Concertacin, estado y sindicatos en la Argentina contempornea

Liliana De Riz Marcelo Cavarozzi Jorge Feldman

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INDICE

Pg.
L INTRODUCCION 1

El enfoque terico II. ANTECEDENTES HISTORICOS. Modalidades de funcionamiento del sindicalismo con temporneo LOS INTENTOS DE CONCERTACION EN ARGENTINA El Pacto Social de 1973 Los dilemas de la concertacin hasta el Plan Au stral La reorganizacin del Estado: el Plan Austral, junio de 1985 - enero de 1986 Referencias Bibliogrficas

7 15 15 31 31 38 50 55

lII.

El Centro

de Estudios

de Estado y Sociedad

(CEDES)

es u na entidad civil sin fines de lucro con sede en Buenos Aires, Argentina.'

:ne~a~e~:~~t~:i~~~~~%a,!:S.:rediC~dtOSa .'a in~estigacin . . . . ' umlnlS r acion publica CienCia polltlca, sociolog(a e historia. ' Su 'sede est ubicada en Av. Pueyrredn 510, 70 piso 1032 Buenos Aires, Argentina. Queda hecho el depsito ISBN 950-9572-11-X que ordena la ley .

CONCERTACION, ESTADOY SINDICATOS EN LA ARGENTINA CONTEMPORANEA Liliana De Riz Marcelo Cavarozzi Jorge Feldman

1. Introduccin estudiamos las vicisitudes de la con un enfoque que privilegiaba la interpretacin poltica del proceso entonces en curso. All sefialamos que, ante todo, se trataba de un espacio simblico destinado a crear mecanismos de reconocimiento entre los actores nvolucrados, antes que mecanismos de fijacin de polticas. Las "reas" en conflicto a negociar- la identidad misma de las contrapartes que emergan tras siete aos de gobierno autoritario y una historia de inestabilidad poltica crnica, eran cuestiones que se iban a plantear en el escenario de la concertacin econmico-social. Concebida como un escenario vincu1ante, potencialmente eficaz para romper con las prcticas del pasado, la concertacin, que haba fracasado como mecanismo para la fijacin de la poltica de ingresos, era un instrumento poltico con el cual se intentaba superar la visin inmediatista de las partes y producir un consenso indispensable para decidir. Esta era nuestra interpretacin hacia fines de 1984, fecha a la que llega el mencionado trabajo. Lo que estaba en juego entonces era obtener una convergencia entre sindicatos, empresariado y gobierno acerca de los trminos de la poltica global, en condiciones estructurales que llevaban a las partes a enfrentarse con problemas comunes, tales como la deuda externa, la profundidad de la crisis econmiinternacional modificado. Esa convergencia ca y el contexto En un trabajo anterior!

concertacin econmico-social

1 De

Riz, L., M. cavarozz y L Feldrnan. 1987.

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necesaria, es sin embargo, diferente del logro de consenso acerca de una poltica especfica, en particular, la poltica de ingresos. La importancia del escenario de la concertacin econmico-social como espacio vinculante, y, por ende, su carcter de instrumento estrictamente poltico, deriva de las caractersticas de la sociedad argentina que emergi tras las elecciones de octubre de 1983. Esta sociedad enfrenta una crisis econmica de dimensiones inditas y cuenta cori una historia poltica en la que las instituciones de la democracia, los partidos y el Parlamento son dbiles, no slo por su corta vida permanentemente interrumpida por intervenciones militares, sino y sobretodo, porque fueron parte de un sistema poltico "tortuoso": la debilidad de los partidos tuvo como contrapartida la presencia de poderosos grupos de presin, con recursos de poder suficientes para bloquear las polticas que atacaran sus intereses y para defenderse fuera de los condicionamientos del marco poltico partidario. Dicho en forma breve: no hubo, de manera estable despus de 1955, un compromiso democrtico capaz de legitimar las reglas, formales e informales, con las que llevar a cabo las negociaciones entre las organizaciones de inters y el gobierno. Fue la ausencia de una normativa aceptada consensualmente para la distribucin, ya sea del bienestar o de los costos de la falta de desarrollo, 10 que explica la alta conflictualidad del perodo. Antes de 1955, la estabilidad relativa del consenso en torno a la distribucin de la riqueza descans en el formidable carisma de, Pern y en su poder de arbitraje. Por otra parte, ese po-. der logro contener las tensiones entre las fuerzas sociales organizadas porque el rgimen haba definido reglas fundamentales para manejar los conflictos. En cambio, despus de 1973, tal como se discute en la seccin sobre el Pacto Social su muerte dej planteada la duda de si hubiera podido continuar con xito esa difcil empresa dada la dimensin de los enfrentamientos que representaban entonces los conflictos sectoriales. La posibilidad de una garanta de ese tipo desapareci de la s~ciedad argentina con la muerte de Pern, y en 1983 el peronismo . fue derrotado en elecciones libres y sin proscripciones por pnmera vez en su historia. La crisis econmica y el monto de la deuda externa en el nuevo contexto internacional determinan un horizonte muy distinto al del pasado. El colapso del mo6

delo de desarrollo en el que la acumulacin y la distribucin iban de la mano signa la entrada en un nuevo ciclo poltico, o, si se prefiere. el fin de la Argentina peronista. Es, por tanto, el cuadro original de referencia sobre el que se armaron los acuerdos econmico-sociales el que se ha modificado drsticamente. Esta constatacin lleva a plantear un conjunto de preguntas centrales: . cules sern las nuevas formas de organizar y manifestar el consenso? De qu medios dispone el gobierno (o podra disponer) para sostenerlo? La concertacin de la poltica de ingresos es hoy un mecanismo central para la estabilidad del sistema poltico? Hay otros' caminos para afirmar la legitimidad del gobierno que redimensionen el papel de las organizaciones de inters y busquen modificar los criterios y los valores con los que se juzga al gobierno? El e . Antes de abordar ~l e.xamen. de las alternativas del proceso de concertaCn economl~o~soClal a lo largo de poco ms de dos aos de gobierno democrtico en Argentina, en este apartado nos ocuparemos de presentar el esquema de anli- . sis Que se utilizar a tal efecto . . Para ello, es preciso aclarar algunos conceptos bsicos. Definimos la concertacin como un mecanismo de formacin de opciones de poltica caracterizado por la participacin de los organismos sindicales y las asociaciones empresarias en el proceso de toma de decisiones. en un contexto de intercambio sistemtico, regular, de largo' plazo, entre esas organizaciones y el gobierno. La creacin de un contexto as definido para el intercambio slo es posible cuando hay cierta convergencia en las estrategias de los diferentes actores involucrados. En este trabajo nos limitaremos a analizar las estrategias del sindicalismo y el gobierno y, por lo tanto, las condiciones en presencia de las cuales esos actores adoptan una estrategia de intercambio con las caractersticas indicadas. Para determinar el tipo de intercambio a que da lugar la concertacin es posible aplicar el concepto de "intercambio poltico",? ya que se trata de una relacin basada en la atribucin

2Pizzorno, A. 1977.

recproca de recurso.s .~e poder poltico. El Estado cede parte de su autondad de decisin en materia de poltica econmica a los sindicatos y stos consienten en contribuir a la definicin de los resultados. de los pro~esos de formacin y aplicacin de polticas, o?temen~o v~~taJas de la d~stribucin de recursos pblicos, matenales o simblicos. A cambio de ello, los sindicatos ofrecen al Estado su poder poltico, garantizndole consenso y movilizando recursos propios para asegurar legitimacin eficacia y eficiencia a la accin estatal. ' Resulta obvio que un intercambio de poder implica restriccio~es a la autonoma de cada uno de los tres actores que intervienen, ?" por ~nde, su disponibilidad a autolimitar la gama de alternativas r:osIbles de accin. Para que la poltica se concrete,. 1.0s actores mvolucrados debern pues, satisfacer ciertos re-

qustos.

. E~ primer lugar, no slo tendrn inters en concertar polticas publlc~s para h~cerse cargo de las realidades econmicas y de los conflictos sociales que de ellas emergen, sino que debern contar con los recursos necesarios para llevarlas a cabo. Entre esos recursos, uno decisivo es que los actores colectivos sean eap.aces de actu~r d.e un modo unificado, lo que impone la existenc~~ de orgaruzaciones altamente centralizadas con una delegacien de poder de las bases hacia sus lderes, tanto en el mundo obrero como e~ el mundo empresario y, por ende, un amplio margen de maniobra de los dirigentes. Desde el punto de vista de.l Estado, ent~ndido como gobierno-ejecutivo, se impone asimismo ~a capacidad .de actuar como actor unificado, con prescm~en~I~ de las tensiones y conflictos internos propios de la orgaruzacion, Un segundo requisito est referido al Estado y es su capacidad de ejercer la autoridad en el doble papel de contrayente y garante de los acuerdos que esta poltica presupone. ~uando la .acci~ del sindicalismo es dispersa y se expresa a. tr~ves de part1c~lansmos reivindicativos, el poder de veto del smd~cato se atom~zay no hay espacio para dirimir conflictos a traves del mecamsmo de la concertacin. Del mismo modo cuando el Estado no es capaz de actuar como un actor unificad~, que contrae compromisos y, a la vez garantiza el cumplmiento de las contrapartidas pactadas entre los actores involucrados, su convocatoria a concertar queda en el aire; a 10 sumo, 8

puede promover negociaciones de conflictos improvisad~~'sobr~ la marcha, pero no acuerdos ms o menos estables que vmculen institucionalmente las partes del tringulo. El carcter poltico del intercambio lo otorga la intervencin estatal- es la autoridad estatal misma la que reglamenta mbitos hasta entonces no sujetos a normas legales vineulantes y, al hacerlo, confiere a las partes corresponsables en la gestin de la poltica el de actores polticos. En otros trminos, es el Estado el que hace posible la redefinicin de las estrategias de las fuerzas sociales organizadas y los trminos del intercambio. Sin voluntad del gobierno para concertar, no hay lugar para una poltica concertada. A su vez, la concertacin es un instrumento poltico de formacin y gestin del consenso. moviliza recursos y comportamientos que estn dirigidos a dar legitimidad a la autoridad estatal. En el contexto de las democracias industriales europeas la concertacin ernergi como un instrumento al que el gobierno recurri frente a opciones polticas difciles que, de no definirse sobre bases consensuales, habran tenido el veto de las grandes organizaciones de inters." Este movimiento del gobierno hacia la sociedad presupuso un sindicalismo fuerte en las relaciones industriales y representativo; por ende, referencia de consenso para la definicin de polticas en el contexto de una persistente e irreductible conflictualidad, expresada en la intensidad de la puja distributiva. Como se ver ms adelante en este trabajo, la historia de la experiencia argentina iniciada en 1984 muestra una pauta muy diversa: son el sindicalismo y, con l, el principal partido de la oposicin, el peronismo, quienes demandan la concertacin econmico-social al gobierno radical, y no el gobierno el que propone una poltica concertada. Las polticas de concertacin se consolidan como mecanismos institucionalizados y estables en aquellas situaciones en las que el partido en el gobierno asegura las compensaciones esperadas por las partes; es el caso de los gobiernos socialdemocrticos europeos, en los que se encuentran modelos corportativos tpicos en la formacin e implementacin de las polticas estata les.
:3 Sobre las razones que llevaron a las democracias industriales a concretar polticas de concertacin social y las modalidades que stas revisten. Vase Lehmbruch, G y P. Schmitter (eds.) 1982.

Cabe preguntarse cmo desarrolla el Estado su doble funcin de garante y contrayente de las reglas del intercambio en la concertacin social. Para responder a este interrogante es preciso tener en cuenta las forma en que se expresa la autoridad estatal. Esta se manifiesta, por una parte, como direccin de la sociedad bajo la forma de leyes que se espera sean obedecidas y, por otra, como valor de identificacin colectiva, como smbolos y gestos de reconocimiento de todos los miembros de una comunidad nacional. Un sistema democrtico funda la autoridad estatal (el ejercicio legtimo del poder) en procedimientos universales. No obstante, las reglas de procedimiento segn las cuales todos los ciudadanos son iguales entanto qua ciudadanos, dan el go bierno a un partido, a una fraccin poltica de la sociedad (la que obtiene la mayora de los votos). La gestin de la legitimidad del sistema democrtico queda a cargo de los partidos polticos; por eso el Estado democrtico es un Estado de los partidos y no de un partido. Asimismo, un rgimen democrtico estable, tendr que combinar el universalismo de los procedimientos con la satisfaccin de los intereses de los ciudadanos, aunque esa satisfaccin no sea equitativa o simultneamente alcanzada por todos; el gobierno debe enfrentar el dilema de satisfacer intereses de "partes" de la sociedad y asegurar el "bien comn", de lo contrario, su legitimidad se erosiona. Es en el marco de la legitimidad de la autoridad estatal (la gestin del consenso) donde se plantea el tema de la concertacin: la poltica de concertacin social puede ser vista como una accin coordinada entre las fuerzas sociales organizadas y el Estado que asegure el "bien comn". No discutiremos aqu la nocin de "bien comn" y sus implicaciones filosficas. Baste sealar que nos referimos a aquellos beneficios que todos gozan sin que sea posible la exclusin; el ejemplo ms obvio es el del ambiente ecolgico. El control de la inflacin es tambin un "bien comn" ya que todos se favoreceran con l. Pero una accin coordinada a travs de la cual se promueva un "bien comn" y, por ende, se legitime la autoridad estatal, supone determinadas condiciones que motiven el inters de los actores en ella involucrados. Una primera condicin es que el beneficio colectivo (la moneda estable, para seguir con el ejemplo de frenar la inflacin) compense el costo de 10-

