Susret 1.

1. Definicija javne uprave. Definicije javnog menadmena i javne uprave su odreene mjestom i vremenom i odreivanje tih pojmova je dosta slozen zadatak jer se ova dva termina upotrebljavaju naizmjence. Javna uprava je stariji pojam i definicije ovog pojma isticu njegovu organizacijsku, odnosno funckionalnu dimenziju, i s druge strane javnu upravu kao znanost, umijece i pravila kojih se treba drzati u ostvarivanju odredjene politike. Atribut javna upucuje na razlikovanje izmedju javne i privatne sfere, privatnog i javnog prava. U tom smislu javna uprava se definira kao tijelo koje je dobilo politicke ovlasti i sredstva potrebna za zadovoljavanje opcih interesa i cija je krajnja svrha opci interes, odnosno promicanje opceg dobra. U ovom smislu pojam javne uprave nije ogranicen na drzavnu upravu nego i na regionalnu i lokalnu samoupravu, javna poduzeca itd. Fletcher odredjuje javnu upravu kao a)aktivnost javnih sluzbenika b)stukturu uprave c)proucavanje prvog i drugog Ira Sharkansky definira javnu upravu iskljucivo kao znanstvenu disciplinu koja ima temelj u politickim znanostima i pridnosi razumijevanju sireg politicog procesa, ali dodaje da javnu upravu cine javni sluzbenici koji donose vazne odluke u upravnim tijelima. Richard Stillman navodi niz definicija medju kojima i Waldovu koja odredjuje da se proces javnog upravljanja sastoji od akcija ukljucenih u ostvarenje namjera i zelja vlade. To je stalno aktivni business, dio vlade koji se brine za provedbu zakona kako ih donesu zakonodavna tijela kroz proces organiziranja i menadzmenta. ....... (sad ide jos hrpetina individualnih definicija) Konacna definicija javne uprave je ukupnost struktura i procesa kojima je glavni cilj iniciranje i provodjenje politika kojima se ostvaruje javni interes, odnosno opce dobro. T ime se pojam povezuje s pojmom dobrog upravljaja ili javnog upravljanja.

2. to je to upravni sustav? Upravni sustav je takav sustav ljudske suradnje ciji su element upravne organizacije. Obiljezen je ne samo onim znacajkama I procesima koji su zajednicki svim sustavima ljudske suradnje nego i nekim specificnim obiljezjima koja prozilaze iz prirode njegovih elemenata, upravnih organizacija i iz posebnosti njegove neposredne blizine.

3. Upravne organizacije Upravne organizacije su elementi upravnih sustava, odnosno organizacije tj. skupine ljudi medjusobno povezanih tako da medju njima podijeljene 1

operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju, odnosno zajednickim ciljevima. Drugim rijecima, upravne su organizacije i same sustavi ljudske suradnje.

4. 3 povijesne vrste sustava Upravne sustave u svim zemljma mozemo podijeiti na a) teritorijalne upravne sustave b) funkcionalne upravne sustave c) asocijativne uprave sustave

a) prvi je izvor teritorijalizacije drustva stabilizacija naselja, razvoj poljoprivrede i afirmacija zemlje. Teritorijalizaciju drustva prati teritorijalizacija upravljanja. Zajednicke aktivnosti u ostvarivanju interesa dobivaju teritorijalna obiljezja. Teritori j je samo okvir unutar kojeg motivaciju koodiniranog djelovanja osigurava nova drustvena institucija, politicka vlast. Ne moze se govoriti o tome da je teritorijalizacija uzrok pojave vlasti i obrnuto ali je jasno da su te dvije pojave paralelne i medjusobno ovisne. b) prekretnica u razvoju nastaje s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskog poduzeca. Proizvodno nacelo je od pocetka u sokobu s teritorijalnim. Suvremeno poduzece a i drugi subjekti drustvene aktivnosti su neovisni o teritoriju. Institucije, poduzeca i ustanove imaju sve vecu ulogu u upravljanju dustvenim poslovima i preuzimaju sve vecu tezinu u odnosu prema sustavima teritorijalnog upravljanja. Drustvene sluzbe koje cine glavno podrucje na kojem se javna uprava siri su organizirane kao mreza i temeljene su na djelovanju tih institucija na funkcionalnom nacelu, oko odredjene djelatnosti ili funkcije. c) jedino sredstvo koje covjek u pocetku ima za borbu protiv prirode je sam covjek, radna snaga i volja za opstankom. Svako nastojanje da se zivo u zajednici regulira zavrsava koncentriranjem i sumiranjem da bi se ta snaga sto bolje iskoristila na strateskim tockama neprekidnog ratovanja s okolinom. Osnovno vezivno tkivo zajednice je pripadnost pojedinca grupi. U upravljanju poslovima i rjesavanju sukoba se polazi od osobnih veza pojedinaca s odredjenom asocijacijom. Nije bitno sto netko radi nego sto on jest, tj.kakva mu je uloga u asocijaciji pripisana.

5. Ciljevi upravnih sustava Ciljeve upravnih sustava se moze promatrati s dva stajalista: u tehnickom smislu- osiguravanje javnog reda i mira, reguliranje, orzavanje, organiziranje ...drugo je cilj u interesnom smislu, pri cemu se pitamo kome koristi djelovanje upravnog sustava, ciji se interesi ostvaruju, ciji su osteceni i zasto.

Ta dva aspekta se moze promatrati i kao dvije dimenzije. U svakoj se suprotnost izmedju integracija,tj. jedinstva i diferencijacije pojavljuje u posebnom obliku. U tehnickoj dimenziji pol jedinstva je zajednicki cilj, tehnicka svrha. Na polu diferncijacije je pojam sredstava. Odnos izmedju ciljeva i sredstava je osnovna tehnicka suprotnost i napetost unutar upravnog sustava. U interesnoj, politickoj dimenziji cjelinu cine oni interesi i interesenti koji upravnom sustavu mogu nametnuti ne samo osnovne ciljeve nego i uvjete nacina tog ostvarivanja. Oni ce teziti unaprijedjenju i zastiti svojih interesa. Nasuprot tim interesima nalaze se interesi dijelova. U toj interesnoj suprotnosti sadrzana je politicka problematika svakog upravnog sustava.

6. Vrste definicija javne uprave Definicije javne uprave isticu manje ii vise organizacijsku ili funkcionalnu dimenziju s jedne strane, a s druge javnu upravu kao znanost ili umijece i pravila kojih se treba drzati u ostvarenju odredjene politike. dalje o ovome vise nista nisan nasla u tekstu, valjda je to to.

7. Elementi javnog sektora (nisam nasla odgovor na ovo pitanje) i procesi u upravnim sustavima Unutarnji procesi u upravnim sustavima su dvovrsni. Za jednu vstu je naglasen kontinuitet, nastavljanje u istom smjeru, npr. razvoj metoda rada. Za drugu vrstu je u prvom planu borba suprotnosti i valovita razvojna krivulja na kojoj se kretanja smjenjuju cas u jednom, cas u drugom smjeru, npr. centralizacija, decentralizacija i druge proturjecne tendencije. Ista dvovrsnost se vidi i u procesima u kojima se izrazava odnos upravnih sustava s njihovom okolinom. I tu imamo, s jedne strane, procese s naglasenim kontinuiranim karakterom npr. industrijalizacija i urbanizacija, koje poslednjih 200 godina pridonose razvoju upravnih sustava. Nasuprot tome su procesi u kojima ponajprije djeluju suprotosti drustvenog razvitka koje rezultiraju mijenjanjem smjera kretanja u upravnim sustavima, npr. koncentracija i dekoncentracija politicke vlasti, sto se odrazava kao centralizacija i decentralizacija upravnih sustava. Unutarnji razvojni procesi su izazvani djelovanjem okoline i isprepleteni su jedni s drugima.

2. Susret
3

Eugen Pusi: Nauka o upravi

UPRAVA U POLITIKOM SUSTAVU A) RAZVOJ POLITIKIH SISTEMA Uprava je dio politikog sistema, dakle dio drave. Drava u suvremenom smislu nastaje kroz pojavljivanje profesionalne dravne uprave. I politiki sustav i drava su drutvene strukture koje poivaju na razlici izmeu krutosti koja ih ini strukturama i njihovoj sposobnosti prilagodbe okolini. Politiki se sustavi u najveim europskim zemljama mijenjaju jaanjem i slabljenjem koncentracije drutvene moi i utjecaja u instituciji drave. Apsolutistike monarhije u 17. i 18. st. obiljeava koncentracija, nakon koje se javlja dekoncentracija u demokratskim reformama u 19. st. Zatim ponovna koncentracija u industrijskim i urbaniziranim dravama u 20. st.; krajem tog stoljea opet dekoncentracija u sustavu razvijenih zemalja. Kroz takvo dinamino kretanje dravna uprava ima zadau ouvanja stabilnosti dravne vlasti, reguliranje osnovnih drutvenih procesa, proizvodnje usluga i dobara koji zadovoljavaju interese graana, sprijeava i ispravlja oteenja okolia, formira mjere koje e zahtijevati da se suoimo s iscrpljivanjem prirodnih izvora, odgovornost za materijalnu i socijalnu sigurnost graana. 7 zadaa dravne uprave KONCENTRACIJA U APSOLUTIZMU Nakon feudalizma, u Europi nastaju suvremene drave u kojima je vlast koncentrirana u rukama monarha, a njegov glavni instrument koncentracije politike moi je profesionalna dravna uprava. Ona nastaje irenjem vladareva dvora i kuanstva, formiranjem vojske neposredno podreene vladaru: uspostavljanje monopola nad legitimnom uporabom fizike sile. Osnovni zadatak dravne uprave je tada osiguranje vlasti od napada izvana i iznutra (ratovanje i odravanje veza s drugim dravama zbog obrane, policija i pravosue radi unutarnje sigurnosti, financiranje dravnog pogona, formiranje normi za reguliranje ljudskog ponaanja). DEKONCENTRACIJA U DEMOKRACIJI Kako je monarh koncentrirao vlast i upravu u svojim rukama, interesi svi niih drutvenih slojeva su bili marginalizirani to je izazvalo njihov otpor; teili su slobodi i jednakosti, autonomiji pojedinca nasuprot vlasti proklamacija osnovnih prava ovjeka i graanina. Vlast monarha se zamjenjuje vlau izabranog predstavnika graana. Dolazi do trodiobe vlasti; grane se meusobno kontroliraju pravni propisi vezuju sve dravne organe. Temeljna zadaa postaje zatita graana. Dravna uprava je, u sklopu tog demokratskog pol.sustava, podsustav drave, odgovoran predstavnikom tijelu putem vlade kao skupa politikih imenovanih i politiki smjenjivanih efova pojedinih upravnih resora. KONCENTRACIJA U INDUSTRIJALIZACIJI I URBANIZACIJI Druga polovica 19.st. industrijalizacija i urbanizacija Zapadne Europe i Sjeverne Amerike. Nastaju problemi povremene ekonomske krize, nezaposlenost, sukob izmeu vlasnika i najamnih radnika zahtijevaju dravnu intervenciju. Istovremeno raste osjeaj nacionalne pripadnosti i svjesnost o tome da dravni aparat treba skrbiti o tim problemima. Kao posljedica toga, dravna se uprava naglo iri (broj organizacija i broj zaposlenih ljudi). Pored klasinih resora uprave kao vlasti (vojska, diplomacija, policija, sudovi, porezi), nastaju resori uprave kao slube u privredi, zatim drutvene slube (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zatita, 4

