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Burocracia e autoritarismo no Brasil: o caso do regime militar

Bureaucracy and authoritarianism in Brazil: the case of the military regimen

Maurcio Ferreira da Silva*

Professor, Colegiado de Cincias Sociais, Universidade Federal do Recncavo da Bahia UFRB, Cachoeira, Bahia, Brasil e-mail: maufsilva@uol.com.br *autor correspondente

O artigo se prope a uma anlise da ditadura militar brasileira sob a perspectiva de Estado Burocrtico-Autoritrio apresentada por Guillermo ODonnell. Para tanto, alm das referncias tericas, se estrutura baseado em trs linhas de abordagem que fundamentam a relao: a do processo poltico, que trata do movimento dos atores; a da legislao, que se refere ao conjunto de normas institudas durante o regime e a econmica, que procura apontar o vis capitalista caracterstico da ditadura militar.
RESUMO

Recebido: 16/02/2012 Aceito: 20/05/2012

Ditadura militar; Burocracia; Autoritarismo; Segurana nacional; Dependncia.

PALAVRAS-CHAVE

The article proposes analysis of Brazils military dictatorship from the perspective of bureaucratic-authoritarian state by Guillermo ODonnell. To this end, besides the theoretical references, is structured based on three lines of approach that underlie the relationship: the political process, which deals with the movement of the actors; the law, which refers to the set of rules imposed during the regime and economic, which tries to point out the capitalism bias characteristic of the military dictatorship.
ABSTRACT KEYWORDS Military dictatorship; Bureaucracy; Authoritarianism;

National security; Dependence.

Introduo
As dcadas de 1960 e 1970 foram cenrio do surgimento de diversos golpes de Estado na Amrica latina. Tais golpes proporcionaram a criao e manuteno de formas centralizadas de governo que, para uma forte vertente terica, foram classificadas como modelos de Estado BurocrticoAutoritrio. A concepo de Estado BA explicada por Guillermo ODonnell a partir de cinco caractersticas bsicas. Em linhas gerais, e considerando a metodologia que aqui se desenvolveu, possvel enquadr-las em trs segmentos: o
vol. 21, n. 1, p. 115-123, jan./jun. 2012 http://dd.doi.org/10.4322/tp.2012.009

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da ao dos atores, o segmento da excluso poltica e do processo de despolitizao e o segmento da excluso econmica e aprofundamento do capitalismo perifrico e dependente. No primeiro segmento, ODonnell trata dos atores envolvidos com a funo de gerenciamento. Afirma que os pases que adotaram tal modelo possuram, no alto comando do governo, pessoas com slida carreira em organizaes complexas e burocratizadas, como so os casos das Foras Armadas, de grandes empresas privadas e de reas administrativas do prprio Estado. (ODonnell, 1986: 21). Estes atores possuam, em comum, um histrico de trabalhos burocrticos. O segundo segmento trata das questes mais diretamente ligadas ao aspecto poltico. No que concerne participao, ODonnell afirma que os Estados BA compem sistemas de excluso poltica, pois fecham os canais de acesso da sociedade e impem, atravs da represso, controle vertical sobre instituies representativas, principalmente sobre os sindicatos. J no que diz respeito ao despolitizante, o estudo indica o propsito do BA de direcionar, para um ambiente tcnico, aquilo que se configura, na realidade, como ao poltica-administrativa, como as questes sociais e as polticas pblicas. (ODonnell, 1986: 21). Por fim, ao terceiro segmento direcionam-se os fatores de ordem econmica. No sentido da excluso, sinaliza que a ao prtica do BA coloca em xeque as aspiraes de participao das camadas populares nas questes econmicas, o que aprofunda as desigualdades inerentes do capitalismo. Este fato gera forte contradio ao ser comparado com o desenvolvimento industrial que, por sua vez, corresponde ao ltimo aspecto deste segmento. Ao passo que a realidade socioeconmica determina desigualdades provenientes da excluso econmica, a fase BA, segundo ODonnell, compe importante etapa de transformao dos mecanismos de acumulao existente nas sociedades de classe. Tais transformaes, por consequncia, contribuem para aprofundar [...] um capitalismo perifrico e dependente, mas dotado de uma extensa industrializao. (ODonnell, 1986: 21). Este artigo tem como objetivo mostrar a pertinncia do enquadramento do regime militar brasileiro nos postulados sobre o modelo de Estado BurocrticoAutoritrio apresentado por ODonnell. Para tanto, a metodologia adotada segue a separao em segmentos apresentada anteriormente, logo, o texto ser dividido em trs sees temticas: dos atores, da poltica e da economia.
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Atores e Processo Poltico