nda Condicin es que otros no se aprosegu . evitar . grar ese o bi Je ti IVO.Una . pagar costos, es decir, e1 vechen del benefiCiO colectIVO SIn
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rante -actor supffi...partes- de arece como ga El E t d P . .S a o a . d Los actores por su parte, endici s menCiOna as. , .. las dos con cione .' s l'ntereses (socialmente legtidil de maXlfnlZar su .. frentan e 1 1 ema 1 mento de la situacin que se . enta e asrava mas) S1l1tener en cu be> frontar los sacrificios que re. d strategIa o len a . derivana e esa e ,. , la de otros actores cuyos 111di ar su acClOn con 1 sultan d e coor 111,. o simplemente divergentes. ASI, os tereses son antagomc~s . d moderar sus demandas salaobreros enfrentan la dIsyuntlv~ 1 e de una poltica antiinflacio. t 1 s costos SOCIaes . riales y sopor ar o tamiento correspondIente de las naria, contando con un com~or 1'tica' o bien buscan acuerdos contrapartes de un acuerdo e po I ,
"free-riding".
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bsicos u optan por la. ~uchat t 1 o hay posibilidad de pasar de Sin la intervenCl?n es .a a n tbles a opciones coordina. ., d pClones 1I1compa 1 una situacin e o. izadas' de pasar del conflicto das entre las fuerzas s.~cIales ~~~~o neg~ciado. El Estado interabierto a la concertaclOn ~l co tido: corno autoridad en condiviene Y lo ~ace en un ~o e ~~n:o a~toridad en condiciones de cienes de ejercer coercion Y provecho de las partes que distribuir directamente recursos en el comportamiento leal recd contraen el acuerdo. De este .mo 1o~oder coercitivo del Estado, la proco queda asegur.ado .graClas a sulta no slo de la seguridad voluntad de armomzar mteredses re e da el Estado sino ttbin . t de lo pacta o qu . de curnp l lmI~n o 1 E tado est dispuesto a pagar s cuodel hecho rrusme de que e .s
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ta en el acuerdo. . . 1 de la reduccin de la inflaE 1 enClonado ejemp o .n e m se limita a vincular a las partes que asumen cin, el Esta~o no ' t bilaterales sino que debe hacer sOS Y los cos os -' .. los comproml. . , ( corte del gasto pblico, desgravaclon su propia ~~ntnbU~I~~ r~e em leo, salarios, etc.). La respon~afiscal, pol tica credItllC~, t d v: ms all del horizonte de los mbilidad q~e le ca:ee l:~ ~~~tr~partes en el acuerdo de P?ltica antereses dlrec~os f t 1 bienestar de toda la sociedad. .. flaci a ya que a ec a e . tun aClOnan 1 o el doble carcter de la interven. lo pone en c ar E.1 eJemp Itica de concertacin social; esa interven., t t 1 en una po I I . cion es a a 1 te no slo porque puede recurnr a ." efecto vmcu an , cien tIe~~ un. bin porque compensa, a traves de la acla coercion, s1110 tam 1
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la

cion distributiva, a los actores involucrados. El Estado hace que los actores "paguen menos" por los beneficios as adquiridos. Ahora bien, un Estado democrtico no slo debe atender al bien de las "partes" (en caso de una poltica de ingresos Concertada) sino que debe asegurar los intereses de aquellos que hayan quedado excluidos de los acuerdos (los grupos sociales no organizados, los sectores ms pobres). Esta tensin esta presente en todo Estado democrtico, la pregunta que surge es cmo lograr una accin distributiva consistente que, al tiempo que asegure la acumulacin y el Consenso, no descargue mayores costos sobre los sectores ms pobres, cuya capacidad de resistencia al gobierno (a los acuerdos entre las "grandes" organizaciones de inters y el Estado) es poca o nula, ya que se diluye en poderes fragmentados, sin el recurso de la organizacin. Si se mira la intervencin estatal no como un regateo improvisado sino como una poltica coherente, socialmente concertada y con cierto grado de formalizacin, por intermedio de la cual las organizaciones de inters adquieren un poltico ms o menos definido" , resulta claro que el Estado y el gobierno-ejecutivo que lo comanda, tienen que contar con suficientes soportes polticos para gobernar el intercambio entre las contrapartes sociales, su propio papel en ese intercambio, y lograr de ese modo incrementar la gobernabilidad de la sociedad en su conjunto y establecer su legitimidad. Esos recursos polticos fundan tanto su legitimidad como su eficacia, aspectos ambos, mutuamente imbrincados. Un gobierno cuenta con diferentes recursos polticos en esa direccin: recursos instituciona1es (la configuracin poltica del Parlamento favorable o desfavorable); la legitimidad de origen (el porcentaje de votos que llev al partido al gobierno); el apoyo de las grandes organizaciones de inters que representan a los sectores sociales de la produccin. La presencia de esos recursos y su combinacin, variable e inestable en el tiempo, con-

. tico de un go b' ..ierno y su margen 1 de autofigura el soporte pol , noma el las presiones internas al aparato estata . Sin embargo, esos recursos que permiten asegu~a: legitimidad, eficacia y eficiencia a la accin estatal son re~Ul?Itos de ~~ intercambio estable en condiciones de recproca mdIsp~nsabIhdad de las contrapartes de la concertacin. Cuan~o la interdeendencia se debilita por la prdida de peso rel~tIvo de PO;ltl? P ., co n el zobiern este u 1menos uno de los actores en re 1aCIOn mo puede ver aumentado su margen de autonoma en las decisiones de poltica. .. d 1 Si, como consecuencia de la gravedad de l~ cnsis y ,~ as restricciones que sta impone (econmicas, SOCIales, polticas) los actores se debilitan sin proponer soluciones estables .de la~?o plazo, es el gobierno el que menos se perjudica: en esa situacin el gobierno es ms indispensable para sus ~~ntrapartes que lo que stas lo son para l. Mirada la conc~~taCI~n como un proceso en movimiento, si sobreviene el debIlItamIento de todos .l,os sectores, el gobierno puede optar por abandonar la concer~aCI?n y gobernar por decreto. En ese caso hipottico, las ~rgamzac~ones de inters se encuentran ante dos opciones: o bien mantI~nen la demanda de la concertacin, ya que si pierden ese espacio corren el riesgo de convertirse en polticaI?ente superfluas, o bien, pasan a ser el eje de la oposicin a~?obIerno. Con este marco de referencia analtico abordaremos el e~~men de los recurrentes intentos fracasados por concert~~ ~OhtIcas econmicas en la Argentina. En el centro de ese anlisis fo~mulamos la siguiente pregunta: esos intentos hast~ ahora fallidos son el resultado de factores coyunturales, o bien expres~n procesos que ponen en cuestin la concertacin como mecarusmo central para la gestin de polticas pblicas? . Tras dos aos de concertacin fallida como mecanismo de fijacin de la poltica de ingresos (y como trasfondo, el fracaso del Pacto Social de 1973), nuestra hiptesis es que estamos en presencia de procesos estructurales qu~ transformaron la fe~~menologa de los actores y de las relaciones entre ellos, modificando las razones mismas del clculo estratgico de cada uno. Veamos el razonamiento que sirve de piedra angular para el anlisis de las experiencias:
b , .

4 Es interesente retener la definicin amplia que da Clauss Offe de un sistema neocorporativo. Segn Offe, se trata de la "atribucin de poltic? a los grupos de inters". Vase, Offe, C., 1981, p. 123-158 "I...J el precio a pagar por la cooperacin es delegar porciones de poder poltico a aquellos que podran levantar objeciones contra modos ms dirigistas de resolver los problemas econmicos y sociales".

1) El sindicalismo

ha sufrido

una prdida de su fuerza organiza13

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ti va y poltica como consecuencia de la accin de diferentes procesos: las transformaciones ocurridas en el mercado de trabajo tras el proceso de desndustrializacn acelerado de la ltima dcada; la expansin del sindicalismo de servicios y de los sectores medios y su creciente importancia en el seno del movimiento obrero organizado (bancarios, mdicos, maestros, sector pblico, etc.). Hasta mediados de los aos setenta, los incrementos en el salario, industrial generaban una ampliacin del mercado y del gasto pblico, de la cual se beneficiaban los sectores medios a travs del aumento del empleo y d~l i~greso. Cu.ando el ingreso global se achic, la competencia intersectorial se acentu y con ella la fragmentacin, tanto en el plano reivindicativo como en el poltico. Se produjo entonces el estallido de un doble principio de articulacin: el poltico (crisis del peronismo) y el estrictamente sindical. Respecto de su poder en el sistema poltico, la derrota del p.ero.nis~o tras las elecciones de octubre de 1983 oblig al sindicalismo a concentrarse en una estrategia dirigida a recuperar los espacios perdidos en el sistema poltico y en la sociedad, mientras se agudizaba en su seno la puja entre las diversas tendencias por la conduccin del movimiento obrero. 2) El gobierno enfrenta el desafo de redefinir su modo de intervencin en la economa: no puede ni expandir ni mantener el nivel histrico del gasto pblico y su accin queda principalmente condicionada por las tensiones de la economa internacional. Este escenario introduce conflictos entre la lgica de accin del sindicalismo y la de los aparatos pblicos de gobierno de la economa. De hecho, el gobierno est redefiniendo las prioridades de su intervencin y buscando vincular los comportamientos sociales y la garanta del Estado con las exigencias cambiadas del gasto pblico, derivadas, en lo fundam.en~al, de la nacionalizacin de la deuda externa y de las restricciones al comercio in ternacionaI, para lo cual necesita actuar con mayor autonom a si quiere obtener consenso social. ~especto del pasado, en que la acumulacin y la distribucin Iban de la mano, el presente determina que la mediacin estatal no ~st orientada a asegurar polticas sociales, sino, por el contrano, a recaudar recursos en la sociedad para cumplir con los compromisos externos y elaborar las reformas estructura-

les tendientes a incrementar la actividad econmica.

la productividad

del conjunto

de

En estas condiciones, la concertacin, si se concreta, ser ms un mecanismo defensivo que mantiene un equilibrio que ninguna de las partes puede modificar a su favor, que el resultado de estrategias convergentes para solucionar los problemas. El sealamiento esquemtico de los principales procesos interrelacionados que redimensionan el "lugar" y el papel del sindicalismo y del Estado plantea el siguiente interrogante: acaso las transformaciones que se manifiestan en las orientaciones de los actores y en sus recursos ponen en cuestin el postulado de la recproca indispensabilidad de stos, condicin sine non para la concertacin de polticas pblicas? Vale la pena retener esta pregunta a modo de hiptesis para analizar la experiencia argentina. La concertacin no agota la gama de acciones de los actores del tringulo; representa una modalidad de accin entre otras alternativas. De este modo, puede ser una opcin posible para el gobierno, pero no necesa-: ria: el gobierno puede poner en marcha otras estrategias para lograr el consenso social; puede obtener la legitimacin de su poltica econmica a travs de una relacin directa entre el presidente y el pueblo (los ciudadanos), redimensionando el peso relativo de las organizaciones de clase; buscar menos el consenso del sindicalismo y ms el de los ciudadanos. Ahora bien, es claro que el gobierno no puede, en principio, aplicar polticas sin contar con el consenso de las partes interesadas so pena de incrementar la conflictualidad social. Sin embargo, si a su estrategia para obtener formas de organizacin alternativas del consenso se suman polticas y negociaciones sectoriales que desconozcan la representacin unificada del sindicalismo, el gobierno habr logrado un mayor margen de accin ti is las organizaciones de inters y el sindicalismo dejara entonces de ser el actor principal del consenso poltico como lo fue en el pasado.

II. Antecedentes

histricos

es de cio ento del sindic lis conte po neo. El movimiento sindical argentino se constituy en actor
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relevante de la poltica nacional durante las ltimas cuatro dcadas. En esta seccin queremos' delinear algunos de los rasgos. fundamentales del sindicalismo, para la cual resulta til diferenciar tres etapas con caractersticas bien distintivas: la primera de 1943 a 1955, es la del peronismo en el poder; la segunda de 1955 a 1976 corresponde al perodo del peronismo proscripto (excepto durante el breve lapso de su retorno al poder) y la tercera, que va desde 1976 hasta el presente, es la que definimos com.o la etapa del peronismo derrotado. En cada una de ellas se perfilaron nuevos elemento~ que, vuxtapucstos a los viejos, gen.eraron un modelo de funcionamiento complejo y contradictorIO,. dentro del cual el peronismo siempre mantuvo en lugar preeminente. . . La. primera etapa, de 1943 a 1955, es la de emergencia del s~nd~cahsmo ~e masas. Durante su transcurso el movimiento sindical expenment un gran crecimiento cuantitativo. Asimismo se caracteriz por la integracin de los sindicatos al aparato estatal y por l~ .expansin significativa de los servicios que prestaban .a sus afthad~s: Esto es, bajo el' predominio poltico del perorusrno , se perfil en Argentina un sindicalismo de masas que fue, a la vez, un sindicalismo tutelado y asistencialista. En~re 1946 y 1955 el nmero de afiliados registrados en sindicatos mtegra~~es de la CGT pas de 877.000 a 2.256.000; este aumento reflej, por un lado, el incremento del empleo industrial y de la oc~pacIOn en e.I sector pblico y, por el otro, la afiliacin de trabajadores previamente no sindicalizadoss La expansin del empleo se com~lement adems, con Un pronunciado crecimIen~o d~l salan o real y. de ~a rentabilidad de las empresas ind~st~Iale~: todo ello configur un perfil de crecimiento con redIstr:buclOn .en el que sta fue posible debido al retroceso de los preCIOSrelativos de los productos agropecuarios. .Po~ su parte, la tutela poltica a que estuvieron sometidos l~s ~mdIcatos se con~r~t a. travs de un triple mecanismo cuyos vrtices fueron el Ministerio de Trabajo -al cual la legislacin

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5 En este ltimo ~e~tido, en el primer quinquenio peronista se re 'stro . 'de trabajadores . gi . d sobre . 1 todo .un crecimiento significativo de lo s gremios m ustria es, mientras que en la dcada de 1950 ' . 1 . . . " . peso mas a sindicalizaClOn,a veces compulsiva, del personal de la administracin pblica y de las empresas del Estado.

sobre asociaciones profesionales de trabajadores le otor~~:'fa~-cultad de conceder, suspender y retirar la personera gremial de los sindicatos-, la CGT, que, como entidad de tercer grado, control discrecionalmente el poder de intervenir federaciones y sindicatos, y el propio Pern, quien, como lder del movimiento nacional justicialista, se reserv el papel de rbitro de ltima instancia y de nica fuente legtima de la ideologa peronista, capaz de fulminar a todos aquellos .que osaran apartarse de la ortodoxia. Uno de los corolarios del funcionamiento de los sindicatos como organizaciones naraestatales fue que stos asumieron el color poltico que el peronismo le dio al Estado y el pluralismo se torn oficialmente ilegtimo. El exitoso golpe de 1955 .inaugur la segunda etapa del moderno sindicalismo argentino, que se extendera hasta 1973, ao en el que el peronismo volvi al poder despus de dieciocho aos de proscripcin. Y precisamente la particularidad esencial de esta etapa fue que el movimiento sindical no perdi su identidad predominantemente peronista, a pesar de que este partido y su lder haban estado electoralmente proscriptos. Incluso la dependencia de los sindicatos en relacin al Estado se torn ms intensa y compleja en la medida en que ste no perdi la capacidad de controlar la personera gremial de aqullos y de supervisar la seleccin de sus autoridades sino que, adems, mplement nuevos mecanismos, o ampli otros ya existentes, segn los cuales la intervencin estatal fue un engranaje fundamental, como las negociaciones colectivas de trabajo y las obras sociales. De todas maneras, los cambios que ocurrieron en el sindicalismo y en las modalidades de su funcionamiento poltico a partir de 1955 fueron enormes. En primer lugar, el estilo de control poltico de los trabaiadores establecido durante la dcada 1945-1955 fue radicalmente modificado. Este estilo se haba basado, como ya lo sealamos, en el tutelaje benvolo de la clase obrera por el Estado y la subordinacin ideolgica de los dirigentes gremiales a Pern. A pesar de que el rgimen militar de 1955 haba fracasado en sus intentos de erradicar al peronismo de los gremios de trabajadores, su frustrado proyecto cre las condiciones para el surgimiento de un sindicalismo peronista que gan cierta autonoma frente a Pern V fue capaz de desplegar una estrategia poltica propia. Si bien Pern no desaparece de la escena poltica, la na17

