106

NDICE

DA

RBPI

Poltica de defesa: uma discusso conceitual e o caso do Brasil

THOMAZ GUEDES DA COSTA*

Pela primeira vez, a sociedade brasileira observa debates sobre a defesa nacional no mbito da poltica partidria. Essa iniciativa veio a pblico com as propostas veiculadas na reunio do Partido dos Trabalhadores (PT), em fevereiro passado, com o objetivo de contribuir para a definio da plataforma do partido para as prximas eleies presidenciais. Essa iniciativa poder ter outras correspondentes, pois, no horizonte, nota-se que outros partidos tambm j se interessam pelo assunto, permitindo, assim, que o debate pblico tome vulto.1 Como aponta Oliveiros S. Ferreira, os partidos polticos brasileiros esto longe de ser veculos para a expresso e a articulao de idias polticas da sociedade.2 Entretanto, o surgimento desse novo tema na agenda partidria significa que alguma importncia poltica distinta j lhe foi consagrada. Mesmo que sejam sombreados por outros mais relevantes na agenda poltica da corrida presidencial, esses debates podem provocar reaes de vrios grupos de presso que manifestaro suas idias e conclamaro os eleitores a sustentar suas propostas. Uma reao fundamental ser a das organizaes governamentais, militares ou civis, seja em defesa de interesses prprios, seja na expectativa de que o debate possa sinalizar com medidas a serem implantadas na prxima administrao sobre poltica de defesa. O que vem a ser, entretanto, poltica de defesa? Visando a contribuir para o esclarecimento operacional do conceito e a provocar reaes para o
Rev. Bras. Polt. Int. 37 (1): 106-120 [1994]. * O autor cientista poltico, tcnico do CNPq, professor-visitante do Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade de Braslia e pesquisador do Centro de Estudos Estratgicos da Secretaria de Assuntos Estratgicos. O autor agradece os comentrios de Ricardo Dalla Barba e Maria de Ftima Magalhes Loppi.

NDICE

DA

RBPI

107

debate, este trabalho aborda, como ponto principal, conceitos sobre poltica de defesa nacional, cotejando um arranjo terico no mbito do processo decisrio vigente. Secundariamente, ilustra a anlise conceitual com algumas facetas do processo decisrio brasileiro sobre defesa nacional.

Discusso democrtica
Um dos sinais de instalao de um regime democrtico num pas a discusso pblica sobre todas as regras do jogo poltico, as polticas governamentais em geral e os assuntos militares, em particular.3 Esses debates fogem mera reflexo acadmica, pois contam com a contribuio de representantes eleitos, de autoridades no-militares, de especialistas civis e de comentaristas de assuntos polticos e tcnicos das foras armadas, da ativa e da reserva. O fenmeno do debate e o da interferncia, se observados nas sociedades que se tornaram democrticas e definiram, recentemente, por consenso, polticas de defesa, no tm descaracterizado a identidade militar das foras armadas. Pelo contrrio, nas novas democracias, como na espanhola, na portuguesa e na polonesa, por exemplo, aumentou-se a sustentao da ao legtima do instrumento militar e criouse um ambiente apropriado para a mobilizao dos recursos nacionais para o preparo das foras armadas nas novas hipteses de emprego.4 Na histria poltica brasileira, so praticamente inexistentes os momentos em que as questes da segurana internacional do Pas foram relevantes na agenda poltica e nos debates pblicos nacionais. At as anlises de natureza acadmica so rarefeitas.5 Mesmo com as notcias de incidentes episdicos, como a entrada no-autorizada de foras militares estrangeiras no territrio nacional ou os choques nas fronteiras como o de Trara, ou o envio de tropas para misses multilaterais de paz, a aquisio de equipamento militar sofisticado, as mudanas organizacionais, ou a cooperao militar internacional, etc., mantm-se uma passividade nas manifestaes pblicas e nas presses militares por uma ou outra opo poltica, ficando o processo decisrio relegado s foras armadas ou s instituies com atribuies correlatas, como o Ministrio das Relaes Exteriores e a Secretaria de Assuntos Estratgicos (e seus antecessores). Mesmo em momentos de crise internacional, como o da Guerra das Malvinas e o da Guerra do Golfo, os debates escassos sobre o status da poltica de defesa brasileira se encerraram com o fim da importncia a eles atribuda nos noticirios. Poder-se-ia dizer que os debates sobre essa matria teriam

