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A ECONOMIA BRASILEIRA

WERNER BAER
Uma breve anlise desde o perodo colonial at a dcada de 1970 Uma abordagem profunda da economia brasileira at 2002 Os vrios planos econmicos a partir da dcada de 1970 Texto bem docum entado, com informaes quantitativas e institucionais
Traduo de Edite Sciulli edio revista, atualizada e ampliada
-

Para Marianne e Peter Kilby Pia e D avid Maybury-Lewis June e Jerry McDonald Heloisa e Annibal Villela

Sumrio
Tabelas............................................................................................................................... 1 Grficos e figuras................................................................................................................ 2 Prefcio segunda edio brasileira.................................................................................2

Parte I: Perspectiva histrica

1. Introduo e aspectos gerais......................................................................2

Cenrio fsico e demogrfico............................................................... 2 Recursos naturais...................................................................................Z A populao........................................................................................... 2' Notas .....................................................................................................3

2. Perspectiva histrica.................................................................................3;

A economia colonial..............................................................................3; Organizao socioeconmica inicial.....................................................31 O ciclo da cana-de-acar................................................................... 3^ O ciclo do ouro e o princpio do controle mercantilista.....................3 Os ltimos anos da colnia.................................................................. 3> O sculo aps a Independncia.......................................................... 3/ O ciclo do caf....................................................................................... 3 Outras exportaes............................................................................... 4C Polticas adotadas no sculo X IX ........................................................ 41 Notas .................................................................................................... 42

3. O incio do desenvolvimento industrial.................................................... 45

O perodo anterior Primeira Guerra Mundial.................................. 45 A Primeira Guerra M undial................................................................. 50 A dcada de 1920.................................................................................. 51 A Grande Depresso............................................................................ 54 Crescimento industrial durante a Depresso.....................................56 A Segunda Guerra Mundial ................................................................58 Avaliao do incio do crescimento industrial brasileiro....................59 Primeiras tentativas de planejamento no Brasil.................................62 Notas .................................................................................................... 63

4. 0 impulso de industrializao ps-Segunda Guerra Mundial: 1946-61 .......................................................................................66

0 comrcio exterior do Brasil e seu papel na economia................... 66 O mercado mundial para as exportaes tradicionais do Brasil na dcada de 1950..................................................... 69 Os anos ps-guerra...............................................................................71 Controles de cmbio: 1946-53 .............................................................. 72 O sistema de cmbio mltiplo: 1953-57............................................. 74 Mudanas nos controles cambiais: 1957-61 ........................................ 75 Reforma cambial: 1961-63 .................................................................... 77 A Lei dos Similares..............................................................................78 Planos e programas especiais ...............................................................79 Programas de incentivos especiais...................................................... 82 Os efeitos das polticas de industrializao.........................................83 Desequilbrios e gargalos......................................................................86 Notas...................................................................................................... 88

5.

Estagnao e boom: 0 Brasil nas dcadas de 1960-70 ............................ 91

Dois pontos de vista sobre a estagnao da dcada de 1960 ............ 92 Polticas econmicas desde 1964........................................................ 93 Realizaes dos governos ps-1964.................................................... 95 O setor governamental......................................................................... 98 Questes que envolvem a experincia de crescimento do perodo ps-1964........................................................................ 98 A questo da eqidade...............................................................98 Quem poupa?........................................................................... 101 Perfis de demanda e produo................................................102 Outros problemas de distribuio...........................................103 Afastamento da ortodoxia do perodo ps-1964................................ 104 Notas ................................................................................................... 105 108 O primeiro choque do petrleo: impacto e reao............................108 Mudanas polticas ............................................................................. 109 As polticas do governo G eisel...........................................................109 A crescente dvida internacional........................................................110 Em direo crise provocada pela dvida......................................... 114 O desempenho econmico em 1980................................................. 119 Ajustes atravs da recesso................................................................. 120 O macroimpacto do perodo de aju ste..............................................125 O recorde de crescimento........................................................125 Os indicadores macroeconmicos...........................................125 A estrutura econmica.............................................................. 126 O efeito de igualdade produzido pelos programas de ajuste 126 O papel do setor pblico na crise do perodo de ajuste........ 130

6. Dos ajustes aos choques externos crise provocada pela dvida: 1973-85 .....................................................................................

O setor pblico durante a crise da dvida, 1981-85.................. 134 Notas ....................................................................................................136

7. 0 ressurgimento da inflao no Brasil: 1974-86....................................

139 A natureza da inflao brasileira: dois pontos de v ista.....................140 A tradio ortodoxa...................................................................140 Os neo-estruturalistas............................................................... 141 Antecedentes gerais da recente inflao brasileira...........................145 O impacto inflacionrio produzido por choques externos...............145 O mecanismo propagador da inflao...............................................150 Aspectos monetrios do processo inflacionrio................................ 153 O processo inerente ao oramento autoritrio do Brasil...................156 Indexao.............................................................................................158 Controlando a inflao pela manipulao de ndices....................... 160 Controle de p reo s............................................................................. 161 Concluso.............................................................................................161 Notas ....................................................................................................163

8. Declnio e queda do Cruzado.................................................................. 167

A ntecedentes...................................................................................... 168 Acontecimentos que conduziram ao Plano Cruzado........................ 170 O Plano Cruzado................................................................................. 170 Dificuldades e contradies em ergentes.......................................... 172 O impacto alocativo do congelamento de preos................... 172 Crescimento excessivo............................................................. 177 O dficit do setor pblico......................................................... 179 Os meios de pagamento........................................................... 181 As contas externas..................................................................... 184 O colapso do Plano Cruzado.............................................................. 187 A dvida externa........................................................................ 190 Avaliao...............................................................................................191 Concluso.............................................................................................192 Notas ....................................................................................................194

9. A vacilante economia brasileira: estagnao e inflao durante 1987-93 (cm co-autoria com Cludio Paiva).......................... 195

Cenrio g eral........................................................................................195 Sarney depois do colapso do C ruzado............................................... 197 Uma viso geral......................................................................... 197 O Plano Bresser......................................................................... 198 Do gradualismo aos choques e retrocessos.............................199 O impacto fiscal produzido pela Constituio de 1988.................... 201 O perodo C ollor................................................................................. 201 Plano Collor 1.............................................................................201 O impacto do Plano Collor I .....................................................202 Plano Collor I I ........................................................................... 205

O perodo Itamar Franco: uma transio..................................209 Uma reviso estatstica dos anos de 1987-1993...................... 210 A estagflao brasileira, 1987-1993: uma interpretao................... 214 O eterno conflito distributivo brasileiro.............................. 214 A constante ausncia de um ajuste fiscal................................. 215 Notas ................................................................................................. 217

10. A iluso de estabilidade: a economia brasileira durante o governo Fernando Henrique Cardoso fem co-autoria com

Edmun Amann,)..................................................................... 220 O Plano Real............................................................................ 221 O impacto inicial do R eal........................................................222 A taxa de cmbio torna-se o principal instrumento da poltica econmica...................................................224 O dilema fiscal no-resolvido..................................................226 Fluxos de capital......................................................................233 O desempenho da economia do Real..................................... 234 A crise bancria.........................................................................236 A crise de 1998-99.................................................................... 237 Concluses................................................................................239 Notas ...................................................................................... 240

P arte II: Questes contemporneas

11.0 setor externo: comrcio e investimentos estrangeiros..............................243

Polticas econmicas internacionais no perodo I S I ........................ 243 As polticas voltadas para o exterior do perodo 1964-74 ............ 245 Do crescimento sustentado pelo endividamento crise por ele provocada..................................................................... 246 A abertura da economia na dcada de 1990 ..................................... 247 Resumo estatstico da posio internacional do B rasil.................... 247 As ligaes do Brasil com o m undo externo..................................... 249 Comrcio....................................................................................249 Polticas comerciais das dcadas de 1980 e 1990................... 252 A procura por fontes de energia e matrias-primas............... 253 A dvida externa.........................................................................253 Complementaridade versus competitividade nas relaes do Brasil com o mundo industrializado....................................... 255 Investimentos estrangeiros no Brasil: seus benefcios e custos......256 Perspectiva histrica.............................................................................256 O perodo de 1950-86........................................................................... 257 Os benefcios e custos das multinacionais: algumas consideraes gerais.................................................. 264 Benefcios................................................................................... 264

Custos ........................................................................................265 O impacto no balano de pagam entos..................................... 266 Tecnologia inadequada..............................................................266 Desnacionalizao.....................................................................267 Distores de consumo..............................................................267 Influncia poltica..................................................................... 268 Um breve levantamento das provas empricas.................................. 268 Lucros ........................................................................................268 Tecnologia................................................................................. 272 Consideraes sobre a eqidade.............................................. 274 Desnacionalizao.................................................................... 274 Polticas governamentais e o comportamento das multinacionais no Brasil.................................................................................... 275 Controle de remessas................................................................275 O Sistema BNDES................................................................... 275 Empresas estatais..................................................................... 276 Controles de mercado.............................................................. 276 A era do neoliberalismo: a dcada de 1990....................................... 276 Um quadro estatstico do IED no Brasil...........................................278 O impacto dos investimentos estrangeiros na dcada de 1990....... 280 Concluses...........................................................................................281 Notas ...................................................................................................283

12.0 ampliado setor pblico brasileiro: seu papel em processo de mudana e a privatizao...................................................... 288

Estgios no crescimento do envolvimento do Estado na econom ia.............................................................................289 A era pr-1930........................................................................... 289 A dcada de 1930...................................................................... 290 A dcada de 1940: a Segunda Guerra Mundial e o perodo inicial do ps-guerra...................................................... 292 A dcada de 1950...................................................................... 293 A dcada de 1960...................................................................... 295 As dcadas de 1970 e 1980 ...................................................... 295 O grau de controle do Estado sobre a economia..............................297 Im postos.................................................................................... 298 Regulamentao direta............................................................ 299 O controle do governo sobre a poupana e sua distribuio........... 299 O Estado como produtor.........................................................301 A decadncia das empresas pblicas................................................ 303 A privatizao como soluo diante da falncia do Estado............. 305 As privatizaes na dcada de 1990 ................................................. 306 Os resultados da privatizao, 1991-99 ............................................ 309 O efeito da distribuio de renda resultante da privatizao.......... 309 O efeito da privatizao sobre a distribuio de renda resultante ... 312

C oncluso...........................................................................................313 Notas .................................................................................................. 314

13.0 sistema bancrio:privatizao e reestruturao ('em co-autoria

com Nader Nazmi^.................................................................318 In tro d u o ..........................................................................................318 Uma breve perspectiva histrica.......................................................319 O comportamento dos bancos durante os perodos de elevada inflao....................................................................... 321 Estabilidade e mudana institucional.............................................. 324 A reestruturao do setor bancrio....................................................328 Im plicaes........................................................................................ 335 Notas .................................................................................................. 338 0 grau de desigualdade regional......................................................340 A dinmica das desigualdades regionais.......................................... 348 A migrao populacional interna.......................................................349 A interao entre o Nordeste e o Centro-Sul................................... 351 A transferncia de recursos atravs do mecanismo fiscal................356 Polticas regionais...............................................................................357 A dimenso regional dos problemas setoriais........................359 As tendncias regionais da dcada de 1980: o Nordeste versus o Brasil..................................................................................... 360 O Nordeste em uma economia cada vez mais aberta......................363 Impacto regional negativo.......................................................363 Possveis tendncias positivas................................................ 366 A fraqueza estrutural da economia do N o rd e ste ...................366 O mercado, o Estado e a igualdade regional..........................368 C oncluso...........................................................................................369 Notas ..................................................................................................371

14. Desequilbrios regionais......................................................................... 340

15.0 desempenho da agricultura................................................................373

O crescimento da produo agrcola desde a Segunda Guerra M undial....................................................... 374 Mudanas nos mtodos de produo................................................377 Padres regionais............................................................................... 381 Fontes de crescimento agrcola......................................................... 382 Distribuio de terras......................................................................... 384 \ Pobreza rural...................................................................................... 387 Polticas agrcolas............................................................................... 387 A agricultura brasileira na dcada de 1990 ........................................ 391 j Reformas nas polticas no final da dcada de 1980 e na de 1990 .... 393 1 Novo modelo na dcada de 1990...................................................... 393 O emprego na agricultura.................................................................. 395 | Notas ..................................................................................................395

ljkspectos ambientais do desenvolvimento do Brasil (


\

('em co-autoria com Charles C. Mueller^............................... 399 A expanso econmica e o meio ambiente sob uma perspectiva histrica........................................................ 400 A industrializao, o crescimento urbano e o meio am biente......... 402 Poluio industrial............................................................................... 404 Poluio urbana.................................................................................... 409 A pobreza urbana e o meio ambiente.................................................410 Viso sumria da degradao do meio ambiente oriunda da pobreza urbana.................................................................... 411 O crescimento agrcola e o meio am biente....................................... 415 Impactos ambientais provocados pela expanso horizontal... 415 Impactos ambientais provocados pela modernizao agrcola 415 A estratgia amaznica e o meio am biente....................................... 419 O impacto ambiental da Amaznia..........................................419 O recente impacto exercido pelas operaes de corte de m adeira......................................................................421 A extenso do desmatamento na Amaznia............................422 As polticas ambientais criadas no Brasil............................................424 A evoluo das bases legais e institucionais............................424 Polticas para reduzir a poluio urbano-industrial................ 426 Polticas conservacionistas........................................................427 Concluso............................................................................................. 430 Notas ................................................................................................... 430 Antonio Campino e Tiago Cavalcanti^...................................435 Informaes sobre sa d e .................................................................... 436 Sade e servio de sade no Brasil antes de meados da dcada de 1980.........................................................................439 A Constituio de 1988 e seu impacto sobre o sistema de distribuio de sade no Brasil................................................ 443 Contribuies do setor pblico e do setor privado para o servio de sade do Brasil.................................................................... 445 A distribuio da ateno de sade.................................................... 445 Condio da sade no Brasil...............................................................447 Demanda por servios de sade......................................................... 447 Gastos com sade................................................................................ 447 Financiamento do servio de sade................................................... 448 Concluso.............................................................................................449 Notas.................................................................................................... 450

17. Sade no processo de desenvolvimento do Brasil (em co-autoria com

18. Mudanas estruturais na economia industrial do Brasil, 1960-95 (em co-autoria com Manuel A. R. da Fonseca

e Joaquim J. M. Guilhoto^.........................................................452 Mudanas estruturais gerais................................................................453

A histria industrial do Brasil no perodo ps-Segunda Guerra M undial...................................................................... 454 Mudanas estruturais: 1959-1998 .................................................... 458 Estrutura produtiva................................................................. 458 A estrutura de demanda final..................................................458 Tecnologia de produo......................................................... 461 Encadeamentos regressivos e progressivos......................................464 Concluses gerais...............................................................................467 Notas ..................................................................................................469

19. Eplogo: a economia brasileira de 1999 a 2002 .................................... 471

A crise de 2001................................................................................... 474 A crise energtica................................................................................474 A deteriorao do crescimento em 2001 .................................. ........ 475 A crise de 2002 ................................................................................... 476 Notas ..................................................................................................477

Apndice estatstico.................................................................................479 Bibliografia............................................................................................... 491 ndice remissivo...................................................................................... 505

Tabelas

3.1 Produo da indstria txtil algodoeira, 1853-1945 3.2 Indicadores do produto real, 1911-19 3.3 ndice de produo industrial,1920-39 3.4 Indicadores de formao de capital, 1901-45 3.5 Estabelecimentos industriais segundo a data de fundao, 1920 3.6 ndice de mudanas no volume de importaes brasileiras 3.7 Importao de maquinrio 1913-30 3.8 Mudanas na estrutura de importaes do Brasil, 1901-29 3.9 A estrutura industrial brasileira em 1919 e 1939 4.1 Distribuio de exportaes e importaes 4.2 A participao das exportaes agrcolas na receita interna e na produo agrcola total, 1947-60 4.3 Mudanas na estrutura do comrcio mundial, 1913-61 4.4 Importaes, exportaes e produo real, 1944-50 4.5 Mudanas na composio setorial do Produto Interno Bruto, 1939-66 4.6 Mudanas na estrutura brasileira de mercadorias de importao 4.7 As importaes como uma percentagem do total de suprimentos, 1949-66

46 47 48 49 51 54 55 56 60 67

5.1 A formao do capital bruto e os impostos como percentagem do PIB, 1949-77 97 5.2 Variaes na distribuio de renda, 1960-70 99 5.3 Salrios mnimos reais em cruzeiros, valor de 1965, 1966-76

100
111

6.1
6.2

Razo importao/produo domstica, 1973-81

A dvida externa brasileira: seu crescimento e custo mdio, 1968-86 113

6.3 O comrcio exterior e os ndices das relaes de troca, 1966-85 115 6.4 A taxa de cmbio real, 1973-82 6.5 Relaes de troca do setor agrcola, 1970-86 119
120

6.6

Os parmetros da dvida externa brasileira, 1965-86 122 125

6.7 O comrcio de bens e servios (% do PIB em preos correntes)

68
69 72 84 85

6.8

Remunerao selecionada e estatsticas salariais 127-29 130 131

6.9 Distribuio de renda no Brasil, 1970-80 6.10 Estatsticas de distribuio de renda e fabricao, 1980-84

6.11

Estatsticas sobre receita, gastos e produo do governo e empresas estatais, 1970-80

132 135 146-47 148-50

6.12 Ajustes do setor pblico, 1980-85 (% do PIB) 7.1 Indicadores-chave de preos, 1970-85

86

4.8 Mudanas na estrutura industrial brasileira: valor bruto agregado e emprego, 1939-63 87

7.2 Estatsticas de preos selecionados, 1971-84

15

7.3

EstlUsticas de indicadores de conl|ntrao, 1973-83

152 154 155

b) Brasil: ndices de crescimento setorial do PIB 225 10.3 Brasil Relao de formao de capital/PIB 10.4 a) Itens do balano de pagamentos, 1985-99 b) Fluxos de capital, dvida e reservas, 1985-99 10.5 a) Saldos da conta do setor pblico, 1990-99 b) Itens selecionados do oramento: governo federal c) Itens selecionados do oramento: governos estaduais e municipais, 1998 d) Evoluo do endividamento do setor pblico, 1990-99 e) Cronologia dos principais eventos e reformas econmicas, 1994-99 227 227 228 229 230 230 230 231 234 235

7.4 Taxll nominal de crescimento da moeda e diDprdito, 1971-87 7.5 Fin ciamento do governo, 1973-85

7.6 Prir ipais foras de expanso e retrao que nfluenciam a base monetria, 1973-84 157 7.7 Var
8.1

pes de preos, 1973-84 pes mensais de preos, 1986-87

162 173

Var

8.2
8.3

Pro jo e capacidade industrial, 1984-87 174 Ind adores econmicos externos mensais, 175 198 e 1987

8.4 Var pes de preos de atacado, de janeiro de '80 a fevereiro de 1986: produtos 176 sei lonados 8.5 Em ego, desemprego e salrios, 1986-87 178 nd e de preos reais dos setores de preos 181 con alados, 1983-86

8.6

10.6 10.8 11.1


11.2

Gastos selecionados do governo

8.7 Cre

or

imento dos meios de pagamento e ento governamental, 1986-87

183

10.7 Taxas de juros e taxas de cmbio mdias mensais

9.1

Bra : os formuladores de poltica eco >mica e suas estratgias de est lizao 1985-93 juros, receitas e gastos pblicos crescimento trimestral, 1988-93

Produtividade de mo-de-obra no setor da indstria de transformao 235 A estrutura das mercadorias de exportao e importao, 1948/50-96 250 Distribuio geogrfica das exportaes e importaes, 1945-98 251 254 258

196 200 204 206 207


211 212 212

9.2 Tax l 9.3 Tax |

9.4 Bra : tarifas mdias de importao, 198 94 (%) 9.5 Pre s e meios de pagamento, 1988-92 9.6 A u izao da capacidade industrial, em o Paulo, 1989-93 9.7 Bra : distribuio de renda 9.8 Sal os reais e emprego, 1980-93

11.3 A dvida externa brasileira 11.4 Distribuio setorial dos investimentos dos Estados Unidos no Brasil, 1929-98 11.5 Distribuio setorial do total de investimentos estrangeiros e taxas de crescimento setorial, 1976-91
11.6 A origem do capital estrangeiro no Brasil,

259 259

1951-95 11.7 a) Participao de empresas nacionais, estrangeiras e estatais no faturamento total, 1992 b) Participao de empresas nacionais, estrangeiras e estatais no faturamento total, 1998

9.9 De; mprego e status de trabalhadores emj egados nas regies metropolitanas do 213 iBra , 1982-91 214 9MO Tax mensais de inflao, 1986-93
10.1 i) 1 cas de inflao anuais, 1990-99

260

223 223 224 225

b )r

tas de inflao mensais, 1994-99 ;as de cmbio mensais, 1994-99 :voluo do PIB do Brasil, 1985-99

261

c)l
10.2

11.8

i)

Participao de empresas nacionais, estrangeiras e estatais nos ativos, faturamento e emprego, 1985

262-63

16

11.9 Investimentos, fluxos e rendimentos do capital estrangeiro no Brasil, 1967-92 11.10 Desempenho comparativo de empresas nacionais privadas, multinacionais e estatais no Brasil, 1977-91

269

14.3 Distribuio setorial de renda das principais macrorregies, 1949-95 344 14.4 Distribuio setorial da fora de trabalho por regio, 1940-98

345 347

270 271 273

11.11 Balano comercial das firmas por setor


1975-77 11.12 Dvidas de empresas nacionais, multinacionais e estatais, 1977-85 12.1 Taxa real do crescimento do PIB e coeficientes de investimento/PIB, 1973-92 12.2 Gastos gerais do governo por categorias principais como percentagem do PIB 12.3 Distribuio do PIB por setores de controle acionrio, 1970-83 12.4 Produo fsica de empresas pblicas por unidade do PIB, 1979 12.5 Privatizaes na dcada de 1990

14.5 Participao regional no PIB total e no total da Populao Economicamente Ativa, 1950-95 14.6 Taxas nacionais e regionais da migrao interna lquida, expressas como percentagem da populao nos primeiros censos, 1890-1970 14.7 a) Comrcio exterior do Nordeste e distribuio regional de exportaes e importaes, 1947-60 b) Distribuio percentual regional de exportaes e importaes, 1947-60 14.8 Valor do comrcio do Nordeste com o Centro-Sul, 1948-59 14.9 Transferncia estimada de recursos do Nordeste para o Centro-Sul atravs do comrcio, 1948-68

350 352
352

296 298 302 304 309

353 354

12.6

Distribuio das 100 maiores empresas e suas receitas por tipo de controle acionrio

14.10 Perdas do Nordeste causadas pelo sistema cambial, 1955-60 355 311 321 322 323 324 14.11 Carga fiscal e vrias transferncias ao Nordeste, 1947-74 14.12 Taxas reais de crescimento do PIB, nacionais e do Nordeste, e taxa de crescimento anual de investimento, 1980-86 14.13 Investimentos do setor pblico e crescimento do emprego, 1980-83 14.14 O impacto de uma reduo geral de tarifas de 25% 14.15 a) Participao regional nas receitas do governo central b) Participao regional nos gastos do governo central 14.16 Faturamento, custo e estrutura de consumo 14.17 Distribuio regional dos efeitos multiplicadores de uma injeo inicial: Brasil, 1985 15.1 Estatsticas agrcolas selecionadas, 1947-96 356

13.1 Brasil: total de bancos comerciais 13.2 Brasil: total de bancos privados e filiais 13.3 Ganhos dos bancos brasileiros com a inflao 13.4 Participao das instituies financeiras no PIB

361 362 364 365 365 367

13.5 Interveno do Banco Central no sistema 329 bancrio 13.6 Os 8 maiores bancos (em termos de tamanho de ativo) da Amrica Latina 330

13.7 A evoluo do sistema bancrio no Brasil: 1995-98 331 13.8 Populao e filiais de bancos 13.9 Aquisies bancrias maro 1997 setembro 1998 332 334

13.10 Crdito concedido pelo sistema financeiro 337 14.1 Populao regional e estatsticas de renda 341-42

367 375-76

14.2 Distribuio regional de renda por setores, 343 1949-95

15.2 Variaes de preo na agricultura e outros setores, 1948-99 380

15. | Pro utividade agrcola, 1947-96

383

17.6 Principais causas da mortalidade

441

15.] Bras : variaes d e rea e de produo das rincipais culturas modernas e trai icionais, 1970-1989 e 1985-1995/6 384 15. Inst nos agrcolas, 1960-85 385-86

17.7 Distribuio dos estabelecimentos pblicos e privados no Brasil 442 17.8 Distribuio de planos de sade 17.9 Distribuio do acesso aos servios hospitalares 18.1 Dados de corte transversal de Kuznets: participao de setores de produo no PIB 18.2 Distribuio setorial do PIB 18.3 Distribuio setorial do PIB segundo Kuznets 18.4 Distribuio setorial de mo-de-obra 446 448

15.6 Cias ificao por tamanho das propriedades rura por quantidade de estabelecimentos e r< i total, 1950-85 386 15.; a) C cult b)P exp] poss 15. a) B agr. b) I) safn 16. stribuio de estabelecimentos e rea ada: 1970 e 1995 392 rcentagem de estabelecimentos e reas radas por proprietrios, meeiros, iros e administradores, 1970 e 1995 392 isil: ndices de produtividade )la, 1987-98 394 dices de produtividade das principais ;, 1986-98 394 403

453 453 454 454

18.5 Mudanas na estrutura industrial do Brasil, 1949-92: valor bruto agregado 455 18.6 Mudanas na estrutura de emprego industrial no Brasil 18.7 Dados de corte transversal de Kuznets: participao no valor agregado da produo 18.8 Estrutura do valor agregado 456

Con entrao espacial da indstria bras eira, 1980

16.| Mu< inas na estrutura industrial brasileira: i: dist] buio percentual do valor agregado brut 404 16.: Cap cidade poluidora potencial das indi trias brasileiras, 1980 16. 405

457 459 460 461

As r >ve regies metropolitanas do Brasil: pop lao total e estimativas da populao 412 da t ixa renda: 1989 Reg 3es metropolitanas do Brasil: algumas met das de acessibilidade infra-estrutura 413 urb: ia Floi :stas brasileiras no-amaznicas Met das de modernizao agrcola no Bra: 416 418 421 423 429 437 437 438 438

18.9 Estrutura de consumo pessoal de bens produzidos internamente 18.10 Participao do consumo pessoal na produo total

16J

18.11 Participao das exportaes na produo total 462 18.12 Participao dos salrios e da Previdncia Social na produo total 463 18.13 Participao dos salrios e da Previdncia Social no valor agregado 464 18.14 Capacidade instalada 18.15 Participao de insumos importados na produo total 18.16 ndice de encadeamento regressivo 18.17 ndice de encadeamento progressivo 19.1 a) Brasil: desempenho econmico geral, 1999-2001 b) Brasil: crescimento industrial 19.2 Brasil: indicadores de posio econmica internacional, 1998-2002 465 466 467 468 472 472 473

16. 16.

16.d Are; desmatadas na Amaznia legal met a anual, 1978 16.< A R gio Amaznica brasileira 16. 17. 17. Uni ades de conservao ambiental, 199(

Exp

:ctativa de vida ao nascer

Moi alidade infantil Ind :adores de sade Infr -estrutura sanitria

17.J
17, 17.

s pblicos com sade como % do PIB 440 Gas >

181

15.3 Produtividade agrcola, 1947-96

383

17.6 Principais causas da mortalidade

441

15.4 Brasil: variaes de rea e de produo das principais culturas modernas e tradicionais, 1970-1989 e 1985-1995/6 384 15.5 Insumos agrcolas, 1960-85 385-86

17.7 Distribuio dos estabelecimentos pblicos e privados no Brasil 442 17.8 Distribuio de planos de sade 17.9 Distribuio do acesso aos servios hospitalares 18.1 Dados de corte transversal de Kuznets: participao de setores de produo no PIB 18.2 Distribuio setorial do PIB 18.3 Distribuio setorial do PIB segundo Kuznets 18.4 Distribuio setorial de mo-de-obra 446 448

15.6 Classificao por tamanho das propriedades rurais por quantidade de estabelecimentos e rea total, 1950-85 386 15.7 a) Distribuio de estabelecimentos e rea cultivada: 1970 e 1995 392 b) Percentagem de estabelecimentos e reas exploradas por proprietrios, meeiros, posseiros e administradores, 1970 e 1995 392 15.8 a) Brasil: ndices de produtividade agrcola, 1987-98 394 b) ndices de produtividade das principais safras, 1986-98 394 16.1 Concentrao espacial da indstria brasileira, 1980 403

453 453 454 454

18.5 Mudanas na estrutura industrial do Brasil, 1949-92: valor bruto agregado 455 18.6 Mudanas na estrutura de emprego industrial no Brasil 18.7 Dados de corte transversal de Kuznets: participao no valor agregado da produo 18.8 Estrutura do valor agregado 456

16.2 Mudanas na estrutura industrial brasileira: distribuio percentual do valor agregado bruto 404 16.3 Capacidade poluidora potencial das indstrias brasileiras, 1980 405

457 459 460 461

16.4 As nove regies metropolitanas do Brasil: populao total e estimativas da populao da baixa renda: 1989 412 16.5 Regies metropolitanas do Brasil: algumas medidas de acessibilidade infra-estrutura urbana 413 16.6 Florestas brasileiras no-amaznicas 16.7 Medidas de modernizao agrcola no Brasil 16.8 reas desmatadas na Amaznia legal mdia anual, 1978 16.9 A Regio Amaznica brasileira 16.10 Unidades de conservao ambiental, 1990 17.1 Expectativa de vida ao nascer 17.2 Mortalidade infantil 17.3 Indicadores de sade 17.4 Infra-estrutura sanitria 416 418 421 423 429 437 437 438 438

18.9 Estrutura de consumo pessoal de bens produzidos internamente 18.10 Participao do consumo pessoal na produo total

18.11 Participao das exportaes na produo total 462 18.12 Participao dos salrios e da Previdncia Social na produo total 463 18.13 Participao dos salrios e da Previdncia Social no valor agregado 464 18.14 Capacidade instalada 18.15 Participao de insumos importados na produo total 18.16 ndice de encadeamento regressivo 18.17 ndice de encadeamento progressivo 19.1 a) Brasil: desempenho econmico geral, 1999-2001 b) Brasil: crescimento industrial 19.2 Brasil: indicadores de posio econmica internacional, 1998-2002 465 466 467 468 472 472 473

17.5 Gastos pblicos com sade como % do PIB 440

18

19.3 Brasil: posio fiscal do governo

473

19.4 Brasil: crescimento da capacidade de energia eltrica, PIB e consumo de energia 475 Al A2 A3 A4 A5 Distribuio setorial do PIB (1950-99) Taxas de crescimento de subsetores (1971-99) Formao de capital fixo bruto, 1950-99 Balano de pagamentos, 1950-99 481 482-85 486 487-88

Taxa de cmbio, salrio mnimo, inflao, taxas de juros, 1950-99 489-90

Grficos e figuras
Grfico 1 Grfico 2 Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Entrada de investimento estrangeiro Investimento estrangeiro lquido Taxas de inflao anuais: 1989-98 Taxas de crescimento do PIB e do consumo no Brasil: 1993-96 Mudana percentual no crdito dos bancos privados brasileiros para o comrcio, habitao e particulares Importaes, exportaes e balana comercial, 1987-97 Taxa base mensal: 1995: 1 - 1997: 12 Emprstimos vencidos como percentagem do total de emprstimos no Brasil: 1994-96 Participao de bancos privados e estatais, 1996-98 Taxa de crescimento do total de ativos, 1994-97 Participao do capital estrangeiro nos ativos do setor bancrio Eficincia dos principais bancos brasileiros e internacionais Medidas de eficincia: clientes por filial e transaes eletrnicas 278 278 319 325 325 326 327 328 332 333 334 335 336

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Prefcio segunda edio brasileira


E s t a u m a SEGUNDA EDIO de A Efonom ia Brasileira atualizada. H trs captulos novos e outros foram atualizados. O Captulo 10 novo e traz a anlise do desempenho da economia brasileira at o ano 2000. Os captulos 11, sobre o setor externo, e 12, sobre o setor governamental e a privatizao, contm grande quantidade de material novo baseado nos acontecimentos ocorridos na dcada de 1990. O Captulo 13, sobre a reestruturao e privatizao do sistema bancrio brasileiro, totalmente novo. Os captulos 14, 15 e 16, sobre desequilbrios regionais, o setor agrcola e o meio ambiente, foram atualizados com dados e anlises de at o final da dcada de 1990. O Captulo 17, sobre sade e economia, novo. E o Captulo 18, sobre mudanas estruturais na economia industrial brasileira, contm mais dados recentes. Os captulos novos foram escritos com a colaborao de vrios colegas. Desejo agradecer a Edmund Amann (co-autor do Captulo 10), Nader Nazmi (co-autor do Captulo 13), Antonio Campino e Tiago Cavalcanti (co-autores do Captulo 17).

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Parte I Perspectiva histrica

Introduo e aspectos gerais


O BRASIL PASSOU P O k PROFUNDAS mudanas socioeconmicas desde a Grande Depresso da dcada de 1930, e, principalmente, aps a Segunda Guerra Mundial. Sua economia, durante sculos voltada para a exportao de uma pequena quantidade de produtos primrios, foi dominada por um setor industrial amplo e diversificado em um espao de tempo relativamente curto. Ao mesmo tempo, sua sociedade, predominantemente rural, tornou-se cada vez mais urbanizada. Essa rpida transformao socioeconmica pode ser exemplificada com alguns nmeros. Em 1940, apenas 30% da populao do pas era urbana; em 1970, essa proporo havia aumentado para 56%, e, em 1999, para 78%.1A contribuio da agricultura para o Produto Interno Bruto (PIB) caiu de 28% em 1947 para cerca de 10% no final da dcada de 1990 (avaliada em preos atuais), enquanto a da indstria cresceu de quase 20% em 1947 para cerca de 36% no final da dcada de 1990. Aps quatro dcadas de intensa industrializao, o Brasil produzia 2 milhes de veculos a motor em 1997, 26 milhes de toneladas de ao em 1997, 39 milhes de toneladas de cimento em 1998, cerca de 7,8 milhes de aparelhos de televiso e 3,7 geladeiras em 1997. Em 1998, possua mais de 58 mil megawatts de capacidade energtica instalada e mais de 60% de suas exportaes consistiam em produtos manufaturados. Sua rede de estradas pavimentadas cresceu de 36 mil quilmetros em 1960 para cerca de 150 mil quilmetros em 1999.2 Embora a agricultura no fosse o setor lder nesses anos, seu crescimento foi considervel. A rea cultivada do pas ampliou-se de 6?6 milhes de hectares em 1920 para 52,1 milhes em 1985, caindo para 41,7 milhes em 1995,3 enquanto as terras dedicadas ao plantio de pastagens aumentaram de 74,1 milhes de hectares em 1985 para 99,6 milhes em 1995. O_pas_tornou-se o maior produtor de acar e exportador de suco de laranja e o segundo maior exportador de soja, depois dos Estados Unidos. Essas realizaes, entretanto, no transformaram o Brasil em uma sociedade industrial avanada, pois, em termos de prosperidade de seus cidados mdios, ele continuou sendo um pas menos desenvolvido. Embora em 1998 a renda per capita tenha sido de US$ 4.570, esse nmero no um bom indicador de bem-estar geral, visto que

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a distribuio de renda se mostrou altamente concentrada entre determinados grupos d e renda e regies do pas. Em 1998, 10% da populao recebeu 46% da renda nacional, enquanto os 50% pertencentes aos grupos de renda mais baixa receberam apenas 14% da renda nacional. A renda per capita variou regionalmente a tal ponto que em m uitos estados do Nordeste representou menos da metade da mdia nacional, enquanto em regies mais avanadas ela superou a mdia nacional em mais de 50%.4 Em 1998, 80% das residncias tinham acesso a sistemas de fornecimento de gua, 36% estavam conectadas a um sistema geral de esgotos, 65,6% dispunham de servios de coleta regular de lixo, 94% tinham eletricidade, 74,6% tinham uma geladeira, 81% possuam um aparelho de televiso e apenas 32% possuam telefone. ^ Em 1984-89, a relao habitante-mdico era de 1:1.120, passando a 1:746 em 1995, comparada a 1:408 nos Estados Unidos e 1:334 na Sucia; a relao enfermeira-habitante era de 1:2.439 em 1995, comparada a 114 nos Estados Unidos e 95 na Sucia. A taxa de mortalidade infantil era de 65 em cada 1.000 crianas em 1990, caindo para 34 em 1997, comparada a 7 nos Estados Unidos e 4 na Sucia. Esses indicadores sociais descrevem apenas mdias nacionais e, em muitas regies do pas, a populao vivia em condies muito piores do que elas indicam. No incio da dcada de 1990, por exemplo, no Nordeste do Brasil apenas 48% das residncias urbanas tinham acesso a sistemas gerais de abastecimento de gua, comparadas a mais de 85% no Sudeste; apenas 16% das residncias estavam ligadas a um sistema geral de esgotos, comparadas a 70% no Sudeste. A expectativa de vida ao nascer era de 88,1 no Sudeste, comparada a 60,7 no Nordeste, e a taxa de mortalidade infantil atingia 26,8% no Sudeste, comparada a 63,1 no Nordeste.6 Os responsveis pela poltica econmica tinham esperana de que, alm de contribuir para o crescimento e desenvolvimento geral do Brasil, a industrializao diminuiria substancialmente a dependncia econmica do pas em relao aos tradicionais centros industriais do mundo. A diviso internacional do trabalho originada no sculo XIX conferiu ao Brasil e maioria dos pases do Terceiro Mundo o papel de fornecedores de produtos primrios. Assim, sua taxa de atividade econmica dependia em grande parte do desempenho dos centros industrializados do mundo. Esperava-se que a industrializao - visando substituio de importaes - resultasse em maior independncia para o pas, quando, na verdade, modificou somente a natureza de sua dependncia. O coeficiente de importao (o indicador de importao/PIB) no sofreu uma queda acentuada, enquanto a composio de mercadorias de importao mudou e, no que diz respeito atividade econmica, ocasionou uma dependncia do pas em relao ao comrcio exterior no mnimo to grande quanto antes. Alm disso, como a industrializao foi atingida por investimento estrangeiro macio nos setores mais dinmicos da indstria, a influncia estrangeira no desenvolvimento e no uso de meios de produo aumentou substancialmente. O modelo brasileiro de industrializao baseou-se na ideologia das economias de mercado, isto , na maioria dos governos durante o perodo em que a industrializao era estimulada. Enfatizou-se o respeito pela propriedade privada e a confiana nos empreendimentos privados domsticos e estrangeiros. O Estado, entretanto, envolveu-se diretamente em atividades econmicas com maior intensidade do que foi planejado originalmente pelos responsveis pela poltica econmica do pas. Isso ocorreu devido s

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limitaes financeiras, ao atraso tcnico do setor privado domstico, relutncia do capital estrangeiro em penetrar em certos campos de atividade e resistncia dos governos em permitir a entrada do capital estrangeiro em alguns setores. Este livro examinar a evoluo histrica da economia brasileira, concentrando-se principalmente no seu processo de industrializao no sculo XX, nos mtodos usados para atingi-la, no impacto que produziu sobre o ambiente socioeconmico e nos ajustes das instituies socioeconmicas s mudanas estruturais ocorridas na economia. Esses fatos nos conduziro ao estudo do tipo de sistema econmico surgido nesse processo, isto , a combinao de capitalismo privado e estatal, em que algumas das caractersticas so diferentes das de economias mistas da Europa ocidental. Finalm ente, planejamos examinar alguns aspectos das polticas econmicas e do sistema econmico brasileiro responsveis pela permanncia do subdesenvolvimento em meio ao crescimento econmico.

Cenrio fsico e demogrfico


A extenso territorial do Brasil, de 8,5 milhes de quilmetros quadrados, torna-o o quinto maior pas do mundo, ultrapassado somente pela Rssia, Canad, China e Estados Unidos, ocupando 47% da Amrica do Sul. A maior parte do territrio composta de montanhas geologicamente antigas, das quais cerca de 57% se encontram sobre um planalto que varia de 200 a 900 metros de altitude; 40% consistem em plancies com elevao inferior a 200 metros e 3% ultrapassam 900 metros. Ao norte da cidade de Salvador, observa-se um aumento gradual da costa para o interior. Entretanto, quem se aproximar do Brasil pelo Atlntico, ao longo das costas do Centro e do Sul, ter a impresso de ver um pas de montanhas, visto que o planalto montanhoso do Centro-Sul do pas desce bruscamente para o Atlntico. Esse declive, semelhante a um muro, chamado de Grande Escarpa, dificultou o acesso ao interior e foi muitas vezes citado como a principal razo para o lento desenvolvimento do planalto da regio Centro-Sul, antes do sculo XX. Com exceo do Amazonas, a maioria dos principais sistemas fluviais tem suas nascentes na regio Centro-Sul do pas, relativamente prximas ao oceano. No entanto, como os rios correm para o interior, no h um ncleo natural de rotas na rea mais dinmica do pas, motivo pelo qual o transporte fluvial no desempenhou um papel importante no desenvolvimento do Brasil. O sistema do rio Paran alimentado por afluentes que se deslocam em direo ao oeste, para o interior, at atingirem o rio principal, que corre em direo ao sul, para a Argentina. O rio So Francisco, cuja nascente fica no sul, segue em direo ao norte, paralelo costa por mais de 1.600 quilmetros antes de direcionar-se para o leste. A maioria dos sistemas fluviais desce rapidamente medida que atravessa a Grande Escarpa, impossibilitando a navegao interna para as grandes embarcaes. O rio So Francisco, por exemplo, navegvel por cerca de 250 quilmetros para o interior, at pouco antes da Usina de Paulo Afonso. Somente o rio Amazonas navegvel por uma grande distncia em direo ao interior, unindo uma regio do Brasil esparsamente habitada, subdesenvolvida e inexplorada.

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O Brasil , em grande parte, um pas tropical e seus climas apresentam poucos extremos, mas eles no so, de modo algum, to monotonamente uniformes, ou to insuportavelmente quentes e midos a ponto de entorpecer o esprito humano. Se parece faltar energia aos brasileiros de determinadas regies, este fato no pode ser interpretado como resultado inevitvel do clima at que outros elementos, como a alimentao e as doenas, tenham sido avaliados.7 A temperatura m dia em Santarm, na Amaznia, a poucos graus da linha do Equador, de 25C; no seco Nordeste, a mais alta temperatura registrada de 41G, porm, mais ao sul, ao longo da costa, a temperatura mxima muito mais baixa. A mdia no Rio de Janeiro no ms mais quente de 26C. Nas montanhas do interior, as temperaturas so mais baixas do que nas mesmas latitudes na costa; somente nos estados ao sul de So Paulo ocorrem geadas. As chuvas so adequadas em quase todo o pas. H insuficincia somente no Nordeste, onde h reas que recebem m enos de 244 milmetros por ano, enquanto a maior parte do N ordeste recebe entre 500 a 630 milmetros. O principal problema da regio a irregularidade das chuvas: as variaes entre seu excesso e as secas.8 reas muito midas, com mais de 2.000 milmetros de precipitao por ano, existem em quatro regies: nas plancies do interior da Amaznia, na costa de Belm, ao norte, em partes dispersas da Grande Escarpa, e numa pequena regio no oeste do estado do Paran.

Recursos naturais
O Brasil possui muitos e abundantes tipos diferentes de recursos minerais. Tem uma imensa reserva de minrio de ferro (em 1990, acreditava-se que as reservas potenciais chegavam a cerca de 36 bilhes de toneladas), mangans (em 1992, calculavam-se as reservas em cerca de 136 milhes de toneladas), e outros metais industriais. O pas tam bm possui quantidades significativas de bauxita, cobre, chumbo, zinco, nquel, tungstnio, estanho, urnio, cristais de quartzo, diamantes industriais e pedras preciosas. At o final da dcada de 1960, o conhecimento sobre o total das reservas minerais do Brasil ainda era limitado. O uso de tcnicas modernas de levantamento topogrfico e prospeco (o emprego de satlites, por exemplo) ocasionou descobertas novas e significativas9. Acreditava-se, por exemplo, que a maioria dos depsitos conhecidos de minerais estivesse localizada na cadeia de montanhas que percorre o Brasil central (principalmente no estado de Minas Gerais). Em 1967, entretanto, imensas jazidas de minrio de ferro (estimadas em 18 bilhes de toneladas) foram descobertas na serra de Carajs, na Regio Amaznica. Tambm no final da dcada de 1960, descobriu-se que a Amaznia continha grandes jazidas de bauxita. Calculou-se que reservas de estanho prximas fronteira da Bolvia eram maiores do que as desse pas e, na dcada de 1970, importantes jazidas de cobre foram encontradas no estado da Bahia. Houve uma drstica reformulao no consumo das fontes de energia do Brasil, nas dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial. Em 1946, 70% do fornecimento de

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energia do pas foram extrados da lenha e do carvo vegetal. Na dcada de 1990, porm, mais de 66% estavam sendo extrados do petrleo e de hidreltricas. Infelizmente, os recursos de combustvel do pas no se equipararam aos seus recursos minerais. At recentemente, as nicas jazidas de carvo conhecidas estavam localizadas no estado de Santa Catarina, no sul do pas, carvo este de m cjualidade, que contm grandes quantidades de resduo mineral e enxofre, e, conseqentem ente, no pode ser usado em sua totalidade pela indstria siderrgica para a produo de carvo coqueificvel. Cerca de 65% das necessidades de carvo metalrgico so atendidas pelas importaes. Na dcada de 1970, foram descobertas algumas novas jazidas de carvo nas profundezas da Regio Amaznica, mas ainda no foram totalmente exploradas. As reservas de petrleo conhecidas no Brasil so inadequadas s suas necessidades. At o princpio da dcada de 1970, a maioria das reservas conhecidas estava localizada nos estados da Bahia c Sergipe, mas a produo domstica dessas fontes atendia somente a 20% das necessidades do pas em meados da dcada de 1970. Exploraes realizadas ao longo da costa pela Petrobras, empresa pertencente ao governo, resultaram em novas descobertas prximas cidade de Campos, no Rio de Janeiro, em Sergipe e perto da foz do Amazonas. As dimenses dessas descobertas eram considerveis. Em 1984, as reservas de petrleo do Brasil eram de 2 bilhes de barris, 600 milhes dos quais se localizavam em terra firme e o restante na plataforma continental. Em 1998, a produo domstica de petrleo totalizou 56,6 milhes de metros cbicos, o que representava 69% do consumo interno. O potencial hidreltrico do Brasil um dos maiores do mundo, calculado em 150 mil megawatts. At o perodo posterior Segunda Guerra Mundial, os melhores locais foram considerados afastados demais dos principais centros populacionais em desenvolvimento, mas desde a dcada de 1950 rapidamente o progresso de tais pontos ocorreu com a construo das usinas de Paulo Afonso e Boa Esperana, no Nordeste, Furnas e Ilha Solteira, no Sudeste, e Trs Marias, em Minas Gerais. Em meados da dcada de 1970, deu-se incio ao maior projeto hidreltrico do mundo, Itaipu, na fronteira paraguaia e, em 1983, foram ligadas suas primeiras turbinas. At a dcada de 1990, apenas pouco mais de 15% do potencial hidreltrico do pas estava sendo utilizado.

A populao
Em 2000, a populao do Brasil era calculada em 170 milhes de pessoas, o que o torna a sexta maior nao em nmero de habitantes. Considerando-se o enorme territrio do pas, sua densidade populacional relativamente baixa, havendo 19,6 pessoas por quilmetro quadrado, em 1998 (comparada com 13 na Argentina, 49 no Mxico e 36 na Colmbia). Pode-se verificar uma grande oscilao na densidade populacional, variando de 2,6 pessoas por quilmetro quadrado na Regio Amaznica a 27,5 habitantes no Nordeste e 127 no estado de So Paulo. Em 1991, 6,8% da populao vivia na Regio Amaznica, 28,9% no Nordeste, 42,7% no Sudeste, 15,1% no Sul e 6,5% no Centro-Oeste.

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Uma caracterstica notvel sobre a distribuio regional da populao no Brasil o grau de concentrao dentro de umas poucas centenas de quilmetros da costa martima. A penetrao populacional no interior apenas se tornou significativa no sculo XX, principalmente no sul. A construo de Braslia (que se tornou a capital federal em 1960) no interior, as estradas que se dirigiam a essa cidade e o elevado ndice da atividade d e construo de estradas nas dcadas de 1960 e 1970 aumentaram substancialmente a migrao da populao para o interior do pas.1 0 A alta taxa de crescimento populacional (3% ao ano na dcada de 1950, 2,9% na dcada de 1960, 2,5% na dcada de 1970 e 2,0% na dcada de 1980) deve-se continuada taxa elevada de nascimentos, combinada com a queda da taxa de mortalidade, o que fez com que uma grande parcela da populao - 39,5% em 1995 (comparados com 21,5% nos Estados Unidos e 29,4% na Argentina) - se inserisse no grupo etrio dependente de 14 anos ou menos. A taxa de alfabetizados de 15 anos ou mais cresceu de 49% em 1950 para 61% em 1970 e 84% em 1995. Esse fato est intimamente ligado ao recente elevado aumento do nmero de matrcula nas escolas. At 1994, as inscries em escolas do 1- grau do curso fundamental da faixa etria entre 7 e 13 anos representavam 90%; nos cursos mdios atingiram 47% da faixa entre 14 e 19 anos e nos cursos superiores representaram 11% da faixa entre 20 e 24 anos. A elevada parcela da populao presente nas faixas etrias mais jovens responsvel, em parte, pelo reduzido ndice de participao na fora de trabalho, que era de 32,9% em 1950, caiu para 31,8% em 1970 e subiu para 65% em 1995. A composio racial do pas bastante variada. Um especialista na populao do Brasil declarou que h poucos lugares no mundo em que a formao racial mais confusa e complexa do que no Brasil. Todas as principais variedades do gnero h u mano, todos os grupos tnicos bsicos em que os seres humanos esto divididos vermelhos, brancos, negros e amarelos entraram na composio da populao deste grande meio-continente.1 1 At o final do sculo XIX, a populao era formada principalmente por descendentes de portugueses, africanos e amerndios. Durante o p erodo de colonizao, e durante o sculo XIX, ocorreu uma quantidade considervel de miscigenao que ocasionou a descendncia variada de grande parte da populao atual. No final do sculo XIX e na primeira dcada do sculo XX, houve intensa imigrao da Itlia, Portugal, Espanha, Alemanha, Polnia e do Oriente Mdio. Esses imigrantes estabeleceram-se principalmente no sudoeste e sudeste do Brasil. Na segunda dcada no sculo XX chegou ao pas um grande nmero de imigrantes japoneses que se estabeleceu principalmente nos estados de So Paulo e Paran. Calculase que hoje h mais de 800 mil brasileiros descendentes de japoneses. A diversidade na formao da populao no evitou que o Brasil atingisse um elevado grau de unidade cultural. Com a exceo de um reduzido nmero de ndios instalados nas profundezas da Regio Amaznica, todos os brasileiros falam portugus, com pequenas variaes regionais de sotaque (possivelmente menos do que nos Estados Unidos). De acordo com um dos principais intrpretes da sociedade brasileira, existe um sentimento forte e profundo entre os brasileiros de todas as procedncias raciais e origens nacionais que os faz formar um povo e uma nao. Eles partilham os mesmos ideais, gostos e problemas, um passado comum e o mesmo senso de humor.1 2

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Notas
1. A fonte dos dados populacionais a FIBGE, Censo Demogrfico. Rio de Janeiro, FIB G E, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980. FIBGE, Anurio Estatstico do Brasil, 1996. Esses dados exageram o grau de urbanizao, visto que a definio brasileira da palavra urbano , utilizada em recenseam entos, se aplica a toda a populao que vive em distritos administrativos, q u e pode consistir em pequenas cidades com populao de 500 a 1.000 pessoas ou grandes cidades. Como as atividades do primeiro grupo so, com freqncia, mais rurais do que urbanas, o grau de urbanizao do Brasil em 1990 provavelmente menor do que indicam os dados oficiais. Se, por exemplo, fssemos definir populao urbana como aquela que vive nas cidades de 10 mil ou mais habitantes, a parcela da populao que urbana cairia 51%. 2. FIBGE, Anurio Estatstico do Brasil 1996. 3. A queda entre 1985 c 1995 ocorreu, em parte, devido ao aum ento de produtividade de algumas safras e, em parte, por causa da maior importao de alguns gneros alimentcios. 4. FIBGE, Anurio Estatstico do Brasil 1996. 5. Isso mudou rapidamente no final da dcada de 1990 com o uso de telefones celulares e os planos de investimento dos sistemas de telefonia fixa, recentemente privatizados. 6. W ILLUM SEN , Maria J.F., Regional Disparities in Brasil. In: The Brazilian economy: structure and performance in recent decades, editado por Maria Willumsen e Eduardo Giannetti da Fonseca, Miami, NorthSouth Center Press, 1996, p. 243; Brasil: Reforma ou Caos, editado por I llio Jaguaribe, Rio de Janeiro, Paz c Terra, 1989, p. 24. 7. JAMES, Preston E. Latin America. Nova York, Odyssey Press, 1969, p. 389. Informaes mais detalhadas sobre a geografia brasileira podem ser obtidas atravs da FIB G E, Sinopse estatstica do Brasil, 1975. DYE R, Donald R. Brasils half-continent . In: Modem Brazil: New patterns and development, John Saunders, Gainesveille, University of Florida Press, 1979, p. 29-50. 8. Ao com entar as secas do Nordeste, Dyer afirma que a estao seca regular, mas a seca no o . Entretanto, as secas so por demais freqentes para serem inesperadas, com perodos que variam dc um a quatro anos de durao. DYER, op. cit., p. 41-2. 9. Pesquisas de recursos naturais no Brasil. In: Conjuntura Econmica, jan.1974, p. 66-70. Ver tambm FIBGE, Anurio Estatstico do Brasil 1981. 10. S M IT II, T . Lynn. The people of Brazil and their characteristics . In: Modem Brazil', op. cit., p. 52-3. 11. Idem, ibid., p. 53-4. 12. WAGLEY, Charles. An Introduction to Brazil, ed. rev. Nova York, Columbia University Press, 1971, p. 5.

Perspectiva histrica
A economia colonial
N o PRINCPIO DO PERODO colonial, durante o sculo XVI, o Brasil no era considerado algo valioso por Portugal. Embora o territrio adquirido pela Coroa portuguesa fosse imenso, no trouxe a inesperada sorte econmica obtida pelos espanhis em suas conquistas do Peru e Mxico, isto , metais preciosos e uma populao ampla, estvel e bem organizada que poderia ser empregada na minerao e nos setores agrcolas de apoio.1O territrio brasileiro era esparsamente habitado por ndios nmades que diminuram em nmero devido a doenas contradas dos primeiros colonizadores portugueses e que no puderam ser facilmente submetidos disciplina e treinados para o trabalho de plantio.2 O nome Brasil originou-se de seu primeiro produto de exportao - o pau-brasil. A casca dessa rvore era utilizada como matria corante na Europa, e sua colheita era uma atividade rudimentar que no criou muitos povoados permanentes e setores complementares.3 O primeiro produto de exportao importante do Brasil foi o acar. Seu cultivo foi introduzido aproximadamente em 1520 e trazido ao continente brasileiro por usineiros imigrantes e comerciantes de acar vindos de ilhas do Atlntico dominadas por Portugal. A rpida expanso do cultivo e da exportao do acar logo se transformou na primeira de uma srie de grandes ciclos de exportao primria, que iriam dominar o crescimento econmico do Brasil at o sculo XX.4

Organizao socioeconmica inicial


A escassez de mo-de-obra e os baixos benefcios econmicos que o Brasil parecia oferecer a Portugal no incio conduziram a uma organizao poltico-econmica des-

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centralizada. O comrcio estava principalmente em mos de particulares e, a fundao dos primeiros povoados foi deixada a cargo de donatrios, indivduos que recebiam concesses para povoar e desenvolver determinadas reas (capitanias) s prprias expensas. Eles vendiam terras a colonos e envolviam-se na promoo de vrios tipos de empresas comerciais. Assim, o princpio da colonizao no Brasil foi essencialmente um empreendimento comercial, combinado com aspectos de subgoverno privado.' Embora em meados do sculo XVI fosse indicado um governador-geral, instalado na cidade de Salvador para dirigir a colnia, o governo local foi mais forte at a ltima metade do sculo XVIII. Assim, somente as principais linhas gerais da poltica a ser seguida eram formuladas na Europa e a implementao e interpretao real eram deixadas a cargo dos governadores e conselhos municipais.6 Estes ltimos, por sua vez, eram dominados pelos donos de grandes propriedades rurais (fazendeiros) e de engenhos de acar (senhores de engenho), e o centro da vida social e econmica concentrava-se nas grandes plantaes costeiras de acar.7

O ciclo da cana-de-acar
O primeiro grande produto de exportao do Brasil - o acar - era produzido principalmente prximo mida zona litornea do N ordeste brasileiro, conhecida como Zona da Mata. Alm das excelentes condies de cultivo, a localizao da regio tambm favorecia o embarque do produto para a Europa e o recebimento de mo-de-obra escrava da frica. Com a escassez de trabalhadores ndios locais, os portugueses lanaram mo da importao de escravos africanos (principalmente de Angola) para trabalhar nas fazendas de acar. A rpida expanso do cultivo do acar transformou a Zona da Mata em uma rea de monocultura. O volume das exportaes de acar aumentou com regularidade durante um sculo. O aumento da produo baseou-se na extenso de terra cultivada (j que havia uma grande quantidade disponvel) e no crescimento da populao escrava mais do que em mudanas no processo de produo e aumento de produtividade. A maior parte da cana-de-acar era cultivada em grandes fazendas (o nmero de escravos que trabalhava em uma propriedade de tamanho mdio, na poca, era de 80 a 100).8 Na poca, o nico ponto domstico de integrao econmica era o interior do Nordeste (o agreste e o serto), cuja produo agrcola excedente alimentava os habitantes das zonas do acar. A populao do interior era composta de imigrantes portugueses e seus escravos, escravos fugitivos e caboclos mestios. Eles praticavam o cultivo e administravam as fazendas de modo bastante primitivo, mas eram capazes de produzir excedentes suficientes para dar apoio ao crescimento do setor de exportao. O setor de exportao de acar foi lucrativo para vrios agentes econmicos: os fazendeiros e aqueles envolvidos na comercializao, financiamento, expedio e comrcio de escravos. Os comerciantes tambm obtiveram lucros significativos com as importaes, visto que a colnia era quase que totalm ente dependente de produtos estrangeiros manufaturados e mesmo de alguns alim entos importados.

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Nessa anlise do passado colonial brasileiro, Celso Furtado chama ateno para uma diferena fundamental entre a estrutura produtiva do Brasil e as colnias inglesas na Amrica do Norte. Grande parte destas consistia em pequenas propriedades rurais, enquanto a agricultura de exportao do Brasil era composta de grandes propriedades dedicadas monocultura. Como conseqncia, a renda era distribuda de forma m uito mais uniforme na Amrica do Norte do que no Brasil. Esse fato explica o aparecimento no incio de grande mercado interno na Amrica do Norte que criou a base para o desenvolvimento inicial de um setor comercial e industrial independente. A lim itao do mercado brasileiro devido concentrao da propriedade e renda serviu para manter estagnada a estrutura econmica colonial no Brasil.9 Embora seja atraente, esse argumento pode no ser totalmente pertinente ao perodo colonial. As economias de escala eram menos importantes para a indstria e o comrcio naquela poca do que seriam nos sculos XIX e XX. Tambm se poderia argumentar que, como a economia possua uma vantagem comparativa natural no acar e algodo, o desenvolvimento das indstrias no teria sido uma forma eficiente de alocar recursos. Furtado tambm apresenta uma anlise muito convincente a respeito das repercusses significativas sobre a economia causadas pelo fracasso da economia inicial de exportao de acar. Ele sugere que a maioria do excedente ia para as classes comerciais, que investiam seus lucros no estrangeiro, ou para os fazendeiros, que gastavam grandes somas em importaes, tanto em bens de consumo como de produo (que incluam escravos).1 0 Ele destaca o fato de como fraca a relao entre investimento e renda em uma economia escravagista voltada para as exportaes, visto que a maior parte dos gastos realizada na importao de mo-de-obra e capital, enquanto a manuteno dos escravos paga em espcie, na maioria das vezes. O investimento representado pelo emprego de escravos para trabalhar na infra-estrutura local tambm no representou entrada de dinheiro. Como o setor monetrio da economia era, dessa forma, muito restrito, a estagnao da exportao exerceu poucos efeitos sobre a economia como um todo, e foi sentida apenas por uma queda na importao de mercadorias e escravos e um declnio geral na importncia relativa do setor monetrio da economia." A economia baseada na pecuria do interior foi a nica a sofrer repercusses internas por causa da economia do acar. As quedas nas exportaes iriam causar uma atrofia nesse setor medida que ele iria transformar-se progressivamente em uma economia de subsistncia (isto , um setor auto-suficiente fora do setor monetrio da economia). A migrao da enfraquecida economia aucareira para o interior e a mudana da atividade econmica de criao de gado para exportao para a de subsistncia resultariam em um processo que Furtado chama de involuo econmica - precisamente o oposto de crescimento e desenvolvimento.1 - Esse processo iria ocorrer, com freqncia, na histria econmica do pas e mostra, com efeito, como a organizao socioeconmica especfica do Brasil no permitiu que repentinas altas na exportao exercessem efeitos secundrios duradouros na sociedade. Para que ocorresse um desenvolvimento orientado pelas exportaes, seriam necessrios muitos pr-requisitos que no existiam no Brasil. No incio do sculo XVII, o Brasil havia se tornado o principal fornecedor de acar do mundo e, de acordo com Glade, havia superado as especiarias asiticas como os

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elementos principais do comrcio anglo-portugus e as exportaes brasileiras eram igualmente conhecidas no continente europeu.1 3 A medida que o sculo XVII foi chegando ao fim, a atividade exportadora comeou a enfraquecer. A queda nas exportaes de acar no ocorreu devido falta de m elhorias tecnolgicas no Brasil, pois o custo do acar brasileiro ainda era 30% menor do que o das plantaes inglesas no Caribe. A causa do declnio foi o desenvolvimento de uma crescente quantidade da oferta do produto nas colnias inglesas, holandesas e francesas, que tinham acesso preferencial aos respectivos mercados dos pases de origem. As plantaes de cana-de-acar no desapareceram. O fluxo de caixa declinante foi compensado, em parte, pela diminuio dos custos monetrios medida que a criao de escravos nas fazendas oferecia um substituto, ao menos parcial, para sua importao.1 4 Como descrevemos anteriormente, algumas terras foram redirecionadas para a agricultura de subsistncia ou para o cultivo de alimentos para a populao costeira em expanso. Nas proximidades de Salvador, algumas terras passaram a ser utilizadas para o plantio de fumo e, mais tarde, em meados do sculo XVIII, de cacau. No Nordeste sempre se plantou certa quantidade de algodo que iria provocar breves ciclos de exportao no final do sculo XVIII ( poca da Guerra da Independncia dos Estados Unidos) e no sculo XIX (por exemplo, durante a Guerra Civil Americana).1 5 O legado do ciclo de exportao do acar foi negativo. A organizao da agricultura no interior do Nordeste permaneceu primitiva e nas plantaes costeiras as tcnicas agrcolas continuaram a ser arcaicas. O sistema escravagista manteve os recursos humanos subdesenvolvidos,1 6 e a distribuio de bens e de renda era extremamente concentrada. Muitos dos lucros no previstos proporcionados pelo ciclo da cana-de-acar passaram s mos dos portugueses e intermedirios estrangeiros, enquanto grande parte dos lucros que cabia aos fazendeiros e senhores de engenho foi gasta com bens de consumo importados, e no em melhorias tcnicas e de infra-estrutura.

O ciclo do ouro e o princpio do controle mercantilista


Uma nova arrancada no crescimento foi iniciada em 1690 com a descoberta de m oedas na regio onde hoje o estado de Minas Gerais. Apesar da precariedade do sistema de comunicao da poca, a notcia do descobrimento espalhou-se rapidamente e logo a regio antes desabitada estava repleta de migrantes que buscavam o precioso metal. A produo de ouro cresceu continuamente entre 1690 e 1760 (havia tambm alguma produo de diamantes, embora em menor escala). Afirmou-se que o Brasil foi responsvel por metade da produo mundial de ouro no sculo XVIII.1 7 O ciclo de exportao do ouro mudou o centro de atividade econmica do Brasil para o Centro-Sul e migrantes chegavam de todas as partes do pas. Muitos nordestinos, inclusive plantadores que traziam consigo seus escravos, deixavam seu territrio em decadncia em busca das regies do ouro, alm de fazendeiros e rancheiros provenientes do rstico Sul e novos imigrantes de Portugal. Surgiram muitas novas cidades nas regies de minerao que faziam as vezes de centros de servios para as atividades de extrao e possuam estruturas ocupacionais mais complexas do que aquelas que haviam existido em outras cidades brasileiras. Pela primeira vez, desen-

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volveu-se um setor artesanal e surgiram grupos bancrios privados, suprindo as necessidades dos setores de minerao e comercial. Uma grande parte da minerao era do tipo de aluvio, que podia ser realizada em pequena escala. Gomo as exigncias de capital e mo-de-obra por unidade de produo eram, por conseguinte, pequenas, foi possvel haver uma crescente participao nos empreendimentos de minerao e, conseqentemente, a concentrao de renda era menor do que no Nordeste.1 8 O setor de minerao de Minas Gerais surtiu considerveis efeitos de encadeamento. A demanda por alimento nas cidades e centros de minerao representou um estmulo produo agrcola no somente nesse Estado, mas tambm no Estado de So Paulo, nas regies localizadas mais ao sul e mesmo no Nordeste. Como o transporte de ouro para os portos era realizado por animais de carga, a procura por mulas causou impacto em vrias regies fornecedoras no Sul. A exportao de ouro e diamantes tam bm financiou um crescente volume de importaes de bens de consumo e suprim entos de minerao. O incremento da minerao fez com que o Rio de Janeiro despontasse como um porto importante, que se tornou o principal centro exportador de minrios e pelo qual entravam os artigos importados manufaturados. No demorou muito para que as mais importantes casas comerciais, instituies financeiras e vrios outros servios l se instalassem. Em 1763, o centro administrativo dessa colnia portuguesa foi transferido de Salvador para o Rio de Janeiro. Com a significativa valorizao de sua colnia brasileira, o governo portugus aumentou drasticamente seus controles administrativos. As regies de minerao eram cuidadosamente inspecionadas a fim de minimizar a evaso do pagamento Coroa de um quinto do ouro extrado. Estavam proibidas as navegaes particulares; todos os navios tinham de fazer parte de comboios oficialmente supervisionados; foram criados monoplios especiais de comrcio; a manufatura local era rigidamente controlada e os bens que poderiam ser fornecidos pela metrpole no podiam ser produzidos no Brasil.1 9 A reduo da integrao interna com um novo setor manufatureiro ao mnimo manteve os fatores de produo da colnia em um estado muito primitivo, o que tambm foi resultado, em parte, do descaso em relao instruo que era praticamente inexistente antes de 1776 (exceto pelos esparsos esforos empreendidos pelos jesutas antes de sua expulso em 1759). Mesmo antes desse ano, as poucas escolas que funcionavam exerciam pouco impacto sobre o nvel cultural da populao.2 0A infra-estrutura de transporte era mantida intencionalmente primitiva a fim de se controlar o contrabando, o que manteve limitadas as dimenses do mercado interno durante muito tempo.2 1 O ciclo do ouro terminou no final do sculo XVIII, quando a maioria das minas economicamente viveis se havia esgotado. Parte da populao mineira, ento, rumou em direo ao Planalto Central do Brasil, onde encontrou trabalho em fazendas de gado, e outros foram para o Sul, engajando-se em atividades agrcolas. Muitos permaneceram em Minas Gerais, tambm se dedicando a atividades agrcolas, muitas de natureza de subsistncia. Na segunda metade do sculo XVIII tambm houve o renascimento da agricultura de exportao no Nordeste, especialmente de algodo. Mais notvel foi o aumento do cul-

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tivo e exportao de algodo no Maranho, em Pernambuco e na Bahia.2 2As exportaes de acar, que nunca cessaram por completo, restabeleceram-se nesse sculo, provenientes no somente da regio Nordeste, mas tambm de So Paulo. Glade resume bem a situao do Brasil no final do sculo XVIII. Ele declara que a cortina... caiu sobre dois estados brasileiros nitidamente separados. No Norte, o complexo costeiro agreste-serto estava aniquilado, com uma sociedade quase imobilizada por sua estrutura institucional interna depois que o antigo dinamismo havia deixado os vnculos comerciais externos... em direo ao sul, o primeiro ato, baseado no ouro e nos diamantes, tambm chegara ao fim. Mas l permaneceu uma sociedade mais verstil e aberta, pairando, por assim dizer, numa espcie de intervalo de desenvolvimento. O palco j estava sendo preparado para a segunda apresentao - um trabalho mais demorado com o caf como centro das atenes .2 3

Os ltimos anos da colnia


Quando Napoleo ocupou Portugal, em 1807, a famlia real, sob proteo britnica, veio para o Brasil. Em 1808, instalou a capital do imprio portugus no Rio de Janeiro, e a criao de empregos no governo e os efeitos da folha de pagamentos do governo sobre os setores de servios e manufatureiro estimularam o crescimento da cidade. A Coroa tambm assumiu a construo destinada a melhorar a infra-estrutura da nova sede do novo governo. A abolio dos controles mercantilistas ajudou a intensificar o comrcio. Os mercadores portugueses e estrangeiros e os estabelecimentos financeiros intensificaram suas atividades, auxiliados pela fundao do primeiro Banco do Brasil, em 1808, e que operou como banco emissor e banco comercial at 1829. Durante esse perodo, uma prensa tipogrfica foi trazida para o pas pela primeira vez. A Coroa tambm fundou vrias instituies educacionais e trouxe inmeros cientistas e tcnicos europeus para o Brasil como consultores, alm de procurar incentivar vrios tipos de estabelecimentos industriais que no criaram razes devido torrente de bens importados, principalmente da Gr-Bretanha. Os ingleses haviam recebido acesso especial ao mercado brasileiro em troca da garantia da defesa naval do Brasil. O rei retornou a Portugal em 1821, deixando seu filho como regente. Como, d epois de algum tempo, se tornou bvio que Portugal iria devolver ao Brasil o status de colnia subordinada, o crescente descontentamento em todo o pas levou o regente a declarar a independncia em 1822. Dessa data at 1889, o Brasil foi um pas independente, governado por um sistema monrquico cujo chefe era D. Pedro I, um imperador, que, aps um perodo de regncia de nove anos, de 1831 a 1840, foi seguido por seu filho, D. Pedro II.

O sculo aps a Independncia


Na poca da Independncia, na verdade no ano aps sua declarao, em 1822, a populao brasileira era estimada em 3,9 milhes de habitantes, dos quais 1,2 milho eram

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escravos.24 Considerando-se a imensido territorial do pas em relao ao nm ero de habitantes e as dificuldades de comunicao que ainda existiram durante quase todo o sculo XIX, um fenmeno histrico notvel que o pas no tenha sido dividido em pases independentes menores, como ocorreu com o imprio hispano-americano. Durante o sculo XIX, o Brasil adaptou-se facilmente ordem econmica controlada pela Gr-Bretanha, que se tornou o ncleo do centro industrial do mundo, trocando seus produtos manufaturados por alimentos e matrias-primas do exterior, ou seja, de pases cujas economias eram completamente dependentes da exportao deles. O Brasil tornou-se um tpico exemplo de tais pases, pois sua economia dependia de um importante produto primrio de exportao (caf) e de alguns secundrios (acar, algodo, cacau). Durante quase todo esse perodo, sua economia estava aberta ao capital e aos produtos manufaturados estrangeiros (principalmente ingleses), que fluam para dentro do pas e destinavam-se a formar uma infra-estrutura financeira, comercial e de transportes que poderia ligar o pas mais eficientemente ordem econmica mundial do sculo XIX.

O ciclo do caf
Embora o caf tenha sido introduzido no Brasil no incio do sculo XVIII, ele foi cultivado primeiramente como uma especialidade e era consumido principalmente nas residncias e nos cafs das mais importantes cidades europias. Com a melhoria dos padres de vida na Europa e na Amrica do Norte, resultado do progresso ocasionado pela revoluo industrial, o consumo de caf intensificou-se rapidamente. Na quarta dcada do sculo XIX, o caf era o principal item de exportao do Brasil.2 5 O rpido crescimento das exportaes de caf no sculo XIX indicado pelos seguintes dados de exportaes por dcadas (1.000 sacas, de 60 kg cada):2 6

1821-30 3.178

1831-40 10.430

1841-50 18.367

1851-60 27.339

1861-70 29.103

1871-80 32.509

1881-90 51.631

Na dcada de 1820, o caf foi responsvel por 19% do total de exportaes; j em 1891, essa participao havia aumentado para cerca de 63%. At 1880, a maioria do caf brasileiro era plantada ao norte e oeste do Rio de Janeiro (especialmente no Vale do Paraba) e tambm no nordeste (na regio de Cantagalo). As tcnicas de produo eram rudimentares, baseadas no trabalho de escravos negros e mulatos, que geralmente viviam parte da economia monetria. A fazenda era administrada pelo proprietrio, o fazendeiro, que reinava como um patriarca poderoso sobre as questes sociais e polticas na rea adjacente, alm de controlar as atividades econmicas da fazenda em si.2 7 Nos dias que precederam a construo das estradas de ferro, o caf era despachado para o porto do Rio de Janeiro por uma tropa de mulas. Entre a fazenda e as casas de exportao, o caf ficava aos cuidados de comissrios.2 8

m edida que as terras frteis do Vale do Paraba se foram esgotando, por volta da dcada de 1880, a produo de caf mudou para o sul, para So Paulo e depois para o oeste desse Estado. Na dcada de I860, capital e engenheiros ingleses construram uma estrada de ferro sobre a escarpa litornea que separava o planalto de So Paulo do porto de Santos, e nas dcadas seguintes foram construdas ferrovias nas profundezas das zonas cafeeiras de So Paulo. A produo de caf desse Estado cresceu rapidamente nas dcadas de 1880 e 1890. Nessa poca, a quantidade do produto que passava por Santos era igual do Rio de Janeiro e, em 1894, esse porto havia se tornado o mais importante centro exportador de caf do mundo.2 9 A expanso paulista em direo ao oeste ocasionou o desenvolvimento de imensas fazendas de caf, visto que somente um pequeno nmero de pessoas possua poder econmico e poltico necessrios para estabelecer e defender propriedades e iniciar a produo em novas terras. Elas empregavam um crescente nmero de trabalhadores livres e, mesmo antes da abolio da escravatura, em 1888, fomentaram a imigrao europia. Depois da abolio, houve uma grande afluncia de mo-de-obra imigrante, principalmente do sul e do leste da Europa (especialmente da Itlia).30 No pode haver dvidas de que as exportaes de caf foram o instrumento de crescimento durante quase todo o sculo XIX. Alm disso, na ltima parte desse sculo, a economia cafeeira transferiu-se para So Paulo, de modo que o centro econmico mudou gradualmente para essa regio, onde permanece at os dias de hoje. Os efeitos secundrios da economia cafeeira paulista - emprego de mo-de-obra imigrante livre, investimento estrangeiro na infra-estrutura, acmulo de capital de produtores de caf e, como veremos num captulo posterior, o conseqente desenvolvimento da indstria aprofundaram o dualismo regional entre o Centro-Sul e o restante do Brasil (levando-se em conta principalmente o Nordeste). Alguns estudiosos da histria econmica do Brasil, especialmente Celso Furtado, identificaram o atraso do pas em relao Europa e aos Estados Unidos como resultado da posio privilegiada ocupada pela Inglaterra como fornecedora de bens manufaturados e da falta de uma classe comercial nativa importante. Dessa forma, o poder poltico estava nas mos das classes proprietrias de terras cujos interesses eram compatveis com a diviso do trabalho internacional no sculo XIX. Furtado d nfase ao seu ponto de vista comparando as situaes que se sucederam independncia brasileira e americana. A influncia dos pequenos produtores na agricultura, as classes comerciais e a guerra da independncia contra o fornecedor de bens manufaturados so encarados por Furtado como importantes fatores institucionais que explicam o progresso havido no sculo XIX nos Estados Unidos em contraste com a estagnao socioeconmica ocorrida no Brasil.3 1 Nesse debate sobre a ascenso da economia cafeeira, Furtado muito sensvel a fenmenos no-econmicos. Ele destaca as diferenas existentes entre os anteriormente dominantes proprietrios de fazendas de cana-de-acar e os emergentes proprietrios de fazendas de caf. No apogeu do acar, o comrcio era monoplio dos portugueses e, conseqentemente, os proprietrios de fazendas de cana-de-acar, separados do comrcio, nunca se transformaram em empreendedores progressistas. Os produtores de caf, entretanto, estavam intimamente ligados ao objetivo comercial de seu setor, alm de estarem muito mais prximos da capital do pas do que os fazen-

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deiros de cana-de-acar. Desse modo, eles estavam muito mais conscientes da fu n o potencial a ser desempenhada pelo Estado na influncia sobre seus interesses econmicos do que outras classes. Essa viso de importncia fundamental para a compreenso do apoio do Estado obtido pelo setor cafeeiro no sculo XX.3 2

Outras exportaes
Embora o caf tivesse dominado durante a maior parte do sculo XIX, outros produtos de exportao primrios continuaram presentes na lista de exportaes do pas. A produo de acar expandiu-se principalmente por causa de um mercado domstico em crescimento, visto que o valor do aumento das exportaes anuais era inferior a 1%, devido concorrncia do acar de beterraba em mercados europeus protegidos, produo de acar nos Estados Unidos e concorrncia do acar cubano, de custo mais reduzido.3 3 As exportaes de algodo no apresentaram resultados muito melhores que as do acar, com um aumento de apenas 43% no perodo entre 1850-1900. Os elevados custos de transporte do interior para os portos parecem ter sido uma das principais causas para o lento crescimento dessas exportaes.3 4 As exportaes de fumo da Bahia iniciaram-se nas ltimas dcadas do sculo XIX e nunca se tornaram significativas em razo das pssimas prticas de produo empregadas, que tornaram o produto no-competitivo no mercado internacional. No final desse sculo, comearam as exportaes de cacau produzido no sul da Bahia e, depois da introduo de uma variedade de alto rendimento, vinda do Ceilo, em 1907, as plantaes expandiram-se rapidamente e o Brasil tornou-se um dos principais exportadores do produto. Um espetacular incremento de exportaes teve incio na Regio Amaznica nas ltimas dcadas do sculo XIX. Como nessa poca a regio era a principal fonte produtora de borracha, a rpida demanda progressiva pelo produto e os preos em ascenso ocasionaram uma acelerada penetrao e povoamento da rea por grupos comerciais internos e estrangeiros. Grande parte da mo-de-obra para colher a seiva das esparsas seringueiras selvagens vinha do Nordeste do Brasil, principalmente do Cear. A desastrosa seca da dcada de 1870 causou a disponibilidade de um grande pool de trabalhadores prontos para migrar para o Amazonas. As exportaes de borracha passaram de uma mdia anual de 6 mil toneladas na dcada de 1870 para 21 mil toneladas na dcada de 1890 e para 35 mil toneladas na primeira dcada do sculo XX. Nesse perodo, o Brasil fornecia 90% da borracha do mundo e, em 1910, o produto era responsvel por 40% das exportaes do pas.3 5 Em 1870, sem entes de seringueiras (hevea) foram contrabandeadas para fora do pas com fins de experimentao nos jardins botnicos de Kew, em Londres. Em 1895, formaram-se fazendas na sia e, em 1899, aparecia a primeira borracha asitica no mercado mundial. O aumento da oferta de borracha na segunda dcada do sculo XX fez com que os preos cassem drasticamente e, em 1921, atingiram menos de um sexto em relao aos de 1910. O Brasil no pde com petir com o produto asitico, muito mais barato, e gradualmente perdeu toda sua participao no mercado mundial.

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Depois de sua queda, os lucros lquidos obtidos da expanso da borracha na economia brasileira mal eram perceptveis. A renda gerada era despendida, em sua maior parte, em importaes e num consumo irrefletidamente conspcuo (como exemplificado pelo famoso teatro construdo na cidade de Manaus).

Polticas adotadas no sculo XIX


Uma dcada e meia antes da proclamao da Independncia, a Corte portuguesa, exilada, envidou esforos para diversificar a vida socioeconmica-cultural do Brasil, especialmente no Rio de Janeiro e vizinhanas, o que ficou patente com a fundao do primeiro banco do Brasil, em 1808, o primeiro banco moderno da Amrica Latina; a fundao da bolsa de valores no Rio; a importao da primeira prensa tipogrfica; a contratao de tcnicos e a assistncia oferecida a vrios tipos de empreendimentos industriais (como o desenvolvimento da indstria metalrgica em Minas Gerais e So Paulo).3 6 Como veremos no prximo captulo, muitos dos primeiros esforos de industrializao fracassaram depois da Independncia devido poltica de portas abertas s importaes industriais. Embora houvesse tarifas de importao durante todo o perodo, elas, juntamente com as tarifas de exportao, eram a principal fonte de renda do governo e raramente tinham efeitos protecionistas. Uma das principais medidas de desenvolvimento adotadas pelo governo na segunda metade do sculo XIX foi o incentivo construo de ferrovias. Os principais instrumentos da poltica consistiam em subsdios e taxas de retorno garantidas.3 7 Infelizmente, a rede de ferrovias desenvolvida mostrou ser deficiente de vrias formas; linhas diferentes possuam diferentes bitolas, j que haviam sido construdas e eram operadas por vrias firmas independentes. Elas ligavam as fazendas ao porto, onde muitas tendiam a serpentear em vez de fazer a ligao do interior para o porto de maneira mais eficiente. O sistema de transporte que da resultou no transformou o pas em um mercado mais unificado. A extenso das ferrovias brasileiras cresceu de 14 quilmetros, em 1854, para 474 em 1864; 3.302 em 1884; 16.306 em 1904, e 33.106 em 1934. A maioria das ferrovias foi construda por empresas inglesas. Em 1870, quatro companhias britnicas eram proprietrias de 72% da extenso das ferrovias brasileiras. Depois da suspenso das garantias das taxas de retorno, em 1901, quase toda a construo de linhas adicionais ficou nas mos do governo, que tambm assumiu gradualmente um crescente nmero de linhas privadas estrangeiras.3 9 Durante todo o sculo XIX, o governo central estava constantemente ocupado em fomentar a imigrao e a colonizao. Antes da Independncia, a Coroa portuguesa atraiu um grupo de colonizadores suos com o pagamento de suas passagens e proporcionando-lhes meios para iniciar um povoado.4 0 A existncia da escravatura dificultou a difuso de tais projetos, embora alguns outros tivessem sido levados a cabo no sul do Brasil nas dcadas de 1820 e 1830 com imigrantes alemes. A imigrao em larga escala no sul somente comeou com o fim da escravido nessa regio. Depois da abolio, em 1888, e da proclamao da Repblica, em 1889, a imigrao comeou a ser realizada em grande escala.4 1

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A imigrao deveria exercer um efeito positivo no desenvolvimento econmico do Brasil, especialmente no Sul, visto que oferecia ao pas um grande nmero de pessoas economicamente ambiciosas. Alm disso, uo ato pblico de subsidiar a imigrao foi, a curto prazo, um substituto razoavelmente eficiente para o investimento em educao como meio de melhorar a qualidade dos recursos humanos na economia.4 2 No final do sculo, o governo ocupou-se em proteger os principais setores de exportao do pas. Os ganhos garantidos pelo governo e as isenes de tarifas de importao de equipamentos foram usados como incentivos para a realizao de investimentos em usinas de acar altamente capitalizadas.4 3 Na primeira dcada do sculo XX, medida que a produo de caf superava a demanda mundial, ocasionando uma queda nos preos, o estado de So Paulo proibiu o plantio de novas mudas durante cinco anos e, em 1907, esse estado (com alguma cooperao de Minas Gerais e do Rio de Janeiro) deu incio ao primeiro projeto de valorizao (embora esse fato seja conhecido como o Convnio de Taubat, o programa foi realizado quase que to-somente pelo estado de So Paulo). Utilizando, primeiro, a arrecadao conseguida com as taxas de exportao e, depois, emprstimos estrangeiros (garantidos pelo governo central), So Paulo comprou grandes quantidades de caf que eram sonegadas ao mercado a fim de estabilizar os preos.4 4

Notas
1. GLADE, William P. The Latin American economies: A study of their institutional evolution. Nova York, American Book - Van Nostrand, 1969, cap. 3 e 4. 2. PRADO J NIOR, Caio. Histria econmica do Brasil. 12aed., So Paulo, Brasiliense, 1970, p. 35-6; JOHNSON, H. B. T h e Portuguese settlement of Brazil, 1500-1580. In: The Cambridge history ofLatin America, vol. 1, Colonial Latin America. Leslie Bethell, Cambridge, Cambridge University Press, 1984, p. 253-86. 3. PRADO JU NIOR, Caio. op. cit., p. 24-7; BLJESCU, Mircea & TAPAJS, Vicente. Histria do desenvolvimento econmico do Brasil. Rio de Janeiro, A Casa do Livro, 1969, p. 29-31. 4. Antes de 1548, bastava uma mdia anual de dois navios para atender ao comrcio da colnia brasileira. Quarenta anos mais tarde, a mdia anual atingia 45 embarcaes e, em 1620, chegava a 200. HUSSEY, Ronald Dennis. Colonial Economic Life . Itr. Colonial Hispanic America, vol. 4 de Studies in Hispanic american affairs, S. Curtis YVilgus, Washington, D.C.: George Washington University Press, 1936, p. 334. 5. GLADE, William P. op. cit., p. 156. 6 . Idem, ibid.; ver tambm BUESCU & TAPAJS, op. cit., p. 100-4. 7. O mais renomado trabalho que descreve essa sociedade o de Gilberto Freyre, The masters and the slaves. Nova York, Alfred A. Knopf, 1946. A descrio de Freyre, entretanto, est longe de estar completa. Ele ignora, por exemplo, os plantadores livres de cana-de-acar que se encontravam em algum ponto entre os senhores e os escravos . Melhor do que qualquer outro fato, o escritor descreve com mais preciso o Nordeste do sculo XIX (principalmente Pernambuco). Veja tambm SCHWARTZ, Stuart B. Colonial Brazil, 1580-1750, Plantation and peripheries. ln\ The Cambridge history ofLatin America, vol. 2, Colonial Latin America. Leslie Bethell, Cambridge, Cambridge University Press, 1984, p. 423-500. 8. PRADO JNIOR, Caio. op. cit., p. 34-8; BUESCU & TAPAJS, op. cit., p. 33-4. 9. FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. 11a ed., So Paulo, Companhia Editora Nacional, 1972, p. 30-1. 10. Idem, ibid., p. 45-6. 11. Idem, ibid., p. 50-2. 12. Idem, ibid., p. 64. Buescu & Tapajs apresentam algumas estimativas sobre o rebanho brasileiro nos sculos XVI e XVII, op. cit., p. 36-7. 13. GLADE, op. cit., p. 162.

42

14. Idem, ibid., p. 163-71. Para algumas estimativas quantitativas sobre as exportaes de acar em anos selecionados durante o perodo colonial, veja BIJESCU & TAPAJS, op. cit., p. 23-4, 128. 15. PRADO JNIOR, Caio. op. cit., p. 81-2. 16. Em outro livro, Caio Prado Junior apresenta uma avaliao bastante negativa da influncia exercida pela escravatura no desenvolvimento econmico e social: O uso universal de escravos nos diferentes ramos e ocupaes da vida social e econmica acabou por influenciar a atitude em relao ao trabalho, que veio a ser considerada desprezvel e degradante. Veja o seu livro The colonial background of modem Brazil. Berkeley e Los Angeles, University of California Press, 1967, p. 325. 17. GLADE, op. cit., p. 166; BUESCU & TAPAJS, op. cit., p. 38-40. Veja tam bm Estudos econmicos 13, nmero especial, 1983, que contm uma coleo de artigos sobre a economia colonial nos sculos XVII c XVIII; RUSSEL-WOOD, A. J. R. Colonial Brazil: T h e gold cycle. In: The Cambridge history of Latin America, vol. 2, Colonial Latin America, Leslie Bethcll, Cambridge, Cambridge University Press, 1984, p. 547-600. 18. FURTADO, op. cit., p. 76 & GLADE, op. cit., p. 167. 19. PRADO JUNIOR, Caio. op. cit., p. 50-9. 20. PRADO JUNIOR apresenta um quadro sucinto do nvel educacional da colnia: No foi feita nenhuma tentativa para compensar o isolamento em que a colnia foi obrigada a viver, nem ao menos oferecendo um sistema elementar de educao. A instruo insuficiente dada nas poucas escolas oficiais existentes em alguns dos maiores centros das colnias no ia m uito alem do ensino da leitura, da escrita e da aritmtica... Criadas aps 1776, essas escolas eram geralmente negligenciadas, tendo um nmero insuficiente dc professores mal pagos, alunos indisciplinados e classes desorganizadas. O nvel cultural da colnia era extremamente baixo c a ignorncia prevalecia. Os poucos estudiosos que se destacavam viviam em um mundo parte, ignorados por um pas totalm ente incapaz de compreend-los. The colonial background, p. 160-1. 21. BUESCU & TAPAJS, op. cit., p. 110- 11. 22. PRADO JNIOR, Caio. op. cit., p. 82-3. 23. GLADE, op. cit., p. 171. 24. PRADO JUNIOR, Caio. op. cit., p. 346. As primeiras estimativas sobre a populao do Brasil eram as seguintes: 1550 1600 1660 1690 1776 15.000

100.000

184.000 300.000 1.900.000

25. HOLLOWAY, T hom as H. In: The Brazilian coffee valorization of 1906: Regional politics and economic dependence. Madison: Sociedade Histrica Estadual de Wisconsin para o D epartam ento dc Histria, Universidade de Wisconsin, 1975, p. 5. 26. PRADO JUNIOR, Caio. op. cit., p. 160. 27. HOLLOWAY', T hom as H. op. cit., p. 5; veja tambm STEIN, Stanley. In: Vassouras, a Brazilian coffee country, 1850-1900. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957. 28. Idem, ibid., op. cit., p. 6 . 29. Idem, ibid., p. 7-9. 30. Idem, ibid., p. 15-7. Dc 1887 a 1906, cerca de 1,2 milho de imigrantes chegaram a So Paulo, dos quais mais de 800 mil eram italianos. 31. FURTADO, op. cit., p. 111-13. 32. Idem, ibid., p. 114-16. 33. DENSLOW7 , David. Exports and the Origins of Brazils Regional Pattern of Industrialization. In: Dimenses do desenvolvimento brasileiro, BAER, Werner, GEIGER, Pedro & HADDAD, Paulo, Rio de Janeiro, Campus, 1978; e As origens da desigualdade regional no Brasil. In: Formao econmica do Brasil: A experincia da industrializao, VERSIANI, R. Flvio & MENDONA DE BARROS, J. R. , eds., Srie ANPEC Leituras de Economia. So Paulo, Saraiva, 1977. 34. DENSLOW, op. cit., p. 59-60. 35. PRADO J NIOR, Caio. op. cit., p. 236-41; GLADE, op. cit., p. 297.

43

36. GLADE, op. cit., p. 299; BAER, Werner, In: The development o f the Brazilian steel industry. Nashville, Tenn.: Vanderbilt University Press, 1969, cap. 4 . 37. VILLELA, Annibal V . & SUZIGAN, Wilson. In: Poltica do governo e crescimento da econotnia brasileira, 1889-1945, Srie Monogrfica, nu 10, Z~ ed., Rio dc Janeiro, I PEA, 1973, p. 378-83. Villela e Suzigan observam que o sistem a de concesses de ferrovias estava sujeito a abusos: As concesses eram freqentemente oferecidas como favores a pessoas influentes que as vendiam como um privilgio monopolista. Alm disso, as garantias de taxas de retorno sobre o capital investido no levaram a um planejamento mais racional de linhas, que muitas vezes eram mais longas que o necessrio e tecnicamente imperfeitas, p. 381. 38. FIBGE, Anurio Estatstico do Brasil, 1939, p. 139. 39. Idem, ibid., p. 383-84. 40. GLADE, op. cit., p. 303. 41. Idem, ibid., p. 306; GRAHAM, Douglas H. Migrao estrangeira e a questo da oferta de mo-deobra no crescimento econmico brasileiro, 1880-1930, Estudos Econmicos 3, n 1, 1973, p. 10-13. 42. GLADE, op. cit., p. 306. 43. Idem, ibid., p. 303. 44. HOLLOWAY, op. cit.

O incio do desenvolvimento industrial


O perodo anterior Primeira Guerra Mundial
A s LIMITADAS TENTATIVAS de promover a produo de artigos manufaturados nos ltimos anos do Brasil colonial foram anuladas pelas polticas de portas abertas do governo ps-Independncia. A presena de mercadorias inglesas era muito grande e elas tiveram acesso privilegiado ao mercado brasileiro durante muitos anos. Produtos de outros pases europeus e dos Estados Unidos tambm apareceram depois dos tratados comerciais negociados na dcada de 1820.1 A tarifa de 1828, que fixou taxas de importao a 15%, precedeu o perodo comercial mais liberal. As tarifas foram aumentadas na dcada de 1840, atingindo uma mdia superior a 30% advalorem em 1844. Embora o objetivo principal da elevao das taxas de importao fosse ampliar a receita do governo, essa medida exerceu alguns efeitos colaterais que resultaram na criao de vrias empresas txteis. O Estado tambm oferecia iseno de taxas para a importao de matrias-primas e maquinrio utilizado por empresas nacionais, que depois tambm ficaram isentas de pagar impostos.2 At 1852, 64 fbricas e oficinas - do ramo de txteis, vesturio, sabo, cerveja, fundio, vidros, artigos de couro e outros - haviam se beneficiado desses privilgios. Sob a presso dos interesses dos cafeicultores que eram a favor de importaes mais baratas, algumas dessas tarifas foram revogadas em 1857 e as taxas foram baixadas. Na dcada de 1860, por motivos fiscais, as tarifas sofreram nova elevao para uma mdia de 50% e, nas duas dcadas seguintes, foram introduzidas, ocasionalmente, ainda outras medidas de proteo. As poucas oficinas que existiam em meados do sculo XIX estavam concentradas principalmente no setor txtil, e vrias empresas foram fundadas em meados da dcada de 1840 como resultado da tarifa acima mencionada, criada em 1844, e dos privilgios especiais concedidos para a importao de maquinrio. O nmero de empresas

45

Tabela 3.1 Produo d a indstria txtil algodoeira, 1853-1948


Ano Nmero de fbricas Operrios

1853 1866 1885 1905 1915 1921 1925 1929 1932 1948

8 9 48 110 240 242 257 359 355 409

424 795 3.172 39.159 82.257 108.960 114.561 123.470 115.550 224.252

Produo (1.000 metros)

1.210 3.586 20.595 242.087 470.783 552.446 535.909 477.995 630.738 1.119.738

Fonte: Stanley Stein. The Brazilian cotton manufacture. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1957, p. 191.

txteis em funcionamento aumentou ainda mais na primeira metade da dcada de 1870 na regio do Rio de Janeiro e de So Paulo. Embora existissem 48 firmas txteis em 1885, o impacto total exercido por elas era secundrio, como evidenciou o fato de que todas elas juntas empregavam apenas pouco mais que 3 mil trabalhadores.3 Os dados disponveis indicam que o desenvolvimento industrial brasileiro se tornou significativo durante a dcada de 1880 e assim prosseguiu durante as trs dcadas seguintes. A Tabela 3.1, por exemplo, mostra um aumento superior a dez vezes na produo de tecidos de algodo entre 1885 e 1905 e quase o dobro da produo nos dez anos subseqentes. Imediatamente antes de 1914, a produo de tecidos j havia atingido 85% do consumo do pas. A produo de roupas, sapatos, bebidas e produtos de fumo em 1912 alcanara 40% da produo de 1929 (ver Tabelas 3.2 e 3.3). Quando se leva em considerao que, no final da dcada de 1920, as indstrias txteis brasileiras atendiam a cerca de 90% do consumo domstico, a elevada produo anterior a 1914 indica que, mesmo ento, uma grande parcela do consumo era suprida pelos fabricantes internos.4 Indicadores de formao de capital, apresentados na Tabela 3.4, disponveis somente de 1901 em diante, cresceram ininterruptamente at 1914 e atingiram nveis muito elevados em meados da dcada anterior Primeira Guerra Mundial. O consumo aparente de cimento aumentou 12 vezes (de 37.300 toneladas em 1901 para 465.300 em 1913); o consumo de ao aumentou mais de oito vezes (de 69.300 para 589 mil toneladas) e a importao de bens de capital quase quadruplicou no mesmo perodo. A extenso do desenvolvimento industrial no ltimo perodo tambm est evidente no censo de 1920, cujos dados se referem ao ano de 1919. De 13.336 estabelecimentos industriais existentes naquele ano, 55,4% foram fundados antes de 1914, e sua dimenso mdia, calculada pelo nmero de empregados ou pela capacidade de fora instalada por trabalhador, era maior do que aquelas instaladas durante a Primeira Guerra Mundial (ver Tabela 3.5). A estrutura industrial que se criou nesse primeiro perodo de desenvolvimento era dominada por indstrias leves. Produtos txteis, roupas, calados e indstrias aliment-

T abela 3.2 Indicadores do p ro d u to real, 1911-19 (1929= 100)


Ano

1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919

Txteis

75,4 79,2 76,5 62,0 91,9 86,4 100,9 91,0 105,6

Roupas, calados e outros txteis

41,7 47,3 46,8 35,4 38,9 47,2 52,2 52,1 54,0

Bebidas

37,2 47,0 53,8 48,4 38,6 40,8 38,6 40,2 48,8

Fumo

38,2 42,5 46,6 42,2 40,9 53,3 41,3 46,4 65,0

Total*

60,9 65,8 65,3 53,5 70,8 70,6 78,5 73,4 85,4

* A ponderao de 1919 foi usada no clculo do ndice desta coluna. Fonte: V IU ,RLA Annibal V . & SUZIGAN, Wilson. Poltica do governo e crescimento da economia brasileira, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1973, p. 432.

cias eram responsveis por mais de 57% da produo industrial em 1907 e por mais de 64% em 1919. A fora bsica que apoiou esse desenvolvimento industrial foi o incremento cafeeiro baseado na mo-de-obra imigrante livre. Investimentos significativos voltados para a infra-estrutura que atendia ao setor cafeeiro (estradas de ferro, usinas eltricas, etc.), financiados por fazendeiros e capital estrangeiro,5 proporcionaram o ambiente para uma produo industrial local maior e aos poucos criaram uma demanda para peas de reposio produzidas internamente. A grande populao imigrante empregada nos setores cafeeiro e outros a ele relacionados gerou um enorme mercado para bens de consumo baratos. Dessa forma, ao descrever os acontecimentos em So Paulo, Warren Dean observou: Os primeiros produtos a serem manufaturados... foram aqueles cuja relao peso-custo era to elevada que, mesmo com o emprego das tcnicas mais rudimentares, ficava mais barato produzi-los do que compr-los na Europa... As atividades mais importantes empregavam produtos agrcolas locais, especialmente o algodo, o couro, o acar, cereais e madeira, ou minerais no-metlicos, principalmente argila, areia, cal e pedras.6 A maioria dos primeiros industriais brasileiros era importador que, em determinado estgio de suas atividades, achou que valeria a pena produzir bens no prprio Brasil, em vez de import-los. Esse fato ocorreu principalmente em relao aos produtos txteis; constatou-se, por exemplo, que, de 13 indstrias txteis fundadas no sculo XIX e ainda em funcionamento em 1917, 11 eram controladas por importadores.7 Esses empreendimentos eram financiados tanto por importadores como por plantadores de caf. Os importadores tambm tinham acesso especial a credores europeus para financiamento da importao de maquinrio.

47

Tabela 3.3 ndice de produo industrial, 1920-39 (1929= 100) 1920 1921
Total Minerao Transformao: Total 78,0 126,8 76,9 93,0 43,7 55,5 47,5 77,1

1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939
89,1 106,4 94,2 88,9 81,3 89,1 89,6

88,8 88,6

95,9 103,5 85,7 104,7 96,1 103,4 70,8 53,1 51,2 97,8 78,0 84,1 106,8

99,8 108,4 76,6

93,6 95,8 89,5

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

95,2 103,1 103,4 118,6 133,9 152,9 174,9 187,1 199,4 224,6 91,1 85,8 82,3

86,2

85,0

96,3 104,5 128,3 140,1 137,7

88,7 106,7

95,3 103,5 103,9 119,3 135,1 154,2 176,5 188,4 200,7 226,6 87,8 151,2 145,4 208,9 282,5 332,0 426,5 498,6 558,3 619,5 81,9 71,9 90,2 130,5 155,3 172,2 202,0 225,3 274,1 397,7

Minerais no-metal.
Produtos metalrgicos Produtos de papel Produtos de couro Qumicos e

101,6
46,2 52,1 46,5

104,9 132,0 125,9 47,5


-

87,9 82,7 62,7 56,1


-

59,7 79,4 72,6

51,7
-

67,7 -

80,3 120,7

102,2
73,4

238,8 290,8 424,1 459,7 564,9 566,6 781,9

58,7 62,6

82,8 84,0

100,0 121,0

118,7 107,8 137,2 146,1 172,8 152,8 175,3 160,1 161,0 82,7 79,2 105,0 113,2 133,6 138,3 151,2

farmacuticos

87,8 96,8 105,1 108,8 73,0 73,1 105,8 105,6 76,2 72,9 86,7 88,3 75,5 81,0 85,8 69,5 97,1 112,9

100,3 66,4 77,9 70,8 77,0

Perfumes, sabonetes e velas

95,6 107,8 153,7 157,0 285,9 221,0 255,9 259,2

Txteis
Roupas e calados Produtos alimentcios

106,6 104,1 116,7 116,5 61,7 55,0 63,6 65,6 63,2 64,2 67,6 66,7 63,2 61,5

110,2
77,8 79,2 70,0 67,0

122,1 86,6
90,2 92,6 81,6

123,9 95,5 93,4 96,4 91,7

97,2 125,6 127,4 131,0 145,7 165,4 195,8 207,5 219,8 247,0 75,0 67,3 71,2 74,6 94,7 110,9 121,0 113,8 124,8 99,3 76,3 85,5

86,2
73,2 72,4

77,8 76,1 70,2

107,9 102,3 83,5 86,7 70,3 87,7

111,6

116,9 128,6 132,4 120,9 125,5 124,9

Bebidas
Produtos do fumo

79,8 81,7 88,5 135,5

102,0

97,3 107,7 110,4 110,5 129,6 121,2 143,4 148,4 120,3

Oi/s.: Os ndices para cada grupo de indscria so ponderados de acordo com a mdia de sua proporo no valor agregado indstria manufatureira durante os censos de 1919 e 1939. Fw/rYILLELA, Annibal, SILVA, Srgio R. da, SUZIGAN, Wilson e SANTOS, Mario J. Aspectos do crescimento da economia brasileira. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1971; as estimativas se baseiam em dados do FIBGE, Anurio Estatstico do Brasil, 1939/40; IBGE, Recenseamento Geral do B ra sil de 1920 e 1940, e Ministrio da Agricultura, Servio dc Estatstica da Produo.

Tabela 3.4 Indicadores de formao de capital, 1901-45


Ano Consumo aparente de cimento (1.000 t) Consumo aparente de ao (1.000 t) ndice de quantidade de importao de bens de capital (1939 = 100)

1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945

264,2 268,7 367,0 465,3 180,8 144,9 169,8 98,6 51,7 198,4 173,0 156,9 319,6 223,4 317,2 336,5 409,7 496,6 544,2 631,5 471,7 281,4 310,0 339,4 449,6 480,4 563,3 646,3 667,5 732,6 759,2 776,8 818,8 753,4 907,4 1.025,5

201,8

37,3 58,8 63,8 94,0 129,6 180,3 179,9 197,9

69,3 107,0

127,3 170,6 220,3 295,0 267,6 304,5 362,3 369,2 506,6 589,3 200,5 95,2 96,9 87,0 50,0 155,1 279,7 200,7

111,2

56,8 31,7 38,0 41,3 62,3 93,0 96,4 102,9 118,7 153,6 205,3 152,5 63,4 \ 25,2 4 4 ( 3^ 32,2 32,0 36,9 64,6 108,1 125,8 91,5 119,4 151,0 209,2 154,7 124,3 133,2 184,7 99,7 33,6 28,9 47,4 82,9 123,7 114,5 143,2 122,5 A 100,0 \ r \J 56,4 \ 86,5 67,1 1 176,1 166,7 82,7

66,1

j ' J

201,6

219,4 349,6 373,5 399,4 435,8 483,1 514,3 259,2 143,9 165,7 277,0 343,6 345,4 386,7 505,4 355,7 429,8 414,5 368,3 262,8 325,5 492,6 465,6

Fonte: VILLEI ,A, Annibal V . & SUZICJAN, Wilson. Poltica do governo e crescimento da economia brasileira. Rio de Janeiro, IPEA/ INPES, 1973, p. 437; para ao, Ministrio da Agricultura, Servio de Estatstica do Sindicato Nacional da Indstria do Cimento; para importaes, Ministrio da Fazenda, Servio de Estatstica Econmica e Financeira.

49

A expanso do crdito inflacionrio (conhecido como encilhamento) na dcada de 1890 foi mencionada por alguns analistas como um elemento que contribuiu para o estabelecimento de novos empreendimentos industriais naquela dcada.8 Outros, entretanto, afirmam que as evidncias existentes no sustentam essa hiptese.9 As tentativas ocasionais para proteo de tarifas desde 1840 no parecem ter colaborado de modo significativo para o desenvolvimento industrial.1 0 O mesmo pode ser dito sobre o auxlio direto do governo oferecido, raramente autorizado, a determinados setores. E verdade, porm, que a ajuda direta do governo era decisiva para setores especficos (concesses especiais e/ou subsdios a ferrovias, siderrgicas, etc.). Finalmente, a ocasional desvalorizao da moeda brasileira em relao libra inglesa, atravs do aumento do preo dos bens importados, acelerou o desenvolvimento industrial.1 1 Voltando nossa apresentao quantitativa, interessante observar o substancial aumento da capacidade produtiva nos oito anos que precederam a Primeira Guerra Mundial. Vimos na Tabela 3.4 que todos os indicadores de formao de capital cresceram mais rapidamente naquele perodo do que em qualquer outro observado anteriormente. Esse grande impulso era devido, em parte, ao aumento da capacidade de importao daqueles anos e tambm valorizao da moeda em relao libra esterlina no perodo de 1905-13, o que reduziu os preos dos bens importados e ocasionou grandes aumentos na importao de maquinrio. Devemos observar na Tabela 3.5 que as firmas fundadas entre 1905-14 tinham um coeficiente de capital mais elevado (medido por cavalos-vapor - HP - por trabalhador, excetuando-se as relativamente poucas empresas estabelecidas entre 1885-89) do que as fundadas antes desse perodo ou durante a Primeira Guerra Mundial. Alm disso, essas firmas originaram uma parcela maior da produo total em 1920 do que qualquer um dos estabelecimentos fundados no perodo de 1885 a 1904 ou mais recentes.1 2

A Primeira Guerra Mundial


At recentemente, quase todos os estudiosos da economia brasileira alegavam que a Primeira Guerra Mundial exerceu um pronunciado impacto na produo industrial e no crescimento de sua capacidade.1 3 Um exame mais atento de todos os dados disponveis, entretanto, mostrar que a Primeira Guerra Mundial no foi um catalisador do desenvolvimento industrial, especialmente porque a interrupo da navegao dificultou a importao dos bens de capital necessrios ao aumento da capacidade produtiva e no Brasil, naquela poca, no havia indstria que os produzisse. Os trs indicadores de investimentos apresentados na Tabela 3.4 tambm do provas de fortes tendncias de queda nos anos de guerra. O consumo aparente de cimento caiu de mais de 465 mil toneladas em 1913 para somente 51.700 toneladas em 1918; o consumo aparente de ao caiu de 589 mil para 50 mil toneladas no mesmo perodo e o ndice de importao de bens de capital sofreu uma reduo de 205,3 em 1912 para 32,0 em 1917. Uma anlise comparativa das mudanas ocorridas na quantidade de importaes em 1911 13 e 1914-18 tambm revela uma queda muito maior na importao de bens de capital do que de outros produtos.

Tabela 3.5 E stabelecim entos industriais segundo a data de fundao, 1920


Data de fundao Estabelecimentos Nmero

inprnriiv U H/A

Nmero de
n/ir* //C/f

% 2,91

HP
por operrio

Valor da produo

estabelecimento

At 1884 1885-89 1890-94 1895-99 1900-4 1905-9 1910-14 1915-19 Data desconhecida Total

388 248 452 472 1.080 1.358 3.135 5.936 267 13.336

1,86

76 98

1,01

(%) 8,7 8,3 9,3 4,7 7,5 12,3 21,3 26,3

1,48 1,08 1,05

3,39 3,54

68
18

8,10

29 25 17

1,01

10,18 23,51 44,51

1,17 1,15

2,00 100,0
p. 69.

11 20*
16

1,02
1,77 1,13*

1,6 100,0

* Mcdias ponderadas. Fonte: Recemmmento do lirasil, vol. 5, Indstria, para 1919,

Observando os dados existentes sobre produo, verificamos na Tabela 3.2 um aumento considervel na produo de txteis, roupas e calados. A produo de bebidas e fumo sofreu pouca alterao, setores que foram responsveis por cerca de 50% do valor agregado em 1919. A indstria alimentcia que, depois da indstria txtil, era o setor mais importante da atividade industrial, no est includa na tabela devido falta de dados anuais, e era responsvel por 19% do valor agregado na indstria em 1907 e 20,5% em 1919. Essa indstria teve sua capacidade grandemente ampliada na metade da dcada anterior guerra - principalmente as refinarias de acar e frigorficos. Estes ltimos foram estimulados pela quase duplicao da capacidade de gerao de eletricidade durante o perodo de 1910-14. O efeito exercido pela Primeira Guerra Mundial no foi o de expandir e mudar a capacidade produtiva do Brasil, mas sim de aumentar a utilizao da capacidade de produo de artigos txteis e alimentcios originada antes da guerra. O aumento da produo serviu principalmente para suprir a economia domstica carente de importaes, mas alguns produtos txteis eram exportados para a Argentina e frica do Sul, e vrios pases latino-americanos receberam acar e carne congelada. A quantidade dessas exportaes, entretanto, era muito pequena, principalmente se comparada com as realizadas durante a Segunda Guerra Mundial.

