Volume II

LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014
Tome I Les observations

Volume I-2 La gestion publique
Cour des comptes Rapport public annuel 2014 fvrier 2014 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
Introduction ................................................................................................... 5 Troisime partie - La gestion publique ...................................................... 7 Chapitre I - Ltat ....................................................................................... 9 1 - Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser ...................................................................................................................... 11 2 - Le Centre national de documentation pdagogique et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable................................................. 47 3 - Les prises de participation publique : une opration mal conduite dans le secteur de larmement ................................................................................... 83 Chapitre II - Les collectivits territoriales ............................................. 113 1 - Les subventions alloues aux associations par la rgion de ProvenceAlpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-du-Rhne : la ncessaire matrise des risques ..................................................................................... 115 2 - Les Voies ferres du Dauphin : lchec de la transformation dune rgie dpartementale de transports ...................................................................... 217 Chapitre III - Les organismes de protection sociale............................. 251 La CIPAV (caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable ................................................................................................... 253 Chapitre IV - Les organismes privs subventionns ............................. 335 La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux . 337
Pages rponses
37 65 97
143 237
277
357
Chapitre V - Les partenariats public-priv ........................................... 367 Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise ...................................................................................................... 369 397
Introduction
Ce second volume (I-2) du tome I du rapport public annuel 2014 rassemble huit sujets de gestion publique concernant une large varit dorganismes publics : ltat, dans le premier chapitre, avec trois sujets :

les missions fiscales de la Douane ; le Centre national de la documentation pdagogique (CNDP) et son rseau ; une prise de participation publique dans le secteur de larmement ;
les collectivits territoriales, dans le deuxime chapitre, avec deux sujets :
les subventions alloues aux associations par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-duRhne : la ncessaire matrise des risques ; la transformation dune rgie dpartementale de transports interurbains, avec le cas de la socit dconomie mixte des Voies ferres du Dauphin ;
les organismes de protection sociale, dans le troisime chapitre, avec :
la Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales (CIPAV) ;
les organismes privs subventionns, dans le quatrime chapitre, avec :
la Cinmathque franaise ;
les partenariats public-priv, dans le cinquime chapitre, avec :
les partenariats public-priv du plan Hpital 2007.
Troisime partie La gestion publique
Chapitre I Ltat
1.
Les missions fiscales de la douane : un rle et une organisation repenser Le Centre national de documentation pdagogique et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable Les prises de participation publique : une opration mal conduite dans le secteur de larmement
2.
3.
1 Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser

_____________________ PR SENTATION ____________________
Lors de lentre en vigueur du grand march intrieur en 1993, les contrles douaniers ont t abolis aux frontires intrieures de l'Union europenne et reports ses frontires extrieures. Pour compenser la perte dune partie de lactivit douanire traditionnelle, des missions en matire de fiscalit indirecte ont t transfres de la direction gnrale des impts celle des douanes, rebaptise alors direction gnrale des douanes et droits indirects (DGDDI). Aujourdhui, cette administration gre, outre les droits de douane stricto sensu et la TVA limportation, un grand nombre de taxes indirectes, portant principalement sur des marchandises (les accises sur les tabacs et les alcools, les produits ptroliers et lnergie, les dchets et les substances polluantes) et sur des moyens de transport (les taxes sur les vhicules). Les taxes dont la Douane a la responsabilit constituent un ensemble composite, incluant des prlvements dun faible rendement, dont la gestion est assure par une organisation administrative et territoriale clate et des applications informatiques souvent obsoltes (I). La modernisation, longtemps retarde, de cette activit passe par un rexamen en profondeur des missions confies la Douane et des taxes dont elle a la charge, afin de recentrer celle-ci sur son cur de mtier (II). Elle impose galement de revoir les modalits actuelles de gestion de la TVA limportation, pnalisantes pour la comptitivit de lconomie (III) et de regrouper terme, au sein de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP), la fonction de recouvrement de lensemble des impts et taxes (IV).
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COUR DES COMPTES
La Douane est principalement charge du contrle et de la taxation des marchandises leur entre et lors de leur circulation sur le territoire national. Elle exerce ce titre des missions de scurit et des missions fiscales. La direction gnrale des douanes et droits indirects
La Douane, place sous lautorit du ministre charg du budget, est organise en deux branches : celle de la surveillance, compose dagents en uniforme, et la branche administrative. Elle emploie au total 16 800 agents contre 114 300 la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) (donnes 2012). Les dpenses de son programme budgtaire se sont leves en 2012 1,59 Md. Les missions de scurit (protection des consommateurs et lutte contre les trafics illicites : stupfiants, contrefaons, patrimoine culturel, espces menaces, etc.) sexercent en complment des missions de police assures par des personnels du ministre de lintrieur et de contrle des marchandises ralises par la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF). Les missions fiscales, qui concernent principalement les taxes sur les marchandises (droits de douane, alcools, tabacs, nergie, dchets, moyens de transport, etc.) sont distinctes de celles de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) qui a comptence pour lensemble des autres impts et taxes. Cette sparation de principe souffre des exceptions, en particulier pour la TVA qui est collecte par ces deux administrations. En 2012, la Douane a collect un produit fiscal de prs de 68 Md. Dans cet ensemble, les droits de douane proprement dits reprsentent dsormais moins de 2 Md.
I - Une gestion peu performante

Le dispositif fiscal gr par la Douane se compose dun grand nombre de taxes trs htrognes. Le cot de gestion lev de certaines de ces taxes est en grande partie la consquence de lorganisation territoriale de la Douane, de linadaptation de ses moyens informatiques et de lclatement de ses missions de contrle.
LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 13
A - Des cots de gestion parfois excessifs

La Douane collecte des taxes indirectes pour le compte de plusieurs bnficiaires. Plus de la moiti (37,6 Md, soit 55,4 %) alimente le budget de ltat ; environ 15 Md, soit 22 %, est prlev pour le compte des organismes de scurit sociale ; les collectivits territoriales bnficient de recettes annuelles de lordre de 12 Md, soit 18 % du produit collect ; le solde (environ 1,5 %) est attribu diffrents oprateurs. En 2012, la Douane a prlev ainsi plus de 70 taxes dont 28 seulement ont eu un produit suprieur 100 M. Les taxes gres par la Douane ont frquemment des objectifs plus larges que le prlvement fiscal : suivi de secteurs conomiques, protection de la sant, de lenvironnement, des consommateurs, etc. Il en dcoule de constantes volutions de la fiscalit dont elle a la charge : cration de la taxe intrieure de consommation sur la fourniture dlectricit en 2011, instauration en 2012 de taxes sur les boissons sucres et contenant des dulcorants, taxe nationale sur les vhicules de transport de marchandises et nouvelle composante de la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) sur les sacs de caisse usage unique en matire plastique en 2014. Les principaux produits fiscaux de la Douane relvent dun rgime communautaire : TVA limportation, taxes intrieures de consommation sur les produits nergtiques et TVA qui leur est applicable, accises sur le tabac et les alcools. Les autres ont une base purement nationale et leur produit est parfois modeste. Les taxes gres par la Douane peuvent tre regroupes en sept blocs homognes, mais chaque bloc se dcompose en une multiplicit dimpts ou de rgimes fiscaux. Ainsi, la fiscalit nergtique comprend, outre la TVA sur les produits ptroliers, cinq taxes intrieures de consommation sur les produits ptroliers (TICPE), sur la fourniture de gaz naturel (TICGN), sur la fourniture dlectricit (TICFE), sur les houilles, lignites et cokes (TIC Charbon), auxquelles sajoutent des taxes spciales de consommation outre-mer ou des prlvements au profit de certains oprateurs. La fiscalit sur les boissons et alcools se dcompose en six taxes, mais le droit de consommation sur les alcools prvoit quatre taux de taxation selon la nature du produit. En matire de fiscalit environnementale, la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) comporte sept composantes, dont deux
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seulement ont un produit suprieur 100 M1. Les droits de ports comprennent sept redevances distinctes. Tableau n 1 : recettes fiscales de la Douane par bloc de taxes
Montants en millions d'euros Fiscalit nergtique Dont TIC Ptrole Dont TVA sur les ptroles Dont TICGN Dont TIC fourniture d'lectricit Dont TIC houilles, liginites et cokes TVA l'importation, droits de douane et assimils Dont TVA l'importation Dont droits de douane et assimils Dont octroi de mer Fiscalit sur les tabacs Dont droits de consommation sur les tabacs Dont redevances diverses Fiscalit sur les boissons et les alcools Dont droits de consommation et autres taxes sur les alcools Dont droits de circulation sur les vins Dont surtaxe sur les eaux minrales Dont taxe Premix Dont contributions sur les boissons contenant des dulcorants Dont cotisations sur les boissons sucres Fiscalit environnementale TGAP Fiscalit sur les transports Dont droits de ports Dont TSVR Dont DAFN Fiscalits diverses Dont taxes sur les farines et les crales Dont taxes sur les jeux, spectacles et divertissements Dont divers (produits ventiler) Total gnral 2008 2010 2012
35 665
25 158 10 254 242 0 7
33 057
24 488 8 270 283 0 8
36 056
24 562 11 146 265 62 8
13 256
10 359 1 822 1 056
13 025
10 096 1 917 993
13 879
10 853 1 952 1 055
10 146
9 791 301
11 014
10 659 329
11 826
11 471 355
3 035
2 900 115 18 0 0 0
3 241
3 101 120 19 0 0 0
3 831
3 361 122 20 2 58 265
410
410
596
596
733
733
764
496 226 42
694
479 168 47
683
467 171 46
401
87 28 286 63 624
372
88 28 257 61 975
391
86 33 272 67 946
Source : ministre charg du budget Douane
La taxe spciale sur les vhicules routiers (TSVR), couramment appele taxe lessieu , constitue lun des exemples les plus patents dimpt archaque. Elle a t cre par la loi de finances pour 1968. Avec la taxe nationale sur les vhicules de transports de marchandises
Soit respectivement la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) sur les installations de stockage et dincinration des dchets mnagers et assimils et sur les installations de dchets industriels spciaux et la TGAP sur la mise la consommation de carburants.
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(autrement appele taxe poids-lourds ou cotaxe ), dont la mise en uvre est suspendue, elle est lune des taxes aujourdhui rgies par la directive europenne du 17 juin 1999 relative la taxation des poidslourds pour lutilisation de certaines infrastructures au mme titre que, par exemple, la Kraftfahrzeugsteuer en Allemagne et la Vehicle Excise Duty au Royaume-Uni, dont le produit atteint respectivement 8,3 et 7 Md, contre 171 M pour la TVSR. Son assiette limite aux vhicules de plus de 12 tonnes en charge et ses taux abaisss en 2009 aux seuils minimaux imposs par la rglementation europenne ont pour consquence un produit faible. Sa gestion est dune particulire complexit et mobilise un nombre excessif demplois la Douane (177 agents temps plein). Les redevables qui choisissent dacquitter la taxe au tarif trimestriel (environ 90 400) doivent adresser leur bureau de douane une dclaration sur papier chaque changement de situation du vhicule, ce qui concerne 20 % du parc chaque anne. Il en va de mme des 31 500 usagers ayant opt pour le tarif dit journalier , qui doivent faire lacquisition auprs du bureau de douane de cartes de circulation valables pendant cinq dix jours dutilisation du vhicule. Les dclarations doivent tre conserves en permanence bord des vhicules et prsentes lors des contrles routiers. Au surplus, en application dune dcision ministrielle ancienne et illgale, la TSVR nest pas applique en Corse ni dans les dpartements doutre-mer depuis 1969. Un impt dont la mise en uvre est suspendue : la taxe poids-lourds
La taxe nationale sur les vhicules de transport de marchandises, dite taxe poids-lourds (TPL) ou cotaxe , a t cre par la loi de finances pour 2009. Elle vise instituer un droit dusage du rseau routier transeuropen au sens de la rglementation communautaire, comme tel proportionn la dure de lutilisation de linfrastructure . Elle doit sappliquer aux vhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes. Ltat a conclu un contrat de partenariat avec un oprateur priv pour la ralisation de linvestissement ncessaire la mise en place de lquipement lectronique et de comptage qui assurera la liquidation de la taxe due par chaque vhicule. La Douane a mis en place un service consacr la gestion de cette taxe, pour lequel 130 emplois administratifs ont t crs en 2013. La mise en uvre de l cotaxe , initialement prvue en octobre 2013 puis repousse au 1er janvier 2014, est suspendue.
Le cot de gestion des taxes prleves par la Douane, calcul en rapportant les dpenses administratives son produit, slevait 0,49 % en moyenne en 2011.
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Tableau n 2 : cot de gestion de la fiscalit gre par la Douane

Taxes
Taux dintervention Produit 2011 en M ETP Cot de Gestion en M
Diverses contributions indirectes (farines et crales, spectacles, notamment) Droit annuel de francisation des navires (DAFN) Taxe spciale sur les vhicules routiers (TSVR) Taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) Taxe intrieure de consommation du gaz naturel (TICGN) Droits de port Fiscalit sur les boissons et alcools Octroi de mer Taxe intrieure de consommation sur les produits ptroliers (TICPE) Fiscalit sur les tabacs Fiscalit nergtique hors TICPE et TICGN
14,93 %
124,1
179,7
18,53
13,69 % 10,73 % 1,48 % 1,37 % 1,18 % 1,18 % 0,93 % 0,12 % 0,05 % 0,05 %
45,7 170,3 647,6 274,3 477,1 3 264,9 1 068,3 25 755,2 11 601,3 10 017,9
60,7 177,2 92,9 36,4 54,6 372,3 96,9 302,0 56,9 48,6
6,26 18,27 9,58 3,76 5,63 38,53 9,94 31,66 5,80 5,01
Source : ministre charg du budget Douane.
Ce cot de gestion est trs variable dune taxe lautre. La Douane enregistre de bonnes performances en matire de fiscalit sur les tabacs et de taxes sur lnergie dont lassiette est large et le produit lev. linverse, les taxes dont le produit est plus rduit se caractrisent par des cots levs voire manifestement disproportionns. Tel est particulirement le cas dun ensemble de taxes anciennes sur les farines et les crales, les jeux, spectacles et divertissements, ainsi que de la taxe spciale sur les vhicules routiers (TSVR) et du droit annuel de francisation des navires (DAFN). Quant au cot de gestion des taxes sur les boissons et les alcools, il est noter quil est calcul sans tenir compte du cot des missions dites conomiques assumes par la Douane dans la filire vitivinicole, savoir ladministration des statistiques commerciales et du potentiel de production.
B - Des structures de gestion disperses

La gestion par la Douane des taxes dont la cration est la plus rcente est souvent confie des structures spcialises et centralises. Ainsi, depuis le 1er janvier 2013, cinq des sept composantes de la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) relevant de la Douane sont gres par une structure unique comptence nationale, tout comme les taxes dues par les dclarants trangers. De mme, la gestion de la taxe nationale sur les vhicules de transport de marchandises (TPL) sera assure par une structure unique implante Metz. Sagissant des taxes les plus anciennes, la Douane a galement concentr de manire progressive ses structures de gestion : en 2012, on comptait 182 bureaux de douane, contre 250 en 2008 et 268 en 2000. Ce processus de concentration nest toutefois pas encore abouti et la plupart des taxes restent encore gres par des structures trop nombreuses et insuffisamment spcialises. Ainsi la rorganisation des structures de gestion de la fiscalit vitivinicole et de la filire conomique des alcools, nest pas acheve : subsistent encore 54 centres de viticulture et de cidriculture hrits de lorganisation de la direction gnrale des impts (DGI) lors du transfert de 1993 (64 en 2000). La situation est comparable pour des taxes dont le produit est pourtant fortement concentr. Ainsi, 34 recettes rgionales enregistrent des produits au titre de la taxe sur les cercles et maisons de jeux, alors que la quasi-totalit du produit (96 %) est gre par trois bureaux de douane. Une grande dispersion et de fortes disparits sont galement constates pour la taxe intrieure de consommation sur les produits ptroliers (TICPE) et lensemble de la fiscalit nergtique (TICGN, TICFE, TIC Charbon), pour la fiscalit sur les alcools, pour les missions viticoles, pour les composantes non centralises de la TGAP, en matire de fiscalit sur les transports (TSVR, DAFN) et pour diverses autres contributions indirectes (taxe sur les farines, taxe sur les crales, taxe sur les manifestations sportives, taxe sur les appareils automatiques). Cette organisation trop clate a pour consquence de forts carts des cots de gestion entre les directions rgionales des douanes.
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Tableau n 3 : cots de gestion par direction rgionale

Taxes Taux dintervention moyen Nombre de directions rgionales Taux dintervention le plus bas Taux dintervention le plus lev
Diverses contributions indirectes (farines et crales, spectacles, etc.) Droit annuel de francisation des navires (DAFN) Taxe spciale sur les vhicules routiers (TSVR) Taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) Taxe intrieure de consommation du gaz naturel (TICGN) Droits de ports Fiscalit sur les boissons et alcools Octroi de mer Taxe intrieure de consommation sur les produits ptroliers (TICPE)
14,93 %
35
1,11 %
259,40 %
13,69 %
25
4,86 %
495,20 %
10,73 %
31
4,48 %
31,38 %
1,48 %
38
0,10 %
32,43 %
1,37 %
31
0,07 %
4 643,00 %
1,18 % 1,18 % 0,93 % 0,12 %
22 39 4 20
0,29 % 0,37 % 0,54 % 0,06 %
15,90 % 38,65 % 1,02 % 26,31 %
Source : ministre charg du budget Douane, retraitement Cour des comptes
Ainsi, si le cot de gestion de la TICPE reprsente en moyenne 0,12 % du produit de cet impt, il atteint des taux trs levs - jusqu 26,3 % - dans certaines directions rgionales des douanes. On observe le mme phnomne pour la taxe intrieure de consommation du gaz naturel (TICGN), acquitte par 79 redevables en 2012, mais gre dans 31 directions rgionales, dont 14 enregistrent un cot de gestion suprieur 100 %. Pour les mmes raisons, le cot de gestion de la TSVR, en moyenne de 10,73 %, varie entre 4,48 % et 31,38 % selon les directions rgionales. Il en va de mme pour la fiscalit sur les boissons et alcools, dont le cot de gestion moyen (1,18 %) varie entre 0,37 % et 38,65 %.
La mise en uvre rapide dune gestion centralise de ces taxes, voque dans le plan stratgique Douanes 2018 en prparation permettrait la Douane de disposer dunits de gestion plus efficaces regroupant une expertise apte administrer ces taxes complexes.
C - Une dmatrialisation insuffisante

lexception des dmatrialisations imposes par la mise en place des applications europennes (Gamm@-EMCS pour les produits soumis accises, ISOPE pour les produits ptroliers, Delt@-NSTI pour le ddouanement), la Douane franaise a pris un retard significatif en matire dinformatisation par rapport la plupart des douanes des pays dvelopps. De nombreuses tches de gestion sont encore effectues par les services douaniers partir de dclarations des redevables tablies sur papier et adresses par courrier. Le retard de dmatrialisation est particulirement marqu dans le secteur des vins et des alcools o la Douane, paralllement ses missions fiscales, intervient en matire de statistiques commerciales et de contrle du foncier viticole. Ainsi, les rcoltants doivent adresser la recette des douanes dont ils dpendent une dclaration rcapitulative mensuelle (DRM), en format papier, des entres et des sorties de vins et dalcools de leurs chais et entrepts. Ce document a une finalit la fois fiscale (nombre dhectolitres mis la consommation) et statistique (ventes classes par appellation). Pour rpondre leurs besoins spcifiques, les 26 interprofessions viticoles ont souhait chacune conserver un formulaire distinct, qui fait obstacle linformatisation. Les fonctionnaires des douanes sont donc contraints de saisir les informations dans une application informatique ddie. Cette tche occupe 300 emplois par an sur les 822 affects lensemble des missions de la filire vins et alcools (missions fiscales et autres missions). La situation est la mme pour la tenue du casier viticole informatis (CVI), qui recense les dclarations, insuffisamment dmatrialises, relatives au potentiel de production national et au foncier viticole (parcelles, cpages, plantations et arrachages). La gestion de la taxe spciale sur les vhicules routiers (TSVR) souffre galement dun retard en matire dinformatisation, tant en ce qui concerne le dpt des dclarations des redevables que les recoupements
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COUR DES COMPTES
avec les autres applications ou bases de donnes existantes (fichier dimmatriculation des vhicules, fichier des remboursements de TICPE aux oprateurs notamment). Lapplication mtier utilise par les bureaux de fiscalit, improprement appele TSVR Web , nautorise ni la tldclaration par les redevables ni le tlpaiement de la taxe et ne dispose pas de fonctionnalits permettant des contrles. Le maintien dune taxe dune telle complexit et dun faible rendement implique que sa gestion soit largement automatise afin de rduire les effectifs employs sa perception. Le droit annuel de francisation des navires (DAFN)2 constitue un autre exemple de taxe faible rendement dont le cot de gestion est alourdi par un recours insuffisant linformatique et par lincapacit des administrations concernes se doter doutils communs et performants. Les propritaires de navires de plaisance doivent procder deux dmarches distinctes : limmatriculation de leur navire auprs de ladministration des affaires maritimes et sa francisation auprs des services douaniers, ces deux administrations ayant au surplus une organisation territoriale diffrente. Cette situation, inutilement complexe, est sans quivalent en Europe. Afin dconomiser des tches matrielles sans grande valeur ajoute et damliorer le service rendu lusager moindre cot, il conviendrait de faire aboutir rapidement le projet de guichet lectronique unique depuis trop longtemps en prparation.
Les enjeux budgtaires associs la dmatrialisation

La Cour estime 400 au minimum3 les emplois susceptibles dtre conomiss ou redploys vers des tches plus forte valeur ajoute grce la seule suppression des tches de ressaisie informatique des dclarations papiers des redevables.
Le droit annuel de francisation des navires sapplique aux navires de plaisance dune longueur de sept mtres et plus, ou d'une longueur de coque infrieure sept mtres dots d'une motorisation gale ou suprieure 22 CV, ayant obtenu la dlivrance par le service des douanes d'un acte de francisation. Les navires franciss destins la pche et au commerce sont exonrs de la taxe. Depuis le 1er janvier 2013, en sont galement redevables les propritaires de vhicules nautiques moteur (VNM) dont la puissance relle des moteurs est suprieure ou gale 90 kilowatts. 3 Soit le tiers des emplois affects aux tches dassiette et de gestion des dclarations (1 209 quivalents temps plein (ETP)). Les principaux gains porteraient sur la gestion des dclarations rcapitulatives mensuelles (300 emplois), du casier viticole informatis (60 emplois) et de la taxe spciale sur les vhicules routiers (43 emplois).
Sachant que le cot moyen dun fonctionnaire des douanes est valu 100 000 4, labsence de tldclaration reprsente un cot annuel global de 40 M. Le dveloppement dapplications informatiques de tldclarations, qui tait possible techniquement il y a vingt ans, aurait cot lpoque sans doute moins de 10 M (euros constants).
Un important effort dinvestissement est ncessaire pour dvelopper la tldclaration et le tlpaiement des taxes. Lexcution budgtaire du programme de la Douane franaise a t marque, ces dernires annes, par des arbitrages sur les dpenses en faveur de la masse salariale, au dtriment de linvestissement informatique qui aurait permis une meilleure matrise des dpenses publiques, une meilleure efficacit et un enrichissement des tches des agents.
D - Une fonction de contrle clate

La mission de contrle de la Douane comporte deux volets : la fonction de gestion-contrle a priori (accueil du public, traitement des dclarations, tches dassiette et de liquidation, contrles de cohrence des documents et de scurit lors du ddouanement physique de la marchandise) ; les fonctions de contrles ex-post, cest--dire aussi bien les contrles diffrs (contrle sur pices, inventaires et contrles physiques) que les enqutes sur place partir dun travail pralable danalyse de risque. Les autres douanes europennes ont, depuis linstauration du march unique, clairement distingu les fonctions de gestion et de contrle a priori des fonctions de contrle diffr et denqute, afin de raliser des conomies de gestion significatives et damliorer leur efficacit. La fonction de gestion-contrle a priori y est ralise, au plus prs du terrain, dans les bureaux de douane. Les fonctions de contrle a posteriori sont centralises un niveau rgional ou interrgional. Ce type dorganisation territoriale est particulirement affirm en Allemagne, au Royaume-Uni et en Espagne. La Douane na pas encore pleinement spar la gestion administrative et les tches de contrle des taxes, qui restent assures par les mmes agents : si les services rgionaux denqute et les cellules dorientation des contrles assurent des tches danalyse de risques et
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Soit 65 000 pour son traitement charg (quivalent temps plein, contribution au compte daffection spciale Pensions, chiffre 2011) auxquels sajoutent 35 000 de fonctions supports lies son activit.
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COUR DES COMPTES
denqutes sur place, les agents des bureaux de douane ont conserv la responsabilit des contrles diffrs en plus de leurs fonctions de gestion (contrles raliss dans les quatre mois qui suivent la validation de la dclaration en douane et contrles dinventaire de stocks). Ce choix de la proximit et de la polyvalence amne la Douane avoir, par rapport la douane allemande par exemple, des effectifs plus nombreux dans les bureaux et moins nombreux dans les services denqute des directions rgionales : en Allemagne, les services rgionaux denqute regroupent entre 64 et 158 agents, alors quils ne sont quentre 8 et 15 en France. Cette organisation nuit particulirement lefficacit des contrles en matire de taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) qui ncessitent des moyens et des comptences spcifiques, comme le montrent les redressements oprs sur cet impt qui manent en quasitotalit des services rgionaux denqute. Elle affecte galement la capacit daction de la Douane dans la lutte contre les fraudes aux produits soumis droits daccises (nergie, tabacs et alcools). Or lefficacit des contrles de ces produits en stock, en circulation ou mis la consommation reprsente un enjeu de premier ordre pour garantir lencaissement des droits dus. Il en va de mme pour les fraudes la TVA. Pour lensemble de la fiscalit douanire, une organisation saupoudrant les capacits de contrle consomme beaucoup de ressources pour un faible rendement. Il serait plus efficace dune part de concentrer les tches de gestion et dautre part de confier les contrles a posteriori des quipes spcialises, capables de dmonter des mcanismes de fraude complexes.
II - Un champ dintervention resserrer

Pour matriser les dpenses publiques sans rduire le service rendu aux citoyens, chaque administration doit se concentrer sur les missions quelle exerce le mieux compte tenu de son savoir-faire propre. La Douane, administration de contrle de la scurit et de la valeur des marchandises importes, ne saurait chapper cette rgle. Elle devrait se spcialiser sur les missions de scurit et dassiette fiscale en se sparant des autres missions. Les missions statistiques et cadastrales du secteur viticole pourraient tre transfres. Le dispositif de
remboursement de la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE) devrait tre remplac. La gestion de certaines taxes devrait tre transfre dautres autorits. Enfin, il y aurait lieu de rexaminer le bien-fond des taxes faible rendement.
A - Vins et spiritueux : abandonner les missions non fiscales

Les missions de la Douane dans ce secteur couvrent un champ plus large que ses missions traditionnelles de fiscalisation des produits et de contrle de leur circulation puisquelle est responsable du casier viticole, des pratiques nologiques et des statistiques sur les mises la consommation classes par appellation issues des dclarations rcapitulatives mensuelles (DRM). La multiplicit des services publics territoriaux traitant des questions viticoles
La filire viticole est suivie la fois par les directions rgionales des douanes et droits indirects (potentiel de production et fiscalit indirecte), les chambres dagriculture (formation), les directions dpartementales des territoires (installation et environnement), les services rgionaux de lalimentation, les directions dpartementales de la protection des populations (loyaut des produits), les directions rgionales des finances publiques (fiscalit directe), les services territoriaux de ltablissement public FranceAgriMer (aides nationales et fonds europen agricole de garantie (FEAGA)), lAgence de services et de paiement (aides directes) et les antennes territoriales de lInstitut national de lorigine et de la qualit (INAO) (contrle des appellations dorigine contrle (AOC) et indications gographiques protges (IGP)). Limportance conomique du secteur viti-vinicole pour la France (lun des premiers producteurs et exportateurs mondiaux de vins) ne justifie pas ce foisonnement administratif. Les autres pays producteurs de vins dans le monde, en Europe ou ailleurs, ont rassembl au sein dune seule administration le suivi de cette filire.
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COUR DES COMPTES
Les missions viticoles non fiscales aujourdhui assumes par la Douane pourraient tre transfres dautres autorits : la gestion du casier viticole devrait tre transfre au ministre de lagriculture ; le recueil des statistiques commerciales incluses dans les dclarations rcapitulatives mensuelles (DRM) devrait tre assum par les interprofessions viticoles, sous le contrle de ltat5. Le transfert au ministre de lagriculture de la gestion des informations cadastrales alignerait lorganisation administrative franaise sur celles des autres pays producteurs de vins. Le transfert aux interprofessions du traitement des statistiques commerciales contenues dans les DRM mettrait fin une spcificit de ce secteur conomique. Les autres filires conomiques franaises, qui disposent de cotisations volontaires obligatoires, y compris dans le secteur agricole, ne bnficient pas du mme service gratuit, pris en charge par ltat, de collecte statistique destine asseoir leurs cotisations. Il appartiendra au ministre de lagriculture de sassurer de la fiabilit de ces statistiques qui lui sont par ailleurs utiles pour la gestion de la filire (aides et rgulation du march). Avec ce transfert, la Douane pourrait se consacrer alors au traitement des informations purement fiscales des DRM. Sil tait dcid de maintenir la collecte par la Douane des informations conomiques au bnfice de la filire viticole, deux conditions devraient tre exiges de la part des interprofessions. Dune part, les modles de DRM, dont lhtrognit est le principal frein la dmatrialisation, devraient tre unifis. Dautre part, le cot de cette collecte devrait tre factur la filire.
B - Produits ptroliers : substituer un crdit dimpt au remboursement de taxe

La Douane procde des remboursements de la taxe intrieure de consommation des produits ptroliers (TICPE). Contrairement certains tats europens, la France a choisi de percevoir la TICPE lors de la mise la consommation des produits taxs, principalement au moment de leur sortie des raffineries ou des entrepts
Les rares appellations ntant pas rattaches une interprofession devraient faire traiter leurs statistiques commerciales par une autre structure professionnelle.
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fiscaux de stockage. Le nombre de points de taxation est donc rduit (environ 250), ce qui permet daboutir un cot de gestion faible. Ltat a cependant mis en place, dans le cadre autoris par la rglementation communautaire, des dispositifs dallgement partiel de la TICPE au profit de certaines professions : transporteurs routiers de marchandises et de voyageurs, entreprises de taxis, transporteurs ariens ou fluviaux normalement exonrs, mais nayant pu sapprovisionner auprs dun distributeur de carburants dtaxs. Le carburant mis la consommation ntant pas diffrenci selon les utilisateurs, la diffrence de ce qui est pratiqu dans certains tats europens, ces mesures ncessitent des remboursements, dun montant global de 440 M chaque anne, qui doivent donc tre effectus ex-post, en fonction des consommations effectives des redevables concerns. Ce processus grve fortement le cot de gestion de la TICPE. La Douane affecte moins de 135 agents temps plein (ETP) pour grer le produit de cette taxe, soit 25 Md. Elle en emploie plus de 167 pour les seuls remboursements. Il est paradoxal demployer plus dagents au paiement des remboursements qu la gestion de la taxe elle-mme. Tableau n 4 : les cots de gestion de la taxe intrieure de consommation des produits ptroliers (TICPE) et des remboursements
Produits de TICPE Remboursements des transporteurs Total des flux (produits et remboursements)
Montants en M Nombre dagents employs en quivalent temps plein (ETP) Cot de gestion en M Taux dintervention
25 316 134,6 13,7 0,05 %
439 167,4 17,9 4,08 %
25 755 302,0 31,7 0,12 %
Source : Cour des comptes (donnes : ministre charg du budget Douane pour 2011)
Cette situation conduit une allocation inapproprie de moyens cette tche, au dtriment dautres, reprsentant un enjeu bien plus important. Des erreurs ou des manquements mme infimes dans lapplication de la TICPE, notamment dans le contrle des stocks des entrepts dfiscaliss de stockage, sont susceptibles de pertes financires
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COUR DES COMPTES
pour ltat trs suprieures celles qui rsulteraient de remboursements indus certains transporteurs6. Pour ces raisons, il y aurait lieu dtudier le remplacement du dispositif actuel de remboursement par un crdit dimpt, vrifi dans le cadre de lexamen global de la situation fiscale du redevable par les services de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
C - Transfrer la gestion de certaines taxes

Parmi les missions de la Douane en matire fiscale, certaines devraient tre confies des autorits mieux outilles pour les prendre en charge. La taxe sur les manifestations sportives est un impt coteux en gestion et dun faible rendement, notamment en raison des multiples possibilits de modulation dont elle peut faire lobjet, qui rendent trs difficilement envisageable une informatisation de cet impt. La gestion de cette taxe pourrait tre transfre aux collectivits territoriales et son recouvrement la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
Le comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales a, par ailleurs, contest la pertinence de ces remboursements, au motif notamment quils prsentent une faible visibilit pour le consommateur final, quils ont surtout pour objet de compenser des dficits de comptitivit avrs mais souvent trangers au cot des carburants et quils ont un effet ngatif sur le plan environnemental, en raison de linsuffisante couverture par la fiscalit nergtique des externalits ngatives lies la consommation des nergies fossiles (rapport du comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales, juin 2011).
La taxe sur les manifestations sportives

Impt ancien et dune gestion complexe, la taxe sur les manifestations sportives est collecte pour le compte des collectivits territoriales. Elle est prleve sur les droits dentre de certains spectacles sportifs ou dfaut, sur la recette des consommations pendant la manifestation (les buvettes). Elle peut donner lieu de multiples exonrations, totales (pour certaines disciplines sportives) ou partielles (pour certaines catgories dorganismes) ou linverse des majorations qui en compliquent singulirement la gestion et en font un impt complexe. Ces exonrations ou majorations sont dcides selon le cas lchelon national ou par chaque collectivit bnficiaire. Le produit de cette taxe attribu aux collectivits territoriales sest lev 18,1 M en 2012. Il est ingalement rparti, en fonction des choix des conseils municipaux. En 2012, il tait de 7,8 M Paris et 62 587 Marseille. 97 % des recettes proviennent de quatre disciplines sportives.
La taxe sur les maisons et cercles de jeux a reprsent un produit de 12,7 M en 2012. Elle prsente cette particularit notable que, si elle donne lieu des recettes dans 34 recettes rgionales, trois bureaux de fiscalit concentrent la gestion de plus de 96 % du produit total de cet impt, dont un seul plus de 92 %. La DGFiP exerce paralllement des missions de gestion et de recouvrement de plusieurs prlvements sur les jeux de casinos, le pari mutuel, les jeux exploits par la Franaise des jeux, les jeux en lignes (paris hippiques, paris sportifs, jeux de cercle). La gestion de la taxe sur les maisons et cercles de jeux pourrait tre transfre cette administration. Les droits de port se dcomposent en une srie de sept taxes dont le produit global sest lev 467 M en 2012, affect intgralement aux autorits portuaires sous rserve dun prlvement par ltat au titre des frais dassiette et de recouvrement. Parmi ces taxes, seules les redevances sur les navires et sur les marchandises ont un produit suprieur 100 M et ont un lien avec les missions de la Douane. Il y aurait lieu de recentrer les comptences de cette dernire sur ces seules redevances et de transfrer les autres aux autorits portuaires.
D - Rexaminer le bien-fond de taxes faible rendement

Certaines tches effectues par la Douane dans le cadre de ses missions fiscales ont pour effet de dtourner cette administration de
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COUR DES COMPTES
missions essentielles au profit dautres, moins prioritaires et portant sur des enjeux, notamment financiers, plus modestes. Les taxes sur les farines et les crales figurent au nombre de celles dont le cot de gestion est le plus coteux. Elles constituent un exemple de taxes maintenues sans changement, notamment de taux, depuis de trs nombreuses annes et mobilisant sans justification les moyens de la Douane pour la perception de produits parfois de trs faibles montants auprs de redevables souvent difficiles identifier. La taxe sur les farines est applique aux farines et produits assimils destins la consommation humaine, produits en France ou achets dans un tat tranger ou europen. Elle finance la Caisse centrale de la mutualit sociale agricole (CCMSA), hauteur de 64 M en 2012. La taxe sur les crales est due par les exploitants agricoles producteurs de crales et sert financer ltablissement FranceAgriMer. Son produit tait de 22 M en 2012. La taxe sur les farines, une application complexe qui confine labsurde
Une taxation des crales a t mise en place partir de 1962 pour financer le budget annexe des prestations sociales agricoles. Les produits drivs du bl tendre (farines, semoules et gruaux) imports en taient galement redevables. En 1978, la taxation a t tendue aux farines livres ou mises en uvre en France, lexclusion des farines exportes. Cette taxe est acquitte mensuellement par les meuneries, raison de 15,24 par tonne de farines en France. Ce taux est inchang depuis 1993. La taxe sur les farines perd tout son sens dans le cadre du march unique. Elle est, en effet, applique aux oprateurs qui procdent l'introduction (en provenance de lUnion europenne) ou limportation (en provenance de pays tiers) de farines, mais aussi de produits transforms partir de farines. Cest ainsi que, parmi de nombreux autres redevables dans la mme situation, un clbre ptissier-traiteur parisien a acquitt un impt de 3 en 2012 pour lacquisition de gteaux en provenance dun pays europen. Dans de telles oprations, les recettes ne couvrent pas les frais de gestion de ltat. Cette taxe nayant pas dquivalent en Europe les industriels agroalimentaires europens ont tendance lluder, faute de connatre son existence. En labsence de contrle au passage de la frontire, lidentification de ces redevables est alatoire et coteuse pour la Douane.
Ces taxes devraient tre supprimes et remplaces par des ajustements dautres prlvements au profit de la Caisse centrale de la mutualit sociale agricole et de FranceAgriMer.
La taxe sur les appareils automatiques, qui sapplique aux flippers et autres jeux lectroniques principalement exploits dans les dbits de boissons, est due pour tous les appareils dont lenregistrement par ladministration est obligatoire. Elle a t rforme en 2007, de telle manire quelle est devenue un impt purement symbolique dont le produit, en constante diminution depuis plusieurs annes, infrieur 0,5 M en 2012, ne couvre pas le cot de gestion. Ltat aurait avantage la supprimer et la remplacer par une amende contraventionnelle dun montant lev dissuasif pour chaque appareil non dclar ladministration.
III - Rformer la perception de la TVA limportation

Le droit fiscal franais distingue les modes de perception de la TVA selon quelle est perue limportation ou sur le march intrieur. Cette distinction a un impact sur lattractivit conomique des platesformes logistiques. Le dispositif actuel de la TVA limportation en France nest pas un rempart contre lessor des fraudes la TVA entre pays europens. En France, la TVA est collecte par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) pour les transactions se ralisant sur le territoire, pour les acquisitions intra-communautaires de biens et services et pour les importations de marchandises en provenance de pays tiers ddouanes dans un autre pays europen. Le redevable dclare et acquitte mensuellement la diffrence entre la TVA collecte sur ses ventes et la TVA paye sur ses achats. Ce dispositif est appel couramment lautoliquidation . En revanche, la TVA sur les marchandises en provenance de pays tiers importes par un port ou aroport franais est collecte par la Douane loccasion de ladmission de la marchandise sur le territoire. En labsence de procdure dauto-liquidation, limportateur procde un dcaissement au moment du ddouanement pour rgler la TVA ladministration douanire, soit directement, soit par lintermdiaire de son commissionnaire en douane. Il en obtient ultrieurement la restitution par ladministration fiscale, via la dclaration mensuelle sur la TVA collecte.
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A - Un handicap pour lattractivit du territoire franais

Lattractivit des plates-formes logistiques de fret (ports et aroports) est une composante majeure de la comptitivit dune conomie. Elle permet limportation et lexportation bon march des produits pour les consommateurs et lindustrie. Dans lhinterland (arrirepays), elle cre de lactivit et des emplois dans les transports et la transformation. La France, par sa position gographique, aurait vocation devenir lune des principales portes de circulation du fret entre lUnion europenne et les pays tiers. Pourtant, elle ne cesse de perdre des parts de march depuis trente ans, principalement au profit des Pays-Bas et de la Belgique. Plus encore, les marchandises ayant pour destination finale la France sont importes majoritairement via dautres pays. Les raisons de cette perte dattractivit sont multiples : cot de la manutention, nombre insuffisant de rotations des porte-conteneurs, faiblesse de linter-modalit, risques sociaux, risques fiscaux. Elle tient aussi, selon la perception des reprsentants des entreprises et de lagence franaise des investissements internationaux, labsence dun dispositif dauto-liquidation de la TVA limportation (TVAI) analogue celui pratiqu aux Pays-Bas et en Belgique. Lobligation de dcaissement associe au recouvrement douanier de la TVA limportation pse sur le besoin en fonds de roulement de limportateur et a donc un cot financier. La perte de trsorerie conscutive ce dcaissement est cruciale pour les petites et moyennes industries et les petites et moyennes entreprises, qui, ayant dj rgl lachat des marchandises avant leur expdition doivent, leur arrive en France, rgler la TVA, alors quelles nencaisseront les produits de la revente, directe ou aprs transformation, que bien plus tard. Les effets sont encore plus sensibles dans une conjoncture o les financements bancaires sont difficiles trouver. La situation est spcialement pnalisante pour les entreprises non tablies en France qui ne peuvent pas rcuprer la TVA autrement que par des demandes de remboursement auprs du service des impts, dont le traitement se traduit par un portage de TVA de plusieurs mois.
TVA limportation et attractivit des plates-formes logistiques tablies en France

Lune des principales entreprises mondiales de transport international de fret ayant install en France son hub europen (plate-forme de correspondance) na pas pu y prendre en charge limportation dans lUnion europenne des produits de haute technologie (par exemple, les tablettes numriques) de grands groupes internationaux, principalement amricains et chinois, en raison de leur demande formelle de faire ddouaner leurs produits aux Pays-Bas pour profiter de la procdure dauto-liquidation. Le Prsident de cette entreprise de logistique a ds lors indiqu, dans un courrier adress au ministre de lconomie et des finances durant lt 2012, que lobligation davancer la TVA limportation () constituait un obstacle srieux au commerce franais et lattractivit de la France en tant que lieu dimplantation dune infrastructure internationale de hub .
Les amnagements ponctuels mis en place par la Douane pour limiter les inconvnients de la perception de la TVA limportation ladmission de la marchandise (dcautionnement et report du paiement de TVA au 25 du mois suivant) et allger lavance de trsorerie au bnfice des entreprises agres ne suffisent pas compenser lcart de comptitivit fiscale avec les pays pratiquant lauto-liquidation. Cest la raison pour laquelle beaucoup dentreprises prfrent ddouaner en Belgique et aux Pays-Bas o leurs importations bnficient de fait de lauto-liquidation puisquelles arrivent en France sous le rgime de circulation intracommunautaire (procdure dite du rgime 42 entranant la suspension du paiement de la TVA jusqu la mise en consommation et paiement de la TVA sur imprim CA3).
B - Lauto-liquidation : une rponse fiable

Ladoption de lauto-liquidation pour la TVA limportation favoriserait lattractivit du territoire, sans affaiblir la lutte contre les fraudes la TVA en Europe. Lorsque la marchandise est importe et mise la consommation dans le mme pays, le risque de fraude est faible : le contribuable est identifi, cautionn et suivi du ddouanement lencaissement de la TVA, soit par une seule administration nationale (la Douane) lorsque ltat ne met pas en uvre de procdure dauto-liquidation soit par deux administrations nationales distinctes (douane et impts), mais partageant la mme base de donnes, lorsquelle est applique.
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Lorsque la marchandise circule au sein du march unique entre des tats diffrents, la fraude consiste profiter de la circulation des marchandises en suspension de TVA pour mettre la consommation des produits sans lacquitter ou demander des remboursements de TVA alors quelle na pas t paye (carrousel). Mme si son montant exact est mal connu, cette fraude est en hausse. Comme lont dmontr les diffrents rapports consacrs cette question, l'enjeu principal de la lutte contre la fraude consiste donc en une dtection rapide du nonpaiement de la TVA pour les marchandises circulant en suspension de taxes. Ladministration dun tat membre qui autorise un dpart de marchandises en suspension de TVA de son territoire devrait pouvoir en informer en temps rel ladministration du pays acqureur afin quil recouvre la TVA. Cette fonction dapurement qui existe dans les applications europennes sur les droits de douane et les accises est pourtant absente de la base de donnes communautaire VIES (VAT Information and Exchange System) sur la TVA. Labsence dun tel rseau permettant un change rapide et dmatrialis dinformations est la premire cause des fraudes la TVA en Europe. linverse, le recours lauto-liquidation pour les marchandises ddouanes et mises la consommation sur le territoire national est sans effet sur les fraudes massives lies la circulation des marchandises entre tats, pour peu que soit organise une bonne circulation de linformation entre ladministration fiscale et ladministration douanire. De plus, labsence dauto-liquidation pour la TVA limportation encourage les entreprises oprant en France ddouaner ltranger et accrot le recours au rgime 42 et donc les risques de fraude. Aprs un rexamen complet de la perception de la TVA limportation, la Cour ne peut donc que renouveler sa recommandation dj formule dans une communication lAssemble nationale de fvrier 20127, demandant que soit institu en France le rgime dautoliquidation de la TVA limportation, afin de renforcer lattractivit des plateformes portuaires et aroportuaires franaises et dallger la trsorerie des entreprises.
Communication de la Cour des comptes la commission des finances de l'Assemble nationale sur le fondement de larticle 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 : La gestion et le contrle de la taxe sur la valeur ajoute (TVA) Fvrier 2012.
Pour tre oprationnelle, comme lavait dj indiqu la Cour8, cette rforme ncessite linterconnexion de lapplication douanire Delt@ et des applications fiscales MEDOC et COPERNIC et dune base commune des entreprises soumises la TVA.
IV - Regrouper le recouvrement fiscal au sein de la DGFiP

Il existe en France deux rseaux de recouvrement des impts et taxes : celui de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) et celui de la direction gnrale des douanes et droits indirects (DGDDI). Cette dualit apparat aujourdhui inadapte. La plupart des pays de lOCDE ont rapproch leurs administrations fiscales et douanires afin de rechercher des conomies dchelle et dassurer un suivi fiscal unique des entreprises. Tel est notamment le cas du Royaume-Uni, des pays scandinaves, de lEspagne, de lIrlande et des Pays-Bas qui ont rcemment fusionn la douane et les impts au sein dune administration unique. Le dcret du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique et la mise en service du systme dinformation commun CHORUS ont permis la France de mieux organiser la dpense publique en mutualisant les moyens et en regroupant des services (centres de services partags, services facturiers, etc.) pour quils atteignent une taille critique de traitement. Ce processus reste dvelopper en matire de recettes. Lessor du tlpaiement permet dsormais aux contribuables de payer leurs impts et taxes en ligne. Lorsque le paiement est dmatrialis, les raisons qui justifiaient autrefois lexistence de deux rseaux de recouvrement, notamment la proximit gographique entre redevables et administration de recouvrement, ne sont plus pertinentes. Pour la faible part des recettes qui ncessite des mesures de recouvrement forc, soit de lordre de 1 2 % des crances, la sparation des rseaux comptables de la DGFiP et de la Douane parat galement inefficiente, dans la mesure notamment o les dossiers en cause concernent le plus souvent les mmes entreprises en difficult, ayant fait
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Cour des comptes, Rfr. Les oprations commerciales de la Douane et la rforme du ddouanement. 11 janvier 2011, disponible sur www.ccomptes.fr
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ou appeles faire lobjet de procdures judiciaires identiques pour les dettes fiscales et douanires. Ltat aurait avantage tre reprsent dans de telles procdures par le mme agent comptable ayant une connaissance densemble du dossier fiscal et du patrimoine du redevable concern. Cest pourquoi, sans remettre en cause lexistence dune Douane dote de missions fiscales pour les tches dassiette, de liquidation et de contrles distinctes de celles relevant de ladministration fiscale, la Cour estime quil conviendrait de mettre fin la coexistence de deux rseaux distincts de recouvrement, celui de la Douane (647 emplois) et celui de la DGFiP, qui apparat coteuse et inutile, comme elle lavait dj indiqu en fvrier 2012 dans sa communication la commission des finances de lAssemble nationale sur la gestion et le contrle de la TVA. Il apparat ainsi ncessaire dengager sans tarder lunification au sein de la DGFiP de lensemble de la mission de recouvrement, incluant tous les droits et taxes recouvrs actuellement par les recettes rgionales des douanes. Cette orientation requiert la mise en compatibilit des systmes dinformation de la Douane et de la DGFiP (rattachement du recouvrement douanier lapplication refonte des systmes de paiement (RSP) de la DGFiP, interconnexion de lapplication douanire Delt@ et des applications fiscales MEDOC et COPERNIC). Si ces projets informatiques ont indniablement un cot, le retour sur investissement sera favorable en termes de masse salariale, de service aux redevables et de lutte contre la fraude. Lunification du recouvrement ncessitera un accompagnement par un dialogue social appropri au sein de la DGFiP mais surtout au sein de la Douane pour assurer le redploiement des agents vers les missions, actuellement prioritaires, de contrle et de lutte contre la fraude. __________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
La Douane assure des missions essentielles, notamment en matire de rgulation des changes internationaux, de protection des citoyens et des consommateurs. Il en est de mme en matire fiscale mais cette activit de la Douane est rendue peu performante par la prise en charge de missions priphriques, par une dmatrialisation insuffisante et par une organisation territoriale clate et polyvalente.
Pour une meilleure efficacit, la Douane devrait se recentrer sur son cur de mtier fiscal : identifier la valeur et contrler les produits fort enjeu de taxation, notamment la fiscalit ptrolire, les droits et taxes perus limportation, les accises sur les tabacs et les alcools. Cela suppose quelle nexerce plus des missions non fiscales et ne soit plus charge de dispositifs fiscaux obsoltes ou qui seraient mieux exercs par dautres administrations. La modernisation de la Douane ncessite galement des rformes trop longtemps diffres : la rorganisation du rseau des services douaniers et le dploiement de moyens informatiques propres rendre un meilleur service lusager et djouer les fraudes complexes. Sa fonction de recouvrement devrait tre reconsidre, notamment en matire de TVA limportation. La modernisation des conditions dexercice de cette mission constitue aujourdhui un impratif. En consquence, la Cour formule pour la Douane les recommandations suivantes : Concernant ses missions : 1. transfrer la profession viticole la collecte des informations non fiscales et au ministre charg de lagriculture le suivi du potentiel de production viticole ; 2. rexaminer le bien-fond des taxes sur les farines et les crales et relever due concurrence les autres taxes affectes aux organismes bnficiaires ; 3. substituer une amende contraventionnelle la taxe sur les appareils automatiques et un crdit dimpt aux remboursements de taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE) ; 4. transfrer la gestion : des droits de port aux autorits portuaires ; de la taxe sur les manifestations sportives aux communes ; de la taxe sur les maisons et cercles de jeux la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
Concernant sa gestion : 5. acclrer la diminution du nombre des implantations territoriales ;
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6. gnraliser et rendre terme obligatoires pour les redevables professionnels la tldclaration et le tlpaiement de toutes les taxes gres par la Douane ; 7. sparer les fonctions de gestion et de contrle et regrouper les fonctions de contrle au niveau interrgional ; 8. crer un guichet unique pour le droit de francisation et limmatriculation des navires ; Concernant le recouvrement : 9. mettre en place lauto-liquidation pour la TVA limportation et, cette fin, interconnecter les systmes dinformation de la Douane et de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) ; 10. regrouper la fonction de recouvrement au sein de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
Sommaire des rponses

Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de lintrieur Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie Ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort
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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Conscients des marges doptimisation des modes actuels de gestion de la fiscalit douanire, nous partageons le souci de la Cour den amliorer la performance. En consquence, la modernisation de la gestion de la fiscalit douanire est un axe important du projet stratgique Douane 2018 , que nous avons approuv en dcembre 2013 et qui a t port la connaissance de la Cour. Ainsi, la mise en uvre de certaines recommandations est dj prvue dans ce cadre. C'est notamment le cas de la centralisation de la gestion de certaines taxes (avec rduction du nombre d'implantations territoriales) et du renforcement de la dmatrialisation. En particulier, la dmatrialisation des dclarations rcapitulatives mensuelles, que vous recommandez, devrait tre effective en 2015. Une tlprocdure commune avec l'administration des affaires maritimes pour faciliter la gestion du droit annuel de francisation et de navigation devrait aussi tre dploye dici 2016. Pour autant, il convient de souligner que lamlioration de l'organisation et la refonte des outils informatiques ne sont pas de nature, eux seuls, permettre une rduction massive des cots de gestion de certaines taxes gres par la DGDDI. La simplification de la loi fiscale sera galement ncessaire, sagissant notamment des taxes trs faible rendement. Sur ce point, nous allons poursuivre la rflexion dans les mois qui viennent, sur la base des travaux de la Cour, et des rsultats de la mission d'valuation sur les cots de gestion des prlvements obligatoires dcide lors du quatrime comit interministriel de modernisation de l'action publique le 18 dcembre 2013. Par ailleurs, la mise en uvre de certaines recommandations ncessite une rflexion plus pousse. C'est tout particulirement vrai des recommandations que vous formulez sur le resserrement du champ dintervention de la douane travers, par exemple, la substitution d'un crdit d'impt au remboursement de la taxe sur les produits ptroliers. Si le systme actuel peut en effet apparatre comme coteux, la technique fiscale du crdit d'impt, et le transfert de comptence propos en faveur de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) auraient galement des consquences dont la porte doit tre prcisment examine. L'hypothse d'un rapprochement des fonctions de recouvrement de la DGDDI et la DGFiP soulverait quant elle des difficults pratiques lies
la disjonction des tches de recouvrement des autres tches de gestion de l'impt (assiette, contrle). Le projet stratgique de la DGDDI prvoit un fort resserrement du rseau comptable douanier, pour parvenir une seule recette pour chacune des directions interrgionales (contre 40 actuellement). Cette volution permettra de rpondre trs largement aux proccupations defficience des rseaux comptables dveloppes par la Cour.
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RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

l'occasion de l'examen des conditions d'exercice des oprations de collecte et de contrle des taxes gres par la direction gnrale des douanes et des droits indirects, vous avez t amen dresser un certain nombre de constats sur les modalits d'tablissement et de recouvrement de droits et impositions indirects dvolus au secteur public local, qui, comme le rapport l'indique, reprsentent des recettes annuelles de l'ordre de 12 milliards d'euros, soit 18 % des produits fiscaux collects par les douanes. Il ne m'appartient pas de me prononcer sur les conclusions du rapport portant sur les modalits de rorganisation des missions douanires, pas plus que sur celles affrentes au transfert de la fonction recouvrement aux services de la Direction gnrale des finances publiques. Toutefois, je tiens attirer votre attention sur certaines prconisations incidentes visant l'impt sur les spectacles, jeux et divertissements frappant les manifestations sportives. Vous appelez l'attention des services de l'tat sur la complexit des rgles de taxation et la disproportion du cot de gestion de cette imposition locale ainsi que sur la concentration territoriale du produit lev au titre des recettes gnres par les runions sportives . Relevant l'existence de nombreuses exonrations et rfactions affectant le rendement de la taxe, vous vous interrogez sur l'existence mme d'une telle ressource fiscale. l'appui de ces constats, vous prcisez que le produit peru par la commune de Paris reprsente 7,8 millions d'euros en 2012, alors mme que Marseille ne peroit que 62 587 pour le mme exercice fiscal. S'il est exact que les ressources fiscales prleves sur les manifestations sportives ne reprsentent pas une recette de fonctionnement prpondrante dans le budget des collectivits qui en bnficient et qu'elles sont ingalement rparties sur le territoire national, il n'en demeure pas moins que la ressource rsultant de l'impt sur les spectacles, jeux et divertissements se justifie au vu de la rente engendre par les manifestations sportives de grande ampleur, alors mme que les communes ou les EPCI doivent assumer le cot li la prsence d'quipements sportifs et la voirie permettant l'accs du public ceux-ci. Dans ces conditions, il ne parat pas opportun de remettre en cause le principe mme d'un prlvement de nature fiscale, gage d'une juste contribution des oprateurs conomiques du monde du sport au financement des quipements locaux. Je souscris pleinement l'objectif de la Cour d'offrir une base juridique plus transparente et plus quitable cette taxe. Une bonne part du cot de gestion affrent cette imposition serait trs certainement mieux matrise grce l'limination des exonrations facultatives et des rgles de demi-tarification prvues aux articles 1561 et 1562 du code gnral des
impts. Dans un souci de simplification, il pourrait galement tre envisag d'unifier les taux applicables hauteur de 10 %. En outre, je partage le constat expos dans le rapport relatif aux exemptions totales dont bnficient un nombre assez consquent d'activits sportives sur le fondement de l'article 126 F de l'annexe IV du code gnral des Impts. Certains vnements sportifs actuellement exonrs, notamment ceux relatifs l'athltisme, au handball, au judo ou la natation, connaissent un vif succs et attirent un public nombreux : l'absence d'imposition, dans ces cas, est difficilement justifiable. De manire gnrale, il y a lieu de relever que la concentration de la quasi-totalit des recettes sur cinq disciplines sportives n'est pas satisfaisante en termes d'quit fiscale et qu'une volution des rgles d'assujettissement serait envisager. Parmi les recommandations formules l'appui du relev d'observations provisoires, la Cour prconise de confier la gestion des oprations d'tablissement de la taxe aux communes et tablissements publics de coopration intercommunale et son recouvrement aux services de la Direction gnrale des finances publiques. Sil ne mappartient pas de juger lopportunit de confier le recouvrement la Direction gnrale des finances publiques, il me parat matriellement impossible de confier aux communes et aux EPCI le soin d'assurer les oprations de liquidation et de contrle de l'impt sur les spectacles, jeux et divertissements frappant les manifestations sportives. Au-del de la problmatique de la technicit des processus en cause, une telle mesure se heurte l'impratif d'une gestion efficace et unifie de la taxation et du rappel des droits luds : les services fiscaux et douaniers bnficient de droits de communication, d'enqute et de contrle sur les lieux d'exercice de l'activit imposable qui sont hors de porte des collectivits. De surcrot, il serait tout particulirement prjudiciable de grever les tches de gestion financire dvolues aux communes et aux EPCI dans un contexte o l'objectif de simplification des normes du secteur public local est primordial. En tout tat de cause, un tel transfert devrait tre compens par l'tat aux collectivits concernes pour l'intgralit de son cot historique, dans la mesure o l'exercice des oprations d'tablissement et de contrle de la recette revtirait un caractre obligatoire.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DE LCOLOGIE, DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
Mon attention sur ce projet s'est porte plus particulirement sur les processus de recouvrement des droits de port et du droit annuel de francisation des navires (DAFN). Il appelle de ma part les observations suivantes dont je souhaite la publication dans le cadre du prochain rapport public annuel : Les prconisations de la Cour rejoignent mes proccupations en matire de recouvrement de la DAFN. Les actions entreprises depuis plusieurs annes visent ainsi rationaliser et simplifier les procdures administratives pour nos concitoyens. Cette dmarche a conduit crer le guichet unique du Registre international franais (RIF) et prparer un portail unique pour le registre des navires de plaisance, avec la perspective d'une extension ultrieure aux autres navires professionnels. S'agissant des droits de port, je partage le constat de la Cour relativement la complexit de leur rgime et de leurs modalits de recouvrement, en indiquant que la DGDDI est prcisment rmunre pour cela. Compte tenu de la grande varit des redevances concernes et de la disparit des statuts et des types de gestion des ports affectataires, une rflexion a t d'ores et dj engage sur les possibilits d'optimisation globale du recouvrement des droits de ports. Cette rflexion est mene conjointement avec la direction gnrale des douanes et des droits indirects et la direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), en concertation avec l'Union des ports de France (UPF). Elle a le souci de ne pas porter prjudice la comptitivit des ports franais, et fait dj apparatre une optimisation possible des procdures de dmatrialisation dans le cadre d'un prochain guichet unique portuaire. Aussi la pertinence et l'opportunit des recommandations de la Cour ne peuvent s'analyser qu'aprs avoir produit un bilan des allgements de charge rsultant de la gnralisation attendue des procdures de gestion dmatrialise au niveau national. Partant du constat du cot lev des modes de liquidation, de contrle et de recouvrement pratiqus par la DGDDI, la Cour met ds prsent des recommandations portant sur le transfert intgral de la gestion des droits de port aux gestionnaires de ports l'exception de la redevance sur le navire et de la redevance sur les marchandises.
Si le bilan de la dmatrialisation prcite confirmait cette recommandation de transfert partiel, il conviendrait de veiller au maintien du recouvrement douanier pour les droits de ports sur le navire et les marchandises. Cette exception me parat essentielle afin de ne pas remettre en cause un systme fonctionnel et fiable, dans un contexte concurrentiel dj difficile pour les ports franais. Elle devrait d'ailleurs pouvoir concerner de mme la redevance sur les passagers, d'un enjeu significatif. Il convient galement de rappeler que dans l'hypothse de transfert recommande par la Cour, la relation entre le service charg du recouvrement et les armateurs pserait dsormais intgralement sur les ports. L'exercice risque en outre d'tre rendu particulirement dlicat au vu de la multiplicit des modes de gestion des ports dcentraliss et des structures comptables dont ils disposent (syndicats mixtes, SEM, dlgations de service, tablissements public locaux...). D'une faon plus gnrale, ce rapport portant sur les modalits de gestion et d'organisation de la DGDDI pour les taxes et prlvement dont elle exerce la responsabilit, il n'appartient pas, proprement parler, notre ministre d'mettre un avis sur ce sujet. Sur le fond, toutefois, si je ne peux que soutenir toute proposition de la Cour susceptible d'amliorer la gestion du dispositif de gazole professionnel.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LAGROALIMENTAIRE ET DE LA FORT
En ce qui concerne le transfert la profession viticole de la collecte des informations non fiscales des dclarations rcapitulatives mensuelles (DRM), je souhaite insister sur la ncessit, pour l'tat, de disposer d'une base de donnes fiable, objective et indpendante afin d'asseoir ses dcisions sur la conjoncture ou la structure du march vitivinicole. Je rappelle en outre que l'tat ne peut imposer une mission une interprofession agricole, qui conduit les actions dcides par ses membres. En ce qui concerne le suivi du potentiel de production viticole, je partage les conclusions de la Cour sur la ncessaire modernisation de l'outil informatique qui lui est ddi, savoir le casier viticole informatis (CVI), et l'objectif d'une dmatrialisation accrue des dclarations destines l'alimenter. La direction gnrale des douanes et droits indirects (DGDDI) a d'ailleurs entam un travail important de refonte de cet outil informatique, et y a associ troitement mes services. En revanche, la recommandation de transfrer la gestion du CVI au ministre en charge de l'agriculture appelle de ma part les observations suivantes. La tenue et la mise jour d'un casier viticole sont des obligations dcoulant de l'Organisation Commune de March (OCM). Ce casier viticole a pour objet de permettre le suivi du potentiel de production et suppose donc de disposer d'informations sur les surfaces plantes, les cpages et les densits de plantation. Il permet galement de grer les droits de plantation des oprateurs, et d'intgrer les informations issues des dclarations rendues obligatoires par la rglementation communautaire sur la rcolte, la production, les stocks. Par sa nature mme, il s'agit d'un outil interministriel, utilis par la DGDDI, mais galement la direction gnrale des finances publiques (DGFiP), la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF), les services du ministre en charge de l'agriculture, FranceAgriMer (FAM), et l'Institut national de l'origine et de la qualit (INAO). Ds lors, la question de l'administration la mieux mme d'assurer sa gestion se pose. En France, la DGDDI assume cette mission. La Cour des comptes en recommande le transfert au ministre en charge de l'agriculture. Il me semble que les inconvnients d'un tel transfert l'emporteraient sur ses avantages. En effet, le CVI repose sur des rfrentiels dont les principaux relvent des services du ministre du budget ou du ministre de l'conomie et des finances : les oprateurs sont identifis selon une procdure commune tous les services du ministre du budget, et le suivi des parcelles viticoles repose sur les parcelles cadastrales mises jour par la DGFiP. Par ailleurs, un tel transfert n'entranerait pas d'conomie globale pour l'tat, dans la mesure o il n'est pas identifi de synergie ou d'conomie
de gestion particulire due au fait que la gestion soit assume par le ministre en charge de l'agriculture. Au contraire, il entranerait trs probablement, de faon temporaire, un cot supplmentaire li aux oprations de transfert et ladaptation des outils informatiques, la formation, au redploiement ou au recrutement d'agents, sans que l'on puisse identifier terme un bnfice global pour les services de l'tat en matire d'efficacit ou d'efficience. Il pourrait galement perturber le projet de rcriture du CVI en vue de sa modernisation, pilot par les quipes de la DGDDI. Or, ce projet est tout la fois ncessaire et urgent. Il me parat donc prioritaire qu'il soit conduit son terme dans les dlais fixs. En ce qui concerne le rexamen du bien-fond des taxes sur les farines et les crales et le relvement due concurrence des autres taxes affectes aux organismes bnficiaires, il me parat essentiel de souligner, en premier lieu, que leur produit fait actuellement partie intgrante du financement des organismes auxquels elles sont affectes (en loccurrence ltablissement FranceAgriMer et la Mutualit sociale agricole) et quaucune volution nest envisageable sans en envisager les consquences sur leur quilibre financier. Les remarques suivantes mritent en outre d'tre formules. Sagissant de la taxe sur les farines, il faut dabord observer que les tablissements de meunerie ne sont pas en nombre considrable, le secteur ayant en effet connu plusieurs vagues de restructuration et de concentration. La Cour fait cependant observer que la perception de cette taxe et le remboursement aux exportateurs sont sources de lourdeurs administratives. De premires rflexions avaient t conduites loccasion des Assises de la simplification de 2011 visant faciliter la perception de la taxe auprs des meuniers, en tudiant la dmatrialisation, la forfaitisation et la trimestrialisation des procdures actuelles. Une premire approche consisterait donc rexaminer, au niveau interministriel, comment ces pistes pourraient tre ractives. Concernant la taxe affecte sur les crales, son produit est de 22 M, utiliss par FAM hauteur de 18 % pour des dpenses ddies au secteur des crales, le reliquat, soit 82 %, contribue couvrir les dpenses prvues sur le reste du budget de FAM, en particulier de personnel et de fonctionnement. Cette taxe ne s'applique pas aux crales importes ou ayant fait l'objet d'une acquisition dans un autre tat de l'Union europenne. Elle est largement accepte par ses redevables. Bien que sans lien juridique direct, elle contribue justifier la procdure d aval de FAM en faveur des collecteurs de crales, sous forme d'adossement de prts de campagne par les organismes bancaires, qui en l'absence de cette garantie exigeraient des taux d'intrts plus levs. Lvolution suggre par la Cour pourrait donc
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emporter des consquences sur le fonctionnement de la filire allant au-del de la seule problmatique de la perception de cette taxe. Sous ces rserves, je ne peux que souscrire lobjectif de simplification prconis par la Cour, tout particulirement s'agissant de la taxe sur les farines, mais souligne quaucune volution en matire de taxes affectes ne saurait tre envisage sans quaient t pralablement identifies des ressources financires sy substituant, l'euro prs, pour le financement des organismes concerns.
2 Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable
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Hritier du Muse pdagogique cr en 1879 et plac sous la tutelle du ministre de lducation nationale, le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) forme avec les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) un rseau appel SCRN (Services culture, ditions, ressources pour lducation nationale) comprenant 31 tablissements publics administratifs nationaux et des centres dpartementaux et locaux de documentation pdagogique (CDDP et CLDP), totalisant environ 180 lieux daccueil. Ce rseau, dont le CNDP assure la coordination, a pour mission de mettre disposition des enseignants, des ressources et services pdagogiques ncessaires lexercice de leur mtier et la russite de tous les lves. En 2013, le rseau dispose dun budget de fonctionnement de 135,7 M, dont 92 M de subvention pour charges de service public, et de 1 886 emplois en quivalent temps plein travaill, dont 1 757 rmunrs par ses soins. Dans ce total, les centres rgionaux reprsentent 73 % du budget, 70 % de la subvention pour charges de service public et 79 % des emplois totaux. La Cour a examin la gestion et les comptes du CNDP comme tablissement public et tte du rseau des CRDP depuis lexercice 2006. Cette priode a t marque par lachvement du transfert du centre national Chasseneuil-du-Poitou (Vienne), dcid en 2003. Cette dlocalisation sest effectue sans examen pralable des missions et des activits du CNDP et du rseau, qui apparaissent en dcalage croissant par rapport aux besoins du ministre de lducation nationale et de ses enseignants. De mme, lorganisation en 31 tablissements publics nationaux, tous diteurs publics, na pas t revue. Aprs le vote de la loi du 8 juillet 2013 dorientation et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique, le
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rexamen de lutilit, dans sa forme actuelle, de ce rseau dappui pdagogique apparat ncessaire pour ladapter aux exigences du service public du numrique ducatif et de lenseignement distance et aux besoins des nouvelles coles suprieures du professorat et de lducation (SP).
I - Une inadquation aux besoins du service public de lducation

Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) ont reu la mission dditer, de produire et de dvelopper des ressources pdagogiques dans tous les domaines de lducation ( lexclusion des livres scolaires) au profit des tablissements denseignement et des communauts universitaires et ducatives. Ils lexcutent dans des conditions qui ne rpondent plus aux besoins du service public de lducation ni aux attentes des enseignants, tant en ce qui concerne la production ditoriale que ses modes de diffusion au sein du systme ducatif.
A - Une production ditoriale dpasse

Le CNDP et les CRDP sont des diteurs publics institutionnels, le CNDP tant, en outre, un producteur audiovisuel. En 2012, le rseau ditait 52 collections et 17 revues destination principalement des enseignants et du personnel administratif de lducation nationale ou des candidats aux diffrents concours organiss par le ministre. Ces publications reprsentaient 547 000 exemplaires vendus, volume en baisse de 30 % depuis 2009. ces ventes, sest ajoute la diffusion gratuite au rseau de 1 314 000 documents commands par le ministre de lducation nationale. Cette offre ditoriale est en partie dfinie en amont avec le ministre (direction gnrale de lenseignement scolaire et inspections gnrales) qui fait valoir ses besoins. Elle ne sappuie pas suffisamment sur des outils dvaluation exante des besoins des enseignants, au regard des programmes scolaires, et dvaluation ex post systmatique. Elle repose ainsi pour lessentiel sur une logique doffre.
LE CENTRE NATIONAL DE DOCUMENTATION PDAGOGIQUE ET SON RSEAU : UN MODLE OBSOLTE, UNE RFORME INDISPENSABLE 49
Aucune des collections du rseau na, ce jour, fait lobjet dune enqute de satisfaction. Seules les onze revues dites par le CNDP, pour une diffusion totale de 43 970 exemplaires, ont donn lieu en 2010 une enqute auprs de ses clients. Ses rsultats mettent en vidence un dficit dimage et dutilit de ces revues : 46 % des enseignants ne les connaissent pas et seulement 29 % dentre eux dclarent les lire. Seuls 11 % des professeurs des coles, 8 % des enseignants des collges et des lyces denseignement gnral et professionnel connaissent ces publications. 58 %, elles sont lues en tant quoutil pdagogique et 49 % pour la culture gnrale9. Parmi les revues dites par le Centre national de documentation pdagogique (CNDP), seule sa principale production, Textes et Documents pour la Classe (TDC), dispose dune vritable visibilit, mais sa ligne ditoriale ne recueille pas ladhsion des enseignants. Aprs avoir quasiment disparu du premier degr, elle rencontre des difficults dans le second degr. Alors que les collges reprsentent 47 % de ses abonnements, leurs enseignants soulignent la complexit croissante de son contenu et le manque de renouvellement des thmatiques abordes. La production du rseau repose sur une part significative de coditions ou de coproductions (en moyenne 17 % des nouvelles productions dcides annuellement depuis 2006), sans que les objectifs de cette activit spcifique et ses modalits de mise en uvre fassent lobjet dun cadrage du ministre de tutelle ou du CNDP. Ainsi, est produit en partenariat avec un diteur chinois la revue Plante Chinois , dont la ligne ditoriale sadresse autant aux particuliers dsirant sinitier la langue et la culture chinoise quaux enseignants concerns. Est galement coproduit avec la socit Sicle productions un tlfilm en deux parties Alias Caracalla qui retrace la vie de Daniel Cordier, le secrtaire de Jean Moulin10. Par ailleurs loffre ditoriale sest adapte avec lenteur aux supports numriques de diffusion. Fin 2012, seulement 6 % des productions du rseau sont de nature numrique, reprsentant cependant prs de 36 % des ventes. Au total, la production ditoriale du rseau apparat la fois mal adapte aux besoins des enseignants et peu value. Elle demande tre encadre par des orientations prcises, notamment pour les coditions. Conscient de ces problmes, le CNDP a amorc en 2013 un effort de clarification de son offre ditoriale, visant galement accrotre sa production numrique.
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Rsultats dun questionnaire choix multiples. Ralis par Alain Tasma, il a t diffus les 25 et 26 mai 2013 sur France 3.
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B - Une distribution surdimensionne

La fonction de commercialisation occupe 14 % des effectifs. Elle dispose dans les locaux du rseau de 122 points de commercialisation. En 2012, ceux-ci reprsentent 25 % du chiffre daffaires, pourcentage en recul, contre 44 % pour la vente par correspondance, pourcentage en croissance, et 12 % pour les ventes assures par des dlgus pdagogiques itinrants11. En outre, le chiffre daffaires des librairies est de manire croissante ralis grce aux ventes de productions dautres diteurs (27 % en 2012). Au regard de cette rpartition, la fonction de commercialisation parat surdimensionne avec un nombre aussi important dimplantations. Lactivit de ces points de vente est modeste : en 2011, plus de la moiti ont ralis un chiffre daffaires infrieur 18 000 . Seuls six dentre eux ont un chiffre daffaires suprieur 100 000 , dont un seul la librairie de lducation nationale situe rue du Four Paris, rattache directement au Centre national de documentation pdagogique (CNDP) dpasse 1 M de recettes annuelles. Ces librairies et points de vente sont structurellement dficitaires. Les publications dautres diteurs reprsentent en 2012, tous modes de commercialisations confondus, 15 % du chiffre daffaires du rseau, avec de fortes disparits selon les tablissements (57 % pour le CRDP de Versailles, 41 % pour le CNDP). Aucun outil de gestion ne permet de savoir si cette activit est rentable ou mme seulement quilibre. Le dveloppement rapide de nouveaux modes de diffusion et de commercialisation, par tlchargement, par abonnement des sites ou par tlcommande, fait perdre toute utilit un rseau physique dune telle ampleur. Sa restructuration, voire sa suppression, doit tre envisage, librant ainsi des marges de redploiement.
C - Des mdiathques adapter lenseignement numrique

Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) disposent galement de 133 mdiathques implantes dans leurs propres sites et de
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Le solde provient des autres canaux de distribution mis en place par le rseau.
233 points relais dans des locaux scolaires ou de collectivits territoriales, pour mettre disposition des enseignants la documentation produite ou existante. En 2012, cette fonction occupe 17 % des effectifs des CRDP. La frquentation des mdiathques na fait lobjet daucun recensement systmatique depuis 2009. cette date, prs de la moiti des mdiathques disposaient de moins de 1 000 inscrits et seules quatre dentre elles avaient un nombre dinscrits suprieur 2 500. Larticulation de ces lieux ressources avec les centres de documentation et dinformation (CDI) des tablissements denseignement du second degr, principalement ddis aux lves et qui emploient aujourdhui environ 10 000 agents, na pas t recherche par le ministre. De mme, la question de mettre les moyens des mdiathques disposition des coles suprieures du professorat et de lducation (SP), cres par la loi du 8 juillet 2013, reste entirement ouverte. Lorganisation des mdiathques du SCRN est donc repenser. Les rflexions en cours au sein du CNDP sur la cration de centres de formation aux techniques numriques ( Learning training center ) offrant aux enseignants la possibilit de se familiariser avec les outils et les ressources numriques pdagogiques, ne dispensent pas cet tablissement de rechercher lallgement de cette carte, ni le ministre de dfinir une approche plus globale.
D - Une mission de formation sans lignes directrices

Depuis 2002, le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) sont galement comptents pour participer la formation des enseignants ainsi que des intervenants artistiques lutilisation des ressources ducatives . Les CRDP collaborent en fonction de leurs moyens aux plans de formation mis en place par les acadmies. En 2012, la fonction de formation occupe 190 quivalents temps plein, dont 98 consacrs aux nouvelles technologiques numriques et 45 pour laccompagnement pdagogique des arts et de la culture. Ces effectifs, qui sont insuffisants pour offrir des services quivalents dans toutes les acadmies, ne sont pas employs selon une stratgie nationale arrte par le CNDP. La rforme de la formation initiale des enseignants intervenue en 2009 na pas entran de modification des missions de formation confies
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loprateur de ltat quest le CNDP. loccasion de la cration des coles suprieures du professorat et de lducation (SP) en 2013, lopportunit de leur rexamen devrait tre saisie.
E - Un muse national de lducation sans projet

Cr en 1980 au sein de lInstitut national de la recherche pdagogique (INRP) par la runion des fonds du Muse pdagogique, repris par cet institut et les collections rassembles par le centre rgional de documentation pdagogique (CRDP) de Rouen, le muse national de lducation et son centre de ressources, implants Rouen, sont rattachs au Centre national de documentation pdagogique (CNDP) depuis la disparition de lINRP fin 201012. Ce muse est, depuis 1998, un muse scientifique national et, depuis 2002, un muse de France. Il a, depuis 2007, un ple scientifique afin de dvelopper des recherches partir des collections du muse. Cette activit a t galement transfre au CNDP, bien que cet tablissement ne soit pas un organisme de recherche. Le muse et son centre de ressources disposent dun budget de 2,1 M, financ 99 % par la subvention pour charges de service public verse par ltat au CNDP. Ses effectifs sont de 23 quivalents temps pleins (ETP). Il possde une collection de 939 500 documents et objets. En 2012, le muse a reu 13 620 visiteurs dont un tiers de scolaires, frquentation reste stable depuis 2002. Rsultat dune construction historique empirique, ce muse et son centre de ressources ne disposent ce jour ni dun projet musographique, ni dun projet scientifique. Si le rattachement de ces structures au CNDP tait maintenu, un projet musographique et conomique devrait tre labor. Il demanderait des moyens nouveaux qui, ajouts ceux dj consacrs ce muse, pourraient excder les disponibilits du CNDP dont cette gestion nest pas la vocation premire. Dans un tel contexte, la meilleure solution pourrait tre de confier les collections relatives lhistoire de lducation des fonds darchives publiques fin de consultation la demande.
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Dcret du 28 dcembre 2010 portant dissolution de l'Institut national de recherche pdagogique et dcret du 28 dcembre 2010 relatif au Centre national de documentation pdagogique.
II - Une complexit institutionnelle inutile et onreuse

Lorganisation actuelle repose sur un rseau dtablissements publics autonomes, adosss la carte acadmique13, quun centre national est charg dorienter et de coordonner dans le respect de lautonomie et de lquilibre financier global de chaque tablissement. Ce dispositif complexe ne permet pas un pilotage optimal des missions et moyens par le Centre national de documentation pdagogique (CNDP). Sa gestion administrative est coteuse. Il est, en outre, financ selon des modalits budgtaires insuffisamment claires, qui ne permettent ni dapprhender lengagement complet de ltat pour la documentation pdagogique, ni daccorder cet tablissement une relle autonomie financire.
A - Une organisation inefficiente et inefficace

1 - Un compromis institutionnel bancal La mission de documentation pdagogique a connu plusieurs architectures institutionnelles successives. Aprs avoir constitu des sections du CNDP partir de 195514, puis des services dconcentrs de cet tablissement partir de 197615, la rforme de 199216 a rig les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) en tablissements publics administratifs nationaux avec des comptences identiques celles du CNDP. Cette organisation visait consacrer lautonomie des tablissements du rseau au dtriment dun pilotage
Le centre de documentation pdagogique de Nouma en Nouvelle-Caldonie (CDPNC) est devenu un tablissement public local le 1er janvier 2012. 14 Article 10 du dcret du 19 janvier 1955 relatif lorganisation du centre national de documentation pdagogique. 15 Article 3 du dcret du 3 aot 1976 modifiant le dcret du 9 septembre 1970 portant modification de la dnomination de lInstitut pdagogique national et prcisant les missions de cet tablissement. 16 Dcret du 17 janvier 1992 relatif au Centre national de documentation pdagogique et rigeant en tablissements publics les centres rgionaux de documentation pdagogique.
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centralis. Ce modle a t rvis en 200217 pour renforcer les capacits de pilotage du CNDP, mais celles-ci sont restes faibles. Chaque CRDP dispose dun conseil dadministration, prsid de droit par le recteur, et dun directeur, nomm par le ministre de lducation nationale sur proposition du directeur gnral du CNDP aprs avis du recteur. Pour un certain nombre de sujets tels que la cration des implantations locales, laccord du conseil dadministration du CNDP est ncessaire. En outre, le CNDP est seul comptent pour rpartir au sein du rseau les effectifs et la subvention pour charges de service public qualloue globalement le ministre de lducation nationale. Le directeur gnral du CNDP sentoure, pour lexercice de ses attributions de coordonnateur du rseau, dun comit compos notamment de six directeurs de centres rgionaux. Le rseau comprend galement 85 centres dpartementaux (CDDP) et 70 centres locaux de documentation pdagogique (CLDP) qui ont chacun un directeur et un comit consultatif, prsid par le recteur ou son reprsentant. Il sy ajoute un nombre indtermin dantennes dont la cration ne repose pas sur des dcisions formelles du conseil dadministration du CNDP. Ces implantations diverses ne sinscrivent dans aucun schma national doffre de services, ni schma pluriannuel de stratgie immobilire (SPSI) dcids par le conseil dadministration du CNDP18. Cette complexit rsulte des tensions permanentes entre deux modes dorganisation, dune part, un oprateur national matrisant son rseau, dautre part, des entits acadmiques lies principalement aux rectorats. Labsence de choix entre ces deux modes a abouti laisser se dployer une carte nationale mal maitrise et non arbitre.
2 - Une gestion coteuse Les efforts indniables engags par le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) lors de sa dlocalisation pour rationaliser ses charges de fonctionnement (cots dimpression par
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Dcret du 19 avril 2002 relatif au Centre national de documentation pdagogique et aux centres rgionaux de documentation pdagogique. 18 Paris, le CRDP le-de-France est occupant sans titre dun immeuble, proprit de la chancellerie des universits de Paris, rue Jacob (cf. le chapitre X du tome II du prsent rapport consacr la chancellerie des universits de Paris).
exemple) trouvent actuellement leurs limites, en raison de la lourdeur de larchitecture institutionnelle du rseau. Si la rglementation lui a explicitement donn pour mission depuis 2002 dassurer la mutualisation des moyens par la cration de services communs, les rsultats obtenus ce jour sont demeurs minimes. La personnalit morale accorde aux CRDP freine tout effort de mutualisation et oblige recourir des procdures contractuelles entre le CNDP et les autres tablissements du rseau. Il en a t ainsi de la centralisation de la paye, ralise en 2011, qui repose sur un systme de conventions entre le CNDP et les CRDP. La mutualisation de la fonction comptable grce un service commun des comptabilits est bloque dans lattente dun dcret en Conseil dtat afin den scuriser le dispositif. Celle de la passation des marchs publics, qui ncessite la cration dun groupement de commandes, nest pas acheve. Les activits ddition et de commercialisation, qui impliquent des changes entre tous les tablissements, provoquent un systme complexe de facturation interne entre tablissements du rseau. En 2012, 36 % des personnels se consacrent aux fonctions supports (y compris les fonctions de direction), dont une part significative correspond lauto-administration du rseau. La seule mutualisation de la fonction comptable, bloque actuellement pour des raisons rglementaires, permettrait une conomie de 3,3 M par an et de 50 quivalents temps plein, selon les estimations ralises par lagent comptable du CNDP.
3 - Un pilotage entrav Le pilotage des activits par le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) bute sur lautonomie des autres tablissements. Loffre ditoriale relve toujours des dcisions de 31 comits ditoriaux. Un observatoire de ldition, cr en 1992, tente dharmoniser les publications, mais na aucun pouvoir dcisionnaire, puisque sa seule mission est de conseiller et daccompagner les tablissements du rseau. Plus de trente ans aprs sa cration, il ne connat toujours pas lintgralit des productions du rseau. Le CNDP na accs que depuis 2011 aux bases commerciales des centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP), qui recensent les seules publications vendues. La mise en uvre de la stratgie ministrielle numrique passe par une contractualisation directe entre les rectorats et les CRDP, sans
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cadrage national assur par le CNDP, qui na quune tche de centralisation des informations sur les usages numriques19. Toutes les activits exerces par le rseau ne sont pas soumises un systme dinformation centralis permettant au CNDP de les connatre, de les harmoniser et de les valuer, si bien que loffre de service aux enseignants et la communaut ducative est diffrente dune acadmie une autre et dun dpartement un autre. Ainsi, le prix daccs aux mdiathques pour les tablissements et les enseignants varie dun CRDP lautre, voire dun CDDP lautre. Au total, le dispositif institutionnel constitue une entrave un pilotage efficace et efficient tant des activits que de la gestion. Les efforts de mutualisation entrepris par le CNDP, qui sont rels, ne pourront pas, dans le cadre juridique actuel, produire des effets de simplification, dharmonisation et dconomies significatifs.
B - Un pilotage financier dfectueux

Le financement du Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et de son rseau repose sur un modle mixte associant une subvention pour charges de service public de 92 M et des ressources propres provenant de la commercialisation dune partie de ses productions et constituant son chiffre daffaires. Or ce chiffre daffaires est en ralit trs tributaire des choix discrtionnaires du ministre de lducation nationale. Par ailleurs, une partie du chiffre daffaires correspond des ventes commerciales dont les conditions de financement doivent tre clarifies au regard de la rglementation de ldition publique.
1 - De pseudo-ressources propres Le chiffre daffaires du CNDP et de son rseau dpend troitement des crdits budgtaires du ministre de lducation nationale destins la documentation pdagogique. En 2012, il atteint 14,7 M, dont 2,8 M de facturations internes, 6,8 M de ventes auprs des tablissements scolaires ( 99 % publics), 3,9 M auprs de particuliers et 0,3 M auprs
Note aux recteurs du 26 avril 2013 portant sur la dclinaison au niveau acadmique de la stratgie numrique du ministre.
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de grands comptes dont les librairies prives20. Les ventes sont ainsi ralises pour moiti au sein de ladministration de lducation nationale et sur crdits publics. Ce chiffre daffaires dpend aussi troitement de la politique de diffusion gratuite ou payante des productions du CNDP et de son rseau dcide par le ministre. primtre constant, il a diminu de 23 % entre 2006 et 2012 avec une baisse particulirement marque de 45 % pour le CNDP. Cette forte contraction rsulte pour lessentiel de la dcision du ministre de lducation nationale de distribuer gratuitement son bulletin officiel, auparavant payant. Ce mode de financement qui ne met pas en cohrence la dotation du ministre et le chiffre daffaires, largement dpendant de dcisions du mme ministre, brouille la matrise de la gestion de ltablissement public. Le dfaut de cohrence densemble qui en rsulte, incite les tablissements du rseau diter des productions payantes loignes de leurs missions principales pour dgager des ressources propres et maintenir leurs moyens de fonctionnement. Il en a certainement t ainsi pour ldition dun ouvrage sur lhistoire de la ville de Marseille (en codition avec cette commune) loccasion de lopration Marseille 2013 capitale culturelle de lEurope , dans la collection Parcours dhistoire qui a rencontr un certain succs commercial. Au total, aucune prsentation budgtaire ne consolide lensemble des crdits publics consacrs la documentation pdagogique.
2 - Une mconnaissance des cots Pour les ditions dans le champ concurrentiel, les tablissements du rseau, en leur qualit dditeurs institutionnels, doivent respecter les obligations de concurrence et de transparence comptable conformment larticle L. 410-1 du code de commerce. Celles-ci impliquent que le prix de vente couvre les cots directs et une quote-part des frais de structure de telle sorte que la subvention publique nentrane pas des prix trop bas,
Les bases commerciales du rseau ne permettent pas de reconstituer lintgralit du chiffre daffaires. En 2012, 0,9 M ne peuvent tre attribus aucun client final.
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constitutifs dune distorsion de concurrence 21, sauf cas de dfaillance du march22. En ltat de leurs outils, ni le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) ni les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) ne peuvent apprcier lquilibre conomique rel de leur activit ditoriale alors que la rglementation leur impose de disposer dune comptabilit analytique oprationnelle au 1er janvier 2014 pour continuer de pouvoir diter23. La finalit de cette comptabilit analytique serait donc double : satisfaire aux obligations lgales en matire ddition publique mais aussi et surtout justifier lemploi de la subvention pour charges de service public par mission et par activit, ce qui fait dfaut aujourdhui. Pour ce faire, elle devra nettement distinguer les activits marchandes des missions de service public.
3 - Labsence de comptes consolids En 2012, les comptes consolids du rseau SCRN prsents dans les documents budgtaires font apparatre un compte de rsultat agrg de 144,3 M pour une perte de 5 M et une insuffisance dautofinancement de 3,3 M. Outre les ambiguts du modle conomique et la relative complexit du financement sur lesquels repose ce compte de rsultat, sa construction prsente plusieurs limites. En ltat de la rglementation, lagent comptable du Centre national de documentation pdagogique (CNDP) produit chaque anne une synthse des comptes des centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) qui nest quune agrgation et non pas une consolidation. Les oprations rciproques entre les 31 tablissements ne sont pas retraites ni mme, lorsque cest ncessaire, neutralises, afin dapprcier le niveau rel des recettes encaisses et des ressources propres du rseau. Il nexiste donc pas de donnes budgtaires corriges ayant une signification financire et conomique fiable pour apprcier la
Circulaire du 29 mars 2012 relative l'efficience des activits de publication de l'tat, annexe III respect des rgles de concurrence 1. Activits assures par les diteurs publics institutionnels. 22 Circulaire du 20 mars 1998 relative lactivit ditoriale des administrations et tablissements publics de ltat, point 5-2. 23 Circulaire du 29 mars 2012 relative l'efficience des activits de publication de l'tat.
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performance relle du rseau et renseigner des indicateurs de rsultats, comme sil sagissait dun tablissement unique. Seule la transformation du rseau SCRN en un tablissement unique, permettrait dobtenir une information conomique et comptable fiable et significative.
III - Une tutelle ministrielle courte vue

Le pilotage du Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et des centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) par le ministre de lducation nationale et les autres ministres concerns (enseignement suprieur et culture) ne laisse pas transparatre de vision stratgique. Aucun document portant des orientations politiques, tel quun contrat pluriannuel entre ltat et son oprateur pilote du rseau, nexiste. Lintervention du ministre de lducation nationale, relativement frquente, est ponctuelle, crant la confusion entre deux visions du statut et du rle du CNDP : agence de moyens ou oprateur autonome. Le rattachement ou la gestion dactivits relevant dautres dpartements ministriels contribue brouiller la cohrence de cet ensemble composite.
A - Une carence stratgique

En 2008, le CNDP a adopt un projet stratgique interne pour tous les tablissements du SCRN : le schma concert dorientation . Ce projet na pas donn lieu la signature dun document engageant ltablissement et sa tutelle, tel quun contrat dobjectifs et de moyens. Au dbut de 2013, le CNDP a ritr lexercice en adoptant le projet SCRN 2017, vision stratgique des tablissements composant le rseau SCRN . Jusqu prsent, ce document interne na t ni loccasion, ni la base pour llaboration dun contrat dobjectifs et de performance (COP) ngoci avec le ministre de lducation nationale. Depuis 2010, le directeur gnral du CNDP dispose toutefois dune lettre de mission. Les attentes et les orientations de loffre ditoriale pour le service public de lenseignement nont jamais t explicites par le ministre de faon globale et formalise, malgr lexistence depuis de nombreuses
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annes dinstances runissant services du ministre et CNDP. Pour autant le ministre passe des commandes plus ou moins ponctuelles aux diffrents tablissements du rseau au fil de leau. En 2011, celles-ci ont reprsent 50 % des cots ddition du CNDP. Le rseau SCRN apparat alors moins comme un ensemble dtablissements bnficiant dune certaine autonomie que comme des agences de moyens du ministre, sollicites au cas par cas.
B - Des activits annexes htroclites

Pour des raisons historiques, des activits ont t rattaches au CNDP. Il en est ainsi du Centre de ressources et dinformation sur les multimdias pour lenseignement suprieur (CERIMES), du Centre de liaison de lenseignement des mdias dinformation (CLEMI) et de la mission Arts et culture .
1 - Des missions pour lenseignement suprieur restructurer Si le CNDP et les CRDP sont aujourdhui des oprateurs du ministre de lducation nationale, ils ont historiquement entretenu des relations avec lenseignement suprieur et la recherche. Depuis 1973, le CNDP dispose dun service sous tutelle du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche : le Centre de ressources et dinformation sur les multimdias pour lenseignement suprieur (CERIMES). Hritier du service du film de recherche scientifique cr en 1954, ce centre est charg notamment de produire et de diffuser des ressources multimdias destination des enseignants du suprieur. Service associ au CNDP disposant dun budget annexe, le CERIMES a sa tte un directeur, qui est ordonnateur dlgu de droit et est nomm par le ministre charg de l'enseignement suprieur, aprs avis du directeur charg de la technologie et du directeur gnral du CNDP. Ce centre a un conseil dorientation de treize membres nomms, comme son prsident, par le ministre charg de lenseignement suprieur. En 2012, il est dot dun budget de fonctionnement de 1,3 M et de 13 quivalents temps plein, imputs pour lessentiel sur le programme150 Formations suprieures et recherche universitaire.
Le CERIMES est donc une simple agence de moyens du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche. La loi du 22 juillet 2013 relative l'enseignement suprieur et la recherche prvoit que le service public de l'enseignement suprieur met disposition de ses usagers des services et des ressources pdagogiques numriques. Larticulation de cet outil avec les projets du ministre dans le cadre du dispositif France Universit Numrique na fait encore lobjet daucune explicitation. dfaut dtre reprises par un autre oprateur du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, les missions du CERIMES sont, soit supprimer, soit confier directement au CNDP afin au moins den mutualiser les moyens et les comptences.
2 - Lorganisation de lducation aux mdias Depuis 1983, le CNDP dispose dun service rattach, charg de lducation aux mdias, localis Paris et trs largement autonome, le Centre de liaison de lenseignement des mdias dinformation (CLEMI). Son directeur, ordonnateur dlgu, est nomm par le ministre de lducation nationale aprs avis du directeur gnral du CNDP. Il a auprs de lui un conseil dorientation et de perfectionnement de 63 membres dont un prsident, tous tant nomms par le ministre de lducation nationale. Le CLEMI dispose galement dun rseau de correspondants dans les acadmies, relevant de lautorit des recteurs. En 2012, ce centre est dot dun budget annuel de fonctionnement de 0,7 M, financ pour 62 % par la subvention pour charges de service public et excut dans le cadre dune comptabilit distincte sans grande signification, car ne comprenant pas la totalit des charges de personnel permanent du service (20 quivalents temps plein en 2012). Son statut lui permet de jouir dune grande autonomie lgard du CNDP auquel il est pourtant juridiquement rattach. Cette situation est un frein la mutualisation des moyens et au dveloppement des synergies. Aussi rien ne justifie-t-il plus le maintien dune telle organisation. La loi dorientation et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique prcite, en consacrant lducation aux mdias et linformation dans les programmes, rend souhaitable une intgration des missions du CLEMI au sein du CNDP.
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3 - Lducation aux arts et la culture Depuis 2002, dans le cadre des orientations arrtes par les ministres de lducation nationale et de la culture et de la communication, le rseau contribue au dveloppement et la promotion de lducation artistique et de l'action culturelle en produisant des ressources pdagogiques pour les enseignements artistiques. Le comit de pilotage national institu en 2007 na jamais pu arrter dorientations faute dinstructions ministrielles. Un bilan consolid des actions et des besoins na jamais t tabli jusqu prsent et lvaluation des dispositifs dappui pdagogique fait dfaut. Le CNDP a pourtant depuis 2007 consacr 4,8 M cette politique dont une grande part en cofinancement dinitiatives locales en rponse ses appels annuels projets. Cette procdure prsente deux lacunes majeures. Elle nest encadre par aucune disposition rglementaire ou dcision du conseil dadministration dfinissant ses modalits financires. Elle ne cherche pas corriger les dsquilibres de loffre entre acadmies. En outre une circulaire du 3 mai 2013 sur le parcours dducation artistique et culturelle nassocie plus le CNDP ce dispositif, seuls les CRDP sont membres des comits prvus localement. La loi dorientation et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique est loccasion de mieux situer la place du CNDP dans la politique dducation artistique et culturelle et dvaluer lapport, le contenu et les modalits de son appui pdagogique aux enseignements artistiques.
IV - Une rforme profonde prte tre engage

Le dispositif institutionnel actuel parat obsolte. Quil sagisse du pilotage des missions ou de lefficience de la gestion, la rforme de 1992, mme rvise en 2002, est un chec. Laudit de modernisation sur ldition publique tabli en mars 2007 avait prconis une remise en cause radicale du dispositif ddition de la documentation pdagogique. Il avait propos diffrents scnarios, parmi lesquels la suppression du Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et des centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP), dont les activits auraient pu tre assures par dautres diteurs publics ou par des diteurs privs recevant
une commande publique. Aucune suite na t donne ces prconisations. Six ans plus tard, la loi dorientation et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique est loccasion dune rnovation profonde de ce rseau, sauf le laisser lcart de lvolution des besoins du systme ducatif et se priver, pour la mise en uvre de la loi, des moyens importants du CNDP dans un contexte de raret croissante de la ressource publique. Le ministre se situe dans cette perspective, en ayant intgr cet tablissement public dans le primtre du service numrique ducatif et en nexcluant pas la cration dun tablissement unique. Le nouveau projet stratgique du CNDP, chance 2017, a vocation sinscrire dans de telles volutions. La conduite de cette rforme demandera de la part du ministre de lducation nationale un engagement fort en soutien de la direction gnrale de cet tablissement. Ladoption dun contrat pluriannuel entre ltat et son oprateur sera dterminante. Ce document clairera les volutions venir, notamment envers des personnels qui auront besoin de repres et daccompagnement pour leur reconversion. De mme, lunification du rseau territorial requerra une grande force de conviction au plan local, faisant valoir quil est possible de faire vivre des instances de concertation et de dialogue aux niveaux acadmique et dpartemental, sans personnalit juridique des CRDP. __________
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Le contrle par la Cour du rseau de documentation pdagogique au service des enseignants met en vidence la ncessit dun rexamen en profondeur dune organisation inadapte aux besoins, complexe, coteuse et trs difficile piloter. Aussi la Cour formule-t-elle les recommandations suivantes : 1. 2. 3. 4. 5. dfinir une offre ditoriale selon les besoins des enseignants ; supprimer le rseau de distribution et reconfigurer celui des mdiathques ; revoir les missions et les statuts des activits rattaches au Centre national de documentation pdagogique ; unifier le rseau au sein dun tablissement public administratif national unique ; rduire fortement le nombre dimplantations du rseau ;
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6. 7.
mettre en place une comptabilit analytique de chaque activit ; laborer sur ces bases un contrat dobjectifs et de performance.
dfaut den repenser les missions et lorganisation, logique dans laquelle sinscrivent les prsentes recommandations de la Cour, la question de la suppression du rseau form par le Centre national de documentation pdagogique et les centres rgionaux de documentation pdagogique pourrait de nouveau tre dactualit brve chance en raison des besoins financer pour le service public du numrique ducatif.