108

NDICE

DA

RBPI

sido sufocados por um Executivo autoritrio nas dcadas do regime militar. Mas, mesmo antes de 1964, decises como o envio de tropas brasileiras para compor foras da ONU em aes na Coria, no Sinai e no Congo foram silenciosas.6 A crise da Guerra da Lagosta no nem contemplada nos roteiros da histria do Brasil. Aps 1988, as questes atuais como a sobrevivncia da indstria nacional de armamentos, a participao do Brasil nos regimes de controle de transferncia de tecnologias sensveis ou a participao do Pas nas aes de paz da ONU permanecem silenciosas. Na atualidade, a ausncia de preocupaes sobre questes de segurana internacional ou de defesa nacional pode ser evidenciada, seja pelas prioridades da poltica externa brasileira como apresentadas pelo Secretrio-Geral do MRE num seminrio interno da sua organizao, seja pelo contedo tradicional dos discursos presidenciais.7 Se a ausncia de debates traduz a inexistncia de preocupao popular e poltica, isso no significa, entretanto, que o tema no seja importante, que no deva merecer a ateno intelectual e poltica da sociedade e do governo. As mudanas no sistema internacional e suas repercusses e as decises de alocaes oramentrias plurianuais, por si ss, j so motivo suficiente para atrair a ateno de muitos sobre essa questo. E as iniciativas partidrias incluem na agenda um novo tem que, talvez sem precedentes, venha a exigir do Executivo reflexes e ajustes organizacionais inditos. Nesse contexto, desde j, identificam-se, pelo menos, dois segmentos que devem ser relevantes nas discusses polticas sobre o assunto. O primeiro dever ser o gerenciamento da defesa nacional, em seu nvel mais elevado, sua coordenao com outros instrumentos da poltica exterior, seus mecanismos polticos de ao interorganizacional e seus processos operacionais para ao no preparo e no emprego das foras armadas. O segundo dever ser temas dirigidos, tais como servio militar, oramento, aquisio de equipamento, reformas administrativas, desdobramento de foras na Amaznia, etc. Antes que esses dois segmentos assumam vulto no debate nacional, as instncias governamentais, preocupadas com a defesa nacional, devem refletir sobre o estado da gesto da defesa nacional, no apenas em relao s aspiraes do dever ser sob as ticas das diversas organizaes, mas tambm no que se refere realidade do jogo poltico na arena nacional.

NDICE

DA

RBPI

109

Poltica de defesa: entendendo a utilidade do conceito

Poltica de Defesa no um conceito comumente utilizado na cultura poltica brasileira.8 Entretanto, esse conceito tem-se revelado de grande utilidade para os analistas de assuntos militares quando procuram sistematizar os entendimentos sobre o uso das foras armadas na defesa dos interesses de um pas.9 Se uma definio de poltica de defesa no foi ainda estabelecida e universalmente aceita em seus mnimos detalhes, pelo menos j existe um consenso sobre o fenmeno que se est investigando. Poltica de defesa poderia ser um conceito entendido como a aplicao, de fato, real, dos meios militares na preservao e na consecuo de interesses vitais de um pas. Em oposio, uma poltica de dissuaso teria o entendimento operacional relativo ao emprego potencial do instrumento militar numa interao de atores na cena internacional. Entretanto, a aplicao do conceito poltica de defesa evoluiu, passando a ter uma amplitude maior do ponto de vista emprico e a abranger, em seu nexo, tambm aquilo que seria uma poltica de dissuaso. Para entender esse conceito, deve-se fazer duas distines: uma entre defesa e segurana, que se encontra na premissa de que a segurana refere-se s consideraes que vo alm das militares, tomando como base a estrutura socioeconmica da sociedade, o indivduo e grupos de pessoas; a outra distino considerar o grau de hierarquia entre defesa e estratgia. Estratgia uma manifestao voluntria do Estado para maximizar sua posio com o fim de assegurar a segurana ou a defesa em um ambiente hostil. A utilidade heurstica do conceito poltica de defesa a sua dualidade aplicativa. Por um lado, o conceito pode retratar uma natureza normativa, em nvel dos processos polticos e burocrticos, quando da determinao de uma poltica de defesa por autoridade competente nos contextos poltico nacional e internacional, visando a estabelecer as condies de execuo dessa poltica e de definio do emprego de recursos militares. Com essa abordagem, chega-se a afirmaes como: o Brasil no tem uma poltica de defesa10. Por outro lado, do ponto de vista emprico, o conceito poltica de defesa, na ausncia de uma teoria formal, passou a ser reconhecido como um instrumento terico, ou um paradigma, capaz de orientar as anlises sobre os princpios e os processos para o preparo e o emprego das foras militares por um pas em salvaguarda de seus interesses na cena internacional. Com essa aplicao, analistas governamentais e acadmicos passam a descrever, a explicar e a prever a poltica de defesa de um pas.