Existe uma confluncia de fatores que explicam porque o Brasil comps um dos campos de atuao de setores conservadores com vistas implantao do Estado Burocrtico-Autoritrio. Em linhas gerais, contudo, pode-se aferir que o golpe de Estado de 1964 no deve ser visto de forma isolada, mas como parte da estratgia de controle ideolgico no continente. A queda de Joo Goulart representou o incio do ciclo militar no pas, mais precisamente, do denominado regime militar. A participao dos atores no processo que desencadeou o golpe de Estado foi determinante na escolha do novo presidente. O Marechal Humberto Castello Branco, ento chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, teve seu nome referendado no apenas pelo alto escalo militar, mas tambm pelos civis que participaram, direta ou indiretamente, do golpe. Segundo pronunciamentos do prprio presidente, seu governo deveria ter como objetivo limpar as instituies polticas, retirando os obstculos impatriticos. (Tavares, 1977: 102). Vigorou sob a dicotomia entre os que defendiam o pronto restabelecimento da democracia e os que almejavam o aprofundamento do autoritarismo, o que gerou dois campos distintos dentro das Foras Armadas, como atesta o General Ernesto Geisel:
Foi um erro ter-se ficado tanto tempo. Surgiu, desde logo, o problema do combate ao comunismo, ao terrorismo, corrupo. Alm disso, manifestou-se outro problema grave: o da diviso no Exrcito entre a linha dura e a rea mais moderada, que tendia para a normalizao. [...] Havia muitos oficiais que eram moderados e cuja tendncia era se agrupar em torno de Castello. E havia outros que eram mais exaltados, mais radicais, e que se uniram em torno do Costa e Silva. (DAraujo e Castro, 1998: 168).

Entretanto, o que se viu, a seguir, foi a implantao de um regime de exceo estimulado pela decretao de atos institucionais, principalmente para a escolha do presidente da repblica. Ora, a restrio participao poltica corrobora um dos preceitos levantados por Guillermo ODonnell acerca do Estado Burocrtico-Autoritrio: a supresso da cidadania no sentido da participao poltica. Segundo tal formulao, o modelo de estado BurocrticoAutoritrio (BA) se caracteriza como a ruptura de sistemas de representao democrtica. Essa ruptura motivada, segundo ODonnell, pelo fato de que, para os responsveis pelo BA, o que
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coloca em risco a manuteno do Estado1 Capitalista a proliferao de movimentos contestatrios nos diversos nveis da representao poltica. Logo, sua principal caracterstica a da defesa da organizao capitalista em seus principais aspectos, ou seja, a economia de mercado e o modelo de estado. Assim, o BA mira o conjunto de caractersticas vinculadas cidadania e nelas descarrega o arsenal de medidas que, do ponto de vista ideolgico, expe as entranhas do autoritarismo. Nesse sentido a cidadania combatida em termos da organizao institucional e dos canais de participao da vida poltica, ou seja, na proibio da organizao da sociedade em instituies representativas (sindicatos, movimentos sociais, etc.) e nas que dizem respeito ao acesso a canais de participao direta (principalmente os partidos). Seria leviano afirmar que, na hiptese da ausncia de um setor mais duro entre os militares, a democracia seria restabelecida. Se levarmos em considerao os diversos agenciamentos do cenrio, pode-se constatar que a tendncia, naquele momento, era de fechamento e no de abertura, principalmente em se considerando a conjuntura internacional e o acirramento da Guerra Fria. Alm disso, os membros do governo provenientes da Escola Superior de Guerra ocupavam cargos importantes na administrao superior e possuam um claro projeto nacional, principalmente no mbito econmico. De qualquer forma, fato que a configurao de dois grupos distintos proporcionou situao favorvel escolha de Costa e Silva para a sucesso de Castello Branco. Na verdade, seu nome representou uma imposio do comando militar, tanto na anlise de Ernesto Geisel quanto do General Hugo de Abreu. Para Abreu, a atitude de cerceamento do processo eleitoral tomada por Castello Branco, alm de causar o primeiro desvirtuamento dos princpios que levaram Revoluo, visou evitar um mal maior (Abreu, 1980: 64). Por sua vez, Geisel ressalta o desejo de Castello Branco em devolver o comando do Executivo para um civil:
Veio a sucesso, e Castello pensou num candidato civil. Era o sonho dele. Mas era um sonho utpico naquelas circunstncias [...] Pensou em fazer do Bilac Pinto o novo presidente da Repblica. Depois pediu uma lista aos polticos do partido do governo, com cinco nomes. Mas isso no deu em nada. Os polticos e a maioria dos militares se

fixaram no nome do Costa e Silva. Passou a ser um fato consumado. (DAraujo e Castro, 1998: 168).

No dia 15 de Maro de 1967, o Marechal Costa e Silva tomava posse. Seu governo foi marcado pelo aprofundamento do autoritarismo em uma conjuntura de maior questionamento da legitimidade do regime. A abertura poltica tornou-se pauta na agenda de diversos segmentos da sociedade civil, principalmente de setores que haviam apoiado o golpe de 1964. Carlos Lacerda transformou-se em ferrenho crtico e encabeou a Frente Ampla 2, juntamente com Goulart e Kubitschek. Paralelo a isso, mesmo tendo se credenciado como representante da chamada linha dura do regime, as aes de controle do presidente passaram a ser questionadas pela elite militar, acirrando ainda mais os debates internos:
Costa e Silva veio como representante da linha dura, embora cedo a tenha desapontado com seu esprito liberal. Mas o ciclo vicioso j estava implantado: a violncia e sua represso acabaram criando o clima que obrigou Costa e Silva a aceitar o A.I. 5. (Abreu, 1980: 257).

