La Poltica Exterior Argentina (1983 2007) como poltica de Estado

Argentina Foreign Policy (1983 - 2007) as state policy

Sergio Eissa

Resumen desde la restauracin democrtica en 1983, en el convencimiento que stas han sido mayores que El presente art culo intenta rescatar aquellas constantes de la pol tica exterior argentina

los supuestos desv os y cambios en la misma durante esos aos. De esta manera, la pol tica exterior puede ser reconocida como una de las pol ticas de estado que se han configurado en estos aos de vida democrtica.1 Para ello se repasan los antecedentes de la pol tica exterior argentina hasta 1983, per odo presidencial. Summary of democracy in 1983, convinced that they have been greater than the "alleged" deviations and changes in it during those years. Thus, foreign policy can be recognized as one of the state policies that have been set in these years of democracy. In order to do this we will to review the history of period (1983-2007) in the case of each presidential term. Palabras clave: Pol tica exterior- Argentina Pol tica de Estado - Democracia Keywords: Foreign policy-Argentina - State Policy Democracy This article attempts to rescue those constants Argentina's foreign policy since the restoration para as , en una segunda parte, estudiar el per odo democrtico (1983 2007) para el caso de cada

Argentina's foreign policy background until 1983, so, in a second part, consider the democratic

Introduccin

os actores polticos argentinos discuten cclicamente sobre la erraticidad de la poltica exterior argentina y sobre el aislamiento el aislamiento de nuestro pas respecto al mundo. Como bien documenta Paradiso (1996), ese debate tuvo su repercusin tambin en los

Asesor del Ministerio de Defensa de la Nacin Argentina / profesor adjunto del Seminario Polticas Pblicas, Seguridad Ciudadana y Seguridad Regional en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Contacto: seissa@yahoo.com 1 La otra poltica de estado es la poltica de defensa.

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mbitos acadmicos. Autores como Gustavo Ferrari, Juan Carlos Puig y Andrs Fontana (2006), entre otros, han buscado destacar los constantes y continuidades en la poltica exterior argentina. Durante las recientes elecciones presidenciales, la poltica exterior apareci tmidamente en las proposiciones de algunos polticos, fueran candidatos o no, y en editorialistas dnde sostenan, unos y otros, que haba que reinsertar a Argentina en el mundo y que estbamos desaprovechando las oportunidades que la economa mundial le estaba ofreciendo a nuestro pas. De esta manera, persiste el mito que alguna vez enunciara Estanislao Zeballos en 1914 de que la Repblica Argentina en materias internacionales es la nacin menos preparada del universo, pese a los casi 30 aos transcurridos de democracia (Paradiso, 1996: 8). El presente artculo intenta rescatar aquellas constantes de la poltica exterior argentina desde la restauracin democrtica en 1983, en el convencimiento que stas han sido mayores que los supuestos desvos y cambios en la misma durante esos aos. De esta manera, la poltica exterior puede ser reconocida como una de las polticas de estado que se han configurado en estos aos de vida democrtica.2 Para ello se repasan los antecedentes de la poltica exterior argentina hasta 1983, para as, en una segunda parte, estudiar el perodo democrtico (1983 2007) para el caso de cada perodo presidencial.

Antecedentes de la poltica exterior argentina Los autores identifican como una primera etapa para el anlisis de la poltica exterior argentina a los aos que corresponden al Rgimen Conservador (1860 1916). Durante esa etapa se suelen identificar como tendencias de la poltica exterior argentina a: la insercin de Argentina en la esfera britnica; la rivalidad con los Estados Unidos; el aislamiento con respecto a Amrica Latina; la neutralidad; la resolucin pacfica de los conflictos; y el principio de no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. Segn Paradiso (1996: 15) todos esos rasgos corresponden a orientaciones de la poltica exterior, que se comenzaron a definir paralelamente con el proceso de organizacin nacional, y se fortalecieron junto con la consolidacin del modelo de un pas abierto al mundo. Estas tendencias no variaron sustancialmente durante la poca radical (1916 1930), pudiendo explicarse dicha continuidad a la vigencia del modelo agroexportador hasta el Golpe de Estado de 1930. Los debates originados en torno a las caractersticas de la poltica exterior se enlazan, segn Paradiso (1996), a las discusiones acerca de cual era el mejor modelo de insercin econmica de Argentina en el mundo. Por lo tanto, la crisis del modelo de insercin econmica en el mundo y el debate en torno a un nuevo paradigma de desarrollo econmico, repercuti en la forma en que Argentina se relacionaba con el mundo. La poltica exterior de los aos 30, la Dcada Infame, fue un reflejo de ese debate. En tanto puede sostenerse que durante esos aos se empez a implementar un modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, pero cuyas industrias estuvieran vinculadas a la dotacin de recursos naturales del pas. Esto se reflej en una mayor apertura hacia Latinoamrica como potencial mercado de nuestros productos y, tambin, un mayor enfrentamiento con los Estados Unidos debido a un incremento de su presencia en la regin y a la intencin de ese pas de multilateralizar la Doctrina Monroe.
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La otra poltica de estado es la poltica de defensa.