110

NDICE

DA

RBPI

Aproximando a natureza normativa da emprica, pode-se chegar a um entendimento do conceito que une a dualidade aplicativa. Assim, poltica de defesa passa a ser entendida como o conjunto formado por princpios gerais, por processos de tomada de deciso e de alocao de recursos e pela implantao de medidas para o preparo e o emprego das foras armadas como instrumento de ao do pas na preservao ou consecuo de interesses na cena internacional. Esse entendimento no hermtico e seu valor maior no por sua aplicao normativa, mas pela aplicao na investigao emprica. Conseqentemente, alguns podem descartar sua utilidade na ao governamental, mas no a podem negar diante da investigao analtica. Na investigao analtica, a poltica de defesa, alm de contemplar um rol de categorias sobre fenmenos pertinentes, resume-se em quatro componentes bsicos. O primeiro o segmento do discurso, com que se busca compreender as mensagens internas do processo decisrio e da ao do governo e as mensagens externas das comunicaes entre atores no jogo poltico. Esse o mbito dos discursos, dos documentos internos normativos, das comunicaes oficiais e das mensagens abertas e veladas nas interaes estratgicas. O segundo segmento o do emprego, ou seja, do entendimento das possibilidades de utilizao das foras armadas em circunstncias hipotticas. Esse segmento estabelece a razo de ser da fora, em sua dimenso poltica, sua estrutura fsica e sua composio intelectual. entendendo perfeitamente o sentido de emprego das foras armadas que se estabelecem os demais segmentos. O preparo operacional das foras armadas compe o terceiro segmento, que o desenvolvimento da doutrina, do treinamento e do estabelecimento de mecanismos de comando, controle, comunicao e inteligncia entre as unidades das foras armadas. Essa a dimenso intelectual da poltica de defesa, com a qual se revelam, com preciso, a vontade poltica e a competncia das organizaes para planejar sua existncia, suas misses e suas aes. Finalmente, a aquisio de armamentos destaca-se como um segmento parte, devido importncia de suas revelaes sobre as foras armadas, apontando a realidade da capacidade militar. Estudando esse segmento, o analista passa a compreender a situao da fora militar, seu instrumental fsico, que ser associado ao potencial humano. O nvel de desenvolvimento tecnolgico, os diversos tipos de material, as transformaes de recursos e os processos internos e externos de compra e posse de material blico permitem uma avaliao clara da realidade do jogo poltico.

NDICE

DA

RBPI

111

O caso brasileiro
A discusso sobre o conceito de poltica de defesa ganha realce quando possvel esclarecer o significado desse termo e a complexidade de seu contedo real. Assim, aplicando superficialmente essa abordagem no caso brasileiro, pode-se sugerir alguns componentes para o debate sobre poltica de defesa na atualidade nacional. De forma um tanto superficial e excludente, essa anlise toma a seguir os traos tericos do conceito e focaliza o quadro brasileiro.

O segmento do discurso
No h, no Brasil, documentos declaratrios oficiais sobre a defesa nacional. Historicamente, observa-se uma carncia ou uma omisso sistemtica de documentos diretores, chancelados pelo Executivo, de discursos de autoridades e de registros de decises no campo da defesa. Mesmo nas circunstncias em que eram esperadas manifestaes das chefias de governo, so quase inexistentes os registros objetivos sobre a defesa nacional, seja estabelecendo diretrizes internas para a ao governamental, seja documentando a autoridade e a responsabilidade do governo na participao e na orientao da ao poltica externa (diplomtica), ou, ainda, relatando a iniciativa ou a reao do Executivo no debate pblico nacional.11 Nos ltimos anos, ainda que tenha havido uma demanda por documentos de alto nvel para orientar a estratgia militar, pouco se tem revelado a respeito nas comunicaes presidenciais. Um dos raros documentos sobre diretrizes governamentais na administrao do Presidente Itamar Franco no faz qualquer referncia a assuntos de defesa.12 Desde 1991, a Mensagem ao Congresso Nacional, enviada pelo Presidente quando da abertura da sesso legislativa, se limita a listar aes j realizadas e aes programadas para o ano, de acordo com a proposta oramentria de cada fora singular e do Estado-Maior das Foras Armadas. curioso apontar, por exemplo, que uma das raras manifestaes de proposta presidencial para o planejamento da defesa nacional nas ltimas dcadas foi veiculada pelo governo do Presidente Fernando Collor. Aps apresentar uma orientao governamental para a Poltica Externa, a administrao federal veio a pblico chamar a ateno para a Defesa, apontando as necessidades de profissionalizao, prontido operativa, desempenho

