8 Encontro da ABCP01 a 04/08/2012, Gramado, RS

rea Temtica: AT09 - Poltica, Direito e Judicirio A constitucionalizao dos direitos Indgenas: uma anlise comparada

Marcia Baratto Doutoranda em Cincia Poltica Universidade Estadual de Campinas

1 A constitucionalizao dos direitos indgenas: uma anlise comparada Introduo Este artigo analisar os debates sobre direitos indgenas no Brasil, na Bolvia e na Colmbia, nas ltimas assembleias constituintes destes pases. O objetivo compreender quais direitos e de que forma jurdica foram institucionalizados, buscando explorar as relaes entre os contextos polticos com as formas jurdicas adotadas para o reconhecimento dos direitos especiais aos povos indgenas. Dos processos constituintes nos trs pases resultaram as seguintes Constituies: a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em 1988; a Constitucion Politica de Colombia, de 1991 e a Constitucin Poltica del Estado Constituio da Bolvia, de 2009. Em ambos os trs pases, a constitucionalizao dos direitos indgenas, que conquista recente dos movimentos sociais indgenas ao longo da dcada de 1990, se mostra um processo poltico-jurdico frtil para anlise da incorporao das pretenses da diversidade cultural como premissa da validade dos direitos humanos. A principal chave de leitura que permite compreender quais direitos e de que forma foram constitucionalizados, o privilgio que os constituintes deram as relaes entre estado e comunidades indgenas, como tema principal do objeto dos direitos especiais que deveriam ser assegurados nos textos das novas constituies. , sobretudo, a positivao da dimenso coletiva dos direitos especiais e como estas comunidades se relacionam com o Estado, o que marca a chegada dos direitos indgenas s constituies nacionais dos trs estudos de caso. Em jogo o espao institucional reconhecido diversidade cultural que ser traduzido em quatro questes centrais s reivindicaes dos ativistas pr-direitos indgenas no trs pases: o reconhecimento da diversidade tnica como premissa fundante dos Estados; o direito ao territrio como Habit, a manuteno e o empoderamento das instituies tradicionais de autogoverno, e a participao de representantes indgenas nas instituies estatais. As trs novas constituies buscaram mudar a relao entre estado e os povos indgenas, que foi marcada pelo paradigma indigenista da assimilao no processo civilizatrio de construo do Estado-nao, comum s polticas republicanas da Amrica Latina, desde a independncia at meados da dcada de 19701. Entretanto, existem importantes diferenas entre os trs estudos de casos analisados, e estas diferenas so o reflexo dos contextos polticos e institucionais particulares de cada caso. Embora as
A mudana comea com a articulao dos movimentos sociais indgenas em redes de apoio transnacional. A conveno 169 da OIT de 1989 um marco importante desta mudana local associada s mudanas no DIDHS dos povos indgenas. Colmbia e Bolvia assinaram a conveno em 1991, e o Brasil em 2002 (Cf. FIGUEROA, I. A Conveno169 da OIT e sua aplicao no Brasil, p.14. in GARZN, B. R. 2009).
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2 quatro questes acima sejam comuns, o resultado no poderia ser mais diferente. As especificidades sero debatidas em cada tpico destinado aos pases. Antes de explicarmos a metodologia emprega, convm salientar o porqu desta anlise comparativa. Este trabalho fruto da pesquisa de doutoramento em andamento que analisa decises judiciais sobre direitos indgenas nos tribunais constitucionais do Brasil, Colmbia e Bolvia. As razes comparativas que utilizamos para justificar a comparao no estudo do papel das cortes so as mesmas para os fins deste artigo. Em primeiro lugar, a escolha dos trs casos se baseou na qualidade de minoritria ou majoritria das populaes indgenas. No caso brasileiro, estes so uma minoria, bem como na Colmbia. Eles se constituem como maioria na Bolvia. Este tipo de diferena impacta a pauta dos ativistas pr-direitos indgenas e o alcance dos direito reivindicados. Em segundo lugar, a escolha dos trs estudos de caso se deu pela ausncia ou presena de representao especial indgena em instituies estatais. Esta questo est relacionada escolha de dois pases com populaes indgenas minoritrias, j que esta uma das questes mais conflituosas que caracterizam a relao estado/comunidade, cuja ausncia ou presena permitem avaliar como e de que forma a diversidade cultural incorporada como elemento de fundamentao dos direitos humanos. Esta uma questo cara a todo debate multicultural, que parte da premissa de que diferena e igualdade so ambos princpios com o mesmo valor hierrquico para fundamentao dos direitos humanos. No Brasil no h previso desta incluso, ela existe na Colmbia, um dos primeiro pas na Amrica Latina a garanti-l, e ela foi bastante ampliada na Bolvia na ltima dcada. Em quarto lugar e complementando as premissas citadas, nos interessava olhar para casos que mostrassem dois momentos distintos da positivao nas constituies dos direitos indgenas na Amrica Latina. Brasil e Colmbia positivam em suas constituies os direitos indgenas no final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, quanto ento o modelo de direitos humanos multiculturais estava em ascenso e possua grande prestgio no repertrio das organizaes internacionais de direitos humanos e nos movimentos sociais no continente americano. A constituio da Bolvia surge num momento de grande crtica deste modelo, associado falncia das polticas sociais e econmicas do modelo neoliberal e j avaliado como restrito, parcial e pouco afeto ao reconhecimento pleno da diversidade cultural2. O que muda em termos de reivindicao dos movimentos pr-direitos indgenas? E quais as conquistas?
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Este um grande campo de estudos tericos, tanto da teoria poltica quando da teoria antropolgica, sobretudo os estudos de antropologia jurdica. Seguem as seguintes referncias bibliogrficas que

3 Buscando responder estas perguntas, este artigo foi construdo por meio da anlise bibliogrfica sobre a constitucionalizao dos direitos indgenas nos trs pases citados, e anlise documental sobre os principais debates que envolveram estes direitos nas trs constituintes. Para a reviso bibliogrfica, privilegiamos o debate latino americano sobre o assunto, e consultamos duas bases de dados online Latindex3 e o banco de teses da Capes4. Destacamos que a anlise realizada aqui no deu conta de toda a bibliografia encontrada, e as escolhas seletivas foram guiadas por dois interesses principais: compreender quais direitos foram reconhecidos especificamente aos povos e indivduos indgenas e quais as formas jurdicas utilizadas. Nossa hiptese de trabalho que a constitucionalizao dos direitos indgenas nos trs casos privilegia o eixo de relao entre comunidade e o Estado, no reconhecimento da diversidade cultural como premissa de fundamentao dos direitos humanos. Direitos Indgenas e processos constituintes: aportes tericos da

constitucionalizao dos direitos indgenas De acordo com Postero (2007, p. 6), os movimentos sociais indgenas so agentes importantes nos processos de redemocratizao recentes pelo quis passaram muitos dos pases da regio. A democratizao trouxe consigo a promessa de que a marginalizao poltica, social e econmica que caracterizavam a relao entre povos e indivduos indgenas com o Estado seria modificada por uma robusta e completa cidadania, que no mais seria definida exclusivamente com base do princpio da igualdade de direitos, mas tambm incorporaria as pretenses do respeito diferena. A questo da cidadania indgena permeou os debates nacionais durante s dcadas de 1980, 1990 e 2000, onde no faltaram opositores a ideia da incorporao da diferena cultural como um critrio vlido para a definio dos direitos dos povos e indivduos indgenas. Algumas destas crticas sero tratadas nos tpicos especficos que se seguem.

sustentam esta premissa: SIDER, 2006; BENHABIB, 2006; SANTOS, 2003; KYMLICKA, 2010; DOUZINAS, 2007. 3 http://www.latindex.unam.mx/ - Neste site realizamos buscas conjugadas, unindo o nome dos pases com as seguintes palavras-chave(em combinao simples e dupla) em portugus, espanhol e ingls: indgena, constituio, constituinte, ndio. As buscas retonaram bastante material (algumas com mais 400 resultados) e optou-se por realizar buscas especializadas dentro destes resultados, utilizando-se das categorias: direito, direitos humanos e direitos indgenas. Os resultados no foram muito expressivos em termos numricos, nunca se passou de 5 ou 6 resultados, e percebemos um domnio de publicaes feitas por ativistas da causa indgenas e juristas. 4 Neste banco de dados procuramos mapear a produo brasileira sobre o tema pesquisado, privilegiando as teses com acesso digital. Tivemos poucos, mas frutferos resultados, que nos levaram bibliografia mais especializada sobre o tema pesquisado.

