MD Politici Publice

Andrian Chivriga, Viorel Furdui
ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE
Nr. 6, 2009
Politici Publice
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul
Politici Publice
Nr. 6, 2009

Andrian Chivriga Viorel Furdui
Seria Politici Publice reprezint o colecie de studii, lansat de ctre Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul, cu ncepere din iarna anului 2002, cu sprijinul Open Society Institute (LGI/OSI). Studiile de Politici Publice apar cu regularitate n Biblioteca IDIS Viitorul, alturi de alte cercetri n probleme considerate a fi importante pentru interesul public. Opiniile exprimate aparin autorilor. Nici Administraia IDIS Viitorul, i nici Consiliul Administrativ al Institutului pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale Viitorul nu poart rspundere pentru estimrile i opiniile prezentate n cadrul acestei publicaii. Pentru mai multe informaii asupra acestei publicaii ori asupra abonamentului de recepionare a publicaiilor editate de ctre IDIS, v rugm s contactai direct Serviciul de Pres i Comunicare Public al IDIS Viitorul. Persoana de contact: Laura Bohanov - laura.bohantov@viitorul.org. Adresa de contact: Chiinu, Iacob Hncu 10/1, 2004, Republica Moldova Telefon: (373-22) 21 09 32 Fax: (373-22) 24 57 14 www.viitorul.org Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie s conin o referin la seria de Politici Publice i IDIS Viitorul.
Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii Chivriga, Andrian Organizarea i funcionarea APL n Republica Moldova: competene, structura i resurse / Andrian Chivriga, Viorel Furdui. Ch. : IDIS Viitorul, 2009 (MS Logo SRL). 42 p. (Politici Publice ; Nr 6). Bibliogr.: p. 31-32 (52 tit.). 50 ex. ISBN 978-9975-9625-2-0. 352(478) C 46
Sumar
Sumar executiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1. Competenele administraiei publice locale: caracteristica general . . . . . . . . . . . . . 8 2. Lipsa delimitrii clare a competenelor APL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3. Proporionalitatea ntre competenele APL i resursele disponibile pentru exercitarea lor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 4. Competene i atribuii fr acoperire financiar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 5. Caracterul confuz i contradictoriu al competenelor APL n unele domenii. . . . . . . . 18 6. Corelarea ntre structura i statele tip actuale ale APL i competenele lor legale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 7. Experiena altor ri n domeniul organizrii i exercitrii competenelor de ctre APL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Concluzii: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Recomandri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Referine bibliografice:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Anexe: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Cu ct decizia este luat mai aproape de cetean, cu att este mai posibil ca aceasta s fie evaluat drept rapid i flexibil. (Berkley, George E.)
Sumar executiv
Dei n decursul ultimilor ani n Republica Moldova au fost ntreprinse mai multe msuri pentru a ndeplini cerinele Consiliului Europei n domeniul descentralizrii i consolidrii autonomiei locale, rezultate semnificative n vederea adaptrii sistemului APL la standardele europene de administraie public local ntrzie s se produc. Pn n prezent, autoritile locale activeaz ntr-un mediu excesiv de politizat, cu capacitii administrative, care n acest moment sunt extrem de reduse, fapt care se reflect n neproporionalitatea ntre atribuiile legale i resursele financiare alocate pentru exercitarea lor. Reformele administrativ-teritoriale din ultimii ani au completat funciile organelor de administrare public local din Republica Moldova cu noi competene i responsabiliti, cele mai multe din acestea fiind dificil de implementat din cauza lipsei de mijloace bneti prevzute n bugetele locale ale acestor autoriti. Cu toate acestea, capacitatea administrativ este esenial prin evaluarea funcionrii structurii i organizrii autoritilor administraiei publice locale n vederea exercitrii competenelor stabilite conform legislaiei n vigoare. Nu putem s nu menionm c, de fapt, simpla cretere sau descretere a capacitii administrative a autoritilor locale depinde ntr-o msur substanial de modul n care este organizat i realizat activitatea acestor organe, dar i de calitatea personalului i de atitudinea acestuia referitor la realizarea atribuiilor sale. n acest sens, dezvoltarea capacitii administraiilor publice locale este strns legat, pe lng alte aspecte, i de creterea nivelului de pregtire a funcionarilor publici care deservesc aceste instituii publice locale. n rile cu tradiii democratice, rapor6
turile dintre autoritile administraiei de diferite niveluri se bazeaz pe cooperare, solidaritate i loialitate. n exercitarea competenelor conferite de lege, autoritile administraiei publice locale de diferite niveluri sunt asigurate cu condiii pentru o cooperare eficient i reciproc avantajoas. Astfel, autoritile locale sunt consultate de ctre autoritile centrale atunci cnd, prin aciunile luate de ctre acestea din urm, sunt afectate interesele din sfera lor de competen sau interesele individuale. De asemenea, competenele cu care sunt investite autoritile administraiei publice locale sunt depline i nu pot fi limitate de autoritatea public ierarhic superioar, dect n condiiile legii. Cu toate acestea, n Republica Moldova dependena ntr-o msur mai mare sau mai mic de transferurile de la bugetul de stat este specific majoritii APL din ar. Aceast stare de lucruri relev gradul sczut de autonomie al administraiei publice locale, precum i capacitatea redus de a rspunde necesitilor cetenilor la nivel local. Deja este o practic prin care guvernul determin prioritile pentru investiii n infrastructur, educaie i sntate, iar administraia public local rmne un observator pasiv al acestui proces1. Prin prisma celor invocate, relevm c una dintre temele prioritare ale tuturor guvernrilor de la declararea independenei pn n prezent a constituit-o reformarea administraiei publice locale, un accent important fiind pus pe componena structurii i organizrii acestora. Dat fiind faptul c autoritile locale din RM funcioneaz n condiii de austeritate i persist neadecvarea resurselor financiare la competenele lor, subiectul care ne propunem
1 Republica Moldova: Raport Naional de Dezvoltare Uman 2006. Calitatea creterii economice i impactul ei asupra dezvoltrii umane. PNUD, Chiinu, 2006
sa-l examinm este foarte actual i face obiectul a numeroase dezbateri n societate. Actualitatea studiului este determinat de insuficiena resursele financiare i/sau umane necesare sau de alte capaciti pentru exercitarea competenelor atribuite autoritilor locale; ingerina politicului, autoritilor centrale n sfera de activitate a administraiei publice locale; lipsa unei delimitri clare ale competenelor autoritilor locale; impunerea de ctre Guvern a numrului limit de state de personal autoritilor locale etc. De asemenea, se contureaz tot mai accentuat insuficiena cooperrii ntre diferite paliere ale administraiei publice, fapt care stimuleaz apariia consecinelor negative n planul onorrii responsabilitilor de ctre autoritile locale. n cadrul analizei date, autorii i-au propus s analizeze unele aspecte care vizeaz eficiena structurii administraiei publice locale din Republica Moldova i s evidenieze particularitile de exercitare a competenelor
acestora. n special, sunt puse n discuie astfel de aspecte precum: corelarea ntre competenele legale i capacitile funcionale ale APL, proporionalitatea ntre atribuiile legale i resursele financiare alocate pentru exercitarea lor, impedimentele n exercitarea dreptului la autoorganizare a autoritilor publice locale de nivelul I i II. Pentru comparaie, este prezentat experiena altor ri n exercitarea competenelor la nivel local, care poate fi preluat i adaptat specificului Republicii Moldova pentru a se dovedi eficient sistemului nostru de administrare public. n baza constatrilor i concluziilor realizate, autorii studiului au elaborat unele propuneri i recomandri de ordin legislativ i instituional, care n opinia lor ar contribui la mbuntirea situaiei APL i ar crete capacitile lor organizaionale i funcionale n procesul de exercitare a competenelor sale legale.
1. Competenele administraiei publice locale: caracteristica general