112

NDICE

DA

RBPI

tecnolgico e mobilidade das foras armadas, indicando a preferncia por uma postura dissuasiva.13 Entretanto, como o Projeto foi utilizado como pea de barganha no Congresso, as propostas de implementao de princpios que regessem a poltica de defesa diluram-se no embate legislativo. Mesmo a questo do Conceito Estratgico Nacional, documento proposto como balizador da segurana nacional, fugaz. Durante dcadas, a Escola Superior de Guerra (ESG) tem feito esforo para estabelecer certa lgica (prpria) para o ordenamento da ao poltica brasileira. Entretanto, apesar do esforo de divulgao e de socializao poltica de sua doutrina, as propostas da ESG encontram pouca permeabilidade na rea governamental.14 Os argumentos podem ser variados sobre essa resistncia, desde sua adequabilidade ideolgica at a autoridade organizacional e a operacionalidade cognitiva. Objetivamente, h que se reconhecer que a complexidade e o formalismo do mtodo prejudicaram sua adoo completa numa gesto governamental gil. Os chamamentos constantes para que o Executivo conceba e ponha em vigor um documento inspirado na escola esguiana, o Conceito Estratgico Nacional, fundamentam-se na premissa de que esse mecanismo algo que sempre existiu na nossa cultura estratgica. A realidade mostra o contrrio.15 Alm do Conceito de 1969, no se tem notcia de que outro tenha estado em vigor. Essa evidncia no implica que no haja necessidade de orientaes superiores, mas demonstra a dificuldade de estabelecer essas orientaes na ausncia do reconhecimento da importncia da defesa pelo estadista e da sua urgncia pela sociedade.16 Outro documento que revela a carncia de diretrizes executivas, em termos declaratrios, o Poltica Militar Brasileira, em vigor desde 5/2/93. Atendendo a suas obrigaes funcionais, o Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA) adota, nesse documento, um conceito esguiano de poltica e estabelece um rol de objetivos a serem conquistados e mantidos pelas foras armadas, seguindo pressupostos constitucionais e doutrinrios.17 As dvidas que surgem quanto aos pressupostos de respaldo poltico (poder+distribuio de recursos) associam-se utilidade operacional do documento. Alm disso, o leitor desse documento tem de conviver com as ambigidades do texto que no encontram suporte em diretrizes superiores de Governo ou consensuais da poltica nacional.18 Por exemplo, no objetivo no. 1, Desenvolvimento da expresso militar harmnico com o das demais expresses do poder nacional e compatvel com a projeo do Brasil no cenrio internacional, o analista no encontra respaldo sobre o significado

NDICE

DA

RBPI

113

de compatvel com a projeo do Brasil. No objetivo no. 3, no se esclarece o critrio a ser utilizado para avaliar o grau de modernizao das foras armadas. Quanto ao objetivo no. 6, cabe indagar: como entender operacionalmente para o planejamento militar os princpios que regem as relaes internacionais do Brasil?19 As manifestaes pblicas e os documentos diretivos so importantes para estabelecer, seja de forma autoritria ou participativa, um sentido de direo ao esforo nacional, ou, pelo menos, do Governo. essa orientao que cria a permeabilidade do comando e o comprometimento dos quadros com a poltica governamental, no mbito do Executivo, e a mobilizao de recursos polticos, materiais e humanos, na sociedade. Sem julgar o contedo em si, esta viso de gesto estratgica foi primorosamente retratada no discurso do Presidente Castelo Branco perante os diplomatas formandos de 1964, quando exps, com sua autoridade presidencial, as diretrizes para insero estratgica do Pas.20 Numa democracia, a defesa nacional um assunto inerente s foras armadas, porm no exclusivo delas. A disposio e o vigor de um pas em mobilizar recursos, aplicar com vontade instrumentos de fora e sacrificar tesouro e sangue surgem da legitimidade dos objetivos e das estratgias sustentadas pela sociedade. Porm, tais condies dependem da liderana que atribuda legalmente, no caso brasileiro, ao Presidente da Repblica.21 Assim, compete a este dirigir o preparo e o planejamento do emprego das foras armadas, consultando (se assim o desejar) e dividindo a responsabilidade de deciso com o Conselho de Defesa Nacional.22 Da surge, ento, a demanda de que, na atualidade, a Secretaria de Assuntos Estratgicos deveria ser a catalisadora para elaborar uma orientao estratgica que norteie, priorize e esclarea o planejamento militar.

O segmento do emprego
Na questo do emprego das foras armadas, observa-se uma situao difusa para o planejamento militar brasileiro. Pelas consideraes acima referidas e pautando-se nas definies do texto constitucional, a sociedade tem uma expectativa do emprego geral das foras armadas que, alm de atender manuteno da lei e da ordem, se volte para a defesa da Ptria. Entretanto, quais so as situaes objetivas de defesa da Ptria que tanto a sociedade como as foras armadas devem levar em conta? A resposta no pode ser nebulosa. Pelo contrrio, ela tem de conter consideraes hipot-

