America Do Sul e A Integracao Regional

A AMRICA DO SUL E A INTEGRAO REGIONAL
Ministrio das Relaes Exteriores
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br
A Amrica do Sul e a Integrao Regional
Braslia, 2012
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Mrcia Costa Ferreira Gabriela Del Rio de Rezende Jess Nbrega Cardoso Rafael Ramos da Luz Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2012

A512 A Amrica do Sul e a integrao regional (2011 : Rio de Janeiro, RJ). A Amrica do Sul e a integrao regional : 28 de setembro de 2011, Rio de Janeiro, Brasil. / Apresentao do Embaixador Jos Vicente de S Pimentel; discurso inaugural do Embaixador Antonio de Aguiar Patriota. Braslia : FUNAG, 2012. 252 p.; 23 cm. Trabalhos de Francisco Doratioto, Clodoaldo Bueno, Carlos Eduardo Vidigal, Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja, Embaixador Regis Percy Arslanian, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, Antonio Celso Alves Pereira, Embaixador Bernardino Hugo Saguier Caballero, Gerardo Caetano, Rosario Santa Gadea Duarte, Embaixador Eduardo Sigal. Comentrios de Paulo Emlio Borges de Macedo. Luiz Felipe de Seixas Corra. ISBN: 978-85-7631-377-9
1. Amrica do Sul. 2.Cooperao econmica internacional. 3. Artigos. I. Fundao Alexandre de Gusmo. CDU: 339.92(8)
Ficha catalogrfica elaborada pela bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio
Apresentao Embaixador Jos Vicente de S Pimentel............................................................ 7 Discurso Inaugural Embaixador Antonio de Aguiar Patriota............................................................ 9 Sesso I O trajeto at o Mercosul A Formao dos Estados Nacionais no Cone Sul Francisco Doratioto.......................................................................................... 19 O Brasil e o Integracionismo: do ABC de Rio Branco Operao Pan-americana Clodoaldo Bueno............................................................................................... 43 A Integrao Sul-Americana como um Projeto Brasileiro: de Uruguaiana s Malvinas Carlos Eduardo Vidigal.................................................................................... 63 O reordenamento Sarney-Alfonsn Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja.................................................... 79
O Mercosul, do Tratado de Assuno at hoje Embaixador Regis Percy Arslanian.................................................................. 85 A perspectiva brasileira da integrao sul-americana Embaixador Samuel Pinheiro Guimares......................................................... 93 Comentrios O trajeto at o Mercosul Antnio Celso Alves Pereira............................................................................. 97 Sesso II Oportunidades e desafios da integrao sul-americana El Paraguay y la Integracin Sudamericana Embaixador Bernardino Hugo Saguier Caballero.......................................... 103 Uruguay y Sudamrica: Mercosur, Unasur y los Desafos de una Nueva Insercin Internacional Gerardo Caetano............................................................................................. 119 Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana: Una Perspectiva Andina Rosario Santa Gadea Duarte.......................................................................... 157 Perspectiva Argentina: Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana Embaixador Eduardo Sigal............................................................................. 191 Comentrios Oportunidades e desafios da integrao sul-americana Paulo Emlio Borges de Macedo...................................................................... 205 Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra....................................................... 209 Debates ......................................................................................................... 215
Currculos dos organizadores, presidentes de mesa e participantes..... 227
Apresentao
O ano de 2011 celebrou o vigsimo aniversrio do MERCOSUL e a entrada em vigor do tratado constitutivo da UNASUL. Essa coincidncia estimulou a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e seu Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) a organizar, em parceria com o Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB), o seminrio A Amrica do Sul e a Integrao Regional. Os trabalhos foram realizados no dia 28 de setembro do mesmo ano, na sede do IHGB, no Rio de Janeiro. O seminrio foi inaugurado pelo Embaixador Antonio de Aguiar Patriota, Ministro das Relaes Exteriores, cujas palavras abrem tambm a presente publicao. Em seguida, historiadores, diplomatas e outras autoridades brasileiras e sul-americanas analisaram, na primeira sesso, os antecedentes histricos do processo integracionista na Amrica do Sul e, na segunda, a perspectiva andina, argentina, brasileira, paraguaia e uruguaia do atual estado da integrao. Cada sesso foi complementada pelas anlises de comentadores da Academia e da Diplomacia, especialmente convidados, devido a seu conhecimento da matria e a sua experincia profissional. A parte final foi reservada ao debate entre os apresentadores e o pblico presente. Todos os textos redigidos pelos palestrantes, bem como o teor dos debates encontram-se reunidos nesta edio. Estou certo de que constituem subsdios teis para os estudiosos das questes sul-americanas, bem como para as autoridades regionais encarregadas de construir a integrao. Embaixador Jos Vicente de S Pimentel Diretor do IPRI
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Discurso Inaugural Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
um grande prazer estar aqui hoje. Quero, em primeiro lugar, agradecer ao Professor Doutor Arno Wehling, Presidente do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, pela acolhida e pelas amveis palavras. Minha presena aqui testemunho do interesse do Itamaraty em desenvolver a parceria que temos com o IHGB e manter um contato frutfero com seus membros em torno de questes atuais da poltica externa, que so tambm de interesse dos historiadores e gegrafos. Gostaria de agradecer ao Embaixador Jos Vicente de S Pimentel, Diretor do IPRI, que acaba de voltar da frica do Sul para assumir sua nova funo e tem um excelente currculo para isso. Agradeo tambm ao Embaixador Gilberto Saboia, Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo. O IPRI e a FUNAG so os organizadores deste encontro do lado do Itamaraty. Vejo aqui toda uma galeria de ilustres personagens da diplomacia brasileira, com os quais aprendi muito. Com vrios deles trabalhei, como o caso do Embaixador Baena Soares. Estava lembrando que, quando pisei neste salo pela primeira vez, foi acompanhando o Embaixador Azambuja, quando ele era Secretrio-Geral e veio aqui fazer uma palestra, relacionada, se bem me lembro, ao Iraque e situao no Golfo. Vejo tambm o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, diplomata e historiador, e fico pensando qual seria sua anlise sobre o recente discurso proferido pela Presidenta Dilma na abertura da Assembleia Geral da ONU: o livro de Seixas Corra sobre os discursos de abertura dos debates da Assembleia Geral um documento de referncia fundamental para
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EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA
qualquer estudioso da participao do Brasil nas Naes Unidas. Sado tambm o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, ex-Secretrio-Geral do Itamaraty, hoje Alto Representante Geral do MERCOSUL, uma referncia para todos no tema que nos rene hoje. Embaixador Botafogo Gonalves, Embaixador Regis Arslanian, Embaixador Eduardo Sigal, especialista da nossa nao irm, a Argentina uma grande alegria t-los aqui conosco. Senhores professores, acadmicos, pesquisadores, estudantes fico muito satisfeito em ver tanta gente jovem na plateia , senhoras e senhores. Este encontro de hoje, sobre integrao sul-americana, particularmente oportuno. Entrou em vigor, este ano, o Tratado Constitutivo da UNASUL, uma obra em construo que j adquire influncia e personalidade prprias. Celebramos tambm os vinte anos do MERCOSUL e os vinte anos da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle, a ABACC, da qual o Embaixador Marcos Azambuja foi um dos idealizadores. Todo um esforo de integrao mais ampla que se baseia, originalmente, em uma parceria com a Argentina que, se hoje consideramos evidente que seja to estreita, exigiu, h mais de duas dcadas, muita liderana e capacidade de formulao e execuo poltica. Tambm da perspectiva da integrao regional, sempre bom lembrar o Baro do Rio Branco, especialmente neste Instituto. Estamos comeando a celebrar os cem anos de morte do Baro, cujo trabalho tanto contribuiu para assegurar que a Amrica do Sul pudesse ser, como hoje, uma zona de paz e de cooperao. Uma de minhas funes aqui enfatizar o momento positivo que vive a Amrica do Sul, um momento de caractersticas nicas, tanto no plano econmico quanto no plano poltico. E tambm fazer um pouco de autocrtica, examinar quais so os desafios, o que temos de fazer mais e melhor para garantir a preservao da Amrica do Sul como espao de cooperao, democracia, crescimento com incluso social e, claro, paz. Creio que a palavra paz figurar cada vez mais no nosso vocabulrio diplomtico porque realmente uma das caractersticas que nos distingue como pas. Estamos comprometidos com a no proliferao nuclear, com a utilizao da energia nuclear exclusivamente para fins pacficos e estamos rodeados de pases com os quais as relaes so exclusivamente de cooperao benigna, positiva. Isso define, de certa forma, o que ns somos e o que a Amrica do Sul. No plano econmico, o dinamismo sul-americano sem precedentes. No ano passado, por exemplo, a mdia de crescimento no MERCOSUL foi prxima de 8%. Na Amrica do Sul, houve picos expressivos que a imprensa pouco divulga. O Paraguai cresceu 15%, uma taxa que est entre as duas ou trs mais elevadas do mundo.
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DISCURSO INAUGURAL
Ao mesmo tempo, o comrcio, fator de integrao entre os pases, aumenta de forma impressionante. Em 2010, por exemplo, as exportaes intra-Amrica do Sul, segundo a ALADI, estiveram prximas a 100 bilhes de dlares. Em 2009, os efeitos da crise fizeram com que o comrcio se retrasse, caindo para um nvel em torno de 77 bilhes. Mas o intercmbio regional j retomou os nveis pr-crise, e os primeiros dados relativos a 2011 confirmam que nos encontramos em ntida trajetria de retomada de crescimento dos fluxos de comrcio. Entre janeiro e junho deste ano, as importaes intra-Amrica do Sul foram de quase 57 bilhes, o que significa um aumento de 21% com relao ao mesmo perodo de 2010. Seria at desnecessrio lembrar, diante de uma plateia to bem informada, mas sempre importante ter presente o extraordinrio crescimento do comrcio no MERCOSUL, que passou de 5 bilhes em 1991 para 45 bilhes em 2010. E a expectativa que em 2011 ultrapasse o nvel dos 50 bilhes. Este um dado muito eloquente, marca dos xitos em 20 anos de MERCOSUL. importante lembrar tambm que o comrcio exterior do Brasil, tanto com o MERCOSUL como com o conjunto da Amrica do Sul, predominantemente de manufaturas, de modo que o mercado regional importante no s do ponto de vista quantitativo, mas tambm qualitativo. Neste momento em que o tema da competitividade industrial adquire relevncia central, em que h referncias ao temor de que nos estejamos desindustrializando so recorrentes s aluses predominncia, em nossas exportaes para a China, de commodities, em detrimento de manufaturados , neste momento deve-se ter presente que o comrcio na nossa regio indutor de crescimento econmico, indutor de progresso industrial e de gerao de empregos. Ressalto que o dinamismo que verificamos na Amrica do Sul segue intenso mesmo em contexto internacional de crise econmica. Nosso comrcio na regio tem contribudo para mitigar os efeitos mais nefastos da crise, para criar uma espcie de virtual blindagem contra a diminuio da demanda do mundo mais desenvolvido. O padro do Brasil de diversificao de mercados tambm concorre para lidarmos com os desafios da crise. Alis, nossa capacidade de interagir com os diferentes plos do mundo multipolar em surgimento tambm, em si mesmo, um patrimnio de que nos valemos para atuar num mundo em acelerada transformao: a presena dos Estados Unidos diminui na regio, e a China passa a ser o principal parceiro comercial de vrios pases sul-americanos, como o Brasil: so desafios novos. Ainda em matria econmico-comercial, recordo tambm que, em funo de acordos negociados sobretudo durante a ltima dcada, vivemos
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hoje quase em uma zona de livre comrcio, com desgravao tarifria para universo muito amplo de produtos em alguns casos alm de 90%, como no da relao do MERCOSUL com o Chile. At 2019, o entendimento que alcanaremos na Amrica do Sul um nvel de liberalizao mdia de cerca de 96% do universo tarifrio, ou seja, teremos um espao econmico e comercial de crescentes oportunidades e dinamismo. Mas os avanos na integrao sul-americana vo muito alm da dimenso econmica em si mesma fundamental. Temos de olhar tambm para o lado poltico, para a evoluo dos pases, individualmente e em conjunto. Somos hoje, talvez, a regio mais democrtica no mundo em desenvolvimento. Todos os pases sul-americanos tm governos democraticamente eleitos e so caracterizados circunstncia que nos aproxima de modo muito especial pela busca de maior incluso social, pela nfase em programas sociais que reduzem a pobreza e as desigualdades. O Brasil, em particular, conhecido historicamente pela extrema desigualdade, avana significativamente na direo da diminuio das disparidades sociais. Surgem novas lideranas na regio, como, recentemente, a do Presidente Ollanta Humala. O novo governo peruano tem incio com uma plataforma semelhante quela que foi desenvolvida no Brasil, no MERCOSUL e em outros pases da Amrica do Sul: associar ao crescimento econmico a diminuio das desigualdades sociais. A poltica hoje nos facilita o dilogo. O Presidente Juan Manuel Santos, da Colmbia outro novo lder importante , demonstrou, em pouco tempo, capacidade de aproximar-se dos pases vizinhos com os quais havia tenses. Vemos hoje a Colmbia muito mais engajada no projeto de integrao sul-americana, inclusive havendo apresentado a candidatura de Mara Emma Meja Secretaria-Geral da UNASUL candidatura que reuniu consenso. A existncia de regimes democrticos com incluso social no conjunto da Amrica do Sul leva, por sua vez, a um esforo de traduzir em manifestaes coletivas o compromisso com a democracia. J tnhamos, no MERCOSUL, o Protocolo de Ushuaia. No ano passado, adotamos, tambm na UNASUL, uma clusula democrtica. Outra importante iniciativa de integrao regional, esta envolvendo todos os vizinhos latino-americanos e caribenhos, foi a Cpula da Amrica Latina e do Caribe, a CALC, que realizamos, em 2008, na Costa do Saupe. A CALC encontra-se, hoje, em processo de fuso com o Grupo do Rio para transformar-se na Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos, a CELAC, foro que, pouco burocratizado e sem
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DISCURSO INAUGURAL
um secretariado, servir aos nossos propsitos de crescente integrao. Tambm a CELAC negocia uma clusula democrtica firme. No momento em que outras partes do mundo buscam formas mais democrticas de organizao poltica, damos o exemplo. Foi nesse sentido, alis, que, ao visitar o Brasil, no ms de maro, o Presidente Barack Obama abordou a situao da Primavera rabe e lembrou que a Amrica do Sul uma regio que, hoje, apresenta solues econmicas e institucionais. J falei do dinamismo econmico e da efervescncia poltica e democrtica na Amrica do Sul. Quero lembrar tambm a importncia da integrao em infraestrutura. Por exemplo, ser inaugurada muito em breve estrada que ligar o Pacfico ao Atlntico, com uma ponte sobre o Rio Madre de Dios, no Peru. Trata-se, na verdade, de um feito histrico. Meu antecessor e amigo Celso Amorim sempre lembrava que, na Amrica do Norte, as estradas de ferro entre o Pacfico e o Atlntico foram estabelecidas no sculo XIX, enquanto, na Amrica do Sul, at hoje difcil ir de um oceano ao outro. Tampouco simples viajar de avio de importantes cidades do Brasil para alguns pases andinos, embora isso esteja melhorando de forma acelerada. Este ano foram inaugurados vrios vos de Braslia para capitais sul-americanas, o que revolucionrio: podemos ir a Lima num fim de semana e a Montevidu ou a outras capitais sul-americanas em outro. Ainda precisamos reativar o voo Braslia-Buenos Aires espero que isso venha a ocorrer em breve. Lembremos tambm o potencial extraordinrio em matria de energia. A Venezuela tem mais reservas petrolferas do que a Arbia Saudita. Aqui no Brasil, temos o pr-sal e todos os progressos na rea dos biocombustveis. Somos autossuficientes em energia e estamos nos transformando no celeiro do mundo, com terras propcias agricultura e com capacidade de pesquisa e de desenvolvimento cientfico, graas EMBRAPA. Temos segurana alimentar e capacidade de exportar, alm de disposio para cooperar com o mundo e compartilhar nossas tcnicas com outras regies que enfrentam situaes climticas e geogrficas comparveis s nossas. Temos recursos hdricos em um mundo em que a gua se torna pretexto para tenses e para guerras, e somos cada vez mais uma regio de desenvolvimento industrial, cientfico e tecnolgico. Outra rea em que temos progredido a da participao mais ativa das sociedades nas decises de Governo em matria de integrao regional. O parlamento do MERCOSUL, que representa uma iniciativa nessa direo, tem conseguido avanar. verdade que, at aqui, apenas o Paraguai pde estabelecer uma representao com voto direto. Mas todos os scios estamos nesse caminho. J definimos que as representaes dos
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quatro pases membros guardem, no parlamento, proporcionalidade com o tamanho das respectivas populaes, como deve ser nas democracias representativas. Com a adoo desse critrio, criaram-se as condies para a regulamentao e a preparao das eleies diretas para o parlamento do MERCOSUL, no caso do Brasil, j em 2014. Chamo a ateno, do mesmo modo, para o fato de haver-se decidido, numa recente reunio em Buenos Aires, que a UNASUL exercer um papel nos pleitos eleitorais em nossa regio. Isso tem um significado poltico transcendental. Foi estimulante ver alguns pases voluntariando-se para ser objeto de observao, at mesmo antes de um grupo de trabalho, institudo para examinar as modalidades precisas de observao eleitoral, produzir seus resultados. importante que a Amrica do Sul desenvolva sua prpria capacidade de observao eleitoral. Quero tambm lembrar que, hoje, contamos com a figura do Alto Representante Geral do MERCOSUL. Esse cargo confere uma face ao MERCOSUL, a qual ser relevante, entre outros objetivos, para impulsionar o processo de modernizao do bloco. Considero, por exemplo, que as Cpulas do MERCOSUL poderiam ser mais dinmicas e interativas. O Alto Representante Geral pode desempenhar um papel nessa matria. Outra rea talvez no suficientemente divulgada ou devidamente apreciada, pois se trata de fenmeno recente, o interesse que o MERCOSUL tem despertado em outras regies do mundo. Nas duas ou trs ltimas Cpulas, havia Chanceleres de pases distantes. O Chanceler da Austrlia esteve na Cpula de Foz do Iguau, junto com o representante pessoal do Primeiro-Ministro da Turquia para assuntos econmicos. Pases de regies como o Oriente Mdio, a frica, a Oceania e a sia se fizeram representar. Na Cpula mais recente, em Assuno, tivemos o Chanceler do Japo e outras personalidades de regies que se interessam por uma aproximao com o MERCOSUL. O MERCOSUL j concluiu acordos com Israel, Egito e est negociando com os territrios palestinos quem sabe futuramente teremos um acordo com uma Palestina independente e membro das Naes Unidas. Examinam-se, tambm, formas de aproximao com a SADC, na frica Subsaariana, e, num futuro no to longnquo, possivelmente teremos acordos com a Rssia, Austrlia, Nova Zelndia, entre outros. importante ter presente novas dinmicas na Amrica do Sul. Refiro-me a alguns casos. A Colmbia, em 2012, ter o segundo maior PIB sul-americano. O Uruguai tambm vive um momento de grande crescimento econmico, com taxas de 8% e 9%, que faro que sua renda per capita seja, muito em breve, talvez a mais alta da Amrica do Sul. H, portanto, o desafio de novas variveis que se apresentam.
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DISCURSO INAUGURAL
Olhemos tambm para os desafios da integrao sul-americana. Ao mesmo tempo e este talvez nosso maior desafio , continuamos a lidar com a questo das assimetrias na regio. As assimetrias existem e precisam ser levadas muito a srio, sobretudo pelo Brasil, o maior pas em termos territoriais, econmicos e populacionais. No interessa ao Brasil conhecer a prosperidade, o progresso, e ser rodeado de pases que no vivenciem avanos na mesma direo. Se atentarmos para a Guiana e o Suriname, vemos que representam 0,2% do nosso PIB, ou seja, trata-se de outra ordem de grandeza. Mas o estimulante que esses pases hoje tambm conhecem crescimento e progresso. Estive recentemente nos dois. So sociedades criativas e dinmicas, com as quais temos tambm a aprender. Precisamos nos interessar mais pelo que diferente. Muito nos une, muito nos aproxima, mas tambm h muita diversidade em nossa regio. Por exemplo, poucos no Brasil sabero que o presidente da Guiana de religio hindusta e fala russo fluentemente s para dar um perfil rpido de Bharrat Jagdeo, que um lder de grandes qualidades intelectuais e polticas. Passando um pouco mais para o sul, Bolvia e Uruguai tm economias equivalentes a 2,5% do PIB brasileiro: trata-se, mais uma vez, de ordens de grandeza muito dspares, que exigem do Brasil um sentido de responsabilidade e de sensibilidade, sempre tendo presente o fato de a garantia do progresso poltico e democrtico estar associada capacidade que o pas tem de demonstrar melhora no nvel de vida da sua populao. Ao referir-me ao desafio das assimetrias, eu no poderia deixar de mencionar o FOCEM, uma ideia criativa e que est dando certo. o Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL. Suas atividades iniciaram-se em 2006 e, hoje, o FOCEM j responde por uma carteira de projetos de mais de um bilho de dlares, dos quais a maior parte proveniente de contribuies do Brasil. H um exemplo muito importante, que o financiamento de uma linha de transmisso de 500 quilowatts entre Itaipu e a cidade de Villa Hayes, no Paraguai, que tem o potencial de transformar o panorama energtico e as perspectivas de desenvolvimento paraguaias a curto prazo. O significado dessa linha de transmisso que j est sendo construda com recursos do FOCEM tal que, nas duas ou trs vezes em que estive no Paraguai, este ano, ela era matria de primeira pgina dos jornais. Trabalhamos muito e hoje este projeto uma realidade e poder estar concludo dentro de um prazo relativamente breve. Apesar dos esforos de reduo de assimetrias, contudo, ainda somos uma regio de muita desigualdade inclusive no interior dos Estados. Esta desigualdade interna aos pases, a desigualdade social, s
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vezes acaba por trazer ou agravar outros desafios, como o da violncia urbana. O conhecimento mtuo entre nossas sociedades e a devida valorizao do processo de integrao so tambm desafios com que nos confrontamos. No existem, neste estgio, tenses de maior alcance entre os Estados sul-americanos um desenvolvimento extremamente positivo e bem-vindo. No entanto, apesar da maior conscincia de que a integrao s traz benefcios e tem trazido benefcios bvios para todos os pases na regio , a verdade que essa noo ainda no est suficientemente disseminada entre nossas sociedades. Sinto muito isso no Brasil. Estamos engajados em um processo srio, e sem retorno, de integrao regional, mas, por vezes, fica a sensao de que a populao no est suficientemente informada. A mdia tem um papel a desempenhar, mas o Governo tambm tem de assumir uma parcela da responsabilidade para divulgar os avanos havidos mais e melhor, por meio de livros escolares, de debates nas universidades, junto sociedade em geral. O fato que, se excluirmos a Argentina, que tem um papel especial no imaginrio do nosso povo, o conhecimento que o brasileiro tem dos pases vizinhos ainda reduzido. Estive em todos os pases sul-americanos, nos ltimos nove ou dez meses. enorme a variedade, a diversidade cultural, institucional e social entre nossos vizinhos. As pessoas so acolhedoras, as culinrias so riqussimas, as paisagens e a msica so atrativas. Nem tudo, porm, foi at hoje captado pelos brasileiros. Precisamos fazer mais inclusive o Ministrio das Relaes Exteriores para divulgar melhor essa realidade. Precisamos desenvolver no s projetos de integrao, como o MERCOSUL e a UNASUL: precisamos desenvolver um conhecimento, uma expertise aprofundada sobre cada pas, individualmente. Temos, no Itamaraty, um sistema de avaliao profissional e intelectual do diplomata que requisito para a promoo ao nvel de Ministro de Segunda Classe da carreira. Nesse sistema o Curso de Altos Estudos , temos incentivado anlises sobre pases especficos, sobre situaes, dilemas ou desafios enfrentados por cada um desses pases ou sub-regies. Eu encorajaria muito, no contexto deste Instituto, mais estudos histrico-geogrficos sobre a Amrica do Sul. certo que encontraremos pobreza e carncias que, de todo modo, cabe conhecer sempre melhor , mas tambm encontraremos uma efervescncia econmica, poltica, social e cultural contagiantes. Outro dado como o conjunto da Amrica do Sul visto pelo restante do mundo. Ainda no existe uma percepo internacional compatvel com as nossas estatsticas e com tudo o que representamos. Mas isto parece estar mudando. Comea-se a olhar para nossa regio
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DISCURSO INAUGURAL
com crescente interesse, com respeito e, s vezes, mesmo com admirao. Precisamos, de nossa parte, dedicar um espao de reflexo ao nosso lugar no mundo. Isso est comeando na UNASUL. Na posse do Presidente Humala, em Lima, houve uma iniciativa, da qual a Presidenta Dilma participou, de criao de um grupo de trabalho para examinar os efeitos da crise econmico-financeira sobre a Amrica do Sul. Devemos ter muito presente esse momento de transformaes internacionais, que exige de cada um de ns, individualmente, e tambm da regio como um todo, ateno para as oportunidades e os problemas que podero surgir. Mencionei a diminuio relativa da presena dos Estados Unidos na Amrica do Sul. Verifica-se mudanas para uma relao em que os Estados Unidos se convertam em um ator entre vrios outros Europa, China , o que criar a possibilidade de um relacionamento menos eivado da problemtica da hegemonia e at mesmo contribuir para que superemos algum resqucio das tenses ideolgicas da Guerra Fria. Na penltima reunio da UNASUL, na Argentina, foi muito interessante ouvir o Presidente Sebastin Piera e o Presidente Hugo Chvez, to distantes no espectro poltico, referirem-se ambos, em discursos que tinham elementos semelhantes, necessidade de nos coordenarmos de uma maneira ps-ideolgica, de uma maneira construtiva e pragmtica. um grande progresso para um continente que precisa ainda dedicar muita ateno ao seu desenvolvimento a um desenvolvimento que seja inclusivo e sustentvel (gosto de lembrar sempre a dimenso ambiental, que parte daquilo que representamos). Quanto menos energia se gastar com debates estreis, melhor ser para todos os pases da regio. Recentemente, visitei mais de um pas balcnico, e l eles costumam dizer que os Blcs tm uma escassez de geografia e uma abundncia de histria. Na Amrica do Sul um pouco o contrrio. Temos muita geografia, uma geografia muito positiva para o nosso desenvolvimento, e estamos comeando a fazer histria com as ltimas dcadas de progresso. O que o Brasil est fazendo assumir plenamente a sua responsabilidade para que a histria que estamos construindo beneficie o maior nmero possvel de sul-americanos. Muito obrigado. 28 de setembro de 2011 Rio de Janeiro
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A Formao dos Estados Nacionais no Cone Sul Francisco Doratioto
O contexto internacional serviu de catalisador dos processos de independncia do Vice-Reino do Rio da Prata e do Brasil. Foi a invaso napolenica da Espanha que levou a elite de Buenos Aires a instalar a Primera Junta, iniciando uma dinmica que levou proclamao da independncia em 1816 e, no caso brasileiro, retirada da Corte portuguesa para a Amrica. A chegada do Prncipe Regente D. Joo a Salvador, na Bahia, vindo de Lisboa, implicou, na prtica, no fim da dominao econmica do Sistema Colonial, pois ele ps fim ao monoplio comercial, abrindo os portos brasileiros para o comrcio com os pases amigos. Em termos jurdicos, o Brasil deixou de ser colnia quase simultaneamente aos povos do Rio da Prata, pois em 1815 foi elevado condio de Reino Unido a Portugal e Algarves. Aps trs sculos na condio de periferia poltica embora fosse o centro dinmico da economia do Imprio portugus , o Brasil vivenciou, por fora do contexto internacional, uma inverso de papis pois, com a presena de D. Joo no Rio de Janeiro at 1820, esta tornou-se o centro do Imprio luso-brasileiro, enquanto Portugal viu-se como periferia. Os dois processos de independncia possuem o denominador comum da invaso da Pennsula Ibrica por Napoleo Bonaparte, mas as caractersticas diferentes dessas sociedades e seus contextos externos repercutiram sobre a formao dos Estados nacionais no Cone Sul. No caso do Rio da Prata, a independncia foi duplamente revolucionria politicamente, pois no s rompeu com a dominao espanhola como, tambm, com o regime monrquico de governo. Essa caracterstica, por sua
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FRANCISCO DORATIOTO
vez, criou duplo desafio, que somente seria solucionado no tero final do sculo XIX: a construo de uma estrutura de poder interno e a formao de uma conscincia poltica nacional que reconhecesse a legitimidade das instituies de Estado e da forma de ocupao de seus cargos de mando. A soluo desse duplo desafio tinha como ponto fulcral as resistncias pretenso de Buenos Aires, antiga capital colonial, de impor-se no espao territorial que compusera o Vice-Reino do Rio da Prata. Era do interior argentino que vinha a mais vigorosa oposio ao projeto hegemnico portenho, mas a ela somavam-se interesses externos, do Imprio do Brasil, da Gr-Bretanha e da Frana. A elite portenha iniciou o processo revolucionrio independentista, mas perdeu seu controle, no conseguindo impor seu projeto de Estado centralizado e viu regies que compunham o antigo Vice-Reinado tornarem-se pases independentes: o Paraguai; o Alto Peru e o territrio a leste do Rio Uruguai, a Banda Oriental. E si otros intentos separatistas no prosperaron se debi, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre la provincia portea y cualquier otra coalicin de provincias o proyectos de Estado alternativos.1 No incio de sua vida independente, as Provncias Unidas do Rio da Prata careciam de governo central, de exrcito nacional e, mesmo, de moeda nica; tinham como autoridade comum legtima a frgil representao externa concedida a Buenos Aires. Do lado brasileiro, as elites agrria e mercantil da regio sudeste participaram da independncia em 1822, como reao tentativa de Portugal de retomar a posio central no Imprio luso-brasileiro. Ao contrrio do que ocorreu no Rio da Prata, a independncia brasileira no significou ruptura mas, sim, dupla continuidade: de forma de governo, mantendo-se a monarquia, e de legitimidade, pois esse rompimento foi proclamado pelo Prncipe Pedro de Alcntara, herdeiro do Trono portugus, com respaldo da burocracia e do corpo militar existentes no Rio de Janeiro. Como resultado, desde o primeiro momento de vida independente brasileira havia um Estado minimamente organizado e operacional, dispondo de estrutura administrativa e de foras armadas, ainda que contassem com significativa presena de mercenrios. Como consequncia, o Rio de Janeiro pde impor a independncia s distantes provncias do norte e sufocar militarmente a tentativa de secesso republicana da Confederao do Equador (1824), no nordeste, garantindo a Monarquia como forma de governo do novo pas. A continuidade dentro da ruptura que caracterizou a independncia brasileira ilustrada
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OSZLAK, Oscar. La formacin Del Estado argentino; orden, progreso y organizacin nacional. 3 ed. Buenos Aires: Planeta, 1999, p. 50.
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A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL
pela designao Imprio do Brasil para o pas, o que ajudou a conferir ao novo ente poltico um centro, o embrio de uma identidade (um nome) e um imaginrio territorial.2 Durante o reinado de Pedro I (1822-1831) os ocupantes de cargos importantes no Estado eram, basicamente, portugueses de nascimento e conservadores. O esforo de esboar um projeto nacional reformista para o novo pas foi feito por Jos Bonifcio de Andrada e Silva, defensor da reforma agrria e do fim da escravido. Esse projeto inviabilizou-se j em 1823, com a sada de Andrada e Silva do governo por discordar do comportamento autocrtico de Pedro I e sem ter sido respaldado por sua classe social, pois a elite era conservadora e escravocrata. Desde 1822 e at 1831, o novo Estado Monrquico brasileiro atuou pautado principalmente pela lgica poltico-administrativa portuguesa e pelos objetivos geopolticos portugueses em relao ao Rio da Prata. No perodo colonial, a Coroa portuguesa implementou uma poltica expansionista que, ao sul, tinha como objetivo estabelecer o limite com o Imprio espanhol na fronteira natural da margem oriental do Rio da Prata. Ali instalar-se era uma forma de Portugal garantir o acesso ao interior da Amrica do Sul no qual especulava-se a existncia de imensas riquezas pela navegao do esturio platino e seus afluentes e, ainda, de desviar o contrabando de prata do Alto Peru que se dirigia a Buenos Aires. Em 1680 os portugueses instalaram naquela margem a Colnia do Sacramento, que motivou disputas militares e diplomticas entre Portugal e Espanha e ficando de posse desta pelo Tratado de Badajoz (1801). O limite, impreciso, entre as duas metrpoles na regio passou a ser, grosso modo, altura do atual Rio Grande do Sul. Em junho de 1811, D. Joo retomou o antigo projeto expansionista e ordenou a ocupao da Banda Oriental a pedido de Francisco Javier de Elo, nomeado vice-rei do Rio da Prata pelo Consejo de Regencia de Cdiz e que chegara a Montevidu em janeiro desse ano. Logo, porm, Elo assinou o Tratado de Pacificao com o Triunvirato que assumiu o governo em Buenos Aires e as tropas portenhas e portuguesas foram retiradas da Banda Oriental. No entanto, o caudilho oriental Jos Artigas, contrrio s pretenses bonaerenses, ops-se ao acordo e defendeu projeto de uma repblica federal que, ao ser socialmente reformista, obteve apoio dos setores mais pobres da populao rural. As foras artiguistas incursionaram ao norte, em territrio habitado por brasileiros, fato que aliado declarao de independncia das Provncias Unidas do Rio da Prata, em 9 de julho de 1816, levaram a
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COSTA, Wilma Peres. O Imprio do Brasil: dimenses de um enigma in Almanack Braziliense. So Paulo: Instituto de Estudos Brasileiros da USP, n. 1, 2005, p. 28. Disponvel em: http://www.almanack.usp.br/
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nova ocupao luso-brasileira da Banda Oriental. Derrotado pelas tropas portuguesas em Tacuaremb, em janeiro de 1820, Artigas refugiou-se no Paraguai, pas isolado pelo ditador Jos Gaspar Rodriguez de Francia, do qual se tornou praticamente prisioneiro.3 A Banda Oriental foi incorporada ao Reino Unido de Portugal, Algarves e Brasil em 1821, com a designao de Provncia da Cisplatina, sob a justificativa de que a princesa Carlota Joaquina, esposa de D. Joo e irm de Fernando VII (que entre 1820 e 1823 esteve praticamente preso pelos liberais na Espanha), tinha direitos sucessrios sobre o territrio. Aps a independncia do Brasil, o exrcito luso-brasileiro na Cisplatina dividiu-se entre as foras leais a Lisboa, entrincheiradas em Montevidu, e as obedientes a Pedro I, chefiadas pelo general Carlos Frederico Lecor. Em 1824, aps um acordo com Lecor, as foras de Montevidu se retiraram para Portugal e a cidade ficou de posse brasileira. Em junho de 1823, o governo de Buenos Aires, na condio de representante das Relaes Exteriores das Provncias Unidas, havia enviado Valentn Gmez ao Rio de Janeiro para estabelecer relaes diplomticas com o Imprio e obter a devoluo da Provncia Oriental, nesse momento ainda parcialmente ocupada por Portugal.4 Gmez no foi bem sucedido, pois Pedro I, agindo sob a antiga lgica geopoltica portuguesa, convencera-se de que devia manter como parte do Imprio do Brasil o territrio sul-americano antes subordinado a seu pai. Governante autocrata, o Imperador no se impressionou pelo clamor pblico em contrrio no Rio de Janeiro, pois mesmo no Brasil a maioria considerava a anexao da Cisplatina artificial.5 Em 11 de abril de 1825, com o desembarque na Banda Oriental dos Treinta y Tres Orientales, vindos de Buenos Aires, iniciou-se a luta contra a dominao brasileira. Em 25 de outubro, o Congresso das Provncias Unidas aceitou a incorporao da Banda Oriental, conforme pedido dos revolucionrios, e rompeu relaes com o Imprio, o que resultou na declarao de guerra a elas por Pedro I. Em janeiro de 1826, o Congresso das Provncias Unidas criou um Exrcito de Observao, que deveria ter carter nacional, para, aquartelado em territrio argentino, vigiar o rio Uruguai, que logo entrou em ao contra as foras imperiais.6 Para travar a guerra, era necessria uma organizao central que permitisse
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Sobre o exilio de Artigas veja-se o livro El caudillo y el dictador, da historiadora uruguaia Ana Ribeiro (Montevido: Planeta, 2005). RUIZ MORENO, Isidoro. Campaas militares argentinas; la poltica y la guerra. Buenos Aires: Emec, 2005, p. 371. ARAJO, Joo Hermes Pereira. O Legado Colonial a Monarquia in Histria da Diplomacia Brasileira Disponvel in: http:// www2.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/h_diplom/lc001.htm Acessado em 15 de junho de 2007. Isidoro RUIZ MORENO, op. cit, p. 373.
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s Provncias Unidas mobilizarem recursos contra o Imprio, o que levou esse Congresso a criar um Poder Executivo permanente e eleger Bernardino Rivadvia Presidente da Repblica. A guerra contra o Brasil contribuiu para fortalecer Buenos Aires em relao s demais provncias e uma vitria argentina reforaria ainda mais a posio portenha. No entanto, a guerra desgastou ambas as partes, ao estender-se por trs anos sem que uma delas obtivesse uma vitria militar decisiva sobre a outra. Mesmo aps vencer a batalha do Passo do Rosrio (Ituzaing na historiografia argentina), em 20 de fevereiro de 1827, travada em territrio brasileiro, o general Alvear, comandante vitorioso, por falta de recursos no pde perseguir e destruir o Exrcito imperial que se retirava. Ademais, no exrcito de Alvear repercutia a situao interna das Provncias Unidas, onde havia sublevaes e descontentamento em relao Constituio centralizadora, aprovada pelo Congresso. Devido dificuldade de obter a vitria militar e ao desejo de dedicar-se os recursos do governo para controlar as sublevaes internas, Rivadvia a enviou seu Ministro das Relaes Exteriores, Manuel Garcia, ao Rio de Janeiro para obter a paz. Nessa capital, Garcia assinou um tratado aceitando a Banda Oriental continuar parte do Imprio, o que gerou violentos protestos populares em Buenos Aires, agravando a crise poltica e levando Rivadvia a renunciar Presidncia. As foras libertadoras no tinham condies de expulsar as tropas brasileiras de todo o territrio oriental, pois Montevidu e Sacramento continuavam sob domnio do Exrcito imperial, enquanto este carecia de meios para recuperar o interior da Cisplatina. A vitria da Marinha das Provncias Unidas na batalha de Juncal, em fevereiro de 1827, colocou em xeque a superioridade da Marinha imperial no Prata, mas no era garantia de que, ainda que ela no pudesse manter o bloqueio naval ao porto de Buenos Aires, no conseguisse perturbar gravemente o comrcio por ele. A situao militar incerta, basicamente pela falta de unidade interna argentina, e o enfraquecimento das partes em luta criaram condies para a interferncia da Gr-Bretanha, que desaprovara a ocupao brasileira da Banda Oriental. A continuidade da guerra prejudicava o comrcio britnico na regio e, ademais, a interveno diplomtica de Londres no estava desprovida do interesse de se evitar eventual derrota da nica Monarquia nas Amricas, colocando em risco sua consolidao.7 A diplomacia britnica imps a paz e o reconhecimento, pelos governos de Buenos Aires e Rio de Janeiro, da independncia do territrio em litgio. Pela Conveno Preliminar de Paz, de 27 de agosto de 1828, a antiga Banda
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BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O expansionismo brasileiro. Rio de Janeiro: Philobiblion, 1985, p. 90.
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Oriental tornou-se a Repblica Oriental do Uruguai, com sua existncia garantida por Inglaterra, Brasil e Provncias Unidas. O Uruguai tornou-se Estado com apenas 74.000 habitantes para uma superfcie de 178.000 quilmetros quadrados. Era muito pouco, deixando enormes espaos vazios, com gado selvagem, que atrairiam fazendeiros riograndenses e das provncias argentinas prximas. Para efeito de comparao, em 1823 o vizinho Rio Grande do Sul contava com 150.000 habitantes e o Brasil com 3,96 milhes 29% deles escravos , enquanto as Provncias Unidas tinham populao de 766.400 pessoas.8 Os nmeros referentes ao Estado Oriental ilustram a importncia da interveno britnica em favor da independncia uruguaia e o porqu de a Gr-Bretanha colocar-se, pela Conveno Preliminar, como garantidora da existncia do Uruguai. A guerra de 1825-1828 foi o ltimo conflito militar gerado pelas lgicas geopolticas das antigas metrpoles. Ela resultou antes das heranas coloniais, que assombravam as construes dos Estados nacionais platinos, do que dos seus interesses vitais. Pecuaristas de Buenos Aires e do Rio Grande do Sul tinham a ganhar com a posse desse territrio. O conflito e seu resultado repercutiram nos processos polticos tanto do Imprio quanto das Provncias Unidas. A desastrosa conduo militar da guerra aumentou a impopularidade de Pedro, j desgastado por seu comportamento autocrtico, por seu envolvimento na guerra civil que se travava em Portugal e por aceitar as condies impostas pela Inglaterra em 1827, para reconhecer a independncia brasileira. Alm de obrigar Pedro I a aceitar o fim do trfico de escravos atingindo interesse vital dos fazendeiros , para reconhecer a independncia, a diplomacia britnica imps dois limites constituio fsica do Imprio do Brasil: ao sul, ao patrocinar a independncia uruguaia, e, a leste, alienando a frica. Afinal, argumenta Ilmar de Mattos, a diplomacia britnica foi a mediadora e a fiadora do Tratado pelo qual Portugal reconhecia a independncia do Brasil e que proibia o Imprio brasileiro de incorporar colnias portuguesas, isso quando representantes de Angola e Benguela nas Cortes de Lisboa tinham se manifestado em favor dessa adeso.9 Em 1831, Pedro I foi obrigado a abdicar do Trono, frente verdadeira insurreio popular no Rio de Janeiro. Teve fim o processo
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ARTEAGA, Juan Jos. Breve historia contempornea del Uuguay. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2008, p. 63. BOTELHO, Tarcsio R.; PAIVA, Clotilde Andrade. Polticas de populao no perodo joanino , p. 15 disponvel em: http:// www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1404.pdf LOBATO, Mirta Zaida; SURIANO, Juan. Nueva Historia Argentina; Atlas histrico. Buenos Aires: Sudamericana, 2000, p. 565. MATTOS, Ilmar Rohloff de. Construtores e herdeiros: a trama dos interesses na construo da unidade poltica in Almanack Braziliense. So Paulo: Instituto de Estudos Brasileiros da USP, n. 1, 2005, p. 24. Disponvel em: http://www.almanack.usp.br/ RODRIGUES, Jos Honrio. Independncia: revoluo e contra revoluo a poltica internacional. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1975, p. 183.
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de independncia brasileira, pois s com essa renncia os brasileiros passaram a governar o seu pas. Por ser menor de idade o prncipe herdeiro do Trono, o futuro Pedro II, o Imprio foi governado, entre 1831 e 1840, por Regentes nomeados pelo Legislativo. Nesse Perodo Regencial, a burocracia governamental no Rio de Janeiro, aliada s elites dessa provncia, de So Paulo e de Minas Gerais, buscou implantar um modelo de Estado centralizado. Houve resistncia armada a esse projeto em diferentes provncias do pas, sendo a mais grave a da Farroupilha (1835-1845), que proclamou a independncia do Rio Grande do Sul e instalou um governo republicano. Aps 1828, cresceu o sentimento no Rio Grande do Sul de que davam mais ao Imprio do que dele recebiam e que no tinha recebido compensaes por ter sido a provncia brasileira com maiores perdas na guerra contra Buenos Aires. Ao contrrio, os pecuaristas gachos viam o poder central como opressor, ao elevar impostos sobre eles e no apoi-los contra a importao de charque mais barato do Rio da Prata. Esse protecionismo, porm, elevaria o preo do produto no mercado interno, onde era largamente consumido pela populao pobre e escrava, penalizando consumidores e os fazendeiros, ao elevar seus custos de produo, com a consequente reduo de lucros. Com parte da elite riograndense influenciada pela realidade das provncias argentinas vizinhas e do Uruguai, em que os que estavam no poder eram aqueles vinculados pecuria e que implementavam polticas a favor desta, foi desencadeado o movimento contra o Rio de Janeiro. A radicalizao secessionista e sua continuidade foi possvel graas ao quadro platino de instabilidade poltica e possibilidade de contatos entre grupos polticos na regio, por no terem os governos de Montevidu e de Buenos Aires conseguido ainda obter o monoplio do exerccio da violncia.10 Assim, o bloqueio naval, utilizado eficazmente contra rebelies de outras provncias todas com capital frente ao mar no o foi no caso riograndense, pois os rebeldes utilizaram-se do porto de Montevidu para suas exportaes e recebimento de munies.11 Por outro lado, a disperso geogrfica da atividade pecuria e a menor presena e concentrao de escravos na economia do Rio Grande do Sul evitaram que a liderana revolucionria recuasse. Isto ocorreu em outras provncias, que dependiam do mar para contato externo, onde a presena e concentrao de escravos era maior, e a elite que se sublevara para manter seus privilgios locais frente ao poder central recuou, ao se dar conta do risco de radicalizao social
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FERREIRA, Gabriela Nunes. O Rio da Prata e a consolidao do estado Imperial. So Paulo: Hucitec, 2006, p. 77,79. LEITMAN, Spencer. Razes Scio-Econmicas da Guerra dos Farrapos. Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 36.
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das reivindicaes por parte de pobres e escravos. Nestas condies, a Marinha imperial impunha o bloqueio dos portos das regies sublevadas, impedindo os revoltosos de manter contatos comerciais externos e de obterem suprimentos militares, inviabilizando a continuidade do movimento. No Rio Grande do Sul, os grandes estancieiros concentrados na fronteira e que mobilizavam seus pees e dependentes como pequenos exrcitos particulares se sublevaram contra o governo central. Os comerciantes e aqueles vinculados industria de charque instalada prxima do litoral (Pelotas e Rio Grande) permaneceram fiis ao Rio de Janeiro, pois estes dependiam exclusivamente do mercado consumidor brasileiro, enquanto os estancieiros podiam vender seu gado para os saladeiros uruguaios.12 Com o Estado brasileiro fragilizado pelas disputas internas quanto a sua configurao, os governantes do perodo se colocaram em posio de aparente neutralidade nos assuntos platinos, mas que era, na realidade, de impotncia. Assistiam, impotentes, s vinculaes da Farroupilha com Rivera, que ganhava financeiramente dando acesso ao porto de Montevidu aos revolucionrios riograndenses, que dificultavam o aniquilamento da movimento pelas foras imperiais. Do lado argentino, por sua vez, a guerra de 1825-1828 uniu, em um primeiro momento, os diferentes interesses quanto organizao do Estado Nacional, a ponto de se criar um governo central e o cargo de Presidente, para o qual foi eleito Bernardino Rivadvia. Contudo, a continuao da luta, a tentativa de se negociar a paz e, no final, a proclamao da independncia uruguaia acirraram as lutas internas argentinas, colocando em xeque a organizao estatal obtida at ento.13 Aflorou novamente a polarizao em torno da organizao poltica do pas: entre unitrios, que defendiam o Estado centralizado, e os federalistas, defensores da descentralizao (mas no do federalismo norte-americano). Rivadvia foi obrigado a renunciar Presidncia. Seu sucessor provisrio, Vicente Lpez, tambm renunciou ao cargo, ao que se seguiu a autodissoluo do Congresso Nacional, desaparecendo o governo central. Em Buenos Aires, o federalista Manuel Dorrego foi eleito governador da provncia e assinou a paz com o Brasil, mas foi destitudo e executado pelo general Lavalle, em conluio com os unitrios. Os federalistas reagiram a esse assassinato poltico e, no final, o Legislativo bonaerense elegeu um deles, Juan Manuel
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FERREIRA, p. 77-78. HALPERN DONGHI, Tulio. Guerra y finanzas em los orgenes del Estado argentino (1791-1850). Buenos Aires: Belgrano, 1982, p.165-166.
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de Rosas, estancieiro e comandante das milcias rurais, como governador de Buenos Aires. Nos conflitos platinos que se travariam a partir de ento, e guardadas as especificidades de cada evento concreto, a bandeira federalista trazia reivindicaes protecionistas das economias locais, do artesanato e das indstrias domsticas, ameaadas pela expanso internacional do capitalismo. O federalismo representava o desejo de autonomia das provncias, que desejavam ter suas prprias leis, de acordo com suas convenincias, ou seja, representou a resistncia das estruturas pr-capitalistas, preservadas pelo isolamento colonial, que se desintegrariam se submetidas s correntes do comrcio externo.14 Aps duas dcadas de rompimento da situao colonial, as provncias argentinas seguiam sem constiturem-se como Estado e como Nao, devido falta de um setor social capaz de impor sua hegemonia ou dominao sociedade. Rosas era membro do poderoso setor rural da provncia de Buenos Aires, ele mesmo produtor de charque, e tinha obsesso pela ordem, quer nas suas estncias, quer no exerccio do governo. Ele encarna mejor que nadie la necesidad imperiosa de sectores dominantes ms dinmicos de establecer orden para asegurar su poder econmico y poltico. Rosas o garantidor de uma nova ordem, autoritria, capaz de assegurar os interesses desses setores quando se iniciava o processo de acumulao de capital regional.15 Em 1831, o Pacto Federal assinado pelos governadores de Buenos Aires, Santa F e Corrientes, para defenderem-se mutuamente de ataques externos e internos, se contraps vitoriosamente Liga unitria, derrotando militarmente seu lder, o general Jos Maria Paz, governador de Crdoba. Rosas iniciou seu segundo governo em 1835 e organizou a Confederao Argentina na qual, apesar dessa designao e do discurso federalista de Rosas (muerte a los salvajes unitrios), este implantou um regime ditatorial. Para tanto, e dispondo de respaldo popular, utilizou-se de todos os recursos: artimanhas polticas, intrigas e de um eficiente e violento aparato repressivo. Rosas tornou-se ditador de fato da Confederao, embora, formalmente, o nico poder adicional que possua em relao aos demais governadores fosse o da representao externa das provncias argentinas. Enquanto isso, no Uruguai, o Estado era construdo com escassos recursos humanos e financeiros e exposto influncia da Argentina e
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BANDEIRA, p. 107. ANSALDI, Waldo. La forja de um dictador; El caso de Juan Manuel de Rosas in Crtica & Utopa. Buenos Aires, n. 5, 1981, p. 4. Disponvel em http://bibliotecavirtual.clacso.org/ar/libros/critica/nro5/ANSALDI.pdf
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do Imprio nos assuntos internos do pas, resultado dos fortes vnculos estabelecidos com interesses desses dois vizinhos antes de 1828. Em torno dos dois primeiros presidentes uruguaios, Fructuoso Rivera (1830-1834) e Manuel Oribe (1835-38) se cristalizaram as correntes polticas que, posteriormente, se constituram em partidos polticos Colorado e nacional/ Blanco, policlassistas e heterogneas, que tinham nos respectivos caudilhos o elemento aglutinador e terminaram se identificando, respectivamente, com o liberalismo europesta e o nacionalismo antiliberal. O enfrentamento entre elas desembocou em longa guerra civil, a Guerra Grande (1839-1851), iniciada com a sublevao de Rivera, apoiado por unitrios argentinos, revolucionrios farroupilhas, contra Oribe, que refugiou-se em Buenos Aires, onde obteve o apoio de Juan Manuel de Rosas, ao qual Rivera, que ocupara o poder em Montevidu, declarou guerra. Criou-se um complexo quadro regional, no qual a guerra civil uruguaia vinculou-se disputa entre federalistas e unitrios argentinos, alm de ter interagido com a Farroupilha e no conflito o imperialismo comercial europeu, entre a Gr-Bretanha e a Frana, na qual foi parte ativa, apoiando financeira e militarmente o governo de Rivera. Este tinha como base de apoio o setor mercantil e recebia sustentao financeira e militar anglo-francesa, enquanto Oribe se apoiava nos proprietrios rurais e tinha o respaldo militar de Rosas. Em 1840 consolidou-se no Brasil o bloco de poder baseado na aliana entre a burocracia governamental e a oligarquia agrria das provncias de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. A nova situao obteve legitimidade ao colocar frente do seu governo, antecipadamente, D. Pedro II e foi aceita pelas demais oligarquias regionais por estarem convencidas de que o modelo monrquico centralizador lhes convinha. Elas se deram conta de que os conhecimentos da burocracia do Rio de Janeiro e a estrutura de poder do poder central eram necessrios para manter a ordem escravocrata. Afinal, era melhor ceder os anis, reduzindo os anseios de autonomia em relao ao poder central, do que perder os dedos, ao se ter todos os privilgios perdidos em uma revoluo social. Era o governo central que tinha o conhecimento e os melhores meios, diplomticos e militares, para gerenciar os problemas externos, quer em relao s grandes potncias, como as presses inglesas contra o trfico de escravos, quer na regio do Rio da Prata.16 Nesses tempos de saquarema,17 de predomnio do projeto conservador, se consolidou o Estado Monrquico, na forma
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Sobre o processo poltico ver: FAUSTO, Boris; DEVOTO, Fernando J. Brasil e Argentina; um ensaio de histria comparada (1850-2002). So Paulo: Editora 34, 2004, p. 50-73. Veja-se MATTOS, Ilmar Rohloff de. Tempos de saquarema: a formao do Estado Imperial. So Paulo: Hucitec, 1996.
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parlamentarista, com maior estabilidade poltica e melhora das finanas brasileiras, graas crescente exportao de caf. As novas condies permitiram ao Imprio do Brasil implementar, na segunda metade da dcada de 1840, uma poltica externa que tendeu racionalidade e continuidade, resultantes de um processo decisrio que estabeleceu metas de poltica externa, do qual participavam o Parlamento, o Conselho de Estado, o Gabinete de Ministros e o prprio Imperador.18 Poltica externa que teve como prioridades consolidar como territrio nacional a herana territorial resultante do expansionismo portugus e, em relao s grandes potncias, exercer a maior autonomia possvel, evitando o conformismo imobilizador mas, ao mesmo tempo, consciente dos limites do poder nacional, no caindo no voluntarismo confrontacionista. O maior desafio construo desse Estado, no incio dos anos 1840, era a continuidade da Repblica Riograndese no sul. A guerra continuava em perspectiva de vitria do Exrcito imperial, pois os farroupilhas obtinham armas e cavalos em Entre Ros e Corrientes e utilizavam o porto de Montevidu para comrcio externo, contornando o bloqueio naval imposto pela Marinha imperial ao litoral do Rio Grande. Em decorrncia das relaes entre os farroupilhas e Rivera, este no era visto como confivel pelo governo imperial, o qual, ao mesmo tempo, via Oribe como um agente do governador de Buenos Aires. Rosas, por sua vez, manteve-se distante dos farroupilhas. Estes eram, afinal de contas, em grande parte fazendeiros com propriedades ou interesses no Uruguai, onde disputavam o acesso ao gado com produtores argentinos de charque. Para os governantes do ainda claudicante Segundo Imprio, Rosas apresentava-se como eventual ameaa, pois sua recusa em aceitar a independncia do Paraguai e sua interveno no Uruguai, em apoio a Oribe, parecia prenncio de tentativa de incorporar os dois pases Confederao e, ainda, indcio de uma poltica externa agressiva que poderia se voltar contra o Brasil. Na perspectiva rosista, por sua vez, as independncias uruguaia e paraguaia significavam perdas territoriais da Confederao; havia o risco de elas servirem de exemplo secessionista para as provncias do chamado litoral fluvial e, ainda, criava flancos vulnerveis para um expansionismo brasileiro. Havia, porm, simpatia por Rosas no Rio de Janeiro. Ele sofria a ameaa de uma interveno anglo-francesa anteriormente j sofrera hostilidade da Marinha francesa , com essas potncias exigindo a
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CERVO, Amado Luiz ; BUENO, Clodoaldo. Histria das Relaes Internacionais do Brasil. 3 ed. Braslia: Editora da UnB, 2008, p. 55, 131.
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retirada de suas tropas de territrio uruguaio e, ainda, defendendo seus interesses comerciais. Ora, tambm o Imprio tinha relao tensa com a Gr-Bretanha, que pressionava pelo fim ao trfico negreiro e pela renovao das concesses comerciais feitas, por Pedro I, no Tratado de reconhecimento da independncia brasileira, assinado em 1827 e que caducara em 1842. Assim, os governantes brasileiros aceitaram, em 1843, uma proposta de aliana feita por Rosas, quando era ameaado de interveno anglo-francesa e por uma revolta de Corrientes. A aliana foi apresentada ao Imprio como instrumento de pacificao do Uruguai e o Rio Grande do Sul, cabendo Marinha imperial contribuir para bloquear Montevidu j sitiada por terra , e de outros portos que estivessem sob o controle de Rivera, enquanto a Confederao apoiaria a ao do Exrcito imperial contra os farroupilhas. Era um acordo que se tornava ainda mais atraente para o lado brasileiro ao criar um ambiente de colaborao regional, favorvel a se obter a ratificao argentina Conveno de 1828, o que significaria a Confederao ratificar a independncia uruguaia.19 Assinado por Pedro II em 24 de maro de 1843, o Tratado de Aliana no foi ratificado por Rosas, sob o argumento de que nenhum acordo podia ser negociado sem o consentimento de Manuel Oribe.20 Na realidade, o ditador no necessitava mais dessa aliana, pois no havia mais ameaa de bloqueio anglo-francs e terminara a sublevao de Corrientes. No Rio de Janeiro a recusa foi considerada uma afronta a Pedro II e, ademais, a prova de que, quando pudesse, Rosas se voltaria contra o Imprio. Com tal convico, o governo imperial preparou-se para um confronto com Rosas. Para tanto, buscou obter a unidade interna brasileira e estabeleceu negociaes com os farroupilhas que resultaram, em 1 de maro de 1845, na Paz de Poncho Verde, pondo fim Repblica sulina e pacificando o Rio Grande do Sul. No ano anterior, em 1844, o Imprio reconheceu a independncia do Paraguai foi o primeiro pas a faz-lo e, discretamente, apoiou esse pas para defender-se, o que causou protestos do representante da Confederao no Rio de Janeiro. Em 20 de novembro de 1845, uma esquadra franco-britnica abriu fora a navegao do rio Paran, no combate de Vuelta de Obligado. Trs meses antes Rosas havia proibido o acesso de barcos estrangeiros aos rios da Confederao, ignorando o argumento de que, por atravessar mais de um pas, o rio Paran era internacional. Aps aquele combate,
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BANDEIRA, op. cit., p. 115. CISNEROS, Andrs; ESCUD, Carlos. Historia general de las relaciones exteriores de la Repblica Argentina. Buenos Aires: Cari/Nuevo Hacer, 1998, T. IV, p. 193-194.
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mais de uma centena de navios mercantes de diferentes nacionalidades subiu os rios Paran e Uruguai e descobriram que as provncias interiores, em bancarrota, praticamente no tinham consumidores.21 A interveno anglo-francesa terminava em fracasso comercial e poltico, pois Rosas dela saiu fortalecido identificndose con la nacin, y a sus enemigos con la traicin.22 O mesmo ocorreu no Imprio, contra o qual ocorreram fortes presses inglesas para renovar os privilgios comerciais obtidos com o tratado de reconhecimento da independncia, vencidos em 1844, bem como ao unilateral da Marinha britnica contra navios brasileiros que faziam o trfico de escravos. Como consequncia, era forte a antipatia Inglaterra no Brasil, e o governo imperial, sob domnio do Partido Conservador, ao se recusar em ceder s exigncias comerciais inglesas e se opor a esse unilateralismo, teve sua legitimidade fortalecida perante a populao. O fracasso da interveno britnica contra Rosas era surpreendente pois, anteriormente, Londres obtivera a independncia uruguaia; ajudara a sustentar o governo de Rivera em Montevidu e, em 1833, ocupara as ilhas Malvinas. No final, os prejuzos comerciais, a perda de interesse pelo acesso ao interior da Confederao e o reconhecimento de que, afinal, Rosas impunha estabilidade poltica alteraram a postura do governo britnico que, em maio de 1846, chegou a um acordo com Rosas, apesar da resistncia da Frana. Gr-Bretanha, Frana e a Confederao chegaram a acordo conjunto somente em 1849, mas o bloqueio ingls do porto de Buenos Aires foi levantado em junho de 1847, enquanto a Frana tomou idntica medida no ano seguinte. A mar da Histria era favorvel a Rosas, pois tambm em 1846 teve fim a rebelio de Corrientes, iniciada no final do ano anterior. Essa provncia havia reconhecido a independncia do Paraguai e a ele se aliara contra Rosas, recebendo uns quatro mil soldados desse pas, comandados pelo general Francisco Solano Lpez, que operaram em territrio correntino, sob as ordens do general Jos Mara Paz. Essas foras aliadas foram derrotadas pelo exrcito rosista do general Justo Jos de Urquiza, levando os correntinos a romperem a aliana, com as tropas paraguaias retornando a seu pas.23 A aliana correntino-paraguaia foi resultado da nova situao no Paraguai. Neste, morrera o Ditador Perptuo Jos Gaspar Rodrguez de Francia, em 1840, que isolara seu pas, quer para evitar submeter-se a
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FLORIA, Carlos Alberto; BELSUNCE, Csar A. Garca. Historia de los argentinos. Buenos Aires: Larousse, 1992, t. II, p. 62. BARRN, Jos Pedro. Apogeo y Crisis del Uruguay Pastoril y Caudillesco, 1839- 1875. Montevido: Banda Oriental, 1982, p. 18. SCENNA, Miguel ngel. Argentina-Brasil:cuatro siglos de rivalidad. Buenos Aires: La Bastilla, 1975, p. 131-132.
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Buenos Aires, quer para manter sua ditadura. Para isto, Francia perseguiu todo aquele que tivesse algum potencial de liderana poltica, debilitando ao extremo a elite local. Sobrevivente desta, Carlos Antonio Lpez sucedeu o Ditador Perptuo e deu continuidade ao regime autocrtico anterior, mas ps fim ao isolamento internacional do Paraguai. A mudana atendia a necessidade do Estado paraguaio dinamizar a vida econmica, representando los intereses esenciales de la naciente burguesa rural cuyo poder y sofisticacin se afianzaban con la expansin de un rgimen capitalista fuertemente asentado en los rubros exportables de la produccin agropecuaria. A partir da dcada de 1850, com a liberdade de navegao existente no Prata, foi implementada, aos poucos, uma estratgia de crecimiento hacia fuera. Esta era baseada essencialmente nas exportaes de produtos primrios paraguaios para o mercado regional e mundial, enquanto importava-se manufaturas e tcnicos estrangeiros, particularmente ingleses . 24 Rosas constitua um obstculo modernizao da economia do Paraguai e abertura internacional do pas. O lder da Confederao tornou-se motivo de aproximao entre o Imprio do Brasil e o Paraguai, ao representar ameaa para ambos. Em outubro de 1843, aps a citada recusa de Rosas de ratificar tratado de aliana com o Imprio, este enviou Jos Antonio Pimenta Bueno ao Paraguai, como Encarregado de Negcios, com instrues para reconhecer a independncia paraguaia, o que foi feito em 14 de setembro de 1844. Em torno de Rosas giravam as articulaes polticas no Rio da Prata, onde as fronteiras nacionais eram fico, por no estarem definidas ou demarcadas, enquanto era concreta a interao de interesses polticos e econmicos e, ainda, unidade histrico-cultural regional ainda no se haviam sobreposto identidades nacionais, que estavam sendo construdas. O ditador da Confederao era um obstculo para a realizao de interesses dos pecuaristas riograndenses, pois Oribe defendia o acesso dos estancieiros uruguaios ao gado existente no territrio oriental. O governo imperial, por sua vez, que recm havia obtido a pacificao do Rio Grande do Sul, era sensvel a queixas oriundas dessa provncia de modo a evitar que surgissem descontentamentos. Ademais, no interessava ao Estado Monrquico brasileiro que Rosas construsse uma repblica forte ao sul, fosse incorporando o Uruguai ou colocando-o sob influncia de Buenos Aires, ao que se poderia seguir uma ao rosista contra a independncia do Paraguai. Tal repblica poderia, pelo exemplo, estimular o ressurgimento do republicanismo no Brasil e, constituir ameaa militar para o Rio Grande
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HERKEN KRAUER, Juan Carlos; GIMENEZ DE HERKEN, Maria Isabel. Gran Bretaa y la Guerra de la Triple Alianza. Asuncin: Editorial Arte Nuevo, 1982, p. 35, 46.
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do Sul e para o isolado Mato Grosso. No Rio de Janeiro via-se Rosas como inimigo e, em 1848, o Partido Conservador retornou ao poder e estabeleceu uma poltica com objetivos definidos quanto ao Rio da Prata e critrios para a definio de fronteiras. Estas seriam definidas pelo uti possidetis no momento da independncia e os objetivos na regio platina eram o de garantir a liberdade de navegao de seus rios internacionais e de conter a influncia de Buenos Aires, o que implicava em apoiar as independncias do Paraguai e do Uruguai. Estas, por sua vez, eram a garantia da manuteno do carter internacional dos rios Paran e Paraguai, portanto de sua navegao por navios brasileiros em direo a Mato Grosso, o que no ocorreria se ambas as margens desses rios estivessem de posse de um nico pas. Rosas era obstculo a esses objetivos e o governo conservador elaborou a estratgia de isol-lo para, em seguida, derrub-lo. Os novos governantes brasileiros estavam convencidos que, com o fim da presso anglo-francesa sobre Buenos Aires e se os blancos vencessem a guerra civil no Uruguai, Rosas se imporia oposio interna argentina. Alcanado este objetivo, o ditador anexaria o Paraguai Confederao a qual, fortalecida, levaria Rosas, nas palavras do chanceler brasileiro Paulino Jos Soares de Souza, a vir sobre ns com foras e recursos maiores, que nunca teve, e envolver-nos em uma luta em que havamos de derramar muito sangue e despender somas enormes.25 No final da dcada de 1840, Rosas estava no auge do seu poder, com o fim das hostilidades contra si da Gr-Bretanha e Frana e com a perspectiva de vitria de Oribe no Uruguai. O governo imperial encontrava-se despreparado militarmente para enfrent-lo e no podia apoiar ostensivamente Rivera, que deixara de receber subsdios financeiros dessas duas potncias. Para sustentar o governo de Montevidu, Paulino de Souza obteve que o banqueiro Irineu Evangelista de Sousa, o baro de Mau, concedesse emprstimos ao governo de Montevidu, com o aval do Tesouro brasileiro.26 Era o inicio da diplomacia dos pataces, pela qual o Imprio alcanou objetivos, no Rio da Prata, por meio de emprstimos a aliados. Rosas, por sua vez, criou parte das condies para sua queda ao comportar-se como um unitrio, impondo medidas prejudiciais s economias das provncias do litoral fluvial e ao manter o monoplio de Buenos Aires sobre a Aduana, apropriando-se essa provncia das rendas fiscais sobre o comrcio exterior da Confederao. Por outro lado, o