Ministre de lducation nationale Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de la culture et de la communication Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Directeur gnral du Centre national de documentation pdagogique (CNDP) 66
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RPONSE DU MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE

Ce rapport dresse un constat svre que je partage pour lessentiel concernant notamment un mode dorganisation quil convient de repenser. La Cour a ainsi attir lattention du ministre sur le ncessaire rexamen en profondeur dune organisation inadapte aux besoins, complexe, coteuse et trs difficile piloter . Toutefois, portant sur la priode 2005-2012, le rapport ne prend pas compte la profonde transformation qui est en train de soprer au sein du rseau, tant au niveau de son offre ditoriale que sur son organisation juridique, administrative et immobilire. Le rapport ne souligne pas non plus les opportunits offertes par la cration dun service public du numrique ducatif prvu par la loi du 8 juillet 2013, au sein duquel le CNDP et son rseau ont toute leur place. Sur ce point, je souhaite rappeler que la loi n 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'cole de la Rpublique fixe le cadre de dveloppement du numrique dont le potentiel a t jusqu prsent largement inexploit pour lamlioration du systme ducatif et de loffre de ressources pour lenseignement. Le CNDP et son rseau sont des acteurs essentiels pour accompagner ces perspectives stratgiques puisquils sadressent aux premiers acteurs de la communaut ducative : les enseignants. Ainsi, larticle 16 de la loi prvoit notamment que ce service public a pour objectif de proposer aux enseignants une offre diversifie de ressources pdagogiques, des contenus et des services contribuant leur formation ainsi que des outils de suivi de leurs lves et de communication avec les familles . Il incite galement revoir dans sa globalit le contenu et la diffusion des ressources pdagogiques. Le CNDP est apparu comme un des principaux oprateurs dappui la mise en uvre de la stratgie visant Faire entrer lcole dans lre du numrique que javais prsente fin 2012 et depuis cette date, loprateur a considrablement fait voluer son offre en proposant des services et des contenus qui rpondent tous gards cette ambition. Le CNDP sest ainsi attach travailler une redfinition et une clarification de son offre ditoriale afin daccompagner mais aussi de participer lvolution des pratiques de la communaut ducative. Outre le fait que loprateur a recentr son offre en limitant ldition de certaines ressources, il sest engag vers une production de ressources numriques de grande diffusion. Ainsi lanne 2013 a t consacre notamment la production de films tutoriels sur les apprentissages
fondamentaux des lves du primaire diffuss sur internet et tlchargeables par les enseignants, mais galement par toute la communaut ducative. Par ailleurs, le CNDP a permis le dploiement dune plateforme numrique pour la formation continue des enseignants du premier degr m@gistre ; il a galement engag une rflexion autour dune offre de services de proximit destine aux enseignants en crant des lieux de mdiation, dinnovation et daccompagnement pour dvelopper les pratiques pdagogiques numriques, dont le premier centre sera inaugur et test Poitiers dans les prochaines semaines. Enfin, la mise en place dun rseau social professionnel des enseignants prvue en 2014 est galement un exemple de lengagement vigoureux et dtermin du CNDP dans sa transition vers le numrique et du renouvellement de son offre, en adquation avec les besoins et les pratiques actuelles. Dautre part, la refonte de lorganisation territoriale, notamment au travers de lmergence de vritables ples de comptence, et le renforcement dune tte de rseau offrant lensemble des fonctions support et assurant une parfaite coordination entre les diffrents sites, posent tout naturellement la question dune volution statutaire et juridique que le ministre ouvrira avec loprateur dans les prochains mois. La coexistence de 31 tablissements publics autonomes ne favorise pas une gestion vritablement optimise des moyens, et ne permet pas de mener une politique ditoriale cohrente en adquation avec les besoins. Un changement de modle conomique est ncessaire, je rejoins la Cour sur ce point. Une simplification des structures doit sengager. La cration dun tablissement public national unique constitue une piste que jtudie, en examinant toutes les conditions qui permettront la russite de cette transformation. Je souhaite en effet, tout en crant une vritable unit au travers du rseau, maintenir et amliorer la spcificit dun maillage territorial, qui est incontournable. En effet, le renouvellement de loffre de services de proximit proposer aux enseignants est un des enjeux de sa modernisation. Une rflexion sur la rationalisation immobilire des sites est galement engage, en termes de mutualisation, doprations long terme, que ce soit avec dautres services de ltat ou avec dautres oprateurs. La rnovation du CNDP et de lensemble du rseau SCEREN est engage, et lanne 2014 sera une anne dterminante qui permettra de donner les moyens lambition, partage avec la direction du CNDP, de transformer lensemble du rseau en un oprateur ractif, performant et capable de rpondre aux enjeux dun vritable service public du numrique ducatif.
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Ce chantier de modernisation a t largement port par lactuelle direction du CNDP mais galement par lensemble des acteurs composant son rseau, et je souhaite le souligner car il dmontre que loprateur a pris toute la mesure de sa ncessaire volution.
Nous ne pouvons que partager l'analyse de la Cour quant la ncessit de repenser le positionnement stratgique du Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et de son rseau, et de revoir en profondeur son organisation, qui apparat comme complexe, inadapte aux besoins et coteuse. Nous souhaiterions cependant y apporter les observations suivantes. L'unification du rseau territorial du CNDP, qui comprend actuellement 30 centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP), au sein d'un tablissement public administratif unique doit tre engage afin de rationaliser les moyens du rseau et d'amliorer son efficacit, Toutefois, il nous parat indispensable que la cration de cet tablissement soit prcde d'une rflexion sur l'quilibre entre les missions de service public assures par l'oprateur, qui justifient la subvention que lui verse l'tat, et ses activits commerciales. Nous partageons cet gard la recommandation de la Cour sur la ncessit de mettre en place une comptabilit analytique qui permettra de sparer les activits marchandes des missions de service public. Dans l'intrt d'une meilleure visibilit pour l'ensemble des parties prenantes, un contrat d'objectifs et de performance pourrait tre labor avec le CNDP et son rseau. Enfin, la cration du service public du numrique ducatif, qui concerne le CNDP et son rseau, mais galement d'autres oprateurs du ministre de l'ducation nationale (le Centre national d'enseignement distance et l'Office national d'information sur les enseignements et les professions), et la dmarche de modernisation de l'action publique doivent tre l'occasion de rechercher des synergies entre oprateurs, ainsi que les moyens de mutualiser et de rationaliser certaines de leurs fonctions.
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RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION Ce rapport appelle de ma part quelques remarques relevant des champs de comptences propres ou partages de mon ministre. - La production ditoriale Je souhaite rappeler que la production de ressources numriques, tout comme l'dition papier, doivent tre soumises aux rgles de la circulaire du Premier ministre du 20 mars 1998 relative l'activit ditoriale des administrations et des tablissements publics de l'tat. - Le muse national de l'ducation La question de la dvolution des collections suppose une valuation qui puisse constater qu'il s'agit d'archives publiques devant tre verses dans des services ddis, d'imprims consultables en bibliothques ou d'objets pouvant intresser des muses de socit. Une mission de l'inspection des patrimoines constituerait donc un pralable toute dcision de dvolution des collections. - L'ducation aux mdias L'intgration du CLEMI au sein du CNDP ne me semble pas opportune au regard de ses missions. En effet, le CLEMI n'a pas pour vocation premire produire des ressources pdagogiques, mais animer un rseau de partenaires rassemblant professionnels de l'information (presse nationale, presse quotidienne rgionale, audiovisuel, mdias...) et enseignants afin d'impulser des partenariats dynamiques. L'efficacit de son action repose sur l'existence d'une quipe nationale et d'un rseau de coordonnateurs acadmiques qui, pour ma part, devraient conserver leur autonomie d'action. - L'ducation artistique et culturelle Le rapport stipule que le CNDP produit des ressources pdagogiques pour les intervenants artistiques en milieu scolaire et les enseignants . Il me parat plus pertinent de spcifier cette mission comme tant celle d'une production de ressources pdagogiques dans le champ de l'ducation artistique et culturelle destination des enseignants. En effet, les artistes, mdiateurs et autres professionnels des arts et de la culture qui participent des projets partenariaux n'ont pas vocation intervenir sur des objectifs pdagogiques au sens strict (qui sont de la responsabilit des enseignants) mais bien au regard de leur spcificit de crateurs ou de leur expertise artistique et/ou culturelle. Je n'identifie pas les diffrents comits de pilotage ayant pour objet
d'identifier les besoins en matire culturelle en lien avec les milieux artistiques . Il n'existe pas d'instances interministrielles nationales missionnes cette fin. Seul le Haut conseil de l'ducation artistique et culturelle peut tre consult sur toute question relative aux orientations, objectifs et moyens des politiques d'ducation artistique et culturelle conduites par les administrations de l'tat et les collectivits territoriales . En outre, au niveau local, la circulaire interministrielle du 3 mai 2013 relative au parcours d'ducation artistique et culturelle instaure des comits territoriaux de pilotage qui rassemblent les services dconcentrs de l'tat et les collectivits territoriales. ma connaissance, les CRDP n'y sont pas associs. Cependant, si leur mission en matire d'ducation artistique et culturelle tait confirme, il pourrait tre utile qu'ils en soient membres. Comme indiqu dans le rapport, la forme de l'appel projet n'est pas adapte au soutien des politiques structurantes d'ducation artistique et culturelle, susceptibles de s'inscrire dans la dure, d'organiser de vritables parcours pour les lves et de rpondre aux enjeux d'un maintien de l'ducation artistique et culturelle sur le temps scolaire ainsi qu' l'exigence de qualit de l'offre sur le temps priscolaire. Je suis convaincue que l'enjeu est donc plutt la convergence des moyens financiers et l'engagement des acteurs publics en faveur des projets ducatifs de territoire ou des contrats locaux d'ducation artistique. Il convient donc de rinterroger la place et les formes d'intervention du CNDP et des CRDP, notamment dans le cadre des ples de ressources pour l'ducation artistique et culturelle (PREAC), d'autant que 4,8 M sont consacrs cette politique. Par ailleurs, ce chapitre consacr l'ducation artistique et culturelle suscite des observations complmentaires de ma part, prolongeant la rflexion mene dans votre rapport. La rforme des rythmes scolaires permet de crer une porosit entre les temps scolaire et priscolaire. Les besoins de formation sur le temps priscolaire gnrs par la rforme des rythmes sont criants. Le CNDP est-il en capacit de dvelopper des ressources pour l'ensemble des acteurs de l'ducation ? Il conviendrait d'examiner attentivement l'offre numrique publique dans le domaine de l'ducation artistique et culturelle, d'interroger la complmentarit entre les sites du SCEREN/CNDP, duthque, Eduscol et le portail Histoire des arts de mon ministre, et de prciser leur articulation avec le portail interministriel de l'ducation artistique et culturelle hberg par le CNDP. Enfin, ce rapport pourrait utilement voquer la ncessit de raliser un bilan des actions du rseau SCEREN/CNDP dans le cadre des PREAC qui ne sont jamais voqus, ainsi qu'au sein du GIP lesite.tv cr avec France Tlvisions. Concernant ce GIP, j'observe un dsengagement des deux parties par manque de moyens, sans qu'une analyse de fond ait t
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mene sur la pertinence de l'offre et le besoin auquel elle rpond. Une valuation conjointe Inspection gnrale des affaires culturelles/Inspection gnrale de l'ducation nationale serait approprie.
RPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE

Je souhaite porter votre connaissance quune rflexion est en cours sur le devenir des missions du Centre de ressources et dinformation sur les multimdias de lenseignement suprieur (CERIMES), service actuellement intgr au CNDP. La cration de France Universit Numrique, qui a vocation reprendre un certain nombre dactions actuellement assures au sein de diffrents oprateurs, pourrait en effet ncessiter un repositionnement de lactuel CERIMES.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU CENTRE NATIONAL DE DOCUMENTATION PDAGOGIQUE (CNDP)

Le Centre national de documentation pdagogique est l'un des 7 diteurs publics institutionnels de l'tat (circulaire du 20 mars 1998 relative l'activit ditoriale des administrations et des tablissements publics de l'tat). Il agit dans le cadre dfini par les articles D. 314-70 et suivants du code de l'ducation, sous la tutelle du ministre de l'ducation nationale. Ce cadre rglementaire et institutionnel conduit le CNDP et son rseau tre le relais de la politique ministrielle. Il dveloppe par ses productions la politique d'accompagnement ministrielle de mise en place des programmes pdagogiques. Ses produits sont labors en collaboration troite avec la direction gnrale de l'enseignement scolaire (DGESCO), les corps d'inspection du ministre (inspection gnrale de l'ducation nationale [IGEN], inspection gnrale de l'administration de l'ducation nationale, de l'enseignement suprieur et de la recherche [IGAENR]), mais aussi les corps d'inspection acadmiques (inspection de l'ducation nationale pour le premier degr [IEN], inspections pdagogiques rgionales [IPR]). Par ailleurs, la plupart des productions font l'objet de commandes ministrielles relayes par la direction gnrale de l'enseignement scolaire (DGESCO). Cette orientation historique de la production du CNDP et de son rseau par le ministre de l'ducation nationale a induit jusqu'ici une conception ditoriale essentiellement base sur l'crit. Cependant, dans le cadre de son autonomie, le rseau SCEREN (Services culture dition ressources pour l'ducation nationale) a orient ses productions vers les supports numriques ds 2001, tout d'abord sur CDROM et DVD, puis depuis 2006 sur ses sites internet. Ces productions numriques participent d'un mouvement gnral de l'dition et de la production publique et prive. Rapport aux pratiques gnres par le dveloppement des outils numriques, le CNDP et son rseau ne sont en aucune faon en retard par rapport l'dition prive. Des partenariats sont d'ailleurs en cours afin d'aider le march du numrique qui se dveloppe autour des nouveaux supports mobiles (smartphones, tablettes) se structurer : dveloppement d'exerciseurs adapts aux tablettes, dveloppement de jeux pdagogiques interactifs, dveloppement de plateformes collaboratives (ex : rseau professionnel des enseignants, consortium public/priv pour la cration d'une plateforme d'change de contenus pour les enseignants). Le CNDP et son rseau ont donc dploy, avec les moyens mis sa disposition mais aussi par la recherche de financements au travers de partenariats avec des collectivits locales ou des entreprises prives, des ressources numriques performantes, qu'il s'agisse de contenus ou services,
pour accompagner la politique gouvernementale en matire d'ducation sur l'ensemble du territoire. La Cour ne peut donc affirmer l'inadquation des moyens utiliss pour effectuer la mission de service public confie au rseau par le ministre de l'ducation nationale. La politique ministrielle applique au CNDP et son rseau relve effectivement d'une politique d'information descendante, politique essentiellement fonde sur l'offre, que le rseau SCEREN n'est pas en mesure de remettre en cause tant sous l'autorit hirarchique du ministre. Historiquement, l'analyse du besoin des enseignants est effectue par les corps d'inspection du ministre, d'un point de vue strictement professionnel, au regard de la politique que le ministre souhaite impulser. Cette analyse peut paratre parfois peu adapte aux attentes de certains enseignants mais participe d'une stratgie ministrielle d'accompagnement de la mise en place des programmes d'enseignement, que les publications administratives (Journal officiel, bulletin officiel) ne permettent de relayer que partiellement. - Refonte de la politique ditoriale Le CNDP et son rseau sont cependant conscients que la politique ditoriale fonde uniquement sur une offre est insuffisante pour rpondre intgralement la commande de l'tat au regard du code de l'ducation et accompagner les enseignants dans leur pratique pdagogique. Dans le cadre de ressources inities par le CNDP et le rseau, nous pouvons noter, comme le souligne le rapport, que certaines productions n'ont pas trouv leur public. C'est la raison pour laquelle la politique ditoriale est depuis cette anne coordonne au niveau national par un comit d'orientation et de programmation (COP) qui dtermine et valide les projets ditoriaux, les services et les initiatives de partenariats des tablissements du rseau, sous la co-prsidence du directeur gnral du CNDP et d'un directeur de CRDP. C'est une nouvelle tape dans la coordination des projets du rseau ncessaires au suivi des productions du rseau en proposant des outils d'analyse ditoriale et financire des projets. L'enjeu du COP est d'ouvrir le champ des projets tudis (productions ditoriales, services, partenariats), d'anticiper et de programmer de manire pluriannuelle l'ensemble des initiatives portes par le rseau en intgrant de nouveaux outils d'aide la dcision comme les tudes sur les attentes des publics, les retours d'usages sur les productions, les analyses commerciales ... La premire initiative du COP a donc t d'impulser une nouvelle ligne ditoriale en supprimant les collections (52 collections ce jour), en diminuant le nombre de revues et en recentrant sur 5 grandes thmatiques
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dclines sous des concepts ditoriaux pour renforcer la lisibilit des productions du rseau et leur cohrence. Ce comit compos d'experts pdagogiques, d'experts des mtiers de l'dition et de la production audiovisuelle, numrique et transmdia, du marketing, des usages du numrique ducatif, value les projets et les services au regard des priorits ministrielles, des enjeux et des perspectives ducatives, des outils permettant d'analyser les attentes des enseignants ... Paralllement cette rforme de la politique ditoriale, une refonte des processus de conception et de fabrication des produits a t mise en place, pour permettre une organisation de la chaine de fabrication en mode projet qui doit renforcer la coordination des comptences et rationnaliser les cots de production. Les nouvelles synergies ainsi cres conduisent orienter les productions vers des produits transmdia, dans lesquels l'utilisation du numrique est privilgie et l'exploitation sous diffrents supports du produit est systmatiquement envisage pour rpondre aux nouveaux usages des enseignants et de la communaut ducative. Afin de parfaire cette rorganisation, le conseil d'administration du CNDP se verra proposer en 2014 une politique partenariale par laquelle le CNDP dfinira les modalits de collaboration avec des entreprises prives dans le cadre de coditions ou de coproductions. Cette politique dfinira entre autres les moyens matriels et financiers que le CNDP et son rseau seront mme de mobiliser. Force est de constater que le numrique ducatif est aujourd'hui peu dvelopp au vu de la structuration du march de l'dition pdagogique actuel. Pour accompagner la politique ministrielle faire entrer l'cole l're du numrique , l'oprateur public doit favoriser la production de nouveaux objets, de nouveaux services en crant des partenariats avec des acteurs privs pour acclrer la ncessaire volution de l'dition rpondant aux enjeux du numrique ducatif. - Rforme de la politique de promotion des offres Pour complter la rforme de la politique ditoriale, la direction commerciale et marketing a t transforme en une direction de la valorisation de l'offre (DVO). Ce changement d'intitul correspond aussi une mutation de la fonction de cette direction qui rpond au souci de la Cour d'viter une double sollicitation du contribuable au travers de l'impt et de la vente des produits. La DVO a pour mission : - de promouvoir un cosystme digital permettant la diffusion des produits sur les plateformes de diffusion en ligne (Amazon, AppleStore...), de valoriser les contenus qu'ils soient gratuits ou payants travers une nouvelle offre web ;
- d'analyser, avec l'appui de la direction de la recherche et du dveloppement sur les usages du numrique ducatif (DRDUNE), les pratiques et les besoins des enseignants ; - de promouvoir les usages des outils numriques par le management des communauts d'enseignants l'aide de plateformes qui privilgient le travail collaboratif. Le modle conomique sur les plateformes numriques d'accs aux produits du rseau est encore actuellement balbutiant, et la DVO doit participer la structuration de ce march par la promotion d'offres gratuites en ligne, auxquelles seront adjointes des offres haute valeur ajoute ncessitant la perception d'un prix, ceci afin de permettre la recherche de ressources propres. Le dveloppement de cet cosystme digital est li la mise en place d'tudes de satisfaction et de march permettant de dfinir les besoins et les attentes des enseignants. - Dveloppement d'une stratgie de dveloppement des usages du numrique Par la mise en place d'une direction de la recherche et du dveloppement sur les usages du numrique ducatif (DRDUNE), le CNDP et son rseau se dotent d'un outil d'analyse des besoins et des pratiques des enseignants en matire numrique. Par ailleurs, compose partiellement de chercheurs, cette direction permet de dgager les nouveaux usages des outils numriques (ex : protocole d'exprimentation sur l'utilisation des tablettes pour un usage en classe). Ces tudes ont vocation tre relayes par les lieux de mdiation, d'innovation et d'accompagnement, qui seront substitus aux mdiathques ds 2014 avec la cration d'un espace ddi au sige du CNDP. Ces lieux ont vocation : - dispenser des formations axes sur l'usage pdagogique des outils numriques, mais aussi mettre la disposition des enseignants des ressources sur supports physiques et numriques, soit en prsentiel soit distance ; - tre des lieux d'exprimentation de produits, de services (fabricants de matriel, concepteurs d'outils pdagogiques) ; - et enfin tre des lieux d'changes, de crativit, de co-construction de ressources entre les enseignants et les diffrents acteurs de l'ducation. L'exploitation de ces lieux sera organise selon un cahier des charges national permettant de couvrir l'ensemble du territoire en tenant compte des problmatiques de cot de structure et d'utilisation de manire efficiente des technologies numriques, tout en maintenant un lien humain fort afin de fdrer les utilisateurs et les pratiques. Les liens avec les ESPE sont rels, travers la participation de certains CRDP aux comits de pilotage locaux.
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Par ailleurs, des rflexions avec le comit de suivi des ESPE sont engages pour permettre d'intgrer ces espaces au plus prs des enseignants en formation initiale et continue. Ces lieux feront l'objet, dans le cadre de la valorisation des offres, d'une valuation rgulire permettant de rorienter leurs activits et les offres de services associes. - Un fonctionnement en restructuration La Cour note dans son rapport l'inefficience et l'inefficacit de l'organisation administrative du CNDP et du rseau. - L'organisation du CNDP en mutation Le CNDP a modifi son organisation en 2012 et travaille aujourd'hui la rforme de ses modes de fonctionnement interne. Cette nouvelle organisation doit permettre de mieux accompagner la mise en place de la stratgie faire entrer l'cole l're du numrique propose par le ministre. Depuis plusieurs mois, le rseau SCEREN comme les autres oprateurs de l'ducation nationale ont particip pleinement l'laboration de cette stratgie travers la cration de contenus et de services. Le CNDP a dvelopp la plateforme de formation distance m@gistre pour les enseignants du premier degr et mobilisera le rseau pour produire des parcours, et accompagner le dploiement de la plateforme sur l'ensemble du territoire travers les CRDP et les CDDP. Le SCEREN a aussi lanc la production de films d'animation sur les fondamentaux autour des apprentissages au primaire, qui permettront de combler un vide dans le domaine de l'audiovisuel ducatif. Les volutions organisationnelles futures du CNDP et du rseau devront permettre de mobiliser l'ensemble des forces du rseau au service de la stratgie ministrielle. Pour le CLEMI et le MNE des volutions sont prvues ds le dbut 2014 pour renforcer leur lien avec le CNDP. Le centre de liaison de l'enseignement et des mdias d'information (CLEMI) dispose encore actuellement d'articles spcifiques du code de l'ducation qui rgissent sa mission et son fonctionnement (articles D. 314-99 D. 314-106). Cette particularit a conduit ce que le service, localis gographiquement en dehors du sige du CNDP, dveloppe une certaine autonomie. Pour rpondre aux ambitions affirmes par tous les textes sur la refondation de l'Ecole consacrs l'ducation aux mdias et l'information, le CLEMI doit clarifier son action et son articulation avec le CNDP. Pour cela il est propos de raffirmer sa place au sein du CNDP et lui faire rejoindre la dynamique de rseau installe par le projet Scrn 2017 (mutualisation des ressources et des comptences ; intgration l'offre commune de formation et de service ; accompagnement du dveloppement des usages numriques dans l'ducation ; mise profit de ses capacits d'innovation ; lien avec les actions menes par les enseignants
documentalistes, etc.). Les dispositifs d'enseignement lis aux mdias d'information doivent dsormais tre entendus plus largement comme relevant d'une ducation aux mdias dans leur ensemble, l'information n'tant plus uniquement lie aux organes de presse mais galement aux plateformes prsentes sur l'internet, dont les rseaux sociaux font partie. En outre, d'un point de vue institutionnel, la direction gnrale du CNDP a dcid de crer une direction scientifique ddie aux spcificits de la mission prvue par le code de l'ducation pour le CLEMI, le prsident du comit d'orientation du CLEMI sera membre du conseil d'administration afin de crer un lien permanent entre le service et l'instance dlibrative. Enfin, des ngociations sont en cours avec les rectorats afin d'amliorer la coordination des moyens mis la disposition du CNDP par les acadmies pour servir la mission d'enseignement aux mdias. Le Muse national de l'ducation (MNE), intgr au CNDP en 2011, a connu, du fait de son transfert, une priode difficile lie au changement institutionnel et l'absence de politique relle d'intgration des missions au sein du CNDP. La dynamique lance en 2012 visant crer des synergies entre les services du muse et ceux du CNDP a abouti l'laboration en 2013 d'un projet scientifique et culturel (PSC) pour la priode 2013-2017. Le PSC du muse est centr sur l'entre dans l're du numrique et sur la mise en place d'une politique de mdiation culturelle, pdagogique et scientifique avec pour finalit : - la numrisation des collections et leur mise disposition sur place et distance ; - le dveloppement d'outils numriques collaboratifs partir des collections ; - la mise en place d'un portail en ligne ddi au patrimoine ducatif ; - la cration d'un service de mdiation culturelle, pdagogique et scientifique ; - l'amplification des synergies entre les services du muse et les services du CNDP, en particulier la direction de la valorisation de l'offre (DVO), la dlgation aux arts et la culture et la direction de l'ingnierie, de la documentation, de la d'activit et une dmarche qualit ; - le dploiement de services adapts aux publics spcifiques. Pour ces deux services du CNDP, il sera propos trs prochainement des modifications organisationnelles pour mettre en place ces nouvelles orientations. Par ailleurs, l'organisation du CNDP est modifie par la mise en place d'outils informatiques structurants au travers du projet d'volution du
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systme d'information (PESI), outils qui sont en voie de dploiement dans les CRDP. Deux outils sont actuellement concerns : - SCIFORMA, qui permettra la finalisation de la comptabilit analytique, l'aide la construction des projets, et qui concerne l'ensemble des salaris du rseau ; - NUXEO, outils d'indexation et de recherche de documents, qui permettra la mise en place d'une gestion lectronique de documents (GED), facilitant le fonctionnement de l'tablissement et diminuant terme les cots de stockage de donnes. L'impact du PESI sur le rseau sera renforc par la mise en place d'outils informatiques de gestion communs structurants. La dmarche avait dj t engage par l'acquisition pour l'ensemble du rseau d'un logiciel de gestion budgtaire et comptable ERIC'S, l'adoption par l'ensemble du rseau du logiciel de gestion des ressources humaines Virtualia, la mutualisation des oprations de paye. Le dveloppement du PESI a vocation permettre la mise en place d'outils budgtaires et comptables permettant une consolidation des comptes au niveau du CNDP pour l'ensemble du rseau, mais aussi d'affiner la comptabilit analytique pour les CRDP. - Rorganisation administrative du rseau Les perspectives offertes par la mise en place d'outils informatiques structurants sont traduites dans le projet des tablissements du rseau SCEREN 2017. L'organisation administrative actuelle du rseau dcoule du dcret 92-56 du 17 janvier 1992 rformant les dcrets n 70-799 du 9 septembre 1970 portant nouvelle dnomination du centre pdagogique national et mission de cet tablissement et n 76-745 du 3 aot 1976 crant le Centre national de documentation pdagogique. Le dcret de 1992 a rig en tablissements publics nationaux les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP), sans crer de lien de subordination hirarchique entre les CRDP et le CNDP, le dcret 2002-548 du 19 avril 2002 ayant confi au CNDP un rle de coordination et de pilotage du rseau sans pour autant corriger cette absence de lien hirarchique. Compte tenu de cette organisation complexe, le CNDP a dvelopp des outils de pilotage commun (Virtualia pour les RH, Eric's pour l'aspect budgtaire et comptable, centralisation des hbergements des systmes d'information des CRDP au CNDP, cration d'un groupement de commandes pour les photocopieurs, les systmes de tlphonie mobiles) qui demandent trouver un cadre institutionnel plus visible. Paralllement, les outils informatiques permettent aujourd'hui de crer des conomies d'chelle au niveau des fonctions de gestion, et donc de cots de fonctionnement, afin de redployer les moyens du rseau vers la mission de service public. La
rforme de l'organisation comptable du rseau n'a pu tre finalise faute de rforme des textes rgissant le systme comptable. La rorganisation institutionnelle du rseau, formalise dans le projet SCEREN 2017, doit renforcer les ples de comptences territoriaux, redfinir les missions de proximit, tablir de nouveaux fonctionnements inter-rgionaux et inter-acadmiques, tout en maintenant un niveau de maillage territorial compatible avec l'exercice de la mission de service public confie au rseau et garantir une quit de service sur l'ensemble du territoire. cette fin, la proposition de la Cour de rformer le systme pour aboutir un tablissement public unique permettrait d'accompagner le projet SCEREN 2017. Il sagira aussi de repenser les instances de coordination entre les rectorats et les lieux de proximit du rseau pour mieux accompagner les politiques rectorales. Cette nouvelle organisation du rseau devrait aussi offrir un meilleur service auprs des collectivits territoriales. Cette restructuration axe sur une centralisation de la gestion administrative au profit d'un redploiement des moyens humains et matriels consacrs la mission de service public vers l'usager, en collaboration avec les rectorats et les collectivits territoriales, doit permettre d'accompagner au mieux les projets (centralisation de l'enveloppe servant la politique ditoriale permettant des conomies d'chelles et vitant la dispersion des ressources), d'impulser des services de proximit adapts aux besoins des enseignants et facilitant l'accompagnement de la politique ministrielle, de rationaliser les choix budgtaires au niveau du territoire national. La direction de l'tablissement a depuis deux ans pris la mesure des enjeux et mis en place les mesures adquates visant la modernisation du service et la rationalisation de l'emploi des moyens tant humains que matriels et financiers. Les mesures engages rpondent aux recommandations de la Cour. La procdure de rorganisation administrative du rseau sera engage ds le mois de janvier 2014 afin d'aider l'amlioration du service pour la collectivit nationale.
3 Les prises de participation publique : une opration mal conduite dans le secteur de larmement
_____________________ PR SENTATION ____________________
Dans son rapport public thmatique davril 2013 intitul Les faiblesses de ltat actionnaire dentreprises industrielles de dfense , la Cour a analys les difficults rencontres par ltat pour exercer pleinement ses pouvoirs dactionnaire et pour arbitrer entre ses intrts patrimoniaux et stratgiques. Elle a notamment relev les nombreuses incohrences rsultant de dsaccords entre les acteurs publics concerns dirigeants des entreprises dont ltat est le principal actionnaire, administrations de tutelle technique ou financire rests non arbitrs. Un exemple de ces faiblesses est donn par lambigut et la confusion qui ont entour lentre de deux entreprises publiques, GIAT Industries et SOFIRED, au capital de MANURHIN, petit groupe industriel spcialis dans la conception et la fabrication de machines de cartoucherie et de production de munitions de petits et moyens calibres. Sagissant de participations publiques ne dpassant pas conjointement 50 %, le groupe MANURHIN ne relve pas du contrle de la Cour, qui ne porte donc ici aucune apprciation sur lactivit, les comptes et la gestion de ce groupe. Les observations ci-aprs concernent les seuls acteurs publics de cette opration. Quand bien mme sagissait-il de prserver des emplois et des comptences, et dviter, pour les finances publiques, labandon total ou partiel de crances fiscales, sociales, ou la mise en jeu de certaines garanties publiques, les conditions dans lesquelles le soutien public a t dcid (I) puis mis en uvre dans la prcipitation (II) apparaissent particulirement contestables, et le meilleur positionnement des partenaires publics attendu du changement de directoire intervenu en 2013 reste confirmer (III).
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I - Une prise de dcision confuse

GIAT Industries est un groupe industriel dtenu par ltat, spcialis dans la conception, la production et lentretien darmements terrestres. SOFIRED, socit financire publique cre le 1er juillet 2009 et directement dtenue par ltat jusqu son transfert la Banque publique dinvestissement (BPI) le 12 juillet 2013, a pour mission daccompagner les restructurations territoriales engages par le ministre de la dfense.
A - Un groupe priv la recherche de soutiens publics

En 2011, le groupe MANURHIN, constitu dune holding et de plusieurs petites filiales spcialises, employait environ 130 salaris. Ce groupe avait fait lobjet, en septembre 2010, dune augmentation de capital de 2,35 M souscrite par des investisseurs privs. lissue de cette opration, lactionnaire de rfrence tait une socit financire familiale, THANNBERGER & Cie. Trois actionnaires de cette socit, ainsi quun dirigeant professionnel spcialis dans le redressement des entreprises en difficult, extrieur la socit THANNBERGER et intervenant titre de manager de transition, assuraient, depuis cette date, la direction du groupe. En 2011, face aux difficults financires persistantes du groupe, ses dirigeants ont recherch de nouveaux partenaires investisseurs, notamment publics. cette occasion, les entreprises publiques SOFIRED et GIAT Industries ont t sollicites par leurs administrations de tutelle, les ministres chargs de lconomie et de la dfense, eux-mmes approchs par un cadre suprieur de KEPLER CORPORATE FINANCE, lune des principales socits de conseil assistant MANURHIN dans le cadre de la recherche de nouveaux partenaires. Paralllement, en vue dobtenir un concours en capital supplmentaire auprs de partenaires privs, des pourparlers ont t engags dbut 2011 par les actionnaires de THANNBERGER & Cie avec une socit slovaque, DELTA DEFENCE, qui avait dj manifest par le pass son intrt pour MANURHIN.
LES PRISES DE PARTICIPATION PUBLIQUE : UNE OPRATION MAL CONDUITE DANS LE SECTEUR DE LARMEMENT 85
B - Des diligences effectues dans lurgence

Le 12 aot 2011, la secrtaire gnrale du comit interministriel de restructuration industrielle (CIRI), qui relve de la direction gnrale du Trsor du ministre de lconomie et des finances, transmettait, par un courriel adress SOFIRED, une demande dcide la veille lors dune runion prside par le directeur du cabinet du Premier ministre. Il y tait demand SOFIRED denvisager de participer, sous forme de prt participatif, la recapitalisation de MANURHIN, aprs avoir procd, avec GIAT Industries, aux vrifications professionnelles quil est dusage daccomplir avant dinvestir dans une entreprise tierce (due diligences), et avoir obtenu certaines garanties des diverses parties prenantes (actionnaires en place, banques, investisseurs slovaques, tribunal de commerce). Formellement, ce courriel se bornait demander SOFIRED de lancer aujourdhui des due diligences sur MANURHIN, avec pour objectif de formuler des recommandations sur la pertinence dun investissement dans un dlai de 10 15 jours maximum . Ds mi-juin 2011, une prsentation gnrale de la situation financire du groupe par ses dirigeants avait t faite SOFIRED et GIAT Industries, en prsence des tutelles et de KEPLER CORPORATE FINANCE. Pour GIAT Industries, les diligences ont dbut le 23 aot 2011 et se sont acheves deux semaines plus tard : elles concluaient labsence de convergence des perspectives stratgiques avec MANURHIN et un doute sur la conformit juridique lintrt social de GIAT Industries dune prise de participation de ce type ; elles constataient, au regard des critres de gouvernance internes au groupe public, linsuffisance des informations financires disponibles sur la situation de lentreprise. Au vu de ces conclusions, les tutelles ont demand un nouvel examen. GIAT Industries a alors eu recours un cabinet dexpertise comptable et un cabinet davocats. Ce nouvel examen na pas permis dobtenir une information juge suffisante par GIAT Industries sur la situation du groupe MANURHIN, notamment en ce qui concerne la trsorerie du groupe, ses perspectives dactivit et divers risques juridiques.
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Face ce que son prsident considrait comme un manque de visibilit, le conseil dadministration de GIAT Industries a pos une dizaine de conditions runir avant denvisager dautoriser une ventuelle prise de participation.
C - Des reprsentants de ltat diviss

Ds septembre 2011, GIAT Industries a fait part lAgence des participations de ltat (APE), charge de dfendre les intrts de ltatactionnaire, de ce quelle considrait les informations disponibles sur la situation financire de MANURHIN comme insuffisantes, et que son activit ne sinscrivait pas dans les missions de son groupe, soulignant, en outre, que les pratiques commerciales de cette socit divergeaient de ses propres rgles internes en la matire. Dans le prolongement de la demande exprime par le comit interministriel de restructuration industrielle (CIRI), lopration a, malgr ces rserves, t soumise lapprobation des conseils dadministration de SOFIRED et de GIAT Industries. Le 5 octobre 2011, au conseil dadministration de SOFIRED, lAgence des participations de ltat (APE), qui navait pu obtenir confirmation officielle dune dcision favorable du Premier ministre, a vot contre une prise de participation dans le capital du groupe MANURHIN. Elle a ainsi fait chec lopration demande au prsident de SOFIRED par le CIRI, autre instance du mme ministre de lconomie et des finances, le 12 aot prcdent. Toutefois, lors dun nouveau vote intervenu le 15 dcembre 2011, lAgence des participations de ltat sest abstenue, tandis que le prsident de SOFIRED et les administrateurs issus du ministre de la dfense, qui avaient reu des instructions de leur ministre en ce sens, votaient en faveur du projet, lui permettant dobtenir une majorit de votes positifs. Le 14 dcembre 2011, le conseil dadministration de GIAT Industries a finalement aussi autoris lopration : cependant, sur les six administrateurs reprsentant ltat, seuls les trois reprsentants du ministre de la dfense ont vot pour, tandis que, sur les trois reprsentants du ministre de lconomie et des finances, qui navaient pu obtenir la confirmation crite officielle dune position favorable du Premier ministre, deux se sont abstenus et un a vot contre.
En labsence dune analyse convergente de ses services et de ses reprsentants sur lintrt, pour les deux socits publiques concernes, dintervenir en capital dans le groupe MANURHIN, ltat-actionnaire na pas ainsi t mme de trancher par un arbitrage formel et clairement assum. Il sest born prendre acte, ex-post, des dcisions des conseils dadministration. Le directeur de lAgence des participations de ltat, dont les services ntaient pas favorables lopration, a reu instruction de signer par dlgation larrt interministriel du 23 dcembre 2011 approuvant, conjointement avec le ministre de la dfense, cette participation.
II - Une entre au capital difficile

Lopration de prise de participation dans le groupe MANURHIN, faute pour les actionnaires publics pressentis de pouvoir disposer des informations quils jugeaient indispensables au regard de leurs propres critres dintervention, ne reposait pas sur une valuation de la situation financire du groupe fin 2011 et de ses perspectives. Les principaux lments recueillis semblaient, au contraire, indiquer, en ce qui concerne les responsables de lAgence des participations de ltat (APE) et de GIAT Industries, quelle ne relevait pas de leur intervention. Elle ne reposait pas non plus sur une dcision suprieure clairement affirme, qui aurait au moins permis de disposer de directives de ngociation assumes par un responsable prcisment identifi. Il sen est suivi des difficults dans la mise en uvre de lopration de recapitalisation, tenant : aux obstacles rencontrs, au regard des critres de gouvernance des actionnaires publics concerns, pour surveiller la situation financire relle de MANURHIN avant, pendant et aprs lentre des investisseurs publics son capital ; linterfrence troite entre des intrts privs et publics dans le cadre du montage mme de lopration de recapitalisation.
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A - Labsence de nombreuses informations demandes

Lanalyse technique et financire du dossier (lexercice des due diligences) a t effectue la suite de la demande transmise par le CIRI le 12 aot 2011, qui se fondait, en matire dinformation financire, sur les exigences propres aux entreprises publiques concernes (et indirectement, sur celles de lAgence des participations de ltat, charge dy assumer le rle dactionnaire). Elle a fourni des rsultats insuffisants au regard de ces exigences, notamment sur lorigine des pertes financires passes du groupe, et sur la situation et les perspectives financires de la socit et de ses filiales. Concernant la situation du groupe MANURHIN, SOFIRED a obtenu, courant 2012, de premiers lments, mais seulement aprs que la dcision dintervenir ait t convenue : les comptes audits pour la holding, pour le groupe, ainsi que pour lune de ses filiales, MR quipement (MRE), charge de la commercialisation des fabrications de MANURHIN, ont t produits, mais SOFIRED estimait ne toujours pas disposer dinformations prcises sur les autres filiales du groupe ; le rapport dactivit de MRE pour le premier semestre 2012, rvlait, au titre de lexercice 2011, lexistence dun dficit (6,5 M) suprieur au chiffre daffaires (5,3 M) ; pour lanne 2012, ces documents prvoyaient un rsultat ngatif de 1 M pour un chiffre daffaires prvisionnel multipli par 7, qui devrait atteindre 36,1 M, sans que les donnes disponibles ne permettent dapprcier lvolution de la situation financire du groupe qui en rsulterait. En elle-mme, cette difficult de disposer des informations demandes peut sexpliquer, au moins en partie, par la taille modeste du groupe, qui dispose de moyens propres limits en matire danalyse financire et juridique, pour rpondre toutes les questions auxquelles doivent habituellement rpondre les entreprises publiques et leurs tutelles financires pour prendre ce type dengagements financiers. Par ailleurs, ltat qui souhaitait aider MANURHIN traverser une priode difficile, a recouru des participations de GIAT Industries et de SOFIRED qui posaient en elles-mmes des difficults : principalement sagissant dun groupe industriel GIAT Industries pour lequel les activits de MANURHIN nentraient manifestement
pas dans le cur de mtier fix depuis plusieurs annes GIAT Industries par son actionnaire public ; mais galement pour SOFIRED, qui avait certes vocation intervenir sur la base de considrations financires dans le secteur de la dfense, mais dont la mission tait temporaire24. Dautres moyens auraient pu tre envisags, telle une participation sous forme de prt participatif. Des organismes publics, plus spcialiss dans les interventions au profit dentreprises en difficult financire, auxquels avait t pralablement soumis le dossier, ne lavaient pas retenu. Lors de la prcdente augmentation de capital, en septembre 2010, le fonds de consolidation et de dveloppement des entreprises (FCDE) navait ainsi pas considr que la demande de MANURHIN tait ligible une intervention de sa part. Il en a t de mme du Fonds stratgique dinvestissement (FSI).
B - Lintervention coteuse de plusieurs socits de conseil

linstigation de GIAT Industries, peu aprs laugmentation de capital, le comit daudit de MANURHIN a demand, en avril 2012, ses commissaires aux comptes de procder un examen des honoraires verss divers prestataires pour assister lentreprise dans la recherche de partenaires et dans la restructuration corrlative du groupe. Le rapport porte sur la priode du 1er janvier 2011 au 31 mars 2012. Il montre que, sur cette priode, dix socits de conseil ont t rmunres par MANURHIN au titre de ces oprations, pour un montant total de 1,2 M. Ce montant ninclut pas environ 300 000 imputs sur la prime dmission et qui, correspondant des prestations lgales, auraient, en toute hypothse, d tre prlevs sur lapport en capital des nouveaux partenaires. On peut par ailleurs considrer que, compte tenu de la petite taille de lentreprise, un certain nombre de travaux techniques ne pouvaient tre
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La participation de ltat dans SOFIRED a t transfre la Banque publique dinvestissement (BPI) le 12 juillet 2013, et la question se posera ncessairement de vrifier la compatibilit du maintien de la participation dans MANURHIN avec les objectifs propres la BPI.
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raliss que par des prestataires externes, mais leur montant cumul nexcde pas quelques dizaines de milliers deuros. En revanche les cinq plus gros contrats concernent le recours au conseil de trois professionnels : un intervenant (senior adviser) de la socit KEPLER CORPORATE FINANCE (socit suisse), pour un montant de 200 000 hors taxes ; le spcialiste de redressement dentreprises en difficult dj voqu, intervenant en qualit de manager temporaire de MANURHIN depuis fin 2010 au nom de deux socits quil dirigeait lpoque (GOLDEN LICORN SARL et DOMAINE DE LA SRAPHINE), pour un montant cumul de 472 000 hors taxes ; un intervenant reprsentant deux autres socits, dont le mandat tait largement similaire celui de la socit KEPLER. pour un montant cumul de 440 000 hors taxes. Dans la pratique, lessentiel de la ngociation avec les entits publiques a t effectu par lintervenant de la socit KEPLER CORPORATE FINANCE. Cet intervenant est un ancien directeur de lAgence des participations de ltat (APE), le service du ministre de lconomie et des finances prcisment charg de dfendre les intrts de ltatactionnaire, notamment auprs de GIAT Industries et de SOFIRED, et qui, comme il a dj t indiqu, a mis un avis dfavorable lopration. Il avait t recommand aux actionnaires de MANURHIN par le manager temporaire prcit, par ailleurs, son beau-frre. La prestation du troisime intervenant a t, selon SOFIRED, plus discrte : le rglement de ses services a donn lieu un litige tranch en sa faveur par une ordonnance de rfr du tribunal de commerce de Paris le 2 mai 2012, dont les considrants indiquent que les dbats, les pices et les critures nont pas permis de savoir si la somme rclame tait intgralement due . Au total, hors frais daudit et davocats dj mentionns, ce sont environ 1,2 M dhonoraires qui ont t verss, soit lquivalent de 15 % de lapport total en capital et 30 % de celui de GIAT Industries et SOFIRED, sur lesquels sest concentre lintervention des prestataires externes, pour rmunrer la recherche de partenaires publics et la prparation de la restructuration du groupe.
III - Une marginalisation des partenaires publics tardivement remise en cause

Les parties prenantes runies lors de la ngociation de laugmentation de capital de MANURHIN ont t, dune part, SOFIRED, GIAT Industries, KEPLER CORPORATE FINANCE et le manager de transition, et, dautre part, DELTA DEFENCE et la socit familiale, THANNBERGER & Cie. Les autres actionnaires privs nont pas t associs la redfinition des modalits de gouvernance du groupe. Elles ntaient pas convenues dune stratgie commune. En labsence dune dcision et dinstructions claires de leurs autorits ministrielles, dimportantes divergences de vues subsistaient entre les diffrents acteurs publics : le comit interministriel de restructuration industriel (CIRI), lAgence des participations de ltat (APE), la direction gnrale de larmement, SOFIRED et GIAT Industries. Co-responsables dune participation publique correspondant au total 45 % du capital de MANURHIN, ils se trouvaient en ordre trop dispers pour ngocier efficacement les modalits de gouvernance du groupe, notamment face un partenaire slovaque unique, DELTA DEFENCE, qui, lui, dtenait une minorit de blocage de 34 %. Cest ce qui explique la mise en place dun dispositif initial provisoire de gouvernance qui a t dfavorable aux actionnaires publics et quils ont entrepris rcemment de rquilibrer, dans leur intrt propre et dans celui de MANURHIN.
A - La prise de contrle initiale par un partenaire priv minoritaire

En fvrier 2012, MANURHIN a ralis son augmentation de capital hauteur de 7,316 M (porte ultrieurement 8 M), souscrite pour 4 M par les deux entits publiques GIAT Industries (2 M) et SOFIRED (2 M), pour 3 M par le partenaire priv slovaque DELTA DEFENCE et pour 1 M par le management du groupe. cette date, DELTA DEFENCE navait pas encore obtenu des autorits franaises lautorisation dune prise de contrle du management de MANURHIN, demande par le groupe slovaque en contrepartie de sa prise de participation minoritaire.
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Cest pourquoi GIAT Industries, SOFIRED et DELTA DEFENCE avaient conclu, sous lgide du CIRI, un accord prliminaire ( term sheet ), qui avait vocation tre suivi dun pacte dactionnaires lorsque lautorisation aurait t dlivre. Ce document provisoire donnait thoriquement au conseil de surveillance de MANURHIN, la demande des investisseurs publics, un droit de regard tendu sur les informations de gestion. Nanmoins, dun autre ct, il offrait linvestisseur slovaque une prpondrance au directoire, au sein duquel les actionnaires publics ne disposaient daucun membre. Cet accord, tabli en prsence dun administrateur judiciaire dsign en qualit de conciliateur, a t homologu par le tribunal de grande instance de Mulhouse le 18 janvier 2012. Cependant, de fortes dissensions ont rapidement vu le jour entre le manager de transition et les membres slovaques du directoire. Le manager de transition a transmis aux autorits publiques des informations de nature remettre en cause, ses yeux, le bien-fond dune autorisation de prise de contrle de la gestion par le partenaire slovaque. Aprs vrification des services comptents, lautorisation a nanmoins t dlivre. En juin 2012, les partenaires slovaques, qui ntaient pas parvenus obtenir du conseil de surveillance de mettre fin aux fonctions du manager transitoire, ont fait pression sur ce dernier pour obtenir sa dmission, dont lintress conteste depuis lors les conditions. De son ct, lintervenant de KEPLER CORPORATE FINANCE, qui avait t le conseiller de MANURHIN pour la ngociation avec SOFIRED et GIAT Industries, avait t dsign comme prsident du conseil de surveillance de la holding en dcembre 2011. Toutefois, le 11 juin 2012, tandis que son beau-frre tait contraint de quitter le directoire, il invoquait lui-mme de graves msententes avec les actionnaires slovaques, et dmissionnait de son mandat. Ainsi, partir du 6 juillet 2012, la gestion de lentreprise a t exclusivement assure par les reprsentants slovaques : en pratique, les actionnaires slovaques, bien que minoritaires, avec 34 % du capital social, taient dsormais les dirigeants oprationnels du groupe et donc, non seulement de la holding, mais galement de MRE et des petites filiales internationales du groupe.
De leur ct, les actionnaires publics, tout en disposant conjointement de 45 % du capital, se retrouvaient minoritaires au sein du conseil de surveillance, avec deux membres sur cinq. Nayant aucune intention de participer la gestion de lentreprise, ils navaient accs, conformment laccord dactionnaires prliminaire, quaux informations que voulaient bien leur fournir les dirigeants slovaques. Or malgr les demandes rptes de SOFIRED et de GIAT Industries, qui entendaient exercer avec la plus grande vigilance leur devoir de surveillance, sans pour autant simmiscer dans la gestion du groupe, les dirigeants de MANURHIN nont pas communiqu aux actionnaires des informations juges satisfaisantes sur les difficults du groupe. Ils nont dlivr que des informations insuffisantes sur la suite donne un important contrat qui faisait pourtant lobjet, dans le cadre de la surveillance des exportations de matriels de guerre, dune suspension des livraisons. Ils ont galement refus de cooprer dans le cadre dun audit financier confi le 6 fvrier 2013 une socit dexpertise comptable, la demande des actionnaires publics. Cette situation a perdur jusqu la mi-2013.
B - Le changement rcent de directoire

Mi-2013, une rupture est intervenue entre, dune part, le bloc dactionnaires publics et la socit THANNBERGER, et, dautre part, DELTA DEFENCE. Ce dernier faisait obstruction aux tentatives de consolidation de MANURHIN dans le cadre dun rapprochement avec un groupe industriel allemand aux activits similaires, ainsi quaux demandes dinformation de la socit daudit commandite par GIAT Industries et SOFIRED. Les deux actionnaires publics ont obtenu le 11 octobre 2013, au sein du conseil de surveillance, une majorit pour destituer le directoire qui tait entre les mains de DELTA DEFENCE. Un nouveau directoire a pu tre constitu de faon offrir de meilleures garanties de transparence lensemble des actionnaires de MANURHIN. Linvestisseur slovaque conteste en justice la validit de cette dcision. Sous rserve des suites donnes cette contestation, laudit demand par les actionnaires publics devrait donc pouvoir tre excut et les discussions en vue dun partenariat avec le groupe allemand pourraient reprendre.
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Enfin, lactivit dexportation de matriels de guerre demeure subordonne laccord des autorits franaises, notamment dans le cadre du contrle gouvernemental des exportations de matriels de guerre. Ce point est, comme pour toute participation publique dans une entreprise darmement, gnrateur potentiel de conflit dintrts pour des actionnaires publics dentreprises darmement. Le fait que, la diffrence des autres participations publiques dans ce secteur, le groupe MANURHIN soit totalement dpendant de ses contrats dexportation rend particulirement dlicat, pour autoriser lexcution de certains contrats dexportation vitaux pour ce groupe, le maintien durable de la position simultane, au sein de ltat, de contrleur des exportations de matriels de guerre et de principal actionnaire dune socit dont lobjet quasi-exclusif est lexportation de matriels de guerre. ______________________
CONCLUSION
_____________________
Quelle que soit lissue, favorable ou dfavorable, des tentatives de protection des intrts du groupe MANURHIN, menes sous limpulsion des actionnaires publics depuis lautomne 2013, la Cour relve que ltat sest engag dans cette opration dans des conditions ambigus et contestables. Arguant dun arbitrage suppos maner du cabinet du Premier ministre, jamais confirm, GIAT Industries et SOFIRED ont investi fin 2011 dans un petit groupe industriel sans disposer du soutien de lensemble des services et administrateurs publics concerns. Cette opration a conduit prlever, pour rmunrer un petit nombre dintermdiaires privs, une fraction non ngligeable des fonds propres apports MANURHIN, et laisse planer des incertitudes sur lavenir des participations prises par GIAT Industries et SOFIRED, aucune de ces deux entreprises nayant, chacune de son ct, vocation les porter indfiniment. Rtrospectivement, il apparat que, ds lors que le principe dun soutien public au rtablissement de la situation financire de MANURHIN tait acquis, ltat aurait d : examiner rapidement les diverses options lui permettant dapporter son concours selon les modalits les mieux adaptes (participation sous forme de capital ou de prt participatif, utilisation dun vecteur unique plutt que de plusieurs partenaires publics aux vocations
diffrentes, opportunit ou non dassocier, ds ce stade, un partenaire tranger peu connu, etc.) ; imposer un arbitrage interministriel formel et clair, pour viter que ne subsistent, au sein de ses propres services et entre ses propres reprsentants, des dissensions, affaiblissant sa capacit dfendre ses intrts propres et ceux de MANURHIN, qui perdurent aujourdhui.

Rponse du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre du redressement productif Ministre de la dfense Prsident-directeur gnral de GIAT Industries Prsident-directeur gnral de SOFIRED Prsident du conseil de surveillance de MNR Group Prsident du directoire de MNR Group Ancien membre du directoire de MNR Group
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99 100 102 107 108 109 111
Destinataires nayant pas rpondu

Prsident de BPI France Membre du conseil de surveillance de MNR Group, reprsentant de Delta Defence Prsident de Kepler Corporate Finance
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La Cour formule dans ce rapport des observations sur les conditions de lentre, dbut 2012, de deux entreprises publiques, GIAT Industries et la Sofired, au capital de Manurhin. Cette opration, qui sest droule sous lgide du Comit interministriel de restructuration industrielle (CIRI), avait pour but dassurer la prennit de cette socit et, in fine, de prserver ses savoir-faire industriels rares et reconnus ainsi que ses emplois. Nous prenons acte des critiques formules par la Cour et tenons souligner que ltat actionnaire sattache dsormais ce que linvestissement des deux entreprises du secteur public dans la socit Manurhin savre rentable, grce au dveloppement de la socit. cet gard, la nouvelle gouvernance de Manurhin intervenue en 2013 a amlior la transparence au profit de lensemble des actionnaires. Associe de nouvelles prises de commandes par la socit lexport, elle permet aujourdhui davoir confiance dans latteinte de cet objectif de dveloppement.
RPONSE DU MINISTRE DU REDRESSEMENT PRODUCTIF La Cour formule dans ce rapport des observations sur les conditions de lentre, dbut 2012, de deux entreprises publiques, GIAT Industries et la Sofired, au capital de Manurhin. Cette opration, qui s'est droule sous 1'gide du Comit interministriel de restructuration industrielle (CIRI), avait pour but d'assurer la prennit de cette socit et, in fine, de prserver ses savoir-faire industriels rares et reconnus ainsi que ses emplois. Je prends acte des critiques formules par la Cour et tiens souligner que l 'tat actionnaire s'attache dsormais ce que l'investissement des deux entreprises du secteur public dans la socit Manurhin s'avre rentable, grce au dveloppement de la socit et qu'il offre les conditions adquates pour le dveloppement industriel de la socit Manurhin. cet gard, la nouvelle gouvernance de Manurhin intervenue en 2013 a amlior la transparence au profit de 1'ensemble des actionnaires. Associe de nouvelles prises de commandes par la socit lexport, notamment au sultanat d'Oman, elle permet aujourd'hui d'avoir confiance dans l'atteinte de cet objectif de dveloppement.
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RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE Sagissant des prises de participation de GIAT Industries et de SOFIRED dans la socit Manurhin, je constate comme la Cour que, en 2011, le dossier a t instruit durant plusieurs mois par le Comit interministriel de restructuration industrielle (CIRI). La socit Manurhin tait dans une situation financire trs difficile, lempchant dhonorer son carnet de commandes (plus de 100 M lexport, vers lEgypte, notamment). A la fin 2011, une recapitalisation de prs de 10 M tait devenue indispensable pour viter la liquidation de la socit. Le groupe slovaque Delta Defence sest montr intress par une reprise partielle de Manurhin pour 3 M et conditionnait son apport une prise de participation dacteurs publics franais pour un montant quivalent. Cette recapitalisation a permis dapporter les liquidits ncessaires une reprise progressive de lactivit. Manurhin est une socit au savoir-faire reconnu dans le domaine de la machine-outil pour lencartouchage de munitions de petit ou moyen calibres. Il sagit dune des rares socits du domaine dans le monde et la seule en France, au mtier diffrent de celui de Nexter, qui est, lui, fabricant de munitions. Dans ce contexte, GIAT Industries et SOFIRED ont t amens tudier cette prise de participation dans lentreprise mulhousienne. Indpendamment des conditions de cette tude, et malgr labsence anormale daudit de la situation financire de Manurhin fin 2011, les reprsentants du ministre de la dfense aux conseils dadministration de GIAT Industries et de SOFIRED ont reu instruction de se positionner en faveur de ces prises de participation complmentaires celle de Delta Defence, pour rpondre la condition formule par cette dernire. Cette prise de participation publique aurait d saccompagner dun contrle sur les principaux actes de gestion de la socit recapitalise. Les observations de la Cour sur la distribution dhonoraires ou le dfaut dinformation des actionnaires, dans les premiers mois de 2012, indiquent que ce contrle tait en partie dficient. Limpuissance des investisseurs publics contrler la gestion de lentreprise, telle que la Cour la prsente, ne sest toutefois pas prennise. En effet, les deux reprsentants de GIAT Industries et de SOFIRED sur les cinq membres du conseil de surveillance de Manurhin, en sassociant avec le troisime membre franais du conseil, ont pleinement jou leur rle pour obtenir, au deuxime semestre 2013, la rvocation de la direction gnrale slovaque. Un nouveau directeur gnral franais a t nomm, permettant au directoire doffrir de meilleures garanties de transparence.
Enfin, lanalyse des ministres de la dfense et de lconomie depuis 2012 a conclu que les activits de SOFIRED taient susceptibles dtre mieux exerces au sein dentits plus importantes et dont cest le mtier. La participation de lEtat dans SOFIRED a ainsi t apporte au groupe public de financement des entreprises BPI France, depuis juillet 2013.
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RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE GIAT INDUSTRIES
Cette rponse fera tat des observations ou prcisions que Giat Industries souhaite apporter concernant : la prise de participation de Giat Industries dans le groupe Manurhin qui a t conduite selon les bonnes pratiques et les rgles de gouvernance du Groupe Giat Industries (I) ; les travaux danalyse qui ont t conduits sans prcipitation, la seule urgence tant de construire une solution pour le groupe Manurhin (II) ; lvaluation de la situation financire qui a t mene au mieux (III) ; Giat Industries qui a d mettre en uvre une dcision de ltat, non unanime, sans recevoir de cadre de ngociation prcis et formalis (IV) ; Giat Industries qui na pas impliqu de socits de conseil dans ses travaux danalyse ou de ngociation (V) ; Le dispositif de gouvernance initial, exig par le partenaire slovaque pour investir, qui tait connu et valid par les autorits de tutelle (VI) ; La ngociation de cette gouvernance initiale qui a t mene au mieux en prservant lessentiel (VII) ; et Giat Industries qui a mis en uvre avec constance et dtermination son devoir de contrle dans sa position dactionnaire minoritaire (VIII). LA PRISE DE PARTICIPATION DE GIAT INDUSTRIES DANS LE GROUPE MANURHIN A T CONDUITE SELON LES BONNES PRATIQUES ET LES RGLES DE GOUVERNANCE DU GROUPE GIAT INDUSTRIES Sil est exact que je minterrogeais, dans une lettre que jai adresse le 2 septembre 2011 aux autorits de tutelle sur la conformit lintrt social du groupe Nexter dune participation lopration envisage, cette opration pouvait bien entendu entrer dans le champ de lobjet social de Giat Industries, contrairement ce que pourrait laisser penser le rapport que vous mavez communiqu en indiquant quelle ne relevait pas de leur intervention . Le Conseil dadministration de Giat Industries autorisait ainsi, lors de cette runion du 14 dcembre 2011, la participation de Giat Industries une recapitalisation du groupe Manurhin dans la limite dun montant de deux millions deuros, cet investissement prsentant, comme le Conseil dadministration lavait souhait ds sa runion du 22 septembre 2011, un caractre purement financier dans la mesure o, comme le souligne
dailleurs le rapport que vous mavez communiqu, les activits du groupe Manurhin nentraient pas dans le cur de mtier de Giat Industries. LES TRAVAUX DANALYSE ONT T CONDUITS SANS PRCIPITATION, LA SEULE
URGENCE TANT DE CONSTRUIRE UNE SOLUTION POUR LE GROUPE
MANURHIN Aprs une premire analyse ralise par les quipes de Giat Industries fin aot 2011 dont jai prsent les conclusions par un courrier du 2 septembre 2011 mes autorits de tutelle, Giat Industries a initi la ralisation de diligences financires, juridiques et oprationnelles qui se sont poursuivies jusquen dcembre 2011, les autorits de tutelle ayant sollicit un complment danalyse. La conduite de tels travaux en 3 mois nous apparait la norme dans linstruction dun tel dossier pour une socit de cette taille. LVALUATION DE LA SITUATION FINANCIRE A T MENE AU
MIEUX
Pour la ralisation de diligences financires, juridiques et oprationnelles sur le groupe Manurhin, Giat Industries a effectivement sollicit un cabinet indpendant dexpertise comptable et de commissariat aux comptes ainsi quun cabinet davocats et a mobilis une quipe en interne sur le projet, avec dplacements Mulhouse. Giat Industries a galement report la runion de son Conseil dAdministration initialement programme le 28 octobre 2011 pour rassembler linformation permettant aux administrateurs de se prononcer en toute connaissance de cause. cet gard, le rapport que vous mavez communiqu pourrait laisser penser que les rsultats des diligences accomplies et les risques identifis nauraient pas t pris en considration dans le cadre du processus de dcision par les organes comptents de Giat Industries. Je tiens sur ce point souligner, bien au contraire, que lensemble des risques identifis au terme des diligences susvises ont t exposs aux membres du Conseil dadministration de Giat Industries par les conseils de Giat Industries eux-mmes lors de la runion du Conseil dAdministration du 14 dcembre 2011 et ont t pris en considration dans la prise de dcision sur cette participation au plan de recapitalisation du groupe Manurhin. GIAT INDUSTRIES A D METTRE EN UVRE UNE DCISION DE LTAT NON UNANIME, SANS RECEVOIR DE CADRE DE NGOCIATION PRCIS ET
FORMALISE
Je tiens souligner que Giat Industries a men lanalyse de ce dossier la demande de ltat, sous lgide troite du Comit Interministriel de Restructuration Industrielle et en contact continu avec ses autorits de tutelle et les plus hautes autorits publiques et que lintervention a t ralise sans que celles-ci ne formalisent un cadrage prcis de ngociation. Je souligne
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que, mme si la dcision de ltat au sein du Conseil dAdministration na pas t unanime, linvestissement a t autoris par lArrt conjoint du Ministre de la Dfense et du Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie du 23 dcembre 2011. GIAT INDUSTRIES NA PAS IMPLIQU DE SOCIT DE CONSEIL DANS SES TRAVAUX DANALYSE OU DE NGOCIATION Je souhaite tout dabord souligner que cest Giat Industries qui a sollicit, lors de la premire runion en date du 17 avril 2012 du comit daudit de la socit MNR Group aprs la ralisation de lopration de recapitalisation, que soit ralise une analyse des frais engags par la socit MNR Group loccasion de lopration de recapitalisation, cette analyse devant, selon sa demande, prciser le montant de chacune des prestations ainsi que la date de signature du contrat les encadrant. Cette demande a conduit les commissaires aux comptes de la socit MNR Group tablir un rapport de constats concernant les honoraires verss par la socit MNR Group pour la priode du 1er janvier 2011 au 31 mars 2012, cest-dire au cours dune priode antrieure lentre de Giat Industries au capital du groupe Manurhin et sa prise de responsabilit au sein de lorgane de surveillance de la socit MNR Group. Par ailleurs, laffirmation figurant dans le rapport que vous mavez communiqu selon laquelle lessentiel de la ngociation avec les entits publiques aurait t effectu par lintervenant de la socit Kepler Corporate Finance me semble inexacte au regard des conditions effectives dorganisation et du droulement de la ngociation des accords relatifs au plan de restructuration du groupe Manurhin. Il convient en effet de rappeler que la plupart des runions de ngociation sont intervenues en prsence de ladministrateur judiciaire dsign en qualit de conciliateur de la socit MR Equipement par ordonnance de Madame le Prsident du Tribunal de Grande Instance de Mulhouse, Chambre Commerciale, en date du 18 novembre 2011, et sous lgide du Comit Interministriel de Restructuration Industrielle, la socit Kepler Corporate Finance ntant quun participant parmi dautres, nombreux, ces runions. Pour sa part, Giat Industries na recouru aucune banque daffaires dans ce dossier. LE DISPOSITIF DE GOUVERNANCE INITIAL, EXIG PAR LE PARTENAIRE SLOVAQUE POUR INVESTIR, TAIT CONNU ET VALID PAR LES AUTORITS
DE TUTELLE
Le rapport que vous mavez communiqu peut laisser penser que les diffrents acteurs publics impliqus dans la ngociation du plan de recapitalisation du groupe Manurhin ntaient pas informs du souhait de linvestisseur slovaque, la socit Delta Defence, dassurer la conduite
oprationnelle du groupe Manurhin nonobstant sa qualit dactionnaire minoritaire. Je souligne sur ce point que les autorits de tutelle de Giat Industries taient parfaitement informes et ce, ds le dbut du processus, du souhait exprim par linvestisseur slovaque dassumer la conduite oprationnelle du groupe Manurhin. Cette exigence de linvestisseur slovaque tait en effet une condition fixe par ce dernier pour participer lopration de recapitalisation du groupe Manurhin, et ce mme si la participation dudit investisseur lopration de recapitalisation alors envisage du groupe Manurhin le conduirait ne dtenir, aprs ralisation de laugmentation de capital, que 34 % du capital social et des droits de vote de la socit MNR Group, socit de tte du groupe Manurhin. LA NGOCIATION DE CETTE GOUVERNANCE INITIALE A T MENE AU MIEUX EN PRSERVANT LESSENTIEL La ngociation de laccord prliminaire sur les principaux termes et conditions du futur pacte dactionnaires est intervenue dans un cadre contraint, compte tenu de la procdure de conciliation dont faisait alors lobjet le groupe Manurhin, de lintervention du Comit Interministriel de Restructuration Industrielle ainsi que des exigences de linvestisseur slovaque imposes comme contreparties pour sa participation au tour de table en cours de constitution. Giat Industries sest nanmoins efforce, dans le cadre de la ngociation des accords sur les principaux termes et conditions du futur pacte dactionnaires, dobtenir (i) des droits lui permettant dexercer le plus efficacement possible son devoir de surveillance sur la gestion du groupe Manurhin, et ce afin de protger son investissement financier minoritaire dans le capital de la socit MNR Group et (ii) des engagements des autres parties pour traiter les diffrents points viss par le Conseil dadministration de Giat Industries lors de sa runion du 22 septembre 2011. GIAT INDUSTRIES A MIS EN UVRE AVEC CONSTANCE ET DTERMINATION SON DEVOIR DE CONTRLE DANS SA POSITION DACTIONNAIRE
MINORITAIRE
Giat Industries et son reprsentant au conseil de surveillance ont sollicit et analys de faon permanente les informations sur la situation de lentreprise et ont promu la mise en uvre des aspects de gouvernance dont ceux lis au contrle interne, ceci dans le cadre du devoir de surveillance li la fonction de membre du conseil de surveillance, tout en soulignant les difficults rencontres avant le 11 octobre 2013 pour obtenir du Directoire de la socit MNR Group une information financire de qualit ainsi que certaines informations essentielles pour lui permettre de disposer dune visibilit prcise sur la situation du groupe Manurhin et/ou certains sujets sensibles pouvant tre soulevs par lexploitation de ses activits.
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Enfin, Giat Industries souhaite prciser que la contestation en justice initie par linvestisseur slovaque sur la validit des dcisions prises le 11 octobre 2013 par le Conseil de Surveillance de la socit MNR Group pour modifier la composition du Directoire de cette dernire a t rejete par le Tribunal de Grande Instance de Mulhouse, statuant en rfr, par ordonnance en date du 14 janvier 2014.
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE SOFIRED

Jai lhonneur de vous informer que la nouvelle rdaction adopte par la Cour nappelle plus dobservations de ma part.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DE SURVEILLANCE DE MNR GROUP Je vous remercie de mavoir adress le rapport que la Cour envisage de publier prochainement. Jestime que ce document tient compte de lessentiel des observations formules dans ma rponse crite et lors de mon audition. Je suis reconnaissant la Cour davoir bien voulu tenir compte des proccupations dont jai pu lui faire part dans le but de prserver les intrts et la rputation du groupe Manurhin.
RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DE MNR GROUP
Jai pris la responsabilit de la socit MNR Group en tant que Prsident du Directoire, lors de la runion du Conseil de Surveillance de MNR Group qui sest tenue le 11 Octobre 2013 Mulhouse au sige de la socit. Jai t nomm reprsentant de MNR Group au sein de la socit MR Equipement, filiale 95% de MNR Group et Prsident Directeur Gnral de MR Equipement le mme jour. Ma nomination correspond un changement dorientation pris par la majorit des actionnaires de MNR Group. Les commentaires que je vous envoie, refltent la situation actuelle des deux socits et ont t rdigs en concertation avec M. Rmy Thannberger, actuel Prsident du Conseil de Surveillance de la socit MNR Group. Ils ne concernent que la situation de MNR Group/MR quipement compter de ma nomination du 11 Octobre 2013. La situation de MNR Group et de sa filiale fin septembre 2013 tait dlicate. Dailleurs le rsultat net consolid fin septembre 2013 correspondait une perte de 404 K . Les fondamentaux de la socit sont nanmoins positifs, puisquen stoppant des frais anormaux et non rcurrents au sein de MNR Group (plainte au pnal en cours) et en modifiant lorganisation de MR quipement, le groupe doit raliser un rsultat net de + 653 K sur lanne 2013. De plus la signature de plusieurs contrats, dont un de plus de 68 millions deuros avec le Sultanat dOman, doit permettre MNR Group/MR quipement de raliser un chiffre daffaires 2014 prvisionnel en forte augmentation (56 555 K en 2014 contre 35 889 K en 2013) et un rsultat net 2014 budgt de + 5 163 K . Cette croissance va permettre la cration de plus de 60 emplois sur la priode 2012-2014. La trsorerie de MNR Group/MR quipement reste tendue en dbut danne 2014 A partir du 2me trimestre 2014 la situation de la trsorerie devrait samliorer fortement. En conclusion MNR Group/MR quipement prsente un trs fort potentiel de dveloppement, des perspectives trs encourageantes, et des crations demploi dans une rgion particulirement touche par de nombreux plans sociaux. Dailleurs le partenariat qui a t dmarr, il y a quelques semaines avec lusine Peugeot de Mulhouse, sest dj concrtis par la prsence de 8 salaris Peugeot chez Manurhin fin dcembre 2013. Lobjectif est de porter leffectif quelques dizaines de salaris Peugeot dans les mois qui viennent.
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Lobjectif affich par MNR Group/MR quipement sur les trois prochaines annes est de rester le leader mondial des machines outils pour la fabrication de munitions de petit et moyen calibre et de continuer avoir une croissance suprieure 30 % par an.
RPONSE DE LANCIEN MEMBRE DU DIRECTOIRE DE MNR GROUP 1) Ma mission a consist poursuivre l'excution des contrats en cours pour ne pas les perdre, rechercher un renforcement des fonds propres, ngocier un accord avec les banques sur le maintien de leurs lignes de crdit et surtout de garanties, obtenir de la Coface le maintien de ses garanties en cours, ngocier avec les cranciers privs et publics des modalits d'apurement des dettes. Cette mission a t accomplie avec l'aide du CIRI, sous l'gide d'un mandataire ad'hoc entre aot 2011 et janvier 2012. 2) Les raisons de l'intervention de l'tat ne se limitaient pas sauver 130 emplois. Il convient de rappeler que MANURHIN dtient un savoir-faire unique dans la fabrication, le montage et l'entretien de lignes de fabrication de munitions de petit et moyen calibre. MANURHIN a install des lignes dans 63 pays, exporte 100 % de sa production, et a un carnet de commandes suprieur 3 ans d'activit. Il existe une divergence entre la position de la DGA qui considre que les munitions de petit et moyen calibre sont des produits banaliss que l'on peut acheter sur tagre au moins disant et celle d'une partie de la hirarchie militaire qui estime que l'volution des conflits modernes (de type guerrilla) ncessite d'utiliser des munitions de toute premire qualit. On peut remarquer que les arsenaux amricains et britanniques continuent de fabriquer eux-mmes ce type de munition sur des machines MANURHIN.... C'est mon avis la raison pour laquelle les plus hautes autorits politiques, le Prsident de la Rpublique, le Premier Ministre et le Ministre de la Dfense, ont souhait que ce savoir-faire unique puisse tre conserv dans notre pays. 3) Il a t mis fin mes fonctions de membre du Directoire de MNR Group et de MR Equipement en juin 2012 car j'tais atteint par la limite d'ge fixe par les statuts. Cela n'a en rien mis fin mon contrat de prestations de services pour l'anne 2012 dont je demande l'application devant la Chambre Commerciale du TGI de Mulhouse. 4) Les problmes de gouvernance avec DELTA DEFENCE se sont trs vite poss. Le term sheet sign fin dcembre 2011 prvoyait l'organisation transitoire de la gouvernance dans l'attente d'une autorisation de prise de
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contrle conomique demande par DELTA DEFENCE qui donnerait celle-ci la direction oprationnelle de l'entreprise tout en tant minoritaire. Il tait prvu dans le term sheet que l'organisation de la gouvernance serait faite dans le cadre d'un vritable pacte d'actionnaires. ma connaissance et pour des raisons que j'ignore ce pacte n'a jamais t sign. Sans attendre cette autorisation, DELTA DEFENCE a immdiatement cherch prendre le contrle effectif de l'entreprise. Je me suis oppos avec la plus grande fermet ces tentatives, et DELTA DEFENCE a cherch m'vincer lors du Conseil de Surveillance du 23 avril 2012 o ses reprsentants ont t mis en minorit. 5) Le changement rcent de directoire prouve que mes craintes taient fondes. Il n'en reste pas moins que le savoir-faire de MANURHIN a t prserv, son carnet de commande augmente (Sultanat d'Oman) et le projet de consolidation europenne avec lallemand FRITZ WERNER et ventuellement le belge NEW LACHAUSSEE, projet auquel j'avais activement particip, conserve tout son intrt : btir le leader mondial occidental des quipements de fabrication de munitions de petit et moyen calibre.
Chapitre II Les collectivits territoriales
1.
Les subventions alloues aux associations par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-du-Rhne : la ncessaire matrise des risques Les Voies ferres du Dauphin : lchec de la transformation dune rgie dpartementale de transports
2.
1 Les subventions alloues aux associations par la rgion de ProvenceAlpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-du-Rhne : la ncessaire matrise des risques
_____________________ PR SENTATION ____________________
Les subventions aux organismes privs, et en particulier aux associations, constituent un moyen important dintervention des collectivits territoriales, tant par les masses financires que par les enjeux conomiques et sociaux en cause. Elles peuvent entraner des risques spcifiques. Ils tiennent la multiplicit des organismes subventionns, souvent de petite taille, la varit des secteurs concerns, qui implique lintervention de services diffrents au sein de la collectivit, et la diversit des activits ligibles, ponctuelles ou rcurrentes : non-respect de la rglementation, utilisation des subventions de manire non conforme aux objectifs fixs ou de financements excdant les besoins, voire risque dincrimination pnale. La chambre rgionale des comptes de Provence-Alpes-Cte dAzur sest attache mesurer lefficacit des procdures dveloppes par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-duRhne afin damliorer leur matrise de ces risques. Les constats effectus par la chambre font notamment ressortir les enjeux et les faiblesses du contrle interne aux phases cl du processus de gestion des subventions alloues aux associations. En dpit des progrs raliss, les procdures mises en uvre par les deux collectivits contrles restent perfectibles aux stades de la slection des demandes de subventions (I), de leur attribution (II) et du suivi des associations qui en bnficient (III).
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Les contrles effectus par la chambre rgionale des comptes La chambre rgionale des comptes de Provence-Alpes-Cte dAzur a contrl les subventions accordes entre 2006 et 2010 par la rgion et entre 2006 et 2011 par le dpartement des Bouches-du-Rhne aux associations intervenant dans les secteurs de la culture, du sport, et, plus marginalement, de laction conomique et de linsertion par lconomie, soit une centaine dassociations pour la rgion, pour un montant de subventions votes de lordre de 35 M, et 69 pour le dpartement, destinataires denviron 60 M de subventions. La chambre rgionale des comptes a choisi de cibler ses investigations sur des domaines dintervention (le sport et la culture notamment) et sur des associations (y compris des structures bnficiant de subventions de faible montant) qui lui paraissaient prsenter des risques particuliers. Lchantillon slectionn, qui reprsente une proportion des crdits publics allous pendant la priode examine de 3,8 % pour la rgion et 10 % pour le dpartement, prend en compte la varit des domaines dintervention, de la rpartition territoriale et de la nature du financement (fonctionnement ou investissement). Il comprend tant des associations prsentes pendant toute la priode contrle que des associations subventionnes titre ponctuel. Le contrle de la chambre a port, pour lessentiel, sur des associations recevant des subventions pour des projets ou des activits ralises leur initiative et slectionnes de manire prendre en compte les principaux enjeux et risques attachs la gestion des secteurs ou entits contrls. La chambre na pas contrl les associations elles-mmes. Quand ils taient disponibles, les rapports daudit produits par les services de la rgion et du dpartement ont t utiliss en complment. La chambre sest galement attache apprcier la pertinence de leurs conclusions. Le circuit doctroi des subventions, analys sur une priode de cinq ans pour la rgion et de six ans pour le dpartement, stend de la dfinition du cadre dintervention jusquau suivi de lexcution. Pour la rgion, au terme dune procdure contradictoire conduite auprs du prsident du conseil rgional et dune cinquantaine dassociations, entreprises et personnes physiques concernes, la chambre rgionale des comptes a tabli ses observations dfinitives lors dun dlibr organis les 4 et 5 avril 2013. Pour le dpartement, lissue dune procdure contradictoire ralise auprs du prsident du conseil gnral et dune quarantaine dassociations, entreprises et personnes physiques concernes, les observations dfinitives de la chambre relatives au soutien aux associations ont t finalises le 18 juin 2013.
LES SUBVENTIONS ALLOUES AUX ASSOCIATIONS PAR LA RGION DE PROVENCE-ALPES-CTE DAZUR ET LE DPARTEMENT DES BOUCHES-DURHNE 117
Les rapports dobservations dfinitives adresss par la chambre ces deux collectivits, ainsi que les rponses de ces dernires, sont devenus publics le 25 octobre 2013, aprs prsentation leurs assembles dlibrantes (conseil rgional et conseil gnral)25. Ils sont consultables sur le site internet des juridictions financires (www.ccomptes.fr).
I - La slection des demandes de subventions : un processus mal encadr

Sollicites par une multiplicit de demandes issues de secteurs varis, les collectivits nont pas dfini de critres de slection prcis, ni mis en place des modalits dinstruction garantissant un traitement objectif et transparent des dossiers.
A - Le secteur associatif : un monde atomis

La rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur compte environ 95 000 associations, implantes pour prs de la moiti dans les Bouchesdu-Rhne et intervenant pour lessentiel dans les secteurs de la culture, des sports et des loisirs. Elles reprsentent prs de 10 % du total de lemploi priv, soit une masse salariale de 2,6 Md en 2011, sans compter les bnvoles (500 000 dans le seul dpartement des Bouches-du-Rhne). De nombreuses petites structures (56 % des associations comptent moins de trois salaris) voisinent avec des organismes importants (180 associations emploient plus de 100 salaris).
1 - La diversit des interventions En 2010, la rgion a accord 190 M de subventions 5 600 associations. Le dpartement des Bouches-du-Rhne a dpens la mme anne 100 M pour 4 600 structures associatives.
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La procdure dexamen de la gestion des collectivits territoriales et des tablissements publics locaux prvoit que les observations dfinitives des chambres rgionales des comptes, ainsi que les rponses qui y ont t apportes, deviennent communicables lorsquelles ont t soumises dbat devant lorgane dlibrant de la collectivit ou de ltablissement concern.
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Par leurs montants, ces interventions sont relativement concentres : 36 organismes reoivent 18,5 % des aides de la rgion et prs de 69 % des interventions du dpartement bnficient des associations ayant leur sige social Marseille. Dans le domaine du sport, 181 des 1 800 organismes subventionns par la rgion reoivent les deuxtiers des 17 M allous chaque anne. En revanche, par le nombre dassociations bnficiaires, les interventions de la rgion et du dpartement se caractrisent par des attributions nombreuses et de faible montant unitaire. Cette situation rpond un choix politique des deux collectivits, soucieuses de la prservation du lien social. Au cours des exercices examins, 8 000 associations ont peru des subventions rgionales ou dpartementales infrieures 23 000 , seuil au-del duquel la signature dune convention est obligatoire. Plus de la moiti des associations subventionnes par le dpartement reoivent un concours annuel infrieur 5 000 . En effet, les concours publics sont majoritairement des subventions de fonctionnement, hauteur de 80 % pour la rgion et 92 % pour le dpartement. Mme si la majorit des subventions sont reconduites danne en anne (pour 80 % dans le cas des subventions dpartementales), le nombre et la varit des dossiers constituent un facteur de complexit pour linstruction des demandes.
2 - Des structures aux liens multiformes Le secteur associatif, souvent compos de structures multiples organises en rseau, est complexe. Pour ces dernires, les conventions entre les diffrentes structures, la mutualisation de leurs moyens, lexistence de facturations internes, lidentit des organes dirigeants, des activits et parfois des siges, accroissent la difficult, pour les collectivits, de matriser ces relations et ncessitent une adaptation des procdures dinstruction ce fonctionnement spcifique.
Des structures associatives complexes

Lassociation MEDCOOP, qui a bnfici de 0,3 M de subventions rgionales entre 2007 et 2009, est un collectif regroupant 44 organismes ou associations intervenant dans le domaine de la coopration dcentralise en Mditerrane. Lassociation La Varappe Dveloppement comprend des structures de statut juridique divers (socits prives, associations) agissant dans le domaine de linsertion par lconomie. Au sein de ce groupe, lassociation Evolio, intervenant dans les chantiers dinsertion, qui a reu du dpartement 185 000 par an en moyenne sur la priode 2006-2011, a cr en 2005 quatre associations filles territorialises (nord et sud de lagglomration marseillaise, agglomrations des pays dAubagne et de ltoile et dAix-enProvence). Ces quatre associations sont lies par un contrat de prestation de services Evolio, elle-mme lie lassociation La Varappe Dveloppement par une convention de mise disposition de services gnraux. Quatre associations subventionnes par le dpartement hauteur de 140 000 annuels ont en commun leurs directeurs artistiques, leurs personnels et leurs locaux et sassocient pour lorganisation dun festival : Diphtong et cie (thtre), GRIM (musique), Montevideo (diffusion et gestion dune rsidence dartistes), Actoral (organisation dun festival annuel). Plusieurs conventions organisent entre elles des flux financiers croiss pour la refacturation des frais de gestion lis la mutualisation de leurs moyens en personnels et en locaux.
Le premier constat est donc celui dun contexte de gestion trs atomise, caractrise par lattribution plusieurs milliers dassociations de subventions dun faible montant. Le dpartement reoit ainsi chaque anne prs de 12 000 demandes prsentes par plus de 6 000 associations. Le choix fait par les deux collectivits de rpondre aux besoins dun large ventail de structures, y compris de petite taille, dans un souci de prservation du lien social, renforce la ncessit damliorer leur mode opratoire.
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B - Linstruction des demandes : une logique de guichets

La procdure de slection requiert des critres dattribution prcis et offrant des garanties srieuses contre le risque de financements inappropris. Or la gestion des volumes importants de demandes de subventions reues par les collectivits est insuffisamment matrise. Elle ne permet pas de garantir un mode de slection correctement document et scuris. Le circuit dinstruction et de dcision
Au dpartement, les demandes sont reues par le bureau des associations, guichet unique qui vrifie leur rgularit formelle. Elles sont ensuite adresses aux services instructeurs, chargs dun secteur donn, qui les analysent. Le conseiller gnral responsable du secteur les examine galement pour arbitrage. Puis les dossiers sont regroups et transmis la commission permanente, instance du conseil gnral comptente pour lattribution des subventions. la rgion, les demandes sont enregistres soit par le service subventions-partenaires du secrtariat gnral, soit par lune des cinq antennes territoriales. Ils sont ensuite transmis pour instruction aux directions oprationnelles concernes. La vrification du suivi des procdures est ralise par le service de gestion des interventions financires. Les dossiers passent ensuite devant quatre instances : - les conseils de dlgation, anims par les vice-prsidents du conseil rgional concerns, runissant les lus dlgus, les prsidents de commission, le cabinet du prsident du conseil rgional et les services, donnent un avis motiv sur les dossiers retenir ; - le comit de lecture, compos des directeurs concerns et co-anim par le directeur gnral des services et le directeur de cabinet du prsident du conseil rgional, vrifie la procdure et la disponibilit des crdits par direction et propose les rapports inscrire lordre du jour des sances ; - les commissions de travail et dtudes, constitues de conseillers rgionaux reprsentant les groupes politiques, donnent un avis sur les projets de dlibration ; - enfin, la commission permanente, parfois lassemble plnire du conseil rgional, dlibre sur les attributions de subventions.
1 - Des conditions dattribution floues et changeantes la diffrence des interventions lies des politiques publiques (accompagnement lemploi, insertion, action sociale), qui comportent des cahiers des charges prcis et des conditions financires applicables toutes les associations concernes, lattribution des concours facultatifs, qui constituent lessentiel des financements de la rgion et du dpartement, est dtermine selon des modalits propres chaque secteur.
a) Labsence de priorits affiches

La formulation trs gnrale des objectifs qui sous-tendent les interventions des collectivits laisse, de fait, une grande autonomie aux services chargs, dans chaque secteur, de lattribution des subventions. La large gamme de dispositifs offerts (67 au dpartement) permet en dfinitive une prise en charge trs large de tout type daction. Ainsi, aucune restriction ne limite loctroi des subventions dpartementales dans le domaine du sport, quil sagisse du type de sport ou de la nature de lassociation, qui peut concerner aussi bien le sport de haut niveau, un club fdr, des sjours sportifs de collgiens ou la pratique sportive en gnral. De plus, dans chaque collectivit, des rubriques dont la dfinition est suffisamment gnrale permettent daccueillir toutes les demandes qui nentrent pas dans les critres dattribution existants. Il en est ainsi des concours accords par le service de la vie associative du dpartement, qui gre 16,9 M, soit 16 % des interventions de la collectivit, rparties entre six politiques publiques : dfense des droits de la femme, soutien la vie associative, relations avec les anciens combattants, animation pour les seniors, associations pour les enfants, associations caritatives. Le programme politiques territoriales de laction culturelle de la rgion a la mme vocation gnrale.
b) Une gestion clate et des pratiques htrognes

La gestion des subventions est rpartie entre les diffrentes directions ou services (18 la rgion, 21 au dpartement) chargs des domaines concerns (culture, conomie, sport, habitat, etc.). Ainsi, dans le domaine du cadre de vie , dont les interventions atteignent 64,5 M, six services du dpartement sont concerns : ceux du partenariat culturel
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(19,4 M), de la vie associative (16,9 M), de la politique de la ville et de lhabitat (6,7 M), de la jeunesse (3,8 M), des sports (16,5 M) et du logement (1,2 M). la rgion, des actions peuvent tre suivies dans deux programmes diffrents. Certaines associations peroivent des subventions de plusieurs directions, dans certains cas jusqu cinq. Une subvention sportive peut ainsi aussi bien relever du rgime des manifestations sportives que de celui des solidarits rgionales , selon linterprtation qui en est faite. Dans les deux collectivits, la diversit des pratiques entre services influe sur le traitement des demandes. Les formalits administratives requises par le dpartement au stade de la demande ne sont pas toujours proportionnes aux enjeux financiers, en fonction du montant de la subvention et de son poids dans le budget de lassociation. La chambre rgionale des comptes a ainsi relev des diffrences significatives dans le traitement des dossiers : telle direction exige des justifications trs prcises pour le soutien de multiples micro-actions dun millier deuros, conduites par des associations grant des centres sociaux (tablissement rgional Lo Lagrange, centre de culture ouvrire) pour lesquelles la collectivit nest pas chef de file et intervient en moyenne hauteur de 15% . linverse, des subventions globales de fonctionnement de plusieurs centaines de milliers deuros, reprsentant environ 50 % de leurs recettes dexploitation, alloues des associations culturelles, sont systmatiquement reconduites sans dbat, sur la base de justificatifs plus succincts. Lassociation Karwan, intervenant dans le domaine des arts de la rue et du cirque, reoit ainsi 0,37 M et le Ballet dEurope 0,5 M sans que le dpartement ne sappuie sur dautres informations quun budget prvisionnel global et un programme dactivit trs gnral. Or ces deux associations conduisent aussi des activits distinctes de cration, de diffusion de spectacles et de formation, voire dintgration sociale et de sensibilisation, comme le Ballet dEurope. Les critres dattribution des subventions ne sont ni clairs ni stables. Les services instruisent les demandes sur la base de critres propres chaque domaine dintervention, quils ne sont pas toujours en mesure dexpliciter. Faute davoir dfini prcisment ses objectifs et la nature des activits qui sy rattachent, la collectivit se fie lexpertise des agents ou des chargs de mission spcialistes du secteur concern,
sans tre en mesure de sassurer de la rgularit et de la cohrence de leurs propositions.
2 - Des informations insuffisantes et mal exploites La qualit de linstruction des demandes de subventions ptit de linsuffisance du niveau dexigence des services instructeurs, en ce qui concerne tant la production que lutilisation des informations utiles.
a) Des faiblesses dans lenregistrement des dossiers

Le logiciel qui assure linscription des demandes dans la base de donnes dpartementale ne permet pas un contrle automatique du seuil obligatoire de contractualisation de 23 000 . La codification utilise nest pas adapte lorganisation complexe de certaines structures associatives, notamment dans le domaine social. Elle ne permet pas non plus didentifier le risque de double financement, lorsque plusieurs associations lies entre elles demandent un soutien financier pour des activits identiques. Tout en relevant les mesures prises par la collectivit pour scuriser la saisie des dossiers, la chambre rgionale des comptes a recommand au dpartement de mettre en place, dans loutil de gestion des subventions, des contrles automatiques du seuil obligatoire de contractualisation ainsi quune codification approprie tenant compte de lorganisation complexe de certaines associations ou groupes dassociations ou des manifestations communes plusieurs associations. La gestion des subventions rgionales par plusieurs services diffrents fait courir le risque de saisies multiples, au stade de lenregistrement des demandes. Le suivi est dautant plus difficile que la base de donnes de la rgion comporte des doublons dans les intituls de raison sociale, ce qui peut entraner une confusion au moment du traitement des dossiers. Le passage au protocole dchanges standard de donnes comptables dmatrialises des collectivits territoriales, dit PES V2, devrait permettre de nettoyer et enrichir la base de donnes. Linformation fournie dans les documents budgtaires est incomplte : les annexes au compte administratif de la rgion ne recensent pas tous les concours aux organismes subventionns, contrairement lobligation fixe par le code gnral des collectivits territoriales. La collectivit sest engage les complter.
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b) Des informations ignores

Dans les deux collectivits, les informations utiles linstruction des dossiers, quand elles sont fournies, ne sont pas suffisamment utilises. Nexploitant pas les informations financires qui leur seraient utiles, les services instructeurs sont peu exigeants sur la qualit des informations financires produire lappui des demandes de subvention, et nencouragent donc pas leur amlioration. Des alertes qui devraient tre prises en compte lors de linstruction de la demande sont ignores, comme le refus de certification des comptes par le commissaire aux comptes, les situations financires obres par les consquences de redressements fiscaux ou de contentieux divers, le reversement des fonds dautres structures, ou la sous-traitance un tiers de la ralisation de laction subventionne.
3 - Un double circuit de dcision
a) Linformation lacunaire des commissions dlus

Linformation fournie lors de lexamen par les commissions permanentes, dans les deux collectivits, est peu explicite. Les rapports sont regroups par programmes. Un expos des motifs rappelle les orientations dfinies dans les dlibrations ou les cadres dintervention prcdemment adopts, et saccompagne dune annexe financire et des projets de dlibration. Ces dossiers ne comportent aucun dveloppement sur les associations concernes et sur le suivi dexcution de leur activit si elles ont dj t subventionnes. la rgion, la prsence dlus dans diffrentes instances consultatives, qui interviennent en amont, notamment dans les conseils de dlgation dont le rle a t progressivement renforc, ne remplace pas la ncessaire information de la commission permanente, laquelle le conseil rgional a dlgu sa comptence dcisionnelle pour lattribution des subventions. Au dpartement, laide aux lieux de diffusion, qui relve de la politique culturelle, a fait lobjet, en 2011, de six rapports prsents par la direction de la culture la commission permanente pour lattribution de 3,6 M de subventions 103 lieux. Le rapport et la dlibration peuvent cependant tre individualiss, si ncessaire. .
b) Des circuits parallles

Dans les deux collectivits, un circuit de dcision parallle, en partie officieux, se substitue, dans certains cas, aux procdures dinstruction par les services. Au dpartement, le fonds spcial dintervention , normalement rserv des demandes complmentaires ou exceptionnelles dpassant les enveloppes budgtaires initiales, finance en fait des concours caractre rcurrent : cest le cas de lassociation Fos Ouest Provence basket, qui a reu entre 2008 et 2011 des subventions de fonctionnement complmentaires reprsentant jusqu 80 % de la subvention initiale. Une telle majoration, rpte chaque anne, aurait d conduire la direction des sports ajuster sa dotation aux besoins rels de lassociation. La chambre rgionale des comptes a galement relev dans cette collectivit lintervention dun conseiller du prsident extrieur la collectivit, non mentionn dans lorganigramme. Certaines des subventions quil approuve bnficient, pour un montant total suprieur 100 000 , des associations avec lesquelles il a des liens personnels : il prside lune dentre elles, son pouse dirige la deuxime, il est membre du bureau de la troisime et prsident fondateur, puis porte-parole de la quatrime. Une telle situation est porteuse de conflit dintrts. la rgion, une procdure spcifique est dvolue aux dossiers dits de proximit relevant pour lessentiel de politiques territoriales et du sport, qui bnficient dun traitement prioritaire par une commission darbitrage spcifique : un quart environ des 300 dossiers prsents par le secteur sportif la commission permanente de juin 2011 relevaient de ce traitement. Ces faiblesses dans linstruction des demandes et la slection des projets, communes aux deux collectivits, caractrisent un systme de gestion insuffisamment matris, gnrateur de multiples risques, et la source de diverses irrgularits. Le contrle de la chambre rgionale des comptes en a relev plusieurs exemples. La rgion, qui exprimente depuis avril 2013 une nouvelle procdure de traitement des subventions au ple jeunesse et citoyennet, sest engage lappliquer progressivement dans lensemble des secteurs. Elle sattache ce quil nexiste plus dsormais de spcificit de traitement pour des dossiers de proximit et ce que le volume des dossiers traits hors cadres dintervention soit en constante rduction.
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II - La matrise des risques : des collectivits vulnrables

La gestion des associations est soumise diverses rglementations qui concernent aussi bien le champ et les modalits de leurs activits, que linformation des citoyens et la transparence financire ou les relations avec les collectivits qui les subventionnent. Sous le contrle du juge administratif, lintervention publique doit se justifier par lexigence dun intrt public, revtir un intrt direct pour la population concerne, et respecter le principe dgalit devant la loi. Dans tous les cas, il appartient la collectivit de veiller au respect de ces obligations, afin de rserver son soutien aux associations qui y ont satisfait, et de mettre en place les contrles ncessaires, au stade de linstruction comme lors du suivi de lutilisation des subventions.
A - Les risques juridiques : la mconnaissance de certaines rgles

1 - Lobligation de conventionnement La signature dune convention entre la collectivit et lassociation quelle subventionne est obligatoire partir dun seuil de 23 000 . Cet encadrement conventionnel, prvu par larticle 10 de la loi du 12 avril 2000 et le dcret du 6 juin 2001, a pour objet dtablir les droits et les obligations rciproques des parties, dassigner lassociation des objectifs conformes aux politiques de la collectivit et de prciser les modalits des comptes rendus financiers et dactivit qui justifient lemploi de la subvention conformment son objet. Cette obligation, pourtant modrment contraignante, est frquemment mconnue. Les chambres rgionales des comptes en font souvent un motif de sanction de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public, qui doit disposer de cette pice justificative pour verser la subvention. Il appartient aux comptables publics, en liaison avec lordonnateur de la collectivit, de dfinir le champ et lintensit de leurs vrifications en fonction des risques lis aux oprations soumises leur contrle. Lexamen de la mise en uvre de ce contrle slectif, tabli sur la base de seuils financiers, en dmontre cependant les limites, dans la mesure o le
paiement fractionn dune subvention peut faire chapper cette dernire au contrle du comptable. Si le rle du comptable public peut se rvler trs utile pour garantir le respect de cette obligation, il revient au premier chef aux ordonnateurs de veiller ltablissement et au respect de ces conventions, indispensables la garantie dune utilisation rgulire, efficiente et efficace des subventions. Les contrles de la chambre rgionale des comptes ont montr que, dans les deux collectivits concernes, quelques subventions avaient t verses sans convention (en 2010, 80 par la rgion et 5 par le dpartement)26.
2 - Le respect de la concurrence La distinction entre les subventions, accordes des associations poursuivant des objectifs propres auxquels la collectivit apporte son soutien, et des formes plus contraignantes de laction publique comme les marchs ou les dlgations de service conduits linitiative de la collectivit, est essentielle. La confusion entre ces procdures fait courir la collectivit un risque juridique lev, susceptible dune qualification pnale doctroi davantage injustifi. Lorsque les associations dlivrent des prestations de services dans le secteur concurrentiel, les collectivits qui les sollicitent doivent se soumettre aux rgles de la commande publique. Cette obligation a t ponctuellement mconnue. En accordant des subventions des associations qui interviennent dans le secteur concurrentiel, les collectivits sexposent des irrgularits susceptibles de leur tre imputes, notamment au regard de la rglementation communautaire relative aux aides dtat. Le fait quune association soit assujettie aux impts commerciaux constitue cet gard une alerte qui devrait tre prise en compte par les services au moment de linstruction des dossiers.
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Pour la rgion, le chiffre mentionn est issu de lexploitation dun fichier rpertoriant les subventions mandates en 2010 au bnfice de lensemble des associations finances par la collectivit. Pour le dpartement, il provient de lanalyse des versements raliss en 2010 au bnfice des 69 associations retenues dans lchantillon de la chambre rgionale des comptes.
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B - Les risques financiers : des utilisations peu efficientes

Linsuffisance des contrles internes, au stade de linstruction des demandes comme de lexploitation des comptes rendus dactivit, ne permet pas une matrise suffisante des divers risques financiers attachs la gestion associative, quil sagisse des obligations qui incombent aux associations ou des contrles qui relvent de la collectivit.
1 - Des financements inappropris
a) Des surfinancements
Le premier risque est celui dun surfinancement ou, tout le moins, dun financement inadapt aux besoins rels de lassociation. Certains organismes peroivent, en effet, des subventions de plusieurs services ou bien plusieurs subventions successives dun montant infrieur 23 000 , sans aucune procdure de vrification dun ventuel franchissement de ce seuil. Certaines associations sont finances la fois par le dpartement et par la rgion, sans quil soit possible en ltat de vrifier si dautres collectivits leur ont galement vers des subventions. Des associations partenaires ont ainsi sollicit la rgion et le dpartement pour des actions identiques.
Des associations partenaires, subventionnes pour les mmes actions

Deux associations ayant le mme prsident, et partageant leurs locaux avec une troisime, justifient leurs demandes de subventions au dpartement par des activits de colloques et de confrences identiques, sans prciser la participation de chacune leur organisation et leur financement. En partenariat avec une quatrime, ces deux mmes associations reoivent de la rgion un montant global de 250 000 annuels, quelles justifient par des programmes qui prsentent de nombreux points communs : leurs rapports dactivit mentionnent par exemple tous trois, aux mmes dates, la projection du mme film, la prsentation du mme livre ou la mme confrence.
Les mmes activits ont ainsi t subventionnes plusieurs fois. Le risque de surfinancement rvl par la chambre rgionale des comptes navait pas t dtect par les audits du dpartement. Le contrle de la chambre a conduit cette collectivit suspendre le versement de ses subventions lune des associations. La rgion en a fait de mme aprs intervention de son inspection gnrale.
Les deux collectivits ont pu, loccasion, rduire leurs subventions lorsquelles leur paraissaient excessives ou inappropries. La rgion sest proccupe de vrifier a posteriori ladquation de ses concours aux besoins rels, ce qui la conduite mettre des titres de recettes pour le recouvrement de trop verss de subventions (194 titres en 2009 et 330 en 2011). Une association, qui prsentait en 2008 un excdent de 95 000 gal au quart de sa subvention, a fait lobjet dun contrle de linspection gnrale des services de la rgion. Les deux collectivits ont aussi fix des limites leurs concours, en rfrence notamment au plafond de 80 % du total des aides publiques impos aux subventions dinvestissement de ltat. Cette rgle interne na cependant pas t respecte, ni au dpartement, ni la rgion : plusieurs dossiers contrls par la chambre rgionale des comptes comportent cette anomalie, parmi lesquels cinq concernant la rgion, dont deux prsentent un financement 100 %, pour 75 000 et 207 000 . Le dpartement a pris acte de la ncessit de mieux formaliser les drogations ce principe gnral de plafond. Ces irrgularits sont favorises par limprcision des critres de slection. Au dpartement, les tudes pralables aux travaux tantt sont ligibles, tantt ne le sont pas ; pour le soutien la construction ou la rhabilitation de btiments vocation socio-culturelle, aucune restriction nest fixe au financement. La limitation des subventions au financement des travaux de gros uvre, ou dans certains cas de second uvre, nest donc pas toujours respecte : des travaux dentretien ou damnagement intrieur, voire des dpenses de fonctionnement (frais de dmnagement, honoraires davocats) ont pu tre retenus.
b) Des reconductions automatiques

La majorit des subventions dpartementales (soit 80 %) est reconduite dune anne sur lautre, souvent pour des montants importants, sur la base de justificatifs trs succincts et sans tre taye par un suivi prcis de lactivit des associations concernes.
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COUR DES COMPTES
Ces pratiques renforcent le risque que des financements soient maintenus pour des activits en dclin ou dont lintrt peut avoir diminu.
Une raction tardive au constat de laffaiblissement des performances de lassociation Evolio

Lassociation Evolio, qui mne des actions dinsertion par lconomie, affiche dans ses rapports dactivit un taux de sortie positive dans lemploi ou la formation des salaris dateliers ou chantiers dinsertion, lissue de leur contrat, en baisse constante : pass depuis 2007 en dessous du taux de 60 % fix par contrat avec ltat, il se situait 40,8 % en 2010 en moyenne pour les quatre zones territoriales concernes, mais 35,2 % seulement au nord de lagglomration marseillaise. Au-del de la question de ladaptation de cet indicateur de rsultat aux caractristiques du public soutenu par lassociation, trs loign de lemploi, les ples dinsertion, qui instruisent les demandes de renouvellement des subventions, soulignent un manque de moyens de support pour laccompagnement des recrutements et des parcours dinsertion et des difficults de partenariat. Ces lments conditionnent pourtant la russite et la pertinence des activits dinsertion. En dpit des avis dfavorables de ces services sur plusieurs demandes de subventions prsentes par lassociation, le dpartement lui a tardivement demand des plans daction pour rpondre la dgradation continue de ses rsultats.
c) Des emplois non conformes lobjet prvu

Il arrive que les subventions soient employes des usages non conformes lobjet social de lassociation ou diffrents de ceux annoncs. Le dpartement a ainsi pu verser des subventions sur la base de justificatifs irrguliers (achat de matriels et outillages au lieu du vhicule de transport prvu, de moquette et de matriel pour caravane au lieu de matriel son et lumire pour un thtre) ou pour un projet non conforme lobjet statutaire (envoi de mdicaments au Burkina Faso par une association charge des relations avec le pourtour mditerranen). Le mme risque affecte lutilisation indirecte dune subvention. La rgion a ainsi accord une subvention de 35 000 une association pour lorganisation dune tape qualificative franaise de la finale de la coupe
du monde de triathlon de Las Vegas. Or la gestion et la coordination de cet vnement ont t sous-traites 95 % une agence spcialise dans le marketing et lorganisation dvnements sportifs. Le financement public bnficie donc, dans ce cas, une entreprise prive poursuivant un but lucratif, en contradiction avec lobjet initial de la subvention.
2 - Des soutiens financiers risqus Les collectivits encourent le risque de mise en cause de leur responsabilit en cas de soutien financier continu et systmatique des structures associatives en difficult, sanctionn par le juge administratif. Le financement dassociations en difficults financires structurelles, sans remise en cause ou recherche de mesures de redressement, nest pourtant pas exceptionnel. Certaines associations subventionnes par le dpartement sont dpendantes hauteur de plus de 70 % du financement public. La chambre rgionale des comptes a constat que leur situation dficitaire stait dgrade au cours de la priode. Le dpartement a toutefois maintenu son soutien. Il a mme rduit ses exigences, en supprimant la clause contractuelle imposant un plan de redressement en cas de report nouveau ngatif. Les audits du dpartement ont pu, dans certains cas, permettre la mise en place de plans daction, sauf, toutefois, dans le cas du Thtre de Lenche, dont les ressources retraces dans les comptes certifis taient composes 97 % de subventions publiques en 2010. Le Ballet national de Marseille, subventionn par la rgion hauteur de 0,5 M annuels, prsentait un rsultat dficitaire de 150 000 en 2010. Il a t bnficiaire en 2011, grce notamment une recette exceptionnelle dindemnisation dassurance, mais natteint pas la cible de 65 reprsentations annuelles fixe par sa convention pluriannuelle dobjectifs. La gestion complexe de cette association et la prise en compte des divers partenariats publics ont conduit reporter, la demande de ltat, llaboration dune nouvelle convention triennale. Dune manire gnrale, lassainissement de ces situations financires difficiles ne peut rsulter que dengagements sous forme de plans de redressement que les financeurs publics doivent susciter dans le cadre de leur contrle de la bonne utilisation des deniers publics. Contrairement ce que craignent parfois les collectivits territoriales, lobligation lgale qui leur est impose de contrler la bonne utilisation des deniers publics ne les expose pas un risque particulier de
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gestion de fait. La gestion de fait suppose quune collectivit contrle compltement lorganisation et le fonctionnement dune association transparente dont elle assure lessentiel des ressources. Aucun cas na t identifi lors des contrles effectus par la chambre rgionale des comptes. Le risque de gestion de fait
La gestion de fait est la situation dans laquelle une personne physique ou morale manie des deniers publics sans y tre habilite. En France, lencaissement de recettes publiques, la dtention dargent public, le paiement de dpenses publiques sont des oprations incombant aux seuls comptables publics. Sauf cas particuliers prvus par la loi, toute autre personne qui ralise ces oprations est considre comme un gestionnaire de fait des deniers publics : elle doit en rendre compte et encourt une amende pour stre immisce dans les fonctions du comptable public.
En annonant quelle met en uvre, depuis 2012, un dispositif de contrle de gestion largi, la rgion affiche sa volont dengager une dmarche de suivi de la situation financire de ses principaux partenaires associatifs.
III - Le suivi : des contrles renforcer

A - Les conventions : un outil peu et mal utilis
1 - Des contenus imprcis Les conventions imposes par la loi du 12 avril 2000 et le dcret du 6 juin 2001 pour les subventions dun montant suprieur ou gal 23 000 ne suffisent pas garantir la collectivit que lassociation satisfait ses obligations contractuelles. Le contenu des conventions est peu prcis. lexception des conventions annuelles dobjectifs et de moyens conclues avec certaines grandes associations, elles ont un objet relativement succinct. Labsence ou linsuffisance de dfinition des objectifs et des modalits de leur suivi ne permettent pas de rel contrle dexcution.
2 - Des manquements non sanctionns Pour les deux collectivits, les contrles de la chambre rgionale des comptes ont montr que le non-respect par lassociation de ses obligations conventionnelles ne se traduit ni par des demandes dexplication par les services des collectivits, ni par une suspension de la subvention. La clause prvoyant le remboursement de la subvention en cas de non-justification de son emploi, frquemment incluse dans les conventions, nest ainsi jamais applique. Il en est de mme de la clause exigeant un plan de redressement, en cas de report nouveau ngatif. Faute dtre parvenu lappliquer, le dpartement a supprim, en 2012, cette disposition dans ses nouveaux modles de conventions types annuelles et triennales. Le dispositif conventionnel subordonne lattribution aux associations de financements publics la ralisation de contreparties dont les collectivits doivent vrifier la mise en uvre effective. Ce principe et ses modalits dapplication sont exposs dans la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations. Peu exigeantes sur les informations que les associations sont dans lobligation de leur fournir pour justifier lemploi des subventions reues, les collectivits se privent dun moyen de contrle de la rgularit et de lefficience de leurs interventions, et de donnes utiles leur valuation. Dans lesprit du principe de transparence financire affirm par larticle 10 de la loi du 12 avril 2000, les conventions pourraient cependant devenir un rel outil de gestion, favorisant le pilotage des interventions et permettant den valuer limpact. condition toutefois de ne pas faire entrer les interventions de la collectivit dans le champ de la commande publique, une dimension contractuelle plus affirme, assortie dune obligation de transparence sur les moyens et les rsultats, contribuerait utilement la responsabilisation et la professionnalisation de la gestion associative.
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B - Une obligation de rendre compte largement mconnue

1 - Une information financire lacunaire Les obligations qui simposent aux associations en matire de tenue et de production des comptes, ont t progressivement renforces. lobligation de fournir la collectivit une copie certifie du budget et des comptes de lexercice coul (article L. 1611-4 du code gnral des collectivits territoriales) sajoute celle de produire le compte rendu financier qui atteste de la conformit des dpenses lobjet de la subvention, impose par la loi du 12 avril 2000. Les associations qui reoivent des subventions suprieures 153 000 doivent tablir un bilan, un compte de rsultat et une annexe, et dsigner un commissaire aux comptes. Ces obligations sont ingalement respectes.
a) Les comptes
Pour les associations recevant des subventions suprieures 153 000 , soumises lobligation de dsignation dun commissaire aux comptes, la production des comptes aux services du dpartement est souvent partielle et confuse, donc inoprante pour apprcier la situation financire de lassociation sur plusieurs annes. La chambre rgionale des comptes a relev, dans de nombreux cas, labsence dannexes permettant dapprcier notamment ltat des dettes et des crances, ou du rapport spcial sur les conventions rglementes, qui permet didentifier les relations existant au sein de groupes dassociations, les pratiques de mutualisation ou les activits communes. Seules deux associations de lchantillon dpartemental produisent les informations, obligatoires, relatives aux rmunrations des cadres dirigeants. Lobligation de production des comptes est souvent mal comprise. Non seulement il arrive que les comptes de lassociation naient pas t dposs (obligation que les services du dpartement ne vrifient jamais), mais la mission lgale obligatoire du commissaire aux comptes est souvent confondue avec ltablissement des comptes par un expertcomptable.
Pour les associations qui ne sont pas soumises lobligation de dsignation dun commissaire aux comptes, des lacunes, parfois graves, ont t constates dans la qualit des comptes produits. Les contrles ont rvl lexistence de comptes dfinitifs tablis en partie simple, ou de comptes qui ne senchanent pas dune anne sur lautre en ne reprenant pas le rsultat de lexercice prcdent. Par ailleurs, la production dtats financiers exactement identiques dune anne sur lautre ne permet pas de les considrer comme sincres. En ce qui concerne le dpartement, aucun des dossiers examins ne comportait lensemble des documents comptables essentiels. La contradiction avec la chambre rgionale des comptes a permis de vrifier que ces documents existaient, les associations destinataires des observations provisoires de la chambre les ayant produits. Certaines associations ont, en outre, prcis que les services instructeurs ne leur avaient jamais rclam les documents financiers dtaills.
b) Les comptes rendus financiers

Pour les subventions affectes une dpense dtermine, la loi du 12 avril 2000 et son dcret dapplication du 6 juin 2001 ont impos la production dun compte rendu financier attestant la conformit des dpenses lobjet de la subvention dans les six mois suivant la fin de lexercice pour lequel elle a t attribue. Rares sont les dossiers, sur environ 170 contrls par la chambre rgionale des comptes, contenant des comptes demploi financiers conformes ces prescriptions, prcises par la circulaire du 18 janvier 2010 et ses annexes. Ce texte dfinit les caractristiques du compte demploi de la subvention, exigeant notamment de faire apparatre lcart par rapport la prvision. Linformation est plus lacunaire encore pour les associations qui peroivent des subventions de fonctionnement gnral. La seule prsentation du bilan et du compte de rsultat sous forme agrge, frquente dans les dossiers, est insuffisante pour leur contrle. En effet, pour apprcier le dtail de lutilisation finale des financements publics ou la nature des charges de fonctionnement de lassociation, la collectivit devrait pouvoir disposer dtats financiers dtaills par comptes, voire par sous-comptes.
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2 - Des rapports dactivit inconsistants Les rapports dactivit fournis par les associations pour justifier lemploi des subventions et appuyer leurs demandes de renouvellement prsentent les mmes insuffisances au regard des obligations conventionnelles. Lobligation de rendre compte est mal observe : certaines associations adressent le mme rapport dactivit tous les ans. Dans le secteur culturel par exemple, des associations subventionnes par la rgion comme par le dpartement se contentent de fournir leur programme dactivits ; cette information parat sommaire venant de structures importantes charges de manifestations rgionales de premier plan, comme les Chorgies dOrange ou lAssociation de gestion de lorchestre lyrique de rgion Avignon-Provence. La premire transmet, en guise de rapport dactivit, le programme broch diffus au public aprs avoir produit lavant-programme lappui de sa demande de subvention. Le fait que la rgion soit reprsente au conseil dadministration de lassociation ne dispense pas cette dernire de produire ses comptes et rapports dactivit au service instructeur. En effet, celui-ci nest pas destinataire des pices produites au conseil dadministration. Quant lAssociation de gestion de lorchestre lyrique de rgion Avignon-Provence, subventionne hauteur de 0,6 M annuels, elle informe la rgion sur ses manifestations et leurs publics, mais ne lui donne pas dlments pour apprcier la qualit de sa politique de diffusion, sa participation des enregistrements, sa politique en matire dinsertion professionnelle ou la dimension sociale de son action, tous objectifs qui lui sont cependant assigns dans la convention. La subvention verse est, en ralit, une subvention dquilibre dans un contexte qui exigerait, au contraire, une plus grande vigilance de la part de la collectivit : la mission dvaluation de la direction rgionale des affaires culturelles relve, en effet, dans cette structure, la persistance de graves dysfonctionnements sur plusieurs annes. Les deux collectivits mettent en avant dautres formes de contrle de laction des associations, comme les visites de terrain. Aussi utiles soient-elles, ces pratiques ne sauraient se substituer la production du rapport dactivit. Celui-ci constitue en effet un support indispensable lorganisation dchanges objectifs et documents entre les associations et la collectivit qui les finance.
C - Le contrle et laudit internes : des dmarches dvelopper

Dans les deux collectivits, le contrle interne est encore insuffisamment formalis, et comporte de nombreuses lacunes toutes les phases du processus, depuis linstruction des demandes jusqu lvaluation finale et la dcision ventuelle de reconduction. Sil na pas permis de quantifier ces risques, le contrle opr par la chambre rgionale des comptes a fait apparatre des manquements et des faiblesses suffisamment frquents et significatifs pour justifier la recommandation, adresse chacune des deux collectivits, de rationaliser son organisation et de renforcer ses contrles, et de faire valuer leur effectivit et leur efficacit par un service daudit interne.
1 - Les faiblesses du contrle interne
a) Lidentification insuffisante des risques

Les faiblesses releves dans linstruction des demandes tiennent la fois linsuffisance ou labsence dinformations utiles, notamment financires, et leur faible exploitation. Les collectivits sexposent ds lors la sous-valuation ou la survaluation de la subvention, voire lattribution dune aide indue, et lengagement ventuel de leur responsabilit financire ou juridique. La sensibilisation des services instructeurs passe notamment par un approfondissement de leur formation. A ce titre, le dpartement met en uvre un programme de formation qui a concern 160 agents en 2010 et 150 en 2011 sur les diffrents aspects du mtier dinstructeur. Le renouvellement des subventions concerne la grande majorit des concours. Loin de corriger les faiblesses initiales, il les perptue, voire les aggrave, en labsence des contrles prvus sur lemploi des fonds. Le risque de financer des activits qui ne correspondent plus aux orientations de la collectivit ou que lassociation nest plus en mesure de conduire peut aussi nuire limage de la collectivit.
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b) Des mesures largement inoprantes

Les deux collectivits ont formul des rgles en direction des associations, dans un guide des associations pour le dpartement, et une charte de la vie associative pour la rgion. Cependant, le rappel de principes gnraux et des rgles et modalits dattribution des subventions que ces documents proposent, ne comporte aucune contrainte juridique. Les deux collectivits ont galement organis leurs procdures internes dattribution et de suivi des subventions, afin, notamment, dencadrer lactivit des services instructeurs. Cest lobjet du processus-cible mis en uvre la rgion en 2006, et dont la dernire mise jour date de 2011. Compos de fichesoutils runies dans un memento diffus aux services, il a fait lobjet de 26 notes de service entre 2006 et 2011, compltes par des formations annuelles. Le rglement financier prcise les rgles applicables au pourcentage de la demande subventionnable, les informations ncessaires la recevabilit de la demande, lobligation de conventionnement et les rgles de caducit applicables aux diffrents types de subventions. Toutefois, la possibilit offerte la commission permanente de droger ces rgles en cas de circonstances particulires les rend en pratique inoprantes en facilitant le recours aux conventions drogatoires. Ces mesures sont imparfaitement appliques. Le directeur gnral des services de la rgion observait ainsi en 2010 que ses notes signalant des anomalies (pices justificatives manquantes, erreurs de liquidation, comptes et rapports dactivit non produits, notamment) ntaient pas suivies deffet. Les procdures en place ne permettent pas de pallier les risques juridiques ou financiers lis la gestion associative, comme en tmoignent les irrgularits releves par la chambre.
c) Une absence de traabilit des contrles

Les fiches outils mises en place la rgion pour optimiser linstruction des dossiers ne sont que rarement renseignes ou de manire formelle et sans analyse vritable de la demande, ainsi quen tmoignent certaines incohrences dans lexploitation des rponses. Ces manquements de pure forme favorisent la multiplication dinsuffisances de fond plus significatives, dautant plus que 80 % des subventions sont
forfaitaires et donc payables sans justificatif ds notification de larrt attributif. Depuis le contrle de la chambre rgionale des comptes, la rgion a modifi son rglement financier pour abaisser le seuil de versement des subventions forfaitaires 8 000 . Par ailleurs les taux davances ont t ramens 50 % ou 60 % maximum selon le type de subvention concern. Les diffrents risques devraient tre identifis et documents dans une cartographie couvrant toutes les tapes du processus de subventionnement, et les procdures du contrle interne devraient tre rgulirement contrles par un service daudit interne indpendant. Ltablissement dune liste des pices demander, la rclamation systmatique des pices manquantes, la formalisation des points de contrle, la formation des agents instructeurs en analyse de gestion et comptabilit, lenregistrement exhaustif des organismes subventionns, la ralisation et la formalisation dun bilan du respect des conventions avant renouvellement des subventions, sont parmi les mesures de nature garantir une attribution et un suivi corrects des interventions.
2 - Laudit interne : un progrs conforter
a) Les services daudit interne

Une inspection gnrale des services a t cre en 2005 la rgion, rattache directement au prsident. Elle intervient sur signalements dans le cadre dun programme annuel de vrifications. Les carences quelle relevait en 2006 dans les procdures de gestion des concours aux associations (notamment labsence de suivi de la production des pices justificatives, la mconnaissance de laide globale en cas de financements multiples ou des organisations diffrentes selon les services) ont conduit la rgion fixer un corpus de rgles. Le processus demeure toutefois partiel : sans possibilit dautosaisine, linspection gnrale des services rgionale vise principalement un contrle cibl de lemploi des subventions, alors que la collectivit aurait aussi besoin de veiller au respect des procdures, quil sagisse de celles dfinies par la lgislation ou de celles quelle a elle-mme dictes. Les contrles raliss ont cependant conduit prs de 60 transmissions au procureur de la Rpublique. Le service daudit mis en place par le dpartement ralise une centaine daudits par an. Rattach la direction gnrale des services
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depuis 2008, il assure principalement le contrle des associations subventionnes, selon des critres faisant intervenir le montant du financement (plus de 100 000 ), les signalements des services et un tri alatoire. Les audits sont conduits soit en interne, soit par des cabinets extrieurs pour un quart dentre eux. Le suivi des recommandations existe depuis 2009. Chaque audit donne lieu un classement par un indicateur synthtique de risque dans une chelle de 1 4 ; les indicateurs rouge et noir impliquent une suspension de la subvention dans lattente de la mise en uvre des recommandations de laudit. Sur les 400 audits dassociations raliss sur la priode 2009-2012, 49 se sont conclus par un indicateur rouge notamment pour une nonconformit de leurs comptes. Faute de rgularisation de leur part, 24 associations ne sont plus finances par la collectivit.
b) Des interventions aux effets limits

La chambre rgionale des comptes a examin les 32 rapports daudit raliss sur les dossiers de son chantillon, au dpartement ; 22 ont t raliss en interne, 10 externaliss. Des difficults financires structurelles, constates dans plus de la moiti des associations audites, conduisent rarement une suspension de la subvention, mme quand elles menacent la poursuite de lactivit ; le dpartement prfre assumer lui-mme le risque financier, plutt que de risquer daggraver la situation de ces associations. Seules des irrgularits touchant une activit non conforme lobjet social, un fonctionnement associatif inadquat ou une gestion non dsintresse conduisent remettre en cause un subventionnement. La consultation des dossiers daudit montre galement que des associations ont pu faire financer des projets qui scartaient de leur objet statutaire ou procder au reversement de subventions dautres structures, sans que laudit ne dtecte ces irrgularits.
La Fdration dpartementale des chasseurs des Bouches-du-Rhne

Subventionne hauteur de 170 000 en 2009, cette association avait confi une socit anonyme, dirige par le prsident de la Fdration, la ralisation de la revue Chasser en Provence, facture 80 000 en 2006 lassociation sur la base dune facture non conforme la rglementation. Cette socit a t remplace en 2007 par une association du mme nom, charge de la mme mission et galement prside par le prsident de la Fdration. Laudit ralis en 2011 na pas relev ces risques de gestion intresse et na pas tir toutes les consquences des nombreuses irrgularits attaches au fonctionnement de la Fdration des chasseurs : production incomplte des comptes, comptabilisation errone des subventions dinvestissement, ou reversement irrgulier des subventions aux socits de chasse communales. Le rapport a seulement conclu un indicateur orange, non suspensif. Lindicateur est ultrieurement devenu rouge, cest--dire bloquant : lassociation ne bnficie plus de subventions du dpartement.
Lenjeu du dveloppement de ce service est donc de veiller lapprofondissement et llargissement de son champ daudit et de contribuer au renforcement du niveau de comptence des services dinstruction, notamment en matire financire. __________
_________
Sollicites par de trs nombreuses associations, pour la plupart de petite taille, intervenant dans des secteurs varis, les collectivits doivent se donner les moyens de soutenir efficacement et sans risques excessifs les initiatives de ce secteur dynamique, dont la fonction sociale est importante. Malgr un renforcement progressif de son encadrement juridique et comptable, le rgime des subventions comporte encore de nombreuses fragilits. La loi du 12 avril 2000, en imposant la conclusion dune convention entre la collectivit et lassociation qui reoit plus de 23 000 de subvention, incite formaliser leurs engagements rciproques et rendre compte de leur mise en uvre. Les collectivits peuvent donner ce dispositif sa pleine mesure en sassurant que leurs interventions sont rgulires et conformes lintrt public, sans pour autant enlever sa souplesse au soutien quelles apportent aux associations. Plus largement, il leur faut donner un cadre plus rigoureux lattribution de leurs subventions, assurer plus attentivement le suivi de
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lemploi des subventions et amliorer leur connaissance des associations quelles subventionnent, souvent de manire rcurrente. La diversit des risques attachs ce secteur, multiplis par le nombre lev dinterventions, appelle un renforcement des dispositifs de contrle et daudit internes dont se sont dotes les deux collectivits contrles. En consquence, la Cour et la chambre rgionale des comptes de Provence-Alpes-Cte dAzur formulent, pour les deux collectivits concernes, les recommandations suivantes : 1. procder llaboration dune cartographie des risques du circuit dattribution et de suivi des subventions ; 2. mettre en place des procdures formalises dinstruction des demandes de subventions prcisant les critres de slection, les informations utiles et les contrles effectuer, et assurant la traabilit de ces contrles chaque tape de la procdure ; 3. dvelopper la formation des personnels des services instructeurs en matire didentification des risques, de contrle interne et danalyse des donnes financires ; 4. assurer le respect de lobligation de conventionnement pour les subventions suprieures 23 000 et en abaisser, le cas chant, le seuil, au regard des caractristiques du secteur ; 5. prciser dans les conventions lobjet des subventions, les modalits de compte rendu de leur emploi et les critres de leur valuation. Prvoir des sanctions de la non-application des engagements contractuels, et les mettre effectivement en uvre avant la reconduction dune subvention ; 6. dfinir prcisment les missions et les responsabilits du service daudit interne, conformment aux principes dune charte de laudit interne.

Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de lintrieur Ministre de la rforme de ltat, de la dcentralisation et de la fonction publique Prsident du conseil rgional de Provence-Alpes-Cte dAzur Prsident du conseil gnral des Bouches-du-Rhne Prsident de lassociation Actoral Prsidente de lassociation Ballet d'Europe Prsident du conseil dadministration du Ballet national de Marseille Ancien prsident de lassociation Chasser en Provence Prsident de lassociation Les Chorgies d'Orange Prsident de lassociation Centre de culture ouvrire Prsident de lassociation DIPHTONG et Cie Prsident de lassociation EVOLIO Prsident de lassociation Fos Ouest Provence Basket Prsident de lassociation GRIM (musique) Prsident de lassociation Montevideo
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148 159 177 182 186 188 190 191 192 196 200 201 204
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Prsident de la Fdration dpartementale des chasseurs des Bouches-du-Rhne Prsident du Thtre de Lenche Prsidente de lOrchestre rgional Avignon Provence Directeur gnral du groupe La Varappe Dveloppement
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Ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg de lconomie sociale et solidaire et de la consommation Prsident de lassociation MEDCOOP Collectif pour dveloppement de la coopration dcentralise en Mditerrane le
Prsidente de la Fdration rgionale Lo Lagrange Provence-AlpesCte dAzur
En 2012, les collectivits ont vers 7,2 Md de subvention de fonctionnement et 2,9 Md de subvention d'quipement aux personnes de droit priv. Si ces montants ne distinguent pas les entreprises et les associations, ils montrent nanmoins l'importance du sujet dont vous vous tes empar au niveau national. Compte tenu des engagements europens de la France sur sa trajectoire budgtaire et de la ncessit de continuer associer le secteur local au respect de cette trajectoire, l'amlioration de l'efficacit des subventions aux associations reprsente une piste d'conomie explorer, en lien avec la mission du secrtariat gnral de la modernisation de l'action publique (SGMAP) portant sur les aides aux entreprises. Nous ne pouvons donc qu'approuver vos recommandations et vous encourager largir le champ de votre rapport.
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RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR Ce document met en exergue les importantes difficults releves dans l'attribution de subventions aux associations qui sollicitent un financement public de leurs activits dans cette partie du territoire, faisant ainsi courir un risque d'engagement de la responsabilit financire ou juridique de ces deux collectivits territoriales. Pour remdier cette situation, vous recommandez, entre autres, que l'tat prcise le cadre lgislatif et rglementaire applicable aux subventions accordes par les collectivits territoriales aux associations (...) . Je partage totalement votre volont de scuriser juridiquement le recours aux subventions. Dans cette optique, un guide relatif la gestion des services d'intrt conomique gnral (SIEG), la rdaction duquel mes services ont fortement contribu, est paru au mois d'aot 2013 sous l'gide du secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE). Ce document a t conu dans une large concertation avec les ministres et les tiers intresss et rpond notamment une demande d'accompagnement des acteurs locaux et nationaux. Il poursuit ainsi un objectif pdagogique d'explicitation des rgles europennes en matire de financement public destination de SIEG. Ce guide est aisment consultable puisqu'il figure sur les sites Internet du SGAE et de plusieurs ministres. Mes services ont galement assur sa diffusion auprs des prfectures. Par ailleurs, le projet de loi relatif l'conomie sociale et solidaire, actuellement en cours d'examen au Parlement, prvoit en son article 10 une dfinition lgale de la subvention octroye aux organismes de droit priv susceptible de contribuer la scurit juridique que vous appelez de vos vux. Enfin, la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations financires entre les pouvoirs publics et les associations est en cours de rvision pour tre actualise au regard des modifications intervenues au niveau europen par l'adoption du paquet Almunia le 20 dcembre 2011 et pour proposer une rdaction plus complte du modle de convention annuelle d'objectifs. La prgnance du droit communautaire dans ces matires me parat en effet appeler des efforts constants de pdagogie des pouvoirs publics davantage que de vastes volutions lgislatives ou rglementaires.
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA RFORME DE LTAT, DE LA DCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE

Ce document met en exergue les importantes difficults releves dans l'attribution de subventions aux associations qui sollicitent un financement public de leurs activits dans cette partie du territoire, faisant ainsi courir un risque d'engagement de la responsabilit financire ou juridique de ces deux collectivits territoriales. Pour remdier cette situation, vous recommandez, entre autres, que l'tat prcise le cadre lgislatif et rglementaire applicable aux subventions accordes par les collectivits territoriales aux associations (...) . Je partage totalement votre volont de scuriser juridiquement le recours aux subventions. Dans cette optique, un guide relatif la gestion des services d'intrt conomique gnral (SIEG), la rdaction duquel mes services ont fortement contribu, est paru au mois d'aot 2013 sous l'gide du secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE). Ce document a t conu dans une large concertation avec les ministres et les tiers intresss et rpond notamment une demande d'accompagnement des acteurs locaux et nationaux. Il poursuit ainsi un objectif pdagogique d'explicitation des rgles europennes en matire de financement public destination de SIEG. Ce guide est aisment consultable puisqu'il figure sur les sites Internet du SGAE et de plusieurs ministres. Mes services ont galement assur sa diffusion auprs des prfectures. Par ailleurs, le projet de loi relatif l'conomie sociale et solidaire, actuellement en cours d'examen au Parlement, prvoit en son article 10 une dfinition lgale de la subvention octroye aux organismes de droit priv susceptible de contribuer la scurit juridique que vous appelez de vos vux. Enfin, la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations financires entre les pouvoirs publics et les associations est en cours de rvision pour tre actualise au regard des modifications intervenues au niveau europen par l'adoption du paquet Almunia le 20 dcembre 2011 et pour proposer une rdaction plus complte du modle de convention annuelle d'objectifs. La prgnance du droit communautaire dans ces matires me parat en effet appeler des efforts constants de pdagogie des pouvoirs publics davantage que de vastes volutions lgislatives ou rglementaires.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DE PROVENCE-ALPES-CTE DAZUR La perte d'identit culturelle et morale, dont souffre la Nation, conduit la Rgion dfendre le lien social comme un relais majeur des valeurs de la Rpublique en particulier de la fraternit. Il s'agit en effet de solidarit, d'insertion, d'action sociale, de sant, de prvention, d'ducation, de culture, d'environnement, de sport, d'conomie, du travail de milliers de bnvoles et de salaris. C'est ainsi que le soutien de la Rgion permet aux associations, au quotidien et au plus prs des citoyens, de complter les politiques publiques et de maintenir la cohsion de la Nation, notamment en accompagnant les populations les plus touches par l'exclusion. Ce sont ces raisons de fond qui conduisent la Rgion Provence-AlpesCte d'Azur soutenir des associations. La Rgion note ce propos que la Cour n'a pas cherch tablir une valuation globale du soutien aux associations, en termes d'efficacit de l'action publique. Elle limite son analyse au formalisme des procdures d'instruction, selon une approche qui ne saurait cependant tre empreinte de dfiance l'gard du secteur associatif, de la Rgion Provence-Alpes-Cte d'Azur et de ses lus. La Rgion a pris bien sr la mesure des difficults et des risques lis aux soutiens financiers qu'elle apporte aux associations. En fait, le rseau associatif, vu sa complexit, son tendue et sa fragilit, pose un vritable dfi aux institutions publiques. Bien consciente depuis toujours de ces difficults, la Rgion a renforc sans relche, le systme d'instruction et de gestion des subventions et souvent bien au del des pratiques usuelles d'autres collectivits territoriales franaises. Elle a fix des critres d'attribution grce des cadres d'intervention vots par l'Assemble rgionale. Elle a conditionn 1'octroi de subventions un examen systmatique par des Conseils de dlgation constitus de plusieurs lus de la majorit. Elle a formalis les procdures administratives et assur le suivi de leur mise en uvre. Elle a organis une traabilit des dcisions et des contrles de premier niveau. Elle a dvelopp 1'audit interne grce une inspection gnrale indpendante des services et donn des consignes strictes de saisine des tribunaux si ncessaire. Comme vous pourrez le constater ci-aprs, la majorit des recommandations du rapport de la Cour a, d'ores et dj, t mise en uvre par la Rgion Provence Alpes-Cte d'Azur. Ses procdures sont aujourd'hui, la Rgion 1'espre, satisfaisantes. Certains domaines doivent tre encore explors : par exemple la cartographie des risques qui permet une bonne adquation des modes de contrle aux situations concrtes et les procdures de rejet des demandes de subvention.
La Rgion est donc surprise de ce que la Cour des comptes semble avoir peu pris en considration les progrs de gestion accomplis par elle depuis plusieurs annes. Les analyses du rapport de la Cour reposent en effet sur les conclusions, rendues en 2013, d'un contrle de la Chambre rgionale des comptes qui concernait des subventions accordes entre 2006 et 2010. Comme l'avait soulign la rponse de la Rgion, ce rapport de la Chambre n'avait gure pris en compte les amliorations importantes apportes au systme d'instruction des subventions et les bonnes pratiques mises en place depuis lors, dont certaines pourraient peut-tre tre diffuses ailleurs. Il est cependant vident qu'avec prs de 25 000 dossiers de demande de subvention reus chaque anne, parmi lesquels environ 10 000 reoivent une suite favorable, la scurisation totale est un objectif illusoire. Mais on peut choisir de dcourager par des tracasseries multiplies les bnvoles qui sont cependant dj de moins en moins nombreux, compte tenu de lvolution des murs. On peut galement chercher viter des rapports fcheux des Chambres en crant des corps de centaines d'inspecteurs recruts parmi des policiers la retraite ou des dtectives, qui, contrleraient a priori, toutes les associations et ex ante leurs demandes. Cela suppose un cot mais viterait toute injure aux lus du peuple la fois dmunis et exposs dans la crise actuelle de la dmocratie. De ce point de vue, il aurait sembl opportun que la Cour des comptes ouvre cette occasion un dbat de fond sur la question de 1'efficience de 1'action publique et la ncessit de trouver un quilibre entre rgularit formelle et ressources administratives mises en uvre. La perspective est la ncessit de passer une culture de gestion des risques, adapte aux situations concrtes, et des logiques de contrle proportionnes aux enjeux. En sus des cots, la Rgion craint que la logique de protection administrative conduise in fine abandonner le soutien aux structures les plus prcaires et de faible dimension qui sont souvent les plus essentielles la vie des territoires. Au-del de ces observations relatives au champ d'investigation, le rapport de la Cour des comptes tonne quant la mthode retenue pour valuer et comparer les processus de gestion administrative de la Rgion : - Les conclusions de la Cour des comptes reposent sur un audit de la Chambre rgionale des comptes dont les mthodes de contrle n'apparaissent ni explicites ni rigoureuses quant aux critres et l'approche mathmatique. Les chantillons n'ont pas t choisis sur la base de principes statistiques et ne peuvent tre considrs comme reprsentatifs. Il semble donc paradoxal de mettre en avant des conclusions aussi premptoires sur des fondements mthodologiques trangers la conception d'un jugement fond sur la ralit ; - La dure du contrle de la Chambre a t telle que de nombreuses observations ne sont plus d'actualit. Les progrs raliss en matire de
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gestion ne sont pas mis en vidence dans une perspective d'incitation aux bonnes pratiques ; - La mthodologie comparative apparat approximative. Les supposs manquements de l'une des collectivits ne sont pas systmatiquement compars aux dispositions de l'autre. Les conclusions sont donc imprcises avec un amalgame des recommandations. La vision de la ralit par addition des critiques faites l'une et l'autre des collectivits est noircie. Le dpartement des Bouches-du-Rhne n'est pas la Rgion Provence-Alpes Cte d'Azur moins que l'on ne vise un Sud toujours caricatur ce qui ne saurait tre l'intention de la Cour. Plutt que de cibler trs curieusement un dpartement, et pas nimporte lequel sur le plan mdiatique, et sa rgion, il eut t peut-tre judicieux de comparer les pratiques de collectivits de territoires loigns au nord et au sud de la France. Cela aurait permis d'apprcier les prcautions prises dans diffrentes situations. Heureusement certaines grandes collectivits de ce territoire (la ville de Marseille et celle d'Aix-en-Provence) ont t pargnes par cette comparaison locale et ce choix de la Cour extrmement proccupant qui ne devra pas rester sans explications. Dans ces conditions singulires, le rapport de la Cour des comptes n'apparat pas comme un levier d'incitation une meilleure gestion pour la collectivit, grce des propositions concrtes, fondes et adaptes l'tat des procdures de la Rgion Provence-Alpes-Cte d'Azur. Les recommandations restent un niveau trs gnral et pourraient sans doute tre valables pour 1'ensemble des institutions publiques soutenant des associations. La Rgion partage avec la Cour le souci de poursuivre ses efforts en matire de gestion publique. Ceci l'a conduite engager en 2014 un nouveau projet de modernisation de l'action de l'administration rgionale. Elle reconnat bien entendu le bien-fond du rle des juridictions financires et la ncessit de leur indpendance. Toutefois, elle suggre qu'une rflexion soit engage par la Cour des comptes et les Chambres rgionales de faon dgager un corps de doctrine permettant une cohrence des mthodes de contrle des collectivits. Cela permettrait ensuite d'envisager des comparaisons. Comme vous l'avez vous-mme dit en 2010, l'indpendance des juridictions financires ne signifie pas absence de normes et de rfrences de contrle, (...) qu'ils soient au nord ou au sud de la Loire, (...), les justiciables doivent se voir appliquer les mmes rfrentiels de contrle . La Rgion souscrit videmment la conclusion d'une ncessaire volution du cadre rglementaire des relations financires avec les associations, dans une perspective de stabilisation de ce secteur trs fragilis par la crise des finances publiques, la dmatrialisation des procdures et la crise du bnvolat.
1) Un processus de traitement structur et en progrs constant La Rgion ne partage pas la conclusion de la Cour qui estime que la gestion des volumes importants des demandes de subvention est insuffisamment matris et ne permet pas de garantir un mode de slection correctement document et scuris . Le processus de traitement des subventions de la Rgion a t continuellement amlior depuis des annes, bien avant que ne soient connues les conclusions de la Chambre rgionale des comptes. Elle n'avait d'ailleurs pas identifi de lacunes majeures dans ce domaine lors de son prcdent contrle. Depuis 2007, des instructions internes ont t donnes pour amliorer le niveau de compltude des dossiers de subvention prsents au vote des lus, avec des cadres d'aide l'instruction et un renforcement des contrles a posteriori. Dans le cadre du nouveau mandat de l'Excutif, en 2010, une rforme du processus d'instruction a t conduite avec la mise en place de Conseils de dlgation runissant plusieurs lus de la majorit pour chaque secteur d'intervention. Chacun d'entre eux est anim par un vice-prsident du Conseil rgional. Ces Conseils de dlgation examinent l'ensemble des dossiers soumis au vote des lus avant le passage devant un Comit de lecture. Celui-ci est co-anim par le Directeur de cabinet et le Directeur gnral des services. Celui-ci prend acte du respect du circuit d'instruction et prpare le projet d'ordre du jour des sances de la Commission permanente, arrt par le Prsident de la Rgion. L'encadrement des rgles d'attribution dans le domaine des subventions a ensuite t largi en couvrant par des cadres d'intervention vots par l'Assemble rgionale la quasi-totalit des secteurs d'intervention dans le champ associatif. Diffrents outils ont t labors par la Rgion depuis 2011 pour faciliter le travail des services instructeurs de subventions et amliorer les performances du processus de traitement : mmento de traitement des subventions aux associations, site intranet regroupant les notes et instructions de la direction gnrale, formations, mise en place d'un pilotage coordonn du processus au niveau de la Mission conseil en organisation et subventions (MCOS)... Le rglement financier de la Rgion reprend l'ensemble des rgles applicables aux tiers en matire d'attribution des subventions. Il a t modifi plusieurs reprises pendant cette priode. Il le sera encore en ce dbut d'anne 2014, afin d'tre plus lisible et explicite pour les bnficiaires tout en rpondant aux exigences d'attribution et de suivi des fonds publics. Depuis avril 2013, une nouvelle procdure de traitement des subventions a t exprimente au ple Jeunesse et Citoyennet. Elle va tre
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progressivement applique dans l'ensemble des secteurs. Elle largit le formalisme de traitement l'ensemble des demandes de subventions reues par la Rgion par une procdure unique et traable informatiquement chacune de ses tapes. Elle s'appuiera l encore sur le rle des Conseils de dlgation pour valider les propositions de rejet ou d'appui sur la base d'un avis formalis. Le processus de traitement des subventions, consolid depuis des annes, parat donc prsenter les meilleures garanties possibles tant sur un plan juridique que sur celui de la poursuite des objectifs politiques arrts dans les cadres d'intervention dont s'est dote la Rgion. Cette volont de progrs ne s'arrtera pas l. La Rgion va, ds 2014, tre pilote en matire de dmatrialisation des procdures de demandes de subvention et de transfert des pices justificatives du paiement la paierie rgionale. a) Des cadres formaliss pour l'attribution des aides rgionales Des cadres d'intervention prcis ont t vots par le Conseil rgional en 2010, dans chaque secteur d'intervention rgionale. Ils sont actualiss, enrichis et prciss tout au long de la mandature par la voie de dlibrations. Ils fixent l'intrt rgional. Le rglement financier, qui indique les rgles applicables aux subventions rgionales, prcise d'ailleurs dans son article 15 que l'instruction des dossiers de demande de subvention se droule conformment au cadre d'intervention qui, dans chacun des domaines considrs, dfinit les modalits d'attribution des aides rgionales. Les dossiers de demande de subvention qui ne correspondent pas ce cadre seront rejets . Il semblerait logique que les juridictions financires tiennent compte dans leur contrle de rgularit des actes de ce qu'aucune obligation rglementaire n'imposait la Rgion la mise en uvre de cadres pour l'attribution de subventions ni la fixation de critres d'intervention. La subvention doit simplement constituer une participation financire un projet prsentant un intrt rgional. La Rgion estime excessive l'affirmation selon laquelle les cadres d'intervention rgionaux sont trop larges ou imprcis. Ces cadres sont constamment amliors et prciss par l'Assemble afin d'tre facilement applicables tout en permettant de rpondre la grande varit de projets financer et l'volution de l'intrt rgional, dont les contours ne sont pas toujours aiss dfinir par des critres a priori. Il est surprenant que la Cour, loin de noter cet effort de transparence auquel la Rgion s'est astreinte, s'en tienne en souligner les limites. Pourtant la majorit des collectivits n'ont pas recours de tels cadres.
b) Un processus de traitement organis et transparent L'enregistrement des dossiers de demande de subvention Le risque de saisie multiple sur le logiciel de gestion des subventions, mme s'il ne peut tre totalement cart au vue d'une moyenne d'environ 25 000 dossiers enregistrs par an, est limit par une procdure stricte d'enregistrement selon laquelle les agents doivent vrifier si une demande de subvention ayant un objet similaire a dj t enregistre au pralable. Le circuit de dcision La Cour estime que la Rgion transmet trop peu d'informations aux lus lors de la Commission permanente. A travers cette remarque, la Cour mconnat les processus de dcision pourtant largement rappels dans le cadre de la procdure contradictoire du contrle de la Chambre rgionale des comptes. L'analyse des structures subventionnes, si elle n'est pas effectue dans le dtail pendant la runion de la Commission permanente, est toutefois conduite dans les diffrentes instances consultatives pralables au vote, auxquelles participent les lus : Conseils de dlgation et Commissions de travail et d'tudes. Parmi ces instances, les Conseils de dlgations jouent un rle clef, qui a t progressivement renforc. Contrairement ce qu'affirme le rapport, il n'existe plus aucune spcificit de traitement pour des dossiers de proximit . Le volume des dossiers hors cadres d'intervention est constamment en rduction, que ce soit en nombre ou en montant. Quant la Commission permanente, instance de dlibration, elle n'apparat pas tre le lieu opportun pour dvelopper, dans des rapports regroupant parfois plusieurs dizaines d'attributions de subventions, l'intgralit des informations relatives chaque association pour laquelle une subvention est propose au vote. Toutefois, il semble ncessaire de rappeler que chaque membre de la Commission peut approuver ou rejeter la dcision propose, dposer un amendement pour en modifier le contenu et, si ncessaire, interroger le Prsident en sance sur un dossier particulier ou lors des Commissions de travail et d'tudes. De plus, il peut galement obtenir des documents dtaills sur les organismes ou dossiers inscrits l'ordre du jour de la Commission permanente. L'instruction des dossiers par les services oprationnels Contrairement ce que souligne le rapport, les services oprationnels de la Rgion ne sont pas autonomes en matire de traitement des demandes et d'octroi des subventions. Plusieurs services fonctionnels (Mission de conseil en organisation et subventions, Service de gestion des interventions financires, Direction des affaires juridiques et assembles,...), chacun leur niveau et en fonction de
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leurs rles, accompagnent, conseillent ou contrlent les services instructeurs. Ces services portent des actions d'amlioration continue de la qualit de traitement des subventions et veillent au respect des tapes par les services oprationnels. Des fiches-outils sont galement mises la disposition des services pour matrialiser toutes les tapes du processus respecter, les contrles effectuer et assurer un suivi. La Rgion rappelle que la procdure d'instruction des dossiers de subvention ne peut se limiter une attribution automatique et centralise. Elle repose aussi sur un dialogue entre les services oprationnels et les associations. Celui-ci est garant de la bonne apprciation des enjeux mais aussi des risques ventuels, par une connaissance prcise des partenaires et des contextes d'intervention. La Cour semble reprocher aux collectivits de ne pas rclamer des pices ou informations utiles l'instruction et de ne pas tre exigeantes quant la qualit des informations financires fournies. La liste des pices demandes l'appui du dpt des dossiers de demande de subvention est annexe au rglement financier et peut tre largie la demande du service. En sus du contrle interne, il convient de relever que les services de la Paierie rgionale contrlent galement au quotidien la compltude des pices justificatives de paiement. c) Une diffusion de la pratique du conventionnement La Cour invite la Rgion mieux respecter la rgle du conventionnement avec les bnficiaires, comme la loi du 12 avril 2000 le prvoit, lorsque le montant des subventions attribues sur l'anne un mme bnficiaire, par une ou plusieurs directions, dpasse le montant de 23 000 . L'application de cette rgle pose de nombreux problmes pratiques auxquels sont confrontes la plupart des collectivits, comme le reconnat la Cour. La Rgion souscrit toutefois l'objectif de conventionnement. Il permet de prciser l'objet des subventions, les conditions de paiement ainsi que les modalits de compte-rendu d'activit. Actuellement, les subventions suprieures 23 000 font systmatiquement l'objet d'une convention. Ce procd est frquemment utilis pour des aides en-de de ce montant rglementaire. Quant l'intgration, dans les conventions, d'indicateurs permettant une valuation des subventions, la Rgion a d'ores et dj ajout des objectifs et des indicateurs dans des conventions particulires conclues avec certaines structures importantes. Cela a t fait malgr les difficults lies au choix d'indicateurs communs et partags pour des associations souvent soutenues par diffrentes entits publiques, chacune ayant une approche et des objectifs spcifiques.
d) Des fragilits juridiques relativiser au regard du cadre rglementaire La Chambre s'interroge sur la stabilit juridique de certains dossiers de subvention, tout en reconnaissant que la rglementation relative aux relations entre les associations et les pouvoirs publics prsente des lacunes et en prconisant in fine une volution du cadre en la matire. S'agissant de 1'exemple du Ballet national de Marseille, il convient de rappeler que dans son arrt du 6 avril 2007, Ville d'Aix-en-Provence, le Conseil d'tat n'a pas remis en cause le fait qu'une association puisse raliser une mission de service public. De mme, la jurisprudence communautaire reconnat que des compensations des services publics peuvent tre verses, certaines conditions, des personnes morales de droit priv. Il a ainsi sembl la Rgion et l'tat, signataires de la convention, que le soutien au Ballet national pouvait s'inscrire dans ce cadre. e) Un contrle efficace mis en uvre par la Rgion Le rapport pourrait laisser penser que la Rgion ne sanctionne pas les manquements des associations leurs obligations conventionnelles ou qu'elle ne contrle pas les fonds qu'elle verse. Il souligne que 80 % des subventions sont forfaitaires et donc payables sans justificatif ds notification de l'acte attributif. Une telle conclusion serait inexacte. Le contrle a posteriori des subventions permet de vrifier l'utilisation des fonds par le bnficiaire conformment aux modalits prvues lors de l'attribution. Le non-respect de ces modalits entrane systmatiquement le reversement de tout ou partie de la subvention concerne. Ainsi le nombre de titres de recette mis a doubl entre 2009 et 2012 (194 titres en 2009 et 379 en 2012). De la mme faon, une disposition du rglement financier permet aux lus de refuser automatiquement une nouvelle subvention un bnficiaire qui ne serait pas en rgle vis--vis de ses obligations envers la Rgion. La Rgion tient galement souligner que, depuis 2010 et afin de renforcer le contrle, le rglement financier a t modifi. Ainsi, le seuil de versement des subventions forfaitaires a t abaiss 8 000 et les taux d'avances verses de faon forfaitaire ont t ramens 50 % ou 60 % maximum selon le type de subvention concern. De plus, l'Inspection gnrale de la Rgion contrle l'utilisation des fonds publics par les structures subventionnes dans le cadre d'un programme annuel. Depuis sa cration en 2006, l'Inspection a effectu plus de 400 contrles, audits ou avis portant sur des structures subventionnes. Ceux-ci ont conduit prs de 60 transmissions au Procureur de la Rpublique au titre de l'article 40 du Code de Procdure Pnale. Une commission de suivi est charge de veiller et d'aider les services suivre les
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prconisations formules par l'Inspection gnrale la suite de ces contrles. Le contrle effectu par l'Inspection gnrale des services peut galement entraner la suspension ou 1'arrt dfinitif de l'octroi des subventions un bnficiaire, lorsque des dysfonctionnements ou des manquements sont constats dans l'utilisation des subventions alloues. Par ailleurs, il convient de souligner que la Rgion a engag depuis 2012 une dmarche de suivi de la situation financire de ses principaux partenaires associatifs dans le cadre d'une pratique de contrle de gestion largi. Cela permet de dtecter en amont les ventuelles difficults et d'alerter les structures en cause. 2) Les limites du contrle de la Chambre rgionale des comptes a) Une mthode de contrle aux contours incertains La mthode de contrle retenue par la Chambre rgionale des comptes n'apparat pas explicitement. Elle ne se rfre aucune doctrine nationale : champ du contrle, critres, rfrences utilises, prise en compte des contextes locaux, chantillonnage, mthode statistique,... Les chantillons n'ont pas t choisis sur la base de tirages alatoires ni de mthodes statistiques usuelles. Ils ne peuvent tre considrs comme reprsentatifs, ce que la Chambre rgionale a d'ailleurs reconnu dans son rapport dfinitif : le contrle a t excut sur pices et sur place partir d'un chantillon de dossiers qui n'a pas t slectionn selon une mthode statistique, et qui ne permet donc pas d'extrapoler les constats l'ensemble du secteur . En outre, l'audit de la Chambre rgionale des comptes n'a repos que sur 1,88 % des dossiers vots annuellement aux associations par la Rgion alors que les conclusions et critiques, souvent trs gnrales, sont tendues l'ensemble des domaines et du processus de traitement des subventions. b) Des conclusions dcales par rapport la ralit La dure du contrle de la Chambre, de 2011 2013 sur des dossiers de 2006 2010, fait apparatre un fort dcalage entre les faits observs ou constats et la ralit du traitement des subventions au sein de la Rgion. Comme prcis ci-dessus, de nombreuses procdures ont t mises en place ces dernires annes qui visent renforcer la scurit des actes pris par le Conseil rgional. Une valuation et une valorisation des bonnes pratiques auraient certainement t utiles la Rgion pour poursuivre sa politique de progrs continu dans le fonctionnement des services. c) Une mise en cause de la procdure contradictoire Aprs deux ans de contrle, la Chambre rgionale a fait le choix de notifier la Rgion les observations dfinitives le 11 juillet 2013, la veille
des vacances. Les magistrats savaient que le dlai de rponse d'un mois cette date mettrait en difficult la Rgion pour faire part de ses observations dans de bonnes conditions. Ce comportement ne semble pas correspondre aux exigences d'quilibre de la procdure contradictoire. La pratique usuelle des juridictions consiste, semble-t-il, viter de faire conjuguer des tapes de procdure avec la priode estivale. 3) La mthodologie comparative de la Cour des comptes a) L'amalgame de deux collectivits Le texte du rapport annuel amalgame les deux collectivits que sont la Rgion et le Dpartement des Bouches-du-Rhne. Le rapport ne compare pas les modes d'organisation de chaque collectivit et n'apporte pas systmatiquement des exemples tirs de chacune d'elle. Dans un mme paragraphe, o les critiques apparaissent gnralises, tantt l'une tantt l'autre des collectivits sont prises en exemple, conduisant un cumul tonnant des critiques et des recommandations. Cette confusion se retrouve dans les chiffres donns en exemple par la Cour. Ils n'apparaissent pas clairement comme relevant de l'une ou de l'autre collectivit. Ainsi, la Cour relve que 8 000 associations ont peru des subventions rgionales ou dpartementales infrieures 23 000 , mais sans indiquer la rpartition par collectivit, 1'anne considre ou encore sans le rapporter au nombre de subventions traites annuellement par les deux collectivits concernes. Cette prsentation risque d'tre trs prjudiciable la Rgion comme au Dpartement. Elle nuit la qualit et la lisibilit du rapport. b) Une curieuse dsignation de deux collectivits dans le mme sud de la France Le choix de comparer deux collectivits du mme territoire semble encore une fois discutable dans le cadre d'un rapport national. Une approche de comparaison largie eut t plus riche en enseignements. Cela aurait permis galement la comparaison de deux chelons de collectivits territoriales exerant les mmes comptences et ayant un rapport au territoire de mme nature gographique et dmocratique. Cette focalisation sur deux collectivits responsables des Bouches-du-Rhne est d'autant moins comprhensible que les critiques gnrales formules par la Cour ne sont en rien spcifiques ces deux collectivits montres du doigt alors qu'elles pourraient tre reprises sur l'ensemble du territoire national. Les Chambres rgionales des comptes qui se sont intresses la question de la politique associative des collectivits territoriales ont ainsi
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formul des remarques similaires sinon identiques comme 1'a relev rcemment la doctrine (cf. notamment l'article du Professeur Fleury, La politique associative des collectivits territoriales au crible des chambres rgionales et territoriales des comptes au JCP A du 25 novembre 2013). Pourquoi distinguer seulement certaines collectivits localises dans les Bouches du-Rhne alors mme que la Cour reconnat elle-mme que ses critiques et ses recommandations s'appliqueraient d'autres collectivits et peut tre l'tat.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES BOUCHES-DU-RHONE Partie 1. La mthode et la formulation du rapport I. Un amalgame entre dpartement et rgion Le choix de la Cour des comptes de faire lamalgame entre le dpartement des Bouches-du-Rhne et la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur ne parat pas respecter la mthodologie de contrle de la juridiction financire, ni la confidentialit de la procdure. Cette prsentation ne permet pas de dissocier lorganisation et les procdures mises en place par le dpartement, dune part, et par la rgion, dautre part, ce qui rend le texte inintelligible et mme erron. Par ailleurs, le dpartement stonne davoir eu connaissance des parties du rapport concernant la rgion alors quelles taient confidentielles ce stade de la procdure, cela illustre la confusion opre entre les deux collectivits dans ce projet de rapport. Bien que les titres laissent croire que le dpartement et la rgion sont concerns de la mme manire par les mmes observations, certains chapitres nabordent que lune ou lautre des collectivits. Le dpartement souhaite que le rapport dfinitif spare les deux collectivits et prenne en compte les lments de rponse ci-dessous dtaills par chapitre. Il demande, en particulier, que soit corrige la prsentation du processus dinstruction et de contrle interne mis en place par le dpartement. II. Une ambigit entre les notions de risques, de dcisions et dvaluation A. Des cas dassociations qui nillustrent pas les risques Sous prtexte dillustrer les risques que doivent grer les collectivits territoriales, la formulation excessivement gnraliste, et mme caricaturale, des titres et des avis ne peut conduire qu stigmatiser le dpartement et la rgion. Les exemples retenus dans ce rapport nont souvent aucun lien avec ce que semble vouloir dmontrer la Cour. En introduction, le rapport indique que lexemple des deux collectivits permet dillustrer les principaux risques attachs aux concours aux associations . Pourtant, le contenu du rapport ne dmontre aucun moment la survenance de ces risques et gomme compltement les procdures dinstruction et modalits de contrle mises en uvre par le dpartement. A aucun moment, le rapport nexplicite les risques, les facteurs de risque, le niveau de risque inhrent, la qualit du dispositif mis en place par
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le dpartement (niveau defficacit/defficience) ou le risque rsiduel lissue des vrifications opres par le dpartement. En termes de mthodologie, ces tapes sont pourtant incontournables pour mettre un jugement sur un dispositif de contrle interne dune collectivit territoriale. De plus, la Cour a fait le choix de citer nommment des cas dassociations alors quils ntayent en rien les assertions trs gnrales de ce rapport quant aux prsums risques. Les exemples retenus abordent le plus souvent dautres questions telles que lopportunit de lattribution, ses critres, ses modalits de calcul ou encore lvaluation a posteriori des actions subventionnes. Sur ce point, qui ne relve pas dune approche des risques, le dpartement considre quen tant que collectivit territoriale dote de la clause gnrale de comptence, il a toute lgitimit juger de lintrt dpartemental des actions inities par les associations. Le soutien financier quil apporte au mouvement associatif sinscrit pleinement dans une logique de cohrence et de complment avec ses politiques publiques obligatoires et facultatives. B. Les priorits et les rsultats du dpartement en matire de contrle B1. Des constats positifs sur lautonomie des associations et le respect du code des marchs publics Pour rpondre la problmatique des risques stricto sensu, la gestion de fait est un des principaux risques pour une collectivit territoriale telle que le dpartement. Or, prcisment, ce risque est trait par le dpartement puisque la Cour rappelle que la chambre rgionale des comptes a fait le constat dune absence de situations de gestion de fait. Le dpartement aurait apprci que ce constat soit repris dans lintroduction, et pas seulement de manire anecdotique dans le corps de rapport. Le deuxime risque important est celui dune possible requalification dune subvention en march public si le projet subventionn apparaissait rpondre un besoin de la collectivit et non une action autonome et initie par lassociation. Dans cette logique, les recommandations de la Cour qui reviennent demander au dpartement de simmiscer dans les orientations stratgiques ou les dcisions des associations (imposer des mesures de redressement financier, reformuler des objectifs dactions, inciter indirectement une modification des projets via des cahiers des charges, des critres dvaluation prdfinis) ne seront pas suivies par le dpartement car elles induisent un risque plus important de gestion de fait ou de requalification en prestation devant faire lobjet dun march public. B.2. Des audits diligents par le dpartement En termes de contrle, le dpartement a prioris le contrle de la rgularit comptable de toutes les associations recevant un montant lev de subventions (plus de 100K annuels). Cet effort, ralis via des audits de ces structures, sest chelonn sur 2008-2013. Il a conduit des suspensions de
subventions et des mises en conformit des associations. Tous les avis de la Cour et les constats de la chambre quant aux informations financires insuffisantes ou peu exploites concernent la situation passe. Le rapport de la Cour, comme celui de la chambre prcdemment, na pas examin les suites donnes aux audits et donc les rsultats dj obtenus par le dpartement. B.3. Une organisation solide, amliore rgulirement Sagissant du contrle interne, le dpartement stonne de laffirmation du rapport concernant la faiblesse du contrle interne et selon laquelle des rformes en la matire seraient intervenues rcemment au sein de la collectivit. En ralit, cela fait 20 ans que le dpartement renforce et amliore continuellement son processus dinstruction pour lattribution des subventions et que le contrle existe, dune faon ponctuelle jusquen 2008, anne o ont t mis en uvre les contrles systmatiques avec les audits dassociation accompagns de production dindicateurs. Pour limiter le risque de double financement, le dpartement a centralis toutes les demandes de subventions dans un mme service ds 1994. A cette mme date, il sest dot dun logiciel utilis par lensemble des services qui permet de suivre toutes les tapes dinstruction et de dcision des subventions et den conserver lhistorique, logiciel qui est enrichi de nouvelles fonctionnalits au fur et mesure. Concernant, les audits dassociations, le dpartement en a fait voluer le contenu rgulirement. De mme, depuis 2010, le dpartement forme 150 agents instructeurs chaque anne pour amliorer encore leur connaissance du droit associatif et leurs pratiques professionnelles. Si le dpartement reconnat que son systme dinstruction et de contrle ne peut pas assurer un risque zro et quil est, par essence, perfectible, il ne peut pas accepter que le rapport ne mentionne pas les actions dj mises en uvre. III. Des constats issus des propres audits du dpartement Le rapport prsente la mthode de contrle utilise par la chambre rgionale des comptes en omettant de prciser que sur les 69 associations examines, 32 avaient fait lobjet dun audit pralable du dpartement. Le dpartement a dj signal la chambre que ses observations ne faisaient souvent que reprendre des constats figurant, dj, dans les propres audits du dpartement, sans que cela ne soit jamais indiqu. De mme, le rapport ne prend pas en compte le fait que les situations ont t progressivement corriges par les associations et les services, suites aux audits. Sur la priode concerne, le dpartement a audit plus de 500 associations pour 4500 associations aides en moyenne, c'est--dire la
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totalit des associations percevant plus de 100 K par an et dautres associations retenues sur la base des demandes des directions et dune extraction alatoire. Sil est normal que la chambre rgionale des comptes ait repris des constats effectus pralablement par le dpartement, il serait tout aussi normal que le rapport de la Cour le prcise et fasse tat de cette action importante ralise depuis plusieurs annes par le dpartement et qui a atteint son objectif de rgularit comptable des associations recevant des montants importants de subvention. Partie 2. Le contenu du rapport I - La slection des demandes Hormis les nombreuses inexactitudes qui figurent dans cette partie concernant les critres de subventions et les modalits dinstruction, le dpartement conteste les avis de la Cour quant lopportunit des dcisions de la collectivit. Il affirme sa volont de continuer soutenir le mouvement associatif dans tous les domaines relevant de ses comptences obligatoires et facultatives. A- Le secteur associatif A.1. Le nombre et le montant des subventions Le rapport mentionne que le dpartement dpense 100 M par an pour 4600 bnficiaires . Le terme bnficiaires nest pas adapt car au travers des 4600 associations, ce sont des centaines de milliers de personnes qui bnficient des actions subventionnes. En 2010, ces 100 M comprennent : 20M pour les actions dinsertion sociale et professionnelle, 20M pour les actions culturelles dont le cofinancement de MP2013, 16M pour les actions dans le domaine du sport notamment les sjours ducatifs et sportifs organiss pour les collgiens, 6M pour la politique de la ville, etc. Ces subventions sintgrent compltement dans la mise en uvre des politiques dpartementales et des comptences obligatoires du dpartement puisque le domaine de laction sociale reprsente, lui-seul, 30M de subventions aux associations. La Cour relve que 69% des associations subventionnes par le dpartement ont leur sige social sur Marseille, sans autre commentaire. Ce pourcentage est cohrent au vu du poids dmographique de la ville et de son rle de centralit qui en fait le sige des associations dchelle dpartementale. La Cour semble critiquer le fait que le dpartement aide les petites associations, en mentionnant que la moiti reoit moins de 5000 par an. Le dpartement a effectivement fait le choix de consacrer 4% de son budget associations de petites structures bnvoles. Ces dernires ont un rle primordial dans le dveloppement de la solidarit et de la cohsion sociale
lchelle des communes ou des quartiers de grandes villes des Bouches-duRhne. A.2. Une problmatique dassociations affilies bien identifie, voire encourage par les financeurs publics Sil est exact que certaines associations adhrent des fdrations ou ont des relations contractuelles entre elles, la conclusion quen tire la Cour sur lopacit ou la difficult identifier le destinataire final des subventions est totalement inexacte, en particulier, pour les deux exemples cits titre dillustration. Des associations dinsertion agres par lEtat
Sagissant de lassociation Evolio, le dpartement fait remarquer que les subventions attribues concernent des Ateliers ou Chantiers dInsertion (ACI). LACI est un dispositif dinsertion ayant lagrment de structure dinsertion par lactivit conomique (SIAE) et conventionn par lEtat aprs avis du Conseil Dpartemental pour lInsertion par lActivit Economique (CDIAE) qui regroupe lensemble des financeurs. LEtat (DIRECCTE), cofinance les ACI. Le dpartement intervient selon une modalit de financement trs prcise, valable pour lensemble des ACI. Laide concerne lencadrement. Son montant est forfaitaire par bnficiaire du RSA et en fonction de la dure du chantier. Toute aide fait lobjet dune convention qui prvoit que le dpartement est systmatiquement inform par lorganisme, de lembauche, du dpart des salaris et des rsultats obtenus au moyen dune grille dvaluation. Le paiement du solde de la subvention seffectue, comme le stipule larticle 7 de la convention type, sur prsentation du rapport dexcution et du bilan daction mettant en vidence les ralisations techniques du chantier, avec pour chaque bnficiaire, le nombre de mois travaills ainsi que les tapes de parcours engages la sortie du chantier. Les risques voqus par la Cour sont donc limits et totalement inhrents au mode de financement retenu par lEtat qui en plafonnant ses aides par structure a incit certaines associations saffilier pour assurer leur prennit. Des liens entre associations souhaits par les autres financeurs publics
Sagissant des associations Diphtong, Grim, Montvido et Actoral, leur mutualisation et leurs relations contractuelles ont t exiges par le Ministre de la Culture et la ville de Marseille. En 2000, cest la demande de la Ville de Marseille et du Ministre de la Culture, et aprs tude dun
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cabinet extrieur, que lassociation Montvido est fonde afin de mutualiser les moyens entre les associations Diphtong et Grim. La ncessit pour les structures fondatrices dtre reprsentes au sein du Conseil dAdministration de Montevido est traduite dans larticle 5 des statuts qui indique : sont membres fondateurs lassociation Diphtong et lassociation Grim. A ce titre, les prsidents en exercice des deux associations Diphtong et Grim sont membres de droit de lassociation Montevido. La mme logique a concouru la cration de lassociation Actoral pour organiser le festival du mme nom. Lensemble des financeurs de ces structures (Etat, ville, rgion, dpartement) connaissent donc les liens qui unissent ces structures et instruisent les demandes de subventions de manire transverse entre leurs services respectifs. Le dpartement relve dailleurs que lEtat est le principal financeur de ces quatre associations avec 424 800 et 374 200 allous en 2011 et 2012, le montant des subventions dpartementales tant de 167 500 et 172 000 ces mmes annes. Lacharnement de la chambre ne pas retenir les arguments fournis par le dpartement concernant ces quatre associations est difficilement comprhensible. B- Linstruction des demandes : une logique de politique publique En parlant de logique de guichet pour linstruction des demandes, le rapport dnote une totale mconnaissance de lorganisation et des contrles mis en place par le dpartement. Plus grave encore, il comporte plusieurs inexactitudes concernant le fonctionnement mme des instances dlibrantes dune collectivit territoriale et le rle respectif de lexcutif et de ladministration, tel que le dfinit le code gnral des collectivits territoriales. Cette confusion amne le dpartement sinterroger sur le srieux de ce rapport de la Cour des comptes. Le dpartement demande que le titre de ce paragraphe soit remplac par celui-ci : linstruction des demandes au dpartement : une logique de politique publique et que le circuit dinstruction et de dcision soit prsent comme suit : Le soutien aux associations est inclus dans le budget de chacune des politiques publiques car le dpartement privilgie une logique dobjectifs celle de guichet ou de statut juridique. Les actions proposes par certaines associations sont retenues car elles concourent aux objectifs des politiques publiques dpartementales. Pour instruire prs de 12000 dossiers de subventions par an, le dpartement a mis en place une organisation et des moyens spcifiques. Un bureau des associations, compos dune dizaine dagents centralise la rception de lensemble des dossiers. Il ralise un premier niveau de contrle sur la compltude du dossier.
Les directions instruisent les dossiers sur le plan technique, chacune dans le domaine de comptence de la politique publique concerne. Cette organisation assure que des agents qualifis puissent mettre un avis technique spcialis sur les actions conduites par les associations (agents des filires mdico-sociales pour laction sociale, conservateur ou spcialistes des diffrentes disciplines artistiques pour la culture). Cela leur permet galement de diversifier les lments dinstruction en ne jugeant pas uniquement sur pices, mais aussi en rencontrant un grand nombre dassociations et leurs partenaires et en suivant leurs ralisations sur le terrain. Ces avis sont soumis systmatiquement au conseiller gnral dlgu pour chaque politique publique, qui effectue des arbitrages en fonction de lintrt dpartemental de laction, de sa cohrence avec les objectifs de la politique publique dpartementale et du budget. Le rapport et la dlibration sont signs par le prsident pour enrlement la commission de travail et dtude correspondante, commission dans laquelle tous les groupes politiques sont reprsents. Ensuite cest la Commission Permanente du Conseil gnral, qui est linstance dlibrative comptente pour lattribution de toutes les subventions aux associations du dpartement. Au total, le dpartement refuse en moyenne chaque anne 30% des demandes de subventions. B.1. Les conditions dattribution Des domaines en lien avec la clause gnrale de comptence du dpartement
Le dpartement ne comprend pas ce que cherchent dmontrer les paragraphes consacrs au fait que les subventions aux associations peuvent tre attribues dans diffrents domaines. Le dpartement est effectivement une collectivit territoriale de plein exercice ; dote de la clause gnrale de comptence par larticle L3211-1 du code gnral des collectivits territoriales. Il a donc toute lgitimit sur le plan politique, comme rglementaire, pour soutenir des actions associatives qui relvent tant de ses comptences obligatoires que facultatives. Le fait que le dpartement ait choisi de favoriser laccs des publics fragiles la pratique sportive et paralllement de soutenir le sport de haut niveau correspond, dans les deux cas, un intrt dpartemental pour la population et le territoire, affirm par le dpartement. - Des projets associatifs qui ne peuvent se rduire des critres figs La Cour semble souhaiter que le dpartement se dote de critres figs dattribution pour lensemble des subventions. Or cela reviendrait prcisment dvelopper strictement une logique de guichet, dans tous les domaines, ce que reproche la Cour par ailleurs. Le rapport nexplicite pas,
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en quoi ces critres seraient utiles en termes dimpact pour le territoire ou dallocation des deniers publics. Il ne donne pas, non plus, dexemple de ce que pourraient tre ces critres. Parmi les domaines cits par le rapport (droits des femmes, animation pour les seniors, associations pour les enfants, associations caritatives) : quels seraient les critres dattribution pertinents a priori ? La dcision et le niveau de la subvention rsultent dune analyse qui intgre plusieurs facteurs : lavis technique sur le projet, son cot, son historique, son impact territorial, conomique, social, la disponibilit budgtaire, etc. Le dpartement a adopt des modalits de calcul de subvention, par contre, dans les domaines pour lesquels cela rpond une vraie logique : nombre de places pour les crches, nombre de participants pour les congrs, pour les actions dinsertion sociale, sjours ducatifs et sportifs, etc. - Des exigences administratives identiques pour toutes les associations Le paragraphe intitul une gestion clate est particulirement erron. Il affirme que lintervention est laisse la seule apprciation des services et que les directions exigent des justifications trs diffrentes et disproportionnes entre les mircro-actions de Lo Lagrange et les montants financiers importants de Karwan ou du Ballet dEurope. En premier lieu, cest la loi qui impose au dpartement les pices qui sont exigibles pour toute demande de subvention et dans la plupart des cas, la loi nexonre malheureusement pas les associations de la prsentation de ces justificatifs en fonction du montant (hormis les comptes certifis par un commissaire aux comptes au-del dun certain seuil seulement). Il est exact que lassociation Lo Lagrange dpose un trs grand nombre de dossiers car elle labore chaque activit de ses centres sociaux comme un projet part entire (cest dire des dossiers distincts par discipline et par classe dges). Il est exact galement que les bilans dactivits de lassociation sont formaliss diffremment car ils rpondent aussi aux exigences dautres partenaires, et notamment la CAF et les communes qui sont les financeurs principaux de ces actions. Si le dpartement peut conseiller une association de regrouper certaines activits dans une mme demande, il ne peut pas limposer, dautant plus lorsque cela rpond des exigences dautres partenaires financiers. Un contrle qui passe aussi par un travail de terrain
Sagissant de Karwan, le dpartement rappelle que cette association culturelle organise depuis plusieurs annes des spectacles des arts de la rue qui ont un retentissement dans toutes les Bouches-du-Rhne. Au-del, de linstruction sur pices, les services rencontrent lassociation rgulirement et sont prsents lors des spectacles. Le succs populaire de ces spectacles a dailleurs conduit lEtat et les autres partenaires la retenir dans le cadre de la programmation MP2013. A titre dexemple, la manifestation Entre
flammes et flots ralise Marseille a runi plus de 400 000 personnes, ce qui justifie le soutien apport par le dpartement. Les services du dpartement contrlent donc davantage, sur le terrain, des structures comme Karwan et Ballet dEurope que de petites structures. La chambre rgionale des comptes na ralis son analyse quau vu des archives des dossiers de subventions, sans rencontrer les agents instructeurs ou les associations. Elle na donc pas intgr cette dimension essentielle du travail quotidien des services du dpartement. Au-del, il faut rappeler que le montant de subvention nest pas toujours un bon indicateur du niveau de risques spcifiques au dpartement en tant que cofinanceur. Dans le domaine culturel, par exemple, les montants les plus levs de subvention concernent des manifestations, notamment des festivals, qui ont une renomme nationale et qui sont subventionns pour des montants encore plus importants par lEtat et la commune. Des agents instructeurs forms et spcialiss
La conclusion de ce chapitre qui indique que la collectivit se fie lexpertise des agents ou des chargs de mission spcialistes du secteur concern sans tre en mesure de sassurer de la rgularit et de la cohrence de leur proposition est totalement inapproprie. Le dpartement confirme sa volont de confier linstruction des demandes de subventions des spcialistes des diffrents domaines concerns afin dassurer une instruction de qualit sur le fond des actions inities par les associations. Nanmoins, la premire tape dinstruction par les services reste la conformit rglementaire. Comme dans toute collectivit territoriale, les agents de ladministration dpartementale remplissent leur mission en faisant part de leur analyse technique et de leurs vrifications rglementaires, mais la dcision dattribution, in fine, est celle de la commission permanente, les conseillers gnraux ayant seuls la lgitimit pour dcider des dossiers accepts et des montants allous. B.2. Lexploitation des informations - Des cas trs limits dabsence de convention Pour sassurer que le dpartement et les associations signent des conventions ds que le seuil de 23000 de subvention annuelle est atteint, la Cour, comme la chambre rgionale des comptes, recommande que le logiciel de suivi des subventions intgre une alerte automatique de ce seuil. Toutefois la Cour relve que pour lessentiel ces conventions sont signes, leur absence nayant t constate que pour un nombre de cas limits selon le rapport. Le dpartement nest pas oppos cette recommandation, mais elle prsente des difficults techniques. Pour linstant, le logiciel permet un agent instructeur de visualiser toutes les subventions attribues une mme association par lensemble des autres services du dpartement. La procdure
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prvoit lobligation pour les agents instructeurs de consulter cette information et de prvoir la signature de la convention ds que le seuil de 23000 est atteint. Lalerte automatique (sans besoin de consulter une fiche spcifique) a t sollicite, mais le prestataire informatique ne sest pas engag sur la faisabilit technique de cette fonctionnalit. Il est utile de prciser que la mise en place dune alerte informatique ne garantira pas elle seule, la signature effective des conventions. De ce fait, le dpartement a aussi mis en place des contrles a posteriori pour vrifier de manire alatoire la signature de certaines conventions. - Des audits du dpartement sur la rgularit comptable des associations Le rapport affirme que les services nutilisent pas certaines pices des dossiers, notamment les informations financires. Les services du dpartement analysent bien videmment les documents financiers lors de linstruction. Toutefois, ils peuvent difficilement remettre en cause ou mettre un avis plus pointu que celui dun expert-comptable ou dun commissaire aux comptes qui aurait certifi la comptabilit dune association malgr labsence de certaines pices. Le dpartement avait aussi constat, lors de ses propres contrles internes, que certains documents ne se retrouvaient pas dans leur intgralit dans les dossiers archivs ou que les services pouvaient rencontrer une difficult mettre un avis sur la situation financire pluriannuelle dune association. Pour tenir compte de lorganisation par domaine, de la diversit des profils dinstructeurs, le dpartement a complt son processus dinstruction par des audits dassociations cibls volontairement sur le respect de la rglementation comptable. Il a audit, entre 2008 et 2013, lensemble des associations bnficiant plus de 100 K de subvention dpartementale par an, associations qui sont gnralement concernes par lobligation de certification des comptes. Les audits ont t cibls sur le respect de la rglementation en matire dtablissement des comptes par un expert-comptable et de certification, ainsi que sur une analyse de la situation financire sur trois ans (fonds de roulement, trsorerie). Cet objectif a t atteint en 2012, les carts points figurant dans les audits consults par la chambre. Ces audits ont permis aux services davoir une analyse spcialise sur la situation financire des associations. Ils ont aussi mis en vidence que des associations navaient pas respect certaines exigences, notamment en termes de certification des comptes. Le dpartement a arrt le subventionnement de ces associations tant quelles navaient pas nomm un commissaire aux comptes, ce qui a conduit la plupart dentre elles se mettre en conformit depuis, les autres nayant plus bnfici de subventions dpartementales.
En conclusion, le dpartement aurait apprci que les rapports de la chambre et de la Cour reconnaissent que leurs observations sont fondes sur les audits prcdents du dpartement et que ceux-ci ont t efficaces B.3. Le circuit de dcision : un processus identique pour toutes les associations Le dpartement ne peut pas accepter quun rapport de la Cour des comptes entrine quil existerait un circuit de dcision parallle et en partie officieux . Le fonds spcial dintervention (FSI) nest rien dautre que lintitul dun programme de crdits sur lequel peuvent marger des projets qui ne rpondent pas aux critres habituels de chaque politique publique ou qui navaient pas t budgts pour lanne en cours. Toutes les subventions concernes sont instruites comme les autres et soumises au vote de la commission permanente du conseil gnral. En 2012, le FSI a reprsent 2,3 M dont 1,1 M en fonctionnement. Il ne concerne pas que des aides apportes au mouvement associatif, mais aussi aux collges, par exemple, pour lorganisation de leurs voyages. Ainsi cette ligne ponctuellement utilise pour les subventions aux associations reprsente moins de 1% du budget dpartemental consacr aux associations. La stagnation, voire la diminution, des budgets des politiques dpartementales facultatives ces dernires annes a conduit prenniser des financements sur la ligne FSI pour certains projets associatifs, comme le mentionne la Cour. II. La matrise des risques A. Les risques juridiques A.1. Le conventionnement : une obligation intgre dans le processus de versement Comme rappel supra, le dpartement a mis en uvre plusieurs actions de contrle pour veiller la signature dune convention lorsque la rglementation lexige. La Cour mentionne dailleurs que labsence de convention ne concerne que quelques cas limits. A.2. Le respect de la concurrence Le dpartement nest visiblement pas concern par le chapitre concernant le respect de la concurrence. Dune part, le rapport dfinitif de la chambre rgionale des comptes a pu constater que le dpartement avait mis en uvre des procdures de marchs publics pour certaines actions portes par des associations, notamment laccompagnement lemploi. Dautre part, le dpartement rappelle que la lgislation nationale et europenne quant lapplication du code des marchs publics dans les domaines socio-ducatifs a connu plusieurs revirements. Il confirme donc
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quil suit, depuis plusieurs annes maintenant, lvolution de la rglementation europenne en la matire, la place du secteur associatif correspondant la possibilit ouverte dans le cadre des services dintrt conomique gnral. B. Les risques financiers B.1. Les financements allous Des contrles qui ne peuvent garantir le risque zro Il est exact que sur les 69 associations examines, soit 1200 dossiers de subvention, la chambre rgionale des comptes a soulev le cas de trois associations qui ont vraisemblablement obtenu un surfinancement sur un projet. Bien que le rapport ne le mentionne pas, pour une des trois associations, le dpartement, suite un audit quil avait effectu, a arrt tout subventionnement avant que la chambre ntablisse ses propres constats. Pour les deux autres, effectivement, les audits nayant pas t effectus simultanment, les recoupements navaient pas t faits. Le dpartement sefforce de dvelopper de nouvelles actions de contrle sur cet aspect. Cependant, il ne sera jamais totalement labri de pratiques dassociations qui solliciteraient de petites subventions pour un mme projet avec un intitul et une prsentation diffrents. - Un principe gnral quant au plafond des subventions dinvestissement Le rapport mentionne que le dpartement a octroy quelques subventions dinvestissement au-del de 80% du montant de lopration. La lgislation ne fixe aucun plafond pour le pourcentage de financement par une collectivit territoriale. Le dpartement a cependant souhait retenir un principe gnral dapplication de ce plafond. Le dpartement a toujours estim ncessaire de se laisser la possibilit daller au-del, de manire exceptionnelle, pour certaines oprations et a pris acte de la demande de la chambre de mieux formaliser les drogations sa rgle interne. - Un objectif de stabilit pour permettre la ralisation des projets associatifs La Cour relve que chaque anne 80% des subventions dpartementales correspondent des renouvellements de subventions de lanne antrieure. Elle considre que ces reconductions sont effectues sans tre tay par un suivi prcis de lactivit. Cette assertion nest cependant pas taye par la Cour. Lassociation retenue pour illustrer cette situation correspond, au contraire, un dispositif pour lequel lactivit de lassociation est particulirement suivie puisquil sagit des actions dinsertion pour lesquelles le dpartement verse 50% du montant aprs ralisation et justificatifs. Le rapport stigmatise les faibles performances de lassociation Evolio parce que le taux de retour lemploi, lissue des chantiers
dinsertion, a diminu entre 2007 et 2010 (en moyenne 60% en 2007 contre 40% en 2010, et 35,2% en 2010 pour ceux du nord de lagglomration marseillaise). Sur la base de cet exemple, la Cour considre que le dpartement devrait retenir le mme indicateur que lEtat pour mesurer lefficacit des actions dinsertion, savoir le taux de sortie positive dans lemploi ou la formation et surtout que le dpartement devrait rexaminer son soutien Evolio. Le dpartement ne comprend pas cette recommandation puisquelle ne correspond pas la pratique de lEtat et ne rpond pas, non plus, aux exigences daccompagnement des personnes en trs grande difficult sociale. Le dpartement relve que mme si lEtat suit cet indicateur, il na pas arrt son financement lassociation. LEtat alloue pour chaque chantier dinsertion un montant forfaitaire de 15 000 et il a continu attribuer ce mme montant chaque chantier dinsertion port par Evolio pendant toute la priode 2011-2013. Le dpartement a attribu, lui, pour ces mmes chantiers, un montant en fonction du nombre de bnficiaires du RSA participant au chantier et de la dure du chantier. Cette modalit de calcul (3500 par bnficiaire du RSA pour 12 mois, avec calcul au prorata du nombre de mois pour les chantiers plus courts) rpond lobjectif prioritaire du dpartement, savoir la reprise dune activit professionnelle par les bnficiaires du RSA. Le dpartement na pas retenu comme indicateur le taux de retour lemploi car les personnes qui sinscrivent dans ces chantiers dinsertion sont la plupart du temps trs loignes de lemploi, cumulant des problmatiques de sant, de logement, dillettrisme, etc. Le chantier dinsertion est une premire tape dinsertion sociale pralable et parfois indispensable, dans le parcours dinsertion professionnelle. Il peut tre considr comme une russite ds lors que laccompagnement social et technique mis en uvre par lassociation a permis de stabiliser la personne dans son activit lors du chantier en vitant les dcrochages, de conforter ses dmarches pour rsoudre les obstacles lemploi (sant, logement) et de lengager dans un processus dlaboration de projet professionnel, ou dinscription une formation qualifiante lissue du chantier. Le dpartement confirme quil a mis, auprs de lassociation, des observations techniques sur laccompagnement de certains chantiers en 2011 et vis--vis desquelles lassociation a pris des engagements. Sur cette base, le dpartement, comme lEtat, a poursuivi son soutien. Les partenaires ont tenu compte dans cette dcision du fait que le territoire de Marseille et dAubagne sur lequel intervenait lassociation Evolio tait particulirement sous dot en actions dinsertion pour des publics trs loigns de lemploi. Le nombre de postes en chantiers dinsertion y est deux fois infrieur la moyenne nationale : 25 postes en insertion pour 1000 demandeurs demploi et 14 postes pour 1000 allocataires du RSA sur Marseille. Il ne faut pas carter que le faible taux de retour lemploi de certains chantiers sur la priode 2007/2010 est aussi inhrent aux difficults sociales accrues de certains
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territoires, encore aggraves depuis 2008, par la crise conomique et financire qui touche le dpartement, et plus particulirement le nord de lagglomration marseillaise. Au regard de ce type de situations, le dpartement confirme que la stabilit des financements fait partie de ses objectifs ds lors que lassociation respecte ses obligations vis--vis du dpartement et na pas suscit dalerte lors dun audit. Dans un contexte de dsengagement de lEtat et dincertitude quant aux financements venir, le dpartement considre quil est primordial dassurer un minimum de prennit au mouvement associatif pour quil puisse porter des projets de moyen terme essentiel pour la population et le territoire, tels que laccompagnement des personnes en grandes difficults sociales. De plus, le dpartement affirme quil estime prfrable de limiter les clauses des conventions et de les appliquer, plutt que de multiplier les contraintes sans tre en capacit de les respecter. B.2. Les soutiens financiers - Des arbitrages complexes vis--vis des associations en difficults financires Le rapport rappelle les risques que peuvent prsenter des subventions alloues des associations dont la situation financire est fragile ou se dgrade et qui seraient par ailleurs trs dpendantes des financements publics. Le dpartement est conscient de ces risques. Cest dailleurs pour cette raison que tout audit dassociation, diligent par le dpartement, comprend une analyse fine de la situation financire sur les trois dernires annes et des recommandations gnrales aux associations. La Cour semble considrer que dans de telles situations, le dpartement devrait arrter de subventionner ou imposer un plan de redressement. Cest oublier le risque de gestion de fait, risque principal pour une collectivit territoriale, qui interdit au dpartement de simmiscer dans le fonctionnement et les dcisions de ces structures prives. Il est exact que le dpartement a retir de sa convention, lobligation de mettre en place un plan de redressement en cas de report nouveau ngatif. Mais cette dcision ne tmoigne pas dun moindre contrle. Elle prend simplement acte de limpossibilit dimposer de telles dcisions des associations qui restent juridiquement autonomes, qui dpendent dautres financeurs publics que le dpartement (notamment lEtat) et qui sont confrontes des situations dont elles nont pas la matrise complte, telle que la baisse subite des crdits de lEtat. Dans ce contexte, il est comprhensible quelles puissent avoir parfois besoin de temps pour diversifier leurs sources de financement ou rorienter leurs activits, notamment lorsquelles emploient plusieurs salaris. - Le dpartement appel pour pallier la baisse des crdits dEtat
Au-del des aspects rglementaires, cette concomitance dune forte dpendance aux financements publics et dune fragilit financire est de plus en plus frquente dans un contexte de demande sociale en hausse et face des soutiens financiers de plus en plus incertains, compliqus obtenir et globalement en baisse (Etat notamment). Il faut rappeler que si le dpartement sengage autant en faveur du mouvement associatif local cest aussi parce quil a longtemps palli le dsengagement de lEtat, le dpartement tant sollicit par lEtat lui-mme pour soutenir des associations indispensables pour le tissu social et le dveloppement, mais quil nest plus en mesure daider au vu de la baisse des crdits dEtat. Pour lavenir, toutefois, le dpartement naura plus cette capacit, le budget dpartemental tant de plus en plus contraint. Signe de cette tension sur les financements publics, le gouvernement a sollicit du Haut Conseil la Vie Associative (HCVA) des propositions pour faciliter et augmenter le financement priv des associations. Dans son avis du 21 mars 2013, le HCVA constate, depuis 2005/2006, la baisse des financements de lEtat et laugmentation de ceux des conseils gnraux qui ont compens un niveau global la baisse des financements de lEtat jusquen 2010. Dans ses projections, le HCVA estime que dans les annes venir, la part des crdits dEtat dans le financement des associations, au niveau national, devrait se limiter 8,6% au lieu de 12,3% en 2005/2006 (soit 6Mds au lieu de 7,3 Mds) . Dans le mme temps, les financements par les conseils gnraux passent de 5,9Mds 7,5 Mds . (Rapport intermdiaire du HCVA sur le financement priv des associations du 21/03/2013). III Le suivi A- Les conventions A.1. Une formulation qui doit reconnatre lautonomie de dcision des associations Le rapport indique que les conventions avec les associations sont peu prcises en termes dobjectifs et de grille dvaluation, en englobant dans cet avis, apparemment, la fois le dpartement et la rgion, bien que les deux collectivits naient pas a priori les mmes modles de convention. Le dpartement relve cependant que les subventions quil attribue concernent des actions linitiative des associations. Il intervient pour soutenir des projets prexistants, dfinis en termes dobjectifs par les associations et non par le dpartement. Dans les chapitres prcdents, la Cour a rappel que les collectivits devaient tre vigilantes ne pas confondre subventions et prestations ralises la demande du dpartement qui relvent dun march public. Cest en ce sens que lobjet des conventions type de subvention, labores par le dpartement, est formul en se rfrant au dtail du projet et des engagements tels que lassociation les a dcrits dans le dossier de demande de subvention. Larticle 1 des conventions type indique Par dlibration
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susvise de la commission permanente, le Dpartement a octroy une subvention de fonctionnement lassociation pour la ralisation des actions suivantes ( prciser) dont le descriptif et les modalits ont t prciss par lassociation dans le dossier de demande de subvention n BA ( prciser). A.2. Une valuation par politique publique Sagissant de labsence de grille dvaluation, laffirmation est trop gnraliste. Le dpartement rappelle que son soutien aux associations relve dune logique de politique publique et il en est donc de mme en termes dvaluation. La chambre rgionale des comptes a omis de le mentionner dans son rapport, mais elle a eu connaissance de tous les documents concernant lvaluation de la politique sportive que le dpartement a ralise en 2009/2010. Des questionnaires ont t adresss la fois des bnficiaires et aux partenaires. Sagissant des actions associatives, par exemple, le dpartement a adress en 2010 un questionnaire aux 6000 collgiens qui participaient aux sjours ducatifs et sportifs organiss par des associations subventionnes par le dpartement. Les 4191 rponses (69%) ont fait ressortir un taux de satisfaction de 95% pour la qualit de lencadrement des activits physiques et sportives. B- Lobligation de rendre compte : des audits diligents par le dpartement sur la rgularit comptable qui ont conduit des suspensions de subventions et des mises en conformit par les associations Le rapport affirme sans ltayer et sans distinguer sil sagit du dpartement ou de la rgion, que le non-respect des engagements conventionnels par les associations nentrainent ni demande dexplication, ni suspension des subventions. Dans les domaines qui sy prtent, les conventions prvoient un versement de la subvention en deux temps. Cest le cas notamment dans le secteur de linsertion ou des sjours ducatifs et sportifs, le versement du solde de la subvention (50% du montant) ntant effectu quaprs transmission des documents de bilan. Le dpartement rappelle quau-del de la phase dinstruction proprement dite, il a audit sur 2006/2010, 500 associations sur place et sur pices. Les conclusions de ces audits ont amen suspendre les subventions temporairement ou dfinitivement pour 10% des associations audites. Le rapport indique que la chambre a relev labsence de certaines annexes des comptes (notamment rapport spcial sur les conventions rglementes) dans les dossiers de subventions archivs par les services. Le dpartement reconnat que certains documents ntaient pas complets, mais il note que la chambre a tabli de telles assertions en se fondant uniquement sur larchivage des dossiers 2006-2010.
Le rapport indique que les associations ont pu fournir la chambre ces documents financiers et en conclut que ce sont les services instructeurs qui ne les ont pas rclams. Cette assertion est totalement errone et infonde. La ralit est que le dpartement a constat, lors de ses audits, que certaines associations ntablissaient pas des comptes conformes (pas tablis par un expert-comptable, non certifis par un commissaire aux comptes ou ne comprenant pas toutes les annexes). Ces constats ont amen systmatiquement larrt des subventions et une demande de mise en conformit valable pour les nouveaux exercices. Cest suite ces demandes que les associations ont tabli les documents ncessaires. Sur la seule priode 2009/2012, le dpartement a effectu environ 400 audits dassociations, 49 audits se sont conclus par un indicateur rouge, principalement pour ce type de motifs. 25 dentre elles se sont mises en conformit sur la priode et 24 ont conserv ce niveau dindicateur et ne sont donc plus finances par le conseil gnral depuis. C Le contrle et laudit internes Le dpartement relve que ce chapitre, et notamment celui sur la traabilit des contrles, ne cite que le dispositif de la rgion. Il demande donc de nouveau que les deux collectivits soient spares et que leurs organisations et contrles internes respectifs soient dcrits en prambule. Ainsi, dans ce paragraphe, le rapport prconise la mise en place de formation pour les agents. Or le dpartement a dj mis en place un tel programme de formation. A titre dexemple, il a concern 160 agents en 2010 (journe de sensibilisation) et 150 agents en 2011 (module obligatoire intitul se positionner dans sa fonction dinstructeur et matriser les techniques dinstruction ). Des formations dapprofondissement ont galement t dployes sur la connaissance de la vie associative et la matrise du logiciel de suivi des associations, avec quatre modules diffrents ( la vie associative , les bases de lanalyse financire , approfondir GDS , mettre en uvre GDS ). Concernant la fdration dpartementale des chasseurs, le dpartement prcise que la subvention dpartementale reprsentait 8% du budget de lassociation. Laudit ralis par le dpartement, fin 2011, stait conclu par un indicateur orange. Cet indicateur correspond des situations pour lesquelles le dpartement laisse un dlai lassociation pour apporter des prcisions et se mettre en conformit avant de suspendre la subvention. Laudit avait, entre autres, relev que la fdration apportait un soutien financier aux socits de chasse des Bouches-du-Rhne. Ce soutien pouvait correspondre pour partie un reversement de subventions dpartementales (celles-ci ne reprsentant que 8% du budget), qui nest pas illgal, mais qui doit alors tre prvu dans la convention.
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En labsence dlments nouveaux de la part de la fdration, le dpartement a tabli un indicateur rouge et suspendu tout financement comme le rappelle la Cour. En parallle, fin 2011, la presse stait fait cho des enqutes judiciaires concernant les faits mentionns par la Cour, savoir les liens entre la fdration et la revue Chasser en Provence . Le Dpartement na jamais eu de retour quant aux conclusions de ces procdures judiciaires et na donc pas pu sappuyer sur ces lments pour prendre sa dcision. Le Dpartement ntait pas habilit auditer la structure support de Chasser en Provence puisquil ne peut le faire que pour les organismes quil subventionne directement. Conclusion Sollicit par un grand nombre dassociations, le dpartement a construit au fil du temps, un processus dinstruction qui sinscrit au sein de chacune de ses politiques publiques obligatoires et facultatives. Collectivit de proximit, le dpartement nattribue pas les subventions au regard de seuls critres figs et quantitatifs, mais tient compte du travail de terrain ralis par les associations. Les diffrents dispositifs de contrle mis en uvre par le dpartement, mme sils sont perfectibles, sinscrivent bien dans une logique damlioration continue, comme en tmoignent les volutions consquentes apportes en 2008 aux audits dassociations. La Cour recommande aux collectivits territoriales de se doter de contrles internes encore plus sophistiqus afin de couvrir la grande diversit des risques, dvaluer chacune des subventions alloues, puis dauditer son tour, ce systme de contrle et dvaluation. Dans le contexte actuel de grave crise conomique et sociale, le mouvement associatif, riche de ses nombreux bnvoles, est un lment indispensable de cohsion sociale. Il est lui-mme fragilis par la baisse des aides publiques, notamment de lEtat et les grandes incertitudes sur lavenir de ces financements, limage des craintes mises par les grandes associations caritatives quant la poursuite des aides alimentaires europennes. Face cette situation, le dpartement considre que les collectivits et lEtat devraient veiller simplifier et stabiliser le dispositif de soutien aux associations. Il serait ainsi favorable diminuer les exigences administratives pour les plus petites dentre elles. Le dpartement confirme que les subventions quil attribue sinscrivent dans la dure afin de prenniser des actions importantes menes par le monde associatif que ce soit par de grandes associations employant des salaris ou par de petites structures bnvoles qui contribuent au lien social. Un juste milieu doit tre trouv entre matrise des risques et efficacit. De ce point de vue, la complexit des recommandations de la Cour en termes de dispositifs de contrles systmatiques, qui seraient eux-mmes audits,
apparat disproportionne, voire contreproductive en termes dallocation des effectifs et des budgets. Enfin, le dpartement rappelle quil a dj fait tat de ses engagements en matire de subventions aux associations dans sa rponse au rapport de la chambre rgionale des comptes.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION ACTORAL Lassociation ACTORAL a t cre en 2007 la demande des collectivits locales et de ltat, pour porter le festival de thtre ACTORAL, dans la perspective de Marseille Provence 2013, capitale europenne de la culture. Cette nouvelle association a donc vu le jour par souci de transparence et de bonne gestion des fonds publics qui lui seraient allous par la suite, tant appele un fort dveloppement. ACTORAL est ainsi pass en dix ans de week-ends de rencontres dauteurs prsentes et portes par lassociation MONTVIDO, une structure autonome qui porte un festival de trois semaines en septembreoctobre chaque anne, fdrant aujourdhui une quinzaine de lieux culturels marseillais autour dune programmation commune denviron 60 spectacles. *** - Prsentation MONTVIDO : Le lieu culturelles : des 4 structures hberge associatives aujourdhui 4 prsentes
MONTVIDO
associations
Lassociation Diphtong, compagnie de thtre dont la vocation est de crer et diffuser des spectacles de thtre contemporain. Cre en 1988, elle est dirige par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas, et installe depuis 1992 Marseille. Le GRIM, association de musiciens, cre en 1978. Aujourdhui dirige par Jean-Marc Montera, sa vocation est de mener une activit de cration, de diffusion et de formation dans le domaine de limprovisation et des musiques exprimentales et novatrices. ACTORAL, association qui porte le festival de thtre ACTORAL centr autour des nouvelles critures contemporaines. Ce festival tait auparavant port par MONTVIDO, et une association ACTORAL indpendante a t cre en 2007 la demande des collectivits et de ltat. Le festival est dirig artistiquement par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas. MONTVIDO, association co-fonde par Diphtong et le GRIM en 2000, qui gre et coordonne le lieu, et mne des projets autonomes autour des critures contemporaines (soires lecture, rsidences).
- MONTVIDO comme lun des lieux de diffusion du festival ACTORAL En 2000 Hubert Colas et le musicien Jean-Marc Montera fondent MONTVIDO site de cration contemporaine Marseille pour exercer leurs activits. MONTVIDO, conu dabord comme le lieu de rsidence dHubert Colas, auteur/metteur en scne et directeur artistique de Diphtong Cie et de Jean-Marc Montera, musicien et directeur artistique du GRIM (Groupe de Recherche et DImprovisation Musicales), sest dvelopp depuis 12 ans comme un centre de crations artistiques contemporaines qui favorisent lexprimentation, la recherche et le dcloisonnement entre les diffrentes formes dexpression. Le festival ACTORAL est ainsi une manation des activits de MONTVIDO. Depuis la cration de lassociation ACTORAL autonome, MONTVIDO demeure la base arrire du festival ACTORAL, qui y a ses bureaux, y installe sa billetterie et y prsente des formes lgres pendant le festival. ACTORAL bnficie des espaces communs : bureaux partags (open space), studio 3 (stockage de matriel), hall en tant que lieu de convivialit, centre de ressources et profite galement des 9 logements pour les artistes invits lors du festival. - Utilisation des subventions publiques : il ny a pas de moyens partags entre les structures de MONTVIDO, ni de festival organis en commun. Chaque association est autonome et utilise les subventions de fonctionnement et dactions des collectivits publiques au titre de ses activits artistiques propres. Par consquent, les moyens financiers des structures ne sont pas mutualiss pendant le festival, ni entre MONTVIDO et ACTORAL, ni avec DIPHTONG ou le GRIM, qui ne prennent pas du tout part lorganisation du festival. En revanche, le festival noue des partenariats avec une quinzaine de thtres et lieux culturels de Marseille, pour prsenter sa programmation, dans un esprit de partage et de coralisation des projets artistiques choisis. Il existe une convention de rpartition de frais annuelle qui fixe les quotes-parts entre GRIM, DIPHTONG et MONTEVIDEO pour le partage des frais fixes que sont le loyer, les fluides, les locations des photocopieurs et de la machine affranchir, et les salaires lis la mutualisation du rgisseur technique du lieu. ACTORAL nest pas concerne par ce partage des frais fixes. Les frais variables (maintenance informatique, fournitures, photocopies, affranchissements) sont en revanche partags en fonction des consommations relles entre les 4 structures rsidentes de MONTVIDO, dont ACTORAL.
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- Le personnel dACTORAL . ACTORAL rmunre 4 salaris permanents, pour lquivalent de 3 Equivalents Temps Pleins : - une administratrice mi-temps, - un charg de communication et de relations publiques mi-temps, - une directrice de production temps plein, - un secrtaire gnral temps plein. Les deux personnes permanentes temps partiel (ladministratrice et le charg de communication) sont par ailleurs embauches par un autre contrat mi-temps par lassociation Diphtong. Ceci afin doptimiser le travail de ces permanents qui travaillent pour le projet du mme artiste Hubert Colas, car les deux structures indpendamment ne pourraient embaucher ces personnes plein temps, et car les interlocuteurs (tutelles, banques, thtres partenairesetc.) sont les mmes. . Par ailleurs, des renforts sont embauchs chaque anne en CDD saisonniers (production/logistique, relations publiques, billetterie) . Enfin, ACTORAL rmunre des intermittents artistes et techniciens au gr des crations et de la programmation (ETP en 2012 : 1,40). - Indpendance comptable, fiscale et juridique Conformment aux obligations en matire comptable et fiscale, ACTORAL fait appel un Commissaire aux et un cabinet dexpertise comptable. Le Conseil dAdministration de la structure ACTORAL a des membres diffrents des autres Conseil dAdministration des autres structures, seule la Vice-Prsidente de ACTORAL est aussi la Prsidente de Diphtong, et cest ce titre quelle est membre du Conseil dAdministration de MONTVIDO. A ce titre des conventions rglementes de rpartition de frais sont passes, qui font lobjet dun rapport spcial du commissaire aux comptes. *** Ainsi, la mutualisation des frais de fonctionnement entre les associations est trs encadre, et vise prcisment une conomie de moyens, afin de maximiser les ressources investies dans la cration artistique. Cette dmarche est exemplaire et ne saurait nous tre reproche, lheure o elle va devenir la rgle pour tout le secteur associatif, dans un contexte de diminution des fonds publics pour la culture. Je pense que ces prcisions vous permettront de modifier lextrait nous concernant et notamment de ne pas mentionner de festival organis en
commun entre les associations, ni le manque de transparence des flux financiers entre les structures, qui sont tous clairement flchs au moyen de conventions de rpartitions de frais ou de mise disposition de personnel.
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RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LASSOCIATION BALLET DEUROPE Les observations de la Cour concernant le Ballet dEurope portent sur le fait que des subventions seraient systmatiquement reconduites sans dbat sur la base de justificatifs trs succincts . Cette remarque fait suite lanalyse de la Chambre rgionale des Comptes qui relve des diffrences de traitement quant au niveau des enjeux financiers des dossiers instruire. Le projet de rapport pointe aussi lextrme diversit des activits du Ballet dEurope et des financements qui concourent la mise en uvre de ses missions de cration, de diffusion de spectacles, de formation, dintgration sociale et de sensibilisation. Cest cette diversit qui a fond le soutien initial du Fond Social Europen pendant les trois premires annes dactivit du Ballet dEurope. Le Ballet a en effet reu trois annes de suite le soutien du FSE au titre dun projet intitul Stabilisation Emploi Danse , et aussi du FEDER au titre de la politique de la ville pour son action de sensibilisation dans les quartiers difficiles de Marseille en faveur des publics dfavoriss. Ces actions sont gratuites. Appuyant ces actions, les collectivits territoriales, Dpartement et Rgion, ont apport des cofinancements pour le soutien ces projets spcifiques. Le FEDER et le FSE ne pouvant pas financer des projets plus de trois ans, le Conseil Gnral a pris le relais, souhaitant que ce qui tait men titre exprimental devienne oprationnel et prenne. Ceci est dans la logique des cofinancements avec des fonds structurels europens qui sont l pour initier des exprimentations que ltat ou les Collectivits peuvent par la suite dcider de poursuivre si les rsultats ont t positifs. Ceci explique quil ne soit pas ncessaire chaque anne de reprciser lensemble de laction. Contrairement ce qui est reproch, il y a eu de trs nombreux justificatifs, contrles et rapports lis la prsence des fonds europens, FEDER et FSE, sur ce dossier. Cest dailleurs le seul dossier avoir reu lpoque des subventions croises selon lexprimentation mise en place par lUnion europenne et ltat. Ceci a t largement soulign par ltat et le reprsentant du FSE lors de la clture de la programmation du FSE en France, clture qui a eu lieu Marseille. Le Conseil Gnral tait cofinanceur et a dlibr en ce sens afin daffecter une part des crdits sur ce volet de laction du Ballet dEurope. LEurope est trs exigeante et vigilante sur la prsentation des projets et leur suivi. Le Conseil gnral, sigeant de droit au Comit de Suivi des fonds structurels a eu le dossier complet de demandes de subventions au titre du
FEDER et du FSE, demandes extrmement dtailles (contenus et budgets), comme il a eu accs tous les justificatifs budgtaires tant dtape que consolids. Tant quil y a eu du FSE et du FEDER, les rapports annuels dactivit concernant les deux projets (SED et politique de la ville) ont t remis ainsi que trois rapports dtape chaque anne, et ce tant que ces fonds ont t attribus au Ballet. Un document final a t remis avec toutes les annexes justificatives dtailles tant sur le plan des budgets que des oprations menes et des publics viss avec les indicateurs physiques et les indicateurs dimpact chiffrs, et respects au-del dailleurs des engagements initiaux. Ces documents sont toujours prsents et accessibles. Un contrle approfondi , contrle sur place a t men la fin du financement du projet pluriannuel (2003-2004-2005) par les services de ltat et aucun redressement na t prononc, ce qui est rare en matire de FSE et signifie bien que les justificatifs existaient. Les justificatifs ont t contrls par la Trsorerie Gnrale. Ces documents sont entre les mains de ltat, comme il se doit dans le cadre des subventions publiques au titre du FEDER et du FSE. A lpoque, les collectivits locales pouvaient cofinancer mais ntaient ni organismes intermdiaires ni charges des contrles ni dtentrices des pices justificatives. Ce rle incombait lEtat, principalement la Dlgation Rgionale lEmploi et la Formation Professionnelle place auprs du Prfet de rgion (DRTEFP) et au Secrtaire Gnral aux Affaires Rgionales (SGAR). Le SGAR a toujours eu parfaite connaissance de laction du Ballet dEurope dans ses deux domaines et non seulement a toujours salu le travail mais na jamais critiqu les justificatifs fournis, estimant le projet satisfaisant sur ce point. Votre Cour sait combien lUnion europenne est exigeante en matire de rapports dactivits. Dans ces rapports figurent non pas uniquement le programme annuel li aux activits de production (qui ne relevaient pas du projet SED) demand par le Conseil Gnral, mais aussi la liste exhaustive de toutes les actions prvues en matire de formation insertion et reconversion sensibilisation. Ces actions sont non seulement cites, mais figurent dans chaque rapport la liste et les dates de chaque session de formation et de chaque action de sensibilisation avec les feuilles de prsence signes des bnficiaires, y compris des bnvoles. Contrairement ce qui est suggr, il existe bien un rapport complet chaque anne pendant les neuf annes dexistence du Ballet, donc au-del des cofinancements FEDER et FSE, rapport tabli par un expert indpendant spcialis dans les subventions publiques caractre social. Ce rapport disponible et communicable est compos de deux sous rapports : lun reprend les actions, la mthodologie valide par lUnion europenne, la liste des danseurs et leur volution, les bnficiaires de
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lintervention publique caractre social ; lautre retrace lactivit artistique. Ces deux rapports rgulirement actualiss ont t largement diffuss, y compris auprs de certains syndicats professionnels en matire de danse. Le Ballet dEurope a gard lintgralit de sa mission (insertion, reconversion, sensibilisation), aprs la cessation des subventions du FSE, et ce conformment aux engagements pris dans le cadre du FSE. Le Ballet dEurope a galement gard de cette exprience une discipline de gestion interne en ce qui concerne les justificatifs de prsence et dintervention. Les actions dans les collges (surtout en zones APV, ECLAIR), inities par la suite, se renouvellent chaque anne, de mme la prparation au baccalaurat danse. Ce sont des actions performantes, inscrites dans le temps, se refusant des oprations vnementielles. Dans le domaine du corps de Ballet, nous avons souhait former une compagnie professionnelle et proposer une volution de la carrire des danseurs afin de dmontrer que lintermittence nest pas la seule destine sociale des danseurs. Nous avons toujours travaill contre linstabilit de lemploi dans ce secteur, ce qui nous a valu une reconnaissance du meilleur projet europen par le Fond Social Europen et la prsentation de ce projet comme exemplaire sur le site du FSE. Une mthodologie de formation a ainsi pu tre labore et remise la DRTEFP. Notre politique de cration comporte une ouverture chaque anne des chorgraphes venant de divers horizons et techniques, afin de faire voluer les danseurs. Les chorgraphies nont pas t bties par le chorgraphe en fonction de son inspiration mais en fonction des aptitudes et de lvolution professionnelle des danseurs, afin de les faire progresser. Ces crations sinscrivent galement dans les rencontres dans les collges. Le Ballet dEurope est plus quun mcanisme dchanges internationaux de professeurs de danse ou de danseurs lves, apprentis ou interprtes. Cest une construction rflchie de la formation tout au long de la filire danse, allant de linsertion dans le premier emploi la prparation de la reconversion, en passant par les contrats de professionnalisation. Cette mthodologie met la construction chorgraphique au service de la formation du danseur. Enracine Marseille, cette mthodologie ne pouvait tre construite quavec une approche territorialise et spcifique des Quartiers Urbains fortement inscrite dans le dpartement et au-del.
Cette exprience a dailleurs t analyse puis poursuivie partiellement avec le soutien du Conseil Rgional, sous ses aspects formation et insertion professionnelle, dans le cadre de la convention collective nationale des entreprises artistiques et culturelles justement sur les thmes de linsertion professionnalisante et de la reconversion (IDCC1285/2007). Les aspects politiques de la Ville, insertion sociale par la culture, sensibilisation et aide la diffusion dune compagnie locale ont t repris, aprs le FSE et le FEDER en quasi-totalit par le Conseil Gnral. La diffusion des spectacles sopre dans le cadre de tournes dpartementales, rgionales et ltranger. Les actions internationales de diffusion ont t soutenues sporadiquement par ltat, souvent lAlliance Franaise ou le Ministre des Affaires Etrangres. Lensemble de ces activits a fait du Conseil Gnral un partenaire essentiel pour nous. Son soutien stable et rgulier se justifie par sa mission gnrale en faveur de linsertion puisque nos crations comme les actions de sensibilisation contribuent cette mission dintrt gnral qui nous tait clairement confie depuis la fin de lexprimentation FSE, FEDER. Le respect de nos engagements et les rsultats probants de nos activits ont permis le maintien des aides du Conseil Gnral.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DU BALLET NATIONAL DE MARSEILLE
Au titre de la convention triennale 2009-2010-2011, le montant de la subvention annuelle de la Rgion Provence-Alpes-Cte dAzur tait prvu hauteur de 579 642. Les subventions notifies au Ballet National de Marseille slvent respectivement : 2009 : 579 642 ; 2010 : 579 642 ; 2011 : 440 000. Aprs reddition des comptes, et conclusions des rapports du commissaire aux comptes, les situations budgtaires des exercices 2010 et 2011 stablissent comme suit :
Comptes Exercice 2010 Exercice 2011
Budgets vots - 285 889 - 142 879
Rsultats - 158 051 + 91 917
Sagissant plus particulirement de lanne 2011, le rsultat courant dexploitation stablit 91 917 . Toutefois compte tenu dune ressource exceptionnelle dindemnisation dassurance, conscutive un sinistre intervenu dans lentrept du Ballet National de Marseille le rsultat comptable se traduit par un excdent de 963 565 qui a t vir au fonds de rserve de notre association. Ces prcisions ne font que reprendre les principaux lments de rponse adresss la Chambre rgionale des comptes de Provence-AlpesCte dAzur par lettre du 6 novembre 2012, faisant suite aux observations provisoires qui mont t notifies par lettre du 1er octobre 2012. Comme cela est prvu dans votre lettre du 6 dcembre 2013, je vous propose donc de bien vouloir amender votre rapport, sans toutefois remettre en cause la finalit de votre observation, en prenant en considration le texte suivant : Le Ballet National de Marseille au titre de la convention triennale 2009/2011 a t subventionn par la Rgion hauteur de 580 000 en 2010 et 440 000 en 2011 et prsente un rsultat dficitaire de 158 000 en 2010 et un rsultat bnficiaire de 92 000 en 2011, soit globalement un dficit de 66 000 pour les deux exercices. La cible annuelle de 65 reprsentations fixe par la convention pluriannuelle dobjectifs na pas t atteinte. La gestion complexe et la prise en compte des divers partenariats publics ont
conduit reporter, la demande de ltat, llaboration dune nouvelle convention triennale. Je me permets enfin, en conscience, de vous faire part de mon tonnement, de voir apparatre le Ballet National de Marseille dans le rapport de la Cour des comptes sous la rubrique des soutiens financiers risqus pour la Rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, alors que notre association a toujours contribu au rayonnement culturel rgional, national et international de notre pays dans le respect des quilibres financiers.
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RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DE LASSOCIATION CHASSER EN PROVENCE
Je souhaite utiliser mon droit de rponse aux diffrentes observations que vous avez formules. Subventionn hauteur de 170 000 en 2009, cette association avait confi une socit anonyme, dirige par le prsident de la Fdration, la ralisation de la revue Chasser en Provence, facture 80 000 en 2006 lassociation sur la base dune facture non conforme la rglementation. Cette socit a t remplace en 2007 par une association du mme nom, charge de la mme mission et galement prside par le prsident de la Fdration. Une EURL a t cre, sur les conseils dun minent cabinet davocats, pour grer la revue car ctait une activit taxable la TVA et la Fdration ne pouvait pas prendre le risque dentrer dans le champ dapplication de la TVA sur ses autres activits. La socit avait aussi comme objectif de demander lagrment CPPAP. La Fdration Dpartementale des Chasseurs des Bouches du Rhne tait lassoci unique de lEURL Chasser en Provence, le prsident tait donc de fait le reprsentant de la personne morale et na jamais peru aucune rtribution ni aucun remboursement de frais. Cest lorsque le nouvel Expert Comptable a interrog la Fdration sur les raisons dune EURL quil a indiqu quune Association aurait pu tout aussi bien faire laffaire. Cest la raison pour laquelle une association a donc t cre, pour conserver et protger le titre de la revue Chasser en Provence car mme si le dpt lgal du titre auprs de lINPI tait possible, il se serait avr trs onreux. Par ailleurs, devant le cot et la surcharge de responsabilit et de travail gnrs, il a t dcid dexternaliser totalement la confection du journal. Il est bon aussi de rappeler que les personnes morales de lassociation nont jamais peru aucune rtribution ni aucun remboursement de frais. Le fait quune facture ait t mise et quelle soit non conforme la rglementation nenlve rien au fait que toutes les oprations ont t rgulires. Il est regrettable que laccent soit lourdement mis sur la forme ce qui occulte le fond et donne une image trouble de la situation. Laudit ralis en 2011 na pas relev ces risques de gestion intresse et na pas tir toutes les consquences des nombreuses irrgularits attaches au fonctionnement de la FDC : production incomplte des comptes.
L encore, on appuie sur la forme et non le fond. Un audit a t ralis et na rvl aucune irrgularit. Il manquait effectivement les annexes qui restent vierges et sont de fait souvent zappes par les associations. Mais cela na rien enlev aux rsultats des contrles des diffrents intervenants anciens et actuels (Expert Comptable, Commissaire aux comptes, Contrle supplmentaire la demande du Conseil Gnral par le Cabinet, Enqute de gendarmerie). Il a t reproch que le flchage des subventions dinvestissement na pas t port la connaissance sur le bilan comptable. Toutefois, il suffit de consulter les charges de fonctionnement et dinvestissement pour sapercevoir du contraire et vrifier que lesdites subventions ont t utilises conformment leur objet reversement irrgulier des subventions aux socits de chasse communales . Le rapport a seulement conclu un indicateur orange, non suspensif . Il ny a jamais eu de reversement irrgulier de subventions aux socits de chasse communales. En effet, il a toujours t dans les attributions de la Fdration dallouer ces dernires une enveloppe daides de 250 000 euros, ce qui fait lobjet dune dlibration prise par le Conseil dAdministration de cette mme Fdration en 1979. L encore, cest une absence de flchage qui est en cause et si on prend la peine de vrifier sur le fond, on peut constater quaucune subvention concerne par le prsent rapport na t reverse aux socits de chasse communales. Cest la raison pour laquelle le Cabinet a conclu un indicateur orange, non suspensif. De plus depuis les observations faites par le Cabinet, nous avons respect scrupuleusement leurs prconisations, savoir : - tablir un rapport spcial sur les conventions rglementes par le Commissaire aux comptes. Celui-ci concernait les dfraiements des administrateurs au travers dune dlibration tablie par le Conseil dAdministration en mai 2005, - intgrer lannexe aux comptes annuels dans le rapport du Commissaire aux comptes : ceci a t fait par ce dernier, - approuver les comptes dans les six mois suivant la clture : ceci est une obligation pour les associations qui peroivent une subvention suprieure 153 000,00 euros. Or, mme si nous navons plus peru de subvention depuis 2010, nous avons demand au Tribunal de Grande Instance une drogation qui nous a t accorde.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION LES CHORGIES DORANGE

Vous mindiquez que les informations qui sont adresses au Conseil Rgional par les Chorgies dOrange au titre du programme dactivits seraient sommaires et se limiteraient lenvoi de la plaquette-programme et du programme distribus au public . Je dois vous dire que je suis particulirement surpris par les informations qui vous ont ainsi t fournies par les services du Conseil Rgional. Je minscris donc totalement en faux par rapport ces allgations, dans la mesure o toutes les demandes de subvention que nous prsentons auprs de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur sont accompagnes dun rapport dactivits et financier particulirement dtaill. Ce rapport est dailleurs examin et approuv en Conseil dAdministration puis en Assemble Gnrale, en prsence des reprsentants de ladite collectivit qui nont jamais manifest, pas plus que les services du Conseil rgional eux-mmes, la moindre insatisfaction ou demand que des documents complmentaires soient fournis.
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION CENTRE DE CULTURE OUVRIRE
Nous confirmons que les formalits administratives et les demandes de justificatifs pour des micro-actions ne sont pas toujours proportionnes aux enjeux financiers et au montant de la subvention. Nous n'avons pas de remarques particulires apporter quant aux autres points dcrits dans ce compte rendu.
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RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LASSOCIATION DIPHTONG CIE
DIPHTONG est une compagnie de thtre fonde en 1988, et dirige par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas. Elle est installe Marseille depuis 1992 et a aujourdhui son actif une vingtaine de cration de spectacles de thtre. Elle tourne rgulirement Marseille, en France et ltranger. Hubert Colas a fond en 2000 le lieu MONTVIDO, avec le musicien Jean-Marc Montera. Ce lieu est la fois le lieu de travail des compagnies des deux artistes, et un lieu ouvert dautres crateurs, qui sont accueillis en rsidence et en diffusion tout au long de lanne. *** - Prsentation MONTVIDO : Le lieu culturelles : des 4 structures hberge associatives aujourdhui 4 prsentes
MONTVIDO
associations
Lassociation DIPHTONG, compagnie de thtre dont la vocation est de crer et diffuser des spectacles de thtre contemporain. Cre en 1988, elle est dirige par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas, et installe depuis 1992 Marseille. Le GRIM, association de musiciens, cre en 1978. Aujourdhui dirige par Jean-Marc Montera, sa vocation est de mener une activit de cration, de diffusion et de formation dans le domaine de limprovisation et des musiques exprimentales et novatrices ACTORAL, association qui porte le festival de thtre ACTORAL centr autour des nouvelles critures contemporaines. Ce festival tait auparavant port par MONTVIDO, et une association ACTORAL indpendante a t cre en 2007 la demande des collectivits et de lEtat MONTVIDO, association co-fonde par DIPHTONG et le GRIM en 2000, qui gre et coordonne le lieu, et mne des projets autonomes autour des critures contemporaines (soires lecture, rsidences). - Prsentation de MONTVIDO comme lieu de cration
En 2000 Hubert Colas et le musicien Jean-Marc Montera fondent MONTVIDO site de cration contemporaine Marseille pour exercer leurs activits. MONTVIDO, conu dabord comme le lieu de rsidence dHubert Colas, auteur/metteur en scne et directeur artistique de DIPHTONG Cie et de Jean-Marc Montera, musicien et directeur artistique du GRIM (Groupe de Recherche et DImprovisation Musicales), sest dvelopp depuis 12 ans comme un centre de crations artistiques contemporaines qui favorisent lexprimentation, la recherche et le dcloisonnement entre les diffrentes formes dexpression. DIPHTONG y travaille rgulirement et y a rpt et cr la plupart de ses spectacles, sur le grand plateau du Studio Thtre, dune superficie de 400 m2, qui permet la cration des spectacles et scnographies dans des conditions optimales, avant le dpart en tournes. - La mutualisation et louverture de cet espace de travail et de cration Les structures DIPHTONG et GRIM ont dcid de partager un lieu de cration et de diffusion commun dans un souci dconomie de frais de structure et elles nauraient pu bnficier dun tel outil sparment. Originellement MONTVIDO tait ddi aux travaux des deux structures DIPHTONG et GRIM et leurs deux directeurs. Cest la configuration du lieu, son architecture, qui a favoris son ouverture aux jeunes auteurs ainsi quaux artistes. Il existe une rpartition des espaces : DIPHTONG bnficie de lespace du Studio Thtre pour ses activits de rsidences et de cration et le GRIM du Studio Musique pour ses activits de rsidences, cration et de diffusion. En outre, certains espaces sont communs : les bureaux sont partags (open space), le studio 3 (stockage de matriel), le hall en tant que lieu de convivialit, le centre de ressources et galement les 9 logements pour les artistes. Il existe une convention de rpartition de frais annuelle qui fixe les quotes-parts entre GRIM, DIPHTONG et MONTEVIDEO pour le partage des frais fixes que sont le loyer, les fluides, les locations des photocopieurs et de la machine affranchir, et les salaires lis la mutualisation du rgisseur technique du lieu. Les frais variables (maintenance informatique, fournitures, photocopies, affranchissements) sont en revanche partags en fonction des consommations relles entre les 4 structures rsidentes de MONTVIDO.
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- Utilisation des subventions publiques : il ny a pas de moyens partags entre les structures de MONTVIDO Chaque association est autonome et utilise les subventions fonctionnement et dactions des collectivits publiques au titre de activits artistiques propres, comme cela tait le cas avant le partage locaux de MONTVIDO. Par consquent, il ny a pas de partage moyens financiers. de ses des des
Il ny a pas de festival organis en commun entre les structures de MONTVIDO, la seule manifestation coproduite entre GRIM, DIPHTONG et MONTEVIDEO en 2013 (encadre par une convention de partenariat) a t la soire de la Fte de la Musique (un DJ set + un concert). Par ailleurs, depuis 2013, Les Mercredis de MONTVIDO sont des rendez-vous hebdomadaires programms tour de rle par les associations rsidentes. Ces rendez-vous se font en lien avec les critures contemporaines et la musique. Y sont proposs des lectures, concerts, projections, sorties de rsidence, rencontres, dbats, Ils sont un espace de rencontre entre artistes et spectateurs. - Le personnel de DIPHTONG . DIPHTONG rmunre 4 salaris permanents, pour lquivalent de 2,5 Equivalents Temps Pleins: - une administratrice mi-temps, - un charg de communication et de relations publiques mi-temps, - une charge de production et de diffusion temps plein, - une comptable plein temps. Les deux personnes permanentes temps partiel (ladministratrice et le charg de communication) sont par ailleurs embauches par un autre contrat mi-temps par lassociation ACTORAL. Par ailleurs 50 % des charges de salaire de la comptable sont refacturs MONTVIDO, leuro, au moyen dune convention de mise disposition de personnel. Ceci afin doptimiser le travail de tous ces permanents, car chaque structure indpendamment ne pourrait embaucher ces personnes plein temps, et car les interlocuteurs (tutelles, banques, thtres partenairesetc.) sont les mmes. . Par ailleurs, DIPHTONG rmunre des intermittents artistes et techniciens au gr des crations et des tournes des spectacles de la compagnie (ETP en 2012 : 3,11).
- Indpendance comptable, fiscale et juridique Conformment aux obligations en matire comptable et fiscale, DIPHTONG fait appel un Commissaire aux comptes et un cabinet dexpertise comptable. Le Conseil dAdministration de la structure DIPHTONG a des membres diffrents des autres Conseil dAdministration des autres structures, seuls deux membres sont communs au CA de MONTVIDO, puisquil sagit de grer un bien en commun, dans le souci de maximiser les ressources : La Prsidente de DIPHTONG est invite en tant que membre au Conseil dAdministration de MONTVIDO. La trsorire de DIPHTONG est secrtaire de MONTVIDO.
Compte tenu de ces administrateurs communs, des conventions rglementes sont passes entre les associations. *** Ainsi, la mutualisation des frais de fonctionnement entre les associations, trs encadre, vise prcisment une conomie de moyens, afin de maximiser les ressources investies dans la cration artistique. Cette dmarche est exemplaire et va devenir la rgle pour tout le secteur associatif, dans un contexte de diminution des fonds publics pour la culture. Je pense que ces prcisions vous permettront de modifier lextrait nous concernant et notamment de ne pas mentionner de festival organis en commun entre les associations, ni le manque de transparence des flux financiers entre les structures, qui sont tous clairement flchs au moyen de conventions de rpartitions de frais ou de mise disposition de personnel.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION EVOLIO Les observations formules procdent d'une mconnaissance du domaine de l'insertion et d'une tude incomplte du dossier. Il sera prcis en prambule que : - Les quatre associations filles ont t cres la demande de l'tat en 2005 (la DIRECCTE des BDR), suite une modification rglementaire, qui a propos et valid ce schma en procdant chaque anne, pour chacune des structures, une valuation du travail ralis, un examen du projet propos et un re-conventionnement. I / S'agissant de la complexit et de l'opacit des relations entre les diffrentes associations Les conventions de mutualisation des services ont t soumises la fois au contrle des services de ltat et des Collectivits Territoriales. Elles ont t dclares au Commissaire aux comptes des personnes morales qui les vise dans son rapport spcial. Ces conventions ont galement t soumises lapprobation des diffrentes Assembles Gnrales des associations. Lassociation EVOLIO a fait l'objet d'un contrle fiscal en 2008 au travers duquel les conventions ont t minutieusement examines et vises par le contrleur qui n'a mis aucune remarque sur ces dernires. Le rapport command par le Conseil Dpartemental de lActivit conomique (CDIAE) plac sous lautorit du Prfet tude de loffre dinsertion par lactivit conomique dpartement 13 Diagnostic et Pistes de rflexion met en vidence lopportunit de la mutualisation des services gnraux entre associations qui aboutit une diminution gnrale des frais (direction, comptabilit, ressources humaines, assurances, etc...). Il rsulte donc de l'ensemble de ce process que chacune des sommes verses EVOLIO a fait l'objet, par les services de ltat, d'un examen pralable, de la ralit de l'opportunit du service fait et d'un contrle d'objectif, levant ainsi toute complexit et toute opacit et rduisant nant les risques de la collectivit territoriale. II / S'agissant du contrle effectu par le Conseil Gnral des BDR pralablement ltude de chacune des demandes de subventions Les services de ltat procdent lexamen du rapport dactivit de lanne coule ainsi que du projet futur propos par lassociation. Un projet de conventionnement est propos la commission du CDIAE (Conseil Dpartemental de lInsertion par lActivit conomique) regroupant l'tat, les Collectivits territoriales, les reprsentants des rseaux de l'insertion, les syndicats patronaux et salariaux qui participent au conventionnement de la structure. Ce nest quaprs validation par le CDIAE du conventionnement du projet et de la structure porteuse que les services du contrle du Conseil
Gnral examinent les ventuelles demandes de subventions faites la collectivit, subventions qui seront ensuite soumises l'approbation de la collectivit. Le re-conventionnement des associations EVOLIO s'effectue donc annuellement lors du CDIAE aprs une analyse fine des performances obtenues par lassociation, chantier par chantier et du projet propos pour lanne venir. Le re-conventionnement se fait par ltat aprs une analyse des comptes rendus des comits de suivi et comit de pilotage quorganise chaque Evolio, en invitant lensemble des partenaires sociaux et financeurs du territoire concern, le rapport dactivit de lanne coule, le retour des agents ple emploi, des chargs de missions actions territoriales et dun entretien appel dialogue de gestion entre la structure Evolio, ltat et ple emploi. Lors du re-conventionnement une annexe axe de progrs et objectifs est adjointe prcisant les axes de progrs attendus et les objectifs en termes de retour lemploi. Objectifs emploi : atteindre 32 % de sortie dynamiques La reconduction des conventions des associations EVOLIO est donc le fruit dun processus dvaluation extrmement srieux, pratiqu sous le contrle des services de ltat et trouvant sa manifestation essentiellement dans la transparence. III / S'agissant des performances de l'association EVOLIO L'apprciation de la performance des missions effectues par les associations EVOLIO est faite en premier lieu par l'tat de faon annuelle, en concours avec l'ensemble des participants lors du CDIAE. Le rapport du CDIAE contenant une tude de l'offre d'insertion par activit conomique dans le Dpartement 13 montre qu'en 2012 l'ensemble des structures dinsertion du dpartement a un retour l'emploi de 1/3. EVOLIO CUM NORD en 2010, avec un taux de retour l'emploi de 35 % sur un territoire de notorit nationale particulirement complexe fait mieux que la moyenne locale. Lexemple de la cit des Micocouliers montre que la structure atteint et dpasse les objectifs fixs par le CDIAE. La CRC et la CC ne peut ignorer que dans ces quartiers le taux de chmage des jeunes est suprieur 50 %. Les conventions signes avec les associations Evolio par le Conseil Gnral des BDR sont le rsultat dune instruction interne la collectivit mais interdpendante de celle que diligente et contrle pralablement ltat. Les rsultats en terme sociaux et de placement emploi sont partags entre les diffrents acteurs du territoire et repositionn en fonction de la ralit de ces derniers.
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Je constate que lactivit de lassociation La Varappe Dveloppement et de lassociation Evolio semble toujours mal comprise dans la mesure o le conventionnement de ces structures est avant tout ralis par ltat et que les collectivits dont le CG13 nintervient qua postriori pour le financement partiel du projet concernant les bnficiaires du RSA. Les sommes alloues pour les diffrents chantiers dinsertion en 2005 (reprsentant approximativement 185 000 ) sont calcules en fonction du nombre de bnficiaires du RSA susceptible dtre salari dans le cadre de ces chantiers. La ralit du service fait dclenchant la finalisation du paiement est contrle par les services du CG13 au terme de la convention annuelle. Ces subventions sont donc affectes aux salaris bnficiaires du RSA. En labsence de salaris, les associations ne reoivent aucune subvention ni aide. Il est inadmissible et fallacieux de soutenir que les performances de lassociation Evolio et des associations filles se dgradent au travers de lexamen du taux de sortie positive. Les conventions signes avec le CG13 ne mentionnent aucun paragraphe un objectif en termes de sortie positive puisque leur objet est laccompagnement socio-professionnel des bnficiaires du RSA . Lobjectif en termes de sortie positive est dfini, suivi et contrl annuellement par ltat en tenant compte des diagnostics territoriaux raliss. La dfinition de lobjectif en termes de sortie positive est ngoci annuellement lors du dialogue de gestion entre les associations Evolio et ltat, Chantier dInsertion par Chantier dinsertion. Les associations Evolio ont toujours atteint les objectifs de sortie positive prvus lors du dialogue de gestion. Enfin la dernire phrase, en dpit des avis dfavorables de ces services sur plusieurs demandes de subventions prsentes par lassociation, le dpartement lui a tardivement demand des plans daction pour rpondre la dgradation continue de ses rsultats est totalement errone. Plusieurs changes de courriers, plusieurs rencontres ont eu lieu entre lassociation et le service de la direction de linsertion du CG13 suite des difficults organisationnelle qua rencontres lassociation. Un plan daction a t mise en uvre avec succs pour amliorer les interventions de lassociation sur ses territoires dintervention. En revanche la commission permanente du CG13, na jamais vot et octroy une subvention lassociation Evolio ou aux associations filles suite un avis dfavorable des ples dinsertion ou de sa commission technique.
Soutenir ou sous-entendre de telles affirmations laisse penser que les associations Evolio auraient bnfici de subventions contre lavis technique des services du CG13 ce qui est totalement erron et inadmissible.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION FOS OUEST PROVENCE BASK ET

Par la prsente je prcise que le Fos Ouest Provence Basket a adress, dans le strict respect des procdures qui lui ont t communiques : 1Le 31 octobre 2012 une demande d'aide financire hauteur de 180 000 pour le fonctionnement. 2- Le 14 octobre 2011 une demande d'aide financire hauteur de 180 000 pour le fonctionnement. 3- Le 21 octobre 2010 une demande d'aide financire hauteur de 180 000 pour le fonctionnement. Que ces trois demandes ont t globalement satisfaites, l'exception d'un reliquat de 20 000 au titre de la subvention 2013 qui reste recevoir. Que le Fos Ouest Provence Basket n'a ds lors jamais eu se proccuper des conditions d'attribution de ces aides et n'a jamais suppos de quelconque mise en uvre de circuits - supposs - parallles .
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION GRIM Le GRIM est une association cre par un collectif de musiciens qui a t fonde Marseille en dcembre 1978. Elle est aujourdhui dirige artistiquement par le guitariste Jean-Marc Montera et accueille les musiciens de la scne nationale et internationale uvrant dans les champs de musiques nouvelles au travers de diffrentes activits : concerts, enregistrements, productions discographiques, rsidences dartistes o cration et formation sont troitement lies et sont destines tre prsentes au public le plus large possible. Jean-Marc Montera a fond en septembre 2000 le lieu MONTVIDO avec le metteur en scne Hubert Colas. Ce lieu est la fois le lieu de travail des compagnies des deux artistes, et un lieu ouvert dautres artistes, qui sont accueillis en rsidence et en diffusion tout au long de lanne. - Prsentation et historique de MONTVIDO : centre de cration contemporaine Conu dabord comme le lieu de rsidence dHubert Colas, auteur/metteur en scne et directeur artistique de DIPHTONG et de Jean-Marc Montera, musicien et directeur artistique du GRIM, MONTVIDO sest dvelopp depuis treize ans comme un centre de crations artistiques contemporaines qui favorisent lexprimentation, la recherche et le dcloisonnement entre les diffrentes formes dexpression. Cest la configuration du lieu, son architecture, qui a favoris son ouverture aux auteurs ainsi quaux artistes musiciens. Le GRIM anime et produit de faon indpendante la vie musicale de MONTVIDO sous la dnomination : GRIM, scne musicale de montvido. Il y mne une activit de cration, de diffusion et de formation dans le domaine de limprovisation et des musiques exprimentales et actuelles. Les trois autres structures culturelles hberges dans le lieu MONTVIDO poursuivent des buts diffrents de celui du GRIM : ACTORAL, association qui porte le festival de thtre ACTORAL centr autour des nouvelles critures contemporaines. Ce festival tait auparavant port par MONTVIDO, et une association ACTORAL indpendante a t cre en 2007 la demande des collectivits et de lEtat. Le festival est dirig artistiquement par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas. Lassociation DIPHTONG, compagnie de thtre dont la vocation est de crer et diffuser des spectacles de thtre contemporain.
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Cre en 1982, elle est dirige par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas, et installe depuis 1992 Marseille. MONTVIDO, association cofonde par DIPHTONG et le GRIM en 2000, qui gre et coordonne le lieu et mne des projets autonomes autour des critures contemporaines (soires lecture, rsidences).
- MONTVIDO : un outil de mutualisation dun espace de travail et de cration Les structures GRIM et DIPHTONG ont dcid de partager un lieu de cration et de diffusion commun dans un souci dconomie de frais de fonctionnement, effectivement, elles nauraient pu bnficier dun tel outil de travail de manire isole. Les conomies ralises sur les cots de fonctionnement sont directement affectes au budget artistique du GRIM ce qui lui permet de remplir au mieux ses missions de dveloppement des projets artistiques et daccompagnement des artistes invits MONTVIDO et hors les murs, telles quelles sont dcrites dans les conventions annuelles entre les collectivits publiques et le GRIM. Il existe une rpartition des espaces : DIPHTONG bnficie de lespace du Studio Thtre pour ses activits de rsidences et de cration et le GRIM du Studio Musique pour ses activits de rsidences, cration et de diffusion. En outre, certains espaces sont communs aux quatre associations: les bureaux sont partags (open space), le hall en tant que lieu de convivialit, le centre de ressources et galement les neuf logements pour les artistes. Il existe une convention de rpartition de frais annuelle entre les quatre structures hberges dans le lieu MONTVIDO : - qui fixe les quote-parts du loyer, des fluides (lectricit, gaz, eau), de la location des photocopieurs et de la machine affranchir et enfin le partage des charges salariales lies la mutualisation du poste du rgisseur technique du lieu ; qui stipule que les frais variables (maintenance informatique, fournitures, photocopies, etc) sont partags en fonction des consommations relles de chacune des structures.
- Utilisation des subventions publiques : il ny a pas de moyens partags entre les structures hberges par MONTVIDO Chaque association est autonome et utilise les subventions de fonctionnement des collectivits publiques et de lEtat au titre de leurs
activits et buts propres, comme elles le faisaient avant le partage des locaux de MONTVIDO. Par consquent, il ny a pas de partage des moyens financiers. Ainsi, le GRIM norganise pas de festival en commun avec les autres structures hberges par MONTVIDO ; la seule manifestation coproduite (encadre juridiquement par une convention de coproduction) a t celle de la soire de la Fte de la Musique en juin 2013 (tenue dun DJ set et dun concert). En outre, Les Mercredis de MONTVIDO sont des rendez-vous hebdomadaires programms tour de rle par les associations rsidentes. Ces rendez-vous se font en lien avec la musique et les critures contemporaines. Y sont proposs des lectures, concerts, projections, sorties de rsidence, rencontres, dbats, Ils sont un espace de rencontre privilgi entre artistes et spectateurs. - Le personnel du GRIM Le GRIM rmunre trois salaris temps plein : - une administratrice ; - une charge de communication et des relations presse ; - un charg de dveloppement, de recherche et de mdiation culturelle. Le GRIM ne mutualise pas son personnel, ce dernier est strictement affili aux projets et activits du GRIM. Par ailleurs, Jean-Marc Montera assure ses fonctions de Directeur Artistique du GRIM et de co-directeur de montvido titre bnvole et mitemps dans la mesure o son activit principale est celle dartiste musicien. - Indpendance comptable, fiscale et juridique Dans un souci dindpendance en matire comptable et fiscale, le GRIM possde un Commissaire aux comptes et un cabinet dexpertise comptable diffrents des autres structures hberges par MONTVIDO. Enfin, le Conseil dAdministration du GRIM possde des membres diffrents des autres Conseil dAdministration de DIPHTONG, ACTORAL ET MONTVIDO. Afin dtre reprsent au Conseil dAdministration de MONTVIDO, seul le Prsident du GRIM est prsent au Conseil dAdministration de MONTVIDO o il occupe la fonction de Trsorier.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION MONTVIDO Lassociation MONTEVIDEO a t cre en le 14 septembre 2000. Elle a t co-fonde par DIPHTONG et le GRIM et est dirige depuis sa cration par Hubert Colas, directeur artistique de la compagnie DIPHTONG (Thtre) et Jean-Marc Montera, directeur artistique du GRIM (Musique). A sa cration, il a t prcis dans lARTICLE 2 - Objet, des statuts de lassociation : Il est pralablement rappel que les associations Diphtong et GRIM domicilies : 3 impasse montvido, 13006 Marseille, ont conu un projet de Centre de Cration Contemporaine. elles ont effectu les dmarches ncessaires afin de disposer du btiment : 3, impasse montvido, 13006 Marseille, en assurer lamnagement, le financement et lanimation pour ce Centre. Lassociation a pour but lexploitation de ce btiment pour y organiser toutes manifestations artistiques et culturelles et toutes activits directement ou indirectement lies cet objet social. Un rglement intrieur dfinira les conditions de rpartitions des lieux des activits et des cots entre les deux associations (...). A ce jour Montvido est un lieu de monstration et de rsidences dartistes ouvert au public tout au long de lanne, ainsi que le lieu de travail des associations DIPHTONG, GRIM et ACTORAL. Cest un espace de travail mutualis qui dveloppe et finance par ailleurs un projet artistique propre ddi la promotion et la diffusion des critures contemporaines. *** 1/ Prsentation MONTVIDO Le lieu culturelles : des 4 structures hberge associatives aujourdhui 4 prsentes
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Lassociation DIPHTONG, compagnie de thtre dont la vocation est de crer et diffuser des spectacles de thtre contemporain. Cre en 1988, elle est dirige par le metteur en scne, auteur et scnographe Hubert Colas, et installe depuis 1992 Marseille. Le GRIM, association de musiciens, cre en 1978. Fonde par JeanMarc Montera, sa vocation est de mener une activit de cration, de diffusion et de formation dans le domaine de limprovisation et des musiques exprimentales et novatrices, MONTEVIDEO et dans dautres lieux culturels, en Rgion PACA et en France. Le GRIM se dfinit comme la scne musicale de montvido et y dveloppe sur son propre budget de
fonctionnement une programmation ddie aux musiques nouvelles (improvises, exprimentales et actuelles). ACTORAL, association qui porte le festival de thtre ACTORAL centr autour des nouvelles critures contemporaines. Ce festival tait jusquen 2007 port par MONTVIDO. Puis, une association indpendante portant le nom dACTORAL a t cre en 2007 la demande des collectivits et de lEtat. MONTVIDO, association co-fonde par DIPHTONG et le GRIM en 2000, qui gre et coordonne le lieu, et mne des projets autonomes autour des critures contemporaines (soires lecture, rsidences). Son budget artistique est entirement ddi aux critures contemporaines. 2/ Historique et enjeux de la cration de MONTVIDO Montvido est le lieu de travail de deux artistes installs Marseille. A la fin des annes 1990, Hubert Colas, metteur en scne, auteur et directeur artistique de Diphtong Cie et Jean-Marc Montera, musicien et directeur artistique du GRIM, associent leurs efforts en vue dinvestir un espace de travail commun, quelques 10 ans aprs la cration de Diphtong Cie (1988) et 20 ans aprs celle du GRIM (1978). Aprs plusieurs mois de recherches dun espace de travail Marseille, ils tombent daccord sur le site de lactuel MONTVIDO, qui prsente les dispositions ncessaires pour runir ces deux entits et leur permettrait de dvelopper leurs projets dans des conditions de travail optimales et adapts leurs pratiques respectives. En septembre 2000, avec laval de la Ville de Marseille et du Ministre de la Culture, une tierce association est cre : MONTVIDO. La cration de lassociation doit permettre de clarifier les prrogatives de chacune des associations afin : dviter la confusion dans lutilisation faite des moyens financiers mis disposition de chacune des structures ; dviter que le dveloppement du lieu et les charges qui sont induites par son dveloppement ne mettent en pril les associations fondatrices ; de pouvoir identifier un interlocuteur unique dans une perspective de ralisation de travaux damnagement et dinvestissement sur le site. Puis, ds 2001, en parallle de leurs activits artistiques de cration dveloppes montvido, Hubert Colas et Jean-Marc Montera organisent le projet artistique propre de MONTVIDO. Ils conoivent MONTVIDO comme un lieu favorisant la cration, la recherche, le dcloisonnement des disciplines artistiques, par le biais de partenariats rapprochant des domaines
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dactivit aussi divers que complmentaires : il sagit de construire un laboratoire de la cration artistique . Depuis lors, MONTVIDO devient un lieu de rsidence dartistes et dauteurs et propose une programmation ouverte au public ddie aux critures contemporaines. Les activits autour des musiques improvises, exprimentales, et musiques actuelles y sont programmes par le GRIM. Un lieu collectif qui sest dot doutils de gestion et dobjectifs artistiques propres Le souci de MUTUALISATION DES ESPACES ET DES OUTILS DE TRAVAIL pr-existe au projet de cration de lassociation MONTVIDO, avec un double objectif : 1 / Diminuer le cot de fonctionnement des associations prsentes MONTVIDO. 2 / Disposer doutils de travail dont aucune des associations ne pourraient bnficier de manire isole. Les structures DIPHTONG et GRIM ont dcid de partager un lieu de cration et de diffusion commun dans un souci dconomie de frais de structure et elles nauraient pu bnficier dun tel outil sparment. Originellement MONTVIDO tait ddi aux travaux des deux structures DIPHTONG et GRIM et leurs deux directeurs. Cest la configuration du lieu, son architecture, qui a favoris son ouverture aux jeunes auteurs ainsi quaux artistes. Il existe une rpartition des espaces : DIPHTONG bnficie de lespace du Studio Thtre pour ses activits de rsidences et de cration et le GRIM du Studio Musique pour ses activits de rsidences, cration et de diffusion. En outre, certains espaces sont communs : les bureaux sont partags (open space), le studio 3 (stockage de matriel), le hall en tant que lieu de convivialit, le centre de ressources et galement les 9 logements pour les artistes. Utilisation des subventions publiques : chaque association tablit et gre son budget en fonction de ses activits et prrogatives propres Chaque association est autonome financirement et utilise les subventions de fonctionnement et dactions des collectivits publiques au titre de ses activits artistiques propres. Par consquent, il ny a ni partage des demandes daides financires, ni partage de ces mmes aides. Il ny a pas de festival organis en commun entre les structures de MONTVIDO, la seule manifestation coproduite entre GRIM, DIPHTONG et MONTEVIDEO en 2013 (encadre par une convention de partenariat) a t la soire de la Fte de la Musique (un DJ set + un concert).
Par ailleurs, depuis 2013, Les Mercredis de MONTVIDO sont des rendez-vous hebdomadaires programms tour de rle par les associations rsidentes. Ces rendez-vous se font en lien avec les critures contemporaines et la musique. Y sont proposs des lectures, concerts, projections, sorties de rsidence, rencontres, dbats, Ils sont un espace de rencontre entre artistes et spectateurs. Il existe une convention de rpartition de frais annuelle entre les structures, qui fixe les quotes-parts entre GRIM, DIPHTONG et MONTEVIDEO selon trois catgories de charges rpartir, en particulier les charges fixes refactures de manire conventionnelle : le loyer, les fluides (lectricit, eau, gaz), les charges salariales lies la mutualisation du poste de rgisseur technique, la location des photocopieurs, la location de la machine affranchir. Cette convention fixe le montant annuel de la participation financire de DIPHTONG et du GRIM au budget de MONTVIDO. Les frais variables (maintenance informatique, fournitures, photocopies, etc) sont partags en fonction des consommations relles entre les 4 structures rsidentes de MONTVIDO : GRIM, DIPHTONG, MONTEVIDEO et ACTORAL. Conseil dAdministration et Directeurs de MONTVIDO Le Conseil dAdministration de MONTVIDO est compos de membres du conseil dadministration de Diphtong et du GRIM afin de rendre compte administrativement de la ncessit pour les structures fondatrices dtre reprsentes au sein du Conseil dAdministration. En 2013, le conseil dadministration tait compos de la manire suivante : 2 reprsentants du Conseil dadministration de Diphtong Cie, 1 reprsentant du Conseil dadministration du GRIM, 3 personnalits issues de la socit civile.
Les fonctions de co-directeur de MONTVIDO doivent tre entendues de la manire suivante. Cest au titre de leur fonction de directeurs artistiques de DIPHTONG et du GRIM, structures fondatrices de MONTVIDO que MM. Colas et Montera sont co-directeurs de MONTEVIDEO. La fonction de co-directeur de MONTEVIDEO ne fait lobjet daucune rmunration. Le personnel de MONTEVIDEO En 2013, le personnel de montvido tait compos :
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dun administrateur, qui a la charge de la gestion associative, administrative et financire du lieu dune part, et de la coordination de lensemble des activits se droulant MONTEVIDEO dautre part ; dun rgisseur technique, qui a la charge de laccueil technique des rsidences et formes artistiques programmes, de lentretien du matriel technique et des problmatiques techniques des espaces de travail et de rsidence ; dun agent dentretien.
Nous prcisons que ces trois postes sont sous contrat et salaris directement par MONTVIDO. Un poste de comptable est mis disposition de MONTEVIDEO temps partiel et titre gratuit par lassociation DIPHTONG sous rserve du remboursement strict des seuls frais engags, cest dire le cot employeur (salaires, primes et avantages divers, charges sociales patronales, congs pays), et les ventuels remboursements de frais professionnels. Indpendance comptable, fiscale et juridique Conformment aux obligations en matire comptable et fiscale, MONTEVIDEO fait appel un Commissaire aux comptes et un cabinet dexpertise comptable. *** Jose esprer, Monsieur le Premier prsident de la Cour des comptes, que ces prcisions vous permettront de dissiper le malentendu qui semble sous-tendre les projets dinserts relatifs lassociation MONTVIDO, et de modifier les extraits nous concernant en consquence. Ainsi, nous vous saurons gr de ne pas mentionner lexistence dun festival organis en commun entre les associations MONTVIDO, DIPHTONG, GRIM et ACTORAL, ni le manque de transparence des flux financiers existant entre les structures, puisque lensemble de ces flux sont tous clairement flchs au moyen de conventions de rpartitions de frais ou de mise disposition de personnel. Nous attirons enfin votre attention sur le fait quen matire de mutualisation, les associations MONTEVIDEO, DIPHTONG et GRIM ont anticip les demandes formules aujourdhui par les collectivits locales et ltat, en consquence de la rduction des aides publiques alloues aux structures culturelles. Les outils de fonctionnement et de gestion mis en place, qui premire vue vous semblent complexes, ne sont que la traduction en actes administratifs et financiers de ce souci de mutualisation. Il ne saurait nous tre reproch davoir anticip et mis en place ce quil est demand aux structures artistiques et culturelles de faire aujourdhui.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION DPARTEMENTALE DES CHASSEURS DES BOUCHES-DU-RHNE Je souhaite utiliser mon droit de rponse aux diffrentes observations que vous avez formules. Subventionn hauteur de 170 000 en 2009, cette association avait confi une socit anonyme, dirige par le prsident de la Fdration, la ralisation de la revue Chasser en Provence, facture 80 000 en 2006 lassociation sur la base dune facture non conforme la rglementation. Cette socit a t remplace en 2007 par une association du mme nom, charge de la mme mission et galement prside par le prsident de la Fdration. Une EURL a t cre, sur les conseils dun minent cabinet davocats du nom de (), pour grer la revue car ctait une activit taxable la TVA et la Fdration ne pouvait pas prendre le risque dentrer dans le champ dapplication de la TVA sur ses autres activits. La socit avait aussi comme objectif de demander lagrment CPPAP. La Fdration Dpartementale des Chasseurs des Bouches du Rhne tait lassoci unique de lEURL Chasser en Provence, le prsident tait donc de fait le reprsentant de la personne morale et na jamais peru aucune rtribution ni aucun remboursement de frais. Cest lorsque le nouvel Expert Comptable a interrog la Fdration sur les raisons dune EURL quil a indiqu quune Association aurait pu tout aussi bien faire laffaire. Cest la raison pour laquelle une association a donc t cre, pour conserver et protger le titre de la revue Chasser en Provence car mme si le dpt lgal du titre auprs de lINPI tait possible, il se serait avr trs onreux. Par ailleurs, devant le cot et la surcharge de responsabilit et de travail gnrs, il a t dcid dexternaliser totalement la confection du journal. Il est bon aussi de rappeler que les personnes morales de lassociation nont jamais peru aucune rtribution ni aucun remboursement de frais. Le fait quune facture ait t mise et quelle soit non conforme la rglementation nenlve rien au fait que toutes les oprations ont t rgulires. Il est regrettable que laccent soit lourdement mis sur la forme ce qui occulte le fond et donne une image trouble de la situation. Laudit ralis en 2011 na pas relev ces risques de gestion intresse et na pas tir toutes les consquences des nombreuses irrgularits attaches au fonctionnement de la FDC : production incomplte des comptes.
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L encore, on appuie sur la forme et non le fond. Un audit a t ralis et na rvl aucune irrgularit. Il manquait effectivement les annexes qui restent vierges et sont de fait souvent zappes par les associations. Mais cela na rien enlev aux rsultats des contrles des diffrents intervenants anciens et actuels (Expert Comptable, Commissaire aux comptes, Contrle supplmentaire la demande du Conseil Gnral par le Cabinet (), Enqute de gendarmerie). comptabilisation errone des subventions dinvestissement . Il a t reproch que le flchage des subventions dinvestissement na pas t port la connaissance sur le bilan comptable. Toutefois, il suffit de consulter les charges de fonctionnement et dinvestissement pour sapercevoir du contraire et vrifier que lesdites subventions ont t utilises conformment leur objet Il ny a jamais eu de reversement irrgulier de subventions aux socits de chasse communales. En effet, il a toujours t dans les attributions de la Fdration dallouer ces dernires une enveloppe daides de 250 000 euros, ce qui fait lobjet dune dlibration prise par le Conseil dAdministration de cette mme Fdration en 1979. L encore, cest une absence de flchage qui est en cause et si on prend la peine de vrifier sur le fond, on peut constater quaucune subvention concerne par le prsent rapport na t reverse aux socits de chasse communales. Cest la raison pour laquelle le Cabinet () a conclu un indicateur orange, non suspensif.
RPONSE DU PRSIDENT DU THTRE DE LENCHE Dans son Rapport concernant les subventions aux associations, la Cour des comptes crit que les ressources du Thtre de Lenche sont composes 97 % de subventions publiques en 2010. Cest en effet le cas si on prend en considration le budget gnral gr par lassociation, dans lequel figure la Fte du Panier, organise par le Thtre de Lenche, missionn par le Conseil Gnral des Bouches-du-Rhne cet effet et offerte gratuitement la population marseillaise. Le budget spcifique de la Fte du Panier qui na aucune recette propre est en effet constitu essentiellement dune importante subvention dpartementale et dun peu de Mcnat priv. Mais si on isole dans ce fonctionnement gnral ce qui concerne seulement lactivit ordinaire du Thtre de Lenche, cest--dire si on en retire les charges et produits de la Fte du Panier, le montant total des subventions publiques ne reprsente plus que 79 % du budget global, ce qui est conforme la plupart des structures culturelles comme la ntre.
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RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LORCHESTRE RGIONAL AVIGNON PROVENCE LOrchestre Rgional Avignon Provence tait en liquidation, puis sous sauvegarde de justice encore au 1er janvier 2009. Cest partir de cette date qu la demande de lensemble de nos tutelles, tat, Rgion ProvenceAlpes-Cte dAzur, Dpartement de Vaucluse et Ville dAvignon, nous avons mis en place un projet artistique et pdagogique sur les trois annes venir. Il est vident qu la priode laquelle linspection sest prsente, les missions prvues ntaient pas encore atteintes, nous avons d mettre progressivement en place le projet artistique et pdagogique correspondant celui dun orchestre symphonique et rgional avec une mission lyrique auprs dun opra. Permettez-moi de revenir donc sur lessentiel des points que vous mettez en exergue. III Le suivi : des contrles renforcer A. Les conventions : un outil peu et mal utilis A lpoque du contrle, lorchestre tait en pleine restructuration, les conventions taient toutes en rengociation. A ce jour, lorchestre a sign ces conventions avec ltat Ministre de la Culture et de la Communication, la Rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, le Dpartement de Vaucluse, la Communaut dAgglomration du Grand Avignon et la Ville dAvignon, et entre autres la convention triennale dobjectifs. Par ailleurs, les statuts de lassociation ont t modifis (objet, sige, statuts et titre de lassociation). B. Une obligation de rendre compte largement mconnue 1/ une information financire lacunaire 2/ des rapports dactivits inconsistants Lorchestre est sorti de sa priode de sauvegarde. Tous ces outils existent et nous avons fourni lensemble de nos tutelles, des rapports dactivits prcis avec le dtail des prestations lyriques, symphoniques, concerts dcentraliss en rgion et actions culturelles. La saison 2009-2010 qui a fait lobjet de cette inspection, tait la saison de restructuration de lorchestre, vote par les tutelles en mai 2009. Rien que sur le premier semestre, il ny avait pratiquement aucune activit. Il est vident quil faut prendre en compte la rorganisation et la renaissance de lorchestre partir de la saison 2011-2012.
A ce jour, lorchestre a une activit lyrique qui correspond environ 40% de son temps de travail, une politique vers les jeunes publics qui touche aujourdhui plus de 24 000 jeunes, une politique de concerts dcentraliss trs significative, des enregistrements phonographiques avec une nouvelle collection de comdies musicales et opras aux ditions Actes Sud et que lorchestre, malgr ces difficults, sest dplac sur deux tournes internationales la demande de lInstitut de France et du Ministre des Affaires Etrangres (Core du Sud et Inde cette dernire a fait lobjet dune subventions exceptionnelle du Conseil Rgional Provence-Alpes-Cte dAzur).
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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LASSOCIATION LA VARAPPE DVELOPPEMENT
Concernant les griefs faits par la Cour des Comptes aux collectivits territoriales, et plus particulirement au CG13, de ne pas avoir dfini de critre de slection prcis, ni mis en place des modalits d'instruction garantissant un traitement objectif et transparent des dossiers, donnant lieu des subventions dans un secteur associatif organis en rseaux complexes, assorties de conventions multiples permettant la mutualisation, opacifiant les factures internes et dispersant l'identit des organes dirigeants ainsi que les activits. L'association LA VARAPPE Dveloppement intervient dans le domaine de l'Insertion par lActivit conomique, en favorisant la mise en uvre de structures dinsertion conformment larticle L. 5132-1 du code du travail en mettant en uvre de Chantiers et Ateliers dInsertions (ACI) des Entreprises dInsertion (EI) et une Entreprise de Travail Temporaire dInsertion (ETTI). Contrairement aux remarques formules par la CC, dans le domaine de l'insertion des rglements trs prcis organisent l'intervention de l'tat au niveau de la conception des projet, de la planification, des conditions d'intervention financire des collectivits territoriales et plus particulirement du CG13, de la rgularit de l'adquation des sommes utilises et du respect des objectifs dans le cadre d'un contrle a posteriori, conduisant un renouvellement de conventionnement. Prcisment, l'association LA VARAPPE Dveloppement, conformment son objet, permet grce la mutualisation des services administratifs et financiers de chacune des associations EVOLIO, de veiller aux critres de slection des territoires pour dvelopper ses chantiers sur des zones rfrences comme prioritaires en raison des difficults sociales rencontres, de sassurer du respect du cadre rglementaire dans lequel volue les associations EVOLIO, de contrler lexcution conforme des objectifs, dont un compte rendu dexcution justifie de la transparence totale des dossiers. La division des actions dinsertion de chacune des 4 associations EVOLIO rsulte, dune part du respect des dispositions rglementaires et, dautre part, de la ncessit dindividualisation des rponses apports par les associations en fonction des particularits des quartiers de Marseille. Enfin, la mutualisation des moyens gnre la mise en place de conventions inter-associations, dclares au commissaire aux comptes qui rdige un rapport spcial soumis l'approbation de l'assemble gnrale. Cette mutualisation a permis tout la fois de diminuer le cot des missions d'insertion tout en permettant aux services de l'tat d'oprer un contrle
strict des oprations depuis la conception jusqu' la fin des missions proposes et subventionnes par le Conseil Gnral. Lactivit de lassociation La Varappe Dveloppement et de lassociation volio semble toujours mal comprise dans la mesure o le conventionnement de ces structures est avant tout ralis par ltat et que les collectivits dont le CG13 nintervient qu postriori pour le financement partiel du projet concernant les bnficiaires du RSA. Il apparat inconvenant de placer les commentaires de laction que mne lassociation La Varappe Dveloppement et lassociation volio lintrieur du chapitre traitant de lopacit des comptes et des structures, faisant peser des risques lis aux insuffisances de contrle priori dans les collectivits territoriales et en particuliers de celles du CG13. De mme la prsentation de lassociation La Varappe Dveloppement et lassociation volio ne peut tre inclut dans le chapitre trs subjectif la slection des demandes, un processus mal encadr car les actions portes par les associations sont pralablement tudies et encadres par le CDIAE (articles L. 5132-3-4 et suivant du code du travail dans sa version applicable au moment des faits). En outre, les sommes alloues pour les diffrents chantiers dinsertion en 2005 (reprsentant approximativement 185 000 ) est calcule en fonction du nombre de bnficiaires du RSA susceptible dtre salari dans le cadre de ces chantiers. La ralit du service fait dclenchant la finalisation du paiement est contrle par les services du CG13 au terme de la convention annuelle. Ces subventions sont donc affectes aux salaris bnficiaires du RSA. En labsence de salaris, les associations ne reoivent aucune subvention ni aide.
2 Les Voies ferres du Dauphin : lchec de la transformation dune rgie dpartementale de transports
_____________________ PR SENTATION ____________________
La socit dconomie mixte des Voies ferres du Dauphin, ne en 2006 de la transformation dune rgie dpartementale, est lun des principaux oprateurs de transports interurbains en Isre. La rgie dpartementale des Voies ferres du Dauphin (VFD), dont le nom tient lexploitation, lors de sa cration dans les annes 1920, dune desserte ferroviaire, a assur, jusquen 2006, lessentiel des transports routiers rguliers du dpartement. En labsence dobligation de mise en concurrence, la rgie a longtemps bnfici dun accs protg aux marchs dpartementaux en dpit dune structure de cots nettement plus leve que celle de ses concurrents. Sa situation financire sest progressivement dgrade, au point quen 2002, la subvention alloue par le conseil gnral reprsentait plus du tiers de ses produits dexploitation, soit environ 15 M. Pour mettre fin cette situation trs pnalisante pour les finances dpartementales, la rgie a t transforme, en 2006, en une socit dconomie mixte (SEM) dtenue 80 % environ par le dpartement et dans laquelle le groupe Kolis a pris une participation minoritaire de 15 %.27 Le changement de statut devait permettre la fois de rtablir la comptitivit de lentreprise et dexploiter des lignes pour le compte dautres autorits organisatrices, en particulier des transports urbains. Aprs avoir contrl la rgie en 2004, la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes a procd lexamen des comptes et de la gestion de la socit dconomie mixte en 2012. De cette analyse, il ressort que la socit, contrairement aux objectifs annoncs, na pas russi sadapter lenvironnement concurrentiel dans lequel elle volue, faute en particulier davoir diminu
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Le solde des parts, dun peu moins de 5 %, est dtenu par un tablissement bancaire.
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ses cots et diversifi son portefeuille de clients. En imposant des contraintes de gestion incompatibles avec lintensification de la concurrence, le dpartement porte une responsabilit majeure dans la coteuse restructuration dont la socit doit dsormais faire lobjet pour viter la faillite.
Lorganisation des transports locaux

