Sie sind auf Seite 1von 388

Diss. ETH Nr.

14645

Radioaktive Abfälle in der Schweiz


Muster der Entscheidungsfindung
in komplexen soziotechnischen Systemen

Band I: Haupttext

ABHANDLUNG
zur Erlangung des Titels

DOKTOR DER NATURWISSENSCHAFTEN

der

EIDGENÖSSISCHEN TECHNISCHEN HOCHSCHULE ZÜRICH

vorgelegt von
THOMAS FLÜELER
dipl. geogr., Universität Zürich
geboren am 13. Oktober 1957
von Oberdorf/Stans NW

Angenommen auf Antrag von:


Prof. Dr. Roland W. Scholz, Referent
Prof. Dr. Wolfgang Kröger, Korreferent

2002
Wegen der unterschiedlichen Wertsysteme in
demokratischen Gesellschaften ist es
offensichtlich, dass eine vollständige
Übereinstimmung nicht erreicht werden kann.
Infolgedessen ist die einzig gültige
Handlungsweise die, einen Prozess zu
verfolgen, der so offen, vollständig und gerecht
wie möglich ist, und zu versuchen, einen
breitestmöglichen Konsens zu entwickeln, um
die letztlich gewählte Lösung tragfähig zu
machen.
Parker et al. 1984

Verlagsrechtlich nicht-exklusiv gedruckt als

Flüeler, Thomas:
Radioaktive Abfälle in der Schweiz. Muster der Entscheidungsfindung in komplexen
soziotechnischen Systemen (Band I: Haupttext). Verlag dissertation.de, Berlin, 2002.
ISBN 3-89825-485-2

Titelzitat aus:
Parker, F.L., R.E. Broshears & J. Pasztor (1984): The disposal of high-level radioactive
waste 1984. A comparative analysis of the state-of-the-art in selected countries. Volume I.
NAK Rapport 11. Swedish National Board for Spent Nuclear Fuel. Beijer Institute, Royal
Swedish Academy of Sciences, Stockholm.
Hier interessiert der Kulturschauplatz Schweiz,
oder besser: das kulturelle Feld, und das heisst …
das in die Zukunft offene, das kulturelle Spannungsfeld ….
Der vorliegende Diskurs behandelt also
die Erscheinungen der Kunst nicht als Werte für sich,
sondern als Projektionen aus einem vertrauten Schauplatz: der Schweiz.
Uns interessieren hier die … Entstehungsbedingungen, Widerstände,
interessiert das kulturelle Spannungsfeld. Das kulturelle Feld.
Wie schon aus dem Titel hervorgeht,
versteht sich der Schreibende als Teil dieses Feldes,
sowohl als Bewohner wie als Produkt der behandelten Enge ….
Für unsere Kunst ist insgesamt charakteristisch,
dass sie die Zeichen der Zeit kaum reflektiert.
… Die von dieser Linie abwichen, die Abweichler,
die Anschluss an die weitere Heimat der Zeit suchten,
taten es unter dem Risiko, ihre Heimat zu verscherzen.
… Nichts wird bei uns so sehr gefürchtet wie die «öffentliche Meinung»,
und die öffentliche Meinung wiederum sorgt dafür,
dass wir uns im Regulativ des durchschnittlichen Umrisses halten.
Paul Nizon, Diskurs in der Enge, 1970

Menschliche Eigenschaften wie Güte,


Grosszügigkeit, Offenheit, Ehrlichkeit, Verständnis
und Gefühl sind in unserer Gesellschaft
Symptome des Versagens.
Negativ besetzte Charakterzüge wie Gerissenheit,
Geltungsbedürfnis und Egoismus hingegen sind
Merkmale des Erfolges.
Man bewundert die Qualität der ersteren
und begehrt die Erträge der letzteren.
John Steinbeck

Liest man nur ein Buch,


kennt man die Wahrheit;
liest man mehr als ein Buch,
hört es nicht mehr auf,
und man stellt fest,
dass die Wahrheit
eine Bibliographie hat.
Hugo Loetscher

Unser Volk muss


dem technischen Fortschritt
mit seinem Verstand
folgen können.
Bundesrat Willi Ritschard
in der Nationalratsdebatte
Kaiseraugst und Kernkraftwerke
17. Juni 1975

Vorwort
Abfall als Spiegelbild unserer Gesellschaft, in seiner (unserer) fliessenden Definition neben
Wertstoff und Ressource hat es mir schon immer angetan, als Zeichen einer Ex-und-Hopp-
Mentalität, aber auch: Abfall als Chance, Ansporn zu einem sorgsameren Umgang mit allem,
was uns umgibt, letztlich auch mit uns selbst.

Besonders der Umgang mit radioaktiven Abfällen weist alle Merkmale einer komplexen
(Handlungs-)Situation auf, wie in der Folge eingehend aufgezeigt werden soll. Es gilt viele
Einzelmerkmale zu beachten – von den Abfalleigenschaften bis zur Überwachung und Qua-
litätskontrolle, und zwar oft gleichzeitig und in ihrer Vernetztheit, d.h. mit ihren Neben- und
Fernwirkungen technischer, aber auch institutioneller und politischer Art.

3
Diese Komplexität macht die Gründe für die Verzögerungen in der nuklearen «Entsorgungs-
frage», in der Schweiz wie weltweit, den Verzug bis zu einem gewissen Grad verständlich,
vielleicht gar unumgänglich; sicher ist es verfehlt, ex post einzelne «Schuldige» – auf wel-
cher Seite auch immer – dafür zu orten, dagegen sollen an dieser Stelle wichtige Mechanis-
men des Umgangs mit radioaktiven Abfällen beleuchtet werden. Soweit es einem Akteur in
der Arena «radioaktive Abfälle» selbst möglich ist, versuche ich einen «zweiten Blick» auf die
Thematik zu wagen, in Anlehnung an Goeudevert [E34:53-56], vielleicht auch eine gewisse
«Entdeckung des Anderen» [ebd.:57-62]. Eine Beobachtung zweiter Ordnung im luh-
mannschen Sinn1 wird wohl nicht möglich sein. Oft können nur Widersprüche herausgeschält
... und stehen gelassen werden. Trotzdem: Es ist ein Versuch, zu einem Diskurs aus der
Enge (heraus) beizutragen.

Die vorliegende Arbeit wurde vom Bundesamt für Energie BFE und vom Schnitter-Fonds für
Technikgeschichte der ETH Zürich finanziell unterstützt, indirekt profitierte sie vom Natio-
nalfonds-Projekt «Risk Based Regulation – ein taugliches Konzept für das Sicherheits-
recht?». Sie ist Teil eines wissenschaftlichen2, aber ebenso – das sei hier nicht verschwie-
gen – politischen Umfelds3.

Zur Forderung nach Transparenz gehört auch die Offenlegung meines eigenen Werde-
gangs4: Bis 1990 war ich Geschäftsführer der atomenergiekritischen Schweizerischen Ener-
gie-Stiftung SES, seither führe ich ein eigenes Büro für Umweltberatung. Dabei bin ich für
Umweltverbände tätig gewesen [P222][P223][P224] (u.a. in der Konfliktlösungsgruppe Ra-
dioaktive Abfälle KORA von «Energie 2000»), habe aber auch mit Fachleuten der Nagra
[G69] – nicht im Auftrag der Nagra – zusammengearbeitet. Seit 1992 bin ich Mitglied der
Eidg. Kommission für die Sicherheit von Kernanlagen KSA, die – als Teil der nuklearen Si-
cherheitsbehörden – zu Handen des Bundesrates eine «Zweitmeinung» zu sicherheitsrele-
vanten Fragen im Nuklearbereich abzugeben hat. Bis zu ihrer Auflösung war ich Mitglied der
Kantonalen Fachgruppe Wellenberg KFW, die den Regierungsrat des Standortkantons Nid-
walden in Sachen Abfalllager am Wellenberg beriet.

Diese Studie ist also eine Art «Experiment» – die Analyse eines laufenden Prozesses durch
einen Akteur mit Einsichten in die Arena aus verschiedenartigsten Blickwinkeln. Sie ist ein
Risiko – mit beiden Komponenten: Gefahr und Chance; Gefahr, befangen, einäugig zu sein –
Chance, Aspekte in einem anderen Licht, und mit einem anderen Hintergrund, als üblich zu
beleuchten. Forschungsbezogen führte der transdisziplinäre Charakter zu zwei Hauptan-
forderungen bzw. Erkenntnissen: Erstens mussten verschiedene Disziplinen gleichzeitig hin-
reichend verstanden und in den Forschungsfragen Gewinn bringend zusammengeführt wer-
den, zweitens war Reibungsenergie gewissermassen «gegen» die Fächer zu überwinden, da
der disziplinenübergreifende Fokus notwendigerweise jeweils fachintern nicht an der «Front»
sein konnte.

Dieses Werk ist – berufsbegleitend – innert 5 Jahren entstanden, aber über zwei Jahrzehnte
gewachsen. Es sind unzählige Personen daran beteiligt – ich denke nur an die vielen Biblio-
thekare, Bibliothekarinnen, die Hunderte von Dokumenten für mich beschafften. Insbeson-
dere aber danke ich den folgenden Personen für die kritische Begleitung einer breit ange-
1
«Die klassischen Rationalitätskonzepte instruieren einen Beobachter erster Ordnung. Er benutzt Zwecke oder
Werte als seinen blinden Fleck und fügt dem, zum Beispiel in der Form von Kosten oder von Feinden, die die
Realisierung des Wertes verhindern, ‹constraints› hinzu» [R75, 1993:145ff.]. Ein «Beobachter zweiter Ord-
nung» dagegen würde als «Konstruktion» durchschauen, dass – z.B. – Risiken und Gefahren vom Beobachter
unabhängig existieren. In letzter Konsequenz wäre dann aber Handeln sowohl unmöglich wie auch nicht
gestattet. Siehe auch Beck 1988 [E6].
2
Vergleich von Lagerungskonzepten und Regelungstechniken in verschiedenen Abfallbereichen [G62][G69].
3
Entwicklung der Lagerkonzeptionen [G62][G65][P215][P401].
4
Siehe Lebenslauf im Anhang, Band II.

4
legten Arbeit zu einem vielschichtigen und kontroversen Thema: meinem Referenten Prof.
Roland W. Scholz, ETH, der mich transdisziplinär ermutigt und methodisch immer wieder ge-
fordert hat; meinem Korreferenten Prof. Wolfgang Kröger, ETH/PSI, der, in kritischem Ab-
stand, dem Vorhaben wohlwollend gegenüberstand; Dr. Michael Aebersold, Bundesamt für
Energie BFE; Dr. Peter Bitterli, Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen HSK; Ar-
min Braunwalder, Schweizerische Energie-Stiftung SES; Marcos Buser, Buser & Finger,
Gutachten, Beratungen; Bruno Gschwend, HSK; Beat Hollenstein, KSA; Dr. Emil Kowalski,
Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg GNW; Esther Krummenacher, Öko-
logische Beratungen (die mich auf vielfältige Art unterstützt hat); Dr. Serge Prêtre, ehem.
Direktor der HSK; Prof. Hansjörg Seiler, Univ. Luzern und Freiburg i.Ü.; Dr. Peter Steiner,
Komitee für die Mitsprache des Nidwaldner Volkes bei Atomanlagen MNA; Dr. Johannes
Vigfusson, HSK; Dr. Beat Wieland, BFE; Dr. Piet Zuidema, Nationale Genossenschaft für die
Lagerung radioaktiver Abfälle NAGRA. Ich danke aber auch allen Anderen, mit denen ich
Teilaspekte, Themen und Ideen zu dieser Arbeit diskutieren und weiterentwickeln durfte, sei
es beispielsweise im Rahmen der Kommission für die Sicherheit von Kernanlagen, der
Kantonalen Fachgruppe Wellenberg oder des EU-Projekts Community Waste Management
COWAM. Selbstverständlich liegt die inhaltliche Verantwortung bei mir als Autor.

5
Zusammenfassung

Auf Langzeitsicherheit ausgerichteter Umgang mit radioaktiven Abfällen ist ein komplexes
soziotechnisches Problem, das bisher weder in der Schweiz noch weltweit befriedigend an-
gegangen worden ist. Die Internationale Atomenergieorganisation IAEO ortete dabei 1998
als «[e]ines der wichtigsten anzugehenden Themen», «ein besseres Verständnis für die Be-
deutung der Prinzipien wie tiefgestaffelte Verteidigung im Zusammenhang mit Abfallentsor-
gung zu erlangen …. Es ist nicht Ziel der Sicherheitsanalyse, das Langzeitverhalten des Sys-
tems vorauszusagen, sondern die Robustheit des Konzepts bezüglich Sicherheitskriterien zu
testen» [G113:238ff.]. Gemäss der Kernenergieagentur NEA der OECD fehlen auch heute
noch Grundlagen für einen Vergleich von Lageroptionen [G193:10ff.]. Das 2002 angelaufene
sechste EU-Rahmenforschungsprogramm will das «grundlegende wissenschaftliche
Verständnis in Bezug auf Sicherheit und Sicherheitsanalysemethoden fördern sowie Ent-
scheidungsprozesse entwickeln, die von den engagierten Akteuren als fair und gerecht
wahrgenommen werden» [G57].

Die vorliegende Studie (1997 – 2002) untersucht dazu ein neuartiges, empirisch untermau-
ertes und konkretes Vorgehen. Der hier entwickelte Ansatz einer Gesamtsystem-Robustheit
im nachhaltigen Umgang mit radioaktiven Abfällen ermöglicht es, u.a. auf der Basis einer
empirischen Inhaltsanalyse und eines Optionenvergleichs die technische Auslegung eines
Lagers, Analysemethoden und institutionelle Absicherungen in und mit einem dynamischen
Verfahren zu verbinden. Er versteht sich als Erweiterung der Risikoanalyse- und Risikoma-
nagement-Methodik und folgt damit jüngeren Bestrebungen, die auf einen integralen Um-
gang mit Risiken abzielen («New Approach»/«Global Approach» und «Compass for Risk
Analysis» der Europäischen Union 1989/1999ff.; Empfehlungen zur Schaffung eines «Inter-
national Risk and Governance Council» 2002 oder Ernennung einer deutschen Risiko-
Kommission 2000, letztlich auch die zu gründende Schweizerische Agentur für Technische
Sicherheit). Im Einklang mit Vorschlägen zum umfassenden Einbezug von Akteuren
(TRUSTNET 2000, COWAM 2000ff., NEA Forum on Stakeholder Confidence 2000ff.) wird
die Prozessorientiertheit in den Vordergrund gestellt.

Zwar existiert zur Frage der Lagerung radioaktiver Abfälle in der Schweiz eine Vielzahl tech-
nischer, z.T. institutioneller Analysen. Intensiven Recherchen zufolge ist allerdings noch nie
der Versuch unternommen worden, verschiedene technische, soziale, institutionelle und
ethische Aspekte gemeinsam – «integriert» – und systematisch zu betrachten, um die Hin-
dernisse auf dem Weg zu einem tragfähigen und nachhaltigen Umgang mit radioaktiven
Abfällen zu durchleuchten. Zuhanden der Akteure – Lagerprojektanten der Abfallbranche,
Behörden, Fachkreise und Andere – sollen hiermit Grundlagen bereitgestellt werden für eine
integrierte, langfristige und transparente Entscheidungsstrategie, die dem komplexen Prob-
lem der Lagerung der radioaktiven Abfälle besser gerecht wird. Dies bedeutet, sowohl der
atomgesetzlich vorgegebenen Aufgabe einer «dauernden, sicheren Entsorgung und Endla-
gerung» als auch der Forderung nach nachhaltiger Entwicklung nachzukommen, wie sie seit
1999 in der Bundesverfassung festgeschrieben ist (Art. 73).

Die Systemeigenschaften eines Lagers für radioaktive Abfälle führen dazu, dass Langzeitsi-
cherheit nicht punktgenau nachgewiesen werden kann. Es wird die Hypothese untersucht,
dass eine überzeugende Darlegung der Langzeitsicherheit eines Lagersystems für radioak-
tive Abfälle erst in einem ausgedehnten schrittweisen Prozess erfolgt und dabei technische
Elemente (Barrieren), wissenschaftliche Nachweismethoden (z.B. Unsicherheitsanalysen)
und weit reichende Verfahrensaspekte umfasst.

Diese Wechselwirkung von technischen und nichttechnischen Aspekten ist Gegenstand der
vorliegenden Arbeit. Deren Zielsetzung ist dreifach bzw. dreigestuft:

6
1. Rekonstruktion der Entscheidungsprozesse im Umgang mit radioaktiven Abfällen an
Hand zweier Fallbeispiele in der Schweiz (Standortsuche je für ein Endlager für hochra-
dioaktive Abfälle bzw. schwach- und mittelradioaktive Abfälle) (Z1)
2. Präsentation von Entscheidungsgrundlagen für die Wahl von Lageroptionen auf der Ba-
sis des Prinzips der Nachhaltigkeit (Z2)
3. Entwicklung eines Konzepts der Robustheit des soziotechnischen «Gesamtsystems ra-
dioaktive Abfälle» im Hinblick auf eine integrierte, langfristige und transparente Entschei-
dungsstrategie (Z3).

Die Rekonstruktion erfolgt auf Stufe 1 an Hand einer (empirischen) Inhalts- oder Dokumen-
tenanalyse mit Hilfe von Kriterien aus der Risikowahrnehmungs- und der Entscheidungsfor-
schung (Kapitel 8 – 9 bzw. 10 – 14.3). Dabei wurden über 2400 Einträge aus mehr als
2800 bewerteten Dokumenten gemacht. Die Auslegeordnung von Lageroptionen (Stufe 2)
fusst normativ auf dem für die Thematik konkretisierten Prinzip der Nachhaltigkeit (12.7) und
empirisch auf der Rekonstruktion des Entscheidungsprozesses (12.9). Der Ansatz einer Ge-
samtsystem-Robustheit ermöglicht auf der Basis von 1. und 2. sowie der Risikoanalyse-Lite-
ratur die Verbindung technischer Auslegung eines Lagers, geeigneter Analysemethoden und
institutioneller Absicherungen in und mit einem dynamischen Verfahren (Kapitel 16). Er ist
als Erweiterung der Risikoanalyse- und Risikomanagement-Methodik gedacht (Stufe 3), wie
sie in Kapitel 11 darstellt ist.

Zur Kategorienbildung in der Inhaltsanalyse packt die Studie das Problem theoriegeleitet von
zwei Seiten an. Die erste Perspektive geht von den Betroffenen bzw. interessierten Gruppen
aus (im Englischen als «Concerned» zusammengefasst). Sie übernimmt Befunde aus der
Risikowahrnehmungsforschung. Diese postuliert, dass sich mit einem erweiterten Rationali-
täts- und Risikomodell, welches die Risikowahrnehmung der Betroffenen und Engagierten
aufnimmt, institutionelle Entscheidungsanomalien von Projektanten und Behörden verringern
lassen. Erweitert werden sollen die Modelle um Aspekte des Risikobegriffs, des Gefahren-
charakters und des sozialen Kontexts.

Die zweite Perspektive geht von den institutionellen Entscheidungsträgern aus. Sie verwen-
det Erkenntnisse aus der normativen wie auch der empirischen Entscheidungsforschung,
aber auch aus dem Systems Engineering. Danach können komplexe Entscheidungssituatio-
nen erst dann angemessen angegangen werden, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt
sind, die der Problemkomplexität gerecht werden: ausreichendes Systemverständnis, Er-
kennung von Wahrnehmungs- und Kommunikationsproblemen – siehe erste Perspektive – ,
Vermeidung von Denkfehlern, Berücksichtigung und Anpassung von Problemstrukturen,
Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration, Untersuchung der Zielbeziehungen, angemes-
sene Behandlung verschiedener Ebenen, Nutzung von Warteschlaufen als Chancen. Der
zweifache Ansatz und einige, unten stehende, generische Erkenntnisse könnten fruchtbar
sein für die Bearbeitung anderer komplexer soziotechnischer Systeme.

Die Inhaltsanalyse über einen Zeitraum von 40 Jahren dokumentiert, dass das Vorgehen der
Nagra, aber z.T. auch der politischen Behörden, über viele Jahre hin selbst für Fachleute
nicht transparent und nachvollziehbar war. Gründe für den zu Beginn terminlich und sachlich
übergrossen Optimismus sind vielschichtig, doch drei Hauptaspekte sind zentral:
1. Die gut bekannte Bautechnik stand im Vordergrund, während die entscheidende Frage
der Langzeitsicherheit unterschätzt wurde,
2. Übergeordnete Überlegungen überwogen die spezifischen/sachbezogenen, indem allseits
die Abfallfrage energiepolitisch instrumentalisiert wurde,
3. Verfahrensfragen eines derart komplexen Entsorgungsprogramms wurden zu wenig be-
achtet und wenn, dann als «politische» Gesichtspunkte gemäss Punkt 2 behandelt.

7
Folglich ist die Tatsache, dass auch drei Jahrzehnte nach Gründung der dafür beauftragten
Nagra noch immer keine Langzeit- bzw. Endlager in der Schweiz realisiert sind, nicht – wie
oft behauptet – «nur» ein «politisches» Problem, also – in enger Optik – eine Frage des aus-
reichenden Mitteleinsatzes zur Erreichung genügender Akzeptanz in der Öffentlichkeit.
(Technische) Entscheidungsgrundlagen stehen im Gegenteil mit (politischen) Grundsatz-
und Folgeentscheidungen in enger Wechselwirkung. Im «Graubereich» dieser Wechselwir-
kung befinden sich Aspekte wie Kriteriendefinition, Transparenz, Publikationspflicht, Nach-
vollziehbarkeit, Plausibilität, Reviewprozess und stufenweises Vorgehen. Tragfähige politi-
sche Entscheidungen im soziotechnischen System «Langzeitlagerung radioaktiver Abfälle»
basieren somit auf soliden technischen Grundlagen, die ihrerseits erst erarbeitet werden
können, wenn ihnen entsprechende Vorentscheide einen ausreichenden Rahmen (ein-
schliesslich Ressourcen) zur Entfaltung geben.

Die erfolgte Ausweitung des «inneren» Entscheidungsträgerkreises ist im Lauf der Zeit ver-
stärkt und professionalisiert worden; die Diskussion wird auch zunehmend sachbezogen
geführt. Damit steigen die Chancen, eine «erweiterte Endlagerung» der radioaktiven Abfälle
zu erreichen, deren Oberziel die passive Langzeitsicherheit ist, die gleichzeitig aber auch
Kontrollmechanismen zur Validierung der Sicherheitsanalysen sowie zur Vertrauensbildung
schafft und auf diesem Weg politisch breit abgestützt werden kann.

Empirische Inhaltsanalyse und Studium der internationalen Literatur weisen darauf hin, dass
Kontrollierbarkeit, Rückholbarkeit und Verfahrensfragen wie Transparenz, Nachvollziehbar-
keit der Argumentation und Beteiligung der Betroffenen Schlüsselgrössen in der Beurteilung
der Sicherheit des Systems «radioaktive Abfälle» sind. «Tragfähig» ist eine Entscheidung
dann, wenn sie relevante Teile der Problem- und Lösungsbereiche der Hauptakteure um-
fasst (15.7). Entsprechend ist gerade in den Grundsatzfragen die Diskussion breit zu führen.
Der Aspekt der Kontrolle ist ein Beispiel dafür, wie bei einem komplexen Sachthema, beson-
ders einem technologischen Sachzwang, die Dimensionen oft in verkehrter Reihenfolge zur
Sprache kommen: zuerst technisch und betriebswirtschaftlich, dann politisch und volkswirt-
schaftlich, hernach sozial und zuletzt unter ethischen Gesichtspunkten. Dabei sollte idealer-
weise die Reihenfolge umgekehrt sein: Erst wäre eine breite politische Grundsatzdebatte
und -entscheidung über ethische Leitlinien zu führen, die dann unter Berücksichtigung von
Wirtschaft, Gesellschaft und Ökologie zur Wahl der hierfür optimalen technischen Variante
führen müsste.

Dazu ist eine vermehrte «Kontrolle» durch Dritte vorzusehen – durch Stärkung der Aufsichts-
behörden, Intensivierung des Reviewprozesses und Einbezug bisher ausgeschlossener oder
als nichtgleichwertig betrachteter Akteure. Das heisst im Gegenzug auch, dass alle Partner
allfällige Widersprüche/Inkonsistenzen proaktiv zu diskutieren und die Zeitdimensionen (La-
gerbau, Lagerauswirkungen) angemessen zu berücksichtigen haben. Letztlich müssen die
Generationen, die Nutzen tragen aus der Verwendung von Kernenergie, auch das damit zu-
sammenhängende Problem – die radioaktiven Abfälle – verantwortungsvoll zu dem Ihrigen
machen.

8
Summary

[Radioactive waste management in Switzerland. Patterns of decision making in


complex socio-technical systems]

The long-term management of radioactive waste–worldwide–continues to be a major com-


plex and yet unresolved socio-technical issue. In 1998 the IAEA, the International Atomic
Energy Agency, stated in their “Topical Issues in Nuclear, Radiation and Radioactive Waste
Safety”: “The key principle involved is the concept of defence in depth …. One of the impor-
tant aspects is the evaluation of the robustness of repository systems …. One of the main
issues is obtaining a better understanding of the meaning of principles such as defence in
depth in the context of waste disposal” (IAEA 1999a:244 [G113]). The Nuclear Energy Agen-
cy NEA 1999 identifies the need to analyse long-term management options as a whole and,
specifically, reversibility and retrievability in the final disposal concept. The Sixth Framework
Programme of the EU Research and Technology Development launched in 2002 states that
“[r]esearch alone cannot ensure societal acceptance; however, it is needed in order to …
promote basic scientific understanding relating to safety and safety assessment methods,
and to develop decision processes that are perceived as fair and equitable by the stake-
holders involved”.

This study (1997 – 2002) attempts to give a novel, empirically based and specified response
to these issues. It proposes an integrated overall system robustness in a sustainable radio-
active waste management facilitating a combination of technical design issues, analysis me-
thods and institutional backup within a dynamic procedure. It strives for a continuous im-
provement of the risk analysis and risk management methodology and, hence, follows recent
developments to deal with risks in an integral way (“New Approach”/“Global Approach” and
“Compass for Risk Analysis” of the European Communities 1989/1999; proposals towards an
“International Risk and Governance Council” 2000 under the auspices of OECD or a “UN
Risk Assessment Panel” suggested by the German Advisory Council on Global Change
1998). In accordance with endeavours after a thorough stakeholder involvement (TRUST-
NET 2000, COWAM 2000passim, NEA Forum on Stakeholder Confidence 2000passim)
process orientation is of paramount importance.

A survey of the international literature reveals that a multitude of technical, social, institutional
and ethical analyses exist. Till now though, it has not been attempted to examine the diffe-
rent and various aspects collectively, in an systematic and integrated manner in order to
scan the obstacles on the way to a sustainable management of radioactive waste. On behalf
of the stakeholders–proponents, implementers, authorities, experts and the public–funda-
mental data and insights shall be presented for an integrated, long-term and transparent
decision making strategy which allows to satisfactorily cope with the complex problem of a
safe disposal of radioactive waste.

The system characteristics of radioactive waste lead to the fact that long-term safety of a
waste disposal intrinsically cannot be mathematically demonstrated. The hypothesis is in-
vestigated that a “convincing set of arguments” (NEA) can only be given in an extensive
stepwise process and consists of technical elements (barriers), scientific methods (e.g., un-
certainty analyses) and comprehensive procedural aspects. This interrelationship between
technical and non-technical aspects is the topic of the study presented here. Its objectives
are threefold and on three levels:

9
• A reconstruction of the decision making processes in radioactive waste management on
the basis of two Swiss case studies (siting procedures for a final disposal of high- and
intermediate-level as well as low-level radioactive waste, respectively)
• A presentation of decision making fundamentals for disposal options–from surface stor-
age to final disposal in the deep geological underground–on the ground of the principle of
sustainability
• The development of a concept of robustness of the socio-technical overall „system radio-
active waste” with regard to an integrated, long-term, and transparent decision making
strategy.

The reconstruction is achieved on level 1 by means of an (empirical) content or document


analysis with the help of criteria from both risk perception and decision science research. The
proposed layout of disposal options (level 2) is normatively based on a specified principle of
sustainability and empirically on the reconstruction of the decision process under investi-
gation. The approach of an overall system robustness facilitates–on the basis of 1 and 2 as
well as the risk analysis literature–to combine technical design aspects, suitable analysis
methods, and institutional backups in a dynamic procedure. It is meant to be an extension of
the existing risk analysis and management methodology (level 3).

For the formation of categories in the content analysis the study tackles the issue from two
theoretical angles: The first perspective originates from the concerned stakeholders. It
adopts insights from risk perception research postulating that institutional decision making
anomalies of proponents and authorities may be diminished through an enlarged rationality
and risk model which integrates the risk perception of concerned parties. The models are to
be expanded by aspects of the risk notion, the hazard properties and the social context.

The second perspective starts out from institutional decision makers. It utilises insight from
normative as well as empirical decision science and systems engineering saying that com-
plex situations of decision can only be met adequately if certain preconditions are given
which fulfil the complexity of the respective issue: Understand the system sufficiently, recog-
nise perception and communication aspects (see first perspective), avoid fallacies, consider
and adapt problem structures, decompose into subsystems and re-integrate, explore target
relations, treat different levels adequately, utilise latency periods as a chance for learning.

The content analysis over a lapse of 40 years substantiates that the radioactive waste pro-
ponent’s, partly also the safety authorities’ course of action, was not transparent nor trace-
able for many years, even so for experts. The reasons for the initial over optimism are mani-
fold but three main aspects are paramount:
• Well-known structural engineering was prioritised whereas the decisive issue of long-
term safety was underestimated,
• Political considerations predominated the fact-based ones whereby the waste issue was
instrumentalised in energy politics by all parties,
• Procedural issues of such a complex disposal programme were not duly followed, and if
they were, they were dealt with as “political” aspects under point 2.

Specifically, it proved that the implementation delay of more than three decades after the
establishment of the radioactive waste proponent, Nagra, was not merely a “political” prob-
lem as often dogmatised. The (technical) decision basis is in close interconnection with the
(political) policy and consequential decisions. In the “grey range” of this interrelationship
there are aspects such as the definition of criteria, transparency, duty of publication, trace-
ability of arguments, plausibility, reviewing process, and step-by-step procedure. Sustainable
political decisions in the socio-technical system called “long-term disposal of radioactive

10
waste” are, consequently, based on solid technical grounds which in turn can only be erected
if corresponding pre-decisions leave them a sufficient framework (including resources).

The “inner” circle of decision makers has gradually been expanded, strengthened, and pro-
fessionalised; more and more, relevant arguments are used in a well-informed discourse.
Herewith the chances rise that an “extended final disposal” of radioactive waste may be
achieved whose primary goal is passive long-term safety while allowing for control mecha-
nisms to validate the performance assessments and to enhance confidence and securing a
broad political backup (the specified notion of sustainability favours passive safety without
abandoning technical and institutional control).

The empirical content analysis and the literature study suggest that controllability, retrievabil-
ity and procedural issues like transparency, traceability of arguments, and stakeholder in-
volvement are key elements in the safety assessment of the system “radioactive waste”.
A corresponding decision is well supported if it integrates relevant parts of both the problem
and solution ranges of the main stakeholders. Therefore, the principle issues have to be
thoroughly and broadly discussed. The aspect of control is one example how in a complex
factual field the dimensions are often debated in reverse order, especially pertaining to a
technological constraint like waste: first technical and commercial, then political and eco-
nomical, afterwards social and, last and least, under ethical aspects. Theoretically, it should
be the other way around: First, one should have a broad debate and decision on political
principles over ethical guidelines, this should in turn lead to the selection of the correspond-
ing optimum technical variant, in consideration of ecology, economy and society, the “magic”
triangle of sustainability. To reach this stage, an extended “control” by third parties has to be
implemented–through strengthening the safety authorities, intensifying the review process
and involving stakeholders hitherto excluded or not judged equivalent. As a counter to it, all
partners have to proactively discuss eventual contradictions and inconsistencies and to duly
consider time dimensions with respect to the construction of disposal facilities and system
impacts. Ultimately, the generations taking profit of nuclear power have to gain responsible
ownership of its related by-product, the radioactive waste.

11
Inhaltsübersicht
Vorwort 3
Zusammenfassung 6
Summary 9
Inhaltsübersicht 12
Inhaltsverzeichnis 13
Verzeichnis der Abbildungen 16
Verzeichnis der Tabellen 17
Abkürzungen 18

Einleitung 21

Teil I: Problem und Methodik

1 Ausgangslage und Problemstellung 22


2 Zielsetzung und Zweck 35
3 Forschungspolitische Einbettung 37
4 Fragestellung 39
5 Analyseverfahren 46
6 Validierung 53
7 Vorgehen 56

Teil II: Perspektive von unten: Risikowahrnehmung der Öffentlichkeit

8 Befunde der Risikowahrnehmungsforschung 58


9 Umgang mit Risikowahrnehmung im Bereich radioaktive Abfälle 65

Teil III: Perspektive von oben: Entscheidungsprozesse

10 Befunde der Entscheidungsforschung 111


11 Entwicklung der Entscheidungsfindung bei technischen Systemen 119
12 Entscheidungen im Umgang mit radioaktiven Abfällen 126
13 Endlager-Standortwahl als Beispiel suboptimaler Entscheidungsfindung 150

Teil IV: Schlussfolgerungen und Weiterentwicklung

14 Argumentationsmuster im Umgang mit radioaktiven Abfällen 163


15 Grundlagen für einen Vergleich von Lageroptionen 179
16 Vorschlag einer integrierten Risikoanalyse: Konzept der Gesamtsystem-
Robustheit 198

17 Argumentationsmuster: einzelne Aspekte (Tabellen) 231

18 Referenzen 315

Anhang (Band II)


Inhaltsanalyse
Argumentationsmuster: chronologische Tabellierung

Lebenslauf

12
Inhaltsverzeichnis
Vorwort 3
Zusammenfassung 6
Summary 9
Inhaltsübersicht 12
Inhaltsverzeichnis 13
Verzeichnis der Abbildungen 16
Verzeichnis der Tabellen 17
Abkürzungen 18
Einleitung 21

Teil I: Problem und Methodik


1 Ausgangslage und Problemstellung .......................................................................................22
1.1 Historische Eckpfeiler ..................................................................................................................22
1.2 Radioaktive Abfälle in der Gesellschaft: als Politthema und Wertspiegelung .............................25
1.3 Radioaktive Abfälle in Wissenschaft und Technik: die Langzeitdimension als Herausforderung
der Risikoanalyse.........................................................................................................................28
1.4 Komplexes soziotechnisches System «Radioaktive Abfälle» .....................................................32

2 Zielsetzung und Zweck ............................................................................................................35

3 Forschungspolitische Einbettung............................................................................................37

4 Fragestellung .............................................................................................................................39
4.1 Theoretische Fundierung.............................................................................................................39
4.1.1 Analyse «von unten»: Risikowahrnehmung der Öffentlichkeit ..............................................39
4.1.2 Analyse «von oben»: mehrdimensionale Entscheidungsstrategie ........................................39
4.2 Konkrete Fragestellung................................................................................................................40
4.3 Methodische Fundierung .............................................................................................................40
4.3.1 Grundsätzliches .....................................................................................................................40
4.3.2 Methodenwahl: historisch-kritische Quellenanalyse sowie Inhaltsanalyse ...........................41
4.4 Operationalisierung der Fragestellung und Verwendung von Theoriekonstrukten .....................43

5 Analyseverfahren.......................................................................................................................46
5.1 Wahl des Verfahrens: typisierende Strukturierung ......................................................................46
5.2 Prozess- und Vorgehensstruktur .................................................................................................47
5.3 Aussagekraft des Verfahrens ......................................................................................................49
5.4 Selektionsinteresse und Materialauswahl ...................................................................................50

6 Validierung .................................................................................................................................53
6.1 Diskussion der Gütekriterien........................................................................................................53
6.2 Interne Gültigkeit (Reliabilität)......................................................................................................53
6.3 Externe Gültigkeit (Validität) ........................................................................................................54
6.4 Offene Fragen..............................................................................................................................55

7 Vorgehen ....................................................................................................................................56
7.1 Allgemeines Vorgehen.................................................................................................................56
7.2 Vorgehen bei der Inhaltsanalyse: Verdichtung und Interpretation von Information ....................56

13
Teil II: Perspektive von unten: Risikowahrnehmung der Öffentlichkeit
8 Befunde der Risikowahrnehmungsforschung .......................................................................58

9 Umgang mit Risikowahrnehmung im Bereich radioaktive Abfälle.......................................65


9.1 Übertragung der Kriterien auf Fragen der radioaktiven Abfälle...................................................65
9.2 Materialien: Ergebnisse aus der Inhaltsanalyse ..........................................................................67
9.3 Risikobegriff .................................................................................................................................69
9.3.1 Risikodefinition .......................................................................................................................69
9.3.2 Risikoanalyse .........................................................................................................................70
9.3.3 Risikobetroffenheit .................................................................................................................72
9.3.4 Befunde aus der Inhaltsanalyse zu allgemeinen Risikofragen ..............................................74
9.4 Gefahrencharakter .......................................................................................................................76
9.4.1 Höhe des Schadenspotenzials ..............................................................................................76
9.4.2 Auftreten der Wirkungen: die Zeitdimensionen......................................................................81
9.4.3 (Wissenschaftliche) Unsicherheiten.......................................................................................81
9.4.4 Erfahrung mit der Gefahr .......................................................................................................84
9.4.5 Freiwilligkeit/Zwang zum Risiko .............................................................................................86
9.4.6 Individuelle Kontrollierbarkeit, Schadensabwehr ...................................................................86
9.4.7 Umkehrbarkeit ........................................................................................................................87
9.4.8 Alltäglichkeit, Vertrautheit.......................................................................................................87
9.4.9 Wahrnehmbarkeit...................................................................................................................88
9.4.10 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum Gefahrencharakter......................................................88
9.5 Gesellschaftlicher Kontext ...........................................................................................................94
9.5.1 Nutzen und Verantwortung: mögliche konsistente Strategien der Hauptakteure..................94
9.5.2 Räumliche/zeitliche Risikoverteilung, Betroffenheit, Verfahrensbeteiligung..........................97
9.5.3 Informationsgrad, Risikoverständnis, Kenntnisse..................................................................99
9.5.4 Glaubwürdigkeit, Vertrauen....................................................................................................99
9.5.5 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum gesellschaftlichen Kontext von Risikofragen............104

Teil III: Perspektive von oben: Entscheidungsprozesse


10 Befunde der Entscheidungsforschung .................................................................................111
10.1 Vorbemerkung ...........................................................................................................................111
10.2 Entscheidung, Problem, Information und Unsicherheit .............................................................111
10.3 Schlecht definierte Probleme.....................................................................................................114
10.4 Kriterien der Entscheidungsforschung.......................................................................................114

11 Entwicklung der Entscheidungsfindung bei technischen Systemen ................................119


11.1 Frühzeit (bis in die 1960er-Jahre)..............................................................................................119
11.2 Entstehung der (probabilistischen) Risikoanalyse (1970er-Jahre)............................................121
11.3 Soziale Rationalität ....................................................................................................................122

12 Entscheidungen im Umgang mit radioaktiven Abfällen ......................................................126


12.1 Übertragung der Kriterien auf Fragen der radioaktiven Abfälle.................................................126
12.2 Materialien: Ergebnisse aus der Inhaltsanalyse ........................................................................127
12.3 Systemverständnis.....................................................................................................................128
12.3.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum Systemverständnis ...................................................130
12.4 Vermeidung von Denkfehlern ....................................................................................................132
12.4.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Vermeidung von Denkfehlern.....................................132
12.5 Berücksichtigung und Anpassung von Problemstrukturen........................................................133
12.5.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zu Problemstrukturen .......................................................135
12.6 Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration .............................................................................138
12.6.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration .............139
12.7 Untersuchung der Zielbeziehungen, Komplexziele ...................................................................140
12.7.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zu Zielbeziehungen ..........................................................141
12.8 Angemessene Behandlung verschiedener Ebenen ..................................................................144
12.8.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Behandlung verschiedener Ebenen ...........................144

14
12.9 Entscheidung unter Unsicherheit...............................................................................................145
12.9.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Entscheidung unter Unsicherheit ...............................146
12.10 Kooperationsproblem.................................................................................................................147
12.10.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum Kooperationsproblem ...............................................148
12.11 Nutzung von Warteschlaufen als Chancen ...............................................................................148
12.11.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Nutzung von Warteschleifen ......................................149

13 Endlager-Standortwahl als Beispiel suboptimaler Entscheidungsfindung ......................150


13.1 Allgemeines ...............................................................................................................................150
13.2 Standortwahl für ein Endlager für «kurzlebige» schwach- und mittelradioaktive Abfälle..........152
13.3 Standortwahl für ein Endlager für hochradioaktive und langlebige mittelradioaktive Abfälle....156
13.4 Fazit zur Standortsuche.............................................................................................................159

Teil IV: Schlussfolgerungen und Weiterentwicklung


14 Argumentationsmuster im Umgang mit radioaktiven Abfällen ..........................................163
14.1 Dokumentenanalyse (Ziel 1a)....................................................................................................163
14.2 Argumentationsmuster (Ziel 1b) ................................................................................................163
14.2.1 Zusammenstellung der Argumentationen ............................................................................163
14.2.2 Feststellungen ......................................................................................................................164
14.3 Vergleich mit Entscheidungsstrategien in anderen Staaten......................................................171

15 Grundlagen für einen Vergleich von Lageroptionen ...........................................................179


15.1 Varianten als Grundlage für Entscheidungen............................................................................179
15.2 Ökologische, zeitliche und räumliche Dimension ......................................................................180
15.3 Gesellschaftliche und politische Dimension ..............................................................................181
15.4 Ethische Dimension ...................................................................................................................186
15.5 Wirtschaftliche Dimension .........................................................................................................188
15.6 Technische Dimension: Umsetzung ..........................................................................................190
15.7 Diskussion: auf der Suche nach einer tragfähigen Entscheidung.............................................193

16 Vorschlag einer integrierten Risikoanalyse: Konzept der Gesamtsystem-Robustheit ....198


16.1 Bedarf nach Integration der Aspekte: Allgemeines an Hand des Umgangs mit Dissens .........198
16.2 Technische Robustheit ..............................................................................................................199
16.3 Gesellschaftliche Robustheit dank erweitertem Entscheidungsmodell .....................................208
16.4 Ansatz für eine Robustheit des Gesamtsystems «Radioaktive Abfälle»...................................221
16.5 Forderungen in Bezug auf einen umfassenden technisch-wissenschaftlichen und
gesellschaftlichen Diskurs .........................................................................................................226
16.6 Schluss ......................................................................................................................................227

17 Argumentationsmuster: einzelne Aspekte (Tabellen) .........................................................231

18 Referenzen................................................................................................................................315
18.1 Primärliteratur ............................................................................................................................315
18.1.1 Allgemeines: Sicherheitsberichte, Gutachten, Stellungnahmen, Medienberichte u.ä. (P) ..315
18.1.2 Bundes- und Kantonspolitik: Gesetzes- und andere parlamentarische Debatten (B) .........351
18.2 Sekundärliteratur........................................................................................................................362
18.2.1 Methoden, Grundlagen, Verschiedenes (M) ........................................................................362
18.2.2 Entscheidungen/Institutionen/Lernen/Management (E).......................................................364
18.2.3 Risikowahrnehmung (R).......................................................................................................368
18.2.4 Radioaktive Abfälle: generell/international (G).....................................................................374
18.2.5 Radioaktive Abfälle: Meta-Analysen der Entscheidungsprozesse (MA)..............................387

Anhang (Band II)


Inhaltsanalyse
Argumentationsmuster: chronologische Tabellierung

15
Verzeichnis der Abbildungen
Abbildung 1: Betrachtungsebene 1: Politisches Patt..............................................................................26
Abbildung 2: Betrachtungsebene 2: Komplexe Entscheidungssituation................................................27
Abbildung 3: Betrachtungsebene 3: Mentale Modelle............................................................................28
Abbildung 4: Abfallströme und ausführende Akteure im schweizerischen Entsorgungskonzept.......... 29
Abbildung 5: Systemeigenschaften eines Lagers toxischer Abfälle...................................................... 31
Abbildung 6: Verknüpfung des dreifachen Ansatzes zur einer Gesamtsystem-Robustheit.................. 36
Abbildung 7: Perspektiven der Fragestellung zur Kriterienlegung ........................................................ 39
Abbildung 8: Kommunikationsmodell mit Sender, Inhalt, Empfänger und Umfeld................................ 42
Abbildung 9: Ziel der Inhaltsanalyse...................................................................................................... 43
Abbildung 10: Theoretischer Bezugsrahmen mit Konzepten und Hilfsmodellen................................... 45
Abbildung 11: Beispiel einer Kommunikationskette (Ausschnitt).......................................................... 49
Abbildung 12: Materialsammlung, Arbeitsprogramm, Teilprodukte, Bezugsrahmen............................ 51
Abbildung 13: Phasenweises Reviewing von Programm und Teilprodukten.........................................55
Abbildung 14: Gefahrenquellen in einem Zwei-Faktoren-Raum............................................................ 60
Abbildung 15: Risikomerkmale von Atomkernkraft und medizinischen Röntgenstrahlen......................61
Abbildung 16: Rückholbarkeit mit Zielkonflikt: Sanierung oder Ressourcennutzung.............................92
Abbildung 17: Entscheidung im Regelkreismodell einer Institution......................................................112
Abbildung 18: Allgemeines Modell des strategischen Entscheidungsprozesses ............................... 113
Abbildung 19: Lineares Entscheidungsmodell..................................................................................... 120
Abbildung 20: Lineares Entscheidungsmodell mit Risikokommunikation............................................ 122
Abbildung 21: Entscheidungsprozess bei der Lagerung radioaktiver Abfälle...................................... 130
Abbildung 22: Probleme in unterschiedlichen Systembereichen......................................................... 134
Abbildung 23: Perspektiven der Akteure: Sicht der Aktionäre............................................................. 136
Abbildung 24: Perspektiven der Akteure: Sicht des Projektanten/Lagerbetreibers............................. 136
Abbildung 25: Perspektiven der Akteure: Sicht der Aufsichtsbehörde................................................ 137
Abbildung 26: Perspektiven der Akteure: Sicht der Regierung eines Standortkantons...................... 137
Abbildung 27: Perspektiven der Akteure: Sicht der Öffentlichkeit....................................................... 138
Abbildung 28: Zeitdimensionen für Entsorgungs- und Haftpflicht........................................................ 139
Abbildung 29: Nachhaltigkeit beruht auf zwei Säulen: Schutz und Interventionspotenzial..................141
Abbildung 30: Versuch einer Klassifizierung von «Unsicherheit»........................................................146
Abbildung 31: Ansätze und Mechanismen eines Standortwahlverfahrens.......................................... 160
Abbildung 32: Integration wichtiger Aspekte ins offizielle Lagerungskonzept......................................170
Abbildung 33: Strategien der Entscheidungsfindung in westlichen Industriestaaten...........................172
Abbildung 34: Nachhaltigkeit von Lagersystemen in Bezug auf acht Dimensionen............................ 180
Abbildung 35: Hauptakteure im «System» ‹Radioaktive Abfälle Schweiz›»........................................ 183
Abbildung 36: Im Lauf der Zeit vorgeschlagene Lageroptionen.......................................................... 190
Abbildung 37: Technische Robustheit................................................................................................. 200
Abbildung 38: Lagerkonzept der EKRA: «Kontrolliertes Geologisches Langzeitlager».......................201
Abbildung 39: Entscheidungsablauf nach minimalen gesetzlichen Vorgaben.....................................207
Abbildung 40: Vorschlag eines integralen und rekursiven Entscheidungsablaufs...............................207
Abbildung 41: Dynamisches Entscheidungsmodell mit breiter Akteurbeteiligung............................... 212
Abbildung 42: Gesellschaftliche und institutionelle Robustheit............................................................ 218
Abbildung 43: Transfer von Wissen im Hinblick auf Entscheidung...................................................... 220
Abbildung 44: Robustheit des Gesamtsystems................................................................................... 222

16
Verzeichnis der Tabellen
Tabelle 1: Basisdaten des nuklearen Stoffflusses in der Schweiz........................................................ 30
Tabelle 2: Allgemeine Risikowahrnehmungskriterien..................................................................... 63–64
Tabelle 3: Risikowahrnehmungskriterien im Bereich der Lagerung radioaktiver Abfälle................ 65–66
Tabelle 4: Kategoriensystem nach der Typisierungsdimension Risikowahrnehmung (Kurzfassung)... 69
Tabelle 5: Individuelles Handlungspotenzial bei den Risiken «Endlager» und «Radon»...................... 81
Tabelle 6: Zeitangaben für Planungshorizonte und mögliche Ereignisse............................................ 98
Tabelle 7: Kriterien zur Überprüfung von Entscheidungen und Entscheidungsprozessen......... 115–117
Tabelle 8: Entscheidungskriterien im Bereich der Lagerung radioaktiver Abfälle.............................. 126
Tabelle 9: Kategoriensystem nach der Typisierungsdimension Entscheidungsforschung (Kurzf.)... 128
Tabelle 10: Definition der Systembereiche und Problemstellung durch Hauptakteure....................... 134
Tabelle 11: Entscheidungsmuster und -strategien im Umgang mit radioaktiven Abfällen................. 167
Tabelle 12: Kriterien für Lageroptionen und Systemrobustheit.......................................................... 191
Tabelle 13: Lagerkonzeptionen im Systemvergleich.......................................................................... 193
Tabelle 14: Eckpunkte der Beteiligung Dritter.................................................................................... 210
Tabelle 15: Vorschlag eines schrittweisen etappierten Vorgehens.................................................... 223

Argumentationsmuster: einzelne Aspekte


Tabelle 16: Argumentationsmuster Risikofragen........................................................................ 232–236
Tabelle 17: Argumentationsmuster Kontrollierbarkeit................................................................. 237–240
Tabelle 18: Argumentationsmuster Rückholbarkeit.................................................................... 241–243
Tabelle 19: Argumentationsmuster Aufsicht................................................................................ 244–253
Tabelle 20: Argumentationsmuster Nagra................................................................................... 254–261
Tabelle 21: Argumentationsmuster Ausland............................................................................... 262–266
Tabelle 22: Argumentationsmuster Beteiligung Dritter............................................................... 267–281
Tabelle 23: Argumentationsmuster Lageroptionen..................................................................... 282–289
Tabelle 24: Argumentationsmuster schwach- und mittelradioaktive Abfälle SMA...................... 290–302
Tabelle 25: Argumentationsmuster hochradioaktive Abfälle HAA.............................................. 303–314

Anhang (Band II)

Tabelle 26: Definition des Kategoriensystems nach der Typisierungsdimension Risikowahrnehmung


Tabelle 27: Definition des Kategoriensystems nach der Typisierungsdimension Entscheidungsfor-
schung

Argumentationsmuster: chronologisch
Tabelle 28: Argumentationsmuster in Phase 1a («Vorgeschichte» bis 1960)
Tabelle 29: Argumentationsmuster in Phase 1b («Vorgeschichte» 1961 bis 1970)
Tabelle 30: Argumentationsmuster in Phase 2 («Frühphase» 1970 bis 1979)
Tabelle 31: Argumentationsmuster in Phase 3 (gemäss «Gewähr 1985» 1979 bis 1988)
Tabelle 32: Argumentationsmuster in Phase 4 (nach Entscheid zur «Gewähr», 1988 bis Mitte 2002)

17
Abkürzungen
:n :Seite im jeweiligen Dokument
«Ref.» (Bd. II) keine Angaben: Medienmitteilungen der jeweiligen Akteure
A (Band II) Analyse
AGNEB Arbeitsgruppe des Bundes für die Nukleare Entsorgung
AKKW Atomkernkraftwerk
AKW Atomkraftwerk
AkW Arbeitsgruppe kritisches Wolfenschiessen
Anh. Anhang
ANS American Nuclear Society
ASK Abteilung für die Sicherheit der Kernanlagen (ab 1983 HSK)
AtG Atomgesetz von 1959
AZ Aargauer Zeitung (Aarau)
B Primärliteratur Bundes- und Kantonspolitik
B (Band II) Behördenaussage oder Verwaltungsbericht
BAG Bundesamt für Gesundheit(swesen)
BaZ Basler Zeitung
BB Bundesbeschluss
BBl Bundesblatt
BBr Brückenbauer (Migros-Genossenschaftsbund, Zürich)
Beil. Beilage
BEW/BFE Bundesamt für Energiewirtschaft/Bundesamt für Energie
BNFL britischer Brennelemente-Produzent und Wiederaufarbeiter (British Nuclear Fuels plc)
Bot Botschaft (Kleindöttingen)
BR Bundesrat
BT Badener Tagblatt
CEA Commissariat à l’Energie (Frankreich)
CEC Commission of the European Community, Kommission der Europäischen Gemein-
schaft
Cogéma französische Wiederaufarbereitungsfirma, La Hague
csd Colombi, Schmutz, Dorthe (Gutachter der Aufsichtsbehörde)
D (Band II) politische (parlamentarische und ausserparlamentarische) Debatte
E Sekundärliteratur Entscheidungsforschung usw.
E (Band II) internationale Empfehlung (IAEO, NEA usw.)
E, e usw. Kategorisierung zu Entscheidungsfragen gemäss Inhaltsanalyse (siehe Tabelle 9)
EAEW Eidg. Amt für Energiewirtschaft (ab 1979 BEW, heute BFE)
Ed(s) Editor(s), Herausgeber
EDI Eidgenössisches Departement des Innern
EDMZ Eidg. Drucksachen- und Materialzentrale, heute Bundesamt für Bauten und Logistik
EGA Eidg. Amt für Gesundheitswesen, später BAG
EGL Elektrizitätsgenossenschaft Laufenburg
EIR Eidg. Institut für Reaktorforschung (heute PSI)
EO (Band II) Entscheidungskriterium Optionen (siehe Tabelle 12)
EOS Energie de l’Ouest-Suisse
EU nn/nn «Energie + Umwelt», Schweizerische Energie-Stiftung SES, Nr./Jahr
EVED Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, ab 1998 UVEK
FA Freier Aargauer (Aarau)
fett Schlüsselwörter bzw. Schlüsselaussagen in Tabelle 16 bis Tabelle 25 (zur
Vorgehensweise siehe 7.2)
F+E Forschung und Entwicklung
FV Forum VERA
G Sekundärliteratur allgemein/international
G (Band II) regulatorische Grundlagen (internationale Übereinkommen, Verfassung, Gesetze,
Verordnungen, Richtlinien o.ä.)
G, g usw. Kategorisierung zum Gefahrencharakter gemäss Inhaltsanalyse (siehe Tabelle 4)
GAK Gewaltfreie Aktion Kaiseraugst
GB (Band II) Geschäftsbericht (i.d.R. der Nagra)
GE Gesetzestext o.ä.

18
GfS Schweizerische Gesellschaft für praktische Sozialforschung
GL Geschäftsleitung
GNW Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg
GPK Geschäftsprüfungskommission
GR (Band II) Grosser Rat, Grossrat
GV Generalversammlung
HAA hochradioaktive Abfälle
HSK Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen
HWZ Halbwertszeit
I (Band II) Information (Dokument als solches nicht bewertet)
IAEA International Atomic Energy Agency (Vienna/Wien)
IAEO Internationale Atomenergieorganisation (Wien)
ICHLRWM International Conference on High-Level Radioactive Waste Management, Las Vegas
INFEL Informationsstelle für Elektrizitätsanwendung (der Stromwirtschaft)
J (Band II) Gerichtsurteil, Beschwerde, juristische Literatur
JdG Journal de Genève
K (Band II) Konzeptbericht
K, k usw. Kategorisierung zum gesellschaftlichen Kontext von Risikofragen gemäss Inhaltsana-
lyse (siehe Tabelle 4)
KARA Koordinationsausschuss Radioaktive Abfälle
KASAM Schwedisches Nationaler Rat für radioaktive Abfälle (Swedish National Council for
Nuclear Waste)
KEG Kernenergie-Gesetz (Revision des Atomgesetzes)
KGL Kontrolliertes Geologisches Langzeitlager (nach EKRA 2000)
KKW Kernkraftwerk (KKB: Beznau usw.)
KNE Kommission Nukleare Entsorgung
KORA Konfliktlösungsgruppe Radioaktive Abfälle
KR Kantonsrat
KSA Eidg. Kommission für die Sicherheit von Kernanlagen (eigentlich: Atomanlagen)
KSR Eidg. Kommission für Strahlenschutz und Überwachung der Radioaktivität
KUeR Kommission für die Überwachung der Radioaktivität (ehem., heute SUeR bzw. KSR)
kursiv (Bd. II) (besondere) institutionelle Aspekte, z.T. auch Auszeichnung im Original
LDC London Dumping Convention (Abkommen zur Meeresversenkung)
LNN Luzerner Neuste Nachrichten
LTB Luzerner Tagblatt
M (Band II) Medienberichte
MCHF Millionen Schweizer Franken
MIF radioaktive Abfälle aus den Bereichen Medizin, Industrie und Forschung
MM Medienmitteilung
MNA Komitee für die/eine Mitsprache des Nidwaldner Volkes bei Atomanlagen
NA/NI/NR «nagra aktuell» (NA), «nagra informiert» (NI) und «nagra report» (NR): Publikationen
der Nagra
Nagra Nationale Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle NAGRA
NEA Kernenergieagentur (Nuclear Energy Agency) der OECD (Paris)
NGB Nagra Gewährs-Bericht
NI Nagra informiert
NLZ Neue Luzerner Zeitung
NNZ Neue Nidwaldner Zeitung (Stans), Kopfblatt der Neuen Luzerner Zeitung NLZ
NOK Nordostschweizerische Kraftwerke AG
NR (Vorstoss im) Nationalrat, Datum der Behandlung, Einreichedatum erwähnt bei gros-
sem Zeitunterschied zwischen Einreichung und Behandlung
NRO Nichtregierungsorganisation (non-governmental organisation NGO)
NSG Nagra Sondiergesuch
NTB Nagra Technischer Bericht
NZ National-Zeitung (Basel)
NZZ-S Neue Zürcher Zeitung (-S: NZZ am Sonntag) (Zürich)
OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for
Economic Co-operation and Development), Paris
o.J. ohne Jahresangabe (der Publikation)

19
o.S. ohne Seitenangabe
P Primärliteratur Allgemeines
PdA/POCH Partei der Arbeit/Progressive Organisationen Schweiz
Proc. Proceedings (Tagungsunterlagen)
PSI Paul Scherrer Institut (ehem. EIR/SIN)
PSR-IPPNW Ärzte/Ärztinnen für soziale Verantwortung, Sektion Schweiz (Basel)
R Sekundärliteratur Risikowahrnehmung
P&T Partitionierung und Transmutation (Trennung und Umwandlung von Radionukliden)
R (Band II) externe Beurteilung (Review)
R, r usw. Kategorisierung zu Risikofragen gemäss Inhaltsanalyse (siehe Tabelle 4)
RO (Band II) Robustheit des Systems «Radioaktive Abfälle» (siehe Tabelle 12)
RR Regierungsrat
RBG Rahmenbewilligungsgesuch
SBR Schweizerischer Bundesrat
SES Schweizerische Energie-Stiftung (Zürich)
SGK Schweizerische Gesellschaft der Kernfachleute
SHZ Schweizerische Handelszeitung (Zürich)
SKB schwedische Entsorgungsunternehmung (Swedish Nuclear Fuel and Waste Manage-
ment Company)
SKi schwedische nukleare Aufsichtsbehörde (Swedish Nuclear Power Inspectorate)
S(L)MA schwach- und (langlebige) mittelradioaktive Abfälle
SNF Schweizerischer Nationalfonds (Bern)
SoBli Sonntags-Blick (Zürich)
SP Spiegel (Hamburg)
SR (Vorstoss im) Ständerat, Datum der Behandlung, Einreichedatum erwähnt bei
grossem Zeitunterschied zwischen Einreichung und Behandlung
SSK schwedische Strahlenschutzbehörde
SUeR Sektion Überwachung der Radioaktivität (des BAG)
SVA nn/nn Bulletin Schweizerische Vereinigung für Atomenergie SVA Nr./Jahr
T (Band II) technischer Bericht
TA Tages-Anzeiger (Zürich)
THORP britische Fabrik für Mischoxidbrennelemente der BNFL
TR Technische Rundschau
UG AGNEB Untergruppe Geologie der AGNEB
UKAEA britische nukleare Aufsichtsbehörde (Atomic Energy Agency)
UP3 Fabrik für Mischoxidbrennelemente des französischen Wiederaufarbeiters Cogéma
USAEC US-amerikanische nukleare Aufsichtsbehörde (Atomic Energy Commission, ehem.)
USD US-Dollar
USNRC US-amerikanische nukleare Aufsichtsbehörde (Nuclear Regulatory Commission)
UVEK Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
V (Band II) Verfahrensfragen (Einsprachen, Repliken usw.)
VL Vaterland (Luzern)
VSE Verband der Schweizerischen Elektrizitätswerke (Zürich)
W (Band II) politische Werbung
WeWo Weltwoche (Zürich)
WoZ Wochen-Zeitung (Zürich)
ZWILAG Zentrale Zwischenlager Würenlingen AG
! (Band II) Schlüsselargument in Bezug auf Kriterien R/r, E/e, RO und EO

20
Einleitung
Zur Frage der Lagerung radioaktiver Abfälle existiert in der Schweiz neben behördlichen
Gutachten zu Einzelthemen eine Vielzahl technischer, z.T. institutioneller Analysen der je-
weils gültigen Lagerungskonzepte5; seit Jahren behandeln auch Umfragen den Bereich ra-
dioaktive Abfälle6. Intensiven Recherchen zufolge ist allerdings für die Schweiz noch nie der
Versuch unternommen worden, verschiedene ethische, technische, soziale und institutionelle
Aspekte gemeinsam – «integriert» – zu betrachten, um die Hindernisse auf dem Weg zu
einem tragfähigen Umgang mit radioaktiven Abfällen zu durchleuchten7. Dies ist um so
erstaunlicher, als der Bundesrat bereits in seiner Botschaft von 1957 zu einem Atomener-
gieartikel in der Bundesverfassung vermutete: «Möglicherweise wird die Beantwortung der
Frage, ob die Atomasche [sic!] in technisch einwandfreier Weise unschädlich gemacht ...
werden kann, über die Art der künftigen Verwendung der Atomenergie entscheiden» [P763:
1142].

Der «integrierte» Ansatz dieser Studie soll nicht mit einem «integralen», geschweige denn
«ganzheitlichen» gleichgesetzt werden8; ein solches Unterfangen wäre in diesem Rahmen
auch gar nicht möglich. Der umfangreiche beigefügte Referenzenapparat, vor allem auch zur
internationalen sozialwissenschaftlichen Risikoforschung, soll es dem Leser, der Leserin
allerdings ermöglichen, die aufgezeigten Argumentationsstränge in der Literatur nachzuvoll-
ziehen und ggf. weiterzuverfolgen. Im Sinn einer «Nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz»
[P380][P381] besteht diesbezüglich nicht nur Forschungs- [P779:29f.], sondern auch Hand-
lungsbedarf [P381:55f.]9.

5
Z.B. [P138][P142][P143][P148][P150][P219][P432]. Die Zahlen in eckigen Klammern beziehen sich auf die Re-
ferenzen in Kapitel 18, ab S. 315, gegliedert nach Sachgebieten. Ziffern nach Doppelpunkt sind Seitenanga-
ben im jeweiligen Dokument. Für die Abkürzungen siehe Seite 18ff.
6
[P375][P165][P254][P255][P256][P261].
7
Sogar zur Frage der Risikowahrnehmung an sich gibt es nur eine grössere Studie, nämlich diejenige im Auftrag
der Schweizerischen Akademie der Technischen Wissenschaften SATW 1994 [P756]. Sie ist, wie auch der
Ordner «Risiko – Dialog zwischen Theorie und Praxis» des Kantons Zürich [P172], pragmatisch auf Akzeptanz
ausgerichtet. Abgesehen vom äusserst fruchtbaren, aber inzwischen abgeschlossenen «Polyprojekt Risiko und
Sicherheit technischer Systeme» der ETH Zürich sind die Empfehlungen von Nowotny & Eisikovic 1990 [P678]
zum Forschungsbedarf «Entstehung, Wahrnehmung und Umgang mit Risiken» nicht breit aufgenommen wor-
den.
8
Siehe Kapitel 3, Seite 37.
9
Eine entsprechende Forderung wurde in jüngerer Zeit auch aus Ingenieurkreisen erhoben: «Obwohl dies ein
Thema ist, das auf Managementebene an allen Abfalltagungen zur Sprache kommt, ist dazu [an der Tagung
der Materials Research Society 1997, tf] kein Beitrag geliefert worden .... Zusätzlich zur gängigen PR-Aktivität
der mit der Abfallbehandlung betrauten Organisationen könnte es nützlich sein, ein kleines Forschungs- und
Entwicklungsprogramm in ‹Kommunikationswissenschaften› zu lancieren, das spezifisch auf die Bedürfnisse
der Lagerung radioaktiver Abfälle zugeschnitten ist» (Hadermann et al. 1998 [G84:38]). (Übersetzungen aus
dem Englischen sind – wo nicht anderswie ersichtlich – von mir.) Siehe auch Kapitel 3.

21
Teil I: Problem und Methodik

1 Ausgangslage und Problemstellung

1.1 Historische Eckpfeiler

Die End- bzw. Langzeitlagerung radioaktiver Abfälle steckt in der Schweiz (wie auch interna-
tional) in Schwierigkeiten. Markant im Umgang mit radioaktiven Abfällen sind hier zu Lande
folgende historischen Eckpfeiler10:

1957 Der Bundesrat stellt in seiner Botschaft zum Atomenergieartikel in der Bundesverfassung fest: «Eine
Aufgabe von bedeutender Tragweite besteht in der Aufstellung von Vorschriften über die Beseiti-
gung unverwertbarer Spaltprodukte (sog. radioaktive Abfälle, auch ‹Atomasche› genannt)»
[P763:1152]11. Entsprechende Vorschriften finden sich im Atomgesetz von 1959 allerdings nicht
(erst im Bundesbeschluss von 1979).
1950/60er Abfälle aus Medizin, Industrie und Forschung, so genannte MIF-Abfälle, gelangen in die Kehrichtab-
fuhr bzw. auf Deponien oder werden über das Abwasser «entsorgt». Die Deponierung fester Stoffe
wird noch bis in die 1980er-Jahre praktiziert.
1963 Der Bund organisiert erste regelmässige Sammelaktionen (Eidg. Gesundheitsamt, heute Bundesamt
für Gesundheit BAG). Aktivitätsangaben gibt es bis 1973 keine.
1967 Örtlicher Protest richtet sich gegen das erste geordnete Zwischenlager-Projekt (Lossy FR).
1969 Es kommt zum Reaktorunfall im «Versuchs-Atomkraftwerk Lucens»: Das Projekt eines zentralen La-
gers in der Reaktorkaverne von Lucens VD wird lanciert, 1972 aber aufgegeben wegen technischer
Schwierigkeiten und der Ablehnung durch Bevölkerung und Kantonsregierung.
1969–1983 Radioaktive Abfälle aus der Schweiz werden im Nordatlantik versenkt.
1969 Das erste Atomkernkraftwerk12, Beznau I, wird in der Schweiz in Betrieb genommen.
1971/72 Die Schweizerische Kernenergiegemeinschaft verkündet: «Das Abfallproblem hat Lösungen gefun-
den» (Schweizerische Vereinigung für Atomenergie SVA); «Le problème des déchets radioactifs
n'est donc pas d'ordre technique, mais avant tout de nature politique et sociale» [P126].
1972 Die Nationale Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle NAGRA wird gegründet, ur-
sprünglich im Hinblick auf die Trägerschaft eines Zwischenlagers in Lucens. Seitens des Bundes
werden die Statuten vom 4.12.1972 vom damaligen Amt für Energiewirtschaft unterzeichnet13 (spä-
ter im Zeichen der Trennung von Förderung und Aufsicht der Kerntechnik vom BAG abgelöst).
ab 1973 Es folgen ausgedehnte Erkundungen, erst im Hinblick auf ein Untertagelager für schwachradioaktive
Abfälle (in Gips und Anhydrit), ab 1975 mit dem Ziel geologischer Tiefenlager.
1976 Rudolf Weber, SVA, bemerkt im Bulletin der SVA: «Noch vor wenigen Jahren wurde zwar nicht die
Bedeutung der Entsorgung der Kernenergie [sic!], wohl aber der dafür zu erbringende technologi-
sche und finanzielle Aufwand weit unterschätzt».
1977 Die Stromwirtschaft stellt ein erstes «Konzept für die nukleare Entsorgung in der Schweiz» vor. 1978
erfolgt eine Überarbeitung: Der Termin 1985 – für «Gewähr 1985» – ist auf Grund des Bundesbe-
schlusses von 1978 gesetzt.

10
Eine bis Ende 1980er-Jahre umfassende Darstellung der Geschichte der Lagerung radioaktiver Abfälle bietet
Buser 1988 [P142]. Es ist nicht beabsichtigt, hier diese Arbeit fortzusetzen; technische Aspekte werden inso-
fern diskutiert, als sie zu einer Verbesserung der Entscheidungsstrategie beitragen können. Im Rahmen der
Dokumentenanalyse im Anhang, Band II, wird detailliert auf für die Fragestellung relevante Zusammenhänge
eingegangen. Zur Standortwahl siehe Kapitel 13, Seite 150.
11
Genaue Referenzierung der Zitate weiter unten erfolgt im Anhang gemäss Referenzenapparat Primärliteratur:
Allgemeines, unter 18.1.1.
12
Die Begriffe «Kernkraftwerk/KKW» und «Atomkraftwerk/AKW/Atommüll» sind heutzutage gewissermassen
ideologisch belegt (pro bzw. kontra). Das war nicht immer so: Noch 1973 hiess das KKW Beznau Atomkraft-
werk; Interessenverbände der Industrie sind die «Schweizerische Vereinigung für Atomenergie SVA» oder das
(deutsche) «Atomforum». Physikalisch korrekt ist die Kombination «Atomkernkraftwerk», da der Spaltungs-
prozess im Atomkern, nicht etwa in einem Zellkern, stattfindet. Übrigens wurde die deutsche Fachzeitschrift
«Kerntechnik» 1956 als «Atomkernenergie» gegründet.
13
Dies wurde von Seiler 1986 [P784:16] und Buser 1988 [P142:156] moniert.

22
1978 Die Kernenergiewirtschaft beteuert, und zwar in der Revision des ersten Entsorgungskonzepts, ein-
mal mehr: «Die technische Durchführbarkeit sämtlicher Entsorgungsschritte ist gesichert, d.h. die
nukleare Entsorgung wird technisch beherrscht»14.
Der Bundesrat beauftragt das Feder führende Departement, die bisherigen und neuen Kernkraft-
werksbetreiber «in rechtsgenügender Form darauf aufmerksam zu machen, dass die Werke stillzu-
legen sind, wenn das Abfallproblem bis Mitte der achtziger Jahre nicht konkret gelöst ist»15. Dies ist
der Grundgedanke von Projekt «Gewähr 1985».
1978-83 Die schweizerischen KKW-Betreiber schliessen Grundlastverträge mit den Wiederaufarbeitern Co-
géma (F) und BNFL (GB) ab16. Sie geben 1994 zu: «Um den Betrieb der Kraftwerke aufrechtzuer-
halten, mussten [Brenn-]Elemente vom Kraftwerk in ein Zwischenlager abtransportiert werden. Sol-
che Zwischenlagerdienste stellten die Wiederaufarbeiter zur Verfügung» [P122].
1979 Die Schweizer Stimmberechtigten nehmen den Bundesbeschluss zum Atomgesetz an, wonach «die
dauernde, sichere Entsorgung und Endlagerung der ... radioaktiven Abfälle gewährleistet» werden
muss. Darin werden auch das Verursacherprinzip festgeschrieben (Art. 10)17 und die Rahmenbewil-
ligung auf Lagerprojekte ausgedehnt (Art. 1). Der Bundesbeschluss ist ein indirekter Gegenvor-
schlag zur (ersten) Atomschutzinitiative, die knapp abgelehnt wird.
Mit einer Verordnung über «vorbereitende Handlungen» wird erstmals eine gesetzliche Grundlage
für Bohrungen geschaffen.
1980 Die Nagra sieht zwölf Bohrungen für hochradioaktive Abfälle vor, die von der Bevölkerung in allen
ausser einer Gemeinde abgelehnt werden.
1985 Die Nagra reicht ihre Projektberichte zu «Gewähr 1985» ein.
Rudolf Rometsch, Präsident der Nagra: «Es besteht heute die zugegebenermassen groteske Situa-
tion, dass man auf ein psychologisch-politisches Problem technisch-wissenschaftliche Antworten
geben muss. Das ist ein verrücktes Unterfangen, das man nie eingehen sollte. Nur hat die Nagra in
ihrer aktuellen Situation keine andere Wahl» (LNN, 21.6.).
1988 Der Bundesrat entscheidet über das Projekt «Gewähr 1985»: der Entsorgungsnachweis für
schwachradioaktive und langlebige mittelaktive Abfälle SLMA (Oberbauenstock) und der Sicher-
heitsnachweis für hochradioaktive Abfälle HAA seien erbracht, nicht aber der Standortnachweis für
HAA (im Kristallin); die Regierung fordert die Ausdehnung der Erkundungen auf Sedimentgesteine.
1990 Abstimmung über die Moratoriums- und die Ausstiegsinitiative, 23.9.: Drei Viertel aller Abstimmen-
den stehen hinter dem Satz «Die radioaktiven Abfälle können nicht sicher beseitigt werden». Sogar
die Mehrheit (54 Prozent) der Personen, die sowohl Ausstiegs- wie Moratoriumsinitiative ablehnen,
sind dieser Meinung [P261:26].
1993 Das Feder führende Departement EVED schreibt in einem Brief zum Vorentwurf einer neuerlichen
Revision des Atomgesetzes: «Die Entsorgung der radioaktiven Abfälle ist eine bedeutende nationale
Aufgabe der kommenden Jahre …. Dabei zeigt sich immer deutlicher, dass der Bau eines derartigen
Lagers mehr ein verfahrensrechtliches und politisches als ein technisches Problem ist.»
1994 Die Nagra wählt den Wellenberg NW als SMA-Standort.
Die Nagra reicht HAA-Sondiergesuche für die Standorte Böttstein/Leuggern (Kristallin) sowie Ben-
ken (Sedimente: Opalinuston) ein.

14
Oder: «Das Problem der Beseitigung radioaktiver Abfälle ist technisch gelöst .... Die Diskussion um die Entsor-
gung ist – das muss ganz klar gesagt sein – kein Fechtboden für wissenschaftliche Auseinandersetzungen. Die
grossen Widerstände wurzeln denn auch im politischen und psychologischen Bereich. Die in Frage kommen-
den Gemeinden fürchten, dass auf ihrem Territorium so etwas wie Atombomben eingelagert werden, die Jahr-
tausende bewacht werden müssen» (BBC-Hauszeitung 1/1978:12, zitiert nach [P142:162f.]). Vorsichtiger
drückt sich Eduard Kiener, damals Direktor des zuständigen Bundesamts, aus: «Sicherlich ist das Abfall-
problem heute in der Schweiz noch nicht gelöst. Was wir aber glauben, – Sie werden sagen: ‹Glauben macht
selig!› – ist, dass das Abfallproblem notfalls auch in der Schweiz lösbar ist» (in einer Anhörung vom 18.1.1979
zur Atomgesetz-Revision [P253:88]).
15
Eine entsprechende Auflage des Bundesrates erhalten alle Atomkernkraftwerke, z.B. Beznau: «Die Betriebs-
Bewilligung vom 30. Oktober 1970 fällt dahin, wenn bis 31. Dezember 1985 kein Projekt vorliegt, welches für
die sichere Entsorgung und Endlagerung der aus dem Atomkraftwerk [sic!] Beznau I stammenden radioaktiven
Abfälle Gewähr bietet ...» [P201:3]. Allerdings konnte die Frist «angemessen» verlängert werden. Siehe dazu
auch die Bestätigung durch Bundesrat Willi Ritschard in einem Brief an die «Autorengruppe ‹Endlagerung
radioaktiver Abfälle›» am Geologischen Institut der ETH Zürich vom 29.1.1979, zitiert in [P148:235], sowie
durch Peter Pfund, damals Vizedirektor des damaligen Eidg. Amtes für Energiewirtschaft, in [P253:80].
16
Bereits 1968 stiegen die Nordostschweizerischen Kraftwerke NOK für Beznau mit BNFL wie auch später die
Bernischen Kraftwerke BKW für Mühleberg mit Cogéma in die Wiederaufarbeitung ein (Näheres zum Stellen-
wert der Wiederaufarbeitung in [P237:11ff.]).
17
Formal gilt es nur für die Abfälle aus Atomkernkraftwerken. Die Verursacher von Abfällen aus Medizin, Industrie
und Forschung (MIF) müssen ihre Abfälle lediglich «an eine von der zuständigen Behörde bezeichnete Stelle
abliefern», «Der Bundesrat regelt die … Beseitigung der Abfälle» (StSG, Art. 27 [P135], siehe auch Botschaft
zum Bundesbeschluss von 1977 [B184:22]).

23
Mit der Aussicht auf Inbetriebnahme des Zentralen Zwischenlagers «sind sich die schweizerischen
Kernkraftwerkbetreiber einig, vorläufig keine weiteren Wiederaufarbeitungsverträge abzuschliessen»
[P122]. «Damit kann ein langer Zeitraum überbrückt werden, ohne dass man Zwängen von aussen
nachgeben muss, wie dies früher [mit Wiederaufarbeitung?, tf] der Fall war» [P488].
1995 Die unabhängige erdwissenschaftliche Expertengruppe des Bundes, Kommission Nukleare Entsor-
gung KNE, beurteilt das Wirtsgestein Kristallin als «ungünstig». Die Nagra will erst daran festhalten,
verschiebt die Bohrungen dann aber um ein Jahr.
Die Nidwaldner Stimmberechtigten lehnen am 25.6. das Konzessionsgesuch der Nagra für den Wel-
lenberg mit 51.9 Prozent Nein ab. Eine Umfrage im Auftrag der Nagra ergibt im Juli, dass über
60 Prozent eine Vorlage angenommen hätten, wenn erst nur über einen Sondierstollen abgestimmt
werden müsste und wenn das Lagerkonzept Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit einschlösse.
1996 Auf Grund von Diskussionen mit der Aufsichtsbehörde HSK und der KNE kommt die Nagra zum
Schluss, die Untersuchungen im Kristallin nach Westen, ins Mettauertal, zu verschieben und vorerst
nur Seismik zu betreiben. Das Sondiergesuch für eine Eichbohrung im Opalinuston im Zürcher
Weinland (Benken) dagegen wird vom Bundesrat bewilligt. Mit dem Bau des Zentralen Zwischenla-
gers habe der «Zeitdruck [auf das Nagra-Programm, tf] deutlich nachgelassen».
1997 Nagra-Geschäftsleiter Charles McCombie an wissenschaftlicher Konferenz: «Die verbreitete Be-
hauptung, dass ‹die Lagerung radioaktiver Abfälle ein rein politisches Problem ist›, ist nicht richtig».
1998 Die Nagra stellt die Untersuchungen im Kristallin zurück.
Die bisherigen Endlagerungskosten belaufen sich auf ca. 775 Millionen Franken. Es existiert kein
Endlager. Die Genossenschafter «restrukturieren» die Nagra, das Personal wird um 15 Prozent re-
duziert, nämlich von ehemals 80 (1995) auf 60 Mitarbeitende.
Der Bundesrat initiiert einen «Energiedialog», u.a. um verschiedene Lagerkonzepte miteinander zu
vergleichen («kontrollierte rückholbare Langzeitlagerung» vs. Endlagerung), Fazit: Einsetzung der
Expertengruppe Entsorgungskonzepte radioaktive Abfälle EKRA.
2000 Die EKRA schlägt das Konzept einer «kontrollierten geologischen Langzeitlagerung» vor, in Erwei-
terung des Endlagerkonzepts, unter Berücksichtigung von Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit.
Medientenor: «Ausweg aus der Blockade … plötzlich ein Ende der jahrelangen Grabenkämpfe um
die Entsorgung der … Abfälle in Sicht … Bewegung in der Atommüll-Debatte … Brückenschlag».
Die Nidwaldner Regierung setzt eine Kantonale Fachgruppe Wellenberg KFW zu ihrer Beratung ein.
Nach Diskussionen mit der KFW, der Aufsichtsbehörde HSK und der regionalen Oppositionsgruppe
MNA arbeitet die GNW ein neues Gesuch für den Wellenberg aus: Diesmal geht es nur um einen
Sondierstollen, das Konzept der EKRA soll umgesetzt werden.
Das UVEK (ehem. EVED) macht einen weiteren Anlauf für eine Revision des Atomgesetzes: Im
neuen Kernenergiegesetz soll das Konzept der Entsorgung auf der Basis der EKRA-Empfehlungen
festgeschrieben werden.
2001 Gesuch der GNW um einen Sondierstollen
Gesamtaufwand der Nagra: über 850 Millionen Franken
2002 Mit 57.7 Prozent lehnt der Nidwaldner Souverän das Projekt Sondierstollen ab. Damit ist auch für
den Regierungsrat «der Standort Wellenberg als potenzielles Lager für schwach- und mittelaktive
Abfälle definitiv aus Abschied und Traktanden gefallen».

Die Frage stellt sich, ob die Tatsache, dass auch drei Jahrzehnte nach Gründung der dafür
beauftragten Nagra nach wie vor keine Langzeit- bzw. Endlager in der Schweiz realisiert
sind, wirklich «nur» ein «politisches» Problem ist, also – in enger Optik – eine Frage des
ausreichenden Mitteleinsatzes zur Erreichung genügender Akzeptanz in der Öffentlichkeit.
Vorstehende Fakten lassen vermuten, dass die Verzögerungen durch eine Mischung von
Faktoren entstanden, so beispielsweise durch folgende Punkte:
• Auf allen Ebenen erfolgte eine suboptimale Planung (ausreichende gesetzliche Grundla-
gen gab es erst ab 1979);
• das Konzept wies gravierende Mängel auf (z.B. keine Seismik vor Bohrungen), die erst
nach und nach behoben wurden und werden;
• fachliche Drittmeinungen wurden erst spät berücksichtigt (Untergruppe Geologie der
Arbeitsgruppe des Bundes für die nukleare Entsorgung UG AGNEB, KNE);
• der Zeitbedarf wurde völlig falsch eingeschätzt (Terminierung von «Gewähr», aber auch
Zwischenlagerbedarf18), dies aus verschiedenen Gründen: politischer Druck von Opposi-
tion und Abfallproduzenten.

18
Ursprünglich bestand wohl die Annahme, Wiederaufarbeitung ersetze die Endlagerung, d.h. die zur Wieder-
aufarbeitung geschickten abgebrannten Brennelemente müssten nicht mehr zurückgenommen werden. Die

24
Diese Faktoren sollen ausgeleuchtet und ergänzt werden. Gegenstand der vorliegenden
Studie ist, was die Akteure, Lagerprojektanten der Abfallbranche, Behörden, Fachkreise und
Andere zu einer ganzheitlichen Problemlösungsfindung, vielleicht gar zur «Lösung» selbst,
beitragen könnten. Aus dieser handlungsorientierten Perspektive heraus sollen – zur Schär-
fung der Problemstellung – die «radioaktiven Abfälle» zunächst in 1.2 als gesellschaftlich,
dann in 1.3 als wissenschaftlich-technisch relevantes Thema und schliesslich nach 1.4
integriert analysiert werden.

1.2 Radioaktive Abfälle in der Gesellschaft: als Politthema und Wertspiegelung

Aus verschiedensten Gründen – siehe dazu unten – ist der Umgang mit radioaktiven Abfäl-
len seit jeher als besonders schwieriges Problem erachtet worden. Wie erwähnt, war das für
den Bundesrat bereits 1957 in seiner Botschaft zu einem Atomenergie- und Strahlenschutz-
Artikel in der Bundesverfassung klar: «... möglicherweise wird die Beantwortung der Frage,
ob die Atomasche ... unschädlich gemacht oder gar nutzbringend verwertet werden kann,
über die Art der künftigen Anwendung der Atomenergie entscheiden» [P763:1142/1]. Als in
den 1970er-Jahren das Problem erstmals vertieft angegangen wurde, gestand der damalige
Energieminister, Bundesrat Willi Ritschard, ein: «Unsere grossen Probleme sind die radio-
aktiven Abfälle. Es ist eine Kommission deswegen an der Arbeit. Die Widerstände gegen die
Ablagerung, gegen diese Abfälle sind gross. Aber wir hoffen doch, eine Lösung zu finden»
[B182:1667].