4 O surgimento das pautas indgenas levou as sociedades latino-americanas a repensar o que a democracia significa e como ela deve lidar com a diferena. Cidados indgenas deveriam ter os mesmos direitos e deveres que os demais cidados ou eles tambm usufruiriam de direitos especiais como descendentes dos povos originrios das Amricas? Se sim, quais direitos especiais e como aplic-los? Estas perguntas ressoaram pelas trs assembleias constituintes e objetivamos mostrar quais foram s respostas encontradas pelos constituintes nos trs pases. Entretanto, antes de comear a anlise dos casos, preciso esclarecer trs questes importantes para a compreenso da constitucionalizao dos direitos indgenas nos casos analisados. As duas primeiras dizem respeito s caractersticas dos movimentos indgenas que atuaram nos trs processos constituintes. A terceira, por sua vez, diz respeito aos agentes que promoveram a constitucionalizao destes direitos. Com relao primeira, preciso levar em conta que os movimentos sociais indgenas, embora possuam uma pauta bastante parecida de reivindicaes, no podem ser tomados como homogneos. Existem profundas diferenas nos movimentos e nas suas pautas de direitos, que podem variar de acordo com a localizao geogrfica e a densidade demogrfica destes povos. A maior ou menor proximidade das comunidades indgenas com zonas urbanas impacta na forma de autorreconhecimento e mobilizao dos povos indgenas. A literatura distingue entre as mobilizaes das terras baixas e das terras altas5 (Cf. POSTERO, 2007, p 13). As populaes das terras baixas so mais nmades e se caracterizam como caadores ou fazendeiros de pequenos stios e tendem a ser mais espaadamente localizados num territrio, e estavam relativamente isolados at recentemente. Em contraste, os povos das terras altas so mais populosos, vivem mais concentrados, muito mais pertos de centros urbanos e tendem a ser integrados nos mercados nacionais, sobretudo como campesinos. Os povos das terras baixas so menos expostos a educao formal e possuem menos experincia poltica, enquanto participantes de organizaes, e mesmo estas so bastante recentes. As terras baixas so regies de refgio, onde os povos nativos administram seu territrio de uma forma mais distante do restante da sociedade, por contrapartida possuem um senso de defesa do territrio mais aguado do que os povos das terras altas. Por consequncia, possuem um forte senso tnico de identidade. J os povos das terras altas, possuem fronteiras menos delimitadas
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Esta distino baseada no processo de colonizao espanhola, que primeiro ocupou as terras altas. Convm esclarecer que em todos os pases estas distino se mantm. Por exemplo, no caso da Bolvia, onde a colonizao iniciou-se pelas terras baixas. Para a bibliografia que trata da Bolvia, esta relao se inverte.

5 entre indgenas e colonizadores, e os processos de modernizao e mestiagem resultam na criao de novas identidades diferentes das tradicionais. Os representantes de movimentos indgenas que participaram do processo constituinte no Brasil podem ser considerados como povos das terras baixas, j Colmbia e Bolvia possuem representantes de ambas as categorias, sendo mais frequente encontrar representantes das terras altas na Bolvia (embora parte da literatura boliviana inverta a nomenclatura). Com relao concentrao demogrfica, na Amrica Latina (Idem, p. 18), a questo indgena pode tomar dois caminhos: no caso das minorias, a pauta de reivindicao de direitos uma questo de sobrevivncia, expressada primariamente nas demandas por territrio, autonomia e direitos especiais, que podem manter seus estilos de vida preservados, enquanto povos indgenas que se autorreconhecem como portadores de uma cultura diferente da sociedade nacional representada pelo Estado. A identidade baseada na compreenso de etnicidade compartilhada pelos membros de um determinado povo indgena. No esto em busca de reformas profundas do Estado, mas almejam implementar uma srie de reformas que garanta o reconhecimento do status especial dos povos indgenas e que defina os termos da sua relao com o estado nacional, numa relao de profundo respeito diversidade cultural. Nos lugares onde s populaes possuem peso demogrfico substancial, a questo indgena se traduz mais fortemente em reivindicaes por igualdade e participao, mas tambm por autonomia, o que invariavelmente leva a reconsideraes sobre o conceito de nao e o modelo de Estado. Neste caso, a diferena tnica aliada tambm percepo de classe6, torna-se a base para o compartilhamento do poder. As exigncias por mudanas fundamentais nas instituies estatais so bastante fortes. Brasil e Colmbia podem ser caracterizados com dois estudos de casos que seguem a primeira opo, e a Bolvia j um clssico exemplo da segunda. Outro fator importante meio pelo qual a discusso dos direitos dos povos indgenas politizada. Nem sempre so os movimentos sociais indgenas os principais agentes de politizao destes direitos, e de acordo com Postero (2007, p.8), a anlise emprica dos agentes na Amrica Latina permite distinguir trs meios importantes, que se mesclam com frequncia: 1)por meio da ao direta de movimentos indgenas; 2) como parte de processo de negociao aps o fim de um conflito armado; 3) como fator de mobilizao num processo eleitoral.

As relaes ambivalentes entre classe e etnicidade so uma das caractersticas mais instigantes das anlises sobre movimentos sociais indgenas. Dado o vasto e denso debate terico que suscita entre a sociologia e antropologia, optamos por abord-lo aqui, em virtude do escopo do texto. Para referncias Cf.

6 Neste estudo de casos, a participao dos movimentos indgenas no Brasil mediada por alguns representantes de partidos, conduzidas por lderes de organizaes indgenas com poderes de partido poltico, dentro de um processo de negociao aps a tentativa de fim do conflito armado envolvendo governo, milcias de esquerda e paramilitares; e o processo na Bolvia conduzido como um importante fator de mobilizao no processo eleitoral que elegeu Evo Morales presidente, e conduziu o MAS (Movimento ao Socialismo) ao poder com amplo apoio dos movimentos sociais indgenas. Direitos Indgenas no Brasil e a constituio de 19887 As discusses sobre a questo indgena na constituinte (1987-1988) aconteceram, inicialmente, dentro da comisso da Ordem Social, uma das 98 (nove) comisses da constituinte, sob a responsabilidade da subcomisso VII-C: Negros, Populaes Indgenas e Pessoas deficientes e Minorias, que realizou audincias pblicas para debater as propostas referentes defesa dos direitos dos povos indgenas, direitos especiais para negros, direitos especiais para pessoas com deficincia e outras minorias. Aps a realizao do anteprojeto nesta subcomisso, este foi votado com os demais projetos das outras duas subcomisses, para ento ser encaminhado comisso de sistematizao e, depois, para as rodadas de debate e aprovao nas reunies gerais da assembleia constituinte. A anlise documental se centrou nas atas da primeira fase de formulao das propostas, onde a participao de representantes das comunidades indgenas e ativistas foi mais forte e est documentada. o que nos permite compreender quais os direitos demandados e como se forjou o novo pacto entre comunidades indgenas e o Estado brasileiro. Para a constituinte de 1987 no foram eleitos nenhum constituinte indgena. Entretanto, algumas lideranas9 (todos homens) e ativistas pr-direitos indgenas10 foram

