Le Rapport de La Cour Des Comptes Sur Le Sport

Sport pour tous et sport de haut niveau : pour une rorientation de l laction de ltat
Rapport public thmatique Janvier 2013
Cour des comptes Sport pour tous et sport de haut niveau : pour une rorientation de laction de ltat janvier 2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
DELIBERE. ........................................................................................ 9 INTRODUCTION ...........................................................................11 CHAPITRE I LE ROLE DE LTAT FACE AUX EVOLUTIONS DU SPORT .......................................................................................15
I - Une place spcifique dans lorganisation du sport franais.................. 15 A - Le sport, une politique publique ........................................................ 15 B - Une administration spcialise sappuyant sur un mouvement sportif organis ................................................................................................... 19 C - La place croissante dautres acteurs .................................................. 28 II - Des moyens dintervention importants .............................................. 34 A - Ltat, un financeur minoritaire ......................................................... 34 B - Des moyens financiers nanmoins importants .................................. 37 III - Un rle de rgulation confront de nouveaux enjeux ..................... 43 A - Des principes dintervention et de gouvernance revoir .................. 43 B - Un rle central dans la dfense de lintgrit du sport...................... 44 C - Des outils de mesure et danalyse amliorer .................................. 53
CHAPITRE II LE DEVELOPPEMENT DU SPORT POUR TOUS ................................................................................................57

I - Un loignement persistant de certains publics .................................... 58 A - Une pratique gnrale conforme la moyenne europenne, mais avec des ingalits marquantes .............................................................. 58 B - Une politique de dveloppement du sport sans effet significatif sur lvolution de loffre ................................................................................ 65 II - Le CNDS, un instrument au service dune politique plus affirme dgalit daccs au sport ......................................................................... 71 A - Des comptences et des circuits de financement clarifier.............. 71 B - Une part territoriale recentrer sur laccs la pratique sportive ................................................................................................................. 75 C - Des subventions en faveur des territoires sous-dots ....................... 77
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III Le sport scolaire et universitaire, une composante essentielle de la politique du sport pour tous..................................................................... 78 A - Des moyens trs importants, mais un positionnement en marge de la politique sportive de l'tat ...................................................................... 79 B - Une absence dobjectifs clairs et valuables...................................... 85 C - Un ncessaire dcloisonnement entre les acteurs du sport scolaire et universitaire et du sport en club ............................................................. 87
CHAPITRE III LA POLITIQUE DU SPORT DE HAUT NIVEAU ............................................................................................93

I - Des rsultats encourageants mais fragiles ........................................... 94 A - Des rsultats conformes aux objectifs ............................................... 94 B - Des fragilits dans un contexte de concurrence avive ..................... 97 II - Un accompagnement des sportifs rformer ................................... 102 A - Un primtre du haut niveau dfini de faon trop large ................. 102 B - Sport de haut niveau et tudes : un suivi amliorer ..................... 106 C - Des aides dissmines et insuffisamment matrises ...................... 109 III - Un rseau du sport de haut niveau structurer .............................. 115 A - Un dfaut de pilotage et darticulation entre les acteurs ................ 115 B - LINSEP, pivot oprationnel dune politique mieux coordonne ..... 122
CHAPITRE IV LES RELATIONS AVEC LES FEDERATIONS SPORTIVES.................................................................................. 131

I - La rnovation des relations avec les fdrations ............................... 131 A - Une refondation des conventions dobjectifs .................................. 132 B - Une amlioration de la gestion des conseillers techniques sportifs 134 II - Des fdrations plus autonomes et plus solidaires ........................... 144 A - La promotion dune meilleure gestion et dune gouvernance plus efficace .................................................................................................. 144 B - Le renforcement de solidarits encore fragiles et limites.............. 149
CONCLUSION GENERALE ........................................................ 157 RAPPEL DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS ........ 161
SOMMAIRE
ANNEXES ..................................................................................... 163 REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNES ................................................................................ 175
Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est un rapport public thmatique. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication.
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Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.
Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil runie en formation ordinaire, a adopt le prsent rapport sur Sport pour tous et sport de haut niveau : pour une rorientation de laction de lEtat . Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations et organismes concerns et des rponses adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident, MM. Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Lvy, Lefas, Briet, prsidents de chambre, M. Charpy, prsident de section, remplaant M. Durrleman, prsident de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Richard, Gillette, Monier, Duchadeuil, Paul, Frangialli, Andrani, Mme Dayries, MM. Gautier (Jean), Vermeulen, Mme Malgat-Mly, MM. Martin (Christian), de Gaulle, Baccou, Guroult, Chouvet, Mme Dmier, MM. Le Mer, de Nicolay, de la Guronnire, Guillot, Jamet, Ortiz, Cotis, conseillers matres. Ont t entendus : - en sa prsentation, M. Lefas, prsident de la chambre charge des travaux sur lesquels le rapport est fond et de la prparation du projet de rapport ; - en son rapport, M. Duchadeuil, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assist de MM. Barichard, Benaabou, Mme Marquant, rapporteurs devant la chambre charge de prparer le projet de rapport ; - en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn de M. Miller, avocat gnral. *** M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 18 dcembre 2012.
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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar, puis dlibr le 4 octobre 2012, par la troisime chambre de la Cour des comptes, prside par M. Lefas, prsident de chambre, et compose de MM. Pichon, prsident de chambre maintenu en activit, Frangialli, Andrani, Barb, Mmes Seyvet, Moati, MM. Sabbe, de Nicolay, conseillers matres et Marland, conseiller matre en service extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Barichard, conseiller rfrendaire, Benaabou, auditeur, Mme Marquant, rapporteure, et, en tant que contrerapporteur, M. Duchadeuil, conseiller matre. Le projet de rapport a t examin et approuv, le 12 octobre 2012, par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Johanet, Procureur gnral, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, prsidents de chambre.
Introduction
Le sport recouvre de nombreuses dimensions susceptibles dengager laction des pouvoirs publics. Il rpond de multiples enjeux de socit, par sa fonction ducative, socialisatrice et intgratrice, sa capacit crer des dynamiques collectives, ou ses liens avec la politique de sant publique. Il repose sur l'investissement personnel de plus de deux millions et demi de bnvoles. Il est apprhend comme un vecteur important de rayonnement national, par le sport de haut niveau et les grandes comptitions internationales. Il est associ la promotion de valeurs spcifiques, comme lengagement ou la valorisation de leffort et du mrite, mais est aussi objet de drives - violence, dopage, comportements contraires lthique - que lautorit publique doit combattre et rprimer. Il recouvre enfin de forts enjeux conomiques, lis tant la pratique sportive quau dveloppement du sport-spectacle et sa mdiatisation croissante. Les politiques publiques du sport se sont progressivement mises en place en France au cours du vingtime sicle. Elles ont t fondes sur le principe selon lequel le dveloppement des activits physiques et sportives pour tous est un objectif dintrt gnral. Ce principe a trouv sa place larticle L. 100-1 du code du sport adopt en 2006. Dans ce cadre, ltat a t progressivement amen jouer un rle essentiel dans lorganisation, la rgulation et le contrle des activits sportives. Il y affecte galement des moyens importants : si les collectivits territoriales prennent en charge environ 70 % des dpenses publiques lies au sport (soit 10,8 Md), ltat y consacre environ 4,3 Md par an1, dont 3,5 Md au sport scolaire et universitaire sous forme de masse salariale. Les moyens que ltat met en uvre sont structurs essentiellement autour de deux actions : le dveloppement du sport pour le plus grand nombre et le soutien au sport de haut niveau. Les deux autres actions du programme budgtaire Sport - la protection des sportifs et la promotion des mtiers du sport viennent en soutien de ces deux orientations principales.
Ce chiffre ne prend pas en compte les dpenses fiscales qui sont de deux natures : celles rattaches au programme Sport (exonration, dans la limite de 14,5 % dun plafond rvisable chaque anne, des sommes perues par les arbitres et juges sportifs ; dduction des dpenses exposes par les sportifs en vue de lobtention dun diplme ou dune qualification pour leur insertion ou conversion professionnelle et qui sont estimes 16 M en 2012), et celles de droit commun, tant au titre du bnvolat que du mcnat ou des activits lucratives accessoires des associations but non lucratif.
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Les juridictions financires ne staient exprimes, jusqu prsent, que sur des aspects particuliers des politiques publiques relatives au sport2. Pour la premire fois, la Cour a cherch analyser la performance des politiques menes par ltat, tant en termes defficience que defficacit, en se concentrant sur les deux grands objectifs fixs par les pouvoirs publics : - faire accder le plus grand nombre de citoyens une large varit de disciplines sportives ; - figurer parmi les nations les plus performantes dans le sport de haut niveau3. Cette enqute couvre en consquence la diversit des approches du sport (amateur, haut niveau, scolaire, universitaire) en cherchant apprcier le positionnement de ltat par rapport lensemble des autres acteurs publics ou privs intervenant dans ce domaine. En revanche, elle ne sappuie pas sur une dmarche valuative, faute doutils statistiques et conomtriques suffisamment robustes. Compte tenu de son champ, le prsent rapport ne vise pas non plus analyser la performance des politiques spcifiques des collectivits territoriales. A fortiori, il ne traite pas des conditions dans lesquelles ltat pourrait transfrer de nouvelles comptences en la matire aux collectivits territoriales. La Cour a particulirement examin laction du ministre des sports - direction des sports, services dconcentrs, tablissements publics rattachs -, mais aussi celle du ministre de lducation nationale et du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche.
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Ltat et les fdrations sportives face aux mutations du sport et la rmunration du droit limage des sportifs professionnels, rapport public annuel, fvrier 2009 ; Les relations entre collectivits territoriales et clubs sportifs professionnels : rapport public thmatique, dcembre 2009 ; les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt et le muse national du sport, rapport public annuel, fvrier 2011. 3 Ce sont les deux grandes priorits de la politique du sport exposes dans la prsentation stratgique de la mission Sport, jeunesse et vie associative . Au sein de cette mission, le programme 219 Sport comprend quatre autres objectifs, qui sont galement traits dans le prsent rapport sous langle de leur participation la ralisation des deux grandes priorits prcites : promouvoir la rigueur financire et lefficacit des fdrations sportives ; apporter une attention particulire une rpartition quilibre des quipements sportifs sur le territoire national, et promouvoir la ralisation dquipements structurants ; renforcer le respect de lthique dans le sport et prserver la sant des sportifs ; adapter la formation aux volutions des mtiers et recentrer loffre de formation des tablissements sur les missions de service public .
INTRODUCTION
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Elle sest appuye sur une srie de contrles organiques effectus au cours de la priode rcente : fdrations sportives (sports de glace, golf, tennis, volley-ball, football, rugby, basketball, handball), fdrations multisports (union nationale du sport scolaire, fdration franaise du sport universitaire, fdration franaise handisport), comit national olympique et sportif franais (CNOSF), centre national pour le dveloppement du sport (CNDS). Sur les diffrents sujets traits, la Cour a men plusieurs sries dauditions des principaux acteurs publics concerns, des reprsentants du mouvement sportif, de lassociation nationale des lus chargs du sport (ANDES) et de personnes entendues titre dexperts. Leur liste figure en annexe. A lissue des jeux olympiques de Londres, il revient au ministre des sports de dresser un bilan de lolympiade et den tirer les enseignements pour lavenir. Les fdrations sportives sont appeles prochainement renouveler leurs instances de gouvernance, reformuler leurs projets et ngocier avec ltat de nouvelles conventions dobjectifs pluriannuelles. La priode qui souvre est donc favorable une rflexion sur ladaptation des politiques publiques en faveur du dveloppement du sport pour tous et du sport de haut niveau. Les constats effectus par la Cour font ressortir, dans les deux cas, la ncessit de rformer le dispositif existant afin de mieux atteindre les objectifs fixs. Pour en rendre compte, le rapport est organis en quatre chapitres : le premier a pour objet de caractriser lorganisation du sport en France, dans laquelle ltat joue un rle spcifique important ; sa fonction rgulatrice doit toutefois tre adapte lvolution des enjeux ; le deuxime traite du sport pour tous ; il fait le constat que laccs au sport se caractrise par des ingalits que les politiques engages par ltat ne parviennent pas corriger, ce qui soulve la question de lefficacit des moyens mis en uvre ; le troisime est consacr au sport de haut niveau : il montre quau-del de rsultats globalement satisfaisants, le dispositif mis en place comporte des faiblesses ; des gains defficience doivent notamment tre imprativement recherchs pour optimiser les moyens allous et contribuer amliorer les rsultats ;
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le quatrime chapitre, enfin, tire les consquences des constats prcdents pour tracer les perspectives dune volution ncessaire, dune part, du mode de soutien apport au mouvement sportif, dautre part, du renforcement des mcanismes de solidarit mis en place entre les acteurs du sport.
Chapitre I Le rle de ltat face aux volutions du sport

Le mode dorganisation du sport est caractris en France par la place importante de ltat. Il a nou des relations anciennes et fortes avec le mouvement sportif organis, mme si dautres acteurs se sont progressivement affirms. Tout en occupant une place minoritaire dans le financement global du sport, ltat consacre aux politiques sportives des moyens qui restent importants. Dans ce contexte, il est conduit adapter sa fonction rgulatrice, en prenant en compte les volutions du sport et en ciblant ses actions.
I - Une place spcifique dans lorganisation du sport franais

A - Le sport, une politique publique
Ltat a progressivement imprim au dveloppement du sport les caractristiques dune mission de service public, en fondant la lgitimit de son action sur la notion dintrt gnral, inscrite dans le code du sport.
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1 - Une affirmation croissante du rle de lEtat

Le mouvement sportif a dpendu, lorigine, de la seule initiative prive et sest organis sans aide de ltat. Des unions dassociations sportives prfigurant les fdrations ont t cres partir des annes 1870. Dans ce cadre, la fin du 19me sicle a vu renatre lolympisme sous limpulsion de Pierre de Coubertin : les premiers Jeux olympiques modernes ont t organiss en 1896 Athnes. Le sport est apparu comme un nouveau champ de politique publique partir des annes 1920. Initialement confi au ministre de la guerre, il a t gr par un sous-secrtaire dtat auprs du ministre de linstruction publique partir de 1925. Les pouvoirs publics ont galement commenc sintresser au sport de haut niveau, Edouard Herriot dclarant en 1929 la chambre des dputs que les athltes contribuent dfendre ltranger le prestige, lautorit [du] pays . Par la suite, les politiques publiques du sport se sont structures sous le Front populaire. Lo Lagrange, sous-secrtaire dtat lorganisation des loisirs et des sports, a concentr ses efforts sur deux axes : une politique daide lquipement communal et la mise en place dun brevet sportif populaire (BSP), quobtiendront 400 000 jeunes durant la seule anne 1937. La priorit tait alors donne au sport pour tous, considr comme relevant de lintrt gnral. Loffice du sport scolaire et universitaire a t cr en 1938. Le rgime de Vichy a intgr le sport dans son projet de rvolution nationale, en mettant notamment en place un centre national dducation gnrale et sportive, ainsi que 15 centres rgionaux destins grer la formation des cadres. Paralllement, la France Libre a pos les jalons des politiques sportives de la future IVme Rpublique, en crant par une ordonnance du 2 octobre 1943 un service de la jeunesse et des sports au sein du commissariat lintrieur, puis, moins dun an plus tard, une direction gnrale de lducation physique et des sports. Cest la Libration quune tape dcisive a t franchie : une ordonnance n 45-1922 du 28 aot 1945 relative lactivit des associations, ligues, fdrations et groupement sportifs a assign au mouvement sportif une mission de service public travers des pouvoirs dlgus de ltat, construction juridique qui rgit toujours lorganisation du sport franais. Cependant, les impratifs de la reconstruction nont pas amen les gouvernements de la IVme Rpublique considrer les infrastructures sportives comme une priorit. La forte instabilit ministrielle na pas contribu non plus la mise en uvre de politiques publiques du sport efficaces.
LE ROLE DE LETAT FACE AUX EVOLUTIONS DU SPORT
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Sous la Vme Rpublique, les trs mauvais rsultats de la France aux jeux olympiques de Rome en 1960 ont constitu un autre tournant majeur, amenant le gnral de Gaulle engager une politique du sport fortement structure. Sous limpulsion de Maurice Herzog, hautcommissaire la jeunesse et au sport de 1958 1966, ladministration des sports a t renforce avec notamment la cration des conseillers techniques sportifs (CTS), placs auprs des fdrations sportives ; une prparation olympique a t mise en place avec sa tte Marceau Crespin, et les quipements sportifs ont fait lobjet dune loi de programme. Lvolution des modes de vie ainsi que les efforts dploys par ltat ont contribu accrotre de faon considrable le nombre de licencis des fdrations, qui a tripl entre 1966 et 1985, passant de quatre douze millions, avant de continuer augmenter un rythme plus modr. En 1971, le Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas, rsumait ainsi les objectifs de la politique du sport : lobjectif du gouvernement est de faire en sorte que le sport soit accessible tous, puisse tre pratiqu par tous et le sport de comptition doit tre exemplaire ; pour attirer les jeunes la pratique sportive, il faut des champions 4. Ce diptyque caractrise les politiques dveloppes aujourdhui encore.
2 - Une prsence dans lensemble du champ des activits sportives, fonde sur la notion dintrt gnral
Lintervention de ltat en matire sportive a t conforte, la fin du 20me sicle et au dbut des annes 2000, par plusieurs lois qui en ont prcis les modalits5. Lensemble des dispositions relatives au sport ont t codifies en 2006. Au terme de ces volutions, ltat dispose dune comptence gnrale qui couvre tout le champ des activits sportives, quelles relvent de la pratique sportive gnrale ou du sport de haut niveau. Par ailleurs, le service public de lducation participe directement, sous lautorit respectivement du ministre charg de lducation nationale et du ministre charg de lenseignement suprieur, au dveloppement des pratiques sportives travers lenseignement physique et sportif - organis
Dbats de lAssemble nationale, 2me sance du mardi 22 juin 1971. Peuvent notamment tre cites la loi n 75-988 du 29 octobre 1975 relative au dveloppement de lducation physique et du sport (dite loi dite Mazeaud ), la loi n 84 -610 du 16 juillet 1984 relative lorganisation et la promotion des activits physiques et sportives (loi dite Avice ), la loi n 2000-627 du 6 juillet 2000 (loi dite Buffet) qui a modifi la loi de 1984, enfin la loi n 2003-708 du 1er aot 2003 (loi dite Lamour ).
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du premier degr jusqu luniversit - et le sport de comptition scolaire et universitaire. Les professeurs dducation physique et sportive, qui relevaient du ministre des sports jusquen 1981, ont t transfrs cette date au ministre de lducation nationale. Ce rle concomitant de ltat en matire de sport pour tous et de sport de haut niveau est sous-tendu par le principe de lunit du sport, raffirm lors des tats gnraux du sport qui ont t organiss par le ministre des sports et le comit national olympique et sportif franais (CNOSF) en 2002. En application de ce principe, les fdrations sportives sont dpositaires des intrts de lensemble des formes dactivit sportive : sport pour tous, sport de haut niveau, sport professionnel le cas chant. Ce principe dunit a pour corollaire celui de la solidarit, dont lexemple le plus significatif est la taxe dite Buffet cre par larticle 59 de la loi n 99-1172 du 30 dcembre 1999 de finances pour 20006, qui est prleve sur les contrats de cession des droits de tldiffusion des manifestations sportives et dont le produit contribue, par lintermdiaire du centre national pour le dveloppement du sport (CNDS), au financement du sport pour tous.
Le sport, activit dintrt gnral selon le code du sport

Article L. 100-1 : Les activits physiques et sportives constituent un lment important de l'ducation, de la culture, de l'intgration et de la vie sociale. Elles contribuent notamment la lutte contre l'chec scolaire et la rduction des ingalits sociales et culturelles, ainsi qu' la sant. La promotion et le dveloppement des activits physiques et sportives pour tous, notamment pour les personnes handicapes, sont d'intrt gnral. Article L. 100-2 : Ltat, les collectivits territoriales et leurs groupements, les associations, les fdrations sportives, les entreprises et leurs institutions sociales contribuent la promotion et au dveloppement des activits physiques et sportives. L'tat et les associations et fdrations sportives assurent le dveloppement du sport de haut niveau, avec le concours des collectivits territoriales, de leurs groupements et des entreprises intresses .
Disposition codifie larticle 302 bis ZE du code gnral des impts.
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B - Une administration spcialise sappuyant sur un mouvement sportif organis

Pour mettre en uvre les politiques publiques du sport, le ministre charg des sports dispose dune administration centrale et dconcentre dveloppe, ainsi que dun rseau dtablissements publics. Ltat entretient galement une relation singulire, la fois tutlaire et partenariale, avec le mouvement sportif organis, reprsent par les fdrations sportives. Graphique n 1 : Organisation du sport franais
Source : Cour des comptes
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1 - Une administration publique spcialise

Une des caractristiques du sport est linstabilit historique de son 7 rattachement gouvernemental , qui ne sest pas dmentie ces dernires annes : depuis 2007, six configurations ministrielles se sont succd, le sport tant confi tantt un ministre de plein exercice, tantt un secrtaire dtat, et rattach selon des modalits variables aux domaines de la sant, de la jeunesse ou de la vie associative8. Lactuelle ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative a t nomme le 16 mai 2012. Au sein du ministre, la direction des sports, qui comptait 152 agents la fin de lanne 2011, est charge dlaborer et de mettre en uvre la politique nationale des activits physiques et sportives, tant en ce qui concerne le sport de haut niveau que le sport pour tous. Elle est constitue de trois sous-directions : la sous-direction de la vie fdrale et du sport de haut niveau ; la sous-direction de laction territoriale ; la sousdirection de lemploi et des formations. Les fonctions de soutien (ressources humaines, affaires financires, logistique) sont rattaches au secrtariat gnral des ministres chargs des affaires sociales. Ladministration centrale est relaye au niveau territorial par des services dconcentrs o 1 177 emplois sont consacrs aux politiques sportives9 dont 783 emplois de conseillers d'animation sportive (CAS). Par ailleurs, 1 680 agents de ltat - les conseillers techniques sportifs (CTS) - sont placs auprs des fdrations sportives ; 400 dentre eux sont directement grs par le ministre sur contrat de prparation olympique, les 1 280 autres sont rattachs administrativement aux services dconcentrs. Au total, environ 3 000 emplois relvent du ministre charg des sports, en administration centrale ou dans les services dconcentrs.
Jusqu la fin des annes 80, le sport a t le plus souvent rattach au ministre de lducation nationale, mais il la galement t au ministre de la guerre, au ministre de la sant publique, au ministre du temps libre, au Premier ministre etc. 8 Ministre de la sant, de la jeunesse et des sports (mai 2007) ; secrtaire dtat rattach au ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative (octobre 2007), au ministre de la sant, de la jeunesse, des sports et de la vie associative (mars 2008), puis au ministre de la sant et des sports (juin 2009) ; ministre des sports (novembre 2010) ; enfin ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative (mai 2012). 9 Donnes issues de lenqute-temps ralise en 2011 par le secrtariat gnral des ministres chargs des affaires sociales. Le dcompte est effectu en quivalent temps plein travaill (ETPT).
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Depuis le 1er janvier 2010, le ministre charg des sports s'appuie sur un rseau dconcentr dont la composition est la suivante : 22 directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS), qui regroupent les anciennes directions rgionales et dpartementales de la jeunesse et des sports (DRDJS), dont la composante dpartementale a t dtache, les ples sociaux des anciennes directions rgionales de laction sanitaire et sociale (DRASS), et les directions rgionales de lagence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACS) ; 50 directions dpartementales de la cohsion sociale (DDCS) dans les dpartements de plus de 400 000 habitants ; 46 directions dpartementales de la cohsion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) dans les dpartements de moins de 400 000 habitants ; 5 directions dpartementales de la jeunesse et des sports dans les dpartements doutre-mer ; 4 services spcifiques dans les collectivits doutre-mer (DOM).
Une rforme de ladministration dconcentre non aboutie La politique de ltat en matire de sport sur les territoires, traditionnellement lie aux politiques de la jeunesse, a t rcemment rattache aux politiques de la cohsion sociale. Les directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale assurent un rle de relais de ladministration centrale dans le pilotage de la pratique sportive et du sport de haut niveau, de la formation et la certification des activits physiques et sportives, du dveloppement des sports de nature, de la mdecine du sport, de la prvention et de la lutte contre le dopage, du recensement et de la programmation des quipements sportifs, enfin de la prvention des incivilits et de la lutte contre la violence. Les directions dpartementales de la cohsion sociale ont notamment pour mission la promotion des activits physiques et sportives et les activits de nature rgalienne qui relvent de la responsabilit des prfets de dpartement, comme le contrle des tablissements, des ducateurs et de la scurit des pratiques sportives.
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Le sport reprsente une part significative de l'activit des directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale, mais une part minoritaire de l'activit des directions dpartementales interministrielles (DDI), et plus particulirement des directions dpartementales de la cohsion sociale et de la protection des populations dont les attributions stendent la scurit des consommateurs, la sant et la protection animale. Tout en permettant un rapprochement entre la politique du sport et la politique de cohsion sociale, la mise en place de cette nouvelle organisation dconcentre est loin d'avoir donn ce jour tous les rsultats esprs. Le pilotage des directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale s'avre complexe en raison des multiples parties prenantes que le secrtariat gnral des ministres sociaux ne peut lui seul coordonner, malgr l'appui d'un comit excutif (COMEX) jeunesse, sports et cohsion sociale et lnonc de priorits par une directive nationale d'orientation (DNO). Le rle de pilotage territorial des directions rgionales elles-mmes varie en fonction de leur capacit animer le rseau des directions dpartementales interministrielles relevant du Premier ministre et places sous l'autorit des prfets de dpartement. A des procdures administratives et budgtaires complexes et la diversit des statuts des agents, s'ajoute l'impact des rductions d'effectifs, qui aboutissent une rpartition ingale des agents dans les directions dpartementales interministrielles, certaines se trouvant dans l'incapacit de remplir l'ensemble de leurs missions. Cette rforme se situe aujourd'hui un tournant. L'architecture retenue, plus complexe que celle d'autres administrations dconcentres, pose la question de la pertinence des structures mises en place. Un allgement des procdures, une clarification et un rquilibrage des missions exerces par l'tat entre l'chelon rgional et lchelon dpartemental apparaissent ncessaires. Le contenu mme de la politique mene par l'tat l'chelon territorial est susceptible dtre rexamin, notamment certaines missions relatives la formation aux mtiers du sport (certification, habilitation, dlivrance de diplmes) ou au contrle des tablissements dactivits physiques et sportives. Des cooprations interdpartementales, voire, dans des cas spcifiques, interrgionales, sont galement encourages. Lavenir du rseau dconcentr de ltat charg du sport dpendra enfin de lvolution du partage des comptences avec les collectivits territoriales, dans le cadre de lacte III de la dcentralisation, et avec le mouvement sportif.
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Le ministre sappuie en outre sur 22 tablissements publics nationaux, qui sont des oprateurs de ltat et comptent au total 1 622 emplois10 : le centre national pour le dveloppement du sport (CNDS, 25 emplois), qui a succd en 2006 au fonds national pour le dveloppement du sport (FNDS), et dont laction est centre sur la politique de dveloppement du sport pour tous au niveau territorial ; linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP, 299 emplois), charg notamment de la prparation des sportifs de haut niveau, dactions de formation initiale et continue des acteurs du sport, et du dveloppement de programmes de recherche ; les seize centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS, 1078 emplois)11 ; les trois coles nationales des sports (200 emplois relevant du ministre des sports), savoir lcole nationale de voile et de sports nautiques (ENVSN), lcole nationale des sports de montagne (ENSM) et l'institut franais du cheval et de lquitation (IFCE)12 ; le muse national du sport (20 emplois), rig en tablissement public administratif en 200613.
10 Source : Mission Sport, jeunesse et vie associative , projet annuel de performances pour 2013. 11 Huit centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS) ont t supprims en 2009 et 2010 dans le cadre de la mise en uvre de la revue gnrale des politiques publiques (RGPP). 12 Linstitut franais du cheval et de lquitation est un tablissement public administratif, n de la fusion de ltablissement public Les Haras nationaux et de lcole nationale dquitation. Charg de promouvoir l'levage des quids et les activits lies au cheval ainsi que de favoriser le rayonnement de l'quitation, cet tablissement est principalement rgi par le code rural qui dtaille les missions qui lui sont confies. 13 Dans un chapitre de son rapport public de fvrier 2011 (tome 1, p. 681 et sq.), la Cour a rendu compte dune enqute quelle a conduite sur la gestion du muse national du sport de 2006 2009. Elle a port un jugement svre sur cette priode mouvemente de la vie du muse, rig depuis 2006 en tablissement public administratif.
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2 - Une relation singulire avec le mouvement sportif organis a) Un mouvement sportif dispers
Depuis les clubs locaux jusquaux fdrations nationales et au comit national olympique et sportif franais, lorganisation du sport en France est indissociable du mouvement associatif, au sein duquel les activits sportives se sont historiquement structures. Environ 180 000 associations sportives sinscrivent aujourdhui dans le cadre des dispositions de la loi du 1er juillet 1901. Elles sont pour la plupart affilies une fdration sportive, auprs de laquelle les pratiquants sacquittent du paiement dune licence. Elles rassemblent 17 millions de licencis et sappuient sur 2,5 millions de bnvoles. Graphique n 2 : Nombre annuel de licences14 dlivres depuis 1949 (en millions)
Source : Ministre des sports - MEOS
Les fdrations sportives, qui sont galement constitues sous la forme associative, ont pour objet lorganisation dune ou plusieurs disciplines sportives, dont elles grent la pratique, de lactivit de loisir au sport de haut niveau. Plusieurs types de fdrations peuvent tre distingus : les fdrations unisport, au nombre de 92, qui se subdivisent en fdrations olympiques (31) et fdrations non olympiques (61) ;
Y inclus les autres titres de participation (ATP). En 2010, 1 740 000 autres titres de participation ont t dlivrs contre un peu plus de 15 680 000 licences proprement dites.
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les fdrations multisports, au nombre de 25, au sein desquels on peut distinguer plusieurs sous-ensembles : les fdrations affinitaires15 (18), les fdrations agres sport et handicap (2) qui sont des fdrations paralympiques, et les fdrations sportives scolaires et universitaires (5)16. Le monde fdral est trs dispers, avec 117 fdrations sportives, olympiques et non olympiques, dont la taille et les moyens sont trs htrognes. A titre dexemple, le budget 2010 de la fdration franaise de tennis tait de plus de 177 M quand celui de la fdration de char voile ne dpassait pas 500 000 . Les mmes carts se vrifient pour les effectifs : la fdration de pentathlon moderne ne regroupait que 850 licencis en 2010 contre plus de deux millions pour celle de football.
b) Une reprsentation nationale et internationale autonome

Le comit national olympique et sportif franais (CNOSF), association reconnue dutilit publique laquelle adhrent 107 fdrations et membres associs, prsente deux caractristiques lui confrant un rle spcifique au sein du mouvement sportif : il est lunique reprsentant du comit international olympique (CIO) sur le territoire franais. A ce titre, le comit national olympique et sportif franais a comptence exclusive pour reprsenter la France aux jeux olympiques et dans les autres comptitions organises sous lgide du comit international olympique, et pour diriger les dlgations franaises ; il assure une mission de reprsentation du sport franais pour toutes les questions dintrt gnral auprs des pouvoirs publics et des organismes officiels ; il a galement pour mission de faciliter le rglement des conflits ns au sein du mouvement sportif, par voie de conciliation ou darbitrage. Son organisation est structure autour de quatre collges : les fdrations olympiques, les fdrations nationales sportives, les fdrations multisports ou affinitaires et les fdrations scolaires ou universitaires. Les statuts du comit national olympique et sportif franais
15 Une fdration affinitaire est une fdration multisports regroupant des associations dont les affinits ne sont pas uniquement sportives, mais peuvent tre de nature professionnelle, syndicale, religieuse, etc. 16 Union sportive de lenseignement du premier degr (USEP), Union nationale du sport scolaire (UNSS), Union gnrale sportive de lenseignement libre (UGSEL), Fdration franaise du sport universitaire (FFSU), Union nationale des clubs universitaires (UNCU).
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traduisent toutefois l'obligation que leur impose larticle 24 de la charte olympique17 dassurer toujours une majorit des voix aux fdrations rgissant un sport inscrit au programme des jeux olympiques. Le comit international olympique, qui constitue selon les termes de la charte olympique lautorit suprme du mouvement olympique, est une organisation internationale non gouvernementale constitue sous la forme dune association de droit helvtique. Il est propritaire des jeux et seul dpositaire des attributs olympiques (drapeau, hymne, serment). Si, lorigine, les jeux olympiques avaient vocation naccueillir que des sportifs amateurs de haut niveau, laction du comit international olympique a conduit dvelopper de faon considrable les recettes commerciales et la mdiatisation de cet vnement, et, de ce fait, accueillir des sportifs professionnels compter de 1988. La charte olympique reconnat par ailleurs les fdrations internationales de sports (FI), qui sont constitues sous la forme dassociations rgies par les lois du pays o elles ont leur sige (notamment la Suisse pour nombre dentre elles). Chaque fdration internationale conserve son indpendance et son autonomie dans ladministration de son sport, sous rserve de se conformer la charte olympique. Les rgles dictes par le comit international olympique et par les fdrations internationales ont un impact direct sur le fonctionnement des fdrations nationales, tant au niveau des rglements sportifs et des normes dquipement que sur celui de lorganisation des comptitions. Pour autant, ces organisations nexistent pas en droit international public dans la mesure o elles ne sont pas reconnues par des conventions internationales. Elles ne sont pas non plus soumises un systme de contrle ou daudit public international de leurs comptes et de leur gestion.
c) Ltat entretient une relation tutlaire avec le mouvement sportif

Si, aux termes des dispositions de larticle L. 131-1 du code du sport, les fdrations sportives exercent leur activit en toute indpendance, elles ne peuvent le faire que dans un cadre strictement dfini par ltat. Larticle L. 111-1 du mme code prcise en effet explicitement quil exerce la tutelle des fdrations sportives . A cet gard, le code du sport distingue deux grandes catgories de fdrations,
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La charte olympique est la codification des principes fondamentaux de lolympisme, des rgles et des textes dapplication adopts par le comit international olympique. Elle a t publie pour la premire fois en 1908, sous le titre d Annuaire du comit international olympique .
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selon quelles sont simplement agres ou quelles bnficient de surcrot dune dlgation : lagrment emporte reconnaissance de la participation une mission de service public et conditionne lattribution daides publiques. Il ncessite le respect de dispositions statutaires obligatoires 18 ainsi que ladoption dun rglement disciplinaire conforme un rglement type ; la dlgation constitue un degr suprieur de reconnaissance. Les fdrations sont dites dlgataires lorsque le ministre des sports leur confie un monopole dans la gestion de leur discipline. Seules les fdrations dlgataires peuvent utiliser les qualificatifs d quipe de France ou de champion de France . 81 fdrations ont reu dlgation, soit un peu plus des deux tiers des fdrations agres. Les relations entre ltat et les fdrations sportives sont galement marques par la signature de conventions dobjectifs, qui prcisent les actions que les fdrations sengagent conduire dans le cadre de leur mission de service public et la subvention que leur verse ltat. Ces conventions constituent le vecteur essentiel des politiques publiques que souhaite impulser ltat. Leurs dispositions sont prsentes par rfrence directe aux quatre actions du programme n 219 Sport . Par son action, normative dune part, et incitatrice dautre part, ltat se pose ainsi en vritable rgulateur du mouvement sportif.
Un modle franais dorganisation du sport ? Contrairement une conception qui prvaut souvent parmi les acteurs du sport, loriginalit du modle franais dorganisation du sport nest pas avre. On peut, en effet, observer de nombreux points de convergence entre les principales nations dEurope occidentale : soutien public au sport considr comme un bien collectif , affirmation dun rle rgalien et rgulateur de ltat, positionnement central des fdrations dans la structuration et la reprsentation du sport. Cette similitude sexplique par le fait que les diffrentes nations sont souvent confrontes des difficults et des risques de mme nature : ingalits dans laccs au sport, volont dassurer la comptitivit du sport de haut niveau, carts de ressources entre les diffrentes disciplines sportives, faible solidarit financire, contrainte budgtaire croissante.
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Cette notion de dispositions statutaires obligatoires est issue de la loi dite Lamour de 2003. Elle sest substitue celle de statuts-types, plus contraignante, qui prvalait auparavant.
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Des diffrences sensibles demeurent cependant dans les organisations, lies lhistoire et aux caractristiques de chaque pays : elles tiennent essentiellement au poids respectif de chaque acteur, ainsi quau choix dune intervention directe de ltat ou par lintermdiaire doprateurs. Ainsi au Royaume-Uni, les politiques sportives sont mises en uvre par diffrentes agences : Sport England et ses homologues rgionaux pour le sport pour tous, UK Sport pour le sport de haut niveau et UK anti-doping pour la lutte anti-dopage. En Espagne, un conseil suprieur des sports, rattach au gouvernement, couvre lensemble des activits sportives, les communauts autonomes et les municipalits jouant galement un rle actif. En Italie, le comit olympique national italien (CONI), constitu sous la forme dun tablissement public, occupe un rle central, le ministre de tutelle nayant quun rle de supervision et de contrle. Enfin, en Allemagne, lorganisation et le financement du sport sont du ressort des Lnder, ltat fdral gardant un rle de soutien au sport de haut niveau, notamment travers une convention dobjectifs et de financement signe entre le ministre fdral de lintrieur et la confdration olympique et sportive allemande (DOSB). Lorganisation du sport en France reste caractrise par une prsence directe de ltat dans la rgulation et le financement du sport, y compris le sport pour tous.
C - La place croissante dautres acteurs

A ct dun tat trs prsent et du mouvement sportif organis, dautres intervenants publics et privs se sont affirms au cours des trente dernires annes.
1 - Les collectivits territoriales : des acteurs essentiels

Lengagement des collectivits territoriales pour le sport, et plus particulirement pour le sport pour tous, est ancien, leur action stant principalement traduite par le financement dinfrastructures communales et le subventionnement des clubs. Sans quelles traitent spcifiquement du sport en dehors de la question des quipements scolaires, les lois de dcentralisation du dbut des annes 80 ont donn plus de latitude aux collectivits territoriales pour dvelopper des politiques locales dans le cadre de leur comptence gnrale. La loi du 16 juillet 1984 relative lorganisation et la promotion des activits physiques et sportives naborde pas non plus,
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dans sa version dorigine, les questions de comptences des collectivits territoriales. Des modifications apportes par les lois du 8 aot 1994 et du 28 dcembre 1999 ont toutefois prcis les conditions dans lesquelles les collectivits territoriales peuvent subventionner des clubs sportifs, lexclusion de leur section professionnelle. Aux termes des dispositions de la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales, le sport reste une comptence partage entre les diffrentes catgories de collectivits (communes, dpartements, rgions), sans limitation de cumul pour les subventions de fonctionnement19. En revanche, en matire dinvestissement, compter du 1er janvier 2015, aucun projet ne pourra bnficier d'un cumul de subventions d'investissement ou de fonctionnement accordes par un dpartement et une rgion20.
2 - LUnion europenne : un acteur qui saffirme

Les instances europennes ont longtemps limit leurs interventions en matire de sport lapplication du droit commun de la libre circulation des travailleurs, mme si la jurisprudence de la Cour de justice a eu une influence trs forte, en particulier dans le sport professionnel.
Larrt Bosman Le litige port devant la Cour de justice des communauts europennes (CJCE), devenue depuis lors Cour de justice de lUnion europenne (CJUE), opposait le footballeur belge Jean-Marc Bosman son club, le RFC Lige. Le joueur contestait les rgles de lUnion des associations europennes de football, plus connue sous son acronyme anglais (UEFA), qui, selon lui, entravaient son transfert vers le club de Dunkerque. La CJCE a jug, dans un arrt du 15 dcembre 1995, que lobligation faite un club, qui souhaitait recruter un joueur en fin de contrat, de verser des indemnits de transfert son prcdent employeur tait incompatible avec les rgles communautaires consacrant la libre circulation des travailleurs. La Cour a galement dclar illgale la rgle limitant trois par quipe le nombre de joueurs trangers ressortissants dun autre tat membre de lUnion europenne.
Art. L. 1111-4 du code gnral des collectivits territoriales. Le cumul restera possible dans deux cas : si un schma dorganisation des comptences et de mutualisation des services est adopt dans la rgion concerne ; si le projet relve dune commune dont la population est infrieure 3 500 habitants ou un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre dont la population est infrieure 50 000 habitants.
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Cette jurisprudence a ensuite t tendue par dautres dcisions de justice aux pays signataires daccords de coopration ou dassociation avec lUnion europenne. Elle sapplique aujourdhui tous les tats membres de lUnion europenne, ainsi qu la Suisse, la Russie, et aux 79 pays ACP (Afrique, Carabes et Pacifique) ayant sign les accords de Cotonou en 2000. Larrt Bosman a entran une croissance trs importante des transferts et, notamment dans le cas du football, une inflation considrable de leur prix et des masses salariales, les clubs les plus riches cherchant attirer les meilleurs joueurs issus des autres clubs dans lespace international ainsi cr. Les clubs anglais de Chelsea et dArsenal ont t parmi les premiers naligner aucun joueur national dans leur quipe.
Par la suite, lUnion europenne sest progressivement dote dune doctrine propre au sport, ainsi que de comptences nouvelles la faveur de ladoption du trait de Lisbonne. Le Livre blanc sur le sport publi en 2007 par la Commission europenne a constitu une premire initiative marquante. Il tait accompagn dun plan daction appel Pierre de Coubertin , qui fixait une cinquantaine dobjectifs ayant trait au rle du sport en matire de sant, dducation, dintgration sociale, ainsi qu ses aspects conomiques et son organisation. Les dispositions de larticle 6 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, entr en vigueur le 1er dcembre 2009, prvoient que celle-ci dispose dune comptence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter l'action des tats membres en matire de sport. Larticle 165 dispose par ailleurs que l'Union contribue la promotion des enjeux europens du sport, tout en tenant compte de ses spcificits, de ses structures fondes sur le volontariat ainsi que de sa fonction sociale et ducative. Mme sil sagit dune comptence dappui, niveau le plus faible dans la gradation des interventions de lUnion europenne21, le trait fournit ainsi dsormais une base juridique pour la cration dun programme spcifique de projets sportifs. Lessentiel de la politique actuellement mene par lUnion europenne repose sur les actions dfinies dans une communication de la Commission europenne du 18 janvier 2011, intitule Dvelopper la dimension europenne dans le sport .
Dans le cadre dune comptence dappui et en vertu du principe de subsidiarit et de proportionnalit, lUnion europenne ne peut intervenir que pour soutenir, coordonner ou complter laction des tats membres. Elle ne dispose donc pas du pouvoir lgislatif dans le domaine concern et ne peut pas interfrer dans lexercice des comptences rserves aux tats membres.
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Dvelopper la dimension europenne du sport Les propositions de la Commission europenne couvrent trois domaines principaux : le rle socital, la dimension conomique et lorganisation du sport. Sagissant du rle socital du sport, le document propose notamment : denvisager ladhsion de lUnion europenne la convention contre le dopage du Conseil de lEurope ; dlaborer des lignes directrices europennes sur la combinaison de la formation sportive et de lenseignement gnral ; dlaborer des normes relatives laccessibilit des organisations, activits, manifestations et installations sportives ; enfin de favoriser laccs des femmes des postes de direction dans le secteur du sport. Sagissant de la dimension conomique du sport, la Commission prconise notamment : la mise en place par les associations sportives de mcanismes pour la vente centralise des droits de retransmission, afin de garantir une redistribution adapte des revenus ; une plus grande attention porte aux droits de proprit intellectuelle dans le domaine du sport ; lchange de bonnes pratiques en vue dun financement transparent et durable du sport ; le contrle de lapplication de la lgislation sur les aides dtat dans le domaine du sport ; enfin ltablissement de donnes statistiques comparables sur le sport pour tous les tats membres. Sagissant de lorganisation du sport, le document propose : dencourager lintroduction dune bonne gouvernance dans le sport en tenant compte de la spcificit de celui-ci ; de lancer une tude sur les rgles de transfert et de donner des indications cet gard en fonction des rsultats ; de publier des orientations sur la manire de concilier les rgles de lUnion en matire de libre circulation des personnes avec lorganisation de comptitions de sports individuels sur une base nationale ; denvisager de prendre des mesures supplmentaires concernant les activits des agents sportifs ; dencourager les partenaires sociaux et les organisations sportives crer un dialogue social lchelle de lUnion pour le secteur du sport et des loisirs.
A partir de ces propositions le Conseil de lUnion europenne a adopt le 24 octobre 2011 un plan de travail 2011-2014 de l'Union europenne en faveur du sport. Celui-ci vise poursuivre les initiatives prvues par le plan daction Pierre de Coubertin sur trois thmes prioritaires : lintgrit du sport, les valeurs quil vhicule (sant, insertion sociale, ducation, bnvolat), enfin ses aspects conomiques et financiers.
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3 - La monte en puissance de la professionnalisation du sport

Le sport professionnel est ancien22 : le football, le cyclisme, le tennis, le rugby XIII, la boxe, notamment, comptaient des sportifs professionnels bien avant la seconde guerre mondiale. En France, si la fdration franaise de football a accept la prsence de joueurs professionnels ds 1930, la professionnalisation des clubs voluant au plus haut niveau national a t engage au cours des annes 1990 par le handball, le volley-ball, le basket-ball. Le rugby XV, qui se voulait sport symbole de lamateurisme, a amorc sa professionnalisation officielle en 1995. Le statut professionnel ne concerne toutefois quun nombre restreint de sportifs, environ 4 500 en France selon le recensement effectu par la direction des sports. Tableau n 1 : Evolution du nombre de sportifs professionnels en France
En nombre
2005 Basket-ball Boxe Cyclisme Football Golf Handball Rugby Hockey sur glace Tennis Volley-ball Total 666 356 191 1 070 180 336 945 150 93 558 4 545 2010 483 274 153 1 081 92 503 1 119 238 101 401 4 445
Source : direction des sports. Les chiffres nintgrent pas les joueurs salaris qui voluent dans les championnats amateurs . La direction des sports a par ailleurs indiqu que 27 sportifs professionnels relevaient de la ligue nationale dathltisme en 2010, sajoutant au total ci-dessus indiqu.
Selon la convention collective du sport, un sportif est considr comme professionnel partir du moment o il a une activit principale sportive rmunre. Cette notion agrge deux situations : les quipes constitues de salaris participant des comptitions (grands sports
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Laurige romain Diocls (104-146) aurait, en 24 ans de carrire, gagn 35,8 millions de sesterces en participant 4 257 courses pour 1 462 victoires.
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collectifs de ballon, cyclisme), et les sportifs individuels vivant des revenus de leur pratique sportive, souvent en tant que travailleurs indpendants, sans forcment appartenir un secteur professionnel organis par la fdration (golf, tennis). Si la population sportive concerne est peu nombreuse, la mdiatisation des comptitions professionnelles en a fortement accru les enjeux financiers. Lvolution du montant des droits de retransmission des vnements sportifs illustre, elle seule, cette monte en puissance : en France, ce montant sest accru de 510 M en 2000 755 M en 2003, 1,080 Md en 2006 et 1,135 Md en 2010. Le nombre annuel dheures dmissions sportives est, pour sa part, pass de 232 heures en 1968 5 622 heures en 1988, 32 640 heures en 1999, et 100 000 heures en 201023. Lvolution des enjeux conomiques lis la pratique sportive professionnelle a amen la cration de ligues professionnelles qui constituent, soit un organe interne de la fdration de rattachement, soit une association distincte et subdlgataire de cette fdration. Cette dernire formule concerne actuellement sept disciplines : Tableau n 2 : Ligues nationales professionnelles Saison 2010-2011
En M
Ligues Athltisme Basket-ball Cyclisme Football Handball Rugby Volley-ball Source : direction des sports Budget 1 M 7,6 M 1,1 M 772,7 M 6 M 64 M 1,2 M Comptitions concernes En 2010, circuit de 6 meetings, 15 clubs affilis. Comptitions masculines de Pro A et Pro B Huit quipes professionnelles Comptitions masculines de Ligue 1 et Ligue 2 Championnat lite masculin de D1 Comptitions masculines du Top 14 et Pro D2 Pro A et Pro B masculines, Pro A feminine.
Les autres fdrations ont fait le choix de conserver un secteur professionnel en leur sein sous des formes diverses, comme par exemple des commissions internes spcifiques pour la boxe et pour le golf ou des associations ( lunion nationale des joueurs professionnels de tennis et lunion du tennis fminin ) pour le tennis.
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Wladimir Andreff, Mondialisation conomique du sport, ed. de Boeck, 2012, p.170 et 174.
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Au niveau des clubs, les associations sportives qui recouvrent des recettes de manifestations payantes dun montant suprieur 1,2 M, ou qui emploient des sportifs dont le montant total des rmunrations annuelles excde 800 000 , ont lobligation, en application de larticle L. 122-1 du code du sport, de constituer une socit commerciale24 pour la gestion de leurs activits. Pour la saison 2011-2012, sur les 158 clubs sportifs professionnels rattachs aux ligues de basketball, football, handball, rugby et volley-ball, 85 avaient choisi de se constituer en socit anonyme sportive professionnelle (SASP). Les financements privs, essentiellement tirs des retransmissions des vnements sportifs mais galement du sponsoring ou parrainage25, sont accapars par une petite minorit de disciplines fortement mdiatises, et avant tout, en France comme dans la majorit des pays europens, par le football. Cette situation entrane une grande disparit entre la majorit des sports, qui nont pas accs aux grands mdias et restent peu financs par le secteur priv, et quelques disciplines qui ont accru fortement leurs recettes commerciales. La monte en puissance de ces nouveaux acteurs et les modifications de lenvironnement du sport rsultant de sa professionnalisation doivent tre prises en compte par ltat, tant en termes de gouvernance que pour ladaptation de son rle de rgulation.
II - Des moyens dintervention importants

Ltat napporte quune part minoritaire des financements du sport, y compris des financements publics. Cette part, combine aux autres moyens daction dont il dispose, reste toutefois notable.
A - Ltat, un financeur minoritaire