Doch nicht nur in früheren Jahren und in der Schweiz konnten sich die Verantwortlichen nicht
durchsetzen. Im Jahr 1999 schrieb D.W. North, ein langjähriger Kenner der Szene, im weit
über die nukleare Gemeinschaft hinaus beachteten «Risk Analysis»: Der Umgang mit (v.a.
hoch-)radioaktiven Abfällen «hat den verdienten Ruf, einer der vertracktesten Politikbereiche
zu sein, vor die die USA und andere Staaten mit Kernreaktoren für die Stromerzeugung ge-
stellt sind» [MA29:751]. Die Situation ist so verfahren, dass der Fragenkomplex selbst in der
ursprünglich auf technische Themen spezialisierten Fachorganisation der UNO, der Inter-
nationalen Atomenergieorganisation IAEO, Beachtung findet, so jüngst an der Konferenz in
Córdoba vom März 2000: «In fast allen technischen Sitzungen der Konferenz gab es Diskus-
sionen über die Notwendigkeit, alle interessierten Parteien (‹Akteurgruppen›) am Entschei-
dungsprozess im Umgang mit radioaktiven Abfällen teilhaben zu lassen» [G116:vf.].

Je nach der gewählten Betrachtung auf dem politischen und gesellschaftlichen Parkett kom-
men verschiedene Ebenen und Grundlagen zum Vorschein, wie radioaktive Abfälle beurteilt
werden und werden können.

1. Betrachtung:
Auf der obersten Ebene (Ebene 1) ist die heutige Situation im Bereich radioaktive Abfälle in
der Schweiz für die einen ein rein «politisches» – d.h. technisch gelöstes – Problem, für die
anderen ein ungelöstes, ja «unlösbares» Problem. Es herrscht ein Patt zwischen den so
genannten «Ausführenden»19 und Behörden einerseits, die ein Lager bauen und bewilligen

ersten Verträge von NOK mit BNFL und BKW mit Cogéma enthielten keine Rückführungsklauseln [P784:21].
Die deutsche Bundesregierung ging 1976 so weit, die Wiederaufarbeitung als «schadlose Verwertung» (§ 9a
Abs. 1 Atomgesetz) verbindlich vorzuschreiben (was 1994 geändert wurde). Siehe Fussnote 118.
19
Dies ist die offizielle Selbstbenennung der Kernkraftwerkbetreiber und der Nagra im Rahmen der «Konflikt-
lösungsgruppe radioaktive Abfälle KORA», die nach der teilweisen Niederlage der «Ausführenden» in der
Abstimmung um die Moratoriums- und Ausstiegsinitiative 1990 ins Leben gerufen wurde [P439]. «Ausfüh-

25
wollen/müssen, sowie nationaler und lokaler Opposition anderseits, die das Abfallproblem
auf die energiepolitische Ebene (Diskussion um die Atomkraft) heben und/oder den Bau ei-
nes Lagers verhindern. Konkret heisst das Thema: Endlagerprojekt oder -aktivitäten im Wel-
lenberg/in Benken/im Mettauertal. Es stehen sich zwei «Lager» gegenüber: das der «Ausfüh-
renden» (Nagra, Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg GNW)/Behörden und
das der Opposition (regional und national).

Wellenberg, Pattsituation
Ebene 1 Endlager Benken,
Mettauertal
"politisches" Problem "unlösbares" Problem

"Ausführende"
Widerstand
Nagra
Umweltverbände
Ebene 2 Behörden

Abbildung 1: Politisches Patt. In erster – tagespolitischer – Näherung, auf Ebene 1, stehen sich zwei «Lager»
gegenüber: die «Ausführenden», allen voran die Nagra, und die Behörden einerseits sowie die Opposition auf
lokaler bis nationaler Stufe anderseits. Sie sind im Streit um ein Projekt (Endlager) an einem konkreten Ort
(Wellenberg, Benken, Mettauertal).

2. Betrachtung:
Wer etwas tiefer gräbt, stösst zur Ebene 2 vor: Die Komplexität eines Problems ist definiert
durch die Anzahl seiner Elemente sowie deren Verschiedenartigkeit und Wechselwirkungen,
die sich zudem im Lauf der Zeit ändern (ausgeführt in Kapitel 10, ab Seite 111). Bei Ent-
scheidungsprozessen in der Entsorgung von radioaktiven Abfällen haben wir es zweifellos
mit komplexen Problemsituationen zu tun. Nach dem Akteurmodell gemäss Rohrmann 1991
[E84] und Wiedemann 1991 [E102] sind die «ausführenden» Organisationen (Nagra, GNW)
sowie die Behörden, die Umweltverbände und Teile der Experten institutionelle Akteure;
Bürger/inneninitiativen und Teile der Experten sind nichtinstitutionalisierte, soziale Akteure.
«Verursacher» der Abfälle sind sowohl institutionelle (KKW-Betreiber, Bundesamt für Ge-
sundheit BAG) wie auch soziale Akteure (Stromkonsument/innen). Die Akteure stehen zu-
meist in einem ambivalenten Verhältnis zueinander; entsprechend gibt es nicht nur eine Pro-
und eine Kontra-Beurteilung, sondern differenzierte Vorstellungen zu einem technischen
Projekt bzw. zu einer Ressource (Beurteilungen A, B ...). Die Folge davon sind individuelle
und institutionelle Entscheidungsanomalien [E51:138ff.], also – vereinfacht gesagt – Verhal-
tensweisen, die von anderen Akteuren nicht mehr nachvollzogen werden können (z.B. zum
Prinzip der Nachhaltigkeit) (weitergeführt in Kapitel 8, ab Seite 58)20.

rende» insinuiert den Begriff «Behindernde», der aber für die Verhandlungsseite der Umweltorganisationen
doch nicht verwendet wurde.
20
Entscheidungsanomalien sind «empirisch beobachtbare (systematische) Abweichungen individuellen Urteils-
und Entscheidungsverhaltens von Standardannahmen entscheidungslogischer Entwürfe …» [E51:1].

26
Ressource
technisches
Wellenberg,
Ebene 1 System
Benken,
Endlager
Mettauertal
Beurteilung A Beurteilung B
Beurteilung D
Experten Bürgerinitiativen
Projektant
Entscheidungs-
anomalien
institutionelle Akteure soziale Akteure
Ebene 2
VerursacherBehörden Umweltverbände

Beurteilung C komplexe
Entscheidungssituation

Abbildung 2: Komplexe Entscheidungssituation. Auf Ebene 2 enthüllt sich eine viel komplexere Entscheidungs-
lage, als dies Ebene 1 vermuten lässt. Die beiden «Lager» bestehen aus verschiedenen institutionellen und so-
zialen Akteuren, die zu einem Projekt (allgemein: einem technischen System) an einem Ort (einer Ressource)
nicht einfach ja oder nein sagen, sondern differenzierte Beurteilungen (A – D) vornehmen, die unter Umständen
quer zum «Lagerdenken» liegen.

3. Betrachtung:
Basis der Entscheidungsanomalien (auch des «Patts» in der 1. Betrachtung) ist die Tatsa-
che, dass die Akteure von verschiedenen Realitätsmodellen ausgehen, die wiederum auf
verschiedenen Rationalitätskonzepten21 beruhen. Diese Zusammenhänge werden aber erst
klar, wenn Ebene 3, die Ebene der «mentalen Modelle» [E14], betrachtet wird mit den nach
Schein 1992/1995 [E88:33]22 «grundlegenden Annahmen» der Akteure. Diese wiederum
machen verständlich, wie die technischen Systeme und ihre Sicherheits-/Risikoanalysen
aufgebaut sind und dass bzw. wie sie aus verschiedener Perspektive bewertet werden.

21
Es gibt verschiedene Rationalitätskonzepte. Rationalität kann z.B. sein: absolut, beschränkt (Simon 1957
[E91]), sozial (Perrow 1987 [E74]) (siehe dazu Kapitel 11, ab Seite 119), kommunikativ (Habermas 1981
[E38]), zweckrational (M. Weber 51963 [E99]), systemrational (Luhmann 1968 [E58]).
22
Im Original benutzt Schein den Begriff «basic underlying assumptions», der Übersetzer verwendet dafür
«Grundprämissen» oder «Grundannahmen» [E88:29,33].

27
Risikoentscheid

Ebene 1 Technik Ressource


Risikoakzeptanz

Risikoanalyse
(tages-)politische
Diskussion: Patt
institutionelle Risiko- soziale
Ebene 2 Akteure kommunikation Akteure

komplexe
Entscheidungs- Risikobewertung
Risikobewertung
situation
Risikodefinitionen/
Ebene 3 Risikowahrnehmung

Realitätsmodelle

Rationalitätskonzepte,
Nachhaltigkeit usw.
mentale Modelle

Abbildung 3: Mentale Modelle. Erst Ebene 3 mit den mentalen Modellen der Akteure – etwa zu den Konstrukten
von Rationalität, Realität oder Risiko – macht die verschiedenen Perspektiven klar, die die Beteiligten in der Be-
wertung, Analyse und Entscheidfindung von Technik, Ressource und letztlich damit verbundenem Risiko haben.
Folglich ist die «Akzeptanz» eines Risikos, beispielsweise infolge Lagerung radioaktiver Stoffe, nicht überall ge-
geben. Grosse Divergenzen führen zu gestörter (Risiko-)Kommunikation.

Aus der Analyse verschiedener Betrachtungsebenen der Akteurgruppen lässt sich somit fol-
gende erste Arbeitshypothese ableiten, die angesichts des weltweit unbefriedigenden Um-
gangs mit radioaktiven Abfällen nicht trivial ist:
Hypothese 1: Es gibt keine rein «technischen» oder rein «politischen» Sichtweisen im Um-
gang mit radioaktiven Abfällen, denn dessen Beurteilung umfasst notgedrungen ethische,
soziale, politische, wirtschaftliche, ökologische und technische Dimensionen, die zu einer
Gesamtperspektive integriert werden müssen.

Diese Mehrdimensionalität der Frage lädt dazu ein, das Prinzip der Nachhaltigkeit auf die
Thematik anzuwenden23, wonach laut der Erklärung von Rio über Umwelt und Entwicklung
1992 «die heutige Entwicklung die Entwicklungs- und Umweltbedürfnisse der heutigen und
der kommenden Generationen nicht untergraben darf» [G140:X]. Nachhaltigkeit beruht dem-
nach auf zwei Säulen: Schutz bzw. Sicherheit sowie Interventionspotenzial bzw. Kontroll-
möglichkeit heutiger und kommender Generationen (siehe 12.7).

1.3 Radioaktive Abfälle in Wissenschaft und Technik: die Langzeitdimension als


Herausforderung der Risikoanalyse

Bei Sonderabfällen und radioaktiven Abfällen richtet sich das Schadenspotenzial nach der
Toxizität teilweise hochkonzentrierter Stoffe [G69][G155][G156]. Herausragend ist ihre po-
tenziell langfristige Wirkung [G25][G38].

23
Siehe Dimensionen der Nachhaltigkeit in Abbildung 34 und Fokussierung des Prinzips in Abbildung 29.

28
Die Abfallströme sind in Abbildung 4 und die Basisdaten in ihren Grundzügen in Tabelle 1
wiedergegeben.

Ausland Schweiz
Kernkraftwerke Bund
Meeresversenkung Medizin
(SMA) Betriebsabfälle (BA) Sammlung
(1969-1982) Industrie
Reaktorabfälle (RA)
BAG Forschung
Stilllegungsabfälle (SA)
abgebrannte BE Brennelemente (BE) (PSI, CERN,
Univ.)

SA
RA BA
Brennstoff-
HSK
Wiederaufarbeitung SA

Behandlungs-
ZWILAG anlagen PSI
Behandlungsanlagen
hochaktive Abfälle PSI
(HAA, Glas) Bundes-
zwischenlager
Zwischenlager

HAA/BE SMA
Konditionierungs- Nagra SMA
anlage
Endlager
Endlager
SMA
HAA/LMA
konditionierte
abgebrannte BE EL-Betreiber GNW

Abbildung 4: Abfallströme und ausführende Akteure im schweizerischen Entsorgungskonzept.


Radioaktive Abfälle fallen volumenmässig zu ca. 80%, toxizitätsmässig zu 99% in Atomkernkraftwerken an, der
Rest kommt aus der Medizin (v.a. Therapie und Diagnose), der Industrie (z.B. Leuchtstoffe, Brandmelder) und der
Forschung. Abgebrannte Brennelemente werden entweder im Ausland wiederaufgearbeitet (zu hochaktivem Glas)
oder konditioniert, dann zwischengelagert im ZWILAG, Würenlingen, und schliesslich ins entsprechende Endlager
verbracht. Die Abfälle aus Medizin, Industrie und Forschung (genannt «MIF») werden vom Bund (Bundesamt für
Gesundheit BAG) gesammelt und via Bundeszwischenlager im Paul Scherrer Institut PSI in das Endlager für
schwach- und mittelradioaktive Abfälle SMA überführt (vorgesehen durch die Genossenschaft für nukleare Ent-
sorgung Wellenberg GNW). Bis 1982 wurden SMA auch im Nordatlantik versenkt. Alle Abfälle bedürfen einer so
genannten Endlagerfähigkeitsbescheinigung der Nagra und einer Freigabe durch die Aufsichtsbehörde Hauptab-
teilung für die Sicherheit der Kernanlagen HSK.

29
Herkunft dominante Isolations- Brutto Wirt Randbe-
Abfallart Einlagerungs- Aktivität Volumen Re-
der Ab- Radio- dauer- volumen gestein(e) dingung
(Lagertyp) typ (1015 Bq) (m3) serve
fälle nuklide bedarf (m3) (Standort) (KW)

1978 (Entsorgungskonzept VSE u.a. [P870]) 5000 MWe


(SAA) Kavernen, BA, SA, Co-60 HWZ <30a, 55000 55000 keine (5 mal
Abfallkategorie I oberflächennah aktivierte einige 100a natürliche 1000 MW
Kompo- Isolation während
nenten 40a)
(SAA und MAA) Kavernen, verfestigte Sr-90, Cs-137 HWZ ∼30a, <30000 <30000 Anhydrit,
Abfallkategorie II geologisch Abfälle, BA, 500a Tone/Mergel,
Industrie Tonschiefer
(HAA) Bohrlöcher oder WA <400a: SP einige 1000a, 500 500 Steinsalz,
Abfallkategorie III Kavernen >500a: Akt. >10000a Anhydrit,
Kristallin,
Tone/Mergel
1985 («Gewähr 1985» [P562]) 6000 MWe
SAA Kavernen KKW- <0.37 100000 alpine Mergel (6 mal
(Typ A) Abbruch, (Oberbauen- 1000 MW
MIF 40000 stock), während
SAA/LMAA Kavernen, BA, MIF, Np-237, Ra- <5550 60000 200000 Kristallin, 40a)
(Typ B) bergmännisch WA 2-6 226 Anhydrit
erstellt (Hauptteil)
HAA Kavernen, WA-1 (Glas) Np-237 <163000 einige 10000a 10000 (LMA) Kristallin
(Typ C) bergmännisch 1000 (HAA) 11200 (Böttstein)
erstellt [4000 DEL] 200
1993/1994ff. (nach dem Entscheid von 1988 zu «Gewähr» [P605][P607][P606]) 3000 MWe
SMA Kavernen BA, SA, C-14 160 300-3000a 100000 50000 150000 alpine Mergel (heutiger
MIF, WA-6 (Wellenberg) Park
HAA Kavernen WA-1–WA- Cs-137 30000 ∼200000 500 WA 500 Kristallin* während
LMA 5, LMA 200 100+4000 DEL 100+4000 (Böttstein) 40a)
a Jahre, Akt. Aktiniden (u.a. Plutonium, Thorium), BA Betriebsabfälle, DEL Direkte Endlagerung (abgebrannte Brennelemente statt HAA-Glas [WA-1] aus der Wiederauf-
arbeitung), HAA hochradioaktive Abfälle, HWZ Halbwertszeit, (L)MAA (langlebige) mittelradioaktive Abfälle, MIF Abfälle aus Medizin, Industrie und Forschung, MWe Mega-
watt elektrische Kraftwerksleistung (KW), SA Stilllegungsabfälle (aus dem AKKW-Abbruch), SAA schwachradioaktive Abfälle, SMA schwach- und mittelradioaktive Abfälle,
SP Spaltprodukte (Sr-90, Cs-137 usw.), WA Wiederaufarbeitungsabfälle, WA-6 (SMA aus der Wiederaufarbeitung) – *für den Opalinuston noch nicht erhältlich
(Entsorgungsnachweis 2002)
Tabelle 1: Technische und programmbezogene Basisdaten des nuklearen Stoffflusses in der Schweiz.

30
Auf Grund der chemischen und physikalischen Eigenschaften (weder Explosivstoffe noch
Kritikalität) sowie wegen kleiner treibender Kräfte (im Fall einer geologischen Lagerung) sind
in Abfalllagern trotzdem keine katastrophalen Ereignisse zu erwarten. Bei radioaktiven Ab-
fällen als «offenem» System ist eine langfristige, schleichende Freisetzung von im Vergleich
zum Hintergrund wenig Strahlung emittierenden giftigen Stoffen möglich. Solche Auswirkun-
gen sind zeitlich und örtlich schwierig feststellbar (eine Ausnahme bilden gewisse Szenarien
menschlichen Eindringens). Der Mechanismus kann als langsame Degradation eines offe-
nen Systems mit einher gehenden grossen Unsicherheiten beschrieben werden. In dieser
Systemcharakteristik liegt der Hauptunterschied zu anderen technischen Risiken24, wie in
Abbildung 5 schematisch aufgezeigt ist.

Risiko,
Schaden

akut
Mess-
grenze langfristig

chronisch
?
?
?
?
schleichend 100a 1000a Zeit

Abbildung 5: Systemeigenschaften eines Lagers toxischer Abfälle. Die Auswirkungen sind potenziell chronisch
(keine Spitze, keine akute Gefährdung), werden als «schleichend» wahrgenommen (schlecht verfolgbar, z.T. un-
terhalb der Messschwelle, im Niedrigdosisbereich) und sind langfristig (nach Flüeler und van Dorp 2000 [G69:
12ff.]). Dadurch erscheint das – an sich geringe – Risiko über einen langen Zeitraum «verschmiert». Da es sich
um eine Prinzipskizze handelt, ist keine Skala angegeben.

Ein solcher Systemmechanismus hat Folgen für die Risikoanalyse von Systemen mit hoch-
giftigen Abfällen. Es herrscht international darüber Einigkeit, dass «nicht beabsichtigt ist,
einen im mathematischen Sinn strengen Nachweis der Sicherheit zu führen, sondern viel-
mehr einen überzeugenden Satz von Argumenten aufzustellen, die eine Sicherheitsanalyse
abstützen» [G191:11][G198:10,13]. Wegen der Langzeitcharakteristik des Lagersystems ist
das «Ziel der Sicherheitsanalyse nicht die langfristige Vorhersage des Systems, sondern
eher die Überprüfung der Konzeptrobustheit im Hinblick auf Sicherheitskriterien» [G113:
245f.]25. Dazu ist eine ausgefeilte Lagerphilosophie und -auslegung mit nacheinander ge-
schalteten technischen Barrieren, Überprüfungszyklen und Qualitätssicherung entwickelt
worden [G123][G191].

24
Klimarisiken werden hier nicht behandelt. Es ist zu betonen, dass die vorliegende Studie nicht den Anspruch
auf umfassende Bilanzierung erhebt, sondern sich auf unabdingbare Grundlagen für einen Langfristentscheid
in Bezug auf das hintere Ende des nuklearen Stoffflusses konzentriert.
25
Gemäss heutigem Stand der Risikoanalyse für radioaktive Abfälle sind für eine «Sicherheitsanalyse» verschie-
dene Phasen zu durchlaufen; je nach Stand der Bearbeitung und Integration von Unsicherheitsanalysen ar-
beitet man sich vor, vom «performance assessment» über das «safety assessment» bis zum «safety case».
Auf diese Einzelaspekte der technischen Risikoanalyse wird hier nicht eingegangen. Siehe dazu etwa [G183]
[G184][G191:25ff.][G192].

31
Die Tatsache, dass Langzeitsicherheit nicht punktgenau nachgewiesen werden kann, führt
zu einer zweiten Arbeitshypothese:
Hypothese 2: Eine überzeugende Darlegung der Langzeitsicherheit eines Lagersystems für
radioaktive Abfälle erfolgt in einem ausgedehnten schrittweisen Prozess und umfasst techni-
sche Elemente (Barrieren), wissenschaftliche Nachweismethoden (z.B. Unsicherheitsanaly-
sen) und weit reichende Verfahrensaspekte.

Die vorliegende Studie versucht, beide Hypothesen auszuleuchten und in Erweiterung des
Konzepts der Robustheit Ansätze zu einem entsprechenden Entscheidungsprozess aufzu-
zeigen. Allgemein gesprochen, ist ein System robust, wenn es auf bedeutsame Änderungen
von Parametern, z.B. infolge äusserer Einflüsse, nicht empfindlich reagiert. Streng genom-
men können robuste Verfahren nur in eng definierten technischen Systemen durchgeführt
werden26. Wie erwähnt, sind die Eigenschaften toxischer Abfalllager-Systeme einzigartig und
technisch komplex. Da es sich aber bei der Sicherheitsanalyse eben nicht um einen strin-
genten Nachweis handelt, kann selbst «technische» Robustheit nicht wie in herkömmlichen
technischen Systemen erreicht werden. Trotzdem sind genau die robusten Kontrollsysteme
dafür wie geschaffen, die erwähnten Unsicherheiten anzugehen.

1.4 Komplexes soziotechnisches System «Radioaktive Abfälle»

Der Umgang mit radioaktiven Abfällen weist alle wichtigen Merkmale einer komplexen
(Handlungs-)Situation auf ([E13:58-66], siehe 12.3), wie in der Folge eingehend gezeigt wer-
den soll. Es gilt viele Einzelmerkmale zu beachten, oft gleichzeitig und in ihrer Vernetztheit,
d.h. mit ihren Neben- und Fernwirkungen technischer, aber auch institutioneller und politi-
scher Art. Diese Wechselwirkungen sind nicht statisch, sondern dynamisch und äusserst
langfristig. Die Eigendynamik des Systems mit seinen technischen, institutionellen und politi-
schen Untersystemen ist in ihren Entwicklungstendenzen abzuschätzen. Dabei ist die Situa-
tion für die Akteure intransparent – sie besitzen nicht vollständige Information, ja wissen nicht
einmal genau, in welcher Situation sie sich zur Zeit befinden. Unsicherheiten über den Lager-
zustand und noch mehr über die soziale Umwelt nehmen mit der Zeit zu. Annahmen und
Wissen der Akteure über die Struktur dieses komplexen soziotechnischen Systems27, ihr
«Realitätsmodell», dürften unvollständig und grossenteils unrichtig sein. Es soll versucht
werden, das allseitig offene «System» «Radioaktive Abfälle» weit über seine «offizielle»
(mechanistische) Definition – durch die IAEO 1995 – hinaus28 zu spezifizieren, zu beschrei-
ben und entscheidungsbezogen anzugehen.

Neben den in Abbildung 4 genannten ausführenden Akteuren existiert gemäss Anhang eine
Vielzahl von weiteren Interessierten und Betroffenen auf verschiedenen Stufen und Ebenen.
Ihre institutionelle Vernetzung und Funktionen sind die folgenden:

26
Dabei ist Robustheit eines Systems nur prüfbar, wenn dessen Parameter klar definiert sind und sichergestellt
ist, dass sich das System innert wohl definierten Grenzen bewegt (nach Weinmann 1991 [M57:33]).
27
Ein soziotechnisches System ist nach Ropohl 1978/1999 «ein Handlungs- oder Arbeitssystem, in dem mensch-
liche und sachtechnische Subsysteme eine integrale Einheit bilden» ([M44:142f.], siehe hier zur Entstehung
des Begriffs). Auf den Begriff «Komplexität» wird in 12.3, auf «System» in Tabelle 7 eingegangen. Muster und
Strategien der Entscheidungsfindung sind Themen in Teil III.
28
«Das Ziel … ist sicherzustellen, dass innerhalb des [IAEO-]Mitgliedstaates die Komponenten eines umfassen-
den Systems des Umgangs mit radioaktiven Abfällen errichtet werden …. Der Gebrauch des Begriffs ‹System›
zieht nicht notwendigerweise ein einziges zentralisiertes System für einen Mitgliedstaat nach sich. Es handelt
sich dabei eher um die Auflistung aller individuellen Komponenten, beispielsweise der Gesetzgebung, der Be-
hördenorganisationen, Betreiber, Anlagen usw., die erforderlich sind für die Handhabung radioaktiver Abfälle»
[G109:4f.].

32
Bundesebene

Politik
Bundesrat: erteilt Bewilligungen, ernennt Kommissionen, erlässt Verordnungen
Eidgenössisches Parlament (National- und Ständerat): erlässt Gesetze und erteilt Bundesrat
und Verwaltung Aufgaben
Interessengruppen: Atomwirtschaft, Schweiz. Vereinigung für Atomenergie SVA, nationale
Umweltverbände

Verwaltung
UVEK, Energiedepartement, mit BFE (Bundesamt für Energie) bzw. HSK (Hauptabteilung für
die Sicherheit der Kernanlagen): bereitet Bewilligungen vor, erteilt Bewilligungen, Rekursin-
stanz bzw. Aufsichtsbehörde
EDI, Departement des Innern, mit BAG (Bundesamt für Gesundheit): zuständig für Abfälle
aus Medizin, Industrie und Forschung (MIF), Aufsichtsbehörde des Paul Scherrer Instituts
PSI
AGNEB Arbeitsgruppe des Bundes für die Nukleare Entsorgung: verwaltungsinternes Koor-
dinationsorgan (EDI, UVEK, Justizdepartement)

Kommissionen
KSA Kommission für die Sicherheit von Kernanlagen: beratende Kommission des Bundes-
rats, Zweitmeinung zur HSK
KNE Kommission Nukleare Entsorgung: beratende erdwissenschaftliche Kommission des
Bundesrats

Kantons- und Regionsebene

Politik (z.B. Standortkanton oder -region)


Regierungsrat: Bewilligungsbehörde für kantonale Hoheit
Gemeinderat: zuständig für Nutzungsplanung (Zonenplan)
Parlamente: erlassen Gesetze und erteilen Behörde und Verwaltung Aufgaben
Interessengruppen: Bürgerinitiativen usw.

Verwaltung
zuständig für Gesetzesbereiche in kantonaler Hohlheit (Raumplanung, konventioneller Um-
weltschutz, Arbeitssicherheit)

Kommissionen
KFW Kantonale Fachgruppe Wellenberg: beratende Kommission des Nidwaldner Regie-
rungsrats
Aufsichtskommission(en): Gremien an Standorten (Wolfenschiessen, Benken) mit Vertretern
von Bund, Kanton und Gemeinde

Radioaktive Abfälle sind wie alle nuklearen Belange nach Atomgesetz Bundessache, die
entsprechende Behördenstruktur sieht demnach offiziell folgendermassen aus:

33
Aufgabe/Funktion: Organisation: Beratende Gremien:

– Gesetze Eidg. Parlament


– Rahmenbewilligungen
– Verordnungen Bundesrat (Regierung) Arbeitsgruppe des Bundes für
– Bewilligungen die Nukleare Entsorgung
AGNEB
– Führung der Bewilligungs- Departement UVEK Kommission für die Sicherheit
verfahren von Kernanlagen KSA
– Organisation der Bewilli- Bundesamt für Energie BFE Kommission Nukleare Ent-
gungsverfahren sorgung KNE
– Richtlinien Hauptabteilung für die Si- Auftragnehmer
– Überprüfung von Projekten cherheit der Kernanlagen
– Überwachung der Anlagen HSK

Politologisch kann das «System ‹Radioaktive Abfälle Schweiz›» nach Windhoff-Héritier 1987
auch als Politikfeld definiert werden [E103:21f.]. Dazu gehören spezifische Deutungsmuster
und Werte, Instrumentarium, Akteurkonstellation, Kooperationsformen und Wissenssystem
(siehe Abbildung 35 hinten).

34
2 Zielsetzung und Zweck
Die erwähnte Wechselwirkung von technischen und nichttechnischen Aspekten und die In-
tegration von Wissen ist Gegenstand dieser Arbeit. Deren Zielsetzung ist dreifach29:
1. Rekonstruktion der Entscheidungsprozesse im Umgang mit radioaktiven Abfällen an
Hand zweier Fallbeispiele in der Schweiz (Standortsuche je für ein Endlager für hoch-
radioaktive Abfälle bzw. schwach- und mittelradioaktive Abfälle), Wissensintegration
von natürlichen, technischen und sozialen Systemen (Systemwissen) (Z1)
2. Präsentation von Entscheidungsgrundlagen für die Wahl von Lageroptionen auf der
Basis des Prinzips der Nachhaltigkeit, Definition von Zielwissen (Z2)
3. Entwicklung eines Konzepts der Robustheit des soziotechnischen «Gesamtsystems
radioaktive Abfälle» im Hinblick auf eine integrierte, langfristige und transparente
Entscheidungsstrategie, Grundlagen für Handlungswissen (Z3).

Zu 1.: Die Rekonstruktion erfolgt an Hand einer (empirischen) Inhalts- oder Dokumenten-
analyse mit Hilfe von Kriterien aus der Risikowahrnehmungs- und der Entscheidungsfor-
schung (Kapitel 8 – 9, ab Seite 58, bzw. 10 – 14.3). Es soll nicht eine lückenlose Idiografie
der Ereignisse erarbeitet werden, sondern die Analyse des Entscheidungsprozesses samt
Stolpersteinen, Widersprüchen und Randbedingungen steht im Vordergrund.

Zu 2.: Die Auslegeordnung erfolgt auf der (normativen) Basis des für die Thematik konkreti-
sierten Prinzips der Nachhaltigkeit und der (empirischen) Basis der Rekonstruktion des Ent-
scheidungsprozesses (siehe 1.) (12.9). Grundlagen für einen Optionenvergleich fehlen auch
international30. So meinte die NEA 1999 in ihren «Strategischen Feldern im Umgang mit ra-
dioaktiven Abfällen»: «Es wäre hilfreich zu untersuchen, in wie weit das heutige Konzept der
geologischen Tiefenlagerung abgeändert werden müsste, um Rückholbarkeit/Umkehrbarkeit
zu verschiedenen Zeiten sicherzustellen» [P659:14].

Zu 3.: Der Ansatz einer Gesamtsystem-Robustheit ermöglicht es, auf der Basis von 1. und 2.
sowie der Risikoanalyse-Literatur technische Auslegung eines Lagers, Analysemethoden
und institutionelle Absicherungen in und mit einem dynamischen Verfahren zu verbinden
(Kapitel 16, ab Seite 198). Er versteht sich als Erweiterung der Risikoanalyse-Methodik, wie
sie in Kapitel 11, ab Seite 119, dargestellt ist.

Die Verknüpfung des dreifachen Ansatzes kann folgendermassen schematisiert werden:

29
Gemäss ursprünglichem Projektbeschrieb (Pflichtenheft nach ETH-Vorgabe) bestand die Absicht, den Umgang
mit radioaktiven sowie konventionell-toxischen Abfällen zu vergleichen [G63]. Dies scheiterte jedoch an der
Überkomplexität des Vorhabens, da bereits die technischen und institutionellen Rahmenbedingungen grund-
verschieden sind, wie in Flüeler & van Dorp 2000 analysiert wird [G69]. So beschränken sich selbst Projekte im
Rahmen breitangelegter EU-Forschung auf – nichtrealistische – Referenzabfälle [G23][G24][G25].
30
Bisherige Versuche mit multiattributiven Nutzenanalysen sind unbefriedigend [G91], auch weil die Endlager-
optionen nur zwischen «früher» und «später Versiegelung» unterscheiden, also keine «erweiterte» Endlage-
rung im Sinn etwa von 16.2 vorsehen.

35
(Sach-) Merkmal Ziel Kriterien Konzept
Problem Nachhaltigkeit:
Sicherheit vs.
Kontrolle
Langzeit- Vertrauen
langfristiges sicherheit
radioaktive Gefährdungs
Abfälle
von Mensch Robustheit
-potenzial und Umwelt

Zuversicht
kein
"Nachweis"
Analyse der
möglich
Unsicherheit(en)
Systemwissen Zielwissen Handlungswissen

Abbildung 6: Dreifacher Ansatz zur Gesamtsystem-Robustheit. Lager für radioaktive Abfälle weisen ein hohes,
v.a. langfristiges Gefährdungspotenzial auf. Ihre Langzeitsicherheit kann nicht streng nachgewiesen werden, weil
das System wegen der notwendigen langen Isolationszeitdauer mit grossen – verschieden gearteten – Unsicher-
heiten behaftet ist. Ziel ist ein Umgang mit den Abfällen, der diesen Unsicherheiten gebührend Beachtung schenkt
und dem Prinzip der Nachhaltigkeit entspricht, was passiven Schutz wie auch aktive Kontrolle heisst. Das Konzept
der Robustheit versucht, diesen verschiedenen Anforderungen in einem schrittweisen, iterativen Prozess gerecht
zu werden und Zuversicht zur Analyse («confidence») und Vertrauen («trust») in das Gesamtsystem einschliess-
lich der Akteure zu schaffen. Es geht auch um zunehmende Wissensintegration: vom Wissen über Systeme und
über Zielvorstellungen bis zum Wissen, wie die Vorstellungen umgesetzt werden können (Handlungswissen).

Bezweckt wird Folgendes: Zuhanden der Akteure – Lagerprojektanten der Abfallbranche,


Behörden, Fachkreise und Andere – sollen Grundlagen bereitgestellt werden für eine integ-
rierte, langfristige und transparente Entscheidungsstrategie, die dem komplexen Problem der
Lagerung der radioaktiven Abfälle besser gerecht wird, das heisst sowohl der gesetzlich
vorgegebenen Aufgabe einer «dauernden, sicheren Entsorgung und Endlagerung» [P130]
wie auch der Forderung nach nachhaltiger Entwicklung nachzukommen, wie sie in der 1999
vom Volk angenommenen neuen Bundesverfassung festgeschrieben ist: «Bund und Kanto-
ne streben ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihre Erneue-
rungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen anderseits an» (Art.
73) [P136].

36
3 Forschungspolitische Einbettung
«Abfälle» sind einerseits Gegenstand naturwissenschaftlich-technischer Analyse (mit ihren
chemisch-physikalischen Eigenschaften), anderseits werden sie rechtlich und somit auch
gesellschaftlich erst als solche definiert – etwa im Gegensatz zu «Wertstoffen»/Ressourcen.
Da die Studie problem-, also handlungsorientiert ist, bedarf es der Integration naturwissen-
schaftlich/technischer Ansätze in die (sozialwissenschaftliche) Risikowahrnehmungs- und
Entscheidungsforschung31. Typischerweise liegt eine UNS-Schnittstelle32 vor: Die Analyse im
Umwelt- bzw. Abfallbereich (U) bzgl. Fortschritten der Stoffbehandlung und Lagertechnik (N)
hat zum Ziel, über die Schiene Erweiterung der Rationalitäts- und Risikomodelle sowie insti-
tutionelles Lernen33 und Entscheidungsforschung (S) die Handlungsspielräume der Projek-
tanten – aber auch anderer Akteure – auszuloten, was diesen verbesserte Grundlagen für
eine komplexitätsgerechte Entscheidungsstrategie bieten soll34. Darin liegt der originäre Cha-
rakter der Studie. Abfallwirtschaft ist paradigmatisch eine Schnittstelle zwischen natürlichen
und technischen Systemen. Letztlich geht es um die Generierung relevanten Wissens und
um dessen Integration: Systemwissen (über den «Ist»-Zustand der natürlichen, technischen
und sozialen Aspekte), Zielwissen (was soll mit dem Systemwissen erreicht werden? Soll-
Zustand) und Handlungswissen (wie sollen die Ziele erreicht werden?)35. Die disziplinäre und
transdisziplinäre36 Kompetenz wird mit umfangreicher kommunikativer Validierung und Re-
viewtechnik sichergestellt (siehe Kapitel 6, ab Seite 53).

Der Ansatz der Arbeit passt nicht nur in neuere Bestrebungen institutionalisierter universitä-
rer Forschung37, sondern auch in die aktuellen Schwerpunkte der Umweltforschung. Laut der
dafür eingesetzten Beratenden Kommission des Bundesamts für Umwelt, Wald und Land-
schaft BUWAL soll sich die schweizerische Umweltforschung in den kommenden Jahren u.a.
prioritär mit den Bereichen «Gefährdung von Mensch und Umwelt» sowie «Umgang der Ge-
sellschaft mit Risiken» befassen [R14][R6]. Die Konferenz der Schweizerischen Wissen-
schaftlichen Akademien CASS stellte 1997 Thesen zu «Forschung zu Nachhaltigkeit und
Globalem Wandel – Wissenschaftspolitische Visionen der Schweizer Forschenden» auf
[R15], u.a.:
• «Das Verständnis von komplexen Systemen erfordert mehr als die Analyse von Teilsys-
temen.» (These 2)

31
Zur Frage der «Integriertheit» siehe Pollard et al. (1999) [E77][E16].
32
Die Arbeit wurde an der Professur für Umweltnatur- und Umweltsozialwissenschaften UNS der Eidg. Techni-
schen Hochschule ETH Zürich ausgeführt.
33
Streng genommen geht es im vorliegenden Kontext um kollektives, interorganisatorisches Lernen, also Lernen
«zwischen» Organisationen und, weiter gefasst, Institutionen, sowie Netzwerken [E49:164ff.].
34
Der konzeptionelle Ansatz der Professur ETH-UNS ist im Arbeitspapier Nr. 2 von 1994 erläutert [M53].
35
Die Wissensterminologie ist nicht gefestigt [R6][R15][R98][M27][M28], aber die drei Wissensarten sind aner-
kannt. Handlungswissen kann auch so genanntes «Transformationswissen» (s.u.) sein, dieses soll gemäss der
Konferenz der Schweizerischen Wissenschaftlichen Akademien CASS zur «Gestaltung des Übergangs vom
Ist- zum Sollzustand» beitragen [R15:15].
36
Transdisziplinarität ist problem- und integrationsorientiert (mit ausserwissenschaftlichem Fokus), heterogen,
unter Infragestellung der traditionellen Orte der Wissensproduktion, in Zusammenarbeit zwischen ausser- und
inneruniversitären Institutionen, dynamisch, meist zeitlich befristet [M21[M40][M41]. Handlungs- und akteur-
bezogen soll eine gemeinsame Problemsicht und Sprache gefunden werden, was zu einer Reflexion der ei-
genen (disziplinären) Perspektive und insgesamt zu neuem und neuartigem Wissen führt. Da der Adressat, die
Adressatin der Forschung im wissenschaftsexternen Umfeld zu finden ist, sind Kommunikationskompetenz und
Kooperationsfähigkeit der Beteiligten zentral [M9:14ff.].
37
Dass konkret noch viele Hindernisse im Weg liegen, zeigt das Bedürfnis, Gefässe wie die 2002 gegründete
«cogito foundation» zu bilden, die «Brücken zwischen den Wissenskulturen bauen will» [M1:1]. Simon Aeger-
ter, Stiftungsratspräsident, «hatte beim Nationalfonds erlebt, dass Gesuche, die sich keinem Bereich zuteilen
liessen, aussichtslos waren» (NZZ, 7.2.2002). Hans Weder, Rektor der Universität Zürich, meint: «Auf diesem
Feld muss noch sehr viel gearbeitet werden. Das Problem ist im Augenblick, dass für diese Arbeit relativ wenig
Spielraum besteht und vor allem wenig Ressourcen zur Verfügung gestellt werden können» [M55:2].

37
• «Das frühzeitige Erkennen und rasche Verständnis unerwarteter Umweltveränderungen
erfordern Fachwissen in nicht vorausplanbaren Wissensgebieten.» (6)
• «Nachhaltige Entwicklung ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, zu der die Wissen-
schaft Systemwissen, Zielwissen und Transformationswissen bereitstellt.» (7)
• «Das Verständnis von Prozessen und Wechselwirkungen, insbesondere auch Wech-
selwirkungen zwischen natürlichen und menschlichen Systemen, muss verbessert wer-
den.» (9)
• «Für eine nachhaltige Entwicklung braucht es Wissen, das die Formulierung konkreter
gesellschaftlich-wirtschaftlicher Zielvorstellungen ermöglicht.» (12)
• «Sowohl das Konzept der Nachhaltigkeit als auch das darin eingeschlossene Bild vom
Menschen und seiner Stellung in der Natur bedarf einer ethischen Klärung.» (13)
• «Umweltforschung muss die Zusammenhänge zwischen Wissen und Handeln untersu-
chen und vermehrt zur Umsetzung des Wissens beitragen.» (15)
• «Die Öffentlichkeit muss verstärkt in die Planung und Realisierung von Forschungsvor-
haben mit einbezogen werden – Partizipation heisst kontinuierliche Umsetzung.» (16)
• «Es braucht Strukturanpassungen der Hochschulen und der Forschungsförderung,
damit Forschung zur Nachhaltigkeit im inter- oder transdisziplinären Rahmen stattfin-
det.» (17)

Das 2002 angelaufene sechste Rahmenforschungsprogramm der EU will den Umgang mit
radioaktiven Abfällen als Schwerpunktthema behandeln und hier das «grundlegende wis-
senschaftliche Verständnis in Bezug auf Sicherheit und Sicherheitsanalysemethoden fördern
sowie Entscheidungsprozesse entwickeln, die von den engagierten Akteuren als fair und
gerecht wahrgenommen werden» [G57]. So ist es verknüpft mit dem neuen Schwerpunkt
«Bürger und Führung in wissensgestützter Gesellschaft» («Citizens and Governance in a
Knowledge-based Society»). Hier soll ein «integriertes Verständnis» entwickelt werden, wie
eine Wissensgesellschaft u.a. «die gesellschaftlichen Ziele der EG … der nachhaltigen Ent-
wicklung … fördern kann» [G56]. Im Ganzen gesehen passt die Arbeit auch ins sechste EU-
Umweltaktionsprogramm «Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand» [G148].

Im Gegensatz zur Meinung der Eidg. Energieforschungskommission CORE [P162:38f.] in


ihrem Forschungskonzept 2000 – 2003 sind «die für Entscheide wesentlichen Fragen» nicht
«genügend gut beantwortet»38, sondern sollten, wie zu zeigen sein wird, technische und in-
stitutionelle Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit Forschungsgegenstand sein, auch For-
schungsgegenstand so genannt «vorausschauender» regulatorischer Sicherheitsfor-
schung39. Doch praktisch die gesamte (technische) Forschung ist der Betreiberorganisation
Nagra überlassen (bzw. diese vergibt Aufträge primär an das Paul Scherrer Institut); regu-
latorisch gibt es gar keine Forschung zu Entsorgungsfragen [G96]. Dieser Mangel bzw. Be-
darf ist inzwischen von der Aufsichtsbehörde HSK sowie vom Bundesamt für Energie er-
kannt worden. Werner Steinmann, Direktor des Amts, lokalisiert «Handlungsbedarf beim
neuen Konzept der Kontrollierten Geologischen Langzeitlagerung ... aber auch grundsätzli-
che[n] Forschungsbedarf» zu soziologischen und politologischen Aspekten wie auch ent-
sprechenden Partizipationsmethoden [P826].

38
Die CORE sprach sich sogar für einen Mittelabbau um die Hälfte aus, von 8 auf 4 Millionen CHF (ebd.). Die
Kommission für die Sicherheit von Kernanlagen KSA lehnte dies in ihrer Stellungnahme 1999 ab [P481].
39
Regulatorische, also auf Bedürfnisse der Sicherheitsbehörden ausgerichtete Forschung wird nach NEA 2001a
in zwei Sparten aufgeteilt: «bestätigende» und «vorausschauende» Forschung («confirmatory» bzw. «anticipa-
tory research») [G196]. Vorausschauende Forschung «entsteht aus … einem Bestreben heraus vorauszuse-
hen, wo die NRC [die US-amerikanische nukleare Aufsichtsbehörde] allfällig Information benötigt, um auf
künftige Probleme der Behörde zu reagieren. Wenn wir warten, bis diese potenziellen Fragen zu tatsächlichen
Sorgen werden, kann es zu spät sein, technische Information zu beschaffen, um darauf zeitig zu reagieren»
[G207].

38
4 Fragestellung

4.1 Theoretische Fundierung

4.1.1 Analyse «von unten»: Risikowahrnehmung der Öffentlichkeit

Die erste Perspektive, in Teil II, geht von den Betroffenen bzw. Engagierten aus, sozusagen
«von unten». Sie übernimmt Befunde aus der Risikowahrnehmungsforschung (siehe Teil II,
ab Seite 58). Diese postuliert, dass sich mit einem erweiterten Rationalitäts- und Risikomo-
dell, das die Risikowahrnehmung der Betroffenen und Engagierten40 aufnimmt, institutionelle
Entscheidungsanomalien von Projektanten und Behörden verringern lassen. Erweitert wer-
den sollen die Modelle um Aspekte des Risikobegriffs, des Gefahrencharakters und des so-
zialen Kontexts.

4.1.2 Analyse «von oben»: mehrdimensionale Entscheidungsstrategie

Die zweite Perspektive geht in Teil III von den institutionellen Entscheidungsträgern aus,
also vergleichsweise «von oben». Sie verwendet Erkenntnisse aus Systems Engineering
sowie normativer und empirischer Entscheidungsforschung (siehe Teil III, ab Seite 111), die
besagt, dass komplexe Entscheidungssituationen erst dann angemessen angegangen wer-
den können, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind, die der Problemkomplexität ge-
recht werden: ausreichendes Systemverständnis, Erkennung von Wahrnehmungs- und Kom-
munikationsproblemen – siehe 4.1.1 –, Vermeidung von Denkfehlern, Berücksichtigung und
Anpassung von Problemstrukturen, Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration, Untersu-
chung der Zielbeziehungen, angemessene Behandlung verschiedener Ebenen, Nutzung von
Warteschlaufen als Chancen.

Abbildung 7 schematisiert die beiden untersuchten Perspektiven (von oben, von unten), die
bei der Lagerung radioaktiver Abfälle mitsamt Methoden (Risikoanalyse) und Ziel (Nachhal-
tigkeit) eingenommen werden:

Perspektive "von oben":


Entscheidung(sforschung EF), Systems Engineering

Lagerkonzept/Risikoanalyse Ziel: Nachhaltigkeit


Lagerung radioaktiver
Prozess Abfälle Zeit

Perspektive "von unten":


Risikowahrnehmung(sforschung RW)

Abbildung 7: Perspektiven der Fragestellung zur Kriterienlegung für die Inhaltsanalyse. «Metamethodische»
Klammer ist die parallele System- wie auch Prozessbezogenheit.

40
Im englischen Sprachraum spricht man von «Concerned», also Betroffenen und Engagierten.

39
Die benutzten Theoriekonstrukte werden bei der Operationalisierung der Fragestellung (in
4.4) vorgeführt.

4.2 Konkrete Fragestellung

Angesichts der offenbar bestehenden Pattsituation bei der Frage der Lagerung radioaktiver
Abfälle in der Schweiz werden die aus 4.1 abgeleiteten Vermutungen geäussert, dass
1. die Sicht der Betroffenen und/oder Engagierten im Risikomanagement bisher nicht ange-
messen gewürdigt worden ist,
2. Projektanten und Behörden demzufolge bisher grossenteils nach einem – zu – engen Ra-
tionalität- und folglich Risikomodell gehandelt haben sowie dass
3. der Entscheidungsprozess linear und nicht multidimensional, also der Problemkomplexität
nicht angemessen gewesen ist.

Es muss betont werden, dass es sich hier um vorläufige (notwendige, nicht hinreichende)
Annahmen handelt; es soll nicht zu einem Konversions-Fehlschluss kommen, wonach die
Konklusion einer These auch dann falsch ist, wenn deren Prämissen wahr sind. Vom Ansatz
her muss dies u.a. auch damit begründet werden, dass es in der Entscheidungstheorie bis-
her kein hinreichend geschlossenes Aussagensystem gibt, gerade bei verhaltens- und situa-
tionsbedingten Entscheidungsprozessen wie im vorliegenden Fall. Konkret heisst das: Selbst
bei «richtigen» Empfehlungen und deren Befolgung kann der «Erfolg» eines verantwortbaren
und sicheren Umgangs mit radioaktiven Abfällen nicht garantiert werden – der Prozess ist
noch nicht abgeschlossen (es existiert noch kein sicherheitstechnisch befriedigendes und
gesellschaftlich toleriertes Langzeitlager für in der Schweiz erzeugte radioaktive Abfälle).
Ebenso wird Abstand genommen von einer Hypothesenbildung mit dem Ziel der Falsifika-
tion: Angesichts der tatsächlich bestehenden Situation im Bereich der radioaktiven Abfälle
wäre diese trivial bei (beispielsweise) einer Hypothese 1, dass die Perspektive der Betroffe-
nen bisher angemessen berücksichtigt worden wäre. Erkenntnistheoretisch ist es Ziel der
Arbeit, die vielfältigen Argumente im jeweiligen Umgang mit radioaktiven Abfällen und ihre
Entwicklung herauszuschälen, nicht eine statistische Repräsentativität der Aussagen zu er-
reichen.

Im Rahmen der Fallstudientypisierung, nach Scholz & Tietje 2001 [M51:7], ist die Arbeit an-
gelegt als beschreibende Studie, der Referenztheorien, hier aus der Risikowahrnehmung
und der Entscheidungsforschung, zu Grunde liegen. Allerdings werden, wie erwähnt, aus
den Befunden der Inhaltsanalyse (siehe unten) Vorschläge in Richtung einer erweiterten Ri-
sikoanalyse (Ziel 3) und zum Vergleich von Lageroptionen (Ziel 2) gemacht.

4.3 Methodische Fundierung

4.3.1 Grundsätzliches

Es gibt zwei empirische Wege, um die Vermutungen unter 4.2 zu überprüfen:


• analytische Rekonstruktion des Entscheidungsprozesses (mittels Befragungstechniken
oder Dokumentenanalyse) oder
• partizipatorische Durchführung und Rekonstruktion mittels Mediationsverfahren, z.B.
über Fokusgruppen oder Konsenskonferenzen.

40
Meine Wahl fällt auf die Dokumentenanalyse (auch Inhaltsanalyse genannt), und zwar aus
verschiedenen Gründen:
1. Methodisch gesehen werden damit Untersuchungspersonen wie auch Sachverhalte nicht
verändert, Reproduzierbarkeit ist grundsätzlich gegeben. Vom Vorgehen her räume ich
Mediationsverfahren zur Zeit kleine Erfolgschancen ein, wegen der erwähnten Pattsitua-
tion und weil solche Verfahren schon mehrfach und ohne oder mit geringem Erfolg ange-
wandt worden sind (Konfliktlösungsgruppen [P439][P436] und Energiedialog in «Energie
2000» [P856], PubliForum des Schweizerischen Wissenschaftsrats [P188][P394]). Gleich
beurteile ich die Möglichkeiten anderer kommunikativer Methoden wie Befragungen.
2. Für eine Dokumentenanalyse besteht eine gute und langjährige Datenbasis, aus der ein-
zelne Interessen mit einem vertretbaren Zeitaufwand klar herausgeschält werden können;
falls sie – auf der pragmatischen Ebene und eingedenk ihrer Reaktivität (siehe 4.3.2) –
geschickt angelegt wird, ist sie einer Befragung oder Beobachtung gleichwertig [M36:48],
aber von den Akteuren bzw. Kommunikanden nicht entscheidend abhängig [M20:39f.].
3. Neben den vielfältigen, teilweise auch kommentarhaften Dokumenten zum «Hauptstrang»
der beiden (voneinander abhängigen) Fallbeispiele (1-4A bzw. B, siehe 5.2) stehen In-
formationen aus dem «Umfeld» (Nebenstrang 1a-4a) zur Verfügung, die Aussagen über
den Kommunikations- und Entscheidungsprozess als solchen zulassen.
4. Im Weiteren ist die Tatsache eine Herausforderung, dass im Bereich der radioaktiven Ab-
fälle m.W. bis dato praktisch keine Inhaltsanalysen durchgeführt worden sind41. Selbst
technische Fachleute schlagen die Durchführung von Dokumentenanalysen durch, wie
dies Thompson 1999 in einer Sonderausgabe der Risk Analysis zum amerikanischen
Endlager WIPP tat [G262:840].
5. Gewissermassen ist die vorliegende Arbeit auch eine Studie über Politikevaluation, da sie
u.a. die Wirksamkeit staatlichen und para-staatlichen Handelns (Behörde und Nagra) un-
tersucht42. Gemäss Evaluationsforschung [E10:185ff.] handelt es sich um ein deskriptives
Design einer Längsschnitts-Einzelfallanalyse (eigentlich zwei Fälle: Standortsuche je für
ein Endlager für hochradioaktive Abfälle bzw. schwach- und mittelradioaktive Abfälle).

4.3.2 Methodenwahl: historisch-kritische Quellenanalyse sowie Inhaltsanalyse

Die Rekonstruktion der Argumentation im Umgang mit radioaktiven Abfällen setzt eine histo-
rische Perspektive voraus. Diese schärft den Blick für Zeitdimensionen, sowohl was das La-
gersystem an sich (Abbildung 5) als auch die Langfristigkeit des Projekts (Abbildung 28) be-
trifft. Die Geschichtswissenschaft arbeitet mit der so genannten «historisch-kritischen Me-
thode», die nach Borowsky u.a. 1989 [M5:157ff.] durch drei Fragenkomplexe qualifiziert ist43:

41
Kraft und Clary 1993 [MA23] werteten 1045 Aussagen von Teilnehmenden an Anhörungen des amerikanischen
Energieamts in vier US-Staaten aus, die es 1986 über die Standortwahl für schwach- und mittelradioaktive
Abfälle durchführte. Jede Analyseeinheit, d.h. jede transkribierte Aussage, wurde mit insgesamt 15 Fragen
analysiert.
42
Der Begriff «gewissermassen» ist mit Bedacht gewählt, da im vorliegenden Fall entgegen den Vorgaben der
Evaluationsforschung nicht scharf Interventionen (neue politische Massnahmen) unterschieden werden, die in
ihren Wirkungsverläufen verfolgt werden.
43
Quellenkritik mit Quellenbeschreibung und Textsicherung ist im vorliegenden Fall von untergeordneter Bedeu-
tung, da der Zugriff auf die (zeitgenössischen) Dokumente direkt ist und die Verfasser alles Interesse an Zu-
schreibbarkeit ihrer Aussagen haben. Der Quelleninterpretation zu Aussagekraft und Informationswert der Do-
kumente dagegen ist Gewicht zu geben: Absichten der Verfasser, Situation von Verfasser und Adressat(en),
Umstände und Kontext sind zu berücksichtigen. Bedeutsam ist die Frage der «zeitgenössischen Realität» vor
allem in der Beurteilung des Standortauswahlverfahrens (siehe Kapitel 13, ab Seite 150). Leider bietet die Ge-
schichtswissenschaft offenbar dazu keine methodologische Anleitung.

41
• Textkritik: Echtheit des Textes in Bezug auf die Urheberschaft?
• historische Kritik: Beziehung des Textes zur zeitgenössischen «Realität»/zu «Realitä-
ten»? Ausschnitt dieser «Realität»? Perspektive dieser «Realität»? Realität bzw. Wirk-
samkeit des Textes selbst?
• Ideologiekritik: politischer und «weltanschaulicher» Standpunkt des Verfassers, aber
auch des Forschenden?

Die vorliegende Studie ist auch eine Art rückschauender Technikfolgenabschätzung («retro-
spective technology assessment»), die sich innerhalb der Technikfolgenabschätzung der
historischen Dimension der Technikentwicklung annimmt. Ein Zusammenhang zwischen
historischen Einsichten und gegenwärtiger Politikgestaltung kann unter bestimmten Bedin-
gungen konstruiert werden, und zwar nach Menkes 1977 [M35] wenn
1. «geschichtliche Prozesse identifiziert oder mit Politikentscheidungen in Verbindung
gebracht werden können,
2. die Prozesse im Gegensatz zu Ereignissen übertragbar sind,
3. die Erfahrung verallgemeinerbar ist und
4. Konfliktparteien identifiziert sowie gleichgeartete [«isomorphische»] Konfliktsituatio-
nen modelliert werden können» (ebd.:324).

Um Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Rekonstruktion zu gewährleisten44, wurde als


empirische Methode die Inhaltsanalyse gewählt. Sie geht zunächst vom klassischen Kom-
munikationsmodell aus, das schematisch aus vier Positionen besteht (Lasswell 1948 nach
[M36:15]): Sender (Kommunikator), Kommunikationsinhalt (Aussagen, Text), Empfänger
(Rezipient) und sozialer Situation, in der sich die Kommunikation abspielt45:

Sender Inhalt Empfänger


Ebene 2

Situation

Abbildung 8: Kommunikationsmodell. Nach dem einfachen lasswellschen Modell besteht Kommunikation aus vier
Positionen, nämlich aus Sender (Kommunikator, Quelle), Kommunikationsinhalt (Aussage, Nachricht), Empfänger
(Rezipient, Ziel) sowie sozialer Situation (Umwelt, Gesamtzusammenhang) (aus Merten 21995 [M36:15]).

Kommunikationsinhalte beschränken sich dabei auf Aussagen, die durch geeignete Notations-
techniken (z.B. eine Schrift) aufgezeichnet werden, also manifest sind. Die Analyse kann auf
drei verschiedenen Ebenen erfolgen:

44
Der (hermeneutische) Verstehensbegriff der Geschichtswissenschaft (nach Wilhelm Dilthey) hat einen stark
intuitiven Charakter.
45
Watzlawick u.a. 1967/1990 heben die Bedeutung des Beziehungsaspekts (neben dem Inhaltsaspekt) jeder
Kommunikation hervor wie auch die Symmetrie bzw. Komplementarität von Interaktionen [M54:56,70].

42
• auf syntaktischer (formaler) Ebene, mittels Wortzählungen, Satzbauanalysen usw.,
• auf semantischer (Bedeutungs-)Ebene, wo die lexikalischen Denotationen (z.B. Synonyme)
von Begriffen im Zentrum stehen,
• auf pragmatischer (Wirkungs-)Ebene, die in dieser Studie im Vordergrund steht.

Ziel der Analyse kann jeweils der Kommunikator, der Rezipient/die Zielgruppe(n) oder die Situa-
tion sein. Entsprechend vielfältig ist der Verfahrenskanon der Methode. Sie lässt sich an Hand
der unten stehenden Abbildung wie folgt definieren: Die Inhaltsanalyse ist eine Methode zur Er-
hebung sozialer Wirklichkeit, bei der von Merkmalen eines manifesten Textes auf solche eines
nichtmanifesten Kontexts geschlossen wird:

Kodierer/Analytiker

Kommunikator Text Rezipient

Situation

Kontext

Abbildung 9: Ziel der Inhaltsanalyse sind Aussagen über den Kontext (die soziale Wirklichkeit), die auf Grund
textlicher Kommunikationsinhalte gemacht werden können. Aussagen über Kommunikator, Rezipient und Situa-
tion sind möglich, wobei die Wechselwirkung mit dem Kodierer/Analytiker immer im Auge zu behalten ist (leicht
abgewandelt nach Merten 21995 [M36:16]).

Die Inhaltsanalyse basiert auf dem kommunikationstheoretischen Repräsentationsmodell,


wonach Inhalte (Texte) Aspekte der sozialen Wirklichkeit (Kontexte, mit ihrer symbolischen
Wirklichkeit) abbilden. Diese und die Wirklichkeit der Erhebung ist nichtkommunikativ; das
hat den Vorteil, dass die Inhaltsanalyse des Kodierers/Analytikers unabhängig vom Kommu-
nikationsprozess vonstatten gehen kann. Da allerdings dieser seinerseits die Inhaltsmerk-
male beeinflusst und die Analyse auf der pragmatischen (Wirkungs-)Ebene erfolgt, ist eine
Aussenüberprüfung der Resultate nötig. Dazu dienen Informationen aus dem «Umfeld» und
allenfalls Nachfragen bei den Akteuren. Somit soll Reaktivitäten innerhalb des Textentste-
hungsprozesses, aber auch allfälligen des Kodierers, entgegengewirkt werden. Eine Reakti-
vität ist eine vom methodisch erforderlichen Verhalten abweichende Reaktion einer Untersu-
chungsperson, aber auch des Kodierers (siehe Kapitel 6, ab Seite 53).

4.4 Operationalisierung der Fragestellung und Verwendung von


Theoriekonstrukten

Im Sinn einer theoriegeleiteten Kategorienbildung wird die Fragestellung in 4.2 durch die
Definition von Variablen (Kategorien) konkretisiert, die aus den zwei Forschungsgebieten als
Theoriegebäuden abgeleitet sind (Einzelheiten in Merten 21995 [M36] und Mayring 1997
[M34]). Theoretische Kriterien wie beispielsweise Wahrnehmbarkeit oder Glaubwürdigkeit
werden zu diesen Konstrukten zusammengefasst und müssen später mittels Indikatoren und
(Anker-)Beispielen veranschaulicht werden (siehe weiter unten und Mayring 1997 [M34]):

43
zu 1. und 2.: aus der Risikowahrnehmungsforschung:
– Hauptkategorie «Risikobegriff» (mit den Kategorien «Risikodefinition», «Risikoanalyse»,
«Risikobetroffenheit»)
– Hauptkategorie «Gefahrencharakter» (mit den Kategorien «Schadenspotenzial», «Auftre-
ten der Wirkungen», «wissenschaftliche Unsicherheiten», «Erfahrung mit der Gefahr»,
«Freiwilligkeit», «Kontrollierbarkeit/Schadensabwehr», «Umkehrbarkeit», «Alltäglichkeit/
Vertrautheit», «Wahrnehmbarkeit»)
– Hauptkategorie «gesellschaftlicher Kontext» («Nutzen», «Risikoverteilung/Betroffenheit/
Verfahrensbeteiligung», «Informationsgrad/Risikoverständnis», «Glaubwürdigkeit/Vertrau-
en»)

zu 3.: aus der Entscheidungsforschung:


– Kategorie «Systemverständnis»
– Kategorie «Erkennung von Wahrnehmungs- und Kommunikationsproblemen» (s.o.: Vari-
ablensatz Risikowahrnehmung)
– Kategorie «Denkfehler» (z.B. Vorschlag einer technischen Lösung führt zur Lösung des
Gesamtproblems)
– Kategorie «Berücksichtigung und Anpassung von Problemstrukturen» (schlechtstrukturiert:
z.B. nicht alle Elemente bekannt, keine eindeutig bestimmbare «optimale» Lösung)
– Kategorie «Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration» (z.B. technische Risikoanalyse/
umfassender Langzeitsicherheitsnachweis)
– Kategorie «Untersuchung der Zielbeziehungen» (z.B. Aspekte der «Nachhaltigkeit» als
Komplexziel analysieren)
– Kategorie «angemessene Betrachtung verschiedener Ebenen» (z.B. Anspruchsgruppen)
– Kategorie «Verhalten bei Verzögerungen» (z.B. Nutzung von Warteschlaufen als Chancen)

Als theoretische Konstrukte widerspiegeln diese Kategorien das Rationalitätskonzept aus der
Risikowahrnehmungsforschung und das Komplexitätskonzept der Entscheidungsforschung,
dem sich natürlich die Risikoanalysemethode für den technisch-naturwissenschaftlichen Teil
beigesellt. Zur Identifizierung der Handlungsträger werden die Kategorien nach dem Akteur-
modell (Rohrmann 1991 [E84] und Wiedemann 1991 [E102]) sortiert. Da Überlegungen und
Entscheide im Umgang mit radioaktiven Abfällen gesamthaft gesehen in Organisationen
fallen, erhalten institutionelle Aspekte besondere Beachtung; analysiert werden diese nach
dem verwaltungswissenschaftlichen Ressourcenansatz (Recht, Wissen, Zeit, personeller
Aufwand, Organisation, Geldeinsatz, Strategie), gemäss Knoepfel u.a. in Bussmann u.a.
1997 [E10]. Um überindividuelle Rationalität(en) zu erfassen, wird das Konzept der institutio-
nellen Anomalien nach Klose 1994 [E51] verwendet. Als Ordnungsprinzip des politischen
Prozesses schliesslich findet das Phasenmodell aus der Politikwissenschaft, nach Windhoff-
Héritier [E104][E103], Anwendung. Den normativen Leitgedanken liefert das Prinzip der
Nachhaltigkeit. Aufbauend auf den Erkenntnissen der Risikoanalyse und der System-
wissenschaft werden die erwähnten Konzeptionen zur Zielerreichung (Ziele 1 bis 3)
zusammengefügt. Schematisch präsentieren sich die verwendeten Theoriekonstrukte im
Arbeitsfortgang zur Erreichung der drei Ziele wie folgt (Abbildung 10).

44
systemisches Akteursmodell Risikoanalyse Prinzip der
(Kommunikationswissenschaft) Nachhaltigkeit
("Risikowissenschaft")
Identifizierung der (Ethik)
institutionelle Handlungsträger
Anomalien Anforderungen
(Ökonomie/ Kriterien
Soziologie) Rationalität von Methodik
Organisationen Systemwissen
(technisch, nat.)
Entscheidungs- Dokumenten-
strukturen Kriterien analyse (Z1a) Robustheit(en)
(Entscheidungs- (Systemwissenschaft)
forschung) Zielwissen
Systemwissen
(sozial) Argumentations-
Rationalitäts- muster (Z1b)
konzepte
(Risiko- Kriterien Ordnungsprinzip Auslegeordnung
wahrnehmungs- des politischen
Lageroptionen (Z2)
Prozesses
forschung) (Institutionen)
zunehmende
Mitteleinsatz Phasenmodell
Wissensintegration
(Umsetzung) (Politologie)

Ressourcenansatz rückschauende "Integrierte


(Verwaltungswissenschaften)
Technikfolgenabschätzung Risikoanalyse" (Z3)
Handlungswissen
Konzept-
Risikoanalyse Dokumenten- (Teil-)Produkt
gebäude Akteursmodell Hilfsmodelle Input
analyse der Studie Umsetzung

Abbildung 10: Theoretischer Bezugsrahmen mit Konzepten und Hilfsmodellen aus verschiedenen Wissenschafts-
zweigen zur Erreichung der drei Ziele (Z1-Z3). Eine Diskussion folgt jeweils bei der Einführung der Konstrukte in
der entsprechenden Arbeitsphase.

Bis auf die Risikowahrnehmung haben alle hinzu gezogenen Theoriekonstrukte gemeinsam,
dass sie entweder inhärent oder potenziell system- und prozessbezogen genutzt werden
können. Dies kommt dem Ansatz einer «Gesamtrobustheit» entgegen bzw. macht ihn beson-
ders fruchtbar, wie aus Abbildung 6 ersichtlich und in 16.3 gezeigt wird.

45
5 Analyseverfahren

5.1 Wahl des Verfahrens: typisierende Strukturierung

Gemäss Merten ist eine «pragmatisch-pragmatische» Analyse [M36:274] zu wählen, um


Aussagen über Kommunikatoren, Rezipienten/Zielgruppen und Handlungshintergrund im
Umgang mit radioaktiven Abfällen machen zu können. Mit einer Modifizierung der «typisie-
renden Strukturierung» nach Mayring 1997 [M34:90f.], ergänzt um eine «Umfeld»-Analyse,
kann ein «metakommunikatives» Verfahren geschaffen werden, das – über Textrelationen
hinaus – Rückschlüsse zulässt auf den Kommunikations- bzw. Entscheidungsprozess. Unter
«Typen» sind markante Ausprägungen, evtl. Spielarten, der oben erwähnten Kategorien zu
verstehen. Mit so genannten «Ankerbeispielen» werden dafür jeweils Muster ausgewählt, die
bei Zweifelsfällen zu Rat zu ziehen sind.

Konkret lässt sich von oben nach unten – beispielhaft – folgende Begriffshierarchie aufstel-
len:

Begriff: Beispiel:

Theoriegebäude Risikowahrnehmungsforschung
theoretisches Konstrukt gesellschaftlicher Kontext (Hauptkategorie K
bzw. k)
theoretisches Kriterium Vertrauen (Kategorie)
Indikator, Typ historischer Tatbeweis, Glaubwürdigkeit (G/g)
Ankerbeispiel «Das Prinzip von Konzentration und Ein-
schluss der Radioaktivität hatte die Regierung
schon damals bewogen, die Versenkung von
Abfällen im Meer aufzugeben.»
Bewertung (positiv (+)): KG (GROSSBUCHSTABEN)

oder:
Theoriegebäude Entscheidungsforschung
theoretisches Konstrukt Entscheidungsfragen allgemein (nur eine
Hauptkategorie: E/e)
theoretisches Kriterium Nutzung von Warteschlaufen (und Kritik) als
Chancen (Kategorie W/w)
Indikator, Typ W: offene Diskussion, Konsistenzprüfung,
Aufnahme von Vorschlägen; Transparenz
w: diese Kriterien nicht berücksichtigt, Techni-
ker arbeiten lassen! keinen Verzug zulassen!
Ankerbeispiel Meeresversenkung: «die Wiederaufnahme ...
steht ... aus politischen Gründen nicht zur
Diskussion. Es ist aber nicht auszuschliessen,
dass sich die Situation in den nächsten 20-
30 Jahren ändern könnte» (AGNEB, 1989)
Bewertung (negativ (-)): ew (Kleinbuchstaben)

Schematisch ergeben sich «positive» und «negative» Ausprägungen der Dokumente, die auf
der Zeitachse Aussagen über ihre Autoren (Akteure) ermöglichen. Die Vorgehensweise der
Kategorisierung für die Typisierungsdimensionen ist in den folgenden Tabellen aufgezeigt:
Prinzip in Tabelle 4 und Einzelheiten in Tabelle 26 für die Risikowahrnehmung, Prinzip in
Tabelle 9 und Einzelheiten in Tabelle 27 für die Entscheidungsforschung.

46
5.2 Prozess- und Vorgehensstruktur

Die Dokumentenanalyse lehnt sich an den tatsächlichen Entscheidungsprozess im Umgang


mit radioaktiven Abfällen an, der mindestens z.T. seinerseits den dazugehörigen Kommuni-
kationsprozess widerspiegelt. Der Prozess wird in folgende Phasen aufgeteilt, wobei der
«Hauptstrang» jeweils den Umgang mit radioaktiven Abfällen in der Schweiz behandelt (oder
direkt auf die Schweiz bezogen ist bzw. hier im Diskurs von Akteuren verwendet wird), der
«Nebenstrang» Ereignisse oder Dokumente, die den Hauptstrang beeinflussen:

Phase 1: Vorgeschichte bis 1970


Aufbau der Atomkerntechnik im Vordergrund, Abfallproblem negiert oder exportiert,
Polizeirecht
1 Hauptstrang: (1945)1955 – 1970
Ereignisse und Dokumente von der Diskussion eines Verfassungsartikel über Atomenergie
(1956) bis zur Inbetriebnahme des ersten Atomkernkraftwerks (Beznau I) im Jahr 1970, wo-
mit die Verursacher des mengen- und aktivitätsmässig weitaus grössten Anteils radioaktiver
Abfälle gegeben waren.

1a Nebenstrang (1945 –)1953 – 1970 (Inbetriebsetzung des Atomkernkraftwerks Beznau I)


Der Nebenstrang der «Vorgeschichte» (der Fallstudien 1 und 2) beginnt früher, da die da-
malige Einstellung zur Problematik bezeichnend ist (Technikeuphorie, Reaktorbau, teilweise
militärische Absichten) und Weichenstellungen für die spätere Entwicklung prägend sind.

Phase 2: Frühphase 1970 – 1979


Abfallproduktion, Gründung der Nagra, Bundesbeschluss zum Atomgesetz
2 Hauptstrang 1970 – 1979
Gründung der Nationalen Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle NAGRA im
Jahr 1972, Erkundungen bis zum Konzept des Projekts «Gewähr 1985»

2a Nebenstrang 1970 – 1979

Phase 3: Vorgehen gemäss «Gewähr 1985»: 1979 – 1988


Vorgehen gemäss «Gewähr 1985»: Auf der Suche nach Standorten bzw. Standortregi-
onen
Übergeordnete Aspekte
gilt für die gesamte Phase und beide Fallstudien
3 Hauptstrang Übergeordnete Aspekte 1979 – 1988
3a Nebenstrang Übergeordnete Aspekte 1979 – 1988

Standortsuche gemäss «Gewähr 1985» 1979 – 1988


3A Hauptstrang hochradioaktive Abfälle im Kristallin 1979 – 1988 (Fallstudie 1)
3B Hauptstrang schwach- und «langlebige» mittelradioaktive Abfälle SLMA 1979 – 1988
(Fallstudie 2)

47
Phase 4: Vorgehen gemäss «Gewähr 1985»: ab 1988
Auf dem Weg zur Umsetzung?
Übergeordnete Aspekte
gilt für die gesamte Phase und beide Fallstudien
4 Hauptstrang Übergeordnete Aspekte ab 1988
4a Nebenstrang Übergeordnete Aspekte ab 1988

Standortsuche nach «Gewähr»-Entscheid 1988

Hochradioaktive Abfälle ab 1988 (Fallstudie 1, Forts.)


4A1 Hauptstrang Kristallin ab 1988
4A2 Hauptstrang Sedimente ab 1988

«Kurzlebige» schwach- und mittelradioaktive Abfälle SMA ab 1988 (Fallstudie 2, Forts.)


4B Hauptstrang «kurzlebige» schwach- und mittelradioaktive Abfälle SMA ab 1988

Die Analyse läuft – für die Studie idealiter, realiter noch komplexer – wie gesagt zweisträngig
ab:
• Im «Hauptstrang» (1, 2, 3A/4A bzw. 3B/4B) erfolgen die textlich geronnenen Ereignisse,
Kommentare und Analysen (Sicherheitsberichte, Gutachten, Medienmitteilungen, Artikel
usw.) der Phasen 1 und 2 sowie innerhalb der beiden Fallstudien A und B in Phasen 3
und 4, die – nota bene – durch Akteure und Situation gekoppelt sind.
• Ein «Nebenstrang» («Umfeld», 1a bis 4a) enthält Ereignisse, die Einfluss auf den Haupt-
strang haben, aber davon losgelöst vonstatten gehen.

Konkret könnte ein Analysenausschnitt exemplarisch folgendermassen aussehen:


Kommunikationskette ausgelöst durch Bohrgesuch (Inhalt 1) der Nagra (Akteurgruppe «Pro-
jektant», hier Kommunikator K1) zum HAA-Projekt Opalinuston im Zürcher Weinland (Fall-
studie 1, Phase 4A2, gefolgt vom Gutachten (Inhalt 2) der KNE («Experten», Rezipient 1a
des Gesuchs und Kommunikator K2 des Gutachtens), beides gefolgt von der Einsprache
(Inhalt 3) des Vereins BEdeNKEN («Bürgerinitiative» am Nagra-Bohrstandort Benken, K3)
an den Bundesrat als primärem Rezipienten (R3a) sowie indirekt an Nagra (R3b) und KNE
(R3c):

48
Rezipient 1a = Rezipient 2a =
Kommunikator 1 Inhalt 1 Inhalt 2 Kommunikator 1
Kommunikator 2

Situation 1 Situation 2

Nagra Einreichung Kommission für KNE-Gutachten Nagra


Sondiergesuch Nukleare zum Bohrgesuch (-Stellungnahme)
Opalinuston, Entsorgung KNE
9.11.1994

Rezipient 1b/2b = Rezipienten 3a-c, u.a.


Kommunikator 3 Inhalt 3
Kommunikatoren 1(/2)

Situation 3

regionale Opposition Einsprache zum Bundesrat (R3a)


BEdeNKEN Bohrgesuch Nagra (K1/R2a=R3b) usw.

Abbildung 11: Ausschnitt aus einer Kommunikationskette (Beispiel). Siehe Band II, Hauptstrang 4A2 Sedimente
ab 1988.

5.3 Aussagekraft des Verfahrens

Es ist unschwer zu erkennen, dass wir es mit immensen Datenmengen zu tun haben, die
beliebig viele Relationen beherbergen (z.B. Hauptstrang-Akteur Nagra macht Replik auf die
Einsprache der BürgerInneninitiative und nimmt Bezug auf NOK-Pazifik-Bestrebungen, die
von Greenpeace enthüllt wurden). Angesichts dieser Komplexität ist nicht vorgesehen, jeden
Analyseschritt in der Studie dokumentiert wiederzugeben (Fundstellenbeschrieb, Material-
transformation mittels verschiedener Makrooperatoren, z.B. Paraphrasierung usw.). Aller-
dings wird der Anspruch erhoben, entscheidende Kenngrössen wie die Kategorienbildung,
die Ankerbeispiele, die Kodierregeln nachvollziehbar auszuweisen.

Im Anhang, Band II, weise ich auf spezifische Schwierigkeiten der Einordnung und Bewer-
tung von Dokumenten hin. Hier sei lediglich Folgendes generell vermerkt:
• Entsprechend der Vielschichtigkeit des Prozesses und heterogenen Datenherkunft las-
sen sich nicht wie in Kraft & Clary 1993 Dokumente als Erhebungseinheiten definieren
(z.B. auf einen parlamentarischen Vorstoss folgt eine Antwort des Bundesrats).
• Besondere Vorsicht muss walten, wie viel in eine Aussage hinein interpretiert werden
darf (z.B. sind Fragen der Rückholbarkeit, wie sie heute diskutiert werden, in den Vor-
schlägen zum Bau von Kavernen in den 1950er-Jahren nicht zur Debatte gestanden, z.B.
Jaag 1956, Phase 1, Hauptstrang).
• Je näher die Ereignisse an die Gegenwart heranrücken und je grösser die Datenfülle
wird, umso restriktiver erfolgt die Aufnahme von Dokumenten in den Hauptstrang.

Ziel der Inhaltsanalyse in dieser Arbeit ist nicht die zwangsweise Zuordnung von Attributen
zu jedem Dokument, sondern die zeitgerechte und doch entwicklungsbezogene Darstellung
des Umgangs mit radioaktiven Abfällen im Hinblick auf eine Optimierung des Entscheidungs-
prozesses. Entsprechend steht nach dem Ansatz der theoretischen Stichprobenerhebung
gemäss Strauss 1994 [M52] nicht die statistische Repräsentativität im Vordergrund, sondern
die Herausschälung von Argumentationsmustern46. Solche Muster werden hier für fachliche
und institutionelle Themenfelder erstellt.

46
Bei Begriffen wie Argumentations- oder – weiter unten – Entscheidungsmustern ist klarzustellen, dass solche –
analog Metaphern und i.d.R. auch Risiken – nicht «erkannt», sondern konstruiert werden [P678:19]; es wird

49
5.4 Selektionsinteresse und Materialauswahl

Die Forschungsfragen bestimmen mit der einher gehenden Kategorisierung die Selektions-
kriterien: Dokumente, die radioaktive Abfälle in der Schweiz zum Thema haben (internatio-
nale Texte, so weit sie für die Schweiz von Interesse sind und/oder vergleichbare Analysen
in anderen Staaten darstellen), Zeitraum in chronologischer Reihenfolge ab 1956 bis 1999
(mit punktuellem Bezug zu früheren Texten), Autorenschaft ist durch die Herkunft aus Ak-
teurgruppen bestimmt. Berücksichtigt werden auch institutionelle Aspekte.

Schrittweise ging ich bei der Materialauswahl und der Theoriewahl wie folgt vor (Abbildung
12):

Ia. In einer 1. Quellensuche (1997/98) wurden das Quellenmaterial bzw. die Primärdaten
dokumentengerichtet entsprechend dem bisherigen Entscheidungsprozess selegiert (be-
wusste Auswahl). Erhebungseinheiten waren Sicherheitsberichte, Gesuche, Gutachten und
Gegengutachten, behördliche Verfügungen, Bewilligungen, Einsprachen, Bezug nehmende
Medienmitteilungen, parlamentarische Debatten u.dgl.

Ib. Untersuchungsgegenstand waren primär Aspekte der Risikowahrnehmung (zum Re-


viewing siehe 6.3).

Ic. Risikowahrnehmung wurde in die Risikoanalyse-Methodik integriert (z.B. Rückholungs-


option beim Kriterium «Umkehrbarkeit», Ausschlusskriterien bei «Kontrollierbarkeit»)

Id. Fragen der Entscheidungsforschung und des Systems Engineering wurden eingebaut.

Ie/f/g. Das Akteurmodell der Kommunikationswissenschaft sowie das Politikfeld-Modell und


der Ressourcenansatz der Politologie wurden auf die Thematik angewandt.

Ih. Normativ zu Grunde gelegt wurde der Ansatz der nachhaltigen Entwicklung.

II. In einer 2. Quellensuche (1998) wurden zur bestmöglichen Abbildung des Kommunikati-
onsprozesses autorgerichtet die Akteurgruppen auf allfällige zusätzliche Dokumente hin un-
tersucht (siehe Abbildung 35):

Institutionelle Akteurgruppen:
• Projektanten (Nagra zu 2/3/4A, Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg
GNW zu 4B)
• Aufsichtsbehörde (Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen HSK, Bundesamt
für Energie BFE)
• Entscheidbehörde (BFE, EVED/UVEK, Gesamtbundesrat)
• Parlamente (National- und Ständerat, Kantonsparlamente)
• Verursacher (KKW-Betreiber, Bundesamt für Gesundheit als Sammelstelle für Nicht-
KKW-Abfälle)
• Expertengremien (Arbeitsgruppe des Bundes für die nukleare Entsorgung AGNEB, Un-
tergruppe Geologie UG, Kommission für Nukleare Entsorgung KNE, Kommission für die
Sicherheit von Kernanlagen KSA)
• Kantone (v.a. Standortkantone)

allerdings unterstellt, dass sie im positiven Fall einen Sachverhalt plausibel erklären, ohne jedoch einer Art
Determinismus zu verfallen (ebd.:20ff.).

50
• Gemeinden (v.a. Standortgemeinden)
• Umweltverbände (Schweizerische Energie-Stiftung SES, Greenpeace usw.)

Soziale Akteurgruppen:
• BürgerInneninitiativen (Arbeitsgruppe kritisches Wolfenschiessen AkW, MNA, Hiä Niä
Bauen, CADO Ollon, BEdenKEN usw.)
• Einzelgutachter

Weitere Akteure:
• Medien

III. In einer 3. Quellensuche erfolgte eine breit gestreute direkte Nachfrage bei den Haupt-
akteuren (Februar 1999, siehe Beibrief im Anhang).

IV. In einer 4. Quellensuche wurden gezielt einzelne Exponenten der Akteurgruppen – nach
dem ersten Materialdurchlauf der Inhaltsanalyse (siehe Kapitel 7, ab Seite 56) – um weitere
relevante Dokumente gebeten (Januar 2000, zum Reviewing siehe 6.3).

zusätzliche Ih
Akteursmodell Information Prinzip der Nachhaltigkeit Risikoanalyse
Ie
II/2. durch Akteure
Quellen- MLS
III/3. KFW Risikoanalyse:
Id suche NFP Risk-based
Quellen- Ic
Entscheidungs- Anforderungen Regulation
Kriterien suche
forschung Stand
Ia/1.
Quellen- Dokumenten-
suche Systems analyse
Engineering Auslegeordnung
Risiko- Robustheit(en)
Lageroptionen
wahrnehmungs- IV/4.
Kriterien
Ib forschung Quellen-
suche
System-
If "Integrierte
Institutionelle theorie
Phasenmodell Risikoanalyse"
Anomalien Politikfeld-
Modell Ig
Ressourcenansatz Reviewer
Dokumente Reviewer NFP
BFE Reviewer ESREL 2001 Diskurs
IHLRWM Conf. Reviewer
Diskurs COWAM
Risk Analysis
KFW
Input Rückmeldung
benutzte Dokumenten- (Teil-)Produkt ordentliche
Akteursmodell Umsetzung
Theoriekonstrukte analyse der Studie Review

Abbildung 12: Materialsammlung. Arbeitsprogramm mit Teilprodukten, eingebettet in den theoretischen Bezugs-
rahmen samt Zwischenstufen des Reviewing (siehe dazu Abbildung 13).

