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SINEACE *
1. La creación
Durante los primeros meses del 2004 la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología,
Cultura y patrimonio cultural del Congreso de la República, empezó a elaborar los
respectivos predictámenes1, los cuales por provenir de la combinación de proyectos de
ley tan dispares, adolecían de importantes inconsistencias y defectos. La circulación de
estos predictámenes entre algunas instituciones de la sociedad civil interesadas en el
tema educativo así como entre personalidades de reconocido prestigio académico en
temas educativos, permitieron detectar varias de dichas deficiencias y eliminarlas
progresivamente (versión tras versión).
Luego de un largo proceso de debate congresal, el 23 de mayo del 2006 (casi tres años
después) fue publicada la Ley 28740 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE). Dicha norma legal
estableció que el Sistema operaría a través de un solo organismo conformado por tres
órganos operadores: uno para la básica y técnico productiva (IPEBA), otro para la
educación superior no universitaria (CONEACES) y otro para la educación superior
universitaria (CONEAU). La conformación de cada uno de los directorios de los órganos
operadores es el resultado de una coordinación multisectorial, siendo el Ministerio de
Educación el responsable de la formalización de las designaciones, las mismas que por la
naturaleza del SINEACE, deberían responder a consideraciones técnicas y no políticas.
1
Los predictámenes son los proyectos de ley que se elaboran en base a la totalidad de las propuestas
presentadas durante un periodo de tiempo determinado sobre un tema específico a regular, constituyen el
antecedente del dictamen que será elevado al pleno del Congreso.
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La Ley 28740 establece los principios, finalidad y, funciones del Sistema, así como los
aspectos generales de su organización interna. Del contenido de la norma se desprende
que el SINEACE es un organismo público descentralizado cuyo adecuado funcionamiento
permitirá desencadenar procesos fundamentales para la mejora de la calidad del Sistema
Educativo Peruano. Más adelante el reglamento le daría a los órganos operadores
personería jurídica de derecho público interno y los consagraría como programas
presupuestales dentro del SINEACE.
2. La finalidad
La Ley establece que el SINEACE cuenta con un Consejo Superior y tres órganos
operadores: uno encargado de cumplir las funciones respecto de la educación básica y
técnico productiva (IPEBA); otro encargado de cumplir las funciones respecto de la
educación superior tecnológica y pedagógica (CONEACES) y, un tercero, encargado de
cumplir las funciones respecto de la educación superior universitaria (CONEAU).
Cada uno de estos órganos operadores tienen una conformación basada en una
propuesta multisectorial y los miembros de su Consejo Directivo tienen un perfil técnico
establecido por la Ley y el Reglamento. Cabe precisar que una vez designados los
miembros de los órganos operadores, éstos son independientes de la entidad que los
propuso y sólo pueden ser removidos por causales legales. De ahí que la eficacia del
SINEACE dependerá, en un alto grado, de la idoneidad de las personas que integren sus
órganos operadores.
El ente máximo del Sistema lo constituye el Consejo Superior, el cual está integrado por
los tres Presidentes de los órganos operadores antes mencionados y tiene por función
primordial articular el Sistema. Los órganos operadores, por ser los entes especializados,
se ocuparán de la regulación de los temas técnicos propios de la etapa o subetapa
educativa que le corresponda.
La Ley 28740 establece que los órganos operadores autorizarán y registrarán a entidades
especializadas en evaluación con fines de acreditación. También establece que se
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autorizará a los Colegios Profesionales para que otorguen la certificación de
competencias profesionales. De ambas disposiciones se desprende que el SINEACE no
asumirá directamente la función evaluadora con fines de acreditación ni de certificación
sino que deberá supervisar a aquellas entidades especializadas a las que haya autorizado
para hacerlo.
Esta decisión del Legislativo, puede facilitar la ejecución de los procesos sin incrementar
la burocracia estatal, pero como es obvio, la calidad de los procesos y sus resultados
dependerá, significativamente, de las medidas que el SINEACE adopte para asegurar
que las entidades evaluadoras o certificadoras autorizadas cuenten con las condiciones
requeridas para cumplir su labor con idoneidad y rigurosidad y que lo hagan así, en todos
los casos y, a lo largo del tiempo que hagan uso de su autorización.
En este sentido, el Reglamento establece una serie de requisitos para que las entidades
especializadas sean autorizadas y también establece la posibilidad de aplicar sanciones,
en caso que se detecten irregularidades en el ejercicio de la función. Los requisitos
establecidos incluyen la certificación por parte del SINEACE de los evaluadores
(metodólogos en evaluación) de estas entidades. En el caso de la certificación, también
se plantea que los Colegios Profesionales cumplan con ciertos requisitos. Ello tiene por
finalidad, evitar que la certificación otorgada por uno u otro Colegio Profesional respondan
a criterios diversos, donde algunos sean resultado de evaluaciones de desempeño
sumamente rigurosas mientras que en otros casos se convierta en un simple trámite más.
Consideramos que en este caso la vinculación entre el SINEACE y los Colegios, si bien
se restringe a la función certificadora (pues su autonomía en relación a las demás
funciones que sus leyes les asignan no tendría porque verse afectada), podría propiciar el
debido fortalecimiento técnico y ético de algunos Colegios que, no obstante ser por ley los
vigilantes del ejercicio ético de la respectiva profesión, en la práctica, ni siquiera son
representativos de su gremio profesional (situación que convierte prácticamente en letra
muerta, su correspondiente ley de creación).
Existe, sin embargo, una diferencia sustancial entre las entidades evaluadoras con fines
de acreditación de las entidades evaluadoras con fines de certificación, pues mientras que
la evaluación con fines de acreditación implica la elevación de un informe de evaluación
externa al órgano operador para que éste acredite, la evaluación con fines de certificación
concluye con el pronunciamiento de la entidad evaluadora la cual también certifica.