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turaleza de su vnculo con la nueva generacin de sindicalistas peronistas se modifica: Pern ya no tena las mismas posibilidades de apelacin directa ala clase trabajadora y sus consignas pasaban a depender de una relacin en la cual 10 que estaba en cuestin era el margen de autonoma de la dirigencia sindical. En cambio, la figura de Pern emergi como el principal smbolo del retorno a un pasado mejor, y esa imagen permiti al perorusmo , y sobre todo a los sindicalistas peronistas, efectuar una ligazn concreta y verosmil entre sus reivindicaciones salariales coyunturales y un pasado que apareca como la encarnacin de una situacin ideal de la que toda postergacin y todo sacrificio resultaban eliminados. Otro cambio importante fue que Pern perdi, en parte, su pode.r ~e controlar a los lderes peronistas. Algunos politicos provinciales y numerosos dirigentes sindicales generaron bases propias de poder que les otorgaron un espacio para desafiar ocasionalmente la autoridad del "lder". Si bien los enfrentamientos ms serios y explcitos a la autoridad de Pern fracasaron invariablemente, el poder para sancionar las expresiones de reb.elda, otrora ejercido sin restricciones por el lider, se vio reducido en forma sustancial. Los desafos abiertos a la autoridad de Pern no constituyeron, sin embargo, la nica manifestacin de las transformaciones que su liderazgo sufri a partir de 1955. Otra modificacin significativa fue que las connotaciones ideolgicas del peronismo se independizaron parcialmente de su influencia. La siempre ambigua ideologa peronista empez a mostrar en mayor medida la correlacin de fuerzas interna del movimiento. Un peronismo menos subordinado a la autoridad de Per n, y que reflejaba ms directamente el peso relativo de las fuer~as sociales que lo constituan se convirti en un peronismo crecientemente proletario, que capturaba el sentimiento de alienacin poltica en la mayora de los trabajadores y lo transformaba e.~ una p~derosa arma de movilizacin. Esta gradual transformacn se VIO favorecida por un factor adicional: cada vez que ~e levantaba la proscripcin electoral del peronismo -en elecciones parlamentarias o de autoridades provincialesla esfera de accin de los dirigentes sindicales se. expanda ccnsider~blemente al tener la oportunidad de incidir en la lucha poltica en t~rno ,de los comicios. El voto de los trabajadores se transformo aSI en un instrumento de presin y negociacin .18

comparable al de los paros y las huelgas. Adems, a diferencia de Pern y los polticos peronistas, los sindicalistas siempre tuvieron la 'opcin de replegarse a su esfera especfica de accin: las negociaciones colectivas y las relaciones industriales. As, los lderes sindicales peronistas desarrollaron una aptitud de la que haban carecido hasta 195 S, es decir, la capacidad de negociar con actores polticos no peronistas, tales como los partidos, los empresarios y los militares. Decamos que la ideologa peronista despus de 1955 reflej ms fielmente los puntos de vista y las orientaciones de los dirigentes sindicales. Cules fueron los componentes fundacon posterioridad a ese mentales del mix ideolgieq/sindical ao? El primero de estos componentes como ya lo sugerimos, se defini en torno a una estrategia de naturaleza defensiva que estuvo ligada al nfasis puesto por la dirigencia sindical en la metfora del retorno. Los sindicalistas peronistas de la poca posterior a 1955 actuaban en una sociedad que se pareca cada vez menos a la Argentina del perodo 1945-1955. A partir de 1959 comienza una nueva fase del modelo de economa semicerrada en vinculacin con la expansin de los sectores industriales pro. ductores de bienes intermedios y de consumo durable. Estos sectores que hacan uso ms intensivo del capital y estaban ms penetrados por el capital extranjero que los sectores industriales desarrollados durante las dos dcadas anteriores, pronto desplazaron a estos ltimos de su rol de ncleo dinmico del capitalismo' argentino y estuvieron asociados al surgimiento de nuevos estratos obreros. Sin embargo, el discurso de los sindicalistas peronistas reclam constantemente la restauracin de los atributos prevalecientes antes de 1955. Estos atributos eran, en parte, rasgos reales de la Argentina de la dcada 1945-1955 y, en parte, una destilacin de la visin ideolgica del peronismo: la alianza entre la burguesa nacional y la clase trabajadora bajo el tutelaje protector del Estado: las polticas econmicas rcdistributivas: el nacionalismo: el poder arbitral de Pern y la definicin de la oligarqua agraria como el principal adversario social de las fuerzas "nacionales y populares". En segundo lugar, la ideologa sindical surgida en el contexto de la semidemocracia proscript~'Ciel perodo 1955-1966 tuvo un carcter marcadamente oposicionista. Es decir, el prop19

sito inicial del gobierno militar de 1955 fue erradicar al peronismo tanto de la escena poltica institucional -a travs de la proscripcin electoral del partido-. como del mbito sindical -mediante la generacin de una lite sindical de recambio de orientacin antiperonista-. Ambos objetivos fracasaron si bien. el primero de ellos fue intentado en forma recurrente por cada nuevo gobierno civil o militar, instalado desde 1955' en consecuencia, el peronismo como partido poltico result efectivamente bloqueado en~u participacin electoral y en su posibi1id.ad de acceso a cargos pblicos electivos. En cambio, ya a partir de 1958, con el acceso de Frondizi al gobierno se abandon la pretensin de liquidar a la dirigencia gremial peroriista e incluso .durante el perodo 1958-196 2 se reconoci el predo~inio peroriista en el gremialismo y se 10 apuntal desde el Estado. Ya en .195 7 nue:~s dirigentes sindicales peronistas hicieron fracasar el mtento militar de erradicacin y fundaron el nucleamiento que se habra de constituir en el ms importante del sindicalismo durante dos dcadas: las 62 Organizaciones. Esto produjo d.as .efectos. Por un la~o, como ya 10 sealamos, en la competenCIa mterna del perorusrno favoreci a los sindicalistas en detrimento de los polticos. Por otro lado, y esto es 10 que nos interesa subrayar a~ora, el sindicalismo peronista pudo actuar sin muchas restrtcciories excepcin hecha de algunos sobresaltos no muy serios producidos por las amenazas del Estado de penalizarlo por sus rebeldas. El ras~o dominante de la accin sindical fue que los dirige.n:es 'pud.Ieron, en forma relativamente legtima, plantear sus reIvmdIcaclOnes eco~micas y corporativas despreocupndose d~ .los .~fectos que dichas reivindicaciones tuvieran sobre la establllZaclOn de las instituciones de los regmenes constitucionales En ~f~cto, estas instituciones aparecan como irremediablemen~ te viciadas por su modalidad de origen -es decir elecciones de las cuales haba sido proscripto el partido mayoritario-o Es evidente que "" no implic? q~e el movimiento sindical dejara de actuar poh~Icam~nte; mas bien facilit la emergencia de un estilo de funclOnamIent? segn el cual, al verse los sindicatos (en tanto parte del n:ovl1:ll1e~to peronista) empujados a actuar por fuera de ~o.s carriles mstJtucionales, aparecieron librados de la respon~abIlIdadde asumir los efectos que sus acciones pudieran producir sobre la viabilidad de las polticas econmicas y, en

consecuencia, sobre la estabilidad del gobierno de turno. Y an is tambin utilizaron a menudo el arma representada por la 111aSJilidad de un triunfo electoral parcial del peronismo -en r:nto amenaza a la estabilidad ~ol~~ica del ~ob.ierno- como mecanismo de chantaje en la negociacion eco~omlca. . . Finalmente, una ltima transformacin de gran Importan. que tuvo lugar a partir de 1955 fue el aumento del grado de CIa . fik 1 pluralismo dentro del sindicalismo. El ~lurahsm.a se per loa o largo de dos ejes: el interno del prop~o ~eroll1smo,. ~n el. cu.al emergieron tres posiciones, la integraClOn~sta o partIClpaClOll1.sta la del vandorismo, y la dura o cornbativa; y un segundo eje no peronista, en el que a partir de principios de la dcada de 1960 se form un sector independiente y, sobre todo desde fines de esa misma dcada, adquirieron algn peso ncleos de izquierda no vinculados con el partido comunista. . La esencia del integracionismo y de las otras vertientes del sindicalismo peronista conciliador fue la prctica de un realismo poltico extremo que parta de privilegiar la circunstancia de que no slo la legalidad sino la supervivencia misma de Jos sindicatos dependan exclusivamente de la voluntad del gobierno y, por lo tanto, toda manifestacin seria de oposicin al mismo no poda menos que tener resultados catastrficos sobre las organizaciones gremiales. Desde la perspectiva integracionista, la supervivencia de los sindicatos, y de los dirigentes que los controlaban en esa coyuntura, perdi el carcter instrumental que haba asumido inmediatamente despus de 1955 (momento en el cual se haba privilegiado la defensa de las reivindicaciones de los trabajadores) para transformarse en el objetivo al cual se subordinaron todos los otros. En el extremo opuesto del espectro sindical peronista, se fue perfilando en forma progresiva un sector duro que se declar partidario de ir todo lo lejos que resultara necesario en apoyo de las demandas de los trabajadores. recurriendo a la utilizacin de los paros generales y sin eludir el enfrentamiento frontal con el Estado como mtodo de lucha. Por ltimo. el centro del movimiento sindical peronista fue ocupado por el vandorismo, corriente liderada por el primer secretario general del gremio metalrgico surgido con posterioridad a las intervenciones dispuestas por los militares en 1955. El vandorismo manifest una propensin a la negociacin y al 21

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compromiso mucho ms sistemtica que la de los duros' no obstante, p,e~cibi sa~azr.nente que la .mantencn de la ba~e de poder poltico del sindicalismo, es decir, la capacidad de los dirigentes de fr~nar y manipular las reivindicaciones y rnovilizacion~s, depend a de hacerles acordar peridicamente a los contendlen~~s -~,l Estado y la patronallos riesgos inherentes a toda movIllza?l.on de los trabajadores. Esto requera, como lo subrayaba .,grficamente el lema vandorista ,lar no so 'lo negoci . sIno tambin golpear., ' La p:ep~nderancia que alcanz el vandorismo dentro de las 62 Orgalllza~Iones y en definitiva dentro del movimiento sindical, no fu.e, SImplemente el resultado de la creciente gravitacin de la Unin ~brera .Metalrgica (UOM) en un perodo en el que otros gremios de Importancia -como la AOT la Federacin de la Car~~, la Unin Ferroviaria (UF),la Uni~ Obrera de la C?nstrucclon (UOCRA! y la. Federacin de Luz y Fuerza- por dlferen~e~ razones perdieron influencia. La capacidad hegernniea que ma desarr~llando ~n forma gradual el vandorismo probablemente no hubiera podido constituirse de no haber contado c~n la plataforma proporcionada por un gremio como la UOM. Sin embargo, aquella hegemona fue principalmente el efecto de l~ t~ansfor~acin del vandorismo en el eje basculante de un rnovimiento sindical que, a pesar de su doble heterogeneidad +tanto po~ el espectro de ~finidades ideolgicas de sus componentes p~romstas y "? peromstas como por las diferentes propensiones a irn pulsar. acciones contestatarias-, desarroll a partir de 1957 una l1a~a~lVa, aunque fluctuante, capacidad para articular acciones unitarias. . La ideolog~ prctica del vandorismo manipul hbilmente, incluso exaltandolos como virtudes, atributos del sindicalismo. que, en parte, la doctrina peronista haba condenado hasta s~tIembre de ~955. Por. un lado, la existencia de un nada d esprecIa~le sec.tor llldependlente fue esgrimida frente a los sectores ~~tIperolll~tas c?,mo p~e?a ~e que las acciones unitarias y otros lllcon:rementes del s~nd~cahsmo argentino no eran el producto de un inconfesado designio totalitario sino la expresin autnoma de un sind!c~,lismo plural aunque, a la vez, capaz de fusionarse e~ su OpOSICIon a las polticas gubernamentales. Por otro lado, invocando la "ese~cia nacional" del peronismo y resucitando temas de los mensajes originales de Pern, el vandorismo des-

tac la eficacia del sindicalismo peroriista para actuar como barrera ante el comunismo que, entre 1958 Y 1959, fue prcticamente barrrido de la escena sindical. La aceptacin por parte del vandorismo del pluralismo sindical -limitado de modo conveniente por la implcita adhesin a la interpretacin que reincorporaba, en una versin ajustada a la nueva COyuntura poltica mundial, el concepto de fronteras ideolgicas a la escena sindicalno fue enteramente de buen grado. Ella tuvo algo de resignada impotencia frente a una realidad que, en el mejor de los casos, hubiera sido muy costoso tratar de modificar. Sin embargo, esta circunstancia no niega sino que resalta la habilidad para maniobrar de Vandor, que como resultado de un proceso por cierto no exento de tensiones y contratiempos, fue encauzando y empujando a sus adversarios peronistas y a los independientes -a pesar de que algunos de estos ltimos no perdieron sus rasgos violentamente antiperonistasa aceptar las pautas de una lgica comn cuyas leyes, en buena medida, l formul. El reconocimiento de la existencia e influencia relativa de los independientes implic, entonces, una renuncia al precepto del monopolio sindical peronista. No fue sta, sin embargo, la nica "renuncia". Paralelamente se admiti la existencia de corrientes internas dentro del sindicalismo peronista, lo cual conform una segunda renuncia, en este caso el monolitismo del movimiento, que tambin habra de funcionar como engranaje de la estrategia vandorista. La presencia de los sectores duros y combativos del peronismo permiti al vandorismo agitar la amenaza de una alternativa de confrontacin que valoriz su capacidad y propensin negociadora. Al Estado y a los patrones se les record permanentemente los "peligros" implcitos en la posibilidad de desborde de las posiciones moderadas, recuerdo que, por cierto, los indujo a ser menos mezquinos en las negociaciones. Alternativamente, los "intezracionistas" proveyeron al vandorismo de un eficaz "puente" hacia el Estado en aquellas coyunturas en que el enfrentamiento con el mismo alcanzaba una intensidad tal que el restablecimiento del dilogo difcilmente se hubiera concretado a travs de los propios dirigentes vandoristas. Las oscilaciones de las posiciones de Vandor fueron facilitadas por la presencia de las dos alas del sindicalismo peronista que, sucesivamente, asumiran los roles de "traidores"