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Juan Domingo Pern (1946 1955) estableci una estrategia entre la autonoma y la insercin, que fue la caracterstica de los gobiernos constitucionales desde entonces (Tini & Picazo, 2007: 3). Asimismo durante este perodo se consolidaron las ideas industrialistas, que gozaban de amplia aceptacin en Amrica Latina, y las de un mayor rol del Estado en la economa; reflej del debate macroeconmico en el mundo desarrollado. Luego del aislamiento sufrido por Argentina hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, Pern busc reinsertar a nuestro pas en el mundo y en Amrica Latina. En este sentido, el Presidente apoy activamente la ratificacin del Acta de Capultepec y busc un mayor acercamiento con los Estados Unidos, en especial a partir de los cambios en las condiciones econmicas que se produjeron en 1952. Arturo Frondizi (1958 1962) tuvo una posicin ambigua frente a los Estados Unidos, buscando distanciarse de la poltica hemisfrica de ese pas. Por un lado, se rechaz en la Conferencia de Punta del Este de 1961 el intento estadounidense de establecer mecanismos de programacin econmica para todo el hemisferio. Por el otro, se apoy la condena a la injerencia marxista en el continente, pero sin abandonar el principio de no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. En lo que respecta a Amrica Latina se mostr poco entusiasmo con las ideas integracionistas, en tanto que se crean contrarias a la poltica de desarrollo econmico autnomo. El radicalismo con Arturo Illia (1963 1966), basado en el paradigma idealista de las relaciones internacionales, retom las denominadas tendencias profundas de la poltica exterior, pero manteniendo una posicin idntica a la de Frondizi con respecto a los Estados Unidos. En este sentido, no se respald la intervencin estadounidense en Repblica Dominicana en 1965.

A partir de 1966, y hasta 1976, se tom conciencia que la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, basada exclusivamente en mercado interno, estaba agotada y que, por tal motivo, haba que darle un mayor rol a las exportaciones, en especial a las de origen industrial. El recelo hacia los Estados Unidos persisti, luego del interregno de Ongana, en el marco del gir nacionalista que tom la dictadura a partir de 1969. En ese mismo contexto, Amrica Latina empez a ser vista como el mbito natural de despliegue y potenciacin de nuestro pas (Paradiso, 1996). Pero esa mirada continu cruzada por la perspectiva geopoltica, que condujo a roces con Brasil en el marco de la construccin de la represa de Itaip: en esta lgica de balance de poder se produjo un acercamiento con Chile, apoyando la gestin del socialista Salvador Allende. Durante el tercer perodo del peronismo en el poder (1973 1976) se profundizaron las relaciones con el Movimiento de No Alineados y con el bloque sovitico. Pern busc una correspondencia entre el modelo de desarrollo econmico y la poltica exterior: hacia 1975 se haba logrado que el 48% de las exportaciones fueran manufacturas, tanto de origen agropecuario como industrial. La Dictadura Militar (1976 1983) reparti el poder en tres partes iguales entre las Fuerzas Armadas, sin que ello respondiera a criterios funcionales, sino ms bien a los deseos de cada fuerza de no perder espacios de poder frente a la otra (Russell, 1990). De esta manera las lealtades no se establecan con el jerrquico superior de un organismo, sino con los inmediatos superiores en sus respectivas instituciones militares. Esto provoc no slo incoherencias y juegos diplomticos paralelos, sino tambin que se opt por postergar las decisiones, para tener que llegar a soluciones de compromisos que pudieran ser percibidas como prdidas de espacios de poder. Esta poltica exterior sumi al pas en la desinsercin, plasmada en el aislamiento y la marginalidad internacional (Tini & Picazo, 2007: 4).

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En sntesis, hasta el retorno a la democracia en 1983, la poltica exterior tanto en sus contenidos profundos () como en sus estilos, () se amold a las caractersticas y necesidades de la modalidad de articulacin a la economa mundial (Paradiso, 1993: 201). Entonces las supuestas erraticidades de la poltica exterior, son ms bien un reflejo de la erraticidad en el rumbo econmico y en la inestabilidad poltica imperante entre 1930 y 1983. Pese a ello, a lo largo de estos aos (1860 1983) fueron cristalizando lneas de accin/ejes temticos de la poltica exterior constantes que como veremos se han mantenido como tales entre 1983 y 2007.

