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UNIVERSITE DE MONTPELLIER 1
Faculté de Droit
FINANCES LOCALES
par
ÉTIENNE DOUAT
Agrégé de Droit Public
Professeur à l’Université de Montpellier 1
Institut de Droit Européen des Droits de l’Homme
Tranche 2 :
Leçon 1 : LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS DES FINANCES LOCALES
2008
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Eléments de bibliographie :
- E. DOUAT, Les aspects financiers de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28
mars 2003, Droit administratif, éd. du Juris-Classeur, avril 2003 n°4, pp. 10-15,
(chron. N°7), numéro spécial sur l’Acte II de la décentralisation.
- E. DOUAT, Revisiter la loi du 10 janvier 1980, communication au colloque organisé
par le CERAP de l’Université de Paris XIII et la CCI de Paris, M. HAYAT & T.
LAMBERT (dir.) : « La décentralisation fiscale jusqu’où ? », février 2004, éd.
L’Harmattan, coll. Finances publiques, 2004, pp. 47-60.
- V. DUSSART, Brèves réflexions sur la mise en œuvre de la loi organique relative à
l’autonomie financière des collectivités territoriales, RFFP, n0 100, novembre-
décembre 2007, pp. 327-332
- Guide budgétaire communal, départemental et régional, éd. 2005 à 2008
(site dgcl).
- Rapports annuels de l’Observatoire des Finances Locales, 2006 et 2007
(site dgcl).
- Premier rapport du gouvernement au parlement pris en application de l’article 5 de
la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 et relatif à l’autonomie financière des
collectivités territoriales (avril 2006).
- D. ROUSSEAU, Droit du Contentieux constitutionnel, dernière édition, p. 242 ss.
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Section 1 : l’article 34 C
Parmi les matières relevant du législateur, il y a la matière fiscale. L’art 34C dispose
que « la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures ». En d’autres termes, seule la
loi détermine la matière fiscale ; et toutes les formes de loi peuvent la modifier aussi
bien les lois ordinaires que les lois de finances. La Constitution ne fait pas de
distinction entre la fiscalité de l’Etat et la fiscalité locale de même qu’entre la fiscalité
directe ou indirecte. La Constitution vise d’une manière globale l’ensemble de la
fiscalité. La fiscalité locale suit donc cette règle générale. En effet, la Constitution
n’organise aucun régime dérogatoire pour la fiscalité locale qui reste soumise au
droit commun qui découle du principe du consentement à l’impôt (art 14 de la
DDHC).
La loi de 1980 n’a pas fait l’objet d’une saisine du Conseil Constitutionnel. La
majorité et l’opposition s’étaient entendus sur ce texte car il attribuait des pouvoirs
nouveaux aux organes délibérants.
On le voit, il y a une opposition entre les impôts qui relèvent de la Loi et les
redevances qui relèvent du pouvoir réglementaire.
B/ Question de principes :
Après avoir dressé la liste des règles de rang législatif, l’article 34 C fixe une série de
principes fondamentaux parmi lesquels nous trouvons plusieurs points touchant le
droit des collectivités territoriales : « La loi détermine les principes fondamentaux
de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de
leurs ressources ». Par conséquent le législateur est seul habilité à déterminer les
principes fondamentaux des collectivités locales dans trois domaines essentiels : les
compétences (pour clarifier les rôles de l’Etat et des différents niveaux), les
ressources (car cela découle de la compétence générale du parlement en matière de
recettes) et d’une manière générale, la libre administration des collectivités (c’est un
terme plus vague). On sait que cette liste n’est qu’une liste minimale et que le
législateur peut parfaitement empiéter sur d’autres domaines en dehors de ce que
prévoit le texte constitutionnel. Il importe également de préciser que le pouvoir
réglementaire national s’impose à tous les actes administratifs des collectivités
locales.
En matière de ressources, on précisera que la loi nationale, qui prend le plus souvent
la forme de la loi de finances, détermine les principes fondamentaux des ressources
de collectivités territoriales. Cela signifie que le législateur fixe les grandes lignes du
système des ressources des budgets locaux en dehors des impôts. On trouve ainsi
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Mais tout n’est pas dans l’art 34C. En particulier, la question de la libre administration
se retrouve également dans le second article.