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-cooptados respectivamente por la izquierda o por el gobierno- o de "compaeros", segn cual fuera el sentido de la oscilacin en la coyuntura especfica .. De lo sealado hasta aqu se desprende que el equilibrio interno del movimiento sindical no oper, en realidad, a lo largo de un nico eje, sino que fue el resultado de la superposicin de las diferentes dimensiones de las cuales el vandorismo fue nudo de interseccin. En cada una de las dimensiones a su vez se produjeron tensiones que no siempre pudieron se; absorbid~s o manejadas .desde el puesto de comando de Vandor. La lgica de funcionamiento del movimiento sindical articulada desde el vandorismo, a veces no resista esas tensiones y, como resultado una o varias de las piezas del complejo engranaje se liberaba d~ sus l~yes quedando disponibles para "ser apropiadas" por lgicas dictadas por otros actores u otras fuerzas: El equilibrio centrado en el vandorismo era, entonces, un equilibrio inestable cargado de mltiples contradicciones. , El precario equilibrio del movimiento sindical que tuvo su decada de apogeo entre 1957 y 1967, se bas en dos elementos: el predominio vandorista y el pluralismo de facto descrito ms arriba. A partir de 1968-1969, estos dos elementos estallaron sucesivamente co~figu~ando una crisis en dos etapas, cuyo desarrollo ya se habla practicamente completado cuando tuvo lugar el nuevo golpe militar de 1976; se podra afirmar incluso oue el gOl?e slo explicit~ la. desarticulacin de un modelo que ya se habla~gotado p.or s~ mismo. Vandor fue asesinado por un grupo terronsta de la izquierda peronista en 1969. Desde entonces, el vandorismo fue perdiendo su capacidad hegemnica al ser flanqueado por la derecha y desbordado por la izquierda. Los partIclpacionistas se fortalecieron significativamente en la medida en que, favorecidos por el patrocinio estatal. mantuvieron por completo el control de la maquinaria y los recursos de lo~ gremios en los que predominaban. Asimismo, la ruptura del dilogo con los vandoristas por parte del gobierno priv casi totalmente a ~stos de u.na de las dos patas en las que se apoyaban sus estrategias, es decir la negociacin con el Estado. Como consecuencia, se d~svalor~z el argumento vandorista de que una postura menos IntranSIgente que la de los combativos produca meJores, resultados: E~:o, por el otro flanco, permiti que una heterogenea combinacin, que inclua a peronistas duros -en 24

muchos casos influidos por grupos de izquierda cristiana-,. independientes progresistas y marxistas ajenos a la ortodoxia ?el partido cornunista.: ganara un espacio indit~ e~1 la Argentina para un discurso contestatario de tono anticapitalista , El paralelo avance de duros y participaciomstas alcanzo ~u culminacin a principios de 1973 cuando finaliz la campana electoral que permiti el retorno del peronismo al poder tras dieciocho aos de proscrincin, Este contradictorio proc~so no fue ajeno a la estrategia de Pern, quien combin pe~ah~ades temporarias a los dirigentes sindicales que ms se hablan In~ependizado de SU influencia, es decir, los vandoristas,. con un mtento exitoso de abarcar el espectro ms amplio posible dentro del frente poltico que se opuso al desgastado rgimen ~ilita: '. La inauguracin del gobierno peronista se tradujo casi Inmediatamente en una restauracin del predominio del sector vandorista de las 62 Organizaciones que, desde los puestos de control del Ministerio de Trabajo y la CGT, coopt a la mayora de los participacionistas y acentu el hostigamiento a los duros hasta lograr el aniquilamiento de sus estratos dirigentes. Esto de- . mostr la escasa legitimidad que haba logrado la bandera del pluralismo dentro de los grupos hegemnicos del gremia~ismo peronista, los cuales no vacilaron en utilizar, apenas los tuvl~ro~ a su disposicin, todos los recursos gubernamentales para lIqUIdar cualquier expresin de disidencia y revertir los avances que se haban registrado en materia de democratizacin interna. De todos modos, como se apunta en la seccin en la que se hace referencia al fallido Pacto Social de 1973, el sindicalismo peronista no abandon sus prcticas oposicionistas, ni siquiera bajo el gobierno de su propio partido. Esta orien~acin, que se implement tmidamente hasta la muerte de. Peron en 1974 se despleg en forma mucho ms abierta y eficaz durant.e 1975, ao en el cual los dirigentes sindicales bloquearon los intentos de estabilizacin econmica que realiz el gobierno de Isabel Pern. Fueron, sin embargo, victorias a lo Pirro , ya que constituyeron uno de los factores que empuiaron al desgaste y posterior implosin del rgimen peronista en 1976. De acuerdo con nuestra periodizacin, la cada del gobierno de Isabel marc el comienzo de la tercera etapa. El modelo sindical que se estructur desde mediados de la dcada del cuarenta lleg a su punto de inflexin con el golpe de 1976. Esto 25

fu~ as en un doble sentido: en primer lu ar . p~~meros aos del gobierno del llamado "P; ,durante

. los Cl:?CO

y prevaleci

~IOn ~acional" la actividad sindical registr ~~~s~i~e~e~:~ga~l~ae to ~ ~a etapa abierta con la aparicin del . s ajos rosas dirigentes sindicales intermedios e inf J?eron}smo. Num~nadas o "desaparecidos" las c' en~res ueron asesihasta 1976 fueron neutr~Xzadasu:~~:que hablan predominado lectivos y de diferentes formas d' s de encarceamentos seel nmero de huelgas fue baj e cooptacin. Como resultado, puesta a las negociac1ones sal~~~~s a pesar ?e la suspensin im' y la calda del 40 % del salario real en 1976 fue l is f , a mas uerte de toda la hist . Pero el punto de inflexin d _ ,ona argentina. ., e ese ano marco adema 1 . . . CIOn de una serie de cambios .. as a micraras del gobierno militar y se ~~ef se J.erfIlaron en las postrimeros dos aos de la administraci~ ~~ :l~ron ,du~nte los prime

~~ P~;fdh ~~dCea~~ ~i~i~:;'ca~~i~~i~~~~::;,a!~:l~isn::i~~i~~ ~~ tf~

negociar salarios por rama especialm t e consi erados, para cual se haba extendido ms este ti oe~ e en aq~e~ ,sector en el el privado. Esto fue sealado JP e nesociacron, es decir, Hacienda durante el ltimo p~.r uan ~~emann, secretario de que, si bien ignoraba cul erag~l ~e~no, militar, con un lenguaje la transformacin no dejab d n eres emp:-esarial en producir , a e captar el fenomeno:
Es que Martnez de Hoz ha creado u al' . el obrero y el empleado que en ,na re idad lrre,versible, ya que ~~percato ,que su tr~bajo vale ms, simplemente porque puesto a perder esa ventaja y ha aprendd haga mas, no esta disde los sindicatos, convenciones cole . loa .acer~e.valer,msall 11 de abril de l~~~;'s Y disposiciones oficiales.

Durante los aos del g b '1' tica de lo . o lema mi itar se generaliz la prcs aumentos salanales concedid 1 ta a las demandas especficas . I os por p anta en respuesA la suspensin de los con q~e se generaban en cada empresa. . vemos por rama se agregr . cunstancia cao tizante , indita en la Ar . rego una ClTpersistencia de un ritmo' flaci . gentma hasta 1975: la di - m acio nano que nunca b " d l gitos. Desaparecida la r e f erencia . d el convenio ajo e os tres . pecto del cual los de 1" , por rama -reses izarrnentos hablan existido cha menor magnitudy d b ilit d ' pero en mumstica como unidad de e e ~ 1 al o el. papel de la moruda douen a, a aCCIOnsindical se centrifug 26

el instinto de los trabajadores de tomar como referencia para el pedido de aumento la realidad ms inmediata Y ms privada: la empresa en 'qu se desempeaban. El rasgo ms significativo de estos cambios fue una disminucin apreciable del poder sindical. En el marco de transformaciones estructurales dramticas -la cada del empleo industrial y el aumento del peso relativo de los asalariados de cuello duro- estos cambios tuvieron, asimismo, dimensiones polticas. El hecho decisivo, sin duda, fue la derrota del partido peronista en las elecciones presidenciales de octubre de 1983, la primera derrota experimentada en elecciones limpias y sin proscripciones desde su creacin, casi cuarenta aos antes. El fracaso frente a los radicales signific un duro golpe para la dirigencia gremial peronista. Por un lado, le quit validez a lo que haba sido un axioma de la poltica argentina contempornea, aquel que afirmaba que todo gobierno no peronista estaba viciado de una ilegitimidad de origen que restaba peso y consenso a sus polticas. Se atenu as la posibilidad transitar paralelamente los carriles de las reivindicaciones sectoriales y del juego electoral. Como decamos, esta tctica les haba permitido utilizar demandas y amenazas de tipo poltico para obtener resultados de carcter econmico y corporativo, y viceversa. Por otro lado, el fiasco electoral de 1983 represent una derrota muy especial para la cpula del vandorismo, las 62 Organizaciones. Este sector claramente manej la campaa del peronismo: decidi la candidatura presidencial, obtuvo una cuota elevada de cargos parlamentarios y control la estructura organizativa del partido. Estos dirigentes sindicales, que se constituyeron en los principales responsables de la derrota peroriista, evocaban en la ciudadana el recuerdo de su contribucin al descalabro del rgimen institucional de 1976 y aparecan sospechosamente vinculados con la dictadura militar posterior. Por consiguiente, la reduccin del podero electoral del peronismo puesta una vez ms de manifiesto con el resultado del plebiscito sobre el Beagle en 1984 y reiterada con el fracaso en las elecciones parlamentarias de 1985, redujo sistemticamente la posibilidad de recurrir a sus viejas tcticas. Despus de la derrota electoral de 1985, los dirigentes sindicales no tardaron en repetir las prcticas de confrontacin a las que haban recurrido desde el comienzo del perodo consti-

tucional en 1983. Ellas tuvieron su precursor ms decidido en el secretario general de la CGT, Sal Ubaldini, .quien en 1986 presidi el fin de la intervencin (y posterior disolucin) de la central sindical decretada por los militares diez aos atrs. La virulenta y mayor espectacularidad de las tcticas de la CGT, centradas en el recurso de los paros generales "contra la poltica econmica del gobierno", ocult, en parte, otros desarrollos dentro del mundo obrero sindical que se profundizaran durante ese ao, en cuyo transcurso se acentu la fragmentacin de la accin sindical en tres niveles crecientemente especializados que se venan perfilando desde 1983: a) El confederal; en este sentido, la CCT trat de mantener la iniciativa por medio de una poltica de hostigamiento global al gobierno radical. Para ello, la dirigencia de la CGT recurri bsicamente a la cooptacin de los gremios de trabajadores estatales, crecientemente afectados por los retrasos salariales producidos por las polticas de contencin del gasto pblico, y afirm su rol de "partido de los pobres" invocando la representacin de los estratos de bajos ingresos no sindicalizados y los jubilados estos ltimos afectados tambin por la cada de sus ingresos rea~ les durante los aos ochenta. AS, la CGT se transform en el rgano de expresin de la lucha de clases ingresando en un terreno estrictamente poltico desde el cual cuestion la poltica en trminos globales. b) El nivel de los sindicatos por rama de actividad; mientras que la CGT prioriz la confrontacin, los sindicatos se fueron inclinando rpidamente por la negociacin. Sin embargo sobre todo en las ramas y empresas ms dinmicas, los sindicatos quedaron en buena medida al margen de la negociacin concreta de s~larios y condicio~~s de trabajo que fue asumida por delegados informales y comISIOnes de fbrica. En consecuencia la accin sindical se centr en la presin ejercida sobre el Estado a fin ~e m~ximizar los recursos propiamente corporativos y la discreconaldad en el manejo de los mismos: las cpulas sindicales privilegiaron .elobjetivo de reducir la autonoma de los dirigentes ~e base, Implementar la obligatoriedad de la afiliacin y, en partcular, recuperar el control ms pleno de las obras sociales Estas ltimas, como se sabe, haban manejado desde fines de 1~ dcada del sesenta cuantiosos recursos en las reas de salud y tu-

. d as por el gobierno mirismo, pero fueron Intervenidas y achIca _ litar. .... . . de base' , la negociacin c) El nivel de 1Os d1TIgentes . t directa. de los salarios en cada planta se extendi progresIvamen ilit partir de 1976 como consecuencia de las polticas de los "" Itar~s. Entre 1983 y 1986 se mantuvo este modelo, pues el gobierno e Alfonsn continu fijando por decreto pautas d~ aumento.s de salarios, que, en la prctica se constituyeron en pISOSa partir de los cuales se nego.ciaban co~diciones particulares ?entro d~ ~~~~ planta. La negocIacin, por ende, se democratIzo y, previsi e mente, la dispersin salarial continu aumentando. La fragmentaCin por niveles de la represent~,cin de los trabajadores corri paralela a un proceso que ~arecIO ahondarse durante 1986: la divisin de la dirigencia gremial en tres nucle~miento s que reprodujeron en cierto sentido el viejo esquema tripartito de la etapa vandorista, pero incorporando nuevos elementos que respondiercm a la situacin indita con la cu~l se enfrentaban: la negada al poder de un gobierno no peromsta .plenamente legitimado por-la ausencia de proscripci~nes .. El primero de estos nucleamientos fue el de las 62 Organizaciones Per~nistas, que agrup a los viejos barones sindical~s. Las 62 Orgamzaciones haban quedado, como dijimos, especialmente d~s~olocada s por las derrotas electorales del peronismo, y s,u tra~IclO,n~l estilo de "negociar y golpear", que hasta 1976 habla t~md.a eXIto frente a zobiernos civiles dbiles y gobiernos autontanos, se revel crecienterriente ineficaz ante un rgimen constitucional lez itimo como el de Alfonsn. Tampoco contaban en 1986 con u; recurso que haban utilizado discrecionalmente entre 1973 y 1975 para liquidar a las oposiciones internas, tanto pero~lstas como de izquierda: el control de la maquinaria regulatona d~l Ministerio de Trabajo. No result extrao, entonces, que coritinuaran sufriendo deserciones y perdiendo terreno frente a los otros dos nucleamientos. El nucleamiento de mayor dinamismo fue el ms reciente, el ubaldinismo. El secretario general de la CGT utiliz su posicin como plataforma para articular un discurso opositor a ultranza que combin elementos del discurso populista tradicional -criticando la "democracia formal" y convocando a los "productores nacionales", es decir empresarios y trabajadores, 29

