You are on page 1of 8

KAKO FUNKCIONIE EVROPSKA UNIJA

Nita se ne stvara bez ljudi, nita ne traje bez institucija an Mone Pitanje funkcionisaja organizacije, roene iz ideje o podizanju Evrope iz materijalnog i duhovnog beznaa, evoluirale u entitet, ekskluzivni klub koji danas obuhvata 27 zemalja i skoro pola milijarde stanovnika predstavlja veliki izazov za svakoga ko eli neto nauiti neto vie o Evropskoj uniji (EU). Kako objasniti uspeh ovog evropskog projekta koji traje ve pola veka ako se uzme u obzir da je u pitanju organizacija kojoj po institucionalnoj strukturi i nainu funkcionisanja nije bilo i nema sline. Drava - to je zasigurno nije, iako se vode ustre debate oko toga da li se u tom pravcu kree. Moe se rei da je meunaradna organizacija, ali nikako tipa organizacija koje poznajemo. U svakom sluaju neemo pogreiti ako kaemo da smo savremenici jedne specifine supranacionalne organizacije iji institucionalni i funkcionalni osnov predstavlja splet nadnacionalnih i meuvladinih organa i procedura za donoenje odluka razliite sadrine i obavezujueg karaktera. Evropska zajednica/unija se iznova transformisala, temeljui se na nizu ugovora - od Pariskih i Rimskih iz pedesetih godina prolog veka do onih potpisanih u Mastrihtu (kada je Evropska unija stvorena), Amsterdamu i Nici. U trenucima dok nastaju ovi redovi, zemlje lanice Evropske unije se nalaze u procesu ratifikacije Reformskog uogovora iz Lisabona. Ovi ugovori predstavljaju osnovni, "primarni" zakonodavni okvir Evropske unije. EU se, meutim, isto tako zasniva na spektru zakonodavnih akata koji se donose da bi omoguili normalni svakodnevni ivot njenih graana - "sekundarno" zakonodavstvo o kome e biti rei kasnije. Zakonodavni sistem Evropske unije, zajedno sa njenom politikom, rezultat je interakcije institucija koje po svom sastavu, organizaciji i nadlenostima najbolje odslikavaju sloenost i atipinost ove organizacije.

Institucije Evropske unije Da bi smo razumeli nain na koji funkcionie EU neophodno je da poznajemo njen institucionalni sistem.

Vano je na samom poetku napomenuti da ovaj sistem i, uopte, podela vlasti unutar Evropske unije odstupaju od klasinog koncepta podele vlasti. Institucije kojima su povereni zadaci kreiranja zakonodavnog sistema i politike EU su sledee: EVROPSKI SAVET - U sloenom spletu institucija Evropske unije ovo je telo koje na najbolji nain predstavlja meuvladin formu saradnje u procesu donoenja odluka i kreiranja politike ove organizacije. Evropski savet ine efovi drava i vlada zemallja lanica EU, kao i predsednik Evropske komisije. Njima u radu pomau ministri inostranih poslova i jedan lan Komisije (najee je to u pitanju potpredsednik). Sastaje se najmanje dva puta godinje pod predsednitvom efa drave ili vlade zemlje lanice koja predsedava Savetom ministara EU. Posle svakog ovakvog zasedanja Evropski savet podnosi Evropskom parlamentu izvetaj, kao i godinji izvetaj o ostvarenom napretku Unije. Moe se sa sigurnou tvrditi da je ovo "institucija" koja je izazvala veliki broj polemika, naroito meu naunicima, oko svoje uloge i znaaja koje je imala i ima za EU. Dijapazon aktivnosti i funkcija Evropskog saveta je u mnogome diferenciraniji i znaajniji u odnosu na zadatke koji su utvreni Ugovorom. Zanimljivo je da je Evropski savet od trenutka svog ustanovljavnaja (samit zemalja lanica Evropskoh Zajednica (EZ) u Parizu 1974.. godine) pa sve do donoenja Jedinstvenog evropskog akta (JEA) 1987. godine bio van institucionalnog okvira EZ. Ovim aktom, kao i onima koji e nastati nakon njega, Evropski savet je stekao svoj ugovorni okvir, ali ne i institucionalno utemeljenje.

