Zweitwohnsitz: Rechtsgrundlagen versus gelebte Realität

EuG

1. EINLEITUNG

1.1 AUFGABENSTELLUNG

Der Autor ist um eine gendergerechte Sprache bemüht und sollte nur die männliche oder weibliche Form verwendet werden, dient dies der besseren Lesbarkeit und spricht selbstverständlich alle Geschlechter an.

Dieses Buch beschäftigt sich mit dem Thema Zweitwohnsitz und seinen Rechtsgrundlagen. Mit dem EU-Beitritt, der im Sinne des freien Kapitalverkehrs einen Kauf von Immobilien überall in der EU möglich machte, wurde die Zweitwohnsitzproblematik nicht einfacher. Schlagworte wie „Ausverkauf der Heimat im ländlichen Raum und „Leerstandsproblematik von tausenden Wohnungen in der Stadt prägen das Bild in den Medien. Aber wie sieht die Realität aus? Wird alles nach den Richtlinien und Gesetzen gelebt? Was kann man gegen den Ausverkauf und die Leerstandsproblematik unternehmen? Welchen Zweck verfolgt der Käufer mit dem Kauf einer Liegenschaft? Kapitalanlage, eigene Wohnzwecke, Vermietung, Wertsicherung und so weiter.

Die umfangreichen Rechtsgrundlagen zum Thema Zweitwohnsitz und die gelebte Realität sind oftmals sehr konträr. Sie werden von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich gehandhabt. Teilweise werden Entscheidungen auch stark politisch orientiert getroffen. In der Fallstudie kauft ein EU-Bürger ein Haus im erweiterten Wohngebiet mit der Absicht, dieses als Hauptwohnsitz zu nutzen. Auf Grund einer Änderung seiner persönlichen Bedürfnisse kann er die Immobilie nur mehr als Nebenwohnsitz verwenden. Ist dies möglich? Mit welchen rechtlichen Konsequenzen kann und muss der Käufer rechnen? Muss er eine Exekution befürchten? Kann er seine Immobilie einfach leerstehen lassen? Handelt es sich um ein Scheingeschäft? Welche Gerichtsurteile gibt es aktuell dazu? Wie verhält sich die Gemeinde bzw. die Stadt?

All diese Fragen, umgelegt auf die gesetzliche Basis mit den rechtlichen Auslegungen und Entscheidungen, beschäftigen in der Praxis nicht nur die Immobilienmakler, sondern natürlich auch Kaufvertragsersteller, Mieter und Vermieter und im Speziellen Käufer und Verkäufer.

Der Autor betont ausdrücklich, dass es sich bei dem Buch um ein Aufzeigen der rechtlichen und gesetzlichen Grundlagen samt ausgewählten Urteilen handelt. Es soll dem Leser ermöglichen, sich ein objektives Bild über das Thema Zweitwohnsitz zu machen. Wie es dann in der Praxis umzusetzen ist, obliegt ausschließlich dem Leser.

Die Expertise konzentriert sich auf den Pinzgau im Bezirk Zell am See des Landes Salzburg. Dieser regionale Bereich wird vom Autor als Immobiliendienstleister in einer namhaften Bank verantwortet.

1.2 ZIELSETZUNG

Ziel dieses Buches ist es, die rechtlichen Grundlagen zum Thema Zweitwohnsitz aufzuzeigen und mit der gelebten Realität zu vergleichen sowie die mögliche Vollstreckbarkeit darzustellen. Eventuell denkbare Verbesserungsvorschläge für die Zukunft sollen ebenso ausgearbeitet werden.

Politische Interessen diverser Fraktionen mit deren Zusammenhängen sind nicht Teil dieses Buches. Sie würden den Rahmen sprengen.

1.3 FORSCHUNGSFRAGEN

a) Aus dieser Zielvorgabe leiten sich folgende Forschungsfragen ab:

b) Mit welchen Konsequenzen hat der Käufer (EU-Bürger) einer Liegenschaft im Pinzgau/Land Salzburg zu rechnen, wenn er diese nicht wie geplant als Hauptwohnsitz, sondern auf Grund einer Änderung seiner persönlichen Bedürfnisse nur als Nebenwohnsitz nutzen kann?

c) Wie wird es in der Realität vom Gesetzgeber – verlängerter Arm sind die Gemeinden/Städte – gehandhabt und exekutiert?

d) Welche Verbesserungsvorschläge wären für die Zukunft denkbar?