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III. Los intentos de concertacin

en contra del gobiernoy los aportes retricas y metodolgicos de los sectores ms tradicionales de la jerarqua de la Iglesia Catlica. A l se sumaron varios secretarios generales "de gremios de trabajadores estatales y de servicios quienes se fijaron como objetivo defenestrar al equipo econmico de tcnicos extrapartidarios que Alfonsn haba convocado para implementar el Plan Austral. Las tcticas del ubaldinismo, que combinaron una retrica dura y llamados a paros generales relativamente exitosos, no rindieron, sin embargo, demasiados frutos, y, hacia fines de 1986, parecan acercarse a un progresivo agotamiento en vinculacin con cierto desgaste de la figura de Ubaldini. En el otro extremo del arco interno del gremialismo peronista se ubicaron los 25, agrupamiento heterogneo de sindicatos de trabajadores de servicios (telefnicos, taxistas) y de ramas con salarios relativamente elevados, como los obreros de plantas automotrices y los empleados de empresas tabacaleras. Los 25, en su gran mayora, agrupan a dirigentes que, durante 1984 y 1985, haban llegado a sus cargos a travs de procesos electorales abiertos y democrticos frente a listas opositoras mayoritariamente alineadas con las 62. A partir del lanzamiento del Plan Austral y durante 1986, las crticas de los 25 al gobierno radical se centraron en presentarlo como el ejecutor de los planes del Fondo Monetario Internacional, rescatando para ello la vieja antinomia de los aos sesenta: liberacin o dependencia. Por otra parte, desde fines de 1985 los 25 proporcionaron una de las bases para la consolidacin de los sectores renovadores del peronismo. En este sentido, sin embargo, no escaparon a la ambigedad que afect al conjunto del peronismo renovador en sus confrontaciones cada vez ms exitosas con los sectores tradicionales de la ortodoxia partidaria. Los avances en los procesos de democratizacin interna -que incluyeron el respeto, novedoso para el caso del partido peronista, de la voluntad de los afiliados en la eleccin de autoridades y candidatos y la.adhesin explcita a los valores de la democracia poltica -corrieron paralelos a la resurreccin del tono y los temas del populismo de fines de los aos sesenta y principios de los setenta. De tal modo, los 25 compartieron la tendencia a expresar una sumatoria de intereses sectoriales incompatibles y la renuencia a asumir los difciles dilemas de la gobernabilidad de una sociedad corno la argentina. 30

en Argentina

El o o de 1973. La experiencia de fi~acin concertad~ de la poltica de ingresos en 1973 tuvo una VIda corta. ~n~ rmda retrospectiva muestra la complejidad de las condiciones ~ue la hicieron posi~le. y que rpidamente la t.o.rnaron vulnerable a las presioness1l1dlcales Y empresanas. Uhhzando el ma.rco analtico que hemos presentado, podemos pensar esa exper~en~ . como el resultado de la voluntad del gobierno de neutra~l~ar ~l~r esa va el veto de las organizaciones de inters ~ ,una poltica antiinflacionaria que era el pilar de la reestructuraclon de la economa y del aparato estatal. . Podemos considerar el Pacto Social de 1973 como una SItuacin en la que las organizaciones de inters a~eptaron ~n acuerdo que los hechos demostraron que no p.odlan cumplu:. Veamos los acontecimientos desde el punto de VIsta d~ las motivaciones, recursos y clculo estratgico de los actores mvolucra. f El Pacto Social, un programa de precios y sa1anos, ue convocado por el gobierno como parte del "Prograrna de reco~struccin y liberacin nacional" con que el perorusmo se hlZ? cargo de la gestin del Estado, en .ma~o ~e 1973. La estrate.gla del programa se basaba en pa~to: nsttuconales entre los diferentes sectores sociales (el principal, entre obreros y empr~saros) y un conjunto de ambiguas medidas .de corte reformista orientadas a desplazar a las empresas extranjeras de su lugar predominante para situar all a las empresas ?e capital ,na~ional. 6 . . Se trataba de un retorno al populisrno econorruco del primer ~eronismo? Sin duda, las metas eran las misn:as, pero ~l programa planteaba una opcin alternativa al populisrno eco nomico. El estmulo a la acumulacin en los sectores del empresafiado nacional pasaba por la ampliacin del mercado interno a travs de la poltica de redistribucin de ingresos. Sin embargo, el aumento de salarios no era el principal inductor de la expansin econmica. El incremento de las exportaciones de manufacturas y la inversin pblica eran los dos instrumentos, corndos.

6 Para un anlisis del Pacto Social de 1973 puede consultarse: Ayres, R. 1976; Canitrot, A. 1978; De Riz, 1. 1981; Di Tella, G. 1983.

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plementarios del primero, con los que se esperaba garantizar la acumulacin sostenida y evitar las conocidas limitaciones del populismo econmico. La expansin de las exportaciones se basaba en el doble expediente de la presencia de industrias que haban alcanzado condiciones cercanas a la competitividad internacional (sobre todo aquellas en las que el progreso tecnolgico mundial haba sido lento) y la conquista de nuevos mercados, particularmente los de los pases socialistas. Importantes incentivos fiscales y crediticio s sustentaban esta orientacin. La inversin pblica, dada la escasa significacin de las exportaciones manufactureras en la demanda agregada, se convirti en el estmulo fundamental. La coyuntura internacional favorable, marcada por el aumento en el volumen y el precio de las exportaciones, era el contexto en el que el programa econmico fundaba sus prin- . cipa1es posibilidades. Veamos los rasgos ms relevantes del contexto sociopoltico en el que el gobierno convoc a la concertacin de la poltica de ingresos como parte de su programa. La llegada del peronismo al gobierno tras el triunfo electoral de marzo de 1973 era el resultado del fracaso del gobierno militar inaugurado en 1966. En medio de una crisis signada por la desintegracin del aparato estatal, los estallidos sociales, el accionar de la guerrilla y las crecientes disensiones dentro de la burocracia militar, logr imponerse en el serio de las Fuerzas Armadas una estrategia poltica basada en la reincorporacin del peronismo bajo condiciones que estimaban podran asegurar el retorno a la legalidad de la principal fuerza poltica y a la vez impedir que sta asumiera el gobierno de la sociedad argentina. Esta estrategia termin en el fracaso. Pern logr imponer sus condiciones y Cmpora, su candidato, result electo con el 49 % de los votos. La sociedad de los aos setenta devuelve la imagen de una sociedad fuertemente movilizada, atravesada por consignas antagnicas, con un fuerte potencial de amenaza a las bases mis.mas del sistema capitalista. Tras su retorno definitivo al pas, en junio de 1973, Pern se pronunci abiertamente en favor de una democracia como rgimen poltico capaz de encauzar por la va instituciona1 los conflictos sociales. El anciano caudillo llam a la reconciliacin nacional, rehabilit a los partidos polticos como actores legtimos y advirti al sindicalismo acerca de la 32

necesidad de poner un freno al corporativismo en nombre de la reconstruccin nacional. . . . De acuerdo con su esquema, la concertacin de salanos y preciOS tena el de un verdadero pacto poltico, que no deba romperse por ninguna causa. En las que fuero~ sus cha:las habituales en la central obrera durante 1973" Peron ad".ert~a un penodo de rmsena que "Los convenios colectivos [... ] en .. . rovocan la lucha que, a su vez, es negativa para el mejOramle~de todos". Por eso, les deca: "El Pacto Social es un convemo colectivo en el ms alto nivel". El Pacto Social firmado en junio por la CGT y la CGE, y homologado por el gobierno, otorgaba un, aumento salarial fijo para todos los trabajadores que no exced a el 20 %, (computado lobalmente) y congelaba los salarios hasta el proximo ajuste, ~ue tendra lugar, en principio, ello de junio de ~974. El comromiso entre obreros y empresarios estaba destl~ado a durar Pd os aos y la Comisin Nacional de Precios y Salanos era ., el organismo encargado de regular. su cu~p1imiento y renovacIO~ .. Los representantes sindicales firmaron el Pacto ~ue, s~bien chocaba con la tradicin reivindicativa y las e.xpectatlvas ~hmentadas por el poder que haban sabido conquistar en los anos del posperonismo, constitua la nica opcin que les deparaba ~na coyuntura poltica que les resultaba desfavorable ~ en la que ll~portaba, ante todo, reconquistar los favo~es del lder. A cambio de la moderacin en las demandas sa1anales, 1.a.c~ntral ?brera era reconocida como interlocutor poltico y r~clblfla ~os mstr~mentos con los cuales reforzar el poder y la l~fluenCla de la dirigencia sindical. La ley de asociaciones profesionales, propuesta por el liderazgo sindical y aprobada por el. Parlamento, la pro~ega de la impugnacin de las bases en medio de la ola de rebeliones antiburocrticas desatada desde 1968. La ley de cont:-ato de trabajo tambin le aseguraba su rol de defensora de los intereses de los trabajadores, incrementando su control sobre la mano de obra tanto en el interior de las empresas como en el mercado de trabajo. El gobierno peronista contaba con una capacidad ~e intervencin activa en la construccin de las contrapartes SOCIalesdel Pacto. Pern haba disciplinado a la dirigencia sindical haci~dose eco del impacto que el cuestionamiento de las bases habla tenido en su seno. Por ley estableci como representacin nica

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del e~presariad~ a la C?~federacin General Econmica y le aco~do l?r~rrogatIvas polticas al designar a su titular, Jos Gelbard, ministro de Economa. Si bien las entidades rurales ms po~~rosas no. fueron firmantes del programa tripartito, la Unin Industrial Argentina (UIA), la ms tradicional de las representaciones del empresariado industrial, no tuvo otra opcin que integrarse a la CGE. . Es~a situacin no estaba exenta de riesgos para la dirigencia sindical, q~e. comprometm todo su poder institucional en el Pacto, en condiciones asimtricas respecto del empresariado, ya que este se reservaba, como no poda ser de otra manera el control sobre una variable clave de la economa: la inversin Pero, sobre todo, la CGT suscriba el Pacto fuertemente cuestionada por amplios sectores de sus bases. El objetivo del Pacto era controlar la inflacin (que poco ant~s ~e ~u.e asumiera el gobierno superaba el 100 % anual) y redistribuir mgresos a favor de los asalariados (los salarios reales e~taban en el nivel ms bajo de los ltimos diez aos). A diferenCIa de la experiencia actual, el Pacto Social era parte de un programa del gobierno, antes que una demanda de las fuerzas sociales organizadas. Para el gobierno peronista, el acuerdo tripartido ocupaba un lugar. central en su concepcin del rgimen democratico: era esencial para su tradicin de "un capitalismo sabiamente gobernado", capaz de resistir los embates que surgan del fondo de las luchas sociales. El partido en el go~ierno era el partido de los trabajadores, lo que aseguraba la confianza que stos depositaban en el acuerd. Indudablemente, la capacidad de Pern, el lder, de ser continente de fuerzas tan heterogneas, y su poder de arbitraje sobre ellas, era un elemento de vinculacin estratgico. Sin embargo ~.su facultad para disciplinar a las fuerzas sindicales era signifcanvamente menor que la que haba sido en sus anteriores gobiernos, a pesar de que stas seguan siendo la piedra angular del consenso del rgimen. Ha?a 1973, la escena de la concertacin coincidi con l s conv~n.cIOnes colectiyas. que fueron autorizadas a discutir las co nd icion es de trabajo SIempre que no modificaran los trminos de l~ poltica d.e ingresos aprobada globalmente. En verdad, esas comlslO~es ,~an~ana~, hasta diciembre de 1973, y los "acuerdos voluntarios mas alla de aquella fecha, fueron los instrumentos 34 mediante los cuales los sindicatos obtuvieron para los trabajadores beneficios adicionales a los establecidos por la poltica de ingresos concertada. El precio que cobraban los sindicatos por dar -el consenso a la poltica gubernamental era, en los hechos, muy alto y amenazaba con desequilibrar los acuerdos tripartitos. Por su parte, los empresarios, incluidos a regaadientes en las asociaciones unificadas ad hoc por el rgimen, luego de una primera etapa de aceptacin de los trminos del acuerdo, comenzaron a transgredirlo: maniobras de desabastecirniento, mercado negro, contrabando, etctera. El sector externo de la economa aport lo suyo cuando se revirtieron las relaciones de precios que haban favorecido al pas durante la primera etapa del Pacto Social. Por su parte, la rigidez de la poltica de precios del gobierno, luego de haber eliminado la inflacin, tambin contribuy a aumentar las presiones de los empresarios sobre los acuerdos alcanzados. El camino que esperaba recorrer el gobierno estaba sembrado de obstculos que no tardaron en ponerse de manifiesto. Como resultado de las presiones de diversa ndole, la poltica de ingresos debi ser actualizada antes de la fecha prevista. En marzo de 1974, Pern anunci un aumento salarial promedio del 13 % en el salario bsico, cuya vigencia se extendera hasta el I" de junio de 1975. A las presiones sectoriales de los sindicatos, acompaadas por la multiplicacin de los conflictos por empresas que culminaban, en la mayora de los casos, en mejores salarios a travs del artificio de la reclasificacin de tareas o el aumento de los premios de produccin, se sumaban las-de los empresarios en favor de la flexibilizacin de los precios. La secuela de creciente escasez de bienes y expansin del mercado negro oscureca el horizonte del programa econmico. El incremento de los precios del petrleo, la renuencia de los inversores privados y el papel asignado a la inversin pblica en el plan, colocaron al gabinete econmico en una situacin crtica. La respuesta de Pern al dilema de mejorar el ingreso de los trabajadores y lograr, a la vez, una tasa de rentabilidad aceptable para las erripresas fue la renegociacin del Pacto Social: se autoriz el aumento promedio en el salario y se acord que los empresarios incrementaran los precios de acuerdo con montos que habra de fijar el Ministerio de Economa. Sin embargo, el resultado del laudo de Pern no conform