n conformitate cu art. 1 din Legea privind descentralizarea administrativ2, competene ale APL sunt ansamblul de drepturi i obligaii ale autoritilor publice locale n domeniile de activitate care le sunt stabilite. Pentru realizarea competenelor sale, autoritile locale au la ndemn resurse financiare, instituionale, patrimoniale i umane. Acestea, toate cumulate, determin capacitatea administrativ a fiecrei autoriti n parte. Prin art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale3, se instituie principiul subsidiaritii, stipulndu-se c colectivitile locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din domeniul competenelor lor sau care nu este atribuit unei alte autoriti. Astfel, exerciiul puterii publice trebuie s revin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni i responsabilitile ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi . n general, repartizarea competenelor se realizeaz n baza urmtoarelor principii: 1) transferurile de competene nu implic retragerea niciunei atribuii a colectivitilor descentralizate, ci dimpotriv, ele confer acestora atribuii noi; 2) transferurile de competene nu trebuie s aduc nicio atingere preeminenei statului, ci trebuie s-i permit s consacre mai mult misiunilor sale fundamentale legate de suveranitatea naional, precum justiia, aprarea, securitatea etc., 3) transferurile de competene nu trebuie s permit unei colectiviti teritoriale s-i exercite tutela asupra unei alte colectiviti. Colectivitile locale sunt considerate autonome n sferele lor de competene. 4) transferurile de competene trebuie s
2 Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435-XVI din 28.12.2006 // Moni torul Oficial nr.29-31/91 din 02.03.2007 3 Carta European a Autonomiei Locale din 15.10.1985, ratificat de ctre Republica Moldova prin Hotrrea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16.07.1997 8
fie definite n funcie de vocaia principal a fiecrui nivel de colectivitate. Transferul se face n beneficiul colectivitii celei mai apte de a exercita competena respectiv n raport cu nevoile cetenilor. Astfel, competenele ctre nivelul I cuprind ansamblul atribuiilor relative pentru amenajarea vieii locale: ctre nivelul II - responsabiliti de a asigura ajutoare i servicii care fac apel la solidaritatea social; competenele regiunilor cuprind misiuni de planificare, impulsionare i incitare n domeniul economic, social i cultural4. Cadrul normativ care reglementeaz competenele autoritilor administraiei publice locale n Republica Moldova include un spectru larg de acte normative, printre care se poate de nominalizat Legea privind administraia public local5, Legea privind descentralizarea administrativ i alte legi care atribuie autoritilor locale competene n diferite domenii de activitate, n funcie de sfera de reglementare a actului normativ dat (vezi Anexa nr. 1). Alturi de acestea se regsesc hotrrile guvernului, ordine ale ministerelor, decizii ale consiliilor raionale, decizii ale consiliilor locale, dispoziii ale preedinilor consiliilor raionale i dispoziii ale primarilor. Totodat, autoritile administraiei publice locale, n activitatea de exercitare a competenelor, se conduc de statutul satului (comunei), oraului (municipiului) i de regulamentul consiliului respectiv, elaborat n baza unui statut-cadru i regulament-cadru, adoptat de ctre organul legislativ. Prin prisma celor relevate, se constat c legislaia existent n domeniul competenelor APL este destul de impuntoare i reglementeaz un vast spectru de probleme, care au completat funciile organelor de administrare public local cu noi competene i responsabiliti6. Totui, este necesar de evideniat faptul c multe din actele legislative i normative sunt confuze, necorelate, contradictorii i depite de timp. Scopul
4 Popescu M, Popescu E. Diagnosticare i prognoz n managementul comunitilor locale. - Piteti: Editura TIPARG, 2002. 5 Legea privind administraia public local nr. 436-XVI din 28.12.2006 // Moni torul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007 6 Vezi Anexa nr.1
principal al actelor normative care reglementeaz competenele autoritilor administraiei publice locale ar trebui s urmreasc crearea instrumentelor administrative necesare autoritilor locale pentru ndeplinirea atribuiilor ce revin acestora i asigurarea condiiilor pentru asumarea responsabilitilor privind dezvoltarea local. Cu prere de ru, este vizibil c la momentul actual majoritatea autoritilor locale nici nu-i cunosc n totalitate competenele atribuite prin actele normative i totodat nici nu au capacitatea de a-i asuma noile responsabiliti i de a le face fa att din punct de vedere financiar, managerial ct i instituional. n conformitate cu legislaia actual din domeniul APL, autoritile publice locale ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I sunt consiliile locale alese, ca autoriti deliberative, i primarii alei, ca autoriti executive. La rndul
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Autoritile publice locale de nivelul I planificarea urbani gestionarea spaiilor verzi de interes local; colectarea i gestionarea deeurilor menajere, inclusiv salubrizarea i ntreinerea terenurilor pentru depozitarea acestora; distribuirea apei potabile, construirea i ntreinerea sistemelor de canalizare i de epurare a apelor utilizate i pluviale; construcia, ntreinerea i iluminarea strzilor i drumurilor publice locale; transportul public local; amenajarea i ntreinerea cimitirelor; administrarea bunurilor din domeniile public i privat locale; construcia, gestionarea, ntreinerea i echiparea instituiilor precolare i extracolare (cree, grdinie de copii, coli de art, de muzic); dezvoltarea i gestionarea reelelor urbane de distribuire a gazelor i energiei termice; activiti culturale, sportive, de recreaie i pentru tineret, precum i planificarea, dezvoltarea i gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activiti; amenajarea pieelor agricole, a spaiilor comerciale, realizarea oricror alte msuri necesare pentru dezvoltarea economic a unitii administrativteritoriale; instituirea i gestionarea ntreprinderilor municipale i organizarea oricrei alte activiti necesare dezvoltrii economice a unitii administrativ-teritoriale; construcia de locuine i acordarea altor tipuri de faciliti pentru pturile social vulnerabile, precum i pentru alte categorii ale populaiei; organizarea serviciilor anti-incendiare.
lor, autoritile publice locale ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul II sunt consiliile raionale, n calitate de autoriti deliberative, i preedintele raionului, n calitate de autoritate executiv. n acest context, conform Legii privind administraia public local Nr. 436-XVI din 28.12.2006, sunt stipulate competenele autoritilor publice locale de nivelul I i II, care sunt delimitate n dou tipuri ale autoritilor publice locale: deliberative i executive7. n alt ordine de idei, menionm c autoritile administraiei publice locale exercit competene proprii, competene delegate i competene de cooperare. Astfel, n conformitate cu art. 4 din Legea privind descentralizarea administrativ Nr. 435-XVI din 28.12.2006, autoritilor publice locale de nivelul nti i doi li s-au stabilit urmtoarele domenii proprii de activitate:
Autoritile publice locale de nivelul II planificarea i administrarea lucrrilor de construcie, ntreinere i gestionare a unor obiective publice de interes raional; stabilirea unui cadru general pentru amenajarea teritoriului la nivel de raion i protecia pdurilor de interes raional;
Tabelul nr.1 Domeniile proprii de activitate ale autoritilor publice locale
construcia, administrarea i repararea drumurilor de interes raional, precum i a infrastructurii rutiere; organizarea transportului auto de cltori, administrarea autogrilor i staiilor auto de interes raional; administrarea bunurilor din domeniile public i privat ale raionului;
elaborarea i implementarea proiectelor de construcie a gazoductelor interurbane (inclusiv a gazoductelor de presiune medie), a altor obiective termoenergetice cu destinaie local; administrarea instituiilor de cultur, turism i sport de interes raional, alte activiti cu caracter educaional, cultural i sportiv de interes raional; susinerea i stimulareainiiativelor privind dezvoltarea economica unitii administrativ-teritoriale; administrarea ntreprinderilor municipale de interes raional; administrarea unitilor de asisten social de interes raional; dezvoltarea i gestionarea serviciilor sociale comunitare pentru categoriile social-vulnerabile, monitorizarea calitii serviciilor sociale.
7 Vezi anexa nr. 3 i nr. 4
11
12 13 14
Dup cum se poate vedea din tabelul nr. 1, dei la prima vedere legea ncearc s stabileasc domeniile de competen a autoritilor publice locale de nivelul nti i doi, totui se constat c APL I i APL II au practic aceleai competene, unele dintre ele au un caracter destul de confuz i contradictoriu. Astfel, se poate de nominalizat c unele din activitile indicate n calitate de competene nefiind clar definite i chiar interpunndu-se. Aceast situaie permite n practic de a interpreta n mod diferit competenele autoritilor locale. Conform legii citate, autoritilor publice locale de nivelul I li s-au stabilit ca domeniu propriu de activitate construcia de locuine, organizarea serviciilor anti-incendiare etc. n cazul dat, trebuie de menionat c nu este clar intenia legislatorului, deoarece prestarea serviciilor anti-incendiare i construcia de locuine reprezint un sistem deosebit i atribuirea autoritilor publice locale de nivelul I ca domenii proprii de activitate nu are relevan practic din lipsa capacitilor organizatorice, funcionale i financiare ale autoritilor publice locale. Competenele autoritilor de primul nivel de administrare au fost fixate pur formal, fr a se stabili de unde s ia acestea resurse financiare pentru a le ndeplini. Astfel, autoritile publice locale au fost abilitate cu competene pentru realizarea crora nu dispun de patrimoniu, resursele financiare i/sau umane necesare sau de capaciti adecvate8.
Tabelul nr.2 Domeniile proprii de activitate ale autoritilor publice locale de nivelul I pentru realizarea crora nu dispun de resurse financiare i/sau umane necesare
1 2 3 4 5 6 7 distribuirea apei potabile, construirea i ntreinerea sistemelor de canalizare i de epurare a apelor utilizate i pluviale; construcia, ntreinerea i iluminarea strzilor i drumurilor publice locale; construcia, gestionarea, ntreinerea i echiparea instituiilor precolare i extracolare (cree, grdinie de copii, coli de art, de muzic); dezvoltarea i gestionarea reelelor urbane de distribuire a gazelor i energiei termice; construcia de locuine i acordarea altor tipuri de faciliti pentru pturile social vulnerabile, precum i pentru alte categorii ale populaiei; organizarea serviciilor anti-incendiare. dezvoltarea economic a localitilor
Totodat, Legea Nr. 436-XVI din 28.12.2006, prevede c autoritile administraiei publice centrale nu pot s stabileasc ori s impun competene autoritilor publice locale fr o evaluare prealabil a impactului financiar pe care aceste competene l-ar putea genera, fr o consultare a autoritilor locale de nivelul corespunztor i fr ca colectivitile locale s fie asigurate cu mijloacele financiare necesare. n alt ordine de idei, conform art. 5 din Legea privind descentralizarea administrativ Nr. 435-XVI din 28.12.2006, autoritile publice locale de nivelurile nti i al doilea, precum i cele centrale, pot coopera, n condiiile legii, pentru a asigura realizarea unor proiecte sau servicii publice care solicit eforturi comune ale acestor autoriti. Lund n consideraie reglementrile normei date, afirmm c legiuitorul, din raionamente de a nu crea pe viitor unele situaii confuze, nu a stipulat expres n care domenii autoritile locale pot avea competene partajate. Astfel, n condiiile legislaiei n vigoare, s-a mers pe ideea c domeniile n care se impune o colaborare a acestor subiecte de drept public s nu fie limitate, permindu-le o sfer larg de activitate. Totodat, activitile bazate pe cooperare se vor efectua n baza unor acorduri semnate ntre pri cu drepturi i obligaii reciproce, n strict conformitate cu resursele bugetare i cu responsabilitile asumate de ele. De asemenea, actele de cooperare ncheiate trebuie s conin
8 http://dezvoltarea.chamber.md/Numar11/ForuriExpo/M1.HTM 10
stabilirea clar a surselor de finanare i a limitelor puterii de decizie pentru fiecare nivel de autoritate public n parte, precum i a termenelor de realizare a acestora. Prin prisma celor invocate, considerm c este foarte important ca, n condiiile de cooperare, s nu se permit unei colectiviti teritoriale s-i exercite tutela asupra unei alte colectiviti. n acest proces orice caracter ierarhic este necesar de exclus n relaiile dintre aceste subiecte. Autoritile locale, conform Legii Nr. 435-XVI din 28.12.2006, exercit competene delegate. Astfel, competenele care in de autoritile publice centrale pot fi delegate autoritilor publice locale de nivelurile nti i al doilea, respectndu-se criteriile de eficacitate i de raionalitate economic. ns, ca i n cazul competenelor de cooperare, legiuitorul nu a stabilit n care domenii autoritile locale pot avea competene delegate. Concomitent, menionm c se poate vorbi despre delegarea de competene cnd se va efectua de Parlament, la propunerea Guvernului i nsoit obligatoriu de asigurarea resurselor financiare necesare i suficiente realizrii acestora. Astfel, delegarea de competene este efectiv doar din momentul n care a avut loc transferul suficient a resurselor financiare i materialelor necesare. Lund n consideraie reglementrile date, se poate de afirmat c autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. n realitate, exercitarea competenelor delegate este defectuoas, deoarece n majoritatea cazurilor se sesizeaz faptul c la implementarea acestor responsabiliti, autoritile APL se confrunt cu situaia c nu dispun de mijloace financiare. n alte situaii, n actele normative n care sunt prevzute competenele APL nu este indicat sursa de finanare necesar pentru realizarea acestora. Astfel, apar situaii care au consecine negative pentru autoritile APL, deoarece mpotriva lor se ndreapt nemulumirea cetenilor i nu asupra statului care este responsabil de neasigurarea mijloacelor financiare necesare.
n raiunea celor invocate, relevm unele cauze care duc la exercitarea ineficient a competenelor autoritilor administraiei publice locale: 1. deficiene n colectarea veniturilor fiscale locale i n alocarea altor resurse posibil de mobilizat; 2. resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale nu sunt n concordan cu competenele de activitate; 3. sistemul de transferuri bugetare nu se efectueaz n baza unor criterii obiective i transparente, tot mai evident se observ ingerina politicului n procesul dat; 4. nivelul insuficient de pregtire a funcionarilor publici din cadrul APL; 5. sistemul de servicii publice este n cea mai mare parte nereformat; 6. sumele defalcate de la bugetul de stat pentru finanarea unor servicii publice descentralizate se aloc pe baza costurilor istorice i nu n funcie de numrul i nevoile beneficiarilor. Capacitile organizaionale, funcionale i financiare actuale ale autoritilor publice locale de nivelul I i II, n marea lor msur, nu corespund competenelor respective. n acest sens, nici Hotrrea Guvernului nr. 688/2003 privind aprobarea structurii statelor de personal ale primriilor i nici Hotrrea Guvernului nr. 689/2003 privind organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului9, nu prevd astfel de funcii i nici posibilitatea angajrii unor specialiti care ar facilita exercitarea de ctre autoritile publice locale a atribuiilor legale n domeniile date. n ceea ce privete sursele financiare, Legea privind finanele publice locale la capitolul delimitarea competenei n domeniul efecturii cheltuielilor publice, stabilete un spectru foarte ngust de competene pentru autoritile publice locale de nivelul I i pentru cele de nivelul II.
9 A se vedea: Hotrrea Guvernului nr. 688/10.06.2003 cu privire la structura i statele de personal ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) //Monitorul Oficial 116-120/710, 13.06.2003 i Hotrrea Guvernului nr. 689/10.06.2003 cu privire la organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului, direciilor, seciilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional //Monitorul Oficial 116-120/711, 13.06.2003
11
2. Lipsa delimitrii clare a competenelor APL

Imperfeciunile legislaiei au generat adesea interpretri eronate i chiar conflicte ntre autoritile publice locale de diferite nivele. Lipsa, n unele cazuri, a limitelor clare de delimitare a domeniilor de competen, duce la faptul c uneori acestea sunt stabilite n mod arbitrar de autoritile centrale sau raionale, neuniform i n detrimentul autoritilor locale10. Analiza cadrului legal care atribuie competene autoritilor publice locale permite de a constata c majoritatea actelor normative i legislative relevante nu fac delimitare clar ntre autoritile publice locale de diferite nivele. Conform sistemului actual de administraie public local n Republica Moldova, exist autoriti publice locale de nivelul I (consiliile locale i primarii) i autoriti publice locale de nivelul II (consiliile raionale i preedinii raioanelor). De asemenea, n cadrul autoritilor publice locale de nivelul I i II exist deosebiri principiale la capitolul competen ntre autoritile publice locale deliberative (consiliile locale) i executive (primarii i preedinii raioanelor). ns, n pofida utilizrii frecvente a termenilor de autoriti publice locale, legislaia n vigoare, de regul, nu concretizeaz ce fel de autoritii publice locale sunt vizate ntrun caz sau altul: de nivelul I sau II, deliberative sau executive. Astfel, de exemplu art. 9 din Legea regnului vegetal Nr. 239-XVI din 08.11.2007, stabilete c de competena autoritilor administraiei publice locale sunt: a) exercitarea controlului asupra strii, proteciei i folosinei
10 Strategia European a Republicii Moldova, Chiinu, 2005 12
obiectelor regnului vegetal la nivel local; b) organizarea evidenei i inerii registrelor locale ale obiectelor regnului vegetal; c) asigurarea aplicrii normelor tehnice, economice i juridice n vederea respectrii regimului de paz i de protecie a obiectelor regnului vegetal; d) exercitarea altor atribuii n conformitate cu legislaia n vigoare. Lund n consideraie prevederile normei date, apare o confuzie vdit i o incertitudine la modul de aplicare a prevederilor respective. n cazul dat, nu este stabilit care autoriti publice locale de nivelul I sau II, deliberative sau executive, sunt responsabile de exercitarea competenelor date. i mai mari semne de ntrebare apar la momentul cum autoritile locale vor organiza evidena i inerea registrelor locale ale obiectelor regnului vegetal11. De asemenea, este neclar cum se va asigura aplicarea normelor tehnice, economice i juridice n vederea respectrii regimului de paz i de protecie a obiectelor regnului vegetal. Un alt exemplu se poate de menionat competenele atribuite autoritilor administraiei publice locale prin Legea privind fondul piscicol, pescuitul i piscicultura Nr. 149-XVI din 08.06.2006. n acest sens, art.9 Competena autoritilor publice locale, prevede c autoritatea public local: a) asigur implementarea politicii de stat n domeniul proteciei i utilizrii raionale a resurselor biologice acvatice din raza sa teritorial;
11 n art. 4 din Legea regnului vegetal Nr. 239-XVI din 08.11.2007, se definete ca obiecte ale regnului vegetal - specii, populaii, comuniti de plante, care nu au destinaie agricol
b) ine cadastrul resurselor biologice acvatice locale; c) exercit controlul asupra proteciei i utilizrii raionale a resurselor biologice acvatice din obiectivele acvatice piscicole proprietate public a unitii administrativ-teritoriale; d) organizeaz elaborarea i realizarea programelor locale, asigur efectuarea lucrrilor de reconstrucie ecologic a obiectivelor acvatice piscicole i de restabilire a resurselor biologice acvatice; e) contribuie la instruirea i sensibilizarea populaiei n problemele proteciei i utilizrii raionale a resurselor biologice acvatice; f ) sisteaz activitile de utilizare neautorizat a resurselor biologice acvatice n obiectivele acvatice piscicole naturale. n contextul dat, este confuz care din autoritile administraiei publice locale vor exercita competenele date. De asemenea, este neclar cum se va ine cadastrul resurselor biologice acvatice locale12 i totodat se va asigura efectuarea lucrrilor de reconstrucie ecologic a obiectivelor acvatice piscicole i de restabilire a resurselor biologice acvatice. Mai mult ca att, autoritile locale nu dispun de un cadastru al resurselor biologice acvatice locale i nici nu percep modalitatea cum ar fi posibil implementarea n practic a chestiunilor n cauz. Totodat, este necesar de menionat c bugetele locale nu prevd posibiliti de alocare a mijloacelor financiare pentru efectuarea lucrrilor de reconstrucie ecologic a obiectivelor acvatice piscicole i de restabilire a resurselor biologice acvatice. n sfrit, menionm c Legea privind administraia public local nu prevede careva competene pentru autoritile publice locale n foarte multe domenii, care sunt stabilite de un numr destul de impuntor de acte normative. n acest sens, foarte multe acte normative adoptate conin anumite atribuii, natura juridic a crora nu este clar: sunt ele compe12 n art. 3 din Legea privind fondul piscicol, pescuitul i piscicultura Nr.149-XVI din 08.06.2006, se definete resurse biologice acvatice/ hidrobioni - totalitate a organismelor acvatice vii, a cror via (permanent sau la anumite etape de dezvoltare) este imposibil fr aflarea lor n mediul acvatic: vertebratele i nevertebratele acvatice, algele, alte plante care vieuiesc n condiii naturale n obiective acvatice.
tene proprii sau delegate ale APL. De acest fapt depinde modul de exercitare i finanare a lor. n practic, aceste situaii genereaz apariia multiplelor confuzii i incertitudini privind organizarea, structura i funcionarea administraiei locale.
13
3. Proporionalitatea ntre competenele APL i resursele disponibile pentru exercitarea lor