ODonnell enquadra o Estado no mbito das relaes de dominao que preenchem a estrutura social, ou seja, caracterizado como relao social de dominao. Assim e tendo em vista a condio inerente do conjunto das relaes de dominao tem a capacidade de operar a partir de instituies especficas de coao com o propsito de organizar as relaes sociais. Logo, reside no mbito da sociedade civil, mesmo que suas resolues operem na coao desta sociedade civil. (ODonnell, 1986: 16)

O ano de 1968 pode ser considerado marco na estruturao e formalizao do modelo burocrticoautoritrio brasileiro. Sob os auspcios da crescente onda de contestao do regime, o comando governista se viu forado, segundo argumento de Lyra Tavares, a radicalizar no sentido das regras de controle (Tavares, 1977: 135). Costa e Silva no demonstrava satisfao com as solues de cunho autoritrio encontradas para resolver os conflitos. Talvez por influncia de seu perfil liberal, manifestado por Abreu e Geisel, ele tenha procurado uma alternativa para a crise dentro dos parmetros constitucionais. E esta alternativa foi, de acordo com Geisel, a preparao de uma nova Carta Constitucional, elaborada com o auxlio do vice-presidente Pedro Aleixo, mas que no chegou a ser promulgada em funo do acidente vascular que o acometeu. (DAraujo e Castro, 1998: 210). Foi este acidente vascular o responsvel por seu afastamento. A priori, o que as diretrizes legais previam era a substituio automtica por Pedro Aleixo. No entanto, tendo em vista a pouca confiana da elite militar em um civil, nova alternativa foi elaborada. Um golpe na avaliao de Ernesto Geisel.
2

Consistiu em movimento que, em linhas gerais, reivindicava a redemocratizao do pas. Agregou diversas correntes durante o tempo em que se manteve ativo. Alm de Lacerda, Goulart e Kubitschek, partidrios dos diversos partidos de oposio e segmentos organizados da sociedade ali atuaram. (Silva, 1983: 27)

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Fala-se em golpe de 64, mas o golpe realmente foi dado quando impediram Pedro Aleixo de tomar posse. Por que Pedro Aleixo no assumiu? Porque era um poltico, e fora o nico membro do governo a votar contra o A.I. 5. Achavam que ele no ia dar conta do problema. A primeira coisa que haveria de querer era derrubar o A.I. 5. Por isso, concluram que no podia assumir. (DAraujo e Castro, 1998: 210).

Uma junta militar, formada pelos ministros Augusto Rademaker (Marinha de Guerra), Aurlio de Lyra Tavares (Exrcito), Mrcio S. Mello (Aeronutica) assume o comando do poder Executivo. E foi desta junta a responsabilidade pelas decretaes da Emenda Constitucional de n 1 - que dava nova redao Constituio de 1967 e da Lei de Segurana Nacional. Tais regulamentaes foram fundamentais para o aprofundamento do aspecto autoritrio do regime.

Esta manobra condiz com o princpio do Estado autoritrio implantado a partir do golpe. Submeter os demais poderes aos ditames do Executivo, retirando deles a autonomia que rege o preceito liberal-republicano tornou-se uma prtica constante. Prova disso que esta Carta, segundo Vieira, fruto de um texto criado pelo prprio Executivo com o auxlio tcnico de alguns juristas e posteriormente remetido ao Congresso Constituinte para simples apreciao (Vieira, 1988: 89), o que pressupe sua aprovao sem o devido debate e insero dos representantes da sociedade. O texto versa sobre a consolidao de um sistema democrtico representativo, corroborando o discurso adotado aps o golpe. No entanto a realidade dos fatos comprova justamente o contrrio.
Em nenhum momento sequer se cogitou da convocao de uma Assemblia Constituinte, e o texto apresentado pela presidncia da repblica para votao apenas buscava organizar o pas de acordo com as vrias modificaes que os atos institucionais e emendas j haviam realizado. (Quirino e Montes, 1987: 66).

Excluso e Despolitizao pela tica da Legislao

Tanto a Carta Constitucional de 1969 quanto a Lei de Segurana Nacional foram fundamentais para convergncia dos preceitos apresentados por ODonnell em torno da excluso da sociedade da dinmica poltica e do processo de despolitizao das aes de governo. Por isto, esta seo subdivide-se justamente entre os dois documentos.