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La certificación de competencias, es el reconocimiento oficial de las competencias
profesionales o laborales adquiridas por los individuos, dentro o fuera de las instituciones
educativas. Este reconocimiento supone la evaluación individual especializada realizada,
a solicitud del interesado, salvo mandato imperativo de la ley, de acuerdo a los
procedimientos previamente aprobados por alguna institución avalada por el Estado. Los
beneficios de la certificación de competencias son diversos: por un lado permiten a los
ciudadanos que se han formado fuera de las instituciones educativas, ya sea de modo
autodidacta o a través de las organizaciones de educación comunitaria, agenciarse de
una constancia oficial que facilite su incorporación al mercado de trabajo y de otro lado,
conceden a la población beneficiaria del servicio, una herramienta para protegerse del
ejercicio no calificado de una determinada profesión u oficio.
6. Acciones pendientes
2
El inciso a) del artículo 16 de la LGE restringe la promoción de la cultura de la calidad a las instituciones
educativas y a los docentes, creemos que esta función debería alcanzar a la comunidad en general.
3
La LGE en el artículo 22 introduce al marco legal el concepto de sociedad educadora y en los artículos 46 a
48 a la educación comunitaria que en la educación superior tiene un gran número de instituciones que la
realizan y cuyos procesos, no van a ser evaluados por los organismos operadores del SINEACE.
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El SINEACE para generar un cambio social requerirá del compromiso de educadores,
educandos, y sociedad en general, así como la valoración de las muchas iniciativas de
evaluación de la calidad de carreras y de competencias profesionales iniciadas por
instituciones educativas (aislada o asociadamente) o Colegios Profesionales que se
vienen desarrollando, sin necesidad de una ley, con excelentes resultados. La cultura de
calidad implica: definir calidad, ofrecerla y exigirla. Por tanto, al margen de la dación de la
Ley, nuestra comunidad tiene un largo camino que recorrer.
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Muchas de las funciones vinculadas a la calidad de las instituciones educativas son
ejercidas por instancias públicas distintas al SINEACE (Ministerio de Educación,
Direcciones Regionales de Educación, CONAFU, entre otras), asimismo dada la
condición voluntaria del acceso a los procesos de acreditación y certificación, el éxito de
las actividades del SINEACE dependerá de la eficacia de sus estrategias de motivación
orientadas a fomentar la participación de los actores.
Consideramos que en este aspecto, es muy importante que el SINEACE dedique sus
primeros esfuerzos para sensibilizar a la comunidad de la participación activa que deben
tener a favor de la elevación de la calidad de la educación y la formación profesional en el
Perú. Adicionalmente, debe promover la acción conjunta y coordinada de las diversas
instituciones públicas a favor de la calidad de la educación, el ejercicio profesional y
desempeño laboral, evitando la duplicidad de funciones y el desperdicio de los recursos
públicos.
En este contexto, preocupa la emisión de normas que desconociendo los plazos dados
por las normas previas para acciones preparatorias de las funciones fundamentales del
SINEACE, impongan a los órganos operadores acelerar la aprobación de estándares de
evaluación de las instituciones educativas4. Dichas normas no tiene en consideración lo
siguiente:
4
Nos referimos concretamente al decreto legislativo 998 que establece la obligación del CONEACES y el
CONEAU de aprobar los estándares de calidad de las instituciones formadores de docentes en el plazo de 90
días. Una vez aprobados los estándares, de conformidad con lo establecido en la Primera DCT del reglamento
de la ley del SINEACE, las instituciones formadoras de docentes tendrían el plazo de un año para
acreditarse.
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3. No obstante que el Reglamento de la Ley del SINEACE establece que cada
órgano operador tiene personería jurídica de derecho público interno (lo que
podría no corresponder al espíritu de la Ley 28740), también es cierto que la Ley
que es superior a su Reglamento indica que el Consejo Directivo del SINEACE es
el “Ente rector del Sistema” y es el que define los criterios que deberán utilizarse
para la acreditación de la calidad educativa (artículo 6 y 9 de la Ley 28740).
Reflexiones finales
Las normas que regulan las actividades del SINEACE tiene varias debilidades pues le ha
encomendado proceso que por su urgencia debieron haber quedado en manos de otras
instancias - por lo menos hasta que el SINEACE haya logrado una adecuada solvencia
técnica y un significativo respaldo social. Los procesos que le han sido encomendados de
acuerdo a la experiencia de otros países como Colombia y Chile son lentos y precipitarlos
solo pondrían en peligro su credibilidad y eficacia.
Debemos ser consientes que gran parte de los problemas que aquejan a nuestra
sociedad se agudizan o mantienen a causa no sólo de la desidia de algunas autoridades,
sino también, de la indiferencia que proviene de la comunidad. La calidad educativa no es
la excepción a esta afirmación y todos debemos sentirnos responsables de ella. En
consecuencia, esperamos que el SINEACE (incluyendo al IPEBA) inicie actividades
plenas, en breve, y lo haga abriendo sus puertas a la población e instituciones
interesadas. Con ello, se fortalecerá la oportunidad que desde siempre hemos tenido
todos, de contribuir a la superación de la crisis de calidad educativa en beneficio de las
futuras generaciones de nuestro país.
5
Nos referimos a que sin plazo previo para socializar estándares y con plazo tan breve para acreditar se
levanta la amenaza de que los procesos de adecuación al estándar se den sin la debida consistencia
convirtiéndose en un proceso meramente formal con recolección de muchos documentos y poca aplicación
de indicadores cualitativos, lo que le restaría legitimidad a la acreditación.
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