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Exposio de Paulino Jos Soares de Souza in Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, 1852, p. XIX-XX. Visconde de MAU, Exposio aos credores in: GANNS, Claudio. Visconde de Mau; autobiografia. Rio de Janeiro: Liv. Ed. Zelio Valverde, 1943, p. 122-123.
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bloqueio anglo-francs permitira s provncias do interior gozarem das vantagens de um comrcio externo, ainda que modesto, sem passar pelo porto de Buenos Aires. Com o fim desse bloqueio lhes foi imposta novamente a dependncia desse porto, o que gerou descontentamento.27 Em 1851, o governador de Entre Ros, Justo Jos Urquiza, rompeu com Rosas, retirando-lhe a delegao de representao externa. Antes desse ato, o caudilho entrerriano obteve apoio do governo brasileiro e assinou com o Imprio tratado de aliana para derrotar Oribe e seus aliados, de modo a pacificar o Uruguai. Ainda que no formalmente, era uma aliana contra Rosas a ponto de prever que, se este reagisse contra a pacificao, a aliana se voltaria contra ele. Oribe rendeu-se a Urquiza, tropas brasileiras entraram no Uruguai e Rosas declarou guerra ao Brasil, levando, em 21 de novembro de 1851, assinatura do tratado de aliana contra ele entre o Imprio, o governo de uruguaio e as provncias de Entre Ros e Corrientes. Urquiza venceu Rosas na batalha de Caseros, travada em 3 de fevereiro de 1852, contando com o apoio militar brasileiro. O Imprio assinou com o Uruguai, em 1851, tratado que definiu limites nos termos que a diplomacia imperial reivindicava, bem como outros acordos que tornaram a Repblica Oriental dependente do Brasil. A derrota de Rosas, por sua vez, garantiu a livre navegao nos rios internacionais platinos e as independncias uruguaia e paraguaia saam fortalecidas, com o Paraguai sendo reconhecido como Estado soberano pelo novo governo da Confederao. Ao Estado Monrquico faltava, para consolidar seu territrio na regio platina, definir as fronteiras com a Confederao e com o Paraguai a partir do critrio do uti possidetis no momento da independncia. Para estas duas repblicas, por sua vez, o desafio era definir territrios entre si e com o Imprio; inserir-se internacionalmente, quer no plano poltico, quer no comercial, e, no caso da Confederao, haver-se com o separatismo de Buenos Aires. A fora econmica desta e sua posio geogrfica estratgica permitiram-lhe tornar-se autnoma da Confederao Argentina em lugar de ser mais uma provncia desta, ainda que a mais poderosa, contexto em que teria de abrir mo de prerrogativas econmicas e polticas. Passou a haver, assim, dois Estados argentinos, o da Confederao, com capital na cidade de Paran, e o de Buenos Aires. Se ao Imprio, como visto, no interessava uma repblica forte ao sul, o mesmo ocorria quanto a uma fragmentao da Confederao. Este evento traria a instabilidade poltica e novos conflitos intraprovncias argentinas ameaariam a livre navegao na regio, alm de repercutirem no Uruguai e, talvez, no Rio Grande do Sul. No aspecto econmico, um
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CISNEROS; ESCUD: T. I, p. 131.
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Estado argentino unido, contando com as riquezas de Buenos Aires, teria melhores condies de pagar a dvida, junto ao Tesouro brasileiro, feita por Urquiza para financiar a ao contra Rosas e que fora assumida pela Confederao. Em 1855, Paulino de Souza, o visconde do Uruguai, escreveu a Jos Maria da Silva Paranhos, outro expoente poltico conservador, que se houvesse guerra no Prata o Imprio seria envolvido a contragosto e somente teria a perder, pois:
Se nos ligarmos a Buenos Aires, teremos Urquiza contra ns, que logo h de fazer as pazes com Carlos Antonio Lpez e ser fechada a navegao do Paran. Se nos ligarmos a Urquiza teremos ipso facto contra ns Buenos Aires, que h de se ligar ao Paraguai e perdido o comrcio importante que fazemos com Buenos Aires. Buenos Aires h de procurar chamar a si o Estado Oriental e pode-se crer que o chame. Ficaremos s com Urquiza, que no pode inspirar confiana nenhuma.(...) Tenho um medo extraordinrio de nos ver envolvidos em luta cujo o termo no se pode prever. Receio muito ver-nos depois comprometidos, obrigados a sermos les bailleurs de fons do nosso aliado, ou a retirar-nos ingloriamente da luta, pelo muito peso da carga.28
O governo imperial manteve-se neutro na disputa entre a Confederao e Buenos Aires, pois no se sabia, afinal, qual das partes se imporia sobre a outra e, ademais, era a melhor forma de garantir os objetivos conquistados e obter a definio das fronteiras com a Confederao e com o Paraguai. A neutralidade era poltica e militar, no impedindo o Rio de Janeiro de financiar a Confederao com emprstimos, inclusive porque se no o fizesse se arriscava a no receber o que antes havia emprestado a Urquiza, para derrubar Rosas. Em 1857 o enviado especial ao Prata, Jos Maria da Silva Paranhos, assinou com o governo da Confederao tratados de navegao, extradio e limites, mas este ltimo no foi ratificado pelo Congresso argentino, e a questo somente seria resolvida por laudo arbitral, no final do sculo XIX. Paranhos tambm assinou um acordo de aliana militar com a Confederao que no chegou a ser efetiva , pelo qual ela apoiava o Imprio nas suas divergncias com o Paraguai e, em retribuio, o Tesouro brasileiro emprestou 300.000 pataces ao governo de Paran.29
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ARBILLA, Jos Maria. A neutralidade limitada: o Imprio do Brasil e a diviso argentina (1852-62) In: Revista Mltipla. Braslia: UPIS, v.6, n.10, jun. 2001, p. 70-71. BANDEIRA, op. cit., p.199.
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Eliminado o inimigo comum, as relaes entre o Imprio e o Paraguai tornaram-se crescentemente tensas devido definio das fronteiras e a abertura livre navegao do rio Paraguai. Carlos Antonio Lpez, ciente da importncia da livre navegao para o Brasil, condicionou-a aceitao por este de um tratado de limites favorvel a Assuno. Paranhos chegou capital paraguaia em janeiro de 1858 e Carlos Antonio Lpez, um governante sagaz e cauteloso e, consciente de que teria o comrcio externo do seu pas suspenso em caso de um conflito militar com o Imprio e por estar despreparado para o eventual conflito, aceitou a reivindicao brasileira quanto livre navegao. Um protocolo definiu a Baa Negra, no Chaco, como limite ocidental entre os dois pases,30 permanecendo litigiosa a rea entre os rios Apa e Branco, cujo status quo seria preservado at 1862, quando se deveria voltar a negociar. No final da dcada de 1850, as relaes entre a Confederao Argentina e o Imprio brasileiro estavam deterioradas. O equilibrismo diplomtico brasileiro mostrou seus limites pois Urquiza afastou-se do Brasil e aproximou-se do Paraguai, como resposta resistncia do governo imperial em intervir diretamente contra Buenos Aires e, ainda, em conceder novo emprstimo de um milho de pesos fortes Confederao.31 O crescente poder econmico de Buenos Aires resultado da diversificao de sua economia e do crescimento do comrcio mundial e sua repercusso militar, de um exrcito maior e mais bem armado, se impuseram sobre a Confederao. A situao argentina mudou radicalmente aps a batalha de Pavn, em 17 de setembro de 1861, no qual o exrcito da Confederao, comandado por Urquiza, enfrentou as foras de Buenos Aires, chefiadas por Bartolom Mitre. H diferentes interpretaes sobre os antecedentes e o prprio desenrolar dessa batalha o lder entrerriano retirou-se, no foi derrotado , mas no h dvida de que ela abriu caminho para a reorganizao poltica nacional e o surgimento, em 1862, da Repblica Argentina, sob a hegemonia portenha. No era, ainda, o Estado argentino consolidado definitivamente, mas nele estavam as caractersticas que se imporiam pela fora, contra inimigos externos e internos, e pela legitimidade, ao ser reconhecido e aceito pela sociedade argentina. Os governos do Imprio do Brasil e a Repblica Argentina tinham, pela primeira vez, um denominador ideolgico comum, pois os dois pases eram governados por polticos adeptos do liberalismo.32 No plano regional, o governo de Bartolom Mitre no impunha obstculos livre
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Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, 1858, p. 39. BANDEIRA, op. cit., p.217. As repercusses dessa afinidade ideolgica esto analisadas em TJRKS, German O. E. Nueva luz sobre el origen de la Triple Alianza in: Revista Histrica. Buenos Aires: Instituto Histrico de Organizacin Nacional, I: 1, Oct.-Dic. 1977, p. 131-171.
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navegao dos rios platinos e mantinha estreitas ligaes com os colorados uruguaios, os quais, por sua vez, possuam vnculos tradicionais com o Imprio. Em abril de 1863, o caudilho colorado Venancio Flores, que lutara em Pavn ao lado de Mitre, invadiu o Uruguai, vindo de Buenos Aires e contando com o apoio do governo argentino, para derrubar o governo blanco do presidente Bernardo Berro.33 Este procurou exercer efetivamente o poder sobre o territrio uruguaio, aplicando as leis e proibindo a exportao do gado em p, o que era feito por pecuaristas riograndenses para fornecer matria-prima para a produo de charque gacho. Esses pecuaristas responderam apoiando ativamente a rebelio colorada. Na busca de respaldo para as presses contra seu governo e no querendo subordinar-se ao Rio de Janeiro ou a Buenos Aires, Berro estreitou relaes com a oposio federal argentina, liderada por Urquiza, o qual, por sua vez, tambm se relacionava com o chefe de Estado paraguaio, Francisco Solano Lpez, que sucedera seu pai, Carlos Antonio, morto em 1862. Na guerra civil uruguaia, uma vez mais, convergiam e chocavam-se diferentes interesses de diversas origens e com distintos objetivos, tendo como aparncia a luta pelo poder e como pano de fundo a falta de definio ou consolidao dos Estados nacionais. Essa realidade evidente nos casos argentino e uruguaio, mas menos quanto ao Imprio e ao Paraguai. Afinal, a Monarquia parlamentarista brasileira era estvel desde o final dos anos 1840 e o Estado paraguaio, autoritrio e patrimonialista, por quase cinco dcadas fora eficiente em submeter sua sociedade e em resistir s presses argentinas e brasileiras. No entanto, a provncia do Rio Grande do Sul continuava a ser o calcanhar de Aquiles do Imprio: pairavam desconfianas sobre sua lealdade para com a Monarquia; sua elite tinha interesses diretos no Uruguai que funcionavam como correia de transmisso para envolver o Brasil nas tenses platinas e, devido distncia do Rio de Janeiro e proximidade de Buenos Aires, a provncia gacha tinha uma posio vulnervel. Tal proximidade, se era um risco para a elite riograndense pela possibilidade de ocorrer choque de interesses, tambm era instrumento para arrancar concesses de um governo imperial desconfiado sobre como essa vizinhana poderia influenciar ou ser usada pelos estancieiros do sul. O Rio Grande do Sul vivia uma situao peculiar, pois fazia parte do Brasil, se subordinava ao governo central e Constituio Imperial, mas se aproximavam a provncia dos vizinhos platinos sua tradio militar,
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RUIZ MORENO, Isidoro J. La poltica entre 1862 y 1880 in: ACADEMIA NACIONAL DE LA HISTORIA. Nueva Historia de la Nacin Argentina. Buenos Aires: Planeta, 2000, t. IV, p. 463.
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seu perfil econmico-social e vnculos pessoais, econmicos e polticos.34 Quanto ao Paraguai, o crescimento do comrcio regional e os avanos tecnolgicos em todas as reas colocaram em xeque o Estado isolado do mundo da poca de Francia. A acelerao do crescimento econmico capitalista impactou nas economias argentina e brasileira, que tendiam a tornarem-se mais dinmicas, por meio de suas articulaes com o sistema comercial e financeiro internacional, ampliando a distncia que as separava da economia paraguaia, caracterizada pela baixa produtividade e dinamismo, posto que voltada para o pequeno mercado interno e sem acesso significativo a avanos tecnolgicos. Havia a realidade do surgimento de armamentos mais eficientes as armas de cano raiado; canhes com projteis explosivos e de maior alcance; belonaves a vapor, etc. , aos quais o Imprio e a Argentina, pases martimos, tinham facilidade de acesso e o Paraguai no, por sua posio geogrfica e pela falta de recursos financeiros e humanos. Nestas condies, o pas no poderia repetir o rechao de foras estrangeiras como ocorreu em 1811, com a expedio de Belgrano, ocasio em que as duas partes portavam basicamente as mesmas armas: espadas, lanas e barulhentos, alm dos pouco eficientes mosquetes antigos. Na dcada de 1850, o aperfeioamento ou surgimento de novas armas (cano raiado; repetio; navios encouraados, etc.) e de meios de comunicao (telgrafo, navio a vapor, e ferrovia) tendia a deixar o Paraguai em posio de inferioridade, pela dificuldade em import-los. Carlos Antonio Lpez se deu conta dessa situao e procurou modernizar o pas, integrando-o ao comrcio com a Europa e para l enviando jovens paraguaios para estudarem. Se bem sucedida, essa abertura para o mundo europeu e, consequentemente, tambm para os vizinhos, iniciada na dcada de 1850, repercutiria sobre o Estado paraguaio. Este necessariamente teria de ser reconfigurado, para adapt-lo nova realidade e atender s necessidades que surgiriam, posto que no poderia escolher manter-se isolado. E para fazer a abertura sob relativo controle do poder central, um dos requisitos era no depender do porto de Buenos Aires e, no Prata, a nica alternativa era o de Montevidu. O poder central do Imprio estava fragilizado em 1864, pois os liberais lutavam entre si, o que havia gerado mudanas de Gabinetes, e o clima era de tenso no Rio de Janeiro, pois casas bancrias haviam quebrado e, no ano anterior, aps duas dcadas de atritos intermitentes, o Brasil rompera relaes diplomticas com a Gr-Bretanha devido chamada Questo Christie. Nessas condies, o governo liberal cedeu, em 1864, presso de estancieiros gachos que eram contrrios ao governo uruguaio, e interviu
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FERREIRA: P. 75.
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em favor dos colorados no Uruguai. Tambm era uma forma de equilibrar a influncia de Buenos Aires junto aos colorados, j que no podia afast-la.35 Em busca de apoio que se opusesse visvel aproximao entre os governos brasileiro e argentino, ambos apoiando os colorados, o governo blanco uruguaio se aproximou do Paraguai e de Urquiza. Francisco Solano Lpez, que sucedera no poder o pai, morto em 1862, foi receptivo, pois alm de o porto de Montevidu ser uma alternativa ao comrcio exterior paraguaio dependncia de Buenos Aires, convenceu-se de que o seu pas estava ameaado pelo Brasil e pela Argentina e que poderia derrotar militarmente o Imprio, bem como anular o governo Mitre. Contando com superioridade numrica em relao aos exrcitos desses dois vizinhos, o chefe de Estado paraguaio acreditava que, em caso de guerra regional, suas tropas seriam recebidas como libertadoras no interior argentino e a oposio federalista se levantaria contra Mitre, vencendo-o. J os blancos se uniriam s tropas paraguaias que chegariam ao Uruguai em seu socorro e venceriam as foras do Exrcito imperial que invadiram o pas em outubro de 1864.36 Em 23 de dezembro de 1864, foras paraguaias atacaram o Mato Grosso e, quatro meses depois, em abril de 1865, fizeram o mesmo com Corrientes. As invases paraguaias levaram constituio, em 1 de maio de 1865, do Tratado da Trplice Aliana, entre a Argentina, o Brasil e o Uruguai, governado havia dois meses pelo colorado Venancio Flores. Desde meados de 1864, o chanceler argentino Rufino de Elizalde e o Enviado Extraordinrio brasileiro Jos Antonio Saraiva haviam atuado de forma coordenada para pr fim guerra civil uruguaia mediante a retirada dos blancos do poder, e tendo por base a hiptese de um agravamento das tenses platinas, que criaria a necessidade de uma aliana argentino-brasileira,37 e que deveria lanar razes profundas, de colaborao, para o bem dos dois pases e de seus vizinhos.38 No incio de abril de 1865, Jos Mrmol partiu para o Rio de Janeiro, para assumir a Legao argentina, com instrues para trabalhar por uma aliana entre os dois pases, buscando ligar com o Brasil nossos interesses por meio de tratados.39 No foi, porm, o que ocorreu. A longa durao da guerra gerou mal entendidos e desconfianas mtuas, no Brasil e na Argentina, quanto aos objetivos do aliado, desgastando a aliana. Ela ficou restrita necessidade
DE MARCO, Miguel ngel. Bartolom Mitre; biografia. Buenos Aires: Planeta, 2004, p. 319. Anlise mais aprofundada pode ser vista em DORATIOTO, Francisco. Maldita Guerra; nova histria da Guerra do Paraguai. 1ed So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 71-78. 37 ELIZALDE para SARAIVA, carta particular, Buenos Aires, 11.5.1865. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Guerra de la Triple Alianza, Caja 1, Folio 4. 38 Idem, carta particular, Buenos Aires, 25.8.1865. Ibidem, Folio 19-20. ELIZALDE para Jos Maria da Silva PARANHOS, Buenos Aires, 25.2.1866. Id., Folio 30. 39 ELIZALDE para Jos MRMOL, nota confidencial, Buenos Aires, 29.1.1865. Archivo General de la Nacin, VII-2-4-8.
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imediata, de se vencer a guerra, e nessa funo acabou por se restringir quando, em 1868, seus crticos ascenderam ao poder nos dois pases. No Rio de Janeiro, o Partido Conservador voltou a ser governo, enquanto do lado argentino Domingo Faustino Sarmiento venceu a eleio presidencial. Terminada a guerra em 1 de maro de 1870, terminava de fato a Aliana, tanto que um dos vencedores, o Imprio, comps-se com o vencido, o Paraguai, para evitar que outro vencedor, a Argentina, conseguisse obter todo o Chaco, como estabelecia o Tratado da Trplice Aliana.40 Com a Guerra do Paraguai terminava o longo, complexo e sangrento processo de construo e definio dos Estados nacionais na regio. O Estado autocrtico paraguaio foi destrudo e substitudo por um modelo liberal, que persistiu at 1936, em uma sociedade sem burguesia e que, em consequncia da destruio causada pela guerra, carecia de sistema produtor de riquezas primrias. Desse modo, o Paraguai praticamente no se beneficiou da elevao dos preos desses produtos nos mercados internacionais, devido ao aumento da demanda causada pelo crescimento do capitalismo, na segunda metade do sculo XIX. Na Argentina, o Estado centralizado liberal anulou o inimigo interno, o federalismo embora em 1876 ainda ocorresse a rebelio de Lpez Jordn , e isolou-o de seus vnculos externos, no Paraguai e no Uruguai. Este terminou a guerra com ganhos para o seu comrcio, decorrente dos gastos feitos pelo Imprio durante o conflito, e seu processo poltico tornou-se mais estvel. Tambm no havia mais dvidas quanto manuteno das independncias uruguaia e paraguaia, no caso desta aps serem assinados os tratado de paz do Paraguai com o Brasil (1872) e a Argentina (1876). A situao regional tambm pde estabilizar-se porque o Prata deixou de ser espao econmico e geopoltico vital, permanecendo, porm, importante para esses dois pases, cujos governos voltaram suas atenes e energias para a soluo de problemas internos. O Imprio, a partir da dcada de 1870, teve de cuidar da crise do Estado Monrquico (a questo do fim da escravido, o dficit pblico crescente e a ascenso do movimento republicano), enquanto a Argentina voltou-se para a Europa, consumidora crescente de sua produo agropecuria, e para a ocupao da Patagnia, para ampliar as terras cultivveis. O contexto econmico internacional, ao trazer prosperidade s economias da regio exceo do Paraguai contribuiu para a composio intra-elites, posto que todos podiam lucrar com esse momento, indito na histria regional. Se antes guerras e disputas eram formas de se procurar garantir ou se apropriar de excedentes econmicos, a partir da dcada de 1870 elas se tornaram empecilho acumulao de
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DORATIOTO, p. 463-479.
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capital. Nesses novos tempos, a paz e a estabilidade poltica tornaram-se requisitos continuidade do enriquecimento da sociedade e a resposta a essa necessidade foi a consolidao do Estado oligrquico, liberal. O contexto internacional, que servira de catalisador para o processo das independncias platinas, agora contribua para a pacificao das lutas polticas intra-elites ao permitir a estas ganhos financeiros crescentes.
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O Brasil e o Integracionismo: do ABC de Rio Branco Operao Pan-americana Clodoaldo Bueno
O tringulo ABC e a noo de influncia compartilhada O baro do Rio Branco durante toda sua gesto (1902-1912) manteve retrica favorvel s boas relaes com todas as naes do hemisfrio, mas conhecia os limites da solidariedade sul-americana. Por isso, mesmo quando se tornou figura de prestgio em toda a regio, teve o cuidado de nunca deixar aparecer que seu pas tivesse pretenses de liderana. As suscetibilidades que as naes hispano-americanas exibiam em questes que envolviam interesses brasileiros, levavam-no a perceber que o Brasil tinha pouca chance de exercer influncia solitria sobre elas. Dizia, com realismo, que na vertente sul-americana voltada para o Pacfico a influncia diplomtica pertencia incontestavelmente ao Chile. Na vertente atlntica, o Brasil s poderia exercer alguma influncia se ela fosse dividida com a Argentina. A leitura que fazia da vida internacional dava-lhe a perceber, sem precisar recorrer a tericos, que liderana no algo que se reivindica, pois resultado do consentimento e reconhecimento dos liderados. Rio Branco considerava seu pas diferente dos demais da Amrica Latina, sua poca palco de interminveis convulses polticas. Os pronunciamentos e as guerras civis traziam descrdito, vergonha e desconsiderao para a rea, que, assim, atraa atentados soberania de suas naes. O Chile seria a nica exceo.41 A maneira mais eficiente de
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AHI. Carta de Rio Branco ao baro Homem de Mello, 13 set. (1887?).
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CLODOALDO BUENO
se proteger contra tais atentados seria, segundo ele, garantir a estabilidade poltica da regio a fim de se fazer encerrar sua era de revolues. Reconhecia que no era s nos pases vizinhos, que lavra o esprito revolucionrio, mas tambm no Brasil, desde alguns anos, e na Repblica Argentina at certo ponto.42 Se por um lado Rio Branco sempre que possvel procurou demonstrar que a poltica exterior do Brasil no inclua qualquer pretenso de hegemonia, como no raro lhe era imputado pelas chancelarias hispano-americanas,43 por outro, sua linha geral da poltica exterior em relao Amrica do Sul foi a busca do equilbrio a fim de se evitar sonhos imperialistas ou projetos de hegemonia originados no seu prprio espao, o que o convencia a observar uma poltica de cordial inteligncia com a Argentina e o Chile.44 Em original de seu prprio punho no ofcio ao ministro plenipotencirio do Brasil em Buenos Aires, datado de 22 de novembro de 1904, formulou claramente seu pensamento a respeito e sugeriu a criao, pelos trs principais pases da Amrica do Sul, de um instrumento legal que levasse a atitudes voltadas para a paz e a ordem na regio.45 A aproximao das trs maiores repblicas sul-americanas era, alis, aspirao antiga de Rio Branco, que se manifestara j nos primeiros anos da sua gesto.46 Na Argentina, o presidente Julio Roca (1880-1886; 1898-1904) foi tambm defensor da atuao conjunta das trs principais repblicas da Amrica do Sul, integrantes do ento chamado tringulo ABC. Em 1904, ele e seu chanceler Jos A. Terry estabeleceram, como uma das condies para o reconhecimento do novo Estado do Panam, que o ato fosse conjunto, realizando-se, assim, conforme afirmou Fraga (1994), a primeira ao concreta do ABC.47 Ao defender a influncia compartilhada, Rio Branco agia sobretudo com pragmatismo. A amizade entre as trs naes, alm do equilbrio, impediria intervenes de uma delas em repblica de menor expresso, bem como deixava o Brasil mais vontade no contexto sub-regional. Em despacho para Washington, afirmou: (...) a estreita amizade entre o Brasil e o Chile tem servido para conter as suas [dos argentinos] veleidades de interveno franca no litgio chileno-peruano, no que tivemos com a Bolvia e no que ainda temos pendente com o Peru.48 Com efeito, a aproximao das trs naes adquiria um ar de entente do Sul e provocava
AHI. Despacho para Buenos Aires, 22 nov. 1904. AHI. Despacho para Washington, 14 out. 1907. Cf. LINS, 1945, p.613. 45 AHI. Ofcio de Buenos Aires, 22 nov. 1904. 46 AHI. 34.6-I, A-4, G-1, M-74. Veja-se, tambm, CONDURU, 1998, p.96. 47 FRAGA, 1994, p.44. 48 AHI. Despacho reservado para Washington, 31 mar. 1906. (Parte desse despacho foi transcrita por COSTA, 1968, p.249-50).
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O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA
receios, sobretudo nos peruanos, conforme informou o embaixador do Brasil em Washington, Joaquim Nabuco.49 Em 20 de outubro de 1907, em Santiago, Puga Borne (ministro das Relaes Exteriores do Chile) e Lorenzo Anadn (representante da Argentina naquela capital) redigiram um projeto de tratado para regular as relaes entre os pases do ABC. O esboo feito por ambos, embora contemplasse a regulamentao da imigrao e a adeso de outros pases, tinha carter de aliana militar e at previa uma discreta equivalncia nas foras navais dos trs. O assunto no prosperou, sobretudo em razo da conjuntura ento existente nas relaes bilaterais Brasil-Argentina, marcada pela tenso, diferente portanto daquela que se observara ao tempo do presidente Roca. Rio Branco no via possibilidade de cordialidade entre Brasil, Chile e Argentina enquanto seu rival na questo das Misses, Estanislo Zeballos, que teria veleidades de hegemonia e interveno em negcios alheios, fosse ministro das relaes exteriores.50 O chanceler brasileiro queria examinar o assunto relativo entente s mais adiante, com tempo e calma e de modo a no prejudicar a intimidade com o Governo americano, que era grande, e promover o estreitamento da amizade tambm com o Chile.51 Em 13 de fevereiro de 1909, Rio Branco recebeu a minuta de um projeto de pacto de cordial inteligncia de Puga Borne, naquele momento ex-ministro das Relaes Exteriores, quando de sua passagem pelo Brasil em direo Europa, a fim de ocupar a representao de seu pas em Paris.52 Rio Branco formulou outro e o entregou, no dia 21 do mesmo ms, ao referido diplomata, mas preferiu que a proposta fosse apresentada Argentina pelo Chile.53 Segundo Conduru (1998), o projeto de Rio Branco preservou no artigo 1 a frmula do projeto Puga Borne ao declarar que havia entre os trs pases a mais perfeita harmonia e que estes desejavam mant-la e robustec-la, procurando proceder sempre de acordo entre si em todas as questes que se relacionem com os interesses e aspiraes comuns e nas que se encaminhem a assegurar a paz e estimular o progresso da Amrica do Sul.54 Ricupero (1995) afirma que o foco do acordo estava no seu artigo 1.55 Pelo artigo 2 do projeto, as partes obrigavam-se a submeter a arbitramento os desacordos de qualquer natureza que ocorrerem entre elas e que no tenham podido resolver-se por via diplomtica, desde que no envolvessem interesses
AHI. Despacho reservado para Washington, 29 dez. 1907 (transcrio do telegrama). Cf. e apud CONDURU, 1998, p. 106-110;77-8. Telegrama para a legao do Brasil em Santiago, 19 jun.1908, apud CONDURU, 1998, p.78. 52 Para mais esclarecimentos sobre o projeto de Puga Borne, veja-se CONDURU, 1998, p.110-2. 53 Cf. CONDURU, 1998, p.75, 84; BANDEIRA, 1973, p. 179; LINS, 1945, v.2, p.770-1. 54 CONDURU, 1998, p. 112. O texto completo do projeto do Tratado do ABC encontra-se em LINS, 1965, p.520-3. 55 RICUPERO, 1995, p.95.
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vitais, a independncia, a soberania ou a honra dos Estados contratantes. O artigo 6 previa regras a serem observadas pelos contratantes na hiptese de desinteligncia grave entre eles que no comportassem recurso a juzo arbitral. A preocupao de Rio Branco com a ordem e a estabilidade da regio est refletida no artigo 9 que previa a obrigao de os governos contratantes impedirem, nos respectivos territrios, que se reunissem e se armassem imigrados polticos. Os dois artigos seguintes detalhavam ainda mais o procedimento ao vedarem o comrcio aos insurgentes de pases limtrofes, alm de outras disposies como o desarmamento de asilados.56 Convm reiterar que no projeto do ABC, na concepo de Rio Branco, nada constava a respeito de economia e comrcio entre as naes envolvidas, no inclua equivalncia naval no Cone Sul, a qual veemente descartava, e reafirmava que a aproximao Argentina-Brasil-Chile no se destinava a contrabalanar a influncia norte-americana.57 Assim, permite-se concluir que na viso do chanceler brasileiro, o ABC embutia a ideia de condomnio oligrquico de naes, em benefcio da paz na Amrica do Sul. J em julho de 1906, por ocasio da III Conferncia Internacional Americana, realizada no Rio de Janeiro, em rumorosa entrevista ao correspondente do La Nacin de Buenos Aires, opinara, entre outras coisas, que se houvesse um acordo entre Argentina, Chile e Brasil, estas, pelo fato de serem as naes mais fortes e progressistas (...) exerceriam influncia sobre as demais, evitando as guerras to freqentes em alguns pases. Tinha como impossvel firmar um acordo entre as 21 repblicas: Pensamos que um acordo no interesse geral, para ser vivel, s deve ser tentado entre os Estados Unidos da Amrica, o Mxico, o Brasil, o Chile e a Argentina. O Brasil, particularmente, s poderia exercer alguma influncia sobre o Uruguai, o Paraguai e a Bolvia, desde que atuando de acordo com a Argentina e o Chile. Dos demais vizinhos, em razo da falta de comunicaes, o Brasil estava distante.58 A ideia de que o Brasil, a Argentina e o Chile devessem se apoiar reciprocamente e que essa eventual entente no assumiria carter antinorte-americano, alm do que faria aumentar o prestgio das trs naes e contribuiria para afastar tentativas imperialistas da Europa, embora reiterada na documentao de outras figuras de expresso na diplomacia, como Joaquim Nabuco e J. F. de Assis Brasil, no era unanimidade.59
LINS, 1965, p.522-3. Rio Branco em correspondncia de 26 de fevereiro de 1909, dias aps receber a minuta de Puga Borne, registrou que a ideia de uma possvel e razovel inteligncia poltica entre os trs pases era por ele afagada h muitos anos, e fato existira sem conveno alguma escrita quando era presidente da Argentina o general Jlio Roca. (AHI. Despacho reservado para Buenos Aires, 26 fev. 1909 - Rio Branco a Domcio da Gama) 57 RICUPERO (1995, p. 93) interpretou, com propriedade, que o ABC seria uma projeto complementar aliana no escrita com os Estados Unidos. Veja-se, tambm, CONDURU, 1998, p. 94. 58 La Nacin, Buenos Aires, 26 jul. e 9 ago. 1906; AHI. Despacho para Washington, 10 mar. 1906, apud LINS, 1945, p.757-61. 59 AHI. Carta de Joaquim Nabuco ao Dr. Cardoso. Roma, 20 mar. 1904; Ofcio de Buenos Aires, 19 abr. 1906. (Assis Brasil a Rio Branco). O escritor Graa Aranha, prximo da cpula da diplomacia brasileira, tinha opinio divergente, pois via o pacto como utopista e vago. (AHI. 34.6 I, G-1, M-10. Graa Aranha a Rio Branco, alto mar, 6 mar.1909).
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Passada a turbulncia do perodo em que Zeballos ocupou a chancelaria argentina, Rio Branco reafirmou a importncia do ABC a Ramn Crcano, enviado pelo presidente Roque Senz Pea (1910-1914) em misso particular. Em face da resistncia do governo argentino em firmar um tratado, em razo, sobretudo, das eventuais desconfianas do Peru e da repercusso desfavorvel nos Estados Unidos, Rio Branco afirmou:
Pea ao meu eminente amigo Senz Pea que subscreva o A.B.C., e o Brasil garante que no haver discrdia na Amrica do Sul, nem protestos do Peru, e que o presidente dos Estados Unidos, Theodore Roosevelt, e seu ministro Mr. Root convidaro especialmente os presidentes do A.B.C. para que os acompanhem com a sua presena na prxima inaugurao do Canal do Panam. A realidade do A.B.C. apareceria assim, como um corpo vivo, apresentada pelo presidente da grande Repblica do Norte como a mais alta plataforma que naquele momento se lanar ao mundo.60
Mesmo no se concretizando, a possibilidade dessa eventual aliana j era motivo de preocupao para as naes menores que tinham alguma pendncia com algum dos integrantes do ABC.61 Os peruanos, especialmente, pois conforme informou Nabuco, tinham a questo de Tacna e Arica com o Chile e a de limites com o Brasil.62 O ABC, ao tempo de Rio Branco, no passou da fase preliminar de negociaes. Mesmo assim, houve uma tentativa de atuao concertada entre as trs naes quando da IV Conferncia Internacional Americana, que se realizou em 1910, em Buenos Aires. O Brasil tomou a iniciativa de estabelecer secretamente um entendimento prvio com os outros dois pases em torno de uma frmula de resoluo em apoio da doutrina Monroe, redigida por Joaquim Nabuco pouco antes de sua morte. A reao que o vazamento do assunto provocou nos representantes das demais naes americanas levou o Brasil e a Argentina, apoiados pelos Estados Unidos, a desistirem de submeter a debate a resoluo na citada conferncia.63 O New York Herald, de 4 de setembro de 1910, publicou matria de seu correspondente em Buenos Aires, na qual atribuiu ao dos delegados chilenos o fracasso da ampliao da doutrina Monroe que
Apud LINS, 1965, p.461-2. Veja-se, tambm, FRAGA, 1994, p.59-60. AHI. Ofcio confidencial de Francisco Xavier da Cunha a Rio Branco. Montevidu, 20 dez. 1907. AHI. Despacho para Washington, 29 dez. 1907. 63 Cf. BURNS, 1966, p.154-155. A proposta de resoluo estava redigida da seguinte forma: O largo passado decorrido desde a declarao da Doutrina de Monroe habilita-nos a reconhecer nela um fator permanente de paz no continente americano. Por isso, festejando os primeiros esforos para a sua independncia, a Amrica Latina envia grande irm do norte a expresso de seu reconhecimento por aquela nobre e desinteressada iniciativa de to grande benefcio para o mundo. Vejam-se, tambm, GANZERT, 1942, p.447-8; CALGERAS, 1987, p.398.
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iria ser proposta pela representao brasileira.64 A ideia do ABC, todavia, iria reaparecer mais adiante, na gesto Lauro Mller, mas em outra conjuntura das relaes hemisfricas. Ator fugaz A ideia de condomnio oligrquico de naes, tendo como plos os Estados Unidos no norte e os pases do ABC no sul, ganhou concretude na tentativa de mediao da qual se originaram as conferncias de Niagara Falls, Canad (18 de maio a 01 de julho de 1914), destinadas a solucionar a crise nas relaes entre o Mxico e os Estados Unidos, efeito colateral do processo revolucionrio iniciado quatro anos antes por Francisco I. Madero. As conferncias deram visibilidade s naes mediadoras e tambm contriburam para o estreitamento da amizade entre os dois maiores pases do hemisfrio em razo da atuao do embaixador brasileiro Cardoso de Oliveira na cidade do Mxico, quando ficou a cargo dos interesses norte-americanos em decorrncia da ruptura de relaes entre aqueles dois pases poca da presidncia do usurpador Huerta, assassino do presidente Madero e de seu vice Pino Surez. O embaixador brasileiro em Washington Domcio da Gama participou das conferncias de Niagara Falls. Alm do agradecimento formal, resoluo conjunta do congresso norte-americano autorizou seu presidente a referend-la com o oferecimento de medalha de ouro aos embaixadores do ABC. Bem acolhidas internacionalmente, citadas conferncias contriburam, tambm, para o estreitamento dos laos entre os mediadores e os Estados Unidos. Foram nesse sentido que chegaram ao Rio de Janeiro as informaes enviadas pela legao do Brasil em Buenos Aires. Para o El Dirio de Buenos Aires, o ABC era uma entente cordiale. Quando da assinatura do protocolo, ao trmino das conferncias de Niagara Falls, os jornais da mesma capital foram unnimes, segundo a legao brasileira, no elogio ao conjunta e pacificadora do ABC.65 Quando da aproximao da programada V Conferncia Pan-americana, prevista para se reunir em 1915 em Santiago, a chancelaria chilena convidou o ministro argentino das relaes exteriores Murature para
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Cf. Ofcio de Washington, 4 set. 1910 (R. de Lima e Silva a Rio Branco); Chilians killed pan-monroism, New York Herald, 4 set. 1910 (recorte anexo ao ofcio). AHI. Ofcios de Washington de 28 ago. 1913 (E. L. Chermont a Mller); 16 set. 1915 (Domcio a Mller); Ofcio de Buenos Aires, 2 jan. 1914 (Alves a Mller). A entente ocorria entre las naciones mas indicadas para uniformar sus energias y ponderacin en favor de la paz, y la estabilidade de esta parte del mundo. (La mediacin del A.B.C.. El Diario, 14 maio 1914). Veja-se, tambm, Asuntos mejicanos. La mediacion amistosa, La Nacin, Buenos Aires, 8 maio 1914. AHI. Ofcio de Buenos Aires, 2 jul. 1914. (Os recortes de jornais anexados ao ofcio confirmam a informao do diplomata).
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que comparecesse pessoalmente. Jos de Paula Rodrigues Alves, naquele momento a cargo da legao brasileira em Buenos Aires, ao informar seu superior a respeito registrou que (...) a entente entre as trs grandes Repblicas Sul-americanas um fato. E hoje, mais do que nunca, est bem patente que as verdadeiras alianas no so as que se baseiam na letra dos tratados, mas as inspiradas por poltica sincera de aproximao (...).66 O chanceler brasileiro e o Secretrio de Estado norte-americano Bryan seriam, tambm, convidados, o que permitia a Alves falar em entente, retratando o ambiente que o envolvia em Buenos Aires. Com efeito, o La Maana, na mesma ocasio, referindo-se mediao na crise das relaes mexicano-norte-americanas, observou que (...) o Brasil, Chile e a Argentina encontraram a forma para desenvolver uma ao diplomtica eficaz, influindo de um modo categrico nos assuntos internacionais. No que se referia aos Estados Unidos, dizia que estes compreenderam, afortunadamente, que j no fcil prescindir das potncias sul-americanas, e este novo fato , precisamente, o que garante a aplicao leal da doutrina de Monroe, em toda sua amplitude e de acordo com seu esprito primitivo (...).67 Passado o pior da crise nas relaes Estados Unidos-Mxico, o agrupamento do ABC permanecia, na mente de muitos, at na Europa,68 como um novo ator no contexto internacional e, nessa condio, deveria cuidar de seus prprios interesses na nova conjuntura criada pela conflagrao mundial que se iniciava. Nessa linha, o La Razn pedia uma atuao conjunta para a defesa de interesses vitais dos integrantes do ABC, afetados pela guerra.69 Os tratados pacifistas e o ABC de 1915 Os tratados pacifistas foram uma reao exacerbao da crise da era dos imprios na primeira dcada do sculo XX. Assinaram-se tratados e formaram-se ligas com objetivos ofensivos e defensivos, bem como pactos destinados a evitar rupturas da paz por meio do apaziguamento e propostas de criao de mecanismos para soluo de controvrsias.
AHI. Ofcio de Buenos Aires, 21 set. 1914 (Alves a Mller). Poltica americana, La Maana, Buenos Aires, 18 set. 1914. (A traduo sempre nossa). Em artigo publicado no Figaro de Paris, em 7 de agosto de 1914, Gabriel Hanotaux, em face das violaes das leis de guerra e dos tratados por parte da Alemanha, pediu abertura de inqurito no qual tomassem parte, especialmente, os presidentes das Repblicas do A.B.C., pois de todos os pases signatrios dos pactos de Haia, as repblicas da Amrica do Sul e do Norte eram as que se mostravam mais firmes e exigentes no que dizia respeito a regulamentos para a humanizao da guerra. (Cf. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 8 ago. 1914, p.1). 69 AHI. Ofcio de Buenos Aires, 5 nov. 1914 (Alves a Mller); Accin diplomtica, La Razn, Buenos Aires, 3 nov. 1914; El A.B.C. Propsitos de accin conjunta, La Razn, 4 nov. 1914.
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Em 24 de julho de 1914 Domcio de Gama, embaixador do Brasil em Washington, e William Jennings Bryan, Secretrio de Estado norte-americano, firmaram um tratado pacifista que previa soluo amigvel de dificuldades que pudessem surgir entre seus dois pases. O ato fazia parte da srie de acordos bilaterais do gnero, propostos e assinados pelo governo norte-americano com diversos pases. O firmado com o Brasil era o vigsimo e estabelecia que as eventuais dificuldades no abrangidas pela Conveno de Arbitramento de 23 de janeiro de 1909, seriam submetidas a uma comisso permanente de investigao, na hiptese de no se conseguir acordo diplomtico direto. Os pases signatrios comprometiam-se, ainda, numa eventualidade, a no recorrer guerra enquanto a citada comisso no apresentasse seus resultados. Ficavam, todavia, excludas as questes de carter jurdico que afetassem os interesses vitais, a independncia, ou a honra de qualquer dos dois Estados contratantes, ou [que pusessem] em causa interesses de terceiro.70 A visita que Lauro Mller, sucessor de Rio Branco no Ministrio das Relaes Exteriores, fez Argentina em 1915 seguiu na esteira da ento recente mediao do ABC na crise das relaes Estados Unidos-Mxico71 e assinala um momento de extrema cordialidade entre as duas principais naes atlnticas do Cone Sul. Em 25 de maio, em Buenos Aires, o chanceler brasileiro, juntamente com seus colegas Jos Luis Murature e Alejandro Lyra, respectivamente, da Argentina e do Chile, assinaram um Tratado Pacifista, designado tambm por Tratado do ABC, destinado a solucionar amigavelmente eventuais questes que surgissem entre os pases signatrios, no contempladas pelos arbitramentos previstos em tratados anteriores. Tal como o disposto no tratado norte-americano, as controvrsias que no fossem resolvidas por arbitragem ou pela via diplomtica direta seriam submetidas a uma comisso permanente, integrada por um delegado de cada pas. No deveria haver hostilidade enquanto a citada comisso no apresentasse seu parecer ou enquanto no decorresse um ano da sua formao.72 A diferena em relao aos tratados pacifistas dos EUA que o ABC seria tripartite. Como afirmou Ferrari (1981), a matria do tratado era modesta e seu propsito era congelar os conflitos por um ano e meio, pois o prazo para a apresentao do parecer podia ser prorrogado por mais seis meses.73 O Tratado do ABC de 1915, conforme consta no relatrio ministerial brasileiro, no apresentou nada de especial em relao ao tratado pacifista
MRE. Relatrio, 1914/15, v.I, p.37, 140-4. BURNS, 1977, p.394. MRE. Relatrio, 1914/15, v. I, p.144-9. 73 FERRARI (1981, p.69-70) afirma que o tratado no estabeleceu o arbitramento, nem a conciliao, mas s uma investigao e um informe, depois do que as partes recobram sua liberdade de ao. Montevidu seria o local da sede da Comisso Permanente.
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que o Brasil firmara com os Estados Unidos. Conduru (1998) acentuou que o tratado de 1915 era menor que as propostas do ABC de 1907-1909 e complementar aos tratados de arbitramento j assinados bilateralmente. O ato de 1915 foi, portanto, distinto daquelas propostas, at porque no tinha alcance regional e no se previa aliana militar, equivalncia naval ou (como propusera Rio Branco) cooperao anti-insurrecional.74 Embora haja certa continuidade de ideias com as manifestaes de Rio Branco e Senz Pea, as naes do Cone Sul, com o tratado de 1915, seguiram o modismo de ento, que era o de mostrar disposio para a paz, ficando margem do conflito mundial iniciado no ano anterior. Alm do mais, o Brasil no tinha qualquer questo pendente, de difcil encaminhamento, com os outros dois signatrios. A ideia inicial de Mller era firmar um tratado de amizade perptua com a Argentina. Seu colega Murature, todavia, acolheu a proposta no sentido de enquadr-la nos termos dos atos semelhantes j firmados pelos Estados Unidos.75 Na mensagem em que o presidente Victorino de la Plaza e Jos Luis Murature encaminharam o tratado ao Congresso para a apreciao, informavam que o convnio era anlogo a los tratados llamados pacifistas que los Estados Unidos celebraram con la mayor parte de los gobiernos sudamericanos, inclusive el nuestro (...).76 A concepo que o governo argentino tinha do tratado do ABC de iniciativa brasileira foi vista pelo representante da Frana em Buenos Aires como simples cortesia internacional.77 Tal constatao no era difcil de se fazer, pois o governo argentino aproximava-se do ABC, mas no abandonava sua poltica de armamentos, conforme notou o jornal portenho La Maana.78 A Cmara dos Deputados brasileira aprovou o tratado de 25 de maio, o mesmo fazendo o Senado em 3 de novembro de 1915. O presidente da Repblica sancionou-o em 12 do mesmo ms. O tratado foi tambm aprovado pelo Senado chileno. Na Argentina, o Senado aprovou-o por unanimidade aps o discurso do relator, Joaquim Gonzles.79 No o foi, todavia, na Cmara dos Deputados, onde seus opositores no encontraram razo para no estend-lo s demais repblicas, alm de terem vislumbrado intenes hegemnicas e intervencionistas. Drago e Zeballos foram os destaques da oposio.80
CONDURU, 1998, p.122. AHI. Ofcio confidencial de Buenos Aires, 23 dez. 1914 (Alves a Mller). Argentina. Dirio de Sesiones de la Cmara de Senadores de la Nacin, 15 jun. 1915, anexo ao ofcio reservado de Buenos Aires, 24 jun. 1915 (AHI - Souza Dantas a Mller) 77 AMAE. Do ministro da Frana na Argentina a Briand. Correspondncia. Buenos Aires, 19 nov. 1916. 78 La razn del A.B.C., La Maana, Buenos Aires, 24 ago. 1915. 79 AHI. Ofcios de Buenos Aires, 25 set., 20 nov. e 6 dez. 1915. 80 RUIZ MORENO, 1961, p.87-88; FRAGA, 1994, p.67; La Razn, 26 out. 1916, El Tratado del A.B.C.
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Na Argentina havia ainda a interpretao de que o tratado do ABC limitaria a direo de sua poltica exterior, pois seria obrigada a marchar a reboque do Brasil e do Chile.81 Luis P. Tamini j em 1912 enxergara desta forma o acercamento do ABC.82 Com a chegada dos radicais ao poder, o tratado foi definitivamente descartado em Buenos Aires.83 Em maro de 1917, La Gaceta de Buenos Aires registrava o esfriamento na ativa fraternidade propiciada pela gesto anterior do doutor Plaza.84 Na interpretao de Heitor Lyra (1922) o ABC teria sido um fracasso da diplomacia brasileira em razo da sua inoportunidade e inabilidade no seu encaminhamento e, por isso, acolhido negativamente no Continente, sobretudo nos pases bolivarianos que se sentiam colocados em segundo plano. A iniciativa de Lauro Mller recebeu, tambm, crtica interna. O deputado federal Dunshee de Abranches estudioso das relaes internacionais e ex-colaborador de Rio Branco criticou na Cmara, na sesso de 6 de outubro de 1915, a iniciativa do ministro Lauro Mller, com o argumento, entre outros, de que o tratado seria desnecessrio.85 Pandi Calgeras, em 1918, classificou o tratado como desastre, porque em poltica internacional, ato intil ato perigoso, pois no solve problema algum e, por suas declaraes, pode ser invocado em circunstncias outras, que no haviam sido previstas. J havia trs pactos bilaterais entre Argentina, Brasil e Chile sobre arbitramento. Assim, indagava por que substituir uma eventual discusso entre dois contratantes por outra de trs, o que levaria a um agrupamento de dois contra um. Alm disso, sendo um pacto de amizade perptua, firmando princpios de fraternidade continental, no tinha como evitar a adeso de outras potncias sul-americanas, e perguntava: Sendo o Chile um dos signatrios, que atitude [seria] a do ABC se o Peru e a Bolvia aderissem e, por iniciativa brasileira (j que tivemos o caso) reviverem a palpitante questo de Tacna e Arica, a Alscia-Lorena de nosso Continente? Adormecida, hoje, ter vindo despert-la a desasada gesto do Itamaraty. A concluso de Calgeras foi enftica: Resultado: de simptico a todas as repblicas do Pacfico, o Brasil se tornou a ameaa paz da Amrica.86
Cf. La Nacin, 18 nov. 1916, El tratado del ABC. Cf. ETCHEPAREBORDA, 1978, p.124. Este autor informa que Tamini era um expoente da ideologia imperialista argentina. Escreveu artigos na revista de Zeballos. (p.123). Segundo o mesmo autor, Tamini representa el ABC incipiente con la sigla a.B.C., ya que su existencia nos impondra el condominio de las aguas limtrofes y el arbitraje obligatorio en los problemas de nuestro inters. (Id., p.124). Carlos Bec. futuro chanceler de Yrigoyen, era, tambm, crtico do tratado. (Cf. OTERO, 1998-99, p.116). 83 FERRARI, 1981, p.70. 84 El A.B.C. ha quedado ya maltrecho, y solo una inmienda seria del presidente puede hacerle nuevamente dar tonalidad y con l a la opinin sudamericana en el mundo (El ABC, La Gaceta, 14 mar. 1917). 85 Cf. CONDURU, 1998, p.71-3; OTERO, 1998-99, p.117-8, 122-3. 86 CALGERAS, 1987, p.502.
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Lauro Mller, se foi sincero em suas palavras ditas bordo do Gelria quando regressava do Prata, tal como reproduzidas pelo La Razn, via o Tratado do ABC com uma dimenso irreal, pois esperava que o mesmo, apesar da indiferena de alguns polticos, tivesse uma repercusso de transcendental importncia para a poltica internacional, com o consequente aumento do peso dos pases sul-americanos no cenrio internacional: antes (...) considerados como parte inativa na poltica de alm mar, tero agora um voto firme que ser necessrio considerar e apreciar. (...).87 Cumpre reforar que o Tratado de 1915 nada tinha de resistncia penetrao poltica e econmica dos Estados Unidos ou mesmo da Europa.88 A aliana informal do ABC no fora acolhida com hostilidade pelos Estados Unidos, que estariam mudando sua forma de tutela sobre os vizinhos do sul. A Primeira Guerra levou a uma crise total da ordem internacional na qual se inseria o ABC que, em consequncia, desapareceu sem encontrar condies para ressurgir no entre-guerras.89 No comeo de 1923 seu colapso foi definitivo, pois a chancelaria argentina recusou a proposta brasileira de uma reunio prvia dos trs em Valparaso, para tratar do relativo aos armamentos navais, antes da realizao da V Conferncia Pan-americana de Santiago.90 A Grande Guerra interrompeu a sequncia das conferncias internacionais americanas, o que contribuiu para o arrefecimento da solidariedade hemisfrica na dcada de 1920, notada na VI Conferncia Internacional Americana (Havana, 1928), quando ficou ntida a ciso EUA-Amrica Latina. Na conjuntura imediatamente anterior Segunda Guerra os Estados Unidos voltaram-se, novamente, para a Amrica Latina praticando uma poltica de aproximao, liderada pelo presidente Franklin D. Roosevelt que a designou de boa vizinhana. No Brasil, a partir de outubro de 1930 iniciou-se o perodo Vargas, no qual se prestigiou o pan-americanismo, visvel na questo de Letcia e na mediao, juntamente com a Argentina, da Guerra do Chaco. Na ordem mundial do segundo ps-guerra, foi previsto na carta da ONU a criao de organismos regionais. Assim, em 1947, foi assinado em
Tais palavras foram ditas por Mller em conversa com Luis Goruert (filho). (El canciller brasileo General Mller a bordo del Gelria, La Razn, Buenos Aires, 9 jun. 1915). SMITH, 1991, p.80. LEUCHARS, 1983, informa que o rascunho preliminar do tratado do ABC, elaborado por Irarrazvel (representante do Chile no Rio de Janeiro) e Mller, fora submetido apreciao dos Estados Unidos. Estes adotaram um atitude de desencorajamento em face da articulao do ABC, sem serem enfticos. De fato, no acreditavam na possibilidade de consolidao de uma aliana. (Cf. p.59-60). RAPOPORT & MADRID (1998, p.250), apoiados em BEZ, Beatriz R. S. de, (El A.B.C. como entidad poltica: um intento de aproximacin entre la Argentina, Brasil y Chile a princpios del siglo, Ciclos. Ao II, v. II, n2, 1992, p.182-183) interpretam que a proposta do ABC fora na realidade estimulada pelos Estados Unidos como complemento de sua poltica pan-americana no Cone Sul, regio vinculada Europa por slidas relaes econmicas, financeiras e culturais. 89 Cf. DONGHI, 1972, p. 292-3. 90 Cf. FERRARI, 1981, p.70.
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Petrpolis o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), que previa mecanismos de manuteno da paz e da segurana hemisfrica. A Organizao dos Estados Americanos (OEA), criada em 1948 pela IX Conferncia Internacional Americana, realizada em Bogot, a sucessora da Unio Pan-americana criada em 1890 e responsvel pelas conferncias que se lhe seguiram. Com o TIAR e a OEA, o regionalismo hemisfrico integrou-se ordem mundial do segundo ps-guerra. O ABC ao tempo de Vargas e Pern Ao trmino da Segunda Guerra (maio de 1945), da qual o Brasil participou ao lado dos Aliados, seguiu-se a deposio de Vargas em outubro. Redemocratizado o pas, o marechal Eurico Gaspar Dutra foi eleito pelo voto direto em dois de dezembro e tomou posse em janeiro do ano seguinte. O novo presidente manteve a poltica externa centrada na proximidade aos Estados Unidos em sequncia ao alinhamento havido durante a guerra. No plano interno administrou a economia e finanas nacionais segundo princpios liberais. Nas vertentes interna e externa assumiu, portanto, trajetria diversa daquela da Argentina que nas mos de Juan Domingo Pern rumava para o nacionalismo populista e afastamento dos Estados Unidos, fatores que punham o Brasil em guarda e refratrio a qualquer projeto internacional de aproximao tipo ABC. O retorno de Vargas ao poder em 1951 alterou esse quadro, havendo at retorno no que se refere s dubiedades prprias de seu estilo de governar. frente do Ministrio das Relaes Exteriores alou Joo Neves da Fontoura, defensor da proximidade com os EUA e contrrio aproximao com a repblica do Prata naqueles termos; na embaixada em Buenos Aires reps Joo Batista Lusardo, gacho, antigo companheiro, adepto do pacto do ABC e amigo de Juan Domingo Pern, que ansiava pela unio das trs principais naes do sul do hemisfrio. Internamente, os contrrios aproximao denunciavam que por trs do pretendido pacto, Pern alimentasse propsitos expansionistas sobre o segmento sul do continente. Isto porque diante dos blocos de poder antagnicos liderados pelos EUA e Unio Sovitica, Pern propunha uma terceira posio - a Amrica do Sul liderada pelas naes que compunham o ABC.91 A oposio liberal e a imprensa denunciaram o perigo da instalao de uma repblica sindicalista ao ver seu primeiro mandatrio aproximar-se de Pern. Aps um perodo de hesitao permeada pelo
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BANDEIRA, 1987, p.25.
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embate interno, informa-nos Muniz Bandeira que Vargas contatou Pern reservadamente em 1953, usando um intermedirio, para indagar sobre sua disposio de formar o ABC. Aps dar resposta positiva, o presidente argentino ficou aguardando manifestao de Vargas, que, todavia, no deu sequncia ao assunto, provavelmente em razo da crise interna e das foras contrrias que se desencadeariam porque o lder justicialista tinha imagem de ditador fascista. A demora levou este, em conferncia secreta na Escola Nacional de Guerra, a acusar Vargas de fraqueza e opinar que o Itamaraty punha obstculos unio dos dois pases. O texto vazou e no Rio de Janeiro chegou s mos do oposicionista Carlos Lacerda que o publicou (Tribuna da Imprensa), transformando o assunto em escndalo poltico. Vargas foi acusado de traidor da ptria.92 Nessa altura, o governo Vargas j perdia sustentao e caminhava para seus estertores. Meses depois, Vargas suicidou-se (24/8/1954) em meio a uma crise poltica na qual se entrecruzaram componentes externos e internos, sobretudo corrupo. Pern foi derrubado do poder no muito tempo depois (21/9/55).93 Preferiu o caminho do exlio. Antes disso, j estavam mortas as possibilidades de um pacto tipo ABC.94 A Operao Pan-americana As relaes do Brasil com a Amrica Latina voltaram a ganhar nfase na gesto de Juscelino Kubitschek de Oliveira (1955-1960) com o lanamento da Operao Pan-americana (OPA) em 1958 como proposta de cooperao internacional de mbito hemisfrico com vistas a banir da Amrica Latina a misria e o subdesenvolvimento, vistos como portas de entrada para ideologias antidemocrticas. A apresentao da OPA aproveitava o momento de recrudescimento do anti norte-americanismo que criava dificuldades nas relaes dos Estados Unidos com as naes do sul hemisfrico que no receberam os benefcios da cooperao econmica prestada por aqueles a outras reas do mundo. O presidente brasileiro pediu ao presidente norte-americano Eisenhower que o pan-americanismo poltico tivesse traduo econmica, pois seria a maneira mais eficiente de o hemisfrio se opor ameaa materialista e antidemocrtica do bloco sovitico. Juscelino referia-se no apenas ao Brasil, mas Amrica Latina na defesa do reforo da democracia, pois esta
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Id., p. 30-31. BANDEIRA, 1987, p. 31-32. CAVLAK, 2008, p. 56 e segtes., 65, 169, 171, 176, 182, 195, 201; HIRST, 1996, p.221-225.
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seria incompatvel com a misria.95 Para ele a OPA no era um simples programa, mas toda uma poltica ajustada s novas modalidades da crise mundial, num momento crtico para o Ocidente. A proposta pedia estudos sobre a aplicao de capitais em reas atrasadas do continente, aumento do crdito das entidades internacionais, fortalecimento da economia interna, disciplina no mercado de produtos de base, formao de mercados regionais, ampliao e diversificao da assistncia tcnica, e a necessidade de capitais pblicos para setores bsicos e infraestrutura.96 Apesar da m vontade do Secretrio de Estado John Foster Dulles, que achou a ideia inoportuna, o governo norte-americano no teve como fugir de sua discusso em razo da repercusso internacional que o assunto adquiriu.97 A OPA, apesar de bem acolhida pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), que constituiu uma comisso especial de representantes dos seus vinte um membros (Comit dos 21) incumbida de lhe dar execuo, apresentou poucos resultados prticos. A criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) apontada como o nico resultado concreto, at porque foi ao encontro de uma aspirao antiga na rea.98 Ainda no referente cooperao econmica cabe meno, pelas expectativas que gerou, a assinatura em 28 de fevereiro de 1960 (para vigorar a partir de 1 de julho de 1961) do Tratado de Montevidu, que criou a Associao Latino-americana de Livre Comrcio (Alalc), pelo Brasil, Argentina, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. O objetivo era estabilizar e ampliar as trocas comerciais, desenvolver novas atividades, aumentar a produo e substituir importaes de pases no membros. A cada Estado membro ficava reservada a liberdade de dispensar aos produtos vindos de pases no signatrios o tratamento tarifrio que julgasse adequado s suas convenincias. Considera-se tambm, a Aliana para o Progresso do presidente John Kennedy como uma resposta tardia, na esteira da crise cubana, idia lanada pela OPA.99
LEITE FILHO, 1959, p. 47-48; SILVA, Artigos e entrevistas sobre ..., p.5-11, 33-36; BANDEIRA,1973, p.378, 381-382; SILVA, 1992; VIDIGAL, 2001, p. 92-94; Conferncia de Juscelino Kubitschek de Oliveira na PUC do Rio de Janeiro em 29 out. 1958 e discurso, RBPI, 5:137-144; 6-116-123, 1959. 96 SILVA, Artigos e entrevistas sobre ..., p.13-16; Conferncia de Juscelino Kubitschek de Oliveira na Escola Superior de Guerra, RBPI, 5:144-151, mar. 1959, p.146, 150. Mensagem; Conferncia, RBPI, 6, 1959. 97 Cf. SETTE, 1996, p. 251. 98 Organizao dos Estados Americanos comisso especial dos 21, RBPI, 5:93-96, mar. 1959; MALAN, 1984, p.88; LEITE, 1959, p.26-43; SETTE, 1996, p. 251; Mensagem, RBPI, 10:109; Banco Interamericano de Desenvolvimento, RBPI, 12:167-168, dez. 1960. Para apreciaes crticas sobre a OPA feitas poca, veja-se VIZENTINI, 1996, p. 237. 99 Relatrio, 1961, p.29; RBPI, 10:109-111, 143-159; BANDEIRA, 1987, p.35; MONETA, 1973, p.121-123; MENEZES, 1961, p.70; LAFER & PEA, 1973, p. 115; LAFER, 1982, p. 179-180. Sobre a relao OPA-Aliana para o Progresso, veja-se PECEQUILO, 2005, p.226-227.
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Concluses O integracionismo brasileiro ao longo do perodo examinado foi mais retrico do que marcado por aes concretas. Quando foi alm disto no ultrapassou o padro da cordial inteligncia para no amarrar o pas a compromissos. Mesmo quando esses existiram, foram firmados multilateralmente e caram na irrelevncia, como ocorreu com a Alalc e Aladi. Esta observao refora o fato de ao longo de nossa histria as conversaes sobre integrao sempre comearem pela Argentina, vista no apenas como parceira preferencial, mas tambm pela cincia de sua presena e influncia entre os pases de fala espanhola, levando nossas autoridades, de Rio Branco a Jnio Quadros a perceber que nossas tentativas de aglutinao e influncia no segmento sul do hemisfrio seriam ineficientes se no contassem com a influncia compartilhada com o vizinho do Prata. A idia de compartilhamento na vertente atlntica da Amrica do Sul esteve presente nas concepes de Rio Branco e em negociadores posteriores a ele. Outra concluso que emerge a partir dos fatos a confirmao da fora do peso do momento histrico mundial. As propostas de integrao pan-americana da virada do sculo XIX para o XX inspiravam-se nos processos de unidade nacional (na Alemanha comeou pela unio aduaneira, o Zollverein) e em propostas centradas na etnia (pan-eslavismo, pan-germanismo), que mal disfaravam pretenses imperialistas. Na Amrica o pan-americanismo inspirava-se no passado colonial comum s naes do hemisfrio. De qualquer forma, um panismo a mais no deixava de criar apreenso. O ABC de Rio Branco, conforme ele mesmo constatou, acabou defasado: o momento era de rivalidade naval, rearmamento, acordos secretos, falta de integrao fsica entre os povos. Mais tarde, o ultranacionalismo presente nas duas guerras mundiais, incluindo-se o entre-guerras e suas variantes totalitrias inviabilizavam o integracionismo sincero, pois acobertavam projetos de expanso. O ABC de Vargas e Pern tambm estava defasado, sobretudo porque o lder do justicialismo estava em descompasso com seu prprio tempo, pois, em plena era de redemocratizao e do Plano Marshall de ajuda econmica para conter o comunismo, ele utilizava-se de mtodos e estilo de ditadores populistas derrotados. Vargas no percebeu os riscos ao aproximar-se do regime ento vigente no Prata. Pern que o ajudara financeiramente na eleio, ironicamente, com suas falas e indiscries, acabou contribuindo para sua queda.
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Cumpre ainda registrar que a partir da gesto de Kubitschek o integracionismo brasileiro reforou a nfase no desenvolvimento ao pedir traduo econmica para a solidariedade poltica. Esse foi o sentido da OPA, sincronizada com o esprito do tempo. Fontes e bibliografia ALBUQUERQUE, Jos Augusto G. de. (Org.) Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). v. I e II. So Paulo: Cultura Editores Associados/Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da USP, 1996. ARQUIVO Histrico do Itamaraty (AHI). Rio de Janeiro: correspondncia diplomtica de Assuno, Buenos Aires, Montevidu, Washington, Santiago; Arquivo particular do baro do Rio Branco; Maos referentes a I e III conferncias internacionais americanas. ARCHIVE du Ministre des Affaires trangres (AMAE). Paria: correspondncia diplomtica de Buenos Aires. BANDEIRA, Moniz. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integrao da Amrica Latina. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987. BANDEIRA, Moniz. Presena dos Estados Unidos no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1973. BUENO, Clodoaldo, O Brasil e a terceira conferncia internacional americana, Estudos Histricos, ns 13 e 14, Marlia, 1974-1975. ________. Poltica externa da Primeira Repblica: os anos de apogeu (1902 a 1918). So Paulo: Paz e Terra, 2003. BURNS, E. Bradford. As relaes internacionais do Brasil durante a primeira Repblica. In: FAUSTO, Boris. (dir.) Histria geral da civilizao brasileira. Rio de Janeiro-So Paulo: Difel, 1977, t.3, v.2, p.375-400. BURNS, E. Bradford. The unwritten alliance; Rio Branco and the BrazilianAmerican relations. Nova York-Londres: Columbia University Press, 1966.
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A Integrao Sul-Americana como um Projeto Brasileiro: de Uruguaiana s Malvinas Carlos Eduardo Vidigal
Introduo A moderna integrao da Amrica Latina tem sua origem na dcada de 1950, conformada, em primeiro lugar, por necessidades econmicas enfrentadas pelas maiores economias da regio e, em segundo, pelos diversos reveses sofridos por seus governantes na busca de apoio norte-americano ao desenvolvimento. Um dos esforos mais sistemticos resultou na criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), em 1949, vinculada s Naes Unidas, com a funo de promover estudos e de auxiliar os governos na elaborao de projetos de desenvolvimento. A Organizao dos Estados Americanos (OEA), criada em 1948 e que deveria cumprir na esfera poltica o que o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) deveria fazer na rea da defesa, no conseguia ou no pretendia dar respostas altura das demandas dos pases latino-americanos. A partir de 1947, os Estados Unidos colocaram a segurana militar e policial acima de qualquer outra preocupao em relao aos pases subdesenvolvidos sob sua hegemonia. Um dos elementos dessa estratgia era a poltica de sinal verde para os setores autoritrios conservadores, aliada ttica de considerar comunistas todos os movimentos populares que lutavam por mudanas sociais. Nesse contexto, tiveram fim governos democrticos na Venezuela e no Peru (1948), em Cuba (1952) e na Guatemala (1954). A experincia reformista na Guatemala, liderada pelo
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militar nacionalista Jacobo Arbens, foi combatida pelos Estados Unidos, que, alegando a penetrao comunista no pas, conseguiu o aval da OEA X Conferncia Interamericana (1954) , incluindo o voto brasileiro, para depor o governo Arbens. Foi nesse contexto de dificuldades em relao obteno de emprstimos externos leia-se norte-americanos e de poucos resultados na cooperao tcnica para o desenvolvimento que Juscelino Kubitschek lanou, em 1958, a Operao Pan-Americana (OPA). A iniciativa de JK valia-se do argumento de que a Amrica Latina, necessitava de um Plano Marshall como meio de superao do subdesenvolvimento, compreendido como a melhor maneira de conter o comunismo na regio. Consistiu em uma tentativa de multilateralizao do pan-americanismo, que permitiria uma ampla coordenao dos pases americanos em favor do desenvolvimento. Aos EUA caberiam o financiamento dos projetos nacionais de desenvolvimento e a transferncia de tecnologia. Essa discrepncia entre o proposto por JK e os interesses de Washington explica, em grande medida, as dificuldades enfrentadas pela OPA. No mesmo ano de 1958, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), criado no governo Caf Filho, mas que se transformaria em suporte ideolgico do desenvolvimentismo dos anos JK, publicou o livro O nacionalismo na atualidade brasileira, de Hlio Jaguaribe. Profundo conhecedor do debate travado na Amrica Latina em torno do tema do desenvolvimento, Jaguaribe considerava que o Itamaraty no conseguira se adaptar nova conjuntura surgida ao final da Segunda Grande Guerra. No acompanhara, por exemplo, a tomada de conscincia da sociedade brasileira da relao existente entre o desenvolvimento econmico e social do pas e sua poltica exterior. As trs diretrizes principais da poltica exterior brasileira desde a guerra tinham sido, na viso de Jaguaribe, a colaborao com os Estados Unidos, o combate ao colonialismo e o estreitamento dos vnculos com os pases latino-americanos, particularmente com os sul-americanos. A colaborao com os EUA no traduzia uma poltica eficiente e no encontrava, internamente, os suportes necessrios; o anticolonialismo no apresentava nenhuma articulao com os pases que sustentavam a descolonizao africana e asitica; e a aproximao com a Amrica Latina era contrariada pela tradio de isolamento em relao aos vizinhos. A superao dessa situao negativa seria dada por meio de uma nova poltica exterior, cuja essncia seria a autonomia frente s principais foras internacionais, poca chamada neutralismo. A primeira condio para neutralizar o poder de represlia dos EUA reao natural a qualquer exerccio autonomista era a unio da
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A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS
Amrica Latina, cuja base seria a cooperao entre Brasil e Argentina. Qualquer que fosse a aspirao do Brasil, sua articulao com a Argentina constitua-se como imperativo bsico para ambos os pases e para o sistema latino-americano em geral. Uma aliana ofensiva e defensiva brasileiro-argentina, apoiada da melhor maneira na economia dos dois pases, acarretaria, de imediato, a inverso das regras de poder na Amrica Latina, ou pelo menos na Amrica do Sul.100 A anlise de Jaguaribe, aliada ao debate econmico dos anos 1950, indicam que a OPA no adotou a estratgia correta na busca do desenvolvimento latino-americano, que exigia, antes de tudo, avanos na integrao econmica regional, tendo por princpio a articulao entre Brasil e Argentina. nesse sentido que o Encontro de Uruguaiana, entre os presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi, em abril de 1961, o nico marco historicamente consistente para o incio da integrao sul-americana, tal qual a concebemos nas dcadas iniciais do sculo XXI. Foi o primeiro momento no qual, alm do estabelecimento de um sistema de consultas recprocas, vislumbrou-se a integrao econmica em sentido amplo, em um horizonte definido, a Amrica do Sul. 1. Uruguaiana: a fora da integrao O Encontro de Uruguaiana foi o ponto alto da dimenso sul-americana da autodenominada Poltica Exterior Independente (PEI), de Jnio Quadros e Afonso Arinos de Melo Franco. Para o embaixador argentino no Rio de Janeiro, Carlos Manuel Muiz, a PEI incorporaria o discurso que Augusto Frederico Schmidt utilizara na OPA, mas provavelmente no haveria modificao substancial na poltica exterior do Brasil. O que se poderia suspeitar era que Quadros desse OPA um agudo sentido del liderazgo brasileo. Tudo dava a entender que o novo governo desejaria assumir energicamente a liderana continental.101 Com efeito, o chanceler Afonso Arinos props: a) a mundializao das relaes internacionais do Brasil, provavelmente a iniciativa de maior originalidade da PEI; b) a atuao isenta de compromissos ideolgicos, embora com a afirmao de que o Brasil fazia parte do ocidente; c) a nfase na bissegmentao do mundo entre Norte e Sul, e no mais entre Leste e Oeste; d) a ampliao das relaes comerciais internacionais; e) o desejo de participao
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JAGUARIBE, Hlio. O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro: ISEB, 1958, p. 280. Letra de Carlos Manuel Muiz, para Digenes Taboada, Rio de Janeiro, 27.01.60, reservada, n 1.300, pp. 1-3. MREC/ AH, lata: Brasil, 1961 al 1965.
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nas decises internacionais; f) a luta pelo desenvolvimento, pela paz e pelo desarmamento; g) a defesa da no interveno e da autodeterminao dos povos etc.102 Quanto ao continente americano, esperava-se uma linha menos cordial para com os governos no democrticos, o que no incluiria necessariamente o Paraguai, dadas as boas relaes mantidas entre os dois pases. Cuba seria uma das opes mais difceis com as que haveria de defrontar-se o novo governo, apesar de Quadros no ter insistido mais sobre o assunto, especialmente depois de sua vitria. Em relao Argentina, a perspectiva era promissora, pois as relaes bilaterais se encontravam em tima fase e j se discutia a cooperao para o desenvolvimento e a ampliao dos mercados por meio de unies aduaneiras.103 A maior parte dos estudos contemporneos sobre a PEI atribui nfase excessiva aos seus princpios e diretrizes, considerando principalmente o fato de seus valores terem influenciado a poltica exterior de outros governantes brasileiros como, por exemplo, Ernesto Geisel e mesmo seus antecessores, Costa e Silva e Emlio Mdici. O governo Quadros foi curto demais, tumultuado demais, para que sua poltica externa tivesse condies de afirmao. Nesse sentido, Gelson Fonseca Jr. considera a PEI mais um projeto poltico, uma concepo intelectual, do que uma poltica exterior que tenha conseguido articular princpios, diretrizes, meios e aes.104 Em uma perspectiva mais ampla de tempo, Clodoaldo Bueno atribui o seu sucesso continuidade que teve sob Joo Goulart - San Tiago Dantas e com os governos anteriores, podendo ser considerada desdobramento de uma tendncia oriunda da poltica exterior do segundo governo Vargas. nessa perspectiva de continuidade Vargas - JK - Quadros que o encontro de Uruguaiana ganha fora no contexto das boas relaes entre Brasil e Argentina, acima mencionadas. Tendo o Brasil passado pelo quinqunio desenvolvimentista de JK e a Argentina sido governada pelo igualmente desenvolvimentista Arturo Frondizi, e ambos terem protagonizado, em diferente medida, as negociaes da OPA, as condies para avanos nas negociaes bilaterais eram timas. A agenda sobre a qual se iniciaram as conversaes entre Quadros e Frondizi, assessorados pelos chanceleres Afonso Arinos e Digenes Taboada, constitua-se de 11 pontos: a) Convnio de Amizade e Consulta, que incluiu a consulta prvia sobre os assuntos importantes da poltica
BUENO, Clodoaldo; CERVO, Amado Luiz. Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2008, p. 311. Id. ib. 104 FONSECA JR, Gelson. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 329.
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exterior de cada pas e a possibilidade de coordenao das aes diante de outros governos e organismos internacionais; b) colaborao entre os dois pases nas Naes Unidas; c) situao de Cuba; d) conflito de limites entre Peru e Equador; e) conferncia de Quito; f) intercmbio comercial bilateral; g) estudo dos procedimentos da conta convnio; h) zona de livre-comrcio; i) estudos sobre a possibilidade de participao de capitais brasileiros em indstrias argentinas e de capitais argentinos nas brasileiras, o que envolvia a negociao de um acordo de complementao industrial; j) convnio cultural; k) intercmbio de informao cientfica.105 Consideraes sobre a situao poltica da Amrica do Sul estiveram presentes na anlise da poltica internacional. Para Frondizi, se a condio sul-americana de ambos os pases fosse colocada de maneira prudente, no seria uma limitao poltica externa do Brasil e da Argentina. A ideia era separar a Amrica do Sul dos problemas do Caribe, visto que os EUA tendiam a analisar os problemas latino-americanos como um conjunto e sob a tica do contexto caribenho. Todo o raciocnio do presidente argentino baseava-se na constatao de que no era vantajoso opor-se poltica estadunidense para a regio. O posicionamento brasileiro, tendente ao neutralismo, devia-se s condies internas do pas. O Convnio de Amizade e Consulta, resultante do encontro, tinha o propsito de consolidar os laos de amizade que uniam Brasil e Argentina por meio de consultas permanentes sobre todos os assuntos de interesse comum e da coordenao de suas atuaes no mbito continental e mundial. O acordo inclua o intercmbio de informaes sobre todas as questes de carter relevante no mbito internacional, a realizao de esforos no sentido de fortalecer o sistema interamericano, o encaminhamento de estudos sobre os meios necessrios para a consolidao das relaes nas esferas jurdica, econmica, financeira e cultural, a permisso recproca para a livre entrada e sada, o estabelecimento de domiclio e o livre trnsito dos nacionais da outra parte. O convnio estaria aberto adeso de todos os pases do continente e deveria ser ratificado em conformidade com as disposies constitucionais de cada pas. O convnio foi ratificado pelo Congresso argentino nos meses que se seguiram, mas o governo Frondizi terminou em maro de 1962 em decorrncia de um golpe militar. O novo governo argentino, de Jose Mara Guido, adotou uma poltica americanista, aproximando-se de Washington e distanciando-se do Brasil. No caso brasileiro, o convnio foi rejeitado no governo Goulart. Observa-se que nenhuma grande iniciativa
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Memorando Conferencia de Uruguayana; para informacin del excelentsimo seor Presidente, maio de 1961, p. 4. MREC-AH, caixa: Brasil, 1961, Encuentro Frondizi-Quadros, pasta: Conferencia Uruguayana (temas e informe general).
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da poltica exterior brasileira, exceto a atuao em favor da criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), que se deu em 1960, sinalizou tanto no sentido da integrao. Porm, o horizonte de Uruguaiana era a integrao sul-americana e, nesse aspecto, a iniciativa foi pioneira. A renncia de Jnio Quadros, em agosto de 1961, a crise que se seguiu e a sada parlamentarista esvaziaram a PEI e, quando Joo Goulart reassumiu seus plenos poderes, em janeiro de 1963, no havia condies para dar plena vigncia PEI, pelo menos em relao aos vizinhos sul-americanos. San Tiago Dantas reafirmou as relaes com a Amrica Latina sem discriminaes, contrria a blocos, na base da absoluta igualdade. As condies, porm, no eram favorveis, mas enquanto coincidiram os governos Goulart e Frondizi, de certo modo, o sistema de consulta teve vigncia. 2. De Castelo a Mdici: integrao regional e construo da potncia A poltica externa do governo Castelo Branco tem sido interpretada como uma ruptura em relao PEI, pois Vasco Leito da Cunha, seu chanceler, empenhou-se em desmantelar a poltica anterior, abandonando princpios como o nacionalismo, o vnculo da poltica exterior com o desenvolvimento, o iderio da OPA e a autonomia do pas diante de um mundo bipolar.106 A correo de rumos ocorrida neste perodo teria por base a adeso do pas aos princpios da Guerra Fria e da bipolaridade, a abertura ao capital estrangeiro e a permanncia, de forma mitigada, de elementos do nacionalismo e do universalismo anteriores. Com efeito, o governo Castelo Branco procurou, naquele contexto, instrumentalizar um alinhamento automtico aos Estados Unidos por meio do que o prprio presidente denominava interdependncia.107 Interpretao recorrente, como a expressa por Henrique Altemani de Oliveira108, apresenta a poltica de interdependncia como uma negao da PEI, sendo possvel considerar esse perodo um hiato, pois alguns elementos importantes do perodo anterior seriam retomados a partir do segundo governo da ditadura militar. No caso de se aprofundar na anlise das caractersticas mais amplas da poltica exterior brasileira daquele perodo e sim de avaliar o comportamento do governo Castelo
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BUENO; CERVO (2008), op. cit., p. 368. OLIVEIRA, Henrique Altemani de. Poltica externa brasileira. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 107. Id. ib., p. 107-108.
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Branco em face da integrao regional e verificar se, nesse mbito, a ideia do hiato se sustenta. H certa concordncia na literatura em relao ao papel secundrio que a Amrica Latina ocupou na poltica externa brasileira sob Castelo Branco, embora tenham ocorrido algumas iniciativas importantes como as aes junto ao governo argentino para intensificar o comrcio bilateral (acordo do trigo, de 7 de novembro de 1964), a criao de uma Comisso Especial bilateral (23 de abril de1965) e a fracassada proposta de Unio Aduaneira, feita por Roberto Campos. Igualmente importantes foram a inaugurao da Ponte da Amizade, entre o Brasil e o Paraguai, e as negociaes territoriais que culminaram com a Ata das Cataratas, de 1965. No ano de 1966, o ministro Juracy Magalhes visitou sete capitais sul-americanas para estabelecer ou restabelecer laos comerciais e polticos mais consistentes. Amado Luiz Cervo confirmou a dimenso secundria dos laos bilaterais regionais na poltica de Castelo Branco, na qual a integrao sul-americana no teria tido lugar, aps o malogro da misso de Roberto Campos109. O que os historiadores das relaes internacionais do Brasil ainda no perceberam que tais iniciativas faziam parte de um projeto maior que foi modificado pelo novo regime, mas que conservou importantes elementos das propostas integracionistas da PEI. A diferena era que, em vez de um processo de integrao vinculado conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria, como proposto por San Tiago Dantas para a PEI110, nessa nova fase o projeto de integrao da Amrica do Sul respondia a valores geopolticos dos militares e a interesses da classe proprietria, ou seja, dos grupos empresariais hegemnicos no pas. Nas palavras de Castelo Branco, havia uma completa associao da poltica externa com a poltica interna, com objetivos atualizados que se enquadrariam nos objetivos nacionais. A diplomacia deveria ser, nesse contexto, um instrumento destinado a levantar recursos para nosso desenvolvimento econmico e social (grifo no original), tendo em vista o fortalecimento do poder nacional. Assim, o governo atribua particular importncia integrao latino-americana:
Procurar estreitar, em todos os campos, as relaes com todos os pases, pelo aperfeioamento da convivncia econmica e cultural. No que diz respeito aos pases limtrofes, esforar-se- em aumentar os seus sistemas
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BUENO; CERVO (2008), op. cit., p. 376-377. DANTAS, San Tiago. Poltica externa independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962, p. 5-6.
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de comunicao e de transportes, de tal modo que as fronteiras passem a unir-nos efetivamente. Empenhar-se- em tornar a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio um instrumento eficiente de incremento nas trocas entre os pases americanos.111
Complementava a poltica para a Amrica Latina a reafirmao da tradicional adeso do Brasil aos sentimentos e ideais do pan-americanismo, ao lado da proposta de fortalecimento da OEA, considerada de fundamental importncia para a coeso do continente. Assim, diferentemente da PEI, o Brasil deveria ser mais cooperativo com Washington na aplicao da segurana coletiva das Amricas. A perspectiva da integrao regional era, entretanto, uma poltica definida a partir dos interesses nacionais, conforme haviam sido formulados na OPA e na PEI, depurados pelo crivo poltico do novo regime. Diverge-se, dessa forma, da interpretao de Paulo Fagundes Vizentini, para quem a integrao hemisfrica era um valor para o governo Castelo Branco, desde que efetuada na tica das relaes prioritrias com os Estados Unidos.112 A poltica exterior de Castelo Branco para a Amrica envolvia dois movimentos, definidos em torno dos eixos da Bacia do Prata e da Bacia Amaznica, que deveriam ser os dois principais vetores da integrao regional. Roberto Campos recorda que Castelo Branco, em discurso na Escola Superior de Guerra (ESG), em 1959, definira as trs estratgias que dominavam a Amaznia: a do medo, a do ressentimento e a da omisso. Em seu governo, foi atribuda a Campos a tarefa de no repetir esses erros, por meio de um esquema global de desenvolvimento na regio, a ser sustentado pelo Banco da Amaznia, pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e pela Zona Franca de Manaus. A Operao Amaznia, como foi designada pelo governo, teve seu ponto culminante na Primeira Reunio de Incentivos ao Desenvolvimento da Amaznia, em Manaus, organizada pelo governo federal e pelas confederaes Nacional da Indstria, Agricultura e Comrcio, com a presena de Castelo Branco.113 As visitas de Juracy Magalhes aos vizinhos amaznicos era, nesse sentido, parte de um projeto maior, que objetivava dar maior dinamismo s relaes com esses pases. Processo semelhante deveria ocorrer na Bacia do Prata, regio na qual o maior obstculo ao projeto brasileiro foi a queda de Arturo Frondizi e a ascenso de Jos Mara Guido (1962-1963), governo
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIOES. Textos e declaraes sobre poltica externa (de abril de 1964 a abril de 1965). Primeiro aniversrio da revoluo de 31 de maro de 1964. Rio de Janeiro: MRE/Departamento Cultural e de Informaes, p. 12. 112 VIZENTINI, Paulo Fagundes. A poltica externa do regime militar brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 1998, p. 48. 113 CAMPOS, Roberto. A lanterna na popa: memrias. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994, p. 739-741.
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tutelado pelos militares e que adotou uma poltica de aproximao com os Estados Unidos em detrimento das relaes com a vizinhana e, em um segundo momento, do radical del pueblo Arturo Illia (1963-1966), que procurou guardar a devida distncia em relao ao regime militar brasileiro. No obstante tais dificuldades, as negociaes empreendidas por Roberto Campos para a criao de uma unio aduaneira na regio se enquadravam em uma perspectiva mais ampla que, na viso argentina, era fruto da poltica de potncia adotada pelo Rio de Janeiro:
Consecuencia lgica de esa aspiracin, es su pretensin de ejercer el liderazgo en Sud America, tratando de atraer a su rbita los pases de esta rea. Pero este deseo tiene entre otros el obstculo de la presencia argentina, que ejerce una influencia en el continente dificil de desplazar, por lo que Brasil, al establecer su poltica a seguir en el orden internacional, en muchos aspectos debe condicionarla a la posicin y poltica argentina.114
Esse tipo de percepo por parte do principal parceiro econmico do Brasil na Amrica do Sul certamente dificultou a misso de Roberto Campos de propor a criao de uma unio aduaneira no Cone Sul, a partir da articulao entre Brasil e Argentina e aberta aos demais pases latino-americanos, em uma reedio de parte das negociaes de Uruguaiana. A unio aduaneira seria constituda em cinco anos, com desgravao linear de vinte pontos percentuais ao ano. Havia o receio, por parte de grupos empresariais brasileiros, de que uma iniciativa desse tipo poderia ser arriscada caso o Mxico a integrasse, pelo fato de esse pas poder ser usado como cabea de ponte por parte de empresas norte-americanas interessadas em acesso privilegiado aos mercados do sul. Na poca, porm, como observou Campos, as condies que surgiriam trinta anos depois, quando da formao do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), no se apresentavam. De qualquer modo, a Argentina pediu, por meio do ministro da Economia, Adalberto Krieger Vasena, tempo para um perodo preparatrio de atualizao da taxa de cmbio e para estudos sobre a desgravao alfandegria, pois o Brasil se encontrava em situao superior da Argentina nessa matria.115 Roberto Campos lamenta o fato de no ter conseguido persuadir Costa e Silva da importncia de dar continuidade ao tema. No obstante, a passagem do governo Castelo Branco para a gesto Costa e Silva no alterou o essencial da poltica sul-americana do Brasil. A integrao fsica regional
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Brasil. Visita de S. E. El Seor Canciller, Dr. D. Miguel Angel Zavala Ortiz. Departamento Amrica del Sur. MREC-Buenos Aires, lata: Brasil, 1958 al 1967. Revolucin 31/3/1964. CAMPOS (1994), op. cit., p. 750.
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continuaria a ser a prioridade nessa rea, como demonstrado pelo Tratado da Bacia do Prata, de 1969, que estabeleceu as regras de negociao e o modus vivendi para a explorao hidreltrica dos rios da bacia. A importncia da Bacia do Prata no foi devidamente reconhecida pela literatura da rea da histria das relaes internacionais do Brasil, provavelmente em virtude do contencioso em torno de Itaipu, que relegou a um segundo plano os avanos do perodo.116 A persistncia brasileira na integrao sul-americana no se limitou, no entanto, perspectiva da integrao energtica no Prata. O projeto brasileiro para a Bacia Amaznica era igualmente consistente. Em julho de 1969, o ministro Alarico Silveira Jnior, por ocasio de conferncia pronunciada na Escola Superior de Guerra, argumentava que, entre os objetivos da poltica exterior brasileira, poucos tinham a importncia ou o sentido de urgncia do que o de estimular o surgimento, sob nossa inspirao e liderana (grifo nosso), de uma filosofia sul-americana de cooperao amaznica. As premissas que sustentavam a poltica brasileira para a Amaznia eram as seguintes: 1) Os pases da Amaznia tentaro chegar, mais cedo ou mais tarde, a uma frmula de associao que lhes permita enfrentar com maior eficincia os problemas comuns da regio, notadamente nos setores de infraestrutura; 2) medida em que atravs da intensificao dos instrumentos bilaterais essa diretriz se for transformando em uma aspirao de mbito zonal, dever o Brasil, no apenas aceit-la, mas assumir a conduo do movimento associativo, orientando-o luz de nossos prprios conceitos de segurana e desenvolvimento; 3) Para tal fim, indispensvel e outro no tem sido o objetivo do Itamaraty em recentes negociaes com os pases vizinhos que, desde agora, os acordos bilaterais sobre projetos especficos reflitam os princpios decorrentes da filosofia brasileira de integrao, notadamente o da competncia exclusiva dos Governos amaznicos na programao e conduo de empreendimentos conjuntos.117 O documento claro quanto ao projeto sul-americano do Brasil, tanto em relao integrao econmica quanto no que se refere rea da defesa. Nesta ltima, o governo Costa e Silva promovera a nacionalizao
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VIDIGAL (2009), op. cit., p. 153-155. As Relaes do Brasil com os Pases da Bacia Amaznica. Conferncia do ministro Alarico Silveira Jnior na Escola Superior de Guerra, julho de 1969. Castanhos, 920.(42)(00) Relaes Poltica e Diplomtica, 1967 a 1969.
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da segurana, ou seja, a busca de meios internos para a defesa, vinculada ao desenvolvimento econmico autossustentado e ao nacionalismo de fins.118 A finalidade do desenvolvimento econmico justificava o abandono da doutrina da segurana nacional do perodo bipolar e a busca do aumento dos recursos internos de poder, o que pressupunha maior integrao com os pases vizinhos. Nesse sentido, a poltica brasileira apresentava grande coerncia em termos de concepo e definia claramente o lugar dos organismos internacionais em sua poltica para a Amrica do Sul, como explicitou o ministro Silveira, no documento acima referenciado:
[...] parece evidente que, quanto maior for a influncia desses organismos [internacionais] na conduo das aes, tanto mais tcnico ser o enfoque dos problemas, no contexto do planejamento regional; e uma verdade que nem sempre, no plano das relaes internacionais, a melhor soluo tcnica corresponde necessariamente melhor soluo poltica. Como na Bacia do Prata, tambm na Bacia Amaznica e sobretudo nesta a contribuio das entidades internacionais ser benfica e necessria. Vejo-a, porm, traduzida em termos de cooperao sobre projetos especficos, aprovados em nvel governamental, e no de co-responsabilidade na formulao, coordenao ou conduo de um programa multinacional de desenvolvimento.
O pragmatismo expresso nos fragmentos acima ajuda a compreender o pessimismo brasileiro diante da proposta de criao de um mercado comum latino-americano, aprovada na OEA em 1967, e na implementao do consenso de Via del Mar, quanto transformao da Organizao em instrumento efetivo de cooperao. Para o Brasil, as condies para a criao de um mercado comum na vasta rea latino-americana ainda no estavam presentes e mais importante seria avanar na integrao fsica regional e no reforo dos recursos de poder das naes latino-americanas, a comear pela vizinhana. Outro aspecto a ser destacado so as referncias s bacias amaznica e do Prata. Uma primeira avaliao sobre os desdobramentos do projeto sul-americano do Brasil sinaliza para a continuidade das ideias formuladas entre 1966 e 1969 nas presidncias dos generais Emlio G. Mdici (1969-1974), Ernesto Geisel (1974-1978) e Joo Batista Figueiredo (1979-1985). Ao longo desses anos, o Brasil avanou em sua poltica desenvolvimentista, diversificou sua pauta de exportaes, no sentido da substituio de exportaes, ampliou a poltica globalista e manteve seu apoio integrao regional, em suas duas vertentes, o Prata e o Amazonas.
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BUENO; CERVO, op cit, p. 404.
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3. Geisel e Figueiredo: a integrao e a sociedade igualitria O ponto alto da atuao internacional do Brasil foi o pragmatismo ecumnico e responsvel do governo Geisel e suas realizaes na rea da energia nuclear, incluindo a reao norte-americana e a denncia do acordo militar Brasil-EUA de 1952, por parte do Brasil, no aprofundamento das relaes com pases africanos e do Oriente Mdio, processo iniciado pelo governo Mdici, e na afirmao do Brasil como potncia mdia em condies de atuar de maneira autnoma no cenrio internacional.119 Quanto Amrica do Sul, diversas foram as dificuldades encontradas entre 1969 e 1979 para realizar o projeto brasileiro de integrao, entre as quais se destacam a oposio argentina ao Tratado de Itaipu, assinado entre Brasil e Paraguai, em 1973; a negativa boliviana frente proposta brasileira de construo de um gasoduto para o abastecimento da indstria brasileira e de um complexo industrial na fronteira comum; e os efeitos do primeiro choque do petrleo, em 1973, que, ao aprofundar o problema da dvida externa brasileira, diminuiu as possibilidades de o Brasil transformar-se em financiador do processo de integrao. O agravante dessa conjuntura era o fato de o Brasil ter passado pelos altos ndices de crescimento dos anos conhecidos como os do milagre econmico (1969-1973), ao passo que a Argentina, em virtude de seus graves problemas polticos internos, teve desempenho em grande medida insatisfatrio. O resultado foi a superioridade econmica do Brasil em relao ao principal vizinho, caracterizado por Leonel Itaussu Almeida Mello como um caso de preponderncia e no de hegemonia.120 Para alm do debate conceitual, a Argentina viu-se na situao de ter que assimilar a nova correlao de foras na regio, marcada pela presena do Brasil como principal potncia da Amrica do Sul. Nesse contexto, os governos militares transitaram de uma poltica exterior que explicitava a ambio brasileira de tornar-se potncia e que permitira aos EUA considerar o Brasil como pas chave da regio e aos vizinhos a crtica quanto aos desejos de liderana para uma atitude mais prudente e politicamente mais efetiva. O discurso diplomtico brasileiro passou a explorar a ideia da integrao regional como um jogo de soma positiva e explicitar que o Brasil no pretendia a liderana ou a hegemonia
Para a ideia da construo do Brasil como potncia mdia, ver VIZENTINI (1998), op. cit, p. 362. Vizentini considera a poltica externa como um instrumento de apoio ao desenvolvimento econmico industrial e da construo do status de potncia mdia no governo Castelo Branco o ponto alto de uma estratgia iniciada com Vargas. O que argumenta aqui que o esforo conjunto em favor do desenvolvimento surgiu com a OPA, enquanto que a ideia da integrao sul-americana originria do encontro de Uruguaiana. Ambos os movimentos conformam a moderna integrao sul-america e se estendem, com diferentes perspectivas, aos dias de hoje. 120 MELLO, Leonel Itaussu Almeida. Argentina e Brasil: a balana de poder no Cone Sul. So Paulo: Annablume, 1996.
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na Amrica do Sul. Essa mudana foi perceptvel no governo Geisel e ganhou em clareza com Figueiredo. Em meio s dificuldades de meados da dcada de 1970, o projeto de integrao sul-americana sob a liderana brasileira avanou nos anos de 1978 e 1979, com a assinatura do Tratado de Cooperao Amaznica, cujos antecedentes so pouco contemplados pela historiografia das relaes internacionais do Brasil, e com o Acordo Tripartite, que ps fim s divergncias entre Brasil, Paraguai e Argentina em relao a Itaipu. Esse acordo, que considerado um marco para a integrao regional, foi acompanhado de outras iniciativas igualmente importantes, como as visitas presidenciais recprocas, os acordos na rea nuclear e o posicionamento brasileiro diante da crise das Malvinas. O universalismo da poltica exterior brasileira, conforme elaborado por Saraiva Guerreiro, recusava rtulos. O momento propcio para esclarecer a essncia da poltica externa do governo Figueiredo foi a Guerra das Malvinas, diante da qual o Brasil adotou posicionamento de neutralidade, mas defendeu o direito argentino sobre as ilhas. Em depoimento no Senado Federal, Saraiva Guerreiro argumentava que o desenvolvimento ocupava lugar central na poltica exterior brasileira e que a Amrica Latina era parte essencial para o sucesso do projeto brasileiro, caracterizado como harmnico em relao aos interesses dos vizinhos. Buscvamos, segundo Saraiva Guerreiro, um tipo de sociedade igualitria com os demais pases, sem nenhum gesto ou atitude de liderana. No temos um interesse regional dominante ou interesses econmicos.121 Essa mudana no discurso diplomtico brasileiro, cuja origem se encontra no pragmatismo ecumnico e responsvel do governo Geisel e que se ope ao discurso da potncia intermediria dos governos Castelo Branco, Costa e Silva e Emlio Mdici, foi interpretada por Oliveira como uma ruptura. Com o incio do governo Geisel, estariam dadas as condies para que o Brasil pudesse reverter seu posicionamento.122 A mudana, que efetivamente ocorreu, pode ser considerada uma reviso da ttica adotada at ento, sem que a estratgia da integrao sul-americana, sob inspirao brasileira, fosse alterada. Concluso No foram as ideias da Cepal, do ISEB ou de um bolivarismo redivivo que originaram o que hoje se conhece por integrao sul121 122
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. O Itamaraty e o Congresso Nacional. Braslia: Senado Federal, 1985. OLIVEIRA (2005), op. cit., p. 148.
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-americana. Foram as dificuldades econmicas e financeiras enfrentadas pelos pases latino-americanos, nos trs primeiros lustros aps o desfecho da Segunda Guerra Mundial, que permitiram ao Brasil propor, por meio da Operao Pan-Americana, a multilateralizao do pan-americanismo e de cobrar, enfaticamente, um cronograma de desembolso e o apoio financeiro necessrio aos projetos nacionais de desenvolvimento. Seu fracasso representou o reforo das tendncias anteriores. Como elemento da poltica exterior norte-americana, a Aliana para o Progresso era o reverso do que propusera Juscelino Kubitschek. Era um projeto assistencialista, que no contemplava as necessidades fundamentais das economias da regio. A Alalc, por outro lado, deu algum alento integrao regional. A Poltica Exterior Independente, ao reconhecer o elevado grau de dependncia econmica e tecnolgica do pas em relao s grandes economias, voltou-se para os pases do sul e incluiu em suas diretrizes a integrao regional, de maneira indita at ento. No encontro de Uruguaiana, Frondizi props que, para cada unidade monetria que a Argentina despendesse para comprar um novo produto manufaturado brasileiro, a mesma unidade monetria deveria ser gasta pelo Brasil na aquisio de manufaturados argentinos. Nesse sentido, a complementao industrial, o que atualmente chamamos de cadeias produtivas compartilhadas, foi objeto de discusso naquele encontro. Hlio Jaguaribe, de algum modo, fora ouvido. A mudana de governo na Argentina impediu a continuidade do dilogo, e o golpe de Estado no Brasil, em 1964, promoveu uma reorientao das diretrizes para a integrao regional, sem significar seu abandono. Reconheciam-se as dificuldades polticas envolvidas na Alalc e voltou-se, com alguma nfase, integrao fsica regional, considerada o melhor meio para realizar os interesses brasileiros. A Bacia Amaznica somou-se Bacia do Prata na definio de eixos de integrao, e o Brasil procurou demonstrar que a integrao poderia ser benfica para todos. O que obstaculizava o projeto brasileiro era o discurso da potncia, de matriz geopoltica, que despertava receios por parte dos pases vizinhos. A partir do governo Geisel, a reformulao do discurso diplomtico, juntamente com mudanas polticas ocorridas nos pases vizinhos, como o golpe militar na Argentina, em 1976, favoreceu negociaes que permitiram, por exemplo, avanar em torno do contencioso de Itaipu. Esse processo foi seguido de visitas recprocas dos chefes de Estado do Brasil e da Argentina nos anos de 1980 e 1981 e do que pode ser considerado o ponto alto no estabelecimento da confiana entre os dois pases: o posicionamento brasileiro diante da crise e da guerra das Malvinas.
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Posteriormente, o avano dos processos de redemocratizao, de maneira abrupta na Argentina e gradual no Brasil, gerou alguns descompassos no dilogo bilateral, mas no prejudicou o acumulado histrico bilateral, base para a integrao iniciada em Foz do Iguau, em 1985, cujo principal resultado foi a criao do Mercosul. Nos anos 1980, o projeto brasileiro de integrao da Amrica do Sul sofreu nova inflexo, mas o essencial da construo desse projeto se manteve. As anlises contemporneas sobre a integrao da Amrica do Sul costumam ignorar o acumulado histrico aqui apresentado, atribuindo-se unicamente ao processo aberto com a reunio dos presidentes sul-americanos em Braslia (2000) a origem de todos os sucessos posteriores. A integrao regional, entretanto, vista em uma perspectiva de longo prazo, ganha em densidade e diversificao. No foi possvel, pela limitada extenso do texto, apresentar outras iniciativas regionais que conformam o quadro da integrao, mas considera-se suficiente para sustentar o argumento principal.
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O reordenamento Sarney-Alfonsn Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja
Muito obrigado ao Jos Vicente e ao Arno Wehling pelo convite, um prazer participar deste seminrio. Tive a oportunidade de encontrar, h poucos dias, com o ex-presidente Sarney, que me encorajou muito a aceitar a incumbncia de fazer a parte que, antes, previa-se que ele prprio faria. Agradeci a confiana, assim como agradeo aos organizadores deste evento. A relao Alfonsn-Sarney um dos momentos virtuosos da poltica sul-americana. Outros talvez fizessem aquilo, no era contingente aos dois que apenas os dois pudessem ser os vetores de uma aproximao extraordinria, assim como a Europa se faria sem Adenauer e sem de Gaulle. Teria sido, porm, uma aproximao diferente, talvez mais spera, mais lenta e menos clara. Alfonsn e Sarney se encontram no momento certo. Sarney chega presidncia do Brasil sem passar pela matriz militar gacha dos seus predecessores. Os presidentes brasileiros anteriores, quase todos, compartilhavam no uma hostilidade insupervel, mas sim uma rivalidade subjacente a tudo. Haviam sido educados na ideia de que a Argentina era um rival histrico. Sarney era um poltico legtimo. Alfonsn, por sua vez, era um civil argentino, no tinha o instinto da rivalidade. Os anos 80 haviam comeado magros para a Argentina e para o Brasil. Ambos estavam relativamente humilhados naquela altura. Mas o Brasil tinha se comportado de maneira inteligente, construtiva e fraterna com a Argentina, no caso da Malvinas. O comportamento brasileiro nesse episdio, a meu ver, um dos grandes momentos da diplomacia
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EMBAIXADOR MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA
brasileira e ao dizer isso quero fazer uma homenagem a Ramiro Saraiva Guerreiro, nosso Chanceler, que nos conduziu com prudncia, sabedoria e astcia, tanto que terminamos o episdio em lua de mel com Buenos Aires e respeitados por Londres. A Argentina pediu que passssemos a ser os zeladores de seus interesses em Londres, um gesto extraordinrio que demonstra que se havia estabelecido entre ns uma confiana bem-vinda. Os governos militares que precederam Sarney e Alfonsn no haviam terminado en beaut. Tinham perdido a sua nica fonte de legitimidade, que era o sucesso. Os militares no governo precisavam da performance, auferiam legitimidade dos resultados, das taxas de crescimento, da velocidade de incorporao de riqueza. Quando o desempenho degringolou, eles ficaram rfos de legitimidade. Se no para ser um milagre, para que a excepcionalidade de um governo que violava as regras da democracia constitucional? O Mercosul filho da democracia. Ela d condies de credibilidade ao dilogo entre os atores. Portanto, o Mercosul tem uma matriz muito nobre, nasce com a democracia e confiana recproca. Os dois governos terminaram os seus ciclos militares diminudos com o extravio de seu destino e assustados com as polticas paralelas nos dois lados da fronteira. Argentinos e brasileiros tm o dom do eufemismo e, no caso, o paralelismo se dava com as perigosas polticas nucleares que ambos desenvolviam. Sarney e Alfonsn, em 1985, comeam a construir pontes de um entendimento real. Trabalham primeiro bilateralmente, mas de maneira a dar a volta no esquema da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Alalc (que depois virou Associao Latino-Americana de Integrao - Aladi). A Alalc era um captulo de negativas: s se podia trabalhar naquilo que no tivesse sido impedido. O Mercosul nasce em 1985, floresce ao longo de entendimentos sucessivos e frutifica com pompa e circunstncia em 1991, com a assinatura do Tratado de Assuno. Este impe a filosofia de que tudo possvel, menos o que for expressamente interditado. Desde ento, passa-se a trabalhar com base numa agenda amplamente positiva. Em paralelo, e quando eu entro nesse filme, encaminha-se tambm a procura de transparncia na rea nuclear. As duas coisas vo juntas. A Europa tende a ser modelar para ns, por isso til comparar o que precedeu a Unio Europeia com as condies que prevaleceram aqui. Na Europa, a integrao vem depois do horror da guerra. Entre ns, a memria dos vivos no foi prejudicada por uma recordao de guerra, no havia brasileiro que se recordasse de um conflito com a Argentina. Isso decerto muito bom, mas por si no agrega estmulo integrao. Na
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O REORDENAMENTO SARNEY-ALFONSN.
Europa, o terror da Unio Sovitica funcionava como um motor adicional da aproximao, que ns no tnhamos. Um terceiro elemento que a Europa recebeu a bno e o fluxo de capitais dos Estados Unidos, e ns, no. Tnhamos uma bicicleta que dependia do nosso pedal, no havia ningum nos abenoando, no havia ningum ajudando. No tnhamos dificuldades insuperveis, mas fazia falta algum apoio, algum socorro extramural. Tampouco tnhamos a experincia de como organizar a integrao. Havia dois grandes grupos: um, minimalista, achava que bastava uma zona de livre comrcio, uma associao tnue do possvel; o segundo queria no s uma unio alfandegria, mas tambm um processo de integrao poltica e econmica com um mercado comum, talvez, no futuro, at mesmo uma moeda nica. Sem a memria de uma guerra, sem o temor de um adversrio, sem apoio americano e sem a experincia de como fazer aquilo, o Mercosul decolou embalado num notvel esforo poltico-diplomtico. Desde o incio, o Mercosul foi rfo de um verdadeiro interesse empresarial e sindical. s vezes, aparece algum especulando que o Mercosul excluiu o empresariado e o sindicalismo de ato pensado. No foi assim, no foi por falta de acenos que essas foras no se juntaram ao governo. A impresso que se tem de que havia no empresariado uma dose de descrdito: aquilo no ia funcionar mesmo, para que perder tempo com as ideias sonhadoras de certos diplomatas? Por sua vez, os sindicatos, aqui e na Argentina, tinham em sua agenda reivindicaes to imediatas que a ideia de operar movimentos de mo de obra num espao ampliado no interessava. Assim, no bero do Mercosul houve uma hipertrofia do poltico-diplomtico e um dficit do empresarial-sindical. Uma outra observao pertinente que o bloco filho de uma poca em que se desacreditava de estruturas intergovernamentais suntuosas. O Pacto Andino tinha uma sede muito bonita em Lima, que no funcionava. Esse tipo de percepo levou a uma desconstruo da estrutura diplomtica. Criou-se um Mercosul em que no havia telefone, no havia um fax, no havia endereo... O Mercosul foi, inicialmente, uma criao do esprito, existia sem nenhuma fisicalidade. Paralelamente, as assimetrias entre seus membros eram evidentes. Desde o incio se pensou que o Chile seria um scio fundador e que, junto com a Argentina, faria um contrapeso mais eficaz s dimenses brasileiras. Ocorre que os chilenos j tinham uma poltica comercial mais aberta e flexvel em matria de tarifas, e no entraram. Mas o Uruguai e o Paraguai tinham conosco vinculaes histricas, geogrficas e culturais, no eram
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EMBAIXADOR MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA
andinos e sem o Mercosul ficariam sem massa crtica para sobreviver como atores plenos (a Bolvia ambgua, tem regies rio-platenses e andinas, pode se acomodar em qualquer arranjo). Com a entrada do Paraguai e do Uruguai, no seria possvel resolver as pendncias pelo voto proporcional populao, renda, ao territrio, porque o Brasil teria, nesse caso, uma supremacia impeditiva do bom convvio. O Brasil sempre teve esse problema no Mercosul. Simplificando e generalizando, pode-se dizer que nosso problema deriva muito mais do excesso de poder do que de falta. A maioria das organizaes bem sucedidas atraem novos scios e crescem. A Europa dos 6 passa Europa dos 9 e assim por diante, at os 27 de hoje. Enquanto isso, o Mercosul continuou a ser, durante dcadas, o Mercosul dos 4. Ampliou-se o comrcio, criaram-se condies de integrao fsica, energtica, construram-se pontes fluviais, mas no apareceram as grandes empresas binacionais que povoavam a imaginao de Alfonsn e de Sarney. Queramos uma plataforma de onde partissem grandes empresas argentinas, brasileiras, paraguaias e uruguaias para investidas internacionais, mas no tivemos a capacidade de gerar essas novas entidades. No conheo nenhuma empresa que seja filha natural do Mercosul. De certa maneira, os maiores beneficirios foram as grandes empresas automotrizes internacionais que se deram conta de que o espao ampliado do Mercosul propiciava oportunidades ampliadas. Alfonsn e Sarney aproveitaram a descontrao dos espritos para desmontar os programas nucleares dos dois pases. O processo de criao de confiana permitiu as visitas de uns s instalaes do outro e a confiana gerou a conscincia de que aquilo no tinha mais utilidade. A grande contribuio que Sarney e Alfonsn deixaro histria h de ser a cooperao Brasil-Argentina. Os dois conduziram um processo extraordinrio de aproximao e desencadearam uma fora de imantao em torno do ncleo no sul do continente. importante que a Venezuela, que o Peru, que nossos vizinhos todos se aproximem, pois o sul do Mercosul tem vocao elstica e desejvel que desague numa Amrica do Sul coesa, mais forte e mais rica pela unio de esforos. Nem Alfonsn nem Sarney tinham grandes espaos na poltica interna dos seus pases. Alfonsn sabia que a maioria da sua gente era peronista e que ele s foi eleito porque no havia um candidato capaz de desafi-lo naquele momento. Sarney tinha plena conscincia de que a morte do Tancredo o tinha o levado presidncia e que ele, como representante da antiga Arena, no era a expresso de uma maioria no Brasil de 1985. Ambos se deram conta de que sua oportunidade de legitimao histrica estava mais na cooperao mtua, livre dos limites
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O REORDENAMENTO SARNEY-ALFONSN.
de um jogo interno no qual, alm da pouca fora poltica, os dois eram vtimas de uma inflao crnica e interminvel, haja vista que uma espcie de excentricidade do pensamento econmico dos dois pases levaram-nos a acreditar que estavam fora das leis universais da economia. Alfonsn e Sarney lanam a base fundacional do Mercosul, que tem em 1991 a sua coroao. Em seguida, contudo, d-se uma acelerao das etapas de integrao, um erro que, no meu entender, responsvel por grande parte dos problemas que o bloco enfrenta at hoje. Cada governo passa a querer marcar seu mandato com mais um avano e a queimam-se etapas de 4 em 4 anos, ou at menos - alguns governos duraram menos que isso. Houve uma acelerao irrealista, alm do razovel. Hoje assistimos a um renascimento do Mercosul. Um movimento necessrio, porque nenhum dos pases membros poderia arcar com o seu fracasso. Um fracasso do Mercosul seria impossvel de administrar politicamente, escancararia ao mundo que mesmo num picadeiro pequeno, mesmo em escala menor, mesmo entre ns, somos incapazes de organizar um esquema de cooperao eficaz. Ou seja, o Mercosul se associa hoje nossa autoestima. Sem o Mercosul, estaramos sempre olhando sobre os nossos prprios ombros, com receio de ouvir algum perguntar: olha aqui, voc quer o mundo e no capaz sequer de organizar o seu prprio quintal? De modo que o Mercosul tornou-se a fiana indispensvel da nossa racionalidade. O Mercosul nasce de um bilateralismo dinmico, incorpora os dois outros parceiros com naturalidade, mas no atrai o Chile, o que foi uma pena, porque o Chile aproximaria do Brasil o litoral sobre o Pacfico. de prever que, aos poucos, ele atraia os demais vizinhos, o Peru, a Venezuela, quem sabe o prprio Chile. fundamental que a poltica para o Mercosul crie as condies para torn-lo biocenico, imprescindvel que ele cresa e aumente a sua influncia.
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O Mercosul, do Tratado de Assuno at hoje Embaixador Regis Percy Arslanian
Da mesma forma que a Organizao das Naes Unidas (ONU) tem sua sede em Nova Iorque ou que a Unio Europeia tem sede em Bruxelas, os pases membros do Mercosul tm suas Delegaes representadas junto ao bloco, em Montevidu, em um prdio margem do Rio da Prata, onde a maioria das reunies do Mercosul tem lugar. Sou o Embaixador, o Representante Permanente do Brasil junto ao Mercosul e Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi). Eu estou l h quase cinco anos e devo dizer que, nesse perodo, assisti a muitas mudanas no Mercosul, muita coisa. Ele cresceu e se aprofundou enormemente. O bloco hoje conta com uma estrutura institucional que o caracteriza como um verdadeiro projeto de integrao. O Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), que est destinado a prover recursos a fundo perdido para reduzir assimetrias no bloco, e o Parlamento do Mercosul, que j funciona regularmente e cujas bancadas j esto sendo eleitas pelo voto direto, so dois componentes do bloco que, com apenas quatro anos de atividade, fazem do Mercosul um empreendimento de integrao no apenas comercial como tambm poltico e social. O Mercosul deixou, assim, de ser apenas um acordo de livre comrcio entre seus quatro scios, pelo qual pases gozam entre si de uma liberalizao comercial, mediante a negociao de um programa de desgravao tarifria que chega a zero ou quase zero em matria de impostos alfandegrios. Seu projeto vai, alis, muito alm dos acordos de
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EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN
livre comrcio que o prprio bloco tem, no mbito da Aladi, por exemplo, com os demais pases da Amrica do Sul, ou do Acordo Nafta, que os EUA tm com o Canad e o Mxico. A integrao pressupe uma convergncia normativa e uma solidariedade econmica, social e, s vezes, at poltica. Ela configura uma harmonizao de procedimentos para que permitam a construo comum e unificada de um projeto de integrao que tenha como beneficirio final o cidado. a integrao no desenvolvimento de polticas econmicas comuns, no aperfeioamento dos instrumentos de sade, de educao, de segurana, etc. Quando se decidiu, por exemplo, na reunio de cpula de Foz do Iguau, em dezembro de 2010, que se unificariam as placas de todos os veculos dos quatro pases do Mercosul e que se adotaria uma cdula de identidade nica para todos os cidados, o objetivo foi o de criar um cadastro nico, sustentado por um banco de dados, de forma a permitir a identificao de veculos e cidados em qualquer local que se encontrassem, dentro do territrio aduaneiro do Mercosul. S com isso que ser possvel almejar a livre circulao de veculos e pessoas, consolidando assim a integrao. Quando se estabeleceu, na Cpula de San Juan, tambm em 2010, a eliminao da dupla cobrana, o objetivo foi o de obter a livre circulao de mercadorias dentro do Mercosul. Seria difcil, seno impossvel, pretender criar cadeias de integrao produtiva, com a participao conjunta de produo setorial entre empresas de nacionalidades distintas dentro do territrio aduaneiro, se um insumo importado tivesse que pagar imposto alfandegrio cada vez que passasse de uma pas para outro, ao seguir o ciclo produtivo, por meio da agregao de valor. Uma verdadeira integrao deve implicar necessariamente que um produto importado, ao pagar a tarifa externa comum (TEC), deve ser considerado originrio, ou seja, passa a ser um produto Mercosul e no brasileiro ou uruguaio seja onde ele estiver. Vista a diferena entre uma integrao e um acordo de livre comrcio apenas, valeria fazer algumas consideraes sobre as prprias vantagens que a relao comercial dentro do Mercosul trouxe para os scios, em especial em uma conjuntura adversa de crise financeira e econmica por que esto passando os pases europeus e os EUA. Do lado do Brasil, em 2010 nossas exportaes para os trs outros pases do Mercosul no s ultrapassaram os nveis pr-crise de 2008/2009, mas superaram em muito aqueles patamares. Se considerarmos o ano de 2010, nossas exportaes para o bloco foram de US$ 22,6 bilhes,
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O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE
quando em 2008 haviam chegado a US$ 21,7 bilhes. J para a Unio Europeia ou para os EUA, no mesmo perodo, nossas vendas foram bem inferiores quelas registradas em 2008: para a UE, caram US$ 6 bilhes, e para os EUA, US$ 8 bilhes. O comrcio intra-Mercosul hoje mais dinmico inclusive do que era h dois ou trs anos atrs, antes da crise internacional, enquanto que nosso comrcio com a Unio Europeia e os Estados Unidos ainda no se recuperou depois da crise. Mais do que isso, esse crescimento do comrcio com os pases do Mercosul verificou-se com uma participao de quase 93% de manufaturados em nossas exportaes. Se considerarmos outros parceiros importantes, apenas 40% das nossas exportaes para a Unio Europeia e 55% das exportaes para os Estados Unidos so de manufaturados. Isso mostra que, em nosso comrcio com o Mercosul, existe uma enorme dinmica, que no deixou de servir para ns no Brasil de blindagem frente aos efeitos da crise, ainda que em um contexto altamente desfavorvel do ponto de vista cambial. Embora cifras demonstrem que o comrcio global do bloco vai muito bem, no h como no reconhecer os problemas e mesmo as distores que devemos enfrentar em nosso comrcio dentro dele. No h como negar que as perfuraes tarifa externa comum (TEC), por exemplo, so excessivas, e que necessrio implementar um programa de convergncia que possa reduzi-las ao mximo. Fala-se, ultimamente, muito nas licenas no automticas adotadas pela Argentina, que afetam vrios setores exportadores brasileiros, provocando atrasos na deliberao aduaneira e constituindo mesmo barreiras a muitos dos produtos brasileiros. Seria, de qualquer modo, difcil imaginar uma relao comercial que cresceu de US$ 7,3 bilhes, em 2002, para US$ 32,9 bilhes, em 2010, que no tenha dificuldades na sua administrao. Mais ainda se considerando que, em 2002, o Brasil contava com um dficit de US$ 2,6 bilhes e, em 2010, registrou um supervit de mais de US$ 4,5 bilhes, valor este que crescente desde 2004, quando o Brasil passou a registrar saldos superavitrios com a Argentina. Alm disso, a parcela das exportaes brasileiras que est submetida a licenas no automticas corresponde a apenas 15% do total exportado para a Argentina. A boa notcia que tais problemas so sempre objeto de tratamento imediato pelas autoridades governamentais do bloco, pelo prprio fato de que, em todas as instncias, tcnicas ou no, h um dilogo permanente por meio das reunies regulares mantidas entre os Governos. Criou-se, recentemente, uma polmica em torno da deciso brasileira de aumentar o IPI em 30% para certas importaes de automveis.
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Tal deciso, pela incidncia que poderia ter sobre as compras de veculos efetuadas do Uruguai, foi regulamentada de forma a excluir a medida para aquele pas. Trs montadoras estrangeiras j haviam se instalado no Uruguai com a expectativa de vender no mercado brasileiro. Com o aumento do imposto sobre produtos industrializados (IPI), os empresrios instalados no Uruguai viram a inviabilizao das suas exportaes para o Brasil e estavam cogitando em fechar suas fbricas. A iseno do Uruguai no deixa de resultar da existncia do acordo automotivo Brasil-Uruguai (como tambm existe um acordo automotivo Brasil-Argentina), que permite exportaes de automveis produzidos no Uruguai, ainda que no tenham origem no Uruguai. Esse acordo automotivo foi negociado dentro do esprito do Mercosul de promover uma poltica de integrao de cadeias produtivas. O acordo automotivo no ainda um acordo do Mercosul, mas o objetivo transform-lo em um acordo entre os quatro scios. Outro elemento importante que caracteriza o bloco como projeto de integrao, que vai alm de um mero acordo de livre comrcio, o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, o Focem, mencionado inicialmente. O objetivo do Fundo contribuir para a reduo das assimetrias entre os pases e para o aprofundamento da integrao regional. O Focem constitudo por contribuies anuais dos pases do bloco que totalizam US$ 100 milhes ao ano em fundos regulares. So recursos, basicamente do Brasil, que outorga 70% do total anual, representando, assim, US$ 70 milhes anuais destinados ao Fundo. Parcela de 27% dada pela Argentina, 2% pelo Uruguai e 1% pelo Paraguai. A alocao desses recursos na ordem inversa: Paraguai tem direito a utilizar 48% do total, Uruguai 32% e Argentina e Brasil 10% cada um. Esses aportes outorgam recursos no reembolsveis para projetos de interesse para o desenvolvimento e para a integrao regional, especialmente no Paraguai e no Uruguai. Em cinco anos de existncia do Focem, j se chegou a uma carteira de projetos de US$ 1,1 bilho. Dentro do Paraguai, por exemplo, o Fundo est fornecendo os recursos (US$ 400 milhes) para a construo da linha de transmisso eltrica entre Itaipu e Assuno, que equacionar de vez os problemas de fornecimento de energia eltrica para a zona mais povoada daquele pas. No faz sentido que o Paraguai seja detentor de metade da energia gerada em Itaipu e que ainda tenha de se submeter a falhas e quedas no suprimento de eletricidade. No Uruguai, o Focem j deu recursos para a construo de rodovias e, aqui tambm, para uma linha de transmisso eltrica entre Candiota, no Brasil, e San Carlos, ao sul do Uruguai. Tambm foram aprovados projetos do Focem para a Biblioteca da Universidade Latino-Americana (Unila), em Foz do Iguau; para
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apoio a pequenas e mdias empresas dos quatro pases que desenvolvam projetos na integrao de cadeias produtivas nos setores automotivo e de gs e combustveis; para um amplo programa destinado erradicao da febre aftosa (PAMA), igualmente nos quatro pases (alm da Bolvia); e para projetos de sistemas de saneamento bsico no Brasil, entre outros. Temos no Parlamento do Mercosul outro elemento caracterstico de um verdadeiro projeto de integrao. Muitos perguntam para que serve o Parlamento do bloco se ele no tem funes legislativas. Mas difcil conceber outra maneira pela qual um Parlamento possa comear a funcionar entre quatro pases to distintos, em termos polticos, populacionais e tambm culturais. O Parlamento Europeu funcionou mais de trinta anos com funes consultivas. Hoje, no h deciso europeia que no tenha que ser submetida ao escrutnio parlamentar. Na realidade, ainda que no tenha, por enquanto, funes legislativas, o Parlamento do Mercosul tem desempenhado papel relevante como rgo de consulta e controle sobre matrias que dizem respeito ao processo de construo da integrao. Todos os meses, o Parlamento se rene em Montevidu para discutir integrao, e, muitas vezes, a bancada nacional brasileira apresenta aos negociadores governamentais propostas sobre formulao de polticas que promovam maior insero da cidadania nos modelos de integrao, em reas como educao, sade e desenvolvimento social. Estes so temas que, certamente, sero sempre melhor interpretados e defendidos pelos representantes parlamentares, que esto em contato permanente com seus concidados. O Parlamento do Mercosul tem dado uma grande contribuio para que esta integrao seja conformada de forma mais justa e, sobretudo, representativa, tanto econmica quanto socialmente. Numa primeira etapa, chamada de transio, cada bancada nacional do Parlamento teve 18 membros. Pelo acordo poltico alcanado, em outubro de 2010, entre as quatro representaes, na segunda etapa (que a atual), comea a reger a denominada proporcionalidade atenuada, em que o Brasil passou a ter 37 membros titulares, a Argentina 26, e o Uruguai e o Paraguai, 18 cada um. J a partir de 2014, devero ser eleitos no Brasil, atravs do voto direto, os parlamentares do Mercosul, cuja representao contar com 75 assentos. Nessas eleies, todos ns brasileiros elegeremos, por sufrgio universal, os nossos parlamentares do Mercosul. A Argentina e o Uruguai, com 43 e 18 representantes, respectivamente, tambm escolhero seus representantes em votao direta. O Paraguai, com 18 parlamentares, j escolheu, em suas ltimas eleies nacionais diretas, seus parlamentares.
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Isso significa que, no Brasil, sero apresentados, em meio campanha eleitoral regular, os candidatos para o Parlamento do Mercosul. Caber a eles apresentar nos meios de comunicao, no horrio eleitoral, suas propostas e programas de ao para a integrao regional, e ns os elegeremos atravs do sufrgio direto, universal e secreto. Esta representa a etapa inicial do funcionamento do Parlamento. Obviamente, o Parlamento acabar exercendo funes legislativas, como ocorreu com a Unio Europeia. Eles levaram muito tempo para a construo do seu Parlamento. Mas hoje, o legislativo do bloco europeu fortssimo e tem grande influncia sobre os objetivos e o processo de integrao europeia. Outro elemento que passou recentemente a fazer parte da estrutura institucional do bloco, como decorrncia do prprio aprofundamento do Mercosul, refere-se ao Alto Representante-Geral do Mercosul. Foi designado para tal funo o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares. O Alto Representante-Geral representa o bloco como um todo. Ns defendemos, como representantes governamentais, os interesses especficos de nossos pases nas reunies negociadoras com os nossos scios. Da surge a necessidade de poder contar com uma personalidade que seja a cara visvel do Mercosul, que represente o bloco como um todo e que trabalhe em prol da integrao em si, j no apenas em nome dos interesses individuais de cada um dos scios. O Alto Representante, desde que deu incio sua funo, em janeiro passado, tem procurado coordenar propostas e representar posies comuns, buscando construir a integrao atravs da articulao e da convergncia das normas vigentes nos quatro pases membros, em todos os setores relativos ao desenvolvimento econmico, comercial e social, como sade, educao, cultura, meio ambiente, defesa, etc. Afinal, no se faz integrao sem convergncia. Nesse sentido, ao Alto Representante compete pensar o Mercosul e ser visto como o Mercosul. Tendo em vista que o nosso Seminrio se refere Amrica do Sul, caberia, aqui, fazer um comentrio quanto ao papel que a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e o Mercosul desempenham na regio. Isso porque so recorrentes os questionamentos sobre se existiria ou no uma superposio de esforos nos trabalhos desenvolvidos em ambos os processos. A verdade que ambos se complementam e so reciprocamente necessrios. O Mercosul foi criado primeiramente como uma iniciativa comercial, que est evoluindo para uma integrao muito mais ampla, como se viu no texto acima. O objetivo sempre foi, obviamente, o de obter, ao longo do tempo, a adeso, se possvel, de todos os pases da Amrica do Sul. O Brasil, a comear pelo seu tamanho geogrfico e diversidade
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de fronteiras comuns, tem, no continente, a maior responsabilidade e tambm o maior interesse na construo de um continente prspero e pacfico. Quanto melhor estiverem nossos vizinhos, maiores sero nossas garantias de harmonia e paz. Quando se concebeu o Mercosul, pensou-se em um mercado comum do Cone Sul do continente. Hoje, nada impede que sonhemos com um projeto de integrao da Amrica do Sul como um todo. Algumas das tratativas, porm, de negociar com pases vizinhos acordos de adeso plena ao bloco, mediante sua incorporao Unio Aduaneira, no se concretizaram pelas prprias disparidades tarifrias. Este o caso do Chile. A tentativa, nos anos 1990, de se alcanar um acordo de adeso daquele pas tarifa externa comum do Mercosul esbarrou, basicamente, na grande diferena ento existente entre os respectivos perfis tarifrios. Certamente nossa melhor opo estratgica para o continente no seria permanecer de braos cruzados, aguardando que o universo tarifrio do Chile, ou de outros pases como Colmbia ou Peru, por exemplo, se equiparasse ao da TEC. Foi com esse esprito que decidimos perseguir uma cooperao alternativa com os demais pases da Amrica do Sul, ainda que, por enquanto, no se constitusse em uma integrao comercial. Se no podemos ter uma integrao comercial com eles, conseguimos, sim, criar, com a Unasul, um foro de dilogo e concertao poltica, de coordenao de projetos de infraestrutura e de consultas na rea de defesa. O importante construir a integrao, da maneira que for possvel para cada um de ns no continente. preciso de alguma forma ampliar e aprofundar o processo de aproximao com nossos vizinhos. Como objetivo ltimo, devemos sempre pensar em construir uma Amrica do Sul cada vez mais integrada, seja atravs do Mercosul, da Unasul ou de qualquer outra iniciativa que sirva para nos unir. Da a importncia, por exemplo, da adeso da Venezuela como membro pleno ao Mercosul. A ratificao do acordo, subscrito h mais de cinco anos, ainda depende do Congresso paraguaio. Muito se falou, no Brasil, sobre a incorporao ou no da Venezuela ao bloco, mas no podemos nos dar ao luxo de virar as costas para um pas de fronteira. Sobretudo para um pas da importncia econmica e geogrfica da Venezuela. No futuro, os nossos vizinhos venezuelanos no deixariam de nos cobrar isso. Alm disso, a adeso da Venezuela configuraria, de uma vez por todas, o Mercosul como um projeto de integrao regional de dimenso continental. Existem dados que merecem ser considerados a propsito de nossa relao com a Venezuela. Por exemplo, h uma estrada
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pavimentada entre Boa Vista e Caracas, mas para viajar de Boa Vista a So Paulo preciso voar de avio. Toda a energia eltrica de Boa Vista gerada pela usina hidroeltrica de Guri, que fica na Venezuela. Uma ltima observao que caberia fazer sobre o Mercosul: os europeus continuam chamando, depois de mais de sessenta anos, sua integrao de projeto de integrao. Somos, frequentemente, cobrados porque, s vezes, nossa integrao, o Mercosul, experimenta avanos pouco visveis, e at contramarchas. Temos, bem verdade, distores na nossa tarifa externa comum (TEC); a eliminao da dupla cobrana obedece a um cronograma demasiadamente longo; o Parlamento do bloco ainda no tem funes legislativas; so vrias as barreiras no tarifrias, as dificuldades ou restries migratrias, educacionais, alm de outras. Mas se a Unio Europeia, depois de mais de meio sculo ainda considerada por eles mesmos como um projeto, como que ns, no Mercosul, com vinte anos de existncia, podemos pretender contar com uma integrao perfeita? A integrao, entre pases to diversos e assimtricos como os nossos, no se faz em dois, trs ou dez anos. Nem pode ser feita por decreto. uma construo permanente, que se faz tijolo por tijolo, com uma perspectiva de horizonte de mais de 40 ou 50 anos. Estamos hoje construindo a integrao para os nossos filhos e netos. Mas se no comearmos esse empreendimento agora, eles no podero se beneficiar dele no futuro.
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A perspectiva brasileira da integrao sul-americana Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
Os destinos da Amrica do Sul e da integrao regional esto profundamente vinculados. A integrao determinar o grau de resistncia da regio crise e a suas repercusses nos pases altamente desenvolvidos e na China. A crise no nossa, mas ela nos afeta de vrias maneiras. De incio, vou me referir maneira como a crise nos pases altamente desenvolvidos nos afeta; em seguida, farei referncia China. Em primeiro lugar, afeta nossas exportaes, reduz a demanda e, ao mesmo tempo, aumenta a incidncia de medidas protecionistas nos mercados agrcolas, especialmente na Europa e nos Estados Unidos. Segundo, os pases atingidos tentam diminuir os efeitos da crise utilizando mecanismos tais como o aumento de exportaes, inclusive para aumentar o emprego nos seus territrios. Terceiro, a poltica americana, que eles chamam de quantitative easing, isto , o derrame de dlares nos mercados, faz com que a moeda de livre curso internacional se torne extremamente barata, o que dificulta as exportaes e aumenta a tendncia a importar. Isso ocorre no Brasil e em todos os pases da Amrica do Sul, e estes ltimos so mercados importantes para ns. A questo da China algo extraordinrio, uma ruptura no sistema internacional. Alguns analistas avaliam que o Produto Interno Bruto (PIB) da China ultrapassar o dos Estados Unidos por volta de 2016. O sistema econmico chins afeta no apenas o Mercosul, mas tambm toda a Amrica do Sul de forma profunda. A China tem, por um lado, uma extraordinria demanda por produtos agrcolas, minrios e energia trs tipos de
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EMBAIXADOR SAMUEL PINHEIRO GUIMARES
produto que a Amrica do Sul (e o Mercosul, em particular) produzem e tm capacidade de produzir ainda muito mais. Por outro lado, a China tambm uma extraordinria exportadora de produtos manufaturados de baixo custo. Por isso, impacta os mercados internos dos pases, as estruturas que existem e as que poderiam existir em circunstncias mais propcias. Diante da crise internacional e da ascenso da China, parece-me que o Mercosul vem reagindo como se a situao fosse normal. Mas a conjuntura internacional no tem nada de normal. A crise gravssima. A emergncia da China tem uma caracterstica peculiar, que a simbiose de pases altamente desenvolvidos com a economia chinesa. A China detm cerca de 70% dos ttulos do Tesouro americano e est comprando ttulos dos Tesouros europeus. Uma atitude que pode parecer construtiva e simptica que, no obstante, ter efeitos considerveis. Essa simbiose est na base de uma das grandes diferenas entre a atual crise e aquela de 1929. Naquela poca, a maior parte das empresas eram nacionais. Se a empresa ia mal no seu pas, despedia os operrios. Hoje em dia, no. Sendo multinacionais, as empresas esto investindo na China. Como esta continua crescendo a taxas altssimas, as empresas multinacionais obtm lucros extraordinrios. A situao dos operrios no pas de origem um problema poltico dos governos; as empresas e os bancos internacionais passam muito bem. Esta uma situao nova. Embora certos setores nacionais em particular o setor produtivo, como um todo percam no balano comercial com a China, as contas nacionais engordam com a remessa de lucros e, assim, verifica-se um equilbrio nas contas nacionais. Da no haver uma reao to forte contra a China, porque aquele pas que est perdendo no comrcio percebe que est ganhando com as operaes no territrio chins. A situao nova e complexa, e a novidade e a complexidade dificultam a tomada de medidas necessrias para vencer a crise. Esses dois fenmenos simultneos, a crise nos pases altamente desenvolvidos e a novidade da emergncia da China, so ambos preocupantes pelos efeitos que trazem, interna e externamente, prpria coeso do Mercosul. O cimento da integrao entre os pases do Mercosul, sobretudo entre o Brasil e a Argentina, o comrcio de produtos industriais, mais do que o comrcio de produtos primrios. verdade que h, por exemplo, grandes exportaes de minrio de ferro para a Argentina, mas aquilo que estimula a integrao o comrcio de produtos industrializados. Na medida em que a importao de produtos industriais fabricados fora da Amrica do Sul se torna mais atraente, o interesse na coeso do Mercosul diminui.
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A PERSPECTIVA BRASILEIRA DA INTEGRAO SUL-AMERICANA
Isso vale no s para a Argentina e o Brasil. Qualquer pas s permanece num processo de integrao se ele se julga razoavelmente beneficirio do esquema. Caso contrrio, no tem incentivo para continuar. Na crise recentemente provocada pelo aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) no Brasil, o Presidente uruguaio, Jos Mujica, emitiu consideraes interessantes sobre sua inteno de reconsiderar a participao do Uruguai no Mercosul. Por isso, com ou sem crise, necessrio que os pases de maior dimenso econmica se envolvam e se engajem mais no processo de reduo das assimetrias. As assimetrias provm da realidade geogrfica, mas tambm, e sobretudo, de diferenas de infraestrutura de energia e de transporte, sem as quais no h desenvolvimento industrial. A reduo das assimetrias tem de ser feita pela contribuio dos pases maiores. necessrio que os pases maiores estejam convencidos de que o Mercosul continua a ser importante para eles. Para usar s um dado: o Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), instrumento de grande importncia, como j foi ressaltado neste seminrio, formado por uma contribuio anual de cem milhes de dlares dos pases membros. Com cem milhes de dlares constri-se apenas uma estrada de cem quilmetros, mais nada. claramente insuficiente. preciso aumentar essa cifra. Vale notar que, ainda que haja grandes assimetrias no interior do bloco regional, na prtica os dois pases menores tm certos benefcios no cenrio internacional, pelo fato de pertencerem ao Mercosul. Eles so ouvidos internacionalmente com maior ateno por estarem associados ao Brasil e Argentina. Por outro lado, uma crise no interior do organismo seria prejudicial a todos os seus integrantes. Estou insistindo na necessidade de coeso poltica porque, no sistema internacional de hoje em dia, um grande nmero de temas so decididos em negociaes entre os pases. Temas que antes eram de competncia dos parlamentos nacionais, hoje em dia, so objeto de negociaes internacionais. Os pases que chegam sozinhos a essa negociao chegam com muito menos fora. Esta mais uma boa razo para expandir o Mercosul, de forma a incluir a Bolvia, o Equador e outros pases. importante encontrar esquemas capazes de atrair outros pases da Amrica do Sul. mais um motivo para tratarmos com toda a ateno parceiros menores, que tm, nas votaes internacionais, voto igual ao do Brasil e da Argentina. A mensagem que quero deixar aqui : Senhores Presidentes do Mercosul, renam-se com frequncia maior, muito maior, no apenas a