Section 2 : l’article 72 C
L’art 72C poursuit : « ces collectivités s’administrent librement par des conseils
élus et dans des conditions prévues par la loi. »
Il s’agit du principe constitutionnel de libre administration des collectivités
territoriales : un pouvoir de décision autonome. Les conditions de la libre
administration des collectivités territoriales sont fixées par la loi nationale, ce qui
signifie que cette libre administration est proportionnelle à la liberté accordée par le
législateur. Ce qui est à l’origine de la libre administration, c’est l’élection, source de
toute forme de pouvoir démocratique, mais la loi ,e peut pas imposer aux collectivités
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territoriales de payer des agents qui ont réussi le concours mais qui n’ont pas encore
été nommés.
Dans ce chapitre, nous allons comparer les relations entre l’Etat et les budgets
locaux dans différents cas de figure. Ainsi, lorsque l’Etat finance des dégrèvements
d’impôts, il paie des sommes à la place des contribuables locaux. Les budgets
locaux reçoivent exactement les mêmes sommes car l’Etat se substitue au
contribuable défaillant qui bénéficie du dégrèvement. Au contraire, lorsque l’Etat
verse des compensations, l’Etat dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation
beaucoup plus grand ce qui lui permet tout en payant, de moduler la compensation
pour l’adapter en fonction des circonstances. Par conséquent, lorsque l’Etat
compense, il peut décider de ne pas compenser intégralement et donc de
compenser partiellement ce qui lui permet de réaliser des économies de crédits
budgétaires. La loi de finances pour 1999 opérant une modification des bases de la
TP de 1999 à 2003, avec un mécanisme de compensation, elle nous semble
incontournable car elle marque une étape essentielle.
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en 1941, l’Etat supprime les premiers droits d’octroi. Il crée une taxe locale sur les
ventes au détail et les prestations de services.
En 1948, l’Etat supprime la totalité des droits d’octroi.
En 1959, les 2 taxes foncières sont affectées aux budgets locaux. Avant 1959, il n’y
avait que la mobilière (payée pas les occupants – propriétaire/locataire) et la patente
(payée par les commerçants) qui bénéficient intégralement aux collectivités
territoriales.
La loi du 6 janvier 1966 supprime le nouvel impôt (créé en 1941) qui faisait double
emploi avec la TVA. On supprime donc la taxe locale et on affecte au budget local
85% d’un impôt d’Etat (la taxe sur les salaires).
La réforme fiscale des quatre vieilles va aboutir au régime actuel des 4 taxes locales
directes :
- Loi du 31 décembre 1973 : taxes foncières et taxe locale d’habitation
- Loi du 18 juillet 1974 : mise à jour des bases des valeurs locatives
cadastrales tous les 6 ans
- Loi du 29 juillet 1975 : taxe professionnelle
(exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties) pour les
communes dès lors qu’elles sont inférieures à un seuil (fixé soit en valeur
absolue ou en pourcentage). Les requérants sont donc dans leur tort et le
gouvernement a eu gain de cause.
Les collectivités locales font face à des difficultés : plus de compétence et moins de
ressources propres. Elles augmentent les impôts locaux.
Les années 90 vont être marquées par un bras de fer entre l’Etat et les collectivités
locales. A chaque fois, le Conseil Constitutionnel ( CONSEIL CONSTITUTIONNEL )
sera saisi mais il ne parviendra pas à régler la question fiscale car elle signifie un
partage du pouvoir entre l’Etat et les collectivités territoriales.
les règles fiscales et pour déterminer les ressources des collectivités territoriales. La
loi n’est donc pas contraire à la Constitution.
Dans les considérations 34 à 39, le conseil nous dit que « les règles fixées par
la loi ne sauraient avoir pour conséquences de restreindre les ressources
fiscales au point d’entraver leur libre administration ».
Le conseil constitutionnel fait jouer des effets de seuils : si la perception
représente – de 5 % du budget local, c’est finalement une suppression sans
incidence, et il n’y a pas d’obligations de compenser. Si la suppression
concerne plus de 5 %, il y a une obligation de compenser. En l’espèce, nous
étions en dessous des 5 %.
Jusque là, le Conseil défend les droits du législateur à condition que les
compensations suivent, même s’il y a une perte financière pour les budgets locaux.
Or, le principe d’une compensation est de ne pas être intégrale et de ne pas être
maîtrisée par les organes délibérants. Ainsi, ce système n’est viable que si les
compensations ne remplacent la fiscalité locale que de manière marginale.