La poltica exterior en democracia (1983 2007) Presidencia de Ral Alfonsn (1983 1989) Durante el gobierno del Dr. Ral Alfonsn, frente a los condicionamientos externos e internos, la poltica exterior busc, retomando las tradiciones del radicalismo y las tendencias de la poltica exterior de los gobiernos constitucionales argentinos (Alconada Semp, 1996), construir un poder democrtico suficientemente fuerte y consolidado y avanzar en reformas estructurales que se crean necesarias a luz de los cambios que se estaban operando en el orden internacional. Si bien el sustrato de la poltica exterior de Alfonsn era que defina a la Argentina como pas occidental, no alineado y en vas de desarrollo, puede sostenerse que el eje ordenador de la poltica exterior de Alfonsn fue la proteccin y consolidacin de la democracia (Russell, 1995: 35); a partir del cual, pueden identificarse dos lneas principales en las acciones que se emprendieron. El primero de carcter defensivo, destinado a proteger el orden institucional; y el segundo, de carcter ofensivo, empeado en crear oportunidades a travs de la presencia activa del pas en el campo internacional. De esta manera, muchas de las iniciativas polticas respondieron a estos dos ejes interdependientes entre si (Paradiso, 1993: 186). Segn Alfonsn, el empeo en asegurar internamente la vigencia de un orden jurdico debe prolongarse externamente en un esfuerzo por respetar y hacer respetar, en la medida de nuestras posibilidades, el derecho internacional (McAdam, 1999: 157). En este esquema, se reafirm el compromiso con el Tercer Mundo, se prioriz el espacio latinoamericano, se busc una relacin madura con los Estados Unidos, se valoriz la relacin con Europa y una prudente consolidacin de la nueva vinculacin con los pases de la rbita sovitica (Paradiso, 1993: 185). Para ello, se contino defendiendo los principios de No Intervencin, de Autodeterminacin de los Pueblos, de Solucin pacfica de las Controversias, de la pertenencia a occidente pero sin alinearse en la disputa Este Oeste, y de respaldo al accionar de las organizaciones Internacionales, como la ONU y la OEA (Alconada Semp, 1996).3 La posicin asumida frente a la crisis centroamericana busc no slo instalar a la Argentina como protagonista en el escenario regional, defendiendo el principio de no intervencin y de igualdad jurdica de los Estados, sino tambin quera impedir una evolucin del conflicto que pusiera en mal trance a los gobiernos democrticos (Paradiso, 1993: 187).

Alconada Semp fue Vicecanciller de Ral Alfonsn.

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Bajos estas premisas se avanz en la integracin latinoamericana, no solamente a travs del fortalecimiento del Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y del Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA), sino tambin a travs de una de las obras ms importantes y trascendentes como fue la firma del tratado de integracin con Brasil, al que luego se incorpor Uruguay; as como tambin, el referndum y posterior aprobacin del Tratado de Paz y Amistad con la Repblica de Chile.4 Estos acuerdos significaron el abandono de las viejas hiptesis de conflicto, inspiradas en concepciones geoestratgicas; el punto inicial para la construccin de un mercado comn (Alconada Semp, 1996: 345 y ss); y el impuls para fortalecer la democracia, distendiendo dos de las fronteras ms importantes del pas (Fontana, 2006). Segn Alfonsn (1996: 103), la Argentina poda profundizar y fortalecer su capacidad de negociacin si afianzaba una poltica de acuerdos con el resto de los pases de Latinoamrica. En efecto, el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE) entre Argentina y Brasil, si bien fue la semilla del MERCOSUR, busc avanzar en aspectos que excedan lo comercial y econmico, como la educacin, la ciencia y la tecnologa, la energa atmica, la ingeniera aeroespacial, entre otros sectores; procurando dar cuenta de un nuevo paradigma tecnolgico productivo a nivel mundial que requera reformas estructurales y reformulaciones de sus estrategias de desarrollo orientndolos hacia una va de insercin competitiva en el mercado mundial que en cierto modo privilegiaba los elementos impulsaban a los pases a sostenerse mutuamente (Paradiso, 1993: 193). Esta iniciativa diplomtica perdurara a travs de los diversos gobiernos, inaugurando una nueva y relevante dimensin en la insercin internacional y en poltica exterior argentina (Rapoport, 2005: 75). En cuanto a las relaciones con los Estados Unidos, Ral Alfonsn consideraba que resultaban esenciales para la Argentina. Pero stas deban ser relaciones maduras en las que se tena que defender con energa el inters nacional y la autodeterminacin de Argentina, asumiendo que con ese pas haba intereses comunes, pero tambin distintos y an enfrentados (Alfonsn, 1996)5. En palabras, del entonces Canciller radical, Dante Caputo, las prioridades de la poltica exterior argentina durante esos aos eran Estados Unidos, Amrica Latina y Europa Occidental (McAdam et al, 1999 y Russell, 1988b). Segn Russell, la poltica exterior hacia este pas busc ser equidistante entre el alineamiento automtico y las posiciones de ruptura, reconociendo dos planos, diferenciables analticamente, en la relacin: por un lado, las convergencias en materia de valores compartidos por la pertenencia a occidente y por el otro, las diferencias, en lo que respecta a la no complementariedad de nuestras economas y a la lectura, que tanto Alfonsn como Caputo, realizaban sobre el conflicto Este Oeste. En efecto, algunos autores sealan que de la confrontacin inicial se avanz hacia un arreglo pragmtico, en especial a partir del lanzamiento del Plan Baker en septiembre de 19856. En este sentido, Dante Caputo sostena que desde abril de 1984 hasta la llegada de George Bush a la presidencia, no hubo cambios en la poltica hacia los Estados Unidos, y que el vnculo con el Departamento de Estado era permanente, aunque con discusiones muy fuertes. Tambin agregaba que para los Estados Unidos la regin latinoamericana es prioridad en materia de seguridad pero no en materia econmica () Hay que tener en claro que esta falta de prioridad en el campo comercial econmico no se reproduce desde el punto de vista poltico en materia de seguridad (Amrica Latina/Internacional, 1989: 265 y 266). Sin embargo, para algunos autores como la poltica exterior de Alfonsn hacia los Estados Unidos continu siendo confrontacionista, deba avanzarse
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Ver tambin Russell & Tokatlian (2003: 43) y Fontana (2006). Ver tambin Rapoport (2005: 74). 6 Bodemer, Klaus (1988), citado por McAdam et al (1999).