En 2009, les dpenses lies au sport se sont leves en France 34,9 Md, et ont reprsent 1,85 % du PIB.
La socit commerciale constituer peut prendre la forme dune entreprise unipersonnelle sportive responsabilit limite (EUSRL), dune socit anonyme objet sportif (SAOS), dune socit anonyme sportive professionnelle (SASP) ou dune socit dconomie mixte sportive locale (SEMSL). 25 Terme recommand pour le domaine des sports par la commission gnrale de terminologie et de nologie.
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Sur lensemble de la dcennie 2000-2009, la dpense sportive nationale a augment de 43 % en euros courants, soit une progression suprieure celle du PIB (31 %). Tableau n 3 : La dpense sportive en France
En Md et en %
2005 I - Mnages Communes Dpartements Rgions II - Total collectivits territoriales III - tat Parrainages Medias (droits TV) IV - Total entreprises Dpense sportive totale Taux de croissance annuel (en %) En % du Produit Intrieur Brut Produit Intrieur Brut (PIB) Taux de croissance annuel du PIB (en %) 15,1 8,0 0,7 0,4 9,1 4,0 1,7 1,4 3,1 31,3 +5,4 1,8 1 718,0 +3,8 2006 15,8 8,4 0,8 0,4 9,6 4,1 1,9 1,3 3,2 32,7 +4,8 1,8 1 798,1 +4,7 2007 16,4 9,0 0,8 0,4 10,2 4,2 2,0 1,2 3,2 34,0 +4,0 1,8 1 886,8 +4,9 2008 16,7 9,3 0,8 0,5 10,6 4,3 2,1 1,2 3,3 34,9 +2,6 1,8 1 933,2 +2,5 2009 16,5 9,4 0,8 0,6 10,8 4,3 2,1 1,2 3,3 34,9 0 1,9 1 889,2 -2,3
Source : Mission des tudes, de lobservation et des statistiques (MEOS), les chiffrescls du sport La dpense sportive en France
La part de ltat, tous ministres confondus, est minoritaire, puisquelle slve environ 12,5 % du total des financements publics et privs, soit 4,3 Md dont 3,5 Md pour le sport scolaire et universitaire. En revanche, avec 10,8 Md en 2009, les collectivits territoriales prennent en charge 71 % des dpenses publiques en faveur du sport : leurs interventions se composent hauteur de 43,6 % de dpenses dinvestissement. Ce sont les communes et leurs regroupements qui, avec 9,4 Md, assument lessentiel des financements territoriaux. Les communes sont, en outre, propritaires des trois-quarts environ des
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COUR DES COMPTES
quipements sportifs traditionnels (hors espaces et sites de sport nature) et grent 68 % de ce parc26. Les dpartements (800 M en 2009) et les rgions (600 M) ralisent respectivement 5,3 % et 4 % de la dpense publique sportive.
Graphique n 3 : La dpense sportive en France en 2009
Source : ministre des sports Mission des tudes, de lobservation et des statistiques
Si les acteurs publics totalisent en France 15,1 Md de dpenses lies au sport, cette participation ne finance quenviron 43 % du sport franais : les mnages restent les premiers contributeurs, avec 16,5 Md en 2009, soit prs de la moiti de la dpense sportive. Il convient cependant dtre prudent dans lanalyse de cette part des mnages, sans doute survalue. En effet, les donnes exploites intgrent des dpenses qui ne sont pas lies la pratique sportive : lachat de vtements de sport peut par exemple relever dun simple usage vestimentaire quotidien plutt que de frais engags pour des activits physiques et sportives. En 2009, les Franais ont dbours 5,9 Md dans la consommation de services sportifs, soit 36,2 % de leurs dpenses lies au sport, et 10,5 Md pour lacquisition de biens sportifs, soit 63,8 %, les vtements et chaussures de sport comptant pour prs du quart des dpenses. Les donnes du ministre des sports sont corrobores par celles de lUnion europenne : seulement 40 % des dpenses des mnages seraient directement imputables la pratique effective du sport, dont 30
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Source : direction des sports, donnes du recensement des quipements sportifs.
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34 % alloues au paiement de services pour pratiquer le sport27. En sens inverse, la valorisation de lengagement des 2,5 millions de bnvoles dans les associations sportives pourrait tre prise en compte dans la dpense sportive attribue aux mnages. Enfin, les entreprises constituent les plus faibles contributeurs la dpense sportive franaise avec 3,3 Md en 2009. Elles participent au financement du sport de diffrentes manires : elles parrainent des clubs ou des fdrations, pratiquent le mcnat, achtent des espaces publicitaires dans les enceintes sportives ainsi que des droits de retransmission, ou encore payent les cotisations sportives de leurs employs. Certaines entreprises nont pas limit leur action ces rles traditionnels et ont souhait produire des athltes de haut niveau, en centrant leur action sur les disciplines les plus mdiatises (tennis, athltisme, natation). Si ces expriences ont un temps pos la question de la concurrence quelles constituaient pour linvestissement public dans le sport de haut niveau (linstitut national du sport, de lexpertise et de la performance avait vu partir plusieurs de ses sportifs et cadres qualifis), elles ne se sont pas avres concluantes en labsence dun modle conomique prenne.
B - Des moyens financiers nanmoins importants

Les moyens dploys par ltat en faveur du sport relvent de trois ministres : les sports, lducation nationale, lenseignement suprieur et la recherche. La plus grande partie de cette dpense est impute sur le systme ducatif : il sagit en quasi-totalit de dpenses de personnel, qui correspondent la masse salariale des enseignants. En 2009, sur les 4,3 Md dpenss par ltat en faveur du sport, 1,67 Md relevait de la valorisation des heures dducation physique et sportive (EPS) dans le premier degr (public et priv sous contrat), 1,49 Md des traitements des professeurs dducation et sportive du second degr, et 0,33 Md de la filire STAPS (sciences et techniques des activits physiques et sportives) de lenseignement suprieur28.
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Source : tude commande par la Commission europenne, Study on the funding of grassroots sports in the EU , Eurostrategies, Amnyos group, CDES, Deutsche Sporthochschule Kln, 2011. 28 Source : mission des tudes, de lobservation et des statistiques (MEOS). Si lon sen tient ces donnes, lactivit des services communs (inter)universitaires dactivits physiques et sportives, implants dans les universits et distincts de la filire sciences et techniques des activits physiques et sportives, ne semble pas valorise.
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Pour leur part, les montants mobiliss dans le primtre global relevant du ministre des sports (y compris notamment les dpenses du centre national pour le dveloppement du sport finances sur des ressources fiscales affectes) atteignent 867 M en 2012. Depuis 2006, premire anne de prsentation du budget selon la nouvelle architecture issue de la LOLF, elles ont augment de 30 % en euros courants. Les crdits budgtaires du ministre des sports nont toutefois progress sur la mme priode que de 19 %, et sont stabiliss depuis 2009. Les crdits budgtaires affrents au ministre des sports sont rpartis entre le programme 219 Sport (275,5 M en 2012), qui regroupe principalement les dpenses de subvention et dintervention du ministre, et des dpenses dites de soutien - rmunrations des personnels directement payes par le ministre, dpenses de fonctionnement des services centraux et dconcentrs -, qui sont inscrites dans le programme 124 de la mission Solidarit, insertion et galit des chances (309,8 M pour le sport en 2012)29. Tableau n 4 : Dpense publique en faveur du sport ministre des sports30
En M
Crdits de paiement Crdits budgtaires dont dpenses directes du programme 219 Sport dont dpenses de soutien Centre national pour le dveloppement du sport Total ministre charg des sports 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (prv.) 585,28
491,24 530,65 523,47 579,77 563,81 579,64
184,26 203,38 200,71 246,67 243,55 234,90
275,48
306,98 327,27 322,76
333,1 320,26 344,74
309,80
179,42
217,3 246,87 209,45 233,99 286,54
282,10
670,66 747,95 770,34 789,22 797,80 866,18
867,38
Source : direction des sports, rapport annuel de performances pour les donnes 2011
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Le programme 124 regroupe depuis 2011 lensemble des dpenses de soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative.
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Hors dpenses fiscales traites ci-aprs. Une seule est chiffre dans le projet annuel de performances du programme Sport : celle en faveur des arbitres et juges sportifs, qui slve 16 M.
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Le programme 219 Sport est structur en quatre actions : la promotion du sport pour le plus grand nombre (action 1), le dveloppement du sport de haut niveau (action 2), la prvention par le sport et la protection des sportifs (action 3), la promotion des mtiers du sport (action 4). Le ministre a fait du sport de haut niveau son champ dintervention directe principal. En 2012, 68 % des crdits du programme 219 sont concentrs sur cette action n 2, alors que laction n 1, consacre au sport pour tous, ne recueille que 13,1 % des crdits. Depuis 2006, les crdits allous par le ministre au sport pour tous ont baiss de 30 %, alors que ceux bnficiant au sport de haut niveau ont doubl. Une partie des volutions enregistres depuis 2009 est toutefois mettre en relation avec des mesures de transfert progressif de la masse salariale, qui tait auparavant gre sur un autre programme, et qui transite dsormais par le programme 219 vers plusieurs oprateurs : institut national du sport de lexpertise et de la performance en 2010 ; coles nationales de voile et de sports de montagne en 2011 ; centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS) et muse national du sport en 2012.
Graphique n 4 : Evolution des crdits budgtaires par action de 2006 2012 (en M)
Source : direction des sports
Le programme 219 Sport consacre plus de 90 M ses tablissements publics rattachs : notamment, en 2012, 21,8 M ont t attribus linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance
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et 50,7 M aux centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS)31. Le ministre des sports consacre galement une large partie du programme 219 au financement des conventions dobjectifs des fdrations sportives. Ces dernires reoivent un concours financier de la part de ltat qui sest lev globalement 96,47 M en 201132. Les taux de soutien33 sont toutefois trs variables : les cinq fdrations pour lesquelles ces taux sont les plus faibles (entre 0,7 et 2,5 %) sont les fdrations de tennis, de football, de rugby, de cyclotourisme et de golf. Les cinq qui ont les taux de soutien les plus importants (entre 52,2 % et 94,3 %) sont les fdrations de pentathlon moderne, de lutte, daviron, de ski nautique et descrime. Si le sport pour tous bnficie dune faible proportion des crdits budgtaires du programme 219 Sport , en revanche lessentiel des moyens financiers qui lui sont allous provient des ressources affectes au centre national pour le dveloppement du sport. Leur montant prvisionnel slevait pour 2012 272,2 M.
Lquilibre financier du centre national pour le dveloppement du sport Les recettes du centre proviennent de trois sources : - un prlvement plafonn sur les sommes mises dans le cadre des jeux exploits par la Franaise des Jeux (173,8 M en 2012, soit prs de 63 % des recettes) ; en outre, un prlvement complmentaire de 0,3 % plafonn 24 M par an, destin la construction ou la rnovation des stades de lEuro 2016 de football sera appliqu sur la priode 2011-2015 ; - le produit de la taxation des droits de diffusion de manifestations ou de comptitions sportives (taxe dite Buffet ), valu 43,4 M en 2012 ; - depuis 2010, une contribution sur les sommes mises dans le cadre des paris sportifs, plafonne 31 M.
Projet annuel de performances Sport, jeunesse et vie associative pour 2012. Dont 9,67 M daides personnalises aux sportifs de haut niveau qui transitent par le comit national olympique et sportif franais, question traite au chapitre III. 33 Le taux de soutien est le rapport entre les financements de ltat arrts dans la convention dobjectifs et le budget de la fdration. Le ministre calcule galement un taux de dpendance , qui intgre, outre ces financements, la valorisation des cadres techniques placs auprs des fdrations.
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Aprs une chute brutale en 2009, lie larrt dun prlvement supplmentaire sur la Franaise des Jeux destin financer le programme national de dveloppement du sport de 2006 2009, les recettes du centre sont reparties la hausse (de 210,7 M en 2009 274,1 M dans les prvisions pour 2012), en raison notamment de la nouvelle contribution sur les paris sportifs et du prlvement complmentaire sur la Franaise des Jeux affect lEuro 2016. La progression des dpenses est toutefois encore plus forte, de 215,7 M en 2009 282,10 M en prvisionnel 2012. Les principaux postes de dpenses sont : - des subventions de fonctionnement destines aux associations sportives, comits et ligues (elles constituent la part territoriale , qui reprsente 43 % des dpenses prvisionnelles en 2012) ; - des subventions prvisionnelles) ; dquipements sportifs (38 % des dpenses
- des financements nationaux, au bnfice notamment du comit national olympique et sportif franais et du comit paralympique franais (part nationale, 7 % des dpenses). Le centre national pour le dveloppement du sport a accumul, au cours de ses premires annes dexistence, un fonds de roulement important, que le ministre des sports a utilis en lui confiant progressivement de nouvelles missions, telles que le soutien lorganisation dvnements sportifs internationaux, et en instituant son profit un fonds de concours qui sest lev 19,5 M en 2012. Ltablissement a toutefois contract des engagements pluriannuels importants correspondant essentiellement des subventions dquipement (les engagements hors bilan slevaient 340,9 M fin 2011). Lquilibre financier de ltablissement est dsormais prcaire et les dpenses doivent tre contenues : le fonds de roulement du centre, qui tait de 78,4 M en 2008, devrait tre ngatif lissue de lexercice 2012.
Enfin, si la loi de financement de la scurit sociale pour 2010 a mis fin au dispositif du droit limage collective des sportifs professionnels34, deux dpenses fiscales restent rattaches au programme 219 : depuis 2006, les arbitres et les juges sportifs sont exonrs de limpt sur le revenu pour les sommes quils peroivent dans lexercice de leurs fonctions, si le montant annuel de leurs indemnits est infrieur 14,5 % du plafond annuel de la scurit sociale. Le projet annuel de performances pour 2012 du programme 219 value le cot de cette mesure 16 M.
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La Cour, dans son rapport public annuel de fvrier 2009, avait recommand la suppression de ce dispositif qui permettait dexonrer de cotisations 30 % des rmunrations verses leurs joueurs par les clubs sportifs professionnels, faisant valoir son caractre coteux, inquitable et inefficace, les carts de rmunration entre sportifs professionnels franais et trangers nayant en outre pas vocation tre combls par les finances publiques.
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Dans son rapport public annuel pour 201135, la Cour a relev que ce rgime dexonration ne sinscrivait pas dans des objectifs clairement dfinis et souffrait dune absence de pilotage : le rgime dclaratif apparat peu fiable, le dispositif mal suivi et la dfinition du cot global trs approximative ; ces mesures concernent en outre une population trs htrogne au regard de leur statut et de leur rmunration ; un mcanisme de dduction des dpenses exposes par les sportifs en vue de lobtention dun diplme ou dune qualification pour leur insertion ou leur conversion professionnelle pse galement sur les finances de ltat. Le projet annuel de performances pour 2012 du programme Sport ne fournit toutefois aucune estimation du nombre de bnficiaires ni du cot affrent cette mesure, bien que sa cration remonte 1948 et que les dernires modifications datent de 2000. Il convient de mentionner galement la dpense fiscale rattache au programme 163 Jeunesse et vie associative correspondant aux dispositifs visant soutenir le mouvement associatif et lengagement bnvole, et dont bnficient, en particulier, les associations sportives. Il sagit principalement des dispositions figurant larticle 200 du code gnral des impts qui prvoient quouvrent droit une rduction dimpt sur le revenu gale 66 % de leur montant les sommes prises dans la limite de 20 % du revenu imposable qui correspondent des dons et versements, y compris labandon exprs de revenus ou produits () . Cette disposition concerne notamment les frais de dplacement engags par des bnvoles dans le cadre de leur engagement associatif. Cette dpense fiscale est estime au total 1,19 Md pour 2012 et 1,3 Md pour 201336, mais le ministre des sports ne donne pas dinformation sur la part de cette dpense correspondant au soutien aux associations sportives.
35 Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt, Rapport public annuel, fvrier 2011. 36 Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013.
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III - Un rle de rgulation confront de nouveaux enjeux

Si ltat joue un rle important dans lorganisation du sport et dans la dfinition des politiques sportives, il est nanmoins appel intervenir moins comme financeur majeur - notamment pour le sport pour tous - que comme rgulateur et correcteur de dsquilibres. Ce rle ncessite dtre adapt pour prendre en compte les volutions les plus rcentes du sport. Dans lvolution de son positionnement, ltat sera dautant plus crdible quil ne se dispersera pas, quil veillera la cohrence de ses politiques en complmentarit avec celle des diffrents acteurs, et quil se posera en garant de lthique du sport.
A - Des principes dintervention et de gouvernance revoir

Plusieurs facteurs expliquent l'intervention de l'tat dans le domaine du sport : le mouvement sportif est fortement dissmin ; les interventions du secteur priv (parrainage, mcnat, naming37) dpendent de la conjoncture conomique et sont orientes vers quelques disciplines trs mdiatises ainsi que vers la clientle la plus solvable ; enfin, compte tenu de la place des collectivits territoriales, qui sont les premiers financeurs publics du sport, ltat doit se mettre en situation de disposer dune vision densemble lui permettant de dfinir un cadre daction coordonn. La poursuite des deux grands objectifs fixs par les pouvoirs publics - dveloppement de la pratique sportive et excellence du sport de haut niveau - implique, au regard de leur ambition, des priorits resserres ainsi quune dfinition prcise des cibles. Ces principes doivent guider laction de ltat, qui ne peut se disperser entre de trop nombreux objectifs et doit matriser le risque de saupoudrage. Le respect dun cadre daction coordonn implique, en outre, dassocier les diffrents acteurs du monde sportif sa dfinition. La structuration du mouvement sportif (fdrations, comit national olympique et sportif franais), le rle grandissant des collectivits
Cet anglicisme dsigne la vente des droits dappellation dune enceinte sportive, gnralement dans le cadre dun partenariat de longue dure : par exemple Emirates Stadium de Londres pour le club de football dArsenal, ou bien American Airlines Arena pour la salle de basketball du Miami Heat. En France, le club de football du Mans a sign un contrat de ce type pour son nouveau stade avec la socit dassurances MMA.
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territoriales, la diversification des pratiques sportives et la croissance des enjeux conomiques et sociaux du sport, ont dbouch sur une situation complexe o interfrent de nombreux acteurs. Il est donc ncessaire de dfinir des instances o ceux-ci peuvent se coordonner. Toutefois, les initiatives qui ont t prises nont pas abouti jusquici un quilibre satisfaisant. Ainsi, le conseil national des activits physiques et sportives (CNAPS), cr par la loi du 16 juillet 1984, a t mis en place seulement en 2001 mais a t supprim en 2008 en raison de la lourdeur de son fonctionnement38. Par la suite, une assemble du sport comptant environ 180 membres a t runie autour de six thmatiques de mars juin 2011, linitiative de la ministre des sports. Cette assemble devait ensuite tre prennise avec un format plus rduit dune soixantaine de membres reprsentant ltat, le mouvement sportif, les collectivits territoriales, le monde conomique et la socit civile. Cest finalement une organisation diffrente qui a t retenue, sous la forme dune confrence nationale du sport (CNS), cre par dcret du 13 janvier 2012. Prside par le ministre des sports et constitue de 31 membres, elle est charge dorganiser la concertation entre les diffrentes parties prenantes dans le domaine du sport. Le sport scolaire et universitaire y est toutefois sous-reprsent, au regard de son poids et de limportance quil revt dans le dveloppement des politiques sportives : la confrence comprend un seul reprsentant du ministre de lducation nationale, et aucun du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche. Par ailleurs, aucun reprsentant de la socit civile ny sige. Les ractions recueillies par la Cour lors de son enqute montrent que cette confrence nest pas perue comme un vritable lieu de coordination des acteurs du monde du sport.
B - Un rle central dans la dfense de lintgrit du sport

Face au dveloppement du sport de haut niveau et des comptitions professionnelles, il revient ltat, garant de lintrt gnral, de prvenir et de sanctionner les dviances susceptibles de remettre en cause lintgrit des pratiques sportives, ainsi que de promouvoir les rgles de bonne gestion.
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Il comptait en effet 104 membres titulaires rpartis en 8 collges.
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1 - La lutte contre les comportements frauduleux et dangereux

La Cour na pas procd un contrle des autorits en charge de la lutte contre le dopage et du contrle des paris sportifs. Toutefois, au regard des valeurs positives que les pouvoirs publics entendent faire porter par le sport, la lutte contre les drives rsultant des enjeux financiers lis aux comptitions constitue un aspect important des politiques publiques du sport et relve galement de la responsabilit du mouvement sportif.
a) La lutte contre le dopage

Limportance de la lutte contre le dopage tient non seulement aux risques que celui-ci fait courir la sant des sportifs mais aussi aux dommages quil peut causer limage dune discipline sportive et celle du sport en gnral. Il importe donc que lEtat et le mouvement sportif simpliquent fortement dans les actions destines prvenir le dopage et sanctionner ceux qui y recourent. La France joue un rle particulirement actif dans le domaine de la lutte contre le dopage, mais les caractristiques trs volutives des produits dopants39 rendent toutefois ncessaires de constants efforts dadaptation. Ces efforts concernent notamment le dveloppement de la recherche face aux techniques toujours plus sophistiques de dopage, la diversification des procds de contrle, les suivis personnaliss que le dveloppement du sport professionnel rend indispensable, mais aussi la ncessit de prvenir une drive des comportements qui peut galement toucher le sport amateur. La politique de lutte contre le dopage sest structure au cours des dernires annes. La loi n 2006-405 du 5 avril 2006 relative la lutte contre le dopage et la protection de la sant des sportifs a confi au ministre des sports la responsabilit de coordonner les actions de prvention et de
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Le dopage est dfini par lAgence mondiale antidopage (AMA) comme une ou plusieurs violations des rgles antidopage nonces aux articles 2-1 2-8 du Code Mondial . Ces rgles visent en particulier la prsence dune substance interdite, de ses mtabolites ou de ses marqueurs dans un chantillon fourni par le sportif , lusage ou la tentative dusage par un sportif dune substance interdite ou dune mthode interdite et la falsification ou tentative de falsification de tout lment du contrle de dopage .
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recherche, et a cr une autorit indpendante, lagence franaise de lutte contre le dopage (AFLD), pour effectuer les contrles. La loi n 2008-650 du 3 juillet 2008 relative la lutte contre le trafic de produits dopants a complt les dispositions pnales applicables la production et au trafic de produits dopants. En outre, par une srie de textes40, le droit franais a t mis en conformit avec les rgles du code mondial antidopage. Les comptences de lagence franaise de lutte contre le dopage
Les dispositions relatives l'agence franaise de lutte contre le dopage figurent au chapitre 2 du titre III du livre II du code du sport. Son organe principal est le collge compos de neuf personnalits, auxquelles peut s'adjoindre un vtrinaire pour les questions touchant le dopage animal. En matire de contrle antidopage, l'agence est charge de la dfinition de la stratgie des contrles et de leur mise en uvre oprationnelle pour les comptitions et les entranements se droulant en France en dehors des rgles des fdrations internationales. Elle peut organiser des contrles lors de comptitions internationales en coordination avec lagence mondiale antidopage (AMA) ou avec la fdration internationale comptente. La responsabilit des contrles incombe au directeur du dpartement des contrles, nomm par le collge de lagence. Conformment la loi, celui-ci peut continuer sappuyer sur les services dconcentrs du ministre charg des sports et sur le rseau de prleveurs agrs pour la mise en uvre concrte des contrles. Lagence a hrit du laboratoire national de dpistage du dopage (LNDD), install Chtenay-Malabry, seul accrdit en France auprs de lagence mondiale antidopage (AMA), qui est devenu le dpartement des analyses. La loi lautorise cependant faire appel des laboratoires tiers, comme cest dailleurs le cas en matire danalyses sur des prlvements raliss sur des chevaux lors de comptitions questres. Lagence peut prononcer des sanctions administratives de suspension dans plusieurs cas : dabord sur saisine doffice lorsque les organes disciplinaires de la fdration nationale comptente ne se sont pas prononcs dans les dlais prvus par la loi (dix semaines en premire instance, quatre mois en appel) ; ensuite pour rformer une dcision prise par la fdration franaise comptente, ou pour tendre une sanction prise par une fdration aux activits du sportif sanctionn relevant des autres fdrations, de sa propre initiative ou la demande de la fdration ayant prononc la sanction ; enfin lorsque le sportif contrl positivement nest pas licenci en France, sauf lorsque le contrle a eu lieu durant une comptition internationale pour laquelle seule la fdration internationale correspondante est disciplinairement comptente. Par ailleurs, en corollaire de son rle disciplinaire, lagence est charge par la loi de dlivrer au plan national les autorisations dusage des fins thrapeutiques de produits interdits, sous leurs deux formes dites standard ou abrge.
Ordonnance n 2010-379 du 14 avril 2010 relative la sant des sportifs et la mise en conformit du code du sport avec les principes du code mondial antidopage complte par les dcrets n 2011-57, 2011-58 et n 2011-59 du 13 janvier 2011.
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Lagence a un rle de prvention aux cts du ministre des sports. Elle dispose dun comit dorientation scientifique, compos de neuf scientifiques franais et trangers de haut niveau, dsigns par le prsident de lAgence, ainsi que de trois reprsentants des administrations concernes et dun reprsentant de lagence mondiale antidopage. Le dpartement des analyses assure lui-mme des actions de recherche en son sein, qui sont soumises ce comit. Celuici peut galement examiner des projets proposs par dautres laboratoires dans le domaine spcifique du dopage, les valider et ventuellement les promouvoir auprs de grands laboratoires de recherche ou dorganismes nationaux ou internationaux susceptibles de contribuer leur financement. Cette dimension de laction de lagence est naturellement essentielle pour mettre en vidence des produits et procds dopants, aujourdhui connus des seuls dopeurs , pour amliorer les techniques de dtection des substances interdites ou encore pour analyser les effets des produits dopants sur la sant et sur la performance ou les questions sociologiques relatives la lutte contre le dopage. Elle peut enfin mettre des recommandations destination des fdrations sportives.
Lagence franaise de lutte contre le dopage (AFLD) ralise depuis 2008 environ 10 000 prlvements, essentiellement urinaires et sanguins, par an. En 2011, 9 516 contrles antidopage ont donn lieu 10 623 analyses antidopage41. 63 disciplines ont t concernes, une attention particulire tant porte aux sports collectifs. Par ordre dcroissant, les disciplines les plus frquemment contrles ont t le cyclisme (18,8 %), lathltisme (14,1 %), le football (10,2 %) et le rugby (9 %). La part des contrles diligents hors comptition a sensiblement augment, pour stablir 43 % en 2011. 181 infractions prsumes ont t portes devant le collge de lagence franaise de lutte contre le dopage : 163 ont concern des contrles positifs, dont 107 ont dbouch sur des sanctions (35 dossiers nayant pas t examins avant la fin de lanne) ; les autres infractions concernent des cas de soustraction au contrle ou de violation de lobligation de localisation pour les sportifs qui y sont astreints. Aprs un premier programme de prvention des conduites dopantes couvrant la priode 2006-2011, le ministre des sports a labor un plan national de prvention du dopage et du trafic de produits dopants pour la priode 2011-2014 : pour pouvoir bnficier dun soutien de ltat, les fdrations sportives doivent intgrer dans leurs conventions dobjectifs des engagements en matire de lutte contre le dopage. Ce dispositif est encore trop rcent pour pouvoir tre valu. Il nen demeure pas moins ncessaire de renforcer ces engagements loccasion du
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Le cot total des dpenses relevant du dpartement des contrles sest lev en 2011 1,5 M, soit un cot moyen de 161 par sportif contrl.
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renouvellement des conventions dobjectifs et de prvoir des sanctions en cas de non-respect. La Cour a vrifi, loccasion de ses contrles de fdrations sportives les plus rcentes, leur engagement dans la lutte contre le dopage tant dans le sport de haut niveau que dans le sport pour tous. Ainsi, par exemple, au sein de la fdration franaise de tennis, 259 contrles ont t effectus entre 2010 et 2012 : ces contrles ont donn lieu cinq procdures disciplinaires. Les joueuses et joueurs qui bnficient du soutien de la fdration doivent signer une charte dans laquelle ils sengagent participer aux actions de prvention menes par lEtat et la fdration. Un suivi biologique longitudinal soit trois prises de sang par an est effectu depuis une dizaine dannes : il concerne actuellement 66 joueuses et joueurs participant la Coupe Davis et la Fed Cup ou relevant du ple France.
b) La lutte contre la corruption et la tricherie en matire sportive

La lutte contre la corruption et la tricherie en matire sportive est devenue une proccupation croissante avec le dveloppement des paris sportifs lchelle mondiale et la dmatrialisation des lieux de prise de paris, qui ont augment les risques de manipulation des comptitions. La France a fait le choix, avec la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne, de lutter contre les paris illgaux en mettant en place une libralisation contrle. Ce texte vise notamment assurer la scurit et la sincrit des oprations de jeux par lencadrement des paris, lagrment pralable des oprateurs et la reconnaissance dun droit dexploitation pour les organisateurs dvnements sportifs. Il institue galement un prlvement sur les mises qui revient au centre national pour le dveloppement du sport. Une autorit administrative indpendante, lautorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL), est charge de mettre en place des moyens de rgulation, dinformation et de contrle pour protger les joueurs et lutter contre la fraude. Enfin, la loi n 2012-158 du 1er fvrier 2012 a institu un dlit pnal de manipulation des manifestations sportives.
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Lactivit de lautorit de rgulation des jeux en ligne en 2011 2011 a constitu la premire anne de pleine activit pour lautorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL). Le march des jeux en ligne concerne trois secteurs distincts : les paris hippiques, les paris sportifs, les jeux de cercle (poker). En 2011, les paris sportifs contrls par lARJEL ont fait lobjet de 592 M de mises, pour un peu plus de 700 000 comptes joueurs actifs. LARJEL a agr 16 oprateurs dans le domaine sportif et a autoris les paris sur 30 sports. Toutefois, 80 % des mises sont concentres sur deux sports : le football (55 %) et le tennis (25 %). Tous secteurs confondus, lARJEL a adress plus de 1 000 mises en demeure des oprateurs et hbergeurs de sites illgaux.
Source : rapport dactivit 2011 de lARJEL
2 - Le respect des rgles de bonne gestion

Les consquences conomiques et financires de la professionnalisation du sport ont galement rendu ncessaire linstauration de rgles prudentielles en matire de gestion. En effet, en raison notamment dune matrise insuffisante de leur politique salariale dans le cadre dun march europen drgul, beaucoup de clubs professionnels nont pas trouv, en France comme en Europe, les conditions dun quilibre conomique prenne. Ainsi, en Ligue 1 de football, le rsultat net cumul des 20 clubs a t de - 114 M lissue de la saison 2009-2010 et de - 46,1 M en 2010201142. La dette cumule des mmes clubs slevait 610 M dont 94,3M de dette financire (reprsentative des emprunts contracts par les clubs) la fin de la saison 2009 2010, et 611,5 M dont 87,2 M de dette financire la fin de la saison 2010 201143.
Source : rapport dactivit de la direction nationale du contrle de gestion (DNCG), comptes des clubs professionnels de football, saison 2010-2011. Le tableau dtaill qui figure en annexe n 6 montre que les pertes sont encore plus importantes si lon sen tient au rsultat dexploitation hors transfert : ce rsultat dexploitation est de 254,2 M pour la saison 2010-2011. 43 La dette non financire comprend, dune part, des dettes sur transferts de joueurs (133,9 M la fin de la saison 2010 2011), auxquelles correspondent toutefois, lactif, des crances sur transferts de joueurs hauteur de 154,7 M, dautre part, un poste autres dettes , correspondant essentiellement des dettes fiscales et sociales (390,4 M).
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Plusieurs dispositions ont t prises afin dinciter les clubs une meilleure matrise de leur quilibre financier : les subventions publiques que les collectivits territoriales et leurs groupements peuvent verser aux associations et socits sportives sont encadres par le code du sport44. Elles ne peuvent financer que des missions dintrt gnral, telles que la formation ou la scurit, et leur montant ne peut excder 2,3 M par club et par saison. En outre, le montant maximum des sommes verses par les collectivits en excution de contrats de prestations de services ou dautres prestations nentrant pas dans des missions dintrt gnral, est fix 30 % du total des produits du compte de rsultat de lanne prcdente dans la limite de 1,6 M par saison sportive ; les clubs professionnels font lobjet dun contrle de gestion : chaque fdration disposant dune ligue professionnelle a lobligation, en application de larticle L. 132-2 du code du sport, de crer un organisme charg dassurer le contrle juridique et financier des associations et socits sportives ; les conditions de commercialisation des droits dexploitation audiovisuelle des comptitions sportives sont galement encadres. En outre, la possibilit pour les fdrations de fixer un montant maximum de la somme des rmunrations verses aux sportifs par chaque club (salary cap) a t inscrite dans la loi du 1er fvrier 2012.
La matrise de la masse salariale des quipes professionnelles Le salary cap est apparu aux tats-Unis dans les annes 1980. Impos par les ligues de sport professionnel (National Basket Association, National Football League, National Hockey League), il vise limiter la masse salariale des clubs. Dans le contexte amricain de ligues professionnelles fermes (pas de systme de monte ou de descente entre divisions, nombre limit de franchises permettant aux clubs de participer la comptition), le salary cap a pour principal objectif, ct dautres instruments de rgulation tels que lorganisation collective des recrutements donnant la priorit aux clubs les moins bien placs (draft), de veiller lattractivit du spectacle en maintenant un certain quilibre entre les quipes.
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Articles L. 113-2, L. 113-3, R. 113-1 et suivants du code du sport.
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En France, la loi du 1er fvrier 2012 laisse la possibilit aux fdrations sportives dinstaurer un salary cap. Le rugby professionnel est cette date, la seule discipline lavoir mis en place, ds la saison 2010-2011, afin dviter une inflation des salaires et de prserver lquit de la comptition. Nanmoins, les organes chargs du contrle de gestion des clubs ont la possibilit dencadrer la masse salariale lorsque la situation financire des clubs lexige : en 2010, plus de la moiti des clubs de ligue 2 de football ont ainsi vu leur masse salariale encadre.
La monte en puissance des enjeux financiers lis au sport professionnel et la difficult quprouvent les clubs quilibrer leurs comptes lgitiment le fait que ltat, dans son rle de rgulation, y porte une attention croissante et incite les fdrations sportives renforcer leurs instruments de contrle. Cette rgulation ne peut toutefois tre vritablement efficace que si elle est relaye au niveau international.
3 - La ncessit dun renforcement de la rgulation au niveau international

Dans un contexte mondialis, les lgislations nationales rencontrent rapidement leurs limites si elles restent isoles. Cette contrainte est particulirement perceptible dans le cas des paris sportifs illgaux effectus en ligne partir de sites situs ltranger : contrairement au dopage45, il manque dans ce domaine un instrument juridique international pour fixer un cadre harmonis de protection de lintgrit du sport et pour coordonner la lutte contre la manipulation des rsultats sportifs en lien avec les paris en ligne.
Lexemple de la Fdration franaise de tennis Comme tous les sports mdiatiss, le tennis est touch par les risques de corruption lis aux paris sportifs, mais sa vulnrabilit est accentue par le fait quil sagit dun sport individuel et par le fait que les paris peuvent porter sur toutes les phases dun match (set, jeu, voire point) : ainsi, selon lautorit de rgulation des jeux en ligne, 70 % des mises sont enregistres sur des phases de jeu intermdiaires, juste avant que ne soit joue une balle.
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LAgence mondiale anti-dopage, cre en 1999, a permis une harmonisation des listes de procds et produits dopants et des rglementations nationales.
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En application de la loi du 12 mai 2010, la fdration franaise de tennis (FFT) a sign 26 contrats avec des oprateurs de paris en ligne agrs portant sur les ditions 2012, 2013 et 2014 des tournois quelle organise. Ces conventions, conclues pour une comptition donne, prcisent les obligations des parties en matire de prvention et de dtection de la fraude. Parmi les mesures mises en uvre par la fdration, figurent lenregistrement de tous les matches concerns, la dsignation tardive des arbitres, la prvention des conflits dintrt, et la surveillance des sites de paris en ligne. Toutefois, si ces mesures permettent de limiter les risques lis aux paris enregistrs en France, il nen va pas de mme avec ceux qui sont enregistrs ltranger, soit 95 % des paris. Les autorits mondiales du tennis se sont inquites de cette situation et ont mis en place une tennis integrity unit ou unit dintgrit du tennis, laquelle la fdration franaise de tennis apporte sa contribution, mais qui se rduit quatre personnes. La fdration, si elle a pu par le pass conduire des actions judiciaires contre des sites illgaux ltranger, fait valoir quelle na pas vocation engager seule des procdures longues et coteuses.
En ce qui concerne les rgles de bonne gestion, le principe du fairplay financier a t approuv en mai 2010 pour le football professionnel par lUnion europenne des associations de football (UEFA). Ayant pour objectif darrter la croissance de lendettement de certains clubs afin dassurer leur viabilit et donc la prennit des comptitions, ce principe, qui vise instaurer des rgles prudentielles pour la gestion financire des clubs, doit tre appliqu pour les comptitions relevant de lUnion europenne des associations de football en 2013-2014. Les clubs auront obligation, sur une priode donne, dquilibrer leurs comptes, et ne pourront, de manire rpte, dpenser plus que les revenus quils gnrent. Le comit excutif de lUnion europenne des associations de football a approuv en juin 2012 la cration dune instance de contrle financier des clubs (ICFC), charge de superviser lapplication des rgles et habilite imposer des mesures disciplinaires. En dfinitive, dans les diffrents domaines concernant lintgrit des comptitions, les rponses nationales permettent de promouvoir lexemplarit, mais ne suffisent pas : il convient de progresser dans le cadre de la comptence dappui dfinie par le trait de Lisbonne et dans la coopration avec les organisations internationales, dont le Conseil de lEurope, afin de mettre en place des actions collectives et coordonnes un niveau qui peut seul les rendre vritablement efficaces.
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C - Des outils de mesure et danalyse amliorer

Pour servir sa fonction stratgique et mieux assurer sa fonction rgulatrice, ltat doit enfin amliorer ses outils de mesure et danalyse. Si le ministre des sports dispose dun certain nombre de donnes socio-conomiques sur lactivit sportive, il nexiste pas de compte satellite du sport46. La Commission europenne en a souhait llaboration au niveau europen, mais se heurte un manque de volont des tats membres, Eurostat ayant pour sa part refus en 2011 de prendre en charge le projet. La France sest engage dans cette dmarche en 2007, sans rsultats significatifs ce jour. Les enqutes actuelles ne donnent quune image incomplte de la situation. Certaines entreprises ont par exemple des activits secondaires qui sont lies au sport mais qui ne sont pas prises en compte dans le systme statistique. De mme, les apports financiers des mnages sont mal connus et mriteraient de faire lobjet dtudes pour isoler la part correspondant lactivit sportive ou lassistance des manifestations sportives. Dune manire gnrale, limpact conomique du sport reste mal mesur, quil sagisse de la rentabilit socio-conomique dinvestissements sportifs ou des effets de la pratique sportive sur la sant47, lemployabilit ou la cohsion sociale. Le dveloppement de la connaissance dans ces domaines viendrait utilement lappui des politiques publiques mises en uvre, en permettant de mieux les orienter. Dans le mme registre, lanalyse des effets conomiques de lorganisation de grands vnements sportifs et leur bilan cots/avantages mriteraient dtre approfondis, afin dclairer les dcisions de candidature laccueil de ces grands vnements. Le ministre des sports ne disposait pas jusqu une date rcente de service statistique et dtude. Il sappuyait principalement sur la mission des tudes, de lobservation et des statistiques (MEOS), cre en 1999 et rattache la direction de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, qui produit, sur la base dun programme annuel, des statistiques rcurrentes et des enqutes spcifiques. Le ministre a cherch tout rcemment dvelopper sa capacit danalyse en crant, en avril 2012, une mission dobservation du sport : larticulation de ses
Selon la dfinition de lINSEE, un compte satellite est un cadre de prsentation des donnes de lconomie dun domaine particulier en relation avec lanalyse conomique globale du cadre central de la comptabilit nationale. Lducation, la sant, la protection sociale, lenvironnement et le tourisme en sont des exemples. 47 Le gouvernement sest engag dans une action de promotion du sport sant.
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travaux avec ceux de la mission des tudes, de lobservation et des statistiques devra tre prcise par la direction des sports, lexistence de deux services statistiques distincts tant peu justifie. Le ministre des sports a dvelopp depuis 2005 une base de donnes, le recensement des quipements sportifs, espaces et sites de pratique (RES), qui est notamment utilis par le centre national pour le dveloppement du sport pour instruire les demandes de subventions dquipements. Afin daffiner la pertinence des dcisions, il apparat toutefois ncessaire damliorer lapprciation qualitative des quipements et dacqurir une connaissance plus fine des besoins. Le ministre des sports sest engag dans cette dmarche sans que celle-ci ait pu jusqu prsent aboutir : un schma de cohrence territoriale de loffre dquipements sportifs (SCOTOES) est en cours dlaboration, et la ralisation de diagnostics territoriaux approfondis (DTA) a t lance titre exprimental dans certains territoires par les services dconcentrs. Enfin, si le programme 219 Sport du budget de ltat fait lobjet dune mesure de performance travers une batterie dindicateurs, les pratiques sportives menes dans le cadre de lenseignement secondaire ou des tablissements denseignement suprieur restent lcart de cette dmarche, alors mme quelles reprsentent globalement linvestissement financier le plus important de ltat. Il conviendrait ds lors que les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche se dotent dindicateurs pour mesurer respectivement, au regard des objectifs qui leurs sont assigns, les rsultats de lducation physique et sportive dans lenseignement scolaire et la performance des services universitaires des activits physiques et sportives (SUAPS). __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Confronts des problmatiques communes, les tats europens ont fait des choix dorganisation diffrents, lis leur histoire institutionnelle et leurs caractristiques propres. En France, ltat intervient directement de faon importante dans les activits sportives. Sa stratgie doit toutefois tre adapte un environnement volutif. Les moyens limits dont il dispose imposent quil les concentre sur des priorits resserres, au service de ses deux grands objectifs : le dveloppement du sport pour tous, lexcellence du sport de haut niveau. Cette concentration des moyens doit se faire en coordination et en complmentarit avec les diffrents acteurs du sport.
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Les questions lies lintgrit des comptitions et la probit des sportifs ont pris une importance croissante avec le dveloppement des enjeux financiers lis au sport de haut niveau et au sport professionnel, et se rpercutent sur limage gnrale du sport. Le traitement de ces questions relve fondamentalement du rle de rgulation de ltat, qui doit renforcer sa lutte contre les drives. Les rponses nationales, ncessaires, doivent toutefois tre compltes, et la France doit intervenir en faveur dun renforcement des dispositifs internationaux de prvention et de sanction, notamment en matire de dopage, de paris sportifs et de contrle de gestion des clubs. Enfin, ltat doit dvelopper ses instruments de mesure et dvaluation. Llaboration dun compte satellite du sport permettrait dapprofondir les donnes socio-conomiques disponibles. Limpact de la pratique sportive sur la sant, sur lemployabilit, sur la cohsion sociale reste galement insuffisamment mesur. Lexpertise des besoins, notamment en quipements, mrite dtre affine. Le sport scolaire et le sport universitaire doivent enfin tre intgrs dans la mesure de la performance des politiques sportives. La Cour met les recommandations suivantes : 1. dfinir des priorits resserres pour les interventions de ltat, sinscrivant dans les objectifs du dveloppement de la pratique sportive et de lexcellence du sport de haut niveau ; 2. mettre en place une instance nationale et rgionale consultative qui associe lensemble des diffrents acteurs du sport la dfinition des politiques ; 3. promouvoir la mise en place dinstruments internationaux coordonns, notamment en matire de rglementation des paris sportifs et de contrle des clubs professionnels ; 4. dvelopper les outils de mesure et danalyse : en unifiant la mission des tudes, de lobservation et des statistiques et la mission dobservation du sport ; en laborant un compte satellite du sport ; en mesurant les effets de la pratique sportive sur la sant, sur lemployabilit et sur la cohsion sociale ; en achevant llaboration du schma de cohrence territoriale de loffre dquipements sportifs (SCOTOES).
Chapitre II Le dveloppement du sport pour tous
Les crdits consacrs par ltat au dveloppement du sport pour tous slvent 387,46 M48, auxquels il convient dajouter 3,5 Md correspondant la rmunration des enseignants dducation physique et sportive (EPS). Il sagit dune politique partage avec les collectivits territoriales, qui apportent lessentiel du financement des clubs et des quipements. Le projet annuel de performances (PAP) de la mission Sport, jeunesse et vie associative , annex au projet de loi de finances pour 2012, prcise que lobjectif n 1 du programme 219 Sport est daccrotre la pratique sportive, notamment au sein des clubs, en apportant une attention particulire aux publics prioritaires . Les rsultats globaux en matire de pratique sportive situent la France dans la moyenne europenne, mais des ingalits daccs demeurent marques. Cette situation, qui fonde la lgitimit de lintervention de ltat, illustre linsuffisante performance des politiques menes : elle appelle une rforme profonde du centre national pour le dveloppement du sport afin den faire linstrument dune politique efficace de rduction des ingalits daccs au sport ; elle invite galement mieux associer le sport scolaire et universitaire la politique de dveloppement du sport.
Dpenses imputes laction n 1 du programme Sport , y compris les dpenses de soutien, auxquelles sajoute la part des crdits du centre national pour le dveloppement du sport consacre au sport pour tous.
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I - Un loignement persistant de certains publics

La France se situe dans la moyenne europenne en matire de pratique sportive. Toutefois, certains publics - femmes, handicaps, habitants des zones urbaines sensibles, - demeurent sous-reprsents dans les clubs affilis aux fdrations. A travers les conventions dobjectifs et lintervention du centre national pour le dveloppement du sport, laction de ltat ne se traduit pas par une action suffisamment efficace en matire de correction des ingalits daccs aux pratiques sportives : sa politique reste caractrise par une grande dispersion des subventions de fonctionnement et nest pas assortie dobjectifs ambitieux.
A - Une pratique gnrale conforme la moyenne europenne, mais avec des ingalits marquantes
1 - Une mesure inadapte de la pratique sportive par les indicateurs du projet annuel de performances
Dans le projet annuel de performances du programme Sport , lindicateur 1.1 : licences dlivres par les fdrations sportives : nombre et taux par publics prioritaires mesure lefficacit de laction des pouvoirs publics en matire de dveloppement de la pratique sportive. Or celui-ci souffre de nombreuses faiblesses. En premier lieu, il ne mesure que la pratique encadre dans des clubs affilis aux fdrations sportives. Or, prs des deux tiers des pratiquants de plus de 15 ans49 ne sont pas adhrents dune structure, quil sagisse dune association ou dun club but lucratif. De plus, ni les services de ltat, ni lassociation nationale des lus en charge du sport (ANDES) ne disposent de donnes concernant le nombre dadhrents des clubs municipaux. Ni la pratique encadre, ni plus forte raison la pratique non encadre ne sont donc prises en compte dans leur intgralit par lindicateur du projet annuel de performances. De surcroit, cet indicateur mesure imparfaitement la pratique au sein des fdrations. En effet, les donnes relatives au nombre de licences incluent, en plus des licences stricto sensu, les autres titres de participation (ATP), qui sont dlivrs le plus souvent lors dune pratique sportive occasionnelle. Si la promotion des autres titres de participation a sa place dans la stratgie ministrielle du programme Sport , le fait de
Selon lenqute Stat-info du ministre des sports de dcembre 2010, 65 % des personnes ges de 15 ans et plus ont pratiqu de manire soutenue une activit physique ou sportive au cours des douze derniers mois prcdant lenqute.
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runir licences et autres titres de participation (ATP) dans un mme indicateur composite ne permet pas dapprcier correctement la performance du programme. Or, selon les donnes fournies par la mission des tudes, de lobservation et des statistiques, les autres titres de participation reprsentent 10 % des titres pris en compte par lindicateur : 1 740 000 ATP avaient t dlivrs en 2010 contre un peu plus de 15 680 000 licences. En outre, le ministre ne dispose pas dinformations fiables sur la proportion de titulaires de plusieurs licences. Par ailleurs, lindicateur est dclin en quatre sous-indicateurs qui visent valuer lvolution de la pratique sportive, ainsi que celle des ingalits dans la pratique du sport : le nombre et le taux de licences au plan national, le taux de licence des jeunes de moins de 20 ans, le taux de licences fminines et le taux de licences en zones urbaines sensibles (ZUS). Le choix davoir regroup lensemble des moins de 20 ans dans un public cible napparat gure justifi. En effet, le taux de licence de cette tranche dge est nettement suprieur la moyenne nationale (37,8 % en 2011 contre 27,2 % pour lensemble de la population) : il aurait t plus intressant de cibler uniquement les jeunes de 14 20 ans, car cest souvent dans cette tranche dge que la pratique diminue. Tableau n 5 : Evolution du nombre de licencis chez les jeunes de moins de 20 ans
En nombre et en %
2008 2009 2010 2011 (prv.) 2012 (prv.) 2013 (cible) nd 38,0
Nombre total de 5,8 5,7 nd nd nd licences (en millions) Taux de licence (hors collectivits outre- 38,5 37,7 37,7 37,8 37,9 mer) en % Source : projets annuels de performances sports 2007 2012
A linverse, la proportion de licences attribues des personnes en situation de handicap ne fait pas partie des indicateurs du projet annuel de performances, alors quil sagit dun des publics prioritaires et que les crdits destins favoriser la pratique sportive de ce public (conventions dobjectifs et crdits dconcentrs du centre national pour le dveloppement du sport) ont fortement augment, passant, selon le ministre des sports, de 3,7 millions en 2003 10 millions en 2011. Un recensement prcis de la proportion de pratiquants en situation de handicap est probablement dlicat en dehors des deux fdrations
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spcifiques50 - la fdration franaise de sport adapt (49 000 licencis en 2011) et la fdration franaise handisport (26 500 licencis en 2011) mais un indicateur relatif au nombre de clubs accueillant des sportifs en situation de handicap pourrait utilement clairer le projet annuel de performances. Au total, les indicateurs du projet annuel de performances apparaissent imparfaits : ils mesurent davantage la performance des fdrations en matire de recrutement de licencis que lvolution de la pratique sportive en France. A ce titre, il est ncessaire de les redfinir, notamment afin dintgrer la pratique sportive non encadre.
2 - Des ingalits daccs importantes dans les fdrations a) Des performances globales moyennes
Les objectifs en matire de dveloppement de la pratique apparaissent peu ambitieux. Le ministre ne se fixe pas dobjectifs lhorizon dune olympiade, mais rvise chaque anne ses cibles pour les annes suivantes en fonction des rsultats constats. Ainsi, lobjectif-cible pour 2012, affich dans le projet annuel de performances, annex au projet de loi de finances (PLF) pour 2010, tait de 16,7 millions de licences (en incluant les ATP) contre 16,4 millions en 2008. Cet objectif supposait une quasi-stabilisation du taux de licences (25,1 %) sur les cinq annes de la priode 2008-2012. Cet objectif peu ambitieux a finalement t rvis puisque le nombre de licencis pour 2012 figurant dans le projet annuel de performances sest lev 18 millions, compte tenu de rsultats obtenus en 2010 qui taient suprieurs aux attentes. Tableau n 6 : Evolution du nombre de licencis en France (population gnrale)
2008 2009 2010 2011 (prv.) 2012 (prv.) 18,0 27,4 2013 (cible) 18,1 27,5
Nombre total de licences 16,7 17,3 17,3 17,8 (en millions) Taux de licence (hors collectivits outre-mer) en 26,0 26,4 26,8 27,2 % Source : projets annuels de performances sports 2007 2012
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Le ministre estime 79 000 le nombre de pratiquants sportifs handicaps licencis dans des clubs ordinaires et 945 000 le nombre de ceux qui ne sont pas licencis.
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Selon la mission des tudes, de lobservation et des statistiques, la pratique licencie a augment de 18,8 % entre 2000 et 2010, alors que la population franaise naugmentait que de 6,8 %. Les estimations pour 2011 indiquent que la France comptait alors 17,8 millions de licencis, soit 27,2 % de la population. Ces donnes recoupent celles de lenqute eurobaromtre de la Commission europenne, selon laquelle 24 % de la population franaise de plus de 15 ans adhrent un club : ce rsultat place notre pays dans la moyenne europenne (25 %), mais loin derrire lAllemagne (44 %) ou les Pays-Bas (50 %). En ce qui concerne la pratique hors fdration, la France se situe en revanche, selon les statistiques figurant dans leurobaromtre sport et activits physiques , au-dessus de la moyenne europenne : 48 % des Franais de 15 ans et plus pratiquent un sport au moins une fois par semaine, contre 40 % en moyenne dans lUnion europenne ; 34 % ne pratiquent aucun sport, contre 39 % en moyenne dans lUnion. Ces taux sont globalement quivalents ceux qui sont constats dans des pays comparables (49 % en Allemagne, 46 % au Royaume-Uni), mais nettement infrieurs aux performances des pays du nord du continent (72 % en Sude et en Finlande).
b) Des ingalits daccs aux clubs affilis aux fdrations sportives