Aus einem Zeitraum von über 40 Jahren ((1945-)1956 – Mitte 2002) wurden mehr als
2800 Dokumente gesichtet und bewertet sowie über 2400 Einträge gemacht (Anhang In-
haltsanalyse: Ziel 1a, siehe Kapitel 2 und Abbildung 10). Dabei fanden Vollerhebungen
dreier Publikationsreihen(gruppen) statt:
• SVA-Bulletin, Zeitschrift der – pronuklearen – Schweizerischen Vereinigung für Atom-
energie SVA, Zeitraum (seit Erscheinen) 1957 – Mitte 2002 (Einträge aus über 950 Aus-
gaben)

51
• «nagra informiert» (1979 – 1998), «nagra bulletin» (Nachf.), «nagra aktuell» (1981 –
1990), «nagra report» (1991 – 1998), «nagra News» (ab Sept. 1998), Nagra-«FOCUS»
(ab 1998)
• «Energie + Umwelt», Zeitschrift der Schweizerischen Energie-Stiftung SES, der führen-
den atomkritischen Umweltorganisation, (seit Erscheinen) 1976 – Mitte 2002 (Einträge
aus über 80 Heften)
• Mit Hilfe des Bundesamts für Energie ist annähernd eine Gesamterhebung der parla-
mentarischen Vorstösse auf nationaler Ebene erreicht worden (1957 – 2001) (über
200 Motionen, Interpellationen, Kleine Anfragen usw.).

52
6 Validierung

6.1 Diskussion der Gütekriterien

Wenn die Inhaltsanalyse eine Methode zur Erhebung sozialer Wirklichkeit sein soll, muss
«Inferenz» (also der Schluss von textinternen auf textexterne Merkmale wie Kommunikator,
Rezipient oder Situation) möglich sein [M36:58f.]. Falls sich zudem aber die Inhaltsanalyse,
wie erwähnt, auf den manifesten Inhalt von Texten beschränken soll, kommt dem «Hinter-
grundwissen» des Kodierers besondere Bedeutung zu: Es muss sichergestellt werden, dass
«latente Inhalte», also Relationen zwischen Text und Textinterpret, nicht in die Analyse ein-
fliessen (ebd.:56f.). Es kommt hinzu, dass die Aussagekraft von Inferenzen begrenzt ist –
Inhaltsanalyse selbst kann einen hochkomplexen Prozess nicht schlüssig rekonstruieren; die
Interpretation muss sich auf externe, nicht inhaltsanalytisch gewonnene Kriterien stützen
[M20:43]. Im – vorliegenden – Fall eines Einzelkodierers, der zudem Akteur im analysierten
Prozess ist (siehe Vorwort, Seite 3ff., und Lebenslauf am Schluss von Band II), ist interner
Gültigkeit (Zuverlässigkeit, Reliabilität) und externer Gültigkeit (Validität) besondere Beach-
tung zu schenken.47

6.2 Interne Gültigkeit (Reliabilität)

Nach Krippendorff 1980 gewährleistet Reliabilität, dass analytische Ergebnisse (einen Aus-
schnitt aus der) Wirklichkeit repräsentieren. Sie ist somit Vorbedingung für Validität, die si-
cherstellt, dass die Ergebnisse das repräsentieren, was sie repräsentieren wollen [M30:
129]. Materiell, wenn auch nicht genau begrifflich wird im Validierungsdiskurs48 unterschie-
den zwischen temporaler Reliabilität (Stabilität der Ergebnisse), intersubjektiver Reliabilität
(Interkoderreliabilität) und instrumenteller Reliabilität (Genauigkeit des Messinstruments).

Stabilität ist die schwächste Form der Reliabilität und bedeutet beispielsweise, dass ein Ko-
dierer zu verschiedenen Zeiten – intrasubjektiv – dieselben Resultate liefert. Intersubjektive
Reliabilität hat die Wiederholbarkeit (Duplizität) der Forschungsergebnisse zum Ziel: Unab-
hängige Kodierer sollen an verschiedenen Orten und zu verschiedenen Zeiten mit denselben
Kodierregeln zu den gleichen Schlüssen kommen. Mit instrumenteller Reliabilität als streng-
ster Nachweismethode werden unter Test-Standardbedingungen Unterschiede zwischen
dem Kodierer bzw. Messinstrument und dem (korrekten) Standard festgestellt. Während
Krippendorf Reproduzierbarkeit verlangt, sprechen sich Guba & Lincoln 1989 [E36:242] ge-
gen solch positivistische Reliabilität aus und schlagen mit dem Begriff der «dependability»
ein paralleles Kriterium zur Beurteilung der Stabilität von Forschungsergebnissen vor. Da-
nach muss sichergestellt werden, dass Aussenstehende den Forschungsprozess und die
darin gemachte Selektion und Interpretation des Kodierers nachvollziehen können.

Unterkapitel 5.4, Abbildung 12 und Kapitel 7 dokumentieren, dass mit den verschiedenen so
genannten Umgängen dem Kriterium der Stabilität nachgekommen worden ist. Da eine adä-
quate Analyse des komplexen Systems «Radioaktive Abfälle» in dessen inhaltlicher, verfah-
rensmässiger und zeitlicher Vernetzung immer wiederkehrende Querbezüge zwischen den
47
Im Übrigen wird anerkannt, dass sich allgemein die Gültigkeit eines Instruments nicht verifizieren, sondern le-
diglich falsifizieren lässt; wenn dies nicht möglich ist, sind die Aussagen «bis auf Weiteres» gültig [M36:310].
Strenge Validierung in unstrukturierten, offenen Systemen wie dem vorliegenden ist nicht möglich (nach [M51:
332ff.]). Siehe auch 1.3.
48
[M30:129-168][M34:109-115][M36:279-313][M51:331-350][M52][E10:220ff.][M20:171-174][M22:198ff.][M15:
239ff.].

53
Kategorien schafft, wurde – auch aus Ressourcengründen – von einer Kodierung durch
Zweitpersonen abgesehen. Ich hoffe dies allerdings kompensieren zu können durch 1. aus-
gedehnte Zitierweise, also einen vergleichsweise geringen Abstraktionsgrad bzw. grosse
«Nähe» zur Autorenschaft, und 2. umfassende, strukturierte und thematisch aufgeteilte Auf-
listung der Argumentationsmuster (in der Theorie oft «Prototypen» genannt), was zusammen
die Nachvollziehbarkeit der Interpretation sicherstellen sollte.

6.3 Externe Gültigkeit (Validität)

Krippendorff 1980 unterscheidet drei Hauptarten von Validierung: A. daten-, B. produkt- und
C. prozessbezogene Validität [M30:156ff.]:
A. Datenbezogene Validität: Hierbei untersucht semantische Validität die Logik der Katego-
rienbildung, während Stichproben-Validität dem Verhältnis Stichprobe/Grundgesamtheit bzw.
der Repräsentativität der untersuchten Daten dient. Datenbezogene Validität ist primär in
frühen Phasen der Inhaltsanalyse zu bestimmen.
B. Produktbezogene Validität: Korrelationale Validität ist der Grad der Übereinstimmung zwi-
schen Daten der einen und Daten einer zweiten Methode, wobei die Substituierbarkeit von
Instrumenten im Vordergrund steht. Vorhersage-Validität bezieht sich auf den Grad der Vor-
aussage verschiedener Methoden, also die Übereinstimmung von Inferenzen in einer paral-
lelen Prüfung.
C. Prozessbezogene Validität: wird auch Konstrukt-Validität genannt und untersucht die Be-
ziehung zwischen Theorie und Instrument. Zum Vergleich werden externe Wissensquellen
herangezogen wie etwa Erfolge mit ähnlichen Konstrukten, Erfahrungen mit dem Kontext der
verfügbaren Daten, darauf bezogene etablierte Theorien und Modelle sowie Meinungen von
Fachleuten und mit den Daten vertrauten Personen.

In der vorliegenden Arbeit bearbeitete ich Validitätsfragen wie folgt (Abbildung 13):
zu A. Durch stufenweise Quellensuche – erst dokumenten-, dann autorgerichtete Untersu-
chung zusätzlicher Dokumente – wurde die bestmögliche Abbildung des Kommunikations-
prozesses versucht. Mit einem frühen Reviewing (1997/98 zu [G63] und Oktober 1998 zu
[G64]) erhielt ich durch Experten im In- und Ausland koderiererunabhängige Aussagen zur
Repräsentativität des Datenmaterials. Zu dessen Verbesserung wurden zweimal (III und IV
in Abbildung 12) Akteure direkt um weitere Dokumente gebeten. Die stufenweise Abstraktion
sollte nachvollziehbar sein: von den Rohdaten (Dokumente) über den Anhang zu den chro-
nologischen und schliesslich einzelaspektbezogenen Argumentationsmustern.
zu B/C.: Risikomethodikfragen wurden im Rahmen des Nationalfonds-Projekts «Risk Based
Regulation» diskutiert und reviewt [G69], englische Fassungen der – darauf erweiterten –
Kapitel 15 [P234] und Kapitel 16 [P235] wurden im Rahmen einer renommierten internatio-
nalen Zeitschrift und einer Konferenz (ESREL 2001) reviewt. Mit einer so genannten «Mutual
Learning Session» an der Internationalen Transdisziplinaritätskonferenz 2000 in Zürich
konnten verschiedene Hypothesen (vor allem aus Kapitel 12) einem internationalen Kreis
von Akteuren verschiedenster Herkunft präsentiert werden (das Echo war durchwegs positiv)
[P232][P233][P683]. Im Rahmen der Mitgliedschaft in der Kantonalen Fachgruppe Wellen-
berg KFW wurde mir ermöglicht, Teile der Inhaltsanalyse und der Argumentationsmuster im
SMA-Bereich vorzulegen. Für 14.3 erfolgte ein inhaltlicher und teilweise methodischer Ver-
gleich mit Studien anderer, internationaler Autoren (international/Schweden/USA/Kanada/
Frankreich/Niederlande/Grossbritannien), wobei folgende Hauptfrage zu Grunde lag: Haben
die vorliegenden, methodisch verschiedenartigen Untersuchungen zu gleichen/ähnlichen
(Inferenz-)Schlüssen geführt? In der KFW erfolgte von 2000 bis 2002 ein ausgedehnter Dis-

54
kurs über das Standortwahlverfahren (Kapitel 13) sowie die Verknüpfung der Komponenten
bzw. Teilsysteme Abfälle-Barrieren-Standort-Sicherheitsanalyse-Langzeitsicherheitsnach-
weis (Abbildung 39 und Abbildung 40). Im Rahmen des EU-Projekts Community Waste Ma-
nagement COWAM wurden vor allem die Aspekte Wissen, Standortwahl und Einbezug wei-
terer Kreise eingehend erörtert (ab 2001) [G172]. Beim Einbezug von Akteuren wird auch
von «kommunikativer Validierung» gesprochen [M22:15,176f.,198ff.][M34:112].

zusätzliche
Akteursmodell Information Prinzip der Nachhaltigkeit Risikoanalyse
durch Akteure
1999 MLS KFW Risikoanalyse:
NFP Risk-based
Entscheidungs- Kriterien 1999/00 Anforderungen Regulation
forschung 2000+ Stand
Dokumenten-
Systems analyse
Risiko- Engineering Auslegeordnung Robustheit(en)
wahrnehmungs- Lageroptionen
forschung Kriterien
1997-
2000
System- "Integrierte
Institutionelle theorie Risikoanalyse"
Anomalien Phasenmodell
Reviewer
1997/98 2000/01 +2000 NFP
1998 2000/01
+2001
Input Ressourcenansatz Diskurs
Reviewer Reviewer Reviewer Reviewer KFW Diskurs
BFE-Arbeit IHLRWM Conf. Risk Analysis ESREL 2001 COWAM
Input Rückmeldung
benutzte Dokumenten- (Teil-)Produkt ordentliche
Akteursmodell analyse Umsetzung
Theoriekonstrukte der Studie Review

Abbildung 13: Phasenweises Reviewing. Arbeitsprogramm mit Teilprodukten, eingebettet in den theoretischen
Bezugsrahmen.
BFE: Bundesamt für Energie (Studie über Risikowahrnehmung), 1997/98; IHLRWM Conf.: International High-Level Radioactive
Waste Conference, Las Vegas, Mai 1998 (Differenzen der Risikowahrnehmung: individuelle und institutionelle Entscheidungs-
anomalien); NFP: Nationalfonds-Projekt über risikobasierte Gesetzgebung, 1997-1999 (Beitrag einer probabilistischen Risiko-
analyse für Abfälle); Information durch Akteure: zugestellte Unterlagen auf Grund einer brieflichen Anfrage vom 10.2.99; MLS:
«Mutual Learning Session» der Internationalen Transdisziplinaritätskonferenz, 1999-Feb./März 2000 (Workshop mit Vertretern
der beteiligten Akteurgruppen); KFW: Kantonale Fachgruppe Wellenberg (technische Begutachtung des Projekts für schwach-
und mittelradioaktive Abfälle am Wellenberg, 2000ff.); Risk Analysis, 2000/2001 (Artikel für das Risk Analysis), ESREL 2001:
European Safety & Reliability International Conference, Turin, Sept. 2001 (Auslotung eines umfassenden Robustheitsansatzes
für die Beurteilung von Endlagern für radioaktive Abfälle); ausgedehnte Diskurse im Rahmen der KFW (2000 – 2002) und des
EU-Projekts Community Waste Management COWAM (ab 2001).

6.4 Offene Fragen

Auf Grund der Komplexität und der «Fortdauer» des Themas sowie weil Interkoder-Reliabi-
lität nicht getestet wurde, bleiben natürlich gewichtige Fragen offen, so beispielsweise me-
thodologisch nach der Geschlossenheit des Kategoriensystems oder nach allfälligen «Rest-
kategorien» (die in einer Wertediskussion eruiert werden müssten), inhaltlich nach Schlüs-
sigkeit und Erklärungspotenzial von Interpretationen und daran anschliessenden Folgerun-
gen (zumal eben die – erst noch energiepolitisch heftig instrumentalisierte – Frage der Lage-
rung radioaktiver Abfälle nicht «abgeschlossen» ist).

55
7 Vorgehen

7.1 Allgemeines Vorgehen

Das Vorgehen bei der Wahl von Theoriekonstrukten ist in Abbildung 10 aufgezeichnet, bei
der Materialsammlung in 5.4 und Abbildung 12, bezüglich Reviewing in Abbildung 13.

7.2 Vorgehen bei der Inhaltsanalyse: Verdichtung und Interpretation von


Information

Die Frage der Verdichtung – und Interpretation – von Information bei gleichzeitig aufrecht
erhaltener Nachvollziehbarkeit ist eine methodische und darstellerische Knacknuss. In der
durchgeführten Inhaltsanalyse lassen sich einige Abstraktionsstufen herausschälen:
1. Dokumente → Inhaltsanalyse (mit genauer Referenzierung, Anhang, Band II)
2. Inhaltsanalyse → chronologische Argumentationsmuster (Tabelle 28 bis Tabelle 32
im Anhang)
3. chronologische Argumentationsmuster → spezifische Argumentationsmuster im
Haupttext (Tabelle 16 bis Tabelle 25, Kapitel 17)
4. spezifische Argumentationsmuster → Interpretation im Haupttext (jeweils in den Teil-
kapiteln «Befunde aus der Inhaltsanalyse …»)

Um den Übergang Anhang-Argumentationstabellen-textliche Interpretation verständlicher


und nachvollziehbar zu machen, sind in Tabelle 16 bis Tabelle 25 Schlüsselwörter bzw.
Schlüsselaussagen jeweils fett gedruckt. Der Vorgang läuft beispielhaft etwa folgendermas-
sen ab:
1. Dokumentenauswahl: Votum aus der Nationalratsdebatte von 1990 zu den Atomini-
tiativen [B140:109]: «Wenn heute der Bundesrat beispielsweise zugeben muss, dass
er keine Übersicht hat, wo die Abfälle gelagert werden und wie gross die Menge die-
ser Abfälle ist, ist das begreiflich. Datenbanken gibt es nicht.» (NR Jaeger)
2. Kategorisierung:
a. Einordnung nach Hauptkategorie, Hauptkategorie RW (Risikowahrneh-
mung), hier «kn» mit der Charakterisierung «geringe Aufsicht, ungenügende
bzw. Abschieben der Führungsrolle/Führungsmangel (nach Tabelle 26, Typi-
sierung RW bzw. Tabelle 4, Kurzfassung dazu); Hauptkategorie EF (Ent-
scheidungsforschung), hier keine (nach Tabelle 27, Typisierung EF bzw.
Tabelle 9, Kurzfassung dazu)
b. Angabe des Dokumententyps, hier «D» [politische Debatte] und allenfalls
Berücksichtigung für die Aufnahme als Kriterium bzgl. Lageroption:
Tabelle 12, Resultat in Tabelle 13, hier erfolgt als «EO» [Entscheidungskrite-
rium Optionen] und «RO» [Robustheit], Grund: Datenbasis für die Zuteilung
zu einem Langzeitlager
3. Zuordnung zum Argumentationsmuster im Anhang: hier «Aufsicht», Thema «Auf-
gabenwahrnehmung» sowie Thema «Transparenz» (in der chronologischen Argu-
mentationstabelle 1988 – 2002, Tabelle 32)
4. Auswahl zur Aufnahme ins Argumentationsmuster im Haupttext: hier «Aufsicht»
(Tabelle 19)
5. Textliche Interpretation unter «Befunde aus der Inhaltsanalyse», hier in Teilkapitel
9.5.5, Seite 105.

56
Gemäss der strukturierten Aufteilung des Materials in Phasen (5.2) lässt sich das methodi-
sche Vorgehen der Inhaltsanalyse schematisch wie folgt beschreiben (Etappen in 5.4):

1. Schritt: Bestimmung der Analyseeinheiten


Quellenmaterial (Primärdaten):
Erhebungseinheiten: Sicherheitsberichte, Gutachten und Gegengutachten, behördliche Verfügungen,
Bewilligungen, Einsprachen, Bezug nehmende Medienmitteilungen
0. Schritt: 1. Zusammenstellung nach bewussten Auswahlkriterien Ia-c, danach II
iteratives (entsprechend dem bisherigen Entscheidungsprozess) Id-g, danach II
Vorgehen Versand an Hauptakteure III
(Liste bisher ausgewählter Erhebungseinheiten, chronologisch/nach Teilprozess/nach
Strängen strukturiert, evtl. Angabe der Kategorien: Bitte um Komplettierung, nicht Streichung!)
(zur Verhinderung von Artefakten, zur effektiven Rekonstruktion des Prozesses,
erste kommunikative Validierung)
2. Zusammenstellung: Einbezug des Rückflusses

IV nach 5. Schritt
2. Schritt: Erarbeitung der Strukturdimensionen
Ableitung der konkreten Fragestellung aus den Erkenntnissen
der Risikowahrnehmungsforschung und der deskriptiven und normativen Entscheidungsforschung
(Typisierungsdimensionen sind z.B. die Risikowahrnehmungskriterien) (Kapitel 9 und 12)

3. Schritt: Bestimmung des Kategoriensystems


formale Variablen: Erhebungseinheiten, Stellung im Prozess (Bewilligungsverfahren)
inhaltliche Variablen: Kategoriensystem, Handlungsträger (Akteure), Handlungen/Ereignisse, Bewertungen
(Tabelle 4 und Tabelle 9)

4. Schritt: Formulierung von Definitionen/Ankerbeispielen/Kodierregeln zu den einzelnen Kategorien


Definition der unter eine Kategorie fallenden Textbausteine
Ankerbeispiele als «Muster» für die Kategorisierung
Kodierregeln zur eindeutigen Zuordnung von Textbausteinen zu Kategorien (Tabelle 4 und Tabelle 9)

5. Schritt: erster Materialdurchlauf: Fundstellenbezeichnung


IV nach 5. Schritt Kategorien ansprechende Textstellen (Fundstellen)
7. Schritt: Überarbeitung des
Kategoriensystems
6. Schritt: zweiter Materialdurchlauf: Bearbeitung und Extraktion der Fundstellen
Erarbeitung der Fundstellen, wo nötig Paraphrasierung

8. Schritt: Bestimmung der typischen Ausprägungen


nach den Kriterien: extreme Ausprägung (+/-), besonderes theoretisches Interesse (z.B. Konzeptwandel),
Häufigkeit

9. Schritt: Bestimmung der Prototypen


repräsentative Beispiele der Ausprägungen zu Kategoriemerkmalen (Argumentationsmuster. Tabellen 28 bis 32)

10. Schritt: Beschreibung der Entwicklung der Prototypen: Interpretation


thematisch aufgeteilte Strukturierung der Argumentationsmuster (Tabellen 16 bis 25)

57
Teil II: Perspektive von unten: Risikowahrnehmung der
Öffentlichkeit

8 Befunde der Risikowahrnehmungsforschung


Seriöse Risikoanalysen49 sind Grundlage jedes verantwortungsbewussten Umgangs mit Ri-
siken; die bisherigen Arbeiten auf diesem Gebiet sind notwendig, aber nicht hinreichend.
Letztlich entscheidend ist die Risikowahrnehmung der Entscheidungsträger. Diese Wahr-
nehmung hängt von etlichen qualitativen Kriterien ab (siehe unten).

Die internationale Risikoforschung hat gezeigt, dass, wer diese Kriterien nicht oder nicht
genügend berücksichtigt, Entscheidungsanomalien hervorruft [E51] – das Verhalten von
Individuen, aber auch von Institutionen, ist nicht (mehr) zweckrational. Wer damit nicht ein-
verstanden ist, greift oft (vor)schnell zur Behauptung, jetzt werde nicht mehr «sachlich»,
sondern «politisch» argumentiert. Das mag, braucht aber nicht zu stimmen.

Die Studie versucht Gründe für diese vermeintlich (rein) «politische» Argumentation zu ana-
lysieren, die zu «individuellen» Entscheidungsanomalien führen, sowie Ansätze zu einer Re-
duktion «institutioneller» Entscheidungsanomalien aufzuzeigen (siehe Kapitel 12, ab Seite
126).

Im Lauf der 1970er-Jahre wurde erkannt, dass Laien bei ihrer Beurteilung von Wahrschein-
lichkeit und Schaden «heuristisch» vorgehen, d.h. intuitive «Daumenregeln des Denkens»
anwenden50. So wird ein Ereignis für um so wahrscheinlicher gehalten, je leichter ein ähnli-
cher Vorfall erinnert werden kann («Verfügbarkeitsheuristik»51 nach Tversky & Kahneman
[R122][R123]). Damit war eine Erklärung der Unterschiede von «objektiven» und «wahrge-
nommenen» Risiken gefunden: Wegen dieser «Fehlwahrnehmung» wurden bei Laien «ko-
gnitive Anomalien» (‹cognitive biases›) festgestellt. Diese mussten durch Akzeptanzfor-
schung eruiert und durch Risikokommunikation behelfsmässig behoben werden. In Kapitel
16, ab Seite 198, wird eine integrierte Risikoanalyse mit einem erweiterten Entscheidungs-
modell vorgeschlagen.

Auch wenn die Befragungen im Rahmen der so genannten psychometrischen Forschung52


nicht die erhofften stabilen Faktoren der Risikowahrnehmung lieferten, wurde rasch klar,
dass Risikobewertung – bei Laien u n d Fachleuten –«unvermeidbar subjektiv» und das
«Verständnis begrenzter Urteilsfähigkeit ausschlaggebend für eine wirksame Entscheidfin-
dung ist» [R117:182]. Weder ist der Begriff Risiko eindeutig festgelegt noch gibt es ein ob-
jektives Risiko [R82:126] noch ein reales «Objekt» genannt Risiko53 [R54:169/171].

49
Risikoanalyse ist hier umfassend definiert. Siehe Abbildung 19, Abbildung 20 und Abbildung 41.
50
Es gibt verschiedene kognitive Heuristiken und Anomalien («biases»): Repräsentativität, Verfügbarkeit sowie
Verankerung und Anpassung. Eine einführende Zusammenfassung dieser Forschung auf deutsch findet sich in
Jungermann & Slovic 21997 [R53] und 1993 [R53] sowie vor allem Jungermann u.a. 1998 [R57:166-173].
51
Gerade dieses Resultat ist im Zusammenhang mit radioaktiven Abfällen bedeutsam, da nicht auf Erfahrungs-
weissen zurückgegriffen werden kann.
52
Vor allem durch Decision Research, Oregon, um Slovic, Fischhoff und Lichtenstein [R35][R36][R37][R38][R69]
[R70][R117][R118][R114][R115][R116]. Eine durchaus kritische Würdigung findet sich in [R83], [R65:25-29]
oder [R136][R113]. Siehe auch Fussnoten 55 und 61.
53
Damit soll keinem wie auch immer gearteten Subjektivismus oder Reduktionismus Vorschub geleistet werden.
Bestimmte, definierte Risiken sind objektiv und quantitativ erfassbar. Auch Rationalität als Logikkonzept soll
nicht in Frage gestellt werden; für ein Verständnis Anderer ist die Annahme von Rationalität unabdingbar
[R27:25], gerade im Hinblick auf Handlungsorientierung wie im vorliegenden Fall.

58
Die erwähnte Verfügbarkeitsheuristik ist einerseits insofern zu relativieren, als Laien bei-
spielsweise Wahrscheinlichkeiten nicht definitionsgemäss «schlechter» schätzen als Ex-
perten [R70][R127][R18], anderseits zu erweitern, als beide Gruppen ihre eigene Urteilsfä-
higkeit überschätzen54. Das Ergebnis hängt zudem von der Art der Befragung ab [R30] wie
auch selbstredend von der Definition des Risikos [R125][R127][R39].

Die Hauptdifferenz von technischen Laien zu Fachleuten liegt im Umstand, dass jene qua-
litative Kriterien wie die Freiwilligkeit des eingegangenen Risikos, seine Kontrollierbarkeit,
seine Verteilung, das Katastrophenpotenzial usw. hoch bewerten und somit notgedrungen
zu anderen Ergebnissen kommen. So wird Risiko nicht mit Todesfällen oder Unfallhäufig-
keiten gleichgesetzt [R117][R70]; Laien unterscheiden zwischen einem Flugzeugabsturz mit
100 Toten und 100 Autounfällen mit je einem Toten, obwohl das «Risiko» für den Risiko-
analytiker dasselbe ist [R118][R62].

Es spielen nicht nur allgemeine Risikodimensionen wie Freiwilligkeit usw. eine Rolle, son-
dern auch die Einstellungen der Befragten zu verschiedenen Risikoquellen [G199]55 wie
auch zu den verantwortlichen Organisationen [R125]. Somit wird klar, dass die Risikode-
batte nicht alle Facetten der Akzeptanzproblematik umfassen kann (Otway et al. 1978
[G210], van der Pligt 1985 [G269:90/95], Eiser et al. [G54]). Entsprechende Untersuchun-
gen sind bei der Atomkernenergie besonders wichtig, da diese in allen Analysen eine Son-
derstellung einnimmt56. Dieser Technik wird ein hohes, unfreiwilliges, nicht beherrschbares
und ungerecht verteiltes Katastrophenpotenzial zugeschrieben, wie die folgende Abbildung
14 zeigt.

Faktor 2
nicht wahrnehmbar
den Betroffenen unbekannt
beherrschbar nicht beherrschbar
verzögerte Wirkungen
nicht schrecklich neues Risiko schrecklich
wissenschaftlich ungeklärt
keine Gefahr einer globalen Katastrophe Gefahr einer globalen Katastrophe

Folgen nicht tödlich Folgen tödlich


Faktor 1
Nutzen gerecht verteilt Nutzen nicht gerecht verteilt

Schaden für ein Individuum Schaden für viele

geringes Risiko für künftige Generationen wahrnehmbar hohes Risiko für künftige Generationen
leicht reduzierbar den Betroffenen bekannt nicht leicht reduzierbar
unmittelbare Wirkungen
Risiko nimmt ab altes Risiko zunehmendes Risiko
freiwillig wissenschaftlich geklärt unfreiwillig

54
[R35][R36][R69][R50][R129][R130].
55
Es ist nicht Aufgabe dieser handlungsorientierten Arbeit, die einzelnen sozialwissenschaftlichen Schulen zu
bewerten. Wynne 1989 [R136] stellt kritisch verschiedene Ansätze einander gegenüber: Psychometrie (Slovic
u.a.), Sozialpsychologie (Otway u.a. [R88]), Soziologie (Short [R99]), Kulturanthropologie (Douglas & Wildav-
sky [R20]). Sjöberg 1996/98 und Sjöberg & Drottz-Sjöberg 2001 weisen statistisch nach, dass psychometrische
und kulturtheoretische (kulturanthropologische) Ansätze einen geringen Anteil der Varianz bei Risikowahr-
nehmungen erklären können [R102][R103][R105][R106][G239].
56
[G270][R21][G45][R55][R48][R25][G93][G49][G51][R117].

59
Laetril
FAKTOR 2 (Unbekanntes Risiko) Gentechnologie
Mikrowellenöfen
Trinkwasser-Fluorierung Überschallflugzeuge
Saccharin Natriumnitrit
chem. chem. Düngemittel
Haarfarben Desinfektionsmittel
radioaktiver Abfall
orale Kontrazeptiva Kernreaktoren
Röntgenstrahlen (Unfälle)
Herbizide
Pestizide
Valium Uranabbau
Antibiotika
Asbestisolierung
Satellitenabstürze Kernwaffen
Quecksilber
(Fallout)
Koffein Aspirin bleihaltige Farben
DOT Kohleverbrennung FAKTOR 1
Impfungen (Luftverschmutzung) (Schreckliches Risiko)
Skateboards Autoabgase (CO) Flüssiggas (Lagerung und Transport)

Rauchen (Krankheit) Nervengas (Unfälle)


Motorrasenmäher Kohleabbau (Krankheit)
grosse Dämme (Talsperren)
Trampolinspringen
Traktoren
Wolkenkratzer (Feuer)
Alkohol Kernwaffen (Krieg)
Kettensägen

Aufzüge Fallschirmspringen (Sport)


Kohleabbau (Unfälle)
Abfahrts-Skilauf Rauchen (Feuer)
el. Heimwerkzeuge Grossbaugewerbe
Motorräder
(Brücken, Wolkenkratzer)
Fahrräder Eisenbahnen
Brücken
kommerzieller Flugverkehr
Feuerwerk
Autorennen (Unfälle)
Autos (Unfälle)
Dynamit Handfeuerwaffen
Abbildung 14: Positionen von 60 Gefahrenquellen in einem Zwei-Faktoren-Raum, der aus Beurteilungen über
18 Risikowahrnehmungskriterien gewonnen wurde (oben). Jeder Faktor steht für eine Kombination mehrerer
Kriterien (Seite 59 zuvor). Atomkernreaktoren und radioaktive Abfälle befinden sich im rechten, Röntgenstrahlen
im linken oberen Quadranten. Quelle: Slovic, Fischhoff & Lichtenstein 1985 [R116], gezeichnet nach (deutsch in)
Jungermann & Slovic (1993, 21997) [R54:174] 57. [Laetril galt in den 1970er-Jahren in den USA als Wundermittel
gegen Krebs: Vitamin B17, aus Aprikosenkernen gewonnen; DOT: US Department of Transportation.]

Somit wird begreifbar, weshalb Röntgenstrahlung und ionisierende Strahlung aus Atom-
kernreaktoren von Laien – im Gegensatz zu Experten – nicht gleich wahrgenommen wer-
den:

57
In der Risikoforschung wird immer wieder – wie auch hier – Bezug auf diese Untersuchung genommen, m.E. zu
Recht, da ihre Ergebnisse mindestens qualitativ in der Folge mehrfach reproduziert worden sind. Allerdings ist
festzuhalten, dass die Befragungspopulation nur 34 US-amerikanische Studierende umfasste. Zeitpunkt: Au-
gust 1980 [R116:92]. Siehe weiter Fussnote 61.

60
Durchschnittsbewertung
Risiko- Risiko-
merkmal merkmal
1 2 3 4 5 6 7
freiwillig unfreiwillig

chronisch katastrophal
alltäglich schrecklich

bestimmt bestimmt
nicht tödlich tödlich
Röntgenstrahlen Exponierten
Exponierten
bekannt nicht bekannt
unmittelbar verzögert
der der
Wissenschaft Wissenschaft
bekannt Kernkraft nicht bekannt
nicht kontrollierbar
kontrollierbar
neu alt(bekannt)

1 2 3 4 5 6 7
Abbildung 15: Bewertete Risikomerkmale von Atomkernkraft und medizinischen Röntgenstrahlen. Quelle: nach
Slovic, Fischhoff & Lichtenstein (1980) [R117:196].

Laut zahlreichen empirischen Studien halten viele Menschen die Risiken der Atomenergie
für inakzeptabel hoch, z.B. [G54], wogegen die Mehrheit der Kernenergiegemeinschaft die
Eintretenswahrscheinlichkeit eines Unfalls mit verheerenden Folgen als extrem niedrig ein-
stuft [G49:146]. Atomkerntechnik wird mit Wirtschaftswachstum verbunden, sie gilt als Pro-
totyp58 zentralisierter Grosstechnologie59 [G269:96] und damit nach Krohn & Krücken 1993
Quelle so genannter «evolutionärer Risiken» [R65:21ff.]. Evolutionäre Risiken sind nicht
oder schlecht vergleichbar, statistisch ungenügend abgesichert (wenig Erfahrung, Sicher-
heitsszenarien beruhen auf Hypothesen) und mit grossen Spannweiten bezüglich Qualität
und Umfang der Unsicherheiten versehen60. Es erfolgt nach Luhmann 1990 eine Verschie-
bung vom (selbstgetragenen, kalkulierten) Risiko des Entscheiders zur (auferlegten) Gefahr
für den von der Entscheidung Betroffenen [R75:174][R65:29]. Es ist zudem nicht mehr
möglich, zwischen einem objektiven Risiko und seiner Wahrnehmung durch verschiedene
Beobachter zu unterscheiden – es kommt zu einer Subjektivierung der Urteilsbildung. Zu-
dem sind evolutionäre Risiken nach Beck 1986 und 1988 – er nennt sie «Modernisierungs-
risiken» – u.a. auch örtlich, zeitlich und sozial nicht eingrenzbar, nach den Regeln von Kau-
salität, Schuld und Haftung nicht zurechenbar sowie nicht kompensierbar, da irreversibel
und global [R4:29-31][R5:120ff.].

Polarisierung war die Folge: auf der einen Seiten die ignoranten Laien, auf der anderen die
arroganten, sogar als korrupt taxierten Industrievertreter und Experten (Sjöberg 1980
[R101], Fischhoff 1985 [R32:94]); die Gruppen bleiben unter sich, es findet praktisch kein

58
In Schweden stolperten mindestens zwei Regierungen über die Atomkernenergiefrage, nämlich 1976 und 1978
(nach Drottz-Sjöberg & Sjöberg 1990 [G49:136]).
59
Es wird nicht Luhmann gefolgt, der den Begriff Hoch-, nicht Grosstechnologie gebraucht [R76:93f.], da Kom-
munikationsnetze (Telefon, Verkehr) vom hier diskutierten Risikoaspekt her geringere Bedeutung hätten.
60
Die Klassifikation der Risikotypen nach WBGU 1998 lässt keine eindeutige Zuordnung der radioaktiven Abfälle
zu [M58].

61
wirklicher Gedankenaustausch statt (ebd.: 90) – im Gegenteil: Gruppendenken grassiert
[E43][E17]. Dies ist oft auch im unmittelbaren Kontakt festzustellen, wie etwa – mindestens
bei direkten Kontrahenten – im Rahmen der «Konfliktlösungsgruppe Radioaktive Abfälle
KORA» Anfang 1990er-Jahre [P185][P186][P436]. Ich werde in 9.1, ab Seite 65, darauf zu-
rückkommen.

Die Kriterien zur Risikowahrnehmung, in Kapitel 9 erläutert, lassen sich in Anlehnung an


Sjöberg & Drottz-Sjöberg 1994 [R100:42] grob in drei Kategorien einteilen:
• Risikobegriff (Risikodefinition, Risikotyp bzw. -analyse, Betroffenheit bzw. Schutzziele)
• Gefahrenpotenzial (Schadenshöhe und -eintritt, wissenschaftliche Unsicherheiten, Erfah-
rung, Freiwilligkeit bzw. Zwang zum Risiko, individuelle Kontrollierbarkeit/Schadensab-
wehr, Umkehrbarkeit der Entscheidung, Alltäglichkeit/Vertrautheit, Wahrnehmbarkeit)
• gesellschaftlicher Kontext (effektiver/wahrgenommener Nutzen bzw. Verantwortung,
räumliche/zeitliche Risikoverteilung/Betroffenheit/Verfahrensbeteiligung, Verständnis/
Kenntnisse, Vertrauen)

Eine Durchsicht der Literatur erlaubte eine Umgruppierung und Erweiterung der Liste. Dabei
stand die Anwendbarkeit auf Fragen radioaktiver Abfälle im Vordergrund, die Herkunft der
Kriterien war – aus der Anwendungsperspektive heraus – sekundär61. Individuelle sozioöko-
nomische Angaben der Befragten wie Geschlecht, Erziehung, Alter, Einkommen, seelische
Empfindlichkeit und persönliche Fähigkeiten (ohne «Risikotraining») korrelieren zwar z.T.
hoch mit Risikowahrnehmung, ändern aber nichts an der Varianz verglichen mit den folgen-
den drei wichtigsten erklärenden Variablen62:
1. allgemeine Risikosensibilität (Durchschnitt der Angaben zu Nichtstrahlenrisiken)
2. gepooltes Mass der – auch hier gewählten – Risikokriterien oder -dimensionen63
3. wahrgenommenes Risiko der Hintergrundstrahlung

Eine Studie zur Risikowahrnehmung von radioaktiven Abfällen in Schweden erklärt in einer
multiplen Regression 65 Prozent der Varianz allein durch diese drei Variablen (Sjöberg &
Drottz-Sjöberg 1994 [G238:38]. Auch Brehmer 1987 schliesst aus seinen Ergebnissen, dass
die Merkmale der Risikoquellen wichtiger als die Charakteristika der urteilenden Personen
sind [R12]. Die meisten Kriterien in der folgenden Tabelle 2 (S. 63 f.) gehen auf die bahnbre-
chende Arbeit von Fischhoff et al. 1978 [R38] und deren zahlreiche Variationen zurück, die
Fragestellung an sich sowie die Kriterien Nutzen und Freiwilligkeit auf Starr 1969 [R120].

61
Eine Paradigmendiskussion (Psychometrie, Sozialpsychologie, Kulturanthropologie, Soziologie) bieten Sjöberg
1996/1998 [R102][R103] oder Wynne 1982/1989 [R136][E105]. Auf psychologische Systematik (z.B. nach ko-
gnitiven, motivationalen oder emotionalen Einflüssen) wurde verzichtet. Auch auf die Kontroverse um «re-
vealed/expressed preferences» (Starr: «offengelegte» Statistik als Basis/Mehrheit der späteren Ansätze: di-
rekte «ausgedrückte» Meinung der Personen) wird nicht eingegangen.
62
Einzelheiten in [R100:42].
63
Sjöberg & Drottz-Sjöberg sprechen von Risiko«dimensionen». Fischhoff u.a. verwendeten in der klassischen
Studie ihrer «psychometrischen Schule» 1978 den Ausdruck «Risikoeigenschaften» [R38:139ff.]. Ich wähle
den Begriff Kriterien, da die entsprechenden «Eigenschaften» der Risikoquellen die Massgabe für die Wahr-
nehmenden sind, nach denen sie die Risiken einschätzen.

62
Risikowahrnehmungs- Erläuterung [Literatur]
64
kriterium, eingeteilt nach ...
1. ... Risikobegriff
Risikodefinition Risiko als Begriff ist nicht eindeutig festgelegt [R54]: Wahrscheinlichkeit,
Schaden (aber auch Ausmass der Sicherheitsmassnahmen [R125]), Funk-
tion von beidem (auch [M29]), Varianz, Semivarianz, Kombination. Für
Laien ist das Produkt 1x100 nicht dasselbe wie 100x1 [R62][R70]. Im Ge-
gensatz zu Experten fokussieren sie sich nicht auf die Sterbewahrschein-
lichkeit [R117], jedenfalls nicht bei unfreiwilligen Risiken; bei Atomkraft ent-
scheidet das maximal mögliche Schadensausmass [R127][R118]. Risiko ist
i.A. situationsabhängig [R12], sozial definiert [R82] und abhängig von Wert-
haltungen [R83][R88]. Das «hypothetische» Risiko ist unbestimmbar (es
liegt in der Unkenntnis möglicher Risiken) [R53], es ist die Ungewissheit
technisch ermöglichter Katastrophenpotentiale [R51:394]). Allgemein wird
Probabilistik von Nichtfachleuten schwer verstanden [M32].
Risikoanalyse Laien schätzen die Unfallhäufigkeiten relativ gut ein: Für frequentistische
Phänomene haben sie also ein gutes Sensorium. Seltene Todesursachen
dagegen über-, häufige unterschätzen sie [R70][R117]: Damit ist bei pro-
babilistischen Sachverhalten Vorsicht angebracht.
Risikobetroffenheit Befragte beurteilen die Atomtechnik für eine grosse Anzahl von Personen
als Gefahr, fühlen sich persönlich aber nicht direkt bedroht [R116]. Eigene
Betroffenheit lässt Risiken höher erscheinen [R78] (Sankt-Florians-Prinzip,
siehe aber auch [G216][R42]).
2. ... Gefahrencharakter
Höhe des Schadenspotenzials Das Katastrophenpotenzial wird schon früh in der Risikoforschung als ent-
scheidend gewertet (Lowrance 1977 [R73], auch [R70][R62][R125][R118]
[R103]). «Schrecklichkeit»65 und Katastrophenpotenzial lassen AKW ris-
kanter werden als Röntgenstrahlen [R38]; Industriemanager und Tankstel-
lenwärter halten die Lagerung von Flüssiggas als technisches Risiko für ge-
ringer als Anwohner und Umweltschützer [R66].
Auftreten der Wirkungen Thema ist der Zeitpunkt des Schadenseintritts (gleich nach Auslösen des
Ereignisses, mit/ohne Vorwarnzeit [R100] oder verzögert/schleichend)66.
wissenschaftliche Eingeführt wurde das Kriterium als «wissenschaftliche Erkenntnis»68 (ne-
Unsicherheiten67 ben dem Wissen der Betroffenen selbst [R38]). Es besteht bei industriellen
Systemen wenig Erfahrung mit Langzeitsicherheit [R116][R32]. Das Selbst-
verständnis als Wissenschaftler prägt: Biologen z.B. schätzen Risiken an-
ders ein als Ingenieure [G9]. Experten können in Risikoabschätzungen
stark differieren (vor der Challenger-Katastrophe um fünf Grössenordnun-
gen (Starbuck 1988 [E93:320).
Erfahrung mit der Gefahr (auch Unmittelbarkeit und Neuheit des Risikos haben eine negative Auswirkung
Ereignisgeschichte) auf die Wahrnehmung [R32] [R38]. Fehlende Erfahrung wird durch Vorstel-
lungen – welcher Art auch immer – ersetzt [R76].
Freiwilligkeit/Zwang zum Risiko Dass Freiwilligkeit einen positiven Einfluss auf die Risikowahrnehmung hat,
gehört zur frühesten Erkenntnis der Risikoforschung (Starr 1969 [R120],
später [R38]). Bei freiwillig eingegangenen Risiken zählt die Wahrschein-
lichkeit [R127], Sankt Florian spielt keine Rolle [R78].
individuelle Kontrollierbarkeit, Die Vorstellung hoher (eigener) Kontrollierbarkeit wirkt sich negativ aus
Schadensabwehr [R121], indem das eigene Handeln als sicherer eingeschätzt wird als das
Anderer («Mir passiert schon nichts!») [G275]: «unrealistischer Optimis-
mus» (Weinstein 1984 [R129][R130) oder übermässiges Vertrauen (in sich
selbst). Mehr Sicherheitsmassnahmen erniedrigen das wahrgenommene
Risiko für Befürworter, erhöhen es für Gegner [R125].
Umkehrbarkeit (Reversibilität) Dieses Kriterium ist die «ultimative» Schadensabwehr. Es basiert auf den
Prinzipien der Verantwortungsethik [R52] und der Nachhaltigkeit [G140].

64
Der Einfachheit halber wird hier – streng genommen fälschlicherweise – nicht scharf zwischen Risiko und Ge-
fahr unterschieden (siehe Luhmann 21993 und 1991 [R75][R76:30ff.] und 11.3, ab Seite 122).
65
«dread» (Fischhoff et al. 1978 [R38]:133).
66
«immediacy» sowie «chronic/catastrophic risk» (Fischhoff et al. 1978 [R38]:133), «onset of effects: sudden; lack
of prior warning or large immediate effects» (Sjöberg & Drottz-Sjöberg 1994 [R100:42]).
67
Siehe auch 12.9, ab Seite 145, für die Unterscheidung zwischen «Unschärfe» und «Ungewissheit».
68
«known to science» (Fischhoff et al. 1978 [R38]:133).

63
Alltäglichkeit, Vertrautheit In den ersten Untersuchungen wurde der Ausdruck «Alltäglichkeit» verwen-
det (als Gegensatz zu «Schrecklichkeit») [R38]. Einige Forscher meinen,
dass die Risikowahrnehmung mit vermehrter Debatte (auch in den Medien)
steigt [R36][R16][R117] – wegen des Mechanismus der «Verfügbarkeits-
heuristik» (siehe oben) [G275][R129]. Allerdings sind die Meinungen dar-
über geteilt [R104]. Es besteht keine klare – positive – Beziehung zwischen
Akzeptanz und Bekanntheitsgrad (bei Atomkernkraft: van der Pligt 1985
[G269] verweist auf 1970er- und 1980er-Studien).
Wahrnehmbarkeit Nichtwahrnehmbares liegt auf der Linie anderer Kriterien (Wissen, Erfah-
rung, Kontrollierbarkeit) und ist mehrheitlich nicht vertraut [R38][R116].
3. ... gesellschaftlichem Kontext
tatsächlicher/wahrgenommener Für Starr [R120] besteht eine direkte mathematische Beziehung zwischen
Nutzen (einschl. Verantwortung) Risiko-Akzeptabilität und -Nutzen (positiv, Faktor 1000). Vom Risikoansatz
her ist es einsichtig, dass spätere Untersuchungen einen verglichen mit Ri-
siko/Gefahr tieferen Stellenwert des Nutzens ergeben haben. Relevant wird
der Aspekt bei der Verantwortungszuteilung (Verursacherprinzip).
zeitliche69/räumliche70 Risiko- Chronische Risiken werden negativer beurteilt [R9]. Spontane Äusserungen
verteilung, Betroffenheit71, zur Sorge um künftige Generationen sind selten [R21]. Eigene Betroffenheit
Verfahrensbeteiligung72 macht teils kritischer (Gefahren gegenüber), teils zuversichtlicher (selbst
eingegangenen Risiken gegenüber). Formale und inhaltliche Teilnahme am
Entscheidungsprozess erhöht Akzeptanz [R79][R80][R89]
[R90][R86][R92] und wird auch aus ethischen Überlegungen heraus ge-
fordert [G139].
Informationsgrad, Risiko- Eigene Kenntnisse und persönliche Erfahrungen lassen Risiken als positi-
verständnis, Kenntnisse ver erscheinen [R38][R9][R32]. Bezüglich Häufigkeits- und Wahrscheinlich-
keitsschätzungen können sich Experten wie Laien in ungerechtfertigter Si-
cherheit wiegen (siehe oben, individuelle Kontrollierbarkeit) (auch nach
[R54:189]). Beide Gruppen können Daten und Untersuchungen gegenüber
skeptisch sein [R64]. Einige Autoren stellen den Nutzen von Aufklärungs-
kampagnen in Frage, da damit Überschätzungen geringer Wahrscheinlich-
keiten gefördert würden [R16]. Andere weisen für Laien geringere Urteils-
fehler aus, was den «Medieneffekt» und die zu Grunde liegende These der
Verfügbarkeitsheuristik relativiert [R18]. In der Berichterstattung über die
Katastrophe von Tschernobyl wird den Medien in zahlreichen Studien Se-
riosität attestiert; sie verantwortlich für Verwirrung zu machen, wird in Abre-
de gestellt (nach Renn 1990 [G220:160ff.]). Obwohl die gängigen Erklä-
rungsmodelle kognitiv aufgebaut sind, sind affektive und motivationale As-
pekte bei Risikoeinstellungen nicht zu vernachlässigen [G49:147]. Bei
Kernkraftwerksangestellten stellte sich Wissen als umgekehrt proportional
zur Risikowahrnehmung heraus [G236].
Glaubwürdigkeit, Vertrauen Neue Evidenz erscheint glaubwürdig, wenn sie die eigene Ansicht stützt
(nach [R54:200f.]). Vertrauen gilt als Schlüsselbegriff gerade in Bezug auf
komplexe Technikfelder, weil sie anderweitig ausserhalb der Expertenwelt
nicht greifbar sind. Besonders in den USA scheint die Vertrauenskrise – in
traditionelle Institutionen und gewisse Behörden – gross zu sein [R110]
[R111]. Nach Kasperson et al. 1992 ist die «Risikokrise» eigentlich eine
«Krise der Institutionen» [R59:1975].
Tabelle 2: Allgemeine Risikowahrnehmungskriterien.

69
«intergenerational equity»: (Un-)Gleichheitsprinzip zwischen Generationen – wir nutzen hier und heute, unsere
Kindeskinder tragen das Risiko bzw. sind möglicherweise der Gefahr ausgesetzt (nach NEA 1995 [G185]).
70
«intragenerational equity»: (Un-)Gleichheitsprinzip heute, räumliche Verteilung des Risikos (Zentren nutzen
überproportional, peripherer Standort trägt das Risiko) (ebd.). I.A.: Asymmetrie zwischen Nutzen und Kosten.
71
In der angelsächsischen Literatur wird der Begriff «concern» verwendet. «Betroffen» im Deutschen sind jene,
die direkt/unausweichlich Ziel einer Massnahme (des Projektanten) sind; es können aber auch «Engagierte»
sein, die «auf Grund einer gesamtgesellschaftlichen Analyse oder durch ihr Sympathiegefühl sich auch in den
Konflikten politisch verantwortlich sehen, in denen das Mass ihrer objektiven persönlichen Betroffenheit über
das gesamtgesellschaftliche Mass nicht hinausgeht» (Ebert 1988: [R24:85]). Bei ionisierenden Strahlen bzw.
im Fall von «hypothetischen Risiken» ist die Frage besonders virulent, wo «direkte» Betroffenheit anfängt bzw.
aufhört.
72
«procedural equity»: Mitspracherecht oder Diktat von «oben» (nach Kasperson et al. 1983 [G139]).

64
9 Umgang mit Risikowahrnehmung im Bereich radioaktive Abfälle

9.1 Übertragung der Kriterien auf Fragen der radioaktiven Abfälle

Ein Transfer der Risikowahrnehmungskriterien auf das Gebiet der radioaktiven Abfälle ergibt
das in unten stehender Tabelle 3 (S. 65f.) entworfene Bild. Es wird in 9.3 bis 9.5, ab Seite
69, erläutert und weiterentwickelt.

Risikowahrnehmungs- Übertragung Stichworte zum Umgang


kriterium, eingeteilt nach ... auf radioaktive Abfälle mit radioaktiven Abfällen
1. ... Risikobegriff
Risikodefinition Funktion von Schadensausmass Schadensaspekt hervorheben
und Eintretenswahrscheinlichkeit, (technische Robustheit der Ausle-
Schutzziele für die Umwelt gung von Lagersystemen73)
Risikoanalyse gemischt deterministisch und sto- nachvollziehbare Konsequenzen-/
chastisch (Langzeitfragen, tiefe Szenarioanalysen mit probabilisti-
Individualdosen angenommen) schen Elementen erarbeiten; Sensi-
tivitäts- und Unsicherheitsanalysen;
Zeit in die Risikofunktion integrieren
Risikobetroffenheit Schutzziele ausdehnen (Ich/Indivi- Individual- und Kollektivdosen dis-
duen/Andere/Bevölkerung; Öko- kutieren, geochemische Flüsse ver-
sphäre) gleichen
2. ... Gefahrencharakter
Höhe des Schadenspotenzials (hohes) Schadstoffpotenzial über rigoros Konzentrations- statt Ver-
eine lange Zeit – die «Schrecklich- dünnungsansatz verfolgen (kurze
keit» radioaktiver Lager wird inter-Materialflüsse, s.u.); Schadensas-
national als höher eingestuft als pekt hervorheben (Robustheit der
z.B. die Gefährdung durch Reakto- Auslegung von Lagersystemen);
ren [G246][MA19][R96] Individual- und Kollektivdosen dis-
kutieren, geochemische Flüsse ver-
gleichen; Überwachungs- und Kon-
trollprogramm in der Nachbetriebs-
phase aufziehen (zum Nachweis
der Langzeitsicherheit) (einschl.
Mittelzuweisung); Forschung in Par-
titionierung & Transmutation74 in-
tensivieren
Auftreten der Wirkungen lang andauernde, schleichende und nur indirekte Demonstration des si-
chronische Wirkung, allerdings auf cheren Umgangs möglich (siehe
tiefem Niveau oben)
wissenschaftliche Unsicherheiten Endlagersysteme sind «Individu- siehe Schadenspotenzial; Eignung
en», d.h. allgemeine Erkenntnisse nachweisen mit externer Überprü-
sind nur bedingt übertragbar; keine fung
Erfahrung bezüglich Langzeitsicher-
heit, gewisse Rückschlüsse aus
natürlichen Analoga
Erfahrung mit der Gefahr (auch ebd. ebd., proaktiv kontaminierte Stand-
Ereignisgeschichte) orte (Altlasten) analysieren (Ver-

73
Zu einem umfassenderen und systematischen Gebrauch des Begriffs «Robustheit» siehe Kapitel 16.
74
Mit P&T können länger lebige Radionuklide getrennt und in kürzer lebige umgewandelt werden, was zu einer
Reduktion der Gesamttoxizität führt. Die physikalischen Grundlagen dazu werden verstanden, die (gross)tech-
nische Umsetzung ist noch nicht erfolgt. Das französische Forschungs- und Entwicklungsprogramm verspricht
«wesentliche Nachweise» bis spätestens 2006 [G227:10], allerdings unter Einbezug Schneller Brutreaktoren.
Bei industrieller Anwendung sollen die Vollkosten für die Brennstoffhandhabung um 10 bis 50 Prozent steigen
(Ion 1997 [G127:11]). Der Bedarf nach Langzeitisolation bleibt jedoch nach wie vor bestehen [G185:15][P430].
Siehe auch Fussnoten 92 und 146.

65
schiedenheiten und wissenschaftli-
chen Fortschritt klarlegen); auf
kompetentes Engagement in der
Vergangenheit hinweisen (Tatbe-
weise)
Freiwilligkeit/Zwang zum Risiko «inter-» und «intragenerationelle» Kontrollierbarkeit einführen und
Aspekte, Verursacherprinzip Rückholbarkeit analysieren
individuelle Kontrollierbarkeit, ebd., Grad der «organisierten Si- ebd., Aufsichtsbehörden stärken
Schadensabwehr cherheit» der verantwortlichen In- und Reviewprozess intensivieren
stitutionen [R125] (vermehrte «Kontrolle» durch Drit-
te); Widersprüche/Inkonsistenzen
proaktiv diskutieren
Umkehrbarkeit (Reversibilität) ebd. ebd., bzgl. Rückholbarkeit schwierig
vereinbare Ziele diskutieren (Si-
cherheit/Risiken/Ressourcen); aus-
reichende Mittel sicherstellen
Alltäglichkeit, Vertrautheit unbekannter Schaden; Vertrauen in Experten und Behör-
verzögerte Wirkung den aufbauen: kompetenten Um-
gang mit Abfällen in verwandten
Feldern aufzeigen und faire Verfah-
ren sicherstellen
Wahrnehmbarkeit kein wahrnehmbares Risiko ebd., auf effektiven Kompetenz-
nachweis und Verantwortung in der
Vergangenheit verweisen
3. ... gesellschaftlichem Kontext
tatsächlicher/wahrgenommener Verursacherprinzip bei der Strom- klarstellen, dass Nutzen tragende
Nutzen (einschl. Verantwortung) produktion Generation(en) in Pflicht genom-
men werden; Position der Ausfüh-
renden so erzeugerunabhängig wie
möglich ausgestalten
räumliche/zeitliche Risiko- «intra-» und «intergenerationelle» aktiv Verantwortlichkeiten und Inter-
verteilung, Betroffenheit, Aspekte/Verfahrensgleichheit/Ver- ventionspotenziale diskutieren: poli-
Verfahrensbeteiligung ursacherprinzip: potenziell Betrof- tische Entscheide; Gleichheitsfra-
fene nicht identisch mit Verantwort- gen seriös angehen, z.B. räumliche
lichen Verfahrensgleichkeit: Standortaus-
wahl nicht voreilig einengen
Informationsgrad, Risiko- (über-)komplexe und interdiszipli- ausreichenden, transparenten und
verständnis, Kenntnisse näre Argumentation nachvollziehbaren Informations-
transfer sicherstellen, explizite Aus-
schluss-/Eignungskriterien bei der
Standortwahl aufstellen
Glaubwürdigkeit, Vertrauen wertgeladener Symbolcharakter des Position der Ausführenden so er-
Schadenspotenzials der Kernreak- zeugerunabhängig wie möglich aus-
toren, historische und faktische Ver- gestalten (energiepolitisch «neu-
bindung zur Atombombe; zahlrei- tral»); nachweisliche Minimierung
che Untersuchungen dazu vorlie- und Reduktion der Abfallerzeugung,
gend [G160][G143][G245][G246] behördliche Aufsichtsfunktionen
[G247][G27][G73], Vertrauensver- von Förderaufgaben trennen (in
lust auch in anderen Abfallberei- Übereinstimmung mit dem Überein-
chen [R59]; teils wird in Frage ge- kommen über die nukleare Sicher-
stellt, ob die Vertrauensfrage in Eu- heit [G120])
ropa gleich eminent ist wie in den
USA [R103]
Tabelle 3: Kriterien zur Wahrnehmung von Risiken im Bereich der Lagerung radioaktiver Abfälle. Mögliche An-
sätze zum Umgang damit werden skizziert. Erläuterungen folgen in 9.3 bis 9.5, ab Seite 69.

66
Es versteht sich, dass im Folgenden nicht beabsichtigt ist, eine Liste ingenieur-, natur- und
sozialwissenschaftlichen Forschungsbedarfs zu erstellen, geschweige denn ein Rezeptbuch
für Managementbelange (entsprechend folgen auch keine «Empfehlungen Nr. 1 bis n»). Es
sollen aber Hauptlinien, die bisher zu Dysfunktionalitäten geführt haben, und Ansätze zu
deren Behebung ausgeleuchtet werden. An Hand der beschriebenen Risikowahrnehmungs-
kriterien werden Erfahrungen im Umgang mit radioaktiven Abfällen analysiert.

Wie andere methodische Zugänge, z.B. technischer Art oder via Risikokommunikation, darf
auch der hier benutzte nicht mechanistisch genutzt werden; doch die Literatur zeigt und
obige Ausführungen verdeutlichen, dass der Einstieg über die Risikowahrnehmung fruchtbar
sein kann und – zumindest für die Schweiz – bisher nicht systematisch untersucht worden
ist. Aus der Vernetzung der Gesichtspunkte heraus sind Überlappungen vorgegeben, gerade
bei verwandten Kriterien wie Freiwilligkeit und Risikoverteilung oder Querschnittskriterien wie
Vertrauen und Verantwortung. Nach der Theorie der «gesellschaftlichen Risikoausweitung»
(«social amplification of risk» [R60][R95]) «färben» Ereignisse und Sachverhalte mit «Signal-
charakter» [R119] am Ort X zum Zeitpunkt Y auf andere Orte zu anderen Zeiten «ab», posi-
tiv oder negativ, ohne dass sie – direkt – miteinander verbunden sind (Atomwaffentests oder
militärische Altlasten, auch Chemiekatastrophen und Korruptionsfälle in der öffentlichen Ver-
waltung). Siehe dazu 9.4.4, ab Seite 84.

9.2 Materialien: Ergebnisse aus der Inhaltsanalyse

Nach der Bestimmung der Kategorien mit harten und weichen Unterkategorien (Tabelle 4,
S. 68f.) erfolgt die Definition der unter eine Kategorie fallenden Textbausteine mit Ankerbei-
spielen als «Muster» für die Kategorisierung (ausführlich in Tabelle 26, Band II). Zur eindeuti-
gen Zuordnung von Textbausteinen zu Kategorien werden Kodierregeln aufgestellt. Die Pri-
märdaten sind im Anhang, Band II, detailliert aufgelistet, analysiert und zu so genannten Ar-
gumentationsmustern zusammengefasst.

Die folgenden Unterkapitel 9.3 bis 9.5 übertragen die jeweilige Thematik zuerst überblicks-
artig auf den Umgang mit radioaktiven Abfällen und bieten in 9.3.4, 9.4.10 und 9.5.5 eine
zusammenfassende Wertung der Inhaltsanalyse nach Anhang. Es ist zu beachten, dass
viele Aspekte mit gutem Grund auch in einem anderen Abschnitt behandelt werden könnten.
So sind z.B. Schutzziele oder Robustheit Themen, die viele angeführte Bereiche überstrei-
chen. Somit werden ständig Querbezüge hergestellt bzw. von den Lesern und Leserinnen
gefordert, hervorgerufen durch die inhaltliche, verfahrensmässige und zeitliche Vernetzung
des komplexen Prozesses. Es ist erneut zu betonen, dass im vorliegenden Fall die Methode
der Inhaltsanalyse primär der systematischen Untersuchung des Datenmaterials und nicht
der Klassifizierung von Dokumenten in Unterkategorien dient. Die Aussagen werden aus der
Sicht der Risikowahrnehmungsforschung thesenartig formuliert.

67
Kategorisie- Abkür- Ausprä-
Definition Stichworte
rung zung gungen
Risikofragen R positiv (+) Dimension der Frage er- «integrierte» Risikoanalyse
allgemein kannt; umfassende Sicht-
weise
r negativ (-) Dimension nicht erkannt; «Das Abfallproblem existiert nicht.»
Sichtweise eingeschränkt
Risikodefinition RD positiv (+) Schadensaspekte erwei- Umweltziele
tert
rd negativ (-) (zu) grobe Modelle in Risikoanalyse
Risikoanalyse RA positiv (+) Konsequenzenanalysen; Beitrag zur Methodik
Unsicherheitsanalysen;
breite Untersuchung
ra negativ (-) Projektannahmen wenig abgestützt für
«Nachweis»
Risikobetroffen- RB positiv (+) diversitäre Schutzziele Individual- und Kollektivdosen geo-
heit («Risiko- chemische Flüsse, Umweltziele
ziele»)
rb negativ (-) Individualdosis für den Menschen
durch Meeresversenkung als tief ge-
nug gewertet
Gefahrencharakter
Höhe des GS positiv (+) Konzentrationsprinzip, Verzicht auf Meeresversenkung;
Schadens- Schadensaspekt, Robust- EKRA-Konzept
potenzials heit, diversitäre Schutz-
ziele, Überwachung/
Kontrolle in Nachbetrieb
gs negativ (-) Verdünnungsprinzip; für Meeresversenkung;
verkürzte Vergleiche o.ä. Schwermetalle, Betonmasse statt Ra-
dioaktivität
Auftreten der GZ positiv (+) Prognosen, Langzeitsze- umfassende Langzeitsicherheitsanaly-
Wirkungen/Zeit narien sen
gz negativ (-) Langzeitaspekt als Neben- Abbruch der Analysen nach x Jahren,
aspekt nur technische Barrieren
wissen- GU positiv (+) externe Überprüfung, Gutachter wie KNE ernannt; offene
schaftliche Publikationspflicht, Aus- Diskussion der Modellierung, Daten-
Unsicherheiten schlusskriterien qualität usw.
gu negativ (-) von technisch Versierten Verweis auf Pflicht bestehender Behör-
als «politisches Problem» den, «keine wissenschaftliche Kontro-
abgetan, Konzeptionie- verse»
rung ohne Debatte Alleingang Anhydrit 1970er-Jahre
Erfahrung mit GG positiv (+) Tatbeweise Verweis auf (Erfahrung mit) Altlasten
der Gefahr Eingeständnis von Fehlern
gg negativ (-) Verschluss ist kontrolliert, Abwiegelung zur Meeresversenkung
Kontrolle ist Umgebungs-
monitoring
Freiwilligkeit/ GF positiv (+) Kontrollierbarkeit und Überprüfungsfunktionen im Endlager-
Zwang zum Rückholbarkeit konzept
Risiko
gf negativ (-) Verweis auf Sicherheitsanalyse ex
ante
individuelle Kon- GK positiv (+) Stärkung der Aufsicht und neue Gutachter (KNE, KFW), interna-
trollierbarkeit, des Reviewprozesses tionale Review
Schadens-
abwehr
gk negativ (-) Verzicht auf Verstärkung Identifikation der Bundesbehörde mit
der externen Begutach- Projektanten, Begnügung mit behörd-
tung licher Expertise
Umkehrbarkeit, GR positiv (+) Zieldiskussion zu Rückhol- Überprüfungsfunktionen im Lagerkon-
Reversibilität barkeit zept

68
gr negativ (-)
Alltäglichkeit, GA positiv (+) Tatbeweise von Experten differenzierte, aber klare Formulierun-
Vertrautheit und Behörden, transpa- gen in Gutachten
rente Verfahren
ga negativ (-) Verschleierung
Wahr- GW positiv (+) Tatbeweise von Experten
nehmbarkeit und Behörden, Toxizitäts-
angaben
gw negativ (-) Hervorhebung des Volu-
mens
gesellschaftlicher Kontext
Nutzen und KN positiv (+) Nutzen tragende Genera- Verursacherprinzip, Kostenübernah-
Verantwortung tion(en) in Pflicht me; saubere Gewaltentrennung
kn negativ (-) Instrumentalisierung der Meeresversenkung durch die Schweiz,
Abfallfrage, geringe Auf- Entsorgung nicht Aufgabe der KKW-
sicht, ungenügende bzw. Betreiber
Abschieben der Führungs- Primat der Politik bei Misserfolg der
rolle/Führungsmangel Nagra
Risikoverteilung, KV positiv (+) Verantwortlichkeiten und Standortauswahl ausdehnen
Verfahrens- Interventionspotenziale, Verfahrensbeteiligung Dritter
beteiligung Gleichheitsfragen
kv negativ (-) Forderung nach Beschleu- Standortauswahl einschränken
nigung, Einweg-Kommu- hartnäckige Verweise auf widerspens-
nikation tige Opposition
Informations- KI positiv (+) nachvollziehbarer Informa- Forderung nach und Definition von Ab-
grad, Risiko- tionstransfer, Transpa- bruch- und Ausschlusskriterien
verständnis, renz, Optionenvergleich
Kenntnisse
ki negativ (-) von Politikern als «politi- Abwiegelung
sches Problem» (ab)quali- Reduktion der Standorte, Information
fiziert auf Druck
Glaubwürdig- KG positiv (+) Abfallminimierung, Aufga- Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde
keit, Vertrauen bentrennung,
Eingeständnis von Fehlern
kg negativ (-) Falschaussagen, auswei- technische Probleme gelöst;
chende Aussagen; Dementierung der Meeresversenkung
ungenügende Trennung Identifikation der Bundesbehörden mit
der Funktionen Projektanten
Tabelle 4: Definition des Kategoriensystems nach der Typisierungsdimension Risikowahrnehmung (Kurzfassung,
ausführlich in Tabelle 26 im Anhang, Band II). Ausprägungen: Kategorie wird im Sinn der Risikowahrnehmungs-
forschung angesprochen (positiv +) oder nicht (negativ -). Neutrale oder «Nicht»-Aussagen werden nicht erhoben.
Es erfolgt keine Aussage zu weiteren Kategorien.

9.3 Risikobegriff

9.3.1 Risikodefinition

Um die Komplexität der Problematik aufzuzeigen, ist es nötig, die Vorgehensweise der nu-
klearen Gemeinschaft im Umgang mit radioaktiven Abfällen zu skizzieren. Nach international
gültiger Definition ist ein Endlager eine Kernanlage für die Lagerung radioaktiver Abfälle
«ohne Absicht der Rückholung»75[G108:18f.]. Im Einklang damit ist die Richtlinie 21,
«Schutzziele für die Endlagerung radioaktiver Abfälle», der schweizerischen Behörden

75
Interessanterweise wird nirgends von «final disposal» oder «final repository» gesprochen. Auch Oberflächen-
lager – wie das französischen Centre de l'Aube mit einer beabsichtigten Kontrollphase von 300 Jahren – sind
hier eingeschlossen.

69
[P329]: «Das Ziel der Endlagerung ist, ... dass ... der Schutz von Mensch und Umwelt ...
dauernd gewährleistet ist ...» (Ziff. 4). Falls dieses Ziel wie in der Schweiz mit geologischen
Tiefenlagern erreicht werden soll, sind die Abfälle nach dem CC-Prinzip («concentrate and
confine») «konzentriert» in einem Mehrfachbarrierensystem so «einzuschliessen», dass
langfristig und wartungsfrei keine bzw. nur eine geringe Freisetzung der Radioaktivität zur
Einhaltung der Schutzziele erfolgt. Dazu ist ein langfristiges Funktionieren des Systems not-
wendig, was wiederum mit Sicherheits-, also Risikoanalysen zu zeigen ist76.

Technisch wird Risiko meist definiert als Multiplikation von Schaden und Eintretenswahr-
scheinlichkeit (pro Zeiteinheit). Wegen des physikalischen Zustands (Subkritikalität) der Ab-
fälle und der mehrfachen technischen und geologischen Barrieren des Lagersystems (ein-
schliesslich geringer treibender Kräfte) wird angenommen, dass allfällig austretende Radio-
aktivität keine unmittelbaren akuten, sondern höchstens – stochastische – Langzeitschäden
verursachen kann.

Im Gegensatz zu anderen technischen Systemen ist bei einem Endlager ein «Fehlverhalten»
nicht durch plötzliches Versagen einer Komponente gekennzeichnet (ausgenommen bei
menschlichem Eindringen), sondern durch die stetige Systemdegradation. Besondere Anfor-
derungen stellt das Endlager nicht etwa, weil es sich dabei um Grosstechnologie handelt
oder weil es physikalisch kritisches Gefahrenpotenzial aufweist, sondern wegen seiner «un-
begrenzten» Offenheit. Entsprechend ist zu berücksichtigen, dass – gerade aus der Per-
spektive der Risikowahrnehmung [R48:179] heraus – eine jährliche radiologische Individual-
dosis als Schadensindikator nicht genügt. Ihre anzunehmende minimale Höhe täuscht dar-
über hinweg, dass das damit verbundene Risiko gewissermassen über die Zeit «ver-
schmiert» wird: Das – zwar geringe – Risiko dauert über einen unvorstellbar langen Zeitraum
an, wie Abbildung 5 aufzeigt. Diese Argumentation wird in 9.3.3 weitergeführt.

9.3.2 Risikoanalyse

Dieser Langzeitcharakter bringt es mit sich, dass bei Sicherheitsanalysen Wahrscheinlich-


keitsüberlegungen angestellt werden müssen. Sie eignen sich vor allem zur systematischen
Erkundung von Unsicherheiten und Variabilitäten. Geologische Systeme sind aber zu kom-
plex, zu wenig vorhersehbar und zu einzigartig, als dass ihnen primär probabilistisch beizu-
kommen wäre [G44:521]. Hier ist es schwierig, zum Teil unmöglich, einzelnen Ereignissen
(z.B. Wassereinbruch oder Anbohrung in x Jahren) oder Komponenten (Verfüllung in y Jah-
ren) (Ausfall-)Wahrscheinlichkeiten zuzuordnen77. Bisher sind international erst wenige um-
fassende probabilistische Sicherheitsanalysen für Endlager angefertigt worden78. Aus dieser
Einsicht heraus erarbeiten die meisten Endlagerprojektanten – auch die Nagra – determini-
stische Konsequenzenanalysen mit einem (idealerweise) abdeckenden Spektrum der Re-
chenfälle, die um probabilistische Überlegungen und Berechnungen ergänzt werden.

Eine solche Vorgehensweise kommt den Einsichten aus der Risikowahrnehmung entgegen:
Probabilistische Rechnungen sind oft schwer verständlich [M32] und vergleichsweise in-
76
Hier ist nicht die Stelle, auf die gesamte Methodenpalette einzugehen. In keinem Abfallbereich ist die Methodik
so verfeinert worden wie im Umgang mit radioaktiven Abfällen. Siehe auch die einschlägigen internationalen
Empfehlungen [G108][G121][G198][G183][G198][G184][G106][G103][G99][G100].
77
Korrekterweise ist festzuhalten, dass internationale Strahlenschutznormen und -empfehlungen aus Risikoüber-
legungen abgeleitet sind. Auch die erwähnte schweizerische Richtlinie R-21 basiert auf «gemischten» Schutz-
zielen: Schutzziel 1 als deterministische Dosis (die übrigens ihrerseits probabilistische Wurzeln hat), Schutzziel
2 als probabilistisches Risiko. Vor- und Nachteile der jeweiligen Ansätze werden in Flüeler & van Dorp 2000
[G69] ausgelotet.
78
Die Analysen der NEA [G187][G189] auf Grund internationaler Überprüfungen [G186][G188] kanadischer und
amerikanischer Sicherheitsanalysen (etwa [G6][G7][G81]) stützen diese Argumentation.

70
transparent, da unterschiedliche Typen von Unsicherheit, Variabilität und Szenarienwahr-
scheinlichkeit zusammengezogen werden und somit für den Entscheider viel Information
verloren geht. Vielmehr wird mit so genannten «robusten Ansätzen» und dem Einbau von
Konservativitäten versucht, plausibel darzulegen, dass das Lagersystem so gut ausgelegt ist,
dass mit keinem dramatischen Versagen gerechnet werden muss79. So kann der Forderung
nach Fehlertoleranz [E97] – im Rahmen des prinzipiell Möglichen – nachgekommen werden.

Schadensbezogen sind so genannte «Worst-case»-Szenarien. Sie sind nach Elster 21997


«Downhill»-Szenarien, weil sie sich auf glatte und plausible Übergänge beschränken und
nicht Bewegungen «bergaufwärts» zulassen [G55:75f.]. Bei Entscheidung unter Ungewiss-
heit wie im vorliegenden Fall sind sie für den Entscheider viel nützlicher als schwer nachvoll-
ziehbare «realistische» Annahmen, die dann vielleicht doch nicht richtig sind. Für den Pro-
jektanten, bzw. dessen Geldgeber, mag dieses «Overbuilding» [R59:181] unnötig kostspielig
sein, für die Nachvollziehbarkeit des Sicherheitsnachweises durch Aussenstehende und da-
mit die Glaubwürdigkeit der Argumentation dagegen ist es förderlich, wenn nicht gar – wegen
der notwendigen Fehlertoleranz und fehlender Erfahrung – unumgänglich80. Es geht also
darum, im Zweifelsfall eher zu ungünstige Annahmen zu treffen und sich deterministisch mit
einer gewissen Kausalität zufrieden zu geben. Allerdings ist festzuhalten, dass der Begriff
«worst case» insofern unglücklich ist, als er suggeriert, damit den «schlimmstmöglichen» Fall
abgedeckt zu haben. Wenn denn das Systemverständnis derart unvollständig ist, dass
jeweils – oder in Teilsystemen – ungünstige Annahmen zu treffen sind, wird es konsequen-
terweise auch nicht möglich sein, den schlimmstmöglichen Fall zu kennen.

In der Sicherheitsanalyse zum Endlagerprojekt Wellenberg für «kurzlebige» schwach- und


mittelradioaktive Abfälle SMA hat die Nagra postuliert, dass Radionuklide aus dem Nahfeld
direkt in die Biosphäre freigesetzt werden, somit also die Barrierenwirkung der Geosphäre
vernachlässigt (mit Ausnahme der hydraulisch wirksamen Rückhaltung über die Entfernung
zur Biosphäre). Grund dafür sind u.a. die Ungewissheiten bei Kolloid- oder Komplexbildung
sowie Unsicherheiten bezüglich Wasserwegen [P607:219ff.]. Das ist verständlich. Noch
plausibler wäre aber eine Vernachlässigung der technischen Barrieren, da erstens deren
Funktionieren von vielen vielfältigen Voraussetzungen abhängt (Abfallzusammensetzung
und Qualitätssicherung, Modellierung der Strömungsverhältnisse in den Kavernen, Sorp-
tionsannahmen im Nahfeld usw.) und zweitens ja gerade die Geologie als Langfristbarriere
wirken soll (siehe auch [P291]). Da technische Barrieren besser beeinflusst und quantifiziert
werden können, wäre mittels postuliertem Teilausfall von Barrieren deren Sensitivität, sprich
Rückhaltenutzen, besser zu testen. Zudem bedeutet eine faktische Nichtbeachtung der
Geosphäre, dass konzeptionell letztlich zu wenig Vertrauen in die geologische Lagerung
besteht. Siehe dazu einen Ansatz zur Weiterentwicklung in 16.2.

Weniger rigoros ist der Gebrauch von «Konservativitäten». Diese werden eingesetzt, wenn
Unsicherheiten in den Berechnungsgrundlagen zu begegnen ist, z.B. in [P266:103f.]. Bei
Modellierungen ist aber darauf zu achten, dass für alle konservativen Annahmen der quan-
titative Nachweis erbracht werden muss, dass sie sich auch im Endergebnis konservativ
auswirken [P291:2,13f.,18,37]. Konservativitäten dürfen ungenügendes Systemverständnis
nicht ersetzen.

79
Das geologische Tiefenlager soll die Wahrscheinlichkeit und/oder Konsequenzen «äusserer Ereignisse»
(menschliches Eindringen oder Meteoriteneinstürze) klein halten. Mit Schutzziel 2 soll dies für ein Endlager in
der Schweiz berücksichtigt sein [P329].
80
Slovic et al. 1979ff. halten dafür, dass bei Risiken mit geringer Wahrscheinlichkeit zu viel Information die «Vor-
stellungskraft» anheize und die «wahrgenommenen Risiken» eher steigere [G248:239f.][R107:121f.]. Aller-
dings ist es auch wieder Slovic, für den «zusätzliche Anstrengungen und Ausgaben erforderlich sein dürften,
um die Möglichkeit von Unfällen mit einer hohen Signalwirkung zu verringern» (zusammen mit Jungermann
1993 in [R53:94], zuvor schon 1987 in [R110]).

71
Es sind also nachvollziehbare Konsequenzen- und Szenarioanalysen zu erarbeiten. Um die
Einflüsse der Parametervariationen bewerten zu können, müssen jene um Sensitivitäts- und
Unsicherheitsanalysen ergänzt werden.

Sicherheitsanalysen müssen standortspezifisch sein (einschliesslich Validierung der Modelle


und Daten), generische wie von Cohen 1983 [G35] vorgeschlagen, reichen nicht aus. Also
kommt der Standortauswahl eine hervorragende Bedeutung zu; sie ist ein erster entschei-
dender Schritt im Rahmen einer umfassenden Risikoanalyse (Kapitel 16, ab Seite 198).

Zur Hauptproblematik auf der Suche nach Endlagern in der Schweiz gehört der Umstand,
dass das Auswahlverfahren der Nagra für mögliche Standorte für Aussenstehende nicht
vollständig nachvollziehbar gewesen ist. Weil der sorgfältige Umgang mit diesem Aspekt
weltweit und in allen einschlägigen Untersuchungen81 als entscheidend gewertet wird, gehe
ich in Kapitel 13, ab Seite 150, darauf ein82.

9.3.3 Risikobetroffenheit

Im Umgang mit radioaktiven Abfällen83 haben wir es entscheidungstheoretisch mit zwei


Knacknüssen zu tun [G55:64]:
• Es gibt das Trittbrettfahrer-Problem («free rider»): Den Nutzen will man, aber ja keinen
Nachteil daraus (den können wir ja auf kommende Generationen abschieben).
• Wir sind in einer Art fortgeschrittenem Gefangenendilemma («prisoner's dilemma»)84:
Durch die eigene potenzielle Verschmutzung, die gering, langfristig und chronisch ist
(siehe Abbildung 5 und 9.4.2), werden wir als Nutzniesser und Nutzniesserinnen aller
Voraussicht nach nur gering beeinträchtigt; den Nachkommen, mit denen wir nicht kom-
munizieren können, die uns aber vertrauen müssen, haben wir Schutz und Handlungs-
freiheit zugleich zu garantieren.

Nach Luhmann 1990 entscheidet sich die profitierende Generation für ein Risiko, das für
kommende Generationen zur Gefahr wird [R75:158ff.]. Die Forschung zeigt, dass wir auch
bei hoher eigener Risikobereitschaft Mühe haben, Gefahren hinzunehmen, die uns Andere
auferlegen [M45:119ff.,300ff.][R117:196,205ff.], und hohen Schutz einfordern [R44]. Trotz
dieser Erschwernis und angesichts der erwähnten Dilemmasituationen haben wir uns stell-
vertretend für die späteren Generationen einzusetzen (es gibt hier keine Reziprozität). Ein
schwieriges Unterfangen. Entsprechend wichtig ist die offensive Diskussion verschiedener
Schutzziele, damit den Nutzern die Tragweite ihrer Entscheidung klar gemacht wird.

Nach der behördlichen Richtlinie 21, «Schutzziele für die Endlagerung radioaktiver Abfälle»,
ist es «das Ziel der Endlagerung ..., ... dass ... künftigen Generationen keine unzumutbaren
Lasten und Verpflichtungen auferlegt werden» (Ziff. 4). «Die Vorsorge für die Endlagerung
radioaktiver Abfälle ist eine Aufgabe, die der heutigen nutzniessenden Gesellschaft zukommt
und die nicht auf künftige Generationen überwälzt werden darf» (Ziff. 5, Prinzip 6). Zu schüt-
zen ist die Einzelperson, im Schutzziel 1 via Individualdosis (0.1 mSv/a), im Schutzziel 3 via
Risikobegrenzung. Die Individualdosis ist ein Zehntel der zulässigen Gesamtbevölkerungs-

81
[G4][MA1][G13][G19][G26][MA8][MA9][MA10][G72[MA13][MA16][MA17][G133][G134][G142][G141][MA22]
[G153][MA23][MA24][MA26][MA27][G160][G161][G171][MA30][MA31][G233][G246][G285].
82
Das Verfahren steht hier im Vordergrund, zur konkreten «Qualität» eines Standorts sei nichts gesagt. Siehe
auch [P118].
83
Hier geht es nicht um die Risikosituation infolge Reaktorbetriebs.
84
Diskussion des klassischen Gefangenendilemmas mit seiner Bedeutung für Kommunikation, Solidarität und
Vertrauen in Watzlawick 1976/1998 [R128:103ff.] bzw. Rapoport 1967 [E80].

72
dosis von 1 mSv nach Strahlenschutzgesetz [P831], womit weitere mögliche Strahlenquellen
im Wirkungsbereich eines Endlagers zugelassen sind85. Im Einklang mit einer schwedisch-
schweizerischen Empfehlung [G242] müssen Dosen gemäss R-21 mindestens so weit ge-
rechnet werden, bis sie ihr Maximum erreicht haben; Im Gegensatz dazu fordert die US-
amerikanische Umweltbehörde EPA einen Sicherheitsnachweis «nur» für die ersten
10 000 Jahre [G267].

Da wir es bei einem radioaktiven Endlager mit Unsicherheiten verschiedenen Typs über
lange Zeitperioden zu tun haben (die wir einzuschätzen haben und die glaubwürdig zu kom-
munizieren sind), ist es ratsam, den Sicherheitsnachweis als «bewegliches Ziel» mit ver-
schiedenen Ansätzen anzuvisieren86:
1. konventioneller Ansatz «individueller Strahlenschutz»: Anthropozentrische Sichtweise ist
gewissermassen strahlenschützerisches Paradigma. Es wird unterstellt, dass der Mensch
radiologisch zu den empfindlichsten Lebewesen gehört und somit sein Schutz für die ge-
samte Lebenswelt abdeckend sei. Hinzu kommt, dass das menschliche Individuum
Schutzziel ist, wogegen in der Biologie ansonsten «nur» Arten oder zumindest Populatio-
nen geschützt werden sollen. So argumentieren die Sicherheitsbehörden in der Richtlinie
R-21 [P329:2] in Übereinstimmung mit der Internationalen Strahlenschutzkommission
[G121][G122].
2. Ansatz «Optimierung»: Mit der Angabe der totalen erwarteten Kollektivdosis wird ein
weiteres Entscheidungsinstrument geschaffen, um Lageralternativen, z.B. Direkte Endla-
gerung und Wiederaufarbeitung, miteinander zu vergleichen [G257:3f.].
3. Ansatz «Aktivität»: Bekannt aus vielen Lebensbereichen und sofort einsichtig sind Abga-
bebegrenzungen, wie sie beispielsweise die skandinavischen Aufsichtsbehörden im
«Nordic Flag Book» – zusätzlich zum radiologischen Schutzziel – empfehlen [G260].
4. Ansatz «Biodiversität» und «Nachhaltigkeit»: Im Zeichen der nachhaltigen Entwicklung
muss der Formulierung im Strahlenschutzgesetz Nachachtung verschafft werden, wonach
auch die «Umwelt vor Gefährdungen durch ionisierende Strahlen zu schützen» ist (Art. 1
StSG [P135]). Vorschriften dazu empfiehlt das Schwedische Strahlenschutz-Institut SSI
1997 [G257:5f.]87. Weil die Dosisberechnungen für die ferne Zukunft immer weniger über-
zeugend werden, schlagen Miller et al. – u.a. für die schwedische Aufsichtsbehörde SKi –
Freisetzungsbegrenzungen vor, die einen Bruchteil der natürlichen geochemischen Stoff-
flüsse darstellen [G164][G165][G166][G167]. Grundidee dahinter ist, dass ein allfälliger
Stofffluss aus einem Endlager den natürlichen Strahlenhintergrund nicht signifikant än-
dern darf. Da direkte Vergleiche nur mit natürlich vorkommenden Nukliden machbar sind,
wird neben dem radiotoxischen auch das chemotoxische Gefährdungspotenzial berück-
sichtigt. Die US-amerikanische Behörde NRC verlangt eine minimale Grundwasserfliess-
zeit vom Endlager bis zur Biosphäre von 1000 Jahren [G206].
5. Ansatz «Toxizität»: Unabhängig vom Lagerkonzept und geologischen Standort schlägt
Kirchner 1985/1990/1995 einen Toxizitätsindex vor, der die notwendigen Isolationszeit-
räume und Rückhaltefaktoren nur aus den Abfalleigenschaften heraus berechnet [G144].