A dcada de 1920
O dinamismo da economia brasileira na dcada de 1920 baseava-se em um setor cafeeiro em rpida expanso. A participao do caf nas exportaes aumentou de 56% em 1919 para mais de 75% em 1924. No mesmo perodo, as exportaes, como uma

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parcela do Produto Nacional Bruto (PNB) aumentaram de 5,7% para 12,5%. A situao favorvel do balano de pagamentos do pas durante a dcada trouxe consigo uma ligeira valorizao da taxa de cmbio que, combinada com o aumento dos preos internos, diminuiu qualquer proteo que as indstrias domsticas tinham em relao concorrncia estrangeira.1 4 A dcada de 1920, em geral, constituiu um perodo de crescimento relativamente pequeno no setor industrial. A taxa mdia de crescimento anual da produo industrial caiu de 4,6% no perodo de 1911-20 para 3% no perodo de 1920-29. N a Tabela 3.3 especialmente digno de nota o crescimento extremamente lento da produo da indstria txtil. Visto que era o setor industrial mais importante na poca, sua estagnao explica o fraco desempenho geral da indstria. Um exame mais rigoroso, porm, indica um crescimento muito mais rpido de outros subsetores e uma notvel tendncia em direo diversificao industrial. Alguns setores tradicionais, como alimentos, produo de chapus e de calados, vivenciaram quedas na produo entre 1924-25, mas recuperaram-se depois de 1926. Setores mais recentes - qumica, metalurgia, produtos de tabacaria - experimentaram um crescimento significativo. Entre 1925 e 1929, os fabricantes de artigos no-txteis testemunharam taxas de crescimento superiores mdia da indstria.1 5 A rpida expanso de artefatos de metal foi resultado do aparecimento de pequenas novas siderrgicas e empresas de bens de capital. E claro que a pequena base na qual se iniciou o setor metalrgico no incio da dcada de 1920 tambm explica as elevadas taxas de crescimento observadas. A segunda metade da dcada marcou o incio da produo domstica de cimento. Uma firma estabelecida em 1924 comeou a produzir dois anos depois e a produo aumentou de pouco mais de 30 mil toneladas em 1926 para cerca de 96 mil toneladas em 1929.1 6 A diversificao da indstria na dcada de 1920 tem sido atribuda a vrias causas. Em primeiro lugar, muitas oficinas de reparos que existiam antes da Primeira Guerra Mundial ampliaram suas atividades durante os anos da guerra, reinvestindo seus lucros aps a guerra para aumentar sua capacidade de produo. Em segundo lugar, o capital estrangeiro ingressou em setores como cimento, ao e vrios bens de consumo durvel, em sua maioria operaes de montagem. Em terceiro lugar, o governo concedia ajuda especial a empresas de novos setores, como iseno de impostos para importao de equipamentos, emprstimos subsidiados, etc.1 7 E interessante comparar o desenvolvimento da produo industrial apresentada na Tabela 3.3 com os indicadores de formao de capital apresentados na T abela 3.4. Embora a produo tenha crescido em taxas relativamente pequenas, a importao de bens de capital aumentou dramaticamente na dcada de 1920 em nveis anuais mdios superiores aos apresentados nos anos que antecederam a Primeira Guerra Mundial. Tambm digna de nota a expanso do consumo aparente de cimento e ao, que so indicadores relativamente confiveis das atividades de investimento. Assim, temos uma arrancada nas atividades de investimento juntamente com um crescimento apenas modesto das taxas anuais de produo industrial. Isso fica especialmente claro ao compararmos a produo txtil na dcada de 1920 com a importao de maquinrio txtil (ver Tabelas 3.1 e 3.7a). Embora a produo tenha realmente cado em muitos anos no perodo de 1921-29, as importaes de maquinrio txtil aumentaram nos mesmos n-

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veis apresentados nos anos anteriores Primeira Guerra Mundial. A Tabela 3.7b, que mostra a diferenciao existente entre o valor do maquinrio txtil importado e outro tipo de maquinrio, indica que a importao deste ltimo continuou a crescer durante a maior parte da segunda metade da dcada de 1920, enquanto a importao do primeiro diminuiu, o q ue reflete atividades de investimento em novos setores industriais. O crescimento industrial, segundo Versiani, foi influenciado pela evoluo cambial e pelas polticas governamentais. Imediatamente aps a Primeira Guerra Mundial, a taxa de cmbio caiu bruscamente como resultado da queda dos preos mundiais do caf e da rpida expanso da oferta de moeda. Entre 1924-26 a taxa de cmbio aumentou novamente, como resultado de polticas monetrias restritivas e, aps 1926, caiu mais uma vez, quando as polticas afrouxaram. Versiani de opinio que:
... o sucesso do p lan o de valorizao do caf, considerando-se o peso da receita das exportaes desse produto na re n d a agregada, deve ter exercido um efeito positivo no nvel geral de atividade durante a dcada. Por outro lado, a poltica monetria era altam ente restritiva nos perodos de 1924-26 e 1929-30. Quanto taxa de cm bio, as grandes desvalorizaes havidas no incio da dcada de 1920 e, o u tra vez, em 1926-29, d ev em ter aumentado a com petitividade de produtores locais; por outro lado, a valorizao dos m il-ris em 1923-26 apresentou o resultado oposto. Finalmente, a poltica tarifria era, em princpio, prejudicial indstria local, permitindo uma deteriorao no nvel relativo da tributao das im portaes .18

Versiani tambm mostra que as movimentaes da taxa de cmbio nem sempre tiveram o efeito esperado. Por exemplo:
De 1910 a 1923, os preos em libra esterlina caram e o m il-ris sofreu uma depreciao; esses movimentos contrrios causaram am plas oscilaes nos preos internos das importaes. Nos trs anos seguintes, por outro lado, am bas as foras tenderam a puxar para baixo o preo interno das im portaes, que foi reduzido m etade em termos reais de 1923 a 1926.1 9

O lento crescimento da produo industrial deveu-se somente, em parte, ao influxo de bens estrangeiros de melhor qualidade e preo. Um exame das mudanas na estrutura das importaes apresentada na Tabela 3.8 revela uma queda brusca nos produtos alimentcios e bebidas durante os anos de guerra, fato que teve continuidade ainda na dcada de 1920. Por outro lado, houve alguma recuperao proporcional na indstria txtil, que poderia refletir a concorrncia da importao de artigos txteis com os produtos domsticos. O aumento que mais se destaca na fatia de importados ocorreu com produtos associados formao de capital. O lento crescimento industrial tambm pode ser atribudo, principalmente no caso dos artigos txteis, arrancada havida na produo durante os anos de guerra que, de certa forma, previu o crescimento de um mercado para bens de produo domstica. Em outras palavras, o aumento do uso da capacidade de fornecer bens no tempo de guerra poderia ter ocorrido durante um perodo mais longo caso a guerra no tivesse existido. Assim, o crescimento ps-guerra foi mais lento, em parte, porque o aumento normal da produo domstica, que teria ocorrido caso a guerra no tivesse eclodido, se limitou ao perodo de 1914-19. O aumento substancial da capacidade produtiva durante a dcada de 1920 tambm pode ser atribudo Primeira Guerra Mundial. Primeiro, porque a produo durante o

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T ab ela 3.6 ndice d e m udanas no volum e de importaes brasileiras


Perodo Bens de consum o Matrias-pri mas Combustveis B ens de capital Total

1911-13 1914-18

100,0 45,1

100,0 47,8

100,0 65,0

100,0 22,2

100,0 44,6

Obs.: Valores dos ndices baseados na mdia de importaes anuais. Fonte: V ILLELA etalii. Aspectos..., vol. 1, p. 174.

tempo de guerra crescia devido ao uso gradativamente mais intenso da capacidade, sem investimentos para reposio, alguns dos investimentos da dcada de 1920 podem ser considerados simplesmente como reposio e reparo do equipamento existente. Segundo, os dados indicam uma relao aceleradora com uma defasagem. O crescimento da produo, principalmente de artigos txteis, criou entre os produtores uma previso do crescimento futuro do mercado de produtos domsticos; dessa forma, eles pediram equipamentos que foram entregues apenas durante a dcada de 1920.2 0

A Grande Depresso
A Depresso da dcada de 1930 causou um impacto fortemente negativo sobre as exportaes brasileiras, cujo valor sofreu uma queda de US$ 445,9 milhes em 1929 para US$ 180,6 milhes em 1932. Em 1931, o preo do caf atingiu um tero do preo mdio que alcanara entre 1925 e 1929, e as relaes de troca do pas haviam cado em 50%. Alm da reduo das receitas de exportao, a entrada do capital estrangeiro cessou quase que por completo em 1932. A queda nas exportaes e a grande quantidade de divisas necessrias ao financiamento da dvida externa do pas (que totalizava mais de US$ 1,3 bilho em 1931), sem contar as remessas dos lucros de entidades privadas, obrigaram o governo a tomar algumas medidas drsticas. Em agosto de 1931, ele suspendeu parte dos pagamentos da dvida externa e iniciou negociaes para chegar a um acordo sobre sua consolidao. O Brasil tambm foi o primeiro pas da Amrica Latina a introduzir o controle de cmbio e outros controles diretos que, combinados com a desvalorizao da moeda, que aumentava o preo das importaes, geraram uma queda no valor das importaes de US$ 416,6 milhes em 1929, para US$ 108,1 milhes em 1932.2 1 Gomo no incio da Depresso, o caf era responsvel por 71% do total das exportaes e estas, por sua vez, representavam cerca de 10% do PNB, a principal preocupao do governo residia em apoiar o setor cafeeiro. A forte queda da demanda mundial por caf causada pela Depresso tambm coincidiu com uma grande produo desse produto, resultado do plantio realizado na dcada de 1920.2 2 Para proteger o setor e, dessa maneira, a economia, do impacto total da queda dos mercados e preos mundiais do caf, o programa de apoio atividade foi transferido dos estados (principalm ente de So Paulo) para o governo federal. O Conselho Nacional do Caf foi fun-

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Tabela 3.7 Importao de maquinrio, 1913-30


(a) Importao de maquinrio txtil (toneladas mtricas)

1913 1915 1916 1917 1918 1919 1920

13.345 2.194 2.450 2.002 2.932 2.753 4.262

1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927

6.295 6.635 8.838 10.192 17.859 10.430 6.744

1928 1929 1930 1933 1934 1935

6.244 4.647 1.986 2.051 4.112 3.875

Fonte: STEIN, Stanley. The Brazilian cotton manufacture. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957, p. 124.

(b) Importaes de maquinrio industrial (1.000 libras)

Maquinrio txtil

1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930

Out ms

314 416 752 954 839 934 1.128 1.778 1.050 740 755 562 283

760 1.189 3.587 3.137 1.443 1.537 2.744 3.433 3.306 2.985 3.415 4.095 2.220

Fonte: VERSIAN1, Flavio R. Before the depression..., trabalho para o workshop sobre os efeitos causados pela Depresso de 1929 na Amrica Latina, St. Anthonys College, Oxford, 21-23 set./1981, p. 169; obtido por Versiani em vrios exemplares do Comrcio Exterior do Brasil.

dado em maio de 1931 e comprou todo o caf, destruindo grandes quantidades que no podiam ser vendidas ou armazenadas. A proteo do governo ao setor cafeeiro tambm incluiu medidas para ajudar os endividados produtores rurais, especialmente no estado de So Paulo, atravs de seu pagamento criando, assim, moeda nova e permitindo ao devedor postergar seus pagamentos. Esse programa, conhecido como reajustamento econmico, reduziu as dvidas dos fazendeiros em 50%.2 3

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T a b e la 3.8 M u d an as na estrutura d e im portaes do Brasil, 1901-29 (percentagens anuais mdias)


Categoria de Importao 1901-10 1911-20 1921-29

Minerao Manufaturas Produtos metalrgicos Maquinrio Equipamento eltrico Equipamento de transportes Qumicos Produtos txteis Produtos alimentcios Bebidas Produtos no-industrializados (principalmente trigo) Total

6,2
83,6 12,3 4,8

8,8
78,7 13,0 4,7

5,5 80,8 13,8 7,4 3,0

1,0 2,6
5,6 15,1 19,4

1,8
4,0 9,0 10,9

8,0
11,9

12,1
8,9

6,0 10,2 100,0

12,8
4,1 12,5

2,1
13,7

100,0

100,0

Fonte: VILLELA et al. Aspectos..., vol. 1. p. 115.

Outro fator que agiu como um amortecedor parcial de choques da Depresso diante da agricultura brasileira foi o rpido crescimento da produo de algodo, principalmente no estado de So Paulo. Na dcada de 1920, o governo de So Paulo promoveu pesquisas sobre o cultivo dessa planta, gerando melhorias na qualidade das fibras produzidas e, em 1930, o Estado distribuiu grandes quantidades de sementes. Com melhorias patrocinadas pelo governo no marketing domstico e internacional e com preos relativos na dcada de 1930 favorecendo o algodo, a produo aumentou substancialmente. Antes de 1933, o Brasil produzia menos de 10 mil toneladas por ano; em 1934, So Paulo colheu 90 mil toneladas. Entre 1929 e 1940, a participao do pas nas reas mundiais dedicadas ao plantio do algodo aumentou de 2% para 8,7% e a participao do algodo nas suas exportaes cresceu de uma mdia anual de 2,1% no final da dcada de 1920 para 18,6% durante o perodo de 1935 a 1939.2 4

Crescimento industrial durante a Depresso


A restrio das importaes e a contnua demanda interna que resultou da receita gerada pelo programa de apoio ao caf causou escassez de bens manufaturados e um conseqente aumento em seus preos relativos, o que agiu como catalisador para uma arrancada na produo industrial. Examinando mais uma vez a Tabela 3.3, observamos que, em 1931, a produo industrial se havia recuperado totalmente de uma queda que teve incio em 1928 e

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mais da que dobrou nos oito anos seguintes. Em 1939, especialmente digno de nota o rpidp crescimento da produo de setores como o de artigos txteis (147% maior que em 1929); produtos de metal (quase trs vezes maior que a produo em 1929) e artigds de papel (quase sete vezes maior que em 1929). Observando os indicadores de formao de capital (Tabela 3.4), notaremos que os investiJnentos se equipararam ou ultrapassaram o nvel atingido na dcada de 1920 somentp na ltima metade da dcada de 1930. Em 1932, as importaes de bens de capital naviam cado quase que ao nvel mais baixo atingido durante a Primeira Guerra M undial e, depois disso, elevaram-se apenas lentamente, nunca atingindo totalmente |>s picos alcanados na dcada de 1920. O consumo de cimento e ao atingiu o seu ponto mais baixo em 1931 (o consumo de cimento caiu a menos de 50% do nvel atingido em 1929), mas ambos recuperaram o apogeu anterior em 1937. Podi-se concluir que, como ocorreu na Primeira Guerra Mundial, o crescimento da produo industrial na primeira metade da dcada de 1930 se baseou na utilizao mais completa da capacidade existente, grande parte da qual havia sido subutilizada e formada na dcada anterior. N a segunda metade da dcada de 1930, o crescimento da produo industrial foi acompanhado pela expanso da capacidade. A capacidade do ao dresceu com o surgimento de novas e pequenas firmas e, principalmente, com a abertura da nova fbrica da Belgo-Mineira em Monlevade.2 ^ De modo semelhante, surgiran novas firmas de cimento, e a capacidade de produo de papel cresceu a uma taxa mukto rpida. Celsy Furtado foi o primeiro economista a encarar a poltica de proteo ao caf como um jpo t^e pro^rama^anticclico keynesiano; ele declara que esse programa foi financiajio pela expanso de crdito.2 6 garantia de preos mnimos possibilitou manter o nhlel de emprego do setor cafeeiro e, indiretamente, de setores internos relacionados. ( omo a produo de caf continuava a crescer, foi possvel fazer com que a renda dd setor casse menos que seus preos.2 7 Dessa maneira, segundo as palavras de Furtado: importante observar que o valor do produto que foi destrudo era muito menor do que a receita que foi criada. Estvamos, de fato, construindo as famosas pirmidds que muito depois seriam mencionadas por Keynes. Desse modo, a poltica de apoid ao caf nos anos da Grande Depresso tornou-se o maior estimulador do crescimepto da renda nacional. Inconscientemente, o Brasil assumiu uma poltica anticclida de propores relativas mais amplas do que havia sido praticada em pases industrializados at aquela poca .2 8 O didheiro injetado na economia a fim de adquirir e, parcialmente, destruir o caf excedene e a resultante criao de renda contrabalanaram a queda de investimentos.2 9 Furtapo argumenta que a manuteno da renda interna e do poder aquisitivo, a queda das importaes e o conseqente aumento relativo dos preos industriais fizeram com que o mercado interno se transformasse em um setor dinmico da economia. Com um excesso de capacidade no setor industrial e uma pequena indstria de bens de capital, a crescente demanda interna estimulou uma produo industrial domstica maior que, por sua vez, tambm contribuiu, a princpio, para manter e, depois, aumentar a renda interna. O ma s severo crtico de Furtado, Carlos M. Pelez, tentou derrubar esses argumentos dp vrias maneiras.3 0 Ele sustenta que a maioria dos recursos para a compra dos

57

estoques de caf se originou dos impostos de exportao desse produto, de modo que o programa de apoio no poderia ser considerado um mecanismo anticclico keynesiano. Alm disso, visto que o governo adotava polticas monetrias ortodoxas, os crditos fornecidos pelo Banco do Brasil para o apoio ao programa refletiam, necessariamente, uma queda nos crditos a outros setores; portanto, houve pouca criao de crdito lquido. Finalm ente, Pelez afirma que o programa de apoio ao caf foi prejudicial industrializao do pas por ter distorcido artificialmente a lucratividade relativa.3 1 Um estudo emprico realizado por Simo Silber em relao a esse debate esclareceu muitas dessas questes e mostrou que a anlise de Furtado estava basicamente correta, embora mostre que a apresentao dele estava longe de ser completa.3 2 Silber lana dvidas considerveis sobre muitas das afirmaes de Pelez. No perodo de maio de 1931 a fevereiro de 1933, por exemplo, ele constatou que 65% das compras de caf foram financiadas por impostos de exportao. Entretanto, ao acrescentar o perodo de 1933-34, Silber apurou que somente 48% das compras foram financiadas dessa forma.3 3 Alm disso, uma vez que os impostos de exportao no eram totalm ente sustentados pelo setor cafeeiro, mas eram partilhados pelos consumidores de caf (devido baixa elasticidade de demanda pelo produto), o efeito final dos impostos sobre o setor cafeeiro era menor do que o alegado por Pelez.3 4 Pelez tambm desconsiderou a importncia que teve a desvalorizao do cmbio na manuteno da renda dos exportadores e o fato de que a existncia de um programa de defesa ao caf evitou que as condies de comrcio tivessem cado ainda mais do que teriam cado sem o programa. Alm disso, Silber mostra que a poltica monetria na dcada de 1930 era tudo menos ortodoxa, visto que a expanso monetria na dcada era superior a 100%, enquanto o oramento do governo era freqentemente deficitrio.3 5 Finalmente, difcil ver de que modo a defesa do setor cafeeiro prejudicou a indstria na dcada de 1930. E provvel que a maior demanda agregada resultante dessa defesa tenha atrado mais investimentos ao setor industrial do que para o prprio setor cafeeiro.

A Segunda Guerra Mundial


Da mesma forma que ocorreu na Primeira Guerra Mundial e na primeira metade da dcada da Depresso, a Segunda Guerra Mundial representou para o Brasil um perodo de aumento na produo, mas de pouca expanso da capacidade produtiva. A produo industrial cresceu a uma taxa de 5,4% no perodo de 1939-45. Especialm ente dignas de nota so as taxas mdias de crescimento anual de produtos de metal (9,1%), txteis (6,2%), calados (7,8%), bebidas e fumo (7,6%), todas essas indstrias cujas importaes foram drasticamente restringidas. O enfraquecimento do setor de equipamentos de transporte (-11%) deveu-se ao fato de que, sem importaes, a capacidade domstica no poderia operar totalmente. As atividades de investimento foram as primeiras a sofrer uma queda, mas voltaram a subir em 1945 (ver Tabela 3.4), principalmente graas aos bens de capital que o Brasil pde importar durante a guerra para construir sua primeira grande siderrgica integrada em Volta Redonda.3 6

58

Exceto quanto s indstrias siderrgica e de cimento, houve pouca formao de capital durante a guerra e conseguiu-se um aumento na produo somente por uma utilizao mais intensa do equipamento existente. Dessa maneira, no final da guerra, uma grande parte da capacidade industrial do pas se encontrava em um estado de deteriorao e obsolescncia.^7 Durante a guerra, as exportaes de produtos manufaturados brasileiros cresceram rapidamente; em um determinado momento, os artigos txteis contriburam em 20% do total da receita de exportaes. Devido ao reaparecimento de tradicionais fontes de abastecimento aps a guerra, entretanto, e em parte devido ao pssimo desem penho das exportaes brasileiras (freqentes atrasos de entrega e controle de qualidade inadequado), os produtos industrializados praticamente desapareceram da lista de exportaes.

Avaliao do incio do crescimento industrial brasileiro


Vimos que ocorreu um crescimento industrial significativo nas trs dcadas que antecederam a Primeira Guerra Mundial; que a guerra agiu somente como um estmulo produo, visto que no se podiam realizar investimentos; que a dcada de 1920 foi um perodo de crescimento relativamente lento, mas de elevados investimentos devido aos efeitos exercidos pela Primeira Guerra Mundial nas expectativas dos produtores e que a grande arrancada na produo industrial na dcada de 1930, provocada por uma drstica queda na capacidade de importao, foi, primeiramente, baseada principalmente na maior utilizao da capacidade existente e, a seguir, na adio de nova capacidade. No seria correto, porm, falar sobre um processo contnuo de industrializao iniciado em 1890. E necessrio estabelecer diferenas entre uma era de crescimento industrial e um perodo de industrializao. A primeira define acontecimentos ocorridos at o final da dcada de 1920, durante a qual o crescimento da indstria dependia principalmente das exportaes agrcolas, o setor lder. Alm disso, apesar do rpido crescimento de algumas indstrias, esse perodo no foi acompanhado por mudanas estruturais drsticas na economia. A industrializao, por outro lado, est presente quando a indstria se torna o principal setor de crescimento da economia e gera mudanas estruturais pronunciadas. Os seguintes dados sobre a distribuio dos produtos fsicos brasileiros apoiam, em certa extenso, essa classificao. Apesar dos acontecimentos que conduziram ao crescimento industrial at e durante a Primeira Guerra M undial, a indstria < cribuiu somente com 21% do total dos produtos fsicos em 1907 e 1919, comparados aos 79% apresentados pela agricultura. Em 1939, entretanto, a cota da indstria havia aumentado para 43%.38 Embora no tivesse sido realizado um censo para medir a participao da indstria em 1930, seu crescimento mais lento na dcada de 1920 nos leva a concluir que essa atuao aumentou na dcada de 1930. Essa participao surpreendentemente elevada deveu-se, em parte, aos preos mais baixos dos produtos agrcolas, principalmente do caf, que no se havia recuperado totalmente dos reduzidos pontos atingidos durante a Depresso, estando 29% abaixo do elevado nvel alcanado

59

T abela 3.9 A estrutura industrial brasileira em 1919 e 1939 (distribuio p ercentual do valor agregado total) 1919
Minerais no-metlicos Produtos de metal Maquinrio Equipamento eltrico Equipamento de transportes Produtos de madeira Mveis Produtos de papel Produtos de borracha Produtos de couro Qumicos Farmacuticos Perfumes, sabonetes e velas Txteis Roupas e calados Produtos alimentcios Bebidas Fumo Editoras e material grfico Diversos Total
Fonte: Censos de 1920 e 1940.

1939
5,2 7,6 3,8

5,7 4,4

0,1
-

2,1
4,8

1,2 0,6 2,1


3,2 1,5 0,7 1,7 * * *

2,1

0,1

1,3

20,6

1,9 1,7* 1,2* 0,7* 29,6 8,7 5,6 5,5 0,4 3,5

22,2
4,9 24,2 4,4 2,3 3,6

100,0

1,0 100,0

* A percentagem total de 1919 para essas trs categorias foi de 3,6; em 1939, foi de 9,8.

em 1930. Alm disso, os preos relativos de produtos manufaturados, provavelmente, encontravam-se mais altos do que no incio da dcada de 1920. Mesmo que todas as informaes sobre mudanas de preos estivessem disponveis, os ajustes no diminuiriam a participao dos manufaturados em 1939 a ponto de anular a impresso de uma mudana estrutural importante. As taxas de crescimento estimadas da agricultura e da indstria desde 1920 indicam que somente na dcada de 1930 a indstria se tornou o setor lder, influenciando sensivelmente o crescimento econmico em geral. As taxas anuais mdias de crescimento de 1920-29, 1933-39 e 1939-45, respectivamente, foram: agricultura - 4,1%, 1,7% e 1,7%; indstria - 2,8%, 11,3% e 5,4%; total - 3,9%, 4,9% e 3,2%.3 9 O coeficiente de importaes de bens industriais (44,6%) de 1907 indica uma elevada dependncia das importaes. Essa percentagem, provavelmente, elevada demais para ser comparada com os coeficientes de 1919 (28,0%) e 1939 (20,0%), visto que o censo de 1907 abrangeu somente a produo de empresas de maior expresso.40 A queda ocorrida de 1907 a 1919 e de 1919 a 1939 reflete a substituio que houve nas importaes, especialmente durante a Primeira Guerra Mundial e a dcada de

60

1930.4 1 3arece que antes desse perodo o desenvolvimento industrial tinha um a natureza somente ligeiramente substitutiva no que se refere importao. A produo industrial cresceu para satisfazer novas necessidades (dos imigrantes e da nova infraestrutuia) em vez de crescer para substituir suprimentos anteriormente importados, situac que mudou antes e especialmente durante a Primeira Guerra M undial. Essa substituio importao inicial, entretanto, no conduziu industrializao, como j definido, e se transformou num processo de industrializao somente na dcada de 1930. A comparao realizada entre as estruturas industriais de 1919 e 1939 (Tabela 3.9) deve ajudar a esclarecer a diferena que h entre desenvolvimento industrial e industrializa io. A estrutura existente em 1919 era dominada por indstrias leves. Txteis, roupas, produtos alimentcios, bebidas e fumo somavam 70% da produo industrial. At 193 os resultados desse grupo reduziram-se a 58%, com notvel crescim ento de prod utos metalrgicos, maquinrio e produtos eltricos. O avano em direo a um equ ilbrio maior no setor industrial contribuiu para que a indstria se tornasse a fora propulsora da economia, que outra maneira de caracterizar o processo de industri alizao. Med ies realizadas por Huddle mostram o grau que a industrializao intensiva j alcan<|: ara no final da dcada de 1930. Comparando-se os indicadores de suprimentos inte nos com os suprimentos totais, o Brasil se encontrava prximo da auto-suficincia o que se referia a bens de consumo e fornecia mais de 80% de seus prprios bens iniermedirios e mais de 50% de seus bens de capital.4 2 Uma caracterstica notvel do setor industrial brasileiro a pequena quantidade de mo-de-obra que ele absorveu desde o incio do sculo. A distribuio da populao economicamente ativa, por exemplo, mudou da seguinte forma entre 1920 e 1940:4 >

1920
Setor primrio Setor secundrio Setor tercirio Total 70% 14 16 100

1940
67% 10 23
100

A pri jporo da populao economicamente ativa empregada pela indstria realmente c liu. Entretanto, devido a diferentes tipos de classificao usados no censo de 1920, as comparaes realizadas entre este e censos posteriores so enganosas. O censo d<:: 1920, por exemplo, incluiu alfaiates e costureiras no setor secundrio, enquanto < :ensos subseqentes os inseriram no tercirio. Dessa forma, a proporo de emprege s em 1920 na indstria seria muito menor caso tivessem sido aplicados os critrios de classificao de 1940. No h informaes disponveis em nmero sufi4 e, mesmo que houvesse, e a proporo de emprego na ciente pa ra fazer os ajustes4 indstri em 1920 fosse ajustada para uma posio inferior, parece bastante provvel que o cr scimento da mo-de-obra no setor industrial no perodo de 1920-40 teria sido pequenc

61

Primeiras tentativas de planejamento no Brasil


At a dcada de 1930, houve poucas tentativas por parte dos governos brasileiros para planejar o desenvolvimento econmico do pas, principalmente no que se referia ao desenvolvimento industrial, o que no significa que o governo nunca tivesse adotado uma poltica consciente que apoiasse setores especficos da economia. Vimos em sees anteriores deste captulo que foi empregado algum planejamento na form ulao das polticas de defesa do caf. Alm disso, a poltica de livre-comrcio do sculo XIX representou um programa consciente para manter a estrutura econmica predominante na poca. Houve ocasies, no final do sculo XIX e no sculo XX, em que indivduos p erten centes ou no ao governo tentaram realizar avaliaes sistemticas da economia brasileira visando recomendao de polticas que lidassem com o balano de pagamentos e outros problemas. Um exemplo desse fato o programa de estabilizao de Joaquim Murtinho, ministro da Fazenda entre 1888-1902.4 5 Nas dcadas de 1930 e 1940, a realizao de anlises sistemticas e avaliaes da estrutura econmica brasileira visando influenciar o rumo do desenvolvimento do pas, conduzidas por estrangeiros e brasileiros, tornou-se mais freqente. O primeiro relatrio a surgir na dcada de 1930 foi o Niemeyer Report, publicado em 1931. O relatrio recebeu o nome de Sir Otto Niemeyer, que havia sido convidado pelo governo brasileiro para estudar formas pelas quais o pas pudesse superar a crise econmica criada pela Depresso. Niemeyer foi o primeiro a declarar publicamente o que muitos brasileiros j sabiam: que a principal fraqueza da economia residia em sua dependncia da exportao de uma ou duas lavouras, o que explicava por que a crise mundial inicialmente atingiu a economia brasileira com mais violncia do que as naes industrializadas. Porm, criticar a confiana exagerada que o pas depositava no caf, na poca, era considerado quase um sacrilgio. O relatrio foi, portanto, recebido sem muito entusiasmo. Niemeyer defendeu a diversificao da estrutura econmica brasileira. Com isso ele se referia diversificao agrcola, e no a um programa de industrializao. Acreditava que a diversificao na agricultura elevaria a renda do setor que, combinada com as reservas cambiais, acabaria por gerar os recursos necessrios para investir em novas indstrias.46 Grande parte do restante do Niemeyer Report era dedicado crtica das finanas pblicas do Brasil e aos mtodos utilizados para reestrutur-las. Embora o relatrio tenha exercido pouca influncia e no tenha conduzido a nenhum esforo para influenciar conscientemente o desenvolvimento econmico brasileiro, ele representou o primeiro empenho por parte das autoridades do pas em ter a economia examinada como um todo, com a possibilidade de afetar o rumo de seu desenvolvimento. A tentativa seguinte de avaliar a economia do Brasil, com a recomendao de m udanas em sua estrutura e meios de atingi-las, foi realizada pela Misso Gooke, que consistia em um grupo de tcnicos americanos patrocinados pelos governos brasileiro e americano. A misso visitou o pas em 1942 e 1943 e foi concebida depois que os dois pases entraram na guerra, com o propsito de determinar de que maneira o Brasil poderia colaborar com os esforos da luta armada.

62

O trabalho da Misso Cooke representou o primeiro trabalho de pesquisa analtica e sistemtica jamais realizado em relao economia brasileira visando formulao de um programa de ao. Pela primeira vez, a economia era analisada sob um ponto de vista regional, dividindo o pas em trs regies distintas (Nordeste/Leste, Norte/ Centro e Sul) cujas caractersticas econmicas eram diferentes o bastante para justificar programas de desenvolvimento significativamente diversos.4/ Uma das concluses importantes a que a misso chegou foi a de que deveria ser realizado um esforo para desenvolver o Sul do pas, visto q ue essa regio tinha as melhores condies para um rpido crescimento econmico. Supunha-se que, a partir de um ncleo de desenvolvimento nessa rea, este se espalharia, inevitavelmente, a outras regies. A misso indicou uma srie de fatores (hoje to fam iliares a econom istas desenvolvimentistas) que constituam obstculos ao crescimento industrial: um sistema de transportes inadequado, um sistema de distribuio de combustvel retrgrado, falta de recursos para investimentos industriais, restries ao capital estrangeiro, restries imigrao, instalaes inadequadas para treinamento tcnico e uma capacidade subdesenvolvida para a gerao de energia, e assim por diante. A Misso Cooke recomendou a expanso da indstria siderrgica, que proporcionaria a base para o desenvolvimento de uma indstria de bens de capital, o desenvolvimento de indstrias de papel e madeira e a futura expanso de instalaes para produo txtil, tanto para o consumo interno quanto para o mercado de exportao. A tarefa de industrializao, de acordo com o relatrio da misso, deveria ser deixada a cargo do setor privado, ao mesmo tempo em que o governo deveria concentrar-se no planejamento industrial em geral, desenvolvendo recursos de crdito industrial e proporcionando instruo tcnica. O efeito conclusivo da Misso Cooke foi o de esclarecer alguns dos problemas de desenvolvimento enfrentados pelo pas na poca, tendo exercido pouca influncia direta sobre polticas imediatas.

Notas
1. GLADE, William P. The Latin American economies. Nova York, American Book-Van Nostrand, 1969, p. 300; LUZ, Nicia Vilela. A luta pela industrializao do Brasil, 1808 a 1930. So Paulo, Difuso Europia do Livro, 1961, p. 18. 2. GLADE, op. cit., p. 301; LUZ, op. cit., 19-29; VERSIANI, Flavio Rabelo & VERS1ANI, Maria Teresa R. O. A industrializao brasileira antes de 1930; Lima contribuio. In: Formao econmica do Brasil: A experincia da industrializao; VERSIANI, Flavio R. & BARROS, Jos Roberto Mendona de (orgs.), srie ANPEC, Leituras de Economia. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 133. 3. STEIN, Stanley. The Brazilian cotton manufacture: textile enterprise in an underdeveloped area, 18501950. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1957, p. 61. 4. Idem, ibid., p. 127 5. Um estudo recente mostra que os plantadores e o capital estrangeiros no foram os nicos a fin a n ciar o desenvolvimento de infra-estrutura; o capital mercantil nativo tambm estava presente (principalmente no Rio de Janeiro). Veja Joseph Sweigcrt, The middlemen in Rio; A collective analysis of c redit and investment in the Brazilian coffee economy, 1840-1910, tese de doutorado, Universidade do Texas, em Austin, 1979.

63

4 O impulso de industrializao ps-Segunda Guerra Mundial: 1946-61


E v MHORA a CONTINUAO DO processo de industrializao brasileira logo aps a Segunda Guerra M undial fosse originado por circunstncias sem elhantes s que prevaleceram durante os anos da Depresso - isto , dificuldades no balano de pagamentos - suas caractersticas fundamentais eram totalmente diversas. Em 1950, a industrializao no era mais uma reao defensiva a acontecimentos externos, mas se tornara a principal maneira encontrada pelo governo para modernizar e aumentar a taxa de crescimento da economia. Os formuladores da poltica econmica haviam se convencido de que o Brasil no poderia mais contar com a exportao de seus produtos primrios a fim de alcanar suas ambies de desenvolvimento. Visto que as polticas adotadas na dcada e meia aps a Segunda Guerra Mundial se basearam nas tendncias do comrcio mundial e no papel desempenhado pelo Brasil dentro delas, deveremos iniciar este captulo com uma breve reviso das tendncias seguidas pelo comrcio exterior brasileiro e sua funo na economia durante esses anos.

O comrcio exterior do Brasil e seu papel na economia


Observaremos na Tabela 4.1 que, tanto antes quanto depois da Segunda Guerra Mundial, a estrutura das mercadorias de exportao no Brasil se concentrava em uma pequena quantidade de produtos: caf, cacau, acar, algodo e fumo. Os principais mercados para esses bens eram os Estados Unidos e a Europa ocidental. A estrutura das mercadorias de importao no era to desigual e cada grupo possua uma parcela

66

Tabela 4.1 Distribuio de importaes e exportaes

1925-29
Caf Algodo Cacau Minrio de ferro Acar Fumo Sisal Mangans Borracha Madeira de pinho Outros Total 71,7

(a) Distribuio das mercadorias de exportao (percentagem baseada em dlar)

1935-39
47,1 18,6 4,5 -

1945-49
41,8 13,3 4,3
-

1957-59
57,9 2,7 5,6 3,3 3,7

1962
53,0 9,2

2,1
-

3,5 0,4 1,9


-

2,0

1,6
-

1,2 1,8
-

1,2 1,1

5,7 3,2

2,0 2,2
1,9

2,9 0,4

1,1 1,0 100,0


1935-39
36,9 6,9 15,1 9,7 3,7 2,5 4,1 26,1

1,0
3,5

2,5 3,9 18,1

100,0
1925-29

17,1

100,0
1945-49
44,3 2,3
-

33,1

100,0
1957-59
41,3 3,4

100,0
1962

3,2 17,6

(b) Distribuio geogrfica de exportaes (percentagens baseadas em dlar)

Estados Unidos Frana Alemanha Reino Unido Pases Baixos Itlia Japo Sucia Argentina Uruguai Blgica-Luxemburgo Outros Total

45,3 10,3 9,1 4,4 5,7 5,2


-

6,8

40,0 3,4 9,1 4,4

9,1 2,7 2,7 2,4 9,0 1,7 4,1 21,7

6,7 4,2 2,7 3,0 2,5

6,1

2,3

6,0

2,2
4,8 3,2 10,9

6,6
2,4

2,9 2,4 3,5 4,0 2,5 21,7

100,0

2,7 2,7 6,3

100,0

100,0

100,0
1948-50
12,8 23,8 35,2 9,7 0,6 100,0
17,9

20,7

100,0
1961
18,8 26,3 39,8 1,5 0,1 100,0
13,5

(c) Distribuio das mercadorias de importao

1938-39
14,9

Produtos alimentcios, bebidas e fumo Combustveis Matrias-primas (exceto combustveis) Bens de capital Bens de consumo manufaturados Outros Total

13,1 30,0 29,9 10,9 1,2 100,0

Fonte: Hclio Schlittler Silva, Comrcio exterior do Brasil e desenvolvimento econmico. In: Revista Brasileira de C.inas Sociais, mar./1962; Conselho Nacional de Economia, Exposio geral da situao econmica do Brasil 1961- Rio de Janeiro, 1962, Banco do Brasil, Relatrio, 1962.

67

T abela 4.2 A participao das exportaes agrcolas na renda interna e na produo agrcola total, 1947-60
(a) Participao das exportaes agrcolas na renda interna (em preos de 1953) (%)

1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

14,9 14,1 11,8 9,3 9,4 7,5 7,9 8,2 43,0 41,3 35,6 30,4 32,5 24,4

1955 1956 1957 1958 1959 1960


-

1955 1956 1957 1958 1959 1960

6,7 7,2 6,2 5,5 6,3 6,1 -

(b) Participao das exportaes agrcolas na produo agrcola total (%) (em preos de 1953)

23,4 25,9 21,8 20,6 23,8 23,2 21A 21,6 Fonte: Calculado a partir de dados contidos na Revista Brasileira de F.conomia, mar./1962; IBGE, 0 frasil em nmeros, Rio de Janeiro, 1960.
relativamente substancial do total de importaes. A notvel queda na importao de bens de consumo manufaturados e o aumento da importao dos bens de capital e de combustveis no perodo ps-Segunda Guerra Mundial refletem as medidas de substituio de importaes que discutiremos a seguir. A prova de que o Brasil era extremamente dependente das exportaes a fim de obter seu bem-estar no final da guerra evidente. No final da dcada de 1940, a maior fatia do PNB era ocupada pelo setor agrcola (quase 28%) e, em 1950, mais de 60% da populao economicamente ativa estava nele empregada. A Tabela 4.2 indica a participao das exportaes brasileiras na renda nacional e na produo agrcola total. As propores nos primeiros anos aps a guerra eram de magnitude tal que as mudanas nos rendimentos das principais exportaes brasileiras exerciam fortes efeitos positivos ou negativos em toda a economia. O subseqente declnio dessas propores ocorreu devido queda dos lucros com as principais exportaes e ao crescimento interno da economia baseada na industrializao tendo em vista a substituio de importaes, que discutiremos em seguida.1
68

Tabela 4.3
M udanas n a estrutura do com rcio mundial, 1913-61
(a) Exportao mundial de mercadorias (% de distribuio a preos correntes)
Mundial, exclusive economias socialistas

Mundial

1913
Alimentos Matrias-primas agrcolas Minrios Manufaturados 29,0

1929
26,1

1937
24,8 19,5 19,5 36,2

1913
27,0 20,7 14,7 37,6

21,1
14,0 35,9

1953 22,6
13,9 19,8 43,7

20,0
15,8 38,1

100,0
1948
Produtos primrios Bens manufaturados 55,5 44,5

100,0

100,0

100,0
1958
48,2 51,8

100,0

1953
51,0 49.0

100,0

100.0

100,0

Fojites: L. P. "Yates, Forty years offoreign trade. Londres, George Allen & Unwin, 1959; Joseph D. Coppock, international economic instability: The experience after World War II. Nova York, McGraw-Hill, 1962.

(b) Importaes mundiais por reas geogrficas (Distribuio percentual)

Importaes de Para reas industrializadas* Mundo

reas no-industriais

Amrica Latina

1953
37,4 31,5

1960
28,3 24,8

1961
27,1 24,3

1953
12,9 9,8

1960
8,7

1961 8,0
6,5

6,8

* Excluindo Europa oriental, incluindo Japo. Fonte: GATT, International Trade, 1961.

O mercado mundial para as exportaes tradicionais do Brasil na dcada de 1950


Os formuladores da poltica econmica do perodo ps-guerra eram pessimistas quanto ao futuro dos mercados para as exportaes tradicionais brasileiras. Do final da dcada de 1940 ao incio da dcada de 1960, as maiores taxas anuais d e crescimento das exportaes mundiais para o tipo de produtos exportados pelo Brasil podiam ser encontradas no acar (3,8%) e as mais baixas no caf (2,2%), enquanto as exportaes mundiais de produtos manufaturados se expandiam a uma taxa anual de 6,6%.2 Na

poca, era difcil imaginar como o pas poderia esperar atingir elevadas taxas de crescimento ao mesmo tempo em que contava principalmente com a exportao de produtos primrios. Diante desse quadro sombrio, deve-se acrescentar a queda da participao do Brasil no mercado mundial para suas principais mercadorias de exportao. Uma das razes bsicas para essa queda reside na manuteno de elevados preos para o caf no princpio do perodo ps-guerra, quando o pas dominava o mercado mundial, o que encorajou os concorrentes de outros pases a produzirem o produto.3 O fraco desempenho das exportaes brasileiras foi parte de uma tendncia mundial desfavorvel no mercado para produtos primrios, principalmente alimentos e matrias-primas. Fica claro na T abela 4.3 que essa tendncia vinha se desenvolvendo a longo prazo. A parte (b) da tabela mostra que as importaes mundiais e as de pases industrializados originrias de pases no-industrializados vinham diminuindo consideravelmente, em grande parte devido queda da participao da Amrica Latina. Deve-se observar que essa queda teria sido ainda mais acentuada caso o petrleo e seus derivados tivessem sido excludos. Indcios adicionais sobre as sombrias perspectivas para as exportaes de pases produtores de produtos primrios da poca foram encontrados em vrios levantamentos. As Naes Unidas, por exemplo, obtiveram as seguintes estimativas para a elasticidade da renda para importaes de pases industrialmente desenvolvidos por reas em desenvolvimento:4
Grupo de mercadorias Alimentos (grupos S IT C * 0 a 1) Matrias-primas (S IT C 2 a 4) Combustveis (SIT C 3) Produtos manufaturados (SITC 5 a 8) Elasticidade da renda 0,76 0,60 1,40 1,24

Outra anlise estatstica que se aproxima ainda mais do exemplo brasileiro preocupase com a elasticidade da renda e do preo para o caf nos Estados Unidos. Demonstrouse que um aumento de 10% no preo do caf fez com que os consumidores reduzissem o uso do produto em 2,5%, enquanto um aumento de 10% na renda per capita real geralmente levava a um aumento de 2,5% no consumo de caf.5 Finalmente, tambm se observou, na poca, que o consumo de matrias-primas pelas indstrias de pases desenvolvidos tendia a aumentar a uma taxa mais baixa que sua produo devido a tcnicas de produo mais eficientes, que resultaram na diminuio de insumos de matria-prima sobre cada unidade de produto final. Notou-se, por exemplo, que o ndice de consumo de matria-prima para o Produto Nacional Bruto sofreu uma queda nos Estados Unidos de 22,6% em 1904-13 para 12,5%, entre 1944-50.6 As evidncias pareciam indicar aos formuladores da poltica econmica brasileira que o pas no se encontrava apenas entre o grupo de naes cujas exportaes constantemente perdiam participao no comrcio mundial, mas que tambm estava

* SITC - Standart Industrial Trade Classification (Classificao Industrial Padro) (N. do T.).

70

entre aquelas cujas exportaes apresentavam poucas chances de recobrar a antiga superioridade. E nesse contexto que se deve encarar a deciso gradativa tomada pelo governo brasileiro de mudar a estrutura da economia promovendo a industrializao em substituio importao.

Os anos ps-guerra
A queda drstica das importaes ocorrida durante a Segunda Guerra Mundial e o incremento de exportaes causaram um aumento substancial das reservas cambiais do pas, de US$ 71 milhes antes do incio da guerra para US$ 708 milhes em 1945. Em fevereiro desse ano, o governo criou um regime cambial sem restries, exceto por algumas limitaes quanto remessa de lucros. As importaes no sofreram restries quantitativas, e a moeda estrangeira estava livremente disponvel para a maioria das transaes de capital. A moeda brasileira, o cruzeiro, foi mantida com o mesmo valor do perodo anterior guerra, de Cr$ 18,50 por dlar, e no mudou at 1953, enquanto os preos aumentaram 285% de 1945 a 1953.7 Mesmo em 1945 a taxa de cmbio havia sido supervalorizada em relao ao dlar, visto que durante o perodo de 1937-45 os preos no Brasil haviam aumentado 80% mais que nos Estados Unidos.8 A contnua supervalorizao do cruzeiro pode ser atribuda a vrias metas de polticas governamentais. Em primeiro lugar, os formuladores da poltica econmica estavam ansiosos por gastar as reservas cambiais acumuladas durante a guerra a fim de atender demanda reprimida por importaes. Em segundo, como a inflao era uma preocupao primordial, foi considerada justificada a existncia de um dficit no balano de pagamentos financiado por reservas cambiais passadas a fim de manter os preos baixos. Havia tambm o receio do impacto inflacionrio adicional causado pela desvalorizao. Observou-se que essas polticas ilustram os tradicionais interesses por aquisio de terras, e no pelo crescimento de setores industriais urbanos mais recentes.9 Dentro de um ano, porm, a maioria das reservas cambiais acumuladas durante o perodo de guerra havia desaparecido, resultado da febre de importao. A Tabela 4.4 mostra como a quantidade de importaes aumentou 40% e o valor do dlar para importaes em 80%, enquanto a quantidade de exportaes diminuiu e seu valor cresceu somente 17%. No se tem certeza se a brusca queda na taxa real de crescimento da produo foi resultado do repentino fluxo de importaes, mas pode-se observar que a taxa real de crescimento tornou a aumentar em 1948, depois que as reservas foram esgotadas e permaneceram em um nvel elevado pelo restante da dcada. O balano de pagamentos apresentado no Apndice, na Tabela A4, parece contradizer a afirmativa anterior de q ue em 1947 a maioria das reservas cambiais havia sido esgotada. Pode-se observar que, em 1946, o saldo de conta real ainda era positivo e somente ficou negativo no ano seguinte, mas no o suficiente para devorar quase todas as reservas acumuladas. Essa contradio pode ser resolvida considerando-se que os excedentes da conta corrente dos anos de guerra se deviam principalmente ao supervit com pases europeus; no mesmo perodo, o Brasil apresentou dficits com 71

T ab ela 4.4 Im portaes, exportaes e produo real, 1944-50 (taxas de crescim ento anuais)
Exportaes Importaes

Quantidade

Valor 16 49

Quantidade 5 -17

Valor

PIB real 1

1944-45
1945-46

6
21

6
50

1946-47
1947-48 1948-49 1949-50

-5
3 -11 -13

17

40
-10 16 22

80
-1

8
2
7 5

-8

-8

24

-2

Fonte: Comisso M ista Brasil-Estados Unidos para Desenvolvimento Econmico, Relatoria Geral, vol. 1. Rio de Janeiro, 1954 e Conjuntura Econmica.

os Estados Unidos. Gomo as moedas dos pases europeus no eram conversveis nos primeiros anos aps a guerra, uma parcela substancial das reservas do Brasil naquelas moedas no pde ser utilizada para cobrir o crescente dficit com os Estados Unidos.1 0

Controles de cmbio: 1946-53


O impulso de industrializao ocorrido depois da Segunda Guerra Mundial foi, inicialmente, conseqncia das medidas adotadas para enfrentar as dificuldades d ) balano de pagamentos. Essas medidas s gradualmente se tornaram instrumentos conscientes para a criao de um complexo industrial, principalmente na dcada de 1950. 0 controle do cmbio foi uma das ferramentas bsicas para a industrializao do pas. Em junho de 1947, os controles cambiais foram reintroduzidos para permanecer at janeiro de 1953. Durante todo esse perodo, o cruzeiro tornou-se crescentemente valorizado. Como esse fato estimulava as importaes, que tambm apresentaram um impulso quando do incio da guerra da Coria, em 1950, foi utilizado um sistema de licenciamento de importaes a fim de m anter a demanda sob controle.1 1 A moeda estrangeira tornou-se acessvel de acordo com um sistema de prioridades de c nco categorias, definido pelo Departamento de Exportaes e Importaes do Banco do Brasil (Cexim), que era responsvel por operar o sistema de licenciamento. Gneros de primeira necessidade, como remdios, inseticidas e fertilizantes, podiam ser livremente importados, enquanto combustveis, alimentos essenciais, cimento, papel e equipamento de impresso e maquinrio tinham prioridade no sistema de licenciamento. No outro extremo, encontravam-se bens de consumo, considerados suprfluos, cuja importao era desencorajada por longas listas de espera para a obteno da lieena.1 2 Adicionalmente, a repatriao anual do capital estava limitada a 20%, e a remessa de lucros a 8% do capital registrado. 72

Durante o perodo de 1945-50, o governo exerceu controle suficiente para equilibrar o balano de pagamentos. Algum poder alegar que nem todos os sacrifcios exigidos para o crescimento eram necessrios. Por exemplo, uma atitude menos rgida na manuteno de uma taxa de cmbio fixa e supervalorizada teria tornado a carga dos controles mais eqitativa e poderia ter gerado um estmulo maior s exportaes. A tradio era o critrio utilizado para distribuir licenas de importao. Cada importador tinha direito a uma determinada cota de moeda estrangeira proporcional ao volume de suas transaes antes da introduo do sistema de licenciamento. Tratava-se de uma poltica muito esttica que no levava em considerao o desenvolvimento e as necessidades de novas indstrias, que dependiam de suprimentos vindos do estrangeiro para a fase inicial de suas operaes. Com a crescente presso do excesso de demanda por moeda estrangeira, o sistema de licenciamento foi cercado por longas demoras e muitas irregularidades tornaramse evidentes em seu funcionamento. Como os importadores que recebiam licenas obtinham enormes lucros inesperados, no de surpreender que tenha havido crescentes denncias de corrupo na administrao do sistema. Alternativamente, o sistema era simplesmente contornado, utilizando-se o contrabando.1 3 Em 1951, o Cexim relaxou o controle, principalmente por acreditar que a guerra da Coria se transformaria em um conflito mundial que traria consigo uma escassez geral de suprimentos do estrangeiro. Como resultado, as importaes, que atingiram uma mdia de US$ 950 milhes ao ano no perodo de 1948-50, subiram a uma mdia de US$ 1,7 bilho ao ano durante os anos de 1951-52. Mais de 55% desse aumento ocorreu na importao de bens de capital e 28% em outros bens de produo, o que refletiu a deliberada poltica de industrializao que se tornava a principal preocupao do governo brasileiro na dcada de 1950. Parte do aumento das importaes foi compensada pelo aumento no valor das exportaes, graas basicamente alta substancial no preo do caf. Uma grande parcela das importaes emergentes, entretanto, teve de ser coberta por juros e por financiamentos compensatrios oficiais, tendo esses financiamentos chegado a US$ 291 milhes e US$ 615 milhes em 1951 e 1952, respectivamente. Embora o Brasil tenha operado a uma taxa de cmbio fixa supervalorizada durante esse perodo, essa inflexibilidade podia ser contornada atravs do uso de operaes vinculadas. Os exportadores de determinados produtos podiam vender suas receitas cambiais diretamente com gio, o que eqivalia a um tipo de desvalorizao ad hoc do cruzeiro e atingiu grandes propores nos ltim os anos do p erodo de licenciamento .1 4 Esse sistema funcionou muito bem, a princpio, com as autoridades do Cexim exercendo um controle firme sobre as operaes, cuidando para que as exportaes em questo fossem de natureza bsica (isto , dignas de incentivo) e que as importaes fossem essenciais. No final do perodo, porm, esse sistema enfraqueceu devido ao surgimento de muitos abusos. O sistema tambm atuou como um estmulo remessa de lucros e a uma evaso de capital, ao mesmo tempo em que desencorajou a entrada de capital novo. Entre 1949 e 1952 foram remetidos US$ 173 milhes em lucros ao estrangeiro, enquanto a entrada de investimento direto lquido somou somente US$ 13 milhes. Tudo isso ocorreu apesar das restries existentes quanto aos fluxos de capital j mencionados. 73

O sistema de cmbio mltiplo: 1953-57


Em janeiro de 1953 foi adotada uma nova poltica voltada para um sistema cambial mais flexvel. A Lei 1.807 criou um cmbio livre limitado, que permitiu a entrada e sada de capital e seus lucros, e a compra e venda de moeda estrangeira para fins de turismo. As importaes e a maioria das exportaes ficaram retidas no cmbio oficial (Cr$ 18,72 por dlar) e eram controladas pelo Cexim, da mesma forma que as negociaes de capital consideradas importantes ao pas. Determinadas exportaes que o governo queria estimular eram parcial ou totalmente permitidas no cmbio livre. Controles sobre ganhos de capital eram mantidos de tal forma que a remessa de juros no excederia 8% e a de lucros, 10% ao ano. Como o dlar no cmbio livre estava cotado muito acima da taxa oficial, as autoridades utilizaram a Lei 1.807 para estimular certos tipos de exportao. Assim, em fevereiro de 1953 a Instruo 48 da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc) dividiu as exportaes em trs categorias: uma em que 15%, 30% e 50% das receitas cambiais, respectivamente, poderiam ser vendidas no mercado livre. Seguiram-se muitas instrues que aumentaram a lista de exportaes essenciais e, pouco depois, todos esses produtos foram colocados na terceira categoria. Os ganhos advindos de exportaes tradicionais (caf, cacau e algodo) deveriam ser negociados ao cmbio oficial. Existiam excees, entretanto, pelo sistema de listas mnimas; as exportaes deveriam ser vendidas somente pelo cmbio oficial, cuja taxa corresponderia a determinados preos mnimos, e qualquer diferena a mais poderia entrar no cmbio livre. Essas manobras eram utilizadas para aumentar e diversificar as exportaes. Nunca se sentiu o efeito total dessa poltica, j que o governo tentava evitar que o cmbio livre vendesse moeda recebida no mercado oficial. Embora feito por motivos polticos e psicolgicos, isso diminuiu o estmulo s exportaes e entrada de capital, ao mesmo tempo em que criou um incentivo prejudicial ao turismo e s remessas de lucros. Em outubro de 1953, instituiu-se uma reforma bsica no sistema cambial brasileiro. A Instruo 70 da Sumoc e a Lei 2.145 criaram um sistema de cmbio mltiplo que eliminou controles quantitativos diretos e criou um leilo para a obteno de divisas. As importaes foram divididas em cinco categorias de acordo com seu grau de essencialidade. A autoridade monetria Sumoc alocava moeda estrangeira entre as categorias, e as taxas de importao para cada uma eram determinadas em leiles.1 5 Algumas importaes eram consideradas por demais essenciais para ficarem sujeitas ao sistema de leiles, e entre elas se encontravam as de petrleo e derivados, papel de impresso, trigo e equipamentos considerados fundamentais para o desenvolvimento do pas. A taxa para esses produtos era igual mdia da taxa de exportao mais algumas sobretaxas determinadas pelas autoridades monetrias. Esses bens eram responsveis por aproximadamente um tero do valor total das importaes. No que se referia s exportaes, o Banco do Brasil recuperava sua posio de monoplio na compra de moeda estrangeira, pagando a taxa oficial de Cr$ 18,72 mais Cr$ 5,00 por dlar pelo caf e Cr$ 10,00 por dlar por outros produtos. A remessa de lucros, juros e amortizaes considerados essenciais para o desenvolvimento do pas 74

poderia ser convertida taxa oficial, mais um a taxa adicional determinada pelas autoridades monetrias. Durante o perodo de funcionamento, o sistema foi submetido a vrias mudanas. Muitas importaes foram reclassificadas de acordo com categorias, estabeleceram-se gios mnimos para a realizao de leiles, que foram aumentados no decorrer do tem po para acompanhar a inflao. Quanto s exportaes, ocorreram muitas mudanas que acabaram por ocasionar a criao de quatro categorias de exportao em janeiro de 1955. O sistema tornou-se to complicado que existiam mais de 12 taxas oficiais ao mesmo tempo. O sistema cambial mltiplo representou algum avano em direo desvalorizao da moeda diante da inflao contnua, alm de ter criado um mecanismo de mercado para equiparar a oferta e a procura de moeda estrangeira. Alm disso, direcionou para o governo os lucros inesperados obtidos com as importaes e eliminou as presses de corrupo administrativa na distribuio de licenas.1 6 O sistema parecia ser mais flexvel em relao s importaes do que s exportaes. A flexibilidade nas importaes era mais vantajosa do que um sistema de tarifas, que poderia ser ajustado somente de acordo com a lei, enquanto as classificaes cambiais poderiam ser mudadas por deciso executiva. O sistema favoreceu a maioria dos bens de capital, insumos correntes agricultura e a algumas indstrias selecionadas, seguidos pelos bens de produo e, por fim, pelos bens de consumo. A aplicao do sistema agiu como grande desestmulo s exportaes. O governo permitiu a defasagem das taxas de exportao por vrios motivos: ele estava interessado nas receitas adicionais que poderia auferir de tal sistema, tinha a impresso de que uma taxa menor neutralizava as tendncias decrescentes nas condies de comrcio e, finalmente, os formuladores da poltica econmica imaginavam que uma taxa de exportao defasada seria um mtodo que evitaria que os preos dc produtos exportveis aumentassem internam ente.1 7

Mudanas nos controles cambiais: 1957-61


Em agosto de 1957, o sistema cambial brasileiro sofreu, mais um a vez, uma mudana bsica com a promulgao da Lei 3.244. Foram introduzidas tarifas ad valorem, que se elevaram a 150%; as categorias cambiais foram reduzidas de cinco para duas, e uma categoria geral inclua a importao de matrias-primas, bens de capital e certos bens essenciais de consumo, enquanto a outra categoria especfica inclua todos os bens no considerados essenciais. Foi mantida uma taxa de cmbio especialm ente baixa para a importao de trigo, petrleo e derivados, papel de impresso, fertilizantes, equipamentos de alta prioridade, juros e amortizaes para emprstimos considerados fundamentais ao desenvolvimento do pas. Essa taxa foi chamada de cmbio de custo e no poderia ficar abaixo da taxa mdia paga aos exportadores. As taxas de cmbio para exportaes e transferncias financeiras continuaram obedecendo s normas antigas. Em meados da dcada de 1950, o carter do sistema cambial mudou. Ele no era mais considerado um instrumento para resolver as dificuldades do balano de pa75

gamentos, mas sim uma ferramenta para promover a industrializao. Nessa poca, o s formuladores da poltica econmica brasileiros estavam convencidos de q u e som ente se poderia obter ndices elevados de crescimento econmico e modernizao atravs de mudanas estruturais ocasionadas pela industrializao. A melhor prova dessa postura pode ser encontrada em vrios programas complementares adotados naquela dcada. A principal novidade estava na j mencionada Lei Tarifria de 1957 que oferecia proteo adequada s indstrias recm-ativadas.1 8 Outra medida, introduzida no incio d e 1955, foi a Instruo 113 da Sumoc, que se destinava, principalmente, a atrair investimentos estrangeiros diretos. Ela permitiu s indstrias recm-ativadas importar equipamento sem a necessidade de cobertura cambial e declarava que um investidor estrangeiro poderia importar maquinrio sob a condio de concordar em aceitar pagamento, no sob a forma de dinheiro ou despesa diferida, mas pela participao de capital em cruzeiros no empreendimento em que o equipamento seria usado.1 9 Seria aprovado somente o investimento considerado vantajoso ao desenvolvimento do pas, o que seria decidido pela Cacex (o departamento de comrcio exterior do Banco do Brasil), que substitura o Cexim. Um bem era considerado vantajoso caso se inserisse nas trs primeiras categorias d o mecanismo de controle de importaes, em funcionamento desde 1957. Quase todos os bens, entretanto, caam em outras categorias e, a fim de determinar sua necessidade, a Cacex tinha de consultar as autoridades monetrias, outros rgos oficiais interessados e alguns rgos no-governamentais (como a Confederao Nacional das Indstrias) antes de conceder os privilgios da Instruo 113, concedidos principalmente para completar sries de equipamentos de fabricao e algumas unidades industriais existentes a fim de concluir a modernizao das fbricas. As empresas beneficiadas pelos privilgios da Instruo 113 no tinham a permisso de vender o maquinrio adquirido durante seu perodo normal de vida econmica ou de realizar pagamentos diretos no estrangeiro que correspondessem ao valor do equipamento importado.2 0 Obviamente, a Instruo 113 era vantajosa ao investidor estrangeiro que, sem ela, teria de enviar dlares ao Brasil taxa do cmbio livre e, com os cruzeiros adquiridos, teria de recomprar dlares no mercado leiloeiro a um preo mais elevado. O grau de benefcio poderia ser medido pela diferena existente entre o custo da moeda estrangeira na categoria do mercado leiloeiro pertinente e a taxa do cmbio livre. Essa diferena era grande no que se referia a importaes em dlares, mas muito menor nas importaes em outras moedas. Entretanto, essa diferena desapareceu depois que a conversibilidade monetria foi conseguida pela maioria dos pases exportadores, no Final de 1958. A Lei Tarifria de 1957 ampliou e solidificou a proteo oferecida indstria domstica. Em muitos casos, as tarifas chegavam a 60%, 80% e 150%. Bens que j eram adequadamente fornecidos pela indstria domstica podiam ser importados apenas via categoria especial, em que o preo da moeda estrangeira iria aumentar duas ou trs vezes mais que em outras categorias. As indstrias favorecidas e as matrias-primas essenciais, porm, podiam ser importadas ao cmbio de custo, uma taxa fortemente subsidiada. 76

Durante os anos subseqentes, surgiram vrias dificuldades na administrao do sistema cambial. O cmbio de custo para importaes preferenciais foi mantido em nveis baixos durante longos perodos (a Cr$ 53,00 por dlar at outubro de 1958, e a Cr$ 80,00 at janeiro de 1959, quando passou a Cr$ 100,00) em vista da inflao contnua. As autoridades tinham a vaga idia de que tal rigidez no reajuste representaria uma ferramenta antiinflacionria eficiente, mas essa poltica encorajou o surgimento de distores na estrutura de importaes e no padro geral de alocao de recursos. Na segunda m etade da dcada de 1950, o governo teve de lidar de maneira progressiva com a superproduo de caf, comprando enormes quantidades de excedentes e remunerando os exportadores com taxas 50% inferiores s de importao. A diferena entre a taxa paga aos exportadores e aquela pela qual as moedas estrangeiras eram vendidas aos importadores gerou uma receita-extra para o governo que foi usada para financiar o programa domstico de defesa do caf e algumas outras atividades governamentais. Em janeiro de 1959, as autoridades monetrias transferiram as exportaes de manufaturados ao mercado livre e, em dezembro desse ano, essa medida estendeu-se a todas as outras exportaes, com exceo do caf, petrleo cru, mamona e cacau. Em abril de 1959, os pagamentos de fretes para importaes tambm foram transferidos para o cmbio livre. De 1958 a maro de 1961, o dlar no cmbio livre estava constantemente cotado abaixo da taxa aplicada na categoria geral, o que significava que empresas estrangeiras que remetiam lucros e brasileiros que viajavam ao exterior obtinham uma taxa mais favorvel do que os importadores de bens essenciais. Durante os ltimos anos de existncia do sistema, o governo arrancou emprstimos compulsrios de exportadores e importadores, que tinham de pagar o gio no mercado de leiles, mas iriam receber a moeda estrangeira somente seis meses depois. Os exportadores recebiam somente uma frao dos preos em cruzeiros da moeda estrangeira, e o saldo era investido em ttulos pblicos de seis meses do Banco do Brasil.

Reforma cambial: 1961-63


No incio de 1961, foi instituda uma nova poltica cambial com a Instruo 204, da Sumoc. O cmbio de custo foi aumentado de Cr$ 100,00 para Cr$ 200,00 por dlar; as importaes pertencentes categoria geral foram colocadas no mercado livre; todas as exportaes, exceto o caf, tambm foram colocadas no mercado livre e os emprstimos compulsrios impostos aos importadores foram substitudos por um sistema de letras de importao, em que os importadores depositavam o valor em cruzeiro da moeda estrangeira comprada a partir de um perodo de 150 dias em troca de ttulos do Banco do Brasil. Outras instrues da Sumoc que se seguiram transferiram os ganhos cambiais auferidos com as exportaes de caf para o mercado livre, exigindo que os exportadores entregassem US$ 22,00 por saca a fim de permitir que o governo, com o equivalente em cruzeiros, financiasse o apoio ao excesso de produo. Outra instruo aboliu 77

o sistema de cmbio de custo, transferindo todas as importaes para o mercado de livre-comrcio. Ao todo, essas medidas trouxeram maior unidade ao sistema cambial. Os anos de 1962 e 1963 foram dominados por crises polticas, por presses nacionalistas que ocasionaram a promulgao de um rgido decreto de remessa de lucros no final de 1962,2 1 uma progressiva queda na receita cambial oriunda das exportaes e a acelerao da taxa da inflao. Durante todo esse perodo, o estabelecimento do cmbio livre oficial ficou muito defasado em relao inflao nacional, fato que pouco estimulou novos tipos de exportao.

A Lei dos Similares


O motivo para essa longa reviso da poltica cambial que ela foi utilizada como um dos principais instrumentos para estimular o impulso da industrializao a fim de substituir as importaes da dcada de 1950. As polticas anteriormente revistas foram complementadas pela rigorosa aplicao da Lei dos Similares. Na ltima dcada do sculo XIX, a proteo tarifria transformou-se no que ficou conhecido como a Lei dos Similares e, em 1911, foi criado o Registro de Produtos Similares. Os produtores brasileiros que queriam proteo poderiam requerer o registro dos bens que produziam ou que pretendiam produzir. No perodo posterior Segunda Guerra Mundial e, principalmente na dcada de 1950, o registro de um produto como um similar tornou-se a base para a proteo tarifria e para sua classificao em uma elevada categoria cambial. A definio exata de qualidade e quantidade suficientes de um produto para justificar a proteo era flexvel pela lei e estava sujeita apreciao das autoridades. A medida que o processo de industrializao prosseguia, a lei era aplicada de forma que encorajasse uma intensa integrao vertical, isto , dentro de empresas ou dentro do pas, atravs do surgimento de empresas fornecedoras. De acordo com um estudo de companhias americanas que operavam no Brasil,
a ao da Lei dos Similares foi um incentivo muito poderoso que fez os investidores estrangeiros passarem da importao montagem ou da montagem fabricao totalmente desenvolvida. A caracterstica essencial desse incentivo foi o medo da excluso completa do mercado mais do que a esperana de se obter um tratamento preferencial em relao concorrncia. Em muitos casos, a simples meno de que alguma empresa brasileira ou uma concorrente estrangeira pretendia entrar no ramo de fabricao, com a implicao de que as importaes de bens similares seriam futuram ente excludas, foi o fator crtico que impeliu companhias americanas a preservar sua posio no mercado atravs da construo de fbricas locais.2 2

Porm, essa lei tambm estimulou muitos grupos locais a estabelecer empresas fornecedoras. Assim, mesmo que os planos iniciais de protecionismo do governo tenham estimulado as indstrias de natureza no-essencial (a princpio, bens de consumo leves foram mantidos fora do pas), polticas complementares proporcionaram slidos incentivos para a integrao vertical e, dessa forma, para o crescimento definitivo de uma indstria pesada de bens de capital.

*70

Planos e programas especiais


Mostramos anteriormente como se tentou avaliar os recursos do Brasil na dcada de 1930 e durante a Segunda Guerra Mundial a fim de planejar sua utilizao eficiente. Tais tentativas prosseguiram durante o perodo ps-guerra e, ocasionalmente, resultaram na criao de programas pblicos de investimentos que agiram como complementos aos vrios estmulos oferecidos ao setor privado. A primeira tentativa do perodo posterior guerra ocorreu com a introduo do Plano Salte (o nome um acrnimo contendo as iniciais de sade, alimentao, transporte e energia). No se tratava de um plano econmico completo, mas de um programa de gastos pblicos nesses quatro campos, de cinco anos de durao,2 3 que deveria ser colocado em ao de 1950 a 1954. Esperava-se gastar Cr$ 19,9 bilhes durante esse perodo, dos quais Cr$ 2,6 bilhes foram destinados melhoria dos servios de sade, Cr$ 2,7 bilhes para a modernizao de produo e fornecimento de alimentos, Cr$ 11,4 bilhes para a modernizao do sistema de transportes e Cr$ 3,2 bilhes para aumentar o potencial energtico do pas. O plano no durou mais que um ano devido a problemas de implementao e principalmente devido a dificuldades financeiras. Gomo se tratava no apenas de projetos especiais de desenvolvimento, mas tambm de outros existentes no oramento governamental regular, ele exerceu o efeito de retirar do oramento regular uma parte das despesas consideradas desenvolvimentistas, sendo, portanto, um passo na direo do oramento funcional.2 4 Dessa forma, o plano no precisou de gastos adicionais equivalentes ao valor de todos os programas ali contidos, visto que 30% j estavam cobertos por atividades includas no oramento normal. Houve dificuldades na obteno de financiamento dos 70% no-includos. Esperava-se obter alguns dos novos recursos necessrios atravs da tributao da receita adicional resultante do plano em si, outros por meio da venda de moedas estrangeiras retidas pelo Banco do Brasil e outras quantias por meio de um reajuste dos impostos aduaneiros a uma base ad valorem mais realista, o que deixou uma soma de cerca de Cr$ 7 bilhes sem cobertura. Decidiu-se que essa quantia teria de vir de operaes de emprstimos. A interrupo do plano depois de um ano deve-se a estimativas de receita e possibilidades de emprstimos excessivamente otimistas, pois os planejadores no contaram com possveis dificuldades no balano de pagamentos que reduziriam as probabilidades de financiar o plano com a venda de reservas, com o aumento da inflao e com os dficits oramentrios que dificultaram a concesso de emprstimos. Com o encerramento do plano em 1951, alguns dos projetos de obras pblicas foram transferidos a vrios departamentos do governo, a fim de serem reiniciados quando houvesse recursos disponveis. A natureza do Plano Salte no era realm ente global, pois no dispunha de m etas para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se, basicamente, de um programa de gastos pblicos que cobria um perodo de cinco anos. Ele conseguiu, entretanto, cham ar ateno para outros setores da economia defasados em relao indstria e q u e poderiam, conseqentemente, im pedir um futuro desenvolvimento. 79

O trabalho da Comisso Econmica Conjunta Brasil-Estados Unidos no perodo de 1951 a 1953 constituiu uma tentativa de planejamento muito mais ambiciosa e completa. Seu grande staff tcnico brasileiro e americano conduziu um dos mais completos levantamentos da economia brasileira j realizados at aquela poca e formulou uma srie de projetos de infra-estrutura. Os gastos propostos totalizaram US$ 387,3 milhes em moeda estrangeira e Cr$ 14 bilhes, que deveriam ser divididos entre os seguintes projetos:

Investimento em

moeda estrangeira (%) Ferrovias Construo de estradas Construo de portos Navegao costeira Energia eltrica Outros Total 38

moeda nacional (%) 55 5 3 33 4

2
9 7 34

10 100

100

Fonte: X I Exposio sobre o Programa do BNDE Reaparelhamento Econmico. Rio de Janeiro, 1962.

Mais concretamente, essas categorias incluram projetos para modernizar vrias linhas frreas, portos e a navegao costeira, alm da expanso da capacidade de produo de energia instalada; a categoria outros inclua a importao de equipamentos agrcolas, a construo de silos e a construo ou expanso de algumas unidades fabris. A comisso tambm fez recomendaes nos campos de treinamento tcnico, de diversificao de exportaes, de medidas para superar as perceptveis disparidades regionais de renda (ver Captulo 14) e de formas de atingir a estabilidade monetria. Esperava-se que os recursos em moeda estrangeira viessem de organismos internacionais e dos emprstimos diretos de governos estrangeiros, enquanto os recursos domsticos deveriam vir de um emprstimo compulsrio, arrecadado como um adicional ao imposto de renda e tambm de emprstimos de empresas de seguro, institutos de previdncia social, e assim por diante. Embora nunca tenha sido formalmente adotado, o plano da comisso conjunta exerceu vrios efeitos benficos. Ele conduziu criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), cujo propsito era ajudar a planejar, analisar e a financiar a infra-estrutura e vrios projetos industriais. Muitos dos estudos realizados pela comisso foram subseqentemente usados no preparo de projetos financiados pelo BNDE e por agncias internacionais de crdito. O trabalho da comisso foi mais bem-sucedido do que o Plano Salte no que se refere ao impulso dado a projetos em setores defasados da economia e que em breve poderiam transformar-se em reas de estrangulamento. 80

Entre 1953 e 1955, tcnicos do BN DE e da Comisso Econmica das N aes Unidas para a Amrica Latina fizeram um esforo conjunto na tentativa de realizar u m planejamento sistemtico global,2 :> trabalho que consistiu principalmente da observao de relacionamentos agregados na economia entre 1939 e 1953 e de projees d e acordo com hipteses alternativas sobre mudanas na taxa de poupana, nas relaes de troca, etc., para um perodo de sete anos. Parece que a principal funo do grupo era chamar a ateno dos formuladores de poltica econmica brasileiros para as p rincipais variveis (como o ndice de poupana, a razo capital/produto ou o aporte d e capital estrangeiro) que determinam a taxa de crescimento da economia e que p o d eriam ser influenciadas por vrios tipos de polticas econmicas. Aumentar a taxa d e crescimento da economia havia se tornado fator de extrema importncia para o governo devido elevada taxa de crescimento populacional na dcada de 1950 (que e ra superior a 3% ao ano).2 6 Esses vrios planos de desenvolvimento do ps-guerra e as intensas discusses que os cercaram disseminaram uma espcie de mstica poltica de desenvolvimento o que veio a se chamar de desenvolvimentismo entre os lderes brasileiros d e opinio pblica e poltica.2 7 Essa preocupao com o desenvolvimento - isto , a obteno de altos ndices de crescimento em um perodo de tempo relativam ente curto - e o papel do governo em influenci-lo firmemente tornaram-se caractersticas de destaque da administrao do presidente Juscelino Kubitschek (1956-61). No d ia posterior sua posse foi criado o Conselho de Desenvolvimento Nacional que form ulou o Programa de Metas. No se tratava de um programa de desenvolvimento global, pois no abrangia todas as reas de investimento pblico ou as indstrias bsicas e, durante um perodo de cinco anos, no tentou conciliar as necessidades de recursos de trinta setores bsicos atingidos pelo plano com as dos setores no-includos. As metas deveriam te r sido estabelecidas tanto para o governo quanto para o setor privado. Foram cobertas cinco reas gerais: energia, transporte, fornecimento de alimentos, indstrias de b ase e educao (principalmente o treinamento de pessoal tcnico). O investimento d e infra-estrutura preocupava-se essencialmente com a eliminao de gargalos, tarefa para a qual a comisso conjunta j havia lanado as bases. Em muitos casos, foram redigidas metas detalhadas, incluindo muitos projetos individuais, enquanto o u tras metas foram formuladas somente em termos gerais. As metas para as indstrias de base referiam-se ao desenvolvimento do ao, d o alumnio, do cimento, da celulose, da indstria automotiva, da maquinaria pesada e dos produtos qumicos. Essas eram consideradas indstrias de pontos de desenvolvimento que imporiam o ritmo rpida industrializao futura. A construo da no v a capital, Braslia, no interior, era um projeto especial do programa de Kubitschek, e como ele no contribuiu de imediato para o aumento da capacidade produtiva d a economia, seus mritos geraram muita controvrsia, considerando-se os recursos lim itados disponveis para os outros programas. Muitos argumentariam, mais tarde, que o s benefcios de longo prazo compensaram os custos iniciais da capital, visto que s u a construo conduziu criao de vastas e novas reas agrcolas que contriburam p a ra a capacidade cambial do pas na dcada de 1970. 81

Os investimentos programados para o perodo entre 1957-61 montavam a Cr$ 236,7 bilhes (US$ 2,3 bilhes), a serem distribudos entre os principais setores da seguinte maneira:2 8
Bens e servios produzidos no Brasil B ens e servios importados

Energia Transporte Produo de alimentos Indstrias de base Educao Total

46% 32

37% 25

2
15 5

6
32 -

100%

100%

O financiamento em moeda nacional deveria vir dos oramentos dos governos (39,7% federal, 10,4% estadual), de empresas privadas ou mistas (35,4%) e de entidades pblicas (14,5%). O financiamento em moeda estrangeira originou-se de em prstimos de rgos internacionais (muitos dos quais eram administrados pelo Banco de Desenvolvimento) e da entrada de capital estrangeiro atrado pelos numerosos incentivos j discutidos. Durante a administrao Kubitschek, realizou-se progresso considervel no cumprimento de muitas das metas, especialmente na indstria e parte da infra-estrutura planejada.

Programas de incentivos especiais


No final do levantamento das polticas que contriburam para a arrancada da industrializao na dcada de 1950 devemos mencionar vrios programas especficos estabelecidos durante a administrao Kubitschek cuja finalidade era promover as indstrias de automveis e utilitrios, de navios e maquinaria pesada. Esses programas foram organizados atravs do Banco de Desenvolvimento (BNDE) e as indstrias favorecidas receberam tratamento especial para importar equipamento para fabricao, matrias-primas, componentes, etc. por perodos especficos. O mais bem-sucedido desses programas foi o que se destinou a promover a indstria automobilstica, dirigido pelo Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (Geia), e que ofereceu grandes benefcios importao de equipamento para fabricao e componentes automotivos durante um nm ero limitado de anos. Em troca, essas em presas se comprometiam a adotar uma poltica de substituio progressiva das importaes por componentes de fabricao nacional. O Geia tambm foi til em persuadir as empresas brasileiras a ingressar no ramo de peas automotivas e em fazer convnios para que elas negociassem acordos de auxlio tcnico com empresas estrangeiras. Em geral, estimularam-se acordos de recurso intensivo a subempreiteiras e fornecedores 82

brasileiros para a reproduo de peas especiais. Dessa forma, pretendia-se criar uma grande indstria brasileira de fabricantes de componentes independentes . 29 Finalmente, as empresas automotivas foram classificadas como indstrias de base, perm itindo que recebessem auxlio financeiro do BNDE. A orientao proporcionada pelo Geia no s conduziu a uma rpida integrao vertical da produo automotiva no pas, como tambm foi responsvel por criar o que se considerou um a combinao correta de veculos. No final da administrao Kubitschek, som ente metade da produo consistia em automveis de passageiros, enquanto o restante se compunha de utilitrios e caminhes. Outros grupos executivos realizaram esforos semelhantes na criao de indstrias nas reas da construo de navios, maquinaria pesada, tratores e equipamentos telefnicos automticos.

Os efeitos das polticas de industrializao


O processo de industrializao durante o perodo posterior Segunda Guerra M undial ocasionou elevados ndices de crescimento econmico. A taxa mdia de crescimento real anual entre 1947 e 1962 foi superior a 6% e, durante o perodo mais intenso de industrializao, 1956 e 1962, chegou a 7,8%. Enquanto o produto real aumentou 128% de 1947 a 1961, o produto agrcola real aumentou somente 87%; o produto industrial, entretanto, aumentou 262%. A agricultura foi responsvel por somente 18% do crescimento absoluto do Produto Interno Bruto, enquanto o setor no agrcola contribuiu com o restante. Os elementos-chave foram os efeitos diretos e indiretos que chegaram alm da triplicao no setor industrial. Deve-se observar que a parcela de investimento fixo foi baixa durante todo o perodo em questo (Apndice, Tabela A3), atingindo uma mdia de 15%, o que implica uma baixa relao incremento capital/produto. Devido ao fato de grande parte dos investimentos ter sido feita via importao, a proporo global de investimento estava correlacionada com os dficits do balano de pagamentos. Isso se aplicava especialmente ltima parte do perodo examinado, quando o coeficiente de in v estim en to fo i mantido por grandes entradas de cap ital privado. Um indicador da transformao da economia a mudana na distribuio setorial do PIB, apresentada na Tabela 4.5 e que contm estimativas em preos correntes e constantes de 1953. Mais uma vez, fica claro que a indstria foi o setor dinmico da economia, pois sua participao cresceu regularmente, ultrapassando a agricultura na segunda metade da dcada de 1950. Um exame das mudanas na estrutura do setor manufatureiro deve iniciar-se com uma breve reviso das alteraes havidas na estrutura das importaes em que no deve ser ignorada a tendncia descendente no ndice de importaes em relao ao PIB. A Tabela 4.6, que mostra mudanas na estrutura das mercadorias de importao, revela uma queda na participao de bens processados de 81% para 68% entre 1949 e 1962. Uma grande parte do aumento da proporo de matrias-primas importadas representa bens no-disponveis em quantidades suficientes no Brasil (como petrleo e carvo), mas que eram muito importantes ao funcionamento das novas indstrias. 83

Tabela 4.7 As im portaes como um a percentagem do to tal de suprim entos, 1949-66

1949
Bens de capital Bens intermedirios Bens de consumo 59,0 25,9

1955
43,2 17,9

1960
23,4 11,9 4,5

1962
12,9 8,9

1965 8,2
6,3

1966
13,7

10,0

12,2

1,1

1,2

6,8 1,6

Fonte: A industrializao brasileira: diagnstico e perspectivas. In: Programa Estratgico de Desenvolvimento, 1Q6H-70, Estudo Especial. Rio de Janeiro, Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, jan./1969.

prego do setor manufatureiro, cujos dados so apresentados na Tabela 4.8. Nota-se que as indstrias tradicionais (txteis, produtos alimentcios, roupas) sofreram quedas em sua posio relativa, enquanto o crescimento mais pronunciado ocorreu em indstrias-chave de substituio de importaes como equipamentos de transportes, maquinrio, aparelhos eltricos e produtos qumicos. E interessante observar que, no que se refere s indstrias tradicionais, houve uma queda relativa maior do valor bruto agregado do que no emprego, enquanto para muitas indstrias novas o aumento no valor bruto agregado foi maior do que o aumento no emprego.

Desequilbrios e gargalos
A estratgia de industrializao com o objetivo de substituir as importaes para a dcada de 1950 legou uma srie de problemas que os formuladores de poltica econmica da dcada seguinte teriam de enfrentar a fim de assegurar a continuidade do crescimento e desenvolvimento. Embora tratemos desses problemas separadamente na segunda parte do livro, vamos resumi-los aqui para fins de avaliao. Apesar de o setor agrcola ter sido negligenciado durante quase todo o perodo posterior Segunda Guerra M undial,3 2 sua expanso a uma taxa anual de 4,5% pareceria satisfatria em relao taxa anual de crescimento da populao, que foi de 3,1%. Uma anlise mais minuciosa, porm, revela problemas reais e potenciais que surgiam na poca. Embora o crescimento populacional fosse inferior ao crescimento do fornecimento de alimentos, havia outro fator que lanava sombras sobre esse quadro otimista. Ocorreu uma grande migrao do campo para as cidades que resultou em um a taxa de crescimento populacional urbano de cerca de 5,4% ao ano na dcada de 1950. A maioria do aumento na produo de alimentos deveu-se utilizao de novas terras dedicadas ao cultivo em vez de um aumento de produtividade em reas agrcolas mais antigas. Gomo a rpida e crescente demanda por comida nos centros urbanos tinha de ser atendida a partir de reas cada vez mais distantes, houve uma crescente presso sobre a precria rede de transporte rural-urbano do pas e sobre o sistema de comercializao agrcola. (Calculou-se, na poca, que a perda de produtos agrcolas devido a um sistema de comercializao retrgrado chegou a 20%.) N o incio da

T abela 4.8 M udanas na estrutura industrial brasileira: valor b ru to agregado e em prego, 1939-63
(a) Mudanas na estrutura industrial brasileira 1939-63: Valor bruto agregado

1939

Minerais no-metlicos Produtos de metal Maquinrio Equipamento eltrico Equipamento de transportes Produtos de madeira Produtos de papel Produtos de borracha Produtos de couro Produtos qumicos, farmacuticos, plsticos, perfumes, etc. Txteis Roupas e calados Produtos alimentcios Bebidas Fumo Impresso e produtos grficos Diversos Total

1949

1,2 0,6
5,3 1,5 0,7 1,7 9,8

5,2 7,6 3,8

7,4 9,4

1953
7,4 9,6 2,4 3,0

1963

2,2

12,0
3,2 10,5 4,0 2,9 1,9 0,7 15,5

5,2

6,1 2,1 2,0


9,4

1,7 2,3

2,0 6,6 2,2


2,7

6,1

1,3

1,3

22,2
4,9 24,2 4,4 2,3 3,6

11,0
17,6 4,9 17,6 3,5 2,3 3,5 2,4

20,1
4,3 19,7 4,3 4,2 1,9

11,6
3,6 14,1 3,2 2,5 1,4

1,6

1,6

1,0 100,0
1950

100,0

100,0

100,0
I960

(b) Mudanas na estrutura brasileira de emprego industrial (%)

Minerais no-metlicos Produtos de metal Maquinrio Equipamento eltrico Equipamento de transportes Produtos de madeira Mveis Produtos de papel Produtos de borracha Produtos de couro Qumicos Farmacuticos Perfumes, sabonetes, velas Produtos plsticos Txteis Roupas, calados Produtos alimentcios Bebidas Fumo Editora e grfica Diversos Total

9,7 7,9 1,9

10,2
3,3 3,0 4,3 5,0 3,6 2,4 1,5 4,1 0,9 0,7 0,5

9,7

1,1

1,3 4,9

2,8

0,8 1,1 0,8 0,2

1,9

1,5 3,7

1,0

100,0

27,4 5,6 18,5 2,9 1,3 3,0 1,7

20,6 2,1

5,8 15,3 0,9 3,0

2,1 100,0

Fonte: IBGE, Recenseamento Geral do Eras'd, I960, Censo Industrial.

dcada de 1960 era comumente reconhecido o fato de que a continuidade do desenvolvimento industrial seria gravemente dificultado se no ocorresse nenhum avano na produtividade agrcola junto aos principais centros consumidores. A subida dos preos relativos dos alimentos iria no s aumentar as presses inflacionrias, como tambm conduziria elevao das tenses sociais. Um segundo problema importante foi o aumento da taxa de inflao. Embora, como discutiremos em outro captulo, a inflao possa, por um momento, ter desempenhado um papel positivo na realocao dos recursos a fim de apoiar o impulso de industrializao, suas taxas alcanaram tais nveis no incio da dcada de 1960 que qualquer contribuio para o crescimento por parte de um mecanismo de poupana compulsria era dominado pelos efeitos das distores produzidas pela inflao. Um terceiro problema significativo foi que o crescimento industrial salientou as desigualdades - a distribuio desproporcional dos benefcios advindos do desenvolvimento em uma base regional, setorial e de renda -, o que ocasionava crescentes presses sociopolticas por medidas corretivas. Tambm havia presses para se lidar com o atrasado e h muito tempo negligenciado sistema educacional a fim de oferecer mo-de-obra mais bem treinada para o moderno setor industrial e proporcionar uma mobilidade social mais ampla e, conseqentemente, acesso aos frutos da industrializao a uma parcela maior da populao. Finalmente, havia progressivas presses do balano de pagamentos resultantes do fato de que o crescimento na dcada de 1950, principalmente na segunda metade da dcada, ter sido financiado por uma importante entrada de capital estrangeiro, sob a forma de investimentos diretos e de emprstimos. No incio da dcada de 1960 a dvida externa brasileira j atingia mais de US$ 2 bilhes da qual uma grande parcela era de curto prazo e, tanto os juros como as amortizaes, combinados com remessas de lucros de empresas estrangeiras produziam crescentes dificuldades no balano de pagamentos. O fato de as polticas que orientaram a substituio de importaes terem sido unilaterais, isto , que a promoo das exportaes e a diversificao tenham sido totalmente negligenciadas, tornava-se agora um problema significativo.

Notas
1. Em termos quantitativos, a participao das principais exportaes na produo total dc cada produto em 1960 foi a seguinte: caf - 95%; cacau - 88%; algodo - 12%; borracha - 14%; fumo - 27%; minrio de ferro-46% . Veja BAER, Werner. Industrialization and economic development in Brazil. Homewood, 111.: Richard D. Irwin, 1965, p. 38. 2. Idem, ibid., p. 40. 3. Pode-se argumentar que, caso o pas tivesse sido mais razovel em relao s suas polticas dc preos no princpio do perodo ps-guerra, teria tido melhor oportunidade dc manter sua participao no mercado mundial. Entretanto, devido s dificuldades no balano de pagamentos na poca, os formuladores dc poltica econmica se viram pressionados para maximizar os ganhos com exportaes a curto prazo. Alm disso, tam bm se deve considerar que o Brasil foi o primeiro pas a dominar o mercado mundial de caf. No se pode esperar que um pioneiro mantenha sempre sua participao original no mercado. Era natural para muitos dos pases recm-independentes, nos anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, que tinham condies prprias para produzir caf, entrarem no mercado (assim como era natural que a primeira nao produtora de 88

automveis perdesse su a participao no mercado mundial medida que outros pases com os recursos necessrios tam bm se to rn a v a m produtores). Para mais detalhes sobre as polticas referentes ao caf, veja D ELFIM NETTO, A. 0 problema do caf no Brasil. So Paulo, Universidade de So Paulo, 1959; e DELFIM N E T T O , A. & ANDRADE, C a rlo s Alberto. Uma tentativa de avaliao da poltica cafeeira. In: VERSIANI, Flavio R. & BARROS, Jos Mendona dc (eds.), Formao econmica do Brasil So Paulo: Saraiva, 1977, p. 223-38. 4. United Nations, World Economic Survey, 1962, parte 1, The developing countries in world trade, p. 6 , onde se afirma que: Essas estimativas originaram-se da regresso do Produto Nacional Bruto de pases desenvolvidos cm relao s importaes de cada grupo de mercadorias de pases em desenvolvimento. A amostra cobre o perodo entre 1953 e 1960. 5. DALY, Rex F. Coffee consumption and prices in the United S tates. In: Agricultural Economics Research, jul./l958, p. 61-71. 6. SCHULTZ, T. Economic prospectus of primary products. In: Economic Developmentfor Latin America, H. Ellis e H. Wallich (orgs.). Nova York, St. M artins Press, 1961, p. 313. 7.BERGSMAN, Joel. Brazil: Industrialization and trade policies. Londres, Oxford University Press, 1970, p. 27-8. 8. HUDDLE, Donald. Balana de pagamentos e controle de cmbio no Brasil. Revista Brasileira de Economia, mar./1964, p. 8 ; veja tambm a continuao desse artigo no exem plar de jun./1964. 9. BERGSMAN, op. cit., p. 28. 10. BAER, op. cit., p- 48; KERSHAW, Joseph A. Postwar Brazilian economic problems . In: American Economic Review, jun./l948, p. 333-4. 11. Grande parte do material usado nessa seo baseia-se em duas monografias: SIMONSEN, Mrio H. Os controles de preos na economia brasileira. Rio de Janeiro, Consultec, 1961; GORDON, Lincoln & GROMMERS, Engelbert L. UnitedStates manufacturing investment in Brazil: The impact of Brazilian government policies 1946-60. Boston: Division of Research, Graduate School of Business Administration, Harvard ITniversity, 1962. A taxa de cmbio supervalorizada no s desestimulou as exportaes e estimulou as importaes, como tambm r e p r e s e n to u uma barreira entrada de capital e um incentivo ao aumento das remessas de lucros, alm de ter originado o cmbio negro, em que as moedas estrangeiras eram cotadas a taxas m uito acima dos valores oficiais. 12. Para mais detalhes, veja BERGSMAN, op. cit:, HUDDLE, op. cit. 13. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 16. 14. Idem, ibid. 15. Para uma d e s c r i o e anlise mais detalhadas sobre esse sistema, veja KAFKA, A. The Brazilian exchange auction system - In: Review of economics and statistics, ago./56, p. 308-22. 16. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 17. 17. Para detalhes quantitativos adicionais, veja BERGSMAN, op. cit., pp. 31-2. 18. Para uma d isc u ss o mais completa sobre o sistema tarifrio, veja BERGSMAN, op. cit., p. 32-54. 19. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 19. 20. Idem, ibid., p. 20. 21. Para uma descrio detalhada dos acontecimentos polticos da poca, veja SKIDMORE, Thomas E. Politics in Brazil, 1930-64: An experiment in democracy. Nova York, Oxford University Press, 1967. 22. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 23-4. 23. As fontes para os pargrafos sobre o Plano Salte so o BNDE, X I Exposio sobre o programa de reaparelhatnento econmico, 1962, p. 3-6; SINGER, H. W. The Brazilian SALTE Plan. In: Economic development and cultural change, f e v ./l9 5 3 ; VIEIRA, Dorival Teixeira. O desenvolvimento econtnico do Brasil e a itiflao. So Paulo, Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas, Universidade de So Paulo, 1962. 24. SINGER, op. cit., p. 342. 25. Veja: LInited Nations, The economic development of Brazil, Analyses and projection of econom ic development, II. Nova York, 1956. 26. O fato de que a taxa de crescimento populacional real havia ultrapassado 3% tornou-se conhecido,

89

5 Estagnao e boom: O Brasil nas dcadas de 1960-70

ECONOMIA PERDEU SEU dinamismo no incio da dcada de 1960. Depois que a taxa de crescimento do PIB real atingiu o pico de 10,3% em 1961, ela declinou para 5,3%, 1,5% e 2,4% em 1962, 1963 e 1964, respectivamente. A causa imediata da estagnao que se instalou aps 1961 parece ter sido a contnua crise poltica vivenciada pelo pas aps a renncia de Jnio Quadros presidncia, em agosto daquele ano. Jnio Quadros foi eleito com amplo apoio dos brasileiros. Sua breve administrao tentou lidar com alguns dos desequilbrios da economia e fez-se um esforo determinado para lidar com a inflao. O sistema de cmbio mltiplo foi simplificado e os subsdios inflacionrios aplicados s importaes essenciais, como trigo e petrleo, foram substancialmente reduzidos. Embora essa medida tenha elevado os preos de itens de consumo como po e passagens de nibus, ajudou o governo a cortar seu dficit oramentrio. Alm disso, o governo Jnio Quadros imps a restrio de crdito, um congelamento de salrios, deu incio a um severo programa destinado a melhorar a eficincia das operaes governamentais e, em meados de 1961, j havia evidncias de que a inflao crescia em ritmo menos acelerado. Por esse motivo e tambm pelo fato de os primeiros anos dessa dcada coincidirem com o incio da Aliana para o Progresso, idia lanada por Kennedy, com o objetivo de favorecer governos reformistas, os credores estrangeiros comearam a encarar o pas com mais complacncia. Parece provvel que o empenho para se realizar reformas estruturais e o vigoroso esforo de estabilizao foram as principais causas das tremendas presses sofridas por Jnio Quadros que acarretaram sua renncia precoce.1 Os turbulentos anos que se seguiram renncia, no final de agosto de 1961, at a derrubada do governo seguinte, em abril de 1964, foram desprovidos de qualquer linha de poltica econmica consistente. Isso foi resultado da falta de liderana do presidente Goulart que, na primeira metade de seu mandato, porm, no foi direta91

mente responsvel por essas circunstncias, pois pde assumir a presidncia somente aps concordar em dividir o poder com uma recm-criada forma de governo parlamentar, o que confundiu os limites de autoridade, sem que tivesse surgido nenhuma outra liderana bem definida. Depois, porm, da realizao de um plebiscito em 1963, que restituiu total poder presidncia, Goulart mostrou ser um homem fraco, dominado pelas presses vindas de diversos grupos de oposio. Houve tmidas tentativas de estabilizao, logo abandonadas devido s exigncias de rpidos ajustes salariais por parte de lderes trabalhistas, insistncia da comunidade empresarial para evitar dolorosas restries de crdito, presso de muitos grupos para no abandonar o subsdio inflacionrio de taxas de cmbio aplicadas importao de petrleo e trigo ou presso de no reajustar as tarifas de servios pblicos e de transportes de acordo com o aumento geral de preos. Este ltimo fato criou ainda mais presses inflacionrias atravs do aumento de dficits oramentrios do setor pblico.2 Durante a administrao Goulart, os grupos que clamavam por reformas institucionais bsicas e por polticas mais nacionalistas diante do capital estrangeiro tornaram-se progressivamente ruidosos e exerciam significativa influncia sobre o presidente. Crescia a agitao por reforma agrria e tributria, e exigiam-se mudanas institucionais na estrutura educacional do pas e um maior controle sobre as atividades do capital estrangeiro (e, em alguns casos, sobre desapropriao). Goulart nutria simpatia por esses grupos, usou seus argumentos em seus pronunciamentos, mas falhou ao implementar programas concretos. Foram tomadas algumas medidas na poca, como uma rgida lei de controle de remessa de lucros aprovada pelo Congresso em outubro de 1962 e, em 1963, foi formulado o Plano Trienal, destinado a exercer uma enrgica fiscalizao sobre a inflao e a lidar sistematicamente com os principais desequilbrios da economia. A partir do momento em que se tornou bvio que o governo no tinha nem os meios nem a vontade de impor suas medidas de estabilizao e reforma, o plano foi engavetado. A falta de controle poltico, a contnua agitao por reformas e as insinceras demonstraes de simpatia que Goulart por elas demonstrava, alm da condenao pblica do capital estrangeiro, acarretaram problemas econmicos cada vez maiores. Os dficits oramentrios aumentavam e a taxa de inflao chegava a 50% e, finalmente, em 1964, a inflao chegou a ndices anuais superiores a 100%. Com as incertezas polticas, os investimentos nacionais e estrangeiros caram e a taxa de crescimento da economia declinou continuamente do pico alcanado em 1961.

Dois pontos de vista sobre a estagnao da dcada de 1960


Tornou-se moda durante a dcada de 1960 especular sobre as conseqncias da industrializao com objetivo de substituir as importaes (ISI)* nos pases em desenvolvimento, e a maioria das anlises era pessimista. Alimentavam-se dvidas sobre a possibilidade de experimentar elevadas taxas de crescimento econmico depois que

* ISI = Import substitution industrialisation (N. do T.).

92

o dinamismo do ISI tivesse passado. Crticos ortodoxos do processo de ISI achavam que a estrutura industrial ineficiente que resultou na produo de bens de preo elevado, que no poderiam ser vendidos em grandes quantidades internamente ou no estrangeiro, iria limitar severamente as perspectivas de crescimento industrial. Eles tam bm acreditavam que a falta de diversificaes nas exportaes durante o perodo do ISI levaria estagnao baseada na restrio de importaes. Assim, eles eram de opinio de que as esperanas ps-ISI de elevados ndices de crescimento residiriam principalmente no desenvolvimento do setor de exportao agrcola e na racionalizao da indstria (isto , eliminando setores que no apresentavam vantagem comparativa presente ou futura). Crticos no-ortodoxos (algumas vezes chamados de estruturalistas) achavam que, como o ISI no havia solucionado alguns dos problemas socioeconmicos fundamentais presentes at mesmo antes do incio do processo - por exemplo, o atraso do setor agrcola ou a distribuio desigual de renda -, a estagnao econmica estava fadada a retornar assim que o dinamismo inerente ao ISI se tivesse dissipado. Alguns crticos estruturalistas at mesmo ressaltaram a evidncia de que o ISI agravou problemas socioeconmicos existentes. No Brasil e em vrios outros pases em desenvolvimento que passavam pelo mesmo processo, a renda estava mais concentrada do que antes e as novas indstrias no criaram empregos suficientes para a populao urbana em rpido crescimento.3 A estagnao do pas perdurou at 1967 e foi seguida por um notvel boom econmico que persistiu de 1968 a 1974. Os defensores do regime gastaram seu tem po analisando os resultados favorveis das polticas adotadas nos governos ps-1964, enquanto os crticos se preocupavam com a distribuio dos benefcios e do crescim ento entre os setores. N a verdade, o debate durante o boom centrou-se im plicitam ente na questo de saber se o crescim ento brasileiro tam bm significava desenvolvimento.

Polticas econmicas desde 1964


O novo regime estabelecido em 1964 considerava que o caminho para a recuperao econmica residia no controle da inflao, na eliminao da distoro de preos acumulada no passado, na modernizao dos mercados de capitais que produziria um aumento na acumulao de poupana, na criao de um sistema de incentivos que direcionasse investimentos para reas e setores considerados essenciais pelo governo, na atrao de capital estrangeiro (tanto privado como pblico) para financiar a expanso da capacidade produtiva do pas e no uso de investimentos pblicos em projetos de infra-estrutura e em determinadas indstrias pesadas de propriedade do governo. Nos primeiros anos que se seguiram mudana de governo de 1964, os formuladores de poltica econmica deram nfase estabilizao e s reformas estruturais nos m ercados financeiros. A primeira consistia em medidas clssicas - conteno de gastos pblicos em vrios setores, aumento da receita tributria como resultado de melhorias no mecanismo de arrecadao de impostos, restrio de crdito e um arrocho no setor salarial.4 O programa de estabilizao tam bm incluiu medidas para eliminar as 93

distores de preo q ue se haviam acentuado durante a inflao da dcada anterior. As tarifas de servios pblicos (controladas pelo governo e que estavam defasadas em relao ao aumento geral de preos), por exemplo, foram aumentadas drasticamente. Em bora tenham provocado um impacto inflacionrio adicional de curto prazo (conhecido como inflao corretiva), essas medidas conduziram gradual eliminao dos dficits em vrios setores (transporte, por exemplo), reduzindo a necessidade de subsdios do governo. 5 Essas medidas polticas resultaram em um declnio constante no dficit oramentrio do governo que, em 1963, atingiu 4,3% do PIB; em 1971, essa taxa havia declinado para 0,3%. O ndice de inflao decresceu gradualmente para cerca de 20%, tendo sido mantida nesse patamar nos anos de rpido crescimento de 1968-74. A modernizao e o fortalecimento dos mercados de capitais tambm foram considerados essenciais para a sustentao do crescimento econmico. Instituiu-se a indexao de instrumentos financeiros, isto , criou-se um sistema pelo qual o principal e os juros sobre instrumentos da dvida eram reajustados de acordo com a taxa de inflao/' que foi inicialmente aplicado a ttulos pblicos, possibilitando ao governo confiar cada vez mais no financiamento no-inflacionrio do dficit oramentrio. Com o passar do tempo, esse sistema se estendeu a outros instrumentos financeiros. Permitiu-se que o recm-criado Banco Nacional de Habitao (BNH), por exemplo, emitisse ttulos indexados e indexasse seus emprstimos. A indexao tambm foi aplicada aos depsitos nas contas de poupana, s associaes de poupana e crdito imobilirio e a dvidas corporativas e desenvolveu-se um mecanismo para a reavaliao peridica do capital de empresas de acordo com as mudanas de preos. Uma lei do mercado de capitais, criada em 1965, proporcionou um cenrio institucional visando fortalecer e aumentar o uso do mercado de aes e estimulou a criao de bancos de investimentos para subscrever novas emisses. Outros mecanismos de crdito foram gradualmente desenvolvidos para aumentar a demanda de investidores e consumidores para a produo da crescente capacidade industrial do pas. Foram criados muitos fundos especiais que funcionavam como complementos do banco de desenvolvimento do governo (BNDE), a fim de financiar, por exemplo, as vendas de pequenas e mdias empresas brasileiras ou a aquisio de bens de capital.7 Uma grande parte dos recursos para essas instituies oficiais de crdito foi proporcionada por um sistema de poupana forada cuja carga foi sustentada, em grande parte, pelas classes trabalhadoras. Desde o final da dcada de 1960, vrios fundos da Previdncia Social e de aposentadoria forneceram uma crescente parcela da poupana nacional, incluindo a maioria dos recursos emprestada pelo tesouro nacional, pelo banco de habitao e os recursos usados pelo BN D E e as caixas econmicas. Essa poupana, naturalmente, era totalmente indexada.8 No perodo de 1964-74, o governo brasileiro fez uso crescente de incentivos fiscais para influenciar a alocao de recursos em regies e setores, utilizando extensamente, por exemplo, um mecanismo de incentivo fiscal ligado Sudene (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste) para atrair investidores quela regio subdesenvolvida; esse mecanismo foi subseqentemente estendido Regio Amaznica. Entre outras medidas fiscais encontramos incentivos para estimular as exportaes, o turismo, o reflorestamento e o mercado de aes.9 94

Os gastos do governo com investimentos nunca foram reduzidos durante os vigorosos anos de estabilizao aps 1964, visto que os projetos de infra-estrutura existentes continuaram a ser postos em prtica. Alm disso, enquanto as reformas financeiras e os programas de estabilizao anteriormente mencionados eram realizados, o governo envolveu-se em alguns estudos setoriais bsicos (em colaborao com a Agncia Americana para Desenvolvimento Internacional, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento) destinados a orientar a expanso da capacidade geradora de energia do pas, o sistema de transportes, a infra-estrutura urbana e as indstrias pesadas - principalmente de ao, minerao e petroqumica - controladas por empresas do governo. O espao de tempo entre a realizao desses estudos, as negociaes para financiar os investimentos e as atividades reais de investimento foi de trs a quatro anos e os resultados de tal planejamento puderam ser sentidos somente no final da dcada de I960.1 0 Finalmente, a poltica econmica de comrcio exterior foi considerada extremam ente importante pelos regimes ps-1964. O rpido crescimento e a diversificao das exportaes foram considerados essenciais recuperao e ao vigor duradouro da economia brasileira.1 1 Para atingir essas metas, o governo adotou vrias polticas ao longo dos anos, que incluam a revogao das tarifas de exportao, a simplificao de procedimentos administrativos para exportadores e a introduo de incentivos fiscais e crdito subsidiado. E, por fim, e igualmente importante, foi a adoo, em 1968, de uma poltica cambial mais realista e que consistia em freqentes (porm imprevisveis) e p equenas desvalorizaes do cruzeiro. Esperava-se, desse m odo, impedir a supervalorizao da moeda brasileira medida que a inflao prosseguia, ao mesmo tem po em que se mantinha a especulao da moeda a um mnimo e se evitava que a taxa de cmbio se tornasse uma questo poltica.

Realizaes dos governos ps-1964


A estagnao, evidente na economia brasileira em 1962, continuou depois da mudana do regime em 1964 e persistiu at 1968, o que pode ser atribudo combinao de alguns fatores: os efeitos das medidas de estabilizao aplicadas naquele perodo; o espao de tempo transcorrido antes que os efeitos das reformas institucionais realizadas no sistema financeiro pudessem ser sentidos e antes que os numerosos estudos e planos de expanso da infra-estrutura e das indstrias pesadas do pas pudessem resultar em atividades de construo efetivas; e, finalmente, o intervalo de tempo necessrio para convencer os investidores internos e estrangeiros, privados e oficiais, da estabilidade do novo regime e de seu controle sobre a economia. A economia brasileira penetrou em seu notvel perodo de boom em 1968. O crescimento real do PIB, que atingira a m dia de somente 3,7% no perodo de 196267, alcanou mdias anuais de 11,3% nos anos de 1968-74. Gomo poderemos observar no Apndice (Tabela A l), a indstria foi o setor lder, expandindo-se a taxas anuais de 12,6%. No ramo manufatureiro, pode-se notar (Apndice, Tabela A2) que as maiores taxas de crescimento foram alcanadas por setores como equipamento de transportes, maquinrio e equipamento eltrico, enquanto setores tradicionais como txteis, 95

vesturio e produtos alimentcios apresentaram ndices de crescimento muito menores. Em outras palavras, muito do crescimento do setor manufatureiro estava concentrado nos bens de consumo durveis e produtos qumicos. A expanso da economia brasileira pode ser ilustrada mais graficamente pela meno de alguns nmeros referentes produo real nas indstrias bsicas e de bens de consumo durveis: a produo de ao aumentou de 2,8 milhes de toneladas em 1964 para 9,2 milhes de toneladas em 1976; a capacidade instalada de produo de energia eltrica aumentou de 6,840 milhes de megawatts para 21,796 milhes no mesmo perodo; o cimento, de 5,6 para 19,1 milhes de toneladas; veculos motorizados, de 184 mil para 986 mil e automveis de passeio, de 98 mil para 527 mil; papel, de 0,6 para 1,9 milho de toneladas; em 1976, a produo de televisores tinha atingido 1,872 milho de aparelhos e a produo de geladeiras, 1,276 milho. A taxa mdia de crescimento anual de construo de estradas aumentou de 12% no perodo de 1964-67 para 25% no perodo de 1968-72 e a taxa de crescimento de pavimentao de 6% para 33%. Uma caracterstica notvel do crescimento do Brasil nas dcadas de 1950 e 1960 foi o coeficiente de capital relativamente baixo. De acordo com as contas nacionais, a formao de capital bruto como parte do PIB cresceu de cerca de 14% em 1949 para 20% em 1959, enquanto atingiu a mdia de 22% no incio da dcada de 1970 (ver Tabela 5.1). Embora, no momento em que escrevemos este livro, no houvesse contas nacionais revisadas referentes dcada de 1960, as sries antigas1 2mostram que o coeficiente de capital pairou ao redor de 16,5% de meados da dcada de 1950 at o final da dcada de 1960. Mesmo que revises aumentem essa mdia, provvel que elas no indiquem uma tendncia de alta. A constncia do coeficiente de capital, isto , a formao de capital bruto como percentagem do PIB, tem sido atribuda ao significativo excesso de capacidade que existiu durante toda a dcada de 1960 possibilitando, portanto, que muitos setores expandissem a produo sem necessidade de muitos investimentos. Um estudo constatou que, durante a estagnao de 1962-67, a capacidade ociosa na indstria alcanou cerca de 25% e que, no perodo de boom que se seguiu, o estoque de capital crescia a uma taxa de 8,3% ao ano, enquanto a taxa de crescimento industrial era de 14,5%, o que somente era possvel devido existncia de grande quantidade de capacidade ociosa... O resultado foi um aumento no grau de utilizao da capacidade instalada de 75% em 1967 para 100% em 1972, uma mdia anual de cerca de 6%.1 3 O coeficiente de capital mais elevado na dcada de 1970 foi resultado, em grande parte, do uso total da capacidade, que induziu muitas empresas a fazer novos investimentos, e tambm da crescente predominncia de investimentos governamentais, tanto em projetos de infra-estrutura como em indstria pesada, que se caracterizaram por uma elevada relao capital/produto. Os esforos realizados pelos governos ps-1964 com o intuito de aumentar o recolhimento fiscal acarretou um notvel aumento de impostos diretos e indiretos em comparao com o PIB (Tabela 5.1). E provvel que, no fosse pelos esquemas de incentivos fiscais j mencionados, a relao direta impostos/PIB teria aumentado ainda mais. Calcula-se que no incio da dcada de 1970 esses incentivos atingiram 50% do total de impostos diretos. O Apndice (Tabela A l) mostra que o declnio da participao da agricultura no Produto Interno Lquido se acelerou no perodo de 1959 a 1970, enquanto o cresci96

Tabela 5.1 A form ao do capital bruto e impostos como percentagem do PIB , 1949-77
Formao de capital bruto
Ano Total Fixo Diretos

Impostos
Indiretos

1949 1959 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977

13,9 20,7 23,5 25,3 25,5 27,3 31,6 25,3 -

12,9 18,5

4,7 5,2

9,2

12,8
15,3 15,0 14,8 14,7 14,2 13,2 -

22,2
22,9 22,9 23,0 24,2 25,3 24,2

8,6
9,0

10,1
10,5

10,8
11,7 -

22,6

Fonte: Calculado a partir da Conjuntura Econmica, jul./l c >77 e fev./1978.

mento da participao da indstria e de servios foi relativamente dividido em partes iguais. O Apndice (Tabela A4) resume a posio do comrcio exterior brasileiro. O comrcio exterior cresceu a taxas substancialmente mais altas do que as do crescimento da economia como um todo. Nos anos de 1970-73, a taxa mdia de crescimento anual das exportaes foi de 14,7% e a de importaes de 21%. O dficit comercial resultante do maior aumento das importaes elevou-se ainda mais devido a um crescente dficit no balano de servios. At 1974, entretanto, ele foi mais do que compensado por um aporte macio de capital pblico e privado. A entrada lquida de investimentos diretos aumentou de uma mdia anual de US$ 84 milhes no perodo de 1965-69 para uma mdia anual de US$ 1 bilho no perodo de 1973-76. Ainda mais dignos de nota foram os emprstimos externos lquidos, que aumentaram de uma mdia anual de IJS$ 604 milhes no perodo de 1965-69 para uma mdia de US$ 6,5 bilhes de 1973-76. O financiamento externo superou significativamente o dficit da conta corrente at 1973, resultando em um aumento nas reservas cambiais do Brasil de uma mdia de US$ 400 milhes no perodo de 1965-69 para US$ 6,8 bilhes em 1973. Deve-se observar que durante esses anos o Brasil conseguiu diversificar sua estrutura de mercadorias de exportao. A parcela do valor de exportaes pela qual o caf era responsvel caiu de uma mdia de 42% em meados da dcada de 1960 para 12,6% em 1974; produtos manufaturados aumentaram de 7,2% para 27,7% durante o perodo 1965-74; a soja no fazia parte da estrutura de exportaes brasileiras em meados da dcada de 1960 e participava com 7,4% em 1974. A estrutura de mercadorias de importao foi observada pelo crescimento dos bens de capital, cuja parcela do total 97

de importaes cresceu de cerca de 31% em meados da dcada de 1960 para aproximadamente 40% em meados da dcada de 1970. E, com a crise mundial do petrleo, as importaes desse produto aumentaram de 11,5% das importaes em 1973 para cerca de 25% em 1975. As polticas ps-1964 claramente abriram a economia ao comrcio exterior. Enquanto as polticas de substituio importao da dcada de 1950 reduziram o coeficiente de importaes (isto , a relao importao/PIB) de 16% no perodo 1947-49 para 5,4% em 1964, o oposto ocorreu como resultado das polticas ps-1964, fazendo com que o coeficiente aumentasse para 14% em 1974.

O setor governamental
Um aspecto do crescimento econmico brasileiro que apenas comeava a ser notado foi o grande e crescente envolvimento do Estado na economia.1 4 Os gastos do governo (em todos os seus nveis) em comparao ao PIB aumentaram de 17,1% em 1947 para 22,5% em 1973. As empresas do governo dominavam no ao, minerao e produtos petroqumicos e controlavam mais de 80% da capacidade geradora de energia e a maioria dos servios pblicos. Calcula-se que em 1974, entre as cem maiores empresas (em valor de ativos), 74% dos ativos combinados pertenciam a empresas estatais, enquanto nas 5.113 maiores empresas, 37% dos ativos pertenciam a estatais. Da mesma forma, os bancos estatais representaram um papel predominante no sistema financeiro. Dos 50 maiores bancos (em termos de depsitos), os estatais eram responsveis por cerca de 56% do total de depsitos em 1974 e por cerca de 65% dos emprstimos feitos ao setor privado. Existem provas significativas de que muito do crescimento ocorrido desde 1968 foi causado pelo impacto provocado pelos programas do governo,1 5 e que, devido aos elaborados mecanismos de controle do Estado, a alocao de recursos foi mais um resultado das polticas governamentais do que de foras do mercado.

Questes que envolvem a experincia de crescimento do perodo ps-1964


Reconhece-se, em geral, que os frutos da rpida expanso econmica brasileira foram irregularmente distribudos, fato que se tornou evidente com a divulgao do censo demogrfico de 1970, que revelou um aumento na concentrao da distribuio de renda.

A questo da eqidade
Como podemos ver na Tabela 5.2, a participao na receita nacional de 40% dos que pertencem aos grupos de renda mais baixa caiu de 11,2% em 1960 para 9% em 98

Tabela 5.2 Variaes na distribuio de renda, 1960-70


Renda

40% mais baixos Prximos 40% Prximos 15% 40% mais altos Total

I960 11,2
34,3 27,0 27,4

per capita em US$ 1970 1960


9,0 27,8 27,0 36,3 84 257 540 1.645 300

1970
90 278 720 1.940 400

100,0

100,0

Fonte: Calculado a partir do IBGE, Censo Demogrfico, 1970.