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hacia el establecimiento de una relacin especial similar a la sostenida con el Reino Unido a fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX (Paradiso, 1993: 195)7.

Presidencia de Carlos Menem (1989 1999) Carlos Menem coloc a las variables econmicas en el primer lugar de las prioridades de la poltica exterior, debido a la vulnerabilidad externa que soportaba el pas y a una segunda fase de transicin dominada por las urgencias econmicas (Russell, 1990 y Tini & Picazo, 2007). 8 Segn Russell (1995: 35 y 37) en el comienzo del gobierno de Menem el centro de la poltica argentina estaba ocupado por las demandas econmicas y sociales, siendo fortalecidas las mismas por el fenmeno de la hiperinflacin. En este sentido, el inters nacional qued definido en trminos esencialmente econmicos. Dicho de otra manera, cristaliz la idea que la consolidacin democrtica estaba estrechamente relacionada con los imperativos de la estabilidad econmica (Stuhldreher, 2003: 88). Por otro lado, la poltica exterior de Carlos Menem se sustent en un diagnstico poltico cultural sobre el accionar de los gobiernos, tanto civiles como militares, que lo haban precedido. Este diagnstico tuvo su anclaje en el desarrollo terico de Carlos Escude, conocido como Realismo Perifrico9. Bsicamente este autor sostena que (los) gobiernos argentinos de los ms diversos signos, tanto civiles como militares, han adoptado polticas de confrontacin casi permanentemente con los Estados Unidos, frecuentemente sobre asuntos que no estaban vinculados al inters material del pas, y de un costo creciente para el mismo. De esta manera, Argentina hizo de su rivalidad con los Estados Unidos en casi todos los foros multilaterales un punto de honor (Escud, 1992: 178 - 179). La poltica exterior de Alfonsn respondi a las tradiciones diplomticas de la Argentina, siendo, a criterio de Escud, por lo tanto, una mezcla de idealismo confrontacionista y realismo ingenuo, al menos en su relacin con los Estados Unidos y Gran Bretaa (Escud, 1992b: 43). Para Escud, el sistema de creencias de los gobernantes argentinos coincidi con una cultura poltica arraigada en el contenido nacionalista del sistema educativo argentino; es decir, la expectativa del Estado argentino, de ser reconocido
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Ver tambin Escud (1992b) y Escud (1995). Por su parte, el Embajador Ral Ricardes, en una entrevista realizada por el autor, sostiene que es cierto que con Menem se produce un cambio importante en la poltica exterior. Este cambio buscaba que al anunciarse esta nueva etapa econmica del rgimen constitucional, el gobierno entenda que deba tener mejores relaciones con los Estados Unidos. 9 En palabras de Escud: la poltica exterior de Menem responde casi cabalmente al paradigma de poltica exterior para Estados perifricos, vulnerables y poco relevantes para los intereses vitales de los Estados centrales, que yo he denominado realismo perifrico (Escud, 1992, 44). Quien sabe si la teora fue primero o sta vino a justificar los lineamientos de la poltica exterior de Carlos Menem. Al respecto, Rapoport (2005: 73) sostiene que esta concepcin (la declinacin argentina frente a la Argentina de fines del Siglo XIX), compatible con las perspectivas e intereses promovidos por los estudios internacionales de origen anglosajn, haba sido, por otra parte, una matriz del pensamiento conservador liberal argentino desde siempre y comenzaba a adquirir predominio en crculos del establishment econmico, poltico y acadmico de nuestro pas en la dcada del `80 () operaba en la realidad como legitimacin del propio proceso de desindustrializacin impuesto a partir de 1976 y estaba en la base de las formulaciones histricas que justificaban el realismo perifrico, concepcin que fundament la nueva poltica exterior de los aos `90. Ver tambin Busso y Bologna (1994).