Carta european a autonomiei locale din 15 octombrie 1985 acord o importan deosebit autonomiei financiare a colectivitilor locale. Astfel, art. 9 din actul dat prevede c autoritile administraiei publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea atribuiilor lor. Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie sa fie proporionale cu competenele prevzute de Constituie sau de lege. Deci, autoritilor locale, n ansamblul mijloacelor de realizare a competenelor sale, este necesar s le fie acordate dreptul la resurse financiare suficiente pentru exercitarea atribuiilor stabilite de lege. Lund n consideraie faptul c autonomia local este condiionat de existena autonomiei financiare, n Republica Moldova nc nu se poate vorbi de o real autonomie local ntruct, resursele financiare realizate la nivel local de ctre autoritile APL sunt insuficiente n majoritatea cazurilor. n acest context, evideniem c i n art. 3 din Legea privind descentralizarea administrativ Nr.435-XVI din 28.12.2006, este proclamat c la baza descentralizrii administrative se afl principiul corespunderii resurselor cu competenele, care presupune corespunderea resurselor financiare i materiale alocate autoritilor publice locale cu volumul i natura competenelor ce le sunt atribuite pentru a asigura ndeplinirea eficient a acestora. n Republica Moldova, n cadrul procesului de descentralizare, tot mai des se constat c anumite competene nu pot fi exercitate de ctre autoritile administraiei publice locale datorit capacitii lor administrative reduse. n conformitate cu Legea Nr.435-XVI
14
din 28.12.2006, capacitatea administrativ este recunoscut ca fiind adecvat statutului legal al unei autoriti publice locale atunci cnd cheltuielile administrative ale acesteia nu depesc 30 la sut din suma total a veniturilorproprii. Astfel, o unitate administrativteritorial este considerat viabil din punct de vedere administrativ dac ea dispune de resurse materiale, instituionale i financiare necesare pentru gestionarea i realizarea eficient a competenelor ce i revin. Pentru ara noastr, este caracteristic descentralizarea fiscal i financiar redus, astfel nereuindu-se apropierea de interesul ceteanului, a unor atribuii i decizii. Aceasta se explic prin ponderea relativ mic a veniturilor proprii n veniturile publice locale i ponderea redus a cheltuielilor publice locale n totalul cheltuielilor publice. Nu s-a reuit transferul complet de resurse materiale i financiare care asigur apropierea deciziei de realitatea economic i care confer o mai bun valorificarea a resurselor. Descentralizarea fiscal redus din Republica Moldova mpreun cu specificul formrii bugetelor locale, face ca autoritile publice locale s fie dependente de autoritile publice centrale i au un grad redus de libertate la adoptarea deciziilor financiare13. n pofida unui numr mare de atribuii stabilite pentru autoritile publice locale n diferite domenii, marea lor majoritate nu pot fi exercitate n mod efectiv .
13 Valeriu Nemerenco, Teza de doctor n drept, Modele i sisteme de administraie public a municipiilor capital
Astfel, n conformitate cu art. 14 alin.(2) lit. y din Legea privind administraia public local Nr. 436-XVI din 28.12.2006, consiliul local contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social. Lipsa capacitilor financiare ale autoritilor publice locale de a-i realiza pe deplin atribuiile sale n domeniul asistenei sociale reprezint o problem actual. n aceast situaie, apar dubii serioase n privina calitii serviciilor prestate din domeniul dat de ctre autoritile locale. Exist numeroase cazuri n care apar dificulti la acordarea beneficiilor pentru familiile srace, deoarece autoritile locale nu au posibilitate s exercite competenele date, avnd n vedere faptul c multe dintre beneficiile sociale trebuie suportate de la bugetele locale, care sunt extrem de vulnerabile la majoritatea capitolelor. n cazul dat, transferul de autoritate decizional este incomplet, deoarece autoritile
locale au primit competen fr a putea influena real organizarea i funcionarea proteciei i asistenei sociale n teritoriul administrat. n acest sens, rolul autoritilor publice locale de nivelul I n domeniul dat este limitat i exercitarea atribuiilor lor evident vor fi nesatisfctoare. n aceste condiii, unitile administrativ-teritoriale sunt limitate la nivelul gestionrii resurselor materiale, instituionale i financiare. Astfel, exercitarea competenelor la parametrii cantitativi i calitativi acceptabili reprezint o provocare irealizabil pentru marea majoritate a autoritilor locale, care n lipsa unor surse proprii de venit, sunt dependente n totalitate de sumele transferate de la bugetul raional sau de stat. Toate aceste reduc la zero iniiativa i capacitatea real a APL de a soluiona efectiv problemele vitale a colectivitilor pe care le reprezint.
15
4. Competene i atribuii fr acoperire financiar

au capacitatea de a asigura cu spaiu locativ aceste categorii de funcionari. Astfel, se poate de menionat sechestrarea automobilelor Primriei i Consiliului municipal Chiinu din cauza neexecutrii de ctre municipalitate a unor hotrri judectoreti privind obligarea autoritilor locale de a aloca spaiu locativ unor categorii de ceteni20 sau obligarea Consiliul orenesc Ungheni n temeiul hotrrii judectoreti de a asigura cu spaiu locativ unii procurori din Procuratura raionului Ungheni21. Mai mult, n condiiile Cartei Europene a Autonomiei Locale, Constituiei i legilor din domeniul APL, autoritile publice locale nici nu pot fi obligate s execute astfel de prevederi legale, deoarece competenele respective sunt de interes naional i dac ele sunt delegate ctre APL atunci trebuie s fie acoperite financiar n mod obligatoriu din contul bugetului de stat (i nicidecum din contul bugetului local, care este destinat satisfacerii problemelor de interes local)22. n acest context, este necesar de menionat c de la 17.03.2009 a intrat n vigoare Legea cu privire la procuratur nr. 294XVIdin25.12.200823, care conine unele mbuntiri la capitolul acesta, fa de cele prevzute n legea anterioar din 14.03.200324. Astfel, prin reglementrile din legea 294/2008 autoritile publice locale nu sunt obligate s l asigure pe procuror cu locuin (apartament sau cas). Faptul dat este un aspect pozitiv, care
20 http://www.chisinau.md/news/?nid=df05ec7c90cfaa2baccabe7102 17cda8 21 Hotrrea Judectoriei Ungheni din 29.02.2008 22 Implementarea legilor n Republica Moldova: Lipsa de voin i/ sau incapacitate? Beschieru Ion, Furdui Viorel, IDIS Viitorul, 2008 23 Legea cu privire la Procuratur nr. 294-XVI din 25.12.2008// Monitorul Oficial nr.55-56/155 din 17.03.2009 24 Lege cu privire la Procuratur, nr. 118-XV din 14.03.2003// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.73-75/328 din 18.04.2003, abrogat la 17.03.2009
Exist numeroase situaii cnd legile adoptate prevd pentru autoritile administraiei publice locale responsabiliti fr ca s fie indicat sursa de finanare pentru a fi soluionat problema dat. Drept exemplu pot servi prevederile stipulate n art. 35 din Legea cu privire la poliie14, art. 56, alin. (10) din Legea privind statutul ofierului de informaii i securitate15, art. 30 din Legea cu privire la statutul judectorului16, art. 21, alin. (14) din Legea privind statutul militarilor17, art. 32 din Legea cu privire la sistemul penitenciar Nr.1036-XIII din 17.12.199618, art. 23 din Legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele de interne) ale Ministerului Afacerilor Interne19. n conformitate cu prevederile normelor citate, autoritile publice locale sunt obligate s asigure cu locuin judectorii, poliitii, ofierii de informaie i securitate, militarii etc. Lund n consideraie faptul c funciile exercitate de ctre funcionarii n cauz au un caracter de interes naional, atunci i obligaia asigurrii cu locuine ar fi de responsabilitatea autoritilor centrale i respectiv a bugetului de stat. Mai mult ca att, n practic au existat situaii care demonstreaz c autoritile administraiei publice locale nu
14 Lege cu privire la poliie, nr.416-XII din 18.12.90 // Vetile nr.12/321, 1990 15 Lege privind statutul ofierului de informaii i securitate, nr. 170-XVI din 19.07.2007 //Monitorul Oficial nr.171174/667din02.11.2007 16 Lege cu privire la statutul judectorului, nr. 544-XIII din 20.07.95 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.59-60/664 din 26.10.1995 17 Lege cu privire la statutul militarilor, nr. 162-XVI din 22.07.2005// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.129131/618 din 30.09.2005 18 Legea cu privire la sistemul penitenciar Nr.1036-XIII din 17.12.1996// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 183185/654 din 10.10.2008 19 Lege cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, Nr.806-XII din 12.12.91 16
este necesar de apreciat, deoarece prin reglementrile anterioare, autoritatea administraiei publice locale era obligat n cazul n care procurorul nu are locuin sau are nevoie de mbuntirea condiiilor locative, n termen de cel mult un an de la numirea lui n funcie, s l asigure cu locuin (apartament sau cas) de serviciu pe perioada de activitate n localitatea respectiv. De asemenea, n context pozitiv urmeaz a fi menionate iniiativele de ultima or a Ministrului Justiiei, ndreptate spre eliminarea din legislaia n vigoare a prevederilor fr acoperirea financiar prin care autoritile publice locale sunt obligate s acorde locuin unor categorii de persoane. Un alt exemplu n care autoritile publice locale ntmpin dificulti la exercitarea competenelor sunt stabilite n art. 12 din Legea privind reabilitarea victimelor represiunilor politice25, care prevede restituirea de ctre autoritile locale a bunurile confiscate, naionalizate sau scoase n orice alt mod din posesia persoanelor supuse represiunilor. Conform legii date, persoanele care urmeaz a fi evacuate din casele restituite sunt asigurate cu spaiu locativ peste rnd, la momentul evacurii, de ctre autoritile administraiei publice locale, n conformitate cu legislaia n vigoare. Cheltuielile legate de asigurarea cu spaiu locativ se efectueaz din contul i n limita bugetelor raionale, bugetelor municipiilor Chiinu i Bli, bugetului unitii teritoriale autonome Gguzia, precum i din contul bugetului de stat. Restituirea bunurilor, recuperarea valorii bunurilor ce nu pot fi restituite se efectueaz, n baza cererii, din contul bugetelor raionale, bugetelor municipiilor Chiinu i Bli, bugetului unitii teritoriale autonome Gguzia, precum i din contul bugetului de stat. Cererile de restituire a bunurilor sau de recuperare a valorii acestora se examineaz de ctre comisiile special create n acest scop26. Lund n consideraie prevederile date, este necesar de menionat c obligaiunile date nu au acoperire financiar
25 Legea nr.1225-XII din 8 decembrie 1992 privind reabilitarea victimelor represiunilor politice nr. 1225-XII din 08.12.92, Monitor nr.12/363 din 30.12.1992, Republicat: Monitorul Oficial nr.133134/656 din 02.12.99 26 Implementarea legilor n Republica Moldova: Lipsa de voin i/ sau incapacitate? Beschieru Ion, Furdui Viorel, IDIS Viitorul, 2008
i autoritile locale sunt practic n imposibilitate de a le exercita i astfel sunt expuse unor critici i nemulumiri din partea cetenilor care doresc s-i recupereze bunurile confiscate, naionalizate sau scoase n orice alt mod din posesia lor.
17
5. Caracterul confuz i contradictoriu al competenelor APL n unele domenii

Atunci cnd se refer la competena autoritilor publice locale n domeniul educaiei, sntii, proteciei sociale, administrrii patrimoniului local legislaia actual este destul de confuz i contradictorie. n acest sens: sunt utilizate noiuni i termeni diferii (uniti administrativ-teritoriale i autoriti publice locale; nu este definit i delimitat sensul i coninutul termenelor de competen, competen proprie i delegat; nu se face diferen ntre activiti de interes naional i cele de interes local; nu se face corelare ntre competena general a unitilor administrativteritoriale i competena propriu-zis a autoritilor publice locale (consilii locale/raionale i primari/preedinii raionului); nu se face delimitare ntre diferite nivele de autoriti publice locale etc. n continuare, n baza analizei situaiei din domeniul educaiei i sntii, vom evidenia problemele comune pentru mai multe sfere de activitate ale APL. riale, sunt finanate ntreinerea instituiilor de nvmnt precolar, primar, gimnazial, mediu de cultur general, liceal i complementar (extracolar), instituiilor de nvmnt secundar profesional, colilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodic n domeniul nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale respective. n acest context, relevm c aceast competen nu este dezvoltat i clarificat n modul corespunztor, nu clarific sensul termenului de ntreinere: asigurarea material, reparaii capitale, reparaii curente. La rndul su, Legea nvmntului (art. 45), stabilete urmtoarele competene pentru autoritilor publice locale: supravegherea respectrii legislaiei nvmntului n teritoriu; evidena copiilor de vrst colar obligatorie i asigurarea colarizrii lor pn la vrsta de 16 ani; asigurarea proteciei social a cadrelor didactice din instituiile de nvmnt (repartizarea de spaiu locativ, acordarea de faciliti, conform legislaiei n vigoare, etc.); stabilirea amplasrii i evidena instituiilor de nvmnt privat din teritoriu; evidena i organizarea tutelei minorilor orfani sau fr susintori legali, precum i adopia acestora sau repartizarea lor n case de copii, coli de tip internat sau n plasament familial; asigurarea plasrii n cmpul muncii a absolvenilor orfani, precum i a persoanelor cu handicap psihic, fizic sau de alt natur; acordarea de ajutor material i de alt
Educaie
n prezent, conform Legii nr. 435/28.12.2006 privind descentralizarea administrativ i Legii nr. 436/28.12.2006 privind administraia public local, educaia nu constituie domeniul propriu de competen a APL. n cazul autoritilor administraiei publice locale de nivelul II, se stabilete doar c exercit alte activiti cu caracter educaional (art. 4 din Lege 435/2006). Cu toate acestea, art. 8 din Legea finanelor publice locale nr. 397/2003 stabilete c, la capitolul efectuarea cheltuielilor publice de la bugetele unitilor administrativ-teritoORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE
18
fel familiilor cu copii precolari i copii cuprini n nvmntul obligatoriu, n modul stabilit; asigurarea transportului gratuit al elevilor la i de la instituiile de nvmnt n localitile rurale, la distane ce depesc 3 km; organizarea asistenei medicale gratuit i alimentaia copiilor, odihna i reconfortarea elevilor i studenilor n timpul vacanelor. Deci, observm c Legea nvmntului, referindu-se la competena autoritilor publice locale, nu menioneaz care autoriti publice dein competena respectiv: cele de nivelul I sau II, cele deliberative sau executive. De asemenea, trebuie de menionat c Legea n cauz stabilete competenele date fr a lua n consideraie capacitile organizatorice, funcionale i financiare actuale ale autoritilor publice locale (n special ale celor de nivelul I): statele de personal limitate i lipsa de specialiti, lipsa acoperii financiare a responsabilitilor date etc. Astfel, analiza competenei consiliilor locale i a primarilor n raport cu alte autoriti publice, permite de a constata c, autoritile publice locale de nivelul I actualmente practic sunt lipsite de dreptul de a decide n domeniul educaiei (nvmntului). n special, primriile nu pot decide n privina nfiinrii, reorganizrii i lichidrii instituiilor de nvmnt finanate din propriul buget (pot doar face propuneri n acest sens); nu pot adopta decizii n privina numirii i concedierii (sancionrii) conductorilor i personalului instituiilor de nvmnt finanate din bugetul local etc. n acelai timp, majoritatea atribuiilor autoritilor publice locale de nivelul I poart un caracter patrimonial i financiar, primriile fiind obligate s asigure funcionarea (ntreinerii) instituiilor de nvmnt din subordine. n aceast situaie, n afar de faptul c legea folosete terminologie general i neclar la stabilirea competenei autoritilor publice locale n domeniul nvmntului asigurarea funcionrii, se constat lipsa corelrii ntre obligaia primriilor de a asigura material i financiar funcionarea instituii-
lor de nvmnt i existena unor mecanisme de influenare i controlare eficient a conductorilor acestor instituii, prin modalitile prevzute de legislaia muncii: angajare, concediere, sancionare etc. Astfel, asistm la o situaie paradoxal: pe de o parte, bugetele locale n proporie de 75-90% sunt destinate finanrii educaiei, iar pe de alt parte, n APL nu au nici o competen i influen real asupra managementului instituiilor educaionale respective. De fapt, APL doar distribuie resursele financiare venite de la centru cu destinaie special. O alt problem actual o constituie statutul Direciilor Generale Raionale nvmnt (DGRI). Actualmente, se constat DGR dein ntreaga competen din punct de vedere decizional, organizatoric i funcional, la nivel teritorial (raional) n domeniul nvmntului. Datorit reglementrilor normative imprecise i contradictorii, n prezent nu este clar ce fel de instituie este acesta: descentralizat sau desconcentrat. Pe de o parte, se prevede c DGR este o subdiviziune a consiliului raional i este subordonat autoritii publice locale de nivelul II ((H.G. 689/2003). Pe de alt parte, conform atribuiilor sale este un reprezentant al Ministerului Educaiei Tineretului i Sportului n teritoriu (serviciu desconcentrat). De asemenea, legislaia n vi goare prevede aa-numita subordonare dubl a Direciei Generale nvmnt Ministerului Educaiei (actualmente, Ministerul Educaiei) n plan administrativ i tiinifico-didactic i consiliului judeean (raional, actualmente) n problemele asigurrii financiare i materia le, ceea ce contravine principiilor autonomiei locale privind raporturile ntre diferite nivele de autoriti publice care se bazeaz pe colabo rare i legalitate, dar nicidecum subordonare. De asemenea, legislaia n vigoare prevede aa-numita subordonare dubl a Direciei Generale nvmnt Ministerului Educaiei (actualmente, Ministerul Educaiei) n plan administrativ i tiinifico-didactic i consiliului judeean (raional, actualmente) n problemele asigurrii financiare i materiale, ceea ce contravine principiilor autonomiei locale privind raporturile ntre diferite nivele de autoriti publice care se bazeaz pe colaborare i legalitate, dar nicidecum subordonare. n
19
acest sens, subordonarea trebuie s fie deplin i nu poate fi divizat n administrativ, financiar, material etc. De asemenea, trebuie de menionat, c n condiiile sistemului actual de finane publice locale i normativelor existente, autoritile administraiei publice locale sunt subfinanate la capitolul reparaii i ntreinerea instituiilor de nvmnt. Aceasta influeneaz negativ n practic dezvoltarea socialeconomic a localitilor respective, deoarece APL sunt nevoite s le direcioneze puinele resurse financiare disponibile pentru acoperirea deficitului financiar pentru ntreinerea instituiilor educaionale sau chiar plata salariilor la profesori, n loc ca aceste resurse s fie folosite pentru mbuntirea infrastructurii locale sau calitii serviciilor publice. Competena limitat, lipsa atribuiilor decizionale n domeniul dat i modul actual de finanare a nvmntului (transferuri cu destinaie special), permite de a determina competenele actuale mai degrab drept competene delegate, dar nicidecum n calitate de competene proprii. n calitate de competen delegat, urmeaz s fie revzut i responsabilitatea privind asigurarea material i financiar, care va trebui s fie asumat n modul corespunztor de ctre autoritile publice locale raionale sau cele centrale, care actualmente dein majoritatea capacitilor (mecanismelor) funcionale, organizaionale i financiare, n domeniul nvmntului preuniversitar: numirea conductorilor instituiilor de nvmnt, nfiinarea instituiilor de nvmnt, stabilirea structurii i aprobarea numirii personalului lor, distribuirea mijloacelor financiare etc.
a autoritilor publice locale de nivelul I i II, fiind n exclusivitate n competena statului i autoritilor publice centrale. Mai mult ca att, conform art. 9 al Legii nr. 435/28.12.2006, domeniul sntii n general nu poate fi transferat autoritilor publice locale deoarece este un serviciu care se bucur de reglementare constituional, fiind garantat i asigurat direct i exclusiv de stat. n acelai timp, se constat c mai multe acte legislative care sunt n vigoare i n prezent, prevd un numr mare de atribuii pentru autoritile publice locale n domeniul ocrotirii sntii, fr a face careva delimitare ntre ele i fr a ine cont de sistemul de administraie public local, precum i de capacitile organizaionale i funcionale ale lor. Astfel, Legea privind ocrotirea sntii n art. 3 i 6 prevede expres pn n prezent circa 15 atribuii ale autoritile administraiei publice locale, n domeniul ocrotirii sntii. La rndul su, conform art. 5 al Legii privind asigurarea sanitaro-epidemiologic a populaiei, autoritile publice locale de asemenea, sunt abilitate cu mai multe competene, n special: 1. coordonarea activitii persoanelor fizice i juridice n ceea ce privete desfurarea de ctre ele a unor msuri igienice i antiepidemice complexe; 2. elaborarea i aprobarea programelor locale de asigurare sanitaro-epidemiologic a populaiei i controlul asupra executrii acestora, precum i organizarea realizrii programelor republicane similare; 3. organizarea efecturii de msuri operative de prevenire i lichidare a epidemiilor bolilor contagioase i bolilor neinfecioase i intoxicrilor n mas ale oamenilor; 4. luarea deciziilor privind instituirea i anularea carantinei sau a msurilor respective n cazul izbucnirii epidemiilor bolilor contagioase i bolilor neinfecioase i intoxicrilor n mas ale oamenilor; 5. asigurarea unor condiii corespunztoare pentru realizarea i aprarea drepturilor i intereselor populaiei n domeniul asigurrii sanitaro-epidemiologice;
Sntate
Actualmente, din prevederile Legii nr. 435/28.12.2006 privind descentralizarea administrativ care stabilete expres domeniile proprii ale administraiei publice locale i a Legii nr. 436/28.12.2006 privind administraia public local, care pornind de la domeniile de competen respective stabilete atribuiile autoritilor publice locale deliberative i executive locale, rezult c sntatea nu intr n domeniul propriu de competen
20
6. stimularea economic, n limitele mputernicirilor acordate, a activitii persoanelor fizice i juridice orientat spre prevenirea i lichidarea influenei duntoare asupra organismului uman a factorilor mediului nconjurtor, prevenirea bolilor, mbuntirea condiiilor igienice de munc i de trai ale oamenilor. 7. dezvoltarea i meninerea, n conformitate cu regulile sanitare, a surselor i sistemelor publice de alimentare cu ap potabil a populaiei; 8. organizarea i desfurarea msurilor de salubrizare i igienizare a teritoriului localitilor. Exist o contradicie de ordin principial ntre, pe de o parte, prevederile Legii privind descentralizarea administrativ i Legii privind administraia public local, care nu prevd careva competene pentru autoritile publice locale n domeniul dat i, pe de alt parte, legislaia special menionat mai sus, care stabilete un numr mare de atribuii pentru autoritile publice locale. De asemenea, se constat c att n primul caz, ct i n cel de al doilea, n textul legilor speciale se folosete termenul general de autoritate public local, dar fr a face vre-o delimitare ntre autoritile publice locale de nivelul I sau II, deliberative sau executive. n plus, se constat o lips de claritate n privina naturii juridice a competenelor stipulate n legislaia special. Care din ele sunt proprii i care sunt delegate? Aceasta este n prezent deosebit de important din punct de vedere al modului de finanare i al realizrii lor de ctre autoritile locale. De asemenea, capacitile organizaionale, funcionale i financiare actuale ale autoritilor publice locale de nivelul II i mai ales a celor de nivelul I, n mare msur nu corespund competenelor respective. n acest sens, Hotrrea Guvernului nr. 688/2003 privind aprobarea structurii statelor de personal
ale primriilor i Hotrrea Guvernului nr. 689/2003 privind organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului nu prevd astfel de funcii i nici posibilitatea angajrii unor specialiti care ar facilita exercitarea de ctre autoritile publice locale a atribuiilor legale n domeniul dat. n ceea ce privete sursele financiare, nici Legea privind finanele publice locale, n acest sens, la capitolul delimitarea competenei n domeniul efecturii cheltuielilor publice, nu stabilete expres careva competene nici pentru autoritile publice locale de nivelul I, nici pentru cele de nivelul II.
21
6. Corelarea ntre structura i statele tip actuale ale APL i competenele lor legale
Conform Legii administraiei publice locale nr. 436/2006, primria este aparatul de lucru al primarului. La rndul su, preedintele raionului de asemenea este asistat n activitatea sa de un aparat, care se afl n subordinea sa. La rndul lor, structura i statele de personal al autoritilor locale se stabilesc in conformitate cu Hotrrile Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 Cu privire la structura i statele de personal ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) i nr.689 din 10 iunie 2003 Cu privire la organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului, direciilor, seciilor i altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional. Menionm c aceste acte normative au fost adoptate n cadrul implementrii reformei teritoriale de revenire la raioane. Autorii acestei reforme au susinut metodic c revenirea la raioane va fi nsoit de o considerabil reducere a personalului angajat n structurile administraiei publice locale i va apropia administraia de ceteni. ns, realitile care au urmat, au demonstrat contrariul. Pe de o parte, a avut loc reducerea drastic a numrului de funcionari din autoritile locale ale oraelor (municipiilor), satelor (comunelor), fapt ce a redus esenial capacitatea administrativ a tuturor autoritilor publice locale de a-i exercita atribuiile n modul corespunztor. Iar, pe de alt parte, numrul structurilor administrativ-teritoriale i cheltuielilor necesare pentru ntreinerea lor au crescut datorit triplrii numrului autoritilor publice locale de nivelul I i II i, respectiv, a structurilor ministeriale care au fost amplasate n fiecare raion.27
27 Reforma teritorial din Moldova: Costurile unui experiment, Business Consulting Institute, IDIS Viitorul, 2003 22
Reducerea esenial i impunerea de ctre Guvern a numrului limit de state de personal autoritilor locale a nemulumit aproape toi aleii locali din Republica Moldova, care s-au declarat n imposibilitate de a activa n noua componen. Hotrrea Guvernului respectiv a fost modificat, cu referire la administraia public local a municipiului Chiinu, de mai multe ori pe parcursul unei perioade restrnse. Respectiva hotrre a fost criticat i de ctre experi, att autohtoni, ct i strini, care au declarat c prin ea se ncalc vdit Constituia Republicii Moldova i actele internaionale ratificate de Republica Moldova28. n pofida caracterului de recomandare a prevederilor H.G. nr.668/2003 (fapt confirmat i de Curtea Constituional29), se constat c, n realitate, datorit sistemului actual de finane publice locale, marea majoritate a autoritilor publice locale sunt obligate s se conformeze ntocmai acestui act guvernamental. Orice ncercare de a manifesta iniiativ n acest sens i depi limitele stabilite, sunt controlate i respinse de ctre organele de control administrativ i organele financiare ale autoritilor publice locale de nivelul II i cele centrale (Direciile generale finane i Ministerul Finanelor). Aceasta contravine n opinia noastr principiilor autonomiei locale, i anume dreptului colectivitilor locale la autoorganizare. Astfel, ca parte component a elementului organizatoric al autonomiei locale, capacitatea real i juridic garantat consiliilor locale de a adopta organigramele i
28 Victor Popa, Viorel Furdui, Raport general privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova, IDIS Viitorul, 2004 29 Hotrrea Curii Constituionale nr. 14/18.05.2004 pentru controlul constituionalitii art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 Privind administraia public local i Hotrrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 Cu privire la structura i statele de personal ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) //Monitorul Oficial 88-90/18, 04.06.2004
numrul de personal al primriilor, constituie una din condiiile principale de realizare a autonomiei locale. Rezult c, n lipsa acestor capaciti (elemente), nu se poate vorbi despre existena unei autonomii veritabile30. Accentum c Ministerul Administraiei Publice Locale31, prin circulara nr. 409/01 din 07.02.2008, a solicitat direciilor teritoriale control administrative n mod de urgen prezentarea informaiei referitor la faptul cte consilii locale au adoptat statele de personal cu derogare de la limitele stabilite n Hotrrea Guvernului nr. 688 din 10.06.2003 Cu privire la structura i statele de personal ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) i Hotrrea Guvernului nr. 689 din 10.06.2003 Cu privire la organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului, direciilor, seciilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional. n urma verificrii controlului legalitii actelor pe parcursul anului 2007, organele de control administrativ au stabilit c unele autoriti publice locale din teritoriul administrat au admis abateri n cadrul adoptrii actelor normative privitor la statele de personal cu derogri de la limitele stabilite n actele nor mative citate, cu derogri de la limitele stabilite n actele normative citate32 (anexa nr.2). Lund n consideraie aceste aspecte, este evident c Ministerul Administraiei Publice Locale i organele sale desconcentrate interveneau n procesul decizional pentru a menine organigrama autoritilor APL n limitele statelor-tip aprobate de Guvern. De asemenea, direciile finane i Ministerul Finanelor sunt pe poziia de a nu admite extinderea organigramelor autoritilor locale. n acest sens, unitile de personal pe care i le doresc primriile deseori nu sunt acceptate spre salarizare de ctre aceste organe, cu toate c ar putea s ofere asisten de specialitate, ndrumndu-le totodat spre identificarea de noi surse de venituri n vederea
30 Viorel Furdui, Probleme i conflicte juridice actuale din domeniul APL, Editura TISH, Chiinu, 2004 31 Prin Legea pentru modificarea Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern nr.21-XVIII din 18.09.2009 Ministerul Administraiei Publice Locale i serviciile sale desconcentrate urmeaz s fie lichidate 32 Informaiile direcilor teritoriale control administrativ la circulara nr. 409/01 din 07.02.2008 a Ministerului Administraiei Publice Locale
finanrii unitilor suplimentare. La capitolul dat se poate menionat ca exemplu refuzul Ministerului Finanelor de a nregistra schema de ncadrare ale personalului aparatului preedintelui raionului i ale direciilor, seciilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional Nisporeni. n pofida celor menionate mai sus, problema structurii i statelor de personal se poate agrava. Mai multe consilii locale i raionale ncearc s soluioneze dificultile date prin angajarea personalului necesar n limita propriilor resurse financiare. Astfel, n condiiile actuale, autoritile publice locale sunt nevoite s instituie uniti suplimentare, n afara limitelor stabilite de Guvern, din cont propriu i n baza contractelor individuale de munc, durata crora, de regul, nu depete 1 an bugetar, fapt care nu asigur continuitatea funciei (deoarece, acoperirea financiar a acestor funcii reprezint bugetul local care se aprob pe un an). Astfel, modalitatea dat de instituire a funciilor suplimentare este incert i instabil. Totodat, noii angajai nu au statut de funcionar public, iar meninerea acestor funcii depinde de existena veniturile bugetare suplimentare. Aprobarea n prezent a statelor de personal din cadrul primriilor i raioanelor conform statelor tip aprobate de Guvern i fr a ine cont de volumul i natura competenelor prevzute de cadrul legal are cteva consecine grave pentru autoritile publice locale i capacitatea lor de a-i exercita competenele n modul corespunztor. n primul rnd, aceast situaie limiteaz autonomia de organizare a autoritilor publice locale i contravine literei i sensului Constituiei i Cartei Europene a Autonomiei Locale. Lund n consideraie faptul c autoritile publice locale beneficiaz de autonomie local i au dreptul la iniiativ n domeniul su de activitate, impunerea unor norme restrictive n aprobarea structurilor administrative interne, reprezint indiscutabil o msur de lezare a autonomiei locale. n al doilea rnd, acesta nu corespunde nevoilor reale ale autoritilor locale i a localitilor respective. Drept rezultat, actualmente un numr mare
23
de domenii de competene i responsabiliti pe care legea le impune autoritilor publice locale nu au acoperire cu funcii i specialiti, ceea ce duce la inaplicabilitatea n practic a acestor competene sau la diminuarea calitii serviciilor publice prestate de ctre APL. n afar de aceasta, relevm faptul c fiecare localitate are problemele sale specifice n teritoriu i astfel gradul de implicare a APL pentru ndeplinirea competenelor difer de la caz la caz. Un element notoriu este faptul c comunitile locale sunt nzestrate cu potenial uman, economic i financiar diferit. De aceea, echilibrarea centralizat a statelor de personal pentru toate comunitile nu este justificat nu numai din punct de vedere juridic, dar nici din punct de vedere social, economic, financiare etc. i reprezint o soluie cu repercusiuni negative asupra autoritilor APL. Pe lng faptul c numrul statelor de personal este foarte limitat, autoritile publice locale ntmpin mari dificulti i la capitolul formarea profesional. Trebuie de recunoscut c multe din persoanele angajate n administraia local nu au o pregtire adecvat i chiar nu dispun de studiile necesare pentru funciile date. Dei piaa forei de munc abund cu specialiti n diferite domenii: drept, administraie public, economie (care pe lng pregtirea de specialitate, cunosc limbile strine i sunt pregtii n domeniul informatic), aceti specialiti nu sunt tentai a se angaja n autoritile publice locale. n mediul rural exist numeroase cazuri n care autoritile locale nu dispun la unele funcii importante de specialiti competeni n domeniul dat. Pentru a preveni unele situaii de acest fel, ar trebui ca funcionarilor publici din domeniul APL s li se asigure un sistem de salarizare i posibilitatea realizrii unei cariere, ceea ce va motiva persoanele competente. Promovarea trebuie s se fac pe criterii de performan i moralitate. n acest context, se poate de menionat c exist cazuri n care primrile ntmpin dificulti la angajarea unor categorii de funcionari publici, conform criteriilor stabilite de legislaia n vigoare. Astfel, de exemplu, menionm cazurile n care apar dificulti la an-
gajarea secretarilor consiliilor locale din unele comuniti rurale (r-nul Nisporeni, primriile Marinici i Iurceni).
24
7. Experiena altor ri n domeniul organizrii i exercitrii competenelor de ctre APL

n rile cu tradiii democratice, funcionarea sistemului de administrare este organizat pe nivele de administrare abilitate fiecare cu competene i responsabiliti clare. Administraia comunelor, oraelor, municipiilor este responsabil doar de serviciile ce in de interesul colectivitii respective: educaie precolar i primar, asigurarea cu ap i canalizare, transport i drumuri locale, salubrizare, activiti culturale i sportive, asisten social, iluminare etc. Administraia regional este responsabil n exclusivitate de serviciile publice de interes pentru populaia regiunii: educaia profesional, drumuri regionale, protecia mediului, dezvoltarea economic regional, construcia gazoductelor, transportul interurban etc. Nivelul central este responsabil de serviciile de interes naional: nvmntul superior, asisten social, infrastructur naional, securitate public33. n cadrul Uniunii Europene se ntlnesc att sisteme administrative unitare/centralizate (Frana, Italia), ct i sisteme administrative federale (Germania). Aceste dou forme de organizare i pun amprenta asupra modului de structurare al administraiei publice locale. Astfel, o colectivitate teritorial aparinnd unui stat unitar, se distinge de o alt membr a unui stat federal; prima va avea numai competene n plan administrativ i nu va afecta structura unitar a statului. ns, un stat membru al unei federaii dobndete, n afara unor competene administrative, i unele puteri proprii garantate de Constituie, n materie legislativ, executiv i judectoreasc. Indiferent dac sunt integrale ntr-un sistem administrativ unitar sau ntr-o federaie, colectivitile locale beneficiaz de sprijinul financiar al statului, administraiilor
33 http://www.hr.un.md/news/226/
centrale (federale), dar se gsesc i n postura de contribuabili, dup cum realizeaz un venit mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare fa de media naional34. Autoritile administraiei publice locale din rile UE au un rol deosebit n viaa economic a comunitilor locale pe care le reprezint. Aceasta se datoreaz faptului c autoritilor locale, n planul economiei locale, le revin un spectru important de responsabiliti, i anume furnizarea unei game largi de activiti i servicii publice. Pe de alt parte, transpunerea n practic a legislaiei comunitare i naionale depinde n mare msur de capacitatea administrativ i financiar a autoritilor locale. Totodat, este necesar de menionat c primriile din rile mai puin dezvoltate din UE (Grecia, Portugalia, Spania) primesc finanri de la UE pe baza unor proiecte concrete, mai ales n domeniile: ecologic, informatizare, turism etc. Din acest motiv, i compartimentele de relaii internaionale ale acestor primrii sunt mai dezvoltate. Romnia. Romnia a devenit parte la Carta european a autonomiei locale prin Decretul nr. 131/1997 i prin Legea nr. 199/1997. Prin aceste acte normative, Romnia a ratificat calitatea de subiect al tratatului internaional respectiv. Stadiul descentralizrii n Romnia nu se deosebete semnificativ de situaia altor noi state membre ale Uniunii Europene. Autoritile administraiei publice locale sunt primarii i consiliile locale, care sunt nite organe autonome i nu se subordoneaz altor
34 Mihaela Onofrei, Sisteme administrative europene comparate, Iai, 2005
25
autoriti sau entiti, fie din administraia central, fie din cea local. Acestea rspund numai n faa legii, ale crei prevederi le organizeaz i condiioneaz activitatea, i n faa cetenilor, ale cror nevoi trebuie s le satisfac, de asemenea, n limitele i condiiile legii. Pentru punerea n aplicare a activitilor date n competena sa, primarul beneficiaz de un aparat de specialitate, pe care l conduce. Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcionale, n condiiile legii. Compartimentele funcionale ale acestuia sunt ncadrate cu funcionari publici i personal contractual. De asemenea, primarul gestioneaz serviciile publice locale. n Romnia, structura competenelor administraiei publice locale are foarte mari asemnri cu cea a competenelor autoritilor locale din Republica Moldova. Astfel, n conformitate cu art. 2 din Legea-cadru a descentralizrii Nr. 195 din 22 mai 2006, adoptat de Parlamentul Romniei, se fac distincie de 3 tipuri de competene ale autoritilor administraiei publice locale: competene delegate - competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale, mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea; competene exclusive - competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale de realizarea crora acestea sunt responsabile. Autoritile administraiei publice locale au dreptul de decizie i dispun de resursele i mijloacele necesare ndeplinirii competenelor, cu respectarea normelor, criteriilor i standardelor stabilite de lege; competene partajate - competenele exercitate de ctre autoritile administraiei publice locale, mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice (judeean sau central), cu o separare clar a finanrii i a puterii de decizie pentru fiecare responsabil n parte35. n ce privete capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a gestiona treburile publice locale, din practica administrativ se poate observa c aceasta exist n msur corespunztoare doar la nivelul
35 Legea-cadru a descentralizrii Nr.195 din 22 mai 2006 adoptat de Parlamentul Romniei 26
judeelor, municipiilor i oraelor, lipsind cu desvrire sau fiind destul de slab la nivelul comunelor (cu excepiile pe care le presupune orice afirmaie generalizatoare, i care vin s ntreasc concluzia final). Astfel, la nivelul majoritii comunelor, nu se poate vorbi de o capacitate a autoritilor locale de a face fa presiunilor centralizatoare de orice fel - economice, politice, administrative, prin utilizarea autonomiei locale conferit prin lege36. Treburile publice n comune sunt n sarcina primarilor i consiliilor locale, ca autoriti alese ale administraiei publice locale. Responsabilitile atribuite prin lege acestora sunt identice cu cele ale autoritilor locale din orae i municipii. Rolul avut de primarii comunelor n viaa colectivitilor rurale este decisiv pentru bunstarea acestora. Cele dou autoriti locale i exercit atribuiile prin intermediul aparatului de specialitate al primarului, care reunete n medie 20 de angajai. Majoritatea comunelor furnizeaz serviciile publice locale direct prin intermediul aparatului de specialitate; numai o treime au nfiinat structuri specializate, instituii publice de interes local; de asemenea, numai o treime fac parte dintr-o asociaie de dezvoltare intercomunitar, care, n majoritatea cazurilor, este neoperaional, din lips de fonduri i dotri. De regul, aparatul de specialitate al primriilor comunelor este structurat n 8 compartimente funcionale, din care majoritatea compartimentelor au de la unu pn la cinci persoane. Numai o jumtate dintre comune au organizat servicii sau birouri. Principala explicaie pentru aceast situaie este nentrunirea numrului minim de funcii necesare pentru asemenea tipuri de compartimente, respectiv 7 i 5. Domeniile cele mai frecvente de activitate ale compartimentelor din aparatul de specialitate sunt: - economic, cu atribuii financiar-fiscalcontabile, care includ att administrarea fiscal, ct i gestiunea bugetar i contabilitatea; frecvent, acest compartiment rspunde i de achiziiile publice; - administrativ-secretariat-paz; - registru agricol/cadastru imobiliar36 Dacian Drago Elemente de drept administrativ, Suport de curs an universitar 2008/2009
edilitar; - urbanism. Comunele mari organizeaz compartimente specifice pentru: achiziii publice, resurse umane, audit, asisten social, administrarea domeniului public, gospodrie comunal, stare civil i autoritate tutelar, relaii cu publicul. De regul, atribuiile din domeniul juridic, resurse umane, stare civil i asisten social sunt coordonate sau exercitate de secretarul comunei37. Germania. Sistemul administrativ din Germania asigur o larg autonomie local, care rezult att din structura federal a statului, ct i din existena colectivitilor locale, ale cror resurse i atribuii sunt mult mai mari dect n oricare alt stat al Uniunii Europene. Este de remarcat faptul c federaia angajeaz 13% din funcionarii publici, n timp ce landurile i comunele angajeaz 54% i, respectiv, 33% dintre acetia. Bugetul federaiei asigur acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, n timp ce landurile i comunele realizeaz 33% i, respectiv, 18%. Germania este divizat n 426 departamente, 117 municipaliti i 16068 comune, a cror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare n Germania se deosebete, ntr-un mod particular, prin recunoaterea constituional a domeniului propriu de aciune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituiile landurilor precizeaz, n acelai timp, libertatea de principiu recunoscut comunelor. Astfel, comunele sunt, n limitele lor teritoriale, singurele responsabile i promotoare, n exclusivitate, al ansamblului administraiei publice locale. Ele ndeplinesc toate sarcinile publice, n msura n care acestea nu au fost atribuite altor autoriti, prin intermediul unor dispoziii legale. Comunele ndeplinesc att competene obligatorii, ct i facultative. Cele obligatorii se refer la: construcia i ntreinerea colilor, combaterea polurii, aprovizionarea cu ap i energie, producerea i distribuia gazelor, acordarea de asisten minerilor, etc. Atribuiile facultative conin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcii industriale, comerciale etc.),
37 Turturescu Flavia, Descentralizarea administrativ - riscuri legate de programele de dezvoltare - (studiu de caz)
construirea de abatoare, piee en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare. Anumite competene sunt exercitate n contul administraiei statului federal: construcia de locuine, poliie, pompieri. Frana. Articolul 72 din Constituie garanteaz autonomia autoritilor publice teritoriale supuse supravegherii statului. n acest stat, din 1970, a fost posibil s se nceap o orientare ctre descentralizare i desconcentrare, care i-au gsit expresia cea mai clar n reformele regionale i municipale. Noi funcii au fost conferite municipalitilor, n special n domeniul amenajrii oraelor, departamentelor, n domeniul administraiei sociale i al sntii publice i regiunilor: planificarea regional i asistena economic. Municipalitile, departamentele i regiunile au fost constituite astfel nct s se conformeze unui model uniform, care nu ine n mod invariabil cont de delimitrile reale geografice, electorale sau economice38. Italia. n momentul n care Italia i-a realizat unitatea naional, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, n sensul c atribuiile i competenele autoritilor locale alese sunt subordonate legilor naionale. Astfel, autoritile locale au obligaia s respecte anumite principii administrative, iar obiectivele lor s nu contravin interesului general. Totodat, operaiunile pe care le finaneaz nu trebuie s aduc prejudicii grave bugetului. Legile naionale precizeaz domeniile n care pot interveni autoritile locale, precum i tutela pe care o exercit autoritile centrale. Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform n toat Italia39. Polonia. Unitilor administrative-teritoriale ale APL li se cuvine cota de participare n veniturile publice, conform competenelor publice realizate de APL. Modificrile n domeniul treburilor publice i competenelor APL sunt nfptuite concomitent cu schimbrile n domeniul repartizrii veniturilor publice. Sursele de venituri ale APL sunt exprimate n legislaia n vigoare. Chestiunile publice care sunt destinate asigurrii necesitilor co38 Alexandru Ioan, Drept Administrativ Comparat, Bucureti: Editura Lumina Lex, 2000 39 Mihaela Onofrei, Sisteme administrative europene comparate, Iai, 2005
27
munitii auto-administrative sunt efectuate de ctre unitatea de APL, ca atribuii proprii. Unitile teritoriale ale APL au dreptul de a stabili impozitele i taxele locale, n domeniile care sunt expuse n legislaia n vigoare. Unele dispoziii din Constituie i Carta European a Autonomiei Locale, susinute de ctre Curtea Constituional a Poloniei, ntresc rolul APL fa de puterea central, declarat n Constituie i, prin aceasta i d posibiliti ample de aprare a intereselor proprii. Constituia, de asemenea, ofer pentru APL posibilitatea de a se uni i prin acest fapt le d o ans i mai larg de aprare a intereselor sale40. Grecia. La nivel local, sunt descentralizate un spectru larg de servicii publice. Pe lng serviciile publice locale obinuite (salubritate, apa, transport, termificare), primriile din Grecia coordoneaz reelele de nvmnt, cultur i sport. Tot n sarcina primriilor intr programele de protecia mediului, monumentelor, i organizarea evenimentelor cultural-sportive. Totodat, autoritile locale sunt sprijinite financiar pentru diverse proiecte locale de diferite ministere (Ministerul Culturii, Ministerul de Interne, Ministerul Mediului, Sistematizrii i Lucrrilor Publice). Veniturile de la bugetul statului sunt alocate anual n sum fix pentru fiecare primrie. Totodat, autoritile publice pot acumula resurse financiare din sponsorizri ale firmelor locale, prin desfurarea unor activiti economice locale i pot apela la mprumuturi de la bnci i organizaii financiare. De asemenea, primriile din Grecia obin finanare de la Uniune pe baza unor cereri i programe n domeniul reabilitrii infrastructurii, ecologie, informatic i turism. Danemarca. Danemarca este foarte asemntoare Suediei n ceea ce privete sistemul administraiei publice locale. Din punct de vedere al mpririi teritorial-administrative, Danemarca este divizat n districte i municipaliti, la fel ca Suedia. Caracteristica sistemului danez const n faptul c serviciile i investiiile sunt incluse n buget, indiferent de sursa de finanare. Astfel, pensiile sunt pltite
40 Principiile dialogului social n administraia public local (experiena polonez pentru Moldova), IDIS Viitorul, Chisinu, 2006 28
de consiliul local, dar plile sunt rambursate ulterior din bugetul de stat autoritilor locale. Resursele financiare adiionale constau din taxe, rambursri, subvenii, ncasri directe de la beneficiarii serviciilor, mprumuturi i lichiditi disponibile n cont. n ceea ce privete serviciile publice locale, acestea revin n cea mai mare parte n responsabilitatea consiliilor locale. Altele, cum ar fi reeaua sanitar, nvmntul liceal, infrastructura districtului, mediul nconjurtor, revin autoritilor districtuale. Cea mai mare parte a serviciilor publice sunt gratuite pentru beneficiari. n unele cazuri, beneficiarii pltesc o parte din cheltuieli (pentru grdini prinii pltesc 30% din cheltuieli). Alte servicii sunt pltite integral de beneficiar: colectarea gunoiului, alimentarea cu ap de consum curent, etc. Municipalitile din Danemarca pot s exercite competene n oricare domeniu n care au considerat c are importan pentru comunitatea local, cu excepia cazului n care aceste responsabiliti nu sunt de competena statului i nu sunt reglementate de legislaia n vigoare. Prin urmare, relevm c practica internaional ofer o mare varietate a autoritilor administraiei publice locale att n privina numrului i dimensiunilor acestora, ct i n ce privete structurile organizatorice, competenele acestora, precum i raporturile lor cu autoritile centrale. ns, un principiu general recunoscut i aplicat pe larg n cadrul spaiului Uniunii Europene, este c autoritile publice locale au un rol decisiv n viaa socialeconomic a comunitilor locale pe care le reprezint. Aceasta se manifest n practic prin competene importante ce revin autoritilor locale, prin asigurarea unei capaciti administrative i financiare corespunztoare pentru realizarea multiplelor activiti i servicii publice, precum i prin libertatea de a-i adapta structurile sale organizatorice i funcionale dup necesitile i realitile colectivitilor locale respective.
Concluzii:
Prin prisma celor invocate mai sus, desprindem urmtoarele concluzii: 1. Structura i statele de personal actuale ale autoritilor publice locale din Republica Moldova nu corespund domeniilor proprii de competen i multiplelor responsabiliti prevzute de legislaia special n vigoare. 2. Dreptul administraiei locale la autoorganizare este limitat. n prezent, autoritile locale nu pot s-i modeleze structurile i statele de personal n conformitate cu domeniile proprii de competene i necesitile care rezult din specificul colectivitilor locale pe care le administreaz. 3. Echilibrarea centralizat a statelor de personal pentru toate autoritile locale nu este justificat, deoarece comunitile sunt nzestrate cu potenial diferit de dezvoltare, unele avnd diverse avantaje economice i sociale sau premise pentru crearea lor, iar altele nu. 4. Cadrul legal special care reglementeaz competenele autoritilor publice locale n mai multe domenii este depit i necorelat cu sistemul actual de administraie publice locale i, n multe cazuri nu face o delimitare clar ntre competenele autoritilor publice locale de nivelul I i II deliberative i executive, crend confuzii i incertitudine. n special, aceasta se refer la astfel de domenii precum: educaie, protecie social, sntate, administrarea patrimoniului local etc. 5. Un numr mare de competene i responsabiliti ale APL de o importan major pentru dezvoltarea colectivitilor locale prevzute de ctre lege, nu au acoperire cu funcii i specialiti, ceea ce diminueaz calitatea procesului decizional local i reduce capacitile APL de a se implica n soluionarea problemelor sociale i economice (de exemplu, din cadrul primrilor lipsesc de regul specialiti pe atragerea de investiii, juriti, economiti, specialiti pe planificare urban, arhiteci etc.). 6. Sistemul actual de finane publice locale depit i competenele confuze n diferite domenii mpiedic elaborarea unor structuri administrative la nivel local care s permit autoritilor locale s se focuseze asupra realizrii competenelor proprii orientate spre necesitile nemijlocite ale colectivitilor locale, dezvoltarea socio-economic i asigurarea unor servicii publice calitative colectivitilor locale. 7. Potrivit structurii actuale ale bugetelor locale, administraia public local este mai degrab un reprezentant al Guvernului n teritoriu (distribuitor de resurse in anumite domenii), dect reprezentant veritabil al colectivitii locale care a desemnat-o i n interesele creia ar trebuie s acioneze n mod prioritar. n acest sens, circa 7590% din bugetele locale constituie surse care vin din bugetul de stat sau raional cu destinaie special pentru finanarea unor activiti de interes naional i care sunt n responsabilitatea Guvernului. n acelai timp, pentru dezvoltarea localitilor i exercitarea competenelor proprii, bugetele locale, de regul, nu prevd nimic. n rezultat, majoritatea atribuiilor legale ale autoritilor publice locale din domeniul asigurrii cu ap, drumuri, amenajare a teritoriului etc., sunt inaplicabile i rmn doar declarative.
29
Recomandri
1. La stabilirea structurilor i statelor de personal, APL urmeaz s se conduc n mod prioritar de necesitile specifice ale localitilor corespunztoare, domeniile proprii de competen stabilite n Legea descentralizrii administrative i Legea privind administraia public local, precum i lund n consideraie potenialul economic, social i financiar al colectivitilor locale respective. 2. Asigurarea efectiv a dreptului autoritilor administraiei publice locale de a-i adopta organigramele i numrul de personal n mod individual i n corespundere cu volumul de competene prevzute de legislaia n vigoare pentru APL prin fixarea ponderii maxime a cheltuielilor administrative n structura cheltuielilor publice locale (de exemplu, 10-17% din totalul cheltuielilor) sau stabilirea unor organigrame i state de personal flexibile, n limitele crora APL s posede libertatea de a decide. 3. Revizuirea cadrului legal care stabilete competene pentru autoritile publice locale n vederea delimitrii clare a competenelor autoritilor administraiei publice centrale i locale de nivelul I i II, deliberative sau executive n toate domeniile de activitate: educaie, protecie social, sntate, administrarea patrimoniului local etc. 4. Urgentarea adoptrii unui nou sistem de finane publice locale racordat la standardele i practicile europene n domeniul asigurrii autonomie financiare reale a administraiei locale. Asigurarea unor bugete locale n care ponderea cheltuielilor orientate pentru exercitarea competenelor proprii ale APL s fie superioar celor necesare pentru realizarea atribuiilor delegate. 5. Modificarea art. 35 din Legea cu privire la poliie, art. 56 alin. (10) din Legea privind statutul ofierului de
30
6.
7.
8.
9.
informaii i securitate, art. 30 din Legea cu privire la statutul judectorului, art. 21 alin. (14) din Legea privind statutul militarilor, art. 32 din Legea cu privire la sistemul penitenciar i art. 23 din Legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele de interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, prin substituirea sintagmei autoritile administraiei publice locale cu autoritile administraiei publice centrale. Modificarea Legii privind reabilitarea victimelor represiunilor politice, prin introducerea unor prevederi prin care s se restituie integral de la bugetul de stat cheltuielile suportate de ctre autoritile locale n momentul executrii prezentei legi. Interzicerea prin lege a adoptrii unor acte normative i legislative care vizeaz n lipsa acoperirii financiare a implementrii lor i excluderea practicii de utilizare n actele normative, care atribuie responsabiliti autoritilor locale, a formulrilor generale i fr relevan practic. n domeniul nvmntului, creterea rolului administraiei locale prin transferarea ctre autoritile publice de nivelul I i II a competenelor prin care ar fi posibil influenarea i controlarea eficient a conductorilor acestor instituii, prin modalitile prevzute de legislaia muncii: angajare, concediere, sancionare etc. Interzicerea prin legea a imixtiunii organelor de control administrativ, direciilor de finane, altor organe ale administraiei publice centrale n problemele legate de stabilirea structurii i statelor de personal al APL. n acelai, timp obligarea lor s acorde consultan i asisten autoritilor APL n procesul de adoptare a deciziilor, n vederea adaptrii acestora la necesitile colectivitilor locale.
Referine bibliografice:
1. Carta European a Autonomiei Locale din 15.10.1985, ratificat de ctre Republica Moldova prin Hotrrea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16.07.1997 2. Legea privind administraia public local nr. 436-XVI din 28.12.2006 // Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007 3. Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435-XVI din 28.12.2006 // Monitorul Oficial nr.29-31/91 din 02.03.2007 4. Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248253/996 din 19.12.2003 5. Legea cu privire la Guvern nr. 64-XII din 31.05.1990 6. Lege cu privire la poliie, nr.416-XII din 18.12.90 // Vetile nr.12/321, 1990 7. Lege privind statutul ofierului de informaii i securitate, nr. 170-XVI din 19.07.2007 //Monitorul Oficial nr.171-174/667 din 02.11.2007 8. Lege cu privire la statutul judectorului, nr. 544-XIII din 20.07.95 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.5960/664 din 26.10.1995 9. Lege cu privire la statutul militarilor, nr. 162-XVI din 22.07.2005// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.129131/618 din 30.09.2005 10. Legea cu privire la sistemul penitenciar Nr.1036-XIII din 17.12.1996// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 183-185/654 din 10.10.2008 11. Lege cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, Nr.806-XII din 12.12.91 12. Legea cu privire la Procuratur nr. 294-XVI din 25.12.2008// Monitorul Oficial nr.55-56/155 din 17.03.2009 13. Lege cu privire la Procuratur, nr. 118-XV din 14.03.2003// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.7375/328 din 18.04.2003, abrogat la 17.03.2009 14. Legea regnului vegetal Nr. 239-XVI din 08.11.2007 15. Legea privind fondul piscicol, pescuitul i piscicultura Nr.149-XVI din O8.06.2006 16. Legea privind reabilitarea victimelor represiunilor politice nr. 1225-XII din 08.12.92, Monitor nr.12/363 din 30.12.1992, Republicat: Monitorul Oficial nr.133-134/656 din 02.12.99 17. Legea pentru aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare pe anii 2008-2011 Nr. 295-XVI din 21.12.2007 18. Hotrrea Guvernului nr. 688/10.06.2003 cu privire la structura i statele de personal ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) //Monitorul Oficial 116-120/710, 13.06.2003 19. Hotrrea Guvernului nr. 689/10.06.2003 cu privire la organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului, direciilor, seciilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional //Monitorul Oficial 116-120/711 din 13.06.2003 20. Hotrrea Curii Constituionale nr. 14/18.05.2004 pentru controlul constituionalitii art.18 alin.(2) lit. f ) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 Privind administraia public local i Hotrrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 Cu privire la structura i statele de personal ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) //Monitorul Oficial 88-90/18, 04.06.2004 21. Legea-cadru a descentralizrii Nr.195 din 22 mai 2006, adoptat de Parlamentul Romniei 22. Strategia European a Republicii Moldova, Chiinu, 2005. 23. Necesitatea consensului intern asupra
31
reformei n sistemul administraiei publice, Igor Munteanu, http://www.iatp. md/viitorul/com06.htm. 24. Republica Moldova: Raport Naional de Dezvoltare Uman 2006. Calitatea creterii economice i impactul ei asupra dezvoltrii umane. PNUD, Chiinu, 2006 25. Valeriu Nemerenco, Teza de doctor n drept, Modele i sisteme de administraie public a municipiilor capital, Chiinu, 2008 26. Finane Provocrile viitorului, Anul V, Nr.5/2006, Gestionarea bugetelor n condiii de autonomie local, Elena Glodeanu, Cristinel Glodeanu 27. Popescu M, Popescu E. Diagnosticare i prognoz n managementul comunitilor locale, Piteti: Editura TIPARG, 2002 28. Implementarea legilor n Republica Moldova: Lipsa de voin i/sau incapacitate? Beschieru Ion, Furdui Viorel, IDIS Viitorul, 2008 29. Viorel Furdui, Probleme i conflicte juridice actuale din domeniul APL, 2004 30. Probleme sociale ale perfecionrii activitii administraiei publice locale, Tez de doctor, Cornea Valentina 31. Mihaela Onofrei, Sisteme administrative europene comparate, Iai, 2005 32. Dacian Drago Elemente de drept administrativ, Suport de curs an universitar 2008/2009 33. Turturescu Flavia, Descentralizarea administrativ - riscuri legate de programele de dezvoltare - (studiu de caz)
34. Alexandru Ioan, Drept Administrativ Comparat, Bucureti: Editura Lumina Lex, 2000 35. Principiile dialogului social n administraia public local (experiena polonez pentru Moldova), 2006 36. Victor Popa, Viorel Furdui, Raport general privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova, IDIS Viitorul, 2004 37. Ioni, V. Dinamica finanelor publice locale n condiiile re-centralizrii. Ch.:TISH, 2004 38. Raport, Sistemul legislativ al finanelor publice locale: Analiz i recomandri, IDIS Viitorul 39. Reforma teritorial din Moldova: Costurile unui experiment, Business Consulting Institute, IDIS Viitorul, 2003 40. Informaiile direcilor teritoriale control administrativ la circulara nr. 409/01 din 07.02.2008 a Ministerului Administraiei Publice Locale 41. h t t p : / / d e z v o l t a r e a . c h a m b e r. m d / Numar11/ForuriExpo/M1.HTM 42. h t t p : / / w w w. a o r. r o / d o c u m e n t e / noutati/7.pdf 43. http://www.chisinau.md/news/?nid=df 05ec7c90cfaa2baccabe710217cda8 44. htt p:/ / www.ic cv. ro/ ind ex.p hp / ro / remository?func=startdown&id=25 45. www.ipp.md/files/Publicatii/2003/iulie/Pr~Ghinea.doc 46. http://www.hr.un.md/news/226/
32
Anexe:
Anexa nr.1 Acte legislative care reglementeaz competenele autoritilor administraiei publice locale 1. Legea privind administraia public local Nr. 436-XVI din 28.12.2006; 2. Legea privind descentralizarea administrativ Nr. 435-XVI din 28.12.2006; 3. Legea cu privire la parteneriatul public-privat Nr. 179-XVI din 10.07.2008; 4. Codul subsolului Nr. 3-XVI din 02.02.2009; 5. Legea regnului vegetal Nr. 239-XVI din 08.11.2007; 6. Legea privind sigurana traficului rutier Nr. 131-XVI din 07.06.2007; 7. Legea cu privire la reeaua ecologic Nr. 94-XVI din 05.04.2007; 8. Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova Nr.438-XVI din 28.12.2006; 9. Legea privind fondul piscicol, pescuitul i piscicultura Nr.149-XVI din 08.06.2006; 10. Legea asistenei sociale Nr. 547-XV din 25.12.2003; 11. Legea privind protecia consumatorilor Nr. 105-XV din 13.03.2003; 12. Legea privind ocuparea forei de munc i protecia social a persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc Nr. 102-XV din 13.03.2003; 13. Legea serviciilor publice de gospodrie comunal Nr. 1402-XV din 24.10.2002; 14. Legea cu privire la pregtirea cetenilor pentru aprarea Patriei Nr. 1245XV din 18.07.2002; 15. Legea cu privire la combaterea terorismului Nr. 539-XV din 12.10.2001; 16. Legea cu privire la fabricarea i circulaia alcoolului etilic i a produciei alcoolice Nr.1100-XIV din 30.07.2000; 17. Legea cu privire la spaiile verzi ale localitilor urbane i rurale Nr.591XIV din 23.09.1999; 18. Legea cu privire la tineret Nr. 279XIV din 11.02.1999; 19. Legea cu privire la apa potabil Nr. 272-XIV din 10.02.1999; 20. Legea cu privire la adaptarea social a persoanelor eliberate din locurile de detenie Nr. 297-XIV din 24.02.1999; 21. Legea privind fondul ariilor naturale protejate de stat Nr. 1538-XIII din 25.02.1998; 22. Legea cu privire la energetic Nr. 1525- XIII din 19.02.1998; 23. Legea privind protecia aerului atmosferic Nr. 1422- XIII din 17.12.1997; 24. Legea privind deeurile de producie i menajere Nr. 1347- XIII din 09.10.1997; 25. Legea cu privire la regimul produselor i substanelor nocive Nr. 1236-XIII din 03.07.1997; 26. Legea cu privire la resursele naturale Nr.1102-XIII din 06.02.97; 27. Codul silvic Nr. 887-XIII din 21.06.1996; 28. Legea privind principiile urbanismului i amenajrii teritoriului Nr. 835XIII din 17.05.1996; 29. Legea cu privire la concesiuni Nr. 534- XIII din 13.07.1995; 30. Legea regnului animal Nr. 439-XIII din 27.04.1995 ; 31. Legea nvmntului Nr. 547-XIII din 21.07.1995; 32. Legea cu privire la zonele i fiile de protecie a apelor rurilor i bazinelor de ap Nr. 440-XIII din 27.04.1995; 33. Legea ocrotirii sntii Nr. 411-XIII din 28.03.1995; 34. Legea privind statutul municipiului Chiinu Nr. 431-XIII din 19.04.1995;
33
35. Legea privind aprarea mpotriva incendiilor Nr. 267-XIII din 09.11.1994; 36. Legea privind statutul juridic special al Gguziei (Gagauz-Yeri) Nr. 344XIII din 23.12.1994; 37. Legea cu privire la protecia civil Nr. 271-XIII din 09.11.1994; 38. Legea privind frontiera de stat a Republicii Moldova Nr. 108-XIII din 17.05.1994; 39. Codul apelor nr. 1532-XII din 22.06.93; 40. Legea privind protecia mediului nconjurtor Nr. 1515-XII din 16.06.1993; 41. Codul funciar Nr. 828-XII din 25.12.1991. Anexa nr.2 Autoritile publice locale care prin deciziile sale au admis pe perioada anului 2007 aprobarea structurii i statelor de personal cu abateri de la prevederile Hotrrilor Guvernului nr. 688 i 689 din 10.06.2003 1) r-nul Hnceti: Consiliul raional Hnceti, Consiliul orenesc Hnceti; 2) r-nul Taraclia: Consiliul raionul Taraclia, Consiliul local Vinogradovca; 3) r-nul Streni: Consiliul orenesc Streni, consiliile locale Cpriana, Cojuna, Micui, Negreti, Pneti, Rdeni, Sirei, Vorniceni, Romneti; 4) r-nul Criuleni: Consiliul raional Criuleni; 5) r-nul tefan Vod: Consiliul raional tefan Vod; 6) r-nul Dubsari: Consiliul raional Dubsari; 7) r-nul Fleti: consiliul local Hiliui, Risipeni, Albineul Vechi, Ilenua, Pruteni, Obreja Veche, Scumpia, Pompa, Fletii Noi, Horeti, Ruel, Nvrne, Srata Veche, Clineti, Iclu, Clugr, Bocani, Logofteni, Natalievca, Catrnc, Taxobeni,
34
Egorovca, Navrne; 8) r-nul Rcani: Consiliul raional Rcani, consiliile locale Petrueni, Pociumbeni, Vasileui; 9) r-nul Sngerei: consiliile locale Izvoare, Iezrenii Vechi, Dumbrvia, Ciuciueni, Grigoruca; 10) r-nul Soroca: Consiliul raional Soroca; 11) r-nul Drochia: Consiliul raional Drochia; 12) r-nul Ungheni: Consiliul raional Ungheni, Consiliul orenesc Ungheni i consiliile locale Alexeevca, Buila, Rdenii Vechi, Boghenii Noi, Cornova, Todireti, Zagarancea, Corneti, Uneti, Costuleni, Chirileni, Cioropcani, Petreti, Prlia, Sculeni, Cetreni, Condrteti; 13) r-nul Nisporeni: Consiliul raional Nisporeni, Consiliul orenesc Nisporeni i consiliile locale Blneti, Vntori, Vrzreti, Mileti, Brtuleni, Cioreti; 14) r-nul Clrai: consiliile locale Temeleui, Vrzretii Noi; Rdeni, Sipoteni; Bahmut; 15) r-nul Glodeni: Consiliul local Limbenii Noi; 16) r-nul Briceni: Consiliul local Balasineti; 17) r-nul Orhei: Consiliul local Mrzeti.
Anexa nr. 3 Competenele autoritilor publice locale de nivelul I