A pesquisa bibliogrfica sobre os direitos indgenas na Constituio da Repblica Federativa do Brasil baseou-se na reviso bibliogrfica feita a partir de teses e dissertaes do Banco da Capes e a anlise das transcries das audincias pblicas realizadas pela subcomisso VII-C Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias na assembleia constituinte de 1987. (Cf. http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/asp/CT_Abertura.asp) 8 Cada Comisso foi subdividida em trs Subcomisses. As Comisses definidas no referido artigo foram: I Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher; II Comisso da Organizao do Estado; III Comisso da Organizao dos Poderes e Sistemas de Governo; IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies; V Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas; VI Comisso da Ordem Econmica; VII Comisso da Ordem Social; VIII Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao; IX Comisso de Sistematizao. Lideranas indgenas ouvidas: Estevo Tauka Bakairi; Nelson Sarakura Patax; Gilberto Macuxi; Kromare Metotire; Pedro Cornlio Seses; Valdomiro Terena; Hamilton Lopes Caio; Antonio Apurin; Ailton Krenak Cf. Ata da subcomisso VII-C, 1987, pg. 155.
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7 ouvidos em 3 (trs) audincias pblicas durante os trabalhos da subcomisso VII-C e alguns membros da comisso foram visitar a aldeia Kaip, na reserva Gorotire, no sul do Par. Os membros da subcomisso VII-C foram favorveis s propostas apresentadas pelas lideranas e ativistas indgenas, comprometendo-se a aprov-las nas demais rodadas de discusso e aprovao de projetos. Os interesses indgenas nos trabalhos da subcomisso so defendidos por lideranas destes povos, militantes dos movimentos sociais indgenas e por intelectuais ligados ao movimento. Destaca-se a fraca presena de constituintes e parlamentares a falar em prol dos direitos indgenas, o que evidencia a pequena articulao dos movimentos indgenas com partidos polticos, uma das caractersticas marcantes do processo de constitucionalizao destes direitos no Brasil. Destaca-se na fala das lideranas e ativistas pr-direitos indgenas, o carter especial destes direitos, o papel fundamental que os conhecimentos tradicionais dos povos indgenas possuem para a nao brasileira e o carter ambientalista dos viveres tradicionais. Existe um esforo em cada fala para mostrar a importncia da manuteno das tradies indgenas. Outra marca essencial destas defesas, a citao de documentos internacionais de direitos humanos voltados aos direitos indgenas, compreendidos como direitos coletivos, sobretudo. Mas direitos complementares cidadania, de carter especial, cujo reconhecimento essencial para a manuteno da existncia destes povos. O modelo adotado para esta defesa destes direitos o do multiculturalismo, ento bastante prestigiado por ativistas e organizaes internacionais dos direitos humanos. A tentativa era modificar o padro de assimilao ento presente nas instituies e nas ideologias ligadas defesa dos direitos indgenas, sobretudo nas instituies oficiais destinadas a intermediar a relao entre as comunidades e o estado (RODRIGUES, 2002, p. 488). Tambm bastante presente as denncias contra as violaes sofridas pelos povos indgenas e as falhas do Estado em garantir a sobrevivncia e o respeito s tradies culturais dos povos indgenas. Com relao aos direitos reivindicados, o reconhecimento das comunidades indgenas como naes, foi um dos pontos mais polmicos. Muitos ativistas presentes nas audincias pblicas (Cf. fala de Eduardo Vieiro de Castro, pg. 171; fala de Carlos Mars10

Representantes de entidades de assistncia ao Indgena e intelectuais ouvidos: Dom Erwin Krautler CIMI, Carlos Mars Dom Erwin Krautler CIMI, Carlos Mars Krautler CIMI, Carlos Mars Comisso pela Criao do Parque Yanomani, Vanderlino Teixeira de Tavares Conselho Nacional de Geologia e Membro da Comisso Pr-ndio de So Paulo, Manuela Carneiro da Cunha ABA, Dr. Mrcio Gomes Instituto de Pesquisas Antropolgica do Rio de Janeiro. Cf. Ata da subcomisso VII-C, 1987, pg. 82

8 Comisso pela Criao do Parque Yanomani, p.85), argumentaram que a no aceitao dos povos indgenas como naes era uma das provas mais pungentes da manuteno do paradigma da assimilao cultural, e impedia o devido reconhecimento dos direitos indgenas, que seriam indissociveis desta premissa. Embora presente em muitas propostas de organizaes indgenas, o texto final de 1988 reconhece a diversidade cultural e lega direitos s comunidades indgenas. Os crticos que viam no reconhecimento de mltiplas nacionalidades ameaas unidade nacional, conseguiram vetar as reivindicaes pr-direitos indgenas neste sentido. E aqui se denota o carter subsidirio e restritivo que a incluso dos direitos indgenas encontrou no processo de constitucionalizao. Esta negao teve importantes consequncias para as demais propostas, sobretudo por que os efeitos foram sentidos nas questes que envolveram as terras indgenas e a criao de rgos especiais de representao. A principal reivindicao, presente na fala de quase todos os ouvidos, era o reconhecimento dos territrios tradicionalmente ocupados, como condio primeira para a defesa dos direitos dos povos indgenas. A fala da antroploga Manuela Carneiro da Cunha ilustra bem a centralidade da questo da demarcao das terras indgenas como o principal direito a ser assegurado: Qual a natureza dessas terras indgenas? Estou enfatizando a questo das terras porque, hoje, basicamente uma questo de terras, uma questo de riquezas naturais, principalmente de minerao, e uma questo de fronteiras. (Cf. Atada da subcomisso VII-C, 1987, p.18). A primeira liderana indgena ouvida, Sr. Idjarruri Karaj, tambm defende a demarcao das terras indgenas como o direito primrio para assegurar aos povos indgenas no pas a garantia plena da cidadania. No fomos felizes durante nossa campanha, tivemos vrios candidatos de diversos Estados brasileiros, mas nenhum foi eleito. Estamos aqui no por isso que vamos ficar nas aldeias desanimados em busca de apoio dos Constituintes para que o Brasil venha garantir o respeito aos povos indgenas, venha garantir a nossa terra, porque ela a nossa sobrevivncia. (Grifo nosso, Ata da subcomisso VII-C, 1987, pg.11 ). Entretanto, o direito a terra foi pleiteado de forma diferente do tradicional regime de propriedade. Direito a terra significa usufruir do territrio como Habitat, cuja definio era aquela presentes nos documentos internacionais de direitos humanos11. Reconhecer os territrios indgenas como Habitat implica no reconhecimento de que a terra para os povos indgenas deve ser mais do que aquela destinada para as atividades de sustento,

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A conveno da 165 da OIT ainda no havia sido lanada. Os documentos citados so recomendaes do PNUD e UNESCO (encontro de Costa Rica, 1982).

9 elas devem incluir tambm o espao necessrio para o desenvolvimento das prticas culturais que caracterizam o bem viver dos povos indgenas. Tambm significa legar a estes povos o poder de gerir este territrio de acordo com suas prprias expectativas e resguard-lo de qualquer outro uso que no o determinado por estas comunidades. O uso da terra sempre coletivo, sendo tambm inalienvel, e se constituiu como propriedade coletiva dos povos indgenas. Percebem-se aqui as preocupaes em categorizar os povos indgenas como cidados que no buscam a integrao ou o contato ostensivo com os demais membros da comunidade no ndia. Este seria o principal motivo pelo qual a questo da terra nomeada como a mais importante. Uma tpica reivindicao, tanto de contedo como de forma, das chamadas reivindicaes das terras baixas. Esta proposta mais ampla que tambm inclua a no utilizao dos territrios para nenhum outro fim diferente daquele destinado pelas comunidades, ou seja, no caso da retirada das populaes indgenas de um territrio, este no deveria ser utilizado para nenhum outro fim. Esta concepo encontrou uma forte oposio dentro da constituinte. Para os crticos (cf. Evangelista, 2004, p.56; RICARDO, 199112), este reconhecimento conflitava com os deveres do Estado em alavancar o desenvolvimento econmico e poderia resultar em srias limitaes as necessidades da segurana nacional, sobretudo nos territrios indgenas localizados nas fronteiras. Tambm incomodava o fato das vastas extenses de terras para to poucos cidados13. Outro ponto bastante controverso da extenso que se quis dar ao territrio como habitat, foi o carter indissocivel entre solo e subsolo. Na proposta apresentada pelo cacique Estevo Taukane, da etnia Bakairi (Cf. Ata da Subcomisso VII-C, 1987, p.156 ): [...]4) as terras da Unio, a saber, solo e subsolo, ocupadas por grupos indgenas e sua descendncia, so reconhecidas como sua propriedade coletiva. O texto final apenas concederia o usufruto das terras s populaes indgenas, resguardando sua propriedade Unio, forma que consagra o poder de interveno estatal em terras em determinadas circunstncias. E quais circunstncias seriam estas? As principais que aparecem nos debates da subcomisso so as possibilidades de extrao de minrios e o aproveitamento dos recursos energticos em terras indgenas. A maioria dos membros da subcomisso defendia que era s seria admissvel esta explorao se fosse realizada pela Unio e com a devida autorizao da comunidade, que tambm teria direito exclusivo sobre os frutos da explorao de minrios.

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As crticas as propostas pouco transpareceram nas discusses da subcomisso VII-C. Aqui nos utilizamos da reviso bibliogrfica para apontar as consideraes dos crticos.

10 Com relao s terras indgenas, a prpria redao do primeiro subprojeto ainda na subcomisso modificaria bastante as reivindicaes das lideranas e ativistas. O primeiro ponto considerado foi necessidade de permitir a minerao em terras indgenas, como uma concesso necessria para assegurar a aprovao dos demais direitos, sobretudo os referentes demarcao das terras e a garantia do respeito aos costumes e instituies tradicionais. Permitida a minerao e a explorao do potencial energtico, com a manuteno da propriedade das terras com a Unio, ficava mais fcil de negociar com a ento crescente oposio s exigncias por amplas demarcaes de terras indgenas, que via riscos ao desenvolvimento econmico das muitas regies e a usurpao das prerrogativas do Estado em termos de segurana com a instituio do novo modelo multicultural de direitos indgenas. Por sua vez, ativistas e lideranas indgenas viam com receio a manuteno desta possibilidade, dado o cenrio trgico para muitas comunidades que tiveram suas terras envolvidas em processos legais e ilegais de minerao. A esta preocupao, o relator da subcomisso observou que a proposta de anteprojeto a ser encaminhada mantinha a possibilidade da explorao mineira, mas vinculava-a a consulta e a aprovao do congresso nacional e das comunidades envolvidas, alm de estabelecer o monoplio exclusivo da Unio para realizar este tipo de atividade em terras indgenas. Entretanto, na plenria de aprovao, o texto final recebeu ainda mais cortes e as possibilidades de minerao em terras indgenas foram facilitadas. O texto final da Constituio excluiu a autorizao da comunidade, consolidando apenas a consulta como necessria. A avaliao que se as comunidades no compreendidas como naes, ento bastaria autorizao do congresso nacional (o representante da nao brasileira), cabendo s comunidades serem consultadas sobre projetos de minerao e explorao energtica. Com relao ao monoplio da Unio para extrao de minrios em terras indgenas, este tambm no se manteve, permitindo-se aos particulares e empresas nacionais, sob o regime de concesso da Unio, fazer lavra em terras indgenas (Art. 176, da Constituio Federal). Com relao terceira categoria de direito que escolhemos para realizar esta anlise, participao de representantes indgenas nas instituies nacionais, a subcomisso no logrou a aprovao final de nenhuma das propostas apresentadas. Muitas lideranas indgenas (Estevo Tauka da etnia Bakairi; Nelson Sarakura, ndio Patax; Pedro Cornlio Seses; Valdomiro da etnia Terena;), reivindicavam a criao de conselho de representantes indgenas, que deveria atuar junto aos rgos da administrao federal e estadual em todas as questes que envolvessem os povos

11 indgenas, sobretudo na questo das demarcaes das terras indgenas. A proposta constava do anteprojeto da subcomisso que foi encaminhado comisso de sistematizao. De acordo com o anteprojeto: Art. 11. A execuo da poltica indigenista, submetida aos princpios e direitos estabelecidos neste captulo, ser coordenada por rgo prprio da administrao federal, subordinada a um Conselho de representaes indgenas, a serem regulamentados em lei. A proposta final acabaria rejeitada em virtude da existncia da Funai, e a competncia para legislar sobre questes indgenas deixada ao congresso nacional. A questo da representao processual, em dissdios no judicirio, ficou permitida a comunidade e indivduos indgenas, com a assistncia obrigatria do ministrio pblico. Certamente a anlise das trs questes poderia ser mais profunda, j que o material documental bastante rico e produtivo, e permite a anlise de inmeros outros direitos, citaremos como exemplo: educao bilngue, direito s instituies tradicionais, cotas nas universidades pblicas, outras conquistas asseguradas no texto constitucional de 1988. Entretanto, para os fins deste artigo, consideramos esta caracterizao exploratria do processo de constitucionalizao dos direitos indgenas no Brasil satisfatria, pois nos possibilita compreender como as disputas polticas influenciaram diretamente a escolha de formas jurdicas, e nos permitiu analisar as relaes entre a participao das lideranas indgenas e ativistas e os resultados obtidos no processo. Recapitulando o esquema analtico, utilizado para caracterizar os atores no incio do texto, aps avaliar o contedo dos debates e os resultados da assembleia constituinte brasileira, podemos afirmar trs asseres principais sobre os direitos indgenas assegurados na constituio de 1988: 1) o direito a terra foi concebido para ser utilizado por comunidades que buscam manter o isolamento em relao sociedade no ndia, caracterstica bsica das reivindicaes das terras baixas realizadas por minorias indgenas, com a participao indireta, mas ativa, de movimentos e organizao indgenas, 2) os direitos reconhecidos constituem-se como especiais e complementares aos demais direitos de cidadania; tpico modelo multicultural, 3) as mobilizaes falharam em assegurar instncias de participao nos rgos oficiais do Estado brasileiro. Os Direitos dos povos indgenas na Constitucion Politica de Colombia de 1991: 14
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A anlise dos direitos indgenas resguardados na constituio da Colmbia foi feita via reviso bibliogrfica e anlise documental das Gacetas, documentos com as propostas debatidas nas comisses e reunies da assembleia constituinte. Diferente do caso Brasileiro, os documentos disponveis sobre a constituinte colombiana de 1991, no so transcries dos debates das reunies da assembleia constituinte. So resumos e propostas escritas por constituintes individualmente enviadas para debate.

12 Na Colmbia em 1991, aps um longo processo de negociao para o fim dos mltiplos conflitos armados, foi promulgada uma nova constituio. O principal objetivo dos constituintes foi o estabelecer condies para uma paz duradoura no pas. Com relao aos direitos indgenas, foram reconhecidos importantes reivindicaes dos movimentos sociais indgenas colombianos, ento bastante organizados desde a dcada de 1960 e participantes ativos do processo constituinte do pas. Neste pas, os indgenas so uma minoria marcada pela desigualdade social e pela violncia extrema. Estima-se que os povos indgenas no superarem 2% da populao colombiana, estimando entre 8000 a 7000 indgenas (POSTERO, 2004, p.106). Ao contrrio do Brasil, mesmo as populaes indgenas constituindo uma minoria, foram eleitos representantes indgenas para a assembleia constituinte colombiana. O processo de negociao para a nova constituio permitiu que as organizaes sociais tivessem seus prprios candidatos, sem a necessidade de se constiturem como partidos polticos. Das vrias organizaes indgenas colombianas15, muitas das quais reunidas em sindicados, federaes e confederaes, duas conseguiram eleger membros para a assembleia constituinte de 1991 na Colmbia, contanto com amplo apoio das populaes urbanas: a Onic (Organizacion Nacional Indgena de Colombia), que funciona como uma confederao de organizaes e representa mais de 23 associaes indgenas de toda a Colmbia e a AICO (Autoridades Indgenas de Colombia), organizao regional formada entre os Guabianos e que hoje conta com a participao de lideranas Aiko e Ember. Em 1991 Francisco Rojas Birry (indgena da etnia Emberr) foi eleito com o apoio da ONIC, e Lorenzo Muelas Hurtado (da etnia Guambia), com o apoio da AICO. A participao destas duas lideranas indgenas influenciou o reconhecimento dos direitos de autogovernos das comunidades indgenas, sobretudo pela equiparao das Entidades Territoriais indgenas (ETIS) com divises poltico-administrativas equivalentes aos municpios de governo indgenas. Ainda preciso destacar o papel das organizaes indgenas no envio e debate de propostas constitucionais, entre elas as organizaes indgenas de mulheres. Diversas organizaes feministas articularam um grupo nacional de presso para debates sobre os direitos das mulheres, para o qual houve a participao da Associao nacional de mulheres campesinas e indgenas ANMUCIC (MORGAN & BUITRAGO, 2000, p. 205).
Neste caso, buscar os pontos controvertidos do debate exigiu recorrer com mais frequncia a reviso bibliogrfica.
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Para compreender as mltiplas organizaes indgenas, suas pautas e formas de interao com instituies governamentais na Colmbia: Cf. JACKSON, J.& WARREN, K, 2003. Pearanda, 2002, p. 155.; Escobar, 2005.

13 A presena das organizaes indgenas e dos dois representantes repercutiu nas reunies das cinco comisses16 da assembleia constituinte colombiana de uma forma bastante peculiar e inclusiva. Se a participao indgena no processo brasileiro foi marcada pela reivindicao do carter especial dos direitos indgenas e a necessidade da demarcao das terras indgenas, a pauta de direitos apresentadas no processo colombiano foi marcada pela defesa da paz, como uma das principais bandeiras dos representantes (Cf. GACETAS 18 e 22, 1991). Esta postura em parte compatvel com o voto de confiana depositado pelo eleitorado urbano que permitiu a escolha dos representantes indgenas, tambm assinala a intensa articulao poltica dos movimentos indgenas colombianos com outras organizaes e partidos polticos, preocupados no apenas com a efetividade dos seus direitos, mas tambm com a consolidao do processo de pacificao no pas. O contexto colombiano tambm marcado pela existncia dos cabildos, instituies tradicionais criadas na poca colonial formadas por lideranas indgenas responsveis pela administrao e gesto dos resguardos. Estes conselhos locais se beneficiaram das reformas polticas de descentralizao iniciadas na dcada de 1990, e ampliaram seus poderes de gesto com a ascenso da questo indgena na dcada de 199017. Para os fins deste artigo, analisamos as intervenes e documentos preparados pelos dois constituintes indgenas. Destaca-se o papel atuante dos dois

constitucionalistas, sobretudo de Francisco Rojas Birry, que integrou a mesa de discusso sobre as regras da assembleia constituinte e foi vice-presidente da comisso 1: Princpios, derechos, deberes, garantias e libetardes fundamentales. Nesta comisso defendeu tambm o direito das comunidades afrodescendentes, um alidado da Onic nas eleies para a constituinte, assim que posicionou-se favorvel aos direitos das mulheres, cuja aliana nacional contava com a participao da ANMUCIC. O constituinte Francisco Birry (Cf. Gaceta 18, 1991, ps 22-32) inicia sua interveno na primeira reunio da comisso 1 em 8 de maro de 1991, relembrando o assassinato de lideranas indgenas e a necessidade de construo de propostas pacifistas para a Colmbia, propostas as quais os povos indgenas podem contribuir em p de igualdade com outras organizaes
A constituinte colombiana de 1991 teve cinco comisses: 1.Principios, derechos, deberes, garantas y libertades fundamentales; 2. Ordenamiento territorial del Estado. Autonoma regional y local; 3. Administracin de justicia y Ministerio Pblico; 4. Administracin de justicia y Ministerio Pblico; 5. Asuntos econmicos, sociales y ecolgicos (Cf. Gaceta 4, disponvel em: http://www.elabedul.net/San_Alejo/Asamblea/asamblea_nacional_constitu.php). 17 De acordo com Theodor Rathgeber (in POSTERO, 2004, p. 106), os resgurados indgenas so territrios que mesclam reas de propriedade coletiva e individual da terra, mas que contemporaneamente tambm existem em grandes cidades colombiana como Cali.
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14 sociais. O carter assimilacionista das polticas republicanas tambm destacado como um dos principais obstculos a serem superados para a eficcia dos direitos dos povos indgenas. A presena da associao direitos indgenas e proteo ambiental tambm est presente no seu discurso. Entre os principais pontos para os quais fornece propostas de anteprojetos, esto o reconhecimento da Colmbia como uma nao multicultural e pluritnica. De acordo com a proposta: La Colombia que querernos: Prembulo El pueblo colombiano, fuente suprema de toda autoridad, con el fin de afianzar la unidad nacional y la democracia, dentro de la riqueza y diversidad de los grupos humanos que conforman la nacin y para garantizar el ordenamiento y la seguridad sociales y la convivencia pacfica con equidad, justicia y libertad, Decreta: Artculo 1. El pueblo colombiano es pluralista, de naturaleza multitnica y pluricultural. En l reside exclusivamente la soberana y de ella emanan los poderes pblicos que se ejercern en los trminos que esta Constitucin establece (Grifo nosso. GACETA 18, 1991, p.27). A reivindicao pela incluso da ideia de povo multicultural e pluritnico ser mitigada. A frmula apresentada pelo constituinte Lorenzo Muelas Hurtado ser a aceita para o texto final, no artigo primeiro, com algumas modificaes. Citamos a proposta indgena de reforma constitucional do constituinte da AICO (Gaceta 24,1991, p.46): Prembulo Colombia, en su diversidad tnica, territorial, social y cultural, es pro-ducto de su gente y de su historia. Su mira es incrementar el patrimonio espiritual, cultural y material comn y constituir un Estado democrtico de derechos. Para lograrlo y garantizar la vida, la unidad nacional y la convivencia en Solidaridad, Libertad y Justicia, la Nacin, en ejercicio de plena soberana adopta la siguiente Constitucin Poltica. Um elemento interessante, que ambos os prembulos dos constituintes no fazem meno a Deus, e buscam citar valores seculares e tolerantes a diversidade cultural, como fundamentos da Constituio. Ambos foram rejeitados em prol da proposta apresentada pela Igreja Catlica (Gaceta 35, 1991, p.50), que juntamente com a defesa liberdade de religio, propunha a citao a proteo divina no prembulo da carta, como uma forma de reconhecer o fato catlico na Colmbia. Antes de continuarmos explorando as trs questes que ajudam a caracterizar os processos constituintes analisados, convm explicar a participao do segundo constituinte indgena eleito. A participao de Lorenzo Muelas Hurtado bastante influenciada pelo carter das comunidades representadas pela AICO, comunidades das terras baixas, bastante preocupada com a manuteno das suas identidades tnicas e, sobretudo pelo reconhecimento de suas tradies, instituies e a manuteno da

15 propriedade coletiva das suas terras. O constituinte participou da comisso 2 Ordenamiento territorial del Estado. Autonoma regional y local. E embora existisse disputadas entre a Onic e a AICO, o constituinte endossou a maior parte das propostas de Birry, fazendo da defesa das autonomias dos territrios indgenas e das cotas para eleies no legislativo as suas principais reivindicaes. A pauta mais ampla de reivindicaes e as aes deste constituinte para defender os interesses e direitos de outros grupos, podem ser explicada pela pluralidade de interesses e organizaes indgenas distintas reunidas na OIC. Uma tpica associao das terras altas, nos quais os principais povos e comunidades representadas no so nmades e esto integradas ao mercado nacional, embora a identidade tnica seja uma caracterstica importante destas comunidades, bem como a identidade de classe (JACKSON&WARREN, 2006). Voltando a questo do alcance do reconhecimento da diversidade cultural para as comunidades indgenas da Colmbia, embora no tenha sido constitucionalizado o reconhecimento das comunidades indgenas como naes, os desdobramentos do reconhecimento da diversidade cultural na Colmbia sero mais amplos do que no Brasil, especialmente no que diz respeito autonomia territorial e a representao especial dos povos e comunidades no legislativo da repblica. A principal questo das reivindicaes indgenas na constituinte colombiana foi, sem sombra de dvida, as exigncias por autonomia poltica e administrativa dos territrios indgenas, cuja expectativa era que passassem a ser reconhecidos como entidades territoriais da Repblica, com poderes de gesto e arrecadao fiscal semelhantes aos municpios18. Tanto Birry quanto Hurtado propuseram estes direitos e batalharam por um amplo nmero de possveis congressistas indgenas via circunscrio especial. Quanto a esta questo, encontraram forte oposio, sobretudo entre os partidos de centro-direita, que viam com muitas restries incluso de critrios diferenciais para eleies de representantes indgenas e as concesses por autonomia (Cf. Gacetas 32 43 e 102). Com relao autonomia dos territrios indgenas, a principal questo era quais territrios reconhecer e de que forma. Ambos os constituintes queriam que a constituio
Francisco Birry: 4. Queremos en Colombia un nuevo mapa vital que reconozca las regiones y los grupos tnicos. Una nueva divisin poltico-administrativa es necesaria. Los indgenas proponemos que los territorios de los grupos tnicos sean reconocidos como entidades territoriales con autonoma poltica, administrativa y presupuestal para que podamos ser actores de nuestro propio destino (Gaceta 18, p. 27). Disponvel em: http://www.elabedul.net/Documentos/Temas/Asamblea_Constituyente/Gacetas/Gacetas_150/gaceta_018.php
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16 estabelece um nmero amplo de territrios (Gacetas 18 e 24), mas o texto final consagrou a possibilidade de reconhecimento aps a promulgao de lei especial, e o reconhecimento dependeria do governo federal. As propostas que buscavam incluir a representao especial foram as que mais mudaram. Ambos os constituintes iniciaram propondo mais de 20 representantes especiais indgenas, e o texto final apenas consagrou duas vagas no senado para representantes dos povos indgenas, a manuteno da circunscrio nacional para eleio de todos os senadores (art. 171, CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA). Ainda sim, uma conquista significativa se comparado com outras constituies na Amrica Latina. Com relao ao territrio como habitat, os constitucionalistas colombianos enfrentaram oposies bastante semelhantes s propostas brasileiras. Embora as terras tenham conquistado a possibilidade de serem consideradas entidades territoriais equivalente aos municpios (com atribuies ficais e administrativas prprias), mais o reconhecimento da justia tradicional indgena dentro dos territrios tradicionais, solo e subsolo no foram considerados indissociveis. O primeiro ponto a salientar que as comunidades e povos indgenas so efetivamente donos das suas terras, a titularidade da propriedade coletiva, entretanto, o subsolo pertence ao Estado. Nos debates constituintes, a Gaceta nmero 32 traz um panorama dos conflitos envolvendo os territrios tnicos. O constituinte Juan Goms Martinez (GACETA 32, 1991, p.15) que faz o relatrio da comisso 2, aponta para duas propostas antagnicas: a proposta do governo (Proyecto n 134: Eduardo Espinosa FacioLince), que prope manter a propriedade dos territrios tnicos junto ao Estado e permitir a posse s comunidades, e a proposta das organizaes indgenas (projetos citados nas Gacetas 18 e24), que prope o imediato reconhecimento dos territrios como entidades territoriais autnomas da repblica. O texto final consagrar a propriedade as comunidade tnicas, e a possibilidade de regulao das entidades territoriais especiais com poderes autnomos equivalentes aos municpios a ser regulado em lei posterior. Ainda sim, dado que o subsolo de propriedade do Estado, as terras indgenas no so inexpropriveis. E devem ser consultadas para a realizao de qualquer atividade econmica exploratrio em seus territrios, mas no necessrio o seu consentimento para a realizao destes. Olhando de forma panormica, embora o processo constituinte colombiano avance em muitos pontos importantes para as reivindicaes dos movimentos indgenas se comparado ao Brasil, inegvel que uma tenso parece indissolvel em ambos os processos: o confronto manuteno das terras indgenas versus desenvolvimento

17 econmico tem se resolvido a favor da interveno estatal nas comunidades, com a possibilidade de expropriao das terras indgenas. Ainda sim, a reviso bibliogrfica no encontrou quem avaliasse o processo constituintes colombiano como no proveitoso para as comunidades indgenas. Os motivos para o sucesso, entretanto, so bastante diversos. Para Gross (1991), inegvel que os avanos s foram possveis pelo quadro de negociao do fim dos conflitos armados, e a importncia da oposio de boa parte das organizaes indgenas s milcias, possibilitou que fosse possvel aos governistas conceder amplos direitos buscando estender o poder fiscalizao do Estado para territrios at ento sem nenhum tipo de controle. J Dugas (1993), aponta a participao direta dos dois constituintes como a maior garantia da incluso destes direitos. Garcia e Uprimy (2005) apontam a falta de oposio a estes direitos, por serem de minorias, como o motivo do seu sucesso, j que conced-los no significaria realizar nenhuma reforma estrutural para o Estado Colombiano. Acreditamos que embora sucinta, a anlise realizada aqui permita discordar da centralidade de um nico elemento para explicar as conquistas alcanadas na constituinte colombiana. Com relao explicao de Gross, convm salientar que houve uma forte oposio da chamada base governista s propostas dos dois constituintes indgenas, e pontos importantes s reivindicaes dos movimentos, como a questo da negociao e aceitao da comunidade para a explorao econmica de minrios e potencial energtico em terras indgenas no foram aceitas. Mesmo as disposies sobre autonomia, ficaram a depender de lei posterior, as quais ainda no foram aprovadas (Cf. GARZN, 2010, p. 36). O contexto poltico de momento de pacto para pacificao certamente importante, mas a participao oficial de dois representantes indgenas certamente tem seu papel nas conquistas asseguradas, mas no o nico. Com relao a explicao de Garcia e Uprimy, se aceita, fica difcil entender o porqu de tamanha oposio e disputa em torno das propostas indgenas, sobretudo aquelas que visam incluir citaes aos valores da diversidade cultural. Pensamos que os debates sobre o contedo simblico do prembulo da constituio, cuja as propostas dos dois constituintes foram afastadas, uma totalmente, outra parcialmente e deslocada para outro artigo, um exemplo pungente, pelo menos para a compreenso das disputas por direitos indgenas, do quando os valores tambm constituem uma dimenso importante no s para a anlise, mas tambm para os atores envolvidos. A anlise do processo constituinte Boliviano ir ilustrar esta questo mais fortemente.

18 Bolvia: Os direitos dos povos originrios indgenas campesinos O processo constituinte boliviano marcado por inmeras tenses e pela coalizo entre povos indgenas e organizaes campesinas, cujas pautas de reivindicao foram includas na agenda poltica do partido Movimento ao Socialismo (MAS), que o ocupou o papel de centro durante os trabalhos da constituinte, intermediando as reivindicaes das organizaes indgenas, sobretudo das organizaes das terras altas, os povos nmades, cuja a identidade tnica mais determinante do que a identidade de classe, com as da oposio formada majoritariamente por setores urbanos e as elites dos setores agrrios, o PODEMOS. Com a eleio de Evo Morales para a presidncia da repblica em 2006, abria-se o caminho para a realizao da assembleia constituinte, reivindicao dos movimentos sociais indgenas pelo menos desde o inicio da dcada de 1990. Este tpico focar nas propostas apresentadas pela coligao do MAS na assembleia constituinte e os posteriores desdobramentos destas propostas19. A compreenso dos principais pontos discordantes foi possvel pela consulta a etnografias do processo constituinte, a qual destacamos a tese de Salvador Schavelzon: A Assemblia Constituinte Da Bolvia: Etnografia do Nascimento de um Estado Plurinacional20. As presses populares, sobretudo, das organizaes indgenas por uma assembleia constituinte na Bolvia remontam ao incio da dcada de 1990 (PEARANDA, 2002). As inmeras marchas dos movimentos indgenas realizadas entre 1990 e 2006 j tinham como foco a reivindicao de uma nova constituio e a garantia dos direitos indgenas. De acordo com Alb (2008, p. 14), muitas lideranas viam como bons olhos os efeitos dos processos constituintes dos pases vizinhos e almejam o mesmo tipo de garantia institucional para suas expectativas. Entretanto, muito das conquistas dos movimentos dos pases vizinhos eram tambm valoradas como insuficientes, depositrias ainda do modelo neoliberal multicultural, capaz de reconhecer apenas um papel subsidirio da diversidade cultural e, portanto, na avaliao de muitos ativistas e atores polticos da esquerda, falho na garantia dos direitos dos povos indgenas. Esta percepo era marcada tambm pela prpria experincia boliviana. As reformas constitucionais do incio da dcada de 1990 haviam includo a participao de comunidades indgenas nos
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A anlise dos principais conflitos existentes no processo constitucional da Bolvia baseou-se, sobretudo, pela reviso bibliogrfica. Ainda no existem documentos organizados dos debates da assembleia constituintes disponveis ao pblico, e as compilaes de projetos e debates realizados por associaes somam mais de milhares de documentos, cuja anlise sistemtica ou mesmo por tema, um imenso desafio. Para este tpico, consultamos os documentos e artigos disponveis no site Apostamos por Bolivia uma rede de ONGs diretamente envolvida nos debates e propostas do MAS para a assembleia constituinte. 20 Cf. SCHAVELZON, S. 2010. Disponvel em: http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=199561