Ab 1994 hat sich die IAEO der Kritik und des Problems ausschliesslicher Schutzziele (wie
der Strahlendosis) angenommen und verschiedene Sicherheitsindikatoren untersucht [G107]
85
Mit einer zulässigen Individualdosis von 0.01 mSv/a «in der Region» (jedoch 0.1 mSv/a für die kritische Be-
völkerungsgruppe) trägt die Empfehlung des schwedischen Strahlenschutz-Instituts SSI dem Umstand
Rechnung, dass der Nutzen aus der Atomkernenergie nur relativ kurz ist und dass noch etwa 100 weitere
Aktivitätsquellen möglich sind, um den Dosiswert für die Bevölkerung auszuschöpfen. In der Schweiz muss ein
Wert unter 0.01 mSv/a nicht gerechtfertigt werden (Art. 5 Abs. 2 StSV [P831]).
86
Auf (ebenfalls einleuchtende) sekundäre Kriterien wie etwa Anforderungen an Abfall und Behälter wird hier nicht
eingegangen. Sie sind eingebaut in das Konzept der Robustheit, das in Kapitel 16 entwickelt wird.
87
Auch Silini 1992 fordert, dass die Umwelt in die Schutzstandards einbezogen wird [G235]. Hier spielt der Un-
sicherheitsfaktor des auf Menschen bezogenen Strahlenschutzes auch eine Rolle; die Bestimmungen wurden
– gemäss neuen Erkenntnissen – stetig verschärft [G146].

73
[G112][G113]. Die Entwicklung ist noch im Gang [P272]. Die Diskussion neuer Sicherheits-
masse wird auch im 2002 angelaufenen Sechsten Rahmenprogramm der EU gefordert, und
zwar unter zwei Titeln:
• 2.2 Umgang mit radioaktiven Abfällen, 2.2.1 Forschung zu geologischer Lagerung: «Die
Forschung wird sich konzentrieren auf Modelle der Sicherheitsanalyse, Methoden zum
Nachweis der Langzeitsicherheit, einschliesslich Sensitivitäts- und Unsicherheitsanaly-
sen, sowie Entwicklung und Bewertung alternativer Sicherheitsmasse» [G57].
• 2.3 Strahlenschutz: «Das Oberziel ist die Aufhebung von Unsicherheiten beim Risiko im
Niedrigdosisbereich …, was nach wie vor ein strittiges Thema in Wissenschaft und Politik
bleibt». Als Forschungsschwerpunkt steht hier die «konzeptionelle und methodische
Basis für den Schutz der Umwelt, bessere Einschätzung von und besserer Umgang mit
der Auswirkung natürlicher und künstlicher Strahlungsquellen auf Mensch und Umwelt»
[G58].

In 16.2 wird ein Versuch zur konkreten Anwendung skizziert.

9.3.4 Befunde aus der Inhaltsanalyse zu allgemeinen Risikofragen

Zu allgemeinen Risikofragen fanden sich bei der Dokumentenanalyse gemäss Anhang die
in Tabelle 16, Kapitel 17, aufgelisteten Argumentationsmuster; auch die Kategorien «Risi-
kodefinition», «Risikoanalyse» und «Risikobetroffenheit» – nicht Betroffenheit im partizipato-
rischen Sinn – sind hier behandelt. Im Folgenden werden die themenspezifischen Ansichten
und Tendenzen kurz umrissen88:

Schutz-, Risikoziele
Zwischen «technischer Gemeinschaft» und «Laienpublikum» können sich die Geister bereits
an der Grundsatzfrage «wie sicher ist sicher genug?» scheiden. Es geht letztlich um die Ein-
dämmung eines unweigerlich verbleibenden «Rest»risikos mittels Risikoanalyse vs. die For-
derung nach «absoluter Sicherheit». Die bernische Anti-AKW-Gruppierung «Aktion Mühle-
berg stillegen AMüS» brachte es 1993 auf den Punkt und behauptete89: «Wer … Schadens-
obergrenzen für eine Anlage verlangt [wie mit einem Schutzziel gemäss Richtlinie R-21],
zeigt zum vorneherein, dass auf einen sicheren und dauerhaften Abschluss der radioaktiven
Elemente von der Umwelt verzichtet werden muss. Letztlich kann über Jahrhunderte eine
unbekannt grosse Anzahl von Menschen geschädigt werden. Damit wächst das Risiko ins
Ungeahnte. Und damit werden die Anforderungen an die Nagra … schon im Ansatz massiv
heruntergeschraubt.» Konkret für den Standort Wellenberg doppelte STOPP WELLENBERG
1995 nach: «Für ein Lager mit radioaktivem Abfall ist nur die bestmögliche Lösung gut
genug.»

88
Die Angaben sind im Anhang, Band II, jeweils genau referenziert.
89
Damit wird gewissermassen die Überlegung bezüglich «verschmiertes» Risiko in Abbildung 5 verabsolutiert und
zugleich ausser Acht gelassen, dass der technische Umweltschutz ganz generell von Schadensbegrenzung –
und nicht Schadensverhinderung – ausgeht. Die hier erwähnte Richtlinie von 1980, 1993 revidiert, mit radio-
logischen Schutzzielen für den Menschen ist noch heute weltweit eine der schärfsten behördlichen Vorgaben.

74
Behandlungsprinzip
Die Gefährlichkeit radiotoxischer Stoffe wurde früh erkannt, Konsequenzen daraus wurden
allerdings lange nicht gezogen. Noch 1963 verlangte die neu geschaffene Strahlenschutz-
verordnung, bei Abgabe radioaktiver Stoffe ins Abwasser «mit einer reichlichen Wasser-
menge nachzuspülen», ab 1969 gelangten – nach eben diesem Verdünnungsprinzip –
schwach- und mittelaktive Abfälle aus der Schweiz zur Meeresversenkung in den Nordatlan-
tik. Da als Schutzziel lediglich der Mensch definiert war, konnte diese Option risikoanalytisch
immer begründet werden [P347][B83]. Das bereits an der ersten Internationalen Konferenz
über die friedliche Nutzung der Atomkernenergie aufgestellte Gebot des Einschlusses radio-
aktiver Stoffe wurde erst Ende der 1960er-Jahre aufgenommen, so forderten Graf und Zünd
1969, dass «[d]ie Aktivität für unbestimmte Zeit, möglichst ohne Überwachung, an jeglicher
Ausbreitung in die Umgebung zu verhindern» [P274] sei.

Robustheit/Unsicherheit
Aus der Einsicht heraus, dass ein strenger mathematischer Nachweis der Langzeitsicherheit
bei lange andauernden Gefahrenpotenzialen wie bei hoch toxischen Abfällen nicht erbring-
bar ist, schlug bereits 1976 der damalige Koordinationsausschuss Radioaktive Abfälle KARA
vor, «Experimente» im (End-)Lager durchzuführen, Buser & Wildi sprachen 1981 von «Test-
anlagen», Kasser u.a. 1984 von «Testendlagern», doch entsprechende Arbeiten wurden,
wenn überhaupt, auch international erst ab Mitte der 1990er-Jahre, z.B. mit dem belgischen
CORALUS-Experiment, aufgenommen [P727]. Damit war, wenn auch nicht immer explizit
und praktiziert, der Rahmen gesetzt, dass eine Nachweisführung nur schrittweise, in Etap-
pen, mit Zwischenergebnissen, erfolgen konnte. Nidecker von den ÄrztInnen für Soziale
Verantwortung PSR ging 1995 einen Schritt weiter und stellte letztlich das prozesshafte
Element in den Vordergrund: «… Daher geht es beim Nachweis der Langzeitsicherheit von
Endlagern auch nicht um die tatsächliche Eignung eines Standortes, sondern darum, ob der
Nachweis in der vorgelegten Form von den am Verfahren beteiligten Institutionen bzw. der
Öffentlichkeit akzeptiert werden kann.» Damit konsistent forderte 1991 ein gemeinsames
Positionspapier der schwedischen und schweizerischen Aufsichtsbehörden: «Das Vorgehen
bei der Szenarienentwicklung muss gut dokumentiert sein, damit eine unabhängige Über-
prüfung möglich ist» [P815]. Doch diese Nachprüfbarkeit war lange Zeit entweder nicht ge-
geben, da auf sachlicher Ebene oft nicht einmal Grundfragen (z.B. Inventar) beantwortet
oder institutionell keine externen Gutachter beigezogen wurden. Greenpeace schrieb 1993:
«Die ‹sichere Endlagerung› ist ein Ding der Unmöglichkeit …. Ob dabei die Richtlinien be-
treffend Radioaktivität (HSK-Richtlinie R-21) eingehalten werden, ist langfristig nicht über-
prüfbar, weil die Kontrollierbarkeit eines endgültig versiegelten Lagers nicht Bestandteil des
Nagra-Konzepts ist.» Entsprechend – und in sich schlüssig – wird von nichttechnischer Seite
seit langem das herkömmliche Konzept des «Endlagers» «ohne Absicht der Rückholung»
kritisiert. Nachprüf- oder Nachvollziehbarkeit materialisiert sich somit um die Schlüsselfragen
«Kontrollierbarkeit» und «Rückholbarkeit» sowie Beteiligung Dritter (von unabhängigen Ex-
perten und der Öffentlichkeit), was unten diskutiert wird.

Wie erwähnt, wird das immanente Problem der «Nicht-Nachweisbarkeit» von Langzeitsi-
cherheit seit Mitte der 1990er-Jahre auch mittels der Analyse verschiedenster Sicherheitsin-
dikatoren in der internationalen Fachdiskussion angegangen [P351]. Die Inhaltsanalyse
zeigt, dass der Indikator radiologisches Schutzziel auch aus Transparenzgründen ergänzt
(nicht ersetzt!) werden muss, da seine Berechnung auf komplexer Modellierung auf hoher
Aggregationsstufe beruht. Der Suche nach so genannten Ausschlusskriterien wird weiter
unten nachgegangen.

75
9.4 Gefahrencharakter

9.4.1 Höhe des Schadenspotenzials

Da der Schadensaspekt bei radioaktiven Abfällen im Zentrum steht, der Sachverhalt aber
eben sehr komplex und zudem Nichtfachleuten schlecht zugänglich ist, müssen verschie-
denartige Methoden, auch indirekte, gewählt werden, um die «Robustheit» des Sicherheits-
nachweises zu untermauern.

Stoffflussperspektive: kurze Materialflüsse anstreben


Die Atomkernindustrie wirbt damit, dass sie – im Gegensatz zur sonstigen Industrie mit de-
ren Hochkaminpolitik – die Abfälle aufkonzentriert und verschliesst («concentrate and con-
fine CC»). So heisst es in «nagra informiert» vom August 1997: «Die [Kernenergie] ist für die
Entsorgung durch Einschluss geradezu prädestiniert, und zwar einerseits wegen dem günsti-
gen Nutzen/Kosten-Verhältnis (pro kWh wird nur sehr wenig Abfall produziert), andererseits
weil die Kernspaltung von der Biosphäre materiell vollständig isoliert werden kann und die
Abfallstoffe deshalb von Anfang an unter Einschluss anfallen» (Nr. 30:12).

Abgesehen davon, dass ein Reaktor auch im ungestörten Betrieb Radioaktivität über die
Medien Luft und Wasser ausstösst (jedes energieumwandelnde technische System emittiert
Schadstoffe), beruht das offizielle nukleare «Entsorgungssystem Schweiz» nach wie vor auf
der Wiederaufarbeitung ([P621:14)90. Diese wird in einem Grundsatzpapier der Brennstoff-
kommission der Überlandwerke vom Juni 1994 als «Rezyklierpfad» bezeichnet [P122:2]:
«Mit der Wiederaufarbeitung gelangen 96% des Ausgangsmaterial ein zweites Mal zum Ein-
satz». Recherchen haben ergeben, dass von den bisher wiederaufgearbeiteten abgebrann-
ten Brennelementen aus den fünf Schweizer Reaktoren etwa 2.6 Tonnen Plutonium abge-
trennt worden sind, davon wurden mittels Plutonium-Mischoxid-(MOx-)Brennelementen etwa
1.9 Tonnen wieder eingesetzt, allerdings nur in Beznau I und II; Gösgen verwendet erst seit
1997 MOx-Elemente, Mühleberg und Leibstadt verzichten bisher darauf [P237:84]. Plutonium
macht etwa 1 Prozent eines abgebrannten Brennelements aus, Uran 96 Prozent [P122:1].
Hinzu kommt, dass nur etwa ein Drittel des in MOx eingesetzten Plutoniums «verbrannt» wird
[P237:54). Erst 1997 hat ein Schweizer Betreiber, die KKW Gösgen-Däniken AG, angekün-
digt, wiederaufgearbeitetes Uran überhaupt nochmals zu nutzen.

Mit der heute praktizierten Wiederaufarbeitung sind bedeutende Emissionen verbunden.


Durch die Wiederaufarbeitung der schweizerischen Brennelemente werden in den chemi-
schen Plutoniumtrennfabriken La Hague und Sellafield letztlich 1000mal mehr radioaktive
Stoffe in die Umgebung geleitet als in der Schweiz selbst [P237:24]91. Gemeinhin wird heute
dagegen «Recycling» – «Wiederverwertung» – mit geringerem, nicht aber mit zusätzlichem
Schadstoffausstoss verbunden92.

90
Die Option «Direkte Endlagerung» wird zwar immer «offengehalten», ist aber bisher nie eingehend untersucht
worden [P482]. Laut Kernenergiegesetz-Entwurf vom März 2000 [P867] soll Wiederaufarbeitung von Brennele-
menten aus der Schweiz künftig nicht mehr erlaubt sein, ein Vorschlag, der 2002 im Ständerat zu einem 10-
jährigen Moratorium für Wiederaufarbeitung abgeschwächt und vom Nationalrat völlig gestrichen wurde.
91
Dass dies nicht «notwendigerweise» so ist bei der Wiederaufarbeitung, zeigen die Emissionswerte der japani-
schen Anlage Rokkasho oder des deutschen Projekts Wackersdorf [P237:22].
92
Ähnlich argumentiert die NEA 1995: «Verglichen mit vielen Chemikalien wird die Giftigkeit radioaktiver Stoffe
gut verstanden. Im Gegensatz zu einigen industriellen Chemieabfällen ist allerdings das meiste radioaktive In-
ventar nuklearer Abfälle unvermeidliches Nebenprodukt der Energieerzeugung durch Atomkernspaltung und
ist, abgesehen von der Verpackung in kleines Volumen, einer weiteren Verringerung durch Wiederverwertung
oder Prozessverbesserung nicht zugänglich» [G185:15]. Siehe Flüeler & van Dorp 2000 [G69].

76
Wenn die Schweizer Kraftwerksbetreiber rigoros den CC-Ansatz verfolgen würden, müssten
sie die Wiederaufarbeitung in den derzeit betriebenen europäischen Anlagen aufgeben, die
den nuklearen Stofffluss verlängert und das Abfallvolumen – trotz Anstrengungen – verviel-
facht. Durch den Trennprozess fallen u.a. Schlämme, Harze und Bodensatz an, was die
Abfallmenge mehr als versechsfacht [P237:36]. Diese Abfälle müssen – zumindest im Fall
Frankreichs seit 1991 von Gesetzes wegen – dem Kunden zurückerstattet werden [P726].
Probleme für den Endlagerer könnten sich ergeben, da er bezüglich Qualitätskontrolle voll-
ständig auf den ausländischen Wiederaufarbeiter angewiesen ist (siehe auch verschiedene
HSK-Gutachten: [P309][P313]). Die La-Hague-Betreiberin Cogéma prüft eine oder zwei von
2800 Glaskokillen, eine Anzahl, die bei 40-jährigem Betrieb der fünf Reaktoren in der
Schweiz anfallen würde [P237:55].

Im Jahr 1998 ist die Nagra «restrukturiert» worden, verbunden mit einem bedeutenden Ab-
bau von Personal und Geldmitteln. Sie will sich als «Kompetenzzentrum» für radioaktive
Abfälle etablieren. Mit Blick auf eine optimale Gestaltung des – im Bau befindlichen – Zen-
tralen Zwischenlagers in Würenlingen93 könnte die Genossenschaft eine Führungsrolle in
Bezug auf den nuklearen Stofffluss in der Schweiz einnehmen. Dieser Vorschlag berück-
sichtigt, dass die Öffentlichkeit bei der Beurteilung von radioaktiven Abfällen nicht nur ein
einzelnes Projekt, sondern eine Technik – mit allen vor- und nachgelagerten Teilen – be-
wertet [R133:169].

Angesichts des Gefahrenpotenzials und der Langzeitproblematik radioaktiver Abfälle wurde


das Behandlungsprinzip Aufkonzentration und Einschluss der Abfälle bereits in den 1950er-
Jahren vorgeschlagen und in den 1970er-Jahren mit dem Konzept der «Endlagerung», in-
ternational wie in der Schweiz, festgeschrieben. Es galt nicht durchwegs, beteiligte sich doch
die Schweiz ab 1969 an der Versenkung von Abfällen im Nordatlantik. Falls «CC» konse-
quent hiesige Praxis gewesen wäre, hätte die Schweiz nicht radioaktive Abfälle im – auslän-
dischen – Meer versenkt, immerhin nach offiziellen Angaben 10 Prozent der gesamten Akti-
vität [G101]. Der Diskurs um die Lagerkonzeption ist in 12.7 wiedergegeben.

Vorstellbar ist aber auch eine weiter entwickelte Wiederaufarbeitung, die zwar nicht zu kür-
zeren Stoffflüssen führen würde, aber zusammen mit Separation (Partitionierung) und
Transmutation in die Nähe des angestrebten «Brennstoffkreislaufs» käme. Die Technik ist
trotz langjähriger Anstrengungen in absehbarer Zeit offenbar noch nicht so weit (siehe auch
Fussnoten 74 und 146), doch angesichts der langen Entscheidungsräume im Umgang mit
radioaktiven Abfällen ist diese Strategie einzubeziehen. Obige Fakten sich auch aus einer
Teilperspektive wahrgenommen, die vom System Schweiz, wie es heute besteht, ausgeht. In
einem radiologischen Vergleich zwischen Wiederaufarbeitung und Direkter Endlagerung
kommt die NEA 2000 zum Schluss, dass es «angesichts der inhärenten Beschränkungen in
den generischen Berechnungen ganz einfach nicht gerechtfertigt ist, endgültige Schlüsse
aus den geringen Unterschieden in den radiologischen Auswirkungen von Kollektiv- und In-
dividualdosen zu ziehen» [G197:10f.]. In die gleiche Richtung stösst das Positionspapier der
deutschen Internationalen Länderkommission Kerntechnik ILK, mit dem forschungspolitisch
bedeutsamen Zusatz, dass «[w]ohl aber ein Verbot der Wiederaufarbeitung sehr wahr-
scheinlich die Forschungsarbeiten auf dem Gebiet der Abfalltrennung (Partitionierung) und
der Transmutation langlebiger Radionuklide … hemmen würde …. Eine Reduktion der ra-

93
Der bisherige Projektverlauf lässt jedenfalls zu wünschen übrig. So schreibt die KSA 1996: «Unter den gege-
benen Umständen lag eine Rückweisung des Gesuchs nahe. Mit Rücksicht auf die damit verbundenen uner-
wünschten Verzögerungen des für die nukleare Sicherheit wichtigen Projekts verzichteten die Behörden jedoch
darauf .... Im Vertrauen darauf, dass die HSK die noch fehlenden Unterlagen beschaffen werde, beschloss die
KSA, das HSK-Gutachten abzuwarten und sich bezüglich Projektbeschreibung im wesentlichen auf dieses
abzustützen» [P473:6]. Der Plasmaofen zur Schmelzung und Verbrennung von Abfall ist ein Pilotprojekt und
2002 noch nicht gesichert.

77
diotoxischen Inventare im Abfallstrom … und ein vollständiger Ausschluss der Rekritikali-
tätsgefahr im Endlager lassen sich nur durch Wiederaufarbeitung mit fortgeschrittenen Se-
parations- und Transmutationstechnologien erreichen. Dafür ist ein kombinierter Einsatz von
thermischen und schnellen Reaktoren und u.U. auch unterkritischen, Beschleuniger getrie-
benen Systemen notwendig» [G126:4f.].

So gesehen ist der Entscheid für oder gegen Wiederaufarbeitung abhängig von Richtung
und Intensität der Folgeentscheide, ein Dilemma, das in Tabelle 13 auf den Punkt gebracht
… und stehen gelassen wird.

Risikovergleiche
Die oben vorgestellten Ansätze haben keinen direkten Bezug allfälliger betroffener Personen
zum Schadenspotenzial, sondern sollen eine Überprüfung der Arbeit der beteiligten Instituti-
onen gestatten. Attraktiv sind natürlich direkte Vergleiche mit anderen Risiken. Allerdings ist
dabei Vorsicht geboten. Sorgfältig ist Vergleichbares Vergleichbarem gegenüberzustellen.
Vergleiche sind immer wieder angestellt worden, können beim Rezipienten aber zu noch
mehr Ablehnung führen, wenn sie nicht wirklich stimmen, sondern lediglich die relative Un-
gefährlichkeit radioaktiver Abfälle suggerieren sollen.

Volumenvergleiche mit Siedlungsabfällen und Klärschlamm oder mit Kohlekraftwerken


[P379:3,7] sind nur oberflächlich überzeugend, sie weisen höchstens auf ungelöste Proble-
me anderweitig hin. Aber auch Toxizitätsvergleiche mit chemischen Stoffen haben die ver-
schiedenen Konzentrationen, den zeitlichen Anfall, die Aufnahme durch den Körper, den
Stoffwechsel, den toxischen Wirkungsmechanismus usw. zu berücksichtigen. Krude Verglei-
che tödlicher Dosen durch einen Jahresimport von Quecksilberchlorid mit einer Jahrespro-
duktion von hochradioaktiven Abfällen sind fachlich unseriös, besonders wenn sie in einer
«Zusammenfassung des Konzepts für die nukleare Entsorgung der Schweiz» erscheinen,
dies allerdings schon 1978 [P870:[18]]. Brasser u.a. [G23][G24][G25] sowie Little et al. 1996
[G155] haben im Rahmen eines EU-Forschungsprogramms radioaktive mit konventionell-
toxischen Abfällen verglichen94.

Konsistent ist der Vergleich radioaktiver Abfälle mit der Belastung durch in der Natur vor-
kommendes Radongas, da es sich in beiden Fällen, jedenfalls im «Normalbetrieb» eines
Endlagers, also ohne Unfallereignis, um radiologische Niedrigstrahlung handelt. Doch auch
hier ist vorsichtig ans Werk zu gehen95. Im Folgenden wird erläutert, dass «nackte» Zahlen-
gegenüberstellung allein auch hier nicht zum erwarteten Erfolg führen würde.

Üblicherweise gelten «natürliche» Risiken als unfreiwillig, unkontrollierbar, gesellschaftlich


niemandem zuzurechnen, letztlich unvermeidbar und damit weniger schlimm als zivilisatori-
sche Risiken mit komplementären Eigenschaften [R13][R53:91]. Bei geeigneten Massnah-
men ist eine Radonbelastung jedoch nahezu vermeidbar – bestimmt kontrollierbar – und
somit eine Mischung beider Risiko«arten». Beim Vergleich mit kosmischer Strahlung, die
auch «natürlich» ist, würde der Aspekt Kontrollierbarkeit dahinfallen.

Im Gegensatz zu vielen anderen Risiken, gerade Strahlenrisiken, taxieren Experten das Ra-
donrisiko höher als Laien [R100:47][ [G244:170]. Die Öffentlichkeit ist dem Problem gegen-
über eher gleichgültig, in den USA [G59:402f.][G276:65], in Schweden [R100:43][R7:12ff.],

94
Hier ist zu betonen, dass die künstliche Aufkonzentration radioaktiver Stoffe gegenüber ihrem natürlichen Vor-
kommen um bis zu 1000-mal grösser ist als diejenige chemischer Noxen; entsprechend grösser – und von den
Wasservorkommen auf der Erde her unmöglich – müsste ihre Verdünnung auf unschädliche Werte sein
[G228:18f.].
95
Die Dichte der Radioaktivität ist in Endlagern besonders hoch, die Emissionspfade in die Biosphäre sind anders
als bei der Hintergrundstrahlung [G44:525ff.].

78
aber auch in der Schweiz. Dabei tragen hier zu Lande Radon und seine Zerfallsprodukte
durchschnittlich etwa 40 Prozent (2.2 Millisievert) zur jährlichen Strahlenbelastung bei – je
nach Region kann die Dosis viel höher sein, im Jura und in den Alpen bis 150 Millisievert
[P76:19f.]. Für Lungenkrebs ist Radon mit zehn Prozent aller Todesfälle nach dem Rauchen
die zweitwichtigste Todesursache [P79:20f.]. Die Stiftung für Konsumentenschutz stellte
1997 unter dem Titel «Radon: Die unbekannte Gefahr» fest: «... Seine Schädlichkeit ist
schon lange bekannt .... Und dennoch wird Radon als Wohngift – selbst nach Inkrafttreten
der Strahlenschutzverordnung von 1994 – von der breiten Öffentlichkeit nicht wahrgenom-
men» [P829:18].

Gerade im Fall von Radon zeigt sich, dass die Handlungsfreiheit des Entscheidenden Aus-
schlag gebend für sein Verhalten ist: Fisher & Sjöberg 1990 haben für die USA in direkten
Tests dokumentiert, dass Leute, die die Absicht hatten, ein Haus zu kaufen, einen dreimal
höheren Anreiz zu Radontests hatten, als solche, die bereits ein Haus besassen. Immerhin
15 Prozent von ihnen ergriffen Sanierungsmassnahmen, während es bei den «alten» Haus-
besitzern 0.1 Prozent waren [G59:404f.]96.

Interessant sind die fruchtbaren Ansätze, dieses «Radon-Paradoxon» [G217] anzugehen


(macht nur Not erfinderisch?). Hier kann lediglich eine kleine Auswahl geboten werden, auch
auf die komplexen situativen Entscheidungsprozesse gehe ich nicht ein. Atman et al. 1994
konfrontierten die mentalen Modelle der Experten mit jenen von befragten Laien, womit fal-
sche oder irrelevante Vorstellungen direkt verarbeitet werden konnten (Konzept in Bostrom
1992 [R11]). Die darauf hin erarbeitete Broschüre schnitt im Vergleich mit einer – fachlich
gleichen – «Experten»-Infoschrift des US-Umweltamts EPA in der Aufnahme durch die Leser
und Leserinnen weit besser ab (Atman et al. 1994 [R1]). Golding et al. 1992 veröffentlichten
je eine Serie von Fachartikeln und eine mit Schilderungen in persönlichem Stil über die
Radonfrage. Die Beiträge im Erzählstil erreichten mehr Aufmerksamkeit, die technischen
Artikel erhöhten die Betroffenheit [G78]. Mit Hilfe einer so genannten «Risikoleiter» konnten
Sandman et al. 1994 zeigen, dass Entscheidungshilfen zum Vergleich von Risiken, hier Ra-
don und Asbest, solche zur Bewertung hoher und tiefer Niveaus innerhalb eines Risikos be-
einträchtigen – beide Ziele können bis dato nicht gleichzeitig erreicht werden [R97:44]. Zur
besseren Erinnerung schlagen Hampson et al. 1998 eine Information besonders über die
synergistische Wirkung mit Rauchen vor, da dieses Risiko vertraut und eingängig ist [G87:
349].

Das Risiko radioaktiver Abfälle nun ist kein «natürliches» Risiko. Seine Herkunft ist techno-
logischer Art, es tritt auch nicht im gewohnten, «häuslichen» Rahmen auf. In der Sicht des
Risikoträgers ist es «importiert» und unfreiwillig, «sichtbar» in Form von Fässern oder Anla-
gen, einer Industrie oder dem Staat «zurechenbar» und kann gänzlich «vermieden» werden
... indem ein Lager verhindert wird [G244:171f.]97. Trotzdem sollen in der nachstehenden
Tabelle 5 (S. 80f.) qualitativ nichtpolitische Handlungsmöglichkeiten einiger Akteure skizziert
werden, wenn sie mit dem Problem Radon bzw. radioaktives Lager konfrontiert sind. Dabei
lege ich das oben genutzte Wahrnehmungsraster zu Grunde.

96
Fisher & Sjöberg [[G59:400f.] führen die Gleichgültigkeit der Hausbesitzer auf die Unsichtbarkeit von Radon
und deren «gute» Erfahrungen damit zurück (sie seien ja schon einige Zeit hier wohnhaft und nicht krank). Sich
selber oder sein Haus als «erweitertes Selbst» in Gefahr zu sehen, sei unerträglich. Ausserdem könne nie-
mand dafür verantwortlich gemacht werden. Sjöberg & Drottz-Sjöberg 1994 erwähnen auch den «Mir kann das
nicht passieren»-Effekt [R100:43], Weinsteins Konzept des «unrealistischen Optimismus» [R129][R130]
[G276][G276]. Die Fakten stützen diese These aber nur schlüssig bei denen, die bereits Hausbesitzer sind.
97
Slovic 1996 erwähnt die Situation in New Jersey mit einer teils hohen Radonbelastung: Während Hausbesitzer
nicht einmal ihre Gebäude ausmessen liessen, gab es starke Opposition gegen ein Deponieprojekt, mit dem
radioaktiv verseuchter Boden aus einer Altlast der 1900er-Wende (Radium einer Leuchtzifferfabrik) «entsorgt»
werden sollte. Nach einigen Jahren vergeblichen Bemühens gab der Staat das Vorhaben auf [G244:170].

79
Risikowahrnehmungs- Individuelles Bemerkungen
kriterium Handlungspotential bei
Radon: R = GROSS, r = klein
Endlager: E = GROSS, e = klein
kein Unterschied: ∼
Hausbesitzer Mieter Zuzüger

1. Risikobegriff
Risikodefinition ∼ ∼ ∼ Schadensaspekt wichtig
Risikoanalyse ∼ (∼) ∼ Langzeitbelastung für Ansässige
auch vorhanden
Risikobetroffenheit r e r e R E Zuzüger in ihrer Entscheidung
noch frei

2. Gefahrencharakter
Höhe des Schadenspotenzials (∼) (∼) (∼) Im Abfall sind verschiedene Stra-
hlenarten in unterschiedlicher
Menge bzw. Toxizität vorhanden:
e; Radon kann «gezielt» und syn-
ergistisch wirken (z.B. mit Rau-
chen, supra-lineare Dosiswir-
kungsbeziehung [G43:III-3:3]: r
Auftreten der Wirkungen (∼) (∼) (∼) siehe Schadenspotenzial
wissenschaftliche Unsicher- r e r e r e erwähnte Akteure von Fachwelt
heiten abhängig und angewiesen auf
gesetzliche Vorgaben [R13:127]
[G276:81]
Erfahrung mit der Gefahr (R) e (R) e r e Ansässige verweisen auf ihren für
(auch Ereignisgeschichte) sie nicht von Radon beeinflussten
Gesundheitszustand (wegen Sto-
chastik «Gegenbeweis» für Be-
troffene nicht stichhaltig). Erfah-
rung mit radioaktivem Abfall ist
selten.
Freiwilligkeit/Zwang zum r e (R) e R E Mieter kann wegziehen, Zuzugs-
Risiko willige entscheiden anders.
individuelle Kontrollierbarkeit, R e (r) e R e Hausbesitzer kann sanieren, Mie-
Schadensabwehr ter kann nur bedingt eingreifen
(lüften), auch Zuzugswillige än-
dern als Individuen nichts am
Endlagerprojekt.
Umkehrbarkeit (Reversibilität) (R) e R E R E Hausbesitzer können sanieren,
aber (jedenfalls hier zu Lande)
nur schwierig wegziehen.
Alltäglichkeit, Vertrautheit (R) e (R) e r e Ansässige meinen – fälschlicher-
weise –, mit Radon «vertraut» zu
sein, gegenüber anderen natür-
lichen Risiken zeichnet sich nach
Brun 1992 Radon durch seine
«Neuheit» (für das Laienpubli-
kum) und die verzögerte Wirkung
aus [R13]:124][G276:81].
Wahrnehmbarkeit ∼ ∼ ∼

3. gesellschaftlicher Kontext
tatsächlicher/wahrgenomme- ∼ ∼ ∼ kein Nutzen
ner Nutzen (einschl. Verant-
wortung)
räumliche/zeitliche Risiko- (R) e r e R E Im «Verfahren» entscheiden der

80
verteilung, Betroffenheit, Hausbesitzer (oder auch nicht)
«Verfahrensbeteiligung» oder der Zuzugswillige
Informationsgrad, Risiko- (R) (e) (r) (e) (R) (e) Alle Varianten sind möglich, wo-
verständnis, Kenntnisse bei der Hausbesitzer i.d.R. von
der Verwaltungsstelle informiert
wird.
Glaubwürdigkeit, Vertrauen ? ? ? allenfalls übersteigertes Vertrau-
en in sich selbst
(«overconfidence»)
Tabelle 5: Individuelles Handlungspotenzial bei den Risiken «radioaktives Endlager» und «Radon».

Damit sind die «Rahmenbedingungen» für Risikovergleiche Radon/radioaktive Abfälle, je-


denfalls was die individuelle Wahrnehmung angeht, gegeben.

9.4.2 Auftreten der Wirkungen: die Zeitdimensionen

Bei der Zeitdimension ist zu unterscheiden zwischen der Langzeitwirkung der ionisierenden
Strahlen («objektive» Zeitdimension) und der «institutionellen» Zeitdimension, also der Peri-
ode, während der die Entscheidungsprozesse ablaufen. Wir bzw. unsere Nachkommen ha-
ben es mit einem chronischen (also nicht punktuellen) und schleichenden (im Niedrigdosis-
bereich befindlichen) Schadenspotenzial zu tun, das über eine lange Zeit bestehen bleibt
(siehe Abbildung 5). Ursprünglich, 1978, ging die Nagra für hochradioaktive Abfälle von einer
notwendigen Isolationsdauer von «einigen tausend Jahren» aus [P870:[21]]. Für «Gewähr
1985» gab sie das Rückhaltepotenzial des Bentonits mit «mehr als 104 Jahren» an, und «die
ersten Radionuklide gelangen in die Biosphäre nach 1 Mio. Jahren» [P562:189], die gesamte
technische Barrierenwirkung bezifferte sie auf «rund 100 000 [Jahre]» [P636:
27]. Die Richtlinie 21 schreibt vor, dass die Individualdosis von 0.1 Millisievert «zu keiner
Zeit» überschritten werde [P329]98.

Was die «institutionelle» Zeitdimension angeht, wurde seit «Gewähr 1985» bis vor einigen
Jahren ab Entladung aus dem Reaktor von einer Zwischenlagerung der abgebrannten
Brennelemente bzw. hochradioaktiven Abfälle während 40 Jahren ausgegangen, damit die
Nachzerfallswärme auf eine niedrige Endlagertemperatur abklinge, worauf «das Endlager
Typ C [für hochradioaktive Abfälle] (und evtl. A [für schwachaktive Abfälle]) bei Anfall der
entsprechenden Abfallkategorien betriebsbereit»99 sein sollen [P562:20]. Die IAEA stellt den
ausgesprochenen Langzeitcharakter des Projekts «Endlager» heraus [G113]100.

9.4.3 (Wissenschaftliche) Unsicherheiten

Im Kontext radioaktive Abfälle haben wir es mit einer Reihe von Unsicherheiten zu tun. Zu-
sätzlich zu den Unsicherheiten im technischen System, also bei der Risikoabschätzung,
kommen die politisch-gesellschaftlichen, die bei der Konzeptwahl eine Rolle spielen101. Kom-
plexe Systeme wie Gesellschaften sind offensichtlich nicht stabil, wie der Fall der Berliner

98
Es versteht sich, dass zwischen der Angabe zu den technischen Barrieren und der Einhaltung der Schutzziele
ein umfangreicher Modell- und Szenariensatz liegt.
99
Hiermit sind Wiederaufarbeitungs- bzw. Stilllegungsabfälle gemeint.
100
Diese lange Zeitdimension erklärt auch die Schwierigkeit, Ökobilanzansätze bei radioaktiven Lagern anzuwen-
den [G74].
101
Der Begriff «Unsicherheit», wie er hier verwendet wird, ist ein Fachbegriff, der mit einer möglichen Gefährdung
selbst nichts zu tun hat («uncertainty» vs. «unsafety»). Selbstverständlich gibt es andere Klassifikationen von
Unsicherheit, u.a. solche, die auch die Entscheidungsregeln miteinbeziehen (Bewertung der Risiko-, Summa-
tions- und Geldmasse sowie der Nutzenfunktionen) [E24:7-23]. Siehe auch 12.9.

81
Mauer 1989 drastisch vor Augen führte. Neben diesen Wahlalternativen (keine simple Ja-
Nein-Entscheidung) und den technischen Unsicherheiten treten weitere Entscheidungsunsi-
cherheiten auf [R61][R3]: Mehrzieligkeit bzw. Zielwidersprüchlichkeiten (siehe 12.7) sowie
Unbestimmtheiten im rechtlichen Bereich zum Beispiel in Bezug auf die Schutzziele (siehe
9.3.3).

Selbst im technischen Bereich sind die Unsicherheiten vielschichtig102. Wir unterscheiden


etwa solche bezüglich Modellen/Konzepten, Szenarien und Daten bzw. Variabilität von Mes-
sungen103 (siehe auch 9.3.2 und 12.9). Als Beispiel sei nur der Wandel des «geologischen
Weltbildes» zum kristallinen Grundgebirge in der Nordschweiz angeführt, der auf eine Er-
kenntniszunahme innert weniger Jahre zurückzuführen ist [P228]104:
• 1983: Das Kristallin wird als ungestört und langsam gegen Süden einfallend angespro-
chen [P554:73, Fig. 14, franz. Fassung].
• 1985: Nach Seismik und sechs Tiefbohrungen wird der so genannte «Permokarbontrog»
entdeckt und als einfacher Graben geschildert [P565:Fig. 3.8].
• 1985: Der Einbezug der Regionalgeologie zeigt, dass Randverwerfungen des Trogs zu
Überschiebungen aktiviert wurden, was ein äusserst komplexes Bild ergibt [P495].

Von technischer Seite wird verschiedentlich die Meinung vertreten, dass (die Darstellung
von) Komplexität das Vertrauen (in die Risikoanalysen) untergrabe: «complexity kills confi-
dence»105. Ich bin gegenteiliger Ansicht. Wie im Umgang mit Risikobetroffenheit und Schutz-
zielen kann eine Erweiterung der Methodenpalette und eine offensive Erörterung der Unsi-
cherheiten nur zu einer Erhöhung der Redundanz und Diversität – im Sinn einer wissen-
schaftlichen «Verteidigung in der Tiefe»106 – führen. Damit wird stabileres, besser gesicher-
tes Wissen erzeugt, das letztlich auch mehr Fehlertoleranzen zulässt [R84:83]. Laut Spre-
cher & Turner 1991 «kann Unsicherheit als Faktor nicht genug betont werden» [G253:771] –
wohl aus negativen Erfahrungen der US-Behörden heraus [MA24].

Überzeugende Argumentation wird besonders bei der Betrachtung von Langzeitphänomenen


nötig sein, da ja ein erkenntnistheoretisch strenger Nachweis der Langzeitsicherheit nicht
möglich ist. Die Beobachtung und Messung von «heissem» Material über eine ausreichend
lange Zeit in Felslaboratorien der «zweiten Generation» mit Probestollen, wie erstmals in
Belgien durchgeführt und in Frankreich beabsichtigt, wird hier wichtige Dienste leisten
[G133:307][G221:22f.][MA21:94f.].

Eine institutionelle Methode zur Verbesserung des Risikoanalysekonzepts ist das Reviewing,
die Überprüfung einer Tätigkeit durch externe Stellen. Damit können wissenschaftliche Män-
gel und Differenzen offen diskutiert werden [R90:128], und das Risiko der Unterdrückung von
Dissensmeinungen [R93:65,200f.][R133:168], die möglicherweise nötige neue Ansätze
bieten, wird minimiert107. Bei der Lagerung radioaktiver Abfälle wurde erst 1980, nach einer

102
Auf weitere Ansätze zum Umgang mit Unsicherheiten in diesem Bereich, wie beispielsweise das Biosphären-
Modell von Barrdahl 1997 [G10] oder die Risikoüberlegungen von Corbett 1988 [G40] in Bezug auf die so ge-
nannte «kritische Gruppe», wird hier nicht eingegangen.
103
Rowe 1994 unterscheidet entsprechend «strukturelle», «zeitliche» und «metrische» Unsicherheit. Hinzu fügt er
auch eine «Übertragungs-»Unsicherheit («translational»), die bei der Erklärung unsicherer Ergebnisse auftritt
[M46]. Abfallbezogen wird die Thematik in Flüeler & van Dorp 2000 analysiert [G69]. Siehe auch Zio 2000 zur
Differenzierung von Modellunsicherheit bei Endlagern [G285].
104
Gerade in den Erdwissenschaften wirken sich Konzeptvorgaben drastisch aus – positiv und negativ (Erdöl-Ex-
plorationen) [G170].
105
Siehe auch Fussnote 80.
106
«Defence in depth» ist ein Hauptprinzip bei der Sicherheit (nuklear-)technischer Systeme [G102][G115:17ff.].
107
Wynne 1983 schrieb dazu: «Nicht nur führt der Mangel einer breiteren Kritik oft zu schlechten Entscheidungen
von immenser Grössenordnung, wie im Fall der Concorde oder des fortgeschrittenen Gasreaktors .... Ver-
suche, Autorität für bestimmte Entscheidungen und Fragen durch einen falschen Anschein von Sicherheit her-

82
Aussprache mit Geologen [P12:3-4], die so genannte «Untergruppe Geologie» der AGNEB
als nichtinteressengebundene Zweitmeinung ins Leben gerufen [P15:X]. Ihr folgte 1989 die
Kommission Nukleare Entsorgung KNE als Subkommission der Eidgenössischen Geologi-
schen Fachkommission [P30:17), womit ein Reviewgremium auch administrativ dem Ener-
giewirtschaftsdepartement entzogen war108. Beide haben dem Prozess der Lagersuche in
der Schweiz entscheidende Impulse gegeben [P855][P432]. Wenn Pflichtenheft und Tätigkeit
transparent sind sowie Unabhängigkeit gewährleistet ist, kann auch eine «peer review»
nützlich sein [E46][E94]. International wird Reviewing heute als zwingend und sinnvoll er-
achtet [R31:192][G261:344][E12:1754f.][MA9][MA10][G282][G92]109.

Oft lösen aber erst «betroffene» Gruppen durch hartnäckiges Nachfragen und Druck ein
Umdenken aus, da andere Akteure zu schwerfällig und vielfältig gebunden sind110. Erst die
Publizität um den Sondermüllskandal Love Canal im US-Staat Neuyork ermöglichte Ände-
rungen in der staatlichen Abfallpolitik [R81:349], erst nach Schweizerhalle wurde eine
schweizerische Störfallverordnung in Angriff genommen [P172:3]), erst Three-Mile-Island
und Tschernobyl brachten den «Faktor Mensch» ins Zentrum der Reaktorsicherheit [G102]
[E72][E73][E74][E75][E54][M42][E76].

Da die Behörde eine Feder führende Rolle in der «Entsorgung» radioaktiver Abfälle innehat,
muss sie die diskursive Risikodebatte strukturieren. Ravetz 1980 geht so weit zu sagen,
dass «das Problem der Risiken nicht so sehr eines von Entscheidungen ist, sondern eines
ihrer Regelung»111 [R94:53]. Evers & Nowotny 1987 folgern: «Der Streit um die Institutionali-
sierung und Regulation technologischen (Wissens-)Fortschritts ist damit in seinem Kern auch
ein Streit um die Möglichkeit demokratischer Regeln des Zusammenlebens, und er offenbart
die Unzulänglichkeit und Krise jener überkommener Formen von Demokratie, deren Kon-
struktion darauf beruhte, dass die Frage nach der Richtung und Generierung des Fortschritts
noch keine öffentliche und politische Streitfrage war» [E19:247f.]112. Dies stellt hohe Anforde-
rungen an den Managementprozess [R84:8], auch formal, indem Experten- und Dissens-
meinungen zeit- und problemgerecht berücksichtigt werden müssen [R87]
[MA9:1741][G157]113. Selbst das US-amerikanische Energieamt spricht von der Notwendig-
keit «strategischer Planung in einem dynamischen Umfeld» [G252:1559].

Für die Behörden in der Schweiz ist die Einbettung verschiedenster Meinungen um so wich-
tiger, als hier «die gesamte Aufsicht des Umgangs mit [radioaktiven] Abfällen ... durch eine
sehr kleine Anzahl Personen innerhalb des Bundesamts für Energie und der nuklearen Si-
cherheitsbehörden erfolgt (weniger als zehn!)», wie 1994 McCombie als Geschäftsleiter der
Nagra hervorhebt [P511:242]. «Sie werden von einer kleinen Beratergruppe unterstützt, un-
terhalten selbst aber keine unabhängigen Programme der Datensammlung» (ebd.)114. Ent-
sprechend gefordert ist die Verwaltung, was neue Lösungsansätze betrifft. Ballard & Kuhn
1996 [MA1:823] schlagen z.B. für Kanada eine «three-party liaison group» vor mit einem
«unparteiischen Mediatorkomitee» sowie je einem, das Vor- und Nachteile eines Lager-

zustellen, führen ... zu einem grösseren und allgemeineren Autoritätsverlust der Institutionen insgesamt, wenn
jener Anschein schliesslich, was fast immer eintrifft, zerstört wird» [R133:169].
108
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die KNE-Zusammensetzung vom Vorsteher des EVED/UVEK
bestimmt wird.
109
Ein Aspekt im Misserfolg der britischen Nirex in ihrer HAA-Standortsuche liegt wahrscheinlich im ungenügen-
den Reviewing (siehe auch Kemp 1992 [MA21:50-82] und 14.3).
110
Laut Peters et al. 1990 vom Kernforschungszentrum Jülich sind kritische Wissenschaft und Bürgerinitiativen
Herausforderung und Warnsystem für die «etablierten» Akteure [G215:132f.]. Das US-amerikanischen Ener-
gieamt wertet «die Teilnahme der Öffentlichkeit [als] essenziell in der Problemidentifikation» [G17:1345].
111
«Regulation» im Englischen umfasst gesetzliche Grundlagen, gesetzgeberische und Aufsichtstätigkeit.
112
Für die USA liegt der Grund für das Versagen der Abfallpolitik genau in der Missachtung dieser Überlegungen
(siehe z.B. Kraft 1991 [MA22:164]).
113
Gerade in der Frage um Atomkernkraft wird die Expertenrolle seit Jahren beleuchtet, z.B. [G199][G200].
114
Siehe auch Fussnote 141.

83
standorts untersucht. Alle würden lokal zusammengesetzt und hätten ein gleich hohes Bud-
get für Expertenarbeit und Medienpräsentation. Ein solches Vorgehen käme der Forderung
nach «Kenntnisgleichstand» («evidentiary equity») der (interessierten) Öffentlichkeit mit den
professionellen Akteuren nach, die die sozialwissenschaftliche Risikoforschung seit Jahren
ortet [R59:183][R79][R80][G28][R19]. Auf der Suche nach einem Zwischenlager fanden in
den USA «strategische Grundsatz-Workshops» mit öffentlicher Teilnahme statt, die der Aus-
richtung des Programms dienen sollten [G19:1918f.].

Es geht hier nicht um narrensichere Wegleitungen, die den Königsweg in der Lösung des
Problems radioaktiver Abfälle weisen können. Wichtig ist aber das (pro)aktive und prozess-
orientierte Engagement der Behörden, in deren Hand die Vorbereitung eines langfristig ver-
antwortbaren Konzepts liegt ([R33][R58][R89], siehe 9.5.4). Manchmal muss man «vielleicht
eine kurzzeitige Effizienz opfern, um eine Chance für grössere Langzeit-Effektivität zu er-
halten» [R33:327] (siehe auch 12.11).

9.4.4 Erfahrung mit der Gefahr

Im langfristigen Umgang mit radioaktiven, aber auch konventionell-toxischen Abfällen ist es


besonders schwierig, auf Erfahrung aufzubauen [G38]; dies gilt für die wissenschaftliche
Gemeinschaft115 und noch viel mehr für die breite Öffentlichkeit. Risikoabschätzung und «Ri-
sikolernen» sind behindert, wenn der Erfahrungsrückfluss verzögert ist (allein schon infolge
langer Latenzzeiten bei Kanzerogenität von Chemikalien [R32:91] oder bei radiologisch in-
duzierten Krebsarten). Somit versagt natürlich auch die Verfügbarkeitsheuristik der Laien116.

Auch wenn in solchen Fällen eine Übertragung von Erkenntnissen, Erfahrungen und Wissen
aus verwandten oder gar anderen Bereichen problematisch ist: Gerade dann findet sie statt,
da die neue Situation ja irgendwo verankert werden m u s s . Indirekte «Erfahrung» spielt
eine Rolle: der militärische und/oder zivile Umgang mit Abfällen in den amerikanischen Plu-
toniumanlagen Savannah River und Hanford [G158][G223][G132] oder in der Atomwaffenfa-
brik Rocky Flats [R93:37-77] 117, aber auch die andauernde Umweltverseuchung in den rus-
sischen Atomanlagen Mayak, Tomsk und Krasnojarsk [G22] und die Umweltprobleme infolge
der Atombombentests [G16].

Die Meeresversenkung radioaktiver Abfälle durch die Schweiz in den Jahren 1978 bis 1983
wurde in Verbindung gebracht mit den Bildern angeschwemmter Fässer vor der bretonischen
Küste in den 1960er-Jahren [G79:62f.]: Die Technik war damals dieselbe gewesen, aller-
dings durch die Franzosen ausgeübt. Auch aus den Aktionen mit Schweizer Beteiligung
wurden schwerbeschädigte Fässer mit austretender Radioaktivität gehoben (TA, 21.1.91).

115
Endlager sind komplexe Systeme (siehe 9.3.1, 9.4.1, 12.9, auch z.B. [G156]). Als Unikate können sie selbst
von Experten nur annähernd charakterisiert werden. Niels Bohr hat übrigens einen Experten definiert als
«einen Menschen, der alle Fehler gemacht hat, die gemacht werden können in einem sehr engen Gebiet»
(nach [R90:125]).
116
Siehe Fussnoten 50 und 51.
117
Zehn Prozent der öffentlichen nuklearen Ausgaben der USA (350 MUSD) gehen auf das Konto Altlasten
(Spiegel, 20.11.95). Neuere Angaben rechnen für die Plutoniumfabrik Hanford allein mit Sanierungskosten
«von 50 bis weit über 100 Milliarden Dollar» (TA, 27.6.2001, siehe aber Fussnote 138).

84
Altlasten werden von der Öffentlichkeit genau registriert, die «typischerweise ein langes Ge-
dächtnis hat und weitgespannte Zusammenhänge macht» [R59:182], wenn es zum Beispiel
– lobenswerterweise offen – im Bulletin der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie
heisst: «Zwei Abfallager, die vor fast 40 Jahren im Kernforschungszentrum Dounreay im
Norden Schottlands angelegt worden sind, werden jetzt saniert .... Die Umsetzung wird rund
25 Jahre dauern, GBP 214-355 Mio kosten und einige hundert Arbeitsplätze sichern. Das
eine Lager ist ein Silo mit flüssigem radioaktivem Abfall, das andere ein Schacht. Dieser ist
das wohl schwierigste nukleare Abfallproblem Grossbritanniens. Jetzt sollen die teilweise
undokumentierten Abfälle, die schätzungsweise 4 kg Plutonium, 100 kg Uran-235, Werk-
zeuge und andere Ausrüstungsteile umfassen, zurückgeholt werden» (SVA-Bulletin Nr.
9/1998:13).

Trotz gegenteiliger Beteuerungen und z.T. auch Tatbeweisen wird fragwürdiger Umgang mit
Abfällen auch heute noch praktiziert: «Die Lieferungen radioaktiver Abfälle vom südafrikani-
schen Kernkraftwerk Koeberg ... in die staatlichen ... Abfallbehandlungsanlagen Vaalputs
sind nach der Vergabe einer neuen Lizenz durch den Council for Nuclear Safety (CNS) wie-
der aufgenommen worden. Im September 1996 hatte der CNS Vaalputs die Betriebsbewilli-
gung entzogen, nachdem Mängel bei der Dokumentation und beim Betrieb festgestellt wor-
den waren. Um Kosten einzusparen, hatte Koebergs Betreiberin Eskom vor drei Jahren die
Transporte sistiert, weil der Rückgang beim anfallenden Abfall erkannt wurde. In der Folge
wurden die Gräben in Vaalputs nicht wie vorgesehen aufgefüllt und die Behälter somit länger
als erwartet der Umwelt ausgesetzt» (SVA-Bulletin Nr. 2/1998:23).

Die Nagra liefert keine glaubwürdige Referenz in «nagra informiert» Nr. 28 vom Oktober
1996, wenn sie unter dem Titel «Die SMA-Endlager der Welt: eine Zusammenstellung der
IAEO» Vaalputs in Südafrika, aber auch Morsleben (D), Centre de la Manche (F) und Driggs
(GB) aufzählt und dazu bemerkt: «... bereits die Menge der aufgeführten Anlagen überrascht
... den Fachmann und um so mehr den Laien. Über erledigte Aufgaben hört man nur selten
und es tut gut, den erfreulichen Zustand der Anstrengungen zur umweltgerechten Entsor-
gung der SMA zur Kenntnis zu nehmen» (nagra informiert Nr.28/1996:25).

Für Industrie und Projektanten erschwerend kommt das Phänomen des «Signalwerts», also
der gesellschaftlichen Wirkung, hinzu: Unfälle oder Vorkommnisse mit vergleichsweise ge-
ringen Folgen, aber hohem Informationsgehalt über das betrachtete System – als mögliche
«Vorboten» eines weiteren Schadens – werden als schwerwiegender bewertet als andere
[R117:208ff.][R119][R110]. Befragungen durch Slovic et al. 1980 ergaben, dass das Versa-
gen einer neuen Autosteuerung mit drei Toten als gravierender betrachtet wird als ein Bus-
unglück auf vereister Strasse mit 27 Toten (ebd.). Für Jungermann & Slovic 1993 «impli-
ziert» deshalb «der Signalcharakter von Unfällen, dass zusätzliche Anstrengungen und Aus-
gaben erforderlich sein dürften, um die Möglichkeit von Unfällen mit einer hohen Signalwir-
kung zu verringern. Unfälle, bei denen Strahlung und Chemikalien eine Rolle spielen, haben
offensichtlich sehr leicht das Potential für weitreichende wirtschaftliche und gesellschaftliche
Auswirkungen. Daher sollten Entscheidungen, bei denen es um die Kontrolle dieser kriti-
schen Technologien geht, den möglichen ‹überschiessenden› Wirkungen in besonderer
Weise Rechnung tragen» [R53:94].

Auch positive Erfahrungen ziehen ihre Kreise: Nachdem in den 1970er-Jahren die Hälfte der
unter der Ägide des US-Energieamts stehenden SMA-Lager aus Umwelt- und Sicherheits-
gründen geschlossen worden waren, taten sich Einzelstaaten zusammen. So errichtete Illi-
nois für eine Region von neun Teilstaaten ein Lager, das den bundesstaatlich zulässigen
Individualdosisgrenzwert von 0.25 auf 0.01 Millisievert senkte. Der Erfolg war massgeblich
zurückzuführen auf vermehrte Beteiligung der Öffentlichkeit, so wurde eine mit beachtlichen
Kompetenzen ausgestattete Bürgerberaterkommission geschaffen [G27][G29].

85
9.4.5 Freiwilligkeit/Zwang zum Risiko

Im Gefolge der Rinderwahnsinnkrise in Grossbritannien 1996 Befragte hatten besonders


Angst vor Gefahren, über die sie gut informiert, denen sie aber weiterhin ausgesetzt sind
[R77]. Die Lagerung radioaktiver Abfälle ist prototypisch ein technologischer Sachzwang.
Deshalb ist es m.E. nicht angebracht, wie Ballard & Kuhn 1996 freiwillige Standortgemeinden
in den Vordergrund zu stellen [MA1:823]. Colglazier & Langum 1988 fordern im Gegenteil, in
solchen aufgezwungenen Fällen die potenziell betroffene Bevölkerung nicht zu überrennen
(auch ein unvermittelter Aufruf zur Freiwilligkeit kann das sein), sondern besonders behut-
sam vorzugehen [MA6:352]. Bei Unfreiwilligkeit ist zusätzlich keine Diskontierung, weder
materiell (z.B. in der Dosishöhe) noch finanziell, vertretbar [G185:17]. Die Analyse von Kemp
1992 der Entscheidungsfindungsprozesse in sieben Industriestaaten ist hier hilfreich
[MA21:167f.]. Siehe 14.3, ab Seite 171. Die Frage der Kompensationen wird in 9.5.4, 13.4
und mit Fazit in 16.4 behandelt.

9.4.6 Individuelle Kontrollierbarkeit, Schadensabwehr

Die Frage der Kontrollierbarkeit hat Alvin Weinberg 1972 in seinem legendären Science-Ar-
tikel «Social institutions and nuclear energy» [G275] auf den Punkt gebracht. Dafür, dass die
Gesellschaft von den «nuclear people» mit der Kernkraft eine Energiequelle schier unendli-
chen Ausmasses kriege, müsse sie selbst ihre eigene Langzeitstabilität und Wachsamkeit
gewährleisten (ebd.:27,33f.). An sich war es eine logische Forderung, heute würde man sa-
gen: ganz im Zeichen des Verursacherprinzips. Für Weinberg waren die Leichtwasserreak-
toren keine «Übergangstechnologie», sondern nur ein Schritt zur Schliessung des Brenn-
stoffkreislaufs mit Wiederaufarbeitung, Brüter, Nutzung möglichst vieler Isotope für indus-
trielle und medizinische Zwecke, Transmutation usw.

Dass diese Kontrolle, also auch Schadensabwehr, über Tausende von Jahren nicht funktio-
nieren kann, war aber der US-amerikanischen Nationalen Akademie der Wissenschaften
schon in den 1950er-Jahren klar geworden, weshalb sie 1957 in einem Positionspapier geo-
logische Tiefenlager als Entsorgungsstrategie vorzog [G264]118. Zum Schadenspotenzial:
Würden alle vier vorgesehenen Abfallgruppen im Wellenberg eingelagert, wäre noch nach
600 Jahren die Hälfte der Radiotoxizität im «Endlager für kurzlebige schwach- und mittel-
radioaktive Abfälle» vorhanden119. Das Potenzial ist bei hochaktiven und langlebigen mittel-
aktiven Abfällen zu Beginn der Einlagerung um das 500fache grösser120.

Da Schadensabwehr nicht wirklich greifen kann, muss der Schutz als primäres Ziel beson-
ders hoch gewichtet werden. Folgerichtig wird gemäss einer internationalen Befragung in der
EU Ende 1990er der Bedarf nach Schutzmassnahmen bei radioaktiven Abfällen als sehr
hoch ausgewiesen: auf Rang 2 gleich nach Atomwaffen und vor Reaktorbetrieb [R96:17]121.

118
Allerdings wurde keine eigentliche – systematische – Optionenanalyse durchgeführt. Auch war ursprünglich
gedacht, die radioaktiven Abfälle in den Wiederaufarbeitungsanlagen zu behandeln. Erst mit dem Verzicht auf
diese Technologie wurde die geologische Endlagerung in den USA wirklich an die Hand genommen (ausführ-
liche historische Herleitung in Carter 1987 [MA4:129ff.]). In Deutschland galt die Wiederaufarbeitung bis 1994
als «schadlose Verwertung» der radioaktiven Abfälle [G14:177f.]. Siehe auch Fussnote 18.
119
Nach Nagra 1994f [P607:29]. In dieser Überlegung unberücksichtigt sind die Barrieren, die gegen den Austritt
von Radioaktivität vorgesehen sind.
120
Nach Nagra 1994d [P605:60 (Fig. 9b)]. Berücksichtigt ist die Aufnahme über die Nahrung (Ingestion), die Zu-
teilung ist vorläufig.
121
Schweden weist auf einer Skala von 0 bis 7 mit 6.17 für radioaktive Abfälle den höchsten Wert auf in der Frage
«need for mitigation of risks» (ebd.). SKB hat für das SMA-Lager Forsmark denn auch eine «übersichere»
Auslegung («overdesign») gewählt, nur Betriebsabfälle sind zugelassen, die radiologischen Planungswerte

86
Die Gesellschaft und somit auch Individuen können höchstens über institutionelle Wege «in-
direkt» Kontrolle ausüben [G258], über Druck auf die Aufsichtsbehörden und Projektanten.
Colglazier & Langum 1988 führen das Beispiel der «Environmental Evaluation Group» an,
die als Überwachungskommission das Entscheidverfahren um das US-amerikanische Pro-
jekt WIPP begleitete [MA6:353], das im Mai 1998 die Betriebsbewilligung erhielt.

9.4.7 Umkehrbarkeit

Im Konzept der Nachhaltigkeit ist die Reversibilität von Handlungen – zusammen mit der
Überwachung, siehe 12.7 – über den Begriff Handlungsfreiheit eingeschlossen. In der Über-
tragung auf den Umgang mit radioaktiven Abfällen entspricht ihr die Rückholung als ultima
ratio im Grundsatz des minimalen Bedauerns.

Die Nagra ging – und geht grundsätzlich heute noch – von einer «definitiven Beseitigung,
ohne Absicht der Rückholung» aus: «Diese ist zwar prinzipiell stets möglich, mit der fort-
schreitenden Realisierung der hintereinander gestaffelten Einschlussmassnahmen jedoch
zunehmend technisch wie wirtschaftlich aufwendig und mit steigender radiologischer Ge-
fährdung für das ausführende Personal verbunden» [P562:15]. Gerade um diesem Risiko zu
begegnen, müssen Kontrolle und Rückholbarkeit in das Projektdesign i n t e g r i e r t werden.
Denn eine Rückholung ist nur gegeben und vertretbar, wenn die Position der Abfälle im La-
ger bekannt ist. Nur in einem gut konzipierten Lager kann Ziffer 5, Prinzip 6 der Richtlinie 21
[P329] eingehalten werden, wonach «[a]llfällige Vorkehrungen zur ... Rückholung der Abfälle
die passiven Sicherheitsbarrieren nicht beeinträchtigen dürfen». Für Thunberg 1998, Präsi-
dentin des schwedischen Beratungsgremiums KASAM, ist der Einbezug der Rückholbarkeit
«Erweiterung, nicht Ersatz» des bisherigen (Endlager-) Konzepts. Es handle sich dabei um
einen «schwierigen Balanceakt» zwischen zwei ethischen Prinzipien: der zulässige Bürde
künftiger Generationen vs. gleichwertigen Möglichkeiten (künftiger Generationen): «Das
Konzept der Rückholbarkeit scheint mir als koordinierendes Symbol dieses Wechsels (zwi-
schen zwei Phasen mit den zwei Prinzipien) zu funktionieren» [P844].

Ein Z w a n g zur Rückholung würde die Handlungsfreiheit künftiger Generationen einengen,


und zwar auch dadurch, dass sie eine gewisse wirtschaftliche Wohlfahrt und ein ausreichen-
des technisches Know-how voraussetzen würde. Auch aus diesem Grund ist es unabding-
bar, dass eine genügende finanzielle Sicherstellung für spätere Handlungen erreicht wird122.

9.4.8 Alltäglichkeit, Vertrautheit

Aus dem bisher Gesagten wird klar, dass zumindest für Laien keine Vertrautheit mit dem
Risiko radioaktive Abfälle entstehen kann. Wie Evers & Nowotny 1987 ausführen, profitiert
ältere, bekannte und angenommenerweise vertraute Technik dagegen von einer «Sicher-
heitserfahrung» («background of safety») [E19]. Dieser inhärente Mangel muss so gut wie
möglich durch Aufbau von Vertrauen in die darauf spezialisierten Institutionen (Behörde,
Projektanten, «unabhängige» Wissenschaft) aufgewogen werden. Nach Vlek & Stallén 1981
muss die Öffentlichkeit vom «Grad der organisierten Sicherheit», den diese Einrichtungen
erreichen, überzeugt sein [R125]. Dies gilt für den betreffenden Bereich wie auch für ver-

werden bei weitem nicht ausgeschöpft, die Kapazität ist relativ bescheiden. Das Lager ist seit 1988 in Betrieb
[MA21:124ff.][G241:14f.]. – Der Eurobarometer 56.2 vom April 2002 geht nicht auf diese Aspekte ein.
122
Paradox ist, dass die demokratische Gesellschaft auf Reversibilität aufbaut, die Technik und z.T. die Natur
dagegen nicht. Einzelprozesse wie die «Abfallwirtschaft» der Natur sind geschlossen (Kompostierung), also in
einem gewissen Sinn reversibel; Gesamtprozesse wie die Evolution dagegen nicht.

87
wandte Felder (Deponiewirtschaft), wobei in der Umsetzung verschiedene Zuständigkeiten
erschwerend wirken. Wichtig ist auch, dass faire Verfahren sichergestellt werden (siehe
9.5.2).

9.4.9 Wahrnehmbarkeit

Radioaktive Abfälle sind als solche nicht wahrnehmbar. Entsprechend ist die Öffentlichkeit
auf soeben skizzierte Hilfskriterien angewiesen. Die verantwortlichen Institutionen haben ihre
Kompetenz und ihr Verantwortungsbewusstsein, auch in der Vergangenheit, nachzuweisen.

9.4.10 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum Gefahrencharakter

Der Konzentrationsansatz wurde dem Verdünnungsansatz durch Meeresversenkung und


Wahl der Wiederaufarbeitung lange Zeit nicht grundsätzlich vorgezogen123. Erst 1992 ver-
zichtete der Bundesrat, formell nicht vor 1998, darauf, nachdem die meisten anderen Unter-
zeichnerstaaten der das Thema behandelnden Londoner Konvention davon Abstand ge-
nommen hatten. Der Beschluss zum Verzicht auf Versenkung erfolgte nicht aus freiem Wil-
len, sondern «aufgrund der starken Opposition ... sowie des gewachsenen Verständnisses in
der Bevölkerung für globale Zusammenhänge» [P39:4/7]. Die IAEO mahnte immer wieder
vergeblich, das CC-Prinzip anzuwenden. Laut BUWAL-Experten war dies jedoch gar nie die
Absicht der Schweizer Haltung (TA, 29.1.91).

Die Forderung nach einer «lückenlosen Stoffkontrolle von radioaktivem Material» der «ge-
samten Stoffkette» wurde schon 1988 von der Schweizerischen Energie-Stiftung SES erho-
ben [P792]. Wie erwähnt, sieht der Entwurf vom März 2000 zu einem neuen Kernenergiege-
setz (Revision des Atomgesetzes von 1959) den Verzicht auf neue Wiederaufarbeitungsver-
träge vor [P867]124. Mit der Errichtung des so genannten Zentralen Zwischenlagers in Wü-
renlingen ist der strategische Weg der Wiederaufarbeitung offenbar auch für die KKW-Be-
treiber nicht mehr unabdingbar, wie Tabelle 25 aufzeigt – im Gegensatz zum Engpass in den
1970er-Jahren bestehen ja demnächst ausreichend Lagerkapazitäten. Überhaupt haben
Zwischenlagerung und Wiederaufarbeitung wie auch die Meeresversenkung stets den Rah-
men für das Entsorgungskonzept in der Schweiz gesetzt. 1968 meinte Bundesrat Ritschard:
«Mitte der sechziger Jahre hat das EDI ein Gebäude für die Zwischenlagerung projektiert.
Kurz darauf setzten aber die [Meeres-]Versenkungsaktionen der OECD ein», womit sich
offenbar ein Zwischenlagerprojekt (vorerst) erübrigte. Noch vor 1975 bestand die Annahme,
dass hochradioaktive Abfälle in Form von Wiederaufarbeitungsabfällen im Ausland bleiben
(Frankreich, Grossbritannien), also kein HAA-Programm aufzustellen sei. Im selben Jahr
verkündete Bundesrat Ritschard, «in einer fernen Zukunft» erst seien die Abfälle zurück-
nehmen: nämlich in «10-15 Jahren».

Tabelle 23 (unter «Zeitdimension (‹Fristigkeit›)») bis Tabelle 25 (unter «Zeitmanagement»)


weisen nach, dass alle Zeitdimensionen, sowohl «objektive» wie «institutionelle» als auch
projektbezogene125, noch bis in jüngste Zeit sehr unterschiedlich und unrealistisch wahrge-
nommen worden sind. So ging die Nagra 1976 davon aus, «in 5 – 10 Jahren» (also bis 1985)

123
Es ist zu betonen, dass der Verdünnungsansatz nicht immer «schlechter» sein muss, z.B. in der Gefährdungs-
bilanz einzelner Nuklide (Verbrennung von 14C vs. Einlagerung in ein Endlager).
124
Dies ist allerdings in der Folge vom Parlament bekämpft worden. Siehe Fussnote 90.
125
Streng genommen gehört unter die Hauptkategorie «Gefahrencharakter» nur die «objektive» Zeitdimension
des Bedarfs an Isolationsdauer, bis das Gefahrenpotenzial auf ein akzeptables Mass, z.B. die «natürliche»
Strahlung, abgeklungen ist. «Fristigkeits»fragen und Projektmanagement werden hier behandelt, da sie Hin-
weise geben auf die Dringlichkeit, mit der die Problematik angegangen wird (oder nicht).

88
ein Endlager (unklar für welche Abfallarten) in Betrieb nehmen zu können. Damals stand die
bautechnische Machbarkeit im Vordergrund, Langzeitsicherheitsfragen dagegen noch nicht.
Vereinzelt wurde eingeräumt, dass dieses Problem unterschätzt worden war [P879][P503].

Erschwerend kommt hinzu, dass hinter vielen Zeitangaben der Akteure politische Überle-
gungen standen, so gerade bei der Festsetzung dieser legendären Frist 1985 für das Projekt
«Gewähr», da damit dem 1978 Bundesbeschluss zum Atomgesetz von 1978 für «dauernde,
sichere Entsorgung und Endlagerung» Genüge getan werden sollte – als Gegenvorschlag
zur ersten Atomschutzinitiative von 1979. Doch auch noch 1991 gaben der Nagra politische
Überlegungen den zeitlichen Rahmen: «Die … Nagra will das zehnjährige Kernenergie-Mo-
ratorium nutzen, um bis zum Jahr 2000 den noch fehlenden Nachweis für die mögliche
Endlagerung hochaktiver und langlebiger Abfälle in der Schweiz zu erbringen ….»

Je nach (politischer) Situation wurden die Zeitmarken gesetzt. 1990 lautete die Forderung
der Zentrale der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie SVA: «Unverzügliche Reali-
sierung jener Entsorgungsanlagen, welche sicher in der Schweiz gebraucht werden: Zwi-
schenlager, Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle». Vier Jahre darauf wollte
die Nagra vorwärts machen: Einreichung des Rahmenbewilligungsgesuchs am Wellenberg,
Baubeginn: «Ende der neunziger Jahre». Hans Issler, der Präsident der Nagra, erklärte:
«Schwach- und mittelradioaktive Abfälle liegen bereits heute in endlagerfähiger Form vor.
Wir sind der Meinung, dass die Technik für den Bau und Betrieb solcher Entsorgungsanla-
gen heute entwickelt ist.» Nach der verlorenen Abstimmung vom Juni 1995 in Nidwalden
hiess es aus dem Mund von Kurt Küffer, dem Präsidenten des VSE, plötzlich: «Ein Endlager
für die [SMA] brauchen wir dann, wenn die Kraftwerkanlagen nach ihrer Betriebszeit abge-
brochen werden, denn da fallen grössere Mengen an Material an. Das wird ab etwa 2025 der
Fall sein». Nie Eile angesagt war bei den hochradioaktiven Abfälle, wie in 13.3 ausgeführt
wird. 1996 meinte der Direktor des Bundesamts für Energie(wirtschaft), Eduard Kiener, gar:
«Grundsätzlich sind zwei verschiedene Lager notwendig. Einerseits das Lager für schwach[-]
und mittelaktive kurzlebige Abfälle, das möglichst rasch zu realisieren ist, und anderseits
dasjenige für hochaktive Abfälle, bei denen keine Eile geboten ist …. Ich bin der Ansicht,
dass eine internationale Lösung in diesem Bereich sogar notwendig ist» (siehe Tabelle 21).

Unter anderem weil die Problematik radioaktiver Abfälle schlecht zugänglich und komplex ist,
fokussiert sich der Aspekt «Gefahrencharakter» auf zweierlei: auf institutionelle Gesichts-
punkte, v.a. die Überprüfung durch Dritte bzw. allgemein die Beteiligung Dritter (unten in
Tabelle 22), sowie die Schlüsselgebiete Kontrollierbarkeit (Argumentationsmuster Tabelle 17
in Kapitel 17) und Rückholbarkeit (Tabelle 18, ebd.). Gerade diese beiden Tabellen legen
nahe, dass erst «Druck», also externe Gutachter einerseits und politischer Widerstand
anderseits, die «offiziellen» Akteure Behörden und Projektanten dazu brachte, die Fragen
vertieft zu behandeln. Jedenfalls ortete selbst die NEA 1999 in ihren «Strategischen Feldern
im Umgang mit radioaktiven Abfällen»: «Es wäre hilfreich zu untersuchen, in wie weit das
heutige Konzept der geologischen Tiefenlagerung abgeändert werden müsste, um Rückhol-
barkeit/Umkehrbarkeit zu verschiedenen Zeiten sicherzustellen» [P659:14].

Kontrollierbarkeit (Tabelle 17)


Die Einsicht, es mit einem grossen – lang andauernden – Gefährdungspotenzial zu tun zu
haben, brachte die internationale Fachgemeinde im Lauf der 1970er-Jahre dazu, für radioto-
xische Stoffe den Abschluss von der Biosphäre, also eine «Endlagerung», zu fordern. So
erklärt sich auch, jedenfalls zum Teil, das Sträuben der Projektanten, Modifikationen am
Konzept vorzunehmen.

89
Da die Endlagerung aber nur in einem engen Kreis diskutiert wurde (in der Schweiz rund um
den Koordinationsausschuss Radioaktive Abfälle KARA 1975/76, in dem nur die Aufsichts-
behörde und die Atomwirtschaft vertreten waren), wenig Erfahrung mit Langzeitfragen über-
haupt bestand und die Erdwissenschaften als Fach für die Hauptbarriere Geosphäre erst
spät einbezogen wurden, erklärt sich ebenso die immer wiederkehrende Forderung nach
Kontrolle der Abfälle. An der legendären «Geologenaussprache» von 1979, als erstmals
Vertreter der schweizerischen Erdwissenschaften mit der Lagerkonzeption konfrontiert wur-
den, ertönte Skepsis von dieser Seite, zumal Aussagen über zukünftiges Verhalten geologi-
scher Systeme für diese Fachrichtung eine gänzlich neue Perspektive war [P12]. Bereits
1984 stellte der potenzielle Standortkanton Uri die politische Forderung nach «Kontrollier-
barkeit» der Abfälle und folgte damit einer Empfehlung von Experten, die für Standortge-
meinden ein Gutachten erstellt hatten [P423].

Weil die Konzeptfrage nicht eingehend und in einem breiten Kreis erörtert wurde, blieben die
Vorstellungen einer Modifikation der Endlagerung vage und undifferenziert: Physische Zu-
gänglichkeit der Abfallgebinde bis hin zur Lagerung «am Ort der Produktion» (bei den Kraft-
werken) als Forderung von Greenpeace stand und steht noch heute bei den meisten Kriti-
kern im Vordergrund. Selbst die Nagra meinte im Hinblick auf das Volksvotum von 1995 über
den Wellenberg und verstärkt mit ihrem so genannten «angepassten Lagerkonzept» [P625]
nach verlorener Abstimmung, ein «offener Zugangsstollen» komme der Forderung nach
Kontrolle angemessen nach.

Der Diskurs war unstrukturiert bzw. von den politischen Standpunkten dominiert. Je nach
Situation und Ort der Äusserung war die Überwachung für die Nagra «im Konzept … ent-
halten», «kein Bestandteil des Sicherheitsdispositivs», oder gar «technisch zwar möglich, …
aber zu Lasten der Langzeitsicherheit». Es wurde in der Regel – weder hüben noch drüben –
unterschieden zwischen Nahfeld- und Fernfeldmonitoring oder Umweltüberwachung (auf der
Erdoberfläche), oft war auch lediglich Dokumentenaufbewahrung damit gemeint, geschweige
ging es um Überwachungsziele, -zeiträume, -methoden und -aufwand. Die u.a. eigens für
diese Frage vom Bundesrat ins Leben gerufene Technische Arbeitsgruppe Wellenberg
sanktionierte die 1998 präsentierte vermeintliche Kompromisslösung «angepasstes
Lagerkonzept» als «dem aktuellen internationalen Stand von Wissenschaft und Technik
[entsprechend]» [P842]. Der Spielraum Kontrolle im Rahmen der Endlagerung, den die be-
hördliche Richtlinie R-21 in ihrer revidierten Fassung von 1993 gibt [P329], wurde bis vor
Kurzem nicht genutzt.

Der Aspekt der Kontrolle ist ein eindrückliches Beispiel dafür, wie bei einem komplexen
Sachthema, besonders einem technologischen Sachzwang, die relevanten Dimensionen
(siehe Abbildung 34) oft in verkehrter Reihenfolge zur Sprache kommen: zuerst technisch
und betriebswirtschaftlich, dann politisch und volkswirtschaftlich, hernach sozial und zuletzt
unter ethischen Gesichtspunkten126. Dabei sollte idealerweise die Reihenfolge umgekehrt
sein: Erst wäre eine breite politische Grundsatzdebatte über ethische Leitlinien zu führen, die
dann unter Berücksichtigung von Wirtschaft, Gesellschaft und Ökologie zur Wahl der hierfür
optimalen technischen Variante führen müsste. Ein Kriterienkatalog für die Entscheidungs-
findung im System radioaktive Abfälle wird in Unterkapitel 15.6 vorgeschlagen.

Die tatsächlich eingeschlagene umgekehrte Vorgehensweise ist nicht etwa eine schweizeri-
sche Eigenart. International war es beide Male Schweden, und hier das Beratungsgremium
KASAM, das die Vorreiterrolle übernahm: 1988 forderte es ein Lagerkonzept, das «Kontrol-

126
Interessant ist der Umstand, dass in früheren Jahren von den Kritikern das Kredo der Betreiber «technisch
gelöst, politisch blockiert» mit dem Hinweis angegriffen wurde, viele technische Fragen seien noch offen, in
den 1990er-Jahren dagegen die Opposition die Atommüllfrage zunehmend als «gesellschaftspolitische Her-
ausforderung» apostrophierte [P252:13].

90
len und Korrekturmassnahmen unnötig, gleichzeitig aber nicht unmöglich» machen sollte
[G136:15], 1993 zog es mit der Empfehlung an den schwedischen Projektanten SKB nach,
einige Jahre vor dem Bau eines definitiven Gesamtlagers ein «Nachweislager» mit 5 bis
10 Prozent der (hochaktiven) Abfallmenge zu bauen [P417:15]. Allerdings war es dann erst
die EKRA, die anfangs 2000 ein so genanntes Pilotlager zum Nachweis der Langzeitsicher-
heit vorschlug [P215]. Die internationale Gemeinschaft verhielt und verhält sich zu dieser
Erweiterung des Endlagerkonzepts nach wie vor abwartend.

Rückholbarkeit (Tabelle 18)


International wie auch in der Schweiz wurde Rückholbarkeit ursprünglich als bergbautechni-
sche Selbstverständlichkeit angesehen, bis sich die Endlagerung etablierte. Nach eingehen-
der Untersuchung der Langzeitsicherheit kam die internationale Fachgemeinschaft zum
Schluss, das Konzept der Endlagerung zu favorisieren, offiziell wird der Begriff «Endlager»
(«disposal») als Lagerung «ohne Absicht der Rückholung» definiert (siehe Fussnote 75). In
der Folge erhielt diese in logischer Konsequenz zumeist schlechte Noten, obwohl sie nicht
ganz ausser Acht gelassen wurde.

Analog zur Kontrollierbarkeit und entlang den bekannten – politischen – Linien wurde das
Thema Rückholbarkeit wenig ausgelotet127. 1993 verlangten die Umweltverbände «Konzepte
mit Rückholbarkeit vor[zu]legen», während die Nagra noch 1995 «keinen Bedarf» nach
gründlicher Abklärung ortete. Dies, obwohl sie schon 15 Jahre zuvor einen internen Bericht
dazu verfasst hatte [P545] und für die Untergruppe Geologie der AGNEB 1986 Abfälle «ohne
erheblichen Zusatzaufwand» rückholbar wären, falls entsprechende technische Vorkehrun-
gen getroffen seien, konzeptionell Rückholbarkeit also bereits bei der Projektierung vorgese-
hen sei [P855:88).

Im Gegensatz zur komplexeren Thematik der Kontrolle aber wurde die leichter kommuni-
zierbare Rückholbarkeit auf den Schild gehoben. Kreuzer vom «Forum für verantwortbare
Wissenschaft» meinte 1993 in einem Seminar mit der Nagra: «… die Rückholbarkeit ist …
die dringendste Forderung, bevor es ans Vergraben geht». Daraus folgerte 1993 Green-
peace, dass die «oberirdische Aufbewahrung am Ort der Produktion (dem AKW) die am
wenigsten schlechte Option [ist]: Überwachbarkeit und Rückholbarkeit sind dabei jederzeit
garantiert.» 1999 hoben die Umweltverbände die Reversibilität als «de[n] zentrale[n] Ge-
danke[n] unserer Konzeptidee» hervor: «Reversibilität lässt sich nicht vereinbaren mit dem
Endlagerkonzept. Unsere Konzeptidee will den kommenden Generationen einen dauerhaften
Kontrollzugang zum Lagerumfeld sichern, damit ein möglicher Schadensfall frühzeitig er-
kannt und verhindert, bzw. begrenzt werden kann» [P801].

Wachsamkeit ist geboten, wenn diese Umkehrbarkeit (Reversibilität) als weiter gehenden
Schritt der Rückholbarkeit von verschiedenen Akteuren – mit verschiedenem Hintergrund –
postuliert wird. Die französische Regierung hat 1998 in diesem Sinn den folgenden Be-
schluss gefasst: «Es ist entscheidend, dass die künftigen Generationen nicht an bereits ge-
troffene Entscheidungen gebunden sind und die Strategie ändern können, im Hinblick auf die
zwischenzeitlich erfolgten technischen und gesellschaftlichen Entwicklungen.» In Abwen-
dung vom Verursacherprinzip folgerte sie daraus lediglich einen Forschungs-, nicht aber
einen Umsetzungsauftrag: «Pflicht der heutigen Entscheidungsträger» liegt in der «Vorbe-
reitung aller möglichen Forschungswege» [P273].

Damit kann sich ein Zielkonflikt auftun, wenn Rückholbarkeit der Ressourcengewinnung
dient, mithin ein Instrument ist mit ganz anderer als sicherheitsbezogener Zielrichtung (siehe
Abbildung 16).