114

NDICE

DA

RBPI

ticas que permitam a todas as partes envolvidas ponderar custos e benefcios alm dos meios necessrios para se fazer, com sucesso, o emprego das foras armadas. Assim, a anlise operacional pode-se afastar do objetivo geral, por exemplo, de preservao da integridade territorial do Pas e se voltar para as condies de realizao do emprego das foras militares em circunstncias especficas.23 At que ponto se pode permitir a violao do espao areo brasileiro por aeronaves estrangeiras? Qual o tipo de resposta militar no caso de incurses de tropas de outros pases atravs da faixa de fronteira? Que dispositivo militar deve ser aplicado na Regio Amaznica, e contra o que ou contra quem deve ser utilizado? A necessidade de estabelecer prioridades para se ter um emprego adequado do instrumento militar parte integrante do gerenciamento dos objetivos e da ao da poltica exterior. No campo da segurana internacional, pode-se apontar quatro grandes vertentes da poltica exterior, com repercusses diretas sobre o emprego militar. A primeira e a mais ampla vertente refere-se ao dilema da segurana. O dilema da segurana um fenmeno conceituado primeiramente por John Herz.24 Herz argumenta que o dilema da segurana desafia os pases porque os mecanismos de defesa no necessariamente contribuem para a segurana como um todo. A alocao de recursos, o desenvolvimento de tecnologias e o estabelecimento de capacidades podem induzir outros pases a ter comportamento diverso diante da percepo de insegurana causada pela ambigidade potencial no uso das foras militares. Em outras palavras, aquilo que a liderana de um pas interpreta como sendo uma medida para sua defesa pode ser interpretado por outros como uma medida ofensiva ou agressiva. nesse contexto que programas brasileiros, como o de msseis ou o do submarino a propulso nuclear, causam receio a lideranas de outros pases. Devido anarquia e auto-ajuda, caractersticas do sistema internacional, as declaraes de objetivos pacifistas dadas por autoridades brasileiras podem no ser aceitas pelas lideranas e pela opinio pblica de outros pases. A segunda vertente refere-se s possibilidades de o Brasil formar alianas e de aderir a iniciativas que envolvam a segurana coletiva. A preocupao, nesse contexto, so as vulnerabilidades e o casusmo dos mecanismos existentes na atualidade do regime de segurana internacional, tanto em nvel regional como global. Quanto maior a agregao de pases, com interesses diversos, em torno de um projeto de segurana coletiva, menor o potencial de comprometimento de cada parceiro. Por um lado, a diplomacia tem de regular os esforos de adeso que favoream os interesses

NDICE

DA

RBPI

115

brasileiros e que ao mesmo tempo preservem o Pas em termos de custos e de compromissos polticos indesejveis, quando o Brasil cooptado por outros para dividir os custos da paz internacional. Por outro lado, a ao coletiva internacional exige que o pas tenha iniciativas na construo de mecanismos que lhe sejam teis, sob o ponto de vista de seus prprios interesses.25 Assim, as autoridades brasileiras devem-se preocupar com as idias de reviso e de fortalecimento das Naes Unidas, do sistema da Organizao dos Estados Americanos e do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, e tambm com novas propostas de sub-regionalizao da segurana internacional, agindo de forma preventiva, cooptando parceiros, neutralizando propostas adversas. Essa preocupao deve ter como objetivo contribuir para que as iniciativas de reviso do regime internacional se ajustem aos interesses do Pas, para que o Brasil no apenas reaja s propostas de outros, as quais poderiam contrariar seus objetivos prprios ou criar constrangimentos na sua ao no cenrio internacional. sobre essa rea da ao internacional que se deve refletir no campo da defesa, definindo os parmetros de preparo dos meios militares nacionais para o emprego em misses de paz sob bandeira multilateral. Que tipo de padronizao de equipamento e de operao deve ser adotado para otimizar misses militares conjuntas com outros pases? Que ajustes doutrinrios so desejveis? Por fim, ainda no campo multilateral, deve-se ter empatia e fazer uma reflexo sobre as hipteses em que o Brasil seria objeto da ao coletiva por colocar em risco a segurana internacional na opinio de outros centros de poder. Quais comportamentos do Brasil provocariam reaes adversas no mbito multilateral da segurana internacional, deflagrando sanes, punies e at mesmo aes contra o Pas? Na terceira vertente, transferncia de tecnologias sensveis, as preocupaes com o comportamento do Brasil podem ser dirigidas a duas questes: qual o potencial de o Brasil causar perturbao da ordem internacional com a transferncia de conhecimento para outros pases? At que ponto as tecnologias importadas pelo Brasil so agregadas sua capacitao militar? Aqui, novamente, as caractersticas anrquicas do sistema internacional geram desconfiana entre os atores, fazendo com que as afirmaes de intenes no sejam aceitas apenas pelo discurso. Essa uma situao muito similar do dilema da segurana em que a coerncia e a lgica entre o que se faz e o que se discursa causam reaes favorveis.26 Isso acontece especialmente em relao s implicaes potenciais da agregao de novas tecnologias s capacidades operacionais das foras armadas. Num caso mais delicado, tendo em vista a premissa da no-existncia de vontade poltica para a