Constituio de 1967 e 1 Emenda de 1969

A Constituio de 1967 resultado da presso sofrida pelo excesso de emendas e atos institucionais impostos a partir de 1964. Seu mecanismo de elaborao seguiu os critrios ditatoriais implantados a partir do golpe, j que o presidente Castello Branco, ao decretar o Ato Institucional nmero 4 em 12 de Dezembro de 1966, atribuiu poderes constituintes ao Congresso Nacional de ento. (Vieira, 1988: 89). Em outras palavras no houve como de praxe a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, mas a transformao do Congresso Nacional em Assemblia Constituinte.
Considerando que o atual Congresso Nacional, que fez a legislao ordinria da Revoluo, deve caber tambm a elaborao da lei constitucional do movimento de 31 de Maro de 1964.3

Em linhas gerais, o texto apenas incorpora para o mbito da Constituio os atos e decretos impostos no perodo pr-67. A nova Constituio aprofunda ainda mais a limitao participao poltica em todos os nveis. Ao comparar algumas disposies que tentam manter as bases de uma estrutura democrticorepresentativa com outras inseridas no conjunto dos direitos concedidos aos indivduos, evidenciam-se diversas contradies. Estas contradies, longe de representar uma ambigidade involuntria, tm a ntida funo de camuflar a centralizao autoritria no controle da ao poltica, denotando a divergncia com os preceitos que sustentam a democracia liberal propagada no texto. J no captulo IV, temos um ntido exemplo desta dicotomia:
Por motivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica, ningum ser privado de qualquer dos seus direitos, Salvo se o invocar para eximir-se de obrigao legal a todos imposta, caso em que a lei poder determinar a perda dos direitos incompatveis com a escusa de conscincia.4

De incio, pode-se o sexto pargrafo em duas partes que, analisadas sob o mrito da ao poltica, se interligam nos objetivos estratgicos do regime. Condizente aos preceitos democrticos tradicionais, o sistema ratifica a liberdade individual no mbito da realidade poltica, garantindo-a como direito
4

Ato Institucional Nmero 4, de 12 de Dezembro de 1966. In (Vieira, 1988: 89).

Captulo IV, Artigo 153, Parg. 6. In (Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 19 Edio. So Paulo: Atlas, 1983).

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universal. No entanto, ressalta que este direito limita-se ao cumprimento das obrigaes impostas pela lei, ou seja, estabelece uma limitao da ao poltica, e invoca o direito legal de determinar punio quando tal ao entrar em desacordo com aquilo que se espera do resultado da conscincia. Eis a manifestada a primeira dicotomia: a ao de conscincia. Ora, ao determinar limites para a ao de conscincia, esta lei nada mais faz do que impor aquilo que deve ser a ao no mbito poltico. Conscincia e ao limitam-se cartilha de regras impostas a todos pela democracia militar. Mais adiante, no oitavo pargrafo, a dicotomia se acentua e a cartilha torna-se mais ntida:
livre a manifestao de pensamento, de convico poltica ou filosfica, bem como a prestao de informaes independentemente de censura, salvo quanto a diverses e espetculos pblicos, respondendo cada um, nos termos da lei, pelos abusos que cometer. assegurado o direito de resposta. A publicao de livros, jornais e peridicos no depende de licena da autoridade. No sero, porm, toleradas a propaganda de guerra, de subverso da ordem ou de preconceitos de religio, de raa ou de classe, e as publicaes e exteriorizaes contrrias moral e aos bons costumes.5

subjetivo e legal. Esse mesmo enquadramento pode ser percebido de forma contundente no mbito das punies:
O abuso de direito individual ou poltico, com propsito de subverso do regime democrtico ou de corrupo, importar a suspenso daqueles direitos de dois a dez anos, a qual ser declarada pelo Supremo Tribunal Federal, mediante representao do Procurador-Geral da Repblica, sem prejuzo da ao cvel ou penal que couber, assegurada ao paciente ampla defesa. 6 [...] Quando se tratar de titular de mandato eletivo, o processo no depender de licena da Cmara a que pertencer.7

Propaganda de guerra; subverso da ordem. atravs destas demonstraes que a cartilha da conduta poltica do regime militar se apresenta na Constituio de 1967. Este pargrafo, por ser o mais longo dentre os que foram redigidos no quarto captulo, traz luz importantes consideraes. Em primeiro lugar, vinculado ao que foi anteriormente analisado, vale ressaltar a referncia ao de conscincia. O texto se utiliza de definies subjetivas que visam fornecer opes para a ao repressivo-autoritria. E isto se manifesta atravs da ameaa de punio aos abusos que possam ser cometidos e da no tolerncia propaganda de guerra e de subverso da ordem. Ora, e o que so os abusos e a propaganda de guerra e de subverso seno uma suposta manifestao em contrrio quilo que se espera? E o que se espera seno uma ao poltica em conluio com a doutrina autoritria? Em suma, a liberdade manifestada para o pensamento, tambm aqui, confronta-se com as limitaes da ao poltica, que, alm de justificar o pressuposto apresentado em torno da democracia propagada no contexto geral da Carta, submete os indivduos a enquadramento
5

