Cadernos EBAPE.

BR
On-line version ISSN 1679-3951

Cad. EBAPE.BR vol.3 no.3 Rio de Janeiro 2005

http://dx.doi.org/10.1590/S1679-39512005000300010

ARTIGOS

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) e a gesto ambiental brasileira : experincia recente

Luiz Henrique Moraes de Lima Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. Doutorando em Planejamento Energtico, PPE-COPPE-UFRJ. E-mail: luizhm@tcu.gov.br. Endereo: Praia do Flamengo, 386/102, Flamengo, Rio de Janeiro - RJ - 22210-030

RESUMO A Constituio de 1988 ampliou a esfera de competncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), assegurando-lhe maior poder de atuao, inclusive na rea ambiental. A partir de 1998, com a definio de sua estratgia de atuao nessa rea, e de forma crescente, o TCU vem desempenhando um importante papel na avaliao das polticas ambientais pblicas do governo federal. A realizao de diversas auditorias operacionais em instituies e programas governamentais tm resultado em minuciosos diagnsticos e relevantes recomendaes, no sentido de tornar mais efetivas as polticas pblicas ambientais. Este estudo descreve e comenta a evoluo da fiscalizao do TCU sobre a gesto ambiental brasileira nos ltimos anos. Tambm lembrada a atuao de entidades de fiscalizao superiores de outros pases na rea ambiental. So analisados os critrios da estratgia de atuao ambiental do Tribuna de Contas, bem como as determinaes e recomendaes de algumas recentes deliberaes envolvendo a gesto de recursos hdricos, o licenciamento ambiental e a avaliao ambiental estratgica. Este artigo procura relacionar a atuao do TCU na rea ambiental com a busca por um controle preventivo, pedaggico e orientador da gesto pblica, em substituio ao tradicional modelo de controle formalista e a posteriori. O artigo conclui que a atuao do tribunal positiva para a sociedade, recomendando que seja ampliada. Palavras-chave: Cadma; TCU; gesto ambiental pblica; poltica ambiental.

ABSTRACT The 1988 Brazilian Constitution increased and strengthened the environmental mandate of the Tribunal de Contas da Unio - TCU, Brazilian Supreme Audit Institution. Since 1998, with the definition of its environmental strategy, TCU has been an increasingly important player on the assessment of federal government environmental policies. The execution of many operational audits in government institutions and programs has resulted in detailed diagnostics and relevant recommendations towards increasing the effectiveness of environmental public policies. The paper describes and comments the evolution of TCU's inspections in recent years over the environmental management in Brazil. Comments are made about the environmental performance of other countries' Supreme Audit Institutions. TCU's environmental strategy criteria are analyzed, as well as the determinations and recommendations of some recent decisions involving water resources management, environmental licensing and strategic environmental assessment. TCU's environmental performance is associated to the preventive, pedagogic and orienting model of control as opposed to the traditional a posteriori compliance model. To conclude, TCU's environmental action is assessed as positive for society and its intensification is recommended. Key words: Cadma: TCU; environmental public management; environmental policy.

Responsabilidade ambiental do TCU

A Constituio de 1988 ampliou consideravelmente as atribuies do Tribunal de Contas da Unio. O Brasil vivia uma conjuntura poltica em que a maior parte da sociedade queria ampliar os espaos democrticos recm-conquistados e estabelecer mecanismos institucionais de controle do Estado. No cenrio mundial, era o momento em que questo ambiental emergia como um dos temas mais relevantes nas relaes econmicas internacionais e nas polticas interna e externa de cada pas. A conjuno dessas circunstncias trouxe, pela primeira vez, a temtica ambiental para o mbito do controle externo da administrao pblica. Assim, a nova Carta dos brasileiros estabelece no caput de seu artigo 225 que: "Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes." Dessa forma, o meio ambiente ecologicamente equilibrado passa a ser considerado um patrimnio, cuja defesa e preservao - estratgicas para as atuais e futuras geraes - so de responsabilidade do poder pblico. No texto constitucional, igualmente merece destaque a definio de patrimnio nacional expressa no pargrafo 4 do mesmo artigo 225: "A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais."