1970; a dos seguintes 40% caiu de 34,4% para 27,8%, enquanto os 5% pertencentes aos grupos de renda mais alta aumentaram sua fatia de 27,4% para 36,3%. H tambm evidncias considerveis de que o salrio real tenha primeiro declinado na segunda metade da dcada de 1960 para ento subir a uma taxa significativamente menor que a dos aumentos de produtividade.1 6 Embora a Tabela 5.3 indique salrios mnimos, e no mdios, pode-se considerar que nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo mais de 25% da fora de trabalho do setor manufatureiro recebia um salrio mnimo ou menos, enquanto trabalhadores que recebiam dois salrios mnimos ou menos chegavam a 65% e 60% em seus respectivos setores; a situao era muito pior no Nordeste.1 7Levantamentos de amostras realizados em 1972 revelaram que menos de 40% dos lares urbanos brasileiros tinham acesso a um sistema de fornecimento de gua, menos de 43% estavam conectados a um sistema de esgotos ou possuam uma fossa sptica, apenas 53% tinham eletricidade e somente 5% possuam um telefone, alm das imensas variaes regionais existentes.1 8 A primeira questo que surge nessa desigualdade de distribuio se a situao acabaria levando estagnao, visto que a pequena parcela da populao no iria constituir-se num mercado bastante grande para sustentar um elevado ndice de crescimento econmico (ver Tabela 5.2). Mas o argumento da estagnao pode no se aplicar ao Brasil por dois motivos: primeiro, h extenso do setor governamental, que, se corretamente administrado, pode manter o crescimento; segundo, h extenso absoluta da populao brasileira. Mesmo que 20% da populao tenha recebido mais que 63% da renda do pas, isso representaria, na poca, cerca de 22 milhes d e pessoas, que um mercado amplo. Falta considerar, entretanto, de que forma o crescimento econmico poderia expandir-se rapidamente alm do perodo de industrializao com o objetivo de substituir as importaes. Esse fato suscita outra questo: teria surgido um novo dualismo no Brasil, em que dois grupos socioeconmicos iriam se perpetuar lado a lado? Essa situao tem sido descrita por alguns como a de uma Belndia (Blgica na ndia) - isto , uma populao de cerca de 22 milhes com uma renda per capita de aproximadamente US$ 1,2 mil, enquanto 85 milhes tm receitas inferiores a US$ 300. Esse dualismo seria permanente? Ou, supondo-se a 99

T abela 5.3 Salrios mnimos reais em cruzeiros, valor de 1965, 1966-76 (Cr$ por ms)
Rio de Janeiro 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 53,9 53,1 52,9 51,2 50,8 51,9 54,2 55,3 49,9 53,8 51,0 So Paulo 50,9 50,8 50,0 49,1 50,2 50,2 50,9 51,8 47,1 51,5 51,9 Porto Alegre 49,2 50,4 51,2 51,5 50,6 51,7 52,3 49,9 47,1 49,1 50,5

Nota: Todos os nmeros referem-se a dezembro de cada ano. Fonte: Boletim do Banco Central do Brasil, mai./1977.

ausncia de polticas enrgicas de redistribuio de renda por decreto, o dinamismo inerente a um mercado que atende 22 milhes de pessoas atrairia gradualmente um nmero cada vez maior dos 85 milhes para a sociedade de renda mais elevada?1 9 Mesmo que uma distribuio desigual de renda cada vez maior no conduza a uma estagnao de longo prazo, a questo foi fundamental no debate entre os defensores e crticos do regime. A razo bsica de sua importncia residiu no fato de que um sistema que origina altos ndices de crescimento de uma produo distribuda de forma espalhafatosamente desigual parecia ser, a longo prazo, moral e politicamente injustificvel. Os defensores do regime, porm, argumentavam que o verdadeiro sucesso da experincia de crescimento do Brasil no final da dcada de I960 e final da dcada seguinte produziu um aum ento na concentrao de renda porque os elevados ndices de crescimento aumentaram a demanda por mo-de-obra especializada, que era escassa. Assim sendo, as foras do mercado provocaram um grande aum ento na renda relativa de operrios qualificados, tcnicos e gerentes especializados, o que significa que uma grande parte do incremento na renda real foi conquistada por grupos que possuam um capital humano pouco disponvel.2 0 De acordo com a opinio dos defensores, a soluo para o problema estava em se investir mais em educao, o que melhoraria gradativamente a distribuio de renda do pas ao se aumentar a oferta de mo-de-obra especializada em relao dem anda e, conseqentemente, provocar uma reduo na diferena existente entre a remunerao de diferentes tipos de mo-de-obra.2 1 Simonsen e Campos acreditavam que o governo escolheu o modo mais adequado de conciliar o mximo crescimento com uma melhoria na distribuio de renda que estava sendo alcanada de forma indireta atravs da extenso da educao gratuita, um a melhoria na pirmide educacional, facilidades de 100

crdito para habitaes destinadas a pessoas de baixa renda, pequenas empresas e pequenos estabelecimentos rurais, benefcios de aposentadoria para trabalhadores do campo e a criao de fundos de aposentadoria para trabalhadores da indstria e governo e o Programa de Integrao Social.2 2 Os crticos encaravam esse tipo de anlise como incompleta, na melhor das hipteses, e como uma apologia das polticas dos governos ps-1964, na pior delas. Se a explicao bsica para o aumento na concentrao de renda na dcada de 1960 estava relacionada com a escassez de mo-de-obra especializada, natural que pouco se poderia culpar diretamente as polticas governamentais especficas adotadas desde 1964. Porm, muitos dos crticos argumentaram que, na verdade, a explicao quanto educao era de menor importncia e vrios responsabilizaram as polticas salariais implementadas depois de 1964 pelo aumento da concentrao de renda.2 3 H evidncias significativas de que os salrios mnimos reais e a mdia de salrios praticados na indstria declinaram durante os anos de estabilizao. John Wells mostra que, mesmo depois que os salrios reais comearam a subir novamente no final da dcada de 1960, eles estavam muito defasados em relao aos aumentos de produtividade contribuindo, dessa forma, para que prosseguisse a deteriorao na distribuio de renda entre trabalho e capital.2 4 Vrios crticos citaram outros elementos que contriburam para a concentrao de renda, e um deles a tecnologia. Ao longo do tempo, a utilizao de capital nas indstrias brasileiras havia se tornado cada vez maior. Assim, com a indstria sendo o setor lder-com uma relao capital/trabalho muito mais elevada do que nos setores tradicionais -, o aumento da concentrao na distribuio de renda fatalmente iria acontecer, todos os demais fatores permanecendo constantes. Isso se aplica mesmo que a mode-obra das indstrias de capital intensivo receba salrios reais mais elevados que em outros setores, visto que o total de mo-de-obra empregada reduzido comparado ao capital e outros insumos no-relacionados mo-de-obra. Alm da tecnologia, um segundo fator citado foi o amplo uso dos incentivos fiscais para alocar recursos, o que inevitavelmente favoreceu os grupos de renda elevada que se encontravam em posio de utilizar esses incentivos, contribuindo para o aumento da concentrao de renda.

Quem poupa?
Uma justificativa tradicional para a concentrao na distribuio de renda tem sido o fato de que os grupos de renda mais elevada esto mais inclinados a poupar do que os grupos de renda mais baixa. Dessa forma, para aumentar os investimentos e a futura capacidade produtiva, a concentrao de renda deve ser tolerada por algum tempo. Simonsen e Campos, por exemplo, declararam que o assim chamado milagre brasileiro deve ser creditado aos sacrifcios enfrentados durante a administrao Castelo Branco. [Originou-se] do reconhecimento ortodoxo a opinio de que qualquer tipo de processo de desenvolvimento deve basear-se na poupana e nas consideraes de mercado: a primeira exigncia para um crescim ento rpido e sistemtico a existncia de um elevado ndice de poupana.2 5 A poupana brasileira apresentou um crescimento notvel desde o final da dcada de 1950 e incio da de 1960. Contas nacionais revisadas mostram que a poupana interna 101

atingiu 17,5% do PIB em 1959; em 1973, esse nmero aumentou para 21%. E e acordo com esses dados, entretanto, a maioria do incremento na poupana veio do set )r governamental - tendo a relao poupana do governo/PIB aumentado de 5,1% em 959 para 8,4% em 1973.2 6 Uma estimativa mostra a soma de vrios recursos de programas sociais que representavam poupanas foradas (o fundo de desemprego FGTS, PIS e Pa ep, que no existiam em 1959) de 14% do total da poupana interna em 1973. Jui tamente com a poupana do governo daquele ano eles so responsveis por 52% da | oupana total. Em 1976, o rpido crescimento dos fundos de desemprego e de apos* ntadoria fez com que sua proporo em relao ao total da poupana interna aui entasse para 15,3%. Esses dados conduzem a um certo ceticismo sobre a alegada ligao entn a distribuio de renda e o comportamento da poupana da economia. Alm disso, u n rpido aumento na aquisio de bens de consumo durveis pelos grupos de renda n ais favorecidos pareceria indicar que o sistema (isto , o crdito ao consumidor e a di: ponibilidade de uma maior variedade de bens de consumo) os estimulava a consum e no a poupar.2 7 Um estudo realizado em 1975 indica que grande parte do crdito ndexado do Banco da Habitao, cujos recursos eram retirados dos fundos de apos ntadoria acima mencionados, foi utilizada para financiar habitaes para a classe mc a e alta, outras construes e infra-estrutura urbanas e no casas para os pobres.2 8 isse fato seria um outro exemplo em que a poupana forada de grupos de renda m lis baixa financiavam projetos para grupos mais favorecidos.

Perfis de demanda e produo


O aumento na concentrao de renda suscita um outro problema, raramer tido at recentemente: o aumento no investimento em uma sociedade coi concentradas cria um perfil de capacidade de produo que certamente no quado a uma sociedade mais igualitria. Essa questo est estreitamente re aos argumentos desenvolvidos por Furtado em suas crticas ao modelo brasi argumenta que o perfil da estrutura produtiva criada no Brasil durante a dc rior espelhava o perfil de demanda da populao que, por sua vez, era infl pela distribuio de renda: ;e discui rendas er adeicionada iro. Ele da antecnciado

A concentrao na distribuio d e renda no Brasil ocasionou um perfil de deman a no qual os bens de indstrias tecnologicam ente avanadas esto fortem ente representados, fat qu e tambm se reflete na estrutura produtiva do pas. Assim, o contnuo dinamismo desse tip< de indstrias d e p e n d e da manuteno ou m esm o de um aumento na concentrao de renda.2 '

Os programas de incentivos fiscais, a estrutura financeira emergente, cara por um crescente nmero de instituies de crdito que financiam bens de durveis, e o crescimento de uma classe positivamente numerosa (embora p nalmente pequena) de gerentes e trabalhadores especializados com elevad foram cruciais para manter o perfil de demanda correto . 102

:terizada xmsumo oporcios rendas

Tambm foi declarado (sem uma elaborao mais detalhada) que a forte presena de multinacionais e a sofisticao do sistema financeiro contriburam para influenciar o padro de consumo da populao. Atravs da publicidade de multinacionais e da evoluo no mecanismo de crdito, criou-se uma nova demanda para muitos bens de consumo durveis. Alguns economistas alegaram que esses fatos distorceram o perfil de demanda dos grupos de renda mais baixa, induzindo-os a comprar bens que normalmente no comprariam, dado seu nvel de renda.3 0 A maioria desses argumentos ainda precisa ser testada empiricamente. Naturalmente, o crescimento muito mais rpido das indstrias de bens de consumo durveis do que das tradicionais (ver Apndice, Tabela A2) oferece certo apoio anlise de Furtado. Seria interessante testar o grau de rigidez do perfil da capacidade de produo quando ocorrem mudanas no perfil de demanda. Quanto mais rgido ele , mais fraca se torna a justificativa de um aumento temporrio na concentrao de renda, ao passo que, quanto maior sua flexibilidade, mais forte essa justificativa. Uma grande parte da formao de capital no Brasil no final da dcada de 1960 e na primeira metade da de 1970 consistiu em investimentos pblicos e atividades de investimento em empresas do governo (que, em 1969, chegaram a 60% do total da formao de capital). O perfil produtivo resultante desses investimentos no implica, obrigatoriamente, a necessidade de um perfil de demanda que favorea uma minoria de pessoas mais ricas o aumento na capacidade de produo de ao, produtos petroqumicos, extrao de minrio de ferro, capacidade de gerao de energia, sistemas de trnsito urbano rpidos e, assim por diante, seriam todos necessrios independentemente da distribuio de renda. Pode-se, entretanto, questionar a sensatez dos grandes investimentos governamentais na construo de estradas, que sustentou a capacidade de expanso da indstria automobilstica e tornou o pas progressivamente dependente do consumo de petrleo, 80% do qual era importado, no incio da dcada de 1970.

Outros problemas de distribuio


Embora os governos ps-1964 tenham procurado enfrentar o antiqussimo problema dos desequilbrios regionais, poucos avanos fizeram para resolver a extraordinria m distribuio entre o Sudoeste/Sul e o Nordeste (esse assunto discutido em detalhes no Captulo 14). Mencionamos anteriormente que essa questo foi tratada principalmente atravs do conhecido programa de incentivos fiscais da Sudene. Esse programa originou um desenvolvimento excepcional na regio, mas era quase todo concentrado nas cidades de Salvador e Recife e a maioria das indstrias era to intensiva de capital que oferecia poucas oportunidades de emprego.3 1 Em 1970, embora ainda abrigasse 30,3% da populao, o N ordeste era responsvel por somente 12,2% da renda nacional e somente 5,6% da produo industrial; o Sudeste, entretanto, com 42,7% da populao, era responsvel por 64,5% da renda nacional e 80,6% da produo industrial. Alm disso, o levantamento de amostra de 1972 do Programa Nacional de Amostragem de Domiclios (PNAD) revelou a existncia de imensas diferenas no bem-estar social. Em So Paulo, por exemplo, 85% das residncias tinham eletricidade, 103

enquanto no Nordeste essa proporo era de somente 25%; 73% das rt sid ncias de So Paulo estavam conectadas a um sistema de esgotos ou possuam ur f( ssa sp2 tica, mas apenas 15% dos lares nordestinos eram beneficiados por essas facil idades.3 A m ais divulgada ten tativ a de uma nova poltica referia-se ac pnijeto da Transamaznica anunciado pelo presidente M dici em setembro de 1970. qu se destinaram grandes somas e que visava, simultaneamente, construo de uri e trada e colonizao. Alm da inteno dos formuladores da poltica econmica d 5 au nentar a populao de um imenso territrio desocupado e que assumia uma cre:icente importncia estratgica aos olhos dos militares brasileiros , tambm se esperaiva jue uma migrao macia da populao seria uma maneira relativamente eficiente de solucionar problemas socioeconmicos de reas como o Nordeste. Infelizmente, piojeto da Transamaznica foi realizado sem o planejamento preliminar apropriado, tendo criado mais problemas do que solues e, em meados da dcada de 1970, pareci 1 ter se instalado entre as ltimas prioridades em meio s polticas econmicas do gov rno 3 3

Afastamento da ortodoxia do perodo ps-1964


Muitas das normas e instituies criadas pelo primeiro governo ps-1 ^64 ijudaram a produzir os elevados ndices de crescimento do perodo de 1968-74 sem as c istores que ocorreram durante o incremento da industrializao com objetivo d sul stituir as importaes da dcada de 1950. E interessante notar como os governos 5 ubst qiientes, principalmente na dcada de 1970, comearam a desviar-se de algumas ess; s normas devido a presses internas. Um exemplo disso est no sistema de indexao. Os governos p: ;-19( 4 dispunham de bastante poder para manter o setor salarial no-indexado e, da nesr ia forma, o setor agrcola estava isento desde o incio: os emprstimos feitos pani a a rricultura tambm eram beneficiados por uma taxa de juros significativamente infe rior da inflao. Emprstimos para insumos agrcolas, por exemplo, custavam a pen; 7% em uma poca em que a inflao atingia o triplo dessa taxa, o que levou :ria IO de um subsdio deliberado ao setor agrcola (0 crdito sendo destinado, em su m ioria, aos produtores mais privilegiados). A concesso de subsdios isentos de indexao aumentou na dcada de 1970. Como os muitos devedores do BNH no tinham condies de m anter s u s pagamentos reais (provavelmente como resultado da defasagem havida entre os iiimentos salariais e o mais rpido aumento dos preos dos produtos afora o alu *uel , havia o perigo de uma inadimplncia generalizada. Conseqentemente, o governo precisava aliviar a carga da dvida por meios como a prorrogao de prazos de pa&amt nto e at mesmo a reduo da taxa de juros. O setor industrial tambm fez presses para ficar isento da indexaio. t lS crticas pblicas proferidas em 1974-75 contra o crescim ento de em presas estatais e multinacionais em detrimento do setor privado brasileiro ocasionou a i edu<o da incidncia da taxa de juros sobre os emprstimos do banco de desenvolvi nento do governo (BNDE), 0 que representava, na verdade, um subsdio macio ctravs da iseno da indexao. 104

enquanto no Nordeste essa proporo era de somente 25%; 73% das resid cias de So Paulo estavam conectadas a um sistema de esgotos ou possuam uma fc ssa sptica, mas apenas 15% dos lares nordestinos eram beneficiados por essas facil dades.3 2 A mais d iv u lg ad a tentativa de uma nova poltica referia-se ao prc jeto da Transamaznica anunciado pelo presidente Mdici em setembro de 1970, a qu se destinaram grandes somas e que visava, simultaneamente, construo de uma es rada e colonizao. Alm da inteno dos formuladores da poltica econmica de au nentar a populao de um imenso territrio desocupado - e que assumia uma crescent i importncia estratgica aos olhos dos militares brasileiros -, tambm se esperava <[ue uma migrao macia da populao seria uma maneira relativamente eficiente de sc lucionar problemas socioeconmicos de reas como o Nordeste. Infelizmente, o pr ^jeto da Transamaznica foi realizado sem o planejamento preliminar apropriado, tenc o criado mais problemas do que solues e, em meados da dcada de 1970, parecia ter se instalado entre as ltimas prioridades em meio s polticas econmicas do governo is

Afastamento da ortodoxia do perodo ps-1964


Muitas das normas e instituies criadas pelo primeiro governo ps-1964 <j udaram a produzir os elevados ndices de crescimento do perodo de 1968-74 sem as d stores que ocorreram durante o incremento da industrializao com objetivo de sub stituir as importaes da dcada de 1950. E interessante notar como os governos subse qentes, principalmente na dcada de 1970, comearam a desviar-se de algumas dessa ; normas devido a presses internas. Um exemplo disso est no sistema de indexao. Os governos ps-196 4 dispunham de bastante poder para m anter o setor salarial no-indexado e, da mesn a forma, o setor agrcola estava isento desde o incio: os emprstimos feitos para a a ricultura tambm eram beneficiados por uma taxa de juros significativamente infe ior da inflao. Emprstimos para insumos agrcolas, por exemplo, custavam apena 5 7% em uma poca em que a inflao atingia o triplo dessa taxa, o que levou cria o de um subsdio deliberado ao setor agrcola (o crdito sendo destinado, em sua ma oria, aos produtores mais privilegiados). A concesso de subsdios isentos de indexao aumentou na dcada ie 1970. Como os muitos devedores do BN H no tinham condies de manter seus f agamentos reais (provavelmente como resultado da defasagem havida entre os umentos salariais e o mais rpido aumento dos preos dos produtos afora o aluguel) havia o perigo de uma inadimplncia generalizada. Conseqentemente, o governo precisava aliviar a carga da dvida por meios como a prorrogao de prazos de pagame nto e at mesmo a reduo da taxa de juros. O setor industrial tambm fez presses para ficar isento da indexao. A s crticas pblicas proferidas em 1974-75 contra o crescim ento de empresas e itatais e multinacionais em detrimento do setor privado brasileiro ocasionou a redu io da incidncia da taxa de juros sobre os emprstimos do banco de desenvolvir ento do governo (BNDE), o que representava, na verdade, um subsdio macio a ravs da iseno da indexao. 104

O aumento das isenes de indexao para grupos tomadores de emprstimos suscitou questes sobre seus efeitos nos grupos credores. Uma grande parte destes ltimos era composta de trabalhadores cujas economias estavam investidas em fundos de penso de seguro social. Deveriam esses trabalhadores subsidiar os tomadores de emprstimos, ou essa carga deveria ser assumida pelos contribuintes em geral? De acordo com uma deciso tomada em 1975, referente a medidas de ao, tem-se a impresso de que os credores suportavam grande parte da carga, como prova a introduo de um novo ndice de preos para fins de indexao: esse ndice foi livrado de fenmenos acidentais - como secas - ao nvel de preo (chamado de ndice de preos expurgados). Naturalmente, o aumento desse ndice foi muito mais lento do que o aumento no ndice regular do custo de vida.3 4 Outra transgresso das normas estabelecidas ps-1964 surgiu na forma em que a poltica cambial instituda em 1968 foi empregada em meados da dcada de 1970. medida que prosseguiam as minidesvalorizaes, os seus totais anuais eram inferiores taxa total de inflao menos a inflao externa. E n tre tan to , a resu ltan te supervalorizao do cruzeiro no tinha importncia, pois os incentivos s exportaes (incentivos fiscais e crditos subsidiados) mais que a compensavam. Em meados da dcada de 1970, porm, o total anual de desvalorizaes do cruzeiro tinha ficado para trs em relao taxa de inflao de tal modo que ameaava a competitividade das exportaes brasileiras. As presses contra a desvalorizao vinham de duas fontes: primeiro, havia preocupao quanto ao ressurgimento de foras inflacionrias reanimadas pela crise mundial do petrleo: uma desvalorizao excessiva era encarada como uma fora adicional inflao; segundo, durante os anos de rpido desenvolvimento, muitas empresas brasileiras tinham obtido crditos expressivos de bancos estrangeiros: a rpida desvalorizao do cruzeiro iria aum entar significativamente o custo da dvida em cruzeiros e, dessa maneira, elevar a carga financeira sobre setores nos quais o governo havia confiado para dar prosseguimento aos altos nveis de investimento e atividades de produo. Esses dois exemplos indicam que, embora o governo brasileiro tivesse o poder de fazer cumprir decises quanto distribuio de recursos de conformidade com normas originalmente desenvolvidas em meados da dcada de 1960, ele considerava cada vez mais difcil viver de acordo com essas regras, visto que estava sujeito a presses de mercado que ultrapassavam seu controle.

Notas
1. Para mais detalhes sobre a situao econmica no perodo, ver SK IDM ORE, Thomas E. Politics in Brasil, 1930-64: An experiment in democracy. Nova York, Oxford University Press, 1967, cap. 6. 2. BAER, Werner, KERSTENETZKY, Isaac & SIMONSEN, Mrio H. Transportation and inflation: a study of irrational policy-making in Brazil . In: Economic development and cultural change, jun./1965. 3. Os argumentos defendidos pelo primeiro grupo podem ser encontrados em trabalhos como os de SIMONSEN, Mrio H., B rasil2001. Rio de Janeiro, APEC, 1972 e Brazilian inflation: post-war experience and outcome of the 1964 reforms. In: Economic Development Issues: Latin America, Supplementary Paper na 21. Nova York, Committee for Economic Development, ago./1967. As opinies do segundo grupo so igualmen-

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te representadas em obras de FURTADO, Celso. Um projeto para o Brasil. Rio de Janeiro, Saga, 1968; e TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro. Rio de Janeiro, Zahar, 1972. Algumas dessas questes tambm so discutidas dentro do contexto geral da Amrica Latina em BAER, Werner. Import substitution industrialization in Latin America: experiences and interpretations . In: Latin American Research Review, primavera/1972. 4. Discusses mais detalhadas sobre essas polticas podem ser encontradas nos seguintes artigos: FISHLOW, Albert. Some reflections on post-1964 Brazilian economy policy. In: Authoritarian Brazil. A. Stepan, N ew Haven, Yale University Press, 1973; HINRICHS, Harley H. & MAHAR, D ennis J. Fiscal change as national policy: anatomy of a tax reform. In: Contemporary Brazil: issues in economic and political development. H. Jon Rosenbaum e William G. Tyler, Nova York, Praeger, 1972, p. 191-208; Fundao Getlio Vargas, Polticas econmicas, registros de um quarto de sculo , Conjuntura Econmica, nov./1972; BAER, Werner c KERSTENETZKY, I. T h e economy of Brazil. In: Brazil in the sixties, Nashville, Riordan Roett, Tenn.: Vanderbilt University Press, 1972, p. 105-46. 5. Uma anlise mais detalhada da inflao brasileira pode ser encontrada no Captulo 7. 6 . Para detalhes, ver Captulo 7 e BAER, Warner & BECKERMAN, Paul. Indexing in Brazil. In: World Development, dez./1974; FISHLOW', Albert. Indexing Brazilian style: inflation without tears , h r. Brookings Papers on Economic Activity, 1974, p. 1. 7. Para mais detalhes, ver SIM ONSEN, M. H. & CAMPOS, R. A nova economia brasileira. Rio de Janeiro, Livraria Jos Olympio, 1974, cap. 6 ; N ESS Jr., Walter L. Financial markets innovation as a development strategy: initial results from the Brazilian experience. In: Economic Development and Cultural Change, abr./1974. 8. Para uma descrio detalhada de como esses fundos eram organizados, ver C H A C E L , Julian; SIM ONSEN, M. H. & WALD, Arnoldo. A correo monetria. Rio de Janeiro, APEC, 1970. 9. SIM ONSEN, M. H. e CAMPOS, R. 4 nova..., op. cit., p. 137-50. 10. Mais detalhes podem ser encontrados em SYVRUD, Donald E. Foundations of Brazilian economic growth. AEI-Hoover Research Publications 1. Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1974, cap. 7. 11. O comrcio exterior brasileiro discutido em mais detalhes no Captulo 11. 12. Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica, set./1971, fev. e ago./1972. 13. MALAN Pedro S. & B O N ELLI, Regis. The Brazilian economy in the seventies: old and new developments . In: World Development, jan./fev./1977, p. 28. 14. Uma anlise mais ampla pode ser encontrada no Captulo 12 15. BAER, Werner. The Brazilian Boom, 1968-72: an explanation and interpretation . In: World Developtnent, ago./1973. 16. W ELLS, John. Distribution of earnings, growth and the structure of demand in Brazil during the sixties . In: World Development, jan./1974, p. 10; BACHA, Edmar L. Issues and evidence on recent Brazilian economic growth, In: World Development, j an./fev./1977, p. 53-6. 17. Esses nmeros foram calculados a partir de dados do Programa Nacional de Amostragem dc Domiclios (PNAD). Populao, mo-de-obra, salrio, instruo, domiclio, 4trim estre/l973 (IBGE). O salrio mnimo, decretado pelo governo, o salrio que as empresas devem pagar a seus trabalhadores, como o salrio mnimo americano. 18. Dados calculados a partir do levantamento do PNAD (IBGE) 1972. 19. Para uma anlise mais formal de uma sociedade dualista emergente, ver BACHA, E. e TAYLOR, L. The unequalizing spiral: a first growth model for Belindia. In: Quarterly Journal of Economics, mai./1976. 20. LANGONI, Carlos G. Distribuio de renda e desenvolvimento econmico do Brasil. Rio de Janeiro, Expresso e Cultura, 1973, cap. 5; SIM O N SEN & CAMPOS, op. cit., p .185-6. 21. Idem, ibid., cap. 19. 22. SIM ONSEN & CAMPOS, R. A nova..., op. cit., p. 187. 23. TOLIPA N, Ricardo & TIRELLY, Arthur Carlos, eds. A controvrsia sobre distribuio de renda e desenvolvimento. Rio de Janeiro, Zahar, 1975, principalmente artigos de F ISHLOW e HOFFMAN; tambm BACHA, op. cit. 24. W ELLS, J. op. cit. 25. SIM ONSEN, M. H. & CAMPOS, R. A nova... op. cit., p. 10.

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26. Dados da Fundao Getlio Vargas, Centro de Contas Nacionais. In: Sistema tie contas nacionais: novas estimativas. Rio de Janeiro, set./1974. 27. Wells chegou s mesmas concluses depois dc examinar os poucos levantamentos sobre oramentos do consumidor disponveis. Ver WELLS, op. cit, p. 20-4. 28. REYNOLDS, Clark W. & CARPENTER, Robert T. Housing finance in Brazil: toward a new distribution of wealth. In: Latin American Urban Research, v. V. Wayne A. Cornelius e Felicity M. Trueblood, (orgs.). Beverly Hills, Sage, 1975, p. 147-74. 29. FURTADO, Celso. O mito do desenvolvimento econmico. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1974. 30. Idem, ibid., tambm TAVARES, Maria Conceio, op. cit. 31. GOODMAN, David E. & ALBUQUERQUE, Robert Cavalcanti de. Incentivos industrializao e desenvolvimento do Nordeste. Coleo Relatrios de Pesquisa n 2 20. Rio de Janeiro, IPEA, 1974. 32. Dados calculados a partir do IBGE, levantamentos de amostras do PNAD. Rio de Janeiro, 1972. 33. Para mais detalhes sobre a Regio Amaznica, ver MAHAR, Dennis. Development policies for Amazonia: past and present. In: Dimenses do desenvolvimento brasileiro. Werner Baer, Pedro P. Geiger e Paulo Haddad, (orgs.). Rio de Janeiro, Campus, 1978. 34. Para uma descrio do novo ndice, ver Conjuntura Econmica, nov./1975, p. 101.

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Dos ajustes aos choques externos crise provocada pela dvida:

C o m O CHOQUE DO PETRLEO em novembro de 1973, o Brasil ingressou numa nova fase de seu desenvolvimento. Em vez de se dedicar a um programa de ajuste de austeridade para lidar com o extraordinrio declnio nas relaes de troca do pas, o governo optou por uma poltica de crescimento que resultou em importantes mudanas estruturais na economia, no ressurgimento da inflao e na rpida expanso da dvida externa. Neste captulo analisarei os motivos da opo de crescimento do Brasil, as medidas polticas seguidas como reao ao choque do petrleo e seu impacto sobre o crescimento e a estrutura da economia durante o restante da dcada de 1970. Tambm examinarei como essas polticas levaram o Brasil a ser o maior devedor do Terceiro Mundo e como o pas lidou com a crise da dvida que se precipitou na primeira metade da dcada de 1980. A anlise do ressurgimento da inflao no mesmo perodo ser deixada para o prximo captulo.

O primeiro choque do petrleo: impacto e reao


O choque do petrleo ocorrido em novembro de 1973 quadruplicou os preos do produto. Como naquela poca o Brasil importava mais de 80% do petrleo que consumia, a conta total de importaes do pas aumentou de US$ 6,2 bilhes em 1973 para US$ 12,6 bilhes em 1974, o saldo da balana comercial passou de um leve supervit em 1973 para um dficit de US$ 4,7 bilhes em 1974 e a conta corrente de um dficit de US$ 1,7 bilho para US$ 7,1 bilhes.1 (Ver Apndice, Tabela A4.) 108

Naquela poca, o Brasil tinha duas opes para reagir ao choque do petrleo: poderia reduzir substancialmente o crescimento a fim de diminuir sua conta de importaes no referente a petrleo, ou poderia optar por elevadas taxas contnuas de crescimento, o que implicava um declnio significativo nas reservas cambiais do pas e/ou um grande aumento de sua dvida externa. O Brasil escolheu a segunda alternativa. Vamos examinar, em primeiro lugar, o motivo dessa escolha.

Mudanas polticas
Em maro de 1974, logo aps a revoluo de preos causada pela OPEP no final de 1973, houve uma mudana de governo. O presidente Emlio Garrastazu Mdici, que deixava o poder, governara durante os anos do milagre econmico descritos no Captulo 5, quando o PIB real havia crescido a taxas anuais de 11% e a inflao havia atingido seus menores nveis desde a dcada de 1950. O outro lado desse quadro favorvel foi a revelao, no incio da dcada de 1970, de que a distribuio de renda havia piorado significativamente entre 1960 e 1970. Esse fato foi divulgado internacionalm ente quando o presidente do Banco Mundial, Robert McNamara, apontou o Brasil como um dos pases em desenvolvimento que pouco se empenhava em tornar os frutos do crescimento mais amplamente disponveis populao em geral. Outro aspecto sombrio foi a represso poltica que alcanara seu pico durante os anos do governo M dici.2 Considerando-se esses antecedentes, a gesto do presidente Ernesto Geisel, que assumia o cargo, estabeleceu metas que considerava politicamente obrigatrias. Embora alguns possam ter pensado que a lgica econmica da revoluo dos preos do petrleo exigisse uma transferncia lquida de recursos aos pases exportadores de petrleo, um pronunciado declnio na taxa de crescimento interno era inaceitvel, isto , a nova administrao Geisel no estava disposta a governar durante anos de estagnao econmica aps os anos de intenso crescimento do governo Mdici - ela esperava pagar as altas contas de petrleo com crescimento. A inaceitabilidade da estagnao deveu-se no somente averso de Geisel a comparaes desagradveis com o governo anterior, mas tambm estava ligada ao objetivo de gradual descompresso poltica, que ele acreditava ser mais fcil de alcanar em um clima de crescimento.3 Tam bm foi importante a meta da nova administrao de fazer algo sobre a extremamente desigual distribuio de renda, fato reforado pela derrota do partido do governo nas eleies de novembro de 1974. Segundo Lamounier e Moura, ... os ganhos da oposio foram amplamente creditados nfase que deu durante a campanha s questes econmicas, notadamente s desigualdades na distribuio de renda .4 Seria mais fcil aliviar a represso salarial dentro de um contexto de uma economia em expanso.

As polticas do governo Geisel


Embora nos primeiros meses da administrao Geisel tenham sido institudas polticas monetrias e fiscais restritivas para m anter a demanda sob controle,5a verdadeira 109

reao poltica ocorreu em 1975, quando se decidiu dar impulso ao crescimento econmico com a introduo do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND II, 1975-79), que consistia em um imenso programa de investimentos cujas metas eram: (1) substituio das importaes de produtos industriais bsicos (como ao, alumnio, cobre, fertilizantes, produtos petroqumicos) e bens de capital e (2) rpida expanso da infra-estrutura econmica (energia hidrulica e nuclear, produo de lcool, transportes e comunicaes). Muitos desses investimentos foram realizados por empresas estatais (em campos como energia, ao e infra-estrutura econmica), enquanto outros (principalm ente bens de capital) foram executados pelo setor privado, com apoio financeiro macio do Banco de Desenvolvimento (BNDE).6 Os objetivos desses programas eram: (1) agir como uma forte poltica contracclica diante do impacto causado pela crise do petrleo e manter uma razovel taxa de crescimento, um nvel de emprego e de consumo; (2) mudar a estrutura da economia atravs da substituio de importaes e diversificao e expanso de exportaes e (3) segundo Martone, o programa foi um meio de estimular os bancos internacionais a financiar o dficit da conta corrente e a prorrogar o ajuste externo.7 Outro estudioso do perodo constatou que as idias bsicas que fundamentavam o P N D II tinham o objetivo de aumentar a auto-suficincia do pas em setores como o de energia e desenvolver novos tipos de vantagens comparativas.8 J. P. Velloso, ministro do Planejamento na poca, justificou o grande nmero de investimentos ocorridos graas ao PN D II, pois a curto prazo, os retornos sobre o investimento em projetos de infraestrutura e indstria pesada seriam baixos demais para atrair o capital privado. Esses setores, entretanto, foram considerados de importncia fundamental na nova fase de substituio de importaes em que o pas estava prestes a ingressar e acabariam por beneficiar o setor privado. Velloso declarou: Se voc quiser operar somente atravs do sistema de mercado, dadas as condies atuais do Brasil, no ver o setor privado atuando no ao, fertilizantes, produtos petroqumicos e metais no-ferrosos, etc.9 O impacto provocado pela opo de crescimento pode ser observado no Apndice das Tabelas Al, A2 e na Tabela 6.1. Embora no se tivesse mantido no mesmo nvel dos anos do milagre, a taxa de crescimento real do PIB manteve uma mdia anual de cerca de 7% pelo restante da dcada, enquanto a indstria se expandia a uma taxa anual de aproximadamente 7,5%. Como pode ser observado no Apndice da Tabela A2, os setores de produtos de metal, maquinrio, maquinrio eltrico, produtos de papel e produtos qumicos foram os que experimentaram taxas de crescimento excepcionalmente elevadas na dcada de 1970. A Tabela 6.1, que contm as medidas de substituio de importao em vrios setores (coeficiente de importaes em relao produo interna), revela que ela foi especialmente notvel aps 1977, fato que se deve, provavelmente, ao longo perodo de gestao de vrios projetos de investimentos institudos em 1975 e 1976.

A crescente dvida internacional


A opo pelo crescimento implicou um excepcional aumento da dvida externa do pas. Sem os emprstimos no exterior, no teria sido possvel para o Brasil pagar a 110

Tabela 6.1 Razo importao/produo dom stica, 1973-81


1973
Razes seto riais

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

Produtos intermedirios Papel Celulose Polietileno Tubos plsticos (PV) Ao Fertilizantes (NPK l
Alumnio

0,22
0,16 0,76 0.13 0,25

0,25

0,20
0,99 0,63 0,63 1.98 1,05 0,64

0,12 0.10
0,34

0,13 0.05 0,72 0.45 0,15 1.34 0.58 0,64

0,13 0.05 0,38 0,33 0,09 1,48 0.62 0.46

0.10
0.04 0.45 0,35 0,06 1.30 0.45 0,55

0,11
0,03 0,15 0,47 0,03 0.34 0.37 0,37

0.08

0,08

0,02
0,03 0.08 0.03 1,17 0,26 0,49

0,01 0.02
0,03 0,05 0,85 0,14 0,40

0.21
0.33

2,68
0,58

Bens de capital ndice de quantidade de importaes dividido por produo bruta (1973 = 100)
Total

0,66

1,86 0,68
0,65

Petrleo Bens de capital

100 100 100

123 93 125

111
93 144

100
94 98

88 88
70

88
93 67

90 97 64

84 78 65

74 77 57

* Exclui insumos importados para produo interna. Fonte: I' ISHLOW. Albert. "A economia poltica do ajustamento brasileiro ao choque do petrleo: uma nota sobre o perocz: 1974/84 . Pesquisa e Planejamento Econmico 16. n - 3. dez./1986. p. 521. Os clculos de Fish low baseiam-se em d a d e extrados da revista Exame, mai./1983 e Conjuntura Econmica.

conta do petrleo, mais elevada, e continuar a importar os insumos necessrios prea duo de bens industriais, principalmente aqueles que deveriam acompanhar os maic res planos de investimentos do P N D II. O crescimento por meio da dvida era ju s tifi cado pela possibilidade de as futuras economias de divisas resultantes dos programde investimentos - devido substituio de importaes e ao desenvolvimento d uma nova capacidade de exportao virem a criar uma situao na qual o Brasil pod& ria produzir supervits comerciais suficientemente grandes para pagar os juros e a m o r tizar a dvida internacional.1 0 O envolvimento do pas, em grande escala, em mercados financeiros internacionaL antecedeu o choque do petrleo de 1973. Depois de permanecer constante durant-* a dcada de 1960, a dvida comeou a aumentar em 1969, quando o Brasil principio a fazer emprstimos no mercado internacional, subindo de US$ 3,3 bilhes em 196^1 para US$ 12,6 bilhes em 1973, um a taxa mdia anual de 25,1%." (Ver Apndices Tabela A4.) Naquele perodo a parcela de emprstimos oriundos de fontes privada- : no total da dvida pblica aumentou de 27% para 64%. N a mesma poca, e n tre ta n to a maior parte da elevada taxa de investimento do pas foi financiada por fo n tes internas. Nogueira Batista Jr. constatou que ... a evidente contradio existente entr_ 11U

> crescim ento significativo da dvida externa e a limitada absoro de recursos reais p ro v en ientes do exterior ... [eram] ... devidos ao fato de que at 1973 o crescimento Ja. dvida estava predominantemente associado ao contnuo aumento das reservas n tem acio n ais.1 2 D e 1968 a 1973, mais de dois teros do aum ento da dvida externa ; r a m ocasionados pelo crescimento das reservas cambiais. Conseqentemente, a d. i d a externa lquida (dvida bruta menos as reservas) cresceu a um ritmo relativamen: e modesto - de US$ 3,1 bilhes em 1967 para US$ 6,2 bilhes em 1973, uma taxa " n d ia anual de 12,2%. O extraordinrio aumento no dficit da conta corrente aps 1973 (ver Apndice, T 'a b e la A4), resultante do grande dficit comercial e de juros e pagamentos de serv i o s muito mais elevados conduziu a um aumento extraordinrio da dvida externa d o pas (a contribuio do investimento estrangeiro direto era relativamente pequen a ) . A dvida lquida subiu de US$ 6,2 bilhes em 1973 para US$ 31,6 bilhes em 1 9 7 8 , o que representa uma taxa anual de 38,7%, enquanto a dvida bruta aumentou d e US$ 12,6 bilhes para US$ 43,5 bilhes.1 Entre 1973 e 1978, a maior parte do a u m e n to da dvida estava ligada necessidade de cobrir o dficit da conta corrente e m vez de aumentar as reservas. Est claro que a absoro do capital estrangeiro contribuiu de maneira importante p a r a as contnuas taxas de crescimento relativamente elevadas da economia. E in ter e s s a n te notar que, enquanto no perodo de 1970-73 a absoro dos recursos externos r e a i s chegou a 1,4% do PIB, esse ndice subiu para 2,4% durante o perodo de 19747 8 e a parcela da formao de capital bruto financiada por recursos externos aumentou d e 5,3% durante o perodo de 1970-73 para 7,9% no perodo de 1974-78.1 4 Estes l ti m o s dados so especialmente dignos de nota quando se considera que a taxa de in v estim e n to na poca era, em mdia, 25% do PIB. Muitos dos emprstimos estrangeiros eram realizados pelo setor pblico - empres a s pblicas, governos estaduais e vrios rgos pblicos, o que ocasionou um notvel a u m e n to na participao da dvida pblica garantida no total das dvidas de mdio e l o n g o prazo: de 51,7% em 1973 para 63,3% em 1978. As exigncias financeiras externas do Brasil para manter sua opo de crescimento m anifestaram -se em um momento propcio. Imediatamente aps o primeiro choque d o petrleo, os mercados financeiros internacionais apresentavam extrema liquidez; o s bancos internacionais, bem providos de petrodlares, estavam ansiosos para fazer em prstim os e, como as taxas de juros internacionais eram relativamente baixas na p o c a , era possvel justificar facilmente o aumento dos emprstimos estrangeiros realizad o s pelo Brasil naqueles anos. Apesar de os emprstimos oferecidos pelo setor b a n c rio privado serem mais caros do que os oriundos de instituies pblicas intern a c io n a is - os emprstimos privados no tinham subsdios embutidos e exigiam spreads d e um ou dois pontos percentuais sobre a Libor -, o custo da dvida inicialmente d e c lin o u . Como podemos observar na Tabela 6.2, o custo mdio real da dvida caiu d e 13,4% em 1974 para 5,9% em 1975, aumentando ento ligeiramente para 6,7% em 1 9 7 6 . Contudo, essa situao favorvel inicial se agravou medida que a dvida e x te r n a continuava a se desenvolver, transformando-se em um processo auto-reforador q Liando as taxas de juros internacionais comearam a aumentar. Em 1979, o servio d a dvida eqivalia a 63% das exportaes1 (ver Tabela 6.6).

112

Tabela 6.2 A dvida externa brasileira: se u crescimento e cu sto mdio, 1968-86 (milhes d e dlares e indicadores)

(D
Dvida bruta

(2 )
Juros

(3)
Divida lquida*

lquidos 144 182 234 302 489 840 1.370 1.804 2.039 2.462 3.342 5.348 7.457 10.305 12.551 10.363 11.449 11.239 -

Custo mdio em ternufs nominais (2):<3)

(4)

(5)
Inflao EUA 4,4 5,1 5,4 5,0 4,2 5,8

Custo mdio em termos reais <4)-(5)

(6 )

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

3.861 4.403 5.295 6.622 9.521 12.572 17.166 21.171 25.985 32.037 43.511 49.904 53.848 61.411 69.653 81.319 91.091 95.857 98.120

3.083 3.523 3.747 4.108 4.899 5.338 6.156 11.897 17.150 19.441 24.781 31.616 40.215 46.935 65.659 76.756 79.096 81.452 -

4,7

0,3

6,2

5,2

0,1 0,8

10,0 22,2
15,7 15.2 11.9 12.7 13,5 16,9 18,5

7,4

2,4 5,8 9.9 13.4 5.9 6.7 6.9 5.7 8,3 9,3

8,8

9.3 5.2 5.8 7,8

8.6 6.0

22,0
19,1 13,4 14,5 13,8 -

9,2 9,4 4,2 4,1 3,3 3.3

12,6
13,1 9,2 10,4 10,5 -

Dvida lquida = dvida de mdio e longo prazos m enos reservas internacionais brutas. Dvida no-liquidada no final d an. Fonte: BATISTA JR., Paulo Nogueira. Internationalfinanciaiflows to Brazil since the late /960s: an analysis o f debt exp a n sio n and payment problems. World Bank Discussion Papers, ne 7. Washington, D. C.: World Bank, mar./1987. Empregand<z* a metodologia de Nogueira, expanso da tabela com dados da Conjuntura Econmica.

Mrio H. Simonsen, ministro da Fazenda do presidente Geisel no perodo de 1974-7S> e, durante um curto espao de tempo, ministro do Planejamento do presidente F ig u eired o em 1979, defendeu com veemncia as polticas de altas taxas de crescimento que ocasionaram o grande aumento da dvida externa do pas:
Mesmo que toda a dvida externa brasileira tivesse sido causada pelo crescimento e c o n m ic o ocorrido desde a primeira crise do petrleo, um clculo elem entar mostra que a estagnao te ri: t sido a opo mais ineficiente. Em 1973, um ano de grande euforia, o produto real do B ra s il atingiu som ente 62% do produto real alcanado em 1981, que foi um ano de recesso. N o f i n a l do ano passado (1981), a dvida externa no chegou nem a 25% do PIB, o que significa que, s e fssemos obrigados a pagar toda dvida externa em um ano, ainda estaramos em uma s itu a o melhor agora do que se tivssemos estagnado de 1973 em diante. E nosso sacrifcio duraria s<* mente um ano e no uma gerao inteira."

113

Essa defesa poderia suscitar vrios contra-argumentos. Suponhamos, por exemplo, q u e a taxa de crescimento anual no perodo de 1973-81 tivesse sido de 4%, em vez d e 5,6%. Ento, comeando com um PIB ano-base de US$ 183 bilhes em 1973, o P I B teria sido de US$ 250 bilhes em vez de US$ 285 bilhes em 1981 (todos os c lc u lo s foram realizados em dlares correntes). O pagamento total da dvida com o P I B real atingido em 1981 (US$ 61 bilhes) teria deixado uma soma de US$ 224 t>ilhes; a renda per capita nessas circunstncias teria aum entado de US$ 1.827 em 1 9 7 3 para som ente US$ 1.836. Suponhamos que, com o crescimento mais modesto do P I B , o coeficiente da dvida externa em relao ao PIB em 1981 tivesse permanecido o mesmo que em 1973, 6,8% em vez dos reais 21,5%. Nessas circunstncias, o total d a dvida externa teria aumentado somente para US$ 17 bilhes e, subtraindo esse v a lo r dos US$ 250 bilhes do PIB alcanado pela menor taxa de crescimento, o pas t e r i a ficado com US$ 233 bilhes e uma renda per capita de US$ 1.910. claro que esse conjunto de anlises extremamente agregativo e diz pouco s o b r e o contedo do programa de crescimento. Muitos dos projetos produziram efeit o s benficos na expanso da capacidade de exportao do pas e na substituio de importaes em novos setores. Tam bm houve, contudo, muito desperdcio. Considcrando-se, por exemplo, as imensas reservas de energia hidreltrica, pode-se querer s a b e r se havia sentido em realizar os grandes investimentos em energia nuclear, que fo ra m iniciados no governo Geisel (a maioria nem ao menos estava completa em 1987), ou se se justificavam as grandes somas gastas na construo de novas usinas siderrgicas, considerando-se a baixa demanda mundial por ao no final da dcada de 1970 e incio da de 1980. Como tais programas implicavam um grande nmero de importaes, um desenvolvimento mais modesto sem esses projetos (ou com eles, em u m a escala mais reduzida) poderia ter baixado a taxa de crescimento da dvida.

E m direo crise provocada pela dvida


O general Figueiredo, o ltimo presidente militar, assumiu em maro de 1979. Seu programa poltico consistia em devolver o Brasil a um regime totalmente democrtico e em entregar o governo a um civil. Esses objetivos polticos foram severamente testados por contnuas crises econmicas. O governo Figueiredo confrontou-se imediatamente com o dilema de como tratar das metas conflitantes de controlar a taxa de inflao crescente (ver Captulo 7), como lidar com uma dvida externa cujo servio ( juros mais amortizao) j absorvia dois teros dos ganhos com exportaes e como evitar a estagnao da taxa de crescimento do PIB. Para complicar os fatos, o ano de 1979 testemunhou o segundo choque do petrleo , o que contribuiu para um violento declnio nas relaes de troca, que vinham caindo desde 1978, devido fragilidade dos preos de outros bens primrios exportados (ver T abela 6.3). Alm disso, houve um grande aumento nas taxas de juros mundiais em reao s rgidas polticas monetrias internas dos Estados Unidos. Como a maior parte da dvida brasileira tinha, at ento, sido contrada em uma base de taxa d e juros flexvel, uma elevao nas taxas de juros mundiais automaticamente aum ento u o custo no s de novos emprstimos, mas tambm do servio da dvida no-

114

Tabela 6.3 O comrcio exterior e os ndices das relaes de troca, 1966-85 (1977 = 100)
Total de exportaoes Valor unitrio Volume Total de importaes Valor unitrio Volume Importao de petrleo cru \iilor unitrio Volume Condies de com rcio Total Petrleo

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

33 33 32 33 38 36 41 56 71 71 82

44 42 48 55 56 60 76

40 41 42 41 42 44 47 59 91 94 96

28 31 38 39 47 58 70 85 115 109 108

15 17 17 16 16

30 28 33 35 42 50 61 85 87 91

82 80 76 80 89 82 87 95 78 76 85

67 67 62 65 73 69 72 82 78 76 85

88
89 98 99

20 22
28 93 94 96

100
92

100
113 124 152 183 167 191 234 248

100
107 128 164 182 176 167 158 149

100
105 115 115 99 91 76 73 72

101
107

100 101
135 226 270 260 235 229 221

101 100 111


124 107 104 98 90 80

100 86
79 65 55 54 53 58 58

100
84 81 76 71 69 64 71 79

101
95 89 91

86

66

Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim.

liquidada. No Apndice, a Tabela Al mostra o pronunciado crescimento das importaes ocorrido entre 1978 e 1979 e o grande aumento do pagamento de juros. Outro problema enfrentado pelo governo brasileiro foi o fato de que pressesinternacionais o haviam forado a eliminar gradualmente subsdios fiscais e de crdito s exportaes, mas, dada a necessidade de dar continuidade rpida expanso das exportaes, o governo se viu obrigado a aumentar a taxa e/ou a freqncia das minidesvalorizaes do cruzeiro, que se tornara supervalorizado isto , a taxa do desvalorizao estava defasada em relao taxa de inflao (a diferena entre a taxa. de inflao no Brasil e dos seus parceiros comerciais). Devido ao programa de incentivo s exportaes, a supervalorizao no as tinha prejudicado no passado. A eliminao dos incentivos fiscais e crdito subsidiado para os exportadores, entretanto, exigiu que se procedesse a uma desvalorizao progressiva como medida compensa 115

t r i a . O problema, naturalmente, era que um a desvalorizao maior aumentaria as p r e s s e s inflacionrias e elevaria significativamente a carga financeira de empresas q u e tinham dvidas no exterior.1 7 O impacto provocado por fatores climticos na produo agrcola em 1978 e 1979 ( u m a combinao de secas e geadas), que obrigaram o Brasil a importar produtos b s ic o s como feijo e arroz, representou um desafortunado acontecimento adicional. U m aumento na produo agrcola, que refrearia a elevao dos preos dos aliment o s e reduziria sua importao, exigiu aumentos a curto prazo nos preos relativos d e alimentos a fim de estimular a produo e um aumento nos crditos agrcolas. E ssas medidas, entretanto, implicaram a criao de presses inflacionrias adicionais significativas. As polticas econm icas experim entadas nos primeiros m eses do governo 1 igueiredo (maro-agosto de 1979) exigiram um a desvalorizao progressiva do cruz e i r o , com a gradual eliminao dos programas de incentivo s exportaes e uma d esacelerao do crescimento econmico para enfrentar o balano de pagamentos e a inflao. O ministro do Planejamento, Simonsen, queria reduzir os subsdios gerais d e crdito que se originaram quando a inflao acelerada acentuou a diferena exist e n t e entre taxas de juros fixas e o custo real dos recursos. Ele tam bm queria que as tra n sfe r n c ia s fiscais fossem explcitas e no-implcitas no oramento monetrio do g o v e r n o (isso resultaria num arrocho do crdito); que fosse aum entado o controle s o b r e os gastos das empresas estatais, que m uitas vezes escapavam s restries do g o v e rn o , em parte pelo acesso que tinham aos recursos externos, e que as importa e s fossem liberalizadas. A reao negativa a esse conjunto de normas foi muito bem descrita por Fishlow:
Os crticos do setor privado tinham dvidas quanto validade de um a recesso, visto que seus lucros j vinham declinando; os trabalhadores sofriam com a corroso de seus salrios reais devido inflao acelerada e por serem indexados somente anualmente; os bancos privados no estavam satisfeitos com o fato de que o Banco do Brasil competia com eles pelos melhores clientes em vez de ser a fonte de subsdios de crdito do Banco Central para setores prioritrios. Outros ministros estavam ansiosos para gastar em vez de ver seus oramentos e seu poder reduzidos... As empresas estatais resistiam a que se controlassem suas operaes.'"

Considerando-se as presses existentes sobre as polticas restritivas e o fato de q u e o crescimento mais lento era visto como fator que dificultava a abertura poltica, e s s a s polticas foram radicalmente modificadas em agosto de 1979, quando o minist r o do Planejamento, Simonsen, renunciou e Delfim Xetto, que havia conduzido a e c o n o m ia durante K os anos do milagre de 1968-73, ocupou seu lugar. Quando ele a s s u m iu , alegou-se que as elevadas taxas de crescimento poderiam levar estabiliza o do lado da oferta um maior nmero de bens produzido pela agricultura e ind s tr i a (que tinha excesso de capacidade) atenderia ao excesso de demanda agregad a em relao oferta. Em dezembro de 1979, porm, o governo reconheceu a necessidade de tomar alg u m a s medidas enrgicas para lidar com as presses descritas acima, e um pacote e c o n m ico , cujos fundamentos esto enumerados a seguir, foi introduzido.

1 16

1. maxidesvalorizao do cruzeiro em 30%; 2. eliminao dos subsdios exportao; 3. eliminao do depsito antecipado de um ano de 100% em cruzeiros para as importaes, que afetara 30% delas; 4. eliminao de muitos outros incentivos fiscais; 5. aumentos significativos nos preos dos servios pblicos; 6. tributao temporria sobre lucros inesperados nas exportaes agrcolas (subseqentemente abolida), cuja receita foi usada para amortecer as perdas com o cruzeiro de empresas que tinham dbitos em dlar; 7. excino da Lei dos Similares, que oferecia ampla proteo s importaes, porm com excees especiais; e 8. extino das exigncias de depsitos sobre aportes de capital e reduo da alquota, do imposto de renda devido sobre a remessa de juros, de 12,5% para 1,5%, a fim de estimular emprstimos externos ao Brasil. Essas medidas tinham o objetivo de resolver com um s movimento a supervalorizao do cruzeiro e aliviar as presses polticas para que fossem eliminados ossubsdios s exportaes. Embora a desvalorizao e o aumento dos preos dos servios pblicos tenham causado um impacto inflacionrio imediato (inflao corretiva), esperava-se que essas medidas fossem somente um fenmeno de curto prazo e que= a eliminao de muitos incentivos fiscais fosse aumentar a receita do governo e, assim, agir como um freio expanso monetria. Nos meses seguintes foram adotadas medidas complementares. No incio de 1980^ o governo declarou que a desvalorizao do cruzeiro ficaria limitada a 40% para o ano e que no mesmo perodo a indexao ficaria restrita a 45%. Simultaneamente, governo aumentou de forma significativa suas atividades de controle de preos, policiando com mais rigor do que nunca o comportamento dos preos dos produtos industriais. Para tanto, a motivao estava em evitar que os produtores repassassem a maiorparte dos aumentos de custos resultante da maxidesvalorizao, que anularia as vantagens por ela alcanadas. Alm disso, um controle maior dos preos industriais ajudaria a neutralizar a elevao dos preos dos servios pblicos e dos produtos agrcolas. Em relao a estes ltimos, em 1979 o governo havia planejado uma estratgiapara estimular a produo agrcola, fixando elevados preos mnimos para a colheita, de 1980. As conseqncias inflacionrias provocadas por preos agrcolas maiores cm 1980 e as elevadas necessidades de crdito agrcola tiveram de ser compensadas poruma atitude mais rgida em relao a outros setores. O limite de 45% no ndice de correo monetria deveria reduzir as expectativasinflacionrias e colocar um freio nas presses da inflao, oriundas dessa fonte. Com argum ento que fundam entava a prefixao da desvalorizao em 40%, afirmava-se= que, na medida em que a inflao era maior que a desvalorizao, as importaes relativamente mais baratas geradas por uma moeda gradualmente supervalorizada_ iriam amortecer a inflao e, conseqentem ente, obrigar a indstria interna a racionalizar em vista da concorrncia estrangeira. Outro fundamento lgico para anunciarcom antecedncia a desvalorizao foi o fato de que, ao dar uma garantia de que ela_ no ultrapassaria o limite estabelecido, haveria menos riscos que induziriam as em 117^

re s a s a aumentar a tomada d e emprstimos no mercado internacional de capitais, ^lm disso, como as taxas de juros eram controladas desde agosto de 1979, agindo :o m o um a fora negativa para a poupana interna, a tomada de emprstimos de fontes ex tern as como resultado da prefixao do cmbio (conduzindo supervalorizao) agii a como um contrapeso. m edida que passavam os meses em 1980, entretanto, tor-ou-se bvio que a inflao ultrapassaria os 100% e ficava cada vez mais claro que a I esvalorizao planejada de 40% levaria a uma rpida supervalorizao do cruzeiro, o 1 u e prejudicaria a competitividade das exportaes do pas.1 9 _ Durante a primeira metade de 1980, decidiu-se manter a expanso de crdito em 15% durante todo o ano. Visto q u e deveria haver disponibilidade total de recursos para 3 setor agrcola, o impacto da restrio de crdito recairia sobre os setores industrial e com ercial. Esperava-se que este ltimo, naturalmente, tentasse obter recursos no mere n d o internacional. Naquela poca, a limitao de crdito interno no ocorria atravs d a s taxas de juros, que eram mantidas artificialmente baixas, mas por tentativas de r o n tro le direto sobre os bancos. Durante o segundo trimestre de 1980, o governo efetuou um corte profundo nos g a s to s pblicos e uma reduo geral de 15% nos investimentos das empresas estatais. D e v id o a presses de muitas dessas empresas e outros setores, entretanto, esse corte t o i reduzido a 8%, alm de ter sido acompanhado por um maior atraso nos pagamentos e fe tu a d o s pelo governo e de suas empresas a fornecedores do setor privado. A idia k>sica era reduzir a demanda agregada e, conseqentemente, as presses inflacionrias as importaes de empresas estatais. Isso representou a escolha explcita de um setor q ue teria de suportar o sacrifcio necessrio numa tentativa de estabilizao. O profc> lema, porm, era que, devido estreita inter-relao existente entre os setores p articip ativ o s da sociedade na economia brasileira (isto , os setores privado, estatal e m ultin acio n al), tal sacrifcio no poderia ser isolado. Durante o perodo de 1980-82, as polticas salariais seguiram um esquem a instit u d o em outubro de 1979 (Lei 6.708 de 30 de outubro de 1979). Os salrios eram rea ju sta d o s duas vezes ao ano, com os mais baixos (at trs salrios mnimos) sendo rea ju sta d o s base de 110% do aumento do custo de vida (consistindo em um novo n d ic e de preos chamado ndice Nacional de Preos ao Consumidor - INPC); os s.alrios mdios (entre trs e dez salrios mnimos) reajustados com base em 100%' salrios mais altos (com ganhos acima de 10, mas abaixo de 20 salrios mnimos) reajustados com base em 80%, e aqueles acima de 20 salrios mnimos com base em 3 0 % . Ajustes adicionais para aumentos de produtividade deveriam ser negociados a n u a lm e n te entre trabalhador e empregador. Esse mtodo deveria causar um impacto redistributional. Como, porm, o rgo controlador de preos permitia que os aument o s dos custos de energia e mo-de-obra fossem repassados aos preos dos produtos, a s condies inflacionrias resultantes diluam significativamente os aumentos salar ia is reais dos grupos de renda mais baixa.2 0 No final da dcada de 1980, a maioria das polticas implementadas no final de 1979 e= nos primeiros meses do ano seguinte foi revertida. Foi reintroduzida a indexao to ta l e a desvalorizao prefixada foi eliminada. Dessa maneira, embora durante quase to d o o ano de 1980 a desvalorizao tenha atingido cerca de metade da inflao, em dezembro desse ano a taxa anual de inflao superou a desvalorizao em somente 24 118

Tabela 6.4 A taxa de cmbio real, 1973-82


Taxa de mercado Cruzeiros/ Dlar ndice Preos de atacado Brasil Estados Unidos ndice Cruzeiros Reais/Dlar*

(A) 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 6,128 6.790 8,127 10,673 14,144 18,070 26,945 42,530 52.315 65.500 88.757 125,040 168.140

(B) 75,4 83,5

(C) 60.7 78,2

(D)
77,0

(E) 95,6 97,7

100,0
131,3 174.0 222.3 331,5 523,3 643,7 806,0 1092,1 1538.6 2068,9

100,0
140,2 197,2 274.0 425,6 570,8 847.9 1263.5 1842,4 2551.0 3775.5

100,0
104,6

91,5

100,0
98,0 97,9 97,1 104,9 130.7 115,1

111,0
119.7 134.7 142.6 151,6 160,3 166,2 168,7 171,8

(Dez.)
(Jun.)

1979 1980 1980 1981 1981 1982

(Dez.) (Jun.) (Dez.)


(Jun.)

102,2
98,6 101,7 94,1

Coluna <E) = (BJflC): 1/<D) Fonte: Conjuntura F.conmica c Survey o f Current Business.

pontos percentuais e, em julho de 1981, em somente 17 pontos percentuais (vem Tabela 6.4). A maioria das taxas de juros foi liberada, tornado-se positiva em term o s reais. Assim, por exemplo, os juros sobre o crdito ao consumidor para prazos de 1 8 0 dias permaneceram virtualmente inalterados a 5% ao ms em dezembro de 1977, 197S e 1979. Em dezembro de 1980, porm, a taxa era de 8,2% e, em maio de 1981, h a v ia subido para 12,2% ao ms. Alm disso, no final de 1980, foram intensificados co rte s de investimentos governamentais recessivos (variando entre 15% e 20% para a m aioria das estatais).

O desempenho econmico em 1980


A taxa de crescimento da economia brasileira em 1980 foi surpreendentem ente alta. O Produto Interno Bruto cresceu 7,2% e seus principais componentes tam b m apresentaram elevadas taxas de crescimento indstria, 7,9%; agricultura, 6,3% (colheitas acima de 9%); comrcio, 7,2%, transporte e comunicaes, 12,7%. A inflao _ entretanto, atingiu uma taxa anual de 110%. A elevada taxa de crescimento ocorrida no ano de 1980 deveu-se, em parte, recuperao da produo agrcola das secas e geadas dos anos anteriores; o set o * tam bm reagiu aos incentivos de preos e crdito recebidos em 1979-80 (observe c : 11S

Tabela 6.5 Relaes d e troca do seto r agrcola, 1970-86


1970 - 89 1971 - 95 1972 1976 - 100 1977 - 100 1978 - 103 1979 - 106 1980- 110 1981 - 111 1982 - 107 1983- 118 1984- 99 1985 - 97 1986 - 102

88

1973 - 93 1974 - 95 1975 - 96

Fonte: Calculada a partir da Conjuntura Econmica; preos de atacado para agricultura pelo cotai d e preos de atacado (Conjuntura Econmica - ndice de preos de atacado 6 pelo ndice de preos de atacado 1).

a u m e n to nas condies de comrcio de agricultura na Tabela 6.5). O aumento na p ro d u o industrial foi influenciado pela intensa demanda do consumidor por bens d u r v e is, resultante de outras expectativas inflacionrias e do declnio da indexao. E s s e ltimo fator agiu como um desestmulo poupana, e a situao de crdito rela tiv a m e n te barato induzia compra de bens. Durante 1980, a poupana, em termos r e a i s , caiu em 12%. Como veremos no Captulo 7, o elevado ndice de inflao desse am o explicado, em parte, pela contnua atitude passiva do governo em permitir que a s empresas repassassem aos preos os aumentos dos custos de mo-de-obra, combust v e l e outros. O total da desvalorizao do cruzeiro no final de 1980 foi de 54% e no os plan e ja d o s 40%. Dada a elevada taxa de inflao, entretanto, a maioria das vantagens ad q u irid as com a maxidesvalorizao de 1979 foi perdida. Surpreendentemente, as exportaes cresceram de US$ 15,2 bilhes em 1979 para US$ 20,1 bilhes e o dficit com ercial permaneceu no mesmo nvel de 1979 (ver Apndice, Tabela A4), enquanto a s importaes aumentaram de US$ 18 bilhes para US$ 22,9 bilhes e a participao d o s combustveis no total de importaes aumentou de 33% para 45%. A grande d v id a do pas explica o crescente balano de servios negativo. Desde 1978, o servio d a dvida (juros e amortizao) era responsvel por mais da metade das exportaes ( v e r Tabela 6.6). O Brasil obteve US$ 10,5 bilhes em emprstimos e pagou parte do d fic it da conta corrente recorrendo s reservas, que caram de US$ 9,7 bilhes em 1979 para US$ 6,9 bilhes em 1980.

A justes atravs da recesso


Como se tornava cada vez mais difcil financiar o dficit externo, o governo brasileiro se viu obrigado a mudar radicalmente sua poltica macroeconmica na segunda m e ta d e de 1980, controlando as importaes pela reduo da absoro interna. As autoridades tambm esperavam que as novas polticas resultassem na queda da utilizao de capacidade para atividades internas e, conseqentemente, tornassem as atividades de exportao mais atraentes. A poltica monetria tornou-se progressiva120

mente restritiva e introduziram-se vrias outras medidas ortodoxas: tentativas de prefixar mudanas nas taxas de crescimento monetrio e do cmbio foram abandonadas; foram impostos limites ao crescimento de emprstimos de intermedirios financeiros; as tarifas dos senios pblicos foram reajustadas (reduzindo, dessa forma, os subsdios); os preos dos anteriormente controlados setores industriais foram liberados e os investimentos de empresas estatais foram drasticamente reduzidos. Tentou-se exercer tambm, um controle maior sobre estas ltimas com a criao da Secretaria para o Controle das Empresas Estatais, que era um rgo subsidirio do Ministrio do Planejamento. Em suma, a gesto Figueiredo, esperando escapar de um programa de austeridade imposto pelo FMI, tentou ela mesma colocar um em prtica. As medidas mencionadas antes deveriam reduzir a demanda agregada e, ao mesmo tempo, atravs de medidas administrativas, realocar recursos para setores prioritrios (como agricultura e exportaes), o que conduziu a contradies notveis. Por exemplo, ... no caso da poltica^ monetria... [onde] ... a necessidade de um controle mais rgido dos fatores responsveis pela expanso de crdito se chocou com demandas setoriais por emprstimos a. taxas de juros altamente subsidiadas. 1 Essas polticas provocaram um impacto restritivo, visto que o PIB caiu 1,6% e o setor industrial 5,5% em 1981. A recesso afetou principalmente bens de consum durvel e de capital e os investimentos sofreram uma queda de quase 11% entre 1980 e 1981. Esse programa de ajuste voluntrio no solucionou o problema do pas em lidarcom sua dvida externa e, em 1982, o Brasil experimentou outro choque externo moratria da dvida mexicana em agosto de 1982, que ocasionou o virtual fecham ento dos mercados internacionais para o financiamento da dvida latino-americana. O Brasil enfrentava, portanto, uma oferta totalmente inelsdca de emprstimos de bancos estrangeiros. Lamounier e Moura enfatizam que a moratria do Mxico
... foi so m en te o sina! mais e v id e n te de uma crise cambial latente, cuja m anifestao mais clara, foi proporcionada pelo crescim ento desordenado da dvida d e curto prazo, por parte d e autorida des m onetrias, iniciado no prim eiro trimestre de 1982. N o final de maro daquele ano... as reser vas lquidas do Banco Central do Brasil eram quase negativas, indicando... a total incapacidade^ do pas e m lidar com a crise de liq u id ez que se iria formar n a segunda m etade de 1982.

Pode-se obsen^ar na Tabela 6.6 que, em 1982, o servio da dvida absorvia 83% d a s receitas de exportao (e somente os pagamentos dos juros, 52%). Paulo Nogueira Batista Jr., um a das principais autoridades do pas no assunto referente dvida, ressaltou que
... em 1980, a dvida externa havia se tornado um processo preponderantem ente auto-reforadoi-. N a verd ad e, os pagamentos dos ju ro s lquidos eram responsveis por 70% dos d ficits da c o n te corrente e m 1980-82. Os aportes d e capital financeiro, definidos como m ovim entos de capita. lquido m enos investimentos d ire to s lquidos, foram quase q u e totalm ente absorvidos pelos pa gam entos dos juros lquidos em 1980-81. Em 1982, os pagam entos dos juros ultrapassaram o s aportes lquidos atravs do capital financeiro em US$ 6 b ilh e s .3

12 a

T ab ela 6.6 Os p arm etros da dvida e x te rn a brasileira, 1965-86 (%)


Relao dvida/PIB Relao dvida/exportao Indicadores servio da dvida Reservas/ Importaes

(D
1965 1966 1967 1 968 1969 1 970 1 971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1 980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 11,7 10,3 10,4 10,7

(2 )
161.8 157.7 185.8 186.0 171.2 173.1

(3)
27,3 26,9 34,5 30,3 26,2 29,6 35,1 35,8 32,7 29,8 37,9 44,2 47,3 58,8 63,3 51.8 61.0 83,3 78,5 66.3 75.8 -

(4)
9,3 8,3

(5)
32,9 22.3

10,1
6,9 7,1 7,6 9,2

8.2
9,1 23,5 34,7 40,4 77,3 81,7 35,0 27.8 44.2 49.1 71,8 41,3

11,1
12,4 13,4 16,4 15,9 16.5 17,0 17,1 18,2 20,9

202,0
218,3 187.8 198.7 224,6 239,3 246,3 319.0 298.9 246,3 280,9 378.5 387,8 337.0 369,2 426,1

8,2
7,7 7,5 15,9 16.7 16,2 19,8 25,1 28.9 35,9 51,6 40,4 42.2 43.1 -

21,2 21,6
26,1 29,4 43,6 46,0 43,4 37.7

20,8
24,3 15.9 19.2 86.3 90,9 25,0

CJ/js .:

A coluna (3) .inclui juros e amortizao. A coluna (4) incJui som ente juros. Fannie: MARTONE, Celso I Macroeconomicpolicies, debtaccumulation, and adjustmentin Brazil, 1965-84, World Bank Idiscussion Paper 8. Washington, D. C.: World Bank. mar./1987, p. 10. A srie temporal de Martone foi estendida a partir dc dados da Conjuntura Econmica.

Alm disso, depois de 1980, os fluxos financeiros internacionais e os grandes deficits de conta corrente nada tinham a ver com o excesso d e demanda interna em relao ao PIB. O investimento e o consumo agregado ficaram menores do que o PIB p o r uma margem crescente e a transferncia de recursos para o exterior - o excesso d e exportaes em relao s importaes de bens e de sen ios diversos - aumentou 4 d e 0,4% do PIB em 1980 para cerca de 3% em 1981-82 e para 5% em 1983.2 O governo procurou por algum tempo evitar ir ao FMI, principalmente por razes polticas, visto que as eleies de novembro de 1982 se aproximavam. Porm, como 122

seu programa de austeridade no conseguiu impressionar a comunidade financeira, internacional e considerando-se que acabaram suas reservas e que havia perdido acesso ao mercado de curto prazo, ele finalmente se voltou para o FMI em dezem br de 1982. Durante os dois anos seguintes, submeteu-se aos ditames dessa instituio., visto que a disposio dos bancos internacionais em rolar a dvida e conceder n o vos emprstimos para pagar os juros dependia da aprovao do programa de ajuste d Brasil pelo FMI. O programa de austeridade prosseguiu durante os anos de 1983 ex 1984.2 5 As principais caractersticas do programa supervisionado pelo FMI consistiam n o aumento da taxa de cmbio real, na diminuio da demanda interna por meio da_ reduo do consumo, no investimento privado, dos gastos pblicos e no aumento das taxas de impostos. Mesmo adotando um programa recessivo, o relacionamento com o FMI no foi fcil para o governo brasileiro, o que fica evidente pelo fato de nesse perodo de dois anos ele ter enviado sete cartas de inteno a esse rgo.2 < > Dias Carneiro observou:
Essas rduas negociaes [que levavam s cartas de inteno] e n tre o governo brasileiro e < > FMI m ostram as dificuldades ex istentes na adaptao das receitas ortodoxas do Fundo a uma. economia em desenvolvim ento altam en te indexada, em que o governo era responsvel por cerc;L de um tero a m etade do investim ento to tal e pela interm ediao d e uma grande parte dos in v estimentos privados atravs da adm inistrao de fundos de poupana forada .-7

A primeira carta de inteno do Brasil cm relao ao desempenho econmico em 1983 estabeleceu como meta um dficit de conta corrente de US$ 6,9 bilhes, o que implicava um supervit comercial de US$ 6 bilhes. O aumento da produo interna de petrleo e os programas de substituio de energia (como o programa brasileiro do lcool)-'' contriburam para um declnio de 9,7% na importao desse produto. Alm disso, os efeitos da recesso sobre a renda e a maior produo domstica das indstrias de substituio de importao colaboraram para uma queda de 20% na importao de bens de consumo. Em fevereiro de 1983, seguindo uma onda especulativa contra o cruzeiro no mercado paralelo, houve outra maxidesvalorizao de 30% no Brasil, o que tornou indispensvel o envio de outra carta de inteno antes que o conselho diretor do FMI tivesse aprovado a primeira. N o novo pacote poltico, as autoridades brasileiras incluram medidas para alocar crditos especiais aos setores de exportao e de substituio de importaes e anunciaram que a correo monetria para os 12 meses seguintes seria igual desvalorizao cambial que, por sua vez, estaria diretamente ligada s mudanas ocorridas no ndice Geral de Preos. Nenhuma dessas aes, tampouco as que se seguiram em cartas de inteno, conseguiram atender s metas estabelecidas junto ao FM I. Isso ficou especialmente evidente no caso de objetivos referentes s exigncias de emprstimos realizados pelo setor pblico, ativos internos de autoridades monetrias, balano de pagamentos e taxas de inflao. O FMI tambm exigiu que se procedesse a uma mudana na legislao salarial, reduzindo os ajustes semestrais institudos em 1979, apesar de os salrios reais j estarem caindo.2 9 Embora as discusses com o FM I sobre metas prosseguissem durante todo esse perodo, o governo brasileiro empregou vrias medidas que levaram 123

sl

um rgido programa ortodoxo de ajuste: a taxa de cmbio real caiu em 40% entre 1 <>80 e 1983, os agregados monetrios expandiram-se a taxas consideravelmente meores que a inflao, o dficit pblico diminuiu quando o recolhimento de impostos u umentou e os gastos foram cortados e os salrios reais continuaram a declinar. O resultado final dessas medidas foi uma queda no PIB real (ver Apndice, Tabela principalmente no que se refere produo industrial e ao surgimento de grandes su p erv its na balana comercial a partir de 1983, particularmente devido a significativ a s quedas nas importaes, resultantes, inicialmente, em grande parte da queda do F * IB , embora mais tarde essas quedas tambm fossem causadas pelo impacto tardio jz>rovocado pelos programas de substituio de importaes da dcada de 1970. As constantes altercaes com o FMI tendiam a obscurecer os resultados cada vez m a i s positivos obtidos pela balana comercial do Brasil, e os credores estrangeiros no s e mostravam inclinados a ampliar o reescalonamento de vrios anos da dvida ou ree l uzir os spreads sobre a Libor. Fishlow resume as principais crticas feitas por muitos economistas ao programa de ajuste do FMI:
O Brasil era um exemplo tpico d o s lim ites do alcance do F M I: as contas externas apresen taram uma m elhoria expressiva... M as a estabilizao e as condies internas necessrias a um crescimento equilibrado no aconteceram . A inflao mais q u e dobrou em vez de declinar. Altas taxas de ju ro s, resultantes de um a poltica monetria restritiva, e a ampla venda de ttulos do governo desestim ularam os investim entos. Esses fatores, ju n ta m e n te com os controles sobre os investim entos pblicos, ocasionaram um a q ueda no coeficiente de formao de capital para somente 16% do PIB em 1984, um d o s nveis mais baixos atingidos no perodo ps-guerra. G eralmente, o d fic it pblico ultrapassava os lim ites propostos, no apenas devido dificuldade em se controlar os gastos ou as taxas reduzidas, mas tambm por causa do rpido crescimento dos juros sobre a d vida interna. Para os crticos do programa de estabilizao do FM I, a forte assim etria de resultados no era motivo de surpresa. Ao contrrio do que ocorre nos modelos m onetaristas implcitos n esses programas que u n e m equilbrios internos e externos, a experincia brasileira conduz a u m a interpretao diferente; a prioridade dada s contas externas tornou-se u m a fonte importante d e desequilbrio interno. v

Em outras palavras, as polticas que levaram a grandes supervits e permitiram que s e desse continuidade ao pagamento dos juros da dvida externa, provocaram o aum e n t o das presses inflacionrias internas e a queda dos investimentos. Esses fatos ocorreram devido s repercusses inflacionrias da acelerada desvalorizao cambial <^ver Captulo 7) e necessidade de o setor pblico extrair uma quantidade maior de recu rso s do setor privado a fim de continuar a pagar os juros da dvida externa. O i inpacto lquido causado pelo programa de ajuste foi a transferncia de recursos para o exterior em 1983 e 1984, que chegaram a 5% do PIB. A economia se recuperou em 1984, quando o PIB cresceu 4,5% e continuou a se ^^xpandir em 1985 a uma taxa de 8,3% (ver Apndice, Tabela Al). Essa recuperao ^:stava ligada a um aumento exemplar das exportaes, de US$ 21,9 bilhes em 1983 jzara USS 27 bilhes em 1984. O significativo desempenho de crescimento em 1985, jzor sua vez, estava associado pronunciada expanso das vendas internas, que foram resu ltad o de uma poltica salarial incentivadora adotada pelo novo governo civil do aresidente Sarney, iniciado em maro de 1985. 1 24

T abela 6.7 O comrcio d e bens e servios (% do PIB em preos correntes)

Exportaes Importaes

1972 6.8
72

1977
6,9

1980
8,4 9,6

1983
10,7 7,5

6,8

1984 12,8 6,6

1985 11,6 6,0

1986
8,5 4,9

Fonte: Conjuntura Econmica.

O nracroimpacto do perodo de ajuste


Observando toda a fase compreendida por este captulo, vamos examinar alguns dos impactos mais notveis dos perodos de ajuste-com-crescimento e crise-provocada pela-dvida na economia brasileira.

O recorde de crescimento
No perodo de dvida-com-crescimento, de 1974-80, houve uma expanso de 48 ,c no PIB real, com um aumento de 28% no PIB per capita (ver Apndice, Tabela Al). Os anos de recesso de 1981-83, testemunharam uma queda no PIB de 5,1% e de 11,7% no PIB per capita. Nos anos de recuperao, 1984-86, tomando-se como base o ano de 1980, constata-se que houve ligeira recuperao do PIB j em 1984, tendo atingido, em 1986, um montante 17,7% maior. O PIB per capita, entretanto, s supe rou o de 1980 em 1986, sendo 1,7% maior.

Os indicadores macroeconmicos
As mudanas estruturais que ocorreram na economia podem ser observadas atravs dos ndices macroeconmicos apresentados na Tabela 6.7, que revelam uma pronun ciada abertura da economia do ponto de vista da exportao de bens e servios, visto q ue o coeficiente referente ao PIB cresceu de 6,8% em 1972 para 12,8;o em 1984. Contudo, as polticas de substituio de importaes da dcada de 1970 e as medidas recessivas da dcada de 1980 foram responsveis por uma queda na relao de bens e servios importados/PIB de 9,6% em 1980 para 4,9% em 1986. Isto , o notve^ declnio das importaes de US$ 23 bilhes em 1980 para US$ 13,2 bilhes em 1985 deveu-se, em parte, queda do PIB e, em parte, aos resultados dos significativos investimentos feitos nas indstrias de substituio de importaes na dcada de 1970. Esse fato ficou particularmente evidente em setores como o de produtos qumicos, bens de capital, ao, minrios no-metlicos e energia. Tambm devemos notar no Apndice d a Tabela A3 o intenso declnio da forma o de capital que havia atingido seu pico em meados da dcada de 1970 (alcanando 26,8% em 1975), caiu para 22% na parte final da dcada e passou a 16% durante os 125

a n o s de crise da dcada de 1980, refletindo quedas significativas tanto na poupana in te r n a quanto na externa.

^ 4 estrutura econmica
O Apndice da Tabela A l, que apresenta a participao dos principais setores no r i B , revela uma estrutura setorial bastante estvel, mas, aps essa data, houve um ciecln io da indstria (principalmente no setor fabril) e um crescimento da participao c io s servios. Entre estes ltimos, o maior ganho foi no setor financeiro, que reflete o c r e s c e n te papel desempenhado pelos bancos e intermedirios financeiros durante os p e r o d o s de inflao elevada com a presena de vrios instrumentos financeiros i ndexados.

D efeito de igualdade produzido pelos programas de ajuste


Devemos lembrar que um dos objetivos da gesto Geisel foi a melhoria na distrib u i o de renda do pas e o aumento do bem-estar das massas que no participaram d o rpido crescimento havido nos anos do milagre . digno de nota o fato de que o s dados disponveis mostram um aumento no salrio real. Poderemos observar, por e x e m p lo , na Tabela 6.8a, que os salrios mnimos reais aumentaram quase que contin u a m e n te de 1972 a 1982, embora no Rio de Janeiro seu crescimento no fosse nem e s t v e l nem to intenso. A parte b da Tabela indica que os salrios mdios reais dos tra b a lh a d o res dos setores de produo e dos funcionrios administrativos aumentaram re g u la rm e n te at 1979. A Tabela 6.8c, que compara os diferentes nveis de salrios da fora de trabalho, r e v e l a que grande parte dessa fora ganha menos que um salrio mnimo por ms. H o u v e uma ligeira queda entre 1977 e 1981, mas, aps esse perodo, essa taxa tornou a a u m e n ta r. Deve -se enfatizar que as polticas salariais desenhadas para obter maior igualdade n a distribuio de renda foram introduzidas no final da dcada de 1970, quando jp io ro u a crise brasileira de inflao/balano de pagamentos. Esse fato levou a um a m p l o debate sobre o impacto produzido pela poltica salarial: se estava efetivamente red istrib u in d o renda e se era uma das principais causas da acelerao da inflao.1 A melhor anlise do impacto causado pela poltica salarial foi realizada por Roberto _>vl acedo. Ele ressaltou as presses por novas polticas salariais originadas em 1974, q u a n d o a taxa anual de inflao dobrou, passando de cerca de 20% para aproximadam e n t e 40% (um patamar em que permaneceu at 1979). Dessa maneira, a presso por re a ju s te s semestrais se baseou no argumento de que, se os salrios nominais eram re a ju sta d o s anualmente, quando dobra o ndice de inflao, a queda nos salrios reais o c o rrid a entre os reajustes produziria, nesse perodo, um salrio mdio real anual mais fcsaixo. A simples percepo indica que... esse declnio maior nos salrios reais foi re d u z id o na mesma proporo em que aumentou o ndice de inflao. i2 Macedo tambm mostrou que a inflao acelerada do final da dcada de 1970 com e o u antes que as novas polticas salariais fossem aplicadas, isto , a inflao estava 1 26

Tabela 6.8 Rem unerao selecionada e estatsticas salariais


(a) Salrio Mnimo Real 1970-85 (em preos de 1970) (1970 = 100) Rio de Janeiro Sao Paulo 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
Gs.:

100,0 102.1 102.1

99.5 100.7

100,0 100,2

102.7 106.6 104.6

106.4 107.6 110,4 113,2 108.8 114,2 118,7 124.4 114.9 116.6 131,2

110,1

106.3 106.5 108.9 102.9 105,2 104.1 104,5 93,9 87,5 90.9

Os valores mdios anuais so a mdia aritmtica simples do?> valores observados cm cada ms; o 13salrio levado em considerao no clculo da mdia. Para So Paulo e Rio d e Janeiro, os dcflatores empregados foram os ndices dc preos ao consumidor calculados, respectivamente, pela FIPE/l SP e FGV. A distribuio de renda e o salrio mnimo Fontes: 1970-79 - W ELLS J. & DROBNY A. U no Brasil: uma reviso crtica da literatura existente . / nz Pesquisa t Planejamento F.iommico 12, n3 13, dez./1982; 1980-85 - Conjuntura Econmica, vrios nmeros.

claramente acelerando em meados de 1979, enquanto as novas polticas comearam a ser implementadas somente em novembro desse ano." Uma vez colocadas em prtica, essas polticas contriburam para as presses inflacionrias a ponto de as autoridades governamentais responsveis pelo controle de preos as reconhecerem como legtimos aumentos de custo a serem repassados a preos mais elevados.4 Dessa forma, como os aumentos de custos salariais eram encarados como justificativa para aumentar os preos, o governo seguia implicitamente uma poltica de no-redistribuio de renda atravs das polticas salariais. Embora os salrios mdios reais continuassem a aumentar no incio da dcada de 1980, isso no significava, necessariamente, que o trabalhador mdio se encontrava em melhor situao, visto que a recesso se instalou em 1981 e havia um nmero maior de dispensas e de trabalhadores no-especializados recebendo menores salrios do que operrios especializados bem pagos. difcil saber com exatido se o aumento dos salrios reais implicava aumentos de custos significativos para as empresas. De acordo com as leis de ajustes salariais, somente o aumento dos salrios mais baixos era mais rpido que o dos preos em geral e esses salrios reais mais altos vinham sendo acompanhados por aumentos de produtivi-

Tabela 6.8 (continuao) Rem unerao selecionada e estatsticas salariais


(b) Salrio real mdio e ndices salariais por categorias profissionais na indstria manufatureira

(1961 = 100)
Gerncia Tcnicos e aux. de escritrio Trabalhadores de produo Mdia ponderada

1970 (2) 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 (Ia) 1979 (2a) 1980 (1) 1980 (2a) 1981 (Ia) 1981 (2a) 1982 (Ia) 1982 (2a) 1983 (Ia) 1983 (2a) 1984 (Ia)

194

127 129 134 140 139 147 156 160 168 174 162 164 167 170 197 185 189 172 152 137

115 117 118 124 123 137 142 146 164 175 161 162 166 180

130 130 134 141 141 153 161 164 177 188 173 172 174 183 206 196 189 181 161 147

210 210 221


223 233 255 244 256 275 254 236 231 230 230 232 226 206 171 157

200
194 184 180 164 150

Obs.: A diferena en tre salrio e ordenado est relacionada ao fato de se exercer uma posio de comando na estrutura organizacional da empresa. Os dados sobre salrios e ordenados vm de uma amostra de indstrias do setor manufatureiro localizadas principalmente na regio da Grande So Paulo. Devido localizao das indstrias em questo, possvel que a amostra evidencie inclinao na direo de salrios mais elevados. A gerncia inclui diretores, gerentes e chefes de seo. Trabalhadores de produo incluem trabalhadores especializados, semi-especializados e no-especializados. Mdia ponderada: Os pesos dos grupos so gerncia = 2; tcnicos e auxiliares de escritrio = 3; trabalhadores de produo = 5. O ndice Geral de Preos da Fundao Getlio Vargas foi usado como deflator. Fonte: OCIO, D. Z. Salrios e poltica salarial". //?: Revista de Economia Polka 6, nB2, abr./jun./l 986, p. 5-26.

128

Tabela 6.8 (continuao) Rem unerao selecionada e estatsticas salariais


(c) Fora de trabalho por grupos de rendimento mensal, anos selecionados (% de fora de trabalho)

1977
At 1/2 SM Mais de 1/2 a 1 SM Mais de 1 a 2 SM Mais de 2 a 3 SM Mais de 3 a 5 SM Mais de 5 a 10 SM Mais de 10 a 20 SM Mais de 20 SM Sem rendimentos* Total 13.4 20.9 24.7

1979
10.9 18.5 25.2 10.7 9.8 7.0 3.0 1.3 13.6

1981

1983 12,7 18.3

12,1
15,8 24.7

10,2 8.6
5.8

12,6 10,2
7,0 2,9 1,3 13,4

22.8 11,8
8,9 7,5 3,3 1,3 13,4

2.6
1,3 12,5

100.0

100,0

100.0

100.0

Obs.: A populao rural da Regio Norte e dos estados de Mato Grosso do Sul, de Mato Grosso e de Gois no est includa para os anos de 1977 e 1979. No est includa a populao rural da Regio Norte para os anos de 1981 e 1982. # Inclui aqueles que receberam som ente benefcios da Previdncia Social. Pessoas sem rendimentos no esto includas. SM = Salrio mnimo. Fonte: FIB G E, Indicadores Sociais - Tabelas Selecionadas, II. Rio de Janeiro, 1984, p. 142.

dade. Alm disso, medida que a recesso do incio da dcada de 1980 diminuiu a proporo de mo-de-obra especializada usada pelas empresas, uma parcela decrescente da fora de trabalho pertencia categoria cujos salrios aumentavam mais rapidamente do que o nvel geral de preos. Outro aspecto interessante da poltica salarial, de um ponto de vista de igualdade, o fato de que ela era mais onerosa para pequenas do que para grandes empresas. T em sido demonstrado que grandes companhias empregam um a proporo menor de mode-obra no-especializada do que as pequenas e, conseqentemente, as polticas diferenciais de aumento salarial representaram uma carga maior para estas ltimas. Como as grandes empresas desempenham um papel de liderana no estabelecimento de preos, esse fato poderia conduzir a uma taxa de inflao reduzida, visto que seus aum entos de custos, devido a mudanas salariais, esto abaixo da recente taxa de inflao geral; mas isso tam bm levaria a um arrocho nos lucros das empresas menores." O impacto produzido pela discusso sobre poltica salarial tambm deve ser comparado aos resultados do censo demogrfico de 1980 (Tabela 6.9) que mostram que, apesar da elevao dos salrios mdios reais, o aumento na concentrao de renda, observada entre 1960 e 1970, continuava na dcada de 1980. A participao dos 20% pertencentes aos grupos de renda mais baixa caiu de 3,83% em 1970 para 3,39% em 129-

Tabela 6.9 D istribuio de renda no Brasil, 1970-80 (% da renda total)


Percentual da populao 20% mais baixa 50* mais baixa 10% mais alta 5% mais alta 19 mais alta 1970 3,83 15,62 46,36 33,85 13,79 mo 3,39 14,56 47,67 34,85 14,93

Fonte: Dados preliminares do IBGE (Diviso do DESPO/SUEGE).

1980, enquanto os 10% de renda mais elevada aumentaram sua participao de 46,36% p a ra 47,67%. Estudos recentes mostraram que a carga representada pelos programas de ajuste do in c io da dcada de 1980 caiu mais pesadamente sobre os grupos de renda mais baixa d o que sobre outros setores da sociedade brasileira. As estimativas apresentadas na T 'abela 6.10a revelam que a distribuio de renda pessoal se tomou mais concentrada e n tr e 1981 e 1983. E a Tabela 6.10b demonstra que a participao da renda da mod e-o b ra caiu no mesmo perodo. Finalmente, a Tabela 6.10c indica que a produo so freu um a queda menor do que o emprego e q u e os custos salariais em 1984 rep resen taram cerca de 66,2% do que haviam sido em 1980. Assim, Maia Gomes afirma:
Visto q u e a produo no sofreu um a queda to acentuada, conclui-se que outros custos de produo e lucros caram muito m enos... qu e os custos salariais na indstria m anufatureira. Existem provas suficientes de que os custos financeiros... aum entaram rapidamente nesse perodo, indicando q u e os intermedirios financeiros lucraram em term os relativos e absolutos com a crise .36

O papel do setor pblico na crise do perodo de ajuste


Os estudos de Rogrio W erneck3' sobre o setor pblico brasileiro contestaram a ^vriso convencional de que o amplo setor pblico dificultava o ajuste econmico aos c~hoques externos. Ele mostrou de modo convincente que ocorria exatamente o opost o , isto , era o setor pblico que suportava a maior carga do processo de ajuste. V a m o s sumariar suas constataes. (Ver Tabela 6.11.) A dcada de 1970 se caracterizou por um notvel declnio da renda disponvel do .governo como parte do PIB, que caiu de uma m dia de 17% em 1970-73 para 10% e m 1980. Essa tendncia foi resultado do aumento dos subsdios (ao trigo, caf e a c a r consumidos internamente, ao acar exportado e ao transporte ferrovirio m etropolitano) e das transferncias. Estas ltimas consistiam mais em juros sobre a d v id a pblica do que em programas de seguro e assistncia social. Tam bm digno de n o ta o fato de que os gastos do governo com consumo, como percentagem do PIB, caram 1,9 pontos percentuais devido ao fato de que suas aquisies de bens e ser1 30

Tabela 6.10 Estatsticas d e distribuio de ren d a e fabricao, 1980-84


(a) Indicadores sobre a distribuio de renda por tamanho, 1981-83

1981
Coeficiente de Gini Participao da renda total dos mais pobres 40% Participao da renda total dos mais ricos 10% 0,579 9,3% 45,3%

1983
0,597

8, 1%
46.2%

Fonte: RO MO. Maurcio. Ajustamento intenso em uma economia heterognea e seus efeitos sobre a distribuio (ie retida: o caso brasileiro. Texto para discusso n" 160. Recife. I niversidade Federal de Pernambuco, 1985. Dados originais do FIBGE, Pesquisa Nacionalpor Amostragem de Domiclios, 1981 e 1983.

(b) Distribuio funcional de renda, 1980-84

1980
Renda nacional Participao da mo-de-obra Participao no-relacionada mo-de-obra

1981
KX 1.0 51.8 48.2

1982

1983

1984

100.0
50.0 50,0

100,0
51.2 48.8

100,0
48.7 513

100.0
46.7 53.3

Fonte: Ministrio do Trabalho. \1 Tb/S ES, "Poltica salarial e emprego: situao recente e perspectivas , Projeto PNl iD-OI1. Bra sIia/82/026, no v./1984.

(c) Produo, emprego, produtividade e custos salariais tia indstria manufaureira (1980

= 100)
B

Custos salariais Produo Emprego da mo-de-obra A

1981 1982 1983 1984

88.7 88,4 83,2


88 , 1*

92,7
86.2

95.7 102,5 104,3 113,5**

95,5 95,1 79.2


66 ,2 ***

97,8 99,9 85.5


-JQ9 ***

79.8 77,1**

A = deflacionado pelo ndice de preos d e atacado para produtos industriais. B = deflacionado pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor. * Jan./nov. 1984 comparado com j an./no v. 1983. Jan./set. 1984 comparado com jan./set. 1983. *** Jan./set. Fonte: Calculado por Maia Gomes a partir de dados do IBGE e FGV.

131

Tabela 6.11 E statsticas sobre receita, gastos e produo do governo e em p resas estatais, 1970-80
a) Indicadores de renda e despesas governamentais: 1970-80 (% do PIB)

1970
Renda disponvel do govemo < arga tributria Subsdios Seguro social Juros sobre a dvida pblica Consumo do govemo (Salrios) (Bens e servios) Poupana do governo 16,78 25,96 0,77

1975
14.51 26.34 2,81 7.02 1,24 10,64 (7.45) (3.18) 3.87

1980
10.08 24,15 3.63 7,61 1,89 9,01 (6,18) (2,83) 1,08

2,21
1,30 11.32 (8.29) (3.03) 5.46

(b) Receita e despesas de empresas estatais: 1970-80 (% do PIB) ndice do valor real 1980

1970
Receita total Despesa total Salrios e ordenados Bens e servios Impostos relacionados a produtos Despesas financeiras Dispndio de capital Exigncias de emprstimos 9,72 9,83 1,82 3,60

1975
16,48 17,85 1,98 7,86 0,65 1,05 5,56 1,37

1980
21,53 30.12 2,50 11.26 2,19 2,89 10,16 8.59

(1970 = 100)
221
306 137 313 1.013 1.032 366 8.065

0,21
0,28 2,78

0,11

(c) Produo fisica de produtos selecionados de empresas estatais: 1970-79 (1970

= 100) 1 1979
210
272 273 320 351 312 397 218 540

PIB real Minrio de ferro Aos planos Eletricidade Frete ferrovirio Telecomunicaes* Servios postais** Petrleo cru processado Nafta petroqumica**

* Quantidade de terminais telefnicos instalados. ** Quantidade de ohjetos postados. "*** O ano-base adotado foi o de 1972. F onte: WERNECK, Rogrio L. Furquim. Publicsectoradjustment to externa!shocks and domesticpressures in Brazil, 1970-85. Texto para discusso n3 163. Rio d e Janeiro, P l C, jun./1987.

132

vios cresceram menos que a produo total e que a folha de pagamentos do governo como percentagem do PIB, caiu de uma mdia de 7,9% em 1970-73 para 6,2% err^ 1980. W erneck observa que este ltimo fator se deveu a uma queda nos salrios reai^ e nos salrios pagos pelo governo e no... reduo do nmero de funcionrios pblicos por unidade do PIB.5 X A poupana do governo declinou ainda mais: de 5,8? do PIB em 1970-73 para 1,1% em 1980. A importncia das empresas estatais na economia brasileira cresceu significativamente durante toda a dcada de 1970, o que pode ser explicado pelo fato de que; muitos dos setores enfatizados no programa de investimento do PND II eram contro lados por elas.,q Os investimentos fixos de empresas pblicas federais, como percen tagem do PIB, aumentaram de 2,8% em 1970 para 8,2% em 1980. No perodo 1970-80, o faturamento dessas empresas foi significativamente maior que suas despe sas operacionais e, segundo W erneck, os excedentes operacionais resultantes... eram suficientemente grandes o bastante para permitir que essas empresas administrassenrk um supervit corrente de dimenses considerveis isic) at quase o final do perodo... Isso significa que parte importante de seu dispndio de capital era financiado p o r recursos gerados internamente.40 D urante o perodo, entretanto, o supervit corrente das empresas pblicas federais caiu e, ento, desapareceu. Enquanto o faturamento, como percentagem do PIB, aumentou em 114% entre 1970 e 1980, as despesas operacionais aumentaram em 180% e outras despesas correntes em 190%. Examinando os componentes das despesas operacionais, Werneck constatou que, como percentagem do PIB, desembolsos com bens e servios aumentaram em 213%, com salrios e ordenados em 37% e com impostos relacionados produo em quase 1.000%. O aumento com despesas de salrios e ordenados no se deveu a um rpido crescimento de empregos. N a verdade, em 1980, o emprego nas empresas estatais, como percentagem do emprego do setor fabril, havia cado para 10,2% em relao aos 14% de 1970. Grande parte das despesas operacionais estava relacionada a aumentos nos preos de energia. O notvel aumento das despesas financeiras - acima de 1.000% - estava ligado larga expanso da dvida das empresas estatais. Como, durante a dcada, a capacidade de autofinanciamento dessas empresas declinou, um a crescente parcela dos investimentos era custeada por emprstimos estrangeiros. Alm disso, prximo ao final da dcada de 1970, medida que as taxas de juros aumentavam, e com a maxidesvalorizao de 1979, a carga financeira das empresas estatais cresceu expressivamente. Para piorar os fatos, medida que a inflao aumentava, o governo reteve os preos de muitas empresas pblicas como instrumento antiinflacionrio, o que ocasionou uma queda regular dos preos e tarifas reais cobrados por elas. Entre 1975 e 1980, a reduo dos preos reais foi de 42% para o setor de telecomunicaes, 24% para eletricidade, 30% para ao plano, 16% para servios postais e 39% para gs. Como resultado, as empresas federais tornaram-se cada vez mais dependentes do governo e das dvidas para financiar seus projetos de investimento e, em 1979, at mesmo uma parte das despesas correntes teve de ser coberta por transferncias do governo. Durante todo o perodo, as exigncias de financiamento agregado das empresas pblicas federais aumentaram de 0,67% do PIB em 1970 para 10,8% do PIB em 1980. 133

Um fenmeno notvel ocorrido no perodo de 1970-80 foi o aumento relativo da do investimento de empresas estatais e o declnio dos investimentos governam entais em geral. W erneck constatou que a maioria do esforo d e investimento cdo setor pblico no decorrer da dcada de 1970 se concentrou na expanso da capacid a d e de produo nas empresas estatais. O investimento pblico na rea social foi, se m dvida alguma, relegado a uma posio secundria. A manuteno da estratgia d e crescimento rpido exigiu o adiamento de um esforo de investimento social mais profundo e extremamente necessrio.4 1

i mportncia

<9 setor pblico durante a crise da dvida, 1981-85


Devido recesso e acelerao da inflao, a carga tributria do Brasil caiu de 24,1% do PIB em 1980 para 21,7% em 1984 (ver Tabela 6.12). O programa de austeridade fez com que os subsdios, como percentagem do PIB, sofressem uma queda de 3,6% em 1980 para 1,6% em 1984, enquanto os juros sobre a dvida pblica aum entaram de 1,9% para 6,2% no mesmo perodo. O resultado final foi um declnio d a renda disponvel do governo, como percentagem do PIB, de 10,1% para 5,4%. O corte nos gastos do governo incidiram parcialmente sobre salrios e ordenados, embora no atingissem o emprego no governo, que cresceu mais de 32% de 1979 a 1984. j A maior parte dos ajustes incidiu sobre a poupana do governo, que caiu de 1,1% do PIB para -2,8%. Houve um aumento de 3% no emprego no setor de empresas pblicas no perodo de 1980-85, enquanto aumentos de produo fsica incluram 21% em minerao, 40% em siderurgia, 57% em telecomunicaes e 147% na produo interna d e petrleo, o que indica um aumento significativo na produo por funcionrio de em presa estatal. As despesas financeiras continuaram a progredir rapidamente devido grande dvid a dessas empresas e s conseqncias de acentuadas desvalorizaes cambiais reais que aumentaram de 6,8% do total das despesas correntes em 1980 para 19,1% em 1985. Ao mesmo tempo, as receitas operacionais foram negativamente afetadas pelo uso contnuo das estatais por parte do governo como instrumentos de estabilizao.4 2 Grande parte da recesso havida no perodo de 1981-83 pode ser explicada pela conteno de investimentos do setor pblico, fato que fica claro quando se leva em considerao que eles somavam cerca de um tero da formao de capital bruta fixa e que em 1984 esses investimentos representaram 70% do nvel atingido em 1980. Resumindo todo o perodo, Werneck afirma:
O im enso programa de substituio de importaes e incentivo s exportaes q u e compunha o centro da estratgia d e aju ste da economia brasileira aos choques do petrleo, imps ao seto r pblico um papel central e relativamente grande (sir) no em penho de in v estim en to exigido... (M as)..., apesar desses acentuados compromissos, a participao do setor pblico na renda agregada encolheu significativam ente no decorrer da dcada d e 1970. Essa ten d n c ia originou-se na q u e d a progressiva da carga tributria bruta, no au m en to das transferncias e subsdios ao setor privado e na reduo dos preos reais cobrados por bens e servios produzidos por empresas esta tais .43

134

Tabela 6.12 A justes d o setor pblico, 1980-85 (% do PIB)

1980
Carga tributria Subsdios Transferncias (Seguro social) (Juros sobre a dvida pblica) Renda disponvel do governo Consumo do governo (Salrios e ordenados) (Bens e servios) Poupana do governo Emprego no governo (milhes) Despesas reais do governo com salrios e ordenados (1979 = 100) Empresas estatais Receitas Despesas Salrios e ordenados Financeiras Investimento 14.3 16.4 1,9 24,1 3.6 9.5 (7,6) (1.9)

1981
24,4 2,7 10,4

1982
26,5

1983
24,9

1984
21,7

1985

2.6
12,5 (9,0) (3,5)

2,6
12,5 (8,3) (4,2)

1,6
14,0 (7,7) (6,3) 5,4

(8, 1) (2,2)

10.1
9.0 (6,2) (2,8 )

10.3 9,2 (6,4) (2,8 )

10,1
10,5 (7.4) (3.1) -0,4 3,7 98

8.2
9.6 (6.6 ) (3.0) 1.4 3,8 89

8.2
(5,6) (2 ,6 ) -2,8 4,1 80

1,1
3.3 96

1.1
3,5 92

16,1 18.5

0.8

2,2

15,6 18,7 2,3

16,7 19,1

4,5

1,4 5.1

2,6

2,6

5,1

2.3 3,7

16,16 18,1 1,7 2,5 3,3

16,3 19,1 1,9

2,6
3,1

Fonte: Y VF. RN FCK, Rogrio L. Furquim. Public sectoradjustment {o external shocks and domesticpressures in B razil, 1970-85. Texto para discusso nc 163. Rio de Janeiro, PUC, jun./1987.

Esse ajuste atravs do setor pblico significou que um crescimento superior ao justificado pelo balano de pagamentos era financiado por emprstimos externos por parte do setor pblico. E, visto que
... em presas estatais tinham tal facilidade de acesso aos extrem am ente necessrios emprstimos estrangeiros para financiar seu s investimentos, parecia no haver problemas cm reduzir sua capacidade de autofinanciam ento... A reduo na carga tributria lquida e nos preos e tarifas reais das estatais permitiu q ue a carga do ajuste incidisse sobre o setor pblico e, portanto, retardasse o ajuste necessrio por parte do setor privado. D entro do setor pblico, porm, a resposta participao cada vez menor na renda agregada foi o desaparecim ento virtual do im portante papel que ele v in h a desem penhando com o poupador. Como no houve um aumento com pensador da poupana privada, o ajuste representou a substituio da poupana interna pela externa sem qualquer queda no consumo .44
135

rSotas
1. CARNE I RO, Dinnsio Dias. Long-run adjustment, d e b t crisis and the changing role of stabilization p o lic ie s in the recent Brazilian experience'. Rio de Janeiro, PUG, jun./1985, p. 5 (mimeografado). Ver tamfcem FISHLOW , Albert. A economia poltica do ajustamento brasileiro ao choque do petrleo: uma nota ^ o b re o perodo 1974/84". /: Pesquisa e Planejamento Econmico 16, n! 3, dez./1986, p. 511. 2. Para detalhes, ver ROETT. Riordan. Brazil: politics in a patrimonial society, 3aed.. Nova York, Praeger, 1 9 84, cap. 6 . 3. E m sua anlise dos fundam entos polticos da opo de crescim ento do governo G eisel, I^amounier e Moura tam bm constataram que Geisel divulgou o fato (um a vez designado candidato oficial presid n c ia em meados de 1973}... de q u e iria introduzir modificaes no sistema poltico, possivelm ente um p rocesso d e redemocratizao... M ais adiante, eles declaram: ... a severidade autoricria no poderia ser r e v e r tid a com sucesso em um clima de perspectivas econmicas negativas.... LAM Ot N IE R , Bolvar e \1 0 U R A , Alkimar R. 'Economic policy and political opening in Brazil . In: Latin American Political Economy: frJta n cia I crisis and political change. Jonathan Hartlyn e Samuel A. Morkley, (orgs.) Boulder, Colo: Westview F* ress, 1986, p. 180-1. 4. Idem, ibid., p. 183. 5. F ISH LOW, op. cit.y p. 514-5 6 . V ILLELA , Annibal & BAER, Werner. 0 setorprivado nacional: problemas epolticas para seufortaler m n to . Coleo Relatrio de Pesquisa 46. Rio de Janeiro, 1PEA/IXPES, 1980, cap. 3. 7. M ARTONE, Celso L. Macroeconomic policies, debt accumulation, and adjustment in Brazil, 1965-84. W o r ld Bank Discussion Papers, 8 . Washington, D. C.: World Bank, mar./87, p. 5. 8. CASTRO, Antonio de Barros de, & SOUZA, Francisco Eduardo Pires de. A economia brasileira em f^rarcka forada. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985, p. 31. 9. V ELLOSO , J. P . R. 0 ultimo trempara Paris. Rio de Janeiro. Nova Fronteira, 1986, p. 32. 10. Idem, ibid., p. 37-45. 11. BATISTA JR., Paulo Nogueira. Internationalfinancialflow s to Brazil since the late 1960s. World Bank ITDiscussion Papers, 7. Washington, D .C.: World Bank, mar./1987, p. 4. 12. Idem, ibid.. p. 6 . 13. Idem , ibid.. p. 18. 14. Idem , ibid.. p. 20. 15. VELLOSO, J. P., ministro do Planejamento durante o govemo Geisel, fez uma interessante anlise t l o crescim ento da dvida durante a dcada dc 1970 {op. cit. p. 225-29). Ele c de opinio q ue os gigantescos l^iTojetos dc investimento no podem ser responsabilizados pelo aumento da dvida: Se os grandes projetos de investimentos fossem o principal motivo do crescimento da dvida, isso se re fle tiria na importao de bens de capital... Entretanto, a importao de bens de capital aumentou de t S$ 2,1 milhes em 1973 para l S$ 3,5 milhes e m 1978, um aumento de 64%. Esse crescimento no foi apenas proporcionalmente pequeno um pouco m a i s que a metade do aumento da importao de manufaturados . mas, em valores absolutos, as importaes d c bens dc capital representaram apenas 26% das importaes de mercadorias no ano de 197H... Grandes projetos, como Itaipu, consistem geralmente em 50% dc despesas com equipam ento e 50% em e ustos de construo... Gomo no final do governo Geisel o equipam ento importado chegou a 20% do total do e quipam ento necessrio, o componente importado de tais projetos nunca excedeu 10% do total dos custos de investimento. Isto , grandes projetos, considerando-se os largos passos dados pelos setores brasileiros de construo l^esada e de bens de capital, exigiam grandes somas em cruzeiros, enquanto a necessidade de dlares era re la tiv a m e n te reduzida. No foram, porm, os grandes emprstimos feitos para financiar esses projetos? Sim, dentro do sistema c Je reciclagem competitiva, isto , seguindo os critrios dos bancos privados associados que financiaram o c o ta i das despesas de um projeto e no as despesas em dlares... (Se um projeto que recebesse o emprstimo p>recisasse de 90% em cruzeiros e 10% em dlares, as autoridades monetrias)... receberia a quantia total em c_llares, mas pagaria somente 10% nessa moeda e o restante em cruzeiros... (o saldo em dlares)... era usado j~>ara financiar o dficit da conta corrente...

136

... mesm o que o Brasil no tivesse realizado esses grandes projetos, mas tivesse tentado manter a estrutura industrial em funcionamento em um nvel razovel, o grande crescimento da dvida teria ocorrido de qualquer maneira... 16. SIMONSEN, Mrio Henrique. Dvida externa e crescimento econmico'. In: Simposium 14, jun jul./ 1982: 5-6. 17. GOUYEA, Raul. Export diversification, external and internal effects: the Brazilian case". Tese de doutorado, L niversity of Illinois cm Urbana-Champaign, jun./1987, p. 43-62; MARTONE, op. cit.. p. 14-17. 18. FIS H LOW, A. op. at., p. 529. 19. BACH A, Edmar Lisboa. Vicissitudes of recent stabilization attempts in Brazil and the IMF alternative". In: IMb' conditionality. John Williamson (org.), Washington. D. C.: Institute for International Economics, 1983, p. 328. Diz Bacha: Delfim Netto parece ter diagnosticado corretamente os motivos pelos quais a inflao comeou a se manifestar com maior rapidez em 1979, isto , a acelerao das minidesvalorizaes e o contnuo mau desempenho da agricultura nacional. Temos a impresso de que ele esperava reduzir as presses inflacionrias desacelerando a taxa d e desvalorizao depois de dezembro de 1979e promovendo uma supersafra em 1980, principalmente atravs de garantias de preos mnimos e de um prolongado programa de crdito agrcola subsidiado. Apostando nessa possibilidade, no incio dc janeiro de 1980 ele prefixou a taxa de desvalorizao em 40% ate dezembro." 20. MACEDO, Roberto. Wage indexation and inflation: the recent Brazilian experience*, hr. Inflation. debt, and indexation. Rudiger Dornbusch e Mrio H. Simonsen, (orgs.), Cambridge, MA: M IT Press, 1983. 21. LAMOUXIER, B. 6c M Ol RA, A. R. Economic../* op. cit., p. 175. 22. BA FIST A, op. at., p. 176. Batista chama a ateno para a crescente parte da dvida brasileira quc era de curto prazo cm 1981 e 1982. Ele constatou que: A reduo do perfil da dvida externa era, na verdade, mais significativa do que podia ser percebida pela observao das estatsticas oficiais ou mesmo estimativas oficiosas sobre a dvida externa de curto prazo dc residentes brasileiros. Em dezembro d e 1982, essa dvida havia atingido... o equivalente a 27,8% do total da dvida externa. Se levarmos em considerao no apenas a dvida de curto prazo de residentes brasileiros, mas tam bm as subsidirias de bancos brasileiros, o total da dvida brasileira no final de 1982 era de aproxim adam ente US$90 bilhes../ 23. Idem, ibid., p. 39. 24. Idem, ibid., p. 40. 25. LAMOUXIER & MOURA, op. cit., p. 176-7, ressaltam que: O programa do FMI significou pouco em termos de emprstimos, mas ofereceu um a certa garantia contra riscos morais e outros perigos tpicos apresentados por devedores em dificuldades comunidade financeira internacional. A garantia do FM I representada pelo programa dc ajuste brasileiro significava que os bancos privados tambm apoiariam o programa financeiramente..." 26. FRITSCH, Winston. A crise cambial de 1982-3 no Brasil: origens e respostas . In: ,4 Amrica Latina e h crise internacional. C. Plastinoe R. Bouzas (orgs.). Rio de Janeiro, I RI/PUC, 1985; MARQUES, M. FMI: A experincia brasileira recente. In: Recesso ou crescimento: o F M I e o Banco Mundial na Amrica Latina. E. L. Bacha e M. R. Mendoza (orgs.). Rio d e Janeiro, Paz e Terra, 1987, p. 123-7. 27. CARNEIRO, Dionsio Dias. "Diagnstico macroeconmico da economia brasieira . In\ Debate Econmico. Fundao Joo Pinheiro, 1, n- 1, dez./1986, p. 101-2. 28. BARZELAY. Michael. The politicized market economy: alcohol in Brazil's energy strategy. Berkeley: University of California Press, 1986. 29. GOMES, Gustavo Maia. T h e impact of the IMF and other stabilization arrangements: the case of~ Brazil. In: Brasil and the Ivory Coast, Werner Baer c John F. D ue (eds.). Greenwich, Conn.: JAI Press, 1987, p. 159-61; MARQUES, Maria Silvia Bastos. U FMI: A experincia brasileira recente. In: Recesso ou crescimento, E. L. Bacha e M. R. Mendoza (orgs.). Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1987, p. 123-7. 30. F IS H LOW, op. cit., p. 537-8. 31. MACEDO, R. Wage indexation..., op. cit. 32 Idem, ibid., p. 135. 33. Idem, ibid., p. 141-2. 34. Idem , ibid., p. 145-6. 35. Idem , ibid., p. 154-5; ver tam bm CAMARGO, Jos M. A nova poltica salarial, distribuio de rendas e inflao. Pesquisa e Planejamento Econmico, dez./1980, p. 982-98.

137

36. GOM ES, G. Maia, op. c i t p. 158. 37. Grande parte dessa seo baseada em WERXECK, Rogrio L. Furquim. "Public sector adjustment :< j external shocks and domestic pressures in Brazil, 1970-85 . Texto para discusso, n- 163. Rio de Janeiro I > UC-RJ, jul./1987, mimeografado; ver tambm WERNECK. Poupana estatal, dvida externa e crise finant r e i r a do setor publico . Pesquisa e planejamento econmico 16, n-'3, dez./1986: 551-74. 38. W ERN ECK, Rogrio L. F. Public sector adjustment, op. cit., p. 12-14. 39. Idem, ibid.. p. 20. 40. Idem, ibid.. p. 22. 41. idem, ibid., p. 31. 42. Idem, ibid., p. 44. 43. Idem, ibid., p. 50-1. 44. Idem, ibid., p. 52.