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a la dirigencia de la central obrera, que, sometida a la presin constante de la movilizacin obrera, consider que 10 obtenido estaba pordebajb de sus expectativas. Los empresarios, por su parte, interpretaron las medidas tomadas como una seal para comenzar a transgredir sistemticamente el Pacto Social. La sancin de la ley de asociaciones profesionales, en noviembre de 1973, haba sellado la reconciliacin oficial entre el lder y los jerarcas sindicales. La nueva ley acentuaba el grado de centralizacin de las estructuras gremiales y protega las posiciones burocrticas de los jefes. Con ese poderoso instrumento en sus manos, los dirigentes estaban en condiciones de controlar la movilizacin de las bases. Sin embargo, no disminuy ni la frecuencia ni la intensidad de los conflictos. Durante el perodo que va desde octubre de 1973 hasta febrero de 1974, los motivos ms frecuentes de conflictos fueron las condiciones de trabajo y los despidos de activistas. En el centro de la mayora de los enfrentamiento s se situaba la reivindicacin de la presencia obrera en la fbrica, y esa reivindicacin apareca en muchos casos articulad a a conflictos en torno a la representacin sindical. El recurso a la accin directa l1!ediante las tomas de fbrica, trabajo a reglamento, paros pasivos, etc., pona de manifiesto la brecha que se haba abierto entre las bases y sus representantes despus de largo perodo de anquilosamiento de la estructura sindical de la empresa y en el marco del clima de protesta que acompa al retorno del peronismo al gobierno. Entre marzo, mes en que se haba negociado el Pacto Social, y junio de 1974, los conflictos laborales se intensificaron y el promedio mensual fue el ms alto de los tres aos de gobierno peronista. En junio de ese ao, las presiones tuvieron nuevamente eco y a la ola de conflictos ilegales Pern respondi otorgando un nuevo incremento salarial bajo la forma de un medio aguinaldo adicional. El aumento otorgado en marzo haba sido absorbido por el alza de los precios. El rebrote de la inflacin, que haba sido mnima entre junio de 1973 y marzo de 1974, pona de manifiesto que la conciliacin promovida por el general era una aspiracin y no una realidad. En efecto, el gobierno de la economa comenz a escapar del control de Gelbard y su equipo. El Pacto Social haba pasado a ser letra muerta, la consigna de "inflacin cero" quedaba atrs y, en julio de 1974, el cierre de los mercados europeos a las carnes argentinas complic 36

an ms el panorama. El malestar del sector agropec~~jb fue creciendo, alimentado por niveles de precios .agrcolas yga~adeS mantenidos por debajo de sus expectativas. El cambio de ro , signo de la situacin externa planteaba a la con ducci UCCIon.economica nuevos desafos cuya solucin quedaba comprometida por la intensa puja distributiva. , . , . La importancia del Pacto Social para el regl~e~ poltico establecido en 1973, se puso de manifiesto en la ltima apancin pblica de Pern. El 12 de junio de 1974, poco. antes de su muerte, amenaz con renunciar si persista el sabotaje y el ?uestionamiento a su gestin de gobierno. Como se recordara, no eran las transgresiones al Pacto Social las nicas que amenazaban con quebrantar el orden poltico; sin embargo, las referencias ms explcitas de su ltimo discurso desde los balco~es de la Casa Rosada eran sobre el Pacto: "Como ustedes sabran nosotros propiciamos que el acuerdo entre trabajadores, empre~arios y Estado sirva de base para la poltica econmica y sO.C1al del gobierno [... ]. Todos los que firmaron en dos oportunidades ese acuerdo saban tambin que iban a ceder. partede sus ~apretensiones, como contribucin al proceso. de lberacn cional. Sin embargo, a pocos meses de asumir ese compromiso pareciera que algunos de los firmantes estn eJ?peados en no cumplir con el acuerdo y desean arrastrar al conjunto a que haga lo mismo [... ] Frente a esos irresponsables, sean empresano~ o sindicalistas, creo que mi deber es pedirle al pueblo que no solo los identifique sino tambin que los castigue [... ] Por nuestra parte, quiero que se tenga la ms plena certeza de qu~ los funcionarios oficiales que hayan violado el acuerdo tendran su sancin". . Cada una de las partes del acuerdo tuvo lo suyo en :a. reprimenda del viejo lder que con su indiscutido poder pol tico garantizaba los acuerdos por encima de cualquiera de sus tres patas, incluido el gobierno que l mismo presida. La. n!~erte d~ Pern dej abierta la pregunta acerca de si su condlcIOn. de 11der colocado por encima de los restantes actores del SIstema poltico, le hubiera permitido manejar la. situacin ~e confront.acin entre las fuerzas sociales que l mismo descnbe en el dIScurso citado. En todo caso, a diez aos de su muerte, esas ~u,e~zas sociales, en una coyuntura econmica mucho ms dIf~~ll que aquella, enfrentan el desafo de hacerse cargo de sus dife37

rencias y, sobre todo, de asumir la responsabilidad de zarantiza la integracin ~e. la sociedad como un lmite a la lucha por su~ respectivas posiciones. . Hoy parece h.ab~r hecho crisis el mtodo mismo con que ?Icha~ ~uerzas p~r.sIguIeron el progreso social. Pero esa revisin, ideolgica y pol tica, que permita plantear un nuevo horizonte de ~r~g~eso se debe realizar bajo restricciones externas e internas me~ht~s p~~a el pas. Lo que la coyuntura presente impone ~s la distribucin de-los C?stos de la crisis antes que el reparto Justo de los frutos de la nqueza material. Se trata entonces de encon~rar un rumbo que garantice un crecimiento econmico so.sten~?o, aunque sea pequeo, como condicin de toda redistribucin. . En todo caso, el fra?aso del Pacto de 1973 muestra que ninguna de las fuerzas sociales vacil en llevar sus enfrentamientos al extremo d~ la autodestruccin del sistema poltico. Aunque los protagonistas de entonces ya no son los mismos, vale la pena recordarlo.

dile~s de l cin el t l. A pocos m~ses de. instalado el gobierno radical, la concertacin eccnmIc?~socIal se convirti en uno de los temas centrales del debate p.ohtIco argentino. Surgida como demanda de las organizaciones sindicales tras la victoria alcanzada en el Parlamento sobre el proyecto .~e l de reordenamiento sindical, la propuesta de c?n~ertaclOn puede ~er interpretada como parte de la estrategia en el sistema poltico. sindical de reubicacri El triunfo del radicalismo en las elecciones del 30 de octubre d~ 1983 puso en cuestin la estrategia sindical dentro del peron~smo y en l~ socieda~. Tras la derrota sindical emergi un peromsmo p~r?leJo. La dmgencia sindical no escap a la cuota de responsabdao que le caba en la derrota. El gobierno radical, ~or su parte, hizo de la democratizacin de las organizacon~s sindicales uno, de los pilares de su propuesta poltica inrnediatarnente despus de asumir. En efecto, a los seis das de gobierno , e.l EJec~tIvo present al Parlamento un proyecto de reordenamiento smdical.di~igido a provocar una mutacin profunda e~,el s~no del movnrnento obrero, especialmente en la constelacin misma del poder sindical.
El rechazo al proyecto del Ejecutivo marc la primera vic-

rora parlamentaria del peronismo y reubic al sindicalismo tras fortalecer a una d irigencia que supo recuperar la iniciativa y sali del conflicto cerrando filas: duros y moderados, cuyas estrategias haban sido divergentes durante el rgimen militar, convergieron en el despliegue de sus tcticas defensivas frente al gobierno que, a su vez, se qued sin el recurso legal con que esperaba redifinir a uno de los interlocutores estratgicos para construir cosenso social alrededor de su gestin. 7 Desde la perspectiva sindical, la demanda de concertacin surga como respuesta al intento fracasado de democratizacin de la estructuras sindicales emprendido por el gobierno radical. Esta naturaleza esencialmente poltica de la concertacin marc desde el principio una gran imprecisin acerca de los alcances que el sindicalismo le otorgaba. Lo que estaba en juego para la dirigencia sindical era el reconocimiento por parte del gobierno de su st us poltico, y esgrima para ello una representatividad de hecho, no de derecho: el saldo que arrojaba el rgimen autoritario era una situacin en la que quienes se prestaban a retomar sus cargos directivos eran los mismos dirigentes a quienes se les haba prorrogado sus mandatos o desalojado de la conduccin de las entidades intervenidas a partir de 1976. En esas condiciones, hasta qu punto el sindicalismo estaba dispuesto a moderar su estrategia reivindicativa en funcin de acuerdos a establecer con las asociaciones empresarias? Lo cierto es que fue el gobierno mismo el que, tras acceder a convocar formalmente a la concertacin, hizo posible que el interrogante acerca de los costos que el sindicalismo estaba dispuesto a pagar quedara sin respuesta. En efecto, tambin desde el punto de vista del gobierno puede afirmarse que el llamado a la concertacin de la poltica econmica global fue parte de una operacin esencialmente poltica lanzada despus del fracaso parlamentario relacionado con la ley de reordenamiento sindical y de los pobres resultados obtenidos por el Acta de Coincidencia firmada por los principales partidos polticos el 8 de junio de 1984. Del dilogo con los partidos haba surgido un documento que estaba lejos de parecerse a un pacto poltico constituyente al estilo del reiteradamente evocado Pacto de la MoncIoa espaol.
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Vase Gaudio , R. y H. Dorncniconi. 1985.

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El gobierno haba descubierto a los pocos meses de su asuncin que los problemas que tena que enfrentar no encontraran solucin por los caminos que haba imaginado. Elirnpacto de la recuperacin de la democracia en el pas contribuy en poco a mejorar las condiciones de negociacin de la deuda externa y no provoc el esperado descenso de la inflacin. Esa situacin, unida a los mencionados fracasos pactistas, lo llev a tratar de neutralizar, los poderes de veto de las organizaciones de in.te~s mediante la apertura de un mbito de negociacin que sirviera para ganar tiempo y definir una poltica econmica. En el dilogo mediante el cual el gobierno esperaba sentar las bases del pacto poltico no haban participado las organizaciones gremiales. Inmediatamente despus de darse a conocer el Acta de Coincidencias entre los partidos polticos, se reiter una de las constantes de la vida poltica argentina post 1955: los acuerdos interpartidarios no garantizaron los acuerdos con las fuerzas sociales organizadas. As se apresur a sealarlo uno de los cu.atro secretarios de la central obrera unificada (Jorge Triaca). SI a ello se agrega que el peronismo era, en los hechos una federacin de tendencias, sin una conduccin unificada y en la cual los compromisos entonces asumidos por su jefa Isabel Pern, signataria del Acta en su breve paso por el pa s 'no ataba~ los comportamientos de los diversos sectores polticos que lo integraban tal como lo manifestaron entonces dirigentes polticos peronistas, se comprendern las dificultades que enfrentaba el gobierno para hallar un interlocutor con quien llegar a acuerdos estables. ' En este contexto el gobierno llam a la concertacin destacando al ministro del Interior, Antonio Trccoli, como el encargado de dirigirla. Esta decisin del Ejecu tivo confirm el carcter poltico conferido a la operacin: se trataba de abrir un escenario de dilogo. Desde el comienzo, pues, la ambigedad acerca de los alcances de la concertacin econmico-social defini la actitud del gobierno. El ministro Trccoli afirm, poco despus de presentada la propuesta oficial de concertacin socioecon~ca: "Perseguiremos mucho ms que un simple acuerdo de preCIOS ~ salanos, ya que apuntamos a que entre todos elaboremos y .apliquemos el programa que permita no slo dejar atrs a la crisis, SIlla conformar la Nacin que queremos" i po entino, 20 de julio de 1984).

Esta actitud ambigua del gobierno se puso de manifiesto en las divergentes posiciones que fueron asumiendo sus funcionarios. El entonces ministro de Econom a Bernardo Grinspun, declaraba que haban sido elegidos para gobernar y no para concertar, defendiendo la tesis, cara a la tradicin constitucionalista del Partido Radical, de "un hombre, un voto". Veamos ahora cules eran las caractersticas dominantes de la situacin a mediados de 1984. Ninguno de los actores del tringulo poda dejar de abogar por la concertacin econmicosocial. El sindicalismo levantaba la bandera de la concertacin como sinnimo de democracia: no hay democracia si rige slo el principio de agregacin poltica ciudadana: los "factores de poder" deben participar en la gestin de la economa para asegurar la justicia social. El gobierno se haca eco de la demanda de concertacin porque se abra as un espacio para comenzar a tejer el difcil dilogo con el sindicalismo y las asociaciones empresarias. Para los tres actores, la concertacin era un mbito defensivo, de carcter propiamente poltico, destinado a plantear los problemas y no a resolverlos; o, en el mejor de los casos, dirigido a e.vitar lo peor. Que este era el sentido de la concertacin, entonces, lo puso de manifiesto una declaracin de Jorge Triaca: "Con respecto a la concertacin, yo creo que sera mucho ms nefasto si nosotros desaprensivamente furamos a ella a acordar cosas que despus seran de muy difcil cumplimiento por parte de aquellos que tenemos que representar. Entonces, a la supuesta irrepresentatividad que nos endilgan desde un sector del gobierno, le sumar amos la irresponsabilidad de acordar algo que no es lo que quiere la gente". ( n, 2 de noviembre de 1984). Esta declaracin de uno de los cuatro secretarios generales de la central obrera reflejaba las tensiones presentes en el movimiento obrero y la precariedad institucional de sus representantes en la mesa de la conccrtacin. Realizada dos das antes del primer paro general convocado por la CGT, vacabade contenido a la concertacin como alternativa de formacin tringular de la poltica econmica y social. La dirigencia sindical confesaba no estar en condiciones de garantizar los acuerdos que no coincidieran con "lo que quiere la gente". Es evidente que cualquier acuerdo que se alcanzara con los empresarios y el gobierno no poda, por mejor que fuera, dar plena satisfaccin a 41