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EMBAIXADOR SAMUEL PINHEIRO GUIMARES
cada seis meses, mas com muito mais frequncia, para falar com franqueza, sem textos escritos, e poder trocar ideias e sugestes sobre como enfrentar essa situao. Estamos diante de um complexo desafio: como reduzir as assimetrias, manter a coeso poltica, reagir situao internacional, e manter a integrao regional enquanto se assinam acordos de livre comrcio e retira-se a proteo da atividade econmica que dada por tarifas e regulamentos? Com relao aos empregos industriais, importante estudar melhor os efeitos da reprimarizao. As sociedades atuais so muito mais urbanizadas. Nas cidades no h agricultura, nem minerao. H servios, muito vinculados atividade industrial. No haveria uma firma de arquitetura se no houvesse uma indstria de construo. Assim, nas cidades, a gerao de emprego de qualidade est vinculada ao desenvolvimento industrial e, se este afetado pela crise mundial, os efeitos sobre as cidades vo surgir. Por enquanto, os dados ainda no apareceram. Seria necessrio estudar melhor, porque o nvel de emprego no caso do Brasil, pelo menos, tem-se mantido. Mas empregos de qualidade menor produzem rendimentos menores. Quero encerrar dizendo que as regras do sistema internacional (Organizao Mundial do Comrcio OMC, Fundo Monetrio Internacional FMI) esto mais ou menos suspensas. Se a China resolver mudar de sistema cambial subitamente, ningum ousar process-la na arena mundial de comrcio. Seria de uma indelicadeza muito grande. A corrente de interesses em torno da China to poderosa que faz com que ela esteja numa situao protegida. As regras esto suspensas e preciso fazer a poltica econmica a partir dessa constatao. Esta a realidade, o resto sonho.
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Comentrios O trajeto at o Mercosul Antnio Celso Alves Pereira
Em primeiro lugar, meus sinceros agradecimentos ao Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro e Fundao Alexandre de Gusmo pelo convite para participar deste evento, como comentador. Serei breve, considerando o tempo que me foi destinado. Meus cumprimentos aos ilustres membros da mesa, aos embaixadores presentes, aos confrades do Instituto Histrico, colegas professores, senhoras e senhores. Minha misso bastante difcil. Ouvimos palestras substanciosas, realmente importantes, que nos deram uma viso geral do processo de integrao do continente sul-americano. Foram levantadas, de forma clara e objetiva, as dificuldades, as possveis sadas para consolidar essa integrao, principalmente as realidades do Mercosul, com destaque para os problemas histricos e atuais vividos pelos pases da regio, em suas relaes polticas, econmicas e culturais mtuas. Nesse quadro, os expositores contextualizaram as questes relativas necessidade de uma efetiva integrao da Amrica do Sul, como instrumento para o desenvolvimento regional e mecanismo para enfrentar a crise mundial. Nessa perspectiva, pretendo apresentar breves comentrios sobre as ideias expostas por cada um dos palestrantes. Comeo pontuando a brilhante exposio do Embaixador Regis Arslanian, que, de incio e de forma bastante otimista, apresentou uma rica anlise da atual situao do Mercosul, acentuando o papel de cada Estado-membro, indicando as solues encontradas para resolver questes e interesses comerciais conflitantes no interior do bloco, a exemplo do que se deu, recentemente,
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ANTNIO CELSO ALVES PEREIRA
com o Uruguai, em relao ao acordo automotivo sobre a exportao de carros chineses montados naquele pas e exportados para os outros Estados-membros. Insatisfeito com as dificuldades para a comercializao, no Brasil, dos mencionados veculos, em determinado momento, o governo do Uruguai chegou at a mencionar a possvel retirada de seu pas do Mercosul. Declaro-me contente com as informaes do Embaixador Arslanian, pois, considerando a fragilidade do processo de integrao do Cone Sul, com seus constantes avanos e recuos, estes ltimos, muitas vezes, ocasionados por medidas unilaterais de cunho eminentemente protecionista, vejo-me, vez por outra, na condio de mercoctico, tal como os eurocticos, que duvidam do futuro da Unio Europeia. Muito interessantes as informaes sobre o Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem). Segundo o Embaixador Arslanian, o Focem vem direcionando considerveis aportes financeiros, principalmente, para projetos no Paraguai e no Uruguai, e para o processo de integrao energtica e na rea da sade, bem como para a integrao universitria no conjunto do Mercosul. Outro destaque importante na exposio do Embaixador Arslanian concentrou-se na questo do Parlamento do Mercosul, as futuras eleies diretas para a escolha dos seus membros, a exemplo do que j aconteceu no Paraguai. Alm das anlises de fundo relativas marcha do processo de integrao, todas expostas com muita clareza, o Embaixador Arslanian, como j me referi, passou-nos uma mensagem otimista em relao ao Mercosul, sublinhando, ao mesmo tempo, a possibilidade do futuro ingresso dos atuais associados e de outros pases do continente, como membros plenos do Bloco. Em seguida palestra do Embaixador Arslanian, foi concedida a palavra ao professor doutor Francisco Doratioto, que nos apresentou segura anlise sobre o processo de formao dos Estados nacionais no Cone Sul. Introduzindo seu discurso, o professor traou um quadro histrico comparativo no qual destacou, de forma especial, as diferenas, de toda forma importantes, existentes nos processos de formao do Estado nacional no Brasil e na Argentina. Nessa direo, props uma discusso sobre a legitimidade de tais processos, salientando o fato de que, no Brasil, a chegada da famlia real portuguesa levou as elites locais a situar a questo da legitimidade em patamar totalmente diferenciado do sucedido, nessa matria, na Argentina. Esta, naquele momento, contestava a Junta de Cdiz e buscava construir o Estado nacional com base na legitimidade revolucionria. O Estado brasileiro formou-se sob o manto da legitimidade monrquica. Nesse ponto o conferencista trouxe colao a fracassada pretenso de Dona Carlota Joaquina de construir, na qualidade de filha
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COMENTRIOS - O TRAJETO AT O MERCOSUL
primognita do deposto rei espanhol Carlos IV, um Estado monrquico no Prata. Nessa linha, enfatizou o fato de que as elites brasileiras, no andamento da formao do Estado nacional, preocupavam-se com a construo de um Estado monrquico conservador, situao que, desde o incio, foi objeto da oposio das elites do Prata, principalmente aps a incorporao pela Coroa Portuguesa da Banda Oriental e, posteriormente, com a criao da Provncia Cisplatina. O conferencista discutiu o papel da Inglaterra nesse processo, a criao da Repblica Oriental do Uruguai e o fortalecimento do modelo imperial conservador, a partir da consolidao do Imprio, resolvidos os problemas de manuteno da unidade territorial na Regncia e a decretao da maioridade de D. Pedro II. Da mesma forma, analisou as relaes do Brasil com a Argentina no sculo XIX, sobretudo a posio brasileira na crise instalada, no Prata, com o governo do Brigadeiro Juan Manuel de Rosas. De minha parte, creio que, ao trazer discusso a questo da legitimidade na formao dos Estados nacionais no Cone Sul, o expositor identificou, nos aspectos diferenciais dos processos de formao nacional brasileiro e argentino, uma das principais causas histricas das dificuldades de relacionamento entre os dois pases, com reflexos, ainda hoje, na integrao do Cone Sul. O professor doutor Clodoaldo Bueno centrou sua exposio na poltica sul-americana do Baro do Rio Branco, especialmente na tentativa do chanceler brasileiro de estabelecer um acordo entre as trs mais prsperas repblicas sul-americanas, Argentina, Brasil e Chile (ABC). Desejava o Baro construir instrumentos polticos e jurdicos que permitissem estabelecer, com as duas naes, um dilogo diplomtico realmente construtivo, firmado no princpio da no interveno nos assuntos internos dos Estados vizinhos e, com isso, fortalecer a estabilidade poltica na regio. Um amplo acordo entre esses trs Estados, contemplando assuntos polticos no consagrados nos acordos bilaterais firmados anteriormente, asseguraria no somente a estabilidade poltica na Amrica do Sul, mas, tambm, tornaria invivel qualquer aventura de potncias extrarregionais no Continente. Foram importantes e altamente informativas suas consideraes sobre as razes que ocasionaram o fracasso da poltica de Rio Branco em relao ao ABC, principalmente sua anlise dos acontecimentos que inviabilizaram a assinatura do desejado Tratado ABC, fato que somente se daria aps a morte do Baro, com seu sucessor, Lauro Miller. Como do conhecimento geral, nos primeiros anos do sculo XX as Foras Armadas brasileiras estavam totalmente desorganizadas, o Exrcito mal equipado e sem treinamento e a Marinha, por sua vez, era superada pelas Armadas do Chile e da Argentina. O
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projeto de rearmamento das Foras Armadas brasileiras, principalmente o reequipamento da Marinha, nos governos Rodrigues Alves e Afonso Pena, restabeleceu o equilbrio naval no Cone Sul, fato que levou os argentinos a reavivar a histrica rivalidade com o Brasil. Este era um dos pontos principais da poltica externa brasileira planejada e executada pelo Baro, ou seja, fortalecer o poder militar e o prestgio internacional do Brasil. Contudo, em 1908, o clima entre os dois pases tornou-se muito tenso, fato que levou o Baro a suspender as negociaes sobre o desejado Tratado ABC. Ao trmino de sua palestra, o professor Clodoaldo Bueno analisou as relaes Brasil-Argentina nos governos Vargas/Pern. Nessa matria foram revistos os problemas das relaes argentino-brasileiras nesse perodo, com remisso atuao do Deputado Federal Carlos Lacerda no episdio da falsa Carta Brandi, e as consequncias do fato no mbito das polticas interna e externa dos dois Estados. Em sua exposio, o professor Carlos Eduardo Vidigal ressaltou, preliminarmente, que brasileira a iniciativa de se construir um bloco de integrao econmica regional, com a finalidade de promover o desenvolvimento e a estabilidade poltica da Amrica Latina. Os antecedentes desse projeto estariam, segundo ele, na Operao Pan-Americana (OPA) lanada pelo presidente Juscelino Kubitschek, em carta de maio de 1958 dirigida ao presidente norte-americano, Dwight Eisenhower. Juscelino, assessorado por Augusto Frederico Schmidt, projetava, com a OPA, unir todas as naes do continente em torno de um projeto continental de desenvolvimento econmico, social e poltico. Nessa direo, o professor Vidigal apresentou-nos uma anlise completa dos problemas gerados, entre nossos vizinhos, pela dita Operao, alm de explicar como a Aliana para o Progresso, iniciativa do governo Kennedy, acabou contribuindo para o fracasso do projeto brasileiro. Oficialmente, a Aliana para o Progresso objetivava, mediante investimentos para o desenvolvimento da Amrica Latina 20 milhes de dlares aplicados pelos Estados Unidos e 80 milhes pelos pases da regio, em 10 anos , propiciar o desenvolvimento regional, porm, de fato, sua finalidade era combater, no contexto da Guerra Fria, o perigo comunista representado pelo regime cubano. Continuando sua anlise dos antecedentes do projeto de integrao regional, o conferencista evocou o encontro de Uruguaiana, iniciativa diplomtica que reuniu os presidentes Jnio Quadros e Frondizi. Isso me faz lembrar que Jnio, em sua forma peculiar de se expressar, desejoso de mostrar ao mundo sua poltica exterior independente, certa feita, instado a defini-la, disse: O Brasil um pas to no alinhado que no se alinha nem aos no alinhados. O conferencista avanou em sua anlise evocando a poltica externa do
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COMENTRIOS - O TRAJETO AT O MERCOSUL
presidente Castelo Branco, em relao Amaznia, bem como apontou, e melhor explicou que, no Governo Geisel, as dificuldades para a integrao regional situavam-se em dois vetores: o problema da liderana regional e a questo do desenvolvimento econmico. O apoio diplomtico, por parte do Brasil, Argentina, na Guerra das Malvinas, foi destacado pelo conferencista que viu, na solidariedade brasileira, um ato importante para dirimir e avanar no processo de superao das velhas disputas entre os dois pases. Comentando o assunto, o Embaixador Azambuja sublinhou que o Brasil teve uma posio to correta nesse conflito, que acabou como encarregado dos interesses argentinos junto ao Reino Unido. O Embaixador Azambuja, com a sua preciso de anlise, explanou sobre a importncia, para a construo do Mercosul, da reunio entre os presidentes Sarney e Alfonsn, em dezembro de 1985, e a posterior assinatura, por eles, da Declarao de Iguau. Como se sabe, esse instrumento foi o ponto de partida para o desenvolvimento do processo de integrao econmica do Cone Sul. O momento era propcio para se avanar nessa questo. Os dois pases, aps anos de regime militar, enfrentavam grandes dificuldades econmicas, dvidas externas colossais, e, ainda, precisavam de muito esforo para operar a transio democrtica. Os dois presidentes inauguraram um novo e proveitoso dilogo, que propiciou o estabelecimento de cooperao em vrios assuntos, especialmente nos campos nuclear e espacial, e, evidentemente na criao do Mercosul. Para o Embaixador, o problema do Mercosul situa-se no fato de que h uma hipertrofia do poltico e um enorme dficit empresarial. O Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, nessa mesma linha, destacou o fato de que, no mbito do Mercosul, at agora, no surgiram empresas multinacionais realmente fortes, que pudessem alicerar economicamente o processo de integrao. Em sua palestra, alinhou, ainda, acuradas anlises da situao mundial, discutiu a projeo da China e dos Estados Unidos nos prximos anos, e, por fim, as possibilidades e medidas poltico-econmicas necessrias para consolidar a integrao do continente sul-americano. Encerro estes breves comentrios chamando ateno para a conferncia de abertura desse Seminrio, pronunciada pelo senhor Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Antonio de Aguiar Patriota. Sua excelncia, ao discorrer sobre as questes estruturais do projeto de integrao sul-americana, centrou seu discurso na realidade das assimetrias existentes entre os Estados da regio, acentuando, no contexto, a ascenso econmica da Colmbia, cujo produto interno bruto (PIB), nos prximos anos, dever situ-la em posio de destaque entre
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os mais prsperos Estados do continente americano. Lamento, em razo do tempo, no poder comentar, com mais detalhes, a excelente palestra do nosso Chanceler. Antes de concluir, destaco uma questo poltica que poder criar maiores dificuldades para o Brasil em suas relaes com os vizinhos, especialmente com a Argentina: se o nosso pas for bem sucedido em sua pretenso de ocupar uma cadeira permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, demanda que eu, particularmente, sou favorvel, obvio que tal fato ampliar a assimetria poltica j existente entre o Brasil e o restante da Amrica Latina, e, certamente, criar maiores dificuldades para o exerccio, por parte do nosso pas, de sua liderana natural no continente sul-americano.
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El Paraguay y la Integracin Sudamericana Embaixador Bernardino Hugo Saguier Caballero
Introduccin El presente trabajo ha sido elaborado para servir de base a la presentacin en el Seminario Sudamrica y la Integracin Regional organizado por la Fundacin Alexandre de Gusmao, y que pretende dar una visin de la integracin desde la perspectiva del Paraguay. En este trabajo no se encontrarn citas a autores, anexos estadsticos ni menciones a pi de pgina, debido a que el documento ha sido elaborado a partir de la experiencia y el seguimiento que he hecho del proceso de integracin en nuestra regin, partiendo de mi participacin en la negociacin del Tratado de Asuncin, as como desde la gestin que me cupo como Ministro de Integracin, Representante Permanente ante la ALADI y el Mercosur y como Secretario General de la ALADI, adems de otras responsabilidades que desempe a lo largo de mi carrera diplomtica. En consecuencia, el trabajo que presento est basado ms en la vivencia que tengo del proceso de integracin en nuestra regin, antes que como resultado de un elaborado y metdico proceso de investigacin sobre las causas, consecuencias y resultados de los sistemas de integracin que hoy funcionan en Amrica del Sur. No pretendo otra cosa que ilustrar, desde mi experiencia y como paraguayo, la visin que se tiene en el Paraguay sobre la integracin regional.
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EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO
El Desempeo Econmico del Paraguay El Paraguay, se caracteriza por tener una economa pequea y abierta, sustentada en un modelo productivo-exportador, concentrado en el sector agropecuario, as como en la intermediacin comercial (el modelo re exportador). Asimismo, la economa paraguaya se ha caracterizado histricamente por su estabilidad macroeconmica. Durante la dcada de los noventa, el Paraguay inici un proceso de importantes cambios en el orden poltico-institucional, as como en el econmico, con el desafo de implementar una serie de reformas de carcter estructural que generasen los incentivos y las posibilidades de alcanzar un desarrollo econmico sostenible. En los ltimos aos se ha experimentado un acelerado crecimiento econmico, gracias fundamentalmente al dinamismo del sector agropecuario, de la demanda interna y de un entorno internacional favorable. La aplicacin de polticas fiscales prudentes, la mejora de la estructura y la gestin tributaria, as como una poltica monetaria adecuada ha permitido consolidar las finanzas pblicas, una inflacin moderada, un importante aumento de las reservas internacionales, un aumento del PIB per cpita, condiciones de liquidez adecuadas en el sistema financiero, lo que permite mirar hacia el futuro con optimismo. El Paraguay no fue afectado significativamente por la ltima crisis mundial y recuper su ritmo de crecimiento, an ms acelerado que el previsto originalmente, gracias a la solidez de su poltica macroeconmica, condiciones favorables de financiamiento externo y fuertes ingresos generados por las exportaciones de materias primas, que esperamos seguirn siendo objeto de una robusta demanda externa. As, en los ltimos aos la economa paraguaya experiment un perodo de expansin, al crecer el PBI real a una tasa promedio de anual del 4,9 por ciento. Sin embargo, en el 2009 una grave sequa y la crisis econmica mundial ocasionaron una contraccin de la economa, interrumpiendo la fase de expansin econmica, de la que el Paraguay se recuper en el 2010 con una tasa record de crecimiento del PBI del 15,3 por ciento. Este ritmo de crecimiento representa el mejor desempeo econmico en la serie histrica que se inicia en el ao 1950 y cuyo pico de expansin fue observado en el ao 1981. En cuanto a las finanzas pblicas, como resultado de la aplicacin de polticas fiscales prudentes y mejoras introducidas en la estructura y gestin tributarias, en el perodo considerado el gobierno mantuvo un supervit primario promedio de alrededor del 2 por ciento, lo que le ha
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EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA
permitido aumentar el gasto pblico en el ao 2009 para enfrentar la crisis econmica. Asimismo, en lo referido a la poltica monetaria, el desarrollo del escenario macroeconmico nacional se ha visto fortalecido por las medidas de polticas monetarias expansivas aplicadas por el Banco Central del Paraguay, ante la amenaza de turbulencias financieras, lo que ayud a la recuperacin de la actividad econmica a partir del tercer trimestre del 2009. Los niveles de reservas internacionales tambin aumentaron. As las Reservas Internacionales Netas del pas fueron en paulatino aumento, pasando de 604 millones de dlares a fines del 2002, a alrededor de 4.500 millones de dlares para fines del ao 2010. La deuda pblica total ha ido disminuyendo desde el ao 2003 y representa a fines del 2010 alrededor del 20 por ciento del PBI. Cabe sealar que el nivel de deuda neta sobre el PBI es inferior a los lmites del 25 por ciento establecido por el Fondo Monetario Internacional. En este contexto tambin fue creciendo el PBI per cpita. El comercio exterior del Paraguay tambin se vio fortalecido por la expansin econmica gracias al buen desempeo del sector agrcola, la bonanza de los precios de los principales productos exportables y el mayor dinamismo de la actividad econmica domstica, lo que permiti el aumento de las exportaciones y de las importaciones. Tambin la inversin mostr signos positivos, los flujos de inversin extranjera directa han experimentado aumentos importantes en el perodo considerado, siendo los Estados Unidos el principal inversor, seguido de los pases miembros del MERCOSUR, en particular el Brasil y la Argentina. La Integracin Regional El Paraguay, ha demostrado una vocacin integracionista desde el inicio del proceso en Amrica Latina, cuando los vientos integracionistas impulsados por la CEPAL a fines de los aos cincuenta, se concretaron en la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). El Paraguay fue uno de los pases que suscribi el Tratado de Montevideo de 1960, iniciando as su participacin formal en un proceso de integracin. Sin embargo, su aptitud para la integracin viene de sus propias races como nacin, como Estado, reconociendo su condicin de pas sin litoral martimo, y la necesidad de encontrar en la relacin con sus
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vecinos, el sendero de la cooperacin, la solidaridad y el comercio que potenciara su desarrollo y coadyuvara al crecimiento de su produccin y de su industria, en beneficio de su pueblo. As, en el marco de su poltica exterior, dispuso como objetivos desarrollar una poltica econmica y de insercin comercial internacional que fortaleciera la apertura de mercados externos, apoye el crecimiento econmico y aumente la competitividad nacional, as como fortalecer la democracia y los procesos de integracin y cooperacin poltica y econmica subregionales y hemisfricos. Del mismo modo desarrolla mecanismos para la cooperacin financiera y tcnica, destinados al mejoramiento de la infraestructura, el transporte, la energa, las comunicaciones y la tecnologa de la informacin. En este contexto, el Paraguay se ha involucrado seriamente en los procesos de integracin y de liberalizacin comercial a nivel regional, pudiendo citarse su adhesin al Tratado de Montevideo de 1980, que crea la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), el Tratado de la Cuenca del Plata, URUPABOL, la Hidrova, IIRSA y que se profundiza definitivamente con la suscripcin de los Tratados de Itaip y Yacyreta y con el Tratado de Asuncin en 1991, que lanza el esfuerzo de integracin subregional denominado MERCOSUR. Tambin participa activamente en la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), el ms reciente emprendimiento de integracin de los pases de Amrica del Sur. Por otra parte, el proceso de globalizacin ha hecho que los vnculos transnacionales se desarrollen con creciente rapidez y las economas nacionales se vuelven cada vez ms interdependientes. Es as que las variables econmicas y las polticas ya no pueden ser controladas en los mbitos nacionales. El fin de la Guerra Fra, un mundo cada vez ms abierto, con una tecnologa de la informacin y de comunicaciones perfeccionada y en permanente renovacin, facilitan las relaciones internacionales a todos los niveles, en la que la economa interacta con la poltica y cada una depende de la otra. Este proceso se caracteriza por un continuo cambio socioeconmico y poltico que se traducen en niveles variados y cambiantes de gobernabilidad. Adems de su vocacin histrica, el Paraguay frente a este contexto cambiante de la globalizacin reafirm en su compromiso de profundizar su integracin con la regin, privilegiando la integracin econmica y comercial. Sin embargo, cabe resaltar que esta disposicin a integrarse tambin ha tenido consecuencia en el plano poltico, partiendo de una mayor interdependencia y ms claramente, en el caso del Mercosur que ha tenido un efecto importante en la preservacin de la institucionalidad
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democrtica del pas, cuando sta se vio amenazada a mediados de la dcada de los noventa. A cincuenta aos del inicio formal del proceso de integracin en nuestra regin, la integracin como fuera concebida originalmente, en un marco econmico-comercial, ha venido experimentado cambios importantes en la visin de la integracin americana, que sobrepasa lo meramente comercial para proyectarse hacia otros sectores de la sociedad sudamericana, incorporando, adems el dilogo poltico, educacin, salud, seguridad, infraestructura, entre otros y, fundamentalmente, el Pilar Social que propende que los procesos de integracin de nuestra regin sean mucho ms cercanos a la gente y que los beneficios que estos aportan alcancen a todos, en especial a las clases ms necesitadas de nuestras sociedades. Cabe sealar adems, que fruto de esa distinta visin que se tiene sobre la integracin, en la regin se tienen diversos procesos y niveles de integracin, subregional como la Comunidad Andina y el MERCOSUR y los plurilaterales como la ALADI, UNASUR y el ALBA, cada uno de ellos con requerimientos y objetivos diferentes. En este marco, el Paraguay considera que el comercio y la apertura comercial, as como la integracin fsica, energtica y los estadios de integracin profunda constituyen instrumentos para promover mejores oportunidades de desarrollo y de all su compromiso con la integracin sudamericana fundamentalmente, en la medida que establece un marco adecuado para promover su desarrollo, mejorar las oportunidades y calidad de vida de los pueblos de nuestra regin. Asimismo, en su condicin de pas de menor desarrollo, sin litoral martimo, el Paraguay debe hacer frente a una serie de dificultades e inconvenientes que se traducen finalmente en una economa sumamente vulnerable y que repercuten seriamente en sus posibilidades de desarrollo. Los costos de la mediterraneidad son elevados, con solo citar que los costos del transporte para su comercio internacional son superiores en alrededor del 40% al de sus socios, segn algunos estudios y que finalmente, este y otros factores que sobrevienen de su condicin de pas sin litoral martimo, inciden de manera significativa en los ndices de desarrollo del pas y conducen a persistir en la condicin asimtrica en su crecimiento con relacin a los dems pases de la regin. Por ello y los dems factores expresados anteriormente, el Paraguay reafirma permanentemente su vocacin integracionista. Su condicin geogrfica, su grado de desarrollo y su propia historia lo condicionan a buscar la mejor integracin posible con la regin y, en especial con sus vecinos.
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Es as que la integracin adquiere fundamental importancia para el Paraguay como instrumento de desarrollo. En pases pequeos como el Paraguay, los procesos de integracin, tanto regional como subregional, adquieren un carcter estratgico para la superacin de las asimetras y las desigualdades y para impulsar su crecimiento con equidad. A objeto de hacer ms comprensible la posicin del Paraguay con respecto a la integracin sudamericana, sus puntos de vista sobre los distintos procesos en los que participa, sus xitos y dificultades, en los siguientes captulos se desarrolla, de manera general, la visin que tiene el pas de los principales procesos de los que es parte. La Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) La ALADI fue concebida principalmente como una organizacin para promover la integracin econmica entre los pases miembros que, en su conjunto, constituyen una parte sustancial de la Amrica Latina como regin, desde el punto de vista geogrfico, demogrfico y econmico. La heterogeneidad de la regin y la diferente capacidad de relacionamiento econmico de los pases est reconocida en los diferentes tipos de acuerdos y modalidades de interrelacin previstos por el Tratado, a travs del principio de los tratamientos diferenciales por grados de desarrollo y de la importancia que se asigna a la cooperacin colectiva hacia los pases de menor desarrollo econmico relativo como es el caso de Paraguay. La ALADI, que sustituy a la ALAC en 1980, mostr en la primera dcada de su creacin, los aos ochenta, un dinamismo importantes en la concrecin de acuerdos entre los pases miembros y que cubren una parte importante del comercio intrarregional. Hacia el ao 2019 la regin, incluida Mxico, llegar a la liberacin de casi el 90% del comercio intrarregional, gracias a los programas de liberacin pactados en los Acuerdos de Alcance Parcial suscritos al amparo del Tratado de Montevideo de 1980. No obstante, a inicios de la dcada de los noventa, el proceso ha dado seales de estancamiento y recin hacia el 2004, los pases miembros, a travs de la Resolucin 59 (XIII) del Consejo de Ministros, decidieron dar un nuevo rumbo a la Asociacin, con la conformacin del Espacio de Libre Comercio con la aplicacin de normas para dar previsibilidad y seguridad al comercio intrazona. Sin embargo, hasta el ao 2009 no fue posible lograr avances concretos hacia el cumplimiento de los dispuesto por la citada Resolucin
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59 (XIII), y as se logr dar inicio a un nuevo marco negociador hacia la conformacin del Espacia de Libre Comercio, como etapa previa hacia la concrecin del objetivo del Mercado Comn Latinoamericano. A pesar de la voluntad expresada por los pases miembros de dar impulso a la ALADI, las distintas visiones sobre cmo encarar el futuro de la integracin enmarcada en el Tratado de Montevideo de 1980 volvi a dificultar la toma de decisiones para el avance del proceso. El Paraguay participa de este proceso desde sus inicios, en su condicin de pas sin litoral martimo y de pas de menor desarrollo econmico relativo, utilizando los mecanismos establecidos en el Tratado sobre Trato Especial y Diferenciado para los pases menores, tanto en los programas de cooperacin como en los distintos Acuerdos de Alcance Parcial de los que es parte, as como de los Acuerdos Regionales y en especial los Acuerdos sobre Nmina de apertura de Mercados (NAM). Cabe sealar que el Paraguay, conforme a su posicin sostiene en este mbito la necesidad de profundizar y mejorar la calidad del proceso de integracin comercial, entendiendo que el comercio y la apertura comercial son instrumentos para promover mejores oportunidades de desarrollo para los pases miembros. Para ello ser necesario asumir nuevos retos, como los referidos al establecimiento de nuevos mecanismos integradores, como una mejor aplicacin de los acuerdos, la renovacin y profundizacin de los Acuerdos sobre la Preferencia Arancelaria Regional, la Nmina de Apertura del Mercado y la puesta en marcha de mecanismos que permitan superar las asimetras existentes entre los pases miembros, as como un tratamiento formal y responsable del tema de las restricciones no arancelarias que dificultan o impiden el aprovechamiento cabal de las preferencias pactadas. En la coyuntura actual, a ALADI debe asumir su rol articulador del proceso de integracin de nuestra regin, para lo cual se hace necesario contar con el apoyo decidido de los gobiernos. La ALADI debe renovarse sin perder de vista los objetivos del Tratado de Montevideo 1980, de manera que pueda hacer frente a los desafos que los cambios a escala mundial y regional imponen. Adems, ante las diversas visiones que se tienen sobre este proceso por parte de los pases miembros, se hace necesario buscar un acuerdo poltico que permita encontrar el camino para desarrollar los consensos que allanen el camino hacia la concrecin de los objetivos establecidos en el Tratado de Montevideo de 1980. Por otra parte, cabe resaltar la ampliacin que ha experimentado la ALADI con la adhesin de dos nuevos pases, Panam y Nicaragua, que
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se suman a los esfuerzos integradores de la Asociacin, lo que conlleva el fortalecimiento del proceso de integracin latinoamericano y refuerza y amplia el mbito de aplicacin del Tratado de Montevideo de 1980. El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) Con la firma del Tratado de Asuncin, se da inicio a un proceso de integracin amplio, ambicioso, sustentado en la voluntad poltica de los cuatro Estados Partes y con base en la integracin econmica y comercial, con miras a hacer frente a los desafos de la globalizacin, mejorar la insercin de la regin en el mundo, buscando hacer competitiva las economas, con el objetivo de mejorar el nivel de vida de sus pueblos. El Paraguay se incorpora al Mercosur con la esperanza de que pudiera ayudarlo en su proceso de desarrollo y en su insercin al mundo y para hacer frente al proceso globalizador con posibilidades de xito. El Paraguay necesitaba incorporarse al mundo, luego de un largo proceso de aislamiento, producto del sistema de gobierno imperante hasta fines de la dcada de los ochenta y, por lo tanto, buscaba la solidaridad y cooperacin de sus vecinos para asumir los retos que le presentaban la coyuntura de un mundo cambiante y en que se consolidaban grandes bloques econmicos. Al mismo tiempo, buscaba consolidar y ampliar el acceso a sus mercados tradicionales, de manera a asegurar un comercio previsible y seguro, que coadyuvara a su crecimiento econmico e hiciera ms eficiente su produccin. El Paraguay fue invitado a incorporarse al Mercosur en las primeras etapas de la negociacin del Tratado, tuvo pocas oportunidades de aportar sus ideas para la elaboracin del citado Tratado y junto con el Uruguay no se pudo incorporar un tratamiento diferencial para las economas menores, ms all de la concesin de plazos mayores para el cumplimiento de los compromisos asumidos. Recin a mediados de la dcada del dos mil se pudo incorporar efectivamente un trato diferenciado a los pases menores con la incorporacin el tratamiento de las Asimetras en el Mercosur. Como es sabido, el Mercosur creo expectativas no solo en los sectores productivos de los pases miembros, sino que en la sociedad en su conjunto y sus resultados, en la primera etapa, fueron alentadores y se pensaba que el ritmo de construccin del proceso se mantendra a lo largo de los aos. El comercio entre los cuatro pases, a impulso de la eliminacin de las barreras arancelarias, creci en magnitudes que no se haba visto hasta entonces.
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Para fines de 1994, el Mercosur concluy su periodo de transicin con la eliminacin de los aranceles intrazona, se suscribi el Protocolo de Ouro Preto, mediante el cual se otorg personalidad jurdica internacional al Mercosur, se estableci su estructura institucional, entre otras y se inici un periodo de consolidacin del proceso a travs del Programa de Perfeccionamiento de la Unin Aduanera. Sin embargo, en poco tiempo ms el Mercosur empez a dar seales de enlentecimiento en su desarrollo debido a factores, tanto externos como internos que influyeron en las polticas econmicas de los pases y los desviaron de los objetivos perseguidos por el Tratado de Asuncin. As, se habla hoy de la agenda incumplida, ya que no fue posible avanzar en el cumplimiento de lo dispuesto por el Artculo 1 del Tratado, esto es la libre circulacin de bienes y servicios y de factores productivos, la eliminacin de las restricciones no arancelarias y la coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales, entre otras. En consecuencia, la percepcin que tiene la gente sobre el Mercosur, es hoy diametralmente diferente a la que se tena del proceso a mediados de la dcada de los noventa, del optimismo se pas a un presente de casi desilusin y esta sensacin impone un escenario poco propicio hacia el proceso de construccin del Mercosur. No obstante este panorama, el Mercosur ha experimentado avances importantes desde el punto de vista del Paraguay, como el tema de las Asimetras, reconociendo el hecho de que los cuatro pases son diferentes en tamao, tanto geogrfico, como en poblacin, estructura econmica y en el grado de desarrollo econmico y social. Por ello se cre el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) como instrumento destinado a contribuir a la reduccin y superacin de las asimetras y destinado a pases y regiones menos desarrolladas de la regin. Asimismo, el Mercosur ha desarrollado su vocacin internacional, a travs de una red de acuerdo con terceros pases y grupos de pases, entre los que se destacan los acuerdos firmados con los pases del rea andina, con la India, con la Unin Aduanera Sudafricana, Egipto, Israel, destacndose, por su importancia, las negociaciones en curso con la Unin Europea, que de concluirse ser el primer acuerdo de libre comercio entre dos bloques econmicos. De igual manera, a pesar de su debilidad institucional, fundamentalmente en el funcionamiento de su sistema de solucin de controversias, el Mercosur ha avanzado tambin en la construccin de instituciones, como la creacin del Parlamento del Mercosur, el Instituto Social, el Alto Representante del Mercosur, el Observatorio de la Democracia, el Instituto de Formacin, entre otros.
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Desde el punto de vista de la participacin del Paraguay en el Mercosur, se pueden definir una serie de ventajas y dificultades del proceso: a) Ventajas: - El comercio tuvo un importante crecimiento, que trajo aparejado el desarrollo de nuevas producciones (casi el 50% de las exportaciones paraguayas tienen como destino los pases del Mercosur) y adems, el 80% de las exportaciones de productos con valor agregado tienen destino en el Mercosur. En tanto que al resto del mundo se exporta principalmente materias primas con escasa agregacin de valor. - El Mercosur contribuy a la creacin de una clase empresarial ms competitiva, as como propici un mejor conocimiento y entendimiento entre los sectores productivos, tanto a nivel nacional como con los de los restantes pases. - El Paraguay tiene una mayor presencia en organismos como la OMC, la UNCTAD, la Unin Europea y ante los pases desarrollados, gracias a su pertenencia al Mercosur. - Se ha incrementado notablemente la capacidad y el poder negociador del Paraguay. - Se ha reconocido la asimetra del Paraguay con respecto a sus socios, con lo que el FOCEM contribuye actualmente con alrededor de 800 millones de dlares para proyectos de infraestructura, energa, cohesin social, competitividad, tecnologa, etc. - Los mayores inversores despus de los Estados Unidos son el Brasil y la Argentina. b) Dificultades: - Acentuada bilateralidad entre los socios mayores del bloque. - Debilidad Institucional. Todo el sistema institucional est concebido sobre base intergubernamental, lo que no permite tener una instancia que construya al Mercosur desde una ptica comunitaria. - Multiplicidad de rganos. Alrededor de 244 mbitos dedicados a temas del Mercosur ya sean estos instancias de decisin, tcnicas, consultivas, reuniones especializadas, de Ministros, etc., que hace imposible una gestin racional del proceso. - El Sistema de Solucin de Controversias es ineficiente, sus laudos no son cumplidos ni respetados por los Estados Partes, lo que resta credibilidad al proceso.
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- La imposibilidad de eliminar las Restricciones no Arancelarias, que dificultan y a veces impiden el desarrollo normal de las corrientes de comercio y el aprovechamiento del mercado ampliado. - La importancia que se dio, durante mucho tiempo, a las negociaciones de acuerdos con terceros pases antes que privilegiar la construccin del Mercosur. - Incumplimiento generalizado de compromisos asumidos en el mbito comercial, y la no incorporacin de normas a los ordenamientos jurdicos nacionales. Nuestra visin del Mercosur El Mercosur, a 20 aos de su creacin opera ms como una zona de libre comercio antes que como una Unin Aduanera. El proceso ha sido lento para la concrecin de polticas comunes y hacia la libre circulacin de mercaderas en un territorio nico, al mismo tiempo las trabas comerciales no han desaparecido y el escaso avance en la profundizacin del Mercosur tiene como principales responsables a los pases mayores del bloque. No obstante ello, desde la Cumbre de San Juan y la de Foz de Iguaz, en las que adoptaron decisiones importantes como el de la Eliminacin del Doble Cobro y sobre el programa de Fortalecimiento de la Unin Aduanera, as como un Plan de Accin sobre Ciudadana del Mercosur, el proceso ha tomado un nuevo impulso direccin al perfeccionamiento de la Unin Aduanera, buscando fortalecer y profundizar el bloque. En el caso del Paraguay, ms all de lo comercial y econmico, debe reconocerse que el Mercosur, en el marco del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico, ha actuado como sostn de la institucionalidad del Paraguay, cuando su sistema democrtico se vio enfrentado a un posible quiebre institucional, lo que ha permitido al pas continuar fortaleciendo y perfeccionando su sistema democrtico. Por otra parte, cabe destacar la incorporacin de la dimensin social a la agenda del Mercosur, lo que aporta una nuevo espacio de desarrollo del proceso, incorporando a sectores de la sociedad hasta ahora ausentes y convirtindolo en actores de la construccin comunitaria en la bsqueda de crear un sentido de pertenencia, ms all de lo nacional, buscando que los beneficios que promete la integracin alcancen a todos los segmentos de la sociedad del Mercosur.
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La Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) El Paraguay, ha sido el ltimo de los 12 Estados miembros de UNASUR en ratificar el Tratado constitutivo de dicho organismo debido a las complejidades de su poltica interna y se apresta a asumir la Presidencia Pro Tempore de la Unin desde Octubre del presente ao. UNASUR, como es sabido, inicia un nuevo proceso que pretende desarrollar un espacio regional integrado en lo poltico, lo econmico, lo social y lo cultural, ambiental, energtico y de infraestructura, con miras a contribuir al fortalecimiento de la unidad de Amrica Latina y el Caribe, conforme se expresa en uno de los prrafos del Prembulo del Tratado. Conforme al Tratado, UNASUR tiene como objetivos lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer las democracias y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana e independencia delos Estados. Este nuevo modelo de integracin incluir todos los logros y lo avanzado por los procesos del Mercosur y la Comunidad Andina, as como la experiencia de Chile, Guyana y Surinam. El objetivo ltimo ser favorecer un desarrollo ms equitativo, armnico e integral de Amrica del Sur. UNASUR establece el consenso y la participacin, la clusula democrtica obliga a los gobiernos al respeto del Estado de Derecho y a la defensa de los Derechos Humanos, a la cooperacin econmica y energtica. Como desafo fundamental se establece la lucha contra el narcotrfico y la delincuencia organizada, un sistema de seguridad y defensa regional con la prohibicin de injerencia extranjera y el control de los gastos militares. Prioridad se le ha dado al tema del medio ambiente, exigencia mundial pero tambin mandato constitucional en todos los pases de la regin, con la proteccin de la biodiversidad, los recursos hdricos y los ecosistemas, adems de la lucha contra los efectos del cambio climtico. Se ha dado importancia a la creacin de un parlamento suramericano, ms representativo y participativo de lo que han sido los parlamentos Andino, Amaznico y de Mercosur. Un logro fundamental ser la participacin de la sociedad civil con la colaboracin plena de la ciudadana en el proceso de la integracin y la unin suramericana. Este organismo no es slo para los gobiernos y sus intereses, sino para la proteccin de los pueblos y sus derechos. En sus pocos aos, UNASUR ha logrado importantes avances, como la resolucin pacfica de conflictos, el resguardo de la democracia y la constitucin de mecanismos de trabajo en diversas reas, con importantes resultados en defensa, salud y economa.
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Como los expresa un documento reciente de la CEPAL, la UNASUR se constituye en un espacio de desarrollo y cooperacin y en una instancia instancia privilegiada de dilogo poltico regional, que permitir construir consensos y tender puentes de cooperacin para enfrentar con mayor fortaleza los retos comunes a del desarrollo. La UNASUR se inicia con ambiciosas metas de integracin poltica, financiera y en infraestructura, seguridad y solucin de conflictos. Cuenta de partida con una membresa que agrupa a casi todos los pases de la regin. En lugar de construir la integracin desde lo econmico -comercial, busca iniciarla desde procesos subregionales existentes y con inditos programas econmicos y de seguridad. Con estas caractersticas, la UNASUR deber dilucidar su rol en la integracin regional, dado que no existe una clara concepcin en cuanto a conformacin de esta nueva instancia integradora, ya que algunos pas miembros pretenden un escenario que haga confluir a los procesos de integracin existentes y solo les aada nuevos campos de accin; otros entienden que la UNASUR representa la oportunidad de construir una nueva comunidad de Estados, similar al proceso europeo con caractersticas de federalismo regional como objetivo ltimo. Cabe sealar que para el Paraguay, conforme lo expresara el Gobierno, su pertenencia a la UNASUR constituye un paso de suma importancia para el desarrollo del pueblo paraguayo y de los pueblos de la regin. La integracin regional se constituye en un imperativo estratgico para el desarrollo del Paraguay y para la superacin de las vulnerabilidades provenientes de su situacin de mediterraneidad y de limitaciones estructurales. Los emprendimientos binacionales (ITAIP y YACYRET) Una muestra de la clara vocacin integracionista que anima al Paraguay desde siempre, los constituyen los emprendimientos hidroelctricos de Itaip y Yacyret, iniciados con el Brasil y la Argentina en la dcada de los setenta y que constituyen ejemplos de cooperacin para la utilizacin de un recurso compartido en beneficio del desarrollo de los pases. Al mismo tiempo ambos emprendimientos generan energa elctrica, fundamental para el desarrollo de los pases involucrados en estos proyectos a partir de un recurso renovable. La verdadera importancia del proyecto radica en su contribucin a los planes de desarrollo econmico de los tres pases, y en modo especial, a la necesidad de expansin del
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sector energtico.Renovable porque el agua es un recurso inagotable y el Paran es un ro caudaloso todo el ao. No contaminante porque la energa hidroelctrica es limpia, lo que permite ahorrar el uso de millones de toneladas de petrleo por ao. A modo de sntesis, Itaip es actualmente, la usina hidroelctrica ms grande del mundo en generacin de energa. Con 20 unidades generadoras y 14.000 MW de potencia instalada, suministra el 16,4% de la energa consumida por el Brasil y abastece el 71% del consumo paraguayo A su vez Yacyret aporta el 20% de consumo argentino y 23% del total de energa elctrica utilizada por el Paraguay. La inclusin de la referencia a los emprendimientos hidroelctricos binacionales en este trabajo tiene como objetivo demostrar que, ms all de los procesos regionales y subregionales de integracin, el proceso integrador en Amrica del Sur tambin se promueve a nivel bilateral y con mucho xito en la mayora de los casos. Conclusiones La integracin en Amrica del Sur se da a partir de distintas visiones y, en consecuencia en la regin se tienen diversos procesos y niveles de integracin, subregional y plurilateral. Al mismo tiempo con el transcurso del tiempo los distintos organismos de la regin han adquirido cierto grado de especializacin en determinado tipo de materias, en funcin a los pases que la componen. El desarrollo de los procesos de integracin regional es, en ltimo trmino y por encima de la heterogeneidad de los pases que la constituyen, una tarea unitaria hacia el cual deben converger tanto los esfuerzos nacionales como los esfuerzos que realicen los organismos regionales como subregionales. El contexto global ha condicionado el funcionamiento de los procesos de integracin en la regin, particularmente aquellos especializados en la integracin econmica y comercial que han afrontado las repetidas crisis financieras y econmicas que han sacudido el mundo desde principios de la dcada de los noventa hasta nuestros das. No obstante el comercio intrarregional, amparado por los acuerdos preferenciales y de libre comercio, ha experimentado un crecimiento importante a lo largo del tiempo, lo que har necesario instrumentos de convergencia que permitan la creacin de una extensa zona de libre comercio en la regin, para lo cual la ALADI podra constituirse en el organismo de convergencia.
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Asimismo, el proceso de integracin ha evolucionado con el correr del tiempo y con el reconocimiento de las necesidades y los desafos que se presentan en el contexto mundial y regional, con ello todos los procesos han ido incorporando a su agenda, ms all de lo econmico y comercial, otros mbitos de integracin, entre los que puede citarse la incorporacin de la temtica social como eje del desarrollo de programas que tienen como objetivo mejorar la participacin de la sociedad en los procesos, en la perspectiva de que sus beneficios puedan alcanzar a todos y no solo a un segmento de la sociedad. En el caso del Paraguay, a integracin regional se constituye en un imperativo estratgico para encarar su desarrollo y para la superacin de las vulnerabilidades provenientes de su situacin de mediterraneidad y de las limitaciones estructurales. El Mercosur ha jugado un papel clave en el mantenimiento de la institucionalidad del Paraguay cuando esta se vio amenazada, lo que constituye un reaseguro democrtico para la consolidacin de las instituciones no solo del Paraguay, sino de la regin. Al mismo tiempo, las exportaciones paraguayas han experimento un significativo aumento en la ltima dcada. La pertenencia del Paraguay al Mercosur ha permitido no solamente que los socios del bloque incrementen sus compras del Paraguay, sino tambin la apertura de otros mercados de Amrica del Sur como destino creciente de sus exportaciones. El Mercosur se ha convertido en el principal factor de diversificacin productiva de las exportaciones del Paraguay, abriendo de esta forma una nueva tendencia y potencialidad en su desarrollo. Al mismo tiempo los dos socios mayores del proceso se han convertido en los principales inversores en el pas, solo superados por los Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, el Mercosur, desde la ptica del Paraguay debera perfeccionar su proyecto de Unin Aduanera, 20 aos de su creacin, opera como una zona de libre comercio y an con dificultades. El proceso ha sido lento para la concrecin de polticas comunes y hacia la libre circulacin de mercaderas en un territorio nico, al mismo tiempo las trabas comerciales no han desaparecido y el escaso avance en la profundizacin del Mercosur tiene como principales responsables a los pases mayores del bloque, sin por ello restar responsabilidad a los pases menores. En definitiva, el Mercosur como el bloque estratgicamente ms importante para el Paraguay, ms all de su dimensin econmico comercial, se constituye en un instrumento que resume el reencuentro con la democracia de los cuatro pases, como demostracin de la capacidad de naciones enlazadas por un tronco comn, por historias de encuentros
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y desencuentros , geogrficamente unidas que han sido capaces de sobreponer a las diferencias y concertar una agenda de valores comunes, que con luces y sombras se proyecta en el escenario mundial como un bloque solido que busca en la solidaridad y la cooperacin, el crecimiento econmico con justicia social que permita un mejor nivel de vida para sus pueblos. Desde el Paraguay se entiende que, pasados 20 aos de funcionamiento del Mercosur, se hace necesario iniciar un proceso de reflexin sobre los resultados alcanzados y fundamentalmente sobre su marcha futura a la luz de los intereses de los Estados Partes y de los compromisos asumidos para la concrecin del Mercado Comn. El Mercosur ha evolucionado de manera casi anrquica, con constantes modificaciones en la direccin de su marcha, adems, la institucionalidad ha crecido de manera desordenada, por lo que se hace necesario racionalizarla y hacerla ms gestionable desde el punto de vista de los objetivos del Mercosur.
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Uruguay y Sudamrica: Mercosur, Unasur y los Desafos de una Nueva Insercin Internacional Gerardo Caetano
I. Introduccin En estos tiempos que corren, no parece necesario abundar en argumentos con respecto a la relevancia central de tener buenas estrategias de insercin internacional como parte de una poltica exterior consistente, que sirva como base de desarrollo sustentable para cualquier pas, en especial para aquellos pequeos o vulnerables, tomadores de precios y de reglas, como es el caso de la gran mayora de los Estados latinoamericanos. A lo largo de toda su historia, el Uruguay ha sido un ejemplo paradigmtico a ese respecto. Sus mejores momentos siempre han estado vinculados con la implementacin de una poltica exterior slida, con objetivos estratgicos claros, con una mirada de mundo amplia y no restringida por ningn tipo de anteojeras, con una definicin ponderada de intereses, posibilidades y tambin de daos posibles ante la perspectiva de adopcin de iniciativas inconvenientes. Y en esa tarea, que cuando acert tuvo fragua efectivamente nacional, por supuesto que los actores fueron mltiples, que no slo actu el gobierno sino que la oposicin y los actores sociales jugaron roles primordiales en ocasiones, incluso desde la contestacin. Tomemos un solo ejemplo central: cul hubiera sido la historia uruguaya luego de la segunda postguerra si no se hubiera detenido la instalacin de bases norteamericanas en territorio uruguayo en 1940 y en 1944? En ese tipo de encrucijadas (y toda Amrica Latina enfrenta hoy desafos semejantes y en muchos casos inditos en relacin a su insercin
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internacional) es cundo ms deben ponderarse las exigencias de una poltica exterior correcta. Respecto a ello es muchsimo lo que se puede decir. Pero resumamos el sealamiento en la mencin de tres condiciones ineludibles y particularmente importantes: i) una definicin clara de estrategias (tanto en trminos de intereses, objetivos y procedimientos) de corto, mediano y largo plazo; ii) una visin certera y aggiornada acerca de los escenarios internacionales en los cuales el pas puede jugar un papel para mejorar sus posiciones; iii) una estimacin informada y pertinente sobre los costos y las ganancias de cada una de las opciones verdaderamente disponibles, partiendo de la base del contexto de restricciones que la accin internacional de pases como los nuestros debe enfrentar para lograr un lugar efectivo en el mundo de hoy. 123 Estas y otras condiciones necesarias para una poltica exterior slida y certera, como la historia latinoamericana y universal lo demuestran en forma abrumadora, nunca son producto de la voluntad de personajes iluminados, de adaptaciones intuitivas frente al giro cambiante de las coyunturas, de operaciones polticas exitosas que, ayudadas por las circunstancias de corto plazo, posibilitan en forma vertiginosa el cambio de humor en la opinin pblica. En pocos temas como en ste de la poltica exterior, no hay que confundir opinin pblica con ciudadana. La construccin de una poltica exterior consistente y eficaz requiere ejecutores e informacin calificados, tramitacin responsable y pblica de las opciones en agenda, incorporacin generosa y pluralista del aporte de expertos y decisores (vengan de donde vengan), en suma, la legitimidad democrtica que brindan las iniciativas polticas que permiten a una sociedad tomar un rumbo definido (por cierto, nunca exento de riesgos y avatares), con los ojos bien abiertos y los clculos bien hechos. En el texto que sigue, con el foco radicado en analizar la perspectiva de la integracin sudamericana desde el prisma del Uruguay, se analizarn los siguientes puntos: i) una visin general sobre aspectos centrales en la definicin de la poltica exterior del Uruguay, tanto en trmino histrico como ms particularmente en relacin a la experiencia reciente de los dos gobiernos frenteamplistas; ii) un registro panormico acerca de algunos de los principales desafos de la insercin internacional de los pases en Amrica Latina en general y en Sudamrica en particular; iii) un anlisis de los varios factores que ms condicionan la postura de Uruguay ante la perspectiva de la integracin sudamericana; y iv) unos apuntes finales sobre ciertos ncleos de un sinceramiento de los gobiernos de la regin
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Estas pautas para una reflexin para la accin han sido desarrolladas por Carlos Lujn en varios de sus trabajos ms recientes.
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URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL
como clave de profundizacin de la integracin en el subcontinente, factor a nuestro juicio decisivo para una adecuada y potente estrategia de insercin internacional en la coyuntura ms actual. II. Algunos desafos insoslayables para la poltica exterior uruguaya. A partir del reconocimiento de los requerimientos particularmente exigentes para el diseo y la implementacin de una poltica exterior para un pas como el Uruguay, surge como indispensable un primer acercamiento en torno a algunos ejes de trabajo que habra que considerar con particular cuidado en esa direccin. Presentemos en forma sumaria siete de ellos, de una lista por cierto ms extensa, que en ms de un sentido refiere a asuntos comunes a otros pases del continente: 1. La definicin de una poltica exterior en un pas como Uruguay debe responder hoy a un conjunto articulado de variables de manera integral y calificada. En ese sentido, si algunos de los factores que se researn a continuacin siempre estuvieron en la agenda de la definicin de una poltica exterior, como rpidamente se advertir, el dar respuesta integrada a los mismos en el marco de una definicin integral de poltica pblica reviste en los contextos actuales un desafo indito. Repasemos a simple ttulo indicativo algunos de esos factores insoslayables: definicin y articulaciones de intereses y opciones consideradas como prioritarias; eleccin de los procedimientos ms adecuados para la obtencin de logros; adopcin, ms all de las urgencias de corto plazo, de visiones y estrategias de mediano y largo plazo, partiendo de las restricciones severas que el pas enfrenta para encarar de manera realista acciones de ese porte; establecimiento de escenarios propicios para la concrecin de acuerdos, compromisos y cooperacin entre actores e instituciones involucrados, tanto a nivel interno como externo; criterios y pautas ajustadas para el logro de una alta dosis de legitimidad interna y externa para las polticas desplegadas; fijacin clara de responsabilidades de decisin en materia de todos los asuntos conexos con la poltica exterior, lo que implica claridad a la hora de explicitar el modelo decisorio elegido, as como firmeza y coherencia en la implementacin de una poltica que debe ser nica, integral y, a la vez, en tanto
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autntico eje de un modelo de desarrollo, cruzar con capacidad de anticipacin y articulacin otras polticas pblicas; entre otros. 2. Reivindicacin y preservacin de la dimensin esencialmente poltica en la definicin ltima de la poltica exterior y de las estrategias de insercin internacional priorizadas desde el Estado. Ms all de que de ninguna manera el Estado debe ser considerado como el actor nico en el despliegue de una estrategia nacional de reinsercin internacional, sin duda le compete en acuerdo y tensin con otros actores pblicos y privados un rol de liderazgo en la materia. En tal sentido, ms all del fuerte condicionamiento de factores geogrficos, histricos, econmicos y coyunturales, la fijacin de rumbos, estrategias y procedimientos en las decisiones de poltica exterior no deben perder de vista nunca la primaca del factor poltico en la determinacin de dichas acciones. La experiencia comparada de cmo actan hoy las grandes cancilleras del mundo tiende a confirmar con renovado vigor esa primaca de la poltica, a contramano de visiones coyunturalistas, economicistas o historicistas. 3. Por infinitas razones que le vienen de su historia, de su geografa, de los perfiles de su sociedad, hoy como ayer y como seguramente ocurrir maana, el Uruguay es internacional o no es. Ya no existe espacio para un Uruguay ensimismado y de fronteras adentro, cerrado al mundo y con pretensiones de autarqua. A partir de esta definicin de base, el gran tema radica en advertir (con los ojos bien abiertos, con mucha y muy calificada informacin y con una certera valoracin poltica con perfiles anticipatorios) los retos y tambin los costos de lo que significa hoy estar en el mundo, portar un perfil dinmico y exitoso de insercin internacional. Ello supone tambin contar con una cosmovisin a la altura de las exigencias de estos tiempos, un diseo adecuado e inteligente en relacin a cmo elaborar mejor la mirada al mundo como escenario de poltica exterior de un pas con las caractersticas del Uruguay (cmo ver, desde dnde ver, con quines compartir de modo privilegiado los datos que emanan de la mirada ensayada, etc.) 4. En trminos de eleccin de contenidos y definicin de estrategias para la poltica exterior, no cabe duda que el pas, como tantas veces se ha dicho, debe jugar y bien en todas
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las canchas, lo que por cierto no inhibe sino que respalda su opcin preferencial por radicar su eje de accin en y desde la regin. El pas debe desplegar acciones e iniciativas en los escenarios bilaterales (con Argentina y Brasil pero tambin con EEUU, Rusia, China o India), en los regionales (con prioridad en ser usina y factor de equilibrio en el MERCOSUR, en UNASUR, en la olvidada Cuenca del Plata y tambin en el escenario ms vasto ms all de sus complejidades de Amrica Latina), en los multilaterales (buscando amplificar su voz, necesariamente agrupado en bloque con otros pases prximos en trminos programticos, en foros como el de la OMC o en el sistema de Naciones Unidas). Aprovechando oportunidades pero desde estrategias de mediano y largo plazo que eviten los espejismos de coyuntura, el pas debe desarrollar estrategias en todos esos escenarios, pero siempre valga la reiteracin desde la regin y nunca contra la regin, buscando las flexibilidades de una concepcin de autntico regionalismo abierto pero privilegiando al bloque regional como instrumento idneo para pelear una mejor insercin internacional en la vastedad de sus objetivos y alcances. En este sentido, al Uruguay no le sirve cualquier MERCOSUR. Por ejemplo, no le sirve uno que restrinja los desarrollos industriales a Argentina y Brasil, que no atienda de manera consistente el tema de las asimetras entre sus Estados Parte, que se suponga como zona ampliada de sustitucin de importaciones y no tenga una accin proactiva ante terceros pases o bloques en una agenda externa comn vigorosa. Tampoco, como veremos ms adelante, le sirve una Unasur que se piense en clave alternativa y no complementaria con el Mercosur, en tanto formato integracionista ms flexible y acotado que vace de contenidos la apuesta histrica del Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Menos aun le sirve intentar una apertura irrestricta que busque saltarse el vecindario (como si esto fuera posible y deseable) o desnaturalizar hasta un extremo de vacuidad su pertenencia a los bloques regionales, para as poder enlazar su destino (econmico y comercial pero tambin poltico) a la sospechosa beneficencia y buena vecindad de potencias poderosas, ricas y lejanas, como sentenciara un Ministro de Economa, fundamental en la evolucin de la poltica econmica durante el perodo de la dictadura uruguaya. 5. Lejos de cualquier visin o accin dogmtica, explcita o
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encubierta, la definicin e implementacin de la poltica exterior uruguaya debera poder combinar con sensatez perfiles de pragmatismo y de principismo, escapando a la infrtil presentacin de dicotomas falsas entre ambos enfoques generales. La retrica insistente de que los pases slo tienen intereses permanentes suele encubrir, ms all de su utilitarismo rampln, la primaca en la toma de decisiones de la consideracin de determinados intereses (por lo general econmico-comerciales) en desmedro de otros igualmente relevantes y de atencin complementaria (polticos o de Derecho Internacional). En sus mejores momentos, Uruguay supo construir una sana reputacin internacional en la defensa de valores internacionales, en la reivindicacin indeclinable de principios como la promocin de la paz internacional o como los de la autodeterminacin de los pueblos o el de la no intervencin, en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales, en el rechazo digno a hegemonismos agresivos o a doctrinas perversas como las de la guerra preventiva o el negacionismo persistente ante atroces genocidios (como el Holocausto o el perpetrado contra el pueblo armenio por Turqua a comienzos del siglo XX). La larga duracin de la historia, aun la de un pas con historia breve como es la del Uruguay, prueba de manera fehaciente que la aplicacin de un sano pragmatismo no colisiona con la defensa irrenunciable de principios que hacen y han hecho la buena imagen internacional del pas, un capital construido con mucho esfuerzo, que hoy todava configura un activo fundamental para nuestra poltica exterior. 6. La definicin e implementacin de la poltica exterior debe expresar de manera clara la imagen de un gobierno y de un Estado que actan en la materia de manera unitaria, coherente e integral. Sin rigideces y con la flexibilidad que impone el vrtigo del escenario internacional contemporneo, en los contextos actuales son en verdad muchos los riesgos que se generan a partir de una accin en materia de poltica exterior que peque de dispersin, tanto en los centros de decisin como en los actores claves a la hora de la implementacin. No es bueno que haya protagonismos o hegemonismos ministeriales externos a la cancillera que, de manera indirecta, pasen a constituirse en usinas y centros de decisin y accin alternativos en materia de
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poltica exterior. Esta dispersin resulta contraproducente no slo para la consistencia de la imagen externa de la cancillera, sino para la concrecin de resultados efectivos en campos como los de la promocin del comercio exterior, la cooperacin, el desarrollo de la innovacin en ciencia y tecnologa en articulacin con las redes internacionales ms desarrolladas o el aprovechamiento en trminos de antenas proactivas de los centenares de miles de compatriotas que conforman esa patria peregrina de la extendida dispora uruguaya. Por cierto que esta reivindicacin de unidad e integralidad en la definicin y en la implementacin de estrategias de poltica exterior no debe ser confundida con pretensin alguna de un monopolio igualmente rgido y excluyente en tal sentido por parte de la cancillera. S se trata de articular las acciones en red y de proyectarlas con coherencia, tanto hacia el exterior como en lo que refiere a sus seales internas en el seno del gobierno y de la propia sociedad. No debe olvidarse y hoy menos que nuncaque la poltica exterior en un pas como el Uruguay constituye un vector fundamental de toda estrategia de desarrollo sustentable y que, por lo tanto, sus apuestas deben corresponderse con ejes de acumulacin igualmente priorizados en el mbito interno. 7. En estos tiempos de la sociedad de la informacin, se impone ms que nunca una cancillera inteligente, dotada de una nueva diplomacia y de un sistema renovado de manejo y de formacin permanente del elenco dedicado al servicio exterior. Han cambiado y estn cambiando de manera permanente las destrezas y capacidades exigibles a un funcionario diplomtico en los nuevos contextos. El pas carece de masa crtica y de personal suficiente especialmente calificado en muchos de los temas emergentes de la escena internacional (propiedad intelectual, normas medio ambientales, modelos de cooperacin, prospeccin y penetracin en mercados externos, nuevas capacidades de negociacin a nivel internacional, derechos humanos, etc.). Resulta imperativo renovar y en algunos casos impulsar y establecer innovaciones muy importantes en los sistemas de formacin y capacitacin permanentes dirigidos al personal diplomtico, consolidando una Academia Diplomtica a la altura de las exigencias de los nuevos contextos. La propia cancillera en su actual formato organizacional requiere a nuestro juicio de cambios estructurales muy importantes, que racionalicen un mapa interno