En application de la loi, dite LOTI, n 82-1153 du 30 dcembre 1982 dorientation des transports intrieurs, trois catgories distinctes de collectivits territoriales se partagent la comptence dorganisation des transports sur un mme territoire : la rgion est responsable du transport ferroviaire rgional, tandis que les dpartements organisent les transports interurbains de voyageurs, lexception des primtres de transports urbains, dont la responsabilit incombe aux communes ou aux groupements de communes. Si, historiquement, les dpartements ont dabord assur les transports des lves scolariss du premier et du second degr, ils ont progressivement largi leur mission une offre de transport tous publics couvrant lensemble du territoire dpartemental. Nanmoins, en dpit de lextension de loffre, la clientle scolaire reprsentait encore, au niveau national, prs de 80 % des 28 voyages en 2010. Les dpartements tant libres de choisir le mode de gestion, le service peut tre excut soit en rgie, soit dans le cadre dun contrat ou dune dlgation de service public, par une entreprise prive ou une socit dconomie mixte. Dans ce dernier cas, les dpartements peuvent se trouver dans la position ambigu dactionnaire majoritaire dun oprateur priv voluant dans un monde concurrentiel, tout en tant chargs dattribuer les marchs publics de transports en qualit dautorit organisatrice.
Source : centre dtudes sur les rseaux, les transports, lurbanisme et les constructions publiques (CERTU), donnes 2006 - 2011.
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LES VOIES FERRES DU DAUPHIN : LCHEC DE LA TRANSFORMATION DUNE RGIE DPARTEMENTALE DE TRANSPORTS 219
I - Une adaptation manque louverture du march la concurrence

A - Lmergence dune concurrence nouvelle en Isre
Lexploitation des lignes rgulires isroises de transports interurbains tait confie, jusquen 2006, la rgie historique ainsi qu quelques PME de transport importantes, selon un partage des parts de marchs relativement stable. Si cette situation sest maintenue au cours des premires annes dexistence de la socit dconomie mixte, lintensit de la concurrence sest fortement accrue partir de 2010, avec larrive sur le march dun nouvel acteur, Car Postal, filiale de La Poste suisse. Lensemble des oprateurs isrois a t dstabilis par les nouvelles conditions du march. En particulier, une socit de transport de plus de 500 salaris a t place, en juillet 2012, en procdure de sauvegarde par le tribunal de commerce de Grenoble. De mme, la socit dconomie mixte des Voies ferres du Dauphin a t profondment affecte par cette concurrence nouvelle, en dpit du temps qui lui avait t accord pour sadapter ce nouvel environnement et pour redresser sa comptitivit. En effet, le regroupement en un seul lot de lensemble des lignes dpartementales exploites par la rgie avait permis la socit, qui tait alors seule en mesure de prsenter une offre complte, demporter le march en 2006 dans des conditions tarifaires favorables. Cette dmarche avait alors prserv, pour cinq ans, prs des trois-quarts de lactivit de lentreprise. Ds la remise en concurrence du march en 2011, dcompos cette fois en quatorze lots, loffre de la socit dconomie mixte na pas t retenue pour trois dentre eux, dont celui comprenant quatre lignes express, considres a posteriori par la direction comme tant seules rentables .
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Le rseau Transisre
Compte tenu de sa topographie et de la congestion de lagglomration grenobloise, lIsre constitue lun des principaux marchs publics de transports interurbains de France. Le dpartement a regroup le rseau, opr par autocars, sous une mme marque, Transisre, et la dot dune tarification zonale unique. Lexploitation de ce rseau, assure par 800 vhicules, reprsente un cot important pour le dpartement : le budget annuel des transports, qui slevait 71 M en 2001, atteignait prs de 160 M en 2012. Pour la desserte des points nvralgiques, le dpartement a mis en place des lignes express, dotes damnagements en site propre (dont une voie sur lautoroute A48 entre Lyon et Grenoble). La structuration de loffre autour de lignes pntrantes sur le modle du RER parisien assure une desserte cadence du centre de lagglomration grenobloise partir des axes en forme de Y constitus par les valles environnantes.
Source :Transisre
B - Une comptitivit obre par lhritage de lancienne rgie

1 - Des cots salariaux levs la cration de la socit dconomie mixte, le dpartement stait oppos toute procdure de licenciement collectif et la dnonciation des accords collectifs des salaris issus de lancienne rgie. Ces derniers bnficient donc des dispositions de la convention collective des voies ferres dintrt local (VFIL), qui sont nettement plus favorables que celles de la convention collective nationale des transports routiers (CCNTR) appliques aux nouveaux salaris. Le surcot salarial qui en rsulte, valu prs dun tiers par la direction en 2006, constitue un handicap majeur pour une entreprise dont les frais de personnel reprsentent 60 % de ses charges. Dans ce contexte, la direction a mis en uvre, partir de 2006, une politique rigoureuse de modration salariale, assortie de lapplication, aux nouveaux embauchs, de la convention collective nationale des transports routiers. Pour indispensable quelle soit, cette politique de modration salariale sest rvle insuffisante pour rtablir la comptitivit de lentreprise. Le poids des frais de personnel est ainsi demeur important, sous leffet conjugu du maintien des accords collectifs antrieurs, de taux dintrim, daccident et dabsentisme levs, ainsi que de linsuffisante adaptation des charges et des effectifs de structure. Les charges rsultant des avantages sociaux spcifiques dont bnficient les salaris issus de lancienne rgie se rvlent plus lourdes encore en cas de perte de march en raison des rgles spcifiques de droit qui sappliquent au secteur des transports interurbains. En effet, contrairement aux marchs des transports urbains, dans lesquels les salaris attachs un march sont automatiquement transfrs son nouveau titulaire en vertu de larticle L. 1224-1 du code du travail, les salaris affects aux marchs des transports interurbains dvolus un nouvel oprateur disposent, aux termes dun accord interprofessionnel de juillet 2009, de la facult de choisir, ou non, leur intgration dans la nouvelle structure. Mais, en cas de transfert, sils conservent le bnfice des avantages acquis au titre de leur contrat de travail, ils prennent le risque de perdre ceux attachs leur statut collectif. Lors de la perte des lignes express en 2011, les nouveaux embauchs ont accept de quitter la socit dconomie mixte, tandis que les salaris issus de lancienne rgie ont refus de rejoindre le nouvel
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oprateur des lignes perdues. Or la diffrence de cot entre un conducteur sous convention collective des voies ferres dintrt local disposant de 30 annes danciennet et un conducteur sous convention transports routiers disposant de 5 annes danciennet est de prs de 50 %. Ds lors, lrosion du chiffre daffaires ne de la perte de lignes express a conduit un renchrissement du cot salarial moyen et un alourdissement des frais fixes de structure, qui a eu pour effet de pnaliser encore davantage la comptitivit de la socit. En labsence dadaptation rapide de la structure de cots la perte des lignes express et aux baisses de prix par ailleurs concdes, la socit est entre dans un cercle vicieux dont elle ne pouvait sextraire sans mettre en place un plan social.
2 - Une politique commerciale inadapte La socit dconomie mixte a bnfici, sa cration, dune position commerciale forte en Isre, hrite de la rgie et value 40 % des marchs dpartementaux de transports interurbains. Cette position a demble plac la socit dans une situation dfensive, compte tenu du rquilibrage prvisible du partage des marchs dpartementaux au fur et mesure de leurs renouvellements. Alors que la diversification du portefeuille de clients et lidentification de relais de croissance constituaient des points de passage obligs pour viter lattrition de son activit et de ses effectifs, la socit a continu raliser plus de 70 % de son chiffre daffaires avec le dpartement. De mme, la socit est reste gographiquement centre sur lIsre, alors quavec le dpt de Vnissieux elle dispose dune implantation urbaine qui lui permettrait de dmarcher dautres autorits organisatrices dans le dpartement du Rhne. Bien quaucun partage territorial nait t officiellement formalis avec Kolis, limplantation locale de ce groupe, notamment en tant quattributaire de la dlgation de service public des transports urbains sur le primtre du Grand Lyon, a pu dissuader la socit dconomie mixte dexploiter toutes les opportunits commerciales existant dans ce dpartement. En outre, jusquen 2011, la direction de la socit a minor limportance du critre prix dans les appels doffres dpartementaux. Elle a ainsi dvelopp, dans la perspective de lappel doffres de 2011, un projet dentreprise qui prsentait la socit dconomie mixte comme le modrateur, le rgulateur du march [] plaant ses ressources au service des politiques isroises du conseil gnral [] indpendamment
de toute relation commerciale . Dans ce cadre, la socit estimait devoir protger le conseil gnral de toute pratique anticoncurrentielle et lassister techniquement sur tous les marchs .29 Le plan quinquennal labor a mobilis dimportants moyens humains et financiers sur des projets loigns du cur de mtier de la socit, dans le but de servir les politiques dpartementales indpendamment de toute relation commerciale . En particulier, lentreprise a soutenu cinquante projets de mcnat culturel et sportif troitement lis des politiques dpartementales, mais trangers son objet social. En accordant une importance excessive ces oprations, la direction a contribu entretenir lide que la proximit avec le dpartement serait de nature affecter lissue des appels doffres venir. Cette attitude tmoigne de linsuffisante appropriation, par la direction de lenjeu de mise en concurrence comme fonctionnement normal de la socit. Au demeurant, dans sa rponse lappel doffres de 2011, la direction a minor limportance du critre prix, pourtant pondr hauteur de 60 %. Elle a hirarchis de faon inverse les priorits, se prsentant avant tout comme un laboratoire social pouvant se prvaloir de labsence de licenciement, sans prciser si cette assertion constituait un constat historique ou un engagement pour lavenir. Par ailleurs, compte tenu du maintien du bnfice des accords dentreprise aux salaris issus de lancienne rgie, le cot salarial moyen ne pouvait tre contenu quen acclrant les embauches de nouveaux salaris au prix du march . La dynamique de croissance et de recrutement constituait, ds lors, une variable cl du rtablissement de la comptitivit cot de lentreprise. Enfin la socit dconomie mixte a rencontr des difficults dfendre ses intrts face au dpartement, qui bnficie dune position de force en qualit la fois de principal client, dactionnaire majoritaire et de premier fournisseur. Par exemple, il a impos des modifications de service en 2010, sans que la socit ne fasse valoir ses droits indemnisation, de sorte quen labsence de rengociation du prix au kilomtre, la rduction de loffre de transport par avenant a entran une perte annuelle nette value 0,9 M.
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Source : conseils dadministration de mars et de novembre 2010.
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C - La crise de 2011
1 - La dgradation rapide des rsultats Les indicateurs financiers tmoignent de la rapidit de la dgradation de la situation financire de la socit dconomie mixte ds 2011. En particulier, le flux annuel de trsorerie aprs financement du cycle dexploitation et des investissements est devenu trs ngatif en 2011 (- 6,2 M) alors que la perte des lignes express et de la baisse des prix sur les autres lots nont eu deffet qu partir du mois de septembre. Au 31 dcembre 2011, le bilan tait dj si dgrad que, sans laugmentation de capital intervenue fin 2011 et labandon de lavance en compte courant du dpartement, le fonds de roulement de lentreprise aurait t ngatif. Tableau : indicateurs financiers de la socit dconomie mixte des voies ferres du Dauphin
en M Chiffre d'affaires Rsultat dexpl itati n en % du produit total "isp ni#le apr$s finan%e&ent du %'%le dexpl itati n et des in(estisse&ents Capital s %ial et pri&es * nds de r ule&ent 2008 59,2 0,6 1,1 % 2009 44,5 2,1 4,8 % 2010 44,6 1,9 4,2 % 2011 42,8 ! 1,2 - 2,9 %
0,6
5,0 ! 1,2
! 1,6
5,0 1,6
),5
5,0 1,5
!6,2
9,6 0,4
Source : liasses fiscales et balances gnrales des comptes ; exercices de 12 mois, sauf en 2008 (16 mois)
2 - La raction tardive de la direction et des organes de contrle Bien que la survie de lentreprise soit en jeu ds septembre 2011, la direction a tard diagnostiquer puis signaler au conseil dadministration lextrme prcarit de la situation. Lvaluation fine des consquences conomiques et financires de la perte des lignes express a t retarde par labsence de comptabilit analytique par ligne et par la vacance, durant six mois, du poste de directeur financier.
De plus, faute davoir mesur la gravit de la situation, la socit sest engage dans le dmnagement de son principal dpt, sans que des contraintes durbanisme ly obligeaient dans limmdiat, consommant ainsi une partie importante de sa trsorerie dans cette opration. Un plan de redressement comprenant la suppression de trente postes a t envisag en 2012 par la direction, mais sa prsentation devant le conseil dadministration a t diffre jusquen mars 2013, sans pour autant quune solution transitoire ne soit mise en uvre. En labsence de ractivit compte tenu des nouvelles pertes de marchs intervenues dans lintervalle, le nombre total de suppressions de postes juges ncessaires au rtablissement de lquilibre dexploitation est pass de 30 70 tandis que la socit a consomm entre 3,5 et 4 M dune trsorerie qui aurait d tre exclusivement mobilise pour financer sa restructuration et organiser son redressement30. Par ailleurs, le conseil dadministration ne semble avoir pris pleinement conscience de la gravit de la situation quun an aprs la perte des lignes express, lorsque la faveur de la prsentation du budget 2013, il lui a t annonc que la socit se trouverait en dfaut de paiement avant la fin du premier semestre en labsence dune nouvelle recapitalisation. De mme, le dpartement de lIsre nest pas intervenu pour prvenir la dfaillance de la socit alors quil ne pouvait ignorer que les importantes baisses de prix obtenues au cours de son appel doffres de lt 2011 affecteraient lquilibre conomique, dj fragile, de la socit. En dpit dun premier incident de paiement au premier trimestre 2012 la socit na pas honor le remboursement dune avance en compte courant accorde par le dpartement , la collectivit a tard exiger de la direction et du conseil dadministration quils mettent en uvre un plan de redressement dans les plus brefs dlais. La situation de la socit est devenue encore plus critique lorsque, faute de pouvoir accder au crdit bancaire, elle a sollicit la garantie du dpartement qui a oppos un refus en vertu dune dcision de principe porte gnrale visant contenir les risques hors bilan de la collectivit.31
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Le plan de sauvegarde pour lemploi, communiqu au comit dentreprise le 20 juin 2013, fait tat de 28 suppressions de postes, compte tenu des dparts naturels ou ngocis intervenus entre-temps. 31 Selon les estimations du dpartement, le volume total de garantie est trois fois suprieur la moyenne des dpartements.
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COUR DES COMPTES
II - Une impasse particulirement coteuse pour le dpartement

A - Un partenariat industriel dsquilibr
1 - Un actionnaire industriel titulaire dun contrat dassistance technique Le dpartement a motiv louverture du capital de la socit dconomie mixte un actionnaire industriel priv par lobjectif premier dapporter la socit une expertise technique en vue damliorer sa comptitivit .32 Il a galement prcis, par dlibration, que lapport en capital de lactionnaire industriel ferait lobjet dune rmunration sous la forme dune assistance technique. En vertu de ces dcisions, deux procdures ont t lances successivement, la premire par le dpartement pour choisir un actionnaire priv et la seconde, par la socit dconomie mixte pour ltablissement dun contrat dassistance technique. Peu aprs la cration de la socit, le dpartement a donc lanc en 2006 un appel candidatures auprs dinvestisseurs industriels pour une prise de participation au capital de la socit. Il a retenu loffre du groupe Kolis qui prvoyait dacqurir 15 19 % du capital de la socit, cartant deux offres concurrentes a priori plus attractives au regard de lapport en capital, lune prvoyant de porter la participation industrielle prive de 20 % 40 % dici 2012, et lautre de 15 % 49 % dans des dlais similaires.33 En dpit de sa dlibration statuant sur le choix du partenaire et apprciant les offres des candidats au regard, notamment, du pourcentage dtenu par lactionnaire priv et de sa reprsentation au conseil dadministration, le dpartement a ultrieurement expliqu que le critre de lapport en capital na pas t dterminant. En 2007, la socit a conclu un contrat dassistance technique avec Kolis, dont les caractristiques, y compris tarifaires, avaient t
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Source : courrier du 13 juin 2013 du prsident du Conseil gnral de lIsre. Lentreprise candidate, au titre de lassistance technique, proposait une rmunration fixe de 0,2 M lan (contre 0,35 M pour Kolis), majore dune variable en contrepartie dune prise de participation de 20 % du capital ds 2006, port 40 % en 2012. Source : sance du conseil gnral de juin 2006, rapport du prsident, dossier n 2006 DM2 L 4d08.
pralablement arrtes par le dpartement au moment o Kolis avait t retenu comme actionnaire industriel. Les dispositions essentielles de ce contrat, de mme que son titulaire, se sont donc imposes en ltat aux dirigeants de la socit.
2 - Une assistance technique trs peu sollicite Bien que ce contrat ait t prsent comme lun des principaux leviers damlioration de la comptitivit de lentreprise, les prestations auxquelles stait engag Kolis ne comportaient que des prestations de conseils, danalyse et dexpertise, lexclusion de toute excution [] de tches matrielles, de ralisation et de mise en uvre . En outre, aucune obligation de rsultats, de moyens, ni mme de dlai de rponse aux sollicitations de la socit dconomie mixte ntait opposable Kolis. En pratique, la socit na que trs peu mobilis cette assistance technique. En 2011, par exemple, la direction estime navoir utilis quun tiers de ses droits assistance , sans toutefois tre en mesure de produire un dcompte tay.34 De fait, les prestations dassistance, qui ntaient pas planifies, nont fait lobjet daucun suivi par lune ou lautre des parties. Elles ont manifestement souvent t confondues avec la contribution de Kolis, en sa qualit dactionnaire, la gouvernance de lentreprise. Dans ces conditions, la valeur ajoute apporte par Kolis est difficile quantifier pour les annes 2007 et 2008, tandis que, pour les annes 2009 2011, la matrialit de ses prestations ne ressort pas des pices transmises la chambre rgionale des comptes. Pourtant, en dpit de linadquation manifeste des prestations proposes aux besoins de la socit, celle-ci a renouvel le contrat dassistance dans des termes identiques en 2012, lissue dune procdure dappel concurrence qui na donn lieu, comme en 2007, qu une seule candidature.
Aux termes de lunique runion de ngociation du contrat dassistance pour 2012, le reprsentant de la socit dconomie mixte charg du projet a indiqu que lutilisation de lassistance technique pour lanne 2011 semble tre plus proche des 100 jours que des 300 voqus dans la rponse de Kolis .
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3 - Un cot trop lev pour lentreprise En vertu du contrat dassistance conclu en 2007, le groupe Kolis a peru une rmunration annuelle forfaitaire de 350 000 , majore dune prime variable en fonction des rsultats, plafonne 250 000 lan. De 2007 2011, Kolis a ainsi peru 2,3 M ce titre. Mme avant les pertes de march enregistres en 2011, le prix acquitt pour cette assistance technique a constitu une ponction financire insoutenable pour la socit : les parts fixes et variables verses de 2008 et 2011 ont, en effet, reprsent les trois quarts du rsultat dexploitation cumul sur cette mme priode. Le cot du contrat dassistance technique inclut une marge destine rmunrer lapport en capital de Kolis, faute de retour sous la forme de dividendes. Cette rmunration implicite des capitaux investis, bien que conteste par les parties au contrat, a pourtant t explicitement acte par le conseil gnral par dlibration en date du 22 juin 2006. Ni les parties au contrat, ni le dpartement nont t en mesure de produire une valuation du taux de rentabilit intrinsque (TRI) des capitaux apports par Kolis, mais sa rmunration perue au titre de lassistance technique (2,3 M au total) a t nettement suprieure son apport en capital (1,45 M)35. En outre, compte tenu de la matrialit non tablie des prestations fournies compter de 2010, il est vraisemblable que la marge ralise sur ce contrat a permis Kolis, non seulement de rmunrer son apport, mais galement de rcuprer lintgralit de sa mise de fonds. Suivant cette hypothse, Kolis aurait, dun strict point de vue financier, compltement rentabilis son investissement ds 2011, et pourrait envisager une ventuelle faillite de la socit dconomie mixte sans avoir en subir un prjudice financier.
B - Une gouvernance inoprante

1 - La transposition inadapte du mode de gouvernance de Kolis La participation au pilotage de lentreprise constituait un des principaux critres de choix fixs par le dpartement pour retenir le
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Apport ralis en deux temps, dont 750 000 en fvrier 2007 et 694 500 en septembre 2011.
partenaire industriel de la socit dconomie mixte. Conformment sa proposition, et en application du pacte dactionnaires conclu avec Kolis, trois comits spcialiss ont t adjoints au conseil dadministration, sur le modle de lorganisation en vigueur dans le groupe Kolis. Loin de fluidifier la gouvernance, la fragmentation des lieux de concertation et de dcision a impos lquipe dirigeante une dmultiplication de ses efforts de pdagogie auprs dune pluralit dinstances, pour maintenir une cohrence daction. Sans en constituer la cause principale, cette organisation a pu galement contribuer la faible implication des reprsentants du dpartement au conseil dadministration de la socit, particulirement marque compter de 2010, en les privant dune vision globale de la situation.
2 - La mise en place dune charte de partenariat avec le dpartement Compte tenu des difficults de la socit, le dpartement a pris linitiative, en 2011, de resserrer son contrle en formalisant une charte de partenariat dans lobjectif de prvenir la mobilisation des garanties explicites ou implicites quil apporte ses organismes satellites, au nombre desquels figurent la socit dconomie mixte. Sous couvert damliorer linformation de lactionnaire, cette charte confre au prsident du conseil gnral un pouvoir dvocation de presque toutes les dcisions de gestion, avant mme que les administrateurs nen aient communication. Si cette charte est aussi motive par le souci du dpartement de pallier les lacunes de ses administrateurs, il nen demeure pas moins quen attribuant ces prrogatives, titre exclusif, au prsident du conseil gnral, qui nest pas membre de droit du conseil dadministration, le dpartement porte atteinte lautonomie de gestion de la socit. Il lui faut, soit rformer la gouvernance de la socit dconomie mixte, soit mettre en cohrence le niveau de contrle quil entend exercer avec le statut juridique de lentreprise.
C - Une responsabilit financire potentiellement illimite du dpartement

En conservant 80 % du capital dune entreprise charge dun service public dont la continuit dexploitation se doit dtre assure, le
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dpartement sest, de facto, pos comme le garant implicite de la prennit de la socit dconomie mixte. Dans ces conditions, le dpartement est tenu de participer toute recapitalisation rendue ncessaire par les pertes accumules par lentreprise. linverse, la contribution des actionnaires minoritaires, dont en particulier celle de Kolis, demeure leur libre apprciation, sauf ce quils se soient contractuellement engags ex ante le faire dans le cadre dun pacte, ce qui nest pas le cas en lespce. En effet, sil existe bien un pacte dactionnaires, celui-ci confre Kolis la garantie de demeurer lactionnaire industriel exclusif de la socit, sans pour autant lengager suivre une augmentation de capital au prorata de sa participation en cas de difficult financire de lentreprise. Cette convention interdit donc au dpartement de procder une augmentation rserve de capital au bnfice dun autre industriel, ou de cder tout ou partie de ses parts sociales un autre investisseur industriel sans, au pralable, organiser le rachat de la participation de Kolis. Cette disposition est dautant plus protectrice des intrts de Kolis que, faute de dfinir clairement la mthode de valorisation des titres dtenus par lactionnaire industriel, elle tend dconnecter leur prix de la valorisation relle de lentreprise, crant ainsi une barrire dentre dautant plus dissuasive que les recapitalisations successives ont port le capital social un niveau sans rapport avec les rsultats futurs attendus. Le dpartement peut se trouver seul indfiniment responsable du passif de lentreprise, en cas de refus de Kolis de contribuer son renflouement. Ds lors, compte tenu de la part dtenue par le dpartement dans le capital social, la dcision de ce dernier de contenir les risques hors bilan en limitant ses garanties bancaires, pour lgitime quelle puisse tre, est mise en chec par le pacte dactionnaires quil a conclu. Jusquen 2012, le dpartement a particip aux augmentations de capital en privilgiant les apports en nature de biens mobiliers et immobiliers, plutt que des apports en numraire, qui ont une incidence directe sur son budget. Suivant ce mcanisme, le capital social de la socit a t port de 1,5 M en 2005 5 M en fvrier 2007 puis 9,6 M en septembre 2011, dont un quart environ sous forme de liquidits, presquexclusivement apportes par les actionnaires privs. ce stade, le seul apport en numraire ralis par le dpartement a consist dans labandon dune avance remboursable dun montant quivalent aux provisions constitues par lancienne rgie, en prvision des dparts la retraite du personnel transfr. Les modalits dintervention jusqualors utilises par le dpartement pour viter que les pertes de la socit ne psent sur son
budget ne sont plus reproductibles pour lavenir. En effet, la partie du matriel roulant dont le dpartement est toujours propritaire a perdu lessentiel de sa valeur, compte tenu, notamment, des normes daccessibilit en faveur des personnes mobilit rduite qui interdiront lusage des cars non quips en 2015. Le dpartement va donc devoir recapitaliser la socit dconomie mixte principalement par des contributions financires et non plus par des transferts dactifs non financiers. Pour sortir la socit de la situation catastrophique dans laquelle elle se trouve, le dpartement a t contraint de valider le plan de redressement act le 30 mai 2013 par le conseil dadministration de la socit dconomie mixte, la suite duquel il a apport, en juillet 2013, une nouvelle avance en compte courant de 5 M, et sest engag participer, hauteur de 4,5 M, une recapitalisation cumule de 5,4 M en 2014 et 2015. Au total, le dpartement devrait donc avoir investi, dici 2015, prs de 15 M dans la socit dconomie mixte depuis sa cration, soit lquivalent de 25 000 par salari36. Les fonds publics engags pourraient toutefois se rvler plus levs encore en cas dchec du plan de redressement, ds lors que, pour rpondre aux besoins complmentaires en trsorerie, le dpartement a, en outre, consenti rchelonner le loyer de 2,6 M d pour 2012 au titre de la mise disposition, auprs de la socit, des autocars dont il est rest propritaire, quune opration similaire est envisage au titre des loyers dus pour 2013, et quen outre, ltat et les organismes sociaux ont accord des dlais de paiement sur leurs crances pour 12 mois compter de juillet 2013.
Dont (i) apport en capital de 1,5 M en 2005, 2,8 M en 2007, 3,5 M en dcembre 2011, 0,8 M en 2012 ; (ii) apport en compte courant de 1,2 M en 2007, puis de 5 M en 2013 ; (iii) apport prvisionnel en capital de 4,4 M en 2014 et 2015.
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III - Une ncessaire inflexion stratgique pour sortir durablement de la crise

A - Une restructuration financire sur fonds privs non srieusement envisage
La restauration de lattractivit des Voies ferres du Dauphin auprs des investisseurs prsents et potentiels, sans exclusivit passe non seulement par lallgement de sa structure de cots, mais galement par une restructuration financire contraignant les actionnaires actuels constater la perte de valeur de leur participation. Or si le dpartement sest engag recapitaliser et restructurer la socit, il na pas pour autant modifi sa structure actionnariale. Ce faisant, il risque dassumer lessentiel du cot de la restructuration, sans avoir rsolu pour autant les problmes de gouvernance qui sont en partie responsables de la situation actuelle. En outre, faute davoir fait constater la dprciation des titres des actionnaires minoritaires, il risque de financer lessentiel de la restructuration leur seul bnfice, en cas de privatisation ultrieure de la socit. Une alternative tait pourtant possible. En labsence de pacte dactionnaires confrant une exclusivit Kolis, rien ne sopposait ce que le dpartement cde, au prix du march, lintgralit de ses titres un industriel, qui aurait alors pris le contrle de la socit anonyme ainsi constitue. Ce faisant, le dpartement naurait pas endoss le cot de la restructuration et aurait cr les bases dune gouvernance saine, dans laquelle lactionnaire industriel de rfrence aurait t intress aux rsultats. En prsence dun pacte dactionnaires confrant une exclusivit Kolis, la mme dmarche tait possible, sous rserve toutefois dorganiser la restructuration financire dans le cadre dune procdure collective, sous la forme dune mise sous sauvegarde par exemple, de faon forcer les actionnaires minoritaires constater la perte de valeur de leur participation. Bien que cette alternative et sans conteste t plus conome en fonds publics, et pas plus douloureuse socialement, le dpartement ne la manifestement pas srieusement envisage, en dpit de la dmarche engage par la directrice gnrale pour quune entreprise de transports capitaux publics entre au capital de la socit mixte en substitution ou en complment de lactionnaire industriel en place.
B - La difficile conciliation de lintrt actionnarial du dpartement avec son rle dautorit organisatrice
Le dpartement, qui il incombe dorganiser les transports de passagers sur son territoire, a dcid, ds 2004, de maintenir un oprateur propre. Ce choix tait justifi par le fait que dans un contexte de concentration des entreprises au niveau national, il est important de maintenir une entreprise publique dpartementale de transport au service de lensemble du territoire isrois, toutes autorits organisatrices confondues37 . La dcision de crer une socit dconomie mixte tait fonde sur le constat que la demande de transports collectifs tendait se concentrer dans les zones urbaines dans lesquelles vivent plus des trois quarts de la population isroise et dont la comptence appartient aux communes et groupements de communes. La recherche dun partenaire priv devait, en outre, contribuer assurer un fonctionnement normal de la concurrence 38. Le dpartement peut avoir intrt conserver un oprateur propre, sil estime que les prix du march sont conjoncturellement dstabiliss par lirruption dun nouvel acteur et que, passe une priode de consolidation, les prix sont susceptibles de remonter sous leffet dune inversion du rapport de force entre loffre et la demande. Mais il doit, dans ce cas, donner son oprateur les moyens daffronter la concurrence, en lui laissant notamment la plus grande latitude en matire de politique sociale, sous peine de voir sa garantie implicite mobilise pour combler les pertes accumules. Si, linverse, le dpartement considre que lintensit concurrentielle actuelle est prenne, il a tout intrt cder la socit dconomie mixte un oprateur priv, de prfrence avant davoir financ lintgralit de la restructuration, de faon optimiser les conditions de mise en concurrence sans avoir assumer les risques dexploitation induits par la baisse durable des prix. Or le dpartement de lIsre ne semble pas avoir procd cette analyse, laissant inchanges les contraintes de gestion pesant sur lentreprise sans prendre en considration le bouleversement des conditions conomiques induites par larrive de la socit Car Postal. Si, en qualit dautorit organisatrice des transports, il a russi contenir lvolution de son budget transport en suscitant une plus grande
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Source : dlibration du 14 juin 2004 du conseil gnral. Source : annexe la dlibration du 22 juin 2006.
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concurrence, il a, en revanche, en tant quactionnaire majoritaire de la socit dconomie mixte, largement contribu lchec de son adaptation aux nouvelles conditions de march. Le retour de certains dpartements la gestion directe de leurs transports interurbains
Le retour modeste, mais rel, la gestion directe des transports interurbains, par certains dpartements, semble rpondre au souci de pallier une concurrence juge localement encore insuffisante en dpit dune offre moins concentre que dans les transports urbains o deux oprateurs 39 dtiennent plus des deux-tiers des marchs. Mais, la diffrence des transports urbains, le recours la gestion directe peut tre partiel, en raison du fractionnement possible par lots des diffrentes lignes interurbaines. Cette souplesse est intressante, sous rserve quelle ne conduise pas dlguer au secteur priv lexploitation des lignes bnficiaires, quand la collectivit conserve sa charge les lignes les moins attractives. Certains dpartements limitent le recours la rgie directe aux marchs dclars infructueux, faute doffre ou en prsence doffres financires trs suprieures lvaluation produite par ladministration. Par exemple, en Ille-et-Vilaine, le march des transports interurbains a t scind, lors de son dernier renouvellement, en quatre lots, dont un a t attribu la rgie dpartementale aprs que le march a t dclar sans suite au motif que les offres taient toutes suprieures de 15 % lestimation de rfrence. Dans dautres cas, des socits publiques locales (SPL), dont le capital doit tre intgralement dtenu par au moins deux collectivits territoriales,40 ont t mises en place dans le secteur des transports interurbains. Le dpartement de Sane-et-Loire et la rgion Bourgogne ont ainsi cr, en 2011, la socit publique locale Sud Bourgogne Transports Mobilit laquelle a t confie lexploitation dune ligne reprsentant prs de 40 % de lactivit. De mme, lexploitation du rseau interurbain du dpartement du Tarn, rpartie entre une quinzaine dentreprises prives jusquen 2012, a t confie une socit publique locale qui sous-traite 20 % de loffre kilomtrique, le plus souvent pour les lignes secondaires, des transporteurs privs.
Source : rapport Lanne 2011 des transports urbains tabli par le Groupement des autorits responsables de transport (GART), hors Paris. 40 Les socits publiques locales cres par la loi n 2010-559 du 28 mai 2010 sont exemptes de mise en concurrence, sous rserve de respecter certaines conditions.
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C - Du bon usage des socits dconomie mixte

En prsence dun march concurrentiel, le statut de socit dconomie mixte peut prsenter linconvnient de procurer aux parties prenantes le sentiment trompeur de pouvoir bnficier du soutien indfini de lactionnaire public majoritaire. Le personnel peut ainsi croire son emploi prserv, tandis que lactionnaire priv et la direction peuvent tre tents dattendre de lactionnaire public quil scurise lactivit. Ce risque est plus particulirement prononc lorsque lactionnaire public majoritaire est galement autorit adjudicatrice des marchs que la socit opre. Le statut de la socit dconomie mixte rend galement plus complexe le pilotage de lentreprise. Pour tre viable, une socit de ce type intervenant sur un march concurrentiel doit imprativement tre affranchie des contraintes de gestion autres que celles imposes par les collectivits par la voie de leurs appels doffres. Elle doit galement dgager les moyens ncessaires pour diversifier son portefeuille de clients et largir son assise territoriale. Le modle conomique des socits dconomie mixte rend enfin plus difficile le partage quilibr des risques dexploitation entre les actionnaires publics et privs. Pour y parvenir, les actionnaires privs doivent tre intresss aux rsultats et disposer dune part significative du capital tout en restant dans la limite des 49 % autoriss par la loi applicable aux socits dconomie mixte. La rmunration de leur apport doit notamment se faire par des dividendes, au besoin prciputaires, et non au moyen de contrats dassistance non sollicits par la socit. La conclusion dun pacte dactionnaires contraignant lactionnaire industriel principal contribuer toute recapitalisation rendue ncessaire raison des pertes accumules par la socit, peut, en outre, apporter la garantie que la responsabilit de lactionnaire public ne soit pas seule engage en cas de dfaillance. Si lensemble de ces conditions ne peuvent tre runies, il apparat prfrable denvisager un autre statut, soit en optant pour une socit publique locale si la collectivit souhaite conserver un contrle troit, soit en procdant une privatisation complte de lentreprise.
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La socit dconomie mixte des Voies ferres du Dauphin na vit le dfaut de paiement en 2012 et 2013 que grce aux avances en compte courant apportes par le dpartement et aux augmentations de capital ralises et venir de lensemble des actionnaires. La direction, de mme que les actionnaires, nont pas t assez ractifs face la gestion de crise. Leur inertie a aggrav les difficults de lentreprise, et a conduit consommer, en pure perte, dimportants fonds principalement publics. Or, compte tenu du schma capitalistique et juridique retenu, la responsabilit du dpartement sur le passif de la socit dconomie mixte prsente un caractre de facto illimit. Si la plupart des erreurs de gestion commises par la direction traduisent une insuffisante appropriation des enjeux de la mise en concurrence, le dpartement a contribu, par ses immixtions, aux difficults de lentreprise, en choisissant notamment ds lorigine, un partenaire technique en lieu et place de la socit. Dans ces conditions, la Cour et la chambre rgionale des comptes formulent les recommandations suivantes destination de la socit dconomie mixte des Voies ferrs du Dauphin et du dpartement de lIsre : 1. mettre en place court terme un plan de redressement de la socit dconomie mixte, incluant bien une restructuration du passif et un inflchissement des contraintes de gestion imposes par les principaux actionnaires ; revoir le contrat dassistance technique conclu avec Kolis, tant dans son contenu que dans ses modalits de rmunration et de suivi, pour que soient introduites des obligations de moyens et de rsultats opposables, assorties de pnalits en cas de non-ralisation des objectifs ; carter de la charte de partenariat les dispositions qui retirent aux organes de contrle les prrogatives qui leur reviennent ; plus gnralement, mettre en cohrence le statut du ou des oprateurs avec le degr de contrle que le dpartement souhaite exercer, avec trois options : le maintien dune socit dconomie mixte avec une participation significativement plus importante du coactionnaire industriel de rfrence, la cration dune socit publique locale, ou la privatisation de lactuelle socit dconomie mixte.
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3.
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Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie Prfet de lIsre Prfet de la rgion Rhne-Alpes Prsident du conseil gnral de lIsre Prsident du conseil gnral de lIlle-et-Vilaine Prsident du conseil gnral de Sane-et-Loire Prsident du conseil gnral du Tarn Directeur gnral de la socit dconomie mixte Voies ferres du Dauphin Prsident de Keolis
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Ministre de la rforme de ltat, de la dcentralisation et dcentralisation et de la fonction publique Prsident du conseil rgional de Bourgogne Prsident de la socit dconomie mixte Voies ferres du Dauphin
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Ancien prsident de la socit dconomie mixte Voies ferres du Dauphin Ancienne directrice gnrale de la socit dconomie mixte Voies ferres du Dauphin Ancien directeur gnral de la socit dconomie mixte Voies ferres du Dauphin Directeur rgional de Kolis Sud-Est
Vos recommandations nappellent pas de remarque particulire de notre part. Nous ne souhaitons donc pas apporter de rponse formelle ce rapport.
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RPONSE DU MINISTRE DE LCOLOGIE, DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE Ce rapport, qui porte sur lun des principaux oprateurs de transports routiers interurbains en Isre, nappelle pas dobservation particulire pour ma part.
RPONSE DU PRFET DE LISRE

L'annonce a t faite auprs du comit d'entreprise d'un Plan de Sauvegarde de l'Emploi le 20 juin 2013, la notification administrative du PSE a t ralise le 12 juillet dernier et prvoit prsent aprs ngociation la suppression de 28 postes. La baisse de la masse salariale suite au PSE, et la diminution des dpenses devrait permettre le retour l'quilibre du bilan 2014 de la SEM VFD. Le comit des chefs des services financiers (CCSF) prsid par le directeur dpartemental des finances publiques, a accord des dlais de paiement des crances publiques pour douze mois compter du 5 juillet 2013. Cet chancier est respect actuellement y compris pour les charges sociales. La socit d'conomie mixte VFD loue auprs du conseil gnral de l'Isre, le parc roulant indispensable son activit. Cela reprsente une dpense annuelle de l'ordre de 2,6 M. Le titre de recette mis par le dpartement pour la mise disposition des autocars pour 2012, a fait l'objet d'un plan d'chelonnement respect par VFD. Une demande semblable est en cours de traitement au titre de l'anne 2013.
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RPONSE DU PRFET DE LA RGION RHNE-ALPES Je ne souhaite pas apporter de rponse ou dobservation ce rapport.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LISRE Je tiens rappeler la position du Dpartement face aux difficults que rencontre actuellement la SEM et apporter des lments de rponse aux principales observations de la Cour. Tout dabord, le Dpartement prend acte de la remarque de la Cour relative limpact financier li au maintien du statut des salaris de lex-rgie et prcise quil a demand la SEM, dans le cadre de ses difficults actuelles, de prendre toutes mesures indispensables son redressement et la rduction de ses cots de revient. Par ailleurs, le Dpartement souhaite rappeler que, face aux difficults de la SEM, il est intervenu dans des dlais rapides, en invitant, ds le dbut de lanne 2012, la direction de lentreprise prsenter un tat des comptes de la socit accompagn dun plan de redressement, ds quil a eu connaissance des difficults de la SEM. Pour le Dpartement, la production de ces lments tait un pralable indispensable laccompagnement quil pouvait apporter, en tant quactionnaire. Un plan de redressement a t produit par la socit et prsent son conseil d'administration en mai 2013, qui est de nature permettre son redressement. Les mesures daccompagnement dcides en contrepartie de ce plan sont de deux ordres : - une avance en compte courant de 5 M verse en juillet 2013, - une augmentation de capital par les trois actionnaires, dont la premire partie, d'un montant de 948 k a d'ores et dj t verse la SEM et dont la seconde partie s'lvera 5,4 M et sera appele en deux temps : 4,5 M en 2014 et 0,9 M en 2015. Enfin, le Dpartement prend acte de lensemble des recommandations de la Cour.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DILLE-ETVILAINE

Vous voquez en effet dans ce document, la dcision du Dpartement dIlle-et-Vilaine dallotir lexploitation de son rseau de transport interurbain et de confier lexploitation de certaines de ces lignes la rgie dpartementale des transports dIlle-et-Vilaine. Vous soulignez que dans le cadre dun rseau de transport interurbain, la dcision dune collectivit de recourir partiellement une gestion directe peut tre intressante sous rserve quelle ne conduise pas dlguer au secteur priv lexploitation des lignes bnficiaires, quand la collectivit conserve sa charge les lignes les moins attractives . Je tenais donc prciser que lors de la mise en place de son nouveau schma dpartemental des transports 2011/2019, le Dpartement dIlle-etVilaine a dcid de scinder lexploitation des lignes du rseau de transport interurbain en quatre lots afin de stimuler la concurrence entre les oprateurs, car lors de lappel candidatures de 2005, une seule candidature avait t prsente pour lexploitation de lensemble du rseau dpartemental. Ce dcoupage a t tabli non pas en fonction de la rentabilit conomique des lignes, mais par zone gographique et en fonction des moyens matriels et humains mobiliss. En effet, lobjectif de notre collectivit tait de disposer de lots ncessitant des parcs de matriels quivalent dun lot un autre (entre 40 et 45 vhicules par lot) et dune dimension telle que le rseau de P.M.E. prsentes sur notre territoire, puisse candidater lors de la mise en concurrence des contrats de dlgation de service public. Cette stratgie a montr sa pertinence dans la mesure o face aux deux entreprises leader dans les transports, savoir les groupes Keolis et Veolia, un groupement de P.M.E. locales a en effet rpondu la consultation. Les candidats ont eu la possibilit de soumettre une offre pour lexploitation des quatre lots. A lissue de lanalyse des offres, sur un des lots, les candidats ont tous propos des offres financires suprieures de plus de 15% lestimation administrative de rfrence. Le Dpartement a donc dcid de dclarer la consultation de ce lot sans suite, et de lattribuer en direct sa rgie dpartementale.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE SANE-ET-LOIRE Je vous remercie de citer en exemple la socit publique locale Sud Bourgogne Transports Mobilit cre entre le Dpartement de Sane-et-Loire et la Rgion Bourgogne. La description faite n'appelle pas de remarque particulire.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU TARN Ce rapport nappelle pas dobservations de ma part.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA SOCIT DCONOMIE MIXTE VOIES FERRES DU DAUPHIN Nouveau directeur gnral depuis environ huit mois, mon mandat a pratiquement dbut avec la remise du rapport dobservations provisoire de la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes. A aucun moment, je navais imagin que la socit VFD pourrait faire partie du rapport annuel de la Cour des comptes. Jespre seulement que cette publication ne viendra pas compromettre le redressement interne engag de la socit VFD. En effet, nous travaillons notre communication interne au regard de lavenir sans renier le pass de lentreprise, mais sans le ressasser. Vous trouverez, ci-dessous, les commentaires quappellent, de la part de la socit VFD, certains dveloppements de votre projet dinsertion.
Extrait du rapport Ainsi pour sortir la socit de la situation catastrophique dans laquelle elle se trouve, le dpartement a t contraint, au printemps 2013, de valider un plan de redressement aux termes duquel il devra, d'une part, raliser une nouvelle avance en compte courant de 5 M dans l'anne, et, d'autre part, participer, hauteur de 4,5 M, la recapitalisation cumule de 5,4 M en 2014 et 2015.
Observation de la SEM VFD En complment d'information, l'avance en compte courant est effective depuis le 11 juillet 2013. L'augmentation de capital 2014 de 4,5 M est en cours de prparation, le Conseil Gnral devrait apporter en nature des autocars pour une valeur de 3,15 M, le complment tant apport en numraire par les diffrents actionnaires.
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Extrait du rapport
Observation de la SEM VFD Un plan de redressement a d'ores et dj t valid par le Conseil d'Administration du 30 mai 2013. Outre, les augmentations de capital (cf. tableau ci-joint des prvisions d'augmentation de capital 2014 et 2015) comportent en 2013 un apport en comptes courants d'associs de 5 M, effectives depuis le 11 juillet 2013.
Mettre en place court terme un plan de redressement de la socit d'conomie mixte, incluant une restructuration de son passif et un inflchissement des contraintes de gestion imposes par les principaux actionnaires
Cet apport en trsorerie est complt par une facilit de trsorerie d'un montant de 800 K de la socit SERUS sa socit mre VFD. Sur le conseil du Prsident du Tribunal de Commerce, une demande d'chancier des paiements des cotisations patronales de charges sociales a t mise en uvre. Sur l'inflchissement des contraintes de gestion : la ngociation d'accord de substitution devrait permettre une organisation plus aise du temps de travail et globalement moins coteuse.
Extrait du rapport Recommandation n 2 Revoir le contrat d'assistance technique conclu avec KEOLIS, tant dans son contenu que dans ses modalits de rmunration et de suivi, pour que soient introduites des obligations de moins et de rsultats opposables, assorties de pnalits en cas de non-ralisation des objectifs
Observation de la SEM VFD A ce jour, il existe un suivi mensuel des interventions demandes par la SEM VFD KEOLIS. En janvier 2013, l'assistance technique KEOLIS a t ralise suivant deux conventions, l'une destination de la SEM VFD, l'autre destination de sa filiale SERUS.
A ce jour, la charte de partenariat n'est pas formellement respecte. Recommandation n 3 Ecarter de la charte de partenariat les dispositions qui retirent aux organes de contrle les prrogatives qui leur reviennent. Pour autant, les relations devenues trs rgulires avec les directions des services du Conseil Gnral permettent de rpondre la plus grande partie des engagements. La SEM s'interroge ce stade sur la validit de la charte, au regard des pouvoirs du Prsident de la SEM.
Source : SEM VFD
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RPONSE DU PRSIDENT DE K EOLIS

Vous nous aviez adress en son temps le rapport de la Chambre rgionale des comptes. Nous avions fait des observations en rponse. Aucune de ces observations nayant tait retenue dans le rapport de la Cour des comptes, nous navons pas jug utile de les ritrer.
Chapitre III Les organismes de protection sociale
La CIPAV (caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable
La CIPAV (caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable
_____________________ PR SENTATION ____________________
Les professionnels libraux relvent pour leur retraite dun rgime de base dassurance vieillesse gr par la caisse nationale dassurance vieillesse des professions librales (CNAVPL) laquelle sont rattaches dix caisses41 distinctes, administrant chacune un ou plusieurs rgimes de retraite complmentaire et dinvalidit dcs42. La CIPAV est de loin la plus importante de ces dix caisses. la diffrence des neuf autres (caisse des mdecins, des pharmaciens, des vtrinaires, des notaires, etc.), elle nest pas marque par une forte identit professionnelle. Au-del des professions rglementes darchitecte et de gomtre-expert ou des membres des professions de conseil, elle a vocation accueillir tout professionnel libral assurant des activits non explicitement numres par le code de la scurit sociale : une disposition balai de ce code conduit y affilier plus de trois cents professions librales, dune extrme diversit. Depuis plus dune dizaine dannes, le nombre daffilis la CIPAV a ainsi beaucoup augment la faveur du rattachement continu de nouvelles professions et, plus rcemment, du dynamisme du statut 43 dauto-entrepreneur .
Ces caisses sont dsignes sous les termes de sections professionnelles par le code de la scurit sociale. 42 Cf. Cour des comptes Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2013, chapitre XVI : les retraites des professions librales. La Documentation franaise, septembre 2013, p. 451-478, disponible sur www.ccomptes.fr 43 titre dexemple, ont t rcemment affilis la CIPAV les moniteurs de ski et les ostopathes. Une partie importante des auto-entrepreneurs lui ont t rattachs compter de la cration de ce statut en 2009, ds lors que ces derniers exercent une activit indpendante qui, ntant ni commerciale ni artisanale, ne leur permet pas de se rattacher au rgime social des indpendants (RSI).
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En 2012, elle comptait 545 000 affilis, soit 480 000 cotisants (230 000 professionnels libraux de droit commun et 250 000 autoentrepreneurs) et 65 000 pensionns, reprsentant ainsi 50 % de lensemble des professionnels libraux. La CIPAV, comme les neuf autres caisses dpendant de la CNAVPL, assure par dlgation de cette dernire, depuis 2004, la gestion du rgime de base (380 M de cotisations et 170 M de prestations) et administre pour ses seuls ressortissants un rgime obligatoire de retraite complmentaire et un rgime dinvalidit-dcs (au total, 570 M de cotisations et 250 M de prestations). Caractristique spcifique, la CIPAV a constitu depuis 1959 avec deux autres caisses et une institution de retraite complmentaire, le groupe Berri , du nom de la rue o a t longtemps install son sige. Cette mutualisation, bien loin de permettre une meilleure efficience, a facilit une gestion particulirement dsordonne (I) et saccompagne dune srie de graves dysfonctionnements qui portent lourdement prjudice aux assurs (II).
I - Une gestion particulirement dsordonne

A - Une organisation institutionnelle longtemps informelle et la gouvernance toujours paralyse
En 1959, certaines caisses de la CNAVPL, dont celle qui est devenue la CIPAV en 1977, se sont regroupes au sein du groupe Berri en vue de mutualiser un certain nombre de fonctions (direction gnrale, agence comptable, services informatiques, ressources humaines, gestion immobilire). Ce groupe, rassemblant la CAVEC, la CAVOM, lIRCEC et la CIPAV44, a fonctionn jusquen 2011 de manire informelle, en dehors de tout cadre juridique formalis. Aucune instance statutaire ne le dirigeait : dans la pratique, chaque dcision dintrt commun devait faire lobjet dun vote pralable de chaque conseil dadministration. La runion mensuelle de leurs prsidents constituait la seule instance commune, qui ne disposait cependant
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Caisse dassurance vieillesse des experts comptables (CAVEC), caisse dassurance vieillesse des officiers ministriels (CAVOM) et institution de retraite complmentaire de lenseignement et de la cration (IRCEC).
LA CIPAV (CAISSE INTERPROFESSIONNELLE DE PRVOYANCE ET DASSURANCE VIEILLESSE DES PROFESSIONS LIBRALES) : UNE GESTION DSORDONNE, UN SERVICE AUX ASSURS DPLORABLE 255
daucun pouvoir propre. Chacune des caisses assurait la gestion dun domaine particulier pour lensemble des autres, selon un systme de dlgations croises ne reposant sur aucune convention crite : le personnel pour la CAVOM, linformatique pour la CAVEC, limmobilier pour la CIPAV, dont la place au sein du groupe est prpondrante : elle reprsente les trois quarts des assurs que ce dernier rassemble. La forte croissance des effectifs de la CIPAV, devenue le plus important des organismes rattachs la CNAVPL, a mis au jour la prcarit des liens nous entre les caisses du groupe Berri en dpit de leur anciennet. En 2008, la CAVEC a envisag de le quitter. La signature par les membres du groupe dune convention de gestion commune, le 11 fvrier 2010, puis la constitution dune association, effet du 1er janvier 2012, ont permis de surmonter cette crise sans nanmoins la rsoudre au fond, les statuts de lassociation prservant lentire autonomie des membres, mme pour la gestion des affaires communes. Ces difficults institutionnelles ont rejailli sur le positionnement de la direction gnrale, affaiblie au demeurant par ses modalits de recrutement. Ntant pas tenu, comme dailleurs la CNAVPL elle-mme et lensemble des caisses qui lui sont rattaches, de recruter des agents de direction de la scurit sociale contrairement aux caisses des autres rgimes45, le groupe Berri engage, aux termes dun accord entre ses membres, des cadres dorigines diverses pour assurer les fonctions de responsabilit. Lexistence du groupe permet notamment aux organismes concerns de recruter un directeur et un agent comptable communs, conformment larticle R. 641-3 du code de la scurit sociale, mais leur nomination et leur rvocation demeurent conditionnes au pouvoir propre de chacun des conseils. En septembre 2008, deux audits ayant mis en vidence que le directeur du groupe Berri navait pas atteint les objectifs que la CIPAV lui avait assigns en 2005, celle-ci, sans demander laccord des conseils dadministration des autres entits du groupe, a procd unilatralement au licenciement de lintress, sans dailleurs respecter les formalits requises. Lautorit de tutelle ayant annul la dcision du conseil dadministration de la CIPAV, un accord est intervenu, en juin 2009, pour rpartir, compter du 1er novembre 2009, les attributions
Les organismes de base des rgimes gnral, agricole, des indpendants et des mines doivent recruter leurs responsables administratifs parmi les agents de direction relevant de la convention collective de travail du 8 fvrier 1957 du personnel des organismes de scurit sociale. Pour les rgimes spciaux, ces responsables sont des fonctionnaires ou des agents de direction.
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du directeur gnral entre lancien titulaire du poste, devenu dlgu gnral charg des questions institutionnelles, et le nouveau, comptent pour la conduite oprationnelle de la CIPAV et de la CAVOM. La CAVEC et lIRCEC ne se sont rallies cette solution que plus tard. Irrgulire et de nature gner le fonctionnement normal du groupe, elle a dbouch sur le dpart du dlgu gnral, en janvier 2011. Plus gnralement, cette gouvernance floue na pu que contribuer une grande instabilit de lencadrement tous les niveaux. la suite du dpart du directeur du groupe Berri en octobre 2012 pour devenir directeur de la CNAVPL., quatre personnes se sont succd dans cette fonction sur une priode de six mois. Le poste de directeur des oprations charg du recouvrement des cotisations, des actions contentieuses et de la liquidation des prestations de la CIPAV a connu trois responsables en trois ans. De mme, le responsable du ple immobilier a chang quatre fois en deux ans. Le traitement privilgi de certains administrateurs
Un ancien trsorier de la CIPAV a rachet en 2003, aux tarifs en vigueur pendant les priodes concernes et non, conformment aux statuts applicables lpoque, celui de la date de la demande, des points de retraite complmentaire acquis rtroactivement au titre des annes 1971 1986 et de 1988 1990. Les majorations de retard dont le prsident de la caisse tait redevable en raison dun dfaut de paiement de ses cotisations lchance ne lui ont pas t appliques. Par ailleurs, aucune action en recouvrement des sommes dues na t engage. Des administrateurs ont t, par ailleurs, bnficiaires de secours importants au regard des pratiques habituelles de la caisse.
La cration dune association entre les membres du groupe Berri en dcembre 2011, si elle a donn ce dernier la personnalit morale dont il tait jusque-l dpourvu, na aucunement rgl les difficults darticulation entre les comptences des conseils dadministration des caisses et celles du comit de gestion de cette structure commune, aux pouvoirs en ralit inexistants : ses dcisions doivent tre ratifies pour tre excutoires par les diffrents conseils dadministration des membres du groupe.
B - Des fonctions mutualises gravement dfaillantes

La mutualisation des fonctions support des organismes rassembls au sein du groupe Berri aurait d conduire une amlioration de la gestion et une rduction des cots. Tel na pas t le cas.
1 - Une gestion mdiocre et peu transparente des placements La rapide augmentation du nombre des cotisants sest traduite par une amlioration trs importante du rapport dmographique de la caisse (8,7 cotisants aujourdhui pour un pensionn de droits directs). Par ailleurs, la CIPAV a pratiqu une politique continue de baisse du taux de rendement de son rgime complmentaire. Ce taux, qui est le rapport entre la valeur du point prise en compte au moment du paiement de la pension et la valeur dacquisition du point de retraite complmentaire, a fortement dclin, passant de 14,5 % 8,81 % entre 2002 et 2012, puis 7,90 % au 1er janvier 2013, de manire garantir la soutenabilit du rgime horizon 2050. Ces volutions ont entran un quasi-doublement du montant de ses rserves de 2004 2012, pass, sur cette priode, de moins de 1,1 plus de 2,1 Md. Les modalits de placement de ces fonds destins garantir le paiement des retraites des assurs selon une logique de rpartition provisionne46 tmoignent dun dfaut trs prjudiciable de rigueur au dtriment de la rentabilit des investissements, quil sagisse de valeurs mobilires ou de patrimoine immobilier.
a) Des placements en valeurs mobilires au rendement peu satisfaisant et la gestion risque

De 1989 2012, daprs un mode dapprciation de la CIPAV ellemme, le taux de rendement annuel moyen des placements47 a atteint
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Est ainsi dsign un systme de retraite fond sur le principe de la rpartition, pour lequel la constitution de rserves importantes permet de faire face aux engagements futurs du paiement des pensions par des techniques de capitalisation. 47 Au 31 dcembre 2012, la rpartition des valeurs mobilires entre actions et obligations tait de 40 % pour les premires et de 60 % pour les secondes.
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6,1 %, soit nettement moins que la progression des indices de rfrence des obligations et des actions au-cours de la mme priode48. Tableau n 1 : rendement annuel moyen des placements de la CIPAV (1989-2012)
Taux de rendement annuel du placement des rserves de la 49 CIPAV volution annuelle en % de lindice de rfrence des 50 actions (DJ Euro Stoxx Large) 11,0 volution annuelle en % de lindice de rfrence des obligations (Euro MTS global) 8,6
6,1
Sources : rapport financier 2009 pour la priode 1989 2009 et donnes complmentaires de la Cour pour les annes 2010 2012
Les carences du pilotage des activits financires de la CIPAV dans le cadre du groupe Berri qui na pas mis en place de direction financire avant la fin de lanne 2010, sont lorigine de ces performances mdiocres. Comme ses prdcesseurs, le directeur gnral devenu dlgu gnral assurait directement le suivi du placement des rserves et traitait seul avec les gestionnaires du portefeuille. La commission des placements, charge de proposer des orientations pour ceux-ci, a agi, jusquen 2009, en labsence de vritable code de dontologie, pourtant obligatoire depuis le 1er janvier 2004. Elle a aussi travaill, jusquen 2010, en dehors de toute dlgation de la part du conseil dadministration, cependant prvue par les statuts. Linstance dlibrante na statu formellement sur les propositions de cette commission que depuis lors. Ce manque de transparence a facilit le non-respect de rgles lmentaires de scurit et de rpartition des risques. Les caisses du groupe Berri ont privilgi pendant des dcennies un mme gestionnaire de portefeuille, qui a longtemps assur concomitamment la fonction de dpositaire des titres. La CIPAV lui a confi le placement de plus des trois quarts de ses rserves. En avril 2008, dans le contexte de la crise financire, la commission des placements a tardivement dcid de rduire progressivement lencours gr par cet intermdiaire. Nanmoins, cette dcision na vritablement pris effet quen 2011, une fois parti le
Le taux de performance calcul par la CIPAV repose sur la moyenne arithmtique annuelle des taux de rendement. 49 Ce taux de rendement tient compte des plus-values et moins-values latentes par rapport la valeur historique. 50 Dividendes rinvestis.
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dlgu gnral du groupe. La dsignation dun directeur financier et la diversification des oprateurs ont permis alors de rduire les risques. Fin 2012, au lieu du maximum de 25 % annonc par la CIPAV, plus de 37 % de ses valeurs mobilires demeuraient cependant encore en compte chez ce gestionnaire.
b) Une mauvaise gestion immobilire

En dpit des atouts quil prsente en termes de localisation, de diversit et de qualit architecturale, limportant patrimoine immobilier de la CIPAV, essentiellement compos dimmeubles de bureaux et estim - hors sige - 221 M au 31 dcembre 2011 en valeur de march, souffre dun manque de vision moyen et long termes de sa gestion. Le dfaut jusqu rcemment de schma directeur en est la traduction. Les travaux de conservation et de modernisation (moins de 8 M en 11 ans) au surplus, quand ils finissent par tre engags, ne sont achevs quavec dimportants retards et des drives de cots, aprs avoir rencontr de nombreuses difficults. Les difficults de relocalisation du sige du groupe Berri
Les difficults de relocalisation du sige du groupe Berri illustrent cette gestion mdiocre. dfaut davoir su rnover son ancien sige, le groupe Berni avait envisag, en 2005, de le reloger dans un immeuble de bureaux de la CIPAV, reprsentant 20 % des surfaces du patrimoine immobilier de celle-ci. Lopration ayant beaucoup tard en raison des divergences entre les conseils dadministration et de lincapacit des services mener bien les travaux de rnovation, ces locaux sont demeurs vacants en pure perte avant dtre vendus en 2011. Pendant cette priode, lexclusion de la CAVEC, les caisses du groupe Berri ont acquis, en 2008, en tat futur dachvement, pour 95 M, un immeuble de 9 000 m qui na t livr quen 2010. Il na finalement pu accueillir le sige, en raison de lurgence reloger les services du groupe. Pour lessentiel, il est rest vacant pendant plus dun an avant dtre donn bail, en 2012, pour un loyer infrieur de 13 % au prix mdian du march. Les caisses du groupe Berri ont achet un autre immeuble pour 150 M, travaux damnagement et honoraires compris (19 M), afin dy hberger leur sige.
La vtust et le dfaut de mise aux normes rglementaires expliquent, du fait du pourcentage lev des surfaces vacantes et du niveau modeste des loyers, une faible rentabilit, encore rode par le recours des mandataires la gestion peu rigoureuse et non contrle et un suivi trs insatisfaisant des impays.
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En fvrier 2012, la commission immobilire a cherch mieux prciser la stratgie de la caisse en ce domaine dans la perspective daccotre progressivement ces investissements jusqu la limite rglementaire de 20 % de ses allocations dactifs. Elle a, en particulier, retenu comme orientation le dveloppement de prises de participation dans des socits civiles de placements immobiliers (SCPI) mais aussi dans des organismes de placement collectif immobilier (OPCI). Toutefois, le recours ce dernier type dactifs ne lui est pas autoris rglementairement, en ltat actuel des textes qui rgissent les placements des organismes de scurit sociale.
2 - Un refus dlibr dappliquer les rgles de la commande publique Larticle L. 124-4 du code de la scurit sociale impose aux organismes chargs de grer un rgime lgalement obligatoire dassurance vieillesse de respecter pour leurs achats les dispositions relatives aux marchs publics de ltat. En 2010, 72 % des dpenses soumises au code rgissant ces derniers ont t cependant engages par les caisses du groupe Berri en dehors de ce cadre. Ce pourcentage a atteint 82 % en 201251. Le groupe Berri ne sest, en effet, pas dot des moyens humains, juridiques et informatiques pour respecter les rgles de la commande publique. Lorsquil a cherch, en 2010, sinscrire dans les procdures qui simposaient lgalement pour la passation dun accordcadre dachat de prestations informatiques, les nombreuses irrgularits que comportait le projet soumis la commission consultative des marchs de la scurit sociale lont conduite le rejeter. Les caisses du groupe Berri ont alors dcid de saffranchir de leurs obligations de respect du code des marchs publics, tout particulirement en matire de prestations informatiques, de rares exceptions prs qui illustrent pourtant les marges dconomie quun appel concurrence peut procurer dans certains domaines. Ainsi, lun des quelques marchs conclus en 2012 a permis de rduire de 60 % environ le cot de la tlphonie, de laccs internet et des imprimantes, soit une conomie de plus de 0,4 M.
51
Rapport daudit de suivi des marchs de mars 2013, page 10.
3 - Une modernisation inacheve du systme dinformation malgr des dpenses dj dix fois suprieures aux prvisions Le groupe Berri disposait dun service informatique aux comptences techniques et aux effectifs trs limits. Suffisant pour assurer le maintien oprationnel des applications existantes, il tait inadapt pour concevoir un projet global de modernisation dun systme dinformation bout de souffle. Alors que sa refonte, envisage ds 2002, a t lance en 2004, la cration dune direction des systmes dinformation et la structuration progressive dune fonction de matrise douvrage identifie ne sont intervenues quen 2008, la suite des innombrables difficults rencontres dans la conduite des projets majeurs. Pour autant, la succession rapide des responsables, la faiblesse des quipes recrutes en propre par rapport celles mises disposition en permanence par de multiples prestataires de service, le dfaut de coordination et de pilotage stratgique nont toujours pas permis de mener bien la modernisation du systme dinformation dont les dlais et les cots nont cess de driver. Ainsi, la refonte de lapplication mtiers a souffert la fois de labsence de prvision de nombreux dveloppements indispensables (contentieux, traitement de masse pour les affiliations, les radiations et le courrier), de la mconnaissance de problmes rsoudre (mauvaise qualit des bases de lancienne application appeles migrer vers la nouvelle) et de la surestimation de la possibilit dappliquer des traitements informatiques communs des rgimes de retraite complmentaire la fois complexes et diffrents. Dans ces conditions, les dpenses engages pour la refonte ont atteint, en 2013, 24 M, soit un dcuplement par rapport lestimation initiale en 2005 dun cot de 2,5 M, sans prjudice de celui des dveloppements encore ncessaires. Si le module de gestion des prestations du nouveau systme dinformation a t livr en 2007, celui relatif aux cotisations ne la t quen 2011 la CIPAV. En dpit dinformations rassurantes donnes au conseil dadministration, sept ans aprs leur dbut, les travaux restent inachevs ou sont reprendre en raison des graves dfaillances constates, notamment en matire de recouvrement et de suivi des contentieux, domaines en cours de refonte depuis dbut 2012. Lanc en 2004, le projet de gestion lectronique des documents a abouti ds 2006 mais lapplicatif a fait rapidement preuve de ses insuffisances et de ses lacunes, obligeant, fin 2009, engager sa refonte.
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La mise en place du nouveau dispositif sest acheve fin 2011. Il ne donne pas encore totalement satisfaction. Pour pallier les retards et les dfaillances de ces deux applications, des solutions ont certes t mises en uvre, mais elles ont t partielles et complexes, obligeant notamment les agents passer dun applicatif lautre au gr de leurs besoins et non sans consquence lourde sur la productivit. Une productivit dgrade
Les effectifs de la CIPAV (226 agents), qui reprsentent les trois quarts de ceux du groupe Berri (302), ont augment de prs de 77 % de 2004 2011. Cet accroissement est nettement suprieur celui de la population assure, soit 57 % hors auto-entrepreneurs. En effet, ces derniers, rattachs en 2009 la CIPAV, ne constituent pas encore une charge relle pour celle-ci : ils sont affilis par le RSI, versent leurs cotisations aux URSSAF et sont encore trs peu nombreux demander la liquidation de leur retraite la caisse. Le nombre daffilis (cotisants et retraits non autoentrepreneurs) par agent est pass de 1 366 1 217, soit une diminution de 11 % alors que, durant la mme priode, nombre dorganismes de scurit sociale ont amlior, grce la dmatrialisation des donnes, leur productivit. productivit constante, les effectifs de la caisse seraient infrieurs, de lordre de vingt-cinq personnes52. Un lger redressement semble samorcer en 2012.
Malgr ces renforcements en effectifs, la qualit du service rendu aux assurs se rvle particulirement mauvaise.
II - Un service aux assurs dplorable

A - Des difficults majeures dans la gestion des droits
Des dysfonctionnements majeurs affectent la gestion par la CIPAV de ses assurs et de leurs droits, tous les stades successifs : laffiliation, le calcul et le recouvrement des cotisations et la liquidation des pensions.
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Le surcot qui en rsulte pour la CIPAV peut tre estim 3 M par an.
1 - Un processus daffiliation peu fiable Les caisses de professions librales en gnral et la CIPAV en particulier sont trs attaches au principe dautonomie qui a prsid la fondation, en 1948, de leurs rgimes dassurance vieillesse. Jusquen 2011, la caisse tait seule comptente pour procder directement laffiliation de ses assurs, mais rencontrait de nombreuses difficults dans cette fonction. partir du 1er janvier 2011, a t mise en place une procdure unique daffiliation des travailleurs indpendants (artisans, commerants, professions librales et auto-entrepreneurs) leurs diffrents rgimes de scurit sociale, dont le RSI est le matre duvre. Parce quelle y voit une atteinte son autonomie, la caisse sinscrit avec rticence dans cette nouvelle organisation, au prjudice des assurs, et conteste les dcisions du RSI qui sont pourtant rputer simposer elle. Dans ces conditions, la qualit du fichier des cotisants de la CIPAV est trs mdiocre. Il diverge fortement de celui du RSI53 qui connat les ressortissants de la caisse au titre de lassurance maladie. Moins de 80 % des actifs affilis de la caisse sont recenss par le RSI. Ainsi prs de 35 000 assurs de la CIPAV figurent parmi ses cotisants alors mme quils ont cess toute activit selon le RSI. Prs de 5 000 actifs y sont inscrits deux fois. Plus de 22 000, rputs artisans ou commerants par le RSI, sont galement affilis la CIPAV. De lordre de 27 000 professionnels libraux relevant de la CIPAV ne paraissent pas pris en charge au titre de lassurance maladie par le RSI et, inversement, au minimum 12 000 professionnels libraux assurs au titre de ce risque auprs du RSI ne sont pas affilis la CIPAV54. Enfin, 7 500 personnes sont considres comme des professionnels libraux alors quelles ont le statut dauto-entrepreneur ou linverse. Une premire cause tient au refus de la CIPAV dutiliser le rpertoire des professions librales tabli par le RSI, laide de la nomenclature des activits franaises, qui lui sert affilier les assurs. La caisse continue de se rfrer sa propre liste de professions, labore empiriquement, qui ne concorde pas avec le rpertoire du RSI. cet effet, elle a institu des contrles pralables qui conduisent de
Le RSI gre lassurance maladie de tous les travailleurs indpendants, donc y compris ceux relevant de la CIPAV, et lassurance vieillesse des artisans et des commerants. 54 Depuis 2009, ce point est relev dans les rapports de la Cour relatifs La certification des comptes du rgime gnral de scurit sociale. Disponibles sur www.ccomptes.fr
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nombreux rejets, dont les modalits de traitement ne sont pas dfinies. De surcrot, elle ne traite pas ses propres anomalies. Un deuxime motif rside dans les insuffisances du systme dinformation de la CIPAV. dfaut davoir combl des lacunes de son application mise en service en mars 2011, elle na pas t en mesure denregistrer les nouvelles affiliations des professionnels libraux pendant sept mois ainsi que les modifications de leur situation administrative pendant quinze mois. Dans lintervalle, elle na pas pris de dispositions transitoires, par exemple un traitement manuel des dossiers. Ainsi, plus de 25 000 modifications de situation administrative sont demeures en souffrance pendant plus dun an, et, selon diverses estimations, de 11 000 30 000 radiations nauraient pas t vrifies ou effectues. De mme, lenregistrement de laffiliation des auto-entrepreneurs intervient avec un retard qui a pu atteindre prs dun an en 2011 et na t, depuis lors, que partiellement rsorb.
2 - Une mauvaise gestion des cotisations En raison des dfaillances de la gestion de la CIPAV, les modalits de recouvrement des cotisations se traduisent pour les assurs par des incertitudes dans la dtermination de leurs droits pension. En effet, les rgimes de retraite de base et complmentaire des professions librales reposent sur laccumulation de points acquis en fonction des cotisations payes.
a) Une connaissance insuffisante de lassiette des cotisations

De nombreux cotisants font lobjet de taxations doffice, cest-dire dun appel de cotisations au taux le plus lev. Dans la majorit des cas, ces taxations ne sont pas fondes. Cette situation coteuse en termes de gestion, prjudiciable pour les assurs, rsulte de lincapacit de la caisse mettre jour sa base de donnes relative aux revenus, en liaison avec le RSI. En effet, le nombre de dclarations communes de revenus reues des professionnels libraux par le RSI et communiques par ce dernier la CIPAV en vue dtablir les appels de cotisation prsente une distorsion notable avec celui des cotisants recenss par la caisse. Ainsi, en 2011, 51 000 dclarants rpertoris par le RSI ntaient pas connus de la CIPAV. linverse, celle-ci avait enregistr 35 000 cotisants pour lesquels le RSI ne lui avait fourni aucune dclaration. Au surplus, selon
les rsultats dun test partiel, 17 % des revenus connus de la CIPAV ne concidaient pas avec ceux retenus par lURSSAF de Paris. En dpit du nombre lev de taxations doffice, la CIPAV ne prend pas la peine de les analyser. Or cet exercice lui permettrait de constater que 25 % des personnes taxes doffice sont recenses une adresse errone et 24 % dentre elles ne relvent pas de la CIPAV mais du RSI, et de prendre les mesures correctrices ncessaires. Elle na pas davantage pris les dispositions lui permettant denregistrer rgulirement les informations sur les revenus des professionnels libraux que le RSI est mesure de lui adresser chaque semaine. Elle ne traite ces informations quune seule fois dans lanne.
b) Des risques sur les circuits de paiement des cotisations

Au cours de ces dernires annes, deux dtournements de plusieurs centaines de chques, chez un prestataire et La Poste, ont entran un prjudice de plus de 0,8 M pour la CIPAV55. Pour lun deux, des assurs ayant acquitt leur d ont t sollicits pour payer une seconde fois leurs cotisations, sous peine de majorations de retards. Cette situation est largement imputable lagent comptable qui nexerce pas toutes les diligences qui lui incombent. Ainsi, il na dsign aucun dlgu habilit se faire remettre ds leur rception les quelque 100 000 chques qui sont adresss chaque anne la caisse pour les mettre en scurit dans son service avant leur remise lencaissement. Des chques demeurent, de ce fait, en attente dans des locaux facilement accessibles au personnel dans son ensemble, voire des personnes trangres la CIPAV. De mme, il a accept que, de 2008 2012, soit entirement sous-traite une entreprise la gestion de quelque 220 000 titres interbancaires de paiement, dont prs de la moiti est accompagne de chques, y compris les oprations dencaissement qui relevaient rglementairement de sa seule responsabilit.
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Un arrt de dbet a t pris par le ministre charg des affaires sociales lencontre de lagent comptable.
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c) Un traitement dficient des contentieux

Fin 2012, faute dassurer correctement ses obligations, la CIPAV dtenait plus de 97 M de crances douteuses, pour lesquelles laction en recouvrement tait prescrite. Pour conduire son action en recouvrement des cotisations impayes, la caisse recourt depuis des dcennies au service du mme huissier centralisateur qui officie en le-de-France et se borne, pour le surplus, transmettre les actes de poursuite ses confrres de province sur le fondement dune convention ancienne et sommaire. Cette action, au cot non ngligeable (1,7 M en 2011), prsente de srieuses carences, en partie imputables au systme dinformation dfaillant de la caisse. De 2007 2009, la CIPAV a dlivr un nombre ngligeable de mises en demeure et na signifi aucune contrainte aux dbiteurs, alors que le dlai de prescription de laction en recouvrement est de trois ans. Si elle a notifi prs de 39 000 contraintes en 2010 et 32 000 mises en demeure en 2011, en revanche, elle na adress aucune contrainte aux redevables en 2011 et 2012. Par ailleurs, la caisse exclut trois catgories dassurs du champ des poursuites : ceux pour lesquels elle constate ou prsume une erreur (montant, dlai, chancier), ceux partis sans laisser dadresse et ceux pour lesquels laction serait tardive. En 2011, plus de 38 000 dbiteurs ont ainsi chapp toute action en recouvrement de la CIPAV, souvent pour une absence de mise jour des adresses.
3 - Des retards importants dans la liquidation des pensions La proportion des pensions liquides bonne date atteignait moins de 50 % en 2012, comme le montre le tableau suivant.
Tableau n 2 : liquidation des droits propres (parts liquides en %)

Rgimes la date d'effet (de quelques jours 3 mois) Rgime de base Dans le trimestre suivant (de 3 6 mois) Au-del de 6 mois la date d'effet (de quelques jours 3 mois) Rgime Dans le trimestre suivant complmentaire (de 3 6 mois) Au-del de 6 mois Source : rapport dactivit 2012 de la CIPAV 2008 48 % 30 % 22 % 46 % 31 % 23 % 2009 58 % 20 % 22 % 58 % 21 % 21 % 2010 69 % 15 % 16 % 69 % 16 % 15 % 2011 63 % 16 % 21 % 60 % 18 % 22 % 2012 48 % 25 % 27 % 47 % 27 % 26 %
En dpit dune amorce damlioration en 2013, cette situation, trs dommageable pour les assurs, est en complet dcalage avec les performances de la branche vieillesse du rgime gnral o 96,6 % des pensions de droit direct sont payes le premier jour du mois qui suit la demande. Elle est galement trs loigne de lobjectif fix par le projet dentreprise de 2008 : il prvoyait de liquider 90 % de lensemble des pensions au premier jour du trimestre civil suivant la demande, alignant ainsi, sur celui de la pension de base, le calendrier du versement de la retraite complmentaire, alors mme que les statuts de la CIPAV prvoient une date deffet, pour cette dernire, au premier jour du mois qui suit la demande. La proportion de liquidation bonne date est encore plus faible pour les pensions de rversion (45 % en 2012) et les polypensionns (15 % en 2012). Ces retards sont dautant plus anormaux que la CIPAV gre des assurs dont les revenus et les pensions sont trs htrognes.
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Les revenus et les pensions des professionnels libraux affilis la CIPAV

Selon une tude ralise en juin 2010 par la CIPAV sur les revenus de ses assurs, lassiette des cotisations stablissait en moyenne en juin 2009 52 000 par an pour les professions du bti (architectes principalement), 48 000 pour celles du conseil et 18 000 pour les autres activits, les plus nombreuses. En comparaison, une enqute effectue en 2010 par lINSEE portant sur les revenus de lensemble des professions librales autres que les mdecins et les auxiliaires mdicaux indiquait des revenus moyens de 74 800 et des revenus mdians de 43 800 . Elle met ainsi en lumire le fait que les revenus des affilis la CIPAV se situaient un niveau bien infrieur. Ces niveaux de revenus induisent les pensions moyennes les plus faibles de toutes les professions librales : abstraction faite de leur dispersion, elles sont de lordre, en moyenne, de 6 000 par an alors que la moyenne pondre de lensemble des professions librales est de 23 700 . La faiblesse de ces pensions doit cependant tre nuance par le fait que les assurs sont, pour leur trs grande majorit, des polypensionns qui reoivent galement des pensions des autres rgimes auxquels ils ont appartenu au cours de leur carrire.
Pour autant et malgr ces retards, la CIPAV neffectue pas tous les contrles a priori et a posteriori ncessaires, en dpit de lampleur des erreurs constates lors des liquidations la suite de vrifications sommaires auxquelles elle procde. En particulier, lagent comptable nexerce pas les comptences que lui confient les textes. Ainsi, ses services neffectuent pas de contrle systmatique avant paiement des premiers arrrages de pension. Rcemment cr, et plac sous lautorit du directeur et accessoirement sous celle - reste thorique - de lagent comptable, le service de contrle et daudit internes ne procde qu des vrifications mensuelles partielles, ralises par des techniciens des services de liquidation de lordonnateur et non par les prposs de lagent comptable. Bien quune liquidation de pension de droit direct sur quatre se rvle errone, la caisse nen vrifie quune sur deux avant paiement. En 2012, dans lchantillon de contrle aprs paiement, le taux danomalies slevait encore 6 % pour les pensions de droit direct. Sagissant des pensions de rversion, pour lesquelles aucun contrle avant paiement nest organis, un sondage de vrification aprs paiement ralis en 2012 faisait apparatre un taux derreurs de 26 %, trs anormalement lev.
Un trs vif mcontentement des assurs

Les difficults que rencontrent les assurs joindre la CIPAV, obtenir des informations auprs de cet organisme ou trouver une rponse leur inquitude de ne pas percevoir bonne date leurs pensions ne font que reflter la profonde dtrioration des conditions dexcution des missions de service public qui incombent la caisse. En particulier, les tlconseillers des deux plateformes tlphoniques, lune rserve aux cotisants (seize agents), lautre aux pensionns (quatre personnes), ne parviennent traiter quun appel sur quatre en dpit du nombre moyen limit de sollicitations par agent : 45 environ par jour, dune dure peine suprieure cinq minutes. Le taux de rponse moyen hebdomadaire stablit 46 % pour le service des cotisations et 12 % pour celui des prestations. Parfois, il atteint seulement 2 %. De faon rcurrente, de nombreux assurs sen plaignent auprs des administrateurs de la CIPAV chargs dune mission de mdiation. Ils font publiquement tat de leurs rcriminations envers la caisse ou sadressent lautorit de tutelle, peu ractive, ou des parlementaires. En 2013, devant les nombreux dysfonctionnements constats, certains assurs ont constitu une association de dfense.
B - Le refus de lintgration des auto-entrepreneurs

La CIPAV na toujours pas inscrit les cotisations des autoentrepreneurs sur leurs comptes et na donc pas encore enregistr leurs droits la retraite. Elle limite, par ailleurs, conformment une dcision de ses administrateurs mais en labsence de toute base lgale, leurs droits pension complmentaire.
1 - Une participation limite la vie institutionnelle En dpit de leur nombre, les auto-entrepreneurs sont absents du conseil dadministration de la CIPAV56, dont la composition, au demeurant, nassure pas une reprsentation proportionnelle des diffrentes professions rassembles au sein de la caisse. Cette instance et
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Pour tre candidat, il faut notamment, pour un cotisant, tre affili pendant au moins dix annes civiles, conscutives ou non. Pour un retrait, cette dure est de vingt annes, conscutives ou non. Deux administrateurs supplants lus en qualit de professionnels libraux de droit commun sont dsormais auto entrepreneurs en raison seulement de lvolution de leur statut en cours de mandat.
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les commissions qui en dpendent sont, en effet, domines par les professionnels libraux du btiment, dont les architectes (prs de 25 000 cotisants, soit 10 % environ du total) constituent le pivot. Au surplus, la capacit des auto-entrepreneurs participer aux lections a t limite. En dcembre 2010, le conseil dadministration de la CIPAV a dcid lunanimit dexclure du corps lectoral de la caisse les auto-entrepreneurs qui ralisent un chiffre daffaires infrieur 200 heures de SMIC , c'est--dire ceux pour lesquels ltat ne compense pas la perte de ressources imputable au caractre forfaitaire de leur cotisation. Le conseil sest fond, dfaut dune base statutaire, sur des dispositions relatives la compensation dmographique, qui ne concernaient aucunement cette question. Au total, seulement 25 % des auto-entrepreneurs ayant un compte actif la CIPAV ont pu participer aux lections de juillet 2011.
2 - Des droits non enregistrs Les auto-entrepreneurs acquittent auprs des URSSAF, charges de la rpartir entre tous les rgimes de non-salaris non agricoles auxquels ils sont affilis, une cotisation forfaitaire applique leur chiffre daffaires. Ltat verse ces rgimes une compensation couvrant la perte de recette induite par ce statut spcifique, de manire que les intresss bnficient des mmes droits que les autres travailleurs indpendants. Lagence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS) verse la CIPAV des acomptes valoir sur la part des cotisations des auto-entrepreneurs qui revient la caisse. Pour autant, la CIPAV na pas affect les sommes correspondantes aux comptes des intresss et, par suite, ne sest pas mise en mesure denregistrer leurs droits. En effet, elle na pas dvelopp lapplication informatique ncessaire lintgration chaque trimestre des donnes individuelles transmises par lACOSS. Elle a prfr faire porter son effort sur lenregistrement des donnes relatives au calcul annuel de la compensation de ltat, dont la dtermination a dailleurs t tardive57. Dans ces conditions, pour les relevs de carrire et la liquidation de quelques retraites, la CIPAV tait contrainte de sadresser directement lACOSS. Depuis dbut 2013, une solution palliative a t mise en place pour que les agents de la CIPAV disposent dun accs au portail de lACOSS, ce qui leur permet de prendre en compte les lments
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Seule lanne 2009 a t fournie, celle pour lanne 2010 tait prvue pour fin 2013.
ncessaires la liquidation des retraites. Nanmoins, cette mesure implique la ressaisie des donnes pour alimenter lapplication de la caisse avec le risque inhrent derreurs et la ncessit de mettre en place des contrles spcifiques.
3 - Une rduction sans base lgale des droits la retraite complmentaire De 2009 lentre en vigueur dun arrt du 6 juillet 2012 approuvant une modification de ses statuts conforme au souhait de son conseil dadministration de limiter les droits des intresss, la CIPAV a refus, sans base juridique jusqu lintervention de ce texte, de maintenir en faveur des auto-entrepreneurs, dont lactivit tait infrieure 200 heures de SMIC, les garanties en cas dinvalidit totale. De mme, bien que les statuts de la CIPAV reconnaissent tout affili le droit dopter, dans le rgime complmentaire de retraite, pour la classe de cotisations immdiatement suprieure la sienne, une dlibration du conseil dadministration du 18 mars 200958 en a expressment priv les auto-entrepreneurs afin de maintenir la simplicit, la lisibilit et la cohrence [de leur] statut [] . Surtout, la CIPAV minore les droits retraite complmentaire des auto-entrepreneurs. Pour ceux ayant une activit suprieure 200 heures de SMIC59, elle attribue seulement un point de retraite par an lorsque le chiffre daffaires dclar est compris entre 2 728 et 30 942 et deux points lorsque le chiffre daffaires excde 30 943 . Or, conformment la loi qui instaure une compensation de ltat pour combler les pertes de cotisations des rgimes, et selon les statuts, les intresss, comme les autres professionnels libraux, sont fonds bnficier dune attribution de quatre points. Pour ce faire, la CIPAV sappuie sur une interprtation propre nayant fait lobjet ni dune dlibration du conseil dadministration, ni dune modification statutaire. Cette interprtation consiste appliquer lensemble des auto-entrepreneurs, sans leur consentement, une
De mme par deux dlibrations des 18 mars et 17 juin 2009, la CIPAV a refus aux professionnels libraux affilis auprs delle avant le 1er janvier 2009 le droit dexercer loption qui leur tait offerte, en principe tout moment, daccder au statut dauto-entrepreneur. Elle a ainsi introduit une diffrence de traitement de ses ressortissants par rapport aux artisans et commerants relevant du RSI. 59 Les auto-entrepreneurs ayant un chiffre daffaires infrieur 200 heures de SMIC acquirent des droits strictement proportionnels leur effort contributif.
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disposition des statuts permettant aux professionnels libraux de droit commun de demander expressment, sils le souhaitent, en cas de faibles revenus, un abattement sur leurs cotisations se traduisant par une rduction de leurs droits. Cette minoration de droits a galement pour consquence de rduire de plusieurs dizaines de millions deuros la charge de compensation incombant normalement ltat. Ces diverses atteintes aux droits des auto-entrepreneurs nont suscit aucune raction de ladministration de tutelle, traditionnellement discrte dans lexercice des pouvoirs de contrle, dj faibles, quelle dtient. Il importe que la CIPAV et les pouvoirs publics reviennent, sans dlai, sur ces pratiques irrgulires de manire garantir aux autoentrepreneurs les mmes droits quaux professionnels libraux, sauf procder aux modifications de textes qui leur donneraient un fondement juridique. La ncessit de renforcer le contrle de ltat et de la CNAVPL
Au nom de lautonomie, dont se prvalent les caisses, le contrle par ltat sur ces dernires, voire sur la caisse nationale, est trs sommaire. Cette situation perdure depuis la cration du rgime en 1948. Ainsi, en dehors dune mission de vrification sur place, les capacits de contrle de ltat sont limites, lgard de la CNAVPL60 et de ses caisses, la possibilit dannuler les dcisions de leurs conseils dadministration lorsque celles-ci sont contraires la loi ou compromettent lquilibre financier de lorganisme. lgard des caisses, la CNAVPL dispose dun droit de regard pour les seuls aspects relatifs la gestion du rgime de base dlgu celles-ci. Le renforcement du contrle de ltat, jusqu prsent trs en retrait et de celui de la CNAVPL sur les caisses, qui lui sont rattaches, se justifie dautant plus actuellement que le nombre dassurs a beaucoup augment au cours des dix dernires annes, que des dysfonctionnements nombreux affectent certains de ces organismes, notamment ceux du groupe Berri , et que saggravent ds maintenant les problmatiques de soutenabilit financire du rgime de base et de nombreux rgimes complmentaires.
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Un commissaire du gouvernement est prsent au conseil dadministration de la seule CNAVPL.
Cest pourquoi la Cour a recommand, dans son rapport de 2013 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, que soit renforc le rle de la CNAVPL et de la tutelle par la mise en place dune convention dobjectifs et de gestion, fixant, comme pour tous les autres rgimes de scurit sociale, des engagements rciproques (ltat avec les caisses nationales, ces dernires avec leurs caisses locales) pour la gestion administrative, la gestion technique et laction sociale.
dfaut dengager une action de redressement rapide et crdible, pilote par des professionnels expriments, tant pour la CIPAV pour lassociation de moyens dnomme groupe Berri , il conviendrait que le ministre charg de la scurit sociale procde sans dlai la dsignation dun administrateur provisoire, en lieu et place du conseil dadministration de cette caisse dont les pouvoirs seraient suspendus pour irrgularits, mauvaise gestion et carence, conformment aux dispositions combines des articles L. 281-3 et L. 623-1 du code de la scurit sociale.
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_________
La CIPAV offre ses assurs un service gravement dfaillant dans les fonctions essentielles de laffiliation, du recouvrement et du rglement des prestations. Pour les assurs sociaux qui en sont victimes, il nen rsulte pas seulement dinnombrables difficults administratives, mais un risque de pertes de droits, en particulier pour les auto-entrepreneurs, compte tenu des pratiques discriminatoires de la caisse leur encontre, mais, bien audel, pour lensemble, trs htrogne, des professionnels libraux qui sont tenus de sy rattacher. Ces dfaillances sont dautant plus anormales que les revenus des intresss sont en moyenne significativement plus faibles que ceux de lensemble de ces professions. Le niveau de leurs retraites venir, en tout tat de cause modeste, exige, plus encore que pour dautres, une prise en compte rigoureuse et attentive des droits quils peuvent se constituer. La situation ainsi cre vient de loin. Laugmentation rapide du nombre des affilis na t que le rvlateur de difficults anciennes, longtemps masques, mais dont la cause essentielle rside dans le flou persistant dune gouvernance partage entre les caisses du groupe Berri , qui se paralysent rciproquement. Linsuffisant professionnalisme des responsables tous niveaux, en particulier des titulaires des fonctions essentielles de directeur gnral et dagent comptable, aggrave cette situation. La CIPAV est trs mal administre,
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quil sagisse de sa politique de placement financier, de sa gestion immobilire, de ses achats pour lesquels elle a choisi de se soustraire aux obligations du code des marchs publics, de sa fonction informatique lourdement dfaillante et dont les cots ne cessent de salourdir, sans rsultat en termes de qualit de service et de productivit. Le rglement des dysfonctionnements multiples et particulirement lourds de consquences qui affectent les assurs doit tre plac au premier rang des priorits et faire lobjet dun plan de redressement immdiat, conduit avec une dtermination sans faille car ils ne sauraient perdurer davantage. Ce constat engage la responsabilit des administrateurs de la CIPAV et, plus largement, de ceux des autres caisses qui constituent avec elle le groupe Berri . Il appelle aussi ladministration de tutelle abandonner une position de constant retrait qui na pu que contribuer aux drives observes. Il lui appartient de veiller ce que la gouvernance du groupe Berri soit clarifie et stabilise, notamment en tendant aux organismes de retraite des professions librales la possibilit, dfaut de la finalisation dun processus de fusion complte, de crer des unions de caisse, comme dans le rgime gnral. Elle doit sattacher ce que des professionnels aguerris et de haut niveau soient recruts dans les fonctions administratives essentielles, de telle manire que les remises en ordre indispensables soient, activit par activit, rapidement mises en uvre, notamment en matire informatique, et que les droits des assurs soient rigoureusement garantis et prservs, conformment aux principes fondateurs de la scurit sociale. Comme la Cour la recommand dans son rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale de septembre 2013, les dispositions de la loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites du 18 janvier 2014 sont de nature lui offrir dsormais des leviers daction accrus, en prvoyant dinstituer un dispositif de contractualisation entre ltat et la caisse nationale dassurance vieillesse des professions librales et entre celle-ci et les caisses et en donnant ltat des pouvoirs plus tendus en matire de dsignation du directeur de la CNAVPL. Eu gard la situation constate la CIPAV, il conviendrait de soumettre les diffrentes caisses lobligation de recruter leur directeur et leur agent comptable parmi les agents de direction de la scurit sociale. La Cour formule les recommandations suivantes : 1. nommer un administrateur provisoire en cas de dfaut de mise en uvre, sans dlai, par la CIPAV, dun plan de
redressement de sa gestion, assorti dun calendrier prcis et dobjectifs de rsultats ; 2. 3. respecter strictement la procdure daffiliation unique applicable aux travailleurs indpendants ; prendre en compte, de manire exhaustive et rapide, les droits acquis par les assurs au titre des cotisations verses, en veillant notamment rtablir les droits des autoentrepreneurs ; imposer lensemble des caisses de retraite des professions librales de recruter leurs directeurs et agents comptables parmi les agents de direction de la scurit sociale ; engager la fusion des caisses du groupe Berri ou, dfaut, instituer une union de caisses
4.
5.

Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des affaires sociales et de la sant Prsident de la Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales (CIPAV) Directeur de la Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales (CIPAV) Directeur du groupe Berri Prsident de la Caisse dassurance vieillesse des experts comptables et des commissaires aux comptes (CAVEC) Prsident de la caisse dassurance vieillesse des officiers ministriels, des officiers publics et des compagnies judiciaires (CAVOM) Prsident de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions librales (CNAVPL)
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Nous partageons l'ensemble de vos observations et souscrivons aux recommandations formules par la Cour, notamment celles visant renforcer la gouvernance de lorganisme, rtablir la qualit du service rendu aux assurs et dvelopper la mutualisation des moyens allous la gestion des diffrentes sections professionnelles des professions librales. Les rgimes de retraite des professions librales prsentent de bonnes perspectives d'quilibre moyen terme et ne mobilisent pas, ce stade, la solidarit nationale. Ce sont mme des rgimes actuellement contributeurs aux mcanismes de compensation dmographique entre rgimes de retraite obligatoire de base. Toutefois, la structure de type fdratif de la CNAVPL, caractrise par la forte autonomie des sections professionnelles, par ailleurs gestionnaires autonomes de rgimes complmentaires et de prvoyance, a rendu complexe la conclusion d'une convention d'objectifs et de gestion (COG). L'absence de gouvernance harmonise dans un contexte o les sections professionnelles assurent une gestion intgre des prestations de base et des prestations complmentaires (voire supplmentaires) n'est pas, de ce point de vue, facilitatrice. Ce mme souci d'indpendance avait ainsi conduit la section professionnelle des avocats (caisse nationale des barreaux franais) faire scission de la CNAVPL pour fonder une caisse autonome. La conclusion de la COG du Rgime social des indpendants (RSI) auquel les professions librales sont affilies pour la couverture du risque maladie a permis dapprcier la rticence des professionnels lgard des mcanismes de type COG ds lors quils estiment que leurs rgimes, excdentaires et autofinancs, sont grs de manire responsable. Il peut tre observ que, contrairement aux autres rgimes, ni l'ordonnance n 344 du 3 avril 1996 qui a cr les COG ni aucun texte postrieur n'ont modifi les dispositions applicables la CNAVPL ou la CNBF pour rendre obligatoire la conclusion d'une COG. Pour autant, cet objectif de rationalisation et d'harmonisation s'impose aujourd'hui, alors mme que des efforts d'conomies substantiels sont demands l'ensemble des caisses de scurit sociale, tout en amliorant le service rendu. La mission d'audit mene par la Cour a identifi d'importants dysfonctionnements dans la gestion de la Caisse, confirmant des difficults dj identifies dans le cadre de missions prcdentes, et suggr de
rformer la gouvernance de la CIPAV. C'est le sens du projet port par le Gouvernement dans le cadre de la rforme des retraites dbattue actuellement au Parlement. Ainsi, larticle 32 du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du systme de retraite, vise renforcer la collaboration entre la CNAVPL (et ses sections professionnelles, dont la CIPAV) et l'tat. La CNAVPL sera notamment tenue de signer un contrat pluriannuel de gestion avec l'tat, lequel sera ensuite dclin entre la CNAVPL et les sections professionnelles en conventions pluriannuelles. Les modalits de nomination du directeur de la CNAVPL ainsi que de lagent comptable de la Caisse nationale et la rpartition des pouvoirs entre le directeur et le Conseil d'administration de la CNAVPL seront prcises par dcret. Cette rforme de la gouvernance devra galement s'tendre aux sections professionnelles. En particulier, la loi dfinit un cadre juridique propice aux regroupements permettant de dvelopper la mutualisation des moyens au service d'une efficience collective renforce. Des modifications d'ordre rglementaire accompagneront cette rforme de la gouvernance des sections professionnelles afin de garantir que le conseil d'administration des caisses puisse jouer son rle et queles outils indispensables au contrle de la bonne gestion des caisses soient produits et dploys (comptabilit analytique, contrle interne, contrle de gestion...). Enfin, la loi doit permettre un encadrement strict et une coordination, par la CNAVPL, de l'action sociale de l'ensemble des sections professionnelles.
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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT

Cest avec intrt et attention que jai pris connaissance du projet de rapport relatif la CIPAV dont je partage trs largement les constats ainsi quune partie des solutions prconises. Comme vous lavez observ, la loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites, dans son article 32, semploie amliorer sensiblement la gouvernance de lOrganisation Autonome dAssurance Vieillesse des Professions Librales (OAAVPL) et contribue ainsi la mise en uvre de certaines recommandations de la Cour. Ainsi, cette disposition prvoit principalement le dveloppement des pouvoirs de la CNAVPL sur les sections professionnelles et la conclusion dune convention dobjectifs et de gestion entre ltat et la CNAVPL laquelle sera dcline entre la CNAVPL et chaque section professionnelle. Au nombre des missions du conseil dadministration de la CNAVPL dsormais clairement dfinies par la loi, figurera notamment un contrle de la gestion par les sections professionnelles du rgime dassurance vieillesse de base des professions librales. Ds lors, la CNAVPL aura notamment pour mission de sassurer que les sections professionnelles du Groupe Berri grent le rgime de base conformment aux textes juridiques en vigueur et ce dans les mmes conditions que les autres sections professionnelles. Il reviendra ds lors la CNAVPL de justifier, auprs de la tutelle notamment, de tout dysfonctionnement au sein du Groupe Berri et dexposer les moyens quelle compte mettre en uvre afin dy remdier. De plus, lamlioration de la gestion du rgime dassurance vieillesse de base devrait conduire des effets favorables sur le rgime dassurance vieillesse complmentaire. Par ailleurs, la convention dobjectifs et de gestion dterminera les objectifs de qualit de gestion communs aux rgimes de base et aux rgimes complmentaires et, pour le seul rgime de base, les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont disposent les organismes de lOAAVPL. Ainsi, la tenue de ses objectifs par la CNAVPL dpendra pour beaucoup du respect des engagements par les sections professionnelles et la CNAVPL aura de ce fait un intrt majeur sassurer que le Groupe Berri notamment mette en uvre un plan de redressement fixant des objectifs serrs damlioration de la qualit de service. Enfin, la loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraite prvoit que participeront dsormais au conseil dadministration des membres
de syndicats reprsentatifs de professionnels libraux ce qui permettra dassocier ces dcisions, et de faon plus directe quaujourdhui61, les affilis des sections professionnelles, ce qui devrait avoir pour effet que soient voques les questions de qualit de service au sein de cette instance, o elle ne sont pas ou peu voques aujourdhui. Sagissant des recommandations de la Cour appelant une rponse du Ministre des Affaires Sociales et de la Sant : Recommandation n 1 - Nommer un administrateur provisoire en cas de dfaut de mise en uvre, sans dlai, par la CIPAV, dun redressement de sa gestion, assorti dun calendrier prcis et dobjectifs de rsultats. Les caisses de retraite des professionnels libraux se caractrisent, comme elles lont maintes fois rappel lors de ces derniers mois, par un grand attachement leur indpendance de gestion. travers les dispositions de la loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites, les pouvoirs publics ont considr quil ny avait pas lieu de revenir sur cette autonomie mais de responsabiliser plus directement lOAAVPL. La loi confie ce titre la CNAVPL les missions et pouvoirs propres lui permettre de redresser les drives aujourdhui constates au sein du Groupe Berri, drives dont elle sera personnellement responsable auprs de lEtat du fait du non-respect des obligations qui rsulteront de la convention dobjectif et de gestion. Si toutefois un constat dchec devait tre ralis, le Gouvernement prendra les mesures propres pallier les carences du Groupe Berri dans les conditions prvues par le code de la scurit sociale et le cas chant par la nomination dun administrateur provisoire. Recommandation n 3 - Prendre en compte, de manire exhaustive et rapide, les droits acquis par les assurs au titre des cotisations verses, en veillant notamment rtablir les droits des auto-entrepreneurs. Sagissant de la proratisation des droits retraite complmentaire et prestations invalidit-dcs en fonction des cotisations, prvue pour les auto-entrepreneurs ralisant un chiffre daffaires infrieur 200 heures du SMIC, celle-ci rsulte darrts portant approbation des modifications statutaires de la CIPAV en date des 3 dcembre 2010 (pour le rgime dassurance vieillesse complmentaire) et 6 juillet 2012 (pour le rgime dinvalidit-dcs). Pour cette catgorie dassurs, ltat ne verse plus de compensation.
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Le conseil dadministration est aujourdhui compos des seuls prsidents des sections professionnelles lesquels ne sont pas toujours lus par leurs adhrents (ex : la CARMF, le prsident est coopt).
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Ces arrts ont permis de rtablir un quilibre entre les cotisations acquittes et les droits quelles gnrent pour ne pas entraner de disparits de traitement entre les cotisants. Recommandation n 4 - Imposer lensemble des caisses de retraite des professions librales de recruter leurs directeurs et agents comptables parmi les agents de direction de la scurit sociale Pour mmoire, les organismes de lOAAVPL sont expressment exclus de la convention UCANSS et, ce titre recrutent leurs salaris et agents de direction librement. Pour autant, rien nempcherait les membres de lOAAVPL de recruter ses directeurs et agents comptables au sein de ce vivier tout comme la CNBF qui a procd il y a un an lembauche dun agent comptable UCANSS. Toutefois, cette pratique pourrait avoir pour effet de ne pas atteindre lun des objectifs poursuivis par cette recommandation qui est de permettre un renouvellement rgulier de ces personnels. En effet, les rmunrations servies par la CNAVPL et les sections professionnelles leurs directeurs ne sont, contrairement aux autres caisses de scurit sociale, pas encadres, ni mme communiques la tutelle. Or ces rmunrations excdent, parfois sensiblement, les rmunrations maximales servies aux directeurs de caisse de scurit sociale, ce qui nincite pas les directeurs la mobilit. Recommandation n 5 - Engager la fusion des caisses du groupe Berri ou, dfaut, instituer une union de caisses Larticle 32 de la loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites ouvre la possibilit, pour les sections professionnelles de se regrouper sous forme dassociation ou de groupement dintrt conomique dont la convention constitutive doit tre approuve par ltat. Cette structure est dirige par un directeur choisi parmi les directeurs des sections concerns et dote dun agent comptable choisi parmi les agents comptables de ces sections. Le Groupe Berri sera invit opter pour lun ou lautre de ces dispositifs juridiques au sein duquel sera institu un organe de dcision (conseil dadministration) qui, contrairement au comit de gestion existant, disposera de pouvoirs propres. Ce regroupement permettra de mettre fin certains blocages qui paralysent parfois la gestion des sections professionnelles au sein du Groupe Berri.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA CAISSE INTERPROFESSIONNELLE DE PRVOYANCE ET DASSURANCE VIEILLESSE (CIPAV) o
Remarques dordre gnral Le primtre Groupe Berri / CIPAV de lanalyse de la Cour
L'analyse de la Cour porte alternativement, sans que le primtre des points mis en exergue soit toujours aussi explicite que souhaitable, sur la CIPAV et le Groupe Berri, ce dernier tant une association de moyens mis en commun, dnomme Berri du fait de sa localisation rue de Berri, et constitue par la CIPAV, la CAVOM, la CAVEC et l'IRCEC. Cette lisibilit est pourtant utile s'agissant de l'organisation historique du Groupe Berri dont les entits fondatrices ont procd par synergie de comptences professionnelles : la gestion du personnel la CAVOM jusqu'au 31 dcembre 2011, la gestion informatique la CAVEC jusqu'au 28 fvrier 2008, et la gestion immobilire la CIPAV jusqu'au 31 janvier 2010. o Une apprciation de la Cour mritant d'tre nuance plusieurs titres La procdure daffiliation unique applicable aux travailleurs indpendants En premier lieu, l'invitation ferme formule par la Cour un strict respect par la CIPAV de la procdure d'affiliation unique applicable aux travailleurs indpendants msestime, l'vidence, le jugement extrmement svre que la Cour avait port dans son rapport public annuel 2012 concernant le RSI, qui en est justement le matre d'uvre : o Tout en relevant que " la cration de linterlocuteur social unique a provoqu ds 2008 de trs lourds dysfonctionnements pour les assurs dont le caractre rcurrent a provoqu la fragilisation durable dun rgime ", la Cour a formul " des recommandations pour que les diffrents acteurs tat, branche recouvrement du rgime gnral et RSI - ne se dfaussent pas de leurs responsabilits les uns sur les autres, comme cela a t trop longtemps le cas, mais sattellent ensemble rtablir le fonctionnement efficient et efficace que les assurs attendent juste titre , le premier Prsident ajoutant mme que " le nouveau rgime est aujourdhui encore
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moins efficace et plus coteux que les trois auxquels il a succd, ce qui est un comble . o S'agissant des systmes d'information, la Cour a fort justement soulign que le bon fonctionnement du systme dinformation partag, qui reprsente un enjeu essentiel, peut en effet conduire tudier la possibilit dengager un chantier plus ambitieux de simplification de la rglementation de nature rduire les contraintes pesant sur lui, voire examiner les rgles de rattachement des comptes ou les conditions de vrification des droits acquis pour faciliter les flux retour . Les amliorations substantielles apportes dans la gestion de la CIPAV et du service aux affilis En deuxime lieu, la Cour se concentre uniquement sur des pratiques passes et ne tient pas compte des solutions oprationnelles mises en uvre depuis quelques annes, qui se sont pourtant traduites par des amliorations substantielles, savoir notamment : o o o o Le Groupe Berri a renforc sa direction financire compter de la fin de l'anne 2010. La commission des placements se rfre un code de dontologie depuis 2009. La commission des placements opre sur la base d'une dlgation du conseil d'administration depuis 2010. La CIPAV a engag rsolument une diversification de ses gestionnaires de portefeuille compter de 2011. Une commission inter-caisses cre fin 2009 a par ailleurs permis des synergies et des changes de bonnes pratiques en matire de diversification. La gestion de moyen et long terme du patrimoine immobilier prend appui sur les dcisions stratgiques arrtes par le conseil d'administration de la CIPAV en septembre 2010. La structuration d'une matrise d'ouvrage et la cration d'une direction des systmes d'information du Groupe Berri sont effectives depuis 2008, et le module relatif aux cotisations a t livr la CIPAV en 2011. La refonte de la gestion lectronique des documents a t acheve en 2011. Un arrt du 12 juillet 2012 a approuv la modification des statuts de la CIPAV dcide par son conseil d'administration, tendant exclure des garanties en cas d'invalidit totale les auto-entrepreneurs dont l'activit est infrieure 200 heures de SMIC, conformment aux textes applicables. Les performances mobilires et immobilires
o o
En troisime lieu, l'analyse de la Cour, portant la fois sur une prtendue mauvaise gestion immobilire et sur une gestion prtendument mdiocre et peu transparente des placements, est contredite par les performances enregistres en ces matires : o La mise en uvre de la politique immobilire d'investissement s'est traduite par un quasi-doublement de la valeur vnale du patrimoine immobilier de la CIPAV, qui est pass de 232,3 M en juin 2010 442,5 M en dcembre 2013. La pertinence des investissements immobiliers est en outre valide au travers du taux de capitalisation immdiate qui se maintient depuis trois annes autour de 4,80%, ce qui vient marquer la bonne rsistance du patrimoine constitu par la CIPAV au service de ses adhrents, nonobstant une conjoncture marque par une rosion trs sensible des revenus locatifs. En se basant sur lindice composite qui prend en compte l'ensemble des indices des diffrents fonds du portefeuille pondr par le pourcentage reprsent par chacun des fonds dans le portefeuille et en lui appliquant la rpartition de l'allocation stratgique (40 % actions et 60 % obligations), la performance moyenne de cet indice est de 3,42 %. Cette performance est trs infrieure au produit des rserves CIPAV qui enregistre, sur la priode 1989-2012, une performance moyenne de 6,09 %, soit prs du double.
Produit des rserves CIPAV 7,80% 7,70% 6,09% Indice Actions 14,10% 11,90% 1,70% Indice Obligations 7,20% 8,10% 4,56% Indice Composite * 9,96% 9,62% 3,42%
Rgime complmentaire Moyenne 1989-2007 Moyenne 1989-2009 Moyenne 1989-2012
* 40 % actions + 60 % obligations
Le taux de rendement du rgime complmentaire En dernier lieu, dans son dveloppement relatif aux fonctions mutualises gravement dfaillantes , la Cour souligne pourtant bon droit que la CIPAV a pratiqu une politique continue de baisse du taux de rendement de son rgime complmentaire afin de garantir la soutenabilit du rgime horizon 2050. Ce taux de rendement est pass de 14,5 % 8,81 % entre 2002 et 2012, puis 7,90 % le 1er janvier 2013.
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Ce pilotage vient marquer la rigueur de la CIPAV dans la gestion de son rgime complmentaire par la CIPAV. o Le rapport public annuel 2013 de la Cour a de ce point de vue justement soulign que ce mouvement a conduit une relative convergence des taux de rendement des rgimes complmentaires des professions librales, qui se situent en 2011 entre 6 et 8%, niveau assez comparable ceux des rgimes complmentaires des salaris (6,8 % pour AGIRC-ARRCO) et des artisans commerants (6,8 % dans le cadre du rgime complmentaire RSI fusionn) . o La participation de la CIPAV la vie institutionnelle : intgration des auto-entrepreneurs La CIPAV a pleinement particip la vie institutionnelle , s'agissant plus particulirement de l'intgration du rgime des auto-entrepreneurs, dont on peut raisonnablement analyser que toutes les consquences n'avaient pas t mrement rflchies ni anticipes par le Lgislateur. o cet gard, la CIPAV fait pleinement siennes les deux remarques fondamentales mises par la Cour dans son rapport public annuel 2013 concernant : Les problmes de gestion associs aux auto-entrepreneurs : Le statut dauto-entrepreneur permet la cration dentreprises indpendantes, notamment pour les personnes exerant une profession librale non rglemente, ds lors que leur chiffre daffaires nexcde pas certains seuils. Si les auto-entrepreneurs relvent tous du rgime social des indpendants (RSI) pour leur couverture maladie, ceux fournissant des prestations de service imposables au titre des bnfices non commerciaux (BNC) relvent de la CIPAV pour leur assurance vieillesse . En raison du plafond assez faible de chiffre daffaires associ au statut dauto-entrepreneur, nombreux sont les professionnels qui relveront successivement de ce dernier et de celui des travailleurs indpendants de droit commun, le statut dauto-entrepreneur se perdant lorsque le plafond de chiffre daffaires est dpass. La CIPAV, dont beaucoup daffilis disposent en moyenne de revenus modestes, est particulirement expose ce mouvement de va-et-vient . La volatilit des auto-entrepreneurs La volatilit des auto-entrepreneurs et leur gestion par plusieurs institutions (agence centrale des organismes de scurit sociale [ACOSS], rgime social des indpendants RSI, CNAVPL-CIPAV) est lorigine dune difficult importante de recensement de leur nombre et de leur activit bien que linformation soit centralise par les organismes de recouvrement qui en ventilent les cotisations entre les diffrents rgimes concerns .
Le manque de fiabilit des donnes relatives aux auto-entrepreneurs est lorigine de rserves rcurrentes sur la certification des comptes du rgime de base des professions librales depuis 2009 . (Donnes transmises la CIPAV par l'ACOSS) Au regard de ces lments dont la pertinence reste d'actualit, la CIPAV formule le vu que les pouvoirs publics s'interrogent sur la cration d'une caisse autonome de retraite spcifique la population des auto-entrepreneurs, qui serait la fois plus respectueuse de l'histoire de la CIPAV et de sa capacit d'absorption de dcisions structurelles massives et insuffisamment rflchies, et mieux adapte aux besoins de cette nouvelle catgorie socio-conomique. Rponse aux principaux points voqus dans le Projet de Rapport o La performance des placements en valeur mobilire
La CIPAV a mis en uvre une politique d'investissement cohrente avec son statut de caisse de retraite et n'a pas pris de risques excessifs, qui auraient pu porter prjudice ses affilis. Le Projet de Rapport mrite donc dtre fortement nuanc plusieurs titres. En premier lieu, une utilisation plus objective des indices actions et obligations de rfrence conduit rvaluer fortement la performance des placements de la CIPAV. Le Projet de Rapport value la performance des placements en valeurs mobilires de la CIPAV sur la priode 1989-2013 en la rapprochant dun indice actions et dun indice obligations sur cette mme priode, mais dont il ne prcise pas les rfrences. Or cette lacune est problmatique car, comme le montrent les investigations ralises sur Bloomberg, non seulement il nexiste que trs peu dindices de march permettant dafficher un historique de 1989 2012 mais de plus, aucun dentre eux naffiche les performances indiques dans le Projet de Rapport. Pour apprcier la performance des placements de la CIPAV, un choix pertinent serait de retenir lEuro stoxx et le JP Morgan Aggregate Bond Euro en raison de la compatibilit de ces indices avec les exigences de la rglementation des caisses autonomes de retraite (ces indices ont reprsent de 1989 2012 des actifs libells en Euro ngocis sur des marchs appartenant des tats membres de lOCDE). Or on constate quen se fondant sur ces indices, les performances relatives de la CIPAV diffrent trs fortement de celles figurant dans le Projet de Rapport :
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Euro 50
stoxx JP Morgan Indice Indice Aggregate composite composite Bond Euro (I) (II)
Indice composite (III)
Taux de rendement moyen du placement des rserves de la CIPAV 6,1 Taux de rendement moyen du placement des rserves de la CIPAV 6,1
7,6 Euro 600
6,5
6,3
7,1
7,2 Indice composite (III)
Indice stoxx JP Morgan Indice Aggregate composite composite Bond Euro (I) (II)
4,9
6,5
5,1
5,7
5,5
Source Bloomberg performances des indices de 1989 2012 Euro Stoxx 50 calcul dividendes rinvestis. Euro Stoxx 600 calcul hors dividendes car linformation ntait pas disponible.
(I) (II) (III)
0.55*Indice Actions + 0.45*Indice Obligations 0.50*Indice Actions + 0.50*Indice Obligations 0.40*Indice Actions + 0.60*Indice Obligations
Il ressort des indices composites prsents ci-dessus que lcart de rendement avec la performance des rserves de la CIPAV est bien moins vident que celui avanc par la Cour des comptes. En outre, nous observons que dans le cas o il faudrait retenir lEuro stoxx 600, la performance de la gestion de la CIPAV serait suprieure celle du march. En raison de sa meilleure diversification (lEuro stoxx 50 nayant que 50 valeurs), nous considrons que lEuro stoxx 600 est plus reprsentatif de la performance du march. Enfin, faute davoir pu obtenir le calcul de lEuro stoxx 600 des dividendes rinvestis, nous tenons rappeler que contrairement lexercice de la gestion, sa performance comme celle des autres indices ne fait pas lobjet de frais (ni CAC, ni dpositaire). Cet argument additionnel nous parait tre de nature nuancer utilement les critiques formules par la Cour des comptes lgard de la performance des rserves de la CIPAV. Par ailleurs, la performance en devise de base (Dollar US) de lindice dactions internationales MSCI World tait de 4,2 % de 1989 2012, trs loigne l encore des 11% affichs dans le Projet de Rapport. Les critiques mises par le Projet de Rapport en ce qui concerne les risques sont galement trs excessives. En termes de risque, le Projet de Rapport ne contient aucune critique quant la qualit des valeurs mobilires dtenues travers les fonds ddis
de la CIPAV, concernant par exemple la volatilit de ses portefeuilles ou leurs VAR ou CVAR. Le seul risque identifi par la Cour des comptes concerne la concentration des actifs entre les mains dun mme gestionnaire, qui a de surcroit exerc jusquen 2004 les fonctions de dpositaire, savoir Oddo AM. Les critiques de la Cour des comptes doivent tre fortement nuances. Tout dabord, la runion dune part importante dactifs entre les mains dun mme gestionnaire nest pas en soi une situation totalement anormale ou problmatique.
Ainsi la gestion financire de lAGIRC ARRCO, par exemple, est presque entirement concentre auprs dune mme socit de gestion : Federis gre la quasi-totalit des avoirs de Mederic Malakoff Agicam gre la quasi-totalit des avoirs de lAG2R Aprionis gre la quasi-totalit des avoirs dHumanis Pro BTP gestion gre la quasi-totalit de Pro BTP
En ce qui concerne la CIPAV, on note que lorsquen 2004 un nouveau dpositaire a t choisi, savoir SGSS (Socit Gnrale), ce dernier na pas formul de remarques ou dalertes particulires vis--vis des fonds grs par Oddo AM. Par ailleurs, et surtout, la CIPAV sest engage rsolument dans une politique de diversification de ses gestionnaires de portefeuille.
La CIPAV a engag depuis 2010 une politique de diversification de ses placements afin de bnficier dexpertises plus varies. Entre 2010 et 2013, la part d'Oddo AM dans le portefeuille CIPAV a ainsi t diminue de moiti, soit 357 millions deuros. Les encours grs par Oddo AM reprsentaient 37 % du portefeuille de la CIPAV en dcembre 2012. Ils n'en reprsentent plus que 31,8 % au 31 octobre 2013. Lobjectif des administrateurs de la CIPAV, partag avec les administrateurs des autres caisses du Groupe Berri, est de rduire moins de 25 % maximum la part dtenue par Oddo AM dans les avoirs des diffrentes caisses du Groupe Berri. Cet objectif sera atteint au cours de l'exercice 2014, sous rserve que les conditions de march permettent de le faire sans remettre en cause la scurit du portefeuille. Cette diminution d'encours sera ralise par des dsinvestissements directs depuis les fonds grs par Oddo AM, conjugus des apports, en provenance de la trsorerie, sur des fonds existants ou crer dans d'autres socits de gestion.
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Naturellement, cet objectif de diversification ne peut tre atteint par une rduction instantane 25 % des avoirs grs par Oddo AM, mais il convient la fois de respecter le cycle dinvestissement du grant sortant et de rechercher une solution de gestion satisfaisante. Depuis 2012, le rythme de la diversification a connu un ralentissement qui tient deux sries de considrations : o En premier lieu, les fonds grs par Oddo AM ont enregistr de bonnes performances sur la priode : Ces performances ont t les suivantes en 2012 : - CIPAV Diversifi : + 17,68 % contre 14,95 % (+ 2,72 %), - Vecteur Actions : + 22,87 % contre 18,85 % (+ 4,01 %), - Vecteur Obligations : + 12,67 % contre 11,19 % (+ 1,47 %). Et en 2013 (10 mois) : - CIPAV Diversifi : + 11,34 % contre 11,50 % (- 0,15 %), - Vecteur Actions : + 21,21 % contre 20,50 % (+ 0,71 %), - Vecteur Obligations : + 2,37 % contre 2,40 % (- 0,04 %). En second lieu, la CIPAV a voulu associer la diversification des socits de gestion la rpartition des encours grs par Oddo AM. Or, la recherche, la slection et l'examen de nouvelles socits de gestion prennent du temps et le dsinvestissement depuis un portefeuille vers des fonds en montaire en attente d'investissement est couteux en termes de rentabilit.
Ce ralentissement ne remet toutefois nullement en cause lobjectif global de rduction des actifs grs par Oddo AM 25 % du portefeuille de la CIPAV. Pour conclure sur ce point, nous contestons que la relation de la CIPAV avec Oddo AM soit une source de risque essentielle. Nous reconnaissons nanmoins que la diversification des sources de rendement induite par une collaboration avec un plus grand nombre de gestionnaires est un atout pour linstitution en termes de rendement risque, et cest pourquoi nous nous sommes engags dans cette voie. o L'intgration des auto-entrepreneurs
2.2.1 Sur la participation limite des auto-entrepreneurs la vie institutionnelle Laffirmation selon laquelle, en dpit de leur nombre, les auto-entrepreneurs sont tenus l'cart du conseil dadministration est inapproprie car aucune disposition na t prise en ce sens par le conseil dadministration.
Les conditions d'ligibilit au conseil dadministration de la CIPAV sont fixes par larticle 2.24 des statuts de la CIPAV : Peuvent se porter candidats et tre lus au sein des groupes des cotisants les adhrents qui sont, au 31 mars de lanne du scrutin, jour des cotisations appeles avant le 31 dcembre de lanne prcdant la date du scrutin, ainsi que des majorations y affrentes, sous rserve quils aient t affilis pendant dix annes civiles, conscutives ou non. Les administrateurs sortants sont rligibles. Par dfinition, lors du renouvellement du conseil en 2010, les adhrents de la CIPAV exclusivement auto-entrepreneurs ne pouvaient pas remplir la condition de dure de cotisation pour tre ligibles puisque le statut nexistait que depuis 2009. Nanmoins, un adhrent qui aurait t affili prcdemment la CIPAV et serait devenu par la suite autoentrepreneur pouvait tout fait se prsenter sil remplissait la condition lie la dure daffiliation. ce jour, deux auto-entrepreneurs comptent d'ailleurs au nombre des administrateurs de la CIPAV : supplants, ils nen restent pas moins lus. CUVILLIER MENARD LAURENCE XAVIER Auto entrepreneur depuis le 01 07 2012 Auto entrepreneur depuis le 07 07 2013
Une dlibration du conseil dadministration a effectivement t vote le 1er dcembre 2010 afin dexclure des listes lecteurs les autoentrepreneurs dont le chiffre daffaires tait infrieur 200H SMIC. Cette dlibration na donn lieu aucune observation de la part de la tutelle. Il convient en outre de prciser que parmi les auto-entrepreneurs ayant moins de 200H de SMIC, la grande majorit ne dclare aucun chiffre daffaires. 2.2.2 Sur les droits non enregistrs des auto-entrepreneurs Le rapport 2013 du commissaire aux comptes de la CNAVPL, portant sur l'exercice 2012, est particulirement clairant et doit tre ici utilement mentionn : Les cotisations au titre du rgime de l'auto-entrepreneur sont enregistres par la CNAVPL en fonction des notifications par l'ACOSS. Nous avions mentionn l'exercice prcdent qu'en l'absence nous permettant de justifier les flux et les estimations comptables, nous n'tions pas en mesure d'apprcier les montants des cotisations revenant au rgime de base et la part de cotisations exonre et compense par l'tat au titre du rgime de l'auto-entrepreneur . Des amliorations ont t constates ce titre en 2012 :
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Les donnes individuelles ont t obtenues pour 2009. L'ACOSS a mis en place depuis dcembre 2012 une organisation informatique permettant d'accder directement aux informations financires des auto-entrepreneurs afin de grer les cas les plus urgents. La CNAVPL s'tait vu attribuer un montant de produits et d'encaissements de cotisations trop important depuis 2010, en raison de l'absence de rvision des cls de rpartition forfaitaires par attributaires dtermines en 2009. Ces cls ont t rvises en 2012 .
Nanmoins, certaines informations obtenues sont contradictoires et les donnes individuelles sont transmises avec un dcalage encore trop important pour s'assurer de la fiabilit des donnes transmises par l'ACOSS qui demeurent globales au titre des exercices 2010 2012 et qui, en l'tat, ne permettent pas de satisfaire l'obligation d'information annuelle sur les droits des adhrents concerns. Nous maintenons en consquence la rserve que nous avions formule dans notre rapport relatif la certification des comptes annuels 2011 concernant ces oprations . La CIPAV a fait le choix de la cohrence dans lintgration des informations concernant les auto-entrepreneurs, en tenant compte des informations provenant de lACOSS qui sont transmises sous la forme de 3 fichiers : o o o Des fichiers contenant les informations administratives (CIRSO AE1) Des fichiers contenant des informations comptables (CIRSO AE2) Des fichiers contenant les informations dites de compensation (CIRSO AE3)
Le fichier contenant les informations administratives est, ce jour, pris en compte. Le fichier dit de compensation (CIRSO AE3) contient les revenus globaux des assurs mais aussi et contrairement au fichier comptable, la dcomposition des cotisations des affilis selon les axes rgime de base, rgime complmentaire et invalidit dcs. La CIPAV a donc dvelopp un programme dintgration pour ce type de fichier. Il doit tre soulign que le contenu du premier fichier CIRSO AE3 transmis en 2012, et concernant les revenus de lanne 2009, ntait pas fiable, et que lACOSS envisageait de fournir chaque anne des versions actualises de ce fichier 2009.
Il ne pouvait ds lors tre question dintgrer des donnes sur ces bases incertaines, le dcalage important entre lanne dexercice et la fourniture de linformation rendant en outre non-oprationnelle toute intgration. C'est d'ailleurs dans ce contexte qu'est encore intervenue la transmission rcente par lACOSS des fichiers concernant les annes 2010 et 2011 mis disposition respectivement les 02/12/2013 et 04/12/2013, le fichier 2012 devant tre fourni au 1er semestre 2014 . Ltude du contenu de ces fichiers doit tre mene en vue dune ventuelle prise en compte, sous rserve que lACOSS soit en tat de les mettre disposition dans des conditions de dlais plus oprationnelles. Lintgration directe du fichier comptable (CIRSO AE2), qui ntait pas envisage initialement et qui doit l'tre dsormais, vient s'ajouter aux traitements pralables permettant de reconstituer les revenus et donc les droits affrents des auto-entrepreneurs. Les travaux concernant cette opration palliative pourront tre lancs dbut 2014, et in fine, si elle savre possible, permettront de renseigner en masse lensemble des droits des auto-entrepreneurs. Par ailleurs et afin de ne pas pnaliser les adhrents, la CIPAV a demand et obtenu de lACOSS la mise disposition en consultation du portail adhrent ACOSS auto-entrepreneur, contenant pour chacun les informations administratives et galement les revenus. Cet accs en consultation permet de rpondre aux adhrents sur leurs questions en termes daffiliation, de corriger certaines erreurs ou omissions des fichiers CIRSO AE1, mais aussi d'estimer individuellement leurs droits et de procder aux liquidations des pensions. 2.2.3 Sur la validation des droits des auto-entrepreneurs S'agissant de l'affirmation selon laquelle les droits pension complmentaire sont limits sur dcision de la CIPAV et en labsence de base lgale, il convient de rappeler que le dispositif lgislatif de 2009 ayant trait aux auto-entrepreneurs porte exclusivement sur les modalits de cotisations et non sur la validation des droits. Il s'est alors agi de garantir lgalit de traitement entre les autoentrepreneurs et les professionnels libraux de droit commun, et non pas de remettre en cause les principes fondamentaux de validation des droits retraite, qui sont des droits contributifs. Ltat compense la diffrence entre le montant des cotisations et contributions sociales quaurait pay lauto-entrepreneur en application des rgles de calcul de droit commun, et celui vers dans le cadre de lapplication du rgime micro-social simplifi.
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Sur cette base, les dispositions suivantes ont t arrtes entre la CIPAV, la CNAVPL et la Direction de la scurit sociale, en application des articles L. 133-6-8-2 et R. 133-30-10 du code de la scurit sociale et des articles 50-0 et 102 ter du code gnral des impts : o Au titre du rgime de droit commun, ladhrent peut demander lapplication dune rduction de sa cotisation. Les textes disposant que lauto-entrepreneur relevant de la CIPAV est redevable de la plus faible cotisation non nulle (R. 133-30-10 du CSS), le barme particulier des rductions de cotisations est applicable aux auto-entrepreneurs lexception de lexonration de 100 % de la cotisation. Sur la base des dispositions de droit commun applicables aux professions librales les droits retraite sont valids au regard dun revenu net (BNC) et non pas dun chiffre daffaires. S'agissant des auto-entrepreneurs, le statut fiscal des micro-BNC (article 50-0 et 102 ter du code gnral des impts) permet de passer dun chiffre daffaires un BNC.
Par ailleurs, la loi n 2009-1646 du 24 dcembre 2009 de financement de la scurit sociale pour 2010 prvoit que la compensation assure par l'Etat aux organismes de scurit sociale ne concerne pas les cotisations des auto-entrepreneurs ayant un revenu infrieur un seuil fix par dcret, soit les 200H de SMIC. Le dcret n 2010-696 du 24 juin 2010 prcise en effet que le montant minimal, mentionn larticle L. 133-6-8-2, est gal 200 Smic horaire (valeur du Smic au 1er janvier de lanne). Afin dviter les effets daubaine et pour ne pas dsquilibrer ses rgimes, le conseil dadministration de la CIPAV a dcid de prciser, par modifications statutaires, que les auto-entrepreneurs dont le chiffre daffaires est infrieur 200H de SMIC valident des droits proportionnels aux cotisations verses pour la retraite complmentaire et linvalidit dcs. Ces dispositions ne sont pas applicables aux adhrents de droit commun qui doivent, pour leur part, tre jour de lintgralit de la cotisation pour obtenir la validation de leurs droits. LACOSS regroupe les donnes concernant les auto-entrepreneurs, en provenance de lensemble des URSSAF, par le biais dun fichier administratif nomm CIRSO AE1. Deux problmes se posent : o La rception dun flux dactes de gestion anormalement lev que justifient :
La facilit dadhsion au statut dauto-entrepreneur conduisant mcaniquement un certain nombre dadhrents accder au rgime sans enregistrer dactivit correspondante. La comptence territoriale des URSSAF qui emporte tout aussi mcaniquement la facult pour un adhrent de saffilier et se radier plusieurs reprises au cours d'une mme anne, au gr des volutions territoriales et/ou saisonnires de son activit ou de nature d'activit.
Une qualit de donnes non satisfaisante : La non-synchronisation dans les transmissions dinformation de la part des URSSAF. Il est ainsi possible de recevoir plusieurs affiliations, sans radiations, et sans respect de la chronologie. Certains vnements ne sont pas prvus et font lobjet de mentions non-normalises dans des champs commentaires.
Il en rsulte une difficult relle maitriser le cycle de gestion administratif des auto-entrepreneurs. Dautant que ce statut cr depuis 2009 a gnr ce stade 270 000 adhrents la CIPAV, dont une partie devra probablement tre radie pour absence de revenu. Pour mmoire, la CIPAV compte 220 000 adhrents actifs sous le statut de profession librale. Ainsi, le flux des affiliations et radiations est ininterrompu, gnrant des variations de plusieurs milliers dadhrents chaque mois. titre dexemple, lintgration du fichier de mai 2013 a provoqu plusieurs milliers dadhsions dauto-entrepreneurs, plusieurs dizaines de milliers de radiations et la raffiliation de plus de 4 000 anciens professionnels libraux en auto-entrepreneurs. Ces volutions entrainent des variations importantes en solde net du nombre dadhrents auto-entrepreneurs comme l'illustre le tableau cidessous. Date du Fichier concern traitement 15/01/2013 28/02/2013 21/03/2013 22/04/2013 Dcembre 2012 Janvier Fvrier Mars Nombre d'actif volution CIPAV actifs 255 777 263 169 266 936 276 758 des - 128 7 392 3 767 9 822
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Date du Fichier concern traitement 21/05/2013 15/07/2013 28/08/2013 17/09/2013 23/09/2013 05/11/2013 13/11/2013 Avril Mai Juin Juillet Aout Septembre Octobre
Nombre d'actif volution CIPAV actifs 279 693 265 091 262 496 265 356 270 365 266 034 271 107
des 2 935 -14 602 2 595 2 860 5 009 - 4 331 5 073
Il importait donc de fiabiliser le processus de traitement en entre. Par ailleurs, le processus dintgration des auto-entrepreneurs dans sa conception initiale prvoyait que la CIPAV tait le rceptacle des informations en provenance de lACOSS, sans devoir les remettre en cause, ni les modifier, ni les crer. De ce fait, il na pas t prvu de pouvoir modifier les donnes des adhrents auto-entrepreneurs, via les crans de lapplicatif mtier de la CIPAV. Aprs quelques annes de fonctionnement, ce principe ne peut se suffire en raison des lments prsents ci-dessus et de l'amorce chaotique d'changes de fichiers peu fiables. Enfin, la CIPAV doit pouvoir raliser elle-mme certains actes de gestion afin de rpondre aux demandes pressantes des adhrents et rattraper des erreurs du pass. La Caisse doit en effet aujourdhui prendre en compte des demandes dauto-entrepreneurs, non affilis, affilis tort non radis, affilis avec une date errone Les actions ralises ou en cours sont les suivantes : o Une solution de contournement a t mise en place ds 2012, qui vise intgrer les rclamations urgentes en reconstituant un fichier de type de ceux reus de lACOSS, ds lors que ladhrent prsente les pices justifiant de sa situation. Il a t demand ds 2012, et obtenu dbut 2013, un accs en consultation un portail internet ACOSS permettant de visualiser les auto-entrepreneurs actifs ou non-radis depuis plus de deux ans. Des demandes sont remontes vers lACOSS dans loptique de fiabiliser les donnes en entre et de traiter lensemble des vnements rencontrs.
Le plan daction vise ds 2014 : o Renforcer les quipes du service cotisation CIPAV, et crer une quipe ddie aux demandes des auto-entrepreneurs qui sont en forte croissance. Ouvrir la gestion administrative et financire des autoentrepreneurs dans lapplicatif mtier de la Caisse. Se rapprocher de lACOSS, afin de resynchroniser la base des affilis auto-entrepreneurs avec les donnes des URSSAF.
o o
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE INTERPROFESSIONNELLE DE PRVOYANCE ET DASSURANCE VIEILLESSE (CIPAV)
1.
PERFORMANCE DE LA GESTION IMMOBILIRE
Depuis le second semestre 2010, la CIPAV a engag la mise en uvre efficace de cette politique d'investissement sur des actifs dans le quartier central des affaires ou d'actifs prsentant des flux scuriss dans les secteurs immobiliers de qualit, ce qui s'est concrtement traduit par un quasidoublement de la valeur vnale de son patrimoine immobilier, passe de 232,3 M en juin 2010 442,5 M en dcembre 2013. La pertinence des investissements immobiliers est en outre valide au travers du taux de capitalisation immdiate qui se maintient depuis trois annes autour de 4,80 %, ce qui vient marquer la bonne rsistance du patrimoine constitu par la CIPAV au service de ses adhrents, nonobstant une conjoncture marque par une rosion trs sensible des revenus locatifs. La commission immobilire, compter de ses runions du 25 mai 2011, du 20 octobre 2011 et du 7 juin 2012, a dlibr des perspectives de diversification scurise offertes par les organismes de placement collectif immobilier (OPCI) : un instrument financier ddi l'immobilier et rglement par l'AMF, ouvrant la voie un revenu garanti grce la faiblesse du risque de baisse des loyers du fait de la mutualisation du portefeuille, un rendement scuris grce la mutualisation de la ressource sur plusieurs actifs et la politique d'acquisition d'immeubles faible vacance, ainsi qu'une fiscalit attractive. Une dlibration du conseil d'administration de la CIPAV du mois de septembre 2010 a fix les axes suivants de stratgie immobilire de moyen et long terme, afin de scuriser au maximum son rendement en limitant les facteurs de risque lis au niveau des loyers, au taux de vacance et au niveau des charges : o Axe 1 : augmentation de la part de l'immobilier pierre o Axe 2 : priorit aux bureaux Paris un taux minimum de 4,5 % 5 % de rendement locatif o Axe 3 : diminution des risques en diversifiant le portefeuille terme bureaux en dtention directe Paris (environ 60 70 %) en ciblant Paris QCA
bureaux prime dans les grandes capitales rgionales et diversification des risques de march en privilgiant des emplacements et typologies multiples commerces en dtention indirecte (OPCI) dans la zone euro et constitution d'un portefeuille de commerces pied d'immeubles en centre-ville (10 20 %) conservation du portefeuille d'habitation sans renforcer toutefois l'allocation logement (5 10 %) verdissement du patrimoine au travers d'acquisitions ad hoc et d'une planification de travaux chance 2020 rflexion mener sur le renforcement de la part pierre-papier La commission immobilire runie le 20 octobre 2011 a confort les axes stratgiques suivants : o o o o o o augmentation de la part immobilire acquisition d'immeubles de bureaux Paris rendement minimum de 4,75 5 % recherche de diversification sur les sujets EHPAD, OPCI cession d'immeubles vacants ou en coproprit/indivision rnovation des actifs conservs afin d'amliorer les valeurs locatives
Au cours de sa runion du 2 fvrier 2012, la commission immobilire de la CIPAV a confirm les perspectives immobilires suivantes de la CIPAV : o augmentation de la poche immobilire hauteur maximum de 20 % du portefeuille alors dtenu et valu 430 M o conservation d'environ 2/3 du portefeuille en immobilier direct de bureaux dans Paris intra-muros o diversification du portefeuille, venant s'ajouter la part constitue d'immobilier papier en SIIC, au travers du dveloppement de la pierre indirecte en OPCI pour les commerces et bureaux en rgion Nous souhaiterions par ailleurs revenir sur deux points particuliers mentionns dans le Projet de Rapport. 2. LE RECOURS AUX OPCI
La CIPAV ne partage pas l'analyse juridique de la Cour suivant laquelle le recours aux OPCI ne lui est pas autoris en ltat des textes applicables. La dtention dactions mises par des OPCI constitus sous la forme de socits de placement prpondrance immobilire capital variable (SPPICAV) nous semble en effet tre autorise par les articles R. 623-2
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R. 623-10 du code de la scurit sociale pour les raisons dveloppes ci-aprs. Les dispositions relatives lligibilit des placements des organisations autonomes dassurance vieillesse sont dfinies par les articles R. 623-2 R. 623-10 du code de la scurit sociale. cet effet, les fonds des caisses autonomes dassurance vieillesse ne peuvent tre placs que sous la forme des actifs numrs aux paragraphes I III de larticle R. 623-3 du code de la scurit sociale. Larticle R. 623-3-II prvoit que : - les actifs immobiliers ligibles sont les droits rels affrents des immeubles situs sur le territoire de lun des tats de lEspace conomique europen (Article R. 623-3-II-9) ; et - les parts ou actions des socits dont le sige social est situ dans lun des tats de lEspace conomique europen et dont lobjet est strictement immobilier sont galement ligibles condition quils respectent les conditions de larticle R. 623-7 du code de la scurit sociale (Article R. 623-3-II-10). Larticle R. 623-7 du code de la scurit sociale prvoit que les socits vises ne doivent pas tre constitues sous la forme de socit en nom collectif, ni avoir pour objet une activit de marchand de biens. Le patrimoine de ces socits ne peut tre compos que dimmeubles btis ou de terrains situs sur le territoire dun des tats de lEspace conomique europen. Analyse de lligibilit dun OPCI constitu sous la forme dune SPPICAV pour une caisse autonome de retraite. Les dispositions rglementaires mentionnes prcdemment ouvrent la possibilit de dtenir des droits immobiliers par le biais de parts ou dactions dune socit vocation strictement immobilire dont le sige social est tabli dans lun des tats de lEspace conomique europen. Pour rappel, une SPPICAV est soit une socit anonyme ou une socit par actions simplifie, elle bnficie de la personnalit morale, on accde son capital via des actions. condition quelle ait une vocation strictement immobilire, que son sige social soit tabli dans lun des tats de lEspace conomique europen et que son actif soit compos principalement dimmeubles btis ou de terrains situs sur lEspace conomique europen, elle devrait donc constituer un vhicule ligible pour une caisse autonome de retraite.
Les dispositions prcites ne font pas obstacle la souscription dactions de SPPICAV par une caisse autonome dassurance vieillesse : il convient de remarquer que larticle R. 623-3-II-10 du code de la scurit sociale na pas t modifi en 2006 de faon en exclure les OPCIs constitus sous forme de SPPICAV, suite lintroduction des OPCIs en droit franais. A la lecture de cet article, les actions dune SPPICAV remplissant les conditions des articles R. 623-3-II-10 et R. 623-7 du code de la scurit sociale pourraient donc constituer un actif ligible pour une caisse autonome dassurance vieillesse. Analyse de lligibilit des OPCIs souscrits par la CIPAV Les OPCIs souscrits par la CIPAV respectent bien les critres poss par les articles R.623-3-II-10 et R. 623-7 du code de la scurit sociale : o Vocation des OPCIs : les OPCIs ont un objet strictement immobilier et nont pas dactivit de marchand de biens. Objet strictement immobilier : o Larticle L. 214-34 du Code montaire et financier (CMF) prvoit que les OPCIs ont pour objet linvestissement dans des immeubles quils donnent en location ou quils font construire exclusivement en vue de leur location [] . Les articles L. 214-35 et L. 214-37 du CMF prvoient en outre que lactif dun OPCI soit compos majoritairement dactifs immobiliers. Lexamen des prospectus et rapports de gestion relatifs aux OPCIs souscrits par la CIPAV montrent bien que les conditions poses par les articles du CMF prcdemment mentionns sont bien respectes. Le caractre strictement immobilier est en outre renforc pour les OPCIs ouverts des investisseurs professionnels que la CIPAV a souscrits (les OPCIs Professionnels), ces OPCIs Professionnels drogeant62 aux rgles applicables aux autres OPCIs. En effet, la quasi-totalit de lactif de ces OPCIs Professionnels doit tre investi dans des biens immobiliers. Absence dactivit de marchand de biens : o Larticle L. 214-34 du CMF prvoit expressment que les actifs immobiliers [dun OPCI] ne peuvent tre acquis exclusivement en vue de leur revente . Les OPCIs souscrits par la CIPAV nont pas une activit de marchand de biens, comme en tmoigne le prospectus de ces OPCIs.
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Dans les conditions fixes par les articles R. 214-194 R. 214-201 du CMF.
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o Zone dinvestissement des OPCIs : les immeubles ou terrains sont situs sur le territoire franais ou dans l'Espace conomique europen. o Sige social des OPCIs : ils sont bien tablis dans lun des Etats de lEspace conomique europen. o Forme juridique des OPCIs : il sagit de socits anonymes et/ou, de socits par actions simplifies, cest--dire de SPPICAV et non de socits en nom collectif. o En conclusion, les investissements effectus par la CIPAV dans des SPPICAV respectent bien les conditions poses par larticle R. 623-3 du Code. 3. LA PRODUCTIVIT
En se fondant sur l'volution relative des effectifs de la CIPAV (+ 77 % entre 2004 et 2011) et celle de la population assure (+ 57 % sur la mme priode) et sur l'volution du nombre d'affilis (cotisants et retraits non auto-entrepreneurs) par agent, prtendument pass de 1 366 1 217 (- 11 %), la Cour affirme que la productivit des agents de la CIPAV s'est dgrade . o Pour s'en tenir l'anne 2012, qui est l'anne rfrence par la Cour en page 2 du Projet de Rapport, la CIPAV compte 230 000 professionnels libraux de droit commun et 65 000 pensionns : pour cette seule population, le rapport entre le nombre d'affilis (cotisants et retraits non auto-entrepreneurs) et le nombre d'agents est de 1 305 o En intgrant ce ratio la population des 250 000 autoentrepreneurs en 2012 (voir ci-dessous), le rapport entre le nombre d'affilis (cotisants et retraits, y compris auto-entrepreneurs) et le nombre d'agents est de 2411. o En pondrant ce dernier ratio de l'impact prcis de la charge travail induite par la demande des auto-entrepreneurs, qui reprsente d'ores et dj 10 % du total des services aux affilis, le rapport entre le nombre d'affilis et le nombre d'agents est de 1 435. Au total, de 2004 2012, l'volution relative du nombre d'affilis par agent de la CIPAV est donc passe de 1 366 1 435, soit une amlioration + 5,1 % (226 salaris / 230 000 professionnels libraux de droit commun + 65 000 pensionns +29 500 auto-entrepreneurs reprsentant 10 % des services aux affilis). Le Projet de Rapport repose plus largement sur une mthodologie errone, ainsi que sur une approche fige du service et par suite du travail attendu d'une caisse de retraite et de ses agents.
La mthodologie est tout d'abord errone en ce qu'elle ne tient compte que des cotisants actifs et exclut, pour le calcul de la population assure en considration de laquelle la prtendue baisse de productivit est calcule, deux catgories de cotisants pourtant significatives et qui surtout demandent un travail consquent de la part des agents de la CIPAV : les cotisants radis avec points, d'une part, et les auto-entrepreneurs, d'autre part. o Les cotisants radis avec points La CIPAV prsente en effet une spcificit par rapport d'autres caisses, savoir le trs grand nombre de cotisants radis mais qui continuent de bnficier de points de retraite. Ces cotisants radis avec points taient ainsi 120 000 fin 2012, et sont estims 130 000 ce jour. Ce grand nombre s'explique par la nature et l'htrognit des professions librales relevant de la CIPAV, dans lesquelles les carrires sont bien plus volatiles et phmres quelles ne le sont pour dautres sections. Ainsi le rapport radis / adhrents actifs s'tablit-il environ 60 % pour la CIPAV, alors qu'il n'est que d'environ 10 % pour les autres caisses du Groupe Berri, o les professions sont organises en ordre et o les carrires sont par essence beaucoup plus stables. Or les adhrents radis n'en restent pas moins lis la CIPAV et l'exprience le montre ils sont susceptibles de contacter les services de cette dernire pour divers renseignements. Certains mmes peuvent tre en phase de recouvrement/contentieux pour des cotisations non rgles, mobilisant ainsi les services de la CIPAV. Et lorsque ces adhrents prennent leur retraite, il convient bien entendu de procder la liquidation de leurs points. En d'autres termes, ces adhrents exigent une quantit de travail non ngligeable de la part des agents de la CIPAV et il n'est donc ni quitable ni justifiable, d'un point de vue mthodologique, de ne pas en tenir compte pour calculer la productivit de ces agents. o Les auto-entrepreneurs La Cour justifie le choix de ne pas tenir compte des autoentrepreneurs pour apprcier la productivit des agents de la CIPAV par le fait que ces derniers, rattachs en 2009 la CIPAV, ne constituent pas encore une charge relle pour celle-ci : ils sont affilis par le RSI, versent leurs cotisations aux URSSAF et sont encore trs peu nombreux demander la liquidation de leur retraite la caisse . L encore, cette approche mthodologique trs statique n'est pas acceptable car les auto-entrepreneurs, dont le nombre est pass de 0 en 2008 250 000 en 2012 puis 270 000 ce jour, et dont le taux affiliation / radiation est trs lev, reprsentent en ralit une charge de travail considrable pour les agents de la CIPAV.
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En effet cette population, au statut nouveau et souvent trs mal informe, est naturellement demandeuse de renseignements ds lors qu'elle reoit le courrier d'affiliation auprs de la Caisse. Elle mobilise ce titre les agents de la CIPAV. Il faut donc en tenir compte pour apprcier objectivement et le plus exactement possible l'volution de la productivit des agents de la CIPAV. Quelques lments dapprciation convergents nous conduisent valuer quenviron 10 % des communications tlphoniques, des courriers direction (20 courriers directions sur 235 sur le dernier quadrimestre 2013) ou des liquidations de rgimes (1 000 liquidations sur 10 300 en 2012 et 700 sur 9 200 en 2013) sont lis cette population. En outre, il ny a pas dtanchit sur une carrire complte entre le statut de profession librale et le rgime dauto-entrepreneur. En pratique, des auto-entrepreneurs actuels peuvent tre danciens adhrents en profession librale qui ont enchain sur une fin de carrire en autoentreprenariat. Et ils sont liquids comme auto-entrepreneurs, en lieu et place danciens adhrents en profession librale. Par ailleurs, l'apprciation de la productivit des agents de la CIPAV qui est opre par la Cour repose sur une conception fige du niveau de service qui est attendu d'un organisme de retraite et, par suite, de la quantit de travail qui est exige de ses agents. Or l'environnement lgislatif et rglementaire a fortement volu entre 2004 et 2011, et le niveau d'exigence attendu des caisses de retraite s'est en parallle considrablement renforc au travers de la mise en place de contrles internes systmatiques de lensemble du primtre dactivit - notamment sur les liquidations comme mentionn dans le Projet de Rapport puis au travers de la dmarche de certification des caisses avec lintervention, depuis 2012 pour la CIPAV, des commissaires aux comptes. noter que cest bien cette dmarche de contrles internes qui a permis la CIPAV dtre certifie par les commissaires aux comptes au titre de lanne 2012. De la mme faon, et plus gnralement, le niveau d'information et de ractivit auquel l'adhrent est en droit de prtendre n'a fait que s'accrotre tout au long de ces annes, avec notamment le droit l'information et le dveloppement du GIP Retraite, ou encore la cration de services en ligne comme le RISe. L'approche statique retenue dans le Projet de Rapport mconnat ces volutions du cadre rglementaire et des attentes des adhrents, qui entranent un surcrot de charge de travail pour les agents de la CIPAV.
4.
LE PROCESSUS D'AFFILIATION
Le Projet de Rapport fait tat d'une connaissance insuffisante de l'assiette des cotisations . Malgr les efforts accomplis pour connatre les revenus des adhrents (exploitation du fichier de la Dclaration Sociale des Indpendants, envoi d'un pr-appel aux adhrents, enqutes auprs de l'URSSAF), il demeure en effet en fin d'anne un certain nombre d'adhrents dont le revenu n'est pas connu. Fin 2013, ce nombre s'lve environ 16 000 adhrents, soit 7,5 % des cotisants actifs. Ce chiffre lev peut sans doute s'expliquer par le caractre bref voire phmre de certaines carrires parmi les cotisants de la CIPAV, pour lesquels le statut de libral ne constitue qu'une priode transitoire, ce qui ne favorise pas l'tablissement d'une relation constructive sur la dure entre le cotisant et l'organisme. 5. LA GESTION DES COTISATIONS
En ce qui concerne la population dite des taxs d'office , certaines actions ont t engages en 2013 et seront poursuivies en 2014 afin d'amliorer la situation : o La CIPAV a en premier lieu engag les dmarches ncessaires en vue de la radiation des taxs d'office qui sont dj radis du RSI ou dont les revenus sont inconnus de ce dernier depuis plusieurs annes, ce qui pourrait justifier leur radiation du RSI et donc de la CIPAV. La CIPAV estime que 50 % de ses cotisants actifs taxs d'office se trouvent dans l'un ou l'autre cas. Elle a en consquence transmis au RSI via la CNAVPL son fichier de cotisants taxs d'office mais cette dernire souhaite croiser ses donnes avec celles de l'URSSAF et des autres organismes sociaux avant de procder aux radiations. o Pour les 50 % des taxs d'office restants, la CIPAV a engag des actions complmentaires afin de parvenir une meilleure connaissance de leurs revenus : intgration des versions complmentaires du fichier RSI arrivant aprs dcembre, demande d'accs une consultation directe au portail ACCOSS pour les professions librales pour complter ses donnes, tude concernant la capacit de la CIPAV rcuprer de la part des services fiscaux les dclarations de revenus des adhrents taxs d'office.
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6.
LE RECOUVREMENT
La Cour des comptes soutient que fin 2012, faute d'assurer correctement ses obligations, la CIPAV dtenait plus de 97M d'euros de crances douteuses, pour lesquelles l'action en recouvrement tait prescrite . La CIPAV a lanc une refonte complte des applicatifs contentieux. Un jalon important de cette refonte s'est achev en septembre 2013, permettant dsormais de lancer des actions de masse du cycle de recouvrement. Des actions importantes ont ainsi t mises en place et vont continuer de l'tre sur l'anne 2014 afin de rpondre plusieurs objectifs : o viter la prescription sur les annes antrieures ; o revenir sur un cycle de recouvrement boucl en moins de 9 mois sur une anne donne, et pour ce faire purer le retard accumul sur les annes antrieures ; o viser ce que l'exhaustivit des cotisations rentre dans les actions de recouvrement. Un plan complet des actions de recouvrement mener pour la priode septembre 2013 dcembre 2014 a t arrt, qui permettra d'atteindre une situation normale en termes de recouvrement d'ici 2014. Certaines actions significatives (relances, contraintes, mises en demeure) ont ainsi dj pu tre menes bien depuis septembre 2013. Le tableau ci-aprs prsente le dtail des actions de recouvrement (en gris, les actions dj effectues).
ENVOI RELANCES RELANCES CONTRAINTES RELANCES CONTRAINTES Mises En Demeure Mises En Demeure Mises En Demeure
Date 17/09/2013 25/09/2013 12/11/2013 12/11/2013 02/12/2013 09/12/2010 16/12/2013 17/12/2013
Annes 2010/2011/2012/2013 2010/2011/2012/2013 2008/2009/2010 2010/2011/2012/2013 2008/2009/2010 2010/2011/2012 2010/2011/2012 2010/2011/2012
Nombre Nombre d'adhrents actes 374 8 724 12 967 538 649 25 166 16 624 643 7 067 11 739 1 357 6 006 24 774 3 077 16 868
Montants 7 626 117,16 199 984 174,00 115 163 218,60 3 131 347,08 28 780 160,30 133 163 888,00 20 315 476,00 238 180 462,00
LA CIPAV (CAISSE INTERPROFESSIONNELLE DE PRVOYANCE ET DASSURANCE VIEILLESSE DES PROFESSIONS LIBRALES) : UNE GESTION DSORDONNE, UN SERVICE AUX ASSURS DPLORABLE 307 Nombre Nombre d'adhrents actes 2013 2011/2012 2010/2011/2012 2011/2012/2013 2013/2014 2011/2012/2013 2014 60 000 20 000 35 000 40 000 60 000 30 000 40 000
ENVOI RELANCES Mises En Demeure CONTRAINTES Mises En Demeure RELANCES CONTRAINTES Mises En Demeure
Date 20/01/2013 10/02/2014 11/04/2014 26/05/2014 20/06/2014 02/09/2014 15/11/2014
Annes
Montants 400 000 000,00 220 000 000,00 350 000 000,00 300 000 000,00 670 000 000,00 200 000 000,00 400 000 000,00
RELANCES
15/12/2014
2014
5 000
50 000 000,00
6.1. Cas particuliers N'est pas conforme la ralit l'affirmation selon laquelle certains administrateurs auraient bnfici d'un traitement privilgi au regard de leur situation personnelle d'affilis la CIPAV. o Un volet de rachat de trimestres par un ancien trsorier, retrait actif depuis le 1er janvier 2011, a t annul par la CIPAV. o Les aides accordes au titre de l'action sociale une administratrice l'ont t dans le cadre de droit commun des dlibrations de la commission sociale de la CIPAV. Cette dernire est en outre depuis lors jour de ses cotisations. o Le traitement personnalis qui a pu tre appliqu le cas chant aux administrateurs, y compris le Prsident, est strictement identique celui dont ont bnfici tous les cotisants affilis la CIPAV, dans le contexte de crise conomique et financire qui a particulirement touch les professionnels libraux depuis 2008: Comme tous les affilis, les administrateurs de la CIPAV entrent dans la planification de droit commun des actions de recouvrement 2013-2014 ralises depuis septembre 2013 (dtailles dans le tableau ci-dessus), qui permettront de revenir une situation normale de recouvrement la fin de l'anne 2014. 6.2. L'accent est dsormais port sur le recouvrement des cotisations en temps et en heure Une dcision de principe a plus particulirement t prise afin de combattre les phnomnes de cavalerie d'un appel semestriel l'autre,
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savoir l'encadrement des dlais de paiement accords dans un dlai de six mois. Cette mesure oprationnelle de bonne gestion n'est nanmoins pas absolue, et peut faire l'objet de mesures d'amnagement drogatoire provisoires et titre exceptionnel, ds lors que les circonstances conomiques de l'affili le justifient et que la CIPAV les accordent explicitement. Par ailleurs, si la Cour des comptes relve juste titre qu'en 2011 plus de 38 000 dbiteurs ont chapp toute action en recouvrement de la CIPAV, ce champ des exclus des poursuites est dsormais trs restreint la suite de plusieurs dcisions prises ds 2012 : l'encadrement et la restriction drastique des dlais de paiement et l'intgration dans le processus des partis sans laisser d'adresse . Enfin on signalera que moins de 5 % des adhrents seulement prsentent une adresse inconnue. 7. LES DLAIS DE LIQUIDATION
Le Projet de Rapport relve des retards trs importants dans la liquidation des pensions , et souligne notamment que la proportion des pensions liquides bonne date atteignait moins de 50% en 2012 concernant les droits propres. 7.1. Les droits propres Des changements mthodologiques introduits en 2011 (redploiement des agents de matrise du service Prestations vers des travaux de contrle des liquidations, dploiement d'un nouvel outil de GED) ont entran des perturbations importantes et des retards dans le traitement des liquidations. D'o le faible taux de pensions liquides bonne date recens en 2012. La rationalisation des mthodes de travail et la rvision des circuits de liquidation opres depuis cette date ont permis d'amliorer substantiellement la situation, comme le montre le tableau ci-dessous qui reprend les chiffres figurant dans le Projet de Rapport en les compltant avec les chiffres connus fin 2013 :
LA CIPAV (CAISSE INTERPROFESSIONNELLE DE PRVOYANCE ET DASSURANCE VIEILLESSE DES PROFESSIONS LIBRALES) : UNE GESTION DSORDONNE, UN SERVICE AUX ASSURS DPLORABLE 309 Rgimes A date d'effet (jusqu' 3 mois) Rgime de Base Dans le trimestre suivant (RB) Au-del de 6 mois A date d'effet (jusqu' 3 mois) Rgime Complmentaire Dans le trimestre suivant (RC) Au-del de 6 mois 2009 58 % 20 % 22 % 58 % 21 % 21 % 2010 69 % 15 % 16 % 69 % 16 % 1% 2011 63 % 16 % 21 % 60 % 18 % 22 % 2012 48 % 25 % 27 % 47 % 27 % 26 % 2013* 61 % 19 % 10 % 56 % 19 % 9%
NB : les diffrences entre les pourcentages du rgime de base et ceux du rgime complmentaire sur 2013, sexpliquent par le fait, que lors de la liquidation, le rgime de base est privilgi lorsque ladhrent nest pas jour de cotisation, notamment celle de lanne en cours. Cette diffrence sestompe en fin danne.
L'amlioration en 2013 est sensible. En 2014, la CIPAV vise un objectif de 75 %. Il faut par ailleurs souligner que ce taux de liquidation trimestriel peut tre impact la baisse par certains facteurs. Ainsi, si les adhrents ne sont pas jour de leurs cotisations lors de leur demande de liquidation, cela dcale automatiquement la date de prise d'effet. Par ailleurs, comme le relve la Cour, les populations gres par la CIPAV sont trs htrognes et un certain nombre de cotisants n'effectuent qu'un passage trs court la CIPAV : dans ce dernier cas il n'est pas rare que, la suite de leur demande de liquidation, des adhrents n'ayant droit qu' de faibles pensions ne retournent pas immdiatement la CIPAV leur dossier ou les pices manquantes, ce qui induit mcaniquement des retards dans la liquidation. La Caisse a mis en place un systme de relance automatique pour ces adhrents polypensionns ngligents . Compte tenu du chiffre de 12 232 liquidations ralises fin novembre 2013, la prvision de rgimes liquids fin dcembre tait de 13 000 rgimes pour lensemble de lanne; soit plus de 20 % au-dessus des prvisions de liquidations attendues sur lanne (10 700 rgimes prvus) et prs de 35 % de progression par rapport au nombre de rgimes liquids en 2012. Au final, lobjectif de 13 000 liquidations effectues par les services sur lanne 2013 a t dpass.
jan 2011 2012 2013 DP 1 227 DP DP 651 777 fev 770 627 1 253 mars 917 831 948 avr 665 614 mai 1 157 600 juin juil aot 738 684 sept 642 840 oct 821 1 233 1 221 nov 941 1 249 1 192 dec 651 945 1 017 Total 10 365 9 650 13 249 1 114 722 597 779
1 223 1 129
1 123 1 399 859 1 108
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Un autre indicateur permet de mesurer l'amlioration des dlais de liquidation, savoir le nombre de liquidations intervenues, tous rgimes confondus, la date d'effet de l'anne en cours :
2011 Nombre de liquidations attendues anne N Nombre de liquidations ralises sur l'anne N date d'effet anne N Taux de liquidation de l'anne N 10 500 8 131 77 %
2012 10 500 7 059 67 %
2013 10 700 9 366 88 %
Au 31 dcembre 2013 Ainsi fin 2013, 88 % des 10 700 liquidations attendues sur 2013 ont t effectues, contre 77 % en 2011 et 67 % en 2012. En ce qui concerne la liquidation des droits propres, la situation, comme le relve juste titre la Cour des comptes, est plus contraste dans la mesure o le dlai effectif de liquidation dpend en pratique d'acteurs multiples, en particulier les notaires et les CARSAT. D'autres facteurs ont galement un effet sur les dlais de liquidation comme la connaissance et la multiplicit des ayants-droit. 7.2. Les droits drivs (rversion) Concernant les droits drivs, la situation est plus contraste, dans la mesure o la dure effective de liquidation peut dpendre dacteurs multiples : notaires, CARSAT, connaissance et multiplicit des ayant-droits, etc. Lattente annuelle de rgimes liquider stablit 1 600. Ce chiffre constitue la borne haute dune fourchette allant, historiquement parlant, de 1 500 1 600 rgimes liquids par an. Les liquidations de lanne sont de 1 812 au 31 dcembre 2013 (la prvision de 1 800 sur lanne est lgrement dpasse), soient 12 % de plus que lattendu de lanne, et 34 % de plus que lanne prcdente, amliorant de fait les dlais de liquidation, qui avaient chuts en 2012. Comme pour la liquidation des droits propres, la situation est donc en voie d'amlioration sensible aprs des perturbations en 2011 et 2012 L'amlioration se poursuivra en 2014. Il est notamment prvu de mettre en place un rseau de communication rapproch avec les CARSAT, afin de raccourcir les temps de transmission et d'attente entre organismes.
8.
LES CONTRLES SUR LES LIQUIDATIONS
Selon le Projet de Rapport, la CIPAV n'effectue pas tous les contrles a priori et a posteriori ncessaires, en dpit de l'ampleur des erreurs constates lors des liquidations la suite de vrifications sommaires auxquelles elle procde . Le Projet de Rapport affirme galement que bien qu'une liquidation de pension de droit direct sur quatre se rvle errone, la caisse n'en vrifie qu'une sur deux avant paiement . De mme que pour les dlais de liquidation, il y a lieu sur ce point de faire tat des progrs accomplis ces dernires annes. Les contrles ont t systmatiss depuis 2011. Si le taux de contrle n'tait effectivement que de 50 % en janvier 2012, il s'levait 77 % pour l'anne 2012 et 88 % pour l'anne 2013. Les contrles non effectus sont aujourd'hui limits des cas spcifiques ne rentrant pas dans la filire classique outille de liquidation, savoir les auto-entrepreneurs, les admissions en non-valeur, les moniteurs de ski dont la carrire est globalise avant 2007 (avant leur rattachement la CIPAV) ou encore les cas d'ajout de rgimes ou de droits la suite de la commission inaptitude, par exemple. Il est prvu d'tendre le champ des contrles ces catgories en 2014, via un suivi manuel spcifique. Un outil de liquidation (LAO) dont le champ de contrle prendra en compte toutes les populations est galement programm sur 2014/2015. Enfin les contrles a posteriori, effectus dans le cadre de la matrise de la qualit sur un chantillon de dossiers de toute provenance, montrent un taux d'anomalie aprs liquidation de 4% en 2013 (en progrs donc par rapport au taux de 6% relev par la Cour des comptes pour 2012). 9. LE NIVEAU DE SATISFACTION DES AFFILIS
Selon le Projet de Rapport, les assurs ressentent un trs vif mcontentement concernant le service rendu par la CIPAV. La Cour pointe notamment les lacunes supposes du service tlphonique de la Caisse, qui s'expriment en particulier dans de faibles taux de rponse. La situation a fait l'objet d'un diagnostic approfondi courant 2013. Plusieurs pistes d'amlioration ont t identifies et certaines dj mises en uvre. Une nouvelle organisation a t mise en place, avec en particulier un renforcement des effectifs (17 personnes pour la plateforme cotisation, avec des renforcements ponctuels, et 8 personnes pour la plateforme prestation). Sur la plateforme cotisation, le taux de rponse hebdomadaire d'appels bruts est pass de 20 30 % en moyenne sur le premier semestre 2013, 70 80 % au second semestre. Moins sensible, l'amlioration est
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nanmoins relle sur la plateforme prestation (de 5 10 % sur le premier semestre, 20 40 % selon les semaines au second semestre). En dpit de ces amliorations, certaines priodes de surcharge voient un afflux de communications dpassant d'un facteur 3 5 les capacits de rponse de la plateforme cotisation. Des rflexions concernant en particulier un accroissement raisonn des effectifs coupl des changements d'organisation des quipes ont t engages, qui doivent aboutir en 2014. La Cour relve par ailleurs juste titre les difficults qu'ont pu rencontrer certains adhrents obtenir des informations, notamment en cas de retard de liquidation de leur pension, et le mcontentement que cela a pu engendrer. Outre l'amlioration des taux de rponse aux appels tlphoniques, plusieurs actions ont t engages afin de remdier ces difficults et de rpondre aux attentes lgitimes des assurs : en particulier la mise en place d'une adresse mail spcifique lors du dpt des dossiers de liquidation, permettant de rgler plus rapidement les questions de pices manquantes, etc. avec une assurance de rponse dans les 48 heures. Ce systme, oprationnel depuis juillet 2013, a d'ores et dj t mis disposition de prs de 2500 adhrents. Cette amlioration globale des conditions de traitement des adhrents s'est d'ailleurs traduite par une diminution de plus de 30% des courriers de rclamation des adhrents en 2013. La rcente constitution d'une association de dfense, dont le Projet de Rapport a bien voulu faire mention, n'appelle aucun commentaire de notre part s'agissant d'une structure associative ne regroupant l'vidence quune dizaine de membres, pour 545 000 affilis la CIPAV en 2012.
RPONSE DU DIRECTEUR DU GROUPE BERRI