116

NDICE

DA

RBPI

construo de armas de destruio de massa pelo Brasil, a incgnita surge em relao ao potencial de emprego que advir da frota de submarinos a propulso nuclear, tendo em vista os sistemas de armamentos de que disporo e os padres de complexidade das misses que as foras sero capazes de desempenhar. Essa uma questo poltica que necessita desde j ser coordenada no nvel mais alto do planejamento estratgico nacional e compreendida pela sociedade quanto a suas implicaes, seus benefcios e seus custos. A quarta e ltima vertente das repercusses sobre o emprego das foras armadas surge da preocupao central que preservar a integridade territorial, controlar a permeabilidade da fronteira e salvaguardar a soberania nacional. Como apontado anteriormente, essas preocupaes existem atualmente em nvel muito genrico no que concerne ao governamental. No h um esclarecimento de situaes objetivas, mesmo que hipotticas, que sejam amplamente aceitas para execuo do planejamento militar, que promovam a mobilizao nacional e que sejam compreendidas politicamente pela sociedade. Na falta de uma lgica estratgica que oriente o emprego, como definir os recursos necessrios para as aes militares na Amaznia, no Pantanal, ou no Atlntico Sul? Concluindo, s com uma sinalizao poltica sobre as possibilidades de emprego da fora militar em conseqentes cenrios alternativos podero as foras armadas visualizar logicamente seus parmetros doutrinrios e de aquisio de equipamento.

O segmento do preparo
O segmento preparo talvez seja o mais complexo. Por isso mesmo, essa anlise apenas traz tona alguns pontos que reafirmam a complexidade de uma agenda potencial de debates sobre a categoria, na situao atual da gesto da defesa no Brasil. Um dos elementos fundamentais que prejudicam o preparo das foras militares a ausncia de uma doutrina militar oficial, com seu cumprase, para uma ao conjunta das foras armadas brasileiras. H quase quarenta anos, vem-se fazendo um grande esforo para sua composio e promulgao.27 Se observadas a estrutura de comando e controle, as tarefas em curso no EMFA, as prioridades de cada fora singular, a capacidade de as foras militares desempenharem suas misses e o relacionamento na disputa de atribuies e de oramentos, tem-se a sensao de que o Brasil opera com

NDICE

DA

RBPI

117

trs foras armadas independentes.28 O emprego da aviao, por exemplo, no pouco que transpira para o pblico nas entrelinhas dos jornais, revela traos de rivalidades interburocrticas e do valor da autonomia organizacional. O que aqui se pretende no questionar os valores nem os objetivos organizacionais, mas apontar que essa desintegrao surge por no haver diretrizes nem comando superior, o que faz com que as foras armadas brasileiras se fragmentem e se enfraqueam poltica e tecnicamente, tornando-se incapazes de atuar conjuntamente como exige a guerra moderna.29 Outro aspecto do preparo a carncia material, tanto de equipamentos blicos quanto de infra-estrutura, e a debilidade potencial das organizaes militares para sustentar operaes de combate. Por exemplo, durante a Guerra das Malvinas, um chefe da Fora Area Brasileira (FAB) argumentou por dez vezes mais equipamentos para que a Fora pudesse sustentar combates adequadamente.30 Na atualidade, os recursos se reduziram ainda mais, sendo j extremamente parcos para ministrar a instruo e manter o adestramento. Devido a essa falta de material que surge a imagem popular segundo a qual predomina nas foras armadas brasileiras uma caracterstica de escola, o que lhe d competncia terica para o combate, mas no os meios para enfrent-lo. Finalmente, nesse segmento preparo, a discusso sobre poltica de defesa poder voltar-se para o significado de modernizao. Novamente, as diretrizes sobre emprego tornam-se essenciais para estabelecer os nveis tecnolgicos e operacionais desejveis. Porm, outra discusso ser levantada: modernizao significa aumento de custos no apenas para adquirir o moderno, mas para fazer ajustes organizacionais - de recursos humanos, de instalaes e de outros meios. Esse um componente que dever ser do conhecimento da sociedade para que ela aceite arcar com os custos da modernizao.