Para Bandeira de Mello (1997), o conceito de bem pblico aplicado a todos os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico (Unio, estados, Distrito Federal, municpios e suas respectivas autarquias e fundaes) e tambm queles que, embora no pertenam a nenhuma dessas pessoas jurdicas, estejam relacionados prestao de um servio pblico. Por domnio pblico entende-se o conjunto dos bens pblicos, mveis e imveis, classificados em: de uso comum, de uso especial e dominicais. No entanto, ao relacionar os bens quanto sua natureza fsica, Bandeira de Mello os dividiu em duas categorias principais: os bens do domnio hdrico, incluindo os "potenciais de energia hidrulica", e os do domnio terrestre, do solo e do subsolo. De certa forma, essa classificao incompleta, pois no considera situaes como o ar puro, a paisagem preservada, a fauna, a flora e a biodiversidade, que inegavelmente so componentes de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Assim, quando nos artigos 70 e seguintes da Constituio Federal definido que o controle externo ser feito pelo Tribunal de Contas da Unio, em auxlio ao Congresso Nacional, fica estabelecida a competncia dessa corte na rea ambiental.1 De fato, zelar por um "patrimnio nacional" como a floresta amaznica - ou pelo "bem de uso comum do povo", que o meio ambiente "ecologicamente equilibrado" - passou a representar uma nova e desafiadora tarefa para a centenria instituio, criada pela primeira Constituio republicana sob a inspirao de Rui Barbosa. Nesse contexto, as palavras-chave so "operacional" e "patrimonial". Como um patrimnio a ser protegido pela Unio, o meio ambiente passa a integrar o universo de bens nacionais cuja utilizao, guarda, administrao e conservao esto sujeitas ao controle externo. E uma vez que tambm se define como responsabilidade institucional do Tribunal de Contas da Unio a realizao de inspees e auditorias operacionais nas suas unidades jurisdicionadas e em todas as entidades que recebam recursos pblicos federais, inclusive por convnios, acordos e outros instrumentos, a gesto ambiental como um todo que ser objeto de avaliao quanto sua legalidade, legitimidade e economicidade (LIMA, 2001). Por conseguinte, compete ao TCU, no seu papel de guardio da legalidade, da economicidade e da eficcia na aplicao dos recursos pblicos, zelar pela proteo ao meio ambiente e pelo respeito legislao ambiental brasileira. Recentemente, um ex-presidente do TCU afirmou que a atuao do tribunal poderia prevenir significativos prejuzos ao governo federal, como aqueles causados por multas pelo descumprimento da legislao ambiental ou pela responsabilidade civil objetiva de reparar danos ambientais causados a terceiros. Segundo esse expresidente, o tribunal poderia ainda prevenir prejuzos causados ao pas, no apenas obrigando a recuperar o meio ambiente degradado por ao ou omisso de suas entidades, mas tambm evitando perdas financeiras decorrentes de limitaes extra-alfandegrias impostas por outras naes importao de produtos brasileiros, ou aquelas decorrentes de medidas punitivas pela inobservncia de tratados ambientais internacionais pelo Brasil, ou, mesmo pela indisponibilidade de recursos naturais necessrios s atividades produtivas (SANTOS, 1997).

A dimenso ambiental da atividade fiscalizadora do TCU

Pode ser vista sob vrios aspectos. Antes de tudo, por um enfoque mais tradicional, verificando a legalidade, a economicidade e a eficcia da gesto dos rgos diretamente vinculados ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama),

especialmente o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). claro que a efetiva garantia dos princpios constitucionais relativos proteo ambiental, bem como da aplicao das diretrizes da Poltica Nacional de Meio Ambiente, esto estreitamente vinculadas adequada gesto dos recursos pblicos por aqueles rgos. Em segundo lugar, ao fiscalizar entidades da administrao direta e indireta cujas atividades causem significativo impacto ambiental - especialmente nas reas energtica e mineral, como Itaipu, Furnas, Eletronuclear, Petrobrs etc. - cabe ao TCU verificar o cumprimento da legislao ambiental. No se pode atestar como regular o emprego de recursos pblicos que venha a causar danos ao meio ambiente ou ameaar a sade e a segurana pblica. Desse modo, estariam sendo avaliados os resultados das polticas ambientais implcitas nas polticas pblicas setoriais (GLIGO, 1997).2 Associada a esse aspecto est a hiptese do Tribunal de Contas da Unio intervir - se a entidade federal foi multada por rgo ambiental estadual ou municipal por infringir as respectivas normas ambientais -, exigindo aes regressivas contra os dirigentes da entidade ou contra quem seja identificado como responsvel pela ocorrncia que traga prejuzo aos cofres pblicos federais e ao meio ambiente nacional. Ademais, na verificao das prestaes de contas, ou durante auditoria, relativas aos recursos repassados a estados, ao Distrito Federal, a municpios, organizaes no-governamentais (ONGs) e a outras entidades, o TCU deve assegurar-se de que a aplicao das verbas obedeceu ao estabelecido na legislao ambiental, tenha ou no o convnio ou instrumento congnere visado atividade ou projeto referente proteo do meio ambiente. Outro importante aspecto diz respeito aos financiamentos a empresas privadas pelos organismos oficiais de crdito e de fomento (Banco do Brasil - BB, Caixa Econmica Federal - CEF, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, Banco da Amaznia - Basa, Financiadora de Estudos e Projetos - Finep etc.) bem como renncia de receitas pela concesso de incentivos fiscais. papel do tribunal certificar-se de que tais mecanismos, que envolvem a aplicao de recursos pblicos, no contribuam para a degradao do meio ambiente. 3 Alis, o Decreto n 99.274/90 condicionou a concesso de incentivos ou de financiamento pelas entidades governamentais comprovao do licenciamento ambiental. Portanto, cumpre ao controle externo verificar se tais condies esto sendo observadas. Em seu estudo sobre as auditorias ambientais no mbito do TCU, Lima (2001) classificou as vrias espcies dessas auditorias, conforme resumido pelo quadro 1.