Laccs au sport est ingalitaire : en particulier, les femmes et les habitants des zones urbaines sensibles (ZUS) apparaissent sousreprsents dans les clubs. Graphique n 5 : Taux de licence (hors collectivits doutre-mer) gnral et publics cibles de 2006 2013
Source : ministre des sports, graphique Cour des comptes
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Le taux de licences fminines (19,2 % en 2011) est infrieur au taux de licence moyen. Certains fdrations importantes ont des taux de licences fminines trs faibles (par exemple, 3,2 % dans le football) ; dautres, au contraire, comptent une forte proportion de femmes, notamment certaines fdrations multisports et affinitaires telles que la fdration franaise dducation physique et de gymnastique volontaire (plus de 90 % des 500 000 licencis). Tableau n 7 : Evolution du nombre de licences fminines (hors collectivits doutre-mer)
2008 2009 2010 2011 2012 nd 19,5 2013 (cible) nd 19,7
Nombre de licences et ATP (en 5,9 6,1 6,3 nd millions) Taux de licence (%) 17,8 18,5 18,9 19,2 Source : projets annuels de performances sports 2007 2012
La sous-reprsentation des femmes est, en revanche, moins marque dans les pratiques en dehors des fdrations : 40 % des femmes pratiquent une activit sportive de faon rgulire contre 46 % des hommes. Cette situation semble indiquer que loffre des fdrations - en particulier la demande de participation aux comptitions - nest pas adapte aux attentes dune partie des femmes et des jeunes filles. Par ailleurs, des disparits sociales et territoriales importantes demeurent en termes de pratique sportive. Lindicateur relatif au taux de licence en zones urbaines sensibles (hors collectivits doutre-mer) fait ainsi apparatre des rsultats trs infrieurs la moyenne nationale (11,5 % en 2011). Aux causes strictement conomiques sajoute, notamment, la question du taux dquipement dans ces zones. Tableau n 8 : Evolution du nombre de licencis en zones urbaines sensibles
2008 2009 2010 2011 (prv.) 2012 (prv.) nd 10,6 2013 (cible) nd 10,8
Nombre de 514 800 499 778 nd nd licences Taux de licences 11,6 11,3 10,3 11,5 (%) Source : projets annuels de performances sports 2007 2012
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Par ailleurs, les carts de taux de licences entre rgions restent importants. Ainsi, en 2010, ils atteignaient 10 points entre lIle-de-France (20,1 % de licencis) et la Bretagne (31,1 %). Les collectivits doutremer enregistrent des taux de licences trs infrieurs la moyenne nationale : 14,8 % en Guyane, 14,9 % en Martinique, 17,5 % en Guadeloupe, et 18,5 % la Runion en 2010. Les ingalits daccs au sport sont plus marques pour la pratique licencie que pour la pratique gnrale. Ainsi lenqute 2010 CNDS/DSINSEP-MEOS a mis en vidence que les personnes diplmes de lenseignement suprieur et celles aux revenus les plus levs sont deux fois plus souvent inscrites dans une structure ou encadres pour leur activit (environ 40 %) que les pratiquants ayant les plus bas revenus ou niveaux de diplme (prs de 20 %) , alors que les taux de pratique gnrale respectifs sont de 44 % et de 38 %. En dfinitive, le taux de pratique gnrale, qui est globalement satisfaisant pour la France, contraste avec un taux de licence moyen et des ingalits marques dans laccs aux clubs. Ce constat suggre que loffre propose par les clubs ne rpond pas lobjectif des fdrations de recruter davantage de licencis afin de dvelopper leur autonomie financire. Lvolution de cette offre pour tenir compte de besoins nouveaux constitue donc un enjeu important. En outre, la reprsentativit du mouvement sportif soulve une interrogation : celui-ci ne rassemble finalement quune minorit des pratiquants, et ses effectifs licencis comme ses dirigeants ne refltent pas la diversit de la population franaise51. Cest donc lorientation mme du ministre des sports, pour lequel lobjectif du sport pour tous est essentiellement port par les clubs et les fdrations, qui se trouve, de ce fait, fragilise. 3 Des quipements ingalement rpartis sur le territoire Les ingalits daccs au sport recouvrent galement des ingalits territoriales en matire dquipement. Celles-ci sont mises en vidence dans latlas des quipements sportifs franais publi par le ministre des sports partir des donnes du recensement national des quipements sportifs, espaces et sites de pratiques (RES), qui permet dapprcier la rpartition territoriale de 320 000 quipements sportifs. Dans cet atlas, les quipements sportifs sont regroups en six catgories : les bassins aquatiques, les courts de tennis, les terrains de grands jeux, les salles de pratique collective (salles polyvalentes et salles
51 Cf. les dveloppements ci-aprs (chapitre 4) sur la fminisation des instances de gouvernance des fdrations sportives.
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des ftes, notamment), les quipements extrieurs et petits terrains en accs libre et les autres quipements (stades dathltisme et parcours de golf, notamment). Les territoires les moins bien dots sont les agglomrations importantes, en particulier la rgion parisienne (23,7 quipements pour 10 000 habitants contre une moyenne nationale de 40 ; 2,8 terrains de grand jeu pour 10 000 habitants contre une moyenne nationale de 6,9). Ce sous-quipement touche galement les collectivits doutre-mer, en particulier la Guadeloupe (23,6 quipements pour 10 000 habitants) et la Martinique (23,5 quipements pour 10 000 habitants). Les zones urbaines sensibles (ZUS) apparaissent galement particulirement sous-quipes. Une tude du ministre des sports publie dans le rapport de lobservatoire national des zones urbaines sensibles pour lanne 2009 relve que ces territoires comptent en moyenne 20 quipements pour 10 000 habitants, alors que les aires urbaines qui les abritent en comptent 35. Ces donnes corroborent les travaux relatifs au schma de cohrence territoriale de loffre dquipements sportifs desquels il rsulte que 425 des 489 communes ayant au moins une zone urbaine sensible taient moins quipes que la moyenne. La disponibilit et le cot du foncier dans ces territoires nexpliquent quen partie ces carts. Enfin, la question de laccessibilit des quipements sajoute celle de leur rpartition quilibre sur le territoire. En particulier, le constat de la proportion importante de sportifs qui choisissent une pratique non encadre devrait conduire une rflexion sur ladaptation et la mise disposition des quipements sportifs pour ces publics, qui sont majoritaires. En dfinitive, les quipements sportifs sont rpartis de faon htrogne sur le territoire et les ingalits daccs aux clubs sont importantes. Ces constats encadrent la mission principale dvolue ltat dans ce domaine, qui doit tre de contribuer la rduction des ingalits territoriales, au travers dune prquation rendue ncessaire par le financement trs fortement majoritaire des collectivits territoriales. Encore faut-il que ltat ait pris la mesure exacte des priorits quil doit poursuivre, en orientant efficacement laction des clubs vers les publics loigns de la pratique sportive et en favorisant la construction dquipements dans les territoires sous-quips.
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B - Une politique de dveloppement du sport sans effet significatif sur lvolution de loffre
La responsabilit du dveloppement du sport et de laugmentation du nombre de licencis revient, en premier lieu, au mouvement sportif. Toutefois, celui-ci rencontre des difficults pour faire voluer son offre en fonction des besoins nouveaux qui sexpriment. Dans ce contexte, les instruments quutilise ltat paraissent mal orients et sexposent manifestement au risque de saupoudrage, tant au niveau des dotations verses dans le cadre des conventions dobjectifs qu celui des subventions territoriales du centre national pour le dveloppement du sport.
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1 - Les conventions dobjectifs : un levier inefficace pour le dveloppement de la pratique sportive

Les conventions dobjectifs naccompagnent pas suffisamment le dveloppement du sport pour tous : les crdits sont insuffisamment orients vers les publics les plus loigns de la pratique. Les crdits consacrs dans les conventions dobjectifs laction 1 ( Sport pour tous ) ne slevaient en effet qu 17,9 M en 2011. Leur part dans le total des subventions accordes aux fdrations est de surcrot trs variable, puisquelle va de 14,3 % pour les fdrations unisport 70 % pour les fdrations multisports et affinitaires. En outre, les subventions accordes aux fdrations unisport au titre de cette action ont baiss de 11,6 % entre 2009 et 2011, en passant de 13,4 M 12 M, alors que les crdits allous par les conventions dobjectifs ces mmes fdrations ont lgrement augment sur la priode, en passant de 83,7 M 84,2 M. Par ailleurs, dans les fdrations unisport, deux tiers des subventions destines au sport pour tous concernent des actions indiffrencies : ces fdrations nattribuent que le tiers de ces subventions - soit 4 M seulement - des publics prioritaires. Parmi elles, prs de la moiti (1,9 M) concernent les jeunes scolariss. En dfinitive, seulement 2,1 M de subventions (soit peine 17,5 % des subventions aux fdrations au titre du sport pour tous) visent spcifiquement les publics les plus loigns de la pratique sportive. Lexamen de certaines conventions dobjectifs montre que des actions finances au titre de laction 1 Sport pour tous sont en fait loignes de la promotion du sport pour tous. Tel est le cas, par exemple, de la convention dobjectifs signe avec la fdration franaise dathltisme, laquelle ltat a apport pour cette action une subvention de 60 000 , destine en fait au dveloppement des relations internationales de la fdration52. Au total, les subventions accordes aux fdrations sportives au titre du dveloppement du sport pour tous ne jouent pas un rle de levier efficace pour dvelopper la pratique des publics loigns du sport : elles jouent en fait principalement le rle de subventions gnrales de fonctionnement.
52 Ce type de soutien laction internationale des fdrations sur le fondement de la poursuite de laction 1 se retrouve dans plusieurs autres conventions dobjectifs.
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2 - La part territoriale du CNDS : un impact limit

La part territoriale des crdits du centre national pour le dveloppement du sport (CNDS) regroupe lensemble des concours financiers destins au fonctionnement des structures numres larticle R. 411-2 du code du sport. Il sagit principalement des clubs et associations sportives agrs, des ligues ou comits rgionaux et dpartementaux des fdrations sportives et des comits rgionaux olympiques et sportifs (CROS), des comits dpartementaux olympiques et sportifs (CDOS) et des comits territoriaux olympiques et sportifs (CTOS). Le montant de cette part territoriale , fix en conseil dadministration, est en hausse constante depuis 2006. Il slve 142 M pour 2012. Aux termes du contrat de performance 2009-2011, le centre national pour le dveloppement du sport doit, en premier lieu, concourir par ses financements au dveloppement du sport pour tous au plan territorial . Les subventions doivent normalement tre alloues sur le fondement dun projet prsent par les demandeurs, qui doit conduire au dveloppement de la pratique sportive, en priorit sur certains territoires ou auprs de certains publics, et viser une transformation de loffre danimation. Toutefois, les crdits de la part territoriale constituent, dans de nombreux cas, une subvention de fonctionnement, et le montant mdian relativement faible des subventions accordes aux clubs (1 200 ) ainsi que le nombre important de subventions (plus de 41 000 en 2011) et de bnficiaires (plus de 35 000) limitent les effets de levier. Lvaluation de lefficacit de ces subventions est invitablement trs limite, en raison du nombre lev de versements et de bnficiaires. Leur utilit est de ce fait mme loin dtre prouve, ce qui doit conduire repenser le mode dintervention du CNDS. En outre, seules quelques subventions spcifiques ont t effectivement conues pour rpondre certaines des priorits du sport pour tous : il sagit principalement des aides directes lemploi sportif dans le cadre du plan sport emploi (PSE) et du dispositif daccompagnement ducatif. Le PSE a t institu en 1996 afin de favoriser lembauche de personnels qualifis dans les domaines techniques, pdagogiques ou administratifs par des employeurs susceptibles de prendre en charge, terme, la totalit du cot de lemploi . Cette initiative vise en fait rpondre au besoin de professionnalisation du mouvement sportif. En effet, le mouvement sportif regroupe prs du quart des associations en activit en France et 30 % des bnvoles associatifs, mais ne
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reprsenterait, avec 72 000 quivalents temps plein (ETP), qu peine 7 % de lemploi associatif53. Le plan sport emploi, qui reprsente 15 % des crdits de la part territoriale du centre national pour le dveloppement du sport, prend la forme dune subvention dgressive attribue sur quatre ans, dun montant maximum de 12 000 la premire anne. Cependant, depuis 2008, une aide non dgressive peut tre attribue sous certaines conditions. Le dispositif de laccompagnement ducatif existe, quant lui, depuis lanne scolaire 2007-2008. Il a pour objectif de proposer des activits priscolaires, ouvertes dans un premier temps aux lves des collges de lducation prioritaire, puis tous les collgiens depuis la rentre 2008, enfin aux lves des coles lmentaires de lducation prioritaire depuis la rentre 2009. Le centre national pour le dveloppement du sport a t charg dapporter un soutien financier au volet sportif de ce dispositif. Cette action peut prendre deux formes : une subvention dquipement oriente vers laide la cration, la rnovation ou lamnagement dquipements sportifs, et une subvention de fonctionnement qui vise aider les associations sportives, quelles soient ou non scolaires, intervenant en temps priscolaire auprs des lves. Laccompagnement ducatif reprsente un montant de 13 M dans les crdits du centre national pour le dveloppement du sport. 3 Les subventions dquipement du CNDS : de faibles montants rpartis de manire inquitable
a) Des critres dligibilit nombreux

Lattribution de subventions dquipement aux collectivits territoriales, leurs groupements, aux associations sportives agres, ainsi quaux associations et groupements dintrt public qui interviennent dans le domaine des activits physiques et sportives est, avec la part territoriale , un des principaux modes dintervention du centre national pour le dveloppement du sport. Ces financements slevaient, en 2011, 111,46 M. Le centre national pour le dveloppement du sport finance principalement la construction, la rnovation et la mise en accessibilit des quipements sportifs ainsi que lacquisition de matriels lourds dune dure de vie suprieure cinq ans. Des lettres de mission adresses par le ministre charg des sports au directeur gnral du CNDS dfinissent des
53 Source les associations en France, poids, profils et volutions V. tchernononog (CNRS centre dconomie de la Sorbonne), novembre 2007.
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axes prioritaires. Pour rpondre ces priorits, mais aussi pour rserver des crdits dautres actions spcifiques, diffrentes enveloppes ont t distingues au fil du temps. Au niveau national, lessentiel des subventions est distribu partir dune enveloppe gnrale laquelle sajoutent deux enveloppes spcifiques : une enveloppe sinistres (1 M) et une enveloppe accessibilit personnes handicapes (1,35 M). Par ailleurs, depuis 2008, des financements sont accords, pour un total de 15 M en 2011, dans le cadre dune enveloppe dfinie par rgion et destine des projets dits de proximit. En outre, une enveloppe rgionalise spcifique a t cre en 2008 pour la rnovation des quipements sportifs outre-mer. Enfin, le centre national pour le dveloppement du sport constitue le support du soutien de ltat la construction ou la rnovation de grands quipements sportifs. Une enveloppe de 50 M sur cinq ans avait initialement t prvue pour les projets de grande salle - ou arnas - qui doivent permettre la France daccueillir des comptitions internationales. Dans sa rponse, le directeur du CNDS indique que les dispositifs spcifiques de labellisation et de subventionnement drogatoires ont t supprims lors du conseil dadministration du 13 novembre [2012]. Le seul engagement comptable au titre des Arnas slve donc dsormais 2,5 M pour la grande salle de Brest. Par ailleurs, le CNDS participe au financement de la construction ou de la rnovation de neuf stades qui accueilleront lEuro de football en 2016 ( Bordeaux, Marseille, Lille, Lyon, Nice, Lens, Paris, SaintEtienne et Toulouse). Un prlvement supplmentaire de 0,3 % sur les mises de la Franaise des Jeux - hors paris sportifs et avec un plafonnement annuel de 24 M - doit abonder cette fin le budget de ltablissement durant la priode 2011-1015. Cette intervention reprsente un transfert total maximum de 120 M, soit 40 M de moins que la somme que le centre national pour le dveloppement du sport est charg de consacrer ces oprations (160 M en tout). Une ponction supplmentaire devra donc invitablement tre effectue sur les ressources normalement affectes au sport pour tous, alors mme que lEuro 2016 ne sinscrit nullement dans le cadre de cet objectif54.
54 A la date de publication du prsent rapport, les engagements de ltablissement concernant des projets relatifs lEuro 2016 stablissent 118 M.
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b) Les outils daide la dcision et la mesure de lefficacit des subventions

Des progrs restent accomplir pour les outils daide la dcision et danalyse des demandes de subvention dquipement adresses au centre national pour le dveloppement du sport. Les avis du mouvement sportif rendus lors de linstruction des dossiers ne sappuient pas suffisamment sur une argumentation tire dune approche globale des quipements concerns. Pourtant, un des lments de la rforme des critres dattribution des subventions, opre la fin de 2006, tait dinviter les fdrations sportives gnraliser llaboration de schmas directeurs des quipements et mutualiser lexpression de leurs besoins, afin de promouvoir des quipements rpondant aux souhaits de plusieurs disciplines sportives . Des efforts sont consentis par certaines fdrations pour laborer une stratgie en matire dquipements mais cela na pas toujours abouti la mise en place de schmas directeurs dquipements sportifs permettant au comit de programmation de fonder ses dcisions sur des lments objectifs. En outre, lattribution dune subvention du centre national pour le dveloppement du sport est souvent prsente comme une marque particulire de limportance dun quipement pour ltat et le mouvement sportif, permettant par son existence dassurer le bouclage du tour de table financier. Pour autant, la direction des sports et le centre national pour le dveloppement du sport ne sont pas en mesure de dmontrer lexistence ou non deffets de levier des subventions du centre sur la construction dquipement sportifs. La proportion de subventions attribues des quipements situs dans des dpartements sous-dots reste nettement minoritaire, bien quelle ait progress au cours de la priode rcente, en passant de 28 % en 2009 35 % en 2011, et que des appels projets spcifiques aient t lancs pour certains territoires sous-quips : les zones urbaines sensibles en 2009, la Seine-Saint-Denis et la Guyane en 2011. On voit ainsi le rle limit du centre national en matire de correction des ingalits territoriales. Les subventions dquipement sont attribues partir de critres nombreux qui nuisent la lisibilit de laction du centre national pour le dveloppement du sport. Elles ne sont, en ltat, quun complment le plus souvent limit, voire marginal, au tour de table mis en place pour la construction dquipements, et non un instrument permettant dorienter celle-ci vers les territoires qui en auraient le plus besoin. Lapport de cet
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oprateur national ne reprsente que 2 % des financements des collectivits territoriales qui ont investi, en 2008, selon la mission des tudes, de lobservation et des statistiques, de lordre de 4,5 Md dans les quipements sportifs. De mme, les subventions que le centre national pour le dveloppement du sport attribue aux clubs ont un impact limit par rapport celles, dun montant global environ dix fois suprieur en moyenne pour chaque bnficiaire, que versent les collectivits territoriales. En dfinitive, lintervention dun oprateur national dans un champ trs largement investi par les collectivits territoriales ne pourrait avoir de sens que dans le cadre dune dmarche damnagement du territoire. Or, cette intervention souffre aujourdhui de deux cueils : dune part, certains crdits du centre sont mobiliss pour financer des actions sans lien avec le dveloppement du sport ; dautre part, les subventions de fonctionnement et dquipement, que ltablissement rpartit en faveur du sport pour tous, ne reprsentent quun impact limit par rapport aux subventions des collectivits territoriales. Une rforme profonde du CNDS apparat indispensable afin den faire un vritable instrument de correction des ingalits territoriales dans laccs aux pratiques sportives.
II - Le CNDS, un instrument au service dune politique plus affirme dgalit daccs au sport
Lvolution ncessaire du rle et des missions du centre national pour le dveloppement du sport doit se traduire par une clarification des comptences et des circuits de financement de ltablissement et par une volution vers un fonctionnement sur appels projet, pour la part territoriale comme pour les subventions dquipement.
A - Des comptences et des circuits de financement clarifier

Certains des financements du centre national pour le dveloppement du sport ne rpondent pas lobjectif de dveloppement du sport pour tous, mais dcoulent de la possibilit de disposer, par
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commodit, des ressources affectes de ltablissement. Ce type dintervention doit prendre fin.
1 - Les aides au CNOSF et aux dlgations olympiques

Ainsi, le centre accorde aujourdhui une subvention au comit national olympique et sportif franais (CNOSF) dans des conditions qui voquent une situation de conflit dintrts. En effet, le comit participe la gouvernance dun organisme charg de lui attribuer une subvention de fonctionnement55. Si les pouvoirs publics estiment que le comit remplit des missions de service public, ce financement ne peut sinscrire que dans le cadre dune convention dobjectifs conclue avec le ministre et finance sur les crdits du programme Sport . Laide au financement des dlgations franaises aux comptitions inscrites sur le calendrier du comit international olympique ou le soutien lorganisation des grandes manifestations sportives internationales organises en France devraient galement tre du ressort de ltat et non du centre national pour le dveloppement du sport. Il en va de mme pour le comit stratgique international, en liaison avec le dlgu interministriel aux grands vnements sportifs (DIGES)56.
2 - Les financements des quipements bnficiant au sport professionnel

De mme, lavenir, le centre national pour le dveloppement du sport ne devrait plus financer des stades appels bnficier essentiellement des clubs professionnels. La participation du centre la construction et la rnovation des stades de lEuro de football 2016 - qui na pas t intgralement compense par une augmentation du prlvement sur la Franaise des Jeux - est ainsi critiquable, parce quelle a conduit utiliser des crdits destins au sport pour tous un usage qui ne correspond pas cet objectif. Il convient de prciser que la commission grands stades euro 2016 prside par Philippe Sguin prconisait que lintervention des acteurs publics se concentre exclusivement sur le choix dun site
Le prsident du comit national olympique et sportif franais ainsi que cinq reprsentants du mouvement sportif dsigns par lui sigent au conseil dadministration du centre national pour le dveloppement du sport. 56 Conformment aux dispositions du dcret n 2008-1142 du 5 novembre 2008, le dlgu interministriel aux grands vnements sportifs anime et coordonne les activits des administrations de ltat et des tablissements publics nationaux concourant laccueil en France des grands vnements sportifs de dimension internationale .
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compatible avec lconomie du projet, la mise disposition du foncier et surtout le financement et la ralisation des infrastructures daccs, la construction, lexploitation et la proprit de lenceinte relevant de la responsabilit de linitiative prive . La question du soutien de ltat la construction dans des villes moyennes denceintes telles que les arnas57 se pose en termes sensiblement diffrents, car il sagit dquipements polyvalents. Il reste quun soutien ventuel au financement de ces quipements devrait transiter par les crdits du programme Sport , plutt que par ceux du centre national pour le dveloppement du sport.
3 - Le fonds de concours
La pratique du financement dune partie des conventions dobjectifs signes par le ministre par la voie dun fonds de concours vers par le centre national pour le dveloppement du sport ltat, qui a t dnonce plusieurs reprises par la Cour, doit cesser. Un fonds de concours est, aux termes de larticle 17 de la LOLF, un fonds caractre non fiscal vers par des personnes morales ou physiques pour concourir des dpenses dintrt public. Il est directement vers en recettes du budget gnral de ltat. Le fonds de concours vers par le CNDS sest lev en 2012 19,5 M, et a t reconduit pour un montant similaire en loi de finances initiale pour 2013. Ce mcanisme est critiquable au regard des principes qui rgissent les finances publiques et lautonomie des tablissements publics. Dans le cas du CNDS, le lgislateur a dcid de droger au principe gnral de non affectation des recettes aux dpenses en substituant une subvention pour charges de service public et des dpenses dintervention des impts et taxes affects. Le centre national est ainsi financ par des recettes fiscales affectes par la loi de finances (prlvement sur les sommes mises sur les jeux exploits par la Franaise des Jeux ; produit de la contribution sur la cession des droits de diffusion tlvise de manifestations ou de comptitions sportives) et na aucune ressource propre. Or le Conseil constitutionnel a rappel que les prlvements qui revtent un caractre obligatoire () ne [figurent] pas parmi les
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Il sagit dquipements multifonctionnels de 3 000 19 000 places permettant dorganiser des manifestations sportives et vnementielles.
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recettes qui [peuvent] abonder un fonds de concours58 . Le fonds de concours vers par le CNDS permet lEtat de raffecter au programme Sport une quote-part des impts et taxes affects au centre national pour le dveloppement du sport sans la reverser en recettes du budget gnral. Le montant de ce fonds affect au financement des politiques fdrales de dveloppement de la pratique sportive, mme sil est approuv par le conseil dadministration, est en fait dcid par le ministre et arrt en loi de finances initiale. Ce fonds de concours est enfin critiquable, car il nuit la lisibilit du programme Sport . Le rattachement de cette ressource a permis au ministre de rduire de faon importante et dtourne des crdits consacrs au dveloppement du sport. En effet, les crdits issus du fonds de concours se sont, pour une large part, substitus aux crdits consacrs auparavant cette action, le ministre ayant procd des redploiements au sein du programme. Ltat a ainsi soustrait au dveloppement du sport pour tous 60,8 M entre 2009 et 2012 de manire non transparente. En remplacement de ce fonds de concours, plusieurs options sont envisageables. La premire consiste faire en sorte que le financement des conventions dobjectifs ralis aujourdhui par le fonds de concours soit assur par les crdits du programme Sport grce un redploiement des crdits. Le ministre des sports plaide pour une augmentation des crdits du programme Sport , mais dans le contexte budgtaire actuel, une telle augmentation parat inenvisageable. Une autre solution pourrait consister prvoir la participation du centre national pour le dveloppement du sport la signature des conventions dobjectifs pluriannuelles les plus importantes : sans quun guichet supplmentaire soit ouvert, celles-ci continueraient dtre instruites par la direction des sports, mais en concertation avec le centre pour la partie relative au dveloppement du sport pour tous, et les crdits seraient verss aux fdrations directement par ltablissement. Cette organisation prsenterait lavantage de permettre au centre national de disposer dune vue densemble sur lintgralit du soutien au sport pour tous et de pouvoir sassurer de la cohrence des actions soutenues au niveau national et au niveau territorial. Si une telle solution devait tre retenue, il conviendrait dexaminer les conditions dans lesquelles ce
Conseil constitutionnel, dcision n 2005-528 du 15 dcembre 2005, Loi de financement de la scurit sociale pour 2006. La loi dfre avait, en ses articles 5 et 64, prvu que lassurance maladie contribue au fonds de concours cr par ltat en vue de lachat, du stockage et de la livraison de produits destins la prophylaxie ou au traitement des personnes exposes certaines menaces sanitaires.
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dispositif pourrait tre mis en uvre dans le respect des rgles de prvention des conflits dintrt. Au total, le recentrage du centre national pour le dveloppement du sport sur le soutien au sport pour tous et la clarification des circuits de financement apparaissent ncessaires. Ils doivent saccompagner dune rorientation vers une action rsolue de rduction des ingalits dans laccs au sport, ce qui implique une refonte des mcanismes de la part territoriale et des subventions dquipement.
B - Une part territoriale recentrer sur laccs la pratique sportive

Les crdits de la part territoriale , qui slvent 142 M59 en 2012, sont souvent attribus de faon rcurrente et sont assimilables des subventions de fonctionnement. La principale mesure visant empcher les effets de saupoudrage a consist mettre en place un seuil pour le montant des subventions accordes, qui slve aujourdhui 750 . Mme sil a permis de diminuer sensiblement le nombre de subventions accordes, ce seuil est trop bas et peut tre contourn aisment, une association pouvant par exemple bnficier dune subvention de 800 tous les deux ans plutt que de 400 par an. Compte tenu des moyens relativement limits dont ltablissement public dispose, la pertinence de ce mode de participation au financement de clubs et dassociations sportives, qui peroivent la majeure partie de leurs subventions des collectivits territoriales, ne parat pas convaincante. En consquence, il conviendrait que le centre national pour le dveloppement du sport modifie sensiblement son mode dintervention et volue vers un vritable financement sur appel projets. Son action devrait porter sur des projets de taille significative - le seuil dintervention tant fix par exemple 5 000 - et rpondant uniquement lobjectif dun accroissement de la pratique sportive des publics qui en sont le plus loigns. Les publics et territoires prioritaires devraient tre dfinis au niveau rgional, et les crdits devraient tre attribus sur le fondement dune convention pluriannuelle exposant les objectifs que les associations sengagent atteindre.
59 A ces crdits sajoutent ceux de la rserve parlementaire qui bnficient au sport et qui se sont levs 8,3 M pour 2012. Les subventions transitent par les budgets des directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS) et peuvent reprsenter une proportion importante des crdits grs ce niveau.
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A ce titre, il ny aurait pas lieu de verser des subventions de fonctionnement aux chelons dconcentrs des fdrations et du comit national olympique et sportif franais. En revanche ceux-ci pourraient rpondre aux appels doffres du centre national pour le dveloppement du sport. Sans prjuger de lvolution de lorganisation des services dconcentrs de ltat, une modification de la rpartition des comptences en matire dinstruction des dossiers pourrait tre envisage au profit du niveau rgional, compte tenu du fait que ces appels projets porteraient sur une apprciation des besoins effectus lchelle rgionale60. Une autre option consisterait confier la rpartition des crdits de la part territoriale aux conseils rgionaux qui bnficient dune comptence gnrale partage dans le domaine du sport depuis lentre en vigueur de la loi de rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010. Lassociation des rgions de France (ARF) a exprim le vu de voir la gestion de la part territoriale attribue en dlgation de gestion globale la rgion 61. Si une telle option devait tre retenue, deux lments devraient tre pris en compte. Dune part, un tel transfert de comptence sans rforme du mode de fonctionnement de la part territoriale ne ferait que dcentraliser une politique de saupoudrage insuffisamment efficace : il ne constituerait donc pas, en soi, une solution adapte la correction des faiblesses identifies. Dautre part, il serait indispensable que les conseils rgionaux renforcent leur connaissance du tissu associatif et des besoins en matire sportive, expertise qui se trouve aujourdhui dans les services dconcentrs de lEtat en charge du sport. Par ailleurs, les critres de rpartition entre les rgions des crdits de la part territoriale devraient tre revus pour prendre davantage en compte les ingalits territoriales. En effet, les critres actuels de rpartition ont t labors lpoque du fonds national pour le dveloppement du sport (FNDS) cest--dire avant la cration du centre national pour le dveloppement du sport en 2005 - et nont jamais t modifis depuis lors, en dpit de limportance croissante pour le ministre des sports de la prise en compte des publics prioritaires tels que les habitants des zones urbaines sensibles. Ces critres sont les suivants : une part fixe par rgion (8 %) ; une part fixe par dpartement (12 %) ;
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Aujourdhui, le centre national pour le dveloppement du sport mobilise environ 46 ETP au niveau rgional et 202 ETP au niveau dpartemental. 61 Les Rgions au cur du nouvel acte de dcentralisation (ARF, juillet 2012).
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une part proportionnelle au nombre de licences (40 %) ; une part proportionnelle la population totale de la rgion (14 %) ; une part proportionnelle la population de moins de 25 ans (20 %) ; une part proportionnelle au nombre dallocataires du revenu minimum dinsertion (6 %) - revenu de solidarit active partir de 2011. Les critres reposant sur une part fixe ou sur des lments sans rapport direct avec lingalit daccs la pratique sportive apparaissent donc largement prdominants. La part proportionnelle au nombre de licences pourrait notamment tre diminue sensiblement, voire supprime, car elle conduit donner davantage de moyens aux rgions qui comptent dj un grand nombre de licencis. A linverse, la part proportionnelle au nombre dallocataires du revenu de solidarit active (aujourdhui 6 %) - ou tout autre critre permettant de prendre en compte le niveau de vie des habitants de la rgion - pourrait tre augmente, car les tudes disponibles montrent un lien fort entre la situation socioprofessionnelle des mnages et laccs la pratique sportive. Il convient enfin de souligner quune redfinition des critres de rpartition devrait conduire rquilibrer les dotations actuelles entre les rgions. Enfin, les dispositifs spcifiques devraient faire lobjet dune rflexion sur leur maintien au sein du centre national pour le dveloppement du sport. Les crdits du plan sport emploi (PSE) et du dispositif de laccompagnement ducatif pourraient tre orients exclusivement vers les clubs situs dans les territoires les plus fragiles, principalement les zones urbaines sensibles (ZUS). Ils devraient, par ailleurs, tre encadrs par des objectifs plus prcis - par exemple en termes daugmentation du nombre de licencis dans les clubs - et faire lobjet dune valuation rgulire.
C - Des subventions en faveur des territoires sousdots

En cohrence avec ses objectifs, le centre national pour le dveloppement du sport devrait galement consacrer lintgralit de ses moyens disponibles pour les subventions dquipement la correction des ingalits territoriales. Ici encore, le recours des appels projets devrait tre systmatis. Lunique critre dligibilit devrait tre la localisation du projet dans un territoire sous-quip, dfini objectivement pour chaque catgorie dquipement en tenant compte des moyens daccs de la
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population, et son utilisation potentielle par lensemble de la pratique sportive, et non seulement par les clubs. Il serait donc ncessaire de dvelopper la capacit dexpertise propre de ltat grce ltablissement de diagnostics territoriaux approfondis et de schmas de cohrence territoriale de loffre dquipements sportifs (SCOTOES), tout en incitant les fdrations sportives laborer des projections pluriannuelles dquipement. Ces travaux devraient tre articuls avec les schmas rgionaux damnagement et de dveloppement durable du territoire (SRADDT). Enfin, larticulation de laction du centre national pour le dveloppement du sport avec celles des collectivits territoriales en matire dquipement apparat essentielle afin de sassurer de la complmentarit de leurs interventions respectives. Cette ncessit invite renforcer la place des collectivits territoriales au sein du comit de programmation du centre national, qui pourrait tre compos en nombre gal de reprsentants de ltat, des collectivits territoriales et du mouvement sportif. Sous ces conditions, le CNDS pourrait saffirmer comme un instrument de dveloppement de la pratique sportive, en complment de laction des collectivits territoriales et en concentrant son action sur la mission de rduction des ingalits daccs au sport. Cette stratgie doit prendre en compte galement la dimension du sport scolaire et universitaire, qui joue un rle essentiel dans la diffusion de la culture sportive et laugmentation de la pratique.
III Le sport scolaire et universitaire, une composante essentielle de la politique du sport pour tous
Le sport pratiqu au sein de lenseignement scolaire et de lenseignement suprieur, sous forme de participation un enseignement obligatoire ou de pratique volontaire comptitive ou rcrative, engage des financements publics trs suprieurs ceux que peuvent mobiliser le ministre des sports et le centre national pour le dveloppement du sport, sans pour autant apparatre comme une composante part entire de la politique de ltat en faveur du sport pour tous. Cette situation implique que les objectifs soient mieux dfinis et les rsultats amliors : le dcloisonnement des acteurs apparat indispensable.
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A - Des moyens trs importants, mais un positionnement en marge de la politique sportive de l'tat
Sous l'impulsion du Front populaire, l'tat s'est engag dans la cration d'un service public du sport scolaire et universitaire. Il a choisi d'encadrer cette pratique par des enseignants d'ducation physique et sportive et de soutenir des associations sportives, systmatiquement cres dans le second degr et encourages dans le premier degr et au niveau universitaire. Malgr l'important soutien financier public dont il bnficie, le sport scolaire et universitaire n'est pas clairement intgr la politique sportive de l'tat.
1 - Un enseignement obligatoire d'ducation physique et sportive l'cole complt par des activits sportives volontaires
Dans les tablissements du premier et du second degr, lorganisation du sport se fonde, d'une part, sur l'ducation physique et sportive (EPS) obligatoire jusqu' la fin du lyce et, d'autre part, sur l'action de trois fdrations sportives scolaires (USEP, UNSS, UGSEL62), places sous la tutelle du ministre charg de l'ducation. L'ducation physique et sportive, discipline denseignement obligatoire pour tous les lves scolariss, concerne 6,7 millions d'lves dans le premier degr et 5,3 millions d'lves dans le second degr. Elle est pratique trois heures par semaine l'cole primaire et au collge (quatre heures en 6me), et deux heures par semaine en lyce. A ct de cette pratique obligatoire, le sport scolaire est la dnomination retenue pour dsigner le sport organis dans le cadre scolaire ou priscolaire. Dans le premier degr public, l'union sportive de lenseignement du premier degr rassemble 14 % des lves, soit 800 000 licencis. Dans le second degr public, prs du quart des lves sont inscrits l'union nationale du sport scolaire, soit 1 050 000 licencis. Dans le secteur priv, l'union gnrale sportive de lenseignement libre rassemble 750 000 adhrents dans les premier et second degrs (9 %). Dans lenseignement suprieur, lorganisation du sport prsente des caractristiques diffrentes. En effet, l'ducation physique et sportive n'est plus un enseignement obligatoire, et l'activit sportive n'est intgre
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Union sportive de lenseignement du premier degr ; union nationale du sport scolaire ; union gnrale sportive de lenseignement libre.
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au cursus obligatoire que dans les filires des sciences et techniques des activits physiques et sportives (STAPS) ou dans certains grands tablissements ou grandes coles qui valorisent la pratique sportive. La pratique sportive volontaire est encadre, dune part, par les services (inter)universitaires d'activits physiques et sportives (SIUAPS) ou les dpartements des sports dans les grandes coles, et, d'autre part, par la fdration franaise du sport universitaire (FFSU), laquelle sont affilies les associations sportives des tablissements d'enseignement suprieur et qui organise les comptitions sportives. Le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche estime quenviron 20 % des tudiants l'universit, qui sont au nombre de 1,4 million, pratiquent le sport dans leur tablissement et que 4 % des tudiants de l'enseignement suprieur, soit 95 000, font de la comptition dans le cadre de la fdration franaise du sport universitaire (FFSU)63. On observe que les tudiants des grandes coles pratiquent en moyenne davantage le sport que ceux des universits : ils reprsentaient ainsi un peu plus de la moiti des licencis de la fdration en 2011.
Les sciences et techniques des activits physiques et sportives

Les units de formation et de recherche des sciences et techniques des activits physiques et sportives (UFR STAPS) ont t cres par la loi n8654 du 26 janvier 1984 dite SAVARY sur lenseignement suprieur. Conue l'origine comme une filire slective, la filire STAPS a t ouverte partir de 1995 l'ensemble des bacheliers pour respecter le principe du libre accs aux tudes universitaires. Ses effectifs ont alors fortement progress, de 15 600 tudiants en 1995 48 500 tudiants en 2004, avant de flchir pour atteindre un plancher en 2007-2008, puis de retrouver une courbe lgrement ascendante : en 2010-2011, environ 36 500 tudiants taient inscrits dans la filire STAPS.
63 A ct de la fdration franaise du sport universitaire, l'union nationale des clubs universitaires (UNCU), fdration agre par le ministre des sports, avec 46 clubs omnisports affilis, regroupe environ 80 000 licencis. Bien que membre du collge des fdrations scolaires et universitaires du comit national olympique et sportif franais, elle ne compte que 25 % dtudiants parmi ses membres, et peut donc tre considre comme une fdration gnraliste maintenant, de faon variable selon les clubs, des attaches avec l'universit.
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Cette filire propose cinq spcialits dbouchant sur des mtiers du sport. En 2011-2012, 42 % des tudiants en troisime anne de licence sont inscrits dans la filire ducation et motricit , 25 % dans la filire entranement sportif , 15 % dans la filire management du sport , 17 % dans la filire APSA (activits physiques et sportives adaptes) , et moins de 1 % dans la filire ergonomie et performance sportive . Les derniers rapports de lagence d'valuation de la recherche et de l'enseignement suprieur (AERES) font tat dun taux lev dabandon en licence et, dans une majorit dtablissements, dun dfaut de suivi de linsertion professionnelle des tudiants. A cet gard, les dernires statistiques nationales disponibles sur les diplms de la licence STAPS sont issues d'une tude ralise en 2008 par le centre d'tudes et de recherches sur les qualifications (CEREQ), qui a montr que, trois ans aprs lobtention du diplme, 89 % de ces diplms taient en situation demploi. Les donnes rsultant dune enqute sur la situation en 2010 des diplms de masters de 2008, effectue par la direction gnrale pour l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle (DGESIP), font apparatre un taux dinsertion des diplms de masters STAPS de 90,5 %, lgrement infrieur la moyenne nationale de 91,4 %. Toutefois, les troisquarts seulement de ces diplms ont un emploi stable, et un tiers d'entre eux ne parviennent pas tre recruts en tant que cadres ou professions intermdiaires. De plus, cette filire ne mne pas ncessairement des mtiers en relation avec le sport : une partie des diplms de master STAPS peuvent tre embauchs comme vendeurs chez des quipementiers sportifs, surveillants de piscine municipale, animateurs de petits clubs sportifs. Par ailleurs, la filire STAPS souffre de la concurrence des formations qualifiantes labellises par le ministre des sports, tablies en lien avec les fdrations sportives et les clubs qui souhaitent embaucher des personnes directement oprationnelles dans l'encadrement d'une discipline particulire. Ces formations couvrent lensemble des secteurs de lanimation sportive et socioculturelle. En 2011, 18 000 personnes ont t diplmes de formations jeunesse et sports . Le diplme dtat suprieur de la jeunesse, de lducation populaire et du sport (DES JEPS), qui est class au niveau bac + 3 (niveau II), entre directement en concurrence avec les licences STAPS. Si cette concurrence a trouv un point dapaisement avec linscription en 2004 des formations STAPS au registre national des certifications, il faut noter l'absence de passerelles, au dtriment des tudiants, entre les formations STAPS qui sont seules intgres dans le dispositif LMD64 rsultant de lharmonisation europenne des cursus denseignement suprieur et les formations spcialises labellises par le ministre des sports. Une rflexion devrait tre engage sur lintgration de lensemble des formations postbaccalaurat en sport dans le dispositif LMD.
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Licence, master, doctorat.
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Au total les STAPS sont une filire qui rpond de faon incomplte aux besoins de professionnalisation du mouvement sportif et aux objectifs dinsertion professionnelle des tudiants
2 - Dimportants moyens financiers publics

Le sport scolaire et universitaire bnficie d'importants moyens financiers publics : la rmunration de lensemble des enseignants amens dispenser des cours dducation physique et sportive s'lve 3,5 Md, ce qui reprsente 81,4 % de la dpense globale de l'tat en faveur du sport, value 4,3 Md. Pour leur part, les cinq fdrations sportives scolaires et universitaires ont reu, chacune, une subvention du ministre des sports dans le cadre des conventions dobjectifs pour un montant total de 2,6 M en 2010, ainsi que des subventions du ministre de lducation nationale et du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, notamment pour financer le dtachement de personnels (183 quivalents temps plein lunion nationale du sport scolaire, 37 quivalents temps plein la fdration franaise du sport universitaire) pour 22 M. Le montant global des subventions directes de ltat aux fdrations sportives scolaires et universitaires slve ainsi 24,6 M, dont lessentiel est allou au sport scolaire du second degr. Le soutien de ltat est cependant bien plus lev, car il faut tenir compte galement du volume total des heures denseignement affectes au sport volontaire : cette dpense est estime par la Cour 264 M environ par an pour le sport scolaire . Ce sont donc au total prs de 300 M qui sont consacrs par ltat aux fdrations du sport scolaire et universitaire. Enfin, aux financements de ltat sajoutent les contributions du centre national pour le dveloppement du sport (4 % de la part territoriale, soit 5,6 M environ) et celles des collectivits territoriales, qui ne font toutefois pas lobjet de donnes agrges.
3 - Un positionnement en marge de la politique sportive de l'tat

Le sport scolaire et universitaire pourrait tre le principal vecteur d'une politique de dveloppement du sport pour tous, en raison de l'importance de la population qui pratique le sport dans ce cadre, de la diversit de l'offre sportive propose (80 disciplines pour l'union nationale du sport scolaire, 59 disciplines pour la fdration franaise du sport universitaire), enfin de la modicit des tarifs pour les pratiquants (entre 2 et 10 pour une licence de l'union sportive de lenseignement du
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premier degr , 17 en moyenne pour l'union nationale du sport scolaire, moins de 30 pour la fdration franaise du sport universitaire). Pourtant, il apparat aujourd'hui en marge de la politique de dveloppement du sport, notamment du fait de sa forte distanciation avec les fdrations sportives. Pour la plupart, les enseignants d'ducation physique et sportive dispensent les cours obligatoires jusqu'au lyce, animent les activits des associations de sport scolaire , et dirigent les services communs universitaires chargs des sports, sans coordonner leurs actions avec celles des fdrations sportives. De mme, les fdrations scolaires et universitaires forment un collge part au sein du comit national olympique et sportif franais (CNOSF). Leur spcificit est telle que lunion sportive de lenseignement du premier degr, lunion nationale du sport scolaire et la fdration franaise du sport universitaire ne sont pas formellement agres par le ministre des sports, mme si celui-ci signe avec elles des conventions dobjectifs : elles sont places sous la tutelle directe et unique du ministre de lducation nationale et du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, qui ne dveloppent pas de liens avec le ministre charg des sports, notamment pour la ngociation des conventions dobjectifs. Plus gnralement, le sport conserve une place part dans le monde de l'enseignement. Depuis le transfert en 1981 des enseignants d'ducation physique et sportive du ministre des sports au ministre de l'ducation nationale, une divergence a pu apparatre entre, dune part, les activits physiques et sportives trouvant leur place lcole en tant que discipline denseignement, avec leurs propres rfrences65, et dautre part lactivit physique et sportive pratique dans les fdrations et les clubs. A l'universit, peu d'tablissements ont mis en place une intgration systmatique des activits physiques et sportives dans les cursus denseignement, en dehors des formations STAPS.
Ainsi, parmi les preuves du baccalaurat 2012 figure une preuve dathltisme qui consiste, pour le candidat, raliser trois courses de 500 mtres. Entre chaque course, il dispose dune rcupration de 10 minutes maximum. Il est attendu du candidat quil rpartisse son effort grce une gestion raisonne de ses ressources. Une telle preuve na pas dquivalent dans les clubs dathltisme, qui ont pour rfrence la course de 1 500 mtres.
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Si les comptitions sportives scolaires et universitaires sont organises respectivement le mercredi et le jeudi aprs-midi, cette pratique se fait en application dune circulaire ancienne dans lenseignement suprieur et se trouve fragilise, particulirement luniversit en raison du rythme semestriel des cursus.
4 - Une imbrication des structures et des missions du sport scolaire au sein de lducation nationale
La situation du sport scolaire est, encore davantage que celle de son quivalent universitaire, caractrise par la difficult de distinguer les missions fdrales de celles qui incombent ladministration de lducation nationale. Cette situation aboutit un fonctionnement des fdrations concernes peu en rapport avec les principes habituels de la libert associative. Ainsi, ltat est majoritaire au sein du conseil dadministration de lunion nationale du sport scolaire, et son prsident est, selon les statuts, le ministre charg de lducation nationale66. La cration dune association sportive dans chaque tablissement scolaire du second degr est une obligation juridique, de mme que son adhsion lunion nationale du sport scolaire. En outre, les prsidents de ces associations ne sont pas lus par les adhrents, car les chefs dtablissement scolaire les prsident de droit. Enfin, aucun texte ne dfinit de faon prcise la rpartition des rles et des objectifs entre lducation nationale, lunion nationale du sport scolaire et les associations sportives qui lui sont affilies. Les modalits d'intervention des enseignants d'ducation physique et sportive dans les associations sportives des tablissements soulvent, en outre, des questions de rgularit. Si les enseignants des collges et des lyces doivent consacrer trois heures aux activits de lunion nationale du sport scolaire dans le cadre de leurs obligations de service, le contrle du service fait correspondant reste trs insuffisant. Par ailleurs, ce forfait na pas de fondement rglementaire : il repose sur une simple note de service du 1er dcembre 1987. Aucun texte ne permet non plus de conforter juridiquement lintervention des enseignants dducation physique et sportive dans les associations sportives des tablissements de lenseignement suprieur.
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Rfr n 63938 du 25 mai 2012 sur lorganisation de la pratique sportive volontaire dans lenseignement du second degr qui a t transmis aux commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat, avec les rponses des ministres de lducation nationale et des sports en date respectivement du 24 aot et du 17 septembre 2012. Ce rfr a t mis en ligne sur le site de la Cour.
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B - Une absence dobjectifs clairs et valuables