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las expectativas de los trabajadores, expectativas que los dirigentes no intentaban moderar. En pleno proceso de renovacin de los cuadros dirigentes a travs de mecanismos democrticos, a la competencia en la cpula sindical se sumaba el clima de incertidumbre propio del proceso eleccionario en curso en algunas de las organizaciones ms importantes. En una coyuntura econmica caracterizada no slo por una inflacin crnica altsima, sino tambin por tasas de crecimiento de losprecios sumamente fluctuantes las traslaciones de ingresos permanentes entre los asalariado; impulsan una accin sindical fragmentada. Esa modalidad de respuesta sectorial dificulta mucho que los acuerdos suscritos por los representantes generales del movimiento obrero logren una suerte de autodisciplinamiento de los sindicatos, en particular de aquellos que tienen una mayor capacidad negociadora. En definitiva, aunque los acuerdos en la cspide lograsen expresar bien las relaciones de fuerza a nivel global entre el capital y el trabajo no podran evitar la confrontacin entre sindicatos y empresarios en cada sector de actividad. Tradicionalmente, la inflacin crnica no fue motivo para que el sindicalismo condicionara sus estrategias reivindicativas a una intervencin centralizada sobre las variables macroeconrnicaso Cuando analizamos la experiencia del 73 vimos que la dirigencia sindical acept el Pacto Social, sin abandonar aun en esa oportunidad, la lucha sectorial. El paro general del 3 de setiembre de 1984 pareci echar pO,r la borda el proceso de concertacin. Sin embargo, no fue asr; los representantes del sindicalismo volvieron a la mesa de la concertacin en la que fueron bien recibidos por sus contrapartes. El paro puede ser comprendido como una aplicacin ms de aquella probada estrategia del sindicalismo argentino de "golp.ear y negociar". S,in e~?argo, quienes lo ponan ahora en prctI~a eran much? mas dbiles que en el pasado, tanto por la legitimidad del gobierno al que se enfrentaban, como por su propia fragmentacin y heterogeneidad interna, no resuelta an por la precariedad institucional de su representacin unificada. El resultado de esa medida de fuerza lanzada por la central obrera tuvo la virtud de mostrar al conjunto del movimiento obrer~, y sobre todo a los sectores ms duros, que no haba en esas circunstancias otra poltica viable para el sindicalismo que 42

la del dilogo y la bsqueda de acuerdos con el gobierno Y las asociaciones empresariales. De modo que, a pesar de la profundidad de la crisis econmica, el poder de convocatoria del sindicalismo para la lucha frontal con objetivos polticos poco claros para el conjunto de la sociedad, se redujo a los asalariados industriales. La renovada disposicin a concertar por parte del sindicalismo encuentra su explicacin en la trama misma de la crisis y en la percepcin que ste tuvo de sus posibilidades, de lo que poda ganar o perder en el espacio de la concertacin. Concebida como un recurso poltico, la concertacin desde el punto de vista sindical sigui siendo un mbito en el que era preferible estar, no tanto porque confiara en las intenciones acuerdistas del gobierno, sino sobre todo para conservar un papel central en. el sistema poltico y, desde all, combatir mejor a las tendenCIas centrfugas que surgan en su seno. El gobierno sigui emitiendo seales confusas sobre la naturaleza de la concertacin que restaron credibilidad a la misma como mecanismo de fijacin de polticas. No comenz, como podra esperarse, por ordenar las cuestiones de forma: no precis el mbito, la autoridad Y los mecanismos de trabajo, ni di una imagen de coherencia compatibilizando las posiciones de las distintas reas de la administracin intervinientes en el proceso. A mediados del mes de setiembre la central obrera rechaz el documento presentado por el gobierno como propuesta de diagnstico para la concertacin, por considerarlo "un panegrico de supuestas realizaciones del gobierno" (C 15 de septiembre de 1984). A fin de ese mes, la CGT, la UIA y siete organizaciones empresarias, entregaron al gobierno un documento conjunto rec1amndole un reajuste del sistema productivo fundado en una activa y fortalecida participacin de la inversin privada. La fijacin por parte del gobierno de los porcentajes de aumentos salariales para el cuarto trimestre del ao cre un imen las negociaciones, entonces dedicadas a estudiar la cornpatibilizacin de los documentos. La central obrera se encontr en una situacin difcil: los dirigentes no aceptaron el 14 % mensual no acumulativo que les ofreca el gobierno, que distaba 43

mucho de satisfacer sus expectatvass pero no podan lanzarse al enfrentarr1i~nto. Optaron entonces, por declarar el estado de alerta y continuar las negociaciones presionando por las mejoras salariales.? ~~restable~imiento de mecanismos obrero-patronales para la f1]aCIOnde los mgresos. Como sus presiones no encontraban eco en el gobierno, tres meses despus, en los primeros das de enero, la CGT anunci su retiro de la mesa de la concertacin: "No podemos seguir siendo mudos testigos de una poltica en la cual los ~nicos. privilegiados son los usureros que juegan a la ruleta de lainflacin y los banqueros acreedores del exterior colocados por encima del pueblo",afirmaron. Sus exigencias se expresaron en ocho puntos: "1) inmediata convocatoria a convenciones colectivas de trabajo de acuerdo con garantas constitucionales; 2) abandono del sistema de pautas salariales basadas en condicionamientos externos, ajenos a nuestra capacidad de 3) poltica bancaria que privilegie el esfuerautodeterminacin; zo y no fav~rezca ni estimule la especulacin; 4) reactivacin del mercado interno, para reactivar como consecuencia nuestra capacidad ociosa; 5) pago puntual de los sueldos y salarios de la adminis~:acin pblica; 6) estabilidad de todos los trabajadores, dero~aC1on del vergonzoso subsidio por desempleo y plena vigencia de las leyes laborales.? 7) devolucin de las obras sociales y 8) concertacin sin tutores ni capataces del monetarismo in ternacio nal". Esta decisin de la central obrera tena lugar en un context? de multi?licacin de paros y protestas obreras tanto por cuestI.o~es s~lanales como por despidos y suspensiones, y mientras la dirigencia estaba abocada a la confeccin de un nuevo document~ de co~nc!dencias obrero-empresarias, en el que participaban diez aSOCIaCIOnesempresariales. Una semana desp~~s de haberse retirado, la CGT regres a la. mesa de la co~certacIOn: tres de sus secretarios haban rnantenido una entrevista secreta con el presidente en la residencia de

Los precios minoristas crecieron un 27,5

en el mes de setiembre,

9 El gobierno cre un sistema de proteccin para despidos durante 1?~5-,segn el cual los trabajadores que cobraban subsidios familiares percibir an durante los seis meses siguientes al cese el 70 % del salario mnimo y las asignaciones familiares que les correspondieren. '

Olivos y se sentaron nuevamente a negociar. A1fonsn les present un documento titulado Compromiso de Concertacin, que fue denominado Pacto de Olivos en referencia a la mencionada entrevista. En ese documento se incorporaban los lineamientos bsicos de la estrategia de desarrollo elaborada por el titular de la Secretara de Planificacin, Juan Sourrouille, futuro ministro de Economa, que se haba dado a conocer pocos das antes de reanudarse las negociaciones. Adems, en el mismo figuraba un pacto econmico-social que deban firmar los sindicalistas y los empresarios: el gobierno ofreca a sus contrapartes "la conformacin de mecanismos de autocontrol de la inflacin, la transformacin del sistema de control de precios en control de costos, la inclusin de acuerdos de productividad en los convevenios colectivos, y la solucin, mediante la accin concertada, del problema del ausentismo". La meta fijada por el gobierno era garantizar el salario real alcanzado en 1984 y vincular sus posibles aumentos al desenvolvimiento del PBI. Asimismo, el gobierno se comprometi a reducir el dficit fiscal a16 % del PBI, aumentar la recaudacin impositiva, sostener los niveles de las tarifas oficiales y pagar puntualmente la obra pblica. El documento tambin propona la creacin de una Comisin Asesora del presidente y 22 grupos de trabajo. Era el primer signo de la preocupacin oficial por formalizar los mecanismos de funcionamiento de la concertacin. La etapa que comprende desde la presentacin del Pacto de Olivos por el gobierno hasta la nominacin del nuevo ministro de Economa, Juan Sourrouille, el 18 de febrero, marc el momento en que los actores se encontraron ms prximos a lograr un acuerdo y en que con mayor velocidad esta expectativa se esfum. Veamos los acontecimientos. Los plenarios de la central obrera eran entonces el escenario de las disputas acerca de la estrategia que se deba seguir respecto de la concertacin: las 62 Organizaciones estimaban que la concertacin era una trampa; Gestin y Trabajo y los 25 insistan en agotar esa instancia antes de iniciar la pelea abierta con el gobierno. Cuando el gobierno anunci el aumento salarial del 14 % para enero y un ajuste del 6 % sobre diciembre, la central obrera rechaz la cifra pero triunf la posicin de Gestin y Trabajo y el grupo de los 25, y se quedaron en la mesa de la concertacin. El gobierno haba

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anunciado tambin su decisin de que a partir del mes de febrero los salarios fueran discutidos con sindicalistas y empresarios en el marco de la ccncertacin. - ,En esas condiciones, por qu el sindicalismo no habra de firmar el Pacto de Olivos? La aceleracin de la inflacin y la recesin, con la secuela de desempleo, aumentaban las tensiones en el seno del movimiento obrero. La gravedad de la situacin apremiaba a cada uno de los actores a soluciones inmediatas acordadas. Para el gobierno, la firma del documento significaba la posibilidad de desplazar a un segundo plano la poltica de ingresos y controlar el debate en la poltica de mediano y largo plazo. Pero, sobre todo, significaba mantener un mbito en el cual el dilogo intersectorial continuara y contraponer esta imagen de relativo control poltico de la situacin a la de caos que presentaba la coyuntura econmica. Este fue el clima en el que el sindicalismo propuso una tregua social de 120 das durante la cual los empresarios se comprometeran a evitar despidos o suspensiones masivas y los obreros, situaciones conflictivas. El gobierno, por su parte, dara apoyo financiero a las empresas con dificultades para respetar el acuerdo. La propuesta sindical fue recibida por el gobierno como "el acontecimiento ms importante de su gestin". Los empresarios, empero, opusieron resistencias y, finalmente, acordaron una tregua por 30 das. Momentneamente apaciguados los nimos, el denominado Grupo de los Once, integrado por la CGT y diez asociaciones empresariales, industriales y rurales, present una propuesta alternativa al programa econmico oficial de mediano plazo. Se trataba de dos documentos: una "Propuesta de acuerdo social" y una "Propuesta de crecimiento en libertad y con justicia socia!". El primero plante la necesidad de realizar un esfuerzo conjunto para combatir la inflacin mediante una estrategia que minimizara los costos de los sectores desposedos. El segundo recoga los veinte puntos de acuerdo a los que arribaron la central obrera y las organizaciones empresarias luego de tres meses de discusiones en las que la cuestin del manejo de las obras sociales haba sido la mayor fuente de disenso entre sindicalistas y empresarios. Finalmente, los representantes de ambas entidades acordaron que las obras sociales sindicales y empresarias fue_ran dirigidas y administradas por sus representantes, sin injeren-

cia estatal. Por su contenido era una propuesta ortodoxa =achicar el gasto pblico, devaluar, atraer capitales extranjeros, etc. _y, por primera vez, estaba pblicamente avalada por la dirigencia sindical. Comenzaron entonces las infructuosas negociaciones tendientes a compatibilizar este documento con el programa oficial. Mientras los integrantes del tringulo se hallaban abocados a ejercicios de retrica antes que a una verdadera negociacin de los intereses en pugna, la decisin del gobierno de ratificar el 14 % de aumento para los haberes de febrero interrumpi nuevamente cuestiones sustantivas inmediatas. La central obrera exiga un aumento mayor en un la % al ofrecido por el gobierno, demanda que contaba con el aval de los empresarios a condicin de que les fuera permitido trasladarlo a los precios. El gobierno rechaz esa propuesta, manteniendo su oferta inicial. Si bien el sindicalismo reclamaba el aumento de los salarios reales y el- combate de la inflacin, su estrategia, ante la cada del salario real, fue optar por incrementos nominales de salario. _ En una situacin en la cual la dirigencia sindical est a la defensiva, los aumentos nominales refuerzan su capacidad de conduccin y la hacen beneficiaria de la ilusin monetaria que padecen sus bases. Fue as que la central obrera abandon la discusin salarial, coincidiendo con los empresarios en la necesidad de convocar a paritarias y obteniendo del presidente Alfonsn la promesa de que stas tendran lugar "no ms all del 10 de ju10. Ii " El anuncio presidencial, junto con el compromiso de establecer mecanismos de ajuste salarial lo ms cercanos posible a la inflacin del mes anterior, y una recuperacin trimestral del desfasaje, llevaron a la conduccin sindical a retornar a la mesa de la concertacin. Sin embargo, los empresarios mostraron sus reticencias. La discusin salarial no es el tema de fondo, afirmaban. Para que la concertacin se concrete es preciso que carn bie la actitud obrera, afirmaba el titular de la UIA.Reconociendo la legitimidad de los reclamos salariales, los empresarios resaltaron el hecho de que "un programa antiinflacionario exige un compromiso de la CGT en aceptar la cada de los salarios reales, ya que no hay otro camino para parar la inflacin en un pas como el nuestro, que tiene la economa totalmente cerrada".