138

7 O ressurgimento da inflao no Brasil: 1974-86


U m d o s PRINCIPAIS OBJETIVOS do regime brasileiro que se instalaram em 1964 foi a eliminao da inflao e das distores por ela provocadas. At 1973, vrios governos militares foram relativamente bem-sucedidos; a inflao foi reduzida de 92% em 1964 (tendo atingido uma taxa anual superior a 100% em abril desse ano) para 15,5% em 1973. De 1968 em diante, a queda da inflao foi acompanhada por um rpido e espetacular crescimento. Essas realizaes foram resultado de uma combinao de medidas-padro de estabilizao fiscal e monetria, de uma poltica salarial restritiva, de um realinhamento de preos controlados, que inicialmente caram em termos relativos; da adoo de um sistema cambial ajustado muito lentamente e da introduo de um sistema de indexao d e instrumentos financeiros, cujo objetivo era permitir ao governo obter recursos de maneira no-inflacionria, estimular a poupana e evitar vrias distores causadas pelas contnuas - apesar de decrescentes foras inflacionrias.' Vinha acontecendo uma reverso na tendncia d e baixa da inflao desde 1973. Gomo podemos observar no Apndice, Tabela A5, a taxa mais que duplicou de 1973 a 1974, permaneceu nos limites de 30% a 48% nos quatro anos seguintes, quase dobrou novamente em 1978-79 e passou a marca dos 100% em 1980, atingindo 211% e 224% em 1983 e 1984, respectivamente. Tam bm digno de nota o fato de que at 1980 a taxa de crescimento real do Brasil era estvel (embora no to espetacular quanto a dos anos do milagre de 1968-73); de 1981 a 1983, medida que a inflao continuava a apresentar nveis elevados, a economia estagnou e, em 1984, quando a inflao atingiu o seu maior nvel j visto na histria do pas, o crescimento econmico havia se recuperado um pouco. Que fatos foram responsveis por uma reverso to espantosa no desempenho de preos da economia dentro da mesma estrutura poltica de orientao militar que 139

p e rd u ro u at 1985? At que ponto ela se deve a mudanas na composio de metas r* olticas dos ltimos governos da era militar, ao cenrio econmico internacional em 3 rocesso de mudana em relao ao Brasil ou a mudanas institucionais dentro do > ais? Quando a inflao acelerava na dcada de 1970, o mesmo ocorreu com as discuss e s sobre sua origem, seu impacto e a maneira de control-la. No de surpreender H u e a literatura explicativa sobre a inflao da dcada de 1970 e 1980 pode ser ampla" n e n te classificada como pertencente aos dois campos tradicionais que se tornaram 'a m o so s durante as discusses sobre o tema nas dcadas de 1950 e 1960: os monetaristas s: estruturalistas.2 Naturalmente, muitos dos argumentos especficos e apresentaes ^esricas m udaram desde aqueles dias, mas ainda h um a seqncia lgica na abordaa^-em intelectual de cada escola na interpretao do fenmeno inflacionrio. Iniciarei esse retrospecto sumariando as duas interpretaes surgidas da anlise da r e c e n te experincia inflacionria, o que ser acompanhado de uma reviso das provas s xnpricas que podero oferecer a base para se aceitar ou rejeitar as teorias.

A natureza da inflao brasileira: dois pontos de vista


Uma das duas distintas escolas de pensamento sobre o ressurgimento da inflao n a s dcadas de 1970 e 1980 consistia em economistas (brasileiros e estrangeiros, princ ip a lm e n te aqueles associados ao FM I) que seguiam a tradio clssica e ortodoxa. Do o u t r o lado, esto aqueles que podem ser chamados de neo-estruturalistas, que seg u e m , em essncia e mtodo de abordagem, em bora com algumas novas vises in stitu cio n ais e tericas, a antiga escola estruturalista. Ambas usam a mesma evidncia c_r mprica. Vamos rever rapidamente cada uma.

sA. tradio ortodoxa


A base institucional da abordagem ortodoxa a publicao da Fundao Getlio V argas, Conjuntura Econmica. Em bora seja uma fonte de informaes empricas sobre a economia brasileira, seus comentrios editoriais sobre a inflao mostram uma inclir~i ao definitivamente ortodoxa. Ao examinar o desempenho econmico do Brasil em X 984, por exemplo, ela responsabiliza o excesso de liquidez, causado pela falta de c o n tro le do oramento do governo e pelo acmulo de reservas cambiais pela elevada t a x a de inflao. E, sem a prodigalidade monetria, a economia teria crescido um paouco menos, mas sua base para o crescimento contnuo crescimento de produtivid a d e e uma reverso na inflao teria garantido um horizonte mais seguro para os a n o s subseqentes a 1985.3 Entre os mais notveis economistas brasileiros associados a essa escola esto Anton i o Carlos Lemgruber e Cludio R. Contador. As investigaes empricas conduzidas por Lem gruber levaram-no a concluir que se deveria evitar polticas de segue-ejz*ra (stop and go) e, ao mesmo tempo, visar a uma taxa de crescimento monetrio taixa e constante a fim de fazer cessar a inflao.4 140

Contador tambm fez contribuies importantes para essa escola de pensamento. Seus estudos realizados em meados da dcada de 1970 levaram-no a concluir que h um trade-off1 significativo entre a inflao e o excesso de capacidade na economia (a. relao da curva de Phillips). Se os ajustes de expectativas so muito rpidos, a curva. de Phillips estar prxima vertical. Mas, como Contador acredita que esses aju stes so lentos,
...uma inflao deliberadamente induzida pode ser uma poltica atraente para reduzir o desemprego e aumentar a taxa de crescimento no curto prazo. A procura persistente por um nvel m enor de desemprego, porm, apenas ser eficiente se a taxa de inflao aumentar continuamente: e/ou se o governo conseguir desestimular as expectativas inflacionrias continuamente.

Em um artigo posterior, a opinio de Contador tornou-se mais flexvel. Sua anlise; de dados, que se estende dcada de 1980 levou-o a observar:
No possvel apoiar a estabilidade na troca entre inflao e excesso de capacidade... I s s o no significa, porm, que essa troca no exista. N a ausncia de choques de oferta seria de se= esperar que uma luta violenta contra a inflao iria produzir uma queda no crescimento do pro duto real, da mesma forma que um aumento na taxa de crescimento do produto, devido s pres ses de demanda, iria aumentar a taxa de inflao.6

Fernando de Holanda Barbosa, outro antigo estudioso da inflao brasileira, a p s pesquisar a recente experincia do Brasil e depois de vrias interpretaes, concluiu:
as origens da inflao brasileira no perodo ps-guerra residem nas polticas monetria e fiscal *_r nos choques agrcolas. N o h provas empricas suficientes que tornem aceitvel o argumento d e que o cartel da O PEP foi um dos maiores motivos para a recente acelerao da inflao. E sssa concluso traz consigo a implicao de que o processo inflacionrio brasileiro depende s o m e n te dos instrumentos da poltica econmica concentrados nas mos do governo federal.'

Os neo-estruturalistas
As mais completas declaraes da escola de pensamento neo-estruturalista encon tram-se num livro de Luiz C. Bresser Pereira e Yoshiaki Nakano e em um artigo d e Francisco L. Lopes. Vamos resumir seus pontos de vista, complementando-os c o m referncias a vrios estudos empricos realizados por estudiosos que trabalham d e n tr o da estrutura dessa interpretao. A busca por uma explicao diferente sobre o processo inflacionrio brasileiro f o i motivada pelo fato de o surto inflacionrio do perodo 1974-85 ter ocorrido d u r a n te anos de crescimento e de estagnao e de taxas de crescimento negativas. Ao contrrio dos monetaristas, que acreditam que a inflao causada por aumentos excessivos dos meios de pagamento, essa escola encara o dinheiro como um a varivel d e p e n dente, isto , que cresce como resultado de aumentos gerais de preo.9
* Troca.

14 1

A origem da inflao vista basicamente como decorrncia do poder do monoplio empresas, sindicatos e do Estado. Ao contrrio do sistema competitivo que os eco omistas neoclssicos adotam em seus modelos, em um pas como o Brasil existe um i s t e m a de planejamento em que grandes empresas (tanto pblicas como privadas) e i n d ic a to s tentam tomar o lugar do mercado, administrando seus preos, enquanto o 2- s ta d o , devido imobilidade do sistema de mercado, tambm obrigado a agir como r r substituto do mercado atravs de vrios tipos de controles.1 " Dessa forma, o apas : cim ento de um sistema denominado capitalismo tecnoburocrtico visto como o u e tem o poder de proporcionar a base que explique a inflao da dcada de 1970, e a -te n ta tiv a de empresas oligopolistas e de sindicatos em aumentar sua participao na xida nacional, atravs da manipulao de preos, taxas de juros e salrios, ocasiona . m a inflao administrada.1 1 Companhias oligopolistas tm o poder de praticar a remarcao de preos e, gea lm e n te , utilizam uma margem fixa superior aos custos. Em pocas de recesso, enr e t a n t o , com as vendas em declnio, essas empresas intensificam a remarcao a fim l e m anter a taxa de lucro como percentagem do capital (supondo que a produtividade e mantenha inalterada) e, conseqentemente, seus preos. Dessa maneira, se uma e :c e ss o se deve a polticas monetrias e fiscais restritivas, a reao das empresas ser i n d a mais pronunciada em termos de aumentos de preos e margens. Portanto, as o ltic a s macroeconmicas apresentam o efeito oposto ao esperado .n O resultado i m processo informal de indexao, em que os custos so automaticamente dirigidos i a r a o aumento dos preos. Essa inflao inercial retarda as baixas nos preos atravs l e uma queda na demanda agregada.1 5O quadro que surge o de um processo inflacioL-rio de uma luta-por-participao na renda entre empresas, setores, empresas e sin1ic a to s , entre classes, entre o pblico e o setor privado... e (isso)... se transforma em i m mecanismo de transferncia de renda para os setores econmica ou politicamente n ais fortes.1 4 Bresser Pereira e Nakano ressaltam, porm, que esse processo no aced i a a inflao, mas somente contribui para a manuteno de seu nvel e que haver u m a acelerao ou desacelerao (somente) se os reajustes de preos, salrios, taxas I e cmbio ou taxas de juros forem maiores ou menores do que a taxa de inflao red o m in an te ou se os reajustes tiverem sua periodicidade aumentada ou diminuda.1 5 Muitas vezes o Estado tentar conter os aumentos de preos em sua esfera de ao p o r exemplo, servios pblicos, ao). Porm, visto que cedo ou tarde os preos relati< s vo tornar-se cada vez mais distorcidos, o Estado obrigado a em itir mais moeda a r a cobrir os dficits e/ou, finalmente, aumentar os preos de suas empresas. Ambas s medidas contribuem para o processo inflacionrio contnuo ao injetar o que tem i cdo chamado de inflao compensatria ou corretiva.1 6 Dentro desse contexto, os meios de pagamento so encarados como um agente a s s iv o que tornam vlidas as elevaes de preos. medida que eles aumentam, os h l c o s de pagamento reais tendem a declinar, o que vai provocar uma crise de liquidez recesso. Supondo que o objetivo das autoridades seja manter o crescimento da ecoL o m i a , no h alternativa alm de aumentar os meios de pagamentos nominais... (Cone qentemente)... os meios de pagamento simplesmente acompanham o aumento dos r e c o s , tornando-se uma varivel endgena no sistema. Portanto, a quantidade de n o e d a uma funo do produto real da economia.1 7

-4-2

Bresser Pereira e Xakano tambm chamam a ateno s causas polticas do processo inflacionrio. Durante regimes politicamente fracos ou com pouca legitimidade, cz governo no pode resistir facilmente s presses para q ue se aumentem as despesas o u que se persista na prtica de baixas taxas para os servios pblicos causando, assim _ dficits nas empresas estatais. Isso ocorreu no Brasil nos governos Kubitschek, Goular e Geisel.IK As concluses referentes s polticas resultantes desse ponto de vista sobre o processo inflacionrio so:
toda poltica econmica ortodoxa, baseada na influncia da economia atravs do m ercado, p e rd ei m uito d e seu impacto. Polticas m onetrias e fiscais, q ue funcionam de modo agregado no mercado, so ineficientes, m edida q u e pressupem que, um a v ez feita uma correo no nvel agre gado... o mercado vai, mais uma vez, agir de modo a controlar a economia.

Esses economistas, na verdade, sentem que polticas macroeconmicas tradicionais so capazes de causar o efeito oposto ao desejado. D essa forma, na parte descendente; do ciclo, as empresas vo desejar aumentar suas margens de lucro, o que significa que necessariamente, tero de aumentar os preos (a menos que a produtividade tenhs aumentado). Alm disso, o emprego de polticas ortodoxas, que produzem recesso , provocam a queda das receitas do governo e o aumento dos deficits oramentrios. Bresser Pereira e Nakano acreditam que a melhor alternativa para as polticas ortodoxas reside no controle de preos. Eles esto cientes das distores que e s sa medida poder causar, motivo pelo qual recomendam que o Estado se concentre n o s setores monopolizados, que podem aumentar suas margens de lucro e mant-las artificialmente elevadas. A utilizao de controles faz com que o Estado aja como substituto para o mercado; dessa maneira, ele pode estimular determinados setores e : penalizar outros como uma funo das polticas relacionadas acumulao, renda ou equilbrio das contas externas. Entretanto, os limites do controle de preos so res tritos . Isso ocorre devido a muitos fatores, inclusive dificuldades administrativas.
Por u m lado, necessrio d isp o r de um complexo sistem a de coleta de informaes. P o r outro, os serv idores pblicos responsveis pelo controle ficam sujeitos a todos os tip o s de pres ses por p arte das empresas e, freqentem ente, sim p lesm ente oficializam aum entos d e preos j determ inados... Um sistema de controle de preos eficiente aquele que no apenas im pede a s em presas d e aumentar suas m argens de lucro, mas tam bm as obriga a reduzi-las e, co nseqente m ente, im pede-as de repassar todos os seus aum entos de custos."'

Bresser Pereira e Nakano enfatizam, entretanto, que qualquer poltica de estabili zao eficiente dever empregar todos os instrumentos disponveis, variando das poli ticas monetrias e fiscais tradicionais aos preos administrados, taxas de juros e salrios. Embora os defensores das polticas de estabilizao ortodoxas aleguem que su as solues recessivas afetam todos os setores de maneira indiscriminada, na prtica e la s acabam atingindo principalmente os salrios. Assim,
um a poltica administrativa deveria escolher aqueles que p o d em e devem ser mais penalizados Em princpio, esses deveriam e sta r entre as classes de m aiores rendimentos e aq u ela s c la sse s
14 3 -

empresariais consideradas como no-pertencentes a setores prioritrios... Isso possvel... atravs do controle dos preos estratgicos da economia: taxas de juros e d e cmbio, salrios e os preos dos setores oligopolisticamente cartelizados.1

A obra de Francisco Lopes tem enfatizado o aspecto inercial da inflao brasileir a . 22 Embora tenha sido possvel identificar estatisticamente uma curva Phillips para a conomia brasileira, a importncia relativa dos choques de dem anda foi reduzida, comp> arada com as taxas reais de inflao.23 Lopes chama a ateno para o fato de que a m a io ria das anlises enfatizou os vrios choques inflacionrios, seja de demanda ou de o f e r t a , seja o papel das expectativas. Ele, porm, acredita qu e a inflao inercial pode s rxplicar melhor a experincia brasileira, visto que ela se origina do rgido padro de com portam ento dos agentes econmicos. A idia bsica que, em uma situao cronic a m e n te inflacionria, esses agentes adquirem um padro de comportamento defensiv o no estabelecimento de seus preos e vo tentar reconquistar periodicamente um pico anteriormente atingido de receita real. Se todos os agentes atuarem dessa m aneir a , a taxa de inflao existente tender a se perpetuar. Cada agente econmico tender a agir como o trabalhador cujo salrio nominal re a ju sta d o a intervalos fixos de tempo a fim de reconquistar picos salariais anteriorm e n t e conseguidos.24 O salrio real em tem po t. wt, influenciado por trs fatores: o :~>ico anterior em salrios reais, w'; o intervalo entre ajustes, T , e a taxa de inflao, qt. ^ssim : wt = w (qT, w"), :* m de wt cai, quando qt ou T aumentam, e aumenta quando w" aumenta. Se todos os agentes econmicos atuassem dessa maneira, seria possvel considerar a m flao:
... como uma funo de picos desejados de renda real de vrios agentes econmicos, a freqncia dos reajustes da renda real de cada um e a estrutura dos preos mdios relativos. Conclui-se que, se todos os agentes adotarem normas estveis de ajustes peridicos a picos reais de renda im utveis e os preos relativos no mudarem, a taxa de inflao permanecer constante.-1 1

Lopes conclui, portanto, que, a fim de conseguir uma queda na taxa de inflao >e m um choque deflacionrio, ser necessrio que todos os agentes econmicos acei: e m redues nos picos reais de renda anteriores. Quanto s polticas, a recomendao de Lopes semelhante de Bresser Pereira e '-^Takano. Ele defende um choque heterodoxo que consistiria em um congelamento : o t a l de preos e salrios acompanhado de polticas monetrias e fiscais passivas. O : ongelam ento, temporrio, seria seguido por uma descompresso gradual com controe s de preos. Na parte final do perodo, seriam permitidos aumentos moderados a fim i< _ corrigir as distores surgidas no congelamento.2 6 Vamos examinar agora a experincia inflacionria brasileira desde o incio da dcada i e 1970 e verificar quanto das evidncias disponveis sustentam cada escola de pensaT^ento. conveniente declarar inicialmente que sou favorvel escola estruturalista, pois r r c i o que ela se identifica melhor com as razes socioeconmicas do processo inflacionrio.

I -44

Antecedentes gerais da recente inflao brasileira


A maioria dos analistas da economia brasileira das dcadas de 1970 e 1980 indica uma srie de choques como a causa do ressurgimento da inflao. Esses choques incluem acontecimentos externos, [como a quintuplicao dos preos do petrleo em 1973-74 e sua duplicao em 1979, o exorbitante aumento das taxas de juros reais mundiais no incio da dcada de 1980, as maxidesvalorizaes ocorridas em 1979 e 1983 e alguns reveses naturais (por exemplo, as secas e enchentes que afetaram alguns preos essenciais, como o dos produtos alimentcios). Naturalmente, esses choques de preos no seriam inflacionrios se os setores diretamente afetados estivessem dispostos ou fossem obrigados a absorv-los. Se, entretanto, a anlise realizada acima est correta e os setores podem repassar esses choques aos seus clientes sob a forma de preos mais elevados e se esses clientes, por sua vez, esto em posio de tambm repass-los, ento os choques tero dado incio a uma cadeia de aumentos que afetar o nvel geral de preos. Circunstncias polticas e econmicas depois de 1973 produziram uma situao que facilitou tal propagao dos choques de preos, resultando no aumento das taxas de inflao. O Captulo 6 resumiu algumas das mudanas polticas que se iniciaram na administrao Geisel e que explicam a deciso de optar pelo crescimento com dvida. As mesmas foras tambm explicam o ressurgimento da inflao.

O impacto inflacionrio produzido por choques externos


Choques internos ou externos no precisam ser inflacionrios se os setores imediatamente afetados estiverem dispostos ou forem obrigados a abson-er uma elevao maior de preos atravs da reduo de sua renda. No foi o que ocorreu no Brasil aps 1973 - os setores afetados pelo choque do preo do petrleo ficaram ansiosos por repassar o aum ento de seus custos de produo sob forma de preos mais elevados e o governo, apesar dos elaborados mecanismos de controle de preos, avaliou ser politicamente sensato opor relativamente pouca resistncia a esse processo. Em outras palavras, considerando-se a evoluo poltica, o governo estava disposto a tolerar a luta por participao na renda, atravs do processo inflacionrio, em vez de impor explicitamente uma soluo distribucional aos choques externos.2 7 Como pode ser observado na T abela 7.1, a taxa de variao nos preos do petrleo importado em 1973-74 foi muito maior do que o aumento de seu preo interno, visto que o governo tentou atenuar esse choque e distribu-lo ao longo dos anos. A mesma tabela mostra que a taxa geral de inflao dobrou entre 1973 e 1974, flutuando entre 30% e 48% at o choque seguinte, em 1979. O aumento anual do preo dos derivados de petrleo ficou alm do aumento geral dos preos, fato no verificado em 1978. Um exame de outros preos antes desse ano revela alguns avanos e algumas defasagens relativas ao aumento geral de preos, mas fica claro que houve uma luta constante de vrios setores para no ficarem para trs. Embora a taxa cambial tenha sido um tanto supervalorizada na poca do primeiro choque do petrleo, sua desvalorizao acompanhou a taxa de inflao, com a defasagem que provavelmente representou as diferenas mdias entre as taxas de inflao verificadas no Brasil e nos pases com os 145

T abela 7.1 Indicadores-chave de preos, 1970-85 (taxa d e variao)


ndice Geral de Preos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 19,8 18,7 16.8 16,2 33,8 30,1 48,2 38.6 40.5 76,8 Taxa cambial 13,8 13,8 9,9 ORTN* 19,6 22,7 15,3 LNPC* 91,5 97,9 172,9 203,3 228,0 Matriaspri mas Alimentos 18.6 30,1 16,0 12,5 37,4 33,0 50.1 37,5 51,9 84,8 130,8 85,9 98.9 270.5 242.4 Salrios nominais 23,8 35,8 48,8 51.8 44.5 47,4 64.0 114,3 132,6 122.9 132.6 190.3 259.6

22,8
12.4 14.9 20.3 44.2 25.4 38.0 28.4 35,2 76.3 110,7

0.0
18.9

12,8
33,3 24,2 37,2 30.1 36,2 47,2 50.8 95,6 97,8 156,6 215,3 219,4

22.0
35.2 30.4 29.7 97 7 61,7 95,3 95,8 286.2 218.5 231,2

110,2
95.2 99.7

86.1
85,1 214.4 234.4 205.7

211,0
223.8 235,1

221,2

* Obrigaes Reajuscveis do Tesouro Nacional. ** ndice Nacional de Preos ao Consumidor.

quais mantinha relaes comerciais (Tabela 7.1). Os preos dos alimentos seguiram o nvel geral de preos ou at o ultrapassaram; o mesmo se aplica mdia dos salrios industriais nominais, que superaram a taxa de inflao at 1979.!i A Tabela 7.2 resume o comportamento dos preos de diferentes setores da econom ia, apresentando um ndice do coeficiente da percentagem da variao anual dos preos em um setor especfico em relao taxa mdia da inflao. E evidente que eis preos dos setores agrcola e fabril nunca ficaram defasados por muito tempo em relao aos aumentos gerais de preos e que essa defasagem era relativamente pequen a . Houve considervel variao no setor fabril, em que os produtos qumicos e lubrificantes apresentaram ndices favorveis por muitos anos (acima de 100), enquanto os cxteis, produtos eltricos, maquinrio, calados e roupas apresentaram uma defasagem por vrios anos, com ndices inferiores a 90. A maioria dos setores, porm, apresentou ndices maiores que 90, o que significa que seus preos acompanhavam com regularidade os aumentos gerais de preos. Em 1979 e na primeira metade da dcada de 1980, vrios outros choques aceleraram significativamente a inflao do pas. Alm do segundo choque do petrleo e d o violento aumento das taxas de juros internacionais (que elevaram imensamente o

146

Tabela 7.1 (continuao) Indicadore^-chave d e preos, 1970-85 (taxa de variao)


Preos de importaes

Preos dos bens de capital


Importados Importado Nacionais

Preos de petrleo 1USS)


Nacional Relaes de troca

(USS) 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 4,8

fUS$)

6.8
25.5 54,2 2,3 3,2 4.1 3,0

1,8 0,0
7,3

21,0
13,0 19,2 32,2 29,3 35,8 38.9 33.0 115.8 31,1 142,3 93,8 140,6 224,9 248,4

0.0
25.0

11,1
30,0 30,8

89 82 87 96 78 76 85

10,1
7.7 4,3 20,5 13,6

10,0
27,3 232,1 l.l

11,8
57.8 40,0 57,1 51,5 33,0 67,8 160,0

2,1
4,2

11.0
28.1

2,0
4,8 4,1 4.7

1.0
33.7 67.4 19.5 -3.8 - 10.0 -2.6 -3.1

100
87 79 65 55 54 54 58 55

11.0
-3,4 -5.2 -5,4 -4.1

6.0
77 -9.2

121,0
84,8 180,7 219,3 184.4

0.0

Fonte: Conjuntura Rronntira', Salrios nominais. ABDIB.

onus da dvida), o Brasil iniciou uma maxidesvalorizao no final de 19792 9 e adotou uma nova lei salarial para aumentar significativamente os salrios reais dos trabalhadores pertencentes aos grupos de salrios mais baixos.30 Em 1983, houve uma segunda maxidesvalorizao que, juntamente com alguns anos de pssimas colheitas na agricultura, que acarretaram uma taxa maior no aumento dos preos dos alimentos,3 1 acentuou ainda mais o nvel da inflao de 1983 em diante. Os dados contidos nas Tabelas 7.1 e 7.2 mostram que poucos setores especficos sofreram uma defasagem extraordinria e consistente em relao ao aumento geral de preos, no perodo de 1974-84. As excees so encontradas nas indstrias de produtos de metal, onde o governo tentou impor medidas rgidas de controle de preos para combater a inflao, e em algumas indstrias tradicionais, como as txteis e de produtos de madeira, que ficaram para trs na luta por participao na renda. Tambm se deve observar que os salrios reais, que aumentaram no final da dcada de 1970 e incio da de 1980, comearam a cair em 1983.

147

Tabela 7.2 E statsticas d e preos selecionados, 1971-84


(aj ndices de variao de preos setoriais relativos*
Tot. prod, agric. (17) Lavouras d e exportao (24) Minrios (27) Total manuf. (28) Pmds. metal. (30) Prods, eltr. (37)

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

104 104 103

100 111
97

112 121
77 97 181 140 91 85 85 72 83

80

122
124 93 92 90 87

94 98 83

101 100
95 98 99

98 99 87

101

95 %

101

108 93 92 94 97 92 91 95 81 95

104 103

101

107 99 90 129

122 102
91 95 99

101 101 101 101

111

102
129

104 99

91 95 99 95 96 96 96 99 99 99 107 104 90 91

T abela 7.2 (continuao) Estatsticas de preos selecionados, 1971-84


(a) ndices de variaao de preos setoriais relativos* (continuao) Mat. de transporte (41) Mveis (45) Papel e produtos (49) Produtos de couro (51) Prods. qumicos (52) Lubrificantes (53)

1 971 1 972 1 973 1 974 1 975 J 976 I 977 1978 1 979 1 980 1 981 1 982 1 -983 1 984

97 95 95 92 104 89 99 103 92 87 118 116

101 102 102


99 97 99 99 97 99 98 104 96 95

95

103 97 103 123 92 83 97 97 99 98 107 94 105

121

105

101
98

97

102

127 79 83 109 97 104 143 70 84 116

120 100
96

107 98

108 99 124 108

111

100

86

120

122 110 101


103 103

103

110
131 107 95 99

105 96

85

1 10

153

IMdias mensais. Variao percencual dc pren de cada setor dividida pela variao percentual do ndice Geral de Preos ( ndice Geral de Preos - Oferta Global ) = 1 + % Pj/1 + % Pg.

4 8

T abela 7.2 (continuao) Estatsticas d e preos selecionados, 1971-84


(a) ndices de variao de preos setoriais relativos* (continuao) Maquinrio (33) Fertilizantes (57) Txteis (59) Bebidas (65) Prods, alim. (70) Calcrio e silicatos (29)

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

95 99 96 94

111

92

99 96 104

104 181 99 73 87 94 105 123 97 98 93 106

101

88 86

100 100
98 105 91 99 106 94 94 116 1 15

99

105 96 97

100
99 99 103 96 99 99 95

97

102
105 95 98 106 107 96 96

90 98 99 93 93 116 107 90 95

99 93 93 94 89

86
104

101

102

85

88
94

101
108

116

110
90

102

102

Estatsticas d e preos selecionados, 1971-84


(a) Indices de variao de preos setoriais relativos* (continuao) Prods. madeira (44) Prods. borracha (50) Prods. plstico (56) Roupa:t (63) Calados (64) Fumo (69)

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

109 127 124 96 95

100 111 101


95 93

97

88

90 94 105 105 93 96 94 92 106 109 108 98 106

93 95 94

97 107

88

112
89 96 92 90 94 99

99 106 106 91

100

95 104 118 129 81 85 94 . 96

90 90

85 89

101

86

90 97 124 119 91 93

92 95 91 104 107 77 89

68

97 104 99 103 84

102
74 104

79

120 121
87 97

Vldias mensais. Variao percentual de preo de cada setor dividida pela variao percentual do ndice Geral de Preos (ndice Geral d c Preos - Oferta Global) = 1 + % P /l + % Ps . Os nmeros entre parenteses referem-se s classificaes setoriais da Conjuntura Econmica. Fonte: Calculado com base em dadas da Conjuntura Econmica.

149

Tabela 7.2 (continuao) E statsticas de preos selecionados, 1971-84


(b) Desempenho de preos relativos de setores selecionados Tubulaes absolutas* Tabulaes acumulada s**

CT olhcitas de exportao rV 11rent] s ' I Vital manuf. 1 de metal I ^rods. eltricos IPv'lat. de transporte Jv-'Ioveis !F*apis e prods. C o u r o e prods. =*rod. qumicos I -ubrificantes JV'laquinario ertilizantes 1 xteis 1 3 ebidas 1 'iikIs. alimentcios C"alcrio e silicatos Iv-ladeira e prods.
I=*rods. de borracha 1 * rods, plsticos F 2:oupas C a l a d o s Fum o T o ta l
^ ^

1 <ot. prods, agricolas

Acitva

10 6

Igual

Abaixo

6
3
>

4 4

10 6

9 9

8 10

Acima

1 1

11 12 10 10

77 185 70 9

Igual

3 4
6

5
6

7 -

3 6 2

4 7 127

1 9

1 1

10 8 12 10 7 200

11 8 11 8 8 8 7

5 4 4

41 5 41 198 70 116 18 130 42 30 37 111


44 39

10 11

10

II

25 61 1.391

- 211 - 68 - 25 - 79 - 54 - 83 - 26 - 43 - 63 - 11 - 11 - 59 - 67 - 92 - 43 - 35 - 26 - 58 - 75 - 55 - 122 - 126 - 46


1.492

- 14

Valor lq.

+ 63 - 26 +2 - 16 - 69 - 43 - 42
-21 _7

+ 135 + 59 + 105 -41 + 63 - 82 -1 + 11 + 53


-31 -5

- 16 - 111 - 101 + 15 - 101

Nmeros absolutos das vezes em que o setor esteve acima, igual ou abaixo do aumento geral d e preos. Pontos acumulados acima ou abaixo do aumento geral de preos no perodo 1971-84 e posio lquida. Calculado com base cm datlos da Conjuntura Rtonmica.

CD mecanismo propagador da inflao


Houve dois tipos bsicos de mecanismos de propagao de inflao na economia z>rasileira. O primeiro consistia na capacidade de vrios setores em repassar os aument o s de custos rapidamente (devido a preos de energia, de salrios ou de taxas de juros Trtaiores) aos preos de seus produtos. O segundo resumia-se na capacidade de se > t> te r uma compensao, por parte do Estado, pela reduo da renda devido infla o , atravs da indexao e pela disposio das autoridades monetrias em expandir :* crdito. Com relao ao primeiro, a estrutura oligopolista de grande parte da indstria b ra s ile ira e a atitude permissiva do rgo controlador de preos do Brasil facilitaram 150

o repasse ao consumidor dos aumentos de custos ocasionados por quaisquer choques de oferta.1 2 A Tabela 7.3a apresenta uma estimativa do grau da concentrao econmica em vrias indstrias brasileiras. Comparando as informaes ali contidas com as variaes dos preos setoriais relativos, mostradas na Tabela 7.2, observa-se uma possvel relao entre elas e a concentrao de mercado. A indstria txtil, por exemplo, pertence a um dos setores menos concentrados e ficou defasada quanto aos preos relativos; por outro lado, setores altamente concentrados, como os de plsticos, produtos qumicos e materiais de transporte, apresentaram, na mdia, um bom desempenho em relao ao aumento do nvel geral de preos. A Tabela 7.3b mostra os resultados de correlaes entre ndices de concentrao e as variaes de preos setoriais relativos em 17 setores e em oito anos diferentes. Houve quatro exemplos de correlao que se encontravam acima do valor crtico ao nvel de 5%. O segundo mecanismo de propagao consistia em garantias do governo para perdas ocorridas devido inflao, dentre as quais as que mais se destacaram foram a indexao de instrumentos financeiros (especialmente de obrigaes do governo), a proviso de crdito subsidiado agricultura e o uso de recursos especiais extra-oramentrios por parte de instituies financeiras oficiais para apoiar programas extraordinrios de subsdio ou para socorrer determinados bancos ou empresas, aspecto que ser discutido mais adiante. Deve-se enfatizar, entretanto, que, embora esse tipo de mecanismo no tenha exercido efeitos diretos sobre preos especficos, ele afetou o nvel de preos atravs da gerao de dinheiro novo para alimentar o sistema em geral. Com a introduo da indexao salarial em 1979, estabeleceu-se um outro instrumento potencial de realimentao automtica. Esse, porm, um tema controvertido. Antes de 1979, os salrios eram ajustados em uma base anual atravs do uso de frmulas que sistematicamente subestimavam as taxas de inflao previstas, empurrando os salrios para baixo e, conseqentemente, diminuindo o impacto inflacionrio dos custos de mo-de-obra. Alm disso, um aumento da inflao sem mudanas na periodicidade dos ajustes salariais tambm reduzia o nvel salarial." N o final de 1979, uma nova lei salarial exigiu reajustes semestrais automticos e introduziu uma frmula de ajuste destinada a produzir uma distribuio de renda mais equilibrada. Trabalhadores de baixa renda que auferiam at trs salrios mnimos obteriam um reajuste de 110% da taxa de inflao; os que recebiam entre trs e sete salrios mnimos teriam um reajuste de 100% e os pertencentes a categorias mais elevadas teriam direito a ajustes inferiores ao aumento geral de preos. Mudanas posteriores nas leis salariais reduziram gradualmente a indexao contida nos ajustes semestrais.34 Os dados disponveis no proporcionam um quadro claro do comportamento dos salrios at 1979. As informaes contidas no Apndice (Tabela A5) indicam que o salrio mnimo real caiu depois de 1973 e se recuperou somente no final da dcada de 1970. Por outro lado, os salrios mdios reais na indstria pesada ultrapassaram a inflao em todos os anos, exceto 1979, mas caram violentamente aps 1982. Alm disso, o crescimento dos salrios reais na indstria de So Paulo parece, com exceo de 1979, ter sido positivo at 1983. Entretanto, essas mensuraes dos salrios mdios referem-se a grupos de mo-de-obra muito especializados. Comparando os salrios mnimos reais e mesmo esses outros indicadores salariais, ter-seia a impresso de que, durante a dcada de 1970, os salrios no representaram uma 151

T abela 7.3 E statsticas de indicadores d e concentrao, 1973-83


(a) Brasil: ndice de concentrao industrial (participao do faturamento do setor pelas 8 maiores empresas)

1973
Minerais no-metlicos Prods de melai Maquinrio Mat. eltricos e comunic. Equipamento de transportes Prods, de madeira Mveis Prods, de papel Borracha Couro e produtos Produtos qumicos Farmacuticos Perfumes/sabonetes/vel as Produtos plsticos Txteis Roupas e calados Produtos alimentcios Bebidas Fumo Editora e grfica Diversos Mdia 62,6 47.5 37,1 53.2 82,4 35,0 70,3 36,7 79,0 57.2 74,2 52,0 68.9 31,3 22 7 49.0 57,9 69.7

1977
56.0 50.4 39,0 52,2 82,5 41,8 56.4 39,5 78,6 72.5 73,2 47,0 83,3 50,6 25,3 47,2 53,5 57,8

1980
28,5 36,0 323 37,1 583 44,3 473 35.1 83,3 51.7 71,6 49,9

1983
29,1 42,4 31.6 37,7 61,8 48,5 54.7 45.2 80.6 44,5 72,4 64,0 84,6 43.1 19.1 46.6 30,4 53,6

86.0
45,6 15,8 47,3 26,5 58,6

100.0
70,1 63,3 58,0

100,0
67,3 59.8 59.1

100,0
47,3 40,4 49,7

100,0
55,9 45,2 52,0

(b) Correlao de ndices de concentrao e variao de preos relativos

1974 C& 1974 P 1974 C & 1975 P 1977 C & 1977 P 1977 C & 1978 P 1980 C& 1980 P 1980 C & 1981 P 1983 C & 1983 P 1983 C & 1984 P
C = ndice de concentrao; P = aumento de preo relativo. Valor crtico unicaudal = ,05.

,0723 .4901 ,5522 ,4388 -.1251 ,4987 .0368 -,2684

Fonte: Calculado com base em vrios exemplares de 'Q uem quem na economia brasileira, da Revista Viso.

152

varivel dom inante no processo inflacionrio, especialmente ao se levar em conta o s ajustes anuais que, nesses anos de inflao rapidamente crescente, reduziram o s salrios reais da maioria dos trabalhadores. A indexao de 1979 foi introduzida n o final daquele ano e, portanto, dificilmente pode ser responsabilizada pelo extraordinrio salto da inflao naquele perodo, de maneira que a poltica salarial no representou um forte agente propagador de inflao.

Aspectos monetrios do processo inflacionrio


A inflao no pode instalar-se a menos que seja validada por um crescimento significativo dos meios de pagamento e/ou pela velocidade de sua circulao. Vamos, portanto, examinar o aumento das vrias medidas de moeda no Brasil e suas origens. Pode-se observar na Tabela 7.4 que a taxa de crescimento dos meios de pagamento reais (M() tem sido negativa desde 1976, isto , a expanso nominal dos meios de pagamento tem sido menor que a taxa de inflao. A expanso de M, (que inclui M, + depsitos vista e depsitos a prazo na Caixa Econmica) foi negativa apenas em quatro anos durante o perodo de 1973-84, e a de M. (que inclui M, + todos os demais depsitos de poupana) somente em trs anos. O crescimento real da base monetria foi negativo em 1974, mas foi positivo durante o restante da dcada e tomou-se negativo somente em 1980-83. Finalmente, o crescimento real do crdito tornou-se negativo de 1979 em diante, quando do salto para a inflao de trs dgitos. O crescimento real negativo de M tem sido atribudo ao declnio na demanda por moeda enquanto a inflao continuava a acelerar. Houve uma troca para a quase-moeda, parte da qual, como a poupana, os depsitos a prazo fixo e os ttulos do governo que adquiriram um a liquidez cada vez maior -, era indexada de acordo com a inflao. Esses fatos explicam o comportamento de M, e M,. Tam bm digno de nota o fato de que o ativo monetrio do sistema financeiro (moeda corrente e depsitos vista) caram de 43% em 1972 para 10% em 1984. Assim, o ganho do imposto inflacionrio para as autoridades monetrias (que a taxa da inflao vezes o valor real da base monetria ou o passivo de custo zero das autoridades monetrias), para qualquer nvel de inflao, tem sido correspondentemente reduzido.5 A medida que a inflao cresceu na dcada de 1980, a velocidade da circulao de M tambm aumentou, o que se refletiu em um decrscimo da base monetria em relao ao PIB de 7,0% em 1979 para 3,9% em 1984.3 7 O contnuo crescimento da base monetria durante a dcada de 1970 tem sido atribudo aos aportes de capital estrangeiro e s atividades extra-oramentrias especiais por parte do governo, financiado com a colaborao do Banco Central e do Banco do Brasil para compensar certas atividades atravs do que foi chamado eufemisticamente de conta de movimento. Para compreender esses fatos, preciso analisar o oramento do governo. No d e correr dos anos, criaram-se trs diferentes oramentos pblicos no Brasil. H o oramento fiscal normal, proposto pelo Executivo e submetido avaliao do Congresso e que, conforme mostra a Tabela 7.5a, tem apresentado uni supervit desde 1973. A no esto includos os oramentos consolidados de empresas estatais e o oramento 153

Tabela 7.4 T axa nominal de crescim ento da m oeda e do crdito, 1971-87


Meios de pagto. M, Meios de pagto. m2 Meios de pagto. \1 } ndice Gerai de Preos inflao

Base monetria

Crdito bancrio

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

32,3 38,3 47,0 33,5 42,8 37,2 37,5 42.2 73.6 70,2 87.2 65,0 95,0 203,5 328,2 306,7 133.3

36,3 18,5 47,1 32,9 36,4 49,8 50,7 44,9 84,4 56,9 78,0 87,3 96,3 243,8

32,8 47,7 37,2 48,0 49,3 75,5 65,7 104,7 83,8 135,5 257,9 287,5 186,0 163,4

40,3 54,3 48,2 52,2 53,0 77,2 72,3

45,5 41,6 55.5 55.5 56,3 57.9 51.1 49.6 65.0 73.0 107,3

18,7 16,8 16,2 33,2 30,1 48,2 38,6 40,5 76,8

120,1

110,2
95,2

100,9 170,2 253,4 265,4 124,9 274,2

110.8

151,6 205,3 265.1 119.2 282,0

211,0
223,8 235,1 58,5 396,0

99,7

202,8

293,4 181,5

Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim MensaL Conjuntura Econmica.

m onetrio (alguns chamariam isso de um programa para a base monetria), refletindo as atividades do Banco Central e do banco comercial oficial, o Banco do Brasil. Este ltimo no tem exigncias de reservas e seus passivos monetrios so, conseqentem ente, parte da base monetria. Como no h disponibilidade de informaes completas sobre receitas e despesas do setor pblico,8 o saldo geral pode ser obtido dos emprstimos realizados pelo governo nas fontes internas e externas, mostradas na Tabela 7.5b e c. bvio que itens no-includos no oramento normal - como recursos para cobrir o dficit de empresas estatais, financiar programas especiais do governo e compensar a indexao (para pagar a correo monetria) - produziram necessidades financeiras (ou dficits) que aumentaram de Cr$ 507 milhes em 1979 para Cr$ 79,4 trilhes em 1984. O Brasil desenvolveu um arranjo institucional peculiar (o oramento monetrio) que perm ite ao governo contornar o oramento fiscal convencional. O Banco do Brasil <o banco comercial cuja maioria de aes pertence ao Estado e que exerce cercas funes oficiais) o principal fornecedor de crdito rural que, at 1984, era concedido a taxas de juros altamente subsidiadas. Quando os depsitos do Banco do Brasil no so suficientes para atender s necessidades de seus clientes (especialmente na agricultura), ele pode recorrer ao Banco Central em busca de recursos, cuja transferncia tem 154

Tabela 7.5 Financiam ento do governo, 1973-85 (Cr$ bilhes)


(a) Oramento do Governo Central

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Receitas 52,9 76,8 95.4 166,2 242,9 349,2 509,8 1.219,4 2.262,0 4.617,8 11.335.5 33.788.0 134.464,0

Despesas 52,6 72,9 95,4 165,8 241,8 344,3 507,8 1.217,4 2.258,9 4.611.2 11.301,2 33.766.0 121.209.0

SaUio 0.3 3.9

0.4

1.1

4.9

2,0 2,0
3,0

6,6

34.3

22,0

13.255,0

Fonte: Conjuntura Econmica.


(b) Financiamento do setor pblico no-financeiro (milhes de Cr$)

1979
Financiamento total Financiamento domstico Gov. Central Gov. Estadual & local Empresas estatais rgos descentralizados Fundos da previdncia social Fundos e programas*' Financiamento externo 507 356 161 73 152 5

1980
927 S74 384 133 254 30 -42 -105 53

1981
3.35 1 2.993 230 735 1.104 17 -113 94 357

1982
8.385 7.107 2.831 2.!130 2.396 250 199 -263 1.278

1983
22.382 22.023 5.345 7.337 10.518 734 -125 -1.866 359

1984
79.388 75.908 28.003 24.468 27.795 1.916 767 -7.041 3.480

-10

-53 151

* Inclui financiamento e recursos diretos do Banco Central canalizados atravs de outras instituies financeiras consolidadas nas contas do sistema bancrio. Fonte: Banco Central do Brasil.
(c) Percentagem do PIB

Financiamento total Financiamento domstico Sistema bancrio Privado* Financiamento externo Financiamento total Operacional Correo monetria

1979 8,1
5,7 5,2 0,5 2,4

1980
7,1 6.7 5.0 1,7 0,4 7,1 3,6 3,5

1981
12,5 11,2 7,7 3,5 1,3 12,5 6.0 6,5

1982
15,8 14,0 14.0 1.8 15.8

1983
18,5 18,3 18,2

1984
20.5 19.6 21.4

0.1

- 1,8

8,1

3,0 5,1

6.6

9,2

0.2 18,5 1,9 16,6

0,9 20,5 -0,2 20,7

* Participao d o setor privado na dvida pblica. Fonfe: Banco Central do Brasil.

sido chamada de conta de movimento.w O Banco Central, por sua vez, tem estado diretam en te envolvido no fornecimento de recursos especiais destinados ao setor financeiro, empresas de exportao e compra de moeda estrangeira. Caso seus recursos no sejam suficientes para atender a tais obrigaes, ele emite mais moeda.*' Como veremos na Tabela 7.6, os emprstimos concedidos pelo Banco do Brasil, os crditos ao setor financeiro e as operaes com m oeda estrangeira tm sido as principais fontes de expanso da base monetria. Mrio H. Simonsen, ex-ministro da Fazenda e Planejamento do Brasil, frisou esse ponto m uito sucintamente:
O sistema m onetrio brasileiro muito peculiar e possui uma ten d n c ia incorporada em direo expanso dos m eios de pagamento. H m uito se reconhece que difcil evitar a inflao q u an d o o governo federal tem a autoridade de e m itir m oeda para financiar seus dficits, principalm ente se essa autoridade pode ser exercida in d e p e n d e n te m en te da aprovao do Congresso... E ainda mais difcil d e evitar a inflao se o go v ern o pode criar moeda n o s para financiar seus dficits, mas tambm para esten d er emprstimos subsidiados ao setor privado. Esse , fundam entalm ente, o caso do B rasil .41

Como percentagem do PIB, as necessidades totais de financiamento do setor pblico brasileiro aumentaram de 8,1% em 1979 para 20,5% em 1984. Como se pode observar na T abela 7.5, o financiamento veio do sistema bancrio, o que representou a criao de uma quantidade significativa de moeda. Finalmente, na Tabela 7.5c, feita uma distino entre o dficit operacional e a parte do dficit resultante da indexao da dvida a pagar. O primeiro pode ser mais facilmente controlado pelo governo do que o segundo, visto que as exigncias de indexao aumentam automaticamente com a inflao. Nota-se na Tabela 7.5c que o oramento operacional foi controlado aps 1982, tendo as exigncias de financiamento cado de 6,6% do PIB para -0,7%, o que indica um supervit. O financiamento por indexao, entretanto, aumentou regularmente, atingindo quase 21% do PIB em 1984.

O processo inerente ao oramento autoritrio do Brasil


um fenmeno curioso que o regime ps-1964, que justificou sua tomada do poder em parte em nome da responsabilidade fiscal, tenha desenvolvido mecanismos de poltica que tornaram as despesas extra-oramentrias atravs da criao de moeda relativamente fceis. Antes de 1964 existiam grandes dficits e o governo se voltou para as instituies que, juntas, engendraram o sistema monetrio e de controle e emitiram a moeda necessria para cobri-los. Ao mesmo tem po, no havia um mercado financeiro adequado pelo qual o governo poderia financiar seus dficits de modo no-inflacionrio, atravs da emisso de obrigaes (visto que a indexao foi introduzida somente em meados da dcada de 1960). Mas, ao menos, o processo de gastos passou formalmente pelo do brao legislativo do governo. Aps a mudana de regime em 1964, ocorreram importantes reformas financeiras institucionais a criao do Banco Central, a expanso do Sistema do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a criao do Banco Nacional da 156

T abela 7.6 Principais foras d e expanso e retrao que influenciam a base monetria, 1973-84 (variaes anuais em bilhes de cruzeiros )

1973
Base monetria

1974
13,4 20,4

1975
19,7 26,6 4.0 53.5 29.6 -1,3 -

1976
36,8 38.6 5,4 85.1 42,8 42.2 -

1977
56,1 53,8 7.6 110.4 54.9 21.7 -

1978
75,0

Foras de expanso
Crditos ao setor financeiro Financiamento de produtos de exportao de manufaturados Emprstimos do Banco do Brasil Emprstimos ao setor rural Operaes lquidas em moeda estrangeira Operaes especiais do Governo Federal Base monetria

13,1 4,9 0.4 15.8 7.6 14.4 -

-4,4
7,7 117.9 56.4 103,3 -

0,8
37,3 19,1

1,0
-

1979
204.0 31,4 16,3 291,5 149.8 72,2 -

1980
253,6 90.3 33,9 496.3 269.1 132.9 132,4

1981
488,7 274.3 183.7 842.8 426.5 238,1 75,0

1982
1.031,2 379.3 374,1 1.462,5 764,5 -225,8 195,0

1983
1.978,0 833,1 386.7 3.397,6 1.368,4 -3.636.1 1.845,2

1984
1.0647,7 3.693,5 260,0 9.033,8 4.903,0 -3.284,0 -

Foras de expanso
Crditos para o setor financeiro Financiamento de produtos de exportao de manufaturados Emprstimos do Banco do Brasil Emprstimos ao setor rural Operaes lquidas em moeda estrangeira Operaes especiais do Governo Federal

Foras de retrao
Emisso de ttulos Fundos e programas especiais Banco do Brasil e Central Recursos bancrios Depsitos diversos em moeda estrangeira

1973
2,4 7,5 7,0 3,2
-

1974

1975
16,3 11.4

1976

1977
-0,7 30,9 51,3 55,3 48,7

1978
7,8 18,9 29,3 115,2 91,8

0.6 8,1
19.5 5.0
-

21,1
18.8 34,4 33,7 0,4

22,1
1981
15,9 0,4

Foras de retrao
Emisso de ttulos Fundos e programas especiais Banco do Brasil e Central Recursos bancrios Depsitos diversos em moeda estrangeira

1979
-61.8 13,1 69,4 225,3

1980
5.9 97.8 -7,2 225,5 251,2

1982
-217,6 173,6 -114,9 1.250,9 812,3

1983
-2.290.0 1.809.6 -682.0 9.296.8 8.543,2

1984

551,6

9.830,4 -

2,1

200,2

-141,2 973,9 869.1

Fontes: Banco Central do Brasil, Boletim Mensal: MARQUES, Maria Slvia Bastos. Inflao, poltica econmica, mecanismos de realimentao e choques de oferta". Rio de Janeiro, Fundao Getiio Vargas, 1984, p. 25.

157

Habitao (BKH) e a criao da indexao. interessante notar que essas reformas, e m vez de reduzir a funo do Banco do Brasil como autoridade monetria, realmente a intensificou.4 2 Uma caracterstica da nova ordem era o uso de conselhos interministeriais para tom ar decises-chave sobre planos de longo prazo e questes monetrias e fiscais de curto prazo. O mais destacado foi o Conselho Monetrio Nacional (CMN), criado no final de 1964 - comeando a funcionar em 1965, e que se tornou cada vez mais poderoso no final da dcada de 1960 e no incio da de 1970. Sua composio mudou ao longo do tempo, mas ele era geralmente presidido pelo ministro da Fazenda (embora por um curto perodo de tempo o ministro do Planejamento tenha assumido essas funes) e o quadro de seus membros consistia em altos funcionrios do governo na rea econmica, o presidente de instituies financeiras federais (incluindo o Banco Central e o Banco do Brasil) e representantes do setor privado. As decises do CMN referem-se a todos os aspectos do oramento monetrio. Baseando-se na prpria experincia, Mrio H. Simonsen escreveu:
Um ministro da E conom ia forte e determ inado pode administrar o oram ento monetrio com algum sucesso... Para um m inistro menos decidido, o oramento m onetrio no passa de uma formalidade, visto q u e pode ser revisto a q u alq u er m om ento pelo C onselho M onetrio Nacional e que a maioria de se u s m em bros so funcionrios pblicos federais. A lm disso, mesmo que o oram ento no seja revisto e seus tetos sejam am plam ente desrespeitados, ningum penalizado. N a prtica, vrios gastos e subsdios pblicos podem passar pelas contas monetrias escapando, dessa maneira, ao oram ento fiscal que est sujeito aprovao do C ongresso.4'

Embora o poder relativo do CMN tenha diminudo um pouco durante os anos do governo Geisel, no final da dcada de 1970, incio da dcada de 1980, tornou a assumir um a posio de domnio. N a verdade, nesse ltimo perodo houve alguma centralizar o dentro do CMN; seu conselho geral, que ento era composto de 24 membros, era consultado com menos freqncia. A maioria das decises era tomada por cinco membros centrais, com a justificativa de se ter de tomar decises rpidas para lidar com a crise da dvida/inflao que prevalecia na dcada de 1980.4 4

Indexao
O papel da indexao tem gerado considerveis controvrsias.4^ A indexao de instrum entos financeiros foi introduzida na era ps-1964 para evitar algumas das distores causadas pela inflao (desestmulo poupana devido s taxas de juros reais negativas; impossibilidade para o governo vender ttulos para cobrir dficits; descapitalizao de empresas devido ao uso de custos histricos na depreciao) a fim d e possibilitar ao governo o financiamento de seus dficits de maneira no-inflacionria e estimular a poupana. Na segunda metade da dcada de 1960 e no incio da de 1970, a indexao pareceu mostrar resultados positivos e coexistiu com um declnio regular da inflao.4 6 Em meados da dcada de 1970, a inflao tornou a subir, muitos aspectos negativos da indexao comearam a surgir e/ou se ampliaram: (a) como somente os instru158

mentos financeiros do governo ou por ele apoiados eram indexados, havia uma te n dncia por parte dos aplicadores em empregar seus recursos naquele setor, acarretando condies restritas de crdito no setor privado (que no emitia ttulos indexados) e, dessa forma, obrigando o governo, atravs de suas instituies financeiras, a injetar dinheiro em vrios setores (os programas especiais do Banco do Brasil e do Banco Central antes mencionados); (b) a indexao do crdito imobilirio fez com que muitos muturios, cujos reajustes salariais estavam defasados em relao ao aumento de preos, ficassem num a posio precria, ocasionando um crescente nm ero de inadimplncias e (c) quando a inflao comeou a crescer, depois de 1973, uma parcela cada vez maior das necessidades de emprstimos do setor pblico surgiu por causa do pagamento da correo monetria.4 7 A indexao de instrumentos financeiros e contratos, alm dos mtodos contbeis, no foi considerada inflacionria na dcada de 1960 e comeo da dcada de 1970 porque a maioria dos outros preos no estava indexada, o que evitou uma luta por participao na renda. Durante muitos anos os salrios estiveram defasados em relao aos preos e at 1979 houve poucas tentativas verdadeiras para index-los. Alm disso, at o hnal da dcada de 1970, permitia-se um certo grau de supervalorizao da taxa de cmbio, e, antes do choque do petrleo e de outros choques externos, a luta por participao na renda (levando a formas adicionais de indexao) era relativamente m oderada. Uma vez que a luta por participao na renda se instalou, a economia se tornou cada vez mais indexada, o que significava que o mecanismo de propagao da inflao se tornara cada vez mais dominante.48 Com os choques externos da dcada de 1970, a indexao financeira se tornou uma fora inflacionria duplicada. Ela agia como um elemento de presso de elevao de custos sobre as empresas e sobre os indivduos que haviam tomado emprstimos indexados, e sua crescente relevncia nas contas do governo produziu um aumento nos dficits do oramento do setor pblico. Na dcada de 1980 houve muita controvrsia entre o governo brasileiro e o FMI devido ao seu dficit oramentrio total - a Exigncia de Financiamento do Setor Pblico (PSBR)*, que inclua ajustes devido inflao (recursos necessrios para pagar obrigaes indexadas e de m oeda estrangeira). Primeiramente, o FMI insistiu em uma avaliao bsica da poltica e do desempenho do sucesso das medidas para controlar o PSBR. As autoridades brasileiras, entretanto, queriam basear as avaliaes de programas no dficit operacional; elas alegavam que o PSBR, com seus ajustes inflao e ajustes cambiais tornavam-no pouco til como indicador do desempenho fiscal real. Embora o FMI tenha acabado por concordar em usar o dficit operacional como critrio de desempenho fiscal, o problema relacionado ao contnuo crescimento do PSBR persistiu, pois ele tinha de ser financiado pelas autoridades monetrias, fontes externas ou pelo pblico. Com um mercado saturado em um ambiente inflacionrio, as taxas de juros reais aumentaram e as necessidades de emprstimo para a dvida indexada cresceram. Assim, a longo prazo, o PSBR brasileiro no era sustentvel e no podia ser controlado

* PSBR Public Sector Borrowing Requirement.

159

pela reduo do dficit operacional. Esse foi o dilema com que depararam as autoridades brasileiras em meados da dcada de 1980. Polticas monetrias mais brandas causariam inflao, da mesma maneira que outras, mais severas, gerariam taxas de juros mais elevadas, o que poderia ser traduzido em maiores necessidades de financiamento do setor pblico. Essa situao inevitavelmente conduziu reconsiderao sobre a convenincia da continuao da indexao, que poderia resultar em um programa semelhante ao de Francisco Lopes, antes mencionado. A medida que disparava a inflao do final das dcadas de 1970 e de 1980, falava-se cada vez mais em controlar, ou at abolir, a indexao financeira como fator necessrio a um programa de estabilizao, fato que, porm, suscitou vrias questes perturbadoras.4 1 Como muitos ttulos indexados do governo foram comprados por instituies que recebiam a poupana forada dos trabalhadores, qualquer tentativa de desindexao sem o fim imediato da inflao implicaria uma expropriao defacto do capital desses trabalhadores. A desindexao tambm ameaaria a poupana do pas, visto que os depsitos no-indexados das instituies financeiras deixariam de ser atraentes para os depositaries.*' A desindexao iria redistribuir os ativos e a renda no s dos poupadores para o governo como tambm aos tomadores de emprstimos indexados, tais como dos devedores individuais do Banco Nacional da Habitao (BNH) ou empresas em dbito com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).5 1

Controlando a inflao pela manipulao de ndices


A partir da dcada de 1970, foram feitas muitas tentativas de controlar as taxas de inflao pela manipulao de ndices. O ndice de custo de vida, em que se baseavam os reajustes salariais, era expurgado de acontecimentos acidentais. Isto , aumentos de preos causados por acontecimentos incomuns e no recorrentes, como secas ou choques de preos externos, eram expurgados do ndice de preos. D esde junho de 1983, cinco ndices bsicos de preos foram sujeitos a ajustes. Comparando o ndice regular com o expurgado, observamos que em 1984 o ndice Geral de Preos ajustado aumentou 203% comparado ao aumento no-ajustado de 221%; o ndice de preos de atacado ajustado aumentou 209%, comparado com a elevao de 233% no-ajustada, e o ndice de custo de vida ajustado do Rio de Janeiro subiu 190%, em relao aos 197% do no-ajustado.5 -Tambm ocorreu alguma manipulao no ndice usado para a correo monetria. O ndice empregado nas dvidas indexadas do governo ficou freqentemente defasado em relao ao ndice geral de preos (ver Tabela 7.1). Esses fatos representaram uma redistribuio de renda e de ativos, em favor do governo, e dos devedores indexados como os clientes do Banco Nacional da Habitao e empresas que haviam recebido emprstimos indexados do BNDES. Os perdedores eram os poupadores forados e os depositantes do sistema financeiro. A manipulao de ndices nunca foi drstica o bastante (exceto em 1980) a ponto de causar uma pronunciada redistribuio de renda e de ativos e um xodo brutal dos instrumentos financeiros indexados. A indexao financeira, entretanto, tornou-se uma carga cada vez maior para o governo em seu oramento monetrio e, em meados da dcada de 1980, especulou-se se a desindexao era sine qua non para um programa de 160

estabilizao bem-sucedido. Contudo, dado o elevado grau de interesse que grande parte do pblico nutria pelos instrumentos indexados, a desindexao por si s era considerada econmica e politicamente quase impossvel, a menos que fosse acompanhada por um perodo de congelamento de preos e salrios.5 4

Controle de preos
Vale a pena notar que, durante todo o perodo analisado, o Brasil adotou um sistema de controle de preos nos setores industrial e agrcola, cuja amplitude e uso geral variaram ao longo do tempo. Em 1980, por exemplo, muitas mercadorias industriais e agrcolas foram liberadas desse controle que, em 1983, sofre novo endurecimento. E bvio que esses controles no eram usados para eliminar a inflao. N a melhor das hipteses, eram empregados como uma maneira de evitar uma exploso geral repentina de preos.5 1 Visto que as empresas pertencentes aos setores controlados devem justificar os aumentos de preos com base nos custos, o sistema de controle de preos evita, no melhor dos casos, um aumento excessivo, mas no se trata de um sistema que possa obrigar determinados setores a absorver choques de preos externos e internos, o que explica a existncia de controles de preos ao longo da inflao. Os preos das empresas estatais tambm foram usados como instrumentos para controlar surtos inflacionrios. Essas tentativas somente exerceram impactos de curto prazo, uma vez que cedo ou tarde as perdas resultantes das companhias afetadas tinham de ser recuperadas por subsidirias do governo ou por emprstimos externos, a fim de cobrir investimentos ou mesmo gastos correntes. Os subsdios obviamente aumentam as despesas do governo e, conseqentemente, acarretam a reduo do supervit oramentrio ou a elevao de um dficit j existente, e, cedo ou tarde, quando os preos dessas empresas tiverem de ser ajustados, ocorrer uma tpica exploso inflacionria corretiva. Durante o perodo de 1973-83, o preo do petrleo e seus derivados esteve frente do ndice geral da inflao em quase todos os anos; em um perodo de onze anos, os preos da energia eltrica estiveram defasados em relao inflao por oito anos e os preos de outros servios pblicos na dcada de 1980 ficaram para trs em anos de elevados surtos inflacionrios (por exemplo, 1980 e 1982 veja a Tabela 7.7).> '1

Concluso
Esse levantamento levou-me concluso de que as explicaes neo-estruturalistas do ressurgimento da inflao no Brasil se aproximam mais da raiz do problema do que as da escola ortodoxa, que lida mais com os sintomas do que com as causas bsicas do processo inflacionrio. A estrutura institucional brasileira e o comportamento de seus componentes parecem explicar a exploso inflacionria desde 1973:
a) N as dcadas de 1970 e 1980 os choques internos e externos foram repassados pelo sistema de indexao e pelos poderes oligopolistas de m uitos setores, qu e constantem ente adotavam m edidas para manter sua parcela do produto nacional.

161

T ab ela 7.7 Variaes d e preos, 1973-84


(a) Evoluo dos preos dos derivados de petrleo e eletricidade, 1973-84 (variaes percentuais)

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
Tarifa mdia.

Gasolina 104,0 78,0 48,1 31,3 33,3 169.0 125,7

66,6

96,5 166,5 202,9

leo diesel 49,6 52,5 53,9 47,7 31,4 160.9 66.7 150,0 104.0 194,1 224,4

leo comb. 54,9 50,2 61,5 33,0 32.1 124,3 404,2 90.1 104,3 225,2 228,6

Eletricidade*

10,8

31.3 40.8 15,7 29,0 36,1 123.3 79.1 68,9 189,2 -

ndice Geral de Preos 15,5 34,5 29,4 46,3 38 40.8 77,2

110,6

110,2

211,0
223,8

95,2 99,7

b) Variao de preos de produtos sujeitos ao controle de preos do governo (variao percentual)

1980
Tarifas de telefone Carvo Ao Servios de correio e telgrafo Ferrovias Portos ndice Geral de Preos 69,1 77,2 134.0 56,3 79.4 50,5

1981
98.4 248.8 105.9 140,0

1982
90,4 174.4 99,0

1983
127,5

1984
-

120,6
150.1

112,1
135,8 95,2

101,2
98,2 126.3 99,7

88,1
152,6

110.2

121,0 211,0

228,8

^ ontes: MARQUES, Maria Slvia Bastos. "Inflao, poltica econmica, mecanismos d e realimentao e choques de oferta. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1984, p. 92; Conselho Nacional de Petrleo, Anurio Estatstico, 198.}; Banco Central do Brasil, B razil - Economic Program: Interna! and Externai Adjustment, vol. 3, mai./l984; Banco Central do Brasil, Boletim.

b) Por motivos polticos, o governo no p d e aceitar a recesso a t o incio da dcada de 1980 e, dessa forma, apoiou consistentem ente os projetos de investimentos privados e estatais. c) Os salrios no podiam ser arrochados da mesm a forma que ocorreu na dcada de 1960. d) Atravs de um arranjo fiscal-monetrio (oramento monetrio), o Estado poderia evitar decises distributivas duras, o que era conveniente no contexto de u m a abertura poltica, d u ran te a qual era desejvel evitar confrontos diretos. e) Tornou-se cada vez mais claro que a indexao colocara o governo num a armadilha - como uma crescente parcela de seus gastos consistia em encargos financeiros (juros + correo m onetria), ele tinha d e financiar o dficit criando mais moeda ou recorrendo aos mercados financeiros apostando na alta das taxas de juros e aum entando o custo da prpria dvida, ao mesmo tem po em que descapitalizava o setor privado.

n62

Houve vrios problemas com as solues ortodoxas recomendadas pelo FMI, o maior dos quais foi a pressuposio incorreta sobre a maneira pela qual funciona a economia mercados competitivos, flexibilidade de preos - e as complicaes de se perseguirem polticas tradicionais em uma economia indexada. Como resultado final, na dcada de 1980 as polticas do FMI produziram uma grande recesso sem resolver o problema inflacionrio do Brasil. E por esse motivo que mais polticas no-ortodoxas semelhantes s sugeridas por Bresser Pereira/Nakano e Lopes foram finalmente adotadas.

Notas
1. Veja Captulo 5. 2. BAER, Werner. T he Inflation Controversy in Latin America, hi: Latin American Research Review , primavera 1967. 3. Conjuntura Econmica. mar./1985, p. 13. 4. LEA1GRI BER. Antonio Carlos. Real Output-inflation trade-offs, monetary growth and rational expectations in Brazil, 1950/79. hr. Brazilian economic studies, nl! S. Rio dc Janeiro, 1PEA/I NPES, 1984, p. 70. 5. CONTADOR, Cludio R. Crescimento econmico e o combate inflao. Revista Brasileira de Economia, jan./mar., 1977, p. 163. 6. Idem. Reflexes sobre o dilema entre inflao ecrescimento econmico na dcada de 80 . Pesquisa e planejamento econmico, abr./1985, p. 40-1. 7. BARBOSA, Fernando de Holanda. A inflao brasileira no ps-guerra. Rio de Janeiro, IPEA /IN PES, 1983, p. 222. 8. BRESSER PEREIRA, Luiz C. & NAKANO, Yoshiaki. Inflao e Recesso. So Paulo, Brasikense, 1984: LOPES, Francisco Lafaiete. Inflao inercial, hiperinflao e desinflao: notas e conjeturas . Revista da ANPEC 7, n ' 8 , nov./1984, p. 55-71. 9. BRESSER PEREIRA & NAKANO, op. cit., p. 19-20; LAGO, 1.. A. Correa do, COSTA. M. H., BATISTA, Jr., P. NOGUEIRA, & RYFF, T B. B. O combate inflao no Brasil. Rio de Janeiro. Paz e Terra, 1984, p. 32-3.

10. BRESSER PEREIRA & NAKANO, op. cit., p. 25. 11. Idem, ibid. 12. Idem, ibid., p. 2728.

13. LAGO. Correa d o etal., op. cit., p. 29. 14. BRESSER PEREIR A & NAKANO, op. cit., p. 30. 15. Idem, ibid., p. 62. 16. Idem, ibid., p. 37. 17. Idem, ibid., p. 66-7. 18. Idem, ibid., p. 39-40. 19. Idem, ibid., p. 27. 20. Idem, ibid., p. 51. 21. Idem, ibid., p. 52. 22. LOPES, op. cit.; veja tambm RESEN DE, Andr Lara & LOPES, Francisco L. Sobre as causas da recente acelerao inflacionria. In: Pesquisa e Planejamento Econmico, abr./1983: LOPES, Francisco L. e MODIANO, Eduardo. Indexao, choque externo c nvel de atividade: notas sobre o caso brasileiro . In: Pesquisa e Planejamento Econmico, abr./1983. 23. BRESSER PE R E IR A & NAKANO, op. cit., p. 56. 24. Idem, ibid., p. 58. 25. Idem, ibid, p. 58.

163

26. Idem, ibid.. p. 64-5. 27. Veja Cap. 6 . BRESSER PEREIRA & NAKANO, op. cit.. p. 25, 37, 62, tambm apresentam a interpretao da luta por participao na renda para o ressurgimento inflacionrio nos anos de 1974 a 1979. Veja tambm: BAE R, Werner. Social aspects o f Latin American inflation'. In: Latin America: The crisis o f the eighties and the opportunities of the nineties* (org.) \Y. Baer, J. Petry e M. Simpson. Champaign, BEBR, 1991, p. 45-64. 28. O quadro salarial na dcada de 1970 est longe de ser claro. Houve muitas diferenas setoriais e divergncias na mensurao dos salrios que mostram uma queda dos salrios reais at 1976. Veja SMITH, Russel E. Wage indexation and money wages in Brazilian manufacturing, 1964-1978". Tese de doutorado Urbana-Champaign, Universidade de Illinois, 1985, cap. 5, e MACEDO, Roberto. Wage indexation and inflation: the recent Brazilian experience'. In: Inflation, debt, and indexation. Rudiger Dornbusch e Mrio H.Simonsen. (orgs.), Cambridge, Massachussets, M IT Press, 1983, p. 133-159. 29. Embora o lento ajuste se tenha mantido relativamente proximo ao diferencial da taxa do Brasil e de seus parceiros comerciais durante a dcada de 1970, pode-se argum entar que na poca do primeiro choque do petrleo a taxa cambial j estava supervalorizada. Alm disso, visto que no final dessa dcada os Estados l nidos pressionaram o Brasil para elim inar seu programa de incentivo s exportaes, tornava-se cada vez mais necessrio ao pas compensar essa situao atravs de uma taxa de desvalorizao maior. 30. MARQUES, Maria Slvia Bastos. Inflao, poltica econmica, mecanismos de real imentao e choques de oferta: 1973-83*. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, IBRE, set./1984, p. 79-81. Outra verso desse estudo foi publicada com o ttulo de Acelerao inflacionria no Brasil: 1973-82*. In: Revista Brasileira de Economia, 39, n- 4, out./dez./1985, p. 343-84. 31. Em 1983-84, foram eliminados os subsdios s taxas de juros do crdito agrcola, o que aumentou significativamente os custos do setor e, conseqentemente, contribuiu para a elevao dos preos agrcolas. 32. Para um debate sobre a estrutura oligopolista da indstria brasileira e o emprego que ela faz da remarcao de preos, veja BRESSER PEREIRA & NAKANO, op. cit., p. 26-7. 33. M ACEDO, op. cit., p. 135. 34. MARQUES, op. t.y p. 83-4. 35. M ACEDO {op. cit., p. 150) demonstra claramente que o rgo controlador de preos d governo foi bastante indulgente em permitir que os aumentos de custos fossem repassados como preos mais elevados, incluindo os salrios. Mas ele tambm constata que a nova lei salarial do final de 1979 no foi um indicador de inflao. Outro pesquisador chegou mesma concluso em um a investigao mais economctrica c formal: CAMARGO, Jos Mareio. "Salrio real e indexao salarial no Brasil: 1969/81. In: Pesquisa e Planejamento Econmico, abr./1984, p. 137-60. 36. K NIG HT, Peter T. Brazil, deindexation, economic stabilization, and structural adjustm ents. Washington, D. C., World Book, 5 jul./1984, p. 34 (mimeografado). 37. Um elemento que tambm influenciou os meios de pagamento foi a possibilidade d e os credores da dvida externa depositarem o dinheiro emprestado no Banco C entral (de acordo com a Resoluo 432 do Banco C entral e a Circular 320 - referente aos emprstimos externos diretos s empresas regidos pela Lei 4.131 e emprstimos a intermedirios financeiros - Resoluo 63). As empresas podiam efetuar depsitos voluntrios do equivalente em cruzeiros ( taxa de cmbio existente): esses depsitos poderiam ser sacados em cruzeiros taxa de cmbio predominante. Enquanto os recursos estivessem depositados, o Banco Central assumia todas as obrigaes de pagar os juros sobre os emprstimos em moeda estrangeira. Em 1977, o Banco Central tornou compulsrios os depsitos de emprstimos externos a fim de atenuar seu impacto monetrio, medida que foi gradualmente abandonada. Assim, ila deciso de efetuar ou retirar depsitos voluntrios ao custo do crdito em cruzeiros relativos ao custo esperado do crdito em dlares, incluindo a prevista depreciao cambial, introduziu um determinante dos meios de pagamento no-controlados diretamente pelas autoridades monetrias. Dessa forma, quando aum enta a probabilidade de haver uma maxidesvalorizao, h fortes incentivos para obter cruzeiros e efetuar tais depsitos, que tm o efeito de contrair os meios de pagamento e exercer presses para aumentar as taxas de juros internas... E ntre dezembro de 1978 e final de maro de

164

1984, o valor dos emprstimos estrangeiros depositados no Banco Central aumentou em 80% para US$ 12,2 bilhes, tendo um efeito redutor significativo sobre os meios de pagamento. (KNIGHT, op. rit., p. 30). 38. interessante observar que um dos primeiros documentos oficiais de planejamento do novo governo. que assumiu em maro de 1985, declara: O governo federal no dispe de um sistema de controle que lhe permita prever ou mesm o acompanhar a evoluo do dficit pblico com um desejvel grau de preciso. A precariedade das estimativas deve-se a lima grande quantidade de truques contbeis e contas abertas que permitem vrios tipos de conexes entre diferentes oramentos. (SEPLAN-PR, Presidncia da Repblica, Secretaria de Planejamento. Diretrizes Gerais de Poltica Econmica: Notas para o 1 PND da Nova Repblica", Braslia, mai./1985, p. 7.) Para outra discusso sobre as dificuldades encontradas para se medir os oramentos, veja M ARQl 'ES, op. rit., p. 34-9. 39. LAGO, Correa do etal.yop. rit. Esses autores acham que o Banco do Brasil opera com um coeficiente (de depsitos vista para emprstimos) muito menor do que o dos bancos privados, o qu e prova que ele conta com uma fonte adicional dc recursos que a conta de movimento'... (p. 47). 40. Idem, ibid.. p. 45; MARQUES, op. cit., p. 24-31. 41. SIMONSEN. Mrio H. Inflation and anti-inflationary policies in Brazil", hr. Brazilian Economic Studies, 8 . Rio de Janeiro, IPEA, 1984, p. 8-9. 42. A anlise mais completa sobre essas reformas institucionais pode ser encontrada nos estudos de M O N TEIR O , Jorge Vianna. Fundamentos da poltica pblica. Rio dc Janeiro, IPEA/INPES, 1982, cap. 7: L ma anlise do processo dccisrio no setor pblico: o caso do conselho de desenvolvimento econmico 1979-81'. In: Pesquisa eplanejamento econmico, abr./1983; "Mecanismos decisrios da poltica econmica no Brasil". In: Revista IBM, n 16, jun./1983; Organizao e disfunes da poltica econmica . In: Dvida externa, recesso e ajuste estrutural: o Brasil diante da crise. Prsio Arida, (org.h Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1983. 43. SIMONSEN. op. cit., p. 11). 44. Para mais detalhes, veja as obras citadas na nota 42. 45. Veja Cap. 12: LOPES & MODIANO, op. cit.; BARBOSA, op. cit., cap. 2, e Inflao e indexao", Conjuntura Econmica, n- 4, a br./1984. 46. BAER. Werner & BECKERMAN, Paul, indexing in Brazil. In: World Development, dez./1974; e BAER. Werner & BECKERMAN. Paul. T he trouble with index-linking: reflections on the recent Brazilian experience . In: World Development, s e t./1980. 47. Segundo o documento de planejamento do governo brasileiro, de 1985, O pagamento de juros, de acordo com estimativas atuais, no absorve menos que 20,59 das receitas do setor pblico . (SEPLAM-PR, op. cit.. p. 10.) Veja tambm CA RN EIRO NETTO, Dionsio Dias & MODIANO, Eduardo M. Inflao e controle do dficit pblico: anlise terica e algumas simulaes para a economia brasileira . In: Revista Brasileira de Economia, out./dez., 1983; CARDOSO, Eliana. Imposto inflacionrio, dvida pblica e crdito subsidiado. In: Pesquisa e Planejamento Econmico, dez./1982; DORNBUSCH, Rudiger. Com m ents". In: Inflation and indexation: Argentina. Brazil and Israel, John Williamson, (org.), Washington, D.C., Institute for International Economics, 1985, p. 52. 48. BARBOSA, op. cit., p. 29. 49. K N IG H T op. cit., p. 41. 50. Isso ocorreu, de fato, em 1980. No incio daquele ano o governo anunciou um limite mximo para a correo monetria para 1980 de 45%. E m 1979, a taxa de inflao havia atingido quase 11% e chegou a 110% no ano seguinte. O limite para a correo monetria deveria reduzir as expectativas inflacionrias e colocar um freio nas presses inflacionrias provenientes daquela fonte. Isso no ocorreu, mas houve uma queda violenta nos depsitos de Caixas Econmicas e nos ativos financeiros reais de cerca de 13,2%. Como afirma Dias Carneiro, essa poltica ocasionou crdito barato para despesas de consumo e para capital de giro. taxas de juros negativas reais sobre poupana pessoal, um subsdio inesperado concedido a hipotecas e devedores do Banco d e Desenvolvimento... CARNEIRO, Dionsio Dias. Long-run adjustment, d e b t crisis and the

165

changing role of stabilization policies in the recen t brazilian experience. Rio de Janeiro, PUC, jun./1985, p. 16. Mimeografado. 51. Os credores da dvida indexada do governo mudaram de meados da dcada de 1970 para a de 1980, como mostram os seguintes dados sobre a participao da dvida indexada de longo prazo do governo (ORTN), calculados por Luiz Chrysstomo Filho, com base em dados do Boletim do Banco Central, Rio de Janeiro, PUC/RJ, 1985: 1975 Bancos comerciais Banco do Brasil Bancos de Investimento Bancos Estaduais de Desenvolvimento Banco Nacional da Habitao (BNH) Banco de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) Banco Central Caixas Econmicas Entidades pblicas no-financeiras Outros Total 25,97% 3,78% 0,19% 0,13% 18,74% 9,51% 2,85% 3,37%' 6,00% 29,46% 100,0 % 1983

10, 12% 0,86% 0, 10%


2,18% 2,15% 55,86% 0,70% 3,34% 22,93% 100,0% 1.76%

52. A justificativa para o ajuste dos ndices pode ser encontrada na Revista Conjuntura Econmica, set./ 1983; para uma discusso elaborada sobre essa questo, veja tambm K N IG H T, op. cit., p. 11-24 c Anexo l. 53. Veja, Idem, ibid. 54. Veja as propostas de LOPES, op. cit., p. 68-9. 55. Pode-se encontrar uma descrio dos controles de preos no Brasil no Report of the IMF mission on Brazil, 23, abr./1984, p. 19-20. 56. Para discusses adicionais sobre controle de preos dos servios pblicos e o impacto exercido por eles. veja BARBOSA, Fernando de Holanda. T h e efficiency of state intervention in the economy . In: Brazil and the challenge o f economic reform, Werner Baer e Joseph S. Tulchin (orgs.l, (publicado pelo Woodrow Wilson Center Press e distribudo pela John Hopkins University Press, 1993, p. 69-94.)

166

8 Declnio e queda do cruzado


E m 28 DE FEVEREIRO DE 1986, o governo brasileiro anunciou um programa heterodoxo de estabilizao, rapidamente chamado de "Plano Cruzado, que visava interromper de imediato uma inflao que parecia estar fugindo do controle e que aparentemente no podia ser dominada por meio de polticas de estabilizao ortodoxas. Embora parecesse, a princpio, que o Plano Cruzado atingia seu intento sem efeitos colaterais recessivos, ele fracassou no Final de 1986, quando a inflao ressurgiu, as contas externas entraram em crise e o crescimento real decaiu. Esse fracasso refletiria um diagnstico incorreto da inflao brasileira com adoo de polticas inadequadas? Ou se tratava de um plano bem concebido, porm mal administrado, caso em que as foras socioeconmicas teriam atrapalhado sua implementao correta? Este captulo mostra que as respostas a essas questes so relativamente diretas. No h dvida de que as foras inerciais tenham desempenhado um papel fundamental no impulso inflacionrio brasileiro, atravs de processos dinmicos como a indexao salarial e financeira, a taxa de cmbio regulada por minidesvalorizaes, a formao de expectativas e a disperso dos preos relativos. O Plano Cruzado atacava esses problemas, mas foi fatalmente invalidado por ter incorporado um aumento salarial significativo. Qualquer que tenha sido o bem causado por ele, foi amplamente inutilizado pelo choque inflacionrio de salrios. Os fatos pioraram devido ao persistente dficit do setor pblico, taxa cambial do cruzado relativamente baixa no seu lanamento e, ento, pela execuo do plano: os preos foram congelados em desequilbrio por tempo demasiado, provocando instabilidade, e a poltica salarial era excessivamente indefinida. O aumento salarial, entretanto, foi a essncia do erro. Infelizmente, considerandose a fraqueza poltica do governo, possvel que o Plano Cruzado tivesse de incorporar

* Este captulo baseia-se em trabalho realizado com a colaborao de Paul Beckerman.

167

u m aumento de salrios, isto , a concorrncia pelo poder de compra que sustentava a inflao realm ente exigia um aum ento de salrio. Este captulo dividido em quatro sees para discutir esses fatos. A primeira apresenta um resumo dos fatos que antecederam a concepo do Plano Cruzado- a segunda descreve o plano e seu impacto imediato; a terceira analisa suas subseqente s distores e as tentativas das autoridades em neutraliz-las e a ltima traz concluses sobre os motivos de seu malogro.

Antecedentes
0 regime autoritrio que tomou o poder em abril de 1964 reduziu de forma gradual a inflao de uma taxa anual de aproximadamente 100% para cerca de 26% em 1973, o que foi conseguido atravs de uma abordagem gradualista autoconsciente, <iue inclua medidas fiscais padronizadas, poltica salarial repressiva e realinhamento de preos controlados. A introduo de ttulos indexados do governo1 ajudou a financiar um persistente, porm decrescente dficit pblico com um mnimo de criao de moeda e, mais tarde, as contas de poupana indexada ajudaram a promover ainda mais a poupana privada. Depois de agosto de 1968, um cmbio regulado por minidesvalorizaes estimulou as exportaes e engendrou o perodo do milagre d e 1968-73 no qual a economia cresceu a taxas anuais superiores a 10%. A tendncia de baixa da inflao foi revertida em 1973. O deflator do PIB cresceu cerca de 34% em 1974 e 1975, e 47% em 1976 e 1977. Depois de baixar para menos de 40% em 1978, a taxa de inflao aumentou para 55% e 90% em 1979 e 1980 respectivamente. De cerca de 100% em 1981 e 1982, ela disparou para 211% em 1983 e para mais de 220% em 1983 e 1984, atingindo uma taxa anual de quase 300% em fevereiro de 1986. O ressurgimento da inflao brasileira pode ser facilmente associado a um a conhecida srie de choques externos e internos, como os ocorridos com o petrleo em 1973 e 1979, o das taxas de juros mundiais no incio da dcada de 1980 e os ocorridos na agricultura, como geadas e secas. Os economistas brasileiros que elaboraram o Plano Cruzado argumentaram que os choques conduziram a uma inflao verdadeira e no a aumentos nicos nos nveis de preos devido rpida implantao da indexao formal e informal na economia. Por vrias razes socioeconmicas, os agentes econmicos brasileiros provaram, cada vez mais, serem capazes de repassar os aumentos de preos que os afetavam.2 O resultado foi um processo inflacionrio de luta por participao na renda cada vez mais intenso entre empresas, setores, empresas e sindicatos, entre classes, entre os setores pblico e privado... e [isso se tornou]... um mecanismo de transferncia de renda aos setores econmica e politicamente mais fortes., Os economistas responsveis pelo Plano Cruzado chamaram a esse processo de inflao inercial, pretendendo transmitir a idia de que a prpria inflao criou inflao num processo autoperpetuante. Uma inflao dessa espcie poderia predominar em anos de elevado crescimento ou de recesso e no tinha nenhuma ligao com qualquer processo relativo curva de Phillips. Muitos economistas brasileiros colaboraram para a abordagem inercial dada 168

inflao. Contribuies essenciais de base foram feitas por escritores como Igncio Rangel (,4 inflao brasileira [Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro]), Mrio Henrique Simonsen (Inflao: gradualismo e tratamento de choque [Rio de Janeiro: APEC, 1970]) e Luis Carlos Bresser Pereira (Inflao e recesso [So Paulo, Brasiliense, 1984, escrito com Yoshiaki Nakano]). Desde o final da dcada de 1970, Francisco Lopes tem escrito extensivamente sobre a relao existente entre fixao de salrios e inflao: recorrendo a uma estrutura analtica originalmente descrita por Simonsen, ele mostrou como a inflao poderia perpetuar-se caso a mo-de-obra conseguisse recuperar ou superar o prvio rendimento mximo real em cada ajuste de salrio.4 Nessa anlise bsica, as parcelas mdias de renda do capital e do trabalho so consideradas relativamente inalteradas de um perodo de contrato salarial a outro. Assim, medida que os trabalhadores recuperam o pico de seu poder de compra no incio de cada perodo de negociao, os preos precisam subir para restaurar a estrutura de participao relativa do perodo precedente, derrubando, dessa forma, o poder aquisitivo do trabalhador durante o transcorrer de cada perodo. Quanto maior o pico de renda anterior do trabalhador, maior ser o ajuste salarial que ele vai buscar no incio de cada perodo e provavelm ente maior ser a presso salarial.1 ' Os agentes econmicos podem tentar defenderse garantindo ajustes de preos mais freqentes. Contudo, quanto mais freqentes forem os intervalos entre os ajustes, mais rapidamente o nvel de preos precisar ser aumentado a fim de derrubar sem demora os salrios reais. Se, geralmente, os agentes econmicos agem para restaurar e manter os prvios picos de renda reais, a inflao poder simplesmente ser considerada como o resultado do pico de renda real desejado de cada um deles e da estrutura dos preos mdios relativos. Como resultado, se todos os agentes adotarem normas estveis de ajustes peridicos para manter inalterados os picos de renda e os preos relativos no mudarem, a taxa de inflao permanecer constante .h Lopes conclui, portanto, que todos os agentes econmicos devem aceitar redues em suas ambies de renda real a fim de ver a inflao declinar verdadeira e permanentemente. Lopes recomendou um choque heterodoxo , que consistiria em um congelamento total de preos e salrios, acompanhado de polticas fiscais e monetrias passivas. Antes do congelamento, os salrios e preos controlados seriam fixados de acordo com um valor real (quando deflacionados pelo novo nvel de preos congelados) igual a valores presumveis de equilbrio por exemplo, suas mdias nos seis a doze meses precedentes. O congelamento seria temporrio e seguido por um a descompresso com afrouxamento gradual do controle de preos. No perodo final, seriam permitidos aumentos de preos moderados a fim de corrigir distores surgidas durante um congelamento. Por meio desse congelamento, afirmou Lopes, interromper-se-ia o processo gerador de inflao permitindo, no que a ela se refere, o recomeo da economia. A recomendao de Lopes de se im plem entar um choque heterodoxo foi apoiada por Prsio Arida e Andr Lara Resende num renomado trabalho (na coleo Williamson) com base na premissa de que, durante o transcorrer de uma inflao grave, os agentes econmicos comeam a pensar em suas rendas atuais e futuras em termos de poder aquisitivo e no de unidades monetrias, o q u e confere um poderoso carter inercial inflao, pois toda a sociedade passa a aceitar ampla e naturalm ente que cada agente 169

econmico estabelea reivindicaes de preo e renda para manter o poder aquisitivo. F ssa opinio levou Arida e Lara Resende a propor um esquema de estabilizao engenhoso: um congelamento temporrio de preos reais, no nominais - ou, em outras palavras, a substituio do poder de compra do cruzeiro por um poder de compra constante (motivo pelo qual foi proposta como unidade de poder de compra um bnus do Tesouro Nacional). Ao terminar o congelamento, a unidade de poder de com pra seria transformada na nova unidade monetria. A proposta Larida foi amplam ente discutida e, embora a mudana da unidade monetria nunca tivesse sido experimentada, seus argumentos a favor de um congelamento geral de preos foram incorporados ao Plano (.ruzado.

Acontecimentos que conduziram ao Plano Cruzado


A profunda recesso de 1981-84 (ver Apndice, Tabela Al) resultante das polticas de ajuste aprovadas para confrontar a crise da dvida externa no exerceu nenhum impacto sobre a taxa da inflao, embora tenha revertido extraordinariamente a posio do balano de pagamentos do pas. Ela produziu elevados supervits comerciais originados principalmente de uma pronunciada queda nas importaes, de quase LS$ 23 bilhes em 1980 para US$ 15 bilhes em 1983 e US$ 13 bilhes em 1985. As contribuies do crescimento das exportaes aos supervits comerciais comearam somente em 1984, ano em que o pas retomou o crescimento econmico. Foi, a princpio, a conseqncia da rpida expanso das exportaes; iniciando-se em 1985, baseou-se principalmente num notvel aumento dos salrios reais que geraram uma exploso de consumo. _ A retomada do crescimento numa economia com indexao financeira abrangente, uma taxa cambial regulada por minidesvalorizaes e uma indexao salarial resultante de uma militncia trabalhista ressurgente (um breve perodo de indexao salarial de 80% terminou em 1985) fortaleceu a intratabilidade da inflao. No final de 1985, uma seca provocou uma disparada nos preos dos produtos agrcolas. No incio do ano seguinte, medida que o choque sustentava o sistem a de indexao, a taxa da inflao parecia subir a nveis sem precedentes. Os assessores econmicos do presidente Sarney, argumentando que essa inflao no poderia ser controlada por meio de programas de estabilizao tradicionais ortodoxos, convenceram-no a tentar um choque heterodoxo."

O Plano Cruzado
Em 28 de fevereiro de 1986, num pronunciamento na televiso, o presidente Sarney anunciou o Decreto-lei 2.283, cuja meta era derrubar a inflao com um golpe violento. Esse Decreto-lei (e sua verso ligeiramente revista, o Dl 2.284) imps as seguintes medidas: (1) um congelamento geral dos preos finais dos produtos; (2) um congelamento seguindo-se a um reajuste que fixou os novos salrios reais com base na mdia dos seis meses anteriores mais 8%, e 15% para o salrio mnimo; (3) apli170

cao da mesma frmula a aluguis e hipotecas, sem o aumento de 8%; (4) um sistema de reajustamento salarial, que assegurava um aumento automtico a cada vez que o ndice de Preos ao Consumidor tivesse aumentado 20% em relao ao ajuste anterior ou a partir da data-base anual de cada categoria trabalhista; (5) proibio de clusulas de indexao em contratos com menos de um ano e (6) criao de uma nova moeda, o cruzado, que substitua o antigo cruzeiro (Cz$ 1 sendo igual a Cr$ 1.000,00). No havia referncia especfica nos decretos-lei taxa de cmbio, mas o governo indicou claramente que pretendia mant-la fixa indefinidamente a Cz$ 13,84 em relao ao dlar.9 Para contratos previamente estabelecidos em cruzeiros, o decreto-lei estipulou uma taxa de converso para cruzados em que o cruzeiro seria deflacionado em relao nova moeda a uma taxa mensal de 14%, que era a taxa de inflao mensal esperada contida nos contratos. O Plano Cruzado refletiu claramente a acentuada influncia de analistas qu e diagnosticaram a inflao brasileira como sendo principalmente inercial'. 1 0 Eles deslocaram o equilbrio de poder sobre a poltica econmica no governo civil de transio do presidente Sarney (no cargo desde maro de 1985) baseados em analistas que encaravam o problema inflacionrio de maneira mais ortodoxa" e defendiam solues mais tradicionais. A medida que a transio prosseguia e governantes eleitos diretamente ganhavam influncia em relao aos do regime anterior, ficava cada vez mais difcil implementar polticas recessivas por razes polticas. O sucesso do Plano Cruzado provavelmente dependia do grau em que a natureza do processo inflacionrio era essencialmente inercial. Uma vez que ele resultou de um excesso de demanda agregada ou da insuficincia de oferta agregada, o Plano no seria suficiente para controlar permanentemente a inflao. Como afirmou \la ia Gomes:
J no final do ltimo trim estre d e 1985, muitos indicadores mostravam que a indexao formal e inform al no poderia explicar totalm ente a inflao brasileira. Em primeiro lugar, a inflao se acelerava, o que no pode ser controlado em termos de inrcia. Alm disso... a taxa d e utilizao de capacidade atingia 100% em alguns setores da indstria... Havia tam bm m uitas evidncias de q ue o dficit do setor pblico aum entara de 1984 at o final de 1985.12

De fato, antes de 28 de fevereiro de 1986, o governo havia tomado medidas para lidar com supostas fontes de desequilbrios fiscais e monetrios. O oramento do T esouro Nacional e o oramento monetrio (principalmente programas de subsdios acionados pelas autoridades monetrias) foram parcialmente unificados em agosto de 1985 para melhor controlar as despesas: em fevereiro de 1986, a conta de movimento do Banco do Brasil, que permitia a esse banco comercial oficial criar moeda atravs de uma linha aberta de desconto do Banco Central, foi congelada; no mesmo ms, foi criado um secretariado do Tesouro no Ministrio da Economia para centralizar o controle de todos os gastos pblicos e, em dezembro de 1985, o Congresso aprovou a Lei 7.450, que aumentou significativamente as taxas de impostos sobre transaes financeiras, exigiu que as empresas apresentassem a declarao do imposto de renda duas vezes ao ano e aumentou a carga tributria das pessoas fsicas. Finalmente, dias antes da introduo do Plano Cruzado, o Conselho Monetrio Nacional reduziu o prazo mximo de crdito ao consumidor de doze para quatro meses e limitou outras regras referentes a esse crdito. 171

Os resultados imediatos do Plano Cruzado foram espetaculares, tanto do ponto de vista econmico quanto poltico. A taxa mensal de inflao, medida pelo ndice Geral de Preos, caiu de 22% em fevereiro de 1986 para -\% em maro, aumentou para -0,6% em abril, para +0,3% em maio e para +0,5% em junho (ver Tabela 8.1). Enquanto isso, a atividade econmica, que crescera 8,3% em 1985 e ainda crescia em janeiro e fevereiro de 1986, acelerou. A produo industrial foi 8,6% maior no primeiro trimestre do <pie no perodo correspondente em 1985 e 10,6% e 11,7% maior no segundo e terceiros trimestres, respectivamente. A Tabela 8.2a tambm mostra que a produo de l e n s de consumo durveis cresceu a taxas surpreendentes: as taxas de crescimento smualizadas ultrapassaram 30% nos meses de maio a agosto. Pelo menos nos primeiros m eses que se seguiram ao Plano Cruzado, as contas externas permaneceram fortes, -com supervits comerciais de mercadorias na ordem de US$ 1 bilho ao m s (ver 'T abela 8.3). Superficialmente, parecia que o Brasil descobrira como administrar cond as externas slidas mantendo um excepcional crescimento com o aumento dos saHrios reais, diminuindo o desemprego e com uma inflao insignificante.

Dificuldades e contradies emergentes


O objetivo do congelamento de preos e salrios do Plano Cruzado era deter a inflao inercial. O aumento salarial e congelamento de preos, juntos, levaram a uma poltica de renda que favorecia a mo-de-obra (embora a opinio pblica brasileira no zivesse percebido esse fato desde o princpio, talvez por causa da desconcertante m ultiplicidade de medidas polticas). A natureza drstica do Plano Cruzado, vindo aps u m a inflao que parecia cada vez mais incontrolvel, fez com que a populao se treunisse ao redor do presidente, com milhes de cidados servindo voluntariamente c o m o os fiscais de preos do Sarney para informar sobre transgresses ao congelam en to . Esse entusiasmo popular viabilizou uma poltica de renda por um curto perocdo de tempo e os salrios reais sofreram um aumento extraordinrio. Em So Paulo, os salrios reais praticados na indstria foram 9,1% mais altos em maro do que em fevere iro e aumentaram ainda 1,5% at novembro, quando atingiram seu pico. A correspondente conta de salrios reais foi 9,8% mais elevada em maro do que em fevereiro = subiu ainda mais 8,7% at novembro. Em algumas semanas, entretanto, surgiram nroblemas que se agravaram rapidamente.

TD impacto alocativo do congelamento de preos


Uma conseqncia imediata do congelamento - perfeitamente previsto pelos eco-omistas responsveis pelo Plano Cruzado, que insistiram no sacrifcio do sistema locativo para livrar a economia da inflao - foi a eliminao do mecanismo de preos zom o alocador de recursos. Naturalmente, quanto mais durasse o congelamento, mais graves seriam as distores existentes no mercado. A inflao brasileira ainda no _tingira o nvel mximo na poca do congelamento, de modo que os agentes econm icos ainda ajustavam preos (ou os tinham ajustado) a intervalos discretos, se bem _ 72

T abela 8.1 Variaes mensais de preos, 1986 e 1987


Preos gerais Atacado Preos ao consumidor

Mensal 1986 Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 1987 Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro
F ofite: Conjuntura F.conomifa.

Anual 250.4 289,4 242,5 217,5 195,6 175,5 154.6 126,3 109,6 94,8 73,7 65,0 57.0 55,8 69,8 105,1 160.8 226,5 254,7 265.8 290.9 328.5 378.8 415,8

Mensal 19,0

Mensal 15.7

17,8 22,4 - 1,0 -,58 0,32 0,53 0,63 1,33 1,09 1.4 2,5 7.6

~>2 2 - 1,0
-1,46 0.09 0.37 0,58 1,34 0,67 1.15

21.8
-0.3

1,1
0.79 0.62 0.58

0.88 1.01 2,1


7,5 14,3 14,5 13,5 21,5 25,1 27,2

0.95

2.1
7,7 10,5 10.4 14.1

12,0
14.1 15,0

20,1
27,7 25,9 9,3 4,5

21,0
30,7 26.3 9.9 3,7 7,6 11,7 15.0 16,1

8.0 11,2
14,5 15,9

8,6 6,6

10.6
13,9 16,3

9,0

que relativamente curtos. Assim, em 28 de fevereiro, alguns setores cujos p reo haviam aumentado imediatamente antes do congelamento encontravam-se numa po- sio favorvel comparada s suas mdias reais recentes, enquanto outros, que plane javam reajustes para breve, ficaram defasados. Um levantamento de 311 produtor revelou que 84 itens se encontravam na primeira categoria; 35 haviam realizado ajus tes de preos que os mantiveram em equilbrio na poca do congelamento e 19S ficaram defasados, entre os quais leite, carros e vrios bens de consumo durveis (ve : Tabela 8.4).1 3

Tabela 8.2 Produo e capacidade industrial, 1984-87


(a) Produo industrial (taxas de crescimento anual)

Indstria total 1986 Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro J987 Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agoslo Setembro Outubro Novembro Dezembro 10,5 10,5 11,4 8,3 9.1

hid. de transforma o

Bens de capital 11,4 12,7

Bens de consumo intermedirios 7,2 7,8 7,3 durveis 14,3 17,1 17.4 23.5 30,7 33.5 30.6 30,0 27,8 24,5 21,5 20,3 18.8 17,1 15.0 no-durveis 8,3 9,3 8,7 9,1

8.2
9,0 8,4 9,7

8.6

11,6
15.2

10,6
11,5 11.7 11,7 11.7 11,4 11,3 10.9

9,8

10,6 11,6 11,8 11,8


11,9 11,7 11,7 11,3 10,9

8,1

8,8

20.8

17.8

8,3

21,3

8,8

8,7

22,0 22,1 22 7 21,6 21.2


20,4

21,7

8.7

10,2 10.0
10.4

9.9

8,6 8.6
8,4

8,7

10,0 10,1
8.9

11.0
11.9

10,6 10,1
9,1

11,1
10,7 9,7 7,8

20,8
17,7 16,1

8.1 8.2
9.1

8,1
8,3 9,5 9,6 9,5 8.7 7,0 5.8 4,4 3.0 2,3

12 2
9,5 6.9 3,6 0.7

6,2
4,3

7,4

6.6
4,5

8,6 8.2 6.8 6,0


4.4 2,9

8.7

10.6
4,8 - 1,1 -2,4

1.4

2.6
1,7

0,9

2,8 1.8 1.0

-5,1

-1,1 - 1,8

2,0 1,1
1986 81 81 82

-6.6 -5.7

-5,4

1,6

(b) Uso da capacidade industrial (1984-87)

1984 Janeiro Fevereiro Julho Novembro


" tatie: Conjuntura Econmica.

985 77 77 77 80

1987 84 83 76 80

72 74 74 76

86

74

Tabela 8.3 Indicadores econmicos ex tern o s mensais (1986-87)


Taxa de cmbio (cruzado p or VS$) Exportaes Importaes (milhes de US$) Balana comercial

1986
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 11,31 13.07 13,84 13,84 13,84 13,84 13,84 13,24 13,84 13.97 14.11 14,55 15.70 18,32 20.65 23,80 30,74 39,90 44,93 47,13 49,86 53,40 59.28 67,86 (36,5%)+ (26,4%)+ (36,0%)+ (49,2%)+ (49,0%)+ (59,8%)+ (69,8%)+ (69,1%)+ (86,7%)+ (104.5%) (88,7%)+ (71,8%)+ (64,5%)+ (51,0%)+ (30,0%)+

1,909.6 1,751.2 2,157.3 2,171.5 2,291.8 2,000.3 2,209.1 2,098.9 1,857.0 1,340.0 1.300.0 1,329.0 1.259.0 1,530.0 1,427.0 1,660.0 2,170.0 2,641.0 2,892.0 2,759.0 2,694.0 2,510.0 2,241.0 2,437.0

1,208.6 (475)* 1.123.0 (387)* 1,021.1 (238)* 880.4 (142)* 951.3 (224)* 928.7 (186)* 1,175.3 (225)* 1.076.4 (191)* 1,017.0 (195)* 1.130.0 (205)* 1,180.0(223)* 1,173.0(156)* 1,130.0 (276)* 1,228.0 (271)* 1.221.0 (392)* 1,140.0 1.224.0

701.0 628.2 1,136.2 1,291.1 1,340.5 1,071.8 1.033.8 1.022.5 840.6

210.0
130.0 156.0 129.0 302.0 206.0 520.0 946.0

1987

Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro
* Importaes de petrleo.

1.200.0

1,212.0 1.434.0 1.325.0

1,429.0 1,458.0 1.434.0 1,494.0

1,310.0 1,239.0 1,340.0

1.200.0 1.002.0

- E n tr e p arn teses, p erce n tag e m da ta x a d o paralelo em relao ta x a oficial.

Fome: Conjuntura Econmica. Banco C e n t r a l do Brasil. Boletim.

As taxas de servios pblicos, notadamente as de energia eltrica, foram apanhadas bastante defasadas pelo congelamento. No perodo de fevereiro de 1985 a fevereiro de 1986, por exemplo, no Rio de Janeiro essas taxas aumentaram 201%, enquanto os preos, em geral, subiram cerca de 270%. Essa situao elevou o dficit das empresas estatais prestadoras de servios pblicos, pressionando o governo a subsidiar seus dispndios correntes e de capital. Estes ltimos no poderiam ser postergados, se se quisessem evitar estrangulamentos medida que continuava o rpido crescimento econmico. Embora os economistas do Plano Cruzado concordassem com o fato de que o congelamento de preos teria d e ser temporrio, no haviam atingido um consenso sobre 175

O sC

Tabela 8.4 Variaes de preos de atacado, d e janeiro de 1980 a fevereiro de 1986: pro d u to s selecionados (variao geral de p reos no atacado no perodo = 42,119%)
Variao de preo (em percentagem) Variao de preo (em percentagem)

Produto

Produto

Tomates Caf instantneo Batatas Caf niodo e torrado Rao para animais Sal no-refinado Caf em gros Amortecedores Peixe Rdios Tornos mecnicos Caixas de cmbio leo Feijo Farinha de trigo Fios de cobre Cimento Portland Mandioca Maquinrio para construo Legumes enlatados Ferro-gusa para fundio Pneus para caminhes e nibus Madeira prensada Sal refinado

209,119 110,890 108,172 93,211 90,865 78,488 78,480 73,171 69,518 69,374 68,990 65.775 65.543 63.882 63,648 56.785 56.528 53,814 53.262 52.541 43.941 43.464 42.355 42,251

Tintas base de gua Tintas base de leo Acetileno Leite em p Pequenos caminhes e peruas Automveis (78 a 120 HP) Televisores coloridos Gs liqefeito Detergentes Petrleo cru leo diesel Ar condicionado Carne Refrigeradores Polidores Mquinas de lavar Vergalhes para cimento armado leo de soja refinado Farinha de mandioca Liquidificadores Vergalhes para concreto Gasolina Sabo industrial Leite

41,737 41,483 41,305 41,069 40,767 28.749 28.496 28.141 26.697 26.139 25,062 24,413 24,090 22,889 22 829 21,732 20,982 20.676 20,303 19,305 18,075 17,891 16,476 15,188

-J"'onte: S O U Z A , n g e lo Jorge de, "Inflao e p r e o s relativos , hr. Conjuntura Econmica, abril 1986, p. 30,

s u a durao, visto que no sabiam quanto tempo levaria para reverter as expectativas inflacionrias. Parece que se pensava num perodo de dois a trs meses; eles recear a m , entretanto, que um descongelamento prematuro reintroduzisse as expectativas inflacionrias ou criasse condies inerciais renovadas. A medida que transcorria o tempo, os critrios polticos passaram a dominar as consideraes econmicas: o congelamento <le preos do Plano Cruzado tornara-se a base da popularidade do governo, ou seja, a inflao zero era cada vez mais vista pelo presidente e seus assessores polticos como a essncia do sucesso econmico do governo e apegar-se a ela, portanto, era importante, j que se aproximavam as eleies de novembro de 1986 para os governos estaduais e 176

o Congresso. Visto que este tambm atuaria como Assemblia Constituinte com poder para determinar a durao do mandato do presidente, o Congresso estava ansioso por preservar a inflao zero o mximo possvel. Os economistas do governo argumentaram a favor de realinhamentos de preos j em maio de 1986, apoiados pelo ministro da Fazenda em junho do mesmo ano. Entretanto, por motivos de ordem poltica, isso no foi feito. Inevitavelmente, houve vrias tentativas de contornar o congelamento. O Brasil forneceu estudos de caso para todo o folclore sobre evaso ao controle de preos, incluindo a ttica de aument-los oferecendo novos produtos, trapaceando sobre o contedo das embalagens e exigindo pagamentos por baixo da m esa ou gios , principalmente para automveis e outros bens de consumo durvel. As listas de espera para carros novos chegavam a seis meses ou mais, embora freqentemente a demora pudesse ser consideravelmente reduzida pelo pagamento do gio adequado. Produtos de todos os tipos comearam a desaparecer das prateleiras e filas de consumidores tornavam-se cada vez mais comuns. Os alimentos - notadamente a carne e o leite tornaram-se escassos medida que grupos de renda mais baixa aumentavam a demanda ao mesmo tempo em que os produtores reduziam a oferta. Em resposta s queixas sobre escassez, o governo chamou ateno para o fato de que, pela primeira vez, a carne se tornara parte da dieta habitual dos mais pobres, mesmo que tivessem de esperar na fila para consegui-la. Posteriormente naquele ano, o governo chegou ao ponto de confiscar algumas cabeas de gado na sua bem divulgada luta com os produtores de carne. Mais eficientemente, autorizou um aumento na importao de produtos alimentcios. Com a eliminao de certos impostos e o aumento de subsdios, o governo conseguiu aumentar a oferta sem literalmente aumentar os preos - elevando, porm, dessa maneira, as presses sobre as finanas do setor pblico. No transcorrer do ano, os problemas inevitveis causados pelo congelamento de preos se aprofundaram e os esforos do governo e do povo para cumpri-lo tornaram-se fracos e desanimados.

Crescimento excessivo
O Plano Cruzado resultou na continuao (e mesmo acelerao) do crescimento econmico, grande parte do qual se baseou nos gastos do consumidor. Os elevados gastos do consumidor foram estimulados pelos significativos aumentos reais dos salrios (ver Tabela 8.5); pela eliminao da indexao dos depsitos de poupana, que provocou um giande xodo dessas contas, principalmente em direo aos bens de consumo; o preo atraente de muitos produtos cujos preos relativos estavam defasados na poca do congelamento e o efeito de riqueza resultante da sbita mudana das expectativas inflacionrias, que liberou recursos para o consumo.1 4 A medida que continuava o boom nos meses que seguiram introduo do Plano Cruzado, muitos setores aproximavam-se da capacidade plena, com limitadas esperanas de aument-la a cuito prazo. De qualquer modo, os empresrios hesitavam em investir em vista do agravamento das dificuldades econmicas. As estimativas reproduzidas na Tabela 8.2b mostram que a utilizao da capacidade industrial era de 177

T ab ela 8.5 Em prego, desem prego e salrios, 1986-87


Emprego industrial (aumento anual) Desemprego (% da fora de trabalho) Salrios reais (aumento anual)

1986
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 9,1 9,4 9,3 9,3 9,6 10,5 10,9 10,9 10.9 10,3 9,9 8.9 4.18 4,40 4,40 4,39 4,17 4,08 3,76 3,60 3,20 3,50 2.98

21,1
26,1 44,5 36,9 20.7 18,7

20,6

2,20
3,20 3.30 3,10 2,80 3,90 4,50 4,60 4.60 4.00 4.20 3.80 2.80

26,0 32.1 24.7 18,5 18,0

1987
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro

8,0
7.6 6,7 6,4 5,4 3,0 0,7 - 1,2 -2,2 -2,5 -2.5 -2.4

5,9 4.1 4.6 4,5 -0,3 -4,5 -14.7 -16.5 -14.3 -14,6 -3.9

12,0

Fonte: Conjuntura Econmica. B anco C en trai do Brasil. Boletim.

apenas 72% no incio de 1984, elevando-se para 77% na poca da introduo do plano e atingindo 82% na segunda metade de 1986 (uma fonte chegou mesmo a coloc-la a 86%). Em janeiro de 1987, dizia-se que quase 60% do setor fabril operava a mais de 90% de sua capacidade.1 '' difcil determinar qual foi o aumento da capacidade produtiva durante o Plano Cruzado. O baixo investimento total da economia brasileira em meados da dcada de 1980 foi associado s baixas taxas de poupana. Se em meados da dcada de 1970 o coeficiente de investimento/PIB atingia 25%, em meados da dcada seguinte ele caiu para 16%. As explicaes macroeconmicas para essa tendncia residem na grave recesso de 1981-83, que foi seguida por elevadas taxas de crescimento em meados da dcada de 1980, baseadas nos gastos de consumo, alm de estarem relacionadas ao 178

fato de que o Brasil se tornara um exportador lquido de capital medida que servia sua enorme dvida externa. O servio da dvida, dado o baixo aporte de capital externo em meados da dcada de 1980, implicou uma no-poupana externa lquida de 4% a 5% do PIB. O investimento pblico havia sido reduzido em prvios esforos de estabilizao e o congelamento de preos apenas dificultou a gerao de recursos internos para financiar os investimentos a muitas empresas pblicas. Grandes planos de investimento privados foram desestimulados pelo ceticismo prolongado quanto ao sucesso definitivo do Plano Cruzado e pela posio de incerteza de companhias apanhadas em posio de desvantagem pelo congelamento de preos. Naturalmente, as freqentes mudanas de polticas per se - as constantes mudanas nas regras do jogo - desencorajavam seriamente a formao do capital privado. H indcios, porm, de que a exploso de vendas e produo que ocorreu durante o Plano Cruzado tenha originado uma quantidade significativa do que pode ser descrito como uma formao de capital de curto prazo . A produo de bens de capital cresceu 21,6% em 1986. Estimativas preliminares indicam que a formao bruta de capital interno no Brasil em 1986 aumentou para 19,6% do PIB.lh As elevadas taxas de crescimento do consumo parecem ter forado muitas empresas a investir no aumento da capacidade produtiva, principalmente na forma de aquisio de maquinrio, e no na de construo de novas fbricas em larga escala. N o perodo de outubro de 1985 a outubro de 1986, por exemplo, a produo de maquinrio aumentou 14,4%, mas, nesse setor, o de maquinrio txtil foi o subsetor que apresentou o maior crescimento (30,1%), enquanto o de produo de mquinas pesadas cresceu menos de 10% em relao ao ano anterior. H registros de que as listas de espera para maquinrio txtil e de calados tenham sido superiores a 12 meses.

O dficit do setor pblico


O papel desempenhado pelo dficit do setor pblico na desintegrao do Plano Cruzado uma questo controversa. H uma opinio generalizada de que sua principal falha foi a ausncia de um programa de controle fiscal, ponto de vista particularmente defendido por analistas que nunca simpatizaram com o dignstico de uma inflao inercial e que acreditavam que a presso inflacionria poderia advir somente de desequilbrios fiscais. Na realidade, o papel do dficit do setor pblico era complicado. verdade que o Plano Cruzado, por si s, no incorporava quaisquer aumentos fiscais especficos, tam pouco cortes de crditos oramentrios. Como j observado, porm, o governo instituiu um a reforma fiscal significativa em dezem bro de 1985, a qual, como era esperado, iria aumentar expressivamente as receitas reais durante o ano de 1986; alm disso, o governo tomara m edidas para unificar o oramento e melhorar seu monitoramento. Alm do mais, o Plano Cruzado em si teve conseqncias fiscais favorveis e eficazes (assim como o subseqente ressurgimento da inflao teve conseqncias fiscais desfavorveis est cada vez mais claro q ue as contas do setor pblico so um canal de realimentao da inflao). O congelamento de preos elim inou o problema da defasagem da arrecadao: a arrecadao d e impostos baseada em preos e fluxos de re179

ceitas vigentes, semanas ou meses antes perde o valor real em relao s despesas correntes. A reduo das taxas nominais de juros e a taxa cambial fixa reduziram bruscamente as macias necessidades de emprstimos no-operacionais do setor pblico resultantes do eficiente ajuste inflacionrio da volumosa dvida interna e externa do setor pblico. E claro que se poderia e deveria ter feito mais para melhorar as contas do setor pblico porque a opinio pblica pensou que o dficit era importante e a credibilidade pblica era fundamental para as chances de sucesso do Plano Cruzado. O governo central continuou a manter amplos programas de subsdio que no foram suficientemente reduzidos at junho de 1987. Acreditava-se largamente (e ainda se acredita) que a administrao pblica brasileira, nos seus diversos nveis - federal, estadual, municipal, empresas estatais, o sistema previdencirio e agncias descentralizadas tinha funcionrios em excesso, mas exigncias polticas (e, em alguns casos, verdadeiras necessidades da atividade governamental) impossibilitavam os cortes. Os aumentos na conta de salrios do setor pblico provocaram graves conseqncias para os oramentos do governo, mas devido ao aumento de 8% nos salrios e no devido a polticas do setor em si. Algumas empresas estatais notadamente o setor de energia eltrica - foram pegas pelo congelamento com os preos defasados, porque o reajuste das tarifas ocorreu muito tempo antes (ver Tabela 8.6). Portanto, um dficit total do setor pblico persistiu aps o Plano Cruzado, o que era inadequado sob as condies de excesso de demanda, dado o rpido desenvolvimento da economia; consideraes de gerenciamento cclico exigiam um supervit. No justo, contudo, atribuir o insucesso do Plano Cruzado ao dficit em questo, cujo total, segundo indicam as evidncias disponveis, no pode ter sido muito grande nos meses imediatamente subseqentes ao Plano. Pelas razes mencionadas, a parte no-operacional do dficit deve ter sido virtualmente zero nesses meses. Para o ano de 1986, como um todo, o dficit operacional - a Exigncia de Emprstimos do Setor Pblico (EESP) expurgada do componente inflacionrio - foi de 3,7% do PIB, dos quais 0,9% eram do governo central, 0,5% dos estados e municpios e 2,3% das empresas estatais. A maior parte do dficit operacional deve ter ocorrido no comeo e final de 1986, pois esses eram os meses em que os preos se estavam acelerando; alm disso as presses sazonais decorrentes da diminuio na oferta de produtos agropecurios so mais intensas nos finais dos anos civis. Mesmo que o dficit operacional tenha chegado perto de 3,7% do PIB nos meses que se seguiram ao Plano Cruzado, esse fato por si s dificilmente teria causado uma inflao de trs dgitos. Analise a questo sob este ngulo: em termos reais, o crescimento anual da economia foi superior a 8%. Suponha que o dficit se mantivesse regularmente a 4% do PIB durante o ano; se a elasticidade de demanda monetria de renda real fosse somente a metade, a velocidade de circulao monetria teria cado para cerca de 8% e o dficit teria sido totalmente monetizado e a presso inflacionria resultante teria sido de aproximadamente 2% ao ms no uma inflao zero, mas tolervel e de acordo com a capacidade de compensao do sistema monetrio.1 7 Inevitavelmente, julgar se um dficit de setor pblico inflacionrio depende de quanto se espera dele. Caso se acredite que ele deveria, ao contrrio, ter sido um supervit de 10%, ento ele foi muito inflacionrio. Um dficit oramentrio sempre 180

Tabela 8.6 ndice de preos reais dos setores d e preos controlados, 1983-86
1983 Trigo Energia eltrica Telecomunicaes Gasolina leo diesel lcool Produtos de ao Correios e telgrafos 1984 132 96 1985 99 117 71 87 84 96 103 80 Outubro 1986 Novembro 1986 60 96 74 96 58 106

100 100 100 100 100 100 100 100

88

66 101
60

119 123 131

66

64 73 75 53

102
82

68

87

O/fs.: P reos reais obtidos p o r d e fla o usando o Indice G eral d e P re o s . Fonte: M A R Q L F S , Maria Silvia Bascos. O Plano C ruzado . R io d e Ja n e iro , Fundao G et lio Vargas, 1987, p. 42. M im eografado. F o n te s originais: B anco C e n tr a l d o Brasil. Rrasil: Programa F.ronmico - Ajustamento interna eexterno, fev./1987; F u n d a o G et lio Vargas, Conjuntura F.eonmira, jan./1987.

pode ser melhorado; mas essa no foi a causa essencial da inflao de 1986. Em comparao, supondo-se que a participao da mo-de-obra no PIB foi de 55% nesse ano, o aumento de 8% acrescentou 4,4% do PIB renda do trabalhador de uma s vez.