energetika...), komunalne slube (za potrebe grada), informacijske slube (u statistici, meteorologiji...). Drava postaje odgovorna za materijalnu i socijalnu dobrobit graana (uvodi se sustav socijalnog osiguranja za zaposlene, jamstvo ekonomskog minimuma...). Upravne organizacije koje obavljaju te poslove nemaju potrebe za primjenom sile po tome se razlikuju od resora vlasti. Brojne je djelatnosti preuzela drava iako su one zapoele kao privatna sfera. 4 razloga to objanjavaju: - neke opepotrebne aktivnosti zahtjevaju velike poetne intervencije (gradnja eljeznica, komunikacijske mree, energetika) - problem kolektivnog djelovanja svaki korisnik e svesti na minimum svoje sudjelovanje u djelatnostima od ijih efekata ne moe biti iskljuen zato dravi treba prepustiti da sigurno uredi neke djelatnosti tipa javne rasvjete; nije pouzdano to prepustiti pojedincima - niz djelatnosti moe postii monopolni poloaj na tritu od ega se privatnici mogu okoristiti - nemoralno - od nekih se djelanosti ne moe oekivati profit (muzeji) DEKONCENTRACIJA KOD RAZVIJENIH ZEMALJA Koncentracija moi drave i jaanje dravne uprave sve se vie kose s interesima u drutvu. Jak utjecaj drave oteava, kad pree odreeni prag, politiki nadzor nad dravnim aparatom, i ugroavaju se ljudska i politika prava graana. Sve vea horizontalna drutvena diferencijacija; diferencijacija institucija dovode do mogunosti samoreguliranja. Trite se namee kao regulator gospodarstva. Dravna uprava se tada iri u mree organizacija integrirane kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna drava samo jedan. (nisam sigurna da ovo razumijem pa sam vam samo prepisala ) Dravna uprava postaje javni sektor. SUVREMENI POLITIKI SUSTAVI Razvijaju se u suprotnosti izmeu koncentracije i dekoncentracije, ali ne u krugu. Iz svake prethodne faze se uzimaju dobre novine i ugrauju u sljedeu. Pozitivne strane (npr. demokratski politiki nadzor vlasti) se ne naputaju kad koncentracija zamijeni dekoncentraciju i obrnuto. Ponekad moe doi do reverzibilnosti (zemlje Istone Europe koje su krenule prema nazadovanju politikih sustava nakon diktature proletarijata). B) PROBLEM BIROKRACIJE Postoje dvije skupine institucija politikog sustava: skupina unutar koje se donose politike odluke i ona u kojoj se odluke izvravaju. Uprava je izvrna organizacija politikog sustava. Upravni slubenici ne donose odluke. Taj status namee dva problema: problem razgranienja uprave od odluujuih tijela i problem utjecaja uprave na odluujua tijela i na njihovo obnaanje vlasti. 1. problem - gornji slojevi uprave tee sudjelovanju u odluivanju, da skupina koja odluuje nastoji ubaciti svoje lanove u upravne organizacije (da osiguraju izvrenje odluka i da se ostvari radni kontakt) i da izmeu njih postoji prijelazno mjeovito podruje gdje se odluke donose i izvravaju. 2. problem refleksni utjecaj proizlazi iz injenice da odluujua tijela nemaju drugi instrument osim uprave za ostvarenje svojih politika, zatim iz toga da uprava ima ulogu u pripremanju sloenih politikih odluka, i iz toga to uprava igra veliku ulogu u tome kako e provesti odluke.

Birokratska vlast oznaava patoloke promjene odnosa izmeu skupine koja odluuje i one koja provodi odluke. U njoj su upravne organizacije glavni oslonac vlasti u drutvu i nad njim. Osnovna znaajka birokratske vlasti je da odluujua skupina nije nikad imala, ili je izgubila podrku od strane svoje politike podloge npr. birai, i odravala se na vlasti zahvaljujui upravi. Birokratizam je nain provoenja vlasti. Birokratska vlast nije vlast uprave, ve vlast na temelju uprave. Patoloka drutvena situacija dovodi do: poveanja brojnosti i drutvenog utjecaja upravnih organizacija uslijed izoliranja uprave unutar drutva i zatvaranja u sebe njezina rukovodeeg sloja, te dolazi do otuenja ovjeka od politike vlasti zbog prisilne pasivizacije stanovnitva u politikom ivotu. Mogunost pojave birokratske vlasti vea u koncentriranim politikim sustavima, i u sluaju razvoja upravnih organizacija i njihove uloge u drutvu. Osnovna opasnost je da se odluujua skupina nee oslanjati na svoju politiku podlogu ve na upravnu (nelegitimno djelovanje). C) SREDSTVA POLITIKOG NADZORA UPRAVE To su sredstva kojima je cilj da utjeu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom u politikom sustavu. Nadzor uprave s jedne strane znai provjeravanje djeluje li uprava u skladu s politikim, pravnim i tehnikim kriterijima postavljenim za njezino djelovanje. S druge strane nadzor znai da legitimni nositelji nadzornih ovlasti mogu utjecati na upravu i usmjeravati ju prema ostvarivanju ciljeva na optimalan nain. Politiki nadzor je specifian istovremeno znai i provjeravanje i usmjeravanje. Ipak znaaj se mijenja (u fazama koncentracije naglaeniji je onaj usmjeravanjui utjecaj; u fazama dekonc. onaj provjeravavajui). Znaaj se najvie pridaje provjeravanju ne prelazi li uprava politike granice svog djelovanja, te ugoava li ili ne ljudska i politika prava graana kao pojedinaca i kao skupine. Nositelji politikog nadzora su politika tijela i politiki funkcionari legitimno ovlateni na primjenu pojedinih sredstava politikog nadzora. Sredstva politikog nadzora su institucije ili postupci. Sredstva se dijele na dvije skupine organizacijska i funkcionalna. Prva se sastoje u razliitim oblicima organizacijske dekoncentracije uprave kao instrumenta vlasti, druga u razliitim formama vanjskog utjecaja na funkcioniranje uprave. Funkcionalna sredstva direktno ostvaruju svoj cilj politikog nadzora, dok organizacijska to ine posredno. Organizacijska sredstva obuhvaaju: decentralizaciju, odvajanje funkcija, kolektivnost. Funkcionalna sredstva obuhvaaju: odluivanje graana, predstavnitvo graana, sudjelovanje graana, ograniavanje uprave pravilima. Decentralizacija se koristi kako bi se oslabio utjecaj odreenih centara politike vlasti na odreene djelove upravnog instrumenta, ali i poradi labavljenja veza unutar samog upravnog aparata. Glavni oblici su podjeljena suverenost (federacija, konfederacija), teritorijalna decentralizacija (naroito lokalna) i stvarna decentralizacija. Decentralizacija ne stvara posebna nadzorna tijela nego nadzor vri putem pluraliteta centara; svakog pojedinano je lake nadzirati. Teritorijalna decentralizacija stvara regionalne i lokalne upravne organizacije. Stvarna decentralizacija koja podrazumijeva stvaranje vie organizacijskih centara prema kriteriju razliitih skupina upravnih poslova, a ne npr. prema teritorijalnoj cjelini.

Odvajanje funkcija je poseban sluaj stvarne decentralizacije u vrhu dravne vlasti (npr. odvajanje zakonodavne od sudske vlasti). Kolektivnost znai povjeravanje donoenja odluka u upravnim organizacijama dvojici ili veem broju funkcionara. Postoje dva oblika kolektivnosti viestrukost (teite je na svakom pojedinom od vie funkcionara dakle oni dijele izmeu sebe obnaanje jedinstvene funkcije = paralelizam, ili jedan djeluje kao nadzor nad drugim = stupnjevanje) i kolegijalnosti (teite na kolektivu kao takvom; bilo da su uloge svim planovima izjednaene = homogeni kolegij, ili postoji nejednakost u ulogama = stupnjevani kolegij). Odluivanje graana znai da graani s politikim pravimaasudjeluju u donoenju odluka koje se odnose na upravu. Razlikujemo konzultiranje graana (nije trajni organizacijski oblik, odluka graana se odnosi na zakonske i ustavne propise referendum), i zborove graana (trajni organizacijski oblik, a dijele se na izborne zborove koji sudjeluju samo u postupku izbora i izborno upravne koji sudjeluju i u drugim odlukama ). Predstavnitvo graana znai da u donoenju odluka koje se odnose na upravne organizacije sudjeluju tijela sastavljena od izabranih predstavnika graana. Neke od metoda utjecaja su osnivanje i ukidanje upravnih organizacija, utvrivanje njihovih ovlasti i programa rada, odobravanja i uskraivanje materijalnih sredstava i sl. Instrumenti skuptinskog nadzora su interpelacija, parlamentarna istrage, individualni nadzor od strane zastupnika, posebni skuptinski funkcionari (ombudsman). Sudjelovanje graana znai da graani neposredno sudjeluju u radu uprave ili utjeu na taj rad. Oblici sudjelovanja su vanjski(utjecanje) i unutarnji(sudjeovanje). Ogranienje pravilima znai da postoje pravila koja striktno odreuju djelovanje upravnih organizacija. Pravila se s obzirom na nain djelovanja dijele na vanjskaizvana propisana i internalizirana-u svijesti samih upravnih slubenika; s obzirom na stupanj openitosti na opa-pravila za sve situacije i posebna; s obzirom na normativni sustav kojem pripadaju na pravna-iza njih stoji monopol sile, moralna , konvencionalna-drutvena pravila, struna-proizlaze iz objektivnih spoznaja.