Panorama internacional
O Tribunal de Contas da Unio no est isolado na sua preocupao em exercer o controle externo tambm na rea ambiental. A emergncia desse tema como uma questo poltica maior no cenrio internacional levou outras entidades fiscalizadoras superiores (EFSs) a desenvolverem instrumentos e mtodos para a auditoria ambiental, segundo a legislao de seus respectivos pases, destacando-se o Canad, a Holanda, o Reino Unido e a Colmbia. A International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai), que rene cerca de 170 entidades fiscalizadoras superiores, estabeleceu em 1992 um grupo permanente de trabalho em auditoria ambiental, inicialmente presidido pela Corte

Holandesa de Auditoria. Seus principais objetivos so: apoiar as entidades fiscalizadoras superiores - para uma melhor compreenso das questes relacionadas auditoria ambiental - e promover o intercmbio de informaes e de experincias nesse campo, alm de publicar diretrizes e outros materiais informativos para uso dessas entidades fiscalizadoras, incluindo sugestes de mtodos para a realizao das auditorias. Em 1995, o 15 Congresso da Intosai, no Cairo, teve como um de seus principais temas as auditorias ambientais. Um dos primeiros resultados da atuao do grupo permanente de trabalho formado em 1992 foi um documento sobre a cooperao entre entidades fiscalizadoras superiores de diferentes pases em auditorias de tratados ambientais internacionais (INTOSAI, 1998). Cabe registrar que, conforme a Declarao de Lima sobre diretrizes para auditorias, adotada no IX Congresso da Intosai, em Lima, em 1977, a auditoria no representa um fim em si mesma, mas um componente indispensvel de um sistema regulador. O objetivo desse sistema apontar os desvios dos padres aceitveis e as violaes aos princpios de legalidade, eficincia, efetividade e economia da administrao pblica, o quanto antes, para que seja possvel adotar aes corretivas em casos isolados, atribuir responsabilidades, obter compensaes e implantar medidas para prevenir ou, no mnimo, dificultar, a ocorrncia dessas falhas (INTOSAI, 1977). Outra relevante atividade do grupo permanente de trabalho da Intosai foi a elaborao, em 2001, de documento-guia para orientar as auditorias operacionais a partir de uma perspectiva ambientalista, incluindo a capacidade dos governos de monitorar o cumprimento da legislao ambiental, a performance dos programas ambientais, o impacto dos programas governamentais no meio ambiente, os sistemas de gerenciamento ambiental e a avaliao, pela tica ambiental, das propostas de polticas e programas de governo. Em 1995, o Office of the Auditor General, do Canad, instituiu um Comissariado do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel para examinar, da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, mudanas nos programas e nas polticas governamentais, bem como prover intercmbio, monitoramento e estmulo para que o governo, os parlamentares e o pblico apoiem essas mudanas. A relevncia da questo ambiental para o controle externo naquele pas pode ser avaliada pelo fato de que, por deciso parlamentar, todas as auditorias conduzidas pelo Office of the Auditor General devem verificar o desempenho das polticas pblicas segundo o critrio dos quatro "Es", que em ingls significam economy, efficiency, effectiveness e environment. Em junho de 2004, em Braslia, a Conferncia Internacional de Auditoria Ambiental reuniu mais de 30 pases. O TCU o coordenador do grupo de auditoria ambiental para as Amricas e o Caribe.