Domeniile de competen Competenele consiliului local Competenele primarului
Organizarea 1) aprob, la propunerea primarului, organigrama 1) i funci statele primriei, ale structurilor i serviciiionarea lor publice din subordine, precum i schema de consiliului salarizare a personalului acestora; 2) local, a pri- 2) aprob statutul satului (comunei), oraului mriei i a (municipiului) i regulamentul consiliului pe instituiilor baza statutului-cadru i a regulamentului-ca(subdivizidru, aprobate de Parlament; aprob alte regulaunilor) din mente i reguli prevzute de lege; 3) subordine 3) alege, la propunerea primarului, viceprimarul (viceprimarii) n condiiile prezentei legi; 4) 4) numete, pe baz de concurs desfurat n condiiile legii, secretarul consiliului, elibereaz din funcie, n condiiile legii, viceprimarul i secretarul consiliului, alte persoane numite de consiliu; 5) decide nfiinarea instituiilor publice de interes local, organizeaz serviciile publice de gospodrie comunal, determin suportul financiar n cazul cheltuielilor bugetare; 6) decide, n condiiile legii, nfiinarea ntreprinderilor municipale i societilor comerciale sau participarea la capitalul statutar al societilor comerciale; 7) desemneaz reprezentantul su n instanele de judecat, n litigiile privind legalitatea deciziilor adoptate i n cele care rezult din raporturile cu alte autoriti publice; formeaz, din rndul membrilor si, n funcie de specificul i necesitile locale, comisii consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate, modific componena acestora; 8) examineaz informaiile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; audiaz drile de seam i informaiile primarului, ale conductorilor de subdiviziuni, ntreprinderi municipale i instituii publice din subordine; ridic mandatul consilierilor n condiiile legii; iniiaz, dup caz, i decide desfurarea referendumului local.
propune, n condiiile legii, organigrama i statele primriei, schema de salarizare a personalului acesteia i le supune aprobrii consiliului local; numete, stabilete atribuiile i elibereaz din funcie efii de subdiviziuni, de servicii, de ntreprinderi municipale din subordine, personalul primriei, conduce i controleaz activitatea acestora, contribuie la formarea i reciclarea profesional; stabilete atribuiile viceprimarului (viceprimarilor); conduce, coordoneaz i controleaz activitatea serviciilor publice locale, asigur funcionarea serviciului stare civil, a autoritii tutelare, contribuie la realizarea msurilor de asisten social i ajutor social.
35
n domeniul 1) aprob, n condiiile legii, norme specifice i asigurrii tarife pentru instituiile publice i serviciile ordinii de publice de interes local din subordine. drept
administrarea proprietii
1) 2)
3)
4)
n domeniul 1) economic i financiar2) bugetar
3)
4)
1) asigur executarea deciziilor consiliului local; 2) asigur securitatea traficului rutier i pietonal prin organizarea circulaiei transportului, prin ntreinerea drumurilor, podurilor i instalarea semnelor rutiere n raza teritoriului administrat; 3) constat nclcrile legislaiei n vigoare comise de persoane fizice i juridice n teritoriul administrat, ia msuri pentru nlturarea sau curmarea acestora i, dup caz, sesizeaz organele de drept, acestea fiind obligate s reacioneze cu promptitudine, n condiiile legii, la solicitrile primarului; 4) propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum n probleme locale de interes deosebit, ia msuri pentru organizarea acestor consultri; 5) exercit, n condiiile legii, supravegherea activitilor din trguri, piee, oboare, parcuri, spaii verzi, locuri de distracie i agrement i ia msuri operative pentru buna lor funcionare; 6) ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau altor manifestri publice care contravin ordinii de drept sau bunelor moravuri, care atenteaz la ordinea i linitea public; 7) nregistreaz asociaiile obteti care intenioneaz s activeze n unitatea administrativ-teritorial respectiv; 8) stabilete locul desfurrii ntrunirilor publice i condiiile ce in de securitatea i igiena general a habitatului uman. administreaz bunurile domeniului public i 1) rspunde de inventarierea i administrarea bunuale celui privat ale satului (comunei), oraului rilor domeniului public i celui privat ale satului (municipiului); (comunei), oraului (municipiului), n limitele comdecide darea n administrare, concesionarea, petenei sale; darea n arend ori n locaiune a bunurilor do- 2) asigur repartizarea fondului locativ i controlul meniului public al satului (comunei), oraului asupra ntreinerii i gestionrii acestuia n unitatea (municipiului), dup caz, precum i a serviciiadministrativ-teritorial respectiv. lor publice de interes local, n condiiile legii; decide vnzarea, privatizarea, concesionarea sau darea n arend ori n locaiune a bunurilor domeniului privat al satului (comunei), oraului (municipiului), dup caz, n condiiile legii; decide atribuirea i propune schimbarea destinaiei terenurilor proprietate a satului (comunei), oraului (municipiului), dup caz, n condiiile legii. aprob studii, prognoze i programe de dezvol- 1) prezint consiliului local, anual i ori de cte ori tare social-economic i de alt natur; este necesar, rapoarte cu privire la situaia socialaprob bugetul local, modul de utilizare a foneconomic a satului (comunei), oraului (municidului de rezerv, precum i a fondurilor speciapiului); le, aprob mprumuturile i contul de ncheiere 2) asigur elaborarea proiectului de buget local al unia exerciiului bugetar; opereaz modificri n tii administrativ-teritoriale pe urmtorul an bugebugetul local; tar i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar decide punerea n aplicare i modificarea, n i le prezint spre aprobare consiliului local; limitele competenei sale, a impozitelor i ta3) exercit funcia de ordonator principal de credite al xelor locale, a modului i a termenelor de plat satului (comunei), oraului (municipiului); verific, a acestora, precum i acordarea de faciliti pe din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea mijparcursul anului bugetar; loacelor de la bugetul local i informeaz consiliul decide efectuarea auditului intern. local despre situaia existent; 4) propune consiliului local schema de organizare i condiiile de prestare a serviciilor publice de gospodrie comunal, ia msuri pentru buna funcionare a serviciilor respective de gospodrie comunal; 5) elibereaz autorizaiile i licenele prevzute de lege.
36
n domeniul 1) contribuie la organizarea de activiti culturale, educaiei, artistice, sportive i de agrement de interes culturii i local; nfiineaz i organizeaz trguri, piee, proteciei parcuri i locuri de distracie i agrement, baze sociale sportive i asigur buna funcionare a acestora; 2) contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social, asigur protecia drepturilor copilului; decide punerea la eviden a persoanelor socialmente vulnerabile care au nevoie de mbuntirea condiiilor locative; nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local. urbanistic i 1) decide asupra lucrrilor de proiectare, construcamenajrii ie, ntreinere i modernizare a drumurilor, teritoriului podurilor, fondului locativ n condiiile Legii cu privire la locuine, precum i a ntregii infrastructuri economice, sociale i de agrement de interes local; 2) aprob, n condiiile legii, planurile urbanistice ale localitilor din componena unitii administrativ-teritoriale respective, precum i planurile de amenajare a teritoriului. n alte do1) aprob simbolica unitii administrativ-teritorimenii ale, atribuie sau schimb denumirile de strzi, piee, parcuri i de alte locuri publice n aer liber, stabilete data celebrrii hramului localitii respective, confer cetenilor Republicii Moldova i celor strini cu merite deosebite titlul de cetean de onoare al satului (comunei), oraului (municipiului), n condiiile legii; 2) decide, n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale, inclusiv din strintate, pentru realizarea unor lucrri i servicii de interes public, pentru promovarea i protejarea intereselor autoritilor administraiei publice locale, precum i colaborarea cu ageni economici i asociaii obteti din ar i din strintate n scopul realizrii unor aciuni sau lucrri de interes comun; 3) decide stabilirea de legturi de colaborare, cooperare, inclusiv transfrontalier, i de nfrire cu localiti din strintate; 4) contribuie, n condiiile legii, la asigurarea ordinii publice, adopt decizii privind activitatea poliiei municipale, a pompierilor i formaiunilor de protecie civil de interes local, propune msuri de mbuntire a activitii acestora; 5) realizeaz i alte competene stabilite prin lege, prin statutul satului (comunei), oraului (municipiului) ori prin regulamentul consiliului.
1) exercit, n numele consiliului local, funciile de autoritate tutelar, supravegheaz activitatea tutorilor i a curatorilor; 2) coordoneaz activitatea de asisten social privind copiii, persoanele n etate, invalizii, familiile cu muli copii, alte categorii de persoane socialmente vulnerabile, sprijin activitatea asociaiilor obteti de utilitate public din teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului).
1) asigur elaborarea planului general de urbanism i a documentaiei de urbanism i amenajare a teritoriului i le prezint spre aprobare consiliului local, n condiiile legii.
1) reprezint colectivitatea local n relaiile cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice din ar sau din strintate, precum i n instanele judectoreti, n condiiile legii; semneaz actele i contractele ncheiate n numele colectivitii locale, cu excepiile prevzute de lege; 2) sprijin colaborarea cu localiti din alte ri, contribuie la extinderea cooperrii i a legturilor directe cu acestea; 3) ia, n comun cu autoritile centrale de specialitate i cu serviciile publice desconcentrate ale acestora, msuri de prevenire i diminuare a consecinelor calamitilor naturale, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epifitotiilor i epizootiilor i, n acest scop, dispune, cu titlu executoriu, mobilizarea, dup caz, a populaiei, agenilor economici i instituiilor publice din localitate; 4) exercit i alte atribuii prevzute de legislaia n vigoare sau ncredinate de consiliul local.
37
Anexa nr. 4 Competenele autoritilor publice raionale