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ms en consonancia con los nuevos requerimientos de la reforma de Estado en curso. Se debe al mismo tiempo seguir avanzando en los pasos ya dados en el sentido de una consolidacin de la profesionalizacin y jerarquizacin de la carrera diplomtica, con reglas de juego claras y universales que den garantas de transparencia y corten definitivamente cualquier tentacin de clientelismo y/o favoritismo de cualquier signo. Cambio de contextos entre el 2004 y el 2011. A partir de estos diversos requerimientos primarios, que en si mismo configuran toda una hoja de ruta que contribuye a nuestro juicio a una reflexin ms rigurosa y profunda, se analizarn a continuacin algunas variables fundamentales de la poltica exterior desplegada por los dos gobiernos frenteamplistas, el liderado por Tabar Vzquez entre 2005 y 2010, y el presidido por el actual Presidente Jos Mujica, actualmente en curso. En este sentido, si se toma como insumo para una tarea de balance y anlisis prospectivo los distintos documentos programticos del Frente Amplio provenientes de sus definiciones oficiales de los aos 2003 y 2004, previos a su asuncin del gobierno, resulta indispensable marcar desde el inicio la radicalidad del cambio de contexto operado desde aquel momento hasta la actualidad. Si este sealamiento vale en trminos globales, pesa en forma particular en lo que hace referencia a los escenarios de accin y de propuesta de la integracin regional. En otro texto publicado a comienzos de 2007, 124 a cuya lectura remito pues las restricciones de espacio del presente texto inhiben siquiera su presentacin sinttica, el suscrito aluda en forma crtica a un conjunto de problemas y circunstancias que a nuestro juicio estaban afectando seriamente la marcha ms positiva del proceso de integracin en el Mercosur. Un lustro despus de esas reflexiones, aunque en un contexto sin duda ms positivo, las exigencias de la hora en el sentido de aprovechar la bonanza econmica y los marcos polticos favorables en la regin tienden a reforzar el nivel acuciante de las demandas planteadas en 2007. En cualquier hiptesis, la necesidad de anotar como clave de anlisis inicial el sealamiento de un muy fuerte cambio de contexto entre las circunstancias de 2004 y las actuales permite resear algunos focos de reflexin:
Cfr. Gerardo Caetano, Mercosur: quo vadis? en Diplomacia Estrategia y Poltica, N 5, enero/marzo 2007, Brasilia, FUNAG, pp. 148 a 185
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1. El aceleramiento histrico de este tiempo de los cambios impone tal vez como nunca el reconocimiento de lmites y alcances de la elaboracin programtica para gobernar en poltica internacional. Ello por cierto no implica menoscabar la legitimidad de la exigencia del cumplimiento programtico o aceptar que la poltica y en especial el ejercicio del gobierno se han vuelto meras estrategias adaptativas a un presente continuo y cambiante. Tal vez lo que se establezca es la necesidad de discernir con mayor precisin y rigor los niveles de la estrategia y de la tctica, los principios de los instrumentos, con una dosis alta de capacidad de flexibilidad y de generacin de alternativas prospectivas. Las capacidades de anticipacin y de proactividad prospectiva hoy resultan vectores especialmente decisivos en materia de poltica exterior. 2. El trnsito desde la oposicin al gobierno siempre impone (y eso tambin le ocurri al Frente Amplio en el 2005) cambios importantes de perspectiva en la consideracin de los temas y de las opciones. Lo importante tal vez sea asumir con claridad cvica esos cambios y debatirlos con sinceridad y consistencia dentro de la fuerza poltica y en los debates con los otros partidos polticos y actores sociales. 3. Los niveles que asumieron los cambios de contexto en relacin al proyecto integracionista en el MERCOSUR y en la UNASUR resultaron y resultan especialmente fuertes. A simple ttulo de resea podran anotarse en este sentido: la sorpresiva incrementalidad de la conflictividad con Argentina a partir del 2005 por el tema de las plantas de celulosa de la ex Botnia, con sus mltiples consecuencias negativas en distintos planos, situacin que por suerte ha tendido, en el ltimo ao y medio, a distenderse de manera marcada, aunque persista un conjunto de contenciosos bilaterales con avances slo parciales; 125 la evolucin del Mercosur, con la persistencia de una agenda de incumplimientos, con las dificultades para una profundizacin ms acelerada en temas claves para Uruguay como el de las asimetras o el de los logros positivos
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No cabe duda sobre este punto que la notoria cercana entre los actuales presidentes de Argentina y Uruguay, Cristina Fernndez y Jos Mujica, ha jugado un rol muy positivo en la superacin del conflicto de las plantas de celulosa de UPM (ex Botnia). Sin embargo, los avances concretados de manera efectiva en otras reas de la agenda bilateral han sido mucho ms modestos: conflictos de puertos, dragado de los ros compartidos, instalacin de la gasificadora en Montevideo, utilizacin de la red argentina para la conectividad energtica entre Uruguay y Paraguay, entre otros.
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en la agenda externa comn del bloque; 126 la persistencia de un bilateralismo privilegiado argentino-brasileo con perfiles de exclusin o de secundarizacin respecto al resto de los Estados partes del bloque; los cambios provenientes de una activacin augural y efectiva del proyecto de Unasur, con todas sus implicaciones innovadoras de diversa ndole ante las que los Estados de la regin buscan responder; los itinerarios cambiantes de los contextos ms globales, no necesariamente adversos, algunos de ellos muy favorables como la ampliacin persistente de los mercados y precios para las commodities, pero s con desafos pendientes de resolucin en los terrenos del multilateralismo (G20 financiero, ronda de Doha en la OMC, sistema de NNUU, nuevos escenarios emergentes para una gobernanza mundial alternativa, etc.) y en los espacios posibles del bilateralismo extrarregional (en el marco de las negociaciones nuevamente empantanadas con la Unin Europea); entre otros. Las reacciones de los pases sudamericanos ante este cambio de contextos, si bien presenta giros positivos en ms de un sentido, todava no convergen en una estrategia de comunidad efectiva. 4. La necesidad imperiosa frente a contextos tan cambiantes de consolidar fortalezas institucionales a nivel de los actores polticos, del gobierno y del Estado, en lo que refiere a las capacidades de previsin y adaptacin, tanto a la hora de formulacin de polticas como en el curso de su implementacin. Como se ver ms adelante, desde tiempo atrs resultan muy evidentes importantes dficit en los campos referidos, en momentos en que al Uruguay le resulta cada vez ms central la capacidad de anticipacin en mltiples niveles, en especial en el terreno de la insercin internacional. 5. A esta altura no cabe duda que el nuevo contexto regional distorsion mucho los planes y previsiones del primer gobierno frenteamplista presidido por Vzquez en el campo de la poltica exterior y en el de las relaciones internacionales en general. Sobran los ejemplos a este respecto pero basta como indicador de la magnitud de esta circunstancia el mantenimiento del signo desfavorable de nuestro intercambio comercial con Brasil y Argentina y las mltiples consecuencias negativas del
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Este sealamiento no implica omitir los importantes avances obtenidos en varias reas a partir del 2008, as como las perspectivas augurales que se han abierto para la profundizacin mercosurea en el ltimo bienio. De todos modos, persisten temas cruciales sobre los que por diversos motivos no se ha marchado con la suficiente celeridad y profundidad. Cfr. Gerardo Caetano (coord.), Mercosur 20 aos. Montevideo, CEFIR-GIZ-FESUR, 2011.
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diferendo con esta ltima por el tema plantas de celulosa, muy visibles en el lustro 2005-2010, previo al fallo de la Corte de La Haya y el paralelo acercamiento bilateral. 6. Este cambio de contexto tuvo fuertes consecuencias dentro de la interna de la fuerza de gobierno, tambin a nivel de la opinin pblica uruguaya en general, respecto al tema de la integracin regional. Ese terreno decisivo, al que tanta relevancia hay que darle desde una perspectiva integracionista como es el de la batalla cultural, hoy presenta parmetros bastante diferentes a los de 2004. Por entonces, el Frente Amplio era sin duda la opcin poltica ms prointegracionista, pues postul esa definicin como una de sus seas de identidad ms queridas a la hora de la competencia, no haban diferencias notorias en relacin a estos puntos dentro de la fuerza poltica, y exista una opinin pblica favorable a la radicacin estratgica del pas en la regin. Hoy sin duda los contextos locales son otros y ms complejos. Si bien mantiene un ntido liderazgo prointegracionista (entre otras cosas porque los otros partidos ahora en la oposicin se han corrido claramente hacia posturas ms adversas en esta direccin), en el interior del Frente Amplio se han ampliado a niveles inesperados las diferencias respecto los temas cruciales de la poltica exterior y de las estrategias de insercin internacional del pas en su conjunto. Asimismo, acicateada en especial por los ecos del diferendo con Argentina, existe evidencia abundante respecto a que la opinin pblica uruguaya ha virado en forma clara hacia una postura ms crtica y escptica en relacin a los temas de la integracin regional en general y al MERCOSUR en particular. De todos modos, en este sealamiento de cambio de contextos entre los momentos previos al acceso de la izquierda al gobierno y la actualidad, no debe omitirse la inflexin muy clara que se advierte sobre este particular a partir de la asuncin presidencial de Jos Mujica y la instalacin del nuevo gobierno frenteamplista a partir de marzo de 2010. El nuevo Presidente uruguayo, en clara coherencia con los nfasis y seales expresadas con nitidez por su canciller Emb. Luis Almagro, ha profundizado de manera visible y a nuestro juicio razonablemente exitosa la poltica prointegracionista de su gobierno. Desde la reafirmacin de viejas convicciones, Mujica desde el gobierno ha renovado la apuesta integracionista como clave angular de la poltica exterior uruguaya. En esa direccin, ha protagonizado los
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acercamientos efectivos hacia la regin, tanto al nivel del Mercosur, de la Unasur y de su reiterado compromiso latinoamericanista. 127 reas problemticas A partir de la batera de preguntas para una reflexin en la accin y desde el sealamiento imperioso de las consecuencias del fuerte cambio de contexto en los escenarios de la integracin regional y de la insercin internacional en estos ltimos aos, corresponde a continuacin una resea sumaria de lo que a nuestro juicio constituyen los dficit y los haberes, las reas problemticas, as como los avances y logros de los gobiernos frenteamplistas en estos temas. Comencemos por mencionar los problemas: 1. Dficit de elaboracin en poltica internacional en el partido de gobierno (Frente Amplio), lo que dificult una lgica de vnculos posibles y virtuosos con el gobierno. 2. Dispersin y falta de unidad operativa en los mbitos de definicin e implementacin dentro del gobierno de las polticas y estrategias de insercin internacional, en particular en lo referente al ncleo sensible del comercio exterior. 3. Limitaciones y dificultades para que la Cancillera se convirtiera de manera efectiva en un centro de articulacin y coordinacin eficiente del conjunto de la poltica exterior, incluidas sus dimensiones econmicas y comerciales, esto sin desmedro de la indispensable interconexin y comunicacin permanente con los otros organismos pblicos involucrados. Como se ha sealado anteriormente, esto se dio en particular durante el gobierno de Vzquez, aunque en algunos aspectos la tensin se mantiene aunque amortiguada en el gobierno de Mujica. 4. Los temas vinculados a la insercin internacional del pas en general y a la poltica exterior en particular se convirtieron en ms de una ocasin en una de las principales reas en disputa dentro del gobierno (en especial durante el primer gobierno frenteamplista), con un nivel de diferencias muy alto en temas
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En este sentido, Mujica ya antes de asumir el gobierno dio seales muy fuertes en el sentido de su firme apuesta a la afirmacin de los vnculos bilaterales y regionales del pas con Argentina y Brasil como primer paso para apostar sin vacilaciones a la integracin sudamericana. Desde su estilo peculiar, Mujica protagoniz como Presidente sus convicciones respecto a estos temas, reiterando ideas clave como que el pas no poda estar enfrentando a la Argentina, que deba ir en el estribo de Brasil, que su primer rol en Mercosur deba ser el de proponerse como puente entre sus grandes vecinos. A esto le sum un fuerte acercamiento sudamericanista desde el estrechamiento de sus vnculos con el resto de los presidentes de la regin, sin prejuicios ideolgicos de tipo alguno.
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cruciales, lo que enfrent a actores decisivos dentro del gobierno y de la fuerza poltica gobernante. 5. Dficit en la consecucin de acuerdos slidos (no necesariamente como sustento de polticas de Estado, hoy no probables en trminos globales ante las diferencias existentes en varios campos) con los partidos de la oposicin en temas centrales de la insercin internacional. 6. Dificultades para articular las polticas con los cambios en el sistema regional e internacional y con enfoque ms integral en relacin con las opciones de desarrollo interno y su proyeccin exterior. 7. Secretismo y escasa transparencia para el debate pblico (partido de gobierno, Parlamento, opinin pblica en general) en torno a gestiones vinculadas con temas controversiales de la poltica exterior (un buen ejemplo de ello lo brindaron las negociaciones finalmente frustradas para la firma de un TLC bilateral con los EEUU en 2006, desplegadas bajo el liderazgo de funcionarios del Ministerio de Economa y Finanzas de la poca, casi sin participacin de la Cancillera y sin seguimiento alguno por parte del Parlamento), lo que nuevamente profundiz la rispidez en el relacionamiento, as como dificult la posibilidad de sntesis, entre los actores y visiones enfrentados dentro del gobierno respecto a temas centrales de las estrategias de insercin internacional. 8. Debilidad de las capacidades institucionales en la Cancillera y en otros Ministerios y organismos pblicos involucrados en temas de poltica exterior, a los efectos de asumir enfoques consistentes e integrales frente a temas exigentes y en algunos casos novedosos (misiones de paz, polticas de frontera, participacin en organismos intergubernamentales, integracin cultural y educativa, entre otras muchas). 9. Debilidades profesionales en la elaboracin, implementacin y ejecucin de las estrategias y acciones de los actores del gobierno en iniciativas concretas de poltica internacional. 10. Debilidades en la formacin y capacitacin de los recursos humanos dedicados a la elaboracin e implementacin de polticas de nuevo cuo, tanto a nivel de la integracin como de otros temas de insercin internacional. Cabe destacar en este tem la inflexin que en varios puntos de esta resea se ha producido con la instalacin de nuevo gobierno presidido
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por Mujica. El actual canciller Luis Almagro se encuentra desplegando en varias de estas reas iniciativas de transformacin, lo que permite augurar cambios positivos. Avances y logros Por su parte, en el marco de ese contexto ms complejo del esperado en 2004 y aun con el impacto y el peso de las reas problemticas antedichas, en las materias vinculadas con ese eje amplio del Uruguay Integrado, que configur una de las banderas programticas del FA en las campaas electorales de 2004 y 2009, resulta posible identificar tambin avances y logros a partir de 2005. A continuacin se presenta una resea de algunos de ellos: 1. En contextos muy adversos se mantuvo, de manera crtica pero efectiva, la apuesta por el Mercosur y por la regin como horizontes estratgicos para un Uruguay internacional sustentable en dinmicas de crecimiento y equidad. 2. Se profundiz la capacidad de proposicin crtica en la defensa de un enfoque de regionalismo abierto 128 como pauta integracionista primordial e indeclinable para el Mercosur, avanzndose a veces por la va de los hechos y aun de hechos no queridos en la superacin de una dependencia excesiva de la regin en distintos planos (turismo, actividad financiera, inversiones, comercio, etc.). 3. Se profundiz una poltica exterior sustentada en principios (ya tradicionales para el pas pero de particular vigencia en los actuales contextos planetarios) de independencia y no alineamiento, en la adhesin y profundizacin del Derecho y de la comunidad internacionales, contra toda estrategia de avasallamiento o de imposicin unipolar de decisiones. 4. Se mantuvo la coherencia programtica y la legtima primaca de la decisin poltica en temas capitales (y con mucho viento en contra), como ante la eventualidad (rechazada por decisin presidencial en setiembre del 2006) de la firma de un TLC con los EEUU con los formatos y contenidos habituales en materias altamente sensibles para el desarrollo nacional (propiedad intelectual, compras gubernamentales, servicios, normas de competitividad, etc.).
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Cabe consignar que la referencia al concepto de regionalismo abierto que realiza el autor nada tiene que ver con la apropiacin y resignificacin que de este sintagma hicieron los gobiernos neolibrales en la dcada de los 90.
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5. Se avanz en la asuncin del tema de la dispora uruguaya como un vector estratgico en materia de insercin internacional del pas. 6. Se habilit, por la va de los hechos y de la asuncin de las responsabilidades del ejercicio del gobierno, una renovacin de enfoques en el seno de las izquierdas a partir una lgica de cultura de gobierno frente a nuevos temas no suficientemente asumidos desde los roles de la oposicin. Un buen ejemplo de ello lo brinda lo ocurrido frente a la Misin de Estabilizacin en Hait y al inters proclamado de desmilitarizar su enfoque principal, derivando en forma gradual hacia formas de cooperacin de nuevo cuo. 7. Se pudo superar en instancias relevantes la falsa dicotoma entre principismo y pragmatismo en la definicin de polticas y estrategias, afirmando la rica imagen internacional del pas sin desmedro de la defensa permanente del inters nacional. 8. Se profundiz la apuesta hacia un mayor y ms efectivo protagonismo del pas en los escenarios multilaterales (NNUU, G24, OMC, etc.), combinando iniciativas en solitario con la integracin en asociaciones de bloque y presencia calificada en lugares claves del sistema regional e internacional. 9. Se avanz de manera vigorosa y efectiva en la apertura y exploracin activa de diversos escenarios de comercio e inversin en el marco de un reforzamiento de una estrategia adecuada de bilateralismo mltiple, no contradictoria con la apuesta integracionista de consolidar el proyecto de una unin aduanera efectiva dentro del Mercosur. 10. Se plantearon a nivel de la Cancillera y del gobierno en su conjunto (aunque todava con problemas de implementacin a superar con la mayor urgencia) iniciativas innovadoras en materia de coordinacin e innovacin para dotar de mayor consistencia institucional a las decisiones en insercin internacional (renovacin de Uruguay XXI, creacin de CIACEX, proyectada creacin del Departamento de Inteligencia Comercial y del Centro de Prospectiva a nivel del Ministerio de Relaciones Exteriores, formacin y capacitacin de equipos de negociadores, propuestas de cambio a nivel del ordenamiento y capacitacin del servicio exterior, etc.) 11. Por ltimo y con particular relevancia en lo que refiere al tema central de este texto, ambos gobiernos frenteamplistas acompaaron de manera firme los primeros despliegues de
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la instalacin de Unasur, participando de sus iniciativas y proyectos. Desafos y temas pendientes Desde esta descripcin sumaria de algunos de los ejes considerados centrales en la definicin de las acciones en materia de poltica exterior y en la adopcin integral de estrategias coherentes y efectivas de insercin internacional, en la perspectiva del corto y mediano plazo emergen algunos asuntos que pueden reputarse como algunos de los desafos prioritarios para la poltica exterior uruguaya. Una vez ms, forzados por las limitaciones de la exposicin, se establecer slo una resea ilustrativa de retos y temas pendientes, considerados especialmente relevantes. 1. Logro de avances efectivos en la agenda bilateral con Argentina, una vez superada la confrontacin por el complejo diferendo en torno a la planta de celulosas, atendiendo con eficacia, como ya se sealara, no slo los compromisos derivados del cumplimiento del fallo de la Corte de La Haya sino tambin los otros temas sensibles y ms prospectivos de la relacin. 2. Renovacin de enfoques de nuestra pauta de relacin y profundizacin de una interlocucin proactiva con un Brasil en proceso de cambio, que sin abandonar la regin deviene cada vez ms en actor global. 3. Reafirmacin de las pautas de una relacin claramente independiente y a la vez ventajosa en trminos comerciales para los intereses nacionales con los EEUU, que combine pragmatismo y principismo en nuestros vnculos con la superpotencia del norte, atendiendo debidamente sus realidades polticas emergentes y preservando el rol del pas como factor de equilibrio en la regin y en el continente. 4. Definicin certera e informada de nuestro espacio regional prioritario (Mercosur, Sudamrica, Latinoamrica?), as como del modelo de integracin regional a defender, lo que implica precisar los alcances efectivos del acuerdo comercial, las prioridades impostergables en materias como complementacin productiva y en articulacin de polticas comunes en ciertas reas estratgicas como energa, infraestructura, estrategias fitosanitarias, inversin intrazona
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a iniciativas de desarrollo, polticas culturales, acuerdos medio ambientales, manejo integrado de recursos naturales compartidos, derechos humanos, migraciones, etc., as como una reactivacin verdadera de la agenda externa comn. 5. Rearticular con audacia y realismo la indispensable prospeccin de nuevos mercados con niveles de flexibilidad de nuestras apuestas productivas, en procura de una oferta exportadora menos dependiente de las commodities y ms orientada a la produccin de rubros con creciente valor agregado, con incorporacin de media y alta tecnologa, en el marco de procesos de industrializacin sustentables de cara al exterior. 6. Proponer y acordar con los pases socios del MERCOSUR formas y apuestas especficas para activar la agenda externa comn del Mercosur y su extensa lista de incumplimientos (comercio, nueva agenda, reforma institucional, etc.). 7. Continuidad y profundizacin de nuestro apoyo activo al proyecto Unasur, participando de manera protagnica en las iniciativas en curso, as como contribuyendo en la prospectiva de nuevos rumbos para dicha concertacin poltica. 8. Impulsar una profundizacin dinmica de nuestros vnculos y sociedades consideradas como estratgicas a nivel latinoamericano, coincidente con las relaciones privilegiadas entabladas con Chile y Mxico. 9. Confiar en la priorizacin y selectividad de nuestras apuestas en materia de vnculos, sociedades y relaciones, en primer lugar como integrantes del bloque MERCOSUR pero tambin en clave bilateral (sin contradiccin con nuestros compromisos con la unin aduanera), con bloques econmicos y polticos extrarregin, con especial hincapi en fortalecer y culminar acuerdos con los pases y bloques ms dinmicos actualmente. 10. Relanzar y fortalecer la presencia de Uruguay como actor inteligente e influyente en los nuevos escenarios del sistema internacional y multilateral (sistema de NNUU, OMC, Organismos Financieros Internacionales, etc.). 11. Rediseo tanto a nivel estatal como gubernamental de mbitos y niveles de coordinacin debidamente institucionalizados, aptos para un mejor proceso de diseo, elaboracin, formulacin, implementacin, comunicacin, monitoreo y evaluacin de las estrategias de poltica internacional, en tanto vectores de una poltica pblica que debe ser tan mltiple como coherente.
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12. Aggiornamiento y renovacin de enfoques as como capacitacin de recursos humanos idneos, ante temas como el manejo integrado de recursos naturales compartidos (Cuenca del Plata por ejemplo), o instancias supranacionales de articulacin de polticas sectoriales (energticas, DDHH, gnero, migraciones regionales, comercio, medio ambiente, estrategias fitosanitarias, etc.). 13. Impulsar de modo gradual pero sistemtico una profunda reformulacin organizacional de la Cancillera de acuerdo a la exigencia de los nuevos contextos, insertando sus cambios en los procesos en curso de reforma del Estado. 14. Constitucin de mbitos de reflexin e investigacin prospectiva dentro del Estado, orientados a la proyeccin de futuribles (futuros posibles) y alternativas dinmicas de insercin internacional en diversos plazos. 15. Modernizacin efectiva de los sistemas de informacin para la conduccin de la poltica internacional, con la consiguiente coordinacin de los sistemas ya operativos. 16. En un marco de razonabilidad y realismo respecto a los resultados posibles de negociaciones en la coyuntura actual, explorar el establecimiento de algunos acuerdos slidos y a futuro en materia de poltica exterior y de insercin internacional, tanto con los partidos de la oposicin como con las principales fuerzas sociales, convirtiendo a estas ltimas en agentes pblicos con participacin efectiva y calificada en varias de las estrategias a implementarse. 17. Impulsar en forma inmediata, potenciando y coordinando las iniciativas ya en curso en la materia, planes de formacin y capacitacin al ms alto nivel de recursos humanos especializados en la agenda de temas emergentes (propiedad intelectual, nueva negociacin, normas de competitividad, acuerdos sobre servicios, acuerdos sobre industrias culturales, diplomacia ciudadana, etc.), complementada con una reprofesionalizacin fuerte del cuerpo diplomtico actual. 18. Avanzar en el reconocimiento operativo de los mltiples actores y agentes de poltica exterior, posibilitando su cooperacin y coordinacin sin disciplina ni rigideces (municipios, Parlamento, empresarios, sindicatos, ONGs, etc.). 19. Mejorar y ajustar de manera permanente y muy dinmica la imagen pas hacia el exterior, potenciando su promocin en diversos planos.
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20. Potenciar de manera gil y moderna todos los escenarios de captacin de cooperacin a diversos niveles, proyectando nuevas formas de combinacin de redes pblicas y privadas para un mejor y ms coherente aprovechamiento de las posibilidades existentes en la materia. Si estos son los puntos ms resaltables en una resea sucinta sobre el balance de la poltica exterior actual del Uruguay, en particular luego del cambio implicado por los dos gobiernos frenteamplistas, cabe a continuacin examinar aquellos aspectos del contexto regional que condicionan la perspectiva de reflexin y de accin del pas de cara a Amrica del Sur. Las consideraciones que siguen apuntan a ese objeto de estudio. III. Los dilemas actuales de la insercin internacional de Amrica del Sur: contextos e iniciativas, aprendizajes y exigencias Los contextos actuales en materia internacional no podran ser ms convergentes en la demanda de una accin slida a nivel nacional y regional, en materia de una renovada iniciativa de insercin mundial desde Amrica del Sur. Los procesos y acontecimientos de autntica proyeccin histrica que estn ocurriendo a ritmo de vrtigo demandan respuestas impostergables desde la regin. Cabe resear algunos de ellos: la crisis financiera internacional, con sus mltiples consecuencias y su previsible secuela de cambios a nivel de la arquitectura institucional del sistema; 129 el advenimiento de un escenario ms multipolar, pero con la desventaja de una crisis aguda de los organismos multilaterales; cierto clima de incertidumbre general a nivel mundial, con los giros imprevistos de la crisis econmica y financiera en los pases desarrollados, las incgnitas del rumbo que seguirn China y las otras economas fuertes de Asia, con un reclamo de mayor protagonismo y participacin del grupo de pases emergentes; pese a los reiterados anuncios en contrario, la ronda de Doha se resiste a morir y el aplazamiento de su conclusin enlentece y condiciona muy fuertemente otras negociaciones internacionales muy
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En la reunin del llamado G20 financiero, conformado por las 19 economas ms fuertes del mundo ms la Unin Europea como bloque, participaron Argentina, Brasil y Mxico. Cabe referir que los cancilleres y presidentes de los bancos centrales de esos pases y bloques se reunieron primero en Brasil antes de la Cumbre de Washington, celebrada a mediados de noviembre, en lo que signific una nueva ratificacin del liderazgo internacional del gigante sudamericano y la confirmacin de su condicin de global player. El Presidente Lula impuls de manera protagnica la elaboracin de un documento en el que se plantearon cambios profundos en el Fondo Monetario Internacional y en el Banco Mundial, se demandaron nuevos instrumentos de regulacin y supervisin, a la vez que se exigi una mayor participacin de los llamados pases emergentes en los foros de decisin de la economa mundial.
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relevantes para la regin; 130 se consolidan cambios importantes en distintas reas de las relaciones internacionales como las de la Cooperacin, los retos del cambio climtico, las migraciones, los derechos humanos, las posibilidades de aplicacin efectiva de las convenciones multilaterales vinculadas con agendas de corte mundial, hasta el momento con resultados poco auspiciosos; 131 entre otros muchos. Podra seguirse con una larga lista de procesos y acontecimientos similares pero todos ellos convergeran en el mismo punto: la renovacin radical de los desafos globales impone una reinsercin internacional potente de la regin y de sus pases. Es en ese contexto desafiante en el que hay que pesar los impactos de los avatares de las agendas y procesos nacionales en los pases sudamericanos, as como la multiplicidad de las propuestas de integracin y concertacin poltica en el continente, con sus distintos formatos y alcances institucionales, ideolgicos, comerciales y productivos. Los giros de los procesos de integracin actualmente en curso de implementacin en Amrica Latina no pueden descontextualizarse de lo acontecido durante el ltimo tiempo en el panorama poltico regional. Una de sus notas insoslayables tiene que ver con la continuidad general de las democracias electorales en el continente, factor de indudable valor que sin embargo no debe ocultar la persistencia de algunas situaciones de relativa inestabilidad poltica, la crisis de los partidos y de las formas de la representacin (de la mano del auge de movimientismos, personalizacin de la poltica, desprestigio de los Parlamentos y de los partidos, etc.), con la consolidacin de muy fuertes cambios en los mapas nacionales y regionales de movimientos y actores sociales. A este cuadro poltico cambiante y fragmentario en Sudamrica debe sumrsele el mantenimiento aunque con mejoras estimables en los ltimos aos de desigualdades sociales inadmisibles, en un continente que sigue siendo uno de los ms desiguales del planeta pero que desde el 2003 puede ostentar niveles de crecimiento econmico muy altos, de la mano de condiciones externas coyunturalmente favorables para la exportacin de commodities. La crisis internacional no ha logrado frenar este ciclo de bonanza y crecimiento (salvo en el 2009). Su impacto innegable en la regin ha sido por lo menos hasta este momento menos profundo que lo esperado, entre otras
A este respecto resulta muy fuerte la vinculacin del resultado final de Doha con la posibilidad de avances efectivos en la negociacin de Acuerdos de Asociacin entre los bloques y pases latinoamericanos con la Unin Europea. Sin embargo, las opiniones divergen acerca de los efectos de esta circunstancia: mientras hay observadores y analistas que sostienen que la falta de acuerdo estimula las negociaciones birregionales, hay otros que sostienen la tesis contraria. 131 Los mnimos y muy insuficientes acuerdos obtenidos en la Cumbre de Copenhague sobre el tema crucial del Cambio Climtico, celebrada en diciembre de 2009, constituyen un ejemplo por dems ilustrativo acerca de los fundamentos de este sealamiento.
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cosas porque el continente se encontraba mejor preparado para enfrentar una contingencia de esta naturaleza. 132 En un marco que combina inseguridad interna con conflictos emergentes de diversa ndole, con pases que realizan gastos fortsimos en armamentos, Amrica del Sur y el propio MERCOSUR ven multiplicarse los signos de su relativa marginalidad en ciertos escenarios del contexto internacional. Vanse a este respecto indicadores sobre el peso de la regin en porcentajes del comercio mundial, PBI, flujos financieros, patentes aprobadas en los ltimos treinta aos, volumen de inversiones u otros datos similares y se advertir con claridad esa situacin, pese a que en varios de estos rubros como por ejemplo en la captacin de inversin extranjera directa en los ltimos aos se han verificado procesos estimulantes. 133 Sin embargo, en trminos de capacidad y eficiencia en la produccin de alimentos agropecuarios, de posesin de recursos naturales estratgicos (en particular minerales, hdricos y energticos), la situacin resulta bien contrastante. En ese marco, las riquezas y potencialidades de Amrica del Sur, por ejemplo, lejos estn de la marginalidad anotada y ya despiertan codicias externas varias. Convergen las polticas exteriores de los pases sudamericanos? Con el teln de fondo de ese panorama poltico regional, la situacin de los procesos de integracin a nivel hemisfrico, no slo en Amrica del Sur sino ms ampliamente en relacin a Amrica Latina, provoca expresiones de incertidumbre. Obsrvese a este respecto la enumeracin de algunos procesos que se orientan al menos en una de esas dos direcciones. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) parece oscilar entre una lenta agona o en reposicionarse con la asuncin de flexibilidades que admitan avances a dos velocidades y geometras variables a la hora
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Cfr. por ejemplo, Nueva Sociedad. N 224, Crisis bajo control. Efectos de la recesin mundial en Amrica Latina. Caracas, Noviembre-Diciembre 2009, en especial los artculos contenidos en su seccin tema Central. Para fundamentar en clave emprica estas consideraciones se pueden consultar los siguientes trabajos: Josette Altmann Borbn Francisco Rojas Aravena, Efectos sociales de la crisis financiera global en Amrica Latina y el Caribe. Secretara General de FLACSO-programa de Gobernabilidad y Convivencia Democrtica en Amrica Latina y el Caribe AECID, 2009. Cfr. www.flacso.org; Alicia Brcena (Secretaria Ejecutiva de CEPAL), Las economas de Amrica Latina y el Caribe frente a la crisis internacional. Montevideo, CEPAL, marzo de 2009. (Power point); Tobas Roy (Representante Residente en Asuncin del FMI), La Crisis Econmica Mundial. Causas y el Impacto sobre Amrica Latina. (Power point presentado en el Seminario organizado por CEFIR sobre el tema La regin frente a la crisis mundial. Impactos y nuevas respuestas, 8 y 9 de junio de 2009); Jos Rivera Banuet (Secretario Permanente del SELA), Amrica Latina y el Caribe ante la Crisis Econmica Mundial. (Power point presentado en el mismo seminario citado en la referencia anterior); SEGIB, Amrica Latina ante la crisis financiera internacional. Montevideo, Centro de Informacin de la SEGIB, 2009; Felipe Gonzlez (ed.), Iberoamrica 2020. Retos ante la crisis. Madrid, Fundacin Carolina Siglo XXI, 2009. Fueron tambin consultadas las pginas web de la OIT, de CEPAL, del Banco Mundial, de la OMC, del FMI, de ALADI, entre otras.
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de negociar con bloques o potencias extra zona. 134 Chile, por su parte, busca perfilarse, cada vez con menos chances, como la usina surea del proyecto de una Liga del Pacfico con proyeccin privilegiada hacia Asia y EEUU, al tiempo que intenta tal vez de manera ms realista y pragmtica asociarse con Brasil en el impulso del proyecto de la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR). El SICA y el CARICOM, ms all de las diferencias entre sus pases miembros, parecen consolidar su insercin plena en la rbita norteamericana, al igual lo que ocurre ms especficamente con Mxico. Pero esta Amrica Latina tan cercana a la influencia de los EEUU comienza a sentir las duras consecuencias de la fuerte crisis norteamericana, de duracin incierta. 135 Con el advenimiento tan acelerado aunque hasta hoy inconcluso 136 de Venezuela como socio pleno, el MERCOSUR se expande pero todava sin una profundizacin consistente, postergando una y otra vez la concrecin de los ambiciosos objetivos de sus agendas. Tras el fracaso del proyecto ALCA, a partir de la postura asumida por los pases del MERCOSUR y Venezuela (por entonces ajeno al bloque) durante la Cumbre de Mar del Plata de fines del 2005, la presencia norteamericana en la regin parece empero haberse consolidado con la expansin de los TLCs bilaterales, 137 aun cuando la situacin actual no parece augurar novedades en esa direccin. Por su parte, el proyecto de la UNASUR, piedra angular del proyecto continental de Itamaraty, con algunos aciertos iniciales de relevancia y a sus potencialidades efectivas en varios planos, 138 comienza a desplegar sus objetivos y proyecciones fundamentalmente polticas pero tambin econmicas.
Tal parece ser la va posible para mantener el bloque ante la manifiesta divergencia de caminos entre Ecuador y Bolivia frente a Colombia y Per, reforzada especialmente ante temas como la firma de tratados de libre comercio con los EEUU o de acuerdos de asociacin bilaterales (por lo menos en relacin al componente comercial) con la Unin Europea. La previsible aceptacin de una flexibilidad que permita la coexistencia de posicionamientos internacionales tan diferentes parece ser hoy la frmula ms previsible a los efectos de evitar el estallido del bloque. 135 Obsrvese a este respecto el impacto previsible en esta direccin en Mxico, con ms del 85% de sus exportaciones radicadas en el mercado norteamericano y con ms de 10 millones de emigrantes en territorio norteamericano. Advirtase que el Presidente electo Barack Obama habl en la campaa electoral de reformular el NAFTA y el CAFTA, lo que de producirse sin duda arrojara consecuencias muy duras en la regin. Ya en estos momentos, existen muchos registros que evidencian descensos fuertes en el envo de remesas desde migrantes latinos en EEUU a sus pases de origen, lo que sin duda conmover las economas de estos ltimos. 136 En diciembre de 2009, el Senado brasileo en una votacin dividida (35 votos favorables y 27 contrarios) termin de aprobar el Protocolo de Adhesin de Venezuela al Mercosur. Con la aprobacin ya concretada por parte de Argentina y Uruguay, ahora slo resta la decisin del Parlamento paraguayo, quien resolver en marzo del 2010. 137 Los EEUU han firmado TLCs con Mxico, toda Centroamrica, Repblica Dominicana, Chile, Per y Colombia, en este ltimo caso, con la aprobacin pendiente del Congreso. Han rechazado esta alternativa todos los pases del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), Venezuela, Bolivia y Ecuador. Este discernimiento, a partir de los contenidos especficos del formato norteamericano de TLCs y de sus fuertes condicionamientos en varios temas, implica una diferencia sustancial en trminos de estrategia de insercin internacional. 138 De esa manera puede reputarse su eficaz intervencin, impulsada inicialmente por Chile y luego respaldada por Brasil y el resto de los pases del continente, en ocasin del recrudecimiento de la crisis boliviana hace pocos meses. El proyecto de la UNASUR, que sucedi con increble celeridad al malogrado y efmero intento de la precedente Comunidad Sudamericana de Naciones, desde un comienzo parece haberse orientado a objetivos especficos como la concertacin poltica, los proyectos de infraestructura comn y de articulacin energtica y el ms controversial tema del llamado Consejo de Defensa.
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Otra forma insoslayable de perfilar un panorama poltico general acerca de los procesos de integracin y concertacin poltica en la regin deriva de la interrogacin sobre la convergencia o no de las orientaciones de las polticas exteriores actuales de los gobiernos sudamericanos. En esa direccin, pueden encontrarse evidencias slidas acerca de la existencia de visiones estratgicas convergentes en la regin? A nuestro juicio, cabe sealar fuertes dudas al respecto. Abonan esa visin la constatacin acerca de que algunos de los partidos polticos, sobre todo los llamados progresistas, han resultado mucho ms integracionistas en la oposicin que en el gobierno. Asimismo, al tiempo que persiste la fuerza prioritaria de los intereses de los Estados nacionales, se ponen de manifiesto de manera especial fuertes recelos en los gobiernos de la regin en torno a apuestas de construccin de instituciones integracionistas o de articulacin de polticas pblicas de signo regional o supranacional. Al mismo tiempo que los procesos integracionistas en curso en el hemisferio demuestran dificultades visibles para abordar en conjunto su agenda externa (con particular perjuicio para los pases pequeos de los diferentes bloques), que continan ciertas tentaciones bilateralistas desde el Norte y que persisten las dificultades de negociacin favorable en los escenarios multilaterales, se vuelve evidente la dificultad para hacer converger de manera efectiva las estrategias comunes de poltica exterior, entre la reiteracin de visiones tanto hegemonistas como provincianas, entre regionalismos mesinicos y personalistas y pragmatismos tcticos sin estrategia. En suma, aun con las limitaciones que impone una mirada global sobre un continente tan fragmentado como Amrica Latina, una hiptesis central podra apuntar al sealamiento de que el cambio en la fragmentacin configura uno de los rasgos ms definitorios del panorama poltico actual de la regin y que ese signo condiciona con fuerza el avance de los procesos de integracin y concertacin poltica de proyeccin regional. Tambin puede consignarse que ese signo se transfiere a las definiciones de poltica exterior y de insercin internacional de los pases sudamericanos. Ms all de la compleja sntesis de convergencias y divergencias de los procesos identificados en el anlisis de los Estados nacionales, as como en el marco de las experiencias en curso de construcciones de integracin regional, nuestra visin apuesta a destacar esa seal ms global, que en si misma se vincula con un rumbo de incertidumbres varias. En efecto, si resulta poco convincente la visin de quienes niegan la existencia de un cambio poltico de envergadura en el continente, tambin lo es la de aquellos que infieren un rumbo claro y homogneo de esta inflexin de transformacin poltica. En verdad, son muchas las preguntas que se
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agolpan en torno al posible derrotero poltico de muchos pases de Amrica del Sur y del continente en su conjunto o de algunas de sus subregiones, como para despacharlas con la referencia genrica a una tendencia uniforme y con perfiles claros y determinados. Para decirlo de manera ms sencilla, es necesario someter a filtros conceptuales ms rigurosos la idea dominante del giro a la izquierda en Amrica del Sur. 139 Para citar slo algunas de esas preguntas difciles que no admiten respuestas ni atajos perezosos: Qu pasar en Cuba en los prximos aos?, Cul ser el impacto de esa evolucin en Centroamrica y en el resto del continente?, Cul es el futuro del proyecto bolivariano y de la propia Venezuela, ms all de Chvez incluso? La Colombia de un Presidente Santos que ha concretado cambios no previstos en materia de su poltica exterior y en particular sudamericana encontrar finalmente una paz viable y una democracia respetuosa de los derechos humanos tras dcadas de violencia? El otro camino de los TLCs bilaterales con EEUU y la Unin Europea, terminar afirmndose o se ver desbordado por la crisis actual?, Cmo dirimir Ecuador las reformas y cambios encarnados en la experiencia del Presidente Correa?, Se ha agotado definitivamente la experiencia de la Concertacin Democrtica y del modelo chileno tras cuatro gobiernos sucesivos y la consolidacin de visibles signos de agotamiento?, El gobierno de Piera inaugura una nueva etapa o es apenas un intermedio necesario para la renovacin del espacio de centro-izquierda en Chile?, Cmo se desarrollar el gobierno de Dilma en Brasil y que vendr despus?, Brasil confirmar su apuesta sudamericana o variar hacia un protagonismo global ms solitario y bilateralista?, Se confirmar una vez ms ese sentido comn reafirmado de que a la Argentina slo la puede gobernar el peronismo, con la segura reeleccin de Cristina Fernndez en octubre?, hasta cundo?, Emerger un neoperonismo o se est en los umbrales de una inflexin poltica fuerte y de destino no previsible en Argentina?, Seguir la era progresista en Uruguay, tras el gobierno de Jos Mujica?, Qu pasar con la experiencia singular y ratificada con el muy fuerte respaldo electoral obtenido en los comicios de diciembre de 2009 del gobierno del MAS y de Evo Morales en una Bolivia renovada pero tambin conflictiva?, El gobierno de Lugo abre de modo efectivo una nueva era democrtica en Paraguay o sus debilidades se dirigen a una situacin de inestabilidad poltica y tal vez hasta institucional? Y, ms all de los Estados nacionales, cul ser el destino de los diferentes proyectos
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Este tema ha provocado una extensa bibliografa reciente en Amrica Latina. Para citar tan solo dos ejemplos valiosos, desde perspectivas y enfoques diversos, cfr. Jos Natanson, La nueva izquierda. Triunfos y derrotas de los gobiernos de Argentina, Brasil, Venezuela, Chile, Uruguay y Ecuador. Buenos Aires, Sudamericana, 2008; Emir Sader, El nuevo topo. Los caminos de la izquierda latinoamericana. Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 2009.
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regionalistas en el continente?, Sudamrica, Latinoamrica, Iberoamrica o Amrica a secas, tras el avance de los TLCs bilaterales o de una (muy improbable) iniciativa diferente de proyeccin continental del nuevo gobierno de Obama?, MERCOSUR o UNASUR?, O predominarn formatos flexibles de regionalismo abierto, que habiliten membresas y compromisos mltiples y cada vez ms laxos entre los Estados partes de los diferentes proyectos integracionistas?, Qu modelo integracionista prevalecer? Como ha sido dicho, demasiadas preguntas difciles para afirmaciones tajantes y seguras. De all que, en especial desde cualquier visin panormica que se intente sobre el curso poltico futuro de Amrica Latina en general y de Amrica del Sur en particular, el sealamiento de las preguntas y la presentacin de hiptesis que se hagan cargo del peso de la incertidumbre resulta un camino analtico ms fecundo. IV. Uruguay y la perspectiva sudamericana El cambio de matriz de relacionamiento de Uruguay ante Argentina y Brasil. En trminos geogrficos pero tambin histricos, el territorio de la Cuenca del Plata ha presentado un contorno bipolar, en el que se distinguen dos polos hegemnicos, conformado por los grandes Estados de Argentina y Brasil, y una zona de frontera, conformada por los tres pequeos pases restantes (Bolivia, Paraguay y Uruguay). La larga competencia argentinobrasilea por el liderazgo en la regin configur sin duda la base dominante del paradigma del conflicto, que prevaleci en la regin por lo menos hasta la dcada de los ochenta del siglo XX. Por su parte, los restantes Estados frontera bsicamente pendularon aunque de manera diversa, como veremos entre los dos gigantes, cerrada definitivamente la va aislacionista luego de la ominosa destruccin del Paraguay originario en la Guerra de la Triple Alianza. Sin salida al mar luego de la tambin condenable Guerra del Pacfico, Bolivia tanto como Paraguay, quedaron en cierto modo convertidos en prisioneros geopolticos, con las consecuentes restricciones severas de esa situacin. Uruguay, en cambio, desde su privilegiada ubicacin en la desembocadura del estuario platense, pudo tener otras posibilidades de insercin regional e internacional, aunque su historia no puede ser entendida sino en relacin estrecha, aunque con mayor flexibilidad, al devenir de la regin. A este respecto ha sealado con acierto Paulo R. Schilling en uno de sus textos:
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La regin presenta la siguiente situacin: dos pases grandes, Brasil y Argentina, con no disimuladas tendencias expansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica o econmicamente chicos): Uruguay, Bolivia y Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar: prisioneros geopolticos (...). Su liberacin depende fundamentalmente de la integracin. Uruguay estratgicamente ubicado en la Cuenca del Plata, entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir un superpuerto en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un papel fundamental en el futuro de la regin integrada. 140
Esta dualidad o bipolaridad configur sin duda una de las claves para entender los avatares polticos de la regin platense a lo largo de su historia. La gran mayora de los conflictos que se desplegaron en la historia de la regin tuvo que ver con los significados de esta dualidad, en particular con la dialctica generada por la puja de liderazgo entre los dos Estados hegemnicos y por las acciones restringidas implementadas por los otros tres Estados fronteras, buscando aprovechar la disputa de sus vecinos gigantes y afirmar sus intereses y derechos acotados por las visibles asimetras de la regin. Sin embargo, pese a las asimetras persistentes y en algunos casos irreversibles entre el polo hegemnico y los pases de la zona de frontera en el territorio de la Cuenca del Plata, a estos ltimos les ha correspondido y les corresponde un rol trascendente en el rumbo de la regin. Sin ellos o contra ellos, aun unidos, la perspectiva histrica parece indicar que los dos grandes no pueden dirimir sus conflictos y mucho menos darle gobernabilidad a la regin, con las mltiples implicaciones que ello comporta. De todos modos, como muchos autores y actores han venido sealando, ha habido un cambio fundamental en la geopoltica de la regin platense. Cuando lleg el momento de cambiar de un paradigma de conflicto a uno de cooperacin, cambio histrico que termin de concretarse con el acercamiento histrico entre los presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn a mediados de los ochenta, 141 Brasil pudo transitar esa coyuntura desde una posicin de fuerza. Luego de las intensas disputas por el liderazgo regional que caracterizaron las cuatro dcadas de la llamada era geopoltica (19301970), como bien ha sealado Eliana Zugaib,
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Paulo R. Schilling, El expansionismo brasileo. Mxico, El Cid Editor, p. 133. Cita tomada de Eliana Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia sul-americana do Brasil. Brasilia, Instituto Rio Branco, 2005, p. 42. En este sentido, este cambio del paradigma del conflicto geopoltico hacia una pauta cooperativa entre Argentina y Brasil, en ms de un sentido puede ser considerado como parte de una prehistoria del MERCOSUR anterior del Tratado fundacional de 1991: ella est sintetizada sobre todo en el Acta de Foz de Iguaz, de noviembre del ao 1985, firmada entre los entonces presidentes Sarney y Alfonsn, corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se busc prefigurar un proceso de integracin con alcances ms vastos, por cierto distintos al que luego se concret en el Tratado de Asuncin de marzo de 1991.
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Brasil poda considerarse de hecho vencedor de tres diferendos. Haba consumado la poltica de los corredores de exportacin, que minaba la utilidad de los canales tradicionales de comercio; haba concretado Itaip, que impeda la optimizacin del uso de los recursos de la Cuenca e interrumpa la navegabilidad, aguas arriba del Paran; adems haba conquistado, como sustentan algunos autores, tutelajes ms o menos discretos sobre Bolivia y Paraguay. De ese modo, Brasil, de forma progresiva, se haba transformado en dominador de la Cuenca. 142
Los nmeros, como vimos indicadores de una ya larga tendencia, revelaban la consolidacin del avance brasileo y del retroceso argentino en la puja por la hegemona de la regin del Plata. Mientras Argentina defenda el principio justo del multilateralismo y del regionalismo en el manejo de la Cuenca, Brasil responda desde su vieja tradicin desarrollista desplegando ingentes esfuerzos en construir obras, sin por ello descuidar el frente diplomtico. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil poda ostentar una participacin total o bilateral en 35 obras hidroelctricas en la zona de la Cuenca, Argentina slo dispona de Salto Grande, compartida con el Uruguay. La evolucin de los respectivos PBI, como ya hemos visto, indicaba entre otras cosas, un muy desigual aprovechamiento de los recursos de la Cuenca. Este liderazgo de Brasil ya haba sido reconocido por los EEUU, una vez que los dos pases haban desarrollado una poltica de cercanas desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, situacin fuertemente contrastante con lo ocurrido en relacin a la Argentina, promotora bajo el peronismo de una visin primero neutralista y luego de no alineamiento. Esta transformacin histrica que vari de modo radical la pauta de relaciones entre Argentina y Brasil, proyect sus implicaciones de cambio no slo en la cuenca platense sino que coadyuv a alterar de manera significativa los ejes del equilibrio regional en el conjunto de Sudamrica. Ni siquiera Argentina y Brasil han terminado de asumir en su totalidad las variadas repercusiones de su nuevo relacionamiento asociativo, como tampoco lo han podido descifrar desde sus respectivas perspectivas los restantes Estados frontera de la regin platense y los otros pases sudamericanos. Mientras Brasil en las ltimas dcadas ha devenido cada vez ms en un emergente actor global, lo que por lo menos reformula el nivel de sus compromisos e intereses en la regin, Argentina no parece terminar de acertar en definir sus nuevos niveles de aportes y exigencias en esa nueva relacin de bilateralidad con su otrora rival. Ms all del punto,
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Zugaib, A Hidrovia paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56.
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abundan las generalizaciones de diversa ndole, tampoco el MERCOSUR ni el resto de Amrica del Sur han afirmado con precisin, en el mbito de su trayectoria como bloque, el impacto de ese nuevo bilateralismo argentino-brasileo en el proyecto regional. A ello debe sumrsele el que no resulta sencillo imaginar en la prctica modalidades no excluyentes para el despliegue concreto de esa bilateralidad preferencial argentinobrasilea. En cualquier caso, la vieja ecuacin entre dos Estados hegemnicos en competencia y tres Estados frontera (muy diversos pero con lgicas pendulares ms o menos parecidas) ya no resulta vigente para describir la geopoltica rioplatense. Reiteramos que este cambio tambin ha repercutido y repercute a nivel de los prospectos y nuevos equilibrios sudamericanos. Por su parte, luego de los dramticos acontecimientos vividos durante la crisis del 2001 y 2002, Argentina ha experimentado y experimenta dificultades objetivas para afirmar una poltica exterior genuinamente consistente, que viabilice un rumbo slido en materia de estrategias de insercin internacional. Las dramticas consecuencias de la crisis econmica y financiera que el pas debi afrontar, los legados no menos traumticos de una sociedad fuertemente pauperizada y violentada durante muchos aos, as como las exigencias de reformular las lgicas de acumulacin poltica en clave nacional (dentro de un cuadro de fuerte disgregacin y enfrentamiento), marcaron durante mucho tiempo en la agenda argentina una neta primaca de la atencin por lo local sobre los requerimientos de los escenarios regionales e internacionales. Ms an, las respuestas e iniciativas desplegadas en estos ltimos mbitos provinieron muy frecuentemente de clculos, visiones y a veces imposiciones del marco de las problemticas internas de lo nacional, anteponindose claramente a la puesta en prctica de estrategias diseadas y pensadas de modo especfico sobre el rea externa y en particular regional. Este fuerte condicionamiento de las opciones de poltica local sobre las apuestas en materia de poltica exterior, sobre todo en el plano regional, no coadyuvaron por cierto para una superacin plena de la situacin de aislamiento que produjeron los efectos de la crisis de 2001 y 2002. Todo esto parece haber pesado incluso en la respuesta ensayada frente a los requerimientos del nuevo paradigma cooperativo del bilateralismo concretado con Brasil. Como se ha advertido anteriormente, todos estos procesos han cambiado tambin radicalmente la matriz tradicional de relacionamiento del Uruguay con sus dos gigantescos vecinos, pero tampoco los intentos desplegados en esa direccin por el Estado uruguayo han terminado de configurar una respuesta slida ante los nuevos contextos. Si parece
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incontrovertible que las tradicionales dialcticas pendulares o el rol de factor principal de equilibrio regional ya no resultan respuestas suficientes y a menudo posibles, no han resultado tan claras las opciones alternativas que se ha buscado ensayar. Si ha quedado una vez ms claro que un MERCOSUR sin Uruguay resulta casi impensable por poco creble, si tambin se ha reafirmado que el Estado oriental no puede darse el lujo de disputar al mismo tiempo con sus dos gigantescos vecinos, las respuestas soberanistas de viejo cuo as como las tentaciones de fuga en direccin a soadas asociaciones privilegiadas con las grandes potencias (del tipo de la hiptesis de un eventual TLC con los EEUU como el propuesto en el 2006) han vuelto como vimos a aparecer en los ltimos aos, 143 incluso con impulsos y apoyos desde algunas tiendas no previstas. As como ya se ha adelantado para el caso argentino el peso restrictivo de agendas internas difciles en las opciones de poltica regional y exterior, fenmenos similares (aunque tal vez no tan pesados) se observan en todos los pases de la regin. En el marco de sociedades pauperizadas y muy fragmentadas, cada vez resulta ms difcil viabilizar la concrecin de estrategias estables de proyeccin efectivamente regional, sobre todo para gobiernos acuciados por demandas locales y cuya legitimacin y cotizacin electoral se resuelven a nivel de la voluntad de los electorados nacionales. Este tipo de circunstancias debera llamar la atencin sobre la necesidad de encarar y anticipar en clave tambin regional los efectos de una eventual progresin de estos fenmenos y la necesidad de coordinar polticas legtimas de respuestas compartibles en trminos laxos a nivel de los gobiernos de la regin. La apuesta podra apuntar en este sentido en torno a objetivos como el diseo de redes de cohesin e integracin regional para la intercomunicacin virtuosa y cooperativa de las sociedades vecinas, muy especialmente en las zonas de frontera, las que deberan ser autnticos laboratorios de desarrollo social compartido. Sin caer en modo alguno en la deriva equivocada de polticas de criminalizacin de la protesta social, la emergencia en los pases de la regin y en particular en las zonas limtrofes de los llamados grupos intensos, que tienden a identificar sin ms sus reivindicaciones (a menudo nicas y excluyentes) con su propia identidad y que por lo tanto no son proclives a la negociacin, cuyas acciones con frecuencia resultan propensas a desbordar los lmites del territorio nacional para adquirir proyeccin regional, debera llamar la atencin de los gobiernos sobre la necesidad de profundizar en
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Para ms detalles cfr. Roberto Porzecanski, No voy en tren. Uruguay y las perspectivas de un TLC con Estados Unidos. (2000-2010). Montevideo, Debate-Ed. Sudamericana, 2010.
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la reflexin conjunta sobre cmo responder de manera articulada y con vocacin de derechos ante estas nuevas realidades. Para decirlo de manera efectiva y desde una perspectiva de anlisis con genuina densidad histrica, nuestros litorales deben ser integrados para alcanzar su pleno desarrollo, tanto en lo econmico como en lo social. Como prueba la experiencia comparada, en los desafos de las polticas de frontera se juega muchas veces el futuro de los proyectos de integracin regional. Este cambio geopoltico que ha respaldado la profundizacin del liderazgo brasileo en la regin, sumado a la fuerte consolidacin de su papel internacional como pas emergente en el marco de los BRICS, constituyen procesos que desde ms de una perspectiva abonan un escenario propicio para la complementariedad prctica de procesos integracionistas de diversa ndole como el Mercosur y Unasur. Desde los contornos sureos de la frontera con el gigante sudamericano, la perspectiva de un pas con las caractersticas de Uruguay parece alinearse en esa direccin. Uruguay y Brasil, Mercosur y Unasur Parece plausible la nocin de que para Uruguay, as como para la mayora de los pases sudamericanos, Brasil es un pas y un socio decisivo en trminos de poltica exterior y de estrategias de insercin internacional. Asimismo, tampoco resulta una novedad el inters estratgico de Brasil en afirmar una estrategia sudamericanista, fundamentalmente aunque no exclusivamente a travs de la Unasur. En un reportaje reciente que le hiciera el peridico Pgina 12 de Buenos Aires, el actual Alto Representante del Mercosur y figura consular de la historia reciente de Itamaraty, el Embajador Samuel Pinheiro Guimaraes, sintetizaba de manera muy precisa varias de las razones de esa apuesta:
Brasil tiene inters muy fuerte en el desarrollo de toda la regin pese a las asimetras entre los distintos pases. No es un imperio, no quiere serlo ni quiere repetir los errores de los imperios. Al contrario. Cree en asociarse, en cooperar, en reformar un sistema internacional que se caracteriza, a mi juicio, por la convivencia de potencias centrales y de ex colonias, como nosotros. () Tenemos muchos vecinos. Si no contamos a los Estados Unidos, que creen tener 191 vecinos, estamos despus de China y Rusia. Ellos tienen 14. Nosotros, 10. Con ese nmero tan grande, est claro que es mejor tener vecinos estables, en buenas condiciones y en paz. Uno en la vida no quiere vecinos
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turbulentos y pobres. () Nosotros no quisimos el ALCA, en 2005, no slo por razones comerciales. El ALCA era una poltica econmica completa, que abarcaba comercio, inversiones, negocios y propiedad intelectual. () Unasur es (tambin) un modo de mantener cerca nuestro a pases que comercialmente optaron por otras polticas. Es bueno que todos integremos el Consejo Sudamericano de Defensa. A m me despierta sospechas escuchar cuando me recomiendan que no nos preocupemos por nuestra defensa, que otro se va a ocupar. Somos pacficos, pero no tenemos por qu estar desarmados cuando otros tienen armas y las desarrollan y cuando sabemos que la industria militar es clave para el desarrollo tecnolgico.144
Como bien seala Pinheiro Guimaraes, la geografa o, mejor dicho, la geopoltica, constituye el primer factor que vincula a Brasil con una perspectiva de integracin sudamericana. Brasil limita con diez de los doce pases sudamericanos, todos menos Ecuador y Chile. Esta ya era una lnea rectora de la poltica exterior de Brasil desde los tiempos del Barn de Ro Branco y an antes. Por otra parte, convergen intereses polticos, econmicos y de seguridad para afirmar el tropismo brasileo hacia un bloque sudamericano. Pinsese por ejemplo en cualquier perspectiva de afincamiento regional de Brasil y se converge con rapidez en la idea sudamericana. Temas decisivos para el gigante sudamericano como por ejemplo la seguridad de sus fronteras, la consolidacin de su influencia a nivel de zonas estratgicas como la Amazonia o la Cuenca del Plata, la proyeccin de obras de infraestructura que le resultan ya imprescindibles como los corredores biocenicos que comunican el Atlntico y el Pacfico, su ecuacin energtica, entre otros muchos, son factores que empujan con fuerza en la misma direccin. A partir de argumentaciones como las de Pinheiro Guimaraes con otros pases del subcontinente, Uruguay puede encontrar muchas razones para apoyar ese proyecto de integracin sudamericana, con sus lmites y sus alcances precisos. Sin embargo, hay una serie de condiciones, prioritariamente dirigidas para Brasil, cuyo cumplimiento resulta muy relevante a los efectos de consolidar esa apuesta como vector de la poltica exterior uruguaya. En primer lugar, la integracin sudamericana en general y Unasur en particular deben ser complementarias y no alternativas al Mercosur. Unasur puede hacer menos cosas que Mercosur. Puede ser un espacio de concertacin poltica que garantice paz y estabilidad democrtica en el continente. Puede ser un escenario ideal para la convergencia
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Cfr. Pgina 12, Buenos Aires, 10 de mayo de 2011. Por Martn Granovsky. Samuel Pinehiro Guimaraes, nmero uno del Mercosur. Brasil no quiere repetir los errores de los imperios
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de polticas pblicas regionales en temas especialmente estratgicos como energa y medio ambiente, infraestructuras e integracin fsica, migraciones, entre otros. Tambin puede ser un foro poltico de mucha relevancia, tanto para facilitar la convergencia de posturas comunes entre los pases sudamericanos para promover en organismos multilaterales, as como para establecer acuerdos de contingencia ante coyunturas internacionales amenazantes. 145 No puede ser en cambio una unin aduanera como s lo puede ser pese a sus demoras y perforaciones el Mercosur, en tanto espacio integrado de desarrollo y bloque con agenda externa comn, capaz de participar en negociaciones comerciales con pases y actores regionales extra zona. Un temor extendido entre algunos analistas sudamericanos es que la apuesta brasilea a la Unasur termine, como sealramos, flexibilizando hasta la vacuidad al Mercosur desde sus objetivos ms ambiciosos, en particular como unin aduanera. Pinheiro Guimaraes ha sido muy claro en rechazar esta hiptesis con mucho vigor. Su condicin de Alto Representante del Mercosur constituye un factor de persuasin muy fuerte en esa direccin. Pero ms all de la fuerza de sus convicciones, el proyecto de unin aduanera necesita de una agenda externa del Mercosur con ms logros y resultados positivos que los obtenidos hasta el presente. Si ello se concretara en los hechos, la vieja lgica de la poltica de los crculos concntricos, que tanto le sirvi al Uruguay, bien podra ser la teora de una integracin sudamericana que complemente y potencie al Mercosur. Una segunda condicin tiene que ver con las capacidades de liderazgo de Brasil y los modos especficos de su ejercicio. Tambin respecto a este punto, Samuel Pinheiro Guimaraes se anticipa en responder las previsibles sospechas acerca de las siempre temidas aspiraciones hegemnicas o imperialistas de Brasil en la regin. Su rechazo enftico a cualquier aspiracin directa o indirecta en ese sentido resultan indispensables y por cierto requieren de acciones efectivas del Estado brasileo en el sentido realista de su compromiso necesario con el desarrollo integral de sus socios sudamericanos. Sin embargo, a este respecto, sin duda que habr que superar interpelaciones y requerimientos muy especficos, que se fundan no slo en una historia conflictiva y difcil en la regin, sino tambin en interrogantes que surgen de tiempos e iniciativas ms recientes. Las siguientes opiniones de Sixto Portela, en torno a la interpretacin de ciertas prcticas bilaterales ensayadas por Brasil en los ltimos aos con sus pases vecinos, en el marco de la aplicacin del