A estratgia ambiental do TCU

Desde 1998, quando foi definida sua estratgia de atuao na rea ambiental, e cada vez mais, o TCU vem desempenhando um importante papel na avaliao das polticas pblicas do governo federal voltadas para essa rea. A atuao do Tribunal de Contas da Unio em relao questo ambiental definida pela Portaria n 383, de 05-8-1998 (BRASIL, 2004b), que "aprova a estratgia de atuao para o controle da gesto ambiental, resultante da implementao do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizao Ambiental - PDFA". Essa estratgia foi elaborada

"com o objetivo de suprir a carncia de um adequado controle externo da gesto ambiental em nvel de governo" (BRASIL, 2004b). O documento considera a gesto ambiental como "o conjunto das aes que visem adequada utilizao do meio ambiente"; e igualmente trata do ambiente natural e daquele transformado pela ao humana, das aes de controle e proteo do meio ambiente, bem como daquelas relacionadas a atividades que potencial ou efetivamente causem impacto ambiental negativo. No seu artigo 1 definida:
I - a forma de atuao adequada; II - as reas da gesto governamental a serem priorizadas; III - a sistemtica e as diretrizes a serem observadas para o planejamento ttico; IV - a estrutura operacional adequada; e V - a sistemtica a ser adotada para a obteno e o desenvolvimento de recursos.

Segundo o artigo 3, o controle da gesto ambiental pelo TCU ser efetuado:

I - pela fiscalizao ambiental de: a) aes executadas por rgos e entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama); b) polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradao ambiental. II - pela incluso do aspecto ambiental na fiscalizao de: a) polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradao ambiental; b) projetos e atividades que potencial ou efetivamente causem impacto negativo direto ao meio ambiente. III - pela incluso do aspecto ambiental no processo de prestao de contas de rgos e entidades: a) integrantes do Sisnama; b) responsveis pelas polticas, programas, projetos e atividades a que se refere o inciso anterior.

Deve ser ressaltado que o conceito de fiscalizao ambiental abrange as auditorias, inspees, levantamentos e acompanhamentos que tenham por objeto a anlise da gesto ambiental. No documento principal, anexo portaria, a misso institucional do TCU com respeito ao meio ambiente foi assim definida: "Exercer, em auxlio ao Congresso Nacional, o controle externo da gesto ambiental de responsabilidade do Governo Federal e dos recursos pblicos federais aplicados em atividades relacionadas proteo do meio ambiente. No exerccio de suas atribuies, o Tribunal deve zelar pela legalidade e legitimidade dos atos praticados

pelo Governo, bem como pela eficincia, eficcia e economicidade no uso desses recursos e de recursos ambientais." Bastante relevante a incluso, prevista no artigo 3 e enfatizada no anexo, da avaliao do aspecto ambiental, mesmo em atividades de fiscalizao de escopo mais abrangente, isto , que no digam respeito somente a rgos, programas, projetos e atividades diretamente relacionados ao meio ambiente. At a apreciao das contas do presidente da Repblica deve, segundo esse enfoque, ser avaliada considerando-se o desempenho governamental na consecuo de suas metas ambientais. Deve se lembrado que, para o Canad, esse aspecto deve ser verificado em todas as aes do governo. Tambm na Frana, h preocupao com o "esverdeamento" da gesto pblica (FRANA, 1997). Da mesma forma, o grupo permanente de trabalho em auditoria ambiental da Intosai preconiza que as questes ambientais devem ser consideradas em todas as auditorias. O artigo 5 defini como prioritrias as seguintes aes e atividades relacionadas gesto ambiental:
I - aes que visem induzir comportamentos compatveis com o modelo de desenvolvimento sustentvel; II - fiscalizao ambiental; III - elaborao e aplicao de polticas setoriais relacionadas proteo ou utilizao do meio ambiente; IV - aes que visem coleta e ao fornecimento de informaes sobre o meio ambiente; V - educao ambiental; VI - coordenao das aes relacionadas proteo ambiental; VII - aes implementadas com recursos externos.

Para tanto, previsto planejamento anual que contemple a fiscalizao, o treinamento e outras aes relacionadas ao controle da gesto ambiental, respeitadas as normas estabelecidas para o planejamento das aes a serem executadas pelo tribunal (artigo 6). Deve ser destacado que, na enumerao constante do artigo 5 da portaria, as aes indutoras de comportamentos compatveis com o modelo de desenvolvimento sustentvel tiveram precedncia sobre a fiscalizao ambiental. enfatizada uma atuao de carter preventivo. No obstante, responsabilidade do tribunal responder s solicitaes que lhe forem formuladas pelo Senado Federal, pela Cmara dos Deputados e pela Comisso Tcnica ou de Inqurito do Congresso, e ainda receber denncias que lhe forem enviadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato. As tcnicas habitualmente utilizadas no controle externo realizado pelos auditores do tribunal so as recomendadas pelo documento para as auditorias ambientais. O Manual de Auditoria do TCU tem as caractersticas das diversas modalidades de auditorias, bem como das inspees, levantamentos e acompanhamentos (BRASIL, 2004a). A diferena entre as auditorias "convencionais" e a auditoria ambiental, prende-se, nessa viso, apenas ao objeto de anlise. Alm disso, foi editado em 2001 o Manual de Auditoria Ambiental do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2004c).