Gordana Mareti: Javni slubenici i tranzicija

SLUBENICI KAO NOSITELJI VLASTI (MAGISTRATURE) Prema najstarijem shvaanju upravna sluba se poistovjeivala s vrenjem politike vlasti. Pa se javni slubenik smatrao osobnim nosiocem dijela dravnog monopola prinude. Klasian primjer toga su rimske magistrature. Magistrati su bili izabrani politiki funkcionari i upravni slubenici u istoj osobi, a bitna im je oznaka bila vlast. Institucija magistrature se pojavljuje s pretvaranjem rimske drave u republiku kad su na mjesto kralja dola dvojica konzula kao vrhovni magistrati. Imali vojnu, graansku i upravnu funkciju, te pravosudnu. Mandat trajao jednu godinu (krae od kralja). Vjerski poslovi na posebnim organima. Tijekom vremena uveden je mlai kolega konzula praetor. Imao pravo vojnog zapovijedanja, i pravosudnih poslova. Kasnije uveden jo jedan praetor koji je ima posao civilnog pravosua, dok se drugi brinuo o sporovima izmeu stranaca ili stranaca i Rimljana.

Magistratura se dalje irila; censure, kurulski edili, kvesture. Magistratska funkcija se obavljala besplatno pa je pripadala bogatijim graanima. Na samom poetku rimske republike uspostavljeni su puki tribuni (magistrati samo jednog dijela naroda) radi zatite plebejaca pred patricijskim magistratima. Slubenici u doba carstva zadrali karakter nositelja vlasti. Carske kancelarije su bile dio privatnog carskog kuanstva. U doba dominata dolazi do profesionalizacije javne slube. Shvaanje uprave kao vlasti zadralo se do danas; pogotovo se to vidi u klasinim upravnim resorima obrane, vanjskih i unutarnjih poslova te pravosua i financija. To je bilo posebno izraeno u vrijeme socijalizma kad je drava u tim poslovima djelovala normalno u ulozi nositelja vlasti. ak i u demokratskim zemljama mjesto slubenika ovisi o promjeni politike stranke. SLUBENICI KAO NOSITELJI POVLASTICE Istodobno, ili malo kasnije od shvaanja uprave kao vlasti javlja se shvaanje uprave kao povlastice ili beneficije. Osoba koja obnaa javnu slubu dobiva neke materijalne koristi i povoljniji status u odnosu na ostale lanove zajednice. U nekim zemljama (Bizant) vladala praksa legalnog kupovanja javnih slubi. Zakupljivanje ili kupovanje slubi se u moderno doba pretovorili u korupciju, nepotizam, protekciju i sl. Ameriki spoils system (sustav plijena) predstavlja oblik politike patronae u novijoj povijesti, a podrazumijeva potpuno proizvoljno postavljanje i otputanje profesionalnih slubenika od strane politikih funkcionara. Andrew Jackson pokuao stvoriti ideoloku osnovu za patronau. Narod je vjerovao da je takav sustav dobar; svatko tko eli ima priliku dobiti tu dunost, a izmjenom se sprjeava opasnost od stvaranja nove aristokracije i opasnost od otuenja slubenika od naroda. Posljedice sistema su bili korupcija, rastronost, neodgovornost upravnog sustava. Tranzicijske zemlje zbog nestabilnosti esto shvaaju upravu kao povlasticu. ak i razvijene zemlje imaju problema s korupcijom i zlouporabom visokih politikih poloaja.

2. susret Kopri: dvojakost odnosa uprave i vlasti

ODVAJANJE UPRAVE I VLASTI U POVIJESNOM SMISLU

Povijesno odvajanje struktura uprave od struktura vlasti, tijekom 18 i 19 stoljea, je postalo osnovom njihovog odnosa. Pojavom tog dvojstva za sustav je nastao karakteristian odnos izmeu relativne samostalnosti obaju dijelova i istodobno njihovog relativnog jedinstva u cjelini. Drutveni smisao tog odvajanja bio je slabljenje politikog oblika drutvene pojave vlasti, smanjenja teine vlasti u zajednici , ograniavanje vlasti institucionalnim mehanizmima diobe i suprotstavljanja pojedinih strukturalnih dijelova.

PRIJELAZNI LANAC Izmeu politikog i upravnog pola nastaje svojevrstan prijelazni lanac. itav se lanac as produuje as skrauje. Sastoji se od institucija i funkcija, pojedinanih i kolegijalnih, koje su bilo preuzete iz prijanjih patrimonijalnih , feudalnih ili apsolutistikih struktura i prilagoene novim svrhama, bilo specijalno konstruirane i razvijene za nove situacije. U lancu s obzirom na razliite uloge koje igraju u transmisiji izmeu centara politike vlasti i uprave , mogu se identificirati glavni elementi :

Unutar sustava uprave i vlasti, prijelazni lanac ini sustav sam za sebe. U odnosu centara politike vlasti i uprave pojavljuje se trajna tendencija; tendencija prema koncentraciji utjecaja na jednoj od karika u prijelaznom lancu. Ta tendencija je posljedica upravne akcije. Od politike odluke do njezinog ostvarenja put ide preko uprave, a politiki cilj dobiva neizbrisiv peat upravnih sredstava pomou kojih se taj cilj moe ostvariti.

OBJASNITI BILO KOJI OD NAVEDENIH REIMA

Razlikujemo pojedine reime u odnosu vlasti i uprave. REIM PARTIJE I DRAVE

Naziv reima je odabran prema formuli koja se dugo upotrebljavala u SSSR, a znai koncentraciju stvarnog politikog utjecaja u politikim organizacijama i njihovim rukovodeim organima. U tom reimu politike organizacije ne mogu biti politike stranke tradicionalnog tipa, ve su to organizacije karizmatskog tipa, s jakom ideologijom i emocionalnom vezanou lanova. O reimu partije i drave moemo govoriti kada se osnovne politike odluke donose unutar politike organizacije , a zatim se prenose razliitim transmisijama na organe drave i na sustav drave uprave. Za takav reim nije dovoljno da postoji personalna unija izmeu partijskog i dravnog vodstva. Uz takvu situaciju ipak je uvijek mogue da centar politikog utjecaja ne bude samo politika organizaciji ve neko drugo mjesto uzdu prijelaznog lanca ili drugdje. Uobiajeni prijelazni lanac je u ovom reimu je obino predug, skrauje se tako da se politika organizacija kao cjelina povezuje za upravni sustav kao cjelinu. lanovi politike 9

organizacije su na svim kljunim poloajima, oni su vezani partijskom disciplinom, provodne politiku organizacije na svakom mjestu na kojem se nalaze. Ovaj reim vodi do velike koncentracije vlasti. Konkretni zadaci vladanja i upravljanja prelaze na politiku organizaciju to zahtjeva uz neprofesionalne i profesionalni stranaki kadar. Zbog toga su neizbjene tendencije prema oligarhizaciji utjecaja, isto tako zbog pretpostavljenog sluenja viim ciljevima organizacija gubi vezu s stvarnim tenjama i interesima svoje masovne politike podloge i time postane podlogom za razliite birokratske deformacije.

SKUPTINSKI REIM

Oznaava koncentraciju politikog utjecaja prema upravi u zakonodavnoj skuptini, odnosno u pojedinim njenim tijelima i odborima. Skuptina u tom reimu kontrolira upravu svojim stalnim odborom, stalnim ili ad hoc odreenim delegatima ili nekako drugaije. Klasini primjer ekstremnog oblika je ureenje predvieno francuskom ustavom iz 1793, prema kojem skuptina bira Izvrni odbor od 24 lana i koji je toliko povezan sa Skuptinom da se od nje fiziki ni ne odvaja. Suvremeni primjer je vicarska, prema ustavu izvrna vlast je u rukama Saveznog vijea, tijela od 7 lanova koje bira na 4 godine Savezna skuptina dakle izvrna vlast je posebni kolegijalni organ koji je politiki potpuno ovisan o skuptini.

Predstavnike skuptine podlijeu manje tendenciji prema oligarhizaciji od politikih stranka, jer nisu oligarhijski organizirane. Glavni problem je difuznost velikog skupa i pomanjkanje koherentnosti politike koju takvo glomazno tijelo moe voditi. Odakle i tendencija da se koncentracija provede na nekom za koncentraciju podesnijem mjestu.