127
Dies gilt auch auf internationalem Parkett, die «Überlegungen» der NEA 2001 helfen nicht weiter [G197].

91
SICHERHEIT
RESSOURCEN
Sicherheits-
analyse SICHERUNG
Safeguards
Überwachung

Sanierung Rückholung
institutionelle
Kontrolle
Rückholbarkeit

Monitoring

"Ingenieurs"kontrolle

Kontrollierbarkeit
Umkehrbarkeit

SICHERHEIT
Hauptziel Überwachung Monitoring
RESSOURCEN
Nebenziel
Zielumsetzung Mechanismus

Abbildung 16: Rückholbarkeit mit Zielkonflikt. Zum einen ist Rückholbarkeit ein Unterziel der Sicherheit, und zwar
als letzter logischer Schritt der Kontrolle eines Endlagers im Fall von gravierendem Systemversagen (Sanierung).
Zum andern kann Rückholbarkeit Ausdruck einer Ressourcenpolitik sein, die aber der Sicherung, also den Mass-
nahmen gegen den Missbrauch von Spaltstoffen, entgegen steht. Für weitere Überlegungen siehe Text. Das
Zwiebelschalenmodell soll hier verdeutlichen, dass einzelne Ziele oder Strategien Teilmengen Anderer sind bzw.
andere Ziele/Strategien voraussetzen.

«Rückholbarkeit» ist Ausfluss einer Kaskade von Überlegungen und «verdeckten Agenden»
(siehe 12.7), die in der Argumentation aufzudecken sind:

Kriterium Sicherheit (passive Sicherheit vor Schädigung):


Rückholbarkeit an sich hat nicht hohe Priorität. Das Haupt- oder Primärziel ist die Langzeit-
sicherheit (fetter Pfeil in Abbildung 16). Bei diesem Ansatz ist Rückholbarkeit die letzte
Massnahme, wenn die Kontrolle mittels Überprüfung der Sicherheitsanalyse (sozusagen
«living safety analysis») und Überwachung darauf hinweist, dass das System gravierende
Mängel hat und eine Sanierung nötig ist128. Es herrscht also eine Abfolge von Vorbedingun-
gen einer Sonderart von Rückholbarkeit, nämlich der Sanierung (engl. «recovery»): Kontrol-
lierbarkeit (die Fähigkeit zur Kontrolle als solche und damit zur Rückholbarkeit, was ihre und
deren Einplanung in der Lagerauslegung voraussetzt) – institutionelle Kontrolle (einschliess-
lich Wissen, Technik und Finanzierung) – effektive ingenieursmässige Kontrolle – Monitoring
(zur Erfassung abnormaler und nichtduldbarer Situationen) – Rückholbarkeit – Sanierung.

128
Die herkömmliche Sichtweise ist die folgende: Da passive Sicherheit das Hauptziel ist und bei jeglicher Inter-
vention leidet, sind alle aktiven Massnahmen im Widerspruch dazu und demnach verboten; passive Sicherheit
muss mittels ex-ante-Sicherheitsanalyse (und nur damit) «nachgewiesen» werden. Dies ist in Diskussion. Ich
bin der Auffassung, dass zur Erweiterung des Endlagerkonzepts gewisse validierende in-situ-Massnahmen er-
griffen, zumindest untersucht werden sollen, wie dies die EKRA vorschlägt [P215] und die KFW für den Wellen-
berg fordert [P401].

92
Kriterium Wertstofflager:
Das Material (vor allem Plutonium und Uran) wird nicht als Abfall, sondern als Wertstoff
(Ressource) betrachtet. Dies muss ein Neben- oder Sekundärziel sein, ansonsten müssten
die Stoffe in einem Zwischenlager an der Erdoberfläche lagern. Bisher herrscht international
die Meinung, dass Abfalllagerung («disposal») «ohne Absicht der Rückholung» erfolgt. Im
Widerspruch zu dieser zweiten Sichtweise ist nicht nur das Hauptziel der (passiven) Sicher-
heit, sondern auch das (politische?) Ziel der Sicherung, die mit so genannten Safeguards-
Massnahmen zu gewährleisten ist. In diesem zweiten Fall spricht man von Rückholung.

Kriterium Umkehrbarkeit:
Etwas abgesetzt von den genannten Kriterien ist die Idee der «Umkehrbarkeit». Diese weitet
Rückholbarkeit aus auf alle oder die meisten Systemeigenschaften, Massnahmen und damit
einher gehenden Entscheidungen. Meines Erachtens ist das illusorisch, da selbst bei kon-
trollierter Dauerlagerung («storage») Konditionierung erfolgen muss, die nicht völlig rück-
gängig gemacht werden kann.

Wie die Zieldiskussion weiter unten (12.7) zeigt, sollte Kontrollierbarkeit in erster Linie, d.h.
vor Rückholbarkeit, sichergestellt sein bzw. gefordert werden, und zwar zur Überprüfung, ob
das Hauptziel, die Langzeitsicherheit, eingehalten ist. Rückholbarkeit bzw. Rückholung wäre
dann sozusagen Kontrolle zweiter Stufe, wenn Kontrollresultate dies als Konsequenz for-
dern. Der Vorschlag der EKRA eines überwachbaren Pilotlagers ([P215], siehe 16.2) doku-
mentiert, dass die eigentliche Knacknuss der kommenden Forschung die Frage der Kontrol-
lierbarkeit unter Endlagerbedingungen ist, und nicht die Rückholbarkeit als solche. Dazu
meinte schon 1998 die KNE: «In letzter Zeit wird auch das Argument vorgebracht, man dürfe
nicht durch irreversible Schritte künftigen Generationen ihren Handlungsspielraum ein-
schränken. Diese Forderung wird in den aktuellen Endlagerkonzepten, die einen schrittwei-
sen Bau, Inbetriebnahme und Verschluss in mehreren Etappen vorsehen, erfüllt. Die Abfälle
bleiben über lange Zeit grundsätzlich rückholbar» [P434]129.

International ist eine Absetzbewegung von der Endlagerphilosophie erkennbar (vor allem in
den USA, Grossbritannien und Frankreich), deren Beweggründe aber eben vielfältig sind und
von Anti-Atom-Haltung über erhoffte Akzeptanzsteigerung bis zur Strategie der Zwischen-
lagerung von Wertstoffen für spätere Wiederaufarbeitung reichen (siehe Tabelle 13). Bleibt
die Zieldiskussion offen bzw. wird sie nicht geführt, kann jede Akteurgruppe ihre eigenen
Motive als Legitimation für die eine oder andere Strategie ins Feld führen (siehe die Diskus-
sion in den Niederlanden [P74]). So ist die abwartende Haltung der Sicherheitsfachleute ver-
ständlich, für die «Rückholbarkeit nie als Entschuldigung herhalten sollte, um irgendwelche
Kompromisse in Bezug auf das Niveau wissenschaftlicher und technischer Gründlichkeit ein-
zugehen» [P903].

129
Fussnote 128 macht deutlich, dass dies nicht meine Meinung ist.

93
9.5 Gesellschaftlicher Kontext

9.5.1 Nutzen und Verantwortung: mögliche konsistente Strategien der Hauptakteure

Bei radioaktiven Abfällen ist es schwierig, von einem direkten «Nutzen» zu sprechen, da sie
definitionsgemäss aus einem vorgelagerten Nutzen130, dem der Stromproduktion in Reakto-
ren, der medizinischen Bestrahlung usw., anfallen, und zwar ganz im Sinn des Umwelt-
schutzgesetzes131 als «bewegliche Sachen, dere[r] sich der Inhaber entledigt oder deren
Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist» (USG, Art. 7 Abs. 6 [P133]). Folglich be-
steht Gefahr, dass die Problematik instrumentalisiert wird. Genau dies ist der Fall: AKW-
Gegner verknüpfen die Diskussion um die Endlagerung mit dem Ausstieg aus «der Atom-
energie»132 – sie bestreiten den Nutzen, ja «die Behauptung [des ‹ungelösten Abfallprob-
lems›] hat den Status einer suggestiven Gewissheit erlangt und wird nicht mehr hinterfragt»,
wie Kowalski aus Betreibersicht 1996 feststellt [P447:3]. Das passt genau zur seit Jahrzehn-
ten wiederholten Behauptung, das Problem sei «ein politisches, aber kein technisches»
(Zeitungsmeldung in vera-bulletin 4/1997) – dies stellt übrigens auch McCombie 1997 in Ab-
rede [P515:33]133. Genau so strategisch würden die Kernenergiebefürworter die «Lösung der
Entsorgungsfrage» als Freipass für einen weiteren Ausbau der Technik nutzen. Beide Seiten
berufen sich – unter anderem – auf die gleiche gesetzliche Grundlage, den Bundesbeschluss
zum Atomgesetz [P130:Art. 1/3]. Entsprechend hoch wird die «Entsorgungsfrage» in beiden
«Lagern» gehängt (Forum vera, [G212][P710][G263]).

Dabei «wird die Auseinandersetzung mit der Kernkraft am falschen Objekt geführt» [P447:
3]. Im relevanten Zeitrahmen – dem der Isolationsdauer der radioaktiven Stoffe – ist die
heutige Gesellschaft Nutzniesserin des nuklear erzeugten Stroms134. Dies schliesst, ob wir
wollen oder nicht, auch die AKW-Gegner und -Gegnerinnen ein – es ist ein genau so «un-
lösbares Problem» wie letztlich die «dauernde, sichere Entsorgung und Endlagerung», auch
wenn sie vom Gesetz her so gefordert wird [P130:Art. 3 Abs. 2]. Beide Feststellungen stehen
– unauflösbar – nebeneinander und sind gewissermassen eine atomkernenergiepolitische
Paradoxie ersten Ranges.

Also Übungsabbruch? So einfach geht das nicht. Es kann niemand aus der Verantwortung
entlassen werden135. Als mögliche konsistente Strategien der wichtigsten Akteurgruppen
können folgende Leitlinien skizziert werden (siehe auch 9.5.4 und Kapitel 15):

130
In einem «integralen» Ansatz müsste man das «hintere Ende» des Brennstoff«kreislaufs», also die Abfälle, als
Teil des nuklearen Systems und nicht für sich allein betrachten. So wäre eine umfassende Lebenszyklus-
Analyse möglich, die einen Vergleich mit anderen Energiesystemen erlauben würde (aber Fussnote 100).
131
Interessanterweise definiert die internationale nukleare Gemeinschaft den Begriff «nur» für «rechtliche und
behördliche Zwecke», und zwar über die Freigrenzen (IAEA 1995 [G108:20]). Die Richtlinie R-21, Schutzziele
für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, sieht ganz von einer Definition ab [P329:8f.].
132
Es stand nie ein Ausstieg aus der Anwendung in Medizin, Industrie und Forschung zur Debatte. Zudem wur-
den die heute anstehenden Probleme in der Tat durch frühere Entscheide geschaffen. Insofern ist es «ratio-
nal», die Frage der radioaktiven Abfälle mit dem Betrieb der Reaktoren zu koppeln. Siehe 10.3.
133
Tabelle 28 bis Tabelle 32 (im Anhang, Band II) dokumentieren den ausgedehnten Gebrauch der Begriffspaare
politisch/ technisch sowie gelöst/ungelöst und lösbar/unlösbar. Die wechselseitige Verwendung der Paare
durch opponierende Akteure bestätigt Hypothese 1 in 1.2.
134
Dieses Argument ist aber nicht zu vermengen mit dem beliebten der «Abstimmung an der Steckdose», also
durch ihren Stromverbrauch seien die Konsumenten «schuld» an den Atomkernkraftwerken, ja wollten sie so-
gar. Strukturelle Zwänge geben den meisten Einzelverbrauchern relativ wenig Einfluss auf ihren Verbrauch (so
wohnen etwa 70 Prozent in diesem Land zur Miete und haben zur Installation der am meisten stromverzeh-
renden Geräte im Haushalt nichts zu sagen).
135
Spätere Generationen werden wohl noch strahlenmedizinische Betreuung kriegen (wollen). Bezogen auf die
Aktivität beträgt heute der Anteil der Medizin an den radioaktiven Abfällen aus Medizin, Industrie und For-
schung weit weniger als 1 Promille (nach Nagra 1994 [P605:Teil 1,60,A4]).

94
• die Nagra: Sie nimmt ihre «Umweltschutzaufgabe» voll und ganz wahr, distanziert sich
aber als Umweltschutzorganisation ebenso deutlich energiepolitisch von der Kernener-
gie136 (ein «internes» Paradoxon, wenn man an ihre Genossenschafter denkt).
• die Stromwirtschaft: Ihr Hauptzweck ist nicht die Kernenergiestromproduktion – sie ent-
wickelt sich gar von der Stromproduzentin weg zur Stromdienstleisterin137. Damit eröffnet
sie sich technisch (Wertschöpfung und Diversifizierung) und gesellschaftlich (weg vom
Buhmann-Image) neue Felder. Hier ist anzumerken, dass «die» Stromwirtschaft ja nicht
nur aus vier Reaktorbetreibern besteht. Deren Kernkraftwerke werden, so lange sie noch
laufen dürfen, so sicher wie möglich betrieben (ohne zusätzliche Risiken, z.B. durch Lei-
stungssteigerung) und danach verantwortungsvoll stillgelegt. Im Zeichen des Verursa-
cherprinzips wird die Nagra gefördert, nicht nach unten «restrukturiert». Das ist mit Kos-
ten verbunden – aber lieber heute kalkulierbaren als morgen uferlosen (zur Sanierung
der Altlasten138). Beim Kostenaspekt ist übrigens anzumerken, dass die Förderung des
(produktiven) «front ends» der Atomkernenergie ungleich grösser war und ist als die In-
angriffnahme des «back ends», also der Abfälle139 – dafür kam zum weitaus grössten
Teil die öffentliche Hand auf [P330]140. So zieht Kemp 1992 in einer Analyse der Politik in
sieben westlichen Industriestaaten den Schluss: «Die Behandlung radioaktiver Abfälle ist
das Aschenputtel der Kernenergieindustrie, mit einem Investitionsbeitrag in die Reaktor-
entwicklung, der in keinem Verhältnis steht zum Umgang mit dem Abfall» [MA21:5]. Die
Ausnahme ist – eventuell mit Frankreich – Schweden (ebd.), das vielleicht Aussicht hat,
eine Erfolgsgeschichte punkto radioaktive Abfälle zu schreiben (siehe 14.3).
• der Bund: Zum ersten kommt die nukleare Aufsichtsbehörde HSK ihrer «Treuhänder-
funktion gegenüber Regierung, Parlament und Bevölkerung» (Prêtre et al. 1998 [P706:
1.4-3]) kompromisslos nach. «Kostenreduktion durch Abbau der Sicherheit ist kein taug-
liches Mittel und wäre auch nicht vereinbar mit Art. 11 der Nuclear Safety Convention, die
die Schweiz Ende 1996 unterzeichnet hat» (ebd.:1.4-1). Sie wird personell weiter
ausgebaut141 und baut selber ihre Distanz zu Förderern und Nutzern der Atomkerntech-

136
Der soeben zitierte scharfe Analytiker Kowalski macht diesen fatalen Fehler, indem er behauptet, «ein unvor-
eingenommener Beobachter müsste vielmehr zum Schluss kommen, dass die Abfallproblematik ein wichtiges
Argument für die Kernenergie ist» (keine oxidative Verbrennung, kleine Mengen, im Gegensatz zu konventio-
nell-toxischen Abfällen Abnahme der Giftigkeit infolge radioaktiven Zerfalls). Der Verweis auf den laschen Um-
gang mit Abfällen andernorts ist kein hinreichendes positives Argument.
137
Dass dieser Umstieg (nicht Ausstieg) umwelt-, wirtschafts- und gesellschaftsverträglich ist, hat bereits vor
nunmehr über zehn Jahren eine vom Bund eingesetzte Expertengruppe Energieszenarien EGES 1988 detail-
liert nachgewiesen [P214]. Das «Aktionsprogramm ‹Energie 2000›» macht deutlich, dass laufend neue wirt-
schaftliche Spar- und Diversifikationspotenziale dazukommen.
138
Es wird damit gerechnet, dass die über 30 Jahre verteilte Sanierung der radioaktiven und konventionell-toxi-
schen Altlasten des US-amerikanischen Energieamts 100 Milliarden USD kosten soll [G176][G177]. Ein Rück-
bau der ehemaligen Sondermülldeponie Kölliken würde etwa 900 Millionen CHF kosten (nach BT, 26.4.95),
neuere Zahlen sprechen von 100 MCHF bis 1998 sowie weiteren 200 MCHF bis 2010 (siehe www.smdk.ch).
139
Mit «front end» ist hier Forschung und Entwicklung, (Versuchs-)Reaktorbau u.dgl. gemeint, nicht das «front
end» des so genannten Brennstoff«kreislaufs»; denn auch hier, beispielsweise auf den Uranerzhalden oder in
der Wiederaufarbeitung, sind «back end»-(Abfall-)Aufgaben zu lösen. So «produzieren» die fünf schweizeri-
schen Atomkernkraftwerke jährlich etwa 600 000 Tonnen Abraum («mill tailings») ... im Ausland. Wie eingangs
erwähnt, ist die vorliegende Arbeit eben nicht «integral».
140
In den vergangenen 30 Jahren wurden über 1.7 Milliarden Franken öffentliche Forschungsgelder für Kernspal-
tung und -fusion ausgegeben (nach [P713:19] und Jahresberichten des BEW/BFE zu Forschung und Ent-
wicklung). Der «Reparations»-Anteil für Strahlenschutz, Abfälle u.dgl. ist nicht ausgewiesen, aber klein.
141
Prêtre, Direktor der HSK, u.a.: «Der Personalbestand der HSK liegt international gesehen auch nach [erfolgter]
Personalaufstockung im unteren Bereich des geforderten Personalbestandes. So sollte die Aufsichtsbehörde
nach Artikel 415 des IAEO-Kodes ‹Governmental Organisation› bei einem Land mit einer kleinen Zahl von
Kernkraftwerken gleichen Typs im Minimum über 80 – 100 Fachleute verfügen. Mit 76 im technischen Bereich
tätigen Fachleuten erreicht die HSK diesen Bestand nur knapp. Erschwerend ... kommt noch hinzu, dass sich
Artikel 415 auf Kernkraftwerke gleichen Typs bezieht. In der Schweiz sind jedoch mit Ausnahme der beiden
Blöcke des KKB alle Kernkraftwerke technisch sehr verschieden» [P706:1.4-3]. Hier ist anzufügen, dass die
«Überprüfung der radioaktiven Abfälle» und die «[w]issenschaftliche Begleitung der vorbereitenden Hand-
lungen im Hinblick auf die Endlagerung radioaktiver Abfälle» [P320:2) durch den erwähnten Kode der IAEO

95
nik142 aus. Sie geht schrittweise vor [G92:245] und erteilt nur befristete Bewilligungen.
Zum zweiten werden die entsprechenden – bisher vernachlässigten – Pflichten im kon-
ventionell-toxischen Abfallbereich wahrgenommen bzw. werden die Kantone dazu ange-
halten143. Zum dritten werden die übergeordneten Ziele, Verbrauchsstabilisierung und -
senkung gemäss «Energie 2000», erreicht bzw. in Bezug auf Nachhaltigkeit griffig kon-
kretisiert. Schliesslich ist sich der Staat im Klaren, dass letztlich immer er die Nachsorge
für Abfälle übernehmen werden muss, sogar wenn die privaten Verursacher ihr Möglich-
stes getan haben. Die Beamten sind es, die der einzigen Institution dienen, die im Hin-
blick auf radioaktive Abfälle Chancen auf Kontinuität hat. Hier sind, zu aller Letzt, die Po-
litiker, als Vorgesetzte der Beamtenschaft, angesprochen, die oft gerne das ‹Sankt-Flori-
ans›-Prinzip gegen aufmüpfige Bürger und Bürgerinnen bemühen (englisch: NIMBY,
«Not In My Back Yard») – sie selber sollen nicht dem NIMTO(O)-Effekt verfallen («Not In
My Term Of Office»), was heissen würde, die bei radioaktiven Abfällen bestimmt heiklen
Entscheide «nicht in meiner Wahlperiode» zu treffen, sondern auf den St. Nimmerleins-
tag zu verschieben (siehe 11.3).
• Die Umweltverbände, die BürgerInneninitiativen, die Bevölkerung: Die Auseinanderset-
zung wird «am richtigen Objekt» – und zur richtigen Zeit – geführt. Mit der Abschaffung
der Nagra, eine im Nationalrat schon erhobene Forderung, ist nichts gewonnen – im Ge-
genteil. Offenbar brauchen die anderen Akteure steten Druck144, damit sich etwas in
Richtung «Nachhaltigkeit» bewegt. Die Bevölkerung tut nach «ersten Schritten»145 auch
weitere – in Richtung «Nachhaltigkeit»146.

nicht abgedeckt ist [G98:Abschn. 101]. Falls die Nagra «internationale Optionen» für Endlager glaubwürdig
verfolgt, ist dafür auch eine Intensivierung der behördlichen Tätigkeit unabdingbar (Aufsichtspflicht und Durch-
setzungsmöglichkeiten). – Nach einem Vergleich von neun Aufsichtsbehörden besteht ein gewisses Problem,
sich kontinuierlich auf die gleichen Berater verlassen zu können. Die finnische STUK ist in derselben Situation,
behilft sich aber mit ausgedehnter internationaler Zusammenarbeit [G279:830].
142
International wird beides eigentlich schon seit 1988 von der IAEO gefordert [G98:Abschn. 302f.]. In der
Schweiz hat die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bereits acht Jahre zuvor auf (Re-)Organisa-
tion und Personalmangel hingewiesen [B63:8f.]. Mit der Idee eines unabhängigen «Nationalen Sicherheitsamts
NASA» oder eines Schweizerischen Instituts für Technische Sicherheit SITS soll der Trennung vom Förde-
rungsgedanken (z.B. via Bundesamt für Energie) nachgekommen werden. Im Zusammenhang mit den kon-
taminierten Bahntransportbehältern sprach Prêtre von «copinage» und einer «Atmosphäre der guten Freunde»
innerhalb der «kleinen Kernkraft-Gemeinde» (Le Temps, 30.5.98; BaZ, 30.5.98; SoZ, 14.6.98). Heikler er-
scheint «das starke Engagement der HSK» bei der Ausarbeitung der Betreiberunterlagen für die Leistungser-
höhung des KKW Leibstadt [P474:47] oder gar bei der Planung des Zentralen Zwischenlagers ZZL in Würenlin-
gen: «Für die KSA ist angesichts der Dringlichkeit des ZZL verständlich, dass sich die HSK entschlossen hat,
das Gesuch [der Projektantin ZWILAG] trotz ungenügender Beurteilungsgrundlagen zu bearbeiten. Der von der
HSK eingeschlagene Weg birgt jedoch die Gefahr in sich, dass das Projekt in seiner Entwicklung in ungewöhn-
lichem Mass durch die Behörden beeinflusst wird und deshalb eine unabhängige Beurteilung in Frage gestellt
ist. Nach Auffassung der KSA muss ein derartiges Vorgehen eine Ausnahme bleiben; sie wird daher künftig
empfehlen, ungenügende Gesuche zurückzuweisen» (KSA 1996a [P473:38]).
143
Das vorbildliche «Leitbild für die schweizerische Abfallwirtschaft» der Eidg. Kommission für Abfallwirtschaft von
1986 [P180] ist bisher nicht umgesetzt worden; es findet praktisch keinen Niederschlag in den gesetzlichen
Ausführungsbestimmungen. Darauf wird in Flüeler & van Dorp 2000 [G69] eingegangen. Hier ist nicht der Ort,
einen detaillierten übergreifenden Forderungskatalog aufzustellen. Als Beispiel sei nur erwähnt, dass u.a. das
im Labor Entsorgung des Paul Scherrer Instituts akkumulierte Know-how im gesamten Abfallbereich ange-
wandt werden müsste – zur Wissenserweiterung hier, aber auch vielleicht zur Kontinuität und Diversifizierung
dort. Als Beobachter der Integrierten Projekts (nichtradioaktiver) Abfall des Schwerpunktprogramms Umwelt
hatte ich nicht den Eindruck, dass ein angemessener Wissenstransfer bzw. -austausch stattfindet.
144
Die Neue Zürcher Zeitung bemerkt 1998 in ihrer Beilage «Zürcher Flughafen-Jubiläum» zum Schutzverband
der Bevölkerung: «Bei aller Skepsis und allen Vorbehalten ... ist das Wirken der Schutzorganisation positiv zu
würdigen. Sie hat Wissen und Gewissen gegenüber Umweltbelangen geschärft. Flughafen und Swissair haben
viele Impulse aufgenommen und zum Teil gegen heftigen Widerstand von Luftfahrtseite pionierhaften Lösun-
gen zum Durchbruch verholfen» [E69:B7].
145
Die Moratoriumsiniative erhielt von Befürwortern und Gegnern, auch dem Bundesrat, das Prädikat «erster
Schritt zum Ausstieg». Sie wurde 1990 – im Unterschied zur Ausstiegsinitiative – von Volk und Ständen ange-
nommen.
146
Dem Prinzip der Nachhaltigkeit könnte theoretisch auch ein «geschlossener nuklearer Brennstoffkreislauf»
entsprechen [G62]. Nötig dafür wären aber nicht allgemeine Schlagworte wie «Offenhalten von Optionen»,

96
Wie auf Seite 83 zitiert, geht es nach Evers & Nowotny 1987 eben um einen «Streit um die
Institutionalisierung und Regulation technologischen (Wissens-)Fortschritts» und damit um
den «Streit um die Möglichkeit demokratischer Regeln des Zusammenlebens». Nowotny &
Eisikovic 1990 [P678] bemerken nüchtern: «Risiken entstehen nicht als quasi naturwüchsige
Folge technologischen Fortschritts, sie sind zu begreifen als Konsequenz von Entscheidun-
gen unter Bedingungen der Unsicherheit, von sozialem Handeln und Interessenlagen. Sich
daran entzündende Konflikte, die aus naturwissenschaftlich-technischer Sicht als Störfakto-
ren erscheinen, erweisen sich in sozialwissenschaftlicher Perspektive als normale Ausmar-
chungs- und Evolutionsprozesse in einer Demokratie, die sich in institutionalisierte Formen
binden lassen.» In diesem Sinn kann «Dialog» und «Partizipation» nicht einfach die Errei-
chung von «Akzeptanz» heissen – Abfälle können sowieso höchstens toleriert werden, und
Energiepolitik ist eine gesamtgesellschaftliche Auseinandersetzung.

9.5.2 Räumliche/zeitliche Risikoverteilung, Betroffenheit, Verfahrensbeteiligung

«Was alle angeht, können nur alle lösen.» Friedrich Dürrenmatts Forderung kann im Um-
gang mit radioaktiven Abfällen nicht erfüllt werden. Wohl können die hier und heute (poten-
ziell) Betroffenen aktiv oder passiv beteiligt werden, nicht aber die künftigen Generationen.
Es findet so oder so ein «Risikoexport» in die Zukunft statt.

Räumliche Risikoverteilung, Verfahrensbeteiligung


Durch streng sachliche und transparente, nicht voreilig eingeengte Standortauswahl und eine
umfassende Beteiligung der Betroffenen am Entscheidungsprozess kann dem geografischen
und dem Verfahrens-Gleichheitsprinzip nachgekommen werden147. Im Hinblick auf eine
Optimierung von Lösungsentwürfen, aber auch auf die Beteiligung der Bevölkerung in der
Technologiedebatte ist ein Abbau der Rechtsmittel kontraproduktiv. Erfahrungen der Bun-
desrepublik Deutschland zeigen, dass der Widerstand bei stärker zentralisierten Ent-
scheidungsprozessen zunimmt [P687:24ff.]. In der Auseinandersetzung um eine gleichge-
richtete Atomgesetz-Revision in der Schweiz fand eine allgemeine Föderalismusdebatte
statt, die den Kern einer ausgreifenden politischen Destabilisierung barg – weshalb die Revi-
sion wohl zurückgezogen wurde.

Falls, wie in den USA erfolgt, Verfahrens- und Raumfairness eklatant missachtet und zudem
Rechtserlasse umgebogen werden, kommt es – neben weiteren Gründen – zu einer eigentli-
chen Stigmatisierung betroffener Standorte [G247][G52]. Das schlechte Image kann auch
negative wirtschaftliche Auswirkungen nach sich ziehen [G151][G162].

sondern dessen Befürworter müssten konkrete Forderungen stellen, z.B. nach einem umfassenden For-
schungs- und Entwicklungs(beteiligungs)programm zur Brütertechnologie, zu fortgeschrittenen Reaktortypen,
zu Trennung und Umwandlung (P&T) usw. [G227]. Wer eine Langzeitlagerung mit Blick auf eine allfällige Wei-
terverwendung von «Wertstoffen» (z.B. Plutonium in abgebrannten Brennelementen) favorisiert [G174], müsste
kohärenterweise aktiv diese Strategie wählen. Siehe auch Fussnoten 74 und 91.
147
«intragenerational equity» und «procedural equity». Strenggenommen k a n n es keine vollständige Verfah-
rensfairness geben, da die voraussichtlich potenziell meist Betroffenen noch gar nicht geboren sind, also keine
Stimme haben. Kasperson et al. 1983 fordern konsequenterweise einen «public defender for the future», also
einen «öffentlichen Zukunftsanwalt» mit unabhängigem technischen Personal und Eingriffskompetenz
[G139:366]. Posner 1990 sprach sich für einen «Zukunftsrat» aus [P701], in der Folge wurde hier zu Lande das
«Modell von Flüh» 1995/96 skizziert [P2].– Eigentlich wird auch das Prinzip der geografischen Fairness noch
und noch verletzt: In vielen Staaten befinden sich überdurchschnittlich viele Lager in der Nähe bestehender
Atomanlagen [P687:41]. Eine geografische Risikoverteilung kann zudem nur erreicht werden, wenn in einem
gegebenen Raum sachlich mehr als ein Lager gerechtfertigt ist, wenn Uranabraum sowie eine grosse zivile
und militärische Abfall-Produktion vorliegen (Diskussion in den USA in den 1980er-Jahren).

97
Zeitliche Risikoverteilung
Potenzielle Betroffene sind meist nicht, bei künftigen Betroffenen nie identisch mit den Ent-
scheidungsträgern und den Verantwortlichen für das Risiko [R121:287]. Die von Svenson &
Karlsson 1989 Befragten waren sich des Dilemmas bewusst, in dem wir Heutige leben (siehe
Tabelle 6): Für drei bis weniger als sechs künftige Generationen könnten wir heute verant-
wortlich sein in unseren Entscheidungen; im Umgang mit radioaktivem Abfall müsste das
(schwedische) Parlament dagegen für einen Planungshorizont von rund 50 bis 600 Jahren
verantwortlich sein – der kleinste Wert stammte von den Fachleuten des schwedischen
Endlagerbetreibers SKB. Das radioaktive Gefahrenpotenzial dagegen dauere bis mehr als
58 000 Jahre an (ebd.:392). Schweden als Staat höre nach spätestens 400 Jahren auf zu
existieren.

Frage SKB-Fachleute Stud. der Ingenieur- GymnasiastInnen Pensionierte


wissenschaften
Planungshorizont (*künftige Ereignisse) in Jahren (*geometrische Mittel)
allg. Verantwortung 5.4 Generationen 3.4 5.9 4.2
übernehmen
Verantwortung des 49 588 375 121
Parlaments im
Umgang mit
radioaktiven Abfällen
gesellschaftliche 110 458 376 100
Planung im Umgang
mit radioaktiven
Abfällen
gelagerter Brennstoff 31 623* 58 076* 5 781* 1 675*
nicht mehr gefährlich
Schweden als Staat 266* 392* 248* 248*
nicht mehr existent
Tabelle 6: Zeitangaben für Planungshorizonte und mögliche Ereignisse im Umgang mit radioaktiven Abfällen.
Quelle: Svenson & Karlsson 1987 [R121:392f.].

Konsequenterweise sprachen sich die Befragten dafür aus, dass – für diese Dauer – die
Verantwortung der heutigen Abfallfachleute und der Politik für künftige Störfälle in einem
Endlager grundsätzlich bestehen bleiben müsse. Anders gesagt, fand nur eine mässige Dis-
kontierung statt, ein Viertel aller Befragten waren gegen jede Entlassung aus der Verant-
wortung (ebd.:395f.). In Übereinstimmung damit sind die Befunde von Baird 1985: Die Risi-
koprofile – hier bei Atomkernkraftwerken – waren ab 20 Jahren (bis 5000 Jahre) konstant
[R2:242]. Allerdings muss auch der Schluss gezogen werden, dass ein Phänomen Langzeit-
charakter hat, wenn es über einige Menschen-Generationen hinweg bestehen bleibt. Somit
ist eine Unterscheidung von 500 oder 500 000 Jahren für menschliche Verhältnisse uner-
heblich.

Auch vor diesem Hintergrund erscheint «St. Florian» in einem etwas anderen Licht148. Eine
Umfrage von Kunreuther et al. 1987 in Nevada ergab, dass Leute, die die Risiken in der Zu-
kunft als «ernst zu nehmend» taxierten, auf einer beliebigen Stufe des wahrgenommenen
«Eigenrisikos» einem HAA-Lagers im Yucca Mountain um mindestens 30 Prozent weniger
zustimmten als solche, für die zukünftige Risiken irrelevant waren [MA12:106f.]. «NIMBY»
wird zu «NIABY»: «Not in Anyone's Back Yard» – es geht nicht nur um egoistische Interes-
senskonflikte, sondern um allgemeine Wertkonflikte [MA21:3], die künftige Generationen
einschliessen. Kein «St. Florian» ist auch die Einschätzung der Innerschweizer und Wein-

148
Siehe Fussnoten 178 und 179 sowie 11.3.

98
länder Befragten, dass die Gesamtrisiken eines allfälligen Endlagers für künftige Generatio-
nen grösser sein würden als für sie selber [P688:81].

Aus der Einsicht heraus, dass kommende Generationen keinen Nutzen, sondern nur allfälli-
gen Schaden aus radioaktiven Lagern haben149, fordert die NEA im Einklang mit der IAEO
für jene ein gleiches Schutzniveau wie für unsere Gesellschaft (Prinzip 4, [G185][G108]). Die
US-amerikanische Nationale Akademie der Wissenschaften fordert zusätzlichen Schutz,
gewissermassen eine «Aufdiskontierung»: «Moralische Intuition sagt uns, dass unsere
Nachkommen eine Welt verdienen, die wir besser zu machen versuchten» [G175]. Silini
1992 geht noch einen Schritt weiter und will einerseits die beruflich Exponierten der allge-
meinen Bevölkerung gleichstellen (also den betrieblichen Strahlenschutz massiv verschär-
fen), anderseits die Umwelt explizit in die Strahlenschutzstandards einbeziehen [G235].

Finanzielle Risikoverteilung
Zur Frage der Risikoverteilung gehört auch die Sicherstellung der Finanzen150 – für Planung,
Bau, Betrieb, Nachbetriebsphase inklusive kompetenter Kontrolle zur Erlangung des Lang-
zeitsicherheitsnachweises und allfällige Reparaturmassnahmen. Angesichts der Strom-
marktöffnung erhält das Thema um so mehr Brisanz, als die Rückstellungen für Stilllegung
und Entsorgung teilweise durch die Aktivierung der laufenden Atomkernkraftwerke gebildet
werden [P173:141]. Nichtamortisierbare Investitionen könnten so kommenden Generationen
zur Last fallen, um so mehr, als mit den aktuellen ökonomischen Entscheidungsmodellen
künftige Schäden heute nur mit einem Bruchteil ihres Wertes gerechnet werden [G250]. Zum
Thema «Verschiebung der Entscheidung?» siehe 15.7.

9.5.3 Informationsgrad, Risikoverständnis, Kenntnisse

Wie soeben dokumentiert, haben auch Fachleute Probleme mit dem Erkennen von Lang-
zeitphänomenen. Beim Laienpublikum korrelieren vermehrte Kenntnisse mit einer negativen
Einstellung gegenüber einer Lagerung radioaktiver Abfälle (Lee 1989 in [MA21:19]). Wir ha-
ben es mit einem eng gekoppelten interaktiv komplexen System zu tun (siehe 10.2), was das
Lernen erschwert [E100][E101]: Die Prozesse sind unvollständig bekannt und zeitgebunden,
sie sind in ihrer Richtung festgelegt, es gibt wenig Spielraum [E74:390][E54:192]. Entspre-
chend negativ sehen die Assoziationen aus, die Laien mit radioaktiven Abfällen machen
[G248][G245][G247].

Zusätzlich zu oben Gesagtem ist es im Risikomanagement wichtig, dass Kenntnisgleich-


stand («evidentiary equity») zumindest angestrebt wird zwischen Betroffenen und verant-
wortlichen Institutionen [R59] und dass die Beweislast beim Projektanten, nicht bei den
potenziellen Risikoträgern, liegt (Colglazier 1991 nach [R59:183]. Die Güte einer Standort-
und Risikoanalyse muss relativ einfach nachvollziehbar und transparent sein [G168], dazu
gehören explizite Eignungs- und Ausschlusskriterienkataloge (siehe 9.3.2).

9.5.4 Glaubwürdigkeit, Vertrauen

Gerade die «Vertrauensfrage» demonstriert eindrücklich, dass das Risikokonzept die Frage
der Akzeptabilität nicht abdeckt, nicht abdecken kann. Sie ist ein indirektes Mass für den
Umgang mit Risiken, ja im Umgang mit radioaktiven Abfällen für viele zum Angelpunkt ge-
149
Damit ist die mittel- und langfristige Perspektive gemeint, nicht die zwei bis drei Generationen der «rollenden
Gegenwart» [P692] nach uns.
150
Bundesvorgabe: siehe Fussnote 237.

99
worden151. Slovic et al. haben sie in ihrer jüngeren Risikoforschung gar zum Leitmotiv ge-
macht152. In komplexen, für Laien nicht durchschaubaren Fragen, aber auch in autoritären
Verfahren gilt dies um so mehr, als Vertrauen bei geringer aktiver Beteiligung der Öffentlich-
keit die «einzige Quelle der Rechtfertigung» ist [G27:718]. Entsprechend wird der Bereich in
12.7 weiter behandelt.

Kasperson et al. 1992 weisen darauf hin, dass Kontroversen zu Abfallanlagen sich weniger
auf Risiken denn auf Institutionen beziehen. Sie seien «in Wirklichkeit gesellschaftliche Ver-
trauenskrisen» [R59:1975]. Gleich argumentieren Pijawka & Mushkatel 1991 in Bezug auf
das US-amerikanische Endlagerprojekt Yucca Mountain, wenn sie voneinander unabhängige
Quellen anführen, die «ernsthafte und kritische Glaubwürdigkeits- und Vertrauensprobleme»
des Regierungsvorhabens orten: die Geschäftsprüfungsstelle des Kongresses (General
Accounting Office), das Büro für Technikfolgenabschätzung (Office of Technological Assess-
ment) [G208][G209], die Nationale Akademie der Wissenschaften (National Academy of
Sciences) sowie eine Mehrheit der Bevölkerung des Standortstaats Nevada [G216:191].
Dies galt 1996 für die britische Regierung und ihr Verhalten während der Rinderwahnsinn-
krise [R77]. Entsprechend vertrauen (der Verwaltung) der Europäischen Union im Herbst
2001 nur 11 Prozent der Befragten im Eurobarometer 56.2 «Europäer und radioaktive Ab-
fälle», dies ist weniger als ein Prozentpunkt mehr, als die Nuklearindustrie aufweist. Demge-
genüber haben fast ein Drittel der 16000 Befragten in allen 15 EU-Staaten Vertrauen in «un-
abhängige Wissenschaftler» sowie in «Nichtregierungsorganisationen» [G125:4].

Von «Vertrauenskrisen» in der Schweiz zu sprechen, ist vielleicht übertrieben. Allerdings hat
sich laut Univox der Anteil der allgemein «Unzufriedenen» von 1986 bis 1997 von 20 auf
44 Prozent mehr als verdoppelt. Damit haben sie diejenigen erstmals überrundet, die «mit
der Art und Weise zufrieden sind, wie die Schweiz regiert wird» [P256]. Konkret befragte ein
Forschungsteam im Auftrag des Schweizerischen Nationalfonds 1200 Personen nach ihrem
Vertrauen in «politische Akteure und Institutionen»: «Sehr oder ziemlich viel Vertrauen» in
den Bundesrat hatten 1996 ganze 52 Prozent (1989: 81 Prozent, Rang 3 statt 1), in die Bun-
desversammlung 44 zu 76 Prozent (von Rang 4 auf 6), in die Verwaltung 46 statt sieben
Jahre zuvor 72 Prozent (beides Mal 5. Rang) [P778]. Im Univox-Kundenzufriedenheitsbaro-
meter 2001 verzeichnen die «öffentlichen Verwaltungen» eine Kundenzufriedenheit von
55 Prozent, während sie 1999 bei unter 50 Prozent lag, 1996 bei Messbeginn etwas über
55 Prozent [P256].

Laut Oberholzer u.a. 1995 glauben zwischen 54 («Betroffene SMA») und 69 («Nicht Betrof-
fene HAA») Prozent ihrer Befragten, dass bei einem künftigen Zwischenfall in einem Endla-
ger «Pannen verschwiegen und die Gefahr verharmlost» würden [P688:160]. Trotzdem
spricht es für Oberholzer 1998 für «Vertrauen» in die Nagra, wenn 43 Prozent der Wolfen-
schiesser und Bauener Befragten der Meinung sind, sie würde bei einem Unfall im – ange-
nommenen – Endlager «objektiv informieren» [P687:88f.]153. In Oberholzers Vergleich mit

151
[G18][R43][R43[R59][G143][MA24][MA28[G157][P513][G160][P687].
152
[G73][G70][G72][R110][R111][G245][G246][G247].
153
Im April 1993 befragte ein Meinungsforschungsinstitut vier Populationen: allenfalls «Betroffene» eines SMA-
Lagers in Wolfenschiessen und Bauen, dazu «Nicht-Betroffene» im Mittelland; zu einem hypothetischen End-
lager für langlebige mittel- und hochradioaktive Abfälle (HAA/LMA) «Betroffene» in einem Gebiet zwischen
Schafisheim AG und Siblingen SH, also im Untersuchungsgebiet der Nagra für das Kristallin, Bewohner und
Bewohnerinnen der Region Winterthur als «Nicht-Betroffene» bei diesem Lagertyp. Die Werte zur Vertrauens-
frage «Nagra informiert objektiv über Unfälle» lauten: 42.9% für die «Betroffenen» eines SMA-Lagers, 34.9%
«Nicht-Betroffene»; 31.9% B. HAA-Lager, 33.7% N-B. HAA-Lager (ebd.:88). Dazu ist zu sagen, dass zu die-
sem Zeitpunkt schon das Zürcher Weinland als möglicherweise «betroffenes» HAA-Lagerregion feststand, in
der SMA-Frage Bauen schon weggefallen war und die Nagra (bzw. die GNW in Wolfenschiessen) bisher noch
gar keine Geschichte bezüglich «Ereignissen» aufweisen k a n n . Auch die Fragen nach «wahrscheinlichen
Gefahrenszenarien» (Grundwasserverseuchung, Sabotage, «schwerer Zwischenfall im Endlager») oder nach

100
der dramatischen Ablehnung des Feder führenden Energieamts in den USA stimmt das wohl
(ebd.:59). Doch darf man die Vertrauensfrage nicht überbewerten, wie dies in der US-ameri-
kanischen Perzeption den Anschein hat: Auch in der Lagerung schwach- und mittelradioak-
tiver Abfälle haben die Amerikaner grossflächig wenig Fortschritt erzielt, obwohl dafür weder
das Energieamt zuständig ist noch diesen Abfallarten ein «Bombenstigma» anhaftet [G12:
314].

Alle Aussagen zum Thema «Vertrauen» müssen auf ihre Glaubwürdigkeit, die Authentizität,
Konsistenz der Argumentation und den (historischen) Tatbeweis ihrer Urheber abgefragt
werden [R86].

Es ist m.E. nicht glaubwürdig, wenn das Forum vera in seinen Grundsätzen «Sicherheit vor
energiepolitischer Taktik» verlangt, gleichzeitig aber bereit ist, die Versiegelung eines geolo-
gischen Endlagers für radioaktive Abfälle auf unbestimmte Zeit zu verschieben, und dies erst
noch unter dem Siegel «Handlungsspielraum muss offen bleiben» verkauft (Bulletin Forum
vera 3/98:2). Ein solches Ansinnen ist in der Tat Taktik und kompromittiert das Konzept ei-
nes geologischen Lagers, dessen Sicherheit auf Verschluss beruht. Die – notwendige! –
Überwachung muss zum Nachweis der Langzeitsicherheit erfolgen, und zwar wie auch die
Versiegelung durch die Verursacher, beides kann nicht «unseren Nachkommen überlassen
werden»154 (siehe 9.4.1).

«Glaubwürdigkeit» ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung, Vertrauen zu


schaffen (die Qualität eines Schauspielers hängt von seiner Interpretation eines Charakters
ab, der mit ihm selber nichts zu tun haben muss). Die Argumentation muss auch konsistent,
kohärent und möglichst widerspruchsfrei sein. In der Debatte um Lagerkonzepte ist es von
der «Technischen Arbeitsgruppe Wellenberg» nicht konsistent, einesteils das «Hüte-Kon-
zept» abzulehnen, «das bis heute von keinem Land ernsthaft in Betracht gezogen wird»,
andernteils von akzeptablen «Oberflächenendlagern» (sic!) zu sprechen, die «laufend kon-
trolliert und bei Bedarf unterhalten werden müssen» [P842:7ff.]. Wer – meiner Meinung nach
zu Recht – das Konzept Endlagerung favorisiert, muss sowohl das «Hüte-Konzept» wie auch
«die international anerkannte Entsorgungsmethode ... Oberflächenendlager» ablehnen. Ei-
nige weitere Beispiele: Auch die Umdefinition der Anforderungen an die «Entsorgung und
Endlagerung» im Projekt «Gewähr» ist kein Beispiel kohärenter Argumentation [P150][P121]
[P142]. «Gewähr 1985» wurde im Abstimmungskampf um die erste Atom(schutz)initiative
von Seiten der Politik als mächtiger Hebel angeführt; dass die Frist «angemessen» verlän-
gert werden konnte, drang erst im Sommer 1979 durch die Presse an die Öffentlichkeit
[P142:70,161]. Die Nagra-Bezeichnung des SMA-Lagers als eines für «kurzlebige» Abfälle
ist unrichtig, da ein bedeutender Anteil der Nuklide eine Halbwertszeit von über 30 Jahren
hat, also internationaler Gepflogenheit nach nicht kurzlebig ist [G105:11,30]. Ebenfalls un-
richtig ist die Behauptung, dass die Wellenberg-Projektantin «GNW gemäss Gesetz unbe-
schränkt haftet» (nagra report 3/95:3). Nach Versiegelung eines Endlagers, d.h. nach «Ent-
lassung» des Lagers aus dem Atomgesetz, haftet nach Kernenergiehaftpflichtgesetz der

Todesfällen als Konsequenzen sind für Laien zwar eingängig, gehen aber eben gerade an der Charakteristik
eines geologischen Tiefenlagers vorbei (langandauernde, schleichende, chronische Phänomene).
154
Bedenklich ist, dass die Technische Arbeitsgruppe Wellenberg dieses «angepasste Lagerkonzept» sanktio-
niert [P842:14]. (Erleichterte) Rückholbarkeit und Kontrollierbarkeit werden als «in der Öffentlichkeit laut ge-
wordene Forderung[en]» qualifiziert, obschon zumindest die Kontrolle in der wissenschaftlichen Gemeinschaft
(auch) unter einem technischen Gesichtspunkt diskutiert wird (siehe 12.7). Flexibilität und Lernfähigkeit sind
begrüssenswert, politischer Opportunismus ist es nicht. Es darf nicht zu einer «Verwässerung der guten In-
genieurspraxis kommen, um bessere Beziehungen zur Öffentlichkeit zu haben» [G92:245]. «Es könnte eine
Tendenz unter Aufsichtsbehörden entstehen, der Öffentlichkeit Teil ihrer (eigenen) Verantwortung abzutreten»
[G116:249].

101
Staat für allfällige Schäden. Solche Aussagen sind nicht «vertrauensbildend». Anderseits ist
es längerfristig vertrauensfördernd, frühere Fehler einzugestehen oder Mängel zuzugeben155.

Weiter ist Authentizität, Echtheit, gefragt. Wenn – richtigerweise – Verantwortung zu über-


nehmen ist und das Problem nicht «auf das Ausland abgeschoben werden darf» (Nationalrat
Toni Dettling im Bulletin des Forums VERA 3/98:4), dann muss die Standortsuche im Inland
auch für die hochradioaktiven Abfälle intensiviert werden. Bei Misserfolg muss zur Auslotung
der «Option Ausland» die Nagra personell und finanziell aufgestockt werden – es darf nicht
wie erfolgt das Gegenteil geschehen. Die Meeresversenkung war ebenfalls ganz und die
Wiederaufarbeitung ist teilweise eine Abschiebung des Problems ins Ausland. Für National-
rat Peter Kofmel «wäre die Beseitigung von nuklearen Rückständen durch Export verant-
wortungslos und würde unserem Ansehen schaden» (ebd.). In Umfragen sprechen sich üb-
rigens potenziell direkt betroffene Befragte gegen eine Auslandlösung aus: Über zwei Drittel
in Oberholzers Stichproben würden den Abfall «lieber bei sich aufnehmen» als zu exportie-
ren [P687:95f.]. Laut einer gesamtschweizerischen Umfrage vom November 1992 im Auftrag
der Nagra soll nur für jeden Zehnten «im Ausland entsorgt werden» [P165:12]156.

Nagra und Sicherheitsbehörden würden ihr echtes Problembewusstsein unter Beweis stel-
len, wenn sie sich bei der nächsten Atomgesetz-Revision g e g e n einen Rechtsmittelabbau
stark machen würden. Begründung: Guten Argumenten würde eine breite öffentliche Beteili-
gung [R84:8] keinen Abbruch tun, diese könnte im Gegenteil zur Problemlösung beitragen157.

Colglazier & Langum 1988 sehen bei schwierigen Standortentscheiden zwei Möglichkeiten:
«Entweder ein schwaches Abstimmungsvolk mit purer politischer Macht zu überrennen oder
einen objektiveren Auswahlprozess in Gang zu bringen, der als wissenschaftlich glaubwürdig
wahrgenommen werden könnte. In diesem Fall könnte die Standortregion, wiewohl in Geg-
nerschaft, vielleicht willens sein, ihr Schicksal anzunehmen» [MA6:352]. Damit wäre die Be-
hauptung von Wynne 1983 falsifiziert: «... die soziale Organisation (und Sozialpsychologie)
wenigstens einiger neuzeitlicher Techniken bringt sie unvermeidbar dazu, nicht nur intern
inkohärent zu sein, unfähig, einen gangbaren Weg zwischen Fantasie und Ergebenheit158 zu
finden, sondern auch nach aussen konfliktgeladen zu sein, weil sie in ihrem strukturellen
Bedarf nach hoher Moral und Verpflichtung dazu neigen, autoritäre und dogmatische Ein-
stellungen zu schaffen» [R132:25].

155
Prêtre charakterisierte früher «Tschernobyl» als «psychische Epidemie» [P704:13] oder als «Massenpsycho-
se» (1989 nach [G48:226]). Von dieser These der «Radiophobie» hat er sich in der Zwischenzeit distanziert:
«Nach Tschernobyl wurden viele oberflächliche Erklärungen vorgeschlagen, um die Anerkennung der Tatsa-
che zu umgehen, dass es sich dabei um ein tiefes gesellschaftliches Problem handelt» [P703:10]. Siehe auch
Fussnote 142.
156
Diese Haltung ist konsistent mit Meinungsäusserungen früherer Befragungen: Laut vox-Analyse von 1990
sollte nur nach einem Fünftel «in der Schweiz nicht gebaut» werden [P261:31]. In der univox-Befragung von
1997 empfand jeder Sechste in erster Nennung ein «unterirdisches Lager» als «störend» (nach Flughafen,
Autobahn und Atomkernkraftwerk) [P262]. Laut einer Umfrage vom Oktober 2001 «glauben fast zwei Drittel der
Bevölkerung, dass diese Aufgabe in unserem Lande lösbar ist» (SVA 21/01:8). – Würde in einem anderen
Staat mit hohem Sicherheitsstandard ein Standort gefunden, der schweizerischen Bestimmungen und dem hier
skizziertem Vorgehen entspräche, wäre ein solcher Export m.E. gerechtfertigt. Allerdings müssten zusätzliche
Aspekte wie Garantieerklärungen des Empfängers, Vertragsunkündbarkeit oder Haftung gründlich abgeklärt
werden, wenn diese Option glaubwürdig verfolgt werden sollte. Ideen wie «Castor in der Südsee» lassen nicht
auf Verantwortungsbewusstsein schliessen [G249]. Siehe 16.4.
157
Hier muss betont werden, dass laut Seiler 1986 bis damals «die bisherigen umfangreichen atomrechtlichen
Bewilligungsverfahren ausser einem grossen Verwaltungsaufwand kaum konkrete Ergebnisse [in Richtung
Grundrechtsschutz, tf] gezeitigt haben» [P784:244]. Die Debatten um Endlager und nukleare Leistungssteige-
rung von Reaktoren dokumentieren, dass dies heute – über zehn Jahre danach – so nicht mehr stimmt. – Es
spielen viele Faktoren mit, doch ohne Verzögerung und Kritik wäre ein SMA-Lager vielleicht im geologisch sub-
optimalen Oberbauenstock schon gebaut [P306][P755][P432]: «‹Verzögerung› und ‹Lähmung› als konstruk-
tives Element öffentlicher Entscheidungsfindung» [R133:178].
158
«unable to find a viable level between fantasy and demoralization».

102
«Der Schlüssel zur Verbesserung der gesellschaftlichen und politischen Akzeptanz [eines]
Endlagers ... liegt nach wie vor in der offenen und objektiven Information der Bevölkerung ....
Die Bevölkerung muss nachvollziehen können und überzeugt davon sein, dass ein Standort
für eine Endlager nur dann akzeptiert wird, wenn er den hohen Anforderungen entspricht und
schädliche Auswirkungen praktisch ausgeschlossen werden können», stellt Eduard Kiener,
damaliger Direktor des (heutigen) Bundesamts für Energie, 1992 fest (nagra report 6/92:4].
Das erreichen bestimmt nicht Äusserungen der Art, wie sie Rudolf Rometsch, damals Nagra-
Präsident, 1980 tat: «Wenn die Abfälle so verpackt sind, wie dies die Nagra tut, nehme ich
sie unter mein Bett», nach [P142:81/169].

Am meisten Vertrauen schaffen Tatbeweise. Strikte Gewaltentrennung ist angesagt: Förde-


rung und Aufsicht/Schutz gehören nicht unter einen Hut (dies gilt für Projektanten wie für
Behörden). Obwohl die Industrie natürlich jahrzehntelang profitierte, war in den USA und in
Grossbritannien die Förderung der Atomkerntechnik auf die Dauer kontraproduktiv [G27:
714][R132:22f.], ja mehr und mehr wurden Atomfragen, ob zu Recht oder nicht, als «abge-
kartetes Spiel» zwischen Behörden und Industrie wahrgenommen [R25:83]. In den Verei-
nigten Staaten wurde die Abtrennung der Aufsichtsbehörde mit der Schaffung der Nuclear
Regulatory Commission erst 1975 (ebd.:85) vollzogen. Für die Schweiz brauchte es das
Übereinkommen über nukleare Sicherheit von 1994 [G120], damit die Hauptabteilung für die
Sicherheit der Kernanlagen HSK auch formal vom Bundesamt für Energie losgelöst wird. In
diesem Sinn ist auch der Grad der «organisierten Sicherheit» der verantwortlichen Institutio-
nen wichtig [R125].

Nach Jahren des «Misserfolgs» ist eine «Umstrukturierung», also Abspeckung der Nagra
aus Sicht der Geldgeber gewiss verständlich, im Hinblick auf die übergeordnete Zielsetzung
der verantwortungsvollen Umsetzung des gesetzlichen Auftrags allerdings desaströs. Bis vor
Kurzem klang der Ruf «Die Zeit drängt» aus den Reihen der Atomwirtschaft – heute droht
paradoxerweise Gefahr durch finanzielle und personelle Auspowerung der Genossenschaft.
Tatbeweis, dass es den Hauptverursachern der radioaktiven Abfälle ernst mit dem Auftrag
zur «dauernden, sicheren Entsorgung und Endlagerung» ist, wäre dabei eine Aufstockung
der Nagra.

Tatbeweis der Nagra wiederum gegenüber betroffenen Standortregionen wäre, k e i n e


Kompensationen anzubieten. Wenn schon müsste nämlich nicht – wie bei den Wasserzinsen
– die heutige Standortgemeinde entschädigt werden, sondern die betroffene Bevölkerung zu
den Zeitperioden, in denen das Risiko eines Radioaktivitätsaustritts aus einem Lager am
grössten wäre159. Falls das Risiko beachtlich ist, dürfte es bis dahin keine Abzinsung der
Gelder geben, der Fonds für «Risikoprämien» müsste gigantisch sein160; wenn das Risiko
aber vernachlässigbar ist, muss gar nichts gezahlt werden161.

159
Für den Referenzfall im Wellenberg (SMA) gibt die Nagra eine Zeit nach 1000 Jahren an [P607:166], für den-
jenigen im Kristallin (HAA) 300 000 Jahre [P606:294].
160
Siehe Fussnote 246.
161
Hinzu kommt, dass der «Wert» von Kompensationszahlungen selbst für den Projektanten nicht «gesichert» ist,
ob also Abgeltungen zur Standortbewilligung und -akzeptanz führen oder gar kontraproduktiv sind [G31][MA18]
[G151][G239].

103
9.5.5 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum gesellschaftlichen Kontext von Risikofragen

Die Gesichtspunkte «Nutzen und Verantwortung» (KN/kn) sind allein schon dadurch schwie-
rig zu beleuchten, dass im Lauf der Zeit ständig eine Verwischung der Ziele, Tätigkeiten und
Verantwortungsfelder stattgefunden hat, wie die Argumentationsmuster gemäss Tabelle 19
und Tabelle 20 in Kapitel 17 eindrücklich darlegen. Radioaktiver Abfall ist Sachzwang aus
politisch gewollter und behördlich geförderter Tätigkeit heraus (siehe 10.3), nämlich primär
aus der Produktion von Strom in Atomkernkraftwerken. Mit dieser diffusen Rollentragung von
Bund, Betreibern und Abfallinstitutionen ist auch immer unbestimmt gewesen, wer die
Programmführung inne hat. Bezeichnend dafür ist das Fazit der AGNEB, die 1980 die Ver-
antwortlichkeiten und eine allfällige «Bundeslösung» zu klären hatte: Der Bund solle «subsi-
diär» handeln, falls es bei Betreibern und deren Abfallgenossenschaft Nagra zu einer «gra-
vierenden» Abweichung vom – im Bundesbeschluss zum Atomgesetz 1978 verankerten –
Verursacherprinzip komme [P13]. Was darunter zu verstehen ist, wurde nicht konkretisiert.
Dies erfolgte auch nicht später, obschon der Bundesrat 1988 in seinem «Gewährs»-Ent-
scheid von der AGNEB erneute forderte, Grundlage für eine Bundeslösung zu erarbeiten,
«falls von dieser Option Gebrauch gemacht werden sollte» [P772]. Aus diesem Selbstver-
ständnis heraus folgt, dass die Trennung behördlicher Förder- und Aufsichtsfunktionen erst
mit der Unterzeichnung der internationalen Abfallkonvention [P45] und auf Drängen der
IAEO [P322] an die Hand genommen worden ist, obschon dies die Geschäftsprüfungskom-
mission des Nationalrats bereits 1980 verlangt hatte [B63]. Vor kurzem nun, 2001, hat die
unabhängige Expertenkommission EKRA den Auftrag erhalten, einen Bericht über institutio-
nelle Strukturen in der nuklearen Entsorgung anzufertigen [P888]162.

In der erwähnten unklaren Situation liegen weitere Schwierigkeiten und Inkonsistenzen auf
der Hand. Unter dem Oberkriterium Aufsicht sind im Folgenden einige herausragende Bei-
spiele genannt. Es wird unterschieden zwischen entsorgungspolitischer Verantwortung, poli-
tischer sowie abfallstrategischer Führung durch den Bund und sicherheitstechnischer Auf-
sicht (Argumentationsmuster Aufsicht im weiteren Sinn, Tabelle 19).

Lagerphilosophie
Zwar gab es eine Volksabstimmung (1979) über den Bundesbeschluss mit dem Passus der
«dauernden Entsorgung und Endlagerung» radioaktiver Abfälle, aber inhaltlich fand in den
1970er-Jahren keine breite Diskussion über das Entsorgungskonzept der Schweiz, die End-
lagerung radioaktiver Abfälle, mit Vor- und Nachteilen, statt. Bis Mitte 1990er-Jahre wurden
Forderungen dazu immer wieder abgewiesen (siehe Kapitel 13, insbesondere Tabelle 23).

Verantwortung
Der Bundesrat verkündete wiederholt, das «Errichten … von Endlagern … ist … eine natio-
nale Aufgabe» (so 1989 und 1994)163; dies hielt ihn 1999 nicht davon ab, im neuen Kern-
energiegesetz-Entwurf das Entsorgungskonzept für hochradioaktive Abfälle «offen» zu las-
sen und nicht festzulegen, «wann die Entsorgungspflicht erfüllt ist», ja es wurde trotz Gesetz
und ratifizierter internationaler Abfallkonvention zunehmend von einer «Auslandlösung» ge-
sprochen (siehe Tabelle 21). Selbst zu einer Zeit, als Endlagerung von der Mehrheit konzep-
tionell noch unbestritten war (1980), sah der damalige Energieminister Schlumpf «in natio-
nalen kontrollierten und rückholbaren Zwischenlagern sowie in multinationalen Endlagern»
einen «gangbaren Weg» – der Buchstabe des Gesetzes und die Äusserungen Offizieller

162
Er soll sich mit folgenden Themen befassen: heutige Situation der Entsorgung in der Schweiz, rechtliche
Grundlagen, Entsorgungsprogramm, Dialog und Partizipation, Forschung, Organisation und Finanzierung
[P43:5]. Er wurde mehrmals, zuletzt auf «voraussichtlich Mitte 2002» in Aussicht gestellt (ebd.).
163
Siehe Inhaltsanalyse, Anhang, Band II, zumeist unter dem Stichwort Komplex «Verantwortung/Solidari-
tät/nationale Aufgabe».

104
stimmten nicht überein. Zwar war eine leistungsfähige Entsorgerinstitution vorhanden, eben-
falls eine Aufsichtsbehörde, doch der Hauptforderung bzw. Empfehlung der IAEO von 1995
nach «Errichtung eines nationalen Systems für den Umgang mit radioaktiven Abfällen» ist
nicht nachgekommen worden: Die «Mitgliedstaaten sollen die Kontinuität der Verantwort-
lichkeiten sicherstellen» [P353:4].

«Rückstand»
«Aufholbedarf»gegenüber anderen Staaten wurde von offizieller Seite in den 1950er- und
1960er-Jahren in der allgemeinen Atom(reaktor)forschung beklagt, von Behörden und Nagra
in den 1970er- und 1980er-Jahren in der Entsorgung als Ganzem, in den 1990er-Jahren
noch in der Errichtung eines Lagers für schwach- und mittelradioaktive Abfälle; in den letzten
Jahren dagegen war es an den externen Kommissionen, die «ungenügende» Entwicklung
des Entsorgungsprogramms vor allem im HAA-Bereich und den Ressourcenabbau bei der
Nagra zu monieren [P478][P434]. Im Einklang mit der international empfohlenen «Kontinuität
der Verantwortlichkeiten» schlug 1998 das erdwissenschaftliche Beratergremium KNE vor,
«dass … phasengerechte Ablauf- und Zeitpläne erstellt werden …, in welchen Zielvereinba-
rungen und geschätzter Arbeitsaufwand der einzelnen Phasen dargelegt werden» [P434:
5] und berief sich hier – paradoxerweise – auch auf Schweden, das sonst von offizieller Seite
im Zusammenhang mit der «zügigen» Realisierung von Endlagern genannt wurde.

Behördliche Aufsicht
Inkonsistent mit «nationaler Aufgabe» und Verursacherprinzip ist die Aufsicht minimal ge-
halten worden, so dass sogar der ehemalige Direktor der HSK, Roland Naegelin, 1996 fest-
stellen musste: «Trotz personellem Ausbau bleiben wir weiterhin dem schweizerischen Prin-
zip treu, dass für ein gegebenes Problem in diesem Land weniger Leute eingesetzt werden,
als das anderswo üblich ist» [P538]. Grössere Personalaufstockungen fanden nur auf mas-
siven äusseren Druck hin statt, nach dem Unfall in Three-Mile-Island und nach der Katastro-
phe von Tschernobyl. Entsprechend gering waren von Anfang an die Ressourcen der exter-
nen Begutachtung, die zu Beginn auch nur auf Druck und spät (1980 mit der Einsetzung der
Untergruppe Geologie der AGNEB) installiert wurde. Im Bereich Entsorgung beschäftigt die
Sicherheitsbehörde HSK (seit 1987) nur zwei Erdwissenschaftler und einen Fachmann für
Sicherheitsanalysen. Geschäfte wie Transportfragen binden zum Teil Kräfte, die hier fehlen.
Die vor über 20 Jahren von Buser erhobene Forderung nach einer «geologischen Landes-
anstalt» [P141] steht nicht mehr auf der Agenda. Bis Ende 1990er-Jahre gab es behördli-
cherseits keine detaillierte Überprüfung der Inventare und Datenbanken der Nagra (die diese
sehr wohl erstellte).

Führung des Bundes, Rolle der AGNEB


Der Mangel an Führung durch den Bund gipfelte in Huhn-und-Ei-Argumentationen, so 1981,
als der Bundesrat sich folgendermassen vor die Nagra stellte: «Das unkonventionelle geolo-
gische Forschungsprogramm der NAGRA ist weitgehend durch den Termindruck bestimmt»,
wissend, dass der Bund den von der Elektrizitätswirtschaft vorgeschlagenen Termin für das
Projekt «Gewähr 1985» 1976 selber festgesetzt hatte. Wichtige, den Rahmen setzende Fra-
gen, wie die Wiederaufarbeitung, wurden vom Bund als «privat», allein im Entscheidungsbe-
reich der KKW-Betreiber liegend, eingestuft. Ebenso hielt es der Bundesrat mit möglichen
Abfallexporten, z.B. 1989 im Zusammenhang mit China: «Die Betreiber der schweizerischen
Kernkraftwerke haben den Bundesrat wissen lassen, dass die Verhandlungen … suspendiert
worden seien.» Konzeptaufträge wurden immer wieder erteilt (an die KUeR 1957, Strom-
wirtschaft 1969, AGNEB 1988), jedoch entweder gar nicht oder nur teilweise bearbeitet.

Bezüglich institutioneller Kontrolle ist bezeichnend, was für eine Rolle die Arbeitsgruppe des
Bundes für die nukleare Entsorgung AGNEB gespielt hat. An sich hätte sie gemäss Pflich-
tenheft von 1978 die Aufgabe, die Konzeptarbeit zu leisten sowie die Arbeit der direkt ver-

105
antwortlichen Betreiber zu begleiten [P11:Beilage 1]164. Abgesehen von diesem zwiespältig
formulierten Mandat, wurde sie auch aus organisatorischen Gründen dieser Aufgabe nicht
gerecht: Sie ist ein rein verwaltungsinternes Gremium, das weder Kompetenzen noch genü-
gend Ressourcen hat. Abgesehen von grundlegenden Dokumenten in der Frühphase zur
Definition von «Gewähr» oder zur Frage einer Bundeslösung beschränkt sich die Arbeits-
gruppe zumeist darauf, jeweils in ihrem Jahresbericht die Aktivitäten anderer Institutionen
zusammenzufassen oder ihnen Raum zur Eigendarstellung zu geben ([P11] bis [P43])165.
Inhaltlich ist unten die Meinung der AGNEB zu verschiedenen Themen wiedergegeben. Es
fällt auf, dass sie zumeist die Haltung der Betreiber bzw. der Nagra vertrat oder gar gerin-
gere Anforderungen stellte (wie im Fall der Inbetriebnahme eines Endlagers für hochradio-
aktive Abfälle). Positiv zu vermerken ist, dass die Arbeitsgruppe 2000 erstmals seit den
Netzplänen der frühen 1980er-Jahre die Forderung an die Nagra nach einem «Vorgehens-
plan» für deren HAA/LMA-Programm bis Ende 2002 gestellt hat [P42:3], 2001 verlangte sie
für 2002 «Grundlagen» für einen «Zeitplan», bis 2003, «einen Zeitplan HAA/LMA [zu] erstel-
len [P43:2].

Konzepterarbeitung
1978 Gründung: Auftrag zu Konzeptarbeit sowie Begleitung unscharf formuliert
1979 «vollständig[e] und kohärent[e] Programmübersicht … könnte zu einer Blockierung der Entsorgungsarbeiten
führen»
1980 «Planung ... und Bau von Zwischenlagern und Endlagern ... solange fortzusetzen, bis für alle radioaktiven
Abfälle vergleichbare Alternativen zu deren Beseitigung vorliegen»
1988 Bundesrat: erteilt im Entscheid zu «Gewähr» einen neuen Auftrag an die AGNEB: Überblick/Begleitung der
Nagra, Koordination, internationale Entsorgung, Grundlagenerarbeitung für allfällige Bundeslösung
1992 «In ihrem 14. Tätigkeitsbericht für das Jahr 1991 wendet sich die Agneb … mit grundsätzlichen, differenzie-
renden Betrachtungen gegen einen Wechsel vom bisherigen Endlagerkonzept zur langfristigen, überwachten
Zwischenlagerung der radioaktiven Abfälle, wie dies verschiedentlich zur Diskussion gestellt wird.»
1995 Die AGNEB «ist der Ansicht, dass für die Entsorgung der schwach- und mittelradioaktiven Abfälle eine Lö-
sung in der Schweiz gefunden werden muss», verschiedene Optionen zur Auswahl: Festhalten am Standort Wel-
lenberg «unter Berücksichtigung der Bedenken der Bevölkerung», Suchen eines neuen Standortes, langfristige
Zwischenlagerung
1992 SMA: «geologisches Endlager nach wie vor unbestritten die beste Lösung», «möglichst bald zur Verfü-
gung», LMA/HAA: «keine dringliche Aufgabe», «Untersuchungen … zielstrebig voranzutreiben. Beim Auftreten
entscheidend neuer Erkenntnisse auf dem Gebiet der nuklearen Entsorgung könnte allenfalls zu einem späteren
Zeitpunkt noch ein Konzeptwechsel vorgenommen werden … für einen rascheren Vollzug der politischen Ent-
scheide zur nuklearen Entsorgung»
2000:Forderung nach einem «Vorgehensplan» für das HAA/LMA-Programm bis Ende 2002
2001: Forderung nach «Grundlagen» für einen «Zeitplan» bis 2003; bis 2003 «Zeitplan HAA/LMA [zu] erstellen»

Projekt «Gewähr 1985»:


1979: Termin nicht zu eng setzen (Nachweis in Schweden war innert 2 Jahren möglich)
1981 mit «Gewähr» «die grundlegenden Zweifel auszuräumen»
1983 gegen Vorschlag ihrer UG AGNEB: für Fristverlängerung
1985 Antrag auf Fristverlängerung
1983 Endlager-Inbetriebnahme geplant auf 1995
1987 «[Der Bundesrat] konnte … auf die Begehren der Parlamentarier nach Fristerstreckung solange nicht ein-
treten, als die Nagra ihren Bericht nicht abgeliefert hatte ….»

164
15.2.1978: «Die Arbeitsgruppe hat ein Projekt für die Gewährleistung einer sicheren Entsorgung der Kern-
energie [sic!] in der Schweiz zu erstellen. Es sind alle einschlägigen Probleme darzustellen und die zu ihrer Lö-
sung notwendigen kurz-, mittel- und langfristigen Massnahmen vorzuschlagen …. Es sind alle wesentlichen
Gesichtspunkte der Entsorgung … in den Gesamtzusammenhang zu stellen … die massgebenden Kriterien zu
benennen …. Die interessierten Kreise können angehört werden.» Inhaltliche Abschwächung, aber programm-
liche Stärkung in der Revision vom 28.3.1979 (Beilage 4): «Die Arbeitsgruppe … erarbeitet die Entschei-
dungsgrundlagen …. Dadurch sollen auf der Seite des Bundes Voraussetzungen geschaffen werden, dass die
nukleare Entsorgung sicher und zeitgerecht realisiert werden kann.»
165
Siehe allerdings 13.3 und Fussnote 272.

106
Einbezug Dritter:
1978 nach Mandat: «Die interessierten Kreise können angehört werden» (Ziff. 1.5).
1979 am 30.8.79 «erste[r] Kontakt mit Exponenten der Erdwissenschaften»
1989 Beschleunigung im Bewilligungsverfahren gefordert

Bundeslösung:
1979 wegen Erzeugerverantwortung «konnte die Aufgabe der Arbeitsgruppe, ein bundeseigenes Entsorgungs-
projekt auszuarbeiten, fallen gelassen werden.»
1980 Pro und Kontra einer Bundeslösung, Fazit: Bund subsidiär, falls «gravierende» Abweichung vom Verursa-
cherprinzip
1988 Bundesrat: Grundlagenerarbeitung für Bundeslösung als neue Aufgabe an AGNEB, «falls von dieser Option
Gebrauch gemacht werden sollte»

Meeresversenkung/Auslandsoption:
1991 Bundesrat «aus technischen Gründen stets» für Option Meeresversenkung, «hat jedoch stets darauf hin-
gewiesen, dass sich die Schweiz nicht zum Schrittmacher der Tiefseeversenkungsmethode machen soll»
1979 Nachweis im Ausland «ausdrücklich» zugelassen
1983 «dem Bund heute keine Alternativen zur Tiefseeversenkung zur Verfügung»
1989 «darauf hingewiesen, dass die Weisungen des Bundesrates aus dem Jahr 1983, wonach die Option Tief-
seeversenkung offenzuhalten ist, nach wie vor ihre Gültigkeit haben»
1992 Bundesrat: Verzicht auf Meeresversenkung, «Die Erkenntnis, dass aufgrund der starken Opposition ge-
genüber der Versenkung von radioaktiven Abfällen im Meer in den nächsten zwei Dekaden nicht mit der Wieder-
aufnahme von legalen Versenkungsaktionen zu rechnen ist sowie des gewachsenen Verständnisses in der Be-
völkerung für globale Zusammenhänge, veranlasste die Mehrheit der AGNEB-Mitglieder, sich für eine Überar-
beitung der Haltung der Schweiz auszusprechen und einen Verzicht auf weitere Versenkungsaktionen vorzuse-
hen.» – «Die Schweiz verzichtet …» «Die Schweizer Delegation … wird diesem Beschluss Rechnung tragen,
ohne dabei eine Führungsrolle einzunehmen.»
1999 «Die Entsorgung der HAA/LMA im Ausland steht heute als Option zur Diskussion. Verschiedentlich haben
auch schon Gespräche zwischen Betreibern von schweizerischen KKW und ausländischen Regierungsvertretern
oder Organisationen stattgefunden und es werden internationale Studien gemacht. Heute zeichnet sich jedoch
kein konkretes Projekt ab. Da die Zeit für die Realisierung eines HAA/LMA-Lagers einige Jahrzehnte beträgt, sind
deshalb die Arbeiten in der Schweiz zielgerichtet weiterzuführen und dürfen nicht mit dem Hinweis auf eine inter-
nationale Lösung hinausgeschoben werden. Sollten HAA/LMA jemals in ein internationales Lager verbracht
werden, müssten zudem insbesondere folgende Bedingungen erfüllt sein: …» (entspricht ungefähr Art. 25 Abs. 3
StSV [P831]). «Aus der Sicht der AGNEB heisst dies u.a., dass die am Lager beteiligten Länder das Gemeinsame
Übereinkommen über die Sicherheit … der Behandlung radioaktiver Abfälle … unterzeichnet und ratifiziert haben
und eine gemeinsame Kommission einsetzen, welche die Einhaltung der obgenannten Anforderungen zu prüfen
hätte.»
1994 «anlässlich der 100. AGNEB-Sitzung»: «Obschon die Schweiz in der Forschung bezüglich Endlagerung
radioaktiver Abfälle immer noch zu den führenden Ländern gehört, ist sie bei der Realisierung eines solchen
Lagers im internationalen Vergleich stetig zurückgefallen. Schweden, Finnland, Frankreich, Spanien und andere
Länder betreiben bereits heute Endlager für schwach- und mittelaktive Abfälle. In 10 Jahren konnte das finnische
Endlager erstellt werden …. In der Schweiz wird es dagegen noch Jahre dauern, bis die ersten radioaktiven
Abfälle in ein Endlager verbracht werden können.»

SMA:
1991 Konzentration auf will einen Standort, Sondierstollen an allen Standorten «ein volkswirtschaftlicher Unsinn»
1994 Standortwahl ist «nachvollziehbar», Wellenberg hat «Vorteile» und ist «voraussichtlich zur Errichtung des
geplanten Endlagers geeignet»
1994 Auflage der «möglichst vergleichbaren geologischen Aussagen» des Bundesratsentscheids vom 1.10.90
erfüllt, Standortwahl «basiert auf einem Datensatz, der eine aussagekräftige vergleichende Gegenüberstellung
der vier potentiellen Standorte erlaubte»
1995 Die AGNEB «ist der Ansicht, dass für die Entsorgung der schwach- und mittelradioaktiven Abfälle eine
Lösung in der Schweiz gefunden werden muss», verschiedene Optionen zur Auswahl: Festhalten am Standort
Wellenberg «unter Berücksichtigung der Bedenken der Bevölkerung», Suchen eines neuen Standortes, langfri-
stige Zwischenlagerung

HAA:
1987 Inbetriebnahme eines Endlagers «frühestens … 2020» (1987 Nagra: international «[a]lle … auf ca. 2020
gekommen»)
1992 LMA/HAA: «keine dringliche Aufgabe»

107
1992 SMA: «geologisches Endlager nach wie vor unbestritten die beste Lösung», «möglichst bald zur Verfü-
gung», LMA/HAA: «keine dringliche Aufgabe», «Untersuchungen … zielstrebig voranzutreiben. Beim Auftreten
entscheidend neuer Erkenntnisse auf dem Gebiet der nuklearen Entsorgung könnte allenfalls zu einem späteren
Zeitpunkt noch ein Konzeptwechsel vorgenommen werden … für einen rascheren Vollzug der politischen Ent-
scheide zur nuklearen Entsorgung»
2001 HAA: Forderung nach «Zeitplan» der Nagra: für Grundlagen bis 2002, in Einzelheiten bis 2003

Zwischenlagerung:
1983 Zwischenlager für MIF nötig, «falls Meeresversenkung ausfallen sollte», Beschluss zu Zwischenlager 1984,
Betriebsbewilligung 1987
1995 gegen maximale Ausnutzung des ZZL

Was institutionell daraus für Schlüsse zu ziehen sind, wird in 16.3 und 16.4 erläutert.

Selbst- und Fremdverständnis der Nagra (Tabelle 20)


Im Einklang mit der unklaren Aufgabenteilung, was die strategische Führung des Entsor-
gungsprogramms angeht, ist die Rolle der Nagra zu sehen. Die Lösung der «nationalen Auf-
gabe» Entsorgung radioaktiver Abfälle durch eine privatwirtschaftliche Institution, also «para-
staatlich» [P878:216], ist mit etlichen Spannungsfeldern, gegenläufigen Erwartungen, Ver-
haltensweisen und Konditionen verbunden (siehe auch Abbildung 24):
• Bund: politischer und administrativer Druck auf «Lösung» (Frist 1985 mit dem Projekt
«Gewähr», Erfolgszwang), vermehrte Kontrolle als bei «privaten» Ansätzen, aber auch
Druck auf Geschlossenheit nach aussen (Abfallinstitution erfüllt ja staatliche Aufgabe)
• KKW-Betreiber: finanzielle und inhaltliche Vorgaben (Kostensenkung, Einfluss auf Pro-
grammierung und parallele Suche im Ausland, siehe auch Tabelle 21), energiepolitischer
Druck (KKW-Ausbau mit Entsorgung gekoppelt)
• Öffentlichkeit: divergierende, nichtkonstante Anforderungen und Grundhaltungen (In-
landlösung, Kostenminimierung, «St. Florian», Erfolgserwartung; Technologie- und/oder
Atomkritik, Erhaltung der Lebensgrundlagen, Föderalismus)
• Opposition/Kritiker: divergierende Erwartungen, Notwendigkeit zum Zusammenschluss
angesichts der – effektiven oder wahrgenommenen – «Koalition» Bund/Betreiber/ Abfal-
linstitution, Technologie- und/oder Atomkritik
• Medien: Aufnahme und Wiedergabe von gegensätzlichen Standpunkten («schwarz-
weiss»), Personalisierung eines komplexen Technologie- und Umweltdiskurses (Exper-
tenstreit, Dichotomie Experte–Laie, Technokrat–Ökofreak, Stadt–Land, Profiteure–Be-
troffene usw.), Ausspielung von «Tagesthemen» (siehe chronologische Argumentati-
onsmuster im Anhang, Band II), Ausspielung populärer Muster (David gegen Goliath,
Misserfolgsgeschichte, Geldvernichtung usw.).
• Abfallinstitution (Nagra, GNW): «die politische Monopolstellung der para-staatlichen In-
stitutionen schwächt … ihre Lern- und Anpassungsfähigkeit in einer Gesellschaft, die
hohe partizipatorische Anforderungen stellt», sie wird «erst durch erhöhten Druck von
aussen [zum Einbezug konkurrierender Interessen in die Planung] gezwungen» (Wälti
1993, [P878:216f.].

Sobald die Nagra Misserfolge zu verzeichnen hatte oder solche bevorstanden, zog sie sich
auf «wissenschaftlich-technische» Fragen zurück oder rief nach Entscheidungen des Bun-
des. Als sich abzeichnete, dass der Termin 1985 nicht einzuhalten war, hiess es (1982):
«Wir verstehen unsere Aufgabe ausschliesslich als eine wissenschaftlich-technische …. Die
Bundesbehörden werden … die Grundlagen liefern für politische Entscheide. Diese liegen
klar beim Bundesrat.» Als der geforderte «Zusatzstandort» für das SMA-Programm nicht zur
Verfügung stand, verkündete die Nagra 1986: Diese Frage solle man «vorläufig offenlassen
… Forderungen wie die nach einem schwachen Relief sind indessen nicht erfüllt. Es liegt
nun an den Bundesbehörden, die erwähnte Frage zu entscheiden …. Die Nagra sucht für
alle Fälle noch einen fünften Sondierstandort. Er käme wahrscheinlich ins Mittelland zu lie-

108
gen» (diesem Versprechen kam die Nagra nicht nach). Nach dem Nidwaldner Nein zum
Wellenberg verlautete 1995 wie auch sinngemäss 2002: «Deshalb ist es jetzt auch am Bun-
desrat und den politischen Instanzen, die weiteren Weichen zu stellen und allenfalls eine
grundsätzliche Neuorientierung vorzunehmen.»

Logische Konsequenz ist die Formierung von Blöcken. Gemäss Buser & Wildi 1984 «ver-
hielten sich die Bundesbehörden als Koalitionspartner der Elektrizitätswirtschaft und der
Nagra» [P150:26]. Durch den zugelassenen Graubereich zwischen strategischer (Bund?)
und operativer (Nagra) Führung hatten die Politiker relativ leichtes Spiel, so Nationalrat Jae-
ger 1990: «Wenn heute der Bundesrat beispielsweise zugeben muss, dass er keine Über-
sicht hat, wo die Abfälle gelagert werden und wie gross die Menge dieser Abfälle ist, ist das
begreiflich. Datenbanken gibt es nicht» [B140:109]. 1998 forderte eine IAEO-Expertengruppe
in einer Beurteilung der HSK eine Definition der Begriffe «schwach-», «mittel-» und «hoch-
radioaktive Abfälle» [P361][P322]. Noch 2002 wird grundsätzlich über Abgrenzung und
Aufteilung des Inventars diskutiert [P403].