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Elle prévoit de modifier la taxe professionnelle, cet « impôt imbécile » selon le bon
mot de François Mitterrand. La taxe professionnelle avait deux bases :
§ 1 Le rôle du Sénat :
En premier lieu, il convient de donner quelques éléments de contexte sur les raisons
politiques qui on conduit le Sénat à demander la révision de la Constitution. Tout se
déroule dans le cadre des relations gauche-droite au cours de la période de
cohabitation CHIRAC-JOSPIN (1997-2002) qui suit la dissolution de l’Assemblée
nationale (1997). Au mois de mai 1998, le premier ministre Lionel JOSPIN lance la
controverse contre le Sénat par une mise en cause de sa représentativité (le Sénat
est une anomalie parmi les démocraties). La réaction ne s’exprime pas tout de suite
car les élus de droite vont s’organiser. Le 17 novembre 1998, JP. DELEVOYE
président de l’association des maires de France et C. PONCELET, nouveau
président du Sénat, vont exposer des idées nouvelles lors du congrès de
l’association des maires de France : le Sénat doit être le défenseur des élus locaux, il
doit jouer ce rôle au sein des institutions de la République (cf thèse de Marie-France
VERDIER, Bordeaux 1991).
Le premier ministre voulant couper l’herbe sous les pieds des sénateurs va nommer
le 17 novembre 1999 une commission pour réfléchir à l’avenir de la décentralisation
(présidée par Pierre MAUROY). A titre de réplique, le Sénat va instituer une mission
d’information sur la décentralisation avec pour consigne de travailler vite, plus vite
que la commission MAUROY. La mission sénatoriale sera animée par deux
personnes, son président J.P. DELEVOYE et son rédacteur Michel MERCIER. Le
rapport sera remis en juin 2000 avec quatre mois d’avance sur celui de Pierre
MAUROY. Le Sénat veut que la Constitution soit révisée pour donner un coup d’arrêt
au démantèlement de la fiscalité locale. Le Sénat a trois objectifs très clairs : 1.
garantir l’autonomie fiscale des collectivités territoriales. 2. obtenir la compensation
intégrale et concomitante de tous les transferts de compétences. 3. consacrer
officiellement le rôle du Sénat en qualité de représentant des collectivités
territoriales.
Toute cette évolution a pris une tournure très politiques avec les élections de 2002
qui ont vu arriver à Matignon le président de l’Association des régions de France,
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Cette révision est causée par un constat : l’abaissement de la part des recettes
fiscales dans le total des ressources des collectivités locales.
La procédure suivie est celle de l’article 89 de la Constitution à savoir vote d’un texte
en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat puis approbation à la
majorité des 3/5èmes par le Congrès réuni à Versailles. Cette approbation a eu lieu
le 17 mars 2003, puis la loi a été promulguée en date du 28 mars.
Il comporte 5 alinéas :
Après la révision, deux lois organiques ont été adoptées le 1er août 2003, l’une
concernait le référendum local, l’autre l’expérimentation.
Aucune loi organique n’est déposée à l’Assemblée pour l’application de l’article 72-2
C avant le 22 octobre 2003. Le projet n’est adopté que le 22 juillet 2004. Le projet
de loi de finances pour 2004 prévoit une compensation des charges des
départements à la suite de nouvelles compétences transférées en matière de RMI.
Les départements recevraient une fraction de la TIPP. Le Conseil Constitutionnel est
saisi. Les requérants considèrent que le TIPP n’est pas une ressource propre car les
collectivités locales ne peuvent pas en modifier l’assiette ou le taux. Le CONSEIL
CONSTITUTIONNEL se déclare incompétent car il lui manque la loi organique qui
n’est pas encore adoptée. Tant que la loi organique n’est pas adoptée, le moyen ne
peut être soulevé utilement.
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2. Cette part ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 :
condition suffisante.
Exclut :
- les dotations, participations
- les emprunts
- les transferts
L’article 5 de la loi organique prévoit que si le ratio n’est pas respecté, des
mesures correctives seront prises dans la loi de finance pour l’année n+4 au
cas où le ration d’autonomie de N mesuré au plus tard en juin N+2 descendrait
en dessous du plancher organique.
La loi nationale doit bien respecter ses obligations financières, en attribuant les
ressources correspondant au transfert des compétences, conformément à la loi du
13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. C’est ce qui a été
fait par la loi de finance pour 2005 (art 52 et 53) au profit des régions et des
départements.