1 - Des objectifs et indicateurs peu clairs pour le sport lcole
Si des indicateurs de rsultats prcis sont fixs pour les fdrations de sport scolaire et universitaire, notamment par le ministre des sports, il nen va pas de mme pour l'activit physique et sportive organise au sein de l'enseignement primaire, secondaire ou suprieur67. Certes, larticle L. 121-5 du code de lducation dispose que lducation physique et sportive et le sport scolaire et universitaire contribuent la rnovation du systme ducatif, la lutte contre lchec scolaire et la rduction des ingalits sociales et culturelles. Les dispositions de larticle L. 122-1-1 du code de lducation dfinissent par ailleurs le socle commun de connaissances et de comptences qui doit tre acquis lors de la scolarit obligatoire. Lannexe larticle D. 122-1 du mme code prcise que tous les enseignements et toutes les disciplines ont un rle jouer dans l'acquisition du socle. Dans ce cadre, les pratiques scolaires artistiques, culturelles et sportives y contribuent pleinement . Le sport est mentionn ce titre comme une composante part entire de la culture humaniste (valeurs universelles du sport), un apport aux comptences sociales et civiques (ducation physique et sportive), et un lieu dmergence des valeurs dautonomie et dinitiative (projets individuel ou collectif dans le domaine sportif). Pourtant, en dpit de la dfinition de ces objectifs, il nexiste pas de suivi dindicateurs au plan national. Le recueil de donnes statistiques appel Ltat de lcole , que le ministre de lducation nationale publie chaque anne, en dgageant 30 indicateurs principaux (acquis dans les disciplines du socle commun, scolarits compares des filles et des garons, etc.), ne comprend ainsi aucune donne en matire dducation physique et sportive. Les objectifs de lducation physique et sportive, en tant que discipline denseignement, ne sont pas assortis dindicateurs permettant dvaluer lefficacit et lefficience des moyens financiers accords par ltat. Pour leur part, dans la mesure o elles bnficient dune subvention annuelle du ministre des sports, les fdrations sportives scolaires et universitaires participent aux objectifs et aux indicateurs du programme 219 Sport . Une convention pluriannuelle lie ainsi le ministre des sports et lunion nationale du sport scolaire, pour la priode 2009-2012, en dclinant les quatre actions de ce programme (promotion
67 A lexception de lapprentissage de la natation qui doit tre acquis et valid par tous dans le cadre du socle commun de connaissances et de comptences.
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du sport par le plus grand nombre, dveloppement du sport de haut niveau, prvention par le sport et protection des sportifs, promotion des mtiers du sport) et les indicateurs correspondants. Des objectifs dits spcifiques sont galement dfinis68. En revanche, la convention pluriannuelle, qui lie le ministre charg de lducation nationale et cette mme fdration, se limite arrter le principe dun financement annuel, sous rserve des crdits inscrits en loi de finances, et dfinir les conditions de dtachement des agents du ministre de l'ducation nationale auprs de cette association : elle nest pas assortie dobjectifs et dindicateurs de rsultats69. Lunion sportive de lenseignement du premier degr et lunion gnrale sportive de lenseignement libre ne rpondent pas non plus des objectifs et indicateurs qui pourraient tre labors par le ministre. A contrario, les deux conventions dobjectifs, signes par la fdration franaise du sport universitaire avec les ministres chargs de l'enseignement suprieur et des sports, prvoient dsormais des objectifs et des indicateurs. Pour la premire fois, la convention 2010-2012 du ministre de l'enseignement suprieur a fix deux objectifs (promouvoir, dvelopper, organiser la comptition sportive pour tous les tudiants et pour tous les niveaux de pratique ; assurer la reprsentation franaise auprs des instances internationales) et douze indicateurs. Le ministre des sports a fix, quant lui, six objectifs (accrotre la pratique sportive, amliorer les performances sportives de la fdration, accrotre la pratique fminine, assurer l'ducation la sant des sportifs, former les licencis de la fdration franaise du sport universitaire la vie associative et citoyenne, assurer le rayonnement du sport universitaire franais l'international) et sept indicateurs. Au total, les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche nont dfini que trs partiellement des objectifs et indicateurs pour lactivit sportive scolaire et universitaire, que celle-ci sinscrive dans un cadre obligatoire ou dans un cadre volontaire.
68 Ces objectifs spcifiques sont les suivants : accrotre la pratique sportive, notamment dans les quartiers dfavoriss ; accrotre la pratique sportive des lves en situation de handicap ; accrotre la pratique sportive fminine ; duquer la sant ; favoriser le rayonnement international du sport franais. 69 Lors dune allocution prononce le 25 mai 2010 loccasion des rencontres du sport scolaire , le ministre de lducation nationale a uniquement nonc lobjectif global dun doublement en trois ans du nombre de collgiens adhrents des associations sportives, afin datteindre la barre symbolique d'un collgien sur deux ayant souscrit une adhsion lunion nationale du sport scolaire.
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2 - Des rsultats insuffisants

Si les effectifs licencis de lunion nationale du sport scolaire et de la fdration franaise du sport universitaire ont progress sur la priode rcente, les objectifs globaux qui leur ont t fixs sur ce plan (50 % des collgiens licencis pour l'union nationale du sport scolaire, 120 000 licencis pour la fdration franaise du sport universitaire) paraissent dpasser leurs possibilits court terme, dans la mesure o ils correspondent respectivement un doublement et une augmentation dun tiers des effectifs actuellement licencis. Par ailleurs, aucun lment statistique ne permet de mesurer laction de ces fdrations en faveur des lves ou tudiants handicaps, mme si elles dveloppent des actions dans ce domaine. De mme, la pratique sportive observable dans les tablissements accueillant des publics dfavoriss se situe en de du taux moyen de licencis dans lenseignement scolaire, soit 24 % : ainsi, 20,7 % des lves de lducation prioritaire, 19,8 % des lves des rseaux ambition russite , et 13,7 % des lves de lenseignement professionnel taient licencis en 2010. En revanche, en ce qui concerne les indicateurs internationaux, si les performances varient d'une anne l'autre, le relatif succs obtenu en 2011 par la fdration franaise du sport universitaire aux universiades70 de Shenzen (7me place en nombre de mdailles, 14me place en nombre de mdailles dor) tmoigne de rsultats relativement encourageants.
C - Un ncessaire dcloisonnement entre les acteurs du sport scolaire et universitaire et du sport en club
Dans la pratique du sport pour tous il existe un net cloisonnement entre, dune part, le sport scolaire et universitaire et, dautre part, le sport en club, auquel il est ncessaire de remdier.
1 - Des synergies crer entre tous les acteurs du sport universitaire

Le passage du lyce l'universit s'accompagne d'une forte rduction de la pratique sportive encadre par les fdrations concernes, puisque 25 % des 4,2 millions d'lves du second degr public sont licencis l'union nationale du sport scolaire, contre environ 4 %
70 Luniversiade est une comptition internationale universitaire multisports organise par la Fdration internationale du sport universitaire (FISU).
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seulement des 2,3 millions d'tudiants de l'enseignement suprieur. Si une convention existe entre ces deux fdrations, les actions communes, centres particulirement sur l'arbitrage, sont peu dveloppes. Le sport l'universit se caractrise par une pluralit d'acteurs. Une tentative de coordination avait t ralise avec la cration du conseil national du sport universitaire (CNSU). Celui-ci devait regrouper les services universitaires des activits physiques et sportives (SUAPS) qui sont runis au sein du groupement national des directeurs de SUAPS (ou GNDS), la fdration franaise du sport universitaire, les clubs universitaires, les units de formation et de recherche des sciences et techniques des activits physiques et sportives (UFR STAPS), les syndicats tudiants et la confrence des prsidents d'universit (CPU). Son activit a t trs limite et sa suppression a t dcide en 2006. La gnralisation dun guichet unique permettant l'tudiant de connatre de manire simple l'ensemble de l'offre sportive dans son universit serait sans doute pertinente : diverses initiatives se dveloppent dj en ce sens, notamment lors des journes daccueil des tudiants. Llaboration dune charte du sport pour chaque tablissement denseignement suprieur serait galement souhaitable : elle permettrait de fdrer les diffrents acteurs du sport universitaire, aujourdhui trop disperss, et encouragerait la dfinition et le suivi des diffrents volets dune politique du sport luniversit (intgration du sport dans la formation, pratique de lactivit physique et sportive, sport de comptition).
2 - Des passerelles tablir avec les clubs sportifs

Un clivage trs fort existe entre le sport scolaire et universitaire et le sport pratiqu en clubs, alors mme que leurs actions sont complmentaires. En effet, lassociation des fdrations sportives unisport et des fdrations sportives scolaires et universitaires pour mener des actions en commun est peu dveloppe. Sans doute lunion nationale du sport scolaire et la fdration franaise du sport universitaire sappuient-elles sur les fdrations sportives pour dfinir, au sein de commissions mixtes nationales, des corpus de rgles organisant la pratique de chaque discipline au sein du sport volontaire. De mme signent-elles des conventions pour l'organisation de comptitions sportives. Toutefois, si certaines fdrations unisport (handball, rugby, volleyball) s'impliquent fortement dans le milieu scolaire et universitaire, d'autres (cyclisme, par exemple) en sont quasiment absentes.
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Au-del dune simple coordination avec les structures fdrales, une vritable ouverture de l'cole sur le monde sportif associatif semble ncessaire, en particulier pour les activits sportives volontaires dans les premier et second degrs. Il existe des exemples douverture de lcole aux clubs dans le cadre des sections sportives scolaires, de laccompagnement ducatif ou de lexprimentation cours le matin, sport laprs-midi . Cependant, dune faon gnrale, la possibilit pour les enseignants dducation physique et sportive deffectuer, dans le cadre du projet dtablissement, les trois heures dintervention hebdomadaire prvues dans leurs obligations de service, indiffremment, dans un club ou dans une association affilie une fdration scolaire, universitaire ou civile, na pas encore t examine. Elle constituerait pourtant un moyen de crer des liens avec les clubs affilis aux fdrations qui, en retour, pourraient apporter au public scolaire leur expertise sur lapprentissage de leur sport.
Le dispositif exprimental Cours le matin, Sport laprs-midi Ce dispositif exprimental, qui doit durer trois ans, a t engag la rentre scolaire 2010 pour favoriser un nouvel amnagement du temps scolaire privilgiant la pratique dactivits physiques et sportives laprsmidi, ventuellement compltes par des activits culturelles. A la rentre 2012, il concernait 213 collges et lyces et 15 000 lves. Cette exprimentation vise dvelopper une pratique sportive rgulire, en laccompagnant dune ducation aux bonnes pratiques nutritionnelles. Elle a galement pour objectif damliorer la vie collective et de rduire les actes de violence au sein de ltablissement scolaire. Les lves bnficient en moyenne de cinq heures de pratiques sportives et de deux heures de pratiques culturelles supplmentaires. Les professionnels de lencadrement sportif reprsentent plus de 70 % des intervenants hors heures denseignement. 75 % des tablissements ont mis en place des partenariats avec des collectivits territoriales et des associations sportives ou culturelles.
3 - Une meilleure coordination des actions des ministres

Les rles respectifs de ladministration de lducation nationale et des fdrations de sport scolaire devraient tre clarifis et leurs actions mieux coordonnes. Diverses options sont envisageables, depuis le maintien dun systme fdral reposant sur un rseau associatif et sadressant uniquement des lves volontaires jusqu une intgration directe de lorganisation des comptitions scolaires au sein mme du ministre de lducation nationale, ventuellement dans le cadre de lenseignement obligatoire.
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Des dispositions doivent galement tre prises par les ministres de l'ducation nationale et de l'enseignement suprieur et de la recherche afin de dfinir le temps rserv aux activits sportives volontaires dans le second degr comme dans lenseignement suprieur, en rvisant des dispositions parfois anciennes, peu contraignantes et de surcrot non respectes, en raison notamment des fortes contraintes pesant sur lemploi du temps des lves et des tudiants. Le manque d'articulation entre les structures ministrielles en charge de l'ducation et des sports est particulirement prjudiciable la politique de dveloppement du sport pour tous. Il convient dunifier leur action sur le plan oprationnel, ce qui peut passer par la dfinition et le suivi de conventions dobjectifs qui seraient conclues en commun avec les fdrations sportives scolaires et universitaires. Enfin, llaboration dun document de politique transversale (DPT), retraant lensemble des moyens publics en faveur du sport relevant de laction de ces diffrents ministres, permettrait damliorer la visibilit de laction de ltat et favoriserait la convergence des actions vers des objectifs communs. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le maintien des ingalits observes dans laccs aux clubs rvle la faible capacit des collectivits publiques faire voluer loffre sportive des fdrations, qui rpond mal une demande qui volue. Face des collectivits territoriales qui allouent lessentiel du soutien au sport pour tous, lintervention de ltat, trop disperse, ne comporte pas de relle valeur ajoute. Les initiatives du ministre des sports, dune part, et celles des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche, dautre part, ne sont, en outre, pas coordonnes. Ltat doit prioritairement utiliser les leviers dont il dispose afin de conduire une politique de rduction des ingalits dans laccs au sport, en recherchant une meilleure complmentarit avec les collectivits territoriales. Il doit, pour ce faire, sappuyer sur un oprateur, le centre national pour le dveloppement du sport (CNDS), recentr sur cette orientation. La dissmination des subventions de fonctionnement de la part territoriale doit cder la place une politique dappels projets, visant susciter des initiatives en vue daugmenter la pratique sportive parmi les publics qui en sont les plus loigns. Les subventions dquipement devraient concerner exclusivement des quipements situs dans des territoires sous-dots.
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Ltat doit sappuyer sur les professeurs dducation physique et sportive et sur les fdrations scolaires et universitaires afin de diffuser une culture sportive et faire du sport lcole un levier essentiel de dveloppement du sport pour tous. La Cour met les recommandations suivantes : 5. redfinir les indicateurs de performances du programme budgtaire Sport pour mieux suivre des publics loigns de la pratique et les pratiquants hors-fdrations ; 6. supprimer le fonds de concours du centre national pour le dveloppement du sport (CNDS) ltat ; 7. mettre fin au subventionnement du comit national olympique et sportif franais (CNOSF) par le CNDS et conclure une convention de partenariat entre ltat et le CNOSF ; 8. mettre fin la gestion par le centre national pour le dveloppement du sport des soutiens lorganisation de manifestations sportives internationales en France ; placer le comit stratgique international directement auprs de ltat ; 9. rformer la part territoriale du CNDS : en redfinissant les critres de rpartition par rgion des crdits ; en attribuant les subventions sur le fondement dappels projets rgionaux orients vers la pratique du sport chez les publics qui en sont le plus loigns ; 10. redfinir les critres dligibilit aux subventions dquipement du centre national pour le dveloppement du sport pour ne financer que des projets qui rpondent des situations de sous-quipement ; 11. faire du sport scolaire et universitaire une composante du sport pour tous : en faisant dfinir par les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur les objectifs quils poursuivent et les indicateurs suivre pour les activits physiques et sportives obligatoires et volontaires ; en dfinissant de faon prcise la rpartition des rles entre lducation nationale et lunion nationale du sport scolaire en matire de sport scolaire, et en laborant une charte du sport dans lenseignement suprieur, afin de prciser le rle des diffrents acteurs dans chaque tablissement ;
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en clarifiant les conditions de participation des professeurs dducation physique et sportive aux activits sportives volontaires dans le second degr comme dans lenseignement suprieur, avec un contrle effectif du service fait ; en examinant la possibilit de faire intervenir ces enseignants dans les clubs affilis aux fdrations dans le cadre des heures consacres la pratique sportive volontaire ; en laborant un document de politique transversale (DPT) regroupant lensemble des moyens accords au sport, y compris le sport scolaire et universitaire, et en articulant les actions des ministres concerns sous la forme de conventions dobjectifs communes.
Chapitre III La politique du sport de haut niveau
Ltat sest directement et fortement investi dans le sport de haut niveau, et y joue, la diffrence du sport pour tous, un rle prdominant. Aux termes du code du sport, il lui revient, en effet, de dfinir le champ et les modalits dorganisation du sport de haut niveau. Il y affecte des moyens importants, travers notamment son rseau dtablissements publics spcialiss, le soutien financier et en ressources humaines quil apporte au mouvement sportif, laccompagnement personnalis des sportifs, et le financement de certains quipements. En 2011, il y a consacr 285,2 M71. Les rsultats de la France sur la scne internationale paraissent encourageants au regard des indicateurs retenus, mais restent fragiles. Pour continuer rpondre aux objectifs fixs, lefficience du dispositif doit tre amliore. En effet, le primtre du sport de haut niveau est dfini de faon trs large, et les mesures daccompagnement des sportifs sont dissmines et insuffisamment matrises. Les acteurs institutionnels restent enfin nombreux et trop peu coordonns, le rseau du sport de haut niveau voulu par le ministre charg des sports peinant entrer dans la ralit.
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Dpenses imputes laction 2 sport de haut niveau , y compris les dpenses de soutien, auxquelles sajoutent les dpenses du centre national pour le dveloppement du sport relevant du haut niveau. Ne sont pas pris en compte dans ce total les crdits de laction 3 prvention par le sport et protection des sportifs dont une partie est consacre au sport de haut niveau.
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COUR DES COMPTES
I - Des rsultats encourageants mais fragiles

Les rsultats de la France en sport de haut niveau, toutes disciplines confondues, la font figurer parmi les grandes nations sportives, comme lont montr les rcents jeux olympiques de Londres. Ces rsultats comportent toutefois des faiblesses, alors que la concurrence est de plus en plus vive.
A - Des rsultats conformes aux objectifs

La prsentation du projet annuel de performances pour le programme Sport du budget de ltat indique que le maintien de la France un rang trs lev dans le concert des grandes nations sportives passe par une contribution spcifique et significative de ltat lorganisation et au financement du sport de haut niveau 72. Cette contribution est dfinie plus particulirement dans le cadre de lobjectif n 4, qui est de conforter le rang de la France parmi les grandes nations sportives 73 , tout en prservant la politique du double projet des sportifs de haut niveau, qui vise concilier performance sportive et russite ducative, professionnelle et personnelle. Cette volont damliorer la comptitivit des sportifs franais, la suite des pitres rsultats des jeux olympiques de Rome en 1960, est lorigine des caractristiques de lorganisation franaise du sport, dont la cration de la prparation olympique, la structuration de ladministration du sport et le placement de cadres dtat auprs des fdrations sportives.
72
Mission Sport, jeunesse et vie associative (SJVA), projet annuel de performances pour 2013, action n 2 du programme n 219 Sport . 73 Aux termes de cet objectif, la notion de grande nation sportive nest donc pas lie la pratique sportive gnrale de la population franaise. Par ailleurs, lide que le sport de haut niveau ait besoin dun large vivier pour y puiser ses athltes ne fait plus lobjet dun consensus gnral, ce qui illustre la dconnexion, sans doute nuancer selon les disciplines, entre les politiques de performance de haut niveau et de dveloppement de la pratique de masse.
LA POLITIQUE DU SPORT DE HAUT NIVEAU
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Sport de haut niveau et sport professionnel : des problmatiques diffrentes pour ltat Lobjectif n 4 conforter le rang de la France parmi les grandes nations sportives , affich par le programme Sport , est centr sur le rsultat des sportifs franais dans les grandes comptitions de rfrence (championnats dEurope et du monde, jeux olympiques et paralympiques). Les rsultats des clubs professionnels franais, notamment dans les grands sports collectifs de ballon, ne relvent pas de cet objectif. Le sport professionnel reprsente pour ltat essentiellement un enjeu de rgulation. Le dispositif national du sport de haut niveau, encadr et soutenu par le ministre charg des sports, a pour sa part comme finalit la russite des sportifs et des sportives des quipes nationales : cest cet objectif que le ministre des sports consacre lessentiel de ses crdits budgtaires et de ses moyens en ressources humaines, travers son rseau dtablissements publics, laide apporte aux fdrations et laccompagnement individuel des sportifs. Le champ du sport de haut niveau est plus large que celui du seul sport olympique74 : en France, 40 disciplines sont reconnues comme tant de haut niveau sans tre pour autant des disciplines olympiques ou paralympiques. Les problmatiques du sport de haut niveau et du sport professionnel ne se recoupent donc que partiellement, ce qui peut entraner un appui diffrenci selon les disciplines : dans la majorit des sports reconnus de haut niveau, ltat intervient fortement sur toute la chane de formation et de suivi des sportifs ; en revanche, dans les disciplines professionnalises, et plus particulirement dans le football, le rle de ltat est plus limit, dans la mesure o la dtection et la formation relvent plutt des clubs professionnels. Ces distinctions ne sont toutefois pas systmatiques : dans un sport professionnalis comme le basketball, linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance, qui est un tablissement public, joue un rle important dans la formation et laccompagnement de llite des jeunes joueurs.
Dans les documents remis au Parlement, le rang sportif de la France sur la scne internationale est mesur partir de deux indicateurs. Le premier est bti sur l indice POP 75, calcul partir des rsultats des finalistes aux jeux olympiques : un nombre de points est attribu chaque nation ayant des reprsentants parmi les huit premiers
74 75
C'est--dire des disciplines prsentes aux jeux olympiques dt et dhiver. Du nom du service de la prparation olympique et paralympique (POP), qui a conu ce barme.
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COUR DES COMPTES
de chacune des 302 preuves olympiques dt et des 86 preuves dhiver. Selon cet indicateur, la France se place au 5me rang des nations. Les rsultats qui ont t obtenus aux jeux olympiques de Pkin (41 mdailles, meilleur rsultat depuis 1920, 169 athltes finalistes sur 322, soit un taux de 52,5 %) ont permis la France de progresser dune place76. Tableau n 9 : Classement des nations selon les finalistes olympiques
En nombre de points Rang 2011 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pays tats-Unis Chine Russie Allemagne France Canada Australie Royaume-Uni Italie Core du Sud Cumul indice POP 1 428 1 091 991 826 628 596 553 536 446 425
Source : mission Sport, jeunesse et vie associative , projet annuel de performances pour 2013
Le deuxime indicateur disponible porte sur les rsultats obtenus dans les 25 sports les plus mdiatiss dans le monde. De ce point de vue, la France se classe galement au 5me rang en 2011, derrire les mmes pays que pour le premier indicateur (lAllemagne vient toutefois en 3me et la Russie en 4me position). Le sport franais a gagn deux rangs par rapport 2009, le remplacement du golf (15me place) par le sport automobile (1re place) expliquant pour partie ce progrs. Par rapport lchec enregistr en 1960 Rome77, la France a ainsi accd des rsultats sportifs plus proches de son poids conomique, et largement suprieurs son poids dmographique : en 1960, les cinq mdailles - dont aucune en or - obtenues aux jeux olympiques de Rome reprsentaient 1,1 % des 461 mdailles distribues, alors que la France pesait 4,4 % du produit intrieur brut mondial (6me rang) et 1,5 % de la population mondiale.
76
Lindicateur est ractualis la fin de chaque anne paire (anne dolympiade) : sa publication la plus rcente ne prend pas encore en compte les rsultats aux jeux olympiques de Londres. 77 Voir en annexe n 4 les rsultats sportifs de la France aux jeux olympiques depuis 1960.
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En 2012, les 34 mdailles obtenues aux jeux olympiques de Londres reprsentent 3,7 % des 962 mdailles distribues et 6,7 % des 505 mdailles gagnables78, alors que la France pse 4 % du PIB mondial (5me rang) et moins de 1 % de la population mondiale. Les modlisations relatives aux performances sportives olympiques font ressortir plusieurs facteurs dterminants. La premire variable explicative est le PIB par tte, exprimant la capacit dun pays envoyer un nombre significatif dathltes performants aux jeux olympiques, et disposer des moyens, des connaissances, et des quipements ncessaires. Dautres variables interviennent toutefois, comme la dmographie ou leffet pays-hte 79. Le cadre politique et institutionnel doit galement tre pris en considration. Enfin, des variables rgionales et des facteurs culturels sont pris en compte par certains modles pour expliquer des rsultats apparemment paradoxaux, comme ceux de lInde, deuxime pays le plus peupl du monde, qui na obtenu que six mdailles Londres, dont aucune en or.
B - Des fragilits dans un contexte de concurrence avive

Ces bons rsultats au regard des deux indicateurs retenus dans le PAP ne doivent cependant pas occulter de relles faiblesses. En premier lieu, les rsultats sont moins bons sils sont mesurs laune des titres olympiques, qui dterminent seuls le classement olympique des nations. Certes, la France sest classe au 7me rang aux jeux olympiques de Londres : cette performance est meilleure qu Pkin, o elle se situait au 10me rang avec seulement 7 mdailles dor sur 41 mdailles, et enraye la baisse continue du nombre de titres olympiques enregistre depuis les jeux dAtlanta en 1996. Ce rsultat demande toutefois tre confirm. La faiblesse de la part relative des titres olympiques sobserve encore plus fortement aux
Le nombre dpreuves aux jeux olympiques dt a doubl en 50 ans : il est pass de 150 en 1960 198 en 1976, 271 en 1996, pour se stabiliser autour de 300 depuis 2000 (302 preuves dans 26 sports pour les jeux olympiques de Londres). Le nombre de mdailles gagnables par un seul pays est infrieur au nombre total de mdailles distribues, les engagements dathltes tant limits dans certaines disciplines. 79 C'est--dire lavantage octroy par le fait dtre le pays organisateur. La Chine est passe de 63 100 mdailles entre 2004 (jeux olympiques dAthnes) et 2008 (jeux olympiques de Pkin). La Grce a chut dans le mme temps de 16 4 mdailles. Le Royaume-Uni a obtenu 65 mdailles en 2012 aux jeux olympiques de Londres contre 47 Pkin en 2008.
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COUR DES COMPTES
jeux olympiques dhiver (en 2010, Vancouver, la France ne sest classe que 12me avec 2 mdailles dor sur un total de 11 mdailles). Tableau n 10 : Tableau des mdailles aux jeux olympiques de Londres 2012
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Or tats-Unis 46 Chine 38 Royaume-Uni 29 Russie 24 Core du Sud 13 Allemagne 11 France 11 Italie 8 Hongrie 8 Australie 7 Source : direction des sports Argent 29 27 17 26 8 19 11 9 4 16 Bronze 29 23 19 32 7 14 12 11 5 12 Total 104 88 65 82 28 44 34 28 17 35
En outre, les rsultats obtenus sont fragiles, dans la mesure o ils reposent essentiellement sur quelques disciplines. Les mdailles obtenues par la France concernent une grande varit de disciplines (16 Pkin, 14 Londres), mais Londres, 14 mdailles, soit 41 % du total, ont t obtenues dans deux disciplines seulement, la natation et le judo. Aucune mdaille na t remporte dans des disciplines qui en sont habituellement pourvoyeuses comme lescrime ou la boxe. Le sport de haut niveau fminin apparat galement trop souvent en retrait. Il est vrai qu Londres, les athltes fminines ont remport 44 % des mdailles (15 sur 34) et 36 % des titres olympiques, alors qu Pkin elles navaient remport que 17 % des mdailles et un seul titre. Cependant la contribution du sport fminin reste ingale sur longue priode80 et sa dynamisation doit tre prennise. Les sports collectifs, masculins et fminins, ont de mme des rsultats irrguliers, que ne doivent pas occulter les deux mdailles obtenues Londres et les excellents rsultats du handball masculin. Certains sports collectifs ont une reprsentation pisodique aux jeux olympiques (football, basket-ball, volley-ball), le niveau dautres sports collectifs tant insuffisant pour prtendre une qualification (hockey sur gazon, water-polo).
80
Voir en annexe le tableau de la rpartition des mdailles entre sportifs masculins et fminins aux jeux olympiques dt depuis 1992.
99
Enfin, les rsultats obtenus aux jeux paralympiques sont mauvais. Ils se dgradent rgulirement depuis ceux dAtlanta en 1996, o la France tait 6me, alors quelle na atteint que la 10me place aux derniers jeux dhiver et la 16me place aux jeux de Londres. Des pays comparables se classent en bien meilleure position, comme le Royaume-Uni (2me Pkin et 3me Londres) ou lAllemagne (2me Vancouver, 8me Londres). Dune manire gnrale, en se mondialisant et en se professionnalisant, le sport volue dans un contexte de concurrence internationale avive, et exige des efforts accrus de comptitivit. Aprs une longue priode o, jusque dans les annes 80, la scne sportive mondiale a t domine par la comptition entre lOuest et lEst, de nouveaux acteurs - tels que la Chine - cherchent utiliser le sport de haut niveau pour affirmer leur puissance sur la scne mondiale. Un nombre croissant de pays, sensibles limage vhicule par la russite sportive, laborent des stratgies ambitieuses et investissent des moyens importants pour permettre leurs reprsentants de figurer dans les classements olympiques et internationaux. Ainsi, la Core du Sud, qui est passe de la 7me place mondiale Pkin la 5me place Londres, a dvelopp un processus trs prcis de slection des sportifs, la dtection des talents se faisant sur des disciplines cibles. Le Brsil a promu avec succs une politique daccueil de grands vnements sportifs mondiaux (coupe des confdrations en 2013, coupe du monde de football en 2014, jeux olympiques de Rio en 2016) et se place dans la perspective des prochains jeux olympiques en augmentant ses financements destination du sport de haut niveau, avec lobjectif de figurer dans les dix premires nations. LAustralie a investi, ces quatre dernires annes, 560 M dans le sport de haut niveau81. En outre, certaines disciplines connaissent de rapides progrs technologiques impliquant une recherche de plus en plus coteuse, comme le cyclisme ou la voile. Cette concurrence plus forte existe galement pour les jeux paralympiques. Depuis les premiers jeux paralympiques dt organiss Rome en 1960, le nombre dathltes est pass de 400 pour 23 pays 4 200 pour 164 pays : 74 pays diffrents ont obtenu des mdailles Londres.
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Exemples tirs des analyses de comparaison internationale effectues par lInstitut national du sport, de l'expertise et de la performance.
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Dans ce contexte, le choix des objectifs du sport de haut niveau, le volontarisme dans leur mise en uvre et limportance des moyens ddis apparaissent essentiels. Certes, la haute performance sportive repose au final sur des paramtres qui ne peuvent tre totalement matriss : les rsultats de lAustralie ou du Brsil aux jeux olympiques de Londres apparaissent dcevants au regard de leurs ambitions sportives. En revanche, certains pays, limage du Royaume-Uni - pays comparable la France en terme de population et de poids conomique -, ont dfini des stratgies pour le sport de haut niveau qui ont dbouch sur dexcellents rsultats.
UK Sport Lexemple de UK Sport illustre le choix du Royaume-Uni de se concentrer sur des objectifs prcis et affichs, et de leur consacrer lessentiel des moyens humains et financiers disponibles en confiant la direction oprationnelle du projet sportif olympique une agence publique. UK Sport a t cre la suite des mauvais rsultats obtenus par le Royaume-Uni aux jeux olympiques dAtlanta en 1996 (36me place au rang des nations). Cette agence se consacre uniquement au sport de haut niveau. Place sous lautorit du dpartement ministriel de la culture et des sports, elle emploie environ 90 personnes et dispose dun budget denviron 100 M par an (soit plus de 120 M) provenant de ltat et de la loterie nationale, auxquels se sont ajouts, depuis 2009, les fonds issus dun programme de parrainage priv. Sa stratgie sorganise autour de trois objectifs majeurs : 1) Favoriser lobtention de performances internationales lors des jeux olympiques et paralympiques. UK Sport qualifie sa stratgie de no compromise , base sur des choix et un haut niveau dexigence. Elle vise concentrer les aides sur les sports et les athltes susceptibles dobtenir des podiums mondiaux et olympiques. Lagence apporte ainsi son aide environ 1 200 athltes engags dans des sports olympiques et paralympiques. Les financements des disciplines sportives portent sur la slection et la prparation des athltes, la recherche et linnovation. Ces aides sont trs diffrencies selon les disciplines : par exemple, laviron sest vu attribuer 27,2 M sur la priode 2009-2013 et le cyclisme 26,4 M, alors que lescrime a reu 2,5 M et le handball 2,9 M ; le tennis et le football ne sont pas soutenus, tant considr quils sont en mesure de sautofinancer.
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Parmi les programmes lancs peuvent tre cits, titre dexemple, Pitch2Podium (transfert de sportifs dune discipline lautre en partenariat avec le football et le rugby, pour orienter les jeunes qui nont pas obtenu de contrat professionnel vers de nouveaux sports olympiques), Girls4Gold (identification de sportives capables de devenir championnes olympiques en cyclisme, aviron, voile, cano-kayak, pentathlon moderne et skeleton), ou encore Tall and Talented (faire merger des sportifs entre 15 et 22 ans, notamment sur la base de leur taille pour laviron et le basketball). Lagence exerce en outre un vritable pouvoir de pilotage : elle dfinit avec les fdrations sportives des objectifs pluriannuels de performance. Les sports sont valus trois fois par an dans le cadre dun dispositif de suivi et daccompagnement de chaque discipline. 2) Favoriser lorganisation de grands vnements sportifs au Royaume-Uni. UK Sport coordonne la candidature et lorganisation des grands vnements sportifs internationaux au Royaume-Uni afin dacclrer la progression des sportifs, de favoriser lobtention de mdailles, mais galement de former et de dvelopper un rseau dofficiels et de bnvoles capables dencadrer les grandes comptitions internationales. Plus de cent vnements sportifs internationaux majeurs auront t ainsi accompagns dans le cadre du programme World Class Events entre 2007 et 2012. 3) Dvelopper les relations internationales pour positionner le Royaume-Uni comme un acteur majeur sur la scne sportive internationale. UK Sport a galement pour mission de dvelopper linfluence du Royaume-Uni dans le monde du sport par sa reprsentation dans les fdrations internationales, le comit international olympique, le comit international paralympique et la fdration des jeux du Commonwealth. Lors des jeux olympiques de Londres, le Royaume-Uni a obtenu dexcellents rsultats (65 mdailles dont 29 en or) dont on peut penser quils vont au-del de leffet pays-hte , et sest class 3me nation mondiale. Il affiche en outre lambition de devenir le premier pays depuis 1988 ne pas subir de baisse de ses rsultats olympiques aprs avoir accueilli les jeux, en poursuivant sa stratgie. Le Premier ministre britannique a annonc un soutien de 120 M (environ 150 M) UK Sport chaque anne jusquaux jeux olympiques de Rio.
Lexigence de comptitivit doit amener le modle dorganisation franais analyser les exemples trangers les plus performants pour en retenir les principaux facteurs de russite. Au regard des leviers que ltat dtient, cest la recherche dune meilleure efficience dans les moyens mis en uvre et les conditions de leur emploi quil doit sattacher.
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II - Un accompagnement des sportifs rformer

Le ministre charg des sports a dvelopp depuis plus de trente ans une politique en faveur du double projet des sportifs de haut niveau, pour leur permettre de se prparer et de concourir dans de bonnes conditions, tout en voluant dans un environnement favorable la russite de leurs tudes ou de leur insertion professionnelle. Lorganisation mise en place demande toutefois tre rvise : le primtre du sport de haut niveau est dfini de faon trop large et concerne des effectifs nombreux ; le dispositif damnagement des cursus scolaires et universitaires des sportifs mriterait dtre actualis et mieux suivi ; les aides individuelles sont trop disperses, et leur efficacit est mal mesure.
A - Un primtre du haut niveau dfini de faon trop large

La structuration nationale du sport de haut niveau repose sur trois lments : la reconnaissance du haut niveau des disciplines sportives ; ltablissement des listes de sportifs de haut niveau ; la dfinition des parcours de lexcellence sportive (PES).
1 - Une reconnaissance du caractre de haut niveau accord un grand nombre de disciplines

Le champ du sport de haut niveau est dlimit en premier lieu par la reconnaissance officielle du caractre de haut niveau des disciplines, qui est automatique pour les disciplines olympiques et paralympiques, et qui est tablie sur dcision de la commission nationale du sport de haut niveau (CNSHN) pour les autres disciplines. La liste des disciplines de haut niveau est rvise chaque dbut dolympiade. Ainsi, 119 disciplines82 ont t reconnues en 2009 : 57 disciplines olympiques et 22 disciplines paralympiques relevant de
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Le chiffre de 119 disciplines ne peut pas tre rapproch des 117 fdrations agres. En effet, certaines fdrations grent plusieurs disciplines de haut niveau : ainsi, si lathltisme est considr comme une seule discipline, la fdration franaise de cyclisme gre quatre disciplines de haut niveau : cyclisme sur route, cyclisme sur piste, vlo tout terrain, bicross. A linverse, 59 fdrations agres ne grent aucune discipline reconnue de haut niveau.
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33 fdrations, ainsi que 40 autres disciplines relevant de 5 fdrations olympiques et de 25 autres fdrations83. Les disciplines reconnues de haut niveau apparaissent donc trs nombreuses, a fortiori si on les rapporte aux indicateurs utiliss pour mesurer la performance de la France84. Leur nombre parat certes en baisse sur moyenne priode : en 2000, 173 disciplines taient reconnues de haut niveau. Cependant cette volution apparente peut tre trompeuse : ainsi, lors de lolympiade 2005-2008, 120 disciplines relevant de 52 fdrations taient reconnues de haut niveau. Or, pour lolympiade 2009-2012, 11 nouvelles disciplines ont t reconnues, et une seule (le deltaplane) a perdu cette reconnaissance : 10 disciplines ont t en fait fusionnes au sein dune autre discipline.
La Commission nationale du sport de haut niveau (CNSHN) Prside par le ministre charg des sports, la commission nationale du sport de haut niveau comprend, en application des dispositions du code du sport, 35 membres dont 16 reprsentants de ltat, 10 reprsentants du mouvement sportif, 3 sportifs de haut niveau, 1 arbitre ou juge sportif, 2 entraneurs de haut niveau et 3 reprsentants des collectivits territoriales. La commission dcide du caractre de haut niveau des disciplines, et donne un avis sur les critres et quotas dinscription sur les listes ministrielles de sportifs, arbitres et juges sportifs, ainsi que sur les parcours de lexcellence sportive ; elle dcide galement des critres de slection des sportifs aux jeux olympiques. En raison de son caractre plthorique, cette instance nest gure oprationnelle : elle na plus tenu de sance plnire depuis le 23 novembre 2007. Ses pouvoirs sont en fait exercs par une dlgation permanente de 10 membres. Sa composition et larticulation entre formation plnire et dlgation permanente, ainsi que ses missions, qui pourraient tre plus stratgiques, mriteraient dtre rformes.
83
Certaines fdrations grent plusieurs disciplines de haut niveau : ainsi, si lathltisme est considr comme une seule discipline, la fdration franaise de cyclisme gre quatre disciplines diffrentes reconnues de haut niveau : cyclisme sur route, cyclisme sur piste, vlo tout terrain, bicross. A linverse, 59 fdrations agres ne grent aucune discipline reconnue de haut niveau. 84 Ces indicateurs sont limits aux disciplines olympiques et aux 25 sports les plus mdiatiss dans le monde.
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2 - Des listes ministrielles de plus de 15 000 sportifs

Les listes des sportifs de haut niveau comprennent quatre catgories : lite, senior, jeune et reconversion. Deux autres listes concernent les espoirs et les partenaires dentranement. Elle sont toutes arrtes par le ministre charg des sports sur proposition des fdrations et aprs avis de la commission nationale du sport de haut niveau. Seuls les sportifs inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau peuvent bnficier daides individuelles ( lexception des amnagements scolaires qui concernent toutes les listes) : soutiens financiers, drogations aux conditions daccs certains emplois de la fonction publique, accs des emplois amnags. Tableau n 11 : Nombre de sportifs de haut niveau et espoirs sur listes ministrielles
2004 Elite Senior Jeune Reconversion Sous-total haut niveau Espoirs Partenaires dentranement TOTAL Source : direction des sports 658 2 395 3 123 113 6 289 9 045 303 15 637 2008 718 2 753 3 648 189 7 308 8 524 263 16 095 2012 722 2 522 3 617 167 7 028 7 833 244 15 105
Lutilit des listes espoirs et partenaires dentranement fait lobjet dinterrogations rcurrentes : elles servent essentiellement lencadrement sportif du niveau rgional, et peuvent nanmoins permettre dobtenir des aides des collectivits territoriales. Les taux de passage dune liste lautre sont faibles : sur les deux olympiades 2001-2004 et 2005-2008, le taux de passage de la liste espoirs la catgorie jeune sest tabli 19,7 %, et la catgorie senior 6,7 % ; un tiers seulement des sportifs de la catgorie jeune accde la catgorie senior sur deux olympiades.
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3 - Labsence deffet des parcours de lexcellence sportive

Les filires de structuration du sport de haut niveau ont t redfinies en 2009 avec la mise en place des parcours de lexcellence sportive (PES). Cette rforme visait introduire plus de souplesse dans les dispositifs dentranement et de formation par la reconnaissance dune plus grande diversit de structures contribuant au haut niveau. Le ministre charg des sports a valid les parcours de lexcellence sportive pour la priode 2009-2013, partir des projets des 55 fdrations olympiques, paralympiques ou reconnues de haut niveau pour les disciplines dt . Pour leur part, les stratgies des fdrations de ski, de hockey sur glace et des sports de glace ont t valides pour trois ans compter du 1er juillet 2011. Dans ce cadre, la prparation des meilleurs sportifs sappuie sur 321 ples espoirs, 41 ples France jeune, 113 ples France et 53 structures associes, qui peuvent tre des clubs, des groupes privs ou des cellules familiales85. Il convient dy ajouter les centres de formation des clubs professionnels agrs, qui sont intgrs pour les deux disciplines du football et du handball dans les parcours de lexcellence sportive. Toutefois, ces dispositifs ne regroupent quenviron la moiti des sportifs inscrits sur les listes ministrielles. Par ailleurs, beaucoup de fdrations nont fait que reconduire leur dispositif prexistant.
4 - Une ncessaire rduction du nombre de disciplines soutenues

Linstruction ministrielle du 19 fvrier 2009 relative llaboration du parcours de lexcellence sportive prcisait que le soutien apport par ltat serait dsormais dirig prioritairement vers les sportifs de haut niveau capables dobtenir une mdaille en comptition internationale, et que les critres dinscription sur les listes ministrielles des sportifs de haut niveau et des espoirs seraient revus dans le sens dune rigueur accrue. Ces dispositions nont pas t suivies deffet. Une rduction sensible du champ des disciplines de haut niveau pourrait tre engage afin dviter la dispersion des moyens et de mieux matriser les dpenses. Au minimum, une distinction devrait tre faite entre une reconnaissance sans enjeu financier de certaines disciplines et une reconnaissance impliquant un soutien effectif de ltat.
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Parmi ces structures associes, 20 concernent le karat, 7 la montagne et lescalade, et 6 laronautique. Les autres sont plus disperses. La fdration de triathlon (3 structures associes) est, en ltat, la seule reconnatre des structures familiales.
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De mme, les listes de sportifs de haut niveau pourraient tre rserves par exemple aux membres des quipes de France ayant effectivement particip une comptition de rfrence dans lanne. La liste des espoirs pourrait pour sa part tre sensiblement rduite, dans la mesure o dix disciplines reprsentent plus de la moiti des sportifs de cette liste, sans quelles aient toutes une dmarche dinscription oriente vers le haut niveau. Une solution alternative serait de ne plus arrter de liste espoirs au niveau national et de laisser les fdrations grer cette catgorie en relation avec les conseils rgionaux.
B - Sport de haut niveau et tudes : un suivi amliorer

Le dispositif permettant aux sportifs de haut niveau et aux espoirs de bnficier damnagements de leur cursus scolaire et universitaire devrait tre adapt aux volutions les plus rcentes, et faire lobjet dun suivi et dune mesure de ses rsultats.
1 - Des textes adapter

La conciliation de la pratique du sport de haut niveau et des tudes est le fondement du double projet , qui est destin permettre, pour un athlte, de poursuivre sa formation, voire de prparer sa reconversion. Compte tenu de la brivet des carrires sportives, l'enjeu est notamment de permettre de prparer une seconde carrire aprs la retraite sportive ; il est galement de construire une personnalit quilibre. Le double projet sportif et ducatif est d'autant plus important que la dtection des sportifs de haut niveau est prcoce : la charge dentranement des sportifs de haut niveau et les exigences de participation des comptitions nationales ou internationales rendent dlicate la conciliation des contraintes sportives et ducatives. Pour l'enseignement du second degr, l'article L. 331-6 du code de l'ducation dispose que les tablissements scolaires permettent, selon des formules adaptes, la prparation des lves en vue de la pratique sportive de haut niveau, ainsi que de la pratique professionnelle d'une discipline, lorsquune convention a t conclue avec un centre de formation dpendant dun club professionnel. Par ailleurs, larticle L. 332-4 du mme code dispose que des amnagements appropris sont organiss au profit dlves manifestant des aptitudes particulires, afin de leur permettre de dvelopper pleinement leurs potentialits.
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Pour lenseignement suprieur, le code de lducation prvoit galement, en son article L. 611-4, que les tablissements denseignement suprieur permettent aux sportifs de haut niveau de poursuivre leur carrire sportive par les amnagements ncessaires dans lorganisation et le droulement de leurs tudes. Une circulaire du 1er aot 2006 cosigne par le ministre de l'ducation nationale, de l'enseignement suprieur et de la recherche et par le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, prcise ces dispositions86. Ainsi, dans le cas des tablissements du secondaire, publics ou privs sous contrat, des amnagements de scolarit peuvent s'effectuer sous forme de drogations la carte scolaire, dune priorit pour les places d'internat, ou bien dune fixation des dates des examens tenant compte des priodes de comptitions. Les prsidents duniversit doivent galement organiser laccueil des sportifs dans le respect de dispositions spcifiques (amnagement des cursus et des examens, dsignation dun correspondant). Ces dispositions devraient cependant tre compltes : la circulaire du 1er aot 2006 ne s'applique pas formellement aux 350 sportifs dans les centres de formation des clubs professionnels agrs par le ministre, alors quil conviendrait pourtant de leur proposer galement des amnagements scolaires et universitaires87 : en pratique, leur situation est dj prise en compte dans certaines acadmies ; des volutions importantes sont intervenues dans lorganisation du sport de haut niveau sans avoir t prises en compte par la circulaire de 2006 : ainsi, les parcours de lexcellence sportive (PES) comportent une dimension de formation scolaire, universitaire ou professionnelle ; de mme, le dcret n 2011630 du 3 juin 2011 relatif aux centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS) prcise galement quune des missions de ces tablissements est laccueil, la formation et la prparation des sportifs de haut niveau, afin de permettre la russite de leur double projet de performance sportive et de russite scolaire, universitaire et professionnelle , sans que ces dispositions aient t articules avec celles de la circulaire de 2006.
Circulaire n 2006-123 du 1er aot 2006 relative aux lves, tudiants et personnels sportifs(ives) de haut niveau et sportifs(ives) espoirs. 87 Les articles L. 331-6 et L. 611-4 du code de lducation ont t modifis en ce sens par la loi du 1er fvrier 2012 visant renforcer lthique et les droits des sportifs.
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2 - Des rsultats non valus

Dans lenseignement secondaire, un rseau dtablissements a t constitu au sein des acadmies pour accueillir les lves sportifs : leurs projets d'tablissement intgrent les contraintes spcifiques de ces lves, et des conventions locales, incluant notamment les ples sportifs, prcisent la nature des amnagements mis en place. Dans l'enseignement suprieur, nombre duniversits et de grandes coles adaptent aussi leurs cursus aux contraintes spcifiques des sportifs de haut niveau ou de bon niveau : certaines universits ont clairement identifi, au sein de leur organigramme, des structures administratives consacres ce public particulier. Toutefois, il n'existe aucun dispositif national de suivi de la poursuite du double projet des sportifs de haut niveau dans lenseignement scolaire ou suprieur. Le ministre charg des sports a indiqu ainsi qu'il ntait pas en mesure de fournir des donnes statistiques fiables sur le nombre des sportifs inscrits sur les listes ministrielles qui sont en formation scolaire et universitaire, ni a fortiori dlments sur les diffrents types damnagements mis en uvre et leur impact sur la russite des lves et tudiants concerns. Il ne dispose que dlments dclaratifs partiels fournis par les sportifs eux-mmes ou leurs fdrations. Le ministre de lducation nationale estime, pour sa part, que 8 000 jeunes sportifs inscrits sur les listes du ministre des sports bnficieraient damnagements de leur scolarit ou seraient inscrits au centre national denseignement distance (CNED), sans quil soit possible davoir une analyse plus fine de ce dispositif : il a dcid dorganiser une enqute pour dresser un bilan des conventions tablies entre les rectorats et les directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS). Ces insuffisances statistiques et ce dfaut de suivi font obstacle llaboration dun tat des lieux prcis de la formation scolaire et universitaire des sportifs de haut niveau, et donc de la ralisation effective du double projet . Une plus grande coopration entre le ministre charg des sports et les ministres chargs de lducation nationale et de lenseignement suprieur apparat indispensable sur ce point.
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C - Des aides dissmines et insuffisamment matrises

Malgr un soutien financier important, la surveillance mdicale obligatoire des sportifs nest pas applique de faon satisfaisante. Par ailleurs, les aides personnalises et les aides lemploi apparaissent disperses et leur procdure doctroi insuffisamment matrise.
1 - Un suivi mdical fortement subventionn, mais aux rsultats insuffisants

Les sportifs inscrits sur les listes ministrielles doivent faire lobjet dune surveillance mdicale rglementaire (SMR). La charge en incombe aux fdrations, mais elle est essentiellement finance par le ministre des sports. Ce suivi et laide de ltat lorganisation de la prvention mdicale dans les fdrations reprsentaient, en 2011, 52,3 % des 6,74 M imputs laction n 3 prvention par le sport et protection des sportifs du programme 219. Selon les donnes de la direction des sports, le taux de soutien moyen la surveillance mdicale rglementaire stricto sensu, accord aux fdrations par lintermdiaire des conventions dobjectifs, slve 82,8 % de son cot total.88 Les rsultats obtenus restent pourtant trs insuffisants par rapport aux objectifs fixs. Tableau n 12 : Proportion des sportifs ayant satisfait aux obligations de suivi mdical complet au cours de lanne
En %
2008 Ralis
Sportifs de haut niveau Sportifs espoirs
2009 Ralis 65 61
2010 Ralis 75 76
2011 Prvision 85 85
2011 Ralis 75 79
2013 Cible
79 77
95 95
Source : rapports annuels de performances (RAP) 2010 et 2011 du programme 219 Sport , indicateur 5.1
Alors que la prvision initiale pour 2010, telle quelle figurait au projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2011, slevait 95 % pour les sportifs de haut niveau et les sportifs espoirs, les rsultats ont fortement baiss entre 2008 et 2009 pour stablir un taux proche de 75 % depuis deux ans. Ces mauvais rsultats sont rvlateurs
88
Source : analyse qualitative des conventions dobjectifs mdicales 2011 , direction des sports.
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dun manque de structuration et de volontarisme des fdrations sportives dans la prise en compte de cette obligation de suivi mdical. La situation est dautant plus paradoxale que la ralisation des examens mdicaux obligatoires est normalement une condition ncessaire pour tre inscrit sur les listes ministrielles de sportifs et pour bnficier des avantages y affrents. Cest aussi un impratif de scurit, alors que les exigences sportives sont de plus en plus leves.
2 - Des aides financires directes disperses et attribues selon une procdure critiquable
Des aides directes sont accordes aux sportifs de haut niveau sur crdits du ministre des sports. Lenveloppe globale qui leur est consacre est passe de 7,6 M en 1998 pour 2 750 sportifs 9,5 M en 2011 pour 3 137 sportifs. Ces aides se rpartissent en diffrentes catgories selon la typologie suivante : Tableau n 13 : Dtail des aides personnalises
en millions deuros
Aides Manque Remboursociales gagner sements de sportif frais 4,4 2,4 7,9 Primes la performance 1,1 Manque gagner employeur 0,4 Charges Total salariales et patronales 0,4 9,5
Source : direction des sports Aides personnalises chiffres cls 2011
Ces aides sont trs disperses. En 2011, environ 45 % des sportifs de haut niveau en ont bnfici, pour un minimum de 20 dans un cas (sport adapt) jusqu un maximum de 49 246 dans un autre cas (judo). Laide moyenne par sportif stablit 3 041 . Le montant des aides personnalises est dfini globalement pour chaque fdration dans le cadre de la convention dobjectifs passe avec ltat. Les aides sont ensuite nominativement attribues sur proposition des directeurs techniques nationaux. Or, si cette rpartition a le mrite de chercher rpondre aux situations individuelles les plus diverses, elle a galement pour objectif dviter les taxations sociales et fiscales en restant sous les plafonds dexonration. Ce systme incite donc au saupoudrage au dtriment de critres purement sportifs : ainsi, en 2010, 597 sportifs de haut niveau (soit 19 % des sportifs aids) ont reu moins de 500 , alors que 576 seulement ont reu plus de 5000 .
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De surcrot, ce dispositif est rgi par une simple instruction datant de 1995. Il nexiste ni taux ou barme, ni encadrement des montants, et aucune commission nexamine les dossiers avant attribution. Les modalits doctroi et de versement des aides devraient tre dfinies par voie rglementaire. Ces aides transitent en outre par le comit national olympique et sportif franais, qui, sur la base dune convention annuelle vise par le contrleur budgtaire et comptable ministriel, les verse aux sportifs bnficiaires partir dune subvention accorde par le ministre cette fin. Cette externalisation par ltat de la fonction de payeur des aides personnalises quil attribue ne contribue gure la visibilit de son action. Enfin, interrog sur lexistence dlments dvaluation de limpact de ces aides, le ministre a simplement indiqu quune rflexion serait prochainement engage sur leur rforme. En ltat, le lien entre une dpense concernant un nombre croissant de sportifs - plus de 3 000 aujourdhui - et les rsultats obtenus na donc pas t analys. De mme, aucun recensement centralis des aides personnalises accordes aux sportifs de haut niveau par les collectivits territoriales na t mis en place. Le systme actuel des aides personnalises apparat donc critiquable : il est excessivement dispers, mal encadr sur le plan juridique, et ne fait lobjet daucune valuation du point de vue de son efficience et de son efficacit.
Les primes olympiques Outre les aides individualises, des primes spcifiques sont traditionnellement attribues, bien quaucun texte rglementaire ne le prvoie, aux mdaills des jeux olympiques et paralympiques, ainsi qu leurs entraneurs. Elles se sont leves pour les jeux de Londres, respectivement 50 000 , 20 000 et 13 000 pour les mdailles dor, dargent et de bronze, soit une dpense globale de 4,75 M (2,79 M pour les jeux olympiques et 1,96 M pour les jeux paralympiques). Aucun crdit navait toutefois t ouvert cette fin dans la loi de finances initiale pour 2012. Cette omission constituait une atteinte au principe de sincrit nonc larticle 32 de la LOLF, dans la mesure o des objectifs de mdailles avaient t fixs par le ministre et quune prvision de financement de ces primes devait en dcouler. En dfinitive, ce nest quaprs les jeux de Londres que les crdits ncessaires ont t dgags par un redploiement interne au sein du programme Sport .
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3 - Des aides linsertion professionnelle insuffisamment matrises