O texto denota a capacidade imposta pelo regime de cassar os mandatos dos que subvertem a ordem, logo, se coaduna estratgia da doutrina autoritrio-militar no aspecto da participao polticainstitucional. Abre-se, assim, a possibilidade de penalizar opositores com mtodo diferenciado, uma vez que o processo centraliza-se no judicirio. No caso dos parlamentares eleitos, exclui-se a prerrogativa da imunidade parlamentar, liberando o enquadrado independentemente do aval das Cmaras. Neste ltimo caso, alm de ferir um dos preceitos bsicos da democracia representativa liberal, a medida, atrelada aos fatores subjetivos da cartilha, viabilizava o aumento da probabilidade de apoio tambm do poder legislativo ao processo de legitimao do regime. Por ltimo, e no intuito de fundamentar tambm aqui a dicotomia manifestada durante esta seo, vale salientar a insistente definio conceitual dada pelos militares ao sistema que inauguraram. Talvez pela genrica concepo que o termo democracia pode gerar, ou talvez como uma estratgia de ludibriar a opinio pblica com eleies pontuais que venham a encobrir a estrutura nitidamente autoritria, esta definio se apresenta sorrateira no conjunto da Carta. Longe de descartar completamente a primeira, o fato que a segunda hiptese se apresenta de forma mais ntida.
Em razo de sua ilegitimidade e, tambm, de seu contedo autoritrio absorvendo os atos revolucionrios de 1964, podemos classificar a Constituio de 1967 dentro da categoria jurdicopoltica de Estado de Exceo hbrido ou regime misto. (Vieira, 1988: 90).

Artigo 154. In (Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 19 Edio. So Paulo: Atlas, 1983). Artigo 154/ parg. nico. In (Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 19 Edio. So Paulo: Atlas, 1983).

Captulo IV, artigo 153, parg. 8. In (Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 19 Edio. So Paulo: Atlas, 1983).

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Ora, apesar do discurso contraditrio, o fato que o processo poltico deflagrado a partir do golpe de 1964 cristalizou uma realidade autoritria e burocrtica no mbito da organizao poltica nacional. A perspectiva legislativa demonstra o esforo na tentativa de divulgar classificaes que coloquem em dvida a verdadeira face autoritria e burocrtica do regime. Tal iniciativa se manifesta ainda mais nitidamente no contedo da Lei de Segurana Nacional, principalmente por definir o pensamento contraditrio como nocivo nao. O cdigo reflete o cenrio poltico condizente com o perodo como o caso da instaurao da pena de morte e seu estudo de fundamental importncia compreenso da realidade sociopoltica.

A Lei de Segurana Nacional

A Lei de Segurana Nacional foi promulgada numa conjuntura de intensas manifestaes sociais. Na realidade, as manifestaes nunca deixaram de existir, em maior ou menor grau, desde 1964. A diferena agora que passaram a ocorrer sob uma condio normativa mais rgida, particularmente a partir da decretao do AI-5. Mesmo contando com determinados decretos que previam o chamado crime poltico como o julgamento do processo no mbito da Justia Militar, faltava ao regime um cdigo especfico que abarcasse a nova realidade contestatria, em outras palavras, ampliar e legitimar as aes repressivas no mbito do controle social. A LSN representa esta amplitude e se coaduna com o conjunto de normas decretadas pela Junta Militar. Seu carter extremamente genrico. Ela objetiva definir regras que possam reprimir aes contrrias ordem nacional e direciona os tentculos para diversas esferas da organizao social. Seu contedo inspira-se em preceitos provenientes de setores das Foras Armadas, principalmente da Escola Superior de Guerra (ESG) que, pelas palavras do ento Ministro da Justia do governo Mdici, possui relao de influncia poltica.
A segurana nacional , como lembra o General Eduardo D. Oliveira8, - de resto exprimindo a prpria conceituao da Escola Superior de Guerra o grau relativo de garantia que, atravs de aes polticas, econmicas, psicossociais e militares, o Estado proporciona, em determinada poca, Nao que jurisdiciona, para a consecuo ou manuteno dos objetivos nacionais, em face dos antagonismos existentes. (Buzaid, 1971: 121).

Por tratar-se de matria complexa, uma vez que delineia a globalidade daquilo que se entende por Segurana Nacional, a referncia aqui ser a apenas dois grupos de implicaes que, agrupados, corroboram a analogia ao modelo burocrticoautoritrio apontado por Guillhermo ODonnell. O primeiro diz respeito classificao adotada pelos militares acerca dos conflitos ps-golpe, definida como guerra revolucionria. A segunda direciona-se s transgresses e penalidades apresentadas no texto, tendo como nfase a representao poltica. A noo de guerra revolucionria utilizada na Lei para se referir ao pensamento contrrio e aos opositores do regime. O terceiro pargrafo do primeiro captulo a define como conflito interno de inspirao ideolgica, que conta com o auxlio do exterior para a conquista progressiva do controle poltico do pas. O texto se coaduna com a definio do Estado Maior das Foras Armadas:
Guerra revolucionria a guerra interna, de concepo marxista-leninista de possvel adoo por movimentos revolucionrios diversos que, - apoiados em uma ideologia, estimulados e, at mesmo, auxiliados do exterior, - visam conquista do poder, atravs do controle progressivo, fsico e espiritual da populao sobre que desencadeada, desenvolvendo-se segundo processo determinado, com a ajuda de tcnicos particulares e da parcela da populao assim subvertida.9