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como teniendo un lugar relevante en el sistema internacional. Esto y el contenido de la educacin argentina son una y la misma cosa (Escude, 1992b: 195). De esta manera, la poltica exterior de Carlos Menem deba deshacer (y deshizo) el autodestructivo andamiaje de relaciones polticas con el mundo que determinaba que el hegemn occidental, de quien a pesar nuestro dependemos vitalmente, le conviniera ms nuestra ruina que nuestra prosperidad (Escud, 1998: 202).10 Por lo tanto, los lineamientos que deba seguir la poltica exterior de un pas dependiente como Argentina, eran: 1.- Eliminar sus confrontaciones polticas con las grandes potencias, reduciendo el mbito de sus confrontaciones externas en aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa con su bienestar y base de poder; 2.- Calibrar la poltica exterior no slo en trminos de un riguroso clculo de costos y beneficios materiales, sino tambin en funcin de los riesgos de costos eventuales; 3.- Redefinir y reconceptualizar el concepto de autonoma, en trminos de confrontacin de un Estado y, ms precisamente, en trminos de los costos relativos de la confrontacin. La autonoma no es libertad de accin. La libertad de accin de casi todo Estado mediano es enorme y llega al lmite de la autodestruccin, y no sirve por lo tanto como definicin de autonoma (Escud, sin fecha: 396 y 397).11 Asimismo, esta definicin de la poltica exterior, en cuanto a sus objetivos y prioridades, se debi tambin a una lectura que hizo el gobierno de Menem del contexto internacional y de la situacin del pas (Russell, 1995).12 Por un lado, los cambios operados en la poltica econmica y la poltica exterior fueron catalizados por la drstica reconfiguracin del escenario internacional que implic el fin de la bipolaridad entre las dos superpotencias, desde la cada del Muro de Berln hasta el derrumbe de la Unin Sovitica en 1991, en lo que se anunci como Nuevo Orden Mundial (Rapoport, 2005: 76). En efecto, en primer lugar, esa lectura consideraba que el orden emergente se caracterizaba por la interdependencia y la cooperacin entre pases y por el triunfo de la filosofa democrtico - liberal. En segundo lugar, se sostena que la globalizacin econmica tornaba obsoleto el anterior esquema de crecimiento por sustitucin de importaciones. Y, en tercer lugar, se deban buscarse relaciones preferenciales, tal como se hizo con el Reino Unido en
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Desde fines de los `80 y hasta mediados de los `90, aproximadamente, se produjo un debate interesante entre la posicin de Carlos Escud y la de otros autores, como Mario Rapoport y Roberto Russell. Este ltimo public un artculo en el que sostena que su propuesta de Neoidealismo Perifrico asignaba una enorme importancia al tipo de rgimen, rescata el valor de la cooperacin internacional, invierte las claves jerrquicas de la agenda realista y rechaza la presuncin tica del realismo sustentada en la presuncin de que la humanidad est irremediablemente condenada a repetir el pasado (Russell, sin fecha: 440). 11 Ver Escud (1992b y 1995) para un mayor desarrollo del Realismo Perifrico. Roberto Russell (sin fecha: 444 445) critica alguno de los argumentos de Escud, especialmente cuando sostiene que el inters material es muy limitado como nico criterio para orientar las polticas () (Entonces) la cuestin no es adaptarse al otro u otros sino sopesar las decisiones de poltica exterior en funcin de las necesidades materiales y los principios que hacen al inters y a la seguridad nacionales. 12 Ver afirmaciones y declaraciones de Domingo Cavallo, Guido Di Tella y Carlos Escud en Russell, Roberto, op. cit, 1990, p. 334; Cavallo, Domingo, La insercin argentina en el primer mundo, en Silvia Jalabe (comp.), La poltica exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, 1996, p.358 y 359; Di Tella, Guido, Poltica exterior argentina: actualidad y perspectivas (1991-1995), en Silvia Jalabe (comp.), op. cit., 1996, p. 389 y Escud, Carlos, Cultura poltica y poltica exterior: el salto cualitativo de la poltica exterior argentina inaugurada en 1989 (o breve introduccin al realismo perifrico), Roberto Russell (comp.), Poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, GEL, 1992, pp. 191 y 192.

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el siglo XIX, en primera instancia con los EE.UU., luego con los pases vecinos de la regin (MERCOSUR, Bolivia y Chile) y la Unin Europea, y ms adelante, con Japn y el sudeste asitico.13 En esta poltica exterior, diseada en clave econmica y en base a ese diagnstico poltico-cultural, los Estados Unidos ocuparon un lugar prioritario (Corigliano, 2002); por lo que Menem se sum con entusiasmo al Consenso de Washington (Gil, 1999). De esta manera, Carlos Menem busc establecer una relacin preferente con los Estados Unidos, tal como haba sucedido con el Reino Unido en el Siglo XIX y en las primeras dcadas del Siglo XX. Este vnculo, que fue denominado por el propio Canciller Guido Di Tella, como de relaciones carnales, impregn muchas de las decisiones de poltica exterior: la participacin en la I Guerra del Golfo 1990 1991; el alineamiento con las votaciones estadounidenses en diferentes foros internacionales; el retiro del Movimiento de No Alineados en 1991; la ratificacin del Tratado de Tlatelolco y de No Proliferacin Nuclear; la participacin activa en las misiones de paz de Naciones Unidas; y el desmantelamiento del proyecto de desarrollo aeroespacial argentino, conocido como Cndor II (Tini & Picazo, 2007). En efecto, una de las razones que se argumentaron para la desactivacin del Cndor II fue el costo creciente que dicho proyecto provocaba en la relacin con los Estados Unidos y la Organizacin del Atlntico Norte (OTAN) (Fontana, 2006). Estas seales en materia de poltica exterior, segn Rodolfo Gil (1999: 99) ayudaron a reintegrar al pas a la comunidad de naciones civilizadas en el plano econmico y, por ende, a la participacin en los flujos financieros y comerciales mundiales. Por su parte, la poltica de defensa y de seguridad internacional de Argentina asumi una particular significacin debido a su afinidad con los parmetros y prioridades estratgicas que estableci la Alianza Occidental en el escenario de la post Guerra Fra (Fontana, 1998: 276).