1.4 AUFBAU DES BUCHES

Das vorliegende Buch gibt nach der Einleitung einen Einblick in die gesetzlichen Grundlagen und Rahmenbedingungen, beginnend mit den EU- und Landesgesetzen (Kapitel 2.1), die als Grundlage der Rechtsprechung dienen, gefolgt von den Verordnungen (Kapitel 2.2). Diese verfolgen das Ziel, den regional verankerten Institutionen eine bestimmte Vorgehensweise zu unterbreiten. Abgerundet werden die theoretischen Grundlagen durch die Grundrechte und -freiheiten (Kapitel 2.3), die einem potentiellen Käufer im Hinblick auf die eingeräumten Gesetze zur Verfügung stehen. Die rechtlichen Konsequenzen bei Nichteinhaltung (Kapitel 3), mit den

Gründen dafür (Kapitel 3.1) und den Exekutionsmöglichkeiten (Kapitel 3.2), sollen den rechtlichen Rahmen unterstreichen. Ob es sich um ein Scheingeschäft (Kapitel 3.3) handelt, was ein solches ist und welche Gerichtsurteile (Kapitel 3.4) es aktuell gibt und gegeben hat, wird in diesen Kapiteln behandelt. Das Hauptaugenmerk wird auf die gelebte Realität und die daraus resultierenden Konsequenzen (Kapitel 3.5) aus Sicht des Käufers (Kapitel 3.5.1) und des Verkäufers (Kapitel 3.5.2) sowie aus der Sicht des Immobiliendienstleisters (Kapitel 3.5.3) gelegt. Am Fallbeispiel (Kapitel 4) eines Käufers eines Hauses, der dieses als Hauptwohnsitz zu nutzen gedenkt und es dann auf Grund einer Änderung seiner persönlichen Bedürfnisse nur mehr als Nebenwohnsitz nutzen kann, wird dieser theoretische Teil (Kapitel 2) samt rechtlichen Konsequenzen bei Nichteinhaltung (Kapitel 3) dann praktisch dargestellt und umgelegt (Kapitel 5). Die dargestellte Analyse (Kapitel 5.1) samt Erfahrungen (Kapitel 5.2), verbunden mit Verbesserungsvorschlägen (Kapitel 5.3) und dem Abwägen von Pro und Contra (Kapitel 5.4), verfeinert das Bild. Den Abschluss dieses Buches bilden das Fazit und der Zukunftsausblick (Kapitel 6), welcher sich für den Autor als sehr spannend dargestellt hat.

2. GESETZLICHE GRUNDLAGEN (RAHMENBEDINGUNGEN)

2.1 EU- UND LANDESGESETZE

Auf EU-Ebene sei betont, dass die Geschichte der Europaidee bereits auf die griechisch-römische Antike zurückgeht. Ihre politische Umsetzung für einen Zusammenschluss der europäischen Staaten entfaltete sich aber erst nach dem Ersten Weltkrieg. Im Jahr 1950 schlossen sich die deutschen und französischen Schlüsselindustrien für den Bereich Kohle und Stahl zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) zusammen. Der Beitritt der Länder Italien, Luxemburg, Belgien und Niederlande zur EGKS im Jahr 1952 wird als Beginn der heutigen EU registriert. Der Europäische Gerichtshof wurde bereits im Jahr 1958 eingerichtet¹.

Die Bandbreite der gesetzlichen Regelungen auf EU- und Landesebene umfasst den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG), die Bundesabgabenordnung (BAO), das Grundverkehrsgesetz (GVG), das Meldegesetz (MeldeG), das Raumordnungsgesetz des Bundeslandes Salzburg (ROG), das Salzburger Grundverkehrsgesetz (SGVG), das Staatsgrundgesetz Österreich (StGG), das Verwaltungsstrafgesetz (VStG) sowie diverse Richtlinien, das Bundesgesetzblatt (BGBl.). Untermauert wird dies noch durch verschiedene Urteile des Obersten Gerichtshofes (OGH), des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), des Verfassungsgerichtshofes (VfGH) und des Verwaltungsgerichtshofes (VwGH).

Gesetzliche Regelungen auf Landesebene sind in den Raumplanungs- bzw. Raumordnungsgesetzen in den Ländern Salzburg (§ 3 Salzburger Raumordnungsgesetz 2009), Vorarlberg (§ 16 Vorarlberger Raumplanungsgesetz 2007), Tirol (§ 13 Tiroler Raumordnungsgesetz 2011), Kärnten (§ 8 Kärntner Raumplanungsgesetz 1995), Steiermark (§ 27 Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010) und Oberösterreich (§ 23 Oberösterreichisches Raumordnungsgesetz 1994) erwähnt².

Auf Landesebene sieht das Salzburger Raumordnungsgesetz 2009 (ROG) eine Beschränkung von Wohnräumen in nicht ausgewiesenen Zweitwohnsitzgebieten vor. Dabei dürfen die Gemeinden des Landes Salzburg sechzehn Prozent des gesamten Wohnungsbestandes der jeweiligen Gemeinde nicht überschreiten. Gezählt werden die nicht als Hauptwohnsitz verwendeten Wohnräume. Diese reichen von tatsächlich als Zweitwohnsitz genutzten Wohnungen, welche, die berufsbedingt als Nebenwohnsitz oder krankheits- und altersbedingt gar nicht genutzt werden können, bis hin zum echten Leerstand. Der Pinzgau und der Pongau (beide im Land Salzburg) gehören laut derzeit aktuellster Datengrundlage aus dem Jahr 2011 zu den Bezirken mit dem höchsten Anteil an Nicht-Hauptwohnsitzen in Österreich.³

Schätzungen gehen von 40.000 illegalen Zweitwohnsitzen im Bundesland Salzburg aus. Wohnungen, die dem Markt für Einheimische fehlen und damit die Preise nach oben treiben, argumentieren Kritiker. Seit Jahren fährt die Landesregierung deshalb einen harten Kurs gegen nicht genehmigte Zweitwohnsitze. Solche soll es in Zukunft bis auf wenige Ausnahmen nur noch in eigens ausgewiesenen Zweitwohnsitzgebieten geben. Wichtigstes Instrument, um illegale Zweitwohnsitze abzustellen, ist das Salzburger Raumordnungsgesetz, dessen neue Fassung seit 1. Jänner 2019 in Kraft ist. „Gemeinden, in denen bereits 16 Prozent des gesamten Wohnungsbestandes nicht als Hauptwohnsitze verwendet werden, werden von der Landesregierung per Verordnung als Zweitwohnungs-Beschränkungsgemeinden festgelegt".⁴

Abb. 1: Auszug aus der Tabelle in der RV 2017 mit jenen Gemeindedaten, die für eine Zweitwohnungsbeschränkung relevant sind.⁵

Sowohl EU- als auch Landesgesetze sind für die Einhaltung der Wohnsitze relevant. Die nachfolgende Abbildung zeigt sehr schön die Ebenen und Instrumente der Raumordnung von der EU-Ebene bis zur lokalen Einrichtung vor Ort, den Gemeinden. Die rot strichlierten Führungslinien stellen Leitlinien mit Koordinierungswirkung, sogenannte Leitplanken, dar. Die grünen Linien haben auf Europa-, Bundes-, Landes- und Gemeindeebene rechtsverbindliche Wirkung in der Raumordnung.

Abb. 2: Ebenen und Instrumente der Raumordnung⁶

Eine gesetzliche Grundsäule, in der die kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Bevölkerung bestmöglich genutzt werden sollen, ist das Raumordnungsgesetz (ROG). Dieses ist grundsätzlich sowohl in der Gesetzgebung als auch in der Vollziehung Landessache. Darin wird vor allem darauf Bedacht genommen, dass mit Grund sorgsam umgegangen wird, weil er nicht vermehrbar ist. Überörtliche Planungen des Bundes, der benachbarten Bundesländer und der Gemeinden müssen berücksichtigt werden.⁷ Dabei sind die relevanten Raumordnungsgrundsätze – verfolgte Ziele, Wirkung, Vor- und Nachteile – zu beurteilen und abzuwägen.⁸

Die Raumordnung verfolgt folgende Ziele:

–Sichern der räumlichen Existenzgrundlagen der Menschen für leistbares Wohnen, Wirtschaften und Arbeiten.

–Natürliche Lebensgrundlagen und Umwelt sind zu schützen.

–Schutz der notwendigen Freiräume.

–Erhaltung einer lebensfähigen bäuerlichen Land- und Forstwirtschaft.

–Sichern und Verbessern der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit für Gewerbe, Industrie und Handel.

–Entwicklung und Sicherung geeigneter Flächen als Tourismusraum unter Berücksichtigung der ökologischen Belastbarkeit und der wirtschaftlichen Tragfähigkeit.

–Das Siedlungssystem soll im Einklang mit der Bevölkerungsdichte stehen. ⁹

Zur Stärkung des ländlichen Raumes sind folgende Grundsätze zu beachten:

–Nutzung von Grund und Boden, insbesondere der sparsame Umgang mit Bauland.

–Öffentliche Interessen stehen vor Einzelinteressen.

–Vermeidung von Zersiedelung und Vorrang für die Siedlungsentwicklung nach innen.

–Entwicklung und Erhaltung einer regionalen Identität.

–Verstärkte Berücksichtigung älterer Menschen sowie von Menschen mit Behinderung. ¹⁰

Nachfolgende Planungsinstrumente stehen den Gemeinden zur Ausarbeitung der Raumplanung zur Verfügung:

a) das Räumliche Entwicklungskonzept (REK),

b) der Flächenwidmungsplan,

c) die Bebauungspläne. ¹¹

Individuelle Beratungen dazu sind durch die Landesregierung auf Ersuchen der Gemeinden jederzeit möglich.¹²

Basierend auf dem Flächenwidmungsplan legt die Gemeinde mittels Bebauungsplan die für das betreffende Grundstück gültige Baulinie, Bauhöhe und Bauweise fest.¹³ Der EuGH hingegen versucht die Begriffe Aufenthalts- bzw. Ausübungsmodalitäten, welche an die Verkaufsmodalitäten im freien Warenverkehr erinnern, bereits gemäß der Literatur vom Jahre 2009 in den dafür zuständigen Gremien zu präzisieren.¹⁴

Das nationale Raumordnungsgesetz (ROG) wiederum dient unter anderem auch der Umsetzung mehrerer EU-Richtlinien und ist somit EU-konform.¹⁵

Eine weitere wichtige Säule stellt die Begriffsbestimmung Haupt- und Zweitwohnsitz dar. Sie entscheidet maßgeblich über die zukünftige Nutzung des Objektes. Ein Hauptwohnsitz ist dort, wo sich eine Person in der erweislichen oder aus den Umständen hervorgehenden Absicht niedergelassen hat, den Mittelpunkt ihrer beruflichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebensbeziehung zu schaffen.¹⁶ Diese Formulierung deckt sich mit § 1 Abs. 7 MeldeG 1991 und erleichtert somit die Handhabbarkeit des Raumordnungsrechts im Einklang mit dem Meldegesetz.¹⁷ Im Sinne der Abgabenvorschriften hat jemand dort seinen gewöhnlichen Aufenthalt, wo sich erkennen lässt, dass er in diesem Land bzw. Ort nicht nur vorübergehend verweilt.¹⁸

Wenn sie nicht als Hauptwohnsitz, für die touristische Beherbergung von Gästen, für land- oder forstwirtschaftliche Zwecke, für Ausbildung oder Berufsausübung, die notwendige Pflege oder Betreuung von Menschen oder sonstige Zwecke verwendet wird, die den Raumordnungszielen entgegenstehen, spricht man von einer Zweitwohnung. Ebenso wenn Umstände vorliegen, die darauf schließen lassen, dass die Wohnung beibehalten und tatsächlich zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird.¹⁹

Ein Zweitwohnsitz liegt gem. ROG vor, wenn Wohnräume oder Wohnungen dem Aufenthalt während des Urlaubs, des Wochenendes oder sonstigen Freizeitzwecken dienen. Diese Nutzung darf nicht im Rahmen des Tourismus (gewerbliche Beherbergung, Privatzimmervermietung etc.) erfolgen.²⁰

Der Landeshauptmann muss auf Antrag des Bürgermeisters ein Reklamationsverfahren durchführen. Er entscheidet darüber, ob ein Mensch, der einen Hauptwohnsitz angemeldet hat, dort weiterhin den Hauptwohnsitz hat. Wenn sich die beiden betroffenen Gemeinden in verschiedenen Bundesländern befinden, entscheidet der Bundesminister für Inneres. Ein Reklamationsverfahren wird auch eingeleitet, wenn Zweifel darüber bestehen, ob der Betroffene in einer bestimmten Gemeinde einen Lebensmittelpunkt hat, und wenn er keine vollständige oder eine in sich widersprüchliche Wohnsitzerklärung abgegeben hat. In diesem Fall hat der Bürgermeister auch das Recht, Auskunft über Hinweise auf den Wohnsitz bei der Bezirksverwaltungs-, Schul-, Kraftfahr- und Finanzbehörde, dem Sozialversicherungsträger und dem regionalen Arbeitsmarktservice einzuholen. Diese sind zur Auskunft verpflichtet. Auf Basis eines Bescheides wird über das Verfahren entschieden und die Entscheidung den betroffenen Gemeinden und der zuständigen Meldebehörde übermittelt. Beim Landesverwaltungsgericht und gegen dessen Erkenntnis beim Verwaltungsgerichtshof kann Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit gegen diesen Bescheid durch den Bürgermeister erhoben werden.²¹

Vergleicht man das angrenzende Bundesland Tirol mit dem Land Salzburg, so lässt sich sagen, dass der in Tirol vorhandene Graue Grundverkehr dem SGVG in einigen Punkten ähnelt.²²

Die Verwendung einer Wohnung, darunter fällt natürlich auch ein Haus, welches zu Wohnzwecken als Zweitwohnung verwendet wird, ist aus raumordnungsrechtlicher Sicht nur in ausgewiesenen Zweitwohnungsgebieten zulässig.

Ausgenommen davon sind:

–Rechtserwerb im Zuge der Einantwortung (Tod – Verlassenschaft).

–Erwerb durch Schenkung oder Übergabevertrag von gesetzlichen Erben, soweit keine entgeltliche Überlassung der Wohnung an Dritte zu Zweitwohnzwecken erfolgt.

–Baurechtlich bewilligte Zweitwohnungen (z.B. Wochenendhäuser).

–Bei Wohnungen, die aus berücksichtigungswürdigen Gründen bestehen (z.B. Wohnung, die bisher dem Eigentümer als Hauptwohnsitz oder der familiären Vorsorge zur Deckung eines solchen Bedarfs diente), kann die Gemeindevertretung eine Zweitwohnungsnutzung auf Antrag ausnahmsweise gestatten. Es wird ein begründeter Bescheid, befristet auf höchstens zehn Jahre, unter eventuellen Auflagen oder Bedingungen, seitens der Gemeinde erteilt. Damit ist eine ausnahmsweise Verwendung als Zweitwohnung für die befristete Laufzeit des Bescheides gestattet.

–Wohnungen, die vor dem 1. März 1993 für Zwecke des Urlaubs, des Wochenendes oder anderer Freizeitzwecke verwendet wurden. ²³

Eigentümer, die ihre Wohnung nicht als Hauptwohnsitz verwendet haben, können ab 1. Jänner 2019 innerhalb eines Jahres die künftige Verwendung als Zweitwohnung schriftlich bei ihrer Gemeinde bzw. Stadt anzeigen. Zu berücksichtigen istdabei, dass der Erwerb zum Stichtag der Anzeige länger als drei

Jahre zurückliegen muss.²⁴

2.2 VERORDNUNGEN

Das Gesetz gibt grundsätzlich den inhaltlichen Rahmen für Verordnungen vor. Sie werden als Verfeinerung und Präzision der gesetzlichen Grundlagen gesehen. Vereinzelt gibt es auch Verordnungen, die nachträglich zum Gesetz erhoben werden.²⁵

Die Grundprinzipien der österreichischen Bundesverfassung bilden nach wie vor die Baugesetze. Zwischen einfachen österreichischen Verfassungsgesetzen und dem Baugesetz hat sich mit der Vollmitgliedschaft zur Europäischen Union Österreichs am 1. Jänner 1995 das EU-Recht positioniert. Der Stufenbau nach Implementierung des EU-Rechtes blieb gleich. Bei Verstößen gegen diese Hierarchie bzw. einer Disharmonie zwischen den in der Abbildung 2 dargestellten Gesetzen und Verordnungen haben Verwaltungsgerichtshof (VwGH), Verfassungsgerichtshof (VfGH), Oberster Gerichtshof (OGH) und der Europäische Gerichtshof (EuGH) zu entscheiden.²⁶

Abb. 3: EU-Recht im innerstaatlichen Stufenbau²⁷

Zur Registrierung des Lebensmittelpunktes muss