Dans le cadre de la mise en uvre du double projet , le ministre des sports aide les sportifs de haut niveau concilier leur prparation sportive avec une insertion professionnelle. Les conventions damnagement demploi (CAE) dans le secteur public et les conventions dinsertion professionnelle (CIP) dans le secteur priv constituent les principaux outils de cette politique : 59,3 % des emplois concerns relvent des fonctions publiques dtat, territoriale ou hospitalire, 31,5 % des entreprises publiques ou prives, le solde se partageant entre tablissements publics, associations et fondations. Ltat est le principal acteur de linsertion professionnelle des sportifs de haut niveau : il en employait 331 en 2011, dont 329 au sein de six ministres89. Ltat est galement le principal financeur du dispositif, puisquil apporte 65,4 % du total des financements consacrs aux aides lemploi, contre 19,3 % pour les fdrations et 13,3 % pour les collectivits territoriales. Ce dispositif apparat insuffisamment matris. Le nombre de bnficiaires est pass de 400 en 2001 749 en 2011, soit un quasidoublement en dix ans. Par ailleurs, linitiative des directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS), 316 conventions relvent du niveau dconcentr (contre 433 au niveau national). Or ces conventions expliquent la plus grande part de laugmentation du nombre et du cot des conventions dinsertion professionnelle sur la priode rcente. Un cadrage plus prcis doit donc tre mis en place dans la procdure de slection des dossiers.
184 relevaient du ministre de la dfense, 56 du ministre de lintrieur (police), 44 du ministre de lconomie et des finances (notamment douanes), 25 du ministre des sports, 17 du ministre de lducation nationale, et 3 du ministre de la justice. Certaines grandes entreprises publiques employaient galement des sportifs de haut niveau, comme la SNCF (31), EDF (17), La Poste (6) et la RATP (6).
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Tableau n 14 : Evolution des aides lemploi

En nombre et en Nombre de bnficiaires Financement des aides l'emploi en convention dinsertion directions convention professionnelle rgionales dinsertion de la AdminisTotal professionnelle jeunesse, directions financement Anne Total tration rgionales de des sports centrale de l'tat et de la direction des la jeunesse, sports des sports et cohsion sociale de la cohsion sociale 2006 435 207 642 318 916 734 272 1 053 188 2007 450 255 705 349 541 n.d. 2008 485 257 742 513 242 n.d. 2009 451 247 698 414 145 1 071 783 1 485 928 2010 454 307 761 420 523 1 320 390 1 740 913 2011 433 316 749 438 004 1 431 652 1 869 656 Source : direction des sports
Ces aides apparaissent insuffisamment cibles : 34 % seulement des sportifs de la catgorie Elite bnficient dune convention dinsertion professionnelle ; en sens inverse, 9 % des bnficiaires ne relvent ni de la catgorie Elite ni de la catgorie Senior. Ce dispositif nest pas non plus centr exclusivement sur les disciplines olympiques : un quart des sportifs bnficiant dune convention dinsertion professionnelle relvent dautres disciplines. Enfin, 30 % seulement des conventions dinsertion professionnelle sont attribues des femmes. Par ailleurs, les informations disponibles sur la reconversion des sportifs de haut niveau aprs leur carrire restent peu dveloppes. Selon lindicateur national qui mesure linsertion professionnelle deux ans aprs leur dernire inscription sur une liste ministrielle, le ratio stablissait en 2011 79 %, en baisse de 5,7 points par rapport 2010. Il convient toutefois de prciser que la qualit de cet indicateur se dgrade : la proportion de situations personnelles non identifies est passe de 6,7 % en 2009 22,2 % en 2011.
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Enfin, aprs une longue gestation, un systme de compensation pour les retraites, spcifique aux sportifs de haut niveau, est entr en vigueur au 1er janvier 201290. Il concerne les sportifs de haut niveau, gs de 20 ans ou plus, dont les revenus nexcdent pas 75 % du plafond de la scurit sociale (26 500 ) et qui ne sont pas en mesure de valider quatre trimestres par an. Ltat sengage compenser le cot de la validation des trimestres manquants par le versement dune contribution la branche vieillesse du rgime gnral de scurit sociale. Cette compensation se fera dans la limite de 16 trimestres, soit la dure dune olympiade. Selon les indications donnes par la direction des sports, entre 2 000 et 4 600 sportifs devraient tre concerns : cette fourchette apparat trs large et mriterait dtre affine. De mme, le cot de la mesure est valu entre 6,1 M et 9 M : ce cot devrait tre prcis, car il appartiendra au ministre des sports de le supporter. En dfinitive, un resserrement du dispositif des aides personnalises apparat souhaitable pour aboutir rduire le nombre de bnficiaires afin dobtenir, enveloppe constante, un niveau daccompagnement individuel plus lev et mieux cibl. De mme, il convient de veiller ce que les aides lemploi, notamment celles qui sont attribues au niveau rgional, soient centres sur les sportifs prsentant le meilleur potentiel de rsultats dans les comptitions internationales. Lopportunit de verser des aides personnalises dans les disciplines fortement professionnalises pourrait, en outre, tre rexamine. Si le tennis nen a pas reu, il en a nanmoins t vers en 2011 au bnfice du football (57 456 ), du rugby (45 000 ), du basket (239 193 ) et du handball (556 354 ). Certes, ces aides sont verses des sportifs non professionnels. La piste dune plus grande solidarit interne au sein de ces disciplines entre secteur professionnel et secteur amateur mrite nanmoins dtre explore au sein des disciplines les plus riches mme de financer leurs sportifs de haut niveau sans avoir recours aux aides personnalises de ltat91.
90 91
Il a t institu par la loi de financement de la scurit sociale pour 2012. Cette question est dveloppe au chapitre IV.
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III - Un rseau du sport de haut niveau structurer

Le nombre dacteurs concerns par le soutien apport aux sportifs de haut niveau et lanimation des structures qui les accueillent tmoigne dun effort collectif important, mais galement dune complexit qui favorise un dfaut de pilotage et darticulation et une trop grande dispersion. Il revient ltat, dans le cadre dune stratgie coordonne, de mieux fdrer les actions de soutien au sport de haut niveau. Linstitut national du sport, de lexpertise et de la performance pourrait tre le pivot oprationnel de cette dmarche, si sa fonction de tte de rseau tait conforte et si son registre daction tait tendu.
A - Un dfaut de pilotage et darticulation entre les acteurs

Les relations quentretient le ministre des sports avec ses oprateurs publics comme avec le mouvement sportif rvlent la ncessit dune gouvernance plus unifie de la politique du sport de haut niveau.
1 - Ltat et ses oprateurs : une mise en uvre inacheve des rformes

Les tablissements publics nationaux, qui sont oprateurs de ltat pour le sport de haut niveau, ont t rcemment restructurs et ont bnfici dinvestissements importants, notamment linstitut national du sport, de lexpertise et de la performance (INSEP). Les rformes mises en uvre nont cependant pas encore permis daboutir une vritable gestion par la performance.
a) Un rseau dtablissements publics rcemment restructur

Les mesures prises ont essentiellement vis constituer un rseau national du sport de haut niveau recentr sur son cur de mtier. Par dcret n 2009-1454 du 25 novembre 2009, linstitut national du sport, de lexpertise et de la performance a ainsi t transform en tablissement public caractre scientifique, culturel et professionnel. Ses instances de direction ont t rorganises et ses missions ont t redfinies, avec un double objectif : maintenir ltablissement parmi les grands campus mondiaux spcialiss dans la performance sportive ; en
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faire un centre de ressources et dexpertises au profit de lensemble du sport de haut niveau. De mme, aprs un premier resserrement en 2004, une profonde rforme des centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS) a t engage la fin de lanne 2008 afin de rendre plus homogne leur rseau : 8 CREPS sur 24 ont t supprims92. Par la suite, un dcret n 2011-630 du 3 juin 2011 a rorient leur activit vers deux missions prioritaires : - laccueil et la prparation des sportifs de haut niveau ; - la dlivrance de formations spcifiques pour lencadrement sportif. Les coles nationales ont galement fait lobjet de deux regroupements en 2010. Lcole nationale dquitation et les haras nationaux ont fusionn au sein de linstitut franais du cheval et de lquitation (IFCE). Lcole nationale de ski et dalpinisme de Chamonix et le centre national de ski nordique de Prmanon se sont regroups au sein de lcole nationale des sports de montagne (ENSM). La Cour a par ailleurs dj eu loccasion de soulever la question de lavenir de lcole nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN) de Quiberon, notamment au regard du sous-emploi de ses installations : si le maintien de ltablissement a finalement t dcid, il parat ncessaire quune rponse prenne soit apporte la question de sa meilleure utilisation et de sa place dans lentranement des sportifs de haut niveau.
b) Une rnovation des installations plus coteuse et plus longue que prvu
Un vaste plan de rnovation et de modernisation de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance a t annonc en 2004, compte tenu du mauvais tat des installations. Le montant initial du projet tait estim 115 M et sa ralisation tait programme sur la priode 2004-2008. Cette opration a enregistr des dpassements, tant dans ses dlais que dans son montant.
92 Cinq CREPS ont t supprims en 2009 (Picardie, Chalain, Houlgate, Mcon et Limoges) et trois en 2010 (Ajaccio, Voiron et Dinard).
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Lachvement de ce plan de rnovation, qui na t engag quen 2007, nest finalement prvu que pour 2014, en raison dun talement des travaux mens sur la zone Sud sous matrise douvrage publique93. Le cot prvisionnel final slve dsormais 195,5 M, soit une augmentation de 70 % en euros courants par rapport aux prvisions initiales : ce surcot prend notamment en compte 20 M ncessits par la reconstruction des installations dune piscine incendie accidentellement en novembre 2008 et lengagement dune provision de 10,8 M relative au contrat de partenariat public-priv pass pour les amnagements et la gestion de la zone Nord. Pour les centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS), le ministre des sports a galement t conduit, en fonction des possibilits budgtaires, taler dans le temps les travaux de rnovation de nombreux btiments, qui ont t construits majoritairement dans les annes 70 et dont ltat est trs dgrad. En 2012, 8 M de crdits ont t inscrits au budget. Toutefois, les schmas pluriannuels de stratgie immobilire des centres ne sont pas encore totalement formaliss, puisque seuls ceux des centres de Bordeaux et de Poitiers taient approuvs fin 2011 : il est important que ces outils soient rapidement mis en place afin de fixer une hirarchisation prcise des priorits.
c) Une gestion par la performance tardive et incomplte

Le passage dune logique de moyens une logique de performance au sein des tablissements publics sous tutelle du ministre des sports a t tardif par rapport aux nouvelles exigences issues de la LOLF94, et nentre dans la ralit que progressivement. Linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance na dispos dun contrat de performance pour la priode 2009-2011 quen juin 2009 : ngoci avant laboutissement de la rforme de ltablissement, il na pas intgr ses nouvelles missions. Pour leur part, les CREPS ont dispos de leurs premiers contrats pour la priode 20102012, mais la rdaction des diffrentes rubriques est htrogne. Quant aux coles, si lcole nationale des sports de montagne et lcole nationale de voile et de sports nautiques ont bnfici dun premier contrat, respectivement en 2009 et en 2010, celui de linstitut franais du
Les travaux de la zone Nord ont t effectus dans le cadre dun contrat de partenariat public-priv sign le 21 dcembre 2006, qui est en phase dexploitation depuis mai 2010. Lannuit, prise en charge directement par ltat, slve 12,366 M en 2012. 94 Loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances.
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cheval et de lquitation, portant sur la priode 2011-2013, na t sign quen avril 2012. La rdaction de lettres de mission destines aux directeurs des tablissements a galement t tardive : elle na t acheve quen juin 2011. Lenchanement des contrats dans le temps nest, en outre, pas assur : le nouveau contrat de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance pour la priode 2012-2014 na t sign quen avril 2012 et celui de lcole nationale des sports de montagne quen mars 2012. Surtout, les contrats des tablissements sont signs pour trois ans et pour des priodes qui ne sont pas coordonnes, alors que la plupart des contrats dobjectifs des fdrations sportives ont des rythmes cals sur celui de lolympiade, cest dire sur quatre annes. Si la signature de lensemble des contrats la mme anne - fdrations et tablissements peut reprsenter une lourde charge, celle des tablissements pourrait tout le moins tre homogne et passer un rythme quadriennal : elle devrait galement prendre place aprs la signature des conventions pluriannuelles conclues avec les fdrations sportives, afin notamment de tirer les consquences de la dfinition des parcours de lexcellence sportive et des objectifs partags avec le mouvement sportif. Par ailleurs, dans le cadre de la gestion par la performance, les tablissements ont t invits promouvoir un nouveau modle conomique fond sur le dveloppement de leurs ressources propres. La dfinition de leur politique tarifaire est toutefois freine par le dveloppement ingal de la comptabilit analytique : celle-ci est progressivement applique linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance depuis 2010, mais nest pas encore en place dans les CREPS. En ltat, si l'institut facture ses prestations aux fdrations sportives environ 9 200 9 500 par an et par sportif, les CREPS ont des niveaux de facturation variables et gnralement infrieurs. La question de la redfinition des tarifs concerne la capacit contributive des fdrations, mais galement lquilibre trouver entre la couverture des cots de revient et laccueil des sportifs de haut niveau. Il apparat ncessaire, en tout tat de cause, dasseoir cet quilibre sur des donnes objectives qui, aujourdhui, font dfaut.
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2 - Le mouvement sportif : un effort de ltat important mais dispers

Il revient aux fdrations sportives, dans le cadre des dispositions du code du sport et des conventions signes avec ltat, de grer les disciplines reconnues de haut niveau95. Elles sont aides de faon importante par ltat, dont les financements sont toutefois trs disperss. Par ailleurs, se pose la question du financement du comit national olympique et sportif franais, et notamment des dlgations olympiques, sur les crdits du centre national pour le dveloppement du sport.
a) Les fdrations sportives

Les subventions attribues aux fdrations par lintermdiaire des conventions dobjectifs sont trs majoritairement concentres sur le sport de haut niveau. En 2011, pour les fdrations unisport, le financement de laction n 2 sport de haut niveau reprsentait, avec 62 M, plus de 70 % du total des subventions accordes96. De surcrot, cette part augmente rgulirement au fil des ans. Tableau n 15 : Part de laction 2 dans le financement par conventions dobjectifs des fdrations unisport en 2011
En % Action n 2 2007 62,7 2008 68,1 2009 71,9 2010 71,9 2011 73,8
Source : situation financire 2011 des fdrations unisport direction des sports
Cette concentration est logiquement plus forte pour les fdrations olympiques, o en moyenne 83,6 % des subventions sont destines laction n 2, contre 57 % pour les fdrations non olympiques. En 2011, trois fdrations dpassent mme un taux de 90 % : les sports de glace (92,4 %, soit 1,6 M), lquitation (92,4 %, soit 1,6 M), et le hockey (91,2 %, soit 0,9 M). En ce qui concerne les fdrations multisports, affinitaires et groupements nationaux, la part du financement du sport de haut niveau dans les subventions est concentre sur les deux fdrations de handisport et de sport adapt, qui, elles deux, ont peru 2,2 M en 2011, ce qui reprsente 62,3 % des subventions accordes ces deux fdrations.
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Lorsquune ligue professionnelle a t constitue, les comptitions professionnelles relvent de sa responsabilit par dlgation de la fdration comptente. 96 Source : document Action 2 - conventions dobjectifs 2011 , direction des sports.
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Par ailleurs, le milieu fdral du sport de haut niveau apparat trs dispers. Pas moins de 58 fdrations taient ainsi concernes, au titre de lolympiade 2009-2012, par au moins une discipline de haut niveau : 33 fdrations pour des disciplines olympiques et paralympiques et 25 fdrations pour des disciplines non olympiques, mais nanmoins reconnues de haut niveau. Si, en 2011, la fdration de judo comptait 372 sportifs de haut niveau et la fdration de cyclisme 323, 14 fdrations en comptaient moins de 50 chacune. Ce constat amne sinterroger sur lintrt de financer autant de fdrations au titre du haut niveau, alors mme que les bilans de campagne tablis par la direction des sports notent de faon constante que, ds quune discipline est reconnue de haut niveau, une tendance inflationniste dans les demandes de financement formules ce titre sobserve au dtriment du champ des autres actions.
b) Le comit national olympique et sportif franais

Financ directement par le ministre avant 2006, le comit national olympique et sportif franais reoit depuis cette date des concours financiers du centre national pour le dveloppement du sport, conformment aux dispositions de larticle R. 411-2 du code du sport. Le centre national pour le dveloppement du sport bnficiant de ressources affectes dynamiques, le comit national olympique et sportif franais a obtenu une progression significative de ses financements publics. Sa subvention de fonctionnement est passe de 3,5 M en 2005, dernier exercice o elle a t verse par le ministre, 5,2 M en 2012, soit une progression moyenne annuelle de 5,8 %. Une part de cette augmentation est certes lie au remplacement de sept cadres techniques dtat mis disposition jusquen 2009 par des agents de droit priv, mais la compensation correspondante ne reprsente que 500 000 environ. Par ailleurs, en ce qui concerne le subventionnement des dlgations franaises aux manifestations inscrites sur le calendrier du comit national olympique, le centre national pour le dveloppement du sport a mis en place un systme de financement pluriannuel par voie de conventions et davenants annuels : les financements correspondants se sont levs 1,5 M en 2010, 2,5 M en 2011 et 2,4 M en 2012. Compte tenu du positionnement du comit national olympique et sportif franais en tant que reprsentant du mouvement sportif franais, il serait plus logique que son fonctionnement et celui des dlgations olympiques soient pris en charge directement par ltat. Ce financement pourrait soprer sur le fondement dune convention de partenariat fixant les missions de service public confies au comit national olympique et
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sportif franais, ainsi que les objectifs partags la ralisation desquels ltat apporte son financement. Un traitement similaire pourrait tre rserv, pour le financement des jeux paralympiques, par une convention conclue avec le comit paralympique et sportif franais (CPSF), qui reoit galement du centre national pour le dveloppement du sport une subvention annuelle qui slevait 115 000 en 2011. Le comit national olympique et sportif franais, et travers lui le mouvement sportif, aspirent une plus grande responsabilisation dans le pilotage du dispositif du sport de haut niveau. Cette revendication est comprhensible dans la mesure o il revient aux fdrations de grer les disciplines de haut niveau et o elles restent en dernier ressort comptables des comportements et des rsultats de leurs sportifs. Les responsables du mouvement sportif eux-mmes reconnaissent toutefois, dans leur majorit, que cette responsabilisation ne peut tre que progressive : elle suppose que le comit national olympique et sportif franais et les fdrations progressent dans la voie dune plus grande autonomie de gestion, qui les rende moins dpendants de ltat, et dune gouvernance solide qui les mette en situation de rendre les arbitrages ncessaires, surtout si ceux-ci sont ngatifs97. En ltat, il apparat ainsi difficile que le comit national olympique et sportif franais puisse concilier sa mission de reprsentation de lensemble des composantes du mouvement sportif, et la gestion dlgue des soutiens de ltat au sport de haut niveau, qui impliquera dans les annes venir, compte tenu du contexte budgtaire actuel, une forte slectivit dans lattribution de ces soutiens. En revanche, la passation dune convention de partenariat entre ltat et le comit national olympique et sportif franais devrait tre loccasion de dvelopper une approche partage des missions qui pourraient tre coordonnes par ce dernier, en matire notamment de reprsentation internationale du mouvement sportif franais auprs et au sein des organisations internationales98.
Ces questions sont dveloppes dans le chapitre IV. La ministre des sports a annonc le 5 dcembre 2012 quelle confiait au mouvement olympique et sportif, reprsent par le CNOSF, la conduite stratgique des relations internationales sportives, comptence qui tait jusqualors partage avec lEtat.
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B - LINSEP, pivot oprationnel dune politique mieux coordonne

La recherche dune meilleure efficience dans le soutien apport par ltat au sport de haut niveau suppose une rpartition plus claire des responsabilits dans un cadre mieux structur. En effet, si le rseau du sport de haut niveau a dsormais une existence reconnue sur le plan rglementaire, ses ralisations concrtes demeurent trs limites : son organisation demande tre renforce par une stratgie fdratrice impulse par ltat, linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance en devenant le pivot oprationnel dans le cadre de responsabilits largies.
1 - Des ralisations limites

Les rformes successives engages depuis 2009 ont eu pour objectif de donner corps un rseau national du sport de haut niveau, runissant lensemble des tablissements du ministre qui accueillent des sportifs et les structures qui servent de support aux parcours de lexcellence sportive. Les dcrets statutaires relatifs linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance et au centre de ressources, dexpertise et de performances sportives (CREPS) intgrent cette notion de rseau. Une instruction du 22 aot 201199 a prcis le positionnement, en son sein, des diffrents acteurs. Linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance a ainsi reu la responsabilit principale de lanimation de ce rseau, travers une coordination des rflexions et des actions. Les autres tablissements publics nationaux (coles nationales, CREPS) doivent pour leur part apporter aux fdrations les meilleures conditions de formation et de prparation des sportifs de haut niveau, et jouer un rle de centre de ressources. La rorganisation de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance, intervenue en 2010, tmoigne du souci de tirer les consquences de ces nouvelles responsabilits dvolues ltablissement en mettant en place trois missions stratgiques : une mission expertise (MEX), qui a pour fonction danalyser les stratgies fdrales ;
99 Instruction n DS/DSA2/2011/341 du 22 aot 2011 du ministre charg des sports relative au rseau national du sport de haut niveau.
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une mission accompagnement des projets des fdrations sportives et de leur encadrement (MAP) qui est charge dappuyer les acteurs fdraux dans leurs projets de performance ; enfin une mission sport de haut niveau qui couvre le suivi des ples et des sportifs, la formation, laccs lemploi et la recherche. Un comit danimation du rseau a t cr, et des rfrents ont t dsigns dbut 2011 au sein des tablissements. La mise en uvre concrte de ce rseau ne se fait toutefois que trs progressivement, et ses ralisations restent limites. Le rapport dactivits de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance pour 2011 ne fait ainsi tat que dactions de faible ampleur : dplacements dans des centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS), organisation de deux regroupements dans lanne, engagement dune rflexion sur un outil commun de suivi des sportifs de haut niveau. Douze groupes de travail thmatiques ont par ailleurs t constitus pour produire des rflexions et des propositions. Diffrents dispositifs de mutualisation ont enfin t mis en place : dbats enregistrs sur plateau et diffuss ( LR du sport ), changes entre entraneurs autour de thmatiques ( Point rencontre ), organisation de colloques. Larticulation des diffrentes missions composant la direction des politiques sportives de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance apparat complexe, notamment entre la mission expertise (MEX) et la mission daccompagnement des projets (MAP). Surtout, le concept danimation du rseau reste flou, et les thmes prioritaires ainsi que les plans dactions correspondants nmergent pas clairement : en ltat, linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance ne remplit pas vritablement de rle fdrateur. Le dveloppement de certaines actions rencontre des difficults pratiques qui illustrent les ambiguts prsidant la constitution du rseau : ainsi, en matire de dveloppement de la formation ouverte et distance (FOAD), le bilan de ralisation du contrat de performance 20092011 de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance fait tat de rticences manifestes par les coles nationales et par les centres de ressources, dexpertise et de performance sportives (CREPS), qui mettent des critiques sur ladaptation des prestations leurs besoins et qui estiment les tarifs trop onreux. De mme, le projet de dveloppement dune base de donnes partage sur les sportifs de haut niveau bute sur la question de son financement commun.
124
COUR DES COMPTES
2 - La ncessit dune plus forte structuration du rseau autour des missions prioritaires des tablissements
Des indicateurs portant sur les deux missions prioritaires des tablissements ont t mis en place dans le cadre du projet annuel de performances du programme Sport pour 2010 : ils suivent la part des sportifs de haut niveau accueillis dans le rseau des tablissements et la part des formations assures correspondant aux secteurs-cibles. Lvolution la plus rcente du premier indicateur est rebours de la priorit affiche : en 2011, 47,8 % seulement des sportifs accueillis dans le rseau des tablissements relevaient du haut niveau, alors que ce ratio slevait 50 % en 2010 et que la prvision initiale pour 2011 tait de 53 %. Certes, les tablissements publics nont pas vocation accueillir lensemble des structures de haut niveau : la rforme des parcours de lexcellence sportive avait prcisment pour objectif de reconnatre la diversit des configurations envisageables selon les disciplines et les fdrations. Des prparations de grande qualit existent par ailleurs dans les clubs, comme par exemple en natation ou en athltisme. Au total, les tablissements naccueillent que 40 % des structures labellises pour intervenir dans les parcours de lexcellence sportive. Nanmoins, le rle du rseau des tablissements publics, dj important, pourrait tre optimis et mieux rpondre la demande des fdrations : il accueillait, pour la saison 2010-2011, 71 % des ples France, 70 % des ples France Jeunes et 30 % des ples espoirs100. Au dbut de 2012, 541 sportifs de haut niveau taient inscrits linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance au sein de 27 ples France concernant 21 sports olympiques101. Les centres de ressources, dexpertise et de performances sportives accueillaient pour leur part 55 ples France, 31 ples Jeunes, et 113 ples espoirs. On note cependant quen 2011, la moiti des centres ont accueilli moins de 30 % de sportifs de haut niveau, dont aucun Pointe- Pitre, 6,4 % Vichy, ou 7,3 % Dijon, ce qui pose la question de leur attractivit102.
100
Source : nombre de structures implantes en tablissement, saison 2010-2011, direction des sports. Comme il la t prcdemment indiqu, les sportifs espoirs ne sont pas, selon les dispositions du code du sport, considrs comme des sportifs de haut niveau. 101 Sy ajoutaient 17 sportifs espoirs et partenaires dentranement, et 48 sportifs hors ple France. 102 Source : part des sportifs de haut niveau accueillis dans le rseau des tablissements, ralisations 2010 et 2011, direction des sports.
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Or, de faon paradoxale, la notion de mise en rseau, telle quelle est actuellement applique, ne pousse pas la rationalisation de loffre daccueil des sportifs de haut niveau. La capacit prcise daccueil des tablissements et les conditions de leur utilisation mriteraient dtre mieux analyses : une enqute, ralise en juin 2010 linitiative du conseil permanent des chefs dtablissement du ministre charg des sports et portant sur les centres de ressources, dexpertise et de performance sportives, linstitut franais du cheval et de lquitation et lcole nationale de voile et de sports nautiques, recensait ainsi la possibilit daccueillir 42 structures supplmentaires. Une extension des attributions du rseau, sous lgide de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance, permettrait une gestion coordonne des ples accueillis, et une concentration plus efficace des ressources au bnfice des sportifs prsentant le plus grand potentiel de rsultats. Cette rationalisation permettrait galement aux tablissements dviter des redploiements coteux et de disposer dune meilleure garantie dengagement des fdrations sur lhbergement des ples pendant au moins la dure dune olympiade : en ltat, aucune sanction nest prvue en cas de retrait non justifi. En ce qui concerne le second indicateur, qui porte sur la part des formations assures correspondant aux secteurs-cibles, le ratio slve dans le rseau des tablissements 90,5 % en 2011 contre 86 % en 2010 et 71,1 % en 2009 : le resserrement du rseau des centres de ressources, dexpertise et de performances sportives semble donc avoir contribu la concentration recherche sur ces secteurs. Toutefois, ce ratio global masque des situations htrognes : sept centres de ressources, dexpertise et de performances sportives obtiennent un taux compris entre 54,8 % et 76,1 %. La mutualisation des actions de formation des sportifs de haut niveau doit donc tre approfondie et mieux structure. Un pilotage plus coordonn de loffre de formation permettrait dorganiser de faon plus efficiente les actions, et une dmarche de centres-ressources, avec une spcialisation de certains tablissements, pourrait tre approfondie103.
3 - Donner lINSEP une plus grande capacit daction

Il revient au ministre des sports, dans lexercice de sa tutelle, dassurer le pilotage stratgique des politiques de soutien au sport de haut
103
Trois ples ressources nationaux fonctionnent dans deux centres de ressources, dexpertise et de performances sportives : le ple sport et handicap au CREPS de la rgion Centre, les ples sport, ducation, mixits et citoyennet et sport de nature au CREPS Sud-Est.
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COUR DES COMPTES
niveau. Pour la mise en uvre des orientations ainsi dfinies au sein du rseau, la fonction danimation confie linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance apparat comme une demi-mesure, source dambiguts et de blocages. Soit le ministre se charge directement de cette animation et maintient linstitut national dans son rle de formation, de dveloppement de la recherche et de centre dentranement, soit il fait vritablement de linstitut national une tte de rseau oprationnelle, ce qui suppose de lui donner les moyens de procder aux arbitrages et de conduire les expertises ncessaires. Par-del les chantiers dores et dj lancs, comme la base de donnes des sportifs de haut niveau, les changes au sein du rseau pourraient tre intensifis selon un primtre adapt chaque cas, sous la coordination de lINSEP : mthodes de prparation des sportifs, expertise mdicale, mutualisation des expriences et des meilleures pratiques, dveloppement des cooprations interdisciplinaires. Au-del, se pose la question de la responsabilit de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance dans la recherche dune plus grande efficience du dispositif global du sport de haut niveau, et donc dans le suivi des prparations assures hors tablissements. Linstitut a dj repris sa charge, en 2010, les comptences de la prparation olympique et paralympique (POP), qui tait sous sa forme la plus rcente un service comptence nationale directement rattach au ministre des sports. Il sest rorganis en consquence, mais doit tre mis l aussi en situation dassumer cette nouvelle responsabilit. Cela suppose que linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance assure, linstar de lagence UK Sport, un vritable rle de suivi et dvaluation de la qualit des prparations pour les disciplines de haut niveau, avec un compte rendu rgulier au ministre des sports auquel il revient, en tant que signataire des conventions dobjectifs avec les fdrations, den tirer les consquences dans la modulation des soutiens. Dautres mesures seraient de nature consolider la relation que linstitut entretient avec les sportifs les plus performants, ainsi que son rle dans la prparation des comptitions de rfrence et dans le pilotage oprationnel du sport de haut niveau. Ainsi, si la commission du sport de haut niveau a sans doute vocation rester place auprs du ministre, dans la mesure o son rle doit tre recentr sur la dfinition des orientations stratgiques, ses attributions relevant de la gestion oprationnelle du sport de haut niveau pourraient tre rattaches linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance. Il en va ainsi des listes de sportifs (haut niveau, espoirs, partenaires dentranement), dont les modalits dtablissement pourraient tre arrtes par linstitut national du sport, de l'expertise et de la
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performance, en liaison avec les fdrations. Cette rforme serait en cohrence avec les missions de linstitut national qui rsultent de ses nouveaux statuts, telles que laccompagnement des fdrations dans llaboration et la mise en uvre de leur projet fdral, la formation et la prparation des sportifs de haut niveau et la mise en uvre de leur double projet . Par ailleurs, les aides personnalises aux sportifs de haut niveau pourraient tre verses par linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance au lieu de transiter par le comit national olympique et sportif franais. La gestion des conventions damnagement demploi (CAE) et des conventions dinsertion professionnelle (CIP) pourrait galement lui tre transfre. Lextension du registre daction de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance rendrait enfin ncessaire une plus grande ouverture de sa gouvernance au mouvement sportif : actuellement, sur les 27 membres du conseil dadministration, il ne compte que quatre reprsentants du mouvement sportif104, nombre qui deviendrait trs insuffisant si ltablissement devait voir son rle renforc dans le pilotage du sport de haut niveau. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Au regard de lobjectif fix par les pouvoirs publics, consistant conforter le rang de la France parmi les grandes nations sportives, il appartient ltat de donner plus de cohrence lutilisation des moyens consacrs au sport de haut niveau, en affirmant une stratgie globale, en clarifiant les responsabilits et en coordonnant plus fortement les parties prenantes. En effet, dans un contexte de concurrence internationale renforce, la dispersion actuelle des soutiens et des structures de prparation peut tre contre-productive et empcher un ciblage des aides et des moyens de prparation sur les meilleurs sportifs pour leur permettre datteindre lexcellence mondiale. La recherche defficience dans lutilisation de lenveloppe financire consacre au sport de haut niveau passe par une capacit darbitrage renforce, afin de lutter contre le saupoudrage des concours de ltat.
104
Ce sont le prsident du comit national olympique et sportif franais (CNOSF), membre de droit, deux prsidents de fdration dsigns par le prsident du CNOSF, et un membre de la commission des athltes du CNOSF.
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COUR DES COMPTES
En consquence, une plus grande slectivit lors des diffrentes tapes du processus de gestion du sport de haut niveau serait souhaitable : cette orientation suppose un resserrement des disciplines reconnues de haut niveau et des listes de sportifs, mais galement une plus grande concentration des moyens humains, matriels et financiers pour assurer un soutien efficace des athltes les plus performants. En ce qui concerne le volet ducatif du double projet , la rvision de la circulaire du 1er aot 2006 devrait avoir pour objet de mieux dfinir les publics cibls et les modalits de leur accueil. Il conviendrait notamment de coordonner ses dispositions avec celles qui portent sur les parcours de lexcellence sportive. Son suivi devrait galement tre amlior, par une meilleure connaissance des cursus scolaires et universitaires suivis par les sportifs de haut niveau et de leur devenir. Par ailleurs, la gestion par la performance des tablissements publics sous tutelle du ministre des sports doit tre consolide. Les contrats de performance pourraient tre homogniss et mieux synchroniss, en passant un rythme quadriennal identique celui des conventions dobjectifs conclues avec les fdrations sportives, ellesmmes cales sur le rythme des olympiades. Au regard de son positionnement, le financement du comit national olympique et sportif franais et des dlgations franaises aux comptitions inscrites au calendrier du comit international olympique devrait relever directement de ltat, et non plus du centre national pour le dveloppement du sport. Enfin, le ministre des sports dfinissant les orientations stratgiques et les objectifs, il serait logique que linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP) devienne linstrument oprationnel de leur mise en uvre : sous son gide, le rseau du sport de haut niveau dont la constitution na t quamorce jusqu prsent se trouverait renforc, et la coordination du suivi des disciplines et de laccompagnement des sportifs serait mieux assure. La Cour met les recommandations suivantes : 12. modifier la composition de la commission nationale du sport de haut niveau et recentrer sa comptence sur les questions stratgiques ; 13. dfinir de faon plus restrictive le champ du sport de haut niveau, en reconnaissant un nombre plus restreint de disciplines soutenues par ltat, et en tablissant des listes de sportifs plus resserres ; 14. rformer laccompagnement des sportifs de haut niveau :
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en actualisant et en suivant le dispositif permettant aux sportifs, dans le cadre du double projet , de bnficier damnagements de leur cursus scolaire et universitaire ; en instaurant une plus grande coopration entre le ministre charg des sports et les ministres chargs de lducation nationale et de lenseignement suprieur ; en imposant un suivi mdical plus strict des inscrits sur les listes des sportifs de haut niveau, sous peine de radiation, en contrepartie du soutien financier apport aux fdrations pour ce suivi ; en concentrant les aides financires personnalises et les aides linsertion professionnelle et en organisant une valuation de leur impact ; 15. dvelopper la gestion par la performance des tablissements publics : en coordonnant le contenu et la dure des contrats de performance passs par le ministre des sports avec les tablissements du rseau du sport de haut niveau, afin de mieux valuer la qualit de leurs prestations au regard des objectifs fixs ; en mettant en place une comptabilit analytique au sein des tablissements du rseau du sport de haut niveau pour dfinir le tarif des prestations ; 16. faire de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance le pivot oprationnel dune politique de coordination du sport de haut niveau : en lui attribuant un pouvoir de direction oprationnelle du rseau ; en optimisant loffre daccueil des structures relevant des parcours dexcellence sportive et en coordonnant loffre de formation des tablissements ; en faisant assurer par linstitut le suivi et lvaluation des disciplines de haut niveau soutenues par ltat ; en le chargeant dtablir les listes des sportifs de haut niveau, en liaison avec les fdrations concernes ; en lui confiant enfin le versement des aides personnalises aux sportifs de haut niveau et la gestion des aides lemploi.
Chapitre IV Les relations avec les fdrations sportives
Au-del des orientations qui permettraient de mieux organiser la politique du dveloppement du sport autour du centre national pour le dveloppement du sport et celle du sport de haut niveau autour de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance, afin de rendre la premire plus efficace et la seconde plus efficiente, dautres mesures transversales devraient tre mises en uvre. Elles concernent, dune part, les relations entre ltat et le monde sportif, et dautre part, les mcanismes qui garantissent le respect des principes dunit et de solidarit entre les activits caractre professionnel et les activits caractre amateur 105.
I - La rnovation des relations avec les fdrations

Ltat dispose de deux leviers principaux pour orienter laction des fdrations : les conventions dobjectifs et les conseillers techniques sportifs (CTS). Les premires doivent tre rnoves pour devenir des instruments plus efficaces. Les seconds, qui sont des agents de ltat placs auprs des fdrations, doivent tre mieux grs et mieux rpartis.
105
Article L. 333-3 du code du sport.
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COUR DES COMPTES
A - Une refondation des conventions dobjectifs

Par le canal des conventions dobjectifs, les fdrations reoivent un concours financier global qui sest lev 92 M en 2012 et devrait stablir 85,6 M en 2013 (selon la loi de finances pour 2013).
1 - Une remise plat des critres de soutien aux fdrations

Ni le montant de ces subventions, ni le nombre de conseillers techniques sportifs placs auprs des fdrations ne semblent fonds sur des critres rpondant une stratgie claire (nombre de licencis, degr de professionnalisation, importance des ressources propres, performance dans le haut niveau ou atteinte des objectifs, par exemple). La part de ces subventions dans les ressources des fdrations - ou taux de soutien est trs variable dune fdration lautre, et semble relever dajustements marginaux par rapport des montants largement hrits de lhistoire. Un rexamen densemble de ces subventions est ncessaire afin de rendre le soutien de ltat plus juste et plus efficace au regard des orientations quil a dfinies, mme si cette dmarche ncessite une priode de transition pour atteindre la rpartition-cible. Par ailleurs, une rflexion doit tre engage sur la poursuite de loctroi de subventions aux fdrations dotes dun secteur professionnel et bnficiant de recettes commerciales importantes. En effet, sil est important que ltat garde un lien avec les fdrations pour pouvoir dfinir des objectifs partags, ce concours ne doit pas tre ncessairement financier : outre le fait que les fdrations sont agres par ltat et souvent dlgataires, elles bnficient galement de laffectation des conseillers techniques sportifs.
2 - Des objectifs partags plus prcis et mieux suivis, contrepartie dune plus grande libert dutilisation des subventions
Lentre en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sest traduite, dans les conventions, par la fixation dindicateurs de performance destins mesurer latteinte dobjectifs quantitatifs et qualitatifs dtermins conjointement par le ministre et chaque fdration. Pour les conventions pluriannuelles, la procdure se droule en deux temps. Le ministre des sports et le prsident de la fdration - ou le directeur technique national - effectuent un bilan de lolympiade passe et discutent du projet pour la nouvelle olympiade, en tablissant une liste
LES RELATIONS AVEC LES FEDERATIONS SPORTIVES
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dobjectifs partags. Dans un second temps, des indicateurs sont dtermins partir des objectifs partags, puis des montants de subventions sont allous des actions prcises. Sur ce point, le ministre se fonde sur une lecture errone de la LOLF qui le conduit considrer que les crdits doivent tre flchs de faon rigide sans possibilit doprer de fongibilit : cette approche alourdit le travail dinstruction des dossiers, cre des contraintes excessives pour les fdrations et conduit attribuer des financements de trs faible montant. Les annes suivantes, la fdration se voit accorder des crdits pour les plans daction relatifs aux objectifs partags dfinis lors de la premire anne, en fonction de lvaluation faite de lutilisation de la subvention de chaque fdration au titre de lexercice prcdent. Cette procdure est lourde et exige beaucoup de temps de la part des agents du ministre comme des salaris des fdrations. Selon une valuation effectue par linspection gnrale des finances et linspection gnrale de la jeunesse et des sports106, les agents chargs du suivi et de lvaluation des fdrations la direction des sports y consacrent au total 1 000 jours-hommes et, dans certaines fdrations, le temps consacr la ngociation des conventions dobjectifs dpasse 200 jourshommes. Les avenants aux conventions dobjectifs sont souvent signs la fin de lanne laquelle ils se rapportent, compte tenu des dlais ncessaires leur instruction et des documents exigs (par exemple, les comptes de lanne prcdente approuvs par lassemble gnrale). Par ailleurs, les objectifs partags figurant dans les conventions dobjectifs ont un libell souvent trs gnral. En outre, ils sont assortis dindicateurs qui sont parfois peu ambitieux. Ainsi, la convention de la fdration franaise de basket-ball illustre lambition parfois modeste des rsultats recherchs : lindicateur correspondant lobjectif fidliser nos pratiquants actuels a pour cible la simple stabilit jusquen 2012 du nombre de licences pour les jeunes. Les conventions doivent dsormais voluer. Elles devraient tre systmatiquement pluriannuelles - en 2011, 24 fdrations unisport ont encore conclu des conventions annuelles - et devraient tre dotes dobjectifs plus prcis et mieux suivis, en contrepartie dune plus grande libert dutilisation des subventions. Le montant des subventions devrait tre dfini partir dun nombre limit dobjectifs partags, pour lesquels les fdrations prsenteraient un projet ou une srie dactions, tout en prservant leur
106
Mission daudit relative lefficacit et lefficience des relations entre ltat, les fdrations et les tablissements publics sous tutelle (rapport confidentiel) juin 2011.
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COUR DES COMPTES
capacit de choisir les modalits dallocation des crdits. Deux grandes catgories dobjectifs pourraient tre distingues : la premire correspondrait des actions finances sur la dure de lolympiade (par exemple, les aides la structuration de la fdration) ; la seconde concernerait des projets correspondant des objectifs partags dfinis de manire prcise (par exemple, laugmentation du taux de licences chez les publics les plus loigns de la pratique, avec des points dtape annuels). La ngociation des avenants annuels porterait essentiellement sur une valuation de ces projets et sur la dfinition de projets nouveaux. En fin de priode, latteinte des objectifs serait prise en compte pour dterminer le montant de la subvention pour la priode pluriannuelle suivante. En contrepartie dune plus grande libert laisse aux fdrations dans lemploi des subventions, celles-ci devraient rendre compte des actions mises en uvre et des dpenses associes. Cette volution suppose une application rigoureuse du principe de transparence par les fdrations. En outre, lanalyse de lefficience des fdrations gagnerait en lisibilit si les conventions dobjectifs consolidaient lensemble des moyens consentis par ltat, y compris le cot des conseillers techniques sportifs et les aides ventuelles du centre national pour le dveloppement du sport. Enfin, le centre national pour le dveloppement du sport et linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance devraient tre associs aux conventions dobjectifs pour les actions n 1 et 2 qui correspondent leurs missions principales : en tant que cosignataires des conventions pluriannuelles conclues avec les fdrations les plus importantes, ils pourraient apporter leur expertise et sassurer de la cohrence entre le contenu de ces dispositifs contractuels et les actions quils conduisent eux-mmes.
B - Une amlioration de la gestion des conseillers techniques sportifs

1Une situation administrative ambigu et une gestion de corps peu dynamique
1 680 conseillers techniques sportifs (CTS) sont placs auprs de 77 fdrations sportives, pour un cot total dun peu moins de 110 M
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par an pour ltat : il sagit du plus important soutien apport par ltat aux fdrations, dun montant suprieur aux subventions. Les membres du corps des conseillers techniques sportifs, dont la cration est directement lie la volont, dans les annes 1960, daider la structuration du mouvement sportif pour que les sportifs franais obtiennent de meilleurs rsultats dans les comptitions internationales, ont vu progressivement leur domaine dintervention slargir. Aux termes du code du sport, ils exercent quatre grands types de missions, synthtises dans le tableau ci-dessous. Tableau n 16 : Missions des conseillers techniques sportifs
Catgorie de % total CTS Directeur 4% technique national (DTN) Entraneur 21 % national (EN) Conseiller technique national (CTN) 36 % Missions Ils concourent la dfinition de la politique sportive fdrale, veillent sa mise en uvre, et contribuent son valuation. Ils encadrent les membres de lquipe de France et participent lanimation de la filire daccs au sport de haut niveau des fdrations. Ils mnent au niveau national et au niveau rgional des tches dobservation et danalyse, de conseil et dexpertise, dencadrement de sportifs, de formation des cadres, dorganisation et de dveloppement de lactivit sportive de la fdration intresse. Ils mnent au niveau rgional des tches similaires celles des conseillers techniques nationaux.
Conseiller technique rgional (CTR)
39 %
Source : situation 2012 tablie par la direction des sports. Article R.131-16 du code du sport pour les missions.
Si leur positionnement a t prcis par voie rglementaire au cours de la priode rcente, il nen reste pas moins ambigu, sur le plan statutaire comme sur celui de leur rmunration. En outre, la question de leur gestion et de leur rpartition entre les fdrations est pose de faon rcurrente, sans avoir trouv jusqu prsent de solution satisfaisante.
a) Un positionnement imprcis
La position administrative des conseillers techniques sportifs est reste longtemps sans fondement juridique prcis. Le code du sport dispose dsormais, dans son article L. 131-12, que des personnels de ltat ou des agents publics rmunrs par lui peuvent exercer auprs des fdrations agres des missions de conseillers techniques sportifs, selon des modalits dfinies par dcret en Conseil dtat . Les dispositions
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COUR DES COMPTES
rglementaires ainsi quune circulaire du 28 janvier 2011107 ont clarifi les modalits daccomplissement des missions des conseillers techniques sportifs. Ils sont dsigns pour quatre ans renouvelables par arrt du ministre aprs avis du prsident de la fdration intresse pour les directeurs techniques nationaux (DTN), ou dfaut du prsident de la fdration pour les autres catgories. Une convention-cadre arrte pour lolympiade le nombre dagents placs, les modalits dexercice des missions qui leur sont confies et leur rpartition territoriale. Toutes les ambiguts ne sont pas leves pour autant. Les conseillers techniques sportifs sont rattachs hirarchiquement ladministration centrale ou aux directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale, tout en tant placs auprs des fdrations et en dpendant galement, au plan fonctionnel, des directeurs techniques nationaux et des prsidents de fdrations. Leur position droge en fait celles reconnues par le statut gnral de la fonction publique. Leur mode de rmunration, lie aux missions quils exercent en qualit dagent de ltat, est galement singulier. Il est compos de trois lments : le traitement indiciaire affrent leur grade (professeur de sport), une indemnit de sujtion ( complments subventionns sur crdits dtat) et, le cas chant, un complment de rmunration vers par la fdration sur ses ressources propres. Les complments subventionns se sont levs au total 2,2 M en 2010, soit 1 358 par conseiller technique sportif en moyenne. Les montants individuels sont arrts par le ministre des sports, mais les sommes correspondantes viennent abonder, partir du programme 219, la subvention alloue chaque fdration, qui les reverse aux destinataires finaux. Par ailleurs, les complments de rmunration verss par les fdrations, distincts des indemnits de sujtion, ne sont pas encadrs par le ministre, qui en est simplement inform par un tat rcapitulatif tabli par la fdration. La direction des sports dispose des donnes relatives lanne 2010, lexception de celles de la fdration franaise de football qui na pas fourni dinformations. Les complments de rmunration verss par les fdrations sont dimportance ingale : 28 dpassent la somme de 30 000 annuels ; le plus important atteint 130 543 pour le directeur technique national dune grande fdration.
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Dcret n 2005-1718 du 28 dcembre 2005 relatif lexercice des missions de conseillers techniques sportifs auprs des fdrations sportives. Circulaire n DS/DSA/1/DRH/DGPJS/2011/37 du 28 janvier 2011 relative aux modalits dintervention des personnels exerant les missions de conseillers techniques sportifs auprs des fdrations sportives.
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La volont de conserver des cadres de valeur dans un environnement international concurrentiel est mise en avant pour justifier ces complments de rmunration. Ceux-ci soulvent toutefois des interrogations : les intresss cumulent pour les mmes fonctions une rmunration publique et une rmunration prive, sans que cette dernire soit encadre, si bien que, lorsquil est particulirement important, le complment de rmunration est susceptible de remettre en cause le lien de subordination hirarchique entre ltat et lagent. Par ailleurs, des cadres techniques dtat bnficient de contrats de prparation olympiques (CPO) dans des conditions manifestement abusives. Ces contrats, crs en 1962, taient destins lorigine aux directeurs techniques nationaux et aux entraneurs nationaux ayant en charge la prparation dathltes pour les comptitions olympiques. Ils permettent daccorder une rmunration suprieure la rmunration statutaire des professeurs de sport. Or, ils ont t utiliss dans un cadre de plus en plus tendu, bien au-del des fdrations olympiques, en tant dnomms dans ce cas contrats de haut niveau (CHN). De 261 contrats de prparation olympiques en 1992, on est ainsi pass 398 contrats de prparation olympiques et contrats de haut niveau en 2001, soit une augmentation de 50 %. Ces contrats sont toujours aujourdhui au nombre denviron 400. Or, une centaine seulement de ces contrats concernent de vritables contractuels, environ 50 sont en fait des dtachements de fonctionnaires dautres ministres, et environ 250 concernent des professeurs de sports du ministre des sports. Ce dernier cas - le dtachement de fonctionnaires du ministre des sports sur contrat au sein de ce mme ministre - est irrgulier, en labsence de texte spcifique autorisant cette pratique108.
108
Par note du 23 juillet 2010, le directeur du budget a rappel qu un fonctionnaire de ltat ne peut, en vertu dune jurisprudence constante du Conseil dtat, tre dtach dans un emploi contractuel de son propre dpartement ministriel .
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COUR DES COMPTES
b) Une rpartition insatisfaisante et peu volutive