Presidencia de Fernando de la Ra (1999 2001) Fernando de la Ra asumi la presidencia el 10 de diciembre de 1999 en el medio de una profunda recesin econmica, que se haba iniciado en 1998 y que se profundizara a lo largo de todo su mandato. En lo sustancial, el gobierno de la Alianza no modific los lineamientos de poltica exterior establecidos por Carlos Menem (Russell & Tokatlian, 2003). Si bien se intent un mayor acercamiento con Brasil, la relacin con los Estados Unidos continu siendo la directriz principal en la estrategia internacional del pas, aunque en el estilo, sta dejo de ser carnal para pasar a estar ms matizada (Rapoport, 2007: 903; Busso, 2001; Tini & Picazo, 2007 y Corigliano, 2002). En efecto, segn Fontana (2006: 9) la decisin de mantener las relaciones con los Estados Unidos dentro del marco poltico de tono positivo fue una de las lneas de continuidad entre el gobierno de Menem y el de la Alianza, manteniendo estrechas relaciones con Washington e imprimiendo una fuerte impronta econmica a la poltica exterior. En un documento por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Canciller Dr. Adalberto Rodrguez Giavarini expuso los lineamientos de la poltica

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Ver tambin, Bologna, Alfredo Bruno, La insercin argentina en la sociedad internacional, en CERIR, La poltica exterior argentina 1994/1997, Ediciones CERIR, Rosario, s/f, p.10.

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exterior de ese gobierno.14 En dicho texto el canciller sostena que la poltica exterior se orientaba por los principios que histricamente han enaltecido a la Argentina: La autonoma de las decisiones; La amistad con todas las naciones; El especial aprecio y solidaridad para con los pases latinoamericanos; La defensa de nuestra soberana; La abstencin de intervenir en los asuntos internos de otros Estados; El apoyo a la democracia y la defensa de los derechos humanos; y El acatamiento al derecho internacional.

Asimismo, agregaba que el objetivo de la poltica exterior era el de contribuir al crecimiento econmico, debiendo resultar en el beneficio directo de nuestra gente, contribuyendo al desarrollo econmico, a la creacin de empleo y a la erradicacin de la pobreza. Este objetivo general marcaba una continuidad con los lineamientos y objetivos que la poltica exterior haba tenido durante la dcada de los 90, lo cual fue coherente con el rumbo econmico adoptado por De la Ra, es decir, la continuidad de la Convertibilidad.15 Esas relaciones ptimas (Corigliano, 2002: 4) con los Estados Unidos se reflejaron en una independencia de criterio en cuanto a la relacin con la Repblica Popular China, en la defensa del MERCOSUR frente al ALCA y en la posicin frente al Plan Colombia. Fernando de la Ra sostuvo que Argentina sostena la poltica de no intervencin en los asuntos internos de otros Estados, acompaando de esta manera la postura de Brasil en este tema. Este ltimo punto era de especial inters para los Estados Unidos, en tanto que Washington presion en este tema en el marco de la lucha contra el narcotrfico y el lavado de dinero. Al respecto fueron significativas las presiones respecto a la llamada Triple Frontera, regin compartida por Brasil, Argentina y Paraguay (Rapoport, 2007). Luego del atentado a las Torres Gemelas, el 11 de septiembre de 2001, el gobierno argentino se mostr como un firme aliado de los Estados Unidos y ello se reflej en las votaciones de Naciones Unidas, dnde Argentina acompa las propuestas del Departamento de Estado (Rapoport, 2007: 904 y Russell & Tokatlian, 2003: 56). La llegada de Domingo Cavallo al Ministerio de Economa en el ao 2000, volvi a potenciar las posiciones de aquellos sectores que queran profundizar las relaciones con los Estados Unidos (Corigliano, 2002) y sumar a Argentina al proyecto del ALCA (rea de Libre Comercio de las Amricas). Estos intentos volvieron a enturbiar las relaciones con Brasil, a lo que se agregaba las medidas tendientes a frenar el ingreso de productos brasileos al mercado interno (Rapoport, 2007). En efecto, en la medida que la situacin econmica se deterioraba y se hizo ms necesario el apoyo de los Estados Unidos para hacer frente a las negociaciones con el FMI,
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Ver tambin Rodrguez Giavarini (2000: 13-14). Los nuevos matices de poltica exterior estuvieron marcados por la continuacin de la poltica econmica vigente, subordinada a la conservacin de la convertibilidad y a las tratativas con el FMI y la banca acreedora (Rapoport, 2005: 86).

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se puso en evidencia que la poltica exterior no se haba apartado demasiado de los lineamientos establecidos durante los aos `90, pese al discurso principista de la Alianza (Tini & Picazo, 2007b). Las relaciones con la Unin Europea se desarrollaron entre sta y el MERCOSUR, no obstante continuaron siendo buenas las relaciones bilaterales con Italia, Francia y Espaa. Si bien con sta ltima, la relacin fue definida en trminos estratgicos, la situacin de la empresa Aerolneas Argentinas deterioraron la relacin entre los dos pases (Rapoport, 2007). En sntesis las urgencias econmicas volvieron a determinar las prioridades () Las intenciones de la Argentina hacia el Brasil y, ms especficamente, hacia el MERCOSUR, nunca fueron claras para la diplomacia de Brasilia, la que tambin aport su cuota de responsabilidad en la falta de avances en la relacin bilateral () muy pronto se hizo evidente que la relacin con el pas vecino no se alterara porque la relacin especial con los Estados Unidos continuaba siendo la piedra angular de la poltica exterior argentina (Russell & Tokatlian, 2003: 56 y 58).