Blockbildung war der erwähnten Lern- und Anpassungsfähigkeit nicht zuträglich. Opposition
wie auch jede Kritik im Allgemeinen wurde mit zunehmendem Zeit- und Kostendruck als Ver-
und Behinderung aufgefasst. Zuspitzung einerseits, Abwiegelung anderseits war an der Ta-
gesordnung. Anpassungen erfolgten erst nach Niederlagen, und dann erst noch unausgear-
beitet, so das «angepasste Lagerkonzept» von 1998 [P625]. Was die Nagra als «präzisie-
rende Darstellung der Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit» und vermeintliche Anpassung
an Kritik der Wellenberg-Ausmarchung von 1995 ausgab, war in Tat und Wahrheit eine Ein-
busse an Sicherheit. Auf unbestimmte Zeit offen gelassene Zugangsstollen führen in einem
Bergwerk zu Oxidationen, zu einer hydraulischen Senke, zu einer Beibehaltung des geologi-
schen Ungleichgewichts – alles Phänomene, die mit einer Tiefenlagerung eigentlich verhin-
dert werden sollten.

Die Verquickung der Aufgaben und Positionen liess wiederholte Forderungen nach Auflö-
sung der Nagra und Übertragung der Aufgabe an den Bund aufkommen, bis hin zur zwie-
spältigen Begründung, dass die Genossenschaft «zu teuer ist … und weil ihr Auftrag, ein
Endlager für radioaktive Abfälle zu suchen, nicht mehr zeitgemäss ist. An ihrer Stelle ist eine
Regelung zu setzen, die sinnvollere und sparsamere Lösungen der Beseitigung (durch eine
rückführ- und überwachbare Lagerung) bzw. Vermeidung des Atommülls bringt» ([B232]
NR Weber, 1996). Druck erfährt die Genossenschaft in den letzten Jahren auch von Seiten
der Betreiber, die versuchen, die Gestehungskosten nuklearen Stroms auf dem liberalisier-
ten Markt zu senken. Flüeler 2000 meinte aus dieser Konstellation heraus: «Der Umgang mit
radioaktiven Abfällen ist an einem Wendepunkt .… Druck auf Abfallprojektanten und -betrei-
ber wird nicht nur von weiten Teilen der Öffentlichkeit ausgeübt, sondern auch von deren
Besitzern …. Als mögliche Konsequenz könnte sich eine Allianz einstellen, zwischen pro-
nuklearen Gruppierungen (Aktionäre mit einer Wartestrategie) und Antiatomgruppen (atoma-
res Hüteprinzip an Stelle von Endlagern). Dies könnte in unbeschränkte Zwischenlagerung
ausmünden» [P232:304].

Ausland (Tabelle 21)


Die erwähnten inkonsistenten, durch die Umstände aber erzwungenen Verhaltensweisen der
Akteure treten besonders gut zum Vorschein, wenn der Umgang mit so genannten «Aus-
landlösungen» beleuchtet wird. Mit Wiederaufarbeitung und Meeresversenkung kam bereits
Ende 1960er die Exportstrategie zur Anwendung, so dass Lutz vom KKW Mühleberg 1970
gar die Meinung vertrat, dass das «Abfallproblem … nicht in den unmittelbaren Aufgabenbe-
reich der Kernkraftwerke gehört. Die abgebrannten Brennelemente werden an Wiederaufar-
beitungsanlagen abgegeben» [P504] (es gab in den ersten Verträgen keine Rückführungs-
klausel). Obwohl laut Strahlenschutzgesetz von 1991 und – präzisiert – gemäss dazu gehö-

109
render Verordnung von 1994 die Endlagerung «grundsätzlich» im Inland stattzufinden hat,
sind in allen Lagern und auf allen Ebenen seit Thematisierung der Frage Optionen im Aus-
land entweder zugelassen oder aktiv gefordert worden. In der Vernehmlassung zum Kern-
energiegesetz von 2000 sprachen sich alle Kantone ausser BS, FR, NW, SZ und ZG (Ver-
zicht von AI) für internationale Lösungen als Muss aus [P106:9]. Im Einklang mit mehrfachen
Äusserungen aus dem Bundesamt für Energie schrieb die technische Aufsichtsbehörde HSK
1997: «Ein gemeinsames multinationales Projekt kann auch sicherheitstechnisch von Vorteil
sein …. Es ist somit nicht angebracht, bereits jetzt Schritte zu Realisierung eines solchen
Endlagers in der Schweiz einzuleiten» [P319:1]. Die Nagra selbst hielt sich einesteils die
Option offen und beteiligte sich zeitweise an der Firma Pangea, musste sich andernteils von
Aktionen ihrer Genossenschafter im Ausland (Russland, pazifische Atolle) distanzieren. Die
Haltung dieser Hauptakteure steht im Gegensatz zur – befragten – Meinung der Bevölke-
rung, die in ihrer Mehrheit eine schweizerische bzw. nationale Lösung bevorzugt [P165].
Dies gilt auch für die Europäische Union, wo im Herbst 2001 [G125] immerhin noch 63 Pro-
zent der Befragten Abfall produzierende Länder auch für die Lagerung verantwortlich ma-
chen (1998 waren es drei Viertel). Nicht erstaunlich ist, dass in den Niederlanden (ohne ei-
genes Lagerprogramm bzw. mit dem absoluten Prinzip der Rückholbarkeit, 12.7.1, 14.3,
15.4) am meisten Unterstützung für eine «regionale Lösung» herrscht. Konsistent damit ist,
dass die Menschen in der EU offenbar eher besorgt über die Zustände in anderen Staaten
als im jeweils eigenen sind [G125:8].

Beteiligung Dritter (Tabelle 22)


Bei gegebener Konstellation nur folgerichtig ist die geringe, erst mit der Zeit zunehmende
Beteiligung Dritter an Konzept und Programm zur Entsorgung (externe Experten, Nichtregie-
rungsorganisationen und allgemeine Öffentlichkeit). Noch 1980 musste die erst – auf Druck
der Erdwissenschaften hin – eingesetzte Untergruppe Geologie der AGNEB fordern, dass
«Öffentlichkeit und Publikation … unbedingt notwendig» seien. Ebenso frappant ist aller-
dings, dass die Frage der Beteiligung aller relevanten Akteure (englisch «stakeholder in-
volvement») gegen Ende der 1990er-Jahre stark an Verbreitung gewonnen hat (siehe Kapi-
tel 11, 14.3 und 16.3); man ist versucht, international von einem Paradigmenwechsel zu
sprechen. Der Direktor der schwedischen Nuklearaufsicht SKi, Sören Nörrby, formulierte es
1997 so: «Es gibt eine stete Tendenz weg von Aktivitäten um Information und Erziehung der
allgemeinen Öffentlichkeit hin zu einer neuen Einstellung, die sich eher auf Dialog und Ein-
bezug der Öffentlichkeit und der örtlichen Politik ausrichtet» [P677:15]. Die Eckpunkte der
Beteiligung Dritter finden sich in 16.3, besonders Tabelle 14.

110
Teil III: Perspektive von oben: Entscheidungsprozesse

10 Befunde der Entscheidungsforschung

10.1 Vorbemerkung

Bei der Erarbeitung von Risikowahrnehmungsaspekten im Rahmen des (internen) Berichts


für das Bundesamt für Energie [G64] zeigte sich, dass dieser Ansatz für eine angemessene
Analyse des Problems radioaktive Abfälle zwar wichtig und notwendig, aber nicht hinrei-
chend ist. Folgende Punkte spielen dabei eine Rolle:
• Da offensichtlich der reale Sachzwang von radioaktiven Abfällen besteht, ist letztlich eine
Entscheidung zur Handlung nötig, falls ein verantwortungsvoller Umgang mit den Stoffen
angestrebt wird.
• Risikowahrnehmungsfragen beziehen sich in der Regel auf Individuen, die notwendige
Entscheidung wird aber von Kollektiven getroffen.
• Selbst die Risikowahrnehmungsforschung fordert nach einer 20-jährigen individualisti-
schen Phase eine «Politisierung» ihrer selbst [R112][R113]; individuelle Risikowahrneh-
mung erklärt Nicht-Akzeptanz ungenügend [G239].
• Die eingangs geschilderten «Entscheidungsanomalien» beziehen sich nicht allein auf
Personen, sondern auf Gruppen und Organisationen, was eine institutionelle Sichtweise
bedingt.
• Erkenntnistheoretisch ist auch Nowotny & Eisikovic 1990 zuzustimmen, «dass es nicht
der ‹technische Fortschritt› ist, der Veränderungen bewirkt, sondern Entscheidungen, es
sind die Folgen von Interessen und von bestimmten Handlungen, ganz gleich[,] ob die
beabsichtigten Folgen mit den tatsächlichen nun übereinstimmen oder nicht» [P678:10].

Nachstehend werden Erkenntnisse aus der normativen und beschreibenden Entscheidungs-


forschung als Grundlage für die Kategorienbildung der Inhaltsanalyse (12.2) verwendet. Die
Entwicklung der Risikoanalyse als Methode dient zur Verknüpfung von Rationalitäts-/Risiko-,
Risikowahrnehmungs- und Entscheidungsfragen. Die darauf aufbauenden inhaltsanalyti-
schen Befunde bilden den Ausgangspunkt für eine Optimierung des Entscheidungspro-
zesses (Kapitel 15 und 16).

10.2 Entscheidung, Problem, Information und Unsicherheit

Durch Entscheidungen werden Handlungsmöglichkeiten oder Alternativen zu – aktiven oder


reaktiven – Handlungen. Entscheiden bedeutet demnach einerseits in einer gedanklichen
Phase Auswahl, anderseits in einer Realisationsphase Willensbildung und -durchsetzung
[E60:2f.]166. Im Prinzip sind Entscheidungsprobleme Informationsprobleme; denn vollständige
Information über einen Sachverhalt würde die Diskussion zur Frage der Entscheidung
erübrigen – es ergäbe sich keine Abweichung vom Ist- zum Sollzustand, es gäbe also gar
kein «Problem» (Abbildung 17). Ist die Information aber unvollständig, ja sogar variabel, wird
nicht mehr nur danach gefragt, was zu tun oder zu unterlassen ist, sondern ob zuvor zusätz-
liche Information beschafft werden soll oder nicht. Zum Problem der Handlungsentscheidung

166
Hierbei wird unterstellt, dass einer Urteilsbildung («judgement») eine tatsächliche Auswahl («choice») folgt –
eine Annahme, die in der Sozialpsychologie nicht unumstritten ist [E1:235]. Die Entscheidungsforschung geht in
der Regel davon aus, dass Entscheidungen auch tatsächlich umgesetzt werden.

111
kommt das Problem der Informationsentscheidung hinzu [ebd.:Vf.]. Information ist zweckori-
entiertes Wissen in einer zukunftsgerichteten Entscheidungssituation; sie dient dazu, die
Unsicherheit des Entscheiders über die in der Zukunft tatsächlich eintretende Entwicklung zu
reduzieren.

Planung als
gedankliche Organisation als
Entscheidung als
Vorbereitung der Umsetzung der
Problemlösung
Entscheidung, Entscheidung
3
Informations- 4
beschaffung
2

Kontrolle als Ist-


Soll-Vergleich:
Problem gelöst?
1/5

Abbildung 17: Entscheidung im Regelkreismodell einer Institution (verändert nach Mag 1990 [E60:3]). Wichtig ist
die Verknüpfung des iterativen und zyklischen Entscheidungsprozesses mit der Schlaufe Problemformulierung
(Soll-Ist-Abweichung, 1), Informationsbeschaffung (2), Entscheidung («erste» Lösung des Problems, 3), Umset-
zung («Organisation», 4) und Kontrolle (allenfalls «zweite» Lösung des Problems, 5).

Entscheiden heisst also nicht nur das Bevorzugen einer Option [E47:17]. In der Entschei-
dungsfindung stellen sich auch folgende Fragen:
• Wie wird ausreichendes Wissen gesammelt? (Abbildung 43)
• Wie ist bei Unsicherheit zu urteilen? (Siehe 12.9.)
• Wie werden einzelne Werte integriert? (Dimensionsdiskurs in Kapitel 15)
• Wie werden die möglichen Auswirkungen eingeschätzt? (Tabelle 13)
• Wie werden die Optionen wahrgenommen? (Teil II)

Entscheiden umfasst somit den Prozess der Entscheidung samt Beurteilung, Wahl und idea-
lerweise Umsetzung.

Bei komplexen Problemen wie dem vorliegenden sind zumeist mehrstufige Kollektivent-
scheide nötig, die sich – idealerweise iterativ – in Teilentscheiden über einen langen Zeit-
raum hinziehen können. Mintzberg et al. schlagen folgende Struktur des Entscheidungspro-
zesses vor:

112
Validierung: Vergleich von Ausgangs- (Ist) und Endzustand (Soll)

Vorprüfung
Suche
("screen")
Urteil -
Bewertung -
Wahl

Problem-
Analyse
(an)erken- Diagnose Absegnung
Bewertung
nung

Aushandlung -
Lösungs- Bewertung -
entwurf Wahl
("design")

Problemidentifizierung -entwicklung -auswahl


Anstoss -> Zielsuche Lösungssuche Auswahl
Situationsanalyse Zielformulierung Synthese Analyse Bewertung Entscheidung Ergebnis/Anstoss

Abbildung 18: Allgemeines Modell des strategischen Entscheidungsprozesses (verändert nach Mintzberg et al.
1976 [E65:266]). Unten ist das Grundmodell des «Problemlösungszyklus» im Systems Engineering aufgezeigt
[E37:47ff.], wobei «Anstoss» die Schliessung des Regelkreises bedeutet, «Synthese» ist die Erarbeitung von
Lösungsvarianten, «Analyse» deren Überprüfung. Bei schlecht definierten Problemen sind die Phasen zumeist
nicht so scharf trennbar [E1:274] (siehe unten).

Ausgangspunkt einer angemessenen Problemlösungsstrategie ist eine sorgfältige Situati-


onsanalyse mit einer passenden Systemmodellierung. Zur Phase der Problemidentifizierung
gehört ausserdem die Formulierung der Ziele, denn «optimale Entscheidungen sind ... immer
zielentsprechende Entscheidungen» [E60:28]. Daher ist es erstaunlich, dass in 21 der
25 von Mintzberg et al. 1976 untersuchten Entscheidungsprozesse die Entwicklungsphase,
also die Phase der Ausarbeitung von Lösungsoptionen, dominierte [E65:255]. Als «ziemlich
seltsam» taxieren die Autoren die Tatsache, dass die Entscheidungstheorie ihrerseits sich
fast ausschliesslich mit der Routine «Bewertung – Wahl» beschäftigt [ebd.:257]. Abelson &
Levi 1985 stellen einen generellen Forschungsmangel in der Problemerkennung fest [E1:
271]. Nach Janis & Mann 1977 werden in guten Entscheidungen in der Regel etliche Alterna-
tiven tief bearbeitet [E44]. Die Suchroutine passt schlechter zu Entscheidungsproblemen als
die Ausarbeitung von Lösungsentwürfen [E1:273].

Tversky & Kahneman 1988 unterscheiden zwei Entscheidungsphasen: eine erste «Auslege-
phase» («editing phase»), in der «Lösungsoptionen organisiert und umformuliert» werden,
und eine zweite «Phase der Bewertung und Wahl» («evaluation and choice phase») [E48].
Gerade in der Auslegephase ist die sorgfältige Formulierung des Sachverhalts wichtig, die
einen grossen Einfluss auf – unterschiedliche – Bewertung haben kann («framing» nach
Tversky & Kahneman 1981 [E95]). Damit können unerwünschte «Kontexteffekte» vermieden
werden [E42:40]. Oft wird eine Entscheidung schon bei der Lösungssuche vorbereitet. Auf
die zentrale Rolle des Prozesses an sich und damit des Verfahrens wird weiter unten einge-
gangen.

113
Um tragfähige Entscheidungen unter Individuen oder Gruppen bzw. Organisationen zu errei-
chen – wie bestimmt im Umgang mit radioaktiven Abfällen –, braucht es einen «informierten
Konsens», wozu explizit alle möglichen Wege und Konsequenzen von Handlungsverläufen
aufzuzeigen sind [E26].

10.3 Schlecht definierte Probleme

Probleme sind – wie erwähnt – die Wahrnehmung von Unterschieden zwischen einem Soll-
und einem Ist-Zustand [E1:270][E65:253]. Entscheidungsprobleme sind gut strukturiert,
wenn die Entscheider vertraut sind mit deren Anfangszustand (Ist), dem (erwünschten) End-
zustand (Soll) und einer definierten Menge von Übergängen [E59]. Umweltprobleme erfüllen
diese Bedingungen in der Regel nicht und sind somit schlecht definiert [E81][M51:26ff.,34f.].
Bei schlecht definierten Problemen kennt die Entscheidungsforschung kein dominantes
Paradigma, sondern greift auf Konzepte und Methoden vieler Wissenschaften wie Soziolo-
gie, Verwaltungswissenschaften, Politologie oder Psychologie zurück [E1:269]. «Die optima-
le Lösung ist nicht eindeutig bestimmbar. Es lässt sich nur die relativ beste unter den gefun-
denen Lösungen ermitteln» [E70:128].

«Gute» Entscheide sind «gut» im Hinblick auf die Ziele, die verfolgt werden. Somit ist die
Problem(an)erkennung und – indirekt – die Zieldiskussion wichtig (12.5 bzw. 12.7).

Zur Problemdefinition erschwerend kommt bei radioaktiven Abfällen hinzu, dass sie ent-
scheidungstheoretisch ein so genanntes «implizites Problem» darstellen, also durch eine
vorgelagerte Tätigkeit oder Entscheidung (zur Nutzung radioaktiver Stoffe) als Sachzwang
entstanden sind. Insofern ist es beispielsweise «rational», die Frage der radioaktiven Abfälle
mit dem Betrieb der Reaktoren zu koppeln.

10.4 Kriterien der Entscheidungsforschung

Eine Durchsicht der Literatur (18.2.2) ergibt folgende Aufstellung wichtiger Kriterien zur Über-
prüfung der Qualität einer Entscheidung und eines Entscheidungsprozesses, die primär sys-
temtheoretisch [E37] fundiert ist (Tabelle 7, S. 115 bis 117):

114
Entscheidungskriterien Erläuterung [Literatur]
Systemverständnis Systeme bestehen aus Komponenten und Beziehungen. Die Art der Verknüp-
fung (Vernetzung) der Komponenten definiert Struktur und Eigenschaften des
Systems [E70:36]. Komplexe Systeme sind gekennzeichnet durch die Vernetzt-
heit ihrer Komponenten/Teilsysteme, ihrer vielfältigen Dynamik und unserer un-
vollständigen Information über sie [E13:58-66]. Diese Eigenschaften zeitigen
Folgen in Bezug auf Zielsetzung, Modellbildung und Informationssammlung,
Prognose und Extrapolation, Massnahmenplanung, Entscheidung und Durch-
führung sowie Bewertung der Handlungsstrategien [ebd.:67-73]. Soziotechni-
sche Systeme bestehen aus einem technischen und einem gesellschaftlichen
Teil; sie können im Unterschied zu rein technischen Systemen nicht nur ihren
Zustand, sondern auch ihre Systemstruktur ändern, indem sich beispielsweise
die Anforderungen der Benutzer ändern [E70:100]. Eine Problemlösung muss
bezogen auf das Ziel sein, die Ziele leistungsfähig und zudem flexibel
[ebd.:101]. Komplexe Systeme bedürfen verschiedener Analysemittel zum Sys-
temverständnis im Hinblick auf seine Funktionsweise, seine Stärken und
Schwächen sowie deren Ursachen, die wesentlichen Einflussfaktoren, das Sys-
temumfeld, die Chancen und künftigen Gefahren für das System [ebd.:71f.].
Jede Problemstellung ist Teil eines Ganzen, der Problemlösungsprozess muss
sich somit immer auch nach aussen, auf das System- und Problemumfeld rich-
ten [ebd.:6].
Vermeidung von Denkfehlern Da ausserdem komplexe, vor allem soziotechnische Systeme keine klar defi-
nierte Struktur haben, folglich in ihrem künftigen Verhalten nicht bestimmbar
sind [E70:14], kommt der Vermeidung von Denkfehlern eine besondere Bedeu-
tung zu. Umweltprobleme sind zu vielfältig, als dass wir ihnen allein (zweck-)
rational begegnen könnten [E21]. Gomez & Probst 21997 geben Folgendes zu
bedenken: Probleme sind nie «objektiv» gegeben, sondern werden (von je-
mandem) definiert; ein «gemeinsamer Lernprozess ist Voraussetzung für die
Kommunikation zwischen den Beteiligten» [E70:56]. Lineares Kausalitätsden-
ken ist bei – unerwarteten – Nebenwirkungen, Schwellen und Aufschaukelun-
gen oft überfordert; Wirkungsketten haben dynamische Komponenten ver-
schiedenen Aktivitätsgrades. Analysen können in dynamischen Systemen auf
einmal nicht mehr den Tatsachen entsprechen. Zu kurzfristig dimensionierte
Eingriffe führen eventuell zu einer Destabilisierung des Systems. Die Informa-
tionsbasis über komplexe Systeme ist zu schmal, als dass ihr Verhalten vor-
aussagbar wäre. Gewisse Aspekte können trotz grossem Aufwand nicht lenk-
bar sein: Beherrschbarkeit ist ein Mythos, starre Lösungen gibt es für ein kom-
plexes System nicht. Gegen das System sollte nicht vorgegangen werden, d.h.
die Systemmechanismen sind zu berücksichtigen. – Formale Kriterien für die
Formulierung von Handlungsmöglichkeiten sind in einem soziotechnischen
System nicht allein Weg leitend (so zum Beispiel gegenseitiger Ausschluss, er-
schöpfende Aufzählung [E60:45f.])
Berücksichtigung und Problementscheidungen werden durch mehrfache Stimuli ausgelöst. Deren
Anpassung von Stärke, also kumulierte Amplitude, ist von einer Vielzahl von Faktoren abhän-
Problemstrukturen gig, u.a. dem Einfluss ihrer Quelle, dem Interesse des Entscheiders, dem
wahrgenommenen Nutzen zur Handlung, der damit verbundenen Unsicherheit
und der wahrgenommenen Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Beendigung
der Entscheidung [E65:253]. Schlecht definierte Probleme treten oft im Zusam-
menhang mit Gruppen und Organisationen auf [E44]. Hierbei kann Kritik durch
Konformitätsdruck – welcher Gruppe auch immer – unterdrückt werden [E43].
Bei dynamischen Systemen mit Langfristcharakter sind Rückkoppelungen
wichtig, damit die Wirkungsbeziehungen, das Systemumfeld, die Variabilität
und allfällige Nebenwirkungen ausreichend berücksichtigt werden können
[E70:67ff.]. Lösungen werden so buchstäblich entwickelt.
Zerlegung in Teilsysteme Systemtheorie liefert den Rahmen für eine geordnete, «systematische» Pro-
und Reintegration blemlösung. Nach einer Grobstrukturierung ermöglichen die resultierenden Un-
tersysteme die Bearbeitung von Teilproblemen (Technik, Finanzierung, Politik
usw.). Deren Lösung muss immer im Rahmen des Gesamtsystems erfolgen –
die Teillösungen sind zu einer Gesamtlösung zusammenzufügen. Was als
Komponente und was als System gilt, hängt vom Standpunkt, den Untersu-
chungskriterien und Wahrnehmungsfähigkeiten ab [E70:45].
Untersuchung der Gerade bei komplexen Problemen ist eine umfassende Zielformulierung wich-
Zielbeziehungen, tig, damit unscharfe Vorstellungen überprüft, konkretisiert und ergänzt werden
können [E70:108]. Damit sind aber nicht diffuse «Komplexziele» [E13:81ff.] ge-

115
Komplexziele meint – die genaue Bestimmung von Zielbeziehungen ist hilfreich: Zielgleich-
heit, Zielkomplementarität, Zielneutralität, Zielkonflikt und Zielgegensatz
[E60:31ff.]. Die Gewichtung der Ziele ermöglicht eine bessere Abwägung von
Alternativen und macht die Präferenzen der Beteiligten sichtbar [ebd.:67].
«Mussziele» definieren die Mindestanforderungen an ein System oder eine Lö-
sung; «Sollziele» können als Zusatzanforderungen die Lösung stabilisieren
[E70:117]. Ergebnisse können so in Bezug auf Art/Inhalt, Höhe/Ausmass, Zeit-/
Ortsbezug und Sicherheit beurteilt werden [ebd.:118][E60:67]. Hilfreich ist hier
das Untersuchungskonzept der politischen Programme: Programmziele (Klar-
heit, Reichweite, Geltungsdauer), Instrumente und Massnahmen (finanzielle,
regulative und persuasive Instrumente, Griffigkeit) [E104:42ff.].
Angemessene Behandlung Kontroversen um technische Systeme, z.B. Abfalllager, beziehen sich nicht nur
verschiedener Ebenen auf Risiken, sondern sind nach Kasperson et al. 1992 «in Wirklichkeit gesell-
schaftliche Vertrauenskrisen» [R59:1975]. Zur technischen Ebene tritt eine ge-
sellschaftliche. Bei komplexen, für Viele intransparente Situationen haben Wer-
te eine handlungsleitende Funktion [E89:10]. Verfahrensfragen werden wichtig
– während für Projektanten ein technischer Nutzen (z.B. gutes Auslaugverhal-
ten) massgebend ist, kann für Betroffene der «Prozessnutzen» im Vordergrund
stehen, also ihr Einbezug in das Verfahren ([E92] nach [E40:35]). Der so ge-
nannte «Policy-Stil» spielt dabei eine Rolle: Art des Problemlösungsverfahrens
(Offenheit, Transparenz), Art des Akteurkontakts (Kommunikationsverhalten,
Verhandlungsart), Problemlösungsverhalten (Zielberücksichtigung, Problem-
bezug, Aktivitätsgrad, Planungsperspektive) [E20:214].
Entscheidung unter Entscheidungen sind zukunftsgerichtet und erfolgen somit immer bei unvoll-
Unsicherheit ständiger Information [E60:6]. Wenn den relevanten Ergebnissen Wahrschein-
lichkeiten zugeordnet werden können, spricht man allgemein von Entscheidun-
gen unter Risiko, wenn nicht, von solchen unter Unsicherheit [E1:232]
[E60:74]167. Siehe auch Abbildung 30. Als so zu sagen privilegierte Alternative
sprechen Samuelson & Zeckhauser 1988 in einer Entscheidungssituation bei
Unsicherheit von einem «status quo bias», «um die gewohnte Geschäftspolitik
weiterzuverfolgen, einen Amtsinhaber nochmals für eine weitere Periode zu
wählen, um dieselben Produktmarken zu kaufen oder im gleichen Job zu blei-
ben» [E87:8]. Hanson 1991 folgert, dass Status quo und anpassungsfähige
Alternativen wie das Offenlassen von Optionen, auch die Verschiebung von
Entscheiden, die bevorzugten Strategien unter Unsicherheit seien [E40:49f.].
Kooperationsproblem Umwelthandeln ist ein Kooperationsproblem der Art eines Gefangenendilem-
mas168: Für den Einzelnen wie für die anderen Mitglieder der Gesellschaft ist
es besser, nicht zusammenzuarbeiten und von den Umweltschutzbeiträgen der
anderen Partei(en) zu profitieren; paradoxerweise führt diese individuell ratio-
nale Strategie zu einem kollektiv ineffizienten Gleichgewicht. Kooperation wäre
für alle besser, doch jeder Einzelne überlässt den Umweltschutzbeitrag den
Anderen und nutzt so das öffentliche Gut «Umwelt» als Trittbrettfahrer
[E30:25]. Franzen 1998 [E30:26ff.] schlägt fünf Lösungsmöglichkeiten des Ko-
operationsproblems vor, wovon vier für Umwelthandeln relevant sein können:
Individuen kooperieren häufiger, sofern sie wissen, dass ihre eigene Spielge-
schichte künftigen Spielern bekannt gemacht wird, oder wenn ihnen Vergeltung
droht. Ausserdem sind geeignete externe Eingriffe (etwa Anreize durch den
Staat) förderlich, beschränkt auch moralische Appelle, womit Dissonanzen zwi-
schen Einstellung und Verhalten reduziert werden können.
Nutzung von Warteschlaufen Schlecht definierte Probleme bedürfen einer gründlichen Situations- und Wir-
als Chancen kungsanalyse. «Ein abgekürztes Verfahren mag zwar auf Anhieb als Effizienz-

167
Spezifischer ist die folgende Klassifikation nach Luce & Raiffa 1957 [E57:13] bzw. Alexander 1970 [E2:365]:
Deterministisches Wissen herrscht bei Sicherheit, vollständiges probabilistisches Wissen bei Risiko, teilweises
probabilistisches Wissen bei Unsicherheit, und weder deterministisches noch probabilistisches Wissen gibt es
bei Unwissenheit (Ignoranz) (siehe auch [E40:16ff.]).
168
Für Frey & Bohnet 1996 stimmt die Analogie des Gefangenendilemmas bei vielen Umweltproblemen wie etwa
dem Treibhauseffekt nicht [E32]. Ist der Umweltschutzbeitrag eines Einzelnen nahe bei Null, entfällt für die
Gesellschaft mit vielen Mitgliedern der Anreiz, von der Kooperationsstrategie abzuweichen, sobald die Diffe-
renz zwischen Umweltnutzen und Umweltkosten grösser oder gleich Null ist. Das eigeninteressierte «rationale»
Individuum allerdings hat keinen Kooperationsanreiz. Somit ist das Gefangenendilemma zur Illustration dienlich
(nach [E30:25]). Auf die Asymmetrie im Umgang mit radioaktiven Abfällen – wegen der (nicht anwesenden)
künftigen Generationen als «Mitspieler» – wird in 12.10 zurückgekommen.

116
steigerung erscheinen, längerfristig zahlt es sich jedoch nicht aus. Werden
nämlich Chancen und Probleme ungenügend oder zu spät analysiert, so be-
stimmen letztlich Sachzwänge die Handlungen» [E70:66]. Ninck u.a. 1997
sprechen bei Lösungsvorgängen schlecht strukturierter Probleme von oft ein-
tretenden «Inkubationsphasen», wo man sich nach intensiver Beschäftigung
vorübergehend vom Problem löst, bevor Lösungsideen konkretisiert und aus-
gearbeitet werden [E70:129f.]. In politischen Prozessen erkennen Freiburghaus
& Zimmermann 1985 eine «Latenzphase», in der sich z.B. dem Staat eine
neue Aufgabe stellt oder eine alte neu, in der die politische Arena erst herge-
richtet wird, die Akteure ihre Stellungen noch nicht (nicht mehr) fest bezogen
haben und die Spielregeln noch nicht festgeschrieben sind [E31:88f.].
Tabelle 7: Kriterien zur Überprüfung von Entscheidungen und Entscheidungsprozessen.

Kleindorfer et al. 1993 schlagen folgenden Weg vor [E50:388ff.], um die Qualität der Ent-
scheidungsfindung zu verbessern (und um letztlich wohl zu einer «guten Entscheidung» zu
gelangen [E15])169:

Element 1: Problemidentifizierung
• Definition des real anstehenden Problems (Problemwahrnehmung)
• Verhältnis des Problems zu Zielen, Werten und Bedürfnissen
• Untersuchung auf der angemessenen Ebene (Analyseebene, Massstab)

Element 2: Institutioneller Rahmen


• Identifizierung der primären und sekundären Akteure
• Grad des Verständnisses für deren Ziele, Sichtweisen, Sachzwänge, Agenden
• Differenzen der Ziele usw.
• Wechselwirkung der Ziele usw.
• Verschachtelung sozialer Ebenen (Individuen, Gruppen, Organisationen, Gesellschaft)

Element 3: Informationssammlung
• Informationsbedarf in Bezug auf Tatsachen, Annahmen, Werte der Akteure zur Entwick-
lung eines systematischen Problemzugangs
• Entscheidungsanomalien («biases»), Umgang damit
• Kosten und Nutzen der Sammlung zusätzlicher Information
• Verhältnis von Lösungsverfahren zum Informationsbedarf

Element 4: Wahlprozess
• Auswahl der Ansätze zur Problemlösung
• Beteiligung von Akteuren
• Techniken
• Abwägung zwischen Aufwand (Kosten) und Präzision (Nutzen)
• Wahl der Entscheidungskriterien
• Auswirkungen von Verschachtelung («nestedness»), Komplexität und Legitimation auf
den gewählten Lösungsansatz

Element 5: Umsetzung
• Erfolgsanteil von Rückkoppelungen (Lerneffekte und Verbesserungen in der Zeit) sowie
Kontroll- und Überprüfungsverfahren

169
Der Ansatz entspricht grundsätzlich dem «Problemlösungszyklus» des Systems Engineering [E37:47ff.]. Siehe
auch Abbildung 18.

117
• Kriterien der Legitimation (Prozess, durch den die Ergebnisse der Problemlösung als
plausible Lösungen für ein relevantes Problem begriffen werden)
• Bewertung des Entscheidungsprozesses (periodische Überprüfung, Reviews, Bench-
marking)

Der skizzierte Weg wird unterstützt durch fünf Leitsätze und Konzepte:
1. Kontextabhängigkeit: Analyse der Referenzpunkte und Formulierung («framing»)
2. Prozess: «Gute Entscheidungen ergeben sich aus einwandfreiem Prozess, gerade so
wie souveräne Golf- oder Tennisabschläge sich aus souveränen Schlägen ergeben»
[ebd.:392]170, Bedarf nach Analyse über lange Zeiträume, Analyse von Fehlerquellen
durch Beobachtung, Suche kostenwirksamer Strategien zur Prozessverbesserung
3. Verschachtelung der Ebenen («nestedness»): Überprüfung komplexer Tatbestände
aus verschiedenen Perspektiven, Anerkennung und Transparentmachung der Ver-
schachtelung, Langfristperspektive (über mehrere Perioden)
4. Beschränkte Rationalität («bounded rationality»): begrenzte Informationsverarbei-
tungsfähigkeit (Notwendigkeit von Abwägungen), Unterteilung und Strukturierung
komplexer Entscheidungen
5. Legitimation: gemeinsame Formulierung von für Schlüsselakteure relevanten Krite-
rien, eine «Entscheidung kann nur erfolgreich sein, wenn sie von allen Parteien als
berechtigt wahrgenommen wird» [ebd.:397], weit gefasster Partizipationsprozess

Es gibt keine «einfachen» Entscheidungsregeln, -muster oder -strategien, nach denen in


komplexen Situationen wie dem Umgang mit radioaktiven Abfällen vorgegangen werden
kann, zumal die (heutigen) Entscheider die «Güte» des Ausgangs ihrer Entscheidung nicht
bewerten (und auch nicht zur Rechenschaft gezogen werden (können)). Doch lassen sich
nach Jungermann u.a. 1998 gewisse notwendige Bedingungen oder positive Charakteristika
einer Aufgabe formulieren [E47:271ff.]:
• Mit steigender Anzahl der Optionen wird eher attribut- als optionenorientiert entschieden,
es wird also nicht Information über eine Option auf allen Attributen (Merkmalen einer Op-
tion) gesucht, sondern Information über alle Optionen auf dem wichtigsten, dann auf dem
zweitwichtigsten Attribut usw.
• Eine Erhöhung der Attribute erhöht das Vertrauen der Entscheider in ihre Urteile und
Wahlen.
• Zeitdruck erhöht die Fehlerquote.
• Konkrete Information wird von Entscheidern impliziter Information vorgezogen.
• Übersichtliche Information erleichtert die Entscheidung und wird eher verwendet.
• Die Vollständigkeit der Optionen hat einen Einfluss auf das Entscheidungsverhalten;
wenn eine Option auf vielen Attributen gut abschneidet, wird geschlossen, dass sie
ebenso gut abschneidet auf einem Attribut, über das wenig Information vorliegt.
• Das Darstellungsformat spielt eine Rolle, also die Art, wie Optionen präsentiert werden
(so genanntes «framing»).

Auch wenn die Entscheidungsforschung keine einheitliche Modellierung kennt, sind doch alle
Ansätze system- und prozessbezogen (siehe auch das «Lebensphasenmodell» im Systems
Engineering [E37:47ff.]. In Kapitel 15 und 16 wird versucht, die Erkenntnisse der Entschei-
dungsforschung zu berücksichtigen.

170
Das Englische unterscheidet zwischen «shot» (finalem Abschlag) und «swing» (vorgängigem Schlag als
Bewegung).

118
11 Entwicklung der Entscheidungsfindung bei technischen
Systemen
Im Hinblick auf radioaktive Abfälle müssen Fragen der Entscheidungsfindung, der Risiko-
methodik und der Risikowahrnehmung verknüpft werden. Im Folgenden werden an Hand der
Entwicklung der Risikoanalyse171 die Veränderung von Entscheidungskonzepten, Perspekti-
ven von «Rationalität»172, Risikowahrnehmung, dies mit Einbezug der Beteiligten, skizziert.
Damit soll dargelegt werden, dass die These der Entscheidungsanomalien, die von einer
einzigen gültigen Zweckrationalität ausgeht, erweitert werden muss [E45][E52][E73][E74]
[E80][R137]. Es wird unterstellt, dass die Diskussion von Rationalitäten zu einer angemes-
senen Beschreibung des anstehenden Entscheidungsproblems führt, zu einem logischen
Schritt, der bisher allerdings oft nicht gemacht worden ist [R32:95]. Befunde der Risikowahr-
nehmung wurden in Tabelle 2 aufgezeigt. Folgerungen in Bezug auf den Entscheidungspro-
zess im Umgang mit radioaktiven Abfällen werden in Tabelle 8 gezogen. In Kapitel 16 erfolgt
ein Vorschlag in Richtung integrierter Risikoanalyse.

Anzumerken ist, dass die jeweiligen Abläufe schematisiert und die Akteurgruppen idealty-
pisch bzw. stark vereinfacht dargestellt sind (so gibt es natürlich nicht «die Öffentlichkeit»,
auch nicht «die Opposition», aber auch nicht «die Behörden» oder «die Ingenieure»).

11.1 Frühzeit (bis in die 1960er-Jahre)

Prozess:
Ein Projektant legt ein Projekt vor (Entscheidungsschritt 1) (siehe Abbildung 19 unten) – die
Behörde begutachtet und entscheidet (Schritte 2 und 3) (nach dem Motto «Entscheiden –
Ankündigen – Durchsetzen»173)

Mentales Modell:
– «absolute» Rationalität: «objektiv», im Prinzip quantitativ vollständig erfassbar, allerdings
meist noch nicht nach der Formel Risiko R = Eintretenswahrscheinlichkeit eines Ereignisses
W x Schadensausmass A

Techniken:
– deterministische Sicherheitsanalyse (mit genügendem Sicherheitszuschlag)

Akteure:
– Ingenieure und Naturwissenschaftler (bei Projektant und Behörden)
– Öffentlichkeit: passive Rolle

171
Dies geschieht in Anlehnung an und Weiterentwicklung von Otway & Thomas 1982 [R88] sowie Fischhoff 1995
[R34]. Siehe auch Covello & Mumpower 1985 [M8] für technische sowie Nowotny und Eisikovic 1990 [P678:
v.a. 25ff.] für soziologische Belange.
172
Rationalität ist «in bezug auf eine gegebene Situation ‹stimmiges›, angemessenes, sinnvolles Verhalten, das
auf Einsicht begründet ist» [R8:Bd. 18,87], aber sogar «Handeln mit dem grösstmöglichen Offenhalten von
Möglichkeiten» (von Foerster nach Luhmann [R75:185]). Für die interessierende Argumentation werden die
Begriffe Rationalität und Risiko parallel geführt. Siehe dazu Abbildung 3.
173
Engl.: wörtlich «entscheiden – verkünden – verteidigen» («decide – announce – defend»).

119
Projektant Sicherheitsanalyse
1

Behörden Risikobewertung linearer Prozess


eindimensionales
2
System

Risikoentscheidung
3

Abbildung 19: Vereinfachtes 3-Schritt-2-Akteure-Entscheidungsmodell: Auf die Analyse des Projektanten erfolgt
linear – mehr oder weniger direkt – Begutachtung und Entscheid durch die Behörden.

Dem beschriebenen Modell liegt zu Grunde, dass Risikowahrnehmung durch «objektive»


Daten geleitet werden soll und durch rationale Argumente, die – technische – Rationalität der
Ingenieure und Wissenschaftler, verändert werden kann [R82:126]. Diese Rationalität ist in
dem Sinn eindimensional [G60:123], als sie Risiko auf eine quantifizierbare Grösse redu-
ziert174.

Institutionell ist hervorzuheben, dass die Thematik radioaktiver Abfälle nicht im Rahmen ei-
ner eigenen Disziplin oder Fachöffentlichkeit angegangen wird, sondern direkt von den Abfall
produzierenden Organisation bzw. von aus diesen entstandenen Unternehmungen. Wohl
geschah und geschieht dies in Zusammenarbeit mit Universitäten und Forschungslabors,
doch sind seit Beginn der Abfallerzeugung Probleme bzw. Problemlösungsmuster von den
Produzenten definiert bzw. erarbeitet worden. Risikowissen, Erkenntnismonopol und Res-
sourcen lagen von Beginn weg bei den Produzenten, was die Stellung anderer Akteure –
auch der Aufsichtsbehörden – schwächte und die Reviewtätigkeit auf die nukleare Abfallge-
meinschaft beschränkte175.

Diesen beiden Modellen – Rationalitäts- wie auch Institutionenmodell – entspricht der Um-
gang mit radioaktiven Abfällen in den 1970er-Jahren in der Schweiz. So bestand die erste
offizielle Arbeitsgruppe zur Frage der Entsorgung, der Koordinations-Ausschusses Radioak-
tive Abfälle KARA, die das «nationale Konzept» der Endlagerung schuf, aus Vertretern des
Bundes, der Werke, der Nagra, des EIR und von Motor Columbus. Institutionell war man
minimal strukturiert, «übereinstimmend» wurde «auf ... eine eidg. Fachkommission verzich-
tet» und mit dem Ausschuss eine «flexiblere, formlosere Lösung gefunden»; ein einziger –
neu eingestellter – Mitarbeiter in der ASK (heute HSK) war allein zuständige für radioaktive
Abfälle.

174
Allerdings ist hier anzumerken, dass Promotoren der quantitativen Risikoanalyse wie Kaplan & Garrick bereits
früh (1981) von einem einfachen Produkt als Risikodefinition Anstand nahmen und vor Simplifizierungen warn-
ten [M29:97]. Dass Systemverständnis im Vordergrund steht, gilt besonders für die Anwendung auf radioaktive
Abfälle (J. Garrick, pers. Mitt., 15.9.98).
175
Es ist bezeichnend, dass Modelle und Sicherheitsanalysen im Bereich radioaktiver Abfälle zwar seit jeher in
der internationalen Abfallgemeinschaft diskutiert und harmonisiert, doch erst seit wenigen Jahren in wissen-
schaftlichen Zeitschriften zur Diskussion gestellt werden. Siehe Fussnote 297.

120
11.2 Entstehung der (probabilistischen) Risikoanalyse (1970er-Jahre)

Zusätzlich zu ihrer Funktion als (technischer) Schwachstellenanalyse wurde die quantitative,


ganz oder teilweise probabilistisch angelegte Risikoanalyse zur Begründung der Akzeptabi-
lität niedriger Risiken und als Werkzeug zur Erfassung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses
entwickelt176. Hintergrund war meist die wachsende Opposition der Öffentlichkeit, d.h. des
Laienpublikums, gegen grosstechnische Vorhaben, der zu begegnen war.

Prozess:
Der Projektant legt ein Projekt vor (Schritt 1) (siehe Abbildung 20 unten) – die Behörden
überprüfen (mittels Reviewing)(Schritt 2) und entscheiden (Schritt 4); die Öffentlichkeit «er-
scheint » (oft als Opposition) und wird aufgeklärt (Schritt 3)

Mentale Modelle:
– «absolute» Rationalität für die Risikoanalysen (R = W x A)
– «beschränkte» Rationalität («bounded rationality») der Öffentlichkeit, die zu so genannten
«kognitiven Anomalien» führt (siehe Simon 1957 [E91])

Techniken:
– deterministische Sicherheits- und probabilistische Risikoanalysen (mit möglicherweise ho-
hem Schaden, aber bei geringen – errechneten – Wahrscheinlichkeiten), gefolgt von
– «Risikokommunikation» (Aufklärung) der Öffentlichkeit zur Akzeptanz der Entscheidung

Akteure:
– Ingenieure und Naturwissenschaftler (für die Analyse der «objektiven» Risiken)
– Sozialwissenschaftler (für die Wahrnehmungsstudien zu «kognitiven Anomalien»)
– Kommunikationsfachleute (zur Aufklärung der Öffentlichkeit, mindestens Abschwächung
ihrer «Ängste»)
– Öffentlichkeit (als Aufklärungsbedürftige)

176
Es muss betont werden, dass die Probabilistik bei der Endlagerung radioaktiver Abfälle nur sehr vorsichtig und
selektiv angewandt wird (siehe Flüeler & van Dorp 2000 [G69], auch [G183][G184][G191][G198][G262]).

121
Projektant Behörden
Risikoanalyse 1

Risikowahrnehmung Risikobewertung
3

Risikokommunikation
"kognitive
Risikomanagement
Anomalien"
Öffentlichkeit
Risikoentscheidung
Risikoakzeptanz 4

linearer Prozess
mehrdimensionales
System

Abbildung 20: 4-Schritt-2+1-Akteur-Modell: Zum in Abbildung 19 genannten Modell hinzu tritt die Risikokommu-
nikation zur Belehrung/Aufklärung der Öffentlichkeit als «passiver» Akteurin. Der Prozess ist immer noch linear,
aber mit dem Störglied Öffentlichkeit wird das System mehrdimensional.

Den Modellen in Abbildung 19 und Abbildung 20 entspricht etwa der Umgang mit radioakti-
ven Abfällen bis Ende 1990er-Jahre in der Schweiz: Er liegt im Wesentlichen auch dem
TRUSTNET-Paradigma «von oben nach unten» zu Grunde [M12:11ff.][G90]. Die Beteiligung
Dritter (externer Experten, Nichtregierungsorganisationen und der allgemeinen Öffentlichkeit)
war anfangs minimal, noch 1980 musste die erst – auf Druck der Erdwissenschaften hin –
eingesetzte Untergruppe Geologie der AGNEB fordern, dass «Öffentlichkeit und Publikation
… unbedingt notwendig» seien. 1986 konstatierte der Jurist Seiler: «Im … Entsorgungs-
bereich gab es … überhaupt nie eine Verfahrensbeteiligung Dritter, indem bei der Erteilung
der Betriebsbewilligungen der ganze Fragenkomplex unberücksichtigt blieb … und im Termin
1985 Dritte nicht beteiligt wurden.» Die offiziellen Akteure verhielten sich paternalistisch. So
schrieb die Nagra 1987 zu Einwendungen Betroffener im Verfahren zum HAA-Bohrgesuch
von Siblingen: «Die Nagra hat ein offenes Ohr für echte Sorgen und Nöte betroffener Men-
schen …. Sie erfüllt … eine Aufgabe des Umweltschutzes. Diese lässt sich nicht mit politi-
scher Stimmungsmache lösen. Die psychologischen Auswirkungen von Sondierungen
hangen zu einem grossen Teil von den Betroffenen selbst ab …. Es steht jedermann frei,
sich objektiv zu informieren und damit irrationalen Ängsten zu begegnen.»

Ebenso überraschend ist – wie erwähnt – allerdings, dass die Frage der Beteiligung aller
relevanten Akteure zusehends an Verbreitung gewonnen hat (siehe Tabelle 22 und Tabelle
14 sowie Kapitel 11 und 16.3).

11.3 Soziale Rationalität

Die Eskalation der Risikofrage findet auf zwei Ebenen statt: Einerseits wurden die Techniken
und damit ihre Risiken komplexer, anderseits die Entscheidungsabläufe komplizierter, indem
die Kluft gewachsen ist zwischen dem Risikoanalytiker (der das Risiko berechnet), dem Ent-
scheider (der es will bzw. zulässt) und dem Betroffenen (den es – im Fall von langfristigen
Risiken – eventuell noch gar nicht gibt). Hinzu kommt, dass mehrere Konfliktebenen zu un-

122
terscheiden sind. Nach von Winterfeldt & Edwards 1984 [R126] ist zu unterscheiden zwi-
schen Konflikten über
• Daten und Statistiken
• Schätzwerte und Wahrscheinlichkeiten
• Annahmen und Definitionen
• Kosten-Nutzen-Vergleiche
• Verteilung von Risiko, Kosten und Nutzen
• gesellschaftliche Grundwerte.

Der Streit um die Atomkernenergie – und z.T. folglich um radioaktive Abfälle – bewegt sich
auf allen Ebenen, wobei die Kontrahenten gleichzeitig auf verschiedenen Niveaus sein und
somit aneinander vorbeireden können (siehe Abbildung 1).

Gerade der Hinweis auf die verschiedenen Arten von Unsicherheiten (siehe zusätzlich 9.4.3
und 12.9) macht deutlich, dass diese aus Expertensicht zweifellos diffuse «soziale Rationa-
lität» umfassend die Eigenschaften von Grosstechnologie und «evolutionären Risiken» be-
schreiben k a n n . In der öffentlichen Diskussion spielen Risikoeigenschaften eine Rolle, die
in Risikostudien nicht behandelt werden [R47][R133], zum Teil – gewissermassen wegen
«Überkomplexität» – nicht behandelt werden können: Bei der Atomkerntechnik sind dies
beispielsweise der Zusammenhang von militärischer und ziviler Nutzung bzw. die Weiterver-
breitung von Atomwaffen177, die «Normalität» von Katastrophen durch die systemimmanente
Versagenssituation [E74:57-93][E72] oder die Langfristigkeit und Irreversibilität potenzieller
Folgen. Nach Wynne 1983 nimmt die Öffentlichkeit eine Beurteilung der gesamten Technik
und deren Institutionen vor [R133].

Der aufgezwungene Charakter von Hochtechnologie lässt u.U. auch die Sankt-Florians-
These178, ja die Rolle von Opposition überhaupt, in einem anderen Licht erscheinen. Kemp
1992 konnte zeigen, wie lokale Widerstandsgruppen, die radioaktive Endlager nicht in ihrem
Hinterhof haben wollten («not in my back yard», weshalb sie NIMBY's genannt werden
[R78]179), zu Informationslieferanten und Vertrauenspersonen für eine Gemeinde wurden, die
sich sonst ausgeliefert in einer Entscheidungsmaschinerie Anderer vorkam. So wurde auch
eine gewisse Fairness der Debatte wiederhergestellt [G12]. Krohn & Krücken 1993 sind der
Meinung, dass «das leicht belächelte Sankt-Florians-Prinzip (‹zünd anderer Leute Häuser
an›) ein Veto-Prinzip (‹bei uns nicht›) ist, das sich als sozialer Motor zur Produktion zukunfts-

177
Dieser Zusammenhang ist der nuklearen Gemeinschaft sehr wohl bekannt, aber sie besteht auf der, nach ihrer
Meinung auch faktischen Trennung der beiden Aspekte. Bei der Beurteilung im Rahmen der «sozialen
Rationalität» schwingen folgende Sachverhalte dagegen mit: Die Internationale Atomenergie-Organisation
IAEO darf systematisch nur Anlagen von Nicht-Atomwaffenstaaten kontrollieren; militärische Anlagen in Atom-
waffen-Staaten werden nicht [G30:17], Wiederaufarbeitungsanlagen nur z.T. international überwacht. Der Fall
«Irak» macht die Schwächen des internationalen Kontrollsystems besonders deutlich [P713:16-32]. Hug
1987/1998 weist die Offenhaltung der militärischen Option für die Schweiz nach [P330][P332][P333], was vom
offiziellen Historiker des damaligen Eidg. Militärdepartements EMD bestätigt wird (Stüssi-Lauterburg 1995
[P835]). Dass der Zusammenhang auch tatsächlich gemacht wird, ist empirisch belegt (z.B. in Eiser et al. 1990
[G54:107]).
178
In Weiterführung des Gedankens könnte auch der Einstieg in die Nutzung der Atomkerntechnologie ohne
Konzepte der Abfallwirtschaft als «St. Florian» definiert werden. Doch ist die Bemühung von «NIMBY» oder St.
Florian weder in der einen noch in der anderen Weise produktiv; sie führt zu Etikettierung und Schuldzu-
weisung, ohne das Problemmuster zu erkennen [[P687]. Überdies wird sie durch Empirie widerlegt: Von
100 000 Bildern, die Slovic et al. 1991 durch Wort-/Bildassoziationen in einer Umfrage erhielten, sind nur
273 auf «NIMBY» zurückzuführen [G245:1605]. Andere Untersuchungen bestätigen dies [R40][G239].
179
Die englische Bezeichnung ist weniger abschätzig als die deutsche. Schliesslich sollte der Heilige Florian eben
die Häuser anderer Leute anzünden. Zudem gibt es auch den neutraleren Begriff: «Locally unwanted land-use
(LULU)» [R40]. Oberholzer 1998 spricht von «lokal unerwünschten Projekten, Anlagen und Einrichtungen
(LUPAE)» [P687:3]. Im Gegensatz zur egoistischen «NIMBY»-Verteidigung von Sonderinteressen hebt der Be-
griff «NIABY» (‹not in anyone's back yard›) den allgemeinen Wertkonflikt hervor [MA21:11].

123
orientierter Lösungen bewährt» [R65:30] (siehe weiter unten). Bei der Ausgestaltung sozial-
verträglicher Technikgestaltung geht Dienel 1993/1997 so weit zu sagen, dass das Risiko-
bewusstsein der Laien möglicherweise grundsätzlich sachdienlicher ist als das der Fachleute
[E106]. Jedenfalls «tragen Laien wichtigen Bedürfnissen und Werten Rechnung, die in kon-
ventionelle Risiko-Analysen selten Eingang finden» (Jungermann & Slovic 21997 [R54: 202]).

Morone & Woodhouse 1986 schätzen das «Handeln umweltbewusster Gruppen und Indivi-
duen [als] eine wichtige Komponente im Katastrophenvermeidungssystem» ein, denn ein
«Nachlassen der Wachsamkeit derer, die Fehler aufspüren und sie zu korrigieren versuchen,
wäre eine Veränderung [dieses] Systems. Schnelle Reaktionen, manchmal sogar Überreak-
tionen, sind ein zentraler Aspekt des Teils der Regulierung riskanter Technologien, der auf
Versuch und Irrtum beruht» [E67:dt. 279, engl. 174]. Luhmann 1991 drückt sich so aus: «...
die protestierende Reflexion leistet etwas, was sonst nirgends geleistet wird. Sie greift The-
men auf, die keines der Funktionssysteme, weder die Politik noch die Wirtschaft, weder die
Religion noch das Erziehungswesen, weder die Wissenschaft noch das Recht als eigene
erkennen würden. Sie kompensiert deutliche Reflexionsdefizite der Gesellschaft – nicht
dadurch, dass sie es besser macht; wohl aber dadurch, dass sie es anders macht. Die
rasche Durchsetzung von Aufmerksamkeit für ökologische Fragen ist solchen Bewegungen
ebenso zu danken wie das zunehmende Infragestellen des Vertrauens in Technik .... Im-
merhin ... ist die damit erzeugte Sensibilität für Folgen der Strukturentscheidungen moderner
Gesellschaft und für die sozialen Kosten jeder Zeitbindung ein Gewinn, den man nicht unbe-
dingt nur negativ bewerten muss» [R76:153f.]. Konkret lobt Bullard 1992 bei der Lagerung
von SMA-Abfällen in den USA, dass «die Umwelt- und Bürgerinteressengruppen an der
Spitze des Partizipationsprozesses der Öffentlichkeit waren und die meisten Ideen beige-
steuert haben, um mit Komplexität und Reichweite der SMA-Technologie fertig zu werden»
[G27:719].

Laut Untersuchungen des Kernforschungszentrums Jülich hat sich die deutsche Öffentlich-
keit nach dem Unfall in Tschernobyl nicht «emotional» verhalten: «Die meisten Leute waren
sich der Gegensätze und Unsicherheiten in der verfügbaren Information bewusst. Demnach
kann die subjektive Unsicherheit über die durch die Tschernobyl-Katastrophe verursachte
Risikohöhe als objektiv rationale und der Situation angemessene Reaktion gewertet werden»
[G215:132], Übers. tf)180. Dazu passt die von Renn 1990 gemachte Beobachtung, dass die in
15 europäischen Staaten gemessenen Ganzkörperdosen hoch korrelieren mit der Zunahme
von Widerstand in der Bevölkerung [G220:158]. Entsprechend war der öffentliche Druck
Hauptfaktor für die Erlassung von Dosisreduktionsmassnahmen durch die Behörden (und
daraus resultierenden effektiven Dosisersparnissen) (ebd.:165). Die so genannten Neuen
sozialen Bewegungen und Bürgerinitiativen ihrerseits waren es, die die Gesellschaft zur
Sensibilisierung zwangen [R65:29], was diese entsprechend honoriert, indem sie jenen und

180
Dass nicht einfach diffuse Ängstlichkeit im Spiel sein muss, zeigt folgende Aussage des Bundesrates in seiner
Botschaft zu einem Verfassungsartikel betreffend Atomenergie und Strahlenschutz, notabene von 1957: «...
die Furcht vor der Gefahr hat die Betriebsinhaber zur Ergreifung aller Sicherheitsmassregeln und das Personal
zu grösster Vorsicht veranlasst» [B177:1151]. Der Philosoph Hans Jonas 1979/1984 plädiert geradezu für eine
«Heuristik der Furcht»: «Verantwortung ist die als Pflicht anerkannte Sorge um ein anderes Sein, die bei Be-
drohung seiner Verletzlichkeit zur ‹Besorgnis› wird ... je weiter noch in die Zukunft, je entfernter vom eigenen
Wohl und Wehe und je unvertrauter in seiner Art das zu Fürchtende ist, desto mehr müssen Hellsicht der Ein-
bildungskraft und Empfindlichkeit des Gefühls geflissentlich dafür mobilisiert werden .... Wen diese Quelle
dafür, ‹Furcht und Zittern› – nie natürlich die einzige, aber manchmal angemessen die dominante – nicht vor-
nehm genug für den Status des Menschen dünkt, dem ist unser Schicksal nicht anzuvertrauen. Wir unserseits
fürchten nicht den Vorwurf der Kleinmütigkeit oder Negativität ...: begründete Furcht, nicht Zaghaftigkeit;
vielleicht gar Angst, doch nicht Ängstlichkeit und in keinem Falle Furcht oder Angst um sich selbst. Der Angst
aus dem Wege zu gehen, wo sie sich ziemt, wäre in der Tat Ängstlichkeit» [R52:391f.]. Obwohl von Jonas nicht
direkt angewandt auf unsere Thematik ist die Verknüpfung der Begriffe Verantwortung, Sorge («Ent-Sorgung»),
Zukunft und Vertrautheit (bzw. Unsicherheit), Vertrauen und Sich-Anvertrauen (Treuhänderfunktion) inter-
essant.

124
den «alternativen» Fachleuten einen ähnlichen – glaubwürdigen – Status verleiht wie den
«etablierten» Forschungsanstalten [G215:132f.].

Im Rahmen «spätindustrieller Grossgefahren» (Beck 1988 [R5:121]) nimmt offenbar die


Atomkerntechnik quasi eine «Vorreiter»-Stellung ein. Als direkte Folge davon haben die ra-
dioaktiven Abfälle teil daran, weshalb ihre wahrgenommene Nähe in Abbildung 14 verständ-
lich wird, ja «sozial rational» – dies auch wenn ihr Gefahrenpotenzial (objektiv im strengsten
Sinn) um Grössenordnungen von dem eines Reaktors entfernt ist. Zu diesem Widerspruch
gehört die «Rationalität» beider folgender Sichtweisen: die Forderung nach Untrennbarbeit
von Abfällen und Produktion (die Anti-AKW-Strategie)181 wie auch der berechtigte Seufzer
der zur Entsorgung verpflichteten Nagra mit ihrem Selbstverständnis als «aktive Umwelt-
schützer» (McCombie in Bull. Forum vera 3/94:7), sie sei der Sack bei der Strategie «den
Sack schlagen, aber den Esel meinen» (Energie-Nachrichten des Energieforums 6/94).

Aufbauend auf den mit der Inhaltsanalyse überprüften Kriterien in den Kapiteln 9 und 12
wird in einem «Erweiterungszyklus» die Risikoanalyse ausgebaut, der Ansatz der «Robust-
heit» von Systemen und das Lagerkonzept zu einer «erweiterten» Endlagerung entwickelt
sowie letztlich das Entscheidungsmodell verfeinert (siehe 16.3 und 16.4).

181
«... der Widerstand gegen die Atomenergie findet seine konstruktive Ergänzung im Energiesparen. Wenn ...
angeblich zwei Drittel der Bevölkerung den Ausstieg aus der Atomenergie befürworten, dann müssten Ge-
tränke in Aluminiumdosen eigentlich unverkäuflich sein und müssten Boykottposten vor den entsprechenden
Geschäften mit Einwegverpackungen aufziehen. Dies wäre im Sinne von Cornelius Mayer-Tasch ‹Ökonomisie-
rung des Widerstands›: Das Elektrizitätsunternehmen zeigt Wirkung, wenn seine Abnehmer Wirkung zeigen!
Widerstand gegen einen Grossflughafen oder eine neue Startbahn leistet man am wirksamsten nicht am Bau-
platz, sondern vor den Reisebüros» (Ebert 1987 [R24:98]). Mit einem anderen politischen Hintergrund, der die
Widersprüchlichkeit der Verbraucher, Verbraucherinnen hervorhebt, wird landläufig oft von der «Abstimmung
an der Steckdose» gesprochen, man wolle «das Produkt, aber nicht die Produktion».

125
12 Entscheidungen im Umgang mit radioaktiven Abfällen

12.1 Übertragung der Kriterien auf Fragen der radioaktiven Abfälle

Die in Kapitel 10 untersuchten Entscheidungskriterien werden auf den Umgang mit radioak-
tiven Abfällen übertragen (Tabelle 8). Dieser Transfer wird in 12.3 bis 12.11 erläutert und
weitergeführt.

Kriterien für Entscheidungen Übertragung auf Stichworte zum Umgang mit


bei komplexen Problemen radioaktive Abfälle radioaktiven Abfällen
Systemverständnis komplexes soziotechnisches sorgfältige Systemmodellierung schaf-
System mit fliessenden System- fen (technisch und gesellschaftlich) mit
grenzen und einem aktiven Um- dem Ziel eines ganzheitlichen Pro-
feld; der gesellschaftliche Teil blemverständnisses; system-, ursa-
besteht aus den heutigen und chen- und lösungsorientierten Ansatz
zukünftigen Generationen verfolgen
Vermeidung von Denkfehlern Prognostizierbarkeit des Sys- Robustheit der gewählten Lösung
tems: Teilsystem «Technik» nachweisen; Überwachungs- und Kon-
schlecht, «Gesellschaft» un- trollprogramm in der Nachbetriebspha-
möglich; Langzeitsicherheits- se aufziehen; Reviewprozess intensi-
nachweis erst mit Daten der vieren
Nachbetriebsphase möglich;
Berücksichtigung individueller
und institutioneller Entschei-
dungsanomalien
Berücksichtigung und Anpassung radioaktive Abfälle als «impli- Aufsichtsbehörden stärken und Re-
von Problemstrukturen zites» Problem (geschaffen mit viewprozess intensivieren; Widersprü-
Nutzung der Nuklearenergie, che/Inkonsistenzen proaktiv diskutie-
womit das Energie(mangel)- ren, Zeitdimensionen (Lagerbau, -aus-
problem zu lösen war); System- wirkungen, Dynamik und Variabilität)
umfeld (Gruppendenken) berücksichtigen
Zerlegung in Teilsysteme und Langzeitcharakter von Projek- Konsistenz der Teilsysteme prüfen
Reintegration tierung und Bau, Langzeitaus-
wirkungen des Lagersystems
Untersuchung der Zielanalyse: Leistungsfähigkeit Oberziel ist System-Leistungsfähigkeit:
Zielbeziehungen, Komplexziele des Systems (Nachhaltigkeit); als Stabilität formulieren (Schutz vor
Ziel-Mittel-Beziehungen (Ein- Austritt von Radioaktivität); Komple-
satz von Ressourcen zur Zieler- mentärziel ist Flexibilität (Intervention):
reichung); Verfahrensbeteili- Überwachungsprogramm konkretisie-
gung («Prozessnutzen»), Ver- ren, Qualitätssicherung, Reviewing in-
trauensfrage tensivieren
Angemessene Behandlung Problemstellung nie losgelöst transdisziplinären Diskurs in Gang
verschiedener Ebenen vom Umfeld; umfassende Beur- bringen; verschiedene Sichtweisen be-
teilung erst bei Multiperspektivi- rücksichtigen; Problem der Produktion
tät; breite Wertediskussion bei von radioaktiven Abfällen zur Sprache
komplexer Materie bringen
Entscheidung unter Unsicherheit definitive Abfalllagerung ist Ent- Arten von Unsicherheit einander ge-
scheidung unter Unsicherheit genüberstellen und abwägen (Reduk-
(diese mit der Wissenssituation tion von Unsicherheit durch Entscheid-
«teilweises probabilistisches verschiebung?)
Wissen» verknüpft [E40:16])
Kooperationsproblem intragenerationelle und interge- Kompatibilität analysieren: internatio-
nerationelle Gleichheit nale Lösung/intragenerationelles G.;
(G Gleichheitsprinzip) aktive Kontrolle/intergenerationelles G.
Nutzung von Warteschlaufen als Latenzphasen in einer Zeit des offene Diskussion lancieren, Argumen-
Chancen Umbruchs (Konzeptdiskussion, tation auf Konsistenz prüfen, Vorschlä-
Kostendruck) ge aufnehmen
Tabelle 8: Entscheidungskriterien im Bereich der Lagerung radioaktiver Abfälle. Mögliche Ansätze zur Konkreti-
sierung werden skizziert. Erläuterungen folgen in 12.3 bis 12.11, ab Seite 128.

126
12.2 Materialien: Ergebnisse aus der Inhaltsanalyse

Nach der Bestimmung der Kategorien mit harten und weichen Unterkategorien Tabelle 9,
S. 127f.) erfolgt die Definition der unter eine Kategorie fallenden Textbausteine mit Anker-
beispielen als «Muster» für die Kategorisierung (ausführlich in Tabelle 27, Band II). Zur ein-
deutigen Zuordnung von Textbausteinen zu Kategorien werden Kodierregeln aufgestellt. Die
Primärdaten sind im Anhang, Band II, detailliert aufgelistet, analysiert und zu so genannten
Argumentationsmustern zusammengefasst.

Die folgenden Unterkapitel 12.3 bis 12.11 übertragen die jeweilige Thematik zuerst über-
blicksartig auf den Umgang mit radioaktiven Abfällen und bieten anschliessend jeweils eine
zusammenfassende Wertung der Inhaltsanalyse nach Anhang. Es ist zu beachten, dass
viele Aspekte mit gutem Grund auch in einem anderen Abschnitt behandelt werden könnten.
So sind z.B. die Problemdefinition oder die Multiperspektivität Schritte, die jeden angeführten
Bereich überstreichen. Somit werden ständig Querbezüge hergestellt bzw. von den Lesern
und Leserinnen gefordert, hervorgerufen durch die inhaltliche, verfahrensmässige und zeitli-
che Vernetzung des komplexen Prozesses. Wie gesagt: Im vorliegenden Fall dient die Me-
thode der Inhaltsanalyse primär der systematischen Untersuchung des Datenmaterials und
nicht der Klassifizierung von Dokumenten in Unterkategorien. Die Aussagen werden aus der
Sicht der Entscheidungsforschung thesenartig formuliert.

Kategori- Abkür- Ausprä-


Definition Stichworte
sierung zung gungen
Entschei- E positiv (+) Dimension der Frage erkannt; «Aufgabe von bedeutender Trag-
dungsfragen umfassende Sichtweise weite»
allgemein
e negativ (-) um Entscheidungsaspekte Abfallfrage «technisch lösbar»,
gedrückt, enge Sichtweise auch «unlösbar»
System- ES positiv (+) ganzheitliches Problemver- sorgfältige Systemmodellierung
verständnis ständnis Aufzeigen von Lücken
es negativ (-) Beschränkung auf technische Versorgung steht über Entsorgung;
Barrieren, Paarung «tech- «Machbarkeit» im Vordergrund;
nisch – politisch»; inadäquate Offenlassen von Stollen in geologi-
Übertragung des «Basismo- schem Lager (z.B. GNW 98,
dells Schweden»; Verweis auf schwächt Sicherheit)
Technikfortschritt Transmutation und Separation
Vermeidung von EV positiv (+) Robustheitsansatz Überwa-
Denkfehlern chung; Kontrolle des Nachbe-
triebs; Reviewprozess
ev negativ (-) «schnelle Lösung», frühe Ein- Meeresversenkung;
engung der Gesteinswahl; Verfahrensbeschleunigung;
Einengung auf Anhydrit;
Inkongruenz der Explorati- Verwendung von Tunneldaten (z.B.
onsziele; Seelisberg);
Verliererimage Schweiz im «Rückstand»
Berücksichti- EP positiv (+) Verstärkung von Aufsicht und Einsetzung von Begleitgruppen
gung und An- Reviewprozess; Diskussion
passung von von Inkonsistenzen; grosse
Problemstruk- Zeitdimensionen (Lagerbau,
-auswirkungen)
turen
ep negativ (-) mangelhaftes Projektmana- Gefährdungspotenzial als Problem
gement der Öffentlichkeit;
unrealistische Termine
Zerlegung in ER positiv (+) Konsistenz der Teilsysteme Forderung nach vollamtlichem,
Teilsysteme und kompetentem und neutralem Gre-
Reintegration mium

127
er negativ (-) Zeitdruck primär als Behinde- «Die technische Machbarkeit ist
rung wahrgenommen; Projekt kein Problem .... Der kritische
hat auch Langzeitcharakter Punkt ist die Langzeitsicherheit»
Untersuchung EZ positiv (+) passiver Schutz vor Interven- Mandat an EKRA zur Konzeptdis-
der Zielbezie- tion kussion
hungen, Kom-
plexziele
ez negativ (-) Vorrang der politischen Ziele nebensächliche Verbesserungen
vor Fakten (keine Baggerseen als Ausweich-
deponien);
Abfallfrage darf Ausbau der Kern-
technik nicht behindern – Ausstieg
steht über Allem;
«Abwärme» als «Hauptproblem»
Angemessene EA positiv (+) transdisziplinärer Diskurs; konzeptionelle Fragen nicht ausge-
Behandlung Diskussion der Produktion schlossen
verschiedener von radioaktiven Abfällen
Ebenen
ea negativ (-) formale Begründungen Bundeskompetenz steht immer vor
Beteiligung der Standortregionen;
selektive Aufnahme von Ar- Hinweis auf «keine Abstriche am
gumenten Bohrprogramm» bedeutet nicht Er-
weiterung des Explorationskon-
zepts (siehe Band II, 3A, entgegen
NA 8/81:1)
Entscheidung EU positiv (+) Abwägung von Unsicherhei- Vorsorgeprinzip;
unter ten; Forderung nach Alternativstandort
Unsicherheit Qualitätssicherung;
umfassende Publikation;
Reviewing
eu negativ (-) überschnelle Entscheidungen; Gesuch um Sondierstollen mit Rah-
auf Kurzfristigkeit angelegt menbewilligungsgesuch verknüpft
(Wellenberg)
Kooperations- EK positiv (+) Kompatibilität von Lösungen Überlegungen der EKRA zu Lager-
problem und Gleichheitsprinzipien; optionen
Verantwortung
ek negativ (-) Handlungsinkonsistenz; Nagra-kritische Waadt für Wellen-
Herrschaftswissen berg, Nidwaldner Regierung gegen
Stellungnahme von Landrat und
Volk
Nutzung von EW positiv (+) Offenheit, Transparenz; Auf- Öffnung der Konzeptdiskussion
Warteschlaufen nahme von Vorschlägen;
(und Kritik) als Konsistenzprüfung
Chancen
ew negativ (-) nicht berücksichtigt, Techni-
ker arbeiten lassen!, keinen
Verzug zulassen! (in frühen
Phasen)
Tabelle 9: Definition des Kategoriensystems nach der Typisierungsdimension Entscheidungsforschung (Kurzfas-
sung, ausführlich in Tabelle 27 im Anhang, Band II). Analyse gerichtet auf die Handlung/Einstellung der Entschei-
dungsinstanzen). Ausprägungen: Kategorie wird im Sinn der Entscheidungsforschung positiv (+) oder negativ (-)
angesprochen. Neutrale oder «Nicht»-Aussagen werden nicht erhoben. Es erfolgt keine Aussage zu weiteren
Kategorien).

12.3 Systemverständnis

Der Umgang mit radioaktiven Abfällen weist, wie dargelegt, im Sinn von Dörner 1989 alle
Merkmale einer komplexen (Handlungs-)Situation auf [E13:58-66]:

128
Es gilt viele Einzelmerkmale zu beachten – von den Abfalleigenschaften über die Logistik,
geeignete Zwischen- und «End»lagerung bis zur Überwachung und Qualitätskontrolle,
• und zwar oft gleichzeitig und in ihrer Vernetztheit, d.h. mit ihren Neben- und Fernwirkun-
gen (technischer, aber auch institutioneller und politischer Art). Dies ist zudem
• nicht eine statische, sondern eine dynamische und äusserst langfristige Angelegenheit;
• die Eigendynamik des Systems mit seinen Untersystemen (technisch, institutionell, poli-
tisch) muss in ihren Entwicklungstendenzen abgeschätzt werden. Dabei ist die
• Situation für die Akteure intransparent – sie besitzen nicht vollständige Information, ja
wissen nicht einmal genau, in welcher Situation sie sich zur Zeit befinden.
• Unsicherheiten über den Lagerzustand und noch mehr über die soziale Umwelt nehmen
mit fortschreitender Zeit zu [G224].
• Annahmen und Wissen der Akteure über die Struktur des Systems, ihr «Realitätsmo-
dell», dürften unvollständig und grossenteils unrichtig sein.

Bereits die Abfalldefinition als solche ist im erwähnten Sinn «schlecht» definiert: Was Abfälle
sind, ist nicht absolut bestimmbar bzw. hängt vom jeweiligen Nutzer oder Inhaber ab. Nach
Strahlenschutzgesetz [P135] sind radioaktive Abfälle «radioaktive Stoffe oder radioaktiv kon-
taminierte Materialien, die nicht weiterverwendet werden» (Art. 25 Abs. 1 StSG). Nach Um-
weltschutzgesetz [P133] sind konventionell-toxische Abfälle «bewegliche Sachen, dere[r]
sich der Inhaber entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist» (Art.
7 Abs. 6 USG). Die Grenze zwischen Wertstoffen, Produkten und Abfällen ist fliessend und
abhängig von verschiedenen Rahmenbedingungen182.

Die Art des Lagerkonzepts bestimmt die Systemcharakteristik in weiten Teilen. Das Scha-
denspotenzial richtet sich nach der Toxizität z.T. hochkonzentrierter langlebiger Stoffe. Fällt
die Wahl auf ein Endlager, d.h. ein geologisches Tiefenlager ohne Absicht der Rückholung,
sind auf Grund der chemischen und physikalischen Eigenschaften der einzulagernden Mate-
rialien (weder Explosivstoffe noch Kritikalität) und wegen kleiner treibender Kräfte der Geo-
logie keine katastrophalen Ereignisse zu erwarten (siehe Abbildung 5). Möglich ist die lang-
fristige, schleichende Freisetzung von im Vergleich zum Hintergrund niedrig konzentrierten
giftigen Stoffen. Solche Auswirkungen sind zeitlich und örtlich schwierig feststellbar (eine
Ausnahme bilden gewisse Szenarien menschlichen Eindringens) [G69].

Bei einem aktiv kontrollierten Langzeitlager dagegen können die nichtschleichenden Freiset-
zungsszenarien dominieren, sei dies durch beabsichtigtes Eindringen in ein Oberflächen-
oder Tiefenlager, sei dies ein unbeabsichtigtes Entweichen von Radioaktivität. Aus einem
Tiefenlager besteht bei diesem Konzept über die notwendigen Kontrollkanäle ein potenzieller
Kurzschluss mit der Biosphäre. Die an sich schon komplexe und aufwändige Systemmodel-
lierung183 wird hier erschwert durch die Tatsache, dass menschliche Tätigkeit (ungeplantes
Eindringen oder notwendige Kontrollfunktion) in einer Sicherheitsanalyse für (Hundert-)
Tausende von Jahren nicht hinreichend eruiert werden kann (siehe auch 12.9 zur Frage von
Unsicherheit und 12.5 zur Zeitdimension).

Eine sorgfältige Systemmodellierung mit den technischen und gesellschaftlichen Untersys-


temen hat ein ganzheitliches Problemverständnis zum Ziel. Abfalllager haben primär Schutz
vor dem gesundheitsschädigenden Austritt von Radioaktivität184 zu schaffen; dieser Schutz-
nachweis muss aber auch transparent sein – für die heute entscheidenden Generationen wie
auch für unsere potenziell betroffenen Nachkommen. Transparenz ist zu institutionalisieren

182
So ist umstritten, ob Plutonium oder Uran aus abgebrannten Brennelementen als Abfall (zur direkten Endlage-
rung) oder als Wertstoff (mit der Wiederaufarbeitung) zu behandeln ist.
183
Siehe dazu [G99][G103][G106][G123[G183][G184][G192][G198][P653][P654][P656][G191][P658].
184
Ökozentrisch bzw. nichtanthropozentrisch auch Schutz der Umwelt.

129
im sachlichen und politischen Entscheidungsprozess, der in seiner Dynamik und Viel-
schichtigkeit in der folgenden Abbildung 21 verdeutlicht wird.

wissenschaftliche AKKW- Nagra Lagerprojektant, Behörden Behörden


Gemeinschaft Betreiber -betreiber, z.B. GNW (Bund, Bundesrat
Souverän/ AKKW- Kanton, Parlament
Öffentlichkeit Betreiber Gemeinde) Souverän
Suche:
Behörden Souverän
Standort- Experten
Bundesrat/
suche Behörden
Parlament
Vorprüfung:
Reviewing Absegnung:
AKKW-
Analyse Betreiber
Problem- Diagnose: Bewertung Behörden
(an)erken Konzept Urteil - Bundesrat
nung: Mengengerüst Bewertung - Parlament
Auftrag Mittel Wahl Kanton
Gemeinde
Aushandlung - allg.
Bewertung - Öffentlichkeit
Wahl
Lösungs-
entwurf:
Auslegung des
Lagers

Problemidentifizierung -entwicklung -auswahl


Abbildung 21: Phasen des Entscheidungsprozesses bei der Lagerung radioaktiver Abfälle in der Schweiz, in An-
lehnung an Mintzberg et al. 1976 [E65:266] und Hanson 1991 [E40:10]. Der Prozess besteht für jedes Projekt
(Zwischenlager, verschiedene Endlager) aus jeweils mehreren geplanten Etappen: Rahmenbewilligung, nukleare
Baubewilligung, evtl. kantonale Konzession, kantonale und kommunale Baubewilligungen, Betriebsbewilligung,
Stilllegungsbewilligung für Zwischenlager, Verschluss-/Versiegelungsbewilligung für Endlager. Die Rückkoppelun-
gen (Kritik) der nachgelagerten Stufen an die jeweiligen Prozessschritte sind gestrichelt eingezeichnet. Zusätzlich
können noch ungeplante Rückkoppelungen erfolgen: Z.B. in einer kantonalen Abstimmung wird ein zuvor von
allen anderen Instanzen bewilligtes Projekt zurückgewiesen (wie 1995 oder 2002 beim Wellenberg im Kanton Nid-
walden), oder die Betreiber redimensionieren aus Kostengründen ein Projekt der Nagra, oder gar neue Anforde-
rungen an ein Lager(konzept) werden gestellt (punktgestrichelte Pfeile unten links). Ganz oben sind die Hauptak-
teure angegeben. Siehe konkreten Vorschlag in Tabelle 15.

12.3.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum Systemverständnis

Ein ganzheitliches Systemverständnis setzt ein umfassendes Problemverständnis voraus,


das die Aufzeigung von Lücken nicht ausschliesst. Abgesehen von wenigen Ausnahmen ist
die Frage der radioaktiven Abfälle allerdings, besonders in der Anfangsphase des Projekts
«Gewähr 1985», primär als politisches Vehikel missbraucht worden: «Unlösbarkeit» als «Ar-
gument» für den Ausstieg, «Lösung» als «Beweis» der Richtigkeit für die weitere Nutzung
der Kernenergie (siehe nach Phasen geordnete Argumentationsmuster, Tabelle 28 bis Ta-
belle 32 im Anhang, unter der Rubrik «Problem technisch/politisch», «nicht vorhanden/
exportiert», «(un)gelöst/(un)lösbar»). Gar wie ein roter Faden zieht sich die – vermeintliche –
Gegenüberstellung «technisch (gelöst) – politisch (problematisch)» durch den gesamten
Prozess hindurch (1957 – Mitte 2002): über 150 Nennungen dieser Art) 185. Diese «unmögli-

185
Siehe Inhaltsanalyse, Anhang, Band II, zumeist unter dem Stichwort «Begriffspaar ‹technisch – politisch›». Im
Jubiläumsbuch der Nagra «25 Jahre Nagra. Die 25-jährige Geschichte der Nagra von der Gründung 1972 bis

130
che» Situation widerspiegelt sich im Selbstverständnis der Nagra, deren Geschäftsführer
Hans Issler 1982 erklärte: «Wir verstehen unsere Aufgabe ausschliesslich als eine wissen-
schaftlich-technische.» Zur Erbringung des «Gewährs»-Nachweises meinte Präsident Rudolf
Rometsch: «Als Resultat wird nach technischen Lösungen für ein psychologisches Problem
gesucht, was natürlich unmöglich ist.»

Dieses Phänomen des «helvetischen Malaise» ist nicht singulär für die Kernenergie, wie der
Staatsrechtler Max Imboden schon 1964 – in anderem Zusammenhang – feststellte: «Im
Abwägen zwischen technischen Möglichkeiten liegt das Wesen des Politischen» [P378].
Doch der Stellenwert der radioaktiven Abfälle in der Diskussion um die Atomkernenergie war
und ist derart hoch, dass Sachfragen oft hintanstehen mussten. So erhielt bereits 1956 die
KUeR vom Bundesrat den Auftrag, «sich des Problems [der Abfälle] anzunehmen», doch
kam es offenbar nie zur Ausführung. 1979 kommentierte die AGNEB das Entsorgungskon-
zept der Stromwirtschaft folgendermassen: «wesentliche Entscheidungen ... im Entsor-
gungskonzept» seien «nicht diskutiert» worden, etwa die Rückholbarkeit, Optionen «mit ver-
zögerter Wiederaufarbeitung» oder «ohne Wiederaufarbeitung», Zwischenlagerung, auch
eine unabhängige Begutachtung sei wichtig. Bis auf diesen letzten Punkt wurden die Fra-
genkomplexe jedoch nicht, d.h. erst in jüngster Zeit, angegangen. 1983 meinte das bis dahin
einzige unabhängige Fachorgan, die Untergruppe Geologie der AGNEB: «Auf längere Sicht
muss angestrebt werden, dass der Bund bei Fragen von nationalem Interesse über ein voll-
amtliches, kompetentes und neutrales Gremium verfügt, welches qualifiziert ist, geologische
‹Gutachten zu begutachten›. Solche Fragen betreffen nicht nur die Lagerung radioaktiver
Abfälle ….» Diese Forderung verhallte. Denn die Positionen waren bezogen, so 1989 durch
den Bundesrat: «Um das Ziel einer ausreichenden, breitgefächerten und sicheren Energie-
versorgung weiterhin zu gewährleisten sowie aus ökologischen Gründen ist die Option Kern-
energie offenzuhalten …. Die noch offenen Fragen der nuklearen Entsorgung müssen gelöst
werden.» Aber auch die «Gegenseite» war klar, 1993 Greenpeace: «Die ‹sichere Endlage-
rung› ist ein Ding der Unmöglichkeit.»

Ständerat Piller brachte das Dilemma 1990 auf den Punkt: «Die Sicherheit, mit der gesagt
wird, das Problem sei gelöst – ich habe das erstmals bereits in der ersten Hälfte der siebzi-
ger Jahres in einem Glanzpapierprospekt gelesen: ‹Die Probleme der Endlagerung sind ge-
löst› –, diese Wiederholung wird langsam zur Beschwörungsformel …. Offensichtlich ist der
Bundesrat der Meinung, diese Entsorgung müsse möglich sein. Und das eben nährt die
Zweifel an der wissenschaftlichen Objektivität. Man müsste sich auch vorstellen können,
dass die Entsorgung in der Schweiz nicht möglich ist und dass etwas anderes gesucht wer-
den muss.»

Das politisch Durchsetzbare, nicht das sachliche Nötige stand jeweils im Vordergrund. Of-
fensichtlich war die Problemdefinition fliessend, was zwangsläufig zu Missverständnissen
und Komplikationen führte. So sind auch die Inkonsistenzen der Argumentation erklärbar,
wie sie aus Tabelle 28 bis Tabelle 32 im Anhang erscheinen.

Ein ganzheitliches Systemverständnis schliesst den gesellschaftlichen Systemteil ein, und


zwar heutige wie kommende Generationen; doch angesichts des erwähnten Primats der
(Energie-)Politik war das, mindestens bis in jüngste Zeit, nur ein weiterer Störfaktor, obwohl
dieser selbst aus der Perspektive des Projektanten nicht so gesehen zu werden braucht
(siehe 12.11).

1997» ist in 45 von 107 potenziellen Passagen die Rede von «politischem» Widerstand [P620]. Siehe auch das
Begriffspaar «gelöst/lösbar – ungelöst/unlösbar».

131
12.4 Vermeidung von Denkfehlern

In Teil II, Kapitel 8 und 9, wurden Gründe für so genannte «individuelle» Entscheidungsano-
malien diskutiert. Im Einklang mit der Literatur aus der Entscheidungstheorie wird die These
vertreten, dass nicht nur solche «individuellen» Anomalien existieren, wonach sich einzelne
– betroffene und ein Projekt opponierende – Bürger nicht zweckrational verhalten, sondern
dass es auch eine institutionelle «beschränkte Rationalität» [E61] gibt, die in ihrer – in Bezug
auf das anstehende Problem – vergleichsweise engen Sichtweise zu «institutionellen» Ent-
scheidungsanomalien [E51] führen kann.

Aus der Vielzahl möglicher «Denkfehler» – oder besser Befangenheiten im eigenen Denk-
system – ist die Schwierigkeit der Systemprognostizierbarkeit hervorzuheben. Die Teilsys-
teme «Technik» und «Geologie» sind schlecht, das Teilsystem «Gesellschaft» praktisch
unmöglich vorherzusagen. Also ist eine auf notwendiger Kontrolle basierende Konzeption
systemisch eine schlechte Lösung. Damit die herkömmlich durchgeführte ex-ante-Sicher-
heitsanalyse – lange vor dem Einbringen von Abfällen – aber für ein geologisches Tiefenla-
ger am spezifischen Standort auch aussagekräftig ist, somit validiert werden kann, ist ein
Nachweis der Langzeitsicherheit nur mit Daten der Nachbetriebsphase möglich. Dieser
Nachweis ist plausibler, wenn robuste Szenarien (siehe Kapitel 16) als Basis gewählt wer-
den; die Transparenz ist eher gegeben, wenn die Arbeit der Projektanten von einem ausge-
dehnten Reviewing begleitet wird.

12.4.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Vermeidung von Denkfehlern

Die soeben in 12.3.1 angeführten argumentativen Inkonsistenzen sind Beispiele «institutio-


neller Entscheidungsanomalien». Konkret äussert sich dies auch in der Suche nach «schnel-
len» Lösungen (siehe Tabelle 29 bis Tabelle 32, Aspekt «Zeitbedarf für Realisierung»). Nach
dem bundesrätlichen Entscheid zur «Gewähr», 1988, fiel der Zeitdruck auf der Nagra im
Prinzip weg, indem die Landesregierung explizit auf weitere Fristvorgaben verzichtete,
ebenfalls ein gewisser Sachdruck, da z.B. die grundsätzliche Frage nach einer Machbarkeit
der Endlagerung nicht mehr zu beantworten war. Trotzdem trieb die Genossenschaft das
Auswahlverfahren für HAA-Standortgebiete in Sedimenten rasch, nach Meinung von HSK
und KNE, zu rasch voran. Die KNE kritisierte das Vorgehen 1990 mit folgenden Worten:
«Der Auswahl verschiedener Formationen und verschiedener Standortregionen muss daher
eine umfassende, nachvollziehbare Explorationsstrategie zugrunde liegen, um ähnliche
Fehler [wie in ‹Gewähr 1985› mit z.B. der Festlegung von Bohrlokationen vor der Seismik]
nicht zu wiederholen …. Diese Frage betrifft … auch die Auswahl und Gewichtung der Pa-
rameter, die … zum Ausschluss des gesamten westlichen Molassebeckens geführt haben.»
Weiter gibt sie im Hinblick auf möglichen Widerstand einen Ratschlag, der aber nicht aufge-
nommen wurde: «Die Erfahrung zeigt, dass die Auswahl von Standortgebieten nicht nur klar
und nachvollziehbar, sondern auch umfassend sein muss, so wird z.B. regelmässig die
Frage aufgeworfen ‹Warum gerade hier bei uns?› Umfassend bedeutet, dass alle möglichen
Formationen und Lokalitäten aufgrund der aufgestellten Kriterien geprüft und untersucht
werden sollten. Dabei kann iterativ und stufenweise vorgegangen werden, sodass bei jeder
Etappe strengere und rigorosere Anforderungen gestellt werden. Ein derartiges Vorgehen
würde bedeuten, dass eine umfassende Explorationsstrategie bereits dem Konzept der Se-
dimentstudie zugrundeliegt.» Hintergrund war zu jener Zeit wahrscheinlich, dass die Nagra
nach wie vor das Kristallin der Schweiz vorzog und die Option Sediment als eine Art Straf-
aufgabe auffasste (für Einzelheiten siehe 13.3 und besonders Tabelle 25).

Im Politbereich fürchtete der Bundesrat 1991 in seiner Botschaft zur Teilrevision des Atom-
gesetzes, die eine Verfahrensbeschleunigung zum Ziel und eine Schwächung der Kantone
zur Folge hatte: «Die Änderungen des Nidwaldner Rechts haben zu Folge, dass die Nid-

132
waldner Landsgemeinde den Bau eines Endlagers für kurzlebige schwach- und mittelaktive
Abfälle zumindest vorübergehend blockieren kann …. Es besteht daher die Gefahr, dass das
Projekt Wellenberg unabsehbar verzögert wird.» In der Tat lehnte 1995 das Nidwaldner Volk
das Begehren der GNW um Rahmenbewilligung am Wellenberg ab; allerdings war es dann
der Kanton Nidwalden (und nicht der Bund), der 2000 mit einer Etappierung (erst Sondier-
stollen) und sachlichen Vorgaben durch eine kantonale Expertengruppe dem Programm von
«nationaler» Bedeutung wieder Schwung gab (siehe 13.2).

Denkfehler zur Systemprognostizierbarkeit von Lagerkonzeptionen (siehe 12.4) und also zu


Fragen der Unsicherheit (siehe 12.9) machten die Umweltverbände SES, Greenpeace und
MNA, als sie 1999 in ihren «Kernaussagen Umweltorganisationen» zuhanden der EKRA
[P800] festhielten: «Die festgestellten Schwächen der Endlagerkonzeption [Ignorierung des
Nicht-Wissens, Angewiesensein auf Informationstransfer, keine Eingriffsmöglichkeit, zu gro-
sse Risiken] machen die Suche nach einer Alternative unabdingbar. Die kontrollierbare und
rückholbare Langzeitlagerung bietet demgegenüber den erforderlichen Gewinn an Sicher-
heit.» Das Thema wird in Kapitel 15 aufgenommen.

12.5 Berücksichtigung und Anpassung von Problemstrukturen

Bei den radioaktiven Abfällen handelt es sich, wie in 10.3 betont, um ein so genanntes «im-
plizites» Problem: Es wurde geschaffen durch die Nutzung der Atomkernenergie, die – wie
im Anhang gezeigt – ihrerseits zur Lösung eines Energie(mangel)problems eingesetzt wur-
de. Das Hauptmotto der Kritik war laut Nagra «den Sack schlagen, aber den Esel meinen»
(siehe Seite 125). Die allgemeine (energiepolitische) Debatte schlägt immer wieder auf die
Frage der radioaktiven Abfälle durch. Dies erklärt auch die Frustration der Akteure: Die
Nagra als verantwortliche Endlagergenossenschaft reibt sich seit Jahren an ihrem Dilemma
auf, dass sie aus ihrer Optik «technische Antworten auf politische Fragen gibt», wie sich ihr
ehemaliger Präsident, Rudolf Rometsch, vor Jahren treffend ausdrückte (siehe 12.3.1). Die
Gegner und Gegnerinnen dagegen sehen sich einer «technokratischen» Abfallgemeinschaft
(Nagra, Aufsichtsbehörde, Expertengremien) gegenüber, die das aus oppositioneller Sicht
«eigentliche» energiepolitische Problem, nämlich das um Fortgang oder Ausstieg aus der
Atomenergie, nicht einmal als Problem ansehen. Die «Urheber» des «expliziten» Problems,
nämlich die AKKW-Betreiber, sitzen gar nicht am Tisch. Auch für die Aufsichtsbehörde geht
es «nur» um technische Fragen; für energiepolitische Fragen seien sie nicht zuständig. Eine
derartige Konstellation – wie sie sich in der KORA manifestierte – verstärkt das Gruppen-
denken [E43], wodurch sich Akteurgruppen willentlich oder nicht abschotten; dies wiederum
kann dazu führen, dass (auch interne) Kritik nicht (mehr) zugelassen wird und dass sich kein
gemeinsamer, eventuell zuvor nicht ins Auge gefasster Lösungsraum oder -bereich auftut.

So stellt sich je nach Perspektive das Problemfeld – und daraus der Problemdruck – anders.
Abbildung 22 gibt eine allgemeine Darstellung der Abgrenzung einer (Problem-)Situation
wieder.

133
Nebenwirkungsbereich: Problembereich
Hier zeitigt die Lösung erster Ordnung
unerwünschte oder (auch Problemfeld oder
erwünschte Wirkungen, Untersuchungsbereich):
die nicht erwartet wurden - Problemzusammenhänge
negative Wirkungen werden hier vermutet und
führen zu einer untersucht
Erweiterung des
Problembereichs
(Problembereich zweiter
Ordnung)

Eingriffsbereich:
Eingriffsmöglichkeiten
werden hier vermutet
oder festgestellt
Lösungsbereich:
Die effektive Lösung wird
Wirkungsbereich: hier angesiedelt oder
Hier werden die Auswirkungen zumindest erwartet
der Lösung erwartet

Abbildung 22: Unterschiedliche Systembereiche (nach Ninck u.a. 1997 [E70:75], stark erweitert). Ist ein Problem
angemessen angegangen worden, decken sich Wirkungsbereiche und Problembereich. Je nach eingesetzten
Ressourcen ist der Eingriffsbereich grösser oder kleiner. «Neben»wirkungen können so gravierend sein, dass sie
zu einer des Problembereichs führen (etwa Problembereich zweiter Ordnung). Tragfähig ist eine Entscheidung
dann, wenn sie einen relevanten Teil der Problem- und Lösungsbereiche der Hauptakteure umfasst (siehe Tabelle
10).

Tabelle 10 konkretisiert die völlig verschiedenartige «Problemlage» der einzelnen Akteure:

Systembereich
radioaktive Abfälle (Weiter-)Betrieb der Atomkern-
kraftwerke
Akteurgruppen

Nagra Problembereich und Nichtproblembereich (wird zum Prob-


Lösungsbereich (technisch) lembereich zweiter Ordnung)
Standortkanton Problembereich sowie Eingriffs- und Problembereich (politisch)
Lösungsbereich (politisch und
technisch)
Opposition Wirkungsbereich (politisch und tech- Problembereich und Lösungsbereich
nisch) (politisch)
Aufsichtsbehörde Problembereich und Nichtproblembereich (technisch)
Lösungsbereich (technisch)
Bundesamt für Nichtproblembereich Problembereich (politisch)
Energie
Tabelle 10: Die Hauptakteure definieren die Systembereiche und Problemstellung (nach Abbildung 22) ganz ver-
schiedenartig. Demzufolge ist es offensichtlich, dass «aneinander vorbei» geredet wird. Die Hauptverursacher der
Abfälle, die AKKW-Betreiber, treten in der Frage der radioaktiven Abfälle nicht in Erscheinung. Dafür haben sie
die Nagra gegründet. Für diese wiederum wird die Frage um Weiterbetrieb der Atomkernkraftwerke zu einem
(relevanten) Problembereich zweiter Ordnung. Speziell ist die Zweiteilung der Behörden: Die Aufsichtsbehörde
Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen HSK erachtet nichttechnische Fragen als Nichtproblembereich,
wogegen für das Bundesamt für Energie BFE solche Aspekte zum Problembereich gehören (zur Aufgaben-
trennung siehe 12.7). Der Standortkanton ist in einer Zwickmühle, indem er politische und technische Felder
angehen muss (Entscheidungen und Lagersicherheit); zur «expliziten» Frage der Energiepolitik sind ihm die
Hände weit gehend gebunden.

134
Zur besonderen Problemstruktur der radioaktiven Abfälle kommt erschwerend die grosse
Zeitdimension dazu, präziser: die «objektive» und die «institutionelle» Zeitdimension (siehe
9.4.2). Alle Aspekte führen zur Forderung, dass die Widersprüche/Inkonsistenzen proaktiv zu
diskutieren sind, die Zeitdimensionen (Lagerbau, Lagerauswirkungen) zu berücksichtigen
und die Aufsichtsbehörden zu stärken sind sowie der Reviewprozess zu intensivieren ist
(vermehrte «Kontrolle» durch Dritte).

12.5.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zu Problemstrukturen

Besonders gut ersichtlich ist die Art, wie mit Problemstrukturen umgangen wird, wenn das
Projektmanagement einschliesslich Terminpläne analysiert wird (siehe Aspekt «(Zeit-)Ma-
nagement» in Tabelle 28 bis Tabelle 32 im Anhang und in Kapitel 13). Summa summarum
lässt sich sagen, dass das Management angesichts der Komplexität der Aufgabe unrealis-
tisch war. Zum Langzeitcharakter eines Lagerprojekts siehe 12.6.

Verschiedene Akteure definieren verschiedene Problemfelder, haben also auch eine ver-
schiedene «Nähe» zu anderen Akteuren, wie Abbildung 23 bis Abbildung 24 veranschauli-
chen sollen. Diese «Nähe» drückt sich u.a. darin aus, dass deren Argumentation besser
bzw. schlechter (bei grösserer Distanz) verstanden und nachvollzogen werden kann. So
entwickeln sie gemeinsame – oder eben gegensätzliche – Vorstellungen. Dies ist hinderlich
für den Ressourcenaustausch oder gar eine neue «Kopplung von Politiken» (Abbildung 35).
Wenn das Hauptproblem z.B. ist, dass «etwa alle vier Jahre eine neue grosse Stromerzeu-
gungsanlage benötigt» wird, wie das der Bundesrat noch 1979 glaubte, rückt die Frage der
radioaktiven Abfälle (noch mehr) an den Rand. Auf oberster politischer Ebene stand damals
Energiemangel eindeutig vor der Entsorgungsproblematik, so wurde noch 1980 ein Bundes-
beschluss zur Einschränkung des Stromverbrauchs (in Krisenzeiten) verabschiedet. Die Ent-
sorgung musste herhalten, um energiepolitische Weichen zu stellen. Sie und alle offiziellen
Akteure standen im Dienst der Vermeidung von «Engpässen in der Energieversorgung».

Skizzenhaft seien in der Folge einige mögliche Perspektiven von Hauptakteuren aufgezeich-
net. Aus «innerer» Logik heraus ist die Entsorgungsfrage für Aktionäre eines Elektrizitäts-
werks ein Instrument, das Hauptziel («Fokus»), nämlich die Dividendenausschüttung, zu
gefährden (Abbildung 23). In Zeiten der Strommarktliberalisierung sind Kostensenkungen
zentral. Entsprechende Signale sind zu hören; so liess Kurt Küffer, NOK, ehemals Präsident
des VSE, nun ZWILAG, 1998 verlauten, dass der Betrieb der Kernkraftwerke nur noch «so
sicher wie genügend» statt «so sicher wie technisch möglich» zu führen sei (Tabelle 20). Zur
Senkung der Entsorgungskosten der Werke wurde folglich Abbau bei der Nagra betrieben;
die Entsorgungsgenossenschaft steht dem Aktionariat nicht so «nahe» wie die Positionie-
rung der Kraftwerksgesellschaft auf dem Markt.

135
Fokus EW-Aktionäre Fokus
Stromproduktion Dividende
Elektrizitätswerk
Beteiligungen
Kraftwerke Stromwirtschaft
Zwilag
Kernkraftwerk
Nagra andere KKW

Standortgemeinde(n)
Politik
Behörde Verwaltung
UVEK
HSK
eigenes prim. identifizierte
Handlungsfeld Akteurblöcke
Öffentlichkeit/Medien
Abbildung 23: Perspektiven der Akteure (Identifikationsgrad bzw. Nähe): Sicht der Aktionäre eines Elektrizitäts-
werks. Akteure werden jeweils anders «verortet», z.B. die Aufsichtsbehörde HSK. «Fokus» bedeutet zentrales
Ziel bzw. Tätigkeitsfeld. Abkürzungen auf Seite 18ff.

Die Nagra ist somit nicht nur unter «traditionellem» politischem Druck («grüner» und «linker»
Herkunft), sondern muss ihre Aufgabe, die «Entsorgung radioaktiver Abfälle» nun auch noch
gegen «innen» verteidigen. Entsprechend wird in Abbildung 24 «Stromwirtschaft» nur rand-
lich des primären Handlungsfelds der Nagra aufgeführt. In der Zwickmühle zwischen Auf-
gabe und mehrseitigem Druck kommt sie in Argumentationsnotstand, wenn sie den verord-
neten Abbau mit einem verstärkten Auslandsengagement (zwar zur Drittfinanzierung, aber
unter Ressourcenabzug) und der Eigendefinition als «Kompetenzzentrum» (mit zusätzlichen
Aufgaben) verbindet. Es trägt nicht zur Glaubwürdigkeit bei, wenn Präsident Issler 1999 auf
die Frage des Vertrauensverlusts in die Nagra auf der Suche nach billigeren Auslandlösun-
gen meint: «Der Blick über die Grenze ist keine Frage des Vertrauens, sondern Folge der
Öffnung des Strommarkts und der Globalisierung …. Für Länder wie die Schweiz – mit
einem kleinen Kernenergieprogramm – ist eine multinationale Lösung attraktiv» (Tabelle 20).

Fokus
Entsorgung
Nagra
GNW
Zwilag Genossenschafter
NW Forschung Kernkraftwerke
Wolfenschiessen Experten intern. Org.
PSI KFW/KNE usw.
MNA
HSK
BAG BFE
Behörde UVEK Stromwirtschaft
Verwaltung
Bundesrat Politik
Medien
Öffentlichkeit
nat. Umweltverbände
Abbildung 24: Perspektiven der Akteure (Identifikationsgrad bzw. Nähe): Sicht des Projektanten bzw. Entsor-
gungsunternehmens. «Fokus» bedeutet zentrales Ziel bzw. Tätigkeitsfeld. Siehe auch Abbildung 23. Abkürzun-
gen auf Seite 18ff.

Im neuen Umfeld der Marktliberalisierung und dem damit einher gehenden Ruf nach «wir-
kungsorientierter», sprich oft nur kostengünstigerer Verwaltung sieht sich auch die Aufsichts-

136
behörde (in Abbildung 25 die Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen HSK) mas-
siven Pressionen ausgesetzt. Reorganisation und Neuausrichtung bei an sich schon ver-
gleichsweise tiefem Bestand stellen hohe Anforderungen an Konstanz und Stabilität des
Fokus.

Fokus
nukleare Aufsicht
HSK
Kernanlagen
Experten Kernanlagenorganisation
PSI intern. Org.
Forschung Kommissionen
Aufsichts-
BAG BFE
kommission
UVEK
(en) Verwaltung Muttergesellschaft
"Politik"
Bundesrat
Parlament
Standortgemeinde(n)
Medien Stromwirtschaft
Interessengruppen
Öffentlichkeit Wirtschaft
"Öffentlichkeit"
Abbildung 25: Perspektiven der Akteure (Identifikationsgrad bzw. Nähe): Sicht der Aufsichtsbehörde. «Fokus»
bedeutet zentrales Ziel bzw. Tätigkeitsfeld. Siehe auch Abbildung 23. Abkürzungen auf Seite 18ff.

Nötig ist bei beiden Hauptakteuren die klare Definition von und «nachhaltige» Ausrichtung
auf die zentralen, langfristigen Problem- (und damit Lösungs-!)Felder, allenfalls in der Bil-
dung neuer Koalitionen (siehe dazu auch 9.5.1, 12.10 und 16.3).

Eine besondere Perspektive hat ein so genannter «Standortkanton», also einer, der sich mit
einem konkreten Lagerstandort auseinandersetzen muss – in der Schweiz, in einem kleinen
Kanton, angesichts einer Bundesaufgabe (Atomenergie ist Bundessache) eine gigantische
Angelegenheit (Abbildung 26). Nach schwierigen Erfahrungen schlug sich die Regierung im
Kanton Nidwalden recht gut (siehe 13.2).

Fokus
Regierungsrat NW Kanton
SMA-Lager
Wolfenschiessen
kant.
MNA
Öffentlichkeit EW
Aufsichtskommission KFW GNW CKW
Kantone Landrat
Nagra
Politik
HSK
Bundesrat Stromwirtschaft
UVEK
BFE Zwilag
Experten/Komm.
"Bund" AKW
Medien
Schweizer Öffentlichkeit "Atomwirtschaft"
Abbildung 26: Perspektiven der Akteure (Identifikationsgrad bzw. Nähe): Sicht der Regierung eines potenziellen
Standortkantons (Nidwalden NW). «Fokus» bedeutet zentrales Ziel bzw. Tätigkeitsfeld. Siehe auch Abbildung 23.
Abkürzungen auf Seite 18ff.

137
Eigentlich – nicht wertend gemeint – «perspektivenlos» ist die «allgemeine Öffentlichkeit»
(Abbildung 27), da sie als «Allgemeinheit» keinen projekt- oder aufgabenbezogenen Fokus
hat. Umfragen haben ergeben, dass sie der Abfallfrage ambivalent gegenübersteht; es sei
eine «nationale Aufgabe» [P165], die «nicht gelöst» [P255][P261] sei, wozu man aber nicht
Hand biete [P262]. Entsprechend wichtig sind die Aussagen und Handlungen der Hauptak-
teure (siehe dazu vor allem 9.5).

Öffentlichkeit
Standortgemeinde(n) Standortkanton
Aufsichtskommission(en) EW Umweltverbände
Politik
"Bern"
Bundesrat Verwaltung
UVEK
BFE
HSK
Experten Stromwirtschaft
Nagra/GNW Kommissionen
Zwilag
"Atomwirtschaft" AKW
Abbildung 27: Perspektiven der Akteure (Identifikationsgrad bzw. Nähe): Sicht der Öffentlichkeit. Sie hat im Ge-
gensatz zu den anderen Akteuren keinen eigentlichen «Fokus». Abkürzungen auf Seite 18ff.

12.6 Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration

Wie erwähnt dient ein systemischer Ansatz auch einer «systematischen» Problemlösung.
Nach einer Grobstrukturierung ermöglichen die resultierenden Untersysteme die Bearbeitung
von Teilproblemen (Technik, Finanzierung, Politik usw.). Deren Lösung muss immer im
Rahmen des Gesamtsystems erfolgen – die Teillösungen müssen zu einer Gesamtlösung
zusammengefügt werden. Eine umfassende Sicherheitsanalyse eines Lagerstandorts (inklu-
sive Validierung) baut auf entsprechenden politischen Vorgaben auf (Ziel einer «dauernden,
sicheren Entsorgung und Endlagerung radioaktiver Abfälle» nach Bundesbeschluss zum
Atomgesetz oder Ziel einer kontrollierten Langzeitlagerung), muss aber auch eine angemes-
sene Umsetzungsstrategie und Finanzierung beinhalten. Dazu gehört eine entsprechende
Ziel-Mittel-Relation: Leistungsfähigkeit und Entwicklungsfähigkeit des Systems müssen intakt
sein. Die Entsorgungsstrategie muss kohärent sein, auch in ihrer Öffnung für die «Umwelt»,
wenn sie also Aspekte/Forderungen von aussen integriert. Eine Öffnung braucht aber trotz-
dem nicht im Widerspruch zur Kohärenz des Programms zu sein, da dies zu einer internen
Stabilisierung führen kann [E10:274]. Siehe dazu beispielsweise 12.7.

Erschwerend für die Beurteilung dessen, was zur Stabilisierung – nicht zur Verkrustung, aber
auch nicht zur Aufgabe – eines Lagerprogramms führt, ist der ausgesprochene Langzeit-
charakter von Projektierung und Bau des Lagersystems (Abbildung 28), dies neben den
offensichtlich objektiven Langzeitauswirkungen. Dies konzediert neuerdings auch die IAEA
1999a [G113].

138
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Produktion KKW/
Betrieb Stilllegung
Betriebsabfälle

Wiederaufarbeitungs- Betrieb (Stilllegung)


abfälle

Rücklieferung WA-
Abfälle
Betrieb
MIF-Abfälle

Zentrales Zwischenlager Bau Betrieb 35 J.

SMA-Lager Bau Bund


?

HAA/LMA-Lager
Bau ? Bund

Entsorgungspflichtige KKW KKW/Endlagerinstitution

Haftpflichtige KKW/ZWILAG/
KKW Endlagerinstitution

Abbildung 28: Zeitdimensionen für Entsorgungs- und Haftpflicht. Abkürzungen auf Seite 18ff.

12.6.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Zerlegung in Teilsysteme und Reintegration

Die Langfristigkeit eines Lagerprojekts macht ein konsistentes Management und eine ange-
messene Ressourcenallokation schwierig (Abbildung 28), selbst wenn man den absehbaren
Verschluss als «definitive» Projektbeendigung erklärt. Zu Beginn des ersten definierten Pro-
gramms (Projekt «Gewähr 1985») war man sich der Vielschichtigkeit der Problematik nicht
bewusst (oder wollte sie nicht wahrhaben). So sind Aussprüche wie die folgenden von Rudolf
Rometsch zu verstehen: «Dass das Projekt machbar ist, wissen wir heute schon, doch der
Sicherheitsnachweis steht noch aus» (1982); oder: «Die technische Machbarkeit ist kein
Problem .... Der kritische Punkt ist die Langzeitsicherheit ...» (1984).

Auch die «Politik» wies keine angemessene Ziel-Mittel-Relation auf. Trotz Erklärung der
Entsorgung als «nationaler Aufgabe» wurde sie fast ausschliesslich der Genossenschaft der
KKW-Betreiber, der Nagra, überlassen, nach einem einseitig verstandenen «Verursacher-
prinzip» (Beispiel: 1979 konstatierte die AGNEB, dass wegen Erzeugerverantwortung «die
Aufgabe der Arbeitsgruppe, ein bundeseigenes Entsorgungsprojekt auszuarbeiten, fallen
gelassen werden konnte»). Die mangelhafte Dotierung der Aufsichtsbehörde wurde schon
mehrfach erwähnt (siehe insbesondere Tabelle 19); aber auch die Sicherheitsforschung im
Bereich Entsorgung wird fast ausschliesslich der Nagra bzw. dem von dieser alimentierten
Paul Scherrer Institut überlassen. 1999 sprach sich die zuständige Eidgenössische Ener-
gieforschungskommission CORE für eine Halbierung der Mittel in der Periode 2000 bis 2003
aus: «Unabhängig von der Suche und Prüfung konkreter Standorte für Endlager (was nicht
Aufgabe der Energieforschung ist) haben die Untersuchungen in den letzten Jahren die für

139
Entscheide wesentlichen Fragen genügend gut beantwortet, so dass es angängig ist, die für
diesen Bereich reservierten Mittel der öffentlichen Hand in den nächsten Jahren auf die Hälf-
te abzubauen (von heute rund 8 Millionen auf 4 Millionen Franken)» [P162:38f.].

12.7 Untersuchung der Zielbeziehungen, Komplexziele

Nach Mag 1990 sind «[o]ptimale Entscheidungen ... immer nur auf ein bestimmtes Ziel hin
optimal, auf andere Ziele hin oft nicht» [E60:28]. Das viel zitierte Schlüsselwort «Vertrauen»
dagegen ist im Sinn von Dörner 1989 ein so genanntes «Komplexziel» [E13:81ff.]. Solche
Ziele sind in der Analyse schlecht zu gebrauchen, weil sie entweder Worthülsen sind oder
gar nicht erreicht bzw. evaluiert werden können. Beispiel: Die einen rüsten ab, die anderen
auf – und beide tun dies für «den Weltfrieden». Analog ist Vertrauen in Teilziele aufzuglie-
dern, nach Dörner zu «dekomponieren» (siehe auch [G130] und 9.5.4).

Eine angemessene Zielanalyse hat die angestrebte Leistungsfähigkeit eines Systems zu


durchleuchten, ebenso die – soeben erwähnten – Ziel-Mittel-Beziehungen (Einsatz von Res-
sourcen zur Zielerreichung) und die Verfahrensbeteiligung («Prozessnutzen»). Nach wie vor
Ziel im Umgang mit radioaktiven Abfällen in der Schweiz ist, dass «die dauernde, sichere
Entsorgung und Endlagerung der ... radioaktiven Abfälle gewährleistet» werden muss. Dies
wurde 1979 in einer Abstimmung über den Bundesbeschluss zum Atomgesetz festgesetzt
[P130].

Letztlich muss die Lagerung radioaktiver Abfälle nach technischen Kriterien konkret konzi-
piert werden. Dazu ist ein Variantenstudium erforderlich, das Entscheidungen über Grund-
satzfragen, auch Zielfragen, voraussetzt. Seit einigen Jahren ist der Ruf nach einem Optio-
nenvergleich international immer lauter geworden [P417][P657]. Die NEA forderte 1999:
«Eine gesamthafte Zuversicht [‹confidence›] muss in einem viel breiteren Publikum entwi-
ckelt werden, wenn eine Entscheidung zur Durchführung der Entsorgung akzeptabel sein
soll» [P656:8ff.]. Die IAEO meinte schon ein Jahr zuvor: «Vor dem Hintergrund der gegen-
wärtigen zweifelnden Haltung vieler Leute gegenüber der etablierten Expertensicht, dass
hochradioaktive Abfälle in tiefen Lagern im Untergrund ohne Absicht der Rückholung ent-
sorgt werden sollten, müssten die möglichen Alternativen – Langzeitzwischenlager an der
Oberfläche und Lagerung mit vorgekehrter Rückholbarkeit – von unabhängigen internatio-
nalen, durch die IAEO zusammengestellte Gruppen kritisch durchleuchtet werden» [P359].

Bei komplexen Sachverhalten ist es durchaus möglich, dass konkurrierende Ziele bestehen.
Das Zauberwort «Nachhaltigkeit», auch ein Komplexziel, umfasst Schutz von und Hand-
lungsspielraum für Generationen der Zukunft. Im Fall der sicheren Lagerung radioaktiver
Abfälle sind also passiver Sicherheit und «aktiver» Kontrolle bzw. Überwachung parallel Be-
achtung zu schenken. Überlegungen zu entsprechenden Entscheidungssituationen sind in
Flüeler 1998c [E29] angestellt. In diesem Zusammenhang werden von verschiedenen Auto-
ren «versteckte Ziele» (nach Keeney & von Winterfeldt 1986 so genannte «hidden agen-
das») unterstellt, dass also Widerstand gegen ein Einzelprojekt «nur» vorgeschoben sei zur
Erreichung weiter gesteckter Ziele [R61:420]186. Das Konzept der Mehrzieligkeit braucht
solche Konstruktionen nicht zu bemühen.

186
Böswillig könnte man auch der NEA eine «versteckte Agenda» unterstellen, wenn sie neuerdings mit der Idee
des «Forum on Stakeholder Confidence» [P662] alle Beteiligte am Prozess teilhaben lassen will, denn: «… es
herrscht Übereinstimmung darüber, dass der Umgang, die Zwischen- und Endlagerung hochradioaktiver Abfälle
und abgebrannter Brennelemente … eine Vorbedingung für die allgemeine Akzeptanz der fortgesetzten und
zukünftigen Nutzung der Kernenergie ist; dies sollte somit einer besonderen Kategorie von hoher Priorität zuge-
wiesen werden» [P655:43]. Auch in den Statuten der heute offenen IAEO steht zuoberst die «[Beschleunigung] …

140
Der Widerspruch in der Debatte lässt sich an einem Zielvergleich illustrieren (siehe
Abbildung 29).

(aktive) Intervention aktives komplementäre


Kontrollsystem Zielbeziehung
("Gesellschaft" bei
Langzeitlager,
Bohrung auch bei
Endlager)

passives konkurrenzierende
Kontrollsystem Zielbeziehung
(zerstörungsfreie
Validierung des
Endlagersystems)
(passiver) Schutz

Abbildung 29: Das Prinzip der Nachhaltigkeit («die Entwicklungs- und Umweltbedürfnisse der heutigen und der
kommenden Generationen nicht untergraben» (nach [G140:X])) beruht auf zwei Säulen: auf Schutz sowie Inter-
ventionspotenzial heutiger und kommender Generationen. Je nach Lagerkonzept für radioaktive Abfälle wird das
eine oder das andere Ziel höher bewertet: Intervention bei einem kontrollierten Langzeitlager, Schutz bei einem
Endlager. Doch bei einem aktiven Kontrollsystem stehen Intervention und Schutz in einer konkurrenzierenden
Zielbeziehung, wogegen ein «passives Kontrollsystem» eine Zielverträglichkeit ermöglicht.

Oberziel bei der Lagerung radioaktiver Abfälle ist als Leistungsfähigkeit die Stabilität des La-
gersystems: Der Schutz vor gesundheitsgefährdendem Austritt von Radioaktivität ist dauernd
zu gewährleisten. Diese Ziel- und Kriteriendiskussion wird in Kapitel 15 weiter geführt.

Der Einsatz von Ressourcen zur Zielerreichung (Ziel-Mittel-Relation) ist entscheidend für die
Realisierbarkeit von Zielen. Endlager verlangen eine ausreichende Unterstützung von Pro-
jektanten und Betreibern zur Charakterisierung von Standorten, Verifizierung von Modellen
und Validierung von Sicherheitsanalysen. Kontrollierte Langzeitlager verlangen eine ausrei-
chende Mittelzuweisung über die Kontrolldauer hinweg (siehe 12.6).

12.7.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zu Zielbeziehungen

Andere Ziele verschiedener Akteure brauchen aber nicht einmal «versteckte Agenden» zu
sein. Staatliche Stellen beharren auf der Durchsetzung einmal gefällter Entscheide (wie par-
tizipatorisch oder nicht diese auch zu Stande gekommen seien) (siehe 9.5.1); Projektanten
arbeiten an Teillösungen (die Nagra an technischen Sicherheitsanalysen), müssen aber nur
schon aus institutionellen und finanziellen Gründen auf die Hauptabfallverursacher Rücksicht
nehmen (siehe 12.5.1); Bürgerinitiativen und Umweltverbände wollen Druck ausüben, sind
aber auch spenden- und damit kampagnenabhängig.

des Beitrags der Atomkraft zu Frieden, Gesundheit und Wohlstand in der ganzen Welt» (Artikel II, Ziele), erst
unter Artikel III A.6 findet sich die Aufgabe, «Sicherheitsstandards für den Schutz der Gesundheit und die Mini-
mierung der Gefahr für Leben und Eigentum [sic!] zu etablieren» [P334].

141
Die Symbolkraft und effektive Instrumentalisierung der radioaktiven Abfälle für energiepoliti-
sche Zwecke ist so gross, dass sie den Blick für Sach- und Schutzfragen manchmal ver-
stellen. Dies ist geschehen, als in den letzten Jahren die Frage «Endlagerung oder Lang-
zeitlagerung?» wieder187 vermehrt diskutiert worden ist – aus ganz unterschiedlicher Optik
(Flüeler 1991 [P222], ders. 1993 [P223], «Hüte»-Idee nach Macy 1989 [P506]/Kreuzer 1990
[P452]/Bauriedl 1995 [P86] oder nach Lutz 1997 [P505])188. Wenn ein Problem – hier der
langfristige Umgang mit radioaktiven Abfällen – anders definiert wird, ist es verständlich,
dass auch die Ziele andere sind. Abgesehen von der unterschiedlichen Problemdefinition
(siehe oben) ist der Disput m.E. auf eine widersprüchliche Interpretation von Nachhaltigkeit
zurückzuführen. Diese wurde in der Erklärung von Rio über Umwelt und Entwicklung 1992
folgendermassen definiert: «Die heutige Entwicklung darf die Entwicklungs- und Umweltbe-
dürfnisse der heutigen und der kommenden Generationen nicht untergraben» [G140:X]189.

Da das Konzept der Nachhaltigkeit bisher im Bereich der radioaktiven Abfälle nicht konkreti-
siert worden ist (siehe den Versuch in Kapitel 15), wird seine Interpretation jedem Akteur
nach dessen Gusto überlassen. So liest es das Forum vera einseitig auf den Schutzaspekt
bezogen: «Das Gebot der Nachhaltigkeit verlangt, keine Lasten auf unsere Kinder abzuwäl-
zen» [P249]. Damveld & van den Berg 1998, in neuerer Zeit von den schweizerischen Um-
weltverbänden zitiert190, stellen die Rückholbarkeit in den Vordergrund: «Die heutige Gene-
ration stellt hohe Anforderungen an die Lagerung von Atomabfall, was auch [auf] die zukünf-
tigen Generationen zutreffen müsste, um negative Effekte zu vermeiden. Permanente Rück-
holbarkeit kann dem entsprechen. So wird mit permanenter Rückholbarkeit [jeder kommen-
den Generation] die Möglichkeit gegeben, den Abfall zu kontrollieren und entsprechende
Massnahmen zu treffen» [P163:7]. Die «Departementsstrategie» des UVEK spricht von
«ökologischer», «wirtschaftlicher» und «sozialer Nachhaltigkeit» [P864:18], auch die Nie-
derlande haben ihr Langzeitlager auf Nachhaltigkeit ausgerichtet, aber nicht spezifiziert
[P167][P74][G273][P787]. Tabelle 23 (in Kapitel 17) mit dem Argumentationsmuster zu den
Lageroptionen über vier Jahrzehnte hinweg macht deutlich, dass Zieldiskussionen mit Vor-
schlägen und Forderungen zu Konzeptänderungen früh, immer wieder, von Fachleuten, Be-
troffenen und Gegnern, angestossen worden sind:

Zieldiskussion
1979 «Geologen» (Aussprache): eher Zwischenlagerung
1979 Heierli: langfristige Zwischen- oder Endlagerung in Kaverne
1984 Kasser u.a.: «Endlager im Sinne einer irreversiblen und nicht überwachbaren Deponierung der Abfälle sind
in absehbarer Zeit nicht verantwortbar.»
1984 Opposition von Ollon Mesocco, Bauen: Abkehr von der «Endlagerphilosophie»
1984 Kt. Uri: «Konzept eines unkontrollierten zugunsten eines kontrollierten Endlagers» zu überprüfen
1985 Kt. Waadt/Obwalden: auf Festschreibung des Endlager-Prinzips zu verzichten
1993 Umweltverbände: «Keine Endlagerprinzipentscheide können gefällt werden, bevor der Stand der Technik
international geklärt ist (Rückholbarkeit, Kontrollierbarkeit, etc.).»
1993 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens zur Strahlenschutzverordnung: «Die Formulierung, dass die Be-
seitigung von radioaktiven Abfällen (Art. 87) so zu erfolgen habe, dass nach der Beseitigung keine Sicherheits-

187
Nach sehr offenen Optionen in der Frühzeit der industriellen Nutzung von Atomkernenergie lebte die Diskus-
sion in den 1970er-Jahren auf: mit dem Konzept des rückholbaren Tiefenlagers (Heierli 1979 [P297], Ham-
mond 1979 [G86], siehe auch AGNEB [P13:Beilage IV]), aber ebenso in kritischen Voten von erdwissenschaft-
licher Seite (Prof. Allemann in [P12]). Siehe Abbildung 36.
188
Macy, Kreuzer und Bauriedl sind – schematisch – dem Lager der «Opposition» zuzuordnen, Lutz war u.a.
Kraftwerksleiter des KKM und Geschäftsleiter der Zwischenlager Würenlingen AG ZWILAG.
189
Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (Brundtland-Kommission, 1987): «Nachhaltige Entwicklung ist
Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart [der heutigen Generationen] befriedigt, ohne zu riskieren, dass
künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können» [G277:46].
190
Die SES forderte 1999 in der Vorbereitung der Expertengruppe Entsorgungskonzepte für Radioaktive Abfälle
EKRA: «Die Autoren des holländischen Berichts ‹Nuclear Waste and Nuclear Ethics› (Herman Damveld und
Robert Jan van den Berg) zuhanden der holländischen Kommission Lagerung radioaktiver Abfälle (CORE) sind
von der Expertengruppe beizuziehen …» [P796].

142
und Überwachungsmassnahmen mehr nötig sind, wird durchwegs kritisiert. So wird geltend gemacht, die Be-
stimmung lasse einseitig nur die Endlagerphilosophie zu, was heute nicht mehr vertretbar sei ….»
2000 Kt. Nidwalden in Vernehmlassung zum Kernenergiegesetz-Entwurf: «Konzept der kontrollierten und rück-
holbaren Langzeitlagerung» verlangt

Eine Auseinandersetzung damit wurde mehrfach versprochen, aber – bis zur EKRA – nie
geführt:
1980 AGNEB: «Planung ... und Bau von Zwischenlagern und Endlagern ... solange fortzusetzen, bis für alle radio-
aktiven Abfälle vergleichbare Alternativen zu deren Beseitigung vorliegen»
1985: BEW: Atomgesetzrevision «[verlangt] nicht unbedingt eine Endlagerung»
1990 Kowalski, Nagra: «… im Konzept ist die Kontrollmöglichkeit enthalten.»
1992 AGNEB: LMA/HAA: «keine dringliche Aufgabe», «Untersuchungen … zielstrebig voranzutreiben. Beim Auf-
treten entscheidend neuer Erkenntnisse auf dem Gebiet der nuklearen Entsorgung könnte allenfalls zu einem
späteren Zeitpunkt noch ein Konzeptwechsel vorgenommen werden»
1993 Arbeitsgruppe des Bundes und der Kantone «ARGE Nagra»: «Diskussion von Entscheidungsgrundlagen
und Erarbeiten gemeinsamer Positionen zu zentralen Fragen» (Kontrollmöglichkeiten)
1995 BR Ogi nach Nein am Wellenberg: «Alle Optionen sind wieder gegeben. Sowohl der Einbezug der drei an-
deren Standorte, als auch eine Lagerung im Ausland oder an der Oberfläche sind in Betracht zu ziehen.»
1996 Nationalrat: «Nach dem knappen Nein … zum Standort Wellenberg soll die Frage der nuklearen Entsorgung
gründlich überdacht und im Rahmen einer Totalrevision des Atomgesetzes neu angegangen werden. Dieser An-
sicht ist auch der Bundesrat.»
1996 AGNEB: verschiedene Optionen zur Auswahl: Festhalten am Standort Wellenberg «unter Berücksichtigung
der Bedenken der Bevölkerung», Suchen eines neuen Standortes, langfristige Zwischenlagerung, Export der ra-
dioaktiven Abfälle, Agneb schon 1993 zum Schluss gekommen, dass der Standort Wellenberg «zweckmässig und
nachvollziehbar» sei

Im Gegenteil sind Forderungen oder Vorgaben entweder abgeblockt oder verwässert wor-
den.
1980ff. Projekt «Gewähr 1985»: Abschwächung der Vorgaben
1981 Nagra: Projekt «Gewähr 1985» wird als «Sandkastenübung 85» abqualifiziert
1996 BKW: «Aus der Beilage (Nagra-Stellungnahme) geht hervor, dass die Kontrollierbarkeit des Endlagers im
vorliegenden Konzept bereits voll realisiert ist und die Frage der Rückholbarkeit im Rahmen der laufenden Pro-
gramme abgeklärt wird. Für eine entsprechende spezielle Studie … besteht daher bei der Nagra kein Bedarf ….»
1998: «Konzeptionelle Diskussion über Endlager oder kontrollierte Langzeitlager hält die GNW für überflüssig ….»

Eine ausgedehnte, offene Konzeptdiskussion hat bis vor Kurzem in der Schweiz nicht statt-
gefunden, obschon das Problem seit je als gravierend angesehen worden ist:
1956 Bundesrat: «das Uran und seine Produkte sind von äusserster Gefährlichkeit»
1957 Bundesrat: Atomartikel angesichts des «starken Rückstands» gegenüber anderen Staaten «zu einer Schick-
salsfrage geworden», aber auch Abfallproblem «Aufgabe von bedeutender Tragweite»
1961 EGA: radioaktive Abfälle «seit mehreren Jahren ein Problem, das in zunehmendem Masse als lästig und
bedrohlich empfunden wird»
1966 Bundesrat: «Es gilt auch, die Bevölkerung in der Nachbarschaft einer solchen Anlage davon zu überzeugen,
dass diese keine Gefährdung darstellt und dass deren Verwirklichung im Interesse einer grösseren Gemeinschaft
liegt.»
1990 Kraut, Sozialwissenschaftler, repräsentative Umfrage: Konsens quer durch alle Schichten und Gruppierun-
gen, selbst in bürgerlichen Kreisen, dass das Abfallproblem ungelöst ist
1992 Kiener, BEW: «Die Entsorgung der radioaktiven Abfälle ist eine der zentralen und politisch umstrittensten
Aufgaben der Energiepolitik.»
1994 EVED, Botschaft Teilrevision des Atomgesetzes: «Trotz … Moratorium muss für die Entsorgung der radio-
aktiven Abfälle, die in erster Linie in den Kernkraftwerken, aber auch in der Medizin, Industrie und Forschung an-
fallen, eine Lösung gefunden werden. Dies ist eine bedeutende nationale Aufgabe der kommenden Jahre. Insbe-
sondere kann die Entsorgung der kurzlebigen schwach- und mittelaktiven Abfälle nicht mehr länger aufgeschoben
werden. Dabei hat sich in letzter Zeit immer deutlicher gezeigt, dass der Bau eines derartigen Lagers mehr ein
verfahrensrechtliches und politisches als ein technisches Problem ist.»
1998 Weltwoche: «Die Entsorgung der radioaktiven Abfälle ist und bleibt eine der gesellschaftlichen Hauptauf-
gaben in den nächsten Jahrhunderten.»
1999 Ergebnisse der Studie Univox-Umwelt: «Als besonders störend empfunden werden: Flughäfen, Lager für
radioaktiven Abfall, Autobahnen, Kernkraftwerke und chemische Fabriken (45 bis 30 Prozent der Nennungen).
Ausbauvorhaben solcher Anlagen sind die wahrscheinlichste[n] Konfliktherde ….»

143
International wie auch hier zu Lande ist inzwischen die Einsicht gewachsen, dass eine breite
Grundsatzdiskussion statt finden muss, wenn eine tragfähige Lösung gefunden werden soll
(siehe zu allen Punkten 15.7).

12.8 Angemessene Behandlung verschiedener Ebenen

Der Hinweis von Kasperson et al. 1992 auf Abfalllagerkontroversen als «in Wirklichkeit ge-
sellschaftlichen Vertrauenskrisen» [R59:1975], macht deutlich, dass eine Problemstellung
nie losgelöst vom ihrem Umfeld ist. Eine umfassende Beurteilung ist erst bei Berücksichti-
gung verschiedener Sichtweisen möglich [R49]. Mit zunehmender Komplexität nimmt auch
die Bedeutung der Wertediskussion zu [E42:10][E21].

12.8.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Behandlung verschiedener Ebenen

Wer an einer umfassenden Perspektive und an tragfähigen Lösungen interessiert ist, sollte
einen Diskurs über das Problem der Produktion von radioaktiven Abfällen in Gang setzen.
Zwar ist es richtig, dass nach schweizerischem Staatsverständnis die Abstimmung an der
Urne die Bürgerbeteiligung schlechthin (fettgedruckte Zahlen in Tabelle 14) ist, mithin wei-
tere Engagements als überflüssig angesehen werden unter dem Motto «die Landsgemeinde
ist die Konsenskonferenz» [P446]. Doch ist offensichtlich die Problematik radioaktiver Abfälle
zu komplex, als dass sie mit Abstimmungsbüchlein oder auch mit einem intensiven Abstim-
mungskampf (bei unterschiedlichem Ressourceneinsatz der Seiten) bestritten werden könn-
te. Erst nach der Annahme der Moratoriumsinitiative im September 1990 wurden in der
Schweiz nichtoffizielle Experten zu Gesprächen im Atombereich geladen (abgesehen von
den berühmten Gösgener Hearings in den 1970er-Jahren):
• 1991/1992 «Aktionsprogramm ‹Energie 2000›»: «Konfliktlösungsgruppen» zu Wieder-
aufarbeitung und SMA-Lager, bei Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen NRO
[P222]
• 1998 Publiforum «Strom und Gesellschaft»: erste gross angelegte Konsenskonferenz in
der Schweiz, u.a. zum Thema radioaktive Abfälle (einzige Experten: Roland Naegelin,
KSA; Piet Zuidema, Nagra), Beteiligung freiwilliger Laien [P394]
• 1998 Einsetzung der Arbeitsgruppe «Energie-Dialog zur Entsorgung» durch den Ener-
gieminister, Bundesrat Leuenberger (unter der Leitung von Prof. Ruh, Sozialethiker):
Vertiefung des Konzepts «kontrollierte und rückholbare Langzeitlagerung», Vergleich mit
Endlagerung und «angepasstem Lagerkonzept der Nagra», «… alle relevanten Unterla-
gen den Abstimmungsunterlagen bei[zu]geben …. Die Öffentlichkeit ist während dem
Verfahren in geeigneter Weise … zu informieren», unter Mitwirkung von NRO [P856]
• 1999 Ernennung der EKRA durch den Energieminister, unter Mitwirkung von NRO
• 2000 Ernennung der KFW durch den Regierungsrat des Kantons Nidwalden, unter Mit-
wirkung der NRO

Das Institut IDHEAP 1997 [P436] hat in seiner Evaluation der «Konfliktlösungsgruppen» Vor-
aussetzungen für eine Mediation aufgelistet:
– Freiwilligkeit
– angepasste Auswahl der Beteiligten
– Konsens über Definition des Themas, Mandat, Spielregeln, Zeitplan (in ausgedehnten Vor-
verhandlungen)
– Transparenz

144
– gleiche Ressourcen (Finanzen, Mitarbeiter, Zugang zu Informationen, politisches Poten-
zial)
– Interessen-, nicht Wertekonflikt
– Kompromissbereitschaft auf allen Seiten
– professionelle Mediation

Die Versuche von Politik und Behörden mit solchen «Konfliktlösungsgruppen» (sic!) [P439]
haben diese Massstäbe nicht erfüllt [M43][P185][P186]. Bezeichnend ist, dass nach der Nie-
derlage von Nagra/GNW am Wellenberg 1995 eine so genannte Technische Arbeitsgruppe
Wellenberg TAG eingesetzt wurde, dazu wurde zwar die Nidwaldner Opposition eingeladen;
es ist aber nicht einzusehen, warum dies «voraussetzungslos» geschehen sollte [P856] –
schliesslich hatte sie im Juni 1995 die Abstimmung um den Wellenberg gewonnen, der Bun-
desrat hatte nach dem Fiasko versprochen, «alle Optionen zu untersuchen» (Bundesrat Ogi)
... und in der Arbeitsgruppe «Energie-Dialog» durfte sie Einsitz nehmen (ebd.). Auch im
«Energie-Dialog» übrigens sind Mittel und Zeit sehr kurz bemessen worden.

12.9 Entscheidung unter Unsicherheit

Eine definitive Lagerung radioaktiver Abfälle ist keine Entscheidung unter Risiko, sondern
eine Entscheidung unter Unsicherheit, da die zugeordneten Wahrscheinlichkeiten unvoll-
ständig bekannt sind [E40:16]. Während Risikoentscheidungen vom Ansatz des erwarteten
Nutzens dominiert werden, sind im Umgang mit Unsicherheit verschiedene Modelle im Wett-
bewerb191.

Welche Arten von Unsicherheit bei der Lagerung von radioaktiven Abfällen im Vordergrund
stehen192, ist auch hier durch die Konzeptwahl bestimmt. Bei geologischen Tiefenlagern als
Endlager ist das hauptsächliche Freisetzungsszenario nicht mit akut induziertem dramati-
schem Versagen verbunden, sondern allenfalls mit einer langsamen Systemdegradation. Die
Langzeitlagerung dagegen stützt definitionsgemäss auf Kontrollen durch heutige und kom-
mende Generationen ab.

Unsicherheit lässt sich in Unschärfe und Ungewissheit aufteilen [G69] (Abbildung 30). Bei
Unschärfe sind die Kenntnisse theoretisch möglich193:
• zufällige Unsicherheit (mit der Variabilität/Streuung stochastischer Variablen) und statisti-
sche Unsicherheit (infolge kleiner Datensätze)
• Modell-Unsicherheit (strukturelle Unsicherheit) wegen ungenügender, aber prinzipiell
erweiterbarer Systemkenntnisse

Bei Ungewissheit dagegen ist man auf mehr oder weniger plausible Vermutungen ange-
wiesen:
• Szenarien-Unsicherheit (zeitliche und strukturelle Unsicherheit bezüglich künftigen Ent-
wicklungen und menschlichem Verhalten).

191
Für die Diskussion der Unsicherheitsparadoxa und der Entscheidungskriterien bei Unsicherheit wird auf Han-
son 1991 verwiesen [E40:41-50].
192
Siehe dazu auch 9.4.3.
193
Unschärfe entspricht den Typen 1 bis 3, Ungewissheit dem Typ 4 gemäss National Research Council 1990
[P643].

145
Der Anwendungsbereich der Probabilistik nimmt in dieser Aufzählung von oben nach unten
ab. Einer allfälligen langsamen Systemdegradation eines Endlagers liegen keine scharf defi-
nierten Ereignisse zu Grunde (ausser bei Meteoriteneinschlag oder Anbohrung). Demzufolge
sind auch keine Fehlerbäume und bei einer Gesamtaussage keine direkten probabilistischen
Aussagen in Form einfacher Risikozahlen möglich bzw. sinnvoll. Trotzdem ist infolge Daten-
unsicherheit und Langzeitcharakter die Anwendung der Probabilistik an sich sinnvoll, wenn
nicht unumgänglich [G69]. Kontrollierte Langzeitlagerung dagegen ist dominiert von nicht-
kalkulierbaren Ungewissheiten, da der Wirksamkeit aktiver technischer Kontrollen weder
Wert an sich noch Wahrscheinlichkeiten zugeordnet werden können.

Unsicherheit

Unschärfe Ungewissheit
Wissen grundsätzlich Annahmen
möglich

Parameter- Modellunsicherheit Szenariounsicherheit


Unsicherheit strukturelle Unsicherheit, zeitliche und strukturelle
Variabilität, ungenügendes Unsicherheit im Hinblick auf
Datenabweichung, Systemwissen Systementwicklung und
Repräsentativität menschliches Verhalten

Wahrscheinlichkeit

Abbildung 30: Versuch einer Klassifizierung des Schlüsselbegriffs «Unsicherheit». «Wahrscheinlichkeit» steht für
den Grad möglicher Anwendung probabilistischer Methoden.

Die wissenschaftlich-technische Gemeinschaft geht mit Unsicherheit um, indem sie sich um
raffiniertere Modellierung bemüht, zuverlässigere Daten beschafft, und Parameter- und Sen-
sitivitätsanalysen macht sowie ein ausgedehntes Peer-Reviewing organisiert. Die Öffentlich-
keit oder Laiengruppen dagegen sind darauf angewiesen, dass sie Vertrauen in die Behör-
den haben können, nur in Einzelfällen können sie auf «Gegenexperten» zurückgreifen. Ihre
Basis ist somit primär verfahrensbezogen.

Sachbezogen wird in der Abwägung von Unsicherheiten durch die Konzeptwahl (dauerüber-
wachtes) Langzeitlager keine Reduktion von Unsicherheit erreicht. Eine Verschiebung des
Langzeitlagers verringert die Ungewissheit bezüglich gesellschaftlicher Kontrollen nicht, im
Gegenteil; eine Verschiebung des Endlagers verletzt das Verursacherprinzip und kann we-
der auf Motivation noch Know-how kommender Generationen bauen. Diese Überlegungen
fliessen ein in die Grundlagen für einen Optionenvergleich in Kapitel 15.

12.9.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Entscheidung unter Unsicherheit

Gemäss NEA 1999 ist wie erwähnt «Nachweis der Sicherheit» eines Lagers nicht als stren-
ger mathematischer Beweis zu führen, sondern «vielmehr als überzeugender Satz von Ar-

146
gumenten, die eine gesamte Sicherheitsanalyse [safety case] stützen» [G191:11]. Damit wird
die Bedeutung der (verschiedenen Arten von) Unsicherheit anerkannt. Relative Sicherheit,
d.h. «nur» Parameter-Unsicherheit im Sinn von Abbildung 30, herrscht im Fall von techni-
schen Barrieren, da Komponenten und Werkstoffe statistisch ausreichend ausgetestet sein
können und sind. Dominieren allerdings wie im vorliegenden Fall Langzeitaspekte (über Hun-
derte und Tausende von Jahren), ist es riskant, aus Termingründen «verstärkt auf künstliche
Barrieren aus[zu]weichen», wie dies Anfang und Mitte 1980er von Nagra und Bundesver-
tretern vorgeschlagen wurde.

Aus dem gleichen Grund werden auch die Umweltverbände 1998 der Sachlage nicht ge-
recht, wenn ihr «Konzept der kontrollierten Langzeitlagerung» allein oder primär auf techni-
schen Barrieren aufbaut, denn: «Die Technik (Primär-Barrieren) erlaubt die kontrollierte La-
gerung auf lange Zeit (60-80 Jahre)». Mit am meisten, nämlich Szenariounsicherheit behaftet
ist diese Vorstellung, wenn die Verbände ein Jahr später von Folgendem ausgehen: «Unsere
Konzeptidee verlangt nicht nach Retouchen am Endlagerkonzept, sondern nach einer neuen
Philosophie. Die Kontrollierbarkeit auf Jahrhunderte/Jahrtausende hinaus muss jetzt vorge-
dacht werden und es müssen entsprechende Strukturen, welche dies ermöglichen, geschaf-
fen werden.» Derartige Entwicklungen setzen Szenarien mit einer kontinuierlichen und stabi-
len gesellschaftlichen und institutionellen Ordnung voraus – ungleich unsicherere Zustände
als die bereits schwierigen Prognosen bezüglich Geosphäre. Auch wenn die Absichten löb-
lich sind, lassen sie ein umfassendes System- und Problemverständnis vermissen, denn
«[u]nsere Konzeptidee will den kommenden Generationen einen dauerhaften Kontrollzugang
zum Lagerumfeld sichern, damit ein möglicher Schadensfall frühzeitig erkannt und verhin-
dert, bzw. begrenzt werden kann. Das lässt sich am ehesten mit den Kontrollgängen in einer
Staumauer vergleichen.» Kontrollen in einem sicherheitsgerichteten Langzeitlagersystem ge-
hen weit über konkrete physische Präsenz des Menschen hinaus, wie in 16.2 dargelegt wird.

Hier ist Breitschmid 2000 zuzustimmen, wenn er der Auffassung ist, dass «[d]ie Dilemmas
nicht in einem herkömmlichen naturwissenschaftlich-technischen Prozedere gelöst können,
sondern nur durch kluge Vorgehensweisen unter Berücksichtigung aller jeweils denkbaren
Unsicherheiten prozesshaft angegangen werden.» Doch genau die Analyse der Unsicher-
heiten führt zum gegenteiligen Schluss als Breitschmieds Fazit: «… Diese Einsichten zwin-
gen uns zur Feststellung, dass sich künftige Generationen mit unserem radioaktiven Abfall in
irgendeiner Form beschäftigen müssen, bis die Radioaktivität auf ein unschädliches Mass
abgeklungen ist …. Der optimale Weg muss in Zukunft von jeder Generation in einem breiten
wissenschaftlich-technischen und gesellschaftlichen Diskurs erarbeitet werden.» Grundlage
dazu sind die Schlüsse aus der Untersuchung der Zielbeziehungen (in 12.7). Ein Vorschlag
zu einem konsistenten Vorgehen in der «Dilemma»-Situation wird in Kapitel 15 entwickelt.

12.10 Kooperationsproblem

In Verschärfung des klassischen Gefangenendilemmas haben wir es im Umgang mit radio-


aktiven Abfällen mit einem «asymmetrischen Spiel» zu tun [E62:91]. Die «Spieler» sind we-
der in der gleichen Situation noch haben sie die gleichen Präferenzen. Vertreter der kom-
menden Generationen sitzen nicht am Tisch, diese können auch nicht vertreten werden (sie-
he 9.5.2). Die so genannte «intergenerationelle Gleichheit» («intergenerational equity») ist
damit nicht gegeben. Wenn wir die Abfälle aus Schweizer Reaktoren, Industriebetrieben,
Labors und Spitälern zur Lagerung auch noch exportieren, verletzen wir zudem die «intrage-
nerationelle Gleichheit». Wenn wir mit unseren Nachkommen mindestens versuchen zu ko-
operieren, dann dürfen wir von ihren (künftigen) Umweltbeiträgen nicht im Übermass profitie-
ren; wir profitieren so oder so, denn ein anthropogenes Abfallproblem ist immer ein Nicht-

147
nullsummenspiel: Die allfälligen (Umwelt-)Kosten tragen die künftigen Generationen, ohne
dass sie einen Nutzen von der Abfallproduktion gehabt hätten.

Von den Lösungsmöglichkeiten des Kooperationsproblems nach Franzen 1998 [E30:26ff.] ist
der Druck auf die einen Spieler nach Bekanntmachung der eigenen Spielgeschichte bereits
aufgenommen worden, nämlich mit der Forderung nach «Tatbeweis» als Teilziel des Kom-
plexziels «Vertrauen» (siehe 9.5.4 und 12.7). Auch die Instrumente Vergeltung, externe Ein-
griffe und moralische Appelle werden immer wieder angewandt, allerdings manchmal mit
Auswirkungen, die das Gegenteil von dem sind, was damit beabsichtigt wurde. Da bezüglich
künftigen Generationen, also nichtspielenden Spielenden, keine Reziprozität herrscht (sie
können nicht unabhängig auf Spielzüge ihrer Vorfahren reagieren), sind die heutigen Gene-
rationen aufgerufen, besonders vorsichtig vorzugehen. Mit dem Konzept der Robustheit soll
dieser vorsichtige Ansatz («prudent approach») ausgebaut werden (siehe Kapitel 16).

12.10.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zum Kooperationsproblem

Kooperations- und damit Gleichheitsfragen werden berührt in der Thematik der Problemlö-
sung «Ausland» (Tabelle 21), im immer wieder kehrenden Aspekt des «St. Florian» oder
weiteren Handlungsinkonsistenzen, die in Tabelle 28 bis Tabelle 32 (Anhang) wiedergege-
ben sind (siehe auch 11.3). Das Prinzip, wonach die nutzniessende(n) Generation(en) auch
die Folgen ihres Tuns tragen soll(en), wird von einer überwältigenden Mehrheit geteilt, in der
Europäischen Union gemäss Eurobarometer 2001 von 80 Prozent der Befragten [G125:10].

12.11 Nutzung von Warteschlaufen als Chancen

In der beschreibenden Entscheidungstheorie wurde ursprünglich davon ausgegangen, dass


Entscheidungsfindung eine Abfolge von Wahlakten sei. In den letzten Jahren dagegen ha-
ben verhaltungswissenschaftlich orientierter Organisationsforscher, wie Cyert & March 1995,
eine Betrachtungsweise angenommen, «welche die erste Prämisse vieler Theorien der
Wahlakte in Frage stellt, nämlich die Prämisse, dass Leben gleichbedeutend mit Wählen ist.
Sie argumentieren, dass Leben in erster Linie nicht Wählen, sondern Interpretieren bedeutet.
So gesehen sind die Ergebnisse eines Prozesses – sowohl verhaltenswissenschaftlich wie
auch ethisch – generell weniger wichtig als der Prozess selbst» [E11:234f.].

Neben der Orientierung am Prozess und der Rolle des Verfahrens, die weiter unten zur
Sprache kommen, können somit auch Verzögerungen in ein anderes, weniger negatives
Licht gerückt werden. Für die (wissenschaftliche) Forschung jedenfalls sind Latenzphasen,
Zeiten des Wartens, der scheinbaren «Unproduktivität», nach Freiburghaus & Zimmermann
1985 [E31:88ff.) fruchtbar. Die Zeit des Umbruchs im Umgang mit radioaktiven Abfällen kann
das auch sein, indem Forderungen nach Weiterentwicklung der Lagerkonzeption aufgenom-
men werden. Die Geschichte zeigt, dass Kritik, wenn auch zeitverzögert, meist aufgenom-
men worden ist. Angesichts des Kostendrucks infolge Liberalisierung des Energiemarkts
kann aber auch das Gegenteil der Fall sein – eine Verschiebung der Entscheide und/oder
eine Aufweichung der Sicherheitsanforderungen an ein Lager (siehe 15.7).

148
12.11.1 Befunde aus der Inhaltsanalyse zur Nutzung von Warteschleifen

Am Wellenberg wollten GNW und Nagra 1994/95 mit einer Abstimmung gleich die Rahmen-
bewilligung für ein SMA-Lager erhalten. Dabei wurden sie gewarnt, nicht alles auf einmal zu
wollen, sondern schrittweise, in Etappen vorzugehen. «Ein Prozess in Schritten mit demo-
kratischer Begleitung und einer anderen Philosophie, nämlich statt eines Endlagers ein kon-
trolliertes Langzeitlager, dieser Weg könnte Akzeptanz finden, vermutet Leo Odermatt. Bei
einem Ja gebe das Volk alles aus der Hand» (BBr, 14.6.1995). Die Gesuchsteller mochten
aber nicht warten – und verloren im Juni 1995 die Abstimmung. Zuerst wurden noch die alten
Sündenböcke gesucht: «Für die Ablehnung dürfte weniger die kantonale Opposition als
vielmehr die massive Gegenkampagne der schweizerischen Umweltorganisationen bestim-
mend gewesen sein … gelungen, … Angst und Zweifel … zu verbreiten und zudem die Kom-
petenz und Integrität der Behörden in Frage zu stellen … ausserdem … weniger dem Projekt
als dem Vorgehen eine Absage erteilt» (NR 4/95). Doch auf Grund der sogleich, im Juli
1995, in Auftrag gegebenen Meinungsumfrage zeigte sich, dass in der Tat die Kopplung
Sondierstollen/Endlager das wichtigste Motiv für die Ablehnung gewesen war: «Die Nidwald-
ner möchten offensichtlich später nochmals mitbestimmen, wenn weitere Ergebnisse nach
dem Vortrieb des Stollens vorliegen. Die Tatsache, dass der Regierungsrat bei ungünstigen
Befunden den Bau des Endlagers hätte blockieren können, hatte wenig Gewicht …. Obwohl
die vielen günstigen Resultate aus Oberflächenuntersuchungen und Bohrungen kaum auf
noch zu erwartende Überraschungen hinweisen, erwarten die Nidwaldner offensichtlich zu-
sätzliche Entscheidungsgrundlagen aus den Stollenuntersuchungen» [P375]. Leo Odermatt
«wies darauf hin, dass sein Komitee im Vorfeld der Abstimmung immer wieder eine Etappie-
rung vorgeschlagen habe. Dieses Vorgehen sei damals von der Nagra vehement abgelehnt
worden» (BT, 28.3.1996).

Die erwähnte Episode ist nur eine unter vielen – Begriffe wie «raschmöglichst», «ohne Ver-
zug» sind korreliert mit Wehklagen, man sei mit dem Programm «im Rückstand»; sie gehen
aber auch einher mit einer durchwegs unrealistischen Zeitplanung, wie die Teilaspekte unter
der Rubrik «(Zeit-)Management» in Tabelle 28 bis Tabelle 32 (Anhang), z.T. unter «Zeitdi-
mension (‹Fristigkeit›)» in den Tabelle 24 und Tabelle 25 (Kapitel 17) zeigen.

149
13 Endlager-Standortwahl als Beispiel suboptimaler
Entscheidungsfindung

13.1 Allgemeines

Die Argumentationsmuster zu den Lageroptionen in Tabelle 23 (Kapitel 17) sowie Tabelle


28 bis Tabelle 32 (Anhang, Band II) zeigen auf, dass die Diskussion um Konzepte der Lage-
rung radioaktiver Abfälle in der Schweiz durchwegs extern bestimmt war. Nach Aufgabe des
Verdünnungsprinzips («mit einer reichlichen Wassermenge nachspülen») sah man in den
1960er-Jahren «die Errichtung eines grossen Magazins» (für MIF-Abfälle) vor. 1968 konnte
Bundesrat Willi Ritschard vermelden: «Mitte der sechziger Jahre hat das EDI ein Gebäude
für die Zwischenlagerung projektiert. Kurz darauf setzten aber die [Meeres-]Versenkungsak-
tionen der OECD ein.» Ab 1968 sollte eigentlich mit der Inbetriebnahme des KKW Beznau
auch die Frage der hochaktiven Abfälle aufgegriffen werden – dem war nicht so, weil die
ersten Wiederaufarbeitungsverträge keine Rücklieferung hochaktiver Gläser vorsahen. Das
zuständige Bundesamt für Energiewirtschaft konstatierte «ab 1969 folgende Regelung der
Entsorgung: Die abgebrannten Brennelemente ... wurden ins Ausland zur Wiederaufarbei-
tung abgeliefert.» Noch zwei Jahre darauf meinte das KKW Mühleberg sagen zu dürfen: Das
«Abfallproblem gehört … nicht in den unmittelbaren Aufgabenbereich der Kernkraftwerke.
Die abgebrannten Brennelemente werden an Wiederaufarbeitungsanlagen abgegeben». Die
Nagra wurde 1972 mit der Aufgabe, «Untertagelager» zu bauen, gegründet, ab 1975 ging es
mit einem im kleinen Kreis des Koordinations-Ausschusses Radioaktive Abfälle KARA erko-
renen «nationalen Konzept» um «Endlager». Dieser KARA war die erste offizielle Arbeits-
gruppe zur Frage der Entsorgung, bestehend aus Vertretern des Bundes, der Werke, der
Nagra, des EIR und von Motor Columbus. Dabei wurde «übereinstimmend ... auf ... eine
eidg. Fachkommission verzichtet» und eine «flexiblere, formlosere Lösung gefunden»; ein
neuer Mitarbeiter in der ASK (heute HSK) war allein für radioaktive Abfälle zuständig.

Um hochaktive Abfälle hatte sich die Genossenschaft offiziell erst mit dem Entsorgungskon-
zept der Elektrizitätswirtschaft von 1978 zu kümmern. Anfänglicher Optimismus wich der
Einsicht, das Problem unterschätzt zu haben. Es folgten die Verwässerung der Anforderun-
gen an das Projekt «Gewähr 1985» und 1988 die Aufteilung des Entsorgungsnachweises in
Machbarkeits-, Sicherheits- und Standortnachweis.

Forderungen nach Konzeptänderungen kamen bereits in den 1970er-Jahren auf, und zwar
von Fachleuten, Betroffenen und Gegnern, z.T. unabhängig voneinander. Eine Auseinan-
dersetzung damit wurde mehrfach versprochen, aber nie geführt (siehe 12.7.1). Als die offi-
ziellen Akteure Mitte der 1970er-Jahre die Endlagerung zum «nationalen Konzept» erkoren
hatten, sollte das damit verbundene Projekt «Gewähr 1985» zügig realisiert werden, wie dies
der Terminplan im Entsorgungskonzept der Betreiber von 1978 belegt [P870:6-61,6-64].
Währenddessen hiess es aus dem Eidgenössischen Gesundheitsamt (heute BAG) noch
1975: «Die endgültige Lösung ist ein Langzeitproblem ... nicht dringend.» Die neue Dring-
lichkeit war insofern angesagt, als der Betrieb der laufenden Atomkernkraftwerke mit der
Entsorgungsfrage gekoppelt wurde.

So wurde die Thematik derart politisch hochgefahren, dass Forderungen nach Anpassungen
abgeblockt und Vorgaben (wie etwa die «Gewähr») verwässert wurden, ja eigentlich eine
tatsächliche Auseinandersetzung mit allen Dimensionen (siehe Abbildung 34) und Frage-
stellungen durch die Blockbildung verunmöglicht wurde. Die Nagra nannte den «keine be-
sonderen Anforderungen» stellenden Lagerbau «eine unterirdische Anlage, die rund sechs-
mal kleiner wäre[ ] als eine Röhre des Seelisberg-Tunnels», für die Umweltverbände glichen
die Überwachungsaufgaben «am ehesten …Kontrollgängen in einer Staumauer», die vom

150
Bundesrat nach dem Nein am Wellenberg eingesetzte Technische Arbeitsgruppe sprach sich
zwar gegen kontrollierte Langzeitlager, aber für so genannte «Oberflächenendlager» wie das
Centre de l’Aube aus. Die politischen Parteien beschränkten sich auf die Debattierung der
finanziellen Aspekte rund um den Entsorgungsfonds.

Richtigerweise erachtete der Bundesrat bei der Abfassung der Fondsverordnung 1999 «das
Ergebnis der bisherigen technisch-wissenschaftlichen Diskussion politisch als noch zu wenig
tragfähig». Statt diese Diskussion in gesamter Breite zu fördern, setzte das Feder führende
Departement UVEK im gleichen Jahr beim erneuten Versuch der Revision des Atomgeset-
zes von 1957 zunächst auf politische Ausmarchung: «Der Vorentwurf zum Kernenergiege-
setz soll für die schwach- und mittelaktiven Abfälle von der Endlagerung mit langer Rückhol-
barkeit ausgehen, wobei je nach Ergebnis der Überprüfung durch die Expertengruppe das
eine oder andere Konzept der nachfolgenden Botschaft zugrunde gelegt werden soll. Das
Entsorgungskonzept für die hochaktiven Abfälle soll im Vorentwurf Kernenergiegesetz offen
bleiben.» Erst die anschliessende Einsetzung der Expertengruppe Entsorgungskonzepte für
radioaktive Abfälle EKRA führte institutionalisiert zu einer inhaltlichen Weiterführung der De-
batte – gemäss dem fast durchwegs positiven Medienecho offenbar etwas, worauf die Betei-
ligten gewartet hatten. Anstoss für konkrete Änderungen (am Wellenberg-Projekt) gab die
Nidwaldner Regierung, die die Kritikpunkte am ursprünglichen Endlagerkonzept aufnahm
und 1995 beim Departement UVEK durchsetzte, Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit ein-
zubeziehen. Sie war es auch, die im Jahr 2000 die Kantonale Fachgruppe Wellenberg KFW
ins Leben rief, um diese Konzeptänderung zu begleiten (siehe 13.2). Aus der unter 9.3.2
ausgeführten Komplexität eines Endlagersystems lässt sich zweierlei folgern:
• Es kann weder positive «Eignungskriterien» für radioaktive Endlager geben noch muss
ein einzelnes «Abbruchkriterium», etwa ein zu hoher hydraulischer Durchlässigkeitsbei-
wert, zum Ende einer Untersuchung führen. Handkehrum darf aber auch nicht eine «ab-
schliessende» Sicherheitsanalyse abgewartet werden, sondern muss die Arbeit von ver-
schiedener Seite und aus verschiedenem Blickwinkel periodisch mit den Aufgaben an-
gepassten Kriteriensätzen evaluiert werden. Die Bewertung eines – prozessorientierten –
Kriteriensatzes ist transparenter als der Nachweis der Einhaltung eines einzelnen radio-
logischen Schutzziels.
• Die Langzeitsicherheit eines (geologischen) Endlagers muss in jedem Fall standortspezi-
fisch «nachgewiesen» werden. Da aber die natürliche Barriere, also die Geologie, dazu
einen wesentlichen Beitrag leistet, leisten muss, sind sicherheitsbezogene Standortei-
genschaften bei der Standortauswahl entscheidend. Entsprechend wird in den folgenden
zwei Unterkapiteln 13.2 und 13.3 beleuchtet, wie die Nagra mit den Kriterien «Wirtgestei-
ne», «Lagerauslegung», «Explorationsstrategie», «Ausschlusskriterien» umgegangen
und schliesslich zu einer Standortwahl gekommen ist. Ebenfalls angegeben sind die je-
weils genannten terminlichen Vorstellungen.

Im Folgenden geht es um Transparenzmachung des bisherigen Entscheidungsprozesses,


um allfällige Defizite in der Methodik und um mögliche Erkenntnisse für deren Weiterent-
wicklung, da der Prozess der sicheren Langfristlagerung radioaktiver Abfälle noch im Gang
ist. Für eine angemessene, «faire» Beurteilung ist eine zeitgeschichtliche Perspektive not-
wendig, die eine Beschreibung und Bewertung der Ereignisse aus der Zeit – der zeitgenös-
sischen «Realität» (siehe 4.3.2) – heraus, und nicht ex post, versucht.

151
13.2 Standortwahl für ein Endlager für «kurzlebige» schwach- und
mittelradioaktive Abfälle

Bei der Gründung 1972 der Nagra hiess deren Auftrag «Untertagelager» für so genannte
«niedrigaktive Abfälle», womit die bereits laufenden Erkundungen der NOK um das KKW
Beznau herum fortgesetzt wurden (siehe Tabelle 24, Kapitel 17)194. Sie wuchsen sich 1974
bis 1976 aus zu einem Gips- und Anhydritprogramm mit 22 potenziellen Standorten, wobei
allerdings die Auswahlkriterien unklar blieben und das Programm nicht realisiert wurde. Es
handelte sich dabei um eine Schweizer Variante der internationalen Suche in Evaporiten
(v.a. Salzformationen). Da das Vorgehen der Nagra forsch und schnell, ohne lokale Bewilli-
gung und ohne Konsultation der Betroffenen, aber mit Absegnung durch die Bundesbehör-
den, erfolgte, war geharnischter Widerstand die Konsequenz. Die Test-Bohrung in Bex VD
erfolgte ohne Bewilligung der kantonalen Behörde. Als im Frühling 1974 eine erste Sondier-
bohrung in Airolo stattfinden sollte, regte sich Opposition der Gemeinde, sobald die Untersu-
chungsziele bekannt wurden.

Ausgangspunkt für die Behörden war eine Modellstudie von 1980 für ein Lager in der Mo-
lasse des Mittellandes [P71]. Bereits ein Jahr darauf engte die Nagra in einem neuen Unter-
suchungsprogramm den Kreis von zuerst 100 auf 20 Standorte ein: Kein Ort im Mittelland
befand sich darunter – obwohl die Eignung der einzigen tektonisch ruhigen Region in der
Schweiz für ein B-(SLMA-)Lager (einschliesslich längerlebigen mittelaktiven Abfällen) im
Prinzip bejaht wurde [P638:Vol. 1,41]. Damals kam der Wellenberg – unter dem Flurnamen
«Altzellen» laufend – nicht in die engere Wahl: Die geometrischen Daten, d.h. die Wirtge-
steinsausdehnung, wurden als «mittel»195, deren Prognostizierbarkeit als «genügend» quali-
fiziert. Eine Stufe schlechter hätte das Aus bedeutet (ebd.:Annexe 5). Auch andere Orte, wie
etwa das Val Canaria in Anhydritformation, das durchwegs gute Voraussetzungen gehabt
hätte, wurden nicht weiterverfolgt (ebd.: Annexe 3).

Zwei Jahre darauf, 1983, waren nur noch drei Standorte im Rennen: Bois de la Glaive (An-
hydrit), Oberbauenstock (Mergel) und Piz Pian Grand (Kristallin) [P556]. Alle drei Orte be-
fanden sich in der tektonisch unruhigen und geologisch komplexen Alpen- bzw. Voralpen-
zone. Gut verteilt war die Zugehörigkeit zu drei Landesteilen und die Abgeschiedenheit von
den Hauptproduzenten und -konsumenten, den Atomkernkraftwerken und den Ballungszen-
tren. Auch wenn Diversifizierung wünschbar ist, war doch, bei Verzicht auf Sondierstollen,
das Problem der Vergleichbarkeit angelegt. Entsprechend lautete der Vorgehensplan wie
folgt: «Für jedes dieser drei Standortgebiete will die Nagra ihre Untersuchungen zunächst in
gleicher Weise weiterführen, Arbeitsprogramme für geologische Sondierungen aufstellen und
– sofern die Detailarbeiten keine unvorhergesehenen Probleme zutage bringen – die Verhält-
nisse im Wirtgestein durch den Bau von Sondierstollen vor Ort abklären» [P556:V]. Folglich
verlangte die Nagra, im Dezember 1983, für alle Standorte Sondierbohrungen. Mit Entscheid
vom September 1985 lehnte dies der Bundesrat ab und forderte einen vierten Standort, der
fünf Auswahlkriterien genügen sollte [P771]:
«1. Gute geologische Prognostizierbarkeit
2. Gebiet mit schwachem topographischem Relief ...
3. Einfache und leicht zu sondierende hydrogeologische Verhältnisse
4. Möglichst grosse unterirdische Wasserfliesszeiten zur Biosphäre ...
5. Tektonisch und seismisch ruhige Zone».

194
Vorgehen und Ereignisse sind detailliert im Anhang, Band II, Hauptstrang 1, 2, 3B und 4B, aufgelistet.
195
Gerade diese hob die Nagra 1992 als besonders positiv hervor [P594:38].

152
Was die Nagra mit ihrem Gesuch Wellenberg vom Juni 1987 anbot, entsprach diesen Krite-
rien nicht. Die HSK beschied dem Wellenberg in ihrem Gutachten vom Dezember 1987:
«[Er] erfüllt dieses Ziel nicht» (ausführlich in [P306]). Allerdings hatte im Januar des vorher-
gehenden Jahres die damalige Nidwaldner Regierung die Genossenschaft zu Untersuchun-
gen eingeladen [P60:6]. Entsprechend kam die Nagra zur Auffassung, dass «eine ‹Gleich-
behandlung› aller potentiellen Standorte in der Sondierphase nicht zweckmässig und nicht
möglich» sei (nach [P600:20]).

Selbst der Entscheid zum Projekt «Gewähr 1985» im Juni 1988, notabene zu Gunsten des
Oberbauenstocks, spielte nun keine Rolle mehr. Darin hielt der Bundesrat den Sicherheits-
und Standortnachweis der Nagra, den sie eben im Oberbauenstock in Bezug auf schwach-
und mittelaktive Abfälle geführt hatte, für erbracht [P772]. Kritik, auch von Gutachtern der
HSK, änderte an diesem Entscheid nichts [P121][P755].

Obwohl im Rückblick sachlich nicht nachvollziehbar, machte die Nagra im November 1988
nochmals Stollenanträge für alle drei ursprünglichen Standorte [P586]. Sie schlug darin auch
die längerlebigen mittelaktiven Abfälle dem HAA-Endlager zu196. Im Oktober 1990 beschloss
der Bundesrat, über die Anträge nicht zu entscheiden, «bis für alle drei Standorte möglichst
vergleichbare geologische Aussagen gemacht werden können» (nach [P594:39]. Dies war
eine Bestätigung des Entscheids von 1985, in dem bereits eine «vergleichbare Auswertung
der Arbeiten an den [drei] Standorten» gefordert worden war. Jetzt kam lediglich noch der
Wellenberg hinzu.

Der bundesrätliche Beschluss bedeutete eine «De facto Kopplung aller vier Standorte», wie
die Nagra in ihrem «Vorbericht zur Standortwahl» vom Juni 1993 treffend bemerkte [P598:
11]. Sie hielt sich nicht an die Vorgaben des Bundesrats und entschied sich im erwähnten
«Vorbericht» für den Wellenberg, der «mit grosser Wahrscheinlichkeit geeignet», die ande-
ren Orte dagegen nur «voraussichtlich geeignet» seien (ebd.:52)197. Dass sie schon früh auf
einen Standort gesetzt hatte, zeigen die finanziellen Aufwendungen, die einen «geologi-
schen Gleichstand» der vier Konkurrenten gar nicht ermöglichten: 1991 und 1992 gab die
Genossenschaft für den Wellenberg 43 Millionen Franken aus, für die anderen Standorte
zusammen dagegen nur 5.2 Millionen Franken [GB 1991:36, 1992:38)198. Die Mitte Novem-
ber 1993 nachgeschobenen Berichte konnten nicht mehr erstaunen: Der Wellenberg war
gesetzt [P597][P607].

Die Geologenkommission KNE akzeptierte 1994 den Entscheid, machte allerdings – für den
Fall eines Misserfolgs – ihrerseits auf die «günstigen» Standorte im Mittelland aufmerksam
[P432:4]. Zum Bois de la Glaive, aber auch zum ganzen SMA-Programm, äusserte sie sich
folgendermassen: «Die oben erwähnten Unsicherheiten in der Beurteilung dieses Standortes
liegen v.a. an der Natur des gewählten Wirtgesteins und waren seit dem Beginn des Pro-
jektes bekannt. Sie hätten durch die ursprünglich vorgesehenen Schrägbohrungen und Stol-
len teilweise ausgeräumt werden können. Diese Aussage ist auch für die andern Sta[n]dorte

196
Diese Umteilung führte zur Argumentation, dass «die Forderung nach einem zusätzlichen Standort [im Mittel-
land] somit hinfällig» wurde [P842:19]. Allerdings ist die einzulagernde Radioaktivität bedeutend höher als bei
anderen SMA-Lagern (vgl. [G256:11]).
197
Die Genossenschaft schrieb 1993 zum Thema Sondierstollen: «Es bestand nicht die Absicht, alle drei [ande-
ren] Stollen auszuführen» [P594:13]. Gerechterweise ist festzuhalten, dass auch die Haltung des Bundesrats
nicht immer widerspruchsfrei war. So schreibt er in seiner Antwort auf eine parlamentarische Interpellation Iten
vom 30.11.1992: «Der Bundesrat ist nie davon ausgegangen, dass alle der zur Diskussion stehenden vier
Standorte durch einen Sondierstollen zu erschliessen seien. Schon ... 1989 hat der Bundesrat festgehalten: ‹...
Aus volkswirtschaftlichen Gründen wäre es nicht tragbar, für den Bau eines Endlagers gleichzeitig an mehreren
Standorten Sondierstollen bis in den Endlagerbereich vorzutreiben ...›» [B90:2f.].
198
Ein abschliessender finanzieller Vergleich ist nicht möglich, da entsprechende Daten nicht zugänglich sind.

153
gültig. Es ist daher zu bedauern, dass heute eine wichtige Entscheidung gefällt werden
muss, ohne die Resultate derartiger Sondierungen» (ebd.:letzter Teil,8).

Die Forderung nach «geologischem Gleichstand» und «Sondierstollen an allen Standorten»


– wie auch nach Überwachung/Kontrolle und Rückholbarkeit – war zuvor schon aus Umwelt-
kreisen (Flüeler 1991 [P222:4f.], ders. 1994 [P507:10]) erhoben worden.

Im Juni 1995 verwarf das Nidwaldner Stimmvolk die Forderung der Projektantin, der Genos-
senschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg GNW, nach einer Gesamtkonzession. Un-
mittelbar darauf liess die GNW eine repräsentative Umfrage durchführen. Danach hätten
65.5 Prozent aller Stimmenden ja gesagt, wäre nur über den Sondierstollen abgestimmt
worden, 60.8 Prozent ja, falls das Lagerkonzept Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit einge-
schlossen hätte (NR 1/96:3)[P375].

Als Antwort auf die Forderungen präsentierte die Nagra 1998 ein so genanntes «Angepass-
tes Lagerkonzept», wobei «angepasst» vornehmlich die Offenlassung des Stollensystems
bedeutete. Von Expertenseite (KNE 1998, KSA 1998) wurde es scharf kritisiert. Flüeler
meinte 1999: «‹Das wäre die schlechteste aller Lösungen.› Diese Variante würde nämlich
die Sicherheitsanforderungen aufweichen, weil die Lagerbetreiber immer darauf verweisen
könnten, das Lager sei ja zugänglich und liesse jederzeit Reparaturarbeiten zu ….».

Treibende Kraft für ein produktives weiteres Vorgehen war in der Folge nicht der Bund – die
vom Bundesrat eingesetzte «Technischen Arbeitsgruppe» des Bundes sanktionierte das
«Angepasste Lagerkonzept» und sprach sich gegen Ausschlusskriterien aus –, sondern die
Regierung des Standortkantons Nidwalden. Sie setzte 2000 ein eigenes Expertengremium
ein, die Kantonale Fachgruppe Wellenberg KFW, die das neu aufzulegende Sondierstollen-
projekt und das auf der Grundlage des EKRA-Berichts von der GNW zu überarbeitende La-
gerkonzept zu beurteilen hatte. Auf Grund von Fachgesprächen legte Ende 2000 die HSK ei-
nen Vorschlag für Ausschlusskriterien vor (primär zum Wasserfluss), nach denen das Unter-
suchungsprogramm Sondierstollen am Wellenberg gemessen werden soll [P324] [P325].
Nachdem sich die KFW mit den Anpassungen und Entwicklungsarbeiten einverstanden
erklärt hatte [P401], reichte Anfang 2001 die GNW ein entsprechend überarbeitetes Son-
dierstollengesuch ein [P271]. Im September 2002 lehnte der Nidwaldner Souverän das Pro-
jekt ab. Damit ist auch für den Regierungsrat «der Standort Wellenberg als potenzielles La-
ger für schwach- und mittelaktive Abfälle definitiv aus Abschied und Traktanden gefallen».

Fazit zu den schwach- und mittelradioaktiven Abfällen SMA

Die Analyse des Vorgehens führt zum Schluss, dass das Auswahlverfahren der Nagra 1978
bis 1993 von Aussenstehenden grossenteils nicht nachvollzogen werden konnte und kann,
von externen Vorgaben beeinflusst war, nicht eingehend diskutierte Konzeptänderungen
(vom Tief- zum Hochlager, Wegfall der langlebigen mittelaktiven Abfälle) erfuhr und schliess-
lich als solches nicht zum heutigen Standort am Wellenberg geführt hat [P402].

Die Nagra beschloss bereits 1981/82, sich auf «vorhandene geologische Karten und Kennt-
nisse» zu stützen, eine Strategie, die 1984 von der Aufsichtsbehörde sanktioniert wurde und
eigentlich im Widerspruch zu den Bohrgesuchen der Nagra von 1983 stand. Der Bundesrat
lehnte 1985 gar die Gesuche um den Bau von Sondierstollen ab, womit zusätzlich nur noch
vergleichsweise wenig Information (von der Erdoberfläche aus) gewonnen werden konnte.
Trotz entsprechenden Hinweisen eines behördlichen Gutachters (csd für die ASK 1984) war
Explorierbarkeit des Wirtgesteins kein Kriterium der Standortwahl. Erst die wiederholte For-
derung der Aufsichtsbehörde nach einem Tieflager (für die langlebige mittelaktiven Abfälle
LMA) zwang die Nagra, die Ausdehnung des Wirtgesteins genauer abzuklären. Die HSK

154
hatte bereits 1983 für die LMA einen Isolationsdauerbedarf von «mehreren 10 000 Jahren»
festgestellt, die Nagra liess sich bis 1988 Zeit, mit einer Reduktion des Inventars auf so ge-
nannte «kurzlebige» Abfälle die Errichtung eines Tiefenlagers obsolet zu machen bzw. eine
Standortgebietausweitung auf das Mittelland abzuwenden.

Bezüglich Ausschlusskriterien verwies die Abfallgemeinschaft – Projektanten und HSK –


immer auf die Schutzziele der R-21 (mit entsprechenden Berechnungen argumentierte die
Behörde beim Thema Tiefenlager), trotz der Forderung der Untergruppe Geologie von 1984
wurden von den Behörden nie detaillierte Kriterien gefordert bzw. von der Nagra erarbeitet.
Vermengt wurde die Suche mit der Diskussion um einen «vierten Standort» (im Mittelland)
und der (politischen) Vorgabe, an drei bzw. vier Standorten parallel vorzugehen (so ge-
nannter «Gleichstand», der streng genommen so gar nicht möglich war). Erst mit dem Man-
dat des Nidwaldner Regierungsrats an die KFW von 2000 wurde eine explizite Beurteilung
von Ausschlusskriterien durch Dritte verlangt. Damit nahm die Kantonsregierung Forderun-
gen aus der Diskussion um die Abstimmung über das Rahmenbewilligungsgesuch von
1994/95 auf. Im Hinblick auf den weiteren Prozess wird nun ein zweites Mal eine Inventarre-
duktion ins Auge gefasst [P403]. Der Regierungsrat des Kantons forderte eine Beschränkung
der SMA-Abfälle auf solche mit Nukliden, die eine Halbwertszeit von maximal 30 Jahren
aufweisen, was der Definition der IAEO entspricht199. Diesmal sollte die Auslegungsänderung
an Hand von konkreten geologischen Gegebenheiten und in einem transparenten und nach-
vollziehbaren Verfahren erfolgen. Bezeichnenderweise begann der Internetauftritt der KFW
mit der Losung «Offene, transparente Sachinformation als Beitrag zur öffentlichen Debatte»
(www.wellenberg.org, nach dem negativen Entscheid im September 2002 wurde die KFW
vom Regierungsrat, somit auch ihre Internetseite, aufgelöst).

Zwei entscheidende Rahmenbedingungen haben sich in der Zwischenzeit also geändert: Die
allgemeine Konzeptphase geht in eine Umsetzungsphase über und das weitere Vorgehen
findet geplant-prozesshaft und unter Beteiligung der Hauptakteure statt (Transparenz und
Öffentlichkeitsarbeit war Teil des Mandats der kantonalen Expertengruppe KFW, die Opposi-
tionsgruppe MNA konnte Prozess und Argumentation selber verfolgen). Die Strategie der li-
nearen Entscheidung (von Behörden und Betreibern) (Abbildung 19), allenfalls erweitert um
mehr oder weniger geschickte Risikokommunikation (Abbildung 20), entwickelt sich somit
zumindest ansatzweise zu einem dynamischen Entscheidungsmodell (Abbildung 41, Seite
212). Die Gründe für den neuerlichen negativen Entscheid am Wellenberg können hier nicht
ausgeleuchtet werden (in der Inhaltsanalyse auch nicht aufgearbeitet); wichtig war wohl die
Fixierung auf einen einzigen Standort, was die Nein-Stimmenden aus ihrer Sicht in eine ge-
wisse Zwangslage brachte (trotz Ausschlusskriterien wäre der Druck getätigter Investitionen
stark auf einer im Sinn der Projektanten positiven Entscheidung – für die Errichtung eines
Endlagers – gelegen). Dass die offiziellen Akteure dazu gelernt haben, wurde nicht entspre-
chend honoriert, vielleicht auch weil aussenstehende Lernwillige dies in der polarisierten At-
mosphäre nicht ausreichend erkennen konnten – die Geschichte der politisch dominierten
Standortwahl prägte allzu sehr.

199
In technischer Optik wäre eine weniger rigide Festlegung, die sich dafür auf die Langzeitsicherheit bezogen
hätte, wünschbar gewesen, da Nickel-63 aus den Stilllegungsabfällen mit einer Halbwertszeit von knapp
100 Jahren die Aktivität des Lagerguts zu neun Zehnteln dominiert, also allein dieser Umstand eine Beschrän-
kung auf so definierte «kurzlebige» Abfälle obsolet macht [P607:28f.]. Doch ist die Argumentation des Kantons
verständlich, da die Nagra – fälschlicherweise – von 1988 bis über die Abstimmung von 1995 hinaus immer
von einem Lager für «kurzlebige» Abfälle sprach (siehe Tabelle 24). Entsprechend ist in der Tabelle unter
«Terminplan, offiziell» auch das HAA/LMA-Lager genannt, da eben Abfälle hierher transferiert werden müssen.

155
13.3 Standortwahl für ein Endlager für hochradioaktive und langlebige
mittelradioaktive Abfälle

Im Gegensatz zu dem relativ gesehen kleineren Problem der schwach- und mittelradioakti-
ven Abfälle ist die Suche der Nagra nach einem Standort für hochradioaktive Stoffe bis 1988
gut analysiert [P138][P148][P150][P142]. Eine systematische Aufarbeitung der Argumentati-
onsmuster nach einheitlichen Kriterien wird allerdings erst hier, mit Tabelle 25 (Kapitel 17)
geleistet200. Bereits im August 1980 stellte eine Gruppe von Geologen in einem Fachge-
spräch mit der Arbeitsgruppe des Bundes für die nukleare Entsorgung AGNEB und der
Nagra verschiedene Mängel im Untersuchungsprogramm der Genossenschaft fest: Kritisiert
wurden die Kriterien für die Wahl der Wirtsgesteine, der Bohrregionen (ohne vorgängige
Seismik), die Kriterien für die Endlagerung überhaupt; ebenfalls beanstandet wurde, dass die
Forschungsarbeiten nicht genügend veröffentlicht wurden und dass der Zeitplan («Gewähr»
bis 1985) zu kurz bemessen sei [P15:Beilage V][P12][P148:122ff.].

Gemäss Beurteilung durch Aufsichtsbehörde und danach Bundesrat von 1988 hatte die
Nagra 1985 ihren Entsorgungsnachweis präsentiert in Form eines «Machbarkeits-» und ei-
nes «Sicherheitsnachweises» auf Grund eines Sondierprogrammes mit Seismik und Bohrun-
gen im Kristallin der Nordschweiz. Ein geeigneter Standort konnte nicht angegeben werden,
der «Standortnachweis» blieb also aus. Es sei vermutlich schwierig, einen ausreichend gros-
ser, geeigneter Gesteinskörper im heterogenen und tektonisch stark geprägten kristallinen
Grundgebirge zu finden. Auch sei dieses unter dem neu entdeckten Permokarbontrog zu tief.

Aus diesem Grund empfahl die HSK in ihrem Gutachten zum Projekt «Gewähr 1985», die
Untersuchungen auf die homogeneren, besser explorier- und prognostizierbaren Sediment-
gesteine auszudehnen201. In seinem Entscheid von 1988 forderte der Bundesrat die Nagra
auf, die Arbeiten auf «nicht-kristalline Wirtgesteine (Sedimente)» auszuweiten. Darauf legte
die Nagra u.a. die so genannte Sedimentstudie vor. Diese beurteilte die unabhängige Kom-
mission Nukleare Entsorgung KNE, das Nachfolgegremium der Untergruppe Geologie der
AGNEB, im Februar 1990 wie folgt202: «Die Auswahl von 2 Formationen (Opalinuston und
Untere Süsswassermolasse) aus der Reihe der in der Schweiz in Frage kommenden Sedi-
mentgesteine ist so nicht nachvollziehbar .... Die Nagra engt sich damit bereits in der Kon-
zept-Phase der Sedimentstudie auf nur einen Teilbereich der Schweiz (die NE-Schweiz) ein,
bestimmt daraus als weitere Einengung bereits 8 Standortregionen, aus welchen schliesslich
nur noch zwei Standortregionen übrig bleiben» [P431:7].

Mit Gesuch vom November 1994 beabsichtigte die Nagra, weitere Bohrungen im Kristallin
und eine Eichbohrung im Opalinuston im Zürcher Weinland abzuteufen. Diese Bohrung zur
Eichung seismischer Messungen begrüsste die KNE, wogegen sie zum Sondiergesuch
Leuggern/Böttstein im Mai 1995 bemerkte: «Die KNE stellt mit Erstaunen fest, wie wenig die
Nagra die eigenen Untersuchungsresultate bei der Planung der künftigen Untersuchungen
im Kristallin berücksichtigt .... Die Erfolgschancen [mit Schrägbohrungen einen für ein End-
lager genügenden Kristallinkörper von geeigneter Ausdehnung zu finden] können bei den

200
Vorgehen und Ereignisse sind detailliert im Anhang, Band II, Hauptstrang 1, 2, 3A und 4A1 (Kristallin) bzw.
4A2 (Sedimente) aufgelistet.
201
Ein weiteres, zuvor zu wenig berücksichtigtes Ausschlusskriterium für das betrachtete Kristallin in der Nord-
Schweiz war das Vorhandensein von Exfiltrationsgebieten (z.B. Thermalwasserzone Zurzach).
202
Die Kommission zitiert zudem den Bericht vom März 1986 der damaligen Untergruppe Geologie der AGNEB
zum Projekt «Gewähr»: «‹Nachteilig wirkte sich aus, dass die Bohr-Lokationen, in Abweichung von Gepflogen-
heiten der Industrie, schon vor Inangriffnahme der seismischen Untersuchungen definitiv festgelegt wurden.›
Und: ‹Die Bohrkampagne und die geophysikalischen Messungen haben nun allerdings ergeben, dass der geo-
logische Aufbau dieser Region (Nordschweiz) wesentlich komplizierter und ungünstiger ist, als man ursprüng-
lich hätte annehmen können›» [P431:8].

156
geschilderten Verhältnissen nicht abgeschätzt werden» [P433:7]. Darauf wollte die Nagra
keine Kursänderung vornehmen, der KNE-Bericht sei ohne Rücksprache mit den Nagra-Ex-
perten entstanden (BT, 4.7.95). In der Folge riefen die Bundesbehörden die «Arbeitsgruppe
Kristallin Nordschweiz», bestehend aus HSK, KNE und Nagra, zusammen. Diese einigte sich
im Juni 1996 auf die Verschiebung der Untersuchungen – vorerst Seismik – nach Westen
[P59]. Im Gegensatz zur Diskussion um den Stellenwert von «Gewähr» wurde nun erstmals
ein Schlüsselbegriff, nämlich der «Standortnachweis» definiert: «Für das weitere Vorgehen,
das auch Abklärungen in Sedimentgesteinen einschliesst, ist es wichtig, dass eine klare
Definition der im Bundesratsbeschluss festgehaltenen Begriffe besteht» [P59], um, wie es
später hiess, «Missverständnissen bei der Interpretation des Begriffs ‹Standortnachweis›
vorzubeugen» [P321:2f.].

Nach den seismischen Messungen im Mettauertal hat die Nagra im Sommer 1998 bekannt
gegeben, vorerst keine weiteren Bohrungen im Kristallin durchzuführen und «das Schwer-
gewicht der Arbeiten» auf den Opalinuston im Zürcher Weinland zu legen (Mitteilung vom
19.6.98). Auf Grund der schleppenden Entwicklung im HAA-Programm stellte die KNE 1998
fest: «Obwohl in der Schweiz seit zwei Jahrzehnten die Frage der sicheren Entsorgung der
radioaktiven Abfälle intensiv untersucht wird und in zahlreichen Teilgebieten wesentliche
Fortschritte erreicht wurden …, sind die Ergebnisse der Standorterkundung/Standortevalua-
tion für ein HAA-Endlager im Vergleich zu ausländischen Programmen ungenügend. Ein
Grund liegt darin, dass allzu lange einzig die problematische Kristallin-Option verfolgt bzw.
deren schwierige Exploration zu spät anerkannt wurde …. Kristallin 2001: Gestützt auf den
aktuellen Kenntnisstand und eine umfassende Bilanzierung der bisherigen Resultate ist ein
Entscheid über Abbruch oder Weiterführung der Untersuchungen im Kristallin zu ziehen.
Aussagen über dessen Eignung müssen durch belastbare Resultate dokumentiert sein ….
Die Standortsuche für ein HAA-Endlager in der Schweiz soll zielgerichtet und zügig weiter-
geführt werden …. Das Einschalten einer 20jährigen Zwischenphase des ‹Nichts-Tuns› im
HAA-Untersuchungsprogramm ab dem Jahr 2001 lässt Zweifel am der wirklichen Realisie-
rung eines HAA-Endlagers in der Schweiz aufkommen. Nach Ansicht der KNE ist der Erhalt
der fachlichen Kompetenz mit diesem langen Unterbruch nicht mehr sichergestellt.»

Fazit zu den langlebigen mittel- und hochradioaktiven Abfällen

Mit Seitenblick auf Schweden203 hatte die Nagra für das HAA-Programm schon 1980 Granit
als Wirtgestein für die Erbringung von «Gewähr» gewählt; selbst nach dem Vorschlag der
HSK von 1986, «Endlagerkonzepte sind auch in Sedimenten zu verfolgen», beharrte die
Genossenschaft auf ihrem Kristallinprogramm. Noch 1996 meinte Charles McCombie von
der Nagra, «[m]an habe sich grundsätzlich die Frage gestellt, ob im Kristallin weitere Pro-
gramm[e] sinnvoll seien. Der positive Entschluss lasse auch einen Hinweis auf Schweden,
Finnland, Japan, Kanada und Spanien zu, die alle ihre Kristallingebirge für ein Endlager un-
tersuchen». 1998 forderte die KSA in ihrem Positionspapier: «Die Option Opalinuston für die
Endlagerung der HAA/LMA soll mit Nachdruck weiterverfolgt werden. Bei der Option Kristal-
lin sind eine Bilanz und ein klarer Entscheid über Abbruch oder Weiterführung der Untersu-
chungen erforderlich. Eine Option soll nur dann aufrechterhalten werden, wenn sie tatsäch-
lich aktiv weiterverfolgt wird.» Wie erwähnt, stellte auch die KNE eine Fixierung auf das fest-
gefahrene Programm fest.

Für Projekt «Gewähr 1985» galt 2020 als das Jahr der Inbetriebnahme des HAA-Endlagers
[P554:28], übrigens in Übereinstimmung mit den – allerdings nach wie vor heute auch noch

203
Für unser Land – auch international – war Schweden immer ein Referenzfall. Siehe Inhaltsanalyse, Anhang,
Band II, unter dem Stichwort «Basismodell Schweden».

157
terminlich gültigen! – nordischen Programmen [P685][P747]204, jedenfalls bestand nach wie
vor der Grundsatz, dass Endlager «bei Anfall der entsprechenden Abfallkategorien betriebs-
bereit sind» [P562:20], auch wenn bereits «erst etwa ab dem Jahr 2020» formuliert wurde
[ebd.:2]. Offensichtlich spielten entsprechende Überlegungen und eine angenommene
AKKW-Betriebszeit von 40 Jahren in der Festsetzung der Kosten eine Rolle, wie aus folgen-
dem BFE-Dokument von 1999 ersichtlich ist: «Weshalb gibt es in der Schweiz bis heute kei-
nen Entsorgungsfonds für radioaktive Abfälle? Die Stillegungskosten werden durch den Still-
legungsfonds gedeckt. Bezüglich der Entsorgungskosten ging man ursprünglich davon aus,
dass die Endlager während der Betriebszeit der Kernkraftwerke errichtet und damit der
grösste Teil der Kosten laufend bezahlt würden. Aufgrund der Verzögerungen fallen nun bis
zur Ausserbetriebnahme der Kernkraftwerke rund ¼ der gesamten Entsorgungskosten an.
Die Sicherstellung der übrigen Entsorgungskosten erfolgt durch die Kernkraftwerkbetreiber
mittels Rückstellungen» [P104:3].

Im Entsorgungskonzept von 1992 hiess es noch, das Endlager für hochradioaktive Abfälle
werde «erst etwa ab dem Jahr 2020 benötigt» [P594:2]. Heute plant die Genossenschaft ein
solches Endlager auf die Zeit «ab 2045», der Entscheid über den Standort sei «erst in rund
20 Jahren fällig» (TA, 9.9.98)205. Reaktorbetreiber sprechen von einem Zwischenlagerbetrieb
von 80 Jahren [P697:4.1-7] – im Gegensatz zu den ursprünglich vorgesehenen 30 bis
40 Jahren. Solche Zeiterstreckungen sind mit dem Verursacherprinzip nicht zu vereinbaren.
Abgebrannte Brennelemente fallen seit den 1980er-Jahren an, in Kürze wird das Zentrale
Zwischenlager stehen; wie lange dagegen die Atomkernkraftwerke noch in Betrieb (und da-
mit die wichtigsten Abfallproduzenten greifbar) sein werden, ist unklar206.

Nach den Aussagen gemäss Tabelle 21 zu schliessen, ist der HAA-Standortnachweis in der
Entsorgungspolitik der Betreiber seit geraumer Zeit nur noch eine Formsache – man ist an
den Begriff «Sandkastenübung 85» für das Projekt «Gewähr» erinnert –, da eine Auslandlö-
sung anvisiert wird und mit dem bevorstehenden Bau eines Zwischenlagers keine Zwischen-
lagerengpässe mehr zu erwarten sind, die in den 1970er-Jahren zur Wahl der Wiederauf-
arbeitung geführt hatten. Hans Issler, Nagra-Präsident, war 1999 entwaffnend offen: «Der
Blick über die Grenze ist keine Frage des Vertrauens, sondern Folge der Öffnung des Strom-
markts und der Globalisierung …. Für Länder wie die Schweiz – mit einem kleinen Kernener-
gieprogramm – ist eine multinationale Lösung attraktiv.»

Nach der Reaktion des Bundes und der Aufsichtsbehörde zu schliessen, scheint die Strate-
gie der Betreiber durchzuschlagen. Im Vorentwurf zu einem Kernenergiegesetz schreibt das
UVEK 1999: «Für hochaktive und langlebige mittelaktive Abfälle wird zurzeit nicht festgelegt,
wann die Entsorgungspflicht erfüllt ist», für diese Abfälle «muss frühestens im Jahr 2020 ein
Lager bereitstehen. Deshalb kann die Konzeptfrage heute offen bleiben». Die HSK bereitete
das Terrain 1997 vor: «Für das erst in mehreren Jahrzehnten benötigte Endlager für hoch-
aktive Abfälle soll die Realisierung noch nicht eingeleitet werden; hingegen sollen die noch
offenen Fragen betreffend der prinzipiellen Machbarkeit beantwortet und Möglichkeiten für
eine internationale Lösung abgeklärt werden.» Und Serge Prêtre, der damalige HSK-Direktor
selbst, liess 1998 gar verlauten: «Ein Verzicht auf Benken wäre keine Tragik …. Es ist mög-

204
Leitgedanke bei der Festsetzung des Termins «2020» war, dass innert 40 Jahren nach Anfall der ersten Ab-
fälle ca. 1980 die Wärmeleistung der hochaktiven Abfälle bzw. abgebrannten Brennelemente auf ein sicher-
heitsmässig akzeptables Niveau gefallen ist. Danach flacht sich die Kurve so ab, dass eine weitere Abkühlung
in der Zwischenlagerung – jedenfalls bei den Uranbrennelementen, die damals massgebend waren – in Bezug
auf die Sicherheit keinen Vorteil bringen würde [P237:49f.]. In der Kostenstudie 2001 geht die Nagra von
60 Jahren Betriebszeit der Kraftwerke aus [P904].
205
«Erst um die Mitte des nächsten Jahrhunderts sinnvoll» (Nagra, Medienmitteilung, 19.6.98).
206
Die Tatsache, dass die zu Beginn der 1980er-Jahre erstellten Netzpläne nicht eingehalten wurden, ist kein
ausreichender Grund dafür, auf eine detaillierte Zeitplanung zu verzichten. Neuerdings – 2001 – stellt die
AGNEB eine entsprechende Forderung wieder [P43:2].

158
lich, dass der Bundesrat eines Tages findet, der Standortnachweis für die Endlagerung
radioaktiver Abfälle in der Schweiz sei nicht mehr nötig und anachronistisch geworden. Die-
ses Konzept stammt ja aus den achtziger Jahren, als man noch vom Bau weiterer Kern-
kraftwerke ausging.» Selbst der Energieminister und die Medien übernehmen die Termin-
verschiebung, zum Teil gar die Priorität einer Auslandlösung (nach Tabelle 21).

Paradoxerweise liegt es offensichtlich bei den hochradioaktiven Abfällen an den externen


Kommissionen, Druck in Richtung fristgerechter Umsetzung zu machen, und zwar gegen
den Widerstand von Bund, Aufsichtsbehörde und Projektanten oder zumindest Abfallerzeu-
gern. Dies ist umso paradoxer, also vom Sachlichen her der Schluss zu ziehen ist, dass die
Arbeiten im Opalinuston mit einem unvergleichlich kleineren Aufwand an Zeit und Ressour-
cen207 bessere Resultate geliefert haben als das jahrelange Abmühen im Kristallin. 1998
schrieb die KSA, aufgerufen durch die schleppende und gleichzeitig alarmierende Entwick-
lung, in ihrem Positionspapier: «Konkrete Standorte für Endlager in der Schweiz sind in je-
dem Fall nachzuweisen. Eine Endlagerung der HAA/LMA im Ausland soll nicht a priori aus-
geschlossen, jedoch nur als zusätzliche Option neben der Endlagerung im Inland verfolgt
werden. Die Abklärung einer Endlageroption im Ausland darf die Suche nach einem Endla-
gerstandort im Inland keinesfalls beeinträchtigen und den Termin für die Endlagerung nicht
verzögern.» Und die KNE doppelte mit der Kritik am «Einschalten einer 20jährigen Zwi-
schenphase des ‹Nichts-Tuns› im HAA-Untersuchungsprogramm» nach. «Nach Ansicht der
KNE ist der Erhalt der fachlichen Kompetenz mit diesem langen Unterbruch nicht mehr si-
chergestellt.»

Die Demarchen haben insofern gefruchtet, als 2000 das UVEK in seinem Vernehmlas-
sungsentwurf zum Kernenergiegesetz an Entsorgungsnachweis und -pflicht analog «Ge-
währ» festhielt und das Konzept der Entsorgung auf der Basis der EKRA-Empfehlungen
festschrieb. Auch die AGNEB fordert, wie erwähnt, in ihrem Tätigkeitsbericht 2001 einen
Zeitplan für das HAA/LMA-Programm.

13.4 Fazit zur Standortsuche

Allgemeine Aspekte
Die Standortauswahl bewegt sich auf drei Ebenen zwischen zwei Extremen (siehe Abbildung
31):
• auf Ebene 1 zwischen «technischer» Auswahl, bei der expertendefinierte Sicherheit prio-
ritär ist, und Auswahl nach dem Prinzip der Freiwilligkeit («volunteerism»), wo finanzielle
Abgeltungen im Zentrum stehen
• auf Ebene 2 zwischen der (Laien-)Forderung nach «absoluter» Sicherheit und der risiko-
gestützten Angabe «genügender» Sicherheit durch Experten
• auf Ebene 3 zwischen der Forderung nach dem «bestmöglichen Standort» und einem
aus einem Wettbewerb hervorgegangen Standort mit Kompensationszahlungen.

Somit finden sich kategorische Aussagen übers Kreuz bei Laien wie auch bei Experten:

207
Da die Daten darüber leider nicht zur Verfügung gestellt wurden, kann dazu keine präzisere Aussage gemacht
werden. Jedenfalls bestätigen die Angaben der jüngsten Kostenstudie – 2001 – der KKW-Betreiber diese
Vermutung. Zuidema & Issler 2001 veranschlagen Einsparungen von 400 MCHF auf 1900 MCHF «bis Be-
triebsaufnahme» seit der Studie 1994, was «hauptsächlich auf die Änderung des Wirtgesteins zurückzuführen
ist» [P904:3.2-3f.].

159
Bedarf: Problem "vorhanden"
Wissen
Kompensations- Kommunikation Risiko:
zahlungen "genügende"
Standort im Sicherheit
Wettbewerb Verfahren "Experten"
Prozess
Transparenz 2
zentralistisch Eb n e
en
e3 E be
Priorität
< Sicherheit
Freiwilligkeit Sicherheit
Priorität Ebene 1
Freiwilligkeit =
Veto, dezentral

"Laien" "bestmöglicher"
Gefahr: Bereitschaft zur Standort
"absolute" Beteiligung keine Zahlungen
Sicherheit
(Mit-)Verantwortung
Vertrauen
Alternativoption (im Fall eines Misserfolgs)
Generation 1, 2, ... ... Generation 1000 Zeit

Abbildung 31: Ansätze und Mechanismen eines Standortwahlverfahrens. Erläuterungen im Text.

Analog zur Frage der Wissensgenerierung sind folgende Punkte wichtig: Transparenz, Nach-
vollziehbarkeit, frühzeitiger Einbezug der Betroffenen, schrittweises Vorgehen, Vertrauen in
die Akteure. Zusätzlich entscheidend sind vorgängige Definition und Beibehaltung klarer
Kriterien (in Bezug auf Sicherheit, Ethik usw.). Bei der Standortwahl ist zu unterscheiden
zwischen Methodik, Durchführung sowie Ergebnis des Verfahrens. Kriterienänderungen
müssen begründet und im Konsens erfolgen. Im Fall eines Scheiterns des Verfahrens sind
Alternativoptionen vorzusehen.

Methodisch ist es zentral, historische Tatsachen/Meinungen, allg. Phänomene, in ihrem zeit-


lichen Kontext – in ihrer zeitgenössischen «Realität» eben – zu situieren, ohne sie schön zu
reden, also gewissermassen validierte «zeitimmanente» Kritik zu üben (die m.E. stringenter
ist, als wenn sie mit ex-post-Argumenten erfolgt). Konkret stellt sich die Frage, wie damit
umgegangen wird, dass die Nagra im internationalen Vergleich bei ihrer Standortwahl, zu-
mindest zu so genannt schwach- und mittelradioaktiven Abfällen, gut abschneidet, in der
hiesigen, inländischen Debatte aber Forderungen/Kriterien/Anregungen nicht (ausreichend)
aufgenommen hat. Für den Projektanten positives «Minimalfazit» wäre: Das Standortaus-
wahlverfahren war damals so üblich, d.h. von guter/genügender Qualität. Negatives «Maxi-
malfazit» dagegen wäre: Das Verfahren war absolut unbefriedigend, weil es (nach heutigem
Stand des Wissens) inkonsistent, regelwidrig, politisch dominiert usw. Ich neige zu einer
«mittleren» Variante, die da etwa heisst: Zwar war das Verfahren damals so üblich, das Vor-
gehen der Nagra war im internationalen Vergleich sogar fortschrittlich, aber die damalige
Kritik (nicht der heutige Wissensstand) aus dem schweizerischen Umfeld wurde nicht genü-
gend aufgenommen, der Handlungsspielraum der Akteure Projektant und Behörde wurde
nicht ausreichend genutzt, das «Lernangebot» (durch Anregungen) zumeist abgelehnt. Fazit:
Sogar aus damaliger Sicht – zeitimmanent –, vor dem Hintergrund dazumal verfügbaren
Wissens war das Vorgehen unbefriedigend.

160
Ausgleichsleistungen werden in der Standortdiskussion prominent thematisiert (hierher ge-
hören nicht Leistungen im direkten Zusammenhang mit einem Projekt wie etwa die Finanzie-
rung von kommunalen Begleitgruppen). Es existieren dazu drei Hauptpositionen:
1. Keine Kompensationen: Alle Zahlungen jedweder Art werden als Bestechung gewer-
tet.
2. Finanzielle Kompensationen: Wie in anderen Infrastrukturbereichen (z.B. Wasser-
kraftwerke) sollen die Regionen für die Zurverfügungstellung von Ressourcen ent-
schädigt werden.
3. Sachkompensationen im Umweltbereich208: Abgegolten werden dürfen im Prinzip nur
die vom Risiko Betroffenen, also die Bevölkerung zu den Zeitperioden, in denen das
Risiko eines Radioaktivitätsaustritts aus einem Lager am grössten wäre. Falls das
Risiko beachtlich ist, dürfte es bei finanziellen Kompensationen bis dahin keine Ab-
zinsung der Gelder geben, der Fonds für «Risikoprämien» müsste gross sein; wenn
das Risiko aber vernachlässigbar ist, muss gar nichts gezahlt werden. Sachkompen-
sationen in verwandten Bereichen (z.B. Sanierung konventioneller Altlasten, Auf-
nahme von Quellen- und Grundwasserkatastern im Einzugsbereich u.Ä.) würden die-
ses Dilemma umschiffen und heutigen wie zukünftigen Generationen zu Gute kom-
men.

Auf Grund der Dimensionsdiskussion in Kapitel 15 neige ich zur dritten Position. Möglichen
wirtschaftlichen Einbussen im Fremdenverkehr infolge Stigmatisierung [G247][G52][P376] ist
frühzeitig mit einer breit angelegten glaubwürdigen Information der Touristen und Touristin-
nen zu begegnen.

Spezifische Aspekte
Eine Analyse des Programmverlaufs und des Entscheidungsprozesses im Umgang mit ra-
dioaktiven Abfällen in der Schweiz zeigt, dass externe Faktoren dafür massgebend waren –
nicht «nur» politische (Kopplung der Betriebsbewilligungen an die «Gewähr»), sondern
ebenso technische: Der verfügte Stopp der Meeresversenkung machte Zwischenlagerung
und später Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle notwendig, der Mangel an
Zwischenlagerkapazitäten in den 1970er-Jahren führte zu den (zweiten) Wiederaufarbei-
tungsverträgen (1978-1983), der dräuende Termin der Rückführung der Glaskokillen führte
zum Bedarf nach dem Zentralen Zwischenlager sowie – zusammen mit dem Versenkungs-
stopp – zur Festsetzung der Endlager-Eckdaten209.

Für die vorliegende Arbeit von Bedeutung ist die Tatsache, dass das Vorgehen der Nagra,
aber z.T. auch der politischen Behörden, über viele Jahre hin selbst für Fachleute nicht
transparent und nachvollziehbar war. Gründe für den zu Beginn terminlich und sachlich
übergrossen Optimismus sind vielschichtig, doch drei Hauptaspekte sind zentral:
1. Die gut bekannte Bautechnik stand im Vordergrund, während die entscheidende
Frage der Langzeitsicherheit unterschätzt wurde,
2. Übergeordnete Überlegungen überwogen die sachbezogenen, indem allseits die
Abfallfrage energiepolitisch instrumentalisiert wurde,
3. Verfahrensfragen eines so komplexen Entsorgungsprogramms wurden zu wenig be-
achtet und wenn, dann als «politische» Gesichtspunkte gemäss Punkt 2 behandelt.

208
Nach Frey & Schaltegger 2000 werden in der Ökonomie Sachleistungen als Kompensationen als ineffizient
bewertet, da sie beim Empfänger Umtauschkosten verursachen, wogegen monetäre Abgeltungen keine Kosten
nach sich ziehen [M19:84]. Allerdings gestehen sie zu, dass bei asymmetrischen Kosten- und Nutzenvertei-
lungen – wie eben prototypisch bei Endlagern – die Risikowahrnehmung (sic!) und damit das Konfliktpotenzial
besonders hoch ist (ebd.:51ff.).
209
Die Frage der (Nicht-)Legalität der Zwischenlagerung nach Wiederaufarbeitung in Frankreich gemäss Gesetz
Nr. 91-1381 vom 30.12.1991 ist ein weiteres Thema.

161
Da das Problem der Lagerung radioaktiver Abfälle bei der Programmausarbeitung vor allem
als bergmännisches betrachtet wurde, sind die engen Termine erklärbar, selbst wenn die
politischen Vorgaben von «Gewähr» ausser Acht gelassen würden. Die «Bereitstellung ent-
sprechender Endlager» wurde im Entsorgungsprogramm von 1978 als eine «mittel- bis lang-
fristig zu verwirklichende Aufgabe» taxiert [P870:6-60]. Die «Schritte zur Bereitstellung von
Abfallagern» gingen von, grosszügig gerechnet, etwa einem Dutzend Jahren aus bis zur In-
betriebnahme (ebd.:6-94) – aus heutiger Sicht eine groteske Vorstellung des Entsorgungs-
programms. Die Tatsache, dass die von der AGNEB Anfang der 1980er-Jahre ausgearbei-
teten Netzpläne nie eingehalten wurden/werden konnten [P17], führte wohl in späteren Jah-
ren dazu, keine Zeitvorgaben mehr zu machen, eine Entscheidung, die dem Programm alles
andere als förderlich war.

Trotzdem ist der Beurteilung der HSK des Auswahlverfahren im HAA-Programm wohl zuzu-
stimmen, dass «[d]as Vorgehen … im grossen Ganzen den Empfehlungen der [IAEO] [ent-
spricht], wie sie im Safety Guide: Siting of Geological Disposal Facilities … [[P350]] festge-
halten sind». Denn diese sind in Bezug auf einen ausreichenden Satz an Standortwahlkrite-
rien, auf Transparenz und Nachvollziehbarkeit nicht hilfreich. Im Rückblick ist zu sagen, dass
das Vorgehen der Nagra dem damaligen Stand der Standortsuche entsprach, im Vergleich
zu grossen Staaten wie Deutschland, Frankreich, Grossbritannien oder den USA gar fort-
schrittlich war. Gerade hier in führenden Industrienationen wurden allfällig bestehende Krite-
rien entweder nicht beachtet oder umgangen. Angesichts der Fakten- (Anforderungen an die
Langzeitsicherheit) und der Akzeptanzlage (Einbezug der Betroffenen und demokratische
Abstützung) muss man die Entscheidungsfindung auch international als zumindest subopti-
mal bezeichnen, eine Analyse, der seit einiger Zeit massgebende Kreise in den zuständigen
internationalen Organisationen beipflichten (siehe 14.3).

In der Schweiz waren es beim HAA-Programm – im Gegensatz zum SMA-Programm – vor


allem die externen Gutachtergremien, die auf eine konsistente und kontinuierliche Abwick-
lung pochten. Die Nagra hatte sich – nach dem Misserfolg im Kristallin sowieso – schon früh
auf die «Option Ausland» eingestellt (siehe auch Tabelle 20 und Tabelle 21). Beim SMA-
Programm fällt die aktive Rolle der Regierung des potenziellen Standortkantons Nidwalden
auf, der sozusagen die Führung in der Konkretisierung und Umsetzung der Arbeiten inne
hatte – bis zum erneuten Nein des Volkes im September 2002. In Aufnahme von Forderun-
gen aus der Debatte um das Rahmenbewilligungsgesuch von 1994/95 drang er etwa auf die
Formulierung von Ausschlusskriterien und die offene Diskussion der Inventarfrage. In der Tat
ist die Bewertung eines – prozessorientierten – Kriteriensatzes transparenter als der Nach-
weis der Einhaltung eines einzelnen, hoch aggregierten radiologischen Schutzziels.

Konzeptionell ist festzustellen, dass Betreiber, Projektanten und Behörden zwar unter Zwang
und zögerlich, aber trotzdem im Lauf der Jahre viele Forderungen aufgenommen, also eine
gehörige Anpassungsleistung erbracht haben. In Bezug auf institutionelles Lernen wird die
Definition von Argyris 1982 bestätigt, dass «organisationelles Lernen» ein «Prozess des
Ausfindigmachens und Korrigierens von Fehlern» sei [E4]. Es dominiert im komplexen und
energiepolitisch überprägten System «Radioaktive Abfälle» die Lernform «Versuch und Irr-
tum»210. Was inhaltlich, verfahrensbezogen und institutionell für Schlüsse gezogen werden
können, wird in Kapitel 16 erläutert.

210
Kissling-Näf, Knoepfel & Bussmann 1997 unterscheiden fünf Lernformen: anbefohlenes Lernen, instrumentel-
les Lernen, Versuch und Irrtum («trial and error»), Lernen am Modell («lesson-drawing») und Lernen im «Labo-
ratorium» (Pilotversuche, Sozialexperimente) [E10:273][E49]. Siehe auch Fussnote 280 und 11.3.

162
Teil IV: Schlussfolgerungen und Weiterentwicklung

14 Argumentationsmuster im Umgang mit radioaktiven Abfällen

14.1 Dokumentenanalyse (Ziel 1a)

Wie in 7.2 dargelegt, wurden aus einem Zeitraum von über 40 Jahren ((1945-)1956 – Mitte
2002) mehr als 2800 Dokumente gesichtet und bewertet sowie über 2400 Einträge gemacht.
Methodenkritisch ist, wie erwähnt, bzgl. Inhaltsanalyse zu beachten, dass viele Aspekte mit
gutem Grund in verschiedenen Zusammenhängen behandelt werden können. So sind z.B.
Schutzziele oder Problemdefinition Themen, die viele oder alle angeführten Bereiche über-
streichen. Somit werden ständig Querbezüge hergestellt bzw. von den Lesern und Leserin-
nen gefordert, hervorgerufen durch die inhaltliche, verfahrensmässige und zeitliche Vernet-
zung des komplexen Systems. Es wurde klar gemacht, dass in dieser Studie die Methode
der Inhaltsanalyse vor allem der systematischen Untersuchung des Datenmaterials und nicht
der Klassifizierung von Dokumenten in Unterkategorien dient.

14.2 Argumentationsmuster (Ziel 1b)

Zur Strukturierung des umfassenden Materials wurden nach Programm-Phase 1 bis 4 The-
menfelder, so genannte Argumentationsmuster, herausgeschält (Ziel 1b). Die Einteilung er-
folgte an Hand der Kriterien, wie sie in 4.4 erwähnt sind, namentlich aus Risikoanalyse und -
management sowie Risikowahrnehmungs- und Entscheidungsforschung. Programmliche
Sachthemen (HAA und SMA) mit dazu gehörenden Teilfragen (Isolationszeiten, Wirtge-
steine, Konzeptionierung, Untersuchungsstrategien usw.) flossen ebenso ein wie Verfah-
rens-, Projektmanagement- und Organisationsbelange. Immer wiederkehrende Fragen wur-
den aufgenommen (z.B. Option «Ausland», «St. Florian», siehe 11.3). Um die Einbettung
des Umgangs mit radioaktiven Abfällen zu verdeutlichen, wurden einige knappe Angaben zu
politischem Kontext, Technologiepolitik, in der Phase jeweils «heiss» behandelten (Tages-)
Themen und -geschäften sowie wichtigen Ereignisse auf internationaler Ebene aufgeführt.

14.2.1 Zusammenstellung der Argumentationen

Die Ergebnisse finden sich, nach Phase geordnet, in Tabelle 28 bis Tabelle 32 im Anhang,
Band II, einzelne Aspekte bereits im Tabellenkapitel 17 im Haupttext. Phase 1 wurde zu-
sätzlich unterteilt, da erst nach 1960 die eigentliche «Vorbereitung» der kommenden Phasen
stattfand. Dabei erfolgt die Aufstellung nach Themen geordnet:

Risikoanalyse: Schutz-, Risikoziele; Behandlungsprinzip; Aufkonzentration und Einschluss


(«Confine and Concentrate CC»); Verdünnung und Verteilung («Dilute and Disperse DD»);
Robustheit/Unsicherheit

(Risiko-)Management: Lageroptionen; Konkretisierung; Zeitdimension («Fristigkeit»); Kon-


zeptänderungen (offiziell); Kontrollierbarkeit; Rückholbarkeit

163
Hochaktive Abfälle (HAA): Langzeitfrage, Isolationsdauerbedarf; Wirtgesteine; Auslegung
des Lagers; Untersuchungsstrategie; Ausschlusskriterien; Standortwahl (Nachvollziehbar-
keit)

Schwach- und mittelaktive Abfälle (SMA): Langzeitfrage, Isolationsdauerbedarf; Wirtge-


steine; Auslegung des Lagers (Änderungen; Untersuchungsstrategie; Ausschlusskriterien;
Standortwahl; (Nachvollziehbarkeit); «Gleichstand»

«Lösung im Ausland»

Problemperspektive: Problem technisch/politisch; Problem nicht vorhanden/exportiert; Pro-


blem (un)gelöst/(un)lösbar

(Zeit-)Management; Vorgaben; Terminplanung, offiziell; Rücknahme der Abfälle aus der


Wiederaufarbeitung; HAA-Lager; SMA-Lager (Inbetriebnahme); Zwischenlager; kurzer Zeit-
bedarf; «schnelle» Lösungen; «Rückstand», Verweise

Nagra: Selbstverständnis der Nagra; Druck auf die Nagra; Politischer Druck; Inhaltlicher
Druck; Zeitlicher Druck; Information, wissenschaftlicher Diskurs; Transparenz

Aufsicht: Rolle des Staates; Aufgabenwahrnehmung; personelle Ressourcen; Aufgaben-


trennung; unabhängige Review; Auflösung Nagra/Bundeslösung?

Beteiligung/Verfahren: Information der Öffentlichkeit; Einbezug der Betroffenen; Rechts-


wege; Verfahrensbeschleunigung ; «St. Florian»

Ethik: Verursacherprinzip (Verletzung); sachlich, finanziell; Zielbeziehungen; Verantwortung


für Abfälle, Verantwortung für Energiepolitik; Rationalität; Konsistenz der Argumentation:
Nagra, Politik

Verschiedenes (auch Nebenstrang): politischer Kontext; Technologiepolitik; Tagesthemen,


Tagesgeschäft; internationale Eckpunkte

14.2.2 Feststellungen

In 4.3.2 wurde mit Menkes 1977 [M35] postuliert, dass ein Zusammenhang zwischen histori-
schen Einsichten und gegenwärtiger Politikgestaltung unter bestimmten Bedingungen kon-
struiert werden könne, wenn
1. «geschichtliche Prozesse identifiziert oder mit Politikentscheidungen in Verbindung
gebracht werden können,
2. die Prozesse im Gegensatz zu Ereignissen übertragbar sind,
3. die Erfahrung verallgemeinerbar ist und
4. Konfliktparteien identifiziert sowie gleichgeartete [«isomorphische»] Konfliktsituatio-
nen modelliert werden können» (ebd.:324).

Im Rahmen des noch laufenden Gesamtprozesses des Umgangs mit radioaktiven Abfällen
konnten Teilprozesse mit Argumentationssträngen identifiziert werden (Anhang bzw. Tabelle
28 bis Tabelle 32), Tabelle 11 definiert dazu gehörende Entscheidungen und Akteure. Somit
sind gewisse Aussagen auf Grund geschichtlicher Erkenntnisse möglich. Die Argumentatio-
nen wurden im Haupttext jeweils nach einzelnen Gesichtspunkten strukturiert und kommen-
tiert: Risikoaspekte im Detail in 9.3.4, 9.4.10 und 9.5.5, Entscheidungsaspekte in 12.3.1,
12.4.1, 12.5.1, 12.6.1, 12.7.1, 12.8.1, 12.9.1, 12.10.1 und 12.11.1.

164
Entscheidungsbezogen sind im Verlauf der Zeit die in Tabelle 11 aufgelisteten Muster her-
auskristallisierbar. Unter teilweiser Verwendung der Begrifflichkeit von Böschen 2000 [M6] 211
lässt sich eine zunehmende Öffnung der Diskussion feststellen: von der Fachorganisation
der Industrie (Nagra) über die geschlossene bis hin zur offenen Fachöffentlichkeit mit so
genannten Gegenexperten. Damit einher gehend weitete sich die Problemdefinition vom
internen Fachproblem der Abfalldeponierung in den 1960er- und frühen 1970er-Jahren bis
zur Konzeptfrage (vom Endlager zum Langzeitlager) und deren anschliessender Konkretisie-
rung (im Rahmen des von der Kantonalen Fachgruppe Wellenberg KFW initiierten Fachdia-
logs, siehe 13.2). Während die Ressourcen zu Beginn bei der Elektrizitätswirtschaft und teils
bei der Aufsichtsbehörde lagen, wurden nach der Moratoriumsabstimmung 1990 (vergebli-
che) Vermittlungsversuche gestartet, die nach der Wellenberg-Abstimmung 1995 zu Ver-
handlungen und ab 1999 zu pluralistischen Fachdiskussionen ausgebaut wurden. Mit der
Zeit öffnete sich konsistenterweise der Entscheidungsrahmen vom Inseldasein der Bautech-
niker bis zum einem strategischen und fachlichen Diskurs, die Definitionsmacht verschob
sich zunehmend weg von der Industrie zu weiteren Akteurgruppen. Der Problemhorizont lag
anfänglich bei der Bautechnik, erweiterte sich zur Langzeitsicherheit und lässt schliesslich
den Umgang mit radioaktiven Abfällen als komplexes fachliches und institutionelles Lang-
zeitprojekt und -thema erscheinen. Zusammenfassend lässt sich eine zusehends integrie-
rende Wissensgenerierung erkennen (siehe Abbildung 43 hinten), die von einem gewissen
Verständnis für verschiedene Perspektiven, einer Durchlässigkeit der Denkstile [M14] und
einem Wissensaustausch geprägt ist, was der Komplexität des Problems durchaus ange-
bracht ist.

211
Böschens Unterscheidung von Fach- und Problemöffentlichkeit ist nicht aufrecht zu erhalten, da der Umgang
mit radioaktiven Abfällen immer eine problembezogene (Sachzwang-)Thematik war.

165
– 1972 1975/76 1978/79 1980 – 1995 1995 1995 – 1999 1999 –

(Haupt-) Stromwirt- Stromwirtschaft Stromwirtschaft Nagra, später auch Öff. (Souverän nationale/regio- Kanton Nidwalden (for-
Akteure schaft Nagra Nagra GNW des Kantons Nid- nale Opposition dert Bund heraus)
(lokale Oppo- Aufsichts- Behörde Behörde walden) Umweltverbände Bundesrat
sition) behörde Wissenschaft Kommissionen nat./reg. Kommissionen EKRA
(regionale Op- reg. Opposition nat. Opposition Opposition Nagra/GNW KFW
position) Umweltverbände Umweltverbände Umweltverbände Behörde Nagra
Parlament Parlament Nagra/GNW Behörde
Öffentlichkeit Behörde reg. Opposition
Akteur- Ingenieure Fach- Politik Politik offene Fach- Dialoggruppen Regionalregierung
typen Bautechnik organisation geschlossene z.T. offene Fach- öffentlichkeit, (z.B. Energie- Kommissionen
Bau-/Geotech- Fachöffentlich- öffentlichkeit, Gegenexperten Dialog) offene Fachöffent-
nik keit, Geologie Gegenexperten lichkeit
Behörde
Ressourcen Industrie Industrie Industrie Vermittlungsver- Verhandlungen pluralistische Fachdis-
Behörde Behörde such des Bundes (Einbezug der kussionen
Medien (KORA) Umweltverbände)
Mittelreduktion bei
der Nagra
Entschei- Entsorgung Endlagerung Bundes-Be- Einsetzung von Abstimmung zum Internationale Ab- Revision des Endlager-
dungen als Aufgabe, Termin 1985 für schluss Atomge- «Konfliktlösungs- Gesuch Wellen- fallkonvention konzepts: Kontrollier-
Gründung der «Gewähr» setz, «Gewähr» Gruppen» durch berg (abgelehnt) 1997 (nationale tes geologisches Lang-
Nagra den Bund (1990, Aufgabe) – Suche zeitlager KGL
nach Annahme der der Industrie nach
Moratoriums-initia- Auslandlösungen
tive)
Entschei- technischer Konzeptfrage, politische Vor- politische Ausmar- politische Vor- wirtschaftliche Ar-behördliche Ernennung
dungstypen Sachzwang Entscheiden– gabe, Zielset- chung gabe, Zwang zur gumentation einer Konzept-Kom-
Ankündigen– zung Konzept-Diskus- (Ressourcen-Ab- mission (EKRA),
Durchsetzen sion bau, Entsor- fachliche Ausmar-
gungs-Fonds) chung,
integrierter Prozess:
Öffnung
Entschei- Insel Wagenburg Grabenkampf, Konfrontation Polarisierung Auflösung der tra- strategischer und fach-
dungs- Polarisierung ditionellen Gra- licher Diskurs
rahmen benlinien

166
Problem- 1 (Entsor- 2 (Endlage- 2a (Konkretisie- (3) (Themen 3a (Themen von 3 3b (Diskussion 4 (KGL)
definition gung) rung) rung von 2) Kontrollierbarkeit/ offiziell auf die von 3)
Rückholbarkeit) Agenda gesetzt
Typen der internes Fachproblem gesetzliche An- Fach- und politi- Fachproblem poli- Konzeptfrage of- Fachprobleme offen
Problemde- Fachproblem Betreiber/ forderung, sches Problem un- tisch unterstützt fen diskutiert diskutiert
finition und Behörde Wahrnehmung ter Druck offen dis- (Themen von 3)
der Öffentlichkeit kutiert
-bereiche
Definitions- Industrie Fachorganisa- Fachöffentlich- Behörden Opposition Industrie (Aus- Kommissionen
macht tion keit Fachöffentlichkeit Souverän land; Mittelabbau intern. Agenturen
Behörde Souverän Nagra) (NEA, IAEO)
Kommissionen
intern. Agenturen
(NEA, IAEO)
Problem- Bautechnik Bautechnik Langzeitsicher- Langzeitsicher- Langzeitsicher- Langzeitsicher- institutionelles und fak-
horizont Sicherheits- heit heit heit vs. Rückhol- heit, Rückholbar- tisches Langzeitpro-
analyse barkeit keit und Kontrol- jekt, Komplexität
lierbarkeit
kein «Nachweis
von Langzeit-
sicherheit: «Satz
von Argumen-
ten»,
chronisches Pro-
blem, Stofffluss
Paradigma Deponie Endlagerung Endlagerung (Endlagerung) ?-lagerung «erweiterte»
Endlagerung
Tabelle 11: Entscheidungsmuster und -strategien im Umgang mit radioaktiven Abfällen. KORA: Konfliktlösungsgruppe Radioaktive Abfälle, KGL: Kontrolliertes geologisches
Langzeitlager. Themenfelder sind in den Tabellen der Argumentationsmuster aufgelistet.

167
Die konkrete sachbezogene Analyse der Argumentationen führt gesamthaft zu folgenden
Feststellungen:

Allgemeines: «politische» oder «technische» Frage?


• Wie ein roter Faden zieht sich die – vermeintliche – Gegenüberstellung «technisch (ge-
löst) – politisch (problematisch)» durch den gesamten Prozess hindurch (1957 – Mitte
2002: über 150 Nennungen dieser Art). Dieses Phänomen des «helvetischen Malaise»
ist nicht singulär für die Kernenergie, bemerkte doch der Staatsrechtler Max Imboden
schon 1964 – in anderem Zusammenhang –: «Im Abwägen zwischen technischen Mög-
lichkeiten liegt das Wesen des Politischen.» Trotzdem stellt der Umgang mit radioaktiven
Abfällen besondere Herausforderungen in Bezug auf Langzeitaspekte und den «Nach-
weis» von Langzeitsicherheit.
• Die Frage der radioaktiven Abfälle wird hüben wie drüben als politisches Vehikel miss-
braucht: «Unlösbarkeit» als «Argument» für den Ausstieg, «Lösung» als «Beweis» der
Richtigkeit für die weitere Nutzung der Kernenergie.

Haltung gegenüber technologischen Fragen (Risikodebatte, Langzeitphänomene)


• Wie bei anderen komplexen soziotechnischen Systemen, insbesondere bei technischen
Sachzwängen, erfolgte der Umgang mit radioaktiven Abfällen in «verkehrter» Reihen-
folge der Dimensionen (siehe Abbildung 34): zuerst technisch und betriebswirtschaftlich,
dann politisch und volkswirtschaftlich, hernach sozial und zuletzt unter ethischen Ge-
sichtspunkten.
• Verschiedene Einstellungen zu technologischen Fragen manifestieren sich im andersar-
tigen Umgang mit Sicherheit bzw. Risiko: Während die nukleare Abfallgemeinschaft von
einem – unvermeidlichen – «Rest»-Risiko ausgeht, das es mittels Risikoanalyse und
daraus abgeleiteten Massnahmen einzugrenzen gilt, fordert ein Teil der Opposition (aus
der Anti-AKW-Bewegung) «absolute Sicherheit», «bestmögliche Lösungen» und den
«besten Standort».
• Langzeitaspekte werden erst ab Mitte 1970er-Jahre berücksichtigt. Die Abfallgemein-
schaft schafft dazu das Konzept der Endlagerung, Teile weiterer Experten und der Öf-
fentlichkeit antworten wiederholt mit dem Ruf nach Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit.
Ein konzeptioneller Versuch zu deren Integration erfolgt mit den Vorschlägen der Exper-
tengruppe Entsorgungskonzepte für radioaktive Abfälle EKRA 2000.
• Die Einsicht, dass ein strenger mathematischer Nachweis der Langzeitsicherheit bei
lange andauernden Gefahrenpotenzialen wie bei hoch toxischen Abfällen nicht erbring-
bar ist, führt zu einer besonderen Betonung schrittweisen Vorgehens. Neben dem Pro-
zess – und zur Formierung eines tragfähigen Prozesses! – ist die Bildung eines «Satzes
von Argumenten» (NEA 1999 [G191:11]) entscheidend, der technologische Antworten
(z.B. verschiedene, gestaffelte Sicherheitsindikatoren, Testlager) und institutionelle Ein-
bettung (z.B. Qualitätssicherung, Reviewing) umfasst.

Beteiligung Dritter und Verfahren


• Bis 1980 werden allgemein «Dritte», also nicht zu den Projektanten/Betreibern, Auf-
sichtsbehörden und deren direkt beauftragten Experten Gehörende, nicht in die Ent-
scheidfindung einbezogen: Das lineare Entscheidungsmodell (Abbildung 19) herrscht vor
– Abfallproduzenten, Projektanten und Behörden entscheiden. Mit der Einsetzung der
Untergruppe Geologie (UG) der AGNEB (1980) und deren Nachfolgerin Kommission für
die nukleare Entsorgung KNE (1989) ändert sich dies zunehmend, bis zur den Standort-
kanton beratenden Kantonalen Fachgruppe Wellenberg KFW. Diese externen Gremien
haben jeweils entscheidende neue Impulse entweder selbst gegeben oder aufgenommen
(UG: Programmkritik, Nichtnachvollziehbarkeit der Standortwahl, umfassende Publika-

168
tionspflicht, Review, Beteiligung der Öffentlichkeit; KNE: Kritik am Kristallin-Programm,
Ausdehnung der Untersuchung auf Sedimente, Programm-Management; EKRA: Inte-
gration von Kontrollierbarkeit und Rückholbarkeit ins Endlagerkonzept; KFW: Aus-
schlusskriterien, Inventardiskussion, Konkretisierung des EKRA-Konzepts, aktiver Einbe-
zug weiterer Hauptakteure, Transparenz in der Argumentation).
• Die breite Öffentlichkeit hat ihre «Beteiligung» jeweils in Abstimmungen erzwungen und
damit Druck auf Veränderung und Konzeptanpassungen ausgeübt.
• Nach dem Moratoriumsentscheid von 1990 (zehnjähriger Baustopp für Atomkernkraft-
werke) werden im Rahmen des «Aktionsprogramms ‹Energie 2000›» erstmals Vertreter
«nichtoffizieller» Experten-Meinungen zum Entscheidungsprozess zugelassen.
• Verfahrensfragen eines derart komplexen Entsorgungsprogramms wurden zu wenig be-
achtet und wenn, dann als «politische» Gesichtspunkte (ab)qualifiziert. Partizipative Me-
thoden werden erst zögerlich und unsystematisch angewandt.

Konzeption und Entwicklung des Entsorgungsprogramms, Lernprozesse


• Konzept, Vorgaben und Fristen sind immer wieder – zum Teil geringfügig, zum Teil be-
trächtlich – geändert worden. Erst in jüngerer Zeit werden diese Revisionen in einem
breiteren Kreis diskutiert.
• Terminlich und sachlich herrschte besonders in den 1980er-Jahren ein übergrosser Op-
timismus: Bezüglich Lagerung steht zu Beginn des Entsorgungsprogramms die gut be-
kannte Bautechnik im Vordergrund, während die entscheidende Frage der Langzeitsi-
cherheit unterschätzt wird.
• Da Überblick und umfassendes Verständnis im komplexen System «Radioaktive Abfälle»
für fast alle Akteure unmöglich ist, werden Hilfsgrössen hinzugezogen, im fachtechni-
schen Bereich (z.B. Kontrollierbarkeit, Rückholbarkeit, Ausschlusskriterien, Sicherheits-
indikatoren, Nachvollziehbarkeit der Argumentation) wie auch in Verfahrensfragen (z.B.
Trennung von Förderung und Aufsicht beim Bund, umfassende Veröffentlichung der
Unterlagen, schrittweises und etappiertes Vorgehen, externe Begutachtung).
• Bezüglich Lernprozessen dominiert im komplexen und energiepolitisch überprägten Sys-
tem «Radioaktive Abfälle» die Form «Anpassungslernen» bzw. «Versuch und Irrtum»,
die durch Programmsackgassen (HAA: Schwierigkeiten im Kristallin der Nordschweiz)
oder den politischen Druck (SMA: Ablehnung des Konzessionsgesuchs zum Wellenberg
1995) induziert wurde. Das Instrumentarium zur Aneignung von Werten ist wenig entwi-
ckelt (Information; Medien; Volksabstimmung, wenige weitere Partizipationsformen; re-
gulative Politik im Atombereich nicht konkretisiert212).
• Im Rahmen der Interaktion der Akteurgruppen [nach [E10:272ff.] (Abbildung 35) kommt
es teilweise zu einer Annäherung und schrittweisen Aneignung von Werten (Kontrollier-
barkeit und Rückholbarkeit, Erweiterung der Endlagerphilosophie). Der Ressourcenaus-
tausch wird durch die politische Instrumentalisierung der Abfallfrage behindert. Eigentli-
che Netzwerke [E41:388ff.] bestehen nur unter Lagerbetreibern/-projektanten sowie Be-
hörden (nationale Aufsichtsbehörden/Forum NEA). Meist ingenieurwissenschaftliche Ex-
perten und Universitäten, institutionell auch Kommissionen, bilden mit Betreibern und
Behörden die «nukleare Gemeinschaft» im engeren Sinn (z.B. Forum IAEA). Abgesehen
von der (privatwirtschaftlichen) Nationalen Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver
Abfälle NAGRA gibt es in der Schweiz weder ein Forschungszentrum noch ein Strate-
gieorgan für (radioaktive) Abfallfragen. Dies war einerseits prozesshemmend, indem
wichtige Themenfelder (siehe Abbildung 32) erst spät eingebracht wurden, anderseits –
ex post gesehen – vielleicht hilfreich, indem in der Forschungsphase über das ganze
System radioaktive Abfälle gesehen Innovation und Unabhängigkeit möglich waren. Für
212
Das Atomgesetz von 1959 ist unspezifisch, der Bundesbeschluss von 1978 dagegen mit Zielformulierung ver-
sehen; die Richtlinie R-21 von HSK/KSA 1980/1993 ist schutzzielbezogen, aber recht weit interpretierbar,
«nur» behördenverbindlich und als Amtserlass nicht einer breiteren Diskussion unterzogen.

169
die Umsetzungsphase ist das Fehlen eines systematisch verbindenden Netzwerks fatal.
Wissenstransfer und technisch wie sozial abgesicherte Programmierung kann nur dau-
erhaft sein, wenn ausreichende Ressourcen bereitgestellt werden (ebd.:372f.).
• Führungsrolle: Beim HAA-Programm sind es – im Gegensatz zum SMA-Programm – vor
allem die externen Gutachtergremien, die auf eine konsistente und kontinuierliche Ab-
wicklung pochen. Die Nagra hatte sich – zumal nach dem Misserfolg im Kristallin – schon
früh auf die «Option Ausland» eingestellt. Beim SMA-Programm fällt die aktive Rolle der
Regierung des potenziellen Standortkantons Nidwalden auf, der sozusagen die Führung
in der Konkretisierung und Umsetzung der Arbeiten inne hatte, bis zur Ablehnung des
Sondierstollens 2002 durch den Kantonssouverän. In Aufnahme von Forderungen aus
der Debatte um das Rahmenbewilligungsgesuch von 1994 etwa drang er auf die Formu-
lierung von Ausschlusskriterien und die offene Diskussion der Inventarfrage. In der Tat ist
die Bewertung eines – prozessorientierten – Kriteriensatzes transparenter als der Nach-
weis der Einhaltung eines einzelnen, hoch aggregierten radiologischen Schutzziels.
Komplementär fällt die relativ passive Rolle des Bundes in der «nationalen Aufgabe» der
Entsorgung radioaktiver Abfälle auf, die stark kontrastiert mit seiner aktiven Rolle bei der
Einführung der Atomtechnologie in den 1950er- und 1960er-Jahren.

Eine schematische Auflistung der Einbringung und «Aufnahme» einzelner sachlicher und in-
stitutioneller Themenfelder findet sich in Abbildung 32:

Trennung Förderung/Aufsicht Pa IAEO IAEO


(3 )
Veröffentlichung Ö E Pa 3
Nachvollziehbarkeit E E Ö 3 3
Kriterien E E
3
Unabhängiges Reviewing ÖE 3 Ö 3
Wirtgestein E 3
Kontrollierbarkeit E Ö
3
Rückholbarkeit EÖ 3
Lagerkonzept DL EL 3 eEL
Transparente Finanzierung Pa/Ö 3
Beteiligung der Öffentlichkeit Ö Ö ( 3 )Ö Ö(W) (3 )
Nagra gegr.1972 1980 1990 2000

Abbildung 32: Integration wichtiger Aspekte ins offizielle Konzept der Lagerung radioaktiver Abfälle. Zeitdifferenz
zwischen erster Aufbringung eines Aspekts (Ö, E, Pa) und dessen Aufnahme (3). Empirische Grundlage dafür ist
die Inhaltsanalyse im Anhang.
Pa Parlament, E Experte(n), Ö Öffentlichkeit (W: Abstimmung zum Wellenberg 1995), IAEO Internationale Atom-
energieorganisation (Empfehlung; Internationales Abfallübereinkommen 1997); DL kontrollierte Dauerlagerung,
EL Konzept der Endlagerung, eEL erweiterte Endlagerung/Kontrollierte geologische Langzeitlagerung KGL

170
14.3 Vergleich mit Entscheidungsstrategien in anderen Staaten

Im Gegensatz zur Schweiz gibt es in anderen Ländern eine stattliche (Schweden, Grossbri-
tannien), ja geradezu überbordende (USA) Literatur zur Frage des Umgangs mit radioaktiven
Abfällen. Die wichtigsten Vergleichsstudien sind im Referenzenteil «MA» (18.2.5), aber auch
in «G» (18.2.4) aufgelistet, hervorzuheben sind dabei vor allem:
• Blowers, Lowry & Solomon (1991): The international politics of nuclear waste [MA3]
• Carter (1987): Nuclear imperatives and public trust: dealing with radioactive waste [MA4]
• Carter (1993): Ending the gridlock on nuclear waste storage [MA5]
• Colglazier (1982): The politics of nuclear waste [MA7]
• Dunlap, Kraft & Rosa (1993): Public reactions to nuclear waste: citizens' views of reposi-
tory siting [MA11]
• Easterling & Kunreuther (1995): The dilemma of siting a high-level nuclear waste reposi-
tory [MA11]
• English (1992): Siting low-level radioactive waste disposal facilities [MA13]
• Jacob (1990): Site unseen: the politics of nuclear waste repository [MA20]
• Kemp (1992): The politics of radioactive waste disposal [MA21]
• Vári, Reagan-Cirincone & Mumpower (1994): LLRW disposal facility siting. Successes
and failures in six countries [MA33]
• WIBERA (2000): Beteiligungsverfahren bei der Standortauswahl für die Endlagerung ra-
dioaktiver Abfälle. Projekt Beteiligungsverfahren. Auswertung internationaler Erfahrungen
(im Rahmen des Arbeitskreises Auswahlverfahren Endlagerstandorte AkEnd)
(Schweden, Frankreich, USA, Schweiz) [G278]
• etliche schwedische Veröffentlichungen (siehe Referenzenteile «G» und «P», 18.2.4
bzw. 18.1.1)
• einige, vor allem jüngere Publikationen der internationalen Organisationen, v.a. der IAEO
und der NEA, aber auch der EU, Zusammenfassung der neueren Entwicklungen in NEA
2000a [G194]
• einige wegweisende Berichte des US-amerikanischen Nationalen Forschungsrats NRC
[G175][G176][G177][G179][G264][G265].

Es ist weder beabsichtigt noch möglich, hier eine vergleichende Analyse über den Umgang
mit radioaktiven Abfällen durchzuführen. Im Sinn externer Validierung (siehe 6.3) wurde le-
diglich überprüft, ob die in dieser Arbeit entdeckten Argumentations- und Entscheidungsmu-
ster anderswo auch auftreten bzw. thematisiert sind. So ist festzustellen, dass die Konstella-
tion, wie sie im «System Schweiz» erscheint (Abbildung 35), auch in den anderen untersuch-
ten Industriestaaten auftritt. In Atomwaffenstaaten ist die Verbindung militärischer und ziviler
Technik verständlicherweise grösser als hier zu Lande, Jacob 1990 spricht für die USA gar
von einem «nuclear establishment» [MA20:21ff.]. Aber die in Teil I und II angesprochenen
Mechanismen finden sich überall, zum Teil faktisch bedingt (durch die Eigenschaften von
Radioaktivität und des Lagersystems), zum Teil dadurch, dass der Umgang mit ionisierender
Strahlung über internationale Organisationen (siehe unten) weltweit harmonisiert ist, also
positive wie negative Assoziationen auch entsprechend diffundieren.

Kemp 1992 analysierte die Entscheidungsfindungsprozesse in sieben Industriestaaten


[MA21] in einer systematisch auch zehn Jahre später noch wichtigen Arbeit, wenngleich sich
seither Vieles geändert hat. Danach heisst der eine extreme Ansatz «Entscheiden – Ankün-
digen – Durchsetzen» (siehe 11.1): Beteiligung der Öffentlichkeit wird minimiert, die verant-
wortlichen Stellen haben den Prozess unter Kontrolle, deshalb wird er auch «zentralisiert»

171
und «geschlossen» genannt. Auf der anderen Seite steht, idealtypisch, die «rollende»213 und
«offene» Planung mit den Schritten: «Kriterien festlegen – Konsultieren – Filtern – Entschei-
den»214. Hier wird die Öffentlichkeit frühzeitig einbezogen, die «Filterung», wohl Abwägung,
wird schrittweise und transparent vollzogen. Auf Kemps Achse liegen die Niederlande und
die USA am einen, Frankreich und Grossbritannien am anderen Ende des Spektrums (siehe
Abbildung 33).

Kriterien festlegen entscheiden


Dezentralisiert konsultieren Zentralisiert
Offen ankündigen Geschlossen
filtern
entscheiden durchsetzen

USA Schweiz Grossbritannien

Niederlande Kanada Schweden Frankreich

Abbildung 33: Strategien der Entscheidungsfindung bezüglich der Abfallpolitik in sieben westlichen Industrie-
staaten. Erläuterungen im Text. Quelle: nach Kemp 1992 [MA21:167].

Es gibt keinen «Königsweg», offensichtlich sind die USA nicht «erfolgreicher» als Grossbri-
tannien, aber auch nicht umgekehrt215. Die Tatsache, dass Schweden und die Schweiz am
selben Ort positioniert sind, heisst auch nicht, dass sie in derselben Lage sind. Weitere poli-
tische und institutionelle Rahmenbedingungen sind wichtig. Die Niederlande favorisieren die
Strategie «Langzeitlager», wobei die Begründung sowohl in Richtung Wertstofflager (Pluto-
nium, Uran) wie auch Risikounsicherheiten (minimales Bedauern) geht, also sehr ambivalent
ist [G173][G46][G25]. Die auf der Achse der Schweiz nahe stehenden USA sehen Endlager
vor, haben aber noch nicht einmal einige zentrale Zwischenlager realisieren können216,217.
Kemp bezeichnet denn auch nicht die genaue Position des jeweiligen Staates als entschei-
dend, sondern «die Richtung, in die sich der Ansatz bewegt» [MA21:168]. So hat Schweden
weitaus systematischer als die Schweiz Entscheidungsstrategien analysiert und grossräumig
partizipatorische Instrumente eingesetzt218. Die KASAM 1998 kam in einem Vergleich von
Prozessen in Kanada, Grossbritannien, Frankreich und Finnland «zum Schluss, dass die
Verantwortung, die die Regierung übernimmt, und die tatsächlichen Möglichkeiten der loka-

213
Kemp nennt den Ansatz «devolved» (ebd.), meint also etwa, dass Verantwortung und Entscheidfindung in
Rückkopplungsschlaufen auf weitere Akteure übertragen wird («devolution» ist Dezentralisierung).
214
«establish criteria – consult – filter – decide» (ebd.).
215
Striktes «Entscheiden – Verkünden (Ankündigen) – Verteidigen (Durchsetzen)» jedenfalls ist nicht Erfolg
versprechend [G160].
216
USA: [G12][G16][G17][G18][G19][G29][G31][G32][G47][G52][G54][G70][G71][G72][G73][G175][G77][G86]
[G97][G129][G130][G135][G138][G139][G141][G142][G143][G149][G151][G153][G157][G160][G161][G162]
[G169][G171][G206][G216][G223][G224][G225][G226][G233][G234][G244][G245][G246][G247][G248][G248]
[G253][G259][G263][G275][MA6][MA8[MA13][MA15][MA16][MA17][MA18][MA19][MA22][MA23][MA24][MA26]
[MA27][MA28][MA29].
217
Allerdings wurde 1999 das Endlager WIPP (Waste Isolation Pilot Plant) in Carlsbad, Neu-Mexiko, in Betrieb
genommen, wo so genannte Transuran-Abfälle aus der Produktion von Atomwaffen gelagert werden [G97]. Im
März 2002 hat sich Präsident G.W. Bush hinter die Empfehlung des Energieamts zu Gunsten von Yucca
Mountain als Endlager für abgebrannte Brennelemente gestellt [G205].
218
Schweden: [G3][G4][G5][R7][MA8][G136][G137][G203][MA30][MA31][G194:39-45,65-66,109-116,123-126,
143-146][G237][G241][R121][G257][G137][G243].
Schweiz: [P185][P186][P187][P188][P195][P222][P223][P436][P439][P784][P856][P878][G194:91f.].

172
len Gemeinde zu Einsicht und Einflussnahme zwei wichtige Faktoren für Glaubwürdigkeit
und Resultate der Abfallprogramme sind» [P420]219. Auch besteht in Schweden ein Aus-
stiegsbeschluss seit dem Volksreferendum vom 1980, das für die Regierungen zwar nicht
bindend, jedoch Weg leitend gewesen ist [P680]. Die Erfolgschancen zur Lösung des «gor-
dischen Knotens» (Kemp) stehen im Norden besser [MA21:127f.]220. International wird vom
«Oskarshamn»-Modell gesprochen, benannt nach einer Standortgemeinde, in der weit rei-
chende, informelle Öffentlichkeitsbeteiligung mit dem formellen Verfahren einer Umweltver-
träglichkeitsprüfung verbunden werden [G278:12f.][G3][G194:39-45][M39]. Allerdings beste-
hen laut jüngerer ExpertInnenmeinung in Schweden als «ungelöste Fragen» noch «Unsi-
cherheit(en), wie der bevorstehende Planungs- und UVP-Prozess zu gestalten ist, wie
Zuversicht und Rechtmässigkeit von Akteuren und Prozessen zu erreichen sind» sowie die
«lange Zeitspanne des Planungsprozesses» [M3:1].

Interessant sind die jeweiligen Vergleiche, die in der Schweiz mit Schweden (immer als Mu-
sterbeispiel221) angestellt werden– von der Fristsetzung für Projekt «Gewähr 1985» über die
Wahl von Kristallin als Wirtgestein (von Nagra und Behörden beigezogen) bis zur Konsistenz
und Kontinuität des schwedischen Entsorgungsprogramms (von der KNE erwähnt als Vorbild
für das schleppende HAA-Programm). Von Betreiber- und Behördenseite wird nicht ins Feld
geführt, dass Schweden – wie die meisten anderen EU-Staaten mit beträchtlicher Abfallpro-
duktion – ein Importverbot für Nuklearabfälle kennt [P420:203ff.]. Überhaupt besteht in
Schweden eine offene Diskussion über die Problematik, so wird das F+E-Programm von
SKB alle drei Jahre einer umfassenden Überprüfung unterzogen. Das Beratergremium
KASAM hat bereits einige fruchtbare Gedanken in die – internationale – Diskussion einge-
bracht, z.B. 1988 die Integration von Kontrollfunktionen in das Endlagerkonzept [P416]. «Zu
den Aufgaben der KASAM (Schwedischer Nationaler Rat für nuklearen Abfall) gehört es, alle
drei Jahre für die schwedische Regierung einen besonderen unabhängigen Bericht über den
Stand des Wissens auf dem Gebiet der radioaktiven Abfälle zu erstellen. Mit diesen Berich-
ten versucht KASAM eine Anzahl von Themen abzudecken, die in der allgemeinen Debatte
auf besonderes Interesse stossen und wo ein Bedürfnis für korrekte und lesbare Information
… besteht.»

KASAM 1993 setzte sich für die finanzielle Unterstützung der Standortgemeinden zum Bei-
zug externer Experten zur Bewertung der SKB-Arbeiten ein, die alljährlich umgerechnet etwa
340 000 CHF aus dem Entsorgungsfonds erhalten. «Diese werden von den Gemeinden zum
Aufbau von Kompetenz verwendet, zur Information der Öffentlichkeit und zur Anstellung von
Experten, damit sie in den Entscheidungen … unterstützt werden», wie Espejo & Gill 1998 in
einer interessanten Arbeit über «Die systemischen Rollen von SKI und SSI im schwedischen
nuklearen Abfallsystem» schreiben [P197:8].

Die Analyse von Misserfolgen verschiedener Lagerprogramme ist illustrativ, ebenso der Ler-
neffekt, der daraus erzielt wurde. Nach dem Fiasko, das in Grossbritannien Nirex mit ihrer
Gesteinscharakterisierungsanlage («Rock Characterisation Facility») für SMA bei Sellafield

219
Als einziger Staat der Welt hat Finnland mit der Ratifikation durch das Parlament im Mai 2001 ein Endlager für
hochradioaktive Abfälle genehmigt, nachdem sich bereits die Standortgemeinde (Eurajoki) und die Aufsichts-
behörde STUK dafür ausgesprochen hatten (SVA 11/2001:2f.). Nach dem Bau des Untergrundlabors soll das
Endlager ab 2010 gebaut und 2020 in Betrieb genommen werden [G194:75-77]. Ob allerdings Finnland inter-
national als Vorzeigebeispiel gelten kann, ist ungewiss. Die Hälfte der Bevölkerung (gegen 28%, 1998) glaubt,
dass die Geologie in Finnland nicht sicher genug für Endlagerung sei. Für 71% sind «radioaktive Abfälle eine
fortdauernde Bedrohung für das Leben zukünftiger Generationen» [G201:522]. Somit besteht zumindest eine
gewisse Diskrepanz zwischen Wahrnehmung durch Gesamtbevölkerung und Entscheidungsträger.
220
Siehe auch Fussnote 121.
221
Siehe Inhaltsanalyse, Anhang, Band II: jeweils Eintrag unter «Basismodell Schweden», Argumentationsmuster
Aufsicht, Tabelle 19.

173
erlebte222, startete das Entsorgungsunternehmen 1998 eine so genannte Transparenzinitia-
tive und wurde in der Folge vollständig – personell und organisatorisch – umgebaut. «Wir
müssen unsere Lektion lernen», wie es David Wild von Nirex 2001 formulierte [G280]:
• Prozessbezogen heisst das, klare Entscheidungspunkte zu bestimmen, Klarheit über
die Art der Entscheidung zu schaffen, die Behörde einzubeziehen (bisher war das Ent-
sorgungsprogramm einzig Sache der Betreiber), ein «Vertrags»verhältnis zwischen der
Industrie und potenziellen Standortgemeinden anzuerkennen sowie ein Vetorecht oder
das Freiwilligkeitsprinzip ins Auge zu fassen. Ebenso soll das zuvor «geschlossene»
Standortauswahlverfahren geöffnet werden, und zwar mit einer «offenen Anwendung von
Kriterien», einer Publikation der Standorte sowie «kontinuierlicher Konsultation».
• Das Verhalten von Nirex soll geändert werden, indem das Programm nicht «zu schnell
vorangetrieben» wird, das Konzept überprüft werden muss, die Akteure «laufend Zugang
zu und Einfluss auf die Arbeit» haben, sowie eine «peer pre-view» durchgeführt wird. Lo-
kalen Sichtweisen soll Respekt gezollt werden: «Einbezug, nicht Information» heisst die
Devise. Die Entscheidungen sollen nachvollziehbar sein.
• Strukturell muss die Entsorgungsorganisation von den Abfallproduzenten getrennt wer-
den. Eine Langzeitperspektive im Denken ist vonnöten. Verschiedenartige Fertigkeiten
sind erforderlich (technische und wissenschaftliche Expertise, gesellschaftliche Schlüs-
selaspekte, Ernst zu nehmendes Interesse der Öffentlichkeit).

Als wichtig erachtet wird die Formulierung und Diskussion von Alternativoptionen: In komple-
xen Systemen ist immer wieder mit unerwarteten Ereignissen (technischer oder politischer
Art) zu rechnen. Entsprechend müssen bei wichtigen Weichenstellungen Auffangszenarien
erarbeitet werden, die Sackgassen und Misserfolge nicht zu einem generellen Stillstand des
Programms werden lassen.

In Deutschland ist mit dem Konsensentscheid zwischen Bundesregierung [G251] und Elek-
trizitätswirtschaft ein zehnjähriges Moratorium für Gorleben ausgerufen worden. Gleichzeitig
wurde ein Arbeitskreis Endlager AkEnd ernannt [G194:105-108], der ein neues Standortaus-
wahlverfahren, einschliesslich intensiver Beteiligung der Öffentlichkeit [G278], entwickeln
soll. Der Entscheid der Regierung, das Verfahren vollständig neu aufzurollen, ist umstritten
[G126:18][G150].

Frankreich hat mit dem Gesetz von 1991 das Prinzip der Freiwilligkeit eingeführt, worauf
sich für die Errichtung eines Untergrundlabors im Hinblick auf die Endlagerung hochradioak-
tiver Abfälle 30 Gemeinden meldeten. Auf Grund technischer und soziopolitischer Kriterien
wurden zeh