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Las recientes reuniones de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales de los pases sudamericanos para articular consensos bsicos frente a los avatares de la crisis internacional configura un buen ejemplo en esa direccin.
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llamado Programa de Sustitucin Competitiva de Importaciones (PSCI), sirven como un ejemplo entre muchos similares que podran citarse.
El PSCI seala Portela- constituye una oferta unilateral de Brasil que si bien alcanza a todos los pases suramericanos, lo hace considerndolos individualmente, comprendiendo tambin a sus empresarios en forma particular, en tanto participen de las actividades que se realicen, tanto sea por si como a travs de sus organizaciones. Est implcita la posibilidad para ellos de llegar al mundo asociados a empresas brasileas, usando su logstica abierta a las rutas del Atlntico, y contando, en tanto se considere necesario y se pueda obtener, con el apoyo financiero que aquellas empresas tienen en el Brasil y el que organismos multilaterales otorguen. Brasil genera con cada uno de los pases suramericanos una relacin radial, con l como centro, lo que socava el concepto de integracin regional, en un diseo que, a priori, podra dejar bajo su conduccin aspectos fundamentales del movimiento econmico de Amrica del Sur, salvo que aquellos utilizaran esquemas semejantes con los dems, lo que no ha ocurrido ni Brasil ha sugerido.146 147
Aun desde un formato ms soft, este tipo de modalidades de relacin radial y hay otros ejemplos que podran sumarse a esta interpretacin del PSCI generan sin duda desconfianza entre los pases vecinos y ello puede empantanar los caminos de una integracin sudamericana. Para evitar ello Brasil debe actuar con una clara voluntad poltica que afirme en los hechos la nocin rectora de que el inters estratgico brasileo se identifica en forma estrecha con el desarrollo paralelo de sus socios-vecinos del subcontinente sudamericano. Para concretar ello, el gigante sudamericano debe estar dispuesto a un reconocimiento explcito y operativo de las asimetras que tiene con los otros pases sudamericanos y ejercer en forma asociativa un genuino liderazgo integrador. Por cierto que el ejercicio de ese liderazgo y hoy por hoy Brasil es el nico pas sudamericano capaz de cumplir con ese rol en la integracin sudamericana hay que estar dispuesto a pagar costos, los mismos que han pagado otros pases que en la historia reciente han
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Cfr. Sixto Portela, Acciones del Brasil II, Argentina, 30 de abril de 2011. Cfr. www.pcram.net. Seala adems Portela: Para la aplicacin del PSCI Brasil firm Memorandos de Entendimiento individuales con ocho pases suramericanos: Bolivia, el 18/11/2003, en Brasilia; Chile, el 23/08/2004, en Santiago; Colombia, el 27/06/2005, en Bogot; Per, el 17/02/2006, en Lima; Ecuador, el 10/09/2006, en Ro de Janeiro; Uruguay, el 26/022007, en Colonia; Paraguay, el 21/05/2007, en Asuncin; y el ya mencionado con Argentina. Esos Memorandos no son idnticos, pudiendo distinguirse tres modelos; uno, el firmado con Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay; otro, el suscripto con Chile; y finalmente, el acordado con Argentina cuyo contenido, por lo dicho al final del segundo prrafo de este informe, ahora es dudoso. En todos se crea un Grupo de Trabajo para su seguimiento. En general se establece en ellos la promocin en Brasil de los productos y servicios originarios del pas co-contratante, lo que se har a travs de acciones bilaterales acordadas con cada uno. Cfr. Ibidem.
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jugado roles similares en otros procesos parangonables. 148 Por ltimo, otra condicin necesaria para que pases como Uruguay converjan en forma ms decidida y convencida en una slida perspectiva de integracin sudamericana tiene que ver con la necesidad de no afirmar la visin sudamericanista como alternativa casi excluyente frente a un latinoamericanismo genuino, no retrico. Con frecuencia, en el discurso diplomtico y gubernamental de las elites brasileas, la invocacin a Sudamrica ha reemplazado en forma clara a la referencia latinoamericanista. No cabe duda que en esa circunstancia convergen varias razones: la puja de liderazgos con Mxico, el alineamiento indudable de este y de la regin centroamericana y caribea con los EEUU, la divergencia creciente de polticas y de intereses comerciales, entre otras muchas. Si todo esto es cierto y tiene consecuencias reales, no resulta menos importante desde un punto de vista estratgico la necesidad de mantener proyectos y estrategias comunes con pases con los que se mantienen innegables vnculos histricos, culturales y polticos. Para un pas como Uruguay, la afirmacin de una integracin sudamericanista no puede suponer el abandono de los vnculos latinoamericanistas, de manera particular con Mxico y algunos pases centroamericanos con los que existen lazos de muy diversa ndole. Creemos que desde una definicin precisa de lmites y alcances y desde una estrategia nuevamente de crculos concntricos, tampoco para Brasil resulta ventajosa esa polaridad excluyente. 149 Del mismo modo que lo que ocurre entre las perspectivas del Mercosur y de la UNASUR, tambin es necesario que la integracin sudamericana encuentre los caminos para afirmar lgicas de complementariedad con el horizonte latinoamericana, de acuerdo a modalidades especficas, concretas y viables. Estos tres son entonces los requerimientos ms relevantes desde la perspectiva uruguaya y creemos que de la gran mayora de los otros pases sudamericanos para converger con conviccin y vigor hacia el horizonte estratgico de una integracin sudamericana: i) el ejercicio por parte de Brasil de un liderazgo integrador que asuma en serio la atencin de las asimetras,
A menudo se cita el ejemplo del rol jugado por Alemania y Francia en la fundacin y consolidacin de la Unin Europea, en tanto ejemplos de pases que supieron asumir los costos del liderazgo de un proceso de integracin. En ms de una oportunidad hemos escuchado a connotados dirigentes brasileos rechazar este smil, advirtiendo sobre que las asimetras en el continente se reiteran con fuerza en el interior del propio Brasil y que las mismas deberan ser atendidas en una perspectiva no slo interestatal sino subregional. Sin caer en extrapolaciones, en comparaciones rgidas o en recetarios a imitar, aqu radica sin duda un punto central a discutir: las implicaciones concretas y especficas que suponen para Brasil el ejercicio de un rol de liderazgo genuino de la integracin sudamericana. 149 Cfr. Cassio Luiselli Fernndez, Brasil y Mxico: el acercamiento necesario. Revista Mexicana de Poltica Exterior. N 90. En este artculo Cassio Luiselli analiza la conveniencia de un mayor acercamiento poltico y econmico entre Mxico y Brasil, las dos potencias econmicas de Amrica Latina, no slo en funcin de la integracin latinoamericana, sino de los desafos que la globalizacin plantea a ambas naciones.
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bien distante de la tentacin de una hegemona radial asentada en claves bilaterales; ii) el establecimiento de vnculos de complementariedad entre proyectos distintos como son el Mercosur y Unasur, cuidando de articular con sabidura los lmites y alcances diferentes de cada bloque integrador; iii) el evitar con realismo que la integracin sudamericana suponga la abdicacin del proyecto de convergencia latinoamericanista, desde el reconocimiento de las dificultades pero tambin de las potencialidades de la implementacin de estrategias convergentes en este sentido. 150 No dejamos de advertir las dificultades y retos especficos que implica el cumplimiento de estos requerimientos. Pero tambin creemos que en trminos estratgicos no slo la perspectiva de la integracin sudamericana se ve favorecida de esta forma. El propio Brasil creemos tiene tambin muchos motivos para visualizar como una inversin prospectiva de claro signo positivo para su inters nacional los contornos de esta apuesta. Todo depende en buena medida de la existencia de una fuerte voluntad poltica integracionista y de la acumulacin de suficiente masa crtica para afirmar la fecundidad estratgica de una iniciativa con todas estas grandes implicaciones histricas. Desde la lectura atenta de un documento tan relevante como el de Brasil 2022, hecho pblico en diciembre de 2010 por la Presidencia de la Repblica y por la Secretara de Asuntos Estratgicos de Brasil, no parecen existir inconvenientes mayores para la afirmacin de una apuesta con estas caractersticas. 151 En ese documento realmente estratgico, en el propio diseo de la propuesta se jerarquiza de manera por dems visible la apuesta sudamericana como clave del prospecto brasileo de cara a su bicentenario. En ese marco, pases como Uruguay y otros pueden jugar un rol facilitador para afirmar esa lgica de una poltica continental de crculos concntricos, capaz de optimizar las respuestas de nuestros Estados y gobiernos de cara a las exigencias de la coyuntura internacional contempornea. V. Algunos temas para un sinceramiento necesario Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una poltica integracionista ms eficaz en el continente En un artculo reciente, Luis Maira ensayaba como clave de anlisis en torno a la situacin de los procesos integracionistas en Amrica del Sur
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En este sentido, una Aladi renovada bajo el liderazgo de su flamante Secretario General, Carlos Alvarez, hasta hace un ao Presidente de la Comisin de Representantes del Mercosur, puede jugar un rol poltico en clave de articulacin. Cfr. Brasil 2022. Brasilia, Presidncia de la Repblica - Secretaria de Assuntos Estratgicos, 2010.
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en la actualidad el sealamiento de preguntas e hiptesis que se hicieran cargo ms all de las fortalezas coyunturales de la regin del peso de las exigencias de una coyuntura signada por la magnitud de una crisis internacional todava en curso incierto. 152 En su texto, que precisamente tomaba como ttulo la pregunta crucial de cmo afectar la crisis a la integracin regional?, Maira terminaba su anlisis manifestando su sorpresa por la evaluacin insuficiente y por la limitada comprensin que a su juicio las elites intelectuales y gobernantes sudamericanas haban tenido frente a la magnitud y las consecuencias de la crisis global. De manera especial, en su anlisis el poltico e intelectual chileno enfatizaba en la escasa repercusin que este hecho ha tenido en el examen y las propuestas de las fuerzas progresistas de la regin. Luego de resaltar el rol muy gravitante que las usinas del pensamiento neoconservador tuvieron en el ascenso de las fuerzas polticas de derecha en las ltimas dcadas, Maira adverta que con el cambio de ciclo nada similar haba ocurrido en el campo adversario, lo que a su juicio revesta mucha importancia a la hora de sustentar el arraigo de una etapa posneoconservadora en la regin. Luego de citar la conocida opinin de Wallerstein en el sentido de que as como el gobierno de Bush coadyuv al cambio poltico progresista en la Amrica del Sur de la ltima dcada, el gobierno de Obama poda paradjicamente ser funcional al momento de la venganza de la derecha, Maira llamaba la atencin sobre que un eventual efecto pendular muy bien poda ser favorecido por esta ausencia de pensamiento estratgico de los gobiernos y partidos que han protagonizado el cambio poltico de los ltimos aos en el subcontinente.
La pregunta es conclua Maira- si todava estamos a tiempo de corregir las fallas de caracterizacin de la crisis y recuperar la iniciativa poltica, poniendo el nfasis en aquellas ideas fuerza que la mayora de los balances acadmicos o polticos seala. Los consensos de la hora actual son muy desfavorables para las visiones de derecha y proclives al pensamiento conservador. Se reconoce ahora que hay una mayor necesidad de poltica y un mayor espacio para hacerla. Cabe esperar, tambin, un creciente inters por los asuntos pblicos. Se vuelve a apreciar como insustituible el papel del Estado en materia de regulacin y direccin de la sociedad. Se hace evidente la urgencia de un control eficaz en el funcionamiento de las corporaciones y () la participacin ciudadana en las decisiones ms cruciales de las polticas gubernamentales. Lo que no se advierte an son los proyectos nacionales y estrategias de desarrollo que den capacidad de respuesta a las fuerzas progresistas de Amrica del Sur.153
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Luis Maira, Cmo afectar la crisis la integracin regional?, en Nueva Sociedad. N 224, etc. ob. cit., pp. 144 a 163. Ibidem, p. 163.
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Las reflexiones de Maira vienen muy a cuento en torno al asunto de las posibilidades efectivas de un proceso integracionista exitoso en Amrica del Sur, coincidente con una resignificacin democrtica con cambio social, que se diera en forma paralela al impacto de una crisis global como la actual. Con programas de mero pragmatismo, sin nuevas ideas sobre desarrollo o sin el coraje poltico de aplicarlas, ms all de su amplia diversidad, los nuevos gobiernos progresistas, que han sido y son el principal sujeto de los proyectos de integracin regional en curso en el continente, no aportarn de manera consistente en esa direccin. Ms an, corren el peligro de perder la oportunidad o, lo que tal vez sera ms grave, de apostar en una direccin equivocada, contraria a los requerimientos de una profundizacin transformadora en la regin. Este tambin resulta un factor insoslayable del contexto en el que se conmemoran los 20 aos del MERCOSUR y que se trata de afirmar el progreso de la integracin sudamericana: en la regin la coyuntura parece exigir superar un acusado dficit de pensamiento estratgico, centrado en la consolidacin democrtica, en la superacin de las escandalosas desigualdades, en la forja de un desarrollo de veras sustentable y en la consolidacin de la integracin regional. Pueden encontrarse respuestas convincentes para estos retos desde caminos en solitario, que desacumulen lo andado o que apuesten a un vaciamiento gradual de los procesos integracionistas?, Es contradictoria la estrategia de un nuevo impulso de desarrollo y de reintegracin nacional con la perspectiva de profundizacin genuina de la integracin regional en el continente, de acuerdo a esa lgica de los crculos concntricos a la que hemos hecho referencia? Luego de un anlisis histrico crtico y no teleolgico, nuestra conviccin apunta con firmeza a que toda apuesta contra la regin o sin la regin no es posible ni deseable. Pero para estar a la altura de las circunstancias resulta imperativa una agenda efectiva de sinceramiento y de prospectiva integracionista. La definicin de una poltica exterior eficaz, en especial desde pases como los nuestros, difcilmente pueda eludir la necesidad de asumir los dilemas de la insercin internacional desde perspectivas de bloques regionales, que refuercen la autntica soberana nacional sin recurrir a los gastados enfoques soberanistas o de nacionalismos aislacionistas de viejo cuo. Parece imponerse la necesidad de promover formatos geopolticos renovados, que sustenten modelos de desarrollo alternativos a las polticas aperturistas ciegas estas s claramente desnacionalizadoras de los 90 en la regin. La insercin plena en un mundo de bloques y la efectivizacin de los anhelados escenarios multipolares, en procura de enfrentar con
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eficacia la ruinosa tentacin de los hegemonismos unipolares, slo podr construirse desde un afianzamiento real y no retrico de los procesos de integracin regional y supranacional. Para defender de manera efectiva y no retrica un concepto moderno de soberana hay que incorporar la idea de que todo proceso de integracin supone algn nivel de asociacin poltica con los socios de un bloque, que consienten su comn pertenencia al mismo desde la visin compartida de un programa acordado de iniciativas conjuntas en materia de desarrollo y de insercin internacional. Sin embargo, una mirada atenta sobre los actuales contextos impone en esa direccin un registro sensato sobre la necesidad imperiosa de nuevos aprendizajes y exigencias. Desde el Mercosur, por ejemplo, cabe formular un cmulo de interrogantes en trminos de interpelacin radical, especialmente oportunos ante la invitacin al balance y al prospecto que implican las dos dcadas de vida del bloque regional y tambin la conmemoracin del Bicentenario de las revoluciones hispanoamericanas.154 Un similar ejercicio de sinceramiento, afirmado en experiencias concretas de convergencia integracionista de las polticas desplegadas por los gobiernos de nuestros pases, configura el mejor camino para profundizar y viabilizar la mejor versin de la integracin sudamericana.
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Un listado con varias de esas interpelaciones ha sido reseado por el autor en su texto que inicia la compilacin: Gerardo Caetano (coord.), Mercosur 20 aos. Montevideo, CEFIR-GIZ, 2011.
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Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana: Una Perspectiva Andina Rosario Santa Gadea Duarte
Introduccin Para abordar este tema, nuestro enfoque se subdivide como sigue: en primer lugar, buscaremos algunas lecciones aprendidas y preguntas abiertas que deja la integracin andina para la integracin sudamericana. Seguidamente, haremos una caracterizacin de la zona andina en el contexto de Sudamrica a fin de evaluar la importancia de las relaciones recprocas. Luego, trataremos de identificar algunos intereses andinos en la integracin sudamericana, particularmente desde el punto de vista de la ubicacin estratgica de la zona andina en el territorio del subcontinente y la necesidad de poner en valor ese elemento en la perspectiva de la insercin internacional de Sudamrica y de su desarrollo descentralizado e inclusivo. En este contexto, enfocaremos tambin la asociacin estratgica Per-Brasil que, a nuestro juicio, constituye un eje de gran importancia para la integracin sudamericana. Conviene delimitar los alcances de esta investigacin. Somos conscientes que responder cabalmente a la pregunta de cules son las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana desde la perspectiva andina implicara adentrarse en los intereses y posiciones de cada uno de los pases andinos lo cual requerira una investigacin ms extensa. Es probable adems que la respuesta a la pregunta de si podemos hablar de la perspectiva andina como algo comn sea negativa.
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Por otro lado, al caracterizar la zona andina en Sudamrica, a travs de algunos indicadores econmicos, nos estamos refiriendo a la Comunidad Andina (CAN) en su configuracin actual, es decir, Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. En rigor, un panorama de la realidad andina en su conjunto debiera tambin incluir a Chile y Venezuela. De esta forma, el ttulo del presente documento es una perspectiva andina y no la perspectiva andina, marcando sus reales alcances. Creemos, sin embargo, que los temas abordados son compartidos y, efectivamente, constituyen oportunidades y desafos cruciales para la construccin sudamericana y su proyeccin internacional. I. Integracin Andina: Lecciones Aprendidas y Preguntas Abiertas155 Luego de ms de 40 aos de fundacin, la CAN aprob los Principios Orientadores y la Agenda Estratgica Andina 2010, en reunin del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en forma ampliada con la Comisin de dicho esquema de integracin156. Este documento plantea como primer principio orientador: Asumir con realismo y oportunidad histrica las virtudes y lmites del proceso andino de integracin. El realismo implicara, de acuerdo al segundo principio orientador, preservar el patrimonio comn andino, consolidando logros, es decir, interpretamos: ms que un salto adelante para profundizar el proceso de integracin, lo que se pretende es preservar lo logrado y asegurar su continuidad. La referencia al realismo tambin parecera conducir a una geometra variable en el avance de la integracin, para adoptar un trmino propio a la construccin europea, que significa que los pases miembros no tienen que participar necesariamente en todas las polticas de integracin que se adopten y, cuando lo hacen, pueden aplicarlas con distinto ritmo. No obstante, la geometra variable no ha sido un enfoque aceptado por todos los Pases Miembros de la CAN. El tercer principio orientador de la Agenda Estratgica Andina se refiere a respetar la diversidad de enfoques y visiones que constituyen el fundamento de la coexistencia comunitaria157. Como lo plantea el ex Canciller del Per, Jos Antonio Garca Belande, esto conduce a identificar los elementos que conforman una agenda no conflictiva de la integracin, frente a una agenda econmica que, debido a las diferentes
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Todas las cursivas en las citaciones son nuestras. Comunidad Andina, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin (2010). Idem, p. 5
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OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA
percepciones, visiones y proyectos de desarrollo de los pases, puede ser motivo de conflicto y al final presenta el riesgo de paralizar el proceso158. Este punto es esencial porque explica la reorientacin estratgica de la integracin andina hacia una visin multidimensional, menos centrada en los mecanismos de formacin de un mercado comn. Ese cambio se afirma en 2007 por parte de los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior de los Pases Miembros de la CAN reunidos en Lima para analizar el futuro del proceso de integracin. En dicha oportunidad se ratific la existencia de visiones diversas, no necesariamente coincidentes, en la Comunidad Andina. Sin embargo, se consider que ello no deba ser obstculo para avanzar en la profundizacin de la integracin... En tal sentido, se acord que la agenda de la integracin andina deba ser integral, contemplando temas polticos, sociales, ambientales y comerciales; adems, deba buscar el impulso de acciones para mejorar la competitividad de las empresas y la productividad de las economas andinas; y el desarrollo de la poltica exterior comn... Con base en dichos acuerdos, la integracin andina en la actualidad se hace ms holstica159. El peligro de este enfoque es la dispersin que atenta contra el logro de resultados concretos y de cierto alcance pero, por otro lado, cuando las visiones o modelos econmicos no necesariamente coinciden, es oportuno buscar los puntos de encuentro en los bienes pblicos regionales lo cual parece haber sido el enfoque de los Ministros del rea andina al plantearse trabajar en medioambiente, energa, infraestructura fsica, comunicaciones, polticas culturales y sociales, los cuales hacen parte de la agenda de construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones160. Algunos de los temas de la agenda no conflictiva de la integracin andina estn incluidos tambin como principios orientadores de la Agenda Estratgica CAN 2010161: profundizar la integracin fsica y fronteriza entre los Pases Miembros; promover los aspectos amaznicos en el proceso de integracin andino; valorar y asumir la unidad en la diversidad cultural; potenciar sosteniblemente los recursos de la biodiversidad de los Pases Miembros. Otros temas aparecen definidos como parte de los doce mbitos de accin de la Agenda: desarrollo social, turismo, medioambiente, integracin energtica y recursos naturales, promocin de la produccin, el comercio y el consumo sostenibles, entre otros. Los temas centrales del enfoque inicial de la CAN relativos a la integracin comercial tambin estn incluidos en la Agenda pero manteniendo
Garca Belande, Jos Antonio (2009), p.32. Lpez Bustillo, Adolfo (2009), pp. 111-112 Idem, p. 112 161 Comunidad Andina, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin (2010), pp. 5-6
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la tendencia observada en la integracin andina hacia la flexibilizacin. As, en materia de integracin comercial se plantea: Continuar el trabajo para consolidar la libre circulacin de bienes, servicios y personas, considerando las normas nacionales de cada Pas Miembro y proseguir los trabajos relativos a una Poltica Arancelaria de la Comunidad Andina162. Se percibe, en todo el captulo sobre comercio y produccin de la Agenda, la puesta en valor de mecanismos de promocin y facilitacin que son propios del campo de la cooperacin ms que de la integracin propiamente dicha. En consonancia con lo anterior, uno de los ejes principales anunciados por Colombia, durante el ao que estar al frente de la Presidencia pro Tmpore de la CAN (perodo 2011-2012), est relacionado con el trabajo conjunto de agencias de promocin y bancos de desarrollo, con el fin de lograr un mayor comercio intrarregional de bienes y servicios y un incremento de las inversiones y del turismo intrarregional. En materia de integracin comercial, se ha anunciado que se dar prioridad a facilitar los flujos a travs de la implementacin del certificado de origen digital y la obtencin de normas actualizadas en nomenclatura, valoracin, control y trnsito aduanero, principalmente163. La CAN aborda el frente externo a travs de la poltica exterior comn. En este captulo, las acciones de la Agenda Estratgica Andina 2010 traslucen una prioridad para el mbito sudamericano y latinoamericano, en el cual se busca: Promover participacin (de la CAN) de forma permanente y proactiva en las iniciativas, espacios y esquemas de integracin regional (a nivel sudamericano, UNASUR y latinoamericano). Convergeractividades con MERCOSUR para coordinar y fortalecer la integracin latinoamericana a travs de la constitucin de la Comisin Mixta CAN-MERCOSUR. Profundizarrelaciones con Chile y otros miembros asociados de la Comunidad Andina164. En cuanto a la convergencia entre la CAN y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), nos limitaremos a sealar la complejidad del tema a travs del anlisis que efecta Pablo Soln, sobre el perodo diciembre 2006 a mayo 2008, en que se negoci el Tratado Constitutivo de la Unin
Idem, p.14. Cabe anotar que, en cuanto a la Unin Aduanera se ha aprobado una Decisin que establece que los Pases Miembros no estn obligados a aplicar las Decisiones sobre el arancel externo comn. En paralelo, se est trabajando en el diseo de una Poltica Arancelaria de la Comunidad Andina, ver Salazar Zrate, Vctor (2008), p. 93. 163 Portafolio, Diario Econmico de Colombia. 2 de septiembre de 2011 164 Comunidad Andina, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin (2010), p.10
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de Naciones Sudamericanas (UNASUR), siendo por entonces Embajador Plenipotenciario para temas de Integracin y Comercio de la Repblica de Bolivia y Secretario Pro Tmpore de UNASUR durante la Presidencia Pro Tmpore de dicho pas165. Segn indica el autor la palabra convergencia fue una de las ms debatidas y controvertidas a lo largo de todo el proceso de construccin del Tratado Constitutivo de UNASUR y qued encorchetada casi hasta el final. Para algunas delegaciones la simple mencin de la palabra convergencia de la CAN y el MERCOSUR significaba plantear un esquema de integracin basado en la liberalizacin comercial; para otras delegaciones era fundamental destacar la convergencia para recoger el patrimonio comn de estos dos procesos de integracin subregional y no volver a empezar de cero166. Al final, en el prembulo del Tratado Constitutivo se acord hacer referencia a los logros de los procesos subregionales y en los objetivos especficos se consign un enfoque ms amplio que enfatiza el tema del desarrollo econmico, la superacin de asimetras y el bienestar de la poblacin. De esta forma se ha transitado de un modelo de integracin sudamericana basado en la convergencia comercial CAN-MERCOSUR a otro donde la dimensin comercial dej de estar en el centro del proceso de integracin, es decir, un proceso de integracin innovadora ms amplio que abarque todas las reas donde los Estados puedan asumir acuerdos concretos a nivel de la energa, la infraestructura, las finanzas, las polticas sociales, la educacin, etc.. Si bien, no se descarta ni se relativiza la importancia de la integracin comercialse acuerda que este tema se canalice a travs del MERCOSUR y la CAN, con el concurso de Chile, Guyana y Surinam, (debido a que) es aqu donde mayores complejidades existen y por los diferentes enfoques en la regin, en torno a los acuerdos comerciales en general y a los tratados de libre comercio en particular167. Todo ello nos lleva nuevamente al enfoque que reencontramos en la Agenda Andina 2010: la bsqueda de una agenda no conflictiva de integracin y que reaparece tambin en la aproximacin andina hacia la integracin sudamericana. En ese sentido, una de las actividades concretas que la CAN plantea realizar, en su Plan de Implementacin de la Agenda Estratgica Andina, es establecer mecanismos de coordinacin, consulta y cooperacin permanente con la Presidencia Pro Tempore de la UNASUR y con las
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Soln, Pablo (2008). Idem, p.14. Idem, p. 15.
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Presidencias de los Consejos Sectoriales a fin de alcanzar el resultado de (permitir) a la Comunidad Andina aportar experiencias al desarrollo institucional y a la definicin y ejecucin de los planes de accin y hojas de ruta de los Consejos Sectoriales168. No obstante, al revisar el Informe de Labores de la Secretara General de la CAN 2010-2011 slo se consigna la realizacin de una reunin entre el Secretario General (a.i.) de la CAN y la Secretaria General de UNASUR, en Lima, el 6 de mayo de 2011169, pero no se resea ninguna participacin de la Secretara General de la CAN en los Consejos de UNASUR, debido a que el estatus de observador, que es el que le correspondera, no existe en dichas instancias. Por otro lado, el Informe no consigna ninguna actuacin de los pases andinos como grupo en los Consejos de UNASUR. En consecuencia, la voluntad real de la poltica exterior comn de llevar adelante una aproximacin conjunta andina no parece estarse expresando en la realidad. Se rescata, sin embargo, el propsito perseguido: aportar la experiencia andina a la definicin de la construccin sudamericana. De all que la identificacin de los mbitos en los que esta experiencia es valiosa para UNASUR es, ciertamente, un camino a seguir para unir esfuerzos, subregionales y regionales, en pos del objetivo comn de la integracin sudamericana. II. Los Pases Andinos en la Regin Sudamericana: Importancia de la Relacin Recproca La CAN representa en 2010 el 22% de la superficie de Sudamrica y el 26 % de la poblacin, pero slo el 15% del PBI170, lo cual refleja el rezago en el nivel de desarrollo econmico. Tomando el PBI per cpita 2010 a precios corrientes, como indicador de diferencias entre pases sudamericanos, se observa que en los pases del MERCOSUR, Chile y Venezuela se sita entre 9,138 dlares, en el caso de Argentina y 11,998 dlares, el ms alto, en el caso de Uruguay. La excepcin es Paraguay cuyo PBI per cpita alcanza slo 2,886 dlares en dicho ao. Por el lado de los pases de la CAN, en 2010, Colombia es el de mayor PBI per cpita (6,273 dlares), seguido de Per (5,172 dlares). Ms rezagado se encuentra Ecuador (3,984 dlares) y, sobre todo, Bolivia, cuyo PBI per cpita alcanzo slo 1,858 dlares171. Ver Anexo 1.
Comunidad Andina, Secretara General (julio de 2011), Plan de Implementacin de la Agenda Estratgica Andina, p. 2 Comunidad Andina, Secretara General (julio de 2011), Informe de Labores. Comunidad Andina, Secretara General (mayo de 2011) y FMI (2011). 171 FMI (2011).
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De esta manera, las subregiones no son la categora ms adecuada para observar las asimetras al interior de Amrica del Sur cuyo nivel superior de PBI per cpita (por encima de 10,000 dlares) incluye slo tres de los doce pases: Uruguay, Chile y Brasil, mientras que en el extremo inferior (por debajo de 4,000 dlares) se sitan Ecuador, Paraguay, Guyana y Bolivia, en ese orden. En cuanto a las exportaciones andinas hacia Amrica del Sur, los rasgos principales que interesa destacar son los siguientes172: Las exportaciones totales de los pases andinos a Amrica del Sur crecieron de 5,934 millones de dlares en 2001 a 19,718 millones de dlares en 2010 (siendo su valor ms alto en 2008, cuando alcanzaron 24,908 millones de dlares). En trminos de importancia, histricamente, Colombia es el pas de la CAN que ms exporta a Amrica del Sur, seguido de Per, luego vienen Ecuador y Bolivia. Ver Anexo 2. Dentro de Amrica del Sur, el mercado andino representa en promedio 39.6% del total de las exportaciones de la CAN hacia la regin sudamericana en 2010, lo cual es bastante similar al inicio de la dcada (38.2%). A diferencia de esta relativa estabilidad, se han producido recomposiciones en la importancia de las subregiones y pases como destinos de la exportacin andina en Sudamrica: MERCOSUR gana importancia (28% en 2010 frente a 16% en 2001), Chile tambin (16.2% en 2010 frente a 9.8% en 2001) mientras que Venezuela experimenta una sensible cada (desde 35.8% en 2001 a 16.1% en 2010).Ver Anexo 3. En trminos de pases, Brasil explica la mayor parte del crecimiento del MERCOSUR como destino de las exportaciones andinas en Amrica del Sur: su participacin casi se duplica entre 2001 y 2010, pasando de 11.9% a 22.6%. Esto a su vez se explica por el gran crecimiento de la exportacin de Bolivia a Brasil (de 299 millones de dlares en 2001 a 2,411 millones en 2010), de Colombia a Brasil (167 millones de dlares en 2001 a 1,040 millones en 2010) y, en menor medida, de Per a Brasil (227 millones de dlares en 2001 a 946 millones en 2010). Ver Anexos 4 y 5. Examinando la composicin de ese comercio, se observa que el 69.2% de las exportaciones de Bolivia a Amrica del Sur en 2010
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Comunidad Andina, Secretara General (mayo de 2011). Los ratios de participacin son elaboracin propia.
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es gas natural en estado gaseoso. En el caso de Colombia, la exportacin es ms diversificada: los 15 principales productos alcanzan 38.2% de la exportacin total a Amrica del Sur, siendo hulla bituminosa, aceites crudos de petrleo o de mineral bituminoso y coques y semicoques de hulla los primeros productos dentro del ranking. En el caso de Per, tambin hay cierta diversificacin, aunque menor que Colombia: los 15 principales productos exportados por el Per a Amrica del Sur en 2010 representan 57.2% del total, siendo minerales de cobre y concentrados, ctodos y secciones de ctodos de cobre refinado, en bruto y alambres de cobre refinado los primeros productos de este ranking. Finalmente, para Ecuador, el producto dominante es aceites crudos de petrleo o de mineral bituminoso que representa, por s solo, 45% del total exportado a Amrica del Sur en 2010. Ver Anexo 6. Las cifras anteriores sobre la composicin por productos de las exportaciones andinas hacia Amrica del Sur no discriminan entre las que van a la CAN y al resto de Amrica del Sur. ste es un anlisis adicional que habra que hacer para corroborar la conclusin siguiente: la exportacin andina hacia el resto de Amrica del Sur dista de estar diversificada y de poder ser caracterizada como de alto valor agregado. Hay aqu un amplio espacio para trabajar en la articulacin de cadenas productivas que permitan elevar el valor agregado de las exportaciones intrarregionales. En contraposicin, el comercio intrasubregional andino s tiene una alta participacin de productos manufacturados. En 2010, el 78% del comercio intracomunitario est constituido por bienes manufacturados (6,055 millones de dlares), participacin que represent ms del doble de lo registrado en este sector en 1970 al inicio del proceso de integracin (36%). Los bienes manufacturados permiten la obtencin de productos con un mayor valor agregado y generan ms puestos de trabajo173. Entonces, a pesar de que la CAN no representa un gran porcentaje del total de las exportaciones andinas al mundo (8% en 2010) la valoracin cualitativa de ese comercio es significativa para los pases miembros. Por otro lado, las exportaciones intra-andinas han tenido un gran crecimiento, partiendo del nivel de 53 millones de dlares en 1969 hasta alcanzar 7,812 millones de dlares en 2010. Este incremento ha sido mayor que
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Comunidad Andina, Secretara General (9 de marzo de 2011), p. 6
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el de las exportaciones al mundo. As, la tasa de crecimiento promedio anual de las exportaciones a la CAN en el perodo 1969-2010 es 13% frente a 10.1% de las exportaciones extracomunitarias174. El Anexo 7 muestra claramente que el mayor dinamismo se experimenta a partir de la dcada de los 90. Ms an, en los ltimos 17 aos (1993-2010), la participacin de las exportaciones intracomunitarias en las exportaciones andinas totales ha fluctuado poco, entre el 7.1% y el 9.9%175 lo cual, teniendo en cuenta el alto crecimiento de las exportaciones totales en ese perodo, significa que esta opcin de mercado ha mantenido su atractivo para el desarrollo de sectores productivos con mayor valor agregado de los pases andinos. Finalmente, al nivel sudamericano, existe una concentracin entre determinados pares de pases que explica, mucho mejor que las relaciones entre subregiones, la evolucin del comercio total (exportaciones + importaciones) de la CAN con el resto de Sudamrica. Estos pares de pases son, en 2010: Colombia-Brasil (3,410 millones de dlares) Bolivia-Brasil (3,405 millones de dlares) Per-Brasil (3,157 millones de dlares) Per-Chile (2,509 millones de dlares) Colombia-Venezuela (1,727 millones de dlares)
Estos cinco pares explican el 52.6% del comercio de los pases andinos con el resto de Sudamrica en 2010, observndose la relacin principal entre tres pases andinos y Brasil. Cabe anotar que, en 2001, estos mismos cinco pares de pases explicaban tambin un porcentaje importante (41.6%) solo que, por entonces, la relacin dominante era, de lejos, Colombia-Venezuela, es decir, intra-andina (ya que Venezuela deja la CAN en 2006) la cual representaba 20% del total del comercio con el resto de Sudamrica en 2001176. Ver Anexo 8. Se concluye que ha habido una diversificacin importante del comercio de los pases andinos hacia Brasil y, en el caso del Per, tambin hacia Chile. Como se ver ms adelante, esto se observa igualmente, cuando menos para el Per, en los flujos de inversin extranjera directa de estos pases en la regin, configurando un panorama de relaciones nuevas que marcarn el futuro de la articulacin de la zona andina con el resto de Sudamrica. En esa perspectiva, la relacin con Brasil es clave y
174 175 176
Comunidad Andina, Secretara General (16 de marzo de 2011), p.15 Idem, p.17 Comunidad Andina, Secretara General (mayo de 2011).
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pasa por la interconexin del territorio sudamericano cuya caracterstica, justamente, es la discontinuidad. Ello conduce necesariamente al campo de la integracin fsica como vector crucial de la construccin sudamericana. III. Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana: El Enfoque de la Integracin Fsica La I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur en el ao 2000 estableci cinco pilares en la construccin sudamericana: democracia; comercio; infraestructura de integracin; drogas ilcitas y delitos conexos; informacin, conocimiento y tecnologa177. De aqu surge la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) que recibi un mandato de diez aos para la ampliacin y la modernizacin de la infraestructura fsica de Amrica del Sur en las reas de transportes, energa y comunicaciones, con la finalidad de configurar Ejes de Integracin y Desarrollo (EID) para el futuro espacio econmico ampliado de la regin. Los Presidentes Andinos han respaldado en distintos momentos la integracin fsica como una de las bases de la integracin sudamericana. En el Dilogo Presidencial sobre el Futuro del Proceso Andino de Integracin y su Proyeccin en Sudamrica, XV Consejo Presidencial Andino, Quito, 14 de julio de 2004, los Presidentes coincidieron en la necesidad de promover una reflexin conjunta en torno a un modelo de desarrollo propio. En la bsqueda de criterios comunes para orientar esta reflexin sealaron, entre otros, el impulso de una estrategia de desarrollo territorial178. Ese mismo ao, en el Dilogo Presidencial Andino sobre Integracin, Desarrollo y Cohesin Social, Cusco, 9 de diciembre de 2004, los Presidentes desarrollaron estos planteamientos y se mencion que: Nuestras economas debern abordar, en el marco de su internacionalizacin, un proceso de diversificacin productiva y competitividad incluyente...a travs de enfoques de desarrollo territorial. Los Presidentes consideraron que la Iniciativa IIRSA se constituye en el eje central de los esfuerzos iniciales de la construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, al lado de una agenda de trabajo concreta y realista que incluya mecanismos financieros innovadores para aumentar la inversin pblica y privada. Con posterioridad se produjo la reunin presidencial extraordinaria de Quito, en 2006 y la de Tarija, en 2007, donde no se trataron estos temas,
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UNASUR (2000). Santa Gadea, Rosario (mayo de 2005), p. 1
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luego tuvo lugar otro encuentro en Guayaquil y despus ya no hubo ms reuniones presidenciales hasta la realizada en Lima, el pasado 28 de julio de 2011. De manera que el referente andino sobre estos temas, al ms alto nivel poltico, son estas declaraciones de 2004. El concepto que interesa rescatar es el siguiente: la necesidad de un enfoque de desarrollo territorial. Sostenemos que la integracin fsica es esencial en la construccin sudamericana no slo porque es un componente o un soporte de cualquier otra dimensin (econmica y social) de la integracin, sino porque es un enfoque distinto, que parte del territorio, para abordar los temas del desarrollo. Esa es, a nuestro juicio, la contribucin ms significativa que ha tenido el trabajo de la Iniciativa IIRSA a lo largo de la ltima dcada, a travs de la aplicacin de una metodologa de planificacin territorial indicativa, para ordenar la cartera de proyectos de integracin fsica sudamericana, bajo una perspectiva regional consensuada. Parece solamente un tema tcnico pero en realidad tiene una connotacin muy importante en el mbito de la sostenibilidad econmica, social, ambiental y poltica de la regin. Por otro lado, creemos que si algo especifica la integracin sudamericana es el papel de la articulacin del territorio. En eso IIRSA tuvo el acierto de abordar el elemento medular. En efecto, Amrica del Sur es fuente de una inmensa riqueza en recursos naturales, biodiversidad y pisos ecolgicos, entre otros, pero al mismo tiempo, es un territorio caracterizado por la discontinuidad en trminos geogrficos (Cordillera de los Andes, Amazona, Pantanal, etc.) lo cual plantea grandes retos para su articulacin y ocupacin eficiente. La integracin fsica para generar puentes que permitan unir el territorio es particularmente importante en este subcontinente. La unin aduanera puede ser una utopa pero la alianza econmica sobre la base de enfoques como ste es viable, el cual adems moviliza el conjunto del esfuerzo de integracin, en el sentido de que puede ser catalizador de un variado nmero de iniciativas sobre desarrollo econmico y social, competitividad e insercin internacional. En esta seccin presentaremos sintticamente este enfoque que nos permitir concluir en sealar oportunidades y desafos de la integracin sudamericana desde una perspectiva andina y, particularmente, peruana179. Los puntos principales se ordenan en dos grupos de cuestiones: Desarrollo descentralizado, inclusin social y el hinterland de Amrica del Sur Cooperacin y competencia para la insercin en AsiaPacfico
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En la Bibliografa se sealan algunos ttulos de la autora sobre este tema que se retoman en el presente documento: Santa Gadea, Rosario (2011), (2008) y (2005).
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a)
Desarrollo Descentralizado, Inclusin Social y el Hinterland de Amrica del Sur
Los EID se conciben como franjas territoriales multinacionales o espacios econmicos que se complementan y ganan viabilidad, constituyendo las grandes regiones de Amrica del Sur. En ese sentido, representan una referencia estratgica de planificacin territorial con un alcance sudamericano. En la mayora de los casos, los EID vinculan transversalmente la regin sudamericana. Algunos de ellos concentran flujos de comercio actuales (es el caso de ejes consolidados) otros son espacios cuyo potencial se espera liberar luego de superada la barrera de la falta de infraestructura de interconexin (ejes emergentes)180. Ejes Emergentes Es en ellos que hay que concentrar la tarea en favor del desarrollo descentralizado, buscando salir de un esquema que vincula slo las capitales nacionales y las metrpolis regionales para transitar hacia otro donde participan tambin las regiones interiores de los pases implicados. En los Ejes emergentes se requieren estrategias distintas de integracin fsica que demandan ms infraestructura bsica y la inversin simultnea, no slo en esa infraestructura, sino tambin en unidades productivas. Hace falta tambin una mayor intervencin de las polticas pblicas en estos Ejes. Por el contrario, los espacios consolidados requieren ms nfasis en los sistemas logsticos y son capaces de atraer ms fcilmente las inversiones del sector privado. Los diez EID que se han trabajado en la Iniciativa IIRSA no son slo espacios de referencia para el comercio intrarregional o internacional, ya que as funcionaran nicamente como corredores. Son espacios identificados por los pases sudamericanos para concentrar esfuerzos conducentes al desarrollo sostenible, con base en la integracin fsica. La idea de generar desarrollo a lo largo de los Ejes es un desafo amplio que involucra no slo transportes, sino tambin energa y comunicaciones e implica, adems de la infraestructura de interconexin, otras iniciativas que componen el proceso de desarrollo (promocin de inversiones productivas, programas de medio ambiente, formacin de capital humano, promocin e inteligencia comercial, construccin y/o fortalecimiento de capacidades institucionales y tecnolgicas, marcos normativos reguladores, entre otros).
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IIRSA (2003), pp. 38-41 y 59-62.
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Ejes Transversales Los esfuerzos orientados a la formacin de un espacio regional integrado encuentran en los EID un mbito de actuacin privilegiado para articular agendas entre los pases sudamericanos. Si bien, en el pasado, con base en una visin de la integracin subregional, el inters de la CAN se centr mayormente en la construccin del EID Andino (de lgica norte-sur), en la perspectiva sudamericana, cobra mucha mayor importancia la conformacin de los ejes transversales (de lgica este-oeste)181. Aquellos en los que participan los pases andinos son: Eje del Amazonas: tres pases de la CAN (Per, Colombia, Ecuador) y Brasil. Eje Interocenico Central: dos pases de la CAN (Per, Bolivia), dos del MERCOSUR (Brasil, Paraguay) y Chile. Eje Per-Brasil-Bolivia: Dos pases de la CAN (Per, Bolivia) y Brasil. Eje Capricornio: Un pas de la CAN (Bolivia), tres del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay) y Chile182. Resulta entonces que es el Eje del Amazonas donde hay ms pases andinos involucrados. ste debera ser una prioridad conjuntamente con otros dos Ejes ms al sur: Per-Brasil-Bolivia e Interocenico Central, donde participan al menos dos pases andinos. Particularmente, el Eje PerBrasil-Bolivia ha dado lugar a las mayores inversiones en infraestructura vial que se hayan realizado en el Per (la llamada Carretera Interocenica, tambin conocida como IIRSA Sur) por valor de 1,851 millones de dlares, realizada va asociacin pblico-privada, a lo largo de 2,594 kms. por territorio peruano, que incluyen el conjunto de la geografa del pas (costa, sierra y selva) y, al conectar con el sistema vial de Brasil, vinculan la macrorregin Sur del Per con los Estados del Centro Oeste de Brasil. La perspectiva andina en la integracin sudamericana debiera concentrarse en estos tres Ejes (ver Anexo 9). La relacin con Brasil es vital para su funcionamiento. Hay aqu todo un espacio de colaboracin que debe ser propiamente identificado y potenciado con ayuda de los bancos nacionales y regionales de desarrollo, las agencias de promocin econmica de los pases, los gobiernos nacionales y subnacionales, las cmaras empresariales, las universidades y los centros tecnolgicos, entre otros.
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Santa Gadea, Rosario (mayo de 2005), p.3. IIRSA (diciembre de 2010).
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Sinergias entre Grupos de Proyectos Trabajar en base a grupos de proyectos, no en base a proyectos aislados, para generar sinergias, es otro de los aportes del trabajo de la dcada pasada que se ha realizado en el marco del ordenamiento de la Cartera de Proyectos IIRSA, identificando los llamados proyectos ancla de la integracin fsica regional que permitieron focalizar la accin en un nmero ms reducido de iniciativas dentro de la llamada Agenda de Implementacin Consensuada183. La tarea pendiente es propiciar una sincrona de las inversiones en infraestructura entre los pases participantes en cada Eje a fin de que los esfuerzos de un pas, por avanzar en la interconexin, se vean complementados por el otro. Asimismo, hace falta identificar proyectos complementarios en los mbitos de infraestructura, logstica y unidades productivas, sobre todo en los espacios emergentes, as como programas de medio ambiente asociados. Esto es parte de la llamada segunda etapa de la planificacin territorial indicativa que est an por realizarse. El combate contra la desigualdad y por la inclusin social pasa por dar condiciones de viabilidad a las regiones del interior del continente y la integracin regional puede contribuir a ello. No se trata slo de integracin fronteriza sino de regiones interiores de los pases involucrados. En este enfoque el fin no es el comercio per se sino el desarrollo, de all el inters de rescatar la nocin de EID. De la Visin de Transportes al Desarrollo Descentralizado La clave est en salir de una visin de transportes para transitar hacia una visin de desarrollo descentralizado que genere inclusin social con viabilidad econmica. Ese es el punto central. Infraestructura y empleo son una receta efectiva para el desarrollo social. La falta de infraestructura no slo impide la integracin sino que fomenta la desigualdad. Cabe reflexionar sobre la Declaracin de la Reunin Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno realizada el 28 de julio de 2011 en Lima Compromiso de UNASUR contra la Desigualdad ya que la misma no hizo ninguna referencia a este tipo de temas, ubicando las tareas a realizar exclusivamente en el Consejo de Desarrollo Social. Los trabajos de los distintos Consejos de UNASUR deberan interconectarse para producir sinergias, en particular, con el Consejo de Infraestructura y Planificacin (COSIPLAN) que aborda los temas de integracin fsica.
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IIRSA (diciembre de 2010) y (julio de 2010).
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El esfuerzo hecho durante la dcada pasada para ordenar la cartera de proyectos de integracin fsica sudamericana con visin regional parti de constatar la concentracin del asentamiento poblacional y de la produccin en la periferia costera (Atlntica y Pacfica) de Amrica del Sur y analizar el tema de la infraestructura con una visin geoeconmica del territorio que conduce tener una perspectiva estratgica de desarrollo del hinterland o espacio interior sudamericano184. Las zonas de menor desarrollo relativo se ubican en el interior de los pases, y en el caso de la CAN, particularmente en las zonas alto andinas y las amaznicas, del otro lado de los Andes. Se trata de vincular estas zonas a la dinmica nacional, a la salida al Pacfico y al resto del continente (los pases vecinos y, en particular, Brasil). Hay una oportunidad de desarrollo en la integracin del centro del subcontinente que ampla viabilidades para las regiones interiores andinas y amaznicas. Este enfoque no compite con insertarlas en la globalizacin, ms bien es un camino hacia ello. Integracin Nacional e Integracin Regional Descentralizada En suma, la integracin de Amrica del Sur implica una importante proyeccin hacia el interior del continente y, en esa medida, se articula con una estrategia de desarrollo de nuestras regiones, incluyendo aquellas hasta ahora ms postergadas. De all el concepto de integracin regional descentralizada. La integracin fsica ampla la viabilidad de las economas subnacionales al proyectarlas hacia mercados ms amplios, en el continente y en el mundo. Asimismo favorece la descentralizacin al vincular las regiones interiores de Amrica del Sur y aprovechar las ventajas de su complementariedad. Estos Ejes no slo sirven de puente para una integracin mayor en el espacio sudamericano, sino que actan tambin, o tal vez fundamentalmente, como instrumentos de integracin nacional en los pases involucrados, lo cual es particularmente importante en el rea andina y amaznica. Por ello, el tema de la integracin fsica sudamericana conduce, finalmente, a manejar la infraestructura en el marco de una planificacin territorial del desarrollo.
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Pares, Ariel (2011).
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Cooperacin Intra-Amaznica Para los pases sudamericanos, desarrollar el centro del subcontinente es hablar de Amazona, un territorio con ecosistemas frgiles y poco conocido. Este es un tema vasto y complejo que merecera un tratamiento especfico a cargo de especialistas. As, nos limitaremos a sealar su importancia y alcances, retomando planteamientos de un importante estudio de CEPAL en la materia, que sugiere los siguientes desafos para el desarrollo futuro de la Amazona185: El primer desafo es tener la iniciativa de integrarse y desarrollar esta regin, asumiendo sus restricciones demogrficas, naturales, sociales, ambientales y productivas. El segundo desafo es establecer un nuevo paradigma de desarrollodonde el futuro del medioambiente sea valorado y asegurado.por el servicio ambiental prestado o por la explotacin de los recursos naturales de manera sostenible. Esto implica poner en juego todas las capacidades del desarrollo en su conjunto: facetas productivasasociatividad y complementariedad entre actividades cuerpo normativo, etc.. El tercer desafo est constituido por los mecanismos de integracin (pasos de frontera, armonizacin de polticas en sistemas energticos, transporte multimodal, cabotaje, conectividad digital, etc.). El cuarto desafo es tecnolgico.incluye tecnologas de navegacin, tcnicas de manejo y comercializacin sostenible de productos forestales..biotecnologa, monitoreo y vigilancia remota.etc.. El quinto desafo es gerencial (con base en) una visin territorial integraday multidisciplinaria.que debe ser construida con los actores locales, pero tambin incluyendo a los nacionales y regionales. De esta forma, se busca preparar a la Amazona, con sus pequeas, medianas y grandes ciudades, para estar totalmente integrada y que el desarrollo rural se concrete, eliminando el aislamiento de la realidad actual. Tenemos, adems, el reto de la frontera colombo-peruana del ro Putumayo donde es indispensable aplicar un programa de desarrollo
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Bara Neto, Pedro, Snchez, Ricardo J. y Wilmsmeier, Gordon (2006), pp. 100-101.
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integral en seguridad y la expectativa de poder conectar el norte y el oriente peruanos con el polo dinmico de la zona franca de Manaus en la Amazona brasilea y establecer una complementariedad econmica y de know how que dinamice la zona y, a futuro, pueda permitir tambin el establecimiento de un corredor de transporte biocenico de productos e insumos procedentes del Asia para el Norte de Brasil (Manaus, en particular) y viceversa. Esta aspiracin tambin la comparte Ecuador. b) Cooperacin y Competencia para la Insercin en AsiaPacfico
En este documento hemos insistido sobre todo en el cambio de enfoque que significa la integracin fsica como elemento dinamizador y articulador de esfuerzos de integracin en el mbito sudamericano lo cual lleva consigo una visin del desarrollo descentralizado, inclusin social con viabilidad econmica, e integracin del hinterland de Amrica del Sur. No obstante, no quisiramos concluir este anlisis sin referirnos, muy someramente, a la otra dimensin indispensable de la integracin: la insercin de los pases en la globalizacin. El ranking de competitividad que prepara el Foro Econmico Mundial es revelador del desafo que se enfrenta. La ltima medicin del ndice de competitividad global 2011-2012 da como resultado lo siguiente: de los 142 pases del mundo evaluados, solo 5 pases sudamericanos se encuentran por encima del promedio, ellos son: Chile (puesto 31), Brasil (puesto 53), Uruguay (puesto 63), Per (puesto 67) y Colombia (puesto 68). Ms an, seis pases de la regin se encuentran en el tercio inferior del ranking, ms all del puesto N 100 (Ecuador, Bolivia, Guyana, Surinam, Paraguay y Venezuela), con Argentina en una posicin intermedia (puesto 85)186. Cabe anotar que, con respecto a la medicin 2007-2008, Brasil y Per han dado un salto positivo muy importante con el avance de cada uno en 19 puestos en el ranking. Ver Anexo 10. Ello conduce a privilegiar los esfuerzos por mejorar los elementos que hacen a la competitividad de las economas sudamericanas. En esto tambin la integracin fsica es esencial, pues hay una relacin directa entre competitividad y calidad de la infraestructura, pero no solo este aspecto: aqu se abre el campo de la facilitacin del comercio, la promocin y el clima de las inversiones, el desarrollo de servicios y plataformas logsticas, la modernizacin de los puertos y aeropuertos buscando el establecimiento de hubs regionales, la diversificacin de exportaciones,
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Foro Econmico Mundial (2011).
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el impulso al establecimiento de cadenas productivas, buscando que el intercambio regional no sea slo de bienes finales, entre otros187. En suma, trabajar la competitividad con un enfoque sistmico. Ciertamente, esto es una tarea nacional, pero la integracin sudamericana tendra un rol a jugar? En el caso del Per, definitivamente s. A travs de la integracin sudamericana se tratara de establecer la masa crtica necesaria para proyectarse ms competitivamente hacia la Cuenca del Pacfico, el rea dinmica de este siglo XXI. De lograrse la consolidacin de carga en nuestros puertos, procedente de pases sudamericanos no ribereos del Pacfico, en particular Brasil, con destino hacia el lado asitico de esta Cuenca y viceversa (intermediar tambin parte de los flujos que vienen de los pases asiticos hacia el interior del continente), podra alcanzarse la escala necesaria para un trfico martimo directo entre ambos lados de la Cuenca del Pacfico, reduciendo costos logsticos en el comercio internacional. El Per y otros pases andinos ribereos del Pacfico Sur se beneficiaran no slo por mayores exportaciones de bienes sino tambin de servicios (almacenaje, trasbordo, plataformas logsticas, etc.) teniendo la oportunidad de poner en valor como factor de competitividad internacional su ubicacin geogrfica estratgica en Sudamrica. Realizar esta visin no es fcil y es de largo plazo pero hay un camino a seguir. Para ello las conexiones hacia el interior de Sudamrica son esenciales y el Per ha adelantado grandemente en este empeo, por el sur, con la Carretera Interocenica y, por el norte, con los avances en curso y previstos del Eje del Amazonas, como vas de penetracin hacia el interior del pas y de articulacin con Brasil (ver Anexo 11). A ello se suma una importante inversin para la modernizacin de los puertos, el Callao, en particular. Despus de ser vecinos unidos por la espalda, la alianza estratgica entre Per y Brasil ha dinamizado el comercio y la inversin de manera exponencial: entre 2003 y 2010 el comercio total peruano-brasileo se ha casi cuadruplicado en valor, aunque generando un gran incremento en el dficit de la balanza comercial para Per. El reequilibrio de este intercambio es un reto pendiente. Ver Anexo 12. Por el lado de las inversiones, el salto es todava ms grande: el stock de inversin extranjera directa de Brasil en Per, segn cifras de la Agencia de Promocin de la Inversin Privada-Per (ProInversin) ha pasado de 46.6 millones de dlares en 2003 a 1,014 millones de dlares, segn cifras preliminares, en 2010 y principales empresas brasileas operan
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El BID ha publicado un reciente trabajo en este campo denominado Invertir en Integracin: Los Retornos de la Complementariedad entre Software y Hardware (2011).
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hoy en el pas en proyectos de gran envergadura, tales como Petrobras, Vale do Rio Doce, Votorantim, Odebrecht, entre otras (ver Anexo 13). Una profundizacin mayor de la alianza estratgica Per-Brasil est por venir. Colombia, Ecuador y Per comparten con Chile la salida al Pacfico de los Ejes sudamericanos. La proyeccin de Amrica del Sur hacia la Cuenca del Pacfico es intermediada por pases miembros de la CAN y Chile. Hay aqu un espacio de colaboracin y competencia cuya dinmica es sumamente relevante para el futuro de la integracin de Amrica del Sur. Conclusiones De la integracin andina a la integracin sudamericana A nivel andino, despus de ms de 40 aos de integracin subregional, se llega a la necesidad de buscar una agenda no conflictiva de la integracin, lo que ha conducido a una visin multidimensional y no solo comercial del proceso. La agenda comercial puede ser motivo de conflicto y presenta el riesgo de paralizar todo el proceso cuando las visiones de desarrollo no son compatibles. Por tanto, la tendencia observada es hacia la flexibilizacin en los temas centrales del modelo inicial (la formacin del mercado comn). En el mbito sudamericano tambin se ha transitado de un modelo de integracin basado en la convergencia comercial de las subregiones existentes (CAN-MERCOSUR) a otro donde la dimensin comercial no est en el centro del proceso y, ms bien, se busca abarcar todas las reas donde los Estados puedan asumir acuerdos concretos. En esta ptica, el camino a seguir para unir esfuerzos subregionales y regionales est en la identificacin de experiencias andinas que pueden ser tiles para UNASUR. Relaciones econmicas de los pases andinos con el resto de Sudamrica La exportacin andina hacia el resto de Amrica del Sur dista de estar diversificada y de poder ser caracterizada como de alto valor agregado. Hay aqu un amplio espacio para trabajar en la articulacin de cadenas productivas que permitan elevar el valor agregado de las exportaciones intrarregionales.
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Existe una concentracin entre determinados pares de pases que explica, mucho mejor que las relaciones entre subregiones, la evolucin del comercio total de la CAN con el resto de Sudamrica. Solo cinco pares de pases dan cuenta de ms de la mitad del comercio andino con el resto del subcontinente en 2010, en tres de ellos interviene Brasil. Se concluye que ha habido una diversificacin importante del comercio de los pases andinos hacia Brasil y, en el caso de Per, tambin hacia Chile, configurando un panorama de relaciones nuevas que marcarn el futuro de la articulacin de la zona andina con el resto de Sudamrica. Oportunidades y desafos de la integracin sudamericana La integracin fsica es esencial en la construccin sudamericana no slo porque es un componente o un soporte de otras dimensiones de la integracin, sino porque es un enfoque distinto, que parte del territorio, para abordar los temas del desarrollo. Desde una perspectiva andina, las zonas de menor desarrollo relativo se ubican en el interior de los pases, y en el caso de la CAN, particularmente en las zonas alto andinas, as como las zonas amaznicas, del otro lado de los Andes. Se trata de vincular estas zonas a la dinmica nacional, a la salida al Pacfico y al resto del continente (los pases vecinos y, en particular, Brasil). Este enfoque no compite con insertarlas en la globalizacin, ms bien es un camino hacia ello. Tambin implica potenciar el vasto campo de la cooperacin intra-amaznica. Hay una oportunidad de desarrollo en la integracin del centro del subcontinente que ampla viabilidades para las regiones interiores andinas y amaznicas. Es importante vincular este enfoque al Compromiso de UNASUR contra la Desigualdad. Se debe buscar desarrollo social con viabilidad econmica y ah el papel de la integracin fsica es esencial. De esta forma, el cambio de enfoque que significa la integracin fsica como elemento dinamizador y articulador de esfuerzos de integracin en el mbito sudamericano lleva consigo una visin del desarrollo descentralizado, inclusin social con viabilidad econmica, e integracin del hinterland de Amrica del Sur. Paralelamente, la mirada es hacia la Cuenca del Pacfico. A travs de la integracin sudamericana se tratara de establecer la masa crtica necesaria para proyectarse competitivamente hacia esta Cuenca, el rea
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dinmica de este siglo XXI. En ese reto, el Per y otros pases andinos ribereos del Pacfico Sur encuentran una oportunidad de poner en valor como factor de competitividad internacional su ubicacin geogrfica estratgica en Sudamrica. Hay aqu un campo para que todos cooperemos, en vez de competir, en beneficio mutuo. Realizar esta visin no es fcil y es de largo plazo pero hay un camino a seguir. En suma, es necesario renovar el enfoque de la integracin. En esa bsqueda un camino adecuado es integrarse en aquello en lo que se coincide y con aquellos con los que se coincide, construyendo realizaciones efectivas. En esta perspectiva, la integracin fsica y el desarrollo territorial son un elemento medular y un camino a seguir para el logro de resultados concretos en la integracin sudamericana. No hay que olvidar, sin embargo, que la integracin en su dimensin poltica tambin tiene un valor significativo, ms all de las realizaciones tangibles, por su capacidad de contribuir a gestar un clima de entendimiento y paz en la regin sudamericana, todo lo cual favorece la atraccin de inversiones y, a trmino, contribuye al desarrollo econmico y social. Bibliografa BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID), Invertir en Integracin: Los Retornos de la Complementariedad entre Software y Hardware, Sector de Integracin y Comercio, Notas Tcnicas # BIDTN-266, marzo 2011. BARA NETO, Pedro, SNCHEZ, Ricardo J. y WILMSMEIER, Gordon, Hacia un Desarrollo Sustentable e Integral de la Amazona. Los Corredores de Transporte en la Cuenca Amaznica Central-Occidental y sus Afluentes Principales en Brasil, Colombia, Ecuador y Per. CEPAL, IIRSA, CAF, Serie Recursos Naturales e Infraestructura N 110, CEPAL, Santiago de Chile, julio 2006. COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), UNASUR: Un Espacio de Desarrollo y Cooperacin por Construir, Santiago de Chile, mayo 2011. CEPAL, Espacios de Convergencia y Cooperacin Regional, Cumbre de Alto Nivel de Amrica Latina y el Caribe, Cancn, febrero 2010.
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ANEXOS Anexo I Amrica del Sur - Indicadores Econmicos Seleccionados 2010