Experincia recente
As diversas auditorias operacionais feitas pelo TCU em instituies e programas governamentais tm resultado em minuciosos diagnsticos e relevantes recomendaes por polticas pblicas ambientais mais efetivas. Neste artigo, foram selecionados alguns trabalhos do tribunal na rea ambiental, no perodo 2002-04:
auditoria operacional, tendo como objeto a avaliao do governo federal na gesto dos recursos hdricos. Deciso n 566/2002 - plenrio, de 29-5-2002; auditoria no Programa Saneamento Bsico, de responsabilidade da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Acrdo n 309/2003 - plenrio, de 2-4-2003; auditoria na Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e no Ibama, para examinar o relacionamento entre os rgos responsveis pela indstria petrolfera e os que cuidam do meio ambiente. Acrdo n 787/2003 - plenrio, de 2-7-2003; auditoria para definir indicadores de gesto ambiental. Acrdo n 516/2003 - plenrio, de 14-5-2003; auditoria de natureza operacional no Ibama envolvendo aes governamentais, para proteger o meio ambiente na regio amaznica, possibilitando seu desenvolvimento com foco no emprego de tcnicas de manejo florestal sustentvel. Acrdo n 424/2004 plenrio, de 14-4-2004; auditoria de natureza operacional no Ibama para identificar fatores relevantes na elaborao e avaliao de estudo de impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental (EIA/Rima). Acrdo n 462/2004 - Plenrio, de 28-4-2004; auditoria de natureza operacional na Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos do Ministrio do Meio Ambiente (SQA/MMA), para verificar a aplicabilidade da avaliao ambiental estratgica (AAE) pelo governo federal no planejamento de polticas, planos e programas, bem como o licenciamento ambiental de projetos e obras realizadas com recursos federais. Acrdo n 464/2004 - plenrio, de 28-42004.

Os dois primeiros exemplos representam fiscalizaes de programas e polticas. Os dois ltimos envolvem avaliaes sobre instrumentos especficos de gesto ambiental. Os comentrios feitos adiante se baseiam nos relatrios publicados nas atas do TCU, em anexo s deliberaes. A auditoria na rea de recursos hdricos atuou no Ibama, na Agncia Nacional de guas (ANA) e no Ministrio do Meio Ambiente (MMA), examinando as conseqncias socioeconmicas da reduo da disponibilidade hdrica no Brasil, identificando quais estados correm o risco de desabastecimento. Alm disso tambm foram identificadas quais as boas prticas na gesto dos recursos hdricos, que contribuam para solucionar a crise de abastecimento, alm dos procedimentos adotados pelas empresas de abastecimento para evitar o desperdcio. O TCU fez determinaes aos diversos rgos/entidades, visando melhorar a gesto desses recursos. Dessas determinaes se destacam:
a determinao Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de que: a) estude a incluso nos instrumentos contratuais referentes s linhas de crdito que vierem a ser estabelecidas para as companhias de abastecimento, de instrumentos de controle e acompanhamento - por meio de indicadores de desempenho -, vinculando a liberao de

novos recursos ao cumprimento das metas e efetiva reduo dos ndices de perdas do prestador de servios; b) analise a possibilidade dos programas de saneamento passarem a receber a chancela de prioritrios com fluxo de recursos, pois esse mecanismo garantir o desenvolvimento da programao financeira sem interrupes oramentrias. a determinao Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente e ANA que sinalizem ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Presidncia da Repblica o grau de prioridade com que a crise de abastecimento de gua deve ser tratada; a determinao ANA que: a) priorize a formulao de um Plano Nacional de Recursos Hdricos, previsto na Lei n 9.433/97 - que estabelea critrios claros para a atuao do governo federal na gesto dos recursos hdricos - e identifique reas prioritrias de atuao, inclusive, no que diz respeito a obras hdricas; b) priorize a implementao do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH), para que as instituies desse sistema tenham sua disposio, o mais rpido possvel, as informaes necessrias ao desempenho de suas funes; e c) promova aes e estudos para garantir - pela cobrana pelo uso da gua - o devido incentivo racionalizao do seu uso, reconhecendo a gua como bem econmico. a determinao Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica que: a) estude formas de promover a reabertura de linhas de crdito para o setor de saneamento; b) priorize aes voltadas melhoria da gesto institucional, operacional e comercial de todas as companhias de saneamento estaduais, com nfase nas empresas mais deficitrias sob o aspecto operacional e comercial; c) estabelea, sempre que adequado, como critrio para que projetos de saneamento novos sistemas de gua e esgoto e ampliao de sistemas antigos - sejam implementados ou financiados pelo governo federal, a obrigao de tratar o esgoto coletado, conforme diretrizes do Decreto Presidencial n 4.024/01 que estabelece critrios de sustentabilidade para a implantao ou o financiamento de obras hdricas com recursos financeiros da Unio; e d) priorize aes destinadas aprovao de projeto de lei que estabelea diretrizes para a regulao e fiscalizao dos servios de saneamento e de uma poltica nacional de saneamento. a determinao Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica e Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda que estudem a viabilidade de se oferecer incentivos fiscais ao setor, reduzindo a carga tributria sobre materiais e equipamentos utilizados pelas companhias de gua e esgotos.