LA GOUVERNANCE Certaines critiques formules dans le rapport concernant l organisation institutionnelle longtemps informelle de la CIPAV et des autres caisses du Groupe Berri, en particulier celles touchant au fonctionnement du groupe avant la constitution de lassociation en dcembre 2011, ne prsentent aujourdhui plus gure quun intrt historique. Dautres appellent les remarques et observations suivantes. En premier lieu, le Projet de Rapport affirme que la cration de lassociation n a aucunement rgl les difficults darticulation entre les comptences des conseils dadministration des caisses et celles du comit de gestion de cette structure commune, aux pouvoirs en ralit inexistants : ses dcisions doivent tre ratifies pour tre excutoires par les diffrents conseils dadministration des membres du groupe . Cette organisation institutionnelle certes amliorable sexplique par des contraintes juridiques auxquelles les caisses du Groupe Berri ne pouvaient se soustraire lors de la cration de lassociation en dcembre 2011 et ne peuvent davantage se soustraire aujourdhui dans le fonctionnement quotidien du Groupe Berri. Tout dabord, les dispositions lgislatives et rglementaires applicables aux caisses du Groupe Berri ne prvoient pas la possibilit de regroupements analogues ceux prvus par les articles L. 216-2 et L. 216-3 du code de la scurit sociale pour les organismes relevant du rgime gnral. Lorsque la ncessit de consolider lexistence institutionnelle du Groupe Berri sest fait fortement sentir au dbut des annes 2010, il est apparu que le choix se restreignait en ralit deux types de structure : les groupements dintrt conomique (GIE), dune part, et les associations loi 1901, dautre part. Le choix de lassociation est lui-mme apparu comme tant le plus adapt pour deux sries de raison : - dune part, la souplesse du statut des associations tait adapte la rpartition des pouvoirs entre le directeur et le conseil dadministration fixe par les articles R. 641-2, R. 641-3 et R. 641-5 du code de la scurit sociale. Cela ntait en revanche pas certain sagissant du GIE, car les textes prvoient que seuls les administrateurs dsigns par les membres du GIE disposent du pouvoir dadministrer ce groupement (article L. 251-11 du code de commerce) ; - dautre part, des considrations lies la rpartition des risques financiers plaidaient galement en faveur de lassociation. Les membres du GIE sont en effet tenus des dettes du groupement sur leur patrimoine propre. Au contraire, le patrimoine dune association tant distinct de celui de ses
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membres, ces derniers ne sont pas responsables du passif de lassociation lgard des tiers ; leur responsabilit ne peut tre mise en uvre que dans lventualit dune liquidation ou dun redressement judiciaire, si des fautes de gestion sont tablies leur encontre (article L. 651-2 du code de commerce). Telles sont les considrations qui ont prsid au choix de lassociation. Ce choix est au reste couramment opr par les structures de gestion commune des groupes de protection sociale : ainsi les groupes de protection sociale Agirc ARRCO relevant du livre IX du code de la scurit sociale utilisent-ils la forme associative pour le groupement de moyens en leur sein ou en coopration, de mme que lassociation AMICAP constitue par ProBtp ddie aux moyens informatiques et qui accueille de nombreux groupements comme Audiens ou IRP auto. Par ailleurs, et plus fondamentalement, le caractre rduit des attributions du comit de gestion commune a t impos par les textes, qui fixent la rpartition des pouvoirs entre les conseils dadministration et les directeurs. Larticle R. 641-2 du code de la scurit sociale prvoit que pour chaque section professionnelle, un conseil dadministration rgle par ses dlibrations les affaires de lorganisme tandis que larticle R. 641-5 du mme code dispose que le directeur assure le fonctionnement de la section ou du groupe de sections suivant les directives et sous le contrle du ou des conseils dadministration , et prcise les comptences qui sont les siennes ainsi que leur articulation avec celles du ou des conseil(s) dadministration. Dans ces conditions, les pouvoirs du comit de gestion commune devaient ncessairement tre limits au fonctionnement de lassociation personne morale, et llaboration de la grille de rpartition des charges communes lessentiel des comptences demeurant au directeur et aux conseils dadministration, conformment aux textes applicables. La limitation de la comptence du comit de gestion commune a du reste t contrle de trs prs par lautorit de tutelle et, lorsque le directeur de la scurit sociale a notifi au directeur des organismes quil ne sopposerait pas la constitution de lassociation Groupe Berri, il a expressment relev que les comptences du comit de gestion commune de lassociation sont donc strictement limites aux questions portant sur la vie de lassociation (adhsion et exclusion des membres, etc.) . L'association de moyens n'est pas reconnue par le Livre VI du code de la scurit sociale. C'est pourquoi toutes les dcisions prises par le comit de gestion commune doivent tre ratifies par les conseils d'administration des caisses de retraite du Groupe BERRI. Si la rpartition actuelle des comptences entre le comit de gestion commune et celles des conseils dadministration et du directeur dcoule des textes applicables, elle nest pas pour autant, comme le relve juste titre le
Projet de Rapport, entirement satisfaisante. L'article 48 de la loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites est susceptible de corriger cette faiblesse en accordant aux conventions de groupement organises sous forme notamment d'association la lgitimit rglementaire, sans toutefois dessaisir les caisses de retraite de leurs pouvoirs propres : Les sections professionnelles peuvent se grouper pour raliser des missions communes. La cration dun groupement fait lobjet dune convention constitutive, qui doit tre approuve par les conseils dadministration des sections concernes et par lautorit comptente de ltat. Le groupement est dot de la personnalit juridique et de lautonomie financire. Il est administr par un conseil dadministration dont la composition et les rgles de fonctionnement sont dfinies par la convention constitutive. Il est dirig par un Directeur choisi parmi les Directeurs des sections concernes par le groupement et est dot dun agent comptable choisi parmi les agents comptables des sections concernes. Ces nouvelles dispositions constituent une fentre dopportunit qui pourrait permettre, une fois les textes rglementaires dapplication publis, de faire voluer les statuts de lassociation du Groupe Berri afin de faciliter la gouvernance du groupe et de consolider les pouvoirs du comit de gestion commune. En outre, le positionnement de la CNAVPL vis--vis des sections professionnelles voluera de facto la faveur de cet article 48, qui prvoit une convention quadriennale entre ltat et la CNAVPL ainsi que des contrats dobjectifs entre cette dernire et les sections professionnelles. La loi renforce ainsi le rle de la Caisse Nationale dans sa dimension de contrle et de coordination des sections professionnelles. La CNAVPL a d'ores et dj port le projet de certification des comptes pour le rgime de base depuis 2008, et a accompagn les sections professionnelles lors de la mise en place le contrle interne dans les sections. De ce point de vue, les amliorations continues en matire de contrle interne de la CIPAV ont permis aux comptes de la CNAVPL dtre certifis partir de 2010, avec une rserve portant sur la question relative aux autoentrepreneurs (voir nos dveloppements sur ce point dans la partie consacre lintgration des auto-entrepreneurs). La CIPAV sest elle-mme inscrite dans cette dmarche de certification des comptes par un exercice blanc sur lanne 2011, et sest vue certifie ds la premire anne par les commissaires aux comptes en 2012. Il est souligner que cette certification, qui ne fait lobjet daucun commentaire dans le Projet de Rapport, est le rsultat dune rvision complte des processus, dune scurisation accrue des oprations mtier dans les applicatifs informatiques et dun renforcement des quipes.
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LE SIGE DU GROUPE BERRI Limmeuble achet en Vente en Etat Futur d'Achvement auprs de Vinci Immobilier a t livr le 29 novembre 2010 (hors dlai de deux mois de leve des rserves), avec une mise en pr-commercialisation qui a dmarr en mars 2010 par mandat de commercialisation tri-exclusif. Des ngociations ont dailleurs eu lieu avec plusieurs preneurs potentiels entre juillet et septembre 2010 avant livraison. Limmeuble secondaire (MODUL17), livr concomitamment avec le principal (Modul19), a t entirement pr-lou pendant cette priode (6 tages pour 5 locataires) suivant les prconisations contractuelles de la SEMAPA, les baux prenant effet au 1er janvier 2011. La Cour indique que l'immeuble principal serait rest vacant pendant plus dun an et quil aurait t donn bail pour un loyer infrieur de 13 % au prix mdian du march , alors mme que l'tude ralise par un expert auprs de la Cour dAppel de Paris vient tablir, qu'au contraire, cet immeuble a t lou Eaux de Paris dans des conditions financires remarquables eu gard la situation du march : sagissant dun immeuble neuf HQE non amnag, situ dans le quartier de la BNF et dune surface de 8.132,60 m hors parkings - la dure de location de 13 mois apparait normale en 2010/2011, le bail ayant t sign le 16 novembre 2011 pour une date de prise deffet le 01/01/2012 - le loyer de 3.981.300 excdait de 2,29 % la valeur locative - la franchise de 18 mois reprsente deux mois de loyer par anne ferme de bail - 9 ans x 2 mois = 18 mois - ce qui tait conforme lusage et normal . En effet, concernant le loyer, les prconisations de la SEMAPA lors de la mise en commercialisation taient les suivantes : o location de Modul19 (7 389 m de bureaux + 744 m darchives et 93 places de stationnements en sous-sol) o loyer de prsentation 510 le m2 HT/HC/an o archives pondres 40 % du m2 bureau o parking prsent 2 000 HT/U/an o franchise pour accompagnement de 1,5 mois par anne dengagement jusqu 6 ans et 2 mois par anne, si 9 ans fermes. La stratgie de commercialisation a donc t mene sur la base de prconisations conformes au march, et a abouti une location rapide de la totalit des surfaces et annexes Eaux de Paris, un utilisateur de premier ordre et de solvabilit sur une dure dengagement ferme de neuf annes
conscutives assurant un flux scuris sur une longue priode, et ce alors mme que le march de la location avait perdu environ 15 % sur cette priode. Enfin, le groupe Berri a t amen prendre la dcision de dmnager et de regrouper ses trois sites au 9 rue de Vienne, devant lurgence des besoins et du fait dun blocage administratif (recours sur le permis de construire de limmeuble Modul17-19). Lacquisition, ralise par trois caisses du Groupe, a t de 129 168 000 euros TVA incluse, soit 108 000 000 HT et 21 168 000 euros pour la TVA et non de 150 000 000 (cf. extrait de lacte authentique du 15 octobre 2008, page 11). LA COMMANDE PUBLIQUE Le Projet de Rapport fait tat dun refus dlibr dappliquer les rgles de la commande publique de la part des caisses du Groupe Berri. Cette apprciation nest pas exacte. La CIPAV voudrait souligner les lments suivants : o en premier lieu, ces difficults se sont massivement concentres sur les achats lis la mise en place et lexploitation du systme informatique, et ce pour des raisons purement oprationnelles ; o en second lieu, la mise en conformit avec le code des marchs publics (CMP) a t rsolument engage, et devrait tre complte ds le premier semestre 2014. Les cas de non-conformit ont t pour une trs large part constats en matire informatique et ont tenu des considrations dordre purement oprationnel. Les achats lis la mise en uvre et lexploitation du systme dinformation des caisses du Groupe Berri ont reprsent : - 63,23 % des achats non-conformes en 2011, pour un montant de 4 602 916,25 - 63,45 % des achats non-conformes en 2012, pour un montant de 4 659 203,11 - Au 31 dcembre 2013, on observe une baisse substantielle, d'un montant de 2 M, des marchs informatiques encore non conformes. Au 31 mars 2014, les achats informatiques prestations externes en MOA et DSI respecteront dans leur totalit la rglementation de la commande publique avec la fin du dernier contrat de prestataire hors marchs publics (ce dernier march concerne une activit clef qui doit tre scurise ; un recrutement spcifique a t prvu pour accompagner larrt
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COUR DES COMPTES
de ce march particulier (cf. ci-aprs nos dveloppements sur le systme dinformation)). Lincapacit dans laquelle les caisses du Groupe Berri se sont trouves pour appliquer les rgles du code des marchs publics ne sexplique pas, comme il est affirm dans le Projet de Rapport, par un refus dlibr dappliquer ces rgles ni dans le manque de moyens humains, juridiques et informatiques , mais tient plus simplement aux difficults oprationnelles lies lexploitation dun systme complexe au regard des rgles de la commande publique. En matire immobilire et de travaux, le code des marchs publics a en revanche toujours t appliqu. La CIPAV et les caisses du Groupe Berri se sont engages rsolument dans la mise en conformit de tous leurs achats avec les obligations fixes par le code des marchs publics. Ce chantier de la mise en conformit a t engag depuis plusieurs annes, avec un nombre de marchs non-conformes en diminution rgulire depuis 2011 (contrairement ce qui est indiqu dans le Projet de Rapport, le pourcentage de marchs non-conformes natteignait pas 82 % en 2012 mais a continu de baisser pour atteindre 63,74 %, soit une baisse de plus de 9 % entre 2011 et 2012). Toutes les directions du Groupe sont pleinement engages dans ce chantier. Au 30 juin 2014, la totalit des achats de la CIPAV seront en conformit avec les obligations issues du CMP. Les caisses du groupe Berri se dont dotes de moyens humains et juridiques renforcs afin daccompagner ce chantier de mise en conformit avec les rgles de la commande publique. Chaque caisse de retraite est dote dune commission dappels doffres, et les dpenses les plus importantes sont engages par le Groupe BERRI, lequel est dot galement dune commission des marchs publics. Lencadrement des pratiques dachat a t identifi comme un chantier majeur du plan dentreprise du Groupe Berri. Mis en place ds 2010, le ple audit et contrle interne a produit de nombreux rapports daudit permettant dassurer un suivi rgulier des achats du groupe, notamment au regard de leur conformit au CMP. Plus largement, une rorganisation interne a t engage avec la cration dune Direction matrise des risques et qualit directement rattache au directeur, qui intgre parmi ses missions essentielles la matrise des procdures dachat, assure par le ple des marchs publics et achats . Les effectifs de ce ple
ont par ailleurs progress de 2 3 personnes pour mieux tenir compte des besoins. Deux sances de formation interne ont t organises au cours de lanne 2013 (25 avril et 19 dcembre 2013) lattention de tous les cadres du Groupe procdant des achats pour les besoins de leur direction ou de leurs services. Ces sances de formation, animes par la Responsable Achats et Marchs publics du Groupe, ont port notamment sur les grands principes de la commande publique, les procdures applicables, les outils disponibles, ou encore les risques encourus et les questions de responsabilit. La deuxime sance a galement permis de dresser le bilan des progrs accomplis et de recueillir et formaliser les retours des cadres concerns. A ct de ces sances de formation interne, plusieurs formations externes ont galement eu lieu notamment auprs de la CCMOSS, auxquelles a notamment particip le directeur du Groupe Berri. Des formations complmentaires sont prvues en 2014 pour la responsable du ple Achats et Marchs publics et ses collaborateurs. Enfin, la responsable du ple Achats et Marchs publics travaille actuellement, avec lassistance dun conseil juridique, la mise en place d'un guide pratique sur la passation des marchs publics afin dencadrer et scuriser la passation des marchs du groupe. LA REFONTE DES SYSTMES D'INFORMATION Les actions menes depuis 2010 pour finaliser la modernisation du systme dinformation ont consist dune part internaliser les connaissances et les comptences, et dautre part planifier la ralisation des fonctions manquantes en tenant compte des dveloppements ncessaires pour rpondre aux priorits rglementaires et statutaires. Les orientations prises dbut 2013 par la Direction et les moyens mis en uvre ont permis la DSI de saffranchir des prestataires qui intervenaient sur le primtre RAM et de transfrer sur les quipes internes la gestion des dossiers qui taient historiquement sous-traits. Le plan mis en uvre prvoit la suppression des trois prestataires restant en activit fin dcembre 2013. La DSI du Groupe Berri ne fonctionnera plus ds lors quavec des collaborateurs au 1er janvier 2014. Les ventuelles prestations sous-traites feront alors lobjet de procdures de mise en concurrence. Outre les volutions rglementaires et statuaires qui ont de facto ncessit ladaptation et/ou lvolution du systme dinformation, les dveloppements qui faisaient dfaut ont t raliss et sont aujourdhui oprationnels.
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La fonction Contentieux est oprationnelle depuis le mois de juin 2013. La fonction Recouvrement hors contentieux tait oprationnelle ds la migration des caisses et la version initiale de la fonction Recouvrement contentieux , oprationnelle depuis dbut 2012, a ncessit une volution afin doptimiser son fonctionnement. Cette fonction est oprationnelle depuis novembre 2013. Loutil actuellement utilis pour procder la Liquidation Assiste par Ordinateur (LAO), fera lobjet dune refonte afin dtre intgr dans les fonctions du systme dinformation en 2015, lissue de la migration de lIRCEC. Les fonctions essentielles la gestion des administrs seront ainsi toutes intgres au systme dinformation. Afin de pallier les difficults lies lhtrognit et la qualit irrgulire des donnes reues, et ainsi d'assurer un traitement en masse efficace, le Groupe Berri sest dot en septembre 2013 dun outil de gestion des donnes de rfrence (Master Data Management). Cet outil permet dacclrer le dlai de prise en compte des fichiers traiter et dassurer les contrles de cohrence. Afin damliorer la scurit et le fonctionnement du systme dinformation, le Groupe Berri sest fix comme objectif en 2014 : o o o o La mise en uvre du Plan de Secours Informatique (T1 2014). La mise en uvre de tableaux de bord mensuels (T1 2014). Laudit de lorganisation du Systme dinformation et lamlioration des modes de fonctionnement MOA/MOE (T2 2014). Enfin, la migration de lIRCEC vers le systme dinformation commun aux caisses (T1 2015).
RPONSE DU PRSIDENT DE LA CAISSE DASSURANCE VIEILLESSE DES EXPERTS-COMPTABLES ET DES COMMISSAIRES AUX COMPTES (CAVEC)
Le rapport qui gnre la prsente rponse ne concerne pas directement la CAVEC. Il mentionne toutefois lAssociation de moyens Groupe BERRI dont elle est un membre et formule diverses recommandations concernant celle-ci partir de constats faits lors du contrle dune autre Caisse galement membre de cette association de moyens de gestion : la Cipav. LAssociation de moyens 1901 Groupe BERRI : est lemployeur de lensemble du personnel (Directeur et Agent Comptable compris) ; organise le traitement de linformation ; assure divers services pour le compte des Caisses membres (Cipav, Ircec, Cavom et Cavec) ; elle identifie, avec laccord des Caisses les services traits spcifiquement pour chaque Caisse et y affecte, titre exclusif, le personnel ncessaire.
LAssociation rpartit les cots en une rpartition primaire pour le personnel affect et les frais y affrents et une rpartition secondaire sur la base de cls dfinies par les 4 Caisses pour les services communs (pour information les cls ont t actualises et adoptes lunanimit des membres de l'organe consultatif de l'association Groupe Berri dnomm le CGC en novembre 2013). Elle ne possde pas dlments dactifs et son rsultat annuel est gal 0. La Cavec dispose dun Directeur, dun Agent Comptable, qui sont les mmes que pour les 3 autres Caisses, et dun Dlgu auprs des instances lues qui lui est entirement affect. 1) La gouvernance et le rle primordial du directeur
De 2001 2008, puis d'avril 2008 octobre 2012, les Directeurs successifs du Groupe BERRI , ont fait leurs carrires dans des Institutions de protection sociale ou dans le cadre des ministres en charge de la scurit sociale : le Directeur actuel arriv dbut 2013 a vcu une longue priode de sa vie professionnelle dans la Mutualit.
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La priode de novembre 2012 mars 2013 est conscutive aux difficults survenues lors de la succession du Directeur et a t assure successivement par deux directeurs-ordonnateurs intrimaires. Ces difficults sont bien relles, mais la Cavec qui a t en total dsaccord avec la rupture ralise avec le Directeur en priode dessai, cest--dire sur le fond et sur la forme (comme le Directeur de la scurit sociale a t amen le constater par crit le 6 novembre 2012) a act, malgr son trouble profond, la dcision, vitant ainsi toute paralysie de la Gouvernance. Pour la gestion oprationnelle, nous tenons rappeler un certain nombre de textes du Code de la Scurit sociale qui dterminent les pouvoirs et donc les responsabilits de chaque intervenant63. Les dysfonctionnements relevs par la Cour nont aucune raison dtre imputs au Conseil dAdministration dans la mesure o la lecture des textes dmontre que la rpartition des pouvoirs et les capacits de contrle lacunaires sont de nature gnrer les faiblesses releves. Elles sont principalement caractrises par une absence de relle sparation de fonctions, lment fondamental du contrle interne et par une absence de norme de rapport de lexcution de laction administrative de la Direction. Le contrle par l'tat et la CNAVPL ne constituent pas les seuls suivis auxquels est soumise la Cavec. Nous souhaitons prciser que ds 2008, la Cavec, dans le cadre de son pouvoir statutaire, a nomm deux co-commissaires (suivant une procdure conforme au code des marchs publics). Par ailleurs, elle a maintenu la Commission de contrle. En outre, la Cavec apprcierait que la Tutelle du Ministre des Affaires sociales soit lgalement assure par un Commissaire du Gouvernement prs du Conseil dadministration. Elle aspire une volution des textes vers une dsignation et une dfinition de mission des commissaires aux comptes par voie lgislative et non plus seulement par le biais statutaire. Cette mission devrait recouvrir les comptes, la certification des rapports du directeur et de lagent comptable ainsi que le respect des procdures de contrle interne. Elle devrait tre exerce dans un ensemble assujetti un rfrentiel norm.
Le directeur, Article R. 122-3, lagent comptable, Article L. 122-2 et R. 122-4, le Conseil dAdministration Article R. 121-1, le Prsident Article R. 121-2, le contrle du ministre Article L. 152-, R. 152-1, R. 155-1, R. 641-24, R. 155-3 et D. 281-1 (complte par la circulaire NDSS /SD2/2009/390 du 29 dcembre 2009).
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Une vritable autonomie de lagent comptable, comparable celle des agents comptables du Trsor Public, vis--vis du directeur est certainement tudier, car la hirarchie juridique est susceptible dentraver une totale indpendance. Il est par ailleurs possible de considrer que ces textes conus pour un schma unique : directeur agent comptable Prsident se rvlent encore plus inadapts dans le cadre dun groupe, le fonctionnement pouvant tre bloqu par une des caisses, la multiplicit des Conseils face une administration unique pouvant dissimuler des errements fonctionnels. ce jour une structure associative est seule juridiquement possible, le GIE est une structure prvue par L. 251-1 du Code de Commerce qui prcise que son activit doit se rattacher lactivit conomique de ses membres et ne peut avoir quun caractre auxiliaire par rapport celle-ci . Cest la raison pour laquelle la Cour des comptes dans son rapport annuel de 1982, avait exclu ce type de structure dans la gestion dune caisse de retraite considrant que la gestion dun patrimoine ntait pas une activit conomique. LUnion (par largissement de larticle L. 216-3 du Code de la Scurit sociale) prvoit de tels transferts de comptences que les Conseils dAdministration sont rduits un rle de chambres denregistrement peu compatible tant avec les mcanismes de fonctionnement des autres sections de lOAAVPL ni avec la confiance porte aux administrateurs par les ressortissants des caisses. 2) Le service aux assurs et linformatique La gense de l'informatisation mrite d'tre prcise dans la mesure o la rdaction du rapport de la Cour pourrait faire croire que la Cavec tait en charge de la matrise d'ouvrage. Si la Cavec avait soulev le risque d'une informatique vieillissante ds 1997-1998, le dossier n'a vraiment t activ, par la direction, qu'en 2004. Les documents concernant ce projet attestent que celui-ci tait port par le Directeur, quand bien mme une commission de pilotage avait t constitue. Le 2 juin 2004, la Cavec avait t informe du souhait des autres Caisses de lui dlguer le suivi des appels d'offres lis la mise en place d'une procdure formalise sous la responsabilit du Directeur en qualit de matre d'ouvrage. La commission de pilotage intercaisses a cess de fonctionner, suite la dlibration du conseil d'administration de la Cavec du 26 fvrier 2008, tendant ce :
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qu'il soit exig du fournisseur qu'il livre toutes les prestations de son march initial et rien qu'elles et notamment, la remise des sources, que le Directeur tablisse la liste des spcificits qui resteraient alors dvelopper et qu'il en chiffre les cots approchs, que le Directeur prsente aux conseils des caisses du groupe Berri, les budgets correspondants aux diffrents scenarii permettant la finalisation dfinitive des bascules sur le nouveau systme informatique.
Jusqu' cette dlibration, la rgularit des marchs publics concernant linformatisation fut respecte. Ultrieurement, il fut indiqu la Cavec que les marchs taient passs sur la caisse pivot du Groupe. Cette information fut d'ailleurs confirme par le rapport du Directeur pour l'anne 2010. Mme si la Cavec ne fut pas directement concerne par le problme des auto-entrepreneurs de la Cipav, force est de considrer que les moyens du Groupe mis en uvre pour essayer de rgler cette difficult ont occasionn des problmes de gestion notre caisse : En effet, elle a pti de l'indisponibilit des services du Groupe en deux domaines : la gestion des employeurs des membres de l'ordre et le recouvrement contentieux. titre illustratif, concernant la gestion de ce rgime des auto-entrepreneurs, nous souhaitons citer trois informations, dont deux connues en raison de la fonction de Trsorier de la CNAVPL, du Prsident de la Cavec de 2010 2012, qui permettent une comprhension de la situation impute, peut tre htivement, exclusivement la Cipav. Lors d'une runion tenue en janvier 2012 entre l'ACOSS et la CNAVPL, il est prcis dans un compte rendu que l'ACOSS ne pouvait fournir qu'une information globale pour 2009, qui plus est, modifiant celle transmise en dcembre 2011. De mme, l'ACOSS ne pouvait pas fournir des informations fiables la mme date, justifie par une diffrence entre les informations dtailles et l'information globale.
Cet tat de fait justifiait la seule rserve mise par le Commissaire aux comptes de la CNAVPL. Il est vrai qu' la mme poque, l'ACOSS avait rgler la "catastrophe industrielle" de l'ISU, dont les enjeux financiers taient d'une toute autre dimension. Il est possible de relever que, tant pour ce qui
concerne l'ISU que pour les auto-entrepreneurs, ces dispositifs ont t dcids par ltat, sans relle tude d'impact. Cette affirmation est confirme par le rapport des Snateurs Muguette DINI et Philippe KALTENBACH (juin 2013). Aprs qu'ils aient tabli les constats suivants : comptes des auto-entrepreneurs actifs, dbut 2009 : 78 782 et dbut 2013 : 814 681 (effectif qu'il est possible de rpartir par moiti entre le RSI et la Cipav). Il y est relev, galement, que moins de la moiti de cette population dclare un chiffre d'affaires gal zro. Nous souhaitons citer des extraits du document de synthse de ces deux Snateurs : "Il est permis de s'interroger sur le fait que la priorit accorde au principe de simplification des formalits se soit exerc au dtriment de la cohrence de la chane de gestion administrative, juridique et statistique". "Ainsi, le choix de gestion de l'information a rencontr des points de blocage qui demeurent toujours d'actualit et ce, comme le relvent les snateurs, malgr un nombre important de modifications (sept dcrets et onze modifications lgislatives en 4 ans)". Nous souhaitons relever que cette dferlante a galement entran la mise en place d'un centre d'affectation des ressortissants entre le RSI et la CNAVPL Auray, dmontrant, s'il en tait besoin, que le "numro d'identification systmatique" donn par l'INSEE et le questionnaire en ligne posaient des problmes de rattachement. Nous pouvons donc, sans arrire-pense, affirmer que les difficults de gestation du logiciel RAM trouvent leurs sources tant dans les frquentes volutions lgislatives du rgime de base que dans les disparits des rgles de la protection sociale des caisses mais surtout que le modle de dveloppement privilgi au sein du Groupe Berri est le modle de la caisse la plus importante savoir la Cipav. 3) Lapplication des rgles de la commande publique
Le document de la Cour est susceptible de faire croire que tout ce qui concernait l'informatique relevait de la responsabilit de la Cavec, or, le rle de cette dernire s'est limit participer un comit de pilotage, l'ensemble du projet informatique tant manag par les Directeurs et les collaborateurs salaris du Groupe, ds septembre 2005. Le premier march informatique a t pass, en respect du code, sur la Cavec. Le reste des commandes relevait, suivant les informations fournies la Cavec de la Caisse pivot du Groupe (cf. ci-dessus). Concernant plus gnralement les marchs publics, le cloisonnement entre les caisses et le fonctionnement interne du groupe rendait de fait
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impossible une vision pertinente de lensemble des achats, sans quil y ait une intention de dissimulation ou de contournement du respect de la lgislation. Dans le cadre de ce schma de fonctionnement, la Cavec, mme tant dote de Commissaires aux comptes, ne pouvait tre informe autrement que par le Directeur ou par dcision de celui-ci. Ce point est d'ailleurs, totalement confirm par l'arrt du 16 juin 2008, portant rglementation sur les marchs publics, en son article 7 : "Le Directeur ou son dlgataire exerce toutes les attributions pour la passation et l'excution des marchs". Il semble difficile de faire plus explicite, sauf reprendre la citation de la directrice juridique qui prcisait, le lundi 4 mars 2013, que "le Directeur est responsable des marchs publics et, plus prcisment, que tout contrle des administrateurs sur le fonctionnement des services doit passer par le Directeur". Par ailleurs, il est possible de noter que les rapports d'audit interne n'ont t ports la connaissance des administrateurs de la caisse qu'en novembre 2012, lors de la rvocation du Directeur en priode d'essai. La scurit des structures et des Conseils d'Administration tait, en principe, assure par le schma administratif traditionnel trois niveaux, dtenteurs de l'ensemble des informations : La direction, l'agent comptable et les services de l'administration centrale qui sont destinataires des quatre rapports du Directeur sur les marchs passs par les caisses du groupe. La Cavec a dcid de tout mettre en uvre pour contrler le respect des rgles de droit ds son Conseil dAdministration de novembre 2012 et a pris diverses dcisions qui permettent que la dmarche actuelle de la Direction, tablie en toute transparence avec les Conseils d'Administration, assure le respect de la lgalit et sa vrification. 4) La gestion des droits des assurs et la gestion des placements financiers Dores et dj, la Cavec tient souligner quelle a fortement rduit lencours de ses rserves confies au mandataire du groupe Berri (15 % en 2013), en dpit du doublement de celles-ci en neuf ans. Elle souhaite galement prciser quelle liquide bonne date les pensions dans neuf cas sur dix et entend amliorer significativement cette proportion. 5) La conclusion sur les recommandations du Rapport
Le rapport de la Cour des comptes est issu d'un document de janvier 2013. Depuis et sous l'impulsion des Conseils d'Administration et de l'action de l'actuel Directeur, le fonctionnement a considrablement volu.
Un processus a permis de mettre fin aux principales irrgularits lies la passation des marchs publics, quelques besoins difficilement substituables sans dlais auront nanmoins disparu mi 2014. Le service des achats a t renforc et une planification a t mise en uvre. La formation des cadres la rglementation des marchs publics ds le mois d'avril 2013 et en dcembre des administrateurs membres de la Commission des marchs a t engage. Concernant les oprations de recouvrement de crances, le logiciel oprationnel a permis de mettre en place une dmarche de recouvrement pour matriser l'encours. Concernant particulirement la Cavec le prcontentieux a t internalis et les services bnficient du soutien d'un avocat afin d'optimiser les procdures en relation avec les Conseils Rgionaux et le Conseil Suprieur de lOrdre des experts-comptables. On peut, en outre, porter l'actif du Directeur le dploiement du contrle de gestion, la refonte des rgles de rpartition des charges communes entre les sections, la rvision des dlgations de signatures, l'aboutissement du march de mise en scurit de l'informatique, la mise en place dun plan daction avec une inflexion favorable de la courbe des dpenses budgtaires. Afin de vrifier le bon fonctionnement du plan de redploiement, la Cavec est demandeuse de la mise en uvre du contrle de lgalit prvu par les articles L. 151-1, et L. 152-2 et tout particulirement dans sa mise en uvre au travers des articles D. 181-1 et 280-2 et de la circulaire DSS/SD2/2009/390. La Cavec souhaite voir une volution des textes permettant un meilleur contrle de la gestion administrative. La Cavec veut parfaire trs rapidement son service aux assurs compte tenu de son identit professionnelle unitaire trs marque et de la culture de ses ressortissants. Elle est, sur ce dernier plan, la caisse la plus simple des quatre membres de l'Association de moyens "Groupe Berri". Elle se situe l'oppos de la Cipav, du fait de la complexit de cette dernire lie la densit et au nombre des professions, activits voire statuts quelle regroupe. Enfin et pour conclure la prsente rponse, la Cavec rappelle son objectif de devenir trs rapidement (2 ans au plus) une caisse dexcellence sous le pouvoir de son Conseil dAdministration avec une Direction et un personnel qui lui seraient juridiquement rattachs pour conjuguer les moyens ncessaires la ralisation des services aux assurs soit avec des outils qui lui soient propres soit avec des outils communs plusieurs sections professionnelles. Ce projet inscrit la Cavec dans la continuit de son histoire
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marque par son indpendance et sa forte identit professionnelle et la positionne comme un des lments du triptyque institutionnel de la profession : Conseil Suprieur de lOrdre des Experts-Comptables, Compagnie Nationale des Commissaires aux Comptes et Cavec. Cette perspective exclut lide de fusion mais intgre les possibilits de mettre en commun les outils oprationnels adapts avec dautres sections de lOAAVPL.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA CAVOM
Je vous informe que nous complmentaires faire sur le rapport.
navons
pas
dobservations
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DASSURANCE VIEILLESSE DES PROFESSIONS LIBRALES (CNAVPL)
LOrganisation Autonome dAssurance Vieillesse des Professions Librales, constitue dune Caisse nationale, gestionnaire du rgime de base et de 10 sections professionnelles, fonde historiquement son efficacit sur une autonomie forte, gage de la relation de proximit entre les adhrents et les administrateurs de ces caisses. Cette relation est lorigine dune prise de responsabilit indite dans le paysage de la protection sociale en France qui lui assure une autonomie financire. LOrganisation na en effet jamais fait appel lEtat pour son financement et sest dote des outils de gestion permettant d'assurer l'quilibre du financement des pensions chance des trente prochaines annes. Ce modle sest ainsi montr trs robuste dans sa capacit piloter des rgimes de retraites en apportant une solution la question primordiale de lquit entre les gnrations. Il est aujourdhui interpel, et cest le sens que nous donnons au prsent rapport de la Cour des Comptes, sur sa capacit grer les volutions de son environnement. Le projet de rapport de la Cour consacr la CIPAV, appelle de ma part les observations de principe suivantes : Sur les relations entre caisse nationale et sections professionnelles En prenant lexemple de la CIPAV, qui a connu une croissance exponentielle de ses affilis aboutissant une remise en cause de son modle de gestion ds la fin des annes quatre-vingt-dix, la Cour met en avant les difficults de modernisation dune structure et les limites dun systme de mutualisation reposant sur des conditions juridiques peu appropries pour grer des priodes de bouleversements majeurs. Elle pointe galement lloignement de la CNAVPL, au moins sur les questions relatives la gestion du rgime de base par la CIPAV. La CNAVPL a port le projet de certification des comptes pour le rgime de base depuis 2008 et a accompagn les sections professionnelles lors de la mise en place du contrle interne dans ces dernires. Les amliorations continues en matire de contrle interne de la CIPAV ont permis la CNAVPL dtre certifie partir de 2010, avec une rserve qui court encore sur la question relative aux auto-entrepreneurs. La CIPAV sest elle-mme inscrite dans cette dmarche de certification des comptes par un exercice blanc sur lanne 2011 et sest vue certifie sans rserve ds la premire anne par les commissaires aux comptes en 2012. Cette certification, qui ne fait lobjet daucun commentaire de la part de la Cour, est le rsultat dune rvision complte des processus, dune scurisation accrue des oprations mtier dans les applicatifs informatiques et dun
renforcement des quipes. De nombreuses remarques de la Cour font rfrence des priodes passes qui ont trouv depuis des solutions oprationnelles. Pour autant, le positionnement de la CNAVPL vis--vis des sections professionnelles est en cours de rvision. Larticle 48 du projet de loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites qui devrait tre promulgue dans les premires semaines de 2014 prvoit une convention quadriennale entre CNAVPL et Etat et des contrats dobjectifs entre la caisse nationale et les sections professionnelles. La loi renforce ainsi le rle de la Caisse Nationale dans son rle de contrle et de coordination des sections professionnelles. La CNAVPL inscrit sa rflexion vis--vis des sections professionnelles dans une optique globale de matrise des risques, pour sassurer de la performance de gestion du rgime de base : sur la qualit de service, sur les cots de gestion, et sur lassurance de la continuit de service terme. Dans cette dmarche, la CNAVPL dfinit sa position comme facilitatrice dchanges entre sections, pour la mise au point de projets communs entre sections professionnelles sans sinterdire, si ce sont les directives des administrateurs, de mettre ltude des projets plus ambitieux. Lvolution des textes donnera un poids plus important dans cette rflexion ltat. Sur la fusion des caisses du groupe Berri ou, dfaut, linstitution dune union de caisses (recommandation n 5). La Cour recommande dengager la fusion des caisses du groupe Berri ou, dfaut, dinstituer une union de caisses (recommandation n 5). Quil sagisse dune fusion ou dune union de caisses, une telle restructuration remettrait profondment en cause lindpendance des sections professionnelles, alors quil sagit dun lment essentiel que notre Organisation souhaite imprativement prserver. Sil est vrai que la gouvernance des caisses du groupe Berri doit tre amliore, cela doit se faire selon une voie qui respecte lautonomie de chacune dentre elles, conformment la volont de leurs conseils dadministration. La structure de moyens la plus adapte et la plus conforme ces principes serait notre sens non pas une union ou une fusion de caisses, mais le regroupement des caisses au sein dune association. Cest dailleurs une association que les caisses du groupe Berri ont choisi de mettre en place en 2011, cependant elle ne dispose pas dun vritable pouvoir de dcision. Aussi conviendrait-il de conserver cette structure juridique mais en rvisant ses statuts en profondeur, de manire rendre son fonctionnement plus efficace, en lui octroyant un vritable pouvoir de dcision. La premire version des projets de statuts de lassociation comportait dailleurs des dispositions en ce sens, mais elles avaient lpoque suscit lopposition des conseils dadministration des caisses du groupe Berri et navaient pas
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reu le soutien de ltat en labsence de fondement juridique permettant de confier le pouvoir de dcision une association de sections professionnelles. Aujourdhui, la base lgale ncessaire est sur le point dtre inscrite dans le code de la scurit sociale, par le biais de larticle 48 du projet de loi garantissant lavenir et la justice du systme de retraites. La loi permettra en effet dsormais aux sections professionnelles de crer entre elles une association, cration qui devra faire lobjet dune convention constitutive approuve par les Conseils dadministration des sections concernes et par ltat. Lassociation devra tre dote dun directeur et dun agent-comptable choisis respectivement parmi les directeurs et les agents-comptables des sections concernes. Par ailleurs, sous rserve dadaptations prvues par dcret en Conseil dtat, les dispositions du code de la scurit sociale applicables aux sections seront applicables aux associations quelles auront cres. Lassociation des caisses du groupe Berri dtiendra ainsi un vritable pouvoir de dcision, sans que lautonomie des sections professionnelles soit pour autant mise mal. Tel ne serait pas le cas dans le cadre dune fusion ou dune union de caisses, solutions prconises par la Cour. LOrganisation est fondamentalement oppose une union de caisses sur le modle de celle prvue pour les caisses du rgime gnral larticle L. 216-3 du code de la scurit sociale. En effet, les dispositions dapplication de ce texte (article R. 216-1) permettent lautorit de tutelle de fixer les conditions dans lesquelles les caisses sont tenues dorganiser des services communs qui se substituent leurs services respectifs pour l'accomplissement d'oprations de mme nature relevant de leurs attributions et numres par arrt. Un largissement de ces textes aux caisses des professions librales conduirait une perte d'autonomie des sections concernes, qui pourraient alors se voir imposer par le Conseil dadministration de lunion des caisses concernes des regroupements de services qu'elles ne souhaiteraient pas raliser. Ce serait l une perte de pouvoirs considrable pour les conseils dadministration des sections. Cette solution serait inacceptable pour lOrganisation. Le Conseil dadministration est et doit rester lorgane dcisionnaire des organismes de scurit sociale, conformment dailleurs aux dispositions lgales en vigueur. Ainsi, larticle L. 121-1 du code de la scurit sociale dispose que Sauf dispositions particulires propres certains rgimes et certains organismes, le conseil d'administration rgle par ses dlibrations les affaires de l'organisme. Or il nexiste en ltat aucune disposition propre aux sections professionnelles, qui sont rgies par le Livre 6 du code de la scurit sociale, et pour lesquelles larticle R. 641-2 se contente de prvoir que Pour chaque section professionnelle, un Conseil d'administration rgle par ses dlibrations les affaires de l'organisme . Par consquent, en cas de mise en place dune structure de moyens commune plusieurs sections, les Conseils dadministration de chaque
section membre doivent conserver leur entier pouvoir de dcision sagissant des matires qui relvent de pouvoirs non transfrables, notamment les votes des budgets et le contrle de lapplication par le directeur et lagentcomptable des dispositions lgislatives et rglementaires ; alors que dans le cadre dune union de caisses, les conseils dadministration perdraient leurs prrogatives et lunion interviendrait comme pouvoir dcisionnaire dans de nombreuses matires, comme le recouvrement des cotisations, la liquidation des prestations, la gestion des dossiers contentieux, le pilotage des systmes dinformation, etc., ce qui serait inacceptable. Sur la nomination du personnel de direction (recommandation n 4) Sur la question du personnel de direction, sur la nomination du directeur et de lagent comptable parmi les agents de direction de la scurit sociale (recommandation n 4), lOrganisation rappelle quelle est trs attache son autonomie dans la gestion des personnels, de direction en particulier. Les Conseils dadministration des sections professionnelles attendent de leur directeur et de leurs services la dfense des intrts de leurs groupes professionnels, mission qui ne pourrait tre pleinement satisfaite par un directeur quil naurait pas choisi. Cela affaiblirait considrablement les pouvoirs de dcision des Conseils dadministration. Dautres points mritent dtre souligns : Sur la procdure de radiation doffice Des changes entre le RSI, la CNAVPL et les Sections concernes sont en cours concernant la mise en uvre de la procdure de radiation doffice en cas de prsomption dabsence dactivit des professionnels libraux relevant du RSI prvue par le dcret n2012-1550 du 28 dcembre 2012. La CNAVPL sest rapproche de la DSS afin de mettre en place une mesure ponctuelle sur le stock notamment la CIPAV, le traitement prenne de ces radiations ncessitant pour le RSI des dveloppements longs qui sont programms sur 2014, le RSI ayant privilgi dans un premier temps le traitement des commerants et des artisans. Sur la procdure daffiliation La procdure daffiliation repose la CIPAV sur lintitul de la profession exerce et non sur le code de la nomenclature des activits franaises (NAF). Cette procdure est utilise par la CIPAV mais aussi par le RSI pour tous les actifs. Ainsi un pointage minutieux se fait au CNIC sur la base de lintitul de la profession ; les professions sont ensuite vrifies par la CNAVPL qui peut demander des complments dinformation au CNIC (une centaine en 2013) avant denvoyer les fichiers de dclarations de dbut dactivit la CIPAV. Pour les auto-entrepreneurs, le code NAF a t privilgi, lorigine et dans un premier temps jusquen 2011, par soucis de simplicit.
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En raison de la varit des intituls des activits exerces par les auto-entrepreneurs et afin dassurer laffiliation de ces derniers dans le groupe professionnel correspondant exactement leur activit, lACOSS devrait refondre le portail auto-entrepreneur en dveloppant pour les auto-entrepreneurs la possibilit de slectionner une profession dans un menu droulant. Sur la problmatique des auto-entrepreneurs Le dispositif a rencontr un vif succs lors de sa cration. Lafflux massif daffiliations via un processus de tl-dclaration a gnr du retard dans la transmission des fichiers par lACOSS. Le retard de transmission des fichiers contenant les informations nominatives ncessaires la gnration des droits retraite persiste, ainsi quun problme de distorsion entre les acomptes verss et les sommes rellement dues par lEtat. Le commissaire aux comptes de la CNAVPL a certifi les comptes de la CNAVPL, avec une rserve unique due aux modalits de comptabilisation des oprations lies aux auto-entrepreneurs, base pour lessentiel sur les notifications de lACOSS. La CNAVPL a demand plusieurs reprises lACOSS de fournir les lments permettant une bonne gestion des droits des auto-entrepreneurs, lments qui dpendent du chiffre daffaires et ne peuvent cependant tre fournis quune fois le chiffre daffaires annuel du professionnel dfinitivement dclar, soit en N+1. Les donnes 2009 2011 viennent dtre transmises.
Chapitre IV Les organismes privs subventionns
La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux
La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux

_____________________ PR SENTATION ____________________
La Cinmathque franaise est une association but non lucratif, soumise au contrle facultatif de la Cour. Ds sa cration en 1936, elle a eu pour but de collecter des films anciens en vue de les montrer au public et contribuer ainsi au dveloppement de sa culture cinmatographique. Elle sest galement donn pour objectif de recueillir des objets et des documents ayant trait lhistoire du cinma. La Cour a examin les comptes et la gestion de la Cinmathque franaise depuis lexercice 2006. Cette priode a constitu une tape importante pour lassociation, avec un changement dimplantation et la mise en uvre dun projet ambitieux de dveloppement. Il sest agi tant de moderniser la gestion de la Cinmathque que de diversifier son offre culturelle et de valoriser ses collections. La dmarche a port ses fruits. En tmoignent notamment la croissance des activits, le succs rencontr auprs du public, la valorisation des collections et les amliorations des procdures administratives et financires constates par la Cour. Ces progrs doivent sinscrire dsormais dans la dure et permettre la Cinmathque franaise de faire face aux enjeux actuels : le stockage et la numrisation de ses collections, la clarification de ses relations avec ltat, ainsi que son rle par rapport aux autres cinmathques franaises et trangres.
I - Un renouveau russi
Linstallation en 2005 de la Cinmathque franaise dans le btiment de lancien American center situ dans le quartier de Bercy Paris (12me arrondissement) et le soutien financier dont elle a bnfici de la part des pouvoirs publics ont constitu une occasion quelle a saisie pour mettre en uvre un projet ambitieux de dveloppement qui a port ses fruits.
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A - Un effort important de ltat

Aprs avoir connu plusieurs implantations, la Cinmathque franaise sest installe en 1963 au Palais de Chaillot Paris (16me arrondissement) et a commenc recevoir des subventions publiques. Sa gestion tait toutefois dfaillante. En fvrier 1968 a dbut laffaire Langlois : le ministre de la culture, Andr Malraux, a exig la dmission dHenri Langlois, fondateur et prsident de la Cinmathque. Cette dcision tait motive par une gestion administrative et financire dsordonne et par des conditions prcaires de conservation des films. Un comit de dfense regroupant des cinastes franais et trangers a organis des manifestations et publi un article de protestation dans le journal Le Monde. En avril 1968, Henri Langlois a rintgr la Cinmathque. lissue de cette phase tumultueuse, la Cinmathque a connu encore une longue priode dincertitudes. En 1980, une salle de projection supplmentaire a t ouverte au Centre national dart et de culture Georges Pompidou. En 1984, le ministre de la culture a lanc le projet dune grande institution cinmatographique qui comprendrait la Cinmathque et qui serait installe au Palais de Tokyo Paris (16me arrondissement). Ce projet est longtemps rest en attente pour tre finalement abandonn en 1998. En juillet 1997, un incendie a embras le toit du Palais de Chaillot. Le muse de la Cinmathque a d tre ferm. la fin de lanne, une deuxime salle de projection a t ouverte sur les Grands boulevards. En fvrier 1999, ltat franais a achet lancien American center de Bercy qui avait t inaugur en 1993 et ferm au public en 1996. Ce btiment, conu par larchitecte amricain Frank Gehry, a t acquis pour un montant de 23,5 M. En octobre 2002, le ministre de la culture a annonc que la Cinmathque franaise et lassociation dnomme La bibliothque du film taient appeles cohabiter Bercy, puis fusionner au terme du ramnagement du btiment. Le cot de ce chantier intrieur avait t initialement estim 24 M, mais lors de la livraison des locaux en mai 2005, soit avec trois ans et demi de retard, il avait atteint prs de 34 M. Les extensions et les modifications du programme initial expliquent ce dpassement. La Cinmathque a rouvert au public en septembre 2005. Elle a fusionn en janvier 2007 avec La bibliothque du film. En mai 2007, elle a sign avec ltat une convention, titre rtroactif, qui prvoit que la
LA CINMATHQUE FRANAISE : UNE RENAISSANCE ET DE NOUVEAUX ENJEUX 339
Cinmathque occupe le btiment de Bercy titre gratuit mais quelle prend en charge les dpenses de fonctionnement. Depuis juin 2007, elle est prside par le ralisateur Costa-Gavras.
B - Un projet ambitieux de dveloppement

Linstallation de la Cinmathque Bercy sest inscrite dans un projet qui avait t prpar au cours de lanne 2002. la suite des travaux dune mission de rflexion sur le patrimoine cinmatographique en France, M. Serge Toubiana, actuel directeur gnral de la Cinmathque, avait remis en janvier 2003 au ministre de la culture un rapport intitul Toute la mmoire du monde. Abordant la question de lavenir de la Cinmathque, ce rapport estimait que limplantation Bercy constituait pour cette association une chance mais ncessitait une rforme profonde de son cadre daction et une modernisation de sa gestion. Il prvoyait la ralisation de plusieurs salles de projection, la cration dun muse permanent du cinma, lorganisation dexpositions temporaires, le dveloppement dactions pdagogiques, ainsi que la cration dune bibliothque-mdiathque. Ce changement dchelle par rapport lancienne Cinmathque de Chaillot devait saccompagner dune politique active de promotion, en vue de conqurir et de fidliser de nouveaux publics. Pour moderniser la gestion de la Cinmathque, le rapport prconisait de dvelopper des outils de contrle de gestion et de suivi des rsultats. Il proposait de renforcer la tutelle de lassociation avec la cration dun comit financier compos pour moiti de reprsentants de ltat, ainsi que la signature dune convention pluriannuelle avec ce dernier. Dans le droit-fil de ce qui constitue la feuille de route de la Cinmathque depuis son implantation Bercy, un projet dentreprise avait identifi ds 2004 les chantiers entreprendre. La plupart dentre eux ont t progressivement conduits, alors mme que la mise en uvre du rapport Toute la mmoire du monde nallait pas forcment de soi, non seulement en raison des adaptations quil exigeait de lquipe de la Cinmathque pour exercer de nouveaux mtiers et renforcer ses comptences, mais aussi en raison des rticences des agents par rapport au changement dimplantation.
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C - Une gestion modernise

La Cinmathque franaise dispose dun budget annuel denviron 30 M dont 19 M proviennent dune subvention verse par le centre national de la cinmatographie et de limage anime (CNC). Cette subvention na connu que de faibles variations depuis 2007. Si elle reste donc dpendante des fonds publics, elle sest toutefois efforce daccrotre ses ressources propres. Elle y est effectivement parvenue, puisque ces dernires ont augment de 240 % entre 2007 et 2011 et reprsentaient 30 % des recettes de fonctionnement en 2012 (9,9 M), contre 11 % en 2007 (2,9 M). Le montant global des recettes de billetterie a t multipli par quatre au cours de la mme priode (1,1 M en 2007, 4,4 M en 2012), cette volution sexpliquant par laugmentation de la frquentation du public. Les recettes commerciales ont connu une progression tout aussi forte (0,8 M en 2007, 3,4 M en 2012), notamment grce au dveloppement des locations despaces et la vente douvrages et de produits drivs par la librairie. Les recettes de mcnat ont galement enregistr une hausse (0,2 M en 2007, 1,3 M en 2012), mme si elles ne reprsentent quune part limite des recettes de fonctionnement de la Cinmathque (4 % en 2012). Cette progression rsulte de la cration du Cercle de la Cinmathque en octobre 2008. Celui-ci permet de solliciter des mcnes pour financer des activits culturelles ou des acquisitions patrimoniales. Ainsi, les archives du cinaste Marcel Carn ont-elles pu tre acquises en 2009 auprs de la French Library de Boston aux tats-Unis, grce la collecte par le Cercle de prs de 300 000 . Si ces dmarches de dveloppement des ressources propres ont port leurs fruits, la Cinmathque rencontre des difficults persistantes pour recouvrer les cotisations que ses adhrents64 doivent acquitter annuellement. Elle a mis en place en 2009 des procdures de relance auprs de ses adhrents, qui ont eu un impact, avec 75 % de membres cotisants en 2010, contre 54 % en 2009. Cette amlioration na t pourtant quphmre, les annes suivantes stant soldes par une nouvelle dgradation du taux de recouvrement, avec seulement 63 % de membres
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la diffrence des autres associations, la qualit de membre de la Cinmathque franaise sacquiert en contrepartie du dpt ou du don dun film ou dun objet se rapportant au patrimoine cinmatographique.
cotisants en 2011 et 2012. La Cinmathque envisage dsormais une application stricte de ses dispositions statutaires concernant la radiation des membres non cotisants. Elle estime aussi que le montant global des cotisations recueillies pourrait tre accru en ouvrant ladhsion des membres qui ne soient ni dposants ni donateurs, ce que le rapport Toute la mmoire du monde avait envisag en 2003. La Cinmathque a t moins attentive la matrise de ses dpenses. Depuis 2007, en effet, ses dpenses de fonctionnement ont augment de 17 %, soit une hausse un peu suprieure celle des recettes de fonctionnement (15 %). Cette volution sexplique dabord par le recours accru des prestataires extrieurs, li, en particulier, la location despaces de stockage pour les collections. Elle tient aussi aux dpenses de personnel qui ont augment sur la priode de 21 % et reprsentent une part croissante des dpenses de fonctionnement (46 % en 2012 contre 44 % en 2007). Or, au regard de la frquentation croissante de ses manifestations, de la diversification de son offre culturelle et de la technicit accrue de ses mtiers, la Cinmathque a matris ses effectifs et respect le plafond demplois qui lui tait fix. Ses effectifs nont progress que de 3,9 % entre 2007 et 2012 (de 230 239 agents). Lexplication est ailleurs. En effet, un peu moins de la moiti de la hausse est due celle des charges sociales, le reste rsulte, pour lessentiel, de lintgration et du reclassement des agents de la Bibliothque du film, de la mise en uvre dune nouvelle convention dentreprise en 2008 et des volutions salariales lies lapplication des nouvelles grilles de rmunration. La gestion des ressources humaines de la Cinmathque mrite lavenir une attention soutenue. Le contrle de la Cour a fait toutefois apparatre que lassociation tait consciente de cet enjeu et disposait des outils pour identifier les diffrents facteurs daugmentation et ainsi agir sur eux. Enfin, plusieurs initiatives ont permis de renforcer le suivi des cots et des rsultats des activits. Comme lavait prvu le rapport Toute la mmoire du monde, un comit financier paritaire entre la Cinmathque et ltat examine les questions financires et adresse ses avis au conseil dadministration. Les comptes de la Cinmathque sont certifis par un commissaire aux comptes qui na pas formul de rserve depuis 2006. Un nouveau rglement administratif et financier est entr en vigueur en janvier 2007. Actualis en janvier 2011, il prcise de faon dtaille les procdures respecter en matire de dpenses, notamment pour les appels doffres auprs de prestataires extrieurs. Un travail
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similaire a t entrepris en matire de suivi des recettes, en particulier pour renforcer les procdures relatives aux billetteries. En vue de dvelopper les procdures de contrle interne, la Cinmathque a recrut deux contrleurs de gestion, le premier charg du budget gnral, le second de la masse salariale. Elle sest galement dote au dbut de lanne 2012 dun nouveau progiciel qui lui permet dautomatiser les procdures comptables et financires. La Cinmathque sest aussi engage dans la mise en place dune comptabilit analytique qui devrait lui permettre de calculer ses cots complets par activit. Son nouveau progiciel identifie dores et dj, pour un projet donn dexposition, lensemble des charges et des produits directs qui y sont affects, y compris les charges de personnel. Il reste affiner ces donnes afin de ventiler les dpenses des fonctions-support entre les diffrentes activits et tendre cette mthode de calcul des cots complets aux autres activits, ce qui est prvu compter de 2014. La Cinmathque a labor de nombreux tableaux de bord qui permettent dapprcier les rsultats de ses diffrentes activits. Ces outils concernent, par exemple, la frquentation des expositions et des sances de projection, les activits pdagogiques ou les produits des ventes de la librairie. La Cinmathque a galement lanc des tudes qualitatives sur le public qui la frquente. Tous ces outils de suivi des cots et des rsultats offrent des donnes trs riches qui font lobjet danalyses priodiques devant le conseil dadministration et qui viennent nourrir des rapports dactivit de qualit.
D - Une stratgie clarifie denrichissement des collections

Depuis sa cration en 1936, la Cinmathque franaise a runi une collection de trs grande envergure. Cette collection est en constante augmentation, en raison des dpts de films ou des dons dobjets et darchives de cinastes, de producteurs, de distributeurs ou de techniciens vivants ou dcds. Pour accrotre la slectivit des acquisitions, la Cinmathque sest dote en 2008 dune charte du patrimoine qui dfinit les priorits denrichissement.
La collection de la Cinmathque franaise

La Cinmathque dtient 26 000 longs mtrages en 35 mm, 15 000 courts mtrages en 35 mm, 11 000 courts et longs mtrages en 16 mm, 3 000 appareils optiques, 1 100 appareils de tournage et de projection, 18 000 plaques de lanterne magique, 6 000 brevets dinvention, 7 000 dessins, 10 000 dossiers documentaires, 2 200 costumes, 1 600 objets, 23 000 ouvrages dont 5 000 ouvrages prcieux ou anciens, 450 collections de revues de cinma dont 85 revues anciennes, 22 000 affiches, 12 000 dessins, 500 000 photos, 140 fonds darchives rassemblant environ 24 000 dossiers. Cette collection est internationale, comme lillustre la prsence de dessins dEisenstein, de fonds consacrs Fritz Lang et Murnau, ou daccessoires tels que la tte de Madame Bates dans le film Psychose d'Alfred Hitchcock. Elle comporte galement des lments anciens, tels que des ouvrages du XVIme sicle ou des machines optiques des XVIIIme et XIXme sicles. Elle dispose enfin de lune des plus belles collections au monde de plaques de lanternes magiques.
Sagissant des collections de films, une commission interne se runit deux fois par an pour programmer les projets dacquisition. La Cinmathque entend acqurir les meilleurs films qui ont marqu lhistoire du cinma, mais aussi des uvres plus confidentielles qui ont t produites par le cinma indpendant ou davant-garde. Elle recherche des copies de films restaurs par dautres centres darchives afin dtre en mesure de prsenter au public les uvres sous la forme la plus fidle possible. Elle procde, par ailleurs, lachat de copies neuves pour la diffusion des films lorsque ses copies sont hors dusage et ne sont pas disponibles dans dautres institutions. Le mode principal denrichissement est toutefois le dpt de films. Les propositions de dpt sont tudies en fonction de leur intrt historique, artistique ou scientifique, mais aussi de leur tat physique, en raison de la fragilit des films anciens. Lorsque le dpt est accept, une convention est signe avec le dposant, notamment pour prciser les conditions financires lies aux oprations de restauration. Pour les autres collections, la Cinmathque sest donn pour priorit de recueillir des documents ou des objets allant de la priode prcdant la naissance du cinma jusqu nos jours. Elle privilgie les enrichissements qui compltent ou renforcent ses collections. Le mode principal dacquisition est le don. Sagissant des acquisitions onreuses, la Cinmathque estime, juste titre, navoir ni la vocation ni les moyens de viser lexhaustivit. Aussi travaille-t-elle en liaison avec dautres institutions vocation patrimoniale pour viter dacqurir des pices dj prsentes dans leurs collections. Ainsi, pour les affiches ou les ouvrages,
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la dcision dacquisition nest-elle prise quaprs ltude des autres collections, notamment celles de la Bibliothque nationale de France.
E - Un public largi, une offre enrichie

Bercy, la Cinmathque a su enrayer la dsaffection quelle avait connue au Palais de Chaillot. Alors quelle avait subi une diminution de moiti de sa frquentation entre le milieu des annes 1980 et le dbut de la dcennie 1990 (100 000 spectateurs contre 200 000), elle a bnfici Bercy dune hausse continue : en 2007, elle a accueilli 330 000 spectateurs et visiteurs ; lanne 2012 a t marque par un record, avec plus de 720 000 entres. Ces rsultats sont le fruit dune stratgie visant largir le public, notamment en ciblant et en fidlisant les jeunes gnrations. Dans ce cadre, la Cinmathque a dcid de lancer une carte dabonnement dnomme Libre Pass qui a rencontr un vif succs : 60 % des spectateurs des projections de films sont aujourdhui titulaires de la carte et un tiers dentre eux ont moins de 34 ans. Il reste que, comme pour toute institution culturelle, la frquentation du public est tributaire de lattractivit des manifestations proposes. Les tudes que la Cinmathque a ralises sur sa frquentation ont montr que lafflux du public est directement li la richesse et la diversit de sa programmation. Or celle-ci doit la fois rpondre aux attentes dun public de cinphiles connaisseurs et sadresser un public plus large. Il ressort de ces tudes que la Cinmathque a su concilier ces deux exigences : aux yeux des visiteurs, elle constitue toujours une institution de rfrence dans le monde des cinphiles, mais elle a acquis galement une image douverture auprs du grand public. Par ailleurs, la Cinmathque bnficie Bercy de locaux plus attractifs et mieux adapts laccueil du public que ne ltaient ceux du Palais de Chaillot. Les locaux ramnags et la multiplication des salles de projection ont permis la Cinmathque de diversifier son offre culturelle et daccrotre le nombre de ses sances de projection. Les expositions permanentes et temporaires bnficient galement despaces appropris, ce qui ntait pas le cas Chaillot. En ce sens, on peut considrer que, malgr les cots induits par lamnagement des locaux, linstallation de la Cinmathque dans lancien American Center constitue une russite en termes de diffusion culturelle, cette russite tant reconnue tant lchelon national quinternational.
Prs de 2 000 projections de films sont organises chaque anne et proposent des programmations thmatiques, des hommages des cinastes ou des acteurs, et des dcouvertes de cinmatographies trangres ou mconnues. En accompagnement des projections, la Cinmathque propose des confrences, des tables-rondes avec des cinastes ou des colloques. Ces activits culturelles connaissent un vif succs, leur frquentation stant accrue de prs de 80 % depuis 2006. Le muse de la Cinmathque prsente de faon permanente des objets lis lhistoire du cinma : instruments doptique et de projection, costumes, lments de dcors, etc. Parmi les rarets exposes figurent une partie des engrenages des Temps modernes de Chaplin ou le robot de Metropolis de Fritz Lang. Par ailleurs, la Cinmathque organise chaque anne deux expositions temporaires. Lobjectif est de mettre en valeur le cinma, mais aussi ses relations avec les autres arts. En 2013, elle a consacr une exposition Maurice Pialat en prsentant ses deux activits artistiques, cinmatographiques et picturales. Elle a galement ouvert en 2012 une galerie des donateurs qui permet de prsenter les nouvelles acquisitions. Outre des expositions organises en propre ou en partenariat avec dautres institutions culturelles, la Cinmathque accueille des projets conus par dautres institutions. En 2011, lexposition consacre Stanley Kubrick a t ralise par le Deutsche Filminstitut de Francfort. La Cinmathque a vers 70 000 pour laccueillir. Ce montant est rapprocher des recettes de billetterie recueillies, qui ont atteint prs de 1 M. En 2012, lexposition consacre Tim Burton, conue par le muse dart moderne de New-York, a t achete par la Cinmathque pour un montant de 0,6 MUS$, soit plus de 0,4 M. La trs forte affluence que cette exposition a connue avec plus de 350 000 visiteurs, a permis de recueillir des recettes de billetterie pour un montant de 3,3 M. Ces oprations sont donc rentables, aprs prise en compte des dpenses dorganisation et de promotion des expositions. Enfin, la Cinmathque sest fortement investie dans le domaine pdagogique. Les activits proposes sont destines aux enfants et aux groupes scolaires, mais aussi aux tudiants et aux enseignants. Cette offre a rencontr son public. Le service pdagogique a accueilli 60 000 participants en 2012, soit 15 % de plus que lanne prcdente. Il propose notamment des ateliers d'initiation au cinma qui sont dclins de lcole maternelle l'universit. Plus de 50 % des actions du service pdagogique concernent des tablissements qui sont situs en zone urbaine sensible, dans le cadre de partenariats avec le ministre de
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lducation nationale. Environ 10 000 enseignants ont t forms depuis 2006.
II - Les exigences pour lavenir

Le contrle de la Cour a mis en lumire les indniables progrs qua raliss la Cinmathque franaise depuis son installation Bercy. Tout la fois muse et cole vivante du septime art, elle dispose aujourdhui des atouts ncessaires pour exercer ses missions et contribuer la politique de dmocratisation culturelle. Il nen demeure pas moins que la Cinmathque est aujourdhui confronte de nouvelles questions quelle doit rsoudre, en relation avec sa tutelle, pour prenniser son dveloppement. Il sagit dassurer dans la dure le stockage des collections, de tirer les consquences, sur le plan de la conservation patrimoniale, de lexpansion du support numrique, de dvelopper des partenariats avec les autres cinmathques franaises et trangres, de clarifier les relations avec ltat, enfin dengager une rflexion sur le cadre statutaire et la stratgie future de la Cinmathque.
A - Rationaliser les implantations de stockage

Le stockage des collections de la Cinmathque constitue un enjeu de tout premier ordre. Les solutions aujourdhui trouves restent prcaires et sont trs coteuses. La Cinmathque se dclare, de son ct, en mesure de faire des propositions, mais aucune dcision claire na encore t prise par sa tutelle. Le service des archives franaises du film, qui dpend du centre national de la cinmatographie et de limage anime, dispose, pour entreposer plus dun million de bobines de films, de deux implantations dans le dpartement des Yvelines : lune dans l'ancienne batterie de dfense de l'ouest parisien Bois-d'Arcy, lautre dans un fort situ Saint-Cyr.
Le dpt lgal des films auprs des archives franaises du film

Le dpt lgal de tous les films franais a t 1977. Il a t largi en 1992 aux films trangers dexploitation en France. La collecte auprs des distributeurs concerne les longs et courts mtrages, les institutionnels ainsi que les supports de promotion dossiers de presse, photographies et bandes annonces). rendu obligatoire en ayant reu un visa producteurs et des films publicitaires et des films (affiches,
Les archives franaises du film, qui constituent un service du centre national de la cinmatographie et de limage anime, assurent la conservation des films dposs, les mettent la disposition des chercheurs et tablissent des bibliographies et des filmographies. La mme procdure de dpt lgal est mise en uvre par la Bibliothque nationale de France pour les documents vidographiques, et par linstitut national de laudiovisuel pour les missions tlvisuelles et radiophoniques.
Sur la base dune convention doccupation, les collections de films de la Cinmathque se trouvent en quasi-totalit au fort de Saint-Cyr, excepts les films sur support nitrate et les ngatifs qui sont conservs Bois-dArcy. Toutefois, pour faire face la saturation du site de SaintCyr, la Cinmathque franaise a sign en 2011 un contrat avec une socit spcialise dans le stockage du film et de la vido. Les collections dappareils de la Cinmathque taient jusquen 2011 hberges titre gracieux par la Bibliothque nationale de France. Les espaces concerns ont d tre librs, ce qui a oblig la Cinmathque louer des espaces dans un btiment situ Paris 12me. Pour les costumes et les archives, la Cinmathque loue des locaux une entreprise spcialise dans le stockage de collections musales Paris 18me. Ce site est condamn, moyen terme, en raison dun programme damnagement qui en prvoit la dmolition. Le cot global de ces locations despaces de stockage est considrable - plus de 650 000 en 2012 -, tandis que les besoins despace de stockage ne cessent daugmenter. Diverses pistes ont t envisages depuis fin 2011 pour accrotre les capacits de conservation du site de Saint-Cyr, mais elles ncessitent dimportants travaux. La cration dun centre de conservation destin accueillir les autres collections de la Cinmathque se heurte aux cots du foncier et de limmobilier en rgion parisienne. Dans un souci de mutualisation, le ministre de la culture et de la communication avait envisag la cration dun centre national de recherche et de restauration du patrimoine Cergy-Pontoise (Val dOise) destin rpondre aux besoins de stockage que rencontrent, comme la Cinmathque franaise, nombre doprateurs culturels de ltat. Ce projet a toutefois t suspendu
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en raison de son cot. Aussi la question de lavenir du stockage des collections de la Cinmathque, qui ne cessent de saccrotre, reste-t-elle sans rponse ce jour.
B - Rpondre aux enjeux de conservation

La numrisation des films constitue un enjeu majeur pour le patrimoine cinmatographique. En effet, cette technique permet de rendre diffusables des films anciens qui ne pourraient pas ltre sur leur support dorigine, devenu trop fragile ou inadapt aux appareils actuels de projection. Elle est galement utilise pour produire la quasi-totalit des films contemporains, ce qui pose la question de leur conservation future. Comme toutes les autres institutions patrimoniales de ce secteur et, en particulier, le service des archives franaises du film, la Cinmathque doit rsoudre cette double question. Les enjeux techniques de la sauvegarde des films
La conservation des films constitue un enjeu, quels quen soient le support et le mode de projection. Jusquaux annes 1950, la plupart des films taient raliss sur des pellicules base de nitrate, support intrinsquement trs inflammable et qui se dcompose en vieillissant. En raison de ce risque, ces films doivent tre entreposs de faon isole. La pellicule nitrate a t ensuite abandonne au profit de la pellicule actate qui est moins inflammable. Toutefois, ce support se dcompose en dgageant une odeur de vinaigre, ce que lon appelle le syndrome du vinaigre . La seule faon de prserver un film dgrad est d'en tirer une copie. Par ailleurs, pour viter la dpigmentation des films en couleurs, ceux-ci doivent tre conservs dans des chambres froides. Aujourdhui, si la sauvegarde des films passe par leur numrisation, la longvit des supports numriss n'est pas connue. Il est ds lors ncessaire que les fichiers numriques puissent aussi tre sauvegards sur un support pelliculaire.
Le support numrique constitue pour la Cinmathque un instrument de valorisation et de diffusion de ses collections et de ses archives. Ainsi, 73 % des films sont projetables ou consultables sur les tables de visionnage de la bibliothque de la Cinmathque.
La technique numrique est galement utilise pour la restauration de films anciens qui ne peuvent pas tre projets dans leur tat originel. Cest notamment le cas des films sur support nitrate qui exigent des prcautions particulires de prservation. Ds 1995, la Cinmathque franaise avait numris les films dtienne-Jules Marey, pionnier du cinma. Toutefois, la campagne de numrisation na t rellement lance qu partir de 2006. Elle a dbut avec une cinquantaine de courts et longs mtrages, pour lessentiel des films muets des annes 1920. Le but tait dpargner les films originaux et de permettre leur consultation en bibliothque et leur projection en salle. ce jour, lopration de numrisation a port sur un nombre trs rduit de titres, si on le compare aux dizaines de milliers de films dposs la Cinmathque : environ 150 films, avec un accroissement de lordre dune vingtaine de titres par an. Le programme annuel de restauration des films de la Cinmathque est soumis lexamen pralable de la commission nationale du patrimoine cinmatographique. Cette commission est compose par le centre national de la cinmatographie et de limage anime, dexperts indpendants et de reprsentants de la Cinmathque franaise et de la Cinmathque de Toulouse qui possde galement une importante collection de films. Elle vise assurer la cohrence des actions de restauration de ces diffrentes institutions patrimoniales. La Cinmathque participe aussi aux rflexions conduites aux plans national et international dans le domaine de la conservation, en tant que membre du rseau des cinmathques et des archives franaises, de lassociation des cinmathques europennes et de la fdration internationale des archives de films. La Cinmathque neffectue pas elle-mme les oprations de restauration, mais recourt des laboratoires spcialiss dans ce domaine. Le financement des restaurations de films provient pour une part de recettes de mcnat. Des conventions sont signes par la Cinmathque avec les dtenteurs des droits dexploitation des films. Le principe gnral est que les ayants droit sengagent dposer les lments restaurs la Cinmathque, ce qui permet cette dernire de disposer gratuitement des droits dexploitation non commerciale pour son propre usage, mais aussi pour celui des cinmathques franaises et trangres qui sont membres de la fdration internationale des archives de films. En dehors de ce dispositif, les films restaurs peuvent faire lobjet dune exploitation marchande et ainsi dgager des recettes dexploitation. Les conventions signes avec les dtenteurs des droits prvoient quune partie de ces recettes est reverse la Cinmathque pour la rembourser des frais de restauration.
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Dans les faits, cette procdure de remboursement est difficile mettre en uvre. En raison de lhistoire encore rcente du cinma, les archives cinmatographiques sont constitues duvres dont les ayants droit sont majoritairement des personnes prives. Parmi eux, certains sont des entreprises importantes qui possdent des droits sur plusieurs milliers de titres. La plupart sont cependant des petites entreprises, relevant plus de lartisanat, voire des personnes physiques sans moyens particuliers. De plus, pour de nombreux films anciens, les recettes attendre de leur exploitation commerciale sont limites. Tous ces lments expliquent les difficults rencontres par la Cinmathque pour obtenir un remboursement des dpenses de restauration. Depuis 2006, 75 conventions de restauration ont t signes, et le montant des frais engags par la Cinmathque sest lev prs de 0,4 M. ce jour, les ayants droit nont rembours quune somme trs modeste de 22 700 . La Cinmathque envisage de demander avec plus dinsistance les informations sur les recettes dexploitation commerciale, et de modifier ses conventions de restauration de films afin quen cas de demande de retrait dfinitif des lments restaurs par layant droit, elle puisse exiger le rglement de lintgralit des frais de restauration quelle a pris en charge. Une autre solution pourrait sinspirer de la pratique du centre national de la cinmatographie et de limage anime qui, confront des difficults analogues, a instaur un chancier forfaitaire de contribution aux frais de restauration, indpendamment des recettes dexploitation du film restaur. lavenir, la question de la numrisation des films prsentera une acuit croissante. Au-del de lenjeu quelle constitue pour la Cinmathque franaise, elle ncessitera la dfinition dune vritable politique en matire de prservation du patrimoine cinmatographique.
C - Dvelopper les partenariats avec les autres cinmathques

lchelon national, la Cinmathque franaise entretient des liens troits avec dautres cinmathques, notamment en ce qui concerne le catalogage des collections. Les collections de la Cinmathque sont catalogues dans deux bases de donnes : LISE pour les films, dveloppe par les archives franaises du film et dans laquelle les cinmathques de Toulouse et de Grenoble intgrent galement leurs collections ; Cinedoc pour les
autres collections, laquelle ont accs les membres du rseau CinRessources qui comprend notamment les cinmathques de Perpignan, de Nancy, de Toulouse, de Monaco et de Corse. linitiative du centre national de la cinmatographie et de limage anime, un projet de plateforme nationale du patrimoine cinmatographique est en chantier afin dassurer un accs unique lensemble des collections. Par ailleurs, les cinmathques en rgion sollicitent frquemment la Cinmathque franaise pour lui emprunter des copies de films ou des objets. Toutefois, ces cinmathques sont, lexception de celle de Toulouse ou de lInstitut Lumire Lyon, des associations de petite taille, le plus souvent sans locaux autres quune salle de projection, souvent partage avec dautres institutions. Il est donc difficile dy organiser une large circulation des expositions ou des rtrospectives produites par la Cinmathque franaise. Face ce constat, la Cinmathque rflchit aux nouveaux partenariats quelle pourrait dvelopper avec des collectivits ou des institutions en rgion, notamment sous la forme dexpositions ou de rtrospectives cls en main . lchelon international, la Cinmathque franaise nest pas lunique institution proccupe par la sauvegarde du cinma. Il existe dautres cinmathques qui poursuivent les mmes objectifs de conservation patrimoniale et de diffusion culturelle. Trois exemples de cinmathques europennes
La Cinmathque royale de Belgique a t cre en 1938 et conserve 35 000 titres. Elle a le statut d'tablissement d'utilit publique qui est subventionn par le gouvernement fdral et s'adresse aux communauts linguistiques francophone et nerlandophone. Elle possde son propre laboratoire o sont effectus les travaux de restauration. La Cinmathque suisse est une fondation prive but d'utilit publique cre en 1943 et ayant son sige Lausanne. Elle est finance par la confdration, la ville de Lausanne et le canton de Vaud. Elle a pour but de recueillir et de sauvegarder les archives de la cinmatographie, de veiller laccroissement, la conservation, la restauration et la prsentation de ses collections, de constituer un muse national et un centre dtude de la cinmatographie. En 2001, elle a reu les collections du centre de documentation cinmatographique de Zurich, avec 30 000 dossiers de presse et 75 000 photos.
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Le British Film Institute (BFI) est un tablissement public tabli par charte royale. Son financement est constitu principalement par les fonds allous par le ministre de la culture, des mdias et des sports via le Film Council, le restant provenant de ses activits commerciales et de subventions et dons divers. Le BFI gre le National Film Theatre (NFT) et la salle IMAX situs Londres. La salle IMAX prsente des films rcents et le NFT des films d'auteur ou d'intrt historique. Tous les ans, le BFI organise deux festivals de cinma. Il gre des archives de prs de 500 000 uvres. Il dtient sept millions de photographies de cinma.
Des collaborations se mettent en place, par exemple avec les institutions de pays comme le Brsil. Sous des formes variables, la Cinmathque prend part lorganisation dexpositions avec ses homologues europennes. Elle prpare actuellement une exposition consacre au cinma expressionniste allemand qui lui a t commande par le muse de Los Angeles. De telles dmarches de partenariat devront tre, lavenir, approfondies car elles permettent la Cinmathque franaise de contribuer, tout en valorisant ses projets, une diffusion plus large du patrimoine cinmatographique.
D - Clarifier les relations avec ltat

La Cinmathque doit sinscrire dans un cadre conforme aux principes fixs par la loi organique relative aux lois de finances, ce qui exige que ses relations avec ltat soient formalises. Une premire tape a t franchie avec la dsignation du centre de la cinmatographie et de limage anime comme seul financeur de la Cinmathque, alors que les dispositifs antrieurs taient instables et hsitants. Toutefois, le transfert du financement de la Cinmathque franaise au compte de soutien cinma, audiovisuel et multimdia du Centre a abouti une incohrence. En effet, la Cinmathque figurait jusquici dans la mission Mdias, livre et industries culturelles, alors quelle nmarge plus aux crdits budgtaires correspondants, et que le centre national de la cinmatographie et de limage anime dont elle dpend relve de la mission Culture en tant quoprateur du programme 224-Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture. Cette incohrence est corrige dans la loi de finances pour 2014 qui rattache la Cinmathque ce programme, comme le demandait la Cour depuis plusieurs annes dans le cadre des analyses de lexcution du budget de ltat par mission et par programme.
Une seconde tape reste toutefois franchir. Comme pour tous les oprateurs de ltat, les relations de la Cinmathque avec sa tutelle doivent tre formalises par un contrat de performance qui dfinit la contrepartie des financements octroys par les pouvoirs publics. Un projet avait t labor en 2010 mais na pas abouti. Il est dautant plus ncessaire de le reprendre rapidement que le transfert du financement de la Cinmathque, depuis 2011, du ministre de la culture et de la communication au seul centre national de la cinmatographie et de limage anime, implique dsormais llaboration dun contrat tripartite. Le ministre de la culture et de la communication indique que la conclusion dun tel contrat constitue une priorit et quil se fixe pour objectif de le finaliser dici la fin du premier semestre 2014. Ce futur contrat devra notamment identifier les indicateurs qui permettront dapprcier la performance de la Cinmathque franaise, au regard de son statut doprateur de ltat.
E - Rflchir une adaptation du statut

Au regard de son histoire, la Cinmathque est trs attache son statut associatif. Elle y voit la garantie dune relation de confiance avec ses dposants, franais ou trangers, qui la considrent comme une cole du patrimoine cinmatographique et comme une marque reconnue lchelon international. Dans le mme temps, la Cinmathque dpend fortement des fonds publics et a t qualifie doprateur de ltat mettant en uvre des missions dintrt gnral. Elle occupe un btiment qui est la proprit de ltat. En outre, une part de ses collections de films est hberge par les archives franaises du film, service du centre national de la cinmatographie et de limage anime (CNC). linverse, des collections daffiches et dappareils qui appartiennent aux archives franaises du film, sont dposes la Cinmathque qui en assure la conservation et le catalogage. Une clarification simpose, tout particulirement en ce qui concerne les lignes de partage entre la Cinmathque et les archives franaises du film. En effet, toutes deux remplissent des missions patrimoniales similaires et exercent des mtiers qui le sont galement. Pour autant, des obstacles empchent encore une relle mutualisation des tches, alors que cette dmarche permettrait dviter les risques de doublons et de dgager des conomies. Ainsi la Cinmathque estime quelle ne peut pas recourir
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COUR DES COMPTES
au laboratoire de restauration des archives franaises du film alors que le centre national de la cinmatographie et de limage anime a signal une telle collaboration dans le pass, et doit lancer des appels doffres en direction de laboratoires privs. Plusieurs scnarios mritent dtre explors pour mieux articuler les deux institutions. Une intgration de la Cinmathque au sein des archives se heurterait lhistoire de cette association et pourrait remettre en cause les liens de confiance avec les dposants et les donateurs. linverse, labsorption des archives par la Cinmathque poserait la question des diffrences de statut entre les personnels. De plus, lactivit de nature rgalienne que constitue le dpt lgal des films auprs des archives ne saurait, en principe, tre attribue une structure de statut associatif. La question est donc complexe et lgitime une tude approfondie de ses enjeux pour la Cinmathque et, au-del, pour la stratgie globale de ltat en matire de conservation et de valorisation du patrimoine cinmatographique. __________
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Le contrle par la Cour des comptes et de la gestion de la Cinmathque depuis 2006 a montr que linstallation de cette association dans les locaux de lancien American Center Bercy lui a permis de mettre en uvre un projet ambitieux de dveloppement, contrepartie de leffort dinvestissement initial important de ltat. La modernisation de la gestion de la Cinmathque, sa capacit largir, rajeunir et fidliser son public, la diversification de son offre culturelle tout comme son souci de prserver et de valoriser son important patrimoine, sont autant daspects qui illustrent cette russite. Il reste toutefois la Cinmathque et sa tutelle de rpondre aux dfis venir qui tiennent tant au stockage et la numrisation des collections quau dveloppement de partenariats avec les autres cinmathques franaises ou trangres et la clarification du positionnement de la Cinmathque franaise vis--vis de ltat, et tout particulirement des archives franaises du film. Dans cette perspective, la Cour formule les recommandations suivantes : Sagissant de la gouvernance de la Cinmathque franaise : 1. signer avec ltat un contrat de performance fixant les objectifs de la Cinmathque franaise, notamment pour les
partenariats avec les autres cinmathques franaises et trangres ; 2. tudier les scnarios possibles pour mieux articuler la Cinmathque franaise avec les archives franaises du film ; Sagissant de la gestion des moyens : 3. poursuivre la mise en uvre dun contrle interne et dune comptabilit analytique permettant notamment de suivre le rsultat financier de chaque activit ;
4. poursuivre le dveloppement des ressources propres et mieux matriser les dpenses de fonctionnement et de rmunration ; 5. rduire les cots de stockage des collections en examinant les mutualisations possibles avec les archives franaises du film ; Sagissant des activits patrimoniales : 6. inclure dans les conventions de restauration de films signes avec les ayants droit une obligation de dpt de garantie ou une participation forfaitaire aux dpenses induites.

Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre de la culture et de la communication Prsidente du Centre national du cinma et de limage anime (CNC) Directeur gnral de la Cinmathque franaise
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Destinataire nayant pas rpondu

Prsident de la Cinmathque franaise
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Nous adhrons au constat dress et aux recommandations formules. Vous notez juste titre que les projets de l'organisme ont pu aboutir, notamment, grce au soutien financier des pouvoirs publics qui ont accompagn son dmnagement et le dploiement de nouveaux projets. La Cour appelle de ses vux la signature d'un contrat de performance entre l'tat et la cinmathque franaise. De manire plus gnrale et pour couvrir l'ensemble du champ des politiques de soutien au cinma, un contrat de performance avec le Centre national du cinma et de l'image anime (CNC) parat galement ncessaire. Comme la Cour, nous considrons que des marges de progression demeurent en matire de ressources propres (qui reprsentent un tiers des ressources totales), notamment pour les activits commerciales, pour partie de mme nature que celles de salles de cinma du secteur marchand. Enfin, nous vous rappelons que dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), a t annonce une valuation de la politique publique de numrisation et d'archivage numrique qui concernera, entre autres, le patrimoine cinmatographique. Elle pourrait notamment avoir dfinir la ligne de partage, en matire de numrisation et d'exploitation des uvres cinmatographiques, entre acteurs publics et privs.
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Ce rapport, reposant sur le contrle des comptes de l'oprateur pour la priode 2006 2011, permet de souligner les grands progrs globalement raliss par la Cinmathque franaise en termes de gestion. Le ministre de la Culture et de la Communication partage galement ce bilan positif et tient saluer ce titre l'investissement des quipes et de la direction de la Cinmathque. La Cour formule nanmoins quelques recommandations sur lesquelles je souhaitais porter votre connaissance les suites qui leur ont t donnes. En matire de gouvernance notamment, le rattachement de la Cinmathque au programme 224 a t effectu ds le PLF 2014. En ce qui concerne par ailleurs la signature d'un contrat de performance, le ministre de la Culture et de la Communication confirme que l'laboration de ce document stratgique constituera une priorit pour le premier semestre 2014 et fera l'objet d'un travail concert avec l'oprateur et le CNC. S'agissant de la gestion des moyens, le ministre de la Culture et de la Communication note les recommandations de la Cour relatives la poursuite de la mise en uvre d'un contrle interne et d'une comptabilit analytique. Plusieurs progrs notables ont t enregistrs dans ces deux domaines au titre de l'exercice 2013 et cet effort sera poursuivi en 2014. Concernant les conditions et les cots de stockage des collections, le ministre de la Culture et de la Communication encourage videmment l'oprateur rduire au maximum ses cots. Il convient toutefois de noter qu'un effort considrable de rationalisation a dj t ralis depuis 2010 par l'oprateur, se traduisant par une baisse significative des cots de stockage au m. Plus globalement, ainsi que le souligne la Cour, la question du stockage des collections constitue un enjeu essentiel pour la Cinmathque Franaise, du fait notamment de leur perptuel enrichissement. Sur ce point, suite l'ajournement du projet d'un grand centre de rserves Cergy, mes services tudient l'ensemble des options envisageables afin d'assurer la sauvegarde durable des collections de l'oprateur.
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RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CENTRE NATIONAL DU CINMA ET DE LIMAGE ANIME

Le CNC partage pleinement lanalyse de la Cour sur le renouveau russi de la Cinmathque franaise depuis son implantation dans le quartier de Bercy et laccompagnement sans faille de lEtat dans ce renouveau. Les rsultats de sa rorientation stratgique, quil sagisse de louverture au public, de lducation au cinma, ou de lenrichissement des collections sont autant de russites de cette association, dans un partenariat harmonieux et soutenu avec lEtat. Le plus grand succs est ce jour davoir su attirer un public nombreux et vari, au-del du noyau de public le plus cinphile. Sagissant des enjeux davenir identifis par la Cour des comptes, le CNC partage pleinement lanalyse de la Cour sur la ncessit dune stratgie prospective et partage avec lEtat sur les implantations de stockage des collections. La Cinmathque franaise en est galement convaincue, mais ne peut, sans soutien public, assurer seule cet enjeu majeur sagissant dune institution patrimoniale. La rflexion a t engage par le ministre de la Culture sur lvolution du site de St Cyr, dont le potentiel pourrait moyennant travaux tre significativement accru. Un projet de schma directeur a t relanc fin 2013 par le ministre. Ce sujet du stockage est une des illustrations des enjeux communs lEtat travers le CNC et aux cinmathques, enjeux communs relevs par la Cour juste titre. Au-del de leur diffrence de statut, il existe en effet un certain nombre de sujets partags. La Cour souligne les opportunits et les difficults de mutualisation plus grandes entre les institutions. Certaines missions relvent nanmoins clairement de lEtat et donc du CNC, le dpt lgal notamment. Sur un grand nombre de sujets, un travail commun est dores et dj engag : politique denrichissement des collections, stockage, projet de base de donnes et mtadonnes amliore et fonde sur des normes europennes. La rflexion sur lensemble de ces questions mrite certainement dtre approfondie et tendue, mais il ne faut pas mconnatre les progrs raliss compte tenu de lhistorique des relations entre lEtat et la Cinmathque franaise, que la Cour rappelle justement. En ce qui concerne la politique denrichissement des collections, le rle que joue la commission nationale du patrimoine cinmatographique, audel de la coordination des politiques de restauration de films des diffrentes institutions patrimoniales, doit tre soulign. Cette commission a en effet galement pour objet dharmoniser les politiques denrichissement de collections non film dans le domaine du cinma entre les institutions
concernes. Aprs avis de cette commission, le CNC peut ainsi procder certains achats dappareils de collection qui appartiennent ds lors au CNC et sont confis en dpt aux institutions patrimoniales concernes. Sagissant spcifiquement du laboratoire du CNC, il ny a pas dobstacle ce que des prestations y soient effectues pour le compte de la Cinmathque franaise, comme cela sest dj produit dans le pass. La doctrine sur ce point mrite certainement dtre clarifie. Le laboratoire du CNC ne traite que des travaux de restauration trs particuliers (complexit, extrme fragilit des supports restaurer, temps de travaux trs importants) pour lesquels le recours un laboratoire priv serait difficile. Pour le reste, la Cinmathque franaise, comme les autres cinmathques et comme le CNC dans le cadre de ses activits patrimoniales, ont recours des prestataires privs du secteur.
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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA CINMATHQUE FRANAISE

La Cour formule en conclusion de son rapport plusieurs avis et recommandations auxquels je souhaite apporter quelques complments dinformation ou prcisions quant aux travaux dores et dj en cours ou prvus par notre association. Sagissant de la gouvernance de la Cinmathque franaise : 1. Signer avec ltat un contrat de performance fixant les objectifs de la Cinmathque franaise, notamment pour les partenariats avec les autres cinmathques, franaises et trangres. Rponse : La Cinmathque franaise a engag avec ses tutelles, ministre de la Culture et de la Communication - bureau des oprateurs - et Centre national du cinma et de limage anime, un processus de ngociation en vue daboutir un tel contrat. Selon les formes prvues pour formaliser ce document, il comportera dabord un tat des lieux et un diagnostic des points forts et des points faibles de notre institution. A ce titre, le travail en profondeur effectu par la Cour des comptes lors de son contrle sera dune utilit certaine. Il conviendra ensuite de tracer, pour les trois annes venir, les grands axes sur lesquels appuyer des indicateurs de performances, qui reprendront notamment les missions de base de lassociation, savoir : - la conservation, le catalogage et lenrichissement des collections, - leur mise disposition du public et la transmission, notamment au jeune public, dun got pour la culture et le patrimoine cinmatographique. Les partenariats avec les autres cinmathques, franaises et trangres, peuvent relever de lune ou lautre de ces missions et ont fait lobjet de dveloppements dj entrepris. Il sagit par exemple de la coproduction ou de lchange dexpositions temporaires telles que Tournage et Metropolis avec la Cinmathque de Berlin, de lexposition Pasolini Roma avec trois autres des institutions culturelles europennes (Barcelone, Rome et Berlin), de lexposition Amos Gitai Architecte de la mmoire coproduite en 2014 avec la Cinmathque suisse Lausanne et une galerie dart Bruxelles. Il sagit aussi de la mise disposition dun outil de catalogage et mise en ligne des collections non film, CinRessources , avec les cinmathques de Toulouse, Grenoble, Perpignan, Monaco notamment, et de la participation la base de donnes Lise de gestion des films mise en uvre par les Archives franaise du film/CNC, et les cinmathques de Toulouse et Grenoble.
Cest dans le domaine de la programmation des films quil reste certainement des efforts dployer afin de mieux faire circuler des rtrospectives ncessitant dimportants travaux de recherche, des dpenses de traduction et transport depuis ltranger. La direction du patrimoine du CNC a souhait mettre en place ce propos des runions de coordination entre les cinmathques, et la Cinmathque franaise entend y participer activement et proposer des projets. Le troisime axe prioritaire du contrat de performance sera celui de la poursuite de la modernisation de la Cinmathque. De nombreux outils informatiques ont t dvelopps ce jour (gestion budgtaire et comptable, temps de travail, programmation, etc.). Plusieurs chantiers sont en cours concernant la gestion des espaces et des moyens techniques, le travail collaboratif et distance par exemple, ainsi que les procdures de gestion faisant lobjet de recommandations suivantes de la Cour des comptes. Le bouclage de ce projet de contrat de performance est prvu pour la fin du premier semestre 2014. 2. tudier les scnarios possibles pour mieux Cinmathque franaise avec les archives franaises du film. articuler la
Rponse : Un premier gros chantier est entam, qui aura de nombreuses et importantes consquences sur les relations entre les Archives franaises du film et la Cinmathque franaise. Il sagit du projet engag par la prsidence du CNC de dvelopper une plateforme du patrimoine cinmatographique franais, dvelopp en commun avec la Cinmathque franaise, et qui regroupera les collections, aujourdhui spares, film et non-film (archives, affiches, photographies, appareils, etc.) de lensemble des archives de la cinmathque franaise. Il sera ncessaire cette occasion dharmoniser en profondeur les mthodes de travail et de veiller la meilleure optimisation des moyens financiers, techniques et humains pour une plus grande efficacit. Par ailleurs, une rflexion plus large est engage avec la direction du patrimoine du CNC pour largir cette collaboration, concernant notamment laccs au laboratoire des Archives franaises du film. Pour ce qui est des missions gnrales de conservation et denrichissement des collections, les deux institutions sefforcent dharmoniser leurs interventions entre film et non-film, copies de diffusion et lments de tirage, enrichissements titre onreux, etc. Il est sans doute possible damliorer cette mise en commun de moyens, comme on le verra plus loin concernant les locaux de stockage, mais, comme la not la Cour des comptes elle-mme dans son rapport, rapprocher plus avant les deux organismes sur un plan institutionnel se heurterait un obstacle statutaire concernant les collections et la gestion du dpt lgal.
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Sagissant de la gestion des moyens : 3. Poursuivre la mise en uvre dun contrle interne et dune comptabilit analytique permettant notamment de suivre le rsultat financier de chaque activit. Rponse : La mise en uvre dun contrle interne a t engage selon les normes fixes aux oprateurs du ministre de la Culture et de la Communication. Courant 2013, plusieurs cadres des directions financire et des ressources humaines de la Cinmathque franaise, ont suivi une formation spcifique auprs du ministre des Finances dont les recommandations ont permis de prparer un premier plan daction pour la mise en place des procdures du contrle interne en 2014 dans quatre premiers domaines prsentant une importance particulire, et dont la Cour des comptes a soulign la relative priorit, savoir : - la masse salariale - les prvisions et le suivi budgtaire - la commande publique - la gestion de librairie de la Cinmathque. Le Plan daction prvoit llargissement progressif du dispositif de contrle interne lensemble des activits de la Cinmathque franaise au cours des annes suivantes et fera lobjet dun tat des lieux annuel. Compte tenu de lampleur de la tche ncessaire la mise en uvre du contrle interne voque ci-dessus, celle dune comptabilit analytique a du tre recule. Il est prvu que la Cinmathque franaise sy engage largement en 2015, lanne 2014 tant consacre la dfinition des cls de rpartition de la masse salariale sur les diffrents ples dactivits. 4. Poursuivre le dveloppement des ressources propres et mieux matriser les dpenses de fonctionnement et de rmunration. Rponse : La Cinmathque franaise sest efforce, depuis son installation rue de Bercy, de dvelopper ses ressources propres. Celles-ci sont de trois ordres : billetterie, mcnat et commercialisation. La billetterie est videmment directement proportionnelle au succs de loffre au public. Il convient donc de proposer des activits compatibles avec les missions culturelles dune telle institution, tout en rpondant lintrt du public. Cet quilibre est fragile et ne peut tre conserv en permanence. On constate cependant que la tendance de la frquentation annuelle de la Cinmathque est en hausse constante, lanne 2013 permettant datteindre 470 000 entres, troisime meilleure anne depuis sa rouverture en 2005, et pourtant en labsence dvnements tels que les expositions Stanley Kubrick en 2011 (140 000 visiteurs), ou Tim Burton en 2012 (352 000 visiteurs).
Par ailleurs, alors que sa valeur tait stable depuis 2005, le montant de labonnement Libre Pass augmentera, pour les plus de 26 ans, de 19 % en 2014, permettant damliorer les recettes correspondantes. Le mcnat, les partenariats et la commercialisation des espaces de la Cinmathque sont regroupes dans une mme direction, pour une meilleure efficacit dans la recherche dentreprises prives et partenaires intresss apporter leur soutien nos activits. Il peut sagir de grands groupes pour des sommes importantes, comme de petites entreprises pour des apports en industrie. Les difficults conomiques actuelles ne facilitent pas ces recherches, qui exigent un travail de longue haleine, dans un contexte, sur ce terrain particulier, de grande concurrence entre les tablissements culturels parisiens. Les dpenses de rmunrations, qui reprsentent la moiti du budget de la Cinmathque, sont une proccupation majeure. Le trsorier de notre Association ne manque pas de rappeler rgulirement, dans son rapport annuel devant lAssemble gnrale, la ncessit den matriser lvolution. Comme la remarqu la Cour des comptes, la Cinmathque franaise a pris dj quelques mesures en consquences telles que, outre le strict respect du plafond demploi fix par sa tutelle, la limitation du recours aux contrats dure dtermine pour surcrot de travail, le recrutement dun contrleur de gestion spcifique permettant de suivre en dtails toutes les sources de dpenses, ou labsence de prime annuelle et daugmentation du point dindice salarial en 2013. Il convient de rappeler cependant que la Cinmathque franaise est une association soumise au droit du travail priv et que les rcentes augmentations de charges relatives par exemples aux cotisations dassurances maladie et de retraite, lvolution de la lgislation relative au temps partiel, ont un impact significatif sur son budget. 5. Rduire les cots de stockage des collections en examinant les mutualisations possibles avec les Archives franaises du film. Rponse : Le stockage des collections de la Cinmathque franaise est aujourdhui spar en deux. Les films sont quasi intgralement rassembls dans le Fort de St-Cyr, dont les espaces sont mis gracieusement disposition par le CNC. Ces lieux sont aujourdhui saturs et, malgr des investissements rguliers, notamment de climatisation, de la Cinmathque franaise sur son budget, ils ne prsentent pas de bonnes conditions de conservation, les btiments ntant pas adapts. Les Archives franaises du film conservent galement une partie de leurs films dans ce fort et souffrent des mmes difficults.
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Les autres collections, dites non-film et dont une grande part appartient aux Archives franaises du film, sont conserves dans des locaux lous des oprateurs privs. La Cinmathque franaise a rgulirement ngoci les tarifs de cette location afin den garder la matrise. Ainsi, depuis 2004, le prix au m nest-il pass que de 17,55 17,70 hors taxes. Cependant les surfaces ncessaires ont videmment nettement augment au fil des enrichissements de nos collections, et ce budget pse de faon importante. Le ministre de la Culture et de la Communication a engag la rdaction dun schma directeur immobilier du Fort de St-Cyr afin de dterminer les conditions dans lesquelles ce lieu, occup par dautres institutions patrimoniales ou administratives publiques, pourrait devenir un vritable centre de conservation patrimonial. La Cinmathque franaise participe activement ces travaux, aux cts des Archives franaises du film, et espre vivement quils seront loccasion denvisager lavenir de la conservation de ses collections de faon plus sereine. Sagissant des activits patrimoniales : 6. Inclure dans les conventions de restauration de film signes avec les ayants droit une obligation de dpt de garantie ou une participation forfaitaire aux dpenses induites. Rponse : La Cinmathque franaise, en concertation avec la Direction du patrimoine du CNC, a engag la rdaction dun nouveau modle de convention type concernant les restaurations de films. Il serait propos, tant que le montant des frais engags par la Cinmathque pour restaurer le film ne serait pas rembours par les recettes dexploitation ou globalement par layant droit, de garder la proprit des lments dposs dans ses collections. Ce nouveau modle de convention, aprs audit juridique, pourrait tre mis en application courant 2014. Pour conclure, la Cinmathque franaise, au cours des dix dernires annes, a su tout la fois se moderniser en profondeur et dvelopper une offre culturelle la plus large et la plus diversifie, afin dlargir son public. Elle y est parvenue grce au soutien des pouvoirs publics et celui de nombreux partenaires et mcnes. Elle doit dsormais relever plusieurs dfis, celui de trouver une solution au stockage de ses collections, celui de sadapter la rvolution numrique qui touche toute la filire cinmatographique, incluant bien sr les collections patrimoniales, ou celui encore de diversifier ses sources de financement. Forte de la confiance de ltat et de ses partenaires, la Cinmathque franaise sattachera rpondre ces dfis, avec nergie et toute son imagination.
Chapitre V Les partenariats public-priv
Les partenariats public-priv du plan hpital 2007 : une procdure mal matrise
Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise
_____________________ PR SENTATION ____________________
Sous le terme gnrique de partenariat public-priv (PPP) sont regroupes diverses procdures qui permettent une personne publique de confier au secteur priv la ralisation, le financement et lexploitation dun ouvrage ou dun service public en contrepartie du paiement dun loyer. Dans le prolongement des analyses de ces partenariats auxquelles elles procdent rgulirement65, la Cour et les chambres rgionales des comptes ont examin plus particulirement les conditions dans lesquelles il y a t recouru pour la premire fois dans le domaine hospitalier loccasion de la mise en uvre du plan Hpital 2007, qui comportait un important volet de relance de linvestissement des tablissements de sant. Lessentiel des oprations immobilires engages dans ce cadre de 2003 2007, mais souvent acheves postrieurement lchance du plan, a t conduit selon la procdure de matrise douvrage publique et financ par lemprunt66. Toutefois, linitiative du ministre de la sant, un nombre limit dtablissements a eu recours la forme alors nouvelle du partenariat public-priv.
Cf. notamment dans le domaine pnitentiaire, Cour des comptes, Rapport public thmatique : Garde et rinsertion, la gestion des prisons, La Documentation franaise, janvier 2005 disponible sur www.ccomptes.fr, et Communication demande par la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale, octobre 2011, Les partenariats public-priv pnitentiaires, disponible sur www.ccomptes.fr. 66 La Cour a soulign plusieurs reprises les rpercussions de leffort dinvestissement engag dans le cadre du plan Hpital 2007 sur la situation financire des tablissements publics de sant ; Cf. Cour des comptes, Rapport sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale 2009, Plan Hpital 2007 : la relance de linvestissement immobilier - pages 145-169. La Documentation franaise, septembre 2009, 533 p. disponible sur www.ccomptes.fr ; Cour des comptes, Rapport sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale 2010, La situation financire des hpitaux publics - pages 263-292. La Documentation franaise, septembre 2010, 539 p. disponible sur www.ccomptes.fr ; Communication la commission des finances du Snat, juin 2013, la gestion du patrimoine immobilier des centres hospitaliers universitaires affects aux soins, disponible sur www.ccomptes.fr.
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Le petit nombre doprations ainsi ralises, moins dune vingtaine, permet de dresser un bilan mthodologique de la mise en uvre de cette procdure, mme si leur caractre encore trs rcent nautorise pas den tirer ce stade des conclusions dfinitives sur le plan financier. La relance annonce en mai 2013 de linvestissement hospitalier, hauteur de 45 Md sur les dix prochaines annes, renforce toutefois la ncessit que puissent tre vites les difficults auxquelles les tablissements ont pu tre confronts en ce domaine. Dans cette perspective, la Cour et huit chambres rgionales des comptes67 ont analys 14 oprations relevant du plan Hpital 2007 et conduites selon des procdures de partenariat public-priv. Elles ont constat que ces procdures avaient t engages de manire prcipite (I) ; les avantages qui sont attribus aux partenariats public-priv ont t mal exploits (II) ; leurs enjeux financiers ont t insuffisamment pris en compte (III).
I - Des procdures engages de faon prcipite