PARLAMENTARNI REIM

U ovom reimu se nastoji izbjei koncentracija politikog utjecaja na jednom mjestu, i to tako da se teite utjecaja odrava u ravnotei izmeu zakonodavnog tijela i vlade kao politiki odgovornog vrha upravne piramide. Kada se ta ravnotea ne moe odrati onda se raspisuju izbori. Parlamentarni reim je nestabilan, te zahtjeva dodatne mehanizme stabilizacije,. Ti mehanizmi su veinom politike stranke. Tako lako nastaje pojava koja pokazuje stvarnu relativnost razlikovanja razliitih reima u odnosu vlasti i uprave, pojava identiteta vodeih grupa. Vodstvo politike stranke koja dobije veinu na izborima ujedno je i vodstvo parlamentarne veine i vlada na elu uprave. Glavni je problem parlamentarnog reima nestabilnost ugraena u njegov mehanizam, a ako se primjeni pomono sredstvo identinosti vodeih grupa prijeti opasnost koncentracije vlasti. Tu opasnost mogu suzbiti samo izvanredno vrsti institucionalnih okviri sfere politike i sfere uprave, na nain da svaka od

10

njih moe ouvati svoju samostalnost i nametnuti vlastitu unutarnju zakonitost identinoj vodeoj grupi. Tome treba dodati i praksom ustaljenje obiaje politikog ponaanja i odreenu stabilnost u adaptaciji cijele socijalne strukture.

PREDSJEDNIKI REIM

Ovaj reim koncentrira politiki utjecaj nad upravom u rukama efa drave koji postaje nosilac izvrne vlasti, koja je shvaena koja posebna politika institucija koja je razliita od upravnog sustava. Naglaava se opreka izmeu legislative i egzekutiva a jaa i tendencija prema izolaciji uprave od predstavnikih skuptina. u ovu grupu pripadaju i oni sustavi u kojima politiki madant efa drave ne proistjee iz izbora ili drugog demokratskog akta. Glavni problemi ovog reima proizlaze iz njegovih obiljeja, nezavisnog politikog mandata i stvarnog identiteta, tj izvrne vlasti s upravom. Normalno funkcioniranje sustava zahtjeva neprestanu suradnju izvrnog-upravnog sustava i zakonodavnih skuptina, a ta suradnja je oteana politikom samostalnou egzekutive te moguim konfliktom izmeu nje i zakonodavnog tijela. Istodobno povezanost uprave s njenim egzekutivnim vrhom poveava mogunost samostalnog politikog djelovanja uprave.

REIM POLITIKE UPRAVE

U ovom reimu je politiki utjecaj u samoj upravi. Moemo razlikovati 4 tipa reima politike uprave: 1. karizmatska politika uprava : kada upravni aparat kao takav postaje nosilac odreene politike ideologije, odnosno drutveno vanih politikih interesa 2. uprava u doba kriza : uprava dobiva presudan politiki utjecaj jer nunost brzine odluivanja i akcije ne doputa uobiajeni sloni proces stvaranja politikih kompromisa ni interesne ravnotee niti dugi prijelazni lanac od rijei do djela 3. politiki utjecaj uprave, kada je on obino vei to je sredina politiki manje razvijena, a postaje presudan kada uprava ima praktiki monopol organiziranosti u nekom drutvu 4. kolonijalna uprava: kada je ona ekspozitura upravnog sustava matice zemlje, ona ima politiki utjecaj, ali samo u koloniji

RAZVOJ ULOGE GRAANA I UPRAVE

Do profesionalizacije uprave dolo je paralelo s razvojem apsolutistike monarhije. Stvaranje nadmone sile bilo je u temelju uprave, kao i u temelju

11

apsolutistike monarhije, a time i u temelju moderne drave. Poetna uprava je bila svedena na dravnu upravu u njenim klasinim resorima. U svim tim resorima uprava nastupa kao instrument vlasti, koja autoritarnim odluivanjem pa ak i slom zanemaruje interese iroke mase. Ljudi su u odnosu na upravu u podanikom odnosu. Svaki otpor dugo vremena je zavravao u krvi. Tijekom graansko-demokratskih revolucija situacija u trokutu vlast-uprava-stanovnitvo se mijenja. Za vlast se vie ne misli da dolazi od boga i da pripada jednom ovjeku-monarhu. Vlasti izvire odozdo i temelji se na dobivanim glasovima. ovjek s svojim politikim politikim pravima postaje graanin. Graanin suodreuje tko e vriti vlast, uprava postaje instrumentom u rukama te vlasti. Graanin je istovremeno nadreen i vlasti i upravi. Zadobivanjem nove uloge graanina nije nestala ona uloga podanika. Samo sada ono to je prije nametano silom sada je regulirano pravom, a sadraj odreuje zakonodavno tijelo koje je sastavljeno od predstavnika koje biraju graani. Dakle sada plaanje poreza ili sluenje vojske nije samo akt pokornosti, ve i izvravanje graanske dunosti. Pred kraj 19.st. dolazi do novog koraka u razvoju odnosa izmeu uprave i graana. Drava na sebe preuzima obavljanje ireg spektra novih djelatnosti koje su usmjerene na dobrobit stanovnitva ( prosvjeta, socijalna skrb, zdravstvo itd..) Time se dravna uprava iri , odnosno broj resora se poveava. Pojedine slube su se sada poela odvijati kroz sloene sustave sastavljene od javnih ustanova i javnih poduzea koji imaju odreeni stupa autonomije. Time se drava preobrazila i inilo se da e postati dravom javnih slubi. Sad graani u odnosu prema upravi postaju korisnici. Koritenje usluga je pravno definirano, a korisnici su osloboeni u cijelosti ili djelomino plaanja, ostatak se financira iz prorauna. Stjecanjem uloge graanina, legitimitet je stekla jedan vrijednost o to je participacija, odnosno sudjelovanje u politikim poslovima. Sudjelujui na razne naine u javim poslovima graani postaju suradnici odnosno partneri vlasti i uprave, koji su suodgovorni za ishode javnih politika u praksi. Mnogobrojne javne institucije i njihovi sloeni sustavi imaju svoju cijenu, i to veliku. Pa se poelo razmiljati o nainima uzdravanja dravnog mehanizma. Tijekom 70-ih razvija se doktrina javnog menadmenta( javnu upravu se eli podrediti istim onim pravilima koji vrijede i u privatnom sektoru, a od graana se onda u skladu s tim naplauje realna cijena usluga. Poloaj graana se svodi na ulogu potroaa, konzumenta, koji kupuje usluge ovisno o svojoj platenoj snazi. Loa iskustva s primjenom NJM dovela su do novih razmiljanja o ulozi javne uprave. Sve se vie naglaava potreba za dobrom vladavinom,( good governance). Suvremeni trendovi idu u tom smjeru, naglaava se kompleksna vrijednost javne uprave, dakle ona ne moe biti samo politika ili samo ekonomska ili samo pravna ili samo socijalna. Danas pojedinac je istovremeno i podanik i graanin s politikim pravima i korisnik javnih usluga i suradnik i potroa javnih usluga.

3. SUSRET
PATERNALIZAM Prva vlast preko uprave bila je paternalistikog karaktera. Paternalizam oznaava odnos u kojem uprava ili vlast sebi prisvaja oinski odnos prema

12

graanima. Graani su se tretirali kao djeca koje ne znaju to je zlo ni dobro, i zato vladar sa svojom upravom treba paziti na njih. Uprava zna to je dobro za graane i stoga ona vodi javne slube i dravu, a graani se moraju pokoravati. U primitivnim i nerazvijenim sredinama i danas nalazimo zaostatke paternalistikog odnosa, tj. upravne slubenike koji sebe smatraju pametnijima od graana. Oni znaju bolje od samih graana to je za njih dobro i nastoje im nametnuti svoju koncepciju javnog dobra, bez obzira to graani o tome misle.

ODNOS DEMOKRATSKE DRAVE I UPRAVE PREMA GRAANIMA Druga etapa predstavlja antitezu paternalizmu apsolutnih monarhija. Djelatnost drave u odnosu prema drutvu/graanima treba svesti na minimum (laissez faire laissez passer). Nastojalo se ostvariti da se upravna djelatnost ogranii i da se od nje ogradi privatna sfera graana, gdje uprava nema pristupa i ne bi ga trebala imati. To se postizalo sredstvima politike kontrole, diobom vlasti, supremacijom zakonodavne vlasti nad upravom, pravnom kontrolom uprave. Kako se uprava irila, kako se broj drutvenih slubi kojima je uprava nosilac poveavao, to se bilo tee zadrati na regulaciji odnosa drave i graana. im je uprava postala vie nosilac slubi i vlast manje dolazila do izraaja, graani su kao cilj regulacije poeli gledati osiguranje svoga sudjelovanja kao korisnika u tim upravnim uslugama, njima je postalo najvanije da ne budu prikraeni. Drava kao nosilac sve veeg broja slubi dobiva nove i pojaane pozicije u drutvu koje moe iskoristiti u politike svrhe jaanja vlasti. Time se mijenja i osnovni drutveni zadatak upravnog prava. Umjesto da titi nepovredivost privatne sfere pojedinca, pravni sustav mora garantirati sigurnost i jednakost pravnog poloaja graana kao korisnika javnih slubi, smanjiti mogunost zlouporabe nove ovisnosti graana od uprave.

JAVNI ODNOSI Uprava se glede odnosa prema graanima poinje tretirati kao poduzee. Budui da je poduzeu vaan stav kupaca, u modernom je gospodarstvu jedna od vanijih djelatnosti reklama, tj. javni odnosi, ispitivanje trita, utjecaj na javno mnijenje, itd. Poduzea nastoje odravati dobre odnose s graanima uope, ili u svijesti graana izgraditi lik svog poduzea kao neeg pozitivnog, kao neeg to pridonosi njihovoj udobnosti i opem drutvenom napretku. Te se metode poinju primjenjivati i na javnu upravu. Uprava se promatra kao usluna organizacija kojoj je vano da graani o njoj imaju dobro miljenje, stoga uprava njeguje svoje javne odnose, osniva organizacijske jedinice koje svojim radom publikacijama, javnom komunikacijom ine sve da graani o njoj imaju dobro miljenje.