Presidencia de Eduardo Duhalde (2001 2003) En contraste con la expresin relaciones carnales, el nuevo Canciller del Presidente Eduardo Duhalde, Carlos Ruckauf, sostuvo que l era polgamo. Si bien durante los primeros meses se intent un acercamiento con los Estados Unidos, en funcin de la situacin externa que viva Argentina, como consecuencia de la cesin de pagos de la deuda externa que haba declarado el Presidente Adolfo Rodrguez Saa (diciembre de 2001); los condicionamientos que se impusieron para que se llegara a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, volvi a acercar a nuestro pas con Brasil. En efecto, la crisis econmica y la extrema vulnerabilidad externa orientaron al gobierno a buscar la ayuda de los Estados Unidos. Esa ayuda nunca se concret y Argentina pas de ser del modelo a seguir durante los aos 90 a convertirse en el ejemplo a no imitar diez aos despus: no haba que prestar el dinero de los contribuyentes estadounidenses a pases cuya estructura de la deuda no fuera sustentable. Pese a los diez aos de relaciones carnales, Washington mantuvo una posicin de frialdad distante y no hizo ningn esfuerzo para ayudar a Argentina (Russell & Tokatlian, 2003: 60 - 61).16

La devaluacin que volvi ms convergente a ambas economas y la poltica ms proteccionista del gobierno, permiti un mejor entendimiento con Brasilia. Pero no fueron solo los factores econmicos, los que facilitaron un acercamiento entre Brasilia y Buenos Aires: el gobierno de Fernando Enrique Cardoso sostuvo desde un primer momento que el Fondo Monetario Internacional no poda ser insensible a la crisis argentina y que Brasil segua confiando polticamente en su principal socio del MERCOSUR (Russell & Tokatlian, 2003: 64). El gobierno de los Estados Unidos busc trabar el acercamiento entre los dos pases, tal como
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En cambio, Corigliano (2002) observa, ms all de lo retrico, una continuidad en la relacin con los Estados Unidos entre Fernando de la Ra y Eduardo Duhalde. Nosotros coincidimos con Rapoport (2007) y Russell & Tokatlian (2003), en que si bien la crisis econmica, poltica y social, llevaron al gobierno de Duhalde a sostener la relacin especial con los Estados Unidos, la dureza y la frialdad de Washington, terminaron por acercar a Argentina con Brasil. Ver tambin Alonso, 2006.

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pblicamente manifestaron los presidentes de ambos pases. Hacia septiembre del ao 2002, las relaciones de la Argentina con EE.UU. mostraban un indisimulado distanciamiento. Esta situacin se agrav con el rechazo del Congreso argentino a otorgar inmunidad a los tropas norteamericanas que queran operar en el territorio argentino en ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas (Rapoport, 2007: 907). Cuando la economa argentina empez a recuperarse (en el cuarto trimestre del 2002), el Ministro de Economa, Roberto Lavagna, volvi a solicitar la comprensin del G7. El FMI pidi, a cambio de un acuerdo, drsticos cambios a la ley de emergencia econmica y a la ley de subversin econmica: con la primera se facilitaba a un acreedor adquirir a bajo costo una empresa endeudada; mientras que la segunda permita la impunidad de los directivos de los bancos que hubieran permitido la fuga de capitales durante el 2001. El acuerdo con el FMI finalmente se alcanz en abril del 2003, un mes antes que asumiera la presidencia Nstor Kirchner, el 25 de mayo de ese ao (Rapoport, 2007: 908).

Presidencia de Nstor Kirchner (2003 2007) Pese a que las crisis econmica y poltica que atravesaba el pas desde el 2001 fueron un fuerte condicionante para los hacedores de la poltica exterior (Tini & Picazo, 2007: 1), el presidente Nstor Kirchner busc mayores grados de autonoma y un alejamiento de las polticas neoliberales y del Consenso de Washington, que le dieron sustento. En este sentido, sostuvo que era la poltica la que arrastra a la economa y no al revs, como nos hicieron creer durante aos (Rapoport, 2007: 908). El Canciller Rafael Bielsa afirm que la nueva poltica exterior argentina rechazaba la idea del unilateralismo, en el que una potencia estatal se proyectaba a escala planetaria, y se adhera al concepto de multilateralismo y de fortalecimiento de las instituciones internacionales.