Strogo pravno gledano, tumaei odredbe Ugovora, Evropski savet nije organ Evropske unije. Ova "institucija" se ne pominje u odredbama Ugovora koje utvruju organe kojima je povereno ostvarivanje zadataka Zajednice, odredbama koje na svojevrstan nain "definiu" institucionalni okvir Evropske unije. Logian zakljuak koji iz ovoga sledi jeste da Evropski savet nema zakonskih ovlaenja da donosi odluke i preduzima mere u pravcu ostvarenja ciljeva Zajednice. Kako se onda u litraturi tvrdi da je u pitanju "institucija" koja je sutinski obeleila i omoguila uspeh evropskog integracionog procesa? "Evropski savet daje neopodan podsticaj za razvoj Unije i utvruje opte politike smernice...". Snaga i znaaj Evropskog saveta lei upravo u neformalnosti ali istovremeno i u velikoj politikoj teini odluka koje on donosi. Istina je da Evropski savet ne preuzima inicijativu kod najveeg broja situacija u kojima se ostvaruju ciljevi EU, meutim u trenutku kada se jave ozbiljne nesuglasice meu dravama lanicama, kada se jave problemi koji su od sutinskog, stratekog znaaja za dalji integracioni proces, njegova uloga dolazi do punog izraaja. Evropski savet u procesu izgradnje Evrope kakvu dans poznajemo daje "opti politiki impuls", igra ulogu konstituconalnog graditelja. Meuvladina konferencija o jedinstvenim evropskim aktima iz 1985. godine, inicijativa o Evropskoj monetarnoj uniji i politikoj uniji, rezultirale potpisivanjem Ugovora iz Mastrihta 1992. godine, revizije ovog ugovora sporazumima iz Amsterdama (1997. godina) i Nice (2000. godina), sve su ovo inicijative Evropskog saveta kojima su oblikovane odluke od fundamentalnog znaaja za Evroopsku uniju. Evropski savet je, takoe, zasluan za donoenje nekih sutinskih odluka o proirenju EU (Kopenhaki kriterijumi za pristupanje 1993, izbor kandidata za pristupanje, Luksemburg 1997, Helsinki 1999). Tvorci JEA i Ugovora iz Mastihta su ostavili irok manevarski prostor Evropskom savetu elei da, izostavljanjem ovog tela iz striktne ugovorne regulacije, smanje njegovu preteranu proceduralizaciju, obezbede to veu efikasnost i rukovodei uticaj na dalji razvoj EU.

SAVET MINISTARA - Kao i u Evropskom savetu, u Savetu ministara Evropske unije drave su neposredno zastupljlenne (meuvladina saradnja). Savet sainjavaju predstavnici svake drave lanice u rangu ministra. Odluke koje se donose u Savetu, dakle, potiu od resornih ministrara koji su samim tim ovlaeni da obaveu vladu zemlje iz koje dolaze. Radom Saveta predsedava svaka zemlja lanica u vremenskom periodu od est meseci.Sastav Saveta se menja u zavisnosti od oblasti koja se razmatra. Ako je u pitanju poljoprivreda Savet e initi ministri poljoprivrede, ako je u pitanju spoljna politika - ministri spoljnih poslova. Savet ministara spoljnih poslova, poznatiji kao Savet za opte poslove ima zadatak da koordinira rad ostalih resornih zasedanja Saveta i da usklauje drave lanice u oblasti spoljne politike. Sektorski Saveti se sastaju, po pravilu, dva puta u toku estomesenog mandata predsedavajue drave lanice (Savet ministara ekonmije i finansija - Ecofin se, na primer, sastaje ee - po jednom meseno). Podrku savetu pruaju Generalni sekretarijat, mnogobrojne radne grupe, kao i Komitet stalnih predstavnika (COREPER). COREPER, koji sainavaju diplomate visokong ranga (najee su u pitanju ambasadori), je veoma zasluan za uspeno funkcionisanje Saveta budui da priprema njegov rad i izvrava zadatke koje mu Savet poveri. Savet i Evropski parlament su centralni zakonodavni organi u Evropskoj uniji. Savet ima znaajnu ulogu u usvajanju budeta EU, takoe sklapa meunarodne ugovore u kojima je kao pregovara uestvovala Evropska komisija. Savet donosi odluke jednoglasno, prostom veinom ili kvalifikovanom veinom. Ukoliko savet donosi odluke o vanim pitanjima (npr. izmene i dopune osnivakih ugovora, kreranje nove zajednike politike, primanje zemlje kandidata u EU) primenjivae se princip jednoglasnosti - konsenzus. U ovom sluaju, kao i u donoenju odluke prostom veinom, glas svake drave ima podjednaku teinu. U sluaju donoenja odluka tzv. kvalifikovanom veinom dolazi do odmeravanja (ponderacije) glasova u Savetu.

Savet ministara, kao to smo ve napomenuli, je jedan od centralnih zakonodavnih organa Evropske unije. Drugi takav organ neposredno reprezentuje izbornu volju graana Evropske unije i u tom svojstvu, za razliku od Saveta, predstavlja instituciju sa izraenim nadnacionalnim karakterom. Re je, naravno, o Evropskom parlamentu.

EVROPSKI PARLAMENT - Budui da ga ine neposredno izabrani predstavnici graana zemalja EU, Evropski parlament daje Uniji peat demokratskog legitimiteta, oklanjajui u izvesnoj meri demokratski deficit koji se esto istie kao jedan od velikih nedostataka ove organiuzacije. Poslanici Evropskog parlamenta (EP) se biraju na osnovnu izbornih sistema svake od drava lanica EU, poevi od 1979. godine, a njihov mandat traje pet godina. Poslednji neposredni izbori za Parlament odrani su 2004. godine. Parlamentarci su grupisani po politikoj, a ne nacionalnoj pripadnosti, to Evropski parlament ini, kao to smo napomenuli, komunitarnom institucijom izraenog nadnacionalnog karaktera. Sedite Evropskog parlamenta se nalazi u Strazburu. Efikasan rad Parlamenta potpomau Biro, Generalni sekretarijat, Komiteti (stalni i privremeni) i radne grupe. Evropski parlament predstavlja izuzetno vaan organ u institucionalnoj strukturi Evroposke unije. Njegov znaaj proiz ilazi iz njegovih ovlaenja koja se mogu sistematizovati u nekoliko grupa: a) Zakonodavna ovlaenja - Zajedno sa Evropskim savetom Evropski parlament predstavja zakonodavnu polugu Evropske unije. Parlament i Savet sudeluju u zakonodavnoj vlasti sprovodei je kroz etiri osnovna postupka:

postupak konsultacije postupak saradnje postupak odobravanja postupak saodluivanja

b) Budetska ovlaenja - Parlament i Savet su kljune institucije i u proces usvajanja budeta EU. Nacrt budeta potie od Komisije da bi zatim o njemu raspravljali gore pomenuti organi. Ukoliko Parlament odbije predloeni proraun (to se ve deavalo u nekoliko navrata), ceo postupak se vraa na poetak. Evropski parlament u potpunsti koristi svoja ovlaenja u ovoj oblasti da bi intenzivirao svoj uticaj na kreiranja politike unutar Evropske unije. c) Kontrolna ovlaenja - Imajui u vidu specifian institucionalni karakter i podelu vlasti unutar EU, na osnovu usaglaenosti i efikasnosti kontrolnih funkcija centralnih organa Unije se najbolje ogleda stepen demokratinost i otklanjanje demokratskog deficita unutar institucionalnog okvira Evropske unije. Odnosi EP i Saveta su proli kroz razliite stadijume uporedo sa razvojem EZ/EU. Od veoma ograniene komunikacije njihov odnos je, pre svega, uvoenjem postupaka saradnje, odobravanja i saodluivanja, evuluirao u tesnu meuzavisnost koja se ogleda i u drugim oblastima kao to su, na primer, budetska ovlaenja i politiki dijalog unutar Evropske unije. Intenzivan politiki dijalog koji se odvija na relaciji ove dve institucije se najbolje ogleda u obavezi budueg predsedavajueg Savetom da svoj plan zadataka i mera za narednih est meseci predstavi EP i njegovim relevantnim komitetima. Sa druge strane, EP vri kontrolu rada Evropske komisije, naroito u izvravanju njenih osnovnih zadataka (uvar Ugovora, ostvarivanje zajednikih ciljeva Unije). Parlament daje saglasnost na izbor predsednika i lanova Komisije, a takoe moe joj izglasati nepoverenje. Evropski parlament predstavlja pogonsku snagu evropske politike. To je centralno mesto za raspravu u Evropskoj uniji, mesto gde se susreu, prepliu i promoviu nacionalni stavovi zemalja lanica u pogledu kreiranja politika unutar Unije. Dok evropske partije i Evropski parlament unutar koga one funkcioniu "doprinose stvaranju evropske svesti i izraavanju politike volje graana Unije", jedna druga institucija se stara da pravila igre, ustanovljena Ugovorima budu potovana i da se proces produbljenja i proirenja promovie unutar, ali istovremeno i van granica Evropske unije. EVROPSKA KOMISIJA - Iako su predsednik i lanovi Komisije predloeni i imenovani od strane vlada drava lanica EU, uz konsultacije i post festum datu saglasnost Evropskog parlamenta, oni su u svom radu potpuno nezavisni u odnosu na svoje matine drave. lanovi Evropske komisije (komesari) se biraju na period od pet godina i izvravaju svoje dunosti u optem interesu Unije. Zastupajui iskljuivo njene interese oni ne smeju traiti niti primati bilo kakva upustva od bilo koje vlade ili pak tela. Sa svoje strane drave lanice se, takoe obavezuju da e potovati naelo nezavisnosti lanova Komisije. Trenutno Evropska komisija broji 27 lanova (svaka drava lanica ima po jednog komesara), mada je predvieno da u budunosti doe do smanjenja broja lanova ovog tela uz uvoenje principa rotacije. lanovi Komisije se sastaju jednom nedeljno radi donoenja odluka o pitajima iz njihove nadlenosti ili pokretanja inicijativa za donoenje neophodnih komunitarnih akata. Svaki komesar je zaduen za jednu ili vie oblasti iz nadlenosti Komisije. Uspeno funkcionisanje ove institucije omoguuju Generalni direktorati , opte i unutranje slube.

" uvar tekovina Zajednice", "uvar Ugovora" su samo neki od naziva kojima se pokuava oslikati veoma bitna funkcija Komisije koja se sastoji u kontroli donoenja i ispravnosti primene komuitarnih akata (pravnih akata koje donose organi Zajednica). Komisija prati izvravanje Ugovora i ovih propisa kako u zemljama lanicama tako i u samim zakonodavnim organima Unije - Savetu, Parlamentu i drugim pomonim telima. U sluaju suprotnog ponaanja Komisija se, pored ostalih ovlaenja koja su joj na raspolaganju, moe obratiti i Evropskom sudu pravde (Sudu pravde Evropskih zajednica) kako bi obavezala dravu/organ Unije da se ponaa u skladu sa pravnim poretkom EU. Evropska komisija je zakonodavni inicijator, ima iskljuivo pravo inicijative za donoenje komunitarnih akta. Prilikom formulisanja ovakvih inicijativa, kao to smo napomenuli, Komisija se mora voditi interesima Unije a ne partikularnim intersima drava lanica ili pojedinih intersnih grupa. Ovakav poloaj ini Komisiju mestom gde se preplicu interesi najrazliitijih aktera, mesto gde se ispituju poetne pozicije i usaglaavaju stavovi. Komisija ima znaajna izvrna ovlaenja u odnosu na odluke koje donosi Savet. Komisija predstavlja Uniju u meunarodnim ekonomskim odnosima i pregovara u ime Unije radi zakljuivanja irokog spektra meunarodnih ugovora. Ovakva pozicija Evropske komisije joj omoguuje da igra ulogu promotera produbljivanja evropskih integracionih procesa, ulogu koju je ona u vie navrata tokom razvoja EZ/EU i preduzimala (stvaranje jedinstvenog trita, stvaranje ekonomske i monetarne unije sa uvoenjem zajednike valute u Uniju). EVROPSKI SUD PRAVDE - Ovo je institucija koja predstavlja temelj efikasnog sistema pravosudne zatite komunita prava. "Sud pravde brine o potovanju prava prilikom tumanenja i primene Ugovora...", uloga suda je od vitalnog znaaja za nesmetano funkcionisanje Unije, budui da on predstavalja vrhovnog tumaa konstitutivnih Ugovora. U tom svojstvu on reava sporove izmeu komunitarnnih organa, kao i sporove izmeu tih organa i drava lanica EU u oblasti primene komunitarnog prava. Sud istovremeno, kao organ pravne zatite, ima zadatak zatite komunitarnog prava od njegovog krenja (kontrola zakonitosti akata komunitarnih organa, sporovi o naknadi tete prouzrokovane od strane komunitarnih organa ili slubenika EU i sl.). Sud ine 27 sudija koji se biraju na est godina. Njima u radu pomae osam pravobranilaca. Sud je jedina institucija koja na zahtev nacionalnih sudova moe dati presudom tumaenje Ugovora i zakona Unije. Kada se pitanje ovakve prirode pojavi pred nacionalnim sudom on moe (u pojedinim sluajevima mora!) traiti odliku Evropskog suda pravde. Treba napomenuti da je od 1989. godine u institucionalni sistem EU uveden i Prvostepeni sud (Sud pravde prve instance) radi rastereivanja rada Evropskog suda.