Os meios de pagamento
Uma das lies que os arquitetos do Plano Cruzado extraram da experincia do Plano Austral argentino foi a de que a disposio do pblico em reter o dinheiro seria uma brusca conseqncia das expectativas de uma inflao em declnio e que, portanto, os planejadores fariam bem em permitir o crescimento dos meios de pagamento, a fim de evitar presses de altas indevidas sobre as taxas de juros internas. A autoridade monetria do Brasil viu aqui uma oportunidade adicional retirando de circulao importantes ttulos indexados do governo poderia reduzir a carga futura do servio da dvida do setor pblico. A autoridade monetria criou um novo ttulo (denominado LBC) do Banco Central para substituir os ttulos indexados que no estavam monetizando eficientemente. Os novos ttulos poderiam ser vendidos com desgio no bem desenvolvido sistema de mercado de curto prazo do pas, reduzindo ainda mais o custo do servio da dvida acumulada do setor pblico. Ao lanar ttulos do Banco Central, o governo foi capaz de tirar vantagem de algumas das prticas bsicas do sistema de mercado aberto do Brasil. Os ttulos do setor pblico brasileiro so vendidos principalmente s instituies financeiras que, por sua vez, financiam suas posies aceitando fundos overnight do pblico. Essas operaes overnight so garantidas pelas obrigaes. O pblico brasileiro prefere manter seus recursos em investimentos de curto prazo devido s incertezas provocadas pela inflao e pelas taxas de juros: certificados de depsito bancrio de 60 dias so 181

co n sid e ra d o s de longo prazo pelos administradores de portfolio brasileiros mdios, ^ s letras do Banco Central rendem para as instituies financeiras a taxa corrente de '?-zjernight mais um reduzido spread que determinado no momento em que os ttulos s o leiloados. O governo assegurava o financiamento pelas menores taxas de overnight s no pelas elevadas taxas indexadas. Para o Banco Central, um a prtica regular i n t e r v i r diretamente no mercado de overnight, colocando e aceitando fundos a fim de m a n ip u la r suas taxas. D esde o Plano Cruzado, esse se tornou o instrumento bsico de ju o ltic a monetria do Banco Central, usado no s para influenciar as condies de l i q u i d e z atravs do sistema (incluindo o que agora descrito como indexao - veja a seguir), mas tambm para manipular as taxas de emprstimos internos do governo. K m 1987, a indexao foi restabelecida vinculando os ttulos mobilirios de prazo m a i s longo taxa de financiamento das Letras do Banco Central (LBC) de overnight.; o Banco Central manipulava a taxa visando equipar-la taxa m dia de inflao. D e acordo com o m todo de aumentar os meios de pagamento para atender den n a n d a de moeda supostamente mais elevada, eles cresceram vertiginosamente nos m e s e s que se seguiram ao Plano Cruzado. Os limitados meios de pagamento IV ^ aum e n ta r a m 80% s no m s de maro (ver Tabela 8.7). E difcil interpretar as contas monetrias desse perodo, visto que a imposio de d e p s ito s compulsrios no Banco do Brasil, em fevereiro, efetivamente reduziu a base m o n e t ria , excluindo seus depsitos vista. Parece, todavia, ter havido um brusco a u m e n to no multiplicador monetrio - de 2,2 para cerca de 3 na nova definio - entre f e v e re iro e maro, e os depsitos vista praticamente dobraram. A base monetria a u m e n to u aproximadamente um tero em maro e outro tero em abril, em parte atrav s dos contnuos afluxos de reservas internacionais e, em parte, atravs de outros m e io s deliberadamente expansionistas. O pblico evidentemente transformou seus bens em dinheiro, como previa a teor ia ; o coeficiente entre os estreitos meios de pagamento M, e o amplo agregado de liq u id e z M4 aumentou de cerca de 8% para aproximadamente 20% ao longo de 1986, quando ento tornou a mergulhar na exploso inflacionria do incio de 1987. No enta n to , pelo fato de a inflao estar reprimida pelo congelamento de preos, naquela p o c a foi difcil avaliar se o aumento dos meios de pagamento foi excessivo. No h u m a estimativa confivel da elasticidade da demanda de moeda com respeito infla o esperada ou at que ponto a inflao esperada caiu. (Mesmo que houvesse, ela se tornaria duvidosa pela mudana de regime que o Plano Cruzado representava.) Em ju n h o , entretanto, o Banco Central aparentemente concluiu que os baixos rendiment o s do mercado aberto indicavam excessiva liquidez e, em julho, arrochou significativ a m e n te a liquidez e o crdito. A poltica expansionista manteve presses de baixa nas taxas de juros, no s no m ercado aberto como tam bm no mercado de certificados de depsito de bancos comerciais. Taxas de juros relativamente baixas representaram um combustvel adicion a l para a demanda agregada, estimulando os agentes econmicos a gastar em vez de poupar e contriburam para uma exploso no mercado de aes e, indubitavelmente, estimularam a evaso de capital. As taxas de retorno sobre contas de poupana do sistema financeiro da habitao estavam muito mais baixas, j que ofereciam uma forma de indexao bastante diluda, e as instituies de emprstimo e poupana sofreram 182

Tabela 8.7 C rescim ento dos meios de pagamento e oram ento governamental, 1986-87
(a) Taxas de crescimento dos meios de pagamento (taxas de crescimento mensal)

Base monetria

M,

m3

1986
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro

12,2
36,0 35,3 15,0

1.0

10.6
14,1

6,0 2,8

5,2 9,4 3,7 -3,6 -4,7 3.0 10,5 -1,3 -7,9 28.8 23.9 19,8 14.9 4,3 29.4

-9.0 14,0 80.1 19,3 15,3 13,9 0,4 6.9 4.8 6,7 4,1 9,3 -23,2 7,1 10,9 14.4

2,7 14,5 31,9 6,9 4,4

11,3 15,9 14.4 1,4

13,0 16.0

8,6

2,6

12.0 1.0
3.0 4.0

1,4 19.5 7,4 10,5 5,4

8,2

5,8 1,7 12,9 6,4 7,4 3,9

1.0

5.0 5,0 4,0 -

6,8

1,0

1987
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro -10,4 7,8 4,1 -2,9 9,4 12,9 26,0 - 10,0 -8,4 -7,1 19,5 48,2 -4.5 13.5 11.9
_

0,6

6.6

32,7 9,5

8,2 10,6

9,1 14,9 35,8

17.6 23.1 23.1 -2,5 - 1.6 -0.1 11.7 30.5

(b) Resultado do oramento do Tesouro iSacionai (milhes de cruzados)

1986
Janeiro Fevereiro Maro Abril 14.329 20.452 11.047 -9.732 447 1.706 14.629 15.519 Maio Junho Julho Agosto Maio Junho Julho Agosto -14.289 -12.357 -14.910 -19.563 9.653 -14.399 -36.552 -26.606 Setembro Outubro Novembro Dezembro Setembro Outubro Novembro Dezembro -21.452 -23.784 -33.752 -106.134 -51.741 -78.173 -125.188 -189.745

1987
Janeiro Fevereiro Maro Abril

Fonte: Conjuntura Econmica.

183

p e rd a de fundos, alguns dos quais foram redrados e depositados em conta corrente, pois a demanda por dinheiro era maior. D e modo geral, entretanto, as taxas de juros relativamente baixas contriburam de 'vrias maneiras para superaquecer a economia, e as autoridades fizeram vrias tentati'vas para elev-las, no que foram impedidas devido sua determinao em manter as taxas de crdito comercial e de capital de giro to reduzidas quanto possvel. Em jun h o e julho, o Conselho Monetrio Nacional acrescentou mais restries s operaes d e crdito ao consumidor pretendendo, de modo incerto mas nunca com sucesso -, criar uma estrutura de crdito segmentada na qual o crdito ao consumidor fosse caro e o destinado produo, barato.1 8 As autoridades monetrias brasileiras enfrentaram - e continuam enfrentando dilemas inquietantes quando visam s taxas de juros. O conselho que receberam, e normalmente alegam ter seguido, foi de que as taxas de juros deveriam ser positivas em termos reais , especialmente quando a demanda agregada estava aquecida. Algumas de suas dificuldades surgiram pelo fato de que o pblico brasileiro formou as expectativas inflacionrias baseado, em parte, nas taxas de juros. Assim, quando as autoridades monetrias restringiram as polticas e tentaram aumentar as taxas de juros reais e nominais, o pblico pressupunha que somente as taxas nominais tinham subido e aumentavam as expectativas inflacionrias de acordo. Quando, por exemplo, a autoridade monetria pretendia desestimular as pessoas de realizar emprstimos elevando a taxa de juros, freqentemente falhava em seu intento, pois apenas as persuadia de que a inflao futura seria mais alta. A fim de convenc-las de sua seriedade, possvel que a autoridade monetria tivesse tido de elevar as taxas de juros de tal maneira que viesse a causar um a destruio financeira. Alm desse problema, as autoridades continuavam a falar em reagir ao excesso de demanda encorajando a criao de nova capacidade produtiva e, para atingir esse fim, elas achavam que deveriam manter baixas as taxas de crdito. Somente no final de junho, quando ficou claro que a demanda agregada se tornara intensa demais, a autoridade monetria fez um esforo decisivo para restringir o crdito. Nesse momento, o governo tentou compensar as conseqncias adversas dessa restrio estabelecendo um Fundo de Desenvolvimento Nacional para investimento (veja adiante, O colapso do Plano Cruzado ).

As contas externas
Na poca do Plano Cruzado, o pas gozava de uma posio externa relativamente slida; a taxa de cmbio era favorvel s exportaes, como conseqncia da maxidesvalorizao de fevereiro de 1983 e da manuteno generalizada das minidesvalorizaes. As exportaes industriais eram particularmente favorecidas porque os preos agrcolas haviam aumentado muito mais do que os industriais devido seca de 1985. Por esse motivo, os preos industriais estavam defasados em relao ao ndice Geral de Preos e o dlar havia tomado a dianteira em relao aos preos industriais internos. A desvalorizao da moeda americana diante de alguns parceiros comerciais do Brasil ajudou a fortalecer sua competitividade nas exportaes. Houve um supervit signifi184

cativo na balana comercial desde 1983, o que permitiu ao pas acumular US$ 11 bilhes em reservas cambiais. O servio da dvida foi aliviado pela queda das taxas de juros internacionais, compensando o brusco aumento da dvida dos bancos comerciais em 1984. A queda do preo internacional do petrleo e a recesso de 1981-84 ajudaram a manter as importaes em um nvel relativamente baixo. Nos primeiros meses do Plano Cruzado, entretanto, a situao favorvel do balano de pagamentos tam bm foi uma fonte de presso inflacionria. H poucas dvidas de que a taxa cambial foi mantida fixa por tempo excessivamente longo - que o brusco aumento na demanda interna e que a inflao defacto, aps meados de maro, mesmo que no totalmente medida, significava que o cruzado era cada vez mais supervalorizado. Seguindo esse raciocnio, uma vez que era bvio que a supervalorizao do cruzado se tornara clara para todos, desenvolveu-se a especulao unilateral contra ele. O espetacular aumento no gio no mercado paralelo, de 25% em maro de 1986 para mais de 100% em novembro do mesmo ano, parece provar claramente esse ponto de vista. As contas comerciais decaram depois de agosto, no s porque os exportadores consideraram os mercados internos mais atraentes, mas tam bm porque perceberam nitidamente que o governo se veria obrigado a desvalorizar em breve. (Decises quanto a embarques de exportao costumavam ser tomadas de seis a nove semanas antes que os bens deixassem os portos brasileiros, de modo que se pode inferir que os exportadores j tiravam suas concluses em junho de 1986.) Alguns observadores chegaram mesmo a sugerir que os maiores exportadores estavam tentando forar o governo a mostrar o jogo, deliberadamente participando de uma "greve de exportao numa tentativa de conseguir melhores preos. Pode-se dizer o mesmo de produtores em todos os ramos da economia q u e se viram presos aos preos baixos, como os criadores de gado. O motivo pelo qual o governo resistiu desvalorizao por tanto tempo foi por tem er reviver o ciclo inflao-deflao-inflao. As contas externas eram, mais provavelmente, uma fonte de presso inflacionria na poca do Plano Cruzado. Desde o incio de 1984, o supervit comercial de mercadorias do Brasil vinha sendo de US$ 1 bilho ao ms e, embora esse fato fosse positivo, visto q u e permitia ao pas cobrir sua conta externa de juros sem novas exigncias de dinheiro novo, era tambm um a fonte de presso inflacionria. Pode-se analisar esse fato sob muitas perspectivas, mas a mais clara provavelmente a considerao de que o supervit de exportaes lquidas de bens e servios finais estava logo abaixo do comrcio d e mercadorias, entre 3% e 5% do PIB, o que era uma contribuio significativa dem anda agregada, especialmente porque nos anos anteriores a 1983 ele vinha sendo de cerca de 2% do PIB. Como as contas de transferncia lquida no-remuneradas so insignificantes, o supervit em exportaes lquidas de bens e servios finais proporciona a m edida aproximada das contas nacionais da nopoupana externa na economia brasileira. A taxa cambial real efetiva calculada pelo Banco Central um guia duvidoso para se saber se a nova m oeda estava desvalorizada poca do Plano Cruzado, visto que era_ extremamente influenciada por movimentaes entre as moedas conversveis no inci de 1986. No entanto, o fato de serem as contas externas slidas, em combinao ao fatode que a indstria havia sido grandem ente favorecida pela poltica de minidesvalorizaesno incio do ano, parece confirmar essa suposio. 183

A no-poupana externa deve ser julgada como tendo sido uma fonte de presso inflacionria. Pode-se argumentar que o Brasil deveria ter aumentado sua poupana pblica e privada a fim de compensar a necessidade de administrar a no-poupana externa para o servio da sua dvida externa - ou ento deveria ter reduzido sua formao de capital. Na verdade, o Brasil fez tudo isso, embora na poca do Plano Cruzado no o tenha feito em grau suficiente para superar sua no-poupana externa do ponto de vista da presso inflacionria. Obviamente, seria positivo aumentar a poupana interna. Por outro Lado, reduzir a formao de capital teria sido perigoso, pois pioraria problemas vindouros, no s comprometendo a habilidade futura da nao de empregar sua crescente fora de trabalho e aumentar a produtividade e padres de vida, mas tambm a eficincia da produo tendo em vista a exportao. Como ressaltou o governo brasileiro, a transferncia de recursos para o exterior atravs da no-poupana externa parecia irracional sob o ponto de vista de alocao global de recursos financeiros, mas essas questes vo alm do mbito da presente discusso; o ponto essencial que as contas externas representavam uma fonte de presso inflacionria na poca em que o Plano Cruzado foi anunciado. Dando seguimento a esse raciocnio, possvel que o Plano Cruzado pudesse ter se beneficiado de uma ligeira revalorizao nos meses imediatos, especialmente se tivesse sido acompanhado por redues de preos que incorporassem um componente de custo cambial significativo e se tivesse sido compensado por aumentos nos defasados preos do setor pblico de modo a manter inalterado o nvel total de preos. O valor do cruzado era relativamente baixo quando foi lanado, especialmente em vista das circunstncias peculiares existentes nos meses anteriores ao Plano Cruzado. Como foi mencionado antes, o fato de a taxa de cmbio estar desvalorizada em relao taxa de inflao total enquanto os preos praticados pela indstria, em geral, se encontravam defasados em relao taxa de inflao, implicava que os fabricantes percebiam uma efetiva desvalorizao nos meses imediatamente precedentes ao Plano Cruzado. Se o cruzado estava desvalorizado quando o Plano foi lanado, como se pode explicar: (a) a subseqente deteriorao das contas comerciais e (b) o gio do mercado paralelo em crescimento? A primeira questo fcil de compreender: a presso inflacionria se desenvolveu aps o Plano Cruzado, em parte devido s presses das contas externas, mas mais por causa de fontes internas, principalmente os aumentos salariais. De um modo geral, o aumento salarial foi provavelmente a fonte mais importante de presso inflacionria e o que quer que pudesse ter sido feito no que se refere restrio da poltica monetria ou combinao da revalorizao e reajuste de preos provavelmente no teria sido suficiente para superar as presses salariais. O gio do cmbio paralelo uma questo mais complicada e no final de 1985 ele havia chegado a 50%, mas com o Plano Cruzado ele sofreu presses de baixa, mantendo-se a 25% durante seis semanas aps seu lanamento devido a um acordo informal entre o governo e os principais dealers. Como as compras de dlares no Banco Central estavam sujeitas a um imposto de operaes financeiras de cerca de 25% (algumas compras estavam isentas), esse gio chegava a zero do ponto de vista do comprador. Em abril, porm, os dealers quebraram o acordo, aps o que o gio subiu rapidamente. Esse aumento, todavia, no foi simplesmente a conseqncia da desvalorizao anteci186

pada, mas sim o resultado de um mercado cambial altamente distorcido sujeito presso de uma demanda agregada bruscamente elevada. A demanda pelo cmbio nooficial originou-se, em grande parte, nas extensivas proibies de compra por parte do Banco Central e agravou-se pela limitao do mercado paralelo brasileiro que se calculava, na poca, no ter negociado mais que US$ 2 bilhes ao ano em vendas (cerca de US$ 8 milhes de negcios/dia). Se o governo tivesse desvalorizado o cruzado mais cedo, todas essas distores teriam permanecido. A presso sobre o gio do mercado paralelo teria sido apenas ligeiramente reduzida, se que isso aconteceria, uma vez que ele foi resultado de distores e no de expectativas de desvalorizao. A presso sobre o gio do mercado paralelo foi resultado das conseqncias de maiores nveis de renda, como demanda por microcomputadores estrangeiros, cujas importaes foram proibidas devido poltica de reserva de mercado e viagens constantes ao exterior a compra de moeda estrangeira taxa de cmbio oficial por parte de viajantes brasileiros era limitada. Tam bm resultou do cmbio portugus : as exportaes de caf tinham de ser realizadas ao preo mnimo registrado oficial, que o Brasil mantinha a fim de forai a alta dos preos mundiais; alguns exportadores constataram que, a fim de concluir as vendas em um mercado mundial enfraquecido, tinham de oferecer reembolsos ilcitos a compradores estrangeiros, meios de pagamento que teriam de vir do mercado paralelo. Outra fonte de presso foi a seca, que reduziu os ganhos das colheitas - exportadas ilegalmente; parte da safra de soja, por exemplo, foi exportada ilegalmente, e a seca, portanto, representou uma oferta reduzida de moeda estrangeira ao mercado paralelo. No h dvida de que a especulao unilateral em relao ao cruzado e a evaso de capital - estimuladas por rendas maiores e pela suspenso da indexao financeira assumiram uma crescente importncia no decorrer do tempo. Uma vez, claro, que os mercados concluram que a desvalorizao era inevitvel, o gio elevou-se especulativamente. Todavia, ao avaliar o gio do mercado paralelo como um indicador de um alinhamento desigual da taxa de cmbio, as distores reais devem ser levadas em considerao.1 9

O colapso do Plano Cruzado


Em julho, o governo fez uma tmida tentativa para enfrentar alguns dos problemas que se haviam acumulado e houve uma significativa restrio da poltica monetria. Para aumentar os investimentos e diminuir o consumo, o governo decretou um imposto de 25% sobre viagens internacionais e instituiu um esquema de poupana compulsria que inclua um emprstimo forado de 30% sobre carros novos e de 28% sobre o combustvel, considerados como emprstimos (poupana forada) pelo governo, j que seriam devolvidos aos consumidores desses produtos sob a forma de aes do Fundo de Desenvolvimento Nacional. Por esse motivo, o governo excluiu-os das medidas oficiais de inflao. Os recursos do fundo deveriam ser investidos em projetos de desenvolvimento descritos em linhas gerais em um Plano de Metas simultaneamente divulgado, cujos resultados finais presumivelmente seriam maiores coeficientes de in187

vestimento/PIB2 0 e de poupana agregada/PIB. O ponto bsico desse pacote poltico, algumas vezes chamado de pequeno Plano Cruzado, era esfriar a demanda agregada para captar poupana e incentivar os investimentos. A verdadeira crise do Plano Cruzado surgiu nas contas externas. Em meados de 1986 estava claro que a conta de capital do balano de pagamentos havia sofrido uma extraordinria reverso. O investimento estrangeiro direto lquido, que havia totalizado US$ 800 milhes no que era considerado um desempenho desapontador durante 1985, somou US$ 15 milhes nos primeiros seis meses de 1986. As remessas de lucros e a evaso de capital estavam aumentando, um sinal evidente do que significava o gio do mercado cambial paralelo em ascenso. Embora o governo tivesse liberado os valores referentes s suas reservas internacionais com um atraso de seis meses, obedecendo a uma poltica estabelecida em 1985, observadores particulares inferiram perdas de reservas significativas e, conseqentemente, uma maxidesvalorizao iminente. No considerando uma ligeira desvalorizao (1,8%) em meados de outubro, o governo resistiu desvalorizao por causa das eleies previstas para o m s seguinte. As exportaes, porm, caram rapidamente, visto que pretensos exportadores aguardavam a desvalorizao e achavam o mercado interno relativamente lucrativo. A recusa do governo em considerar qualquer realinhamento de preos provavelm ente foi motivada por dois fatores: primeiro, como o congelamento passou a simbolizar o sucesso poltico do plano, o presidente Sarney relutava em alter-lo, pelo menos at que tivessem passado as cruciais eleies de novembro para a nova Assemblia Constituinte; segundo, porque o Plano Cruzado permitiu que os salrios aumentassem automaticamente toda vez que a inflao acumulada a partir da data-base anual de cada categoria trabalhista atingisse 20%, os planejadores temiam autorizar aumentos de preos que pudessem ativar o gatilho . Logo aps vencer as eleies de 15 de novembro, porm, o governo anunciou outro extraordinrio programa de ajuste, rapidamente chamado de Cruzado II, cujo foco era um alinhamento de preos de produtos de consumo da classe mdia e aumentos dos impostos que incidiam sobre eles. Os preos dos automveis foram aumentados em 80%; as tarifas dos servios pblicos, em 35%; combustveis, em 60%; cigarros e bebidas alcolicas, em 100%; acar, em 60%; leite e laticnios, em 100%; reinstituram-se as minidesvalorizaes cambiais e lanaram-se novos incentivos fiscais para poupadores, medidas essas que visavam esfriar o consumo. Infelizmente, como avisaram muitos economistas na poca, os aumentos de preos tendiam a desviar os gastos em vez de estimular a poupana. Como resultado dessas medidas, a inflao reviveu e os salrios aumentaram quando o mecanismo do gatilho automtico comeou a funcionar. E m dezembro de 1986, os preos ao consumidor subiram 7,7% e, em janeiro do ano seguinte, 17,8%. Esses aumentos ainda no refletiam o amplo emprego do gio, que elevava muitos preos a nveis muito mais altos do que os oficialmente cotados. A exploso inflacionria continuou nos meses seguintes, atingindo 14% em maro, 19% em abril e 26% em maio. Assim, em meados de 1987 a taxa anual estava bem acima de 1.000%. As expectativas inflacionrias - e a incerteza - recuperaram-se com uma vingana; as taxas de juros anualizadas de curto prazo aproximaram-se de 2.000% no incio de ju n h o desse ano e, finalmente, a posio das reservas internacionais do Banco Central 188

havia cado a tal ponto que o governo achou necessrio declarar uma moratria unilateral em fevereiro de 1987. O Cruzado II e o renascimento da inflao gerou uma grave instabilidade nos mercados financeiros internos brasileiros, demonstrando de forma impressionante sua sensibilidade quanto s expectativas inflacionrias e quanto incerteza de que, est claro, foram intensificadas devido ao Cruzado II. As conseqncias foram ampliadas - ironicamente - pela poltica monetria restritiva colocada em ao com o novo pacote poltico. Condies de conteno de crdito efetivamente indicavam que os emprestadores (compradores de certificados de depsitos bancrios e agentes econmicos que investiam recursos no mercado aberto de overnight) detinham o maior poder no mercado estando, assim, em posio de exigir uma compensao pela incerteza inflacionria. Um emprestador que, por exemplo, buscava uma compensao real de (digamos) 1% ao ms e que tinha uma expectativa de que a inflao seria de 7% ao ms, mas temia que ela pudesse chegar a 9%, poderia insistir em ser compensado com base na inflao que temia e no na que esperava (10% em vez de 8%). Isso contribuiu para a volatilidade das expectativas inflacionrias na medida em que as pessoas tiravam suas concluses sobre a inflao esperada com base nas taxas de juros observadas e, o que pior, agravavam as conseqncias recessivas da restrio monetria: como a incerteza inflacionria elevou as taxas de juros reais, era mais provvel que resultassem falncias desse aperto monetrio na poca de vencimento do crdito. Ironicamente, embora o Plano Cruzado tivesse acabado com a indexao financeira sob os argumentos de que ela contribua para a presso de realimentao da inflao e que mantinha elevadas taxas de juros reais, muitos analistas e homens de negcios defendiam sua volta, pois em circunstncias de alta incerteza inflacionria, ela reduziria as elevadas taxas de juros reais. No exemplo dado anteriormente, o emprestador poderia cobrar sua taxa de juros real mais indexao ex post, a indexao tomaria o lugar da proviso da inflao e incerteza esperadas, mas provavelmente seria mais baixa do que quando a incerteza fosse excessiva. Seja como for, prossegue o raciocnio, a indexao financeira deveria pr fim ao crculo vicioso no qual a incerteza da inflao por parte dos credores elevava continuamente as taxas de juros. O problema com a indexao nesse contexto, entretanto, que ela criaria graves riscos se aplicada a tomadores de emprstimos. Devido ao fato de a inflao no ser neutra (determinados preos aum entam a diferentes taxas), os tomadores de emprstimos no tinham segurana de que seus preos e receitas iriam aumentar tanto quanto o nvel mdio de preos no qual a indexao estava baseada.2 1 O aumento de qualquer ndice de inflao representa a mdia dos aumentos de preos: mesmo que sejam simetricamente distribudos, cerca de metade ficaria defasada em relao mdia. Um trabalho emprico realizado com os preos brasileiros indica que os fatos foram ainda piores; na maioria dos intervalos de tempo analisados, o aumento do preo mediano era inferior ao aumento do preo m dio.2 2 Alm disso, quanto maior a taxa de inflao, indubitavelmente mais ampla a disperso dos aumentos de preos. T endo-se em vista especialmente as elevadas taxas de inflao e a alta disperso que caracterizava a economia brasileira no incio de 1987, uma indexao financeira total poderia ter sido perigosa. D e qualquer maneira, as taxas de juros subiram o bastante para causar problemas graves para muitas empresas, especialmente aquelas estabelecidas durante o 189

jperodo de euforia que se seguiu ao Plano Cruzado. Os pedidos de falncia atingiram anveis recorde em todo o Brasil na primeira metade de 1987. Um tipo parcial de indexao foi introduzido no incio desse ano: as classes de obrigaes do governo e instrumentos de poupana que haviam sido indexados antes do Plano Cruzado estavam agora oficialmente ligados taxa do overnight que, como -observamos antes, eram ativamente manipuladas pelo Banco Central. Embora houvesse fortes indcios de que o governo planejava assegurar que o overnight tivesse uma taxa de retorno real positiva, ele no se comprometeu legalmente a faz-lo. Dessa maneira, a indexao financeira em vigor tinha, sem dvida, um carter mais parcial do que a praticada antes do Plano Cruzado - que era extremamente diluda por vrios meios.

A dvida externa
O relacionamento do Brasil com seus credores externos sempre foi difcil, m edida que as conseqncias do Plano Cruzado comearam a se manifestar. A ntida melhoria na conta comercial do pas durante 1984 permitiu-lhe cobrir sua conta de juros e, assim, usar os lucros da nova linha de crdito involuntria dos bancos comerciais para reconstruir suas reservas internacionais. As negociaes para reestruturar a dvida dos bancos comerciais brasileiros, porm, caram por terra no incio de 1985, porque - depois de repetidas interrupes - no final de 1984, o pas ficara em desacordo com o programa de crdito externo do FMI, de 1983. O novo governo que assumiu em maro de 1985 desconsiderou outros acordos com o FMI que se haviam tornado impopulares mesmo pelos padres da Amrica Latina. Como conseqncia, no se poderiam negociar novos crditos com os bancos comerciais durante 1985 e 1986. Em maro de 1986, os bancos comerciais concordaram em reescalonar as datas de vencimento de 1985 e em rolar as datas de vencimento de 1986 para o ano seguinte (desde 1982 era fato conhecido que ningum esperava seriamente que o Brasil amortizasse sua dvida). A recusa do governo em considerar um novo programa do FMI tambm causou dificuldades com o Clube de Paris, o grupo de pases credores que renegocia a dvida oficial. O novo governo apoiou a exigncia de um reescalonamento de vrios anos, suspendendo o pagamento dos juros aos credores desse grupo de junho a abril de 1985; como o Clube de Paris se recusava a considerar um reescalonamento de vrios anos sem a realizao de um acordo com o FMI, suas relaes com o Brasil pioraram. Em maio de 1986, entretanto, o Brasil recomeou a pagar os juros de sua dvida com o Clube e em janeiro do ano seguinte firmou um acordo de reescalonamento com o Clube de Paris, com a promessa de intensificar seus contatos com o FMI. Isso representou a aceitao, em meados de 1987, de uma srie de misses do FMI. A conta de capital do Brasil permaneceu estvel o bastante durante 1985, mas, na primeira metade de 1986, ocorreram problemas quando o investimento estrangeiro direto lquido caiu de US$ 800 milhes ao ano para virtualmente zero, tornando-se negativo na segunda metade do ano. O supervit comercial continuou a cobrir a conta de juros at meados de 1986; a partir da, as perdas de reservas se intensificaram, levando 190

suspenso dos pagamentos de juros aos bancos comerciais em fevereiro de 1987. Depois disso, na verdade, o Brasil financiava sua conta de juros com atrasados acumulados.

Avaliao
O objetivo bsico do Plano Cruzado era eliminar a parte inercial da inflao brasileira, que os economistas do governo afirmavam acreditar ser a principal explicao para a persistente inflao do pas que, sem dvida alguma, se havia tomado cada vez mais inercial medida que a indexao, tanto formal quanto informal, se difundia, provocando uma situao em que cada agente econmico tinha o poder de manter sua relativa posio na economia. A situao poderia ser caracterizada como uma luta de empate permanente pela participao do poder aquisitivo. Parecia haver apenas duas sadas. Uma seria uma poltica de estabilizao ortodoxa, que poderia ter sucesso permanente somente se certos grupos socioeconmicos pudessem absorver um declnio em sua parcela da renda nacional, e a outra seria a criao de um consenso social, que interromperia a luta por participao na renda. 0 Plano Cruzado foi uma tentativa de trilhar o segundo caminho. A frustrao geral com uma inflao interminvel de trs dgitos e a ousadia do congelamento-de-preos-com-nova-moeda criou um consenso social temporrio no qual at os agentes que se encontravam em desvantagem na poca do congelamento mostraram-se dispostos a aceitar o sacrifcio. O fracasso do Plano Cruzado pode ser atribudo a muitas causas, sendo a mais importante o aumento salarial concedido no seu incio, o que intensificou a demanda agregada numa poca em que a economia j estava aquecida, situao que se agravou pela no-poupana do setor pblico e externa. Analisando fatos passados, possvel que o plano contivesse falhas decisivas, mas os erros que se seguiram em sua execuo pioraram os fatos. Os meios de pagamento seguramente cresceram rpido demais no seu incio; depois do fracasso, o governo manteve o congelamento de preos e a taxa de cmbio fixa durante um perodo excessivo. O congelamento interrompeu o funcionamento do mecanismo de preos e apanhou um grande segmento da economia numa posio de preos relativos muito desvantajosa. O erro bsico residiu no rgido apego idia da inflao zero. Dificilmente se poderia esperar que os setores da economia em desvantagem aceitassem seus sacrifcios por mais de trs ou quatro meses, e a realizao de ajustes de preos seletivos, com nfase numa inflao baixa, em vez de zero, poderiam ter mantido a gradual expanso dos gios e escassez de produtos num nvel muito mais baixo. Alm disso, muitos problemas relacionados posio desfavorvel de preos relativos das empresas pblicas poderiam ter sido evitados aumentando-se as taxas antes do congelamento ou, como ocorreu no setor privado, reajustando-se gradativamente essas tarifas depois do congelamento. Para que a inflao zero ou qualquer coisa parecida funcione, alguns preos devem baixar. E uma caracterstica reveladora da economia brasileira que - mercadorias agrcolas parte a noo de que um preo em particular possa cair parea antiquada. Refletindo-se a respeito, parece claro que o dilema bsico do governo era estar determinado a atingir uma inflao zero, mas ter d e realinhar preos relativos, o que teria sido possvel somente se pudesse reduzir alguns preos. E insistir no bvio afirmar 191

que uma economia com mecanismos bem desenvolvidos de realimentao da inflao e preos em queda extremam ente difceis tem poucas esperanas de extirpar a inflao permanentemente. Sob o aspecto distributive, o Plano Cruzado favoreceu a classe assalariada, o oposto do que ocorre habitualmente em programas clssicos de estabilizao. A redistribuio de renda do capital para o trabalho colocou foras contraditrias em movimento e causou um aumento significativo na demanda por bens de consumo. O setor industrial capitalista reagiu aumentando a produo, apesar de os lucros por unidade estarem diminuindo em muitas empresas devido combinao do congelamento de preos e dos aumentos dos custos salariais. E provvel q u e algumas firmas tenham sido capazes de manter nveis de lucro adequado atravs de economias de escala resultantes de lotes maiores produzidos, embora a lucratividade tenha sofrido presses no final de 1986. Isso pode explicar o aumento de investimentos, embora aparentemente eles estivessem mais voltados para a instalao de maquinrio adicional do que para a construo de novas fbricas. A medida que o congelamento se desfazia, porm, provvel que a parcela do capital se tenha recuperado.

Concluso
O Plano Cruzado falhou definitivamente, e, em decorrncia disso, se pagou um preo elevado. Os custos econmicos foram bastante desfavorveis: as perdas das reservas internacionais que levaram moratria dos juros, o desagradvel ressurgimento inflacionrio no final do ano e o brusco declnio no poder aquisitivo do trabalhador, que levou a uma incipiente recesso na primeira metade de 1987. De muitas formas, o preo poltico foi ainda mais elevado, no simplesmente para aqueles que se encontravam no poder, mas tambm para o estado de nimo poltico da nao. Muitos brasileiros sentiram como se todo o exerccio no tivesse passado de uma grosseira manipulao poltica: os preos foram congelados por tempo suficiente para permitir que um governo fraco e impopular fosse vitorioso nas eleies legislativas, para ento serem liberados no programa Cruzado II institudo menos de uma semana aps as eleies. O governo pareceu to vacilante, manipulador e enganoso quanto o precedente regime militar. (Ele, por exemplo, alterou a estrutura fundamental do ndice de Preos ao Consumidor para atender s suas necessidades atuais por cinco vezes entre novembro de 1985 e novembro de 1986)." Muitos observadores concluram que o fracasso do Plano Cruzado mostra que choques heterodoxos contra a inflao no podem realmente funcionar, que somente um programa ortodoxo ou um controle fiscal e monetrio podero acabar de vez com a inflao crnica do Brasil. Seguindo esse raciocnio, na melhor das hipteses, um choque heterodoxo pode ser til se for acompanhado de medidas fiscais, monetrias e cambiais adequadas, e se o congelamento de preos for rapidamente concludo. Este Captulo discutiu que a questo mais complicada do que faz parecer esse argumento aparentem ente perfeito. Pode-se afirmar que a experincia do Plano Cruzado no foi um teste perfeito para um programa de estabilizao heterodoxo: o aumento de salrios, concedido em associao com o Plano Cruzado, teve um efeito desestabilizador; 192

ele foi muito elevado para que o nvel de preos resistisse, mesmo numa economia de rpido crescimento como a brasileira. O aumento salarial foi, indubitavelmente, o maior erro e, analisando-se os fatos, condenou o Plano Cruzado desde o incio. Nenhuma restrio fiscal - ou redues em outros aspectos da demanda agregada, como exportaes lquidas ou formao de capital - poderia ter superado as conseqncias da resultante exploso de consumo. Houve outros erros de clculo na poltica: o congelamento de preos foi mantido por tempo excessivamente longo sob um ponto de vista econmico (se no poltico de curto prazo); os preos relativos precisavam urgentemente ser realinhados desde o incio; a poltica monetria foi liberada rapidamente demais. D e modo mais controverso, este Captulo afirmou que o cmbio pode ter sido inicialmente desvalorizado, fato que gerou alguma presso inflacionria, embora a brusca deteriorao das contas externas indique que foram subseqentemente supervalorizadas. Gerando no menos controvrsia, este Captulo afirmou que o persistente dficit do setor pblico teve importncia relativamente menor no colapso do Plano Cruzado, embora, para estar seguro, o realinhamento de preos das empresas pblicas e uma poltica fiscal mais rgida teriam sido teis. Visto que o fatdico aumento salarial no fazia parte do programa de estabilizao em si, um terico poder argumentar que a experincia do Plano Cruzado no uma prova definitiva contra a estabilizao heterodoxa. E simplesmente possvel que o Plano Cruzado tivesse funcionado, ou tivesse funcionado melhor, se os salrios reais no tivessem sido aumentados em 8% (e mais) o que, porm, um argumento preocupante. Como foi observado, os trabalhadores cujos salrios acabaram de ser aumentados teriam de aceitar salrios monetrios reduzidos a fim de evitar esse aumento salarial. Deve-se perguntar - como o presidente do Brasil realmente fez - se isso era vivel em termos polticos. Talvez tivesse sido mais vivel no conceder o aumento salarial aos trabalhadores que haviam recebido um reajuste recente, mas isso poderia ter sido encarado como injusto, pois mudaria a distribuio relativa de salrios de uma forma arbitrria.2 4 E possvel que o governo pudesse evitar conceder um aumento de salrio real se o Plano Cruzado tivesse sido implementado de uma forma um tanto quanto diferente. Se o problema residia no fato de que os cortes de salrios estavam fora de questo, o governo poderia ter contornado a dificuldade aum entando todos os preos em geral, numa elevada percentagem antes de congel-los, o qu e lhe teria permitido elevar todos os salrios de modo a determinar seus valores reais iguais mdia de seus valores reais nos seis meses precedentes. Pode at ter sido possvel para o governo tirar vantagem de tal aumento geral de preos para recompor os valores reais dos preos que pretendia congelar - por exemplo, para equipar-los aos seus valores reais mdios nos seis meses precedentes. Isso, indubitavelmente, teria tornado o leque de preos igual a uma cifra mais prxima de um valor de equilbrio do que se teria conseguido com o simples congelamento de preos. Mesmo assim, uma lio que se pode tirar do congelamento de preos do Plano Cruzado que provavelmente teria sido sensato manter o reajuste de preos aps o congelamento - mas elevando-os e diminuindo-os a cada ajuste, de modo que o nvel geral deles nunca aum entasse. Se o governo tivesse optado pela estratgia de aumentar todos os preos antes de congel-los, teria tornado imediatamente escassos todos os ativos financeiros monetrios e no-indexados. Os meios 193

de pagam ento teriam de ter aumentado ainda m ais a fim de atender elevada demanda d e moeda, mas, por outro lado, a autoridade monetria teria tido maior liberdade de m ovim ento para permitir um crescimento nos meios de pagamento sem atingir o limiar em que se tornaria inflacionrio.

N otas
1. Para detalhes, veja Caprulo 5. 2. Captulo 7. 3. BRESSER PEREIRA & XAKANO (1984). p. 30. 4. LO PES, op. cit.. 1984; veja tam bm LARA R E S E N D E & LOPES, op. cit., 1983; LOPES & M O D IA N O , op. cit., 1983. 5. LO PES (1984), p. 58. 6 . Idem, ibid. 7. Idem, ibid., p. 64-5. 8 . LOPES (1984,1986) 9. I'm a descrio completa dos decretos-lei do Plano Cruzado pode ser encontrada na Conjuntura Econmica, maro 1986; o exemplar de abril de 1986 dessa revista contm uma longa discusso de muitos dos principais economistas do pas sobre vrios aspectos do Plano. 10. Alm de LOPES (1984), veja ARI DA (1986); M ODIANO (1986) e MARTONE (1986). 11. Representado pelo ministro da Fazenda, Dornclles, c pelo presidente do Banco Central. Lemgruber, que se dem itiu no final de agosto de 1985. 12. VIAI A GOMES, op. cit., 1986a, p. 13-4. 13. DE SOUZA, op.cit., 1986. p. 29-30. 14. DIAS CARNEIRO, op. cit., 1987, p. 15. 15. Conjuntura Econmica, fevereiro, 1987, p. 83. 16. VIAI A GOMES, op. cit., 1986b, p. 41-8. 17. MAIA GOMES, op. cit.. 1986a. 18. MARQUES, op. cit., 1987, p. 31: DIAS CARNEIRO, op.cit., 1987, p. 16. 19. MAIA GOMES declarou, na poca; importante que o governo evite a desvalorizao do cruzado em relao ao dlar enquanto for possvel. A idia central que a reforma monetria, ao abolir o cruzeiro, tenha criado uma moeda estvel que dificilmente poderia ser mantida se o cruzado tivesse sido desvalorizado da forma que ocorria to freqentemente com o velho cruzeiro. Se as pessoas no acreditarem que o cruzado tem um valor estvel, agiro dc acordo: as expectativas inflacionrias voltaro cena e todo o plano cair por terra. E, visto que uma desvalorizao do cruzado aumentaria os custos de muitos produtos, seria impossvel impedir as empresas de repassar aos preos os custos que seguiriam uma desvalorizao . Ele, portanto, concluiu que o Brasil ter de seguir um regime de cmbio fixo por alguns meses. V1AIA GOMES, op. cit., 1986a, 31-2. 20. Surgiu controvrsia sobre se os emprstimos compulsrios deveriam ser incorporados ao Indice de Preos ao Consumidor como se fossem impostos. Argumentando que os emprstimos no representavam um aumento real de preos porque o consumidor seria reembolsado com a participao no Fundo dc Desenvolvimento Nacional, o governo decidiu exclu-los do cmputo da taxa da inflao. 21. Ver nota 46, Captulo 7. 22. MOURA, da SILVA & KADOTA, op. cit., 1982. 23. Veja MODIANO, op. cit., 1986 e vrios exemplares de Conjuntura Econmica. 24. Para uma avaliao do fracasso do Plano Cruzado por vrios legisladores envolvidos em sua concepo e administrao, veja SARDENBERG, op. cit., 1987 & S O L M K , op. cit., 1987.

194

9 A vacilante economia brasileira: estagnao e inflao durante 1987-93____________________


(em co-autoria com Cludio Paiva)

D o FRACASSO DO PLANO CRUZADO no final de 1986 at a sada do presidente Collor em fins de 1992, a economia brasileira atravessou um perodo de estagnao (o PIB real cresceu a uma taxa anual de 0,6%) e a inflao alcanou trs dgitos durante dois anos e quatro dgitos durante quatro anos (ver Apndice, Tabelas Al e A5). Como discutiremos neste Captulo, esses problemas podem ser interpretados como resultado do mau funcionamento do setor pblico. Ironicamente, como vimos em captulos anteriores, embora o setor pblico brasileiro tenha representado uma fora crucial na industrializao e crescimento do pas na segunda m etade da dcada de 1980, ele se tornou uma barreira para a continuao desse crescimento.

Cenrio geral
O presidente Sarney permaneceu no cargo at maro de 1990. O problema bsico de sua administrao aps a experincia do Plano Cruzado foi a falta de uma viso ou projeto de longo prazo para a economia brasileira. Pior ainda, a falta de coeso sociopoltica dificultou at mesmo a implementao e o desenvolvimento efetivo de reformas de curto prazo. Um reflexo disso o fato de que Sarney teve trs ministros da Fazenda e trs diferentes programas de estabilizao aps 1986 (ver Tabela 9.1). Sarney foi um presidente sem um prazo de mandato definido. Ao Congresso eleito em novembro de 1986 caberia determinar sua durao, alm de servir como Assemblia 195

Tabela 9.1 Brasil: os formuladores d e poltica e suas estratgias de estabilizao. 1985-93


Ano Presidente M in istro da E conom ia P rin c ip a l poltica econ m ica P rin c ip a l evento p o ltic o

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Jos Samev

F. Domelles D. Funaro Bresser Pereira Mailson da Nbrega

Ortodoxia Plano Cruzado Plano Bresser Arroz e feijo Plano Vero

Eleio de governadores e Assemblia Constituinte (nov./86) Assemblia Constituinte Eleies presidenciais (nov./89) Processo de
im peach m en t

Zlia Cardoso F. Collor Marclio M. Moreira G. Krause P. Haddad E. Rezende F. H. Cardoso

Plano Collor 1 Collor 1 1 Ortodoxia

Indeterminada

Constituinte em 1988. Sarney queria ter seu mandato prolongado de quatro para cinco anos e, com o fracasso do Plano Cruzado, ele perdeu grande parte do apoio popular, o que o enfraqueceu politicamente. Assim, a deciso quanto durao do mandato passou a depender majoritariamente das boas relaes com o Congresso, visto que o presidente no era apto a garantir em torno de si o apoio popular. Desse modo, o presidente Sarney curvou-se s preferncias do Legislativo no que se referia s medidas de sua poltica econmica. Ao assumir a presidncia em maro de 1990, Collor apresentou ao pas um plano econmico bem definido. Ele introduziu o que parecia ser uma maneira singular de lidar com a inflao (que, na poca, estava prxima de uma hiperinflao) e de modernizar a economia do pas atravs de medidas drsticas de liberalizao. Apesar da aprovao das primeiras medidas que constituram o plano de estabilizao, a posio minoritria de Collor na esfera poltica e seu estilo pessoal arrogante dificultaram no Congresso o apoio necessrio realizao de algumas reformas estruturais.1 A conseqncia mais importante dessa fraqueza poltica foi a impossibilidade de implementar um ajuste fiscal definitivo, visto que isso exigia mudanas na Constituio. Com o fracasso das tentativas de estabilizao e as acusaes de corrupo generalizada que resultaram num processo de impeachment no Congresso, o governo Collor perdeu a capacidade de liderana econmica e poltica. Uma administrao cada vez 196

mais irremedivel sacrificou a estabilizao monetria e fiscal e as polticas industriais a favor de medidas de curto prazo destinadas a interromper o processo de impeachment. A falta de liderana econmica continuou mesmo aps o vice-presidente Itamar Franco ter assumido a presidncia, quando teve seguidas divergncias com quatro diferentes equipes econmicas durante seu primeiro ano de exerccio.

Sarney depois do colapso do cruzado


Uma viso geral
Ao contrrio de suas posies durante o Plano Cruzado, os formuladores da poltica econmica no perodo de 1987 a 1989 parecem ter reconhecido a importncia de se controlar o dficit pblico a fim de atingir uma estabilizao duradoura, embora isso no tenha representado a implementao de medidas drsticas de austeridade. Vrias promessas de maior disciplina fiscal foram feitas, porm realizadas somente em pequena escala. Cortes menores foram feitos em apenas alguns setores, especialmente em investimentos. Por razes polticas, contudo, um verdadeiro ajuste fiscal no foi colocado em prtica: faltou determinao ao Executivo devido ansiedade em ver o Congresso votar a favor do mandato de cinco anos, uma vez que a maioria dos parlamentares nunca simpatizou com restries fiscais. Quando a ampliao do mandato foi aprovada, o governo j havia perdido o prestgio no Congresso, visto que a maioria dos polticos estava de olho nas eleies seguintes e estava mais interessada em receber recursos para projetos locais, abalando desse modo as tentativas do governo de reduzir gastos. No oramento do governo, os contnuos dficits conduziram a um rpido crescimento da dvida interna, e a uma acelerao da inflao. O aumento da dvida, por sua vez, abalou a credibilidade dos ttulos pblicos, o que tornou indispensvel o rpido aumento das taxas de juros. O recrudescimento da inflao tambm provocou um a reduo dos prazos dos ttulos do governo. Assim, o coeficiente M t/M4 caiu continuamente na segunda metade da dcada de 1980, de 31,7% em dezembro de 1986 para 8,4% em 1989. A medida que as taxas de juros se elevavam e os prazos da dvida diminuam (a maioria sendo colocada no mercado de overnight), criou-se uma situao em que o aumento do dficit era provocado principalmente pelo endividamento financeiro do governo. Alm do impacto negativo no oramento, a dvida pblica tinha um efeito negativo adicional sobre o controle monetrio devido s caractersticas de seu financiamento. Tendo em vista os altos retornos e curtos prazos dos ttulos do governo, este comprom eteu-se (atravs do Banco Central) em recomprar das instituies financeiras intermedirias aqueles ttulos que no encontravam compradores no mercado. A recompra automtica de instrumentos da dvida do governo provocou, assim, uma perda de controle sobre a poltica monetria, visto que a retirada de recursos do mercado de overnight causava um aumento automtico dos meios de pagamento e tais retiradas deviam-se cada vez mais s expectativas inflacionrias. Em outras palavras, a dvida pblica nesse contexto era cada vez mais a causa principal da falta de controle fiscal (dficit financeiro) e monetrio. 197

O dficit fiscal e as elevadas taxas de juros tam bm exerceram efeitos nocivos na alocao de recursos. De um lado, havia uma crescente alocao de crdito para o governo: cada vez mais o sistema financeiro diminua seu papel de intermediador de recursos dentro do setor privado e aumentava o de facilitador da transferncia de poup a n a ao setor pblico/ Por um outro prisma, o aumento de recursos alocados no setor tfmanceiro em detrimento do setor produtivo significou um declnio na atividade econm ica.4 N o perodo de 1981-90, a taxa mdia de crescimento do setor financeiro foi de 5% ao ano, o que representou o dobro da taxa de crescimento do PIB. Como resulta d o , a participao do setor financeiro no PIB aumentou de 8,56% em 1980 para mais de 19% em 1989.5

4) Plano Bresser6
Depois do fracasso do Plano Cruzado, a taxa mensal de inflao disparou de 1,4% c m outubro de 1986 para 27,7% em maio de 1987. Com esse aumento foi reintroduzida a indexao oficial de contratos financeiros, representando o reconhecimento por parte -do governo do fracasso de sua poltica. O ressurgimento da inflao estava relacionado ^ o realinhamento dos preos que haviam ficado defasados durante o congelamento do Tlano Cruzado, aos aumentos especulativos de preos na expectativa de outro congelamento e a outras presses de custos provocadas pelos aumentos salariais automticos resultantes do mecanismo do gatilho institudo durante o Plano Cruzado. Contribuindo para incertezas e instabilidades adicionais estava o dficit do setor pblico, que aumentou de 3,7% do PIB em 1986 para 5,4% em 1987, e a declarao da moratria da dvida externa em fevereiro de 1987 que agravou as expectativas inflacionrias e causou o declnio dos investimentos. Em maio de 1987, Dilson Funaro, ministro da Fazenda durante o Plano Cruzado e os caticos meses que sucederam seu colapso, foi substitudo por Luis Carlos Bresser Pereira. O novo ministro, j no ms de junho, introduziu um plano de estabilizao econmica conhecido popularmente como o Plano Bresser. Embora inclusse congelamento de preos e salrios, ele diferia do plano anterior pela flexibilidade com que essas medidas deveriam ser aplicadas, com durao de noventa dias, permitindo reajustes peridicos. Essa maleabilidade tambm foi aplicada aos preos do setor pblico e ao cmbio, a fim de evitar dois dos maiores problemas do Plano Cruzado: os dficits das empresas pblicas e a supervalorizao da moeda que prejudicou a competitividade das exportaes do pas. A nfase dada por Bresser Pereira ao controle do dficit pblico como um dos principais instrumentos antimflacionrios foi de grande importncia. Sua meta era reduzir esse dficit para 2% do PIB at o final do ano. Finalmente, o Plano Bresser tambm visava m anter as taxas de juros acima da taxa de inflao a tim de evitar o tipo de excesso de consumo que havia contribudo para a queda do Plano Cruzado. O Plano Bresser acenou com alguma esperana quando a inflao mensal caiu de 27,7% em maio para 4,5% em agosto. Depois disso, entretanto, ela tornou a aumentar, atingindo dois dgitos em outubro. Juntamente com a intensificao do conflito distributivo resultante da demanda pela recomposio de salrios e o aumento dos 198

preos dos servios pblicos e outros setores controlados antes da introduo do plano', o problema bsico foi a falha em controlar o dficit oramentrio. Os gastos do governo aumentaram devido aos aumentos salariais de seus funcionrios que chegaram a 26% em termos reais, necessidade de transferir recursos aos governos estaduais e municipais, cujos deficits combinados haviam aumentado 41%, e aos aumentos dos subsdios s empresas estatais. Essa falta de controle fiscal refletia as prioridades polticas de Sarnev, ou seja, conquistar apoio no Congresso para incluir um quinto ano de seu mandato na nova Constituio. Como resultado dessa atitude, o Plano Bresser fracassou e seu autor demitiu-se em dezembro.

Do gradualismo aos choques e retrocessos


Malson da Nbrega foi o ministro da Fazenda e principal planejador durante o resto da administrao Sarney. Inicialmente, ele se recusou a usar qualquer tratamento de choque, enfatizando somente a necessidade de se empregar medidas de austeridade para combater a inflao. Assim, no lanou nenhum programa de ajuste estrutural, mas limitou-se apenas a administrar o fluxo de caixa do tesouro de modo mais rgido. Entre as principais medidas implementadas estava a proibio de contratar novos servidores pblicos, o congelamento do valor real dos emprstimos do setor financeiro ao setor pblico e a suspenso temporria do mecanismo de indexao para reajustar os salrios dos funcionrios pblicos. Com a ausncia de reformas estruturais mais profundas, Malson complementou sua estratgia de controle de fluxos de caixa com algumas medidas artificiais de curto prazo para desacelerar a inflao. A taxa de aum ento das tarifas pblicas e de outras empresas controladas pelo Estado foi reduzida' (o que contradisse sua inteno de reduzir o dficit pblico), assim como a desvalorizao cambial. Isso significou, na verdade, que a luta contra a inflao se dava custa dos servios pblicos e setores de exportao. Essas polticas antiinflacionrias gradualistas passaram a ser chamadas d e a estratgia do arroz com feijo, devido falta de qualquer contedo estrutural significativo. No de surpreender que essa estratgia se tenha mostrado incapaz de controlar a inflao, cuja taxa mdia mensal aumentou de cerca de 18% no primeiro trimestre para aproximadamente 28% no ltimo trimestre de 1988. A intranqilidade social provocada por essa situao levou os lderes trabalhistas e empregadores, subseqentem ente acompanhados pelo governo, a tentar um a verso brasileira do bem-sucedido Pacto Social mexicano. T a l acordo determinaria futuros ajustes de salrios e preos a uma taxa decrescente. Bonelli e Landau observaram que essa tentativa falhou por causa das dificuldades em conciliar interesses conflitantes que haviam sido exacerbados pela grande disperso de preos relativos e ausncia de apoio poltico.9 A medida que reajustes preventivos de preos devido s expectativas de um novo programa de choques agravavam a situao, os formuladores da poltica econmica acharam necessrio recorrer mais uma vez ao controle de preos. Assim, no incio de 1989 a administrao Sam ey tentou, novamente, lidar com a inflao atravs de um programa especial chamado Plano Vero, cujas principais medidas consistiam em: (1) um novo congelamento de preos e salrios; (2) eliminao da indexao, exceto 199

T ab ela 9.2 Taxas de juros, receitas e gastos p blicos


a) Brasil: Taxas de ju ro s do

overnight (% p o r ms)
M dia anual-Inflao p/m 5,0 14,7 22,5 28,6 28,3 15,9 23,3 28,7*

M dia anual 1986 1987 1988 1989 1990 199! 1992 1993

Taxa overnight p/m 4,6 13,5 22,7 31,7 25,4 16.5 26,4 29,4*

* M dia mensal: janeiro-maio. Fonte: Conjuntura Econmiea.

b) Setor pblico: receitas e gastos selecionados (% do PIB em preos correntes)

1975
Impostos federais Empresas pblicas federais Salrios e remuneraes Subsdios Juros/Internos* Juros/Externos** 17,73 2,03 7,24 2,67 1,19

1980
17,21 2,96 6,31 3,86 1,93 0.37

1985
15,57 0,63 6,94 1.59 1,51

1986
17,17 1,74 7,30 1,47 10.70 1.23

1987
16,28 1,32

1988
15,56 1,49 7,92 1,23 16,15 1,43

1989
14,56 -0,19 9,72 1.93 22,42 1,24

1990
18,70

1991
15,0

1992
13,9 1.5
-

10,49 1,72 15,20

7,77
1,59 9.85 1.27

0,21

11.12

2,2
-

1.22

* Pagamentos de juros internos - percentual do PIB. ** Pagamentos d e juros externos - percentual do PIB. Fonte: CARNEIRO, Dionsio Dias & W ERNECK, Rogrio L. F. Public Savings and private investment: requirem ents for growth resum ption in the Brazilian econom y . Texto para discusso n 283, jun./1992, Rio de Janeiro, PUC. p. 19 A-B.

para depsitos de poupana; (3) introduo de uma nova moeda, o Cruzado Novo , equivalente a 1.000 cruzados; (4) uma tentativa de restringir a expanso monetria e de crdito (aumentando as exigncias de reservas para 80%; reduzindo o prazo de emprstimos ao consumidor de 36 para 12 meses; suspendendo as operaes de converso da dvida em capital de giro) e (5) uma desvalorizao cambial de 17,73%. O impacto do Plano Vero foi ainda mais breve do que o dos planos heterodoxos anteriores. D e uma taxa mensal de 36,6% em janeiro de 1989, o ndice Geral de Preos caiu para um mnimo de 4,2% em maro, e depois aumentou acentuadamente, atingindo 37,9% em julho, 49,4% em dezembro e 81% em maro de 1990.1 0 No foi difcil encontrai o motivo desse colapso prematuro. Os fracassos anteriores de polticas heterodoxas para combater a inflao tornaram impotentes os decretos oficiais para
200

congelar e desindexar preos. A baixa credibilidade desses instrumentos e as expectativas negativas dos agentes econmicos resultaram no uso de medidas extralegais para aumentar preos. A crise econmica agravou-se nos ltimos quatro meses do governo Sarney em que, devido ausncia de um ajuste fiscal eficiente e, assim, tendo de enfrentar persistentes dficits oramentrios elevados, se viu obrigado a manter uma alta taxa de juros (ver Tabela 9.2a), que elevou significativamente o custo da dvida pblica. Como resultado, os gastos financeiros em 1989 aumentaram 158% e foram a principal causa do dficit governamental (ver Tabela 9.2b)." A deteriorao das finanas pblicas refletiram-se naquela poca no s nas dificuldades em se colocar novos papis da dvida do governo, mas tambm na tendncia em direo monetizao de sua dvida.1 - As autoridades temiam a evaso de recursos do mercado de overnight para ativos reais, o que era percebido por muitos como um detonador iminente de um amplo processo de hiperinflao.

O impacto fiscal produzido pela Constituio de 1988


A Constituio de 1988 provocou um impacto negativo sobre as finanas pblicas brasileiras. Ela enfatizou uma tendncia j crescente de transferncia de recursos fiscais do governo federal para os estaduais e municipais. Desde meados da dcada de 1970, estes ltimos vinham aumentando sua participao na receita fiscal: em 1975, a participao no imposto de renda e nos impostos sobre produtos industrializados representaram 5% cada e, em 1980, essa participao havia aum entado para 14% e 17%, respectivamente. A Constituio de 1988 transformou em exigncia que o governo transferisse 21,5% do imposto de renda e dos impostos sobre bens manufaturados para estados e municpios a partir de 1993. Como a reduo dos recursos do governo federal no foi acompanhada por uma diminuio em suas obrigaes, a Constituio agravou o desequilbrio estrutural do oramento federal. Alm disso, como advertiu um estudo de 1989, havia o risco (que depois se materializou) de que ... os estados e municpios - com suas receitas adicionais e sem novas obrigaes iriam usar as novas receitas para aumentar suas atividades, inviabilizando uma futura descentralizao das obrigaes do governo ,1 4

O perodo Collor
Plano Collor I
Quando Fernando Collor de Mello assumiu a presidncia em maro de 1990, a_ inflao havia atingido uma taxa mensal de 81%. Enfrentando uma hiperinflao c m ritmo ascendente, Collor imediatamente introduziu um surpreendente e novo progra ma antiinflacionrio q u e consistia nas seguintes medidas: 1) 80% de todos os depsitos do overnight, contas correntes ou de poupana que ex cedessem a N C z$ 50 mil (equivalentes a US$ 1,300 pelo cmbio da poca) foratr

201_

congelados por 18 meses, recebendo durante esse perodo um retorno equivalente taxa corrente de inflao mais 6% ao ano. 2) Foi introduzida uma nova moeda. O Cruzeiro substituiu o Cruzado Novo (Cr$ 1,00 = NCz$ 1,00). 3) Foi cobrado um imposto extraordinrio e nico sobre operaes financeiras (IOF), sobre o estoque de ativos financeiros, transaes com ouro e aes, e sobre as retiradas das contas de poupana. 4) Congelamento inicial de preos e salrios, com ajustes posteriores seguindo determinao governamental baseada na inflao esperada. 5) Eliminao de vrios tipos de incentivos fiscais para importaes, exportaes, agricultura, regies Norte e Nordeste e a indstria de computadores; aplicao de imposto de renda sobre os lucros provenientes das operaes no mercado de aes, atividades agrcolas e exportaes e a criao de um imposto sobre grandes fortunas. 6) Indexao imediata dos impostos (sobre renda e produtos manufaturados), obrigando seu ajuste inflao no dia posterior realizao da transao. 7) Implementao de medidas disciplinares e novas leis reguladoras sobre operaes financeiras, buscando reduzir significativamente a sonegao fiscal.1 ' 8) Aumento do preo dos servios pblicos (por exemplo, 57,8% no preo do gs; 83,5% nos servios postais; 32% em eletricidade e telefone e 72,28% nos salrios). 9) Liberao do cmbio e adoo de vrias medidas para promover uma gradual abertura da economia brasileira em relao concorrncia externa. 10) A extino de vrios institutos governamentais e o anncio da inteno do governo de demitir cerca de 360 mil funcionrios pblicos. 11)Medidas preliminares para instituir um processo de privatizao. Mais tarde, o governo adotou uma importante medida complementar ao Plano Collor I, que consistia em uma mudana no mecanismo automtico de recompra no mercado de overnight, operao que costumava ser realizada sem custos para as instituies financeiras. Com as novas medidas, entretanto, um pagamento para cada transao passou a ser exigido.

O impacto do Plano Collor I


O impacto imediato causado pelo plano foi uma reduo extraordinria da liquidez do pas, visto que os meios de pagamento (M+ ) como percentagem do PIB caram d e cerca de 30% para 9%.1 6 Dentro de um ms, a inflao baixou para uma taxa mensal de um dgito (5% ou 9%, dependendo do ndice utilizado). A brusca diminuio na liquidez conduziu a uma pronunciada queda nas atividades econmicas, como revelou o crescimento negativo de 7,8% do PIB no segundo trimestre de 1990.1 7 O medo de uma recesso e as presses exercidas por vrios grupos socioeconmicos levou o go202

verno a liberar muitos ativos financeiros bloqueados antes do programado, o que foi feito aleatoriamente, sem normas bem estabelecidas.1 * As muitas concesses, o impacto do supervit no balano de pagamentos e o processo oramentrio do setor pblico (cujos impostos podiam ser pagos na antiga moeda bloqueada, mas cujos gastos eram realizados na nova moeda) levaram a um rpido processo de remonetizao. Depois e 45 dias, houve uma expanso de 62,5% dos meios de pagamento, elevando-os a 14% do PIB.'0 Lma das principais metas do Plano Collor era reduzir o dficit primrio de 8% do PIB para um supervit de 2%, e o supervit real alcanado em 1990 como um todo foi de 1,2%. Esse resultado, entretanto, deveu-se em sua maioria a medidas artificiais ou temporrias, como a cobrana do imposto extraordinrio sobre ativos financeiros, a suspenso do servio da dvida consumada pelo congelamento dos ativos e o atraso dos pagamentos do governo aos fornecedores. Um legado mais duradouro foi a reduo da dvida como parte do PIB.20 O declnio no componente financeiro do dficit criou uma situao em que os gastos do governo com pessoal e mudanas sociais correlatas somaram 37% do total dos gastos, enquanto transferncias para estados e municpios (institudas pela Constituio de 1 J88) representaram 23%. As tentativas do governo em demitir funcionrios foram reprimidas por essa mesma Constituio, que declarava que todos os fu n cionrios do governo empregados por mais de cinco anos no poderiam ser demitidos.2 1 Lntao, reformas adicionais que visavam melhoria perm anente da situao fiscal do governo dependiam agora de modificaes na Constituio. Essas, por sua vez, exigiam a aprovao de dois teros do Congresso, apoio com que Collor no podia contar. Plano Collor congelou todos os preos durante 45 dias, depois do que o governo iixou ajustes percentuais mximos a cada ms, baseados na inflao (oficial) esperada no perodo. Outro percentual seria determinado no dia 15 de cada ms, fixando os aumentos do salrio mnimo.-Ajustes salariais que excedessem esse percentual poderiam ser negociados entre empregados e empregadores, mas no poderiam gerar aumentos nos preos praticados pela empresa, que estavam sujeitos a monitoramento do governo. Mas, como a percentagem predeterminada de 0% para abril foi ultrapassada pelos aumentos reais de preos, o governo enfrentou dificuldades polticas. A regra para salrios foi abandonada depois de abril e as livres negociaes entre empregadores e empregados iriam definir os ajustes salariais dali por diante. O plano exerceu um forte impacto recessivo sobre a economia devido ao extraordinrio declnio no estoque de ativos lquidos. Alm disso, como foi observado por Zini, ... algum impacto recessivo era inevitvel por causa do armazenamento defensivo de matrias-primas e bens acabados e do nvel artificial de atividade provocado pela hiperinflao anterior.2 3 O PIB real caiu 7,8% no segundo trimestre de 1990. Com o desbloqueio de vrios ativos congelados nos meses seguintes, a atividade econmica reagiu, produzindo o crescimento de 7,3% no PIB no terceiro trimestre (ver Tabela 9.3), enquanto no ltimo trimestre houve outro declnio de 3.4%.2 4 O declnio de 4,4% do PIB para o ano de 1990 como um todo, porm, no pode ser atribudo somente ao 1 lano Collor. No primeiro trimestre anterior ao plano, j havia ocorrido uma queda de -,4% e as polticas restritivas gradualistas adotadas depois de junho (provocando a queda no ltimo trimestre) tambm contriburam para o resultado final. 203

Tabela 9.3 Taxas de crescim ento trim estral, 1988-93


Produto Interno Bruto 1988-1 II III IV 1989-1 II III IV 1990-1 II III IV 199 l-I - 1,2 -0,5 Agricultura*
-

Indstria*

Servios*

1,6

_
-2,7 -1,9 -2,8

-2,3 -0,8

1,2
4,5

1,9

1,6

1,1 0,0

3,9 -0,8 -3,8 2,3 -6,9 4.1

0,0

0,8 0.0 -0,8 1,6


3,1 0,7 0.7 -0,8 -3,8 2.3

7,6

1,8

-2,5 - 8,2 7.4 -1,9 -4,1 6,4 2,3 -2.5 -0,7 -1,3 -0,7 2,4 3.8

1.6 1.6

0,9 -2,7 -15,4

12,8

11

-3,1

1,6

-4.8 -6,0

III IV 1992-1 II III IV 1993-1

0.0 6,0 0.0


-2,9 4,4 4,7 -

2,3

12,6 0,0

- 1.6 3,8

0.0

-3,8 -2,0 -2,0 -1,5 4.3 -3.8


-

0,0 0,0 0,0 0.0

-1,7 1,5 -0.2


-

11

III

- 2,6

1,0

* Ajustado sazonalmente. Fontt: Boletim ConjunturaL Rio dc Janeiro, IP EA, vrios exemplares.

Quanto ao aspecto externo, o governo Collor deu incio a um processo de liberalizao que continuou no comeo da dcada de 1990. Introduziu-se um a reduo ^gradual de tarifas e permitiu-se a flutuao do cmbio. Com a acelerao da inflao ma segunda metade de 1990, a taxa de cmbio real comeou a se valorizar, o que levou o governo a interferir no mercado cambial a fim de evitar uma sria sobrevalorizao <io cruzeiro. A sobrevalorizao observada no meio do ano, combinada com a elimijnao do programa de incentivo s exportaes, causou um declnio de 8,7% nas exportaes em 1990, enquanto as importaes aumentaram 11,5%, no s devido sobrevalorizao, mas tambm ao aumento dos preos do petrleo originados pela crise do Iraque. Com o processo de liberalizao, as importaes poderiam ter aumentado ainda mais, no fosse a recesso econmica.

.204

Plano Collor II
Depois de uma queda inicial subseqente ao anncio do Plano Collor I, a inflao comeou a subir novamente em julho, como resultado do relaxamento do controle dos preos e salrios e do processo irregular de remonetizao. Como a inflao continuasse a acelerar-se no incio de 1991 e o governo encontrasse crescentes dificuldades em colocar seus papis, a equipe econmica de Collor, liderada por Zlia Cardoso de Melo, implementou um novo pacote econmico em Ia de fevereiro. Dessa vez, a estratgia concentrava-se numa reforma financeira limitada que consistia na eliminao do overnight e num ataque inflao inercial, atravs de um congelamento de salrios e preos e na extino de vrias formas de indexao. O overnight foi substitudo pelo Fundo de Aplicaes Financeiras, cuja composio era regulada pelo governo: um mnimo de 43% de papis do governo federal ou estadual garantidos pelo Banco Central, esperando, dessa maneira, assegurar uma demanda mnima para eles; 13% de obrigaes d e Ttulos de Desenvolvimento Econmico e de Ttulos de Desenvolvimento Social, criados para financiar novos programas de investimento nas reas industrial e social; 42% dos recursos deveriam ser in\restidos, a critrio das instituies financeiras, em papis privados ou estaduais, sem a garantia do Banco Central, e os restantes 2% deveriam ser mantidos como reservas sob forma de depsitos vista.2 Os rendimentos desse fundo deveriam ser baseados numa Taxa Referencial (T R Taxa de Referncia) que era calculada a partir das futuras taxas de papis privados (DCs) e federais. O objetivo do governo em criar esse sistema em lugar dos antigos esquemas de indexao foi eliminar a memria inflacionria , possibilitando que as expectativas de queda das taxas de inflao fossem incorporadas formao de preos atual. O mesmo objetivo de ter as futuras expectativas rapidamente incorporadas aos ajustes correntes fundamentou a mudana da poltica salarial, que consistia na unificao das datas para as renegociaes salariais (dissdios). Durante o Plano Collor II, a eterna busca pela austeridade consistiu em tentativas de administrar melhor os fluxos de caixa e conter as despesas das empresas estatais. Entre as principais iniciativas nesse sentido estavam o bloqueio de 100% do oramento dos Ministrios da Educao, Sade, Trabalho e Bem-Estar Social e 95% dos fundos originalmente destinados a investimentos, isto , a liberao de fundos a esses ministrios passou a depender da aprovao do Ministrio da Fazenda e da disponibilidade de recursos. Alm disso, criou-se um a comisso subordinada ao Ministrio da Fazenda para controlar as empresas estatais que deveriam reduzir seus gastos reais em 10% at o final de 1991. Essas medidas complementaram o aum ento das tarifas pblicas que foi fixado antes do congelamento de preos. Finalmente, o governo reduziu a transferncia de fundos aos estados e municpios sem deixar de cumprir o nvel mnimo imposto pela Constituio. Embora as medidas do Plano Collor II ten h am causado um impacto de curto prazo sobre os preos (cujo aum ento mensal caiu de 21% em fevereiro para 6% em maio), a equipe responsvel por ele foi substituda e m maio de 1991, antes que o efeito de longo prazo de todo o plano pudesse ser sentido. A principal razo para a mudana no Ministrio da Fazenda pode ser encontrada na crescente diminuio do apoio poltico
205

T abela 9.4 Brasil: tarifas mdias de importao, 1987-94

(% )
Tarifa mdia 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993* 1994*
* Proje u d o. Fonte: Perspectivas da F.conomia Brasileira, 1992. Braslia. IPEA, 1991. p. 67 e 76.

Desvio-padro 26 17

51 41 35 32 2 25,3

20

21,2
17,1 14,2

19,6 17,4 14.2 10,7 7.9

equipe de Zlia Cardoso, que era encarada como excessivamente centralizadora e autoritria. O forte intervencionismo do Plano Collor I (especialmente o congelam ento dos ativos financeiros) e seu subseqente fracasso, a imposio de outro congelamento de preos e uma nova forma de indexao exerceram um forte impacto negativo sobre o setor privado e a mdia. O novo ministro, Marclio Marques Moreira, assumiu declarando-se contra qualquer tipo de tratamento de choque. Essa afirmao e seus antecedentes como ex-embaixador em Washington e como executivo de um grande banco fizeram com que fosse aprovado pelo setor privado. As preocupaes de curto prazo da nova equipe econmica concentravam-se no controle do fluxo de caixa e nos meios de pagamento, no descongelamento de preos e na preparao para a liberao dos ativos ainda bloqueados (que representavam 6% do PIB), alm da garantia de continuidade do processo de privatizao e da abertura da economia (ver Tabela 9.4, mostrando o declnio das tarifas mdias de importao). D e fato, as privatizaes comearam em outubro de 1991, e, no final do ano, cinco empresas estatais haviam sido vendidas, produzindo uma receita de 0,5% do PIB.2 6 Com respeito aos controles dos fluxos de caixa, os resultados satisfatrios foram atingidos principalmente com os salrios dos funcionrios pblicos sendo aumentados a uma taxa inferior da inflao (dessa forma, os gastos reais com salrios declinaram em 43%).2 7 Alm disso, os investimentos pblicos caram, representando somente 30% do que havia sido programado para o ano. Os gastos com os servios da dvida pblica interna declinaram 80%, principalmente devido reduo do estoque da dvida em 1,5% do PIB, devido ao processo de subindexao do Plano Collor II. Apesar da significativa queda nos gastos que sofreram uma reduo de 63,8% em termos reais, o supervit primrio foi de apenas 1% do PIB e o dficit operacional de 1,75% em 1991, visto que a receita real do governo caiu 65%. Essa queda da receita pode ser atribuda principalmente desindexao dos impostos, s vrias disputas quanto ao pagamento de outros impostos e ao declnio das receitas provenientes dos 206

Tabela 9.5 Preos e m eios de pagamento, 1988-92 (Taxas d e crescim ento m dio m ensal)
Preos 1988 1 II III IV 1989 1 II III IV 19901 II III IV 1991 1 II III IV 1992 I II III IV M, 4,7 16,4 15,7 34,6 V, Ml 15.7 23,0 23,0 28,9 21.5 12,9 30.4 45.0 28.4 27.9 1 1.5 15.9 16.4 9,1 15,1 32,5 30.4 25,7 23,9 Mt 15.9 22.3 23,0 28,4 19.0 14,4 30,1 46,7 27.4 33,2 13,5 15,6 15,1

20,2

18.3

11.8
26,7 22,7 30,4 20.4 14,4 33,1 50,6 24.4 32.4 9.2 15,7 16.0 8.7 16.3 32,7 32.2 26.7 23.9 -

23,4 28,2 17,5 14,9 37.8 44.5 75.0 9.8 12,5 16,0 16.1 8,4 14.8 24.6 24,1

12.2

21,1

19,7

56,2 91,7 24,7

8.0

21,1

19.3 14,8 8,5 13,5

11,2

20,8
-

24,9

9,3 24,6 20.7 -

16,2 29.5 32,3 26,8 24,6 -

Fonte: C a lc u la d o com base n a Conjuntura F.commica.

impostos devidos por empresas, para compensar pagamentos em excesso durante o Plano Collor I. Os esforos fiscais foram, porm, mais do que equilibrados pela expanso monetria. Em agosto e setembro, o excesso de liquidez provocado pelo incio da liberao dos ativos bloqueados fez com que as taxas de juros fossem negativas. Na Tabela 9.5, podese observar que o crescimento mdio mensal dos meios d e pagamento foi de 8,5% no segundo trimestre, aumentando para 13,5% no terceiro, enquanto M, subiu de 8,6% para 16,3% nos mesmos perodos, respectivamente. Esses fatos, associados no-adoo de medidas antiinflacionrias rgidas por parte do governo causaram uma exploso das expectativas de inflao, cuja taxa mensal aumentou de 16% para 26% em outubro, gerando uma crise no mercado de cmbio com uma forte especulao em relao ao cruzeiro. O governo reagiu elevando bruscamente as taxas de juros, que atingiram 6% ao ms em termos reais aps setembro e causaram uma desvalorizao do cruzeiro em 14% acima da inflao, medidas que conseguiram controlar a crise de outubro. As altas taxas de juros, porm , provocaram um aporte de capital significativo, o que contribuiu grandemente para novos aumentos nos meios de pagamento a taxa de crescimento mensal de M, no ltimo trimestre aumentou para 21,1% e a de M, para 32,7%.29 207

O PIB real aumentou cerca de 1,1% em 1991. A maioria desse crescimento concentrou-se no segundo trimestre e estava ligada ao congelamento de preos; contudo, as elevadas taxas de juros predominantes na segunda m etade do ano, e a reduo dos gastos do governo causaram uma queda significativa no crescimento no terceiro trimestre e uma taxa real de crescimento negativa no trimestre final daquele ano. Perto do final de 1991, a equipe de Marques Moreira introduziu ainda um novo programa antiinflao para 1992-93, baseado numa forte restrio ao crdito,30 num gradual fortalecimento das finanas pblicas e numa taxa de cmbio que deveria manter o valor real do cruzeiro. O governo enviou um pacote fiscal para aprovao no Congresso que inclua importantes mudanas no imposto de renda, a reduo da dedutibilidade dos pagamentos de benefcios extras da base de renda das empresas e um aumento das taxas de impostos das faixas de tributao mais elevadas. Houve aumento em alguns impostos diretos e a eliminao de muitos impostos de menor importncia. T am bm foram envidados esforos no sentido de cobrar os atrasados e de melhorar a administrao dos impostos. A maioria das medidas desse pacote fiscal no foi aprovada pelo Congresso que, em dezembro de 1991, sancionou algumas medidas emergenciais, que consistiam na indexao de todos os impostos e da m odificao da legislao tributria. Por inmeras razes, entretanto, a situao fiscal em 1992 se deteriorou. N a primeira metade desse ano, as receitas do governo foram menores do que o programado devido s contnuas disputas legais quanto ao pagamento de impostos de seguridade social (o Finsocial e seu sucessor, o Cofins), a redues maiores do que as esperadas no pagamento de impostos de empresas para compensar os pagamentos excessivos de 1990 e s quedas na arrecadao de outros impostos decorrentes da reduo da atividade econmica. Esse declnio da receita foi compensado apenas em parte por cortes em dispndios correntes e de capital. As finanas pblicas ficaram ainda mais fracas na segunda m etade de 1992 por causa do aumento dos salrios dos funcionrios pblicos, das aposentadorias (uma determinao do Tribunal Superior fez com que o governo repusesse perdas retroativas a setembro de 1991) e do impacto de outros gastos correntes e de investimento. Alm disso, permitiu-se que os preos dos servios pblicos cassem bruscamente numa tentativa de frear a inflao. Finalmente, devido s polticas de restrio ao crdito na primeira m etade de 1992, os gastos lquidos do governo referentes ao servio da dvida aumentaram de 0,6% do PIB em 1991 para 2,1% em 1992, apesar da queda que vinham sofrendo os juros da dvida externa. Em 1992, o dficit operacional totalizou 2,5% do PIB. A rgida poltica monetria praticada no incio de 1992 fez com que as taxas de juros reais anuais no mercado de overnight chegassem a 44%. T al poltica foi motivada pela necessidade de se tentar neutralizar o grande aumento das reservas internacionais (ver Apndice, Tabela A4), pela liberao dos ativos bloqueados remanescentes e pela assistncia financeira que o Banco Central era obrigado a dar Caixa Econmica Federal (CEF) e a vrios bancos estatais que enfrentavam graves problemas de liquidez. D evido contnua fragilidade da economia, entretanto, houve um relaxamento da poltica monetria na segunda metade de 1992 e as taxas de juros reais caram para 8%. As taxas de inflao declinaram de 27% em janeiro para 18% em abril, mas tornaram a subir, atingindo uma mdia de 25% ao ms na segunda metade do ano. O 208

retorno a essas taxas foi atribudo fraca poltica fiscal e s expectativas adversas associadas crise poltica que levou ao impeachment do presidente. Alm disso, as autoridades mostravam-se ansiosas por evitar a valorizao da taxa de cmbio real, e as desvalorizaes progressivas do cruzeiro para acompanhar a inflao tambm alimentaram novos perodos de aumentos de preos. O PIB real declinou cerca de 1% em 1992, principalmente devido retrao industrial. Na rea de bens de consumo durveis, em especial, a produo caiu 4%, em parte, em conseqncia dos baixos investimentos resultantes das elevadas taxas de juros praticadas na primeira metade do ano e da agitao poltica do segundo semestre. A queda dos salrios reais contribuiu para uma reduo no consumo. A agricultura contribuiu de forma positiva, resultado de uma colheita excelente, que cresceu 6%.

O perodo Itamar Franco: uma transio


Quando Itamar Franco assumiu como presidente interino, em outubro de 1992, o desempenho econmico no mostrava melhora significativa. A inflao continuou a apresentar uma taxa mensal de 25% nos ltimos trs meses do ano, subindo para mais de 30% na segunda metade de 1993. Embora o PIB tivesse se recuperado ligeiramente no ltimo trimestre de 1992, ele declinou novamente no primeiro trimestre do ano seguinte. Trabalhadores continuavam a ser demitidos, setores contrrios privatizao conseguiram que o processo fosse temporariamente interrompido (embora tenha sido reativado em meados de 1993) e no havia consenso sobre como implementar um ajuste fiscal. A ineficincia inicial de Itamar Franco em proporcionar uma liderana poltica e econmica no melhorou, quando passou de presidente interino a presidente de fato. Foram precisos mais de quatro m eses para que ele reiniciasse o programa de privatizaes e tam bm foi necessrio um perodo de tempo considervel para mudar de uma postura nacionalista para uma atitude mais receptiva diante do capital estrangeiro. A instabilidade de sua equipe econmica tambm no ajudava, visto que ele substituiu os ministros da Fazenda trs vezes, num perodo de seis meses. At meados de 1993, as sucessivas equipes econmicas de Itamar Franco abstiveram-se de congelamentos de preos, confisco de poupanas, novas indexaes ou quebra de acordos contratuais existentes. A medida que se tornava cada vez mais claro para o governo Itam ar que um dos principais problemas do Brasil ao enfrentar a inflao residia no ajuste fiscal, foi proposto, e gradualmente aprovado pelo Congresso, um imposto especial temporrio sobre movimentaes financeiras (IPMF) que, porm, foi declarado inconstitucional pelo T ribunal Superior em setembro de 1993. O governo tambm realizou esforos para tomar mais eficiente o recolhimento de impostos e impedir as evases fiscais que haviam aumentado significativamente nos ltimos anos. Em meados de 1993, o programa de privatizao foi totalmente restabelecido e os planos foram ampliados para incluir vrias empresas responsveis pela infra-estrutura (como de energia eltrica e transporte ferrovirio). O governo Itamar tambm comeou a adotar uma postura firme em relao s contas dos governos estaduais e locais. Em maio de 1993, o presidente Itam ar Franco indicou seu quarto ministro da F azenda, Fernando Henrique Cardoso. J em junho, o ministro Fernando Henrique Car20S

doso apresentou um plano d e austeridade chamado de Plano de Ao Imediata, cujo ponto bsico era um corte de US$ 6 bilhes nos gastos do governo (representando 9% de gastos federais e 2,5% dos gastos em todos os nveis do governo - federal, estadual e municipal). O plano tam bm exigiu uma rigidez maior no recolhimento de impostos e a soluo dos relacionamentos financeiros com os governos estaduais. Os estados deviam ao governo federal US$ 36 bilhes em 1993 com cerca de US$ 2 bilhes em atraso. Cardoso declarou que seriam negadas aos estados as garantias federais a emprstimos estrangeiros at que esses atrasos fossem pagos e que os governos estaduais deveriam alocar 9% de suas receitas para acertar suas dvidas com o governo federal. Tambm foram tomadas medidas para impedir que bancos estaduais criassem moeda. Na dcada de 1980 e no incio da de 1990, era prtica comum de muitos estados tomar emprstimos de seus bancos. Tais emprstimos tornaram-se de tal maneira desenfreados que muitas dessas instituies ficaram sem liquidez e tiveram de recorrero Banco Central para auxili-las, o que representou uma fonte de presso adicional para emisso de moeda por parte do Banco Central. Em agosto, a maioria dos estados concordou em comear a repagar sua dvida ao governo federal em parcelas mensais durante um perodo de 20 anos. Em meados de 1993, iniciou-se uma campanha para combater a sonegao fiscal, a qual havia crescido extraordinariamente na dcada anterior e ocasionara perdas ao go^verno estimadas entre US$ 40 bilhes e US$ 60 bilhes ao ano. J O Plano de Ao Imediata" foi criado quando a atividade econmica crescia novaanente. O PIB aumentou 4% no primeiro trimestre de 1993 em relao ao primeiro -rimestre do ano anterior. Esse fato se deveu, em parte, aos maiores salrios reais e ao sium ento da receita agrcola. O crescimento da atividade econmica tambm se manirfestou no aumento das importaes, especialmente de matrias-primas e maquinrio. ^De maio de 1992 a maio de 1993 a produo industrial cresceu 16,3%, com a liderana Jos produtos qumicos, maquinrio eltrico, carros e produtos de metal que, juntos, rtforam responsveis por 65% do crescimento industrial. A inflao, porm, continuava imbatvel, atingindo taxas mensais superiores a 30% tm i meados de 1993, fato que levou os lderes sindicalistas e polticos a introduzir uma Mei salarial que exigia reajustes mensais para todos os trabalhadores de baixa renda. lEmbora essa lei fosse aprovada a princpio, acabou vetada pelo presidente Itamar Franco. CD governo, ento, conseguiu que o Congresso aprovasse uma lei salarial que limitava c d s ajustes mensais a 10 pontos percentuais abaixo da taxa mensal de inflao.

3Jma reviso estatstica dos anos de 1987-1993


Esse perodo caracterizou-se pela estagnao. Durante trs anos, em seis, o PIB re a l declinou e sua taxa de crescimento anual foi de 0,5% (Apndice, Tabela Al). O P IB per capita declinou em quatro dos seis anos e a taxa de crescimento mdio anual Foi de -1,2%. Em 1992, o PIB per capita real era cerca de 8% mais baixo que em 1980. Observando a Tabela A l, fica claro que o setor de pior desem penho foi o rmanufatureiro, experimentando somente dois anos de crescimento positivo, enquanto a. taxa de crescimento mdio anual no perodo foi de -2,5%; o setor de construo 210

Tabela 9.6 A utilizao da capacidade industrial, em So Paulo, 1989-93 (%)

1989
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 77,3 76.6 78.8 77.8 80.4 82.2 82,2 83,5 81,8 81,2 81,3 78,1

1990
78.6 76,8 72.4 59,6

1991

1992
67,8 68.5

1993
70,6 71,0 75,0 75.0 76.0 76,5

68,0
66,7 69.1 71,9 73,4 75,3 78,3 77,2 74.1 74,2 71,7 67.6

68,1

68,2

71.1 76.5 78,2 78.5 77,3 73,0 64,9

68,9 70,6 71,4 72.8 ~ > 22 72 2 74.1 72.8 68.9

F on te: Conjuntura F.conomica.

apresentou trs anos de crescimento positivo com mdia anual de -1,1%, enquanto a agricultura teve quatro anos de crescimento positivo, e mdia anual de 3,7%. O maior declnio ocorreu na indstria de bens de capital mdia dc -8,4% ao ano; a segunda maior queda ocorreu no setor de bens de consumo no-durveis (-5,1%), seguido de bens de consumo durveis (-4,6%) e bens intermedirios (-3,7%), o qu e reflete uma queda significativa nos investimentos e no consumo, este ltimo estando relacionado aos declnios na renda per capita. A utilizao da capacidade industrial caiu notavelmente aps 1989 (Tabela 9.6), atingindo seu m enor nvel em 1992, desde o incio da dcada de 1980. _ investimentos tixos brutos, como parte do PIB, a preos de 1980, que somaram ~5/c em meados da dcada de 1970 e permaneceram em 22,9% em 1980, declinaram durante quase toda a dcada de 1980 ( Tabela A3), atingindo o baixo ndice de 14,5% em 1992. Grande parte dessa queda toi ocasionada pela restrio aos investimentos do governo, que foram quase 50% menores em 1992, em relao a 1986. Os investimentos privados caram 12%' no m esm o perodo. Como nas contas nacionais esse item inclui investimentos de empresas estatais, estima-se q u e estes ltimos declinaram 34% entre 6 ^992. Essa fantstica queda nos investim entos pblicos foi extremamente prejudicial para a eficincia e o crescimento futuros do pas e significava q u e sua infra-estrutura tornava-se cada vez mais inadequada ao bom funcionam ento da economia (deteriorao de estradas, adequao do sistema de telecomunicaes em declnio, ameaa de futuros colapsos no fornecimento de energia eltrica) e que muitas atividades industriais diretamente produtivas estavam ficando tecnologicamente defasadas. A notria concentrao da distribuio de ren d a do Brasil agravou-se nesses anos. fatia do quintil superior aumentou de 63,4% e m 1986 para 68,1% em 1989, caindo ligeiramente para 65% em 1990; a fatia do quintil inferior caiu de 3,2% em 1986 para_ 2,2% em 1989, subindo ligeiramente para 2,6% e m 1990 (ver Tabela 9.7). Vrios tiposs21L

Tabela 9.7 Brasil: distribuio de ren d a


Percentagem de renda familiar agregada
Ano Decil superior Quintil superior Quintil inferior

62,6 1983 64,1 1985 63,4 1986 68,1 1989 65,0 1990 Fonte: IBGE, vrios exemplares do Anurio Estatstico.
Tabela 9.8 Salrios reais e emprego, 1980-93
Salrios reais 1978 = 10 Empregos nas indstrias de So Paulo 1978 = 100

46,2 47,7 47,5 52,4 48.7

2,4 2,8 3,2 2,2 2,6

Horas trabalhadas na indstria 1978 = 100

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
* Junho de 1993.

117 122 125 110 113 140 176 167 177 193 166 146 158 172*

107 100 95 88 87 95 104 106 104 105 103 95 89 86

108 95 89 80 84 95 106 107 102 102 95 85 80 82

Fonte: Conjuntura Econmica.

cde medidas de salrios tambm indicam um declnio no bem-estar da fora de trabalho. Enquanto o salrio mnimo legal no incio de 1992 era 15% mais baixo que em 1986,35 os salrios reais em So Paulo aumentaram de 1986 a 1989, caindo nos trs anos subseqentes a nveis inferiores aos de 1986 (ver Tabela 9.8). Os nveis de emprego n a s indstrias de So Paulo mantiveram-se estveis at 1990, caindo ento notavelm e n te , enquanto as horas trabalhadas sofreram uma queda aps 1989. Finalmente, a ^Tabela 9.9 mostra que, embora o desemprego aberto continuasse a ser relativamente fcaixo nas regies metropolitanas do pas, havia um considervel aumento de trabalhadores no-registrados em 1991 e um acentuado aumento de trabalhadores autnomos a p s 1986, indicando um crescimento significativo do setor informal.
212

Tabela 9.9 D esem prego e status de trabalhadores em pregados nas regies metropolitanas do Brasil, 1982-91 (% da fora de trabalho)
Desempregados Trabalhadores registrados Trabalhadores no-registrados Trabalhadores autnomos

1982
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Fonte:

3,80
4,88 5,40 4,09

2,90

2,80 PME-FIBGE.

3.10 3,20

3,60 4,10

57,70 55,70 54,30 55,60 56,50 56.30 55.80 56.10 55.10 51.60

14,20 13,40 14,20 13,90 13.50 13.40 13,50 13,00 13,30 15,40

17,70 18.00 19,00 18,60 18.20 18.60 19.50 19.80

21,10

22,80

Alm disso, estudos realizados por economistas do Ministrio do Planejamento indicam um declnio nos servios de educao e sade disponveis para os grupos de renda mais baixa. Com a queda da capacidade financeira do Estado, houve uma reduo ... na qualidade da educao bsica devido aos baixos salrios... e um aumento da evaso escolar; um colapso em hospitais e outros servios de sade pblica e um aumento nas doenas endmicas rurais....3 6 A Tabela A5 do Apndice mostra o inexorvel aumento da inflao durante a dcada de 1980 e incio da de 1990 a partir de um nvel de trs dgitos nos anos de 19801987 a um de quatro dgitos desde 1988 (com a breve exceo em 1991). A Tabela 9.10 mostra as taxas mensais de inflao no perodo de 1986-93. Salvo breves patamares mensais de um dgito durante os vrios choques heterodoxos examinados anteriorm ente, as taxas mensais nos anos de 1992 e 1993 mantiveram-se entre 20% e 30%. Ao examinarmos as contas externas do pas, podemos vislumbrar um quadro mais positivo. Como observamos na Tabela A4 do Apndice, as exportaes cresceram a uma taxa mdia anual de 7,6% durante o perodo de 1987-92 (aumentando de US$ 26 bilhes em 1987 para US$ 36 bilhes em 1992 com a possibilidade de atingir U S $40 bilhes em 1993), fato devido a um a poltica cambial q u e manteve a competitividade das exportaes3 7 e tambm recesso que obrigou as empresas brasileiras a subsdtuir os mercados internos pelos externos. As importaes estagnaram at 1988, aumentando substancialmente nos trs anos seguintes, 38 o que se deveu, em grande parte, s polticas de liberalizao iniciadas em 1989 e enfatizadas pelo governo Collor, embora suas limitadas dimenses e a queda em 1992 refletisse a contnua estagnao do pas. O supervit comercial mdio no perodo foi muito maior do que no incio da dcada de 1980, atingindo uma mdia de US$ 14 bilhes.

c i a dvida e, subseqentemente, o principal/- Essa gradual perda de credibilidade exig i u a reduo dos prazos de financiamento, atingindo um ponto em que a maior parte d a dvida estava sendo financiada pelo overnight com taxas de juros reais cada vez mais a lta s . Essas elevadas taxas de juros, associadas ao grande estoque da dvida, aumentar a m significativamente os gastos financeiros do governo, cuja parcela no total de gastos c r e s c e u rapidamente. Isso criou um crculo vicioso: dvida -- dficit -- dvida. O Brasil encontrou-se numa situao em que uma grande quantidade de recursos fin anceiros era investida no overnight, que apresentava extrema liquidez e que poderia s e r transformada em dinheiro a qualquer momento, com o risco de uma evaso de c a p ita l para ativos reais. Em 1989, por exemplo, enquanto o estoque de M representava 1,7% do PIB, M, eqivalia a 12% do PIB. Havia, assim, a ameaa real da perda de c o n tro le sobre os meios de pagamento, devido possibilidade d e uma rpida retirada <do overnight e/ou da inviabilidade do financiamento do governo atravs da emisso de n o v o s instrumentos de dvida. Como conseqncia, houve uma crescente perda de confiana e rejeio da moeda nacional, tornando mais fcil que o conflito distributive s e manifestasse via aum ento de preos. Nesse contexto, encontram-se respostas para questes como: por que as empresas brasileiras concederam aumentos salariais nominais com pouco impacto nos nveis de em prego? Por que os consumidores brasileiros aceitaram os aumentos de preos sem re d u z ir significativamente suas compras? E m outras palavras, por que o mercado sanc io n o u esses aumentos de preos, permitindo que presses distributivas se manifesta sse m atravs da inflao? A resposta : todas as empresas sabem que podem repassar o s aumentos dos insumos aos seus clientes, quando esses preferem continuar comp ran d o produtos mais caros a agarrar-se moeda, cujo valor, eles acreditam, contin u a r a decrescer a um ritmo acelerado. Naturalmente, o processo inflacionrio no resolve o conflito distributive e o esquema de indexao generalizada institucionaliza e agrava o fenmeno. De acordo com esse diagnstico, vale a pena destacar a inconsistncia das vrias estratgias de estabilizao experimentadas durante o perodo analisado. Por um lado, os sucessivos choques e congelamentos de preos/salrios no foram acompanhados pelo ajuste fiscal estrutural necessrio perdendo, assim, progressivamente, sua credibilidade e fazendo com que cada choque sucessivo exercesse um impacto menor sobre a inflao. Por outro lado, as polticas que visavam austeridade fiscal e monetria foram insuficientes para reverter as expectativas, o que era crucial para um programa de estabilizao eficiente. Segundo nossa interpretao da crise da inflao, a confiana na moeda nacional depende de um ajuste estrutural perm anente nas finanas pblicas. Logo, simplesm ente controlar os fluxos de caixa, adiar determinados gastos e arquitetar medidas temporrias para aumentar a receita no despertaro a desejada confiana, ao no garantir um eficiente controle futuro dos meios de pagamento. Ainda mais srio, entretanto, a tentativa de controlar M, a curto prazo sem um equilbrio fiscal, visto que isso vai requerer taxas de juros extremamente elevadas. Essa situao agrava problemas futuros e causa dvidas crescentes entre o pblico em geral, sobre a viabilidade financeira do governo, medida que aumenta a dvida e o custo de seu servio.4 4 Alm do impacto sobre a instabilidade de preos, a crise das finanas do governo e suas implicaes anteriormente descritas tambm obrigaram os formuladores da 216

poltica econmica a manter taxas de juros muito altas, a fim de poder colocar novos ttulos da dvida no mercado e m anter recursos no overnight. As altas taxas de juros e a incerteza generalizada na qual a economia se encontrava foi responsvel pela queda dos investimentos e pela estagnao econmica. Sem um ajuste fiscal, a armadilha das taxas de juros elevadas alimentava simultaneamente a recesso e a inflao.

Notas
1. Embora quase todos os membros do Congresso tivessem aprovado o plano inicial de Collor, isso no significava apoio ao governo em geral. Como o plano havia sido decretado e, conseqentemente, j estava sendo executado, era quase impossvel ao Congresso interromp-lo. Legalmente, ele poderia t-lo derrubado, mas isso teria causado uma situao de tal modo confusa que a maioria de seus integrantes achou melhor mant-lo. Subseqentem ente, as vrias medidas de austeridade experimentadas nunca conseguiram muito apoio do Congresso, na medida em que se percebia que a administrao Collor era cada vez mais dominada por prticas de corrupo. Para fins de ilustrao desses comentrios gerais, veja vrios exemplares d e Latin American Reports: Brazil Report (publicado por Latin American N ew sletters Ltd., Londres), nos anos de 1990 a 1992. 2. Nota-se ali que os pagamentos de juros da dvida interna aumentaram extraordinariamente. Em 1982, eles representavam 0,67% do PIB: em 1985, haviam aumentado para 2,83%; em 1988 para 2,80% e em 1989 para quase 6%. Veja: VILLELA, Renato. " Crise e ajuste fiscal nos anos 80: um problema de poltica econmica ou de economia poltica?. In: Perspectivas da Economia Brasileira, 1992. Braslia, IPEA, 1991, p. 27-9, p. 36-7. 3. Isso pode ser ilustrado considerando-se que o coeficiente investimento/PIB caiu de 22,9% em 1980 para 16,7% em 1989 (veja Apndice, Tabela A3), enquanto a dvida interna lquida do setor pblico aumentou de 5% para 22,2% do PIB. Outra prova a mudana na composio da alocao de credito interno: em 1980, o setor privado recebeu 74% do crdito total, e o restante foi destinado ao setor pblico. Em 1990, essa composio havia mudado significativamente, visto que o setor privado recebeu somente 47% e o pblico, 53%. (Veja Perspectivas da Economia Brasileira, 1992, Braslia, IPEA, 1991.) 4. As elevadas taxas de juros reais no setor Financeiro, especialm ente no overnight, induziram muitas empresas a investir uma crescente parcela de seus recursos nos mercados financeiros. Assim, muitas firmas apresentaram lucros devido s negociaes financeiras e no s suas atividades produtivas originais. Da Costa calcula que a parcela de ganhos oriundos do mercado financeiro representou cerca de 37% do lucro dos empreendimentos em 1989. Veja DA COSTA, Fernando Nogueira. Alm da hiper-estagflao. Estudos Especiais - Cecon, n4, mar./l993. Campinas, Cecon-IE-Unicamp. 5. D O ELLIN G ER , Carlos von. Reordenao do sistema financeiro . In: Perspectivas da Economia Brasileira, 1992. Braslia, IPEA, 1991, p. 281-2. A mesma publicao tam bm contm dados na pgina 283, mostrando que entre 1980 e 1988 o valor lquido do setor financeiro aum entou 187% em termos reais. 6. Grande parte das informaes contidas nessa seo so baseadas em vrios exemplares de fevereiro da revista Conjuntura Econmica, que apresenta extensas anlises dos acontecimentos econmicos do ano anterior. 7. BONELL1, Regis & LANDAU, Elena. Do ajuste abertura: a economia brasileira em transio para os anos 90. Texto para discusso nQ251, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, D epartam ento de Economia, novembro, 1990, p. 17. 8. O ndice de preos reais (base 1984 = 100) da gasolina, por exemplo, caiu de 107 em 1987 para 82 em 1988 e 56 em 1989; das taxas de telefone, de 77 em 1987 para 76 em 1988 e 55 em 1989; de ao bsico, Ce 74 em 1987 para 60 cm 1989. Veja Instituto de Economia do Setor Pblico, Fundap, Indicadores IESP. 9. B O N E L L I & LANDAU, op. c i t p. 21. 10. O ndice de Preos ao Consumidor comportou-se de modo ainda mais extraordinrio. O aumento mensal em janeiro de 1989 foi de 70,3%, caindo para 3,6% em fevereiro, aumentando novamente de maro em diante, atingindo 84,3% em maro de 1990. 11. Conjuntura Econmica, fev/1990. A carga dos pagamentos da dvida federal aumentou de 1,8% dos gastos do governo federal em 1987 para 11,6% em 1988 e 31,7% em 1989 (vrios exemplares da Conjuntura Econmica).

217

12. Deve-se chamar ateno para o fato de que a expanso da base monetria, que totalizou NCzS 63,8 bilhes cm 1989, originou-se dos NCz$ 10,6 bilhes necessrios para financiar o dficit oramentrio primrio do governo e N C z$ 53,2 bilhes exigidos para o mecanismo da operao de ' recompra*. 13. Como ressalta Zini, o estoque de M 4 caiu 45,4% entre abril de 1989 e janeiro de 1990, o que ele atribui a incertezas polticas e escalada da inflao (que) resultou numa significativa mudana de portfolio para dlares, ouro e evaso de capital. Aquisies de ouro e dlares ajudaram a reduzir o estoque de \ f devido ao imposto inflacionrio sobre as quantias em caixa de doleiros e residentes brasileiros empregados na extrao de ouro*. ZINI, Jr., A. A. Monetary reform, state intervention, and the Collor plan, hr. The market and the state in economicdevelopment in the 1990s, A. A. Zini Jr. (org.), Amsterdam: North-Holland, 1992, p. 226, nota de rodap 2. 14. R EZEND E. Fernando; AFONSO, Jos Roberto R.; VILLELA, Renato & VARSANO. Ricardo. A questo fiscaP. In: Perspectivas da economia brasileira, 1989. Rio de Janeiro, IPEA, 1989, p. 554. Esses autores tambm observam que, alm de novos gastos com a previdncia para funcionrios pblicos, a Constituio tambm criou o potencial para aumentar os gastos com funcionrios pblicos elevando seus benefcios sociais ..., p. 555: veja tambm no mesmo exemplar o artigo: AFONSO, Jos Roberto, REZENDE. Fernando, SILVA, Maria da Conceio e VARSANO, Ricardo. A tributao e o oramento da nova Constituio ', p. 585-609. 15. Por exemplo, no era mais permitido emitir cheques ao portador de valores superiores ao equivalente a USS 100, o que reduzia o anonimato fiscal e, supunha-se, a sonegao de impostos. 16. FARO, C. de (org.), Plano Collor:avaliaes eperspectivas. Rio de Janeiro, LTC, 1990. 17. Veja na Tabela 9.3 que a produo industrial caiu 15,4%. O ndice de fabricao (1981 = 100) declinou de 106,8 em maro para 92,2 em abril: bens de capital, de 90,4 para 73,1; bens intermedirios, de 116,9 para 98,4 e bens de consumo durveis, de 122.8 para 115,6. Veja IPEA, Boletim Conjuntural, abr./l991. Tabela 1.1, p. Al. 18. Em abril, por exemplo, foi colocada disposio uma linha de crdito de l S$ 500 milhes para o setor de construo, e logo aps, foram abertas linhas ce crdito de US$ 1.8 bilho e US$ 1,1 bilho para os setores agrcola e de mquinas pesadas. 19. NAKANO, Yoshiaki. As fragilidades do Plano Collor de estabilizao", hr. Plano Collor: avaliaes e perspectivas. Clovis de Faro (ed. ). So Paulo, Livros Tcnicos e Cientficos Ltda., 1990, p. 146. 20. En. 1980, a dvida interna lquida como proporo do PIB era de 5,1%, aumentando para 22,2% em 1989, depois do que declinou para 16,8% em 1990, 12,2% cm 1991 e 13.9% em 1992. Veja Banco Central do Brasil, Boletim, e Perspectivas da Economia Brasileira. Rio de Janeiro, IPEA. 1989; Conjuntura Econmica, fev./

1991, p. 2.

21. De acordo com as leis predominantes, a maioria dos servidores pblicos poderia ser apenas suspensa, recebendo um salrio ligeiramente reduzido. Nos primeiros quatro meses do Plano Collor, somente 30.000 funcionrios do governo foram afastados ou suspensos, comparados meta inicial de 360.000. 22. O efeito inicial do Plano sobre os salrios foi uma questo controversa. Alcanaram-se resultados significativamente diferentes, dependendo da metodologia e ndice de preos usados. Bresser Pereira calculou um aumento real de salrios de 23% em maro, com base nos 72,3% de ajuste nominal e uma taxa de inflao de 40% entre os dias l u e 31 de maro. Veja PEREIRA, L. C. Bresser. As incertezas do Plano Collor . In: C. de Faro (org.), op. dt., p. 83-96. 23. ZINI, op. c i t p. 223. 24. IPEA, Boletim Conjuntural. 25. REGO. Elba C. L.. Poltica monetria em 90: alteraes e limites". In: ,4 economia brasileira em preto e branco. Fabrcio A. de Oliveira (org.). So Paulo Hucitec, 1991, p. 162; veja tambm. Conjuntura Econmica, fev./

1992, p. 13.

26. Veja BAER, Werner VILLELA, Annibal V. Privatization and the changing role of th e state in Brazil. In: Essays on privatization in Latin America:the changing roles ofthe public and private sectors. Werner Baer e Melissa Birch (orgs.). Nova York, Praeger, 1994. 27. Os salrios em geral tambm foram afetados quando o Congresso, em setembro de 1991, aprovou a lei que determinava que o salrio mnimo e a parcela de todos os salrios at o mximo de trs salrios mnimos seriam ajustados a cada quatro meses em 100% da inflao acumulada no perodo. Alm disso, foi concedido um

218

ajusce salarial provisrio na metade desse perodo de quatro meses equivalente a 50% da inflao acumulada nos dois meses anteriores. 28. O motivo para que isso ocorresse foi que o Judicirio declarou a T R como um instrumento de indexao ilegal para impostos. 29. Conjuntura Econmica, fev./1992. 30. Tambm eram necessrias elevadas taxas de juros devido aos ativos bloqueados remanescentes que, no final de 1991. representavam cerca de 3% do PIB. A liberao dos ativos bloqueados foi completada em agosto de 1992. 31. Os salrios dos funcionrios pblicos aumentaram devido a ajustes que deveriam equiparar as rem uneraes de trs diferentes ramos do governo Kisonomia salarial) e ao pagamento do 13a salrio em dezembro. 32. O governo props que as maiores empresas do pas. ou seja, aquelas com um movimento de vendas anual superior a US$ 150 mil, deveriam ser tributadas diretamente; elas haviam calculado seus prprios impostos previamente. Alm disso, Cardoso planejou abrir processos contra 300 mil indivduos que no pagaram quaisquer impostos e outros 115 mil que pagaram som ente uma pane do que deviam. Ele tambm solicitou ao Congresso que elaborasse uma emenda Constituio a fim de permitir que o ministro da Fazenda colocasse os sonegadores na priso. Veja / sitin America Economy & Business. jul./1993, p. 2. 33. O declnio dos preos correntes pequeno devido ao substancial aumento nos preos relativos dos bens de capital durante a dcada de 1980. Veja CARNEIRO, Dionsio D. & WERNECK, Rogrio L. F. Public savings and private investment requirements. Inter-American Development Bank, Working Paper Series 100, mar./1992. 34. Esses nmeros so baseados em informaes contidas nos relatrios do Banco Central do Brasil e no Anurio Estatstico do IBGE. 35. IBGE, Anurio Estatstico. 36. U A crise econmica e social dos ltimos 12 anos . Boletim Conjuntural. IPEA. out./1992, p. 34. 37. As exportaes mostraram-se muito sensveis ao cmbio real. Assim, a estagnao das exportaes em 1990 e 1991 (veja Apndice, Tabela A5) foi associada valorizao do cmbio real naqueles dois anos enquanco sua recuperao em 1992 foi associada desvalorizao real. 38. O notvel salto das importaes em 1989 tam bm se deveu ao aumento significativo das importaes de alimentos e matrias-primas resultante da reduo nos estoques que estava relacionada ao impacto do Plano Vero daquele ano. Banco Central do Brasil. B ra sil P rogram a Econmico, na 35, dez./1989, p. 92. 39. Veja tambm BAER, Werner. Social aspects of Latin American inflation". In: Latin America: ritecrisis of the eighties und the opportunities o f the nineties, Werner Baer, Joseph Pctry e Murray Simpson. Champaign (orgs.) Illinois. University of Illinois, Bureau of Economic and Business Research, Publishers, 1991, p. 45-57. 40. REZENDF, Fernando etal.. op. cit., p. 552. 41. SIMONSEN, Mrio H. Inflao: interpretaes brasileiras. In: Inflao e hiperinflao: interpretaes e retrica. So Paulo, Bienal, 1990, p. 145. 42. O motivo pelo qual o pblico brasileiro conservou papis negociveis num ambiente altamente inflacionrio deveu-se ao fato de eles terem sido indexados desde meados da dcada de 1960. Veja Captulo 12. 43. A razo pela qual a dvida do governo como proporo do PIB de muitos pases desenvolvidos que, em muitos casos, era to elevado quanto o do Brasil, no causou problemas semelhantes, foi que os governos daqueles pases nunca perderam a credibilidade junto ao pblico investidor. 44. Algumas dessas idias foram extradas de SARGENT, T. & WALLACE, N. Some unpleasant monetarist arithmetic'. Federal Reserve Bank of Minneapolis, Quarterly Review; v. 5, 1981. Veja tambm PAIVA, Claudio. The Collar plan: alternative interpretations, M. A. Dissertation, L niversity o f Illinois, Champaign, 1992.