Se abandon la poltica de alineamiento automtico con los Estados Unidos, se busc tener un papel ms relevante en Amrica Latina en general, con Venezuela y Bolivia, y especialmente con Brasil (Tini & Picazo, 2007 y Tini & Picazo, 2007b). Con este ltimo pas se suscribieron un conjunto de documentos inclusive uno en materia de defensa que buscaron consolidar una alianza estratgica. Pese a algunos desencuentros, hubo un alto nivel de entendimiento y coordinacin en el MERCOSUR, frente a EE.UU. por el ALCA, en las negociaciones con la Unin Europea y en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Frente a esta situacin la relacin entre Brasil y Argentina -, los Estados Unidos fueron cerrando acuerdos bilaterales de libre comercio con los pases de la regin: Centroamrica, Chile, Colombia, entre otros. Pese a esto ltimo, el rechazo a la invasin a Irak (2003) y a la ley de subsidios agrcolas (2002), la relacin con EE.UU. era considerada como seria y madura (Rapoport, 2007: 909). En efecto, puede sostenerse que la relacin con los Estados Unidos fue pragmtica. Segn Anabella Busso (2006: 124), el gobierno de Kirchner busc establecer una relacin madura con los Estados Unidos y particularmente, en lo que respecta a la dimensin militar de la relacin bilateral, Argentina se comprometi en la lucha contra las nuevas amenazas entre las que se destaca el terrorismo y el narcotrfico. Ms all del discurso confrontativo, se estrecharon los

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vnculos con este pas en aquellos temas de su inters, es decir, las cuestiones de seguridad frente a la amenaza terrorista (Fontana, 2006: 10). Aunque aclarando, que deban resolverse las guerras regionales, la inequidad, el hambre y otros flagelos que le daban sustento (Rapoport, 2007: 908).

Conclusiones La alineacin automtica con los Estados Unidos puede ser vista como una anomala en la poltica exterior argentina, en tanto que durante los gobiernos previos al retorno a la democracia, an durante los gobiernos conservadores (1880 1916), se percibi que ese pas y Argentina tenan intereses enfrentados, especficamente en lo que respecta a nuestros principales productos de exportacin. Podra sostenerse que la alineacin con Gran Bretaa durante fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX obedeci ms a una convergencia de intereses, que al hecho que aquel pas fuera la potencia dominante en el escenario internacional: las economas de ambos pases eran complementarias. Por otro lado, el acercamiento a los Estados Unidos puede explicarse tambin por una convergencia de intereses: durante los gobiernos de Menem, De la Ra y an durante el primer tramo del gobierno de Duhalde, las urgencias econmicas que viva el pas obligaban a que la poltica exterior hacia ese pas fuera al menos pragmtica. Tal vez la sobreactuacin del gobierno de Menem puede hacernos perder de vista estos rasgos pragmticos de nuestra poltica exterior.

Tambin esta sobreactuacin nos hace perder de vista que las constantes, que Gustavo Ferrari y Juan Carlos Puig ya haban destacado, han persistido a lo largo de estos gobiernos entre 1983 y 2007. Estos principios: la no injerencia en los asuntos internos de otro Estado y la igualdad jurdica de todos los Estados; la solucin pacfica de las controversias; el respecto del derecho internacional; la defensa de la democracia, como rgimen poltico y como forma de vida, y de los derechos humanos; relacin crtica y pragmtica con los Estados Unidos; las relaciones privilegiadas con Amrica Latina y la sociedad estratgica con Brasil y Chile; y la multilateralidad.

han continuado siendo las constantes de nuestra poltica exterior. Estas constantes no han sido perennes en la historia de la poltica exterior argentina desde nuestros inicios como nacin independiente. Estas han ido cristalizando a lo largos de los aos como capas arqueolgicas que se fueron consolidando a lo largo de los aos hasta constituir una

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poltica de estado. De esta manera, la relacin crtica con los Estados Unidos y el respeto al derecho internacional aparece en nuestros primeros aos como nacin organizada, es decir, a fines del Siglo XIX17. En cambio, el fortalecimiento de las relaciones con Amrica Latina comienza primero como necesidad econmica para transformase luego en un convencimiento poltico. De la misma manera, la relacin estratgica con Brasil y Chile es tal vez uno de los mayores logros de estos aos de democracia. Es por lo expuesto que es necesario analizar la poltica exterior desde el marco analtico de las polticas pblicas. Entender los intereses y sistema de creencias de los actores que intervienen en el proceso de toma de decisin, pero en el marco de un conjunto variables que enmarcan, dan forma al o los escenarios en los cuales se desarrolla el proceso de toma de decisin. De esa manera, se podr tener un mejor marco analtico para analizar la poltica exterior, reconociendo las constantes que en estos aos de democracia se han convertido en poltica de estado y evitando la tentacin de juzgar el accionar exterior de Argentina desde el deber ser que algunos intereses corporativos nos quieren imponer.

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Solo a modo de ejemplo. Juan B. Alberdi, el padre ideolgico de nuestra Constitucin sostuvo que la Doctrina Monroe es la expresin natural del egosmo de los Estados Unidos. Por otro lado, el Presidente Conservador Roque Senz Pea sostuvo que los Estados Unidos no son muy aptos a creer en la igualdad poltica de las naciones; consideran el principio como ficcin decorativa del derecho pblico () El principio de la no intervencin, que George Washington proclam universalmente, es sostenido por su posteridad contra Europa, pero el principio contrario se ejerce como derecho propio e indiscutido, con relacin a las repblicas hispanoamericanas (Paradiso, 1993: 46, 48 y 49).

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