- En ce qui concerne les Régions : une part de la TIPP leur est transférée.
Elle augmentera au fur et à mesure des transferts, avec des modulations
possibles des taux dès 2006.
- En ce qui concerne les Départements : une part de la taxe spéciale sur les
conventions d’assurance relatifs aux véhicules leur est transférée. Cette
part augmentera progressivement au fur et à mesure des transferts, avec
une modulation possible des taux dès 2007.
L’état va remplacer progressivement les dotations par des transferts de recettes
fiscales, dont les organes délibérants vont acquérir la maîtrise.
EPILOGUE
Voici le résultat :
Les calculs ont été effectués sur la base des budgets exécutés tels qu’ils
apparaissent dans les écritures de la direction générale de la comptabilité publique
(comptes des comptables). Dans les calculs, on ne comptabilise pas les transferts à
l’intérieur d’une même catégorie. Pour les départements et les régions, les calculs
ont pu être effectués en remontant jusqu’en 1999 (date de l’année où l’on a supprimé
la part salaires dans les bases de la TP).
1. Pour les communes et EPCI, l’augmentation du ratio est très faible. Elle montre un
léger recul entre 2004 et 2005 dû au moindre dynamisme des ressources propres
par rapport aux recettes totales (dénominateur). L’explication est surtout que les
communes n’ont pas bénéficié de transferts de recettes nouvelles de la part de l’Etat.
2. Pour les départements, le ratio s’est amélioré très régulièrement depuis 2004. Le
ratio s’améliore de 4,8 points entre 2003 et 2004 et entre 2004 et 2005, l’amélioration
est un peu moindre avec 3%. Il s’est produit un double accroissement des recettes
fiscales directes et indirectes. Le produit de la fiscalité directe des départements
augmente de 7,3% et la fiscalité indirecte de 18,2%. Cette dynamique résulte des
droits de mutation à titre onéreux et du transfert de la taxe spéciale sur les
conventions d’assurances (TSCA). Si l’on jette un coup d’oeil sur l’évolution du ratio
depuis 1999, on s’aperçoit que l’année 2003 a été une année de ratio
proportionnellement très bas (58,6%), actuellement, on est en train de revenir au
ratio de 1999 (67,2%).
3. Pour les régions, le ratio a baissé dans un premier temps en raison de la baisse
des ressources fiscales en 2004. L’effet des élections a été sans doute important, en
effet on ne relève pas les taux des impôts les années électorales (2004). La hausse
du ratio de 3,3 points en 2005 s’explique par le dynamisme des recettes fiscales.
C’est un peu le même phénomène que pour les départements mais en plus
accentué : la hausse du produit de la fiscalité directe a été de 24% et de 43,9% pour
la fiscalité indirecte ce qui est exceptionnel. Mais en même temps, les régions ont de
la marge. Si l’on jette un coup d’oeil sur l’évolution du ratio depuis 1999, on s’aperçoit
que l’année 2002 a été une année de ratio proportionnellement très bas (41,5%),
actuellement, les régions connaissent une augmentation de leurs ressources mais le
stock est moins important que pour les départements en raison du faible nombre de
régions.
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1 Quels sont les deux articles de la Constitution qui fixaient le cadre constitutionnel
avant 2003 ? 34 et 72
2 Quels sont les trois éléments de la matière fiscale qui appartiennent au domaine de
la loi ?
L’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes
natures (impôts).
3 Quelles sont les deux règles fixées par la loi du 10 janvier 1980 en même temps
que le nouveau principe de liberté de vote des taux des impôts directs locaux ?
Encadrement et liaison des taux
4 Quel est le nom du Comité créé par la loi pour surveiller la répartition de la DGF ?
Le comité des Finances locales
6 Dans quelle décision le Conseil Constitutionnel va-t-il accepter l’idée d’un ratio
d’autonomie financière ?
25 juillet 1990
10 Quel impôt perçu par les collectivités locales a-t-on réformé dans la LFR pour
2000 afin d’offrir un cadeau fiscal aux contribuables ? Les droits de succession
19 Quelles sont les trois catégories de collectivités fixées par la loi organique ?
- Niveau 1 = communes et EPCI
- Niveau 2 = départements + Mayotte + St Pierre et Miquelon
- Niveau 3 = régions + Corse + Collectivités d’Outre Mer régies par
l’article 74 de la Constitution