15 Years of the Federal Target Programs in Russia: Good Intentions and Cruel Reality

Введение

Основой данной монографии стали многолетние исследования автора в области государственных инвестиций и практики реализации целевых программ в России. В книге исследуется практика реализации федеральных целевых программ на протяжении пятнадцати лет - с 1992 года, когда возникли первые программы в составе вновь созданного российского федерального бюджета, до 2007 года, когда стал меняться сам подход к бюджетному планированию и организации бюджетных инвестиций.

По мнению автора, особая роль целевых программ, как инструмента управления государственными расходами в современной экономике, определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития экономики государства и территорий. Успешно решая задачи использования ресурсов, он слабо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом решается в рамках целевого подхода.

В настоящее время расширяется сфера применения целевых программ как инструмента управления бюджетными расходами, направленными на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их рыночного функционирования. В связи с этим актуальным является определение условий создания, реализации, финансового обеспечения и оценки результатов целевых программ, обеспечивающих максимальное их воздействие на экономический рост, наиболее полное удовлетворение потребностей как государства (в том числе – регионов), так и хозяйствующих субъектов.

Большое количество работ российских экономистов было посвящено изучению методов государственного регулирования экономических процессов, в том числе – с применением программно-целевых подходов. Многие теоретические, методологические и практические вопросы целевого программирования освещены в трудах Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, А.А. Бачурина, С.И. Лушина, П.Д. Половинкина, Г.Я. Шаховой.

Проблемы использования в рыночных условиях программно-целевого планирования как инструмента государственного воздействия на экономические процессы и, прежде всего, на развитие регионов, рассматривались в работах А.Н. Бурыкина, О.Н. Максимовой, С.А. Мовина, И.А. Москаленко, Е.А. Никитиной, А.А. Позднякова, М.С. Позднякова, С.Н. Рябухина, Р.А. Чернышева.

Изучением отдельных вопросов межбюджетных отношений по поводу реализации целевых программ занимались такие российские экономисты, как Л.А. Иванченко, А.Г. Игудин, Г.П. Липхер, В.Б. Шуба и др.

Однако большинство теоретических исследований, посвященных целевым программам, носит общий характер, не учитывает специфику сложившейся практики реализации программных мероприятий, не рассматривает условия и особенности привлечения финансовых ресурсов из внебюджетных источников. Методические основы оценки результатов целевых программ практически не исследованы. Методики распределения и использования доходов целевых программ практически отсутствуют. В этой связи актуальность методических разработок в сфере совершенствования реализации, финансового обеспечения и использования результатов целевых программ, с позиций оптимизации управления государственными расходами, остается по-прежнему высокой.

Целью этой монографии стала разработка методического подхода к формализации системы целевых программ как инструмента управления государственными расходами, на основе концепции совмещения интересов государства и хозяйствующих субъектов.

Объектом исследования в данной книге выступают экономические отношения, возникающие в процессе формирования и исполнения федерального и региональных бюджетов бюджетной системы РФ. Предметом исследования – методические подходы к использованию целевых программ как долгосрочного инструмента управления государственными расходами.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области финансов и бюджета, взаимоотношений государства, регионов и хозяйствующих субъектов, организации бюджетного процесса, осуществления и финансирования государственных инвестиций, особенностей расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы, долгосрочного и среднесрочного финансового планирования и прогнозирования.

Информационную базу монографии составили нормативные и правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, другая официальная информация, статистическая отчетность, материалы периодической печати и официальных и тематических сайтов сети Интернет – Минфина РФ (www.minfin.ru), Минэкономразвития РФ (www.economy.gov.ru, www.programs-gov.ru) и др.

В данной монографии впервые проведено комплексное исследование возможностей решения проблем, связанных с использованием целевых программ как инструмента управления государственными расходами:

- определены основные и дополнительные признаки, характеризующие целевые программы как наиболее действенный долгосрочный финансовый инструмент управления государственными расходами;

- разработан методический подход к процессу создания, реализации и финансового обеспечения целевых программ, позволяющий обеспечить удовлетворение интересов государства и частных инвесторов;

- предложена измененная процедура актуализации параметров целевой программы, позволяющая упорядочить и ускорить процесс оценки результатов программных мероприятий, и за счет этого – более эффективно использовать бюджетные и внебюджетные инвестиционные ресурсы;

- создана модель формирования фонда рефинансирования целевой программы за счет аккумулирования доходов от первых этапов реализации программных мероприятий и проектов, и реинвестируемого для осуществления последующих мероприятий;

- на основе сравнительного анализа показателей региональных целевых программ определены преимущества фондовой модели перераспределения финансовых ресурсов целевой программы по сравнению с традиционной бесфондовой моделью.

Практическая значимость результатов исследования выражается в прикладном характере выводов и рекомендаций. Основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля, а также при создании методических материалов в финансовых органах Российской Федерации и субъектов РФ при разработке и реализации целевых программ.