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El mes de febrero no finaliz sin que el gobierno se decidiera a tomar una medida drstica y reemplazara al ministro de Economa. Las propuestas y contrapropuestas no hicieron sino confirmar el carcter defensivo que el mbito de la concertacin revesta para sus integrantes, en una coyuntura cuya gravedad se intensificaba, prcticamente fuera de control; El gobierno segua sin convencer a sus interlocutores acerca de la sinceridad de sus propsitos declarados de concertar; apareca entonces ante sus contrapartes como, aceptando una opcin que era ms un obstculo que un recurso poltico para la gestin de la economa, ms el resultado de su desconcierto que el fruto de su voluntad de conducir a las organizaciones de inters para lograr acuerdos. Sin decidirse a abandonarla y sin probar la decisin de concretarla, la negociacin triangular era un conjunto de escaramuzas tras las cuales cada una de las partes esperaba mejorar su poder relativo. El gobierno, en particular, buscaba ganar tiempo y aclarar su propia poltica. La asuncin del nuevo ministro de Economa modific el proceso al cambiar la percepcin que del gobierno tenan sus contrapartes. Sourrouille anunci 'la decisin de poner en marcha una poltica antiinflacionaria, aceptando los costos del ajuste. De nada valdra, dijo el ministro, ignorar las tensiones que aflorarn al hacerse explcito el costo de las medidas que se deben tomar, pero la fortaleza de las instituciones de la democracia no radica en cortar los conflictos sino en saber administrarlos n, 1 de marzo de 1985). La etapa que se abri entonces, y que lleg hasta el 14 de junio -fecha en que el gobierno anunci su plan antiinflacionario- se caracteriz por un creciente enfrentamiento entre el sindicalismo y el gobierno. La central obrera lanz a fin de marzo un documento en el que manifestaba que "la economa argentina reclama por un reajuste" y solicitaba un conjunto de medidas en cinco reas: a) poltica de produccin: asignacin de recursos en favor de la inversin, acompaada de medidas para estimular la inversin extranjera y la repatriacin de capitales locales; aumen~o de l~ produccin y de la productividad del sector agropecuano mediante el uso ms intensivo de capital y tecnologa, y a travs de crditos; b) poltica de ingreso y obras sociales: mayor part~cipacin de los trabajadores en la distribucin del ingreso a medida que se fuera transitando la superacin de la crisis en for48

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rna simultnea con el crecimiento de la economa, mejorardelsa-; . e jario real y reconocimiento de la titularidad sindical del :pa trimonio de las obras sociales (en esta rea, la CGT incluyelreclamo de la inmediata implantacin de comisiones paritariaS"Y"':" de un rgimen de liberalizacin de los precios); e) poltica monetaria y crediticia: fijacin de tasas de inters que tengan en cuenta el nivel de rentabilidad media de la economa y otorgamiento de crditos selectivos segn prioridades regionales y sectoriales: d) poltica cambiaria y de comercio exterior: establecimiento de tipos de cambios reales y moderadamente altos, adems de investigaciones sobre el grado de legitimidad de la deuda externa; e); poltica fiscal: reduccin del dficit fiscal pero que preserve la estabilidad del personal del Estado. ' La inflacin del mes de marzo haba alcanzado el 26,5 s . Las Confederaciones Rurales Argentinas con el apoyo de la Sociedad Rural, haban lanzado un paro de 48 horas en protesta por la poltica aplicada en el sector ("no pagar impuestos" y "reduccin de las retenciones" eran sus consignas). La central obrera dio su virtual apoyo a la medida de fuerza. Cuando el Ministerio de Trabajo reiter que los haberes se ajustar an en un 90 % de la inflacin del mes anterior -tal como lo haba anunciado Sourrouillesin hacer referencia al desfasaje salarial acumulado en los tres primeros meses del ano, la CGT se apresur a declarar que se estaban violando los compromisos asumidos por el propio presidente de la Nacin en el mes de febrero y solicit con urgencia una entrevista con Alfonsn. La entrevista no fue concedida con el argumento de que sta se llevara a cabo al regreso de Sourrouille, a la sazn en Estados Unidos. Fue entonces cuando la central obrera no vacil en avalar el plan de lucha presentado en el plenario de secretarios generales y delegaciones del interior. El plan prevea un paro de actividades a partir del medioda del 30 de abril y una movilizacin hacia Plaza de Mayo. Sin embargo, se decidi proceder con cautela y comenzar con actos en el interior del pas antes de lanzar la manifestacin frente a la casa de gobierno enla Capital. . La convocatoria del presidente a una concertacin en defensa del orden democrtico, que sigui a la denuncia de tanteos militares golpistas, desplaz la atencin hacia el tema de la defensa de la democracia. Las fuerzas sociales cerraron filas junto
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1 al gobierno legtimamente elegido. El 26 de abril, Alfonsn anunci desde los balcones de la Casa Rosada "una economa de guerra" y seal algunas de las medidas que el gobierno estaba decidido a llevar a la prctica para salir de la crisis. Este anuncio presidencial decidi a la central obrera a lanzarse al enfrentamiento directo. Se sucedieron los actos en el interior del pas y Sal Ubaldini, uno de los secretarios generales, no vacil en proclamar que: "o el gobierno cambia su poltica econmica o ,,". se va . El paro general se llev a cabo el 23 de mayo con una concentracin en la Plaza de Mayo en repudio a la poltica econmica oficial. Fortalecida tras la manifestacin de su poder de convocatoria, la central obrera reinici el dilogo tripartito para interrumpirlo pocos das despus, reclamando el 50 % de aumento salarial y medidas contra las suspensiones y despidos. Sin embargo, 21 das despus de la manifestacin de la CGT, el panorama cambi drsticamente: el gobierno dio a conocer su plan de reforma econmica, conocido como Plan Austral. Con esa medida, puso fin al ciclo de intentos fallidos por concertar polticas abierto en 1984 y mostr su decisin de gobernar sin someterse a las restricciones de acuerdos tripartitos.
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del el junio de 1985de 1986. A mediados de 1985, la inflacin pas a ser la cuestin central que haba que resolver y la prueba ms seria que el gobierno estaba dispuesto a afrontar para probar su capacidad de gobernar la sociedad argentina y, por ende, la viabilidad del sistema democrtico en un pas en el que los conflictos intersectoriales haban terminado por hacer estallar el sistema poltico. Al cabo de un ao y meda de gestin, la estrategia del gobierno se concentr en un programa antiinflacionario. El supuesto que anim la decisin poltica era que una sociedad afectada por la incertidumbre que genera una altsima tasa de inflacin anhela una regla definida por alguien: la ley, la autoridad. As, pues. el gobierno ech mano a un recurso que le es propio, el ejercicio del poder legtimo. El programa econmico del radicalismo al comienzo de su gobierno haba propuesto tres objetivos simultneos: crecimiento. distribucin progresiva del ingreso, y reduccin de la infla50

cin. Esos objetivos reflejaban el propsito de sintetizar en un proyecto nico dos aspiraciones soci~les contra~ictoria~. por un lado la atencin de las demandas, intereses e ideologas penalizados y frustrados por el rgimen militar; por otro, la construccin de las reglas, formales e informales, necesarias para procesar las negociaciones entre las organizaciones de inters y el gobierno, una suerte de compromiso democrtico o "acuerdo de rgimen". Al cabo de un proceso de un ao y medio, y a causa tanto de una concepcin terica errnea del gobierno como de las dificultades del manejo gradual de la inflacin, sta se fue acelerando. La difcil experiencia modific el enfoque que el gobierno tena sobre el problema que deba enfrentar: ese aprendizaje se hizo no slo en relacin con los lmites y rdenes de prelacin sino tambin, de una manera ms profunda, con referencia al p~pel del Estado, y, por ende, a la poltica fiscal y mon~t.~ria. Esta visin, independientemente del grado de precision y coherencia con que cuenta en el propio gobierno, lo oblig a distanciarse de la sociedad en el ejercicio de su tuncin: la creciente relevancia de la disciplina fiscal y monetaria como tarea de gobierno frente a los reclamos sociales, ejemplifica esta situacin. Dicho cambio de actitud se puso de manifiesto en la escena de la concertacin econmica y social. En 1984, el gobierno haba llamado a la concertacin respondiendo a la demanda de las fuerzas sociales organizadas, en particular, del sindicalismo peronista. En 1985, en cambio, el gobierno tuvo un instrumento, el Plan Austral, sin otras alternativas visibles, y llam a concertar a las organizaciones de inters para que stas hicieran explcita su adhesin al plan. El plan fue presentado a los ciudadanos por el presidente de la Nacin y en el rigor que anunci puso en juego su propia imagen y el peso de su liderazgo. . La prdida de peso de la CGT como actor poltico en el tringulo, consecuencia de la fragmentacin de las representaciones a que llevaron las estrategias defensivas frente a la inflacin -"cada uno se cuida a s mismo" - dio mayor margen de autonoma al gobierno al facilitarle una estrategia alternativa de obtencin del consenso: en esa estrategia son los ciudadanos, antes que las corporaciones, la fuente de legitimidad. Al mismo tiempo, la puesta en marcha del programa antiinflacionario ce51

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1 rr el espacio poltico a los intereses sectoriales: las decisiones de poltica fiscal y monetaria pasaron a descansar en los aparatos tcnicos de gobierno, y no poda ser de otramanera .. En trminos de nuestro esquema analtico, importa sealar el poder relativo ganado por el Ejecutivo como nico operador eficiente posible: en esas condiciones, el gobierno necesita menos del sindicalismo, y ste deja de ser el principal actor del consenso poltico. La estructura tcnica del programa antiinflacionario, al colocar la lgica macroeconmica por encima de los planes .sectoriales y de las necesidades microeconmicas, redififini el lugar y el papel de los actores en el tringulo. La lgica tcnica de la conduccin ubic a los funcionarios estatales por encima de las representaciones de clase e incluso por encima de los hombres del partido en el gobierno, ya que se sobrepuso al programa partidario del radicalismo, sensible a los reclamos de sus representados. Los conflictos comenzaron a administrarse de otra manera, permaneciendo como lmites, no deseados, tanto d e Ia poltica econmica global como de los programas y de la representacin de intereses sectoriales. Entre junio y diciembre; el xito del Plan Austral -la tasa de inflacin descendi desde alrededor del 30 % mensual a cerca del 3 % - logr situar en un segundo plano las demandas de redistribucin progresiva del ingreso y de crecimiento. La central obrera, pese a no avalar el plan antiinflacionario, sigui sentndose en la mesa de la concertacin sin que su s tus y el de las asociaciones empresarias fuera claro. Sin embargo, no poda actuar de otro modo: asista a reuniones, decida retirarse y golpear mediante el expediente de la movilizacin, para luego volver a sentarse a negociar. De lo contrario, corra el riesgo de convertirse en polticamente superflua. Por entonces, la campaa electoral para la renovacin parcial de la Cmara de Diputados ocup el centro de la escena: las elecciones del 3 de noviembre confirmaron la relacin de fuerzas establecida entre el radicalismo y la principal oposicin, el peronismo. Este hecho encamin al sindicalismo hacia una estrategia de enfrentamiento con el gobierno: la cuestin salarial vinculada a la deuda externa fue el eje de su accin. La central obrera volvi a ocupar el espacio de la oposicin poltica. En un contexto de proliferacin delos conflictos, particularmente en los gremios del interior del pas, la CGT decret
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una huelga nacional de 24 horas. Esa posicin termin por imponerse en el plenario de secretarios generales y delegaciones regionales, .ya sea porque apoyaban esa estrategia (las 62 Organizaciones Peronistas) o bien porque no podan dar la espalda a las organizaciones en conflicto y a las delegaciones ms com bativas del interior. La seguidilla de huelgas que bloquearon y afectaron seriamente los servicios pblicos durante el mes de enero socavaban la imagen de autoridad del gobierno. En un doble movimiento la CGT apost al paro con la finalidad de ejercitar y medir sus propias fuerzas y presionar al gobierno para que modifique su poltica de subordinacin del salario al plan de estabilizacin, El paro se llev a cabo el 24 de enero, en pleno verano y un da viernes (los anteriores se haban realizado los das jueves), Para algunos observadores esas circunstancias contribuyeron a ampliar la magnitud de la respuesta que encontr la CGT, Lo cierto es que la central obrera logr el xito esperado, En ese marco, la Unin Industrial Argentina (UIA) present su propuesta de reactivacin de la economa. En el documento, tomaba distancia de las posiciones del sindicalismo: no compartan el reclamo de una moratoria para pagar los servicios de la deuda y, a diferencia de las posiciones que sostuvo cuando integr el Grupo de los Once promovido por la CGT, no dio a su propuesta el carcter de un programa alternativo al oficial. Por el contrario, la consider como una variante dentro del programa del gobierno, cuyos logros no se discuta. En sntesis, reclam una reactivacin global y omnicomprensiva de las exportaciones. Este hecho era significativo, ya que mostraba a la UIA en posicin de convalidar a la Comisin Econmico-social, que era instancia de negociacin creada por el gobierno despus de poner en marcha el Plan Austral. En ese mbito, el gobierno, poco antes de la declaracin de huelga nacional de la CGl', haba pretendido que las organizaciones de inters avalaran una poltica de ingresos coherente con las metas del plan. As, el gobierno ofreci un 5 % de aumento salarial, computado globalmente, y un 5 % adicional condicionado a los incrementos de productividad, adems de un significativo aumento en las asignaciones familiares. Esta propuesta no compensaba el deterioro del salario real -medido con los criterios tradicionales->, producido desde los inicios del Plan Austral.

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La central obrera se retir de la mesa de concertacin. Sin embargo, el equipo econmico del gobierno esgrimi un argumento que la central obrera no pudo poner en discusin: el paso de una situacin en que la inflacin es del orden de un punto porcentual diario, a otra, con una tasa como la lograda tras la aplicacin del programa antiinflacionario, implica una recuperacin del poder adquisitivo de los salarios sin duda significativa, pese a que es de difcil cuantificacin (desaparece el llamado "impuesto inflacionario"). ", Tras el paro exitoso, laCGT se encontr ante dos opciones: adoptar medidas de fuerza ms duras (paros de 36 y 48 horas) o movilizaciones, ambas riesgosas en sus resultados o sentarse a negociar en el marco del programa del gobierno. ' Hasta la implementacin del Plan Austral, los intentos por concertar la poltica de ingresos mostraban a tres actores que aparentaban contar con recursos de poder comparables. A partir de entonces, el supuesto de la mu tua indispensabilidad, condicin, sine non para la concertacin socioeconmica se rompi: el poder Ejecutivo gobern por decreto y adquiri' un margen de maniobra propio respecto de las presiones de los grupos de inters. Esta experiencia demostr que el gobierno puede prescindir en el corto plazo del apoyo activo de las organizaciones de inters para poner en marcha su poltica econmica global (pudo neutralizar el poder de veto del sindicalismo). Sin embargo, a un ao del lanzamiento del Plan Austral, es razonable pensar que las reformas y polticas especficas, necesarias para retomar el crecimiento econmico en el marco conflictivo de la poltica antiinflacionaria, tendrn que contar con el apoyo de las organizaciones gremiales, o al menos ser negociadas con ellas. El poder de veto de las corporaciones, inicialmente debilitado frente al programa antiinflacionario elaborado en los aparatos tcnicos del gobierno, conserva un espacio de maniobra para bloquear polticas especficas que afecten sus intereses sectoriales. Es claro que el gobierno no puede sostener o aplicar polticas sin el consenso de las partes interesadas so pena de incrementar la conflictualidad social. En este escenario en el que la reciente democracia convive con una crisis econmica de proporciones inditas, la capacidad de intervencin de los actores del tringulo, hasta ahora modifi54

cada en favor del Ejecutivo, configura un equilibrio precario de fuerzas. La suerte de esa configuracin es un cap tulo abierto. El anlisis de un proceso en curso conlleva siempre el riesgo de ser encandilado por el hic el nunc. La incertidumbre es el rasgo distintivo del presente: un presente que reactiva y replantea, an al precio de poner en cuestin, las modalidades de accin que definieron al sindicalismo en el pasado. Una realidad en la que el consenso de los ciudadanos es un dato clave para la afirmacin de la legitimidad del gobierno en su estrategia de redimensionar el peso de las organizaciones de clase en la formulacin de la poltica de ingresos.
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