SUODGOVORNOST

13

Tei se tome da se u odnosu graani-uprava graani donekle uine suodgovornima za upravne slube. Pomak od starog mehanizma politike kontrole koji nastoji upravu ograniiti, a graanina zatititi od uprave. To u novim prilikama nije dovoljno. Nove se prilike nastoje regulirati pronalaenjem oblika u kojima e graanin izravno sudjelovati u radu pojedinih upravnih organizacija, i postati donekle suodgovoran. Suodgovoran, a ne iskljuivo odgovoran, jer uprava ostaje jednim dijelom nosilac vlasti. Nazona dilema: graanin kao podanik i izvor vlasti, i graanin kao suradnik, odnosno kao korisnik slube. Uprava ostaje odgovorna nosiocima politike vlasti, a graani mogu samo dijeliti odgovornost s tom skupinom.

Instrumenti u odnosu graana i uprave

OPA NAELA a) Naelo zakonitosti se razvija od negativne formulacije uprava ne smije raditi ono to joj je zakonom zabranjeno prema pozitivnom shvaanju uprava smije raditi samo ono to joj je zakonom izriito stavljeno u dunost. b) Naelo pogreivosti uprave se postupno afirmira u razliitim oblicima: kao pravo na albu, kao pravo na sudsku zatitu protiv uprave ili kao pravo graana na naknadu tete koju graaninu nanese uprava svojim radom. Od feudalno-monarhijskog gesla da kralj, a samim tim i kraljevi slubenici, ne mogu uiniti krivo, pravna teorija i praksa prelaze na suprotni princip, pa je drava i uprava ljudska institucija podvrgnuta svim pogrekama i slabostima koje su ovjekova batina. c) Naelo odgovornosti uprave se razvija u 3 smjera: kao politika, kao kazneno-disciplinska i kao materijalna odgovornost. Politika odgovornost uprave izvan je sfere prava. Ona je posljedica samostalne egzistencije teritorijalne uprave kao pol. Instrumenta, a oituje se u institucijama vezanosti upravnog sustava za predstavnika politika tijela i dunosnike, kao i za volju graana neposredno. Predmet pravne regulacije. Materijalna odgovornost uprave postaje sve stroa. Od osobne odgovornosti slubenika, preko solidarne odgovornosti uprave do primarne odgovornosti uprave s pravom regresa prema slubeniku koji je tetu skrivio svojim nezakonitim postupkom.

JAVNOST UPRAVE Vaan instrument za regulaciju odnosa graana i upravnih organizacija jer prekida tradiciju tajne vlasti i trai, barem naelnu, jednakost izmeu graana i uprave glede raspolaganja informacijama. Tijela dravne uprave duna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga i izvjetavati ih o svom radu putem sredstava javnog priopavanja ili na drugi prikladan nain. Javnost je najdifuznija, najmanje odreena i u primjeni najizloenija deformacijama i pretvaranju u praznu rije iza koje ne stoji drutvena stvarnost.

14

Graani komuniciraju s dravnom upravom ili kao pojedinci ili dobrovoljnih organizacija, ili preko ustavnih procesa vlade i parlamenta.

putem

Javnost uprave je svjesno nastojanje da se to veem broju graana prui uvid u rad upravnih organizacija i da se tim organizacijama prui to vea obavijetenost o potrebama, miljenjima i stavovima graana u odnosu prema radu javne uprave. Dvije napomene: graanima se prua uvid u rad upravnih organizacija zato da bi mogli utjecati na strukturu i rad tih organizacija. Drugo, javnost znai graani. Djelovanje uprave previe raznovrsno da bi svi mogli poznavati aspekte njezinog djelovanja. Tako e razliite grane upravnog djelovanja imati razliitu javnost, koja e se mijenjati. Svaka upravna djelatnost ima vlastitu publiku. Javnost uprave je dvosmjeran proces. Graani moraju biti obavijeteni o radu uprave, ali i uprava mora biti obavijetena o stavu graana. Javno miljenje se smatra nunim preduvjetom efektivne javnosti uprave. Politika vanost javnosti je u tome to tajnost uprave ima loe asocijacije; te drugo, bez javnosti uprave nema kritike uprave, a bez kritike uprave nema napretka uprave.

Modaliteti ostvarivanja javnosti uprave mogu se podijeliti na 3 skupine: 1) JAVNOST FUNKCIONIRANJA Prvi je element javnost sjednica predstavnikih i izvrnih organa. Kroz javnost diskusija na sjednicama moe se dobiti uvid u funkcije uprave. Katkad se prakticira ui oblik javnosti javnost za predstavnike tiska. Drugi se element odnosi na materijalno-financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica (publikacija budeta). Trei su element javnosti funkcioniranja upravna izvjea koja moraju biti objektivna, svestrana, iscrpna i pravodobna. etvrti su element publikacije propisa kao materijalni instrument javnosti. + zbirke sudskih odluka putem presedana + ope upravne informacije u sustavima u kojima sudovi stvaraju pravo

2) SUSTAVNI KONTAKTI UPRAVE I GRAANA Odnose se na radne zadatke upravnih organizacija. To su: Savjetovanja i sastanci kao oblici kolektivnog misaonog rada za postizanje odreenog cilja. Javne rasprave, koje bi trebale biti spontane, kritine, iscrpne i temeljene na razlozima. Institucija traenja i davanja miljenja odnosi se se na ustanove koje daju miljenja na prijedloge mjera i propisa teritorijalnih upravnih organa. Predstavke su sredstvo pomou kojeg se od prikupljenih informacija donose odreene konzekvencije, kako bi se utjecalo na pojavu u upravi. Ankete o problemima u kojima je angairana uprava. Rezultati anketa bivaju publicirani te se tako utjee na odluke upravnih organa. 3) SREDSTVA JAVNE KOMUNIKACIJE Javne komunikacije tisak, radio, TV, itd.

15

Dunost je drutva odgojiti tisak da bude odgovoran, a upravu da ne bjei od kritike i javnosti.

UTJECAJ GLOBALIZACIJE NA UPRAVNE SUSTAVE (1) Uspjenost ljudskih djelatnosti sve vie ovisi o znanju i njegovu neprestanu rastu i obnavljanju te o tehnolokoj inovaciji na temelju novog znanja. Zbog toga raste ukupna svjetska proizvodnost. Svjetske organizacijske mree u stanju su postii ekonomski uinkovitiju kombinaciju faktora proizvodnje. (2) Jedinstvena kategorija radnika podvaja se na skupine prema njihovu poloaju u procesu stvaranja nove vrijednosti (npr. Na inovatore, reproduktivne strunjake, generiku radnu snagu) pa je sve manje vjerojatan njihov zajedniki nastup na drutvenoj sceni kao jedinstvene radnike klase. (3) Svjetski isprepletene djelatnosti ljudi danas nisu regulirane jer nema jo stabiliziranih svjetskih regulativnih institucija. Zbog toga raste neizvjesnost o smjeru djelovanja ljudi i organizacija te o reperkusijama tog djelovanja. (4) Poveava se nejednakost u svijetu uslijed iskljuivanja iz svjetskog sustava podruja i skupina koje ne mogu dati znaajniji doprinos stvaranju nove vrijednosti. MOGUI PRAVCI RAZVOJA DRAVE I UPRAVE Globalizacija otvara u odnosu na dravu 2 mogunosti razvitka: (1) Mogue je da veina postojeih drava izgubi monopol upotrebe fizike sile na svom podruju. Na tom se monopolu temelji dravna suverenost, tj. sposobnost drave da nametne volju vlastodraca svima na dravnom podruju, a da je svako mijeanje drugih u to njeno svevlae povod rata. Mogunost meunarodne oruane intervencije odluujua je injenica u nestajanju suverenosti pojedine drave. (2) Mogue je da veina drava izgubi samostalnost u svom djelovanju i zbog ovisnosti o drugim globalnim procesima. Multinacionalne korporacije, globalne burzovne operacije stvaraju situacije kojima se pojedine nacionalne privrede moraju prilagoditi ako ne ele biti iz njih iskljuene. Drave se od nekad autonomnih subjekata ekonomske politike pretvaraju u neku vrstu pomonih mehanizama koji mogu naprijediti ili unazaditi anse njihovih zemalja u svjetskoj gospodarskoj utakmici. Globalizacija diferenciranih drutvenih struktura ima 2 implikacije: (1) Svjetske strukture nee moi biti integrirane nekim svjetskim sreditem kao to su dananje upravne strukture integrirane sreditem dravne vlasti svake pojedine drave. (2) Bez stabiliziranja ljudske interakcije okvirnim konsenzusom treba oekivati da e frekvencija sukobljavanja u svjetskim sustavima biti mnogo vea.

4. SUSRET
to je horizontalna diferencijacija?
16

Upravne se funkcije s vremenom sve vise diferenciraju, tj. unutar njih izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vre posebne organizacije. Ta je tendencija poseban sluaj opeg razvoja drutvene diobe rada. Kad se diferencijacijom stvaraju novi naporedni (tako pise u tekstu) upravnog sustava na istom teritorijalnom stupnju koji se razlikuju po vrsti poslova, govorimo o horizontalnoj diferencijaciji. Budui da je drava do danas glavni nosilac upravnih funkcija, proces horizontalne diferencijacije moemo najjasnije pratiti na razvoju dravne uprave. Osnovni cilj drave je odravanje odreenog drutvenog ureenja pomou monopolizacije fizike prinude, a trai i osnovnu vrstu upravne organizacije, skupinu naoruanih i relativno discipliniranih ljudi koji predstavljaju najjau silu te zajednice, a osim toga mogu pod normalnim okolnostima zatititi tu zajednicu od napadaja izvana. Uz osnovnu svrhu unutarnje i vanjske sigurnosti, ponegdje se provodi mobilizacija stanovnitva za obavljanje javnih radova, i posebnu funkciju prinudnog prikupljanja sredstava za financiranje dravnih potreba. Kada rat u povijesnom razvoju prestaje biti jedino mogui, trajni i normalni odnos meu dravama, zadatak se sa vanjske sigurnosti podvaja na vanjske poslove. U sklopu unutarnje sigurnosti obavljaju se poslovi policije, pravosua, iz poslova financija izdvajaju se privredni poslovi, komunalne slube, informacijske slube, unutarnje slube, ...

Resori i djelatnosti uprave

Za budui razvoj uprave najvaniji je rezultat tendencije diferencijaciji nastajanje dviju glavnih skupina upravnih grana: prema

Najprije se izdvajaju upravne grane obrane, vanjskih poslova, unutranjih poslova, pravosua i financija . Tih 5 resora ine klasinu dravnu upravu te predstavljaju izvorne zadatke dravne uprave u njenoj ulozi kao instrumenta vlasti. U njima drava djeluje u izvornoj ulozi kao vlast, kao politika sila, kao monopolizator sredstava fizike prisile u zajednici. Potonjom diferencijacijom osamostaljuju se novi resori, odnosno skupine resora: najprije privreda (direktne djelatnosti i indirektne intervencija dravnih organiizacija u privatni sektor zemlje) , potom oko 1870. dravne slube (radni odnosi, prosvjeta, zdravstvo, socijalna politika,..) , tehnike slube (promet u svim njegovim formama, sve slube komunikacija i veza), komunalne slube (urbanistiko planiranje, vodovod, kanalizacije, istoa, parkovi, nasadi, stanovi i stambena politika, ...) , informacijske slube (prikupljaju informacije i stavljaju ih graanima na raspolaganje a da pritom u biti njihove djelatnosti nema elemenata vlasti statistika sluba, geodetska sluba, meteoroloka sluba, ... ). U toj drugoj
17

skupini sve je izraenija uloga dravne uprave kao nosioca drutveno korisnih poslova koji ne ovise iskljuivo o postojanju monopola prinude. Ta razlika s vremenom postaje sve znaajnija.

Razlika izmeu djelokruga i nadlenosti!

Glavni instrumenti horizontalnog razgranienja poslova su djelokrug i nadlenost pojedinih upravnih organizacija. Razlika izmeu njih je u najsaetijem smislu kvantitaivna. Djelokrug je generalno odreeno podruje djelatnosti, openitim izrazom fiksirani sektor koji iz cjelokupne djelatnosti jednog teritorijalnog uprvnog sistema pripada odreenpj upravnoj organizaciji. Utvruje se prilikom osnivanja odreene upravne organizacije i prema tome se formalno vri obino aktom o osnivanju. Nadlenost predstavlja glavni instrument horizontalnog razgraniavanja meu upravnim organizacijama te detaljno dodjeljivanje pojedinog upravnog posla ili grupe poslova i to s odreenim posljedicama u pogledu odgovornosti za njegovo upravljanje. Nadlenost se u prvom redu dijeli na stvarnu i mjesnu, tj. na nadlenost po sadraju djelatnosti i nadlenost po teritoriju (karakteristina za lokalne samoupravne djelatnosti i urede dravne uprave) na koji se protee mogunost djelovanja upravne organizacije. Waline dodaje i treu kategoriju a to je VREMENSKA nadlenost podrazumijevajui pritom ovlatenje da se odreeni posao izvri u zadano vrijeme, odnosno da se obavi prije nego nastupe odreeni uvjeti. Mjenjanje nadlenosti mora se drati odreenih formalnih postupaka. Dva glavna smjera mjenjanja nadlenosti su delegacija prenoenje vlasti s dravnog organa ili organa ire zajednice na nii upravni organ ili organ ue lokalne jedinice, dok supstitucija znai preuzimanje nekog posla koji se nalazi normalno u nadlenosti odreenog upravnog organa ue politike zajednice od strane upravnog organa ire. Kraj sloenosti poslova u upravi je pojava sukoba nadlenosti koji mogu biti: A) pozitivni kad dva ili vie upravnih organa prisvajaju odreeni posao B) negativni kad se nitko ne smatra nadleim za odreene poslove Sukobi nadlenosti rjeavaju se da odluku donosi vii organ. Djelokrug ili nadlenost mogu se shvatiti i kao formalni akt i u tom sluaju biti strogo propisanog formalonog sadraja.

18

Klasifikacija poslova u upravi:

1) PO SADRAJU Klasini poslovi dravne uprave - baziraju se na upravi kao instrumentu vlasti i na dravnom monopolu prinude Javne slube drutveno potrebne poslove koje su tokom vremena preuzele na sebe organizacije teritorijalnih upravnih sistema dravne uprave

Sva klasifikacija po sadraju otvorena je. Radi toga je obino svaki upravni sistem u horizontalnoj klasifikaciji svojih poslova predviao odreenu grupu koja je bila negativno diferencirana (najee unutranji poslovi).

2) PO OBLICIMA

3) PO INSTRUMENTIMA

19

4) PO METODAMA

5) PO KORISNICIMA

5. susret
ZAHTJEVI KOJI SE POSTAVLJAJU NA TERITORIJALNU DIFERENCIJACIJU U CJELINI I NA LOKALNOJ RAZINI

20

Dvije su skupine zahtjeva: oni koji se odnose na teritorijalnu osnovu cjelokupnog sustava lokalne samouprave, a u drugoj su zahtjevi koji se odnose na odredivanje teritorija pojedinih lokalnih samoupravnih jedinica. Mrea lokalnih jedinica bi u idealnom sluaju trebala obuhvaati itav dravni teritorij bez ostatka. Izvan teritorijalne podjele ne bi smjelo ostati nijedno podruje. Taj se zahtjev u prvom redu postavlja zbog toga sto lokalne jedinice u znacajnoj mjeri predstavljaju instrument ostvarivanja odredenih drzavnih funkcija. Citav niz aktivnosti od interesa za sredisnje drzavne organe ( prikupljanje poreza, zastita okolisa..) se treba obaviti i potpuna teritorijalna podjela je izraz osiguranja obavljanja posla. Postoje javni poslovi koji su iskljucivo od lokalnog znacenja ( komunaln poslovi..) pa je prirodno da ih u interesu mjesnog stanovnistva obavljaju lokalne samoupravne jedinice. Zahtjev obuhvatnosti teritorijalne podjele proizlazi i iz demokratskog politickog nacela da svim gradjanima u nekoj zemlji valja omoguciti ostvarivanje prava na lokalnu samoupravu. Lokalne samoupravne jedinice -

Granice teritorija treba povuci tako da neka lokalna jedinica predstavlja cjelinu, razlicitu od ostalih lokalnih jedinica u svom okruzenju. Ispunjenje zahtjeva za cjelovitoscu, a preko toga i za identitetom lokalne jedinice, potrebno je najprije zbog toga sto ce se tako stvoriti osnova da gradjani koji zive n atom podrucju, precipiraju i osjecaju lokalnu zajednicu kao svoju, da se u stanovitoj mjeri identificiraju s njome. To ce pridonijeti njihovoj vecoj participaciji. Najprirodniji nacin da se udovolji tom zahtjevu bi bio da se granice lokalne jedinice povuku tako da ona obuhvati jedno naselje, jednu lokalnu zajednicu koja je vec nastala kao oblik neposredne modjusobne povezanosti ljudi na temelju prostorne bliskosti, zajednickog stanovanjato je tesko dosljedno provesti, a i neprikladno je za velike gradove. Drugi nacin da se postigne cjelovitost lokalne jedinice je da se obuhvati podrucje koje predstavlja prirodnu, gospodarsku, drustvenudefiniranu cjelinu. Zahtjev za izjednacenoscu lokalnih jedinica proizlazi iz opceg nacela jednakopravnosti koje je jedno od temeljnih nacela demokratskog politicko pravnog poretka. Ak su jedinice izjednacene bit ce i ljudi, odnosno njihova prava i odgovornosti.

NAELO SUPSIDIJARNOSTI

21

Ono sluzi kao temelj interpretacije, kriterij prosudbe i oslonac u naporima da se vertikalna razdioba javnih poslova, funkcija i slizbi provede dosljedno i koherentno u korist onog najnizeg stupnja na kojem su jedinice sposobne obavljati te funkcije. Smatra ga se osloncem demokraticnosti, kvalitete u prcesu odlucivanja, ali i mogucnosti kvalitetnog obavljanja poslova. Ovo nacelo stiti pojedinca i njeogvu autonomiju, ako se radi o problemu koji on moze rijesiti bilo sam, bilo u okviru neke primarne zajednice. Primjena nacela ne znaci ni samozivost nizih razina, ali ne oslobadja ni vise razine od odgovornosti.

RAZLIKA SAMOUPRAVNOG I PRENESENOG DJELOKRUGA Javni poslovi koje obavljaju lokalne samoupravne jedinice u zemljama u kojima se lokalnsa saouprava razvijala pretezeno pod utjecajem germanske tradicije, pa i u Hrvatskoj, mogu se klasificirati na poslove iz vlastitog, samoupravnog, izvornog djelokruga te na poslove drzavne uprave koji su im prenijeti. Razlikoanje samoupravnog i prenesenog djelokruga u novije se vrijeme moze naci i u drugim zemljama.

22

U preneseni djelokrug lokalnim se jedinicama obicno povjeravaju poslovi drzavne uprave kao sto su registriranje cinjenica rodjenja, zakljucenja braka i smrti i vodjenje odnosnih evidencija, statisticki poslovi

JEDNOSTUPANJSKE SAMOUPRAVNE JEDINICE Postavljas e pitanje vertikalne integracije lokalne samouprave u siri sustav drzaven organizacije. Znaci, odrtavanje kontakata sredisnjih drzavnih tijela i osnovnih loklanih jedinica. Radi uspjesnosti i efikasnog obavljanja sluzbi velikog teritorijlalnog domet, uspostavljanja politikih institucija gdje ce se izrazavati siri interesi i nador potrebno je da se sustav lokalne samouprave horizontalno i vertikalno integrira. To se vrsi povezivanjme i stupnjevanjem ( medjusobno se ne iskljucuju) Tamo gdje je pretezno primjenjena metoda povezivanja, lokalna samouprava u pravilu je organizirana u jednom stupnju. Jedinicama je omoguceno da se slobodno povezuju u trajne ili provremen aoscijaccije tako obavljaju ono sto im je od zajednickog interesa i uspostavljaju tijela kojima predstavljaju te interse. Drzava provodi nadzor bilo direktno bilo preko administrativnih jedinica. Ovaj sustav postize se bez slojevite strukture.

23

Dobra strana jamci veliku autonomiju lokalnih samoupravnih jednica - nem,a visih instanci koje bi ugrozavleautonomiju. Prilagodljivost i elasticnost su takodjer pohvalne osobine. Jasno je funkcioalno i irganizacijesko razgranicenje izmedju lokalne samouprave i drzavne uprave. Neophodno je da lokalne jedinice budu krupnije.

Pozitivne strane stupnjevanja lokalnih jedinica

6. Susret
1. Pojam javnih upravnih slubenika Pojam slubenika razliito se definira u teoriji i zakonodavstvu. Definiranje pojma ovisi o vremenskom i prostornom kontekstu. Problemi su i etimoloke naravi, jer unutar pojedinog jezika postoje razliiti izrazi koji oznaavaju osobe zaposlene u javnim slubama. Npr. officer-inovnik, employee-zaposlenik itd U staroj hrvatskoj literaturi koristi se naziv inovnik, a u novije vrijeme izrazi: slubenik( dravni,lokalni,javni) namjetenik, zaposlenik, djelatnik. Definiranje pojma javnog slubenika ovisi o tome kako odreujemo javnu slubu. Nekada su postojali javni poslovi koje su isprva obavljali pojedinci i manje skupine, a potom poslove od opeg interesa preuzimaju javne, to znai upravne, org. Karakter javnosti mijenja se kroz proces drutvenog razvoja, pa e svako vrijeme, ali i razliite zemlje istoga vremena, razliite poslove smatrati javnim poslovima

24

2. Slubenik kao nositelj drutvene funkcije Iako jo vidljivi ostaci starog shvaanja javne uprave kao vlasti ili povlastice, razvijaju se novi oblici shvaanja uprave kao DRUTVENE FUNKCIJE, koja je korisna i potrebna. Prijelaz se dogodio u trenutku kada su slubenici prestali sluiti feudalcu ili monarhu osobno, ve dravi. Tome je pogodovala industrijalizacija Europe i Sad-a. Novi nain ivota stvorio je mnoge rizike, a kao odgovor na njih drava razvija postupke koji stabiliziraju privredu, te razvija niz javnih slubi. Te nove javne slube ne poivaju iskljuivo na prisili kao klasine, ve kao mehanizam sankcija uvode uskraivanje slube koju obavljaju. Takva situacija(kompleksna, novi nain ivota) dovode do toga da ulogu javnih slubenika ne mogu vie obnaati laici, ve plaeni profesionalci koji su nositelji drutvene funkcije. Oni jesu su slubi drave, ali na usluzi graanima. Profesionalizacija stvara nove vrijednosti u upravi kao to su efikasnost, efektivnost te merit- system prema kojem kriterij sposobnosti postaje mjerilo za zapoljavanje i napredak. EFIKASNOST, EFEKTIVNOST, EKONOMINOST postiu se kroz politiku neutralnost

3. Profesionalizacija uprave Ovo u kurzivu je dio odg. I na ovo pitanje Evo male nadopune Osnovna ideja merit-systemaobjektivnim metodama odabrati najsposobnije slubenike i ubrzati njihovo napredovanje u slubi. Ovaj sustav ne prihvaa klanovske ili obiteljske kriterije. Prve tragove merit-systema nalazimo u carskoj Kini. Profesionalizacija javnih slubi i uvoenje merit-systema nasuprot spoil-systema potaknuti su politikom i ekonomskom korupcijom koju je izazvao spoil system. Merit-system--- jednake anse i metode provjere za sve kandidate osiguravaju pravednu selekciju. Isto tako temeljni motiv slubenika postaje NAGRADA prema sposobnosti. Meritsystem i profesionalna javna uprava smatraju se najboljim mehanizmima za dobro vladanje. Na 130. str ima neka Manningova klasifikacija, al mislim da nije bitnogovori o nekih 8 naela.. Npr. kako ustanoviti zapoljava li se osoblje u skladu s merit systemom? 1. molba ima standardni oblik, 2. biljee se rezultati i uspijenih i neuspijenih kandidata. isti merit ne postoji nigdje na svijetu. Iznimke od merit systema su:
25

1. Politiki imenovani poloaji 2. U zatvorenim karijernim sustavima(Japan) napredak postoji kroz merit-system, ali napreduju slubenici unutar javne slube 3. U otvorenim sustavima rijetko kad su poloaji srednje i visoke razine otvoreni za nekoga van organizacije.

4.Odnos upravih slubenika i graana

Taj odnos se mijenjao usporedno sa shvaanjem javne slube. U ranim vremenima stanovnici su promatrani kao podanici vladara, a tek nakon demokratske revolucije gleda se na njih kao na graane)postaju izvor vlasti), a uprava smije initi samo ono to je zakonom propisano, uloga drave je minimalna..No, situacija se ubrzo mijenja u korist drave zbog sve veeg broja javnih slubi koje transformiraju meuodnos graana i uprave. Uprava dobiva novu ulogu( servis graana) i ne gleda se na nju kao na policijsku i apsolutistiku upravu kao prije. U demokratskim sustavima odnos graani-uprava: a) graani imaju obveze prema dravi b) drava odgovora za osiguravanje potreba svojih graana U takvim odnosima javna uprava mora biti dostupna svim graanima bez obzira na rasu, vjeru itd. Ukratko, odnos s graanima na naelu ravnopravnosti i jednakosti. Mora se potovati dostojanstvo ovjeka i jednako postupati prema jednakima., zabranjuje se favoriziranje. Neoliberalistika ideologija mijenja pojam graanin u pojam potroa i time po mnogima degradira poloaj i odnos graaninuprava( erozija soc. Prava) jer postaje iskljuiva za one koji ne mogu platiti njezinu uslugu. Dolazi do marginalizacije etikih vrijednosti, a Novi javni managment legalizira ideju po kojoj su ekonomske vrijednosti, temeljne vrijednosti.

5. Slubenika etika '' Novac pokree svijet'' uzrok neetinog ponaanja slubenika prema graanima. Nakon 1970. marginalizacija etikih standarda. Na taj proces utjeu: a)globalizacija kapitala( uzrokuju korupciju), b)privatizacija( korupcija, neetino ponaanje), c) Novi javni managment(intelektualno oruje i sredstvo)

26

Korupcija manje zahvaa razvijene nego nerazvijene, Postoje brojni primjeri antikorupcijskih akcija( sudjeluju vlade, pojedinci itd.) ali rez. Je dvojben.. Politizirane akcije mogu biti pokrenute od strane suparnika itd. Suprostavljene vrijednosti dovode slubenika u teak poloaj, jer kako biti dobar i etian ako je sustav neetian? Oblikovanje moralnog slubenika pretpostavlja profesionalizam i merit-system u upravi. 6. Korupcija Korupcija je zloupotreba javne slube radi osobne koristi. Ona je devijacija od normalnog obavljanja javne dunosti, to je krenje normi radi ostvarenja osobnog interesa. Tu spada- podmiivanje, zloupotreba poloaja za osobnu korist i nepotizam. Neetino ponaanje slubenika prema graaninu je uzrokovano shvaanjem da ''novac pokree svijet''. irenje privatizacije i udruenog kapitala omoguuje korupciju, a to ini veliku tetu institucionalnim kapacitetima i kvaliteti i imageu javnih slubi. Etiki standardi naglo opadaju nakon 1970. ili se zamjenjuju trinim vrijednostima. Glavni imbenici globalne krize u javnoj upravi su globalizacija kapitala, privatizacija i NJM. Globalizacija i privatizacija uzrokuju neobuzdanu korupciju, tajnost, sukob interesa, neetino postupanje i gubitak odgovornosti(posebno na visokim upravnim i politikim poloajima). NJM slui kao intelektualno oruje i operativno sredstvo. Korupcija i potroake prijevare su rasprostranjene u cijelom svijetu i na svim razinama drutva. Manja je rasprostranjenost u Zapadnim zemljama, a via u postsocijalistikim i zemljama u razvoju. Korupcija se suzbija raznim metodama meunarodno organizirana borba protiv kor, donoenjem dokumenata, konkretne akcije. Nekad su dvojbene jer se koriste u politikim obraunima, politizirane su Potrebno je boriti se politikom kontrolom rada upravnih organizacija. to je kontrola bolja, ea, manja je vjerojatnost da e se korupcija masovno pojaviti. Slubenici se nalaze izmeu suprotstavljenih vrijednostima i etikih dilema. Uloga slubenika je sve zahtjevnija i sloenija, te je sve tee oblikovati sposobnog, profesionalnog, uinkovitog i moralnog slubenika.
DVIJE VRSTE KORUPCIJE: Administartive corrupiton: ili upravna korupcija odnosi se na nedoputeno i netransparentno plaanje ili davanje drugih beneficija javnim slubenicima u zamjenu za nedoputeno i netransparentno implementiranje propisanih propisa.

27

States capture: ovaj oblik korupcije podrazumijeva nastojanja poduzea da prilagode i stvore sebi u korist zakonsku, politiku i regulatornu okolinu, kroz nedoputene ili netransparentne provizije odnosno davanja drugih beneficija javnim slubenicima. Rije je o formuliranju drugaijih pravila igre, u korist onih koji plaaju, te o vrlo sloenom meuodnosu monih poduzea i drave.

7. Sustavi obrazovanja i usavravanja javnih slubenika Nain obrazovanja slubenika u tranzicijskim zemljama ne moemo svesti pod zajedniki nazivnik.Ali u postsocijalistikom razdoblju u svim tranzicijskim zemljama postoji zajedniki napor za utemeljenje, novih ili reformiranih dosadanjih obrazovnih programa za budue javne slubenike, kao i sustava osposobljavanja i usavravanja postojeih slubenika. Svaka od tih zemalja svoj pristup temelji na specifinoj tradiciji, financijskim mogunostima, vrijednosnom sustavu, geografskom okruenju i nizu drugih imbenika, pa je i njihov domet razliit. Najvie su promjena poduzele zemlje u kojima je pokrenut proces pridruivanja meunarodnim integracijama, u prvom smislu EU. Razlog tome je to su te zemlje dobivale i jo dobivaju znatna financijska sredstva i strunu pomo meunarodne zajednice. (TU DAJE PRIMJERE POLJSKE; EKE; SLOVAKE-pa tko eli nek pogleda) U tranzicijskim zemljama je prepoznata potreba specijalnog obrazovanja i usavravanja slubenika. Osnovna pretpostavka neutralne i profesionalne uprave lei u visokoj strunosti slubenika koji su sposobni za rjeavanje sve sloenijih javnih problema umjesto politikih ili slinih kriterija. Hrvatska se nalazi meu rijetkim zemljama KOJE NEMAJU NIJEDNU JAVNU NI PRIVATNU OBRAZOVNU INSTITUCIJU za obrazovanje upravnog osoblja. Takoer nije organizirano ni struno osposobljavanje unutar slube.

8.Slubeniki sustav
Veina zemalja ima posebno slubeniko zakonodavstvo kojim regulira radne odnose za javne slubenike. Doseg slubenikih propisa vrlo je razliit u pojedinim zemljama. U nekim od njih se ureuju svi odnosi vezani uz slubu, dok su u drugima samo dopuna opem radnom zakonodavstvu. U mnogim se zemljama subjektima slubenikog prava smatraju samo one osobe u javnim organizacijama kojima su dodijeljene specifine javne dunosti i ovlasti. Drugdje su slubenikim zakonodavstvom obuhvaeni svi zaposlenici unutar odreenih dr ili javnih organizacija. Jedan od vanijih momenata koje susreemo u slubenikim sustavima je postavljanje ili imenovanje slubenika. Slubeniko je zakonodavstvo mnogo

28

sloenije od zakonskog ureivanja radnih odnosa u drugim podrujima. To je tako zato to javni slubenici nisu samo zaposlenici drave ve imaju i ustavnu ulogu, ona podrazumijeva odgovornost slubenika aktualnoj vlasti i uvaavanje dravnih institucija. Svrha je slubenikog sustava da osigura maksimum svrsishodnosti sa stajalita cjeline upravnih organizacija i maksimum pravednosti prema pojedinom slubeniku. Iako postoje odreene razlike meu zemljama, postoji konsenzus o naelima koja vrijede za javnu upravu. Naela- postupanje prema pravilima, tehnika i menaderska sposobnost, pouzdanost, predvidivost, odgovornost, transparentnost, sudjelovanje graana. Tako Pusi definira slubeniki sustav kao skup logiki povezanih kategorija u koje se radna mjesta odnosno upravni slubenici razvrstavaju prema unaprijed utvrenim kriterijima, a koje su temelj za njihovo nagraivanje i okvir zakretanje u slubi. Kod Blaevia u tekstu stoji da je slubeniki sustavskup kategorija u koje se razvrstavaju radna mjesta tj upravni slubenici prema unaprijed utvrenim kriterijima, one su temelj za njihovo nagraivanje i okvir kretanja u slubi. Slubeniki sustav obuhvaa sustav klasifikacije, platni sustav i sustav napredovanja. (DALJE U TEKSTU IMA O POSTSOC ZEMLJAMA; PA AKO NEKO SMATRA DA JE I TO BITNOmareti166169)

9.PERSONALNA POLITIKA Personalna politika je sistematska djelatnost oko popunjavanja radnih mjesta u upravnoj organizaciji slubenicima i stvaranja odgovarajuih uvjeta rada za njih. Ona ima dvostruki cilj. Ciljevi su postizanje maksimalne djelotvornosti organizacije i optimalnog razvoja te zadovoljstva ljudi koji u njoj rade. Ukoliko se zanemaruje drugi cilj, onda je to instrumentalni pristup ljudima, degradaciju ljudi (npr Taylor->radnik- puki dio proizvodne mainerije). Personalna politika obavlja 3 grupe poslova. 1.poslovi oko prijema na rad i razmjetaja slubenika na radna mjesta. 2.poslovi oko strunog usavravanja slubenika 3. poslovi oko stvaranja optimalnih uvjeta za rad. Kod prijema na rad primitivna personalna politika nastoji iskljuiti nepodesne kandidate, a suvremena pak nastoji unaprijed animirati kandidate koji bi trebali popuniti radna mjesta u upravnoj organizaciji. Postoji element selekcije u uvjetima za primanje slubenika potrebe org za odreenom strukom i sposobnostima(fizike,intelektualne, karakterne) i osobna svojstva pojedinaca (pripadnost-npr. dravljanstvo, pozitivan stav spram pol reima, moralno-politika podobnost,). 2. Struno usavravanje- TRI aspekta-a)SVRHA pojedine akcije formiranja-obuka(stjecanje znanja i usvajanje vjetina) i odgoj (usvajanje stavova).

29

b)VRIJEME- prije stupanja na posao i nakon stupanja na posao c) GDJE- na radu i izvan radnog mjesta. Metode usavravanjakolovanje, teajevi, u praksi, pojedinano ili zajedniko uenje itanjem, diskusijom 3.Stvaranje optimalnih uvjeta oni koji omoguuju optimalno iskoritavanje sposobnosti pojedinca fiziki uvjeti(svjetlo, grijanje), radno vrijeme, zatita na radu.

10.Standardi Europske unije za javne slube

Kriteriji za lanstvo u EU prvi su puta definirani 1993.god u Copenhagenu. Implicitni zahtjevi bili su sadrani u treem kriteriju koji je podrazumijevao sposobnosti apsorpcije acquis communitaire svake pojedine zemlje koja eli pristupiti Uniji. Zakljuci Europskog vijea u Madridu u prosincu 1995.god prvi su puta spomenuli odgovarajue upravne kapacitete kao eksplicitni kriterij za pridruivanje, no tek u ljeto 1997.god u pitanju pridruivanja deset zemalja iz srednje i istone Eu upravni kapaciteti su upotrijebljeni kao zaseban kriterij. U miljenjima o pojedinim kandidaturama, preporuke se nisu odnosile samo na upravnu sposobnost usvajanja pojedinih dijelova acquisa, ve na potrebu opeg razvoja njihovih upravnih sustava. Dane su jasne napomene kakve standarde mora ispunjavati javna uprava pojedine zemlje. Komisija, osim to je procjenjivala upravnu sposobnost odreene zemlje za provoenje politike pojedinih kljunih sektora, ona je sad davala i ope upute za upravne kapacitete. Fournier smatra da zahtjevi Komisije sadravaju nekoliko osnovnih ideja ili naela: Istie se nunost donoenja posebnog zakona za javnu slubu Izloena je implicitna sklonost utemeljenju karijernog sustava Podrava se potreba za stvaranjem javne slube neovisne o politikoj vlasti Naglaava se vanost reforme platnog sustava i utemeljenja sustava osposobljavanja

Dugorono gledano, lanstvo u EU relativno je vrst motiv za razvoj slubenikih sustava. U nacionalnom je interesu svake drave da ima upravne kapacitete koji su odreeni kao jedan od uvjeta za sudjelovanje u voenju politike EU.

SIGMA-e ( Support for Improvement in governance and Menagment). SIGMA kao zajednika inicijativa OECD i EU interpretira zahtjeve EU u odnosu na tranzicijske zemlje, kodificira i oblikuje upravne standarde te procjenjuje upravne kapacitete tj. sposobnost primjene eu regulative i nacionalnog zakonodavstva od strane uprava tranzicijskih zemalja. U pogledu slubenikog zakonodavstva preporuke i kriteriji prosudbe SIGMA-e su sljedee:

Jasno razgranienje izmeu pol i slubenikih poloaja u upravi kako bi se osigurala depolitizirana javna uprava

30

Zapoljavanje i napredovanje u slubi mora biti utemeljeno na sposobnosti i kompetenciji, kako bi se unaprijedila profesionalna razina JU Hijerarhijska podreenost u uprv org uz vanjsku kontrolu zakonitosti, kako bi se osnaile linije odgovornosti Kvalitetna regulacija dunosti i prava slubenika, posebno dunosti pol neutralnosti, potenja, kao i sustava pozicija, poslova koji su nespojivi sa svojstvom dr slubenika Djelotvorna regulacija procesuiranja pritubi slubenika i zatite njihovih slubenikih prava Fair regulacija ocjene rada slubenika s dovoljnim jamstvima kako bi se slubenici mogli zatiti od nepravednih ocjena Platni sustav treba biti utvren zakonom, transparentan, te s malim stupnjem slobode rukovoditelja u odreivanju plae pojedinog slubenika Upravljaki mehanizmi moraju biti takvi da osiguravaju primjenu jedinstvenih standarda u itavoj javnoj upravi

SIGMA u svojim dokumentima br 5 i br 14 je utvrdila liste pitanja koja bi trebala biti regulirana zakonima o javnim slubenicima te pitanja koja bi trebala biti regulirana podzakonskim aktima.

Dokument br 5 istie slijedee ciljeve:

Poboljanje prof razine slubenika Davanje odreene mjere nezavisnosti slubenicima koji izvravaju javne ovlasti da bi se sprijeila pol zloupotreba i loe upravljanje Utvrivanje prikladnih etikih standarda u JU Omoguiti vladi da prilagodi upravu promjenjivim potrebama Osigurati JU drutveni legitimitet Uiniti karijeru u upravi atraktivnom, te zadrati kvalitetne slubenike u upravi

EU koristi SIGMA-u za ocjenu razliitih upravnih aspekata, pa tako i slubenikog sustava i upravljanja ljudskim potencijalima u upravi.

31

32