Portanto, o que se compreende por guerra revolucionria, segundo o ponto de vista das prprias Foras Armadas, so aes de grupos politicamente desvinculados da ideologia especfica que norteia todo o funcionamento do regime militar. Vinculados a pressuposto de orientao capitalista, as aes do governo militar nos campos social, poltico e econmico visam manuteno e estabilidade desta ordem. Ademais, a fim de demonstrar suposto carter nacional em torno destes princpios, a Lei de Segurana Nacional reitera as influncias de foras externas aos opositores. Logo, pode-se aferir que a Lei de Segurana Nacional constituiu-se em instrumento de legitimao da ordem autoritria militar de orientao capitalista, visto que criou um arcabouo legal de represso aos grupos vinculados a ideologias divergentes. Alm disso, estabelecidas em contexto marcado pela Guerra-Fria, tais regras serviram para delimitar o campo escolhido pelo regime.
9

Refere-se a Eduardo Domingues de Oliveira, Segurana Nacional. Revista Brasileira de Estudos Polticos, vol. 21, p. 79 In (Buzaid, 1971: 122).

PINTO, Bilac. Guerra Revolucionria Estado-Maior das Foras Armadas, FA,E,OI/61. Revista Forense, 1964. In (Cogan, 1976: 06).

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Exemplo mais contundente neste sentido a abordagem em torno da relao entre partido poltico e segurana nacional, presente no segundo captulo. Seu contedo classifica as organizaes partidrias de orientao ideolgica divergente como subversivas, e a tentativa de alavanc-las como atentado segurana.
Reorganizar ou tentar reorganizar, de fato ou de direito, ainda que sob falso nome ou forma simulada, partido poltico ou associao, dissolvidos por fora de disposio legal ou de deciso judicial, ou que exera atividades prejudiciais ou perigosas segurana nacional, ou faz-lo funcionar, nas mesmas condies, quando legalmente suspenso [...] Pena: Recluso, de 2 a 5 anos.10

previstos por dito grupo, mas ficaram resduos o parlamento, os dois partidos oficiais, o chamado de vez em quando a eleies para posies no executivas que mostraram nos ltimos anos o outro lado da questo: a dinmica prpria que contm a postulao da democracia, por mais surrealista que aparea quando planteada e durante o BA. (ODonnell, 1986: 40).

O mesmo artigo estende a contraveno para o mbito das associaes que, de forma genrica, englobam outras formas de representao no partidrias, como as estudantis e as de trabalhadores. Ora, ao limitar a linha de ao no mbito da representao, a LSN regulamenta o dispositivo constitucional da Carta de 1967, que prev a pluralidade partidria; ao faz-lo, credencia-se como suporte contradio j apontada anteriormente, uma vez que o texto especifica a perseguio a partidos clandestinos, sem citar o bipartidarismo exposto no AI211. Trata-se, pois, de tornar legtimo o que, pelo prprio preceito constitucional, se configura como ilegtimo. O autoritarismo se consolida, assim, pela supremacia do Ato Institucional sobre a Carta Constitucional. Em que pese s discrepncias subjacentes relao autoritarismo-democracia, necessrio ressaltar que o regime militar optou pela tentativa de manter vivas algumas iniciativas no mbito poltico-institucional capazes de fomentar uma perspectiva legtima. Isso porque, como citado anteriormente, ele emerge justamente com o discurso de garantia da conservao da ordem legal vigente antes do golpe. Dessa forma, alguns dispositivos prprios da democracia representativa como as eleies legislativas e a existncia de partidos convivem com a centralizao das decises polticas no mbito do Executivo.
No Brasil o Castelismo acreditou ser possvel salvar parte das instituies da democracia poltica; e claro, a dinmica autoritria da situao levou a caminhos muito diferentes dos