Основные теоретические положения данной монографии обсуждались на межрегиональных конференциях, посвященных проблемам управления государственными финансами, в частности на межрегиональной научно-практической конференции «Стратегия и тактика устойчивого развития России в условиях социально-ориентированной экономики», Барнаул, 2006 и межрегиональной научно-практической конференции «Роль финансов в обеспечении устойчивого социально-экономического развития РФ», Барнаул, 2007.

Данная монография может быть интересна исследователям и студентам экономических и политических специальностей, специалистам государственных финансовых органов, а также широкому кругу читателей, заинтересованных в анализе современной практики осуществления бюджетных расходов в России.

Глава 1. Целевые программы как вид государственных расходов

Основным способом государственного воздействия на экономику являются государственные расходы. Объемы, направления и условия осуществления расходов бюджетов различных уровней определяют приоритеты и эффективность государственного регулирования экономики.

Под финансовыми инструментами государственного регулирования экономики для целей настоящего исследования понимаются способы осуществления бюджетных ассигнований. При этом особое внимание уделяется тем из инструментов, которые связаны с участием государственного бюджета в территориальных финансах, а следовательно, с межбюджетными трансфертами.

С учетом того, что государственное регулирование экономических процессов позволяет реализовать потребности интеграционных процессов, обеспечить переход к новым состояниям экономической системы и социальной сферы, особое значение приобретают инструменты, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны и регионов. Можно выделить существенные признаки финансовых инструментов воздействия государства на экономические процессы:

- долговременный характер, обеспечивающий взаимодействие стратегических целей государства и отдельных территорий;

- установление приоритетов государственной политики в рамках отдельных регионов;

- единая законодательная база как основа использования любых финансовых инструментов, учитывающая политические и социально-экономические особенности территорий и сфер экономики;

- возможность прогнозирования результатов проведения мероприятий за счет средств государственного бюджета, причем эти результаты (или их большая часть) могут быть количественно выражены;

- вариативность инструментов в течение всего срока действия, для обеспечения возможности корректировки мероприятий при изменении условий их реализации с сохранением общей цели;

- сохранение возможности привлечения средств из других источников, включая внебюджетные, то есть средства государственного бюджета в большинстве случаев должны являться не единственным источником финансирования мероприятий, а лишь катализатором для прочих инвестиций.

При наличии всех этих признаков любой финансовый инструмент позволяет совместить интересы и центра (государственного бюджета), который определяет получателей, направления и объемы финансирования, исходя из общих принципов государственной финансовой политики, и территориальных бюджетов; использовать для решения поставленных задач приемы межотраслевого, межведомственного и межрегионального взаимодействия.

Перечень видов бюджетных расходов, применяющихся в бюджетной практике современных государств, включает в себя текущие ассигнования, трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты, компенсацию расходов и пр. Характеристика каждого вида и их терминология могут отличаться в зависимости от построения и принципов бюджетных систем, способов взаимодействия органов власти государства и территорий (регионов), а также их бюджетных полномочий. Общим для всех видов финансовых инструментов является обладание одним или несколькими из вышеперечисленных признаков. Отличия же формулируются, как правило, исходя из направлений и характера предоставления средств, в соответствии с которыми ассигнования подразделяются на целевые и текущие, компенсационные и регулирующие, платные и безвозмездные и т.д.

Одним из ключевых финансовых инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность поставленных задач и пр.) полностью соответствуют перечисленным признакам инструмента государственного регулирования экономики. Это и позволяет рассматривать государственные целевые программы в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на территориальном уровне.

При этом особая роль целевых программ определяется тем, что, в отличие от других финансовых инструментов, программы в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, сколько первоочередных задач реформирования экономики, ее структурной перестройки на основе адресных государственных капиталовложений.

В условиях нестабильности экономической среды особое значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких задач, которые обеспечивают поступательное развитие территории или отрасли на основе мультипликативного эффекта от государственных инвестиций.

Преимущества программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием государства и территорий характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

- индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

- системным характером основных целей и задач программных мероприятий по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы;

- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития различных отраслей и регионов;

- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития, от которых зависит рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, то есть в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей политики, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов, развитие наукоемких производств и т.п.);

- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий, банковских кредитов и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития отрасли или территории резко повышают ее инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют отдачу от вложенных средств;

- возможностью сочетать в ходе государственного управления развитием экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для страны в целом (военно-промышленного, топливно-энергетического сектора и др.), так и к приоритетному развитию отдельных территорий – регионов, обеспечивающих наибольший прирост ВВП, либо требующих особой государственной поддержки в силу своего геополитического положения, природно-климатических условий или отсталости экономики;

- потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий и пр.).

Целевые бюджетные фонды и программы – промежуточная ступень между бюджетной и внебюджетной формами перераспределения средств. С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, все прочие характеристики определяются