O segmento aquisio
Se a sociedade quiser encarar os debates do segmento aquisio, uma das questes mais crticas refere-se ao grau e aos critrios de nacionalizao que se deseja sustentar. A idia da nacionalizao do material blico tornase atrativa por causa da possibilidade visualizada de alcanar a independncia poltica do Pas com relao aos fornecedores externos. Entretanto, na impossibilidade de se fabricar todos os componentes e peas no Pas, essa independncia estar sempre atrelada ao ltimo componente fabricado no

118

NDICE

DA

RBPI

exterior, comprado e mantido em estoque numa indstria nacional, que ser incorporado ao produto brasileiro.31 A discusso da nacionalizao passa assim a analisar os critrios de sustentao dos custos e dos subsdios pblicos para as empresas fabricantes de armamentos. Para esses dois elementos da agenda - o grau de nacionalizao do armamento e a sustentao de empresas nacionais fabricantes - que preciso atentar na poltica de defesa brasileira, com urgncia. Deve-se sustentar o modelo autrquico nacionalizante que imperou at o final dos anos oitenta? Ser parte da estratgia do Pas adquirir suas armas no exterior? O Brasil deve fabric-las internamente s quando forem comercialmente viveis? O Pas vai sustentar sozinho seu esforo nacional ou contemplar joint ventures com empresas de material blico do exterior?

Concluso
O objetivo deste trabalho levantar uma discusso conceitual sobre poltica de defesa visando a esclarecer seu alcance operativo tanto para abordagens normativas de seu emprego poltico, como para a utilizao emprica numa possvel tica do debate nacional. Ao observar o caso brasileiro, surge a complexidade temtica do que poder ser um debate poltico sobre as questes do uso das foras armadas na defesa nacional. O esboo que surge deste trabalho aponta urgncias e situaes crticas que devem ser do conhecimento tanto das lideranas polticas como do corpo tcnico governamental, civil ou militar. A anlise sugere que se faz necessrio estabelecer abordagens novas, tanto para a gesto eficaz da defesa nacional, quanto para o estabelecimento de diretrizes estratgicas para a orientao das unidades governamentais brasileiras. O Brasil s poder assegurar seus interesses, capacitar suas foras armadas, garantir acesso s tecnologias modernas e usos dessas tecnologias e integrar o emprego das foras armadas de forma vivel e eficaz, como instrumento da estratgia nacional, se estabelecer uma unidade de pensamento, pelo menos em nvel do Executivo. Com a agenda poltica nacional lotada no momento, pode-se, pelo menos, estabelecer uma metodologia para aumentar a eficcia da gesto da defesa e deix-la disposio da nova administrao federal, que tomar posse em janeiro de 1995, para que esta possa promover a definio de diretrizes.

NDICE N O TA S
1

DA

RBPI

119

2 3 4 5

9 10

11

12 13 14

Para uma viso sinttica da postura do PT, ver o trabalho de seu mentor Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, Uma nova poltica de defesa, O Estado de So Paulo, 22/2/94, p. 2. Oliveiros S. Ferreira, A crise do Estado - 12 O Estado de So Paulo, 25/2/94, p. A-4. Para este argumento no caso brasileiro, ver Brig. (RR) Murillo Santos, O Caminho da profissionalizao das Foras Armadas (Rio de Janeiro: INCAER, 1991), p. 146. No caso espanhol, ver Nueva Directiva de Defensa Militar, Revista Espaola de Defensa 6, 60 (Feb/93), pp. 6-12. Como contribuies acadmicas que focalizam objetivamente a questo da defesa nacional, destacam-se: Clvis Brigago, A cultura dos riscos: conforto e segurana, em Ricardo Arnt, org. O Armamentismo e o Brasil (So Paulo: Brasiliense, 1985); Edmundo Campos Coelho, A Ordem das Prioridades: Funo das Foras Armadas ou Poltica Estratgica?, Poltica e Estratgia, V, 2 (Abr-Jun/87), pp. 224-234; Santos, op. cit.. O Alte. Flores tem seu pensamento acadmico reunido em Mrio Csar Flores, Bases para uma Poltica Militar (Campinas: Unicamp, 1992). At a possibilidade da participao do Brasil na guerra do Vietnam foi discutida com o governo dos EUA, na visita do Presidente Costa e Silva a Washington, em 1967. The Department of State, Visit of President-Elect Costa e Silva of Brazil, 78/199B, pp. 1-2. Luiz Felipe Lampreia, A Poltica Externa Brasileira nos Anos 90, 31/3/93 (mimeo.) aponta as prioridades: contribuir para o multilateralismo econmico, dar ateno comercial aos blocos econmicos, atender convivncia internacional regional na Amrica Latina, realizar o potencial de relaes com a frica, fortalecer o multilateralismo poltico e dar proteo aos brasileiros no exterior. Para uma manifestao importante e a falta de referncia sobre o tema, ver Presidente Itamar Franco, Amrica do Sul prioridade para o Brasil, (discurso para os formandos do Instituto Rio Branco), Gazeta Mercantil, 28/4/93, p. 3. Santos adota o conceito na forma normativa, op. cit. 146-148. O significado de poltica militar para Flores semelhante ao de poltica de defesa aqui considerado. Veja, por exemplo, Douglas J. Murray e Paul R. Viotti, ed. The Defense Policies of Nations, a Comparative Study (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1989). Nesse sentido, pode-se entender a crtica constante de Antnio Carlos Pereira de que o Brasil no tem uma poltica de defesa. Porm, dentro dessa lgica pode-se argumentar que o Pas tem uma poltica mas desarticulada e fragmentada. Ver, Antonio Carlos Pereira, Apresentao, Poltica e Estratgia, V, 2 (Abr-Jun/87), pp. 168. Na viso diplomtica, uma das raras obras sobre a questo da segurana internacional do Brasil a de Marcos Castrioto de Azambuja, Desarmamento - Posies Brasileiras, in Gelson Fonseca Jnior e Valdemar Carneiro Leo, eds., Temas de Poltica Externa Brasileira (Braslia: IPRI/MRE, 1989), pp. 177-193. Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica, Diretrizes para Ao de Governo, 1992. Governo do Brasil, Brasil, Um Projeto de Reconstruo Nacional, 15/3/91, pp. 121-122. CMG (RR) Roberto Pereira da Silva, Delineamento do Processo Decisrio Nacional, Documento de Trabalho no. 1 (CEE/SAE), (jul/93), pp. 24-34.

15

16

17 18 19 20 21 22 23 24

25 26

27

28 29

30 31

CMG (RR) Roy Middleton Braga Walter, O Papel do Conselho de Segurana Nacional no Processo Decisrio Brasileiro, Documento de Trabalho no. 1 (CEE/ SAE), (Jul/93), pp. 11. Thomaz Guedes da Costa, Percepo de Ameaa do Ponto de Vista dos Militares Brasileiros, Leituras Especiais (Ministrio das Relaes Exteriores) 24 (Dez92), pp. 8-17. Sobre o argumento de que o Brasil no tem uma percepo de ameaa, ver Lus Bitencourt, Percepo de Ameaas no Panorama Estratgico da Defesa do Brasil, Documento de Trabalho no. 3 (CEE/SAE), (Set/93). Estado-Maior das Foras Armadas, Poltica Militar Brasileira (FA-E-01/89), 1992. Pelo menos publicamente adotadas. Ibid., pp. 6-10. Ministrio das Relaes Exteriores, A Poltica Exterior da Revoluo Brasileira Discursos (Braslia: MRE, Seo de Publicaes, 1968), pp. 23. Art. 8, Caput. Lei complementar no. 181, de 1991, que Dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas. Art. 1. Lei no. 8183, e 11 de abril de 1991, que Dispe sobre a organizao e funcionamento do Conselho de Defesa nacional e d outras providncias. Para uma rara sntese desta questo, ver Santos, 113-130. O tratamento clssico est em John Herz, Idealist Internationalism and the Security Dilemma, World Politics 5, 2 (January 1950), pp. 157-80. Sobre o caso brasileiro, ver Edmundo Campos Coelho, op. cit., p. 232. Para uma visualizao destes interesses, veja O Brasil pode integrar fora de paz em Angola, Jornal do Brasil, 1/3/94, p. 3. Como, por exemplo, a questo se o Brasil deve ou no aderir ao Tratado de Noproliferao Nuclear (TNP), j que no tem o objetivo de fabricar armas nucleares. Para um comentrio recente, veja Jos Goldenberg, O Tratado de No-Proliferao Nuclear, O Estado de So Paulo, 1/3/94, p. 2. Alguns dos sintomas da debilidade causada pela ausncia desta doutrina pode ser observado das preocupaes de chefes militares durante a Guerra das Malvinas, veja Brasil faz a reviso da estratgia militar, O Estado de So Paulo, 16/5/82, p. 7; Aeronutica discute nova doutrina area, O Estado de So Paulo, 19/5/82, p. 6. Para um sumrio de vises sobre a fragmentao da gesto da defesa, ver Antonio Carlos Pereira, Apresentao, op. cit., p. 166-176. Para um argumento evolutivo da integrao operacional das FF.AA. brasileiras, ver Flores, op. cit., pp. 131-142. Sobre as foras da fragmentao, ver Santos, op. cit., p. 43-48. "A FAB quer ser dez vezes mais forte, O Estado de So Paulo, 8/5/82, p. 5. Sobre a questo da salincia da nacionalizao de armamentos num momento de crise internacional, veja o debate em O reequipamento trar problema oramentrio, O Estdo de So Paulo, 19/5/82, p. 6; Delfim anuncia que programa de defesa deve durar dez anos, O Estado de So Paulo, 20/5/82, p. 6; Seplan aponta riscos de mais gasto com armas, O Estado de So Paulo, 21/5/82, p. 5; EMFA coordena a mobilizao industrial, O Estado de So Paulo, 26/5/82, p. 8. Para uma rica anlise da questo no momento, ver Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, P & D Militar: Situao, Avaliao e Perspectiva, Premissas 5 (Dezembro/1993), pp. 2-59.