219

10 A iluso de estabilidade: a economia brasileira durante o governo Fernando Henrique Cardoso


(em co-autoria com Edmund Amann)

U \ 1 PROBLEMA ENDMICO dos governos brasileiros, com exceo dos primeiros anos do regime militar, tem sido sua incapacidade de tomar decises explcitas sobre que grupo socioeconmico deve suportar o peso de financiar programas governamentais e/ou de estabilizao fiscal. A soluo tradicional era faz-la atravs da inflao.1Esse mtodo, contudo, tornou-se invivel quando agentes econmicos do setor formal conseguiram adotar indexadores contra a inflao, resultando em um a hiperinflao insustentvel. Outra soluo era o emprstimo de fontes estrangeiras e nacionais, viabilizada com a introduo do Plano Real. Seu sucesso inicial conferiu suficiente credibilidade ao governo para tentar percorrer esse caminho. Essa credibilidade, porm, residia na suposio entre os investidores de que o ajuste fiscal seria realizado em um perodo de tempo relativamente curto. Quando tal no ocorreu, essa segunda soluo para o dilema da distribuio tornou-se invivel e o Plano Real chegou ao fim. Essa segunda sada a histria de que trataremos neste captulo. Comearemos por descrever o Plano Real, como foi introduzido e administrado. Em seguida nos concentraremos nos desequilbrios estruturais com que ele se deparou e os vrios artifcios usados para contorn-los, mas que acabaram por conduzir a uma srie de contradies que provocaram sua queda. Tambm examinaremos o im pacto que esses acontecimentos exerceram sobre o lado real da economia.
220

O Plano Real
Desde o incio do processo de redemocratizao em 1985, quando um governo civil assumiu a presidncia, tm havido vrias tentativas malogradas de controlar o processo inflacionrio que se vinha manifestando desde a dcada de 1970.2 Todas falharam porque no dispunham de um elemento de slido ajuste fiscal, e os dficits governamentais foram, no fim, financiados pelo Banco Central, levando continuao da inflao que atingiu o nvel de quatro dgitos em 1994. Depois de vrias substituies, o presidente Itamar Franco nomeou o senador Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda em maio de 1993. Com a ajuda de vrios economistas talentosos, Cardoso iniciou um novo tipo de programa de estabilizao. Em junho, apresentou um plano de austeridade chamado plano de ao imediata. Seu ponto mais importante foi o corte de USS 6 bilhes nos gastos pblicos (totalizando 9% dos gastos federais e 2,5% dos gastos em todos os nveis de governo). O plano tam bm exigiu maior severidade na cobrana de impostos e o equilbrio dos relacionamentos financeiros com os governos estaduais. Estes deviam ao governo federal US$ 36 bilhes em 1993 e havia ainda cerca de US$ 2 bilhes de dvidas anteriores. Fernando Henrique Cardoso declarou que no mais garantiria a concesso de emprstimos federais aos estados at que esses atrasados fossem pagos e que os governos estaduais teriam de alocar 9% de suas receitas para pagamento de dvidas com o governo federal. Tambm teve incio uma campanha em meados de 1993 a fim de evitar a evaso de impostos, que havia crescido na dcada anterior. Alegava-se que o governo perdia entre US$ 40 e US$ 60 bilhes ao ano devido evaso. Em dezembro, Fernando Henrique Cardoso props um novo programa de estabilizao que deveria evitar algumas das imperfeies de planos anteriores. Em especial, umas das principais falhas desses planos foi terem posto fim inflao repentinamente por meio de congelamentos de preos cujos efeitos eram apenas transitrios. Ao contrrio dos planos anteriores, o novo programa foi primeiramente apresentado como uma proposta a ser discutida pelo Congresso e implementado gradualmente. O programa apresentava dois pontos importantes: primeiro, um ajuste fiscal; segundo, um novo sistema de indexao que levaria progressivamente a uma nova moeda.3 As principais medidas para o ajuste fiscal consistiam em: (1) um aumento coletivo de impostos de 5%; (2) a criao de um Fundo Social de Emergncia que recebeu 15% de toda a receita fiscal e deveria ajudar a realizar um ajuste fiscal temporrio; (3) cortes nos gastos com investimentos pblicos, pessoal e empresas estatais de cerca de US$ 7 bilhes. Como o Fundo era apenas uma medida temporria, o governo anunciou planos de longo prazo para elaborao de emendas constitucionais que iriam transferir aos governos estaduais e municipais responsabilidades concernentes a sade, educao, servios sociais, habitao, saneamento bsico e irrigao. As emendas tambm iriam diminuir a transferncia automtica de receitas fiscais federais a governos estaduais e locais, de acordo com a Constituio de 1988. O novo sistema de indexao foi introduzido no final de fevereiro de 1994 e consistia em um indexador denominado URV (Unidade Real de Valor), que foi atrelado ao dlar americano numa base de um por um.4 Segundo a inflao predominante, a cotao da
221

TJRV em Cruzeiros Reais aumentava todos os dias, acompanhando a taxa de cmbio. Preos oficiais, contratos e impostos eram fixados em URV, e o governo estimulava seu uso voluntrio por agentes econmicos privados. Gradativamente, um crescente nmero de preos foi sendo fixado em URVs, embora as transaes ocorressem em Cruzeiros Reais.5 Em m eados de 1994, uma parcela cada vez maior de preos era cotada em URVs, e o governo decidiu introduzir uma nova moeda cuja unidade era igual a esse indexador. Isso ocorreu em Ia de julho com a introduo do Real equivalente a uma URV, ou US$ 1,00, equivalente a CR$ 2.750,00 antigos. Na poca da converso de preos da antiga moeda para o Real houve uma onda de aumento de preos em vrios supermercados e lojas, quando muitas empresas se aproveitaram da confuso inicial do pblico sobre os preos relativos na nova moeda. Alm disso, muitos executivos temiam a introduo de um congelamento de preos, habitual em tentativas anteriores de estabilizao. O governo, porm, absteve-se de impor quaisquer congelamentos e usou sua rede de relaes pblicas para sugerir ao pblico que reduzisse suas compras de artigos de primeira necessidade a fim de forar uma reduo nos preos. Como agora os consumidores dispunham de uma moeda que, supunha-se, manteria seu poder aquisitivo, eles estavam em posio de negociar, ou seja, de esperar e no pagar pelas mercadorias o preo recm-aumentado. De fato, logo alguns preos comearam a cair e foram sentidos os primeiros resultados na queda das taxas de inflao semanais. Juntam ente com a introduo da nova moeda, o governo adotou uma poltica jnonetria restritiva que consistia em emprstimos de curto prazo para financiar exportaes, um depsito compulsrio no valor de 100% sobre depsitos vista e um Jimite da expanso da base monetria de R$ 9,5 bilhes at o final de maro de 1995.6 Tara o trimestre de julho-setembro de 1994, a expanso foi limitada a R$ 7,5 bilhes. Em agosto de 1994, contudo, o governo foi obrigado a rever esse nmero, admitindo um aumento de R$ 9 bilhes em setembro, causando algum impacto nas expectativas inflacionrias, embora a maior parte do aumento do valor da planejada expanso possa s e r atribudo ao crescimento da demanda por dinheiro. As autoridades monetrias tambm mantiveram elevadas as taxas de juros a fim de controlar um aumento excessivo no consumo e desestimular a formao de estoques -especulativos. Como medida complementar para desencorajar grandes influxos de capital que as elevadas taxas de juros poderiam atrair, as autoridades fixaram o preo <le venda do Real em US$ 1,00, enquanto permitiam que seu preo de compra fosse avaliado de acordo com o mercado. Com influxos substanciais de capital e contnuos rsupervits comerciais, o Real de fato se valorizou, atingindo R$ 0,85 em relao ao dlar americano em novembro de 1994 (Veja Tabelas 10.1).

O impacto inicial do Real


Os resultados iniciais do plano foram positivos. A inflao foi trazida de uma taxa mensal d e 50.7% em junho de 1994 a um a de 0,96% em setembro; em outubro e novembro, ela rfoi de 3,54% e 3,01%, respectivamente, e em dezembro de 2,37%. Em 1995, a maior taxa jnensal foi de 5,15%, em junho, e a mais baixa, 1,50%, em outubro. O aumento cumulativo de preos em 1994 foi de 1,340%, enquanto em 1995 ele caiu para 46,17%.

Tabela 10.1a Taxas de inflao anuais 1990-99


1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2,739 415 991 2.104 2,407

68

9,3 7,5 1,7 8.4 5.3

2000

Fon/e: Conjuntura FconomictJ.

Tabela 10.1b Taxas de inflao m ensais 1994-99

1994
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 42,2 42,4 44.8 42.5 41,0 46.6 24,7 3,3 1,5 2,5

1995
1,4

1,2 1,8

1996 1,8 0,8 0.2


0.7 1.7

1997 1,6
0,4

1998

1999
1,1
4,4

2,6 2.2
- 1,1 1,3

2,3 0,4

1,2 0,6
0,7

1.2
1.1

0,3

0,0 0.2 -0,1 0,2


0,3 -0,4 -0,2

0,9

2,0 0,0 1.0 1,6


1,4 1,5 1,9 2.5

-0,3

0,2
1,3 0,3

0.0 0.1 0,2


0,3 0.9

0,1 0,0 0,6


0,3

0,6

2,5

0,8

0.0 0.0 -0,2


U

0,7

1,2

Fonte: Conjuntura Kronmira.

O ndice de crescimento da economia, que j fora substancial nos dois primeiros trimestres anteriores introduo do Real, atingindo uma mdia de 4,3% ao ano na primeira metade de 1994, chegou a uma m dia anual de 5,1% na segunda metade desse ano, de 7,3% em maro de 1995, de 7,8% em junho e de 6,5% em setembro de 1995. O principal setor foi o da indstria, cujo aumento anualizado de produo foi de 9,2% em maro de 1995 e de 9,7% em junho, e cuja utilizao de capacidade industrial, que foi de 80% em julho em 1994, aum entou para 83% em outubro e para 86% em abril do ano seguinte. A taxa de investim ento que havia sido baixa por mais de

T ab ela 10.1c Taxas d e cmbio m ensais (R$ por US$), 1994-99

1994
Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 0,14

1995
0,85 0,84 0,89 0.91 0.90 0.91 0.93 0,94 0,95 0.96 0,96 0,97

1996
0.97 0.98 0,99 0,99 0,99

1997
1.04 1.05 1,06 1.06 1,07 1,07 1,08 1,09 1.09

0,20

1998 1,12
1,13 1.13 1.14 1.15 1.15 1,16 1.17 1,18 1,19 1.19

1999
1,98 2,06 1,72

0.28 0,40 0,58 0,83 0.93 0.90 0,87 0,84 0.84 0.85

1,66

1,00 1,01 1,01 1,02 1,02


1,03 1,04

1,10
1,11

l.ll

1,21

1,72 1,77 1,79 1,91 1,92 1,95 1,92 1,85

Fonte: Conjuntura Econmica.

uma dcada recuperou-se, chegando a 16,3% do PIB durante o ano de 1994, caindo para 16% em maro, mas ento passando a 16,7% em junho de 1995 e 16,8% em setembro.7 Do segundo trimestre de 1994 ao segundo trimestre de 1995, o consumo aumentou em 16,3%. O aumento das vendas refletiu principalmente o poder de compra dos grupos de renda mais baixa cuja renda real aumentou, pois as perdas mensais ocorridas num clima de quase hiperinflao haviam desaparecido. Alm disso, medida que os salrios nominais tambm foram aumentando na segunda metade de 1994, os salrios reais ficaram 18,9% mais altos nos primeiros dois meses de 1995 do que um ano antes. (Veja Tabelas 10.1 e 10-2) O Plano Real tambm exerceu impacto positivo nos balanos das empresas. Por exemplo, um levantamento realizado em 72 empresas pela revista Exame constatou que elas haviam tido um lucro de US$ 5,5 bilhes em 1994 comparado a somente US$ 867 milhes no ano anterior; a taxa de retorno sobre ativos subiu de 3,1% em 1993 para 9,8% em 1994.

A taxa de cmbio torna-se o principal instrumento da poltica econmica


Com o trmino do ajuste fiscal inicial e muito limitado, e a desindexao da economia em seu estgio final, os formuladores de polticas econmicas passaram a contar muito com o uso de uma elevada taxa de cmbio para manter a estabilidade de preos. A elevada taxa de cmbio como meio de controlar a inflao dependia explicitamente de uma abertura cada vez maior da economia brasileira que j se havia iniciado nos primeiros meses do governo Collor. Entre 1990 e 1994, as tarifas mdias sobre produtos importados havia cado de 32,2% para 14,2%.9 A medida que caam os preos das 224

Tabela 10.2
a) A evoluo do PIB do Brasil, 1985-99

PIB a preos de 1998 (Bilhes de R$) 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 662 712 737 736 760 727 734 730 766 811 845

Taxa de crescimento real (%) 7.8 7.5 3,5 -0.1 3.2 -4,4

PIB per capita a preos de 1998 (RS) 5.017 5.285 5.368 5.266 5.338 5.042 5.014 4.910 5.075 5.295 5.441 5.514 5.640 5.571 5.599

PIB em USS IPreos atuais)

211
258 282 306 416 469 406 387 430 543 705 775 802 775 519

1.0
-0,5 4.9 5,9 4,2 2,8-7 3,6
0,1

868
900 901 905

0,5

Fonte: Banco Centrai do Brasil, Relatrio 199K; estimativa do autor baseada no Boletim Conjuntura!. de outubro de 1999. Brasil Country Repon, KII , 4* trimestre, 1999.

b) Brasil: ndices d e crescimento setorial do PIB

1993 GDP Agricultura Indstria Minerao Fabricao Construo Servios Finanas Comrcio 4.2(4,92) -1,0(-0,07) 6,9(7,01)

1994 5,8(5,85) 8,1(5,45) 6,9(6,73) 4.7 7.7

1995 4,2(4,22) 4,1(4,08) 1,9(1,91) 3,7

1996 2,8(2,76) 4,1(4,06) 3,7(3,73) 6,7

1997 3,7 2,7 5,5

1998

1999 0,5

0.1 0,2
-0,9 9,2 -3.3 1,9 0.7

6,6
-1.7 9,7 - 1.8 -3.5

0.6 8.1

4,8 3,5(3,21) -2.2 3.5

6,1
4,1(4,73) -2.8 4,1

2,0
-0.4 4,5(4,48) -7,4 8,5

2.8
5.2 1.9(1,87) -7,7 2,4

6.8
4,2 8,5

1,2
-2,7 3,9

0,1
-3,4

1,2
0,5 -0,9

Fonte: Banco Central do Brasil. Relatrio 1998 e Role/im mensal. Os nmeros entre parnteses so estimativas revisadas calculadas pelo IBGE e publicadas em Conjuntura Eronmica, dezembro de 1998.

225

m portaes em termos de moeda local, os aum entos de preos e n tre os produtores n a c io n a is ficavam, por necessidade, cada vez m ais moderados. E m b o ra o funcionam e n t o desse mecanismo se tenha mostrado eficaz a curto prazo, a longo prazo, se o F reio na inflao se tornasse permanente ou sustentvel, seria necessrio realizar um a j u s t e fiscal mais fundam ental. Entretanto, e sse ajuste exigia algumas mudanas constitu c io n a is bsicas e politicam ente controversas1 " q u e no podiam ser atingidas a curto p r a z o , motivo pelo qual foi reforada a nfase na ncora cambial. T ornou-se necesssria, ento, a manuteno de taxas de juros extrem am ente elevadas a fim de atrair grand e s volum es de capital externo para sustentar a estabilidade da m oeda e a fim de reduzir o grande dficit do setor pblico.

Embora as elevadas taxas de cmbio serv issem para controlar as foras inflacionrias, e l a s tambm provocaram uma marcada deteriorao da balana comercial. Esta havia =apresentado um supervit por mais de 10 anos, mas passou a ser deficitria a partir de ja n e iro de 1995 (ver T abela 10.4), situao que se manteria at o efetivo abandono da n c o ra cambial quatro anos mais tarde. Esse retrocesso foi causado pela combinao do a u m e n to das importaes e da desacelerao do crescimento das exportaes. Numa te n ta tiv a de conter a preocupante e rpida expanso do dficit comercial, o governo -levou temporariamente algumas tarifas, principalmente aquelas referentes ao setor autom otivo. As taxas de cmbio supervalorizadas no serviram para acelerar o aumento <las exportaes, que j estavam defasadas em relao ao crescimento do comrcio mundial. Como resultado, a participao do Brasil nas exportaes mundiais caiu de cerca de 1,5% no incio da dcada de 1980 para 0,8% no final da dcada de 1990." A crise do Mxico em 1994 e 1995 ameaou prejudicar o Plano Real, mas as autoridades brasileiras reagiram em maro de 1995, desvalorizando o Real durante os trs meses seguintes: ele caiu de uma mdia de R$ 0,84 em fevereiro para RS 0,89 em maro e R 0,91 em junho. Ao mesmo tempo, as taxas de juros foram aumentadas mais uma vez. Entre fevereiro e abril, a TR aumentou de uma taxa mensal de 1,8% para 3,5%. Com a rpida soluo da crise mexicana, a presso especulativa sobre o Real diminuiu e a poltica de taxas cambiais elevadas foi mantida at o final de 1998.

O dilema fiscal no-resolvido


A estabilidade de preos prevaleceu de 1995 a 1998 (ver Tabelas 10.1a e 10.1b), apesar da continuada falta de um ajuste fiscal significativo, enquanto a situao fiscal do governo degenerava. Como podemos ver na Tabela 10.5, o saldo do oramento operacional (que inclui o impacto do pagamento dos juros sobre a dvida) passou de um supervit de 0,5% do PIB em 1994 para um dficit de -8,4% do PIB em janeironovembro de 1998. O saldo primrio tambm decaiu, passando de um supervit de 4,3% do PIB em 1994 para um dficit de 0,1% do PIB em janeiro-novembro de 1998. O principal motivo da degenerao do saldo primrio foi o no controle do aumento dos gastos em todos os nveis do governo, a despeito das receitas que aumentavam rapidamente.1 2 Em especial, os crescentes obstculos polticos enfrentados pela administrao do presidente Fernando Henrique indicavam que ela era incapaz de implementar redues de despesas com pessoal urgentemente necessrias, fazendo 226

Tabela 10.3 Brasil - Relao d e formao de capital/PIB (%)


Preos correntes Preos de 1980

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

18,0 20.0 23,2 24.3 26.9 20,7 18,1 18.4 19,3 20.7 20.5 19,1 19,6 19,8

16.4 18,8 17,9 17,0 16,7 15,5 14,6 13.6 14.0 15,0 15,4 18,7 18.1 -

Fontes: Banco Centrai do Brasil, 1997; Boletim Conjuntura!, janeiro. 1999.

Tabela 10.4
d) Itens de balano de pagamentos, 1985-99 < bilhes l'SS) Exportaes Importaes Balana comercia1 Balana de de servios Remessa de lucros Juros Saldo em conta corrente

-12,9 - 1.1 -13,7 -1.4 -12,7 -0.9 -15,1 -1,5 -15,3 -2,4 -15.4 -1,4 -13,5 -0,7 -0,6 -11,3 -15,6 -1,8 -14,7 -2,5 -18,6 -2,6 -21,7 -2.4 -27 3 -5,6 -29,5 -6,9 -25,6 4,1 Fome: Canjuntura F.con&mia. fevereiro, 1999; Credit Suisse. First. Boston e Garar.tia.

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

25,6 22.3 26,2 33.8 34,3 31,4 31,6 35.8 38,6 43,5 46,5 47.7 53,0 51,1 48,0

13,1 14,0 15,0 14,6 18,3 20.7 21,0 20,5 25,3 33.1 49.9 53,3 61,4 57,8 49.2

12,5 8.3 11,2 19,2 16,0 10,7 10.6 15,3 13,3 10,4 -3.4 -5.6 -8,4 -6,7 -1,2

-9.7 -9.3 -8.8 -9.8 -9,6 -9,7 -8,6 -7,2 -8.3 -6.3 -8.2 -9.8 -10.4 11,4 14,9

-0,2 -5,3 -1,4 4,2 1,0 -3,8 -1,4 6,1 -0.6 -1,7 -18,0 -24,3 -33,4 -34,4 -25,4

227

T a b e la 10.4 (continuao)
b) Fluxos de capital, dvida e reservas, 1985-99 (bilhes de USS) Investimento direto liquido 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 19% 1997 1998 1999 0,13 -0,41 0,05 -0,03 -0.34 0.28 Investimento liquido em carteira -0,01 -0,02 -0,06 +0,19 -0.06 Amortizao Divida externa bruta 84,25 95,00 100,06 93,41 89,61 86,57 83,59 87,08 82,06 80,86 77,47 83.98 193 234 230 Reservas lquidas 11,61 6,76 7,46 9,14 9,68 9,97 9,41 23,75 32,21 38.81 51,84 60,11 52,17 44,56 36,40

-8,49 -11,55 -13,50 -15.23 -34.00 -8.66 -7.83 -8,57 -9,98 -5.04

0,10

0.12

0.50

0,06 1,70 6,65 7.28 2,29 6.04 5,30 - 1,8 -

0,37 1,74 3.61 9.12 17,1 26,1 28,3

- 11.02 -14.42 -28,70 -33,6 -57,6

Fonte: Conjuntura Econmica, fevereiro, 1999; Boletim do Banco Central do Brasil, edies mensais.

com que a quantidade de funcionrios pblicos permanecesse obstinadamente alta e seus salrios reais continuassem a subir. Como conseqncia, a folha de pagamentos do setor pblico crescia substancialmente. No incio de 1993, os gastos acumulados com o funcionalismo pblico somavam R$ 30 bilhes.u No final de 1994, na mesma base, esses gastos haviam aumentado para R$ 40 bilhes enquanto, em meados de 1998, haviam atingido quase R$ 50 bilhes. A no implementao da reforma da previdncia com a devida agilidade fez os custos com aposentadorias aumentar rapidamente em proporo aos custos totais do funcionalismo pblico. No final da dcada de 1990, os gastos com aposentadoria representaram cerca de 43% das despesas totais com funcionrios pblicos, ndice que era de aproximadamente 35% no final de 1992.1 4 O aumento do salrio mnimo em 1995, que subiu 43% em termos nominais, enquanto a inflao atingira somente 15%, influenciou esse crescimento; o mesmo foi aplicado aos benefcios pagos s aposentadorias.1' No que se refere aos estados, em especial, uma crescente proporo de gastos foi responsvel pelos custos com pessoal. No incio de 1999, tais despesas somaram 92,5% da receita total do estado de Alagoas. Em estados maiores, como So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, a percentagem da receita destinada ao pagamento do funcionalismo atingiu 63,6%, 76,7% e 78,7%, respectivamente.1 6 Dada essa situao, o supervit primrio do setor pblico continuou a encolher (ver Tabela 10.5), fazendo com que ficasse ainda mais difcil conter o dficit operacional. Outros fatores que contriburam para o enfraquecimento do saldo primrio foram o 228

contnuo dficit da previdncia social (que aumentou de 4,9% do PIB em 1994 para 6% em 1998) e a necessidade de o governo federal constantemente transferir recursos significativos para os estados (que aumentaram de 2,55% do PIB em 1994 para 3,02% do PIB em 1998).1 7Tais transferncias no eram totalmente constitucionais, mas tambm resultaram da necessidade de salvar bancos estaduais da falncia. A fim de evitar uma crise de confiana no sistema financeiro, o governo, em especial, viu-se obrigado a instituir um oneroso programa de auxlio financeiro para o sistema bancrio estadual o Proer. A falha do governo em no garantir as to necessrias reformas fiscais que teriam contido o crescimento dos dficits operacionais ocorreu, em parte, devido s profundas divergncias existentes no Congresso. A disciplina entre partidos pr-governo era frgil e, ao mesmo tempo, privilegiavam-se os interesses locais em detrimento dos nacionais. Em parte por essa razo, durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique, o Congresso mostrou-se bastante relutante em concordar com uma reforma fiscal radical, principalmente se restringisse a autonomia fiscal dos estados e municpios ou afetasse desfavoravelmente as condies de emprego no setor pblico.,s O fracasso na rea da reforma fiscal, tambm foi intensamente decorrente do empenho do presidente Fernando Henrique em aprovar a emenda constitucional que lhe perm itiria concorrer a um segundo mandato em outubro de 1998. O presidente Fernando Henrique fez concesses ao Congresso que, por sua vez, pde exercer crescente influncia na determinao do momento e na extenso da reforma fiscal. Os resultados dessa mudana no equilbrio de poder poltico foram sentidos na forma de derrotas do governo cada vez mais duras no Congresso. Por exemplo, no mesmo ms (junho de 1997) em que a emenda de reeleio foi aprovada, o governo sofreu uma sria derrota no Congresso, deixando de garantir a aprovao de uma lei crucial que estabeleceria um teto para o salrio dos senadores pblicos nos estados e municpios.1 4 Tabela 10.5
a) Saldos de conta do setor pblico (% do PIB), 1990-99 Oramento primrio Total 2.4 3.0 2.3 Federal Oramento operacional pblico Dvida

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999**

2.6

1,6 0,8 1,2 0,6

Total

1.6

Federal

2,8

4.3 0.3 -0,7 0.9 -0,0 3,77

1.4 3.0

0,4 0,3 0,5 4.15

-2.2 0,3 0,5 -4.8 -3,9 -4,3 -8,4* 11.4

1,5

0,0 1,6 - 1,6


-1,7 - 1,8 -5.3* 8,0*

0.3 -0,8

31.0

31.4 34.5 42,6 51,0

* Estimativa. ** Janeiro a setembro. Fonte: Banco Central; Credit Suisse First Boston Garantia.
229

Tabela 10.5 (continuao)


b) iten s selecionados do oramento: governo federal (% do PIB)

Transferncia a estados e municpios Servidores pblicos ativos Servidores pblicos inativos Benefcios de aposentadoria Pagamento de juros nominais
Fonte: Alm e

1994 2,55 2,82 1,99 4,85 13,41

1995 2,83 2,95 2,32 5.04 2,90

1996 2,74 2,66 2,33 5,30 2,93

1997 2,78 2,36 2,20 5,43 2,31

1998 3.02 2,40 2,46 5,96 6,03

Gambiagi, 1999, p. 97.

c) Itens selecionados do oramento: governos estadual e municipal (% do PIB)

Supervit primrio* Juros nominais* Dficit nominal*


*(-) = Dficit. Fonte: Alm e Giambiagi, 1999, p. 97.

1994 0,77 12,84 12.07

1995 -0,18 3,39 3,57

1996 -0,54 2,16 2,70

1997 -0.73 2,30 3.03

1998 -0,21 1,83 2,04

d) Evoluo do endividamento do setor pblico (% do PIB), 1990-99

Dvida interna total


Banco Central e Governo Federal Estados e municpios Empresas pblicas

1990 16.5 1,6


6.4 8.5 20.1 12.4 1,0 6,7 36,6

1991 15.9 -2,5


7.0 11,4 27.6 17.0 1.3 9.3 43.5

1992 18,9 0,8


8.4 9.7 19.2 11.6 1.1 6.5 38.1

1993 18,5 1,8


8,3 8,4 14,4 7,8 1,0 5,6 32,9

1994 20,3 6,2


9,2 4,9 8,2 6,0 0,3 1.9 28,5

1995 24,5 9,6


10.1 4.8 5,4 3,4 0,3 1,7 29,9

1996 30,2 14,8


11,5 4,0 4,0 1,6 0,4 2,0 34,4

1997 30,2 16,8


12,5 0,9 4.4 2,0 0.5 1,9 34,6

1998 1999* 36,6 38.6 21,6 22.3


13,7 1,3 6,3 4,3 0,7 1.3 40,9 14.9 1,4 11,0 8,3
1,0 1,7

Dvida externa total


Banco Central e Governo Federal Estados e municpios Empresas pblicas

Dvida total

49,6

* Setembro. Fontes: Cysne (2000), p. 81; Boletim do Banco Central do Brasil.

230

Tabela 10.5 (continuao)

Data
Julho 1994 Janeiro 1995 Janeiro 1995 Fevereiro 1995

Reforma

e) Cronologia de principais eventos e reformas econmicas, 1994-99

Introduo bem -sucedida do Real como nova m oeda do Brasil. Fernando Henrique C ardoso assume a presidncia. Entra em vigor a T arifa E xterna Comum do M ercosul, liberalizando ainda mais o com rcio. E aprovada a Lei 8.987, regulando concesses para que em presas privadas adm inistrem servios de utilidade pblica. Essa legislao prepara o cam inho para uma nova onda de privatizaes.

Novembro 1995 Meados de 1995

E aprovada a Emenda Constitucional n- 9, abrindo a explorao e produo de petrleo ao capital nacional e internacional. Apresentao da Em enda Constitucional ne 175 ao C ongresso, destinada a sim plificar o sistema de tributao. Esse fato d inicio a uma nova ro d ad a de negociaes no C on g resso quanto retorma tributaria, principalmente os im postos indiretos.

Fevereiro 1996 Abril 1997 Maro 1998

E aprovada Lei com plem entar que cria o Cofins, um im posto destinado a m elhorar a situao do sistema de Previdncia Social. aprovada a Lei 9.630, estabelecendo novas alquotas p a ra as contribuies da P revidncia Social para servidores pblicos ativos e aposentados. E aprovada uma Em enda Constitucional dificultando as condies de em prego para servidores pblicos. Para ter efeito, preciso que se aprove a legislao e ela ainda est em d ebate no Congresso desde janeiro de 2000.

Outubro 1998 Outubro 1998

O presidente Fernando H enrique Cardoso eleito para u m segundo mandato. E parcialmente aprovada a legislao que cria con d i es m ais rgidas para co n trib u i es para a Previdncia Social. Foram estabelecidos perodos m n im o s de contribuio e idades p ara aposentadoria para trabalhadores do setor privado que contribuem para a Previdncia Social (INSS).

Novembro 1998

Seguindo um perodo de continuada presso de baixa so b re o Real e o esgotam ento d as reservas, o FMI lana um p aco te de auxlio. O C ongresso aprova um plano em ergencial de estabilizao com nfase em aum ento de im postos e co rte de gastos.

Janeiro 1999 Janeiro 1999

Finalmente o dlar d esco lad o do Real e, subseqentem ente, a moeda brasileira desvaloriza drasticamente. E aprovada a lei que obriga o s servidores pb lico s ap o sen tad o s a contribuir com a Previdncia Social. Essa m edida foi consid erad a inconstitucional p ela Suprema Corte em setem bro de 1999, fazendo com que o G o v ern o criasse um a nova em en d a constitucional (que ain d a no foi aprovada desde jan eiro de 2 0 0 0 ) e novos aum entos de im postos emergenciais.

Novembro 1999

E aprovada a lei que introduz norm as atuariais no clculo d os benefcios do INSS p ara trabalhadores do setor p rivado. O efeito dessa legislao introduzir m aior correspondncia entre benefcios e co n trib u i es d a Previdncia Social.

Janeiro 2000

Leis cruciais relerentes refo rm a tributria, ajustes fiscais em nvel estadual e m unicipal (isto , a Lei de Responsabilidade Fiscal) e condies de em p reg o no setor pblico ainda se encontram no Congresso. im provvel que essas leis se jam aprovadas rapidam ente.

Fonte: Elaborao prpria.

Considerando-se o lento ritmo da reforma fiscal no primeiro mandato, o presidente T e rn a n d o Henrique viu-se cada vez mais obrigado a contar com medidas provisrias a f ira de gerenciar o crescente dficit pblico.2 '3 Essas medidas, entretanto, mostraram s e r incapazes de produzir um ajuste fiscal significativo e serviram apenas para destacar =a necessidade de um a reforma estrutural mais bsica e duradoura. Foi somente com o aparecim ento de um a crise econmica e o pacote de ajustes imposto pelo FMI que a scom panhou em novembro de 1998 que o Congresso finalmente fez progresso signific a tiv o , aprovando reformas fiscais mais essenciais. Parece improvvel que o presidente T ernando Henrique teria sido capaz de gerar a fora poltica necessria para conseguir ^ m ajuste fiscal significativo e to necessrio sem essa imensa presso externa. O crescente dficit operacional resultante de atrasos no programa de reforma fiscal n o foi financiado de uma maneira inflacionria por meio de emprstimos no Banco C entral, mas, dada a credibilidade adquirida pelo sucesso inicial do Plano Real, foi ^possvel ao governo financi-lo com emprstimos nos mercados domsticos e internacionais. Assim sendo, a dvida pblica como percentagem do PIB cresceu de 31% para -4-1% no perodo de 1993 a 1998. O financiamento dos crescentes dficits do setor pblico tornou-se possvel pela manuteno de taxas de juros extremamente elevadas cujo valor real aumentava jn edida que a inflao caa. Dada essa situao, e com os contnuos obstculos s jeformas fiscais bsicas, mesmo na ausncia de acontecimentos externos, o dficit -operacional teria aumentado inexoravelmente. Contudo, as crises asitica, em 1997, e rUssa, em 1998, provocaram um extraordinrio aumento nos spreads das taxas de juros, enquanto o governo tentava desesperadamente financiar seu dficit e manter a ncora cambial em sua posio. Isso, por sua vez, originou uma presso expansionria ainda maior sobre o dficit operacional, cujo valor aumentou de 3,9% do PIB em 1996 para 8,4% de janeiro a novembro de 1998. Conseqentemente, o governo viu-se num crculo vicioso: para manter a taxa de cmbio e financiar seu dficit teria de realizar emprstimos a taxas de juros crescentes o que. por sua vez, agravava a situao fiscal e, naturalmente, minava ainda mais a confiana dos investidores. Podemos observar na Tabela 10.6 que as taxas sobre os ttulos pblicos passaram de 7,1% dos gastos pblicos em 1994 para 13,6% de janeiro a novembro de 1998. Alm disso, os juros sobre emprstimos passaram de 4,6% dos <*astos do governo em 1994 para 5,5% de janeiro a novembro de 1998. Assim, a soma dos gastos do governo com juros sobre emprstimos, ttulos e amortizao cresceram de 14,7% dos gastos pblicos para 24,4% no mesmo perodo. Sem aumentos correspondentes no supervit primrio o dficit operacional s poderia subir. A medida que isso ocorria, a dvida do setor pblico aumentou inevitavelmente, e o componente externo dessa dvida cresceu a um ritmo especialmente rpido entre o incio de 1996 e o final de 1998 (ver Tabela 10.5d). Em razo dessa deteriorao fiscal e o continuado apego poltica da ncora cambial (isto , a ajustes muito pequenos na taxa de cmbio nominal), o governo deu incio a um srio esforo para que o Congresso aprovasse as emendas constitucionais necessrias para realizar o ajuste fiscal. Isso, naturalmente, se seguiu a um perodo em que o progresso nas reformas fiscal e da previdncia social se mostraram muito mais lentas do que o governo previra (ver Tabela 10.5e). Felizmente, os avanos em outra 232

rea essencial da reforma estrutural a liberao do mercado foi mais rpida {ver Tabela 10.5e). Entretanto, apesar da crescente presso externa no final de 1998, o governo foi apenas parcialmente bem-sucedido ao garantir a aprovao de medidas essenciais para a reforma fiscal, quando um Congresso relutante rejeitou emendas cruciais como a criao de um imposto para funcionrios pblicos aposentados. O governo tambm contou, em grande parte, com o processo de privatizao para solucionar seus problemas fiscais. Esse processo j havia sido iniciado no governo Collor, mas fora limitado principalmente aos setores siderrgico e petroqumico. Durante o governo do presidente Fernando Henrique ele ampliou-se extraordinariamente ao incluir empresas de servios pblicos. Entre 1995 e 1998, as receitas anuais advindas da privatizao aumentaram de menos de US$ 2 bilhes para mais de US$ 35 bilhes2 1 m edida que o processo de privatizao foi ampliado para incluir empresas de servios pblicos (como telecomunicaes, gerao e distribuio de energia eltrica) e minerais.

Fluxos de capital
O dficit em conta corrente atual, que se avolumava (ver Tabelas 10.4a e 10.4b) foi financiado por uma entrada significativa de capital externo. Pode-se observar que se contou significativamente com investimentos lquidos em carteiras de investim entos que aumentaram de uma mdia anual de US$ 0,62 bilhes nos anos de 1990 a 1992 para US$ 4,5 bilhes no perodo de 1995 a 1997. Com as crises da sia/Rssia em 1998, porm, eles se tornaram negativos, caindo para US$ -4,5 bilhes, quando os investidores sacaram os fundos em grande quantidade imaginando que a taxa cambial no poderia continuar supervalorizada por muito mais tem po. O investimento direto lquido passou a ter contribuio significativa a partir de 1995. Nos anos de 1990 a 1992, ele atingia uma mdia de US$ 0,3 bilhes ao ano, passando para US$ 16,3 bilhes no perodo de 1996-98. Isso se deveu a investimentos multinacionais em novas fbricas (possivelmente para atender no s ao grande mercado domstico, como tambm futura ampliao do Mercosul). Deve-se observar que nesse perodo o Brasil dependeu muito menos de emprstimos de bancos internacionais do que na dcada de 1980. Por exemplo, em 1994, 68% das entradas de capital correspondiam a emprstimos internacionais; esses emprstimos caram para 16% em 1998. J o investimento estrangeiro direto representou um papel mais significativo no financiamento do dficit da conta corrente no perodo, aumentando os influxos lquidos de capital de 19% em 1995 para 27% em 1998. A medida que aumentavam as entradas de capital, crescia o peso da dvida externa a elas associado. Entre 1996 e 1998, o total da dvida externa cresceu de US$ 179,9 bilhes para US$ 235 bilhes. Curiosamente durante esse perodo a dvida externa do setor privado aumentou num ritmo maior do que a do setor pblico, passando de US$ 86 bilhes em 1996 para US$ 140 bilhes em 1998. Os principais componentes da dvida externa do setor pblico, contudo, apenas aumentaram moderadamente, passando de um total de US$ 98,9 bilhes em 1996 para US$ 99,2 bilhes em 1998. J a dvida interna do setor pblico cresceu mais rapidamente, aumentando de R$ 237 bilhes em 23.V

_ 9 9 6 para mais d e R$ 320 bilhes em 1998. Devemos lembrar que uma grande parc e l a da dvida interna pertencia, de fato, a grupos de investimento estrangeiro que z>rocuravam tirar vantagem da combinao da elevada taxa de juros praticada no pas st uma elevada e estvel taxa de cmbio.

O desempenho da economia do Real


Como j mencionamos, o Plano Real comeou com um crescimento espetacular. A t a x a de crescimento de 5,9% ocorrida em 1994 e a de 4,2% em 1995 estiveram relacionad a s exploso de consumo associada ao impacto imediato da estabilizao de preos. O jjo s te rio r declnio na taxa de crescimento (ver Tabela 10.2a) est associado ao efeito m o d erad o r provocado pelas altas taxas de juros e o lento desempenho das exportaes. C o m o agravamento da crise em 1998, o crescimento caiu para 0,2%, refletindo taxas de crescim ento mensais negativas que caracterizaram a segunda metade desse ano. Numa t a s e setorial, pode-se ver na Tabela 10.2b que a atividade na indstria de transformao e r a o elo mais fraco, novamente refletindo o impacto das taxas de juros. Como fator posit i v o , pode-se observar que a formao de capital melhorou no perodo de 1994-98 (ver T a b e la 10.3), o que reflete o aumento do investimento direto de multinacionais e tamb m de grupos nacionais e estrangeiros que assumiam empresas privatizadas. Com a exposio de vrios setores ao aumento da concorrncia externa devido a b e rtu ra da economia brasileira, empresas nacionais e estrangeiras realizaram grandes esforos para melhorar sua tecnologia. O resultado foi um aumento significativo na t a x a de crescimento anual da produtividade de mo-de-obra (ver Tabela 10.8). Talvez e s s e tenha sido um dos fatores que levou alguns dos formuladores de polticas econmicas do pas a no acelerar a desvalorizao. A diminuio dos custos de produo domsticos por meio de um aumento de produtividade levaria a um poder de concorrncia maior no mercado externo. A produtividade no era necessariamente avaliada de maneira otimista como se depreende do estudo realizado pela firma de consultoria internacional Mc Kinsev. O estudo macio do M c Kinsey Global Institute, publicado em maro de 1998, constatou que com exceo do ao, a produtividade de todos os setores no Brasil no atinge a metade da produtividade nos Estados

T abela 10.6
G astos selecionados do g overn o (% dos gastos totais do g o vern o fed era 1)

Transferncias para governos municipais e estaduais


1994 1995 1996 1997 1998* * Janeiro a novembro. Fonte: Conjuntura Econmica. 18.0 19,0 18.3 19,3 19,0

Juros sobre emprstimos


4,6 5,2 4,9 6.4 5,5

Juros sobre ttulos do governo


7,1 7,8 10.2 8,4 13,6

Amortizao
3,0 5,7 5.0 8,2 5,3

234

T abela 10.7
Taxas de juros e taxas de cmbio mdias mensais
Taxa de juros 1985 1986 1987 I98S 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996** 1997** 1998** 1999*** 23.49 31.15 23.37 2.32 0.87 1,31 0,74 0.3 Taxa overnight CDB prefixados 10,36 3.8 6 13,52 21.73 31.68 2 5 .4 0 16.99 2 6 .3 2 33.41 25.22 3.61 1.80 2.97 2.4 0 1,38 Taxa d e ju r o s R S porU S S Taxa d e cmbio

13,54 19.89 30,62 28,19 17,95 22.20 32,90 25,34 3.19 1.52 2.62 2.01 137 0,03 0.64 0.92 1.12 1,20 1.26 1.95

* Taxa de juros referencial. ** Taxas em dezembro. *** Taxas em outubro. Fonte: Conjuntura F.nnmira, Hoietimdo Hanro Centra! do B rasil vrias edies.

T abela 10.8
Produtividade de mo-de-obra no setor da indstria de transformao (% p o r ano), perodos selecionados
1971/73 1974/80 1981/85 1986/89 1991/97 1996/98 Fonte: Bonelli (1998). 5,6 1.0 0,3 0,2 8,7 3,3

Unidos, e a de processamento e comercializao de alimentos atinge menos de 20%> que a dos ELA. Mesmo os modernos setores de companhias areas, telecom unica. es, varejo bancrio e montagem de veculos esto 50% abaixo. No incio do Plano Real, parecia q u e seu sucesso em refrear a inflao t a m b m estava resolvendo o problema estrutural da elevada concentrao de renda no B r a s i l . Como os mais seriamente atingidos pela hiperinflao eram os assalariados p e rte n c e n tes aos grupos de baixa renda (com um a inflao mensal prxima a 50% em m e a d o s de 1994, seu poder real de compra se dilua rapidamente), eles foram os g r a n d e s 255

teneficiados pela repentina estabilidade em seus ganhos reais. Esse aumento nos .ganhos reais dos grupos de baixa renda resultou em aumentos significativos nas c o m p ra s de bens de consumo durveis e explica o crescimento substancial na produ o de produtos manufaturados nos primeiros m eses do Plano Real. Entretanto, a repentina alta no consumo por parte desses grupos continuou por um perodo consid erv el quando, alm do aum ento do salrio real, grandes grupos de assalariados ta m b m passaram a comprar a crdito. O aumento de seu endividamento os exps e l o impacto negativo das taxas de juros mais altas q u e o governo usou para defender s ua posio internacional. Na verdade, em 1998 a inadimplncia do consumidor ating i u nveis recordes.

^A crise bancria
O desaparecimento da inflao e as altas taxas de juros exerceram considervel im pacto sobre o sistema bancrio. A medida que o Plano Real avanava, o aumento c io nvel das taxas de juros indicava que muitas empresas e indivduos enfrentavam srias dificuldades em pagar suas dvidas. A conseqncia foi um significativo aument o da inadimplncia dos emprstimos, que passaram de 7% do total de emprstimos a o setor privado em dezembro de 1993 para quase 21% em dezembro de 1995. Alm d isso , o sistema bancrio foi severamente afetado por um desempasso... entre o custo d o s passivos dos bancos - normalmente captaes d e curtssimo prazo - e as receitas auferidas de seus ativos - que muitas vezes apresentavam um prazo de vencimento m a is longo que suas captaes.*' O aum ento dos emprstimos vencidos foi particularmente desestabilizador para os b an co s estatais. Como o papel tradicional desses bancos no Brasil era o de suprir a fa lta de crdito para o tesouro dos estados, eles no desenvolveram habilidades slidas c ie gerenciamento bancrio, de crdito e de risco, e no estavam motivados para fazl o por motivos polticos. Em vez disso, a prtica comum era rolar os emprstimos vencidos de seus estados e acumular crditos problemticos. Eles haviam concedido emprstimos de modo descuidado em tempos favorveis e foram duramente atingidos quando a exploso de consumo chegou ao fim. O portfolio desses bancos deteriorous e significativamente quando o setor privado encontrou dificuldades cada vez maiores em pagar os emprstimos realizados nos bancos estatais.2" * Para lidar com os bancos privados, o governo criou o Fundo de Garantia para o C rdito (FGC), ao qual todas as instituies financeiras tinham de contribuir com 0,024% de todos os saldos de contas cobertas pelo FGC. Entre a introduo do Plano H eal e o final de 1997, o Banco Central liquidou, interveio ou colocou num sistema de H e gime Administrativo Especial Temporrio (RAET) 43 instituies financeiras. Alm disso, o governo abriu o sistema bancrio para a participao estrangeira direta a fim de fortalec-lo por meio de uma injeo de capital novo. O instrumento de fuses e aquisies foi viabilizado pelo Proer,2 criado em 1995, oferecendo um sistema de incentivos fiscais e facilidades de crdito para estimular a rpida consolidao do setor bancrio. O banco comprador recebia uma linha de crdit o a juros abaixo do mercado suficiente para adquirir o novo banco e tinha a permisso 236

de absorver as perdas financeiras do banco adquirido em seu balano patrimonial por meio de isenes fiscais. Essas facilidades foram usadas pelo Unibanco (o 6a maior banco brasileiro) para adquirir o Banco Nacional (o 7fi maior), pelo Banco Excel para comprar o Banco Econmico e por outros cinco grandes bancos privados.2 6 No caso dos bancos estatais, o governo introduziu o Proes,2'1 cujo objetivo era reduzir o papel do setor pblico no sistema financeiro. Com o Proes era possvel adquirir instituies financeiras estatais usando ttulos pblicos como moeda para a transao; ajudar a transformar bancos estatais em instituies no-financeiras ou em agncias de desenvolvimento; financiar a reestruturao de bancos estatais com o nico propsito de uma subseqente privatizao ou financiar at 50% do custo da. reestruturao de um banco estatal que recapitalizado pelo governo estadual. N a prtica, o governo federal convenceu os estados a permitir a federalizao de seus bancos enfermos oferecendo-se para reprogramar as dvidas de seus governos. Entre 1995 e 1998, as intervenes do governo em bancos pblicos e privados resultaram numa clara tendncia de downsizing. O nmero de bancos que contavam som ente com capital nacional encolheu de 144 para 108 e o de bancos estatais caiu de 3 0 para 24. O nmero de funcionrios de bancos sofreu uma pronunciada queda (de 199S a maro de 1996, os empregos bancrios caram de 704 mil para 636 mil e a participao dos bancos estatais no total de depsitos passou de 19,3% em 1996 para 6,5% em* meados de 1998.2 8 Embora a eficincia do sistema bancrio tenha aumentado e a participao do s e to r pblico diminudo, no devemos esquecer as antigas metas de participao patrim onial que representavam uma importante misso dos bancos pblicos no passado. Tal m isso resultou em uma base de receita mais baixa e um processo administrativo m a i s intensivo de mo-de-obra. A responsabilidade social tambm levou a um excesso d e filiais, uma vez que regies pobres e menos densamente habitadas s podiam ser a te n didas por bancos estatais. Apesar de os bancos pblicos terem sido excessivam ente usados para fins polticos e embora seu desaparecimento venha a ajudar a eliminar a s distores financeiras herdadas dos perodos d e inflao, permanece a questo: q u e instituio vai cumprir as tarefas para as quais eles foram inicialmente criados, isto , conceder crdito para reas, grupos populacionais e setores econmicos que no a tra err^ os bancos privados?

A crise de 1998-99
A exploso da crise asitica em 1997, seguida pela crise da Rssia em agosto d< z ano seguinte, levou as contradies do Plano Real a um ponto crtico. Isso se m a n i festou na extraordinria queda das reservas brasileiras de US$ 75 bilhes em agost<i de 1998 para menos de US$ 35 bilhes em janeiro de 1999. Pela primeira vez n . dcada de 1990, os fluxos de investimentos lquidos em carteiras de in v estim en to ; apresentaram resultado negativo quando os investidores sacaram significativas q u a n tidades de capital (ver T abela 10.4b). O governo tentou desesperadamente in te rro m per esse fluxo aumentando extraordinariamente as taxas de juros, que atingiram m x 23'

e i s prximos a 50% ao ano em term os reais em setembro de 1998. Aps as eleies e outubro desse ano, o governo tentou obstinadamente conseguir que o Congresso rovasse emendas Constituio que aumentariam os impostos sobre as contribui e s dos aposentados e tornariam perm anente e mais elevado um imposto especial o b r e transaes financeiras. A comunidade internacional tambm ficou preocupada o m a possibilidade de que ocorresse no Brasil um colapso semelhante ao da Rssia d a sia. Em novembro de 1998, foi criado um pacote pelo FMI, o Banco Mundial ; o governo americano, para disponibilizar US$ 41,5 bilhes para sustentar o to o f r i d o Real.2 9 N o incio, o governo obteve algum sucesso em suas tentativas de -u m p r ir o novo programa. Em meados de dezembro d e 1998, o Congresso havia l pro v ad o aproximadamente 60% do ajuste fiscal exigido pelos termos do programa. mtretanto, no decorrer desse ms, o governo sofreu uma grave derrota com a rejeio i e suas propostas para as aposentadorias. Depois desse revs, as sadas de capital -< iinearam a se acelerar mais uma vez, sendo acompanhadas do esgotamento das -e se rv a s internacionais. Contribuindo para o agravamento da crise que se expandia, alguns governadores ] c oposio recm-eleitos liderados por Itamar Franco, de Minas Gerais, ex-presiz le n te , rebelaram-se e promoveram a moratria dos pagamentos dos servios da d v id a dos estados, entre os quais os mais importantes eram Minas Gerais, Rio C ira n d e do Sul e Rio de Janeiro. Esse fato abalou seriamente a credibilidade do com prom isso brasileiro em relao ao ajuste fiscal e dificultou a interrupo da sada d e capital. Em meados de janeiro de 1999, quando se tornou bvio que as elevadas taxas de j i_iros no podiam impedir a sada de capital e estavam gerando uma grande recesso econm ica, o governo cedeu e permitiu que a taxa cambial flutuasse livremente. Nos d o i s meses seguintes ela desvalorizou 40%. Dessa forma, a iluso do Plano Real chegou ao fim. A maxidesvalorizao do Real criou um desafio para a sobrevivncia d o Mercosul. Repentinamente, a Argentina foi inundada por produtos brasileiros, e n q u a n to suas exportaes para o Brasil caam drasticamente (o Brasil era responsvel jz>or quase um tero das exportaes argentinas). A Argentina tentou contornar o mpacto causado pela desvalorizao brasileira instituindo taxas de importao espec iais. Assim, essa desvalorizao destacou a necessidade de os membros do Mercosul coordenarem suas taxas de cmbio e polticas macroeconmicas se quisessem que a u n i o alfandegria sobrevivesse. O impacto exercido pela desvalorizao de janeiro sobre a taxa de inflao do pas ~oi relativamente branda. Pode-se observar na Tabela 10.1b que, aps um salto inicial n o s dois primeiros meses aps a desvalorizao, a taxa caiu novamente durante quase t o d o o ano de 1999. Isso decorreu da excessiva capacidade produtiva e altas taxas de desemprego, que pressionaram vrios setores a no passar adiante os aumentos de custos relacionados aos preos mais elevados das importaes. Alm disso, as autoridades do Banco Central mantiveram as taxas de juros extremamente altas a fim de desestimular a especulao negativa em relao ao Real (a taxa mensal do overnight aumentou para 3,33% em maro e a taxa de CDBs de 30 dias, para 3,17%), reduzindoas gradativamente somente na segunda metade de 1999. N o final de 1999, a inflao liavia aumentado 8,9% naquele ano. 238

Durante todo o ano de 1999, o governo adotou vrias medidas para produzir o t i p a de supervit primrio do oramento exigido pelo FMI em troca do emprstimo concedido ao Brasil durante a crise de 1998. O governo assinou um compromisso p a r a atingir um supervit primrio do oramento de 3,1% do PIB. Para tanto, o C ongressc aprovou um aumento de alquotas de impostos para maiores patamares de renda. Entretanto, as tentativas mencionadas para aumentar os impostos para os servidores pblicos na ativa e de cobrar impostos sobre os ganhos de funcionrios pblicos? aposentados foram declaradas inconstitucionais pela Suprema Corte, que in terp reto u tais taxaes como confisco de salrios e descaso com os direitos adquiridos .1 1P a r t compensar, foram adotadas outras medidas severas para reduzir gastos e aum enta, outros impostos, fazendo com que o supervit primrio totalizasse 3,8% do P Iftsuperando significativamente a meta estabelecida pelo F M I.1 Entretanto, em c o i t l binao com elevadas taxas de juros anteriores, essas medidas contriburam para q u < a taxa de crescimento continuasse baixa durante quase todo o ano de 1999, em bora a previso de uma queda de 4% no PIB no ocorresse.

Concluses
Conforme mencionado no incio deste captulo, h cinqenta anos o Brasil v e n enfrentando o eterno problema de chegar a um consenso sobre quais grupos socicz: econmicos devem assumir a carga do financiamento do setor pblico. O impasse fez resolvido durante vrias geraes por m eio de um financiamento inflacionrio. T o d a os vrios choques heterodoxos, do Plano Cruzado, em 1986, aos subseqentes e n u merosos planos para lidar com a hiperinflao do pas, fra ca ssaram devido falta A um ajuste fiscal, q u e permitiam a volta implacvel de presses inflacionrias. O m o d engenhoso pelo qual o Plano Real foi introduzido e gerou credibilidade nacional internacional perm itiu economia funcionar de maneira estvel durante um lo n g perodo. Isso se deveu ao fato de que a credibilidade facilitou o financiamento pam o dficit do governo por outros meios que no o do Banco Central. Os ajustes fisca puderam ser adiados por muito tem po. Entretanto, como a dvida do governo s avolumava, e o ajuste fiscal era constantem ente postergado, a credibilidade do gove= no foi reduzida gradativamente, e a crise internacional de 1997/98 simplesmente a c c lerou o final do Plano Real. Parece, portanto, que no incio do novo milnio o Brasil ser obrigado a encontra um mecanismo explcito para alocar a carga dos gastos do financiamento pblico, provvel que, em termos polticos, isso represente um processo prolongado e a ltam ea te contencioso, porm ele essencial, se o Brasil quiser comear a percorrer u j caminho de crescimento sustentvel e no-inflacionrio. O utro desafio criado pelo fi do Plano Real se o Brasil (e outros pases latino-americanos) estariam dispostos abrir mo de parte d e sua soberania quanto criao de polticas econmicas dirigid a uma integrao econmica regional.32

2-

"Jotas
1. Ver BAER (1991). 2. Para detalhes, ver Captulos 8 e 9. 3. Para uma reviso detalhada sobre como o plano foi formulado ver: Bacha (1995) e Franco (1995). 4. Para detalhes sobre a criao da 1'RV, ver Conjuntura Econmica, abril 1994, p. 5-7. 5. A idia de dar incio ao programa de estabilizao com a introduo de uma moeda indexada foi apresentada primeiramente por dois economistas brasileiros em 1985. Ver Arida e R esende (1984). Arida e t e s e n d e encontravam-se no grupo de conselheiros que ajudaram a formular o Plano Cruzado 6 . Para detalhes, ver Conjuntura Econmica, ago./1994, p. 172-3. 7. Boletim Conjuntural, out./1996. 8. Exame, 5/jul./1995, p. 27. 9. FRITSCH& FRANCO, 1991, p. 20 10. Por exemplo, transferncias reduzidas para os estados e municpios e ajustes na Previdncia Social.
11. DF.LF1M N E T T O , A . 1998. p. 731.

12. Esse fato foi salientado por Paulo Rabello de Castro, que fala em termos do vcio dos gastos excess iv o s por parte do governo brasileiro. The Walt Street Journal, sexta-feira, 6/nov./1998, p. A. 15. 13. PARENTE, 1999, p.20. 14. Idem, ibid, p. 20. 15. PIN HEIRO . Castelar V/A. 1999, p. 18. Esses autores tambm apontam aumentos significativos de g a s to s em vrias entidades do governo federal, aparecendo no item do oramento referente a outros gastos s t i i a i s e dc capital". 16. Veia, 20/jan./1999, p. 46 17. ALM & GIAMBIAGI, 1999, p. 96-7. 18. MONTEIRO, 1997. 19. Brazil Financial Wire, I l/jun./1997. 20. MONTEIRO, 1997, p. 254. 21. Fonte: BNDES. 22. McKinsey, 1998, p. 2. 23. FONSECA, 1998, p. 637. 24. BAF,R & NAZM1, 1999, p. 12 25. Programa de incentivos para a reestruturao e fortalecimento do sistema financeiro nacional. 26. BAF.R & NAZMI, 1999, p. 15. 27. Programa dc incentivos para a reestruturao do sistema financeiro estatal. 29. O pacote dc 28 bilhes incluiu as seguintes obrigaes por parte do governo brasileiro: 1) aumento de impostos sobre transaes financeiras de 0.3% para 0.38%; 2) aumento das contribuies previdencirias de salrios de servidores pblicos ativos; 3) cobrana de impostos sobre as aposentadorias dos servidores civis aposentados; 4) alimento da idade para aposentadoria. 30. Subseqentemente, o Congresso aprovou uma nova frmula de clculo para aposentadoria de trabalhadores do setor privado, estimulando-os a trabalhar durante mais tempo (ultrapassando a idade mdia de 52 anos e 33 anos de trabalho). A estabilidade do emprego tam bm foi derrubada e foram aprovadas algumas medidas de austeridade para reduzir gastos. 31. Em 1999, o governo tam bm foi ameaado pela possvel eliminao do imposto sobre transaes financeiras, a CPMF. Esse imposto foi introduzido em 1996 e programado para durar at 1999. Em maro, o governo conseguiu que o Congresso prorrogasse o imposto por mais trs anos. A eliminao da CPMF reduziria significativamente as receitas do governo. Segundo jurisprudncia, o governo usou o termo incorreto no projeto dc lei para prorrogar o imposto: ele deveria ter dito que iria renovar em vez dc prorrogar a CPMF. Latia American Economy & Business, out./1999, p. 2. 32. BEV1LAQUA, Afonso S. Macroeconomic Coordination and Commercial Integration in Mercosul, Texto para Discusso, n- 378, Rio de Janeiro, Departamento de Economia, PUC-Rio, out./1997.
28. BAER & NAZMI, 1999, p. 17.

240

Parte II Questes contemporneas

11 O setor externo: comrcio e investimentos estrangeiros


POLTICAS ECONMICAS internacionais adotadas pelo Brasil desde a Segunda Guerra Mundial podem ser divididas em vrios perodos distintos. Do final da dcada de 1940 at o incio da dcada de 1960, a industrializao como objetivo de substituir importaes (ISI - Import-Substitution Industrialization) era a preocupao dominante dos governos, e as polticas econmicas externas eram moldadas de tal maneira a maximizar esse processo. De 1964 a 1974, os formuladores da poltica econmica deram nfase racionalizao da economia, isto , busca de solues para alguns dos desequilbrios e distores que surgiram durante o perodo mais intenso de industrializao com o objetivo de substituir as importaes, o que inclua, como vimos em captulos anteriores, polticas econmicas externas que se tornaram mais voltadas para fora do que antigamente. De 1974 at a dcada de 1980, como resultado do choque do petrleo c a subseqente crise originada pela dvida, houve uma renovada nfase na ISI e a procura de ofertas seguras de matrias-primas tornou-se o tema dominante nas polticas econmicas externas do pas. Desde 1990, os planejadores tomaram medidas para abrir a economia atravs da reduo de barreiras e de restries ao capital estrangeiro.

As

Polticas econmicas internacionais no perodo ISI


O Brasil saiu da Segunda Guerra Mundial com um substancial acmulo de reservas cambiais. Como o governo q u e assumiu o controle em 1945 era dominado por adeptos do livre-comrcio internacional e por indivduos preocupados em controlar as foras inflacionrias, todas as barreiras ao comrcio e ao cmbio foram suprimidas; ao mesmo tempo, o cmbio perm aneceu no mesmo nvel praticado no perodo anterior guerra (de 1937 a 1952, a taxa de cmbio oficial permaneceu fixa em 18,50 cruzeiros velhos 243

por dlar) at 1942 a moeda em vigor era o mil-ris), o que resultou numa 'farra de importaes que deixou o pas sem reservas adequadas no perodo de um ano e em 1947 levou reimposio de restries de comrcio e pagamentos. A taxa cambial real em 1952 chegava quase metade do que era em 1946. As medidas de proteo adotadas no final da dcada de 1940, embora tivessem sido planejadas essencialmente para defender o balano de pagamentos do pas, agiram como estmulo ao prosseguimento do processo de industrializao, principalmente de bens de consumo, que havia comeado na dcada de 1930.1 J vimos como o governo brasileiro adotou a ISI (Import-Substitution Industrialization) na dcada de 1950 como sua principal estratgia de desenvolvimento e como as medidas de proteo do final da dcada de 1940 eram agora deliberadamente empregadas como instrumentos de promoo da ISI em vez de serem usadas primordialmente para proteo do balano de pagamentos. A nfase estava em desenvolver a capacidade produtiva domstica para tantos produtos manufaturados antes importados quanto possvel. Deu-se ateno especial produo interna de bens de consumo mais sofisticados, insumos bsicos, energia, e assim por diante. Notamos que para esse fim foram aplicados vrios tipos de sistemas de controle cambial e de tarifas. Estas ltimas resultaram numa estrutura de tarifas efetivas superior a 250% para produtos manufaturados.2 As polticas voltadas para o capital estrangeiro eram extremamente favorveis. No s havia a atrao de um mercado amplo e largamente protegido, como foram desenvolvidas outras medidas que favoreciam as empresas que instalavam unidades de produo no Brasil (ver Captulo 4). Essas polticas no-ortodoxas da ISI dificultaram a obteno de muitos financiamentos de instituies internacionais, como o Banco M undial ou rgos de auxlio americanos, e a maioria dos financiamentos vinha do setor privado internacional. A abordagem global do desenvolvimento na dcada de 1950 tinha uma preocupao interna . A ISI deveria tornar o crescimento do Brasil menos dependente dos centros industriais tradicionais do mundo, isto , o mecanismo de crescimento residiria cada vez mais no setor industrial em recente desenvolvimento. Conseqentemente, o indicador de sucesso do perodo era a rapidez com que o coeficiente de importaes estava sendo reduzido. Durante todo o perodo as exportaes foram negligenciadas. De fato, as polticas da ISI adotadas pelo Brasil funcionaram em detrimento do setor de exportao. Muitos analistas acharam que longos perodos de supervalorizao do cmbio limitaram a expanso das exportaes tradicionais e novas. Como resultado de sua negligncia, a estrutura das mercadorias de exportao pouco mudou na dcada de 1950, enquanto uma profunda transformao se instalara na estrutura da economia. No incio da dcada de 1960, as exportaes primrias tradicionais ainda eram responsveis por mais de 90% do total de exportaes, enquanto os produtos manufaturados representavam somente 2% em 1960. Na dcada de 1960 ficou evidente que a negligncia em relao ao comrcio internacional durante os anos da ISI estava colocando o pas numa posio precria. Atingira-se um limite para a reduo do coeficiente de importaes ao mesmo tempo em que o setor industrial em crescimento necessitava da entrada de materiais primrios, bens intermedirios e de capital que no poderiam ser obtidos internamente. O

contnuo descaso com as exportaes colocava o pas numa situao perigosa quanto ao balano de pagamentos, visto que o declnio nos ganhos com exportaes associado necessidade de uma reduo nas importaes poderia levar estagnao industrial. O resultado foi um grande acmulo de deficits na conta corrente e, como era difcil obter financiamento, o Brasil acumulou uma quantia significativa de dvidas foradas, principalmente na forma de crditos de fornecedores. Em 1964 ficou claro que essa poltica no poderia continuar.

As polticas voltadas para o exterior do perodo 1964-74


A formulao de polticas econmicas aps a mudana de regime de 1964 agiu na suposio de que as elevadas taxas de crescimento na era do Brasil ps-ISI somente poderiam ser atingidas num cenrio econmico mais aberto do que o da dcada de 1950. A fim de aumentar a taxa de crescimento e de diversificao nas exportaes, o governo implementou uma srie de medidas: aboliu os impostos estaduais de exportao, simplificou procedimentos administrativos para os exportadores e introduziu um programa de incentivos fiscais s exportaes e de crditos subsidiados aos exportadores.' Essas polticas visavam no apenas a um crescimento mais rpido no total das exportaes, mas tambm a um aumento na participao dos bens manufaturados, o que levaria reduo da dependncia do pas na exportao de bens primrios, especialmente o caf. Na rea de polticas cambiais, o desenvolvimento de uma abordagem consistente com suas metas de diversificao de exportaes por parte dos governos ps-1964 foi apenas gradual. Embora tivessem ocorrido vrias desvalorizaes que eliminaram substancialmente a supervalorizao do cruzeiro, os longos perodos entre as desvalorizaes causaram perodos recorrentes de supervalorizao e especulao em relao moeda nacional. Em 1968, o governo adotou um sistema de minidesvalorizaes que consistiam em pequenas desvalorizaes freqentes, mas imprevisveis. Esperava-se que esse sistema evitasse a supervalorizao do cruzeiro medida que a inflao prosseguia, que manteria a especulao da moeda a um mnimo e que evitaria a transformao do cmbio numa questo poltica.4 A orientao voltada para o exterior das polticas referentes s importaes consistiram principalmente em uma reforma tarifria em 1966, que resultou na reduo das tarifas nominais de um a mdia de 54% em 1964 e 1966 para 39% em 1967. Mudanas posteriores levaram novamente a um aum ento das taxas, mas no aos nveis anteriores reforma. H provas de que as tarifas nominais eram mais elevadas do que as reais devido freqncia das isenes e redues especiais para importao de bens para projetos prioritrios. A proteo real tambm foi reduzida no final da dcada de 1960 e incio da de 1970, pelo fato de que a taxa de desvalorizao do cruzeiro era menor que a taxa de inflao. As polticas posteriores a 1964 relativas ao capital estrangeiro pretendiam estimular o aporte de capital de emprstimo oficial e privado e de investimentos privados diretos. No h dvida de que a estabilidade poltica e a orientao geral ortodoxa dos 245

governos ps-1964 proporcionaram um clima favorvel aos investimentos estrangeiros, dom o veremos na prxima seo, entretanto, foram necessrios vrios anos para que afluxos significativos de capital estrangeiro se tornassem efetivos. A estagnao econmica que perdurou at 1968 e o considervel excesso de capacidade do setor xnanufatureiro nos primeiros anos de rpida prosperidade de 1968 a 1974 explicam em _grande parte por que os aumentos substanciais nos investimentos estrangeiros diretos ocorreram somente aps 1971. Antes dessa poca, dominavam os aportes de capital financeiro, que haviam crescido de maneira notvel somente no final da dcada de 1960. Parece haver duas razes importantes para explicar essa demora. Primeiro, houve um longo perodo de gestao envolvido na realizao de estudos de viabilidade para grandes projetos e na negociao de emprstimos de entidades como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Agncia Americana para D esenvolvimento Internacional. O segundo motivo foi que os investidores estrangeiros esperaram algum tempo at que estivessem convencidos da estabilidade do regime e de seus compromissos para com a nova orientao poltica. As polticas financeiras internas tambm foram responsveis por grandes aportes de capital de emprstimo privado na dcada de 1970. A taxa de desvalorizao do cruzeiro, por exemplo, foi substancialmente menor que a taxa de inflao interna, e a correo monetria aplicada aos instrumentos financeiros foi maior que a desvalorizao cambial. Esse fato tornou os emprstimos de fontes externas especialmente atraentes para as empresas brasileiras. Os significativos afluxos de capital devidos, em grande parte, oferta excessiva de moeda internacional, aumentaram as reservas cambiais e tambm contriburam para as presses inflacionrias, o que obrigou o governo a impor aos fundos estrangeiros uma exigncia de tempo mnimo de permanncia no Brasil a partir do final de 1972.6

Do crescimento sustentado pelo endividamento crise por ele provocada


No Captulo 6 examinamos as circunstncias que levaram o Brasil a optar pelo crescimento sustentado por dvidas em meados da dcada de 1970. Muitas das polticas adotadas na segunda m etade dessa dcada contriburam para uma diversificao maior das exportaes do pas e para os investimentos com o objetivo de substituir as importaes em muitos setores, tais como o de bens de capital. A crise provocada pela dvida que surgiu no incio da dcada de 1980 fez com que o Brasil desse grande impulso promoo de exportaes no-tradicionais e reduo das importaes. Estas sofreram uma queda extraordinria devido aos vrios tipos de restries a elas impostos, queda dos investimentos (cujo contedo de importaes costuma ser muito elevado) e s baixas taxas de crescimento que predominaram por vrios anos durante a dcada de 1980. O resultado final foi o desenvolvimento de supervits comerciais anuais consistentes necessrios para o servio da dvida externa, visto que a crise provocada por ela tambm ocasionou uma queda nos aportes de capital.

246

A abertura da economia na dcada de 1990


Gomo vimos no Captulo 9, uma das principais metas polticas do governo Collor foi a abertura da economia do pas. As tarifas foram gradualmente abolidas, a reserva de mercado de certos produtos (especialmente computadores) foi eliminada e vrios estmulos s exportaes tambm foram removidos. Essas polticas continuaram a s e r adotadas com Itamar Franco, que assumiu a presidncia no final de 1992, e Fernando Henrique Cardoso, eleito em 1994 e reeleito em 1998.7 Alm disso, foram institudas vrias medidas para facilitar os investimentos estrangeiros. O objetivo de todas essas medidas foi o de aumentar a eficincia da economia por meio da concorrncia estrangeira e a entrada de investimentos estrangeiros diretos.

Resumo estatstico da posio internacional do Brasil


Durante o perodo da ISI (ver N. do T . pgina 92), a dependncia comercial brasileira medida pelos coeficientes de exportao de bens e servios/PIB e de importao de bens e servios/PIB caiu de 9% em cada setor em 1949 para 5% e 6%, respectivamente, em 1960. Durante as dcadas de 1970 e 1980, a taxa de exportaes aumentou consideravelmente, atingindo um pico de 15% em 1974; no incio da dcada de 1990 ela atingiu uma mdia de cerca de 10%, caindo novamente para 7,5% no final dessa dcada.8 A taxa de importaes atingiu o pico de 13,3% em 1974, caiu para 5,5% em 1989, tornou a aumentar na dcada de 1990, ultrapassando a marca dos 10% em 1997. Pode-se ter uma idia geral da posio internacional do Brasil analisando o balano de pagamentos, apresentado no Apndice, Tabela A4. Embora o saldo da conta corrente tenha sido negativo em quase todos os anos desde a dcada de 1950, a balana comercial foi quase sempre positiva desde 1971. Apesar das altas taxas de crescimento das exportaes resultantes dos programas de incentivo do governo, o elevado crescim ento interno (especialmente o dos investimentos de 1970 em diante) associado liberalizao das importaes, provocou uma expanso maior nesse setor do que no de exportaes. Alm disso, o contnuo e rpido crescimento interno fez com que muitas indstrias atingissem a capacidade total de produo antes de satisfazer a demanda domstica, o que gerou uma dependncia maior das importaes como foi o caso, por exemplo, dos produtos siderrgicos. Naturalmente, os elevados dficits comerciais de 1974 foram resultado, em grande parte, dos desmedidos aumentos dos preos do petrleo. Alm disso, porm, os ambiciosos programas de investimento do governo e as empresas multinacionais tambm foram responsveis pelos sucessivos aumentos das importaes de bens de capital e matrias-primas. Desde 1981 a balana comercial apresentou resultados positivos e assim continuou at meados da dcada de 1990, fato devido ao aumento progressivo das exportaes naquele perodo e extraordinria queda nas importaes. As exportaes aumentaram de cerca de US$ 21 bilhes no incio da dcada de 1980 para mais de US$ 36 bilhes em 1992, enquanto as importaes caram de aproximadamente US$ 22 bilhes no incio da dcada de 1980 para cerca de US$ 13,5 bilhes em 1992 e 1993.

Na segunda metade da dcada de 1990, a balana comercial apresentou significativ o s resultados negativos. Em 1998, o dficit comercial chegou a quase US$ 6,5 bi1 hes, como resultado de um maior nmero de importaes do que de exportaes, refletindo o impacto das polticas de liberalizao adotadas pelas autoridades brasileir a s segundo o plano de estabilizao do Real e da valorizao da taxa cambial. O balano de servios sempre foi negativo, e a carga maior residia nos pagamentos de capital, seguida de custos de transporte. Como podemos observar no Apndice, Tabela a taxa de crescimento desses pagamentos foi muito rpida na dcada de 1970, refletin d o o aumento da dvida externa do Brasil, a maior dependncia de investimentos estrangeiros diretos com a concomitante remessa de lucros e o aumento da utilizao de transportadores estrangeiros que acompanhava o rpido crescimento das importaes. O crescente dficit da conta corrente e as amortizaes do principal foram mais que compensados pelos aportes de capital, especialmente a partir do final da dcada de 1960 at 1973, o que permitiu ao Brasil acumular reservas cambiais no valor de US$ <5,4 bilhes nesse ano. A maior parcela de afluxo de capital consistia em emprstimos, embora de 1972 em diante tenha havido um grande salto na entrada anual de investimentos diretos que durou at meados da dcada de 1980.' O enorme aporte de capital continuou depois da crise do petrleo, aumentando a dvida do pas de US$ 9,5 bilhes em 1972 para US$ 107,5 bilhes em 1987 (sem contar a dvida de curto prazo), mas no foi suficiente para cobrir a imensa conta corrente negativa e as amortizaes do principal no final da dcada de 1970 e incio da de 1980, e as amortizaes vencidas eram sujeitas a renegociaes peridicas. Vimos na Tabela 6.6 ( pgina 122) que os coeficientes do servio da dvida (juros mais amortizao como proporo das exportaes de bens e servios) passaram de 58% em 1978, atingindo 83% em 1982; depois de muitos anos de renegociaes da dvida, tal coeficiente foi novamente reduzido para 27,3% em 1991. Com a introduo das polticas neoliberais na dcada de 1990, examinadas no Captulo 10, o Brasil atraiu grande quantidade de investimentos em ttulos de grandes fundos estrangeiros. Assim, de um a entrada praticamente inexistente em 1991, houve um salto para influxos lquidos de US$ 1,7 bilho em 1992, US$ 6,6 bilhes em 1993, LS$ 7,3 bilhes em 1994 e uma mdia de US$ 4,5 bilhes em 1995 e 1997. medida que as crises russa e asitica atingiram o Brasil, o investimento lquido em carteira tornou-se negativo em 1998, recuperando-se apenas ligeiramente em 1999. Foi extraordinrio o crescimento dos investimentos estrangeiros na dcada de 1990. Muito discretos no incio da dcada, atingindo uma mdia de US$ 479 milhes ao ano em 1990 e 1993, aumentaram expressivamente nos anos seguintes:
1994 US$ 2,0 bilhes 1993 US$ 4,3 bilhes 1996 US$ 10,8 bilhes 1997 IJS$ 19,0 bilhes 1998 US$ 28,9 bilhes 1999 US$ 28,6 bilhes 2000 US$32,8 bilhes

O motivo e as implicaes desse aumento significativo sero discutidos a seguir.


248

As ligaes do Brasil com o m undo externo


Embora as exportaes tenham aumentado expressivamente em termos absolutos desde o final da dcada de 1960, tal crescimento foi menor do que o do comrcio mundial, resultando numa queda na participao do Brasil nas exportaes mundiais de 0,99% em 1980 para 0,91% em 1991, tornando a aumentar para 0,94% em 1998. No mesmo perodo, o pas conseguiu diversificar seus laos econmicos internacionais.

Comrcio
A Tabela 11.1 mostra a queda significativa do caf e o crescimento das exportaes primrias no-tradicionais, como as de soja e minrio de ferro. Em meados da dcada de 1980, o suco de laranja tambm se tornou um importante item de exportao, principalmente nos anos em que os Estados Unidos foram vtimas de geada, e na dcada de 1990 a participao desse produto no total de exportaes muitas vezes ultrapassou a marca dos 3%. E importante tambm ressaltar o aumento da participao da exportao de produtos manufaturados de 5% em 1964 para 69,4% em 1996. Na dcada de 1990, o Brasil havia alcanado um a diversificao geogrfica muito maior em suas exportaes do que nas duas dcadas anteriores. Embora os Estados Lnidos fossem responsveis por 41% das exportaes brasileiras na dcada de 1950 (ver Tabela 11.2), essa participao declinou para 17,7% em 1997, enquanto a Europa ocidental e o Japo aumentaram significativamente sua posio relativa como clientes do Brasil. O mais notvel o rpido crescimento da Amrica Latina nas exportaes brasileiras, aumentando de 9,7% em 1967, para quase 26% em 1997. No que se refere s importaes (Tabela 11.1b), observa-se a importncia de bens intermedirios e de capital. A queda dessa categoria no final da dcada de 1980 reflete a recesso do incio da dcada e os resultados de investimento no setor de bens de capital durante a dcada de 1970. Na dcada de 1990, o aumento da participao dos bens de capital reflete o crescimento do interesse de multinacionais em realizar investimentos diretos em setores como os de equipamentos de transportes e em vrios outros em vias de privatizao (como ao, petroqumicos e servios de utilidade pblica). Deve-se observar, em especial, o crescimento da participao do petrleo e derivados de 10% do total de importaes em 1968 e 1972 para 51,3% em 1981, refletindo o significativo aumento dos preos do petrleo provocado pelas aes da OPEPdurante esse perodo. O subseqente declnio da categoria reflete a queda do preo internacional do petrleo e o aum ento da extrao domstica do produto (sendo que a participao caiu para 7,1% em 1998). Contou-se menos com os E stados Lnidos como fonte de fornecimento, registrando-se um a queda regular (de 35,4% em 1967 para 15,8% em 1981, aum entando novamente para 23,3% em 1997) e um rpido crescim ento na participao do Oriente Mdio (atingindo o pico em 1981 e declinando posteriormente). Finalm ente, houve lima expressiva queda de importaes por parte de pases da Amrica Latina at 1975; aps esse ano, a participao da Amrica Latina nas importaes brasileiras aumentou, alcanando quase 22% em 1997. 249

T ab ela 11.1 A estrutura das mercadorias de exportao e importao, 1948/50-96


(a) Estrutura das mercadorias de exportao 1955-96 (distribuio percentual)

C a f ^Acar S o j a e derivados M inrio de ferro Manufaturados O u tro s produtos primrios "Total

1955 1960 1964 1973 1974 1975 1976 1980 1981 1985 1986 1992 1996 22 13 11 21 14 8 59 56 53 11 9 4.4 3,1 5 2 2 9 16 11 3 3 5 6 2 1.5 5,6 11 13 17 9 15 11 8 6 7,5 5,7 11 6 10 4 7 8 2 6 7 8 9 7,0 5.6 2 29 34 36 36 52 57 1 5 66 63 67,0 64.4
35 33 34 19 17 18 15

11 100

12 100

20

13,9

9,3

100

100

100

100

100

100

100

100

100 100.0 100,0

Fonte: Banco Central d o Brasil. Boletim.

(b) Estrutura das mercadorias de importao 1948/50-98 (distribuio percentual)

1948-50
Bens de capital Bens intermedirios Bens de consumo durveis Bens de consumo no-durveis Outros Total 38,0 28.0

1960-62
29.0 31.0

1967
31,9 52,6 3,8 10,4 1,3

1971
38,9 45,3 6.3

1972
42.2 42,7

8,0
7,0 19.0

2,0
7.0 31.0

6,6 0.8
1992
30,4 20,4 7,7

8,8

0,7

100,0
1968-72 1973
34.6 11.5

100,0
1974 1975
32,3 25,2

100.0
1976
28.7 31,2 1981 18,2 51,3

100.0
1985
18,9 47,0

100,0
1998
27,1 7,1

1986
24.7 19.8

Maquinrio e equipamentos leo cru e derivados Ferro-gusa e ferro-gusa de forno eltrico Metais no-ferrosos Produtos qumicos Outros Total

37,6

10,0 6,2
5,0 5,3 35,9

22.0 12.2
4.8 31,1

24.8

8.0
4,6

10,4 3.0 4.3 24.8

5.0 3,4 5,8 25,9

3.3

1,5 1,5 5,3 25,8

2.3 | 1,4 7,5 44,3

6.0

35.3

5,1

2.2
3,6 21,4

J'

4,1 1 17,0 | 28,1 >

100,0

100,0

100.0

100,0 100,0 100.0 100,0

100,0

100.0 100,0

Fonte: BERGSMAN, Joel. Brazil: industrialization and trade policies. Nova York, Oxford University Press, 1970; DOEL LINGER,
Carlos von. Foreign trade policy and its effects . Rio de Janeiro. 1PF.A Brazilian FronomicStudies n 1, 1975; Banco Central do Brasil, Boletim.

250

T abela 11.2 D istribuio geogrfica das exportaes e im portaes, 1945-98


(a) Exportaes: distribuio geogrfica (%)

1945-49
Estados Unidos Canad Amrica Latina Europa ocidental Europa central e oriental Japo Outros (Oriente Mdio) Total 44.3 23,3 32,4 -

1957-59
41.3
-

1967
33,1

1970
24,7

1.0

26,3 3,0 29,4 -

9,7 39,8 5,9 3,4 7,1 (0,9)

11,1

1,5

1974 21,8 1,2


11,5 35,2 5,0 7,0 18,3 (4.2)

1975
15.4

1976
18,2 1.4 11,9 34,9 9,0 6,3 18,3 (2,7)

1981 17,6 18,1 27,1 7,3 5,2 17,5 (5,4)

1985 1992 1998


27,3

1.6

1.2

40,3 4,5 5,3

13.8 31,4

1.6 8,6

19,7

19,3

1.1
19.9 29,7

1,0
24,7 28,8 2.3 3,8

30.0 3,9 5,5 23,1 (5.9)

8.8 21,2
(5.2) 7,8

1,0
6.4 (5,2)

(0 , 6 )

12,6

22,2 20,1

(4,8)

100.0

100,0 100.0

100.0 100.0 ) 100.0

100,0 100,0 ) 100,0 100,0 100.0


<%)
23,1 2,5 9,5 24,5 15,8 2.5 14.1 13.8 19,8 24,0

(b) Importaes: distribuio geogrfica

Estados Unidos Canad Amrica Latina Europa ocidental Europa central e oriental Japo Outros (Oriente Mdio) Total
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim.

35,4

1,1
13.0 31,3 4,8 3,1 11,3 (7,1)

32,9 2,4 10,5

24.2 3,3 ",l 30.4 1,3

35,1 2.1

25,3 1.7 5,9 31,1 1,7 9.1 25,2 (19.0)

6.4

10,6
(5.5)

8,8

1.8

(17,1)

24,9

7,2 31,4 (24,8)

17,6 22,2 2,3 1,7 5,5 3,8 5,7 28,5 47,0 41,2 (30,6) (22, 1) (16.5)

3,1 12,2

2,2

23,7

15,9

2,2 20,1

1,1

29,1 1,4 5,7 17,9 (5,5)

100,0 100.0 100.0) 100.0 ) 100,0 ) 100.0 ) 100.0 ) 100.0 ) 100.0

O crescimento do comrcio com outros pases latino-americanos no final da dcada de 1980 e durante a de 1990 , em grande parte, resultado do Mercosul, o acordo de integrao entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai que entrou em vigor em 1990.1 0 No perodo 1992-93, o Brasil obteve um elevado supervit comercial com a Argentina devido supervalorizao do peso argentino aps a introduo do novo sistema monetrio naquele pas. O expressivo aumento das exportaes brasileiras para a Argentina levou as indstrias afetadas a pressionar o governo em busca de algum tipo de proteo, que foi conseguida no por meio da renovao de tarifas, mas com a criao de um imposto especial sobre os produtos brasileiros. Como foi mostrado no captulo anterior, houve um a valorizao considervel do Real aps sua introduo em julho de 1994, resultando em um aumento significativo de importaes da Argentina e produzindo uma reao protecionista pelo Brasil que ameaou os acordos firmados pelo Mercosul. Mais uma vez o pndulo inclinou-se para o outro lado no incio de 1999, 251

g u a n d o o Brasil desvalorizou o Real, causando uma expressiva queda de importaes d a Argentina e um notvel aumento de exportao para esse pas, novamente causand o tenso nas relaes econmicas entre os dois pases e ameaando a estabilidade do Pvdercosul. O comportamento dos dois pases nesses episdios certamente no se cosi d u n a v a com o esprito do Mercosul e demonstrou a necessidade de integrar todo um c o n ju n t o de polticas econmicas (monetrias, fiscais e cambiais) para que tal integrao r-eg io n al fosse bem-sucedida.

JPolticas comerciais das dcadas de 1980 e 1990


Os efeitos da crise do petrleo obrigaram o Brasil a redobrar seus esforos para jprom over as exportaes e para mudar sua estratgia de importaes; no primeiro t : aso, a soluo estava em dar prosseguimento ao programa de incentivo s exporta e s o que, na ocasio, foi severamente criticado pelos Estados Unidos e Europa. O u t r o fator importante para determinar o crescimento das exportaes foi e ainda a taxa de crescimento das economias industriais, que importam os bens manufaturad o s e matrias-primas industriais brasileiros. Como reao crise mundial de petrleo que agravou intensamente seu balano c ie pagamentos, o Brasil fez vrias tentativas para controlar as importaes e para cdedicar-se mais uma vez a uma estratgia intensiva de substituio de importaes. F rogram as de investimentos macios em ao, produtos de metal, bens de capital e petroqum icos e derivados aumentaram substancialmente a dependncia do pas de im portaes para promover seu crescimento industrial. Os formuladores da poltica econmica brasileira foram incapazes de usar seu esq u e m a de minidesvalorizaes com a liberdade esperada. Por um lado, houve presses p a ra desvalorizar o cruzeiro a um ritmo mais rpido do que no passado. A taxa de desvalorizao na dcada de 1970, especialmente aps 1973, ficou consistentemente defasada em relao da inflao interna (mesmo subtraindo a taxa de inflao dos principais parceiros comerciais) que crescia outra vez aps o declnio regular nos aum entos de preos anuais no perodo de 1967-73. Na dcada de 1970 o programa de incentivo s exportaes mais do que compensou os efeitos negativos de um cruzeiro sobrevalorizado. A relutncia em desvalorizar devia-se ao receio de que essa medida pudesse dar impulso significativo ao ressurgimento da inflao depois da crise do petrleo. Alm disso, como havia uma dependncia significativa dos negcios brasileiros em relao aos emprstimos estrangeiros, qualquer desvalorizao aumentava significativamente o custo da dvida em cruzeiros, elevava as taxas de juros internas e, portanto, desestimulava novos investimentos e, conseqentemente, a taxa de crescimento da economia. Entretanto, como mostramos no Captulo 6, a crise de 1980, provocada pela dvida, e as presses dos governos de pases industrialmente desenvolvidos para eliminar ou moderar os vrios programas de incentivo s exportaes levaram o governo a decretar vrias maxidesvalorizaes e a adotar uma taxa de cmbio regulada por minidesvalorizaes que no ficava defasada em relao taxa de inflao. Como vimos no captulo anterior, a combinao de macia entrada de capital aps a adoo do Real em meados de 1994 causou uma significativa valorizao da nova 252

moeda. A taxa de cmbio tambm foi usada como um dos instrumentos de estabilizao da economia. Como resultado, houve um significativo aumento das importaes e um crescimento muito menor das exportaes, causando perodos ocasionais de retrocesso protecionista. O impacto das crises russa e asitica, contudo, fez o Brasil abandonar as polticas de elevadas taxas cambiais e o Real foi drasticamente desvalorizado em janeiro de 1999.

A procura por fontes de energia e matrias-primas


At o final da dcada de 1970, o Brasil foi capaz de prover somente 20% de suas necessidades de petrleo. (Descobertas de novas fontes realizadas no incio da dcada de 1980 indicam uma queda da dependncia em meados dessa dcada para cerca de 50%.) O pas dependia da importao de carvo para a indstria siderrgica e tinha de importar matrias-primas como cobre, estanho, zinco e produtos qumicos. Dessa forma, muitas das polticas econmicas externas eram motivadas pelo desejo de atingir a auto-suficincia quanto a essas matrias-primas ou de assegurar o fornecimento desses insumos vitais. Em outubro de 1975, o pas tomou uma medida sem precedentes, deixando de explorar com exclusividade as reservas de petrleo, o que era privilgio da empresa estatal Petrobras, e permitiu contratos de risco, isto , que empresas estrangeiras realizassem prospeco de petrleo em determinadas reas do pas e, em caso de resultados positivos, a descoberta seria dividida entre a empresa estrangeira e a Petrobras. Esperava-se, dessa forma, atrair o capital estrangeiro para atividades de explorao custosas e desenvolver a capacidade do pas para extrair petrleo mais rapidamente. O impulso para aumentar os laos econmicos com o Paraguai e a Bolvia tambm toi motivado por consideraes relacionadas energia. A construo da maior barragem hidreltrica do mundo em Itaipu, um empreendim ento conjunto entre o Brasil e o Paraguai que tornou este ltimo o maior exportador de energia eltrica do mundo, contribuiu significativamente s necessidades energticas da regio Centro-Sul do Brasil. No h dvida de que esse fato torna a economia do Paraguai muito dependente do Brasil. Da mesma forma, os investimentos de larga escala do Brasil na Bolvia so destinados a trazer o gs natural que aquele pas possui em abundncia e outras matrias-primas para o centro industrial brasileiro. Para garantir o fornecimento de petrleo, uma subsidiria da Petrobras, a Braspetro, assinou contratos de assistncia tcnica e prospeco com pases do Oriente Mdio, Africa e Amrica do Sul. H ouve tambm um aum ento de comrcio bilateral com antigos pases socialistas, pela mesma razo.

A dvida externa
A dvida externa brasileira, que aumentou de US$ 132 bilhes em 1992 para US$ 222 bilhes em 1998, tinha como principais credores entidades privadas (ver Tabela 11.3a). E possvel notar, entretanto, q u e a parcela devida ao FMI aumentou extraordinaria253

T ab ela 11.3 A dvida e x te rn a brasileira


(a) Distribuio p o r origem dos credores (%)

1991
Bancos comerciais FMI Banco Mundial BID CFI Governo EUA Banco Exp./Imp. Japo Banco Desenv. Gov. Alemo Crdito de fornecedores Outros Total 60,1 1,3

1998
29,9

8,8

21,6 2,2
2,9

27 0,5 1.3 0,4

1,0

1,8

10,5 5,2

33.1 8,7

100,0
(b) Estrutura de vencimentos da dvida externa do Brasil, setembro (%)

100,0

1 ano 2 anos
3 anos

1985 12
14

1999
23

14

11 6

4 anos 5 anos mais de 5 anos

1985 12 12
36

1999
5 5 50

Fonte: Banco Central do Brasil, Relatrio Anual l 991 1 1998.

m ente de 1,3% em 1992 para 21,6% em 1998. Isso ocorreu devido aos emprstimos especiais feitos durante 1997-8, quando a comunidade internacional decidiu proteger a economia brasileira do impacto das crises financeiras asitica e russa. Tambm se pode observar na Tabela 11.3b que o governo conseguiu prolongar o prazo de resgate da dvida externa. Em 1985, cerca de 36% da dv ida tinha um prazo de pagamento de mais de cinco anos, percentagem que havia aumentado para 50% em 1999. Embora o endividamento do Brasil o coloque numa posio vulnervel, a dvida tambm apresenta elementos de fora. Ela enfraquece o pas por vrios motivos: como j foi mencionado, um elevado endividamento resulta em grandes quantidades de receitas de divisas que so usadas para o servio da dvida; o endividamento aumenta o preo de novas dvidas no estrangeiro; medida que se necessita de refinanciamento, ela coloca o pas em desvantagem para negociar com os principais pases credores, o que implica um certo grau de interferncia na formulao de polticas internas a ligao de novos emprstimos s polticas internas de crdito d esejadas; e, finalmente, um endividamento elevado pode ocasionar presses por parte dos pases credores para que as multinacionais em funcionamento no pas obtenham

um tratamento mais tolerante, mesmo para aumentar a participao do capital estrangeiro nas empresas brasileiras endividadas. Gomo aspecto positivo, o elevado endividamento de um pas grande e importante como o Brasil confere s autoridades algum poder de barganha. Como as empresas multinacionais fazem investimentos significativos portanto, tm grande participao no bem-estar do pas - e como algumas das principais instituies financeiras privadas tm grandes emprstimos vinculados dvida total do pas, h interesse por parte dessas empresas e desses credores em manter a economia em crescimento e faz-la atingir uma slida posio no balano de pagamentos. Isso tem sido usado pelo governo brasileiro para propiciar opinies favorveis para expandir seu comrcio e obter novos crditos.

Complementaridade versus competitividade nas relaes do Brasil com o mundo industrializado


A estratgia brasileira da industrializao com o objetivo de substituir as importaes (ISI) para promover o desenvolvimento econmico do pas foi, ao mesmo tempo, um sucesso e um fracasso, pois resultou na industrializao do pas, mas no reduziu sua dependncia externa, somente m udando sua natureza. A estratgia ISI tornou o pas mais dependente de insumos importados para operar seu parque industrial. Quando se reflete sobre os fatos, embora essa fosse uma conseqncia inevitvel, considerando-se a falta de vrias matrias-primas bsicas, poder-se-ia afirmar q ue a estratgia ISI, que dava nfase indstria automobilstica como um dos principais elementos de crescimento industrial e como elemento-chave no desenvolvimento do sistema de transportes do pas (negligenciando as ferrovias), tornou o Brasil desnecessariamente vulnervel e dependente na era ps-1973. A dependncia em relao ao capital estrangeiro e s multinacionais tambm aumentou e o poder de negociao dessas empresas cresceu medida que elas se tornavam essenciais ao contnuo e intenso crescimento econmico do pas." A dependncia tambm foi intensificada pelas indstrias em desenvolvimento, verticalmente integradas ao sistema industrial mundial e pelas exportaes em desenvolvimento (como minrio de ferro) que esto sujeitas ao desempenho dos pases industrializados talvez interdependncia seja um term o mais realista; a maioria das economias mais importantes do mundo tem se tornado cada vez mais interdependentes. O grau em que o Brasil poder beneficiar-se desse desenvolvimento vai depender muito da habilidade dos formuladores de sua poltica econmica e de diplomatas especializados na rea econmica. Sua diversificao comercial e a de suas fontes de investimento do margem a vrios procedimentos. Tambm h um grau de competitividade no sistema econmico brasileiro com relao aos seus parceiros comerciais. Primeiro, h competitividade na complementaridade na m edida em que as subsidirias brasileiras de multinacionais esto competindo com as unidades de produo dessas empresas em outras reas do mundo. Segundo, h competitividade na exportao dos produtos finais. Esse o caso da exportao de vrios tipos de bens d e consumo - calados, txteis, automveis e 255

outros em que o Brasil e seus concorrentes tero de chegar a alguma espcie de acordo quanto participao de mercado ou quanto redistribuio mundial do trabalho - por exemplo, uma reduo na capacidade produtiva da indstria de calados dos Estados Unidos para dar lugar aos produtores brasileiros, enquanto os am ericanos se especializam em outros produtos para os quais h mercado no Brasil. Finalmente, h oportunidades e conflitos potenciais na diversificao das exportaes agrcolas brasileiras. A emergncia do Brasil como o segundo maior exportador de soja e derivados do mundo, o contnuo crescimento das exportaes de minrio de ferro e o potencial do pas como exportador de carne apresentam oportunidades de aumento no comrcio e de conflitos com economias concorrentes.

Investimentos estrangeiros no Brasil: seus benefcios e custos


O capital estrangeiro vem desempenhando um papel importante na economia brasileira desde que o pas se tornou politicamente independente e, durante praticamente esse mesmo perodo, houve controvrsias quanto ao impacto causado por esse capital. Ser que ele promove, sufoca ou distorce o desenvolvimento do pas? Pretendo examinar essa questo do Brasil atual luz das evidncias disponveis. Em primeiro lugar, farei uma breve reviso do papel histrico do capital estrangeiro no desenvolvimento brasileiro, seguida de um sumrio dos argumentos que determinam seus benefcios e custos, dada a estrutura atual. Finalmente, farei uma reviso das provas disponveis a favor de cada aspecto do debate.

Perspectiva histrica
No princpio da era ps-independncia, o capital estrangeiro (de origem britnica, em sua maioria) concentrava-se principalmente nos setores financeiro e comercial. Embora a produo de artigos de exportao (caf, acar) fosse dominada por brasileiros, o embarque e o financiamento das exportaes e tambm a importao de produtos manufaturados estavam nas mos de estrangeiros. O fcil acesso de bens britnicos ao mercado brasileiro foi resultado de presses polticas da Inglaterra (um toma-l-dc pelo apoio poltico independncia) e contribuiu para conservar o pas como uma economia de exportao de produtos primrios at o sculo XX.1 2 Durante a segunda metade do sculo XIX, grandes quantias de capital estrangeiro entraram no Brasil para formar a infra-estrutura econmica - ferrovias, portos, servios pblicos urbanos - , muito do que foi planejado para integrar o Brasil de modo mais eficiente rede de comrcio mundial como fornecedor de produtos primrios. Tal capital consistia em investimentos diretos e em financiamento de projetos por meio da venda de ttulos. Em 1880, o estoque total de capital estrangeiro era calculado em US$ 190 milhes, quantia que aumentou para US$ 1,9 bilho em 1914 e para US$ 2,6 bilhes em 1930. Antes da dcada de 1930, a Gr-Bretanha dominava os investimentos estrangeiros no pas, embora a participao dos Estados Unidos tivesse crescido em
256

importncia na virada do sculo. Em 1930, metade do capital estrangeiro era b rit n ic o e um quarto tinha origem americana.'3 Embora o capital estrangeiro tenha contribudo com recursos e tecnologia para o cres cimento da economia brasileira antes da dcada de 1930, muitos observadores d a q u e le perodo ficaram apreensivos quanto ao impacto que tal capital exerceria sobre a natureza do desenvolvimento que ajudara a produzir e seu custo para o pas.1 4 As q u e s t e s mais freqentemente citadas nas crticas ao capital estrangeiro no perodo antes de 1 9 3 0 eram as seguintes:

1. Os portos e ferrovias construdos deveriam integrar o pas mais eficientem ente e c o n o m ia internacional, isto , despachar produtos primrios do interior para os mercados estrangeiros c r distribuir produtos manufaturados im portados de modo mais eficiente. Eles no integraram a s vrias regies do p a s a um mercado nacional mais amplo. 2. O custo do capital externo era excessivo, visto que as empresas estrangeiras tinham taxas d c retorno garantidas sobre seus investim entos e o capital dc em prstim o era extrem am ente caro devido s elevadas taxas de juros e/ou ao am plo desconto com os quais os ttulos eram v e n d id o s em mercados financeiros internacionais pelos subscritores .15 3. As tarifas dos servios pblicos de propriedade de estrangeiros eram freqentem ente m u i to altas a fim de garantir um rpido retorno dos investimentos, e n q u a n to os servios eram, m u ita s vezes, inadequados. Desde a dcada de 1930, o aumento do controle do Estado sobre as ta rifa s de servios pblicos gradualmente levou a um declnio dos investim entos estrangeiros nesse s e tor e acabou com a nacionalizao da maioria dessas empresas porque os controles eram a p lic a d o s de forma a dim inuir substancialmente a lucratividade do setor .16
Os investimentos estrangeiros continuaram a fluir para o Brasil na dcada de 1920, embora a um ritmo reduzido quando comparados com o perodo que antecedeu a Primeira Guerra Mundial. Alguns se destinavam a expandir os servios pblicos, as operaes financeiras e comerciais e outros at foram reservados a novos empreendimentos industriais (embora o setor manufatureiro fosse dominado pelo capital interno antes d a Segunda Guerra Mundial).1 7 Com a Grande Depresso, os aportes foram virtualm ente paralisados.

O perodo de 1950-86
Desde o incio da dcada de 1950, quando o Brasil adotou a estratgia da industrializao com objetivo de substituir as importaes (ISI) a fim de promover o crescimento e desenvolvimento econmico, os investimentos estrangeiros passaram a ser destinados ao setor fabril com o gradual declnio de sua participao na infra-estrutura. Esse foi o resultado de vrios incentivos oferecidos ao capital estrangeiro, ao se sentir que uma rpida ISI somente era possvel com uma elevada contribuio de recursos e know-how externos. O declnio do investimento estrangeiro na infra-estrutura foi provocado pelo controle exercido pelo governo, que tirava os atrativos dos retornos dos investimentos naquele setor, e pelo receio da reao nacionalista contra o domnio estrangeiro em setores estratgicos.1 8 Como podemos observar na Tabela 11.4, os investimentos estrangeiros realizados antes da Segunda Guerra Mundial concentravam-se principalmente nos servios p257

Tabela 11.4
D i s t r i b u i o setorial dos investim entos d o s E stados Unidos n o B rasil, 1929-98

(%)
1929
M anufaturados P e tr le o (distribuio) 23,7 11.9

1940
29,2 12,9 46,7

1952
50.6 17,1 14,9

1980 1985

1992 1998
74.6 4.1 2.4 6,3 11,4 59,0 4,8 4,5 12.4 -

68,0
4,7 7.3 Bancos Finanas (excluindo bancos) Minerao Outros Total 1,7

74,7 3,0 4,5 3.0 11.4 3,4

S e rv i o s pblicos Cincluindo transporte) 50,0 C omrcio O u tro s T otal

8.2 7.5 17,4 3,7 6,2 100,0 100.0 100,0

10,8

1,2 31,3 100,0 100,0 100.0 100,0

1,9 5,6

F o n te-

C a lc u la d o P ed ro

a partir das Naes Cnidas, Foreign Capita!in Ijitin America. Nova York. Naes Cnidas, 19S5, p. 51; MALAN, S : BONEI.I.I Regis, ABREU Marcelo d e P. & PEREIRA. Jos Eduardo de C. Poltica econmica externa t industna lim o no Brasil <1939-1952). Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1977, p. 181; U. S. Departm ent of Commerce. Survey o f Current Business, ago.i'1981, ago71986, ago./1993 e ago./1999.

Ulicos c o m r c io , finanas e distribuio de petrleo, o que mudou consideravelmente n a s dcadas subseqentes Segunda Guerra Mundial. Em 1980 os investimentos em servios pblicos haviam praticamente desaparecido, enquanto 68% do total dos i n v e s t i m e n t o s estrangeiros se destinavam ao setor de transformao industrial, alcanando quase 75% em 1992. A T a b e l a 11.5 revela que a maioria d o s investimentos estrangeiros no setor m a n u f a t u r e i r o e ra realizada nos setores de produtos qumicos e farmacuticos, equipamentos de transportes e maquinrio. Esses setores experimentaram as maiores taxas de c r e s c i m e n t o na economia brasileira antes da estagnao da dcada d e 1980. Tambm s e e n c o n t r a v a m investimentos estrangeiros significativos em produtos de metal e equipam ento eltrico. Perto do final da Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos dominavam os investimentos estrangeiros e, em 1951, sua proporo ainda representava quase 44%. Como podemos notar na Tabela 11.6, houve um importante crescimento na diversificao da origem geogrfica do capital estrangeiro. Em 1980, a participao dos Estados Unidos havia cado a 30% e era menor que a da Alemanha ocidental. Japo e Sua, juntos. ,\s Tabelas 11.7 e 11.8 contm algumas informaes mais detalhadas sobre a importncia relativa do capital estrangeiro em vrios setores. A Tabela 11.7 baseia-se no f a t u r a m e n t o das 20 maiores empresas em cada setor. Segundo esse levantamento, as empresas estrangeiras dominam oito setores, incluindo indstrias de tecnologia dinmica como montadoras de automveis, farmacuticas e de computadores. O fato notvel nesse levantamento a presena das empresas estrangeiras dominantes tambm nos setores mais tradicionais, como alimentao, bebidas e produtos de higiene e limpeza. 258

Tabela 11.5 Distribuio setorial do total de investim entos estrangeiros e taxas d e crescimento setorial, 1976-91
Investimentos estrangeiros

<% )

Taxa de crescimento anual da produo

1976
Minerao Transformao Minerais no-metlicos Produtos metlicos Maquinrio Maquinrio eltrico Equipamento de transporte Papel e produtos Borracha Qumicos e farmacuticos Txteis, roupas Alimentos e bebidas Fumo Servios pblicos Servios Outros Total 3 81 3

1981
3 76

1991
2

9 13 3
2

8 8

10
13
2 2

2 8

69
2

jun./1995 2
53

1975-80
-

1980-86
-

1986-91

10
2

8 8 8

10
2

6 6 6 2

18

8
2

17
7

2
13
2

13 4
-

6
-

5
-

12 100

0 2

6,9 7,8 9,9 7,1 8,5 4,4 7,7 5,9 8,7 4.5 7.0 4.6
_

0,0 0,8 1,1

0,3 1,5 1,7 1,5 1,3

1,6 0,2 - 1,2 2,0 - 1,2

1,7 -0,2

1,3 1,5

0,2
-

1,0

2,9 2,3 0,7 -3,5 3,0

2.6

100

18 3

100

24 5

43 -

Fome: DOELLINGE R. Carlos von {19/51, p. 27; Banco Central do Brasil, Holetim.

Tabela 11.6 A origem do capital estrangeiro no Brasil, 1951-95 (%)


1951 Estados Unidos Canad Reino Unido Frana Uruguai Panam Alemanha Sua Sucia Pases Baixos Japo Itlia Luxemburgo Outros Total 43,9 30,3 3,3 3,1 2,3
-

1980 30 4

1986 30 5 4
-

1991 30

jun./l995 32,9 3,9 9,0 4,5 0,5 1,7

12,1

0,1

7 5

10 2 2 10 2
3 10.9

3 13

4 15

8 2 2

14

1 2

5,0

9 4 -> 9

8 2 2 10
3

12,1

6,3 0,9 3,2 7,7

100.0

100,0

100.0

2 8 100,0

2,8

12,8 100,0

1,6

Fonte: D O ELLIN G ER, Carlos von (1975), p. 27; Banco Central do Brasil, Boletim.

259

Tabela 11.7
a) Participao de empresas nacionais, estrangeiras e estatais no faturamento total, 1992 (%) !\acionais J>redominio nacional Estrangeiras Estatais Total

^Agricultura Comrcio varejista Construo Distribuio'automveis Madeira e mveis Roupas Hotis Txteis Papele celulose Supermercados Comrcio atacadista Fertilizantes Serv ios de transporte Produtos eltricos Min. no-metlicos Produtos alimentcios Ao Prods, de transporte Autopeas de metal
Predomnio estrangeiro

100 100 100 100

97 90 85 85 81 77 75 75

0 0 0 0

3
10

68

67 67 64 56 46 44

15 l 19 23 25 7 I 33 33 36
6

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

18 31
0 0 0

45 48 94 83 82 65 65 60 55 50
0 21

37 9
8

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Autos e peas Produtos higinicos Farmacuticos Computadores Plsticos e borracha Bebidas e fumo Gasolina distrib. Mquinas e equipamentos
Predomnio estatal

6 12

18 33 35 40
12

0 0 0 2 0 0

50
0

33
0

100 100 100 100 100 100 100 100

Servios pblicos Qumicos e petroqumicos Minerao

13 32

100 66

61

100 100 100

Ohs.: Cada setor inclui as vime maiores empresas. Fonte: Os melhores e maiores*', F.xame, ago./1993.

260

Tabela 11.7 (continuao)


b) Participao de empresas nacionais, estrangeiras e estatais no faturamento total, 1998 (%) !\acionais Predomnio nacional Estrangeiras Estatais Total

Construo Servios de transporte Bebidas Txteis Minerao Papel e celulose Servios Ao Materiais de construo Varejo Atacado e com. exterior
Predomnio estrangeiro

96 96 85 84 83 84 78 72 62 46

4 15 16 15 16 9 28 34 37 35
2

13

66

1
19

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Autos e peas Produtos higinicos Eletroeletrnicos Telecomunicaes Farmacuticos Mquinas e equipamentos C omputadores Plsticos e borracha Prods, alimentcios
Predomnio estalai

93 89 79 75 75 73 67 63 56 14

21
24 25 27 19 37 44

II

Servios pblicos Qumicos e petroqumicos

21 20

14 25

65 55

Fonte: Os melhores e maiores . Exame, junh./1999, p. 11.

A Tabela 11.8 apresenta os resultados de um levantamento que inclui quase todo o universo de empresas em cada setor. Como de se esperar, a predominncia das empresas estrangeiras bem menos pronunciada nesse quadro muito mais amplo. Em termos de faturamento, elas superam o nvel dos 50% somente em sete casos; entretanto, tomando-se uma parcela de 30% ou mais, encontram-se 15 setores. A predominncia estrangeira permanece em setores dinmicos, como o de equipamento eltrico, automveis, farmacuticos e maquinrio para construo, e consideravelmente menor nos setores txteis e de produtos alimentcios. 261

Tabela 11.8 Participao de empresas nacionais, estrangeiras e estatais nos ativos, faturamento e emprego, 1985 {%)
Ativos lquidos Nmero de empresas Nacionais Estatais Faturamento Nacionais Estrangeiras Estatais Emprego Nacionais Estrangeiras Estatais

1 < < k;

Agricultura Cimento Ao Metais no-errosos Mquinas, motores, equip. instrumentos e equip, escritrio Informtica Malcriais eltricos Produtos elcl ricos domsticos
Construo naval Automveis Peas e chassi de automveis Tratores e equip, de tcrraplenagcm Mveis Madeira Papel e produtos de papel Qumicos e petroqumicos Plsticos e produtos Petrleo Farmacuticos Produtos dc higiene Calados Couro e revestimentos

503 52 63 57 265 19

92,6 82.8 24,4 51.4 62,0

2,6

17,1 3,8 33,8 35,2 89,4 5.1 61.8 84,2 15,6 99.0 24,7 30.9 5.8 6,3 24,1 21,4 11,3 56.5 27,8 10,3

0,1

4,8

96.4 85,6 31,9 61,3 58,6 7,8 93,5 41,9 19.1 63,1 2,9 70,9 65,1

1,1
14,2

71,8 14,8

6,8
38,7 40,9 92,2 0,5 58,1 80.9 36,9 97,1 29,1 34,9 9,7

0.2
-

2.5

91,6 89.8 37,8 67,4 64,5

1,7 9,2 8,7 32,3 34,9 80,0

6,7 53,5

1,0

61,3 0,5

22 101
78 24

10,6

2.8 -

85,4 38,2 15,8 84,6

9,5 -

6,0
-

20,0
83,9 50,5 16,1 80,5 3,6 76,9 73,4

49,5 83,9 19,5 96,4 23,1 26,6 10,5 9,0 37,1

0,6 16,1 -

0,3

11 110
44 62 129 128 277

1,0
75,3

1,5 16,5

4,0 24,7

0,3 11,7

100,0
94,2 89,7 51,2 78,6 5,0 42.2 72,2 99.0 89,7

69.1

100,0
90,3 87,5 50.6 78.0 6,7 30,7 76,7 94,9 84,4

100,0
89,5 90,7 51,2

11,0
32,9

112
26 55 33 49 73

83,7 1.3

22,0
27,9

65,4

5,9 27,0 85,0 97,2 89,8

68,1
23,3 5,1 15,6

1.2
-

11,1
63,0

83,0
lo.o

1,0

2,8 10,2

15,0

Tabela 11.8 (continuao) Participao cie empresas nacionais, estrangeiras e estatais nos ativos, faturamento e emprego, 1985 (%)
Ativos lquidos Nmero de empresas Nacionais Estrangeiras Estatais Faturamento Nacionais Estrangeiras Estatais Nacionais Emprego Estatais |

Borrachas e produtos Tcxteis Roupas Moagem Frigorficos Laticnios Acar e lcool leos vegclais
Diversos produtos alimentcios

49 294

40,2 93,5 98.1 96,6 96,8 80.1 99,3 80,3 67,1 94.0 12,9 86,5 97,0 96,0 97,3 90.4 98,0
96,4 63,5

59,8 6,5
1,9

0,7 19,7 3,0 *

28,2 90.8 97,4 95,6 95,1 85,7 98,1 86,3 62,4 91,0

71.8 9,2

44,2 1,9 1.3,7 4,0 * 93.8 98,0 95,1 95,0

55,8

101 112
36 240 237 114 56

2,6
4,4 4.9 14,3 37.6 9,0 91.4 13,4 4,5

6,2 2,0

3.4 3,2 19.9 32,9

4,9 5,0 11,9 26.4

88,1

98,2 84.4 73,6 94,0 7,0

1,8

15,6

Bebidas
Fumo Impresso e produtos grficos Construo

12
103 429 47 127 58 462
150 198

6.0
87,1 10,5

8,6

6,0
93,0 9,2 5,0 7,4 3,0 3,0 25,0

4,0

2,0
-

1,0

82,6 94.5 94.0 96.9 90,9 96,7


96,9 64,9

Consultoria em engenharia Comrcio atacadista Comrcio varejista dc alimentos Concessionrios dc automveis Outros varejistas Comrcio de exportao-importao

4,0 2,7

6.0
3.1 3,3 3,1 20,0

1,0

86,8
93,0 92,6 89,0 92,8
97,0 97,0 62,8

2,0
*

9,6 19.5

11.0

9,1

~ 7,2 -

2,0
3,6 17,0

15,1

12,2

* In clu i empresas estatais c estrangeiras. b'onia: C o m p ilad o ile inform aes Q u e m q u e m na econom ia brasileira , Viso, ag o ./ 1986.

O'

O s benefcios e custos das multinacionais: algum as consideraes gerais


Considerando-se a estrutura corrente dos investimentos estrangeiros no Brasil, que van tag en s e desvantagens eles oferecem ao crescimento e desenvolvimento do pas? P rim eiro , resumirei os argumentos favorveis aos dois aspectos da questo, para ento d isc u tir as provas correntes disponveis.

JBenefcios
O aporte de capital estrangeiro exerce um impacto positivo sobre o balano de pagam entos, especialmente nos primeiros estgios de desenvolvimento de um novo se to r ou quando ocorrem rpidas arrancadas expansionistas, visto que empresas estrangeiras traro somas significativas de moeda estrangeira para garantir suas atividades de construo. Isso ocorre especialmente em pases como o Brasil, em que o capital para em prstim os privados a longo prazo limitado, onde a expanso em larga escala de m ultinacionais por meio da oferta de aes tambm limitada e em que o acesso ao crdito de longo prazo do governo (por intermdio do BNDES) no possvel para em presas com maioria de capital estrangeiro. Naturalmente, uma vez que uma subsidiria estrangeira se estabelece, uma quantidade substancial de financiamento de investim ento vir de lucros acumulados que, entretanto, no suficiente em pocas de im portantes programas de expanso. U m segundo benefcio que acompanha o capital estrangeiro a rpida transferncia de tecnologia avanada, permitindo ao pas receptor desenvolver novos setores industriais num curto perodo de tempo. No caso do Brasil, o rpido processo de ISI da dcada de 1950 e o acelerado ritmo de expanso industrial no final da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970 contaram visivelmente com a tecnologia estrangeira trazida pelas subsidirias de empresas multinacionais. Dada a limitada capacidade tcnica e financeira das empresas brasileiras antes desse processo, o crescimento de novos setores industriais sem a presena das multinacionais teria exigido muito mais tempo. Alm do know-how fsico, as multinacionais trouxeram nova tecnologia organizacional e administrativa. Complexas operaes industriais exigiam um tipo de organizao, tanto do ponto de vista produtivo quanto do burocrtico, que no existiam antes no pas. Grandes empresas multinacionais tambm influenciaram a tecnologia e a organizao de empresas brasileiras. Como a maioria contava (em alguns casos, foram obrigadas a contar por meio de polticas governamentais) com empresas fornecedoras locais para receber muitos de seus insumos, transmitiam tecnologia para essas firmas. Nesse processo, muitos fornecedores brasileiros tornaram-se organizacionalmente mais eficientes e melhoraram a qualidade de sua produo por terem de se adaptar aos padres de seu cliente a empresa multinacional. O aporte de capital estrangeiro cria empregos e tambm aumenta a qualidade da fora de trabalho uma vez que treina seus operrios e equipe administrativa que so 264

contratados localmente. O quadro de funcionrios da maioria das multinacionais no Brasil quase totalmente brasileiro. Finalm ente, a presena de um nm ero maior de m ultinacionais no setor manufatureiro brasileiro contribuiu substancialmente para o programa de diversificao de exportaes no final da dcada de 1960 e na dcada de 1970. Com uma produo e uma rede de marketing instaladas em todo o mundo, as multinacionais no Brasil encontravam-se em excelente posio para facilitar o programa do governo para promover a exportao de produtos manufaturados.1 5 Em 1982, 298 entre 827 empresas envolvidas nas exportaes brasileiras eram multinacionais. Das exportaes das multinacionais, 23% consistiam em produtos primrios, 34% em bens semimanufaturados e o restante em produtos manufaturados. Na dcada de 1980, as multinacionais eram responsveis por 30% das exportaes brasileiras de produtos primrios, 43% de semimanufaturados e 40% de manufaturados. Em alguns campos, sua predominncia era m uito maior: peas e equipamentos eletrnicos, 99,5%; peas de automveis, 60%; produtos qumicos e farmacuticos, 79%; automveis, caminhes e nibus, 89%; pneus, 100%. Constatou-se na dcada de 1980 que cerca de metade das exportaes de todas as multinacionais representava comrcio entre as empresas. Em alguns setores, essa proporo era ainda maior: 88% para equipamento de transportes e 100% para instrumentos tcnicos e cientficos.2 Embora a estratgia comercial adotada pelo Brasil oferea um elem ento de poder em suas relaes econmicas externas que no existia na dcada de 1950, tambm causa um novo tipo de dependncia. Por intermdio das multinacionais e/ou empreendimentos conjuntos de empresas brasileiras com multinacionais, uma grande parcela do comrcio brasileiro envolveu-se numa diviso internacional vertical de trabalho. A Ford Motor Company, por exemplo, produz motores para seus carros no Brasil; a Volkswagen do Brasil envia seus componentes a suas fbricas em outras partes do mundo, e h planos para empreendimentos conjuntos fabricarem produtos de ao semi-acabados no Brasil. Resta verificar quanto a autonomia de tom ada de decises sacrificada dessa forma no pas. O nvel de produo de empresas internacionais e verticalmente integradas depende das decises das multinacionais referentes ao seu esquem a de produo mundial (a distribuio de seus planos de produo em suas fbricas em todo o mundo) e da presso de sindicatos nos pases anfitries. As negociaes internacionais quanto participao na produo em tal sistema ainda esto no incio, mas certo que, cedo ou tarde, o governo brasileiro ser atrado a tomar parte delas.

Custos
D esde que os formuladores brasileiros da poltica econmica estimularam o aporte de capital estrangeiro para desenvolver indstrias ISI, surgiu uma literatura polmica e acadmica que trata dos problemas e do im pacto negativo provocado pela presena das multinacionais em setores dinmicos da economia.2 1 Vamos examinar brevemente os principais aspectos negativos que tm sido enfatizados nessas obras.
265

O impacto no balano de pagamentos


Gomo a principal motivao das multinacionais em instalar-se no estrangeiro o lucro, cedo ou tarde uma grande parcela desses lucros sero repatriados matriz e, portanto, esvaziaro a receita cambial do pas. No s as multinacionais operam no exterior para obter lucros, como tambm os investimentos no Terceiro Mundo, que, por serem encarados como mais arriscados do que os realizados no prprio pas ou em outros pases desenvolvidos, se espera que sua taxa de retorno seja maior para compensar tais riscos, que incluem a possibilidade de nacionalizao, controles rgidos sobre operaes devido a mudanas de governo ou a inconvertibilidade da moeda em razo de problemas no balano de pagamentos. Essa atitude, que totalmente compreensvel do ponto de vista do investidor, vai inevitavelmente se chocar com a opinio de vrios grupos do pas anfitrio que percebero as multinacionais como empresas que querem extrair uma taxa de retorno mais elevada de um pas pobre do que do pas de origem onde a renda per capita muito alta. Gomo a maioria dos pases do Terceiro Mundo tem algum tipo de limite sobre remessas de lucros, suspeita-se que muitas multinacionais transferem secretamente os lucros matriz por meio da transferncia de preos, isto , uma situao em que a matriz cobra da subsidiria um preo excessivo por determinados insumos importados.2 2 A fuga aos impostos e o desejo de deixar a impresso de uma taxa de lucros menor-do-que-a-real para fins de relaes pblicas so motivaes adicionais para o uso da transferncia de preos. Naturalmente, as multinacionais negam essa prtica e muito difcil, quando no impossvel, conseguir provas conclusivas a respeito.

Tecnologia inadequada
Um grupo de crticos censura as multinacionais por no contriburem para a soluo de um dos maiores problemas socioeconmicos do Terceiro M undo (incluindo o Brasil) - a criao de emprego industrial. Elas importam tecnologia intensiva de capital que no est adaptada s condies locais, exercendo, dessa maneira, um impacto mnimo sobre o emprego por elas gerado; no esto inclinadas a despender soma significativas para tentar adaptar a tecnologia disponibilidade de fatores locais, viste que tal medida no traria muitos resultados e um dos principais atrativos de estabe lecer subsidirias em pases como o Brasil o fato de que isso lhes permitir obter un retorno extra sobre gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) que foram ante riormente assumidos para atender os mercados da matriz. H outros crticos que se preocupam menos com o impacto sobre o empreg causado pelas multinacionais do que com a relutncia dessas empresas em envolvei se em trabalho de P&D bsico no pas anfitrio. Embora muitas multinacionais man tenham laboratrios de algum tipo como parte de suas operaes nesses pases, ek geralmente fazem parte de atividades de controle de qualidade e no de um empenh em ocupar-se de pesquisa tecnolgica fundamental. Como a tecnologia a arma d negociao mais potente de uma multinacional, ela se mostrar muito relutante ei transferir a capacidade de criar tecnologias avanadas ao pas anfitrio, que se senti
266

cada vez mais ressentido com o fato, visto que sem o envolvimento dos cidados de seu pas em P&D haver uma eterna dependncia da tecnologia externa e, portanto, chance alguma de aumentar seu poder para negociar melhores termos de transferncia de tecnologia. Finalmente, com o trabalho de P&D concentrado no pas de origem da empresamatriz geralmente se cobra, de uma forma ou de outra, essa tecnologia das subsidirias. Embora isso se justifique pelo fato de que todos os consumidores dos produtos da empresa vo se beneficiar das inovaes tecnolgicas resultantes dos investimentos em P& D e, portanto, devem contribuir para o reembolso dos gastos da companhia, nunca se v uma frmula justa para distribuir a carga desse reembolso. Na verdade, alguns observadores alegam que os pagamentos de tecnologia por parte das subsidirias matriz proporcionam oportunidades para remessas ocultas de lucros.

Desnacionalizao
A presena de multinacionais poderosas num pas em desenvolvimento pode inibir o progresso das empresas locais que no possuem os meios financeiros e tecnolgicos para competir. Em alguns setores, firmas locais anteriormente predominantes podem ser colocadas para fora do mercado e/ou adquiridas por multinacionais que esto entrando no pas. O tema da desnacionalizao tambm pode ser analisado sob um ponto de vista mais geral. Como os setores mais dinmicos da economia do pas anfitrio so freqentemente dominados por multinacionais, haver uma tendncia para transferir o local da tomada de decises referentes a nveis de investimentos e produo para o exterior. As multinacionais so conhecidas por centralizar decises importantes na matriz, que desenvolver polticas destinadas a otimizar suas atividades mundiais. As decises resultantes no so necessariamente as melhores do ponto de vista do pas anfitrio, e o conflito de interesses ser intensificado na medida em que as multinacionais se ocupam em exportar cada vez mais do pas recebedor. Por exemplo, embora, durante uma recesso mundial, a melhor atitude para uma multinacional possa ser a drstica reduo de suas atividades na subsidiria brasileira em comparao com as das fbricas em seu pas de origem, poucos brasileiros iriam simpatizar com tais medidas.

Distores de consumo
A ISI representou uma ao para produzir internamente bens que antes eram importados. Gomo o perfil de demanda se baseia na distribuio de renda, que era concentrada, a substituio de importaes implicou a criao de um perfil de capacidade de produo que refletisse o perfil d e demanda existen te. Gomo a s multinacionais representavam um elemento-chave na ISI, conquistaram uma participao no recm-estabelecido perfil de produo e, assim, certa influncia no status quo. Elas temiam que uma mudana drstica na distribuio de renda reduzisse seu s mercados domsticos. Um argumento com plem entar foi o de que as multinacionais
267

tinham interesse em ampliar os mercados influenciando os grupos de menor renda a consumir seus produtos (vrios tipos de bens de consumo durveis) por meio da propaganda e esquemas de crdito (por exemplo, os consrcios de automveis, que atraem consumidores de grupos de renda mais baixos, muitas vezes custa de necessidades mais bsicas), distorcendo, dessa forma, seus padres de consumo.

Influncia poltica
Seria ingenuidade presumir que a presena de multinacionais possa ser politicam ente neutra. No preciso chegar a casos extremos como o do Chile na dcada de 1970, em que as multinacionais estiveram diretam ente envolvidas em aes polticas, ou do Chile e do Peru no mesmo perodo, em que as multinacionais pressionaram diretamente os governos de seus pases de origem para obter aes favorveis como compensao por nacionalizao. De uma forma muito menos dramtica, ser natural que as multinacionais utilizem sua influncia poltica por meio dos canais diplomticos de seus pases para influenciar as polticas do pas hospedeiro - em relao, por exemplo, ao relaxamento das normas de importao, controle de preos, polticas trabalhistas ou leis sobre remessas de lucros. A resistncia a tais presses por parte do pas hospedeiro vai depender de vrias circunstncias, tais como emprstimos internacionais ou renegociaes de dvidas iminentes. Esses efeitos colaterais polticos devem ser considerados como um dos custos de se contar com as multinacionais no processo de ISI e desenvolvimento geral. Se esses custos so muito elevados devido sensibilidade da populao do pas anfitrio quanto a qualquer fato que parea tirar vantagem da soberania do pas, seria aceitvel adotar uma poltica de menor confiana nos investimentos estrangeiros, mesmo que isso diminusse a taxa de crescimento da industrializao.

Um breve levantamento das provas empricas


Lucros
difcil apresentar informaes precisas sobre a lucratividade das multinacionais no Brasil e tambm sobre o impacto causado no balano de pagamentos. O aporte de investimentos diretos (ganhos lquidos ou reinvestidos) tem sido pequeno em relao s necessidades do balano de pagamentos do pas, o que confirmado pelo fato de que no perodo 1977-86 o aporte de investimentos externos diretos tenha oscilado entre 10% e 15% dos emprstimos obtidos pelo Brasil. As contribuies de aportes de investimentos diretos ao balano de pagamentos so ainda menores quando se subtraem as remessas de lucros (ver Tabela 11.9). Os ganhos reinvestidos tambm representam uma quantia significativa dos investimentos externos diretos e em 1982 e 1986 eles at foram maiores que os aportes de investimentos diretos. A Tabela 11.9 tam bm apresenta as taxas de remessas de lucros, que variaram de quase 16% em 1971 a 5,5% em 1980, baseadas em amplas informaes do balano de pagamentos, 268

T abela 11.9 Investim entos, fluxos e rendim entos do capital estrangeiro no Brasil, 1967-92 (U S$ milhes)
Investimentos diretos totais Investimentos diretos na indstria

1967 1973 1980 1985 1990

3,728 4,579 17,480 25,664 37,143


Aporte de investimentos estrangeiros diretos

3,603 13,005 19,182 25,729


Rein vestimen to de lucros Remessas de lucros

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

935 1,196 1,685 1,487 1,779 1,370 861 1,123 804 -120 669 2,445 678 731 1,185 2,982
Taxa de lucro *

975 721 41 1 741 1,557 695 472 543 449 617 714 531 273 365 132
Taxa de remessa **

458 564 740 544 587 585 758 796 1,056 1,350 909 1,539 2,383 1,593 665 584

1971 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990

15,8 5,5 6,2 6,0 4,8 7,0 8,5 5,0

4,1 3,1 4,1 4,5 2,9 4,8 6,9 4,3

* Lucros reinvestidos + lucros remetidos como % do estoque de capital. ** Lucros remetidos como % do estoque de capital. Fonte: DO ELLIN G ER, Carlos von & CAVALCANTI, Leonardo. Empresas multinacionais na indstria brasileira. Rio de Janeiro, IPEA, 1975, p. 89-90; Banco Central do Brasil, Boletim, vrios exemplares.

269

Tabela 11.10 D e se m p e n h o com parativo de empresas nacionais privadas, m ultinacionais e estatais no Brasil, 1977-91 (lucros como p ercentagem dos ativos lquidos)
Nacionais privadas
1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1991 25,2 13,7 11,8 19,1 11,1 14,4 11,2 10,7 13,1 0,1

Multinacionais
23,4 13,5 7,7 15,6 18,2 17,1 9,6 12,1 16,4 -1,2

Estatais
7,8 4,8 3,1 2,3 10,6 6,0 3,0 4,6 2,5 -U

Obs.: Baseado nas cinqenta maiores empresas em cada categoria. Fonte: Melhores e maiores, exemplar especial anual da revista F.xame, vrios anos. Os dados de 1991 referem-se a estimativas da Conjuntura Econmica, ago./1992.

enquanto no mesmo perodo as taxas de lucros nos Estados Unidos atingiram uma mdia de aproximadamente 12,8%.2 3 Os dados contidos na Tabela 11.10, extrados dos balanos patrimoniais das cinqenta maiores empresas em cada setor participativo, revelam taxas de lucros ainda maiores (embora as taxas das empresas nacionais sejam maiores do que as das multinacionais). Voltando Tabela 11.9, notaremos que a taxa de remessa de lucros como percentagem do estoque de capital foi relativamente estvel, atingindo uma mdia de 3,9%. Parece, portanto, que as multinacionais esto prximas aos limites estabelecidos pelo governo brasileiro para essas remessas. A lei sujeita qualquer remessa acima de 12% ao ano, em relao ao investimento original registrado mais reinvestimentos, a pesadas tributaes.24 primeira vista, parece que as multinacionais no Brasil no esto obtendo lucros excessivos, comparados com empreendimentos locais ou com empresas nos pases de origem e que so relativamente moderadas no que se refere repatriao dos lucros. A questo principal que vem tona refere-se utilizao de mtodos escusos para transferir lucros. H poucas provas at esta data sobre o uso da transferncia de preos. As oportunidades para sua utilizao existem, visto que grande parte do comrcio das multinacionais ocorre dentro da empresa. No incio da dcada de 1970 mais de 70% das vendas de multinacionais ocorriam dentro do sistema orientado pela matriz.2 5 Um estudo realizado no incio da dcada de 1980 constatou que exceto pelos setores de metal, produtos alimentcios e borracha, as exportaes realizadas dentro da corporao transnacional sempre representaram mais de 50% de seu total... chegando at a 88% no caso de equipamentos de transporte e 100% no caso de instrumentos tcnicos e cientficos.2 6 270

Tabela 11.11 Balano comercial das firmas por setor, 1975-77 (US$ milhes)
Empresas estatais
1975 1976 1977 1975

Nacionais privadas
1976 1977 1975 69,0 -86,0 -124,5 -152,2 332,5 -767,2 2,8 -78,7 -47,5 -98,4 -146,0 -444,1 -78,0 -59,5 -1,2 -80,4 -37,5 -99,6

Multinacionais
1976 -8,2 -55,4 -148,0 -90,3 289,2 -968,4 -12,9 -67,4 -83,8 -139,7 -90,1 -270,3 -102,5 -57,8 -4,7 -67,2 -43,7 -120,2 1977 235,4 -22,2 -54,2 -82,2 557,2 -763,2 32,8 -100,9 -37,5 -99,7 -17,2 -154,6 -86,4 -89,8 -0,9 -22,5 -25,1 -124,9

Montadoras de automveis Peas de automveis Tratores Maquinrio Alimentos, fumo, bebidas Qumicos, farmacuticos, artigos de higiene Txteis, roupas, calados Fertilizantes Minerais no-metlicos Pneus Equipamentos de escritrio Equipamentos eltricos Ao e produtos de metal Construo naval Construo Papel e celulose Servios pblicos Diversos
Fonte: Seplan, fontes no-publicadas.

-1,7 -2,1 -4.458,1 -10,5 -2,1


_

-15,9 -5,1 -175,7 -14,0 -0,6 170,1

-9,9 -7,1 -103,8 -5,6 -0,9 162,3

-25,8 -7,7 -51,7 -122,8 -34,1 -137,8 -3,6 -1,7 1,4 -13,0 156,8 -150,7 -29,4 17,9

-8,7 -6,6 -52,4 12,4 -162,6 -24,2 -103,7 -2,4 -3,6 -62,9 115,7 -58,6 -42,2 17,4 -25,9 -67,2

10,2 0,3 -49,4 5,5 -183,6 -19,5 -136,2 -2,2 -0,4 -80,1 124,8 -95,6 -26,1 -2,4 -34,0 -42,3

-0,9

-614,7 156,8

-481,1 18,6

-571,1 204,1

-137,8 -57,6

Alm disso, um levantamento de empresas multinacionais no perodo de 1975-77 mostra que na maioria dos setores elas apresentaram balanos comerciais negativos, o que proporcionava (ou refletia) a oportunidade de envolvimento em algum tipo de atividade de transferncia de preos (ver Tabela 11.11). Um estudo posterior, abrangendo os anos de 1974-84, indicou uma grande variao no coeficiente exportao/ importao das multinacionais - variando de 18,5% para o setor de fumo a 4,1% para os equipamentos de transportes, 0,4% para produtos qumicos e 0,3% para minerais no-metlicos.2 7 E difcil obter informaes especficas sobre pagamentos de tecnologia, que pode ser uma maneira de contornar as restries s remessas de lucros. Desde a dcada de 1960 a legislao para controlar a tecnologia tem sido extensa. O pagamento de royalties permitido somente quando uma empresa estrangeira possui menos de 50% das aes de uma firma no Brasil. Acordos de tecnologia e licenciamento tambm esto sujeitos a considerveis restries e fiscalizao. Quando se permite o pagamento de royalties e de assistncia tcnica, eles no podem ultrapassar 5% do faturamento bruto.2 8 Calcula-se que em 1973 e 1974 os pagamentos de assistncia tcnica somaram somente US$ 136 milhes e US$ 176 milhes, respectivamente, cifras pequenas, considerando que elas incluem empresas nacionais.2 9 Outra forma de contornar as restries de remessas de lucros aumentando os emprstimos com propsitos de expanso, visto que no h limites quanto aos pagamentos de juros sobre emprstimos estrangeiros. Embora se saiba que uma grande parte do crescimento da dvida externa brasileira na dcada de 1970 foi provocada pelos emprstimos realizados por empresas estatais, uma quantia substancial de responsabilidade de multinacionais. Como elas no tm acesso ao crdito oficial de longo prazo (pelo sistema do BNDES), h uma boa justificativa para pedir emprstimos no estrangeiro. Infelizmente, dados publicados pelo Banco Central no oferecem a classificao dos tomadores de emprstimos por setor. A nica evidncia indireta disponvel encontra-se num levantamento das maiores cinqenta empresas em cada setor participativo, apresentado na Tabela 11.12. Nota-se que at 1980 as multinacionais tinham mais dvidas do que empresas nacionais privadas ou estatais. A queda no nvel do endividamento de empresas multinacionais privadas e nacionais na dcada de 1980 estava relacionada recesso e crise provocada pela dvida, enquanto o aumento da dvida das empresas estatais se relacionava s tentativas do governo em captar mais divisas fazendo com que essas empresas fizessem mais emprstimos do que o necessrio no mercado internacional.

Tecnologia
Relativamente pouco trabalho sistemtico foi feito at esta data sobre o comportamento tecnolgico das multinacionais no Brasil.3 0 A melhor obra at o momento a de Morley & Smith sobre as indstrias metalrgicas.3 1 Comparando as operaes das multinacionais americanas em suas fbricas nos Estados Unidos e no Brasil, eles constataram que as primeiras empregam muito mais automatismo e mquinas para fins especiais.3 2 Entretanto, eles tambm constataram: Em nveis de produo ameri272

Tabela 11.12 D vidas de empresas nacionais, multinacionais e estatais, 1977-85 (percentagem de ativos lquidos)
Em presas nacionais M u ltin a cio n a is Estatais

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

57,0 56,0 56,8 57,0 55,9 52,5 47,7 46,6 43,6

60,9 57,8 63,7 62,4 52,5 54,6 54,2 47,7 48,3

47,7 51,9 58,4 59,9 55,1 55,0 57,0 57,4 59,7

Nota: Baseado nas cinqenta maiores empresas dc cada categoria.


Fonte: Exemplar especial,

anual, da revista Exame, Melhores e maiores, vrios anos.

canos, todos os produtores de bens de capital que visitamos no Brasil declararam que usariam aproximadamente o mesmo grau de automao que a matriz americana e duvidamos que eles mudariam essa deciso mesmo que os custos de mo-de-obra fossem significativamente menores .3 3 Eles observaram que no setor de prensagem de metal havia muito menos automao no carregamento e descarregamento de aparelhos. E concluram que todas as evidncias que registramos... indicam uma modificao substancial dos processos de produo das multinacionais no Brasil... Elas tambm tendem a substituir a mo-de-obra por capital no... manejo de materiais e servios de apoio do processo de produo.3 4 Descobriu-se que o motivo bsico para as diferenas existentes entre as tcnicas de produo das multinacionais em suas fbricas nos pases de origem em comparao com suas fbricas brasileiras originavase de diferenciais de escala, no na mo-de-obra barata. Quanto aos nveis de produo no pas de origem, a maioria das empresas afirmou que usariam as tcnicas de produo do pas de origem no Brasil, apesar de o custo da mo-de-obra eqivaler somente a um quinto do que nos Estados Unidos.3 5 Num estudo sobre a tecnologia eltrica utilizada no Brasil, Newfarmer e Marsh compararam empresas multinacionais e nacionais e constataram que as ltimas em pregam mais mo-de-obra por unidade de capital do que as primeiras.3 6 Entretanto, mesmo que algumas multinacionais realizem ajustes de tecnologia, duvida-se que isso causar um grande impacto no quadro geral de empregos, visto que a maioria dos investimentos de multinacionais se encontra em setores que so inerentemente intensivos de capital. Deve-se observar que, na era de substituio s importaes da dcada de 1950, muitas multinacionais se estabeleceram no Brasil importando equipamentos de segunda mo. Esse fato pode ser interpretado como uma escolha deliberada, na poca, a favor de tcnicas mais intensivas de mo-de-obra. Com a nfase dada diversificao de exportaes desde a segunda metade da dcada de 1960,
273

tanto as empresas multinacionais quanto as nacionais basearam sua expanso em novos equipamentos, empregando a m ais moderna tecnologia. As empresas perceberam esse fato como necessrio a fim de com petir efetivamente no mercado internacional.3 7 No que diz respeito ao desenvolvimento da nova tecnologia por intermdio de pesquisa e desenvolvimento no Brasil, os esforos das multinacionais so relativamente reduzidos. Evans constatou que, no Brasil, associados alocam cerca de um quinto do que a matriz gasta em... Se as multinacionais alocassem no pas a mesma proporo do faturamento local, como fazem nos Estados Unidos, os gastos brasileiros teriam chegado a quase US$ 150 milhes em 1972 em vez de menos de US$30 milhes.3 8 Pode-se acrescentar que mesmo o pouco que foi gasto no Brasil em P&D no se destinou puram ente a pesquisas, visto que difcil separar o trabalho de controle de qualidade realizado nos laboratrios de pesquisa genuna avanada.

Consideraes sobre a eqidade


Uma vez que a distribuio de renda est relacionada s caractersticas tecnolgicas das indstrias, as multinacionais podem ser encaradas como responsveis pelo aumento da concentrao de renda no Brasil, isto , seus elevados coeficientes de capital/ mo-de-obra ajudam a explicar as tendncias de distribuio de renda observadas. Isso ocorreu apesar da melhor rem unerao dos em pregados das em presas multinacionais, comparados de empresas privadas domsticas. Em 1972, por exemplo, os salrios mdios pagos por multinacionais no setor manufatureiro foi 30% maior do que o pago por companhias nacionais, o que deve ser compensado pelo fato de que a produtividade nestas foi mais de 50% maior do que naquelas.3 9 As multinacionais tm interesse em promover as vendas dos produtos que fabricam no Brasil e, na medida em que seu perfil de produo reflete o perfil de demanda que, por sua vez, se baseia numa distribuio de renda concentrada, elas vo apoiar polticas que no perturbem o status quo e/ou influenciaro os consumidores por meio de propaganda e/ou esquemas de crdito (como os consrcios de automveis). Se isso vai distorcer a estrutura de consumo das classes de m enor renda uma questo de controvrsia ideolgica significativa.

Desnacionalizao
Pode-se observar vrias tendncias ao se examinar a economia brasileira desde o final da dcada de 1940. Tem havido uma forte tendncia nacionalista nos setores de servios pblicos e minerao; na verdade, a presena das multinacionais desapareceu do primeiro. A medida que as multinacionais ocupavam uma posio dominante no rpido desenvolvimento de novos setores (como automveis, maquinrio eltrico e outros), cujo peso na economia se intensificava, o poder relativo delas certamente se expandia. Finalmente, em alguns setores, a desnacionalizao ocorreu por meio de aquisies diretas de empresas nacionais. Evans documentou o processo de desnacionalizao na indstria farmacutica brasileira, anteriormente dominada por empresas nacionais, mas que, aps a Segunda 274

Guerra Mundial, experimentou um processo de desnacionalizao gradativo, de modo que, em meados da dcada de 1970, empresas estrangeiras controlavam mais de 85% do mercado. Evans identifica a importncia de novos produtos resultantes de P&D que se tornaram cada vez mais fundamentais aos lucros, como um dos principais motivos para o declnio das empresas nacionais. O processo de desnacionalizao ocorreu principalmente por intermdio da aquisio de companhias nacionais por multinacionais.4 0 Um estudo de Newfarmer sobre a indstria eltrica brasileira acompanha uma contnua tendncia de desnacionalizao durante as dcadas de 1960 e 1970, de modo que em meados da dcada de 1970, quase 80% do setor - que, em grande parte, deve seu crescimento s aquisies - se encontrava nas mos de multinacionais.4 1

Polticas governamentais e o comportamento das multinacionais no Brasil


Embora o processo de substituio das importaes (ISI) tenha implicado confiana nas multinacionais em vrios setores e seu fortalecimento por meio de vrios programas de incentivo e, favores semelhantes tivessem sido concedidos a elas durante o perodo de estmulo s exportaes, o governo brasileiro tomou vrias medidas para controlar seu comportamento e influncia. Vamos enumerar rapidamente algumas dessas medidas que agiram como foras de compensao.

Controle de remessas
O Banco Central e outros rgos do governo tornaram-se cada vez mais sofisticados no monitoramento do controle de remessas de lucros e pagamentos por tecnologia, o que no significa, naturalmente, que as prticas de transferncia de preos estejam totalmente sob controle.4 2

O sistema BNDES
O complexo sistema de crdito do governo foi desenhado para fortalecer o setor privado nacional e as empresas estatais. Ao excluir empresas estrangeiras desse sistema, recuperou-se um certo grau de equilbrio no trip, ou seja, a estrutura dos setores participativos da economia brasileira, entre as empresas privadas nacionais, multinacionais e estatais. Isso, por exemplo, possibilitou que o setor privado nacional se expandisse consideravelmente na rea de bens de capital na dcada de 1970.4 3 Alm disso, devido exigncia de que somente empresas com mais de 50% de capital nacional tivessem acesso ao crdito do governo, as firmas locais adquiriram um importante instrumento de negociao no estabelecimento de empreendimentos conjuntos com multinacionais.

275

Em presas estatais
O rpido crescimento de empresas estatais em setores-chave, como ao, minerao e petroqumicos, tambm influiu como uma m edida de equilbrio, fato que se tornou cada vez mais evidente desde meados da dcada de 1970, medida que o Brasil desenvolvia uma estratgia para expandir suas reservas de matrias-primas e indstrias correlatas. O desenvolvimento das indstrias de minerao de bauxita e de alumnio, das reservas de Carajs, e de alguns novos complexos petroqumicos e siderrgicos resultaram de empreendimentos conjuntos entre empresas estatais e multinacionais em q ue as primeiras mantinham o controle acionrio. As empresas estatais brasileiras so grandes, tecnologicamente sofisticadas e financeiramente apoiadas pelo governo, estando, portanto, em situao favorvel para enfrentar as multinacionais em condies de relativa igualdade nas negociaes sobre participao na tecnologia e nos lucros.44

Controles de mercado

mercado

O uso ocasional por parte do governo brasileiro de uma poltica chamada reserva de representa uma ten tativ a de acom panhar o crescim ento relativo das multinacionais e de incentivar as empresas locais a ingressar em novos campos tecnologicamente avanados. Um dos melhores exemplos disso foi a tentativa de restringir o mercado de minicomputadores a um reduzido nmero de empresas de carter predominantem ente nacional, isto , com o controle acionrio nas mos de firmas locais.

A era do neoliberalismo: a dcada de 1990*


O Investimento Externo Direto (IED) comeou a mudar consideravelmente na dcada de 1990, quando o Brasil adotou polticas neoliberais que consistiam em polticas voltadas para o mercado, privatizao de empresas estatais no setor de indstria pesada e servios pblicos e significativa diminuio no protecionismo. Alm disso, o pas envolveu-se ativamente no Mercosul, o mercado comum da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, o que implicava o desaparecimento gradual das barreiras regionais aos comrcios e fluxos de investimento. Nessa economia mais aberta, principalmente aps o programa de estabilizao do Real, introduzido em 1994, houve um extraordinrio aumento na entrada de IED. Enquanto no incio da dcada de 1980 a entrada anual de IED totalizava cerca de US$ 2,6 bilhes, no perodo de 1983 a 1990 ele caiu para aproximadamente US$ 1,7 bilho. O IED estagnou no incio da dcada de 1990, atingindo uma mdia de US$ 1,3 ao ano, recuperando-se apenas aps 1994, alcanando US$ 5,5 bilhes em 1995, US$ 10,5 bilhes em 1996, US$ 18,7 bilhes em 1997, US$ 28,9 bilhes em 1998 e US$ 32,8 bilhes

* Esta seo foi escrita com a colaborao de Gustavo Rangel.

276

em 2000. Em outras palavras, o IED cresceu vinte e duas vezes em relao ao nvel atingido em 1993. Vrios fatores contriburam para esse significativo aumento: I) O programa de estabilizao do Real, que melhorou expressivamente o ambiente para empresas estrangeiras, pois a menor flutuao de preos diminui grandemente o custo da realizao de negcios. O programa tam bm resultou num aumento da renda real dos grupos de baixa renda e no reaparecimento do crdito ao consumidor, melhorando, dessa forma, as vendas de muitos produtos, especialmente os bens de consumo durveis. II) O processo de privatizao, responsvel por cerca de um quarto do aporte de IE D no perodo 1996-98. Isso representou um aumento expressivo da participao estrangeira no processo de privatizao. Na primeira metade da dcada de 1990, quando o processo teve incio, os investimentos estrangeiros respondiam por apenas cerca de 5% do total de privatizaes. Essa participao aumentou para aproximadamente 35% em 1997.4 5 Dois fatores contriburam para essa tendncia. Primeiro, a reduzida participao inicial pode ser explicada pelo fato de a privatizao primeiramente ser limitada a setores tradicionais da indstria, como ao e petroqumicos. Tais setores no eram inerentemente atraentes aos investidores estrangeiros. Segundo, as mudanas na legislao referentes a investimentos estrangeiros tornaram o Brasil mais atraente para empresas multinacionais.4 6 III) A rpida implementao do Mercosul, aumentando o interesse das multinacionais na regio medida que ampliava o mercado efetivo que poderiam atender.4 7 IV) O fluxo geral de capital mundial de mercados emergentes. Por exemplo, o investimento estrangeiro direto em pases de baixa e mdia renda aumentou de US$ 23,7 bilhes em 1980 para US$ 118,8 bilhes em 1996.4 8 As mudanas na legislao brasileira referentes ao capital estrangeiro aparentemente contriburam para atrair uma crescente quantidade de IED. Houve uma importante em enda na Constituio que suspendia a discriminao entre empresas brasileiras na base de participao de residentes e no-residentes. Esse fator permitiu que empresas estrangeiras investissem em vrios setores anteriormente reservados a empresas nacionais, privadas ou estatais. Esses setores incluem minerao, petrleo, energia eltrica, transportes e telecomunicaes. A aprovao de uma lei de concesses para investidores privados (nacionais e estrangeiros) tam bm ajudou a estabelecer um procedimento para a privatizao de servios pblicos, do qual poderiam participar grupos estrangeiros.4 9 Foi introduzida uma poltica de no-discriminao fiscal, visto que as taxas sobre a distribuio de lucros aplicadas a empresas no-residentes, anteriormente mais elevadas, desestimulava investimentos estrangeiros. Alm disso, havia um consenso de que a tomada de decises por parte do governo referente a investidores estrangeiros tinha se tornado mais transparente. O governo tambm desenvolveu novos mecanismos para atrair mais investimentos externos em carteira, como a criao de um sistema de recibo de depsitos e a permisso de participao estrangeira nas bolsas de valores.

277

Um quadro estatstico do IE D no Brasil50


Como fica evidente no Grfico 1, a seguir, a segunda metade da dcada de 1990 testemunhou um extraordinrio aum ento de investimentos diretos estrangeiros no Brasil.5 1 Nesse grfico parece que os investimentos em ttulos representaram um papel mais significativo do que os investimentos diretos em toda a dcada. Como revela o Grfico 2, porm, os investimentos em ttulos so de curto prazo por natureza. Isso fica claroquando se observa sua posio lquida, que caiu proporcionalmente na segunda metade da dcada de 1990, ficando negativa em 1998.5 2 Tambm digna de nota a maior dependncia em fluxos IED quando comparados ao total anual de investimentos diretos no Brasil. Uma fonte calculou que essa proporo aumentou de 2,2% em 1992 para 12% em 1997." O Banco Central do Brasil calculou que o total de IE D foi de US$ 58 bilhes em junho de 1995. Considerando-se os grandes aportes de investimento diretos, que ocorreram entre 1995 e 2000, pode-se supor que esse total aumentou significativamente.5 4 Pela Tabela 11.5, j em 1995, antes do aumento dos investimentos estrangeiros na segunda metade da dcada de 1990 parece ter havido uma expressiva mudana em sua composio setorial. Os investimentos estrangeiros no setor fabril, que respondiam por mais de 80%, caram para 69% em 1991 e para 53% em 1995, enquanto os investimentos no setor de servios aumentaram de 12% em 1976 para 43% em 1995. Entretanto, deve-se notar que a principal razo para essas mudanas proporcionais foi o aumento de investimentos em ttulos, que esto includos no item servios . Assim sendo, se no contabilizssemos a parcela de investimentos estrangeiros referentes aos ttulos, a composio setorial dos investimentos estrangeiros no mudaria muito antes de meados de 1995. Embora no haja dados oficiais sobre a composio setorial dos investimentos estrangeiros para os anos dc 1996-99 at o momento em que este captulo foi redigido, h indicaes indiretas de que ela continuou a mudar consideravelmente na segunda metade da dcada de 1990. Foi nessa poca que o processo de privatizao foi acelerado, especialmente no setor de servios pblicos, atraindo um nmero maior dc investidores estrangeiros. S os setores de energia eltrica e telecomunicaes foram respon-

70 60 50 40 30 20
10

Grfico 1: Entrada de investimento estrangeiro ((US$ bilhes)


Carteira IE D

~ H n+ n i~+ "0 n ln ln ln ln irM ^ <

80 82 8 4 8 6 8 8 9 0 9 2 9 4 9 6

278

sveis por cerca de 70% do total de empresas federais privatizadas nesse perodo, em bora enquanto a maioria das empresas dos Estados tambm estivesse localizada no setor de servios pblicos. Tambm se deve ressaltar que, como resultado da falncia de alguns dos principais bancos do pas, em agosto de 1995 o Banco Central encorajou um renovado fluxo de capital estrangeiro ao setor bancrio. Isso deveria ocorrer por intermdio da privatizao dos bancos estaduais e da aquisio de bancos privados em dificuldades, e no por intermdio da abertura de novos bancos estrangeiros. Em julho de 1998, a participao estrangeira no total de ativos no sistema financeiro havia atingido 16%.5 5 Esse fato indica que a participao de servios no total de IED deve ter crescido significativamente at o final da dcada de 1990. Alm disso, como ressaltou Dias Carneiro, vrios fatores podem estar contribuindo para a crescente importncia do IED no setor de servios em geral. Ele observou que um deles pode ser ... a internacionalizao de um tradicional setor no-comercializvel1 por meio de expanso de operaes de franchising. Outro seria a abertura de empresas de contratao nos setores de construo, consultoria tcnica e de informtica e, mais recentemente, seguros, que tem sido uma rea tradicionalmente protegida at ao final da dcada de 1980.5 6 Dados do Ministrio do Comrcio, Indstria e Turismo do Brasil mostraram que intenes de investimento por parte de multinacionais no setor fabril durante o perodo de 1997 a 2000 estavam concentradas em vrias indstrias: 32,4% estavam localizadas na indstria automotiva,5 7 20,5% na indstria qumica, 10,5% em informtica e 5,2% em equipamentos para telecomunicaes. Isso representa um aumento nos setores intensivos de P&D, o que pode, em parte, ocorrer devido introduo de uma legislao mais rgida para proteger os direitos de propriedade intelectual (Lei de Patentes, maio 1996).5 8 Por outro lado, Nazmi (1998) chama a ateno para o fato de que a legislao brasileira desencorajou acordos de licenciamento com empresas estrangeiras. Ele de opinio que ...o governo brasileiro concede patentes apenas para produtos acabados e no para o processo de produo... (e que)... no reconhece o licenciamento de uma ET (Empresa Transnacional) a sua subsidiria, tampouco reconhece quaisquer pagamentos de royalties por parte da subsidiria para a matriz, visto que considera que o pagamento para o ativo intangvel j feito por intermdio da remessa de lucros, (p. 493) Isso pode explicar as preferncia das E T s em instalar subsidirias. Alm disso, interessante notar que a participao do setor fabril no total das exportaes aumentou de 15% em 1970 para cerca de 55% no final da dcada de 1990, com um aumento anual de 17%, nas exportaes no mesmo perodo. Produtos qumicos, maquinrio e equipamentos de transportes foram responsveis por cerca de 47% do total de exportaes em 1996, e esses so setores em que as multinacionais so mais proeminentes. Esse fato indica que um dos motivadores para os grandes investimentos das multinacionais na dcada de 1990 no foi somente a grande extenso do mercado interno do pas, mas a possibilidade de utilizar o Brasil como uma plataforma de exportaes em uma economia globalizada. At ao fim da dcada de 1990, a maioria dessas exportaes tem sido dirigida ao mercado regional, o Mercosul. 5 9 Como sugere The Economist, ...tradicionalmente, (multinacionais) ... instalaram-se no 279

Brasil a fim de suprir seu imenso mercado interno. H alguns sinais de que isso esteja a ponto de mudar. 60 Fica claro na T abela 11.6 que a origem geogrfica do IED no mudou muito desde a dcada de 1980. A Europa respondeu por cerca de 44% em 1995, e o Japo por aproximadamente 8%.

O impacto dos investimentos estrangeiros na dcada de 1990


sobre o balano de pagamentos do pas que os investimentos estrangeiros diretos exercem o impacto mais imediato. O crescimento das exportaes brasileiras - de uma mdia anual de cerca de US$ 20 bilhes no incio da dcada de 1980 para aproximadamente US$ 51 bilhes no final da dcada seguinte - deveu-se, em parte, s multinacionais, que foram responsveis por cerca de 50% das exportaes do pas.6 1 Entretanto, o crescimento das importaes - de aproximadamente US$ 21 bilhes ao ano no incio da dcada de 1980 para US$ 61 bilhes no final da dcada de 1990 - tambm se deveu, em parte, ao grande nm ero de importaes efetuado pelas multinacionais. Um levantamento realizado por Laplane e Sarti em um selecionado nmero de multinacionais constatou que suas exportaes dobraram entre 1989 e 1997, mas as importaes cresceram cinco vezes, passando de um inicial supervit comercial para um dficit. Essa tendncia pode ser parcialmente explicada pelo fato de que um crescente nmero de multinacionais tem mostrado preferncia em adquirir seus componentes em fornecedores tradicionais. Isso se aplica especialmente ao caso da indstria automobilstica. Como resultado, muitos fabricantes de componentes brasileiros foram obrigados a associar-se a grandes fabricantes de componentes multinacionais.6 2 Essa tendncia pode te r sido resultado da abertura da econom ia, que permitiu s multinacionais importar muitos de seus componentes do estrangeiro,6 3 especialmente durante os anos em que a taxa cambial estava supervalorizada (1994-98). O comrcio dentro de uma mesma empresa tem sido importante para a maioria das multinacionais. Laplane e Sarti observaram que em 1989 58% de suas importaes se originavam na matriz, enquanto 35% de suas exportaes se dirigiam tambm para a matriz. O levantamento constatou que, durante a dcada de 1990, as importaes vindas da matriz caram e, em 1997, eram responsveis apenas por 39,7%. Essa mudana deve ser contrastada com o aumento do comrcio entre subsidirias de multinacionais, especialmente as localizadas no Mercosul (principalmente Argentina e Brasil). Os mesmos autores constataram que, entre 1987 e 1997, em sua amostra de subsidirias de multinacionais no Brasil, a percentagem de suas exportaes dirigidas a subsidirias no Mercosul aumentou de 2,5% para 32,3%, enquanto as importaes de subsidirias no Mercosul aumentaram de 6,2% para 14,4%.6 4 Outra descoberta importante que os setores que originalmente apresentavam dficits comerciais viram esses dficits aumentar, enquanto os com supervit os viram crescer. Tudo isso parece indicar que a abertura da economia, simultaneamente com a entrada no Mercosul, estimulou uma especializao maior dessas subsidirias de empresas multinacionais. Outro estudo recente constatou que a maioria das exportaes brasileiras se originou em uma pequena quantidade de grandes empresas, quase todas estrangeiras. Em 280

1997, menos de 500 firmas responderam por 80% das exportaes industriais do pas, quase metade das quais foi gerada por subsidirias de multinacionais. O The Economist observou que multinacionais tendem a exportar mais que empresas brasileiras, mas no tanto quanto em suas operaes em outros pases.6 5 Outro impacto digno de nota sobre o crescimento do IE D no balano de pagamentos refere-se s remessas de lucros e dividendos, que totalizaram uma sada anual de cerca de US$ 500 milhes no incio da dcada de 1980, US$ 1 bilho no incio da de 1990, aumentado gradativamente, atingindo US$ 6,5 bilhes em 1997 e US$ 7,3 bilhes em 1 9 9 8 . Deve-se observar que na dcada de 1980 e incio da de 1990 o Brasil apresentou supervits comerciais. De 1995 a 1998, eles se transformaram em deficits. Assim, o surgimento dos dficits comerciais ocorreu num momento em que as rem essas de lucros cresceram significativamente. A combinao de uma economia mais aberta e um significativo aumento do IE D na dcada de 1990 exerceu um grande impacto na tecnologia brasileira. A modernizao tecnolgica comeou j na dcada de 1970 quando, como parte de seu programa de diversificao de exportaes, o Brasil ofereceu vrios tipos de incentivos fiscais a fim de promover exportaes no-tradicionais. Contudo, muitos setores (domsticos e multinacionais) ainda continuavam satisfeitos em empregar tecnologia ultrapassada, visto que no enfrentavam muita concorrncia estrangeira. A abertura ocorrida na dcada de 1990, acompanhada do extraordinrio crescimento da concorrncia trazida com as importaes, proporcionou um estmulo para a modernizao da economia. As multinacionais modernizaram as fbricas existentes e construram outras novas. Algumas firmas nacionais formaram joint ventures com multinacionais ou lhes venderam uma parte do controle acionrio a fim de beneficiar-se de sua tecnologia avanada.6 7 Um levantamento constatou que 400 entre as 500 maiores multinacionais do mundo tinham investimentos no Brasil.6 8 E dentro do Brasil, a quantidade de empresas controladas por empresas estrangeiras que se encontravam entre as maiores 500 aum entou de 142 em 1992 para 170 em 1997.6 9 O rpido crescimento da presena de multinacionais no pas tambm notvel do ponto de vista de sua participao no mercado. Calcula-se que, analisando o faturamento das 550 maiores empresas brasileiras, a participao de multinacionais passou de 27,2% em 1984 para 36,3% em 1997.7 0 Tambm vale a pena observar que houve um aumento de IED por intermdio de fuses e aquisies. Um estudo calculou que ele cresceu de 19% em 1992 para 32,8% em 1996.7 1 Em outro estudo, os m esm os autores analisaram 79 grandes empresas estrangeiras durante o perodo de 1994-98. Eles concluram que 19% dos investimentos planejados e em andamento foram realizados por meio de fuses e aquisies, 58% por meio de construo de novas fbricas e 23% envolveram a expanso e modernizao de fbricas existentes.7 2

Concluses
Os investimentos estrangeiros no Brasil tiveram motivaes diferentes ao longo d o tempo. Antes da Segunda Guerra M undial, a grande atrao eram os lucros convida281

tivos de uma dinmica economia voltada primordialmente para as exportaes. Durante o perodo ISI, a motivao era o amplo e protegido mercado interno. O ressurgimento do interesse no investimento estrangeiro direto na dcada de 1990 foi resultado de uma combinao de fatores: a volta da estabilidade econmica geral, as polticas neoliberais do governo favorveis ao mercado, o esforo prodigioso em direo privatizao e as promessas de um ampliado mercado comum latino-americano, o Mercosul. Alm disso, esses fatores combinaram-se com a disponibilidade de um grande conjunto de recursos de investimentos vindos de pases industrializados, onde o nvel de crescimento da economia e a taxa de retorno sobre investimentos eram relativamente baixos. Gomo mostrou nosso levantamento, o papel do investimento estrangeiro passou por mudanas considerveis no ltimo sculo. Antes da Segunda Guerra Mundial, empresas estrangeiras concentravam-se em empresas de servios pblicos e setores relacionados exportao. Durante o perodo ISI, a maioria dessas empresas havia sido nacionalizada, e as empresas estrangeiras foram encorajadas a instalar fbricas para o protegido setor domstico. Isso resultou em uma estrutura industrial diversificada relativamente ineficiente e caracterizada por tecnologias de segunda mo. Com a abertura da economia e o processo de privatizao, v-se novamente uma quantidade expressiva de investimento estrangeiro no setor de servios pblicos. Ao mesmo tempo, nota-se a mudana de comportamento das multinacionais com a diminuio de proteo s importaes que, juntamente com uma taxa cambial supervalorizada em 1994-98, expuseram a economia concorrncia global. As multinacionais reagiram enfatizando investimentos em tecnologias avanadas, que tambm levaram as subsidirias a atender no somente o mercado domstico, mas tambm a concorrer internacionalmente, especialmente na rea do Mercosul. Na verdade, parece que na dcada de 1990 a existncia do Mercosul e a possibilidade de sua expanso se tornaram o principal fator motivador para uma quantidade significativa de multinacionais que se instalaram no Brasil pela primeira vez. Ironicamente, o grande aporte de capital estrangeiro na dcada de 1990 tambm apresentou um aspecto problemtico, visto que possibilitou ao governo adiar o to necessrio ajuste fiscal. Desde a introduo do Plano Real em meados de 1994, que reduziu a inflao, o governo financiou seus dficits de modo no-inflacionrio pela emisso de ttulos de curto prazo comprados por instituies financeiras e pelo pblico livremente. Enquanto o capital estrangeiro entrava no pas numa razo maior do que a do total do dficit comercial, o servio anual da dvida e as remessas de lucros, era possvel manter uma taxa cambial estvel e gradualmente supervalorizada. Essa estabilidade tranqilizou o pblico quanto credibilidade das obrigaes financeiras do governo. Infelizmente, a estabilidade tornou-se cada vez mais frgil. O governo teve de recorrer a taxas de juros excessivamente elevadas a fim de conservar os investimentos estrangeiros em ttulos e evitar que os brasileiros remetessem seu dinheiro ao exterior. Gradativamente, porm, a credibilidade do governo foi abalada pelo rpido aumento da dvida interna e pelas crises financeiras asitica e russa de 1997 e 1998, forando a desvalorizao em fevereiro de 1999.

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Notas
1. J descrevemos essa polticas detalhadamente no Captulo 4; veja tambm BERGSMAN, Joel. Brazil: industrialization and trade policies. Londres, Oxford University Press, 1970, cap. 3; HUDDLE, Donald. Balano de pagamentos e controle de cmbio no Brasil. Revista Brasileira de Economia, mar./1969 e jun./1964; D OELLINGER, Carlos von; CAVALCANTI, Leonardo C. & BRANCO, Flavio Castelo. Poltica e estrutura das importaes brasileiras. Rio de Janeiro, IPEA, 1977. 2. BERGSMAN, op. cit., p. 42. 3. D O ELLIN G ER , Carlos von. A poltica brasileira de comrcio exterior e seus efeitos: 1967-73. Coleo Relatrios de Pesquisa, ne22. Rio de Janeiro, IPEA, 1974, p. 23-47; TY LER, William G. M anu fa ctu red export expansion and industrialization in Brazil. Tubingen, J. D. B. Mohr, 1976. 4. SLJPLICY, Eduardo Matarazzo. Os efeitos das minidesvalorizaes na economia brasileira. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1976; D O E L LIN G ER , Carlos von etal., op. cit. 5. D O ELLIN G ER , Carlos von. Foreign trade policy and its effects . Brazilian Economic Studies 1. Rio de Janeiro, IPEA, 1975, p. 91. 6. Idem. Consideraes sobre o recolhimento compulsrio dos emprstimos externos. In: Pesquisa e Planejamento Econmico. Rio de Janeiro, IPEA, dez./1973. 7. Ocasionalmente, o presidente Fernando Henrique Cardoso iria interromper essa tendncia de liberalizao. Por exemplo, quando o Brasil foi inundado por importaes de automveis no final dc 1994 e incio de 1995 como resultado do efeito combinado da liberalizao das importaes e da valorizao do Real, a indstria exerceu considervel presso sobre o governo para que protegesse o setor, o que ele fez aumentando temporariamente mais uma vez as tarifas sobre os automveis e instituindo restries quantitativas e de curto prazo s importaes. 8. At certo ponto, esse fato refletiu a valorizao do Real antes da desvalorizao em janeiro de 1999, tornando os produtos brasileiros menos competitivos no mercado internacional. 9. Como foi observado anteriormente, a oferta macia de capital na forma de eurodlares no Final da dcada de 1960 e incio da de 1970 facilitou ao Brasil a obteno de tal quantidade de capital de Financiamento privado. 10. Para detalhes sobre o Mercosul, ver ARAJO, Jr., Jos Tavares de. Industrial restructuring and economic integration: the outlook for M ERCO SU R. In: Brazil and the Challenge of Economic Reform. Werner Baer e Joseph S. Tulchin (orgs.). Washington, Woodrow W7 ilson C enter Press. Distribudo pela T h e Johns Hopkins University Press, 1993, p. 95-118. 11. O Brasil no to importante para as multinacionais quanto elas so para o Brasil. Para informaes adicionais sobre essa questo, veja D O ELLIN G ER , Carlos von e CAVALCANTI, Leonardo. Empresas multinacionais na indstria brasileira. Coleo Relatrios de Pesquisa, n 2 29. Rio de Janeiro, IPEA, 1975. 12. Graham, em seu estudo clssico, afirma: O controle que os britnicos exerceram sobre a estrada de ferro, as empresas de exportao, o negcio de importao, a companhia de navegao, a agncia de seguros, a instituio financeira e at sobre o tesouro nacional abafaram quaisquer esforos para reduzir a dependncia em relao s importaes britnicas. GRAHAM, Richard. Britain a n d the onset of modernization in Brazil, 1850-1914. Cambridge, Cambridge University Press, 1968, p. 73. 13. BAKLANOFF, Eric N. Brazilian development and the international economy. In: New Patterns and Development. John Saudners (ed.). Gainesville, University of Florida Press, 1971, p. 191. 14. Em 1854, o representante diplomtico brasileiro na Gr-Bretanha declarou: O comrcio entre os dois pases realizado com capital, empresas e navios ingleses. Os lucros,... os juros sobre o capital,... os pagamentos dos seguros, as comisses e os dividendos oriundos dos negcios, tudo vai para os bolsos dos ingleses . Citado por GRAHAM, op. cit. p. 73. Cottrell observa que o controle britnico sobre as exportaes brasileiras foi intensificado por ligaes interempresas. Comerciantes exportadores ingleses tinham interesses financeiros na navegao e nas ferrovias e, conseqentemente, exerciam presso por m elhores instalaes e servios porturios

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cuja construo era financiada pelo capital britnico. A maioria dos passivos dos bancos britnicos consistia de depsitos locais, mas era emprestada principalmente s companhias e empreiteiros estrangeiros. A maioria das importaes brasileiras vinha da Inglaterra e era negociada por casas de importao e exportao inglesas. C O TR ELL, P. L. British overseas investment in the nineteenth centui'y. Londres, Macmillan, 1975, p. 42. Uma descrio clssica da influncia britnica na economia brasileira pode ser encontrada em M ANCHESTER, Alan K. British preeminence in Brazil. Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1933. 15. A carga de se garantir uma taxa mnima de retorno a ferrovias pertencentes a em presas estrangeiras tornou-se to onerosa que o Estado comeou a realizar em prstim os no exterior na virada do sculo para compr-las aos poucos. Em 1929, quase a metade estava em mos do governo, aumentando para 68% em 1932, 72% em 1945 e 94% em 1953. Veja VILLELA, Annibal V. & SUZIGAN, Wilson. Poltica do governo e crescimento da economia brasileira, 1889-1945. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1973, p. 397-9. 16. Idem, ibid., p. 381-2. 17. Embora o investimento privado direto vindo do estrangeiro aumentasse de US$ 1,2 bilho em 1914 para IJS$ 1,4 bilho em 1930, houve uma notvel mudana em sua origem geogrfica: o investimento direto francs caiu de US$391 milhes para US$ 138 milhes, o britnico passou de US$609 milhes para US$590 milhes, enquanto os investimentos diretos americanos aumentaram de US$ 50 milhes para US$ 194 milhes. Veja BAKLANOFF, Eric N. External factors in the economic development of Brazils heartland: the c e n te r-so u th , 1850-1930. In: The shaping of modern Brazil. Eric N. Baklanoff (ed.) Baton Rouge, Louisiana State University Press, 1969, p. 26-9. 18. Para um resumo das polticas de ISI e dos incentivos aos investimentos estrangeiros, ver o Captulo 4; para uma anlise das reaes dos industriais ao capital estrangeiro, ver BAER, Werner & SIMONSEN, Mrio H. American capital and Brazilian nationalism. In: Foreign investment in Latin America, Marvin D. Bernstein (ed.). Nova York: Alfred A. Knopf, 1966, p. 273-82. 19. H uma farta literatura que detalha alguns dos benefcios a serem extrados de investimentos multinacionais. Veja, por exemplo, LAPALOMBARA, Joseph 6 c BLANK, Stephen. Multinational corporations a n d developing countries. Nova York, T h e Conference Board, 1979, cap. 5; ou VERNON, Raymond. Storm over the multinationals. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1977, cap. 7; DOELLINGER, Carlos von & CAVALCANTI, Leonardo C. Empresas multinacionais na indstria brasileira. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1975, p. 54-78; FRITSCH, Winston & FRANCO, Gustavo. Foreign direct investment in Brazil: its impact on industrial restructuring. Paris, OECD, Development Centre Studies, 1991. 20. Para detalhes, veja GOUVE A, Raul. Export diversification, external and internal effects: the Brazilian case. Tese de doutorado, University of Illinois at Urbana-Champaign, jun./1988. 21. Veja, por exemplo, MARTINS, Luciano. Nao: a corporao multinacional Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975; PIGNATON, lvaro. Capital estrangeiro e expanso industrial no Brasil . Texto para discusso. Braslia, Departamento de Economia, Universidade de Brasilia, 1973; EVANS, Peter. Dependent development: the alliance of multinational, state a nd local capital in Brazil. Princeton. NJ, Princeton University Press, 1979; NEWFARMER, Richard S. & M U E LL E R , Willard F. Multinational corporations in Brazil and Mexico. Relatrio ao Subcomit sobre Corporaes Multinacionais do Comit sobre Relaes Estrangeiras, Senado dos Estados Unidos. Washington, DC, LT.S. Government Printing Office, 1975; LAPALOMBARA & BLANK, op. cit., cap. 6 ; DOELLINGER e CAVALCANTI, op. cit., cap. 4. 22. Existe uma vasta literatura sobre o conceito de transferncia de preos. Veja, por exemplo, HAWKINS, Robert (ed.). The economic effects o f multinational corporations. Greenwich, Conn., JAI Press, 1979, especialmente os artigos de Thomas G. Parry e Donald R. Lessard. 23. Nos Estados Unidos, esse o lucro, deduzido o imposto de renda como percentagem do patrimnio dos acionistas, mdia anual para 1973-80. In: Economic report o f the President, February 1982. Washington, DC: U. S. Government Printing Office, 1982. 24. SIMONSEN, Mrio H. O Brasil e as multinacionais . In: Multinacionais: os limites da soberania, Getlio Carvalho (org.). Rio dc Janeiro, Editora da Fundao Getlio Vargas, 1977, p. 63. 25. NEWTARMER & M U ELLER, op. cit., p. 128.

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26. GOUVEA, Raul, op. cit, p. 164. 27. Idem, ibid., p. 185. 28. SIM ONSEN, op. cit., p. 65; NEWFARMER & M U ELLER, op. cit., p. 100. 29. D OELLING ER & CAVALCANTI, op. cit., p. 95. 30. Um dos levantamentos mais recentes pode ser encontrado em BRAGA, Nelson C. Foreign direct investment in Brazil: its role, regulation and performance. In: Brazil and the Ivory Coast: The Impact of International Lending, Investment and Aid, Werner Baer e John F. D ue (orgs.). Greenwich, Conn., JAI Press, 1987, p. 99-126. 31. MORLEY, Samuel A. & SM ITH , Gordon W. T he choice of technology: multinational firms in Brazil. Economic development and Cultural Change, jan./1977. 32. Idem, ibid., p. 254. 33. Idem, ibid., p. 255. 34. Idem, ibid., p. 257. 35. Ide?n, ibid., p. 261. 36. NEWFARMER, Richard S. & MARSH, Laurence C. Foreign ownership, market structure and industrial performance: Brazils electrical industry. South Bend, Departamento de Economia da University of Notrc-Dam e, nov./1979, p. 17 (mimeografado). 37. BAER, Werner. Technology, employment and development: empirical findings. World Development, 4, na 2, 1976, p. 128. Para os argumentos relativos eficincia de tcnicas mais intensivas de mo-de-obra sobre criao geral de empregos, veja BA RR, Werner & SAMUELSON, Larry. Toward a service-oriented growth strategy . World Development 9, na 6 , 1981. 38. EVANS, op. cit., p. 177-8. 39. D O ELLIN G ER & CAVALCANTI, op. cit., p. 67-8. 40. EVANS, op. cit., p. 121-31. 41. NEWFARMER, Richard S. T N C takeovers in Brazil: the uneven distribution of benefits in the market for firms, hr. World Development 7, ne 1, jan./1979, p. 25-43. 42. Para uma reviso do tratamento legal e administrativo do capital estrangeiro no Brasil, veja BRAGA, op. cit., p. 113-8. 43. Isso discutido em detalhes em VILLELA, Annibal V. c BAER, Werner. O setor privado nacional: problemas e polticas para seu fortalecimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1980, cap. 3. 44. Para maiores detalhes, veja ibid., cap. 1; veja tambm Captulo 11 deste volume. 45. A participao estrangeira no processo de privatizao apenas comeou a ser significativa na segunda metade da dcada de 1990. Em 1996, 25% do total de aportes de IE D foram destinados privatizao, total que passou a 28% e 21,3% em 1997 e 1998, respectivamente. Segundo o banco de desenvolvimento (BNDES), no final de 1998 a participao de IED no total das privatizaes foi de 42%. H uma divergncia nas estimativas do Banco Central e do BND ES referentes aos investimentos estrangeiros. A estimativa do primeiro para 1998 era de US$ 14 bilhes, enquanto a do segundo era de US$ 29 bilhes. A diferena pode ser resultado do fato de que o Banco Central apenas considera entradas reais de caixa, enquanto o BNDES computa os compromissos totais das empresas estrangeiras envolvidas. Esses compromissos so honrados ao longo de vrios anos. 46. A tmida participao estrangeira no processo de privatizao inicial pode ter sido politicamente til ao governo, pois o protegeu das crticas da oposio de que a privatizao servia principalmente para transferir recursos produtivos a um custo a investidores estrangeiros. 47. Deve-se observar que o comrcio do Brasil com seus vizinhos do Mercosul cresceu significativamente na dcada de 1990. Por exemplo, as exportaes brasileiras para os pases participantes aumentou de US$ 1,3 bilho em 1990 para US$ 7,3 bilhes em 1996, enquanto as importaes de outros pases passaram de US$ 2,3 bilhes para US$ 8,3 bilhes no mesmo perodo. 48. O aumento desses fluxos tam bm pode ter sido o resultado de baixas taxas de juros e elevadas taxas de crescimento em pases industrializados avanados.

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49. A Constituio de 1988 proporcionou a base para as concesses institudas na dcada de 1990 e a Lei das Concesses de 1995 regulou o artigo 175 da Constituio, estabelecendo normas segundo as quais o Estado podia delegar servios pblicos ao setor privado. Ver: Concesses de servios pblicos no B /asil , Braslia, DF, Presidncia da Repblica. 50. Os dados citados nesta seo foram obtidos do Banco Central do Brasil. 51. possvel que esses dados tenham de ser lidos com ressalvas, pois alguns dos investimentos diretos registrados podem ter sido investimentos em carteira de ttulos disfarados. Ao examinar o aumento de aporte de investimentos estrangeiros diretos em 1996, Garcia e Barcinski afirmaram que ... a imprensa financeira atribuiu uma grande parcela desse aumento aos investimentos de renda fixa, disfarados de investimentos diretos para evitar a restrio sobre aportes de capital (em investimentos de renda fixa). GARCIA & BARCINSKI, 1988, p. 343. 52. GARCIA 6c BARCINSKI, 1998, mostraram que o principal determ inante para os investimentos em ttulos em carteira para o Brasil foram os grandes diferenciais entre taxas de juros brasileiras e internacionais, que existiram durante quase toda a dcada de 1990. Essas diferenas compensaram o risco representado pela taxa cambial. E ntretanto, em 1998 o ainda supervalorizado Real e os problemas fiscais do pas aumentaram substancialmente o risco da taxa de cmbio, o que pode explicar os fluxos negativos lquidos de investim entos de capital. 53. LAPLANE & SARTI, 1998, p. 7. 54. No podem os fazer uma estimativa do valor real desse total em 1998, visto que difcil concili-lo com a metodologia usada para registrar o valor dos aportes diretos de capital. 55. Jornal do Brasil, l/jul./1998, seo especial Real/Ano 4, p.7. 56. CARNEIRO, Dionsio Dias, Osfluxos de capitale o desempenho econmico brasileiro, Departamento de Economia, PUC-Rio, Texto para discusso, nG369, abril 1997, p.27. 57. The Economist, 27/mar./1999 observou que as vendas de carros mais que dobraram nos cinco anos anteriores a 1997... Os fabricantes responderam com um programa de investimento de US$ 20 bilhes para 1996-2000. Parte desse dinheiro foi destinado a modernizar enormes fbricas obsoletas... Outra parcela est sendo aplicada em fbricas totalmente novas no Sul do Brasil, modernas e eficientes como qualquer outra no mundo....) Special Brazil Survey, p.15. 58. SUZIGAN, Wilson & VILLELA, Annibal V., Poltica industrial no Brasil, Campinas, SP, Brasil, Unicamp, Instituto de Economia, 1997, p. 125-6. Sobre a importncia dos direitos sobre propriedade intelectual para atrair investimentos estrangeiros, ver: SMARZYNSKA, Beata K., Composition of Foreign Direct Investment and Protection of Intellectual Property Rights in Transition Economies, Yale University, out./ 1998, mimeografado. 59. Por exemplo, The Economist, no exem plar de 13-19/fev./1999, afirma que, com respeito ao Mercosul, ... pelo menos as barreiras tarifrias partilhadas causam menos danos que as nacionais, e... um mercado aberto e amplo um forte incentivo ao investimento estrangeiro, p.25. 60. The Economist, 27/mar./1999, Brazil Survey, p. 15. The Economist tambm mencionou o caso da Compaq, que abriu uma fbrica perto de Campinas para fornecer PCs e pequenos servidores a toda a Amrica do Sul. Ela agora exporta 60% de sua produo. De fato, no momento os componentes locais so responsveis por apenas 30% do valor dos PCs brasileiros da Compaq, mas essa percentagem pode crescer medida que se forme um incipiente grupo de empresas de alta tecnologia ao redor de Campinas. Outras empresas estrangeiras tam bm esto comeando a usar o Brasil como base de exportao para suprir toda a Amrica Latina. As exportaes para a Amrica Latina realizadas pelas multinacionais baseadas no Brasil foram responsveis por 57% de seu total de exportaes em 1997 (quando em 1990 eram 26%), enquanto a percentagem de suas exportaes dirigidas para pases ricos caram de 70% para 44% no mesmo perodo, p. 15. 61. Melhores e maiores, Exame, ju l./l998, p.24. 62. Ibid, p.30. 63. LAPLANE & SARTI, 1998, p. 35. 64. LAPLANE & SARTI, 1998, p. 37.

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65. The Economist, 27/mar./1999, Special Brazil Survey, p. 15. 66 . As remessas de lucro como percentagem de exportaes totalizaram 1,5% em 1980 e 13,5% em 1998. 67. Para exemplos especficos, ver Melhores e m aiores, Exame, jul./1998, p. 26-8. Ver tambm: BIELSCHOWKY & STUMPO, G., A internacionalizao da indstria brasileira: nmeros e reflexes depois de alguns anos de abertura . ///: 0 Brasile a Economia Global, editado por R. Baumann, Rio de Janeiro, Ed. Campus-SOBEET, 1996. 68 . Melhores e maiores, Exame, jul./l998, p. 23. 69. Ibid, p. 23 70. Melhores e maiores , Exame, jul./l998, p. 17. Esse ganho na participao das multinacionais correspondeu queda da participao das empresas estatais de 28,3% em 1987 para 23,3% em 1997, enquanto a participao das empresas privadas nacionais caram de 43,2% para 40,4%. Setorialmente, a participao de mercado das multinacionais em 1997 foi a seguinte: 3% em construo; 13% em vesturio e txteis; 12% em minerao; 25% em varejo; 48% em eletrnicos; 95% na indstria automobilstica; 81% em computadores; 79% em farmacuticos; 57% em produtos alimentcios; 22% em produtos qumicos e petroqumicos. 71. LAPLANE, Mariano & SARTI, Fernando. Novo ciclo de investimentos e especializao produtiva no Brasil, Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia, Ncleo de Economia Industrial e de Tecnologia, mai./1998, p. 9, mimeografado. 72. LAPLANE, M. F. & SARTI, F. Investimentos diretos estrangeiros e a retomada do crescimento sustentado nos anos 90. Economia e Sociedade, Revista do Instituto de Economia da Unicamp, n u 8 , 1997.

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12 O ampliado setor pblico brasileiro: seu papel em processo de mudana e a privatizao


O DESENVOLVIMENTO DAS instituies econmicas brasileiras desde o final da dcada de 1930 produziu um sistema econmico que ainda precisa ser inteiramente com preendido. Uma caracterstica importante q u e o diferencia do tipo de mercado industrial ocidental, na qual grande parte da teoria econmica contempornea est baseada, o ampliado papel do Estado na economia.

O domnio do Estado na economia que caracterizou o Brasil a partir do final da dcada de 1940 at o incio da de 1990 no foi resultado de um esquema cuidadosamente concebido, mas o resultado de vrias circunstncias que, na maioria dos casos, obrigou o governo a intervir cada vez mais no sistema econmico do pas. Essas circunstncias incluram reaes s crises econmicas internacionais, o desejo de controlar as atividades do capital estrangeiro, especialmente no setor de servios pblicos e na explorao de recursos naturais, e a ambio de industrializar rapidamente uma economia retrgrada. A ampla presena do Estado na economia brasileira foi encarada como necessria para se atingir um rpido desenvolvimento econmico por meio da industrializao com o objetivo de substituir as importaes (ISI) da dcada de 1930 at a de 1960. Durante esse perodo, o setor de empresas estatais, predominando nos servios pblicos indstria pesada, exportao de recursos naturais e no setor financeiro, complementou os setores privados nacionais e multinacionais, isto , complementou cada setor participativo especializado em reas especficas da economia em que tinha a maior vantagem comparativa.1 Essa diviso de trabalho entre os setores tornava-se gradativamente institucionalizada e, na verdade, veio a ser conhecida entre economistas e formuladores da poltica econmica como o modelo trip da estrutura dos tipos de empresa no processo de desenvolvimento brasileiro.2 288

A partir de meados da dcada de 1970, o modelo trip foi sendo gradualmente derrubado medida que o envolvimento do Estado na economia se tornou uma fora cada vez mais negativa. Quando, no incio da dcada de 1980, a crise ocasionada pela dvida externa provocou uma dcada de baixo crescimento e investimento (a dcada perdida), manifestou-se um consenso progressivo de que uma das formas de tirar o Brasil da dificuldade econmica seria privatizar uma grande parte da economia. No incio da dcada de 1990 o Brasil, durante a administrao do presidente Collor, adotou um programa de privatizao de larga escala como instrumento-chave econmico e poltico para revitalizar a economia. Neste Captulo, vamos examinar a contribuio do setor estatal para o processo de ISI do pas, as causas de sua decadncia, as metas e realizaes do processo de privatizao at esta data e a implicao de uma economia privatizada com respeito ao impacto exercido sobre a eficincia, eqidade e o papel econmico do Estado brasileiro no futuro.

Estgios no crescimento do envolvimento do Estado na economia


A interveno do Estado na economia do Brasil possui razes histricas profundas, assim como na maioria das sociedades latino-americanas.

A era pr-1930
Da era colonial at o presente, o governo nunca esteve afastado da esfera econmica na mesma medida em que ocorreu na Europa ps-mercantilista (especialmente na Inglaterra) e nos Estados Unidos. No perodo colonial, a coroa era o defensor econmico supremo e todas as atividades comerciais e produtivas dependiam de licenas especiais, concesses de monoplios e privilgios comerciais.3 Essa tradio patronal persistiu durante o primeiro sculo aps a independncia. Ao descrever as atividades do Estado no sculo XIX, Faoro constatou que:
A interveno do Estado no se restringia ao financiamento e ao crdito, mas, ao contrrio, e s te n dia-se a todas as atividades comerciais, industriais e de servios pblicos. O Estado autorizava o funcionam ento d e sociedades por cotas d e responsabilidade lim itada, fechava contratos com b a n cos, concedia privilgios, fazia concesses especiais para a adm inistrao de ferrovias e portos, assegurava o fornecim ento de materiais e garantia o pagam ento d e juros. A soma desses favores e privilgios envolvia a principal parte das atividades econm icas... [que]... poderiam existir somente atravs da vida transmitida pelo co rd o umbilical do E sta d o .4

O Estado, no Brasil do sculo XIX (tanto durante o imprio quanto no perodo inicial da Repblica), tinha um carter relativamente no-intervencionista. O governo preocupava-se em obter receita por m eio de tarifas e, em raras ocasies, por motivos protecionistas. N as reas de indstrias incipientes e investimentos em infra-estrutura, o governo agia principalmente como concessor de favores, isto , emprstimos especiais para alguns empreendimentos industriais5 e taxas garantidas de retorno para em 289

presas estrangeiras que investiam em infra-estrutura.6 A nica outra participao direta do governo brasileiro na atividade econmica estava no setor financeiro. O Banco do Brasil atravessou vrias fases no sculo XIX sendo, s vezes, ao mesmo tempo, um banco comercial e de emisso com graus variveis de participao governamental. No sculo XX, continuou a representar o papel de banco comercial cujo principal dono era o Estado brasileiro, alm de exercer muitas funes de um banco central at a criao do Banco Central do Brasil, no final de 1964. Quanto ao envolvimento do governo com as caixas econmicas remonta a 1861.7 Prximo ao incio do sculo XX, a carga que representava a garantia de uma taxa de retorno mnima s ferrovias pertencentes a empresas estrangeiras tornou-se muito pesada para o governo8 e concluiu-se que pedir emprstimos no exterior a fim de comprar vrias delas acabaria sendo m enos oneroso para a economia. Assim, em 1901 o governo brasileiro fez um grande emprstimo para nacionalizar algumas das estradas de ferro. Esse processo prosseguiu por vrios anos e, em 1929, cerca de metade da rede ferroviria encontrava-se nas mos do governo e em 1950 a administrao pblica de ferrovias havia crescido para 94%.9 Dessa maneira, a participao do governo nesse setor no foi resultado de um confisco arbitrrio da propriedade privada, mas a conseqncia da falta de lucratividade e da resistncia por parte do governo em continuar a garantir as taxas de retorno. Um fator adicional que levou ao crescente controle do Estado sobre as ferrovias e, como veremos adiante, de outros servios pblicos, foi o seu controle sobre as tarifas. Ao estabelec-las para os servios pblicos, ele tinha de criar um equilbrio entre os retornos que seriam adequados para os investidores privados e as tarifas que seriam consideradas socialmente justas pelos usurios. Com o passar dos anos, a segunda preocupao assumiu uma importncia cada vez maior. Assim, com os preos controlados proporcionando taxas de retorno baixas demais para que as empresas privadas garantissem a expanso e manuteno adequadas da rede ferroviria e com a resistncia do governo em assegurar uma taxa de retorno, a nacionalizao gradativa tornou-se inevitvel. Vimos no Captulo 2 principalmente quanto o governo estadual de So Paulo se envolveu ativamente na defesa dos preos do caf e na sua produo na primeira dcada do sculo XX. A dcada de 1920 testemunhou o crescimento dos bancos estaduais, pois, antes dessa poca, somente dois encontravam-se em atividade: o Banco de Crdito Real de Minas Gerais (fundado em 1889) e o Banco da Paraba (fundado em 1912). O Banco do Estado do Piau (1926), o Banco do Estado de So Paulo (1927), o Banco do Estado do Paran (1928) e o Banco do Estado do Rio Grande do Sul (1928) foram criados com o objetivo inicial de auxiliar o setor agrcola desses estados. Na dcada de 1930, seguindo propsitos semelhantes, foram fundados outros bancos estaduais, muitos dos quais se tornaram importantes bancos comerciais com filiais em todo o pas.

A dcada de 1930
A depresso mundial no s colocou o Brasil no caminho da industrializao com o objetivo de substituir as importaes, como tambm ocasionou um aumento e uma 290

modificao no papel desempenhado pelo Estado na economia do pas. As mudanas institucionais que levaram a uma ampliao do papel do Estado na economia originaram-se do desejo do governo brasileiro de proteg-la do impacto total da depresso mundial e de apoiar e acelerar o processo de industrializao. A fim de lidar com o impacto imediato causado pela Depresso, o governo federal assumiu o programa de defesa do caf dos estados. Isso, na verdade, significou que, pela primeira vez, o governo federal se envolvia diretamente no pricing e controle da produo de um setor produtivo.1 0 Uma interveno direta posterior ocorreu por meio de controles de cmbio, introduzidos em setembro de 1931 a fim de racionar a escassa moeda estrangeira. A medida que transcorria a dcada, o regime Vargas ampliou a interveno estatal para proteger e estimular o crescimento de diferentes setores por meio da criao de autarquias.1 1 Essas instituies deveriam tratar de setores como os de acar, mate, sal, madeira de pinho, pesca e marinha mercante e, em colaborao com os produtores, regularam a produo e os preos e financiaram a construo de armazns. Com o correr dos anos, muitas vezes elas se expandiram, passando tambm de instrumentos de controle a instrumentos de presso por favores do governo para os setores especficos. Um dos primeiros exemplos de controle de preos (em comparao com a defesa de preos) no Brasil comeou em 1934 com a criao do Cdigo de guas, que autorizava o governo a determinar as tarifas de eletricidade, que eram estabelecidas de maneira que permitisse um retorno mximo de 10% sobre o capital investido. O fato de o capital ser avaliado pelo custo histrico para tal propsito, como veremos mais adiante, deveria conduzir expanso gradual da participao do governo nesse e noutros setores de servios pblicos. O motivo imediato para esse controle foi o fato de as tarifas terem sido parcialmente baseadas nos valores do ouro e, em parte, no papel-moeda nacional a fim de que as empresas estrangeiras pudessem proteger-se da desvalorizao cambial. Isso significava, entretanto, que as tarifas de eletricidade aumentariam todos os meses e, quando houvesse uma forte desvalorizao, as tarifas aumentariam a ponto de diminuir o consumo de energia o que, por sua vez, afetaria adversamente a produo. Conseqentemente, os controles foram institudos a fim de proteger a indstria e os consumidores e, nos anos subseqentes, o elem ento de bemestar na determinao de tarifas iria se tornar cada vez mais importante.1 2 As medidas iniciais tomadas pelo governo na dcada de 1930 para industrializar o pas poderiam levar algum a crer que ele previra o crescimento da indstria no setor privado e que ele proporcionaria o financiamento e a proteo necessrios. A utilizao de controles cambiais, de autarquias e a criao, em 1937, da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil para proporcionar crdito de longo prazo a indstrias apontam nessa direo. Deve-se tambm considerar as vrias tentativas infrutferas por parte do governo brasileiro para que o capital nacional privado e o estrangeiro organizassem uma grande siderrgica integrada. A criao da Companhia Siderrgica Nacional em Volta Redonda pelo Estado foi somente uma questo de ltimo recurso.1 3 Um importante indicador da mudana da filosofia do governo com respeito influncia do Estado na economia foi a criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior em 1934. Esse rgo, composto de representantes do Ministrio do Exterior 291

e de todos os ministrios ligados economia, do gabinete da presidncia, do Banco do Brasil e de vrios especialistas, tentou no s estimular o comrcio exterior do pas, mas tambm proporcionar incentivos para o desenvolvimento de certas indstrias (especialmente de celulose, na dcada de 1930). Alguns consideram essa como a primeira tentativa de se realizar um planejamento econmico no Brasil.1 4 Na dcada de 1930, o Estado adquiriu o Lloyd Brasileiro, a principal empresa de navegao do pas. Outras empresas do mesmo setor que recebiam subsdios foram nacionalizadas durante o incio da dcada de 1940.1 5 A motivao para as aes desses governos era dupla: as preocupaes com segurana em poca de guerra e o progresso da navegao, que no se tinha desenvolvido bem na iniciativa privada.

A dcada de 1940: a Segunda Guerra Mundial e o perodo inicial do ps-guerra


Os anos da Segunda Guerra Mundial testemunharam o surgimento de vrios novos empreendimentos governamentais. A maioria foi criada por motivos de segurana nacional e alguns se transformaram em empresas poderosas da dcada de 1950 e 1960. Alm da expanso estatal na navegao, as condies do perodo de guerra tambm levaram o governo a criar a Fbrica Nacional de Motores em 1943, cujo objetivo inicial era oferecer servios de manuteno de motores e tam bm produzi-los devido escassez provocada pela guerra. A empresa acabou por fabricar uma grande variedade de produtos - tratores, carros e geladeiras -, mas sempre foi uma companhia deficitria com muitos problemas administrativos, e, em 1968, o governo a vendeu a uma empresa estrangeira privada. A Companhia Nacional de Alcalis foi criada pelo governo em 1943 devido ao temor de que a escassez de carbonato de sdio viesse a paralisar as indstrias que dele dependiam. Como nenhuma firma estrangeira ou nacional estava em situao de assumir tal empreendimento, uma empresa estatal era a nica soluo. A fundao da Companhia Vale do Rio Doce em 1942 pode ser atribuda, em grande parte, a preocupaes de ordem nacionalista. Durante muitos anos, grupos estrangeiros, muitas vezes associados a alguns empresrios locais, mostraram-se ansiosos por explorar os ricos depsitos de minrio de ferro de Minas Gerais para fins de exportao. Concesses para minerao e exportao foram dadas e tiradas vrias vezes, conforme aumentava ou diminua a oposio nacionalista s empresas estrangeiras. As foras do nacionalismo finalmente obtiveram uma vitria importante com o cancelamento das concesses de minerao das ricas jazidas de Itabira a um grupo estrangeiro em 1942. A esse fato se sucedeu a criao da Companhia Vale do Rio Doce, uma empresa estatal que iria tornar-se a maior exportadora de minrios do Brasil.1 6 O perodo imediatamente posterior guerra foi praticamente destitudo de novas experincias de envolvimento do Estado nas atividades econmicas. A participao do governo na rede ferroviria ampliou-se com a aquisio de vrias companhias britnicas. Alm disso, medida que crises cambiais ocasionavam renovados controles de cmbio e, conforme se fazia sentir um crescente nmero de gargalos infra-estruturais, o governo envolveu-se cada vez mais em atividades de planejamento destinadas a pro292

porcionar um crescimento mais equilibrado e obter auxlio externo. Durante a dcada de 1940, foram esboados vrios planos que, em ltima anlise, levariam a uma futura expanso das atividades econmicas do Estado na dcada de 1950.1 7

A dcada de 1950
Durante o impulso de industrializao da dcada de 1950, o papel do Estado na economia continuou a se expandir. O planejamento geral e o surgimento ocasional de grupos de ao especial que visavam estimular o desenvolvimento de setores especficos (os conhecidos grupos executivos) tornaram-se prticas governamentais reconhecidas. Na verdade, com as ambies dos governos da dcada de 1950 de promover uma rpida industrializao, ficou claro para os formuladores da poltica econmica que o sucesso de seus planos dependia das iniciativas governamentais em vrios campos. Os mecanismos de proteo para atrair o capital estrangeiro e estimular investim entos privados internos foram descritos no Captulo 4. A fim de alcanar as metas de industrializao, entretanto, a ao do Estado tinha de ultrapassar essas medidas. Um acontecimento de destaque no incio da dcada de 1950 foi a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, nome que foi mudado para BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social -, na dcada de 1980) em 1952. O fato de a existncia de instituies financeiras capazes de fornecer crditos de longo prazo ser quase uma situao sine qua non para o sucesso da industrializao de uma economia retrgrada tinha sido h muito reconhecido. Empresas privadas no so suficientemente grandes e slidas para gerar internamente os recursos necessrios para o volume de investimentos requeridos, e os mercados financeiros no esto bastante desenvolvidos para fornecer o financiamento, o que geralmente tornou indispensvel a criao de bancos de investimento a fim de proporcionar o financiamento e, s vezes, participar de empreendimentos novos e/ou em expanso. A conhecida generalizao sobre a necessidade de bancos de investimento, baseada na experincia de pases europeus no sculo XIX que foram retardatrios no processo de industrializao, totalmente aplicvel ao Brasil na dcada de 1950 e I960.1 8 A necessidade da fundao de um banco de desenvolvimento pertencente ao governo ficou clara quando a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos recomendou um plano razoavelmente elaborado para a modernizao da infra-estrutura do pas (Programa de Reaparelhamento Econmico) para cuja realizao nenhum a empresa individual tinha recursos. Assim, foi criado o B N D E para prover o financiamento necessrio e coloc-lo em prtica. Suas tarefas, porm, tambm deveriam incluir a promoo e financiamento de indstrias pesadas e determinados setores da agricultura.1 9 Durante a dcada de 1950 e a de 1960, o BNDE executou suas tarefas de maneira flexvel. Durante a primeira dcada de sua existncia, a maior parte de seus recursos (70%) foi destinada ao financiamento do desenvolvimento da infra-estrutura do Brasil, enquanto, num estgio posterior, foi dada maior nfase indstria pesada, principalm ente siderrgica. N o final da dcada de 1960 e incio da de 1970, o banco tambm se envolveu na administrao de fundos especiais para financiar a venda de bens de capital, a expanso de pequenas e mdias empresas, etc.2 0 293

O papel do BNDE em aumentar a participao do governo na indstria siderrgica especialmente esclarecedor. A expanso da capacidade produtiva desse setor foi considerada parte integrante do programa de industrializao da dcada de 1950. Exceto pela ampliao de Volta Redonda, esperava-se que uma grande parte da capacidade produtiva ampliada fosse gerada pelo setor privado e por governos locais (estaduais), como foi o caso da Usiminas e Cosipa, duas empresas fundadas no incio da dcada de 1950 a fim de formar grandes siderrgicas integradas. A medida que se tornava bvio em cada caso que os recursos locais privados e governamentais eram muito limitados para financiar esses projetos, o governo federal comprometeu-se em co-patrocin-los por intermdio do BNDE. Em troca da injeo de recursos financeiros, o banco recebeu uma participao em cada empresa e, com o passar dos anos, tornou-se seu principal acionista. Dessa maneira, o governo transformou-se num relutante proprietrio de empresas, isto , devido incapacidade do setor privado e dos governos locais em obter xito cm projetos considerados bsicos para o programa de industrializao do Brasil, sua participao direta tornou-se inevitvel.2 1 Outro marco da participao do governo brasileiro nas atividades econmicas foi a criao da Petrobras em 1953. Toda a explorao de petrleo e a maior parte das atividades de refinao foram declaradas monoplio da empresa estatal. A principal motivao para esse fato foi a preocupao do governo em assegurar uma fonte interna de fornecimento para situaes de emergncia. A medida que aumentavam as presses para que se aprovasse a lei que permitiria a criao da Petrobras, mais motivaes nacionalistas foram gradativamente introduzidas - especialmente a questo de no se entregar a empresas estrangeiras a explorao de riquezas no-renovveis do subsolo.2 2 Essa base lgica tambm fundamentou a criao da Companhia Vale do Rio Doce. Alm da criao do BNDE, o envolvimento do governo no setor bancrio continuou a crescer. Em 1954, foi fundado o Banco do Nordeste do Brasil para proporcionar facilidades comerciais e de desenvolvimento de crdito. Na dcada de 1960, ele recebeu todos os depsitos dos recursos provenientes da iseno de impostos destinados ao Nordeste (Lei 34/18) e tornou-se o principal agente financeiro da Sudene. Alm disso, vrios bancos de desenvolvimento estaduais surgiram nessa dcada, enquanto prosseguia a expanso do Banco do Brasil, do Banco do Estado de So Paulo e outros bancos estaduais comerciais.2 3 Na dcada de 1950 tambm testemunharam a difuso dos controles de preos. O controle das tarifas de servios pblicos se ampliou e em breve abrangia no s o setor de energia eltrica, mas tambm o de telefones e transportes pblicos, atingindo d epois os preos de aluguis, gasolina e alimentos. O controle de preos deveria refrear, em parte, as foras inflacionrias que aumentavam rapidamente nessa dcada, mas, na verdade, conseguiram apenas distorc-las, criando escassez de produtos em vrios setores da economia. O rpido crescimento das empresas estatais no setor de servios pblicos foi ocasionado pelo controle de preos. A determinao de tarifas para esses servios no proporcionou uma taxa de retorno do investimento considerada adequada pelas empresas privadas (principalmente as estrangeiras) para assegurar a expanso e modernizao de suas fbricas. Como o controle das tarifas era considerado de interesse nacional, isto , acreditava-se que tarifas relativamente baixas eram desejveis para estimular o crescimento 294

industrial e subsidiar os consumidores, a nica alternativa que restava era o Estado ingressar gradativamente nos campos de gerao e distribuio de energia, transportes pblicos e telecomunicaes o que, em parte, explica a criao, na dcada de 1950, de empresas estatais, como a Chesf (Cia. Hidreltrica do So Francisco), Furnas e Cem ig (do estado de Minas Gerais) e, na dcada de 1960, a CESP (So Paulo) e outras, para proporcionar a energia adicional necessria para a economia em expanso. Os controles tambm causaram o declnio na qualidade e taxa de crescimento do sistema de telefonia do pas e, na dcada de 1960, sua aquisio pelo Estado tambm se tornou inevitvel.

A dcada de 1960
Durante a dcada de 1960, a expanso do Estado na economia brasileira ocorreu por intermdio da consolidao e do crescimento de suas vrias atividades e pela organizao de algumas novas reas de ao do governo. Em 1965, por exemplo, foi criado o Banco Nacional da Habitao (BNH), que rapidamente se tornou uma poderosa fora financeira devido ao recebimento de parte dos fundos de aposentadoria dos trabalhadores e ao poder de lidar com instrumentos financeiros indexados. O Programa de Integrao Social (PIS), criado em 1971, fortaleceu as caixas econmicas (que haviam sido unificadas numa nica organizao nessa dcada) por receber os fundos especiais dos trabalhadores oriundos de uma deduo de 5% dos impostos devidos pela empresa e de uma contribuio de 0,5% de seu faturamento. Durante a dcada de 1960, vrias empresas estatais no ramo de gerao de energia eltrica foram unificadas sob a holding Eletrobrs. Alm disso, o estado de So Paulo criou a CESP a fim de realizar novos e amplos investimentos no setor de gerao de energia eltrica por meio dos quais o Estado (governos estaduais e federal) veio a dominlo. A recm-nacionalizada rede de telecomunicaes foi colocada nas mos de uma estatal - Embratel - que iniciou um extraordinrio programa de expanso e modernizao. As siderrgicas do governo tambm comearam a planejar visando expanso e na dcada de 1970 executaram grandes programas de investimentos - inclusive a construo de novas estatais -, como a Aominas, por exemplo, em Minas Gerais, e Tubaro, em Vitria. A dcada de 1960 tambm trouxe mudanas drsticas aos mtodos de controle de preos. As tentativas de realizar controles na dcada de 1950 e incio da de 1960 foram ineficazes para refrear a inflao e exerceram o efeito negativo de distorcer os preos relativos. A criao do CIP (Conselho Interministerial de Preos) em 1968 marcou o incio de um novo captulo no controle de preos por parte do Estado. Mecanismos de controle anteriores haviam se concentrado exclusivamente no varejo, enquanto o CIP desenvolveu uma estrutura completa de controle sobre os custos e preos em alguns dos principais setores produtivos da economia.

As dcadas de 1970 e 1980


Quando ocorreu o primeiro choque do petrleo em 1973 e 1974, o Brasil decidiu reagir desenvolvendo um programa de larga escala de substituio s importaes na 295

T abela 12.1 Taxa real do crescim ento do PIB e coeficientes de investimento/PIB, 1973-92
Crescimento real do PIB Investimento total Investimento Investimento geral do d e empresas governo pblicas federais Investimento Outros Inv. preos privado investimentos 1980

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Fonte:

13,94 8,25 5,12 10,17 4,93 4,93 6,77 9,11 -4,39 0,57 -3,41 5,28 7,95 7,58 3,62 -0,08 3,30 -4,04 1,21 -0,20

20,37 21,84 23,33 22,41 21,32 22,26 23,35 22,90 22,94 21,44 18,13 16,89 16,95 19,09 22,30 22,81 24,86 21,67 18,90 17,50

3,71 3,86 3,95 4,03 3,29 3,15 2.47 2,37 2,60 2,35 1,83 1,90 2,32 3,08 3,21 3,17 2,93 3,50 -

2,09 3,95 4,47 6,54 6,20 5,30 4,46 4,30 4,58 4,40 3,87 2,79 2,53 2,25 2,91 2,86 2,40 1,45 -

14,34 13,77 14,60 11,44 11,41 13,03 15,71 15,35 15,00 14,13 11,87 11,95 11,71 13,13 15,61 16,19 18,88 16,04 -

0,23 0,28 0,31 0,39 0,43 0,78 0,71 0,89 0.77 0,55 0,57 0,24 0,38 0,64 0,58 0,59 0,64 0,68

25,58 24,67 25,75 25,01 23,56 23,52 22,89 22,90 20,98 19,46 16,90 16,26 16.38 18,73 17,57 17,02 16,67 15,98 15,10 14,30

IBGE, Departamento de Contas Nacionais; Centro de Estudos Fiscais, IBRE, Fundao Getlio Vargas. Retirado de clculos encontrados cm Public savings and private investment for growth resumption in the Brazilian economy, de Dionsio Dias Carneiro & Rogrio L. F. Werneck. Rio de Janeiro, PUC, jun./1993.

indstria pesada, como bens de capital e ao, e tambm investindo em projetos de infra-estrutura que iriam proporcionar economia na importao de energia (como Itaipu - a maior hidreltrica do mundo) e facilitar a diversificao das exportaes. Para financiar esse programa, o Brasil contou com expressivos emprstimos externos. O crescimento sustentado pela dvida nos anos de 1975-80 chegou a cerca de 6,8% ao ano. As empresas estatais estiveram intensamente envolvidas nesse crescimento (ver Tabela 12.1), pois seus investimentos aumentaram de 2,09% do PIB em 1973 para 6,54% e 6,20% em 1976 e 1977, respectivamente. Isso significou que os investimentos de em presas pblicas como proporo da formao total de capital aumentou de 10,3% em 1973 para aproximadamente 30% em 1976-77. Pode-se ver na Tabela 12.1 que os investimentos privados cresceram notavelmente nos anos de 1977-81, o que foi resultado das atividades de investimento induzidas pelo governo no setor de bens de capital, que foi financiado pelo BNDES a taxas subsidiadas.2 4 296

O crescimento significativo da dvida externa na segunda metade da dcada de 1970 foi justificado pelas autoridades brasileiras com o pretexto de que a maior parte teve origem na substituio s importaes e em projetos de investimento em exportaes e, uma vez que a nova capacidade criada por esses investimentos estivesse instalada, o declnio das importaes e o crescimento das exportaes permitiria ao pas pagar os juros e saldar completamente sua dvida. O segundo choque do petrleo em 1979 e o choque das taxas de juros do incio da dcada de 1980 arruinaram essas ex pectativas e levaram crise provocada pela dvida que, por sua vez, ocasionou a estagnao econmica e a exploso inflacionria nessa dcada.2 5 Na dcada de 1980, o peso do Estado no Brasil pode ser visto por meio das seguintes medidas quantitativas: em 1985, os bancos comerciais federais e estaduais eram responsveis por 40% dos depsitos bancrios e 44% dos emprstimos comerciais e n tre os cinqenta maiores bancos; no mesmo ano, o BNDES e outros bancos de desenvolvimento do governo proporcionaram 70% de todos os emprstimos destinados a fins de investimento.26No mesmo ano, um levantamento realizado entre as 8.094 maiores sociedades annimas revelou que as empresas estatais controlavam 48% dos ativos combinados, 26,1% do faturamento e 18,9% do emprego. Finalmente, em 1990, ao se examinar as maiores companhias por setores, constatou-se que as estatais apresentavam a seguinte percentagem do total do faturamento:2 7
Servios pblicos Ao Qumicos e petroqum icos Minerao Servios de transporte Distribuio de gasolina Fertilizantes Equipamentos de transporte

100%

67% 67% 60% 35% 32% 26%


21%

O grau de controle do Estado sobre a economia


A partir da narrativa feita acima sobre o crescimento da participao do governo na economia brasileira, deveria ser bvio que no h uma maneira quantitativa simples de se medir o controle total do Estado sobre as atividades econmicas do pas. D e vemos, portanto, tentar verificar esse grau de controle de vrias formas quantitativas e qualitativas. Os controles econmicos do governo fazem-se sentir por intermdio de canais institucionais diferentes, mas inter-relacionados, que incluem o sistema fiscal, o banco central, os governos (estaduais e do federal), bancos comerciais e de desenvolvimento, as autarquias dos governos estaduais e do federal, empresas produtivas e o sistema de controle de preos. Essa interveno multifacetada do Estado na economia no monoltica, mas, na verdade, tem sido freqentemente caracterizada por uma ausncia de coordenao e comunicao entre as vrias entidades envolvidas.

297

T a b e la 12.2 G astos gerais do go v ern o por categorias principais como percen tag em do PIB (excluindo em presas pblicas)
Categoria

1949

1950

1970

1973

1979

1980

1985

1990

5,4 5,4 3,6 2,6 Bens e servios correntes 1 n c 10,6 9,7 15,6 6,3 6,5 7,3 Funcionrios do governo 7,1 i 9 5 4,3 4,0 4,1 3,7 2,4 Formao de capital bruto fixo 2,3 2,3 3,5 8,5 7,5 10,1 5,1 Transferncias e subsdios 3,1 1 1.21 8,7 10,0 19,1 21,1 23,4 20,9 22,0 24,1 Total setor pblico 20,7 29,1 Fonte: Conjuntura Econmica, jun./197 5, dez./1981 , mai./1987; VILLEL j\ , Renato. Crise e ajuste fiscal nos anos 80 . In: Perspectivas da Economia Brasileira, 1991. Braslia, 1991, p. 27.

Impostos
Como pode ser observado na Tabela 12.2, os gastos do governo como proporo do PIB cresceram desde o perodo posterior Segunda Guerra Mundial; eles representavam 19,1% em 1949, aumentaram para 24,1% em 1980, voltaram a cair para 20,7% em 1985 e tornaram a subir para 29,1% em 1990 (esses dados se referem a todos os nveis do governo, mas no incluem empresas estatais). E possvel notar que muito do ganho se originou da quase triplicao das transferncias. A carga tributria aumentou bruscamente no perodo posterior Segunda Guerra Mundial. Em 1949, o total de impostos representou 14,9% do PIB, proporo que cresceu progressivamente nas dcadas seguintes, atingindo, em 1973, 26,3%, caindo um pouco no final dessa dcada, alcanando 24,2% em 1980 e 28,2% em 1990. A queda apresentada na dcada de 1980 provavelmente foi causada pela profunda recesso vivida no perodo de 1981 a 1983 e pelo impacto causado pela rpida acelerao da inflao sobre o valor real dos impostos recolhidos. As diferenas entre os coeficientes de gastos/PIB e os de impostos/PIB devem-se, principalmente, s contribuies tributrias de vrios tipos de fundos de previdncia social.2 8 Embora a carga tributria brasileira tenha aumentado rapidamente, ainda se encontrava significativamente abaixo da apresentada por pases industrializados, cuja mdia era de cerca de 34%. Entretanto, era elevada em relao s cargas tributrias mdias de pases menos desenvolvidos, com aproximadamente 16%.2 9 Os impostos indiretos como percentagem do PIB aumentaram de 9,8% em 1949 para 15,5% em 1973, caram para 13,2% em 1980, para 10,4% em 1985, tornando a aumentar para 14,11% em 1991, enquanto os impostos diretos cresceram de 5,1% em 1949 para 10,8% em 1973, 11,0% em 1980, 11,7% em 1985, caindo novamente a 9,65% em 1991.3 0 Assim, os impostos diretos, que representavam somente 34% do total de impostos em 1949, deram um salto para 42% em 1973, 47% em 1985, baixando para 40,6% em 1991. Uma tendncia notvel no perodo de 1949 a 1973 foi o crescimento do governo federal como um importante agente coletor de impostos. Em 1991, ele 298

recolheu mais de 64% de todos os impostos. Por um processo de diviso de renda, os governos estaduais e municipais desempenharam um papel relativamente importante na distribuio dos gastos entre os seus vrios nveis. No passado, esse procedimento aumentou o poder do governo federal em determinar o emprego dos fundos transferidos s autoridades locais. A Constituio de 1988, contudo, enfraqueceu o governo federal, aumentando substancialmente as transferncias obrigatrias de recursos fiscais aos governos estaduais e municipais. O governo brasileiro exerce uma pronunciada influncia sobre a distribuio de renda e alocao de recursos pelo sistema fiscal. Em 1969, por exemplo, mais de 36% dos gastos pblicos foram destinados a programas de previdncia social e educao, enquanto quase 17% foram reservados infra-estrutura (mais que a metade dessa quantia foi gasta em construo de estradas). Em 1990, a parcela destinada a programas de previdncia social e educao havia cado para 30%.

Regulamentao direta
Vimos que a regulamentao de preos, produo e comrcio exterior permearam, de uma forma ou outra, a economia brasileira desde o incio do sculo. O Conselho Interministerial de Preos (CIP), criado em agosto de 1968 e tendo como direto.es os ministros da Economia, do Planejamento, do Comrcio e da Agricultura, controlava os preos, tinha poder legal para estabelec-los, mas agia como uma comisso geral de vigilncia em relao a eles. Seus poderes diretos eram significativos. Se uma empresa, por exemplo, aumentasse os preos sem submeter uma justificativa ao CIP, e/ou se a justificativa era submetida e no-aceita e os preos fossem aumentados de qualquer forma, a firma arriscava-se a ver sua linha de crdito eliminada do Banco do Brasil e de todos os bancos do governo. Grande parte do valor geral de seu crdito no setor bancrio privado seria diminuda, visto que o Banco Central iria recusar-se a redescontar seus instrumentos de crdito. Dessa forma, quase todas as companhias pertencentes a setores sobre os quais o CIP exercia alguma influncia tinham de obter permisso para aumentar preos e justificar seus pedidos apresentando dados sobre seus custos. Parece que at meados da dcada de 1970, o CIP evitou criar intensas distores de preos na indstria (com a exceo dos preos do ao no incio da dcada de 1970) considerando os custos e estabelecendo preos de acordo com taxas de lucro razoveis. N esse processo, o governo, por meio do CIP, reuniu considerveis informaes sobre as atividades do setor privado aumentando, dessa maneira, o controle sobre ele.3 1

O controle do governo sobre a poupana e sua distribuio


Mostramos no Captulo 5 que muito do notvel crescimento da poupana na d cada de 1960 e na de 1970 se deveu ao setor governamental, isto , poupana d o prprio governo e poupana forada por ele, administrada por intermdio de vrios tipos de fundos de previdncia social. Assim, em 1974, 64% da poupana originou-se 299

de empresas pblicas e de fundos gerais do governo e de previdncia social dos trabalhadores; em 1980, essa taxa ultrapassou os 70%. Como o investimento bruto do governo e de empresas pblicas era estimado em cerca de 50% do total bruto de investimentos no perodo de 1970-73, aumentando para cerca de 65% no incio da dcada de 1980, fica claro que uma quantidade significativa de investimento privado foi financiada com recursos pblicos. Ou seja, empresas privadas receberam fundos de investimento substanciais de entidades como o banco de desenvolvimento (BNDE - renomeado BNDES em 1982), que agia como um intermedirio ao reemprestar recursos acumulados por intermdio dos fundos de previdncia social dos trabalhadores.3 2 Apesar dos esforos das autoridades monetrias no sentido de desenvolver um mercado de capitais, os xitos foram limitados.3 3Levanta-se pouco capital privado pela emisso de novas aes e as aes mais comercializadas so aquelas de empresas do governo.34 O governo e as autoridades monetrias em item a maioria dos ttulos a longo prazo (com correo monetria); o financiamento externo de longo prazo para empresas privadas vem do exterior, geralmente da matriz de subsidirias de multinacionais ou de emprstimos de rgos do governo, especialmente o BNDES e, at ser fechado na dcada de 1980, do Banco Nacional da Habitao (BNH). Assim, o Estado brasileiro possui potencial econmico adicional em virtude de sua posio como o intermedirio financeiro mais poderoso para financiamentos a longo prazo. Em rl980, os emprstimos do BNH, BNDES, bancos de desenvolvimento estaduais e caixas econmicas representaram 50% da formao de capital bruto das empresas (privadas e estatais). Os grandes aumentos dos recursos do BNDES e outras entidades financeiras oficiais ocorridos na dcada de 1970, resultado do rpido crescimento dos vrios fundos de previdncia social, intensificaram consideravelmente a intermediao financeira do Estado. Se essa intermediao foi usada para alocar fundos com base nos objetivos de desenvolvimento definidos pelo governo ou em resposta a demandas de mercado por recursos um assunto que exige estudos adicionais. Embora o BNDES tenha sido o financiador de grandes projetos de indstria bsica e de infra-estrutura do governo - e, durante esse processo, tenha se tornado o proprietrio de algumas das maiores siderrgicas do pas nas dcadas de 1950 e 1960 - suas atividades dirigiram-se cada vez mais ao setor privado brasileiro no final da dcada de 1960 e na de 1970, visto que em meados da dcada de 1970 cerca de 80% de seus emprstimos foram destinados ao setor privado. Desde 1975, entretanto, o banco adotou a prtica de financiar empresas privadas brasileiras por meio da compra de aes minoritrias. Ainda que a inteno fosse estritamente fortalecer o setor privado, existe o potencial para uma participao maior do Estado, principalmente em empresas com problemas financeiros em que o BNDES scio minoritrio e cuja participao maior representa sua salvao. O envolvimento do governo no setor bancrio significativo. Em 1985, o Banco do Brasil detinha 24% de todos os fundos de depsitos nos cinqenta maiores bancos comerciais do pas. Incluindo bancos comerciais de propriedade de governos estaduais, a parcela do total de depsitos representava 40%. O Banco do Brasil representa um papel nico: ele assume a arriscada carga de proporcionar emprstimos de capital de giro agricultura. Em 1985, 49% de seus 300

emprstimos foram para esse setor, enquanto os bancos privados raramente destinaram a ele mais de 15%-20% de seus recursos. O Banco do Brasil tem usado sua influncia sobre o crdito agrcola numa tentativa de diversificar seus emprstimos por atividades e regies agrcolas. Embora tambm tenha sido um veculo para implementar a poltica monetria, muitas vezes protegeu a agricultura em perodos de restrio ao crdito. Ele se viu forado pelo governo, seu principal acionista, a isentar determinados tipos de emprstimos agrcolas do sistema de indexao que predominou no Brasil desde meados da dcada de 1960. Os juros sobre alguns emprstimos eram to baixos que eram negativos em termos reais representando, portanto, um programa de subsdios administrados pelo Banco do Brasil e apoiados pelo Tesouro. Juntos, os governos estaduais e o federal constituram o mais poderoso banqueiro de investimentos na economia brasileira. Por intermdio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), do Banco Nacional da Habitao (BNH), do Banco do Nordeste e vrios outros bancos de desenvolvimento dos estados, eles proporcionaram mais de 70% dos emprstimos destinados a atender aos objetivos de investimento. Em suma, durante muito tempo o Estado controlou uos altos postos financeiros. Naturalmente, o controle das instituies financeiras no significava, necessariamente, o controle do rumo dos investimentos.

O Estado como produtor


Como vimos em nosso levantamento histrico do crescimento do setor pblico, sua influncia sobre o setor de produo significativa, fato confirmado pela Tabela 12.3. Um levantamento realizado em 1974 entre as 5.113 maiores sociedades annimas mostrou que mais de 39% de seus ativos lquidos pertenciam a empresas pblicas, 18% a multinacionais e 43% a empresas privadas brasileiras. Utilizando o faturamento como medida, as empresas estatais controlavam 16%, as multinacionais, 28% e empresas nacionais privadas, 56%. Em 1985, um levantamento das 8.094 maiores empresas revelou que a parcela de ativos lquidos das empresas estatais aumentara para 48%, enquanto a participao das empresas brasileiras representava 43% e a de multinacionais, 9%. A participao do faturamento de empresas estatais havia aumentado para 26,1%, enquanto a de empresas privadas brasileiras e de multinacionais declinou para 55,2% e 26,1%, respectivamente. Finalm ente, em 1985, a participao dessas empresas na rea de empregos foi a seguinte: empresas estatais, 18,9%; empresas privadas, 69,1% e multinacionais, 12,0%.3 5 Os investimentos do Estado esto altamente concentrados em determinadas indstrias bsicas. Na minerao, h a predominncia de empresas estatais, com o controlo de cerca de 66% dos ativos lquidos. A estatal Companhia Vale do Rio Doce foi responsvel pela maior parte do valor de ativos naquele setor e por aproxim adam ente 80% das exportaes de minrio de ferro do Brasil. O governo estimulou a criao d e empreendimentos conjuntos entre empresas estatais, multinacionais e nacionais privadas e a Companhia Vale do Rio Doce formou, de fato, vrios desses em preendim entos com multinacionais para explorar novas jazidas de minrio de ferro e outros minerais e para erguer novas empresas de ao, alumnio e outras no setor de produo.
30:

T abela 12.3 D istribuio do PIB por setores de controle acionrio, 1970-83 (p ercentagem do PIB)
Ano Percentagem do PIB enviado ao exterior PIB disponvel setor pblico PIB disponvel setor privado PIB total

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

0,94 0,94 0,96 0,92 0,87 1,39 1,53 1,62 2,23 2,58 3,07 3,96 5,10 5,69

16,63 16,81 16,64 16,84 14,34 14,43 14,85 13,38 11,59 11,57 10,05 9,97 10,29 8,67

82.43 82,25 82,40 82,24 84,79 84,18 83,62 85,00 86,18 85,85

86,88

86,07 84,61 85,64

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: WERNECK, Rogrio L. F. Poupana estatal, dvida externa e crise financeira do setor pblico. Pesquisa e Planejamento Econmico 16, nu 3, dez./1986.

A distribuio de ativos e o faturamento por setor mostrado nas Tabelas 11.7 e 11.8 revela que as empresas multinacionais e nacionais privadas superam as estatais em grande parte do campo de manufatura e na agricultura. At 1992, o Estado era fortemente representado nos setores de produtos de metal e qumicos; na indstria siderrgica, as empresas estatais, como a Companhia Siderrgica Nacional, Usiminas e Cosipa e algumas outras, so responsveis por cerca de dois teros do faturamento; no setor qumico, a Petrobras tem dominado as exploraes e o refino de petrleo e aumentou progressivamente sua participao na distribuio de gasolina. Por meio de subsidirias como a Petroquisa, ampliou regularmente sua participao no setor de petroqum icos, em parte pela criao de em preendim entos conjuntos com multinacionais. Desde meados da dcada de 1970, o Estado tambm tem sido responsvel pelo desenvolvimento de uma indstria aeronutica; a Embraer uma empresa pblica administrada pela Fora Area que produz pequenos avies de passageiros e de combate.3 6 O dinamismo de empresas estatais como a Companhia Vale do Rio Doce e a Petrobras caracterizou-se no s pela expanso em seus respectivos campos de atuao, mas tam bm pelo crescimento em reas complementares sua especializao inicial. Ambas as empresas expandiram suas atividades na produo de fertilizantes e na navegao; a Petrobras ingressou em vrios campos da petroqumica, e a Vale do Rio Doce nos de fbricas de peletizao, minerao de bauxita, produo de alumnio, 302

fabricao de celulose e siderrgicas. Ambas as firmas e algumas siderrgicas do governo tambm fundaram empresas de consultoria em engenharia. As empresas estatais predominam no setor de servios pblicos. Em uma dcada, a gerao de energia passou do setor privado ao Estado, o que reflete os grandes investimentos realizados por antigas e novas empresas do governo nas dcadas de I960 e 1970. Em 1962, o setor privado foi responsvel por 64% da capacidade de gerao de energia do pas; em 1977, essa proporo havia sido reduzida para menos de 20% e, em 1982, quase todo o setor era administrado por empresas estatais. At a dcada de 1990, o Estado estava perto de deter o monoplio do transporte ferrovirio e das telecomunicaes, controlando mais de 70% da marinha mercante brasileira e uma grande parte das firmas de armazenamento; muitos governos estaduais possuem companhias que prestam servios pblicos.3 7 Deve-se observar, entretanto, que no incio da dcada de 1980 a lucratividade das empresas estatais no foi to favorvel - devido, em parte, situao econmica mundial e brasileira e aos grandes programas de investimento do Estado em projetos que ainda no foram colocados em andamento. A taxa de retorno dos ativos lquidos foi a seguinte:3 8

1980
Empresas privadas Multinacionais Empresas estatais 19,1 15,6 2,3

1981
11,1

1985
13,1 16,4 2,5

18,2
10,6

A decadncia das empresas pblicas


At o final da dcada de 1970, as empresas pblicas brasileiras funcionaram relativamente bem. Clculos realizados por W erneck sobre a produo dessas em presas por unidade do PIB no perodo de 1970 a 1979 (ver Tabela 12.4) revelam que o minrio de ferro e o ao plano aumentaram 30%, telecomunicaes 48%, eletricidade 52% e petroqumicos 157%.3 9 Durante esses anos, as vendas de bens e servios d e empresas federais foram maiores do que os gastos operacionais e o ... resultante supervit operacional, somado a outras receitas correntes, foi grande o bastante para. permitir que as empresas apresentassem um supervit corrente considervel at q u a s e o final do perodo, quando surgiram os deficits correntes. De 1970 a 1978, s e u s supervits agregados correntes corresponderam a uma mdia de mais de 2% do P I B , financiando, portanto, uma parte significativa de seus dispndios de capital com o s recursos gerados internamente. Esse quadro foi particularmente verdadeiro no in cio da dcada de 1970, quando o ndice de autofinanciamento se encontrava na faixa d e 40%-50%, atingindo quase 90% em 1973.4 0 Com o desenvolvimento da crise provocada pela dvida e a exploso inflacionris no final dessa dcada, o governo brasileiro utilizou as empresas pblicas como f e rra m entas de polticas macroeconmicas e os preos de seus produtos eram usados comic instrumentos de controle das taxas de inflao em ascenso. O preo real dos produto: de ferro e ao (um setor dominado por em presas estatais) despencou 50% entre janeirc 30:

T ab ela 12.4 Produo fsica d e em presas pblicas por u nidade do PIB, 1979
ndice de produo (1970=100)
PIB real

Produo setorial por unidades de ndices reais do PIB (1970=100)


_

210
272 273 320 351 312 397 218 540

Minrio de ferro Ao plano Eletricidade Frete ferrovirio Telecomunicaes Servios postais leo cru processado Nafta petroqumica

130 130 152 167 148 149 104 257

F on te: WERNECK, Rogrio L. F., op. cit., p. 65; baseado em dados obtidos do IBGE, Anurio Estatstico r/o Brasil.

d e 1979 e dezembro de 1984; as tarifas de energia eltrica, 40% e as dos servios telefnicos, 60%.4 1 Alm disso, algumas empresas pblicas foram obrigadas a tomar mais emprstimos n o mercado internacional do que era preciso, a fim de proporcionar ao governo um contnuo aporte de divisas necessrias para enfrentar um balano de pagamentos em declnio.4 2 Esse fato colocou empresas do governo, endividadas, numa situao financeira precria quando as taxas de juros internacionais comearam a subir bruscamente n o incio da dcada de 1980. A situao crescente de instabilidade das empresas pblicas pode ser demonstrada pelo fato de que: 1. o supervit de sua conta corrente como percentagem do PIB caiu de 2,96% em 1980 para 0,63% em 1985, oscilando entre 1,49% e 1,74% em 1986 e 1988, e caindo para 0,19% em 1989;4 3 2. a taxa de retorno dos ativos das cinqenta maiores empresas estatais brasileiras caiu de 10,6% em 1981 para -2,7% em 1990 (nesse ano, as cinqenta maiores estatais tiveram um prejuzo combinado de US$ 6,4 bilhes);44 3. em 1990, a maior siderrgica estatal (Companhia Siderrgica Nacional) tinha uma dvida de US$ 2,1 bilhes e precisava de US$ 300 milhes para atualizar-se tecnologicamente;4' 4. em 1990, todo o setor de ao plano do Brasil (na maioria empresas estatais) produziu um total de cerca de 10 milhes de toneladas, que somou ao dficit da holding estatal - Siderbras - a quantia de US$ 10,4 bilhes, que foi paga pelo Tesouro Nacional; 5. a holding estatal do setor de energia eltrica - Eletrobrs -, com ativos estimados em aproximadamente US$ 20 bilhes, apresentou prejuzos na primeira metade 304

de 1991 de US$ 2,2 bilhes.4 6 Nesse ano, a Eletrobrs elaborou um programa de investimento planejado de US$ 16 bilhes, cuja viabilidade dependia totalmente de um financiamento do Banco Mundial. Caso ele no se concretizasse, atrasando o programa, o adiamento do crescimento econmico na segunda metade da dcada de 1990 resultaria numa grave escassez de energia; 6. as maiores siderrgicas do pas que atuavam na produo de produtos de ao plano - Usiminas (privatizada em 1991), Cosipa e Companhia Siderrgica Nacional (CSN privatizada em 1993) eram de propriedade do Estado at a dcada de 1990 e cada uma tinha, at o final da dcada de 1980, a capacidade de produzir cerca de 3,5 milhes de toneladas ao ano. Seus registros de emprego diferiam, entretanto, j que empregavam, respectivamente, 14,7, 15,3 e 22,2 mil funcionrios. Os nmeros referentes a emprego da CSN refletem o featherbedding ocasionado pelas presses dos polticos. Para enfrentar o aumento dos dficits das empresas pblicas e do oramento do governo em geral, houve um drstico declnio dos investimentos na dcada de 1980. Como podemos observar na Tabela 12.1, os investimentos das empresas pblicas como percentagem do PIB, que eram de 6,54% em 1976, apresentaram uma queda para 1,45% em 1990.

A privatizao como soluo diante da falncia do Estado


O movimento brasileiro em direo privatizao comeou no final da dcada de 1970, quando a queda na taxa de crescimento resultou num aumento acirrado da concorrncia entre a empresa pblica e o setor privado pelos recursos de capital - internos e externos cada vez mais escassos. Como as empresas estatais se encontravam no meio de grandes projetos de investimento aos quais o governo dava total apoio, a oferta de recursos disponveis para o setor privado era cada vez mais reduzida, o que deu fim harmonia do trip e levou a um movimento em favor da privatizao. A primeira tentativa de controlar a expanso das empresas estatais brasileiras ocorreu em 1979 com a criao do Programa Nacional de Desburocratizao e a Secretaria Especial para Controle de Empresas Estatais (SEST).4 7 Esses primeiros programas no causaram grande impacto sobre o processo de privatizao, mas o governo usou a SEST para obter um controle centralizado maior sobre as empresas estatais. N a verdade, essa instituio facilitou ao governo utilizar as estatais como instrumentos de polticas macroeconmicas (isto , o uso do pricing das estatais para tentar controlar a inflao e captar um a quantidade maior de financiamento externo). Na primeira m etade da dcada de 1980 foram envidados alguns esforos para privatizar as empresas estatais. A Comisso Especial de Desestatizao, estabelecida em 1981, identificou 140 empresas privatizveis e recomendou a venda de cinqenta

* Prtica usada por sindicato de classe que obriga o empregador a contratar mais empregados do que o n ecessrio para determinada tarefa. (N. do T.)

305

num futuro imediato. Dessas, vinte foram vendidas nos anos de 1981 e 1984, arrecadando um total de US$ 190 milhes.48 M uitas delas representaram um processo de re-privatizao, visto que a maioria, beira da falncia, havia cado nas mos do Banco de Desenvolvimento do governo (BNDES) que, ento, as reorganizou com a inteno de revend-las ao setor privado. Grande parte era de pequenas ou mdias empresas, pois, na poca, acreditava-se que as grandes estatais no poderiam ser privatizadas. Dois economistas brasileiros encontraram vrios motivos para a ausncia de um movimento poderoso em prol da privatizao na dcada de 1980.4 l) Primeiro, no havia comprometimento poltico, visto que o governo, no incio dessa dcada, estava mais interessado em controlar a expanso do Estado do que modificar seu papel. Segundo porque a primeira m etade da dcada foi um perodo de profunda recesso, teria sido impossvel encontrar compradores, a menos que as empresas estatais tivessem sido vendidas com descontos politicamente inaceitveis. Terceiro, a venda de empresas estatais era restrita a companhias brasileiras. Quarto, para ser eficiente, um processo de privacizao em larga escala teria tornado necessria a instituio d controles de liberalizao governamental (especialmente controles de preos) que, na poca, no eram aceitveis para o governo. Na segunda metade da dcada de 1980, a administrao Sarney apoiou a privatizao com palavras, mas no se esforou em implement-la com um programa slido. Tal fato provavelmente teve motivao poltica, uma vez que esse primeiro governo civil em 21 anos era muito sensvel a grupos de presso, que incluam funcionrios de em presas estatais cujos salrios eram significativamente mais altos do que as mdias praticadas no mercado, empresas privadas que vendiam bens a empresas do governo com grandes lucros, companhias que recebiam bens e servios das empresas pblicas a preos subsidiados e polticos que usavam as empresas pblicas para proveito prprio.5 0 No perodo de 1985 a 1989, 18 empresas foram privatizadas, gerando uma receita de US$ 533 milhes para o governo. A maioria era dc firmas relativamente pequenas que haviam sido revitalizadas pelo BNDES.

A privatizao na dcada de 1990s'


Com a mudana administrativa em maro de 1994, o governo adotou uma srie de polticas neoliberais em que a privatizao foi considerada altamente prioritria. O Congresso aprovou o Programa Nacional de Desestatizao (PND), que iria prevalecer durante toda a dcada e que se baseava nas experincias de privatizao do BNDES da dcada de 1980. A Lei 8.031 estabeleceu procedimentos formais para o processo de privatizao. Formou-se um Comit Diretor de Privatizao para supervisionar o programa que inclua a recomendao das empresas a serem privatizadas e a aprovao dos mtodos e condies de vendas das estatais, especialmente os preos mnimos para leilo.5 2O BNDES foi incumbido de gerenciar o PND e, para realizar suas tarefas, selecionou duas empresas de consultoria (ou consrcio de firmas) por meio de concorrncia pblica a fim de analisar cada empresa estatal a ser leiloada. Com base no trabalho delas, o Comit de Privatizao definia um preo mnimo para o leilo.5 3 306

A maioria das vendas ocorria em leiles pblicos e, at 1996, as moedas aceitas na compra podiam ser as velhas e novas moedas brasileiras (cruzados novos ou cruzeiros), vrios tipos de ttulos pblicos, ttulos da dvida externa e moeda forte estrangeira.5 4 A participao estrangeira nas empresas pblicas privatizadas foi primeiramente limitada a 40% do capital votante e ilimitada para o capital no-votante, e o desconto mximo estabelecido para a converso da dvida foi de 25%. Outras restries incluam uma norma de que o capital estrangeiro deveria permanecer no Brasil por 12 anos e que a venda das aes adquiridas poderia ser efetuada somente aps dois anos. Em 1992, algumas dessas restries foram modificadas - o capital com direito a voto de no mximo 40% poderia ser mudado depois da realizao de leiles numa base caso a caso; a exigncia sobre a venda de aes e remessa de lucros depois de somente dois anos foi eliminada e a permanncia de 12 anos do capital no pas foi reduzida para seis.5 5 O tem po mdio para privatizar uma empresa estatal tomava cerca de nove me se s.% Com a mudana do governo em setembro de 1992 devido ao impeachment do presidente Collor, o novo presidente mostrou-se inicialmente relutante em dar prosseguimento ao programa de privatizao. Entretanto, aps uma pausa de trs meses, o governo de Itamar Franco decidiu dar continuidade ao processo. A lei que criou o PND foi mudada para permitir a participao ilimitada de estrangeiros. Foram privatizadas mais empresas durante o mandato do presidente Itamar Franco do que na administrao anterior. A maior parte das fbricas estatais foi privatizada no perodo de 1991 a 1994 e inclua setores como ao, fertilizantes e petroqumicos. Em meados de 1993, vinte em presas haviam sido privatizadas e vinte e uma outras encontravam-se na lista de privatizao. Na administrao de Fernando Henrique Cardoso, que comeou em 1995, o processo de privatizao foi acelerado e incluiu setores como o de minerao e servios pblicos. Na ltima metade da dcada de 1990, a privatizao foi ampliada para abranger tambm empresas pertencentes a estados e municpios. Em janeiro de 1995 foram realizadas mudanas institucionais quando o Comit Nacional de Privatizao foi substitudo pelo Conselho Nacional de Privatizao, que aumentou o controle central sobre o processo de privatizao. Embora o PND tenha sido preservado, foram feitas modificaes na estrutura legal e institucional. Em fevereiro de 1995, foi promulgada a Lei de Concesses (Lei 8.987) e meses depois foram aprovadas emendas constitucionais. A Lei de Concesses (regulada pelo artigo 175 da Constituio) introduziu mudanas nas regras aplicadas a concesses no setor de servios pblicos. Ela estabelecia penalidades a concessionrios inadimplentes; criou a possibilidade para que grandes grupos de consumidores escolhessem seus fornecedores (e assim dando fim a monoplios locais); estabeleceu que as tarifas seriam definidas no contrato de concesso; estipulou que todas as concesses seriam dadas por um prazo fixo e que a renovao iria basear-se em um novo processo de licitao; proibiu que concessionrios recebessem subsdios pblicos e habilitou consumidores a participar na superviso da concesso. As emendas constitucionais acabaram com os monoplios pblicos nas telecomunicaes, na distribuio de gs encanado e no setor petrolfero; elas tambm aboliram a diferena entre empresas brasileiras com participao de capital nacional e estrangeiro. Esta ltima em enda 307

abriu o caminho para o processo de privatizao nos setores de minerao e de energia eltrica. A privatizao em nvel estadual e municipal foi importante devido ao seu impacto fiscal. Empresas pblicas no-federais foram responsveis pela maior parte do dficit das estatais. Em 1994-98, enquanto as estatais federais apresentaram um supervit que totalizou 0,4% do PIB, as estatais estaduais e municipais apresentaram um dficit de 0,7% do PIB. Assim, a privatizao foi importante no processo de reestruturao da dvida. Castelar Pinheiro e Giambiagi afirmam que a negociao da dvida consistiu na transferncia dos dbitos estaduais que pagam taxas de juros de mercado ao governo federal, com garantia de pagamentos futuros por parte dos estados (durante um perodo de 30 anos). Gomo a taxa de juro real sobre o emprstimo efetuado pelo governo federal aos estados de 6% e a taxa de juros de mercado mais alta, o arranjo envolveu alguma federalizao das perdas estaduais. Numa tentativa de minimizar essas perdas e reduzir o dficit total das estatais, o governo federal exigiu que os estados fizessem acordos de reestruturao de dbitos a fim de pagar 20% do principal por meio da venda de ativos. Essa exigncia tornou-se o maior incentivo para que os estados iniciassem seus prprios programas de privatizao .5 7 A privatizao de estradas e das telecomunicaes foi realizada por ministrios que se preocupavam diretamente com esses setores sem passar pelo PND. A privatizao da Light em 1996 representou um importante avano na venda de uma grande empresa de servio pblico. A ela se seguiu a privatizao da Vale do Rio Doce, em 1997, que era o maior exportador brasileiro. Gomo ela era a mais eficiente empresa estatal, houve considervel oposio sua venda e o governo teve de ganhar 217 aes judiciais antes que ela pudesse ser finalizada. Na segunda metade da d cada de 1990, houve uma exigncia por parte do governo para que a maioria dos pagamentos para a privatizao de empresas fosse realizada em dinheiro. Segundo Castelar Pinheiro e Giambiagi ... como, internacionalmente, o Brasil permanecia na categoria no indicada para investimentos e o risco de uma grande desvalorizao do Real assomava no horizonte, emprstimos feitos em mercados estrangeiros podiam somente oferecer uma soluo parcial. Assim sendo, o governo interferiu, financiando os tomadores de emprstimos diretamente por meio da venda em prestaes ou atravs do BNDES .5 8 de se notar tambm que foi dada uma nova abordagem privatizao de estradas, pontes, servios sanitrios e estradas de ferro. Esses eram setores com grandes quantidades de externalidades e menor rentabilidade, casos em que se dava maior nfase ao compromisso de investir. Com a ampliao da privatizao de servios pblicos, o valor das vendas aumentou a ponto de se tornarem cruciais nas polticas macroeconmicas do governo, isto , na defesa do Plano Real, especialmente com o impacto das crises asitica e russa. Assim "... a privatizao ofereceria uma vantagem ao pas em relao aos outros pases que tinham sido ou poderiam tornar-se vtimas do ataque especulativo. Nesse aspecto, a privatizao era vista como um tipo de rede de proteo ou ponte de estabilidade, concedendo ao pas alguma margem para resolver seus dois principais desequilbrios, a conta corrente e os dficits.5 9

308

T abela 12.5 Privatizaes na dcada de 1990 (at janeiro de 2000, milhes de US$)
ISmero de empresas Ao Petroqumicos Ferrovias Minerao Telecom Energia Outros Participao Nvel federal Nvel estadual Total

Receita

Divida transferida 2.626 1.003 3.559 2.125 1.670 434 11.326 5.223 16.549 8.188 3.701 1.698 6.864 28.769 5.577 1.814 1.040 57.651 27.959 85.610

8 27 7 2 24 3 18
-

5.562 2.698 1.698 3.305 26.644 3.907 1.471 1.040 46.325 22.736 69.061

89 28 117

Fonte-. BNDES e Castelar Pinheiro & Giambiagi, 1999, p. 21.

Os resultados da privatizao, 1991-99


Entre outubro d e 1991 e janeiro de 2000, foram vendidas 117 empresas estatais (ver Tabela 12.5), totalizando cerca de US$ 69 bilhes. Alm disso, foram transferidos US$ 16,5 bilhes em dvidas para o setor privado. Vale notar q u e, embora a privatizao se tenha restringido a empresas m anufatureiras, as receitas foram relativamente re d u zidas, atingindo em mdia US$ 2,7 bilhes em 1991-95. Com eando em 1996, com a extenso da privatizao ao setor de servios pblicos e a participao dos estados, as receitas aum entaram . S em 1997, a receita foi maior do q u e nos seis anos anteriores. Pode-se observar na Tabela 12.5 que cerca de 70% da receita originada nas privatizaes veio dos setores de telecomunicaes e d e energia eltrica. A t 2000, o setor privado nacional dominou o processo de privatizao, adquirindo aproximadamente 61,2% das aes leiloadas. E m bora a participao estrangeira tenha sido reduzida na prim eira metade da dcada d e 1990, ela aum entou rapidamente aps 1995, de menos de 1% do total em 1994 para 42,2% no final de 1998. Nesse ano, os investidores estrangeiros sozinhos foram responsveis por 59% do total da receita.

O efeito da distribuio de patrimnio resultante da privatizao


Na anlise de questes de distribuio econmica, til distinguir entre os efeitos de polticas sobre a riqueza (estoque) e sobre a renda (fluxo). Embora muitas vezes

* Esta seo baseia-se num ensaio no-publicado escrito com a colaborao de Donald V . Coes.

309

intimamente relacionados, esses efeitos podem, s vezes, divergir significativamente.6 0 No contexto da privatizao, os efeitos da riqueza so alteraes na participao dos ativos econmicos do pas. Essa uma mudana definitiva que ocorreu na poca da privatizao. Os efeitos da distribuio de renda, por outro lado, so as contnuas conseqncias da privatizao sobre ganhos reais e renda de vrios grupos da sociedade, entre eles novos proprietrios, trabalhadores e consumidores do produto das empresas privatizadas. Nesta seo, consideramos os efeitos na distribuio de riqueza causados pela privatizao. Tratamos dos efeitos da distribuio de renda na seo seguinte. A distribuio da riqueza corporativa no Brasil tem sido tradicionalmente dividida pelo trip de empresas estatais, nacionais privadas e estrangeiras.6 1 Muito antes que ocorressem as importantes privatizaes da dcada de 1990, muitos setores da indstria brasileira foram dominados por um pequeno nmero de empresas privadas nacionais ou estrangeiras. Esse foi o caso, por exemplo, da indstria automobilstica, em que as quatro maiores firmas foram responsveis por 94% da receita lquida do setor em 1998; da indstria de cimento, em que as sete maiores empresas foram responsveis por 60% da receita lquida; da construo pesada, em que as oito maiores firmas responderam por 67% da receita lquida; de motores e componentes - quatro maiores empresas tinham 64% da receita lquida; eletrodomsticos - quatro maiores firmas com 75%; ao, sete respondiam por 82%.6 2 Como o programa de privatizao da dcada de 1990 era impulsionado principalmente pela necessidade de o governo maximizar suas receitas com a venda das empresas estatais pelas melhores ofertas, no representa surpresa a maioria dos licitantes se constituir de empresas estrangeiras ou das maiores empresas privadas nacionais. Isso indica que o mtodo de privatizao brasileiro de vender pelo maior lance a fim de aliviar a presso fiscal sobre o setor pblico pode ter exercido um impacto insignificante ou mesmo negativo sobre a distribuio de riqueza no Brasil. Se a poltica de privatizao tivesse procurado dividir o valor das empresas estatais entre os cidados ou contribuintes brasileiros, possvel que os efeitos da privatizao sobre a distribuio de riqueza tivessem resultados mais positivos. Alm disso, essa tendncia pode ter sido reforada por outra, paralela, de realizao de fuses e aquisies importantes em toda a dcada de 1990, que passou de 58 em 1992 para 212 em 1995 e 351 em 1998.6 3 Algumas dessas fuses foram motivadas, em parte, pela necessidade de as firmas nacionais privadas formarem alianas estratgicas amplas para fazer ofertas bem-sucedidas a empresas que estavam sendo privatizadas. Um exemplo foi a associao entre o Grupo Votorantim, o maior produtor brasileiro de cimento, a grande construtora Camargo Correia e o maior banco privado brasileiro, Bradesco, para participar das privatizaes do setor de energia.6 4 A Tabela 12.6 fornece alguma compreenso sobre os possveis efeitos da privatizao sobre a organizao e distribuio de holdings corporativas durante a dcada de 1990 e mostra mudanas no tipo de participao das cem maiores empresas brasileiras nofinanceiras entre 1990 e 1998. Ela classifica as empresas nacionais privadas em trs subcategorias, correspondendo ao grau de concentrao de participao. Deve-se observar que mesmo as empresas com menor concentrao apresentadas nessa tabela incluram algumas, cujas aes no seriam consideradas pulverizadas no sentido
nn

Tabela 12.6 D istribuio das 100 m aiores empresas e suas receitas por tipo d e controle acionrio
1990
Nmero de empresas Parcela de receita total (%) Nmero de empresas 4

1998
Parcela de receita total (%)

Privada - Menor concentrao Privada - Mdia concentrao Privada Alta concentrao Pblica Estrangeira Cooperativas Total

1
5 27 38 27

1
4 23 44 26

3 19 17

23 26

12
34

21
40

2 100

2 100

1 100

0 100

Fonte: Siffert Filho c Souza c Silva, 1999, p. 40 Z.

norte-americano. Mesmo que nenhuma pessoa ou famlia tivesse mais de 20% de aes com direito a voto nessa subcategoria, um pequeno nmero de proprietrios poderia facilmente dominar a empresa. Vrias tendncias esto evidentes nos dados apresentados na T abela 12.6. A privatizao exerceu pouco ou nenhum impacto sobre as cooperativas ou sobre as menos concentradas das cem maiores empresas privadas, cuja soma das parcelas de receita (3% do total) permaneceu inalterada. Os principais beneficirios da queda na importncia relativa das empresas pblicas durante o perodo 1990-98 foram donos estrangeiros ou empresas privadas brasileiras nas quais um indivduo ou famlia possua ao menos 20% das aes com direito a voto.6 5 Alguns casos especficos ilustram bem o domnio exercido por grandes empresas nacionais e compradores estrangeiros no processo de privatizao. N o caso das siderrgicas Gosinor e Piratini, 99,8% e 89,8% das aes respectivamente foram adquiridas pelo grupo Gerdau.6 6 N a venda da ainda maior Companhia Siderrgica de T u baro, 45,4% das aes foram adquiridas pelos grupos financeiros privados Bozano Simonsen e Unibanco. Em outros setores, como o de telecomunicaes, foram importantes as alianas realizadas entre grupos brasileiros privados (Construtora Andrade Gutierrez, Bradesco, Globopar, Banco Opportunity) e compradores estrangeiros (Telecom de Portugal, Banco Bilbao Vizcaya, Stet International, Iberdrola).6 7 No setor de energia eltrica, as empresas brasileiras aliaram-se a outras estrangeiras dos Estados Unidos, Chile, Frana, Espanha e Portugal.6 8

311

O efeito da privatizao sobre a distribuio de renda resultante


Quaisquer q ue tenham sido as motivaes iniciais para a criao da rede brasileira de empresas estatais, na dcada de 1960 elas tinham se tornado uma expressiva fonte de emprego, tanto em termos de nm eros quanto de salrios. As presses sociais e polticas geradas pelo rpido crescimento de mo-de-obra e um elevado grau de migrao para as cidades contriburam para a disposio de sucessivos governos absorver a mo-de-obra no setor pblico bem alm de suas necessidades reais. O gradativo reconhecimento do excesso significativo de pessoal em muitas das empresas estatais foi, na verdade, um dos motivadores para a criao da Secretaria Especial de Controle de Estatais (SEST) em 1979. A privatizao reverteu essa tendncia no emprego do setor pblico. Em vrios casos, mesmo antes que as empresas selecionadas para privatizao fossem colocadas em leilo, o excesso de mo-de-obra foi eliminado para torn-las mais atraentes aos compradores em potencial. Na Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), cerca da metade dos 40 mil empregados foi dem itida mesmo antes da privatizao. E, depois de tomar posse, os operadores privados da ferrovia reduziram ainda mais o quadro de empregados para cerca de 11.500, enquanto aumentavam o nvel de servios. Nos maiores portos pblicos, a quantidade de empregados foi reduzida de 26.400 em 1995 para aproximadamente 5 mil em 1997, com redues adicionais previstas para chegar a 2.500.6 9 A reduo significativa no quadro de empregados tambm ocorreu no setor de ao aps a privatizao. O nmero de empregados da Companhia Siderrgica Nacional caiu de 24.463 em 1989 para 9.929 em 1998; na Cosipa, de 14.445 para 6.983, e na Usiminas, de 14.600 para 8.338.7 0 A anlise dos efeitos exercidos sobre a distribuio de renda causados pela reduo de empregos em decorrncia da privatizao complexa, mesmo quando so procedentes os argumentos de eficincia econmica pela eliminao do excesso de em pregados. Se a receita resultante de uma maior eficincia econmica tivesse sido distribuda aos brasileiros mais pobres, a privatizao teria feito uma contribuio positiva. No h, porm, evidncia de que os ganhos de eficincia tenham sido realmente distribudos para a populao. O que se sabe, a partir do expressivo aum ento nos lucros das empresas recm-privatizadas, que grande parte do aumento da renda originada no aumento da eficincia foi apropriado pelos novos proprietrios. Assim, tanto em 1997 como em 1998, a revista Exame incluiu quatro empresas privatizadas entre as 20 mais lucrativas do pas (Vale do Rio Doce, Usiminas, CSN e Light). Uma dcada antes, algumas empresas, especialmente a CSN e a Vale do Rio Doce, haviam estado na lista das empresas de maiores prejuzos. Alm disso, uma parcela significativa dos lucros ficaram com os compradores estrangeiros das empresas privatizadas. Alguns dos pronunciados aumentos na remessa de lucros e dividendos no balano de pagamentos do Brasil, que aumentaram de US$ 1,6 bilho em 1990 para US$ 2,5 bilhes em 1994 e para US$ 7,2 bilhes em 1998, podem refletir, em parte, os lucros realizados por firmas estrangeiras que participaram do processo de privatizao. 312

Outra importante ligao entre privatizao e distribuio de renda passa pelo sistema de regulamentao e seu resultante impacto sobre os preos. Gomo foi observado anteriormente, uma grande parte do processo de privatizao concentrou-se nos servios pblicos, notadamente telecomunicaes, energia eltrica, estradas e ferrovias e portos. Um elemento essencial no processo de privatizao foi a reestruturao do sistema de regulamentao de modo a atrair empresas privadas que poderiam conservar e expandir adequadamente os servios pblicos. No que se refere regulamentao dos servios pblicos, levanta-se a clssica pergunta sobre quais ndices de tarifas podem gerar fundos adequados para a manuteno e expanso do servio e proporcionem um retorno atraente o bastante para investidores externos, sem sobrecarregar os consumidores. Pelo menos desde a dcada de 1960, o governo brasileiro passou a usar muitas estatais do setor de servios pblicos como armas na luta contra a inflao. Isso foi feito pela regulamentao de seus preos, que ficaram substancialmente abaixo dos aumentos dos nveis gerais de preos, com as conseqentes redues na manuteno e novos investimentos. Em meados da dcada de 1980, a reduo em investimentos pblicos resultou em graves deficincias no capital estocado de vrias empresas de servios pblicos, incluindo ferrovias, portos e usinas de energia eltrica.7 1 A privatizao forou uma drstica reviso das tarifas dos servios pblicos. Nas telecomunicaes, por exemplo, elas sofreram um aumento expressivo em 1995, muito antes da realizao do leilo do sistema Telebrs. As assinaturas residenciais aumentaram cinco vezes, e o custo das chamadas locais aumentou 80%. A manuteno dessas tarifas facilitou a privatizao do sistema em julho de 1998.7 2 Um padro semelhante de atualizao ocorreu no setor de energia eltrica, no qual as tarifas estavam defasadas em relao inflao desde 1993. A partir desse ano, com as sucessivas privatizaes das empresas geradoras de energia eltrica, as tarifas de eletricidade foram sendo atualizadas num ritmo muito mais acelerado do que a maioria dos outros preos. Segundo o Estado de S. Paulo o ndice de preos usado para ajustar os preos da eletricidade aumentou duas vez mais rpido em 1999 do que o empregado para o ajuste salarial.7 3 As evidncias disponveis at o m omento indicam que o clima regulador no Brasil deu passos significativos em favor dos novos proprietrios privados das empresas de servios pblicos. Do ponto de vista de distribuio de renda, deve-se concluir que essas mudanas regulatrias passaram a renda de um grupo muito maior de consumidores para os novos detentores de concesses. Na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, enquanto o ndice de Preos ao Consumidor aumentou 87,4% entre agosto de 1994 e novembro de 1999, o ndice de preos para servios pblicos aumentou 163,2%.7 4

Concluso
A desigualdade na distribuio de renda e de riqueza no Brasil tem sido desencorajadoramente persistente desde os tempos coloniais at o presente. As evi313

dncias existentes indicam que o programa de privatizao da dcada de 1990, cujos mritos em termos de eficincia econmica so inegveis, pouco contriburam para mudar esse padro de distribuio, podendo mesmo t-lo agravado. No se pode ignorar o potencial poltico e as conseqncias sociais desse recente padro de desenvolvimento. O confronto entre os operadores das concesses de rodovias e os caminhoneiros brasileiros, ocorrido em 1999, um bom exemplo. Os contratos de concesso permitiram aos operadores cobrar altos pedgios para financiar a manuteno e a expanso das estradas. Os caminhoneiros alegaram que esse pedgio era excessivo e que ameaava seu sustento. Aps uma rpida greve, na qual o governo federal chegou a ameaar com uma possvel interveno militar, as tarifas de pedgio foram reduzidas significativamente. Isso, por sua vez, desencadeou processos por parte de detentores de concesses, que alegavam violao de contrato. Esse exemplo mostra claramente os limites de uma poltica focada em eficincia, que implicitamente ignorou os efeitos na distribuio.

Notas
1. BAER, Werner; KERSTENETZKY, Isaac & VILLELA, Annibal V. T h e changing role of the state in the Brazilian economy . World Development, nov./1973. 2. Tambm se pode encontrar uma interessante discusso sobre o funcionamento do trip no Brasil em: EVANS, Peter. Dependent development: the alliance o f multinacional, state and local capital in Brazil. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1979. 3. FAORO, Raimundo. Os donos do poder. 2a ed., So Paulo, Globo, 1975, p. 206-9, 222-30. 4. Idem, ibid., p. 434. 5. Maud, autobiografia. Rio dc Janeiro, Edies dc Ouro, Tecnoprint Grfica, 1972, p. 107; LUZ, Nicia Vilela. A luta pela industrializao no Brasil. So Paulo, Corpo e Alma do Brasil, I960, p. 170-1, 190. 6. Isso foi exatamente o que ocorreu com a construo das ferrovias. As empresas estrangeiras somente iniciaram suas atividades de investimento com taxas de retorno garantidas pelo governo. Ver VILLELA, Annibal V. & SUZIGAN, Wilson. Poltica dogoverno e crescimento da economia brasileira. Srie Monogrfica, n 10, Rio dc Janeiro, IPEA/INPES, 1973, p. 392-5. 7. RIBEIRO, Benedito & GLIMARAES, Mario Mazzei. Histria dos bancos e do desenvolvimento financeiro do Brasil. Rio dc Janeiro c So Paulo, Pro-Serviee Ltda. Editora, 1967, p. 41-127, 314-5. 8. Uma estimativa de 1887 mostra que de 18 milhes dc libras investidas em ferrovias, a taxa de retorno garantida de 7% ao ano chegava a 1,3 milho de libras, o que representava 6 % do total dos ganhos com exportaes. Ver V ILLELA c SUZIGAN, op. cit., p. 396. 9. Administrao de ferrovias (em %)
1929 1932 1945 1953 Pblica 49

68

72 94

Privada 51 32 28

ponto dc vista legal e administrativo, ver VENANCIO FILI IO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico. Rio de |aneiro, Fundao Getlio Vargas, 1968, p. 358-66. Outra valiosa fonte sobre o funcionamento das autarquias o Centro dc Estudos Fiscais, O setor publico federal descentralizado. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas/ IB RE, 1967.

10. VILLELA & SUZIGAN, op. cit., p. 191-200. 11. Para uma discusso completa sobre essas entidades, especialmente sob um

314

12. VILLELA & SUZIGAN, op. cit., p. 381. 13. BAER, Werner. The development of the Brazilian steel industry. Nashville, Tenn; Vanderbilt University Press, 1969, p. 68-76; W IRTH, John D. The politics of Brazilian development, 1930-54. Palo Alto, Calif; Stanford University Press, 1970, p. 71-129. 14. Conselho Federal de Comrcio Exterior. Dez anos de atividades. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1944. 15. VILLELA, Annibal V; SILVA, Srgio Ramos da; SUZIGAN, Wilson & SANTOS, Maria Jos. Aspectos do crescimento da economia brasileira, 1889-1969. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1971, vol. 1, p. 382-5, mimeografado. 16. BAER, Werner. The development of the Brazilian steel industry, p. 67-8; W IRTH, op. cit., cap. 4 e 5. 17. Para um exame das diferentes fases do planejamento no Brasil, ver COSTA, Jorge Gustavo da. Planejamento governamental: a experincia brasileira. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1971; LAFER, Betty Mindlin, (ed.), Planejamento no Brasil. So Paulo, Perspectiva, 1970; IANNI, Octavio. Estado eplanejamento econmico no Brasil, 1930-70. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1970; SOUZA, Nelson Mello e. O planejamento econmico no Brasil: consideraes crticas. Revista de Administrao Pblica. 2- semestre, 1968, p. 59-112. 18. O carter mais gradual do processo de industrializao (na Inglaterra) e o maior acumulo de capital, primeiro dos ganhos no comercio e agricultura modernizada e depois da indstria em si, removeram a presso para o desenvolvimento de quaisquer dispositivos institucionais especiais para a proviso de capital de longo prazo para a indstria. Em contraste, num pas relativamente atrasado, o capital escasso e difuso. A desconfiana quanto a atividades industriais considervel c, finalmente, h presses maiores por grandeza devido ao alcance do movimento dc industrializao, a ampla dimenso mdia de um a fbrica e a concentrao da produo industrial. A esses fatos deve-se acrescentar a escassez do talento empresarial do pas atrasado. a presso dessas circunstncias que essencialmente d origem ao desenvolvimento divergente no setor bancrio em grandes partes do Continente cm comparao Inglaterra. As prticas continentais no campo da atividade bancria de investimento industrial devem ser concebidas como instrumentos especficos de industrializao numa economia retrgrada. GERSCHFNK.RON, Alexander. Economic backwardness in historical perspective. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1962, p. 14. 19. SUZIGAN, Wilson; PEREIRA, Jos Eduardo de Carvalho & ALM EIDA, Ruy Affonso Guimares de. Financiamento de projetos industriais no Brasil. Coleo Relatrios de Pesquisa, n-9. Rio de Janeiro, IP FA, 1972, p. 106. 20. Idem, ibid., p. 106-8. 21. BAER, Werner. The development of the Brazilian steel industry, op. cit., p. 80-3. De forma semelhante, o BNDE adquiriu a Cia. Ferro e Ao, dc Vitria, na dcada de 1950, e o Banco do Brasil tornou-se proprietrio da Acesita, uma em presa de aos especiais. 22. Para detalhes, ver WIRTH, op. cit., p. 133-216; CARVALHO, G etlio. Petrobras: do monoplio aos contratos de risco. Rio de Janeiro, Forense-Universitria, 1976. 23. SUZIGAN eta l. , op. cit., p. 166-80. 24. Ver BAER, op. cit., cap. 6. 25. Idem, ibid., cap. 6 e 7. 26. Quern quem na economia brasileira , Viso, ago./1986, p. 384-90. 27. Exame. M elhores e maiores, ago./1991, p .30. 28. Conjuntura Econmica, jun./1975, p. 88-9; dez./1981, p. 78-81 e mai./1987; p. 59-65. 29. DUE, John F. & FRIED LA FN D ER , Ann F Government finance: economics of the public sector. Homewood, III; Richard D. Irwin, 1973, p. 672. 30. Conjuntura Econmica, jun./1975, p. 88 ; dez./1981; mai./1987; ago./1993. 31. A melhor anlise sobre os controles de preos no Brasil pode ser encontrada em NETTO, Dionsio Dias Carneiro. Poltica de controle de preos industriais. In: Aspectos daparticipao do governo na economia, Srie Monogrfea, n- 26. Rio de Janeiro, 1PEA /IN PES, 1976, p. 135-69. 32. VILLELA, Annibal V . & BAER, Werner. O setor privado nacional: problemas epolticas para seu fortalecimento. Coleo Relatrios de Pesquisa 46. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1980, cap. 3.

315

33. NESS, Jr., Walter L. Financial markets innovation as a development strategy: inicial results from the Brazilian experience. Economic Development and Cultural Change, abr./1974, p. 453-72. Ver tambm: WELCH John H. Capital markets in the developmentprocess: the case o f Brazil. University of Pittsburg Press, 1993 34. Segundo Ness, trs entre quatro das aes mais negociadas na bolsa de valores do Rio de Janeiro pertenciam a empresas do governo (Banco do Brasil, Petrobras, Vale do Rio Doce), sendo responsveis por 38% do volume negociado cm 1972. NESS, op. cit., p. 470. 35. Esses dados, compilados pela revista Viso, devem ser interpretados com cautela. As 5.113 empresas incluem apenas as sociedades annimas. Visto que o setor no pertencente s sociedades annimas relativam ente grande no Brasil, as aes dos trs setores (estatal, multinacional e privado) nas 5.113 empresas examinadas apresentam o setor privado abaixo da realidade. N a compilao, os em preendim entos conjuntos foram tratados como uma categoria residual a ser alocada no setor privado, sem considerar quem detinha o controle. N esse caso, as empresas estatais e multinacionais esto sub-representadas. O Brasil no exige a publicao do balano consolidado e dos demonstrativos de lucros e perdas. Assim, uma grande em presa que possui muitas subsidirias tem seu patrimnio calculado duas vezes, uma vez na matriz e outra na subsidiria. medida que isso ocorre, as empresas estatais e privadas brasileiras esto representadas acima da realidade. Informaes adicionais sobre empresas estatais tambm podem ser obtidas nas seguintes fontes: SUZIGAN, Wilson As empresas do governo e o papel do Estado na economia brasileira, hr. Aspectos da participao do governo na economia, Srie Monogrfica n* 226, Rio de Janeiro, IPEA, 1976, p. 77-134; SARAIVA, Enrique. Aspectos gerais do comportamento das empresas pblicas brasileiras e sua ao internacional . Revista de Administrao Pblica, jan./mar./1977, p. 65-142. 36. A Embraer, de propriedade da Fora Area, foi fundada em meados da dcada de 1960. At 1982 havia fabricado 2.748 avies e tinha exportado um grande nmero de seus produtos para os Estados Unidos e Europa. Ver A Embraer em 1975 , Conjuntura Econmica, mar./1976, p. 138-9; A indstria aeronutica a um passo da maturidade. Exame, 25 mai./1977, p. 22-7; RAMAMURTI, Ravi. State-ow ned enterprises and industrialization: the Brazilian experience in the aircraft industry. Boston, College of Business Administraiton, Northeastern University, 1982, mimeografado. At 1986, o faturamento da Embraer chegara a US$ 44 bilhes, dos quais US$ 287 milhes foram exportados; ver Conjuntura Econmica, fev./1987, p. 90. 37. Em 1982 havia 498 empresas estatais. Ver Presidncia da Repblica, Secretaria do Planejamento Seplan, SEST, Relatoria S E S T 1982; Cadastro das Empresas Estatais, SEST, set./1982. 38. Melhores e maiores . In: Exame, set./l982, p. 1 10; set./1986, p. 138. 39 . WERNECK, Rogrio F. Public sector adjustm ent to external shocks and domestic pressures in Brazil . In: The Public Sector and the Latin American Crisis, Felipe Larrain e Marcelo Selowsky (eds.) So Francisco: ICS, 1991, p. 64-5. 40. Idem, ibid., p. 65. 41. Idem, ibid. Poupana estatal, dvida externa e crise financeira do setor pblico. Pesquisa e Planejamento Econmico 16, n 3, dez./1986, op. cit., p. 566-7. 42. Idem. Public sector adjustment..., p. 82-3.
43. C A R N E IR O , D io n isio & W E R N E C K , R o g rio L . F. P ublic savings a n d p riv a te in v estm en t: re q u ire m e n ts for growth r e s u m p tio n in th e brazilian e c o n o m y . Rio de Janeiro, P U C , D ep artam en to dc

Economia, mimeografado, jun./1992, p. 27A. 44. Melhoes e maiores, In: Exame, ago./1991, p.26. 45. Balano Anual 1991 . In: Gazeta Mercantil p. 80. 46. Idem, ibid., p. 82. dc privatizao: notas e conjeturas. Perspectivas da Economia Brasileira 1992. Braslia IPEA 1992 p 337 48. Idem, ibid., p. 338-9. ' ' 49. Idem, ibid., p. 338. 50. Idem, ibid., p. 340. 51. Essa seo baseia-se essencialmente em PIN HEIRO , Castelar & GIAMBIAGI, 1999. 52. O comit era formado de 12 a 15 membros indicados pelo presidente da Repblica e pelo Senado, e aprovados pelo Congresso, com apenas cinco representantes do governo. 53. PINHEIRO, Castelar & GIAMBIAGI salientam que ... menos aparente, mas tambm importante para a transparncia do PND, a firma de auditoria que acompanha cada passo no processo de venda de cada estatal. Uma venda pode ser fechada apenas aps esta firma publicar o relatrio dc auditoria apropriado. Cada
47. P IN H E IR O , A rm an d o C a stelar & O L IV E IR A F IL H O , L u iz C hrysostom o. O program a brasileiro

316

privatizao tambcm monitorada dc perto por um subcomit da Cmara dos Deputados, do Judicirio e do Tribunal dc Contas da Unio, que regularmente publica a opinio sobre o preo mnimo estipulado para as empresas que sero vendidas. PINHEIRO, Castelar & GIAMBIAGI, 1999, p .12. 54. As moedas aceitveis eram: cruzeiros, cruzados novos, certificados de privatizao, debentures da Siderbrs, ttulos da reforma agrria, obrigaes do Fundo Nacional de Desenvolvimento, dvidas securitizadas do setor pblico, moedas fortes estrangeiras e papis da dvida externa. 55. Programa Nacional de Desestatizao. Rio de Janeiro, BNDES, mai./1992. 56. O BNDES alega que foram necessrios cerca de nove meses para privatizar uma empresa. N esse perodo, o processo dc privatizao passou pelas seguintes etapas: Rtafia Prazo mdio (dias) 5 75 90

1. Empresa includa no programa 2. Aes da empresa so depositadas no Fundo Nacional de Desestatizao (FND) 3. Seleo de consultores e auditores privados 4. Trabalho de consultoria 5. Ajustes anteriores privatizao 6. Aprovao do preo mnimo por ao e mtodo de venda 7. Publicao do edital de venda 8. Leilo publico das aes Prazo mdio de privatizao

20 10

15 60 275

57. PINHEIRO, Castelar & GIAMBIAGI, 1999, p. 18. 58. Idem, ibid., p. 19. 59. Idem, ibid., p. 19. 60. Teoricamente, um conjunto completo dc mercados de capital em perfeito funcionamento permitiria cjue todos os fluxos de renda fossem convertidos em equivalente estoque de riqueza. Por todo seu apelo terico, tal hiptese diverge totalmente das realidades de uma verdadeira economia tal como do Brasil. 61. EVANS, 1979. 62. Calculado a partir de dados da Gazeta Mercantil, Balano Anual, 1999. 63. SIFFERT F IL H O & SOUZA & SILVA, In: GIAMBIAGI & M OREIRA, 1999, p. 383. 64. Idem, Ibid., p. 385. 65. Um exemplo interessante oferecido pela privatizao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) em 1993, na qual a oferta vencedora foi feita pelo Grupo Vicunha, dc tam anho mdio, que antes atuava principalmente no setor txtil. Ela formou uma aliana com vrios bancos nacionais, fundos de penso e muitos investidores estrangeiros. 66. BIONDI, 1999, p. 42-7, apresenta uma extensa lista da estrutura acionria de empresas antes e aps a privatizao, com base em dados do BNDES. 67. SIFFERT FIL H O & SOUZA & SILVA, op. cit., p. 392. 68. FERREIRA, Leal, 1999. In: IMNHEIRO, Castelar & FUKASAKU, 1999, p. 154. 69. Ver DE CASTRO, 1999, p. 176-7. 70. Informao da revista Exame, que publica um a edio anual dedicada aos Melhores e maiores. 71. Ver COES, 1995, WERNECK, 1987 ou BAER & MCDONALD, 1998, para uma discusso sobre a queda nos investimentos de empresas pblicas. 72. NOVAES, 1999. In: PINHEIRO, Castelar & FUKASAKU, 1999, p. 111. 73. O Estado de S. Paulo , 3/jan./2000 (www.estado.com). Isso ocorreu porque o ajuste das tarifas foi b aseado no ndice Geral de Preos - Disponibilidade interna (IGP-DI), que aum entou 20% em 1999. Os ajustes salariais, contudo, foram baseados no ndice de Preos ao Consumidor (IPC), que aumentou somente 7% em 1999. 74. Conjuntura Econmica, jan./2000, p. 34.

317

13 O sistema bancrio: privatizao e reestruturao1


(em co-autoria com Nader Nazmi)

Introduo
A p s DCADAS DE INFLAO, culm inando com perodos de hiperinflao na dcada de 1980 e incio da dcada seguinte, o Brasil alcanou estabilidade com a introduo do Plano Real em julho de 1994. Depois dc atingir taxas m ensais prximas a 50% em meados de 1994, elas rapidamente caram para 0,6% em dezembro de 1994, e em junho de 1998 a taxa anual era de 4% (ver Figura 1). Essa nova estabilidade criou vrios problemas institucionais ao sistema bancrio. No caso dos bancos estatais, ela exacerbou um j contnuo processo de degenerao e, para alguns dos maiores bancos privados do pas, ela revelou fraquezas estruturais significativas que no se haviam mostrado ameaadoras em um ambiente inflacionrio. O governo por intermdio de seu banco central, foi obrigado a tomar algumas medidas drsticas para reestruturar o sistema bancrio por meio da privatizao de bancos estatais e da interveno de alguns dos bancos privados em dificuldades. Neste captulo, vamos examinar as origens dos bancos estatais e privados brasileiros e como dcadas de inflao produziram distores em seu modo de funcionamento Em seguida, teremos uma descrio das crises que surgiram com o final da inflao e as medidas tomadas pelo Banco Central para contorn-las. A parte final do captulo trata das implicaes da nova estrutura bancria emergente, tanto do ponto de vista de eficincia quanto de eqidade.

318

Figura 1 - Taxas de inflao anuais: 1989-98

Nota: Os dados dc 1998 referem-se aos primeiros 6 meses do ano. Fonte: IBGE.

Uma breve perspectiva histrica


Antes do sculo XX, o sistema bancrio brasileiro era relativamente fraco e concentrado regionalmente. Em 1888, o pas dispunha de apenas 26 bancos, localizados em somente 7 dos 20 estados, e mais da m etade dos depsitos eram feitos no Rio de Janeiro.2 No incio da era republicana, em 1890, o governo tentou solucionar a busca por crdito criando trs bancos emissores regionais e moderando a legislao bancria em geral. A resultante exploso do mercado especulativo financeiro e de aes levou inflao e desvalorizao da moeda.3 O governo seguinte adotou polticas ortodoxas, incluindo uma volta ao padro ouro. Assim como ocorreu no grande aumento de atividade especulativa anterior, muitos bancos ultrapassaram os limites, concedendo emprstimos a empresas de fraco desempenho, aceitando aes de valor questionvel como garantia, e o governo se viu obrigado a conceder emprstimos considerveis a eles para evitar um colapso financeiro total. O Estado tambm imps a fuso dos maiores bancos do pas, criando o Banco da Repblica. Este se tornou o principal agente do governo para o pagamento da dvida internacional, recebeu supervits do Tesouro como depsitos e concedeu emprstimos ao T e souro, em funo das expectativas de receitas, e recebeu o direito exclusivo de emisso. No comeo do sculo XX, o banco foi nacionalizado e seu nome foi mudado para Banco do Brasil. Era um empreendimento misto em que o governo detinha o controle acionrio. Ele continuou a ser o agente do Tesouro no mercado cambial, a receber os depsitos do Tesouro e a conceder emprstimos a ele. Embora continuasse a exercer as operaes bancrias habituais, estas passaram a ser secundrias em relao a suas funes pblicas.4 Em 1912, o sistema bancrio era dominado pelo Banco do Brasil e por um pequeno nmero de bancos estrangeiros. Estes respondiam por cerca de 56% do total de em prstimos, a maioria dos quais concentrados no financiamento de comrcio exterior. Assim, quase todos os emprstimos para atividades domsticas encontravam-se nas mos do Branco do Brasil e alguns bancos privados pequenos.5 319

Na dcada de 1920, porm, o Brasil dispunha de uma estrutura bancria bastante precria. O Banco do Brasil respondia por cerca de um tero das atividades do setor, enquanto o restante do mercado era controlado por um pequeno nmero de bancos tradicionais. Topik usa a medida de Rondo Cameron para classificar o tamanho do sistema bancrio. Ele usava a quantidade de instituies financeiras (matrizes e filiais) por 10 mil habitantes como ndice, assumindo que qualquer nmero menor que 0,50 baixo. O Rio de Janeiro, que dominava as finanas brasileiras, tinha um ndice de 0,15 em 1912; o estado de Minas Gerais tinha um ndice de 0,10 em 1921, e em 1930 o ndice nacional era de apenas 0,15. Em comparao, o Reino Unido tinha um ndice de 0,77 no incio de sua industrializao, e os Estados Unidos, em 1920, um ndice de 2,94. A baixa cobertura bancria no Brasil tambm era evidente ao considerar-se que em 1921 os depsitos bancrios per capita totalizavam apenas US$ 17,50, aumentando para US$ 20,00 em 1928, comparados mdia de depsitos nos Estados Unidos, que era de US$ 235,80 em 1928. Naturalmente, algumas dessas diferenas, embora no todas, podem ser explicadas pela diferena do PIB per capita. A concentrao regional de bancos continuou nas primeiras trs dcadas do sculo XX, e no perodo de 1921 a 1936 as cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo eram responsveis por dois teros dos depsitos bancrios e hipotecas do pas, e muitas regies do Brasil no dispunham de servios bancrios.6 Aps a Primeira Guerra Mundial, houve um crescimento expressivo dos bancos comerciais, principalmente nacionais. Em 1937, a quantidade de estabelecimentos bancrios havia passado para 200 e em 1945 havia 500 bancos; ao mesmo tempo, o nmero de filiais havia aumentado para 600 em 1937 e para 1.600 em 1945.7 A dcada de 1920 tambm testemunhou o surgimento de vrios bancos estaduais. Antes disso, apenas dois governos estaduais haviam fundado bancos comerciais. Em 1889, o estado de Minas Gerais fundou o Banco de Crdito Real de Minas Gerais, e em 1912 o estado da Paraba fundou o Banco da Paraba. Na dcada de 1920, os estados do Piau (1926), So Paulo (1927), Paran (1928) e Rio Grande do Sul (1928) fundaram bancos estatais com o objetivo inicial de auxiliar o setor agrcola que no era atendido adequadamente pelos bancos privados ou pelo Banco do Brasil.8 Outros bancos estatais foram fundados na dcada de 1930 por motivos semelhantes. Muitos desses bancos transformaram-se gradativamente em grandes bancos comerciais com filiais em todo o pas. O principal objetivo de todos (no apenas os bancos estatais comerciais, mas tambm os de desenvolvimento e os de poupana) era o de atender s necessidades dos setores produtivos no servidos pelos bancos privados, o que ocorria especialmente no caso de pequenas e mdias empresas e agricultores. Na dcada de 1970 havia 24 bancos estaduais comerciais. Alm disso, muitos estados tambm fundaram bancos de desenvolvimento e bancos de poupana. No nvel federal, o Banco do Brasil expandiu-se regularmente por muitas dcadas; no incio da dcada de 1950, o governo federal fundou seu Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, depois renomeado BNDES), que foi um importante instrumento poltico no financiamento de infra-estrutura e investimentos industriais - alguns bancos de desenvolvimento regionais, estatais e privados e, na dcada de 1960, o Banco Nacional de Habitao para financiar casas e construes que, mais tarde, se fundiu na Caixa Econmica Federal.9 A extenso do crescimento dos bancos 320

T abela 13.1 Brasil: total d e bancos comerciais

1956
Bancos comerciais Federais Estatais Priv. nac. Priv. estrang. 403

1970
178 4 24 142

1987
103 5 24 56 18

1992
211

1994
226

1998
207 5

22

Fonte: LEES, B O IT S c CYSNE, 1990, p. 125; Boletim do Banco do Brasil, Relatrio 1999.

do governo pode ser medida pelo fato de no incio da dcada de 1970 eles terem sido responsveis por 55% do total de depsitos e de 58% de todos os emprstimos. Ao mesmo tempo, cerca de 60% dos emprstimos do sistema financeiro ao setor privado vinham de instituies financeiras governamentais. Uma srie de reformas financeiras em meados at o final da dcada de 1960 resultou na criao de programas especiais de crdito e fundos destinados a canalizar recursos a setores da economia que, na poca, eram considerados de alta prioridade para os formuladores de polticas. Como resultado, a estrutura do sistema financeiro passou por profundas mudanas.1 0 Assim, a proporo de emprstimos concedidos pelos bancos caiu de 86,3% em 1963 para 40,6% em 1985 (sendo que a do Banco do Brasil caiu de 33,31% para 10,93%, a de bancos comerciais estatais de 39,27% para 5,33%, e n quanto a percentagem de bancos comerciais privados subiu de 13,72% para 24,35%).1 1 As leis de reforma bancria de meados da dcada de 1960 tam bm resultaram em um processo de concentrao bancria. A T abela 13.1 mostra o significativo declnio na quantidade de bancos existentes durante as trs dcadas subseqentes. Chamou-se a ateno para o fato de que o objetivo dessas reformas era estimular os bancos privados brasileiros a abrir filiais em regies menos desenvolvidas do pas. Isso ocorreu, mas ironicamente essas novas filiais foram usadas para receber depsitos dessas regies, enquanto a maioria dos emprstimos concedidos por esses bancos continuava a concentrar-se nas regies mais desenvolvidas.1 2

O comportamento dos bancos durante os perodos de elevada inflao


A inflao ajudou os bancos brasileiros de trs formas. Primeiro, permitiu-lhes obter receita fcil pagando taxas de juros reais negativas ou baixas sobre o excesso de captaes acima dos limites de reserva. Segundo, reduziu o valor real de seus passivos, diminuindo a probabilidade de insolvncia. Terceiro, acrescentou liquidez ao facilitar o pagamento das dvidas aos tomadores de emprstimos. O final da inflao, ento, significou que, alm de enfrentar margens de intermediao menores, os bancos sofreram com o aum ento das taxas de inadimplncia e de emprstimos em atraso, visto 321

Tabela 13.2 Brasil: total de bancos privados e filiais


Ano Nmero de bancos privados 1964 1970 1974 1978 1980 1984 1994 1997
Fonte: Banco Central do Brasil.

Nmero de filiais

Mdia de fdiais por banco n/a 37

302 152 81 80 84 85 214

n/a 5.576 5.529 6.583 7.327 8.902 8.309 8.166

68
82 87 105 38 37

220

que o montante dos pagamentos dos emprstimos ultrapassavam os pagamentos previstos. O clima inflacionrio que, com algumas excees, se tornou um fenmeno quase permanente na economia brasileira, levou ao um crescimento significativo na quantidade de bancos comerciais e filiais de bancos privados e estatais j estabelecidos. Assim, se no final da dcada de 1950 existiam mais de 400 bancos (ver Tabela 13.1), o nmero de filiais cresceu, como podemos ver na Tabela 13.2: em 1970 havia 5.576 filiais, e em 1984 esse nmero havia aumentado para 8.902 (e a mdia de filiais por banco havia aumentado de 37 em 1970 para 105 em 1984.u) A causa dessa expanso foi a taxa de inflao que atingiu a mdia de 17,3% na dcada de 1950, 44,8% na dcada de 1960, 33,8% na dcada de 1970, alcanando trs dgitos na dcada de 1980 e quatro dgitos na primeira metade da de 19901 4 . Os bancos ganhavam grandes somas de dinheiro com base no float. Este consistia em uma receita baseada em vrios tipos de obrigaes de baixo custo, como recebimento de impostos, depsitos vista, garantias de emprstimos, etc., que pagavam pouco ou nenhum juro por vrios dias ou mais. Os bancos utilizavam esses recursos quase gratuitos para investir em ttulos de curto prazo que pagavam taxas de juros nominais elevadas. As elevadas taxas de retorno a serem obtidas durante esses perodos de inflao tornavam a fundao de novos bancos interessante para muitos grupos.1 5 medida que a inflao se agravava na dcada de 1980 e incio da seguinte, os bancos privados e estatais continuaram a se expandir rapidamente. Embora os mtodos cada vez mais sofisticados de indexao de ttulos do governo ajudassem a modernizar o sistema financeiro, incluindo os bancos, as tendncias inflacionrias induziam os bancos privados e estatais a conceder emprstimos cada vez mais arriscados. A queda na qualidade das operaes dos bancos estatais brasileiros comeou a ocorrer no incio da dcada de 1980 e foi associada volta do pas democracia. Nas eleies de 1982, os governantes, que naquela poca no podiam ser reeleitos, empregavam todos os meios sua disposio para favorecer seus candidatos. Um desses 322

T abela 13.3 Ganhos dos bancos brasileiros com a inflao (% do total das receitas)
Ano Ganhos com a inflao/PIB 4,0 3,9 4,0 4,2 Ganhos com a inflao/ Total das receitas 35,7 41,3 41,9 35,3 20,4 nm nm nm

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

2,0
nm nm nm

Fonte: Banco Central do Brasil.

meios era o uso dos bancos estatais que recebiam depsitos do pblico e tam bm de fundos de instituies estaduais (para os quais no havia limites de reserva) para conceder emprstimos a entidades governamentais estaduais. Em muitos casos, os estados eram, dessa forma, capazes de aumentar o emprego nas entidades estaduais e/ou financiar imensos projetos de infra-estrutura (o estado de So Paulo durante a administrao dos governos Qurcia e Fleury na dcada de 1980 e incio da de 1990 um bom exemplo). Enquanto durassem as altas taxas de inflao, a maior parte das dvidas incorridas pelo Estado tinha o servio da dvida coberto. Na verdade, contudo, os bancos estatais muitas vezes se tornavam instrumentos para financiar os dficits oramentrios estaduais.1 6 Gomo se pode observar na Tabela 13.3, os bancos beneficiaram-se grandemente das receitas da inflao durante o perodo 1990-94. Durante esses anos, eles auferiram lucros expressivos com operaes de tesouraria (arbitragem sobre taxas de juros e moedas) e do j mencionado float sobre servios bancrios bsicos (recebimento de contas e impostos).1 7 Especificamente, as receitas da inflao eram responsveis por mais de um tero das receitas operacionais do setor bancrio em 1990 e 1993 e mais de 41% das receitas em 1991 e 1992. Essas receitas reduziram-se rapidamente com o final das altas taxas de inflao e em 1995 tinham um papel desprezvel no balano patrimonial dos bancos. Com a estabilizao da economia aps meados de 1994, a lucratividade dos bancos passou a depender cada vez mais de operaes de emprstimos e renda advinda de receitas de comisses. E, medida que a inflao encolhia, o mesmo acontecia com o papel do sistema financeiro na economia brasileira. Segundo as estatsticas do IBGE, a participao do sistema financeiro no PIB caiu mais de 50%, de cerca de 15,6% em 1993, para menos de 7% em 1995 (ver Tabela 13.4).

323

Tabela 13.4 Participao das instituies financeiras no P IB {%)


Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fonte: Banco

% do PIB 12,78 10,53 12,13 15,61 12,37 6,94

Central do Brasil e IBGE.

Estabilidade e mudana institucional


Embora o fim das altas taxas de inflao tenha lanado enormes desafios para os bancos brasileiros, eles foram ajudados por um saudvel aumento nos gastos do consumidor e um salto na demanda por crdito. No Brasil, como em outros pases que confiaram em programas de estabilizao baseados na taxa cambial, o perodo imediato ps-estabilizao foi marcado por um a expanso econmica movida por uma exploso de consumo sem precedentes.1 8 Gomo podemos ver na Figura 2, o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e o consumo cresceram significativamente durante o perodo de 1994-5. O PIB aumentou 5,9% e 4,2% em 1994 e 1995, respectivamente. O consumo, por outro lado, teve um crescimento mdio anual de 37% nesse mesmo perodo. O consumo e a demanda por crdito tambm foram impulsionados pela volta da compra em prestaes, ausente no perodo de altas taxas de inflao. Aps anos de inflao elevada e de impossibilidade de comprar pelo credirio, os brasileiros, confiantes com o sucesso do Plano Real e o aumento real dos salrios, passou a fazer compras a crdito em quantidades sem precedentes. Como demonstrado na Figura 3, o crdito bancrio para indivduos deu um salto de mais de 180% em 1994. O aumento da demanda por crdito auxiliou os bancos no perodo imediato, mas criou dificuldades de longo prazo para o sistema bancrio. No novo ambiente de inflao baixa e demanda por crdito elevada, os bancos concederam crdito e aumentaram sua exposio aos riscos por dois motivos. Primeiro, como no antigo ambiente de ganhos fceis com a inflao era desnecessrio que os bancos pblicos e privados baseassem as decises de crdito numa slida anlise de risco, a maioria dos bancos encontrou dificuldades em operar com prudncia num mercado com novas exigncias de anlise e gerenciamento de risco. Segundo, consideraes de risco moral tinham grande peso nas prticas de emprstimos dos bancos, devido aos implcitos (para banco privado) e explcito (para bancos oficiais) seguros governamentais e a fraca fiscalizao que resultou em bancos aumentarem risco e de financiarem o surto de consumo.1 9 A forte moeda nacional e a gradual reduo das tarifas direcionou grande parte da expanso no consumo para os importados, fazendo com que as importaes aumentassem em trs vezes e criando um grande dficit comercial (ver Figura 4). A ampliao do dficit da conta corrente foi inicialmente financiado pelo expressivo influxo de 324

Figura 2 - Taxas d e crescimento do PIB e do consumo no Brasil: 1993-96

Fonte: Conjuntura Econmica.

Figura 3 - M udana percentual no c r d ito dos bancos privados brasileiros para o comrcio, habitao e particulares

Fonte: Conjuntura Econmica.

325

Figura 4 - Im portaes, exportaes e balana com ercial, 1987-97

A no

Fonte: Conjuntura Econmica.

capital estrangeiro. A crise mexicana de 1994 e o posterior efeito Tequila em 1995, porm, reverteram a entrada de capital estrangeiro e serviram de teste para o Real e o sistema bancrio brasileiro. Sabe-se bem que, com a adoo do cmbio flexvel, choques externos adversos se convertem em depreciao da moeda, aumento de preos e um correspondente declnio no valor real dos ativos e passivos dos bancos. Entretanto, com a taxa de cmbio (quase) fixa adotada no Brasil, esses choques provocaram uma crise no balano de pagamentos, um maior custo do crdito e o agravamento das finanas bancrias.2 0 Diante das dificuldades de uma conta corrente em declnio e comprometido em defender seu regime de taxa cambial fixa, o Banco Central foi obrigado a aumentar significativamente as taxas de juros (Figura 5). No final do primeiro trimestre de 1995, a taxa do mercado interbancrio aproximou-se dos 70%, exercendo enorme presso sobre os bancos. O Banco Central havia decidido defender o Real e a estabilidade de preos, sabendo bem que esse aumento inesperado nas taxas de juros iria enfraquecer os bancos cujo negcio emprestar a longo prazo e captar a curto prazo. O sucesso do governo brasileiro ao defender o Real aumentando as taxas de juros de curto prazo implicou uma recesso econmica, uma onda de inadimplncias e falncias e perodos difceis para os bancos. Emprstimos vencidos saltaram de 5,75% do total de emprstimos na primeira metade de 1994 para cerca de 17% na segunda metade de 1995.2 1 Sobrecarregados por obrigaes sensveis s taxas de juros e necessitando novas receitas, os bancos concederam crdito a tomadores de emprstimos de maior risco. O problema da seleo de clientes (clientes com projetos de menor risco, isto , 326

Figura 5 -T a x a base mensal: 1995:1-1997:12

nienor retorno de projetos alijados do mercado) pode explicar em parte o estreitamento de crdito que logo se espalhou. Gomo afirmaram Stiglitz e Weiss (1981), quando os credores no podem distinguir entre bons e maus emprstimos, eles tendem a diminuir o nmero de emprstimos concedidos e, assim, reduzir o crdito apesar das taxas e juros mais altas. Nesse contexto, mesmo um pequeno aumento nas taxas de juros pode levar a uma considervel reduo de crdito.2 2 No Brasil, a escassez de crdito provocou uma recesso econmica acompanhada de um aumento de perdas de negcios e emprstimos vencidos (ver Figura 6).2 3A estabilizao tambm causou um notvel aumento de ativos problemticos nos bancos privados. Assim sendo, calculou-se que os ativos dos nove maiores bancos privados do rasil aumentaram de 2% dos emprstimos brutos no final do primeiro trimestre de 1995 para quase 5% no final de 1995.24 Estimou-se que os emprstimos vencidos de todo o sistema bancrio aumentaram de cerca de 5% em setembro de 1994 para aproximadamente 15% durante quase todo o ano de 1997.2 5 O aum ento de em prstim os v en cid o s surtiu um e fe ito esp ecialm en te desestabilizante nos bancos pblicos. Gomo seu papel tradicional era o de cobrir deficincias de crdito do Tesouro dos estados, esses bancos no desenvolveram as abilidades para realizar um bom gerenciamento bancrio, de crdito e de risco e, como foi mencionado acima, no estavam motivados para isso por razes polticas. Em vez disso, praticavam o rolamento dos emprstimos vencidos do Estado e acumulavam ativos problemticos. Dessa forma, eles concederam crdito negligentemente durante perodos de vacas gordas e foram duramente atingidos quando a exploso de consumo chegou ao fim. A carteira desses bancos deteriorou-se significativamente niedida que o setor privado encontrava dificuldades cada vez maiores em pagar os emprstimos efetuados nos bancos estatais. Uma anlise dos doze bancos estatais dos quais h dados disponveis revela perdas superiores a R$ 1 bilho no perodo de 1994-95, sendo que os emprstimos vencidos 327

F ig u ra 6 - E m prstim os vencidos como percentagem do total de em p rstim o s no Brasil: 1994-96

H! E m prstim os vencidos (% do total)

1994
Fonte: Banco Central do Brasil

1995

1996

ao setor pblico foram responsveis por 5% do total de emprstimos.2 6 Os quatro bancos federais perderam perto de R$ 5 bilhes em 1995 medida que os fundos por emprstimos perdidos para o setor privado aumentaram de 8,6% em 1995 para cerca de 14% em 1996.2 7

A reestruturao do setor bancrio


As dificuldades do setor bancrio aumentaram numa poca em que no havia nenhum plano claro de seguro de depsitos. O governo brasileiro optou por no confiar num sistema, como o da Argentina, com poucas instituies bancrias e prosseguiu com planos para um sistema de seguro de depsitos.2 8 Os bancos privados formaram e financiaram um sistema temporrio at que o sistema de seguro de depsitos bancrios, o Fundo Garantidor de Crdito (FGC), pudesse ser lanado posteriormente naquele ano. Exceto pelas cooperativas de crdito, todas as instituies financeiras so obrigadas a contribuir com 0,025% de todos os saldos de todas as contas cobertas pelo FGC. O FGC cobre todos os depsitos a prazo, em poupana, conta corrente, assim como ttulos cambiais e ttulos hipotecrios de todas as instituies financeiras at R$ 20 mil por conta. Para lidar com bancos problemticos estatais e privados, o Banco Central utilizou quatro instrumentos: (a) liquidao, (b) recapitalizao, (c) fuso e aquisio e (d) reestruturao e vendas. Entre a introduo do Plano Real e o final de 1997, o Banco Central liquidou, interveio ou colocou em Regime de Administrao Especial T em porrio (RAET) 43 instituies financeiras (ver Tabela 13.5). Alm disso, numa tentativa
328

Tabela 13.5 Interveno do Banco C en tral no sistema bancrio (jul./1994-dez./1997)


Tipo de banco Numero de instituies que sofreram liquidao, interveno ou em R A E T *

Bancos de investimento Bancos comerciais privados nacionais Bancos estatais comerciais Bancos estatais de desenvolvimento Bancos nacionais mltiplos com participao estrangeira Bancos nacionais mltiplos privados Bancos estatais mltiplos Total
* R A E T - Regime de Administrao Temporria. Fonte: Mendona de Barros, Loyola e Bogdanski, 1998, p. 7.

1
4 3

1 2

28 4 43

de fortalecer o sistema bancrio pela injeo de capital novo, o governo brasileiro abriu recentemente o sistema bancrio participao estrangeira direta.2 9 Entre julho de 1994 e dezembro de 1996, o Banco Central liquidou 25 bancos privados e um estatal, e colocou quatro bancos em RAET.30 O instrumento legal usado para liquidar bancos privados e estatais foi a Lei 6.024 de 1974, que permite a liquidao de todas as instituies financeiras no-federais insolventes. Aps um perodo de interveno financeira e administrativa de seis meses, o Banco Central pde (1) liquidar o banco sob fiscalizao, (2) manter sob superviso por outros seis meses ou (3) permitir o retorno ao funcionamento normal. Na prtica, porm, a interveno do Banco Central geralmente acabou se convertendo na liquidao do banco em questo. Em 1995, o RAET foi aplicado ao Banco Econmico, um dos maiores do pas, a um custo de US$ 2,9 bilhes e ao Bamerindus, a um custo de US$ 3 bilhes. O mais notvel uso do instrumento de recapitalizao foi o auxlio oferecido em abril de 1996 ao Banco do Brasil, que sofreu perdas de mais de US$ 12 bilhes no perodo de 1995-96. A parte mais importante do plano de auxlio do governo foi uma recapitalizao de cerca de US$ 8 bilhes financiados pelo Banco Central (US$ 3,9 bilhes), por aes de empresas estatais (US$ 2,9 bilhes) e pelo fundo de penso do banco (US$ 1,2 bilho). O plano de recapitalizao tambm foi aplicado a bancos estatais (ver adiante) com a inteno explcita de reestrutur-los e privatiz-los. O instrumento de fuses e aquisies foi desenvolvido pelo Programa de Incentivos para a Reestruturao e Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), introduzido em novembro de 1995. O Proer oferece um sistema de incentivo fiscal e facilidades de crdito para estimular a rpida consolidao do setor bancrio. Concedia-se ao banco comprador uma ampla linha de crdito a taxas de juros abaixo do mercado para adquirir o novo banco, disponibilizada por uma linha oficial do Banco Central e de dois bancos federais: Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal. Alm 329

T ab ela 13.6 Os 8 maiores b an co s (em termos d e tam an h o de ativo) d a A m rica Latina


Classificao Instituio Caixa Econmica Federal Banco do Brasil Banespa Bradesco Banco Ita Banco Nacional de Mxico Bancomer Unibanco Pas Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Mxico Mxico Brasil Ativo (US$ milhes) 100,003 95,827 51,827 37,932 32,442 31,135 27,099

1 2
3 4 5

22,110

Fonte: Latin Trade, jul./1998.

disso, o banco comprador podia absorver as perdas financeiras do banco adquirido em seu balano patrimonial por meio de dedues fiscais. A um custo de US$ 4,9 bilhes, esses benefcios foram primeiramente usados pelo Unibanco (o sexto maior banco do Brasil) para adquirir o Banco Nacional (stimo maior banco) e para criar o oitavo maior banco da Amrica Latina (ver Tabela 13.6). O Banco Excel tambm usou esse programa para adquirir a parte recupervel do Banco Econmico enquanto o governo ficou com a carteira de emprstimos problemticos desse banco. O programa tambm foi aplicado ao Bamerindus, ao Banco Mercantil do Recife, ao Banorte, ao Banco United e ao Banco Martinelli. A opo de reestruturao e venda foi um elemento importante no processo da reforma dos bancos estaduais. O governo federal formalizou tal processo com a introduo do Programa de Incentivos para a Reestruturao do Sistema Financeiro Pblico Estadual (Proes). A inteno expressa do Proes era a de reduzir o papel do setor pblico no sistema financeiro pela privatizao, extino ou transformao (dos bancos estatais) em instituies no-financeiras ou agncias de desenvolvimento.3 1 O governo federal disps de quatro opes importantes para lidar com os bancos estaduais em dificuldades. Primeiro, podia adquirir instituies financeiras estaduais usando ttulos pblicos como moeda na transao. Segundo, podia ajudar a transformar os bancos estaduais em instituies no-financeiras ou agncias de desenvolvimento. Terceiro, podia financiar a reestruturao do banco estadual com o nico objetivo de privatiz-lo posteriormente. Quarto, podia financiar at 50% do custo da reestruturao do banco estatal recapitalizado pelo governo estadual com uma nova administrao que assegurasse a operao profissional e responsvel do banco reabilitado.3 2 Na prtica, o governo federal persuadiu os estados a permitir a federalizao de seus bancos enfraquecidos, oferecendo-se para reprogramar a dvida dos governos estaduais. O Banco Central, ento, contou principalmente com a Lei RAET de 1987 para lidar com os bancos federalizados. Embora o RAET tenha sido planejado para bancos pblicos e privados, na prtica ele foi mais usado para auxiliar bancos estatais. Isso talvez ocorresse porque a aplicao do RAET uma proposta custosa para o 330

Banco Central, que precisava assumir os passivos dos bancos em dificuldades.3 3 Bancos de investimento privados ento receberam fundos federais para reestruturar os recm-federalizados bancos estaduais e prepar-los para a privatizao. Os primeiros bancos estaduais que sofreram interveno direta do Banco Central por intermdio do RAET foram o Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj) e o Banco do Estado de So Paulo (Banespa). O Banerj foi logo inserido num plano de reestruturao administrado pelo banco de investimentos privado Bozano Simonsen, que o preparou para a privatizao. A bem-sucedida privatizao do Banerj ocorreu em junho de 1997, quando o grupo financeiro Ita adquiriu o banco. Um receita semelhante foi aplicada ao banco estadual de Minas Gerais, privatizado em setembro de 1998. Trs bancos brasileiros - Bradesco, Ita e Bozano Simonsen mostraram interesse em adquirir o banco. O Ita apresentou a melhor oferta, de R$ 583 milhes, com um gio de 85,5% sobre o preo mnimo de R$ 346 milhes. Espera-se que o Banco do Estado de So Paulo (Banespa), a jia da Coroa, foi comprado pelo Banco Santander Central Hispnico (BSCH) em 2000. A privatizao do brao de investimentos do Banco do Brasil programada para o quarto trimestre de 1998 foi recentem ente adiada devido s dificuldades de liquidez enfrentadas por bancos internacionais resultantes da crise russa. Entretanto, a privatizao de vrios bancos prosseguiu no ltimo trimestre desse ano, incluindo a dos bancos estaduais de Pernambuco, Mato Grosso e Santa Catarina. Entre 1995 e meados de 1998, as intervenes do governo em bancos pblicos e privados provocaram uma ntida tendncia de downsizing. A quantidade de bancos privados que contavam somente com capital nacional diminuiu 25%, de 144 para 108 (ver Tabela 13.7). O nmero de bancos pblicos foi reduzido em 20%, de 30 para 24, e n quanto o nmero total de bancos no pas caiu de 265 para 233 (ver Tabela 13.7). O n mero de filiais foi reduzido de 17.300 em agosto de 1994 para 16.300 em setembro de 1997.3 4Nesse ano, a proporo de filiais por 10 mil habitantes havia declinado para 1,08, cerca de 30% menos que os elevados ndices de 1990 e comparveis s estatsticas de 1980 (ver Tabela 13.8). Houve tambm uma pronunciada queda no nmero de funcionrios, especialmente nos bancos estatais. De maro de 1995 a maro de 1996, o quadro

T a b e la 13.7 A evoluo do sistem a bancrio no Brasil: 1995-98

1995
Comercial/Mltiplo Pblico Privado Privado com capital estrangeiro Investimentos Desenvolvimento Cooperativas de Crdito (Caixa Econmica) Total 30 144

1996
30 130

1997
25 118

ju n .1998
24 108 72

66

68

17

6 2

23

6 2

22 6 2
243

70

21 6 2
233

265

259

Fonte: Banco Central e Banco do Brasil - Informaes relativas ao 1Qsemestre, 1998.

331

Tabela 13.8 Populao e filiais d e bancos


Ano Populao (milhares) II 8.561 131.978 144.724 153.724 154.835 157.070 159.337* Nmero de filiais 13.088 17.757 19.996 18.223 18.151 18.379 17.285 Populao por filial 9.059 7.432 7.238 7.898 8.328 8.546 9.218

1980 I985 1990 1994 I995 I996 I997

*Calculado pelos autores. Fonte: Banco Central do Brasil c IBGE.

de empregados no setor bancrio caiu de 704 mil para 636 mil, sendo que os funcionrios de bancos estatais responderam por 66% dessa queda.3 5 Em meados de 1998, calculava-se que a participao dos bancos estatais no total de depsitos iria declinar de 19,27% em 1996 para cerca de 6,54% dois anos depois (ver Figura 7), e se esperava que apenas 11 dos antigos 26 bancos estaduais permaneceriam em funcionamento.36 Alm disso, durante o perodo de 1994-97, os ativos dos bancos estatais aumentaram somente 62%, enquanto os dos bancos privados deram um vigoroso salto de 201% (ver Figura 8). interessante notar que, embora no final de 1997 a reestruturao bancria tenha aumentado a concentrao, os beneficirios no foram os 30 maiores bancos (classificados pelos ativos), cujos rankings estavam entre os prximos 70 bancos; a participao

Figura 7 - Participao de bancos privados e estatais: 1996-98

Agosto 1996

Abril 1997

Abril 1998

Fonte: Banco Central do Brasil

332

Figura 8 - Taxa de crescimento do total de ativos, 1994-97

dos primeiros entre os cem maiores bancos caiu de 85,5% para 83% no perodo de 1994-96, enquanto a dos ltimos aumentou de 14,5% para 17%. Gomo foi mencionado, os bancos estrangeiros puderam participar do processo de reestruturao bancria aps agosto de 1995. De fato, bancos com capital estrangeiro foram o nico segmento do setor que cresceu durante o perodo de 1995-97 (Tabela 13.7). Foi permitido o ingresso de grupos financeiros estrangeiros no sistema financeiro brasileiro contanto que estivesse associado venda de bancos privados ou estaduais existentes. Bancos estrangeiros podiam assumir bancos nacionais j estabelecidos ou se associar a grupos financeiros brasileiros que estivessem adquirindo um banco. Entretanto, os bancos estrangeiros j em atividade no pas no podiam abrir novas filiais. Em 1998, vrios bancos estrangeiros aproveitaram-se dessa abertura. Entre eles (ver Tabela 13.9 para detalhes), encontravam-se o Banco Santander, da Espanha37, a Socit Gnrale de France38, o britnico HSBC3 9 , e ABN Amro, da Holanda40. O HSBC comprou o Banco Bamerindus (terceiro maior banco brasileiro) e, assim, foi o primeiro banco estrangeiro a adquirir participao majoritria em um dos grandes bancos de varejo do pas. Como podemos notar na Figura 8, durante o perodo 1994-97, os ativos pertencentes a estrangeiros na indstria bancria brasileira aumentaram 335%. Apesar desse crescimento, como indica a Figura 9, a participao estrangeira no sistema bancrio brasileiro ainda fica para trs em relao aos demais pases da Amrica Latina. Enquanto os estrangeiros possuem uma mdia de 17% dos ativos bancrios na Amrica Latina, seu ndice de participao no Brasil de apenas 14% comparados a 24% na Argentina, 22% no Chile, 18% na Venezuela e 16% no Mxico, Colmbia e Peru (Figura 9).

333

Tabela 13.9 Aquisies bancrias maro 1997-setem bro 1998


Data Instituio compradora Instituio adquirida % adquirida Valor (USS milhes)

Set./1998 Jul./1998 Abr./1998 Abr./1998 Jan../1998 Dez./1997 Out./199 7 Ago./1997 Ago./1997 Ago./1997 Jun./1997 Mai./1997 Mar./1997

Ita ABN Amro Sudameris Bilbao Vizcaya CGD Bozano Bradesco Santander/BGC InterAtlntico BCN Ita Santander HSBC

BEMG Real Amrica do Sul Excel Econmico Bandeirantes Meridional BCN Noroeste Boavista* Credireal Banerj B. Geral do Comrcio Bamerindus

100
40

530

100
*

2.000
17 450 * 265 1.040 500 *

100 100 100


50 *

100 100
51

120
291

100

220
940

* No-divulgado. Fonte: Ernst & Young, /: Gazeta Mercantil, 7/jul./1998, c atualizado pelos autores.

Figura 9 - Participao do capital estrangeiro nos ativos do setor bancrio

30i

Fonte: Ernst & Young, Folha de S.Paulo, 3/set./1998.

334

Implicaes
As muitas dcadas de inflao levaram bancos pblicos e muitos bancos privados brasileiros a conceder crdito a muitos clientes de credibilidade duvidosa. Como vimos, o float resultante da inflao possibilitou aos bancos e seus clientes escapar s conseqncias de suas ineflcincias. No processo, contudo, os governos estaduais e seus bancos puderam continuar a operar sem qualquer disciplina fiscal. Os bancos estaduais estavam, desta forma, aplicando os depsitos do pblico em geral e de instituies pblicas nos clientes de mritos duvidosos. Alguns dos bancos privados tambm emprestavam os depsitos do pblico a empresas com base na amizade (muitas vezes a firmas pertencentes ao mesmo grupo do banco) e no com base em uma cuidadosa anlise de desempenho. O incio do Plano Real e a subseqente estabilizao da economia exps as ineficincias acumuladas de quase todos os bancos estaduais e muitos bancos privados, obrigando a uma drstica reestruturao do sistema bancrio. Apesar dos ganhos do ponto de vista da eficincia, o sistema bancrio brasileiro ainda permanece relativamente ineficiente segundo a maioria dos padres internacionais. A Figura 10 mostra que importantes bancos brasileiros esto muito defasados em relao a grandes bancos americanos no que concerne eficincia, que medida pelo ndice de gastos administrativos e com pessoal em relao s receitas oriundas de operaes de intermediao e servios bancrios. A Figura 11 mostra que, comparado Coria do Sul, aos Estados Unidos e aos Pases Baixos, o Brasil fica para trs em termos de clientes atendidos por filial e do uso de transaes eletrnicas. Essas tendncias apontam para um custo mais elevado de operao por cliente e, portanto, que o sistema bancrio brasileiro precisa eliminar a disparidade em termos de eficincia.

Figura 10 Eficincia dos principais bancos brasileiros e internacionais (gastos administrativos e com pessoal relativos a intermediao e receita de servios)
176

Fonte: Bozano Simonsen, publicado na Gazeta Mercantil, 12/ago./1^98.

335

F igura 11 - M edidas d e eficincia: clien tes por filial e transaes eletrnicas (% do total)

Fonte: M cK in sey , A chave do d e s e n v o lv im e n to acelerado no Brasil , m ar./1998, e Banco do Brasil, In fo rm a e s relativas ao


l1 1 s e m e stre 1998.

A Figura 12 mostra que o crdito bancrio para o setor privado no Brasil (somente 27%) significativamente menor do que no Reino Unido (100%), nos Estados Unidos (63%), no Chile (44%) e no Mxico (34%). A retrao do setor pblico e o aumento da presena de concorrentes nacionais e estrangeiros podem ajudar a melhorar a eficincia do sistema bancrio brasileiro. A fatia dos bancos pblicos (excluindo o Banco do Brasil) no mercado financeiro caiu drasticamente de 21,3% em 1993 para apenas 5,8% em 1997 (ver Tabela 13.10). Durante o mesmo perodo, as cooperativas de crdito aumentaram sua participao no mercado em cerca de 11 pontos e outras instituies privadas registraram modestos avanos custa de bancos federais e estatais. provvel que o aumento da concorrncia (estrangeira e domstica) associado ao maior envolvimento do setor privado no sistema financeiro ajude a melhorar a eficincia. Um sistema bancrio mais eficiente pode abrir caminho para um envolvimento mais ativo e produtivo do setor financeiro na economia. Esse aumento de eficincia e de ndices de crescimento econmico, porm, poder no beneficiar todo o pas. A privatizao, em geral, poder aumentar a curto e mdio prazos a concentrao de renda e a participao nos ativos.4 1 Isso tambm poder ocorrer em relao privatizao dos bancos e reestruturao de bancos privados. No passado, os bancos pblicos tinham uma responsabilidade social que prejudicava sua lucratividade. Essa incumbncia fazia com que tivessem uma base de

Figura 12 - C rdito bancrio para o setor privado com o percentagem do PIB

Fonte: M cK in sey , A chave do d e s e n v o lv im e n to acelerado no Brasil , m ar./1 9 9 8 .

Tabela 13.10 Crdito concedido pelo sistema financeiro (% participao)

Tipo de instituio
Bancos mltiplos e comerciais Banco do Brasil Bancos comerciais federais e estatais Bancos privados Bancos de desenvolvimento Bancos de investimento Financeiras Cooperativas de crdito Empresas de arrendamento mercantil Outros Total
Fonte: B anco C e n tr a l do Brasil.

1993
74,2 16,1 21,3 36,8 6,5 0,5 0,4 15,4 2,3 1,0 100,0

1994
66,8 18,4 10,5 37,9 5,8 0,6 1,3 19,6 5,2 1,6 100,0

1995
65,2 18,1 11,1 36,0 6,0 0,4 0,6 20,3 5,7 1,6 100,0

1996
62,4 18,2 10,3 33,9 7,2 0,5 1,2 22,7 4,4 1,6 100

1997
56,2 16,2 5,8 34,2 10,0 0,5 1,5 26,0 5,1 1,3 100,0

receita m enor (embora a maior parte dos emprstimos agrcolas do Branco do Brasil fosse concedida a uma pequena parcela dos agricultores, principalmente para aqueles com maiores propriedades e rendas) e um processo administrativo intensivo de mode-obra. A responsabilidade social tambm levou ao nmero excessivo de filiais, j que regies mais pobres e m enos densamente habitadas podiam ser atendidas apenas
337

por bancos pblicos. No h dvida de que as responsabilidades sociais desses bancos dificultaram a avaliao de sua eficincia, visto que a otimizao de objetivos sociais muitas vezes se contrape maximizao dos lucros e/ou da eficincia. Como vimos, os bancos pblicos foram excessivamente usados para fins polticos e, embora seu desaparecimento ajude a desfazer as distores financeiras herdadas dos tempos inflacionrios, permanecer a questo sobre que instituio vai atender as tarefas para as quais eles foram inicialmente criados, isto , proporcionar crdito para reas, grupos populacionais e setores econmicos no atraentes aos bancos privados. Da mesma forma, a interveno do Banco Central em bancos privados mal administrados e sua integrao com bancos privados mais saudveis e a abertura do setor bancrio aos bancos estrangeiros podero melhorar a eficincia e a segurana do setor, ao mesmo tempo em que concentram crdito em reas prsperas e grupos socioeconmicos mais privilegiados. Resta analisar se o governo pode criar incentivos num sistema financeiro privatizado a fim de dirigir alguns recursos dos bancos privados para as regies atrasadas e setores sociais e econmicos negligenciados.

Notas
1. D esejam os agradecer a M urillo N e tto Carneiro C am pello as vrias sugestes q u e incorporamos a este captulo 2. T O P IK , 1987. Topik tam bm m enciona que ...quase todos os emprstimos... eram concedidos por indivduos e no por bancos e o c rdito geralm ente era de curto prazo . Sobre a histria dos primrdios do sistema bancrio brasileiro, ver tam bm G O L D SM IT H , 1986, p. 36-43. 3. O boom financeiro nos prim eiros anos da repblica foi m eticulosam ente descrito em Levy, 1980; ver tambm P E L E Z & SUZIGAN, 1981, cap. 6. 4. T O P IK , 1987, p. 38-53 5. G O L D S M IT H , 1986, p. 99-101. 6. T O P IK , 1987, p. 52. 7. G O L D S M IT H , 1986, p. 166. Em 1945, dois quintos dos bancos tinham suas m atrizes no Rio de Janeiro e um quarto em So Paulo. As filiais eram menos concentradas, visto que So Paulo tinha um tero delas, M inas G erais um quarto e o Rio Grande do Sul um dcim o. Lees, Botts e Cysne, 1990, tambm observaram qu e do final da dcada de 1940 ao incio da dcada seguinte, apenas alguns dos bancos ento existentes tinham filiais, com a exceo do Banco do Brasil, e q u e "... a estrutura fragm entada dos bancos comerciais que prevalecia na poca era praticam ente a nica opo disponvel para quem precisava de servios bancrios, pois existiam muito poucos outros tipos de instituies financeiras. O incentivo para fundar novos bancos resid e, em grande parte, nas elevadas taxas de inflao... e nas taxas de juros reais negativas. Esse fenmeno tornou a fundao de bancos atraente para muitos em presrios, p. 106. 8. D E A N , 1986, observa que ... at bem depois de 1900, a m aior parte do crdito agrcola era informal e privado; adiantam entos por parte d e corretores ou importadores, ou emprstimos de credores privados, muitos dos quais limitavam suas negociaes a parentes e vizinhos. As taxas de juros com eavam a 12% e muitas v ezes subiam at a 24%... E x ce to para produtores de safras destinadas a exportao, o crdito raramente estava disponvel, e no era incom um , mesmo para plantadores de caf, fazer hipotecas , p. 706. 9. A fonte dos fundos do B N D E S variou ao longo do tem po. Ver: VILLELA & BAER, 1980, cap. 3. 10. Ver W E L C H , 1993, cap. 3. 11. W E L C H , 1993, p. 79. 12. C A M P E L L O , 1995, p. 9-10. 13. C am pello ressaltou que o a u m e n to de filiais se deu cm grandes bancos, como Bam erindus, Bradesco c Ita. 14. Para detalhes sobre inflao, ver cap. 7 e 9.

338

15. LEES et a I., 1990, p. 106. 16. D O E L L IN G E R , 1991, p. 299. D oellinger ressalta que j em 1987, aps a eleio para governadores de 1986, o Banco C entral interveio em sete instituies financeiras estatais, visto que elas corriam o risco de insolvncia. O fato se repetiu no ano eleitoral d e 1990, quando o Banco C entral interveio em seis instituies estatais, incluindo trs bancos estatais. 17. N o ano anterior a junho de 1994, q u a n d o se iniciou o programa de estabilizao do Real, a receita de float do seto r bancrio privado foi estim ada em R$4,7 bilhes, caindo para R$ 0,1 bilho no ano seguinte. 18. Ver N A Z M I, 1997, para examinar as conseqncias m acroeconm icas da estabilizao com base na taxa cambial. 19. Essa o pinio coerente com constataes empricas de que as exploses de crdito so indicadores importantes e confiveis da crise bancria. Veja, por exemplo, KAMINSKY & REINHART, 1995, e GAVIN & H A U SM A N N , 1996. 20. GAVIN & HAUSMANN, 1996. 21. CY SN E & da COSTA, 1996. 22. M IS H K IN ,.1997. 23. D eve-se ressaltar que no Brasil grandes empresas no contam tan to com emprstimos bancrios quanto pequenas e m dias empresas. Assim, a m aioria dos emprstimos vencidos pode ser atribudo a essas ltimas. 24. WELCH, 1996, p. 7. Welch tambm observa que a situao do Brasil favorvel quando comparada

a outros pases latino-americanos.


25. W E L C H , 1998. 26. FM I, 1997. 27. Idem, ibid. 28. Para um tratam ento para sistem as bancrios com poucas instituies, ver BERY & GARCIA, 1996. 29. A partir dc dezembro de 1995, foi perm itido aos investidores estrangeiros adquirir aes, sem direito a voto, de instituies financeiras e os bancos brasileiros puderam a d q u irir American D epositary R eceipts ADRs (R ecibos dc Depsitos dc Aes). 30. Boletim, Banco Central do Brasil, Relatrio Anual, 1996. 31. Boletim, Banco Central do Brasil, Relatrio Anual, 1997. 32. Idem, ibid. 33. C Y SN E & da COST A, 1996. 34. Deve-se observar que no mesmo perodo o nmero de caixas eletrnicos aumentou de 14.400 para 15.100. Esses caixas funcionam como locais de depsitos e retiradas. Ver Conjuntura Econmica, dez./1997, p. 34. 35. Idem, ibid. 36. Gazeta Mercantil, 23/jun./1998, p. B -l. 37. O S an tan d er comprou o Banco G eral do Comrcio, com 43 filiais, em 1996. 38. O Socit Gnrale comprou o Banco Sogcral. 39. O H SB C comprou o Bamerindus. 40. O ABN Amro comprou o Banco Real. 41. Ver, por exem plo, BAER, 1994.

339

14

Desequilbrios regionais
.A . DESIGUALDADE ESPACIAL NO crescimento e na distribuio de renda tem sido uma caracterstica da economia brasileira desde os tempos coloniais e cada um dos ciclos de exportao de produtos primrios do passado beneficiou uma ou outra regio especfica. O ciclo da cana-de-acar nos sculos XVI e XVII favoreceu o Nordeste; o de exportao de ouro dos sculos XVII e XVIII transportou o dinamismo da economia rea onde hoje se encontra o estado de Minas Gerais e s regies que a abasteciam, no Sudeste brasileiro; a expanso da exportao de caf do sculo XIX favoreceu primeiro o interior do Rio de Janeiro e, posteriormente, o estado de So Paulo. No sculo XX, entretanto, a substituio histrica de regies economicamente favorecidas chegou ao fim. O Sudeste do pas, que era a rea dinmica de exportao no incio do processo de industrializao, tornou-se tambm o setor lder da economia brasileira, e o principal beneficirio do crescimento econmico e aumentou significativamente sua participao no PIB.

O grau de desigualdade regional


A dimenso da desigualdade regional no Brasil pode ser avaliada a partir da Tabela 14.1. Da era colonial at o presente, o Nordeste e o Sudeste brasileiros foram responsveis pela maior parte da populao do pas. Pode-se observar, pelos dados contidos na Tabela 14.1a, que at 1872 a maior parcela dos habitantes residia no Nordeste. Na virada do sculo, porm, o Sudeste se transformou no principal centro populacional, assim permanecendo at hoje. A participao do Nordeste na concentrao populacional declinou continuamente aps 1872, de 46,7% para 29% em 1989. A redistribuio da populao ocorreu por meio da migrao interna e da vinda de imigrantes. Comparando-se a distribuio regional da populao com a da renda nacional (Tabela 14.1c), nota-se o alto grau de desigualdade entre as regies e sua persistncia ao 340

Tabela 14.1 Populao regional e estatsticas d e renda


(a) Distribuio regional da populao, 1772-1996

1772-82
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 4,1 47,4 41,8 1,9 4,8 100,0

1872
3,4 46,7 40,5 7,3 2,1 100,0

1900
4,0 38,7 44,9 10,3 2,1 100,0

1940
3,6 35,0 44,5 13,9 3,0 100,0

1970
3,9 30,3 42,7 17,7 5,4 100,0

1980
4,9 29,3 43,4 16,0 6,4 100,0

1991
7,0 28,9 42,6 15,1 6,4 100,0

1996
7,1 28,5 42,7 15,0 6,7 100,0

Fontes: G R A H A M , D o u g las H. & M E R R IC K , T h o m a s W. P opulation and e c o n o m ic grow th in Brazil: an in te r p r e ta tio n of the


lo n g -term tr e n d (1800-2000) . m ar./1975, p. 4 3 (mimeografado); alm d e u s a r material sobre o c e n so b ra s ile iro , eles ta m b m em p re g a ra m as seguintes fo n te s p ara as informaes histricas p r -c e n so : A L D E N , D auriel. T h e p o p u latio n o f Brazil in t h e late eighteenth ce n tu ry : a p relim in ary study . Hispanic American Historical Review 43, mai./1963, p. 173205; IB G E , Censo Demogrfico, 1980, Rio d e Jan eiro , 1983; Anurio Estatstico do Brasil 1992, 1997.

(b) Populao total (milhares) 1872-993 1900- 17.434


Fontes: As m e sm as d e (a).

1940-41.236 1970-93.135

1980- 119.070 1993 - 155.000

1996- 157.070 2000- 165.359

(c) Distribuio regional da renda national (percentagem da distribuio)

1949
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 1,7 14,1 66,5 15,9 1,8 100,0

1959
2,0 14,1 64,1 17,4 2,4 100,0

1970
2,0 12,2 64,5 17,5 3,8 100,0

1980
3,1 12,0 62,4 17,0 5,5 100,0

1985
4,4 13,5 58,2 17,7 6,2 100,0

Fontes: C alcu la d o a p a rtir de dados da F u n d a o G e t lio Vargas, IB R E , C e n tro d e C o n ta s N acionais, Sistema de Contas Nacionais, Novas Estimativas, set./1974; Conjuntura Econmica, mai./1987; I B G E , Anurio Estatstico do B r a s il 1991.

(d) Distribuio regional do PIB

1970
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 2,2 12,1 65,0 17,4 3,8 100,0

1985
4,3 13,8 59,4 17,1 5,4 100,0

1990
5,5 15,9 56,2 16,7 5,7 100,0

1997
4,4 13,1 58,6 17,7 6,2 100,0

Fonte: IBGE, Anurio Estatstico, 1999.

341

T a b e la 14.1 (continuao)
(e) Distribuio regional da produo industrial

1949
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 1,0 9,4 75,4 13,5 0,7 100,0

1959
1,7 8,3 76,9 12,3 0,8 100,0

1970
7,0 79,1

1985
12,1
4,0 65,7 15,7 2,5 100,0

1995
3,0 7,0 72,1

1,1

12,0
0,8

16,6
1,3

100,0

100,0

Fontes: C a lc u la d o a partir de dados da F u n d a o G e t lio Vargas, IB R E , C e n tr o d e C ontas N acionais, Sistema de Contas Nacionais, Novas Estimativas, set./1974; In: Conjuntura Econmica, d e z ./1 9 9 3 ; IB G E , Anudrio Estatstico, 1991, 1997.

longo do tempo. Enquanto at 1980 o Nordeste ainda era responsvel por 30% da populao, sua parcela da renda nacional caiu de 14,1% em 1959 para 12,0% em 1980, ampliando-se novamente para 13,5% em 1985, enquanto o Sudeste, com 44,8% da populao em 1989, era responsvel por 58,2% da renda. Tam bm se pode observar que na dcada de 1980 as parcelas da renda nacional do Sul e do Centro-Oeste estavam prximas s parcelas proporcionais de sua populao. Analisando a distribuio regional do PIB (Tabela 14.1d), percebe-se o ganho relativo do Nordeste desde 1970, principalmente na dcada de 1980. As diferenas entre as regies mais importantes so impressionantes mesmo quando se acrescenta que o Nordeste possui uma caracterstica predominantemente rural e, portanto, dispe de um setor no comercial proporcionalmente significativo e, conseqentemente, apresenta uma receita real (incluindo bens que no entram na economia de mercado) que , de algum modo, maior do que o indicado aqui. Durante o perodo de 1960-75, a renda per capita do Nordeste oscilava entre 38% e 42% da mdia da renda per capita nacional, permanecendo em 41,6% em 1980, aumentando para 62,5% em 1988 e caindo novamente, porm, para 46% em 1997. Para alguns estados, a renda per capita atingiu a baixa percentagem de 25% da mdia nacional, enquanto na regio mais desenvolvida essa taxa chegou a mais de 163%. Como indicao aproximada da real magnitude envolvida na questo, calculou-se que o PIB per capita do Brasil em 1960 foi de cerca de US$ 420, em 1988 de US$ 2.241 e em 1998 US$ 3.209 (em dlares correntes). Mesmo durante o processo brasileiro de urbanizao, as cidades do Nordeste apresentavam maior pobreza urbana. Enquanto em 1989 os pobres chegavam a uma mdia de 28% nas nove maiores regies metropolitanas do pas, nas reas metropolitanas do Nordeste essa taxa atingia 40%. Um indicador da forte ligao entre o processo de industrializao e as elevadas disparidades regionais pode ser obtido a partir de uma anlise das mudanas havidas na distribuio regional de renda nos setores agrcola, industrial e de servios (Tabela 14.2). O grau de concentrao regional muito menos pronunciado na agricultura do que nos outros setores. Como estes ltimos (especialmente a indstria), porm, tm crescido mais rapidamente que a agricultura e por se tratarem basicamente de setores urbanos, pode parecer que o aumento da concentrao regional de atividade econ147

Tabela 14.2 Distribuio regional de renda por setores, 1949-95 (distribuio percentual)
Morte
Agricultura 1949 1959 1970 1980 1985 1995 Indstria 1949 1959 1970 1980 1985 1995 Servios 1949 1959 1970 1980 1985 1995 1,6 1,7 2,3 5,0 4,7 9,3 1,0 1,7 1,3 3,0 2,9 3,0 2,0 2,2 2,3 2,8 3,6 4,7

Nordeste
18,7 21,0 20,9 19,5 7,2 16,8 9,4 8,3 5,6 9,5 8,5 7,0 13,1 13,0 12,1 12,4 13,5 13,1

Sudeste
54,2 43,7 40,0 34,7 38,9 35,2 75,4 76,9 80,6 69,0 70,8 72,1 70,7 69,1 65,8 62,9 58,2 55,5

Sul
22,2 28,8 29,6 29,5 29,8 27,2 13,5 12,3 11,7 16,2 16,4 16,6 12,9 13,8 16,0 15,1 16,2 22,2

Oeste
3,3 4,8 7,2 11,3 1,9 11,5 0,7 0,8 0,8 2,3 1,4 1,3 1,3 1,9 3,8 6,8 8,5 4,5

Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: C alcu la d o a p a rtir d c dados da F u n d a o G e t lio Vargas, IB R E, C e n tro d e C o n ta s Nacionais, Sistema de Contas Nacionais, Novas Estimativas, set./1974; Conjuntura Econmica, mai./1987; IB G E , Anurio Estatstico do Brasil, 1992 e 1997.

mica se deve, em grande parte, natureza do processo de industrializao. Deve-se notar, entretanto, que o setor agrcola detm as maiores disparidades regionais quanto renda e populao economicamente ativa. Em outras palavras, uma regio como o Nordeste no s possui uma parcela muito menor de indstrias comparada sua parcela populacional, mas tambm sua renda per capita na agricultura muito menor do que a do Sudeste. A T a b e la 14.2 mostra que nas dcadas de 1970 e 1980 houve alguma descentralizao na indstria. O Sudeste perdeu alguns poucos pontos percentuais para outras regies, e os maiores ganhos foram obtidos pelo Sul do pas. A parcela do Nordeste aumentou quatro pontos percentuais, o que o colocou de volta posio ocupada em 1949. Em 1995, o N ordeste voltou a declinar. As Tabelas 14.3 e 14.4 revelam diferenas significativas na distribuio setorial de renda e mo-de-obra nas diversas reas geogrficas. Enquanto em 1985 a mdia da renda nacional gerada pela agricultura foi de 10,0%, essa taxa variou de 6,8% no Sudeste, 13,2% no Centro-Oeste a 15,9% no Nordeste. A mdia nacional para o setor industrial foi de 40,1%, variando consideravelmente entre as regies - 44,6% no Sudeste, 35,4%
343

Tabela 14.3 D istribuio setorial d e renda das principais macrorregies, 1949-95 (distribuio p ercen tu al)
Agricultura 1949
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 30,0 41,0 25,2 43,0 46,8 30,9 12,3 13,8 23,3 17,5 17,0 20,6 57,7 45,2 51,5 39,5 36,2 48,3 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Indstria

Servios

Total

1959
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 22,8 39,5 18,0 43,7 53,0 26,4 19,6 13,4 27,2 16,1 7,3 22,7 57,6 47,1 54,8 40,2 39,7 50,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1970*
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 23,5 22,3 6,5 24,1 24,0 12,5 15,1 18,3 37,0 20,9 7,0 30,6 61,4 59,4 56,5 55,0 69,0 56,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1980 * Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste


Brasil

16,1 16,3 5,6 18,4 20,7 10,0

37,2 30,3 42,3 35,5 15,4 38,3

46,7 53,4 52,1 46,1 63,9 51,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1985 * Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 1995


Nordeste Brasil
* D is trib u i o do PIB.

16,7 15,9 6,8 16,6 13,2 10,5

39,8 35,4 44,6 36,7 16,1 40,1

43,5 48,7 48,6 46,7 70,7 49,4

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

12,6 12,3

23,8 32,0

63,6 55,7

100,0 100,0

Fonte: C a lc u la d o com base em dados d o s ce n so s de 1950 e I960 e da Conjuntura Econmica, mai./1987; I B G E , Anurio Estatstico cio Brasil, 1992. S U D E N E , Boletim Conjuntural, ago./1996.

344

no Nordeste e 16,1% no Centro-Oeste. A variao regional para o setor de servios fc muito menor. Em 1995 a participao da indstria diminuiu tanto em termos regionai quanto nacionais, ao passo que a participao dos servios aumentou substancialmente Em 1990, a populao economicamente ativa como parte do total da populao ci 10 anos ou mais era maior no Sudeste (43,5%), enquanto consistia em somente 34,1 no Nordeste. A distribuio setorial da mo-de-obra apresentada da Tabela 14.4 ta rr bm indica variaes regionais significativas. Em 1999, a mdia nacional para a partic pao da mo-de-obra na agricultura foi de 23,3%, enquanto no Nordeste era de 39,6> e no Sudeste, de 12,3%. No que se refere ao emprego industrial, a mdia nacional f< de 20,1%, com variaes de 24,2% no Sudeste a 14,8% no Nordeste. A taxa da popu 1 o empregada no setor de servios encontrava-se muito acima da mdia nacional n Sudeste (63,5%) e era a mais baixa nas regies mais pobres (46,1% no Nordeste). A Tabela 14.4 tambm mostra que, no decorrer dos anos, a mo-de-obra foi transferi t da agricultura para os outros dois setores em todas as regies. Contudo, enquanto r Sudeste a parcela do emprego industrial mais que dobrou, o setor de servios desenv^c veu-se mais lentamente. No Nordeste o setor de servios cresceu ligeiramente mais c termos relativos - a indstria de 7,3% para 14,3%, e os servios de 18,4% para 46,1% . A comparao entre a parcela dos trs principais setores nas regies mais im p o rta tes do Brasil e da Populao Economicamente Ativa (PEA), no PIB, revela algumas c ractersticas dignas de nota (Tabela 14.5). Embora 24% da PE A brasileira estivesse e: volvida na agricultura do Nordeste em 1950, ela contribuiu somente com 5,7% p a ra PIB; em 1980, 13,2% da PEA trabalhava na agricultura do Nordeste, contribuindo e 1,9% para o PIB. Isso significa que a produtividade da agricultura na regio d im in u i visto que a relao entre a parcela da PEA e a receita agrcola do Nordeste aum entou 4,2% para 6,9% no perodo examinado, tendncia que foi revertida nas dcadas de 1 S* e 1990. Pode-se observar que, embora a participao da PEA na agricultura no S u d e e no Sul tambm tenha sido maior do que a participao desses setores na renda n a c nal, a discrepncia foi muito menos acentuada do que no Nordeste.2 Passando aos setores urbanos, so impressionantes os contrastes de produtivid a entre setores industriais do Nordeste e Sudeste. No primeiro, a parcela da PEA c d < pada no setor foi maior que o percentual de contribuio na gerao de riquezas < relao renda nacional naquela regio, fato radicalmente modificado pela prim_e vez na dcada de 1980. No Sudeste, a participao da mo-de-obra industrial na IP1 nacional foi muito menor do que a participao da renda nacional em 1950, d ife r e i que se ampliou at 1990. Examinando o setor de servios, percebe-se que no Nordeste a diferena de p ticipao (PEA versus renda nacional) existente em 1950 era menor que em o u t setores, embora a participao da PEA em 1980 e 1990 tenha sido significativam maior do que a da renda. Antes de 1980, a produtividade do setor de se rv i o s Sudeste era m uito maior do que no Nordeste, sendo que a parcela da PEA era m i menor do que a da renda. At 1990, porm, esses fatos foram modificados, quan^ d parcela da PEA e da renda eram aproximadamente as mesmas. No Sul, a l a c u n s bastante acentuada em 1950 (a PEA era bem menor do que a renda) tendo 5 reduzida no perodo de 1980-95.

T ab ela 14.4 D istrib u io setorial da fora d e trabalho por regio, 1940-98


Agricultura Brasil 1970 1985 1990 1998 Norte e Crrtro-Oeste 1940 1950 1960 1970 1985 1990 1998 Nordeste 1940 1950 1960 1970 1985 1990 1998 Sudeste 1940 1950 1960 1970 1985 1990 1998 Sul 1940 1950 1960 1970 1985 1990 1998 44,3 28,3 Indstria 17,9 Servios 37,8 49,6 54,5 56,6 21,4 19,7 28,1 33,5 49,6 64,0 Total

22,8
23,3 70,4 72,8 62,8 55,2 32,2 18,0 17,3 74,3 73,8 69,6 61,1 46,3 37,9 39,6 55,4 47,1 38,8 26,9 15,6

22,1

22,7

20,1

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

8,2
7,5 9,1 11,3 18,2 18,0 16,7 7,3

66,0

8,0 8,0
10,7 15,1 15,8 14,3 12,7 19,0 18,4 25,0 28,1 28,4 24,2 9,4

18,4 18,2 22,4 28,2 38,6 46,3 46,1 31,9 33,9 42,8 48,1 56,3 59,5 63,5 26,7 24,1 30,4 31,7 42,1 48,0 51,2

12,1

12,3 63,9 63,3 59,4 54,0 38,2 30,7 26,3

12,6 10,2
14,3 19,7 21,3 22,5

FonteIBGi, vrios censos demogrficos para 1985, IBGE, Anurio Estatstico, 1986; IBGE, Anurio Estatstico do Brasil, 1992, ' IBGi! 1998.

346

T ab ela 14.5 Participao regional no PIB total e no total da Populao E conom icam ente Ativa (PEA ), 1950-95
Agricultura Nordeste PIB 1950 1970 1980 1985 1995 PEA 1950 1970 1980 1990 1995 Sudeste PIB 1950 1970 1980 1985 1995 PEA 1950 1970 1980 1990 1995 Sul PIB 1950 1970 1980 1985 1995 PEA 1950 1970 1980 1990 1995 Indstria Servios

2,6 2,2 2,0


1,9

5,7

2,1

1,9

3,6 4,8 4,4 2,7 3,0 4,1 4,2 3,8

6,2 6,9 6,4

6,6
7,8

24,0 17,6 13,2

6,1
7,6 10,3 12,4 9,2

10,2 11,8
16,5 4,3 3,5 4,0 4,2

15,2 24,2 26,4 26,4 20,7 8,7 11,3

33,6 37,0 32,5 28,7 36,1 15,6 21,5 25,5 27,2 17,2

21,4 11,9 7,7 5,5 5,8

12,6
12,9 9,3

6,7 4,2 3,0

2,7 3,7

6,2
8,9 7,8 9,5 3,6 7,6 7,2 8,3 5,5

2,8

6,2

3,3 9,5 9,9

6,3 5,2 1,9 3,0 3,4 3,7 3,3

8,0

6,8

5,3 4,9

Fonte: Calculado com base em dados da Fundao Getlio Vargas, Centro de Contas Nacionais, In: Sistema de Contas Nacionais , set./1974; IBGE, vrios censos; IBGE, Anurio Estatstico do Brasil, 1992, IBGE 1998.

347

A dinmica das desigualdades regionais


Enquanto a economia brasileira estava voltada basicamente s exportaes, a distribuio regional da renda era determinada pelo tipo de produtos primrios predominantemente exportados. Quando, porm, a principal fonte de crescimento foi internalizada, as taxas de crescimento e desenvolvimento regional desiguais tenderam a se perpetuar ou, s vezes, at a aumentar. Hicks, entre outros, observou que, uma vez que se desenvolvem taxas de crescimento desiguais, elas tendem a se perpetuar. A disparidade nas taxas de crescimento pode at aumentar porque, medida que a indstria e o comrcio se concentram em um determinado centro, eles mesmos conferem a esse centro uma vantagem para desenvolvimento posterior .3 Novas empresas se mostraro inclinadas a se instalar nas regies j em processo de desenvolvimento, a menos que haja razes especiais para procurar outras reas, visto que economias externas vo investir nesses locais mais lucrativos. Tais economias externas compem-se de mo-de-obra especializada mais facilmente disponvel e uma ampla variedade de bens e servios complementares que no precisam ser importados. Embora a razo inicial para o mais rpido crescimento de tal regio possa ter sido uma vantagem geogrfica, perfeitamente possvel que elas a percam e ainda continuem a crescer devido a essa vantagem de concentrao. Ou seja, elas crescem por um impulso econmico interno.4 Embora o impulso de crescimento geralmente seja cumulativo na rea dinmica, ele poderia, em determinadas circunstncias, espalhar parte de seu dinamismo a outras reas. Em outras palavras, o crescimento da rea dinmica pode agir como uma fora centrfuga em determinadas situaes, mas pode tambm atuar como uma fora centrpeta e extrair qualquer potencial de crescimento que possa haver nas reas marginais. O crescimento pode ser transmitido da regio dinmica esttica por trs canais bsicos: a movimentao de bens, de capital e de trabalho. As transmisses de crescimento por meio do comrcio se instalam quando a regio dinmica no autosuficiente, fazendo com que parte da riqueza incrementai seja gasta em outra regio complementar. O capital ser incentivado a passar da rea dinmica para a inativa somente se a fonte vital de abastecimento da primeira necessitar de desenvolvimento. Tal movimentao pode criar novos centros de crescimento auto-sustentados, embora possa tambm simplesmente criar uma economia encerrada em uma regio distante com poucas ligaes locais. Sem esse incentivo, provvel que o centro dinmico aja de modo centrpeto no que se refere ao capital, pois, com todas as circunstncias exteriores disponveis, as taxas de retorno do investimento provavelmente sero muito mais elevadas na regio em crescimento do que na inativa. Tam bm de se esperar que a mobilidade da mo-de-obra se dirija para a regio em desenvolvimento e mais provvel que sua produtividade e seus ganhos sejam maiores nessa rea do que na inativa. A margem de diferena na remunerao da mode-obra ou a expectativa em relao a ela tero de ser suficientes para superar a inrcia atribuvel mudana nos padres de vida envolvidos no movimento. Como fato positivo, a movimentao da mo-de-obra poder aliviar a presso na rea inativa 348

e at mesmo elevar a renda per capita, especialmente se na rea existir uma quantidade considervel de desemprego disfarado. Tal movimentao tambm pode beneficiar o centro dinmico ao manter uma oferta constante de mo-de-obra disposio evitando, dessa maneira, um aumento excessivamente rpido de seus custos, alm de poder representar um escoadouro para a regio inativa, visto que geralmente h uma tendncia maior para que indivduos jovens, mais vigorosos e mais bem treinados ou com potencial para serem treinados se mudem. Tambm se pode argumentar que, se a regio em crescimento no atrair mo-deobra de outras regies com a rapidez suficiente, possvel que estas ltimas acabem parecendo mais atraentes ao capital do que antes. mais provvel, entretanto, que os salrios relativamente mais baixos na regio inativa sejam compensados por uma produtividade menor da mo-de-obra e por custos mais elevados em outros campos, como transporte ou energia. Se o padro de desenvolvimento da situao for tal que resulte em foras centrpetas dominantes, consideraes de eqidade podero obrigar o governo a tomar medidas que corrijam as desigualdades regionais. At que ponto isso pode ser feito sem prejudicar o crescimento da regio dinmica? Pode-se conseguir a implementao de medidas polticas oficiais de redistribuio geogrfica por meio de uma poltica fiscal e/ou dc medidas oficiais diretas que estimulem as empresas a se instalar em regies mais atrasadas. Uma providncia redistributiva bvia a expanso, por parte do governo, de sua infra-estrutura socioeconmica na regio inativa, financiada ou pela reduo de suas atividades na regio dinmica ou pelo aumento da carga tributria nesta. O primeiro mtodo pode ser prejudicial continuao do crescimento naquela rea devido aos gargalos que podero surgir na infra-estrutura. Se a expanso dos investimentos do governo na rea inativa deve ser financiada por gastos adicionais com base no aum ento da tributao na regio dinmica, o dano causado a esta ltima depender da estrutura fiscal. Caso sua natureza seja progressiva, a fonte do capital e o incentivo ao investimento podero diminuir significativamente, conduzindo reduo na taxa de crescimento daquela regio. Se, porm, a estrutura fiscal for regressiva, como ocorre em muitos pases em desenvolvimento, o efeito poder ser menos prejudicial ou at mesmo neutro, caso em que o financiamento do desenvolvimento da regio inativa viria de uma diminuio no consumo da regio dinmica. Em determinadas circunstncias, esse seria um fenmeno saudvel, embora o crescimento nesta regio pudesse ser reduzido se a queda no consumo fosse de uma grandeza tal a ponto de afetar o incentivo ao investimento.

A migrao populacional interna


possvel observar na Tabela 14.6 que foram realizados alguns ajustes nos desequilbrios regionais por meio da migrao. A imigrao estrangeira exerceu um impacto importante no estado de So Paulo e nos estados do Sul na segunda m etade do sculo XIX e nas duas primeiras dcadas do sculo XX. No caso de So Paulo, a imigrao estava ligada expanso do setor 349

Tabela 14.6
Taxas nacionais e regionais d a migrao interna lquida, expressas como p e rc e n ta g e m da populao nos primeiros censos, 1890-1970
Taxas nacionais Perodos de 10 anos entre censos 1890-1900 1940-1950
1950-1960

Taxa 2,97 2,94 5,51 4,49

20 anos 1900-1920 1920-1940 -

Taxa 3,79 4,99


-

1960-1970 Taxas regionais*


1890-1900 1900-20

1920-40

1940-50

1950-60

1960-70

Norte Nordeste Leste Sul So