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Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central

Volume 3 Nmero 2 Dezembro 2009

Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central Volume 3 Nmero 2 Dezembro 2009 Centro de Estudos Jurdicos da Procuradoria-Geral do Banco Central Cejur Diretora da Revista da PGBC Marusa Vasconcelos Freire (Banco Central, DF) Editor da Revista da PGBC Fabiano Jantalia (Iesb e IDP, DF) Conselho Editorial da Revista da PGBC Marusa Vasconcelos Freire, Presidente (Banco Central, DF) Cristiano de Oliveira Lopes Cozer, Vice-presidente (Banco Central, DF) Alexandre Magno Fernandes Moreira (Unip, DF) Lademir Gomes da Rocha (Banco Central, RS) Marcus Vincius Saraiva Matos (Banco Central, DF) Tnia Nigri (Banco Central, SP) Vincenzo Demetrio Florenzano (PUC, MG) As opinies emitidas nos artigos assinados so de inteira responsabilidade dos autores, no refletindo necessariamente o posicionamento do Banco Central do Brasil. Os pronunciamentos da Procuradoria-Geral do Banco Central passaram por reviso redacional, sem alteraes de sentido e de contedo. Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca do Banco Central do Brasil Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central. / Banco Central do Brasil. Procuradoria-Geral. Vol. 1, n. 1, dez. 2007 . Braslia: BCB, 2009. Semestral (junho e dezembro) ISSN 1982-9965 1. Direito econmico Peridico. 2. Sistema financeiro Regulao Peridico. I. Banco Central do Brasil. Procuradoria-Geral. CDU 346.1(05) Centro de Estudos Jurdicos Procuradoria-Geral do Banco Central Banco Central do Brasil SBS, Quadra 3, Bloco B, Edifcio-Sede, 11 andar Caixa Postal 8.670 70074-900 Braslia (DF) Telefone: (61) 3414-1220 Fax: (61) 3414-2957 E-mail: revista.pgbc@bcb.gov.br

Procuradoria-Geral do Banco Central


Procurador-Geral Francisco Jos de Siqueira Consultor Jurdico Joo Correia de Magalhes Consultor Jurdico Marcus Vincius Saraiva Matos Subprocuradora-Geral titular da Chefia de Gabinete do Procurador-Geral Marusa Vasconcelos Freire Coordenadora-Geral do Centro de Estudos Jurdicos Adriana Teixeira de Toledo Gerente da Gerncia de Registros Jurdicos e Controles Financeiros Marcos Furtado Guimares Subprocurador-Geral titular da Cmara de Consultoria Bancria e Regulao Geral Ailton Cesar dos Santos Coordenadora-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Bancria e de Normas Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira Subprocurador-Geral titular da Cmara de Contencioso Judicial e Execuo Fiscal Luiz Ribeiro de Andrade Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos da Dvida Ativa e Execuo Fiscal Roberto Hidemitsu Yamashiro Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos Judiciais Relevantes Flvio Jos Roman Subprocurador-Geral titular da Cmara de Contencioso Administrativo e Consultoria Penal Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos Administrativos Contenciosos Nelson Alves de Aguiar Junior Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Penal Cassiomar Garcia Silva

Subprocurador-Geral titular da Cmara Especial de Consultoria Monetria e Internacional Cristiano de Oliveira Lopes Cozer Coordenadora-Geral da Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Monetria e Internacional Juliana Bortolini Bolzani

Procurador-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central no Distrito Federal Jos Maria dos Anjos Procuradora-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central no Rio de Janeiro Ftima Regina Mximo Martins Gurgel Procurador-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central em So Paulo Jos Osrio Loureno Procuradora-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central no Rio Grande do Sul Lademir Gomes da Rocha Procurador-Regional da Procuradoria-Regional do Banco Central em Pernambuco Wagner Tenrio Fontes Procurador-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado da Bahia Rafael Bezerra Ximenes de Vasconcelos Procurador-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado do Cear Jder Amaral Brilhante Procurador-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado de Minas Gerais Leandro Novais e Silva Procuradora-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado do Par Ana Leuda Tavares de Moura Brasil Matos Procuradora-Chefe da Procuradoria do Banco Central no Estado do Paran Liliane Maria Busato Batista

Sumrio
Editorial Apresentao Arcio Jos Menezes Fortes ___________________________________ 9 Nota da Edio Fabiano Jantalia __________________________________________ 11

Artigos Currency and State Power Benjamin J. Cohen ________________________________________ 15 O Fim do Privilgio Exorbitante: comentrios a Currency and State Power, de Benjamin J. Cohen Jefferson Siqueira de Brito Alvares _____________________________ 49 Uma Crtica Teoria dos Fatos Institucionais de John Searle a partir de Consideraes Pragmticas Fernando dos Santos Lopes __________________________________ 63 Imunidade Parker v. Brown: releitura das doutrinas state action e pervasive power no ordenamento jurdico brasileiro Roberto Domingos Taufick __________________________________ 75 O Contrato de Correspondente e a Regulao Bancria Brasileira Danilo Takasaki Carvalho __________________________________ 105

A Natureza Jurdica dos Contratos Futuros Henrique Haruki Arake Cavalcante ___________________________ 135 Elementos de Responsabilidade Civil e Apontamentos sobre sua Incidncia em Relao ao Banco Central do Brasil Leandro Sarai ___________________________________________ 173 A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica Marlos Lopes Godinho Erling ________________________________ 207 Pronunciamentos da Procuradoria-Geral do Banco Central Parecer PGBC-261/2009 Anlise de recomendao do Tribunal de Contas da Unio, no tocante reviso de convnio firmado entre o Banco Central e a Comisso de Valores Mobilirios, de modo a permitir o intercmbio de informaes protegidas pelo sigilo bancrio, desde que pertinentes ao desempenho da misso institucional das duas autarquias. Joo Correia de Magalhes e Francisco Jos de Siqueira ____________ 231 Parecer PGBC-273/2009 Anlise do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 263/2004, do Senador Rodolfo Tourinho, que dispe sobre a formao de cadastro positivo de crdito. Alexandre Forte Maia, Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira, Ailton Cesar dos Santos e Marusa Vasconcelos Freire______________ 255 Petio PGBC-307/2009 Informaes encaminhadas ao Superior Tribunal de Justia, a ttulo de subsdios para julgamento do Recurso Especial n 1.112.879/PR e do Recurso Especial n 1.112.880/PR sob o rito do art. 543-A e seguintes do Cdigo de Processo Civil, relativo a recursos repetitivos. Anlise da possibilidade de utilizao da taxa mdia de mercado, divulgada pelo Banco Central, como limite cobrana de juros remuneratrios nas hipteses em

que no h prova da taxa contratual ou no h previso do ndice estipulado pelas partes. Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade ___________________ 269 Petio PGBC-8182/2009 Memoriais apresentados pelo Banco Central ao Plenrio do Tribunal de Contas da Unio em sede de pedido de reexame apresentado nos autos do processo TC n 004.070/2006-2. Anlise do regime jurdico aplicvel s operaes realizadas pelo Banco Central na administrao das reservas internacionais. Inaplicabilidade do rito licitatrio previsto na Lei n 8.666, de 1993, ao procedimento atual de escolha de gestores externos das reservas internacionais. Danilo Takasaki Carvalho, Juliana Bortolini Bolzani, Joo Correia de Magalhes e Cristiano de Oliveira Lopes Cozer______ 285

Normas de submisso de trabalhos Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central ________________________________________________ 303

Apresentao

Apresentao

Atendendo a pedido formulado pelo Centro de Estudos Jurdicos da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil, cumpre-me tecer consideraes, a ttulo de apresentao, sobre este terceiro volume do nmero 2 da Revista. S o fato de ser este o quinto volume publicado de uma revista jurdica brasileira, mxime de uma revista que engloba matrias de doutrina e aplicao do direito e da economia, j mereceria todos os encmios, pois no incomum o precoce desaparecimento de peridicos da espcie. Porm, a meritria iniciativa da Procuradoria-Geral do Banco Central j se reveste de reconhecimento pblico, no apenas em razo de sua qualidade grfica, mas principalmente em decorrncia das matrias que tem divulgado. Este volume no difere de seus antecessores: contempla desde a aridez da filosofia do direito at os efeitos da existncia de uma moeda internacional sobre o poder dos Estados, enfrenta a questo de como superar deficincias regulatrias sem trazer prejuzos para a liberdade negocial, discute a defesa da concorrncia e os limites da regulao e analisa a responsabilidade civil da autarquia reguladora e supervisora do sistema financeiro nacional. Ademais, no se prende apenas teoria, mas se aprofunda em questes prticas enfrentadas pela Procuradoria-Geral do Banco Central no exerccio de suas atribuies legais de consultoria e assessoramento jurdico no mbito da competncia da autarquia, como o alcance do sigilo bancrio no relacionamento entre rgos supervisores, o procedimento de escolha dos gestores externos das reservas internacionais e a possibilidade de utilizao da taxa mdia de mercado como limite cobrana de juros remuneratrios. Em suma, trata de temas diversificados que, no obstante, possuem um ponto em comum, base sobre a qual se originou a Revista: cuidar da inter-relao entre direito e economia, mote em que viceja a atuao dos servidores desta casa.
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Arcio Jos Menezes Fortes

Que os artigos e pareceres constantes deste volume sirvam de alento aos procuradores do Banco Central que aqui j labutam e aos que viro em breve. Que desperte debate e sirva de estmulo discusso de temas de direito econmico e financeiro, sem olvidar as demais vertentes da atuao do Banco Central. Afinal, como disse o poeta, semear livros (e, por que no dizer, tambm artigos, pareceres e peties) merece bnos, por levar o homem a pensar; que isto ocorra no apenas no trabalho diuturno, mas tambm na formulao terica, pois o direito que se quer vivo no pode prescindir da doutrina.

Braslia, 31 de dezembro de 2009. Arcio Jos Menezes Fortes Subprocurador-Geral titular da Cmara de Consultoria Administrativa e Ao Correicional da Procuradoria-Geral do Banco Central. Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Sergipe.

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Nota da Edio

Nota da Edio

A presente edio da Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central traz um precioso conjunto de trabalhos que abordam temas de grande interesse daqueles que militam ou tm interesse na regulao do sistema financeiro nacional e internacional. Rompendo mais uma vez as fronteiras institucionais, e fiel ao propsito de viabilizar e estimular o debate cientfico acerca dos temas relacionados rea de atuao do Banco Central, a revista que vai adiante veicula nada menos do que quatro artigos de autores que no integram os quadros da autarquia. A qualidade dos artigos e a diversidade dos autores contemplados nesta edio revelam a maturidade deste peridico, alm de evidenciar seu carter fundamentalmente acadmico, a despeito de sua vinculao funcional. Abrindo com maestria a seo de artigos, o professor Benjamin Cohen, da Universidade da Califrnia (EUA), nos brinda com suas reflexes sobre a relao de causalidade existente entre o carter internacional da moeda e o poder ao Estado que a emite. O ensaio do professor objeto de resenha do procurador Jefferson Siqueira de Brito lvares, um competente e dedicado pesquisador acerca da regulao financeira internacional, que tece comentrios bastante elucidativos e de grande relevncia para a contextualizao e compreenso do texto do professor Cohen. No artigo seguinte, o acadmico Fernando dos Santos Lopes apresenta uma anlise interessante da teoria dos fatos institucionais, desenvolvida pelo filsofo John Searle. O autor sustenta, em especial, que uma instituio somente pode ser considerada enquanto tal na medida em que cumpre suas finalidades essenciais relacionadas satisfao das necessidades humanas. Promovendo uma releitura da doutrina do state action ou imunidade Parker v. Brown, Roberto Domingos Taufick, do Cade, aborda, de maneira inovadora, a relao entre concorrncia e regulao. Abordando dvidas construdas ao
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Fabiano Jantalia

longo de mais de uma dcada da aplicao do instituto, no Brasil, o pesquisador se dedica a uma anlise da relao dicotmica entre a natureza da atividade de rgos de Estado como o prprio Cade e a premncia da implementao de polticas pblicas instrumentalizadas pelas agncias reguladoras. Em seguida, o procurador Danilo Takasaki Carvalho discorre sobre o contrato de correspondente bancrio, contrastando a tcnica empregada pelas autoridades reguladoras do mercado de correspondentes com a prtica contratual estabelecida nesse mercado pelas instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. O autor conclui, a propsito, que o efetivo alcance dos objetivos da regulao mostra-se dependente do comportamento dos correspondentes, o que revela a importncia do contrato que esses celebram com as instituies autorizadas pela autarquia. O advogado e pesquisador Henrique Haruki Arake Cavalcante nos traz ento um consistente estudo dos contratos derivativos futuros negociados no Brasil. Aps a apresentao do arcabouo jurdico acerca da matria, o trabalho contempla a investigao de como o mercado e seus participantes descrevem sua dinmica, identificando sua natureza jurdica e seus traos peculiares. Com base na doutrina e na legislao ptrias, Leandro Sarai, procurador do Banco Central, analisa a aplicabilidade dos elementos ensejadores da responsabilidade civil ao BCB. Aps breves consideraes acerca da teoria geral da responsabilidade civil e da explicitao de um conceito geral, o autor sustenta, por exemplo, que, nos casos de omisso, somente haver responsabilidade civil do BCB se, alm de existir previso legal impondo o dever de agir, houver, atrelado ao descumprimento desse dever, expressa previso determinando o dever de reparar. Encerrando a seo de artigos, o tambm procurador Marlos Lopes Godinho Erling aborda o tema da execuo provisria contra a Fazenda Pblica. Alm de apresentar as caractersticas, similitudes e distines entre as tcnicas processuais pertinentes efetivao da tutela antecipada e a execuo provisria contra a Fazenda Pblica, o procurador, aps recorrer a um estudo de caso, conclui que a vedao execuo provisria contra a Fazenda Pblica cinge-se a obstar a expedio do precatrio ou requisio de pequeno valor antes do trnsito em julgado da deciso de mrito.

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Nota da Edio

Por fim, a seo de pronunciamentos jurdicos desta edio da Revista da PGBC conta com trs pareceres e uma petio que abordam temas extremamente intrigantes e controvertidos. Os pronunciamentos ora publicados empreendem consistentes anlises do sigilo bancrio, do cadastro positivo e da polmica acerca da limitao jurisprudencial das taxas de juros, alm de se discutir acerca do regime jurdico que deve ser aplicado s operaes realizadas pelo BCB na administrao das reservas internacionais.

Braslia, 31 de dezembro de 2009. Fabiano Jantalia Editor da Revista da PGBC. Coordenador-Geral substituto do Centro de Estudos Jurdicos da Procuradoria-Geral. Mestrando em Direito pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Direito do Estado pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) Professor de Direito Econmico do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) e do Instituto de Educao Superior de Braslia (IESB).

Editorial 13

Currency and State Power

Currency and State Power1


Benjamin J. Cohen* 1 Introduction. 2 Framing the issue: 2.1 Autonomy; 2.2 Interactions; 2.3 The Monetary Power Agenda. 3 Money and Power: 3.1 The conventional wisdom; 3.2 The roles of money. 4. The private level: 4.1 Foreign-exchange trading; 4.2 Trade invoicing and settlement; 4.3 Financial markets. 5. The official level: 5.1. Exchange-rate anchor; 5.2 Intervention currency; 5.3 Reserve currency. 6 Interdependencies. 7 Relative and cumulative impacts. 8 Conclusion.

Abstract The purpose of this essay is to examine the effect of an international currency on state power. The discussion begins with a review of the aspects of state power that seem most relevant in the context of international monetary relations, thus setting the issue within a firm analytical framework. Emphasis is placed on disaggregating the concept of currency internationalization into the separate roles that an international money may play. Analysis then focuses on three specific questions: What is the effect on state power of each specific role, considered on its own? Are there interdependencies among the various roles? And are what are their relative or cumulative impacts? In the end, three roles appear to be of paramount importance: a moneys role in financial markets, trade, and central-bank reserves. Other roles have little or no effect on the distribution of state power.

1 *

Prepared for a conference to honor Stephen D. Krasner, Stanford University, December 4-5, 2009. Draft of a chapter in Back to Basics: Rethinking Power in the Contemporary World, eds. Martha Finnemore and Judith Goldstein, 2011 forthcoming Louis G. Lancaster Professor of International Political Economy, University of California, Santa Barbara, CA-USA. Home page: <www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen>.

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Benjamin J. Cohen

Keywords: State power, Monetary power, International currencies, Reserve currencies, Exchange-rate anchors, Currency Pyramid, Top Currencies.

Resumo Objetiva examinar o efeito de uma moeda internacional sobre o poder estatal. A discusso inicia-se com a anlise dos aspectos do poder estatal que parecem mais relevantes no contexto das relaes monetrias internacionais, de forma a inserir o assunto numa estrutura analtica firme. Enfatiza-se a desagregao do conceito de internacionalizao monetria nos papis especficos que uma moeda internacional pode desempenhar. A anlise ento foca em trs questes especficas: Qual o efeito sobre o poder estatal de cada papel especfico, considerado individualmente? Existem interdependncias entre os vrios papis? E quais so seus impactos relativos ou cumulativos? Ao fim, trs papis parecem ter importncia fundamental: o papel da moeda nos mercados financeiros, no comrcio e como reserva de bancos centrais. Outros papis possuem pouco ou nenhum efeito sobre a distribuio de poder estatal. Palavras-chave: Poder estatal, poder monetrio, moedas internacionais, moedas de reserva, ncoras cambiais, Pirmide Monetria, Moedas Superiores.

1 Introduction
Rightly hailed as one of the pioneers of the modern field of International Political Economy (IPE), Steve Krasner taught us much about the role of power in global economic affairs. In his now classic State Power and the Structure of International Trade (1976), an article published just four years after receiving his PhD, Krasner found evidence of a systematic relationship between trading structures and different international distributions of power, ranging from multipolar to unipolar (hegemonic) systems. He labeled his approach a statepower theory. The pivotal role of power also figured prominently in his later work on international regimes (1983a; 1991) and the making of foreign

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Currency and State Power

economic power (1977; 1978). For Krasner, long an inveterate realist, it was impossible to talk about behavior or outcomes in the world economy without reference to considerations of power. Many causal variables might be at work in any given context, but all others were supplementary, augmenting more basic forces related to interest [and] power (1983b, p. 11). Strikingly, however, Krasner had little to say about the role of power in monetary relations. His interests lay more in the realm of trade and investment. Matters of currency or finance were left to others, such as Charles Kindleberger (1970), Susan Strange (1971a; 1971b), or myself (Cohen, 1971; 1977), few of whom shared Krasners stark realist perception of the world. Well into the 1990s, therefore, the subject of international monetary power remained, in the words of Jonathan Kirshner (1995, p. 3), a neglected area of study. Only recently have scholars begun to explore the concept of monetary power in formal theoretical terms (Kirshner 1995; Lawton et al, 2000; Andrews, 2006a), including two previous efforts of my own (Cohen 2000; 2006). Many questions, though, still remain unanswered. The purpose of this essay, building on my previous efforts, is to address one issue in particular: the effect of an international currency on state power. We all know that at any given time, a few national moneys play important international roles. It is also commonly assumed that currency internationalization directly impacts on the power position of issuing states. But what, precisely, are the connections between currency and power? In conceptual terms we really know very little about the specific causal pathways that run from cross-border use of a money to the capabilities of its home government. Indeed, at the most basic level, we are not even certain whether the net effect on state power is positive or negative. Room exists for a serious new examination of the subject. The discussion begins with a review of the aspects of state power that seem most relevant in the context of international monetary relations, thus setting the issue within a firm analytical framework. Emphasis is placed on disaggregating the concept of currency internationalization into the separate roles that an international money may play. Analysis then focuses on three specific questions: What is the effect on state power of each specific role, considered on its own? Are there interdependencies among the various roles? And are what are their relative or cumulative impacts? In the end, three roles appear to be of paramount

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importance: a moneys role in financial markets, trade, and central-bank reserves. Other roles have little or no effect on the distribution of state power.

2 Framing the issue


The concept of state power is not simple, as the organizers of this project remind us. Generations of specialists in international relations (IR) have explored every angle of the subject, yet consensus on many points remains elusive (Baldwin, 2002). All we know for sure is that power is a complex and multifaceted phenomenon, almost chameleon-like in character, with implications and impacts that are highly dependent on context. What aspects of state power are most relevant in the context of international monetary relations? Most discussions of monetary power tends to focus on overt manifestations of influence at a micro or macro level the ability of a government to play an authoritative role in, say, crisis management or financial regulatory politics or the supply of payments financing. But to really understand monetary power, we have to go behind these manifestations to see where such abilities come from. That means highlighting two points in particular. One is the importance of autonomy as a dimension of monetary power. The other is the importance of interactions as a source of monetary power. These two considerations are fundamental. Together, they enable us to frame the central issue to be addressed in this essay: the relationship of currency to power.

2.1 Autonomy
In much of the IR literature, including all the major work of Steve Krasner, state power is defined simply as the ability to influence the outcome of events. In operational terms, this naturally equates with a capacity to control the behavior of actors letting others have your way, as diplomacy has jokingly been defined. A government, in this sense, is powerful to the extent that it can effectively pressure or coerce outsiders; in short, to the extent that it can exercise leverage or enforce compliance in pursuit of state objectives. Power is understood as another word for authority or leadership.
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But influence is by no means the only meaning of power. As I have emphasized previously (Cohen, 2000; 2006), there is also a vital second meaning, corresponding to the generic dictionary definition of power as a capacity for action. A state is also powerful to the extent that it is able to exercise effective independence in the formulation and implementation of policy to act freely, insulated from outside pressure, to promote key national goals. In this sense, power does not mean influencing others; rather, it means not allowing others to influence you others letting you have your way. This meaning of power is akin to Krasners (1999) notion of interdependence sovereignty, which he defines as the ability of a government to control activities within and across its borders. A useful synonym for this meaning of power is autonomy. Influence and autonomy represent two distinct dimensions of power respectively, powers external and internal dimensions. In the international security literature, drawing from the work of Thomas Schelling (1960), an analogous distinction is drawn between compellence and deterrence. The two dimensions are unavoidably interrelated. They are not, however, of equal importance. Logically and chronologically, power begins with autonomy, the internal dimension. Influence, the external dimension, is best thought of as functionally derivative inconceivable in practical terms without first attaining and sustaining a relatively high degree of policy independence. As the saying goes in American football, the best offense starts with a good defense. It is possible to think of autonomy without influence; it is impossible to think of influence without at least some degree of autonomy. This does not mean that autonomy must be enjoyed in all aspects of international affairs or in all corners of the world in order to be able to exercise influence in any aspect or relationship. Neither scope (range of issues affected) nor domain (geographic scale) need be universal for power to be effective. States can successfully apply leverage in selected issue areas or relationships even while themselves being subject to pressure or coercion in others. But it does mean that in a given issue area or geographic relationship, power begins at home. First and foremost, policymakers must be free to pursue national objectives in the specific issue area or relationship without significant outside constraint; to minimize compromises or sacrifices to accommodate the interests of others. Only then will a state be in a position, in addition, to enforce compliance elsewhere. Autonomy,

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the internal dimension, may not be sufficient to ensure a degree of foreign influence. But it is manifestly necessary the essential foundation of power. The core importance of autonomy in this regard has not always been appreciated in the specialist literature. The distinction between the two dimensions of power is especially relevant in the context of monetary relations. In the monetary domain, autonomy is an issue of much greater immediacy than influence. National economies are inescapably linked financially through the balance of payments the flows of money in and out of a country generated by trade and investment. One countrys surplus is another countrys deficit. The risk of unsustainable disequilibrium thus represents a persistent threat to policy independence. Excessive imbalances generate mutual pressures to adjust, which can be costly in terms of both economic and political interests. Deficit economies may be forced to curtail spending or devalue their currencies, at the expense of growth and jobs; surplus economies may experience unwanted inflation or an upward push on their exchange rates, which can threaten international competitiveness. No government likes being compelled to compromise key policy goals for the sake of restoring external balance. All, if given a choice, would prefer instead to see others make the necessary sacrifices. For most states, therefore, the foundation of monetary power is the capacity to avoid the burden of adjustment required by payments imbalance autonomy. The capacity to avoid the burden of adjustment, like power itself, is also fundamentally dual in nature, subdividing into what I have characterized as the two hands of monetary power (Cohen, 2006). These are the power to delay and the power to deflect, each corresponding to one of two different kinds of adjustment burden. One burden is the continuing cost of adjustment, defined as the cost of the new payments equilibrium prevailing after all change has occurred. The power to delay is the capacity to avoid the continuing cost of adjustment by postponing the process of adjustment. The other burden is the transitional cost of adjustment, defined as the cost of the change itself. Where the process of adjustment cannot be put off, the power to deflect represents the capacity to avoid the transitional cost of adjustment by diverting as much as possible of that cost to others. Only once autonomy is established might a government then be able to turn its thoughts to the possibility of influencing others as well. In a real sense, of course,

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influence is inherent in autonomy. Because monetary relations are inescapably reciprocal, a potential for leverage is automatically created whenever operational independence is attained. By definition, a capacity to avoid adjustment costs implies that if payments equilibrium is to be restored, others must adjust instead. At least part of the burden will be diverted elsewhere. Hence a measure of influence is necessarily generated as an inescapable corollary of the process. But what kind of influence? The influence that derives automatically from a capacity to avoid adjustment costs represents at best a contingent aspect of power, since it can be said to exist at all only because of the core dimension of autonomy. Moreover, the impacts involved are diffuse and undirected. This is very different from what is conventionally meant by the external dimension of power, which normally is understood to imply some degree of direct focus or deliberate intent. Autonomy translates into influence in the accepted sense of the term a dimension of power aiming to shape the actions of others only when the capacity for control is exploited, self-consciously applied to attain economic or political goals. Essentially, the difference goes to the contrast between what Scott James and David Lake (1989), drawing on an earlier literature, label the first and second faces of hegemony (or power): the first face of direct government-togovernment influence, exercised through various forms of positive or negative sanctions; and the second face of market leverage, which favorably alters incentive structures. The first face is intentional, deliberately seeking to exploit opportunities for advantage. The second face is more inadvertent, working instead through market processes to create dependencies and rearticulate interests. As James and Lake (1989, p. 8) write: The invisible hand of market power... need not be exercised consciously. David Andrews (2006b, p. 16-17) makes a similar distinction between the nonintentional exercise of power and purposeful acts, also referred to as statecraft. Stefano Guzzini (1993) calls the second face non-intentional power. Kirshner (1995) calls it entrapment. States may benefit from the second face whether they do anything about it or not. The first face requires explicit decision making. Correspondingly, we may think in terms of two modes that are possible in the exercise of monetary influence: passive and active. The influence generated as a corollary of the adjustment process is exercised passively, even

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unpremeditatedly, and is best understood simply as the alter ego of autonomy. Alternatively, influence may be exercised actively, targeted at specific countries and applied with self-conscious purpose. Both modes of influence begin with autonomy as a basic and necessary condition, and in both cases other states may feel compelled to adjust. But whereas in the passive mode the pressures exerted on others are market-driven, operating through powers second face, in the active mode the pressures are exerted directly by government, powers first face. The question, in short, is: will the potential be actualized? Can it be actualized? The requirement of actualization is often overlooked. The potential for leverage that derives automatically from autonomy the passive mode of influence is another way of describing what economists call externalities, an aspect of power exerted without design and with impacts that tend to be dispersed and undirected. Only when conditions allow the potential for leverage to be put to use with self-conscious intent do we approach the more common understanding of influence: the active mode, involving sharper focus in terms of who is targeted and toward what end. In a sense, passive influence in the adjustment process is relatively uncontroversial, broadly accepted as an unavoidable, if regrettable, consequence of inequality a veritable fact of life. Active influence attempts, by contrast, are apt to become far more politicized, since they are both elective and purposeful. The active mode seeks to compel others to behave in certain ways, taking us well beyond the notion of influence as simply an incidental by-product of autonomy. The active mode, in effect, aims to translate passive influence into practical control through the instrumental use of power. That is very big difference, indeed.

2.2 Interactions
Whether we are talking of autonomy or influence, it is evident that the key to analysis lies in the nature of interactions between states. In a monetary context the old-fashioned elements of national power approach (or resources-aspower approach) once dominant in the IR literature, identifying power with tangible resources of one kind or another, is clearly of secondary importance. The specific properties of states their territory, population, armed forces, and

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the like are not entirely irrelevant to monetary power. But for the most part they enter the monetary domain only faintly or indirectly. Far more salient as a source of power is the structure of transactional relationships among states, as emphasized in the so-called relational power approach (or social-power approach) that has emerged since the mid-twentieth century (Baldwin, 2002). In this view, power arises directly from an actual or potential interaction between two or more actors a relational property rather than simply from the material possessions of any one of them. What matters is not endowments or resources but rather who depends on whom and for what. In IPE, the first insight along these lines is generally credited to the economist Albert Hirschman ([1945] 1969) in his World War II-era National Power and the Structure of Foreign Trade, a book long neglected until it was rediscovered in the late 1960s. Looking at Nazi Germanys trade relations with neighboring countries in East-Central Europe and the Balkans, Hirschman highlighted the hidden politics of international trade: how conditions of dominance and dependence among states may arise naturally from the asymmetries of foreign commerce, and how import and export policies may be used opportunistically to exert political pressure and leverage. In State Power and the Structure of International Trade (1976) a title deliberately intended to evoke Hirschmans earlier analysis Steve Krasner explicitly cited Hirschman as an inspiration for his own state-power theory of trading structures. Subsequently, the relational-power approach was more fully developed by Bob Keohane and Joe Nye in their landmark work in the 1970s on the implications of growing interdependence in the postwar world economy (Keohane and Nye, 1973; 1977). States, Keohane and Nye noted, were becoming increasingly intertwined hence each was becoming more and more dependent on others in all sorts of issue-areas, monetary as well as others. Mutual dependence, however, was rarely symmetrical. Opportunities thus were created for less dependent states to manipulate existing relationships to their own advantage. In the global system as a whole, Keohane and Nye concluded, it is possible to regard power as deriving from patterns of asymmetrical interdependence between actors in the issue-areas in which they are involved with one another (Keohane and Nye, 1973 p. 122). The basic question, in simplest terms, was: Who needs whom more? Power, in general, could be understood to consist of a states control over that for which others are dependent on it.
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Relational asymmetries also underlay Susan Stranges popular distinction between two forms of influence in the global economy relational power and structural power. Dismissing what she called the narrow (and old-fashioned) understanding of power (Strange, 1985, p. 11) defined by the resources-aspower approach, Strange emphasized the importance of interactions mutual dependence. Power, she argued, could be understood to operate at two levels at once, structural as well as relational. Relational power, echoing more conventional treatments in the IR literature, was the familiar power of A to get B to do something they would not otherwise do (Strange [1988] 1994, p. 24) a capacity to extract advantage within the established framework of activity. Structural power was the power to shape and determine the structures of the global political economy.... the power to decide how things will be done, the power to shape frameworks within which states relate to each other (Strange [1988] 1994, p. 24-25) a capacity to extract advantage by favorably modifying the existing framework of activity. In crudest terms, as I suggested in an earlier version of the same distinction (Cohen 1977), the first referred to the ability to gain under the prevailing rules of the game; the second, to the ability to gain by rewriting the rules of the game. In the context of monetary affairs, relational asymmetries manifestly lie at the root of both hands of power, the power to delay and the power to deflect. And since autonomy, in turn, creates the potential for leverage, those same asymmetries therefore may be said to be the source of a states influence as well, at both the relational and structural levels. The connections run from (1) mutual dependence to (2) a capacity to avoid the burden of adjustment to (3) one or both of the modes of monetary influence at either the relational or structural level. Can the connections be formalized? Strange herself never offered a systematic analysis of the sources of either relational or structural power. By her own admission her aim was more to offer ideas, not build grand theory (Cohen, 2008, p. 50-51). Nor do we find much help elsewhere in the scant literature on international monetary power. However, some formalization is possible if we look to a more recent innovation in IR scholarship an emergent field of study known as network analysis (Hafner-Burton et al, 2009; Kahler, 2009). In network analysis the main unit of analysis, as the name implies, is the network, defined as a special kind of social organization one that displays

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neither the hierarchical character of states and conventional international organizations nor the ephemeral bargaining relationships of markets (HafnerBurton et al, 2009, p. 559-560). Networks are comprised jointly of diverse actors (termed nodes) and the patterns of relations among them (termed ties, connections, or links). Networks form structures that may either constrain or enable agents, thus influencing the distribution of power. As in the relational power approach to IR, influence within networks is related to position: to the nature of ties among nodes rather than to the attributes of individual actors. Power for any single actor is a function, above all, of the centrality (importance) of connections. Centrality corresponds to the number of shortest paths in the network that pass through a particular node, a form of asymmetry that indicates the dependence of the network on that node for maintaining connectedness. A nodes network power increases when the actor gains exclusive ties to otherwise marginalized or weakly linked nodes or groups of nodes. Suppose then that we think of monetary relations as a vast network, a structure of asymmetrical interdependencies, all operating within an established framework of norms, rules, and decision-making procedures. Centrality in the network may be assumed to enhance a states capacity to delay or deflect the costs of payments adjustment and thus to create at least a potential for leverage, which may or may not be actualized at either the relational or structural level. Influence at the relational level may be understood to be a direct function of the degree of centrality in specific relationships. The more centrally placed a state is, relative to other states, the more relational power it will have. Influence at the structural level may be understood to be a direct function of the cumulative total of centralities. The greater the number of relationships in which a state is centrally placed, relative to other states, the more structural power it will have. The possibilities are obviously diverse. All, however, ultimately trace back to the same source the characteristics of a states position within the monetary network.

2.3 The Monetary Power Agenda


Overall, therefore, the aspects of state power that seem most relevant in the context of monetary relations seem clear. First is the foundation of autonomy

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the capacity to avoid the burden of adjustment required by payments imbalance which has two hands: the power to delay and the power to deflect. Autonomy, in turn, creates a potential for influence, which may remain passive or may be actualized, depending on circumstances. And influence may take the form of either relational power or structural power (or both). Underlying all is where a country stands its centrality in the structure of the monetary network. Framing the central issue is then relatively straightforward. Our interest is in the effect of an international currency on the power of its issuing state. A specific framework for analysis call it the Monetary Power Agenda can be outlined in the form of a series of four interrelated sets of questions: a) What is the effect of an international currency on the issuing states position within the monetary network? In particular, is centrality of position enhanced or diminished? b) What is the effect of an international currency on the states monetary autonomy? On its power to delay? On its power to deflect? c) What is the effect of an international currency on the states capacity for influence? What is the likelihood that influence will be actualized? d) What is the effect of an international currency on the states relational or structural power?

3 Money and Power


Few knowledgeable observers doubt that an international currency can enhance the power of the state that issues it. As Strange (1971a, p. 222) put it long ago: It is highly probable that any state economically strong enough to possess [an international money] will also exert substantial power and influence. The rich usually do. Likewise, in my own work, I have repeatedly stressed a gain of foreign influence as among the benefits of currency internationalization (Cohen, 1998; 2004). If there is a conventional wisdom on the issue, that is it. Remarkably, however, the conventional wisdom has never been put to a serious test. A broad causal relationship is assumed, linking currency to power, and much has been written about how the resulting capabilities might be used as an instrument of statecraft (Kirshner, 1995; Andrews, 2006a). But no one has

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ever tried to spell out the connections in detail, to see just how or why any one of the diverse cross-border uses of a national money might actually affect the autonomy or influence of its issuer. International currencies play many roles, and not all of those roles may have the same impact on state power. The framework provided by the Monetary Power Agenda permits us to take a closer look to see what specific characteristics of international money make the most difference.

3.1 The conventional wisdom


The logic of the conventional wisdom is impeccable. The starting point is the pronounced hierarchy that has always existed among the worlds diverse moneys, which I have previously characterized as the Currency Pyramid (Cohen, 1998; 2004). From the days of the earliest coins in ancient Greece, competition among currencies has tended to throw up one or two market favorites that, for shorter or longer periods of time, predominate in cross-border use and set a standard for all other moneys. Notable examples included the silver drachma of Athens, the Byzantine gold solidus, the Muslim dinar, the florin of Florence, the ducat of Venice, the seventeenth-century Dutch guilder, the Spanish-Mexican silver dollar, Britains pound sterling, and of course, in our own day, the U.S. dollar. Not insignificant is the fact that in every case the dominant currencys issuer at least at the start was also a major, if not dominant, economic and political power. It hardly seems implausible, therefore, to assume that there might be a connection between currency use and power. The very notion of hierarchy, after all, is inherently political, suggesting degrees of reciprocal influence differential impacts on the ability of governments to achieve goals at home or abroad. So why not just connect the dots? The stronger the currency, the stronger the country. As Nobel laureate Robert Mundell (1993, p. 10) once wrote, Great powers have great currencies. In the extant literature, however, we find only the vaguest clues to how the dots might in fact be connected. Most commentators, including myself, have tended to limit themselves simply to enumerating the benefits that can accrue to the issuer of an international money. Standard analysis identifies four main gains two economic and two political. These are:

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a) Seigniorage Technically defined as the excess of the nominal value of a currency over its cost of production, seigniorage at the international level is generated whenever foreigners acquire and hold significant amounts of domestic money, or financial claims denominated in the domestic money, in exchange for traded goods and services. Cross-border accumulations represent the equivalent of a subsidized or interest-free loan from abroad an implicit economic transfer that constitutes a real-resource gain for the economy at home. Included as well is the benefit of any reduction of overall interest rates generated by the extra demand for home-country assets. b) Macroeconomic flexibility Cross-border use can also relax the constraint of the balance of payments on domestic monetary and fiscal policy. The greater the ability to finance payments deficits with the countrys own currency, the easier it is for policy makers to pursue public spending objectives, both internally and externally. Macroeconomic flexibility may be considered another way of expressing the autonomy dimension of monetary power. c) Reputation At the symbolic level, a position of prominence in the hierarchy of currencies can promote the issuing states overall reputation in world affairs a form of what political scientists today call soft power. Broad international circulation may become a source of status and prestige, a visible sign of elevated rank in the community of nations. d) Leverage Finally, in more tangible terms, prominence in the hierarchy of currencies may promote the issuing states capacity to exercise leverage over others through its control of access to financial resources a form of hard power. This benefit, obviously, corresponds to the influence dimension of monetary power. But beyond enumerating these potential gains, little effort has gone into analyzing the specifics of causation. Currency internationalization, typically, is treated more or less holistically, with little regard for the distinctively separate roles that an international money may play. Apart from a few casual comments here or there, the possibility that these separate roles might have differential impacts on the power of issuing states has never been formally addressed.

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3.2 The roles of money


Impeccable as the logic of the conventional wisdom may be, therefore, it still leaves critical gaps in our understanding. We know that international currencies play many roles, to a greater or lesser extent. But we know little about how each of these roles separately may (or may not) connect to state power. Are all roles necessary to enhance the power of the issuer? Are they equally necessary? Is it possible that some are less important than others or perhaps not even needed at all? Is it possible that different roles are required to promote specific dimensions of power? To respond to these questions, we need to systematically disaggregate the concept of currency internationalization in order to isolate the impact of each individual role. The standard taxonomy for characterizing the roles of international money, which I can take pride in originating (Cohen, 1971), separates out the three familiar functions of money medium of exchange, unit of account, store of value at two levels of analysis: the private market and official policy, adding up to six roles in all. Specialists today generally speak of the separate roles of an international currency at the private level in foreign-exchange trading (medium of exchange), trade invoicing and settlement (medium of exchange and unit of account), and financial markets (store of value). At the official level, we speak of a moneys roles as an exchange-rate anchor (unit of account), intervention currency (medium of exchange), or reserve currency (store of value). Each of the six roles is distinct in practical as well as analytical terms. At any given moment, only one or two currencies are ever likely to be of significance for all of these diverse functions. These are what, with a nod to Strange (1971a; 1971b), I have called Top Currencies moneys whose scope and domain are more or less universal. Top Currencies are what an economist would call full-bodied money, generally accepted for all purposes. Today the only true Top Currency is Americas greenback, which for all its tribulations still dominates for most cross-border uses and in most regions (Cohen, 2009). Not even the gale-force winds of the recent global financial crisis could topple the dollar from its perch at the peak of the Currency Pyramid, though debate about its future continues (Helleiner; Kirshner, 2009).

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Just below are what I call Patrician currencies moneys whose use for various cross-border purposes, while substantial, is something less than dominant and whose popularity, while widespread, is something less than global. Most prominent among these is of course the euro, the joint money of the European Union (EU), which is already second to the greenback in most categories of use. Though many observers have predicted that the euro is destined soon to achieve parity with or even surpass the greenback as international money (Chinn; Frankel, 2008), the evidence suggests otherwise (Cohen, 2009). In reality, after a fast start, cross-border use of the euro appears to have leveled off and is largely confined to the EUs immediate hinterland around the European periphery and in parts of the Mediterranean litoral and Africa. The only other Patrician Currency of note today, despite some recent loss of popularity, is the Japanese yen. Many expect the euro and yen to be joined eventually, though not any time soon, by Chinas yuan, otherwise known as the renminbi (peoples currency). And below the Patrician Currencies come what I call Elite Currencies moneys of sufficient attractiveness to qualify for some degree of cross-border use but with only limited scope or domain. These are the minor international currencies, a list that today would include inter alia Britains pound sterling (sadly no longer a Top Currency or even a Patrician Currency), the Swiss franc, the Canadian and Australian dollars, and a handful of others. The challenge is to look carefully at each of the principal roles of an international currency and, using the framework provided by the Monetary Power Agenda, ask: What is the effect on state power of each specific role, considered on its own? Are there interdependencies among the various roles? And are what are their relative or cumulative impacts? Only then can we begin to get a real handle on the specifics of causation in the currency-power relationship.

4 The Private Level


In international Patrician, or Elite trade invoicing and its own, it becomes markets, selected national currencies whether Top, may play any of three roles: in foreign-exchange trading, settlement, or financial markets. Examining each role on evident that their respective implications for state power

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differ noticeably. All three may generate economic dividends, but only the financial-market role, where currencies serve as an investment medium, can prove advantageous in political terms as well. The big dividing line is between the medium-of-exchange and unit-of-account functions of money, on the one hand, and the store-of-value function on the other.

4.1 Foreign-exchange trading


Nothing better illustrates the network-like quality of international monetary relations than the foreign-exchange market that vast agglomeration of banks and other financial institutions around the world where national currencies are actively traded for one another. The underlying purpose of the market is to facilitate the transfer of purchasing power between monetary domains. Given the more than 150 distinct state currencies presently in existence, it is evident that the total of bilateral relationships numbers in the thousands, constituting a gigantic web of interactions. The metric for all of these relationships is of course the rate of exchange between each pair of currencies. Not all relationships are of equal importance, however. In most cases, the direct connections between pairs of currencies are weak at best. How many people, after all, are likely to be seeking to trade the Mauritian rupee for the Polish zloty, or the Guatemalan quetzal for the Kazakhstani tenge? Markets between most currencies tend to be thin, meaning that the expense of direct purchases is likely to be high, if not prohibitive. Most wholesale trades therefore tend to go through a more widely used intermediary, a vehicle currency, in order to minimize transactions costs. The idea is to take advantage of scale economies or what economists call network externalities. One peripheral currency is used to buy the vehicle currency; the vehicle currency is then used to buy another money. In the exchange market today, according to the most recent survey by the Bank for International Settlements (2007), the U.S. dollar is by far the most dominant vehicle currency, appearing on one side or the other of some 86 percent of all market transactions (Percentages add up to 200 % because every transaction involves two currencies). Trailing far behind are the euro (37 %), yen (16.5 %), and a small handful of Elite Currencies.

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Vehicle currencies clearly enjoy a position of centrality in the global currency network, since so many other paths pass through them. For issuing states, this almost certainly translates into economic benefit. Transactions costs are likely to be reduced for local enterprises; financial institutions may gain some competitive advantage from the volume of business done in their own home currency. Political benefits, on the other hand, seem slight, since the role appears to have little impact on monetary autonomy. Widespread use as an intermediary for currency trading in no way affects a states ability to delay or deflect adjustment costs. No constraint on state action is removed or alleviated. The vehicle role is a purely mechanical one and can be easily replaced. Its power implications are minimal.

4.2 Trade invoicing and settlement


Much the same can also be said of a currencys role in trade invoicing and settlement. Whenever goods or services are bought and sold internationally, the parties to the transaction must agree on the monetary unit to be used to denominate contracts and effectuate final payments. And here too scale economies dictate a dominant role for a small handful of currencies at the center of the global monetary network. Available data suggest that roughly half of all world exports today are invoiced and settled in U.S. dollars. Partly this is because of Americas large market size and still predominant place as an importer and exporter, all providing a large transactional network that enhances scale economies. And partly it is because of the greenbacks central role in the markets for virtually all reference-priced and organized exchange-traded commodities including, most notably, the global market for oil, the worlds most widely traded product. Next in importance is the euro, which accounts for perhaps 1520 percent of exports, mainly in and around the European region. Most other moneys play a marginal role at best. The benefits of the trade role too appear to be largely economic rather than political. On the economic side, local enterprises need worry less about the issue of exchange risk; financial institutions may enjoy a competitive edge in providing commercial credit or other trade-related services in their own home currency. These are definite advantages. But on the political side gains again seem

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slight, and for much the same reason. The markets choice of a national currency for invoicing and settlement, on its own, adds nothing directly to the issuing governments ability to delay or deflect adjustment costs. Again, no constraint is removed or alleviated. Bills must still be paid on time, whatever the currency used. Here too direct power implications are minimal.

4.3 Financial markets


Effects are quite different, however, in financial markets, where currencies play a role as an investment medium. One of the principal functions of financial markets is to facilitate the management of risk for net savers of all kinds, including large-scale institutional investors. Opportunities are created to promote portfolio diversification. At the domestic level this means widening the range of instruments available to serve as a store of value, from the simplest savings account through bonds and equities to the most complex sorts of options, derivatives, and so-called structured securities. At the international level this means, in addition, widening the range of currency choices that may be open to portfolio managers. To spread risk, global investors typically invest across a variety of currencies, including all the familiar moneys near the peak of the Currency Pyramid. Most popular here too is the U.S. dollar, though by a declining margin. Representative are the figures for the outstanding stock of international debt instruments (defined as securities issued in a currency other than that of the borrowers home country). At the end of 2007, according to the European Central Bank (2008), the greenbacks share of the global bond market stood at 43 percent, down from about 50 percent in 1999. The euros share, by contrast, was up noticeably, from just 19 percent in 1999 to roughly one-third in 2007. At least a half-dozen other moneys, including the yen and a number of Elite Currencies, account for the remainder. Like the vehicle and trade roles, the financial role clearly yields economic benefits. Most significant is the seigniorage gain that automatically results from the willingness of market actors to hold a currency that is not their own. In exchange for financial claims of one kind or another, the issuing economy acquires real goods and services that can be used for consumption or investment

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purposes. Additional benefits may also accrue to local banks or other financial institutions that generate, trade, or manage the claims owned by foreigners. But unlike the vehicle and trade roles, the financial role also yields political benefits insofar as it relaxes traditional balance-of-payments constraints on domestic macroeconomic policy. Autonomy is enhanced when it becomes possible to finance external deficits with the states own currency. Adjustment costs can more easily be delayed or deflected. Is influence enhanced as well? We know that a capacity to exercise leverage emerges automatically as a corollary of enhanced autonomy in the adjustment process the passive mode of influence. But can that potential be actualized the active mode with specific targets and self-conscious intent? That depends greatly on two ancillary conditions: (1) the availability of alternatives to the states currency as an investment medium; and (2) the magnitude of existing foreign holdings. The former variable is important because it determines the issuing states ability to control the supply of investment opportunities; the latter, because it helps shape market sentiment regarding the attractiveness of those opportunities, thus affecting demand. At one extreme would be a situation like that enjoyed by the United States after World War II, when market actors had few alternatives to the U.S. dollar and greenback holdings were low. America had a virtual monopoly on quality outlets for savings, and few feared for the dollars future value. As a result, Washington was in a position to make access to its financial markets an explicit instrument of foreign policy, welcoming friends or barring adversaries. At the other extreme would be a situation like the present, when alternatives to the greenback are more plentiful and the accumulated overhang of foreign claims on the United States has grown alarmingly. Any attempt today to actualize the potential for leverage might be met simply by a flight from the dollar, which almost certainly would be more disadvantageous than advantageous from Americas point of view. On balance, therefore, the power implications of the financial role are ambiguous. Autonomy is increased as a result of the greater degree of macroeconomic flexibility. But influence in the active mode may or may not be facilitated, depending as it does on ancillary conditions. In general, as I have previously suggested (Cohen 1998: 129), leverage is apt to be greatest at the earliest stages of cross-border use, when a currency is most popular. Later

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on, advantages are likely to be eroded by the accumulation of balances abroad. Overall, the role can be regarded as a two-edged sword, potentially useful as a means to shape the behavior of others but, in time, possibly also dangerous to its user.

5 The Official Level


At the official level, involving relations between governments, national currencies may also play any of three roles, as an exchange-rate anchor, intervention currency, or reserve currency. Here too each role, considered separately, has its own implications for state power. Likewise, here too the biggest difference is between the medium-of-exchange and unit-of-account functions, on the one hand, and the store-of-value function on the other.

5.1 Exchange-rate anchor


Since the breakdown of the Bretton Woods pegged-rate system in the early 1970s, governments have been free to choose whatever exchange-rate regime they desire, from various versions of a hard or soft peg to managed flexibility or an independent (clean) float. States that prefer to retain some form of peg have a wide range of units of account to choose from. Moneys may be anchored to a single currency, a basket (weighted average) of currencies, or even the International Monetary Funds reserve unit known as the Special Drawing Right (SDR), which is itself based on a basket of four major currencies. In practice, only a few currencies figure prominently as exchange-rate anchors, either for singlecurrency pegs or as a prominent part of basket pegs. Most dominant, once again, are the U.S. dollar and euro. About sixty states presently align their exchange-rate policy, wholly or in part, with the greenback, ranging in size from tiny islands in the Pacific to China. Some forty countries, including four European mini-states (Andorra, Monaco, San Marino, and the Vatican), seven present members of the European Union (EU), and several more candidates for EU membership, rely solely or mainly on the euro.

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As with trade invoicing at the private level, the anchor role at the official level appears to produce gains that are largely economic rather than political. The relative stability of a peg is likely to reduce the cost of doing business with aligned countries, as compared with economies with more flexible or freely floating rates. Power implications, by contrast, appear to be as ambiguous as with the financial role. An anchor role certainly enhances the centrality of a currency, putting it at the core of a formal or informal monetary bloc. That may help promote the issuing states soft power, by adding to the countrys global prestige and reputation. But hard power benefits little, since on its own the pegging function, understood simply as a currency numraire, does nothing to augment monetary autonomy. Indeed the net impact on the issuing states power position could even turn out to be negative, to the extent that use as an anchor constrains the governments ability to resort to exchange-rate shifts as part of the adjustment process. Its power to delay or deflect might actually be eroded. This role too may be a two-edged sword.

5.2 Intervention currency


Except for an absolutely clean float rare in practice all exchange-rate regimes involve some degree of government intervention in the exchange market, whether modest or substantial. But what foreign currency should be bought or sold in order to manage an exchange rate? Here too, as in foreign-exchange trading, scale economies matter. Efficiency criteria dictate choosing a currency that is as widely traded as possible, to ensure that the effects of intervention will be generalized quickly. That means relying on one of the most popular international moneys such as the U.S. dollar, euro, or yen. Use for intervention purposes generally tends to mirror a moneys prominence as a vehicle currency. Effects of the intervention role, for the issuing state, appear to parallel those of the anchor role. On the one hand, there is likely to be some economic benefit, insofar as widespread use of the currency advantages home financial institutions. On the other hand, power implications are ambiguous. There is nothing in the intervention role, considered separately, that augments monetary autonomy. There is, however, a risk of loss of influence over the exchange rate

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in the adjustment process to the extent that bilateral rates are controlled by the intervention practices of others. Once again, we find a two-edged sword.

5.3 Reserve currency


Finally, we come to the role of reserve currency the function that most readily comes to mind when we think about international currencies. Central banks, by tradition, maintain a reserve of internationally acceptable assets, partly as formal backing for their national money but mainly to help, if needed, to finance balance-of-payments deficits. Reserve assets serve as a store of value that can be used directly for intervention purposes or else can be more or less quickly converted into a usable intervention medium. For historical reasons gold is still included in the reserve stockpiles of many countries, despite the fact that it is no longer directly employable as a means of exchange. So too are SDRs, which like gold must be exchanged for a more utilizable instrument when the need for financing arises. But the great bulk of reserves is held in the form of highly liquid assets denominated in one of the small handful of moneys at the peak of the Currency Pyramid. Once again the U.S. dollar predominates, accounting at end-2008 for some 64 percent of global reserves according to the IMFs public database on the Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER). This was down from 71.5 percent in 1999 but well up from a low of around 45 percent in 1990. And once again the euro is second, with a share of 26 percent at end-2008, up from 18 percent in 1999. Effects of the reserve-currency role most closely resemble those of the financial role. On the one hand there are clear economic benefits, including a gain of seigniorage for the economy as a whole as well as heightened profit opportunities for local financial institutions that are in a position to assist foreign central banks in the trading and management of their reserves. On the other hand power implications are ambiguous and highly dependent on ancillary conditions. Here too autonomy is increased as a result of a greater degree of macroeconomic flexibility. The more foreign central banks are willing to add to their reserve holdings, in effect extending credit to the issuing state, the easier it is for the issuer to delay or deflect adjustment costs. A capacity to exercise

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leverage emerges. But whether that potential can be actualized is another matter entirely. Much depends on the same ancillary economic considerations that make the financial role so contingent: the availability of alternatives and the magnitude of existing holdings. Because here we are speaking of official state institutions, and not just private market actors, much also depends on political considerations, including especially the nature of the issuing states diplomatic and security relations with reserve holders. Does the issuer enjoy strong foreignpolicy ties with its creditors perhaps a traditional patron-client linkage or a formal military alliance? Or are relations more adversarial? Depending on how these considerations fall out, possibilities vary enormously along a continuum of state power, from a condition of potentially great strength to a position of decided weakness. At issue is much the same calculus that Strange (1971a; 1971b) had in mind, decades ago, when she distinguished between top currencies and negotiated currencies. In Stranges typology, a top currency was one whose international standing derived directly from its inherent market appeal, based on such attributes as stability of value, liquidity, and a broad transactional network. The logic was essentially similar to what James and Lake (1989) later called the second face of hegemony. Negotiated currencies, by contrast, required implicit understandings or explicit political deals to preserve or promote their elite status, much more like James and Lakes first face of hegemony. The more a money retains its appeal on economic considerations alone Stranges top currency the greater is the issuing countrys capacity for influence. State strength is enhanced. But the more the issuer must instead rely on positive or negative sanctions to persuade others to hold its money Stranges negotiated currency the less can the issuer effectively actualize its influence. The states position is weaker. A negotiated currency may be a money in decline, as sterling was in the early decades after World War II; it might also be a money on the rise but not yet ready for prime time, as Chinas yuan is today. London back in the 1960s had to cajole or coerce other countries to remain members of the sterling area. Beijing, in our own time, must still bargain for bilateral agreements with foreign governments in order to promote a role for the renminbi. A priori, it is not always easy to see where an issuing state is likely to fall along this continuum of possibilities.

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Currency and State Power

6 Interdependencies
Overall, a distinctive pattern emerges. All six roles generate economic benefits of some magnitude. Political effects, however, tend to be more ambiguous. Only the two store-of-value roles the financial role at the private level and the reserve role at the official level seem to add directly to the issuing states monetary autonomy, creating a potential for effective leverage. In this respect, there is a clear dividing line between the store-of-value function and the other two functions of international money (medium of exchange, unit of account). But whether, in practice, that potential can be actualized is unclear without a closer examination of ancillary conditions, both economic and political. Influence may be enhanced but, also, may not. Does this mean, then, the two store-of-value roles are the only ones that matter for state power? That appears to be the view of Herman Schwartz, one of the few scholars to have even considered the question. In a brief aside in a recent book (Schwartz, 2009, p. 5), Schwartz describes the medium-of-exchange and unit-of-account functions of an international money as largely secondary because they do not imply public or private willingness to offer finance on the scale needed to escape the usual tradeoffs. In other words, macroeconomic flexibility (escaping the usual tradeoffs) is the key, and only the store-of-value function (finance) provides it. But such a view is misleading since it assumes greater insularity among moneys functions than in fact is warranted. Analysis cannot stop with a consideration of each role on its own. The possibility of interdependencies among the various roles must be considered, too. For example, we know that the intervention role of an international money is closely tied to its importance as a vehicle currency. As indicated, scale economies matter in exchange-rate management. The more widely traded a money is, the more quickly will effects of purchases or sales be spread throughout the exchange market. It clearly makes more sense to make use of a peak currency like the U.S. dollar or euro for intervention purposes rather than the loti of Lesotho or the Paraguayan guarani. In this sense, the intervention role is directly dependent on the vehicle role. Likewise, it is evident that a close link exists between the invoicing role of a currency in international trade (a unit-of-account function) and its settlement
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role (a medium-of-exchange function). It is no accident that typically these are spoken of, as I have done here, in tandem: the trade role. Examples do exist of contracts denominated in one monetary unit and settled in another, but they are relatively rare. Most parties to international trade find it more convenient to use the same currency for both purposes. The real question, however, concerns the two store-of-value roles and the dividing line between them, on the one hand, and the other two functions of international money on the other. Is either the financial-market role or the reserve role in any way dependent on a currencys use as a medium of exchange or unit of account at either the private or official level? At the private level, the answer is clear: No. For most portfolio managers, seeking diversification to manage risk, use of any given currency as an investment medium is most closely tied to the critical qualities of exchange convenience and capital certainty a high degree of transactional liquidity and reasonable predictability of asset value. The key to both is a set of well developed financial markets for claims denominated in the issuing countrys currency, sufficiently open to ensure full access by investors of all kinds. Markets must not be encumbered by high transactions costs or formal or informal barriers to entry. They must also be broad, with a large assortment of instruments available for investment purposes. And they must be deep and resilient, with fully operating secondary markets for most if not all financial assets. Neither exchange convenience nor capital certainty appear to depend in any way on how much a money may or may not be used as a vehicle in currency markets or for trade invoicing and settlement. In currency markets the vehicle is not held as a store of value at all. In trade, a species of investment instrument is created in the form of commercial paper, but the claims involved are very short-term and effectively self-liquidating. At the official level, the answer is trickier. In principle central banks are no less free than market investors to diversify the currency composition of their holdings, so long as the assets they hold can be quickly converted when needed into a medium useful for financing purposes. To that extent, the qualities they seek are the same as those valued by private actors: exchange convenience and capital certainty. There is no reason to think that store-of-value choices should be directly linked to the degree of a moneys use in the foreign-exchange market

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or global commerce. In practice, however, reserve preferences in most countries tend to be distinctly skewed, favoring one currency in particular. In Latin America, the Middle East, and much of Asia, the U.S. dollar typically predominates, while around Europe and in parts of Africa the euro is more popular. Why is that? Superficially, it might appear to have something to do with the anchor and intervention roles. If a countrys money is formally or informally aligned with one anchor currency in particular, it makes sense to intervene in that currency as well; and that in turn would logically encourage concentrated holdings of the currency, to facilitate easy entry or exit in the exchange market. But that fails to explain why we also see the same kind of skewed preferences in states with floating exchange rates, which may not actively manage their moneys on a regular basis. Nor, for states that do intervene frequently, does it account for the choice of anchor to start with. Such decisions are not made arbitrarily. Looking deeper, it seems evident that the really crucial link lies elsewhere in the trade role. Politics aside, reserve preferences are most likely to reflect the pattern of currency choice in a countrys foreign commercial relationships. The popularity of the U.S. dollar in Latin America, the Middle East, and Asia is a direct reflection of either or both of two considerations: the importance of the United States as a market or supplier; or the importance of reference-priced and organized exchange-traded commodities in each countrys exports. Since the greenback is the main monetary unit used for invoicing and settlement in both bilateral trade with the United States and global commodity trade, it is hardly surprising to find it dominant in the reserves of these countries as well. Conversely, the euro naturally dominates in the European region, where trade relations are focused more toward members of the EU. Nowhere is the importance of the trade role better illustrated than in the Middle East, where the dollar has long reigned supreme as a reserve asset, particularly for Saudi Arabia and most other oil-producing Gulf states. Partly, of course, the greenbacks predominance can be accounted for by non-economic considerations not least, long-standing security understandings between Washington and governments in the region, which reportedly include certain guarantees for the dollar. In this sense, the greenback has taken on some of the attributes of a negotiated currency. But can there be any doubt that much of the explanation lies, as well, in the dollars central role in the global oil market? Since revenues

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come in the form of greenbacks, it is most convenient simply to hold them or invest them in dollar-denominated assets. U.S. policy makers are acutely aware of the extent to which the dollars reserve role in the Middle East follows directly from its trade role. One of their worst nightmares is that because of recurrent bouts of dollar weakness, oil producers might one day shift to an alternative currency, or basket of currencies, for the invoicing and settlement of energy trade. Almost certainly that would result in a shift of reserve preferences as well, severely eroding the monetary leverage that Washington currently enjoys. Plainly, therefore, it is misleading to dismiss the trade role, along with the other medium-of-exchange and unit-of-account functions, as secondary. In terms of direct implications for state power, the dividing line between the two store-of-value roles, on the one hand, and moneys other two functions (medium of exchange and unit of account), on the other hand, remains essential. But indirectly, the role of a currency in private trade can be seen to play a vital part, too, insofar as it helps to shape government reserve preferences. Overall, three of an international moneys six possible roles specifically, the trade, financial, and reserve-currency roles matter critically for state power, not just the two store-of-value roles.

7 Relative and cumulative impacts


What are the relative or cumulative impacts of these three roles? It seems reasonable to conclude that of the three, the financial role contributes least to state power. On the other hand, adding the other two roles to the financial role is likely to move the issuer from limited relational power to something closer to structural power. There are three reasons for discounting the relative impact of the financial role, considered on its own. First, as compared with the reserve-currency role, it is clearly more difficult to actualize any potential for influence. We know that both store-of-value roles enhance autonomy, by relaxing traditional balanceof-payments constraints on domestic macroeconomic policy. A capacity for leverage is the automatic corollary of any increase in the power to delay or deflect adjustment costs. But when the enhanced autonomy results from decentralized

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Currency and State Power

investment decisions in the open marketplace rather than from centralized government choices, impacts are bound to be more dispersed and diffuse, making it harder to target specific actors with self-conscious intent. When a currency is held just by private investors, pressures can be brought to bear on other states only indirectly. When the same currency is held by public agencies, pressures on foreign governments can be applied directly, to much better effect. Second, the financial role also offers a lower degree of control over supply, again as compared with the reserve-currency role. That is evident from the differing degrees of diversification in private markets and official reserves. At the private level, as indicated, as many as 8-10 currencies figure prominently in global finance. It is not like the immediate aftermath of World War II when just one country, the United States, could enjoy anything like a monopoly over available alternatives. Given this level of competition, few issuing states are in a position even to try to exercise deliberate leverage through the role of their currency as an investment medium. Assets denominated in the monetary units of countries like Australia, Canada, and Switzerland are all actively traded in global markets, but no one would claim that this translates into any kind of power for their issuing governments. At the official level, by contrast, where just two currencies dominate, an effective duopoly prevails. More room, accordingly, is offered for actualizing influence. Third, it seems clear that while a given currency can play a financial role even if never used as a reserve currency, the reverse is unlikely ever to happen in a market-based monetary system. Monetary history suggests that the financialmarket role comes first and then is followed by a reserve role in addition. Certainly that was the pattern followed by the pound sterling in the nineteenth century, which first found an international role as a consequence of Londons pre-eminence as a financial center, and only later began to be held by central banks as well. Likewise, it was true of the U.S. dollar, which first rode the rise of New York as a rival to London for foreign lending well before it surpassed sterling as a reserve asset. It is necessary to think in terms of cumulative effects. A state whose currency is used alone as a store of value in private markets gains only the influence created by that role. But a state whose currency is used as a store of value by central banks too gains the cumulative effect of both roles a greater capacity to move from the passive to the active mode.

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The link, of course, is the trade role, which plays a critical part in determining which among several investment currencies will emerge as a favored reserve asset as well. The issuer of an international money that is used only as investment medium can aspire at best to just some modicum of relational power. The money may rise to the status of an Elite Currency, but not beyond. But add widespread use for trade invoicing and settlement leading to a reserve-currency role, and soon the issuing state becomes much more centrally placed in the global monetary network, moving closer to some degree of structural power. Combined dominance in all three financial markets, trade, and reserves produces the exorbitant privilege, as Charles De Gaulle put it, of a true Top Currency.

8 Conclusion
The conclusion may be briefly summarized. Currency internationalization does indeed impact directly on the power position of issuing states. The effect derives from three roles in particular: a moneys role in financial markets, trade, and central-bank reserves. The financial and reserve roles the two store-ofvalue roles enhance the issuing states monetary autonomy, making it easier to delay or deflect adjustment costs. Autonomy in turn creates a capacity for influence, though whether that capacity can be actualized will depend on ancillary conditions that may vary considerably over time. The link between the two store-of-value roles is a currencys role in trade invoicing and settlement, which impacts directly on central-bank reserve preferences. The more a currency dominates in each of these three roles, the more it moves from limited relational power to some degree of structural power. The practical lesson, therefore, is clear. Several states around the world today are thought to harbor ambitions to amplify their monetary power including, most prominently, the four BRIC countries (Brazil, Russia, India, and above all China). One way to do this is to promote internationalization of their currency. How can that be done? The analysis suggests two critical imperatives. One is a commitment to broad financial-market development, building up the exchange convenience and capital certainty of their currency, in order to attract the interest of private investors and portfolio managers. The other is a commitment to wider

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use of their currency in trade invoicing and settlement, reshaping commercial relationships, in order to attract the interest of foreign central banks. Neither path is easy, of course, and success is by no means guaranteed. But the consequences could be significant, even profound. As Steve Krasner has long reminded us, any change in the distribution of state power in the world economy is bound to have impacts that can be ignored only at our peril.

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O Fim do Privilgio Exorbitante

O Fim do Privilgio Exorbitante: comentrios a Currency and State Power, de Benjamin J. Cohen
Jefferson Siqueira de Brito Alvares* 1 Introduo. 2 Currency and State Power. 3 O fim do privilgio exorbitante.

Resumo Busca contextualizar o estudo Currency and State Power, de Benjamin J. Cohen, descrever sua estrutura conceitual e suas concluses e, por m, submeter a crtica sua premissa de que o poder monetrio decorrncia da exibilidade macroeconmica que acompanha as moedas internacionais. Palavras-chave: Moedas internacionais. Privilgio exorbitante. Poder monetrio. Balano de pagamentos. Funes da moeda.

Abstract This paper aims to set the background for the essay Currency and State Power, by Benjamin J. Cohen, to describe its conceptual framework and its conclusions, and, last, to subject to a critical appraisal its premise that monetary power is a result of macroeconomic flexibility, which stems from international currencies.

Procurador do Banco Central e membro da International Law Association. Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo (2005).

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Jefferson Siqueira de Brito Alvares

Keywords: International currencies. Exorbitant privilege. Monetary power. Balance of payments. Roles of money.

1 Introduo
Foi na dcada de 1960 que Valry Giscard dEstaing, ento ministro de Finanas francs, proferiu a diatribe que entraria para o rol de conceitos da economia internacional. Em seu arguto diagnstico, os Estados Unidos gozavam de um privilgio exorbitante, consistente na faculdade de financiar suas transaes correntes com o restante do mundo mediante emisso monetria prpria e de financiar suas necessidades oramentrias em condies vantajosas, em virtude da demanda por ativos denominados em sua moeda. poca, o mundo esforava-se para dar efetividade a um conjunto de normas, reunidas no Convnio Constitutivo do Fundo Monetrio Internacional (FMI), destinadas a evitar que os membros do sistema monetrio internacional recorressem a medidas cambiais restritivas e a outras prticas discriminatrias como forma de lidar com desequilbrios de balano de pagamentos. Ainda era recente a memria da desorganizao cambial reinante no perodo entre guerras, a qual havia contribudo para as frices que conduziram ao segundo conflito armado. O FMI havia sido criado precisamente para operacionalizar o novo sistema normativo, dispondo de instrumentos destinados tanto a prevenir o drama das crises de balano de pagamentos como a remediar seus efeitos adversos. Exemplos desses instrumentos consistiam, respectivamente, no poder de superviso do sistema de paridades fixas ento em vigor e no fornecimento de assistncia temporria de liquidez. Enquanto a generalidade dos Estados enfrentava o temor da insuficincia de reservas para fazer frente s suas necessidades de pagamentos internacionais, os Estados Unidos viviam situao mpar. Sua moeda havia emergido da segunda guerra mundial em posio de dominncia inconteste. A supremacia do dlar era tal que levara sua escolha para servir de alicerce para o sistema de paridades fixas concebido em Bretton Woods, mediante o estabelecimento de sua conversibilidade em ouro. Alm disso, sua presena na composio das reservas cambiais mundo afora era praticamente solitria, rivalizada apenas pelo ouro, o lastro ltimo do sistema.
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A confiana depositada internacionalmente no dlar conferia aos Estados Unidos o conforto de no precisar preocupar-se em obter fontes externas de financiamento para seus dficits em conta corrente, uma vez que, sendo suas transaes internacionais denominadas na unidade monetria local, no havia o risco de escassez de meios de pagamento. O mesmo aplicava-se s necessidades de financiamento oramentrio, as quais podiam ser atendidas por fontes externas a taxas de juros inferiores s prevalecentes no mercado internacional, em decorrncia da grande procura por ativos denominados em dlar. No foi sem razo, portanto, que o ento ministro francs identificou nessa dinmica um privilgio, predicando-o de exorbitante, uma vez que no guardava relao necessria com os fundamentos da economia americana. Quase cinco dcadas mais tarde, porm, a situao outra. Embora o dlar continue a reinar no sistema monetrio internacional, j no o faz com tanta liberdade. Hoje, seu reinado mais se assemelha a uma monarquia constitucional, sujeita aos freios e contrapesos dos poderes coexistentes. O sistema de paridades fixas ruiu em 1971, ante a constatao de ser insustentvel a conversibilidade do dlar em ouro razo estabelecida (US$35 por ona troy). Em seu lugar, o panorama foi tomado por regimes cambiais flutuantes, mais capazes de espelhar mudanas nas variveis reais da economia e de absorver variaes nos fluxos internacionais de capitais. Alm disso, a ascenso de outros atores soberanos na economia mundial, emissores de moedas lquidas e de valor estvel, sujeitou o dlar competio pela confiana dos mercados financeiros e dos administradores de reservas cambiais. Se o cenrio j era propcio apresentao de novas candidaturas ao ttulo de moedas internacionais, a crise financeira iniciada em 2007 tornou urgente a busca por alternativas ao dlar como moeda de reserva global. Constatou-se que, durante o perodo que ficou conhecido na literatura como a Grande Moderao, na expresso cunhada por Allan Greenspan, os Estados Unidos haviam abusado de seu privilgio exorbitante, promovendo a expanso de seu consumo interno custa de dficits externo e oramentrio persistentes, financiados por Estados geradores de grandes supervits em transaes correntes e altos nveis de poupana interna. Tal dinmica deu ensejo s condies macroeconmicas juros persistentemente baixos que ocasionaram a inflao de ativos no mercado imobilirio americano e, aps a interveno estatal de salvamento do sistema

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financeiro local e de mitigao dos efeitos da crise sobre a atividade econmica, contribuiu para erodir a confiana na capacidade do dlar de continuar atuando como reserva internacional de valor. Nesse contexto de mudana, alguns Estados passaram a identificar na ocupao do espao aberto pelo dlar a possibilidade de tirar partido da redistribuio de poder em curso nas relaes internacionais. Foi com essa perspectiva, por exemplo, que o Brasil passou a empenhar-se em tornar o real uma moeda global, lanando mo de iniciativas como o desenvolvimento do sistema de pagamentos em moeda local com a Argentina e o Uruguai, a liberalizao do mercado local de cmbio, a parceria com o setor privado para internacionalizar o mercado financeiro local no chamado Projeto mega e a pretenso ao uso de moedas locais no comrcio com a Rssia, a ndia e a China. nesse contexto de fragilidade do dlar e de ascenso internacional de outras moedas que Currency and State Power, de Benjamin J. Cohen, vem luz. O objetivo do trabalho submeter a tratamento terico o entendimento de que a internacionalidade de uma moeda confere poder ao Estado que a emite. Mais que um ensaio acadmico, o artigo possui aplicao prtica imediata, ao fornecer subsdios tericos capazes de orientar a formulao de polticas nacionais nas reas monetria e cambial. Os presentes comentrios teriam pouca utilidade caso se limitassem a parafrasear o estudo de Cohen, hiptese na qual no passariam de mera traduo com perda de contedo. Por outro lado, no seriam comentrios se se distanciassem do texto de referncia. A fim, pois, de produzir um trabalho de crtica que agregue traos de originalidade, optou-se por, primeiro, expor as ideias articuladas em Currency and State Power (seo 2) para, em seguida, submeter sua premissa fundamental ao teste da realidade (seo 3).

2 Currency and State Power


O objetivo de Benjamin J. Cohen em Currency and State Power averiguar a relao de causalidade supostamente existente entre o carter internacional de uma moeda e o acrscimo de poder ao Estado que a emite. Se o objeto de estudo a relao entre internacionalidade da moeda e poder, metodologicamente

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aconselhvel que a anlise parta da delimitao dos conceitos envolvidos: internacionalidade, moeda e poder. precisamente isso que o autor faz, iniciando pelo conceito de poder estatal, com a especificao de seus aspectos mais relevantes no contexto das relaes monetrias internacionais: suas fontes e suas dimenses. Para Cohen, a fonte primria do poder so as interaes entre os Estados, e no seus recursos materiais individuais. Mais precisamente, o poder emerge das relaes assimtricas de interdependncia entre sujeitos estatais em diferentes reas temticas, mediante a criao de oportunidades para que os atores menos dependentes manipulem em proveito prprio os vnculos existentes. Ter mais poder, portanto, o Estado que for menos dependente em dada relao. Para formalizar os nexos causais que do surgimento ao poder monetrio, Cohen busca suporte terico na anlise de redes. Redes so tipos especiais de organizao social desprovidos de hierarquia e dotados de permanncia. Seus elementos compreendem atores, chamados de ns, e padres de relacionamento, denominados vnculos, conexes ou ligaes. Em seu interior, a distribuio de poder segue a posio dos agentes, e no seus atributos individuais. Dessa forma, o poder de um agente individual ser mais intenso quanto maior for a centralidade de suas conexes, isso , quanto maior for o nmero de ligaes que passarem por ele. A centralidade , assim, uma medida de assimetria, indicando a importncia de um n especfico para a manuteno de todas as conexes da rede. Na rede de relaes internacionais, cada Estado um n ligado por conexes assimtricas de interdependncia. No contexto monetrio, as economias nacionais esto ligadas por meio do balano de pagamentos, com implicaes recprocas e contrrias em termos de dficits e supervits. Em situaes de desequilbrio excessivo, geram-se presses de ajuste mtuas. Os Estados, entretanto, tendem a considerar tais ajustes indesejveis, uma vez que podem acarretar custos imediatos insuportveis, como a reduo nos nveis de consumo e emprego, nas economias deficitrias, e a perda de competitividade e o aumento da inflao, nas superavitrias. Quanto maior for a centralidade das conexes de um Estado em particular, maior ser sua capacidade de evitar os nus do ajuste de seu balano de pagamentos. Tal capacidade o que Cohen denomina autonomia, e constitui uma das dimenses do poder monetrio.

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Em termos gerais, a autonomia a primeira dimenso do poder estatal, tanto do ponto de vista lgico como cronolgico, sendo entendida como a aptido para o exerccio de independncia efetiva na formulao e execuo de polticas pblicas. Embora Cohen no o diga com essas palavras, a autonomia implica capacidade de ao negativa, no sentido da criao de uma esfera de no ingerncia nos assuntos nacionais. , em outros termos, a capacidade de manter-se alheio influncia de outros Estados, sendo, por isso, referida como a dimenso interna do poder. No mbito das relaes monetrias, como dito, a autonomia traduz-se na capacidade de evitar os nus do ajuste de balano de pagamentos, seja defletindo seus custos transitrios, associados mudana em si, mediante sua transferncia a outros Estados, seja adiando seus custos contnuos, derivados do novo equilbrio de pagamentos, por meio do diferimento do processo de ajuste. Com a conquista de um grau relativamente elevado de autonomia, o Estado habilita-se ao exerccio da segunda dimenso do poder, a influncia, entendida como a habilidade de controlar o comportamento de outros atores soberanos de acordo com objetivos polticos ou econmicos definidos. Dessa forma, a partir do momento em que o Estado assegura sua capacidade de autodeterminar-se, surge a possibilidade de aspirar a interferir nos desgnios de outrem. A influncia , pois, a dimenso externa do poder, implicando capacidade de ao positiva. No interior da rede monetria internacional, a capacidade de influncia acompanha o prprio desenvolvimento da autonomia, em vez de suced-la. Isso porque, dada a reciprocidade inafastvel dos balanos de pagamentos nacionais, a aptido de um Estado para evitar os nus do ajuste implica a necessidade de que o ajuste seja realizado por outrem, o qual assumir os custos do processo. Dessa maneira, a autonomia monetria possibilita sempre um grau mnimo de interferncia nos negcios domsticos alheios, de carter difuso e involuntrio e regida pelas foras de mercado. A esse modo de influncia, que Cohen rotula de passivo, ope-se a capacidade de projeo que surge quando o Estado obtm alto grau de autonomia e preenche certas condies necessrias sua efetivao. Tal capacidade corresponde ao modo de influncia ativo, resultante da deciso estatal de concretizar o potencial de controle oriundo da autonomia e caracterizado por sua especificidade e intencionalidade.

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Ambos os modos de influncia iniciam-se com a autonomia. Alm disso, o exerccio de ambos pode compelir outros Estados a ajustar seu balano de pagamentos. Porm, enquanto a influncia passiva se verifica sempre que a autonomia se faz presente, o mesmo no se pode dizer da influncia ativa, a qual s se materializa se h condies para que o potencial de projeo seja intencionalmente colocado a servio de um objetivo estatal. Dependendo do grau de centralidade do Estado no interior da rede de relaes monetrias, sua influncia poder materializar-se nos nveis relacional ou estrutural. No primeiro caso, a influncia fruto da centralidade do Estado em determinada relao e expressa-se na capacidade de extrair vantagem da estrutura relacional existente. No segundo, decorrncia do total de centralidades do ente soberano e traduz-se na aptido para modificar a estrutura em que se d o relacionamento interestatal. Com a apresentao das fontes do poder monetrio assimetrias relacionais e de suas dimenses autonomia e influncia , Cohen esgota a delimitao do conceito de poder, integrante de seu objeto de estudo, e habilita-se a proceder especificao conjunta dos conceitos de moeda e internacionalidade. Com a finalidade de balizar a segunda parte de seu trabalho, o autor prope-se a verificar o efeito que o carter internacional de uma moeda produz sobre a posio do Estado emissor no interior da rede monetria (centralidade), sobre sua autonomia (capacidade de adiar e capacidade de defletir os custos de ajuste) e sobre o modo (passivo ou ativo) e a forma (relacional ou estrutural) de sua influncia. O entendimento convencional que a internacionalidade da moeda aumenta o poder do Estado que a emite. Tal opinio assenta-se numa dupla percepo: de um lado, de que a competio entre moedas produz o efeito de separ-las em estratos hierrquicos, de acordo com sua aptido para atingir os objetivos estatais, originando o que Cohen denomina pirmide monetria; de outro lado, de que o emissor da moeda dominante normalmente tambm a potncia econmica e politicamente hegemnica, pelo menos inicialmente. O mtodo de Cohen para avaliar tal entendimento consiste em projetar no contexto das relaes internacionais as funes da moeda em mbito nacional meio de troca, unidade de conta e reserva de valor e em verificar, a partir do exame dos benefcios tradicionalmente atribudos ao emissor de uma moeda internacional, os efeitos de cada uma dessas funes sobre as dimenses do poder

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estatal. Os benefcios econmicos analisados so a senhoriagem e a flexibilidade macroeconmica, decorrente da liberdade de conduo das polticas monetria e fiscal possibilitada pelo financiamento de dficits de balano de pagamentos com a prpria moeda. Os benefcios polticos so os ganhos de reputao e de influncia, mediante, no ltimo caso, a capacidade de controlar o acesso aos recursos financeiros locais. As funes de uma moeda internacional podem ser projetadas em dois nveis de anlise: o do mercado privado e o da ao oficial. No primeiro nvel, resultam as funes de comrcio cambial (meio de troca), precificao e liquidao comercial (unidade de conta e meio de troca) e intermediao financeira (reserva de valor). No segundo nvel, tm-se as funes de ncora cambial (unidade de conta), moeda de interveno (meio de troca) e moeda de reserva (reserva de valor). As implicaes de cada uma dessas funes sobre o poder estatal diferem marcadamente. Todas so capazes de gerar benefcios econmicos, mas apenas as funes financeira e de moeda de reserva produzem vantagens polticas. Evidencia-se, assim, uma diviso entre o papel da moeda como reserva de valor e suas demais funes. Com efeito, no nvel privado, a funo de comrcio cambial gera benefcios econmicos como a reduo dos custos de transao para as empresas locais e vantagens competitivas para as instituies financeiras nacionais em virtude do volume negociado em sua moeda domstica. A funo de precificao e liquidao comercial, por sua vez, diminui o risco cambial para as empresas locais e gera vantagens competitivas para as instituies financeiras nacionais em virtude da oportunidade de ofertar crdito comercial em sua moeda domstica. Do ponto de vista poltico, porm, a capacidade de ambas as funes de gerar influncia reduzida, uma vez que no interferem na autonomia monetria (capacidade de adiar e capacidade de defletir os custos de ajuste). No nvel oficial, a funo de ncora cambial produz o benefcio econmico de reduzir os custos negociais com economias alinhadas. Politicamente, porm, sua nica vantagem em termos de reputao, em vista do incremento da centralidade da moeda. Pode at mesmo haver prejuzo autonomia, caso a habilidade do Estado de intervir em sua taxa de cmbio como parte do processo de ajuste fique comprometida. No caso da funo de moeda de interveno,

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identifica-se o aumento da competitividade das instituies financeiras nacionais, em decorrncia do uso difuso da moeda local. Do ponto de vista poltico, porm, no se identifica incremento na autonomia monetria, havendo tambm o risco de perda da capacidade de interveno na taxa de cmbio no curso do processo de ajuste. Diferente o que ocorre, no nvel privado, com a funo financeira, uma vez que, alm de vantagens econmicas advindas da senhoriagem e da oportunidade para as instituies financeiras fornecerem servios de emisso, negociao e gesto de ativos em moeda local, o Estado emissor aufere o benefcio da flexibilidade macroeconmica, aumentando sua capacidade de adiar e sua capacidade de defletir os custos de ajuste. A converso dessa maior autonomia em influncia ativa depende de duas condies: a disponibilidade de opes de investimento em outras moedas e a magnitude das reservas cambiais existentes na moeda em questo. A primeira condio explicita a capacidade de controle do Estado sobre a oferta de oportunidades de investimento e a segunda d a medida do nvel de demanda por elas. Tais condies costumam estar presentes nos estgios iniciais do uso internacional de uma moeda, quando sua popularidade maior. Num estgio mais avanado, porm, a tentativa de efetivar o potencial de influncia pode ter como efeito a fuga para outras moedas, em detrimento dos interesses do Estado emissor. Semelhante o caso da funo de moeda de reserva, no nvel oficial, em que benefcios econmicos associados senhoriagem e oportunidade para as instituies financeiras fornecerem servios de negociao e gesto de reservas adicionam-se a implicaes de poder, derivadas da maior flexibilidade monetria. Assim como no caso do papel da moeda nos mercados financeiros, a concretizao do potencial de influncia depende da disponibilidade de alternativas de reserva e da magnitude dos acmulos existentes, alm de estar condicionada por consideraes polticas. A anlise individual dos papis da moeda na ordem internacional revela que apenas as funes financeira e de moeda de reserva, ambas relacionadas capacidade de atuao como reserva de valor, influenciam o grau de poder do Estado emissor, dotando-o de flexibilidade macroeconmica e, em consequncia, incrementando sua autonomia e seu potencial para o exerccio de influncia. Tal abordagem, entretanto, limitada, uma vez que as funes da

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moeda possuem correlaes que podem ter efeitos sobre o poder monetrio. A questo que se coloca, pois, se o desempenho das funes financeira e de reserva depende do uso da moeda como meio de troca ou unidade de conta, nos nveis privado ou oficial. Quanto ao mbito privado, a resposta de Cohen negativa. Na gesto privada de recursos, a escolha de determinada moeda como investimento est ligada a seus atributos de liquidez e previsibilidade de valor, os quais no parecem depender de sua centralidade no comrcio cambial e na precificao e liquidao comercial. J no mbito oficial, o autor identifica que a composio das carteiras de reservas informada no s por consideraes de liquidez e previsibilidade de valor, mas tambm pela participao das moedas no comrcio exterior dos Estados. Dessa forma, errneo rotular de secundria a funo comercial. No que diz respeito s implicaes diretas para o poder estatal, a diviso entre as funes de reserva de valor, de um lado, e de meio de troca e unidade de conta, de outro lado, permanece essencial. No obstante, o papel da moeda no comrcio privado possui relevncia indireta, influenciando as preferncias estatais na composio de reservas. Por fim, Cohen estabelece uma gradao de intensidade entre o poder que acompanha a funo financeira e o poder que acompanha a funo de moeda de reserva. Segundo ele, o poder gerado pela primeira menos intenso, por trs motivos. Primeiro, porque o aumento de autonomia por ela gerado resulta de decises de investimento descentralizadas, e no de escolhas governamentais centralizadas, produzindo efeitos difusos e involuntrios. Segundo, porque a maior diversificao de moedas nas carteiras de investimento privadas reduz o grau de controle do Estado sobre a oferta de oportunidades de investimento, o que diminui seu espao de influncia. Terceiro, porque o uso da moeda como reserva oficial pressupe sua utilizao nos mercados financeiros, somada a sua presena no comrcio exterior do Estado considerado, produzindo efeitos positivos cumulados em termos de autonomia e, em consequncia, maior capacidade de influncia. Segundo Cohen, a dominncia simultnea no exerccio das trs funes financeira, comercial e de reserva que produz o privilgio exorbitante mencionado na introduo dos presentes comentrios. Cohen termina seu trabalho com a concluso de que a internacionalidade de uma moeda produz impacto direto sobre a posio de poder do Estado emissor,

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em funo de seu papel no mercado financeiro, no comrcio e nas reservas cambiais. Como lio prtica, indica que os Estados que pretendam ampliar seu poder monetrio, promovendo a internacionalizao de sua moeda, devem desenvolver seu mercado financeiro, a fim de angariar liquidez e previsibilidade de valor a sua moeda, como forma de atrair o interesse privado por ela. Devem, alm disso, difundir seu uso em transaes comerciais, com vistas a chamar a ateno dos gestores de reservas oficiais.

3 O fim do privilgio exorbitante


O texto de Cohen assenta-se na premissa de que a utilizao da moeda pelos agentes privados (funo financeira) e pblicos (funo de reserva) na esfera internacional libera o Estado das constries do balano de pagamentos, permitindo-lhe conduzir suas polticas monetria e fiscal de maneira mais frouxa. Essa flexibilidade conferiria ao Estado a faculdade de incorrer em desequilbrios intensos e persistentes de balano de pagamentos sem consequncias indesejveis de curto prazo, capacitando-o a resistir a presses para a alterao da dinmica prevalecente. Entretanto, estudo quantitativo recente lana dvida sobre a assuno bsica de Cohen. Analisando os benefcios auferidos pelos Estados Unidos em decorrncia da posio do dlar como moeda primria de reserva global, Dobbs et al. (2009) chegam concluso de que tais benefcios so relativamente modestos. Num ano normal para a economia mundial (julho de 2007 a junho de 2008), a estimativa que o benefcio lquido para os Estados Unidos se situe em cerca de US$40 bilhes a US$70 bilhes, equivalentes a entre 0,3% e 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB) americano. De acordo com esse estudo, os benefcios de uma moeda de reserva consistem nas receitas de senhoriagem e na reduo da taxa de juros em emprstimos internacionais provocada pela grande procura por ativos do Estado emissor. No caso do dlar, os ganhos de senhoriagem so estimados em US$10 bilhes, ao passo que a reduo lquida do custo de financiamento estimada em US$90 bilhes. Os benefcios totais so estimados, portanto, em US$100 bilhes.

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A posio do dlar como moeda de reserva global tambm acarreta custos, o principal dos quais sua valorizao por fora do maior influxo de capital. A estimativa que em 2008 a moeda americana estava sobrevalorizada em cerca de 5% a 10%, representando custo lquido de US$30 bilhes a US$60 bilhes. Num ano de crise (julho de 2008 a junho de 2009), o efeito da posio do dlar como moeda global situou-se entre um custo lquido de US$5 bilhes e um benefcio lquido de US$25 bilhes. Essa reduo no valor dos benefcios foi causada pela apreciao adicional da moeda americana em 10%, em virtude da averso a risco prevalente no mercado, implicando custo extra de US$55 bilhes. Tal efeito da taxa de cmbio foi parcialmente compensado pela reduo adicional dos custos de capital causada pela intensificao das compras externas de ttulos do Tesouro americano, no valor estimado de US$10 bilhes. Os autores do estudo identificam que o euro est sujeito a dinmica semelhante. As economias que o adotam beneficiam-se de menores taxas de financiamento, mas suportam custos relacionados diminuio da competitividade em virtude da valorizao cambial. Em ltima anlise, tais benefcios e custos compensamse reciprocamente, de forma que os efeitos lquidos da posio do euro como moeda secundria de reserva global so neutros. At recentemente, os Estados Unidos gozavam de privilgio significativo em decorrncia de sua centralidade no sistema financeiro mundial e da autonomia conferida por essa posio. Isso lhes possibilitou sustentar grandes dficits fiscais e conduzir sua poltica monetria de maneira flexvel por longo tempo. Nisso, pois, a experincia americana reproduz o modelo proposto por Cohen. Porm, medida que a acumulao de reservas em dlar cresce, aumentam as presses para que os Estados Unidos adotem polticas monetria e fiscal mais rgidas, a fim de proteger o valor dos ativos denominados em sua moeda. Tais gestes correspondem s presses de ajuste a que Cohen se refere. O dado novo que o valor relativamente modesto dos benefcios derivados da posio do dlar como moeda de reserva reduz os incentivos para que os Estados Unidos adotem polticas condizentes com suas responsabilidades implcitas para com o sistema monetrio internacional. Com efeito, a manuteno da estabilidade do dlar mediante o enrijecimento das polticas monetria e fiscal, com a consequente preservao de sua posio de moeda de reserva global primria, traria custos em termos de empregos e crescimento econmico, os quais seriam provavelmente superiores aos benefcios esperados.
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Assim, enquanto, para Cohen, a capacidade de evitar os nus do ajuste decorre do benefcio da flexibilidade macroeconmica, a quantificao de tal benefcio demonstra que, por vezes, o Estado no ter incentivo de cunho monetrio para resistir ao ajuste. Alternativamente, poder preferir abrir mo de sua posio de destaque no sistema monetrio internacional em prol de objetivos imediatos de poltica interna, como forma de exerccio de sua autonomia. Essa ltima opo corresponde conduta esperada dos Estados Unidos e ao comportamento provvel da zona do euro, a qual resistiria a assumir o lugar de primazia no sistema monetrio internacional em virtude da ausncia de perspectiva de ganhos econmicos. Fica evidente, assim, que as vantagens da flexibilidade monetria, quando existentes, no so a nica causa do poder de evitar os nus do ajuste de balano de pagamentos. Tal constatao tem repercusses importantes para a formulao de polticas por Estados que pretendam aumentar seu poder monetrio, sugerindo que o caminho a ser seguido no , necessariamente, o da internacionalizao de sua moeda, pelo menos no que diz respeito s vantagens econmicas que dela se poderiam esperar.

Referncia
DOBBS, Richard; SKILLING, David; HU, Wayne; LUND, Susan; MANYIKA, James; ROXBURGH, Charles. An exorbitant privilege? Implications of reserve currencies for competitiveness. Discussion paper, McKinsey Global Institute, Dec. 2009. Disponvel em: <http://www.mckinsey.com/mgi/reports/pdfs/ reserve_currencies/reserve_currencies_full_discussion_paper.pdf>. Acesso em: 30 dez. 2009.

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Uma Crtica Teoria dos Fatos Institucionais de John Searle a partir de Consideraes Pragmticas

Uma Crtica Teoria dos Fatos Institucionais de John Searle a partir de Consideraes Pragmticas
Fernando dos Santos Lopes* 1 Introduo. 2 O conceito de instituio de acordo com Searle. 3 As regras constitutivas como um fenmeno resultante de prticas constitutivas. 4 Concluso

Resumo Procedeu-se a uma crtica teoria dos fatos institucionais desenvolvida pelo filsofo John Searle, alegando que, malgrado seus aspectos lgicos, os chamados fatos institucionais devem ser entendidos como unidades funcionais, tendo em vista a relevncia de seus aspectos pragmticos. Palavras-chave: Fatos institucionais. Regras constitutivas. Direito e Economia.

Abstract Critical assumptions are explored with reference to John Searle,s institutional theory, arguing that notwithstanding their logical structure, the institutions should be understood like functional unities, by reason of importance of their pragmatic aspects. Keywords: Institutional facts. Constitutive rules. Law and economics.
* Acadmico de Direito do Centro Universitrio Curitiba (Unicuritiba) e pesquisador da Fundao Nacional de Desenvolvimento da Educao Superior Particular (Funadesp). E-mail: fernandolopes_80@hotmail.com.

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Fernando dos Santos Lopes

1 Introduo
Saber o que uma instituio significa conhecer os principais mecanismos de organizao social, como o dinheiro e o Direito. Nesse sentido, definir o que significa uma instituio significa avanar muito no tocante soluo de uma srie de problemas fundamentais que assolam os especialistas de disciplinas como a filosofia do Direito e a cincia econmica. Em que pese o conceito de instituio poder ser remetido aos trabalhos de Maurice Hauriou, entre os autores contemporneos de destaque o trabalho do filsofo John Searle que apresenta a abordagem que tem sido acolhida por muitos autores das mais variadas disciplinas sociais. No obstante isso, se, por um lado, a abordagem de Searle tem em seu favor o fato de ser utilizada por muitos autores, sobretudo pelos adeptos de formas contemporneas do positivismo jurdico, por outro, ela peca por seu excessivo formalismo no sentido de sobrepor os aspectos lgico-estruturais das instituies s suas finalidades essenciais. Destarte, os efeitos que instituies como o Direito causam no meio social, assim como a apreenso axiolgica que os indivduos integrantes de um grupo social tm desses efeitos, so deixados de lado no que Searle denominou como filosofia da sociedade. Sendo assim, pretende-se neste trabalho fazer uma crtica reduo lgica que Searle faz dos chamados fatos institucionais, de modo a destacar que o que define algo como sendo uma instituio no so condies lgicas de possibilidade, mas o cumprimento de finalidades essenciais conjugado com uma apreenso axiolgica positiva por parte dos integrantes de determinado grupo social. Para essa abordagem, portanto, o que define, em ltima instncia, algo como sendo uma instituio jurdica, por exemplo, no a existncia de um cdigo de leis ou de homens de toga em determinada sociedade, mas a realizao da justia.

2 O conceito de instituio de acordo com Searle


Uma nota de cem reais no doce como uma barra de chocolate, ou saborosa como um Big Mac, ou mesmo refrescante como uma coca cola. No entanto, as

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pessoas aceitam facilmente trocar muitas barras de chocolate ou sanduches por uma nota de cem reais. Analogamente, a palavra cachorro no se parece com um cachorro, no anda como um cachorro, nem late como um cachorro, mas mesmo assim signica cachorro (PINKER, 2004, p. 96). Como possvel, do ponto de vista lgico, que desenhos em folhas de papel possam ser utilizados de modo a alterar to fortemente a realidade social, seja por meio da otimizao das relaes econmicas, seja tornando possvel a comunicao? Uma das respostas para essa questo oferecida pelo lsofo da mente e da linguagem John Searle. De acordo com Searle, isso possvel porque os seres humanos possuem uma capacidade mental de atribuir para certos objetos um status, ou seja, uma qualidade que no pode ser encontrada nas caractersticas fsicas intrnsecas do objeto, mas que s existe na mente das pessoas, ou, nos termos de Searle (2007, p. 82), que so relativas aos observadores: For example the piece of paper in my hand is American money, and as such is observer dependent: It is only money because we think it is money. Alm disso, quando as pessoas atribuem esse status para certo objeto, este passa a estar apto a cumprir um tipo especial de funo, chamada de funo de status, a qual ele no poderia cumprir, to somente, em virtude de suas caractersticas fsicas:
The bits of paper are able to perform their function not in virtue of their physical structure, but in virtue of the fact that we have a certain set of attitudes toward them. We acknowledge that they have acertain status, we count them as money, and consequently they are able to perform their function in virtue of our acceptance of them as having that status. (SEARLE, 2007, p. 87).

A atribuio desse status compartilhada intersubjetivamente por meio da intencionalidade coletiva, termo esse que j foi utilizado por Durkheim, por exemplo, mas que Searle afirma no ter sido utilizado com o intuito de estabelecer uma diferena entre fatos sociais e fatos institucionais,1 o que, todavia, assumiria
1 Na verdade, Searle (2007, p. 85) no parece ter muita certeza disso: The question that as far as I know they did not address, and that I am addressing now, is: How do you get from social facts to institutional facts?

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importncia para o estudo do dinheiro, uma vez que este, segundo o filsofo americano, um fato institucional, no podendo ser compreendido apenas por meio do conceito de intencionalidade coletiva, ou de cooperao social (SEARLE, 2007, p. 84-85). Formas de cooperao social e intencionalidade coletiva, afirma o filsofo, podem ser encontradas, inclusive, entre animais que cooperam para caar uma presa (SEARLE, 2007, p. 84-85). No entanto, embora a realizao de fatos sociais no seja uma exclusividade dos humanos, a existncia de uma diferena entre fatos sociais e fatos institucionais poderia ser vislumbrada na afirmao de Aristteles que conceituou o homem como zoon politicon:
With these distinctions in mind, let us turn to social and political reality. Aristotle famously said that man is a social animal. But the same expression in the Politics, zoon politikon, is sometimes translated as political animal: Man is a political animal. Quite apart from Aristotelian scholarship, that ambiguity should be interesting to us. There are lots of social animals, but man is the only political animal. So one way to put our question is to ask: What has to be added to the fact that we are social animals to get the fact that we are political animals? And more generally: What has to be added to social reality to get to the special case of political reality? (SEARLE, 2007, p. 84).

Sendo assim, qual pea estaria faltando para montar o quebra cabea da realidade institucional? A resposta, de acordo com Searle, estaria na diferena entre as regras regulativas, que simplesmente regulam comportamentos preexistentes, e as regras constitutivas, que no apenas regulam, mas criam a possibilidade ou denem novas formas de comportamento:
To explain such institutions we need to make a distinction between two kinds of rules, which, years ago, I baptized as regulative rules and constitutive rules. Regulative rules regulate antecedently existing forms of behavior. A rule such as drive on the right-hand side of the road regulates driving, for example. But constitutive rules not only regulate, they also create the very possibility of, or define, new forms of behavior. An obvious example is the rules of chess. Chess rules do not just regulate the playing of chess, but rather, playing chess is constituted by acting according to the rules in a certain sort of way. Constitutive rules typically have the form: X counts as Y, or X counts as Y in context C. (SEARLE, 2007, p. 88)

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De acordo com Searle, portanto, um pedao de papel dinheiro porque as pessoas atribuem um status para ele de forma coletiva, consoante determinadas regras que tomam a seguinte forma: um objeto X no contexto C conta como Y, ou, mais precisamente, um pedao de papel X num contexto legal Y possui o status de dinheiro. Por exemplo, imaginando-se uma falsicao perfeita de uma nota de 50 reais, que no possa ser diferenciada quimicamente de uma nota verdadeira, o simples fato da nota falsicada no ter sido fabricada de acordo com as regras jurdicas pertinentes (regras constitutivas) impede que essa nota seja dinheiro, uma vez que apenas as notas fabricadas de acordo com as regras constitutivas recebem a atribuio coletiva do status de dinheiro, ou seja, esto aptas a cumprir uma funo de status, transformando-se num fato institucional:
The bits of paper are able to perform their function not in virtue of their physical structure, but in virtue of the fact that we have a certain set of attitudes toward them. We acknowledge that they have a certain status, we count them as money, and consequently they are able to perform their function in virtue of our acceptance of them as having that status. (SEARLE, 2007, p. 87).

Em sntese, para o importante filsofo, ser dinheiro cumprir uma funo que surge a partir da atribuio de um status, o qual compartilhado de forma coletiva e atribudo segundo regras constitutivas:
Human beings have the capacity to impose functions on objects, which, unlike sticks, levers, boxes and salt water, cannot perform the function solely in virtue of their physical structure, but only in virtue of a certain form of the collective acceptance of the objects as having a certain sort of status. With that status comes a function that can only be performed in virtue of the collective acceptance by the community that the object has that status, and that the status carries the function with it. Perhaps the simplest and the most obvious example of this is money. (SEARLE, 2007, p. 87).

Searle leva essa abordagem at as ltimas consequncias, aplicando-a para explicar a ontologia de todos os fatos institucionais, incluindo a da prpria linguagem:
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Such and such a person who satisfies certain conditions counts as our president, such an such a type of object counts as money in our society, an most important of all, as we shall see, such a such a sequence of sounds or marks counts as a sentence, and, indeed, counts as a speech act in our language. (SEARLE, 2007, p. 89).

Contudo, o fato de Searle falar em regras constitutivas que determinam a atribuio de um status que deve ser compartilhado intersubjetivamente2 para que possam existir os fatos institucionais poderia gerar a seguinte pergunta: sempre deve existir alguma regra, como uma regra jurdica, por exemplo, que determine essa atribuio de status, ou as pessoas podem atribuir um status para certo objeto de forma natural, vindo posteriormente a criar uma regra para tornar esse processo obrigatrio? Ou, ainda, em outras palavras: pedaos de papel passaram a ter o status de dinheiro por meio da imposio de uma regra, ou as pessoas passaram a atribuir esse status de forma natural, vindo, posteriormente, a criar regras para tornar o processo obrigatrio? Searle (2007, p. 89) reconhece que dizer que os fatos institucionais se diferenciam dos fatos sociais pela existncia de regras constitutivas poderia gerar outra pergunta: se a existncia dos fatos institucionais requer a existncia de regras constitutivas, ento como explicar a origem dessas regras constitutivas? Dizer que as regras constitutivas poderiam ser fatos institucionais seria uma argumentao circular que levaria a um regresso ad infinitum, uma vez que se as regras constitutivas so fatos institucionais, ento deve haver alguma instituio com regras constitutivas para criar regras constitutivas, que, por sua vez, precisariam de outra instituio com regras constitutivas que criassem regras constitutivas para criar regras constitutivas, and so on (SEARLE, 2009, p. 90). A soluo proposta por Searle para resolver o paradoxo que, nos casos primitivos, no necessrio estabelecer um procedimento e criar uma instituio para determinar que as pessoas atribuam status para certos objetos ou pessoas, uma vez que isso pode acontecer de forma natural, ainda que as pessoas no
2 importante frisar que Searle (2007, p. 92) acentua a importncia da publicidade das regras constitutivas para que possam existir os fatos institucionais: It is especially important that there should be publicly available constitutive rules, because the nature of status functions requires that they be collectively recognized in order to do their work, and the collective recognition requires that there be some antecedently accepted procedure in accordance with which the institutional facts can be acknowledged.

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estejam totalmente conscientes do que elas esto fazendo. Ou seja, elas podem, por exemplo, seguir as ordens de uma pessoa, ou cham-la para julgar seus conflitos, ou, ainda, pedir conselhos a ela sem possuir termos como chefe, juiz ou conselheiro, e sem alguma regra imposta determinando que certa pessoa X num contexto Y conta com chefe, juiz ou conselheiro. Com efeito, as pessoas podem agir dessa forma porque consideram certa pessoa como sbia, justa ou como tendo um talento para liderar. Contudo, julga o filsofo, quando essa prtica se torna regularizada e estabelecida, ento ela se transforma numa regra constitutiva:
Human beings have the capacity to impose status functions on objects. The imposition of those status functions can be represented in the form, X counts as Y in C. In primitive cases you do not require an established procedure or rule in order to do this, consequently for the simplest kind of cases of the imposition of status functions, a general procedure in the form of a constitutive rule is not yet required. Consider the following sort of example. Let us suppose that a primitive tribe just regards a certain person as their chief or leader. We may suppose that they do this without being fully conscious of what they are doing, and even without having the vocabulary of chief or leader. For example, suppose they do not make decisions without first consulting him, his voice carries a special weight in the decision-making process, people look to him to adjudicate conflict situations, members of the tribe obey his orders, he leads the tribe in battle, and so on. All of those features constitute his being a leader, and leadership is a case of an imposed status function on an entity that does not have that function solely in virtue of its physical structure. They accord to him a status, and with that status a function. He now counts as their leader. When the practice of imposing a status function becomes regularized and established, then it becomes a constitutive rule. If the tribe makes it a matter of policy that he is the leader because he has such and such features and that any successor as leader must have these features, then they have established a constitutive rule of leadership. It is especially important that there should be publicly available constitutive rules, because the nature of status functions requires that they be collectively recognized in order to do their work, and the collective recognition requires that there be some antecedently accepted procedure in accordance with which the institutional facts can be acknowledged. Language is the obvious case of this. (SEARLE, 2007, p. 91).

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Contudo, embora se reconhea que de fato o paradoxo pode ser resolvido dessa forma, a soluo do paradoxo implica srios problemas para a abordagem de Searle, conforme se destacar adiante.

3 As regras constitutivas como um fenmeno resultante de prticas constitutivas


O leitor deve ter notado, a partir do relato feito acerca de como Searle compreende a ontologia do dinheiro e de outros fatos institucionais, que a diferena entre regras regulativas e constitutivas se baseia no fato de que enquanto as regulativas regulam formas de conduta que seriam preexistentes regra, as constitutivas no apenas regulam, mas criam a possibilidade ou definem novas formas de comportamento (SEARLE, 2007, p. 88). Entretanto, ao afirmar, a fim de resolver o paradoxo mencionado, que quando a prtica de impor uma funo de status se torna regularizada e estabelecida, ento ela se torna uma regra constitutiva, Searle reconhece que a regra tem origem na prtica, e no a prtica, origem na regra. Alm disso, afirmar que em estados primitivos as pessoas levam seus conflitos para ser resolvidos por aquelas pessoas consideradas justas, ou pedem conselho para as pessoas consideradas sbias, e, a contrario sensu, em estados avanados fazem isso porque existe uma regra constitutiva , no mnimo, uma concepo equivocada acerca do que sejam estados primitivos e estados avanados. O problema no est tanto em dizer que quando uma prtica se torna regularizada e estabelecida ela se torna uma regra constitutiva, mas em supor que as regras constitutivas tenham algum poder de duplicar a realidade, transformando fatos sociais em institucionais. evidente que fatos como o dinheiro, o Direito, o casamento, etc., chamados por Searle de fatos institucionais, no podem ter sua ontologia reduzida a condies lgicas de possibilidade, sobretudo porque o principal significado desses fatos de natureza axiolgica e pragmtica. Apenas os tericos que se preocupam em analisar as condies lgicas de possibilidade do dinheiro, ou de outras instituies como o Direito, por exemplo. Pouco importaria para uma sociedade a existncia de homens de

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toga, ou de procedimentos e leis estabelecidos a priori, se os membros dessa sociedade conseguissem solucionar seus conflitos de forma privada, recorrendo a mediadores de sua confiana sem qualquer status diferenciado. extremamente simplificado e perigoso para quem se prope a desenvolver uma filosofia da sociedade afirmar que apenas em uma sociedade onde existam regras constitutivas poderiam existir instituies. simplificado porque tal abordagem torna esttico um fenmeno dinmico como as instituies sociais que so passveis de transformao, e perigoso porque durante os sistemas ditatoriais de Stalin, Hitler e Pinochet existiam homens de toga, cdigos, procedimentos, regras constitutivas e atribuies de status. Contudo, certo que, se as instituies pudessem ser reduzidas a esses elementos, as pessoas j teriam acabado com elas h muito tempo. Na verdade, essa reduo da axiologia e da pragmtica lgica que Searle realiza no estudo das instituies sociais pode ser vista em outras de suas abordagens realizadas em outros ramos do conhecimento, como no da filosofia da mente:
Segundo Searle, s os artefatos feitos por artfices humanos conscientes e genunos possuem funes reais. As asas do avio so feitas para voar, mas as asas da guia no. Se um bilogo disser que elas so adaptaes para voar e outro disser que elas so meras prateleiras para penas decorativas, no faz sentido dizer qual dos bilogos est mais prximo da verdade. Se, por outro lado, perguntarmos a engenheiros aeronuticos se as asas do aeroplano foram desenhadas para manter o avio no ar ou para exibir o logotipo da companhia area, eles podero nos dizer um fato bruto. (DENNETT, 1998, p. 417) (grifo nosso).

Conforme se pode extrair da crtica de Dennett, o ponto fundamental que, embora seja possvel descrever as asas da guia como penas decorativas, ou as asas de um avio como outdoors areos, no se podem mudar os efeitos prticos que so gerados para as guias pela posse de asas (assim como os efeitos que surgiriam para os passageiros de um avio que perdesse as suas asas durante o voo) simplesmente com o uso de descries ou emitindo juzos de valorao. A funo de voar desempenhada tanto por um avio quanto por uma guia, ainda que tal funo possa ser julgada como desvaliosa por algum. Os efeitos

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causados por um objeto, ou seja, a funo que desempenham, no podem ser confundidos com os juzos de valor que as pessoas fazem acerca dessas funes ou qualidades. Certo que os juzos de valor dependem do reconhecimento por parte de um sujeito das qualidades presentes em determinado objeto. Assim, ao emitir um juzo de valor, determinado sujeito pode incorrer em erro por deixar de reconhecer certas qualidades ou funes presentes em determinado objeto, as quais poderiam perfeitamente ser reconhecidas por outro e colocadas em nexo causal com a satisfao de suas necessidades. O fato de algum considerar que os avies no possuem valor porque s servem para divulgar o logotipo das companhias areas no altera em nada a funo de voar que eles podem cumprir. Todavia, no estudo do dinheiro que os problemas causados pela reduo lgica que Searle faz dos aspectos pragmticos e axiolgicos dos fatos transparecem de forma mais ntida. Com efeito, seria muito difcil explicar para algum que no tivesse conseguido adquirir com suas unidades monetrias os produtos necessrios em algum supermercado na Alemanha durante a grande inflao que suas unidades perderam o valor porque as pessoas no pensam mais nelas como dinheiro. Se fosse assim, a inflao poderia ser resolvida com uma boa campanha publicitria. A tese de que as regras constitutivas tornam possvel a existncia de novas formas de conduta foi muito criticada por alguns autores, destacando-se, por exemplo, o posicionamento do jusfilsofo italiano Ricardo Guastini, que alm afirmar que tal abordagem cria uma certa atmosfera metafsica, duplicando de forma desnecessria a realidade (GUASTINI, 1984, p. 306), destacou que Alf Ross j diferenciava as regras regulativas das constitutivas, embora no dissesse que os fatos institucionais seriam constitudos por regras constitutivas, mas interpretados por meio dessas regras, as quais simplesmente teriam a funo de lhes conferir um novo significado (LAGIER, 1993, p. 269). Tratar-se-ia, portanto, de atribuir significados distintos para pessoas ou objetos que poderiam possuir os mais diversos significados, dependendo das regras descritivas utilizadas. Destarte, se existe uma diferena entre a descrio que fazemos dos objetos, as funes que estes objetos desempenham e os juzos de valor positivos ou negativos que emitimos acerca dessas funes, ento a explicao para o fato da

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palavra cachorro significar cachorro apesar de no latir como um cachorro, ou para o fato das pessoas entregarem sanduches em troca de pedaos de papel, deve envolver algo mais do que dizer que isso possvel porque as pessoas podem atribuir status para objetos independentemente de suas caractersticas fsicas intrnsecas, ou mesmo que a atribuio de significado algo independente do som ou do desenho das palavras, tal como corretamente explicou o linguista Ferdinand de Saussure (SAUSSURE, 2006, p. 81-83).

4 Concluso
Os fatos institucionais no podem ser reduzidos condies lgicas de possibilidade como regras constitutivas, funes de status, intencionalidade coletiva e outros elementos que, no mximo, podem ser entendidos como termos tericos teis para explicar como o ser humano atua na nica realidade existente, que a realidade natural. Da mesma forma que um pedao de papel no dinheiro simplesmente porque as pessoas pensam nele como dinheiro, mas pelo fato de poder ser efetivamente utilizado como meio de troca, unidade de conta e reserva de valor, um sistema de leis no pode ser entendido como Direito simplesmente pelo fato de ser reconhecido ou imposto num meio social como Direito, mas por consubstanciar princpios de justia. Outrossim, um homem no passa a ser juiz simplesmente por ter sido aprovado em um concurso pblico e por vestir uma toga, mas por buscar e zelar pela aplicao da justia. Destarte, o que caracteriza, em ltima instncia, algo como sendo uma instituio o cumprimento de finalidades essenciais que podem ser colocadas em nexo causal com a satisfao das necessidades humanas.

Referncias
DENNETT, Daniel Clement. A perigosa idia de Darwin: a evoluo e os significados da vida. Rio de Janeiro: Rocco, 1998.
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________. Intentional Systems. Disponvel em: <http://ase.tufts.edu/cogstud/ papers/intentionalsystems.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009. FODOR, Jerry. A Theory of Content and Other Essays. Cambridge: MIT Press, 1992. GUASTINI, Ricardo: Teora de las Reglas Constitutivas. Searle, Ross, Carcaterra, in: Alf Ross. Estudios en su homenage. Revista de Ciencias sociales: Universidad del Val Paraso, n.25, Tomo I, p. 297/317, 1984. LAGIER, Daniel Gonzalez. Classificar acciones. Sobre la critica de Raz a las reglas constitutivas de Searle. Doxa: Cuadernos de Filosofa del Derecho, n. 13, p. 265-276 1993. PINKER, Steven. O instinto da linguagem: como a mente cria a linguagem. So Paulo: Martins Fontes, 2004. ________. Como a mente funciona. 2. ed. So Paulo: Companhia das letras, 2001. SAUSSURE, Ferdinand de. Curso de Lingustica Geral. So Paulo: Cultrix, 2006. SEARLE, John. Freedom and neurobiology: reflections on free will, language and political Power. New York: Columbia University Press, 2007.

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Imunidade Parker v. Brown

Imunidade Parker v. Brown: releitura das doutrinas state action e pervasive power no ordenamento jurdico brasileiro
Roberto Domingos Taufick* 1 Introduo s doutrinas state action e pervasive power: a leitura da doutrina e a jurisprudncia brasileira: 1.1 Da anlise doutrinria; 1.2 Da jurisprudncia do Conselho Administrativo de Defesa Econmica; 1.3 Da necessidade de revisitar a doutrina. 2 O leading case Parker v. Brown: formao e consolidao jurisprudencial da imunidade concorrencial: 2.1 Da imunidade da poltica de estado, dos poderes amplos e da fiscalizao profunda o estudo dos leading cases norte-americanos. 3 A jurisprudncia e a doutrina no Brasil luz da doutrina Parker v. Brown: anlise ex post 3.1 Porosidade regulatria: imunidade e grau de complementao da concorrnia pela regulao 3.2 Superviso ativa como proxy da relevncia regulatria; 3.3 Especificidade da interveno regulatria; 3.4 Poder poltico. 4 Consideraes finais.

Resumo Traz a releitura da doutrina state action ou imunidade Parker v. Brown e visa abordar, de maneira inovadora, a relao entre concorrncia e regulao. Objetiva trazer anlise alternativa quela introduzida pelo professor Calixto Salomo Filho, suscitando divergncias entre a sua abordagem e as concluses extradas diretamente da leitura dos marcos jurisprudenciais norte-americanos.
* Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo. Especialista em Direito da Concorrncia pela EDESP/FGV e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (EPPGG/MPOG). Assessor-Chefe de Gabinete do Conselheiro Cesar Mattos, no Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). Autor do blog de economia Antitruste For Dummies (<http://antitrustfordummies.blogspot.com>). Membro honorrio da Academia de Letras da Faculdade de Direito do Largo de So Francisco, assina, ainda, obras literrias sob o pseudnimo R.D. Oliveira Lima Taufick

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Abordando dvidas construdas ao longo de mais de uma dcada da aplicao do instituto, no Brasil, a partir da solitria leitura da sua obra Regulao da Atividade Econmica princpios e fundamentos jurdicos, abarca a relao dicotmica entre a natureza da atividade de rgos de Estado como aqueles que integram o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia e a premncia da implementao de polticas pblicas instrumentalizadas pelas agncias reguladoras, a partir da ptica prtica da Suprema Corte norte-americana formuladora da imunidade Parker v. Brown. A pesquisa jurisprudencial, digase, emerge com o ativo interesse no s em identificar pontos especficos que admitam a sua transposio ao ordenamento jurdico brasileiro, como, tambm, em proceder a uma anlise mais neutra que aquela realizada pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica, um dos protagonistas da relao entre concorrncia e regulao. Palavras-chave: Doutrina state action. Imunidade Parker v. Brown. Concorrncia e regulao. Polticas pblicas. Superviso ativa. Lei especfica. Profundidade. Extenso. Porosidade. Substituio excepcional.

Abstract This work revalues the state action doctrine or Parker v. Brown immunity as well as brings a new perspective to the relationship between competition and regulation. Conceived from the analysis of the Brazilian antitrust agencys unstable jurisprudence and the scarce study dedicated by Brazilian scholars on the subject, this article aims at forging a new alternative to the analysis meritoriously introduced in Brazil by professor Calixto Salomao Filho more than a decade ago -- bringing a core debate on how his conclusions may diverge from the reading of the American leading cases as well as tackling concerns built up along one decade applying the state action doctrine from a standpoint that stands doctrinally untouched. This piece of work also stresses how the Brazilian understanding of the aforementioned relationship between competition and regulation was deeply influenced by the way that an interested party (the Brazilian competition tribunal itself: Cade) conceived of its own jurisdiction. The relationship between public policies and non-political

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acts is studied herein according to US Supreme Court rulings which may help identify elements that can be useful in understanding if and how the state action doctrine or Parker v. Brown immunity can be applied in Brazil. On the other hand, however such elements should be identified and are in fact studied having in mind their applicability pursuant to the Brazilian Law, due to its dimension this work is not an attempt to defend the application of the state action in Brazil, but only to subsidize those interested therein with a view that is meant to be closer to the original concept presented in Parker v. Brown. At last, the interest in studying the Parker v. Brown immunity comes from the need to harmonize the decisions coming from antitrust and regulatory agencies in order to provide a safer harbor for the investors who now face incompatible signalizations coming from governmental agencies thereby increasing the so-called cost Brazil. Keywords: State action doctrine. Parker v. Brown immunity. Competition and regulation. Public policy (state action). Active supervision. Specific regulatory law. Power to displace competition. Power to apply competition statutes. Permeability. Exceptional displacement.

1 Introduo s doutrinas state action e pervasive power: a leitura da doutrina e a jurisprudncia brasileira 1.1 Da anlise doutrinria
A traduo da doutrina state action ou imunidade Parker v. Brown para o contexto brasileiro foi realizada na obra Regulao da Atividade Econmica princpios e fundamentos jurdicos do professor Calixto Salomo Filho (2001), cuja leitura tem sido debatida nos julgados do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), quando se fala na interface entre concorrncia e regulao. A sua abordagem retrata se e quando a regulao substitui o sistema concorrencial na anlise: i) das condutas praticadas pelos agentes regulados; ou ii) das estruturas aprovadas em outorgas regulatrias podendo, por esse motivo, ser retratada como uma abordagem excludente. Segundo o autor, das trs intervenes do Estado no domnio econmico (agente direto, agente

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fiscalizador e agente normativo), apenas a atuao direta do Estado na atividade econmica seria objeto certo de anlise concorrencial, ficando as intervenes polticas (fiscal e normativa) sujeitas natureza da atividade fiscalizadora ou normatizada (SALOMO FILHO, 2001, p. 134-153). Relata Salomo Filho que essa anlise incidental quanto ao poltica se daria pela presena concomitante de dois elementos: i) a constatao da existncia, ou no, de uma poltica expressa de substituio da competio pela regulao; e ii) a existncia, ou no, de ativa e constante superviso do cumprimento das obrigaes regulatrias pelo administrado. Na interpretao do autor e isso particularmente importante , seria insuficiente a presena isolada de uma lei atribuindo poderes a determinada agncia para determinar as variveis empresariais bsicas, como preo e quantidade produzida. O primeiro motivo pelo qual esse trecho importante est no paradoxal entendimento do prprio autor, manifestado mais adiante em sua obra, ao tratar da realidade brasileira, no sentido de que a manifesta inteno de substituio da concorrncia pela regulao pode ser substituda pela outorga legal ao regulador de poderes para influir nas variveis fundamentais de orientao da vida da empresa (SALOMO FILHO, 2001, p. 136 e 142). A isso se some a sua concluso de que os atos fiscalizatrios ou normativos de agncias (autarquias) no podem ser objeto de discusso nos rgos concorrenciais, mas apenas os atos dos administrados e na medida em que o controle concorrencial [pelo regulador] no tenha sido extenso ou profundo o suficiente (SALOMO FILHO, p. 148). O segundo motivo que torna esse trecho relevante est em fundamentar a necessidade de se recorrer leitura dos precedentes norte-americanos para esclarecer tal paradoxo e outros tantos com que nos depararemos na anlise jurisprudencial releitura que ser feita na seo 2 deste artigo. Observe-se, contudo, que as concluses de Salomo Filho (2001) vo alm de uma regra geral: o autor observa que, pela aplicao dos critrios acima expostos, no sistema brasileiro, apenas a outorga de concesses estaria coberta pela doutrina da state action. Essa concluso extremamente importante por permitir inferir que, para o professor do Largo de So Francisco, a substituio da concorrncia pela regulao macia, ou seja, no pode se restringir a um ou mais pontos de determinada relao entre agente e rgo regulador. Dessa forma, adotada essa leitura, sob nenhum aspecto, contratos de concesso,

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incluindo a sua outorga, poderiam ser objeto de anlise pelo Cade. Por outro lado, dado o paradoxo apontado no pargrafo anterior (quanto determinao das variveis econmicas fundamentais), fica em aberto a possibilidade de aplicao da teoria s autorizaes e permisses, dado que, embora disciplinadas fora dos contratos administrativos, poderiam, em diversas hipteses, estar sob ativa regulao de alocao espacial, precificao e quantidade produzida (determinao das variveis empresariais bsicas) de que tem sido exemplo o setor de telecomunicaes aps a privatizao. Salomo Filho (2001) aponta, finalmente, que o tratamento utilizado para as agncias federais norte-americanas diferenciado em relao quele dispensado s agncias estaduais em funo de excluir a discusso acerca do conflito federativo entre o poder poltico local para regular e a soberania do legislativo federal em impor a legislao concorrencial. A discusso, embora anloga, teria dado origem, na esfera federal do conflito, doutrina da pervasive power em oposio state action (esfera estadual do conflito) , na qual o afastamento da concorrncia pela regulao dependeria, to-somente, de constatar-se a existncia de uma poltica expressa de substituio da competio pela regulao. A doutrina pervasive power restringe o afastamento da norma concorrencial a apenas dois casos. Na primeira hiptese, o poder regulatrio substituiria a concorrncia (poder extenso). No segundo, o poder atribudo agncia reguladora incluiria (mas no afasta) a anlise concorrencial (poder profundo). Segundo o autor, a ausncia do requisito da superviso ativa na doutrina pervasive power, apontada no pargrafo anterior, demonstraria a maior confiana da Suprema Corte na atuao das agncias reguladoras federais. Contudo, considerando que a presuno quanto superviso ativa pelas agncias federais relativa (iuris tantum), as anlises de substituio da concorrncia pela regulao, segundo as teorias state action e pervasive power, terminam, em ltima instncia, por se equivaler. Registre-se, por derradeiro, que a ausncia de um aceso debate doutrinrio acerca da aplicabilidade da state action ao direito brasileiro tem legado ao entendimento jurisprudencial do prprio Cade a anlise da referida adequao e, por subsequente, levado indagao quanto ao seu grau de imparcialidade para definir a extenso da sua competncia. A anlise dos julgados do tribunal administrativo, a que daremos vazo na subseo 1.2, vem, nesse esteio, para elucidar os elementos incorporados nos arrazoados dos conselheiros, analisar

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a forma com que a doutrina tem sido invocada e, mais adiante, avaliar a sua conformao doutrina Parker v. Brown tal qual concebida pela Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica (EUA) ver seo 2.

1.2 Da jurisprudncia do Conselho Adiministrativo de Defesa Econmica


Embora sejam frequentes os casos de atuao do Cade em mercados regulados, permanecem pouco frequentes os casos nos quais o Cade tenha sido levado a discutir, de maneira extensa, a prpria eficcia da atuao da agncia reguladora e, por assim dizer, decidir contrariamente ao ente regulador ou na ausncia da sua interveno. Mesmo dentre esses casos, so lembrados, com maior frequncia, em razo da sua influncia para o desenvolvimento do posicionamento do conselho, os casos a seguir descritos os quais, por esse motivo, podem ser considerados leading cases no desenvolvimento do tema. sempre vlido recordar, porm, que a anlise do entendimento cadiano ilustrado a seguir deve ser realizada tendo-se em mente a parcialidade que vicia, ex ante, a leitura que o tribunal concorrencial brasileiro faz da sua prpria esfera de atuao. No Ato de Concentrao n 08012.155/97-97, em que se discutiu a aquisio de 41,73% do capital ordinrio e 26,85% do capital total da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) pelo consrcio Valepar, foi debatida a superviso ativa das concesses da Estrada de Ferro Vitria-Minas (EFVM) e da Estrada de Ferro Carajs (EFC) pelo Ministrio dos Transportes, em especial quanto ao transporte de minrios no Sistema Sul, onde a CVRD transporta para os seus concorrentes. A anlise demonstrou que a superviso era rasa e, ao analisar a competncia do Cade para atuar em setores regulados, o ento conselheiro Thompson Almeida Andrade concluiu: i) que o edital de licitao e o contrato de concesso devem estar conformes s leis (incluindo a concorrencial) e, por esse motivo, deve o Cade realizar o controle de legalidade dos atos e contratos administrativos; e ii) que no h respaldo legal para excluir a apreciao do Cade em determinados mercados. Nesse sentido, decidiu pela celebrao de TCC prevendo termos aditivos ao contrato de concesso, incluindo determinaes do TCU que o rgo regulador

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no logrou cumprir e obrigaes de obedincia norma reguladora do setor de transporte ferrovirio de carga. Observe-se que a anlise do relator, de 30 de maio de 2000, fundamentou-se no Direito Administrativo, mas no considerou a concorrncia ou o conflito de competncias entre regulao e concorrncia. Trs elementos se destacam nessa anlise intrusiva: i) a interveno do Cade em um contrato de concesso; ii) a interpretao da norma reguladora; e iii) a execuo de obrigao imposta pelo TCU ao regulador. Longe de ser abandonada, essa lgica de interveno do rgo concorrencial veio a ser mantida em decises seguintes. Assim, em janeiro de 2001, o Cade analisou o Processo Administrativo n 08012.006207/98-48, instaurado para apurar suposta prtica anticoncorrencial de fixao de preos abusivos pelas representadas Riogs S.A. e Companhia Estadual de Gs do Rio de Janeiro (CEG). Aps trazer baila a leitura de Calixto Salomo Filho a respeito da state action, o ento conselheiro Afonso Arinos de Mello Franco entendeu que a doutrina norte-americana era aplicvel ao ordenamento brasileiro e analisou o prprio sistema de tarifao do ente regulador, verificando se obedecera regulao do setor e razoabilidade econmica. Aqui, importa frisar que a prpria falta de consistncia no posicionamento externado na doutrina, que, conforme apontamos, contraditria nesse particular, facilitou a adoo desse posicionamento pelo conselho. De qualquer modo, o julgado traz o questionamento acerca da competncia do Cade para eventualmente se indispor contra uma forma de tarifao caso o regulador supervisione ativamente o mercado regulado, mas a regulao, como poltica pblica, adrede afaste, ainda que pontualmente, a concorrncia no setor. Por sua vez, em fevereiro de 2003, por ocasio da anlise do Processo Administrativo n 08000.021660/96-05, envolvendo empresas de transporte terrestre, o ento relator Fernando Oliveira Marques observou que, segundo a state action, na omisso do rgo regulador, poderia o Cade atuar para suprir a carncia de superviso ou prpria carncia de regulamento adequado o que implica margem para a prpria anlise da adequao da regulao aos anseios concorrenciais. Nesse mesmo sentido, posicionou-se o conselho no julgamento da Representao n 07/93, movida pela Cmara das Empresas Brasileiras de Capital Nacional (Cebracan) em face de Rodonal Empresa de Passageiros, quando o voto vogal do ento conselheiro Antnio Fonseca fez observar que, alm de inerte, o rgo regulador no gozava de independncia ou

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reputao para regular. Aqui, novamente, por fora do Processo Administrativo n 08000.021660/96-05, o Cade deixa antever a possibilidade de atribuir a si prprio o poder de regular caso julgue, a seu critrio, que a poltica pblica externada pela atuao do regulador ou, em ltima instncia, legada pelo legislador no se coadune com os valores concorrenciais. Tratar-se-ia de adequar a regulao aos princpios concorrenciais, no s elegendo a concorrncia como um bem em si, mas invocando a sua primazia sobre qualquer poltica pblica lanada por um poder soberano seja o Executivo, seja o Legislativo. Trata-se, justamente, do legado do conselho por ocasio da apreciao da Averiguao Preliminar n 08000.025952/96-54, em que a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia (SDE/MJ) representou em face do Departamento de Aviao Civil (DAC). Naquela oportunidade, a ento Conselheira Lucia Helena Salgado e Silva observou que o Cade teria poderes para expedir recomendaes ou solicitar providncias para o cumprimento da lei concorrencial caso verificasse que a norma regulatria fosse incompatvel com os princpios impostos pela concorrncia no mercado. Essa linha foi excepcionalmente criticada pelo ento conselheiro Celso Fernandes Campilongo, que, em junho de 2001, aproveitou o Processo Administrativo n 53500.000359/1999, em que foi analisada a criao de dificuldade entrada, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa pelas representadas TV Globo Ltda. e TV Globo So Paulo Ltda., para: i) apresentar a sua discordncia quanto ao voto do relator Joo Bosco Leopoldino da Fonseca, que interpretou a norma reguladora de forma diversa da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) a seu ver, extrapolando a competncia do Cade; e ii) afirmar que cabe ao rgo regulador interpretar as normas reguladoras. De todo modo, com supedneo na prpria lei reguladora (Lei Geral de Telecomunicaes LGT), avalia que o Cade competente para analisar condutas in concreto, mas no para emitir ou interpretar normativos in abstracto. A excepcionalidade do entendimento de Campilongo, que se alinha diretamente ao pensamento de Salomo Filho quando questo da competncia ou no do Cade para apreciar os atos de outra agncia, ficou clara no s naquele julgamento, mas tambm nos julgados que se seguiram. Em setembro de 2004, o ento conselheiro Roberto Pfeiffer, em seu voto-vista ao Processo Administrativo n 08000.007754/95-28, em que foram representadas

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a Associao Brasileira de Agncias de Viagens do Distrito Federal (Abav/DF) e do Sindicato das Empresas de Turismo no Distrito Federal (Sindetur/DF), observou que a jurisprudncia do Cade tem-se encaminhado no sentido de entender que essa autarquia deve atuar sempre que a agncia reguladora omissa em sua atividade normativa, de superviso e de aplicao do regulamento. Ademais, o conselho tem entendido que, mesmo na existncia de ente regulador atuante, o Cade tem competncia para julgar questes regulatrias que acarretem efeitos, ainda que potenciais, sobre a concorrncia. Em outras palavras, trata-se dos princpios da onipresena e inafastabilidade da atuao do Cade, ambos desenvolvidos no seio do prprio conselho. Esse entendimento manteve-se ao longo da ltima formao do conselho, de que claro exemplo o caso THC2, em que foi analisada a acusao de abuso de posio dominante por parte dos terminais porturios de contineres localizados na rea de influncia do porto de Santos, ao estabelecerem cobrana para liberao de contineres (THC2) em prejuzo dos recintos alfandegados independentes e dos consumidores. Novamente citando Calixto Salomo Filho, o Cade interveio em setor concedido a partir de uma interpretao normativa destoante daquela realizada pelo rgo com expertise no setor. Interessa observar que o ento conselheiro Prado analisou que, de forma genrica, a regulao no afastava a concorrncia, sem se preocupar, especificamente com a fixao do preo, que, em se tratando de varivel essencial do mercado, denotaria a real inteno de excluir a formao natural de preos pela concorrncia. E, apesar dos esforos envidados pelo conselho para provar que a THC2 era preo e no tarifa, essa alterao quanto natureza no altera o fato de que o valor, preo ou no, era objeto de fiscalizao da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) e, mesmo assim, foi objeto de discusso no s no caso THC2 (referente ao Porto de Santos), mas, igualmente, em deciso anterior, quanto ao Porto de Salvador. Ressalte-se que o prprio voto condutor do ento conselheiro Cueva apontava que o Cade no era revisor de polticas pblicas, o que reala a dificuldade em identificar os elementos que o Cade considera integrantes ou no de uma poltica pblica e sobre os quais pode intervir. Alis, trecho do voto do ento diretor-geral da Antaq, transcrito pelo ento conselheiro Ricardo Cueva, derruba o argumento de que a deciso da agncia no teria analisado o elemento concorrencial. Importa indagar, porm, se, na mesma linha da dvida deixada por Calixto Salomo Filho, a competncia para regular bandas de preos e tarifas e o

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efetivo exerccio dessa competncia no so j suficientes, per se, para comprovar a inteno de, nesse particular, substituir-se a concorrncia pela regulao. Por derradeiro, em junho de 2008, o Cade julgou o seu mais recente e maior leading case abarcando a relao entre concorrncia e regulao: o Ato de Concentrao n 08012.003267/2007-14, o denominado caso Varig/Gol. A principal discusso se situou em torno da competncia do Cade para distribuir slots competncia que tanto a ProCade quanto o representante do Ministrio Pblico Federal (MPF) entenderam no ter sido atribuda ao conselho. Esse entendimento foi contrariado pelos conselheiros. O ento conselheiro Prado, recorrendo, novamente, ao professor Calixto Salomo Filho, observou que a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), como outras agncias, tem poder formalmente profundo, embora no seja extenso. Contudo, embora formalmente profundo, a atuao da agncia reguladora na seara concorrencial no seria qualitativamente satisfatria (por lhe faltar capacidade tcnica em antitruste) e efetiva (no h histrico de aplicao de anlise concorrencial). Segundo Prado, no caberia ao Cade normatizar ou redistribuir slots, mas no fugiria da sua competncia exigir a devoluo de slots pelas requerentes no ato de concentrao em funo de entender, na mesma linha de Pfeiffer no Processo Administrativo n 08000.007754/95-28, que o Cade tem competncia para julgar questes regulatrias que acarretem efeitos, ainda que potenciais, sobre a concorrncia (denominadas de falhas do regulador pelo ex-conselheiro). Esse entendimento levou a que o conselheiro Furquim conclusse, em voto divergente, pela necessidade de devoluo de slots, para a restaurao da efetiva concorrncia no setor. Como pontos nevrlgicos dessas concluses ficam duas indagaes: i) se o fato de haver uma agncia concorrencial no impede que reguladores possam analisar questes concorrenciais (poder profundo), como poderia o Cade entender pela sua incapacidade [da agncia reguladora] de anlise concorrencial sem analisar o histrico dos seus julgados e da prpria lei que autorizou o regulador a proceder anlise concorrencial?; ii) a interveno in abstracto pelo Cade, alterando regulamentos do ente regulador, difere, materialmente, de uma interveno incidenter tantum desautorizando a interpretao prevista no regulamento?

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1.3 Da necessidade de revisitar a doutrina


Conforme se observa, a jurisprudncia do Cade tem evoludo no sentido de uma atuao abrangente do antitruste em setores regulados. Esse posicionamento, embora muitas vezes no tenha alterado o desenho final da deciso do Cade, tem-se tornado paulatinamente mais relevante para definir em que grau a atuao do Cade no representa uma reviso da anlise regulatria ou a indevida intromisso da delimitao de uma poltica pblica definida por ao menos um dos trs poderes soberanos. Da anlise da doutrina e da jurisprudncia se observa que a atuao da concorrncia no setor regulado, onde admitida, tem sido entendida como ampla o suficiente para substituir a regulao. Ambas, assim, tm caminhado no sentido de servir substituio da regulao pela concorrncia, em sentido inverso quele que o professor Calixto Salomo Filho afirma terem feito doutrina e jurisprudncia norte-americanas, em que a state action representa isenes concorrenciais. Embora se tenha pautado, genericamente, pela leitura de Calixto Salomo Filho nico doutrinador brasileiro repetidamente citado na anlise da matria , o entendimento do Cade tem optado, habitualmente, pela interpretao mais abrangente da sua competncia, ainda que isso represente fugir ao entendimento doutrinrio corriqueiramente citado nos votos do conselho. Exemplo disso est na prpria Smula 3 do Cade, que fixa requisitos para a anlise de licitaes de concesses caso expressamente citado por Salomo Filho como de iseno concorrencial plena. Os julgados permitem concluir, ainda, que o Cade tem alado a proteo da concorrncia a um patamar superior definio de polticas pblicas por um dos poderes soberanos. Observa-se, ainda, a invocao da competncia para analisar no s a existncia de uma ativa superviso, mas para julgar a prpria qualidade da regulao. O Cade tem interpretado a excluso da concorrncia como funo do no exerccio de uma atribuio que: i) no foi dada ao regulador; ii) ou foi dada, mas no pode ser exercida de forma satisfatria excluindo a possibilidade de que se possa ter tido o legtimo propsito de afastar a concorrncia onde ela pudesse ser um empecilho a uma poltica pblica efetivamente fiscalizada pelo regulador. A anlise tem falhado, ainda, ao evitar a anlise do conflito entre a
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competncia concorrencial, genrica, e a regulao especfica a determinado setor, conflito esse consubstanciado no brocardo latino lex specialis derogat legi generali (lei especial derroga a lei geral). Nesse sentido, a fim de verificarmos se a jurisprudncia norte-americana traz esclarecimentos leitura inaugural do professor Calixto Salomo Filho que possam auxiliar a uniformizao dos entendimentos no Cade ou a adoo de leituras mais flexveis acerca dos nichos concorrencial e regulador, entendo necessrio embeber da fonte e passarmos pela releitura dos leading cases norte-americanos que ensejaram construo doutrinria to invocada e, propriamente em funo das inumerveis interrogaes ainda pendentes, certamente pouco compreendida.

2 O leading case Parker v. Brown: formao e consolidao jurisprudencial da imunidade concorrencial 2.1 Da imunidade da poltica de estado, dos poderes amplos e da fiscalizao profunda o estudo dos leading cases norte-americanos
Parker v. Brown (317 U.S. 341 (1943) resulta de uma ao movida a fim de sustar um programa de quotas agrcolas promovido pelo estado da Califrnia sob alegao de que o programa colidia com as leis concorrenciais federais. O programa impugnado o California Agricultural Prorate Act , visando manter a higidez agrcola do estado e evitar desperdcio na comercializao de produtos agrcolas, foi formulado para a comercializao da safra de uvas-passas de 1940 e realizava-se dentro dos parmetros do Agricultural Marketing Agreement de 1937, de mbito federal, contando com o apoio financeiro da Unio. A ementa do acrdo da Suprema Corte dos EUA resume que no caberia a ela intervir por trs razes precpuas: i) a ao do estado decorre de uma poltica pblica (state action) emergencial, dada a situao emergencial da agricultura do estado da Califrnia; ii) o poder executivo federal, por meio do ministro da Agricultura, vinha cooperando com o programa; e iii) o programa se casa com preocupao estampada tambm pelo poder legislativo federal, por meio do Agricultural Marketing Agreement de 1937.

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Segundo o ministro-presidente da Suprema Corte, Stone, duas questes deviam ser, inicialmente, levantadas: i) se havia ofensa ao Sherman Act (legislao concorrencial); ou ii) se havia ofensa ao Agricultural Marketing Agreement de 1937 (legislao regulatria federal). Segundo o tribunal distrital, a norma feria a legislao concorrencial, razo pela qual foi dado ganho de causa ao autor da ao (apelado perante a Suprema Corte) naquela instncia. Segundo apurado pelo tribunal a quo, quase toda a uva-passa consumida nos EUA e quase metade daquela produzida no mundo adviria da Raisin Proration Zone n. 1, sendo certo que entre 90-95% da produo da Califrnia era exportada para outros estados dentro dos EUA ou para outros pases. O produtor vendia as uvas-passas para armazenadores, que as mantinham armazenadas at que houvesse revenda para agentes sitos, especialmente, em outros estados e outros pases. O tempo de armazenamento poderia levar de dias a dois anos, a depender da quantidade estocada e da demanda. Eram igualmente frequentes contratos futuros. Contudo, nos ltimos anos, foi verificado terem-se tornado cada vez mais comuns sobras da safra anterior. O California Agricultural Prorate Act autorizava o estabelecimento de programa para comercializao de produtos agrcolas produzidos no estado, reduzindo a competio entre os produtores e mantendo os preos na distribuio do produto aos armazenadores. A norma autorizava a criao de uma comisso de nove membros, oito deles indicados pelo governador para mandatos de quatro anos, com a necessria aprovao pelo Senado e compromisso juramentado. Mediante requerimento de dez produtores dentro de determinada zona de produo, aps audincias pblicas e estudos econmicos demonstrando que o estabelecimento de um programa evitaria desperdcio da produo e conservaria a higidez do estado sem levar ao enriquecimento injustificado dos produtores, a comisso poderia autorizar a criao do programa. O estabelecimento do programa para uvas-passas determinava a classificao das uvas-passas, de acordo com a qualidade, em padro inferior e superior classificao essa que definia a destinao e o valor de venda do produto. Segundo o ministro Stone, a leitura do Sherman Act leva a que o programa s seja reputado ilegal se derivasse de contrato, combinao ou conspirao de entes privados. A deciso do Congresso Nacional, no exerccio da atividade legislativa, no se enquadra nessa definio. Ademais, na democracia norte-americana,

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por fora da Constituio, a soberania de um estado s pode ser retirada pelo Congresso Nacional. Nesse sentido, no havia nesse caso, tampouco, em qualquer outro caso na histria norte-americana, hiptese em que o legislativo tentasse restringir o poder poltico. Segundo Stone, o estado no pode conferir imunidade concorrencial autorizando a violao do Sherman Act (Northern Securities Co. v. United States, 193 U. S. 197, 193 U. S. 332, 193 U. S. 344-47). Por outro lado, o estado ou o municpio certamente podem ser partes em acordos que ferem o Sherman Act (Union Pacific R. Co. v. United States). Contudo, o Sherman Act volta-se contra aes dos particulares e no contra polticas pblicas (individual X state action). E o estado, por meio da comisso, que adota e fiscaliza o programa, impondo sanes para a consecuo de uma poltica pblica criada sob o amparo legislativo. O programa, portanto, no representaria um acordo ou conspirao, mas ato soberano, imposto como ato de governo que a norma antitruste no cobe. A fim de determinar se o estado tinha competncia para implementar uma poltica com impacto interestatal, volta-se Stone para demonstrar o interesse local em proteger a indstria de uvas-passas. Os dados juntados no processo permitiram concluir que, entre 1914-1920, os preos das uvas da Califrnia, incluindo uvaspassas, subiram enormemente, alcanando seu pico em 1921. Houve, ento, enorme acrscimo de rea plantada, acompanhado pela reduo de preos. O pico de produo foi alcanado em 1938. Desde 1920, de 30% a 50% do total produzido vinham sendo armazenados para a venda junto com a safra subsequente (carry over), mas foi a partir de 1934 que, com a baixa de preos e o excesso de rea plantada, tornou-se economicamente invivel a venda do produto. Estudiosos do setor indicaram que as vendas passaram a ocorrer abaixo dos custos de produo. Desde a dcada de 1930, havia sinais de programas federais voltados a minimizar os danos causados aos agricultores pela baixa do preo. O julgamento de Parker v. Brown trouxe importantes contribuies ao antitruste norte-americano. A maior parte dos achados faz aluso separao entre as competncias regulatrias estaduais e federais. Contudo, a sua singular contribuio aos estudos dos pontos de enfrentamento entre concorrncia e regulao, no Brasil, no trivial: trata-se da iseno antitruste conferida aos poderes Legislativo e Executivo no ensejo da soberana implantao e implementao de polticas pblicas. E, mesmo sendo natural, no direito

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brasileiro, por determinao legal, enfrentar atos anticoncorrenciais praticados por agentes estatais, seguindo a doutrina state action, essa submisso s se estenderia aos entes de mercado sujeitos ao direito privado, como empresas pblicas e sociedades de economia mista tipologias que o direito norteamericano desconhece. O ato do regulador, ato pblico em sentido estrito, estaria coberto pela doutrina inaugurada em Parker v. Brown. A segunda grande contribuio ao tema veio de United States v. RCA (358 U. S. 334 (1959)), que consagra a doutrina da pervasive power. Relata o ministropresidente Warren que as apeladas Radio Corporation of Amrica (RCA) e National Broadcasting Company (NBC) eram rs em ao cvel antitruste movida pelo governo dos EUA, cujo principal ponto de controvrsia versava acerca da aprovao, pela Federal Communications Commission (FCC), de um acordo entre as apeladas para trocar a estao de televiso de Cleveland pela da Filadlfia barrar ou no a ao antitruste independente do governo em face dessa mesma operao. A aprovao da operao pela FCC, apontam os autos, teria passado pela anlise de elementos concorrenciais. Todavia, aponta Warren, seria necessrio proceder a uma anlise da histria legislativa do papel da FCC. Procedendo a essa anlise, conclui o ministro que a histria legislativa da FCC no confere poder de anlise concorrencial a esse rgo, razo pela qual o recurso ao antitruste independente reputado vlido. A relevante contribuio de United States v. RCA centra-se em que a anlise regulatria no preclui a anlise concorrencial onde o poder de deciso da agncia reguladora no for amplo o suficiente para afastar o direito concorrencial ou profundo o suficiente para abarcar decises em sede concorrencial. Observe-se que a deciso deve pautar-se em determinao legal que defina se o regulador tem ou no poder para decidir sob aspectos concorrenciais em setores nos quais a concorrncia no foi excluda. Em Goldfarb v. Virginia State Bar (421 U.S. 773 (1975)), um casal interessado em adquirir uma casa no condado de Fairfax e cujo financiador demandou a contratao de um seguro entrou com ao em face das ordens de advogados de Fairfax e Virgnia ao se deparar com a necessidade de que a aplice de seguro fosse analisada por um advogado e ao perceber que nenhum advogado aceitava trabalhar por menos que os honorrios mnimos fixados pela ordem dos advogados de Fairfax e executada pela ordem dos advogados da Virgnia (price-fixing). Embora o tribunal distrital tenha dado ganho de causa aos autores, o tribunal de apelao

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reverteu a deciso, ao entender que as aes da ordem dos advogados eram imunes enquanto polticas pblicas (state action), nos termos da doutrina Parker v. Brown, assim como em funo de se tratar de profisso liberal e pelos efeitos locais da deciso, que excluiriam o caso do alcance do Sherman Antitrust Act. A aludida deciso foi, finalmente, revertida pela Suprema Corte, que entendeu que consistia violao ao Sherman Act a fixao de preos mnimos (e no a sua mera sugesto), cuja desobedincia era severamente sancionada. O tribunal entendeu, ainda: i) que a atividade de consultoria e o financiamento da casa prpria eram praticados alm dos limites do estado da Virgnia; ii) assim como que profissionais liberais prestam servio, cuja contraprestao o pagamento em dinheiro o que representa mercancia. Estudando o histrico do Sherman Act, concluiu-se que o Congresso Nacional no teria garantido qualquer iseno concorrencial aos profissionais liberais, o que mantinha a aplicao do Sherman Act. Mas, acima de tudo, a Suprema Corte observou que as atividades das rs no estavam isentas do Sherman Act enquanto state action, no sentido examinado em Parker v. Brown, pois: i) nem a Suprema Corte do estado da Virginia, tampouco qualquer lei do estado da Virgnia tratava de tal atividade como poltica pblica; ii) embora a ordem dos advogados estadual possa emitir normas ticas, a Suprema Corte no as aprovava; e iii) a iseno concorrencial demanda poltica pblica gerenciada por um estado agindo soberanamente, no se admitindo que se trate apenas de uma medida instigada por uma poltica pblica. Em Goldfarb, portanto, a ao disciplinar da ordem dos advogados insere-se como atividade de cunho privado e, como tal, sujeita ao Sherman Act.1 A grande contribuio de Goldfarb est expressa nos itens i e iii ou seja, em haver poltica pblica efetivamente levada a cabo por poder soberano e reside em tornar mais claro o ponto que suscitamos em Parker v. Brown. Em United States v. NASD, Inc. (422 U. S. 694 (1975), a Suprema Corte afirmou a imunidade concorrencial conferida Securities and Exchange Commision
1 Respondents activities are not exempt from the Sherman Act as state action within the meaning of Parker v. Brown, supra. Neither the Virginia Supreme Court nor any Virginia statute required such activities, and, although the State Bar has the power to issue ethical opinions, it does not appear that the Supreme Court approves them. It is not enough that the anticompetitive conduct is prompted by state action; to be exempt, such conduct must be compelled by direction of the State acting as a sovereign. Here the State Bar, by providing that deviation from the minimum fees may lead to disciplinary action, has voluntarily joined in what is essentially a private anticompetitive activity, and hence cannot claim it is beyond the Sherman Acts reach. Pp. 421 U. S. 788-792.

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pelo Maloney Act de 1938 e pelo Investment Company Act de 1940, seguindo o entendimento da corte distrital. Em jogo estava a anlise de prticas de venda e distribuio empregadas na comercializao de valores mobilirios de fundos mtuos. A ao trazia a alegao de que os rus apelados combinavam restringir a oferta e fixar os preos de revenda das aes dos fundos mtuos em transaes no mercado secundrio por meio de corretor. Embora autor e r tenham concordado em que o 22 (d) do Investment Company Act demandava que os corretores uniformizassem preos no mercado primrio, o autor entendeu que a iseno no se estendia ao mercado secundrio, devendo-se cingir, to-somente, ao estritamente necessrio, ou seja, ao segmento a que a lei expressamente estabeleceu imunidade. Contudo, na linha do tribunal distrital e aps detalhado estudo do histrico do Investment Company Act, a fim de buscar a mens legis, a Suprema Corte concluiu que o objetivo dos normativos regulatrios era incompatvel com o Sherman Act e representava clara iseno concorrencial. importante observar, contudo, a linha da divergncia apontada pelo ministro White ao voto do ministro Powell que foi seguida pelos ministros Douglas, Brennan e Marshall. Discordando do tribunal distrital, observou, concordando com o autor da ao, que isenes concorrenciais so interpretadas de forma estrita e no devem ser estendidas alm daquela conferida pela letra da lei. A imunidade no decorre automaticamente do mandato legal para que a agncia reguladora autorize um ato que passar, tambm, pela anlise concorrencial.2 Nesses mesmo sentido, cita que, em United States v. Philadelphia National Bank, 374 U. S. 321, 374 U. S. 350-351 (1963), entendeu-se que, em
2 The courts have, of course, recognized express exemptions such as these, but the invariable rule has been that exemptions from antitrust laws are strictly construed, FMC v. Seatrain Lines, Inc., 411 U. S. 726, 411 U. S. 733 (1973), and that exemption will not be implied beyond that given by the letter of the law. In Seatrain, the Maritime Commission was authorized by statute to approve and immunize from antitrust challenge seven categories of agreements between shipping companies, including agreements controlling, regulating, preventing, or destroying competition. The Court, construing narrowly the category arguably embracing the merger agreement under consideration, held that merger agreements between shipping companies were not subject to approval by the Commission, and consequently were not entitled to exemption under the antitrust laws. Absent express immunization or its equivalent, private business arrangements are not exempt from the antitrust laws merely because Congress has empowered an agency to authorize the very conduct which is later challenged in court under the antitrust laws. Where the regulatory standard is the public interest, or something similar, there is no reason whatsoever to conclude that Congress intended the strong policy of the antitrust laws to be displaced or to be ignored in determining the public interest and in approving or disapproving the questioned conduct. (...) Under these and other cases, it could not be clearer that [a]ctivities which come under the jurisdiction of a regulatory agency nevertheless may be subject to scrutiny under the antitrust laws, id. at 410 U. S. 372, and that agency approval of particular transactions does not itself confer antitrust immunity.

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relaes governadas primariamente por questes negociais, em contraposio coero regulatria, os tribunais devem estar hesitantes em interpretar que o Congresso objetivava substituir as normas concorrenciais. Ademais, em United States v. McKesson & Robbins, Inc., 351 U. S. 305, 351 U. S. 316 (1956), fez-se entender que o afastamento da norma concorrencial em virtude de conflito com norma regulatria no de praxe, tendo sido aceito to-somente em casos de clara incompatibilidade entre as regras regulatria e concorrencial. Apoiando-se nos precedentes da Suprema Corte, concluiu que, ausente uma expressa imunidade concorrencial conferida normativamente pelo Congresso, a imunidade s poderia ser observada se o Congresso claramente substitusse as leis concorrenciais e o modelo de concorrncia vigente por um regime competitivo diferenciado, definido por regras especficas fiscalizadas por uma agncia administrativa, as quais purgam da ilegalidade determinados atos de outro modo considerados violaes concorrenciais. Essa situao, a seu ver, no se casaria com o caso sob anlise. Embora vencido em suas concluses, os fundamentos aplicados por White no divergem daqueles que embasaram as concluses dos demais membros do tribunal e devem ser tomados como parte substancial da contribuio do caso para os nossos estudos. De NASD, retiram-se: i) a excepcionalidade do afastamento da competncia do rgo concorrencial; ii) a possibilidade de afastar parcialmente a concorrncia em determinado setor, com relao a determinados atos, apenas; iii) a possibilidade de que a norma seja interpretada alm do seu sentido gramatical (mens legis) para que a iseno concorrencial seja ampliada. Em Cantor v. Detroit Edison Co. (428 U.S. 579 (1976)), a r (Detroit Edison Co.) era uma monopolista na distribuio de energia eltrica no sudeste de Michigan que fornecia aos seus clientes, sem qualquer acrscimo, 50% do total das lmpadas comuns mais frequentemente utilizadas pelos consumidores prtica que precede a prpria regulao do setor eltrico. Alm de aprovada pela Comisso de Servios Pblicos de Michigan dentro da estrutura tarifria da concessionria, essa prtica no poderia ser alterada sem que houvesse aprovao, pela comisso, de pedido da r nesse sentido. O autor da ao, varejista no mercado de lmpadas, reclamara que a r usava do seu monoplio no mercado de distribuio para reduzir a concorrncia no mercado de lmpadas, em desacordo com o Sherman Act. O tribunal distrital entendeu que havia

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iseno concorrencial, posicionamento confirmado pelo tribunal de apelao. A Suprema Corte, contudo, decidiu que a concomitante sujeio de determinados produtos regulao e concorrncia no significa, necessariamente, que se deva obedecer a padres inconsistentes, tampouco que a norma federal deva sujeitar-se estadual. Mas, acima de tudo, mesmo presumindo que o Legislativo no desejava que as normas concorrenciais se aplicassem a reas reguladas por um estado, a aplicao da norma concorrencial no seria vedada em um setor desregulado como o mercado de lmpadas eltricas. Ou seja, Cantor afirma que a iseno concorrencial deve ser excepcional e se limita aos setores regulados, sendo equivocado acolher, sob o guarda-chuva regulatrio, para isentar da aplicao das normas concorrenciais, setores sujeitos livre concorrncia e para os quais no h uma poltica pblica desenhada pela Administrao. A diferena bsica est em que, em Parker v. Brown, a poltica agrcola era pblica (state action), ao passo que, em Cantor, fala-se de uma ao privada (private action) autorizada pelo estado. Segundo a Suprema Corte, a distribuio de eletricidade era amplamente (pervasively) regulada pela comisso, mas a distribuio de lmpadas era desregulada. A lei de criao da comisso no tratava das lmpadas, tampouco havia qualquer outra norma que o fizesse. Desse modo, a aprovao pela comisso de deciso da r em manter o programa relativo s lmpadas no implementava qualquer poltica governamental relativa a lmpadas, de tal sorte que o tribunal entendeu que o estado era neutro quanto permanncia do programa.3 Retomando a discusso em Goldfarb, o caso Bates v. State Bar of Arizona (433 U. S. 350 (1977)) traz a discusso acerca da vedao de publicidade em servios de profissionais liberais. No caso em questo, os apelantes eram advogados membros da ordem dos advogados do Arizona que foram processados por essa instituio sob a alegao de violarem a norma da Suprema Corte do estado, que proibia os advogados de fazerem publicidade em jornais e outras mdias. A Suprema Corte do Arizona condenou os advogados, defendendo se tratar de um ato soberano do estado do Arizona. A Suprema Corte do EUA concluiu que se tratava de um caso no qual havia a manifestao soberana do estado do

The Commissions approval of respondents decision to maintain such a program does not, therefore, implement any state-wide policy relating to light bulbs. We infer that the States policy is neutral on the question whether a utility should, or should not, have such a program.

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Arizona por seu judicirio e que havia ativa superviso de uma atividade eleita para superviso do estado, no sentido de Goldfarb o que garantiria a iseno concorrencial. Contudo, por ferir a Primeira Emenda Constituio dos EUA (freedom of speech), a Suprema Corte entendeu que a propaganda era admissvel. Ou seja, manifestaes dos poderes soberanos devem estar conformados Constituio Federal. New Motor Vehicle Bd. v. Orrin W. Fox Co. (439 U.S. 96 (1978)), por sua vez, envolveu a anlise do California Automobile Franchise Act, o qual exigia que a abertura ou realocao de um revendedor, por parte de empresa automobilstica, dentro da rea de um revendedor preexistente, dependesse da aprovao do California New Motor Vehicle Board. Essa aprovao dependia do protesto por parte do revendedor preexistente junto ao Board, sendo certo que ao Board cabia notificar a automobilstica do protesto sem que, necessariamente, tivesse avaliado o mrito do protesto previamente aludida notificao da automobilstica. A falta de anlise prvia notificao da automobilstica levou a que o tribunal distrital entendesse que o direito da automobilstica e do pretendente revendedor ao devido processo legal (dcima-quarta emenda constituio dos EUA) foi violado. A Suprema Corte, discordando, fez observar que no havia infrao do devido processo legal. Atendo-nos ao lado concorrencial, que nos interessa, o ministro Brennan observou que se tratava da emanao do poder soberano do Legislativo da Califrnia com o objetivo de evitar prticas comerciais injustas ou opressivas ao comrcio por meio da regulao da atividade comercial. A falta de anlise prvia notificao da automobilstica ou a necessidade de protesto por parte do ofendido no constituiriam irregular delegao de poltica pblica (state action) aos administrados. Uma legislao no deve ser reputada invlida apenas porque aqueles a quem pretende proteger podem abrir mo da sua proteo. A concluso fundamental para a nossa anlise foi ditada pelo ministro Brennan no sentido de que a norma California Automobile Franchise Act foi promulgada para substituir a concorrncia e, portanto, estaria fora do alcance das normas concorrenciais por meio da iseno state action. Caso um efeito adverso sobre o processo competitivo fosse suficiente para tornar uma norma invlida, o poder da Administrao em estabelecer a regulao de atividades econmicas estaria efetivamente destrudo (Exxon Corp. v. Governor of Maryland, 437 U. S. 117, 437 U. S. 133. Pp. 439 U. S. 110-111).

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Afirmado o princpio da imunidade concorrencial para polticas pblicas, o caso Cal. Liquor Dealers v. Midcal Aluminum, Inc. (445 U.S. 97 (1980)) ou, simplesmente, Midcal, fez acrescer que, para a efetiva caracterizao da imunidade, era imprescindvel a superviso ativa do regulador sem o que a poltica pblica (state action) se converteria em atividade eminentemente privada (private action). Trata-se do princpio norteador do voto divergente do ministro White em NASD o qual, embora divergisse nas concluses da deciso dos seus homlogos, trouxe princpios que j eram apontados na jurisprudncia daquele tribunal. Em Midcal foi analisado o sistema de precificao para o vinho adotado no estado da Califrnia. Nesse modelo, o produtor de vinho e os atacadistas tinham o dever de definir os preos a serem cobrados pelos atacadistas em contratos a serem registrados com o estado. O atacadista vendendo abaixo do valor pactuado poderia ser multado ou ter a sua licena suspensa ou revogada. Nesse sentido, um atacadista acusado de vender vinho a preo mais baixo que aquele estabelecido ajuizou ao junto ao Tribunal de Apelao da Califrnia, qual foi dado provimento por se entender haver violao ao Sherman Act. Esse entendimento foi confirmado pela Suprema Corte, segundo a qual havia fixao de preo de revenda, dado que o produtor poderia sustar a concorrncia definindo os preos cobrados pelos atacadistas. Apontou, ainda, que o envolvimento da administrao no suficiente para estabelecer a imunidade Parker v. Brown: embora houvesse uma clara poltica pblica expressa e articulada visando permitir a fixao de preos de revenda, no se preenchia o segundo requisito, qual seja a superviso ativa pela prpria administrao (actively supervised by the State itself). De acordo com o sistema, a administrao simplesmente autorizava os preos determinados pelos produtores e punia quem os desafiasse de tal modo que no estabelecia os preos, no analisava a sua razoabilidade, no regulava os termos dos contratos, no monitorava as condies do mercado e no procedia ao reexame do programa. Segundo observado, a poltica concorrencial nacional no poderia ser ofuscada por uma fina capa (gauzy cloak) de envolvimento da administrao em algo que se torna, essencialmente, um acordo privado de fixao de preos. No havia, ademais, prova que indicasse que o sistema adotado ajudava de qualquer modo a sustentar os pequenos retalhistas ou a conter o consumo de lcool pelos californianos e,

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que, portanto, indicasse que esse mesmo sistema fosse reputado mais relevante para o estado da Califrnia que a proteo da concorrncia. interessante notar, a partir dessa ltima observao, que, apesar da falta de uma ativa superviso, o tribunal apelou, tambm, aos prprios resultados da regulao, a fim de verificar se haveria razoabilidade em perceb-la como efetiva poltica pblica. No vejo, nessa anlise material da regulao, um interesse do tribunal em definir peremptoriamente se a matria era passvel de ser regulada e se essa regulao poderia afastar a defesa da concorrncia o que viria a consistir em indevida ingesto de um poder soberano (judicirio) em outro (executivo ou legislativo). Vejo, sim, uma anlise ad cautelam da Suprema Corte que, apesar de no encontrar superviso ativa formal, teria intentado verificar a existncia de algum efeito positivo sobre o mercado que indicasse, eventualmente, uma autorregulao que pudesse suprir essa ativa superviso. Ou seja, a Suprema Corte tentava, sim, verificar se, sob qualquer ponto de vista, ela estaria ingerindo em uma poltica pblica e no, em sentido inverso, simplesmente analisando se, ainda que houvesse superviso ativa, poderia ser estendida quele caso a iseno Parker v. Brown. Alis, os casos j analisados permitem concluir que a Suprema Corte utiliza a superviso ativa como critrio de aferio da relevncia do programa para o estado. No presente caso, a cautela em relao a esse pressuposto que no deixa de ser presuno relativa levou a que o tribunal averiguasse, ainda, se a regulao no era, de fato, efetiva para, s ento, afastar plenamente a imunidade concorrencial. Finalmente, 324 Liquor Corp. v. Duffy (479 U. S. 335 (1987)) reafirma o posicionamento da Suprema Corte em Midcal para o mercado de bebidas alcolicas no estado de Nova York, em funo da ausncia da ativa superviso do estado. Relembra-se, porm, que, em Parker v. Brown, a Suprema Corte decidiu que o Sherman Act no se aplicava conduta anticoncorrencial de um estado atuando por meio do seu legislativo (Hallie v. Eau Claire, 471 U. S. 34, 471 U. S. 38 (1985)). Observa-se, ainda, que Parker v. Brown se apoia nos princpios do federalismo e da soberania os estados4 o que, se por um lado, refora o entendimento de que uma manifestao inconteste do poder soberano excepciona a aplicao do direito concorrencial, traz luz a inviabilidade de uma transferncia s cegas da state action para o ordenamento brasileiro.
4 [T]he Court held that the Sherman Act does not apply to the anticompetitive conduct of a State acting through its legislature. Hallie v. Eau Claire, 471 U. S. 34, 471 U. S. 38 (1985). Parker v. Brown rests on principles of federalism and state sovereignty.

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Na linha dos casos acima expostos, penso por bem resumir, a seguir, quatro das mais relevantes constataes extradas para a reviso da anlise da imunidade concorrencial: i) a excepcionalidade do afastamento da concorrncia; ii) a instrumentalidade da superviso ativa; iii) a especificidade da norma regulatria em relao norma concorrencial; e iv) o enquadramento da poltica pblica como manifestao de um poder soberano. Esses quatro entendimentos sero resumidos na seo 3.

3 A jurisprudncia e a doutrina no Brasil luz da doutrina Parker v. Brown: anlise ex post 3.1 Porosidade regulatria: imunidade e grau de complementao da concorrncia pela regulao
Contrariamente aos ensinamentos de Calixto Salomo Filho e jurisprudncia que vem se consolidando no Cade, a substituio da concorrncia pela regulao pugnada pela doutrina Parker v. Brown h de ser excepcional, limitando-se ao estritamente necessrio. Por um lado, isso implica afirmar que ela mais restrita que o afirmado por Salomo Filho, porquanto no demanda a plena substituio da concorrncia, mas a sua iseno apenas nos limites estritamente necessrios. Por outro lado, ressalte-se, isso nos leva a afirmar que a iseno , casuisticamente, mais ampla e no abarca, apenas, as concesses, mas qualquer posicionamento manifesto por um dos poderes soberanos no sentido de substituir a concorrncia. Sendo desnecessrio estend-la a todos os aspectos de determinado setor, torna-se mais factvel admiti-la mais largamente em pequenas doses. Esse comportamento paradoxal, ainda no analisado pela jurisprudncia do Cade, que confere a benfica convivncia entre a regulao e a concorrncia, tornando-as complementares em lugar de superpostas. Vale frisar que, da forma posta por doutrina e jurisprudncia brasileiras, tem-se caminhado no sentido de servir substituio da regulao pela concorrncia, em sentido inverso quele no qual foi concebida a iseno Parker v. Brown.

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3.2 Superviso ativa como proxy da relevncia regulatria


A superviso ativa no um dado em si, mas a aferio da relevncia daquela poltica pblica que ensejou a substituio da concorrncia nos limites do necessrio. A concorrncia, observe-se, no deve, nessa linha, ser afastada sem que haja motivo relevante para tanto. A aferio da relevncia se d pelo registro da qualidade da superviso pelo regulador. Nesses termos, de rigor reconhecer que, mesmo a lei demandando que o regulador leve em considerao questes concorrenciais na anlise regulatria, no haveria como concluir que a superviso no ativa quando o regulador poderia, simplesmente, ter definido a concorrncia incompatvel com a poltica pblica aps a devida anlise do setor. Como bem se extrai da jurisprudncia norte-americana, apenas o estudo do histrico dos julgados e da prpria legislao regulatria apontam para a mens legis, sob pena de o Cade, verdadeiro rgo de Estado, intervir na formulao de uma poltica pblica implementada pelo regulador. Se a agncia ativa, no cabe ao Cade julgar que a concorrncia seja um bem per se e, por subsequente, inafastvel, situando-se acima de um valor que uma lei especfica publicada por um dos poderes soberanos determinou que fosse escolhido pelo regulador ativo.

3.3 Especificidade da interveno regulatria


A interveno generalizada do Cade advm do entendimento de que no h excees concorrenciais escritas (ou explcitas, no dizer de Calixto Salomo Filho). Por esse motivo, aplica-se sempre que exista contrariedade ao ambiente concorrencial, ainda que em ambiente regulado. Essa capacidade de intervir permite ao Cade, mesmo que indiretamente, interferir na regulao e, por subsequente, na poltica pblica de um setor (poder poltico), normatizando casuisticamente. Observe-se, porm, que, se a norma concorrencial ampla e enseja a jurisprudncia do Cade no sentido de no haver excees sua atuao, as normas regulatrias so especficas a determinado setor. Isso nos conduz, inequivocadamente, ao clssico confronto entre norma geral e norma especfica, cuja resposta os romanos j deram com a primazia da norma especfica de igual hierarquia.

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Imunidade Parker v. Brown

3.4 Poder poltico


Um dos elementos essenciais na construo histrica da imunidade concorrencial nos EUA veio da necessidade de garantir a no interveno estadual em matria legislada em mbito federal e vice-versa. A concluso a que chegou a Suprema Corte estava em que o Legislativo federal poderia impor obrigaes aos estados federados e que, portanto, os regramentos estaduais no poderiam ir de encontro s leis federais. Por outro lado, os estados estariam livres para conceber polticas pblicas que afastassem a lei concorrencial se fosse demonstrado que aquela exceo era realmente necessria. A evidncia da necessidade de fato decorria da prova de que o estado supervisionava ativamente a consecuo daquela poltica pblica (state action). Essa interpretao se estendeu para conflitos entre os poderes federais pela j comentada teoria da pervasive power. Essa noo histrica tem o grande mrito de fazer observar que, na ausncia de hierarquia estabelecida entre regulao e concorrncia, isenes podem ser criadas: i) pela especificidade da norma regulatria; e ii) pela execuo, pelo regulador, de polticas pblicas formuladas pelos poderes soberanos. Essas manifestaes que, a meu ver, so sempre explcitas e nisso discordo de Salomo Filho , decorrem de julgados do judicirio, normas do legislativo e programas do executivo, que devem estar traduzidos em regulamentos cumpridos pela agncia ou por outro regulador. No poderia, nessa linha, uma agncia concorrencial intervir onde um poder soberano tenha afastado a sua interferncia pela superviso ativa de um regulador. Seria no s hierarquicamente desarrazoado, mas propriamente uma subverso da relao delegante-delegado e uma afronta ao art. 2 da Constituio Federal. Essa atuao desvirtuaria, ainda, a prpria concepo do Cade como rgo de Estado, visto que interferncia na regulao implicaria o redesenho da estratgia traada para determinado setor, transformando a autarquia em rgo formulador de polticas pblicas e, portanto, de governo.

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4 Consideraes finais
Este trabalho apresentou, paulatinamente, doutrina e jurisprudncia brasileiras em matria de anlise concorrencial em setores regulados, fazendo observar a baixa uniformidade entre a linha divisria para a atuao do Cade proposta em doutrina e aquela consubstanciada nas concluses do prprio rgo judicante da concorrncia. Ante essa anlise, divisou-se, ex ante, a necessidade de proceder anlise dos casos jurisprudenciais norte-americanos, em funo de: i) tratarem com riqueza as motivaes para o disciplinamento do assunto; e (ii) abordarem essa relao de forma menos parcial, uma vez que a imunidade regulatria concorrncia surge de julgados da Suprema Corte norte-americana e, portanto, do poder Judicirio. O estudo veio mostrar que a teoria sob anlise, ou seja, a imunidade Parker v. Brown, visa garantir que a poltica pblica que se manifeste em uma regulao, ao justificar a ativa superviso do ente regulador, represente a clara inteno de substituir, mesmo que parcialmente, a concorrncia. A substituio, frisese, no precisa ser plena ela se opera, apenas, onde a convivncia entre a concorrncia e a regulao no for funcional. Embora haja primazia da norma especfica regulatria, o afastamento da aplicao concorrencial deve ser analisado incidenter tantum, restringindo-se ao estritamente necessrio. Tratase da releitura da imunidade concorrencial originria do leading case Parker v. Brown, analisando-a, desta vez, teleologicamente. As teorias no foram concebidas para admitir a intruso do Cade em assuntos regulatrios na discordncia da poltica externada pelas agncias especializadas, mas para afirmar a primazia da regulao quando, a partir da escolha de um valor prioritrio em relao defesa da concorrncia (substituio da concorrncia), esse valor vier a ser efetivamente implementado como poltica de governo (fiscalizao ativa). A regulao porosa. Apenas os trs poderes so soberanos por meio dos supremos representantes do Executivo, Legislativo e Judicirio. assim que ao Legislativo licito intervir na esfera antitruste, formulando isenes concorrenciais, como o faz o art. 88 do projeto de lei para o novo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC), ao redefinir o que um ato de concentrao. Da mesma forma o judicirio, ao avaliar a competncia de atuao
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Imunidade Parker v. Brown

Cade em operaes envolvendo instituies financeiras. Nesse mesmo sentido, expressas polticas regulatrias priorizadas pelo chefe do executivo no devem sofrer interferncias concorrenciais na sua substncia. O Cade atua nos poros regulatrios, complementando e/ou suprindo a regulao e no a contradizendo. , no mnimo, paradoxal aceitar a existncia de um setor regulado, analisar tal setor com base na estrutura regulada e, alfim, querer redefinir parcialmente a regulao do setor, como se a regulao pudesse ser desmembrada sem perder o sentido originalmente desejado. Em uma ordem constitucional em que a concorrncia no se sobrepe regulao, como poderia derrog-la ou, mormente, abrog-la? Poder-se-ia, eventualmente argumentar que esse desenho conferiria excessiva discricionariedade ao Executivo. Observo, contudo, que essa regra no mais favorvel ao despotismo que a restrio regulamentar da soberania regulatria do Executivo. Ambos os modelos pressupem um Estado de Direito, sem o qual qualquer regra no vale mais que a vontade do ditador. E, no Estado de Direito, o direito concorrencial s pode ser aplicado a um setor regulado na medida em que com ele no conflite, sob pena de verificarmos atividade regulatria indireta. A noo de que, no limite, h nichos nos quais a convivncia entre concorrncia e regulao invivel e que a regulao ao representar a poltica do Estado (state action) e, portanto, manifestao soberana de um dos trs poderes afasta, na presena de ativa superviso do regulador, a aplicao da concorrncia, permanece pouco enfrentada no Brasil. Esse , contudo, o sentido em que foram erigidas as doutrinas state action e a pervasive power, e, sob esse prisma, que se deve repensar a aplicabilidade pura das teorias concebidas no antitruste norte-americano.

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Imunidade Parker v. Brown

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O Contrato de Correspondente e a Regulao Bancria Brasileira

O Contrato de Correspondente e a Regulao Bancria Brasileira


Danilo Takasaki Carvalho* 1 Introduo. 2 A regulao do mercado de correspondentes: 2.1 Objetivos da regulao do mercado de correspondentes. 3 Caractersticas do contrato de correspondente: 3.1 Partes; 3.2 Objeto. 4 Tcnica regulatria, relao contratual e objetivos regulatrios. 5 Concluso.

Resumo Contrasta a tcnica empregada pelas autoridades reguladoras do mercado de correspondentes com a prtica contratual estabelecida nesse mercado pelas instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil (BCB). Conclui que o efetivo alcance dos objetivos da regulao mostra-se dependente do comportamento dos correspondentes, fato que revela a importncia do contrato que esses celebram com as instituies autorizadas pelo BCB. Por sua vez, o contrato de correspondente sofre forte influncia dos textos normativos da regulao sobre o setor, principalmente das normas que impem clusulas obrigatrias e explicitam o regime de responsabilizao por infraes administrativas. Essa dependncia recproca sinaliza a necessidade de as autoridades atentarem para os efeitos da regulao sobre os contratos de correspondente sempre que buscarem aprimorar o cumprimento de objetivos regulatrios.

Procurador do Banco Central do Brasil. Assessor Jurdico na Coordenao-Geral de Processos de Consultoria Monetria e Internacional (Copin). Especialista em Contratos e Responsabilidade Civil pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) 2009. Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo (USP) 2004.

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Palavras-chave: Contratos. Instituies financeiras. Correspondentes no pas. Regulao bancria. Conselho Monetrio Nacional. Banco Central do Brasil.

Abstract Contrasts the regulatory technique employed by the authorities responsible for the regulation of the correspondents services with the contractual practice established by the market participants. Concludes, on the one hand, that the achievement of the regulations objectives depends substantially upon the behaviour of the correspondents, a fact that points up the importance of the agreements that the latter celebrate with the institutions authorised by the Central Bank of Brazil. On the other hand, it notices that the correspondent agreement is strongly influenced by the regulation of the market, mainly by the rules that impose mandatory clauses and by the liability regime for administrative infractions. Such reciprocal dependence reveals that, in order to improve the accomplishment of regulatory objectives, the authorities shall be aware of the effects of the regulation on correspondent agreements. Keywords: Contracts. Financial institutions. Banking correspondents. Banking regulation. National Monetary Council. Central Bank of Brazil.

1 Introduo
O contrato de correspondente consiste, em termos simplificados, na avena que possibilita a delegao de servios praticados por instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil (BCB) a pessoas fsicas ou jurdicas, empresrias ou no. A estrutura regulatria do sistema financeiro brasileiro impe que as pessoas que dele participam devem obter autorizao prvia do BCB para que possam exercer atividades tpicas de instituio financeira (BRASIL, 1964). Por consequncia disso, a prestao de servios financeiros por delegao das instituies autorizadas pelo BCB, como o caso dos correspondentes, extensamente disciplinada por textos normativos editados pelas autoridades

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envolvidas com a regulao do sistema financeiro nacional, notadamente o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e o prprio BCB. A poltica regulatria relacionada prestao de servios financeiros por correspondentes tem sido comentada, muitas vezes com entusiasmo, por autores nacionais (CARVALHO, 2009, p. 10-12) e estrangeiros (KUMAR, 2005; CGAP, 2009, p. 45-46; RHYNE, 2009, p. 67-68), especialmente em razo do aumento que tem propiciado no acesso da populao aos servios financeiros. Alguns trabalhos tm investigado aspectos da regulao bancria (com o intuito simplificador, assim chamaremos a regulao do sistema financeiro nacional) relacionados aos correspondentes no pas de instituies autorizadas a funcionar pelo BCB (KUMAR, 2005; SOARES; MELO SOBRINHO, 2007; CGAP, 2008). Contudo, no se encontram investigaes sobre como a poltica plasmada em resolues do CMN e em circulares do BCB tem-se expressado nos contratos celebrados por instituies que atuam no mercado de correspondentes. Este trabalho se dedica s tarefas de apresentar as caractersticas do contrato de correspondente, categorizando e revelando suas principais clusulas, e de provocar alguma discusso sobre o alcance de objetivos regulatrios por meio desses instrumentos contratuais. No desenvolvimento do estudo, foram examinados os textos normativos da regulao bancria sobre correspondentes e analisados os instrumentos de contrato obtidos com participantes do mercado, sempre com apoio na literatura jurdica e econmica especializada no assunto. O prximo tpico apresenta os textos normativos sobre o mercado de correspondentes do pas, buscando trazer, em perspectiva histrica, elementos para a compreenso da regulao atualmente em vigor e de seus objetivos. Em seguida, com base em pesquisa e em anlise de instrumentos de contrato de correspondente, so examinadas e categorizadas suas principais clusulas, com o fim de obter a adequada descrio da relao contratual estudada. Na quarta parte do trabalho, os termos da relao contratual so confrontados com a tcnica regulatria adotada para o mercado, de modo a verificar elementos sensveis para o alcance dos objetivos almejados pela regulao. Finalmente, em concluso, pretende-se demonstrar a relao mutualstica entre os objetivos da regulao e a prtica contratual dos agentes do mercado de correspondentes, situao que merece ateno das autoridades reguladoras nas aes tendentes ao aumento da eficincia desse mercado.
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2 A regulao do mercado de correspondentes


A possibilidade de prestao de servios financeiros por meio de correspondentes surgiu nos textos normativos da regulao bancria brasileira, pela primeira vez, em 1973, com a Circular n 220, de 15 de outubro de 1973 (BRASIL, 1973b; SOARES; MELO SOBRINHO, 2007, p. 126). Por meio desse ato, o BCB comunicava que
o Conselho Monetrio Nacional, em sesso realizada nesta data, tendo em vista o que dispe o art. 4, inciso VII, da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, decidiu manter a faculdade de os estabelecimentos bancrios atriburem a pessoas jurdicas, sob contrato especial, o desempenho das funes de correspondentes, que se resumiro na cobrana de ttulos e execuo, ativa ou passiva, de ordens de pagamento em nome do contratante, vedadas outras operaes, inclusive a concesso de emprstimos e a captao de depsitos exceto quanto permisso contida no item IV da Resoluo n 244, de 16 de janeiro de 1973. Essa contratao independer de autorizao, devendo, entretanto, ser comunicada ao Banco Central do Brasil. (BRASIL, 1973b).

Observe-se que, nos termos da Circular n 220, de 1973 (BRASIL, 1973b), combinada com o item IV da Resoluo n 244, de 1973 (BRASIL, 1973a), a concesso de emprstimo e a captao de depsitos seriam permitidas apenas se as pessoas jurdicas contratadas fossem pertencentes ao sistema de distribuio de ttulos ou valores mobilirios no mercado de capitais, de que trata o art. 5 da Lei n 4.728, de 14 de julho de 1965 (BRASIL, 1965).1 Posteriormente, a Resoluo n 562, de 30 de agosto de 1979 (BRASIL, 1979), autorizaria que os correspondentes contratados por sociedades de crdito, financiamento e investimento (vulgarmente conhecidas como financeiras), encaminhassem pedidos de financiamento, realizassem anlise de crdito e de cadastro, e executassem cobrana amigvel de dvidas e outros servios de controle.
1 Art. 5 O sistema de distribuio de ttulos ou valores mobilirios no mercado de capitais ser constitudo: I das Bolsas de Valores e das sociedades corretoras que sejam seus membros; II das instituies financeiras autorizadas a operar no mercado de capitais; III das sociedades ou empresas que tenham por objeto a subscrio de ttulos para revenda, ou sua distribuio no mercado, e que sejam autorizadas a funcionar nos termos do art. 11; IV das sociedades ou empresas que tenham por objeto atividade de intermediao na distribuio de ttulos ou valores mobilirios, e que estejam registradas nos termos do art. 12.

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O objetivo de referidos textos normativos, ao permitir a pessoas jurdicas no financeiras a realizao de servios corriqueiramente prestados por instituies financeiras, era possibilitar que o sistema financeiro nacional, ainda que de maneira incipiente, alcanasse locais onde no se encontravam agncias bancrias e cuja instalao se revelava muito dispendiosa e, portanto, desinteressante para as instituies financeiras. O assunto permaneceu latente por muito tempo2 at que, em 1999, tendo em vista o processo de reestruturao societria e administrativa por que vinham passando as instituies financeiras brasileiras, notadamente por ocasio do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer)3 e do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes),4 programas que levaram significativa diminuio do nmero de instituies bancrias no pas, o CMN tornou a disciplinar os servios de correspondente, com o fim de ampliar a gama de servios passveis de serem prestados por pessoas jurdicas contratadas por instituies financeiras (BCB, 1999, p. 1-2).5 Para tanto, foi editada a Resoluo n 2.640, de 25 de agosto de 1999 (BRASIL, 1999), que inaugura o que se pode denominar Etapa 2 da regulao sobre o mercado de correspondentes,6 consistindo a Etapa 1, dentro da perspectiva histrica do assunto, na disciplina trazida sucessivamente pela Circular n 220, de 1973 (BRASIL, 1973b), a Resoluo n 562, de 1979 (BRASIL, 1979), e a Resoluo n 2.166, de 1995 (BRASIL, 1995a). Na Etapa 2, as autoridades reguladoras do sistema financeiro nacional tinham por objetivo atender especificamente a demandas da sociedade pela ampliao do acesso aos servios oferecidos pelos participantes do sistema de pagamentos
2 Um sintoma dessa latncia est na edio da Resoluo n 469, de 7 de abril de 1978 (BRASIL, 1978), do CMN, que instituiu o Manual de Normas e Instrues do Banco Central do Brasil (MNI) e declarou que a mencionada Circular n 220, de 1973 (BRASIL, 1973b), entraria em desuso a partir de 1 de junho de 1978. Quase duas dcadas depois, em 1995, o Conselho Monetrio Nacional, editou a Resoluo n 2.166, de 30 de junho (BRASIL, 1995a), que, na prtica, reproduzia, com pequenas alteraes, o disposto na referida Resoluo n 562, de 1979 (BRASIL, 1979). O Proer foi criado pela Medida Provisria n 1.179 (BRASIL, 1995b), e regulamentado pela Resoluo n 2.208 (BRASIL, 1995c), do Conselho Monetrio Nacional, ambas de 3 de novembro de 1995, com o objetivo de ordenar a fuso e incorporao de bancos a partir de regras ditadas pelo Banco Central. Para informaes bastante precisas sobre o programa, conferir a pgina do Banco Central do Brasil na internet: <http://www.bcb.gov.br/?PROER>. Acesso em 20 dez. 2009. O Proes foi institudo pela Medida Provisria n 1.514, de 7 de agosto de 1996 (BRASIL, 1996b). Essa referncia exclusiva ao voto da Diretoria Colegiada do BCB, e no ao voto do CMN, feita agora, assim como em oportunidade adiante, porque os argumentos de fundo para a deciso o conselho esto contidos na proposta do BCB. O voto do CMN apenas reproduz, em anexo, as ponderaes do Banco Central e o texto proposto para a resoluo. A Etapa 2 seria constituda pelas resolues n 2.640, de 1999 (BRASIL, 1999), e n 2.707, de 2000 (BRASIL, 2000b), que modifica a primeira, e pela Resoluo n 2.953, de 25 de abril de 2002 (BRASIL, 2002), que autoriza a contratao dos titulares de ofcios notariais e de registro (cartrios) como correspondentes.

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brasileiro, tais como a transmisso, por via bancria, de pagamentos relacionados a transaes de qualquer natureza. Essa inteno, manifestada no Voto BCB n 274/99 (BCB, 1999, p. 1-2), concretizar-se-ia ao tornar possvel que indivduos residentes em localidades no atendidas por agncias bancrias pudessem ter acesso a facilidades proporcionadas pelo sistema financeiro, como o servio de transferncia de valores. A tcnica regulatria utilizada naquela oportunidade consistiu na vedao contratao de correspondentes nas praas onde houvesse agncia bancria, posto de atendimento bancrio (PAB) ou posto de atendimento avanado (PAA). Tambm se expressa no Voto BCB n 274/99 (BCB, 1999, p. 1-2) que a justificativa para a vedao associa-se tentativa de impedir que as instituies financeiras promovessem o fechamento de agncias e de postos de atendimento, substituindo-os por correspondentes, com o propsito de reduzir custos de operao em determinadas localidades. Contudo, durante a vigncia dessa regra, e por sua causa, foi percebido que o mercado de correspondentes pouco se expandira, fato que motivou a revogao do dispositivo no ano seguinte (BRASIL, 2000b).7 O que se pode denominar Etapa 3 da regulao sobre correspondentes iniciase com a edio da Resoluo n 3.110, de 31 de julho de 2003 (BRASIL, 2003a), que corporifica a disciplina atualmente em vigor no pas, consideradas as alteraes nela promovidas at o presente.8 As modificaes levadas a efeito por essa resoluo foram motivadas pela percepo de que o mercado de correspondentes revelava-se importante instrumento da poltica governamental de expanso do microcrdito no pas, uma vez que a ampliao do acesso da populao ao sistema financeiro nacional seria vista
como forma de propiciar a melhoria das condies da obteno de crdito, de realizao de poupana e de aquisio de produtos financeiros, alm de maior comodidade para pagamento de contas por parte das pessoas de menor renda. (BCB, 2003, p. 2).

Verdadeiramente, embora o presente trabalho no se debruce sobre os dados de expanso desse mercado, a revogao da vedao contratao de correspondentes em praas, por assim dizer, conhecidas das instituies financeiras, parece haver sido determinante para o crescimento do mercado de correspondentes. Segundo Kumar (2005, p. 203-207), o sucesso do mercado de correspondentes no Brasil deve-se, em grande medida, prtica de arbitragem regulatria pelas instituies financeiras em favor da contratao de correspondentes, tendo em vista o menor custo de manuteno de uma rede formada por entidades dessa espcie do que o de uma rede equivalente de dependncias (agncias, postos de atendimento etc.). Cf. resolues n 3.156, de 17 de dezembro de 2003 (BRASIL, 2003b), e n 3.654, de 17 de dezembro de 2008 (BRASIL, 2008).

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Para alcanar essa finalidade, a Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a), dilatou os mbitos de incidncia da regulamentao, possibilitando, de um lado (mbito subjetivo), que mais categorias de instituies financeiras pudessem contratar correspondentes e que as entidades contratadas pudessem subdelegar a prestao dos servios a terceiros, e, de outro (mbito objetivo), que mais classes de operaes ou servios financeiros pudessem ser prestadas por correspondentes. Posteriormente, foram realizadas modificaes que tambm manifestaram a clara inteno de fomentar a expanso desse mercado, seja tornando possvel a contratao de correspondentes por outras categorias de instituies financeiras (BRASIL, 2003b),9 seja reduzindo os requisitos para a celebrao desse negcio jurdico (BRASIL, 2008).10

2.1 Objetivos da regulao do mercado de correspondentes


Os textos normativos que disciplinam o mercado de correspondentes inserem-se no arcabouo regulatrio do sistema financeiro nacional. Dessa sorte, ademais dos objetivos particulares do regramento desse mercado especfico, os mencionados textos normativos tm tambm em mira o alcance de finalidades mais gerais da regulao bancria, traduzidas em princpios-objetivo passveis de serem extrados de dispositivos da Constituio da Repblica (BRASIL, 1998, art. 192) e de leis que disciplinam o sistema financeiro brasileiro (BRASIL, 1964; BRASIL, 1974; BRASIL, 2001). Autores que se debruaram sobre as normas que regem o sistema financeiro apontam invariavelmente a proteo da confiana do poupador como fim ltimo da regulao bancria (SADDI, 2001, p. 57-63; VEROSA, 2005, p. 67-68; LIMA, 2004, p. 17-18; FERRARINI, 1995, p. 4; CARVALHO, 2002,

Com a edio da Resoluo n 3.156, de 2003 (BRASIL, 2003b), todas as instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil passaram a poder delegar a terceiros a prestao de servios a elas atribudos. 10 Desde a entrada em vigor da Resoluo n 3.654, de 17 de outubro de 2008, a contratao de correspondentes deixou de depender de autorizao prvia do Banco Central do Brasil, bastando que a instituio contratante comunique a celebrao do contrato autarquia. A chancela prvia da autoridade monetria ficou reservada aos casos em que a pessoa jurdica contratada apresente o nome banco em sua razo ou denominao social, ou em seu nome de fantasia, e no integre o sistema financeiro nacional.

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p. 258-262; CORTEZ, 2002, p. 315-323).11 Verdadeiramente, se no tivessem confiana nas instituies que integram o sistema financeiro, os poupadores recusar-se-iam a entregar seus recursos quelas, o que, na prtica, inviabilizaria o desenvolvimento desse setor da economia ou faria com que funcionasse de maneira ineficiente, isto , com custos elevados para a sociedade. Ao lado desse objetivo, Mosquera (1999, p. 263-269) apresenta, em consonncia com o disposto no art. 192 da Constituio da Repblica (BRASIL, 1988) e na Lei n 4.595, de 1964 (BRASIL, 1964), elenco de princpios que norteiam as relaes jurdicas emergentes do mercado financeiro e de capitais: a) princpio da proteo da mobilizao da poupana nacional, que visa a assegurar a proteo ao fluxo interno da poupana nacional (MOSQUERA, 1999, p. 263-264); b) princpio da proteo da economia popular, que fundamenta a existncia de mecanismos jurdicos de proteo dos interesses dos poupadores; c) princpio da proteo da estabilidade da entidade financeira, corolrio do princpio anterior, que justifica, em especfico, o arcabouo de superviso estatal sobre as entidades que atuam nesse mercado; d) princpio da proteo do sigilo bancrio, que assegura sobretudo a privacidade dos poupadores, que no recorreriam ao mercado financeiro e de capitais se no houvesse semelhante garantia; e) princpio da proteo da transparncia de informaes, que busca impor mxima publicidade s informaes de carter pblico, de modo que cheguem de maneira homognea aos destinatrios. Os servios financeiros prestados pelos correspondentes no podem ser apartados do restante do sistema financeiro nacional, razo pela qual os princpios acima elencados permeiam, inexoravelmente, a poltica regulatria do mercado de correspondentes. Assim que o CMN e o BCB, na disciplina e na superviso das atividades dos agentes desse mercado, manifestam ter em mira esses princpios, por exemplo, ao exigir que no sejam contratadas pessoas inidneas (isto , que apresentam restries em cadastros de informaes fiscais e financeiras princpio da proteo da economia popular), ao exigir

11 Exposio e desdobramento mais detalhados desse objetivo podem ser encontrados no documento Princpios Fundamentais para uma Superviso Bancria Efetiva (BCBS, 2006), elaborado pelo Comit de Basileia de Superviso Bancria.

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que sejam franqueadas ao BCB informaes sobre as operaes praticadas pelos correspondentes (princpio da proteo da estabilidade da entidade financeira), ao demandar que esses ltimos informem ostensivamente que so meros prestadores de servios contratados por uma instituio autorizada a funcionar pelo BCB (princpio da proteo da confiana do poupador), entre outras situaes. Ao lado desses princpios ou normas-objetivo, a regulao do mercado de correspondentes tambm se volta para a ampliao do acesso da populao ao sistema financeiro. Exemplos de aes dirigidas concreo desse princpio podem ser colhidos em sucessivas resolues do CMN, que possibilitaram, ao longo do tempo, progressiva reduo dos custos de transao incorridos na contratao correspondentes (CARVALHO, 2009, p. 36-52). A reduo desses custos, por consequncia, tem favorecido a significativa expanso do mercado de correspondentes, fato que redunda na ampliao do acesso ao sistema financeiro. No obstante, da leitura dos textos normativos que disciplinam o mercado de correspondentes e dos votos do BCB e do CMN que conduziram aprovao dessa regulamentao, fica aparente que as autoridades buscam ponderar os princpios mencionados acima, equilibrando iniciativas voltadas para a expanso do mercado e, por consequncia, do acesso da sociedade ao sistema financeiro com providncias ligadas proteo desse sistema e dos clientes dos correspondentes, especialmente no que se refere preveno da prtica da intermediao financeira pelos correspondentes e exigncia de acesso s informaes sobre as operaes por eles executadas.

3 Caractersticas do contrato de correspondente


Percorrida a apresentao dos textos normativos da regulao do mercado de correspondentes e de seus principais objetivos, observemos como se tm construdo as relaes jurdicas contratuais entre as entidades que participam desse mercado, para, mais adiante, avaliar o grau de correspondncia entre a prtica contratual e os objetivos acima descritos.

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3.1 Partes
Como mencionado na introduo deste trabalho, o contrato de correspondente consiste na avena destinada a possibilitar que alguns dos servios financeiros a cuja prtica esto autorizadas certas instituies sejam prestados por outras pessoas fsicas ou jurdicas, empresrias ou no. Por se tratar da delegao de servios cuja prtica objeto de autorizao do BCB, encontrar-se-, de um lado da avena, necessariamente, uma instituio autorizada a funcionar pela autarquia, tal como dispe o art. 1 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a), com redao dada pela Resoluo n 3.156, de 17 de dezembro de 2003 (BRASIL, 2003b).12 Trata-se de espectro deveras amplo de entidades, que inclui bancos (mltiplos, comerciais, de desenvolvimento, de investimento), caixas econmicas, associaes de poupana e emprstimo, cooperativas de crdito, sociedades de crdito, financiamento e investimento, sociedades corretoras e distribuidoras de ttulos e valores mobilirios, sociedades corretoras de cmbio, agncias de fomento, administradoras de consrcio, entre outras.13 Para o outro lado da avena, o da contratada, no h limitaes regulamentares, podendo estar qualquer pessoa jurdica, empresria ou no, ou as pessoas fsicas titulares dos servios notariais e de registro do pas, nos termos do 3 do art. 1 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a).14 Analisando os requisitos subjetivos para a constituio da relao jurdica aqui examinada, e atribuindo-lhes a classificao terica de Ferrara (apud GOMES, 2007, p. 52-53), pode-se afirmar que essas caractersticas consistem em pressuposto do contrato de correspondente, especificamente no que se refere

12 Eis o texto em vigor, na forma da Resoluo n 3.156, de 2003 (BRASIL, 2003b): Art. 1 Alterar e consolidar, nos termos desta resoluo, as normas que dispem sobre a contratao, por parte de instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo BCB, de empresas, integrantes ou no do Sistema Financeiro Nacional, para o desempenho das funes de correspondente no pas, com vistas prestao dos seguintes servios: [...] 13 Para descrio das atividades dessas e de outras espcies de instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, cf. Turczyn (2005, p. 148-194) e Fortuna (2005, p. 27-40). 14 A nosso ver, a previso no dispensvel, pois ditos servios notariais e de registro podem no ser prestados por pessoas jurdicas, para o efeito de serem enquadrados nos termos do caput do mencionado art. 1 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a). Do ponto de vista da efetividade da poltica regulatria relativa ao mercado de correspondentes, se se considera que os servios notariais e de registro esto presentes em quase todos os municpios brasileiros, a possibilidade de registradores e notrios oferecerem servios financeiros parece relevante como forma de ampliar a abrangncia territorial daquele mercado.

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legitimao para dispor, entre si, sobre a delegao de servios financeiros.15 falta desse pressuposto, pois, fica a relao jurdica relegada invalidade. No h ulteriores critrios regulamentares para que as instituies autorizadas a funcionar pelo BCB escolham as pessoas que desejam contratar como seus correspondentes, bastando que as informaes cadastrais exigidas pela regulamentao especfica (BRASIL, 2000a; BRASIL, 2004) sejam prestadas autarquia. No obstante, at a entrada em vigor da Resoluo n 3.654, de 2008 (BRASIL, 2008), que dispensou a autorizao prvia do BCB para a contratao de correspondentes, a autarquia examinava os dados cadastrais das pessoas escolhidas e no deferia a celebrao do contrato com aquelas que apresentavam restries no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ) e no Cadastro de Cheques sem Fundos (CCF).16

3.2 Objeto
Nos instrumentos de contrato analisados nesta pesquisa,17 encontram-se clusulas que podem ser categorizadas em obrigatrias, porque impostas pela regulamentao do CMN e do BCB, comuns, por sua acentuada frequncia nas minutas analisadas, e acidentais, por sua apario ocasional nas minutas. Dentre as clusulas ditas obrigatrias, encontra-se, de incio, a que descreve os servios objeto do contrato ou, propriamente, o objeto do contrato de correspondente , que se restringem execuo de algumas das atividades para cuja prtica as instituies contratantes ostentam autorizao do BCB. Em todo o caso, a delegao objeto do contrato de correspondente, que no poder extrapolar o limite da autorizao individualmente concedida pela autarquia, ficar restrita aos seguintes servios: a) recepo e encaminhamento de propostas de abertura de contas de depsitos a vista, a prazo e de poupana;
15 parte a meno feita nesse pargrafo e em pargrafo mais adiante sobre o objeto do contrato, no nos interessa nesse estudo, porque constituiria discusso por demais terica para os nossos propsitos, examinar todos os pressupostos e requisitos do contrato de correspondente, isto , a capacidade das partes, a idoneidade do objeto e a legitimao para realiz-lo (pressupostos) e o consentimento, a causa, o objeto e a forma (requisitos de validade), conforme distino professada por Gomes (2007, p. 52-63). 16 Para outros dados sobre o processo de autorizao prvia do BCB para a contratao de correspondentes, cf. nossa monografia (CARVALHO, 2009, p. 36-41). 17 Os instrumentos de contrato foram obtidos com participantes do mercado, vale dizer, instituies financeiras e pessoas contratadas como correspondentes.

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b) recebimentos e pagamentos relativos a contas de depsitos a vista, a prazo e de poupana, bem como a aplicaes e resgates em fundos de investimento; c) recebimentos, pagamentos e outras atividades decorrentes de convnios de prestao de servios mantidos pelo contratante, na forma da regulamentao em vigor; d) execuo ativa ou passiva de ordens de pagamento em nome do contratante; e) recepo e encaminhamento de pedidos de emprstimos e de financiamentos; f) anlise de crdito e cadastro; g) execuo de servios de cobrana; h) recepo e encaminhamento de propostas de emisso de cartes de crdito; i) outros servios de controle, inclusive processamento de dados, das operaes pactuadas; j) outras atividades, a critrio do BCB. (BRASIL, 2003a). Como visto, essas atividades esto relacionadas de maneira no taxativa no art. 1 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a), podendo as instituies que se servem de correspondentes propor ao BCB novos servios que pretendem delegar, para os quais dever haver autorizao especfica da autarquia. Ainda no campo das clusulas obrigatrias do contrato, acham-se aquelas citadas pelo art. 4 da referida Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a),18 com o seguinte contedo:
18 Art. 4 Os contratos referentes prestao de servios de correspondente nos termos desta resoluo devem incluir clusulas prevendo: I a total responsabilidade da instituio financeira contratante sobre os servios prestados pela empresa contratada, inclusive na hiptese de substabelecimento do contrato a terceiros, total ou parcialmente; II o integral e irrestrito acesso do Banco Central do Brasil, por intermdio da instituio financeira contratante, a todas as informaes, dados e documentos relativos empresa contratada, ao terceiro substabelecido e aos servios por esses prestados; III que, na hiptese de substabelecimento do contrato a terceiros, total ou parcialmente, a empresa contratada dever obter a prvia anuncia da instituio financeira contratante; IV a vedao, empresa contratada, de: a) efetuar adiantamento por conta de recursos a serem liberados pela instituio financeira contratante; b) emitir, a seu favor, carns ou ttulos relativos s operaes intermediadas; c) cobrar, por iniciativa prpria, qualquer tarifa relacionada com a prestao dos servios a que se refere o contrato; d) prestar qualquer tipo de garantia nas operaes a que se refere o contrato; V que os acertos financeiros entre a instituio financeira contratante e a empresa contratada devem ocorrer, no mximo, a cada dois dias teis; VI que, nos contratos de emprstimos e de financiamentos, a liberao de recursos deve ser efetuada mediante cheque nominativo, cruzado e intransfervel, de emisso da instituio financeira contratante a favor do beneficirio ou da empresa comercial vendedora, ou crdito em conta de depsitos vista do beneficirio ou da empresa comercial vendedora; VII a obrigatoriedade de divulgao, pela empresa contratada, em painel afixado em local visvel ao pblico, de informao que explicite, de forma inequvoca, a sua condio de simples prestadora de servios instituio financeira contratante.

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a) responsabilidade da instituio contratante pelos servios prestados pelo correspondente; b) prticas vedadas ao correspondente na prestao dos servios; c) necessidade de prvia autorizao da instituio contratante para o correspondente substabelecer o contrato; d) instalao de painel que explicite ao pblico a informao de que o correspondente atua como mero prestador de servios instituio contratante; e) e permisso ao BCB para ter acesso a todas as informaes, dados e documentos relativos ao correspondente e eventual substabelecido e aos servios por eles prestados. Como mencionado, parte as clusulas obrigatrias, as minutas examinadas de contratos de correspondente contm, com regularidade, clusulas comuns, que dispem sobre estas matrias: a) remunerao do correspondente pela prestao dos servios, normalmente estipulada em bases variveis de valor, calculadas de acordo com o nmero de transaes efetivadas. O valor da remunerao tambm tem sido estipulado de acordo com intervalos de quantidade de operaes praticadas pelo correspondente;19 b) obrigao de o correspondente manter conta de depsito na instituio contratante, sempre que essa ltima seja autorizada a captar depsitos a vista, como forma de facilitar o fluxo dos recursos transmitidos em transaes realizadas pelo correspondente. Efetivamente, essa clusula constitui a insero de contrato de depsito bancrio no contrato de correspondente; c) confidencialidade das informaes dos clientes e obrigao de sigilo que os prepostos e todos aqueles envolvidos com a execuo dos servios de correspondente devem manter em relao aos dados a que tm acesso; d) exclusividade no exerccio da atividade de correspondente, por meio das quais esse ltimo obriga-se a no celebrar contrato semelhante com outra instituio;

19 Nesse ltimo caso, verifica-se, ao final do perodo de clculo, em qual intervalo de quantidade de operaes (at 500 transaes; de 500 a 1.000; de 1.000 a 1.500; e assim sucessivamente) encontra-se o nmero de transaes realizadas pelo correspondente, aplicando-se a remunerao equivalente estabelecida no contrato.

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e) fornecimento dos equipamentos e da tecnologia necessria prestao dos servios de correspondente; f) treinamento dos empregados do correspondente para a operao dos equipamentos e para o desempenho das demais atividades delegadas. A execuo do treinamento fica corriqueiramente a cargo da instituio contratante; g) cesso de uso da marca e dos sinais de identificao da instituio. semelhana do que ocorre com a obrigao descrita no item b, acima, essas clusulas inserem no contrato de correspondente um contrato de cesso de uso da marca e dos sinais distintivos da instituio. de se destacar, ainda no que se refere s clusulas comuns, a preocupao das instituies contratantes em enfatizar a inexistncia de qualquer relao empregatcia ou de subordinao entre elas e os empregados ou prepostos dos correspondentes. A inquietao traduz-se em dispositivos que obrigam o correspondente a apresentar certides de regularidade no adimplemento de obrigaes trabalhistas e previdencirias, bem como a indenizar integralmente os prejuzos advindos de eventuais demandas trabalhistas de empregados ou prepostos dos correspondentes contra a instituio contratante.20 No que se refere s ditas clusulas acidentais, identificam-se as seguintes: a) a que institui garantia para a cobertura de danos sofridos pela instituio contratante em decorrncia de sua responsabilizao por atos do correspondente. Os bens dados em garantia assumem a forma de uma aplicao financeira de titularidade do correspondente (v. g., quotas de fundos de investimento, certificados de depsito bancrio etc.), que ficam na posse da instituio contratante, com clusula autorizadora de dbito em caso de efetiva responsabilizao da instituio. Frise-se que, exceo dessa hiptese, a clusula no confere instituio qualquer poder de disposio sobre os recursos aplicados pelo correspondente, sendo ele quem se apropria dos frutos (rendimentos) desses bens. A regra apenas autoriza a instituio a compensar o crdito que venha a ter perante o

20 A clusula merece realce, pois tem crescido o nmero de aes movidas por empregados dos correspondentes, nas requerida a isonomia de tratamento com a categoria dos bancrios (isto , regime de trabalho com horrio diferenciado, vantagens, piso e data-base salariais etc.), situao que tem sido objeto de grande ateno pelas partes do contrato de correspondente (FONSECA, 2008).

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correspondente, em decorrncia da responsabilizao, com o dbito que tem em decorrncia do dever de restituir os recursos aplicados; b) a que institui garantia para os mesmos fins citados no item anterior, sob a forma de seguro, tambm costumeiramente fornecido pela instituio contratante. Nesse caso, trata-se da obrigao de o correspondente celebrar contrato de seguro de responsabilidade civil, indicando a instituio como beneficiria; c) a que estabelece limites operacionais atuao dos correspondentes, fixados como valores mximos para as transaes financeiras que eles podem aceitar. Esses valores podem assumir a forma de quantias globais, vlidas para o conjunto de operaes do correspondente em determinado perodo (dia, semana ou ms), ou de quantias especficas, referentes a cada transao.

4 Tcnica regulatria, relao contratual e objetivos regulatrios


A composio do contrato descrita acima foi sendo formada, ao longo dos anos, por minutas elaboradas pelas instituies contratantes, para aplicao uniforme a todos seus correspondentes. Essa prtica parece remontar tcnica regulatria adotada pelo CMN nas resolues que disciplinam o mercado desde o incio da Etapa 2 da regulao,21 com a edio da Resoluo n 2.640, de 1999 (BRASIL, 1999). A obrigatoriedade de obteno de autorizao prvia do BCB para delegao de atividades relacionadas a contas de depsito e de poupana parece haver contribudo para que as instituies contratantes padronizassem as minutas de contrato, como meio de economizar tempo e recursos nesse processo.22 Essa economia efetivamente ocorria porque, uma vez aprovada a minuta pelo BCB, a instituio no mais submetia o instrumento contratual ao crivo da autarquia, exceto quando promovia mudana em seu texto. Passavam a ser enviadas apenas as informaes sobre os correspondentes escolhidos pelas instituies contratantes.
21 Veja-se a seo 2 deste artigo. 22 Naturalmente, essa padronizao no pode ser vista separadamente do movimento empresarial generalizado de reduo de custos e de simplificao do processo de negociao contratual no qual surgiram as clusulas gerais de contratao e os contratos de adeso. Sobre o assunto, cf. Marques (2002, p. 52-58).

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De fato, pode-se mesmo afirmar que a observada prtica de padronizao dos instrumentos de contrato interessa autarquia, uma vez que se evidencia, desde a edio da Resoluo n 2.640, de 1999 (BRASIL, 1999), a adoo de tcnica regulatria especfica, consistente na prescrio de contedo compulsrio para os termos da relao jurdica entre a instituio contratante e o correspondente. A motivao para a escolha dessa tcnica no se encontra explicitada nos votos, referidos acima, que conduziram considerao do CMN as diversas resolues sobre a matria (BCB, 1999; BCB, 2003). possvel, no obstante isso,deduzila do arcabouo legal que informa os poderes do CMN e do BCB sobre as instituies que atuam no sistema financeiro. Segundo Black (1997, p. 244-246), a formulao de regras pelo rgo regulador de um mercado leva em considerao, entre uma srie de fatores que influenciam seu processo decisrio, o estgio evolutivo do mercado regulado e a extenso dos poderes (normativo e de polcia, especialmente) concedidos pela lei ao regulador sobre os agentes econmicos. Enxergando atravs dessa lente a situao especfica do mercado de correspondentes, pode-se afirmar que a tcnica regulatria que se dirige sobre o contedo do contrato parece ter sido eleita tendo em vista, de um lado, a incipincia do setor e a consequente necessidade de exercer maior vigilncia sobre ele, ou de impor regras mais restritivas atuao de seus participantes e, de outro, a ausncia de poderes legalmente concedidos ao CMN e ao BCB para disciplinar e fiscalizar as atividades das pessoas jurdicas contratadas como correspondentes. Sobre esse ltimo fator, de acordo com a legislao de regncia da matria, os poderes normativo e de polcia dessas autoridades podem apenas ser exercidos sobre as instituies autorizadas a funcionar pelo BCB, ou que eventualmente pratiquem (ilicitamente) atividade sujeita a sua autorizao prvia, sem que a tenham obtido. Portanto, em abstrato, poderia ser considerado ilegal o exerccio desses poderes sobre correspondentes no caracterizados como instituies que deveriam obter autorizao da autarquia para funcionar (tais como supermercados, padarias, lojas de departamento, tabelies etc.).23 Diante disso, a adoo da tcnica de regulao sobre o contedo dos contratos aparenta encontrar fundamento na tentativa das autoridades reguladoras de vincular os correspondentes,

23 E, por bvio, que tambm no houvessem exercido atividades sujeitas prvia autorizao do BCB.

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por via indireta,24 ao cumprimento das obrigaes consideradas relevantes para o funcionamento do mercado.25 luz dessa anlise, o desenho contratual descrito no tpico anterior parece ganhar novos contornos, nos quais as clusulas obrigatrias desempenham papel relevante no que diz respeito formao do contedo das demais (comuns e acidentais). Como visto, alm da especificao das atividades passveis de delegao, a regulao dita, para as clusulas obrigatrias, uma srie de vedaes aos correspondentes,26 a possibilidade de o BCB ter acesso a todas as informaes, dados e documentos a eles relativos27 e o regime de responsabilidade das instituies contratantes pelos servios prestados pelos correspondentes.28 De outro lado, na leitura das minutas-padro de contrato, observa-se a preocupao dessas instituies em inserir mecanismos de controle da atividade dos correspondentes, notadamente com o fim de assegurar a observncia das regras prescritas pela regulao, de reduzir seus nveis de risco operacional29 e, assim, de evitar sua responsabilizao perante o BCB. A ttulo de exemplo, tais mecanismos de controle podem ser enxergados nas seguintes clusulas: a) fornecimento dos equipamentos e dos programas de computador pela instituio contratante: por meio dessa clusula, a instituio visa a

24 Isto , por meio dos contratos que as instituies autorizadas a funcionar pelo BCB celebram com os correspondentes e, consequentemente, por meio da fiscalizao sobre as primeiras. 25 Tambm possvel supor que a ateno sobre o contedo dos contratos, paralelamente a essas consideraes, tenha-se originado de limitaes de natureza administrativo-oramentria do BCB. Como meio de empregar mais eficientemente os recursos disposio da autoridade reguladora, pode-se haver preferido disciplinar e fiscalizar os correspondentes indiretamente, isto , por intermdio das instituies por ela autorizadas a funcionar, em vez de buscar a autorizao legal de que necessitaria para faz-lo diretamente. Um breve exame dos momentos histrico e poltico por que o pas passava ao final da dcada de 1990 respalda a razoabilidade dessa motivao para a tcnica regulatria adotada. Vale ressaltar que essa espcie de fator (poltico-institucional) tambm considerada por Black (2005, p. 225-226) quando arrola os elementos que influenciam a deciso do rgo regulador sobre a escolha da regra (rule making decision). De imediato, pode-se perceber nessa abordagem (normatizao e fiscalizao indiretas) vantagens relacionadas ausncia de perda de escopo no exerccio do poder de polcia pelo BCB, que continuaria dedicado s instituies com as quais j se relacionava. Alm disso, em termos de relevncia para o sistema financeiro, isto , sob a perspectiva da contribuio das atividades dos correspondentes para a elevao do risco sistmico, no de se esperar impacto significativo que justifique a superviso direta dessas entidades pela autarquia. razovel supor, contudo, que o controle indireto sobre a atividade dos correspondentes estaria sujeito a possveis restries, uma vez que no j se estaria diante de um tradicional problema de agncia (ARAJO, 2005, p. 215-222), mas de dois problemas de agncia sobrepostos: o primeiro, referente assimetria de informao e ao risco moral entre o BCB e as instituies contratantes, e o segundo, relativo a esses mesmos problemas entre as referidas instituies e os correspondentes. Sobre as consideraes de Arajo acerca dos problemas de agncia, cf. nota de rodap n 33, adiante. 26 Cf. incisos IV a VI do art. 4 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a). 27 Cf. inciso II do art. 4 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a). 28 Cf. inciso I do art. 4 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a). 29 O Comit de Basileia de Superviso Bancria (BCBS, 2004, p. 137) define risco operacional como o risco de perda resultante de inadequao ou falha de processos internos, de pessoas e de sistemas, ou de eventos externos (traduo livre de: the risk of loss resulting from inadequate or failed internal process, people and systems or from external events).

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oferecer ao correspondente o compartilhamento da mesma rede de computadores, bem como a assegurar relacionamento direto e troca de dados imediata com o correspondente; b) treinamento dos empregados do correspondente sobre os processos e a tecnologia a serem utilizados para a prestao dos servios financeiros delegados: com essa disposio, permite-se instituio contratante transmitir aos empregados do correspondente no somente o conhecimento necessrio operao dos equipamentos e dos sistemas de informao, como tambm os procedimentos de segurana e a poltica da instituio relativa confidencialidade das informaes dos clientes; c) exclusividade do correspondente: evidncia, a clusula visa a proteger os segredos comerciais da instituio contratante perante suas concorrentes. No obstante, tambm se pode observar nela a produo da externalidade positiva consistente em evitar que o correspondente trabalhe concomitantemente com diferentes sistemas de informao e regras de operao, assim reduzindo seu risco operacional (e, por conseguinte, o da instituio contratante); d) estabelecimento de limites operacionais para o correspondente: a clusula pode ser vista como um limitador do risco operacional do correspondente, ao mesmo tempo em que pode servir como limitador do risco de crdito incorrido pela instituio contratante, nas situaes em que o correspondente permanece com recursos em seu poder durante alguns dias at repass-los instituio. possvel extrair da clusula a funo de controle sobre a expanso da atividade do correspondente, de modo que esse crescimento possa obedecer a um planejamento, que seja homologado pela instituio contratante e se reflita em aprimoramentos de ordem tcnica.30 Alm dessas, a clusula obrigatria que estabelece o dever de o correspondente expor em local visvel sua condio de prestador de servios instituio

30 Esse argumento reforado em depoimento de um participante do mercado, que afirmou existirem importantes externalidades positivas para os correspondentes em decorrncia das exigncias feitas pela instituio contratante para elevar os limites operacionais. No caso especfico, tratava-se de uma instituio de microfinanas, da qual teria sido exigido o aprimoramento de diversos mecanismos de controle dos pagamentos de crditos concedidos e de anlise de crdito dos muturios, procedimento que teria melhorado sobremaneira a eficincia e a rentabilidade da instituio. (Dados prprios: entrevistas com participantes do mercado realizadas entre janeiro e maro de 2009).

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contratante pode ser vista como a expresso da clusula (ou do contrato) de cesso de uso das marcas e dos sinais distintivos da instituio, que, para alm da finalidade publicitria, mais imediata, cumpre a funo de informar aos clientes que o estabelecimento do correspondente no presta servios em nome prprio, mas por delegao da instituio financeira cujas marcas e sinais distintivos encontram-se mostra.31 A seu turno, a atribuio de responsabilidade s instituies contratantes pelas atividades dos correspondentes, feita no art. 4, inciso I, da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a), merece ser analisada com maior profundidade, por se tratar, qui, da clusula mais relevante entre as obrigatrias, sob o ponto de vista da efetividade da regulao do setor. O manejo do sistema de responsabilidade administrativa32 por esse dispositivo, com o deslocamento do risco para a instituio contratante (que passa a responder pelas infraes administrativas cometidas pelo correspondente), parece produzir efeitos obrigacionais notveis ao incentivar a instituio a atrelar o correspondente, por meio do enlace contratual, ao cumprimento de uma srie de deveres voltados para a segurana e a prudncia na execuo dos servios financeiros delegados. Como tcnica regulatria, o tratamento dado ao regime de responsabilidade na Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a), procura suprir a deficincia de poder de polcia e de poder sancionador que poderia afetar a atuao do BCB sobre o mercado de correspondentes, conforme comentamos acima. Para alcanar esse fim, a explicitao da responsabilidade da instituio contratante aproveita-se dos problemas oriundos da relao de agncia que se estabelece entre as instituies e os correspondentes, dificuldades corriqueiras em contratos que contm relao jurdica de mandato entre as partes.33
31 Nesse ponto, percebendo-se que essa clusula, estabelecida pelo art. 4, inciso VII, da Resoluo n 3.110, de 2003, cria uma obrigao cujo propsito informar ao pblico a que ttulo o correspondente executa os servios financeiros, um possvel aprimoramento dessa obrigao seria a meno especfica, tambm em local visvel, de cada um dos servios delegados pela instituio contratante. 32 Afirmamos tratar-se de responsabilidade administrativa, uma vez que ao CMN no dada a competncia para dispor sobre aspectos cveis ou penais da matria, assuntos constitucionalmente adstritos ao poder do Congresso Nacional (BRASIL, 1988). 33 Arajo (2007, p. 596-599) leciona que a ideia de agncia inerente ao fenmeno da diviso do trabalho e necessidade de confiana que essa diviso reclama [...]. Os problemas que defluem da relao criada entre aquele que delega a execuo de uma atividade (principal ou comitente) e aquele que recebe a incumbncia de realiz-la (agente ou comissrio) podem ser associados possibilidade que tem o agente de explorar, em seu proveito e em prejuzo dos interesses do principal, oportunidades que no seriam observveis por esse ltimo ou, se observveis, no seriam verificveis, isto , passveis de comprovao em juzo. Ainda segundo Arajo (2007, p. 597-598) a Teoria do Contato debrua-se sobre os chamados problemas de agncia com enfoques, fundamentalmente, sobre a possibilidade de ocorrerem eventuais desvios ou

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A regra do mencionado art. 4, inciso I, explicita, para efeitos de persecuo em esfera administrativa, isto , perante o BCB, que a instituio contratante a responsvel por eventuais infraes aos deveres legais ou regulamentares cometidas pelos correspondentes. De alguma maneira, essa atribuio de responsabilidade s instituies extrai dessas entidades reaes marcantes na seara contratual. No somente as clusulas destacadas anteriormente (fornecimento de equipamentos, treinamento, exclusividade, limites operacionais) teriam forte conexo com o regime de responsabilidade. Tambm se observa a preocupao das instituies em projetar no contrato eventuais efeitos de sua responsabilizao em decorrncia de atos do correspondente. So comuns, portanto, clusulas que criam para o correspondente o dever de indenizar a instituio, caso provoque danos a essa ltima, bem assim os dispositivos que obrigam o correspondente a manter ativos financeiros em poder da instituio ou a contratar seguro em ambos os casos, para garantir a indenizao da contratante.34 Do ponto de vista legal, no se v impropriedade na tcnica regulatria adotada para o regime de responsabilidade comentado. A atuao dos correspondentes dse por delegao das instituies contratantes, mediante relao contratual que cria liame de preposio entre as partes. O correspondente atua em nome e por conta da instituio, transmitindo-lhe, em troca de remunerao, os efeitos de todas as transaes que pratica com os clientes. Na esfera civil, h muito a jurisprudncia brasileira se posicionou pela presuno de culpa do comitente por ato do preposto (BRASIL, 1958; BRASIL, 1961), entendimento que se condensa no enunciado n 341 da smula de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 1964) e se confirma em decises recentes do Superior Tribunal de Justia (BRASIL, 2003c; BRASIL, 2005b).35 Ademais, a caracterizao do vnculo de preposio, ainda segundo os precedentes judiciais, no demanda a existncia de um contrato tpico de trabalho, sendo suficiente a relao de dependncia ou que algum preste servio sob o interesse e o comando de outrem (BRASIL, 2005a), elementos que

extravagncias do agente relativamente s funes que lhe so cometidas e sobre o nvel de esforo que pode ser extrado do agente com o uso de incentivos contratuais. Para o propsito de nosso trabalho, de interesse o primeiro desses enfoques. 34 Supostamente, tambm com o fim de evitar sua responsabilizao, as instituies ver-se-iam rigorosas na eleio e na vigilncia dos parceiros contratados. Contudo, para embasar essa afirmao, reconhece-se a falta de dados empricos.= 35 Os precedentes judiciais e o enunciado de smula mencionados desenvolvem a tese de imputao ao preponente da responsabilidade pelos atos culposos do preposto a partir da inteligncia do art. 1521, inciso III, do Cdigo Civil de 1916 (BRASIL, 1916), ora revogado pelo diploma de 2002 (BRASIL, 2002). A disciplina da matria hoje feita pelo art. 932, inciso III, desse cdigo.

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se podem identificar no relacionamento entre a instituio e o correspondente por ela contratado. Desse modo, agora sob as lentes do Direito Administrativo, a imputao de responsabilidade e a eventual aplicao de penalidades s instituies contratantes por atos dos correspondentes, quando no desempenho da atividade delegada, no parece constituir a hiptese de transmisso de sanes do infrator (correspondente) para o responsvel subsidirio (instituio) comentada por Bandeira de Mello (2008, p. 836-837). Em nossa opinio, o vnculo de preposio cria comunicao direta entre os atos do correspondente e os da instituio, irradiando os efeitos daqueles sobre a esfera jurdica desta, tanto no que se refere aos bnus, a exemplo da captao de clientela, como no que tange aos nus, a inseridos os custos de seleo e de monitoramento, bem como os eventuais prejuzos decorrentes dos negcios infrutferos e das infraes administrativas.36 No obstante a aparncia de validade jurdica e de eficincia regulatria comentada, a adoo da regra de responsabilidade como clusula obrigatria do contrato, tal como preceitua o art. 4, inciso I, da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a), no se mostra o meio mais apropriado para tratar o tema. Conforme constatamos em trabalho monogrfico (CARVALHO, 2009, p. 46-47), a insero compulsria dessa regra como uma das clusulas do contrato cria no instrumento problema interpretativo capaz de tolher a eficincia da prpria regra. Ao dispor que a instituio contratante tem total responsabilidade pelos servios prestados pelo correspondente, sem especificar em que esfera (cvel ou administrativa) essa responsabilidade se verifica, a regra, j inserta no contrato, dificulta s partes a disciplina do regime de responsabilidade dos correspondentes, providncia essencial para que se solucionem contratualmente os problemas de agncia anteriormente referidos, em especial os relativos obedincia das normas editadas pelo CMN e pelo BCB sobre a execuo dos servios financeiros delegados. A ttulo de exemplo, nas minutas de contrato estudadas, foram encontradas clusulas redigidas de tal forma que, em algumas

36 Parece-nos que esse fenmeno , em tese, idntico ao das diversas formas de delegao (ou terceirizao) da execuo de servios prprios da atividade praticada por instituies financeiras. A imputao da responsabilidade s instituies ocorreria, portanto, segundo esse ponto de vista, na contratao de terceiros para: i) o recolhimento e a triagem de envelopes de depsito deixados pelos clientes em caixas automticos; ii) a prestao de consultoria especializada sobre investimentos aos clientes; iii) a prestao de servios de back-office (apoio) mesa de operaes da prpria instituio financeira etc. Sobre o ltimo exemplo, luz do direito ingls, cf. McCormick (2006, p. 129-132).

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situaes, pareciam suavizar a responsabilidade do correspondente perante a instituio (em via de regresso), j que apenas essa ltima figurava como a parte que estava a assumir total responsabilidade pelos servios prestados pelo correspondente. Em outras, os dispositivos contratuais mostravam-se at certo ponto contraditrios, na medida em que estabeleciam, concomitantemente, que o correspondente tambm se responsabilizaria por todos os atos danosos instituio contratante.

5 Concluso
Havendo posicionado em perspectiva os atos que regulamentam a contratao de correspondentes, os objetivos da regulao, as caractersticas do contrato e as tcnicas regulatrias empregadas, o estudo apresentado neste artigo demonstra que as referidas tcnicas regulatrias, a um s tempo, pressupem e reforam uma espcie de mutualismo ou dependncia recproca entre a prtica contratual nesse mercado e o alcance dos objetivos da regulao. Por consequncia, as iniciativas dos rgos reguladores destinadas a aumentar a eficcia e a eficincia regulatrias devem fundamentalmente ateno disciplina do contrato de correspondente, notadamente s clusulas obrigatrias estabelecidas no art. 4 da Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a) e ao regime de responsabilidade previsto no inciso I desse dispositivo. Com base nisso, podem-se elencar duas medidas que, primeira vista, contribuiriam para o aprimoramento da regulao estudada. Primeiramente, no intuito de incrementar a informao fornecida aos clientes do correspondente, a divulgao, em local visvel, de sua condio de simples prestador de servios instituio contratante (art. 4, inciso VII, da referida resoluo) poderia ser complementada com a explicitao dos ofcios cuja execuo lhe foi delegada e pela indicao dos dados de contato com a ouvidoria da instituio. Em segundo lugar, no que se refere ao tratamento conferido ao regime de responsabilidade administrativa das instituies contratantes, mais apropriado seria que a Resoluo n 3.110, de 2003 (BRASIL, 2003a) o tratasse em dispositivo prprio, dirigido exclusivamente s instituies contratantes, sem a exigncia de sua insero como clusula obrigatria do instrumento contratual.

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A Natureza Jurdica dos Contratos Futuros

A Natureza Jurdica dos Contratos Futuros


Henrique Haruki Arake Cavalcante* 1 Introduo. 2 Valores mobilirios. 3 Contratos derivativos. 4 Funo econmica: 4.1 O hedge. 5 Aspectos gerais: 5.1 Atribuies; 5.2 Margem de garantia; 5.3 Ajuste dirio. 6 Natureza jurdica: 6.1 Compra e venda a prazo; 6.2 Cesso de crditos; 6.3 Contrato preliminar; 6.4 Negcios aleatrios; 6.5 Contratos atpicos. 7 Concluso.

Resumo Estuda os contratos derivativos futuros negociados no Brasil, de maneira a determinar sua natureza e regime jurdicos, possibilitando o delineamento de marcos tericos aptos a regular sua operacionalizao. Para tanto, buscou-se levantar todo o arcabouo legal e infralegal existente, apontando eventuais inconsistncias e distanciamentos da realidade negocial. Aps, buscou-se investigar como o mercado e participantes descrevem sua dinmica. Por fim, diferenciando-os de institutos jurdicos basilares, os contratos futuros foram definidos como contratos complexos, atpicos e coligados com dependncia bilateral necessria (gentica) de captao de crdito atrelados ao ativo subjacente, cuja forma predeterminada pelo regulamento da entidade que fiscaliza e administra o mercado em que so celebrados.

Advogado associado ao escritrio Russomano Advocacia e pesquisador no Grupo de Pesquisa em Direito & Economia (GPDE) da Universidade Catlica de Braslia (UCB). Graduado em Direito pela Universidade de Braslia (2008). Dedicado a produo tcnica envolvendo, principalmente, contratos em geral, derivativos e outros valores mobilirios, comisso de valores mobilirios e entidades autorreguladoras do mercado valores mobilirios.

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Henrique Haruki Arake Cavalcante

Palavras-chave: Regulao do mercado de valores mobilirios. Contratos futuros. Derivativos. Mercado futuro.

Abstract This article took under consideration only the future contracts traded in Brazil, so as to determine their nature and legal regime, enabling the design of theoretical framework able to regulate their operation. Therefore, we attempted to raise the whole legal framework and existing legal infrastructure, pointing out possible inconsistencies in and out of the market negotiation. Next, we sought to investigate how the market itself and its participants describe their dynamics. Finally, differentiating them from the basic legal institutions, future contracts were defined as complex, atypical and colligated contracts, with mandatory bilateral dependence (genetic), of credit capitation tied to its underlying asset, whose aspects and shapes are pre-determined by the regulation of the entity who supervises and administrates the market they are traded. Keywords: Stock market regulation. Future contracts. Derivative securities. Future markets.

1 Introduo
Em 2007, foram negociados R$ 1,7 trilhes por meio de cerca de 426,3 milhes de contratos (BM&F, 2008) chamados Derivativos Financeiros denominao dada pela literatura econmica a contratos cujo valor negociado deriva, ou melhor, decorre da percepo que se tem do valor futuro de outros bens ou ndices na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F). Dito de outra forma, somente no Brasil, foram negociados o equivalente a cerca de 66% de seu Produto Interno Bruto (PIB) nominal, o que, por sua vez, totalizou R$ 2,56 trilhes (IMF, 2007) naquele ano. J a International Swaps and Derivatives Association, Inc. (ISDA), que a mais ampla associao global de negociao financeira por nmero de participantes

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A Natureza Jurdica dos Contratos Futuros

da indstria de derivativos negociados privativamente, informa que, em 2006, foram negociados no mundo cerca de U$ 327,4 trilhes (ISDA), que o equivalente a mais de sete vezes o PIB mundial estimado no mesmo ano. Esses dados, apesar de impressionantes, devem ser lidos com cuidado, pois so valores apenas nocionais (FILHO, 1999), isto , valores que representam obrigaes efetivas muito maiores do que o valor efetivamente transacionado entre as partes. Em outras palavras, tendo em vista que a maior parte dos derivativos financeiros liquidada financeiramente (estima-se que menos de 3% dos contratos derivativos financeiros sejam liquidados fisicamente), os valores representativos descritos acima dificilmente sero transacionados na prtica. Entretanto, conquanto seus efeitos no sejam diretos, sua relevncia no pode ser desprezada, pois, entre outros motivos, as obrigaes trazidas em seu bojo podem gerar graves problemas em razo da influncia inevitvel que a economia financeira tem na economia real. Esta monografia discutir, com a maior profundidade possvel, as caractersticas e peculiaridades dos contratos futuros da forma com que so negociados no Brasil, de maneira a determinar sua natureza jurdica, bem como o regime jurdico a que so submetidos. Pretende-se, portanto, delinear marcos tericos jurdicos e legais para orientar os juristas que porventura vierem a lidar com esses institutos, seja para operacionaliz-los, seja para regular sua operao.

2 Valores mobilirios
Definir a natureza jurdica dos contratos futuros, como de quaisquer outros institutos consolidados no mercado financeiro em geral, tarefa rdua para o jurista, pois eles possuem elementos prprios que precisam ser interpretados e compreendidos sob a tica do Direito. Ou seja, analisar um fenmeno econmico e descrev-lo na forma de regras de comportamento coercitivas. Sendo assim, preciso, primeiramente, delimitar com maior rigor alguns aspectos desse instituto que iro orientar esta dissertao.

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Henrique Haruki Arake Cavalcante

A Lei n 6.385, de 7 de dezembro de 1976, a principal referncia legal no que tange a valores mobilirios e traz, em seu rol, os contratos futuros,1 sujeitandoos, assim, ao seu regime e regulamentao e fiscalizao da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Entretanto, a despeito de a lei ser clara ao classificlos como valores mobilirios, no h tampouco consenso acerca da natureza jurdica da categoria valores mobilirios na literatura especializada. A conceituao jurdica de valores mobilirios sempre foi um assunto intrincado, principalmente por englobar institutos bastante distintos entre si. Nessa linha, na opinio de Lobo, a inteno do legislador ao list-los foi, basicamente, delimitar a competncia da CVM, no havendo, a priori, qualquer aspecto que lhes seja comum.
Portanto, a definio legal no tem, nem pretende ter, qualquer compromisso com um conceito geral de valor mobilirio. Alis, tambm a doutrina renuncia formulao de um conceito abstrato de valor mobilirio, talvez impossvel, dado o seu carter instrumental e a mobilidade das fronteiras do mercado que tem por funo delimitar. Acresce que a definio dos documentos admitidos negociao no mercado de valores mobilirios questo de poltica legislativa, que se fundamenta mais em juzos de convenincia do que em conceitos. (LOBO, 2007, p. 33) (grifos nossos).

Esse autor, todavia, identificou alguns critrios para conceitu-los como direitos expressos por ttulos de massa, isto , ttulos padronizados emitidos em srie, de maneira que cada unidade fosse fungvel e se prestasse circulao nos mercados (LOBO, 2007, p. 28). A fungibilidade defendida pelo autor, nos termos do art. 85 do Cdigo Civil (LOBO, 2007, p. 34), seria uma injuno de fato para que um documento funcionasse como valor mobilirio. Ou seja, se os valores mobilirios no fossem dotados da fungibilidade obtida pela padronizao dos direitos negociados, no seria possvel sua oferta em grande escala a uma quantidade indeterminada de sujeitos. Vale dizer que a fungibilidade simplifica a anlise dos crditos negociados e reduz os custos de transao. No h, bom ressaltar, exigncia legal para tanto, mas trata-se de elemento necessrio para a hiptese do autor.
1

Art. 2 da Lei n 6.385, de 7 de dezembro de 1976.

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Para fundamentar sua tese, Lobo refugia-se junto a institutos mais familiares ao Direito ao comparar os valores mobilirios a ttulos de crdito. Justifica sua estratgia ao afirmar que o elemento comum entre os institutos seria prover a transferncia segura e eficaz dos direitos contidos em um documento, viabilizada pelo fato de este, em ambos os casos, representar um direito negocivel independentemente das clusulas, condies e eventuais defeitos do negcio subjacente, no ficando o adquirente sujeito s excees pessoais que o devedor possa ter contra o credor original (LOBO, 2007, p. 34). Nos ttulos de crdito, como se sabe, esses efeitos resultam da conjugao dos princpios da cartularidade e da inoponibilidade, respectivamente. Segundo o princpio da cartularidade, no se deveria falar em direito sem a presena ou existncia do ttulo (ROSA JR., 2002, p. 64) o que, em verdade, no ocorre, pois o ttulo simplesmente meio de prova do direito de crdito e um facilitador para sua transferncia clere. Em outras palavras, mesmo com sua destruio, certo que o crdito subsistiria, alterando-se somente a forma de sua execuo. J o princpio da inoponibilidade garante ao terceiro adquirente de boa-f a impossibilidade de o devedor cambirio, ao ser acionado, opor-lhe excees pessoais (ROSA JR., 2002, p. 68). No caso dos valores mobilirios, entende o autor que fenmeno semelhante ocorreria apenas quando o documento fosse admitido negociao no mercado. Dito de outra maneira, os direitos negociados por meio de valores mobilirios poderiam ser negociados de modo semelhante aos ttulos de crdito, ou seja, pela mera tradio de documento ou, nas palavras do autor, de um documentovalor (LOBO, 2007, p. 42). Entretanto, o que de fato se observa que a relao dos valores mobilirios reconhecidos pelo ordenamento jurdico assistemtica e parece servir apenas e to somente para delimitar a competncia da CVM. de se dizer: no houve preocupao em deduzi-los a partir de um elemento em comum ou de uma teoria geral a priori de modo a agrup-los em um grupo temtico. Os valores mobilirios surgiram espontnea e isoladamente, conforme as necessidades do mercado em momentos especficos, causando grande perplexidade a qualquer tentativa de se elaborar um conceito geral para esses institutos financeiros. Acontece que alguns valores mobilirios, em razo de sua liquidez e complexidade econmica, obrigam os doutrinadores a aproxim-los de institutos

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Henrique Haruki Arake Cavalcante

mais familiares e j dotados de princpios prprios, como os ttulos de crdito. Todavia, enquanto a funo precpua destes apenas propiciar a circulao clere e segura de crditos (ROSA JR., 2002, p. 46), cumpre lembrar que a finalidade dos valores mobilirios mais vasta, englobando tanto a captao de recursos como a administrao de riscos. Assim, no Brasil, os valores mobilirios se dividem, atualmente, em: i) direitos emitidos por sociedades annimas; ii) ttulos representativos de direitos sobre estes; iii) cotas de fundos de investimento ou de clubes de investimentos; iv) notas comerciais (commercial papers), notas promissrias emitidas por sociedades annimas que possuem tratamento legal de valores mobilirios; v) contratos derivativos; vi) ndices representativos de carteiras de aes; e, finalmente, vii) os ttulos e contratos que gerem direito de participao, parceria ou remunerao cujos rendimentos advenham do esforo de terceiros (GOLDSTEIN, 2004, p. 76). Verifica-se, em concluso, que, no havendo um elemento comum a todos os valores mobilirios, essa denominao possui finalidade meramente instrumental (LOBO, 2007, p. 33), pois delimita, simplesmente, a extenso da regulao estatal sobre o mercado de capitais, justificada por envolver a transferncia de recursos da poupana popular para investimentos arriscados cuja rentabilidade decorre dos esforos de terceiros (GOLDSTEIN, 2004, p. 72).

3 Contratos derivativos
Contratos futuros so espcie de contratos que, junto com as opes de compra e de venda, os contratos a termo e os swaps, fazem parte do gnero denominado pela literatura econmica de derivativos financeiros. Contratos derivativos no se confundem com contratos derivados, mas constituem-se em valores mobilirios cujo preo decorre de outro contrato, ndice, taxa de cmbio ou qualquer outra varivel (EIZIRIK; GAAL; PARENTE; HENRIQUES, 2008, p. 111-112). Podem ser negociados tanto em mercados organizados como nos mercados de balco (over the counter) (JORION; SILVA, 1995, p. 5), que so redes descentralizadas de instituies financeiras. Nas palavras de Hull (2002, p. 1),

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A Natureza Jurdica dos Contratos Futuros

Um derivativo pode ser definido como um instrumento financeiro cujo valor depende do (ou deriva do) valor de outras variveis subjacentes mais bsicas. Frequentemente, as variveis subjacentes aos derivativos so os preos dos ativos negociados. Uma opo de compra ou venda de aes, por exemplo, um derivativo cujo valor dependente do preo de uma ao. Entretanto, os derivativos podem depender de praticamente qualquer varivel, de preos de sunos at a quantidade de neve caindo em alguma estao de esqui.2 (traduo livre).

Kolb e Overdahl classificaram, ainda, os derivativos segundo a natureza de seu objeto, dividindo-os em commodity derivatives e financial derivatives. Os primeiros so aqueles que especificam uma commodity ou um ndice de preos de commodity como seu ativo subjacente. J os segundos so aqueles que especificam algum ativo financeiro, taxa de juros, taxa de cmbio ou ndice financeiro como ativo subjacente (KOLB; OVERDAHL, 2003, p. 1).3 O Conselho Monetrio Nacional (CMN) segue orientao semelhante4 ao definir os derivativos financeiros como contratos cujo valor varia em decorrncia de mudanas em taxas, preos, ndices de classificao ou variveis similares, que exijam investimento inicial inexistente ou pequeno em relao ao valor total do contrato e que sejam liquidados em data futura. A escolha desses ativos subjacentes no livre,5 pois devem ser regularmente cotados com base em preos ou metodologias consistentes e passveis de verificao, as quais levem em considerao a independncia na coleta de dados e sejam de divulgao pblica por bolsas de valores, bolsas de mercadorias e de futuros, mercados de balco organizado ou cmaras de registro, negociao, custdia e liquidao financeira, autorizados pela CVM. H quatro modalidades bsicas de contratos derivativos, que podem ser combinadas entre si de acordo com a estratgia adotada pelo investidor: opes, swaps, contratos a termo e contratos futuros.
2 A derivative can be defined as a financial instrument whose value depends on (or derives from) the values of other, more basic underlying variables. Very often the variables underlying derivatives are the prices of traded assets. A stock option, for example, is a derivative whose value is dependent on the price of a stock. However, derivatives can be dependent on almost any variable, from the price of hogs to the amount of snow falling at a certain ski resort. Although there are several competing definitions, we define a derivative as a contract that derives most of its value from some underlying asset, reference rate, or index. [] An underlying is the asset, reference rate, or index from which a derivative inherits its principal source of value. Art. 1, 1, da Circular CMN n 3.082, de 2002. Art. 3 e incisos da Resoluo CMN n 3.505, de 2007, e arts. 5 e 6 da Instruo CVM n 467, de 2008.

4 5

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Opes so direitos condicionados vontade potestativa de seu titular para adquirir ou vender a determinado preo ttulos ou valores mobilirios contraparte. necessria a autorizao da corretora para sua emisso no mercado, que pode ser coberta ou no. Diz-se que o lanamento coberto quando o emissor possui os ttulos respectivos para lastrear a emisso. Swaps, por seu turno, so contratos em que as partes constituem direitos e obrigaes entre si (SALLES, 2004, p. 48), sem transferirem as respectivas posies contratuais. Por exemplo: o empresrio A possui crditos para receber em dlares, porm no quer correr o risco de desvalorizao dessa moeda. Por seu turno, o investidor B tem interesse em adquirir dlares, mas todos os seus recursos financeiros esto aplicados em ttulos do tesouro nacional que pagam bnus semestrais e asseguram o rendimento equivalente taxa Selic e, caso sejam resgatados antecipadamente, acarretaro prejuzos financeiros. Nesse caso, eles podem celebrar um contrato de swap em que B pagar a A tanto os bnus como o principal e A, em contrapartida, entregar seus dlares quando receb-los. Os contratos a termo, tambm referidos por alguns doutrinadores como contratos a prazo (SALLES, 2004, p. 40-41), so contratos de compra e venda em que tanto o pagamento do preo como a entrega do objeto so diferidos no tempo. So exigidas, pela clearing, garantias dos contratantes, que podem ser cumpridas por cobertura, quando o vendedor do ttulo o deposita junto cmara, ou por margem que, de forma similar aos contratos futuros, est sujeita a ser complementada a depender do comportamento do mercado. Por fim, os contratos futuros so comumente referidos como uma evoluo dos contratos a termo, pois se diferenciam destes pela padronizao de suas clusulas, pelo ajuste dirio das obrigaes das partes, pela intermediao obrigatria da clearing e pela impossibilidade de sua negociao fora de mercados organizados de liquidao futura. Conforme afirma, ainda, a Carta-Circular do BCB n 3.270, de 16 de maro de 2007 (item 4.3.1):
Instrumento financeiro cujo valor deriva de um ativo predeterminado para liquidao em uma data futura. Podem ser utilizados para operaes de hedge. Os contratos Futuros so padronizados e negociados em bolsas, ao contrrio dos contratos a Termo, que possuem uma data de entrega exata [...]. (grifos nossos).

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A Natureza Jurdica dos Contratos Futuros

Mercado de liquidao futura, segundo nico, da Instruo CVM n 283, de 1998,

art.

1,

pargrafo

[...] o mercado a termo, a futuro, de opes, ou qualquer outro que mantenha prego ou sistema eletrnico para a negociao de valores mobilirios com liquidao em prazo superior ao estabelecido para os negcios no mercado vista, sob a superviso e fiscalizao de entidade autorreguladora. Quadro 1 Resumo dos principais contratos derivativos
Derivativo Opes Swaps A Termo Futuro Liquidao Fsica/financeira/antecipada Fsica/financeira Fsica/Financeira/Antecipada Fsica/Financeira/Antecipada Clearing Coordena Coordena Coordena Garante Mercado Organizado/balco Organizado/balco Organizado/balco Organizado Padronizao Opcional No No Obrigatria

Os contratos futuros so, portanto, derivativos cujas clusulas so padronizadas, negociados obrigatoriamente em mercados futuros organizados, cujo investimento inicial para sua negociao so as margens de garantia determinadas pela clearing.

4 Funo econmica
Os contratos futuros tm, pelo menos, trs funes econmicas: difuso de preos, aumento da eficincia negocial e administrao de riscos. Os contratos futuros possibilitam uma ampla e transparente difuso de preos dos seus ativos subjacentes, pois refletem as expectativas dos investidores a respeito de seu valor em determinada data futura, permitindo uma melhor alocao de recursos na economia. Dito de outra forma, suas cotaes guiam o restante da economia real para decises eficientes de produo e consumo ao refletir as expectativas correntes acerca do preo futuro das mercadorias. Ademais, a utilizao de contratos futuros auxilia, tambm, a estabilizao dos preos por colaborar com a tomada de decises quanto a produo e
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Henrique Haruki Arake Cavalcante

estocagem (JORION; SILVA, 1995, p. 25-26), trazendo, assim, maior eficincia s transaes econmicas reais, por reduzirem custos de negociao e captao e possibilitarem um mecanismo eficiente para lidar com os riscos de inadimplncia da contraparte negociante (JORION; SILVA, 1995, p. 27). Essas duas funes so consequncia da possibilidade de melhor administrao de riscos por meio de operaes que produzam ganhos, de um lado, contrabalanando perdas oriundas da movimentao nos preos, de outro. O objetivo, nesse caso, no criar novos lucros, mas estabiliz-los (JORION; SILVA, 1995, p. 18). Essa operao conhecida como hedge.

4.1 O hedge
Segundo Eizirik, a finalidade econmica dos contratos futuros o hedge (EIZIRIK, 1993, p. 14), termo em ingls que representaria o negcio jurdico realizado por investidores para se resguardarem de flutuaes indesejadas de preo (SANDRONI, 2005, p. 395 e EIZIRIK, 1993, p. 13), transferindo esse risco para aqueles dispostos a assumi-lo (SOUZA, 1994, p. 14). Dito de outra forma, o hedge possibilita a otimizao da administrao de riscos em nveis consistentes de maximizao e regularizao de lucros (MARQUES; MELLO, 1999, p. 65), conforme explica Anjos de Souza (SOUZA, 1994, p. 16):
Os primeiros trabalhos publicados enfatizavam a importncia do hedging de estoques. Tratavam quase que exclusivamente da transferncia de risco associada s grandes flutuaes nos preos dos estoques devido oferta e demanda, mudanas climticas, econmicas e no perfil da demanda. No entanto, claro que o hedger, ao transferir o risco de preo para uma posio inversa, estava tambm evitando grandes perdas, antecipando e obtendo controle sobre suas margens e lucros. A funo de transferncia de risco evoluiu para uma funo mais complexa que a administrao do risco. Desta forma, no se trata apenas de reduzir o risco, mas tambm de maximizar os retornos esperados.

O hedge, portanto, uma proteo contra oscilaes indesejadas de preo que no podem ser antecipadas. Por exemplo: se um empresrio possui dvidas em dlar e no est disposto a correr o risco de alta nas cotaes da moeda, nem
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dispe no momento de recursos financeiros para adquirir dlares a vista, ele pode comprar quantidade equivalente de contratos futuros de dlar com data de liquidao anterior data de vencimento da dvida. Assim, em caso de alta na cotao, ele estar protegido. Esse o chamado hedge de compra. Um hedge de venda, por seu turno, pode ser verificado se um investidor possuir Certificados de Depsito Interbancrio (CDI) e acreditar que a taxa DI, que remunera esses ttulos, poder cair no futuro. Nesse caso, ele pode vender contratos futuros de taxa DI para se proteger. Em outras palavras, a prtica do hedge envolve, em geral, dois negcios jurdicos independentes: um negcio jurdico base (SOUZA, 1994, p. 17) vale dizer, aquele para o qual se busca a proteo e um negcio jurdico diferido no tempo (futuro) ou seja, cuja liquidao seja futura. O hedger assumir posies contratuais opostas em ambos os negcios jurdicos (comprador em um e vendedor no outro) e o montante contratado na prestao futura ser proporcional a quanto se deseje proteger o negcio jurdico base. importante ressaltar que quanto maior a proteo, menores os lucros possveis. Tendo em vista a dinmica acima, Eizirik qualifica o hedge como um negcio jurdico indireto, por no haver unio instrumental ou interdependncia jurdica entre a prestao futura e a base (SOUZA, 1994, p. 17), mas apenas uma interdependncia factual (EIZIRIK, 1993, p. 14) de natureza econmica. dizer, para o jurista, apesar de haver dois negcios jurdicos independentes entre si, por serem considerados em conjunto na viso do hedger, podem ser tomados como um negcio jurdico nico, apesar de indireto. O problema que o hedge no pode ser considerado negcio jurdico em nenhuma hiptese, pois lhe falta um elemento genrico essencial: no h manifestao de vontade entre todos os envolvidos. Dito de outra forma, o hedge atende apenas aos interesses do hedger. Retornemos ao primeiro exemplo dado, em que um empresrio A havia contratado um emprstimo em dlares com uma instituio financeira B (contrato-base) e, noutro momento, tinha negociado com algum investidor C a compra de dlares por meio de contratos futuros. Nesse caso, v-se que, apesar de fazerem parte dos negcios jurdicos celebrados com o empresrio A, o investidor C e a instituio B no possuem vnculo algum entre si nem, tampouco sua vontade relevante para o hedge do

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empresrio A. fcil perceber, portanto, que h a celebrao de dois negcios jurdicos distintos que so considerados em conjunto apenas em razo do desejo do empresrio em se proteger de eventual alta na cotao do dlar. Contudo, por no haver por parte do investidor C e da instituio B qualquer manifestao de vontade em participarem do hedge do empresrio, no possvel qualific-lo como negcio jurdico de nenhuma espcie, seja unilateral ou bilateral, coligado ou indireto. Vale dizer ainda, o hedge, de per si, no constitui, modifica ou extingue nenhuma relao jurdica. Quer-se dizer, portanto, que o hedge no negcio jurdico, mas mera estratgia do empresrio investidor que, pretendendo proteger-se de oscilaes indesejadas, efetua, simultaneamente, negcios jurdicos de prestao atual e futura visando administrar sua exposio a esses riscos. Sendo assim, pode-se conceituar o hedge como a estratgia de contratar prestaes em posies opostas, mas equivalentes em quantidade, com prazos de liquidao necessariamente diferentes, administrando, assim, sua exposio a riscos a nveis timos e consistentes de maximizao e regularizao de lucros. Por isso possvel, em concluso, afastar sua caracterizao como negcio jurdico e explic-lo apenas como funo econmica, cuja viabilidade possibilitada pelos contratos derivativos e, em especial, pelos contratos futuros.

5 Aspectos gerais
Os contratos futuros, alm de serem doutrinariamente enquadrados como derivativos, esto tambm arrolados como valores mobilirios na Lei n 6.385, de 1976, que, a despeito de seu carter assistemtico (BULHES, 2004, p. 112) e da preocupao meramente instrumental (LOBO, 2007, p. 33-34; EIZIRIK, 2001, p. 72) de se delimitar a competncia da CVM, a primeira referncia legal sobre o tema.

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5.1 Atribuies
Primeiramente, importa afirmar que, ao compartilhar essa atribuio entre a administrao federal e o setor privado, o legislador adotou um sistema hbrido para regular o mercado de valores mobilirios, dividindo-a entre a CVM e as entidades autorreguladoras do mercado. Sob o enfoque pblico, verifica-se que a lei vinculou prvia autorizao da CVM a emisso6 (criao) de quaisquer valores mobilirios no mercado, dandolhe competncia para edio de normas gerais7 para a obteno de autorizao ou registro, sendo proibida sua distribuio8 sem prvio registro. Sendo assim, no livre s entidades autorreguladoras de mercados futuros brasileiros a criao de novas sries de contratos futuros nem, tampouco, a prtica de quaisquer atos9 para a sua distribuio junto ao pblico investidor. , porm, prerrogativa10 dessas entidades a elaborao de critrios prprios11 para a admisso de valores mobilirios no mercado que estruturam, mantm e fiscalizam, conforme determinao da CVM,12 bem como determinar os parmetros iniciais dos modelos desses valores. Segundo a Instruo CVM n 467, de 2008, os modelos de contratos derivativos admitidos negociao indistinta (sem determinao prvia das partes contratantes) em mercado organizado (seja de bolsa ou de balco) devero ser previamente aprovados pela autarquia. Assim se refora que a emisso de novas sries de contratos futuros depende de prvia autorizao tanto da CVM como das entidades autorreguladoras13 dos mercados em que so negociados. Portanto, possvel dizer, neste momento, que, a despeito da necessidade de autorizao prvia da CVM para sua emisso, cabe s entidades autorreguladoras tipificar os valores mobilirios que sero negociados no seu mbito. Em outras palavras, o mercado organizado que caracterizar e estabelecer a estrutura dos contratos futuros, diferenciando-os de outros valores mobilirios mediante regulamentos prprios.

6 7 8 9 10 11 12 13

Art. 16, I, da Lei n 6.385, de 1976. Art. 18, I, a, da Lei n 6.385, de 1976. Art. 19, caput, da Lei n 6.385, de 1976. Art. 19, 1, da Lei n 6.385, de 1976. Art. 57, 1, da Instruo CVM n 461, de 2007. Art. 21, 4, da Lei n 6.385, de 1976. Art. 9 da Instruo CVM n 461, de 2007. Art. 2, caput e pargrafo nico, da Instruo CVM n 283, de 1998.

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No caso em estudo, a Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros (BM&F Bovespa S.A.) descreve os contratos futuros como contratos padronizados de compra e venda de bens ou outros valores mobilirios para liquidao futura negociados apenas em bolsa e garantidos por depsitos chamados de margem de garantia, que so ajustadas diariamente (BM&F, Mercados Derivativos BM&F. Srie Introdutria). Sua negociao tampouco livre, pois, alm de ser obrigatria a intermediao da clearinghouse, esta limitar a quantidade de contratos abertos, ou seja, negociados e ainda no liquidados.14 Essa limitao se justifica pela necessidade de proteger o sistema de seu total descasamento com a economia real, provocando bolhas especulativas. Alm disso, h limites, tanto com relao participao individual de investidores15 quanto com relao participao das corretoras,16 a certo nmero de contratos, de maneira a evitar o corner, ou seja, uma situao em que determinado investidor, ou grupo de investidores, controle a maior parte da oferta de valores mobilirios, de modo a influenciar decisivamente suas cotaes (SANDRONI, 2005, p. 193).

5.2 Margem de garantia


As margens de garantia referidas podem ser oferecidas tanto por meio de depsitos em pecnia como de outros ativos financeiros aceitos pela entidade autorreguladora responsvel,17 conforme previsto no art. 7, caput, da Instruo CVM n 283, de 1998. Todavia, ao contrrio das caues usuais, as margens de garantia no variam de acordo com o valor contratado, mas com relao volatilidade de seus preos, sendo fixada segundo critrios estatsticos e clculos de risco elaborados pela entidade autorreguladora responsvel. O montante a ser depositado , portanto, definido pela entidade com base em critrios tcnicos adequados, levando em considerao a volatilidade, a liquidez do ativo dado em garantia, bem como do contrato futuro garantido, e a taxa

14 15 16 17

Art. 3, I, a, da Instruo CVM n 283, de 1998. Art. 3, I, b, da Instruo CVM n 283, de 1998. Art. 3, I, c, da Instruo CVM n 283, de 1998. Art. 7, caput, da Instruo CVM n 283, de 1998.

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de juros praticada no mercado.18 Importa ressaltar que qualquer alterao na metodologia de clculo da margem de garantia exigida deve ser comunicada CVM.19 Ademais, em razo dos riscos inerentes negociao apoiada em emprstimos como proporcionada pelos contratos futuros, exige-se que as clearinghouses assumam a posio de contraparte em todos os contratos para fins de liquidao das obrigaes, conforme o art. 4, caput, da Lei n 10.214, de 27 de maro de 2001:
Nos sistemas em que o volume e a natureza dos negcios, a critrio do Banco Central do Brasil, forem capazes de oferecer risco solidez e ao normal funcionamento do sistema financeiro, as cmaras e os prestadores de servios de compensao e de liquidao assumiro, sem prejuzo de obrigaes decorrentes de lei, regulamento ou contrato, em relao a cada participante, a posio de parte contratante, para fins de liquidao das obrigaes, realizada por intermdio da cmara ou prestador de servios. (grifos nossos).

Dessa maneira, o investidor no corre o risco de inadimplncia da outra parte, mas apenas da clearing e seu conjunto de garantias composto pelo seu prprio patrimnio, por patrimnio de afetao e pelo patrimnio de seus associados. Esse risco monitorado por meio do ajuste dirio.

5.3 Ajuste dirio


O ajuste dirio mecanismo caracterstico dos contratos futuros, pelo qual estes so atualizados diariamente. Ao final de cada dia, todos os participantes tero suas obrigaes financeiras niveladas de acordo com a cotao de fechamento do mercado, recebendo ou pagando conforme sejam perdedoras ou ganhadoras no ajuste do dia (RUDGE; CAVALCANTE, 1998, p. 202). Por meio do ajuste dirio, a clearing monitora, ao final de cada prego, os riscos a que cada contratante se exps, podendo exigir novas garantias ou autorizar retiradas das garantias j aportadas. A diferena das obrigaes
18 Art. 8, caput, da Instruo CVM n 83, de 1998. 19 Art. 8, pargrafo nico, da Instruo CVM n 83, de 1998.

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financeiras das partes verificada, em razo da oscilao da cotao do valor do objeto contratado, ser adicionada ou subtrada do montante aportado para compor as garantias exigidas pela clearing. , portanto, mecanismo ordinrio de controle por fazer parte da prpria dinmica de negociao dos contratos futuros. Conforme, explica Hull (2002, p. 26):
Da mesma forma que se exige do investidor que mantenha uma contamargem junto a uma corretora, um membro de compensao tambm precisa manter uma conta-margem junto a esta, conhecida como margem de garantia. As contas-margem para os membros de compensao so ajustadas de acordo com os ganhos e perdas ao final de cada dia de prego da mesma forma que as contas-margem dos investidores. Entretanto, no caso daqueles, exige-se apenas uma margem original, mas no uma margem de manuteno. Todos os dias, o balano das contas para cada contrato deve ser mantido a uma quantidade igual margem original multiplicada pelo nmero de contratos abertos. Dessa maneira, dependendo das negociaes durante o prego e da movimentao dos preos, o membro de compensao pode ter de acrescentar fundos sua conta-margem ao final do dia. Alternativamente, ele tambm pode perceber que possvel retirar fundos noutro momento. Corretoras que no so membros de compensao precisam manter contas-margem com um membro.20 (traduo livre).

Em suma, tanto a CVM como as entidades autorreguladoras possuem atribuies prprias e distintas para delimitar o regime jurdico dos contratos futuros. No caso, os contratos futuros so descritos como contratos derivativos de compra e venda futura, cujas clusulas so padronizadas pela entidade autorreguladora do mercado responsvel e exige-se a intermediao da clearing como garantidora das obrigaes, sendo vedada, portanto, sua negociao fora de mercados organizados de liquidao futura. exigido um investimento inicial chamado de margem de garantia, determinada pela clearing conforme a volatilidade do correspondente ativo subjacente.
20 Just as an investor is required to maintain a margin account with a broker, a clearinghouse member is required to maintain a margin account with the clearinghouse. This is known as a clearing margin. The margin accounts for clearinghouse members are adjusted for gains and losses at the end of each trading day in the same way as are the margin accounts of investors. However, in the case of the clearinghouse member, there is an original margin, but no maintenance margin. Every day the account balance for each contract must be maintained at an amount equal to the original margin times the number of contracts outstanding. Thus, depending on transactions during the day and price movements, the clearinghouse member may have to add funds to its margin account at the end of the day. Alternatively, it may find it can remove funds from the account at this time. Brokers who are not clearinghouse members must maintain a margin account with a clearinghouse member.

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Resta analisar se essa descrio compatvel com o que se observa na realidade econmica dos mercados.

6 Natureza jurdica
importante determinar como parte expressiva da doutrina descreve a dinmica de negociao dos contratos futuros, para que assim seja possvel observar seus erros e acertos e traduzir para a linguagem tcnico-jurdica, com melhor preciso conceitual, a realidade negocial praticada dia a dia nos mercados de liquidao futura. Todavia, imprescindvel leitura atenta para que no se confunda o ttulo dado ao fenmeno com sua realidade jurdica. Um contrato que se denomine doao onerosa de veculo automotor, cuja condio seja a celebrao de contrato de doao onerosa de numerrio, , na verdade, um contrato de compra e venda de um carro. A anlise, portanto, deve levar em considerao o que est alm da percepo dos participantes do mercado acerca do que eles concebem a respeito dos institutos que fazem parte de seu cotidiano e traduzir, com preciso, sua natureza. Segundo o jargo mercadolgico, diz-se que o investidor interessado em participar do mercado de contratos futuros pode comprar ou vender certa quantidade de contratos, segundo acredite que a expectativa futura com relao ao preo do ativo subjacente correspondente ir, respectivamente, aumentar ou diminuir. Para tanto, necessrio o depsito de numerrio ou ttulo que atenda margem de garantia exigida pela clearing que ser nivelada diariamente por meio do ajuste dirio. A partir dessa descrio, os contratos futuros foram assemelhados a, pelo menos, quatro institutos: a compra e venda a prazo, a cesso de crditos, o contrato preliminar e o negcio jurdico aleatrio. Vejamos os fundamentos dessas comparaes.

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6.1 Compra e venda a prazo


Na compra e venda a prazo, tanto a tradio quanto o pagamento do preo podem ser diferidos no tempo. Dessa maneira, compreensvel a confuso entre os institutos. Todavia, a comparao com a compra e venda fica comprometida quando se verifica a existncia majoritria de contratos futuros em que no h a possibilidade de entrega fsica do objeto. A confuso tem explicao na necessidade de caracterizar os contratos futuros como contratos de compra e venda com alguma possibilidade de liquidao fsica em razo do que prescrevia o bastante criticado e jamais aplicado art. 1.479 do Cdigo Civil de 1916, que equiparava ao jogo os contratos que estipulassem a liquidao exclusivamente pela diferena. Refora essa concluso o fato de a maior parte dos modelos de contratos futuros criados aps a edio do Novo Cdigo Civil sequer prever essa possibilidade e a existncia de contratos futuros cujo ativo subjacente so ndices e taxas que, por seu turno, no so bens transacionveis. De todo modo, independentemente da possibilidade de liquidao fsica, ou seja, a entrega da coisa negociada no termo do contrato, essa e sempre foi uma opo residual. Sendo a finalidade da compra e venda alienar onerosamente um objeto fsico, a identificao , portanto, imprpria.

6.2 Cesso de crditos


No sendo os contratos futuros um bem, mas a representao de um negcio jurdico, sua negociao deveria se dar por meio de alguma modalidade de cesso de crditos. Todavia, essa classificao tambm inadequada, haja vista que, no momento em que uma das partes opta por encerrar sua participao no contrato, ela no transfere sua obrigao para outrem, mas, simplesmente, extingue sua obrigao para com a clearing, que pode, assim, celebrar novos contratos com outros participantes. Tratasse-se de mera cesso de crditos, o cessionrio teria direito de question-la ou mesmo de anul-la, e a outra parte, seja ela a clearing

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ou a contraparte original, teria direito de exigir a sua celebrao por meio de instrumento pblico ou particular, o que no ocorre.

6.3 Contrato preliminar


O contrato preliminar antecede a celebrao do contrato definitivo e sua finalidade vincular previamente as partes em razo de alguma pendncia ou inviabilidade momentnea do objeto do contrato que impea a celebrao imediata do contrato principal. A figura do contrato preliminar , inclusive, utilizada pela BM&F Bovespa, ainda que no o denominando dessa maneira, para descrever que, na negociao de contratos futuros, as partes se comprometem a celebrar entre si um contrato de compra e venda padronizado de certa quantidade predeterminada de algum ativo subjacente, cuja liquidao diferida. Todavia, no caso dos contratos futuros, no h a celebrao de novo contrato entre as partes ao termo do primeiro. O contrato futuro se aperfeioa no momento de sua celebrao.

6.4 Negcios aleatrios


J nos negcios aleatrios, o objeto contratado no existe no momento, podendo no existir tambm no futuro, e esse risco assumido pelo credor. Como existe a possibilidade de um dos contratantes sofrer prejuzo, alguns doutrinadores, como Sztajn (1998), classificaram-nos dessa forma. Todavia, a lea existente no absoluta. A ocorrncia do evento futuro flutuao de preo entre o contrato-base e o contrato futuro certa e desejvel, restando duvidosa apenas a sua amplitude ou direo (EIZIRIK, 1993, p. 20) (certus quando, incertus an). Ademais, os objetos negociados por contratos futuros, como j dito anteriormente, devem ser regularmente cotados com base em preos ou metodologias passveis de verificao e de divulgao pblica pelas bolsas. Dessa maneira, no admitida a negociao de contratos futuros cuja existncia do objeto seja aleatria.

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6.5 Contratos atpicos


No sendo possvel classificar os contratos futuros em estruturas clssicas do Direito Civil, faz-se necessrio buscar conceitos mais complexos e, em alguns casos, exticos para explicar sua natureza. Para Sztajn (1998, p. 166), por exemplo, os contratos futuros so
operaes socialmente tipificadas, padronizadas, cujas clusulas so predispostas pelas bolsas em que sejam admitidos negociao, com a finalidade de torn-los fungveis, de um lado, permitindo que circulem, e de evitar questes quando da execuo das obrigaes, no caso da entrega dos bens, de outro (com a padronizao da qualidade dos bens, pode tratarse a compra futura como venda por amostra). No apenas socialmente tipificados, mas regidos por disposies de autoridade administrativa Banco Central do Brasil quando h moeda, juros ou ativo financeiro envolvido, Comisso de Valores Mobilirios no caso de o bem subjacente ser valor mobilirio ou versar sobre valor mobilirio , ou fiscalizados pelas bolsas, em regime de auto-regulao, os contratos futuros aparecem, no trfico, com funo de garantia ou operao financeira. (grifos nossos)

Segundo essa classificao, os contratos futuros seriam contratos de compra e venda ou de venda por amostra que no tm a funo social de transferir a propriedade (domnio) de bens, mas de garantir os preos de sua negociao futura (SZTAJN, 1998, p. 212). Em outras palavras, os contratos futuros teriam atipicidade funcional. Stazjn simplifica sua anlise afirmando que os contratos futuros seriam contratos de compra e venda com clusulas atpicas (ajustes dirios e possibilidade de liquidao antecipada por diferena). O problema que, agindo dessa maneira, a autora no auxilia na determinao da natureza jurdica do instituto, pois simplesmente se utiliza do vocabulrio constante no jargo de mercado, sem maior preocupao conceitual. E ao descrever os contratos futuros como operaes socialmente tipificadas como contratos de compra e venda com atipicidade funcional e clusulas atpicas, ela, em verdade, reconhece a inconsistncia de tal classificao, mas no enfrenta a questo. Todavia, com maior ou menor detalhamento, percebe-se que a doutrina continuar nesse sentido.
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De maneira semelhante, Salles (2004) afirma que os contratos futuros seriam negcios jurdicos de compra e venda de execuo diferida que, embora no tipificados no ordenamento jurdico, segue regramento contratual pr-disposto (SALLES, 2004, p. 165) pelo mercado que o negocia. Para ele, os contratos futuros se dividem em reais, se o ativo subjacente negociado for alguma mercadoria, e em virtuais, quando for utilizado como instrumento financeiro para proteger o investidor das variaes de taxas pendentes sobre outras obrigaes financeiras (SALLES, 2004, p. 112). Eles incorporariam os direitos e deveres nele expressos e, em razo de sua padronizao, possuiriam fungibilidade para poder circular por meio de cesso de posio contratual (SALLES, 2004, p. 175). Essa circulao se daria moda dos ttulos de crdito por meio do que chamou de tradio ficta (SALLES, 2004, p. 85). Em suas prprias palavras, o autor prope uma reificao dos contratos futuros. Salles enfatiza, ainda, a presena das clearings como terceiros necessrios negociao entre as partes, para assegurar, mediante pacto assecuratrio presumido (SALLES, 2004, p. 123), a liquidao, antecipada ou no, compulsria ou voluntria, dos contratos (SALLES, 2004, p. 169). Afirma, tambm, que
Nos contratos futuros, as caixas de liquidao no so apenas um mecanismo de convenincia operacional, mas uma parte integrante do negcio jurdico assim estruturado. A manifestao de vontade das partes se d diretamente entre elas, por meio do consentimento no recinto operacional, mas, a partir do instante em que ratificam este comportamento pelo preenchimento do formulrio, no mais se relacionaro entre si diretamente, mas necessria e obrigatoriamente por meio da caixa interveniente, anguladora da relao, durante todo o procedimento executrio que se sucede contratao, at o recebimento da prestao. (SALLES, 2004, p. 169)

O cerne de sua teoria, entretanto, considerar que os ajustes dirios possuem carter novatrio (novao tcita), pois esse procedimento importaria em resoluo compulsria de cada contrato pela clearing (SALLES, 2004, pp. 174-175) diariamente.

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Salles (2004, p. 96-97) sustenta, ainda, que


Como se trata de uma estipulao contratual pr-determinada (sic), na forma adotada para esse negcio jurdico, o animus novandi aparece, desde logo, manifestamente pr-disposto (sic) na contratao, restando ao devedor a possibilidade de manifestao em sentido contrrio, isto da terminao antecipada do negcio, sem aguardar-lhe o termo final, pela declarao de no mais pretender novar, isto de no mais extinguir a obrigao vincenda, por meio da constituio de outra para o dia seguinte, mas solvendo-a em definitivo. [...] O ajuste dirio , ao mesmo tempo e conforme seja a manifestao das partes, um ratificador do animus novandi, pelo comparecimento das mesmas na retirada ou na reposio das diferenas resultantes do ajuste ou, ao contrrio, uma renncia tcita novao pelo no comparecimento ao ajuste com a consequente resoluo do contrato antes de seu termo final. O contrato futuro pode, assim, ser entendido como uma espcie da venda e compra que se caracteriza pela possibilidade novatria de suas obrigaes, diariamente, at seu termo final, sendo certo que cada nova obrigao idntica anterior, exceto na variabilidade do preo, que ajustado diariamente, entre o ltimo ajuste e a cotao do objeto no mercado vista, evitando o distanciamento entre este e o valor acordado para o termo.

Entretanto, a caracterizao do ajuste dirio como novao forosa, pois no h nada que indique a existncia de animus novandi, mesmo tcito. As partes contratantes, o objeto ou a natureza da obrigao no se alteram com a ocorrncia do ajuste dirio, como o prprio autor reconhece. Alm disso, o fato de o contrato prever a atualizao monetria diria de suas obrigaes no autoriza afirmar que h, por isso, a contratao a priori de nmero extenso de obrigaes sucessivas com novaes predeterminadas e presumidas. Em todo caso, Salles criou novas estruturas para explicar as caractersticas dos contratos futuros que escapam da natureza de um contrato de compra e venda normal. Para esse autor, os contratos futuros seriam negcios padronizados de compra e venda de execuo diferida, tipificada por regramento contratual predisposto pela entidade autorreguladora que, de maneira semelhante aos ttulos de crdito, transmitiriam os crditos neles representados pelo que chamou de tradio ficta, pois no h crtula. Ao fenmeno que constitui os negcios
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jurdicos em contratos padronizados e livremente circulveis, o autor deu o nome de reificao dos contratos, cujos valores seriam atualizados diariamente por meio de novao tcita. Contudo, apesar de a clearing surgir em destaque em sua teoria, ele somente a reconhece como mera terceira garantidora da operao entre as partes, cabendolhe apenas administrar toda a relao por meio de delegao antecipada e predeterminada pelo regulamento do mercado. Ademais, deixando de lado as inevitveis complicaes de criar novos institutos, a prpria estrutura-base de sua teoria criticvel. Ao assemelhar os contratos futuros a ttulos de crdito escriturais, o autor os submete s regras que lhes so prprias, como a reserva legal para sua criao, o que no observada no caso. Sobretudo, no fica claro em seu texto o que seria uma compra e venda ficta, nem como se resolveria eventual conflito de interesses ao se destinar clearing a funo simultnea de representante e de garantidora de ambas as partes. No obstante essas crticas, assim como a maior parte da doutrina e o prprio mercado explicam a negociao dos contratos futuros, em linhas gerais: a) parte A lana, mediante seu intermedirio (corretora), oferta, digamos, de compra para liquidao futura de determinado ativo subjacente; b) parte B aceita a oferta, mediante o tradicional Fechado; c) a partir desse momento, as partes esto vinculadas at o momento da liquidao do contrato; d) ambas, para garantir os crditos contratados, depositam margens de garantia junto Clearing, que sero ajustadas diariamente, de acordo com a oscilao da percepo do mercado com relao ao valor futuro do ativo subjacente.
Grfico 1 Negociao de contrato futuro

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Em caso de valorizao dessa percepo, a parte A ir receber o montante referente diferena entre o valor anterior e sua oferta da parte B.
Grfico 2 Valorizao diria do ativo subjacente no valor de R$100,00

Se, ao revs, ocorrer uma desvalorizao, a parte B ir receber o montante referente diferena entre a percepo anterior do valor do ativo subjacente e sua oferta da parte A.
Grfico 3 Desvalorizao diria do ativo subjacente no valor de R$100,00

Em qualquer caso, se a margem depositada por uma das partes no for suficiente para o mnimo definido pela clearing, esta requisitar novo aporte de recursos, sob pena de liquidao compulsria da posio da parte inadimplente.
Grfico 4 Insuficincia da margem de garantia

As ofertas originais de todos os participantes so, ento, niveladas.

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Grfico 5 Nivelamento das ofertas

No momento de liquidao do contrato, a clearing sai da posio de mera garantidora e se sub-roga como contraparte para cada participante. Assim: a) a parte A ir pagar clearing o preo do ativo subjacente; b) a parte B ira receber da clearing o montante pago pela parte A; c) a parte B entregar Cmara o ativo subjacente; d) a clearing ir entregar o ativo parte A.

Grfico 6 Liquidao do contrato

Caso uma das partes (parte A, por exemplo) deseje encerrar a sua participao no mercado, ela dever transferir sua obrigao, sempre por intermdio da corretora, para uma parte C qualquer. Desse modo, a) a parte A ir ofertar no mercado seu crdito ou ir acatar oferta de compra da parte C;

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b) em qualquer das hipteses, a parte A ir transferir seu crdito com relao parte B parte C e ir encerrar sua participao no mercado; c) a parte C se sub-rogar parte A, no contrato com B.
Grfico 7 Liquidao antecipada do contrato

Em resumo, as partes contratantes se obrigariam mediante a celebrao de um contrato futuro que, em razo de sua padronizao, considerado fungvel e facilmente negocivel e circular (SALLES, 2004, p. 78-79). Essa obrigao garantida pela clearing, que, como espcie de estipuladora em favor de terceiros, em caso de inadimplncia, convola-se em devedora principal (SALLES, 2004, p. 61-62), tendo direito de regresso contra a parte inadimplente (SALLES, 2004, p. 65) e encerrando, compulsoriamente, a participao desta no negcio. Afora essa hiptese, apenas no momento da liquidao voluntria que a clearing se sub-rogaria como contraparte para cada participante, entregando o ativo subjacente ou o montante resultante da compensao de crditos e dbitos entre estes. Todavia, ao contrrio de outros valores mobilirios, os contratos futuros no existem anteriormente negociao entre as partes, mas apenas se determinam previamente seus parmetros de negociao. A questo que, aps sua constituio mediante a prolao do Fechado, as partes no tm mais qualquer relao ou obrigaes entre si, mas apenas para com a clearing. Sendo assim, nos casos de inadimplncia, por exemplo, no h possibilidade de a parte credora atingir o patrimnio da devedora. Em verdade, a inadimplncia de uma dessas partes no atinge de nenhuma maneira o crdito da outra, que dever ser adimplido pela clearing. Ademais, no h possibilidade de
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anulao do negcio pactuado nessa estrutura com relao outra parte, nem de formao de litisconsrcio entre esta e a clearing em caso de eventual execuo. Para Lobo (2007), que se contrape a essa viso, a clearing, na verdade, atuaria como se estivesse cortando ao meio cada relao contratual que fechada nos preges, se sub-rogando, automaticamente, como contraparte para cada um dos participantes do mercado. Ela cumpriria, portanto, as obrigaes das partes, assumindo o risco de insolvncia destas, bem como eventuais excees pessoais acaso existentes e defeitos do negcio subjacente (LOBO, 2007, p. 37), alm de possibilitar a circulabilidade (LOBO, 2007, p. 34-35) dos contratos futuros. Para esse autor, portanto, existem valores mobilirios que no s se comportam como ttulos de crdito, como efetivamente o so. Essa descrio parece ser mais acurada, pois denota a forma com que as partes envolvidas se obrigam com a clearing, desvinculando-se completamente entre si aps a prolao do fechado. Mesmo assim, o instituto da sub-rogao no parece ser o mais adequado, pois no h, de fato, nenhum pagamento por parte da clearing para que esta se sub-rogue em posies previamente contratadas. No h que se falar, tampouco, em circulao ou fungibilidade dos contratos futuros, pois estes no possuem existncia fsica e, tampouco, seus direitos podem ser transferidos por cesso de crdito, como j visto. Na prtica, como se demonstrar, a negociao dos contratos futuros complexa. a) A parte A lana, mediante seu intermedirio (corretora) oferta, digamos, de aquisio do direito de compra futura de determinado ativo subjacente, e a parte B aceita a oferta, mediante o tradicional Fechado; a1) Na verdade, o efeito dessa manifestao de vontade o de que ambas as partes contrataro simultaneamente com a clearing, acertando entre si o preo e a quantidade de contratos que sero acertados. a2) Surgem, ento, dois novos contratos futuros: Contrato 1 A parte A na posio de credora da clearing; Contrato 2 Parte B na posio de devedora da clearing; a3) O contrato inicial entre as partes , ento, encerrado, no havendo mais qualquer vnculo entre as partes A e B, que esto obrigadas apenas e individualmente com a clearing.

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b) Como se trata de contrato de execuo diferida, a clearing, como parte que e por correr o risco de crdito de ambos os participantes, exige o depsito de margem de garantia em seu favor.
Grfico 8 2 contratos futuros

a) Essas margens de garantia sero ajustadas diariamente, de acordo com a oscilao da percepo do valor futuro do ativo contratado; a1) Em caso de valorizao da percepo desse valor, a parte A ir receber da clearing o montante referente diferena entre essa percepo e sua oferta inicial. J a parte B ir entregar clearing a diferena entre essa percepo e sua oferta; a2) Se, ao revs, ocorrer uma desvalorizao da percepo do valor futuro do ativo, a parte B ir receber da clearing o montante referente diferena entre essa percepo e sua oferta inicial. J a parte A ir entregar clearing a diferena entre essa percepo e sua oferta; a3) Se, em razo do ajuste, a margem depositada no mais for suficiente para o mnimo exigido pela clearing, esta requisitar novo aporte de recursos, sob pena de liquidao compulsria do contrato do qual parte; a4) Aps o ajuste, as ofertas originais so, ento, niveladas. b) Na liquidao do contrato: b1) A parte A ir pagar clearing o preo do ativo subjacente e desta o receber;
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b2) A clearing ir pagar parte B o preo do ativo subjacente e desta o receber. c) Caso uma das partes (parte A, por exemplo) deseje encerrar a sua participao no mercado: c1) A parte A ir ajustar com a parte C novo contrato futuro a ser celebrado com a clearing, repetindo-se os passos 1 e 2; c2) A clearing liquidar financeiramente crditos e dbitos que possua com a parte A, desobrigando-a.
Grfico 9 Liquidao antecipada do contrato futuro

Sob essa perspectiva, fica claro que jamais houve qualquer relao jurdica entre as partes investidoras, mas sim a concordncia com a contratao simultnea com a clearing, qual, por fora de seu prprio regulamento, no permitido fazer diferente. Sendo assim, essa entidade celebra, simultaneamente, dois contratos futuros com partes distintas, sendo num deles credora e noutro devedora do direito de compra futura de determinado ativo; em caso de inadimplncia, cabe parte interessada exigir da inadimplente seu crdito, sem interferncia de terceiros estranhos relao contratual. No h que se falar, portanto, em circulabilidade dos contratos futuros, mas sim, sob o ponto de vista da clearing, em desobrigao da parte A concomitantemente contratao com a parte C. Dito de outro modo, se a

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parte A optar por encerrar sua participao no mercado, ela no ceder seu contrato futuro (em aluso a ttulo) ou seu crdito (como sub-rogao) a ningum. preciso explicar, contudo, de que maneira, ento, a parte A se desobriga da clearing. H, na verdade, alm do direito de a parte A comprar da clearing, em data futura, o ativo subjacente negociado e o desta de exigir o pagamento do preo acertado inicialmente, o direito de ambas as partes encerrarem o contrato mediante o pagamento da diferena referente a ndice de cotao previamente acertado. Paralelamente, h o direito de a parte B exigir o pagamento do preo acertado inicialmente com a clearing e desta comprar, em data futura, o mesmo ativo subjacente. E esses preos so idnticos. Exemplificando, se, em determinado momento, A optar por encerrar sua participao no mercado, ou seja, encerrar suas obrigaes com a clearing, ela pagar ou receber a diferena entre o preo previamente acertado e a cotao atual do ativo subjacente. Do mesmo modo, a clearing tambm tem esse direito, s que completamente regulado e limitado a situaes especficas de risco como concentrao de mercado ou inadimplncia. Sendo assim, refora-se que a clearing impe a si mesma, por meio de seu regulamento, restries e vedaes sua prpria iniciativa negocial. Vale dizer, a nica coisa que impede a clearing de negociar livremente com as partes investidoras isoladamente o seu regulamento. No sendo autorizada a contratar livremente, ela obriga aqueles interessados em celebrar contratos futuros a indicar outra parte interessada em celebrar o mesmo contrato, contudo em posio contratual diversa. Nesse passo, essa exigncia de contratao simultnea, apesar de caracterstica das negociaes dos contratos futuros, imposta pelo regulamento da entidade, no compondo a natureza desses institutos. Sob o ponto de vista de A, houve o acerto com B acerca da contratao simultnea com a clearing de compra e venda de um mesmo ativo subjacente, a um mesmo preo e para liquidao na mesma data, invertendo-se as posies contratuais. Para tanto, depositou determinada quantia para atender margem de garantia exigida pelo regulamento da clearing. A clearing, por seu turno, por meio do ajuste dirio, deposita, ou retira, por meio do ajuste dirio, a diferena entre o preo originalmente contratado e a cotao do dia anterior na conta em que sua margem de garantia est depositada,
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momento em que o preo a ser pago por A, no termo, atualizado conforme o ndice preestabelecido21 (no caso, a cotao do ativo subjacente). Querendo a parte A encerrar suas obrigaes com a clearing, ela indicar a parte C como interessada em comprar para data futura o ativo subjacente ao preo atual. Nesse momento, ela pagar ou exigir a diferena entre este e a cotao de abertura daquele dia, encerrando o contrato. Do ponto de vista de B, a relao jurdica estabelecida difere, primeiramente, porque o ajuste dirio ir atualizar o preo a ser recebido pela parte e, em segundo lugar, porque, querendo a parte B encerrar suas obrigaes com a clearing, ela indicar a parte C como interessada em vender para data futura o ativo subjacente ao preo atualJ pela ptica da clearing, entretanto, h substanciais diferenas que precisam ser detalhadas. A entidade celebrou, simultaneamente, dois contratos de compra e venda de um mesmo ativo subjacente, a um mesmo preo e para a liquidao na mesma data, figurando como vendedora para a parte A e compradora para a parte B. Ela garante a adimplncia das obrigaes contratadas com ambas as partes por meio de seu patrimnio pessoal e pelo patrimnio de afetao. Ademais, como j dito, as hipteses em que a clearing pode encerrar suas obrigaes com quaisquer das partes so limitadas, via de regra, inadimplncia ou risco de inadimplncia destas. Em outras palavras, apesar de, em tese, haver a possibilidade de a clearing liquidar suas obrigaes com alguma das partes, pagando ou exigindo a diferena entre o preo atual e a cotao de abertura que o valor da obrigao atualizada pelo ajuste dirio , sua iniciativa limitada tambm pelo seu regulamento. Contudo, se, por exemplo, a parte A tiver a inteno de encerrar suas obrigaes com a clearing, esta pagar ou exigir a diferena entre o preo do momento em que a parte investidora manifesta essa vontade e a cotao de abertura do dia. Simultaneamente, ela acertar com C a venda do mesmo ativo subjacente, a esse mesmo preo novo e para liquidao na mesma data, exigindo-lhe determinada quantia para atender margem de garantia exigida pelo regulamento. Por fim, se, por absoluta coincidncia, tanto a parte A quanto a parte B optarem por encerrar suas obrigaes com a clearing, no haver a celebrao de novo contrato futuro, mas apenas o encerramento de ambos os contratos mediante os mecanismos acima relatados.
21 Art. 486 e 487 do Cdigo Civil.

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Verifica-se, portanto, que no houve, em momento algum, qualquer cesso de crdito ou transferncia de obrigaes de qualquer natureza. Todos esses contratos, bem como a extino deles, so independentes entre si. Vale dizer, as partes estariam livres para contratar entre si, simultaneamente ou no, no fosse a restrio do regulamento do mercado.

6 Concluso
Os contratos futuros, a despeito de todo o esforo em dizer o contrrio, no so, como visto, contratos de compra e venda e tampouco seus crditos so transmitidos por meio de cesso. So contratos atpicos e coligados com dependncia bilateral necessria (gentica) de captao de crdito (GOMES, 1959, p. 121-123) atrelados a determinado objeto, chamado de ativo subjacente, cuja forma predeterminada pelo regulamento da entidade que fiscaliza e administra o mercado em que so celebrados. Fazem parte de sua estrutura as clusulas de reviso de seus valores por meio do ajuste dirio, de negociao exclusiva em mercados futuros organizados, da participao obrigatria da clearing e de liquidao por diferena que a possibilidade de as partes encerrarem suas obrigaes mediante o pagamento da diferena entre o preo atual e a cotao de abertura, capitalizando essa diferena pela valorizao do ativo, se compradora, ou pela desvalorizao, se vendedora. Por outro lado, a exigncia de depsito, por parte das partes investidoras, da margem de garantia para caucionar as obrigaes contratadas e a necessidade de contratao simultnea de modo a manter suas obrigaes e crditos referentes aos contratos futuros celebrados financeiramente equiparados so clusulas que visam reduzir e administrar os riscos de inadimplncia a que a clearing est exposta. E, conquanto estejam presentes em todos os contratos futuros negociados no Brasil, no fazem parte da natureza jurdica do contrato futuro. De maneira a simplificar esse complexo instituto jurdico para o mercado, o negcio jurdico foi simplificado de modo que o detalhamento dessas clusulas est no regulamento da entidade autorreguladora responsvel, ao qual todos os participantes aderem. Contudo, ao contrrio de outros valores mobilirios, os contratos futuros
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no so espcie de mtuo, como o so as debntures, pois as partes contratantes no so obrigadas a devolver o principal. Tampouco so direitos de scio, como as aes ou partes beneficirias, pois no h transferncia de direitos de participao nos lucros do empreendimento ou em sua direo. Tambm no podem ser considerados jogo, pois no so um fim em si mesmos, j que, como dito, possuem funo econmica. So, portanto, uma forma inovadora e segura de captar recursos (crditos) temporariamente junto ao mercado. Em suma, os contratos futuros so contratos complexos de captao de crdito, cuja forma predeterminada pelo regulamento da entidade que fiscaliza e administra o mercado em que so celebrados e por este tipificado.

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Elementos de Responsabilidade Civil e Apontamentos sobre sua Incidncia em Relao ao Banco Central do Brasil

Elementos de Responsabilidade Civil e Apontamentos sobre sua Incidncia em Relao ao Banco Central do Brasil
Leandro Sarai* 1 Introduo. 2 Responsabilidade civil. 3 Ilcito: 3.1 Culpa; 3.2 Dano: 3.2.1 Nexo de causalidade. 4 Responsvel. 5 Ineficcia da responsabilidade. 6 Viso geral do mbito de atuao do Banco Central do Brasil e responsabilidade civil. 8 Concluso.

Resumo Com base na doutrina e na legislao ptrias, estuda os elementos caracterizadores da responsabilidade civil. Formula seu conceito geral. Trata isoladamente ilcito, culpa, dano, nexo causal, responsvel e causas de ineficcia. Traa, de forma geral, da responsabilidade civil do Banco Central do Brasil. Palavras-chave: Responsabilidade Civil. Banco Central do Brasil.

Abstract Based on brazilian doctrine and legislation, studies the elements of civil liability. Formulates its general concept. Treats, in an isolated way, illicit, guilty, damage,

Procurador do Banco Central do Brasil em Curitiba. Ex-Procurador do municpio de Barueri/SP. Especialista em Direito Empresarial pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

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Leandro Sarai

causal link, responsible and causes of inefficiency. Treats, in a general way, about civil liability of the Central Bank of Brazil. Keywords: Civil liability. Central Bank of Brazil.

1 Introduo
A responsabilidade civil um campo de estudos ainda aberto, devido ao fato de no ser possvel estabelecimento de normas para reger todas as situaes. Apesar disso, possvel traar um panorama geral de seus elementos regentes. Nessa linha, inicialmente formulada a conceituao de responsabilidade civil. Aps, passa-se a tratar do ilcito, dos danos, dos responsveis e das causas de ineficcia da responsabilidade. Feita essa abordagem, pode-se tomar um sujeito de direito para verificao em tese da aplicao desses elementos. Optou-se por tomar o Banco Central do Brasil (BCB) como exemplo em razo de sua atuao atingir diversas relaes jurdicas, ainda que indiretamente, na sociedade de massa, ensejando frequentes demandas na Justia em pleitos de reparao civil.

2 Responsabilidade civil
Responsabilidade, no plano abstrato, situao jurdica de suscetibilidade de sofrer sano. Em concreto, ou seja, quando ocorre o ilcito, responsabilidade a exigibilidade e sujeio sano. A propsito, Norberto Bobbio (2003, p. 154) coloca a sano como resposta violao da norma. O carter da exigibilidade da responsabilidade serve para diferenci-la do dbito, de acordo com as palavras de Slvio de Salvo Venosa (2004a, p. 428), quando esclarece o contrato de fiana:
Na fiana, existe a responsabilidade, mas no existe o dbito, dentro da dade Schuld und Haftung. Lembre-se do que dissemos a respeito da dvida natural, exemplo contrrio, a qual possui dbito, mas no responsabilidade, pois no juridicamente exigvel [...]

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Elementos de Responsabilidade Civil e Apontamentos sobre sua Incidncia em Relao ao Banco Central do Brasil

Tambm Hans Kelsen (1994, p. 133-134) faz referncia distino entre dever e responsabilidade, mas focando o sujeito de quem se exige:
Conceito essencialmente ligado com o conceito de dever jurdico, mas que dele deve ser distinguido, o conceito de responsabilidade. Um indivduo juridicamente obrigado a uma determinada conduta quando uma oposta conduta sua tornada pressuposta de um ato coercitivo (como sano). Mas este ato coercitivo, isto , a sano como consequncia do ilcito, no tem de ser necessariamente dirigida como j se fez notar contra o indivduo obrigado, quer dizer, contra o indivduo cuja conduta o pressuposto do ato coercitivo, contra o delinquente, mas pode tambm ser dirigido contra um outro indivduo que se encontre com aquele numa relao determinada pela ordem jurdica.

Slvio de Salvo Venosa (2004, p. 12) anota que, em sentido amplo, responsabilidade encerra a noo em virtude da qual se atribui a um sujeito o dever de assumir as consequncias de um evento ou de uma ao. Tambm Rui Stoco (2004, p. 118) atrela a ideia de responsabilidade necessidade que existe de responsabilizar algum por seus atos danosos. Srgio Cavalieri Filho (2003, p. 26) sustenta que responsabilidade designa o dever que algum tem de reparar o prejuzo decorrente da violao de um outro dever jurdico, ou seja, um dever sucessivo. Hans Kelsen (1994, p. 138), por sua vez, arremata que responsabilidade relao do indivduo contra o qual o ato coercitivo dirigido com o delito por ele ou por outrem cometido. Segundo esse autor (2005, p.93), dizer que uma pessoa juridicamente responsvel por certa conduta ou que ela arca com a responsabilidade jurdica por essa conduta significa que ela est sujeita a sano em caso de conduta contrria. Nessa linha responsabilidade como j foi assinalado no uma obrigao mas uma condio pela qual um indivduo se torna sujeito a uma sano (2005, p. 288, grifo nosso). Definido o que seja responsabilidade, cabe salientar que a expresso responsabilidade civil utilizada para designar uma espcie que se coloca ao lado da responsabilidade penal e da responsabilidade administrativa. Conquanto no haja separao absoluta em trs esferas estanques, elas so expressamente mencionadas no ordenamento, conforme, por exemplo, o 3 do art. 225 da Constituio Federal (BRASIL, 1988).1
1 Art. 225. [...] 3 As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.

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A responsabilidade civil, segundo doutrina majoritria, visaria a ressarcir o membro da sociedade que foi lesado (VENOSA, 2003, p. 590; CAVALIERI FILHO, 2003, p. 36; STOCO, 2004, p. 121-122). tambm o posicionamento de Hans Kelsen (2005, p. 72), para quem mais fundamental a diferena de propsito: ao passo que o Direito criminal tem como fim a retribuio ou, segundo a viso moderna, a coibio, i.e., a preveno, o Direito civil tem como fim a reparao. Caio Mrio da Silva Pereira conceitua responsabilidade civil como a efetivao da reparabilidade abstrata do dano em relao a um sujeito passivo da relao jurdica que se forma (1998, p. 11). Saliente-se que a sano abrange no s a penalidade imposta, mas, dependendo do caso, o cumprimento coercitivo do prprio dever que estava inadimplido, como ressalta Hans Kelsen (2005, p. 71), quando se refere execuo civil. A ttulo de ilustrao, se h uma obrigao de entregar um objeto em determinada data sob pena de multa e ocorre inadimplncia, a sano abranger, alm da multa, a busca forada do objeto e sua entrega ao titular do direito, caso o devedor se negue a faz-lo espontaneamente. E se o objeto no puder ser entregue, ser devido o equivalente, conforme art. 234 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).2 Conclui-se, assim, que responsabilidade civil situao jurdica de suscetibilidade de sofrer sano, que vise a proporcionar uma vantagem patrimonial para a vtima de um ilcito, normalmente com o fim de reparar um dano. Entre as formas de se analisar esse conceito, adotar-se- aquela que individualiza os elementos ilcito e responsvel, j que, como se ver, parecem ser os nicos presentes em todo tipo de responsabilizao.

3 Ilcito
O ilcito, em sentido amplo, a contrariedade norma, conforme esclarece Norberto Bobbio (2003, p. 152):
2 Art. 234. Se, no caso do artigo antecedente, a coisa se perder, sem culpa do devedor, antes da tradio, ou pendente a condio suspensiva, fica resolvida a obrigao para ambas as partes; se a perda resultar de culpa do devedor, responder este pelo equivalente e mais perdas e danos.

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Uma norma prescreve o que deve ser. Mas aquilo que deve ser no corresponde sempre ao que . Se a ao real no corresponde ao prescrita, afirma-se que a norma foi violada. da natureza de toda prescrio ser violada, enquanto exprime no o que , mas o que deve ser. violao, d-se o nome de ilcito. O ilcito consiste em uma ao quando a norma um imperativo negativo e em uma omisso quando a norma um imperativo positivo. No primeiro caso, afirma-se que a norma no foi observada, no segundo, que no foi executada. Porquanto os termos observao e execuo de uma norma sejam usados indiscriminadamente para indicar o comportamento conforme norma, o que se observa uma proibio, o que se executa um comando, da dois modos diversos de violao, a inobservncia em relao a um imperativo negativo, a inexecuo em relao a um imperativo positivo.

Sendo o direito o conjunto de normas a reger a conduta humana, ela figura como a figura principal na configurao do ilcito. Sem a considerao da conduta, ficaria sem sentido o conceito de responsabilidade e mesmo de imputabilidade, nas palavras de Chim Perelman (1998, p. 173):
J no se trata, nesse caso, de uma ligao entre acontecimentos, mas de uma ligao entre duas realidades de nvel desigual, sendo uma a manifestao da outra, considerada mais estvel e com um valor explicativo. Tal a relao entre uma pessoa e seus atos. O ato considerado expresso da pessoa, que responsvel por seus atos. Quer se considere, maneira de Leibniz, a pessoa um sujeito cujos atos seriam apenas manifestaes predeterminadas, quer, pelo contrrio, se considere, maneira do existencialismo, a pessoa realizando-se atravs dos seus atos, esta ligao essencial, tanto moral quanto ao direito, pois sem ela a prpria ideia de imputabilidade, bem como a de responsabilidade seriam incompreensveis.

De acordo com o entendimento de Kelsen (1994, p. 124), o ilcito toda conduta cuja conduta oposta seja pressuposto da sano, ou, em suas palavras,
a ao ou omisso determinada pela ordem jurdica, que forma a condio ou pressuposto de um ato de coero estatudo pela mesma ordem jurdica, representa o fato designado como ilcito ou delito, e o ato de

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coao estatudo como sua consequncia representa a consequncia do ilcito ou sano.

Para considerar a ocorrncia do ilcito, em sentido amplo, levando em considerao a advertncia de Norberto Bobbio (1999, p.19-31), mais apropriado tomar como objeto o ordenamento e no a norma isoladamente. Em sentido estrito, tratando da responsabilidade civil, o ato ilcito se caracteriza pela concretizao dos elementos mencionados nos art. 186 e 187 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).3 Contudo, desde o Cdigo Civil anterior, j se sustentava a possibilidade de os atos lcitos ensejarem responsabilizao, conforme se verifica na lio de Clvis Bevilqua (1940, p. 661):
Todavia o ato ilcito no esgota as causas de responsabilidade civil, que no se origina de contrato nem de declarao da vontade. Ha casos, em que ela se impe, no obstante ser lcito o ato, de que resulta o dano, como nos casos de necessidade e de legtima defesa, quando, para a eficincia desta, se faz necessrio danificar alguma coisa (art.s 160 e 1.520). A ideia de dano ressarcvel , portanto, mais lata do que a de ato ilcito. Todo ato ilcito danoso e cria para o agente a obrigao de reparar o dano causado. Mas nem toda a obrigao de ressarcir o dano provm de ato ilcito, de ato praticado sem direito. (grifo nosso).

Todavia, se, por vezes, a norma permita uma conduta, como, por exemplo, a deteriorao de bem alheio para remover perigo iminente, essa mesma conduta, salvo melhor juzo, no seria lcita em relao a terceiro prejudicado. Tanto que o art. 929 do Cdigo Civil impe o dever de ressarci-lo (BRASIL, 2002).4 Tambm h casos em que a conduta nem tratada de forma direta. A propsito, o art. 1.251 do Cdigo Civil, que trata da avulso (BRASIL, 2002).5

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Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito. Art. 187. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes. Art. 929. Se a pessoa lesada, ou o dono da coisa, no caso do inciso II do art. 188, no forem culpados do perigo, assistir-lhes- direito indenizao do prejuzo que sofreram. Art. 1.251. Quando, por fora natural violenta, uma poro de terra se destacar de um prdio e se juntar a outro, o dono deste adquirir a propriedade do acrscimo, se indenizar o dono do primeiro ou, sem indenizao, se, em um ano, ningum houver reclamado.

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De modo geral, ento, pode-se sintetizar que, sempre que um fato, notadamente uma conduta, compuser o suporte ftico de uma norma que imponha uma sano, estar caracterizado o ilcito. Normalmente, a conduta que enseja a responsabilizao a conduta culposa (em sentido amplo), da a necessidade de se tratar da culpa. A sano imposta comumente a reparao dos danos, o que tambm demanda algumas consideraes sobre a figura do dano.

3.1 Culpa
Culpa, em sentido amplo, abrange o dolo e a culpa em sentido estrito. Clvis Bevilqua (1940, p. 426), a respeito, preleciona:
O dolo consiste na inteno de ofender o direito ou prejudicar o patrimnio por ao ou omisso. A culpa a negligncia ou imprudncia do agente, que determina violao do direito alheio ou causa prejuzo a outrem. Na culpa h, sempre, a violao de um dever preexistente.

O grande civilista utiliza esse dever preexistente para, de acordo com sua origem, classificar a culpa em contratual e extracontratual: Se esse dever se funda em um contrato, a culpa contratual; se no princpio geral do direito que manda respeitar a pessoa e os bens alheios, a culpa extracontratual, ou aquiliana (1940, p. 426). Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 986) assere que a culpa seria a configuradora do ato ilcito, seja na modalidade dolo, seja culpa em sentido estrito. Clvis Bevilqua (1940, p. 661) a considera como pressuposto do ato ilcito:
Na sistemtica do Cdigo, o ato ilcito causa geradora de obrigao, como o contrato, e a declarao unilateral da vontade. O ato ilcito pressupe culpa lato sensu, do agente, isto , a inteno de violar o direito alheio, de prejudicar a outrem, ou a violao de direito, o prejuzo causado por neligncia ou imprudncia.

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Contudo, pode haver responsabilidade ainda que no haja culpa. Da, a distino entre responsabilidade subjetiva e objetiva, conforme a culpa seja ou no requisito para ensejar a sano (MELLO, 2008, p. 990). Ora a lei exige que o ofensor tenha agido com culpa (sentido amplo), bem como que esta seja comprovada pela vtima para que haja o dever de reparar. Ora, apesar de exigir a existncia de culpa, dispensa a vtima de prov-la, mas permite ao ofensor a prova de sua inexistncia, ou seja, h uma inverso no nus da prova. H, ainda, hipteses em que o dever de reparar independe da existncia de culpa do ofensor. Se a responsabilidade pressupe o ilcito e existe responsabilidade sem culpa, ento, conclui-se que existe ilcito sem culpa. Para conciliar a imprescindibilidade da culpa (em sentido amplo) no ato ilcito e a prescindibilidade da culpa na responsabilidade, deve-se formular o conceito de responsabilidade baseado no conceito de ilcito, independentemente da figura do ato ilcito.

3.2 Dano
Dano e ameaa de dano so chamados por Vilson Rodrigues Alves de prejuzo (2001, p. 28). Para esse autor, dano prejuzo sofrido. Dano a deteriorao do patrimnio jurdico do sujeito de direito. Deteriorao destruio, perecimento, e pode ser total ou parcial. , em suma, causa de dficit. Patrimnio jurdico abrange tudo o que pode ser objeto de direito e que seja titularizado pelo sujeito de direito. Prefere-se a expresso patrimnio jurdico a simplesmente patrimnio, para que no haja confuso com o conceito mais restrito que este termo pode carrear: conjunto dos bens de uma pessoa, suscetveis e avaliao pecuniria (CUNHA, 2003). Isso porque o dano no necessariamente atingir um bem. Os bens so o conjunto de entidades reconhecidas pelo direito como teis e idneas a satisfazer interesse juridicamente protegido do sujeito e passveis de avaliao pecuniria. Para Silvio Rodrigues (1995, p. 110) so coisas que, por serem teis e raras, so suscetveis de apropriao e contm valor econmico.
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Coisa, como gnero conceitual, conceito que exorbita da esfera da cincia do direito, prestando-se a designar tudo aquilo que existe. Dentro da esfera jurdica e como espcie de coisa-gnero, tem-se os bens, definidos acima. Entre os bens, como espcie, h as coisas, que so os bens corpreos. Tanto que, na parte geral do Cdigo Civil (BRASIL, 2002), esto regulados os bens. E, na parte especial, no direito das coisas, tem-se apenas direitos ligados a bens corpreos. Coisa, juridicamente, segundo Clvis Bevilqua (1940, p. 269), sempre corprea, material, concreta: Esta (coisa), no dizer magistral de TEIXEIRA DE FREITAS (Esboo, art. 317), todo objeto material susceptvel de medida e valor. So os objetos corporais, segundo preceitua o CC alemo, art. 90. No mesmo sentido, Marcos Bernardes de Mello (2003a, p. 197), que tambm cita Pontes de Miranda. Com relao ao que pode ser passvel de leso, certo que houve um tempo em que s se admitia ressarcimento por prejuzo aos bens da vtima, conforme lembra Srgio Cavalieri Filho (2003, p. 90), mas atualmente o conceito de dano exorbita do patrimnio puro para atingir uma esfera extrapatrimonial, em que se encontram, por exemplo, os chamados danos morais, danos estticos e os danos corporais. Ocorre que, como cedio, certos danos extrapatrimoniais acarretam, por vezes, impossibilidade de se retornar ao estado anterior. Diante disso, o ordenamento criou um crdito patrimonial, um acrscimo aos bens do sujeito de direito, como medida de compensao. Assim, um dano moral enseja dever de indenizar. Mas a indenizao consiste em valor pecunirio, ou seja, um bem. Nota-se que, ao considerar o dano como uma deteriorao do patrimnio jurdico, deve-se aceitar como tal os efeitos decorrentes de uma doao, pois o patrimnio do doador diminui. Como se v, possvel ao prprio sujeito de direito causar dano ao prprio patrimnio, assim como este pode ser atingido por atos de outrem ou por fatos no humanos (tempestades etc.). Mas a reduo patrimonial causada pelo prprio titular ter mais relevncia para o direito quando o patrimnio estiver comprometido por obrigaes. Da, a figura da fraude contra credores, bem como da fraude execuo etc.

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O que deve ser ressaltado que pode haver responsabilidade ainda que no haja danos. Vislumbra-se responsabilidade civil sem dano, por exemplo, nas disposies dos art. 939 e 940 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002), que impem sano quele que demanda dvida no vencida ou j paga.6 O dano para o ilcito civil o que o resultado para os ilcitos penais. No direito penal, existem crimes que exigem resultado, chamados crimes materiais, e crimes em que o tipo penal no exige tal elemento para sua consumao, os crimes formais (DELMANTO et alli, 2002, p. 19). No ilcito civil, o dano no essencial, mas apenas o fenmeno que deflagra o dever de reparar. Dito de outra forma, o dano somente indispensvel para que a sano abranja o dever de reparar. Infere-se tal assertiva do que dispe a regra geral do caput do art. 927 do Cdigo Civil, que abre o ttulo Da Responsabilidade Civil: Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo (grifou nosso). Num primeiro momento, pode-se pensar que a meno a dano nesse dispositivo seria uma redundncia, pois o art. 186 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002),7 que define o ato ilcito, tambm faz meno a dano. Ocorre que o art. 187 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002),8 que complementa a definio de ato ilcito, nada diz acerca do dano. Verifica-se, assim, que, enquanto o ato ilcito, nos moldes do art. 186 do Cdigo Civil, sempre importar dever de indenizar, pois sempre ter um dano entre seus elementos, o ilcito na modalidade do art. 187 do Cdigo Civil s ensejar o dever de reparar se causar dano, justificando-se, dessa forma, a repetio da expresso causar dano, prevista no caput do art. 927 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002). Mas nem todo dano implica dever de indenizar. Somente quando a lei assim determinar. Assim, no h dever de indenizar sem dano, mas h dano sem dever de indenizar.
6 Art. 939. O credor que demandar o devedor antes de vencida a dvida, fora dos casos em que a lei o permita, ficar obrigado a esperar o tempo que faltava para o vencimento, a descontar os juros correspondentes, embora estipulados, e a pagar as custas em dobro.Art. 940. Aquele que demandar por dvida j paga, no todo ou em parte, sem ressalvar as quantias recebidas ou pedir mais do que for devido, ficar obrigado a pagar ao devedor, no primeiro caso, o dobro do que houver cobrado e, no segundo, o equivalente do que dele exigir, salvo se houver prescrio. Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito. (grifou nosso) Art. 187. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes.

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Srgio Cavalieri Filho (2003, p. 90), a respeito, afirma que indenizao sem dano importaria enriquecimento ilcito. A iminncia ou ameaa de dano, como no poderia deixar de ser, tambm no geram direito reparao. Mas se o interesse ameaado de dano for juridicamente protegido, ento haver, para o interessado, a correspondente ao de direito material, que poder utiliz-la de ofcio o que raro no ordenamento ou mediante interveno judicial, consoante garantido pelo art. 5, XXXV, da Constituio Federal: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (BRASIL, 1988). Em regra, para que um sujeito tenha dever de reparar um dano, ser necessrio que esse dano tenha sido causado por si, ou seja, ser imprescindvel a existncia de um elo etiolgico entre sua conduta e o dano. o nexo causal, sobre o qual so tecidas algumas anotaes a seguir.

3.2.1 Nexo de causalidade


Entre os danos e seus fatores existe um elemento que os une, o nexo de causalidade, ou seja, o elo existente entre causa (fatores) e efeito (dano). o elemento que permite ligar no mundo fenomnico os danos ocorridos a algum dos fatores previstos na lei. A importncia desse elemento est relacionada identificao do sujeito passivo da obrigao de indenizar nos casos em que a lei determina que o causador do dano dever repar-lo. O que deve ser analisado nesse tpico so as correntes sobre tal elemento e qual foi adotada no ordenamento jurdico brasileiro para fins de responsabilidade civil. A primeira teoria a conhecida como equivalncia dos antecedentes, que, segundo Caio Mrio da Silva Pereira (1998, p. 78), nasceu nos tribunais belgas por obra do alemo Maximilian Von Buri para o direito penal, mas foi desenvolvida pela doutrina civilista. Para essa teoria, todos os fatores que, se eliminados em mente, levariam inocorrncia do dano, fazem parte do nexo de causalidade, pois so conditio sine qua non, ou seja, condies sem as quais o resultado no existiria.

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Criticam tal corrente porque mesmo certos fatos simples poderiam ser relacionados no nexo causal. Assim, num homicdio, seria possvel responsabilizar o fabricante da arma. Outra tentativa de explicar e tratar o problema da causalidade foi feita pela doutrina francesa. Gabriel Marty desenvolveu-a calcada nos ensinamentos do alemo Von Kries (PEREIRA, 1998, p. 78). Essa teoria, chamada de doutrina da causalidade adequada, sustenta que somente aquilo que tenha condies de necessariamente causar o dano que dever ser mantido no nexo causal. O critrio para excluir ou incluir circunstncias nessa cadeia de acontecimentos o da probabilidade (PEREIRA, 1998, p. 78). o julgador que utiliza esse critrio levando em considerao o homo medius segundo Martinho Garcez Neto (apud STOCO, 2004, p. 147). Por isso, para essa corrente, a simples fabricao da arma no poderia ser considerada nexo causal do homicdio no exemplo acima. O problema que causalidade no certeza, como apontam Malaurie e Ayns (apud PEREIRA, 1998, p. 79). Para Srgio Cavalieri Filho, a teoria adotada no Cdigo Civil seria a da causalidade adequada (2003, p. 69). Carlos Roberto Gonalves (2003, p. 523) indica a existncia de uma terceira teoria, a dos danos diretos e imediatos, denominada de teoria da interrupo do nexo causal por Enneccerus, que consistiria em uma conciliao das outras duas teorias:
A interrupo do nexo causal ocorreria, segundo seu ensinamento [de Enneccerus], toda vez que, devendo impor-se um determinado resultado como normal consequncia do desenrolar de certos acontecimentos, tal no se verificasse pelo surgimento de uma circunstncia outra que, com anterioridade, fosse aquela que acabasse por responder por esse mesmo esperado resultado.

Seria esta, para ele (GONALVES, 2003, p. 523), a teoria adotada no Cdigo Civil, citando, para corroborar seu entendimento, o art. 403 deste diploma: Ainda que a inexecuo resulte de dolo do devedor, as perdas e danos s incluem os prejuzos efetivos e os lucros cessantes por efeito dela direto e imediato, sem prejuzo do disposto na lei processual (BRASIL, 2002).
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Cabe aqui uma crtica, na medida em que no se tem a possibilidade de aferir como se daria determinado fato com a retirada de qualquer de suas circunstncias. Ora, no exemplo do homicdio, ainda que no houvesse a arma de fogo, nada impediria que a vtima fosse morta por outro meio, assim como tambm seria possvel a vtima ter matado a pessoa que tentara assassin-la. Ento, como saber o que pode ser ou no includo no nexo causal? As trs teorias tem suas virtudes, mas certo que so imperfeitas, uma vez que no conseguiram, at agora, descrever com preciso os fenmenos sociais. Enfim, na medida em que o ordenamento jurdico brasileiro adotou a teoria dos danos diretos e imediatos, somente os danos primrios, isto , os relacionados diretamente conduta danosa, que devero ser reparados pelo responsvel civil, no alcanando os danos secundrios, isto , que tenham sido causados pelos danos primrios. De qualquer forma, o esclarecimento dos danos e do nexo causal no esgota todas as hipteses de responsabilidade civil, uma vez que no necessariamente o causador do dano ser o sujeito passivo da obrigao de reparar. Por conseguinte, imprescindvel lanar luzes sobre a figura do responsvel.

4 Responsvel
Responsvel o sujeito passivo da relao jurdica de responsabilidade. a quem se aplica a sano. No necessariamente quem pratica uma conduta que cause dano, seja direto seja indireto. Alis, esse aspecto que Hans Kelsen (1994, p. 133-134) utiliza para distinguir dever de responsabilidade. Responsvel , em suma, quem a lei escolhe como obrigado a suportar a sano, consistente, no mais das vezes, em reparar o dano. Ao que tudo indica, o legislador optou por selecionar determinadas pessoas que, em tese, possuem o controle sobre certos fatores, ou seja, tm domnio sobre eles e, por conseguinte, tem condies de evitar possveis danos por eles causados. Essas pessoas selecionadas passam a ser responsveis em razo da simples imputao legislativa.

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Com essa imputao, passam os responsveis a ter indireta e implicitamente uma motivao para zelar pelos interesses protegidos pela lei. Por trs dessa opo do legislador de responsabilizar mesmo quem no esteja diretamente ligado a um dano, haveria uma constatao de que, caso contrrio, poderia haver situaes injustas, conforme esclarece Caio Mrio da Silva Pereira (1998, p. 85) sobre o fato de terceiro:
A teoria da responsabilidade civil assenta, em nosso direito codificado, em torno de que o dever de reparar uma decorrncia daqueles trs elementos: antijuridicidade da conduta do agente; dano pessoa ou coisa da vtima; relao de causalidade entre uma e outro. D-se-lhe o nome de responsabilidade por fato prprio ou responsabilidade direta. Este princpio, porm, no satisfaz ao anseio de justia, pois que muitas vezes ocorre a existncia de um dano, sem que o demandado seja diretamente apontado como causador do prejuzo, embora a anlise acurada da situao conduza a concluir que a vtima ficar injustiada, se se ativer comprovao do proclamado nexo causal entre o dano e a pessoa indigitada como o causador do dano.

Vale lembrar, contudo, que, em regra, o fato de algum ser responsvel por atos de outrem no exclui a responsabilidade do prprio causador do dano. A ttulo de exemplo, o art. 932 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002) traz vrias hipteses de responsabilidade por atos alheios, como a do empregador que obrigado a reparar os danos causados por seus empregados.9 Alis, essa ltima hiptese, de acordo com Clvis Bevilqua (1940, p. 671), j era prevista no Cdigo Civil de 1916, onde vigia a ideia a presuno de culpa dos empregadores, impondo a estes o nus de provar o contrrio. Mas o projeto sofreu alterao no Senado, que atribuiu tal nus ao prejudicado. Com o novo Cdigo Civil, todavia, essa responsabilidade passa a ser objetiva, em razo do disposto no seu art. 933: As pessoas indicadas nos incisos I a V do

Art. 932. So tambm responsveis pela reparao civil: I os pais, pelos filhos menores que estiverem sob sua autoridade e em sua companhia; II o tutor e o curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas condies; III o empregador ou comitente, por seus empregados, serviais e prepostos, no exerccio do trabalho que lhes competir, ou em razo dele; IV os donos de hotis, hospedarias, casas ou estabelecimentos onde se albergue por dinheiro, mesmo para fins de educao, pelos seus hspedes, moradores e educandos; V os que gratuitamente houverem participado nos produtos do crime, at a concorrente quantia. Art. 933. As pessoas indicadas nos incisos I a V do artigo antecedente, ainda que no haja culpa de sua parte, respondero pelos atos praticados pelos terceiros ali referidos.

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artigo antecedente, ainda que no haja culpa de sua parte, respondero pelos atos praticados pelos terceiros ali referidos (BRASIL, 2002). Ressalte-se que, se a ofensa tiver mais de um causador, todos respondero solidariamente, nos termos do art. 942 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).

5 Ineficcia da responsabilidade
A responsabilidade no configurada quando a prpria lei assim determine (CAVALIERI FILHO, 2003, p. 503). Quando no ocorrer o ilcito, ou seja, se no violada a norma, no se aplica a sano. Embora haja responsabilidade abstrata, ela no se concretiza. A hiptese prevista na norma abrange todos os elementos necessrios para ensejar a sano. Assim, em casos de responsabilidade subjetiva, a norma exigir a ocorrncia de culpa. Para que haja dever de reparar, o dano ser imprescindvel. A legtima defesa e o estado de necessidade podero eventualmente descaracterizar o ilcito e, por conseguinte, impedir a responsabilizao. Da mesma forma, o exerccio regular de um direito (PEREIRA, 1998, p. 295-297) ou o estrito cumprimento do dever legal (GONALVES, 2003, p. 714). Como fenmenos jurdicos aptos a afastar os efeitos da responsabilidade, pode-se citar como exemplos a prescrio (GONALVES, 2003, p. 752), a decadncia, a renncia do direito pela vtima (PEREIRA, 1998, p. 306), uma vez que impedem a aplicao da sano. O caso fortuito e a fora maior so frequentemente lembrados como causas que afastam a responsabilidade. De acordo com Caio Mrio da Silva Pereira (1998, p. 302):
A tese central desta escusativa est em que, se a obrigao de ressarcimento no causada pelo fato do agente mas em decorrncia de acontecimento que escapa ao seu poder, por se filiar a um fator estranho, ocorre a iseno da prpria obrigao de compor as perdas e danos.

Segundo aponta esse autor, o caso fortuito seria evento derivado da natureza, ao passo que a fora maior seria decorrente de ao humana (PEREIRA, 1998,

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p. 303). Para Carlos Roberto Gonalves, contudo, seria exatamente o contrrio (2003, p. 736). Essa controvrsia, de qualquer maneira, de somenos importncia. O que merece relevo verificar, no caso concreto, se um fato pode ser tido por caso fortuito ou fora maior. O pargrafo nico do art. 393 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002) oferece um esclarecimento:
Art. 393. O devedor no responde pelos prejuzos resultantes de caso fortuito ou fora maior, se expressamente no se houver por eles responsabilizado. Pargrafo nico. O caso fortuito ou de fora maior verifica-se no fato necessrio, cujos efeitos no era possvel evitar ou impedir.

Dessa disposio, Caio Mrio da Silva Pereira (1998, p. 304) extrai como elementos indispensveis a necessariedade e a inevitabilidade. Carlos Roberto Gonalves (2003, p. 737) aponta que a doutrina e a jurisprudncia, tomando por parmetro os ensinamentos de Agostinho Alvim, estariam fazendo distino entre os fortuitos internos (ligados pessoa, ou coisa, ou empresa do agente) e fortuito externo (fora maior, ou Act of God dos ingleses) para decidir que somente este afastaria a responsabilidade. Dever ser apurado, no caso concreto, a relevncia do caso fortuito ou da fora maior. Eventualmente, podero servir apenas para atenuar a sano. A culpa exclusiva da vtima, na prtica, afasta a responsabilidade. Isso porque, havendo culpa exclusiva da vtima, esta a verdadeira causadora do dano, de modo que no h nexo causal deste com o responsvel. Isso pacfico no direito administrativo, esclarecendo Maria Sylvia Zanella di Pietro (2001, p. 519) que:
Quando houver culpa da vtima, h que se distinguir se sua culpa exclusiva ou concorrente com a do Poder Pblico; no primeiro caso, o Estado no responde; no segundo, atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vtima (RTJ 55/50, RT 447/82 e 518/99).

Outro fato que indicado para afastar a responsabilidade seria a existncia de clusula de no indenizar (PEREIRA, 1998, p. 305; GONALVES, 2003, p. 744).

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Essa clusula, contudo, segundo Caio Mrio da Silva Pereira (1998, p. 305), s aplicvel no mbito da responsabilidade contratual, e mesmo assim com certas restries. Tambm, no mesmo sentido, Srgio Cavalieri Filho (2003, p. 504-505), para quem
admitir a clusula de no indenizar na responsabilidade delitual seria, pois, estimular a negligncia, a imprudncia, a impercia ou, mesmo, o dolo, enfraquecendo o dever de cautela que a lei impe na vida de relao, e nisso contraria o interesse de toda a sociedade.

Mesmo que se alegue que a clusula de no indenizar seria permitida em razo do princpio da autonomia da vontade, isso no prevalecer em face de disposies de ordem pblica, como so as do Cdigo de Defesa do Consumidor, nos termos de seu art. 1 (GONALVES, 2003, p.746): O presente cdigo estabelece normas de proteo e defesa do consumidor, de ordem pblica e interesse social, nos termos dos arts. 5, inciso XXXII, 170, inciso V, da Constituio Federal e art. 48 de suas Disposies Transitrias. Conquanto aberto o conceito de ordem pblica, Srgio Cavalieri Filho (2003, p. 506) apresenta traos importantes:
Questo de ordem pblica , pois, a que envolve interesse indisponvel, um interesse geral, ligado a valores de maior relevncia, vinculado aos fins sociais e s exigncias do bem comum. a que alcana valores mais relevantes e gerais da sociedade; no se circunscrevendo ao simples interesse dos contratantes. Enfim, haver questo de ordem pblica sempre que a aplicao do Direito objetivo no pode ficar circunscrita s questes levantadas pelas partes.

Tendo em vista as restries clusula de no indenizar, Carlos Roberto Gonalves (2003, p. 746-747) elenca os seguintes requisitos para sua validade: i) bilateralidade de consentimento; ii) no coliso com preceito de ordem pblica; iii) igualdade de posio das partes; iv) inexistncia do escopo de eximir o dolo ou a culpa grave do estipulante; e v) ausncia da inteno de afastar obrigao inerente funo.

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Justificar-se-ia uma analogia com o estado de necessidade, em que se permite a leso a um bem para salvar um outro bem. Tambm deve-se ter em mente a aplicao do princpio da boa-f objetiva, aplicvel aos contratos, por fora dos art. 113 e 422 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).10 Enfim, a indenizao poder ser graduada ou at excluda. O aplicador da lei dever se ater aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncia do bem comum, conforme o art. 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (BRASIL, 1942). Dever sopesar no s o ordenamento positivo, mas tambm as exigncias de justia, consoante lio de Chim Perelman (1998, p. 238):
O direito se desenvolve equilibrando uma dupla exigncia, uma de ordem sistemtica, a elaborao de uma ordem jurdica coerente, a outra, de ordem pragmtica, a busca de solues aceitveis pelo meio, porque conformes ao que lhe parece justo e razovel.

a eficcia do direito agindo como instrumento de orientao do comportamento humano. Somente o meio-termo aplicado corretamente pelo julgador que conduzir a sociedade no caminho do justo. A justia no se concretiza na lei, mas na sua aplicao.

6 Viso geral do mbito de atuao do Banco Central do Brasil e responsabilidade civil


O BCB, autarquia criada pela Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964 (BRASIL, 1964), tem como misso, segundo seu planejamento estratgico, assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e um sistema financeiro slido e eficiente (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2007).
10 Art. 113. Os negcios jurdicos devem ser interpretados conforme a boa-f e os usos do lugar de sua celebrao. [...] Art. 422. Os contratantes so obrigados a guardar, assim na concluso do contrato, como em sua execuo, os princpios de probidade e boa-f.

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Suas funes, que esto espalhadas pelo ordenamento, podem ser resumidas como (ESTRELA et alli, 2006, p. 153):
a) formulao, execuo e acompanhamento da poltica monetria; b) controle das operaes de crdito em todas as suas formas; c) formulao, execuo e acompanhamento da poltica cambial e de relaes financeiras com o exterior; d) organizao, disciplinamento e fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional, do Sistema de Pagamentos Brasileiro e do Sistema Nacional de Habitao e ordenamento do mercado financeiro; e) emisso de papel-moeda e de moeda metlica e execuo dos servios do meio circulante.

Por ser ente integrante da administrao pblica, tem sua atuao limitada pelos ditames legais, ou seja, s est autorizado a fazer aquilo que determina a lei, em razo da incidncia do princpio da legalidade insculpido no caput do art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 1988).11 Em razo disso, parece incoerente, num primeiro momento, cogitar da responsabilidade civil do Banco Central do Brasil - BCB. Com efeito, se s lhe permitido fazer o que determina a lei, em princpio no seria possvel ser responsabilizado por cumprir a lei. Ocorre que essa possibilidade exsurge por dois motivos. Em primeiro lugar, sendo pessoa jurdica, as condutas de seus agentes lhe so imputadas (MELLO, 2008, p. 992) e estes podem, de fato, cometer atos ensejadores de responsabilizao, ainda que, posteriormente, tenham que ressarcir o errio em ao de regresso, conforme aponta o disposto no 6 do art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 1988).12 Em segundo lugar, fato que, sob determinado ponto de vista, mesmo em relao a atos lcitos, o ordenamento prev situaes em que o Estado pode ser responsabilizado.

11 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] (grifo nosso) 12 Art. 37. [...] 6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

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a posio de Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 991), para quem, o dever de reparar do Estado, nesses casos, visa a garantir uma equnime repartio dos nus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuzos ocorridos por ocasio ou por causa de atividades desempenhadas no interesse de todos. No mesmo sentido, Lcia Valle Figueiredo funda a responsabilidade por atos lcitos no princpio da igualdade (2006, p. 288). Nessa linha, a responsabilidade do BCB ficar configurada nos casos em que a lei prever contra si expressamente uma sano, normalmente consistente no dever de reparar, como consequncia de uma conduta sua ou de outrem, de forma comissiva ou omissiva, ainda que lcita. A responsabilidade do Estado, nela includa a do BCB, em regra, objetiva, nos termos do art. 37, 6, da Constituio (BRASIL, 1988), que adotou a teoria do risco administrativo, segundo a qual, ante as inmeras e variadas atividades da Administrao, existe a probabilidade de danos serem causados a particulares (MEDAUAR, 2008, p. 366). Dessa forma, se as atividades beneficiam toda a populao, no justo que apenas alguns administrados arquem com eventuais danos causados pela Administrao quando exerce sua atividade para satisfao do interesse pblico (MEDAUAR, 2008, p. 366; MOREIRA NETO, 2006, p. 588). Nos casos de responsabilidade objetiva, o STF assim delineia os elementos necessrios configurao do dever de reparar (BRASIL, 2007):
Os elementos que compem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ao) ou negativo (omisso) do agente pblico, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputvel a agente do Poder Pblico que tenha, nessa especfica condio, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou no, do comportamento funcional e (d) a ausncia de causa excludente da responsabilidade estatal. (2 Turma, RE-AgR 481110 / PE, Relator Min. CELSO DE MELLO, j. 06/02/2007, v.u., DJ 09-03-2007, p. 50, EMENT VOL-02267-04 PP-00625).

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Verifica-se que, entre os requisitos arrolados, no se considera o ilcito. Todavia, como j visto, se no houver norma impondo sano, no ser possvel responsabilizar o Estado, sob pena de manifesta afronta ao princpio da legalidade. Ainda a respeito da posio do STF, cumpre esclarecer que, segundo seu Pleno, a responsabilidade objetiva do Estado estende-se tambm a terceiros no usurios do servio pblico, conforme acrdo prolatado no Recurso Extraordinrio n 591.874-MS (BRASIL, 2009). Conquanto a responsabilidade objetiva seja a regra estatuda no 6 do art. 37 da Constituio para a atuao do poder pblico, essa regra somente se aplicar nos casos de conduta comissiva. Dito de outra forma, quando a conduta no for comissiva, ou seja, quando for omissiva, a responsabilizao necessitar da existncia de culpa. Estar-se- diante de responsabilidade subjetiva, como aponta Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 996-997):
Quando o dano foi possvel em decorrncia de uma omisso do Estado (o servio no funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) de aplicarse a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado no agiu, no pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se no foi o autor, s cabe responsabiliz-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto : s faz sentido responsabiliz-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo. Deveras, caso o Poder Pblico no estivesse obrigado a impedir o acontecimento danoso, faltaria razo para impor-lhe o encargo de suportar patrimonialmente as consequncias da leso. Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo sempre responsabilidade por comportamento ilcito. E, sendo responsabilidade por ilcito, necessariamente responsabilidade subjetiva, pois no h conduta ilcita do Estado (embora do particular possa haver) que no seja proveniente de negligncia, imprudncia ou impercia (culpa) ou, ento, deliberado propsito de violar a norma que o constitua em dada obrigao (dolo). Culpa e dolo so justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva. (grifo nosso)

Nos casos de omisso, deve-se lembrar que, alm de perquirir a existncia de norma impondo o dever de agir, ser necessrio aferir se, no caso concreto, havia possibilidade de agir, uma vez que ningum pode ser obrigado ao impossvel.

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Embora tal concluso derive do bom senso, o afastamento das causas impossveis lembrado pelo legislador, por exemplo, no disposto no art. 123, I, no art. 124 e no art. 166, II, do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).13 Ainda em relao aos casos de omisso ilcita do Estado, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 999), a despeito de ser subjetiva a responsabilidade, a culpa seria presumida:
Finalmente, quadra advertir que a responsabilidade por comportamentos omissivos no se transmuda em responsabilidade objetiva nos casos de culpa presumida, pois, se o Poder Pblico provar que no houve omisso culposa ou dolosa, descaber responsabiliz-lo; diversamente do que ocorre na responsabilidade objetiva, em que nada importa se teve, ou no, culpa: responder do mesmo modo. Com efeito, nos casos de falta do servio de admitir-se uma presuno de culpa do Poder Pblico, sem o qu o administrado ficaria em posio extremamente frgil ou at mesmo desprotegido ante a dificuldade ou at mesmo impossibilidade de demonstrar que o servio no se desempenhou como deveria.

De outro lado, Lcia Valle Figueiredo (2006, p. 281) defende a necessidade de se provar a culpa do agente. Cabe aqui ressaltar que o nus da prova s pode derivar de expressa disposio legal, de modo que no pode a doutrina, sem base no ordenamento jurdico, inverter a regra geral estatuda no art. 333, I, do Cdigo de Processo Civil.14 Destaque-se que, mesmo nos casos de omisso, no cabe a aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor para tornar objetiva a responsabilidade do Estado nos casos em que ele no atua prestando servios ou quando presta servios gratuitos. Nesses casos, de forma alguma, ele pode ser enquadrado no conceito de fornecedor previsto no art. 3, caput e 2, do Cdigo de Defesa do Consumidor (BRASIL, 1990).15
13 Art. 123. Invalidam os negcios jurdicos que lhes so subordinados: I - as condies fsica ou juridicamente impossveis, quando suspensivas; [...] Art. 124. Tm-se por inexistentes as condies impossveis, quando resolutivas, e as de no fazer coisa impossvel. [...] Art. 166. nulo o negcio jurdico quando: [...] II for ilcito, impossvel ou indeterminvel o seu objeto; [...] 14 Art. 333. O nus da prova incumbe: I - ao autor, quanto ao fato constitutivo do seu direito; [...] 15 Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes

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Com efeito, a gratuidade afasta a subsuno no 2 do art. 3 desse cdigo, que exige que a atividade seja prestada mediante remunerao. A propsito, Marcus Cludio Acquaviva (1998, p. 34-35), ao tratar do art. 14 do Cdigo de Defesa do Consumidor, assevera: Por outro lado, o servio prestado gratuitamente no abrangido pelo CDC, que exige o recebimento de pagamento pelo fornecedor do servio, para que o consumidor possa invocar a proteo da lei consumerista. A receita oriunda do oramento federal, decorrente de tributos, no pode ser considerada remunerao, como assinala Jos Geraldo Brito Filomeno (GRINOVER et al., 1998, p. 41). Ressalte-se, outrossim, que a funo do Estado, quando exerce poder de polcia, no se enquadra no conceito estrito de prestao de servio pblico (MELLO, 2008, p. 655-656; GRAU, 2006, p. 103), o que tambm afasta o enquadramento no Cdigo de Defesa do Consumidor. Em remate, deve-se ressaltar que, ao BCB, somente permitido manter operaes com instituies financeiras, nos termos do art. 12 da Lei n 4.595, de 1964 (BRASIL, 1964). Com isso, se no permitido manter relao com entes que no sejam instituies financeiras, por conseguinte, no poder manter relao de consumo com tais sujeitos de direito. Alm das situaes em que o BCB, em tese, figure como responsvel em decorrncia de conduta sua ou de seus agentes, ou seja, como sujeito passivo numa relao obrigacional de reparao, deve-se perscrutar as hipteses de responsabilidade pelos atos de outrem. Vem mente, aqui, as situaes em que se pretende responsabilizar o BCB por danos causados por instituies financeiras, normalmente com fundamento na falta de fiscalizao por parte da autarquia. Com relao a essas situaes, deve-se esclarecer que somente so responsveis os sujeitos de direito eleitos pelo legislador para reparar determinado dano, causado por si ou por outrem, tambm devidamente apontado pela lei.

despersonalizados, que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. 1 Produto qualquer bem, mvel ou imvel, material ou imaterial. 2 Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista.

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Deve-se perquirir se h no ordenamento norma que lhe imponha o dever, nessa situao, de reparar danos praticados pelos entes sujeitos a sua superviso ou o dever de impedir esses danos. No havendo tal norma, conclui-se que o BCB no poder ser responsabilizado. Alis, no se v fundamentos de ordem extralegal para tanto. Pelo contrrio, se se verifica que a fiscalizao no ocorreu por ausncia de recursos, a imposio de um dever de reparar, ao invs de colaborar para seu aperfeioamento, ir causar maior prejuzo ao poder fiscalizatrio. Dito de outra forma, recursos que poderiam ser utilizados para melhorar a fiscalizao teriam de ser destinados a reparar danos. De outro lado, no se concebe que ausncia de fiscalizao possa se considerada como causadora de danos. Danos so causados pelos entes sujeitos fiscalizao, independentemente de serem fiscalizados ou no, ou seja, no h nexo causal entre os danos e a conduta do ente fiscalizador. A propsito, Andr Franco Montoro Filho (2010, p. A2), em artigo publicado no jornal O Estado de So Paulo, parece captar bem essa questo:
Na verdade, a lei pode regular ou disciplinar atividades humanas, pode estimular ou punir padres de comportamento, mas no muda a natureza das coisas. Por mais polcia, fiscalizao e punio que exista, a lei que no respeite a natureza do comportamento humano no ser acatada.

O fim da fiscalizao punir as irregularidades de modo a educar, inibir e, por vezes, impedir reincidncia do infrator, servindo de exemplo para os demais membros da sociedade, de modo a desencorajar as condutas ilcitas, alm de buscar uma adequao s normas vigentes, mormente para garantir um sistema financeiro slido. A punio na esfera administrativa, como se v, tem as mesmas finalidades que na esfera penal (DELMANTO et alli, 2002, p. 67-68). Pretender reparao por parte do BCB por suposta ausncia de fiscalizao seria o mesmo que conceber a responsabilizao do Estado por todos os crimes que ocorrem diariamente apesar da existncia da Segurana Pblica. Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 999),16 a propsito, afirma que o Estado no segurador universal.
16 No mesmo sentido: STJ, 2 Turma, REsp 135542/MS, Ministro CASTRO MEIRA, j. 19/10/2004, v.u., DJ 29/8/2005, p. 233.

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Essa linha de entendimento pode ser encontrada, por exemplo, no acrdo prolatado pela 6 Turma do Tribunal Regional Federal da 3 Regio, nos autos do Agravo Legal em Apelao Cvel n 2001.03.99.059990-7/SP, de relatoria do eminente Desembargador Federal Mairan Maia (BRASIL, 2010). Ainda tratando da responsabilidade do BCB por omisso, convm transcrever o seguinte julgado, por bem retratar o tema:
EMENTA ECONMICO E ADMINISTRATIVO. INSTITUIO FINANCEIRA. INVESTIDORES. PREJUIZOS. RESPONSABILIDADE CIVIL. BANCO CENTRAL. INEXISTNCIA. I No se pode pretender responsabilizar o Banco Central do Brasil pela derrocada do grupo Coroa-Brastel, j que o Poder Pblico no segurador automtico de investimento de risco, no assumindo a obrigao de indenizar o investidor prejudicado pela m administrao do fundo. II A atribuio estatal de fiscalizar o mercado financeiro no implica automtica responsabilidade de entidade pblica por eventual derrota de empresa que atue nesse segmento. O risco do negcio h de ser suportado pelos investidores, j que, sendo inaplicvel ao caso a responsabilidade objetiva de que trata o comando constitucional do art. 37, 6, o Poder Pblico no assume a condio de garantidor dos negcios firmados por aqueles. III Nenhuma prova foi produzida a indicar que a atuao do BACEN poderia ter evitado o dano suportado pelos investidores com a quebra do Grupo Coroa-Brastel. Como j ressaltado pelo Superior Tribunal de Justia, a mera omisso na fiscalizao, ainda que existente, no levaria ao infeliz mas no imprevisvel desate do Grupo Coroa-Brastel, dado o alto risco especulativo com que atuava (REsp 44500, Rel. Min. Franciulli Netto). IV Ainda que a fiscalizao do BACEN tivesse operado precariamente na espcie, descaberia a imposio autarquia do dever de indenizar, diante da ausncia de nexo de causalidade entre a eventual omisso do Estado e o dano experimentado pelos autores. V Especificamente em relao s demandas que envolvem interesses de investidores do grupo Coroa-Brastel, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia firmou o posicionamento de que inexiste nexo de causalidade entre a eventual conduta omissiva do Banco Central do Brasil e a bancarrota da aludida instituio financeira, e os correspondentes

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danos aos seus investidores (AgREsp 178062, 2 Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ 13/02/2006, p. 719). VI Recurso conhecido e improvido. (TRF 2 Regio, 5 Turma Especializada, Apelao Cvel 229561/RJ, Relator Juiz Federal Convocado MAURO LUS ROCHA LOPES, 16/4/2008, v.u., DJU 28/4/2008, p. 169). (BRASIL, 2008)

Assim, haver responsabilidade civil do BCB em casos de omisso de fiscalizao se, alm de haver previso legal impondo o dever de fiscalizar, houver, atrelado ao descumprimento desse dever, expressa previso determinando o dever de reparar. A autarquia tambm poder ser responsabilizada se houver expressa disposio legal impondo o dever de impedir o dano, e esse se concretizar por omisso ilcita do ente pblico. No se deve olvidar, outrossim, que, no plano ftico, dever estar concretizada situao em que seria possvel cumprir o dever de fiscalizar ou impedir o dano, pois, como j dito, no se pode impor o impossvel. Mas no s por omisso que a autarquia demandada na Justia. O exerccio de suas atribuies, por vezes, tambm enseja pretenses judiciais, mormente nos casos de regimes especiais. A propsito, o seguinte aresto que bem ilustra a ausncia de responsabilidade do BCB no exerccio regular de seu direito-dever:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. LIQUIDAO EXTRAJUDICIAL. LEI N 6.024/74. INSTITUIO FINANCEIRA. INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO. PROTEO. MERCADO FINANCEIRO E CONSUMIDORES. CONTRADITRIO POSTECIPADO. INQURITO. SITUAO ECONMICO-FINANCEIRA DA EMPRESA. INDCIOS DE DIFICULDADES NA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS. EMISSO DE LETRAS DE CMBIO. SPREAD NEGATIVO. RESGATE DE TTULOS FALSOS. SMULA 7/STJ. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO COMPROVADA. ART. 255/ RISTJ. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDNCIA DO VERBETE SUMULAR 211/STJ. 1. O BACEN ostenta, dentre inmeras competncias, a de exercer permanente vigilncia nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relao s modalidades ou processos operacionais que utilizem.

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2. Deveras a atribuio conferida ao Banco Central pela Lei n 6.024, de 1974, para decretar a liquidao extrajudicial de instituies financeiras constitui efetivo instrumento de interveno do Estado no domnio econmico, manifestao do poder de polcia exercido pela autarquia. 3. O escopo da liquidao extrajudicial no a punio das instituies financeiras ou seus administradores, mas sim o saneamento do mercado financeiro e a proteo adequada aos credores. 4. Considerando que a decretao de liquidao configura verdadeiro instrumento de interveno estatal no domnio econmico, e no mera sano, no h que ser aplicada, sequer subsidiariamente, a disciplina veiculada no art. 4, 1, da Lei 4.728/65. [...] 7. A ao de reparao de danos materiais e morais decorre de liquidao ilcita sem a qual no h responsabilidade. In casu, merc da impossibilidade da verificao da adequao ftica, subjaz, como argumento a ttulo de obiter dictum, que no houve ofensa lei federal quer no iter procedimental da liquidao quer na denegao dos danos pleiteados. [...] 12. A tese que logrou xito na instncia a quo foi aquela da legitimidade da atuao do Banco Central, afastando por completo o carter sancionador da liquidao extrajudicial. [...] 14. A decretao da liquidao configura verdadeiro instrumento de interveno estatal no domnio econmico, e no mera sano, e, portanto, no h que ser aplicada, sequer subsidiariamente, a disciplina veiculada no art. 4, 1, da Lei 4.728/65, diploma sequer prequestionado no presente feito (art. 15 da Lei 6.024/74). 15. Ad argumentandum tantum, levada ao conhecimento do Banco Central a real situao por que passava a instituio financeira, a Autarquia no praticou nenhuma ilegalidade ao decretar a liquidao extrajudicial. Tratava-se de medida provida de fundamento legal para aquela ocasio, segundo os elementos ento disponveis e fornecidos pela prpria instituio financeira. Desnecessrio dizer que a existncia de fundamento legal exclui a alegao de culpa grave. (fls. 1277) 16. Uma vez constatado pelo BACEN situao de fato impeditiva continuidade normal dos negcios bancrios, impondo-se a liquidao do Banco, no h nexo causal a ensejar qualquer indenizao por ato ilcito do Estado, mngua de qualquer imposio de desarrazoado prejuzo aos ora Recorrentes.

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17. Isto por que, apenas como argumento de encerramento, porquanto insindicvel a matria ftica: i) no houve demonstrao da ilegalidade da decretao da liquidao extrajudicial a ensejar o alegado direito reparao de danos morais, tendo em vista que o BACEN no imputou qualquer conduta desonrosa aos autores; ii) os autores no lograram se desembaraar do nus de demonstrar a inexistncia das dificuldades financeiras que ensejaram o suposto gravame, mesmo porque o laudo pericial no comprovou a sade financeira da empresa; iii) assentou a dificuldade de captao e a inexistncia de recursos para o giro de curto prazo, reconhecendo que a situao econmica, e, especialmente, financeira da LojiCred, no era satisfatria; iv) o fundamento da liquidao no foi a contrafao dos CDBs, mas sim o desequilbrio financeiro da empresa, preexistente ao episdio, reconhecendo que os ttulos reputados falsos compunham em grande medida o lastro para captao de recursos no mercado; v) incontroverso nos autos que os ttulos eram inidneos e que no poderiam ser empregados, situao que o mercado j tinha ou viria a ter brevemente conhecimento; vi) A Lei 6.024, de 1974 no exige a elaborao de um procedimento prvio edio do ato administrativo de decretao da liquidao; vii) no demonstrao do nexo causal entre a desvalorizao de suas aes ou de sua participao nas sociedades componentes do Grupo LojiCred e a decretao da falncia; viii) no h prova suficiente de que a situao financeira das empresas do Grupo LojiCred era lucrativa. Ao contrrio, os sinais so no sentido oposto, de sorte inclusive a exigir que o Banco Central se envolvesse na questo. [...] (STJ, 1 Turma, REsp 930970 / SP, Relator Ministro LUIZ FUX, j. 10/10/2008, v.u., DJe: 3/11/2008). (BRASIL, 2008)

Em suma, de modo geral, o BCB no se distingue dos demais sujeitos de direito, notadamente das pessoas de direito pblico, no que diz respeito s normas que regem a responsabilidade civil. Dessa forma, sua responsabilidade emergir pela incidncia das normas gerais previstas, por exemplo, no 6 do art. 37 da Constituio e nos dispositivos do Ttulo IX (Da Responsabilidade Civil) do Livro I da Parte Especial do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).

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7 Concluso
Responsabilidade civil a situao de possibilidade de sofrer sano em decorrncia do descumprimento de um dever imposto a si ou a outrem, sano essa normalmente consistente no dever de reparar. A responsabilidade civil, para que se configure, sempre exigir a presena de um ilcito e de um responsvel. Ilcito no se confunde com ato ilcito. A doutrina admite a responsabilidade civil mesmo em decorrncia de atos lcitos. A configurao da responsabilidade civil pode exigir ou no a culpa em sentido amplo. Existe responsabilidade civil sem dano. O dano essencial apenas para que haja o dever de reparar. Configurados os elementos ensejadores da responsabilidade civil, a sano somente ser afastada nos casos em que houver uma causa de ineficcia. O BCB no se distingue dos demais integrantes da administrao pblica no que diz respeito s normas que regem a responsabilidade civil, principalmente o disposto no 6 do art. 37 da Constituio e nos dispositivos do Ttulo IX (Da Responsabilidade Civil) do Livro I da Parte Especial do Cdigo Civil (BRASIL, 2002). Nos casos de omisso, haver responsabilidade civil do BCB se, alm de existir previso legal impondo o dever de agir, houver, atrelado ao descumprimento desse dever, expressa previso determinando o dever de reparar. Tambm poder ser responsabilizado se houver expressa disposio legal impondo o dever de impedir o dano, e esse se concretizar por decorrncia direta de omisso ilcita de sua parte.

Referncias
ACQUAVIVA, Marcus Cludio. Vademecum do Cdigo do Consumidor: Doutrina, Legislao, Jurisprudncia e Procedimentos Prticos. So Paulo: Jurdica Brasileira, 1998. ALVES, Vilson Rodrigues. Responsabilidade civil do estado por atos dos agentes os poderes legislativo, executivo e judicirio. v. 1. Campinas: Bookseller, 2001.

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica


Marlos Lopes Godinho Erling* 1 Introduo. 2 A efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica. 3 Um estudo de caso: o fornecimento de medicamentos pelo Estado. 4 Execuo provisria contra a Fazenda pblica. 5 Concluso.

Resumo Pretende apresentar as caractersticas, similitudes e distines entre as tcnicas processuais pertinentes efetivao da tutela antecipada e a execuo provisria contra a Fazenda Pblica, com nfase nas normas constitucionais que tratam do regime jurdico dos precatrios e requisies de pequeno valor, de acordo com a jurisprudncia dos Tribunais Superiores ptrios. Nesse sentido, feito um estudo de caso para explicar no haver bices substanciais efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica, desde que entendida de forma adequada a regra do artigo 100 da Constituio da Repblica. Por fim, conclui-se que a vedao execuo provisria contra a Fazenda Pblica cinge-se somente a obstar a expedio do precatrio ou requisio de pequeno valor antes do trnsito em julgado da deciso de mrito. Palavras-chave: Tutela jurisdicional efetiva. Fazenda Pblica. Efetivao da tutela antecipada. Execuo provisria. Regime jurdico dos precatrios e requisies de pequeno valor.
* Subprocurador-Regional do Banco Central no Rio de Janeiro. Especialista em Direito Processual Civil (PUC-RJ). Graduado em Cincias Econmicas (UFRJ).

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Abstract This article aims to present the characteristics, similarities and distinctions between procedural techniques concerning the effectiveness of the anticipated judicial protection and the provisional execution against de Treasury, with emphasis on Brazilian Constitutional rules that deal with the regime for the payment of amounts by the Treasury, according to jurisprudence of the Brazilian Superior Courts. So, is made a study case to explain that there is no substantial obstacles to the effectiveness of the anticipated judicial protection against the Treasury, since the rule in Article 100 of the Brazilian Constitution to be adequately understood. Finally, it is concluded that the prohibition to provisional execution against the Treasury confines itself only to prevent the dispatch of a payment order of amounts before the final decision on the merits. Keywords: Effectiveness of judicial protection. Treasury. Effectiveness of the anticipated judicial protection. Provisional execution. Constitutional regime for the payment of amounts by the Treasury.

1 Introduo
O presente artigo tem o propsito de apresentar os principais aspectos que esto relacionados com a efetivao da tutela antecipada e a execuo provisria contra a Fazenda Pblica. Com efeito, h diversos questionamentos acerca da compreenso da funcionalidade inerente efetivao da tutela antecipada e sua interao com as regras pertinentes ao regime jurdico da execuo provisria. Quando o tema analisado nas demandas contra a Fazenda Pblica, adicionase como fator distintivo a influncia do regime jurdico constitucional dos precatrios e requisies de pequeno valor, nos termos do art. 100 da Constituio da Repblica. Conforme ser demonstrado, de acordo com o art. 273, 3, do Cdigo de Processo Civil, a efetivao da tutela antecipada no enseja necessariamente a aplicao de regras relacionadas ao regime jurdico da execuo provisria. Em outras palavras, a efetivao da tutela antecipada pela utilizao eventual

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

de regras atinentes ao regime jurdico da execuo provisria no caso concreto (regime ope judicis) e a aplicao do regime jurdico da execuo provisria propriamente dito (regime ope legis) no se confundem. No entanto, a efetivao da tutela antecipada e a execuo provisria podem apresentar resultados coincidentes, notadamente por permitir a antecipao de efeitos prticos do direito afirmado em juzo antes do trnsito em julgado da deciso de mrito, do que se infere ser possvel a similitude substancial acidental de eficcia prtica das tcnicas processuais ora analisadas em alguns casos,1 da o motivo para se permitir a utilizao de regras pertinentes execuo provisria para a efetivao da tutela antecipada. Em seguida, ser apresentado um estudo de caso, com base em um dos diversos precedentes do Superior Tribunal de Justia que tratam da efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica na hiptese de fornecimento de medicamentos pelo Estado, em que evidenciada a amplitude da efetivao da tutela antecipada em prol da tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas, sem que seja necessrio socorrer-se de regras do regime jurdico da execuo provisria. Em particular, o caso retrata hiptese em que regras de execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica (art. 100 da Constituio da Repblica) so desconsideradas para dar efetividade ao direito fundamental sade. Por fim, as caractersticas da execuo provisria contra a Fazenda Pblica sero abordadas, com enfoque especial na normatividade do art. 100 da Constituio da Repblica e na jurisprudncia dos tribunais superiores sobre o tema, em especial para afirmar a constitucionalidade da Emenda Constitucional n 30, de 13 de setembro de 2000, ao instituir o parmetro temporal do trnsito em julgado para a expedio de precatrios e requisies de pequeno valor.

Isso justica, por exemplo, a possibilidade de concesso da tutela antecipada na sentena, com vistas a retirar o efeito suspensivo do recurso de apelao a ser eventualmente interposto, o que tem amplo consenso em sede doutrinria e jurisprudencial. Ou seja, a efetivao da tutela antecipada se dar, em princpio, segundo as regras pertinentes execuo provisria caso a utilizao de tais regras seja sucientemente adequada tutela jurisdicional tempestiva do direito armado em juzo pelo autor da demanda.

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2 A efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica


Com a concesso da tutela antecipada pelo Estado-juiz, sua efetivao observar, no que couber e de acordo com a sua natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, 4 e 5, e 461-A, conforme prescreve o art. 273, 3, do Cdigo de Processo Civil, na redao dada pela Lei n 10.444, de 7 de maio de 2002. A propsito, cumpre frisar que o art. 588 referido foi revogado, mas suas disposies, relacionadas ao regime jurdico da execuo provisria na hiptese de obrigao de pagar, foram reinseridas no corpo do cdigo ante o advento do art. 475-O com regras adicionais, segundo a Lei n 11.232, de 22 de dezembro de 2005, enquanto as disposies mencionadas pertinentes ao art. 461 e 461-A dizem respeito a diversas tcnicas processuais relativas tutela especfica dos direitos para o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer e de dar coisa certa e incerta. Evidencia-se, portanto, que a efetivao da tutela antecipada e a execuo provisria so temas diretamente relacionados. Diante do dever estatal de tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas, a efetivao da tutela antecipada possui a amplitude necessria tutela jurisdicional tempestiva dos direitos das pessoas, inclusive para possibilitar a utilizao de regras relacionadas ao regime jurdico da execuo provisria por quantia certa contra devedor solvente, haja vista a aluso do art. 475-O do Cdigo de Processo Civil no texto normativo do 3 do art. 273 do mesmo cdigo. Pois bem. A relao existente entre as tcnicas processuais relacionadas ao regime jurdico da execuo provisria e a efetivao da tutela antecipada bastante discutida no mbito doutrinrio, mormente se considerada a referncia legislativa existente no 3 do art. 273 do Cdigo de Processo Civil acerca da possvel aplicao de normas referentes ao regime jurdico da execuo provisria, quais sejam, as regras do art. 475-O do Cdigo de Processo Civil, sem embargo da utilizao de tcnicas processuais inerentes tutela especfica para o cumprimento de obrigaes de fazer e no fazer e dar coisa certa e incerta (art. 461 e 461-A do Cdigo de Processo Civil). Com acerto, Ada Pellegrini Grinover (apud CARNEIRO, 2006, p. 72) faz crticas sobre o descompasso sistemtico em atrelar-se estritamente a tutela antecipada e o regime jurdico da execuo provisria, dotado de regras
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especficas, na medida em que a antecipao dos efeitos prticos decorrente da tutela antecipada ampla e deve ocorrer independentemente do regime jurdico de execuo provisria. Sem embargo, Jos Roberto dos Santos Bedaque (2006, p. 409-411) sustenta a impossibilidade de equiparao entre a efetivao da tutela antecipada e as normas relacionadas execuo provisria. O primeiro argumento desenvolvido que a execuo provisria no tem carter satisfativo e est limitada em seu alcance, tanto que pode ser condicionada prestao de cauo, alm de no ser instrumental e no representar a tutela antecipada de efeitos materiais da sentena condenatria. Em regra, segundo o referido autor, a execuo provisria no adquiriria carter satisfativo, sendo o periculum in mora com ela incompatvel. Alm disso, a execuo provisria segue um regime jurdico ope legis e decorre de mera opo legislativa, ao passo que a tutela antecipada, fundada em cognio sumria, possui regime jurdico ope judicis. No obstante, o mesmo autor afirma, ao tratar da execuo provisria, de modo categrico, no se poder negar a existncia de grande semelhana se no funcional, ao menos fsica entre essa providncia e a antecipao de tutela determinada na sentena. Nesse caso, conclui que o resultado produzido substancialmente idntico, tendo em vista a imediata eficcia da sentena (BEDAQUE, 2006, p. 413). Luiz Guilherme Marinoni (2008, p. 209) assenta que as regras da execuo da sentena condenatria no foram pensadas para dar atuao aos provimentos sumrios. Por outro lado, entende ser possvel a utilizao de tcnicas processuais relativas execuo provisria se eficazes para a integral satisfao do direito, o que explicaria a referncia legal existente no art. 273, 3, do Cdigo de Processo Civil, porquanto a aplicao de normas pertinentes execuo provisria para a efetivao da tutela antecipada pode acarretar a integral realizao do direito e, assim, a uma execuo completa, embora fundada em cognio sumria ou exauriente e no definitiva (MARINONI, 2008, p. 208).2

Luiz Guilherme Marinoni (MARINONI, 2008, p. 116) sustenta ser possvel a utilizao da execuo provisria contra o periculum in mora, de acordo com vrios sistemas processuais estrangeiros. Ademais, admitindo-se a execuo provisria contra o periculum in mora, arma que cumpre ao juiz avaliar a convenincia e necessidade da utilizao das tcnicas processuais referentes execuo provisria, alm de a execuo provisria poder ensejar a integral satisfao do direito, e no apenas a prtica de alguns atos executivos.

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Vale dizer, possvel a utilizao de tcnicas processuais oriundas do regime jurdico da execuo provisria (art. 475-O) para a efetivao da tutela antecipada. No que diz respeito Fazenda Pblica, h um aspecto que no pode ser especificamente desconsiderado: a possibilidade de execuo provisria de obrigaes de pagar contra a Fazenda Pblica sofre influncia constitucional direta decorrente das regras previstas no art. 100 da Constituio da Repblica, principalmente a partir do advento da Emenda Constitucional n 30, de 2000. Evidencia-se, em princpio, uma regra constitucional com a potencial aptido para interferir tanto na efetivao da tutela antecipada quanto na execuo provisria contra a Fazenda Pblica. Quando tais temas so inseridos no contexto das demandas contra a Fazenda Pblica, entram em cena as regras constitucionais previstas no art. 100 da Constituio da Repblica, que esto destinadas a disciplinar a execuo por quantia certa contra o errio, mediante o pagamento de valores devidos atravs do regime jurdico dos precatrios e requisies de pequeno valor, orientado por critrios relativos natureza da obrigao3 e anterioridade. Logo, observado o regime jurdico constitucional dos precatrios e requisies de pequeno valor, possvel a concesso e efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica, respeitadas as regras restritivas previstas no art. 1 da Lei n 9.494, de 10 de setembro de 1997, de acordo com o efeito vinculante e a eficcia erga omnes da deciso na Ao Declaratria de Constitucionalidade n 4, nos termos do art. 102, 2, da Constituio da Repblica,4 mediante a aplicao do art. 273, 3, do Cdigo de Processo Civil. Essa a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, devidamente representada pelo acrdo do Recurso Especial n 934.138/MT, proferido pela Primeira Turma, da relatoria do ministro Luiz Fux, cuja ementa a seguinte, in verbis:
3 Os crditos de natureza alimentar tambm esto sujeitos ao regime jurdico dos precatrios. Eis os termos do Enunciado da Smula 655 do Supremo Tribunal Federal (A exceo prevista no art. 100, caput, da Constituio, em favor dos crditos de natureza alimentcia, no dispensa a expedio de precatrio, limitando-se a isent-los da observncia da ordem cronolgica dos precatrios decorrentes de condenaes de outra natureza) e do Enunciado da Smula 144 do Superior Tribunal de Justia (Os crditos de natureza alimentcia gozam de preferncia, desvinculados os precatrios da ordem cronolgica dos crditos de natureza diversa). A deciso liminar na Ao Declaratria de Constitucionalidade n 4, cujo objeto a constitucionalidade do art. 1 da Lei n 9.494, de 1997, foi publicada no Dirio de Justia em 25 de maio de 1999. Consta da ementa do acrdo proferido em sede liminar os seguintes termos, in verbis: Medida cautelar deferida, em parte, por maioria de votos, para se suspender, ex nunc, e com efeito vinculante, at o julgamento final da ao, a concesso de tutela antecipada contra a Fazenda Pblica, que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do art. 1 da Lei n 9.494, de 10.09.97, sustando-se, igualmente ex nunc, os efeitos futuros das decises j proferidas, nesse sentido. Em julgamento realizado em 1/10/2008, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal julgou procedente o pedido para declarar constitucional o art. 1 da Lei n 9.494, de 1997. A deciso do julgamento foi publicada no Dirio da Justia em 15 de outubro de 2008, mas ainda est indisponvel no stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal o inteiro teor do acrdo.

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possvel a concesso de antecipao dos efeitos da tutela em face da Fazenda Pblica, como instrumento de efetividade e celeridade da prestao jurisdicional, sendo certo que a regra proibitiva, encartada no art. 1, da Lei 9.494/97, reclama exegese estrita, por isso que, onde no h limitao no lcito ao magistrado entrev-la. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 945.775/DF, QUINTA TURMA, DJ de 16/02/2009; AgRg no REsp 726.697/PE, SEGUNDA TURMA, DJ de 18/12/2008; AgRg no Ag 892.406/PI, QUINTA TURMA, DJ 17/12/2007; AgRg no REsp 944.771/MA, SEGUNDA TURMA, DJ De 31/10/2008; MC 10.613/RJ, Rel. PRIMEIRA TURMA, DJ 08/11/2007; AgRg no Ag 427600/PA, PRIMEIRA TURMA, DJ 07/10/2002. (...) assente no Egrgio Superior Tribunal de Justia que: possvel a concesso de tutela antecipada contra a Fazenda Pblica desde que a pretenso autoral no verse sobre reclassificao, equiparao, aumento ou extenso de vantagens pecunirias de servidores pblicos ou concesso de pagamento de vencimentos (REsp 945.775/DF, QUINTA TURMA, DJ de 16/02/2009). (BRASIL, 2009c).

Por ter fundamento constitucional e ser corolrio do dever estatal de prestao da tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas, sobretudo na vertente da tempestividade da tutela dos direitos, a tutela antecipada deve ser efetivada com o ntido compromisso de dar eficcia s normas constitucionais, notadamente os direitos fundamentais. Sendo assim, a efetivao da tutela antecipada deve ser conduzida em conformidade com a normatividade constitucional. A efetividade do processo deve ser buscada mediante a utilizao da tutela antecipada, enquanto tcnica processual de distribuio dinmica do nus do tempo no processo, com vistas utilizao dos meios adequados na busca pela efetividade da tutela dos direitos das pessoas. evidncia, diante de um regime jurdico de atipicidade dos meios executivos inaugurado pelo advento da Lei n 8.952, de 13 de dezembro de 1994, a qual introduziu os art. 273, 461 e 461-A ao Cdigo Processo Civil, a efetivao da tutela antecipada pode envolver a utilizao ampla das denominadas tcnicas processuais mandamentais e executivas lato sensu previstas para a tutela especfica das obrigaes de fazer ou no fazer, bem assim para as obrigaes de dar coisa certa ou incerta (art. 461 e 461-A), principalmente as medidas necessrias (art. 461, 5) ao resultado pretendido.

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Com efeito, embora tenha havido divergncia jurisprudencial inicial no mbito do Superior Tribunal de Justia,5 mormente tendo em vista o advento das leis n 8.952, de 1994, e n 9.494, de 1997, bem como a deciso liminar na Ao Declaratria de Constitucionalidade n 4, a jurisprudncia atual assegura de forma bastante adequada a amplitude da efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica. Vale ressaltar que, em realidade, o art. 100 da Constituio da Repblica diz respeito apenas s execues por quantia certa contra a Fazenda Pblica, ou seja, quando envolvida responsabilidade patrimonial do Estado consubstanciada em obrigao de pagar, da a necessidade de respeito ao regime jurdico dos precatrios e requisies de pequeno valor. A propsito, o precatrio foi concebido como forma de pagamento das condenaes obrigao de pagar impostas Fazenda Pblica em razo, principalmente, da execuo contra o errio no ser compatvel com a expropriao de bens pblicos, notadamente a penhora. Trata-se de tcnica genuinamente nacional para a execuo contra a Fazenda Pblica, conforme a doutrina de Milton Flaks citada por Ricardo Luis Benucci (2001, p. 79), pois no h paralelo no direito comparado. Tal regra justificada pela doutrina e jurisprudncia diante da necessidade de garantir a prestao adequada dos servios pblicos em sentido amplo, do que decorre a impenhorabilidade e inalienabilidade dos bens pblicos e a consequente submisso do credor ao regime jurdico dos precatrios e requisies de pequeno valor segundo o oramento pblico.

H alguns precedentes do Superior Tribunal de Justia que consignam existir vedao legal genrica concesso da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica. Nesse sentido o precedente no Recurso Especial n 182830/RS, relatada pelo ministro Hlio Mosimann, cuja ementa traz a seguinte assertiva, in verbis: Precedente do Supremo Tribunal Federal, seguido pela Primeira Turma desta Corte, impede a aplicao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica (BRASIL, 1998). J o precedente no Recurso Especial n 195.988/RS veicula a tese de que o reexame necessrio incompatvel com a tutela antecipada, alm afirmar-se na ementa do acrdo que O Plenrio do STF deferiu medida liminar em ao declaratria de constitucionalidade para sustar, com efeito vinculante, os efeitos de decises concessivas de antecipao de tutela contra a Fazenda Pblica, a partir de sua publicao em 13/02/98 (BRASIL, 2000b); o mesmo se v no Recurso Especial n 276.040/PR (BRASIL, 2000c). Por fim, h precedente representativo da tese de que a tutela antecipada no pode ser deferida contra a Fazenda Pblica com fundamento no art. 730 do Cdigo de Processo Civil e no art. 100 da Constituio da Repblica. Trata-se do Recurso Especial n 231993/PE, cuja ementa do acrdo est assim redigida: PROCESSUAL CIVIL ANTECIPAO DE TUTELA FAZENDA PBLICA. No cabe antecipao de tutela contra a Fazenda Nacional porque a execuo contra ela feita de forma especial e com obedincia ao disposto nos artigos 730 do CPC e 100 da Constituio Federal, mxime quando ausentes os requisitos de sua concesso. Recurso improvido (BRASIL, 2000a).

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

No entanto, mediante a utilizao do mtodo da ponderao de normas constitucionais com vistas preservao da unidade da Constituio e a consequente concordncia prtica de suas normas, possvel assim como para qualquer norma constitucional , excepcionalmente, ser ultrapassada a regra do art. 100 da Constituio da Repblica para fazer prevalecer outra norma constitucional no caso concreto. No obstante, assume relevncia a correta assertiva de Helio do Valle Pereira no sentido de que a necessidade do precatrio ser incomum. Suficiente dizer que a tutela antecipada no h que se referir exclusivamente ao pagamento de quantias pecunirias (mais exatamente, efeito executivo imediato do dbito em dinheiro) (PEREIRA, 2006, p. 200), isto , a efetivao da tutela antecipada, na grande maioria dos casos, enseja a prtica de atos com eficcia mandamental ou executiva, fundadas nas tcnicas processuais insertas nos art. 461 e 461-A do Cdigo de Processo Civil, que so estranhas ao regime do precatrio (PEREIRA, 2006, p. 200). Em suma, a efetivao da tutela antecipada, desde que respeitadas as regras restritivas previstas na Lei n 9.494, de 1997, para a concesso e as regras do regime jurdico constitucional dos precatrios e requisies de pequeno valor para a efetivao, suficientemente ampla para assegurar a tutela jurisdicional tempestiva dos direitos das pessoas contra a Fazenda Pblica, nos termos do art. 273, 3, do Cdigo de Processo Civil, a fim de permitir que o Estado-juiz adote todas as medidas efetivas e adequadas tutela dos direitos das pessoas nos casos submetidos apreciao jurisdicional. Com vistas a enfatizar aspectos da efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica, ainda que seja para analisar um caso excepcional, um estudo de caso feito a seguir em separado.

3 Um estudo de caso: o fornecimento de medicamentos pelo Estado


Em conformidade com o anteriormente exposto, sentiu-se a necessidade de trazer ao presente trabalho um estudo de caso no qual possam ser evidenciadas concretamente algumas observaes feitas acima. Trata-se do conhecido caso de bloqueio de verbas pblicas para o fornecimento de medicamentos pelo
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Estado, com vistas concretizao do direito fundamental sade (art. 1, III, 6 e 196, todos da Constituio da Repblica). Com efeito, o estudo de caso partir do exame da fundamentao externada no referencial precedente do Recurso Especial n 902.473/RS (BRASIL, 2007a),6 da relatoria do ministro Teori Albino Zavascki, em acrdo proferido pela Primeira Turma. A ementa do precedente est assim redigida, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. APLICAO DO ART. 557 DO CPC. POSSIBILIDADE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PELO ESTADO. DIREITO VIDA E SADE. DIREITO INDIVIDUAL INDISPONVEL. LEGITIMAO EXTRAORDINRIA DO PARQUET. ART. 127 DA CF/88. PRECEDENTES. TUTELA ANTECIPADA. MEIOS DE COERO AO DEVEDOR (CPC, ARTS. 273, 3 E 461, 5). BLOQUEIO DE VERBAS PBLICAS. CONFLITO ENTRE A URGNCIA NO TRATAMENTO E O SISTEMA DE PAGAMENTO DAS CONDENAES JUDICIAIS PELA FAZENDA. PREVALNCIA DA ESSENCIALIDADE DO DIREITO SADE SOBRE OS INTERESSES FINANCEIROS DO ESTADO. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (BRASIL, 2007a)

O caso do bloqueio de verbas pblicas para o fornecimento de medicamentos pelo Estado decorre de pretenso de condenao do Estado obrigao de dar medicamento necessrio sade do jurisdicionado, isto , trata-se de ao em que se pede a condenao do Poder Pblico a dar coisa certa. Concedida a tutela antecipada, principalmente baseada na urgncia da medida, muitas vezes com previso de multa para o descumprimento, por qualquer motivo, a entrega do medicamento ao jurisdicionado pode no ocorrer. Avisado do eventual descumprimento da ordem judicial, diante da premncia do direito, o rgo jurisdicional determina o bloqueio ou sequestro de verbas pblicas, com a finalidade de entregar dinheiro ao jurisdicionado para a aquisio do medicamento. Portanto, efetua-se a medida adequada de substituio da obrigao de dar coisa certa (medicamento) por obrigao de pagar (verba pblica) em prol da efetividade do processo.
6 No mesmo sentido pode ser citado o Agravo Regimental no Recurso Especial n 935.083/RS julgado pela Segunda Turma. Os precedentes so ilustrativos da jurisprudncia das Turmas que integram a 1 Seo do Superior Tribunal de Justia (BRASIL, 2007b).

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

De incio, o precedente afirma a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia a respeito da possibilidade de imposio de multa Fazenda Pblica, o que vai ao encontro do dever estatal de prestao da tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas na medida em que a multa sirva como meio necessrio de coero ao cumprimento da tutela antecipada. Na presente hiptese, a imposio da multa se d para coagir o Poder Pblico a entregar o medicamento em prazo razovel, de acordo com a necessidade do jurisdicionado. Transcrevese abaixo o trecho da fundamentao sobre o ponto, in verbis:
cabvel, inclusive contra a Fazenda Pblica, a aplicao de multa diria (astreintes) como meio coercitivo para impor ao demandado o cumprimento de medida antecipatria ou de sentena definitiva de obrigao de fazer ou entregar coisa, nos termos dos artigos 461 e 461A do CPC. Nesse sentido a jurisprudncia do STJ, como se pode verificar, por exemplo, nos seguintes precedentes: EDcl no Ag 645565/RS (1 Turma, Min. Jos Delgado, DJ de 13.06.2005); AgRg no Ag 646240/RS (1 Turma, Min. Jos Delgado, DJ de 13.06.2005); RESP 592132/RS (5 Turma, Min. Jos Arnaldo da Fonseca, DJ de 16.05.2005); RESP 537269/RS (5 Turma, Min. Felix Fischer, DJ de 28.10.2003); AgRg no AG 511956/SP (5 Turma, Min. Gilson Dipp, DJ de 13.10.2003); AgRg no RESP 554776/SP (6 Turma, Min. Paulo Medina, DJ de 06.10.2003); RESP 155174/SP (6 Turma, Min., Fernando Gonalves, DJ de 06.04.1998); AgRg no REsp 718011/TO (1 Turma, Min. Jos Delgado, DJ de 30.05.2005). (BRASIL, 2007a)

Posteriormente, d-se nfase possibilidade de expropriar verba pblica para obrigar o Estado a efetuar o pagamento (obrigao de pagar) em substituio ao seu dever de dar coisa certa (obrigao de dar coisa certa), no caso, o medicamento, em razo do descumprimento da ordem mandamental anteriormente determinada, conquanto a medida seja excepcional. Confira-se o trecho da fundamentao a respeito da regra referente ao tema, in verbis:
Em se tratando da Fazenda Pblica, qualquer obrigao de pagar quantia, ainda que decorrente da converso de obrigao de fazer ou de entregar coisa, est sujeita a rito prprio (CPC, art. 730 do CPC e CF, art. 100 da CF), que no prev, salvo excepcionalmente (v.g., desrespeito ordem de pagamento dos precatrios judicirios), a possibilidade de execuo direta

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por expropriao mediante sequestro de dinheiro ou de qualquer outro bem pblico, que so impenhorveis. [...] (BRASIL, 2007a).

Por fim, faz-se aluso ao mtodo de ponderao para se afirmar a possibilidade de criao de exceo s regras inerentes ao regime jurdico constitucional dos precatrios e requisies de pequeno valor, com lastro em farta jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, conforme a razes abaixo consignadas, in verbis:
Todavia, o regime constitucional de impenhorabilidade dos bens pblicos e da submisso dos gastos pblicos decorrentes de ordem judicial a prvia indicao oramentria deve ser conciliado com os demais valores e princpios consagrados pela Constituio. Estabelecendo-se, entre eles, conflito especfico e insupervel, h de se fazer um juzo de ponderao para determinar qual dos valores conflitantes merece ser especfica e concretamente prestigiado. Ora, a jurisprudncia do STF tem enfatizado, reiteradamente, que o direito fundamental sade prevalece sobre os interesses financeiros da Fazenda Pblica, a significar que, no confronto de ambos, prestigia-se o primeiro em prejuzo do segundo. o que demonstram as decises proferidas nos seguintes casos: RE 393.175, Min. Celso de Mello, DJ de 16/02/06; RE 315.165/SC, Min. Eros Grau, DJ de 02/08/06; AI 471.658/RS, Min. Seplveda Pertence, DJ de 03/08/06; AI 507.072/MG, Min. Joaquim Barbosa, DJ de 03/08/06; AI 588.257/RS, Min. Cezar Peluzo, DJ de 06/06/06. [...] Assim, em situaes de inconcilivel conflito entre o direito fundamental sade e o da impenhorabilidade dos recursos da Fazenda, prevalece o primeiro sobre o segundo. Sendo urgente e impostergvel a aquisio dos medicamentos, sob pena de grave comprometimento da sade do demandante, no teria sentido algum submet-lo ao regime jurdico comum, naturalmente lento, da execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica. Assim, pode-se ter por legtima, ante a omisso do agente estatal, a determinao judicial do bloqueio de verbas pblicas como meio de efetivao do direito prevalente. Neste sentido, os seguintes precedentes das duas Turmas da 1 Seo desta Corte: AgRg no Ag 749477/RS, 1 Turma, Min. Francisco Falco, DJ de 01/06/2006; REsp 824164/RS, 2 Turma, Min. Joo Otvio de Noronha, DJ de 28/06/2006; REsp 814739/RS, 2 Turma, Min. Eliana Calmon, DJ de 30/05/2006; AgRg no Ag 723.281/RS, 2 Turma, Min. Castro Meira, DJ de 20/02/2006; REsp 656.838/RS, 2 Turma, Min. Joo Otvio de Noronha, DJ de 20/06/2005; Ag 645.565/RS, 1 Turma, Min.

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

Jos Delgado, DJ de 13/06/2005. Assinala-se que, no caso concreto, no se pe dvida a necessidade e a urgncia da aquisio dos medicamentos. (BRASIL, 2007a).

Em sntese, levadas a srio as regras constitucionais inerentes ao regime jurdico dos precatrios e requisies de pequeno valor, no h bices substanciais efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica. A interpretao do enunciado normativo do art. 100 da Constituio da Repblica deve ser feita de forma adequada para o entendimento da regra. No entanto, quando houver a necessidade excepcional de pagamento imediato por parte do Poder Pblico, a questo posta se torna outra, eis que o regime jurdico constitucional dos precatrios e requisies de pequeno valor incompatvel com pagamentos imediatos de somas em dinheiro, da a legitimidade da exceo em prol da eficcia imediata do direito fundamental sade. A contrario sensu, deferir a tutela antecipada para pagamento imediato de quaisquer valores pela Fazenda Pblica sem razes substanciais justificadoras manifestamente inconstitucional.

4 Execuo provisria contra a Fazenda Pblica


A execuo provisria contra a Fazenda Pblica tema que guarda algumas especificidades, tambm em razo das regras constitucionais extradas do art. 100 da Constituio da Repblica. A execuo provisria definida por Cssio Scarpinella Bueno como uma execuo antecipada no tempo em comparao com a execuo definitiva, pois realizada em momento anterior ao trnsito em julgado da deciso de mrito. Em razo da possibilidade de execuo provisria, atos executivos podem ser praticados com vistas satisfao do exequente quando ainda pendente de soluo alguma medida voltada ao contraste do prprio ttulo executivo ou dos atos executivos praticados com base nele (BUENO, 2008, p. 134). Nota-se, portanto, que a execuo provisria d ensejo prtica de atos os quais, em si, no so provisrios, mas possuem aptido para a definitividade, embora lastreados em ttulo sujeito a posterior confirmao jurisdicional. O ttulo judicial, em verdade, que pode ser reputado provisrio.

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Importante frisar que a execuo provisria no se confunde com eventual possibilidade antecedente de liquidao provisria em razo de ter sido proferida deciso de mrito ilquida. A propsito, liquidao provisria consiste na possibilidade de o interessado dar incio fase de liquidao mesmo quando a deciso liquidanda, isto , a deciso que reconhece o direito aplicvel espcie mas no o quantifica, pender de julgamento de recurso dela interposto (BUENO, 2008, p. 111). Disso se infere que a liquidao provisria pode ser iniciada independentemente do cabimento da execuo provisria ou dos efeitos do recurso interposto para impugnar a deciso de mrito ilquida, na medida em que a atividade cognitiva integrativa realizada na liquidao provisria para a determinao do quantum debeatur no traz prejuzo a qualquer das partes e concretiza o ideal de celeridade processo na vertente da prestao de tutela jurisdicional tempestiva dos direitos das pessoas. Nesse particular, nada obsta a incidncia dos artigos do Cdigo de Processo Civil para a liquidao da sentena contra a Fazenda Pblica antes do trnsito em julgado da deciso de mrito. A execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica possui caractersticas especiais, tendo em vista a j citada regra de impenhorabilidade e inalienabilidade dos bens pblicos. Por no ter a execuo contra a Fazenda Pblica (art. 730 do Cdigo de Processo Civil) a natureza de execuo forada, alguns doutrinadores a classificam, inclusive, como execuo imprpria. Quanto ao procedimento, a regra que, aps a citao para opor ou no embargos, caso haja resultado favorvel ao exequente, resta apenas a realizao do ato executivo de expedio do precatrio ou requisio de pequeno valor, isto , a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica no enseja, em regra, medidas expropriatrias. Em suma, no h atos executivos passveis de antecipao, salvo a expedio de precatrio ou requisio de pequeno valor. Nesse sentido, discute-se a possibilidade de execuo provisria contra a Fazenda Pblica, ou seja, a antecipao de atos executivos antes do trnsito em julgado, mormente para as obrigaes de pagar quantia certa contra o Poder Pblico. A propsito, a advertncia sobre a natureza da obrigao relacionada execuo provisria, qual seja, obrigao de pagar quantia certa, fundamental para o entendimento da questo, sobretudo porque no se pode confundir a efetivao da tutela antecipada com atos referentes execuo provisria.

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

Por exemplo, data venia, o entendimento veiculado no Agravo Regimental no Recurso Especial n 753.879/RJ (BRASIL, 2009d), qm que se afirma caracterizada a execuo provisria na efetivao da tutela antecipada de concesso de benefcio previdencirio por ordem mandamental do rgo jurisdicional.7 evidncia, no h execuo provisria no exemplo citado, porquanto o ato mandamental praticado estranho ao regime jurdico da execuo provisria (art. 475-O do Cdigo de Processo Civil). A possibilidade de execuo provisria de obrigao de pagar contra a Fazenda Pblica ganhou novos contornos com o advento da Emenda Constitucional n 30, de 2000, em razo da modificao introduzida no 1 do art. 100 da Constituio da Repblica. Em sua redao original, no havia meno no 1 do art. 100 da Constituio da Repblica sobre a necessidade do trnsito em julgado da deciso de mrito para o pagamento de valores devidos pelo errio. Havia somente a referncia a dbitos constantes de precatrios judicirios decorrentes de sentena judiciria. Aps a Emenda Constitucional n 30, de 2000, incluiu-se a previso de que haver o pagamento dos dbitos ordinrios e os de natureza alimentar oriundos de sentenas transitadas em julgado, constantes de precatrios judicirios, o que foi mantido pela Emenda Constitucional n 62, de 9 de novembro de 2009. O tema ensejou divergncia doutrinria a respeito do momento em que o sistema jurdico autorizaria o a expedio do precatrio para pagamento de dbito da Fazenda Pblica aps o advento da Constituio vigente, mxime pelas diversas compreenses e interpretaes do trecho constitucional o qual prescreve a exigncia de sentena judiciria contida no caput do art. 100 da Constituio da Repblica. Antes da Emenda Constitucional n 30, de 2000, prevalecia o entendimento de que, imposta a condenao da Fazenda Pblica obrigao de pagar, deveria ser expedido precatrio para pagamento a fim de assegurar ao exequente seu lugar na ordem cronolgica de pagamento imposta pela Constituio de acordo com a natureza do crdito, em vez de se aguardar o trnsito em julgado, permitindo, com isso, a execuo provisria contra a Fazenda Pblica.8

evidncia, a tutela antecipada de concesso de benefcio previdencirio, por si s, no dar ensejo execuo por quantia certa, provisria ou no, eis que se trata de efetivao de tutela antecipada por meio de tcnicas processuais provenientes da tutela especca das obrigaes de fazer e no fazer e de dar coisa certa e incerta. Ainda que desconsiderado o art. 100 da Constituio da Repblica, a efetivao da tutela antecipada no caso em exame no necessitar da aplicao do art. 475-O do Cdigo de Processo Civil. Destaca-se, nesse sentido, o Recurso Especial n 56.239/PR, relatado pelo Ministro Humberto Gomes de Barros (BRASIL, 1995).

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Posteriormente ao advento da referida emenda constitucional, os tribunais superiores mudaram o entendimento sobre o tema. Em considerao ao fato de que o Estado somente est obrigado a efetuar a incluso no oramento do valor do precatrio ou requisio de pequeno valor para pagamento aps o trnsito em julgado, a ordem cronolgica de pagamento dos precatrios e das requisies de pequeno valor deve respeitar o parmetro temporal do trnsito em julgado, isto , o poder constituinte derivado teria vedado a execuo provisria contra a Fazenda Pblica. Com efeito, a ementa do precedente no Recurso Especial n 1.096.575/RJ representa bem a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia acerca do assunto, in verbis:
AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRECATRIO. EXECUO PROVISRIA CONTRA A FAZENDA PBLICA NO TRANSITADA EM JULGADO. RECURSO NO ACOLHIDO. PRECEDENTES DA CORTE ESPECIAL. [...] 2. Na obrigao de pagar quantia certa, o procedimento executrio contra a Fazenda o estabelecido nos arts. 730 e 731 do CPC que, em se tratando de execuo provisria, deve ser compatibilizado com as normas constitucionais. 3. Os pargrafos 1, 1-A, ambos com a redao da EC n. 30, de 13/09/2000, e 3 do art. 100 da Constituio, determinam que a expedio de precatrio ou o pagamento de dbito de pequeno valor de responsabilidade da Fazenda Pblica, decorrentes de deciso judicial, mesmo em se tratando de obrigao de natureza alimentar, pressupem o trnsito em julgado da respectiva sentena. (BRASIL, 2009b).

Importa citar, de igual forma, outro precedente da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, no qual feita referncia a precedentes do Supremo Tribunal Federal no sentido da vedao execuo provisria contra a Fazenda Pblica. A ementa do acrdo est assim redigida, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. EXECUO PROVISRIA CONTRA A FAZENDA PBLICA. APELAO RECEBIDA NO DUPLO EFEITO. EC 30/2000. IMPOSSIBILIDADE. 1. De acordo com o art. 730 do CPC, e ante a alterao promovida no art. 100, 1, da CF pela EC 30/2000, invivel a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica. Tal dispositivo determina que devem ser includos

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

nos oramentos anuais apenas os precatrios referentes a sentenas condenatrias transitadas em julgado. Precedentes do STF e do STJ. [...]. (BRASIL, 2009a)

A fundamentao do acrdo tambm deve ser citada, na medida em que traz algumas manifestaes do Supremo Tribunal Federal, in verbis:
O Supremo Tribunal Federal e esta Corte, aps a alterao promovida pela EC 33/2000, vm decidindo pela impossibilidade de emisso de precatrios antes do trnsito em julgado da sentena, bem como de execuo provisria contra a Fazenda Pblica aps a entrada em vigor da EC 30/2000. Vejam-se: EMBARGOS DE DECLARAO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. EXECUO PROVISRIA DE DBITOS DA FAZENDA PBLICA. DESCABIMENTO. EMENDA CONSTITUCIONAL 30/2000. Desde a promulgao da Emenda Constitucional 30, de 13.09.2000, que deu nova redao ao 1 do art. 100 da Constituio federal de 1988, tornou-se obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento dos dbitos oriundos apenas de sentenas transitadas em julgado, constantes de precatrios judiciais. No se admite, assim, execuo provisria de dbitos da Fazenda Pblica. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE-ED 463936/PR, Relator Min. JOAQUIM BARBOSA, Julgamento: 23/05/2006, Segunda Turma, v.u., publicao DJ 16-06-2006 PP-00027 EMENT VOL-02237-05 PP00829). [...] Confira-se, ainda, excerto de deciso monocrtica proferida pela e. Ministra Ellen Gracie (Pet 2390, DJ de 16.8.2001) [...]: As razes articuladas pelo requerente demonstram existir plausibilidade jurdica no pedido cautelar, tendo em vista que a EC n 30/00, ao dar nova redao ao 1 do art. 100 da CF, explicitou a necessidade de trnsito em julgado da sentena para que o pagamento de dbito dela decorrente seja feito por meio de precatrio, aps incluso da correspondente verba no oramento da entidade de direito pblico. Parece, numa anlise preliminar, mostrar-se contrria a essa nova ordem constitucional a execuo provisria contra a Fazenda Pblica, para pagamento de quantia decorrente de deciso que ainda pode vir a ser reformada por meio de recurso, sendo contrrio ao princpio da razoabilidade esse pagamento em detrimento de credores titulares de precatrios oriundos de sentenas transitadas em julgado.

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Mostra-se relevante, tambm, o entendimento consagrado pela Primeira Turma desta Casa no julgamento do RE n 140.499 e do AGRAG n 258.337 (rel. em ambos o Min. Moreira Alves), em que foi aplicado o princpio da retroatividade mnima, consistente no alcance, por norma constitucional superveniente, dos efeitos futuros de fatos passados. A nova redao do 1 do art. 100 da CF, pela EC n 30/00, assim, alcanaria os efeitos futuros de execues contra a Fazenda Pblica calcadas em sentenas ainda no transitadas em julgado, j que se exige agora, expressamente, o trnsito em julgado para o pagamento de dbitos delas decorrentes. Dessa maneira, conclui-se no ser possvel a execuo provisria contra a Fazenda Pblica, conforme vm decidindo o STF e o STJ nos julgados acima citados. (BRASIL, 2007a).

O Superior Tribunal de Justia tem tratado o assunto como questo de direito intertemporal, ao determinar a aplicao prospectiva exigncia do trnsito em julgado, conforme se observa de trecho da ementa do acrdo transcrito abaixo, in verbis:
[...] A jurisprudncia deste Sodalcio j possui entendimento assentado acerca do tema, no sentido de que vivel a execuo provisria contra a Fazenda Pblica, sem que, para tanto, haja necessidade de trnsito em julgado, no caso das execues propostas antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional n 30/2000. Precedentes: AgRg no AgRg no Ag n 807.163/SP, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJ de 03/05/07; AgRg na MC n 11.128/SP, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJ de 13/03/06; REsp n 702.264/SP, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ de 19/12/05; REsp n 692.015/RS, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ de 01/08/05 e REsp n 437.599/SP, Rel. Min. HUMBERTO GOMES DE BARROS, DJ de 24/11/03. (BRASIL, 2008).

Alm disso, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia posicionase no sentido de que a parte beneficiada pela deciso de mrito ainda no transitada em julgado pode efetuar a liquidao e requerer a execuo contra a Fazenda Pblica, mas o processo ficar suspenso na fase dos embargos execuo (art. 730 do Cdigo de Processo Civil) at o trnsito em julgado, seja na hiptese de no oposio de embargos execuo ou improcedncia do pedido veiculado nos embargos execuo, at porque durante o

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A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

processamento dos embargos execuo no haver a necessidade da prtica de atos executivos.9 Em sntese, a adoo do parmetro temporal do trnsito em julgado apenas acarreta o impedimento de ordem judicial de expedio do precatrio ou requisio de pequeno valor; todos os demais atos processuais inerentes execuo contra a Fazenda Pblica a cargo do exequente podem ser praticados. Isto , a aludida restrio execuo provisria contra a Fazenda Pblica insignificante para afetar a tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas, o que afasta alegaes genricas no sentido da inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n 30, de 2000. Transitada em julgado a deciso de mrito, o que autoriza a execuo definitiva contra a Fazenda Pblica, importa frisar que, no havendo a oposio de embargos execuo ou na hiptese de parcela executada parcialmente incontroversa, impe-se a expedio do precatrio ou da requisio de pequeno valor, conforme entendimento da Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, cabendo destacar trecho da ementa do acrdo dos Embargos de Divergncia no Recurso Especial n 777.032/PR,10 in verbis: possvel a expedio de precatrio relativamente parte incontroversa da dvida quando se tratar de embargos parciais execuo (BRASIL, 2006).

O entendimento a respeito da vedao execuo provisria contra a Fazenda Pblica tem sido tratado no Superior Tribunal de Justia de acordo com o precedente cuja ementa do acrdo est transcrita a seguir: PROCESSO CIVIL. EXECUO PROVISRIA CONTRA A FAZENDA PBLICA. AJUIZAMENTO ANTERIOR EMENDA CONSTITUCIONAL N. 30/2000. POSSIBILIDADE. 1. A Emenda Constitucional n 30 deu nova redao ao 1 do art. 100 da Constituio para estabelecer, como pressuposto da expedio de precatrio ou da requisio do pagamento de dbito de pequeno valor de responsabilidade da Fazenda Pblica, o trnsito em julgado da respectiva sentena. 2. H de se entender que, aps a Emenda 30, limitou-se o mbito dos atos executivos, mas no foi inteiramente extinta a execuo provisria. Nada impede que se promova, na pendncia de recurso com efeito apenas devolutivo, a liquidao da sentena, e que a execuo (provisria) seja processada at a fase dos embargos (CPC, art. 730, primeira parte) cando suspensa, da em diante, at o trnsito em julgado do ttulo executivo, se os embargos no forem opostos, ou forem rejeitados. 3. Em relao s execues provisrias iniciadas antes da edio da Emenda 30, no h a exigncia do trnsito em julgado como condio para expedio de precatrio. Precedente: RESP 331.460/SP, 1 Turma, Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 17.11.20003. 4. Recurso especial a que se nega provimento (BRASIL, 2005). 10 A ementa integral do precedente a seguinte: PROCESSUAL CIVIL. EXECUO CONTRA A UNIO. EMBARGOS PARCIAIS. PARTE INCONTROVERSA DA DVIDA. EXPEDIO DE PRECATRIO. ART. 793, 2, DO CPC. VIABILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia rmou o entendimento de que, consoante o 2 do art. 793 do CPC, possvel a expedio de precatrio relativamente parte incontroversa da dvida quando se tratar de embargos parciais execuo movida contra a Unio. Observa-se, quanto parte incontroversa, a ocorrncia do trnsito em julgado previsto nos 1 e 3 do art. 100 da CF. 2. No cabe ao Superior Tribunal de Justia intervir em matria de competncia do Supremo Tribunal Federal. 3. A Primeira e a Segunda Turmas do Supremo Tribunal Federal rmaram o entendimento de que no viola o 4 do art. 100 da CF o fracionamento do valor da execuo em parcelas controversa e incontroversa sem que isso implique alterao do regime de pagamento, que denido pelo valor integral da obrigao (RE n. 458.110/MG, relator Ministro Marco Aurlio; e RE n. 484.770/RS, relator Ministro Seplveda Pertence). 4. Embargos de divergncia no acolhidos (BRASIL, 2006).

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5 Concluso
O objetivo do artigo o de ressaltar todos os aspectos que envolvem a efetivao da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica, com a possibilidade de utilizao eventual de regras oriundas do regime jurdico de execuo provisria, haja vista o art. 273, 3, do Cdigo de Processo Civil. Com efeito, buscou-se demonstrar que a amplitude de alcance da tutela antecipada no est limitada pelo regime jurdico da execuo provisria, embora seja possvel a utilizao de tcnicas processuais inerentes a esse regime para a efetivao da tutela antecipada se idneas satisfao antecipada dos efeitos prticos do direito afirmado em juzo. No tocante Fazenda Pblica, respeitadas as regras restritivas previstas na Lei n 9.494, de 1997, para a concesso e as regras do regime jurdico constitucional dos precatrios e requisies de pequeno valor para a efetivao, a tutela antecipada tcnica processual aplicvel com a amplitude necessria ao cumprimento do dever estatal de tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas. Nesse sentido, o estudo de caso apresentado serve finalidade de evidenciar a possibilidade de efetivao da tutela antecipada, ainda que excepcional, para a apropriao imediata de dinheiro pblico sem a necessria submisso a regras de execuo por quanta certa contra a Fazenda Pblica (art. 100 da Constituio da Repblica), eis que fundado em razes fortes justificadoras da criao da exceo regra, substancialmente ligadas eficcia normativa do direito fundamental sade. Por fim, assentadas as definies de liquidao provisria e de execuo provisria, bem como a distino entre ambas, pretendeu-se enfatizar as caractersticas da execuo provisria contra a Fazenda Pblica, influenciadas pelas regras extradas do art. 100 da Constituio da Repblica, na redao dada pela Emenda Constitucional n 30, de 2000, cujo advento trouxe a adoo do parmetro constitucional temporal do trnsito em julgado para autorizar-se a expedio dos precatrios e requisies de pequeno valor, de acordo com a jurisprudncia dos tribunais superiores sobre a matria. A propsito, salvo a expedio do precatrio ou requisio de pequeno valor, a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, por ser imprpria, no enseja atos de natureza expropriatria, ou seja, as aludidas regras constitucionais relacionadas ao art. 100 da Constituio da Repblica, segundo a Emenda
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Constitucional n 30, de 2000, no so impeditivas da prtica de atos processuais pelo pretenso exequente, eis que apenas se obsta a expedio do precatrio ou requisio de pequeno valor antes do trnsito em julgado da deciso de mrito.

Referncias
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Artigos 227

Marlos Lopes Godinho Erling

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228 Revista da PGBC v. 3 n. 2 dez. 2009

A Efetivao da Tutela Antecipada e a Execuo Provisria contra a Fazenda Pblica

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Artigos 229

Parecer PGBC-261/2009

Parecer PGBC-261/2009

Anlise de recomendao do Tribunal de Contas da Unio, no tocante reviso de convnio firmado entre o Banco Central e a Comisso de Valores Mobilirios, de modo a permitir o intercmbio de informaes protegidas pelo sigilo bancrio, desde que pertinentes ao desempenho da misso institucional das duas autarquias.

Joo Correia de Magalhes Consultor Jurdico Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral do Banco Central

Pronunciamentos 231

Parecer PGBC-261/2009

Parecer PGBC-261/2009 Procs. 0601359023 0601357949

Braslia, 10 de setembro de 2009.

Ementa: Intercmbio de informaes entre o Banco Central e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Disciplina da Lei Complementar n 105, de 2001, combinada com a Lei n 6.385, de 1976. Recomendao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos termos do Acrdo n 2107/2006-Plenrio. Interpretao sistemtica das normas de regncia do assunto. Intercmbio de informaes protegidas pelo sigilo bancrio. Reviso do Convnio firmado com a CVM, para ajust-lo a esta orientao. Comunicao dessa providncia ao TCU.

Senhor Procurador-Geral,

ASSUNTO O Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos autos de Relatrio de Auditoria de Natureza Operacional realizada na Comisso de Valores Mobilirios (CVM) com o objetivo de verificar seus processos de trabalho e identificar os pontos de estrangulamento capazes de interferir na consecuo dos objetivos traados pela Lei n 6.385, de 7 de dezembro de 1976, entre outras medidas consignadas no Acrdo n 2107/2006 TCU - Plenrio, de 14 de novembro de 2006, decidiu:
9.2. recomendar ao Banco Central do Brasil que d continuidade aos esforos no sentido de viabilizar o acesso da CVM ao Sistema de Risco de Crdito SCR.

Pronunciamentos 233

Joo Correia de Magalhes e Francisco Jos de Siqueira

9.4. determinar ao Banco Central do Brasil e Comisso de Valores Mobilirios que procedam reviso do convnio referente ao intercmbio de informaes que possam auxiliar no cumprimento dos objetivos institucionais da CVM, com amparo na Lei Complementar n 105/2001; art. 28, pargrafo nico, da Lei n 6.385/1976, e luz do Parecer/PFECVM n 001/2005.

2. Requerida a apreciao da matria pela rea da Dinor (fl. 46), vieram aos autos as informaes a seguir, fornecidas pelo Denor (fls. 56/57):
3. Quanto determinao propriamente dita, permitimo-nos ressaltar que, em 5 de julho de 2002, foi firmado convnio entre esta Autarquia e a CVM, com base na Deciso-Conjunta 10, de 2 de maio de 2002 (vide fls. 49/55). Fundamentalmente, tal protocolo foi editado tendo em vista a necessidade de serem estabelecidos procedimentos visando ao intercmbio de informaes que permitisse CVM cumprir a determinao legal, instituda pela Lei 10.303, de 2001, de regular os mercados de derivativos e os de fundos de investimento, anteriormente afetos ao Banco Central. 4. Nesse sentido, e ainda com base em determinao constante da referida Deciso-Conjunta 10, de 2002, foi criada naquele ano a Comisso Encarregada da Administrao do Convnio de Intercmbio de Informaes e Outras Atividades Correlatas, cujos representantes deste Banco foram designados por meio da Portaria-Conjunta 2, de 15 de junho de 2002, e da Portaria 22.645, de 17 de abril de 2003. Deste ento, foram realizadas 36 reunies da Comisso, cabendo registrar que a pauta dos encontros tem sido dirigida basicamente para os assuntos que envolvem exatamente os fundos de investimento e os mercados de derivativos, at porque estas foram as diretrizes constantes do Voto que deu origem deciso tomada pelos dois rgos (Voto BCB 176/2002). [...] 6. No caso, o acrdo faz referncia a objetivos institucionais da CVM, o que por si s justificaria, no nosso entender, um convnio especfico que pudesse dar a dimenso do art. 28 da Lei 6.385, de 1976, com a redao dada pela Lei 10.303, de 2001, que apresenta um cunho claramente de fiscalizao e que inclui outros rgos alm do Banco Central e da CVM [...]. 7. De qualquer forma, seja revisando o acordo atual hiptese sobre a qual reafirmamos nosso ponto de vista contrrio seja editando um novo, o assunto deveria ser debatido com maior profundidade, devendo

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ser colhidas manifestaes do Deorf, da Difis e, principalmente da PGBCB, tendo em vista tratar-se de situao que envolve disposies da Lei Complementar 105, de 2001.

3. Ocorre que, por iniciativa do ento Deaud, fora aberto outro processo (n 0601354979), o qual foi encaminhado rea da Difis (fl. 46). Neste processo se examinou prioritariamente o assunto relacionado ao acesso da CVM s informaes cursadas no Sistema de Informaes de Crdito do Banco Central SCR. 4. Sobre esse especfico assunto, consta nos autos informao do Desig, datada de 13 de fevereiro de 2007 (fl. 79), de que foi constitudo subgrupo de trabalho com o objetivo de viabilizar a captao de informaes relativas aos Fundos de Investimentos em Direitos Creditrios (FIDCS) pelo Sistema de Informaes de Crdito do Banco Central (SCR) e disponibilizar CVM informaes sobre clientes que permitam monitorar o risco de crdito dos fundos. Contudo, em reunio realizada na Procuradoria-Geral em 31 de janeiro de 2007, foi levantada a hiptese de constituir quebra de sigilo o fornecimento de informaes de clientes, ainda que de forma agregada, obtidas do SCR, em funo dos preceitos da Lei Complementar n 105, 10 de janeiro de 2001. Por isso, foi feita reviso das informaes a serem repassadas CVM, excluindo-se desse rol as relativas aos clientes. 5. Essa informao do Desig visava ao atendimento de pleito do Diretor da Dinor, datado de 17 de janeiro de 2007 (fl. 85 do proc. 0601359023), do qual constam ainda as seguintes assertivas:
Este processo est sendo examinado no mbito da Dinor em funo do convnio celebrado com a CVM, em 5 de julho de 2002, que trata basicamente da transferncia quela entidade, por fora das Leis 10.303, de 31 de outubro de 2001, e 10.411, de 26 de fevereiro de 2002, de assuntos relacionados com fundos de investimento e mercados derivativos, [...]. Todavia, a determinao do TCU, constante do item 9.4 do Acrdo n 2107/2006, diz respeito intensificao do intercmbio, entre este Banco Central e a CVM, para fins de fiscalizao, de informaes protegidas por sigilo, de que trata a Lei Complementar 105, de 10 de janeiro de 2001. Esse assunto, afeto diretamente Difis, encontra dificuldade de implementao por fora do pronunciamento da Procuradoria-Geral, contido no PARECER/2003/00071/DEJUR/GABIN, de 21 de fevereiro de

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Joo Correia de Magalhes e Francisco Jos de Siqueira

2003 (fls. 60/70), confirmado na Nota-Jurdica PGBC-90/2007, de 9 de janeiro de 2007 (fls. 79/82). Assim sendo, a questo da reviso do convnio existente, ou de confeco de um novo voltado exclusivamente para fins de fiscalizao somente deve ser objeto de debate aps definida a orientao a ser seguida, [...]. (nosso o destaque).

6. Consigne, a propsito, que o Secretrio-Executivo, na forma do e-mail de fl. 96, ao tempo em que anexa documento recebido da Presidente da CVM, informa ter o Presidente desta Autarquia recomendado prioridade no encaminhamento e na soluo do assunto, verificando-se a possibilidade de reviso da posio desta Procuradoria-Geral. Consta do documento recebido da CVM que a definio da matria necessria determinao da categoria da entidade na Organizao Internacional das Comisses de Valores (Iosco), conforme Memorando Multilateral aprovado na Conferncia Anual de 2002. Esse Memorando, pelo que consta da fl. 98, estabelece prazo para que os membros da IOSCO submetam seu pedido de adeso,
que consiste em responder a um questionrio sobre o regulador, seu poder de fiscalizao e enforcement e prticas de transparncia e prestao de informaes. Da avaliao desses membros solicitantes, alguns estariam totalmente aptos (fully compliant) e outros parcialmente aptos (partially compliant). Os primeiros seriam signatrios, figurando no Anexo A, enquanto os demais figurariam no Anexo B, de onde as jurisdies somente seriam elevadas categoria de signatrio medida que resolvessem seus impedimentos legais para a cooperao e troca de informaes com os parceiros internacionais.

APRECIAO 7. A orientao emergente do Parecer 2003/071 (Dejur/Gabin) e da Nota-Jurdica PGBC-90/2007 referenciada e confirmada no Parecer PGBC-68/2007, de 3 de abril de 20071 (fls. 81/90 do proc. n 0601354979), emitido com o propsito de reafirmar a posio do Banco Central sobre a matria, inclusive perante o TCU.
1 De autoria de Filognio Moreira Jnior, com despachos de Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira, Ailton Csar dos Santos e Francisco Jos de Siqueira, respectivamente.

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8. Nessas manifestaes, a Procuradoria-Geral e, em decorrncia, o Banco Central elegem como encaminhamento mais adequado para a matria o que adota e sustenta a prevalncia da Lei Complementar n 105, de 2001, sobre qualquer outro regramento que cuide de aspectos atinentes ao sigilo em geral, extraindo-se dessa concluso que
o art. 28 da Lei n 6.385/76 autoriza a Comisso de Valores Mobilirios a obter, do Banco Central do Brasil, qualquer informao no-sigilosa ou protegida por segredo que no seja bancrio. Este rege-se por outras normas, dentre as quais, vale repetir, a do pargrafo nico do art. 7 da Lei Complementar n 105/2001, que limita o intercmbio ao fornecimento de dados relativos a relatrios de inspees, decises em processos administrativos punitivos e penalidades aplicadas. Portanto, o sigilo bancrio somente poder ser levantado pela CVM se, instaurado inqurito administrativo, existir autorizao do rgo jurisdicional competente.

9. Nesse sentido, os excertos abaixo, extrados de citado Parecer PGBC68/2007:


12. Estabelecida a regra geral de sigilo, os incisos do 3. do art. 1. da Lei Complementar n. 105, de 2001, enunciam hipteses de inexistncia de segredo, seguido dos arts. 2. ao 9., que tratam de situaes especficas em que se admite a rgos e entidades do Poder Pblico o acesso a dados originariamente sigilosos, desde que observados determinados requisitos e formalidades. 13. Por isso, a ampla abertura concedida pelo art. 28 da Lei n. 6.385, de 1976, em relao ao intercmbio entre as autarquias resolve-se em uma relao de gnero e espcie: as informaes relativas ao sigilo em geral tm livre trnsito entre elas; mas, aquelas protegidas pelo sigilo bancrio, que especfico, no sofreram mutao em sua disciplina jurdica. Tal a inteligncia que se extrai da norma expressa no art. 7 da Lei Complementar n 105, de 2001, assim redigida: Art. 7 Sem prejuzo do disposto no 3 do art. 2, a Comisso de Valores Mobilirios, instaurado inqurito administrativo, poder solicitar autoridade judiciria competente o levantamento do sigilo junto s instituies financeiras de informaes e documentos relativos a bens, direitos e obrigaes de pessoa fsica ou jurdica submetida ao seu poder disciplinar.

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Pargrafo nico. O Banco Central do Brasil e a Comisso de Valores Mobilirios, mantero permanente intercmbio de informaes acerca dos resultados das inspees que realizarem, dos inquritos que instaurarem e das penalidades que aplicarem, sempre que as informaes forem necessrias ao desempenho de suas atividades. 14. A norma contida no pargrafo, que encerra um comando de cooperao entre as autoridades do mercado de capitais e do mercado financeiro, restringe-lhes o intercmbio a relatrios de inspeo, decises em processos administrativos punitivos e penalidades aplicadas, quando inexistir autorizao judicial para levantamento do sigilo bancrio. No caso, a prestao das informaes dever ser efetivada em conformidade com outras regras previstas na mesma lei complementar, em especial com declarao do solicitante sobre a necessariedade para o desempenho de suas atribuies, a teor de seu art. 8 2. 15. Portanto, em conformidade com o mencionado precedente desta Procuradoria-Geral, duas razes sobrelevam em favor da prevalncia dos dispositivos especficos da lei complementar sobre a regra da lei ordinria em questo. 16. A primeira est em que, conforme sinalizado no voto do Min. Maurcio Corra no julgamento do Mandado de Segurana n. 21.729 pelo Supremo Tribunal Federal, e em face do disposto no art. 192 da Constituio da Repblica fonte primria das normas disciplinadoras dos aspectos atinentes ao Sistema Financeiro Nacional , a confidencialidade bancria constitui matria reservada lei complementar. Alis, tal orientao foi inclusive observada pelo legislador, que adotou o processo legislativo de rito mais rigoroso ao tratar da matria. [...]. 18. Em segundo lugar, a Lei Complementar n 105 lei especial, devendo prevalecer sobre qualquer outro regramento que venha cuidar de aspectos concernentes ao sigilo em geral, conforme vetusto preceito contido no 2 do art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (DecretoLei n 4.657, de 4 de setembro de 1942), com a seguinte redao: A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior. 19. Consequentemente, o art. 28 da Lei n 6.385/76 autoriza a Comisso de Valores Mobilirios a obter, do Banco Central do Brasil,

O art. 8. da LC n. 105/2001, assim dispe: o cumprimento das exigncias e formalidades previstas nos arts. 4., 6. e 7., ser expressamente declarado pelas autoridades competentes nas solicitaes dirigidas ao Banco Central do Brasil, Comisso de Valores Mobilirios e s instituies nanceiras. (nota do original).

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qualquer informao no-sigilosa ou protegida por segredo que no seja bancrio. Este rege-se por outras normas, dentre as quais, vale repetir, a do pargrafo nico do art. 7 da Lei Complementar n 105/2001, que limita o intercmbio ao fornecimento de dados relativos a relatrios de inspees, decises em processos administrativos punitivos e penalidades aplicadas. Portanto, o sigilo bancrio somente poder ser levantado pela CVM se, instaurado inqurito administrativo, existir autorizao do rgo jurisdicional competente (itens 35 e 38, d, do Parecer 2003/00071, fls. 67 e 68 - Pt. n 0601359023). original sem os destaques, exceto os negritos vistos nos itens 16 e 19.

10. No entanto, esse no foi o entendimento do TCU, que, a propsito, optou por adotar os argumentos externados no Parecer PFE-CVM/n 001/2005, consoante bem observa o Parecer PGBC-68/2007, antes mencionado:
5. No voto condutor do acrdo do Tribunal de Contas da Unio, o Min. Marcos Vinicios Vilaa evidencia e adota, como razes de decidir, os fundamentos de fato e de direito contidos no mencionado Parecer/ PFE-CVM/n 001/2005, cujas premissas ao menos na parte em que S. Excelncia transcreve ou faz referncia podem ser resumidas aos seguintes pontos: a) o Banco Central teria interpretado a contrario sensu o art. 7 da Lei Complementar n 105/2001, com o significado de que a nica forma de a CVM obter informaes sigilosas da seara do Bacen seria atravs do recurso ao Poder Judicirio; b) a interpretao contrario sensu alm de desprestigiada e com aplicao restrita seria equivocada porque a circunstncia de a lei outorgar CVM o acesso ao Judicirio no exclui a possibilidade de intercmbio de informaes sigilosas entre as autarquias; c) essa exegese, ademais, destroi toda a sistemtica da regulao do sistema financeiro brasileiro, que, luz da Constituio Federal, da LC n. 105/2001, da doutrina brasileira e da jurisprudncia dos Tribunais Superiores, relativiza o sigilo para certas autoridades pblicas em nome do interesse pblico, do interesse social e do interesse da Justia, coisa que sem dvida, se faz presente na atuao regulatria coordenada e harmnica que se espera da CVM e do Bacen (grifado);

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d) o art. 28 da Lei 6.385, de 7 de dezembro de 1976,3 determina expressamente que o dever de guardar sigilo de informaes obtidas pelo Banco Central e CVM no poder ser invocado como impedimento para o intercmbio destas mesmas informaes.

11. Com efeito, do Relatrio que orientou a deciso consubstanciada no Acrdo n 2107/2006 TCU Plenrio (fls. 6/7), colhem-se os comentrios a seguir:
2.2.1. A Lei Complementar n 105, de 10/01/2001, dispe em seu art. 7, pargrafo nico, que o Banco Central do Brasil e a Comisso de Valores Mobilirios mantero permanente intercmbio de informaes acerca dos resultados das inspees que realizarem, dos inquritos que instaurarem e das penalidades que aplicarem, sempre que as informaes forem necessrias ao desempenho de suas atividades. 2.2.2. A Lei n 6.385/76, com a redao dada pela Lei n 10.303, de 31/10/2001, ainda mais explcita ao prever, em seu art. 28, que o Banco Central do Brasil e a Comisso de Valores Mobilirios mantero um sistema de intercmbio de informaes, relativas fiscalizao que exeram, nas reas de suas respectivas competncias, no mercado de valores mobilirios, ressaltando, em seu pargrafo nico, que o dever de guardar sigilo de informaes obtidas atravs do exerccio do poder de fiscalizao pelas entidades referidas no caput no poder ser invocado como impedimento para o intercmbio de que trata este artigo. 2.2.3. No obstante, observou-se prejuzo atuao da CVM em suas tarefas de fiscalizao do mercado de valores mobilirios e ainda na superviso dos fundos de investimento, em funo de restrio de acesso a informaes do Bacen. 2.2.4. Dentre as atribuies da CVM encontra-se a de evitar ou coibir modalidade de fraude ou manipulao destinadas a criar condies artificiais de demanda, oferta ou preo de valores mobilirios, bem como assegurar a observncia de prticas equitativas. Os procedimentos investigados levados a cabo muitas vezes demandam a necessidade de se rastrear os recursos envolvidos nas transaes sob suspeita. Entretanto, embora a Lei Complementar n 105/2001 preveja a possibilidade da realizao de convnios com o Bacen para a promoo de trocas de informaes, apurou-se que o Banco Central se recusa a transferir dados para a CVM nos casos em que alega haver sigilo bancrio.
3 Lei 6.385, de 7 de dezembro de 1976: Dispe sobre o mercado de valores mobilirios e cria a Comisso de Valores Mobilirios. (nota do original)

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2.2.5. Conforme informaes colhidas, tambm a tarefa legal de assegurar o acesso do pblico a informaes sobre valores mobilirios negociados prejudicada pela recusa do Bacen em repassar CVM dados sobre risco de crdito de ativos que compem a carteira de determinados fundos de investimento tambm sob a alegao de sigilo bancrio. 2.2.6. Entendemos que no h amparo para que o Banco Central se recuse a intercambiar informaes com a CVM. Tal opinio esposada no entendimento da Advocacia-Geral da Unio, que emitiu, nesse sentido, o Parecer/PFE-CVM/n001/2005. 2.2.7. Sobre o assunto, a CVM se manifestou informando que a troca de informaes entre a autarquia e o Bacen se d dentro da interpretao de que esse intercmbio somente poder ocorrer nas hipteses expressamente previstas na citada Lei Complementar, e reconhece que as restries legais prejudicam a plena eficcia do acordo. Sobre a troca de informaes sobre risco de crdito, informa pretender implementar, a partir de 2006, o acesso a dados disponibilizados pelo Bacen. 2.2.8. No obstante a interpretao da prpria CVM, consideramos que a celebrao do convnio entre as autarquias interpretou de maneira assaz restrita as disposies da Lei Complementar n 105/2001, o que vem prejudicando algumas atividades da CVM.

12. Embora o sigilo bancrio tenha disciplinamento prprio, na prtica, sua aplicao varia de pas para pas, de acordo com as regras ditadas pelo ordenamento jurdico de cada um deles. No Brasil, mesmo tendo como primado a lei, essa aplicao se orienta pelas decises de nossos pretrios, em especial do Supremo Tribunal Federal (STF), com base nas quais esta Procuradoria-Geral, ao longo dos anos, tem fixado sua orientao sobre o tema, envolvida que esteve em praticamente todos os embates travados em casos emblemticos e, assim, em cada soluo encaminhada. 13. Sobre a questo em cotejo, at ento, vinha-se aplicando o entendimento do Banco Central, com base em pronunciamento desta Procuradoria-Geral, cuja orientao, necessrio dizer, foi encampada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, na forma do Parecer PGFN/CAF/N 857/2003, de 22 de maio de 2003 (fls. 73/78). 14. Contudo, o entendimento do TCU, que, conforme visto, adotou e at ampliou a tese advogada pela Procuradoria Federal Especializada junto CVM, no sentido de que a celebrao do convnio entre as autarquias
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Joo Correia de Magalhes e Francisco Jos de Siqueira

interpretou de maneira assaz restrita as disposies da Lei Complementar n 105/2001. 15. A questo, at onde sabemos, no foi objeto de apreciao especfica pelo Poder Judicirio. Entretanto, para o escopo do presente estudo, um julgado do STF merece especial referncia. Trata-se do RE 219.780/PE, Rel. Min. Carlos Veloso, 2 Turma, julg. 13.4.1999, que, na parte a seguir transcrita, sufraga o entendimento de que o sigilo bancrio, espcie do direito privacidade, no absoluto, cedendo diante do interesse pblico, do interesse social e do interesse da justia, observado o procedimento estabelecido em lei e o respeito ao princpio da razoabilidade:
Se certo que o sigilo bancrio, que espcie do direito privacidade, que a Constituio protege, art. 5, X, no um direito absoluto, que deve ceder diante do interesse pblico, do interesse social e do interesse da justia, certo , tambm, que ele h de ceder na forma e com a observncia do procedimento estabelecido em lei e com respeito ao princpio da razoabilidade. No caso, a questo foi posta, pela recorrente, sob o ponto de vista puramente constitucional, certo, entretanto, que a disposio constitucional garantidora do direito, estando as excees na norma infraconstitucional. (destacamos).

16. Em verdade, tambm outros julgados que igualmente versaram temas emblemticos contriburam para esta Procuradoria-Geral firmar sua orientao no tocante ao repasse de informaes sigilosas a diversos rgos da Administrao Pblica, como o Ministrio Pblico, as Comisses Parlamentares de Inqurito, o Tribunal de Contas da Unio, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Advocacia-Geral da Unio, as Comisses Parlamentares de Inqurito Estaduais, entre outros.4 17. O Convnio firmado entre o Banco Central e a CVM em 20025 teve por objeto a fixao de regras para o cumprimento do disposto no art. 28, caput, da Lei n 6.385, de 1976, com a redao dada pela Lei n 10.303, de 2001, que prev,
4 So exemplos: MS 23.452/RJ, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julg. 16.9.1999, que tratou da prestao de informaes sigilosas s Comisses Parlamentares de Inqurito; MS n 21.729-4-DF, Rel. Min. Francisco Rezek, Pleno, julg. 5.10.1995 e pub. 19.10.2001, que deniu as hipteses de exceo do sigilo em relao ao Ministrio Pblico Federal (recursos pblicos); MS 22.801, Rel. Min. Menezes Direito, Pleno, julg. 17.12.2007, que abordou a matria em face do Tribunal de Contas da Unio. Incluso s s. 50/55 do proc. 0601359023.

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entre as duas autarquias, um sistema de intercmbio de informaes relativas fiscalizao que exeram, nas reas de suas respectivas competncias, no mercado de valores mobilirios. 18. Compulsados os termos desse ajuste, verifica-se no conter ele nenhuma ressalva especfica quanto ao intercmbio de informaes protegidas pelo sigilo bancrio. Tambm assim se verifica no texto da Deciso-Conjunta 10, de 2002 (fls. 48/49), firmada pelo Banco Central e pela CVM. 19. Assim, a tese de que o intercmbio de informaes entre Banco Central e CVM, no concernente fiscalizao do mercado de valores mobilirios, no contempla informaes protegidas pelo sigilo bancrio foi forjada por esta Procuradoria-Geral, com base na interpretao conjugada das normas do art. 28 da Lei n 6.385, de 1976, e do art. 7 da Lei Complementar n 105, de 2001. 20. Cuidou dessa construo, na origem, o Parecer 2003/071 (Dejur/Gabin), nos termos transcritos no Parecer PGBC-68/2007, j compilados no item 9, acima, cabendo a eles acrescentar os seguintes argumentos da mesma fonte:
20. Do cotejo dos referidos dispositivos [ 3. do art. 2. e caput do art. 7 da Lei Complementar n. 105, 2001], sucede, ento, o seguinte: a) semelhana do que ocorre com o Banco Central do Brasil, a CVM deve guardar sigilo em relao s operaes que realizar e s informaes que obtiver no exerccio de suas atribuies; e b) as entidades fiscalizadas pela CVM no lhe podem opor sigilo, a menos que se refira a seus bens, direitos e obrigaes, mantidos junto a instituies financeiras, caso em que somente poder ser levantado se, instaurado inqurito administrativo, existir autorizao do rgo jurisdicional competente. [...] 25. Alm do dever de comunicao acima mencionado, h um dever de intercmbio de informaes, consoante previsto no pargrafo nico do art. 7., in verbis: Art. 7................................................................................. Pargrafo nico. O Banco Central do Brasil e a Comisso de Valores Mobilirios mantero permanente intercmbio de informaes acerca dos resultados das inspees que realizarem, dos inquritos que instaurarem e das penalidades que aplicarem, sempre que as informaes forem necessrias ao desempenho de suas atividades.

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26. H, na leitura do dispositivo em apreo, um sentido de cooperao, que se concretiza sob a forma de dever de intercmbio de certas classes de informaes protegidas por sigilo bancrio, aprioristicamente consideradas como essenciais ao exerccio coordenado das atribuies de fiscalizao do Banco Central do Brasil e da CVM na prossecuo dos objetivos previstos no art. 3., V e VI, da Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964,6 e no art. 4. da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976.7 27. O intercmbio tem por objeto relatrios de inspeo, decises em processos administrativos punitivos e penalidades aplicadas, sendo certo que a prestao das informaes dar-se- a pedido do solicitante, que, para o efeito, dever declarar a necessariedade para o desempenho de suas atribuies, a teor do art. 8. da Lei Complementar n. 105, de 10 de janeiro de 2001.8 (nossos os destaques).

21. Em suma, o parecer em referncia apoia-se em situao especfica de no-exceo regra do sigilo, prevista no caput do art. 7 da Lei Complementar n 105, de 2001, para afastar regra de exceo ampla do sigilo bancrio, prevista no 1, caput e inciso I, do art. 2,9 afirmando, em razo disso, que a ampla abertura concedida pelo art. 28 da Lei n. 6.385, de 1976, em relao ao intercmbio entre as autarquias resolve-se em uma relao de gnero e espcie: as informaes relativas ao sigilo em geral tm livre trnsito entre elas; mas, aquelas protegidas pelo sigilo bancrio, que especfico, no sofreram mutao em sua disciplina jurdica, bem como que a norma contida no pargrafo nico do art. 7, que encerra um comando de cooperao entre as autoridades do mercado de capitais e do mercado financeiro, restringe-lhes o intercmbio a relatrios de inspeo, decises em processos administrativos punitivos e penalidades aplicadas, quando inexistir autorizao judicial para levantamento do sigilo bancrio. (destacamos).
6 7 O art. 3., V e VI, da Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964, contempla os objetivos de propiciar o aperfeioamento, a liquidez e a solvncia das instituies financeiras. (nota do original) O art. 4. da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, enuncia os escopos de atuao da CVM, sendo de se destacar a proteo dos investidores contra fraudes, manipulao destinada a criar condies artificiais de demanda, oferta ou preo, uso de informao privilegiada e implementao de prticas no equitativas no mercado de valores mobilirios. (nota do original) O art. 8. da Lei Complementar n. 105, de 10 de janeiro de 2001, assim dispe: o cumprimento das exigncias e formalidades previstas nos arts. 4. , 6. e 7., ser expressamente declarado pelas autoridades competentes nas solicitaes dirigidas ao Banco Central do Brasil, Comisso de Valores Mobilirios e s instituies financeiras. (nota do original) 1 O sigilo, inclusive quanto a contas de depsitos, aplicaes e investimentos mantidos em instituies financeiras, no pode ser oposto Comisso de Valores Mobilirios (cfe. 3). I no desempenho de suas funes de fiscalizao, compreendendo a apurao, a qualquer tempo, de ilcitos praticados por controladores, administradores, membros de conselhos estatutrios, gerentes, mandatrios e prepostos de instituies financeiras (grifo nosso).

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22. vista de sua correlao com o tema, pareceu-nos oportuno trazer colao os ensinamentos de CARLOS ALBERTO HAGSTRM,10 que, ao comentar referidos preceitos da Lei Complementar n 105, de 2001, e da Lei n 6.385, de 1976, assim se manifesta, litteris:
Numa primeira leitura, as disposies dos arts. 7 e 2 parecem conflitantes. Com efeito, enquanto os 1 e 3 do art. 2, conjugados, permitem que a CVM tenha acesso, diretamente, isto , por iniciativa prpria, s informaes sigilosas, o art. 7 exige uma autorizao judicial para levantamento do sigilo. Como, porm, por princpio de interpretao, h de se preferir aquela que no conduza inutilidade de uma das normas, parece razovel entender-se que, no caso, o legislador tinha em vista, com aqueles preceitos em aparente antinomia, situaes distintas. Recorde-se que os 1 e 3 do art. 2 referem-se, essencialmente, s funes ordinrias da CVM, de fiscalizao de operaes e servios no mercado de valores mobilirios, inclusive quanto a contas de depsito, aplicaes e investimentos mantidos em instituies financeiras. J o art. 7, caput, alm de tratar da hiptese de inqurito administrativo instaurado pela CVM, refere-se a informaes e documentos relativos a bens, direitos e obrigaes de pessoas submetidas ao seu poder disciplinar. de se entender, pois, em primeiro lugar, que a norma em questo tem em vista a competncia da CVM para apurar, mediante inqurito administrativo, atos ilegais e prticas no equitativas de administradores, membros de conselho fiscal e acionistas de companhias abertas, dos intermedirios e dos demais participantes do mercado (Lei 6.385, art. 9, inc. IV).
de se entender, ademais, que o art. 7, em se referindo a informaes e documentos sobre bens, direitos e obrigaes das pessoas submetidas ao poder disciplinar da CVM, tem uma abrangncia maior do que aquela delimitada no art. 2, indo alm de informaes e documentos especificamente protegidos pelo sigilo bancrio.

10 Comentrios Lei do Sigilo Bancrio. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 2009. p. 490.

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23. Antes, fl. 488, o autor j fizera os seguintes comentrios no tocante ao assunto, extraindo-se deles as concluses indicadas ao final:
Nos comentrios ao art. 2, mencionei os poderes de fiscalizao da CVM, transcrevendo o art. 9 da Lei 6.385, de 1976, que permite quela autarquia examinar registros contbeis, livros e documentos das pessoas fsicas e jurdicas que atuam no mercado de valores mobilirios (inclusive instituies financeiras) e delas requisitar informaes. [...]. Coloquei, em seguida, duas indagaes: a primeira, genrica, quanto possibilidade de a CVM ter acesso a informaes sobre operaes das instituies financeiras com seus clientes, no relacionadas diretamente com a negociao de valores mobilirios; a segunda, quanto possibilidade de acesso da autarquia movimentao de contas bancrias e investimentos dos clientes das instituies financeiras. [...]. Entendo, em primeiro lugar, que as disposies dos arts. 2 e 7 da LC 105 fizeram desaparecer os questionamentos anteriormente existentes no que concerne aos limites do sigilo bancrio perante a CVM. No resta nenhuma dvida, ante aquelas normas, de que a CVM pode ter acesso a informaes protegidas pelo sigilo bancrio. Note-se, porm, que o 3 do art. 2, combinado como o 1, inc. I, do mesmo artigo, deixa claro que o sigilo, inclusive quanto a contas de depsitos, aplicaes e investimentos mantidos em instituies financeiras, no pode ser oposto CVM no caso de fiscalizao de operaes e servios no mercado de valores mobilirios. J o art. 7 refere-se a inqurito administrativo instaurado pela CVM, o que pressupe, bvio, investigao e apurao de infraes na esfera de sua competncia, nos termos da Lei 6.385. Respondendo objetivamente s questes inicialmente formuladas, parece-me evidente, em primeiro lugar, que a CVM no pode ter acesso a informaes protegidas por sigilo bancrio que no estejam relacionadas com a emisso, distribuio, negociao e intermediao de valores mobilirios. Em segundo lugar, a CVM pode ter acesso a informaes sigilosas referentes movimentao de contas bancrias, aplicaes e investimentos (inclusive sobre cheques emitidos, sacados ou depositados), desde que relacionados emisso, distribuio, negociao e intermediao de valores mobilirios. Em verdade, pode-se afirmar que essas respostas aplicam-se a todo o campo de fiscalizao da CVM que, alm da emisso, distribuio,

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negociao e intermediao de valores mobilirios, abrange, tambm, a negociao e intermediao no mercado de derivativos, a organizao, o funcionamento e as operaes das Bolsas de Valores, a organizao, o funcionamento e as operaes das Bolsas de Mercadorias e Futuros, a administrao de carteiras e a custdia de valores mobilirios, a auditoria das companhias abertas e os servios de consultor e analista de valores mobilirios (Lei 6.385, art. 1, com a redao dada pela Lei 10.303, de 2001). (nossos os destaques).

24. Comparando-se, pois, as duas interpretaes apresentadas para o conjunto de normas considerado, de logo, pareceu-nos que a linha de argumentao trazida por CARLOS ALBERTO HAGSTRM mais consistente do que a defendida no Parecer 2003/071 (DEJUR/GABIN), pois que confere interpretao lgica e objetiva s disposies legais que menciona, inclusive afastando de modo convincente a antinomia em princpio existente entre o 3 do art. 2, c/c caput e 1, e o caput do art. 7, todos da Lei Complementar n 105, de 2001, alm de harmonizar as disposies pertinentes dessa Lei Complementar e da Lei n 6.385, de 1976, o que, a nosso ver, tambm se constitui em fator preponderante de sua aceitao. Nesse sentido, a regra de interpretao abaixo, trazida a lume pelo festejado Carlos Maximiliano,11 afirmando tratar-se de reproduo fiel do art. 22 do Cdigo do Chile: O contexto da lei servir para ilustrar o sentido de cada uma de suas partes, de maneira que haja entre todas elas a devida correspondncia e harmonia. 25. O citado Parecer 2003/071 (Dejur/Gabin), ao contrrio, malgrado o esforo despendido, no consegue demonstrar essa consistncia, razo pela qual, a princpio, os seguintes aspectos da tese que adota comportam ponderaes:
25.1. a Lei Complementar n 105, de 2001, apenas deu nova disciplina ao sigilo bancrio previsto no art. 38 da Lei n 4.595, de 1964. Assim, a nosso ver, no cabe falar que o intercmbio de informaes entre as autarquias resolve-se em uma relao de gnero e espcie, definindo-se como gnero as informaes relativas ao sigilo em geral, de livre trnsito entre as autarquias, e como espcie aquelas protegidas pelo sigilo bancrio, que s poderiam ser repassadas pelo Banco Central CVM mediante autorizao

11 Hermenutica e Aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 1980. p. 39.

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judicial expressa. Ora, essa no a compreenso que se extrai da leitura das disposies da Lei Complementar sob referncia, em especial do seu art. 1, caput e 1, bem assim do art. 28 da Lei n 6.385, de 1976. No contexto de ambas as leis, o vocbulo sigilo no comportaria outra acepo que no a de sigilo bancrio; 25.2. a expresso resultados das inspees que realizarem, utilizada no pargrafo nico do art. 7 da Lei Complementar n 105, de 2001, por encerrar conceito mais amplo, no equivale a relatrios de inspeo. Assim, tomar uma expresso pela outra significa atribuir norma alcance diverso do pretendido pelo legislador. Ademais, comum os relatrios de inspeo conterem dados e informaes protegidos pelo sigilo bancrio; 25.3. a interpretao sugerida para as normas do caput e pargrafo nico do art. 7 da Lei Complementar em referncia inconcilivel com a compreenso que se extrai da norma do 3 do art. 2, que determina a aplicao CVM, quando se tratar de fiscalizao de operaes e servios no mercado de valores mobilirios, dos comandos do caput e do 1, caput e inciso I,12 pois que no faz sentido a CVM poder ter acesso direto a informaes protegidas por sigilo e no poder receb-las do Banco Central. Observe que estamos nos referindo a informaes relativas a operaes e servios no mercado de valores mobilirios; 25.4. por fim, na interpretao da norma, deve o intrprete ter em conta o objetivo visado pelo legislador, que, no caso, foi dotar o Banco Central e a CVM de meios para desempenharem a contento a fiscalizao do mercado de valores mobilirios, podendo, para esse fim, se utilizarem de permanente intercmbio de informaes. Quisesse o legislador excluir do intercmbio admitido entre as duas autarquias as informaes protegidas pelo sigilo bancrio, haveria que t-lo dito de forma expressa. Entretanto, ao contrrio, embora a Lei Complementar n 105, de 2001, seja omissa a esse respeito, a Lei n 6.385, de 1976, no pargrafo nico do art. 28, enftica ao estabelecer que o dever de guardar sigilo de informaes obtidas atravs do exerccio do poder de fiscalizao pelas entidades referidas no caput [entre as quais constam o Banco Central e a CVM] no poder ser invocado como impedimento para o intercmbio de que trata este artigo.

12 Art. 2o O dever de sigilo extensivo ao Banco Central do Brasil, em relao s operaes que realizar e s informaes que obtiver no exerccio de suas atribuies. 1o O sigilo, inclusive quanto a contas de depsitos, aplicaes e investimentos mantidos em instituies financeiras, no pode ser oposto ao Banco Central do Brasil: I no desempenho de suas funes de fiscalizao, compreendendo a apurao, a qualquer tempo, de ilcitos praticados por controladores, administradores, membros de conselhos estatutrios, gerentes, mandatrios e prepostos de instituies financeiras;.

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26. Demais disso, se a Lei Complementar n 105, de 2001, admite que o Banco Central e a CVM firmem convnios com outros rgos pblicos fiscalizadores de instituies financeiras, objetivando a realizao de fiscalizaes conjuntas, observadas as respectivas competncias (art. 2, 4, inciso I), com maior razo, as duas autarquias, na condio de entidades fiscalizadoras de instituies financeiras autorizadas a atuar no segmento do mercado de valores mobilirios, podero firmar entre si convnio com igual finalidade. Se assim , razo no h para se impedir CVM o acesso s informaes coligidas por essa fiscalizao conjunta, sigilosa ou no, uma vez que o seu objetivo justamente o compartilhamento de informaes entre os rgos ou entidades convenentes. 27. Posto isso, ao tempo em que pedimos venia para discordar das concluses externadas em mencionado Parecer 2003/071 (Dejur/Gabin), as quais, a partir de ento, passaram a representar a orientao oficial desta Procuradoria-Geral sobre a matria, elegemos a interpretao comentada nos itens 22 e 23, acima, como a mais adequada aos dispositivos legais em testilha, da qual se deduz ser pacfica a existncia de autorizao legal para que a CVM tenha acesso a informaes protegidas pelo sigilo bancrio, seja diretamente, seja por fornecimento do Banco Central no mbito do Convnio firmado, desde que, consoante afirmado e reafirmado, estejam relacionadas fiscalizao de operaes e servios no mercado de valores mobilirios. 28. No demais observar que o encaminhamento ora proposto, no bastasse o fato de se encontrar inserido em contexto que reclama tratamento paritrio para as autarquias incumbidas da fiscalizao do mercado de valores mobilirios, as quais dispem de autorizao para atuao conjunta, encontra guarida no julgado do STF antes mencionado (RE 219.780/PE), que sufraga o entendimento de que o sigilo bancrio, espcie do direito privacidade, no absoluto, cedendo diante do interesse pblico, do interesse social e do interesse da justia, observado o procedimento estabelecido em lei e o respeito ao princpio da razoabilidade. 29. De se enfatizar, a propsito, que eventuais informaes sigilosas repassadas pelo Banco Central CVM, em atendimento aos comandos do pargrafo nico do art. 28 da Lei n 6.385, 1976, e do pargrafo nico do art. 7 da Lei Complementar n 105, de 2001, bem assim as informaes repassadas pela CVM ao Banco Central, com base nesses dispositivos, consideram-se

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Joo Correia de Magalhes e Francisco Jos de Siqueira

informaes obtidas no exerccio de suas atribuies, incidindo sobre elas, por conseguinte, a regra do caput do art. 2 da Lei Complementar aqui referida, importando dizer que a transferncia de informaes protegidas por sigilo implica transferncia do prprio dever de sigilo.

CONCLUSO 30. Ex positis, com apoio nas ordens de consideraes trazidas colao, apresento a Vossa Senhoria a seguinte concluso, a qual, caso admitida, importar reviso do posicionamento desta Procuradoria-Geral e, em consequncia, do Banco Central a respeito da matria:
30.1. a interpretao integrada e sistmica das normas do art. 28 da Lei n 6.385, de 1976, com a redao dada pela Lei n 10.303, de 2001, e dos arts. 2 e 7 da Lei Complementar n 105, de 2001, conduz ao entendimento de que as autarquias Banco Central e CVM, no desempenho de suas atribuies especficas, na superviso dos mercados financeiro e de capitais, no esto impedidas de cambiar informaes protegidas pelo sigilo bancrio, desde que relacionadas ao cumprimento de suas misses institucionais; 30.2. o entendimento assim consolidado vista da legislao acima referenciada, com apoio, ainda, no 3, inciso I, do art. 1 da Lei Complementar n 105, de 2001, impe a concluso de que no existe bice legal a que o Banco Central fraqueie CVM o acesso a dados sigilosos constantes do Sistema de Informaes de Crdito do Banco Central (SCR), desde que relacionados com o desempenho das atividades prprias daquela autarquia.

31. Nesse contexto, cumpre salientar que o acolhimento das proposies acima importa o encaminhamento dos autos ao Diretor de Normas, com as seguintes recomendaes:
31.1. cumprimento da determinao do TCU, no tocante reviso dos termos do Convnio firmado entre Banco Central e CVM em julho de 2002, de modo a ajust-los presente orientao, mediante oportuna cincia quela egrgia Corte de Contas;
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31.2. comunicao da presente orientao jurdica CVM, permitindo a ela a adoo das providncias relativas a sua adeso Organizao Internacional das Comisses de Valores (IOSCO), nos termos do Memorando Multilateral firmado em 2002.

32. Por fim, como decorrncia da concluso ora apresentada, que implica rever a orientao antes firmada por esta Procuradoria-Geral a respeito da matria, de todo recomendvel que se promova a revogao expressa das manifestaes pretritas que a fixaram, especificamente dos Pareceres 2003/071 (Dejur/Gabin) e PGBC-68/2007, bem como da Nota-Jurdica PGBC-90/2007, na parte dissonante com este pronunciamento legal, nelas se processando as devidas anotaes de praxe. Este o nosso parecer.
Joo Correia de Magalhes Consultor Jurdico

(segue Despacho PGBC-6085/2009)

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Joo Correia de Magalhes e Francisco Jos de Siqueira

Despacho PGBC-6085/2009 Procs. 0601359023, 0601357949

Braslia, 29 de setembro de 2009.

Ementa: Intercmbio de informaes entre o Banco Central e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Disciplina da Lei Complementar n 105, de 2001, combinada com a Lei n 6.385, de 1976. Recomendao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos termos do Acrdo n 2107/2006-Plenrio. Interpretao sistemtica das normas de regncia do assunto. Intercmbio de informaes protegidas pelo sigilo bancrio. Reviso do Convnio firmado com a CVM, para ajust-lo a esta orientao. Comunicao dessa providncia ao TCU. Aprovo o anexo Parecer PGBC-261/2009, de 10 de setembro de 2009, elaborado pelo consultor jurdico Joo Correia de Magalhes, sob a inspirao da melhor tcnica de interpretao do direito, como cincia finalstica, atribuindo real sentido lgico s disposies legais de regncia da matria versada na consulta. 2. Pontua com acerto o autor, dissentindo em parte de anteriores manifestaes da Procuradoria-Geral sobre o assunto, que a interpretao sistemtica das normas contidas no art. 28 da Lei n 6.385, de 1976, e nos arts. 2 e 7 da Lei Complementar n 105, de 2001, permite o intercmbio legtimo de informaes na forma postulada. 3. Assim posta a questo ora submetida a novo pronunciamento legal, tenho por imperativa a concluso de que, vista dos princpios da legalidade, da eficincia e da impessoalidade, todos de ndole constitucional, as duas autarquias devem colaborar no mbito de sua atuao, com respaldo na supremacia do interesse pblico. 4. Diante, pois, da fundamentao legal do parecer, fixo critrio no mbito do Banco Central a respeito da matria, estabelecendo que, mediante convnio firmado com a CVM, pode ser franqueado, sob o manto do poder de polcia, o intercmbio de informaes pertinentes ao desempenho da misso institucional reservada a cada autarquia. 5. Adotada a presente orientao legal, recomendo Gerncia de Registros e Controles Jurdicos da Procuradoria-Geral que proceda necessria

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averbao, por meio de remisso expressa, nos Pareceres 2003/071 (Dejur/Gabin) e PGBC-68/2007, bem como na Nota-Jurdica PGBC-90/2007, cuja revogao parcial neste ato proclamo. Posto isso, remeta-se o processo ao Gabinete do Diretor de Normas e Organizao do Sistema Financeiro, para conhecimento desta orientao da Procuradoria-Geral e, como decorrncia dela, encaminhamento das providncias de que trata o item 31 do parecer ut supra, alm da reviso do instrumento do convnio.
Francisco Jos de Siqueira Procurador-Geral

Pronunciamentos 253

Parecer PGBC-273/2009

Parecer PGBC-273/2009

Anlise do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 263/2004, do Senador Rodolfo Tourinho, que dispe sobre a formao de cadastro positivo de crdito.

Alexandre Forte Maia Procurador Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira Coordenadora-Geral de Consultoria Bancria e de Normas Ailton Cesar dos Santos Subprocurador-Geral Marusa Vasconcelos Freire Procuradora-Geral Substituta

Pronunciamentos 255

Parecer PGBC-273/2009

Parecer PGBC-273/2009 Proc. 0901452834

Braslia, 23 de setembro de 2009.

Ementa: Consulta formulada pela Diretoria de Normas. Minuta de projeto de lei do Senador Rodolfo Tourinho que dispe sobre a formao de cadastro positivo de crdito. Projeto de Lei do Senado (PLS) n 263/2004. Aplicao da Ordem-de-Servio n 4.445, de 2009. Incompetncia do Conselho Monetrio Nacional para regular a matria, caso aprovada e sancionada. Exegese do inciso I do 3 do art. 1 da Lei Complementar n 105, de 10 de janeiro de 2001, e do inciso VIII do art. 4 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Troca de informaes entre instituies no financeiras. Cadastro sem finalidade fiscalizatria. Bureau de crdito. Nota-Jurdica PGBC-890/2006. Parecer PGBC-73/2008. Anotaes relativas prestao de servios pblicos no cadastro positivo. Relao de consumo. Aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor. Registro.

Senhora Coordenadora-Geral, ASSUNTO A Diretoria de Normas (Dinor) encaminha a esta Procuradoria-Geral a minuta de projeto de lei do Senador Rodolfo Tourinho (fl. 1) que dispe sobre a formao de cadastro positivo de crdito, nos seguintes termos:
Art. 1 O art. 43 da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, passa a vigorar acrescido do seguinte 6: Art. 43................................................................................................................ 6 No fornecimento de produtos ou servios que envolvam outorga de crdito ou concesso de financiamento ao consumidor, o fornecedor informar aos sistemas de proteo ao crdito, para formao de cadastro positivo, as caractersticas e o adimplemento das obrigaes contradas,

Pronunciamentos 257

Alexandre Forte Maia, Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira, Ailton Cesar dos Santos e Marusa Vasconcelos Freire

dispensando-se, na hiptese, a comunicao a que alude o 2 do art. 43. (NR) Art. 2 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

2. Tendo em vista a minuta de regulamentao transcrita e pressupondo a sua aprovao pelo Congresso Nacional, a Dinor suscitou estes questionamentos:
a) cabe regulamentao da norma em elaborao por parte do Conselho Monetrio Nacional (?); e b) informaes de adimplemento/inadimplemento e as demais caractersticas referentes prestao de servios pblicos, como gua, energia eltrica, gs e telefone, podero ser anotadas/registradas nos bancos de dados de proteo ao crdito (?).

APRECIAO 3. Preliminarmente, destaca-se que o contedo da minuta de proposio no indito, pois j existem propostas de regulamentao com teor anlogo em trmite no Congresso Nacional. Por exemplo, citam-se o Projeto de Lei (PL) n 5.870/20051 e o Projeto de Lei do Senado (PLS) n 263/2004. 4. Na verdade, o texto do PLS n 263/2004 e o da minuta de proposio ora examinada so semelhantes, divergem apenas no que se refere comunicao de que trata o 22 do art. 43 do Cdigo de Defesa do Consumidor, dispensada no Projeto de Lei e exigida na minuta em exame. Aprovado no Senado Federal3 em 12 de dezembro de 2006, o PLS n 263/2004 foi encaminhado Cmara dos Deputados, onde tramitou designado por PL n 405/2007, e, aps emendas apresentadas pelos Deputados, retornou Casa Iniciadora em 22 de maio de 2009 com a seguinte redao:

1 2

De autoria do Presidente da Repblica, em trmite na Cmara dos Deputados. Art. 43 .................................................................................................................................................................... [...] 2 A abertura de cadastro, ficha, registro e dados pessoais e de consumo dever ser comunicada por escrito ao consumidor, quando no solicitada por ele. Aprovado em carter terminativo pela Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal.

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Parecer PGBC-273/2009

Art. 1 O art. 43 da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, passa a vigorar acrescido do seguinte 6: Art. 43 ............................................................................................................

6 No fornecimento de produtos ou servios que envolvam outorga de crdito ou concesso de financiamento ao consumidor, o fornecedor informar aos sistemas de proteo ao crdito, para formao de cadastro positivo, somente o adimplemento da obrigao contrada, sempre que houver a prvia concordncia e autorizao expressa do consumidor para tal registro. (NR)

5. Alis, o PL n 405/2007 j foi objeto de exame por esta ProcuradoriaGeral, que no Parecer PGBC-12/20084 destacou a inexistncia de vcios de ndole constitucional na proposio, quer de natureza material seja de ordem formal, e recomendou a sua apreciao em conjunto com o PL n 5.870/2005, porque mais abrangente e completo. 6. Ainda em carter introdutrio, tendo-se em conta que a minuta de proposio em exame equivale, em essncia, ao PLS n 263/2004 (PL n 405/2007), ressalta-se que se aplica ao caso o disposto no 1 do art. 8 da Ordem-de-Servio n 4.445, de 2009,5 de modo que dever ser elevado ao senhor Procurador-Geral o exame dos questionamentos levantados pela rea de normas. 7. Alm disso, no debalde assinalar que no Parecer PGBC-278/20076 ressaltou-se a importncia do cadastro positivo, cuja existncia impe-se como verdadeiro imperativo da economia da sociedade de massas, que fortalece o sistema financeiro nacional e contribui decisivamente para a alavancagem do crdito no Brasil. Na verdade, conforme disposto na aludida manifestao, estudos econmicos demonstram as vantagens da existncia de bancos de dados mais abrangentes, que incluam em seus registros informaes positivas dos tomadores de crdito ao invs de conterem apenas informaes negativas ou restritivas. 8. Por fim, encerrando-se as consideraes preambulares, registra-se que a proposta legislativa em exame, do modo como formulada, poder dar ensejo
4 5 De Alberto Andr Barreto Martins, aprovado por Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira, Ailton Cesar dos Santos e Francisco Jos de Siqueira. Art. 8 ...................................................................................................................................................................... 1 As manifestaes jurdicas emitidas no exame de proposies legislativas de interesse do Banco Central devero ser submetidas ao procurador-geral. De Filognio Moreira Junior, com despachos de Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira e de Ailton Cesar dos Santos.

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Alexandre Forte Maia, Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira, Ailton Cesar dos Santos e Marusa Vasconcelos Freire

interpretao de que se pretende instituir nova hiptese de no incidncia do dever de segredo, alm das j previstas no 3 do art. 1 da Lei Complementar n 105,7 de 10 de janeiro de 2001, porquanto permitir a revelao de dados sobre operaes ativas consolidadas em cadastro positivo. 9. Verifica-se que o instituto do sigilo bancrio disciplinado por lei complementar, assim, a instituio de hiptese de no incidncia do dever de segredo por lei ordinria poder gerar questionamentos sobre a no adoo do rito adequado para regular a matria. Por essa razo, pressupondo-se que a proposta em estudo dispe, ainda que reflexamente, sobre hiptese de no incidncia do dever de sigilo, a opo do legislador de submet-la ao processo legislativo ordinrio poder sofrer questionamentos junto aos rgos responsveis pelo controle de constitucionalidade preventivo (Comisso de Constituio de Justia da Cmara ou do Senado) ou repressivo (Supremo Tribunal Federal). 10. Com esses registros, impende agora esclarecer se o Conselho Monetrio Nacional possuir competncia para regulamentar o disposto na minuta de proposio, caso seja aprovada e sancionada. 11. Ressabe-se que, de acordo com a Lei Complementar n 105, de 2001, que cuida especificamente do sigilo bancrio e das possibilidades de sua flexibilizao, no constitui violao do dever de sigilo a troca de informaes entre instituies financeiras, para fins cadastrais, inclusive por intermdio de centrais de risco, observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) e pelo Banco Central do Brasil, nos termos do disposto em seu inciso I do 3 do art. 1.8 12. Com efeito, compreende-se no mbito regulamentar das centrais de risco a competncia de o CMN ou o Banco Central do Brasil imporem requisitos e limitaes ao exerccio da atividade, especialmente em relao conservao e transferncia do dever sigilo. 13. No por outra razo que se fixou na Nota-Jurdica PGBC-890/2006,9 tendo em conta a norma inserta no inciso I do 3 do art. 1 da Lei Complementar
7 8 Dispe sobre o sigilo das operaes de instituies financeiras e d outras providncias. Art. 1 ..................................................................................................................................................................... [...] 3 No constitui violao do dever de sigilo: I a troca de informaes entre instituies financeiras, para fins cadastrais, inclusive por intermdio de centrais de risco, observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo Banco Central do Brasil; De Arcio Jos Menezes Fortes, aprovada por Francisco Jos de Siqueira.

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n 105, de 2001, a orientao de que ao Conselho Monetrio Nacional compete disciplinar a troca entre instituies financeiras de informaes protegidas pelo sigilo bancrio. Naquela nota-jurdica salientou-se o seguinte:
14. Ora, a expresso observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo Banco Central do Brasil quer dizer que cabe a esses dois rgos definir em que situaes se poder dar a troca de informaes para fins cadastrais e quais os requisitos necessrios para que isto ocorra, para que no se configure quebra irregular do sigilo bancrio. No se trata aqui de impor uma nova exigncia, no prevista em lei, s instituies financeiras; consta, expressamente, do dispositivo mencionado a previso da regulao ampla dos limites em que no haver quebra de sigilo na troca de informaes cadastrais.

15. Destarte, entendo que possvel, sim, ao Conselho Monetrio Nacional, a edio de norma reguladora da troca de informaes para fins cadastrais, cabendo-lhe, nesse mister, fixar todas as regras que entender necessrias e convenientes para que essa troca seja possvel.

14. Ao aprovar a transcrita manifestao, o senhor Procurador-Geral pontuou o que segue:


2. De fato, por determinao expressa do legislador complementar, compete ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central do Brasil normatizar a forma como a troca de informaes entre instituies financeiras, para fins cadastrais, inclusive por intermdio de centrais de risco, pode ser realizada sem ferir o direito constitucional ao sigilo bancrio.

15. Neste ponto, convm frisar que no se olvida aqui do posicionamento externado no PARECER/2004/00310/DEJUR/PRBAN10 a respeito da no incidncia do sigilo bancrio sobre dados que no desnudam operao ativa ou passiva, tais como: nome, endereo, telefone, e outros semelhantes, os quais, de acordo com o mencionado parecer, so resguardados pelo direito intimidade. Acontece que, alm de dados que identifiquem o consumidor, no cadastro
10 De Paul Medeiros Krause, aprovado por Nelson Alves de Aguiar Junior, Ailton Cesar dos Santos e Francisco Jos de Siqueira

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positivo em exame constaro tambm outros atinentes s caractersticas e adimplemento das obrigaes assumidas perante instituies financeiras, estas, sim, relativas a operaes ativas e passivas protegidas pelo dever de segredo. Por isso, o referido cadastro enfeixar em um mesmo banco de dados informaes protegidas tanto pelo sigilo bancrio como pelo direito intimidade. 16. De fato, a proposta legislativa no atribui ao CMN competncia para regulamentar o cadastro a que se refere. Isso porque a inteleco do inciso I do 3 do art. 1 da Lei Complementar n 105, de 2001, no permite ao exegeta concluir que o CMN deter competncia para disciplinar o cadastro positivo em gnese. Isso porque o excerto mencionado da lei de sigilo prev a possibilidade de o CMN regular centrais de riscos alimentadas exclusivamente com dados fornecidos por instituies financeiras, ao passo que o projeto de lei em foco, diversamente, tambm possibilitar o intercmbio de dados entre pessoas no financeiras, fornecedoras de produtos ou servios sob a tutela da legislao de consumo. 17. Nesse sentido, no parece razovel inferir, a partir do arcabouo legal vigente, mormente da lei de sigilo, que o CMN ser a autoridade que regulamentar o cadastro que se pretende instituir, que tratar do intercmbio de dados tanto entre instituies financeiras como tambm entre pessoas que no integram o Sistema Financeiro Nacional, ainda mais quando j se tem assentada nesta ProcuradoriaGeral a orientao de que competncia no se presume, de acordo com o seguinte trecho do despacho11 que aprovou o Parecer PGBC-73/2008:
5. Alm disso, outro ponto merece realce: em momento algum a Lei n 10.048, de 2000, atribuiu competncia ao Banco Central para essa fiscalizao. Se tal competncia fosse outorgada, isto implicaria conflito de atribuies com os rgos especficos de autorizao e fiscalizao, por exemplo, de normas de construo de edificaes (conforme o art. 4 daquela Lei). Isto tambm ocorreria se houvesse norma atribuindo competncia ao Banco Central para fiscalizar as regras relativas promoo da acessibilidade, mxime quando se cuida, na Lei n 10.098, de 2000, de elementos de urbanizao, de desenho e localizao do mobilirio urbano, da acessibilidade a edifcios pblicos ou de uso coletivo e a edifcios de uso privado, acessibilidade a veculos de transporte coletivo e a sistemas de comunicao e sinalizao, conforme os captulos dessa lei.

11 De autoria de Arcio Jos Menezes Fortes, aprovado por Francisco Jos de Siqueira.

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6. Tampouco o Decreto n 5.296, de 2 de dezembro de 2004, que regulamenta as duas leis, em conjunto, poderia ter atribudo qualquer competncia ao Banco Central. O que essa norma fez foi determinar que O acesso prioritrio s edificaes e servios das instituies financeiras deve seguir os preceitos estabelecidos neste Decreto e nas normas tcnicas de acessibilidade da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT, no que no conflitarem com a Lei no 7.102, de 20 de junho de 1983, observando, ainda, a Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2.878, de 26 de julho de 2001 ( 3 do art. 5). 7. Obviamente, no atribuio desta Autarquia analisar a obedincia aos preceitos do decreto e s normas tcnicas de acessibilidade oriundas da ABNT, tampouco fiscalizar tal obedincia. Os comandos regulamentares se destinam aos rgos que autorizam construo, concedem habite-se e autorizao de funcionamento, com prerrogativas edilcias, a exemplo das prefeituras municipais (e o Governo do Distrito Federal). 8. Neste ponto cabe ressaltar a seguinte lio de CARLOS MAXIMINIANO a respeito da matria: 323 Competncia no se presume; entretanto, uma vez assegurada, entende-se conferida com a amplitude necessria para o exerccio do poder ou desempenho da funo a que se refere a lei.12 9. A Lei n 9.784, de 28 de janeiro de 1999, incorporou a expresso ao regramento jurdico, verbis: Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos. (grifos autnticos).

18. Alm disso, no se duvida que compete ao CMN regular a constituio, o funcionamento e, especialmente, a fiscalizao das instituies que integram o Sistema Financeiro Nacional, tudo conforme o inciso VIII do art. 4 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964;13 mas, no por isso, pode-se inferir que aquele rgo ter atribuio para regulamentar o cadastro positivo ora discutido. 19. De fato, o cadastro positivo, da forma como estruturado na proposio, constituir essencialmente uma atividade privada de carter pblico, consoante

12 Hermenutica e aplicao do direito 19 ed. Rio de Janeiro, 2007, Editora Forense, 217. 13 Art. 4 Compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica: [...] VIII - Regular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicao das penalidades previstas; [...]

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o 4 do art. 43 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990).14 Permitir, portanto, o compartilhamento de informaes, facilitando e agilizando o processo de contratao de novas operaes pelos clientes bancrios. E, nesse quadro, diferentemente do Sistema de Informaes de Crdito (SCR),15 no ter por escopo facilitar a superviso bancria, vista como emanao do poder estatal que se insere na atividade de polcia administrativa; antes, permitir a avaliao e seleo de futuros devedores, mediante a reunio e disponibilizao de dados relativos a situao financeira e extenso do crdito de potenciais contratantes. Consubstanciar, portanto, modalidade de servio prestado, imediatamente, aos fornecedores de produtos e servios e, mediatamente, aos prprios consumidores. 20. Ora, sendo certo que o cadastro positivo em debate no corporificar um instrumento a ser aplicado, principal e exclusivamente, no exerccio do poder de polcia estatal, no h de se cogitar na possibilidade de o Conselho Monetrio Nacional regulament-lo sob o pretexto de que ser utilizado como mecanismo de fiscalizao das instituies financeiras. Nessa perspectiva, descarta-se qualquer exegese menos ortodoxa do inciso VIII do art. 4 da Lei n 4.595, de 1964, que resulte na concluso de que o cadastro positivo poder ser disciplinado pelo CMN. 21. No tocante indagao sobre a possibilidade de se registrar no cadastro positivo informaes sobre adimplemento/inadimplemento e demais caractersticas referentes prestao de servios pblicos, oportunas so as seguintes reflexes. 22. Os servios pblicos descritos na consulta suscitada so classificados pela doutrina administrativista como uti singuli ou imprprios, pois so prestados pelo Estado via delegao, por parceria com entes da Administrao descentralizada ou da iniciativa privada. Esses servios so remunerados por tarifas ou preos pblicos, e as relaes entre o Poder Pblico e os usurios so de Direito Privado, aplicando-se, por conseguinte, o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC), ao identificarem-se os usurios como consumidores, na dico do art. 316 do CDC.
14 Dispositivo vazado nos seguintes termos: Os bancos de dados e cadastros relativos a consumidores, os servios de proteo ao crdito e congneres so considerados entidades de carter pblico. 15 Cadastro gerido pelo Banco Central do Brasil e disciplinado pela Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 3.658, de 2008. 16 Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes

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23. Ademais, doutrinariamente, inexiste unidade a respeito da incidncia do regime consumerista na prestao de servios pblicos. Uma corrente defende a aplicao do CDC somente aos servios remunerados por tarifa. Uma segunda corrente, menos ortodoxa, entende que o CDC aplicvel, indistintamente, a todos os servios, remunerados por taxa ou tarifa. De qualquer sorte, tanto para a primeira como para a segunda, os servios remunerados por tarifa dos quais trata a consulta submetida a esta Procuradoria-Geral podem ser regidos pelo CDC, em virtude do direito de escolha do usurio, um dos direitos bsicos para o reconhecimento da condio de consumidor. 24. A fim de roborar a orientao indicada nos itens anteriores, transcreve-se a seguinte ementa lavrada no Superior Tribunal de Justia (STJ):
RECURSO ESPECIAL PROCESSO CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO SERVIO DE TELECOMUNICAES TELEFONIA FIXA LEI GERAL DE TELECOMUNICAES X CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. [...] 5. No existe incompatibilidade entre o sistema de regulao dos servios pblicos de titularidade do estado prestados de forma indireta e o de proteo e defesa do consumidor, havendo, ao contrrio, perfeita harmonia entre ambos, sendo exemplo disso as disposies constantes dos arts. 6, inc. X, do CDC, 7 da Lei 8.987/95 e 3, XI; 5 e 19, XVIII, da Lei 9.472/97. [...] 8. A mudana na nova sistemtica de medio e de detalhamento dos servios de telefonia veio para dar cumprimento tambm moderna tendncia de transparncia nas relaes de consumo trazidas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, no seu art. 6, III, a qual encontrou eco no art. 3, IV, da Lei Geral de Telecomunicaes. [...] 10. No existe incompatibilidade entre o sistema de regulao dos servios pblicos de titularidade do estado prestados de forma indireta e o de proteo e defesa do consumidor, havendo, ao contrrio, perfeita harmonia entre ambos.17

despersonalizados, que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. 17 STJ REsp 993511/MG rgo Julgador: Segunda Turma Relatora: Ministra Eliana Calmon Data do Julgamento: 11.12.2007 Data da Publicao: 1/12/2008.

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25. Dessa forma, em tese, por conta das consideraes apresentadas, qualquer cadastro que tenha o objetivo de consolidar informaes, positivas e/ou negativas, relativas a fornecimento de produtos e servios sob o regime consumerista dever abarcar tambm dados sobre servios pblicos imprprios, aqueles remunerados por tarifa. 26. No caso vertente, contudo, tendo em vistas as peculiaridades da redao da minuta de proposio, o registro no cadastro positivo ocorrer to-s se na contraprestao ao servio dispensado for aplicado valor obtido em operao creditcia, prtica que, hodiernamente, no observada na contratao e no pagamento de servios pblicos. 27. Com efeito, a minuta de projeto de lei em estudo, da forma como redigida, trata de relao de consumo caracterizada pela aquisio de bens ou servios mediante a utilizao de crdito, e, por isso, no permite a consolidao de dados sobre fornecimento de produtos ou servios, inclusive pblicos, seno daqueles que impliquem outorga de crdito para adimplemento da contraprestao assumida. Isso quer dizer que, se a aquisio de produto ou servio no for a troco de quantia captada por meio de emprstimo obtido no sistema financeiro ou financiada (parcelada) pelo prprio fornecedor, no h de se falar em registro no cadastro positivo em questo. Por isso, de ordinrio, ser pouco provvel o registro relativo a prestao de servios pblicos.

CONCLUSO 28. Por todo o exposto, conclui-se o seguinte: a) considerando-se que a proposta em estudo dispe, ainda que reflexamente, sobre hiptese de no incidncia do dever de sigilo - matria tratada na Lei Complementar n 105, de 2001 a opo do legislador de submet-la ao processo legislativo ordinrio poder sofrer questionamentos junto aos rgos responsveis pelo controle de constitucionalidade preventivo (Comisso de Constituio de Justia da Cmara ou do Senado) ou repressivo (Supremo Tribunal Federal); b) na ausncia de previso legal, o Conselho Monetrio Nacional no tem competncia para regulamentar a proposio, visto que, alm das

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Parecer PGBC-273/2009

instituies financeiras, pessoas que no integram o Sistema Financeiro Nacional tambm podero alimentar com dados o cadastro positivo, hiptese no prevista no inciso I do 3 do art. 1 da Lei Complementar n 105, de 2001; c) registra-se que, diferentemente do SCR, o cadastro positivo no ter por escopo facilitar a superviso bancria, vista como manifestao do poder de polcia administrativa; antes, servir para avaliar e selecionar futuros devedores, mediante a reunio e disponibilizao de dados relativos a situao financeira e extenso do crdito de potenciais contratantes; e d) tendo em vistas as peculiaridades da redao da minuta de proposio, o registro no cadastro positivo ocorrer to-somente se houver no fornecimento de produtos ou servios a outorga de crdito ou financiamento, o que no ocorre, em princpio, na prestao de servios pblicos, como fornecimento de gua, energia eltrica, gs e outros semelhantes. considerao de Vossa Senhoria.
Alexandre Forte Maia Procurador

De acordo. Ao Sr. Subprocurador-Geral titular da CC1PG, nos termos da Ordem-deServio n 4.445, de 2009.
Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira Coordenadora-Geral

Pronunciamentos 267

Alexandre Forte Maia, Walkyria de Paula Ribeiro de Oliveira, Ailton Cesar dos Santos e Marusa Vasconcelos Freire

De acordo. Sra. Procuradora-Geral.


Ailton Cesar dos Santos Subprocurador-Geral

De acordo. Ao Sr. Diretor da Dinor.


Marusa Vasconcelos Freire Procuradora-Geral Substituta

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Parecer PGBC-307/2009

Parecer PGBC-307/2009

Informaes encaminhadas ao Superior Tribunal de Justia, a ttulo de subsdios para julgamento do Recurso Especial n 1.112.879/PR e do Recurso Especial n 1.112.880/PR sob o rito do art. 543-A e seguintes do Cdigo de Processo Civil, relativo a recursos repetitivos. Anlise da possibilidade de utilizao da taxa mdia de mercado, divulgada pelo Banco Central, como limite cobrana de juros remuneratrios nas hipteses em que no h prova da taxa contratual ou no h previso do ndice estipulado pelas partes.

Flvio Jos Roman Coordenador-Geral de Processos Judiciais Relevantes Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral

Pronunciamentos 269

Parecer PGBC-307/2009

Parecer PGBC-307/2009 Proc. 0901459368

Braslia, 16 de outubro de 2009.

EMENTA: Superior Tribunal de Justia Recursos Especiais Repetitivos Rito previsto no art. 543-C do Cdigo de Processo Civil e na Resoluo n 8, de 7 de agosto de 2008, do STJ Recurso Especial n 1.112.879/PR e Recurso Especial n 1.112.880/PR Rel. Min. Nancy Andrighi Afetao da questo relativa cobrana de juros remuneratrios nas hipteses em que no h prova da taxa contratual ou no h previso do ndice estipulado pelas partes Precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justia Anlise da questo na perspectiva dos normativos editados pelo Conselho Monetrio Nacional Manifestao do Banco Central na qualidade de amicus curiae O dever das instituies financeiras de fornecer cpia do contrato ao tomador Taxa mdia de mercado divulgada pelo Banco Central Possibilidade de sua utilizao como limite exclusivamente para as hipteses em que no comprovada a taxa contratual Minuta de Ofcio em resposta ao Ofcio n. 008681/CD2S, de 28 de setembro de 2009, do Coordenador da Segunda Seo.

Senhor Subprocurador-Geral,

ASSUNTO A ilustre Ministra Nancy Andrighi, do Superior Tribunal de Justia, relatora dos Recursos Especiais n 1.112.879/PR e n 1.112.880/PR, por meio do Ofcio n 008681/2009-CD2S, de 28 de setembro de 2009, do Coordenador da Segunda Seo, encaminhado ao senhor Presidente do Banco Central, d conhecimento da afetao do julgamento Segunda Seo dos referidos recursos para os efeitos

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do art. 543-C do Cdigo de Processo Civil, que trata do processamento de recursos especiais quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idntica questo de direito, e informou que a autarquia, se quiser, poder, em 15 dias, na forma prevista no art. 3, inciso I, da Resoluo n 8, de 7 de agosto de 2008, do Superior Tribunal de Justia, se manifestar sobre as matrias debatidas no referido recurso especial. 2. O referido ofcio veio acompanhado de cpia da deciso de afetao, mediante a qual se esclarece que, embora os acrdos recorridos envolvam diversas matrias relativas aos contratos bancrios, quer-se discutir, para os efeitos do art. 543-C do Cdigo de Processo Civil, especificamente a legalidade da cobrana de juros remuneratrios devidos em contratos bancrios, desde que (i) no haja prova da taxa pactuada ou (ii) a clusula ajustada entre as partes no tenha indicado o percentual a ser observado. 3. Alm da deciso de afetao, o ofcio trouxe cpia dos acrdos recorridos e das razes de recurso especial. com fundamento exclusivamente nesses documentos que se passa apreciao da matria, para avaliar a questo segundo a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e, em especial, luz dos atos normativos editados pelo Conselho Monetrio Nacional.

APRECIAO OS ACRDOS RECORRIDOS E AS RAZES DOS RECURSOS ESPECIAIS 4. Convm destacar, de incio, trechos dos acrdos recorridos, proferidos pelo egrgio Tribunal de Justia do Estado do Paran, com a finalidade de melhor situar a questo controvertida debatida nos recursos especiais.
Porm, verifica-se que em nenhum momento o contrato firmado entre as partes foi juntado aos autos. A correntista afirma na inicial que no possui cpia do pacto em discusso, tendo em vista que a instituio bancria no teria lhe fornecido uma via. Ademais, o nico acordo juntado aos autos trata-se de um contrato de

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Parecer PGBC-307/2009

arrendamento mercantil, que no diz respeito ao que est sendo discutido nos autos. Ora, inexistindo contrato, impossvel a constatao do percentual de juros remuneratrios, impossvel, inclusive, a utilizao da taxa mdia de mercado. Diante dessa omisso, devem ser fixados segundo prescreve o diploma legal brasileiro. E, disciplinava o art. 1063, do Cdigo Civil de 1916, vigente poca da realizao do contrato que: Sero tambm de seis por cento ao ano os juros devidos por fora de lei, ou quando as partes convencionarem sem taxa estipulada. Assim sendo, diante da ausncia de demonstrao dos juros pactuados devem incidir os legais, taxa de 6% ao ano, at a vigncia do novo Cdigo Civil, quando, ento, passaro para 12% ano, ou 1% ao ms. Inclusive assim j decidiu a Sexta Cmara Cvel deste Tribunal: As instituies financeiras esto sujeitas s normas do Cdigo de Defesa do Consumidor, por isso, no havendo comprovao das taxas contratadas incidem os juros legais de 0,5 ao ms (sic), contados da citao, a teor do artigo 1.062 do Cdigo Civil de 1916, e a partir de janeiro de 2003 at a data do efetivo pagamento dever ser aplicada a taxa em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos Fazenda Nacional, conforme o art. 406 do novo Cdigo Civil (Ap. Cv. 167007-7, Juiz Conv. Vicente Misurelli, 6 Cm. Cv., DJ 06/05/2005). ................................................................ Quanto incidncia dos juros, no se h falar em sua fixao de acordo com o estipulado no contrato, tendo em vista que o pacto no foi juntado ao processo. Ora, A correntista afirma na inicial que no possui cpia do pacto em discusso, tendo em vista que a instituio bancria no teria lhe fornecido uma via. Ademais, o nico acordo juntado aos autos trata-se de um contrato de arrendamento mercantil, que no diz respeito ao que est sendo discutido nos autos (fl. 642). Portanto, inexistindo contrato, impossvel a constatao do percentual dos juros remuneratrios; impossvel, inclusive, a utilizao da taxa mdia de mercado. Assim sendo, outra sada no h, seno fixar a taxa de juros remuneratrios de acordo com o disciplinado em lei, conforme constou no v. acrdo. (Trechos dos acrdos objeto do Recurso Especial n 1.112.879/PR, inclusive com integrao em embargos de declarao.) [a autora alegou], em resumo, que correntista do banco ru e que lhe foi

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Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade

aberto crdito rotativo (cheque especial) sem que houvesse sido pactuada taxa de juros e encargos financeiros, o que possibilitou ao ru cobrana de juros ilegais e abusivos, feita sem a devida autorizao do Conselho Monetrio Nacional e sem observao do limite constitucional, alm da prtica de capitalizao de juros. ......................................................... No mrito, [o ru] sustenta que a ausncia [de] estipulao no contrato no permite que a taxa de juros seja limitada a 12% ao ano, sendo inaplicvel a Lei da Usura e admitida a livre pactuao dessas taxas. ......................................................... [...] Apelante que no junta aos autos cpia do contrato e desiste da produo de prova pericial Ausncia de prova de que no praticou juros abusivos e nem capitalizou Aplicao da regra do nus da prova (CPC, art. 333, inc. II). [...] Relao de consumo no configurada ......................................................... 6. Inclusive porque, necessrio frisar, embora a limitao dos juros no se mostre vlida por se tratar de relao contratual envolvendo instituio financeira, em relao qual, segundo entendimento pacfico do Superior Tribunal de Justia, com o advento da Lei n 4.595/1994 (sic), diploma que disciplina (sic) de forma especial o Sistema Financeiro Nacional e suas instituies, restou afastada a incidncia da Lei de Usura (Decreto n 22.626/1933), ficando delegado ao Conselho Monetrio Nacional poderes normativos para limitar as referidas taxas, salvo as excees legais (smula 596 do STF), o apelante no logrou demonstrar que o contrato continha estipulao da taxa de juros e que esta no era abusiva. 6.1. Assim, ausente qualquer prova da previso de patamar de juros incidentes na conta corrente da autora, devem os juros remuneratrios ser limitados taxa legal, ou seja, 12% ao ano, como decidido na sentena e como reiteradamente vem decidindo este Tribunal: ......................................................... 6.2. Portanto, diante da ausncia de pactuao expressa da taxa de juros remuneratrios, devem esses ser limitados em 12% ao ano. (Trechos do acrdo objeto do Recurso Especial n 1.112.880/PR.)

5. Os recursos especiais interpostos pelas instituies financeiras tentam afastar a limitao imposta aos juros remumeratrios. Seguem trechos dos recursos:

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Parecer PGBC-307/2009

Entendeu o acrdo recorrido que o contrato no previu, objetivamente, o patamar da pactuao dos juros, e assim limitou-os em 6% ao ano, por alegada iniquidade contratual. ............................................................... Ao contrrio desse entendimento, a jurisprudncia do Egrgio Superior Tribunal de Justia pacificou a orientao de que se aplica a taxa de mercado utilizada pelos integrantes do Sistema Financeiro Nacional, no caso de flagrante abusividade ou ausncia de expressa pactuao dos juros remuneratrios, conforme o voto do eminente relator, Min. Humberto Gomes de Barros no julgamento do AgRg em AI n 793.508/RJ, publicado no DJ de 18/12/2006, assim ementado: ............................................................... Ex positis, [...] requer [...] seja o presente Recurso Especial conhecido e PROVIDO para reformar a deciso recorrida, para fins de: ............................................................... a) reformar integralmente o v. Acrdo proferido pelo Tribunal a quo, a fim de modificar a deciso que determinou [...] a limitao dos juros moratrios e remuneratrios em 6% ao ano;. (Trechos do Recurso Especial n 1.112.879/PR, os grifos so do original.) I.1 Da violao ao artigo 4, incisos VI e IX, da Lei n 4.595/64 Na discusso acerca dos juros remuneratrios, o acrdo recorrido decidiu manter a limitao em 12% ao ano, ao argumento de que no haveria prova do percentual contratado, visto que inexistente o contrato nos autos. A simples limitao dos juros remuneratrios, mesmo sob a perspectiva de supostamente inexistir contratao expressa, viola os incisos VI e IX do art. 4 da Lei n 4.595/64. ............................................................... que a jurisprudncia pacificada no mbito da Segunda Seo do STJ assinala que, diante da ausncia de expressa pactuao do percentual de juros remuneratrios, estes seriam calculados taxa mdia do mercado, no sendo vivel a sua limitao em 12% ao ano. (Trechos do Recurso Especial n 1.112.880/PR.)

6. Portanto, a questo de direito controvertida refere-se legalidade da inexistncia de contrato que respalde os juros cobrados pela instituio financeira ou a no indicao do percentual no contrato. Ultrapassado esse primeiro tpico, caberia refletir sobre a taxa de juros incidentes para saber se deve incidir a limitao de 12% ao ano (6% ao ano na vigncia do Cdigo Civil de 1916) ou

Pronunciamentos 275

Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade

se devem ser cobradas taxas equivalentes s taxas mdias de mercado divulgadas pelo Banco Central.
O DEVER DAS INSTITUIES FINANCEIRAS DE FORNECER CPIA DO CONTRATO DETERMINAES CONSTANTES DAS RESOLUES EDITADAS PELO CONSELHO MONETRIO NACIONAL DEVER DE CLAREZA NA PACTUAO A NECESSIDADE DE PREVENO DE RISCOS NA CONTRATAO PELAS INSTITUES FINANCEIRAS

7. Por primeiro, convm deixar expresso que obrigao das instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central fornecer cpia do contrato. E esse dever no estabelecido apenas em favor do tomador, mas da prpria instituio financeira de modo a prevenir os riscos da contratao. Ou seja, o Conselho Monetrio Nacional, por Resoluo divulgada pelo Banco Central,1 determina s instituies nanceiras, entre outras

obrigaes, que forneam cpia do contrato, empreguem linguagem clara e identiquem o valor da operao. No apenas imaginando a proteo do cliente bancrio, mas com a nalidade de evitar justamente questionamentos sobre a validade desses ativos, os contratos. Essas so as determinaes contidas na Resoluo CMN n 3.694, de 26 de maro de 2009, cujo art. 1 tem a seguinte redao:
RESOLUO 3.694 Dispe sobre a preveno de riscos na contratao de operaes e na prestao de servios por parte de instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. ............................................................... Art. 1 As instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil devem contemplar, em seus sistemas de controles internos e de preveno de riscos previstos na regulamentao vigente, a adoo e a verificao de procedimentos, na contratao de operaes e na prestao de servios, que assegurem: I a prestao das informaes necessrias livre escolha e tomada de

As resolues editadas pelo Conselho Monetrio Nacional podem ser acessadas na ntegra no stio eletrnico do Banco Central: http://www.bcb.gov.br/?NORMASBC.

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Parecer PGBC-307/2009

decises por parte de seus clientes e usurios, explicitando, inclusive, as clusulas contratuais ou prticas que impliquem deveres, responsabilidades e penalidades e fornecendo tempestivamente cpia de contratos, recibos, extratos, comprovantes e outros documentos relativos a operaes e a servios prestados; II a utilizao em contratos e documentos de redao clara, objetiva e adequada natureza e complexidade da operao ou do servio prestado, de forma a permitir o entendimento do contedo e a identificao de prazos, valores, encargos, multas, datas, locais e demais condies. (Os grifos no so do original.)

8. Importante assinalar que determinao semelhante j constava do art. 1, inciso IV, da Resoluo CMN n 2.878, de 26 de julho de 2001, tanto em sua redao original, quanto na reformada pela Resoluo CMN n 2.892, de 27 de novembro de 2001. Cabe a transcrio:
Art. 1 Estabelecer que as instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, na contratao de operaes e na prestao de servios aos clientes e ao pblico em geral, sem prejuzo da observncia das demais disposies legais e regulamentares vigentes e aplicveis ao Sistema Financeiro Nacional, devem adotar medidas que objetivem assegurar: ............................................................... IV recepo pelos clientes de cpia, impressa ou em meio eletrnico, dos contratos assim que formalizados, bem como recibos, comprovantes de pagamentos e outros documentos pertinentes s operaes realizadas; (Trecho da Resoluo CMN n 2.878, de 2001) Art. 1 Alterar os dispositivos abaixo especificados da Resoluo 2.878, de 26 de julho de 2001, que passam a vigorar com a seguinte redao: I o art. 1, inciso IV: Art. 1 Estabelecer que as instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, na contratao de operaes e na prestao de servios aos clientes e ao pblico em geral, sem prejuzo da observncia das demais disposies legais e regulamentares vigentes e aplicveis ao Sistema Financeiro Nacional, devem adotar medidas que objetivem assegurar: ............................................................... IV fornecimento aos clientes de cpia impressa, na dependncia em

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Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade

que celebrada a operao, ou em meio eletrnico, dos contratos, aps formalizao e adoo de outras providncias que se fizerem necessrias, bem como de recibos, comprovantes de pagamentos e outros documentos pertinentes s operaes realizadas; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (NR); (Trecho da Resoluo CMN n 2.892, de 2001.)

9. No cabe, pois, qualquer dvida sobre a imprescindibilidade de as instituies financeiras fornecerem ao cliente cpia do contrato, sob pena de infringncia, de forma direta, das resolues editadas pelo Conselho Monetrio Nacional e divulgadas pelo Banco Central, alm de infringncia, de forma indireta, da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, art. 4, inciso VIII, segundo o qual compete ao Conselho Monetrio Nacional regular o funcionamento das instituies cujas atividades esto subordinadas a esta Lei. 10. Cabe, ainda, acrescentar que, especificamente quanto ao custo do contrato, cumpre s instituies financeiras, alm da obrigao constante do inciso II do art. 1 da Resoluo CMN n 3.694, de 2009, informar, previamente contratao, o custo efetivo total da operao. Dever esse que se estende s contrataes de cheque especial, hiptese especfica dos autos. Estabelece, ademais, que a instituio deve cuidar para que o cliente fique ciente dessas condies, fornecendo cpia da planilha utilizada para o clculo. Essas so as determinaes constantes da Resoluo CMN n 3.517, de 6 de dezembro de 2007, cujo teor o seguinte:
Art. 1 As instituies financeiras e as sociedades de arrendamento mercantil, previamente contratao de operaes de crdito e de arrendamento mercantil financeiro com pessoas fsicas, devem informar o custo total da operao, expresso na forma de taxa percentual anual, calculada de acordo com a frmula constante do anexo a esta resoluo. 1 O custo total da operao mencionado no caput ser denominado Custo Efetivo Total (CET). 2 O CET deve ser calculado considerando os fluxos referentes s liberaes e aos pagamentos previstos, incluindo taxa de juros a ser pactuada no contrato, tributos, tarifas, seguros e outras despesas cobradas do cliente, mesmo que relativas ao pagamento de servios de terceiros contratados pela instituio, inclusive quando essas despesas forem objeto de financiamento.

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3 No clculo do CET no devem ser consideradas, se utilizados, taxas flutuantes, ndice de preos ou outros referenciais de remunerao cujo valor se altere no decorrer do prazo da operao, os quais devem ser divulgados junto com o CET. 4 O CET ser divulgado com duas casas decimais, utilizando-se as Regras de Arredondamento na Numerao Decimal (NBR5891), estabelecidas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. 5 No caso de operaes de adiantamento a depositantes e de cheque especial, devem ser considerados os seguintes parmetros: I o prazo de trinta dias; II o valor do limite de crdito pactuado. 6 Nas operaes em que houver previso de mais de uma data de liberao de recursos para o tomador de crdito, deve ser calculada uma taxa para cada liberao, com base no cronograma inicialmente previsto. 7 O CET deve ser calculado a qualquer tempo pelas instituies financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, a pedido do cliente. 8 As informaes histricas relativas taxa de que trata o caput devem permanecer disposio do Banco Central do Brasil pelo prazo mnimo de cinco anos. Art. 2 A instituio deve assegurar-se de que o tomador, na data da contratao, ficou ciente dos fluxos considerados no clculo do CET, bem como de que essa taxa percentual anual representa as condies vigentes na data do clculo. Pargrafo nico. A planilha utilizada para o clculo do CET deve ser fornecida ao tomador, explicitando os fluxos considerados e os referenciais de remunerao de que trata o art. 1, 3. (O grifo no do original.)

11. Da se concluir, portanto, que dever da instituio financeira no s fornecer cpia do contrato, mas tambm ser clara na indicao dos custos e valores referentes ao contrato, bem como tomar o cuidado de fornecer ao tomador cpia da planilha utilizada para o clculo do denominado Custo Efetivo Total. 12. Cabe destacar que tais obrigaes no se restringem ao nvel infralegal da regulamentao incidente no Sistema Financeiro Nacional. mister relembrar, nesse passo, as disposies contidas na Medida Provisria n 2.170-36, 23 de agosto de 2001, art. 5, pargrafo nico, vigente por fora do art. 2 da Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001, que, para alm de autorizar a capitalizao de juros, estabelece regras bastantes sobre o dever de clareza e
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Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade

de prestar informaes ao tomador nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional:
Art. 5 Nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional, admissvel a capitalizao de juros com periodicidade inferior a um ano. Pargrafo nico. Sempre que necessrio ou quando solicitado pelo devedor, a apurao do valor exato da obrigao, ou de seu saldo devedor, ser feita pelo credor por meio de planilha de clculo que evidencie de modo claro, preciso e de fcil entendimento e compreenso, o valor principal da dvida, seus encargos e despesas contratuais, a parcela de juros e os critrios de sua incidncia, a parcela correspondente a multas e demais penalidades contratuais.2

13. Em face do exposto, analisada a questo luz dos normativos editados pelo Conselho Monetrio Nacional e da Medida Provisria n 2.170-36, de 2001, cumpre s instituies financeiras fornecer cpia do contrato firmado e, a qualquer tempo, sempre que necessrio ou solicitado pelo devedor, indicar o valor exato da obrigao.
AS TAXAS DE JUROS REMUNERATRIOS INCIDENTES NAS HIPTESES EM QUE NO H CONTRATO UTILIZAO DA TAXA MDIA DE MERCADO DIVULGADA PELO BANCO CENTRAL COMO LIMITE PRECENDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA

importante esclarecer, ainda que em breve nota, um equvoco cometido pelo egrgio Tribunal de Justia do Paran no acrdo objeto do Recurso Especial n 1.112.879/PR, quando afirma que a Medida Provisria aludida envolta em calorosa discusso, sobre sua constitucionalidade, no Supremo Tribunal Federal, em razo da interposio (sic) da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.316-1, que, em virtude da liminar concedida pelo Min. Sydney Sanches, est com a eficcia do seu art. 5 e pargrafo nico suspensa, e assim permanece, at a presente data (segundo informao obtida no site do Supremo Tribunal Federal (trecho do voto, fl. 645, o destaque do original). Em boa verdade, o Supremo Tribunal Federal no concedeu, at a presente data, liminar nos autos da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.316-1/DF. Conforme esclarecerem as publicaes veiculadas no Informativo do STF n 262, de 25 de maro a 5 de abril de 2002, n 413, de 12 a 19 de dezembro de 2005 e n 527, de 3 a 7 de novembro de 2008, aps os votos dos Ministros Sydney Sanches e Carlos Velloso, que deferiam a cautelar, a Min. Carmn Lcia, em voto vista, abriu divergncia para indeferir a cautelar, no que foi acompanhada pelo Min. Menezes Direito. Na sequencia, votaram os ministros Marco Aurlio e Carlos Britto, que deferiam a cautelar. No entanto, dadas as repercusses do caso, o julgamento da cautelar foi suspenso para a retomada com quorum completo do Plenrio. Logo, no h qualquer deciso nos autos da citada ao direta que suspenda a eficcia da Medida Provisria n 2.170, de 2001.

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14. Concluda a apreciao relativa ao primeiro tpico, cumpre avanar sobre as consideraes a respeito da taxa de juros remuneratrios incidentes no caso de a instituio financeira descumprir as determinaes contidas nos normativos j referidos. 15. Sobre a questo destaca-se, por primeiro, o fato de que as normas aludidas, sejam as editadas pelo Conselho Monetrio Nacional, seja a Medida Provisria n 2.170-36, de 2001, nada estabelecem para a hiptese. Logo, no se pode buscar amparo nessa regulamentao para estabelecer a taxa de juros remuneratrios incidentes para as hipteses como a em julgamento nos recursos especiais em apreo. 16. Convm ressaltar, ademais, que, na forma da Orientao 1, firmada pela colenda Segunda Seo do Superior Tribunal de Justia no julgamento do Recurso Especial n 1.061.530/RS, as instituies financeiras no se sujeitam s limitaes previstas na Lei de Usura. E no se lhes aplicam as disposies dos artigos 591 e 406 do Cdigo Civil. Segue trecho da ementa:
ORIENTAO 1 JUROS REMUNERATRIOS a) As instituies financeiras no se sujeitam limitao dos juros remuneratrios estipulada na Lei de Usura (Decreto 22.626/33). Smula 596/STF. b) A estipulao de juros remuneratrios superiores a 12% ao ano, por si s, no indica abusividade; c) So inaplicveis aos juros remuneratrios dos contratos de mtuo bancrio as disposies do art. 591 c/c o art. 406 do CC/02; d) admitida a reviso das taxas de juros remuneratrios em situaes excepcionais, desde que caracterizada a relao de consumo e que a abusividade (capaz de colocar o consumidor em desvantagem exagerada art. 51, 1, do CDC) fique cabalmente demonstrada, ante s peculiaridades do julgamento em concreto. (Recurso Especial n 1.061.530/RS, Rel. Min. NANCY ANDRIGUI, SEGUNDA SEO, julgado em 22 de outubro de 2008, DJ de 10 de maro de 2009.)

17. Na oportunidade desse julgamento pela Segunda Seo, o Banco Central, provocado, ofereceu o Parecer PGBC-207/2008, de 4 de setembro de 2008, no qual, sobre os juros remuneratrios, concluiu que:

Pronunciamentos 281

Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade

25. Em face das razes expostas, acertado concluir que a utilizao das taxas divulgadas pelo Banco Central como marco, nico e exclusivo, para a indicao da prtica de juros abusivos, constitui flagrante erro. preciso, portanto, considerar as caractersticas particulares do caso para, enfim, apurar se, naquele especfico caso, houve infringncia do art. 51, IV, do Cdigo de Defesa do Consumidor. Isso porque as taxas divulgadas pelo Banco Central consolidam contratos com caractersticas muito diferentes no que tange a prazos, que podem ser mais longos ou mais curtos; existncia ou no de garantias; aos processos de fidelizao do cliente, o que garante taxas mais baixas; ou ainda relativas aos encargos ps-fixados. Portanto, somente a anlise casustica seria capaz de caracterizar um contrato bancrio com obrigaes que sero consideradas abusivas e, em razo disso, nulas de pleno direito na forma da legislao consumerista. Em sntese, com o perdo pelo uso da expresso popular, usar apenas e somente a taxa mdia de juros divulgada pelo Banco Central como critrio para a caracterizao da abusividade comparar alhos com bugalhos. ............................................................... 97. luz de todo o exposto, pode-se concluir que: a) no tocante livre pactuao de juros no mbito do Sistema Financeiro, no apropriada a utilizao das taxas mdias divulgadas pelo Banco Central como critrio exclusivo para a caracterizao de prtica abusiva, na forma da legislao consumerista; (Trecho do Parecer PGBC-207/2008, da lavra dos procuradores Amilcar Ramirez Figueiredo M. de Lemos e Flvio Jos Roman, aprovado pelo Subprocurador-Geral Luiz Ribeiro de Andrade e ofertado ao Superior Tribunal de Justia em atendimento ao Ofcio n 004253/2008-CD2S, de 18 de agosto de 2008, da lavra do Min. Ari Pargendler.)

18. Especificamente sobre o tpico a concluso do julgamento do Recurso Especial n 1.061.530/RS antes referido foi a seguinte:
Como mdia, no se pode exigir que todos os emprstimos sejam feitos segundo essa taxa [mdia de mercado, divulgada pelo Banco Central]. Se isto ocorresse, a taxa mdia deixaria de ser o que , para ser um valor fixo. H, portanto, que se admitir uma faixa razovel para a variao de juros. ............................................................... Todavia, esta perquirio acerca da abusividade no estanque, o que impossibilita a adoo de critrios genricos e universais. A taxa mdia de mercado, divulgada pelo Banco Central, constitui um valioso referencial,

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Parecer PGBC-307/2009

mas cabe somente ao juiz, no exame das peculiaridades do caso concreto, avaliar se os juros contratados foram ou no abusivos. (Recurso Especial n 1.061.530/RS, Rel. Min. NANCY ANDRIGUI, SEGUNDA SEO, julgado em 22 de outubro de 2008, DJ de 10 de maro de 2009, trecho do voto da relatora.)

19. No obstante a impossibilidade de se utilizar a taxa mdia de mercado divulgada pelo Banco Central como limite aos juros praticados pelas instituies que integram o Sistema Financeiro Nacional, a jurisprudncia recente do Superior Tribunal de Justia tem utilizado essa mesma taxa para suprir a inexistncia de previso contratual expressa e clara no tocante aos juros remuneratrios. Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAO PRETENSO DE REDISCUSSO DA MATRIA. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTNCIA DE OMISSO, CONTRADIO OU OBSCURIDADE NO JULGADO. ............................................................... 2. luz da jurisprudncia desta Corte Superior, no constando dos autos cpia do contrato revisado, a fim de se verificar a prvia estipulao dos juros remuneratrios, limita-se os juros remuneratrios taxa mdia do mercado poca da contratao (Precedentes: REsp n. 1.039.878/RS, Rel. Min. Massami Uyeda, DJe de 20.06.2008; e AgRg no Ag n. 911.138/RS, Rel. Min. Sidnei Beneti, DJe de 01.07.2008). 3. Embargos de declarao rejeitados. (EDcl no Ag n 565.777/RS, Rel. Ministro CARLOS FERNANDO MATHIAS [juiz federal convocado do TRF/1 regio], QUARTA TURMA, julgado em 2 de setembro de 2008, DJe de 29 de setembro de 2008.)

20. Parece bastante claro que no h, no caso, qualquer contradio entre os precedentes da jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia. No se trata de estipular a taxa mdia como limite aos juros contratuais ou remuneratrios, mas de estabelecer que essa taxa ser sim o limite nas hipteses em que no h previso contratual ou sua indicao no suficientemente clara. Vale dizer, inclusive, que a taxa poder ser inferior mdia, naquelas hipteses em que se evidenciem indcios suficientes de que na relao contratual as partes tinham a inteno de fixar taxa inferior mdia.

Pronunciamentos 283

Flvio Jos Roman e Luiz Ribeiro de Andrade

21. A concluso, em razo do exposto, pela possibilidade de se utilizar a taxa mdia de mercado divulgada pelo Banco Central como limite s taxas remuneratrias exclusivamente para suprir a falta de previso contratual.

CONCLUSO 22. Em face das razes expostas, conclui-se que: (a) as normas editadas pelo Conselho Monetrio Nacional determinam que as instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central devem fornecer cpia dos contratos firmados ao tomador; (b) no se verifica razo suficiente para impedir a utilizao da taxa mdia de mercado divulgada pelo Banco Central como limite aos juros contratuais nas hipteses em que no h estipulao contratual que autorize a cobrana em patamar superior. Este o parecer, que se submete considerao de Vossa Senhoria e que, se aprovado, poder ser remetido ao colendo Superior Tribunal de Justia a ttulo de subsdio para o julgamento dos Recursos Especiais n 1.112.879/PR e n 1.112.880/PR.
Flvio Jos Roman Coordenador-Geral

Aprovo a manifestao da lavra do Dr. Flvio Jos Roman, que bem equaciona a matria em debate. 2. Remeta-se por meio do Oficio PGBC-9578/2009, que subscrevo, o presente parecer a ilustre relatora dos Recursos Especiais n 1.112.879/PR e n 1.112.880/PR. Aps, transitem os autos pelo Gabinete da Presidncia para conhecimento da providncia adotada.
Luiz Ribeiro de Andrade Subprocurador-Geral

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Petio PGBC-8182/2009

Petio PGBC-8182/20091

Memoriais apresentados pelo Banco Central ao Plenrio do Tribunal de Contas da Unio em sede de pedido de reexame apresentado nos autos do processo TC n 004.070/2006-2. Anlise do regime jurdico aplicvel s operaes realizadas pelo Banco Central na administrao das reservas internacionais. Inaplicabilidade do rito licitatrio previsto na Lei n 8.666, de 1993, ao procedimento atual de escolha de gestores externos das reservas internacionais.

Danilo Takasaki Carvalho Assessor Jurdico Juliana Bortolini Bolzani Coordenadora-Geral de Consultoria Monetria e Internacional Joo Correia de Magalhes Consultor Jurdico Cristiano de Oliveira Lopes Cozer Subprocurador-Geral do Banco Central

Nota do Editor: No julgamento da questo aqui versada, o Tribunal de Contas da Unio, aps analisar as razes deduzidas pelo Banco Central em sede de pedido de reexame e nos memoriais aqui colacionados, proferiu o Acrdo n 2520/2009, dando provimento ao pedido de reexame formulado pela autarquia.

Pronunciamentos 285

Petio PGBC-8182/2009

Excelentssimo Senhor Ministro Jos Jorge, do Tribunal de Contas da Unio,

I HISTRICO Por meio do Acrdo n 594/2008 Plenrio, esse douto Tribunal de Contas determina ao Banco Central do Brasil (BCB) que
realize processo licitatrio para a escolha dos novos gerentes externos responsveis pela administrao de parte das reservas internacionais, no mbito do Programa de Gerenciamento Externo (item 9.1.2), bem como estude a possibilidade de utilizar o instituto da pr-qualificao, previsto no art. 114 da Lei n 8.666/93, na contratao dos gerentes externos. (item 9.1.3)

2. A referida determinao foi objeto de Pedido de Reexame apresentado em 16 de maio de 2008, com o fito de demonstrar que, em razo das peculiaridades inerentes aos contratos celebrados pela Autarquia para administrao externa de parcela dos recursos pertencentes s reservas internacionais, os ditames da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, no se aplicam a essas contrataes. 3. O objetivo desta pea memorial lanar luzes sobre o ponto nodal da controvrsia discutida nestes autos, buscando contribuir para a boa soluo do problema, de forma que seja mais bem atendido o interesse pblico presente no caso.

II SUMA DA TESE SUSTENTADA PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL 4. Ao compulsar os presentes autos, verifica-se que determinados aspectos fticos mostram-se infensos a dvida. incontroverso, em primeiro lugar, o fato de que as reservas internacionais brasileiras, compostas por ativos em moeda estrangeira, no podem, por sua natureza, ser aplicadas seno no exterior, nos
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Danilo Takasaki Carvalho, Juliana Bortolini Bolzani, Joo Correia de Magalhes e Cristiano de Oliveira Lopes Cozer

grandes centros financeiros internacionais. 5. Em segundo lugar, no se contesta que, em tais centros financeiros, o BCB atua em competio com os demais agentes de mercado, vale dizer, despido das prerrogativas que, no territrio nacional, decorrem de sua condio de entidade integrante do Poder Pblico. Em outras palavras: ao contratar no exterior, o BCB sujeita-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas de tais pases. 6. Por fim, pacfico que, na forma da Lei brasileira e em linha com as melhores prticas internacionais, a administrao das reservas internacionais pode ser feita diretamente pelo BCB (gesto interna) ou por intermdio de instituies especializadas na gesto de ativos de terceiros (gesto externa). Da gesto externa resultam para a Autarquia, por um lado, benefcios em termos de segurana, liquidez e rentabilidade e, por outro lado, absoro de conhecimentos tcnicos necessrios para o bom desempenho das atribuies do BCB. 7. A tese defendida pelo BCB consiste em que, ao escolher gestores externos para a administrao de parcela das reservas internacionais, esta Autarquia mais no faz do que desempenhar, embora por intermdio de terceiros, atividade-fim, com amparo na Constituio e na Lei. Pela natureza dos ativos integrantes das reservas internacionais, o desempenho de semelhante atividade apenas pode ocorrer no exterior, em pases nos quais o BCB deve-se sujeitar ao regime jurdico prprio das empresas privadas, atuando em competio com os demais agentes econmicos. 8. Por essa razo, eventual exigncia de aplicao da Lei de Licitaes para a contratao de gestores externos coloca esta Autarquia em desvantagem competitiva em vista de outros agentes econmicos (a exemplo de bancos centrais, empresas transnacionais, fundos soberanos e fundos de penso) que contratam instituies estrangeiras para a gesto externa de ativos financeiros no mercado internacional, com manifestos prejuzos para o bom desempenho da atribuio constitucional de administrao das reservas internacionais brasileiras. 9. Em sntese: Uma vez que a competncia para gerir as reservas internacionais, nos termos do art. 21, VIII, da Constituio e do art. 10, VIII, da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, pressupe a atuao do BCB, no exterior, em competio com os demais agentes de mercado, a interpretao mais acertada dos valores constitucionais em presena conduz ao afastamento,

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para o caso, das normas contidas no art. 37, XXI, da Constituio e na Lei n 8.666, de 1993. Naturalmente, permanece o BCB, nessa hiptese, vinculado aos princpios jurdicos aplicveis Administrao Pblica, como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia. 10. Deve-se consignar que o entendimento acima foi sustentado em despacho proferido fl. 1484/v dos presentes autos pelo d. Secretrio da 2 Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. Na oportunidade, o ilustre Secretrio invocou, com muita propriedade, orientao consagrada em precedente desse Egrgio Tribunal (Acrdo n 121/1998 TCU Plenrio), cuja aplicabilidade ao presente caso resulta cristalina, como se demonstrar a seguir.

III A ADMINISTRAO DAS RESERVAS INTERNACIONAIS COMO ATIVIDADE-FIM DO BANCO CENTRAL DO BRASIL 11. A Constituio da Repblica de 1988 estabelece, em seu art. 21, que de responsabilidade da Unio a administrao das reservas cambiais do Pas.2 Semelhante atividade constitui, nos termos do art. 10, VIII, da Lei n 4.595, de 1964,3 competncia privativa do BCB. 12. Os cabedais que integram as reservas internacionais do Pas so utilizados pelo BCB para realizar intervenes no mercado de cmbio, com o objetivo de atuar no sentido do funcionamento regular do mercado cambial, da estabilidade relativa das taxas de cmbio e do equilbrio no balano de pagamentos.4 13. Tais fatos seriam, em si, suficientes a demonstrar a relevncia da gesto das reservas cambiais brasileiras, no conjunto das competncias legais do BCB. A administrao das reservas internacionais consiste, como se verifica, em

Art. 21. Compete Unio: [...] VIII administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada; (destacou-se) Art. 10. Compete privativamente ao BCB: [...] VIII ser depositrio das reservas oficiais de ouro, de moeda estrangeira e de direitos especiais de saque e fazer com estas ltimas todas e quaisquer operaes previstas no convnio constitutivo do Fundo Monetrio Internacional. Art. 11. Compete ainda ao Banco Central da Repblica do Brasil: [...] III Atuar no sentido do funcionamento regular do mercado cambial, da estabilidade relativa das taxas de cmbio e do equilbrio no balano de pagamentos, podendo para esse fim comprar e vender ouro e moeda estrangeira, bem como realizar operaes de crdito no exterior, inclusive as referentes aos Direitos Especiais de Saque, e separar os mercados de cmbio financeiro e comercial;

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atividade-fim da Autarquia, radicada na prpria Constituio da Repblica; alm disso, as reservas cambiais compreendem os recursos financeiros necessrios para o desempenho de outra atividade-fim da entidade, a saber, a execuo da poltica cambial. 14. No bastassem tais indicaes, cumpre salientar que a gesto das reservas internacionais liga-se indelevelmente emisso da moeda nacional e execuo da poltica monetria, atribuies principais da autoridade monetria brasileira. 15. Nos termos do art. 164 da Constituio, a competncia da Unio para emitir moeda5 exercida com exclusividade pelo BCB.6 Nesse contexto, importante notar que, para emitir moeda ou, o que o mesmo, para executar a poltica monetria mediante a regulao da oferta de moeda ou da taxa de juros,7 deve o BCB ocupar-se dos impactos das suas intervenes no mercado de cmbio sobre a oferta de moeda nacional e sobre a taxa de juros. Isso ocorre porque as operaes do BCB no mercado interbancrio de cmbio, efetuadas com cabedais retirados das reservas cambiais do pas, tm reflexos sobre a base monetria e sobre o nvel de liquidez em moeda nacional da economia brasileira.8 16. Fica clara, portanto, a percepo do quo umbilicalmente ligadas esto as competncias constitucionais de execuo da poltica monetria e de administrao das reservas internacionais. Dessa maneira, evidenciada a slida base constitucional da competncia atribuda ao BCB pelo art. 10, VIII, da Lei n 4.595, de 1964, na medida em que se conecta fortemente tanto ao art. 21, VII e VIII, quanto art. 164, todos da Carta Constitucional. No h dvida, por conseguinte, de que a gesto das reservas cambiais do Pas, cometida ao BCB, constitui atividade-fim da Autarquia, radicada na prpria Constituio.
5 6 Compete Unio: [...] VII emitir moeda; Art. 164. A competncia da Unio para emitir moeda ser exercida exclusivamente pelo banco central. corrente na teoria econmica sobre as funes tpicas de bancos centrais que a emisso de moeda est indissociavelmente ligada administrao das reservas cambiais de um pas, tendo em vista os inexorveis efeitos do comportamento da taxa de cmbio sobre a disponibilidade da moeda local em poder dos cidados. Cf., sobre funes clssicas dos bancos centrais: VEROSA, Haroldo Malheiros Duclerc. Bancos centrais no direito comparado: o sistema financeiro e o BCB O regime vigente e as propostas de reformulao. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 39-78. Nos termos do 2 do art. 164 da Constituio da Repblica, O Banco Central poder comprar e vender ttulos de emisso do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. (grifou-se) Como indica Mishkin, a compra por um banco central de moeda nacional e a correspondente venda de ativos estrangeiros no mercado de cmbio leva a uma queda equivalente nas reservas internacionais e na base monetria. Inversamente, ainda nas palavras do aludido economista, a venda de moeda nacional por um banco central para comprar ativos estrangeiros no mercado de cmbio tem como consequncia uma elevao equivalente em suas reservas internacionais e na base monetria. MISHKIN, Frederic S. Moeda, bancos e mercados financeiros. Traduo Christine Pinto Ferreira Studart. 5. ed. So Paulo: LTC, 2000. p. 303.

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IV SOBRE A CONCORRNCIA EM IGUALDADE DE CONDIES NA ADMINISTRAO DAS RESERVAS INTERNACIONAIS 17. No que tange, em especial, competncia de administrar as reservas cambiais brasileiras, o BCB tem a incumbncia de realizar atividades deveras complexas, dentre as quais podem ser citadas, a ttulo de exemplificao, o monitoramento e a negociao, em diferentes praas do mercado internacional, de ativos de caractersticas to dspares como ouro monetrio, direitos especiais de saque (DES), depsitos em overnight, depsitos a prazo fixo, acordos de recompra, ttulos da dvida soberana dos Estados Unidos da Amrica, da Japo, da Inglaterra e de outros pases europeus, ttulos emitidos por organismos financeiros internacionais, ttulos de exportao, crditos cedidos a outros pases, crditos liquidados em convnios de pagamento, alm das operaes em mercados de futuros e de derivativos, necessrias proteo de posies contratuais assumidas nas demais operaes. 18. Deve-se atentar para o fato de que esses ativos encontram-se depositados ou custodiados no exterior, em instituies financeiras estrangeiras, organismos financeiros internacionais, cmaras de custdia e de liquidao ou bancos centrais de outros pases. Sendo assim, os negcios realizados com esses ativos so necessariamente praticados em mercados estrangeiros e, neles, tambm so estrangeiras as contrapartes do BCB. 19. Ora, atuar nessa mirade de mercados e de operaes financeiras , para o BCB, em essncia, praticar verdadeira atividade econmica, consistente na administrao de seus ativos. A prtica de uma atividade econmica, em um sistema de mercado, como o caso do mercado financeiro internacional, requer do agente, por vezes, a submisso a regras postas por contrapartes com poder monopolstico e, por outras, a necessidade de ingressar em negociaes complexas com outros agentes, de modo que possa atuar simultaneamente em diversos mercados, com obedincia ao regime jurdico neles vigentes. No diferente o caso do BCB, que, na administrao das reservas internacionais, tem a misso de conferir aos ativos que as compem configurao semelhante das obrigaes externas do Pas e de seus nacionais, em termos de moeda de referncia, prazo de vencimento, classificao de risco, entre outras caractersticas, tarefa que exige a atuao nos diversos mercados financeiros mundiais e em mltiplas e complexas negociaes.

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20. Necessrio recordar, tambm, que o BCB, ao participar do mercado internacional como agente econmico, investidor dos ativos presentes nas reservas cambiais brasileiras, est em competio direta com todos os outros investidores, sejam eles bancos centrais, empresas transnacionais, conglomerados financeiros, fundos soberanos ou fundos de penso.9 Nesse ambiente, a Autarquia deve estar munida de poderes negociais que a coloquem em p de igualdade com os demais concorrentes, no podendo suas contrataes ser submetidas a procedimentos que a coloquem em desvantagem competitiva nesses mercados, sob o risco de que no cumpra satisfatoriamente sua misso ou de que o faa a elevados custos, isto , de maneira ineficiente e em prejuzo prpria Repblica.10 21. , portanto, imperativo que, no desempenho dessa atividade-fim, o BCB esteja sujeito ao regime de direito privado. A contrario sensu, a aplicao do procedimento de licitao previsto na Lei n 8.666, de 1993, para as contrataes feitas nessa esfera capaz de prejudicar a competitividade da Autarquia nas negociaes no mercado internacional.

V SOBRE O PGER PROGRAMA DE GERENCIAMENTO EXTERNO DAS RESERVAS INTERNACIONAIS 22. Esse mesmo imperativo de submisso ao regime de direito privado reclama idntica aplicao s contrataes de terceiros para a administrao de parte das reservas internacionais, efetuadas no mbito do Programa de Gerenciamento Externo das Reservas Internacionais (PGER). Isso se deve a que esses negcios jurdicos encontram-se umbilicalmente ligados ao bom desempenho na gesto das reservas, demonstrado pelo BCB e confirmados pelas equipes deste egrgio Tribunal de Contas nas auditorias realizadas na Autarquia (fl. 1427-1430). Vejamos.
9 Segundo pesquisa conduzida pelo Banco de Compensaes Internacionais (BIS Bank for International Settlements), pode-se verificar a elevada liquidez do mercado de cmbio internacional, que, em 2007, apresentou movimentao mdia diria de US$ 3.2 trilhes, para a qual contriburam bancos centrais de diversos pases, governos de pases, grandes bancos privados, bancos de investimento, fundos mtuos, fundos de hedge, fundos de penso, companhias seguradoras, entre outros. Cf. BIS. Triennial central bank survey: foreign exchange and derivatives market activity in 2007. Basel: BIS, 2007. Disponvel em: <http://www.bis.org/publ/rpfxf07t.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2009. 10 Recorde-se, a propsito do assunto, que a eficincia princpio constitucional aplicvel Administrao Pblica (art. 37, caput).

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23. Como afirmado acima, a gesto da imensido de ativos que compem as reservas cambiais do Brasil envolve a coordenao de atividades verdadeiramente complexas, simultaneamente, em muitos mercados financeiros e com a combinao de variadas operaes e de classes de ativos com caractersticas especficas e, no raro, cambiantes. Ao mesmo tempo, o BCB, por essncia de seu mister como depositrio das reservas cambiais, na forma do art. 10, VIII, da Lei n 4.595, de 1964,11 est incumbido do dever de guard-las e administr-las com cuidado e diligncia, em cumprimento a princpios de moralidade e de eficincia no trato com a coisa pblica, como impe o art. 37, caput, da Constituio ptria.12 E, nesse ponto, observa-se que a Autarquia temse desincumbido desse mister com rigorosa obedincia a princpios bsicos de segurana, liquidez e rentabilidade, seja porque assim estabeleceu sua Diretoria Colegiada (cf. Voto BCB n 498/92, fl. 20-22 Anexo 1), seja porque essa a pauta pela qual o Departamento de Operaes das Reservas Internacionais (Depin) tem-se orientado, conforme sucessivas verificaes de equipes tcnicas de auditores desse Tribunal. 24. Indaga-se, ento, como pode o BCB administrar as reservas internacionais de maneira diligente, de acordo com princpios de segurana, liquidez e rentabilidade, se est diante de uma mirade de operaes e ativos financeiros, desenvolvidos em mercados financeiros de diferentes partes do mundo, com caractersticas especficas e em constante mutao? Como bem desempenhar os deveres de depositrio das reservas cambiais em ambiente to adverso? 25. A resposta encontrada pelo BCB, com inegvel sucesso e em linha com as melhores prticas e recomendaes internacionais, tem sido apreender o estado da arte das tcnicas de gesto de ativos desenvolvidas por instituies lderes no mercado internacional nesse segmento, objetivo primordial do Programa de Gerenciamento Externo das Reservas Internacionais (PGER). 26. digna de nota a percepo de que da essncia do PGER a contratao de instituies (terceiros) para que desempenhem, por si, a

11 Art. 10. Compete privativamente ao BCB: [...] VIII ser depositrio das reservas oficiais de ouro, de moeda estrangeira e de direitos especiais de saque e fazer com estas ltimas todas e quaisquer operaes previstas no convnio constitutivo do Fundo Monetrio Internacional. (destacou-se) 12 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (destacou-se).

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administrao de parcela dos ativos das reservas internacionais. Sem essa caracterstica, prejudicada ficaria a transferncia de tecnologia buscada pelo Programa. As instituies, chamadas gestores externos, pautando-se pelas diretrizes estipuladas pelo BCB e estimuladas por exigncias de desempenho (rentabilidade) mnimo para que permaneam no Programa a cada ciclo de performance,13 pem em prtica as tcnicas de gesto de ativos e os parmetros de anlise de mercado, mostrando-as em tempo real s equipes do Depin, que as podem avaliar e propor sua aplicao na administrao dos demais ativos integrantes das reservas internacionais do Pas. 27. evidncia, a experincia adquirida diuturnamente dos gestores externos tem sido fundamental para os bons resultados na administrao das reservas internacionais, demonstrados pelo BCB e confirmados pelas equipes deste Tribunal de Contas nas auditorias realizadas na Autarquia, de tal forma que o desempenho dessa atividade-fim do BCB quedaria seriamente prejudicado sem a transferncia de tecnologia diretamente proporcionada pelo PGER. dizer, para que a Autarquia cumpra os mandamentos constitucionais e legais que informam a execuo da poltica cambial, essencial se mostra a contratao de terceiros para gerir parcela das reservas oficiais, como forma de transmisso do conhecimento prtico desenvolvido por esses agentes do mercado. 28. Tendo-se evidenciado, acima, que a contratao de gestores externos para as reservas oficiais do Pas indissocivel do cumprimento da misso assinalada ao BCB no que concerne administrao desses ativos externos por meios prprios, a concluso imediata de que o regime jurdico aplicado a essas operaes deve ser reproduzido em relao ao processo seletivo dos gestores conduzido pela Autarquia no mbito do PGER. 29. Por certo, os fatos e fundamentos que escoram essa concluso so em tudo idnticos queles relatados a respeito das operaes das reservas internacionais pelo BCB. No se deixa de tratar, no caso dos gestores externos, da prtica de uma atividade econmica, que apenas delegada a terceiros como forma de obter o estado da arte da tecnologia de gesto de recursos. A tambm a atividade econmica praticada em mercado internacional e, nessa seara, a Autarquia v-se sujeita competio com inmeros agentes econmicos,
13 Ao final dos ciclos de performance, ocorre um rodzio entre os gestores pr selecionados, conforme estabelecido no Voto BCB n 314/98 (fl. 202-209).

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sejam bancos centrais estrangeiros, que tambm tm desenvolvido programas semelhantes ao PGER, sejam governos de outros pases, fundos soberanos, fundos de penso e demais participantes desse mercado. Nesse diapaso, no pode o BCB apresentar-se em desvantagem competitiva em relao a seus concorrentes por submeter as contrataes objeto do PGER ao procedimento licitatrio estabelecido pela Lei n 8.666, de 1993. 30. No demais salientar, sobre o assunto, que, conforme demonstra Nota Tcnica elaborada pelo Departamento de Operaes das Reservas Internacionais (Depin) do BCB (Anexo 2), as instituies mais indicadas para gerenciar externamente os ativos desta Autarquia so grandes participantes do mercado financeiro internacional, com vrios clientes institucionais de diversos segmentos (por exemplo, bancos centrais, empresas transnacionais, conglomerados financeiros, fundos soberanos e fundos de penso). Os ativos totais administrados pelas instituies financeiras em apreo alcanam trilhes de dlares, enquanto os portflios terceirizados pelo BCB (cada um, atualmente, com cerca de US$ 330 milhes) pouco representam no universo dos ativos administrados pelos gestores de fundos, sendo muito limitada a capacidade de um nico cliente alterar o modo de operao de tais instituies. 31. Nesse contexto, a aplicao do procedimento licitatrio institudo pela Lei n 8.666, de 1993, traduz inegvel desvantagem competitiva para esta Autarquia, visto que os demais clientes institucionais das instituies especializadas na gesto de ativos de terceiros podem contrat-las sem necessitar atender a semelhante regramento normativo.

VI SOBRE A ADEQUAO DO PRESENTE CASO JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 32. Impende ressaltar que a interpretao que est sendo proposta aos fatos e aos preceitos constitucionais e legais aplicveis ao presente caso no constitui inovao jurisprudncia dessa egrgia Corte, conforme j destacado no despacho do senhor Secretrio da 2 Secretaria de Controle Externo (Secex) fl. 1484, verso. 33. , pois, bastante razovel a ponderao feita pelo Secretrio da 2 Secex de que ao presente caso aplica-se o que decidido no Acrdo 121/1998

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Plenrio, relatado pelo Excelentssimo Ministro Iram Saraiva. Nesse julgado, recentemente repisado pelo Acrdo 1854/2009 Segunda Cmara (rel. Ministro Raimundo Carreiro), o Pleno deste Tribunal decidiu que o procedimento licitatrio estabelecido pela Lei n 8.666, de 1993, no deve ser aplicado s atividades-fim de entidades estatais que desenvolvem atividade econmica, ainda que sua execuo seja terceirizada. de se notar que o mencionado julgado, muito embora no tenha sido proferido em procedimento do qual participasse o BCB, encontra-se fundamentado em premissas fielmente aplicveis ao presente caso, como se pode perceber adiante: 1) A situao analisada diz respeito atividade-fim da entidade, conforme mandamento legal; 2) A atividade-fim da entidade constitui atividade econmica e, assim, deve ser desempenhada de maneira eficiente; 3) Para tanto, necessrio que a entidade concorra em igualdade de condies com demais agentes econmicos; 4) A concorrncia em igualdade de condies somente se pode dar em regime de direito privado, com excluso da incidncia da Lei n 8.666, de 1993; 5) A sujeio ao regime de direito privado, com excluso da incidncia da Lei n 8.666, de 1993, aplica-se, inclusive, na hiptese de escolha de particulares para desempenhar, em regime de terceirizao, a atividadefim do ente pblico. 34. Conforme a descrio feita acima, a justaposio entre o decidido no Acrdo 121/1998 Plenrio e o caso comentado neste Memorial capaz de autorizar, com segurana, que esta Corte de Contas aplique aquele entendimento s contrataes realizadas no mbito do PGER. Uma vez que constituem desempenho de atividade econmica pelo BCB, atividade-fim da Autarquia, nos termos do inciso VIII do art. 21 e do caput do art. 164 da Constituio da Repblica, exercida em regime de concorrncia com entes pblicos e privados em mercado internacional, sua execuo no se coaduna com o preceituado na Lei n 8.666, de 1993. 35. de se perceber, pois, que a Lei brasileira, ao outorgar ao BCB a misso de administrar as reservas cambiais do Pas, incumbiu Autarquia a realizao de operaes em mercado, que se do em regime de concorrncia aberta e acirrada nas praas internacionais. A realizao dessas operaes no

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mercado internacional , portanto, contedo das regras do inciso VIII do art. 21 e do caput do art. 164 da carta constitucional, uma vez que a compreenso desses preceitos tem por pressuposto que uma das atividades-fim do BCB a prtica de uma atividade econmica em concorrncia com outros agentes do mercado internacional. 36. No mesmo diapaso, de se admitir que o Constituinte ptrio, ao positivar o inciso VIII do art. 21 e o caput do art. 164 da CR (direito posto), tomou por pressupostas as regras jurdicas que informam e disciplinam a atuao dos agentes econmicos no mercado internacional (direito pressuposto), conforme descreve o Ministro do Supremo Tribunal Federal Eros Roberto Grau, ao refletir, com grande acuidade, sobre a presena das regras jurdicas existentes nas relaes econmicas como pressuposto das regras jurdicas positivadas pelo Estado.14 Pode-se afirmar, portanto, que o regime de direito privado, que impera nas relaes econmicas travadas no mbito internacionais, encontrar-se-ia pressuposto nas regras constitucionais que versam sobre a administrao das reservas internacionais e sobre a execuo da poltica monetria e cambial pelo BCB. 37. Ainda assim, como afirmado ut supra, preciso levar em conta que o BCB prende-se a deveres de eficincia na administrao das reservas internacionais. O manuseio da mirade de operaes e ativos nos quais as reservas internacionais podem ser aplicadas deve ser feito de tal maneira que seja possvel dar-lhe configurao semelhante das obrigaes de nacionais perante credores estrangeiros. E no basta que esse objetivo seja cumprido. A Autarquia, no desempenho desse mister, deve obedincia no s aos princpios constitucionais que subordinam a administrao pblica (legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade e eficincia art. 37, caput, da CR), como tambm aos deveres de cuidado e de diligncia que vinculam a ao do depositrio em relao coisa sob sua guarda. Pode-se falar, portanto, de uma eficincia vinculada do BCB perante a administrao das reservas oficiais do Pas. 38. Pois bem, em cumprimento desses deveres de eficincia vinculada, constitucional e legalmente exigveis do BCB, que se estabelece, no Voto BCB n 498/92 (Anexo 1), que a gesto das reservas internacionais seja pautada por princpios bsicos de segurana, liquidez e rentabilidade. Milita, pois, no sentido

14 Cf., do referido autor, O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 59-83.

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da concretizao desses princpios e do alcance do nvel de eficincia desejado, a obteno da tecnologia que incorpora o estado da arte na administrao de recursos no mercado internacional. E, sendo a transferncia de tecnologia via PGER realizada sob as mesmas condies de mercado em que se do as operaes das reservas cambiais, inevitvel aplicar-se equivalente regime jurdico. 39. preciso frisar que, em se negando ao BCB a possibilidade de prosseguir com a seleo feita nos moldes atuais do PGER, que respeitam, a um s tempo, princpios constitucionais constantes do caput do art. 37 e as prticas aceitas no mercado internacional, est-se a subtrair da Autarquia elementos essenciais para o bom desempenho de suas competncias legais e constitucionais. Portanto, permanecendo a deciso plasmada no Acrdo n 594/2008 Plenrio, ora questionado pelo BCB, a situao configurada provoca severo ferimento ao princpio dos poderes implcitos,15 princpio caro hermenutica constitucional, segundo o qual a Constituio da Repblica, quando estipula os fins, confere tambm os meios para alcan-los, conforme sedimentado em precedentes do Tribunal de Contas da Unio16 e do Supremo Tribunal Federal.17 40. Nesse diapaso, em se tratando da hermenutica constitucional aplicada ao vertente caso, fundamental perceber que o disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituio, no tocante exigncia de licitao para contrataes do poder pblico, deve obedincia no somente ao disposto no caput do dispositivo, no que se refere incidncia do princpio da eficincia sobre as operaes das reservas internacionais, como tambm s normas do art. 21, VIII, e do art. 164, caput, que entregam ao BCB os poderes e o regime jurdico necessrio ao cumprimento de seu mister como executor da poltica monetria e da poltica cambial do Pas. luz da interpretao sistemtica dessas normas constitucionais, razovel concluir que no subsiste a aplicao do regime da Lei de Licitaes sobre as contrataes realizadas dentro do escopo da gesto das reservas internacionais pelo BCB.
15 Cf. Bonavides, Paulo. Curso de direito constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 472-475. Com sentido semelhante, cf. o princpio da mxima efectividade das normas constitucionais em CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 5. ed. Coimbra: Almedina, 1991. p. 233. 16 Cf. Acrdo n 1278/2007 TCU Plenrio, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaa, TC-012.015/2003-0, julg. 27.6.2007, cdigo eletrnico AC-1278-27/07-P. 17 Cf. HC 91661/PE, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, julg. 10.3.2009, DJe 3.4.2009; ADI 2480, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, julg. 2.4.2007, DJe-037 14.6.2007; MS 24510, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julg. 19.11.2003, DJ 19.3.2004; HC 71039/RJ, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, julg. 7.4.1994, DJ 6.12.1996. Ver tambm, no STJ, EDcl no RHC 18768/PE, Rel. Ministra Jane Silva (Desembargadora convocada do TJ/MG), Sexta Turma, julg. 11.3.2008, DJe 31/03/2008.

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VII SOBRE A PRESENA, NA LEI N 8.666, DE 1993, DA RACIONALIDADE CONSTITUCIONAL ACIMA EXPOSTA 41. Cabe alertar a que a racionalidade constitucional acerca da aplicao de regras prprias de mercados nos quais os entes pblicos no atuam com soberania, mas sim em competio em igualdade de condies com outros agentes econmicos, est tambm presente em dispositivo da prpria Lei n 8.666, de 1993, que o v. acrdo guerreado pretende aplicar s contrataes do BCB no mbito do PGER. 42. Fala-se, aqui, do disposto no art. 123 da citada lei, que assim dispe:
Art. 123. Em suas licitaes e contrataes administrativas, as reparties sediadas no exterior observaro as peculiaridades locais e os princpios bsicos desta Lei, na forma de regulamentao especfica. (grifou-se).

43. Aqui, afastada a aplicao da Lei n 8.666, de 1993, para as contrataes efetuadas pelas reparties no exterior, observados os princpios bsicos do diploma legal. Nota-se facilmente que a finalidade de prever a observncia das peculiaridades locais nessas contrataes decorre de que, nas relaes jurdicas travadas em territrio estrangeiro e com partes estrangeiras, invivel a exigncia de imposio de todo um regime de exceo s regras de direito privado vigentes no local. 44. Sabiamente, percebe o legislador que, fora do Pas, as entidades pblicas nacionais vem-se imersas em ordenamentos jurdicos outros, sujeitas soberania de outros Estados, devendo-se adequar aos regimes jurdicos prprios dos lugares onde atuarem. No se poderia exigir-lhes que submetesse os estrangeiros, em seu territrio, sob sua lei, ao fornecimento de bens ou servios segundo as regras estabelecidas com base no poder de imprio brasileiro e no regime exorbitante do direito privado que vigora na Lei n 8.666, de 1993. Se assim o fizesse, razovel seria esperar severas dificuldades no funcionamento das reparties sediadas no exterior. 45. Note-se, contudo, que o ncleo da regra no o fato de as reparties se encontrarem sediadas no exterior. A ratio juris do dispositivo est precisamente na impossibilidade de subjugar as contrapartes estrangeiras ao poder de imprio da entidade estatal brasileira. isso que, mutatis mutandis, se tem defendido

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Danilo Takasaki Carvalho, Juliana Bortolini Bolzani, Joo Correia de Magalhes e Cristiano de Oliveira Lopes Cozer

neste arrazoado a respeito da impossibilidade de aplicao das regras da Lei de Licitaes s contrataes realizadas pelo BCB no Programa de Gerenciamento Externo das Reservas Internacionais. De um lado, muito embora a Autarquia no ostente reparties sediadas no exterior, os contratos so celebrados com partes estrangeiras, para a prestao de servios em territrio estrangeiro, sob as regras de ordem jurdica ou ordens jurdicas, em se tratando das diversas praas do mercado financeiro internacional distinta da brasileira. De outro, as regras estabelecidas para as contrataes no PGER, conforme apurado pelas equipes tcnicas deste Tribunal (fl. 1427-1430), respeitam os princpios bsicos da Lei n 8.666, de 1993. Nessa tica, no se pode negar o paralelismo entre a situao regulamentada pelo art. 123 da Lei n 8.666, de 1993, e a situao vivida pelo BCB. 46. V-se, portanto, que a racionalidade presente nos argumentos delineados acima e j respaldada em precedentes deste egrgio Tribunal faz-se tambm presente na prpria Lei n 8.666, de 1993. Ad argumentandum, caso a egrgia Corte entenda que as contrataes do Programa de Gerenciamento Externo de Reservas devam pautar-se pelo referido diploma legal, essa evidncia autoriza que se proponha a aplicao analgica do art. 123, tendo em vista, a um s tempo, a semelhana entre as situaes, relativamente ratio juris buscada pelo legislador nos dispositivos, e a lacuna, na Lei n 8.666, de 1993, de regras especficas para as contrataes do BCB no mbito do PGER.

SNTESE CONCLUSIVA DA MATRIA 47. Em razo do exposto acima, possvel concluir que o ponto nodal da controvrsia examinada por este egrgio Tribunal de Contas diz respeito ao regime jurdico que deve ser aplicado s operaes realizadas pelo BCB na administrao das reservas internacionais. 48. Buscou-se demonstrar, na linha do despacho proferido pelo d. Secretrio da 2 Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (fl. 1484/v dos presentes autos ) que os critrios para determinar o referido regime jurdico (atividade-fim do BCB, consistente em atividade econmica praticada em concorrncia com outros agentes do mercado internacional) indicam o

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Petio PGBC-8182/2009

regime jurdico de direito privado, conforme j definido por este Tribunal nos Acrdos 121/1998 Plenrio e 1.854/2009 Segunda Cmara. Ademais, esse regime jurdico encontra-se pressuposto nas regras constitucionais do inciso VIII do art. 21 e do caput do art. 164 e equivale aos meios implcitos que a Constituio da Repblica e a Lei brasileira asseguram ao BCB para que atinja os fins pblicos que lhe foram cometidos. 49. Em adio, nota-se que a situao apresentada pelo BCB nos contratos que celebra, por si prprio ou mediante contratao de terceiros, para a gesto das reservas internacionais guarda identidade com a ratio juris do art. 123 da Lei n 8.666, de 1993, a justificar a possibilidade de aplicao analgica desse dispositivo situao vertente. 50. Em todo o caso, permitimo-nos invocar a costumeira prudncia e acuidade dos membros deste egrgio Tribunal, chamando Vossa Excelncia ponderao sobre os argumentos aqui expendidos e responsabilidade com as consequncias da deciso a ser tomada no presente feito. Como evidenciado pelo prprio corpo tcnico de auditores desta Corte, o procedimento atual de escolha de gestores externos das reservas internacionais atende aos fins buscados pela lei e permite a gesto eficiente desses recursos. 51. Nesse contexto, a exigncia de realizao de licitao por mero respeito forma, alm de no trazer benefcios adicionais no que diz respeito satisfao dos princpios vetores da Administrao Pblica, redundaria em reduo da eficincia na gesto das reservas internacionais, na medida em que impe ao BCB condies desvantajosas para a seleo de gestores externos, comparativamente s demais entidades (bancos centrais, governos, empresas transnacionais, fundos de penso, fundos soberanos) que competem pela contratao de tais instituies. Essas, Senhor Ministro, as razes que, na opinio do BCB, recomendam esse Colendo Tribunal de Contas a conhecer e a dar provimento ao Pedido de Reexame anteriormente formulado, tornando sem efeito as determinaes objeto dos itens 9.1.2. e 9.1.3. do Acrdo n 594/2008 Plenrio.

Pronunciamentos 301

Danilo Takasaki Carvalho, Juliana Bortolini Bolzani, Joo Correia de Magalhes e Cristiano de Oliveira Lopes Cozer

Braslia, 11 de agosto de 2009.


Danilo Takasaki Carvalho Assessor Jurdico Joo Correia de Magalhes Consultor Jurdico Juliana Bortolini Bolzani Coordenadora-Geral Cristiano de Oliveira Lopes Cozer Subprocurador-Geral

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Normas de submisso de trabalhos Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central

1. Os trabalhos devem ser encaminhados ao Conselho Editorial da Revista da PGBC, pelo endereo revista.pgbc@bcb.gov.br, em arquivo Word ou RTF, observando-se as normas de publicao e os parmetros de editorao adiante estabelecidos. 2. Os autores filiados a instituies estrangeiras podem encaminhar trabalhos redigidos em ingls ou espanhol. 3. Os autores de trabalhos publicados na Revista da PGBC no fazem jus aos direitos patrimoniais pertinentes a sua criao ou a remunerao de qualquer natureza, sendo, contudo, detentores dos direitos morais de seus trabalhos. 4. CONFIGURAO DOS TRABALHOS Os trabalhos enviados devem ser compostos de 10 a 20 pginas, redigidas em fonte Times New Roman tamanho 12, com espaamento entre linhas simples. Variaes para mais ou para menos sero analisadas pelo Conselho Editorial da Revista da PGBC. A configurao das pginas deve observar os seguintes parmetros: a) MARGENS: superior 3 cm; inferior 2 cm; esquerda 3 cm; direita 2 cm b) TAMANHO: 210 x 297 mm (folha A4) c) NUMERAO: a partir da segunda pgina (considerada a primeira), na margem superior direita 5. Ttulo O ttulo do trabalho deve ser escrito no topo da pgina, com apenas a primeira letra de cada palavra em maiscula, salvo nos casos em que o uso de letra minscula seja obrigatrio. O subttulo do trabalho deve ser escrito com todas as letras em minscula, salvo nos casos em que o uso de letra maiscula seja obrigatrio (exemplo: Governana Cooperativa: as funes estratgicas e executivas em cooperativas de crdito no Brasil). Ttulo e subttulo do trabalho devem ser escritos na mesma linha, alinhados direita, com fonte 16 e negrito. 6. Identificao e Titulao do Autor O nome do autor deve figurar um espao duplo depois do ttulo do trabalho, alinhado direita, com fonte 11 e negrito, seguido de asterisco que remeta para nota de rodap que apresente a formao acadmica do autor e suas principais atividades.

7. Sumrio O sumrio reproduz nmero e nome das sees e das subsees que compem o trabalho. Deve posicionar-se um espao duplo depois do nome do autor e apresentar nmero e nome das sees e das subsees que compem o trabalho, at trs nveis, alinhado direita, a 6 cm da margem esquerda, com fonte 10 e itlico. Veja-se o exemplo a seguir:
1 Introduo. 2 Atividade bancria no contexto da Unio Europeia. 3 Concorrncia no setor bancrio: 3.1 Sujeio dos bancos s regras de concorrncia comunitrias; 3.2 Atuao da Comisso Europeia e da Rede Europeia de Concorrncia; 3.3 Aes da Comisso Europeia para o fortalecimento da concorrncia na rea bancria. 4 Concluso.

8. Resumo O trabalho deve conter um resumo em portugus e um em ingls (abstract), de 100 a 250 palavras, ressaltando o objetivo, o mtodo, os resultados e as concluses no deve discorrer sobre o assunto do trabalho. O resumo deve ser composto de uma sequncia de frases concisas e afirmativas, e no de enumerao de tpicos. Sua primeira frase deve explicar o tema principal do trabalho. Deve-se utilizar a terceira pessoa do singular. Devem-se evitar smbolos e contraes cujo uso no seja corrente e frmulas, equaes e diagramas, a menos que extremamente necessrios. O resumo em ingls (abstract) deve acompanhar-se do ttulo do trabalho, tambm em ingls, figurando um espao duplo depois das palavras-chave em portugus. 9. Palavras-chave Devem ser indicadas de 4 a 6 palavras, representativas do contedo do trabalho, separadas entre si por ponto. As palavras-chave em portugus devem figurar um espao duplo depois do resumo. As palavras-chave em ingls (keywords) apresentam-se um espao duplo depois do abstract. 10. Texto Obedecido o limite de pginas j fixado, o texto deve ser redigido de acordo com os seguintes parmetros: a) Ttulos e subttulos de sees: Devem ser escritos em fonte Times New Roman tamanho 14, em negrito, posicionados um espao duplo depois das keywords, alinhados esquerda, com recuo de 1,5 cm esquerda. Escrevem-se apenas com a primeira letra da primeira palavra em maiscula, salvo nos casos em que o uso de letra maiscula nas demais palavras seja obrigatrio. Devem ser numerados com algarismos arbicos. O nmero e o nome das sees e das subsees devem ser separados apenas por espao. Vejam-se exemplos:

3 Concorrncia no setor bancrio 3.1 Sujeio dos bancos s regras de concorrncia comunitrias

b) Pargrafos: Devem ser redigidos em fonte Times New Roman tamanho 12, sem negrito ou itlico, um espao duplo depois do ttulo da seo ou da subseo, com espaamento entre linhas simples, com alinhamento justificado e recuo de entrada de 1,5 cm da margem esquerda. c) Destaques: Destaques em trechos do texto devem ocorrer conforme as seguintes especificaes: Expresses em lngua estrangeira: itlico (em trechos em itlico, as expresses estrangeiras devem ficar sem itlico); nfase, realce de expresses: negrito; Duplo realce de expresses: negrito e sublinhado (quando necessrio destacar texto j destacado). d) Citaes: As citaes devem apresentar-se conforme sua extenso. Citaes com at trs linhas: Devem permanecer no corpo do pargrafo, entre aspas (apenas aspas, sem itlico); Citaes com mais de trs linhas: Devem compor bloco independente do pargrafo, a um espao duplo do texto antecedente e a um espao duplo do texto subsequente, alinhado a 4 cm da margem esquerda, com fonte 10, sem aspas e sem itlico; Destaques nas citaes: Os destaques nas citaes devem ser informados como constantes do original ou como inseridos pelo copista. > Destaques do original: Aps a transcrio da citao, empregar a expresso grifo(s) do autor, entre parnteses. > Destaque do copista: Aps a transcrio da citao, empregar a expresso grifo(s) nosso(s), entre parnteses. Sistema de chamada das citaes: O sistema de chamada das citaes deve ser o sistema autor-data. Por esse meio de chamada, em vez de nmero que remeta a nota do rodap com os dados bibliogrficos da publicao citada e, ainda, em vez de toda a referncia entre parnteses, emprega-se o sobrenome do autor ou o nome da entidade, a data e a(s) pgina(s) da publicao de onde se retirou o trecho transcrito. Vejam-se os exemplos: > Citao direta com at trs linhas sem o nome do autor expresso no texto:
[...] O 1 do citado art. 47 d poderes aos estatutos para criar outros rgos necessrios administrao, e o art. 48 prev a possibilidade de que os rgos de administrao contratem gerentes tcnicos ou comerciais que no pertenam ao quadro de associados. (BRASIL, 1971).

> Citao direta com at trs linhas com o nome do autor expresso no texto:
[...] nas palavras do prprio Serick (apud COELHO, 2003, p. 36): [...] aplicam-se pessoa jurdica as normas sobre capacidade ou valor humano, se no houver contradio entre os objetivos destas e a funo daquela.

> Citao direta com mais de trs linhas sem o nome do autor expresso no texto:
[...] Em relao aos rgos de administrao, a Lei Cooperativa prev, em seu art. 47: A sociedade ser administrada por uma Diretoria ou Conselho de Administrao, composto exclusivamente de associados eleitos pela Assembleia Geral, com mandato nunca superior a 4 (quatro) anos, sendo obrigatria a renovao de, no mnimo, 1/3 (um tero) do Conselho de Administrao. (BRASIL, 1971). Dessa forma, as cooperativas de crdito no Brasil devem optar por serem administradas por uma [...]

> Citao direta com mais de trs linhas com o nome do autor expresso no texto:
[...] Nas palavras de Martins (2001, p.135), a sociedade comercial pode ser conceituada como [...] a entidade resultante de um acordo de duas ou mais pessoas, [sic] que se comprometeram a reunir capitais e trabalho para a realizao de operaes com fim lucrativo. A sociedade pode surgir de um contrato ou de um ato equivalente a um contrato; uma vez criada, e adquirindo personalidade jurdica, a sociedade se autonomiza, separando-se das pessoas que a constituram. Essa reunio social, conhecida pelos nomes empresa, firma, sociedade, entidade societria etc., [...]

> Citao indireta sem o nome do autor expresso no texto (no se aplica o critrio de nmero de linhas):

[...] Crticos a esse modelo argumentam que os administradores podem atribuir a essa busca por atender expectativas dos stakeholders a responsabilidade por eventuais resultados negativos do negcio, mas reconhecem sua capacidade em agregar os esforos das partes interessadas em torno de objetivos de longo prazo e o sucesso da empresa. (MAHER, 1999, p. 13).

> Citao indireta com o nome do autor expresso no texto (no se aplica o critrio de nmero de linhas):
[...] Cornforth (2003, p. 30-31), na tentativa de estabelecer um modelo de anlise apropriado para organizaes sem fins lucrativos e tomando por base a taxonomia proposta por Hung (1998, p. 69), foca a ateno nos papis que o conselho desempenha, relacionando sua significncia com as teorias associadas a cada papel na busca de uma abordagem multiterica capaz de melhor explicar os diferentes papis do conselho.

11. Referncias Todos os documentos mencionados no texto devem constar nas Referncias, que devem posicionar-se um espao duplo depois do fim do texto. O destaque no nome do documento ou do evento no qual o documento foi apresentado deve ser negrito. Ressalte-se que, no caso de publicaes eletrnicas, devem ser informados o local de disponibilidade do documento e a data do acesso a ele. Vejam-se exemplos:
FLORENZANO, Vincenzo Demtrio. Sistema Financeiro e Responsabilidade Social: uma proposta de regulao fundada na teoria da justia e na anlise econmica do direito. So Paulo: Textonovo, 2004. ROMAN, Flvio Jos. A Funo Regulamentar da Administrao Pblica e a Regulao do Sistema Financeiro Nacional. In: JANTALIA, Fabiano. A Regulao Jurdica do Sistema Financeiro Nacional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n 11.795, de 8 de outubro de 2008. Dispe sobre o Sistema de Consrcio. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 9 de outubro de 2008. Seo 1. p. 3. Disponvel em: <http://www.in.gov.br>. Acesso em: 15 abr. 2009.

SEMINRIO BRASILEIRO SOBRE A ADVOCACIA PBLICA FEDERAL, 2., 2008, Braslia. Anais... Braslia: Escola da AGU, 2008, 300 p. CARVALHO, Danilo Takasaki. Sistema de Pagamentos em Moeda Local: aspectos jurdicos da nova alternativa para remessas de valores entre o Brasil e a Argentina. Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central, Braslia, v. 2, n. 2, p. 199-224, dez. 2008.

12. Os trabalhos que no estiverem conforme as normas de publicao e os demais parmetros relativos editorao da revista sero devolvidos a seus autores, que podero reenvi-los, desde que efetuadas as modificaes necessrias, no prazo estabelecido. 13. A seleo dos trabalhos para publicao ser feita pelos membros do Conselho Editorial da Revista da PGBC, conforme previsto em regulamento prprio.