As diretrizes estabelecidas pela Tribunal de Contas da Unio atingem no apenas os rgos responsveis pelas polticas de recursos hdricos e de saneamento, mas tambm a rea econmica do governo federal. Na fiscalizao relacionada ao programa Saneamento Bsico, sob responsabilidade da Funasa, o TCU determinou quela entidade, entre outras coisas, que:
opte, sempre que possvel, pela concepo de sistemas integrados, prevendo desde a captao da gua at o tratamento dos esgotos, para minimizar o impacto ambiental causado pela falta de tratamento de efluentes;

 acompanhe a evoluo de indicadores de morbidade e mortalidade, principalmente as taxas de internao hospitalar por doena diarrica aguda em menores de cinco anos e por esquistossomose em reas endmicas, procurando mensurar o impacto causado pelas aes do Programa Saneamento Bsico nos indicadores de sade; promova o fortalecimento da figura do agente municipal de saneamento, atravs da intensificao do programa de capacitao e da realizao de atividades de conscientizao dos prefeitos quanto importncia do papel desse agente; estimule o envolvimento de associaes comunitrias e dos conselhos municipais de sade no gerenciamento das aes de saneamento, por meio da incluso, nos projetos de saneamento, de aes de sustentabilidade que contemplem a participao da comunidade, conforme as condies especficas para o financiamento dos projetos; e institua indicadores de desempenho, para fazer o acompanhamento e a avaliao gerencial do Programa Saneamento Bsico.

Nesse trabalho, o TCU constatou diversas falhas na gesto do programa. Suas determinaes alcanaram aspectos tcnicos da concepo de projetos, do controle de desempenho mediante indicadores e do controle social com a participao das comunidades. Na auditoria que examinou o relacionamento entre os rgos envolvidos com a indstria do petrleo e os rgos responsveis pelo meio ambiente, foi constatada a falta de integrao entre os setores energtico e ambiental na formulao das polticas pblicas e de planejamento, no mbito regulatrio e executivo, e a carncia de pessoal no Ibama para concesso de licena ambiental. Das principais determinaes, cabe destacar:
a de que o Ibama verifique o cumprimento dos condicionantes do licenciamento ambiental e garanta estrutura adequada, de pessoal e material, fiscalizao das atividades da indstria petrolfera em todo territrio nacional; que a ANP adote sistemas integrados de fiscalizao com os rgos ambientais, para compartilhar informaes e aes relativas fiscalizao da segurana operacional e da qualidade ambiental; a de que o ministro de Minas e Energia, na qualidade de presidente do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), incentive a avaliao ambiental estratgica como instrumento para balizar a formulao da poltica energtica nacional e o planejamento da expanso da indstria petrolfera; e ao CNPE, Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), Ministrio de Minas e Energi a, Ministrio do Meio Ambiente, ANP e ao Ibama a adoo de mecanismos de cooperao consistentes e sistemticos que possibilitem formular uma poltica energtica e ambiental.

Nessa auditoria foi verificada a necessidade de maior cooperao e sinergia entre os diversos rgos governamentais. Pela primeira vez, tambm se cuidou da avaliao ambiental estratgica, objeto de trabalho especfico que ser comentado adiante. Quanto auditoria realizada para definir indicadores de gesto ambiental, os rgos fiscalizados foram: Ministrio de Minas e Energia, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio dos Transportes, Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT), Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf) e o Ibama. Quanto s principais determinaes do TCU, foram:
determinar ao Ibama que faa constar, na prestao de contas anual da entidade, os seguintes indicadores:

a) nmero de licenas ambientais concedidas aps o prazo mximo destinado sua anlise que estejam em desacordo com a legislao; b) nmero de empreendimentos licenciados pelo Ibama anualmente; e c) empreendimentos vinculados a rgos e entidades federais que foram multados, receberam autos de infrao, foram embargados ou que tenham recebidos outras punies aplicadas pelo Ibama, por descumprimento das normas de licenciamento ambiental, discriminando qual a penalidade aplicada e o valor total das multas. determinar sua rea tcnica que em futuras auditorias de obras sejam consideradas como "irregularidade grave", as seguintes ocorrncias: a) contratao de obras com base em projeto elaborado sem licena prvia; e b) incio de obras sem licena de instalao, bem como o incio das operaes do empreendimento sem a licena de operao com base nas resolues do Conama n 237/97 e n06/87.

Essas determinaes so extremamente importantes. De um lado, procura-se estabelecer critrios objetivos para aferir a eficcia e a tempestividade da gesto ambiental. De outro, a conceituao de irregularidade grave quando do inadequado licenciamento ambiental de obras realizadas com recursos pblicos federais pode levar a sanes previstas nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs), tais como o bloqueio de repasses oramentrios e a paralisao das obras. Na auditoria de natureza operacional com foco em aes governamentais - eficaz na proteo ao meio ambiente na regio amaznica, possibilitando seu desenvolvimento -, o objetivo foi estudar experincias de "emprego de tcnicas de manejo florestal sustentvel na Amaznia, identificando as aes que obtiveram xito em promover o desenvolvimento sustentvel da regio e que poderiam ser apoiadas e adotadas pelo governo federal, bem como apresentar recomendaes para melhoria do desempenho da atuao governamental na proteo ambiental". O termo "sustentvel" foi compreendido como "ambientalmente correto, socialmente justo e economicamente vivel". Nas concluses, o TCU recomendou:
ao Ibama que: a) adote medidas para desburocratizar o processo de aprovao dos planos de manejo florestal, para incentivar o setor madeireiro a adotar as prticas sustentveis; e b) estude a viabilidade de aplicao de mecanismos econmicos para equiparar a competio entre a madeira explorada com base em planos de manejo e a proveniente de desmatamento legal. s secretarias de Biodiversidade e Floresta (MMA), de Coordenao da Amaznia (MMA), de Desenvolvimento Sustentvel (MMA) e ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), que providenciem o macrozoneamento da Amaznia legal com o objetivo de identificar as regies propcias explorao florestal - bem como as terras pblica protegidas, devolutas ou sem titularidade e as reas privadas - para nortear as polticas florestais na regio; Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e ao Ibama que estudem formas de normatizar a obrigatoriedade de se verificar a origem da matria-prima - especialmente, quanto legalidade na extrao -,

sempre que os rgos e entes pblicos federais adquirirem produtos que tenham madeira em sua composio.

A auditoria identificou a importncia do manejo sustentvel, constatando porm a necessidade de incentiv-lo atravs de medidas de simplificao administrativa e de mecanismos econmicos. A seguinte auditoria de natureza operacional no Ibama teve como objetivo avaliar o estudo de impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental, inclusive identificando os elementos responsveis pela baixa adeso do empreendedor pblico ao licenciamento ambiental e as possveis aes que ampliassem essa adeso. Para isso, foram formuladas trs questes:
quais as principais causas da resistncia do empreendedor pblico ao processo de avaliao do impacto ambiental? como as orientaes referentes ao processo de avaliao do impacto ambiental so formuladas aos empreendedores pblicos? como monitorada a implementao de medidas atenuantes e compensatrias, tidas como necessrias no estudo de impacto ambiental?

Ao finalizar a execuo da auditoria, a equipe concluiu que:

a insuficincia de recursos do Ibama, o fato dos empreendedores no terem a expectativa do controle e o baixo custo da irregularidade comparado ao custo da legalidade contribuem para a baixa adeso do empreendedor pblico ao licenciamento ambiental; Ibama no tem uma atuao efetiva na deteco das irregularidade, para que possa punir os empreendedores inadimplentes; e Ibama no vem monitorando sistematicamente a implementao dos condicionantes das licenas ambientais por ele expedidas.

O relatrio de auditoria constatou que: "Em termos gerais pode-se resumir a situao da seguinte forma: o empreendedor est em situao irregular, mas no tem a expectativa de que o poder coercitivo do Estado ir atingi-lo; por outro lado o IBAMA detm o poder de coero mas no o exerce, por absoluta falta de recursos materiais e humanos." Das determinaes do TCU ao Ibama, destacam-se:
a de que realize estudos sobre o custo acarretado pelo conting enciamento de seus recursos prprios, determinado pelos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, de modo a subsidiar a solicitao, junto aos mesmos, de seu descontingenciamento, solicitao essa que dever ser acompanhada de levantamento devidamente fundamentado das necessidades do instituto a serem atendidas com o incremento pretendido; a de que sejam revistos os critrios de fixao dos valores das taxas do licenciamento em relao ao custo total do empreendimento, visando estabelecer o equilbrio entre os valores, sem prejuzo da obrigao de ressarcimento do dano ambiental decorrente do empreendimento; e a de que adote medidas para evitar que os processos de regularizao (promovidos a posteriori) sejam mais atrativos que o processo normal de licenciamento (promovido previamente);

 importante acrescentar que com a consolidao dos dados relativos a fiscalizaes de obras em 2003, verificou-se que das 214 obras fiscalizadas que exigiam licena ambiental, 33,6% no tinham essa licena. Em relao implementao das medidas mitigadoras definidas nas licenas de 163 obras fiscalizadas, 42,3% dessas obras no as implementaram. Dessa forma, podemos concluir que do total de 214 obras que exigiam licena ambiental, 141 obras, ou 66% desse total, no cumpriam a legislao. Alm disso, a auditoria de natureza operacional na Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA/MMA) procurou analisar a aplicabilidade, pelo governo federal, da avaliao ambiental estratgica (AAE) nas aes de planejamento de polticas, planos e programas, bem como o licenciamento ambiental de projetos e obras realizadas com recursos federais. Foi identificado o papel potencialmente positivo do instrumento como indutor de boas prticas, em particular para superar as deficincias identificadas no estudo de impacto ambiental, e tambm as falhas no cumprimento de normas ambientais em obras realizadas com recursos federais. A deliberao do TCU incluiu as seguintes recomendaes:
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos do Ministrio do Meio Ambiente que amplie a divulgao da avaliao ambiental estratgica e a oferta de capacitao sobre o tema aos demais rgos e entidades governamentais; Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento e Oramento que analise a convenincia de adotar a avaliao ambiental estratgica na elaborao do Plano Plurianual; e Secretaria Executiva da Casa Civil que analise a convenincia de passar a orientar os rgos e entidades federais que causam impacto ambiental significativo, para que apliquem a avaliao ambiental estratgica no planejamento de polticas, planos e programas setoriais.

Nessa fiscalizao, o TCU demostrou sintonia com um instrumento de gesto ambiental relativamente recente e pouco conhecido, alm de no regulamentado legalmente. Ao examinar a aplicabilidade da avaliao ambiental estratgica e recomendar sua divulgao e utilizao, o tribunal assumiu uma posio de vanguarda na gesto ambiental pblica em nosso pas. Alm do mais, tendo mais uma vez constatado os problemas relativos ao processo de licenciamento ambiental, o TCU publicou a Cartilha de Licenciamento Ambiental (BRASIL, 2004d), para a orientao de gestores, empreendedores, legisladores e ativistas de organizaes no-governamentais.

Concluso
Os exemplos da atuao ambiental do TCU nos ltimos dois anos descritos neste artigo revelam o esforo por um controle preventivo, pedaggico e orientador da gesto pblica, que substitua o tradicional modelo de controle formalista e a posteriori. Verifica-se uma atuao abrangente que diagnostica problemas estruturais e define determinaes, inclusive, para a rea econmica do governo federal, onde freqentemente esto os "gargalos" ou "garrotes" da administrao pblica. H uma clara preocupao no apenas com os aspectos da legalidade, mas tambm com a eficincia dos instrumentos da poltica ambiental. Em sntese, podese avaliar a atuao ambiental do Tribunal de Contas da Unio como bastante positiva para a sociedade, recomendando-se a sua ampliao, voltando-se inclusive

para temas como as mudanas climticas, o desenvolvimento da contabilidade ambiental e o projeto de transposio do rio So Francisco.

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Artigo recebido em maio de 2005 e aceito para publicao em julho de 2005.

1 O controle externo compreende a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. 2 As polticas ambientais implcitas so os efeitos, geralmente negativos, sobre o meio ambiente, de decises tomadas em outros segmentos de polticas pblicas, como as que visam estimular certos setores produtivos, o fomento s exportaes, a expanso das fronteiras de produo agropecuria etc. (GLIGO, 1997). 3 Entre 1970 e 1985 foram concedidos US$700 milhes em incentivos fiscais e crditos subsidiados a 950 projetos na Amaznia, dos quais 631 para abertura de novas reas pecuria. Entre 1978 e 1994, a rea desmatada naquela regio passou de 78mil para 470 mil km2 (BRASIL, 1998).

DISPONVEL EM: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S167939512005000300010&script=sci_arttext ACESSO EM: 06.10.2012