Pravni akti evropskih zajednica Govorili smo na poetku ovog teksta o tzv. primarnom i sekundarnom zakonodavstvu. Kao rezultat aktivnosti centralnih institucija EU, izmeu ostalog, nastaju pravni akti koji potpadaju pod taj sekundarni zakonodavni okvir. Ovi akti, razliiti po svojoj sadrini i stepenu obaveznosti, omoguavaju nesmetano i efikasno funkcionisanje Unije. Moemo ih podeliti na obavezujue(uredbe, uputstva i odluke) i neobavezujue (preporuke i miljenja). Uredba - uredba ima optu vanost. Ona je u svim svojim delovima obavezujuadirektno se primenjuje u svim zemljama lanicama. Ukoliko nadleni organi EZ usvoje akt ove vrste, uredba se direktno primenjuje te zemlje lanice nemaju prostora za slobodu akcije. One uredbu moraju potovati kao i svoje nacionalno pravo. Upustvo - je pravni akt koji je, takoe, obavezan za svaku zemlju lanicu u pogledu cilja, ali preputa nacionalnim zakonodavstvima izbor oblika i naina ostvarenja zacrtanog cilja. Zemlje lanice unije moraju uredbu implementiratu u svoje nacionalno zakonodavstvo. Odluka - ovaj pravni akt je obavezujui u potpunosti za one na koje se odnosi. Odluka se moe odnositi na zemlje lanice, pojedine grupe ili pojedince. Ovi akti se najee primenjuju u podruju trine konkurencije. Preporuke i miljenja - ovo nisu pravno obavezujui akti Zajednica. Njihov cilj je da na jedan neobavezan nain upute one, na koje se odnose, na odreeno poeljno ponaanje. Ovi akti takoe mogu biti upueni na zemlje lanice, pojedine grupe ili pojedince. I pored njhove pravne neobaveznosti preporuke i miljenja mogu imati znaajan uticaj na aktivnosti povodom kojih se donose. Uz osnivake ugovore, koji pedstavljaju pravni temelj funkcionisanja ove organizacije, i pravnih akata koje smo upravo pomenuli,a koji omoguavaju da svakodnevni ivot graana EU nesmetano funkcionie, Evropska unija zakljuuje i razliite meunarodne ugovore i uestvuje u radu drugih meunarodnih organizacija (Svetska trgovninska organizacija, na primer). Od svojih poetaka Evropska unija je bila voena idejama bezbednosti, mira slobode i blagostanja. "Povratak u Evropu" zemalja iza gvozdene zavese doneo je EU jednu, novu vizionarsku misiju - misiju nosioca i promotera demokratskih vrednosti, zatite ljudskih prava i politike stabilnosti u evropskim okvirima i ire. Konstantno se suoavajui sa izazovima unutar nje same ( proirenje vs. produbljenje, pitanje instiucionalnog balansa, problem demokratskog deficita, ustav za EU da ili ne i sl.) Evropska unija uspeva da ispuni svoju misiju. Za zemlje lanice ona predstavlja izvor blagostanja i sigurnosti, za zemlje u ovom regionu ona predstavlja ideju vodilju ka stabilnosti i prosperitetu za kojim na ovim prostorima toliko udimo. Gledalno na globalnom, svetskom nivou Evropska unija je projekat koji traje, o ijem krajnjem obliku ne moemo nita sa sigurnou rei, u svakom sluaju projekat iz koga moemo i moramo puno toga nauiti.