Le plan Hpital 2007 reposait sur le constat dun retard important de modernisation des quipements hospitaliers. Son ambition - augmenter de 30 % leffort dinvestissement hospitalier - supposait la mobilisation demprunts dont les remboursements taient facilits par des aides lexploitation. Dans ce contexte, le recours aux partenariats public-priv (PPP) qui, grce la mobilisation de capitaux privs, talent la charge financire pour la collectivit publique, simposa dautant plus aisment que se dveloppaient de nombreuses expriences trangres, accompagnes par de grands groupes franais de travaux publics. Les directeurs dagences rgionales de lhospitalisation (ARH)68 reurent instruction du ministre de les encourager. Chacun dentre eux devait proposer au moins un projet dinvestissement conduit en partenariat public-priv (PPP). Au total, 18 tablissements ont retenu cette modalit particulire de la commande publique ; ils ont ralis 24 projets se
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Chambres rgionales des comptes dAlsace ; Bourgogne, Franche-Comt ; Champagne-Ardenne, Lorraine ; Basse-Normandie, Haute-Normandie ; Nord-Pas- deCalais, Picardie ; Auvergne, Rhne-Alpes ; le-de-France ; Centre, Limousin. 68 Auxquelles ont succd les agences rgionales de sant (ARS) compter davril 2010.
LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DU PLAN HPITAL 2007 : UNE PROCDURE MAL MATRISE 371
rattachant au plan Hpital 2007, pour un montant de 613 M69 sur un total dinvestissements raliss dans le cadre de ce plan de 15,9 Md. La procdure a t dploye dans la prcipitation, sans que les outils juridiques daccompagnement des tablissements et de pilotage soient suffisamment disponibles.
A - Un cadre juridique dfini tardivement

Lors du lancement du plan Hpital 2007, la France ne disposait pas encore dune lgislation analogue celle dautres pays europens, notamment le Royaume-Uni, lItalie et lEspagne. Les partenariats public-priv au Royaume-Uni
Le secteur priv se voit confier la conception, la construction, la rnovation, lentretien et la gestion des hpitaux en 1990 et des infrastructures carcrales en 1991. Lanne suivante est lanc la Private finance initiative (PFI) couvrant tous les secteurs. Son objet est de concilier trois ambitions : augmenter la capacit du financement du secteur public, amliorer la qualit des infrastructures et des services publics, et enfin diminuer la dpense publique. La rmunration du cocontractant est toujours fonde sur des clauses valorisant la performance, le contrat reposant sur le meilleur rapport qualit/prix et rsultant dune procdure entirement ngocie. Aprs avoir connu un grand succs, des checs retentissants ont conduit reconsidrer la politique des partenariats public-priv. Pour les hpitaux, lintangibilit quasi-absolue du contrat a fait obstacle la prise en compte des volutions sanitaires. Cette rigidit comme labsence de suivi des cots par les administrations ont amen le gouvernement Cameron limiter et rorienter le recours cette procdure des investissements et missions de service public stables dans la dure.
Donnes de la base SIDONIH, (systme dinformation des donnes relatives linvestissement hospitalier), agence nationale dappui la performance des tablissements hospitaliers (ANAP), Synthse du plan Hpital 2007.
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Seules les collectivits territoriales avaient la possibilit de conclure des baux emphytotiques administratifs (BEA) sur leur domaine, en vue de la ralisation dune mission de service public ou dune opration dintrt gnral (art. L. 1311-2 du code gnral des collectivits territoriales). Ces dispositions ont t les premires utilises par les tablissements publics de sant, considrs comme tablissements publics locaux avant la modification de leur statut par la loi Hpital, patients, sant et territoires du 21 juillet 2009, pour engager des partenariats public-priv ; il en est ainsi, notamment de ltablissement public de sant psychiatrique dAlsace-Nord (EPSAN), Brumath, et de lhpital intercommunal du Haut-Limousin (HIHL). La volont ministrielle de faire du partenariat public-priv un outil essentiel pour la modernisation des hpitaux conduisit rapidement la mise en place dune lgislation spcifique aux tablissements de sant. Lordonnance du 4 septembre 2003 ouvre ainsi la procdure des baux emphytotiques hospitaliers (BEH)70 aux tablissements de sant et leurs groupements (article L. 6148-2 du code de la sant publique), sans attendre la publication quelques mois plus tard dune lgislation plus 71 complte sur les contrats de partenariat qui introduit notamment les deux conditions restrictives durgence et de complexit. Au total, les partenariats public-priv (PPP) hospitaliers sexcutent selon trois formes juridiques diffrentes, qui se sont rapproches au fil du temps.
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Lexpression ne figure pas dans les textes. La doctrine et la pratique ont qualifi ainsi les contrats conclus en application de lordonnance du 4 septembre 2003 pour distinguer, lintrieur des partenariats public-priv, ceux spcifiquement destins au monde hospitalier. 71 Lordonnance du 17 juin 2004 est le rsultat des travaux engags par le ministre de lconomie et des finances en mme temps quelle suit une directive europenne du 31 mars 2004, traitant de lensemble des marchs dont les contrats de partenariat public-priv.
Caractristiques communes des diffrentes formes de partenariats public-priv

Quelle que soit la forme juridique du contrat, bail emphytotique administratif, bail emphytotique hospitalier ou contrat de partenariat, ceux-ci ont des caractristiques communes : - un contrat administratif de longue dure attributif de droits rels pour le titulaire du contrat ; - un objet limit laccomplissement dune mission de service public ou une opration dintrt gnral relevant du champ de comptence de ltablissement ; - une matrise douvrage prive ; - un financement priv dont la contrepartie est le paiement par la personne publique dun loyer sur toute la dure du contrat.
Ces diffrents textes furent loccasion de renforcer les obligations imposes aux tablissements recourant aux partenariats public-priv (PPP) : une publicit de la procdure, des tudes pralables comparatives et des conditions de forme et de contenu du contrat. Leur publication successive a t trop tardive au regard des ngociations engages et dune certaine prcipitation de la slection des oprations72. La seule obligation vritable impose aux hpitaux tait que leur projet respecte le schma rgional dorganisation sanitaire. Aucune tude pralable ntait rellement exige, ni sur les incidences financires du projet, ni en termes de comparaison avec la procdure de matrise douvrage publique.
B - Un accompagnement trop faible

La direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins73 est reste en retrait de ce dossier au profit de structures ad hoc. Quelles aient
72
Lexemple du centre hospitalier dArras est rvlateur : il a sign, en novembre 2003, un protocole daccord, sans mise en concurrence, avec Pas-de-Calais Habitat pour la construction de lEHPAD de Dainville. Les dlibrations du conseil dadministration du centre hospitalier voquent une dlgation de matrise douvrage puis, le 3 octobre 2005, il est indiqu que la restructuration est prvue sous forme de bail emphytotique administratif . Le btiment a t remis le 8 octobre 2010. La directrice a, par prudence et en labsence de bail sign, consign les paiements des loyers rclams par le preneur. 73 Devenue la direction gnrale de loffre de soins (DGOS).
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t spcialises dans le champ de linvestissement hospitalier comme la

mission nationale dappui linvestissement hospitalier (MAINH) et lagence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdicosociaux (ANAP), qui lui a succd, ou comptente sur lensemble des contrats de partenariat comme la mission dappui au partenariat publicpriv (MAPPP), ces instances ont vu leur rle limit la publication de
recommandations et de documents de rfrence. En aucun cas, elles nont particip en tant quexperts ou conseils aux ngociations entre les tablissements et les groupements candidats puis avec celui retenu. Par ailleurs, ce systme dassistance et les documents de rfrence se
construisirent en mme temps que slaboraient les contrats.
La cration de structures daccompagnement spcifiques Pour ce qui concerne spcifiquement le monde hospitalier, a t cre par la loi de financement de la scurit sociale pour 2003 la mission nationale dappui linvestissement hospitalier (MAINH). Cette dernire tait constitue dune petite quipe dexperts la disposition des agences rgionales de lhospitalisation (ARH) et des tablissements, sans aucune saisine obligatoire. Elle a eu vocation accompagner le plan Hpital 2007 et en faciliter la ralisation. Dans ce cadre, elle a notamment incit aux partenariats public-priv (PPP). Son guide lusage des directeurs a t largement diffus et accessible sur son site internet. En 2009, lui a succd lagence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP), avec une attitude progressivement de plus en plus rserve lgard des partenariats publicpriv. Sur un plan interministriel, la mission dappui au partenariat publicpriv (MAPPP), cre au sein du ministre de lconomie en 2004, comporte une dizaine dexperts. Elle est obligatoirement saisie pour avis et recense de ce fait lensemble des oprations engages sous la forme juridique des contrats de partenariat.
Faute de temps, aucune campagne de formation pralable na pu tre lance lexception de quelques journes74. Les directeurs dtablissements se sont donc trouvs dans la ncessit de recourir des cabinets de conseil juridique, financier ou technique, la plupart des
74
Le renouvellement des quipes de direction fit que peu de directeurs dtablissement ayant bnfici de formations suivirent de bout en bout leur opration : le centre hospitalier de Bourgoin-Jallieu, lhpital intercommunal du HautLimousin, et le centre des Tilleroyes constituent des exceptions.
tablissements ne disposant pas en leur sein dquipes formes ce type de procdure et de ngociations75. Certaines agences rgionales de lhospitalisation ont attribu des aides pour financer ces experts mais ce ne fut pas systmatique.
C - Des types doprations htrognes

Le choix dune procdure de partenariat public-priv, quelle que soit la forme juridique retenue, tait un atout pour lligibilit aux aides financires du plan Hpital 2007. De fait, leffet daubaine et lincitation ministrielle ont t les raisons premires du recours la procdure. Les deux critres durgence et de complexit nont pas t discriminants. Sauf considrer que les programmes immobiliers entrant dans le plan Hpital 2007 taient urgents parce que ce dernier avait luimme t dclar urgent du double point de vue de la reconfiguration de loffre de soins et de la modernisation des tablissements, il ne peut tre considr que lensemble des oprations rpondait ce premier critre. La complexit invoque ne sest dduite le plus souvent que du mode opratoire choisi (dialogue comptitif) alors quelle nest que la consquence de ce choix. Lorsque ce critre a t parfois avanc, il a pu apparatre peu convaincant, telle lvocation du contexte local pour le centre hospitalier de Bourgoin-Jallieu (Isre), ou encore pour la ralisation dtablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes (EHPAD) ; dans dautres cas en revanche, il a t avanc avec pertinence, comme pour les conditions de conduite des oprations de construction dun btiment certifi haute qualit environnementale (HQE), la Piti-Salptrire (AP-HP-Paris). La slection des projets retenus par le ministre avec laide de la mission dappui linvestissement hospitalier (MAINH) ne permet pas non plus de dgager une doctrine sur le type dinvestissement le plus en adquation avec la procdure de partenariat public-priv. Elle offre un panorama assez htrogne en termes de taille et dobjet des projets financs comme de dure des contrats. Lexistence dun projet suffisamment formalis est le seul dnominateur commun aux investissements ayant fait lobjet dun partenariat public-priv (PPP).
75
Le responsable de lhpital intercommunal du Haut-Limousin (HIHL) crivit, sans succs, lagence rgionale de lhospitalisation que le suivi et la gestation lie au bail emphytotique administratif hospitalier (BEAH) reprsentent un niveau de complexit difficilement grable pour une structure modeste comme lHIHL avec des ressources limites .
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Les partenariats public-priv (PPP) du plan Hpital 2007

Quatre projets portent sur la ralisation dun hpital complet ou sur des regroupements dtablissements : . centre hospitalier de Bourgoin-Jallieu (Isre) (141 M) ; . centre hospitalier dAnnemasse-Bonneville, appel Alpes-Lman (Haute-Savoie) (134,6 M) ; . centre hospitalier Sud francilien (Essonne) (281,8 M) ; . cit sanitaire de Saint-Nazaire (Loire-Atlantique). Huit visent des augmentations de capacit en mdecine-chirurgieobsttrique (MCO) ou/et des rnovations dans le domaine psychiatrique ou celui des soins de suite et de radaptation : . centre hospitalier intercommunal des Portes de lOise Beaumontsur-Oise, (CHIPO) (Val dOise) (14 M) ; . centre de soins des Tilleroyes, Besanon (Doubs) (19 M) ; . btiment femme-enfant-hmatologie universitaire de Caen (Calvados) (94 M) ; du centre hospitalier
. ple cardio-vasculaire du centre hospitalier Ren Dubos de Pontoise (Val dOise) (16,6 M) ; . centre hospitalier de Poitiers (Vienne) ; . centre hospitalier de Rodez (Aveyron) ; . centre hospitalier de Saint-Menehould (Marne) ; . tablissement public de sant psychiatrique dAlsace Nord Brumath (Bas-Rhin) (14,2 M). Cinq concernent des ples logistiques : . centre hospitalier de Carcassonne (Aude) (46 M) ; . centre hospitalier universitaire de Clermont-Ferrand (Puy de Dme) (45 M) ; . centre hospitalier de Douai (Nord) (18,2 M) ; . centre hospitalier de Troyes (Aube) (11,9 M) ; . hpital intercommunal du Haut-Limousin Bellac (Haute-Vienne) (8,5 M).
Quatre permettent la ralisation dtablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes (EHPAD) : . centre hospitalier dArras, EHPAD de Dainville (Pas-de-Calais) (10,8 M) ; . centre hospitalier de Carcassonne (Aude) ; . centre hospitalier de Douai (Nord) (29,7 M) ; . centre hospitalier Alpes Lman Contamine-sur-Arve (HauteSavoie). Sajoutent des oprations spcifiques : . institut de soins infirmiers de Brumath (Bas-Rhin) (3 M) ; . unit de strilisation du centre hospitalier - universitaire dAmiens (Somme) (8,9 M) ; . btiment haute qualit environnementale (HQE) de la PitiSalptrire lAP-HP (Paris) (37,9 M) ; . maison de cure Pierre Brunet au centre hospitalier dArras (Pas-deCalais) (21,9 M).
La dure des contrats apparat galement trs variable : elle schelonne de 18 ans, dure minimale, jusqu 35 ans. En dpit de lintrt quaurait prsent un suivi attentif des oprations engages, les procdures de partenariat public-priv ne font pas lobjet dun recensement prcis. Les donnes diffrent selon les sources (mission dappui au partenariat public-priv (MAPPP), ANAP et donnes denqute auprs des agences rgionales de sant (ARS), mais conduisent considrer que leur nombre stablit autour dune cinquantaine actuellement. Seuls les contrats de partenariat signs font lobjet dun suivi un peu plus prcis par la mission dappui au partenariat public-priv (MAPPP) : au 1er octobre 2013, 42 sont recenss au titre des tablissements publics de sant, (les plus rcents tant hors du plan Hpital 2007) sur les 522 signs depuis 2004.
II - Un usage partiel des atouts fonctionnels du PPP

Outre leffet de levier financier vitant aux tablissements de mobiliser leur capacit demprunt, les avantages attribus au partenariat public-priv (PPP) tiennent la simplicit dun dialogue bipartite, au partage des risques entre la personne publique et le preneur, et la
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production de gains defficience, notamment par lapport dans des domaines techniquement complexes de comptences spcialises dont le monde hospitalier ne disposait pas. Ces atouts ont t ingalement exploits.
A - Un dialogue souvent dsquilibr au profit du preneur

Les partenariats public-priv prsentent pour les directeurs dtablissement des avantages substantiels sur les plans procdural, pratique et technique en limitant les ngociations un seul interlocuteur, le preneur. Ce dernier propose, en effet, un projet architectural comportant le choix du procd de construction et intgrant ventuellement les modalits dentretien et de maintenance. Il peut aussi, le cas chant, assumer dautres tches tels laccueil, la fourniture de services ou des prestations complmentaires. Cette approche globale est significativement plus simple quune matrise douvrage publique avec un concours darchitecte pour lequel la dcision du jury est pratiquement souveraine. Le cadre rsultant des ordonnances de 2003 et 2004 est peu prescriptif quant au contenu des contrats dont lobjet peut tre divers. Lattention porte la rdaction de leurs clauses est dautant plus importante quen cas davenants, toutes les composantes du loyer peuvent tre majores. Des clauses de prcaution pour assurer la continuit du service public ont t intgres dans de nombreux contrats avec une srie de sanctions pcuniaires applicables en cas dindisponibilit de chacune des fonctions indispensables au centre hospitalier. Toutefois, certaines ne sont pas suffisantes. Ainsi, le plan de continuit de lhpital intercommunal du Haut-Limousin ne prvoit le recours un prestataire externe en matire de restauration quaprs un dlai de 24 heures, alors que ce service doit tre assur sans discontinuit. Tous les partenariats public-priv (PPP) analyss par la Cour et les chambres rgionales des comptes incluent non seulement la ralisation mais aussi la maintenance et lentretien lorsquils ont pour objet la ralisation dun quipement. Les tablissements avaient la libert de prciser quelle part de la maintenance et de lentretien ils incluaient dans le PPP en comparant le cot de ces tches selon quelles sont ralises en externalisation ou en gestion interne et en distinguant entre adaptations
mineures et majeures. Seuls quelques tablissements ont ainsi procd, conformment aux prconisations de la mission dappui au partenariat public-priv (MAPPP) et de lANAP. Le bail emphytotique hospitalier (BEH) du centre hospitalier de Pontoise prcise que lune des composantes du loyer est constitue par les provisions en vue des grosses rparations ; celui du centre hospitalier Sud francilien distingue la maintenance curative de la maintenance prventive et le cot du renouvellement. A contrario, dans le cas du logiple de Douai, lentretien-maintenance et le renouvellement des biens figurent dans le mme loyer. Les contrats examins ne couvrent pas suffisamment la diversit des conflits pouvant survenir dans une priode de 18 30 ans. Nombre de ceux-ci sont la consquence de rdactions elliptiques. Le litige opposant le centre hospitalier universitaire (CHU) de Caen son preneur, en est un exemple. Il porte sur une modification dune petite partie du btiment pour linstallation dun service de chirurgie ambulatoire, non prvu dans le programme fonctionnel, le preneur considrant que les termes du contrat lui permettent de refuser les modifications demandes. Enfin, rares sont les contrats qui prvoient des clauses de rsiliation ou sortie avant terme. De ce fait, en cas de conflit, seule la ngociation amiable ou une issue contentieuse sont envisageables. La cohrence et le bien-fond de la procdure reposent sur labsence davenant remettant en cause les conditions initiales du partage des risques. Cela implique lexistence au sein des tablissements dun pouvoir de dcision administratif et mdical capable de rsister des demandes de modifications qui peuvent tre coteuses. Les difficults du centre hospitalier Sud francilien en sont une illustration a contrario.
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Le centre hospitalier Sud francilien (Essonne)

Fin 2003, le conseil dadministration du centre hospitalier Sud francilien (CHSF) approuve le principe du recours un bail emphytotique administratif hospitalier (BEA) pour construire un nouvel hpital malgr les rserves de sa directrice et la prudence du directeur de lagence rgionale de lhospitalisation (ARH). Ceux-ci signalaient le manque dadaptabilit de la formule pour un btiment qui doit tre volutif et limpact financier reprsent, pour un tablissement alors en difficult, par le passage un financement lactivit. Le ministre de la sant confirme plusieurs reprises son soutien, y compris financier dans le cadre des aides prvues au plan Hpital 2007 la formule du partenariat public-priv ; un cabinet de conseil comparant les deux procdures, BEA/MOP76, prcisa pour clore les interrogations la vraie et grande pertinence du BEA, cest de limiter et cantonner les risques sur un tiers et dviter ainsi les drives financires. . Les difficults rencontres mettent en lumire une procdure peu matrise et un suivi dfaillant de lopration. La procdure Le programme fonctionnel, de 540 pages, est labor en quatre mois sans la participation organise des futurs utilisateurs. Le dialogue comptitif, avec trois candidats, est conduit en moins de huit mois. Lanalyse des offres est ralise en trois mois sans la participation des assistants la matrise douvrage dont la mission est acheve. Le contrat est rdig sur la base du document-type conseill par la mission dappui au partenariat public-priv (MAPPP). Les juristes consults par le centre hospitalier Sud francilien, aprs la rception des btiments, ont considr que les besoins exprims par le programme fonctionnel ont t formuls en termes si gnraux quils dbouchent sur une situation o le programme est respect sans pour autant que lhpital soit entirement satisfait des choix oprs par le preneur.
76
Bail emphytotique administratif/matrise douvrage publique.
Alors que le projet initial prvoyait 820 lits, le contrat finalement sign a port sur 1 000 lits du fait de demandes reconventionnelles successives de la part des quipes. La surcapacit, tardivement constate par la tutelle alors que le gros uvre tait quasiment termin, a conduit une interruption du chantier de prs dun an pour tudier le projet dune unit dhospitalisation scurise lintention des dtenus de 80 lits, lequel fut finalement abandonn. Un tage est encore inoccup en 2013. Six avenants furent signs, le premier ds mars 2007, modifiant le programme fonctionnel, avant que sengagent des ngociations pour sortir du conflit entre le centre hospitalier et son co-contractant. Le suivi de lopration Le renouvellement des quipes de lhpital (quatre directeurs sur la dure du projet) et des responsables de lassistance matrise douvrage ne permettait pas dacqurir et de garder la mmoire de toutes les donnes rsultant des ngociations dun dossier particulirement complexe portant sur 110 000 m2 et 1 800 places de parking en sous-sol. Le chantier fut perturb par des relations difficiles entre les parties en raison dune pression constante sur les dlais et de dsaccords sur les demandes de modifications. Celles-ci ont donn lieu des indemnits retards au profit de loprateur, finances par la provision pour modification, porte par avenant de 5 13 M et impute sur le montant du loyer dinvestissement. la suite dun accident, les reprsentants de ltablissement furent interdits daccs au chantier. Malgr cela, le rythme du chantier fut respect jusquen 2009. En fvrier 2010 pour viter tout retard dans la livraison du bti , il a t dcid de ne plus modifier le programme fonctionnel mais darriver finaliser un contrat de chantier dajustement et de finition qui viendrait sadjoindre au bail initial . La rception sest droule dans des conditions conformes au contrat. Lintervention des responsables de ltablissement ne portait que sur la vrification du respect du programme fonctionnel et non sur la qualit du bti, do une remise des clefs sous rserve dun protocole transactionnel prvoyant 15,8 M de travaux complmentaires la charge de lhpital. Ce dernier a mis ensuite plus de 7 000 rserves, sur le fondement de 150 constats dhuissier. La mise en service a t loccasion de contentieux supplmentaires aprs que les nouvelles instances dirigeantes de lhpital ont dcid lapplication de pnalits de retard par blocage des loyers dentretienmaintenance. Ce cas illustre linsuffisance de laccompagnement, la prcipitation avec laquelle a t dcide la procdure et les consquences dune programmation insuffisante donnant lieu des modifications nombreuses et tardives, facteurs aggravs par la complexit et limportance du projet.
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Au-del de lintrt que peut prsenter un allgement des procdures, un dialogue avec un interlocuteur unique doit permettre de partager les risques entre les deux parties.
B - Un partage de risques insuffisamment ngoci

Le preneur est responsable du bon droulement de lopration et en assume, le cas chant, les cots supplmentaires, excepts ceux relevant de demandes nouvelles de la personne publique. Cet lment essentiel suppose de part et dautre une correcte apprciation des risques. La loi impose ainsi que la rpartition des risques entre chacune des parties soit clairement identifie dans le bail et la convention (article L. 6148-5-2 du code de la sant publique). La matrice des risques labore par la mission dappui linvestissement hospitalier (MAINH) reste incomplte et, pour certains dentre eux, prvoit une coresponsabilit entre ltablissement et le preneur. Lexamen de certains baux et conventions montre que le partage des risques tel que prvu par la mission est toujours modifi la suite des ngociations77. Ce partage du risque tient essentiellement la qualit du programme fonctionnel qui va servir de base aux cahiers des charges du contrat, les deux documents tant la rfrence pour toutes les discussions ultrieures. Son laboration na t prcise quen 2005 dans le guide publi par la MAINH alors que beaucoup doprations taient en cours. La dure de la prparation du programme fonctionnel a vari, selon les oprations, de quelques mois comme pour le centre hospitalier Sud francilien plus de quatre ans lassistance publique-hpitaux de Paris (AP-HP) pour la Piti-Salptrire. Au regard de limportance des travaux envisags, une telle diffrence de dure rvle la prcipitation avec laquelle le premier a t prpar et explique la ncessit des avenants signs postrieurement. Il ny a pas proprement parler de diffrence entre llaboration du programme fonctionnel pour un projet en matrise douvrage publique et
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Ainsi le bail emphytotique hospitalier (BEH) sign par le centre hospitalier de Pontoise ne prvoit pas les risques non mentionns par la mission dappui linvestissement hospitalier (MAINH), il fait porter la responsabilit de la force majeure, du recours des tiers et de la non obtention du permis de construire au centre hospitalier. Il ne reprend pas non plus certains risques pourtant identifis par la mission, tels que la dfaillance du constructeur, la grve, les volutions technologiques, les variations importantes de lactivit de ltablissement ou encore la rsiliation pour faute.
un projet en partenariat public-priv (PPP). Toutefois, dans ce dernier cas, les avenants ne peuvent tre ngocis quavec le preneur, selon les dispositions du contrat. Ils ont des consquences sur la totalit du montage et sur la dure du bail car ils obligent revoir les composantes du loyer. Labsence de prvision cette tape de la chirurgie ambulatoire et les conflits qui en dcoulent au centre hospitalier universitaire (CHU) de Caen soulignent le temps fort que reprsente cette phase qui ne peut se limiter au btiment et son fonctionnement mais doit prendre en compte lvolution des techniques et des pratiques mdicales sauf pnaliser lactivit future de ltablissement. Ainsi, pour donner son engagement contractuel plus de souplesse, lAP-HP a introduit pour son projet de la Piti-Salptrire la possibilit de procder tout moment des modifications, notamment pour permettre de rpondre lvolution des besoins du service public hospitalier ou celle des techniques sanitaires. Cependant, tous les travaux prvus, que le preneur ne peut refuser et quil prend sa charge, dans la limite des crdits prvus cet effet, seront raliss sans appel doffre public, dans les conditions dfinies par lui (sauf autre accord entre les parties), en sa qualit de propritaire78. Ce faisant, ltablissement devra accepter des revalorisations des montants des loyers pays, proportion des demandes de modification formules.
Le respect des dlais

Sil est encore prmatur de formuler une apprciation complte sur lapport et les limites des partenariats public-priv hospitaliers, un premier constat peut tre fait sur le respect des dlais quil sagisse de ceux de construction ou des dlais de mise disposition des quipements ou de livraisons des fournitures ou des prestations.
78
Toutefois le contrat prvoit qu en cas de dsaccord persistant sur la valorisation, le financement ou les consquences contractuelles de la modification, ltablissement peut soit exiger que lemphytote organise ou fasse organiser une consultation, auprs de tiers approuv par lEPS, pour la mise en uvre, sous sa responsabilit, de la modification , soit recourir directement aux stipulations de larticle 35 (litiges) afin de fixer les conditions de mise en uvre de cette modification et finaliser les termes de lavenant au BEH .
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Sous rserve de quelques exceptions, toujours lies des avenants au contrat, les dlais prvus sont respects et parfois mme rduits de six mois comme pour lhpital de Douai. Tous les contrats analyss par la Cour et les chambres rgionales des comptes prvoyaient la prise en charge par le preneur des surcots ventuels susceptibles de rsulter dun retard dans la mise disposition des installations. Il tait ainsi de lintrt du preneur de respecter les dlais contractuels et mme de les rduire, pour ne pas modifier son dtriment lquilibre financier du contrat.
Ces risques soulignent limportance dune association troite des futurs utilisateurs la procdure. Elle a t ingale selon les oprations mais de bonnes pratiques ont t releves. Au centre hospitalier de Douai ainsi qu lAP-HP, le programme fonctionnel a t valid la fois par la direction, la communaut mdicale et la commission spcialement constitue pour ngocier le bail emphytotique hospitalier (BEH). lhpital de Bourgoin-Jallieu, il a t entrin par un comit de pilotage compos du directeur, de lquipe projet, du prsident de la commission mdicale, du directeur des soins, du reprsentant de lagence rgionale de lhospitalisation et des rfrents de chaque groupe pluri-professionnel. Un bon usage de la procdure peut conduire galement des gains defficience.
C-
Des gains defficience facilits
Le cadre du partenariat public-priv (PPP) peut faciliter la mise en place doprations de mutualisation entre partenaires publics ou avec un ou des partenaires privs et faciliter ainsi les restructurations de loffre de soins. Il peut galement conduire des solutions innovantes au-del des dispositions du programme fonctionnel.
1 - Des mutualisations plus aises Dans la perspective dun regroupement dactivits logistiques, les partenaires constituent une entit commune, par exemple un groupement de coopration sanitaire ou un groupement dintrt public, qui devient responsable du projet commun. Pour le logiple de lhpital de Troyes, le groupement dintrt public porte le projet, engage les procdures et est le seul interlocuteur du preneur. Les droits et obligations des partenaires associs sont dfinis dans une convention signe soit par eux seuls, soit dans le contrat de partenariat public-priv (PPP).
Un certain nombre doprations de partenariat ont aussi permis la cration dun nouvel quipement avec lassociation ou la participation dun partenaire priv. La construction du nouveau centre hospitalier de Saint-Nazaire (Loire-Atlantique) associe le centre hospitalier et une clinique prive. Ce fut galement le cas pour les oprations du centre hospitalier Alpes-Lman (Annemasse-Bonneville) et de lhpital intercommunal du Haut-Limousin Bellac ou encore de lhpital Pierre Oudot Bourgoin-Jallieu (Isre). En lespce, le projet de mdiple constituait la clef de vote de la stratgie de lARH/ARS sur le bassin de sant nord Isre ; il devait servir de levier pour un renforcement des cooprations inter-hospitalires. Le contrat portant sur la ralisation dune unit de strilisation au centre hospitalier universitaire dAmiens a t sign par ltablissement au nom dun groupement de coopration sanitaire associant lhpital un partenaire priv. Cependant, le partenaire public supporte dsormais seul toutes les consquences de la surcapacit de lunit de strilisation (les cots de la strilisation ont augment de 65 %) du fait de la dfaillance du partenaire priv qui ne stait pas engag lgard du preneur.
2 - Des solutions innovantes Le recours au partenariat public-priv impose de slectionner le partenaire la suite dune procdure de dialogue comptitif qui permet chacun des candidats de proposer une conception, un processus de construction ou la mise en uvre de techniques les plus adaptes au projet et au meilleur rapport qualit/cot tout en respectant le cahier des charges. Ltablissement de Bourgoin-Jallieu (Isre) a ainsi labor son programme fonctionnel de manire laisser la possibilit dun ajustement et damliorations jusqu la dernire phase du dialogue comptitif. En matire de fourniture dnergie, de blanchisserie, de strilisation, de restauration, les analyses comparatives et lvaluation des cots reposent sur des donnes chiffres. Le dialogue comptitif, li un PPP, peut favoriser la mise en uvre de solutions innovantes en proposant, le cas chant, de fonder la rmunration du preneur sur les conomies ralises. Pour un btiment hospitalier, la qualit de la construction, son insertion dans un environnement difficile, le confort des patients, les conditions de travail des personnels peuvent galement loccasion du dialogue comptitif, faire lobjet de propositions dpassant les prescriptions du programme fonctionnel.
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Le btiment haute qualit environnementale (HQE) de la PitiSalptrire

LAssistance publique-Hpitaux de Paris (AP-HP) a conclu, en 2010, un bail emphytotique hospitalier (BEH) dune dure de 30 ans et 11 mois, (35 mois pour la phase de construction et 28 ans pour la phase exploitationmaintenance) dont lobjet est la ralisation dun btiment certifi haute qualit environnementale (HQE). Le confort des patients a t au centre du projet (130 lits), avec le souci de leur offrir un accueil de bonne qualit selon des principes de construction bioclimatique, cologique et conomique. Ralis dans un espace contraint, (primtre de monuments historiques et primtre de protection dondes lectromagntiques), le btiment devait combiner les fonctionnalits hospitalires et les critres de certification HQE. Le dialogue comptitif a amlior les conditions du programme fonctionnel. La conception architecturale et fonctionnelle propose par le preneur, les matriaux, les 1 250 m2 de terrasses vgtalises en toiture et dans le patio sont autant de facteurs qui permettent notamment dviter une trop grande chaleur dans les locaux, sans recours la climatisation, porteuse de risques particuliers en milieu hospitalier.
Au-del de la simplicit procdurale les tablissements auraient cependant d tre attentifs aux aspects financiers du recours au PPP, principalement en fonction dune analyse comparative avec la procdure de matrise douvrage publique. Cette dimension essentielle a t mal prise en considration.
III - Des enjeux financiers insuffisamment pris en compte

Lors du lancement du plan Hpital 2007, aucune disposition na t prise pour mettre les tablissements en mesure de disposer dune apprciation exacte des consquences financires des partenariats publicpriv (PPP). Lobjectif tait dtaler la charge de linvestissement dans le temps. Certes, les taux demprunts obtenus par des partenaires privs sont plus levs que ceux consentis aux personnes publiques mais la perspective de recettes croissantes lies laugmentation attendue de lactivit et la mise en place de la tarification lactivit devait permettre dabsorber ce surcot. En outre, le paiement du loyer paraissait apporter une scurit financire en faisant ressortir le cot global de la construction et de la
maintenance alors que ce chiffrage est plus difficile en matrise douvrage publique.
A - Des engagements mal valus et mal suivis

Les responsables des hpitaux ont t sensibles au fait que le recours au partenariat public-priv prservait leurs capacits dinvestissements ou leur permettait de continuer investir alors mme quils avaient puis leurs capacits demprunts. Ils se sont engags dans la procdure sans suffisamment en matriser les consquences financires.
1 - Des valuations comparatives pralables non conclusives La circulaire ministrielle du 13 octobre 2003 et le guide mthodologique de la mission dappui linvestissement hospitalier (MAINH) prconisaient une analyse comparative des procdures alternatives au partenariat public-priv et spcialement de la matrise douvrage publique. Les ordonnances de 2003 et surtout celle de 2004 ont renforc ces dispositions en exigeant que ces tudes soient ralises par un organisme expert. La cristallisation des taux
Dans ses documents daide la ralisation de partenariats publicpriv, la mission dappui apporte des prcisions sur le volet financier des tudes estimatives. Dans un partenariat public-priv (PPP), le montant rel du loyer nest connu quaprs la signature du contrat, la suite de larbitrage des taux ds lors que le contrat prvoit une disposition de refinancement du preneur. La cristallisation des taux peut intervenir plusieurs mois aprs la signature du contrat pour bnficier des taux les plus intressants sans quil y ait une certitude damliorer les conditions du financement initialement prvues.
Dans lchantillon retenu par la Cour et les chambres rgionales des comptes, ces analyses nont t ralises que dans un cas sur deux. Elles ont pratiquement toujours conclu au bien-fond du recours au partenariat public-priv (PPP) dont le choix tait prdtermin. Dans seulement deux cas, lvaluation a t ralise avant le choix formel du bail emphytotique hospitalier (centres hospitaliers de Bourgoin-Jallieu et de Pontoise). Dans deux autres cas, cette expertise est intervenue a
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posteriori dans le but de rgulariser et de scuriser la procdure (PitiSalptrire, centre de soins des Tilleroyes). Enfin, la notion defficience conomique, introduite seulement en 2008 dans le processus dvaluation pralable, nest devenue obligatoire qu compter de 201079.
2 - Une lisibilit comptable tardivement amliore La difficult dune correcte apprciation de la charge rsultant des partenariats public-priv (PPP) a t dautant plus forte que nulle rgle nimposait aux tablissements de sant, pas plus quaux collectivits locales, une inscription dans les documents budgtaires, sauf le cot annuel. Le report de lendettement nayant pas t une proccupation initiale, aucun tablissement na pris de prcaution pour en prvoir les consquences dans ses documents. Les nouvelles rgles applicables aux contrats de partenariat compter du 1er janvier 201180, et tendues aux baux emphytotiques hospitaliers compter du 1er janvier 2012, pour les contrats nouveaux mais aussi pour les contrats en cours, modifient les schmas comptables des tablissements. Lidentification de limpact des PPP pour chaque tablissement est dsormais en principe assure par des inscriptions appropries au bilan, quil sagisse de lactif, objet du PPP, ou de la dette correspondant au passif. Jusqualors ces lments napparaissaient quen termes dinformation hors bilan. Toutefois, compte tenu de lvolution de certains loyers et des paramtres multiples utiliss pour dterminer les montants actualiss, la sincrit des inscriptions comptables devra tre vrifie dans le contexte de la certification des comptes des tablissements publics de sant partir de lexercice 2014.
3 - Un suivi difficile de lexcution du contrat Les engagements de ltablissement lgard du preneur constituent des dpenses obligatoires et les crdits correspondants sont
Dcret du 29 avril 2010 relatif lorganisation financire et linvestissement immobilier des tablissements de sant. 80 Arrt du 16 dcembre 2010 et circulaire interministrielle dapplication du 11 mai 2011.
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obligatoirement inscrits dans les budgets annuels. La dtermination de leurs montants peut toutefois se rvler dlicate, la fixation de lvolution des loyers et ses modifications la suite des avenants demands par la personne publique ne sont pas toujours aises dterminer. La dcomposition des loyers prvue par lordonnance de 2004 impose de distinguer les parts imputables, respectivement, aux cots des investissements, ceux de fonctionnement et celui du financement. Elle permet une lecture plus prcise de la rpartition des charges et un contrle de leurs volutions. Elle doit galement faciliter lapprciation de ltat de fonctionnement ou de la vtust des quipements et des conditions de leur reprise par ltablissement ou un nouveau preneur en fin de contrat. Cet exercice de transparence nempche pas un dsquilibre entre les parties prenantes ces ngociations pouvant aboutir des clauses de financement lourdes pour ltablissement comme le montre encore une fois lexemple du centre hospitalier Sud francilien. Les conditions financires du partenariat public-priv conclu par le centre hospitalier Sud francilien (Essonne)
La complexit dune opration dont la seule construction tait estime 281,8 M (valeur janvier 2005, cf. prcdent encadr), lintgration dans les loyers du refinancement des fonds propres du preneur, des tirages successifs des emprunts, des indices de revalorisation et des chances demprunt qui ne concident pas toutes, rendent extrmement difficiles la comprhension et la vrification des calculs des loyers payer. La convention dtaille cinq types de provisions au profit du preneur, alimentes par des versements intgrs dans les loyers et destines : - dune part, financer des mises en conformit, des modifications dcides par le bailleur ou assumer les consquences des modifications de caractristiques de louvrage en terme dexploitation-maintenance ; - dautre part, financer des garanties notamment pour des travaux dentretien et de renouvellement correspondant un programme spcifique tabli par les parties trois ans avant le terme du bail. Ces dispositions peuvent savrer sources de contentieux faute de prcisions suffisantes. Un avenant prcise que le loyer immobilier est calcul pour lanne courir et vers selon quatre chances trimestrielles. Cette pratique revient faire supporter ltablissement les volutions annuelles des taux dintrt alors que la charge des intrts peut tre calcule pour chaque chance.
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Sont galement intgres dans les cots de financement des commissions dagent dont lobjet nest pas prcis et des commissions dengagement et darrangement, calcules en pourcentage et non pas forfaitises, comme elles lont t dans dautres dossiers de partenariat public-priv (PPP). Le refinancement par lemprunt des apports des actionnaires de la socit emphytote, soit en fonds propres soit en quasi-fonds propres, alourdissent la charge des loyers. Lapport des actionnaires se fait en capital social et en dette subordonne. Celle-ci ne bnficiant daucun privilge de remboursement, elle conduit une rmunration leve qui a t reporte dans la dure. Les frais financiers qui en dcoulent reprsentent 19,4 % de lensemble des intrts demprunts alors que leur valeur nominale ne reprsente que 6,9 % des capitaux investis.
Les avenants sont quasiment invitables lorsque linvestissement concerne une activit de soins, compte tenu de la dure des contrats. Un quilibre doit tre trouv entre la stabilit du contrat qui apporte la scurit financire et les modifications ncessaires lvolution des pratiques mdicales. Cette recherche dquilibre est une des sources de la complexit inhrente aux partenariats public-priv hospitaliers. Enfin, linstabilit des quipes dirigeantes hospitalires participe la non matrise des rgles applicables, faute dune connaissance approfondie des stipulations contractuelles ; elle ajoute lincertitude. Aucun des responsables de ltablissement ayant particip llaboration du dossier de partenariat au centre hospitalier universitaire de Caen ou au centre hospitalier Sud francilien ntait encore en poste lors de lenqute de la Cour et des chambres rgionales des comptes.
B - Un encadrement renforcer
La situation financire difficile des hpitaux conduit ncessairement sinterroger sur le bien-fond du recours au partenariat public-priv. La procdure mme nest pas lorigine de toutes les difficults. Ce sont souvent celles-ci qui ont conduit au choix du partenariat public-priv (PPP) pour viter daccroitre la charge des emprunts. Le surdimensionnement de loffre de soins qui a rsult du plan Hpital 2007 a galement jou : il ne peut tre imput la procdure des PPP, mme si ses consquences sont financirement lourdes sur la dure des contrats. En outre, le recul est insuffisant pour porter une apprciation de moyen-long terme sur lconomie gnrale des PPP compare des ralisations en matrise douvrage publique.
De mme, lenqute rvle un besoin dune doctrine sur lusage de cette procdure permettant une slection plus rigoureuse des oprations pouvant faire lobjet dun PPP, dtudes pralables plus compltes et dun accompagnement plus effectif des tablissements.
1 - Labsence de retour dexprience global La connaissance de toutes les consquences du recours au partenariat public-priv (PPP) est insuffisante tant globalement que pour chacune des oprations. Il est indispensable de lamliorer pour dgager des rfrences de bon usage des PPP. Le fractionnement des investissements en autant de budgets que dtablissements concerns, disperss entre les diffrentes rgions, dilue lapprciation macro-conomique de limpact des PPP dans le secteur hospitalier. Sa connaissance ne peut rsulter que du rcolement des crdits inscrits dans les documents budgtaires de chacun des tablissements concerns.81. Il sagit l dune diffrence essentielle avec des oprations conduites en PPP dont les crdits simputent sur un budget unique, tels les PPP dans le domaine pnitentiaire grevant directement le budget du ministre de la justice. La diversit des oprations ayant fait lobjet de lenqute rvle lhtrognit des mthodes dployes par les tablissements pour prparer, ngocier et suivre lexcution de leurs oprations. Le cot apparent82 de ces quipements au moment de leur livraison conduit toujours souligner un surcot au regard de la procdure de la matrise douvrage publique. Ainsi pour lhpital intercommunal du HautLimousin, le surcot a t chiffr par la Cour et les chambres rgionales des comptes 12,7 %, au centre hospitalier de Bourgoin-Jallieu, pour un investissement de 170 M, les loyers verss en fin de bail soit au terme de
Linscription des charges rsultant des oprations de partenariat jusqu leur terme simpose aux tablissements compter de 2011 (contrats de partenariat) ou de 2012 (BEH). Lexploitation de ces documents sera donc possible aprs que tous seront publis. 82 Le cot rel selon la loi relative la matrise douvrage publique (loi MOP ) est difficile prciser car le choix architectural dun jury nest pas identique au choix unilatral opr par le preneur dans un PPP. Dans le cadre dun PPP, le preneur choisit larchitecte librement ; en matrise douvrage publique, il a un jury qui choisit un projet faisant ensuite lobjet de marchs de travaux. Lagence nationale dappui performance (ANAP) avait inscrit son programme de travail 2013 un projet de comparaison des diffrents modes de dvolution pour clairer les dcideurs sur les cots et les dlais inhrents chaque procdure (MOP, PPP, conception-ralisation).
81
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32 ans, atteindront 370 M. Une telle apprciation est cependant insuffisante car le cot global, incluant lexploitation, lentretien et, le cas chant, le renouvellement, doit tre compar sur la mme priode et le mme primtre. Cette comparaison ncessite une expertise forte tant dans lvaluation comparative que dans la ngociation ; elle a jusqu maintenant manqu. Le rle de lagence nationale dappui performance (ANAP) comme structure daccompagnement de nouveaux projets devrait cet gard tre accru. Les documents reprenant les bonnes pratiques constates et, au contraire, les erreurs ne pas renouveler font dfaut. Sans doute chaque tablissement dispose-t-il de documents types mais les ngociations ont montr leur caractre plus ou moins thorique, notamment dans les dispositions sur le partage des risques. La diversit des oprations, loriginalit de chacune et le caractre bilatral des ngociations, avec les spcificits propres chacune des parties, ncessitent un cadre gnral constituant progressivement, au fil des expriences, une doctrine de lusage des PPP. Dores et dj, le champ des types dinvestissement sest rduit : plus de 60 % des contrats de partenariats, enregistrs par la mission dappui au partenariat public-priv au 1er octobre 2013 dans le secteur hospitalier, portent sur la ralisation de plateformes logistiques et/ou dinstallations de production dnergie c'est--dire des domaines ne relevant pas du cur de mtier des tablissements hospitaliers.
2 - Un souci rcent dune meilleure slection des projets par des autorits aux pouvoirs accrus Le plan Hpital 2007 a essentiellement retenu en procdure partenariale public-priv des oprations prtes ou en cours de montage. Il ny a pas eu de vritable slection, la mission dappui linvestissement hospitalier (MAINH) nayant cart quun nombre limit doprations. Le processus de choix peut dsormais mieux sexercer du fait des rgles budgtaires et comptables rcemment prescrites aux tablissements pour suivre leurs engagements financiers. Elles permettent aux agences rgionales de sant (ARS) de connatre avec exactitude la situation des tablissements au regard des contrats conclus et leur capacit prendre de nouveaux engagements. La ncessit dune autorisation ministrielle pralable la signature dun partenariat public-priv (PPP) introduite en
201283 est galement une amlioration incontestable. Cette procdure souffre malgr tout dune insuffisance de capacit dexpertise financire, immobilire84 et technique au sein des agences pour apprcier le bienfond du recours une procdure de PPP sur dautres critres quexclusivement financiers. Le renforcement des pouvoirs des agences rgionales de sant est galement indispensable pour exiger et garantir la conformit dun projet dinvestissement loffre de soins prvue par le schma rgional. Les oprations impliquant le regroupement dtablissements pour une recomposition territoriale de loffre de soins ou la mise en uvre de mutualisations ont russi quand lagence rgionale de lhospitalisation (ARH), puis lagence rgionale de sant (ARS) ont garanti le respect de la programmation initiale. Il en a t ainsi Bourgoin-Jallieu (Isre) o le partenaire priv a quitt lopration et, face lattitude inflexible de lARS, est finalement revenu. La cration rcente de deux nouvelles instances approuvant les investissements hospitaliers les plus importants peut aussi apporter une garantie supplmentaire de pertinence et de soutenabilit aux projets doprations partenariales. Depuis dcembre 2012, le comit interministriel de la performance et de la modernisation de loffre de soins hospitaliers (COPERMO) regroupe les comptences exerces jusqualors par le comit des risques financiers et celles relatives la validation des projets dinvestissement ds lors quune aide nationale est sollicite. Le COPERMO est ainsi linstance o seront confrontes les valuations et les contre-expertises portant sur les projets dinvestissement. En ltat actuel de ses comptences, le plafonnement de ses interventions aux projets suprieurs 50 M limite toutefois sa capacit dintervention, notamment dans des projets concernant les plateformes logistiques et la fourniture dnergie qui atteignent rarement ce montant.
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Articles R. 6148-2 et R. 6148-3 du code de la sant publique, rsultant du dcret n 2012-1093 du 27 septembre 2012. Le directeur de lARS transmet aux ministres chargs de la sant et du budget le projet de bail, accompagn dune tude actualise valuant les consquences de lopration sur la situation budgtaire de ltablissement et de ses propres observations. Le contrat ne peut tre sign quaprs laccord des ministres, rput acquis dfaut dune rponse expresse dans le dlai dun mois. Une circulaire en prparation doit prciser le contenu et les modalits dinstruction et de validation de ltude de soutenabilit budgtaire. 84 Communication la commission des finances du Snat, juin 2013, La gestion du patrimoine immobilier des centres hospitaliers universitaires affects aux soins, disponible sur www.ccomptes.fr
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Le commissaire gnral linvestissement (CGI), dont laction a t dfinie par la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les annes 2012 2017, doit pour sa part connatre des dossiers dont le financement de lEtat est suprieur 20 M HT. Une contre-expertise ralise sous le contrle du CGI est ralise pour les investissements recevant plus de 100 M HT de lEtat85. La bonne articulation entre COPERMO, commissaire gnral linvestissement et agence rgionale de sant, qui reste affiner, est ainsi essentielle dans ce nouvel environnement institutionnel. Il en va de mme du positionnement de lagence nationale dappui performance (ANAP) en qualit dorganisme expert. __________
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Les partenariats public-priv (PPP) hospitaliers conclus dans le cadre du plan Hpital 2007 ont contribu la modernisation des quipements hospitaliers sans toutefois viter les cueils souvent constats pour lensemble des oprations sur lesquelles il a port : tendance au surdimensionnement, effort de rationalisation des activits inabouti, insuffisante attention aux volutions de prise en charge des patients. Le dfaut de prparation suffisante cette nouvelle procdure, linexprience des ngociateurs et une assistance largement oriente en faveur des PPP ont abouti la slection doprations disparates et la signature de contrats porteurs dincertitudes financires, notamment du fait des contentieux engags ou latents. Les conditions financires dintervention des partenaires privs nont pas t considres comme essentielles au regard des avantages attendus : respect des dlais, limitation du nombre dinterlocuteurs, et apports de solutions techniques innovantes. La taille, trop souvent limite, des tablissements engags ne leur a pas permis de disposer des comptences suffisantes pour anticiper les consquences du choix du PPP.
Article 17 de la loi du 31 dcembre 2012, prcis par le dcret n 2013-1211 du 23 dcembre 2013 relatif la procdure dvaluation des investissements publics.
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La ncessit de concilier le renouvellement et la modernisation des quipements avec les difficults de dgager des ressources publiques pourrait conduire rechercher nouveau des capacits financires extrieures. Lexprience des PPP dcids au dbut des annes 2000 atteste le besoin dun meilleur accompagnement des tablissements tant lors de llaboration du programme fonctionnel que dans la ngociation du contrat passer avec le partenaire priv. Elle incite aussi la mise en place de structures de projet conformes aux bonnes pratiques. Un rfrentiel sur le bon usage des PPP simpose en tout tat de cause pour favoriser une plus grande slectivit des projets au regard des contraintes lies lvolutivit rapide du secteur hospitalier. En cela, le renforcement des pouvoirs des agences rgionales de sant (ARS) est une avance incontestable la condition que celles-ci disposent des moyens ncessaires. La Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les recommandations suivantes : 1. amliorer les capacits de lagence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP) produire des guides mthodologiques fonds sur une analyse des bonnes pratiques et laborer des analyses comparatives indpendantes et lui donner mission daccompagner les tablissements in situ au cours des ngociations ; 2. renforcer les comptences techniques, juridiques et financires des agences rgionales de sant (ARS) pour leur permettre de mieux apprcier la pertinence des projets de partenariat public-priv et le suivi de leur excution ; 3. inciter les tablissements engageant une opration en partenariat public-priv se doter dune structure de projet stable pour prparer le programme fonctionnel, ngocier le contrat et en suivre la ralisation.

Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des affaires sociales et de la sant Directeur gnral de lAgence nationale dappui la performance des tablissements de sant mdicosociaux (ANAP) Directeur gnral de lAgence rgionale de sant de Basse-Normandie Directeur gnral du centre hospitalier rgional universitaire de Caen Directeur gnral de lAgence rgionale de sant dle-de-France Directeur gnral de lAssistance publique-Hpitaux de Paris (AP-HP) Directeur du centre hospitalier du Sud-Francilien Directeur gnral du centre hospitalier Pierre Oudot de Bourgoin-Jallieu
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Destinataire nayant pas rpondu

Directeur gnral de lAgence rgionale de sant de RhneAlpes
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Ce rapport appelle de notre part quelques observations complmentaires. Si vos travaux mettent en vidence l'absence d'apprciation des consquences financires et budgtaires des PPP par les tablissements de sant, il nous semble galement important d'insister sur l'incidence de ces procdures sur le dficit et la dette publics au sens du trait de Maastricht. Ds lors que le financement public est prdominant dans le montage, la part investissement du PPP sera enregistre dans le dficit et la dette publique ds la livraison de l'opration, quand bien mme le PPP ferait porter sur le partenaire priv les risques de construction et de disponibilit. En effet, la conclusion d'un PPP ne peut en aucun cas tre envisage comme un moyen de pilotage du solde budgtaire, d'externalisation du besoin de financement des tablissements de sant et encore moins d'externalisation de la dette. Dans cette perspective, le ministre de l'conomie et des finances contribue renforcer l'encadrement national de ces procdures. Dans le droit fil du dcret n 2012-1093 du 27 septembre 2012, un projet de circulaire d'application de ce texte, en cours de finalisation, rdig par les services des ministres de la sant et du budget et d'ores et dj valid par le conseil national de pilotage (CNP) des ARS, prcise le contenu et les modalits d'instruction et de validation de l'tude de soutenabilit budgtaire par les ministres, indispensable la validation du projet de partenariat public-priv. Ces lments pourraient enrichir utilement la partie de votre rapport relative l'encadrement de la procdure des PPP.
RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT

Consciente des limites du plan Hpital 2007 voques dans le rapport de la Cour (surdimensionnement, effet daubaine, endettement), jai engag une remise plat du pilotage des investissements en sant. Mon intention est prcisment dviter tout nouveau plan de relance et de favoriser un effort rgulier dinvestissement de lordre de 4,5 milliards deuros par an mobilisant au principal lautofinancement des tablissements. Ce choix est de nature viter les valuations prcipites voques dans votre rapport. Afin de renforcer la qualit de la dcision dengagement des investissements, jai procd une rvision du pilotage des projets les plus structurants par la mise en place du COPERMO. Cette instance permet une analyse conjointe des projets dinvestissements par des experts manant de diffrents dpartements ministriels (sant, finances, outre-mer), de lAgence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP) et de linspection gnrale des affaires sociales (IGAS). Il convient galement de mentionner la rnovation du pilotage rgional concrtise dans la circulaire du 28 mai 2013 relative aux schmas rgionaux dinvestissement en sant (SRIS) et dont la mise en place doit permettre de mieux insrer les projets dans la stratgie dfinie dans le projet rgional de sant, de relier les dcisions dengagement des investissements une analyse des besoins documente et de faire progresser la performance de chacun des projets. Je souhaite que ce nouveau cadre favorise une meilleure matrise des investissements que vous appelez de vos vux. Il sera complt par la mise en uvre dans le champ des tablissements de sant par le dcret du 23 dcembre 2013 relatif la procdure dvaluation des investissements publics, lequel prvoit une valuation socio-conomique pralable tout engagement dinvestissement dun montant suprieur 20 millions deuros. Sagissant plus particulirement des PPP, je partage lanalyse de la Cour sur la difficult apprcier les avantages compars de ce mode de portage des investissements par rapport une ralisation en matrise douvrage publique. Les problmes rencontrs par certains des projets soutenus dans le cadre du plan Hpital 2007 ne relvent pas ncessairement des caractristiques intrinsques des BEH mais dautres facteurs notamment lis au dimensionnement et la maintenance des btiments. Sans attendre les conclusions dfinitives, qui ne seront probablement connues qu la fin du cycle de vie des btiments, jai nanmoins souhait que la procdure de recours au PPP soit strictement encadre et que les
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acteurs bnficient de lensemble des lments dapprciation ncessaires leur dcision. Ctait lobjet du dcret n 2012-1093 du 27 septembre 2012 compltant les dispositions relatives la passation de certains contrats publics et du guide de lANAP sur les conditions techniques de recours aux PPP applicables aux tablissements de sant et mdico-sociaux. Ces mesures constituent une premire rponse aux recommandations formules par la Cour, dont je veillerai ce quelles soient mises en uvre pour les oprations venir portes en PPP.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE NATIONALE DAPPUI LA PERFORMANCE DES TABLISSEMENTS DE SANT ET MDICO-SOCIAUX (ANAP)
Lordonnance du 4 septembre 2003, a permis aux tablissements publics de sant de recourir au bail administratif en vue de laccomplissement dune mission de service public ou en vue de la ralisation dune opration dintrt gnral. Ce bail emphytotique administratif ddi aux EPS aurait d tre dnomm bail emphytotique administratif hospitalier (BEAH). La MAINH a propos lappellation bail emphytotique hospitalier pour identifier ce nouveau mode de dvolution. Lordonnance de septembre 2003, faisait rfrence au Dialogue Comptitif qui na t stabilis au niveau europen sur le plan de la dfinition et de lutilisation de la procdure quau 30 avril 2004. Cette ordonnance a t suivie par la parution de lordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, puis par le dcret du 19 octobre 2004 crant la Mission dAppui aux PPP, celle-ci ayant t effectivement installe lanne suivante. La circulaire n DHOS/E4/2006/422 du 20 septembre 2006, relative au contrle des investissements hospitaliers des tablissements publics de sant a prcis le cadre et les conditions du contrle par les agences rgionales de lhospitalisation des programmes dinvestissement des tablissements publics de sant, sappuyant notamment sur une tude sur les cots induits de lopration tant en matire dexploitation que dinvestissement. Concernant spcifiquement les PPP, cest le dcret 2010-425 qui a institu une valuation pralable obligatoire des PPP hospitaliers que ceux-ci soient conduits sous la forme dun Bail Emphytotique Hospitalier ou dun Contrat de Partenariat. Par ailleurs, ce dcret a positionn lANAP comme organisme-expert sur les BEH et en charge de la production dun avis sur les valuations pralables des BEH. Pour autant, avant la parution de ce dcret, les tablissements ont accompagn leurs projets de BEH dtudes conomiques permettant aux Agences Rgionales dHospitalisation de disposer dlments dinformation sur les impacts budgtaires des projets envisags. Les projets de PPP hospitaliers ont t initis et encourags lors du lancement du plan Hpital 2007, avec lobjectif que soient conduits de faon rapide les projets dinvestissement. Il tait demand aux rgions, hors DOM, de proposer au moins une opration en BEH. Ceci explique le lancement
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rapide dune vingtaine de projets, dont plusieurs dimportance, suivi dune certaine rarfaction de lutilisation de cette procdure. Dans le cadre des travaux conduits par la MAINH, il est important de rappeler que les Partenariats Public-Priv relevaient dun montage innovant, peu connu des tablissements publics de sant voire des oprateurs conomiques. Dans ce cadre, le Guide du BEH produit par la MAINH en fvrier 2005, soit moins de 18 mois aprs la publication de lordonnance permettant aux EPS de recourir au BEH a permis doutiller lensemble des acteurs publics et privs. Ce guide a donc fourni un socle commun aux utilisateurs hospitaliers et leurs futurs contractants dans le cadre dune procdure nouvelle, ne bnficiant pas dun vritable retour dexprience eu gard son caractre innovant en France. Par ailleurs, cette procdure sest accompagne dune approche nouvelle dans la dfinition des besoins des Personnes Publiques par la mise en place de la procdure de dialogue comptitif. Enfin, il faut noter une diffrence dans le positionnement de la MAPPP et de la MAINH dans leur rle sur la mise en uvre des PPP. En effet, la MAPPP tait en charge de rendre une expertise sur lconomie gnrale des projets de contrat et d assister les personnes publiques dans le cadre de llaboration des projets. Cette assistance peut porter sur la ngociation des contrats alors que la MAINH tait positionne sur le cadre juridique de mise en uvre du BEH pour les tablissements publics de sant. Dans ce cadre, la MAINH na pas directement accompagn les tablissements dans leur dmarche et dans les procdures BEH. En revanche, la MAINH a runi plusieurs reprises trois Clubs Utilisateurs , le premier runissant les projets dhpitaux complets, le second runissant les projets caractre logistique et le dernier tant relatif aux projets dhbergement. Concernant lvaluation des projets hospitaliers conduits sous la forme de PPP, la MAINH a ralis et publi une premire valuation ds 2007, sous langle dune approche qualitative des projets en PPP compare aux projets conduits en loi MOP. LANAP a, ds sa cration, pris linitiative de suivre les projets hospitaliers de contrats de partenariat et de BEH, sans que cela soit formellement inscrit dans ses missions. Le rle de lANAP en tant quorganisme expert pour les BEH sest notamment traduit par la publication sur son site internet en Juillet 2013 dun guide sur les conditions techniques de recours aux PPP applicables aux tablissements de sant et aux tablissements et Services mdico-sociaux. Enfin, lANAP a produit en septembre 2013 un rapport pour la DGOS sinscrivant dans le cadre de larticle 62 de la Loi de financement de la scurit sociale 2013, la DGOS ayant transmis ce rapport au Parlement.
Au titre de son programme de travail 2013, lANAP a inscrit un projet portant sur la comparaison des diffrents modes de dvolution (MOP, conception-ralisation, partenariat public-priv) visant notamment clairer les dcideurs sur les cots et les dlais inhrents chaque procdure. Dans ce cadre, lun des objectifs de ce projet vise confirmer ou infirmer les observations faites loccasion du rapport sur larticle 62 de la LFSS qui taient les suivantes : Par typologie de projets (MCO PSY/SSR-EHPAD) les cots de conception et de construction sont trs proches quelle que soit la procdure utilise (MOP ou PPP). Il en va de mme pour les cots dinvestissement. En revanche, les dlais de ralisation des oprations, et par consquent, de mise disposition des ouvrages sont plus courts suivant la procdure PPP, avec des carts trs significatifs (environ 2 ans au profit des PPP). Lavantage socio-conomique qui en dcoule na pas t quantifi, ce qui pnalise linterprtation des rsultats de lchantillon PPP. Les cots de financement des investissements raliss en PPP sont trs diffrents de ceux constats pour des oprations MOP ; a fortiori en financement actualis. la fois car les calendriers de comparaison ne sont pas du tout identiques. Mais galement car le primtre de linvestissement financ est trs variable et ne peut comporter la mme assiette de rfrence entre les projets MOP et les projets PPP. Ces projets ne prsentent pas les mmes primtres dexploitation et de maintenance. Les taux de financement des projets PPP incluent une rmunration des diffrents risques qui pourraient survenir tout au long du cycle de vie du projet (conception/ralisation/exploitation) ; alors que dans les projets MOP ces mmes risques sont ports directement par la puissance publique et non quantifis ce jour. Par ailleurs, les priodes de contractualisation des diffrentes sources de financement laissent apparatre des conditions financires trs disparates entre les MOP et les PPP, ces derniers ayant ptis dune conjoncture relativement dfavorable. Cette tude rpond la demande telle qunonce dans larticle 62 et ne prend donc pas en compte des lments qualitatifs et notamment lapport de la procdure PPP par lutilisation du dialogue comptitif, avantage avr par les tablissements interrogs. Elle doit par ailleurs tre considre comme un clairage sur les contrats de PPP hospitaliers un moment donn dont on ne saurait dgager des conclusions tranches et dfinitives. Cependant, force est de constater que la principale limite dune telle tude et des rsultats produits rside dans la gouvernance mme des
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investissements immobiliers tout au long de leur cycle de vie Cette gouvernance ne permettant pas, lheure actuelle de comparer ex-post des procdures de dvolution et de financement diffrentes des investissements hospitaliers LANAP prconise donc que le suivi des investissements immobiliers, de ses cots induits de pilotage et de ses cots de possession (couts dexploitation, de maintenance, de gros entretien renouvellement mais galement cots de financement) soit renforc dans les tablissements de sant. Tel que le mentionnait le rapport IGAS/IGF valuation du financement et du pilotage de l'investissement hospitalier de mai 2013, dans ses recommandations 20 24, des mesures doivent tre mises en place pour amliorer la traabilit des dcisions prises au cours des projets dinvestissements, mais galement les fonctions dexpertises de lANAP doivent tre renforces sur lingnierie de limmobilier afin de venir en appui des tablissements lors de leurs projets dinvestissements, et tout au long de leur exploitation. Lapproche en cot global du cycle de vie des btiments hospitaliers constitue toujours pour les personnes publiques une difficult eu gard la complexit des ouvrages raliss. Lobservation faite par la Cour sur la conduite des investissements dans le domaine de la Sant et de la Justice ne peut tre limite aux seuls PPP. En effet, cest lorganisation complte du pilotage des investissements (MOP, Conception-Ralisation, PPP) qui diffre entre ces deux secteurs, ceux de la Justice tant centraliss pour la plupart au sein de lAPIJ, les investissements dans le secteur de la Sant tant conduits sous la responsabilit de chaque tablissement public de sant, celui-ci tant autonome dans le cadre de son tat Prvisionnel des Recettes et des Dpenses approuv. La singularit de cette procdure rend donc, encore ce jour, les comparaisons relativement dlicates.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE RGIONALE DE SANT DE BASSE-NORMANDIE

Ce rapport nappelle pas dobservation de ma part.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU CENTRE HOSPITALIER RGIONAL UNIVERSITAIRE DE CAEN

Dans ses grandes lignes, le texte que vous m'avez communiqu dcrit avec justesse les difficults que le CHU de Caen rencontre dans la gestion du bail emphytotique hospitalier conclu pour la construction et la maintenance du ple Femme-Enfant Hmatologie. Je souhaite toutefois apporter la prcision suivante : - Un partage de risques insuffisamment ngoci : le projet de la chirurgie ambulatoire est voqu comme objet de litige entre le CHU et le preneur bail. En fait, plusieurs oprations sont l'objet d'un litige relevant de dfaut de conception du programme : mise en conformit du secteur strile d'oncohmatologie pdiatrique, mises aux normes du lactarium et du secteur logistique. Le projet de la chirurgie ambulatoire s'est rajout a posteriori compte tenu de l'volution de la structure de l'offre de soins du CHU. Le point commun de toutes ces oprations est leur faible montant (infrieur 50 000 ) et la dure ncessaire leur mise en uvre (12 plus de 24 mois). La conclusion prochaine d'avenants au bail initial doit permettre au CHU de rsoudre la difficult juridique faire voluer l'ouvrage. Nanmoins, sa gestion demeurera d'une grande complexit au plan financier et administratif.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE RGIONALE DE SANT DLE-DE-FRANCE

Ce rapport nappelle pas de commentaires de ma part.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LASSISTANCE PUBLIQUE HPITAUX DE PARIS

Votre rapport nappelle globalement pas d'observations particulires de la part de l'AP-HP. Seul un point technique relatif aux modifications nous parat pouvoir tre prcis : - si les modifications demandes par l'tablissement public de sant (EPS) peuvent bien tre effectues par l'emphytote sans appel d'offres, il est galement prvu (art. 24.7 du BEH) que, en cas de dsaccord persistant sur la valorisation, le financement ou les consquences contractuelles de cette dernire, l'tablissement public de sant peut : soit exiger que l'emphytote organise ou fasse organiser une consultation, auprs de tiers approuvs par l'EPS, pour la mise en uvre, sous sa responsabilit, de la modification ; soit recourir directement aux stipulations de l'article 35 (litiges) afin de fixer les conditions de mise en uvre de cette modification et finaliser les termes de l'avenant au BEH.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CENTRE HOSPITALIER DU SUD-FRANCILIEN

En premier lieu, la Cour des Comptes relve que la mise en uvre du Bail Emphytotique Hospitalier (ci-aprs BEH) aurait t, de la part du CHSF, peu matrise et aurait fait lobjet dun suivi dfaillant. A ce titre, la Cour des comptes soutient dune part, que le Programme Fonctionnel des Besoins aurait t insuffisant (540 pages) car ralis trop prcipitamment, et, dautre part, que le suivi de lopration par ltablissement aurait nglig la qualit du bti. a) Concernant le recours au BEH et la mise en uvre de la procdure de passation, le CHSF entend rappeler que la brivet du dialogue comptitif et de lanalyse des offres a t en partie compense par les moyens humains mis en uvre. Il convient en effet de rappeler que, pour assurer laccompagnement des candidats et lanalyse des offres remises, le CHSF a rparti les tches selon lorganisation suivante : Le Centre Hospitalier Sud Francilien tait ainsi organis autour dune commission de Dialogue, interlocuteur unique des candidats. Cette commission avait pour rle de coordonner et de synthtiser les diffrents groupes de travail amens se prononcer sur lvaluation des trois projets. Au sein de cette commission de dialogue, le Groupe Technique avait pour mission danalyser les trois projets sur les critres techniques savoir lots techniques, architecturaux, prestations dexploitation, maintenance et gros entretien. Lanalyse des aspects fonctionnels a t ralise : par le Groupe Starter ayant pour mission danalyser les offres sous langle des grandes fonctionnalits et des liaisons entre les diffrents ples du nouvel hpital ; par les Groupes Thmatiques qui ont ralis lanalyse dtaille par secteur sur la base dun travail prparatoire ralis par les sous-groupes thmatiques encore plus spcialiss sur des secteurs donns.
Cest au total 26 groupes de travail utilisateurs composs de plus de 360 professionnels de sant reprsentant plus de 600 participations des groupes qui ont particip cette phase de dialogue.
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COUR DES COMPTES
Outre ces moyens humains, le CHSF a t assist, tout au long du dialogue comptitif, dassistants personnes publiques : Altao ; Ylios et ADRHENSant ; Ernst & Young ; Clifford Chance ; ID+ bureau dtude technique accompagnant le Groupe Technique.
Partant, si la dure du dialogue comptitif peut apparatre relativement courte, notamment au regard dautres projets de partenariat mens en France, il convient toutefois de prendre en considration les moyens humains qui ont t mis en uvre par le CHSF pour assurer une efficience de ce dialogue. Force est toutefois de reconnatre que le temps consacr au dialogue aurait pu tre plus important aux fins notamment de mieux anticiper les problmes venir ou tout le moins de dterminer avec plus de prcisions les modalits de leur rsolution. b) Concernant llaboration et le respect du Programme Fonctionnel des Besoins, le CHSF considre que lapprciation qualitative dun Programme Fonctionnel des Besoins ne peut se faire sur la seule base de son volume. En effet, le guide du BEH, tel qudit par le Ministre des Solidarits de la Sant et de la Famille, rappelle que le Programme Fonctionnel doit tre la fois suffisamment prcis pour permettre aux candidats dapprcier les besoins exacts de ltablissement mais galement suffisamment ouvert pour laisser une marge dinitiative aux candidats dans lapprhension du besoin exprim : Le Programme Fonctionnel dcrit ci-dessous constitue un lment clef de la russite de lopration. Il doit : dune part tre assez prcis et abouti afin dassurer la mise en concurrence effective des candidats dans le respect de la transparence et de lgalit de traitement ; dautre part, laisser des initiatives aux diffrents acteurs lors de la phase de dialogue, afin de faire bnficier lEPS des comptences techniques et technologiques prsentes chez les candidats ; enfin permettre de dterminer avec prcision les diffrents lments ncessaires aux parties au contrat permettant une clarification des obligations et des responsabilits de chacun (contrle, etc.) afin que lopration puisse se drouler de la meilleure manire possible (Guide du BEH, p.65/171).
Autrement pos, le Programme Fonctionnel des Besoins ne doit pas sattacher donner des solutions mais dfinir des besoins. Les solutions, quant elles, sont donnes par les candidats dans leurs offres et cest sur cette base que les offres peuvent tre mises en comptition afin de choisir celle qui correspondra le mieux aux besoins du futur utilisateur. Par suite, le Programme Fonctionnel des Besoins ne peut pas tout prvoir au risque denlever tout esprit dinitiative au candidat. Il ne peut cependant tre ni, notamment au regard des contentieux actuellement en cours devant le Tribunal administratif de Versailles et plus particulirement de lexpertise judiciaire, que le Programme Fonctionnel des Besoins a parfois manqu de prcision, laissant ainsi place une interprtation divergente des parties source de conflits. c) Concernant le projet dincorporation de lUnit dHospitalisation Scurise Interrgionale (ci-aprs UHSI), le CHSF entend rappeler quil est tranger cette demande de modification. d) Concernant le suivi de lopration par ltablissement, le CHSF entend rappeler que les stipulations contractuelles prvoyaient que le matre douvrage, savoir la socit HEVEIL, procdait seul la rception de lOuvrage de sorte que le CHSF navait aucun moyen dintervenir pour constater des malfaons ou dsordres de toute nature lors des oprations de rception de lOuvrage. Ce nest qu compter de la Date de Mise Disposition, date laquelle le CHSF avait la possibilit dappliquer des pnalits en cas de dysfonctionnements, que lHpital a pu faire raliser les constats dhuissier et conclure la prsence de malfaons. Le suivi de lopration, sur ce point, sest donc fait conformment aux stipulations contractuelles et selon les pouvoirs qui taient reconnus au CHSF en tant quutilisateur. e) Concernant le nombre des modifications demandes par lhpital, il convient de rappeler que jusqu la Date de Mise Disposition, soit jusquau 17 janvier 2011, une centaine de demandes de modifications, actes dans des Fiches de Travaux Modificatifs (FM), a t mise par le CHSF tant prcis que sur ce nombre, une dizaine avait pour objet de prendre en compte un changement de la rglementation intervenu en cours de contrat. En deuxime lieu, , la Cour des Comptes considre quil existerait un dsquilibre entre les Parties quant la matrise et la mise en uvre des conditions financires du partenariat. Ainsi, la complexit de lopration entrainerait des clauses de financement plus lourdes pour ltablissement.
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COUR DES COMPTES
a) Concernant la comprhension et la dtermination des loyers payer, le CHSF entend rappeler que, tel que dfini dans lAnnexe 8 du Bail modifie par lAvenant 1, complte par le Modle Financier mis jour suite lAvenant n4, le Loyer Immobilier est calcul de telle sorte quil couvre, pour le LIa, le service de la Tranche A et, pour le LIb, le service de la Tranche B, limpt sur les socits, le service de la dette subordonne, le versement des dividendes (en cela inclus le remboursement du capital social de la socit du Preneur (ci-aprs Socit de Projet ) en fin de contrat) ainsi que tout autre cot financier (notamment garanties bancaires et impts oprationnels). En outre, larticle 9.1 de la Convention, il est prcis que le LI sera rajust en fonction de la courbe des taux du jour du rajustement, sur la base du dernier indice connu du BT01 et selon les dispositions de lAnnexe 7 de la Convention. LAnnexe 7 de la Convention, telle que modifie par lAnnexe 6 de lAvenant 4 du Bail, stipule larticle 2.2 que la fixation dfinitive du LI0 tient compte : de lactualisation des Cots dInvestissements Initiaux (article 2.2.1) ; de la dtermination des taux de swaps dfinitifs (article 2.2.2), donc des crdits de financements. Nanmoins il est important de prciser ici que la dtermination des taux de swap na dimpact que sur le Crdit Relais Fonds Propres (jusqu son refinancement par de la dette subordonne et du capital), et les Tranches A et B, et non sur la dette subordonne et le Crdit Relais TVA ; de la contrainte sur le LIa dfinie larticle 9.2 de la Convention (article 2.2.3), cest--dire que la valeur actuelle nette des LIai pendant la dure des Contrats calcule au Taux de Financement LIa ne doit pas tre suprieure 80 % de la Valeur de lOuvrage ; des contraintes financires sur le LIb (article 2.2.3), cest-dire les contraintes sur les ratios financiers (DSCR moyen et minimal ainsi que LLCR minimal et louverture de la Tranche B), la dure de vie moyenne de la Tranche B, la queue de la Tranche B et le taux de rendement interne des actionnaires (ci-aprs TRI actionnaires ), fix 10 %.
Le Loyer Immobilier est galement calcul en tenant compte dune modalit spcifique dvolution annuelle du montant, telle que dfinie larticle 1 de lAnnexe 7 de la Convention :LIi = LI0 x (1 + KI)i, avec KI= 1 %.
Enfin, il est stipul lArticle 9 de lAnnexe 7 de la Convention, que le Modle Financier Original est reconnu par les Parties comme faisant partie intgrante de la Convention et larticle 2.2 de la mme annexe que lEmphytote et le Bailleur signeront [aprs ltape 3 du principe de rvaluation] un procs-verbal de fixation du Loyer Immobilier comportant le montant du loyer [] et le Modle Financier Original mis jour le jour de calcul , soit le Modle Financier mis jour suite lAvenant n 4. Le modle, qui a servi la dtermination du montant du Loyer LI, et qui en permet la vrification, est un lment du dispositif conventionnel. b) Concernant le calcul annuel et le versement dchances trimestrielles du Loyer Immobilier et concernant lvolution annuelle des taux dintrts, le CHSF entend rappeler que, comme cela est dfini ci-avant, le Loyer Immobilier nest pas uniquement constitu du remboursement des crdits de financement. Dautres facteurs dfinis dans les Contrats larticle 2.2.3 de lAnnexe 7 de la Convention (dont le remboursement et la rmunration des fonds propres investis) ont un impact sur la dtermination du Loyer Immobilier annuel dfini initialement par le terme LI0, et dont lvolution est rappele supra. En outre, lAnnexe 7 de la Convention, telle que modifie par lAnnexe 6 de lAvenant 4 du Bail, stipule larticle 2.2 que la fixation dfinitive du LI0 tient compte de la dtermination des taux de swaps dfinitifs (article 2.2.2). Les taux ayant t fixs en date du 20 dcembre 2006, le CHSF ne supporte pas lvolution annuelle des taux dintrt. c) Concernant les commissions dagent, le CHSF entend rappeler que la commission dagent est dfinie larticle 14.2 du Contrat de crdits long terme qui a t port la connaissance du CHSF la date de signature des Contrats. Cette commission vise rmunrer la banque qui agit en tant que mandataire du pool bancaire partenaire de lemprunteur sur le projet. d) Concernant les commissions darrangement et dengagement, le CHSF entend rappeler que, bien quelles soient affiches sous la forme de pourcentages, ces commissions sont en ralit des montants forfaitaires, puisque les montants sur lesquels ces commissions sappliquent (i.e.enveloppes initiales des crdits pour les commissions darrangement et montants des crdits non tirs pour les commissions dengagement) sont euxmmes forfaitaires et insusceptibles dtre modifis depuis la date de signature des Contrats pour les commissions darrangement et depuis la date de fixation des taux dintrt (soit le 20 dcembre 2006) concernant les commissions dengagement. e) Concernant le refinancement par lemprunt des apports des actionnaires , le CHSF entend rappeler les lments suivants :
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COUR DES COMPTES
Tout dabord, les sources de financement mises la disposition du Preneur sont au nombre de deux avant la Date Effective de Mise Disposition (crdit relais TVA mis part) et de quatre ensuite. Afin de financer lopration, ont ainsi t mis en place en priode de ralisation : un Crdit Relais Fonds Propres (apport par les banques du Preneur) pour le prfinancement des Fonds Propres (apports par les actionnaires de la Socit de Projet), lexception du capital social initial mis en place la cration de la Socit de Projet ; ainsi quun Crdit construction risque projet (galement apport par les banques du Preneur).
Puis, compter de la Date Effective de Mise Disposition de lOuvrage : le Crdit Relais Fonds Propres a t refinanc par les apports en Fonds Propres des actionnaires : le capital social ; et, la dette subordonne, cette dette ntant cependant pas un emprunt bancaire. le Crdit construction a t refinanc : par une dette (apporte par les banques du Preneur) faisant lobjet dune cession de crances notifie et accepte titre de garantie (la Tranche A) ; et, par une dette (galement apporte par les banques du Preneur) risque projet (la Tranche B) pour le solde du Crdit construction. f) Concernant lalourdissement de la charge des loyers par les apports actionnaires et les frais financiers lis la dette subordonne, le CHSF entend rappeler que le montage en financement de projet sappuie sur un ensemble contractuel complexe liant, par des contrats de sous-traitance, la socit de projet ses partenaires industriels, leur transfrant ainsi les risques quils sont les mieux mme de prendre en charge (risque de conception et de construction pour le constructeur, risque dexploitation pour le mainteneur, etc.). Ce principe de transparence, ou back to back, peut couvrir la quasitotalit des risques supports par la socit de projet. En effet, seuls certains risques, dits rsiduels , sont conservs par la socit de projet : les risques lis au financement, les risques lis la gestion de la socit elle-mme (et
notamment les risques fiscaux), mais galement les risques de dfaut du constructeur ou du mainteneur. Cette structuration juridique confre la socit de projet une robustesse financire dpendant du degr de transparence appliqu dans le transfert des risques aux sous-contractants. Cette robustesse financire permet la socit de bnficier dun fort effet de levier pour le financement du projet. Au cas despce, celui-ci se traduit par un ratio dettes / fonds propres gal 93/7. La rmunration des instruments de dettes tant gnralement moins leve que celle des instruments de fonds propres, cet effet de levier permet de rduire les cots de financement du projet. Ces principes sont par ailleurs rappels dans le Guide du Bail Emphytotique Hospitalier, un outil global et innovant au service de linvestissement hospitalier86 qui indique son paragraphe 7.12.2.1 que la partie (I) [investissement] de la redevance couvre le service des emprunts contracts pour raliser linvestissement (principal et intrts) et la rmunration des fonds propres . Le schma prsent infra rsume les sources de financement dun montage en financement de projet classique ainsi que lordre de priorit dans les flux financiers : Le taux de rentabilit des fonds propres est plus lev que celui des dettes bancaires car lordre de priorit dans les flux financiers conditionne la rmunration des fonds propres au bon droulement du projet. Cette rmunration des fonds propres est donc sujette aux alas rencontrs sur la dure de vie du projet. Ces risques rsiduels ports par la Socit de Projet justifient donc la rmunration des fonds propres engags par les actionnaires. Au cas despce, le taux de rmunration de la dette subordonne est de 10 %, soit le taux de rendement interne attendu sur lensemble des fonds propres par les actionnaires sur la dure du projet. Sur ce type de montage, le taux dune dette subordonne varie entre 8 % et 15 %. Cette fourchette est en effet rappele par le Guide du Bail Emphytotique Hospitalier prcit qui indique dans son Tableau n 3 (page 38/170) que la rmunration des fonds propres investis au niveau du preneur consiste en des flux ncessaires garantir une rentabilit d'au moins 8 % 15 % des fonds propres, hors inflation, en fonction du transfert de risque. Le taux attendu au cas despce se situe donc dans la fourchette basse de ces estimations.
86
Le Guide du Bail Emphytotique Hospitalier, un outil global et innovant au service de linvestissement hospitalier, disponible sur le site de lAgence Nationale dAppui la Performance des tablissements de sant et mdico-sociaux.
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COUR DES COMPTES
Par ailleurs, cette source de financement est intressante pour les investisseurs et optimise financirement le Projet pour le cocontractant public. En effet : au contraire des dividendes venant rmunrer le capital social, le versement des intrts sur la dette subordonne nest pas soumis la contrainte de la reconnaissance de profits distribuables, permettant ainsi une rmunration anticipe des actionnaires moindres cots. A linverse les dividendes ne peuvent tre verss qu la double condition de disposer dune trsorerie excdentaire et de bnfices distribuables. de plus, les intrts sur la dette subordonne sont totalement ou partiellement (dans le cas prsent) dductibles fiscalement. Linjection de cette dette permet donc une optimisation financire du montage et une rduction des loyers verss par le CHSF.
La Cour des comptes indique en outre que les frais financiers qui dcoulent de la dette subordonne dactionnaires reprsentent 19,4 % de lensemble des intrts demprunts . Le CHSF estime quant lui ce pourcentage environ 12 %. Le CHSF souhaite en effet rappeler les lments suivants : La part intrt du Loyer LIb non utilise pour le crdit B, doit faire lobjet dune distinction entre ce qui relve du capital social, ce qui relve de la dette subordonne, et ce qui relve de limpt sur les socits et des autres charges financires supplmentaires. Cette part intrt du Loyer LIb non utilise pour le crdit B ne correspond donc pas aux seuls frais financiers de la dette subordonne dactionnaires. LAnnexe 8 du Bail, telle que modifie par lAvenant n 1 aux Contrats, indique prcisment le cot de la dette subordonne dans son article 2.1. Les Cots du financement de la dette subordonne, slevant 61,5 M, intgrent en outre les remboursements de principal de la dette subordonne. Il convient donc de retraiter de ce montant le montant du nominal de la dette subordonne, afin de le comparer lensemble des frais financiers lis aux emprunts.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU CENTRE HOSPITALIER PIERRE OUDOT DE BOURGOIN-JALLIEU

Jai lhonneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2014

Tome I Les observations

les collectivits territoriales, dans le deuxime chapitre, avec deux sujets :

les organismes de protection sociale, dans le troisime chapitre, avec :

la Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales (CIPAV) ;

les organismes privs subventionns, dans le quatrime chapitre, avec :

les partenariats public-priv, dans le cinquime chapitre, avec :

les partenariats public-priv du plan Hpital 2007.

Troisime partie La gestion publique

1 Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser

COUR DES COMPTES

I - Une gestion peu performante

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 13

A - Des cots de gestion parfois excessifs

COUR DES COMPTES

Source : ministre charg du budget Douane

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 15

COUR DES COMPTES

Tableau n 2 : cot de gestion de la fiscalit gre par la Douane

Source : ministre charg du budget Douane.

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 17

B - Des structures de gestion disperses

COUR DES COMPTES

Tableau n 3 : cots de gestion par direction rgionale

1,18 % 1,18 % 0,93 % 0,12 %

0,29 % 0,37 % 0,54 % 0,06 %

15,90 % 38,65 % 1,02 % 26,31 %

Source : ministre charg du budget Douane, retraitement Cour des comptes

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 19

C - Une dmatrialisation insuffisante

COUR DES COMPTES

Les enjeux budgtaires associs la dmatrialisation

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 21

D - Une fonction de contrle clate

COUR DES COMPTES

II - Un champ dintervention resserrer

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 23

A - Vins et spiritueux : abandonner les missions non fiscales

COUR DES COMPTES

B - Produits ptroliers : substituer un crdit dimpt au remboursement de taxe

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 25

25 316 134,6 13,7 0,05 %

439 167,4 17,9 4,08 %

25 755 302,0 31,7 0,12 %

COUR DES COMPTES

C - Transfrer la gestion de certaines taxes

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 27

La taxe sur les manifestations sportives

D - Rexaminer le bien-fond de taxes faible rendement

COUR DES COMPTES

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 29

III - Rformer la perception de la TVA limportation

COUR DES COMPTES

A - Un handicap pour lattractivit du territoire franais

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 31

TVA limportation et attractivit des plates-formes logistiques tablies en France

B - Lauto-liquidation : une rponse fiable

COUR DES COMPTES

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 33

IV - Regrouper le recouvrement fiscal au sein de la DGFiP

COUR DES COMPTES

LES MISSIONS FISCALES DE LA DOUANE : UN RLE ET UNE ORGANISATION REPENSER 35

Concernant sa gestion : 5. acclrer la diminution du nombre des implantations territoriales ;