1 Domeniile de com- Competenele consiliului raional peten Organizarea i 1) aprob organigrama i statele de personal ale funcionarea conaparatului preedintelui raionului, ale direciilor siliului raional, i ale altor subdiviziuni subordonate consiliului aparatului preeraional, precum i suma total a cheltuielilor nedintelui raionului cesare pentru asigurarea activitii lor; i a instituiilor 2) decide organizarea, n limitele competenei sale, (subdiviziunilor) a serviciilor publice de interes raional i aprob din subordine tarifele la serviciile cu plat, prestate de acestea; consiliului raional 3) alege din rndulconsilierilor, n condiiile prezentei legi, preedintele raionului; 4) alege, la propunerea preedintelui raionului, vicepreedinii, n condiiile prezentei legi; 5) desemneaz reprezentantul su n instana de judecat n litigiile privind legalitatea deciziilor adoptate i n cele care rezult din raporturile cu alte autoriti publice; 6) desemneaz, pe baz de concurs desfurat conform legislaiei n vigoare, secretarul consiliului raional i conductorii instituiilor i subdiviziunilor din subordine; 7) aprob regulamentul consiliului raional; 8) decide sau, dup caz, propune nfiinarea, n condiiile legii, de instituii publice i ntreprinderi de interes raional, precum i participarea la fondarea societilor comerciale. administrarea pro- 1) decide privind administrarea bunurilor domeniiprietii lor public i privat ale raionului; 2) decide, n condiiile legii, darea n administrare, concesionarea, darea n arend ori locaiune a bunurilor domeniului public al raionului, precum i a serviciilor publice de interes raional; 3) decide, n condiiile legii, vnzarea, privatizarea, concesionarea, darea n arend ori locaiune a bunurilor domeniului privat al raionului. n domeniul asi1) aprob, n condiiile legii, norme specifice pentru gurrii ordinii de structurile autonome i pentru instituiile publice drept pe care le nfiineaz; Competenele preedintelui raionului 1) convoac edinele consiliului raional i asigur prezena consilierilor; 2) semneaz actele i contractele ncheiate n numele raionului sau al consiliului raional; 3) coordoneaz i controleaz activitatea serviciilor publice ale consiliului raional; audiaz rapoartele i informaiile efilor acestor servicii i propune soluii pentru mbuntirea activitii acestora; 4) prezint, la solicitarea consiliului raional, informaii despre activitatea sa i a serviciilor publice din subordine.
1) asigur executarea deciziilor consiliului raional; 2) asigur, n limitele competenei sale, respectarea Constituiei, a legilor i altor acte normative; 3) contribuie la meninerea ordinii publice, asigurarea securitii i aprarea drepturilor cetenilor; 4) nregistreaz asociaiile obteti de interes raional care intenioneaz s activeze n unitatea administrativ-teritorial respectiv, remite informaia de rigoare autoritilor abilitate. n domeniul eco1) aprob strategii, prognoze, planuri i programe 1) asigur elaborarea proiectului bugetului nomic i financiarde dezvoltare social-economic a raionului, proraional i a contului de ncheiere a exercibugetar grame de refacere i protecie a mediului nconjuiului bugetar i le supune aprobrii consirtor, programe de utilizare a forei de munc n liului raional; teritoriu, monitorizeaz realizarea acestora; 2) exercit funcia de ordonator principal de 2) aprob bugetul raional, contul de ncheiere a credite al raionului; exerciiului bugetar, precum i modul de utilizare 3) verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea a fondurilor speciale; mijloacelor la bugetul raional i cheltuirea 3) decide efectuarea auditului intern; lor, informeaz operativ consiliul raional 4) decide asupra lucrrilor de proiectare, construcdespre situaia existent; ie, ntreinere i modernizare a drumurilor, 4) prezint consiliului raional, spre examinare podurilor, fondului locativ n condiiile Legii cu i aprobare, contul de ncheiere a exerciiuprivire la locuine, precum i altor obiective din lui bugetar pe semestrul I, pe 9 luni i cel domeniul economic, social, comunal i de agreanual. ment de interes raional.
38
Domeniile de com- Competenele consiliului raional peten n domeniul social- 1) decide nfiinarea, reorganizarea i lichidarea cultural, sportiv i instituiilor social-culturale de interes raional i nvmntului asigur buna lor funcionare, n limita alocaiilor prevzute la bugetul respectiv; 2) decide organizarea i desfurarea de activiti tiinifice, instructiv-educative, cultural-educative, sportive i de tineret, de interes raional; n alte domenii 1) decide, n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale, inclusiv cooperarea transfrontalier, pentru realizarea unor lucrri i servicii de interes public, promovarea i protejarea intereselor autoritilor administraiei publice locale, precum i colaborarea cu ageni economici i asociaii obteti din ar i din strintate, n scopul realizrii unor aciuni sau lucrri de interes comun; 2) aproba simbolica raionului; 3) decide punerea la eviden a persoanelor socialmente vulnerabile care au nevoie de mbuntirea condiiilor locative n conformitate cu Legea cu privire la locuine; 4) poate realiza i alte competene n condiiile legii, cu condiia asigurrii surselor de finanare pentru acoperirea integral a costurilor realizrii lor.
Competenele preedintelui raionului
1) propune consiliului raional s consulte, prin referendum, populaia n probleme locale de interes deosebit i, n temeiul deciziei consiliului, ia msuri n vederea organizrii referendumului; 2) contribuie la desfurarea, pe teritoriul raionului, n conformitate cu legislaia electoral, a alegerilor autoritilor administraiei publice reprezentative de toate nivelurile i a referendumurilor; 3) asigur colaborarea raionului cu alte uniti administrativ-teritoriale, inclusiv din alte ri; 4) contribuie la buna colaborare a serviciilor publice desconcentrate n soluionarea problemelor de interes raional; 5) contribuie la realizarea, la nivel raional, a msurilor de protecie a populaiei n caz de calamiti naturale i tehnogene, de catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii i epizootii, ia msuri de prevenire a situaiilor excepionale, de reducere a prejudiciului i de lichidare a consecinelor; 6) poate ndeplini i alte atribuii prevzute de legislaia n vigoare sau ncredinate de consiliul raional.
39
NOTE
40
41
IDIS Viitorul
reprezint o instituie de cercetare, instruire i iniiativ public, care activeaz pe o serie de domenii legate de: analiz economic, guvernare, cercetare politic, planificare strategic i management al cunotinelor. IDIS activeaz n calitate de platform comun care reunete tineri intelectuali, preocupai de succesul tranziiei spre economia de pia i societatea deschis n Republica Moldova. Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de drept al Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile de aciune ale fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari publici i cetenii rii noastre, consolidarea societii civile i spiritului critic, promovarea libertilor i valorilor unei societi deschise, modernizate i pro-europene.
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul
str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu MD-2005 Republica Moldova
373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax
office@viitorul.org www.viitorul.org

MD Politici Publice

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

MD Politici Publice

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Andrian Chivriga, Viorel Furdui

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

1. Competenele administraiei publice locale: caracteristica general

Tabelul nr.1 Domeniile proprii de activitate ale autoritilor publice locale

2. Lipsa delimitrii clare a competenelor APL

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

3. Proporionalitatea ntre competenele APL i resursele disponibile pentru exercitarea lor

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

4. Competene i atribuii fr acoperire financiar

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

5. Caracterul confuz i contradictoriu al competenelor APL n unele domenii

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

7. Experiena altor ri n domeniul organizrii i exercitrii competenelor de ctre APL

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

Anexa nr. 3 Competenele autoritilor publice locale de nivelul I

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

n domeniul 1) economic i financiar2) bugetar

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

Anexa nr. 4 Competenele autoritilor publice raionale

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

Competenele preedintelui raionului

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N REPUBLICA MOLDOVA: COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

Das könnte Ihnen auch gefallen