Superficie (%) 1/ 15.7 47.9 2.3 1.0 66.9 6.2 6.5 1.5 7.3 21.5 1.2 0.9 2.1 4.3 5.1 100.0 Poblacin (%) 2/ 10.4 49.4 1.6 0.9 62.3 2.7 11.6 3.6 7.6 25.5 0.2 0.1 0.3 4.4 7.5 100.0 PIB (%) 2/ 10.5 59.1 0.5 1.1 71.3 0.5 8.1 1.7 4.3 14.6 0.1 0.1 0.2 5.8 8.2 100.0 PBI per cpita (US$) 2/ 9,138 10,816 2,886 11,998 1,858 6,273 3,984 5,172 2,868 6,975 11,828 9,960
Pases Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR Bolivia Colombia Ecuador Per COMUNIDAD ANDINA Guyana Surinam GUYANA Y SURINAM Chile Venezuela SUDAMERICA
Elaboracin propia Fuentes:
precios corrientes
1/ CIA The World Factbook en Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010. 2/ FMI World Economic Outlook Database, April 2011.
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Anexo II Exportaciones Totales de Pases Miembros de la CAN hacia Amrica del Sur 2001-2010 (en millones de US$)
2001 Bolivia Colombia Ecuador Per CAN 780 3,133 955 1,066 5,934 2002 793 2,658 916 991 5,358 2003 1,049 2,224 1,163 1,251 5,687 2004 1,424 3,702 1,291 1,939 8,356 2005 1,808 4,689 1,918 2,762 11,177 2006 2,678 5,210 2,691 3,676 14,255 2007 2,909 8,313 3,590 4,691 19,503 2008 4,302 10,222 4,809 5,575 24,908 2009 3,053 7,474 3,149 3,483 17,159 2010 4,043 6,610 4,100 4,965 19,718
Fuente: Secretara General de la CAN El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
Anexo III Destino de las Exportaciones Andinas hacia Amrica del Sur (%)
Ao/ Destino de Exportaciones Ao 2001 Ao 2010
Elaboracin propia Fuente: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
CAN
MERCOSUR Total Chile Venezuela Otros Total Brasil hacia 38,2 16,0 11,9 9,8 35,8 0,1 100,0 39,6 28,0 22,6 16,2 16,1 0,1 100,0
Anexo IV Comunidad Andina- Exportaciones de Pases Miembros de la CAN hacia Resto de Amrica del Sur, 2001 (en millones de US$)
Origen Bolivia Colombia Ecuador Per CAN Destino Argentina Brasil Paraguay Uruguay 68 37 77 21 203 299 167 14 227 707 5 5 0 1 11 9 10 6 4 29 Mercosur Chile Venezuela Surinam 381 219 97 253 950 33 168 97 284 582 99 1726 155 146 2.126 0 3 0 0 3 Guyana 0 3 0 1 4
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Anexo V Comunidad Andina- Exportaciones de pases miembros de la CAN hacia Resto de Amrica del Sur, 2010 (en millones de US$)
Origen Bolivia Colombia Ecuador Per CAN Destino Argentina Brasil Paraguay 564 130 112 150 956 2.411 1.040 51 946 4.448 20 10 2 5 37 Uruguay 5 14 33 23 75 Mercosur Chile Venezuela Surinam Guyana 3.000 1.194 198 1.124 5.516 93 907 840 1.347 3.187 314 1.422 933 506 3.175 0 13 3 1 17 0 10 0 2 12
Anexo VI Principales Productos Andinos de Exportacin hacia Amrica del Sur 2010 (en % de exportaciones totales de cada pas hacia Amrica del Sur)
Productos Procedentes de 15 principales productos De los cuales: Gas natural, en estado gaseoso Aceites crudos de petrleo o de mineral bituminoso. Minerales de cobre y sus concentrados. Ctodos y secciones de ctodos, de cobre refinado, en bruto Alambre de cobre refinado, con la mayor dimensin de la seccin transversal > 6 mm Hulla bituminosa Coques y semicoques de hulla
Elaboracin propia. Fuente: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
Bolivia 90,8 69,2
Ecuador 68,2 45,0
Per Colombia 57,2 8,5 8,1 5,4 38,2 6,3 6,8 3,3
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Anexo VII ndice de crecimiento de las Exportaciones de los Pases Andinos (1969=100)
Fuente: Adolfo Lpez Bustillo, Los Primeros Cuarenta Aos de Integracin Andina. En Revista de la Integracin N 4: 40 aos de Integracin Andina, Avances y Perspectivas. Secretara General de la CAN.
Anexo VIII Principales Pares de Comercio (X+M) entre Pases Andinos y Resto de Amrica del Sur
2001 Pases pares 1. Colombia-Brasil 2. Bolivia-Brasil 3. Per-Brasil 4. Per-Chile 5. ColombiaVenezuela Subtotal (1 a 5) CAN-Resto de AS
Elaboracin propia. Fuente: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
2010 Millones % de comercio de US$ total con resto AS 3.410 3.405 3.157 2.509 1.727 14.208 26.996 12,6 12,6 11,7 9,3 6,4 52,6 100,0
Millones de US$ 748 576 574 785 2.518 5.201 12.507
% de comercio total con resto AS 6,0 4,6 4,6 6,3 20,1 41,6 100,0
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Anexo IX Ejes de Integracin y Desarrollo Transversales Prioritarios para el Per y Otros Pases de la CAN
Fuente: Elaborado por MTC-Per sobre mapa IIRSA.
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Anexo X ndice de Competitividad Global de Pases de Sudamrica