19 conselhos municipais, buscando propiciar a tais organizaes os fundos para a realizao de seus prprios projetos sociais e de desenvolvimento, sem, contudo, assegurar a territorialidade plena dos povos indgenas, ou estabelecer representaes especiais mais amplas. Na medida em que as reformas neoliberais nas reas econmica e administrativa fracassaram, estas reformas tornaram-se imensamente impopulares, e foram

consideradas a prova do fracasso do modelo multicultural para a cidadania indgena. Mais do que a incluso da diversidade cultural como um elemento complementar da cidadania seria necessrio refundar a prpria cidadania tendo como base a diversidade cultural. O reconhecimento do plurinacionalismo tornava-se assim a principal bandeira das reivindicaes indgenas na assembleia constituinte boliviana de 2006. Esta proposta foi abraada pelo MAS, que chegou ao poder com amplo apoio das organizaes indgenas, e firmou o compromisso de chamar a constituinte e permitir a representao direta das comunidades indgenas no processo. Entretanto, a aprovao da lei da convocatria da Assembleia constituinte foi um preldio dos extensos debates sobre a autonomia e as controvrsias geradas pela incluso do plurinacionalismo como caracterstica essencial do Estado Boliviano. Juntamente com a eleio de Evo Morales, o MAS consegui a maioria na cmara dos deputados boliviana, mas o mesmo no se repetiu no Senado. E, desta forma, o governo precisou negociar a sua agenda poltica com a oposio, deixando uma parcela das organizaes indgenas aliadas bastante insatisfeitas com os resultados alcanados. A oposio, cuja base eleitoral provinha dos departamentos mais ricos e desenvolvidos economicamente, via com bastante receio a incorporao do plurinacionalismo nas instituies estatais, e defendia uma forte autonomia departamental que permitiria aos departamentos que autodefiniam como mestios a manuteno de suas regras republicanas e o usufruto das receitas fiscais. Por sua vez, embora o MAS defende-se a autonomia como medida para assegurar os direitos de autogoverno das comunidades indgenas, no concordava com a autonomia departamental reivindicada pela oposio, sobretudo no que diz respeito a diviso de receitas e a arrecadao fiscal. Centralizar a arrecadao fiscal era considerada uma medida extremamente necessria para a realizao das amplas reformas econmicas e sociais, agenda poltica igualmente importante para o MAS, na mesma medida que as reformas pelo reconhecimento da diversidade cultural. E o confronto entre duas formas de autonomia que ditar o alcance o limite dos novos direitos indgenas

constitucionalizados na Bolvia.

20 A proposta do MAS era convocar a assembleia constituinte por meio de eleio direta, com a participao por circunscrio especial indgena, facultando mtodos de tradicionais de escolha dos representantes aos povos indgenas (o que implicaria na presena de constituintes no eleitos por voto direto e secreto). Tambm propunha a aprovao do texto constitucional por maioria simples. No Senado, este projeto de lei foi recusado e o governo aceitou trs alteraes para conseguir a promulgao desta: em primeiro lugar, o qurum para a aprovao do texto constitucional passou para 2/3 dos constituintes; caso no se conseguisse, se passaria ao referendo das questes no aprovadas, retirou-se a previso de participao especial de representantes dos povos indgenas e, incluiu-se a previso da realizao plebiscito sobre autonomia departamental com efeitos vinculantes para a constituinte21. De acordo com Alb (2008) chamados os constituintes, e aprovado o regulamento de funcionamento da assembleia, processo que demorou mais de cinco meses, criaramse 21 comisses22 que realizaram encontros territoriais temticos nos departamentos. Logo aps alguns meses de deliberaes nas comisses, ampliou-se o prazo de funcionamento da Assembleia at dezembro de 2007, mas no foi possvel convocar as sesses plenrias no Teatro Mariscal, de Sucre, sede da Assembleia, pela ecloso de protestos na cidade, que reivindicavam a transferncia para a cidade dos poderes executivo e legislativo, instalados h mais de um sculo na cidade de La Paz, na busca da capitalia plena. Estas dificuldades de reunio da assembleia persistiram at o final, quando a constituio seria aprovada com no mais da metade dos constituintes. A participao indgena na Assembleia foi ampla. O MAS garantiu que de suas listas sassem a maioria dos constituintes indgenas eleito. Xavier Alb (2008, p.96), apresentada dados sobre uma pesquisa feita pela rede de ONGs Apostamos por Bolvia, realizada com a totalidade dos constituintes. Quanto perguntados se faziam parte de algum povo originrio, 55,8% dos entrevistados responderam que sim. Dentro deste conjunto, 31,8% se identificaram como quchuas; 16,9% aymaras; e 7,1% de outros povos, dentre os quais 6 chiquitanos, 4 mojeos, 4 tacanas e 1 das etnias guarani, guarayo, itonama e joaquiniana. Entretanto, quando perguntados a qual raa pertenciam (respostas fechadas, com trs opes: branco, indgena e mestio), 69,8% declaram ser
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De acordo com Schavelzon (2010, p.23) na mesma data da eleio dos constituintes, 2 de julho de 2006, quatro dos nove departamentos votaram pelo sim autonomia (sobretudo os departamentos da meia lua onde se concentrava a oposio contra o governo do MAS), contra cinco votos no. O principal campo de disputa da constituinte estava declarado. Mas esta no foi nica tenso enfrentada nos trabalhos da assembleia.

Destacamos os trabalhos conduzidos pela comisso da terra, comisso de direitos indgenas e a comisso das autonomias e a comisso de ideias para o Estado.

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21 mestios, 26,7% indgenas e 3,6% brancos; entre os mestios se incluem alguns dos que responderam tambm pertencer a algum povo originrio (especialmente os no aymara). A ambiguidade das respostas ilustra a polmica sobre a maioria indgena na Bolvia, e como ela se autoreconhece Ainda cabe destacar que entre os constituintes, 88 eram mulheres e 167 homens; e dentre eles 43,2% das mulheres e 62,3% dos homens eram profissionais. A pesquisa apontou, ainda, que as mulheres eram mais jovens, em maior proporo dirigentes de base e, tambm em mais casos membros de grupos tnicos23, eleitas pelas listas do MAS. A participao especial indgena certamente foi um dos temas mais polmicos. A maioria das propostas das associaes e movimentos indgenas previa a circunscrio especial indgena e a incluso de cadeiras em ambas as casas do legislativo federal, bem como para outras instituies, como o os rgos de cpula do judicirio, destinadas a representantes escolhidos por critrios tradicionais de todos os povos indgenas (a proposta era reconhecer 32 povos originrios campesinos). Tal forma seria a mais adequada para dar conta da situao de falncia do modelo multicultural de reconhecimento perifrico e controlado da diversidade cultural, que na Bolvia nunca previu a representao especial dos povos indgenas nas instituies estatais. Para as organizaes tratava-se de uma questo de justia histrica, afinada com os instrumentos internacionais dos direitos dos povos indgenas, conveno da OIT e a Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas, esta ltima ratificada pelo Estado Boliviano durante a constituinte. Sem representao direta, nenhuma comunidade indgena poderia se considerar verdadeiramente autnoma. Entretanto, esta proposta encontrava fortes barreiras, mesmo dentro do MAS. Como contornar a questo da proporcionalidade? Se um povo indgena tem 100 habitantes, e recebe 1 representante, quantos representantes deveria ter um povo com 50.000 mil? O resultado final foi definio do nmero de representantes indgenas por departamento e no por povos declarados (Idem, p. 566) para o Senado. Mas representantes indgenas sero indicados por critrios tradicionais nas cmaras departamentais e municipais. A jurisdio especial indgena seria incorporada jurisdio comum, e estas indicariam membros para compor os tribunais de cpula, lei complementar estabeleceria quantos e de que forma. Com relao a autonomia, diferentemente da Colmbia, os povos originrios campesinos conseguiram a aplicao

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Para uma anlise mais detalhada da pesquisa (metodologia http://www.scielo.org.bo/pdf/rbcst/v11n23-24/v11n23-24a04.pdf

dados

recolhidos)

cf.

22 imediata do reconhecimento de seus territrios como uma unidade territorial da nao Boliviana. O significado de plurinacionalismo tambm foi outro captulo intenso dos debates da assembleia constituinte. Para alguns, representaria o reconhecimento da igualdade de oportunidades de todos os povos indgenas, para outros, um sistema de tipo confederativo. Muitos militantes do MAS viam o plurinacionalismo um modelo evoludo da estrutura sovitica de naes. Para a oposio, era, sobretudo, um poder central hegemnico autoritrio com ritualidade cerimonial indgena, avesso s regras

democrticas (Idem, 567), especialmente por que acoplado ao plurinacionalismo estava a proposta do quarto poder: o poder social, que seria o rgo fiscalizador do cumprimento da constituio e dos outros trs poderes. O Mas ir abandonar esta proposta na constituinte, em prol de firmar acordos com o PODEMOS para a aprovao da incluso do plurinacionalismo. O texto final da constituio o adotou, mas foi um dos artigos mais polmicos, que justificou o abando da constituinte por grande parte da oposio na etapa final de aprovao. Ainda sim, as expectativas das organizaes indgenas no foram frustradas neste sentido, diferentemente do que aconteceu nos processos do Brasil e da Colmbia. Para este ponto, o fato de que as reivindicaes indgenas na Bolvia foram incorporadas agenda do partido poltico com maioria no congresso e com poder suficiente para eleger a maior bancada da assembleia, certamente fez diferena. O meio de politizao das demandas favoreceu a aprovao de uma pauta maior. Entretanto, este apoio tambm renderia a supresso de algumas demandas, como o captulo sobre terras e territrios indgenas demonstraria. As discusses sobre as terras indgenas aconteceram dentro da comisso de Recursos Naturais Renovveis, Terra, Territrio e Meio Ambiente, conhecida na Assembleia como Comisso Terra. Quanto a este assunto, a posio do MAS foi de centro e procurou mediar dois blocos antagnicos de propostas. A proposta do Mas era estender o conceito de territorialidade as Terras Comunitrias de Origem (TCO), presentes na lei de Reforma Agrria de 2006, que passariam a ser chamadas de Territrios Indgena Originrio Camponeses (TIOC). O problema que havia, pelo menos, dois blocos de reivindicaes indgenas sobre a questo. As organizaes indgenas campesinas buscavam a manuteno das terras coletivas e individuais como a expresso da sua forma de vida comunitria. Esta proposta contrastava com as organizaes das terras altas, sobretudo dos povos nmades da floresta, viam a necessidade de estender o conceito de territorialidade para a exclusividade da propriedade coletiva, incluindo a indissociao entre solo e subsolo, o que daria controle aos povos indgenas no apenas

23 do territrio, mas tambm dos recursos naturais no renovveis (Alb,2008, p, 45). A oposio, PODEMOS, por sua vez, via com muita desconfiana o reconhecimento das terras indgenas, seja como propriedade exclusivamente coletiva ou a proposta mista tpica dos campesinos indgenas, sobretudo por que no concordava que os povos indgenas tivessem o domnio dos recursos naturais no renovveis (SCHAVELZON, 2010, p.154). O texto final reconheceu a propriedade hbrida das TIOCs, mas possibilitou a demarcao contnua das terras, mediante o reconhecimento do Estado central. Mas este no foi de longe a soluo que mais desagradou organizaes indgenas. A respeito da titulariedade da propriedade dos recursos naturais no renovveis, a proposta do MAS foi torn-los propriedade do povo, explorao possvel apenas pelo Estado, sem consulta vinculante aos povos indgenas. Proposta que foi aprovada no texto final24. Este certamente foi o ponto que mais causou a revolta das organizaes indgenas com a atuao do MAS na constituinte. O balano, entretanto, mais positivo do que os resultados obtidos pelas organizaes indgenas nos outros dois pases. Chama a ateno o fato de que embora completamente diferentes, em nmero, fora e reivindicaes, as comunidades e povos indgenas dos trs pases no lograram conseguir o domnio sobre os recursos do subsolo e a prerrogativa de barrar projetos de desenvolvimento energtico e econmico do Estado em seus territrios. Este limite a expanso dos poderes da autonomia indgena, o desenvolvimento econmico nacional, uma constante instigante que certamente guiar novos estudos sobre a aplicao dos direitos indgenas nos trs pases. Consideraes Finais Os povos indgenas, caracterizados como entidades minoritrias a serem protegidas no Brasil, como minorias tnicas importantes para o pacto de paz nacional na Colmbia, e considerados a principal voz do plurinacionalismo na Bolvia, alaram resultados distintos nos ltimos processos constituintes nos trs pases. As reivindicaes pelo reconhecimento de seus valores e tradies alcanou diferentes nveis nos trs estudos de caso, e estas diferenas podem ser relacionadas s peculiaridades dos contextos polticos e as formas de ativismo e mobilizao poltica em prol dos direitos indgenas. Entretanto, um padro parece se sustentar das anlises realizadas sobre as
De acordo com a Constituio Boliviana (CONSTITUICON POLTICA DEL ESTADO, 2009): Artculo 352. La explotacin de recursos naturales en determinado territorio estar sujeta a un proceso de consulta a la poblacin afectada, convocada por el Estado, que ser libre, previa e informada. Se garantiza la participacin ciudadana en el proceso de gestin ambiental y se promover la conservacin de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitucin y la ley. En las naciones y pueblos indgena originario campesinos, la consulta tendr lugar respetando sus normas y procedimientos propios.
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24 trs questes que trabalhamos: de so as comunidades/povos indgenas o principal sujeito de direito dos direitos indgenas nas trs constituies, e que o estado possui um papel prioritrio na formulao, execuo e fiscalizao dos direitos destas

comunidades/povos. Entretanto, seria enganoso dizer que no existem direitos assegurados que ilustrem os outros dois mbitos de relao importantes para os direitos humanos reconhecidos na chave da diversidade cultural: a relao individuo e estado e a relao indivduo e comunidade. No foi o objetivo deste artigo trabalhar tambm com estas outras duas dimenses, j que nosso foco era compreender mais os limites das propostas indgenas levadas s constituintes, do que meramente enumerar o rol dos direitos constitucionalizados. Tampouco achamos que esgotamos este assunto, e assumimos o carter mais exploratrio do que analtico deste artigo. Entretanto, defendemos a realizao desta anlise comparativa como uma instigante tentativa de compreender como a poltica moldou as estruturas jurdicas constitucionais dos direitos indgenas nos trs estudos de caso, e como os direitos constitucionais indgenas so o fruto de conflituosos processos de definio que no se esgotam com a promulgao das constituies. Bibliografia Apostamos por Bolivia .Cuaderno 10: Quines son?, dnde nacieron?, a qu se dedican?, dnde fueron elegidos?, qu idioma hablan? Conozcamos ms sobre los constituyentes, Sucre, Apostamos por Bolivia. 2010. ARRUTI, Jos Maurcio Andion. Direitos tnicos no Brasil e na Colmbia: Notas comparativas sobre hibridizao, segmentao e mobilizao poltica de ndios e negros. Horizontes Antropolgicos, Porto Alegre, ano 6, n. 14, p. 93-123, nov. 2000. BENHABIB, Seyla. Las reivindicaciones de la cultura. Igualdade y diversidade en la era global. Buenos Aires: Kantz, 2006. CARBONELL, Miguel. La constitucionalizacin de los derechos indgenas en Amrica Latina: una aproximacin terica. Bol. Mex. Der. Comp., Mxico, v. 36, n. 108, dic. 2003 . Disponible en <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S004186332003000200002&lng=es&nrm=iso>. accedido en 04 jul. 2012. DOUZINAS, Costas. Human Rights and Empire: cosmopolitanism. Abingdon: Routledge-Cavendish, 2007. the politcal philosophy of

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