La gestion des conseillers techniques sportifs se caractrise par sa complexit. Les conseillers techniques sportifs missions nationales directeur technique national, entraneur national, conseiller technique national - sont rattachs hirarchiquement, soit au directeur des sports pour les agents affects ladministration centrale - essentiellement sur un contrat de prparation olympique -, soit aux directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale pour les autres. Sur le plan fonctionnel, lorganisation et le suivi de lactivit des conseillers techniques sportifs, au sein de chaque fdration, sont assurs par le directeur technique national qui est responsable de lorganisation du travail des cadres techniques nationaux (CTN). Pour les conseillers techniques sportifs missions territoriales - les cadres techniques rgionaux (CTR) -, lautorit hirarchique et fonctionnelle relve du directeur rgional en charge de la direction rgionale de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale laquelle ils sont affects. Les conseillers techniques rgionaux et la plupart des conseillers techniques nationaux sont donc grs par les directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale. Or 80 % dentre eux relvent de 5 rgions, et 50 % de la seule rgion Ile-de-France : cette organisation ne garantit ni leur suivi effectif, ni une valuation relle de leur activit. Pour tenter de remdier cette situation, et notamment pour renforcer le pilotage de lactivit des conseillers techniques sportifs missions nationales, le ministre des sports a labor un projet de cration dun service comptence nationale. Par arrt du 30 avril 2012, un centre de gestion oprationnelle des cadres techniques sportifs (CGOCTS), auquel sont affects les conseillers techniques sportifs mission nationale, a t plac auprs du directeur des sports. Parmi les missions de ce nouveau service, devraient figurer la rpartition par fdration sportive des effectifs de conseillers techniques sportifs, laccompagnement des carrires, et lanimation du rseau des directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale dans lexercice de leur responsabilit hirarchique sur les conseillers techniques sportifs affects en rgion. Par ailleurs, linspection gnrale de la jeunesse et des sports (IGJS) a not en 2011 que les comptes rendus dactivit des conseillers techniques sportifs taient produits selon une priodicit variable, que leur exploitation tait incertaine et quelle ne donnait pas lieu une
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remonte dinformations vers la direction des sports109. Ainsi, malgr les mesures prises, leur activit reste insuffisamment suivie. Selon une enqute de dcembre 2009, effectue sur une base dclarative, 49 % de leurs activits se rapporteraient laction n 2 (sport de haut niveau), 25 % laction n 1 (sport pour tous), 20 % laction n 4 (promotion des mtiers du sport) et 6 % laction n 3 (prvention et protection des sportifs). La fiabilit de ces estimations nest gure assure. Le redploiement des conseillers techniques sportifs entre les fdrations est une proccupation affiche depuis de nombreuses annes par le ministre des sports, sans rsultats significatifs. Dans un chapitre de son rapport public annuel de 2003, la Cour notait dj quen labsence de critres objectifs daffectation des postes entre les diffrentes fdrations, leur rpartition rsultait en fait largement du maintien des situations acquises. Elle apparat en outre trs disperse. Ainsi, des fdrations non olympiques bnficient de la mise disposition de cadres techniques, contrairement lorientation qui a prsid leur cration : selon ltat de rpartition 2012 communiqu par le ministre, 12 % des conseillers techniques sportifs sont placs auprs de 30 fdrations unisport non olympiques et 4 % auprs de 13 fdrations multisports et affinitaires110. Par ailleurs, une telle rpartition, hrite de lhistoire, apparat trs rigide. Cette rigidit tient pour partie aux modalits de recrutement, dans la mesure o la plupart des conseillers techniques sportifs sont recruts au titre dune discipline donne et ne sont pas aisment affectables une autre fdration. Les efforts dadaptation nont toutefois pas t suffisamment soutenus. La direction des sports met en avant les efforts entrepris depuis une vingtaine dannes en faveur de certaines fdrations, comme celles de badminton, de triathlon, de karat ou de taekwondo, qui ont bnfici dune dotation accrue en raison du fort accroissement de leurs adhrents et du dveloppement de leur politique sportive. A linverse, les effectifs ont t rduits pour des fdrations historiquement bien dotes, telles que le football et lathltisme, compte tenu notamment de leur volution vers le professionnalisme. Les volutions 2000-2010 des cinq fdrations les mieux dotes ont t les suivantes :
109 Rapport relatif aux missions des conseillers techniques sportifs placs auprs des fdrations sportives, inspection gnrale de la jeunesse et des sports, mai 2011. 110 Neuf conseillers techniques nationaux sont ainsi placs auprs de lunion nationale des centres sportifs de plein air (UCPA).
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Tableau n 17 : Evolution 2000-2010 des cinq fdrations les mieux dotes en conseillers techniques sportifs au vu des chiffres 2010
Nombre de CTS
Fdration Athltisme Ski Natation Gymnastique Football Total Source : tats de rpartition tablis par la direction des sports 2000 111 89 88 89 91 332 2010 99 87 87 83 77 323
Les fdrations qui en ont les moyens financiers se dotent de cadres techniques fdraux (CTF), dont les missions ne sont pas sensiblement diffrentes des conseillers techniques sportifs. Les entraneurs nationaux sont parfois sous contrat de droit priv, par exemple dans le football, le basket-ball ou le tennis. Pourtant, les fdrations qui ont fortement volu vers le professionnalisme ont conserv une dotation importante en conseillers techniques sportifs, comme le montrent, outre le football dj cit, les exemples suivants :
Tableau n 18 : Evolution 2000-2010 du nombre de conseillers techniques sportifs placs auprs des fdrations ayant fortement volu vers le professionnalisme
En nombre de CTS
Fdration Rugby Basket-ball Handball Volley-ball Tennis Cyclisme Source : tats de rpartition tablis par la direction des sports 2000 55 74 58 41 57 47 2010 52 71 61 41 56 48
Lorsque des volutions sont enregistres, elles demeurent trs modestes. Une note de la direction des sports du 22 septembre 2008 indiquait ainsi que les redploiements avaient concern 5 % de leffectif en 12 ans111. Elle envisageait un classement des fdrations selon dix critres qui permettaient de fixer des effectifs-cibles : si ces critres avaient t appliqus, le football serait pass 40 cadres et lathltisme 47, soit une division par deux environ du nombre de conseillers techniques sportifs qui leur tait affect. Une note date du 21 novembre 2008 a prcis ultrieurement que ces effectifs-cibles entranaient pour
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Note au directeur de cabinet du 22 septembre 2008.
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certaines fdrations des volutions trop importantes et quen consquence il convenait de rexaminer certains indicateurs afin de privilgier, notamment, les fdrations dont au moins une des disciplines figurait au programme des jeux olympiques. Elle aboutissait finalement une proposition de redploiement ne portant que sur 253 postes, partir dune anticipation des dparts la retraite lhorizon de 2016. Cette faible capacit de redploiement des effectifs est dautant plus regrettable que les conseillers techniques sportifs ont jusque-l t totalement prservs de leffort global de rduction des postes dans la fonction publique. Au sein du ministre des sports, cet effort a t report sur les autres catgories de personnel, notamment les conseillers danimation sportive affects dans les services dconcentrs, au risque de dsquilibrer lexercice des diffrentes fonctions. Paradoxalement, il est rsult de ce choix une plus grande rigidit dans le droulement de carrire des conseillers techniques sportifs, puisquils bnficient de moins de dbouchs dans les services dconcentrs que par le pass.
2 - Resserrer les fonctions des conseillers techniques sportifs et revoir leur rpartition
Lencadrement technique dtat plac auprs des fdrations a jou, au cours des dernires dcennies, un rle important dans la structuration des disciplines, le dveloppement dune politique sportive ambitieuse et la comptitivit des sportifs franais. Les rsultats obtenus dans des disciplines o des schmas de dtection et de prparation de llite ont t tablis dans la dure leur sont largement attribus, comme en judo, en handball, en cano-kayak, en voile, en cyclisme ou en ski. Les avantages pratiques de leur position singulire sont mis en avant par la grande majorit des acteurs du sport : ils ont pour mission de mettre en uvre les objectifs partags entre ltat et la fdration, tout en apportant les garanties de neutralit et dthique attendues de leur statut dagent public. Les modalits de gestion du corps doivent toutefois tre plus rigoureuses, et les besoins du mouvement sportif doivent tre rexamins pour dterminer le nombre demplois rellement ncessaires au regard des objectifs poursuivis.
a) Revoir les modalits de gestion des conseillers techniques sportifs

Le statut drogatoire des conseillers techniques sportifs au regard des dispositions gnrales de la fonction publique dbouche sur une situation peu satisfaisante, tant sur le plan de leur situation administrative que sur celui des modalits de rmunration.
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Une position de mise disposition auprs des fdrations, en application des articles 41 et 42 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique dtat, pourrait constituer une premire solution permettant de clarifier la situation. Elle impliquerait le remboursement, par les fdrations concernes, des traitements, indemnits et charges sociales de ces agents mis disposition. Afin de ne pas grever le budget des fdrations qui, pour certaines dentre elles, seraient dans lincapacit de supporter cette dpense, il pourrait tre envisag dans un premier temps de rendre lopration neutre, en augmentant la subvention verse dun montant gal celui du remboursement. Si elle tait dcide, une baisse ultrieure de la subvention impliquerait la fin de la mise disposition ou bien la prise en charge par la fdration, sur ses propres ressources, des cadres techniques supplmentaires dont elle estimerait devoir se doter. Cette hypothse correspondrait toutefois une vritable rupture par rapport la conception actuelle de lactivit des conseillers techniques sportifs : le ministre des sports a souhait jusque-l le maintien dun systme drogatoire, prvu par les dispositions du code du sport, afin de conserver un lien hirarchique direct avec ces agents, qui restent affects dans ses services et qui constituent des relais de ses actions. La mise disposition romprait ce lien et rduirait la capacit dintervention directe de ltat. Cette solution aurait en outre un cot : pour les conseillers techniques sportifs qui prfreraient rester au service de ltat plutt que dopter pour la mise disposition, une compensation financire devrait sans doute tre envisage, au moins temporairement. Une tude dimpact serait ncessaire pour anticiper la gestion des situations individuelles et estimer les cots induits par une telle rforme. En sens inverse, si la solution du maintien du statut drogatoire actuel devait tre privilgie, elle devrait ncessairement saccompagner de mesures de gestion passant, en premier lieu, par la mise en place dun suivi plus systmatique de lactivit des conseillers techniques sportifs par le service comptence nationale cr par larrt du 30 avril 2012. En second lieu, les modalits de rmunration des conseillers techniques sportifs doivent tre rvises. Aucune raison probante ne justifiant le versement de lindemnit de sujtion par les fdrations, celle-ci devrait tre verse directement par le ministre sur des crdits du titre 2, au mme titre que la rmunration indiciaire. Les complments de rmunration servis par les fdrations devraient tre ainsi mieux encadrs. Il nest pas acceptable que certaines fdrations, limage du football, ne communiquent pas au ministre le montant de ces complments : ce dfaut de transparence devrait tre sanctionn par la fin
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du placement des cadres concerns. Par ailleurs, ces complments devraient tre plafonns. Enfin, le dispositif des contrats de prparation olympique et de haut niveau doit tre revu : leur nombre devrait tre sensiblement rduit, en retrouvant lesprit dorigine qui les rservait aux disciplines olympiques. En tout tat de cause, il convient de mettre fin au dtachement de conseillers techniques sportifs sur contrat de prparation olympique au sein du mme ministre : comme il la t prcdemment voqu, environ 250 professeurs de sport, agents titulaires du ministre des sports, se trouvent dans cette situation irrgulire
b) Mieux rpartir les conseillers techniques sportifs

La nature des missions qui sont confies aux conseillers techniques sportifs devrait tre mieux dfinie. La typologie de leurs missions pourrait tre resserre sur des fonctions stratgiques et de coordination, en priorit - voire exclusivement - au niveau national, ce qui permettrait de rduire le nombre total demplois. Cette orientation ne ferait au demeurant que confirmer une volution dj engage : laudit effectu en 2011 par linspection gnrale de la jeunesse et des sports rappelle quen quivalent temps plein travaill (ETPT), la proportion de conseillers techniques sportifs affects aux missions nationales est passe de 25,0 % dans les annes 1980 51,4 % en 2007. Dans les chiffres 2012 communiqus par la direction des sports, lensemble des cadres nationaux directeur technique national, entraineur normal et conseiller technique normal - reprsentent 61 % des effectifs. En pratique, les conseillers techniques sportifs se concentrent souvent sur le sport de haut niveau et sur la formation des ducateurs sportifs. Le troisime domaine de leurs missions, celui du dveloppement, est partag avec les cadres fdraux. Une dfinition plus resserre de leurs missions permettrait de mieux les distinguer de ces derniers. Par ailleurs, la rpartition actuelle des emplois doit tre adapte aux volutions des besoins et des disciplines Le nombre de fdrations bnficiant dun encadrement dtat pourrait tre sensiblement rduit. Cette rduction doit bien videmment concerner prioritairement les fdrations qui souhaitent elles-mmes se sparer de tout ou partie de leurs cadres dtat, et qui sont prtes en assumer les consquences financires. En tout tat de cause, les disciplines les plus professionnalises et les fdrations dont la situation financire leur permet de recruter leurs propres cadres techniques devraient voir le nombre de conseillers techniques sportifs qui leur est accord diminuer
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considrablement, pour ne se consacrer quaux fonctions stratgiques nationales relatives la mise en uvre des objectifs partags avec ltat. Si ltat est amen redfinir ses relations avec les fdrations, notamment en attribuant des subventions et en leur apportant le soutien de conseillers techniques sportifs selon des critres objectifs reposant sur une stratgie claire, cette volution conduira imposer certaines fdrations une diminution du soutien public quelles reoivent. Il apparat donc indispensable de les inciter galement voluer vers une plus grande autonomie et dvelopper les solidarits permettant de prserver lunit du sport.
II - Des fdrations plus autonomes et plus solidaires

Les fdrations doivent amliorer leur gestion, dvelopper la formation de leurs cadres et dirigeants, et augmenter leurs ressources propres. Un accroissement des solidarits financires entre le sport professionnel et le sport amateur, de mme quentre les disciplines sportives, est en outre ncessaire.
A - La promotion dune meilleure gestion et dune gouvernance plus efficace

1 - Les ressources propres des fdrations : un dveloppement souhaitable mais soumis des contraintes
Les subventions accordes par ltat aux fdrations nont pas vocation crotre dans les annes venir. Elles ont dailleurs dj dcru de 10 % sur la priode 2007-2011, en passant de 107,5 M en 2007 96,4 M en 2011, y compris les aides personnalises aux sportifs de haut niveau. Si le taux de soutien mdian des fdrations a baiss entre 2007 et 2010, en passant de 31,1 % 27,0 % pour les fdrations olympiques et de 18,5 % 13,2 % pour les fdrations non olympiques, il convient toutefois de nuancer ce constat. En effet, cette baisse tient en partie la rduction globale des subventions de ltat. De plus sur la mme priode, le taux de dpendance mdian - qui intgre, outre les subventions, la valorisation des emplois de CTS - reste un niveau lev : il est pass, pour les fdrations olympiques, de 50,9 % 46,4 % et, pour les fdrations non olympiques, de 21,6 % 18,3 %.
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Tableau n 19 : Part de la subvention du ministre des sports dans le budget total des fdrations unisport
En %
2007 2008 2009 2010 Fdrations olympiques 31,1 29,8 29,1 27,1 Fdrations non olympiques 18,5 13,9 14,6 13,2 Source : situation financire 2011 des fdrations unisport - direction des sports.
Par ailleurs, lindicateur du ministre des sports sur la situation financire des fdrations unisport montre la permanence dun nombre important dassociations confrontes des difficults financires. Leur nombre a vari entre quatorze et dix-neuf sur la priode 1998-2010. En 2010, sept fdrations unisport prsentaient une situation financire fragile et huit une situation financire dgrade112. Des faiblesses importantes de la gestion administrative et comptable sont rgulirement observes dans les fdrations. Le cas de la fdration franaise de volley-ball rsume les diffrents cueils auxquels le monde fdral est confront : le circuit de collecte des licences est insuffisamment efficace ; le rglement financier nencadre pas assez strictement les procdures budgtaires ; lencadrement administratif est insuffisant. De plus, la comptabilit analytique mise en place reste imparfaite et ne permet pas une relle amlioration du pilotage budgtaire. Dimportantes faiblesses de gestion avaient galement t releves lors du contrle par la Cour de la fdration franaise des sports de glace en 2011. Lamlioration de la gestion passe par une meilleure qualification des cadres et des dirigeants du mouvement sportif : ce constat peut tre dclin tous les chelons des fdrations, du niveau national aux clubs, ainsi que la montr par exemple le contrle de lunion nationale du sport scolaire par la Cour. Laccroissement de lautonomie des fdrations sportives passe galement par laccroissement de leurs ressources propres. Elles disposent principalement de subventions publiques, de ressources statutaires (produits des licences, en particulier), et de recettes commerciales, issues de la billetterie des comptitions quelles organisent, de la cession des droits audiovisuels et des droits de
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La rigueur de la gestion financire des fdrations sportives agres est apprcie travers le ratio [fonds propres inscrits au bilan / total du bilan]. Si le ratio est ngatif, la situation financire est apprcie comme dgrade ; sil est compris entre 0 % et 10 %, elle est apprcie comme fragile.
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marketing drivs. La part relative de ces diffrentes ressources varie fortement en fonction de lexistence dun secteur professionnel dvelopp ou de la mdiatisation de la discipline : titre dexemple, les recettes provenant des licences et affiliations reprsentaient, en 2010, 4,4 % des recettes de la fdration franaise de football, mais 28 % pour lathltisme et 62 % pour le golf ; dune faon gnrale, elles atteignaient la moiti du budget des fdrations non olympiques, mais moins de 20 % de celui des fdrations olympiques. Laugmentation des recettes licences et affiliations peut passer par une croissance du nombre de licencis, mais galement par laugmentation du prix des licences113. Cette dcision nest gure aise, comme en tmoignent les difficults de la fdration franaise dathltisme - releves par un rapport de lAssemble nationale sur la gouvernance des fdrations sportives114 - pour faire accepter par ses pratiquants une augmentation de 10 % portant sur un montant modeste. Une majoration importante du prix des licences doit saccompagner ncessairement de la mise en place de dispositifs visant empcher lexclusion des publics les plus fragiles financirement. La situation de chaque fdration est cependant particulire : le nombre dadhrents, la solvabilit des publics concerns, la nature des pratiques (loisirs ou comptition) ou encore le niveau global des cots dores et dj supports par les licencis115 sont autant de facteurs qui imposent une approche au cas par cas. Les perspectives de dveloppement des ressources commerciales, ne sont par ailleurs intressantes que pour les fdrations dotes dun secteur professionnel important. Certaines fdrations, comme celles de football, de rugby et dathltisme, sont ainsi parvenues, ces dernires annes, dvelopper leurs ressources propres un rythme annuel moyen suprieur 5 %. Par-del la gestion des droits de retransmission audiovisuelle et des droits de marketing, la mise en uvre de la stratgie de dveloppement des ressources commerciales peut prendre des formes trs varies. La fdration franaise de rugby sest ainsi engage dans la construction dun centre dentranement pour ses quipes de France, le centre national du rugby de Marcoussis : il ne sagit pas exclusivement dun outil
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Le prix des licences est variable selon les fdrations. Il est par exemple de 20,50 pour le tennis (pour les adultes), 34 pour le judo. 114 Rapport dinformation n 4395 du 22 fvrier 2012 de la commission des affaires culturelles et de lducation. 115 En incluant le cot de ladhsion au club qui est le plus souvent nettement suprieur au cot de la licence.
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dentranement, puisquil comprend une infrastructure htelire permettant dorganiser, entre autres, des sminaires dentreprises et des stages au profit de clubs professionnels de rugby ou dautres fdrations. Cet investissement permet la fdration dobtenir des recettes commerciales croissantes, qui ne couvrent toutefois pas encore le cot complet de linfrastructure. Enfin, les fdrations sportives peuvent dvelopper des ressources propres en sappuyant sur de grands vnements. Le tournoi de RolandGarros constitue ainsi une ressource financire trs importante pour la fdration franaise de tennis et contribue largement son financement : avec 72,2 M de rsultat net avant impt en 2010-2011, les Internationaux de France apportent des revenus trs suprieurs aux 6,7 M gnrs par les licences. Cet exemple montre quil est primordial que les fdrations gardent la matrise directe des actifs stratgiques que sont les grands vnements sportifs lis leur discipline.
2 - Moderniser la gouvernance des fdrations

Le systme fdral franais est trs dispers. La France compte 117 fdrations agres, alors que lAllemagne nen a que 60 et lItalie et lEspagne 64. Le mme dsquilibre se retrouve au niveau des clubs, ces derniers tant au nombre de 90 000 pour 27 millions de membres en Allemagne, contre 180 000 pour 17 millions de licencis en France. Pour disposer des moyens dune meilleure matrise de leur gestion, les fdrations doivent constituer des ensembles plus cohrents et regrouper un nombre minimal de clubs et de licencis. Nombre de fdrations prsentent en effet des effectifs trop modestes pour leur permettre de disposer de lencadrement ncessaire pour leur gestion. 24 fdrations unisport comptent ainsi moins de 10 000 licencis. Certaines organisations, comme les deux fdrations de chien de traineau ou les deux fdrations dakido, couvrent mme des pratiques sportives similaires, tout en comptant trs peu de pratiquants (moins de 30 000 chacune). Il convient donc de favoriser des rapprochements afin de permettre des mutualisations utiles : ltat peut les encourager en dterminant par exemple des critres de financement tenant compte dune taille critique atteindre ; il peut galement sopposer lagrment de nouvelles fdrations, afin dencourager les nouvelles disciplines rejoindre les fdrations existantes. Dans certaines disciplines, lingale distribution gographique de la pratique peut galement justifier des rapprochements entre ligues rgionales. Cest le cas du golf, pour lequel 600 des 700 clubs sont
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concentrs dans six ligues rgionales, les plus petites ligues comprenant parfois moins dune dizaine de clubs (9 clubs dans le Limousin et 6 en Corse par exemple). De mme, le rapprochement des petits clubs, autour de pratiques similaires ou dquipements communs, permettrait de raliser des conomies dchelle et damliorer la qualit de gestion. En ce qui concerne la gouvernance des fdrations, une rforme des instances dirigeantes doit galement tre envisage pour en amliorer le pilotage et faciliter ladoption des rformes ncessaires laccroissement de leur autonomie. Un nombre trop lev dorganes et dlus, dont les fonctions sont mal dfinies entrane une grande complexit des processus de dcision et rduit la ractivit des instances fdrales, ainsi que leur capacit voluer. Par ailleurs, la fminisation des instances dirigeantes est encore trop lente. Une tude de 2007 indiquait que les femmes reprsentaient 17 % des dirigeants du mouvement sportif contre 31 % pour lensemble des associations116. Les dispositions de larticle L. 121-4 du code du sport prvoient pourtant que l'agrment [accord aux fdrations] est notamment fond sur l'existence de dispositions statutaires garantissant le fonctionnement dmocratique de l'association, la transparence de sa gestion et l'gal accs des femmes et des hommes ses instances dirigeantes. . Lannexe I-5 portant dispositions obligatoires des statuts des fdrations sportives agres indique galement que la reprsentation des femmes est garantie au sein de la ou des instances dirigeantes en leur attribuant un nombre de siges en proportion du nombre de licencies ligibles . Or, au niveau national, seules 42 fdrations sur 117 respectent ces dispositions pour la composition de leur comit directeur. De mme, les femmes ne reprsentent que 18 % des lus du conseil dadministration du CNOSF. Le manque de rsultats probants obtenus peut sexpliquer par labsence de dispositions permettant de sanctionner les fdrations peu soucieuses dassurer la reprsentativit des femmes dans leurs instances. Le ministre des sports devra tre attentif cette question dans la perspective du renouvellement prochain des instances dirigeantes en rappelant aux fdrations leurs obligations et en les inscrivant dans les conventions dobjectifs. Au total, une plus grande autonomie des fdrations passe par une amlioration de leur gestion et de leur gouvernance, ainsi que par le dveloppement de leurs ressources propres. Cependant, la plupart des fdrations peuvent difficilement dvelopper des recettes commerciales importantes. Il convient donc galement damliorer les mcanismes de
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Etude ADDES de V. Tchernogog novembre 2007.
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solidarit financire au sein des fdrations dotes dun secteur professionnel comme entre les fdrations, afin daccrotre lautonomie du mouvement sportif tout en prservant son unit.
B - Le renforcement de solidarits encore fragiles et limites

1 - Les solidarits au sein des fdrations doivent tre renforces au profit du sport amateur a) Le soutien financier des ligues professionnelles au sport amateur
Le lgislateur a entendu consacrer une solidarit, au sein de chaque sport, entre les secteurs professionnel et amateur. Larticle L. 3333 du code du sport dispose ainsi que, afin de garantir l'intrt gnral et les principes d'unit et de solidarit entre les activits caractre professionnel et les activits caractre amateur, les produits de la commercialisation par la ligue des droits d'exploitation des socits sont rpartis entre la fdration, la ligue et les socits . La porte de ce principe est cependant limite. Dune part, les fdrations qui ont constitu une ligue professionnelle, mais qui nont pas cd les droits dexploitation aux socits sportives ne sont pas tenues par ce principe de solidarit : seule la fdration franaise de football est concerne ce jour. Dautre part, les reversements bruts oprs par les ligues professionnelles leurs fdrations, en application de dispositions conventionnelles, doivent tre valus leur juste proportion. Ainsi, dans le cas du football, le protocole financier relatif aux saisons 2010-2011 et 2011-2012 a prvu une contribution financire unique en faveur du football amateur de 16,7 M hors taxes par saison, alors quelle tait de 21 M pour les saisons 2008/2009 et 2009/2010. A compter de la saison 2012-2013, la fdration franaise de football (FFF) et la ligue de football professionnel (LFP) se sont engages prenniser une contribution financire unique en faveur du football amateur qui sera calcule hauteur de 2,5 % de lassiette constitue des droits dexploitation audiovisuelle ngocis par la ligue de football professionnel (nets de la taxe sur la cession des droits de diffusion prvue larticle 302 bis ZE du Cod gnral des impts) et des recettes de la LFP sur les paris sportifs. Cette contribution ne pourra tre infrieure un minimum garanti fix 14,26 M. Dans le cas du rugby professionnel, seulement 5 % des recettes commerciales nettes de la ligue nationale de rugby (LNR) - soit 1,89 M en 2009-2010 - sont reverses la fdration. Le protocole financier de la
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fdration franaise de rugby (FFR) et de la ligue nationale de rugby (LNR) prvoit galement quune subvention de 200 000 HT est verse chaque saison afin de faciliter la participation des quipes de jeunes des clubs membres de la LNR engags dans les comptitions fdrales . En outre, une partie des versements de lEuropean Rugby Club la ligue nationale de rugby est revers la fdration franaise de rugby. Enfin, sur les recettes guichet () de toutes les comptitions professionnelles organises par la LNR et ses clubs membres, un prlvement obligatoire de 2 % est assur par la LNR pour la solidarit .
b) Un solde net des transferts avec le sport professionnel parfois au dtriment du sport amateur
En sens inverse, des reversements sont effectus par les fdrations au profit des ligues professionnelles, en contrepartie de la mise disposition de joueurs professionnels dans les quipes nationales. Ces reversements viennent rduire, voire rendre ngative, la charge nette des ligues. A partir de la saison 2008-2009, un forfait Equipe de France a t institu pour le football. Le protocole daccord financier de la fdration franaise de football et de la ligue de football professionnel prvoit que, pour chacune des saisons 2010-2011 et 2011-2012, un montant de 4,26 M HT sera vers par la fdration franaise de football la ligue de football professionnel au titre de ses droits sur les recettes de lEquipe de France et que le rsultat des oprations dites exceptionnelles (phases finales de la Coupe du monde, du championnat dEurope) est partag parts gales entre la FFF et la LFP . En ce qui concerne le rugby, la contribution de la fdration franaise de rugby au fonctionnement de la ligue nationale de rugby slve 21 M pour la priode 2009-2013, qui sont rpartis comme suit : Tableau n 20 : Contribution de la fdration franaise de rugby au fonctionnement de la ligue national de rugby
En M
Saison Montant 2009-2010 4 2010-2011 3,5 2011-2012 5 + 3,5 2012-2013 4,6
Source : annexe n 2 de la convention 2009-2013 entre la fdration franaise de rugby et la ligue nationale de rugby.
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Les flux financiers nets entre les fdrations et leurs ligues, traduisant lapplication concrte de la solidarit entre le sport professionnel et le sport amateur, se rvlent favorables la fdration pour le football, mais favorables la ligue pour le rugby selon la fdration franaise de rugby. En effet, aprs la baisse constate en 2006-2007 et 2007-2008, le tableau suivant fait apparatre un retour au niveau antrieur du solde net des flux financiers allant de la ligue de football professionnel vers la fdration franaise de football. Le changement de protocole na pas conduit des changements significatifs, le solde net se situant en moyenne environ 18,5 M. Les flux financiers entre la ligue de football professionnel et la fdration franaise de football demeurent donc favorables la fdration.
Tableau n 21 : Flux financiers et partages de ressources entre la fdration franaise de football et la ligue de football professionnel
en euros
FINANCEMENT FAI (hors exploitation) VERSEMENTS DE LA LFP VERS LA FFF Dotation destine au fonds d'aide l'investissement (FAI) 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010
15 240 000
15 240 000
15 240 000
FLUX CONVENTIONNELS LFP vers FFF Aide aux championnats nationaux Aide aux actions diverses du football amateur Aide au fonctionnement des slections jeunes Aide au fonctionnement de la slection espoirs Aide exceptionnelle 50% du Fonctionnement de l'INF Indemnit de prformation 50% des stages et quipements des arbitres Elite (F1 + F2) TOTAL
ANCIENT PROTOCOLE 2005/2006 2006/2007 2007/2008
NOUVEAU PROTOCOLE 2007/2008 2007/2008
2 896 528 2 500 000 1 300 000 1 200 000 755 511 610 000 239 702 9 501 741
2 896 528 4 500 000 1 300 000 1 500 000 927 462 436 000 276 839 11 836 829
2 896 528 6 000 000 1 300 000 1 800 000 941 001 504 000 279 108 13 720 637
21 000 000
21 000 000
989 495 404 000 312 491 22 705 986
1 046 467 522 000 364 067 22 932 534
FFF Vers LFP Forfait Equipe de France 50% du solde net du Sponsoring Equipe de France 50% sur les matchs "hors protocole" 50% sur le solde de la Coupe du Monde 2006 50% sur le solde de l'EURO 2008 50% sur le solde de la Coupe du Monde 2010 TOTAL
4 260 000 1 098 240 4 756 855 1 423 335 8 979 529 3 041 566 1 728 907 8 511 034 1 956 087
5 855 095 13 444 430 12 196 028 4 260 000
4 260 000
302 065 4 562 065
SOLDE NET / FLUX CONVENTIONNELS SOLDE NET DE LA LFP VERS LA FFF
3 646 646 18 886 646
-1 607 601 13 632 399
1 524 609 16 764 609
18 445 986 18 445 986
18 370 469 18 370 469
Source : fdration franaise de football
En revanche, pour le rugby, les donnes fournies par la fdration franaise de rugby font apparaitre des flux financiers nets systmatiquement favorables la ligue :
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COUR DES COMPTES
Tableau n 22 : Flux financiers et partages de ressources entre la fdration franaise de rugby et la ligue nationale de rugby
Source : fdration franaise de rugby
Selon la fdration franaise de rugby, entre la saison 2006 2007 et la saison 2010 2011, cette dernire a fait bnficier sa ligue de transferts nets de ressources pour un montant total de plus de 16,6 M dont 12,4 M en 2007 2008 loccasion de la coupe de monde de rugby. Ces donnes sont toutefois contestes par la ligue nationale de rugby qui procde une comptabilisation diffrente des flux financiers entre les deux entits. Ces divergences dinterprtation conduisent la Cour recommander la FFR et la LNR dtablir un recensement fiable des flux financiers existant entre elles, ce qui semble indispensable pour llaboration des conventions qui les lient. Dans le cas de lathltisme et du handball, la cration des ligues professionnelles est encore rcente : les flux financiers nets, essentiellement orients de la fdration vers la ligue, ne sont pas encore importants. La fdration de basket-ball est galement dans une situation particulire dans la mesure o elle na pas cd sa ligue les droits de retransmission du championnat : larticle L. 333-3 du code du sport nest, par consquent, pas applicable. Lensemble de ces constats amne considrer que le ministre charg des sports devrait engager une rflexion sur les dispositions susceptibles de permettre aux fdrations, en application du principe de solidarit, dtre bnficiaires nettes dans leurs flux financiers avec les ligues. Il conviendra bien sr de tenir compte des situations particulires
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dans lesquelles lmergence dun secteur professionnel est rcente et fragile, ce qui peut justifier un soutien temporaire de la part de la fdration. En ce qui concerne les fdrations dpourvues de ligues en dpit de lexistence dun exercice professionnel de la discipline, dautres mcanismes de solidarit devraient tre tudis, par exemple sous la forme dune contribution assise sur les revenus gnrs par les comptitions et manifestations sportives organises en France. Enfin, dans la mesure o la plupart des fdrations ne peuvent pas dvelopper un vritable secteur professionnel, il convient galement de renforcer les mcanismes de solidarit financire entre les fdrations.
2 - Les solidarits entre disciplines : assurer la prennit de la taxe Buffet

Un mcanisme gnral de mutualisation des ressources entre le sport professionnel et le sport amateur a t institu en 2000 par le biais du dispositif dit de la taxe Buffet . Il sagit dune contribution sur la cession un service de tlvision des droits de diffusion de manifestations ou de comptitions sportives. () La contribution est assise sur les sommes hors taxe sur la valeur ajoute perues au titre de la cession des droits de diffusion. Son exigibilit est constitue par l'encaissement de ces sommes. Le taux de la contribution est fix 5 % du montant des encaissements 117. Le produit de cette taxe, valu 43,4 M pour lanne 2012, est revers au centre national de dveloppement du sport (CNDS). Le constat dune augmentation des ressources issues des droits de diffusion sans rapport avec lvolution des cots dorganisation des comptitions a dj conduit la Cour recommander daccrotre le taux de la taxe Buffet 118, voire instaurer une forme de progressivit en fonction des montants atteints par la commercialisation des droits sportifs. En effet, le bilan des transferts financiers montre que la taxe porte aujourdhui sur des montants modestes au regard des sommes gres par les principales ligues professionnelles et de la dynamique de croissance soutenue de leurs ressources qui a prvalu jusqu une date rcente. Les droits de retransmission audiovisuelle du championnat de ligue 1 de football - qui reprsentent lessentiel de lassiette de la taxe Buffet - ont ainsi augment de prs de 120 % entre 2001 et 2006 ; les
Article 302 Bis ZE du code gnral des impts. Ltat et les fdrations sportives face aux mutations du sport , insertion au Rapport public annuel 2009, page 500
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COUR DES COMPTES
droits quivalents pour le top 14 de rugby ont enregistr une hausse de 50 % sur la mme priode. En 2009, le gouvernement avait souhait porter le taux de la taxe 5,5 % compter du 1er janvier 2010, mais comme la suppression du dispositif du droit l'image collective des sportifs a t paralllement dcide dans le cadre du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2010, le taux est finalement rest inchang. Cette croissance a cess ces dernires annes avec la baisse des contrats en faveur de la ligue de football professionnel (610 M par an de droits de retransmission pour 2012-2016 contre 668 M pour la priode prcdente), et cette contribution est expose un risque drosion de son assiette qui invite la rformer. Outre la stagnation du montant de certains droits de retransmission, lassiette de la taxe Buffet est susceptible de se rduire compter de 2014, en raison de la commercialisation centralise lchelon international des droits de retransmission tlvise des rencontres en vue de la qualification pour leuro 2016 de lunion europenne des associations de football (UEFA) et le mondial 2018 de la fdration internationale de football association (FIFA). En effet, les droits centraliss lchelon international chappent la taxe Buffet : limpact prvisible de cette rduction dassiette demeure certes limit (1 M de recettes au titre des matchs de lquipe de France de football), mais cette volution sajoute celle quont connue dautres comptitions, dont la commercialisation est centralise de longue date lchelon international, comme par exemple la ligue des champions de football, les jeux olympiques ou encore le Tournoi des cinq, puis des six nations de rugby. Dans un souci de consolidation de la taxe Buffet , un largissement de son assiette pour toucher lensemble des recettes gnres par la commercialisation de ces droits apparat donc souhaitable. Conformment aux dispositions de larticle 302 bis ZE du code gnral des impts, la taxe Buffet est due par les fdrations et les ligues principalement, et elle est exigible lencaissement des sommes perues au titre de la cession des droits de diffusion. Llargissement de lassiette aux droits cds depuis ltranger ne pourrait tre ralis quen taxant les diffuseurs. Dans ces conditions, la taxe Buffet serait alors applique deux catgories de contribuables : les fdrations et les ligues, lorsque les droits sont cds en France, et les diffuseurs franais, lorsque la personne morale cdant les droits se situe ltranger. Un examen approfondi de cette hypothse dlargissement de lassiette devrait tre diligent.
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Dans lhypothse o une augmentation plus importante du rendement de la taxe Buffet serait recherche, dautres pistes pourraient tre envisages. Ainsi, les recettes commerciales autres que celles qui sont gnres par les droits de retransmission tlvise (par exemple, les contrats avec les quipementiers ou dautres partenaires des quipes de France) pourraient galement faire lobjet dune contribution spcifique ou largir lassiette de la taxe prcite. Le choix dune telle option devrait cependant saccompagner de dispositions visant viter de pnaliser les fdrations bnficiant de faibles ressources propres. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les relations de ltat avec le monde sportif doivent voluer et se fonder sur une stratgie visant rendre les fdrations plus autonomes et plus mme de promouvoir les objectifs partags avec ltat. Cette orientation ncessite de revoir la rpartition des subventions aux fdrations, ainsi que celle des conseillers techniques et sportifs, en les fondant sur des critres objectifs. Elle requiert galement de faire voluer les conventions dobjectifs. Ltat doit, par ailleurs, encourager les fdrations dvelopper leurs ressources propres afin daccrotre leur autonomie. Il doit enfin engager des rformes permettant de consolider les mcanismes de solidarit financire, afin de raffirmer lunit du sport. La Cour formule les recommandations suivantes : 17. faire voluer les relations entre ltat et le mouvement sportif : en redfinissant les critres dallocation des moyens financiers et en personnels ; en gnralisant la conclusion des conventions dobjectifs pluriannuelles, tout en laissant aux fdrations une plus grande libert dans lutilisation des fonds allous ; 18. amliorer la gestion des conseillers techniques sportifs : en resserrant les missions des conseillers techniques sportifs sur des fonctions stratgiques et de coordination au niveau national ; en rajustant en consquence le nombre demplois de conseillers techniques sportifs, et en assurant un suivi effectif de leur activit ; en redployant les effectifs en tenant compte de lvolution des besoins des fdrations et de leur capacit recruter des cadres fdraux ;
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COUR DES COMPTES
en faisant verser directement par lEtat les indemnits de sujtion des conseillers techniques sportifs et en plafonnant les complments de rmunration qui leur sont verss par les fdrations ; en mettant fin au dtachement de conseillers techniques et sportifs sur contrats de prparation olympique ; 19. raffirmer lautonomie du mouvement sportif et renforcer les solidarits en son sein : en incitant les fdrations amliorer leur gestion, dvelopper leurs ressources propres et moderniser leur gouvernance ; en systmatisant les mcanismes de solidarit financire entre les ligues professionnelles et les fdrations, dont ces dernires seraient in fine bnficiaires ; en envisageant de consolider la taxe Buffet par un largissement de son assiette aux droits de retransmission cds des diffuseurs franais par des dtenteurs de droits situs ltranger ; en examinant lopportunit dlargir son assiette dautres recettes commerciales.
Conclusion gnrale
La politique de lEtat en faveur du sport qui mobilise des crdits importants (4,3 Md dont 3,5 Md pour le sport scolaire et universitaire), joue plus que jamais un rle central en matire dducation, de cohsion sociale et de sant publique. Les dfis auxquels elle doit faire face sont nombreux et ses rsultats contrasts dans un contexte de crise conomique et de contraintes accrues sur les finances publiques. Elle doit donc tre profondment renouvele dans ses deux dimensions, tant dans la promotion du sport pour tous que dans le soutien au sport de haut niveau. Le rle de rgulateur de lEtat est aujourdhui mis lpreuve face au dveloppement du dopage et au dfi de la tricherie sportive, alors que certaines disciplines se professionnalisent et que se dveloppent les paris sportifs. Dans le mme temps, linternationalisation du sport appelle une plus grande coopration internationale. Par ailleurs, malgr des moyens financiers importants consacrs au dveloppement de la pratique sportive, laccs au sport se caractrise par de fortes ingalits. Le sport, en tant que marqueur de lintgration, rvle lexclusion des personnes handicapes et dune grande partie des habitants des zones urbaines sensibles (ZUS), de mme que la place marginale des jeunes filles et des femmes dans les clubs. LEtat ne parvient pas inciter les fdrations et les clubs dvelopper une offre dquipements et des conditions daccueil et dencadrement adaptes une demande qui a volu. Lintervention de ltat et du centre national pour le dveloppement du sport (CNDS), son oprateur, se traduit, au contraire, par un saupoudrage qui risque de perptuer les ingalits au lieu de les corriger. Dans ces conditions, le fondement mme dune intervention de ltat dans le champ du sport pour tous se trouve mis en question : sa lgitimit ne peut tre raffirme que si son action est rsolument roriente vers les publics les plus loigns de la pratique sportive et les territoires les moins bien quips. Lessentiel des moyens que lEtat consacre au sport pour tous correspond lenseignement dducation physique et sportive (EPS). Or cet enseignement est dconnect du mouvement sportif, en partie du fait du rattachement des enseignants de la discipline au ministre de lducation nationale. En outre, il est dpourvu dobjectifs clairs et valuables, lexception de lapprentissage de la natation qui doit tre
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COUR DES COMPTES
acquis par tous dans le cadre de la scolarit obligatoire. Enfin, il nest pas parvenu crer une relle culture du sport en France. Il est donc essentiel de favoriser les passerelles entre le sport lcole et le sport en club. Une rflexion sur le sens et les objectifs de cet enseignement doit tre ouverte. Une telle volution requiert notamment de mieux coordonner les ministres des sports dune part, de lducation nationale et de lenseignement suprieur dautre part, qui signorent largement aujourdhui. En ce qui concerne le sport de haut niveau, les rsultats sont encourageants mais restent fragiles : ils sont moins bons si on les rapporte aux seuls titres olympiques obtenus, et le sport fminin est trop souvent en retrait ; les sports collectifs ont une reprsentation ingale dans les grandes comptitions ; les rsultats obtenus aux jeux paralympiques sont mauvais. En outre, le sport de haut niveau, en se mondialisant et en se professionnalisant, volue dans un contexte de concurrence internationale avive. Laccent doit tre mis sur lamlioration de lefficience de laction de lEtat. Cette amlioration passe par laffirmation dune stratgie mieux coordonne entre les diffrents acteurs qui interviennent dans ce domaine, notamment lEtat, les tablissements publics nationaux et les fdrations sportives. Elle passe galement par une plus grande concentration des moyens daction humains, matriels et financiers et par une plus forte structuration du rseau du sport de haut niveau. Ltat, ainsi recentr sur son rle de pilote et de stratge, doit pouvoir sappuyer, pour la mise en uvre de ses politiques, sur deux ples correspondant ses deux grands objectifs : un centre national pour le dveloppement du sport (CNDS) rform, instrument de la correction des ingalits dans laccs au sport, et un institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP) renforc, pivot oprationnel de la politique du soutien au sport de haut niveau. Enfin, la responsabilit de la russite de la politique sportive incombe en grande partie aux fdrations sportives. Elles sont aujourdhui trop dpendantes des subventions de lEtat et des quelque 1 680 agents de lEtat qui travaillent en leur sein. Elles doivent tre davantage responsabilises et gagner en autonomie. Le soutien apport par lEtat aux fdrations doit tre plus slectif et fond sur des critres clairs. Les fdrations doivent, pour leur part, se professionnaliser, amliorer leur gestion et dvelopper leurs ressources propres. Il leur faut notamment conserver et dvelopper les actifs stratgiques que constituent les grandes manifestations sportives organises en France, limage de ce qua ralis le tennis avec les internationaux de Roland-Garros. Enfin, les disparits entre fdrations sont telles que les mcanismes de solidarit
CONCLUSION GENERALE
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financire existants tels que la taxe Buffet doivent faire lobjet dune consolidation. Cest donc bien une forte rorientation de laction de ltat que la Cour appelle au service de ses deux grands objectifs indissolublement lis que sont le sport pour tous et le sport de haut niveau.
Rappel des principales recommandations
Adapter le rle de rgulation de ltat : dfinir des priorits resserres pour les interventions de ltat sinscrivant dans les objectifs du dveloppement de la pratique sportive et de lexcellence du sport de haut niveau ; promouvoir la mise en place dinstruments internationaux coordonns, notamment en matire de rglementation des paris sportifs et de contrle des clubs professionnels ; dvelopper des outils de mesure et danalyse des dpenses sportives et des effets de la pratique du sport sur la sant, lemployabilit et la cohsion sociale.
Dvelopper une politique efficace de rduction des ingalits dans laccs au sport : mettre fin au subventionnement par le centre national pour le dveloppement du sport des dispositifs sans lien avec le sport pour tous ; rformer les instruments dintervention du centre national pour le dveloppement du sport : pour la part territoriale, procder des appels projets visant accrotre la pratique sportive chez les publics qui en sont le plus loigns ; pour les subventions dquipement, ne financer que des projets qui rpondent des situations de sous-quipement ; faire du sport scolaire et universitaire une composante du sport pour tous en promouvant les passerelles entre le sport lcole et le sport en club.
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COUR DES COMPTES
Accrotre lefficience du dispositif du sport de haut niveau et renforcer sa structuration : apporter une aide plus cible et slective au sport de haut niveau, en reconnaissant un nombre plus restreint de disciplines soutenues par ltat, en concentrant les aides financires personnalises et les aides linsertion professionnelle, et en valuant leur impact ; dvelopper et coordonner les contrats de performance conclus avec les tablissements publics du rseau du sport de haut niveau ; faire de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance le pivot oprationnel dune politique de coordination du sport de haut niveau, en lui attribuant un pouvoir de direction oprationnelle du rseau et en lui faisant assurer le suivi et lvaluation des disciplines de haut niveau soutenues par ltat.
Rformer les relations avec le mouvement sportif et raffirmer lunit du sport : redfinir les critres dallocation aux fdrations des moyens financiers et en conseillers techniques sportifs ; conclure des conventions comportant des objectifs partags prcis, tout en laissant aux fdrations une plus grande libert dans lutilisation des fonds allou ; envisager une consolidation de la taxe Buffet par llargissement de son assiette aux droits de retransmission cds des diffuseurs franais depuis ltranger.
Annexes
ANNEXES
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Annexe n 1 : liste des personnes auditionnes Ministres et tablissements publics nationaux : Mme Simone Bonnafous, directrice gnrale pour lenseignement suprieur et linsertion professionnelle, assiste de M. Claude Jolly, adjoint au chef du service de la stratgie de lenseignement suprieur et de linsertion professionnelle, et de M. Richard Audebrand, chef du dpartement de lgalit des chances ; M. Bertrand Jarrige, inspecteur gnral de la jeunesse et des sports, ancien directeur des sports et ancien directeur gnral du centre national pour le dveloppement du sport ; M. Thierry Maudet, directeur gnral de linstitut national du sport, de l'expertise et de la performance, assist de M. Claude Fauquet, directeur des politiques sportives, M. Michel Godard, chef de la mission sport de haut niveau, et de Mme Carole Jourdan, cheffe de la mission juridique, instances statutaires et relations collectives du travail ; M. Thierry Mosimann, directeur des sports, assist de Mme Claudie Sagnac, sous-directrice de laction territoriale, et de M. Christian-Lucien Martin, sous-directeur de la vie fdrale et du sport de haut niveau ; M. Julien Nizri, directeur gnral du centre national pour le dveloppement du sport, assist de Mme Gustin-Fall, secrtaire gnrale, et de Mme Muriel Hirt, chef du dpartement des financements dconcentrs ; M. Guy Wass, adjoint au directeur gnral pour lenseignement scolaire, assist de M. Roger Vrand, sousdirecteur de la vie scolaire, des tablissements et des actions socio-ducatives ; Mme Emmanuelle Wargon, secrtaire gnrale des ministres sociaux, assiste de M. Eric Ledos, charg de mission ; Reprsentants du mouvement sportif : M. Bernard Amsalen, prsident de la fdration franaise dathltisme ; M. Nol Le Grat, prsident de la fdration franaise de football ;
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COUR DES COMPTES
M. Denis Masseglia, prsident du comit national olympique et sportif franais ; M. Jean-Jacques Mulot, prsident de la fdration franaise des socits daviron ; M. Jean-Luc Roug, prsident de la fdration franaise de Judo et disciplines associes ; M. Patrick Wolff, prsident de lassociation nationale des ligues de sport professionnel, assist de M. Frdric Besnier, directeur ; Personnes entendues en raison de leur comptence : M. Wladimir Andreff, professeur mrite luniversit de Paris 1, prsident dhonneur de lInternational Association of Sport Economics ; M. Michal Attali, matre de confrences luniversit de Grenoble 1, laboratoire sport et environnement social (EA 3742) ; M. Christophe Blanchard-Dignac, prsident directeur gnral de La Franaise des Jeux ; M. Jean-Pierre Karaquillo, professeur agrg de droit luniversit de Limoges, centre de droit et dconomie du sport ; M. Patrick Mignon, responsable du laboratoire de sociologie du sport, institut national du sport, de lexpertise et de la performance. Par ailleurs, le prsident de lassociation nationale des lus en charge du sport (ANDES), M. Jacques Thouroude, et son directeur M. Cyril Cloup ont t entendus deux reprises au cours de linstruction.
ANNEXES
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Annexe n 2 : classement des fdrations en fonction du nombre de licences/ATP (chiffres 2010)
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COUR DES COMPTES
Source : Ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative
ANNEXES
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Annexe n 3 : taux de soutien et de dpendance des fdrations sportives olympiques

2010 Fdration Taux de soutien Taux de dpendance ATHLETISME 26,82 % 46,81 % AVIRON 53,99 % 68,46 % BADMINTON 14,52 % 26,51 % BASKET 11,63 % 27,08 % BOXE 39,37 % 54,55 % CANOE KAYAK 51,14 % 69,24 % CYCLISME 22,68 % 35,37 % EQUITATION 4,12 % 8,48 % ESCRIME 52,16 % 67,53 % FOOTBALL 1,48 % 3,83 % GOLF 2,50 % 5,63 % GYMNASTIQUE 26,63 % 48,33 % HALTEROPHILIE 31,97 % 57,07 % HANDBALL 22,98 % 37,55 % HOCKEY 40,32 % 56,09 % HOCKEY SUR GLACE 29,62 % 42,09 % JUDO 13,13 % 25,53 % LUTTE 55,93 % 73,65 % NATATION 30,56 % 51,09 % PENTATHLON MOD. 94,32 % 96,45 % RUGBY 1,38 % 4,90 % SKI 28,13 % 46,40 % SPORTS DE GLACE 38,81 % 51,27 % TAEKWONDO 32,48 % 45,90 % TENNIS 0,74 % 2,78 % TENNIS DE TABLE 31,46 % 52,88 % TIR 27,08 % 40,09 % TIR A L'ARC 26,02 % 47,82 % TRIATHLON 18,85 % 37,79 % VOILE 30,77 % 50,03 % VOLLEY BALL 22,68 % 42,07 %
Source : Direction des sports - situation financire des fdrations sportives unisport (synthse 2011) - retraitement Cour des comptes
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COUR DES COMPTES
Annexe n 4 : rsultats de la France aux jeux olympiques depuis 1960
JO dt 1960 Rome 1964 Tokyo 1968 Mexico 1972 Munich 1976 Montral 1980 Moscou 1984 Los Angeles 1988 Soul 1992 Barcelone 1996 Atlanta 2000 Sydney 2004 Athnes 2008- Pkin 2012- Londres
Or 0 1 7 2 2 6 5 6 8 15 13 11 7 11
Argent Bronze 2 8 3 4 3 5 7 4 5 7 14 9 16 11 3 6 5 7 4 3 18 6 16 15 11 13 18 12
Total 5 15 15 13 9 14 29 16 29 37 38 33 41 34
Classement 25 21 6 17 16 7 12 9 9 5 6 7 10 7
Classement 1960 Squaw valley 1 0 2 3 11 1964 Innsbruck 3 4 0 7 5 1968 Grenoble 4 3 2 9 3 1972 Sapporo 0 1 2 3 16 1976 Innsbruck 0 0 1 1 16 1980 Lake Placid 0 0 1 1 18 1984 Sarajevo 0 1 2 3 13 1988 Calgary 1 0 1 2 11 1992 Albertville 3 5 1 9 7 1994 Lillehammer 0 1 4 5 17 1998 Nagano 2 1 5 8 13 2002 Salt Lake C. 4 5 2 11 6 2006 Turin 3 2 4 9 10 2010 Vancouver 2 3 6 11 12 Source : comit national olympique et sportif franais, consolidation Cour des comptes
JO dhiver
Or
Argent Bronze
Total
ANNEXES
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Annexe n 5 : rpartition des mdailles entre sportifs masculins et fminins aux jeux olympiques dt depuis 1992
Hommes Femmes Total mdailles Barcelone 1992 22 7 29 Atlanta 1996 21 16 37 Sydney 2000 26 12 38 Athnes 2004 17 16 33 Pkin 2008 34 7 41 Londres 2012 19 15 34 Source : comit national olympique et sportif franais
172
COUR DES COMPTES
Annexe n 6 : rsultats financiers de la ligue 1 de football

En millions deuros 2009/2010 2010/2011 Droits audiovisuels 606,7 607,5 Sponsors-pub 177,6 178,7 Recettes matches 138,2 131,5 Autres produits 149,1 122,8 Total recettes hors transfert 1 071,6 1 040,5 Rsultats dexploitation (hors transferts) - 275,9 - 254,7 Rsultat net - 114 - 46,1 Dettes financires 94,3 87,216 Dettes sur mutations des joueurs 153,4 133,9 Autres dettes 362,3 390,4 Dette totale clubs 610,0 611,5 Source : rapport dactivit de la Direction nationale de contrle de gestion, compte des clubs professionnels de football, saison 2010-2011.
ANNEXES
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Annexe n 7 : volution globale des aides personnalises (AP) aux sportifs de haut niveau (SHN)
Annes
Nombre SHN bnficiaires 2 750 2 931 2 935 3 108 3 151 3 113 3 044 3 136 3 221 3 190 3 047 3 248 3 142
Total AP verses en 7 625 322 7 866 064 8 177 670 8 087 371 8 200 973 8 424 482 8 611 837 8 590 740 9 059 392 9 337 528 9 176 662 9 267 484 9 240 054 9 539 761
Evolution du financement des AP (en %)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
3,2 4,0 -1,1 1,4 2,7 2,2 -0,2 5,5 3,1 -1,7 1,0 -0,3 3,2
2011 3 137 Source : direction des sports
REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNES
SOMMAIRE Ministre de lducation nationale Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative Ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Prsident du Comit national olympique et sportif franais Prsident de la Fdration franaise de tennis Prsident de la Fdration franaise de rugby Prsident de la Ligue nationale de rugby Prsidents de la Fdration franaise de rugby et de la Ligue nationale de rugby Prsident de la Fdration franaise de football Prsident de la Ligue de football professionnel Prsident de la Fdration franaise de volley-ball Prsident de la Fdration franaise du sport universitaire Directeur gnral du Centre national pour le dveloppement du sport Directeur gnral de lInstitut national du sport, de lexpertise et de la performance Directeur de lUnion nationale du sport scolaire
179 183
184 185
191 192 194 195 201 206 212 213 215 216 217
224 227
REPONSES DES CONCERNES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES 179
RPONSE DU MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE
Vous mavez fait part des conclusions tires par la Cour dune enqute quelle a conduite sur laction des ministres concourant la politique de lEtat en matire de sport, en sappuyant sur une srie de contrles organiques effectus sur la priode rcente, dont lun relatif lunion nationale du sport scolaire (UNSS). Vous formulez quatre recommandations afin que le sport scolaire, qui mobilise des financements publics importants, soit reconnu comme une composante part entire de la politique de lEtat en faveur du sport pour tous : dfinir des objectifs et suivre des indicateurs pour les activits physiques et sportives (APS) obligatoires et volontaire ; prciser la rpartition des rles entre le ministre et lUNSS en matire de sport scolaire ; clarifier les conditions de participation des professeurs dducation physique et sportive aux APS dans le second degr, laborer un document de politique transversale regroupant lensemble des moyens accords au sport. Ces recommandations appellent de ma part, les conclusions suivantes. En ce qui concerne la dfinition dobjectifs et dindicateurs de suivi pour les activits physiques et sportives, il faut rappeler que lEducation Physique et Sportive (EPS) est une discipline denseignement qui sadresse tous les lves quelles que soient leurs aptitudes. Elle permet de dvelopper les conduites motrices et sappuie, entre autres, sur la pratique dactivits physiques sportives et artistiques tout en permettant la construction de mthodes pour apprendre. Elle constitue donc un vecteur dducation efficace au mme titre que les autres disciplines scolaires. Elle est surtout pour de nombreux lves lunique moment obligatoire dactivit physique. De lcole primaire au baccalaurat, un lve aura pratiqu en moyenne 1 000 heures de sport et aura notamment appris nager, comptence qui sinscrit dans une politique de scurit et de sant publique et qui est value dans le cadre du socle commun. A la sortie du systme scolaire, llve aura acquis les comptences et connaissances ncessaires pour se lancer dans de nouvelles pratiques sportives et grer au mieux sa vie physique dadulte. Cette discipline est obligatoire aux examens (DNB, CAP, BEP et baccalaurats).
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Lapprciation de la Cour selon laquelle les objectifs de lEPS en tant que discipline denseignement, ne sont pas assortis dindicateurs permettant dvaluer lefficacit et lefficience des moyens financiers accords par ltat mrite dtre relativise, lEPS tant, ce niveau, traite comme toutes les autres disciplines denseignement, lexception du franais et des mathmatiques. Dailleurs, les rsultats aux examens attestent de latteinte de ces objectifs et du niveau densemble des lves scolariss : le pourcentage trs faible (autour de 5 % pour le baccalaurat) dlves dclars inaptes totaux aux examens et donc dispenss des preuves dEPS aux examens est ainsi rvlateur du suivi de cet enseignement par la quasi-totalit des lves. Sagissant de la rpartition des rles entre lducation nationale et lUNSS en matire de sport scolaire, le sport scolaire permet tous les lves volontaires de pratiquer davantage de sport et de sinvestir dans le systme associatif au sein des associations sportives (AS) dcole ou dtablissement. Au carrefour des enseignements obligatoires et des pratiques sportives au sein des clubs, ces AS sont regroupes dans des fdrations sportives scolaires, qui organisent des rencontres ou des comptitions entre les coles et les tablissements scolaires de lchelle locale lchelle internationale. 2 600 000 lves sont ainsi licencis auprs de ces fdrations : 1 050 000 lUNSS, 800 000 lUSEP et 750 000 lUGSEL. Comme je lindiquais dans ma rponse du 24 aot 2012 au rfr de la Cour sur les activits sportives volontaires dans lenseignement du second degr , des amnagements du dispositif doivent tre mis en uvre. Le pilotage de lEtat sera renforc au moyen dune convention dobjectifs signe entre mon dpartement ministriel et lUNSS. Cette convention permettra de clarifier les missions de lUNSS et de prciser les indicateurs retenus pour vrifier latteinte des objectifs. La direction nationale de lUNSS sera accompagne dans les efforts entreprendre pour renforcer la clarification et la transparence de la gestion de lassociation, pour faire suite aux observations de la Cour et aux recommandations de lIGEN et de lIGAENR dans leur rapport n 2011-038. A ce titre, la direction gnrale de lenseignement scolaire (DGESCO), qui assure la tutelle oprationnelle de lassociation, renforcera le suivi du fonctionnement de lUNSS. En outre, le directeur de lUNSS a reu une lettre de mission et chaque acadmie sest vue fixer un objectif quantitatif en matire de dveloppement du sport scolaire. Par ailleurs, vous souhaitez que soit clarifie la participation des professeurs dEPS aux activits sportives volontaires dans le second degr, avec un contrle effectif du service fait , et que soit examine la
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possibilit de leur intervention dans les clubs affilis aux fdrations dans le cadre des heures consacrs la pratique sportive volontaire . Quant au contrle du service fait des enseignants dEPS dans le cadre de leur mission danimation de lAS, la DGESCO a sollicit les recteurs dans une rcente note de service (DGESCO B-12, n 2012-0021 du 7 mars 2012) afin de veiller, dans le cadre dun fonctionnement rationnel des associations sportives dtablissement la bonne utilisation des heures consacres lanimation sportive et prendre les mesures les plus opportunes en cas de faible activit de lassociation . Il appartient ainsi aux chefs dtablissement, prsidents des AS, de vrifier leffectivit des services effectus par les enseignants affects dans leur tablissement. Le rle essentiel dimpulsion et de conseil des corps des inspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux dEPS, rappel dans la circulaire du 18 aot 2010 sur le dveloppement du sport scolaire , sera renforc, notamment auprs des associations en difficult. Lanimation de lAS rentrant dans le temps de service des enseignants, les inspections sur les crneaux horaires dvolus au sport scolaire seront accrues. Le second point conduit une rflexion sur louverture de lcole au monde sportif associatif. La convention cadre du 25 mai 2010 avec le Comit national olympique et sportif franais et la circulaire sur le dveloppement du sport scolaire du 18 aot 2010 invitent la construction de partenariats avec les clubs sportifs ou les instances dpartementales ou rgionales des fdrations sportives. Le rapprochement entre le monde sportif et lEcole est ainsi encourag, dans le respect toutefois de la rglementation et de la responsabilit pdagogiques des enseignants. Comme le remarque la Cour, certains dispositifs (accompagnement ducatif, exprimentation Cours le matin, Sport laprs-midi ) montrent la voie dune ouverture possible. La circulaire sur les sections sportives scolaires du 19 septembre 2011 oblige mme au partenariat avec un club ou une ligue dans lactivit pratique. De nombreuses AS dcole ou dtablissement sont dj lies un club sportif local. Par convention, les modalits de partenariat sont alors dfinies dans lintrt des diffrentes parties et des lves en dernier ressort. Dans le second degr, les enseignants dEPS assurent leur temps danimation sportive au profit de leurs lves, adhrents de lAS et licencis lUNSS, ou dlves de plusieurs tablissements dans le cas dune structure district, et non au profit dautres publics. Du point de vue des finances publiques et du statut gnral de la fonction publique, la mobilisation de personnels enseignants du ministre de lducation nationale au profit de clubs sportifs, mme en contrepartie de
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lapport dexpertise ou de mise disposition dquipements sportifs, parat difficilement envisageable. Lintervention de cadres sportifs diplms au sein de lEcole existe dans un cadre strict destin garantir la responsabilit de lenseignante et du chef dtablissement ; elle peut faire lobjet dune certaine rticence de la part des enseignants dEPS du fait de diffrences dapproche de la pratique sportive et de ses objectifs. Par ailleurs, le milieu sportif a depuis de nombreuses annes mis laccent sur le dveloppement des viviers et la professionnalisation de lencadrement des associations sportives. Ds lors, la perspective dune intervention dans le cadre de leurs obligations de service des enseignants dEPS indiffremment dans un club ou dans leur AS ne me parat pas tenir suffisamment compte des ralits de terrain et des rgles statutaires ou de finances publiques. Enfin, si llaboration dun document de politique transversale (DPT) peut constituer une excellente piste pour assurer linformation de la Reprsentation nationale sur leffort budgtaire consacr au sport et les rsultats qui en dcoulent, ce projet ncessite, outre une disposition lgislative dans une loi de finances, une travail de coordination pralable trs significatif de la part des ministres concerns pour dterminer des objectifs communs, tant les champs couverts par les politiques publiques en matire sportive sont importants (conomique, social, ducatif, sant publique).
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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT
Ce rapport aborde les questions de sant principalement sous deux aspects. Le premier confirme la place centrale et le rle de rgulateur de l'Etat en matire de lutte contre le dopage. Le second recommande d'amliorer le suivi mdical des sportifs de haut niveau dont la responsabilit relve des fdrations sportives qui bnficient pour ce faire de subventions du ministre charg des sports. Ces politiques publiques sont plus particulirement suivies par la ministre des sports, de la jeunesse, de l'ducation populaire et de la vie associative, et nos services respectifs travaillent ensemble pour garantir la meilleure qualit de mise en uvre. Le rapport souligne les effets bnfiques de la pratique sportive sur la sant, rejoignant ainsi la communication que j'ai faite avec la ministre charge des sports au Conseil des ministres du10 octobre 2012 sur la promotion et le dveloppement de la pratique des activits physiques et sportives comme facteur de sant publique. Le rapport encourage galement l'Etat poursuivre une politique visant rduire les ingalits d'accs aux pratiques d'activits physiques et sportive. Cette proposition s'inscrit pleinement dans le cadre des politiques relatives la cohsion sociale que je conduis en direction des familles les plus dfavorises et des personnes handicapes. Enfin, la Cour propose de dvelopper les outils de mesure et d'analyse des effets de la pratique sportive sur la sant et la cohsion sociale, proposition que je ne peux que partager.
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RPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE
Vous mavez fait part des conclusions dune enqute de la Cour sur laction des ministres concourant la politique de lEtat en matire de sport, qui sest appuye sur une srie de contrles rcents, dont lun relatif la fdration franaise du sport universitaire (FFSU). La Cour recommande de dfinir des objectifs et suivre des indicateurs pour les activits physiques et sportives et d'laborer une charte du sport dans l'enseignement suprieur. Je souscris ces prconisations. L'laboration d'une charte du sport dans lenseignement universitaire devrait avoir pour effet de mieux fdrer les diffrents acteurs. De mme, la cration dun guichet unique dans les tablissements d'enseignement suprieur rendrait plus lisible et plus comprhensible l'organisation du sport universitaire pour les tudiants. La convention pluriannuelle d'objectifs avec la FFSU, a inclus, comme le note le rapport, objectifs et indicateurs associs : le nombre d'tudiants participant aux comptitions est en augmentation rgulire et l'objectif de 120 000 licencis devrait tre atteint en 2015.
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RPONSE DE LA MINISTRE DES SPORTS, DE LA JEUNESSE, DE LDUCATION POPULAIRE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE
Le rapport de la Cour des comptes comporte une analyse particulirement riche et taye de la politique du sport, ainsi que de nombreuses propositions de rformes et dactions et constitue ce titre une contribution trs utile au moment o souvrent deux chantiers : celui de la modernisation de laction publique qui a t engage par le Premier ministre afin de renforcer lefficacit et lefficience de laction publique ; celui de la refondation de la politique sportive, que je conduis, afin de dfinir un nouveau partenariat entre lEtat, le mouvement sportif et les collectivits territoriales, damliorer la politique sportive de haut niveau, de dvelopper et de rduire les ingalits daccs au sport, de renforcer son thique et de promouvoir la sant par la pratique des activits sportives. Les analyses et les propositions de la Cour sarticulent autour de quatre axes : le rle de lEtat face aux volutions du sport, le dveloppement du sport pour tous, la politique du haut niveau et les relations avec les fdrations sportives. 1. Comme le souligne la Cour, la place de lEtat au sein du systme sportif franais doit tre adapte un environnement qui a fortement volu depuis trente ans. De nouveaux interlocuteurs sont apparus : les collectivits locales se sont imposes comme un acteur essentiel de la politique sportive, la place du secteur priv est grandissante. Le mouvement sportif sest lui-mme structur et professionnalis. Les enjeux conomiques du sport et du sport professionnel ont boulevers la donne ancienne de lamateurisme et du bnvolat. LEtat doit donc redfinir son rle. Comme la Cour le propose, il mapparat indispensable de mettre en place une nouvelle instance de gouvernance du sport franais associant lensemble des acteurs du sport la dfinition des politiques sportives. Cest pourquoi, je mettrai prochainement en place un Conseil national du sport . Il prendra le relais du conseil national des activits physiques et sportives, supprim en 2008 en raison de la lourdeur de son fonctionnement, et de la confrence nationale du sport, cre rcemment en 2012, mais trop troite dans sa reprsentation (notamment du fait de labsence de la socit civile ou des partenaires sociaux). Il pourra tre complt par la mise en place dinstance de gouvernance et de concertation au niveau rgional.
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La Cour insiste par ailleurs - et je partage cette analyse - sur la ncessit de renforcer le rle de rgulation de lEtat. Cest la raison pour laquelle un projet de loi de modernisation du sport sera finalis lautomne prochain. Toutefois, et ainsi que le propose la Cour, ce cadre normatif doit tre complt par des outils danalyse et de mesure. Le ministre des sports dispose dj dinstruments et de ressources mthodologiques avec la mission des tudes, de lobservation et des statistiques (MEOS), le recensement des quipements sportifs (RES) ou les diagnostics territoriaux approfondis (DTA). Il faudra aller plus loin : dans le cadre de la modernisation de laction publique, une rorganisation des missions dtude, de recherche et de statistiques du ministre sera mise en uvre afin dviter les doublons mentionns par la Cour et de renforcer la comptence dans certains domaines (vie associative notamment) ; compte tenu du dveloppement des enjeux financiers affrents au sport professionnel, ladministration centrale du ministre en charge des sports se dotera, selon le mme calendrier, dun bureau du sport professionnel et de lconomie du sport ; il conviendra galement de construire des schmas rgionaux du sport pour mettre en cohrence laction de lensemble des acteurs de la politique du sport. Ces volutions normatives et organisationnelles doivent enfin trouver un prolongement, comme le souligne la Cour, au niveau international. La France a toujours jou un rle important et prcurseur en ce domaine avec notamment la cration dorganes indpendants de rgulation (agence franaise de lutte contre le dopage en 2008 ; autorit de rgulation des jeux en ligne en 2010). Elle continue participer activement la prise de conscience et la dfinition des rgles au niveau europen (Union europenne et Conseil de lEurope) et international. Le ministre des sports participe au sein du Conseil de lEurope llaboration dune convention internationale contraignante contre les matchs arrangs et les paris truqus et appuie la contribution de lUNESCO dans ce domaine. 2. La Cour recommande en deuxime lieu que lEtat concentre sa politique en faveur du sport pour tous sur la rduction des ingalits daccs la pratique des activits physiques et sportives. Elle propose donc de recentrer laction du CNDS sur cette priorit et den rformer la politique de soutien aux clubs et aux quipements. Je partage ces orientations. Le CNDS a effectivement, au cours des dernires annes, driv loin de ses missions dorigine en faveur du sport pour tous et pris en charge le
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financement de grands vnements internationaux et de grands quipements sportifs. Cette volution a trs srieusement fragilis sa situation financire. 2013 sera donc lanne du redressement du CNDS. Financier tout dabord afin dassurer sa prennit. Le financement par le CNDS des grands vnements internationaux sera fortement rduit et sa participation au financement des grands quipements adapte ses ressources afin de prserver la capacit dintervention du CNDS sur les territoires et en faveur des associations sportives. Redressement des missions galement vers la correction des ingalits daccs la pratique. Jai dores et dj demand au directeur gnral du CNDS, dans le droit fil des recommandations de la Cour, de me proposer, au cours de lanne 2013, une rforme des critres et des modalits dintervention du CNDS tant pour les subventions verses aux associations que pour les subventions dquipement. Ces profondes rformes du CNDS ne pourront toutefois pas saccompagner court terme dune disparition du fonds de concours du CNDS au profit du programme 219. En effet, cette proposition de la Cour conduirait soit rduire les ressources de ce programme de 19,5 M, soit conduire le CNDS distribuer lui-mme ces crdits aux fdrations. Or, il ne me semble pas opportun de crer deux guichets de subventionnement des fdrations : lun au CNDS et lautre lEtat. De la mme manire, il apparat difficile de mettre fin court terme au subventionnement par le CNDS du CNOSF en labsence de financement alternatif. En revanche, il convient assurment - comme le propose la Cour de conditionner et dencadrer, par une convention de partenariat avec lEtat, les modalits du subventionnement du comit. Indpendamment du CNDS, la Cour regrette que le sport scolaire et universitaire, qui est une composante essentielle du sport pour tous, ne fasse pas lobjet dune approche globale de lEtat. Des efforts en ce sens ont dores et dj t engags. Ils peuvent tre accentus car je suis convaincue de la ncessit du dcloisonnement entre les acteurs du sport scolaire et universitaire et les clubs sportifs, ainsi quentre les financeurs nationaux. Le futur conseil national du sport se saisira de cette question afin notamment dadapter les outils juridiques actuels (passerelles entre les diplmes des STAPS et les diplmes jeunesse et sport ; conventions dobjectifs avec lunion nationale du sport scolaire et la fdration franaise du sport universitaire ; circulaire interministrielle de 2006 pour lamnagement de la scolarit pour les sportifs de haut niveau ; accompagnement ducatif).
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3. En matire de sport de haut niveau, la Cour souligne lefficacit du modle franais mais invite en renforcer lefficience. Par essence, la politique du sport de haut niveau se doit dtre constamment adapte pour demeurer efficace et comptitive. Cela est encore plus ncessaire dans un contexte budgtaire marqu par le ncessaire redressement des finances publiques. Le ministre charg des sports a donc engag une dmarche dvaluation de la politique du haut niveau de la France. Le bilan des Jeux olympiques et paralympiques de Londres, fdration par fdration et discipline par discipline, et lvaluation des parcours de lexcellence sportive sont en cours dlaboration. Cette valuation nest pas encore acheve mais plusieurs orientations apparaissent dores et dj : il est prvu de redfinir en 2013 les critres prsidant la reconnaissance des disciplines reconnues de haut niveau ; le rle de lINSEP en tant quoprateur de la politique du haut niveau et danimateur du rseau du haut niveau sera redfini ; le dispositif daccompagnement des sportifs de haut niveau sera renforc ; la dure des contrats de performance des tablissements publics sera aligne sur celle de lolympiade et ces contrats dobjectifs et de performance de seconde gnration intgreront les objectifs du rseau du sport du haut niveau ;
une instance nationale de stratgie de la politique du haut niveau

sera cre au sein du futur conseil national du sport et se substituera la commission nationale du sport de haut niveau dans sa configuration actuelle. Toutes ces volutions, mme si elles sont encore, pour certaines dentre elles, en cours de finalisation, sinscrivent dans la droite ligne des recommandations de la Cour. En revanche, je minterroge sur la proposition de la Cour visant restreindre le nombre de disciplines soutenues par lEtat dans leur politique de haut niveau. 4. La Cour propose enfin de faire voluer les relations entre lEtat et les fdrations. Elle organise ces recommandations autour de trois axes. Sagissant en premier lieu des conventions dobjectifs La Cour prconise den refondre les critres de rpartition des crdits et den simplifier la gestion. Ces chantiers ont dores et dj t engags. En effet, les montants des conventions dobjectifs volueront en 2013 de manire trs diffrencie et de nouvelles rgles de gestion permettront, comme le
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propose la Cour, une plus grande libert dutilisation des subventions sous rserve du bon emploi des fonds publics et dune capacit dvaluation a posteriori des actions finances. Je minterroge en revanche sur la recommandation visant associer le CNDS et lINSEP la signature des conventions avec les fdrations. Cette procdure me parat complexe mettre en uvre et une simple mesure de porter connaissance me paratrait tout aussi efficace. Sagissant en deuxime lieu des cadres techniques sportifs Je partage le constat de la Cour selon lequel il faut amliorer la gestion des cadres techniques sportifs (CTS). Cest lun des objectifs de la rorganisation de la direction des sports qui sera finalise au dbut de lanne 2013. Dans ce cadre, et dans le prolongement des recommandations de la Cour, le dossier de la rpartition des effectifs par fdration devra tre ouvert. Des effectifs cibles seront dfinis sur la dure de lolympiade et entraneront des redploiements entre fdrations. La question des missions des CTS ne devra pas tre lude mais je demeure attache ce que les CTS conservent la charge des trois missions qui leur sont actuellement dvolues : la formation, le dveloppement du sport et le haut niveau. Limiter leur comptence au seul haut niveau serait, mon sens, source de dysfonctionnement et, in fine, dune plus faible efficience de la politique sportive. A linverse, je mattacherai consolider leurs missions de dveloppement de la pratique sur les territoires. La Cour fait une nouvelle fois le constat du positionnement juridique imprcis des cadres techniques sportifs. Le code du sport a pourtant donn une base lgale leur position et leur mission (Art. L. 131 12). Il ny a donc pas lieu de mettre ces cadres disposition des fdrations contre remboursement (au dpart compens par lEtat) en application des articles 41 et 42 de la loi du 11 janvier 1984. Ce dispositif changerait la nature du lien unissant les CTS lEtat sans quil soit dmontr que le nouveau dispositif est prfrable lactuel. Je partage en revanche la recommandation de la Cour selon laquelle le maintien du statut drogatoire actuel des CTS doit saccompagner dune rvision des modalits de versement de leurs indemnits. Celles-ci doivent tre verses par lEtat et non plus transiter par les fdrations. Je saisirai le ministre charg du budget de propositions en ce sens. Sagissant en troisime lieu du financement des fdrations. La Cour souhaite que lEtat incite les fdrations amliorer leur gestion et dvelopper leurs ressources propres. Je ne peux que souscrire cette recommandation et les services du ministre charg des sports semploient dores et dj la mettre en uvre en suivant attentivement
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lvolution des licencis par fdration et en assurant un suivi particulirement vigilant des fdrations financirement les plus fragiles. La Cour propose par ailleurs de renforcer les mcanismes de solidarit non seulement au sein des disciplines sportives, entre le sport professionnel et le sport amateur, mais galement entre les disciplines sportives notamment en consolidant la taxe Buffet par un largissement de son assiette. Ces recommandations recoupent les proccupations du gouvernement. Le renforcement de la solidarit financire sera lune des priorits du chantier de modernisation de laction publique et du futur projet de loi de modernisation du sport. Au total, le rapport public thmatique de la Cour constitue une contribution particulirement utile et riche en analyses et propositions un moment charnire au cours duquel le gouvernement a lambition de refonder la politique sportive franaise. Il conforte dailleurs les choix que je porte de rduction des ingalits daccs la pratique sportive, de renforcement de lthique dans le sport et dune toujours plus grande efficience de la politique du sport de haut niveau.
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RPONSE DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Ma principale observation porte sur le fonds de concours vers par le Centre national pour le dveloppement du sport (CNDS) au ministre charg des sports et destin au financement d'actions en faveur du sport pour tous prises en charge par les fdrations sportives. La Cour estime que ce fonds est irrgulier. Elle propose de le remplacer par un financement direct du CNDS, qui impliquerait sa participation aux conventions pluriannuelles d'objectifs liant actuellement le seul ministre charg des sports ces fdrations. Je ne partage pas votre constat et mets des rserves quant la solution envisage. Le fonds de concours vers par le CNDS au ministre des sports est rgulier dans la mesure o le conseil d'administration de 1'tablissement s'est toujours prononc de manire libre tant sur son principe que sur son montant. Par ailleurs, la dcision du Conseil constitutionnel que vous mettez en avant l'appui de votre analyse ne peut s'appliquer au cas d'espce puisque le juge constitutionnel visait un fonds de concours cr par la loi, qui revtait ainsi un caractre opposable et unilatral, incompatible avec la dfinition des fonds de concours reposant sur l'intention de la partie versante. En l'espce, le fonds de concours n'a pas t cr par la loi mais par le conseil d'administration du CNDS qui l'a approuv. La solution alternative que vous proposez perturberait la rpartition des comptences entre le CNDS et le ministre charg des sports. Elle aurait pour consquence de confier au mouvement sportif, reprsent au conseil d'administration du CNDS, un pouvoir de dcision sur les financements publics octroys aux fdrations sportives. Cela parat peu compatible d'une part avec les rgles de prvention des conflits d'intrts et, d'autre part, avec les recommandations de la Cour selon lesquelles l'action de l 'Etat, et ses financements, ne sont justifis que dans la mesure o ils permettent de remdier aux insuffisances du secteur priv pour qui le dveloppement du sport chez les publics le plus loigns des pratiques sportives n'est pas toujours une priorit.
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RPONSE DU PRSIDENT DU COMIT NATIONAL OLYMPIQUE ET SPORTIF FRANAIS
Puisque ce rapport porte sur la rorientation de l'action de l'Etat, il me semble que l'un des principaux dfis auquel doit rpondre le sport franais est celui de sa gouvernance. Il convient de rappeler que, selon l'avis de la Commission gnrale de terminologie et de nologie, publi au Journal Officielle 22 avril 2009 : la gouvernance s'apprcie non seulement en tenant compte du degr d'organisation et d'efficience, mais aussi et surtout d'aprs des critres tels que la transparence, la participation et le partage des responsabilits . Une rflexion sur la gouvernance du sport parat indispensable pour au moins deux raisons : tout d'abord, le modle sportif franais actuel a t construit dans les annes 60, autour de deux acteurs : L'Etat d'une part et le mouvement sportif d'autre part (CNOSF, fdrations sportives, etc.). Or, de nouveaux acteurs sont apparus depuis lors : les collectivits territoriales (premier financeur public du sport devant l'Etat), les entreprises (sponsoring, mcnat, production de biens et de services sportifs, etc.), l'Union Europenne (reconnaissance rcente d'une comptence Sport), etc. ; ensuite, le contexte conomique gnral, les contraintes pesant sur les finances publiques et la Rvision Gnrale des Politiques Publiques, nous obligent ncessairement faire preuve d'imagination pour repenser ce modle. Ainsi, quatre acteurs majeurs paraissent devoir tre associs ces rflexions engages : le mouvement sportif, l'Etat, les collectivits territoriales et le monde de l'entreprise. Une gouvernance rnove du sport franais, davantage partage, repose, selon nous, sur deux mcanismes : la mise en place d'instances de concertation au niveau national et au niveau des territoires. Elles doivent ainsi permettre aux acteurs concerns d'changer sur leurs stratgies et leurs actions, et de parvenir une meilleure articulation et une plus grande cohrence de 1'ensemble ; l'identification d'un chef de file sur les diffrentes thmatiques relatives au sport : relations internationales sportives, sport de haut-niveau, sport pour tous, etc. L'identification d'un chef de file n'exclut pas l'intervention des autres acteurs, mais elle permet que soit identifi celui qui impulse, fdre et coordonne.
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C'est sur la base de cette double approche que le CNOSF a ralis une plateforme dans le cadre de l'lection la Prsidence de la Rpublique en mai 2012, et ce, afin d'tre davantage responsabilis dans certains domaines. La rponse de Monsieur Franois Hollande avait reconnu la ncessit pour le Comit national olympique et sportif franais de prendre davantage de responsabilits, notamment en ce qui concerne les relations sportives internationales, le sport de haut-niveau et les candidatures aux grandes manifestations. Or, le projet de rapport de la Cour des comptes propose de dfinir des priorits resserres des interventions de l'Etat s'inscrivant dans les objectifs du dveloppement de la pratique sportive et de l'excellence du sport de haut-niveau . Compte tenu des explications et des arguments dvelopps ci-dessus, il nous semble opportun que le mouvement sportif soit reconnu comme tant le chef de file sur le sport de haut niveau. A ce titre, et en collaboration avec les autres acteurs, son rle pourrait tre le suivant afin de dvelopper la performance du sport de haut-niveau : accompagner le mouvement sportif, sous forme d'ingnierie, en ce qui concerne la stratgie et les actions en matire de haut-niveau, notamment pour la dfinition du Parcours de l'Excellence Sportive (PES) ; favoriser le partage et la capitalisation d'informations et d'expriences entre toutes celles et ceux qui interviennent dans le sport de haut-niveau : quipes techniques, entraneurs de clubs, professionnels du secteur mdical, professionnels du secteur de la recherche, etc. ; assurer le suivi socioprofessionnel des athltes: dtection, formation, mise en place du double projet (sportif et professionnel), reconversion, placement, ... Le CNOSF mne dj des projets en la matire. L'attribution au CNOSF du rle de chef de file en matire de sport de haut-niveau serait cohrente avec les responsabilits qui lui seront confies dans deux autres secteurs: les relations internationales sportives et l'accueil de grandes manifestations en France.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE DE TENNIS
Aprs examen des pices transmises, nous souhaitons porter votre connaissance quelques prcisions sur le paragraphe intitul L'exemple de la Fdration franaise de Tennis figurant dans le Chapitre I, III - Un rle de rgulation confront de nouveaux enjeux, B-3. En application des dispositions de la loi du 12 mai 2010, la Fdration franaise de Tennis a sign, date, 26 contrats avec des oprateurs de paris en ligne agrs portant sur les ditions 2012, 2013 et 2014 des tournois qu'elle organise (Internationaux de France de Roland Garros, Open de Paris et les rencontres de Coupe Davis et de Fed Cup ayant lieu en France). En outre, parmi les mesures mises en place par la Fdration franaise de tennis au titre de la prservation de l'thique figurent l'enregistrement de tous les matches concerns, la dsignation tardive des arbitres, la prvention des conflits d'intrts mais galement la surveillance des sites de paris en ligne et la mise en place d'une cellule de surveillance. S'il est tabli que la majorit des mesures mises en place permettent de limiter les risques lis aux paris enregistrs en France uniquement, il n'en va pas de mme avec le dispositif de surveillance susmentionn. Ce dispositif, qui a t labor par la Fdration franaise de tennis en collaboration avec la socit Sportradar, gnre des alertes en cas de fluctuation de cotes suspecte sur les sites de paris agrs mais principalement sur des sites trangers, ce qui permet la Fdration franaise de tennis d'apprcier les risques de matches truqus. Enfin, il conviendrait de prciser que la Fdration franaise de tennis, si elle a pu par le pass conduire des actions judiciaires contre des sites trangers (Unibet - CA Paris 14 octobre 2009), n'a pas vocation engager seule des procdures longues et coteuses contre les sites illgaux l'tranger.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE DE RUGBY
Vous trouverez, ci-aprs, les lments de rponse que je souhaite porter votre connaissance. Sur la conduite gnrale de la Fdration Franaise de Rugby, sur la rgulation des activits physiques et sportives, ses enjeux conomiques et la mise en place des politiques publiques, la Fdration a lanc au mois de mars dernier, les Assises Nationales du Rugby avec pour objectifs : inventer le Rugby pour les 15 ans venir ; regrouper dans un mme lieu pendant trois jours, dans un objectif partag, les acteurs de notre discipline dans toutes les catgories du jeu, de la 4me srie l'quipe de France, du joueur au dirigeant, du rugby des villes au rugby des champs. Cinq grands thmes ont t dclins rappelant pour l'essentiel : les quipes de France et l'excellence sportive ; l'organisation et les relations institutionnelles du rugby Franais ; le dveloppement des ressources et le rayonnement conomique du rugby Franais ; le Club et le dveloppement de la pratique rugbystique en France ; le jeu, les valeurs et les acteurs du Jeu. Un livre blanc a t ralis l'issue de ces assises. Ce document s'est voulu attrayant, vritable outil de travail projetant le rugby franais vers l'avenir sans pour autant renier le pass, ni les ncessaires volutions engages par notre discipline. Le dveloppement du sport pour tous, suppose que l'on dcline l'ensemble du dispositif que conduisent les fdrations sportives dans le cadre d'une dlgation de puissance publique que l'Etat leur confre et en relation avec le Comit National Olympique et Sportif Franais. Pour le plus de clart, je vais reprendre les quatre chapitres objet de votre rapport. Le Rle de l'Etat : son action se traduit par les moyens mis en uvre et par la propension cibler ses aides pour notamment relever les grands dfis de notre temps. Le rugby bnficie d'une convention d'objectifs annuelle lie pour partie la poursuite de ses objectifs avec la mise disposition prcieuse de cadres techniques.
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COUR DES COMPTES
Le recours l'Etat ayant t par ailleurs sollicit pour la cration du Centre National de Rugby utilis aujourd'hui non seulement par les quipes nationales, mais aussi par les quipes des clubs, les sminaires, les stages d'initiations, les fdrations sportives, les associations pour les jeunes des quartiers dfavoriss et aussi par les services de l'Etat. Je mentionnerai, pour mmoire la convention d'utilisation du Stade de France signe sur les conseils de l'Etat pour une dure de 15 ans (19952013) Le sport pour tous : Le rle spcifique important que l'Etat joue doit tre adapt l'volution des enjeux. On relve aujourd'hui au niveau de notre discipline la mise en place d'actions scuritaires systmatiques, la prise en compte de l'importance que constitue aujourd'hui le dveloppement durable et les conomies d'nergies mais aussi la protection de la sant des joueurs qu'ils appartiennent l'lite ou au sport de masse. L'accs au sport pour tous se caractrise par l'efficacit des moyens mis en uvre pour corriger les ingalits. A cet gard, un large ventail de possibilits est offert par la FFR : les filires d'accessibilit pour les jeunes joueurs ; les programmes de dtection ; les comptitions fdrales jeunes ; dvelopper l'implantation des clubs dans le nord de la France ; favoriser le dveloppement des coles de Rugby et renforcer leur rle social ; faire des nouvelles pratiques un vecteur essentiel du sport pour tous avec le Rugby Toucher et le Beach Rugby ; favoriser les passerelles entre les pratiques affinitaires et les clubs ; renforcer la prsence du rugby dans les quartiers dfavoriss et dans les banlieues difficiles par des actions d'envergure ; prserver la sant du joueur par des actions scuritaires et la lutte
contre le dopage.
Dans un souci permanent d'efficacit, et aussi pour rpondre une attente grand public, la FFR a cr une filiale, FFR-dveloppement, qui a pour activit principale la vente des produits lis l'quipe de France (maillots, survtements, charpes...) ainsi que la commercialisation de produits drivs (porte-clefs, stylo, mini-ballon...), cette activit bien que marginale aujourd'hui, devrait dans un proche avenir se dvelopper et atteindre un rgime de croisire dans les deux annes venir.
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Le sport de haut niveau, au-del des rsultats globalement satisfaisants, suppose que des gains d'efficience soient imprativement recherchs pour optimiser les moyens allous et contribuer l'amlioration des rsultats. C'est ainsi que la Fdration Franaise de Rugby s'est dote d'outils et des moyens performants. Les procdures d'agrment des centres de formation des clubs professionnels ont t mises en place en 2004. La cration en 2000 du Ple de France avec une implantation fixe au Centre National de Rugby Marcoussis dans l'Essonne en 2002. L'ouverture en 2005 du 10me ple espoirs. La volont de poursuivre le dveloppement du rugby fminin, avec, comme pour les garons la cration de filires de formation, la mise en place de ples espoirs et de centres lites fminins, puis le dveloppement des comptitions et l'augmentation du nombre de Clubs. Le projet olympique qui concerne le Rugby 7 hommes et femme en prvision des jeux olympiques du Brsil 2016. L'quipe de France est engage dans le circuit annuel mondial constitu de 10 tournois rpartis dans les deux hmisphres. L'ambition de la FFR est de disposer en vue des jeux, d'une quipe professionnelle de Rugby 7 avec les joueurs directement salaris. L'Etat n'est pas rest insensible ce projet. L'quipe de France 15 fait l'objet d'une attention toute particulire, elle dispose notamment d'un centre d'entranement dot des derniers cris de la technique sportive. Le statut et la charte du joueur de haut niveau sont rgulirement actualiss. Enfin, le Rugby Handisport a fait son apparition aux jeux olympiques de Pkin d'abord puis de Londres ensuite ce qui complte aujourd'hui la palette de nos activits. Perspectives de l'volution et mcanisme de solidarit. Il convient de tirer les consquences des chapitres prcdents pour tracer les perspectives d'une volution ncessaire au niveau du soutien du mouvement sportif et du renforcement des mcanismes de solidarit. La modernisation de l'organisation territoriale du rugby permet aujourd'hui l'ensemble des composantes de notre discipline de trouver sa place. Cette dclinaison renforce, et c'tait l'objectif, les liens entre le secteur professionnel et le secteur amateur. Le statut du bnvole rendra leur place tous ceux qui uvrent bnvolement depuis de nombreuses annes. Cette identification, trouve depuis quelques dcennies un nouvel cho avec le recours aux volontaires lors des grandes manifestations sportives. De grandes volutions se profilent l'horizon de la FFR.
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COUR DES COMPTES
La reconnaissance et la place de la France au niveau international que ce soit parmi les instances internationales ou dans le classement IRB de l'Equipe de France, aujourd'hui 4me au niveau mondial, place qui lui permet d'tre tte de srie lors du tirage au sort des poules de la Coupe du Monde 2015. La mise en place d'une nouvelle gouvernance plus proche du terrain, des enjeux conomiques, politiques et sociaux. C'est enfin l'ambition de se doter d'un stade qui verra la FFR disposer de sa propre enceinte de jeu. Ce projet de construction s'inscrit dans une vision long terme et rpond deux grands besoins. Garantir l'indpendance logistique de la FFR notamment pour les rencontres du 15 de France, et doter la Fdration des moyens ncessaires pour assurer le dveloppement du Rugby, mener bien ses missions de service public et aussi, ce sont des valeurs du Rugby, changer et partager dans une atmosphre conviviale. C'est un projet pour l'ensemble de la famille du Rugby Sur le dveloppement financier, on peut apporter quelques prcisions : Certains flux financiers sont indiqus comme provenant de la LNR au profit de la FFR et plus particulirement les lignes FFR But , Finale FFR , ERC FFR . Comme le libell de ces lignes l'indique il s'agit de ressources fdrales laisses au profit de la LNR par la FFR et non le contraire, soit : FFR But : il s'agit de la part conserve par la FFR du contrat sponsor maillot des arbitres de la Fdration Franaise de Rugby. La part laiss par la FFR la LNR est nettement plus importante et n'apparat pas dans votre tableau, Finale FFR : la finale du championnat de France appartient la FFR qui a dcid de la co-organiser avec la LNR. La FFR a dcid d'attribuer 60 % des ressources nettes la LNR. Il faudrait donc remonter cette ligne dans les ressources affectes par la FFR la LNR et indiquer le montant de 60 % au profit de la LNR, la FFR conservant les 40 % restant. ERC FFR : la FFR est actionnaire de l'ERC et a demand en tant qu'actionnaire de l'ERC que les ressources verses par l'ERC la FFR le soient directement la LNR. Par ailleurs la FFR a dcid de ne conserver que 10 % des sommes attribues la FFR, la LNR bnficiant de 90 % de ces sommes. Il s'agit donc bien d'une ressource qui va de la FFR la LNR et non le contraire. La reclassification de l'ensemble de ces ressources prsente un transfert des ressources financires beaucoup plus important de la FFR la LNR que le contraire. Ceci est d'ailleurs conforme la ralit conomique du rugby.
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L'ensemble des ressources de la FFR s'analyse de la faon suivante :
Partenariat Billetterie Cotisations IRB 2011 LNR CNR ERC Subvention ministre
51 % 18 % 16 % 7% 4% 2% 1% 1%
Ces pourcentages s'appliquent sur un budget de 100 M. Sur les paris sportifs en ligne, indpendamment des ressources qu'ils procurent au rugby et qui sont pour le moins la marge, toutes les composantes du rugby franais ont t sensibilises aux risques et aux dangers lis aux actions contraires l'esprit du jeu et aux drives frauduleuses (cf. plaquette paris sportifs, pour une vigilance collective ) laquelle la FFR a particip activement sa ralisation. Sans qu'il y ait de relations financires directes, l'attention de la Cour peut tre attire sur un projet de dlibration du CSA (Conseil Suprieur de l'Audiovisuel) concernant l'utilisation gratuite de brefs extraits des comptitions sportives par les services audiovisuels. Cette publication fait suite la loi n 2012-158 du 1er fvrier 2012 visant renforcer l'thique du sport et les droits des sportifs qui a modifi l'article L. 333-7 du code du sport en confiant la comptence au CSA de dfinir l'encadrement du droit du public l'information . En application de cette nouvelle comptence le CSA avait ouvert, le 4 avril 2012, une consultation publique qui a t clture le 8 mai 2012. Les acteurs du monde sportif (Fdration Franaise de Tennis, Fdration Franaise de Rugby, les ligues professionnelles, notamment via l'Association Nationale des Ligues de Sport Professionnel) ont particip cette consultation en exprimant une mme position : le maintien du cadre actuel du droit de citation qui assure un quilibre satisfaisant entre les exclusivits concdes aux tlvisions et l'exploitation gratuite d'extraits pour garantir le droit du public l'information .
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COUR DES COMPTES
Le Comit National Olympique Sportif Franais (CNOSF), comme le dispose la loi, a fait part de sa position, au nom du sport franais, en demandant galement de conserver l'quilibre actuel. La ministre des sports a t informe de cette situation.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA LIGUE NATIONALE DE RUGBY
Nos observations portent sur deux parties de cet extrait : Partie II-B-I- Les solidarits au sein des fdrations doivent tre renforces au profit du sport amateur Le projet de rapport indique que les flux financiers entre la Fdration Franaise de Rugby et la Ligue Nationale de Rugby seraient favorables la LNR, et conclut que le ministre charg des sports devrait engager une rflexion sur les dispositions pouvant permettre aux fdrations en application du principe de solidarit, dtre bnficiaires nettes dans leurs flux financiers avec les ligues [] . Nos observations portent sur deux points. 1) Les chiffres prsents dans le projet de rapport ne nous apparaissent pas traduire la ralit des flux financiers entre la FFR et la LNR. Certaines sommes ne sont en effet pas prises en compte. Il sagit : de la contribution de la LNR au financement des comptitions jeunes ; de la prise en charge par la LNR des frais lis larbitrage dans les comptitions professionnelles (financement de stages et du matriel de communication, indemnits et frais des arbitres voluant dans les comptitions professionnelles), ainsi que dautres frais lis lintervention dans les comptitions professionnelles de dlgus fdraux dans le domaine de la scurit, deux domaines qui sont des comptences fdrales ; de la contribution du secteur professionnel la Fondation de solidarit Albert Ferrasse.
Ces diffrentes sommes nous semblent pourtant devoir tre prises en compte dans lanalyse des flux financiers entre la FFR et la LNR.
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COUR DES COMPTES
Ainsi, sur la priode couvrant les saisons 2005/2006 2009/2010 qui est analyse dans le projet de rapport, les flux se prsentent comme suit119 :
en K TOTAL 2005/2006 2009/2010
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
1/ Versements de la LNR la FFR 5 % TV/Marketing Arbitrage (forfait) 40 % Finale TOP 14 10 % Coupes dEurope Contribution comptitions jeunes Fondation Ferrasse Arbitrage : et frais indemnits 1307 183 715 548 320 1223 1433 183 782 737 200 399 1238 1670 280 753 749 200 425 1290 1820 280 694 677 200 466 1446 1 888 280 794 877 350 667 1475 8 118 1 206 3 738 3 588 950 2 277 6 672
Frais divers (stages et matriel arbitres ; dlgus scurit) TOTAL
44
78
17
348
331
818
4340
5050
5384
5931
6662
27 367
2/ Versements de la FFR la LNR Contribution Contribution exceptionnelle Coupe du Monde 2007 (*) 2 717 2 752 2 604 2 733 4 400 15 206
12 000
12 000
3/ Diffrentiel LNR -1623 -2298 9 220 -3198 -2 262 -161 FFR (*)Contribution verse sur plusieurs saisons mais inscrite dans le tableau ci-dessus au titre de la saison de la Coupe du Monde.
La priode analyse ci-dessus couvre la prcdente convention entre la FFR et la LNR et la premire saison (2009/2010) de la convention en cours dexcution qui porte sur la priode
119
Les flux non pris en compte dans le projet de rapport figurent en gras.
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En retenant les trois autres saisons de cette convention en cours dexcution, il ressort que les flux financiers ont volu dans un sens favorable la FFR par rapport la prcdente priode :
en K
2010/2011
2011/2012
2012/2013 (*)
TOTAL 2010/2011 2012/2013
1/ Versements de la LNR la FFR
5 % TV/Marketing
1 940
2 050
1 950
5 940
Arbitrage (forfait) 40 % Finale TOP 14
280
280
280
840
729
723
717
2 169
10 % Coupes dEurope
1 091
1 022
877
2 990
Contribution comptitions jeunes
350
350
350
1 050
Fondation Ferrasse
701
690
550
1 941
Arbitrage : indemnits et frais
1559
1 742
1800
5 101
Frais divers (stages et matriel arbitres ; dlgus scurit) TOTAL
286
307
350
943
6936
7164
6874
20 974
2/ Versements de la FFR la LNR Contribution de la FFR 3/ Diffrentiel LNR - FFR 3 500 -3 436 8 500 1 336 4 600 -2 274 16 600 -4 374
(*) prvisionnel
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COUR DES COMPTES
En prenant en compte la saison 2009/2010 pour couvrir lensemble de la dure de la convention, le diffrentiel stablit 6 636 K. Il convient par ailleurs de souligner, parmi les mesures de solidarit, que les cotisations dassurance individuelle attaches la licence fdrale sont sensiblement plus leves pour les joueurs et entraneurs voluant au sein des deux divisions professionnelles que pour les autres catgories de joueurs et entraneurs. 2) Pour ce qui concerne le rugby, la contribution fdrale est lie limpact sur les comptitions de clubs des comptitions internationales auxquelles participent les quipes de France. En lespce, dans notre discipline, cet impact est majeur : pour des raisons de prservation de la sant des joueurs, le rugby ne permet pas de programmer rgulirement des matchs tous les 3 jours comme cela se pratique dans les autres disciplines. La rgle gnrale est que les joueurs ne disputent quun seul match par semaine, en loccurrence le week-end. ds lors, la programmation des matchs internationaux se traduit mcaniquement soit par la non-programmation du championnat de France pendant la semaine et le week-end concerns, soit par la programmation pendant ces priodes de rencontres de championnat se droulant alors sans les joueurs slectionns en quipe nationale. la Coupe du Monde de rugby est programme tous les 4 ans en septembre/octobre, une priode o se droule normalement le championnat de France. Compte tenu du maintien, lors des saisons de Coupe du Monde, des autres comptitions internationales (Tournoi des 6 Nations, Tests matchs de juin), lorganisation du championnat de France professionnel et lconomie des clubs sen trouvent fortement affecte. Ainsi, lors de la dernire saison de Coupe du Monde en 2011/2012 : le nombre de jours de mise disposition des joueurs en quipe de France slve 160 jours, soit 50 % du temps pendant lequel les joueurs peuvent prendre part aux comptitions (aprs dduction des priodes incompressible de repos). Les clubs continuent assurer pendant ces priodes de mise disposition les rmunrations de ces joueurs et les charges correspondantes (reprsentant sur la priode un montant de lordre de 5 millions deuros).
les clubs ont disput 10 des 26 journes du championnat sans leurs

joueurs internationaux. Il en rsulte que, tant en 2007/2008 (Coupe du Monde organise en France) quen 2011/2012 (Coupe du Monde organise en Nouvelle Zlande),
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la contribution verse par la FFR a t sensiblement plus leve que lors des autres saisons. Il ressort de ces lments que les flux financiers entre fdration et ligue, et notamment la contribution fdrale, ne peuvent tre analyss que dans le cadre du contexte sportif et conomique propre chaque discipline. La proposition avance dans le projet de rapport tendant ce que le ministre charg des sports engage une rflexion sur les dispositions pouvant permettre aux fdrations en application du principe de solidarit, dtre bnficiaires nettes dans leurs flux financiers avec les ligues [] occulte cet lment essentiel et nous apparait ds lors tout fait inapproprie. 2- Les solidarits entre disciplines : assurer la prennit de la taxe Buffet Le projet de rapport envisage diffrentes pistes de consolidation voire daugmentation du produit de la taxe Buffet sappliquant aux droits de retransmission audiovisuelle. Dans un contexte o les diffrents ayants-droits rencontrent dimportantes difficults pour prserver le montant de leurs droits audiovisuels, toute augmentation du taux viendrait pnaliser encore davantage les clubs franais dans le contexte europen fortement concurrentiel. Il en irait de mme de llargissement de lassiette aux contrats relatifs la concession de droits de sponsoring des fdrations et ligues. La LNR est donc oppose ces deux propositions. Telles sont les observations que la Ligue Nationale de Rugby souhaitait formuler sur le projet de rapport que vous avez bien voulu nous adresser. Je reste bien entendu votre disposition pour men entretenir avec vous et vos services de vive voix.
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COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DES PRSIDENTS DE LA FDRATION FRANAISE DE RUGBY ET DE LA LIGUE NATIONALE DE RUGBY
La FFR et la LNR sont toutes deux daccord sur les montants des diffrentes sommes qui vous ont t communiqus. Elles ont en revanche une divergence danalyse sur la faon de comptabiliser certaines dentre elles. 1) Les montants ci-dessous font lobjet dun accord entre la FFR et la LNR quant leur prise en compte dans les flux financiers considrer entre les deux institutions :
en K 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 Total
1/ Versements de la LNR la FFR 5% TV/Marketing Contrat Maillot Arbitre Contribution comptitions jeunes TOTAL 1 433 183 200 1 816 1 670 280 200 2 150 1 820 280 200 2 300 1 888 280 350 2 518 1 940 280 350 2 570 8 751 1 303 1 300 11 354
2/ Versements de la LNR la FFR pour la Fondation Ferrasse Fondation Ferrasse 399 425 466 667 701 2 658
3/ Versements de la FFR la LNR Contribution Contribution exceptionnelle RWC 2007 TOTAL 2 752 2 752 2 604 2 733 4 400 3 500 15 989
12 000
12 000
14 604
2 733
4 400
3 500
27 989
2) Sagissant des autres sommes, lanalyse de la FFR et de la LNR est effectivement divergente : Position de la FFR : Larticle L. 333-1 du Code du sport dispose que les fdrations sportives, ainsi que les organisateurs de manifestations sportives mentionnes larticle L. 331-5, sont propritaires du droit dexploitation des manifestations ou comptitions sportives quils organisent .
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La LNR est une ligue professionnelle qui a t constitue par la FFR dans le cadre des dispositions de larticle L. 132-1 du code du sport. Larticle R. 132-9 prcise que les relations de la fdration et de la ligue professionnelle sont fixes par une convention qui prcise la rpartition de leurs comptences et les conditions dans lesquelles la fdration et la ligue exercent en commun les comptences mentionnes larticle R. 13211 . Dans le cadre de la dernire convention conclue entre la FFR et la LNR le 16 septembre 2009 et qui expire le 30 juin 2013, la LNR a reu dlgation de la FFR, pour grer les activits caractre professionnel du Rugby XV masculin et dans ce cadre, organiser les comptitions nationales professionnelles de Rugby XV. Cette convention prcise les relations entre la FFR et la LNR et confirme dans son article 28, le principe de proprit par la FFR des droits dorganisation des comptitions nationales de Rugby XV, y compris professionnelles conformment larticle L. 333-1 susmentionn. Sagissant de la finale, larticle 1er de la convention qui indique ltendue de la dlgation accorde par la FFR la LNR prcise que la LNR est charge dorganiser le championnat de France Professionnel de 1re division qui doit sachever par une finale, organise conjointement par la FFR et la LNR (). La finale ne saurait donc tre considre comme concde en totalit et la part attribue la FFR (40 % de la recette nette) est donc une ressource appartenant directement la FFR et non relevant dune contribution quelconque de la LNR. Peu importe que les recettes soient intgralement reues initialement par la LNR ou que la manifestation soit dclare par cette dernire. La recette nette de la finale est ainsi rpartie entre les deux entits : Recette Nette Totale FFR 40 % LNR 60 % 1 955 782 1 173 1 882 753 1 129 1 735 694 1 041 1 985 794 1 191 1 823 729 1 094 9 380 3 752 5 628
Sagissant des recettes lies au Coupes dEurope. European Rugby Cup est une socit commerciale fonde en 1995 par les fdrations participantes aux comptitions europennes. En 2007, la FFR a dcid de cder une partie de ses actions la LNR pour permettre cette dernire de participer lactionnariat au sein de cette socit. La FFR reste cependant actionnaire de la socit ERC hauteur de 8,66 %, contre 8 % pour la LNR. Les 10 % du montant revers par ERC la France qui restent la FFR,
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COUR DES COMPTES
fusse par lintermdiaire de la LNR, ne sauraient tre considrs comme une contribution du secteur professionnel lgard de la FFR.
La contribution financire reverse par lERC la France est de : ERC la France FFR 10 % LNR 90 % 7 370 737 6 633 7 490 749 6 741 6 770 677 6 093 8 770 877 7 893 10 910 1 091 9 819 41 310 4 131 37 179
La LNR prsente dans la liste de ses versements effectus la FFR, les remboursements des frais que les officiels de matchs engagent dans le cadre de leur mission darbitrage sur les matches des comptitions professionnelles. En aucun cas ces sommes ne peuvent tre considres comme une contribution du secteur professionnel au monde amateur. Il ne sagit que du remboursement de frais engags pour lorganisation des comptitions professionnelles. De mme les frais divers (stages et matriel arbitres ; dlgus scurit) rembourss par la LNR la FFR ne reprsentent que le remboursement de frais rellement engags et non dun profit quelconque pour la FFR. La LNR prsente aussi sa contribution la Fondation Ferrasse soit sa participation volontaire la solidarit aux grands blesss du rugby, comme une contribution la FFR. La Fondation Ferrasse nest en aucun cas une filiale de la FFR mais une entit indpendante de la FFR sous lgide de la Fondation de France. Les fonds bien que verss techniquement la FFR sont entirement reverss aussitt perus par la FFR la Fondation Ferrasse. On ne peut ainsi assimiler les fonds verss par la LNR la Fondation Ferrasse comme une contribution au rugby amateur.
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Il ressort ainsi de lanalyse des flux nets entre la FFR et la LNR dune contribution effective de la FFR la LNR de 16,6 M sur la priode allant de la saison 06/07 la saison 10/11, soit en dtail :
en K
2006/2007 2007/2008 2008/2009
2009/2010
2010/2011
Total
1/ Versements de la LNR la FFR 5 % TV/Marketing Contrat Maillot Arbitre Contribution comptitions jeunes TOTAL 1 433 183 200 1 816 1 670 280 200 2 150 1 820 280 200 2 300 1 888 280 350 2 518 1 940 280 350 2 570 8 751 1 303 1 300 11 354
2/ Versements de la FFR la LNR Contribution Contribution exceptionnelle RWC 2007 TOTAL SOLDE 2 752 - 936 2 752 2 604 2 733 4 400 3 500 15 989
12 000
12 000
14 604 - 12 454
2 733 - 433
4 400 - 1 882
3 500 - 930
27 989 - 16 635
Position de la LNR : La LNR considre que les sommes revenant, en application de la convention FFR/LNR, la FFR au titre (i) de la recette billetterie de la finale du TOP 14 et (ii) des sommes reues de lERC concernant les Coupes dEurope, ne peuvent tre considres que comme des versements de la LNR la FFR au titre de la solidarit avec le rugby amateur. Cest dailleurs ainsi que les prsente la Cour dans son avant-projet de rapport. Il sagit en effet dans les deux cas de prlvements en faveur de la FFR sur des ressources gnres par les comptitions auxquelles participent les clubs professionnels membres de la LNR. En ce qui concerne la finale du TOP 14, si le match est au plan matriel co-organis par la FFR et la LNR, elle fait partie intgrante du championnat professionnel dont lorganisation et la gestion sont dlgues la LNR. La finale nappartient donc pas davantage la FFR que les 186 autres matches de ce championnat. La FFR ne tient dailleurs pas le mme raisonnement sagissant des droits audiovisuels et marketing relatifs
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cette finale, qui sont intgres lassiette sur laquelle sapplique le prlvement de 5 % en sa faveur. La LNR tient par ailleurs signaler, mme si ce point est au final indiffrent quant la qualification de la part revenant la FFR, que dans le cadre de la nouvelle convention FFR/LNR applicable depuis la saison 2009/2010, la LNR est lentit qui dclare la manifestation et encaisse lintgralit des produits correspondants avant versement la FFR de la part lui revenant. En ce qui concerne les sommes reues de lERC concernant les Coupes dEurope, il sagit de sommes destines aux clubs qui participent ces comptitions et grce auxquels son organisateur, lERC, peut gnrer des ressources. Les 10 % revenant la FFR constituent donc un prlvement sur des sommes destines aux clubs professionnels en contrepartie de leur participation ces comptitions. La FFR indique quelle est actionnaire de la socit ERC. La LNR lest galement depuis 2007 une hauteur similaire la FFR mais cette considration organisationnelle nous parat (de mme que le fait que depuis 2007 la LNR peroit directement lintgralit des sommes verses par lERC et reverse ensuite la FFR la part lui revenant) en toute hypothse indiffrente la qualification des flux entre institutions. La LNR considre quil convient galement de prendre en compte dans lanalyse des flux financiers avec la FFR les frais lis larbitrage dans les comptitions professionnelles (financement de stages et du matriel de communication, indemnits et frais des arbitres voluant dans les comptitions professionnelles), ainsi que ceux lis lintervention dans de dlgus fdraux dans le domaine de la scurit. Il sagit en effet de comptences fdrales dont la LNR assure le financement. Largument consistant ne pas prendre en compte ces montants au motif quil y a une charge correspondante du mme montant supporte par la FFR devrait alors amener par cohrence dduire des contributions verses par la FFR la LNR le montant des salaires et charges des joueurs de lquipe de France pour la priode pendant laquelle ils sont mis disposition de la Fdration tout en continuant percevoir de leur club lintgralit de leur rmunration. Il conviendrait alors de dduire des sommes verses par la FFR, le montant des rmunrations des joueurs de lquipe de France assumes par les clubs pendant les priodes de mise disposition en quipe de France, soit : Un montant moyen pouvant tre estim 2,5 millions deuros de pour chacune des saisons 2006/2007, 2008/2009, 2009/2010 et 2010/2011.
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Un montant de lordre de 5 millions deuros pour la saison 2007/2008 (saison de Coupe du Monde). Ainsi, la LNR considre que les flux prendre en compte sur la priode 2006/2007 2010/2011 se prsentent comme suit (ces donnes ne prennent pas en considration les montants des rmunrations des joueurs internationaux indiques ci-dessus) :
en KE 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 TOTAL 2006/2007 2010/2011
1/ Versements de la LNR la FFR 5 % TV/Marketing Arbitrage (forfait) 40 % Finale TOP 14 10 % Coupes dEurope Contribution comptitions jeunes Fondation Ferrasse Arbitrage : indemnits et frais Frais divers (stages et matriel arbitres ; dlgus scurit) TOTAL 1 433 183 782 737 200 399 1 238 1 670 280 753 749 200 425 1 290 1 820 280 694 677 200 466 1 446 1 888 280 794 877 350 667 1 475 1 940 280 729 1 091 350 701 1 559 8 751 1 303 3 752 4 131 1 300 2 658 7 008
78
17
348
331
286
1 060
5 050
5 384
5 931
6 662
6 936
29 963
2/ Versements de la FFR la LNR Contribution Contribution exceptionnelle Coupe du Monde 2007 3/ Diffrentiel LNR - FFR 2 752 2 604 2 733 4 400 3 500 15 989
12 000
12 000
- 2 298
9 220
- 3 198
- 2 262
- 3 436
- 1 974
Nous vous joignons pour votre parfaite information la copie de la convention entre la FFR et al LNR actuellement en cours dexcution (priode 2009/2010 2012/2013) et notamment son annexe financire. Nous esprons avoir rpondu votre sollicitation et les directions de la FFR et de la LNR restent la disposition de la Cour sur ce dossier.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE DE FOOTBALL
Dans son rapport, la Cour relve qu'il est ncessaire de repenser les solidarits financires pour tenir compte notamment d'une baisse tendancielle des droits audiovisuels lie aux volutions conjoncturelles illustres par exemple par la baisse des droits de la LFP pour la priode 2012 2016 - et structurelles du march - illustres ici par la centralisation des droits de retransmission des rencontres qualificatives pour l'EURO 2016. Pour rpondre la baisse prvisible de ces ressources, la Cour prconise d'augmenter le taux de la taxe dit Buffet ou bien d'largir son assiette, voire de mettre en place une nouvelle contribution assise sur les recettes commerciales autres que les droits audiovisuels. En tant que reprsentant de l'ensemble du monde du Football, je souhaiterais simplement faire observer que le Football est le contributeur le plus important de la taxe Buffet - sa participation reprsente 90 % des recettes que cette taxe rapporte l'Etat -, que notre discipline, que ce soit son secteur amateur ou professionnel, est touche comme les autres acteurs de l'conomie par la rcession actuelle et participe comme tous l'effort demand par nos dirigeants ; par ailleurs, certains mesures particulires, dcides rcemment, telles que la suppression du droit d'image collective-des sportifs ou l'imposition des hauts revenus hauteur de 75 % se rpercutentaussi sur la situation financire de nos clubs.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA LIGUE DE FOOTBALL PROFESSIONNEL
En ce qui concerne la LFP, il me parat d'ores et dj ncessaire d'attirer votre attention sur les chiffres que vous entendez publier et notamment le montant de l'endettement des clubs de Ligue 1. Vous estimez ce chiffre au 30 juin 2010 611 M en retraitant les donnes publies par la DNCG. Ce chiffre de 611, si nous comprenons vos calculs, correspond en ralit la somme des dettes financires, dettes sur mutations de joueurs et autres dettes. Or, si les dettes financires s'lvent bien 94,3 M et correspondent des sommes que les clubs devront rembourser des organismes prteurs (encore que les clubs disposaient la mme date d'une trsorerie excdentaire de 112,4 M, suprieure au montant de leur dette financire, donc), les montants de dettes sur mutations de joueurs (153,4 M) et d'autres dettes (362,3 M) ne reprsentent pas un endettement proprement parler, mais davantage de simples montants en dcalage de paiement et dont le rglement diffr, intervenant aprs la clture comptable du 30 juin, fait figurer les montants en dettes. Concernant, les dettes sur mutations de joueurs, il s'agit d'une simple dette fournisseur (crdit accord pour le paiement des indemnits de mutation par d'autres clubs). Il convient de rapporter ce chiffre au montant des crances sur mutations (135,3 M), sensiblement quivalent pour mesurer la dette nette. D'autre part, le risque pour les clubs franais serait qu'une partie significative de ces crances dbouchent sur des impays. Or, la grande majorit de ces crances sont vis--vis d'autres clubs franais ou de grands clubs europens, les impays sont donc extrmement rares et font l'objet de recours l'UEFA ou la FIFA, le cas chant. Concernant les autres dettes, il s'agit essentiellement de dcalages de dettes fiscales et sociales (paiements des salaires et des charges sociales du mois de juin effectus dbut juillet), comme c'est le cas dans toutes les entreprises. Ces paiements ont lieu le mois suivant et sont suivis la fois par la DNCG dans le cadre de son activit de rgulation conomique des clubs et l'UEFA dans le cadre du Fair Play Financier pour les clubs concerns. Aucun impay ni mme retard de paiement significatif n'est signaler sur ces postes. Viennent s'y ajouter des dettes commerciales fournisseurs comme pour toute entreprise, comparer avec les crances clients que les clubs accordent dans le cadre de leur activit commerciale. Leur montant est sensiblement quivalent.
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Au final, seule la dette financire (ici de 94,3 M) est rellement reprsentative de l'endettement des clubs et non le fait de simples dcalages de paiements. Il est noter qu'elle est la plus faible et de loin des grands championnats europens (estimations : Angleterre et Espagne : environ 3 Mds, Italie : 2,3 Mds, Allemagne : 645 M).
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA DDRATION FRANAISE DE VOLLEY-BALL
La situation financire concernant le paiement des licences est un problme rcurrent qui nous pose un vritable problme de trsorerie. En effet, la collecte de la part fdrale est laisse la charge des Ligues ou des Comits Dpartementaux qui nous la reversent avec un certain retard. La solution ce problme pourrait tre un paiement la Fdration par les clubs, la saisie de la licence. Concernant les procdures budgtaires, celles-ci sont revoir et parfaire. En 2012, la Fdration Franaise de Volley-Ball a acquis un logiciel de facturation GESCOM et une mise jour de SAGE EDITIONS PILOTEES qui permet de suivre les consommations budgtaires. Ces deux logiciels ne sont pas encore oprationnels ce jour et ce par manque de temps et de formation .
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE DU SPORT UNIVERSITAIRE
Notre Fdration ntant mentionne que trs occasionnellement, je nai pas dobservation formuler autre que le fait que le sport pour tous et sport de haut niveau sont prcisment les deux axes dactivit de notre fdration dans le monde universitaire.
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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU CENTRE NATIONAL POUR LE DVELOPPEMENT DU SPORT
De manire gnrale, je partage totalement les conclusions de la Cour quant la ncessit de recentrer ltablissement sur son rle de correction des ingalits daccs la pratique sportive en optimisant ses mthodes et en clarifiant les rles respectifs de ltat et des collectivits territoriales, premiers financeurs publics du sport en France. Toutefois, je souhaiterais mettre un avis plus rserv sur certains lments de constat de la situation actuelle et sur certaines des pistes proposes. Situation financire du CNDS La cour souligne la ncessaire vigilance sur les comptes de l'tablissement. Le CNDS partage tout fait cette exigence, qui justifie d'ailleurs les nombreux audits et contrles de l'tablissement (MAEC, Cour des comptes, IGF/IGJS, CEGFIP). C'est pourquoi, depuis sa cration, et en anticipation des rgles applicables en 2016 aux oprateurs, le CNDS pratique un suivi pluriannuel des dpenses en AE/CP. Ainsi, au moins deux fois par an, la trajectoire budgtaire pluriannuelle est prsente aux administrateurs aprs avoir fait l'objet d'analyses et de validations formelles par les tutelles, direction des sports et direction du budget. Le CNDS ayant bnfici comme de nombreux oprateurs du dynamisme des recettes affectes (indexes sur l'inflation jusqu'en 2012) et des recettes complmentaires sur les Paris sportifs, la tentation a t grande, comme le souligne la Cour, de lui faire financer certains projets qui ne relvent pas du sport amateur ni des missions premires de l'tablissement. Si l'on ne peut que souscrire une clarification prenne des rles et missions de chacun, il convient toutefois de nuancer les engagements pris ce titre. Concernant les Arnas, les dispositifs spcifiques de labellisation et de subventionnement drogatoires ont t supprims lors du CA du 13 novembre dernier. Le seul engagement comptable au titre des Arnas s'lve donc dsormais 2,5 M pour la grande salle de Brest. Concernant l'Euro 2016, si la somme des promesses politiques faites depuis 2008 s'lve bien 160 M, les comptes du CNDS approuvs le 13 novembre 2012 identifient les engagements juridiques de l'tablissement hauteur de 118 M. Cette somme est couverte par les prlvements complmentaires sur la FDJ (120 M). Le montant maximal des subventions qui pourraient encore tre attribues s'lve 42 M pour les stades de Lyon, Paris et Lens, projets qui ont connu de grandes modifications depuis
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2008, que ce soit en termes de travaux, de porteur de projet ou de mode de financement, certains ayant parfois t prsents comme 100 % privs. Ces financements reposent d'ailleurs avec acuit la question des subventions dans le cadre de "stipulations pour autrui", explicitement prvues par le code du sport pour les contrats de plan Etat/rgion. Ils sont une source importante de financement par le CNDS de projets ne relevant pas du sport pour tous (Creps de Voiron, de Dinar, Institut du haut niveau de Guyane...) Au total, les comptes approuvs le 13 novembre 2012 prvoient que les engagements restant couvrir - la "dette de l'tablissement" - s'lveront fin 2012 300 M pour les subventions d'quipement, Euro 2016 inclus (soit 785 261 662 engags depuis la cration de l'tablissement moins 484 984 345 de crdits de paiements consomms fin 2012). Ces engagements sont payables sur six ans, soit une annuit moyenne de 50 M gage sur les recettes futures de l'tablissement. Enfin, il est indniable que malgr les remarques de la Cour et les souhaits de la direction des sports, la situation des comptes publics n'a pas permis de rebudgtiser le fonds de concours de 19,5 M. Sur ce point, je ne partage pas les prconisations de la Cour. La signature des conventions d'objectifs par le CNDS rtablirait certes le droit budgtaire, mais de faon purement formelle, l'tablissement n'ayant aucunement les moyens humains de s'impliquer dans le suivi des conventions d'objectifs, en doublon du travail dj effectu par sa tutelle. Mais surtout, cela ne rpondrait pas au recentrage du CNDS sur le sport pour tous. En effet, si le fonds de concours est affect aux actions relevant du sport pour tous dans les conventions d'objectifs des fdrations, cela n'a pas conduit pour autant une hausse de cette action mais des redploiements internes au sein du programme sport. Ainsi, comme l'indiquent les projets annuels de performance, les prvisions de financement de la partie "promotion du dveloppement du sport" des conventions d'objectifs sont passes de 21,11 M en 2007 2,05 M en 2013 (avec donc un complment de 19,5 M du fonds de concours.) Ainsi, travers la non budgtisation du fonds de concours, ce sont 60,8 M qui ont t soustraits au dveloppement du sport pour tous par le CNDS entre 2009 et 2012 et 78 M de plus qui le seront d'ici 2016, soit 138,8 M au total. Le conseil d'administration ayant approuv l'unanimit des comptes l'quilibre pour la priode 2012-2016 lors du CA du 22 mars 2012 en tablant sur une suppression du fonds de concours en 2013 (DM 2012-1/dlibration 2012-09), le plan de redressement des comptes de l'tablissement a donc eu notamment pour objet de dgager 19,5 M par an au profit du fonds de concours et aux dpens de la part territoriale et des crdits rgionaliss d'quipement.
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C'est pourquoi, contrairement aux prconisations de la Cour, je continue de souhaiter que le fonds de concours soit rebudgtis ds que la situation des finances publiques le permettra. Aides aux associations sportives La Cour estime que le systme de soutien aux associations par le CNDS est inefficace en raison de la reconduction des subventions et de leur "saupoudrage". Elle prconise de privilgier des appels d'offres thmatiques avec des subventions d'un montant minimal de 5 000 . Le CNDS estime aussi que lintervention de ltat ne doit plus tre un soutien rcurrent au fonctionnement gnral des associations mais bien un levier de dveloppement de projets spcifiques et de transformation de l'offre d'animation sportive. Un tel ciblage nest pour autant pas incompatible avec le maintien dun lien direct entre ltat et des clubs sportifs, sous rserve de disposer des systmes dobservation, daccompagnement et dvaluation efficaces et au cot matris. Pourquoi alors viser imprativement une diminution drastique d'associations aides ? Le nombre de clubs subventionns par le CNDS est dj pass de 37 500 en 2008 28 700 en 2011, soit - 23,5 % en quatre ans quand la subvention moyenne augmentait elle de 29 %, passant de 1 854 2 397 . Cette rationalisation tait ncessaire mais sa poursuite est-elle le socle de notre politique publique de dveloppement du sport pour tous ? Vouloir aider en priorit les plus fragiles en cessant toute aide aux plus petits pose question. Aujourd'hui, seuls 15 % des bnficiaires du CNDS reoivent une subvention suprieure 5 000 et il s'agit essentiellement de structures dpartementales et rgionales. Or, le maillage, dj lacunaire, du tissu associatif en milieu rural ne repose pas exclusivement, loin s'en faut, sur de grosses associations structurantes mme de justifier un projet susceptible de recevoir 5 000 . Par ailleurs, dans ce schma, le financement direct des petits clubs ne relverait plus sauf exception que des communes, premiers financeurs publics du sport en France. Comment garantir alors que tous les excutifs locaux partageront nos objectifs de dveloppement de la pratique sportive pour les personnes qui en sont le plus loignes? Certains ne seront-ils pas, par exemple, insensibles la question du dveloppement du sport pour les jeunes issus de l'immigration ou la lutte contre les discriminations dans le sport ? Pour les petits clubs, les comits rgionaux et dpartementaux sportifs pourraient bien sr accrotre leur rle de "tte de rseau". Cela pose toutefois la question des reversements de subvention. Et surtout, leur objectif premier sera-t-il de corriger les ingalits d'accs la pratique sportive ou d'accrotre leur nombre de licencis pour des publics traditionnels ? Ces structures ne devront-elles pas aussi au pralable poursuivre leurs efforts, indniables, pour intgrer toute la richesse de la diversit dans leurs
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instances de gouvernance, ne serait-ce qu'en termes d'galit hommefemme ? Les reprsentants du mouvement sportif et des collectivits territoriales au conseil d'administration du CNDS ont d'ailleurs rgulirement fait part de leur opposition un relvement continu du seuil des subventions. Dans le cadre actuel, les financements du CNDS sont en effet souvent perus comme un gage de crdibilit du projet associatif sportif et comme un relais essentiel l'action de l'tat. Le CNDS a donc rsolument un rle jouer, complmentaire celui des collectivits, pour corriger les ingalits daccs la pratique sportive en ciblant spcifiquement certains publics, territoires et thmatiques, en accompagnant la transformation de loffre sportive et en faisant rayonner les valeurs d'quit rpublicaine sur tout le territoire. Pourra-t-on atteindre cet objectif en abandonnant majoritairement le soutien direct de l'Etat aux clubs, qui sont pourtant le premier niveau de mise en uvre concrte et immdiate des actions de dveloppement ? De plus, la Cour relve que les subventions du CNDS ne reprsentent parfois que 10 15 % du budget de l'association. C'est exact mais c'est bien parce que, comme le souhaite la Cour, le CNDS ne soutient pas le fonctionnement gnral de l'association mais bien des projets spcifiques qu'elle aura dvelopps. Ce calcul moyen ne doit donc pas faire oublier que, sur les actions quil soutient, le CNDS pratique rgulirement des taux compris entre 50 et 100 %. Pour autant, l'un des objectifs essentiels assigns au CNDS est bien d'accompagner les associations sportives vers une meilleure structuration et professionnalisation. Lors de son contrle du CNDS effectu en 2010- 2011, la Cour avait dj fait part de ses remarques quant au nombre lev de subventions attribues par ltablissement et la ncessit dun recentrage. Je regrette que les travaux conduits depuis plus de 18 mois avec ses tutelles, la Direction gnrale de la modernisation de lEtat et de nombreux services dconcentrs naient pas t mentionns car ils visent prcisment mettre en uvre les recommandations formules par la Cour dbut 2011. Ainsi, ltablissement a totalement repens son processus de subventionnement. Les circulaires soulignent l'importance de lobservation des territoires pour dterminer de vritables stratgies dinterventions cibles sur la correction des ingalits, au travers dappels d'offre. Le subventionnement, laccompagnement et lvaluation dcoulent naturellement de ces stratgies labores au niveau de chaque rgion, en concertation avec le mouvement sportif et les collectivits. Les dernires circulaires pour 2013 laissent ainsi aux prfets de rgion le soin d'laborer en commissions territoriales leurs stratgies
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d'intervention et d'identifier leurs cibles d'actions prioritaires. La plus grande libert de mise en uvre va de pair avec de plus grandes exigences en matire d'valuation. L'ensemble ncessite bien sr que le CNDS poursuive le travail d'appui et de formation aux services dconcentrs, porteurs de changement et d'amliorer les outils : demande de subvention dmatrialise et dossier simplifi notamment. La Cour a aussi abord le domaine essentiel du sport scolaire. Lactualisation des chiffres (nombre de modules, consommation des crdits) mais aussi lanalyse qualitative des oprations conduites montrent que le dispositif de laccompagnement ducatif a dsormais trouv toute sa place comme passerelle entre le monde scolaire et les clubs sportifs. Un tel lien est primordial pour viter labandon massif de la pratique licencie par les jeunes une fois leurs tudes termines. L'organisation concerte mise en place au niveau territorial entre le champ sportif et le champ scolaire pourrait servir dexemple lors de futures exprimentations. Subvention aux quipements sportifs La Cour voque la ncessit de refonder les dispositifs et modalits de soutien estimant nouveau que les dispositifs actuels sont peu lisibles et ne contribuent pas corriger les ingalits d'accs aux quipements sportifs Le CNDS partage totalement ces objectifs de correction des disparits territoriales de loffre dquipements sportifs (source dingalit de pratiques sportives) et de cohrence des choix stratgiques d'amnagement du territoire dans le domaine sportif. Le CNDS doit donc affiner lidentification des besoins au moyen doutils de recensement et de diagnostic, en s'appuyant sur des schmas de cohrence territoriaux et des plans de dveloppement. Le CNDS pourra ainsi contribuer une radaptation du parc des quipements sportifs au niveau territorial et national au regard des objectifs fdraux et du droit daccs pour tous aux quipements sportifs. Comme le souligne la Cour, des efforts importants doivent encore tre faits. Toutefois, ces chantiers ont t ouverts ds 2011, sur la base notamment des prconisations de la Cour. La Cour a point linsuffisante motivation des avis des fdrations sportives. Le CNDS encourage pourtant la ralisation de schmas stratgiques de dveloppement des infrastructures sportives. A ce jour, les fdrations les plus importantes, tant en nombre de pratiquants qu'en termes de subventions accordes (football, rugby, judo, athltisme, natation, gymnastique, basket-ball, handball,...) ont labor des rflexions approfondies voire ont mis en place de vritables schma directeurs d'quipements sportifs et ont commenc prendre en compte une vision gnrale des manques de la discipline concerne. Ce sont ainsi plus de 80 % des quipements financs par le CNDS qui sont concerns et pour lesquels les choix peuvent sappuyer sur un travail pralable d'objectivation de la
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stratgie fdrale. Ces analyses sont croises avec celles lies lamnagement du territoire dans le domaine sportif. La Cour pourra aussi relever le lancement d'appels projets spcifiques pour des territoires carencs : 10 M pour les zones urbaines sensibles en 2009, 9 M pour la Seine Saint Denis et 8 M pour la Guyane en 2011. Enfin, la Cour souligne que seuls 35 % des quipements financs en 2011 sont situs dans des dpartements carencs. Sans doute, mais le dpartement est-il la bonne chelle lorsqu'il s'agit de contribuer au maillage du territoire par des quipements sportifs rapidement accessibles ? Ainsi, toujours suite aux recommandations de la Cour, le CNDS a enrichi ses outils d'analyse par la densit moyenne d'quipements sportifs dans un rayon de 10 km autour de l'EPCI concern. La part des financements consacrs en 2011 par le CNDS aux EPCI ayant une densit d'quipement infrieure la moyenne nationale atteint alors 50 %. Les analyses portent aussi par discipline, au risque sinon de refuser de financer une piscine parce qu'il y aurait dj un terrain de tennis non loin. Pour les piscines, ce taux est pass de 39 % en 2009 54 % en 2011. Lors de leur examen au niveau national, les projets sont par ailleurs situs sur une cartographie issue du RES pour faire ressortir les carences ou les ventuelles redondances. De plus, en matire de dpense subventionnable, le CNDS peut sappuyer sur les tudes ralises depuis 2011 sur les cots moyens par type dquipements afin de mieux cibler la dtermination de laide octroye dans un souci de transparence et dquit entre porteurs de projets. Une refonte du comit de programmation, telle que prconise par la Cour, permettra peut-tre de mieux prendre en compte tous ces outils destins objectiver les choix. Gouvernance largie aux diffrents acteurs du sport Comme la Cour le souligne, une gouvernance renouvele au niveau rgional donnerait une meilleure lisibilit aux interventions visant la rduction des ingalits sociales et conomiques daccs aux pratiques sportives et de loisirs, la professionnalisation des acteurs, lanimation des territoires et limpulsion de dynamiques communes. Le CNDS est donc trs favorable une structuration de la concertation territoriale, sur des champs bien plus vastes que ceux traits au sein des commissions territoriales du CNDS, permettant dinscrire le sport dans le projet de territoire et dlaborer les volets sport des diffrents grands schmas stratgiques rgionaux. Le CNDS est donc aussi bien sr tout fait favorable une meilleure prise en compte des collectivits territoriales dans ses commissions. Une modification du code du sport pourrait d'ailleurs opportunment y prvoir des obligations de parit ainsi qu'au sein du conseil d'administration.
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CONCLUSION Le CNDS a rsolument un rle jouer, complmentaire celui des collectivits, pour corriger les ingalits daccs la pratique sportive en ciblant spcifiquement certains publics, territoires et thmatiques, en accompagnant la transformation de loffre sportive et en faisant rayonner les valeurs d'quit rpublicaine sur tout le territoire. Comme suite au prcdent rapport de la Cour portant sur sa gestion, le CNDS prendra donc en compte la plupart des conclusions de ce rapport pour mieux cibler ses interventions en faveur de la correction des ingalits d'accs la pratique sportive et amliorer ses performances de gestion, de contrle et dvaluation.
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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE L'INSTITUT NATIONAL DU SPORT, DE L'EXPERTISE ET DE LA PERFORMANCE
Le projet de rapport public thmatique intitul " Sport pour tous et sport de haut niveau : pour une rorientation de l'action de l'tat ", que la Cour se propose de publier prochainement, appelle de ma part, en ma qualit de Directeur Gnral de l'INSEP, au-del d'un ensemble de demandes de rectifications, prcisions et ajouts, indispensables l'exactitude matrielle et la bonne comprhension du texte, la rponse suivante. Il n'est pas, l'analyse de l'INSEP, opportun que les aides personnalises (AP) et les Conventions d'Insertion Professionnelle (CIP) doivent, trs prioritairement, pour ne pas dire quasi exclusivement, bnficier (qu') l'lite (et tout particulirement aux sportif(ve)s de haut niveau class(e)s Elite ). Ce principe mrite un examen trs attentif. Les aides (AP ; CIP) doivent effectivement tre mieux " cibles " (quantitativement et qualitativement). Mais il est impratif de tenir le plus grand compte de la (des) ralit(s) des diffrentes disciplines sportives. Il ne sert rien, voire mme il pourrait tre " contre-productif ", en regard de l'objectif de performance sportive nationale, d'aboutir un dispositif de cumul d'aides par des sportif(ve)s de haut niveau (les mmes, peu nombreux) qui disposent d'aides parfois importantes et, en tout tat de cause, diversifies (tat, Collectivits Territoriales, sponsors, quipementiers, fdrations, ...). Ce qui est essentiel c'est, d'une part, que ces aides soient mieux " cibles " et, d'autre part, que les aides alloues permettent d'ouvrir le " compteur retraite ", car elles sont dclares. Par ailleurs, les responsabilits et comptences trs significativement accrues dvolues l'INSEP au titre des dispositions du dcret n 2009-1454 du 25 novembre 2009 (passage d'EPA EPSCP) et, plus particulirement, celles lies l'animation du Rseau National du Sport de Haut Niveau (RNSHN), constitu des 3 coles Nationales, des 16 CREPS et des autres structures [publiques et prives] constitutives des parcours de l'excellence sportive [PES] ont, trs profondment, " boulevers la donne " en matire d'organisation, de fonctionnement, de budget et de finances. L'tablissement est, et demeure, en effet, aujourd'hui, d'une part, centr sur ses " activits historiques ", mme si celles-ci ont connu de trs profondes et rcentes volutions et adaptations (27 Ples France, prs de 600 sportif(ve)s de haut niveau, 600 cadres en formation l'anne, ...) sur son site (28 hectares situs au 11 avenue du Tremblay, 75012 PARIS).
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L'INSEP est, d'autre part, au titre de l'animation du Rseau National du Sport de Haut Niveau (RNSHN), missionn pour intervenir " hors ses murs" en direction et au bnfice d'acteurs [publics et privs] qui ne contribuent pas, dans les faits, au financement, rel, de son organisation, de son fonctionnement et des services [dits] " traditionnels " qu'il assure. La finalisation, et surtout la mise en uvre, oprationnelle et quotidienne, d'un " modle conomique sportif durable " (MESD) de l'INSEP est donc centrale. Or, cela ne va pas de soi, d'une part, parce que les autres tablissements Publics Nationaux du Ministre charg des Sports (Ministre des Sports, de la Jeunesse, de l'ducation Populaire et de la Vie Associative) [coles Nationales, CREPS] mettent, frquemment, en avant la notion de gratuit des prestations (qui leur seraient naturellement " dues ", dans le cadre de " la fonction rseau ") ; d'autre part, parce que des fdrations sportives, en particulier au sein de celles qui sont accueillies l'INSEP, ont tendance considrer qu'elles payent dj (et n'ont plus le faire) puisqu'elles acquittent, tout le moins, pour une part importante, au nom et pour le compte de " leurs " sportifs et sportives accueilli(e)s au sein des [27] Ples France de l'INSEP, le prix des " pensions ". Les explications fournies par l'INSEP [consistant rappeler que le prix des " pensions " - payes par les fdrations pour le compte des sportif(ve)s de haut niveau - a pour objet et effet de couvrir les prestations dues ce titre par l'tablissement ces mmes sportif(ve)s de haut niveau accueilli(e)s] et qu'elles ne les couvrent d'ailleurs qu' hauteur d' peine 10 %, sont assez vite " dpasses " par des fdrations qui estiment tre en droit de rclamer des services au-del des prestations dues, stricto sensu, aux sportif(ve)s de haut niveau (accueilli(e)s au sein des Ples France). C'est dans ce contexte que l'INSEP a fait raliser deux audits (le premier en 2009 par le cabinet Ernst and Young et le second en 2011par le cabinet Bea ring Point) ; tous deux ont trs bien mis en exergue l'impratif de parfaitement identifier, aujourd'hui (et...demain), sur une base analytique, les prestations constitutives du forfait et celles ... qui n'taient (et ne sont) pas dans le forfait. L'INSEP s'attache mettre en uvre ces prconisations. L'exercice reste, cependant, complexe avec plusieurs fdrations, et, tout particulirement, celles bnficiaires de Ples France implants au sein de l'tablissement. Par ailleurs, les initiatives prises par l'INSEP pour " donner corps " au RNSHN dans les domaines de la recherche, de la formation, du mdical,... et qui " engendrent " cots et [normalement] prix, sont, et restent, des sujets trs dlicats dans leur " maniement " avec les directeur(trice)s des autres tablissements Publics Nationaux du Ministre charg des Sports. L'INSEP a, sans conteste, effectu, depuis quelques annes et notamment depuis les trois dernires annes, de trs significatifs progrs en la matire. Ils demeurent, cependant, encore insuffisants en regard des enjeux et de l'volution du contexte conomique (ncessit d'une matrise accrue de la
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COUR DES COMPTES
dpense publique et besoin de dgager des supplmentaires pour faire face de nouveaux cots).
ressources
propres
Au total, le sujet (au demeurant dlicat...) du modle conomique, support de l'activit et du fonctionnement du Rseau National du Sport de Haut Niveau (RNSHN) qui fait de I'INSEP un " centre [de] ressources " et une " tte de rseau " (RNSHN), n'a pas t trait la mise en place des dispositions du dcret du 25 novembre 2009. Il y a eu, au mme moment, double extension du primtre de responsabilits de l'INSEP : au titre de l'animation du RNSHN et au titre de l'intgration des responsabilits entirement dvolues la Prparation Olympique et Paralympique (POP). Les crdits spcifiquement et antrieurement identifis au bnfice de la POP par le Ministre charg des Sports ne le sont plus aujourd'hui... L'INSEP a donc t contraint, en mme temps qu'il rflchissait de (ses) nouveaux quilibres lis la trs nette volution et amlioration de son offre interne, a, simultanment, d penser une dimension complmentaire tourne vers l'extrieur (RNSHN et ex actions menes par la POP). Ce modle global, dit " modle conomique sportif durable " (MESD) appelle sans conteste, audel du volontarisme, de l'inventivit ou des mthodes propres l'INSEP, une(des) intervention(s) de cadrage du Ministre charg des Sports. Il est, en conclusion, et l'exprience, ncessaire que la Tutelle intervienne pour " fixer les rgles du jeu ", tout particulirement, mais pas seulement, dans les relations qui doivent s'tablir au sein de la " sphre publique ", la lgitimit stratgique et technique de l'INSEP n'tant pas, elle seule, suffisante pour faire voluer certaines approches.
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES 227
RPONSE DU PRSIDENT DE LUNION NATIONALE DU SPORT SCOLAIRE
1) Une insuffisante distinction, dans le rapport, de lorganisation et des missions du sport scolaire et du ministre de lducation nationale. OBSERVATION : en ce qui concerne lorganisation, on notera cependant une certaine cohrence des textes qui sont applicables. Le code de lducation renvoie pour ce qui les concerne les associations sportives scolaires, aux dispositions du code du sport en son article L. 552- 4 : Les associations sportives scolaires et les fdrations sportives scolaires sont soumises aux dispositions du code du sport . En miroir, le code du sport dispose en son article L. 121-2 que Les associations sportives scolaires et universitaires sont soumises aux dispositions du prsent code ainsi qu'aux livres V et VIII du code de l'ducation . 2) Cette situation aboutit un fonctionnement peu en rapport avec les principes habituels de la libert associative. OBSERVATION : Sur la question de la gouvernance, le R. 552-2 du code de lducation tablit la prsidence de droit, et droge ainsi aux dispositions du code du sport imposant aux associations et fdrations souhaitant obtenir un agrment des modalits dlections internes. On notera cet gard que le L. 552-2 du code de lducation dispose que les associations sportives dtablissement ne sont pas soumises lobtention dun agrment pour bnficier de laide de lEtat. Ces principes drogatoires de gouvernance sont aussi applicables aux fdrations scolaires, comme le stipule larticle L. 131-4 du code du sport : A l'exception des fdrations sportives scolaires et universitaires, les fdrations sportives sont diriges par une ou plusieurs instances lues par les membres de la fdration . On notera : dune part quil ny a pas en lespce de contradiction avec la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation, en ce que celle-ci nimpose pas un mode particulier daccs la gouvernance ;
dautre part que cette architecture juridique est une forme de

rponse la ncessaire implication et au contrle du ministre de tutelle, appel par la Cour des comptes.
228
COUR DES COMPTES
3) Aucun texte ne dfinit de faon prcise la rpartition des rles et des objectifs entre lducation nationale, lUNSS et les associations qui lui sont affilies. OBSERVATION : On notera que si le lien entre le ministre des sports, les fdrations sportives et les clubs nest constitu, via le code du sport, que par un dispositif visant encadrer les fonctionnements statutaires et juridiques, les fdrations scolaires, les associations sportives dtablissement ainsi que leurs fdrations sont soumises dans leurs missions mmes et leurs objectifs, aux directives du ministre de tutelle, via les circulaires et notes de service relatives au sport scolaire. Ainsi, plusieurs textes permettent la cohrence des rles et des objectifs entre lducation nationale, lUNSS et les associations sportives, et mettent ainsi en exergue le contrle du ministre de tutelle : la note de service de dcembre 1987, la circulaire davril 2002, la circulaire daot 2010 relative au dveloppement du sport scolaire, la note du 24 aot 2011 relative aux lections aux instances dpartementales, rgionales et nationales de lUNSS, la lettre du 7 mars 2012 aux Recteurs relative laugmentation du nombre de licencis lUNSS, larrt du 13 janvier 2012 relatif aux modalits dorganisation du CCF EPS au baccalaurat 2013 (article 18), la circulaire de mai 2012 relative lvaluation de lEPS au baccalaurat de lenseignement gnral et technologique (point 3, le haut niveau du sport scolaire), le vadmcum des pratiques sportives lcole, parution au Bulletin officiel de lducation nationale des postes de directeur de lUNSS. 4) Les modalits dintervention des enseignants dducation physique. OBSERVATION : si la dure consacre nest effectivement exprime par les rglements (1), la participation elle-mme des enseignants dans le cadre de leur service trouve cependant rfrence dans deux textes : le dcret n 80-627 du 4 aot 1980 relatif au statut particulier des professeurs d'ducation physique et sportive : Ils participent la formation, l'entranement et l'animation sportive . larticle R. 552-2 du code de lducation, transfert du dcret n 86-495 du 14 mars 1986, qui dispose en son article 4 : Lanimation de l'association est assure par les enseignants d'ducation physique et sportive de l'tablissement .
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES 229
On ajoutera la note de service du 1er dcembre 1987, un rappel du forfait dans la circulaire du 25 avril 2002 et celle du 18 aot 2010, enfin dans le rglement intrieur de lUNSS la fois dans son prambule et dans son article III. 3. 22. On en trouve une explication historique dans la note de service n 84-309 du 7 aot 1984 dsormais abroge. 5) Des objectifs et indicateurs insuffisants pour le sport scolaire Pas dobservation sur la situation constate. Nanmoins, nous informons la cour que le ministre de lducation nationale et lUNSS ont dcid de btir pour 2013 un conventionnement pluriannuel visant dcliner des objectifs partags valuables, aux termes desquels la subvention du ministre sera annuellement accorde. Cette convention sappuiera notamment, en terme dobjectifs, sur le plan national de dveloppement scolaire , issu des dbats auxquels ont particip tous les acteurs, dirigeants et administrateurs de lUNSS. Egalement destinataire du projet dobservation de la Cour, le Ministre de lconomie et des finances ne lui a pas adress de rponse.
230
COUR DES COMPTES
DESTINATAIRES NAYANT PAS REPONDU
le ministre de lconomie et des finances

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Sport pour tous et sport de haut niveau : pour une rorientation de l laction de ltat

Rapport public thmatique Janvier 2013

CHAPITRE II LE DEVELOPPEMENT DU SPORT POUR TOUS ................................................................................................57

COUR DES COMPTES

CHAPITRE III LA POLITIQUE DU SPORT DE HAUT NIVEAU ............................................................................................93

CHAPITRE IV LES RELATIONS AVEC LES FEDERATIONS SPORTIVES.................................................................................. 131

Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -

COUR DES COMPTES

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Chapitre I Le rle de ltat face aux volutions du sport

I - Une place spcifique dans lorganisation du sport franais

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1 - Une affirmation croissante du rle de lEtat

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Disposition codifie larticle 302 bis ZE du code gnral des impts.

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b) Une reprsentation nationale et internationale autonome

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c) Ltat entretient une relation tutlaire avec le mouvement sportif

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C - La place croissante dautres acteurs

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2 - LUnion europenne : un acteur qui saffirme

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3 - La monte en puissance de la professionnalisation du sport

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II - Des moyens dintervention importants

A - Ltat, un financeur minoritaire

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Graphique n 3 : La dpense sportive en France en 2009

Source : direction des sports, donnes du recensement des quipements sportifs.

LE ROLE DE LETAT FACE AUX EVOLUTIONS DU SPORT

B - Des moyens financiers nanmoins importants

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491,24 530,65 523,47 579,77 563,81 579,64

184,26 203,38 200,71 246,67 243,55 234,90

306,98 327,27 322,76

333,1 320,26 344,74

217,3 246,87 209,45 233,99 286,54

670,66 747,95 770,34 789,22 797,80 866,18

LE ROLE DE LETAT FACE AUX EVOLUTIONS DU SPORT

Source : direction des sports

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