Posicin en el ranking 2011-2012 1/ 85 103 53 31 68 101 109 122 67 112 63 124 Posicin en el ranking 2007-2008 2/ 85 105 72 26 69 103 126 121 86 113 75 98 Variacin ranking 2011-2012 respecto a 2007-2008 0 +2 +19 -5 +1 +2 +17 -1 +19 +1 +12 -26
Pases Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Surinam Uruguay Venezuela
1/ Puesto de un total de 142 pases. 2/ Puesto de un total de 131 pases. Fuente: Foro Econmico Mundial The Global Competitiveness Report 2010-2011 y The Global Competitiveness Report 2007-2008.
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Anexo XI Principales Conexiones Per-Brasil (Eje del Amazonas -IIRSA Norte y Carretera Interocenica -IIRSA Sur)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones del Per
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Anexo XII Intercambio Comercial Per-Brasil (en millones de US$) A) Exportaciones

1,000.0 900.0 800.0 700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0
Fuente: Exportaciones 1980, 1985, 1990, 1992-1999: CEPAL. 2001-2010: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
B) Importaciones
3,000.0 2,500.0 2,000.0 1,500.0 1,000.0 500.0 0.0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Importaciones 1992-1999: BID. 2001-2010: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
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2010
1980 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
C) Balanza Comercial
0 -200 -400 -600 -800 -1,000 -1,200 -1,400 -1,600 -1,800
Fuentes: Exportaciones 1980, 1985, 1990, 1992-1999: CEPAL. Importaciones 1992-1999: BID. Exportaciones Importaciones 2001-2010: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
Anexo XIII Stock de Inversin Extranjera Directa de Brasil en el Per (en millones de US$)
1200
1000
800
600
400
200
Fuente: PROINVERSIN 1/ Inversin originada por empresas domiciliadas en el respectivo pas. (p): preliminar, actualizado a diciembre de 2010.
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Perspectiva Argentina: Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana Embaixador Eduardo Sigal
Seguramente no digo nada original al afirmar que este seminario lo realizamos en un momento muy especial en la evolucin de la crisis econmica, poltica y social de los pases ms desarrollados del planeta. Ese contexto nos marcar en el anlisis, y seguramente har a la riqueza de este encuentro en la bsqueda de las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana. Creo importante evaluar el presente y futuro de los procesos de integracin desbrozando el camino de interpretaciones ideologizadas. Necesitamos ser pragmticos. Necesitamos de un pragmatismo cargado de valores y de ideas. Parto de la base que los acuerdos internacionales, comerciales o polticos, no son sino una prolongacin de determinados proyectos de pas. Es un error pensar el mundo con anteojeras totalizadoras, por ejemplo las que en los noventa proclamaban la liberalizacin de los mercados como la panacea para la modernizacin y el progreso de nuestros pases, o las que siguieron ya entrando en el siglo XXI que demonizaron la globalizacin y propusieron un proyecto de desarrollo autrquico y cerrado al mundo. Otro error consiste en juzgar los acuerdos comerciales con la vista exclusivamente puesta en los resultados de corto plazo en la balanza comercial. Nuestro enfoque parte de la conviccin de que nuestro pas necesita abrirse al mundo, para lo que requiere de una mayor fortaleza exportadora y una elevacin de su competitividad sistmica; es decir, una competitividad
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EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL
que no est dada solamente por la relacin calidad-precio sino por un conjunto de condiciones en el que debe desenvolverse nuestra economa: capacidad de crdito, promocin de los adelantos cientfico tecnolgicos en su incorporacin a los procesos productivos, solidez institucional, respaldo pblico a las pequeas y medianas empresas, desarrollo de las capacidades asociativas, avance de iniciativas de integracin productiva y de infraestructura regional, entre otras muchas. Por eso es necesario pensar a la UNASUR y los otros procesos de integracin en los que participamos desde las condiciones concretas en las que hoy nos encontramos, desde el proyecto de pas que impulsamos, teniendo en cuenta el balance del resultado de las polticas de los ltimos aos, y desde nuestras prioridades estratgicas. Estamos en un mundo global con profunda crisis de paradigmas, y la regin comprendiendo que no tenemos alternativas de desarrollo con inclusin social sino es desenvolviendo nuestras complementariedades y arbitrando los mecanismos para resolver los aspectos en donde competimos con Estados realmente existentes y con gobiernos que actan para resolver las contradicciones que frecuentemente aparecen. Lo que va de este siglo ha sido muy ejemplificador de que la decisin y voluntad poltica de nuestros gobernantes es fundamental para impulsar los procesos de integracin, superar las contradicciones y avanzar a paso firme. El desarrollo de la alianza estratgica entre Brasil y Argentina establecidas por los presidentes Luiz Incio Lula da Silva y Nstor Kirchner continuadas hoy por Dilma Ruseff y Cristina Fernndez de Kirchner son testimonio cabal de ello. Vivimos una etapade fortalecimiento de los procesos de integracin, entendidos como multidimensionales, de naturaleza dinmica, en virtud de los cuales las economas nacionales se complementany, progresiva y solidariamente, se van transformandoen una nueva unidad econmica y poltica compleja con el fin de establecer estrategias para alcanzar un crecimiento equilibrado. Por supuesto que esto no es de curso rectilneo ni espontneo y ha requerido del establecimiento de polticas comunes. Actualmente, la regin sudamericana se encuentra ampliamente interconectada, presenta marcada diversidad y atraviesa fuertes cambios. En este marco, la gobernabilidad y la consolidacin de los procesos democrticos y democratizadoresadquieren una relevancia significativa y pasan a ser condicin bsica para el desarrollo y consolidacin de los procesos de integracin. Sudamrica tiene una historia muy rica si de procesos de integracin se trata. Hemos transitado 50 aos desde la ALAC y, con luces
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PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA
y sombras, con avances y retrocesos circunstanciales, hoy conviven en la regin la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR),y se va consolidando con importantes xitos polticos laUnin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Los procesos integradores son elresultado de aos de esfuerzo conjunto, y constituyen la irrenunciable oportunidad y el nuevo desafo de la Argentina de hoy. Al respecto deseo sealar que el MERCOSUR y la UNASUR representan las iniciativa de mayor relevancia a la hora de dotar de institucionalidad al espacio sudamericano. Constituyen dos procesos de integracin que en la actualidad tienden a otorgar gobernabilidad a Sudamrica con un importante grado de complementariedad en sus objetivos.Creo conveniente no buscar contradicciones entre ellos, si no complementariedades. La evolucin de estos procesos ir demostrando si acumulamos accin integracionistao desarrollamos burocracias. Si la definicin de objetivos de cada uno de ellos no se altera en las prcticas cotidianas, seguramente seguirn siendo complementarios. Los procesos de integracin requieren que cada uno de sus Estados Partes los jerarquice como prioritarios a la hora de disear e implementar su poltica exterior, as como la de resolver sus diferencias. El MERCOSUR, tiene en su origen la impronta de una voluntad poltica, ms que el impulso econmico. En los aos ochenta Argentina y Brasil retornan a la democracia en circunstancias distintas. Como transicin de una etapa a otra, estos dos Estados sientan las bases de lo que ser el ms firme proyecto de integracin regional. Bajo el influjo de una incipiente corriente integracionista, algunos sectores polticos influenciados por importantes intelectuales, insisten con los acercamientos presidenciales con propuestas de mayor cooperacin poltica y comercial. Se concreta as la Declaracin de Iguaz, que suscriben en noviembre de 1985 los presidentes Ral Alfonsn, de Argentina, y Jos Sarney, de Brasil, iniciando una nueva e interrumpida era de integracin. Este encuentro de amistad se constituy en una profesin de fe democrtica y en un pacto de confianza y cooperacin incipiente. Es oportuno que el mbito que hoy nos convoca, el Seminario Sudamrica y la Integracin Regional , sea el espacio donde se reconozca la trayectoria de esos dos hombres de Estado que hicieron posible aquello y el motivo para el cual nos reunimos: pensar las oportunidades y desafos que nos unen y no ms las debilidades que nos separan. En el Acta para la Integracin argentino brasilea de julio de 1986, ambos gobiernos manifiestan su seguridad de que la creacin de un espacio econmico comn abre amplias perspectivas para el crecimiento
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conjunto y el bienestar de sus pueblos, potenciando la capacidad autnoma de los dos pases. Se destaca que el programa constituye un impulso renovado para la integracin de Sudamrica y la consolidacin de la paz, la democracia, la seguridad y el desarrollo de la regin. En el Tratado de Asuncin, de marzo de 1991, que crea el MERCOSUR a travs de sus Estados Partes Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se afirma que la ampliacin de los actuales mercados nacionales a travs de la integracin constituye condicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econmico con justicia social. Se agrega que el proceso de integracin que se impulsa constituye una respuesta adecuada a la evolucin de los acontecimientos internacionales, en especial la consolidacin de grandes espacios econmicos, y se destaca la importancia de lograr una adecuada insercin internacional para sus pases. Finalmente, los firmantes manifiestan su convencimiento acerca de la necesidad de promover el desarrollo cientfico y tecnolgico de los Estados Partes y de modernizar sus economas para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. El Protocolo de Ouro Preto, de 1994, enuncia la estructura institucional del MERCOSUR. A partir de 1996, por medio de diferentes acuerdos de complementacin, se integran en el MERCOSUR Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Mxico como Estados Asociados, mientras que Venezuela, en avanzado proceso de incorporacin, como Estado Parte. Obsrvese como desde los acuerdos eminentemente polticos de 1985-86 que buscaban garantizar la paz y la democracia, superando desconfianzas histricas, fuimos pasando a un cambio de poca, al momento fundacional del MERCOSUR, donde ya primaban las ideas hegemnicas del Consenso de Washington, que desde el nombre Mercado Comn del Sur nos fue sesgando en una concepcin economicista y neoliberal el proceso integracionista en la dcada de los 90 del siglo pasado. La UNASUR, naci con un fuerte perfil poltico, que incluye su proyeccin internacional y que no excluye su proyeccin al resto de Latinoamrica. Es un organismo intergubernamental de mbito regional, que integra a doce Estados de Sudamrica. Con la ratificacin parlamentaria de Uruguay, que se sum a las de Argentina, Per, Chile, Venezuela, Ecuador, Guyana, Surinam y Bolivia, la entidad entr en plena vigencia y cobr vida jurdica en marzo de 2011, despus de cumplirse el requisito de que, al menos, las legislaturas de nueve pases hubieran suscrito ese convenio. Colombia fue el dcimo pas en aprobar el tratado mientras que Brasil se convirti en el undcimo pas en aprobar el convenio constitutivo. Paraguay se encuentra en pleno proceso.
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En mi opinin Argentina paso con xito un importante perodo de dudas sobre si era factible y conveniente avanzar en laconstitucin de la UNASUR. Se observabanlas diferencias de polticas de distintos Estados en como deban relacionarse con la principal potencia del mundo. La firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) de algunos de ellos los hacia vulnerables a las presiones y se traducan mas en un acta de adhesin a las polticas de EEUU que a la prioritaria integracin Sudamericana. Encontrar los caminos de Unidad en la diversidad no es fcil, pero es un camino apasionante que vamos transitando con xito. No descarto tampoco que parte de la duda hubiera provenido de los prejuicios del pasado de Argentina con Brasil. No en vano pasaron siglos de recelos mutuos. El tratado constitutivo se firm en mayo de 2008 en la ciudad de Brasilia, donde se estructur y oficializ la organizacin. En mayo de 2010, en la cumbre extraordinaria en Campana, provincia de Buenos Aires, se design por unanimidad al recordado Nstor Kirchner, ex presidente de la Repblica Argentina, como primer Secretario General de UNASUR por un periodo de dos aos. Con la formacin de la Secretara General y el cargo de Secretario General se le otorga un liderazgo poltico a nivel internacional y se da un paso ms hacia la formacin de una institucin permanente en la construccin de la UNASUR. Si hablamos de las finalidades del proceso de integracin sudamericana, hacemos referencia a aquellos objetivos que se pretenden alcanzar en el tiempo. Es el destino, en diversas manifestaciones, a cuya consecucin se dirige la decisin poltica y los medios de los pases de la regin. Podemos afirmar que hay cierto consenso generalizado sobre cules seran esas finalidades: a) Consolidar y desarrollar los procesos democrticos en Amrica del Sur. b) Generar polticas comunes en la defensa y lucha coordinada contra el terrorismo y el narcotrfico. c) Maximizar la capacidad de desempeo regional en el mundo. Principalmente en el plano Sur-Sur. d) Mejorar la conectividad entre nuestros pases. e) Consolidar la paz regional va la integracin y establecer mecanismos de resolucin pacfica de los conflictos. f) Fomentar la creacin de mecanismos para financiar el desarrollo.
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g) Impulsar un proceso de interconexin energtica que nos permita un uso racional para el desarrollo. Si se pretenden llevar adelante procesos de integracin profundos, se deben establecer como polticas de Estado. Es imprescindible una interaccin entre lo pblico y lo privado, entre lo estatal gubernamental y las organizaciones de la sociedad civil, entre gobiernos y pueblos. Estos acontecimientos reflejan con toda claridad la necesidad de establecer reglas claras que permitan, tanto a los actores pblicos como privados, manejarse con cierto grado de previsibilidad. La integracin sudamericana, desde la perspectiva Argentina, se comprende a partir de la actitud asumida por ella frente a estos dos procesos: el MERCOSUR y la UNASUR. Tienen una importancia estratgica, al igual que para el resto de los integrantes de estos procesos de integracin. Se debe insistir en propiciar el privilegio de los espacios de integracin como mbitos adecuados para la concertacin de estrategias polticas, econmicas y comerciales comunes que permitan potenciar la competitividad de todos y cada uno de sus miembros. Su continuidad en el tiempo est dada por la comprensin de que este mundo global en el que vivimos ha devenido en el mundo de las regiones y de organismos internacionales cada vez ms complejos y donde ningn pas por importante que sea o se considere puede hacer valer sus ideas e intereses sino es a partir de su asociacin con otros. Lo dicho anteriormente se reafirma aun ms con el clima internacional que se percibe en este momento. La incertidumbre del tablero mundial presenta nuevos signos distintivos como la crisis financiera, con sus mltiples consecuencias; el advenimiento de un escenario mundial ms multipolar, pero con crisis profunda de los organismos multilaterales; la recesin europea y las incgnitas del rumbo que tomarn los Estados Unidos, China y las otras economas de Asia. En medio de esta incertidumbre, los reposicionamiento internacionales de los pases de Sudamrica son inevitables, y es importante que ocurran. La idea de encarar la insercin internacional a partir del acuerdo y el consenso regional concretados a travs de esquemas de integracin sigue teniendo sustento toda vez que ampla las capacidades de negociacin frente al mundo de los pases que han demostrado tener grandes posibilidades de crecimiento. Por otra parte, la mayora de los gobiernos de Sudamrica transitan la realidad de compartir una afinidad poltica, que moviliza una transformacin positiva en los procesos de integracin. En efecto,
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los verdaderos procesos de integracin requieren de elevados grados de institucionalizacin, lo que implica la creacin de un adecuado marco jurdico y organizativo, pero no se agotan en ella. El uso de las estructuras creadas debe ser fluido, oportuno y sobre todo privilegiado frente a cualquier otro organismo con competencias en materias coincidentes. En este sentido, los pases miembros de estos procesos sudamericanos, han convenido la creacin de frondosos marcos institucionales de los que han hecho uso, muchas veces, no en su plenitud. La Argentina no escapa a estas conductas generalizadas. Por una parte, necesita de los procesos de integracin, como el resto de los pases de Sudamrica, a fin de insertarse en el mundo con mayores grados de competitividad. De esta manera, participa activamente del MERCOSUR y la UNASUR, donde persigue la gobernabilidad de la regin. Por otra parte, sus conductas pueden interpretarse como una falta de inters en fortalecer las instituciones creadas por tales procesos. Las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana se encuentran en direccionar sus esfuerzos en buscar, entre el MERCOSUR y la UNASUR, una complementariedad de objetivos y no simplificar al MERCOSUR a una prctica mercantilista. Ambos esquemas de integracin representan los mayores desafos actuales encarados en la institucionalizacin del espacio sudamericano con la idea de extenderse al resto de Latinoamrica. Argentina y Brasil, coordinadas armoniosamente, tienen la obligacin y pueden convertirse en los conductores del estratgico proceso de integracin en toda Latinoamrica. Al respecto, el MERCOSUR, con la incorporacin de nuevos Estados Asociados o Plenos, ha dejado plasmada su vocacin sudamericana y ha hecho una contribucin sustantiva como antecedente en la construccin de la UNASUR. UNASUR, responde a la destreza de hacer converger a los pases del MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones en el eje de la integracin sudamericana, expresada originalmente en la Comunidad Sudamericana de Naciones a la que suma dos pases, tradicionalmente orientados hacia el Caribe, Guyana y Surinam. Digo esto sin desconocer el valor geopoltico que tiene para Brasil, que tiene fronteras con 10 de los 12 pases que la integran Tambin podra afirmarse que ambos tienen objetivos comunes con fuertes contenidos econmicos y metas polticas. Es cierto que el MERCOSUR, desde su origen, ha priorizado una concepcin estrechamente comercial. No obstante ello, la incorporacin
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en su agenda de temas vinculados a la defensa de la democracia, de los derechos humanos y otros objetivos en el plano social y cultural, permiten hablar del desarrollo de un MERCOSUR poltico. La UNASUR tiene esencialmente un carcter poltico y eso ha permitido su nacimiento y desarrollo. As queda reflejado en todos sus documentos oficiales con declaraciones en post de una respuesta poltica a la crisis que exige un conjunto equilibrado de acciones que estabilicen el sistema financiero, reactiven la economa, prioricen la creacin del empleo y el fortalecimiento de la proteccin social, asegurando la recuperacin econmica sobre la base de un desarrollo sostenible. Asimismo, se debe subrayar que la UNASUR tiene tambin como propsito abordar cuestiones como las de la infraestructura fsica y la complementacin energtica. Adems de las similitudes en cuanto a los alcances y los objetivos de ambos procesos, existen tambin diferencias entre ambos esquemas que hacen a la esencia propia de cada proceso de integracin: las asimetras. Entendemos por asimetra al resultado de ventajas o desventajas competitivas no derivadas de capacidades o ineficiencia propias, sino de la incidencia relativa de diferentes polticas, normas e instrumentos empleados en cada pas para la regulacin, la promocin o el apoyo de las actividades productivas y comerciales. En el marco de los acuerdos de integracin regional, se deben distinguir dos tipos diferentes de asimetras: las originadas por factores estructurales y las creadas por las polticas explcitas o por intervenciones regulatorias de los pases socios. Las primeras estn presentes desde el propio punto de partida de los acuerdos y pueden requerir algn tipo de medidas compensatorias; las segundas tienden a distorsionar las condiciones de competencia, pueden ampliar o generar nuevas brechas estructurales y necesitan ser administradas. Los dos procesos se encuentran en estados de avance y concrecin diferentes. El MERCOSUR cuenta con una estructura de compromisos jurdicos contrados que si bien son imperfectos, sera difcil dejarlos de lado en virtud de las corrientes de comercio y de inversin que se han desarrollado entre los socios en los aos transcurridos desde la firma del Tratado de Asuncin. Solo basta como ejemplo decir que el flujo comercial se ha multiplicado por diez en estos 20 aos de existencia. La UNASUR, en cambio, recin est superando el proceso de ratificacin de su tratado constitutivo y para ello deber superar las diferencias polticas que existen entre algunos de sus miembros, que
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afloraron durante los perodos que antecedieron a algunas de sus reuniones de presidentes. Tal es el caso de la Cumbre realizada en Bariloche, en la que se trataba sobre la controvertida decisin de Colombia de permitir bases del ejrcito de Estados Unidos. Otra diferencia consiste en que los dos procesos tienen plataformas diferentes. El MERCOSUR est basado en preferencias comerciales pactadas y no slo en la voluntad poltica de sus miembros. Mientras que la UNASUR no tiene previsto nada similar. Los pases que componen el MERCOSUR y la UNASUR se caracterizan por no ser semejantes, es decir, tienen diferentes caractersticas demogrficas, sociales y econmicas; incluso diferentes niveles de desarrollo econmico y social. Esto sumado a las diferencias culturales y tradiciones polticas de cada uno de sus miembros, conforman una serie de dificultades a atender. Por ltimo, es importante decir que las asimetras no son ni buenas ni malas, depende de cmo se las vea y considere. Pueden ser un estmulo para el comercio, en donde cada uno se especializa en lo que sabe y puede hacer mejor; o por el contrario, aquellas que bloquean las exportaciones de un pas o crean un patrn de comercio sesgado que el pas afectado no desea. Se pueden considerar varias clases de asimetras: las construidas por la naturaleza, las que son producto de la historia, las que son resultados secundarios de polticas nacionales y las que se construyen pura y exclusivamente en base a polticas deliberadas de captura de mercados o creacin de ventajas competitivas en un sector. En general, las asimetras tanto estructurales o naturales, como aquellas generadas por polticas pblicas, necesitan un trato especial segn el tipo de pas, tarea compleja pero necesaria para el MERCOSUR como la UNASUR. Combatir las asimetras es un desafo de los procesos de integracin. Es uno de los ejes de la poltica. Argentina y Brasil tienen la oportunidad de convertirse en los motores polticos sino tambin en la fuente de inversin, para que la integracin se transforme en una poltica de desarrollo espectacular. La experiencia desarrollada con el Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) nos muestra un camino que estamos transitando en esa direccin Las reflexiones expresadas de ambos procesos de integracin que, en una breve comparacin, parecen tener fuertes similitudes, en tanto ambos aspiran a un alcance espacial sudamericano, que no descarta el latinoamericano y que tienen asimismo objetivos polticos que trascienden lo estrictamente comercial e incluso econmico, y algunas diferencias que no parecen del todo insuperables, se le debe agregar un breve anlisis de
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los liderazgos emergentes que los atraviesan y permiten delinear mejor sus principales rasgos. En tal sentido, el rol que juegan Brasil y en otro plano Venezuela, es fundamental para comprender la dinmica que ha adoptado la regin y analizar, en particular, la posicin que en diversas oportunidades ha tomado la Argentina. En trminos generales, puede afirmarse que ambos pases encarnan visiones diferentes acerca de la integracin regional. Pero desde la perspectiva Argentina, profundizacin y ampliacin no son alternativas excluyentes. Pueden darse de manera paralela, perseguir ambos objetivos de manera simultnea. Por un lado, el gobierno de Venezuela bajo la presidencia de Hugo Chvez, que impulsa la creacin del ALBA y solicita su ingreso al MERCOSUR, responde a una mirada geoestratgica y militar, y de clara diferenciacin con los Estados Unidos. Por otro lado Brasil, con Luis Incio Lula da Silva, impulsa la formulacin de la UNASUR, con una diplomacia cautelosa. Asimismo, el gobierno brasileo ha manifestado su intencin de colocar las relaciones con los Estados Unidos en un lugar privilegiado, al tiempo que ste lo ha reconocido, una vez ms, como una potencia subregional. Venezuela requiere de un apartado especial, porque las alianzas, para el gobierno de ese pas, deben responder a un tipo diferente de valores, basado en la lucha anti-imperialista, en la solidaridad de los pueblos del mundo, en la cooperacin energtica y en la promocin del socialismo, y son estos los postulados a los que responde la creacin del ALBA. De todos modos, quiero rescatar que mucho es lo que avanzamos en nuestros entendimientos desde que comenz el proceso de negociaciones para la incorporacin de Venezuela como miembro pleno de MERCOSUR. Fuimos encontrando los puntos de intersecciones entre los objetivos histricos del MERCOSUR, su necesaria reconcepcin de poca y el hecho no contradictorio de los mismos con las definiciones polticas de Venezuela. Por otra parte, si bien es cada vez ms cierto que Brasil se est convirtiendo en un actor global, tambin es verdad que su soporte regional, necesario para la afirmacin de su protagonismo mundial, es poco consistente sin el acompaamiento de la Argentina, y eso obedece a factores culturales de la regin, actuales e histricos. Eso no quita que hoy Brasil se haya convertido en un Primus Interpares en Amrica del Sur Tambin es cierto que los procesos de integracin no se consolidan solamente desde las afinidades ideolgicas de los gobiernos, sino que
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requieren construcciones institucionales entre diferentes, inherentes a una integracin entre Estados democrticos. Es decir, los procesos de integracin deben conformar Polticas de Estado y, por lo tanto, deberan poder trascender las ideologas particulares que circunstancialmente desarrollen los gobiernos de turno. Sin embargo, en este caso se trata de verdaderos liderazgos regionales con concepciones diferentes respecto de los propios procesos, y el xito o fracaso de los liderazgos depende en gran medida de las actitudes y elecciones que asuman sus seguidores. La Argentina ha sido, desde fines de la dcada del 1980, el principal pas socio de Brasil en la regin y viceversa, explicado en gran medida por la interdependencia que gener la constitucin del MERCOSUR, y eso es bueno para el propio proceso de integracin. Es imperioso para la UNASUR definir con claridad sus objetivos polticos y econmicos, ya que a los aciertos iniciales en defensa de la paz y de la democracia en la regin hay que darle sustento conceptual e institucional Argentina y Brasil deben presentar una poltica comn en el concierto internacional. Eso implica hacer importantes discusiones y concesiones y, principalmente, dar el salto de calidad con la conviccin de que unos y otros estamos construyendo un proyecto comn no solo para el presente sino tambin para el futuro. La continuidad de lo hecho hasta ahora no asegura impedir la generacin de fugas que propicien que sus socios, y en especial los ms pequeos, intenten acuerdos por la va bilateral. Se hace visible que los Estados Miembros del MERCOSUR omiten privilegiar el uso a sus instituciones y recurrir a sus instancias para lograr acuerdos y dirimir conflictos. Se plantea esta circunstancia como un nuevo desafo a superar. Finalizando, a modo de conclusin, quiero decir que el MERCOSUR y la UNASUR constituyen dos procesos de integracin internacional que, en la actualidad, tienden a otorgar gobernabilidad a Sudamrica. Si bien ambos tienen componentes de orden tanto poltico como econmico, algunas de sus especificidades podran permitir vislumbrar cierto grado de complementacin entre ambos sistemas, y cada vez ms si se observan las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana. El MERCOSUR cuenta con ms arraigo jurdico e institucional y con el diseo de una estrategia basada en la complementariedad econmica entre sus miembros, mediante la adopcin de acuerdos sectoriales para optimizar la utilizacin y movilidad de los factores de produccin y para alcanzar escalas operativas eficientes en trminos econmicos.
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La UNASUR, en cambio, persigue objetivos que si bien se vinculan con cuestiones de la ms diversa ndole social, econmica, energtica, financiera, educativa, etc. , en ltima instancia tiende a la construccin de un espacio de integracin poltica entre sus miembros que podra, incluso, constituirse en una instancia capaz de enfrentar los conflictos en la regin. De este modo, es posible vislumbrar una dinmica regional que contemple al MERCOSUR como el eje de un espacio econmico comn destinado a propiciar decisiones de inversin productiva, una herramienta de desarrollo para la regin y no un mbito comercialmente fenicio, y a la UNASUR como el mbito de concertacin poltica entre sus miembros. Para que este contexto, que aparece como el ms deseable, sea posible, es necesario que cada uno de los integrantes de estos procesos los jerarquice como prioritarios a la hora de disear e implementar su poltica exterior, as como a la de resolver sus conflictos. Este concepto es de una importancia fundamental y entraa bsicamente el respeto y uso adecuado de las instituciones que se crean en virtud de los procesos de integracin. As observamos cmo la Argentina, al igual que el resto de los integrantes de estos procesos de integracin, insisten en propiciar el privilegio de los espacios de integracin como mbitos adecuados para la concertacin de estrategias polticas, econmicas y comerciales comunes que permitan potenciar la competitividad de todos y cada uno de sus miembros. Si del MERCOSUR y la UNASUR se trata, observamos cuanto avanzamos las oportunidades que se nos presentan y los desafos que tenemos. Debemos mejorar en cuestiones de gran importancia como el perfeccionamiento de la Unin Aduanera, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la superacin de las trabas sociales y culturales. Hemos creado un proceso de solucin de controversias, encargado de resolver las diferencias que puedan surgir entre dos o ms miembros del bloque. No hay que olvidarse que nuestros pases no fueron siempre amigos. Durante aos, para las fuerzas armadas argentinas o brasileas, la hiptesis de conflicto eran Brasil o Argentina. Estamos hablando de otros tiempos, pero hay que decirlo claramente: esta visin del pasado ha penetrado hasta en nuestras propias burocracias. Debemos comenzar a pensar realizar o profundizar una participacin en conjunto ante los organismos multilaterales, no slo los de la OMC sino tambin otros espacios. Sera positivo proyectar esta integracin regional a nuestra actuacin en todos los organismos internacionales. La creacin de un Observatorio de Calidad Democrtica, la creacin del Banco del Sur, la propuesta del gasoducto del
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sur, la creacin de PETROSUR, la iniciativa financiera del Bono del Sur, la creacin de la cadena latinoamericana de televisin. En definitiva, Argentina y Brasil deben tomar real dimensin de la posibilidad de convertirse en el ncleo duro del proceso de integracin sudamericana. Cuanto ms se fortalezcan y complementen sus objetivos en el MERCOSUR y la UNASUR, habr mejores condiciones para la integracin sudamericana. La integracin en Sudamrica se encuentra consagrada por una acumulacin de oportunidades y desafos cuya toma de conciencia resolvera la estrategia de insercin internacional. El proceso requiere sobre todo de una definicin poltica clara, consistente, legtima y conforme con procesos de decisin consensuados e institucionalizados por parte de Argentina y Brasil.
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Comentrios Oportunidades e desafios da integrao sul-americana Paulo Emlio Borges de Macedo
Este seminrio certamente muito proveitoso e veio num momento bastante oportuno, pois a crise financeira que o mundo vive nos obriga a pensar estratgias para o MERCOSUL e para toda a integrao latino-americana. Um comentarista deve observar trs imperativos para o seu trabalho no ser enfadonho: primeiro, no atrapalhar a plateia no difcil processo de digesto das informaes recebidas e no ensimesmamento das mesmas. Segundo, encontrar algumas questes de interesse geral; provocaes, sobretudo. E, terceiro, ser breve. Restou bastante claro, de todas as exposies aqui, que as anlises devem levar em considerao o mundo em mudana, a crise financeira, sobretudo a norte-americana, e a evoluo rpida de novos e importantes atores e pases no contexto econmico, como a China. Estas questes no so apenas relevantes para cada pas, isoladamente, mas tambm para todo o processo integratrio. Sem dvida alguma, a China, com o seu peso econmico, influi, por vezes, tanto de forma negativa como positiva, para a integrao das economias. Influencia, ainda, a concertao de polticas dos pases latino-americanos, para no nos restringirmos ao escopo econmico, pois estamos falando no s do MERCOSUL, no s da CAN, mas tambm da UNASUL. E restou claro, tambm, que no existe mais opo para o desenvolvimento autrquico, para um desenvolvimento fechado dentro
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PAULO EMLIO BORGES DE MACEDO
de si prprio, das prprias fronteiras. Parece-me haver consenso entre os pases, inclusive entre os pases maiores, de que as suas estratgias de crescimento passam pelo processo de integrao. No me parece mais vivel, no sculo XXI, a ideia de economias nacionais autnomas e isoladas. Apesar da lentido e, por vezes, de algumas desiluses com o desenvolvimento do processo de integrao, o MERCOSUL uma realidade, e no mais possvel ser desfeito. Na sesso da manh, ouvimos embaixadores afirmarem que havia pouca participao da sociedade civil e do empresariado na construo do MERCOSUL. Ressentia-se de que no havia ainda empresas binacionais brasileiro-argentinas. Mas apesar da lentido dessas promessas, eu tenho a impresso que, se uma poltica governamental tentasse se desfazer do MERCOSUL, as federaes de comrcio e as federaes das indstrias do Brasil seriam as primeiras a se levantar contra. Acredito que o MERCOSUL , de fato, uma realidade que hoje no pode ser desfeita. Nem se pode ignor-la. Resta saber o que fazer com essa realidade. Aprofund-la? Quais so as estratgias para aprofundla? Salta aos olhos que h necessidade de se fazer uma integrao com pragmatismo. So vrias as ideologias, so discrepantes as posies em relao ao desenvolvimento econmico, so diversos os ndices de desigualdade social e so variadas as solues para tais e tais problemas. Mas a integrao deixou de ser mera bandeira. H uma tendncia geral de se voltar para os processos integratrios com pragmatismo, abandonando devaneios, deixando de lado as ideologias ideologia na acepo marxista do termo, como mscaras de realidades no muito bem definidas. H muitos anos, a Amrica do Sul tornou-se um espao prioritrio para a poltica externa brasileira, desenvolvido com seriedade e pragmatismo. Essa evoluo representa um progresso e vai muito ao encontro do atual contexto brasileiro, em que a nova Presidenta se volta exatamente para uma poltica mais pragmtica. Ressaltou-se tambm que o princpio democrtico hoje precondio para qualquer processo de integrao. Alguns regimes mais autoritrios podem, at mesmo, conduzir os processos de integrao com maior velocidade e at com maior sucesso, mas a sua legitimidade vai depender sempre da eficcia, do sucesso. No o caso de processos desenvolvidos por pases democrticos. Estes conseguem levar a cabo os processos integratrios com serenidade porque eles no dependem de xitos, dependem, isto sim, do apoio de seus povos. Uma integrao conduzida dessa maneira tem mais legitimidade e conta com uma base
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COMENTRIOS - OPORTUNIDADES E DESAFIOS DA INTEGRAO SUL-AMERICANA
mais slida. Cabe aqui ressaltar, os dois grandes processos de integrao mais tratados aqui nesse seminrio, MERCOSUL e UNASUL, ambos contm uma clusula democrtica. Democracia hoje requisito para a Amrica Latina. O MERCOSUL no mais s um acordo comercial, ele condio para o desenvolvimento. Mais do que um mero processo de integrao, ele uma estratgia de desenvolvimento nacional. Sem dvida, o MERCOSUL um acordo comercial, porm, tambm no h dvida de que quer ser mais do que um acordo comercial, quer se tornar uma unio aduaneira perfeita, quer progredir at o objetivo de um mercado comum. Quem sabe, no futuro, at mesmo uma moeda comum; contudo, ele , antes de mais nada, uma condio para o desenvolvimento, uma verdadeira poltica nacional dos pases para o seu desenvolvimento econmico. Por isso, ele no pode ser simplesmente olvidado, ele no pode ser esquecido, ele no pode ser ignorado. Ele uma realidade, e essa realidade precisa ser levada em considerao como um dado para o processo de tomada de decises. Trata-se de uma poltica no apenas comercial, mas de desenvolvimento econmico nacional. Entretanto, dito isso, no se pode esquecer as promessas no cumpridas do MERCOSUL. Como realiz-las? Como conciliar o cumprimento dessas promessas com uma estratgia de regionalismo aberto? Mencionou-se aqui que o MERCOSUL deve adotar uma estratgia de regionalismo aberto. Ele no deve ficar ensimesmado, no deve ficar centrado em si mesmo, pois o prprio MERCOSUL seria tambm uma estratgia de insero em uma economia global. Mas aprofundar a integrao e realizar as promessas no seria uma dmarche contrria ideia de regionalismo aberto? Como planejar o futuro do MERCOSUL? Ele hoje conta com instituies que no so propriamente intergovernamentais como, por exemplo, o PARLASUL, o parlamento do MERCOSUL, e o Alto Representante do MERCOSUL. Evidentemente, no estamos abraando a ideia de instituies comunitrias, como existe na Unio Europeia. Embora o parlamento seja uma instituio comum aos dois processos, a supranacionalidade ainda no a lgica por aqui. No entanto, j no somos mais um processo integratrio intergovernamental puro, pois apresentamos canais de comunicao com agentes no oficiais. Isso nos leva a pensar que, agora, no s as foras econmicas, mas as foras sociais de um modo geral, a sociedade como um todo, podem tomar a frente do processo do MERCOSUL. O MERCOSUL deixou de ser apenas uma poltica de Estado e se tornou uma realidade social dos pases da Amrica do Sul.
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PAULO EMLIO BORGES DE MACEDO
Por fim, um dos temas de maior relevncia de todas as exposies aqui so as relaes entre os dois grandes processos de intregrao: MERCOSUL e UNASUL. H uma notria preocupao em como sero essas relaes, e se porventura um processo ir se sobrepor ao outro. O consenso geral de que h necessidade que eles no se sobreponham, que sejam complementares, e me parece haver bons motivos para tanto. A UNASUL no se prope ser uma unio aduaneira. Ela trata de temas que, de alguma maneira, esto esquecidos no MERCOSUL, como a integrao fsica e energtica. De fato, como realizar uma integrao comercial se no temos estradas, se no hvias de escoamento entre os pases? Com a integrao fsica, estamos realizando, agora, no sculo XXI, algo que h muito tempo j foi consolidado na Amrica do Norte e na Europa. Como realizar um desenvolvimento integrado sem energia eltrica? Temos descoberto muitas jazidas de petrleo e de gs natural. Potencial energtico no nos falta. O que precisamos fazer essa energia circular, e os mecanismos esto sendo criados. Estou pensando no Paraguai e nos recursos que absorveu do FOCEM para a construo da sua rede de energia eltrica. A integrao energtica constitui, com toda a certeza, pr-requisito para o desenvolvimento econmico. A UNASUL vem desempenhar um papel muitssimo importante de que, aps a Guerra das Malvinas, ficamos rfos: uma estrutura de defesa. A UNASUL no surge nos mesmos moldes do TIAR, ela se prope a estabelecer polticas de concertao em matria de defesa da Amrica do Sul. Alcem disso, um foro de concertao poltica, que nos permite falar em nome da Amrica do Sul com o resto do mundo. Lembro de um trecho jocoso de Jos Ortega y Gasset, na sua obra, de 1930, A Rebelio das Massas. O filsofo espanhol autor conta a histria que Victor Hugo recepcionava autoridades num sarau diplomtico. Toda vez que um representante entrava e era anunciado, o escritor proclamava alguma contribuio importante que o pas daquele diplomata havia feito ao mundo. Por exemplo, ao entrar o representante do Reino Unido, Victor Hugo teria exclamado: Ah, Shakespeare!. Para o plenipotencirio da Rssia, ele teria afirmado: Tolstoi!. Eis que de repente entra o representante da Mesopotmia. H certo suspense na plateia sobre o que o mestre ir dizer, mas ele sem sequer titubeia: Ah, a Mesopotmia! A humanidade. A Amrica do Sul est agora se dotando de instituies polticas e de uma face. A Unio Europeia tem personalidade internacional, a Europa tem um rosto. A Amrica do Sul est agora criando o seu rosto. Esperemos que essa identidade contribua no s para consolidar todos nossos processos de integrao, mas tambm consolide uma melhor insero no mundo.
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Comentrios Oportunidades e desafios da integrao sul-americana Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra
Existe uma relao muito profunda entre relaes internacionais e Histria. O tema da integrao marca profundamente nosso presente e est destinado a influenciar decisivamente nosso futuro. Entretanto est fortemente carregado de Histria. Foi, portanto, muito acertado comear esta srie de parcerias entre o IHGB e o Itamaraty sob a perspectiva do que, em Histria, se chama presentismo ou presentidade. Ouvimos hoje apreciaes valiosas sobre a evoluo e as circunstncias de um processo a integrao sul-americana que tem os seus mistrios, que desperta ocasionalmente reaes negativas, mas que exerce poderosa atrao, tanto nos meios governamentais quanto na sociedade civil dos pases envolvidos. Ao representar, de certo modo, a anttese da soberania, princpio sobre o qual esto baseados os Estados nacionais, a integrao no deixa de ser uma utopia. Como tal, desperta iluses e atrai o entusiasmo dos indivduos. Todos ns gostamos de ver uma utopia realizada, ou pelo menos de perseguir uma utopia. Contaram-me certa vez a histria de um grafito, no sei bem se real ou imaginrio, que surgiu num muro de algum pas centro-americano, em plena campanha eleitoral, que dizia - Basta de realidade! Queremos promessas!. A utopia representa essa promessa que ns, nacionais de pases ainda assinalados por fortes contrastes, queremos tornar realidade! Costumo dizer que o MERCOSUL e, por extenso, todo o processo de integrao da Amrica do Sul podem ser caracterizados como uma utopia
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EMBAIXADOR LUIZ FELIPE DE SEIXAS CORRA
consciente. Ou seja, uma construo at certo ponto virtual, resultante no necessariamente apenas de um vago temor da realidade como so de uma forma ou de outra as utopias mas tambm da determinao de encarar a realidade como uma tarefa permanente e uma inveno perptua. A integrao, na verdade, uma realidade possvel. Esta possibilidade ficou transparente em todas as intervenes que ouvimos hoje. Se a integrao possvel ainda que no estritamente real , o papel dos Governos e dos agentes econmicos deve ser sempre o de atuar para ampliar os limites do possvel. A integrao da Amrica do Sul parte de duas sub-regies (os Andes e o Prata), cujas Histrias foram marcadas desde o perodo ps-colonial (na verdade mesmo desde o perodo colonial), por guerras ou conflitos, ligados, de um lado, ao processo de formao do que viriam a ser os Estados nacionais e, de outro, a lideranas locais de cunho mais ou menos caudilhesco. Nos Andes, os conflitos que deram origem ao esfacelamento da utopia bolivariana foram endgenos: hispnicos contra hispnicos; caudilho contra caudilho. Na regio do Prata, o nico espao sul-americano onde as frentes colonizadoras se encontraram, os conflitos foram de outra natureza, carregados de antagonismos herdados da Pennsula Ibrica. Castelhanos, de um lado, Luso-Brasileiros de outro disputando a demarcao dos limites artificiais e irrealizvel das Tordesilhas. E, mais concretamente, o controle da Bacia do Prata, suposta porta de entrada para riquezas minerais jamais encontradas. Sculos mais tarde, a integrao andina e a integrao platina resultaram de vises modernas destinadas a conter e a romper antagonismos histricos que haviam perdido a sua razo de ser. Mas que teimavam teimam ainda em alguns casos em permanecer, por inrcia, nas mentalidades nacionais. Isso normal. Na prpria Europa, apesar de todo o avano verificado no processo de integrao e da supranacionalidade, ainda surgem aqui e ali preconceitos derivados de outras fases das Histrias nacionais dos pases da regio. No nosso caso, o problema foi que esses antagonismos permaneceram at muito recentemente nas mentalidades dos segmentos militares de cada pas. Na regio andina, em funo de questes de limites irresolvidas, latentes, ou mal resolvidas; e, no Prata, sobretudo em funo do aproveitamento dos rios da Bacia, caso emblemtico de Itaip, que contraps o Brasil Argentina. Justificavam-se, com isso, carreiras armamentistas, hipteses de guerra, e outras manifestaes que assumiram alarmante realidade na poca em que nosso continente esteve dominado pela lgica dos regimes militares.
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A motivao poltica, a determinao de superar as separaes reais e/ou imaginrias entre nossos pases mediante a integrao aparece claramente nas linhas e nas entrelinhas de praticamente todas as intervenes que ouvimos hoje. Se bem que fundamentalmente positiva, a origem poltica do processo de integrao responsvel tambm por certo grau de impreciso em relao a seus objetivos e meios. Tanto no que se refere Comunidade Andina que, aps perodo inicial de notvel e promissor crescimento, se reduziu e, at sob certos aspectos, se estiolou; quanto no que diz respeito ao sequenciamento da construo do Mercado Comum Brasil/Argentina (Tratado de 1989), posteriormente ampliado embora em muitos aspectos diludo - no mbito do MERCOSUL, sob a forma de uma Unio Aduaneira que no se completou at hoje. Ambas foram precedidas pela ALALC/ ALADI e agora se vm acompanhadas pela UNASUL, compondo um quadro particularmente ambguo, at certo ponto redundante e eventualmente dispersivo. Trata-se de um fenmeno que est a requerer um foco mais preciso. Se que ainda somos capazes de pensar em termos mais concretos luz da forte crise por que atravessa o modelo de todos os exemplos de integrao com tendncia supranacionalidade: a Unio Europeia. E se que conseguiremos superar nossa tendncia atvica a elidir os problemas com que temos de lidar, com sucessivas fuites en avant! Infelizmente, a tendncia a desconcentrar, a atirar em todas as direes, a inovar sem ter cumprido precedentemente as metas traadas, continua muito viva na nossa regio... Os casos do MERCOSUL e da Comunidade Andina so semelhantes, embora partam de situaes diversas. Nos Andes, permanece uma certa simetria: as disparides entre os pases da regio no so to grandes, mas suas estruturas produtivas so, at certo ponto, semelhantes e sob muitos aspectos redundantes. Fica difcil integrar, sob uma perspectiva voltada para a supranacionalidade (ou, pelo menos, para a internacionalidade) o que semelhante. No caso do MERCOSUL h mais complementaridades. Mas subsiste um problema de outra natureza: o das assimetrias entre os membros. No momento em que o processo deixou de ser bilateral envolvendo Brasil e Argentina, e passou a incluir o Uruguai e o Paraguai, essas assimetrias foram se tornando, pouco a pouco, verdadeiras fraturas expostas no sistema, retardando sua evoluo. No que se refere ao MERCOSUL, a lgica poltica, segundo a qual era necessrio juntar os quatro pases, acabou superando a lgica econmica que aconselhava integrar primeiramente as estruturas produtivas e comerciais das duas unidades maiores antes de ampliar o processo.
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O fato que, entre a lgica poltica e a lgica econmica, optamos por ficar com as duas e no temos conseguido avanar tanto quanto desejaramos, na verdade, nem numa, nem noutra. Para utilizar a linguagem de um dos textos apresentados ao Seminrio, do otimismo original passamos a um presente de quase desiluso. A UNASUL foi concebida para propiciar pontos de convergncias gerais entre os dois processos regionais e contribuir para superar as divergncias pontuais que obstruam e ainda obstruem no interior de cada um, o seu aproveitamento. H, portanto, uma expectativa benevolente em torno da UNASUL, acompanhada, porm, de certo ceticismo em relao sua capacidade de agregar valor a processos de integrao que se tm mostrado cada vez menos capazes de avanar nos caminhos originalmente traados. A grande e muito significativa coincidncia em torno da UNASUL - acho que vale a pena frisar bem esse aspecto - a sua capacidade de promover a clusula democrtica e assegurar a prevalncia deste que , sem dvida, nosso maior bem comum, nosso grande valor agregado, nossa maior conquista histrica: a democracia! Por si mesmo, a democracia no resolve os problemas da nossa regio, mas sem ela, nossos problemas jamais sero resolvidos. Fica evidente das intervenes dos participantes no Seminrio que a benevolncia com que todos veem os processos em curso na regio se acha acompanhada de certa impacincia com a demora em se obter resultados mais concretos, seja no aprofundamento da integrao, seja na soluo dos problemas derivados das assimetrias existentes no interior de cada bloco. Do lado brasileiro perceptvel uma propenso a crer que o pas, por suas dimenses econmicas e pelo raio territorial que se estende do Norte ao Sul da Amrica do Sul, estaria predestinado a contribuir com o dinamismo necessrio para a consistncia do processo. Entretanto,ns brasileiros tendemos, ocasionalmente, a no nos darmos conta de que aquilo que concebemos e entendemos como benevolncia pode, muitas vezes, ser percebido pelos demais como prepotncia. Da o cuidado com que a diplomacia brasileira procura se mover na regio sem pretenses ou veleidades de liderana. Em outras palavras: no movida pela determinao de representar a vontade dos demais, mas por uma disposio de juntar peas, ativar convergncias e catalizar vontades reais ou potenciais. fcil falar. Difcil, porm, fazer. Sobretudo quando se tem presente que a relao do Brasil com os pases andinos esteve historicamente assinalada por uma carga de alheiamento, de distanciamento, e que
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a relao do Brasil com os pases platinos foi historicamente carregada de confrontaes e conflitos armados, tanto no perodo colonial, entre Portugal e Espanha, quanto no perodo imediatamente ps-colonial durante o processo de definio dos Estados nacionais. No caso especfico da Argentina, a outra grande unidade da Amrica do Sul, nossas relaes estiveram sempre assinaladas por uma peculiar carga histrica de contraposio, que se manifesta constantemente ao longo da das relaes entre os nossos pases, assinalada por impulsos antagnicos. Foras de expanso, de crescimento, de consolidao do lado brasileiro, versus impulsos de preveno, de conteno, de busca de equilbrio do lado argentino, cclica e ocasionamente contrabalanados por tentativas de acomodao. A dialtica bsica conteno x expanso somente a mais constante que caracteriza, originalmente, a relao. Existem muitas outras contraposies que diferenciam as atitudes e as sensibilidades das sociedades brasileira e argentina. A ttulo de ilustrao indicaria algumas: a tendncia argentina ao principismo versus a tendncia brasileira ao pragmatismo; a qualidade argentina versus a quantidade brasileira; a identificao socio-cultural da Argentina com o primeiro mundo versus a maior afinidade brasileira com o mundo em desenvolvimento; e, assim por diante, toda uma srie de dualidades ou dicotomias que qualificam a nossa relao e ajudam a explicar certas atitudes e comportamentos ao longo da Histria. Quando se tem presente tamanha dissemelhana de formao, estas personalidades nacionais coletivas to divergentes, assim como as contraposies histricas formidveis que permaneceram ao longo da vida independente dos nossos pases ( a ponto de nossas respectivas hipteses de conflito estarem, at poucas dcadas, centradas num contra o outro), torna-se mais fcil valorizar a significao histria da aliana estratgica a qual conseguimos construir a partir do projeto de integrao. Antagonistas no passado, Brasil e Argentina so hoje, como se comentou em torno desta mesa, pases que, sem menosprezarem suas diferenas, percebem-se mutuamente como interlocutores privilegiados e parceiros essenciais na consolidao e na expanso dos seus respectivos projetos nacionais e internacionais. Hoje compartilhamos ademais a convico de que, para que esses objetivos possam ser atingidos, essencial que sejam complementados sob uma perspectiva regional mais ampla. Em ltima anlise, o que se impe como resultante da integrao entre Brasil e Argentina, o que se poderia denominar de uma zona de prosperidade compartilhada em toda a Amrica do Sul. Para que
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Argentina e Brasil possam-se sentir seguros, imprescindvel a criao e a consolidao de um quadro de estabilidade e desenvolvimento em toda a regio. Da a concepo da UNASUL, da a necessidade de levar adiante o projeto cujo objetivo , em ltima anlise, criar convergncias entre os nossos processos de integrao. Creio que a principal concluso que podemos extrair dos debates de hoje a de que nossos processos de integrao devem gradualmente deixar de ser movidos por voluntarismos. Lastreada por um conhecimento adequado do contexto e das circunstncias histricas, a integrao regional deve sempre, porm, manter-se em busca da ampliao dos limites do possvel. Sem minimizar as dificuldades, mas sem igualmente abandonar os ideais as utopias que nos impulsionam. essencial, portanto, que o processo de integrao seja avaliado tanto em funo do que ele , quanto do que ele no . O sentido do possvel deve proporcionar-nos a capacidade de entender que o que est bem muitas vezes assim, est porque deixou de andar mal, mas pode estar sempre melhor. Graas qualidade dos nossos expositores de hoje, acredito que o exerccio cumpriu plenamente o objetivo de estimular um esforo de alteridade, ou seja, contribuir para que cada um possa ver com os olhos do outro uma realidade que afeta igualmente a todos ns. Ou aproximamos nossas perspectivas ou estaremos condenados a continuar encarando os mesmos fenmenos com olhos distintos e enxergando, cada qual, coisas diferentes, um acusando o outro de no ver o que, no fundo, prefere no ver.
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Embaixador Jos Botafogo Gonalves O fato de estarmos no Instituto Histrico e Geogrfico faz com que seja ainda mais pertinente observar que a geografia e a histria da Amrica do Sul so anti-integracionistas. Comeo pela geografia, que no favorece a integrao. Nem a do subcontinente, nem a dos pases sul-americanos. Essa uma realidade que temos de encarar e superar. A nossa herana geogrfica nada tem a ver com a experincia europeia. L, pelo contrrio, a geografia favorvel integrao, que s no se realizou antes por falta de vontade poltica. Alemanha e Frana, por exemplo, brigavam porque cada um achava que perderia se o outro prevalecesse. S depois da Segunda Guerra Mundial chegaram concluso de que era melhor deixar de matar uns aos outros e tirar benefcio da integrao que, geograficamente, j preexistia. Tambm h dificuldades histricas. Vimos, com Francisco Doratioto, que os processos de independncia brasileiro e hispano-americano foram diferentes e geraram mecanismos de afastamento. A paz que o Brasil gozou depois da Guerra da Trplice Aliana, ao invs de aproximar, nos afastou dos nossos aliados, porque as estruturas comerciais e econmicas eram paralelas e destacadas. Entre Brasil e Argentina no havia nenhum entendimento e nenhum desentendimento, pois enquanto vendamos produtos de sobremesa (caf, cacau, acar), a Argentina vendia carne. Os compradores eram distintos: para ns, os Estados Unidos; para a Argentina, a Europa. Argentina e Brasil nunca
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entraram em guerra, apesar da grande vontade de alguns setores dos dois lados, porque, na verdade, no ramos rivais. Se a geografia e a histria no ajudam, a razo nos demonstra que, para aumentar as potencialidades, importante que nos unamos ao invs de continuar restritos s nacionalidades. Cabe uma crtica a ns mesmos, brasileiros, e a todos os demais sul-americanos: ainda somos soberanistas, ainda somos excessivamente nacionalistas. Deveria haver, mas no h consenso em torno de uma viso de desenvolvimento regional. Ao contrrio, cada pas, cada governo olha para dentro de suas prprias fronteiras e estabelece polticas de integrao como consequncia dessa viso autocntrica. O exemplo recente do aumento do IPI sobre os carros importados mostra claramente isso. o Brasil olhando para a exportao chinesa e procurando uma proteo exclusiva. Ao descobrir que o Uruguai estava sendo negativamente afetado pela medida protecionista, de repente se d conta de que tem de fazer uma srie de correes. As polticas nacionais preponderam. Argentina e Brasil at hoje no uniram seus parques industriais para se tornarem mais competitivas no mercado mundial. um se protegendo do outro. H um grande dficit de integrao, que no decorre propriamente da falta de vontade poltica, e mais da herana histrica, cultural, nacionalista, soberanista. Talvez a UNASUL consiga superar esse dficit, espero que sim. Caso contrrio, o processo de integrao vai ser muito lento. O que eu gostaria de sublinhar aqui que todos ns, sul-americanos, precisamos nos convencer de que urge superar as questes histricas e trabalhar para que a geografia se converta em nossa aliada. Como no podemos reescrever a histria, a minha concluso de que somente por meio de uma injeo macia de recursos na integrao fsica poderemos progredir em outros setores. Professor Jos Carlos Aleixo H precedentes de cooperao cultural importantes que poderiam ser retomados e que facilitariam, a meu ver, entendimentos polticos, alm de aproximar as sociedades. Por exemplo, na dcada de 40, Brasil e Argentina resolveram editar uma coleo argentina de autores brasileiros e uma coleo brasileira de autores argentinos. De comum acordo, escolheram-se autores significativos dos dois pases e providenciaram-se as tradues para o espanhol e para o portugus. Poderamos pensar em outras colees. Seria um meio eficiente de aumentar o conhecimento mtuo.
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Caberia tambm lembrar a figura de Silvestre Pinheiro Ferreira, um grande diplomata brasileiro, o ltimo que exerceu a funo de Ministro das Relaes Exteriores no tempo de D. Joo VI no Brasil, e que continuou sendo Ministro dos Negcios Estrangeiros quando D. Joo VI voltou a Portugal. Pinheiro Ferreira apresentou um projeto de confederao dos pases agredidos ou ameaados de agresso, que foi enviado considerao de vrios pases da regio. Esse projeto pode ser considerado um precedente do que viria a ser o Congresso do Panam e os Acordos de 1826. Tambm graas a Silvestre Pinheiro Ferreira, o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, com capital no Rio de Janeiro, foi o primeiro pas a reconhecer a independncia das Provncias Unidas do Rio da Prata, assim como o primeiro a reconhecer a independncia da Colmbia. Precedentes histricos como esses deveriam ser relembrados e difundidos entre todos os pases da regio, como importantes tipos de cooperao no passado. Embaixador Gilberto Saboia Eu queria fazer uma pequena observao sobre alguns aspectos que j foram mencionados e que dizem respeito aos indivduos e s sociedades. O Dr. Sigal referiu-se questo dos esteretipos que se mantm apesar da aproximao entre os pases. Esses esteretipos podem at ser positivos, se ficarem no campo do humor, mas podem tambm ter facetas negativas, e estas, a meu ver, sero mais facilmente superadas se trabalharmos no mbito da cultura. O Ministro Patriota estimulou um esforo de concertao entre os meios culturais da regio, de maneira a projetar com mais vigor as respectivas culturas nos demais pases. Seria muito oportuno envolver os autores e editores de Mafalda ou de Mnica, por exemplo, nesse tipo de projeo cultural, isso no meio infantil, que onde tudo comea. Outra questo que desejo ressaltar a da incluso social. Ao falar de incluso social na rea andina - tambm nas outras regies, mas principalmente na rea andina -, no possvel deixar de destacar a questo indgena e os movimentos que se desenvolvem em vrios pases para a redeno e a preservao das dessas culturas . Ora, esses movimentos por vezes colidem com projetos de construo de estradas ou de usinas hidreltricas. Gostaria de talvez ouvir um comentrio sobre isso. Com relao observao do embaixador Botafogo de que ns somos soberanistas. Estou de acordo, todos os nossos pases so bastante soberanistas, mas preciso reconhecer que temos melhorado. Por exemplo, quando tivemos dificuldades com a Bolvia, devido questo do gs, o ento Presidente Lula encontrou uma maneira negociada de superar o problema e seguir adiante sem provocar um conflito.
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Andr Viana (IPEA) Algumas exposies tm manifestado opinies parecidas com a do professor Gerardo Caetano, sobre a questo da liderana sem hegemonia. Acho que est na hora de definirmos direito o que se quer dizer com isso, uma vez que a hegemonia se define como uma liderana do processo moral, aliada ao exerccio da fora. Assim, parece contraditrio falar em liderana sem hegemonia. Talvez fosse o caso de pensar numa hegemonia sem o uso de recursos blicos, sem imposio da liderana aos vizinhos. Com relao soberania e ao fato de sermos soberanistas, o que se tem, na verdade, observado, nestes ltimos tempos, um exerccio de progressiva construo da integrao. Estamos caminhando no sentido da integrao e, ao mesmo tempo, afirmamos as soberanias ao faz-lo. Nisso, a Amrica do Sul diverge de todas as experincias anteriores. Quando ns nos sentamos mesa de negociao, reconhecemos os outros como iguais, ao contrrio do que acontece em outros casos. Deveramos olhar menos para a Unio Europeia e olhar mais para o nosso processo, que tem sido extremamente rico, com novas nuances que no so percebidas em eventos anteriores. H cerca de um ano atrs, o Embaixador Botafogo Gonalves disse que ns ramos o extremo-ocidente, e que tnhamos, portanto, de nos definir de outra forma. Se no aproveitarmos o momento no qual nos afirmamos como algo diferente, seremos apenas um eco de um projeto que est se esmilinguindo na Europa de hoje, pois, como disse o professor Fiori em texto recente, eles jogaram fora o seu socialismo algumas dcadas atrs, e agora o mito da unio corre o risco de ir-se pelas guas da chuva. Embaixador Joo Clemente Baena Soares Diante das observaes do professor Caetano, gostaria de comentar que, enquanto a Amrica Latina um conceito, a Amrica do Sul uma realidade geopoltica. Esta a grande diferena. No vamos hostilizar os que esto fora da nossa regio sul-americana, mas ns somos diferentes. Somos diferentes dos demais americanos. Segundo, gostaria tambm de assinalar uma omisso nos debates at aqui. A meu ver, a integrao se faz com as pessoas, essencialmente. A integrao fsica importante, mas no tudo. A integrao das estatsticas passageira, no representa uma realidade. O que representa uma realidade a integrao das pessoas, feita pelas pessoas. Por isso quero destacar a importncia da integrao das universidades, das academias, dos centros de reflexo, quero destacar a relevncia do ir e vir dos nossos nacionais.
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Tive alguma experincia na OEA. Como todos aqui sabem, meu currculo tem mais passado do que futuro. Na OEA, muitas vezes me senti angustiado quando os norte-americanos diziam vamos negociar, qual a estratgia dos latino-americanos?, e no havia nenhuma ou, por outra, havia mais de trinta. Este ponto importante: a estratgia da Amrica do Sul e a identidade sul-americana vo sair dos centros de reflexo, das academias, vo sair do intercmbio intelectual de mentes pensando a Amrica do Sul. Rosario Santa Gadea En qu medida la preservacin de culturas autctonas puede chocar con una visin de desarrollo que avanza la infraestructura en zonas, digamos, vulnerables?, Cules seran los derechos de estas poblaciones? Yo pienso que efectivamente hay una cada vez mayor conciencia de la necesidad de lograr una compatibilidad entre la necesidad que existe de conectar estas poblaciones al esfuerzo nacional de desarrollo, y la necesidad tambin de preservar sus derechos y expectativas sobre sus propios territorios. En ese sentido, hay cada vez un mayor nfasis en el desarrollo de estudios previos de impacto social y ambiental, con enfoque estratgico, que puedan intervenir desde el inicio mismo de la concepcin de los proyectos. Tambin es muy importante ver que los proyectos de los que estamos hablando son aspiraciones de larga data de las poblaciones de las regiones. Son proyectos que llevan dcadas de no ser realizados. Entonces, en realidad, empatan con aspiraciones de desarrollo de las poblaciones. En el Per, el Congreso acaba de aprobar una ley de consulta previa que es propiamente un reconocimiento de licencia social. La resistencia a proyectos con impacto social est ms ligada a las ltimas protestas que ha habido sobre temas de proyectos mineros y su impacto. Yo quisiera anotar tambin que, como ha dicho el Embajador Botafogo, integracin fsica es el punto nmero uno de la agenda de la integracin continental. Pienso que es tambin el punto nmero uno de la agenda contra la desigualdad. La lucha, el enfoque actual de ir hacia el encuentro de las preocupaciones de inclusin, y de hacer un crecimiento que llegue a todos, pasa por este tema, porque la desigualdad no es solamente la diferencia de quintiles mayores o menores de pobreza. Es territorial. En el rea andina, es clarsimo que el Per ha sido bastante exitoso en reducir la tasa global de pobreza, pero la pobreza rural sigue all, no ha bajado. Ella se coloca en las zonas alto andinas, en las zonas amaznicas, en todos aquellos territorios que no estn bien conectados con los motores
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de crecimiento. Y ah concuerdo con lo que varios de nosotros en la mesa han dicho: yo creo que el ancla principal de este tema es la integracin nacional. En verdad, estas vas interocenicas de conexin hacia Brasil han calado tanto en la estrategia peruana porque, finalmente, lo que estamos haciendo es integrar el Per con el Per, una parte con la otra. Eso est ligado no solamente con lo que puede ser la dinmica nacional, sino tambin la dinmica de los vecinos. Hay una simbiosis que refuerza y que se hace mucho ms presente en un momento en que decimos que el reto nuestro es el desarrollo con inclusin social, el crecimiento que llegue a todos. Esta es una preocupacin de varios de nuestros presidentes, el cmo se coloca este tema de integracin fsica en el conjunto de la agenda de integracin nacional. Entonces me parece que, en el fondo, hay una renovacin del concepto de integracin que lo saca de lo que eran, tal vez, las concepciones ms ortodoxas del inicio, para llevarlo ms al encuentro de las preocupaciones sociales y de desarrollo de nuestros pases. Professor Gerardo Caetano Creo que el clic, la articulacin entre desarrollo nacional y desarrollo regional es la clave de la integracin regional, porque efectivamente tenemos polticas muy marcadas por ese enfoque soberanista. Pero hay algunas polticas que ya no pueden ser nacionales. Por ejemplo, Cmo cuidar nuestros ros desde los estados nacionales?, Cmo podemos responder al desafo de factores migratorios que van a crecer, esta es la previsin, en nuestro continente? En Argentina ya hay 3 millones de latinoamericanos. Estamos hablando de un 7,5% - 8% de la poblacin total de la Argentina. Ciertas tendencias y ciertas realidades ya no pueden ser enfocadas solamente desde una perspectiva nacional. Cmo vamos a cuidar la cuenca del ro de la Plata, o nuestras grandes cuencas, desde enfoques meramente nacionales? Nuestros imaginarios nacionales fueran hechos para pases que tenan que andar solos. Hoy tenemos que rearticular imaginarios nacionales para andar juntos. Ese es un desafo gigantesco, pero un desafo absolutamente central, que tiene dimensiones polticas y dimensiones culturales. En segundo lugar, se dice que a Jean Monnet le preguntaran, est en su autobiografa, si usted empezara de nuevo, por dnde arrancara? Y l dijo: arrancara por la cultura. No es para copiar el modelo europeo, porque si no hay recetas europeas para la crisis financiera de nuestros dias, mucho menos hay recetas para el proceso de integracin regional, con historias y geografas tan absolutamente diversas. Pero la dimensin cultural del los procesos de integracin es decisiva. Bueno, tenemos en nuestra mesa al director del Archivo Nacional. Nuestras historias no pueden ser estudiadas en archivos nacionales.
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Nunca lo pudieran ser. Pero hoy menos que nunca. Probablemente porque nuestras historias tienen que incorporar esas otras historias que no fueran hechas fronteras adentro, muchas de ellas muy penosas. Hoy quien quiere estudiar las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura tiene necesariamente que recurrir a archivos de la regin. Porque entre otras cosas, lamentablemente, las dictaduras realizaron procesos de integracin regional muy eficaces. Yo no puedo saber qu pas con los detenidos desaparecidos uruguayos sin consultar archivos argentinos, archivos paraguayos, archivos chilenos. Una poltica de archivos en clave regional es absolutamente decisiva. Existi un maestro uruguayo que, en los aos 20, sali por la Amrica Latina a revisar los manuales escolares y cul era la visin de los otros latinoamericanos. Por qu no lo hacemos hoy? Y advertiramos hasta qu punto tenemos una alteridad dentro de Amrica Latina que es corrosiva, que no es integradora. Recuerdo que, hace unos aos, en un seminario se incorpor un mdulo de humoristas para pensar en el humor en la integracin regional. Y fue fantstico porque nuestro humor est hecho sobre la base de entendimientos meramente nacionales, y muchas veces est hecha sobre la base de construccin de estereotipos agresivos, profundamente agresivos. Entonces ah tambin est la question de liderazgo y hegemona. Ac hay un tema que hay que tomarse muy en serio. Sobre todo porque hablamos desde tradiciones. Y yo estoy hablando desde el Rio de Janeiro. Para nadie puede pasar desapercibido que, para Amrica del Sur, Brasil tiene una tradicin imperial. Nadie lo puede dejar de advertir. Entonces, ms all de la clave semntica que nos podra llevar lejos, qu quiere decir separar hegemona y liderazgo? Bueno una cosa el primus inter pares. Ese es el que ejerce el liderazgo. Otra cosa es el hegemnico. En clave semntica podemos, pero si lo concretamos nos vamos a dar cuenta. Una cosa es incorporarnos a un proceso de integracin que nos obliga, entre otras cosas, a ceder soberana. Ceder soberana para qu? Para compartirla, porque es la mejor manera de defenderla. Esto para Uruguay es obvio. Cmo Uruguay va a defender su soberana sin compartirla? Pero para Brasil tambin es necesario. Brasil, para defender su soberana, tiene que compartirla. Yo creo que la palabra liderazgo, entre otras cosas, puede referir a una integracin y tiene algunas connotaciones favorables que la palabra hegemona no tiene. En cualquier clave sabemos a quien nos estamos refiriendo. Y es de alguna manera saber que siempre hablamos desde tradiciones y, bueno, que hay que hablar desde las tradiciones y no ser hablado por ellas. Y me parece que el primero que debe tomar esto es Brasil.
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La diferencia entre concepto y realidad, no llevara a muy lejos, porque los conceptos son tambin realidad. Yo lo que digo es - y simplemente quiero dejarlo apuntado - no nos podemos olvidar de Mxico. Mxico es el pas con mayor nmero de hispanohablantes del mundo. El segundo ya es Estados Unidos, con 50 millones de hispanohablantes. Estamos hablando de lengua. Estamos hablando de cultura. Estamos hablando de construccin de integracin. Pero adems Mxico es un poder. Por supuesto, Mxico tiene el 85% de su comercio a los Estados Unidos, pero yo no dira que no tenemos nada que hacer con Mxico. Yo dira que, en una lgica de crculos concntricos, hay un espacio para establecer vnculos latinoamericanos desde el MERCOSUR, hasta la UNASUR. Yo dira que tenemos muchos motivos desde Sudamrica para tener el radar a Amrica Latina y tambin a Centroamrica, o sea a Amrica Latina. Entre otras cosas porque, si no la tenemos en el radar, no nos quejemos luego de que Mxico se ha convertido en la chalupa de los Estados Unidos. Los latinos norteamericanos son la minora mayor de los Estados Unidos. Son ms de 50 millones. E all hay de todos nuestros pases. Y eso es otra realidad que tambin tenemos que incorporar. Entonces lo apunto como una reflexin. Tal vez haya una triangulacin donde aparece tambin Estados Unidos. Pero yo no hara desaparecer a Mxico y a Centroamrica y el Caribe de nuestro radar. Creo que hay otro crculo en el que seguramente haremos menos cosas, pero tenemos algunas cosas que hacer. Embaixador Eduardo Sigal Voy a empezar por el tema de la cultura y de los mbitos de la reflexin para ayudar a la integracin. A m me parece muy importante que avancemos en una coordinacin y en un intercambio cada vez ms estrecho entre los mbitos acadmicos de investigacin de nuestros pases, porque esto ayuda ir generando tambin, como en otros mbitos, pero en este en particular, un efecto multiplicador sobre las conciencias de las personas de nuestros pases, hacia donde hay que avanzar en materia de integracin. Creo que los mbitos acadmicos pueden aventurar opiniones mucho ms libres de los condicionamientos que muchas veces los gobiernos o los partidos polticos tienen. Porque no obligatoriamente hay que trasladar el pensamiento a la accin, y un gobierno tiene la responsabilidad, si formula algo, de llevarlo a la prctica o hacer un esfuerzo para llevarlo a la prctica. Pero hay que tener mbitos acadmicos que piensen con creatividad y sin prejuicios al tema de la integracin, como estamos debatiendo ac. No puedo decir que el gobierno argentino comparte o asimila con todas las cosas que digo, pero s que nos ayuda a que pensemos en denominadores comunes, a que nos
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corrijamos, a que no ayudemos, a que pensemos juntos. Me parece eso es muy bueno. Tambin hay una particularidad en el caso argentino que yo, en algn momento de mi intervencin, plante, que es el tema de la poltica de estado. La verdad, en Argentina, discutimos muy poco entre los partidos polticos, entre las fuerzas polticas, qu hacer en materia de integracin. Pero tampoco hay mucho cuestionamiento. De las cosas que salen del MERCOSUR y que van al Parlamento, son pocas las que no salen por unanimidad. Cul es lo fenmeno, no s. La verdad que es un milagro en Argentina. A veces tardamos ms en que esto atraviese el sistema de la burocracia del poder central hasta que llegue al Parlamento, de lo que del Parlamento en tratarlo y aprobarlo. Hay implicancias por parte del poder ejecutivo de lo que va a significar esto, pero del punto de vista de la legislacin, normalmente si aprueba y sin mayor inconveniente. Sobre el tema liderazgo sin hegemona, creo que est bien la colocacin que hizo Gerardo y creo que tuve que ver como que yo trataba de formularme de primos interpares. El otro tema que ha venido a m en otro seminario, y que se lo vuelvo a decir a ustedes, tiene que ver si estn en condiciones de ejercer este primus inter pares. Brasil tiene que ver si tiene condiciones. Porque eso implica muchas cosas. Implica actitud de dilogo, implica actitud de busca de consensos, implica ceder en algunas cuestiones, implica invertir, implica pensar no solo en el desarrollo, en un criterio soberano frontera hacia adentro, sino en funcin de la poltica de integracin. Y no lo digo en forma crtica. Nosotros podemos empezar a pensar como reconocer el liderazgo de Brasil, Brasil tiene que pensar como puede y si tiene condiciones de ejercer ese rol. Eses son interrogantes de desafos nuevos que tenemos planteados en una nueva realidad donde ustedes vienen, en mi opinin, conquistando muy buen posicionamiento. Hay que ver si lo pueden sostener. Es casi una provocacin para otro seminario. Embaixador Luis Felipe Seixas Corra Gostaria de me referir a trs pontos. Primeiro, sobre o tema integrao e comrcio. Quando falamos de processos de integrao, a comear pelo MERCOSUL, temos sempre presente o comrcio. Qualquer exposio de algum representante brasileiro, argentino, uruguaio, paraguaio, sobre o MERCOSUL comea com estatsticas de quanto aumentou o comrcio, qual a percentagem de crescimento das exportaes: e os nmeros so impressionantes, sem a menor dvida. Mas tenho a impresso de que estamos chegando, se que j no chegamos, ao limite disso. A partir de um determinado ponto,
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os rendimentos tornam-se um tanto regressivos, porque se o comrcio aumenta, aumentam tambm as resistncias. O comrcio essencialmente uma relao conflitiva. Passei alguns anos como representante do Brasil na OMC, e sei bem o que isso. Se quisermos levar adiante o processo, temos de dedicarmo-nos ideia da integrao das cadeias produtivas e da criao de uma infraestrutura comum. No h a menor hiptese de os processos de integrao progredir e gerar mais comrcio se no houver mais integrao fsica, porque a integrao deve gerar rendimentos compartilhados e equilibrados entre os diferentes pases envolvidos. No s o comrcio; o comrcio uma consequncia, uma manifestao. Passamos a ter um grande dficit de integrao quando abandonamos o modelo do mercado, como o Brasil e Argentina sob o Tratado de 86, e optou-se pelo modelo de unio aduaneira do MERCOSUL. Ficamos to seduzidos pelo aumento exponencial do comrcio que deixamos de lado aquela que hoje a parte mais difcil, at mesmo nos processos mais avanados, como na Europa. O Embaixador Baena Soares tem toda razo quando diz que a integrao se faz com pessoas, porque as pessoas que gerenciam os processos. Se elas no tiverem a viso e o entendimento da importncia do processo, a integrao no vai adiante. Segundo ponto, sobre liderana sem hegemonia. A diplomacia e a poltica se fazem permanentemente com paradoxos, no h nenhuma originalidade nisso. Nos Estados Unidos, a administrao Obama cunhou a expresso leadeship from behind. No mundo hispnico, existe a expresso obedezco, pero no cumplo. So expresses que se anulam. Tiveram que ser inventadas para descrever determinadas realidades que no podem ser descritas objetivamente. ltimo ponto, talvez o mais controvertido. O Brasil no tem uma vocao imperial. Repito: no tem. Poderamos at fazer um seminrio sobre isso. O Brasil foi um imprio, mas no por ser imperialista. Na verdade, o nosso imperador era legitimista: o rei era o pai dele e, assim, no havia uma coroa legitimada que ele pudesse colocar sobre sua cabea. Na realidade, ao se tornar independente, o Brasil sofreu imediatamente uma perda de territrio. Mais tarde, obteve um ganho de territrio, o Acre, por meio de uma negociao, mas no houve, em momento algum, um propsito imperialista como, por exemplo, na formao dos Estados Unidos. Houve, sim, um instinto de proteo. Ns ramos um pas pobre, colnia de uma potncia colonial pobre e em declnio, diante de vizinhos ricos, aliados a uma potncia colonizadora mais forte, a Espanha. A ideia de um imprio leva em si mesma uma viso distorcida do Brasil. Isso mereceria um tratamento mais aprofundado; seria matria,
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DEBATES
como j sugeri, para um prximo seminrio, at porque atrs dessa noo de imprio costuma vir de liderana, de imposio, de hegemonia e tantas mais que ns, diplomatas, aprendemos desde o primeiro dia de aula no Instituto Rio Branco, que no devem ser usadas. Jaime Antunes da Silva Eu queria agregar um pequeno comentrio sobre a provocao do Gerardo Caetano. O Arquivo Nacional do Brasil assumiu agora, neste segundo semestre, a presidncia da Associao Latino-americana de Arquivos, que congrega todos os arquivos de lngua espanhola da Amrica Latina, Caribe, e vai at Porto Rico, alm de agregar pases de tradio ibrica na frica e na sia, como membros associados aderentes. A proposta do grupo, que ser deliberada agora em outubro, durante seminrio internacional promovido pelo Conselho Internacional de Arquivos, em Toledo, Espanha, de que, ao traarmos o plano plurianual da instituio, tratemos de promover a integrao das informaes dos arquivos a partir de um banco de dados desenvolvido em plataforma aberta. Assim ser possvel integrar informacionalmente essas questes. Ao mesmo tempo, com a criao de grupos de trabalho que possam tambm discutir a terminologia arquivstica j que muitos termos tm conceito diferentes em diferentes pases poderemos compartilhar linguagens compatveis, no para homogeneizar todas as linguagens, mas para que nos possamos entender tecnicamente. Portanto, os arquivos que renem a histria de cada pas, vo comear a dar uma lio de integrao. Oxal, essa proposta prospere e, quem sabe, possa inspirar, num prximo seminrio, uma avaliao de como integramos informacionalmente os arquivos e tambm as universidades, a partir dos protocolos j firmados entre governos. J h protocolos firmados na rea de educao e de bens culturais. Portanto, tomara que possamos acumular o trabalho de pessoas e de instituies, e assim juntar culturas, dados e informaes de uma histria de interesse comum. Em nome dos organizadores, do Instituto Histrico Geogrfico Brasileiro, na pessoa do Presidente Arno Wehling, da Fundao Alexandre de Gusmo, representado pelo Embaixador Gilberto Saboia, e do Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais, na figura do Embaixador Jos Vicente de S Pimentel, agradeo todos que estiveram conosco nesta tarde prazerosa e enriquecedora. Samos daqui com algumas indagaes, at com algumas inquietaes, mas todos renovados no propsito de identificar caminhos para solidificar essa integrao benfica para todas as nossas naes.
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CURRCULOS
ORGANIZADORES
JOS VICENTE DE S PIMENTEL Embaixador. Graduou-se em Direito pela Universidade de Braslia (1970). Serviu nas Embaixadas em Washington (1973), Santiago (1976), Paris (1982), Guatemala (1985), Nova Dli (2004) e Pretria (2008). Atualmente o Diretor do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais da Fundao Alexandre de Gusmo.
231
CURRCULOS
ARNO WEHLING Possui graduao em Histria pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1968), graduao em Direito pela Universidade Santa rsula (1991), doutorado em Histria pela Universidade de So Paulo (1972), livre docncia em Histria Ibrica (USP, 1980) e ps-doutorado em Histria nas Universidades do Porto e Portucalense. Professor titular aposentado da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). Atualmente professor titular da Universidade Gama Filho e professor visitante da Universidade de Lisboa, conselheiro do IPHAN/ Ministrio da Cultura e presidente do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB). membro da Academia das Cincias de Lisboa, Academia Brasileira de Educao e de institutos histricos brasileiros e academias ibero-americanas de Histria. Desenvolve estudos e pesquisas nas reas de Histria do Direito/Histria das Instituies e Teoria da Histria/Historiografia, com livros e artigos focando principalmente Histria do Brasil colonial e as primeiras dcadas da independncia sob os ngulos do estado, da justia colonial, da administrao e da memria/construo da identidade.
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PRESIDENTES DE MESA
ANTONIO CARLOS DE FARIA PINTO PEIXOTO Possui graduao em Histria pela Universidade do Brasil (1964), mestrado em Cincia Poltica University of Essex (1974) e doutorado em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2005). Atualmente professor adjunto da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, professor emrito da Escola de Comando e Estado Maior do Exrcito, professor e Vice-Presidente de Intercmbio Internacional do Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos (CEBELA), colaborador da Escola Superior de Guerra. Foi pesquisador da ENSP Frana no perodo de 1980/84, professor do Instituto de Amrica Latina Paris no perodo de 1976/84, diretor do Instituto de Relaes Internacionais da PUC- Rio, professor visitante do IUPERJ e do Instituto de Economia da UFRJ, consultor do Memorial da Amrica Latina, membro do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia 2003-2006, coordenador de assuntos internacionais do governo do Estado do Rio de Janeiro - 2003/06. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, com nfase em Teoria Poltica Clssica, atuando principalmente nos seguintes temas: democracia, tradio, ordem internacional, pensamento poltico e poltica. Possui artigos e captulos de livros publicados no Brasil e no exterior.
235
CURRCULOS
JAIME ANTUNES DA SILVA Bacharel em Arquivologia e licenciado em Histria. Coordenador do Projeto Memrias Reveladas, Diretor-Geral do Arquivo Nacional desde 1992, Presidente do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) desde 1994, Presidente da Comisso Luso-Brasileira para a Salvaguarda e Divulgao do Patrimnio Documental (COLUSO) Seo Brasileira, desde 1996 e Presidente da Associao Latino-Americana de Arquivos (ALA) desde 1998.
236
PARTICIPANTES
CURRCULOS
ANTNIO CELSO ALVES PEREIRA Advogado, Professor e Escritor. Doutor em Direito Pblico pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (antigo Regimento do Curso de Doutorado da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil). Professor Associado aposentado da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Professor Adjunto aposentado da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Reitor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) no perodo de 1996 a 1999. Diretor da Faculdade de Direito da Uerj no perdo de 1991 a 1995. Atualmente Professor do Quadro Permanente do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Gama Filho e Professor da Faculdade de Direito e Diretor-Geral do Centro de Ensino Superior de Valena da Fundao Dom Andr Arcoverde Valena, RJ. Consultor ad hoc do CNPq, da Capes e da Faperj, na rea de Direito. Professor Visitante e conferencista em instituies nacionais e estrangeiras. Suas atividades acadmicas esto concentradas em Direito Internacional e em Relaes Internacionais. Sua produo bibliogrfica rene trabalhos cientficos e literrios publicados no Brasil e no exterior. Em 1984 recebeu o Prmio Coelho Neto e, em 1999, a Medalha Machado de Assis, outorgados pela Academia Brasileira de Letras.
238
CURRCULOS
BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO Diplomata e poltico paraguaio. Atualmente exerce o cargo de Embaixador da Repblica do Paraguai na OEA, alm de Coordenador -Nacional Paraguaio e Secretrio pr-tempore da Conferncia Ibero-americana de 2011. Graduado em Direito em 1974 na Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin, onde tambm realizou curso de ps-graduao em relaes internacionais entre 1987-1988. Complementam seus estudos acadmicos: direito dos tratados, relaes diplomticas e consulares Buenos Aires (1971), Gesto no INSEAD (European Institute Business Administration) em Fontainebleau, Frana (1979), Informtica Jurdica Braslia (1986). Foi Diretor das Organizaes, Tratados e Atos do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Subsecretrio de Estado das Relaes Exteriores, e ocupou cargos de direo da Itaipu Binacional, alm de Deputado Nacional suplente pelo Partido Colorado para Perodo Constitucional 1989 a 1993. Em novembro de 2003, foi nomeado embaixador do Paraguai a Aladi e Mercosul em Montevidu, Uruguai, posio que serviu at meados de 2005.
239
CURRCULOS
CARLOS EDUARDO VIDIGAL Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (2007), possui graduao em Histria (1987), especializao (1993) e mestrado em Histria (2001), pela mesma Universidade. professor do curso de Histria da UnB, na rea de Histria da Amrica. Desenvolve estudos na rea de Histria das Relaes Internacionais e de Poltica Internacional, com nfase nas Relaes Internacionais da Amrica Latina e Relaes Brasil-Argentina, tendo como Dissertao de Mestrado Relaes Brasil-Argentina: o primeiro ensaio (1958-1962) e como Tese de Doutorado Relaes Brasil-Argentina: a construo do entendimento (1962-1986). Atualmente desenvolve pesquisa sobre a Guerra da Malvinas e a reconfigurao geopoltica da Amrica do Sul.
240
CURRCULOS
CLODOALDO BUENO Possui graduao em Histria pela Unesp (Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho), mestrado em Histria Econmica pela USP (Universidade de So Paulo), doutorado em Histria Econmica pela USP, livre-docncia pela Unesp em Formao Econmica, Social e Poltica do Brasil. Professor Titular da Unesp. Professor Visitante do Departamento de Histria da UnB (1994-5). Professor visitante do Instituto de Estudos Avanados da USP (1997-9). Bolsista I-A do CNPq (1997-99). Atualmente professor titular da Unesp campus de Assis. Suas publicaes so, sobretudo, em histria da poltica externa brasileira. Alm de citaes em obras publicadas no exterior, publicou textos em Tquio, Buenos Aires, Paris, Quito e Assuno. Participou, at 31/12/2010, de 172 bancas examinadoras.
241
CURRCULOS
EDUARDO SIGAL Ex-Subsecretrio de Integrao Econmica Americana e Mercosul. Presidente do Partido Frente Grande de la Repblica Argentina e Presidente da Fundao Ao para a Comunidade. Foi Coordenador nacional do projeto das Naes Unidas para o Desenvolvimento (2003-2005). Foi Senador da provncia de Buenos Aires pela Frente Grande por dois mandatos consecutivos (1995-1999 e 1999-2003). Ex-Presidente da bancada de senadores da Frente Grande da provncia de Buenos Aires (1997-2003) e Deputado constituinte pela mesma provncia na Assembleia Geral Constituinte (1994).
242
CURRCULOS
FRANCISCO FERNANDO MONTEOLIVA DORATIOTO Possui graduao em Histria pela Universidade de So Paulo (1979), graduao em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (1982), mestrado em Histria pela Universidade de Braslia (1988) e doutorado em Histria pela Universidade de Braslia (1997). Professor Adjunto I de Histria da Amrica, no Departamento de Histria da Universidade de Braslia; atua no programa de ps-graduao em Histria da mesma instituio e orienta no programa de Mestrado em Diplomacia do Instituto Rio Branco (Ministrio das Relaes Exteriores). Trabalha com Histria da Amrica; Histria das Relaes Internacionais, com nfase nas relaes entre o Brasil e os pases da Amrica Meridional, e Histria Militar do Brasil no sculo XIX. membro correspondente da Academia Paraguaya de la Historia (Paraguai), da Academia Nacional de la Historia (Argentina) e do Instituto de Geografia e Histria Militar do Brasil.
243
CURRCULOS
GERARDO CAETANO Doutor em Histria pela Universidade Nacional de La Plata, Argentina, em 2008, com o tema Modelos e prticas de cidadania no Uruguai (1890-1930). Desde 2005 Coordenador Acadmico do Observatrio Poltico do Instituto de Cincia Poltica, Universidade da Repblica. Foi pesquisador e docente no Instituto de Profesores Artigas e no Centro Latino-americano de Economia Humana. integrante do Conselho Superior da Facultade Latino-americana de Cincias Sociais FLACSO; Diretor Acadmico do Centro para Formao em Integrao regional CEFIR; Acadmico Titular da Academia Nacional de Letras do Uruguai e membro correspondente da Real Academia Espanhola. Consultor pelo Uruguai no programa da Unio Europeia para o apoio da Comisso especial sobre diagnstico e estado do MERCOSUL, alm de ser consultor em diversas instituies internacionais, como UNESCO, PNUD, OEA, Unio Europeia UIP, IIDH, OEI, IIDH, entre outras. Presidente do Centro Unesco de Montevidu desde sua fundao, em 2003, e secretrio acadmico do Conselho Uruguaio para as Relaes Internacionais. Autor de mais de 220 publicaes nas suas reas de especialidade, muitas das quais premiadas nacional e internacionalmente.
244
CURRCULOS
LUIZ FELIPE DE SEIXAS CORRA Diplomata brasileiro nascido em 16 de julho, no Rio de Janeiro/RJ. Graduou-se em direito pela Universidade Cndido Mendes/RJ em 1967. scio titular do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Foi assessor do Ministro-Chefe do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica; Assessor Internacional do Presidente da Repblica (1987) e SecretrioGeral das Relaes Exteriores (1992; 1999-2001). Foi embaixador do Brasil no Mxico (1986-1991); em Madri (1993-1996); em Buenos Aires (19971999); em Genebra (2002-2004); em Berlim (2005-2008); junto Santa S (2009-2011). Escreveu diversos livros e artigos sobre o Baro do Rio Branco, Organismos Internacionais; Relaes bilaterais Brasil-Argentina; Poltica Externa Brasileira; entre outros temas. Atualmente encontra-se no Consulado-Geral em Nova Iorque, EUA.
245
CURRCULOS
MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA Diplomata brasileiro nascido em 09 de fevereiro, no Rio de Janeiro/RJ. Foi chefe dos departamentos da frica, sia e Oceania e de Organismos Internacionais e da Diviso das Naes Unidas. Foi Chefe da Delegao do Brasil para Assuntos de Desarmamento e Direitos Humanos, em Genebra (1989-1990), Secretrio-geral do Itamaraty (1990-1992), Coordenador da Conferncia Rio 92, tendo no mesmo ano servido na embaixada da Argentina (1992-1997) e em seguida na Frana (1997-2003). Aposentou-se da carreira diplomtica em 2003. Recebeu as seguintes honrarias: Medalha do Pacificador; Ordem do Mrito Naval, Comendador; Ordem do Mrito Aeronutico; Grande Oficial. Medalha do Mrito Mau; Medalha Lauro Mller; Ordem de Rio Branco; Gr-Cruz Medalha do Mrito Tamandar; Medalha do Mrito Santos Dumont. Autor de livros e ativo palestrante sobre temas relativos a relaes internacionais nos campos do desarmamento, desenvolvimento sustentvel, integrao regional, direitos humanos, Antrtica e poltica espacial. Vice-Presidente do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais CEBRI, Membro do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, do Conselho Curador do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, Membro do Conselho IPHAN, do Grupo de Anlise de Conjuntura Internacional da Universidade de So Paulo e de vrias outras entidades acadmicas e empresariais.
246
CURRCULOS
PAULO EMLIO VAUTHIER BORGES DE MACEDO Possui graduao (1996), mestrado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (2002) e doutorado em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2007). Foi professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e bolsista do CNPq PQ2-F. Atualmente, avaliador ad hoc do Ministrio da Educao, professor adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Dedicase s seguintes disciplinas: Teoria e Histria do Direito Internacional, Direito Constitucional Internacional e Direito dos Conflitos Armados. Publicou diversas obras, entre as quais os livros O nascimento do direito internacional, Guerra e Cooperao Internacional e Hugo Grcio e o Direito: o jurista da guerra e da paz. Foi Coordenador de cursos de graduao, mestrado e doutorado e atua em cursos de ps-graduao.
247
CURRCULOS
REGIS PERCY ARSLANIAN Diplomata de carreira, graduado em 1975. Formado em Direito e membro da Ordem dos Advogados do Brasil. Serviu nas embaixadas do Brasil em Bonn, Alemanha (1978-81), Caracas, Venezuela (1981-87). Foi Conselheiro para Assuntos Econmicos na misso do Brasil junto ONU em Nova Iorque (1990-94) e Ministro-Conselheiro na embaixada do Brasil em Washington, DC (1997-2001). No Ministrio das Relaes Exteriores em Braslia, foi Chefe da Diviso de Poltica Comercial, participando de negociaes no GATT e, mais recentemente, na OMC, bem como em consultas bilaterais com os Estados Unidos, Canad e Unio Europeia. Foi assessor para Assuntos Econmicos na Secretaria-Geral das Relaes Exteriores (2001-2002) e Diretor-Geral do Departamento de Negociaes Internacionais (2003-2007), quando atuou como Chefe da Delegao Brasileira nas negociaes comerciais do MERCOSUL para a ALCA, com a Unio Europeia, ndia, Conselho de Cooperao do Golfo, Associao de Comrcio do Cone Sul da frica (SACU), Israel, alm de outros. Atualmente Embaixador do Brasil junto ao MERCOSUL e ALADI, em Montevidu, Uruguai (2007)
248
CURRCULOS
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE Economista. Ex-Coordenadora nacional para IIRSA no Ministrio das Relaes Exteriores do Peru. Foi Assessora da Chancelaria e do Ministrio da Defesa; funcionria da Comunidade Andina de Naes CAN; Coordenadora do Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA), Madrid; Conselheira do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e do Instituto para a Integrao da Amrica Latina INTAL; professora da Academia Diplomtica e assessora do Conselho de Ministros. doutora em economia internacional pela Universidade de Paris X e foi Fellow do Centro de Assuntos Internacionais da Universidade de Harvard. Atualmente secretria executiva do Centro Peruano de Estudos Internacionais CEPEI da Universidade do Pacfico.
249
CURRCULOS
SAMUEL PINHEIRO GUIMARES Alto Representante-Geral do MERCOSUL. Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais, Faculdade Nacional de Direito, Universidade do Brasil, 1963. Curso de Preparao Carreira de Diplomata, Instituto Rio Branco, 1963. Mestre em Economia, Boston University, 1969. Professor da Universidade de Braslia, 1977/79. Professor do Instituto Rio Branco, 1978. Professor da Escola de Polticas Pblicas e Governo (UFRJ), 1996/2001. Professor do Curso de Mestrado em Direito (UERJ), 1997/2001. Coordenador do Curso de Ps-Graduao em Comrcio Exterior e Cmbio (FGV), 1999/2001. Membro do Centro de Estudos Estratgicos da Escola Superior de Guerra e do Conselho Consultivo da Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica. Membro do Conselho Editorial da Revista Brasileira de Comrcio Exterior da FUNCEX. Membro do Conselho Consultivo da Revista Contexto Internacional do Instituto de Relaes Internacionais da PUC-RJ. Foi Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica e Secretrio-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores. Na funo, Samuel Pinheiro coordena a implementao das metas previstas no Plano de Ao para um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, aprovado em Foz do Iguau em 16 de dezembro de 2010. Foi professor da Universidade de Braslia (UnB). Atualmente, professor do Instituto Rio Branco (IRBr/MRE), onde leciona a disciplina Poltica Internacional e Poltica Externa Brasileira. Foi eleito Intelectual do Ano em 2006 (Trofu Juca Pato) pela Unio Brasileira de Escritores.
250
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Verdana 13/17 (ttulos), Book Antiqua 10,5/13 (textos)

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A AMRICA DO SUL E A INTEGRAO REGIONAL

Ministrio das Relaes Exteriores

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

A Amrica do Sul e a Integrao Regional

Impresso no Brasil 2012

Discurso Inaugural Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

A Formao dos Estados Nacionais no Cone Sul Francisco Doratioto

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

CISNEROS; ESCUD: T. I, p. 131.

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

O Brasil e o Integracionismo: do ABC de Rio Branco Operao Pan-americana Clodoaldo Bueno

AHI. Carta de Rio Branco ao baro Homem de Mello, 13 set. (1887?).

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

BANDEIRA, 1987, p.25.

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

BUENO; CERVO, op cit, p. 404.

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

O reordenamento Sarney-Alfonsn Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja

EMBAIXADOR MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA

EMBAIXADOR MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA

O Mercosul, do Tratado de Assuno at hoje Embaixador Regis Percy Arslanian

EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE

EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE

EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE

EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN