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FUNDAMENTOS

CONSIDERACIONES GENERALES

El presente proyecto de ley tiene como propósito regular la organización y


competencia de las Comunas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
127 y reglamentar el Título sexto de la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires.

Se trata de una ley básica, que no sólo requiere de un muy amplio acuerdo
político -como surge de la exigencia de una mayoría calificada de dos tercios del
total de los miembros de la Legislatura-, sino que debe estar sustentada en un
importante consenso social: será la participación ciudadana la que dará vida y
sentido a lo que de otra forma sería un mero ejercicio de ingeniería
organizacional sin mayor trascendencia.

La descentralización es un proceso y no un producto. De ahí que la sanción de


esta ley sea un punto de partida institucional para ese proceso, antes que una
meta en sí misma.

Por su naturaleza de ley básica o constitucional, este cuerpo normativo debe


limitarse a delinear los grandes cauces por los que discurrirá la actividad de las
Comunas. Se ha preferido no entrar en aspectos de detalle ni incurrir en un
exagerado reglamentarismo, toda vez que la propia dinámica de la
descentralización irá perfilando gradualmente el contenido concreto de las tareas
que asumirán. En tal sentido, conviene que la ley establezca de un modo general
las atribuciones comunales y enfoque, principalmente, los mecanismos
dinámicos a través de los cuales sus competencias específicas irán ejerciéndose
y ampliándose.

Se han tenido especialmente en cuenta los proyectos presentados hasta la fecha


por los legisladores de diversas orientaciones, de los que se desprende un
valioso fondo común de ideas que es la base sustancial de esta iniciativa y que
prefigura el acuerdo político que la Constitución prevé.

Fue también de singular valor el conocimiento de las experiencias que se han


desarrollado, en esta materia, en numerosas ciudades del mundo, como Roma,
Estocolmo, Bruselas, Londres, Nueva York, Tokio, Hamburgo, Bolonia, París y
Barcelona.

Finalmente, el proyecto se nutrió del inestimable aporte de una comisión


consultiva, integrada por académicos del más alto nivel en las diversas
disciplinas que son imprescindibles para el análisis de esta cuestión, como la
urbanística, las ciencias políticas, la administración, la sociología y el derecho
público. Los dictámenes producidos en su seno, son un antecedente inmediato
de este proyecto, cuya redacción se encomendó a uno de sus integrantes, el Dr.
Jorge A. Sáenz, Profesor titular de Derecho Administrativo de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires y ex Decano de esa Casa de
estudios. A su vez, el proyecto fue sometido al juicio crítico de expertos
nacionales y extranjeros y a una amplia discusión con los vecinos de la Ciudad,
en reuniones organizadas por los Centros de Gestión y Participación,
organizaciones no gubernamentales y Universidades, mereciendo una aceptación
general.

Es especialmente gratificante comprobar que un proyecto redactado hace


cuatro años coincida en sus aspectos sustanciales con las recomendaciones
formuladas por el Consejo de Planeamiento Estratégico sobre esta materia.

Ello no es casual. Revela que cuando se trabaja con la mira puesta en el


interés general y se prescinde de consideraciones subalternas, es muy fácil
alcanzar grandes acuerdos. La experiencia del Consejo, en este año fecundo de
estudio, diálogo y búsqueda de consensos, lo demuestra acabadamente.

El Consejo, en sus distintas instancias participativas, acordó los criterios


generales mínimos que debería contemplar la futura Ley de Comunas, los que
fueron puestos a consideración de la Asamblea General del Consejo el pasado
22 de mayo y formaron parte del "Documento de Avance" aprobado.
Posteriormente, varios integrantes del Comité Ejecutivo plantearon la
perentoriedad de contribuir con dichos lineamientos estratégicos generales y
consideraron la iniciativa legislativa como la herramienta óptima para incentivar
su inclusión en la agenda pública. Como resultante de ello, en las distintas
reuniones de la Comisión Institucional surgió la recomendación de ejercer dicha
facultad sobre la temática de Comunas.

Más allá de la indudable conveniencia que la descentralización presenta


como sistema -si se la conduce con seriedad- en orden a aumentar la calidad de
vida de los porteños, hay algo que no es opinable: la Constitución está para
cumplirse. Lamentablemente, han transcurrido más de dos años desde la fecha
máxima prevista en la ley fundamental de la Ciudad para que este proceso se
pusiera en marcha. Lo que los disensos partidarios han vedado, quizás lo
permitan los acuerdos de la sociedad civil, que no pretende suplantar el principio
fundamental de la representación política sino complementarlo y profundizarlo
con los aportes de las entidades no gubernamentales.

Prima en esta presentación el espíritu de construcción de consensos y la


importancia de facilitar el demorado tratamiento legislativo del tema que nos
ocupa, dejando de lado diferencias parciales con aspectos particulares del
proyecto. Más que formular un texto definitivo, lo que se pretende es estimular
el debate sobre la efectiva descentralización de la ciudad, tal como fue prevista
por la Constitución local
CONSIDERACIONES PARTICULARES

Se ha precisado, en el artículo primero, la naturaleza jurídica de las Comunas,


haciendo manifiestas las notas que están implícitas en el Título Sexto de la
Constitución. Desde el punto de vista de su ubicación dentro de la organización
administrativa del estado local, son órganos de una índole similar a la de los
entes autárquicos, pero el proyecto quiere destacar que, dado el carácter electivo
de sus autoridades, las que no se hallan subordinadas a ningún poder, las
Comunas poseen un rasgo peculiar de autonomía política e institucional,
limitada, desde luego, al ámbito de competencias que la Constitución y la ley les
asignan. La mención, en el artículo segundo, de las finalidades de las Comunas,
servirá fundamentalmente como criterio hermenéutico al momento de aplicar e
interpretar las disposiciones proyectadas. Toda laguna, oscuridad, ambigüedad o
contradicción deberán ser resueltas a la luz de tales propósitos.

El artículo tercero remite la delimitación territorial al anexo 1.Si bien se trata de


un tópico opinable, toda vez que el número y el trazado geográfico varían en
función de los criterios -todos ellos legítimos- que se privilegie, ha pesado en
esta elección la circunstancia de que las competencias de las Comunas parten,
aunque claro está no se limitan a ellas, de las que tienen hoy en día asignadas los
Centros de Gestión y Participación, y que esta delimitación ya ha adquirido
cierta carta de ciudadanía en la vida de los porteños. Esta es la razón por la cuál
existe coincidencia entre la propuesta incluída en el proyecto y la actual
delimitación de los Centros.

El Capítulo II regula las competencias de las Comunas. Este ha sido uno de los
obstáculos más difíciles de superar en todos los proyectos de ley presentados. El
conjunto de atribuciones que tendrán las Comunas es lo que definirá su
importancia en la vida de la Ciudad. Por tal motivo, su correcta asignación es
fundamental. Por un lado, debe evitarse el riesgo de “feudalización” de la
Ciudad; por otro, la existencia de Comunas sin función. Es imprescindible un
equilibrio que, además, no puede definirse en abstracto sino que requiere la
verificación permanente de la práctica concreta. Por estas razones, en el
proyecto elevado se proponen diversas categorías de atribuciones para las
Comunas. Se optó por tomar la clasificación de la Constitución y establecer un
conjunto de pautas generales y mecanismos concretos que resuelvan los dilemas
allí planteados. Desde el piso de atribuciones para el momento inicial de su
funcionamiento, constituido por el cúmulo de actividades desconcentradas que
poseen los Centros de Gestión y Participación, hasta el conjunto de actividades
en las que la Comuna interviene, participa o toma a su exclusivo cargo. Se le
otorga sí, en la economía de este proyecto, una extraordinaria importancia a los
convenios de gestión entre las Comunas y el gobierno central para perfeccionar
el proceso de transferencia de competencias. No habrá descentralización efectiva
sin la coordinación permanente entre esos ámbitos. La realización de convenios
específicos permitirá que se diseñe una normativa completa y eficazmente
adaptada a cada circunstancia. Se indica además la posibilidad de que la propia
Comuna ejerza su derecho de iniciativa para presentar proyectos de decreto.

El Capítulo III prevé la existencia de una Comisión Mixta integrada por


representantes de la Legislatura y el Poder Ejecutivo, que actúe como una
instancia previa de análisis y acuerdo de las medidas que favorezcan y
consoliden el proceso de descentralización.

A su vez, para promover la coordinación antes mencionada, el Capítulo IV


dispone la creación de un Consejo de Coordinación Comunal.

El Capítulo V se refiere a la constitución y funcionamiento de las Juntas


Comunales, siguiendo las pautas constitucionales. Se han desechado iniciativas
destinadas a otorgarle al Presidente un rol preponderante, más allá del que
aquellas le asignan, por entender que ello no se compadece con el carácter
colegiado que la Constitución ha fijado para este órgano de gobierno.

Una previsión innovadora en esta materia es la que contempla el artículo 21, que
establece la dedicación no exclusiva de los vocales de la Junta Comunal, de la
que se sigue, como lógico corolario, que las funciones de éstos sean honorarias.
La naturaleza de la función comunal debería permitir que el desempeño
ocasional de un cargo de ese nivel por parte de un ciudadano, no le imponga la
desatención absoluta de sus actividades habituales. Un efecto deseado de la
descentralización debería ser el de abrir la política a la sociedad. La instalación
de las Comunas será una excelente oportunidad para que los vecinos más
respetables de cada barrio se acerquen a la función y a las responsabilidades
públicas.

El Capítulo VI versa sobre una figura, la del Gerente General, que tendrá a su
cargo la coordinación operativa de las decisiones de la Junta, la jefatura de los
servicios administrativos y la responsabilidad de la ejecución presupuestaria. Su
designación por concurso tiende a asegurar el esencial requisito de la idoneidad.

El Capítulo VII crea como órgano permanente de asesoramiento al Consejo de la


Comunidad, integrado por representantes de organizaciones intermedias. Se
prevé que este Consejo estimule y facilite la participación ciudadana y que
pueda actuar en red, incluyendo los subcentros que podrá tener cada Comuna.

En el Capítulo VIII se sientan de manera general los principios en materia de


estructura orgánica y personal. Se prevé que la estructura de personal deberá
provenir de transferencias de la planta permanente del Gobierno

El Capítulo IX trata sobre los recursos y el presupuesto, estableciendo las etapas


que es menester cumplir en la elaboración del anteproyecto de presupuesto
comunal. Es ésta una aplicación concreta y efectiva del concepto, de arraigo
constitucional, de presupuesto participativo.

En el Capítulo X se dispone lo atinente al control financiero, administrativo y


judicial. Dada la naturaleza jurídica, ya comentada, de las Comunas,
corresponde que contra los actos de la Junta Comunal se pueda interponer el
recurso de alzada, pero por la especial importancia de esos actos se establece
que su resolución queda a cargo del Jefe de Gobierno.

El Capítulo XI indica, remitiendo su regulación a las leyes respectivas, cuáles


son las diversas formas de participación popular.

Finalmente, el Capítulo XII prevé, de acuerdo al art. 82 de la Constitución, la


posibilidad de intervención a las Comunas.

OBSERVACIONES

El Comité Ejecutivo decidió dejar de lado las diferencias menores que el


proyecto pueda suscitar, a los efectos de que su presentación en la Legislatura
porteña actúe como un acicate para la sanción de la ley que la Constitución
exige. Pero, a los efectos, de que ese cuerpo disponga de la totalidad de
elementos de juicio que le permitan elaborar una norma satisfactoria para la
sociedad, se señalan algunas observaciones particulares formuladas por una de
las entidades que lo componen, el Centro Argentino de Ingenieros.

Esta prestigiosa organización se inclina por un número de comunas no superior a


diez; entiende que debería precisarse en el artículo 7° cuáles son las
competencias desconcentradas que a la fecha ejercen los Centros de Gestión y
Participación; plantea la duda acerca de si las comunas podrían regular la
mecánica de las tareas de limpieza y conservación indicadas en el inciso b) del
citado artículo mientras no se sancione el marco regulatorio general que esa
norma prevé; propone que en la Comisión Mixta mencionada en el artículo 8° se
incorporen tres representantes de la Universidad de Buenos Aires; se pregunta si
es jurídica y fácticamente viable que las comunas nombren, promuevan y
remuevan al personal permanente y temporario; y, por último, si los inmuebles
que adquiera pertencerán a las comunas o al Gobierno de la Ciudad.

Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción destacó la necesidad de


que la ley otorgue una especial importancia a las centralidades barriales, más
allá de los límites formales de las comunas; sugirió que se estudie la posibilidad
de que se jerarquicen las funciones administrativas del Presidente de la Junta
Comunal, sin mengua del carácter colegiado de dicho órgano; y recomendó que
la ley o el decreto reglamentario sienten ciertas bases homogéneas en cuanto al
diseño y funcionamiento de la organización administrativa comunal durante un
período inicial.
La Asociación Amigos del Lago de Palermo sostuvo que la participación de
listas o entidades vecinales, como tales, en las elecciones comunales, debería
estar claramente explicitada en la ley (artículos 13º y 26º).

En tanto, el Sindicato Unico de Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal


(SUTERH) manifiesta las siguientes observaciones:

Respecto al Artículo 1°: Se cuestiona la necesidad de definir la naturaleza


jurídica, que se desprendería del art. 127 de la CCBA. Se sugiere mantener el
término “unidades”, empleado por la Constitución, en lugar de “entes”, que
según esta organización sólo se aplica a los entes autárquicos, creados a
propuesta del Poder Ejecutivo.

Respecto al Artículo 2°, inc. a): Se recomienda suprimir la palabra


“desconcentración”, ya que ésta se hizo con la creación de los Centros de
Gestión y Participación.

En relación al Artículo 6°: Se entiende que el criterio es correcto, pero debería


figurar como cláusula transitoria y modificando la redacción en este sentido:
“...deberán respetarse en las próximas limitaciones jurisdiccionales de policía,
distritos escolares, circunscripciones electorales, etc., los límites determinados
en la presente ley.”

En cuanto al Artículo 7°: Se observa que las atribuciones de la Junta están


determinadas en el art. 128, CCBA. Según el SUTERH, se podrían establecer las
atribuciones de la Junta (sus miembros y cuerpo).

En referencia al Artículo 8°: Se cuestiona la conveniencia de la comisión creada


en este artículo. Se propone, en su reemplazo, crear un órgano de coordinación y
transición, en el que participe el P.E., la Legislatura y los presidentes de las
comunas, con competencia para pronunciarse no sólo sobre temas
presupuestarios.

En cuanto al Artículo 14º: Se duda sobre el alcance del carácter de juez de la


Legislatura respecto de los derechos y títulos de los miembros de las Juntas
Comunales.

En relación al Artículo 17º, inc. b): Se observa una diferencia con relación a los
requisitos para ser elegido diputado, respecto de los extranjeros.

En referencia a los Artículos 21º al 25º: Se estima que todos los miembros de la
Junta Comunal deben percibir retribución y tener dedicación exclusiva.
En cuanto a los Artículos 28º al 34º: En consonancia con la observación anterior,
se propone que no haya cargos como secretario ejecutivo y gerente, y que cada
vocal esté a cargo de un área.

Y finalmente en relación al Artículo 41º: Se plantea la necesidad de que se


determine la afectación mínima presupuestaria en términos porcentuales, y si va
a existir una afectación paulatina o no. Asimismo, se debería realizar una
distribución secundaria del presupuesto, a fin de evitar que surjan comunas
ricas y pobres, teniendo en cuenta indicadores sociales como NBI y línea de
pobreza, entre otros.

Por lo expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.

Saludamos a usted muy atentamente.

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