E esta a realidade que se apresenta no governo de Emlio Garrastazu Mdici, ou seja, um sistema representativo proveniente de uma realidade bipartidria definida segundo critrios autoritrios. Sua relao com o poder legislativo leva em conta todos estes aspectos, visto que as eleies de 1970 lhe garantiram uma folgada maioria no Congresso Nacional e a Lei de Segurana Nacional uma relativa tranqilidade frente a possveis questionamentos da oposio organizada no MDB (Movimento Democrtico Brasileiro). Decorre da a instabilidade de ao do poder Legislativo frente ao poder Executivo comandado por Mdici. Segundo Lcia Klein e Marcus Figueiredo, aps a reabertura de 1969, o Congresso procura definir uma linha de ao prxima daquilo que se configurava antes do golpe, ou seja, fazer com que as casas reavivassem a ao em torno do debate poltico. Esta postura era reivindicada tanto pela oposio quanto pelo prprio partido governista. No entanto o que se viu foi, na verdade, a condenao das casas a uma postura eminentemente tcnica, sem que pudessem participar das decises determinantes no mbito poltico-administrativo do pas. Isto se deve, principalmente, de acordo com Klein e Figueiredo, prpria natureza do processo, uma vez que o AI-5 se impe como mecanismo revolucionrio de interveno e paira como uma constante ameaa tanto para a ao coletiva no caso do funcionamento normal das casas quanto para as individuais pelo fato de no existir imunidade para os crimes contra a revoluo.
Desde ento o Congresso se viu diante do impasse de atuar segundo normas que, alm de no especificarem com clareza as suas funes, podem ter sua vigncia suspensa de um momento para o outro, sem aviso prvio, na medida em que nunca se sabe quando o Executivo vai agir de acordo com suas prerrogativas constitucionais ou revolucionrias, ou seja, com base em procedimentos legais ou carismticos. (Klein e Figueiredo, 1978: 34).

10 11

Artigo 43. In (Cogan, 1976: 57). Segundo Maria Dalva Kinzo, a adoo do mecanismo bipartidrio responde a dois anseios do regime, que so os de estabelecer uma base de apoio segura, com a extino de partidos j tradicionais no ontexto eleitoral brasileiro, e fugir da conotao negativa inerente ao modelo de partido nico. (Kinzo, 1988: 28).

Ora, este sentido de exceo que constitui a essncia das afirmaes de ODonnell. O modelo Burocrtico-Autoritrio, dentro de seus aspectos eminentemente polticos, converge neste sentido. Trata-se do cerceamento da participao do indivduo,
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seja em relao aos canais de participao tradicionais, como os partidos e o parlamento, ou mesmo dos segmentos de classe, como os sindicatos e associaes. Este princpio excludente se verificar, tambm, em torno dos fatores de ordem econmica.

da ESG, ele estabeleceu a crtica das armas, representando o momento poltico-militar da ao burguesa de classe. (Dreifuss, 1981: 143).

Excluso Econmica e Desenvolvimento

Como vimos, o estado capitalista, segundo ODonnell, caracteriza-se como mecanismo de sustentao e manuteno das diversas desigualdades sociais manifestas na realidade social, principalmente naquilo que tange s relaes de produo. Para tanto, atua a partir de suas instituies e do direito, ou seja, dos diversos rgos criados para colocar em prtica o controle social e o conjunto de leis criadas em consonncia com a realidade da economia de mercado. Uma vez desigual pela prpria natureza que norteia o capitalismo, o estado se configurar, portanto, como suporte deste processo. E como mostrado anteriormente, justamente em torno da manuteno da estrutura capitalista que emerge o estado Burocrtico-Autoritrio. Segundo ODonnell, as condies surgidas com a perspectiva de ruptura deste modelo propiciaram a conjuntura necessria para a ecloso de sistemas polticos centralizados na Amrica Latina (ODonnell, 1986: 16). Todos os pases que adotaram o B.A. tiveram, como predecessores, movimentos contestatrios da ento vigente estrutura capitalista. No caso do Brasil, o projeto econmico implementado a partir do golpe de 1964 procurou se contrapor ao ritmo de desenvolvimento que se verificava durante o governo de Joo Goulart. O projeto ps-golpe se prevaleceu da contribuio de rgos criados pela elite econmica que tentaram estabelecer condio de mobilidade e de transformao s propostas reformistas incitadas por Goulart. Cabe referncia especial neste sentido atuao do IBAD (Instituto Brasileiro de Ao Democrtica) e do IPES (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais). Portanto, vale aferir aqui que o conjunto de medidas impetradas no mbito da poltica econmica tambm contou, e muito, com a participao de grupos especficos de ao. Logo, a estruturao e as conseqncias deste modelo no so de exclusiva autoria da elite militar.
A vanguarda da poderosa coalizo burgus antipopulista e antipopular, localizada nos vrios escritrios de consultoria, anis burocrticosempresariais, associaes de classe dominantes e militares ideologicamente congruentes, beneficiando-se do apoio logstico das foras transnacionais, transformou-se num centro estratgico de ao poltica, o complexo IPES/ IBAD. Juntamente com fundadores e diplomados
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O esforo em modificar as prioridades elencadas e iniciadas no governo de Goulart inaugurou nova fase da economia nacional, aumentando o foco internacional. O processo de maior impulso na internacionalizao das questes econmicas foi, segundo Fernando Henrique Cardoso, resultado de nova diviso internacional do trabalho, onde parte do sistema industrial dos pases mais desenvolvidos transferida para os pases em fase inferior de desenvolvimento, dentre estes o Brasil da dcada de 1960. O ingresso da poltica centrista de cunho autoritrio possibilitou, de acordo com Cardoso, um modelo de desenvolvimento dependente que permitiu dinamismo, ou seja, forneceu possibilidades variadas na atuao dos setores de produo. Alm disso, permitiu maior crescimento econmico, visto que os investimentos internacionais tornaram-se mais volumosos e propiciou maior mobilidade social nas reas da sociedade influenciadas pela produo industrial. (Cardoso, 1972: 65). No entanto, para Cardoso, este processo estimulou aumento dos nveis de desigualdade social.
Os ministros encarregados desta rea tudo fizeram para combater as impurezas que perturbavam o modelo econmico com que sonhavam: cercearam os interesses agraristas na poltica do caf, censuraram os empresrios parasitas, criaram os instrumentos, apelara, enfim, para a primazia do Capital (e, primus inter pares, do capital estrangeiro). (Cardoso, 1975: 199).

Nesse contexto, a economia torna-se dependente do controle salarial no intuito de limitar o consumo e do controle sobre os gastos pblicos. A este processo alia-se o fato de que o governo militar abdica de impetrar processo de modernizao do setor empresarial, incentivando a concorrncia e, por conseqncia, gerando um processo desenvolvimentista nacional. Em suma, ao abrir-se para nova conduta internacional no processo de produo em detrimento da modernizao privada interna, o estado delineia as matrizes do processo intervencionista, acentuando a importncia da burocracia a partir do incentivo participao estatal.
Com isso, em vez do fortalecimento da sociedade civil- das burguesias como parecia desejar a poltica econmica-financeira, foi-se robustecendo a base para um Estado expansionista, disciplinador e repressor. Quebraram-se os sindicatos, quebraram-se os habituais limites e formas de inter-relao entre o interesse privado e o pblico, passou-se legisferao por decretos como rotina. (Cardoso, 1975: 199).
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Burocracia e autoritarismo no Brasil: o caso do regime militar

A dinmica estabelecida pelo estado militar atribui, segundo Cardoso, importncia significativa para a burguesia internacional no mbito da organizao poltica formal. E isto ocorre em detrimento dos grupos nacionais que, em tese, deveriam reivindicar para si este papel. No entanto, como afirma Cardoso, esta apatia se explica por dois motivos bsicos. Em primeiro lugar o fato de que, aliada aos militares e ao estado, a burguesia visa um inimigo comum, ou seja, a ameaa de uma poltica voltada ao favorecimento das classes populares. E, em segundo, a burguesia nacional jamais deixou de acreditar que pudesse pegar carona no veculo do desenvolvimento impetrado pelo estado, da o fato de submeter-se regulamentao imposta rea econmica. Esta forma de intervencionismo, no entanto, sofreu variaes decorrentes das prprias cises internas da elite diretiva. Cardoso ressalta que a dinmica adotada no incio do governo Castello Branco pressupunha conduta mais liberal em termos polticos e, principalmente, econmicos, mantendo a regulamentao estatal, mas com o fortalecimento da empresa privada. Logo, no havia nem a modernizao burocrtica, nem o crescimento acentuado do setor pblico.
No foi um modelo deste tipo que as Foras Armadas implementaram: assumiram, como objetivo poltico, certo, o reforamento do Exrcito, previsto pelo projeto poltico governamental, mas puseram-no sob seu controle direto. [...] Passaram tambm a sustentar polticas com o objetivo de controlar certas reas econmicas e de manter o crescimento econmico. (Cardoso, 1972: 66).

poltico-econmica, dentre estes esto o empresariado nacional e os grupos radicais e estatizantes da elite militar. Assim, o estado burocrtico-autoritrio ganhou nova dimenso com a redefinio do papel exercido pela burguesia nacional. A relao entre uma forma de governo autoritria - sustentada sobremaneira em decretos - e o desenvolvimento econmico, transformou o Brasil, segundo aponta Guillermo ODonnell, em um caso nico entre os modelos B.A. analisados na Amrica Latina. E isto ocorre porque, mesmo havendo forte expanso estatal, o regime
[...] se voltou a amparar algumas fraes da burguesia local, sem que se rompesse a aliana original com a grande burguesia. (ODonnell, 1986: 33).

Referncias

As prerrogativas repressivas do modelo autoritrioburocrtico sobressaram-se sobre os preceitos liberais do incio do golpe. Claramente motivada pela ala mais radical das Foras Armadas, a represso, segundo Cardoso, conseguiu tornar-se eficiente para o sistema, traduzindo-se naquilo que ele definiu como estabilidade social com dinamismo econmico, ou seja, uma economia em constante mutao sem possveis reveses provenientes da dinmica social. E isto foi possvel dada condio de que, atravs da poltica de Segurana Nacional, houvesse a represso em torno dos grupos de ao poltica, principalmente as representaes trabalhistas. A represso contribuiu, assim, com a [...] retomada do desenvolvimento, isto , a acumulao capitalista em escala ampliada. (Cardoso, 1972: 67).

Consideraes Finais

Costa e Silva assumiu o comando do governo autoritrio-militar reagrupando segmentos que, durante o governo anterior, foram alijados da estrutura
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