FUNDAO G.

t<,;TULIO VARGAS
ESCOLA BRASILBIRA DE l1DhILlISTrlAO PBLIC.b
CURSO Dh liliSTitADO .l:J11 AmlINISTttAO PI3LICil
! Edna1do Dias de
AUTARQUIAS NO SERVIO PBLICO
BRASILEIRO
BnASILl1IEtA bDia
Pu3LICA P.A::".t> i?
OBTEl-;O DO GRAU DE l/ui..S
TRE i!;H Pu
BLIC.b.
ilIO DE JANEIRO, 1980
Barros, Ednalo Dias de.
Autarquias no servio pblico brasilei
ro - Rio de Janeiro: FGV/EBAP, 1980.
74 p. -
Honografia (mestrado)
leira de Administrao
Inclui bibliografia.

Pblica.
Brasi
1. pblica -- Brasil. 2.
l'iOdernizao administrativa - Brasil. :;,.
Autarquias - Brasil. L E.scola Brasilei
ra de Administrao Pblica. 11. 'l'tulo.
198204 430
T/EBAP B277a
"'" , '"'' " "" , " """ '"
1000019519
VArlGAS
..SC OLA BrlAS IRA D.. ADHIl\ 15 TrlA O ?BLI CA
CURSO Di l>k;STRADO EM ADI"lln ISl'HAO P&.t3LICA
AUTAHQUIAS NO SERVIO P'.r:3LICO BRASIl.;IRO
MONOGRAFIA DE HESTRADO APRE;SEhTADA POF.
Dias de Barros

APROVADA 04/ J23J 1980
PELA COIHSSAO JULGADORA
OFFI IViARQUESINI
Mestre em Ad inistra io (MPA)
Presidente da Comisso Julgadora
o. ;J
OLIVEIHA DAPii:i
Mestre em Administrao
PAULO ROr:!i;t MOTTi!
Doutor em Administrao Pblica (Ph.D)
nA perseverana pode mais
do que a fora. n
(Plutarco)
SUMRIO
RESUMO
INTRODUO
1. A J';O BRASIL
1.1 Perodo de 1900 a 1930
1.2 Perodo de 1930 a 1945
1.3
Perodo de
1945 a 1964
1.4
Perodo de
1964
at nossos dias
2. A MODERltIZAO ADMINISTRATIVA EM UMA
SOCIEDADE PrlISMTICb
2.1 O conceito de modernizao
2.2 A noo de mudana em cada
dade prismtica
2.3 A noo de conflito
3. AUTA:\QUIA - SUA FUNDAhENTAO .TURtDICA
,t!; ADhINISTRATIVA
3.1 Descentralizao
3.2 Administrao indireta
3.3 Conceito de autarquia
4.
4.1 A noo de mudana em uma socie
dade prismtica
4.2 A noo de conflito
BIBLIOGriAFIA
5
16
16
16
20
23
27
28
34
36
38
38
40
41
61
64
64
68
RESUHO
o presente trabalho tem seu desenvolvimento apoiado no estudo
dos momentos de ruptura e da anlise das variveis dependentes
industrializao, sem significar urbanizao;
mo, embora com industrializaco centralizada, com a ajuda do
der central - e das variveis que se estruturam ao nvel in
terno da administrao - controle de informaes, acomodaes
administrativas, mecanismos de liderana, controle pOltico de
pessoal e desempenho funcional.
1':0 captulO I analisa-se, de maneira sucinta, a admi
nistrao brasileira, procurando-se com isso identificar as va
riveis mais significativas para a abordagem do tema da
fia, apontando sempre os problemas de poder local e sua influn
cia no quadro administrativo, para analisar as tentativas de mu
danas empreendidas.
10 captulo 2 descreve-se a situao brasileira iden
tificada como sociedade prismtica. Tomando-se como base a te,!:
minologia de Fred i\iggs, monta-se um quadro de transio e de
alteraes do setor administrativo. Analisa-se tambm a admi
nistrao como um todo e, em particular, sua
como instrumento modernizador.
descentralizao
10 captulo 3 discute-se o conceito de autarquia e
sua fundamentao jurdico-administrativa, vista de dispositi
vos constitucionais e legislao especfica.
Concluindo, procura-se mostrar que o trabalho se prg
ps uma abordagem conceitual da problemtica das autarquias no
Brasil, enfocando as vrias etapas da administrao brasileira.
,
I
I
I
INTRODUO
Este trabalho desenvolve os aspectos que selecionamos para o
tudo de um dos tpicos da maior importncia para a
o pblica, qual seja, a sua descentralizao.
o objetivo da monografia analisar obras e documenta
ao pertinentes e, com base nelas, tecer consideraes sobre a
doutrina das autarquias e seu relacionamento jurdico-adminis
trativo.
A maioria dos estudos sobre a problemtica administra
tiva do Brasil limita-s6 anlise dos fenmenos estruturais ou
institucionais em si. Identifica-se os fenmenos administrati
vos, descreve-se os mesmos e se prescreve solues para eles,
utilizando-se, comumente, de certos instrumentos que no so efi
- ,
cazes na determinaao do desenvolvimento do mecanismo burocratl
co existente.
A perspectiva, pois, de entrada mais profunda no
sunto e a tentativa de identificao daquilo que est por trs
,
desses fenomenos - verdadeiros obstaculos ao desenvolvimento
pleno de todas as medidas de racionalidade adotadas pelo
nismo governamental ou pelas empresas privadas -inspiraram-nos
um estudo que pretende identificar os fundamentos jurdicos e
administrativos das autarquias.
Riggs diz que "em grande parte da li teratura sobre a.5l
ministrao encontramos mais nfase no aspecto prescritivo do
que no descritivo". Os chamados "principiaS" de administrao
pblica assumem a seguinte forma: nA autoridade deve correspon
der responsabilidade"; "as funes de assessoramento devem ser
ni tidamente separadas das de linha"; "o alcance do controle dQ
ve ser "; "o i'luxo das comunicaes deve fazer-se para cima
assim como para baixo"; "salrio igual para trabalho igual".l
1 -,
Riggs, Fred W. Administraao DQ palses gm desenvolvimento.
A teoria da sociedade prismatica. Rio de Janeiro, Fundao Getu
110 1968. p. 13.
6
Embora parea existir certa contradio entre a estru
tura tradicional dos mecanismos administrativos e os novos
mentos incorporados pela racionalidade, ponto importante
te em verificar se houve certos momentos de equilbrio ou acomo
dao entre eles. Esta monografia uma tentativa de verific,
o das caractersticas das autarquias brasileiras que so, a
nosso ver, instituies que acompanham o desenvolvimento de uma
situao prismtica dentro do quadro administrativo nacional.
Reconhece-se que h contradies entre o setor tradl
cional e o setor moderno; tentaremos, portanto, identificar as
possveis razes pelas quais no se efetiva a grande maioria das
polticas incrementalistas de desenvolvimento nacional.
Procuraremos, em primeiro lugar, conceituar o tipo de
modificao tcnica ou implemento tcnico a ser utilizado para
a reformulao desses mecanismos administrativos tradicionais e
caracterizaremos historicamente os momentos mais expressivos das
tentativas de racionalizao. Parece-nos que a burocratizao
centralizadora tem levado irracionalidade, e no racionali
dade pretendida.
Em segundo lugar, partindo do pressuposto de que todas
as mudanas se caracterizam por acentuado crivo crtico ou por
rupturas - ou seja, as mudanas so realizadas sem que o proble
ma do tradicional seja devidamente considerado -
realidade tradicional como elemento relevante na
da ideologia de mudana.
pensamos na
identificao
tor
Reconhecemos que h, entre o setor tradicional e o s&
moderno, contradies que no significam anulao total dos
mecanismos anteriores,
sendo incorporados. 2
situao de transio,
..
nem dos mecanismos posteriores que vao
Procuraremos identificar o fenmeno como
de passagem, de tentativa de equilbrio.
2 Ver Riggs. op. cit. p. 30.
7
A primeira questo a da oposio
- ,
centralizaao, que engloba uma serie de fenomenos administrat1
vos como: poder, autoridade, delegao, tomada de decises e,
ainda, o problema relacionado com a maneira pela qual as situa
es administrativas se estruturavam com vista, principalmente,
s pessoas que faziam parte do mecanismo administrativo, em
trimento do sistema. Tal situao, que absorveu grande parte
da histria de nossa administrao, ocorreu tambm na estrutura
o politica. 3
As primeiras leis se identificaram com esse processo
de oposio e agiram de conformidade com ele. O sistema jurid1
co, acompanhando o processo de modernizao da administrao,
vai regular essa evoluo; evidente, entretanto, a impossibi
lidade de estabelecer igualdade de desenvolvimento entre a
dernizao da administrao e o sistema juridico, pois, na rea
administrativa, o processo de modernizao se desenvolve em
o dos apelos internos e, no rumbito jur{dico, funciona como
elemento de normalizao do sistema. De modo geral, pode-se di
zer hoje que as autarquias brasileiras so um simples reflexo
do que se passa na administrao direta.
histrico que, na medida em que essa situao se de
senvolvia, o problema da centralizao era atenuado.
t a partir e 1930 que o brasil entra num processo de
modernizao administrativa, que coincide com o incio da fase
de industrializao e o implemento de politicas de concentrao
e urbanizao. As variveis industrializao e urbanizaiQ
agem como elementos importantes de mudana: primeiro, na medida
em que a vida se concentrava na rea das cidades e era necessi
rio responder s exigncias dessa concentrao, principalmente
a nvel do setor de servios, da expanso da circulao de
cadorias e do setor comercial; e, segundo, em funo das
ses decorrentes do crescimento demogrfico.
3 Ver Motta, Paulo Roberto. Movimento partidriO no Brasil.
l.ed. dio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, 1971. p. XIlI.
8
A nova conjuntura produzia, tambm, novas condies
para o desenvolvimento da era mais possvel
a feita puramente com base no senso comum, nas
solues empricas. necessrio adotar novos mtodos que pu
.. ,..
dessem, realmente, atender as exigencias advenientes. E,
le momento, prevaleceu forte influncia das idias de racionall
..
dade dos e da Frana, principalmente ligadas a ad
ministrao, atravs dos principios de cientfica
de laylor e Fayol
Tais influncias provocaram - porque aplicadas repen
tina e generalizadamente - problemas srios, porquanto, ao l-
do das idias inovadoras, continuava a existir o sistema antl
go; ou seja, modernizava-se a estrutura administrativa sem a
concomitante conscientizao das pessoas para o novo papel que
teriam de desempenhar dentro dessa administrao. 4
os velhos hbitos domsticos continuaram a impreE
nar o processo administrativo. A permannCia do costumeiro
tamento pessoal constitui o elemento mais importante para a
lise ou determinao dos obstculos a qualquer procedimento
entifico, a qualquer avano relativo anulao do entrave
nistrativo.
tra
,
ana
cl
adml
velhos hbitos domsticos criaram o nepotismo
,..
que, sedimentando o favoritismo, passou a ser a maior resisten
cia ao desempenho racional dos recursos humanos e da
o administrativa.
o Presidente Vargas, em seu discurso de posse,
em 3.11.30, apontava como soluo para o problema do
4 ui mais fcil adotar por decreto ou por lei uma estrutura fo,!:
mal de organizao, com funo administrativa manifesta, do que
institucionalizar o correspondente comportamento social. Da
vem que muitas estruturas formalmente administrativas nas
dades em passam de meras fachadas, o ver
dadeiro trabalho administrativo continua sendo funao latente
de instituies antigas mais difusas" (Riggs, Fred. W. op. cit.
p. 37-8).
9
lismo pblico a reduo dos quadros de pessoal, Que ele prprio
multiplicou ao longo de sua gesto, a despeito de haver introdu
zido, atravs do DASP, o sistema do mrito no recrutamento e
leo de pessoal. 5
Houve um per!odo decisivo, de 1930 a 1945,
conjugao de valores opostos vivia em equil!brio: as
haviam-se acomodado s novas tcnicas utilizadas pela
-
ao.
quando a
pessoas
administrs,i
A partir de 1945 ocorrem mudanas significativas:
nicas referentes a uma pol!tica econmica global de
o de todos os setores administrativos foram formuladas e in
corporadas pelo poder central. Esta foi a fase mais importante
de nossa administrao, embora persistissem ainda vrios obsti
culos. A eficincia e a eficcia na aplicao das pol!ticas sQ
friam ainda os entraves decorrentes da carncia de comunicao.
5 "O problema Q-o func!onalismo, no Brasil, s ter solu9 qup
do se proceder a reduao dos quadros excessivos, o que sera fa
cil, deixando-se de preencher os cargos iniciais, medida que
vagarem.
Providncia indispensvel tambm a no-decretao de novos po.
tos burocrticos, durante tempo, ainda mesmo qU2 o cresci
mento natural dos servios publicos_exija a instituiao de
tros departamentos, nos quais_poderao ser aproveitados os
gados em excesso nas repartioes atuais.
Com a economia resultante, quer dos cortes automticosJ, que a
ningum quer da impossibilidade de criaao de caK
gos nov2s, poder a o Governo ir paulatinamente, a
muneraao dos seus servidores, sem sacriflcios para o erriO.
Majorando-lhes, desse modo, os vencimentos e cercando-os de
de estabilidade e de justia nas promo)es e na
ao dos dispositivos regulamentares, ter o Pals o direito de
exigir maior rendimento da atividade e aptides dos respectivos
funcionrios, que, ento, no deixaro de se consagrar exclusi
vamente ao servio pblico, desaparecida a necessidade de exer
cer outros misteres, fora das horas de expediente, como agora,
no raro, acontece, por fora das dificuldades com que lutam"
(Vargas, Getlio. Nova pol!tica do Brasil. Rio de Janeiro,
Jos Olympio, 1938. v. 1. Parte do discurso de 2.1.30 sobre a
Plataforma da Aliana Liberal, lido na Esplanada do Castelo,
de Janeiro).
10
As formulaes sobre a evoluo da administrao como
. '
um todo apllcam-se as autarquias de forma particular. No que
diz respeito a pessoal, por exemplo, isto que se observa de
maneira especifica: os problemas das autarquias governamentais
so Os mesmos da mquina administrativa da administrao
ta.
do maior interesse para o presente trabalho o
do dos pontos de estrangulamento e obstculos ao pleno desenvol
vimento dos critrios de racionalidade administrativa e dos
dres cientificos de desenvolvimnto do planejamento glObal.
, ,
Propomo-nos, objetivamente, a analise da administr-
-
ao indireta, mais especificamente, no campo das autarquias.
No Brasil, a iniciativa de lei criadora compete ao Po
d
. t' 6 t ' , 1 1 ti'"
er lVO, porquan o e o responsave pe a con ngencla ou
pela convenincia administrativa que motiva a criao, no mbi
to federal, cabendo ao Presidente da Repblica
7
exercer
tivamente, com o auxlio dos Hinistros de Estado, a direo
perior da administrao federal, bem como dispor sobre a
turao, atribuies e funcionamento dos rgos da
...
ao federal.
Conseqnentemente, as autarquias encontram-se assim d&
tinidas no Decreto-lei n
Q
200, de 25 de fevereiro de 1967:
8
ItI - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei,
com personalidade juridica, patrimnio e receita
prios, para executar atividades tlpicas da
... ,
ao publica que requeiram, para seu melhor
to, gesto administrativa e financeira descentraliza-
da."
6 Constituio da .tepblica Federativa do Brasil. Senado Fed&
ral, 1977. Art. 57.
7 Id. art. 81, item I e V.
8 Publicado no Dirio Oficial da Unio, 27 fev. 1967, e
cado em 8 mar. 1967, 30 mar. 19b7 e 11 jul. 1961.
11
administrao indireta faz parte de um amplo siste
ma de descentralizao administrativa. Entre ns, necessrio
identificar, desde logo, os problemas desse sistema como um to
do, envolvendo toda a anlise a respeito do que centralizao
e descentralizao administrativas, estudando, ao mesmo tempo,
a problemtica da administrao no Pais, a par dos diversos mQ
vimentos de desenvolvimento e crise. 9
so mltiplas as variveis que podem ajudar na deteK
minao do fenmeno. Partiremos, inicialmente, do estudo dos
. di d ,. . .. 10
ca ores e
A administrao brasileira e seu desenvolvimento
to intimamente ligados s modificaes ocorridas no per{odo de
1928 a 1930, aps a crise do modelo agroexportador e o inicio
do processo de industrializao no Pais. Essa ligao est pre
sente, sobretudo, na anlise do perfil urbano brasileiro.
9 minha opinio, porm, o xito de todas inovaes ag
depende em grande parte da existencia de um clima
economico e social que lhes sirva de esteio. outras
vras
l
os defeikos administrativos denunciados sao causas
tambm do subdesenvolvimento.
mesmo para efeito de estudo do prprio crescimento economico, os
economistas deyeriam dar mais ateno ao,. crculo ininterrupto
interdependencia, em que fatores economicos afetam as
oes polticas e administrativas, as quais, vez, tem um
efeito de feedback sobre o desenvolvimento economico. nesse
sentido que os conceitos de Hyrdal sobre a 'causao circular I
podem ser de particular utilidade. Permitem-nos verificar que
so poucas - se que existem - as conse qncias causais dir,g,
tas, tanto dos fenomenos polticos e sociais sobre os economi
cos, quanto, inversamente, das foras economicas sobre os fatQ
res governamentais" (Riggs. op. cito p. 86).
10 "Acredito que essas idias podem ser usadas para dElmonstrat
que governo e administrao muito dependew das econo
micas; a natureza do economico impoe limites d,g,
finidos ao tipo de administraao p'blica que se pode conseguir.
Tambm mostram, contudo, que o prprio economi
co depende da natureza do e da administraao gerencial,
classificaao de cargos) e como o desenvol
vimento nao o seu teor programtico 'economico
'
, como sejam o
investimento de capital e o controle de empresas pblicas; mas
decisiva sua capacidade de estabelecer um clima ou regime em
que as atividades economicamente produtivas estejam seguras e
ganhem reconbecimento e recompensas sociais" (Riggs. Opa cito
p. 85-6).
12
caso especfico do Brasil, a urbanizao antecede
o processo de crescimento econmico, mas se amplia com o prprio
desenvolvimento. A propsito, o tradicionalismo de nossa estru
tura administrativa tem suas origens no mecanismo de desenvolvi
mento que, por sua vez, gera a modernizao medida que esse
desenvolvimento se acelera. No momento em que modificaes de
ordem econmica ocorriam, alternava-se o centro de decises e
de interesses, ampliava-se o setor de servios e aumentava a
circulao de mercadorias, alterando-se, conseqUentemente, em
complexidade, essa mesm3 estrutura.
Ao nvel da estrutura administrativa, novas situaes
apareciam como surpresas e como tais eram tratadas, isto ,
giam como mecanismos de mudana vistos como "desestruturadores
de estruturas
tl
Dessa maneira, rece bia a administrao uma caI
ga acentuada de responsabilidade que no mais podia sustentar a
estrutura tradicional de um sistema de regras institucionaliza-
das, ligadas a interesses jurdicos e a normas que no
pondiam ao modelo de modernizao.
possvel
leira.
... ,
Admite-se que graas a essas pressoes e que se
fazer caminhar verdadeiramente a administrao
Constituem, de fato, seu momento mais crtico.

tornou
brasi
Outras situaes, porm, ainda podiam ser percebidas.
Analisando a constituio interna dos sistemas administrativos,
verificamos que a administrao se organizava em funo das
principais "convenincias" do momento.
Os funcionrios do sistema eram pessoas bastante
prometidas com a situao poltica e tlafilhados" dos grandes po
lticos. Dispunham, em razo disso, de um posicionamento privi
legiado, levando a administrao a uncionar em torno dessas li
deranas, a ponto de seus sistemas de comunicao interna perma
, .,.., . ,
necerem abertos apenas as s1tuaoes de comprom1sso com a area
poltica. realmente difcil admitir os indicadores econmi
cos desligados dos compromissos polticos. A concentrao de
renda e o aumento do poder dos grandes proprietrios eram
veis e a criao de uma demanda interna quase impossvel.
Tal situao acarretava srias conseqrrncias:
13
. ,
Vl. S.l
a) medida que o poltico se apresentava como elemento deter
minador das funes administrativas, a autoridade admlnistrati
va passava a atuar apenas de maneira decorativa, com o
objetivo de facilitar a expanso desse poder;
, .
unl.CO
b) os processos e procedimentos de rotina ficavam tumultuados
porque os "afilhados" do poder poli tico, embora figuras decor-
tivas, faziam parte da estrutura e obstaculizavam a implementa-
o das solues administrativas, principalmente aquelas
das a interesses particulares ou "especiaiS";
c) algumas questes - aquelas que representavam interesses da
,.
"eli te" dominante - eram resolvidas em regime de urgencia;
d) dentro dessa estrutura, os mecanisfuos de mobilidade
trativa eram bloqueados. ho havia procedimentos racionais de
hierarquizao e, conseqttentemente, nenhum sistema de avaliao
que determinasse necessidades ou promoes de pessoal, porque
qualquer tipo de avaliao poderia criar problemas para a
teno da segurana interna e do status quo;
e) no existindo mecanismos de controle administrativo, inexi...
tiam a eficincia e a eficcia do planejamento o que, obviamen
te, tumultuava o sistema de informao e comunicao. Ningum
recebia estimulos externos e internos. No havia um setor de
, .-
treinamento e, as vezes, a adminl.straao funcionava porque esta
va centrada em algumas pessoas que conheciam as regras e as
,
adaptavam as suas necessidades, gerando um outro problema: e...
sas pessoas utilizavam as informaes para ter poder e us-lo
em benefcio prprio, vale dizer, em benefcio da "elite" dom.;!.
nante.
Alm dessas questes, outra importante situao agra
vou a crise na administrao. Com as mudanas ocorridas a
,.
tir de 1930, decorrentes da crise economica mundial de 1929,
houve um deslocamento do eixo de. decises: embora, durante al
gU11 tempo ainda, a rea rural tivesse certa predominncia pol!
tico-administrativa, aos poucos eram propostas medidas que
lizavam cada vez mais para o poder central urbano a resoluo
de problemas administrativos, sem que isso significasse a liqui
dao dos interesses anteriores. Na realidade, o que ocorreu
foi o estabelecimento de um compromisso entre o setor rural e o
setor urbano, e desse compromisso a administrao era filha pre
dileta. aI teraes Lnplicavam uma rede de comunicao
, ,
muito mais intensa entre a area urbana e a rea rural. A inten
sificao da relao entre as reas rurais e as reas urbanas
trouxe conseqUncias significativas:
a) ao desenvolver uma infra-estrutura de servios ligada ao
atendimento do crescimento urbano-industrial, a administrao
comeou a ampliar os seus quadros, preocupando-se com
rios de mOdernizao administrativa, fazendo com que
tipo de funcionrio racionalizador da administrao,
,
os crit..
surgisse um
elemento
importante no processo de progresso administrativo. 1!im conse
qnncia, o funcionrio pblico passou a ser o elemento moderni
zador, fato que pode ser observado at mesmo na literatura
sileira; 11
b) paralelamente, esse processo de modernizao efetivou-se
tambm no comrCiO, ao ampliar as necessidades de relacionamen-
to com o meio rural, seu elemento bsico de apoio. outros
termos, essas modificaes modernizantes, aos poucos, ampliavam
11 Em O Amanuense Belmiro, de Ciro dos Anjos; Triste fim Po
licarpo Quaresma, de Lima Barreto; e Memorial de Aires, Ma
chado de Assis. (Amanuense, subsecretrio e diplomata sao os
personagens dessas obras, os quais se confundem com Os prprios
autores, burocratas na real. O trao entre t020s,
personagens e autores, e que. embora afeitos as suas funoes,
emergem do comodismo dos negocios pblicos em senso l!rico,
triotismo e ambies pol!ticas -- de sensibilidade ao aQ
vento de novos rumos, em seu meio e epoca.)
15
a demanda interna de bens e aumentavam sua circulao, reclaman
do a necessidade de mecanismos mais exigentes de controle da ag
ministrao. O desenvolvimento do meio rural representou uma
fora importante na mudana e na modernizao do campo. Ao con
, .-
trario da sltuaao agroexportadora, agora era o mercado interno
o elemento de maior importncia e isso alterava todo o
mento do poder local e do "mandonismo". Se o desenvolvimento
trazia, ento, novas influncias e colocava novos problemas,
tambm ampliava a rea do mercado de trabalho na cidade.
Tais procedimentos, apesar de novos e moernizantes,
-
-nao alteravam radicalmente a estrutura administrativa. Como a
velocidade das mudanas era intensa, no havia condies de
adaptar o sistema administrativo nem o quadro funcional no
mo ritmo. Dessa maneira, as modificaes aparentes no atingi
ram os problemas intrnsecos, uma vez que foram feitas apenas as
adaptaes consideradas indispensveis manutano de um certo
equilbrio, compatibilizador do tradicional e do moderno.
Explicar essas situaes significa trazer para nosso
trabalho as propostas de anlise de Fred niggs. Parece-nos que,
em sua anlise do sistema administrativo nas reas em desenvol
vimento, ele levanta todas as questes de funcionamento dos
temas que se orientam por meio de valores de duplQ significado.
utilizando os conceitos de Fred Riggs, analisaremos a
situao que a administrao brasileira atravessa. Pensamos ser
vlida a seguinte proposta geral, para nosso trabalho: a admi
nistrao brasilsira est em transio, identificada como pr
pria de uma sociedade prismtica. As mudanas significativas
vm sendo realizadas principalmente a partir de 1964, uma vez
que colocam a questo da modernizao da administrao como
objetivo primordial.
" ,
Na realidade, o que e posslvel pretender e medir e
avaliar mudanas, atravs de anlises da administrao escen
tralizada, mostrando os obstculos e limites de sua
...
ao.
1. A ADMINISTRAO NO BRASIL
A administrao brasileira pode ser esquematizada
momentos bem distintos. Chamando-os distintos no
rendo dizer que no se inter-relacionem, mas apenas
entre eles existem rupturas que, acentuando valores
servam, contudo, os valores tradicionais.
1.1 Perodo de 1900 a 1930
segundo
estamos
mostrar
novos,
,.
tres
que
que
con
Nesse perOdO a administrao teve significado sociolgico
tante expressivo, pois absorveu o excedente de mo-de-obra no-
aproveitado pelo precriO sistema produtivo do Pas.
do-se desse ngulo, conclui-se que a administrao pblica
ceu um papel positivo, pois assegurou posio e funo a
sivo contingente humano, evitando o desemprego e contribuindo
para a formao de uma classe mdia com efetiva participao em
nossa evoluo administrativa, econmica, poltica e cultural.
No final desse per{odo, o Pas possua apenas merc,,
dos regionais, mal articulados entre si e com o exterior, no
se verificando a livre circulao de produtos e pessoas no esp,,
o nacional.
1.2 Perodo de 1930 a
Esse perOdO, ao contrrio do anterior, assinalado
tantes reformas que se iniciam com o desenvolvimento
trializao no Brasil.
por impor
da
o relacionamento se processasse dentro de uma
linha familiar (parental), com o advento das reformas foram cri
ados centros de treinamento no intuito de modificar o comporta
mento individual dentro da organizao, entendida como uma
17
trutura complexa. alteraes comportamentais significat1
vas serviam tambm para a identificao dos problemas. Muitos
grupos funcionais comearam a reivindicar melhorias e as
es foram-se processando, mesmo sem eliminao do apadrinhamen
to.
mento
to de
Outra importante mudana foi a instituio de recruta
,.. , .
e seleao, atraves de concurso para preenchimen
no servio pblico. Esse novo instrumento de solu
o dos problemas internos da administrao assumia
,

ticas definidas de elemento de mudana. b seleo por concurso
pblico criaria as condies necessrias adoo de uma politi
ca racional de pessoal, permitindo que fossem atingidos os
tivos de mudana de comportamento dentro da organizao.
face do intenso desenvolvimento do Brasil, em
mos econmicos, urbanos e sociais, as alteraes deveriam prg
cessar-se com muita rapidez, determinando, assim, novos proble
mas, tornando inviveis as reformas anteriores e dando surgimen
to tanto a novos desequil{brios na administrao como a choques
com os padres adotados atravs das reformas administrativas.
Bsse perodo assinalado por transformaes de
gadura nas condies econmicas do Pais. A depresso dos
em 1929, e a crise mundial, determinaram a deteriorao dos
os de nossos produtos de exportao, da por que grande parte
dos suprimentos de mercadorias importadas teve de ser assegura
da pelo setor interno da economia nacional. O Pas reagiu posi
tivamente crise externa com intenso processo de substituio
de importaes, que se tornou decisivo fator de formao de um
mercado interno at ento inexistente no 3rasil.
A partir desse momento, a administrao chamada
exercer funes antes no executadas. Nesse per{odo, percebe-
se com evidncia a complexidade da administrao pblica, pois
so mltiplas as atividades resultantes dos novos encargos im
18
postos ao Estado pelo sistema produtivo nacional, principalmen
te por meio da criao de autarquias e sociedades de economia
mista.
Novas situaes foram-se criando e acelerando as m'y
danas. necessrio ampliar a rede urbana, criar condies
para o desenvolvimento da exportao, 12 e consistia tarefa
fundamental dar representatividade rea urbana e defini-la PQ
liticamente como a mais importante, j que para ela se
ra o eixo das decises.
Essas novas situaes s poderiam efetivar-se como
corrncia de mudanas administrativas. A primeira mudana im
portante concretizou-se na ampliao do setor de servios, cada
vez mais necessria com o aumento da rea urbana. Na funo de
coordenadora poltica, a capital necessitava de elementos Que a
- ,
assessorassem, constantemente, na execuao de pollticas e na
tegrao com a rea interiorana.
Modificaes comearam a ocorrer em todos os setores
e novos rgos foram criados para administrar a mudana consubs
tanciada pela formulao das reformas que ultrapassavam a rea
administrativa.
Ressalta-se, na caracterizao desse segundo perOdO
administrativo, a diminui:;o gradativa do carter assistencial
da administrao. Aos poucos ela vai adquirindo foros de
, -
trumentalidade do governo, destinada a conduao eficiente dos
negcios pblicos. Assim, como demonstrao patente da mentali
dade inovadora, foi criada a Comisso Central de Compras, pri
12 nUma economia tradicional, de tem por sua pr
pria natureza pouco que possa exportar, j que produz apenas tEW
do em vista suas necessidades de consumo imediato, pouco sobran
do, portanto
n
(Riggs. Opa cit. p. La).
19
meira tentativa de eliminar o desperd{cio dos recursos pblicos,
racionalizando a aquisio de material para uso nas
1935 cria-se a Comisso Permanente de Padronizao,
com a de padronizar o material a ser usado no servi
o pblico federal. inovaes culminam, em 1940, com a
criao do Departamento Federal de Compras, em substituio
citada Comisso Central de Compras.
As medidas adotadas no sentido de
-aos trabalhos governamentais concretizaram-se com a criao, em
1936, do Conselho Federal do Servio Pblico Civil (Lei n
Q
284,
de 28 de outubro) e das Comisses de Eficincia dos
articuladas com o Conselho, rgos aos quais cabia estudar a
ganizao dos servios pblicos e, principalmente, implantarnqr
mas tcnicas de administrao de pessoal.
Apesar da curta existncia, o Conselho prestou valig
sa contribuio no preparo de nossa primeira classificao por
carreiras, quando foi absorvido pelo Departamento Administrati
vo do Servio Pblico (DASP), organizado pelo Decreto-lei n
Q
579, de 30 de julho de 1938. 13 O DASP tornou-se o centro iX
radiador das influncias inovadoras e pea fundamental do siste
ma racionalizador da administrao pblica federal, promovendo
substanciais modificaes de estrutura e de funcionamento em to
da a mquina administrativa federal do Brasil.
Esse per{odo, que poderia ser identificado
inovaes e acomodaes, indicaria, ao mesmo tempo, a
tizao da existncia do problema de oposio entre o
como de
conscien
poder 19
cal e o poder central, marcando, efetivamente, a preponderncia
13 O Decreto-lei n
Q
579, de 30 de 1938, criou o DA?,
assim como estabeleceu sua competencia e designou suas divisoes
,
no tocante a sua estrutura.
20
da economia agroexportadora sobre a economia urbano-industrial.
importante acrescentar que, aps 1945, a situao
pareceu tomar novo rumo. Crescia a tendncia ao desenvolvimen
to da urbanizao, mas, ainda assim, o tradicionalismo era domi
nante com a permanncia da clientela politica e o fortalecimen
to das relaes de parentesco.
1.3 Per iodo de 1945 a 196u
A partir de 1945 o sistema administrativo brasileiro inicia uma
nova fase, etapa essa caracterizada pela incorporao, ao
lho administrativo, de critrios de planejamento. A sociedade
brasileira atingira tal complexidade que os seus problemas con
tinuavam insolveis, especialmente porque eram tratados isolada
mente, sem um levantamento criterioso dos fatores que lhes da
vam origem. A funcionalidade das instituies administrativas
era o que estava em pauta. No obstante a prioridade reservada
eficincia dos servios, esta era tida como uma questo subsi
diria em relao ao ajustamento desses servios, em conjunto,
,
a realidade economica e social.
Ao estudar-se o problema administrativo do Pas, no
foi o mesmo examinado pelo prisma do planejamento, isto , luz
da realidade do sistema administrativo anterior ou vigente at
1945. Atravs de adaptaes a acomodaes do antigo sistema,
mas que no atendiam aos ditames da nova sociedade brasileira,
notadamente no setor econmico, a estrutura econmica polariza
va as atenes, passando a constituir o fulcro das indagaes e
ensejando a realizao de estudos e pesquisas para garantir o
,
desenvolvimento do Pa1s.
Nesse perOdO, o governo brasileiro buscou a
o externa de misses de assistncia tcnica que, ao cabo de
21
algum tempo, verificaram e advertiram que o nivel de desenvolvi
mento industrial atingido, impulsionado pelo processo de substi
tuio de importaes induzido pela 11 Guerra Mundial, no fora
acompanhado adequadamente pelas medidas administrativas
tas.
As misses a que nos referimos, oriundas principalmen
te dos EUA, concluiram seus relatrios apresentando uma anlise
da estrutura econmica brasileira e de suas necessidades, s-
lientando, de modo capital, as deficincias da legislao
tria brasileira.
A Constituio de 1946 trazia preceito determinando a
criao do Conselho Nacional de com atribuies de
acompanhar o poder pblico no campo da economia nacional. O
no - Plano Nacional de Sade, Alimentao, Transporte e
.t.nergia - tinha por finalidade estabelecer coordenaes para
as atividades estatais nos setores de sade, alimentao,
porte e energia, alm de pr em prtica expeditos modos de
cao da despesa pblica, anteriormente presa rigidez do Cdi
go de Contabilidade.
Medidas para agilizar a economia nacional -- sobretu
do de carter econmico - foram servindo como uma tomada de
conscincia dos desequilibrios estruturais do Pais. Foram
titudos o Conselho de Desenvolvimento (primeiro rgo central
permanente de planejamento criado em lQ de fevereiro de 1956)
e o Banco de Desenvolvimento gconmico (autarquia
ral criada pela Lei n
Q
1.628, de 20 de junho de 1952), que
saram a desempenhar funo coordenadora dos esforos promoci..Q
nais do principalmente no dominio da administrao eco
nmico-financeira.
,
Este surto renovador estendeu-se tambem regionalmente,
perce bendo-se a incidncia do cloi trio do planejamento nas ati
vidades administrativas com o surgimento de rgos como a
22
nhia do so Francisco os Bancos da Ama
znia e do r;ordeste, a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobrs), o
Servio Especial de Sade Pblica (atual Funao Servios de
Sade Pblica - FSESP), a Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene), entre outros.
Com a formulao do Programa de Betas, em 1956, obser.
va-se que se havia inserido o planejamento no contexto nacional,
nas atividades de rotina do brasileiro. O Programa de
Hetas representa a primeira tentativa razoavelmente bem-suced:"
da de submeter o desenvolvimento global do Pas orientao e
sistemtica do poder pblico, tornando a nao, por
conseguinte, um Estado planificador. Essa inovao,
riamente, requereu alteraes institucionais da mais diversa
tureza e amplitude na estrutura executiva:
Setor enerlli
- Energia eltrica
- nuclear
- Carvo nacional
Petrleo (produo e
refinao)
Setor de transportes
- 'lTansporte ferroviric
- 1ransporte rodovirio
- Servios porturios e
dragagem
- f.arinba Mercante
Setor indstrias de base
- Siderurgia
- lcolis
- . ,
- de m1nerios
, ,
Industria de automoveis
- Construo naval
Setor de alimentaiQ
- Armazns e silos
- Armazns frigor!ficos
- Fertilizantes
Setor de educao
- Pessoal tcnico
Para que esse imenso programa de governo pudesse ser
acompanhado devidamente, era indispensvel a criao de um
23
trumento institucional hbil. instrumento foi o Conselho
de Desenvolvimento, competindo-lhe acompanhar a execuo das me
,.
tas, estudar permanentemente a conjuntura economica nacional,
exercendo, junto ao Presidente da Repblica, funes de
,.
ao e aconselhamento com referencia aos problemas do nosso
senvolvimento econmico-social. Por meio de "grupos executi
vos" e "grupos de trabalho", o Conselho supria as deficincias
da administrao tradicional, s vezes at duplicando funes,
contanto que, com presteza, respondesse aos desafios que o Pas
apresentava.
Essas reformulaes de diretrizes continuaram no
,.
governamental seguinte com a Comisso Nacional de
jamento (Governo Jnio Quadros) e a Coordenao do Planejamento
Nacional, chegando elaborao de um plano denominado Plano
Trienal (Governo Joo Goulart), que no logrou ser executado.
Tais reformas no tiveram continuidade - a primeira interro,m
pida com a renncia do Presidente Jnio Quadros, e a segunda
lograda com a deposio do Presidente Goulart, em maro de 1964.
1.4 Perodo de 1964 at nossos dias
Nesse per{odo encaminharam-se os projetos definindo atribuies
de um Ministro Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao
Econmica, com a incumbncia de "dirigir e coordenar a reviso
do plano de desenvolvimento econmico", ao mesmo tempo que se
iniciava ampla reforma da administrao federal, estabelecida
pelo Decreto-lei n
Q
200, de 25 de fevereiro de 1967. Essa
pa introduziu na rea administrativa critrios cientficos com
a implantao e utilizao de tecnologia mais avanada, o que
representou, para muitos, a implantao real da racionalidade na
administrao. O impacto da tecnologia empregada serviu como
elemento ordenador da administrao central, objetivando princi
palmente uma melhoria na circulao de informaes entre a rea
pblica central e os demais setores pertencentes a essa adm1
nistrao.
Cabe aqui falarmos sobre a criao do Servio Federal
de Processamento de Dados (Serpro) e do Sistema de Arrecadao
pela Rede Bancria, por serem ambos pontos destacveis da ampla
reforma por que passou nossa administrao federal.
o Serpro foi criado pela Lei n
Q
4.516, de lQ de dezem
bro de 1964, com vinculao ao Ministrio da Fazenda. De acordo
com o Uecreto n
Q
55.827, de 11 e maro de 1965, I,
, -
art. lQ e incisos, cabe a esse orgao:
"I - Executar, com exclusividade, por processos
trnicos.e eletromecnicos, todos os servios de
cessamento de dados e tratamento de informaes n&
aos 6rgos do Ministrio da Fazenda;

11 - Executar servios congeneres que venba a
tar com outros rgos da administrao pblica
ral, estadual e municipal;
111 - Prestar assessoramento tcnico a esses
no campo de sua especialidade;
, -
orgaos
IV - Opinar sobre projetos de lei que possam ter
percusso no desempenho de suas atribuies."
No que tange ao Sistema de Arrecadao pela Rede
a Lei n
Q
4.503, de 30 de novembro de 1964, em seu art.
17, autoriza a arrecadao de receitas federais por intermdio
de estabelecimentos bancrios oficiais e privados. A criao
desse sistema, sem dvida, trouxe beneficios tanto para o con
tribuinte quanto para a prpria Unio. Isso porque o contribu
inte, a partir de ento, deixou de enfrentar as enormes filas
que se formavam em frente aos guichs arrecadadores, podendo
gar seus impostos na agncia bancria de sua preferncia. Por
25
outro lado, a utilizao da rede bancria nacional, na
o de receitas da Unio, permitiu que esse objetivo fosse
canado sem despesas adicionais de investimento e custeio, e
tambm com maior eficincia.
A reorganizao de todos os setores da administrao
brasileira significou tambm uma nova pol{tica salarial e de
pessoal, estabelecendo critrios gerais para o desenvolvimento
brasileiro, no sentido de que ele se processasse integralmente,
criando programas efetivos de treinamento e capacitao
do funcionalismo brasileiro. Assim, os principais pontos de e2
trangulamento da organizao administrativa, referentes
to descentralizao versus centralizao, eram minimizados
que a discusso passou a ser colocada em termos de definio de
um esquema de administrao que levasse em conta todos os pro
blemas que at ento haviam sido tratados superficial e isolada
mente, como, por exemplo: oramentos, sistemas de circulao de
informaes, autonomia, delegao e recursos humanos, entre ou
tros.
Dessa forma, descortinou-se uma nova era para a admi
nistrao. Foram conjugadas a viso cientfica da realidade e
a viso racional e tcnica, levantando-se, desse modo, a
to fundamental do implemento tecnolgico.
Ao tomar o caminho do desenvolvimento e estabelecer
as metas nacionais, o Pas comea a sair da situao prismti
... ,
ca. O controle permite uma orienta;ao adequada, ja que propi
cia ao poder central o conhecimento dos problemas locais, poden
do, dessa forma, controlar os oramentos da admini:strao local
e dar certa flexibilidae aos instrumentos de organizao admi
nistrativa.
A flexibilidade da nova sistemtica permite a obten
o de melhores resultados, pois tudo visto conjuntamente,
procurando-se tambm solues conj untas. Nada passa desperce bi
26
do, tudo levado em conta. nova polftica, objetivando o
desenvolvimento, oferece como resultao mais expressivo os PIa
nos Nacionais de Desenvolvimento que enfatizam a atuao global
do poder central e indicam a da racionalidade como ele
, . -
mento baslco de sua ordenaao e procedimento.
dados e fatos ter uma viso sucin
ta da histria da organizao administrativa brasileira e de
suas Llludanas e rupturas, constatando-se que a nossa administr,,,
o federal entrou definitivamente na fase qUE pode ser
nada planificadora.
2. A MODERNIZAO 14 ADHI:t-;ISTnATIVA I!.M UMA
SOCIi!.DADE PRISHTICA
Avaliar, ao nfvel de uma sociedade prismtica, o efeito moderni
zador de modificaes no quadro administrativo, significa fazer
minucioso trabalho de anlise das rela0es que determinam tais
mudanas.
14 "Cada uma das disciplinas das cincias sociais tem focaliz",
do dentro_do processo de modernizaao. Os
eCOQomistas veem a modernizaao primeiramente em termos de apli
caoes das tecnologias humanas ao controle dos recursos
rais, de modo a provocar incremento marcado no crescimento da
produQ per da populao. Socilogos e antroplogos sQ
ciais preocupado, primordialmente, com o de dife
renciaao que caracteriza as sociedades modernas. Tem
do o modo como surgem noyas estruturas para assumir funoes nQ
vas ou para assumir !unoes por
tras estruturas, e tem dado atenao,as diferenciaoes que
rem dentro das estruturas sociais, a r,gedida que novas profissoes
aparecem, novas e complexas instituioes se Qesenvolvem e SUl:
gem novos tipos de comunidade. Sociologos tem estudado ainda
algumas das caractersticas desagregadoras do de moder
nizao: crescentes, doenas mentais, violencias, divr
cio, delinqtl.encia juvenil e conflitos raciais, l'eligiosos e de
classes.
Os cientistas polfticos tm-se ocupado igualmente de alguns dos
aspectos desagregadores da modernizao, f2calizando em
lar os problemas que decorrem da lconstruao
J
nacional e gover
namental, medida que a modernizao ocorre. Preocupam-se
o modo pelo qual os governos aumentam as suas capacjdades de
inovarem e se adaptarem s mudanas
1
elaborando polticas
a sociedade. Desde que aptidoes presumem que a pop.ulaao
partilha de uma identificaao nacional e como legtimo o
sistema Qoltico, os cientistas pOlticos tem atentado para as
em que essas atitudes se gesenvolvem" (Weiner,
l-ly.ron. Dina.'!lica do desenvolvimento economico. Rio de Janeiro,
Frum, 1969. p. ll).
28
Nesse sentido, levantamos dados que introduzem
problemtica por demais complexa e que passaremos, neste captu
lo, a examinar, levando em conta nossa preocupao de avaliar o
11 quanto" de modernizao e se us efeitos. 15
Para avaliar a modernizao, fundamental definir o
seu contedo e significado.
2.1 O conceito de modernizao
o conceito de modernizao que utilizaremos o
turalista, que est limitao pela teoria da ao. Nessa medida,
flll1damental esclarecer que o conceito de modernizao tem sua
atuao delimitada por um sistema, ou seja, pensemos na modernj
zao dentro de um sistema.
l511Antes de adotar a 'modernizao' como um objetivo nacional, a
cautela comum recomenda que os povos perguntem_sobre a natu
reza do seu destino final. Com freqt1encia as naoes se engajam
no processo de modernizao, esperando que to logo terminem O!
sacrifcios e e sforos especiais , envolvidos na ind ustrializaao
e no dEsenvolvimento, seus futuros estaro livres de problemas.
'" -
h verdade e que, loglcamente, nenhuma naao com uma grande base
industrial, um alto padro de vida e uma tecnologia bastante a
perfeioada deixa de ter seus problemas.
importante que todos oa pases compreendam as implicaes da
modernizao e que um compromisso para mudar , na
sua prpri& essencia, infindvel., particularmente,
portante tentar compreender o ca.cater da vida que uma sociedade
m2derna apresenta. compreenso e anteciEao do futuro
sao uma garantia importante contra as desilusoes e frustraes
dos_pases em crescimento" (Wood, Robert C. O futuro da modernj
zaao. In: Weiner, M-Yi"On. op. ci t. p. 55).
29
Nesse sistema, um dos subsistemas mais
o setor de ad1Jnistrao 16 e, dentro deste componente, a de..
centralizao. Verifica-se que a alterao de algum subsistema
'.. ,., ,
podera redefin1r os objetivos nao so com relaao a sua orient-
... , ,
ao, mas tambem as suas expectativas.
l6"A modernizao administrativa est intimamente relacionada
com a at!vidade de modernizao P21tica. A natureza
ta relaao - isto e, se a administraao pode ou deveria s er
modernizada sem acarretar uma mudana em todo o processo poli ti
co - depende do significado que se atribui modernizao polI
tica. JUlgandO a partir de caractersticas de sistemas polti
cos bem-sucedidos que existiram por vrias geraes ou mesmo se
culos (principalmente no mundo OCidental), podemos dizer que a
poltica engloba as seguintes caractersticas: 1) a
existencia de uma jurdica que dispe do potencial (em
bora possa nao dispor da capacidade) para transfoK
mar expressoes validas da vontade popular atividades razoa
velmente previsveis e coerentes com a essencia da organiza
poltica do sistema; 2) a ampliao da participao popular no
process2 poltico e o da qualidade de uma tal pa,r
ticipaao em termos de compreensao, responsabilidade e ... busca or
denada de,mudana; 3) de manter a integraao nacig
nal atraves da acomodaao ordenada de foras culturais, religig
sas e outras foras de2isivas seQelhantes; 4) capacidade 00 ha.r
monizar a especializaao tcnica, a responsabilidade e a
nalidade administrativa com a vontade popular numa amlgama efi
ciente e conduzir aquela amlgama de modo regularizaQo e sujei
to, em ltima anlise, embora no imediatamente, a canones neu
tralizadamente impostos de eqUidade e justia.
O dilema intelectual com que nos estados novos se defronta a
o do ritmo desigual quatr9 atributos ... da
dernizaao. Alguns estudiosos supoem que a rapida expansao da
participao popular seja mais imP2rtante destes ele
mentos. Suponhamos que a modernizaao da administraao,
t2 em ltima anlise do processo mais amplo de
ao, nao pode aguardar o amadurecimento daquele processo, mas
deve prosseguir independente dele.
i precisamente isso que est ocorrendo em muitos dos novos
dos. Ainda que no induzidos deliberadamente mudana em to
dos os quatro setores, tem-se verificado uma interpenetrao. r
comum observar-se que a modernizao da administrao pe em
vimento poderosas foras que de igual modo ativam
modernizadores gentro do Alm do mais, a
pida modernizaao da administraao incrementa a capacidade de
equilibrar a vontade popular recentemente despertada com uma do
se maior de racionalidade" (Braibanti, Ralph. A mOderniza
administrativa. In: Weiner, Myron. op. cit. p. 201 e 202).
-
pressao
30
Dessa forma, a entraria como elemento de
sobre as expectativas 17 e teria de reagir a uma srie
de pr-noes, que tendem a existir, criadas pela estrutura
terior. o caso tipico de uma sociedade
prismtica, onde a modernizao ocorre no levando em conta a
-
visao global de todo o sistema. o l'esultado p0de ser apresent-
,.
do de tres maneiras:
1. A modernizao llIIl elemento de pr'esso sobre a estrutura e
xistente, alm de definir uma pl'oposta de alteraes substan
ciais no critrio de-direo do sistema, implicando uma mudana
ou alterao de expectativas, o que, ao nvel de uma sociedade
prismtica, representaria uma alterao de comportamento to rs
dical que criaria uma situao de desorganizao. Uma vez expe
rimentada, essa desorganizao traria modificaes tendentes a
transformar a modernizao num canal de fomento de crises soci
ais e politicas que, a mdio prazo, poderiam alterar a direo
do sistema, provocando transforma;o radical e substancial que
afetaria, inclusive, o setor que iniciou o processo de moderni
-
zaao.
2. Seria o oposto da
e, na medida em que
de a perder a fora.
anterior, ou seja, o processo iniciado
pressionado pela estrutura anterior, ten
hesse sentido, o processo de modernizao
17 11 Algumas das mudanas e de scon tinuidades tuciona1 s tipi
cas que fazem parte do processo de modernizaao incluem
de traba!ho em modificao, rela2es familiares em modifi
caa0 e relaoes comunais em modificaao.
seria prtico tecer aqui grandes consideraes, e lidar ape
nas com algumas generalidades pode induzir a uma certa injusti
a com a do pI'-..;cesso desenvo1vime:gto. Mas, den
tro dessas 11ID1taoes, podemos sa11entar as relaoes entre as
vrias mudanas e descontinuidades institucionais e sugerir a1
gumas das razes per que esperamos um elevado potencial de in
tranqilidade social e poltica_nas naes em desenvolvimento"
1ei1 J. A das relaes sociais. In:
Werner, hjTon. Opa Clt. p. 1.-17).
)1
no tem alcance algum e suas dificuldades se originam na pr
pria colocao em prtica do processo em si; ou melhor, o prQ
cesso eliminado na prpria raiz, no chegando a ser executa
- "
do, o que demonstra, claramente, que as pressoes e obstaculos as
mudanas so significativos e o conservadorismo o ponto modal
de efetivao da direo do sistema. 18
o que resulta a fixao de normas e leis que
tam a defesa do "velho sistema", no permitindo, durante longo
tempo, que qualquer possa ser efetivada. resg
mo, a falncia na execuo de um processo acarreta a redefinl
o do "velho sistema" e a alterao, com um substancial aumen
to do conservadorismo.
Isso pode ser percebido de maneira muito clara, em al
guns paises europeus do sculo XIX, como o caso da Rssia e,
18 "O desenvolvimento de novas formas de atividades econmicas
e sociais gera conflitos com os moldes tradicionais de vida.
Por exemplo, quando as comeam a produzir artigos em
massa, que competem com congeneres produzidos domesticamente, o
mercado invadido por uma enchente de bens de baixo preo, pri
vando os trabalhadores domsticos dos seus meios de vida. Teori
camente, isto deveria impelir os trabalhadores domsticos par
linhas de trabalho assalariado mais remuneradas. Na pr ti
ca, no entanto, o processo de conversa0 de trabalho caseiro em
trabalho d2s mais lentos e rduos, em alguns
sos tomando varias geraoes para se completar. Para tomar um
exemplo, o de uma classe de mdicos altamente trei
nados anteooe uma ameaa aos homens de medicina tradicional e
aos curandeiros, bem como s curas domsticas mais venerveis.
,.. ,..,
O segundo parad9xo da modernizaao, entao, e que quando ocorrem
os avanos economicos e sociais, muitas das pessoas na socieqg
de se tornam ao menos ambivalentes e at mesmo francamente
tis em relao a estes avanos. O conflito continuado entre os
modos modernos e tradicionais mais uma de
de social" Neil J. A das relaoes S.Q
ciais. In: We1ner, hyron. op. C1t. p. e 145).
32
hoje, de muitos pases africanos. 19
19 "Tanto nas naes mais antigas quanto nas mais novas, a ex
panso e consolidao de sistemas jurdicos nacionais Earecem
envolver certas direes de mudanas. As leis sao ap11
cadas sobre reas tnicas espaciais e de classe mais ampla; o
direito pessoal substitudo pelo direito territorial, alei
pecial .gela lei geral, o direito consuetudinr-io pelo dJreito
estatutario. Di.ceitos e responsabilidades comparativos sao suboS
titugos pelos individuais. e inspiraoes
sas sa2 substitudas pelas e tcnicas ,seculares;
in moral substituda Eela e specializa-;ao tecnica. ;" elab..Q
raao jurdica e a aplicaao jurdica deslocam-se das
des com responsabilidade local e difusa para profissionais espe
cializados que representam o poder central nacional.
Ao se falar de direito moderno, pode-se ter muitas coisas em
mente. O termo "moderno" aqui usado para referir-se a um gr'y
po de caractersticas que so representativas, numa medida mai
or ou menor
l
dos sistemas jurdicos das sociedades industriais
do ltimo seculo. Muitas destas caractersticas devem ser encon
tradas em outro lugar; algumas encontram-se ausentes, numa cer
ta medida, de uma ou de outra indutrial adiantada.
Todavia, estou apresentando, nao uma descriao, mas sim um
lo. Os sistemas jurdicos modernos diferem em muitos aspectos
importantes. Este modelo tem por intento isolar suas
ticas comuns predominantes.
Comecemos por considerar os tipos de normas Primei
ramente
1
o direito moderno consite de que sao uniformes
e que nao variam em suas aplicaoes. A incidencia destas normas
territorial mais do que 'pessoal'; ou seja, as mesmas normas
so aplicveis a membros de todas as religie s, tribos, classes,
castas e 12calidades, e a ambos os A diferena entre
soas que sao reconhecidas pela lei nao e tipo ou qualidade
intrnsecos, tais como diferenas e castas _infe
riores, mas sim diferenas na funao, condiao ou cbs
objetivos mundanos.
Segundo, o direito moderno transacional. Direitos e obrig
es so rateados conforme resultem de transaes (contratuais,
por preju%o, por crime e assim por diante) mais entre partidos
do que em grupos imutveis,que se a
em funao de determinantes externos_as especlficas.
Isto , direitos e deveres nao sao por fato
res como a idde, classe, religiao, sexo, que nao se relacionam
com a transaao ou compromiss2 especfico. l'ais agrupamentos de
status por direitos e obrigaoes como realmente existem se ba
seiam na funo ou condio material (por exemplo, empregador,
uma empresa de negcios, esposa) mais do que nas diferenas de
mri to inerente ou honra sacramental.
Terceiro, as normas jurdicas so universalsticas. Idealizam-
se especficos de normao para exemplificar uma confi
guraao vlida de aplicabilidade geral, mais do que para expri
mir aquilo que nico e intudo. Assim, a aplicao da lei e
reprodutvel e previsvel. A Justia de Cadi substituda pelo
Imperativo Categrico de Kant" (Galanter, Harc. A moderniza
o do direito. In: Weiner, Myron. op, cito p. 185-7).
33
3. a prpria soluo prismtica, ou seja, um meio-termo en
tre as solues apresentadas anteriormente. A modernizao
setorizada e apresenta como critrio bsico de sua implant
o a posio de equil{brio do "velho" com o "novo". t,a ver<t
, - .-
de, o que ocorre e uma situaao de modernlzaao que se acomoa
ao sistema, ou seja, um processo que possa ao mesmo tempo est
belecer a modernizao e adaptar-se expectativa do sistema cQ
mo um todo.
hesse sentido, esse processo apresenta caractersticas
que vo desde a racionaliuae mais acentuada em certos setores
at o m{nimo de alteraes em outros, sempre caracterizado pela
...
execuao de projetos em setores independentes.
Na verdade, essa autonomia na realizao dos projetos
,
e o elemento que acentua o controle do velho sistema sobre a
dernizao. Isso porque, na medida que cada subsistema re
liza independentemente sua modernizao, o resultado, no conjun
to, ter a forma de um quebra-cabeas, em que as peas dificil
mente se encaixaro, a no ser que exista a interveno do
lho sistema" comandando a acomodao do sistema geral.
,
Notamos, na realidade, que essa maneira de proceder e
bastante caracterstica do quadro latino-americano. f possvel
pensar que as funes de modernizao existam e sejam definidas
,
em larga escala, mas ocorre que acontecem ao nlvel do velho
tema.
se tomarmos o critrio da racionalidade, vamos
verificar que ele atua de maneira inconfundvel, mas est limi
tado aos setores que podem produzir novas aberturas para os ve
lhos sistemas. S existir, nesse sentido, investimento na mo
dernizao, quando esta estiver devidamente controlada pelas ex
pectativas do velho sistema. A prpria noo de planejamento
administrativo s hoje adquire presena no setor, porque at en
to ele era um demonstrativo de carncia e apresentava
situaes de contes.tao que, por sua ves, provocava;n altera
es e crises marcantes.
Pelo quadro traado verificamos que nada que pensamos
sobre modernizao figura nos }--armetros tericos esboados. TQ
da a nossa reflexo sobre m...;dernizao f'ar-se- dentro do limi
te do que apresentamos, ou seja, da djscusso do valor da modeK
nizao a partir de uma realidade prismtica.
v-se que o problema mais srio que seus valores
to em constante mudana, o que define um quadro cada vez mais
complexo para a conduo deste nosso trabalho.
2.2 de mudana em cada sociedade prismtica
Acentuamos anteriormente que a caracterizao da modernizao
em sociedades prismticas apresenta um problema fundamental, que
a constante mudana nas funes desempenhadas pelos
mas. J:!,ssa caracterstica de "desfigurao" e "insegurana"
titucional apresenta problemas quando estudamos a mudana soei
aI e suas consequ'neias ao nivel ,::'e estrutura administrativa.
condio percebida, nitidamente, quando o
tema significa controle social e est determinado pela si tuao.
O probleffia que essa condio projetada no
cionamento dos indivduos com as instituies e em termos de
suas funes sociais ou papiS administrativos.
Ao nvel do quadro administrativo, a situao tIve
lha" acentua a presena de um sistema de organizao que atende
diretamente s necessidades daqueles que o dirigem; por mera co
modidade suas escolhas sempre recaem em indivduos propensos a
uma liderana autocrtica. Alm disso, h a situao de bargs
nha, quando a esclhida pelos elementos que compem o
quadro; um papel considerado de referncia social importante,
por lhe dar projeo no conceito da comunidade, torna esse indi
vduo um elem6nto "conbecido".
35
t-s sa situao de ter .-nina, cada mais, uma expecta ti
va por parte do indivduo no sentido de manter sua posio de
qualquer maneira.
O resultado desse procedimento um fechamento radi
cal a qualquer elemento que porventura venha a significar risco.
Parte o indivduo do pressuposto de que a nica manei
ra real de manuteno de seu lugar ser o controlE: intenso das
informaes, que definido pelo manejo completo do funcionamEL
to administrativo da estrutura. disso,
tgio funcional tende a aumentar, o que significa ter ao seu
do grande parte dos elementos que funcionam no sistema e que, a
partir desse ponto, passam a ser seus "clientes" em potencial,e
a fazer com que seu posicionamento diante da estrutura fique
mais fortalecido.
-
Ao atingir essa posiao - profundo conhecimento da
estrutura o receio inicial de novos elementos passa a ser me
nor, j que esse indivduo pode apresentar contestaes que cOll
firmam sua posio e desestruturam as mudanas, ou, at mesmo,
permitem a incorporao de certa dose de mudanas que acentuam
a proposta de acomodao anteriormente definida.
Quando esse indivduo alcana essa posio, passa a
funcionar como obstculo mudan..
Um exemplo claro do problema pode ser reconhecido no
setor de administrao ligado de 'Tcnicos de Adminis
trao. .I.mquanto no se fOI'mou, no panorama brasileiro, a tr-
dio do administrador, o qe ocorria era uma presso de quem
atuava no campo administrativo contra o administrador diplomado
.tssa presso alcanava nveis variados, desde o meramente oper-
cional at o nvel decis6rio. Principalmente nesse nvel, a
presso era cada vez mais intensa. Quando qualquer formulao
era feita, recebia SelTIpre crticas que recaam no s no proj..
, -
to em si, mas tambem em sua repercussao no ambito geral.
Em situaes de modificaes intermitentes, as
es com a estrutura tornam-se difceis e, muitas vezes, provo
cam choques ou conflitos que aceleram o de acomoda

ao.
2.3 A noo de conflito
Todas as situaes anteriormente colocadas levam-nos a
cer uma noo includa em qualquer sociedade prismtica, que
a noo de conflito. verdade, a sociedade prismtica
senta caractersticas culturais que evidenciam uma sobreposio
estrutural, ou seja, duas culturas com valores diferentes e dois
, ,
caminhos tambem diferentes quanto a noao de progresso social.
hesse sentido, o resultado obtido acentuadamente
favorvel, ou seja, as metas propostas so alcanveis na medi
da em que so rompidas as presses das culturas tradicionais;
mas como sempre permanece um elemento culturalmente
a tendncia sempre favorvel ao conflito.
o conflito, dessa forma, atua como elemento propulsor
,
de reformas. Ao atuar nas areas tradicionais, acelera o seu
rompimento e, mesmo em situaes de acomodao, apresenta
pectivas de abertura.
o conflito, segundo esse quadro, tem papel
tal no desenvolvimento do processo de planejamento
,.
zaao, questionando uma realidade aparente, deixando
cer uma realidade de fato e propiciando o surgimento
dro de mudanas importantes.
fundamen
e racional.!
transpar-
de um
li "estratgia do conflito" pode ser considerada bs.!
ca para o desenvolvimento de uma acomodao mais intensa entre
os valores diferenciados.
37
l!;ssa "estratgia" age como fator de reposies e ad,g
quaes, produzindo em cada uma delas mudana acentuada, incr,g
mentando, assim, a tendncia do processo global do
to.
o conflito tem caracteristicas importantes e
diversas conotaes, a saber:
assume
a) ao nvel individual - mudana nos padres de comportamen-
- ,
to, gerando uma adequaao 2 modernizaao e fazendo surgir
especializaio que abre as portas para a racionalidade;
b) ao nvel da comunidade - acentua o papel
to comunitrio, j caracterstico da: sociedade
do relacionamen
tradicional, co
,.
mo instrumento de troca de experiencias;
c) ao nvel da economia - mostra condies de progresso econ
mico e ampliao de mercados;
d) ao nvel administrativo amplia as necessidades de
de-
centralizao, desenvolvendo os canais de desconcentrao.
mfim, a "estratgia do conflito" corresponde ao movi
mento critico de superao de uma gama ampliada de valores tra
dicionais e incluso dos valores de racionalidade, atravs de
um processo de modificaio nos hbitos, costumes e valores, mas
com o cuidado de no criar um impacto acima da resistncia que
lhe possvel, permanecendo, assim, dentro de um quadro do
tema e funcionando como instrumento acelerador de desenvolvimen
to.
5. AUTARQUIA - SUA FUNDAl/.tEf1TAji'O JURDICA h
ADMINIBTliATIVA
3.1 Descentralizao
o termo descentral:i.zao designa especjficamente um fenmeno
tcnico-administrativo correspondente problemtica prpria da
cincia da adoinistrao. ~ uma forma de visualizar um criti
rio atravs do qual examinada a estrutura administrativa e o
campo jurdico de rgos estatais, tomando-se como fundamento
os laos que ligam os vrios rgos que desempenham diferentes
atribuies.
Ocorre descentralizao administrativa quando tarefas
e funes prprias da administrao central so delegadas a OK
ganismos pblicos descentralizados e, s vezes, a particulares,
para o descongestionamento de funes.
A administrao possui contedo natural, independente
da roupagem jurdica que venha a ter.
A descentralizao de atividades administrativas por
pessoa pblica caracteriza-se quando o Estado cria, ao lado da
sua, outras capacidades de direito pblico para assumirem, ~
mo prprias, as funes ou servios que lhes foram conferidos,
atribuindo aos entes criados o exerccio de uma atividade, o ~
torgando-lhes ainda titularidade. Por isso, essas pessoas t ~
ro negcios prprios, de interesses especficos, que sero, evi
dentemente, negcios e interesses pblicos. O Estado, se qui
ser, poder reduzir parcialmente tais interesses ou extingui-
los integralmente.
N ,
~ s s e s entes sao verdadeiros titulares do interesse p ~
blico, havendo, assim, sobre a atividade administrativa, descen
39
tralizada, uma simultnea titulalidade em que cO-J;articipam o
e entidades descentralizadas, estas, na medida em que
desfrutam de capacidade pblica, por ato daquele.
Como rgos delegados, vem-se s vezes em situaes
sui generis, pois tm direitos oponveis ao prprio Estado,
A
mo sendo muito mais aparentes que reais, em decorrencia de en
trechoques, envolvendo diritos SEUS, legalmente cedidos, E
tenses da central. eVEntual
seu todo, no contra o Estado, mas o exerccio abusivo de
das funes, por dos rgos da administrao central,
levando, assim, ao inicialmente afirmado: substancialmente, no
pode haver dois interesses pblicos conflitantes, quer do ponto
de vista eminentemente administrativo, quer do jurdico.
o poder administrativo central, ao descentralizar
vios, delegando-os a uma determinada entidade, estabelece
limites da hierarquia, da tutela e do controle administrativo.
,
Quanto a hierarquia, entende-se a existencia de um
vnculo de autoridade que une, atravs de graus sucessivos, to
dos os rgos da administrao, subordinando os inferiores aos
superiores, cabendo ao que se encontra na cpula do sistema di
rigir os que se encontram no grau imediato, e assim por diante,
demonstrando a superioridade de sua vontade desde os mais altos
, '.
ate os ultlmos escaloes.
Essa hierarquia caracteriza-se, de um lado, pelo po
der de indicar aos inferiores o coportamento a ser seguido em
particular, em relao a um assunto ou a uma srie de assuntos
determinados; e, de outro, pela ao disciplinar. Essa ltima
corresponderia ao elemento sancionador do poder de fiscalizar,
que vemos traduzido na faculdade de anular ou reformaI' certos
atos administrativos praticados pelos subordinados imediatos
e, resumindo, a subordinao hierrquica implica uma relao de
,
superior a inferior, de tal sorte que aquele assiste a qualida
de, em regra, de exercer ingerncia sobre o comportamento deste,
priori ou posteriori.
os
, .
rarqulca e os poderes
sena constante de um
traos que identificam a subordinao
que lhes so implcitos, anotamos a
"
vnculo que resulta em ingerencia perma
nente sobre os subordinados.
3.2 Administrao indireta
Uma forma de atividade que vem assumindo crescente significado
a administrao indireta, por aumentar o alcance da ao
tal na vida econmica do bstado moderno, que se apresenta de
inmeras for;nas para intervir na econo::nia de um pas, desde o
estL.Ulo aplicao de incentivos fiscais at a operao e aJl
ministrao da empresa pelo prprio
Nos pases de orientao socialista, o o do
no e administrador das empresas produtivas, enquanto onde predo
minam sistemas capitalistas, essa participao direta parcial.
o conceito generalizado de empresa pblica consiste
- ,
em que sua cl'iaao deve-se a necessidade de libertar-se dos con
troles normais do Poder Bxecutivo as atividades estatais de
tureza econmica e de prestao de servios, tendo como idia
fundamental a independncia. 1,a estrutura governamental, as em
presas pblicas so dotadas de maior autonomia para que tenham
a flexibilidade necessria de tomarem, com rapidez e racionali
dade, decises comerciais, administrativas, econmicas e outras
inerentes aos seus fins.
A autonomia ad,ninistrativa proporciona unidade e isen
ta o rgo de estranha, condies bsicas para
41
arem-se satisfatrios resultados administrativos em qualquer
setor de atividade.
A alternativa na escolha de empresas estatais para gQ
rir negcios pblicos constante em quase todos os pases.
Como exemplo citamos, em vrios pases da a sociedade
de economia mista, sendo que a Inglaterra preferiu o monoplio
de servios; o Canad, os EUA, a Austrlia e a l;ova Zelndia ado
tam a sociedade annima estatal; a Rssia, o monoolio estatal;
"
a China, a sociedade anonima estatal.
No obstante os nomes e as diferentes formas de or@
nizao, possuem praticamente todas as caractersticas da
dade annima, com personalidade jurdica distinta, independn
cia financeira e administrativa e direito de demandar em juzo.
modalidade de administrao criou razes em
, . -
to prazo por varlas razoes. algumas oportunidades os gover
"
nos veem vantagens em criar uma renda comercial sem aumento de
tributos; alm disso, h o caso em que a empresa pblica se
senta como o meio indicado para evitar a entrada de monoplio e
cartis (por exemplo, a Petrobrs). Evidencia-se, assim, o seu
acerto pelo bom resultado apresentado em inmeros setores,
tificando-se sua adoo generalizada pela receptividade que en
contra.
3.3 Conceito de autarquia
A sociedade sobrevive na dependncia de vrios servios que aten
". ,
dem as suas necessldades, sendo que o conteudo dessas necessida
des tem variado atravs do tempo, em funo de circunstncias,
pocas e locais.
o moderno, adotando a tripartio de poderes,
fez competir ao a funo administrativa, que compreen
42
de trs atividades: a poltica, a de prestao de servios e a
, , ,
de aux1lio as entidades privadas de interesse publico.
Dentre os servios suscetveis de serem prestados no
interesse do indivduo e da coletividade, alguns so deixados
,
livremente a iniciativa dos particulares, enquanto outros sao
avocados pelo por consider-los relevantes ao todo soei
aI. Ao relacion-los, nistingue duas categorias: os de
se prprio e, nesse sentido, estranhos aos particulares; outros,
cujo relevante significado social reconhece, mas se limita &
submet-los a uma vigilncia mais estreita e a um regime especi
aI, sem os assumir.
caso de assunli-los, adotar diferentes tcnicas p.a
ra execut-los, isto , para desempenh-los diretamente, ou con
ceder a prestao deles a particulares sem, contudo, despojar-
se da titularidade do interesse pelos servios prestados. Ou,
ainda, poder prest-los por meio de pessoas que sero
das para a Execuo expressa dos mesmos, empregando assim uma
tcnica estatal destinada frestao de servios.
Como o o rbitro que estabelecer o elenco e
o ca.;:ter de tais interesses, conseq!1entemente os qualificar
da forma que desejar, tendo em vista a sua posio de detentor
do poder pblico, regido por um sistema jurdico prprio e pecu
liar. instrumenta e estabelece a sua ao soberana e
eficaz sobre os administradores, podendo, ao criar pessoas jur
dicas, conferir-lhes os poderes de que dispe, ou parte deles,
ou ainda atribuir regime jurdico igual ao estatudo para as re
laes privadas.
o conceito de autarquia amplo e se refere ao insti
tuto jurdico correspondente a uma tcnica de administrao p
blica para gerir atividades pblicas por intermdio de pessoas
jurdicas auxiliares da administrao central.
A noo extensa, pois pode abrigar tanto pessoas
criadas para a consecuo de um nico servio (distribuio de
energia eltrica) como para a realizao simultnea de diversos
fins, entre os quais atividades comerciais ou
,
e outras completamente alheias a percepao de
, ,
slvel, porem, falar em autarquias alheias
mesmo industriais
lucro. ho
administrao
pblica.
o no mbito das atividades administrativas,
responsvel por uma imensa gama de problemas e atividades de di
fcil soluo e realizao prtica, cujo desempenho lhe comp..
,
te. alguns dos aspectos inerentes as suas atribuioes:
- manter a segurana e a ordem pblicas, intervindo em todas as
reas da vida social onde se fomenta o progresso econmico;
- assumir determinadas atividades (encargos ) produtivas ou C,Q
merciais;
responsabilizar-se pelo ensino ou fiscaliz-lo;
- controlar e regulamentar o exerccio das profisses;
- promover a prestao de inmeros servios necessrios ao bem-
estar, como os transportes, a energia, o trnsito, as

oes;
...
- fornecer amparo aos inativos, cujos proventos sao
mente insuficientes subsistncia; abrigo aos rfos;
tais a doentes;
financiar a aquisio de casa prpria;
,.
economic-
hosp.1
- ou, ainda, incentivar as artes, as ciencias, a tecnologia, as
letras, enfim, todas as formas de manifestaes dos anseios de
um povo.
Cabe ao lato sensu, a execuo desses empreen
, ,..
dimentos, desenvolvendo-os diretamente por meio dos orgaos da
administrao central. Ocorre, porm, que alguns dos servios,
para que possam desenvolver-se maior liberdade, em benefi
cio dos objetivos fblicos propostos e do bem-estar dos adminis
trados, carecem de eficincia e dinamismo que os libertem das
amarras e da inflexibilidade do corpo orgnico do
Decorre dai a necessidade de sei.'em instrumentados por
meio de regulamentao adequada, com recursos materiais e juri
dicos esrecificos aos seus fins, a.lm de autonomia e certa in,g
em central.
o que vemos, portanto, Ul;;a conjugao de fatores que
,.
ditam a conveniencia das autarquias. Preside a sua criaao a
... ,..
especificidade e, corno sempre, a condiao de independencia, a
fim de que seu procedimento seja mais livre e, sobretudo, efici
ente.
b bastante complexo o estudo sistemtico dessa mat
,
ria, e o interesse que desperta e amplo.
ha sistematizao da anlise das entidades utilizadas
ou criadas pelo Estado contemporneo, para sua complementao
funcional sobl'etudo quando algumas delas foram insti tuidas
em regime jwdico privado - uma das arestas o agravamento
da velha dificulcade de conceituao do direito administrativo,
como registrou F'orsthoff. 20
20 "La escasa medida en <)ue el moderno derecho administrativo
puede considerarse todavla como un sistema de alguna unidad y
estructura coherente, se deduce tambin de la circunstancia de
que dicho derecho ya no tiene fronteras clXas, susceptibles de
ser deterGinadas. Conceeremos gustosos que las fronteras deI
derecho administrativo en ningn tiempo fueron enteramente imprQ
blemticas: en ese pI'oblema estuvo implicada la vieja y dificul
tosa cuestin de los limites o fronteras entre derecho privado
y derecho pblico. Pero el estado presente de mixtura de derecho
administrativo y derecho civil, dentro de los sectores ms impor
tantes de la moderna administracin, es sin duda algo nuevo y de
principal importancia para la valoracin deI derecho
tivo actual
tt
(Forsthoff, Ernest. Sociedad industrial y
tracin pblica. Bscuela hacional de Administracin Pu
blica, 1967. p. 91-2).
45
Observamos as mais destacadas espcies de entidades
auxiliares do a autarquia, a sociedade de economia
ta e a empresa pblica, alm das fundaes institudas pelo
der pblico.
Consoante a doutrina do nosso direito legislativo, a
nica entidade de direito pblico a autarquia. A sociedade de
,..
economia mista adota a forma de sociedade anonima e, por deter
minao da lei, tem a natureza de pessoa jurdica de direito
mercia:!..
o Decreto-lei n
Q
200, de 25 de feverejro de 1967,
seu art. 27, 21 palgrafo nico, estabelece as condies de fu,n
cionamento da empresa pblica, idnticas s atribudas:.s empr..
sas do setor privado.
As instituies jur'{dicas, para a caracterizao fi
nanceira de sua colocao jurdica, dependem mais da prpria
tureza do que de seu enunciado legal.
o direito brasileiro estabeleceu o conceito de
quia, identificando-a com um tipo de entidade
"
sonalizada e, por conseguinte, autonoma.
o Decreto-lei n
Q
200 assim a definiu:
"I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei,
com personalidade jurdica, patrimnio e receita pr
prios, para executar atividades tpicas da adminis
trao pblica, que requeiram, para seu melhor
cionamento, gesto administrativa e financeira
centralizada." ZZ
21
'1
Ar t. 27 ...................
Pargrafo nico. Assegurar-se-a2 s empresas pblicas s socj,
edades de economia mista condioes de funcionamento identicasl3-s
do setor privado, a essas entidades, sob a supervisao
ministerial.2, ajustar-se ao do Governo" (Decreto-lei
n
Q
200, de de fevereiro ae 19 .().
22
Id. art. 5
Q
, I.
46
Pela redao indicada e corrente em
so Pas, autarquia uma entidade 3dministrativa, dotada de per
sonalidade jur{dica de direito pblico, especialmEnte porque s
poder ser entidade de fins administrativos, no havendo, assim,
o risco de atividade econmica mal-exercida por autarquia, como
ocorreu com a Companhia de havegao Costeira e o Lloy
de Brasileiro. 23
riamos personalizados da administrao, essas enti
2
des sujeitos de interesses pJblicos estatais e titulares,
em nome prprio, de direitos, obrigaes, poderes, deveres,
rogativas e responsabilidades.
funo da sua personalidade, das atribuies que a
lei lbe conferiu ao cri-la e ao definir-lhe as atividades, bem
assim os fins para atender ao comando legal, a autarquia -
los poderes de que foi investida, pelos rgos que a constituem,
pelos bens que possui ou venha a adquirir e tambm pelos
res, responsabilidades ou obrigaes que lbe esto diretamente
afetas - dotada de administrao prpria, rgos prprios, R.
trimnio prprio, recursos pr'prios, negcios prprios e, igual
mente, obrigaes, deveres e responsabilidades prprios. 24
A autarquia, dentro de suas prerrogativas e natureza,
entidade ancilar e pessoa coadjuvante do em sua misso
administrativa. tanto que, quando de sua ausncia, compete
23 Cotrim heto, A.B. Autarquias e empresas pblicas. Revista
Informo Legislativa, Bras{lia, Senado Federal, 10(38):25-
44, abr./jun. 1973.
24 "Art. 5
Q
Fara fins desta considera-se:
1 - autarquia - o servi? autonomo, criado por lei, com pers.Q
nalidade jurdica, patrimonio e ta prprios, para executar
atividades tpicas da pblica, que requeiram, pa
ra seu melhor funcionamento, gestao administrativa e financeira
descentralizada" (Decreto-lei n
Q
200, de 25 de fevereiro de
1967, art. 5
Q
, I).
47
ao via rgos do por meio da mquina da admi
nistrao pblica, praticar o exerc{cio dos servios que lhe s&
riam conferidos, postando-se, assim, margem da subordinao
hierrquica do corpo central da administrao, mas sem desvincu
lar-se, e inserindo-se no planejamento geral administrativo,
traado e executado feIo atravs dos rgos centrais do
ixecutivo. Conclui-se, desse modo, que no se desgarra da rbi
ta estatal, permanecendo vinculada ao organismo administrativo
_ 2=
central, alraves da funao do controle. /
A dupla face apresentada pelas autarquias deve ser
considerada, para que se apreenda corretamente a sua natureza,
porquanto sua personalidade jur{dica lbe reala os atributos de
senhoria sobre os assuntos que lhe so inerentes e, per contra,
a parte pblica, simultaneamente auxiliar da administrao, a
faz submissa administrao central do Estado, dentro dos limi
tes definidos nos termos legais. 26
.i\ compreenso desses dois parmetros e o seu
equil{brio proporcionam o entendimento do instituto da
exato
auta,K
quia. O equil{brio deve ser uma constante, pois a preferncia
por um aspecto em detrimento do outro levar distoro da sua
eficcia como instrumento tecnicamente hbil para a boa imple
mentao dos fins administrativos.
Observa-se que o insucesso das autarquias brasileiras
como instrumento de pol{tica administrativa decorre da exagera
da exaltau do seu aspecto de entidade pblica vinculada ad
ministL'ao central, em detrimento da personalidade e da indg
pendncia. hipertrofia resultado do malogro no exato
disciplinamento dessas entidades, por no ter sido o seu regime
delineado em funo dos objetivos que orientam a sua criao.
25 "Art. 19. 'lodo e qualquer da adm!nistrao federal, di
reta ou indireta, est sujeito a supervisao_do Hinistro de
do competente, e!cetuados os 2rgaos mencionados no
art. 32, que estao submetidos a supervisao direta do Presidente
da Repblica" (Decreto-lei n
Q
200, cit., art. 19).
26 Id. ibid.
48
por vezes, em razo de interpretaes errneas decorrentes
de sua natureza, depara-se com modelos margem da lei, desvi..a
dos da administrao central, seja ao reproduzirem os mesmos de
feitos e imperfeies da mquina estatal - sobretudo a
te uniformidade de regimes, que leva frustrao da especifici
dade que ditou o sw"gimento desse instituto jurdico - seja
fazendo com que as autarquias brasileiras no assumam o aspecto
da intrnseca peculiaridade dos servios que, reclamados por
ineficientes ou obsoletos, a sua criao.
Pela ocorrncia singular das colocaes levantadas,
,
passou-se a ter, nas sociedades de economia mista e empresas pu
blicas, entidades sem as prerrogativas e privil
gios que instrumentam superiormente as autarquias, modelos raci
onais e eficientes para substituir as pessoas autrquicas no
sempenho e cumprimento de fins administrativos.
Pelo exame dos princpios e fundamentos que geraram o
aparecimento das autarquias e a conseqftente figura jur1dica que
os seus traos caractersticos, observa-se quo tem si
do descurada a interpretao do regime que lhes peculiar.
autarquias de servios, modalidades de prestao
, ,.. -
descentralizada de servio publico, tem sua razao de ser na exi
gncia de que certas atividades, por sua especificidade,
cem de afastar-se do procedimento uniforme e disciplinado da ag
ministrao centralizada. i, em sntese, um postulado particu
, ,..,
larizador - a antl tese da generalizaao que da origem ao
fato gerador das autarquias.
A administrao moderna, para melhor atender s pecu
liaridades e especificidades das demandas sociais e dos proble
mas do contemporneo, com vista a um eficiente e
,
do desempenho, cria regimes especiais que se ajustam as
rsticas exigidas feIo servio reclamado, libertando-se
setores da administrao das amarras que lhes tolbem os
tos. O objetivo conferir dinamismo a algumas reas
ade qu",
caracte
alguns
movimen
da admi
49
nistrao, e, desse modo, exorcizar o formalismo burocrtico,
tanto pelo grau de independncia de liberdade com que passam
a ser dirigidos, como merc da personalizao da fixao de
um novo sistema jurdico, normativo e especfico, formulado c.Q
mo fulcro da natureza da prestao de servios.
Esse procedimento permite que certas atividades sejam
afastadas da rigidez estrutural e da uniformizao que as est-
tui, facultando ao legislador instrumentar um modelo flexvel e
a:ilizar a ao por certos servios por
no se ajustam padronizao conformadora da rotina
tiva. i, por isso, segmento personalizado integrante e partici
pante de sua estrutura, que sugere prerrogativas e privilgios
com responsabilidade, em seu processo de desempenho, com liber
dade em relao ao processo burocrtico dominante.
3.3.1 rlegime jurdico das autarquias
o regime das autarquias, para efeito de estudo, pode ser consi
derado sob quatro aspectos: 1) relacionamento das autarquias
com o Estado;
particulares;
2) relacionamento interno; 3) relacionamento com
4) rElacionamento com outros entes jurdicos.
l,as relaes com o hstado, apresenta os seguintes pr.Q
blemas: a) criao e extino das autarquias; b) controle ad
ministrativo; c) regime tributrio a que se submetem; d)
ponsabilidade do Bstado por atos autrquicos.
A criav dessas entidades da alada da lei, como
decorrncia do fato de tratar-se de um desdobramento do prprio
.i!:stado ou do seu corpo administrativo para constituio de wn
novo sujeito de "direitos e deveres pblicos"; assim, nenhum
ato hierarquicamente inferior poder legalmente instaur-las,
porquanto a dos Estados concebida a nvel
50
constitucional.
27
Por serem constitudas somente por lei, igualmente s
por lei so extintas, no cabendo, assim, ao sob
na e cometer ato ilegal, modific-las ou extingui-las pela via
dos decretos - que so atos subalternos lei - da competn
cia do Poder ao qual cabe obedecer aos ditos do Le
gislativo.
Ao ser determinado o administrativo do
.t.stado, quando se estrutura um sistema ad:r:inistrativo por lTI",ic
da lei, so preceituados os mecanismos de articulao entre
pessoa autrquica e a administrao central, estabelecendo o
seu inter-relacionamento, consubstanciado no controle
trativo ou tutela das autarquias.
ad::ninis
o controle administrativo ou tutela o somatrio de
atos praticados pela administrao central, no mbito
do do sistema legal, com finalidade precpua de condicionar as
autarquias ao cumprimento dos seus fins prprios, ajustando o
comportamento das meSillas aos imperativos da sua legislao cria
dora, ao impor as suas fjnalidades, como tambm ao plano geral
de administrao da fie ssoa j w'd ica maior a que se ligam, sendo
indispensvel o vInculo pelo qual se mantm a coeso e a unida
de sistemtica na administrao. um poder de influir
, .
sobre as autarquias ajustando o comportamento das mesmas a ex.1
gibilidade legal, harmonizando sua atuao e os objetivos pbli
cos sm conseqttncia dos quais foram criadas.
o controle no se confunde com a hierarquia, j que
ambos so institutos diferentes; aquele vnculo de autoridade,
definindo um comando perI.3anente e contnuo sobre as atividade s
, ,..... ""..L
globais dos orgaos e agentes postos em Escala0 inferior. o
meio normal estruturador da administrao, responsvel pela uni
27 "Art. 13. Os .estados organizar-se-o e rsger-se-o pelas .... Con
ti tuies E leis que adotarem, ........... " (Consti tuiao da
federativa do Brasil. 2. ed. Braslia, Senado
1977 ).
51
dade e decorrncia natural e inevitvel do esquema organizacio
nal da administrao central.
o controle ou tutela est circunscrito aos atos
vistos em lei, aparecendo nos casos e hipteses
l\o sendo constante s e ne.TI contnuos os casos, a
...
nao abrange a totalidade dos atos da autarquia.
prefigurados.
sua amplitude
28
Dal. por que
a tutela estabelecida e claramente definida em
lei. Pretender-se o exerccio da tutela ou controle fora
hipteses previstas equivale a insubordinao norma. v
difloma legal criador da autarquia, ou outro posterior e modifl
...
cador, estabelece um controle sobre a mesma deixando a adminis
trao central poderes extensos, que vo do preventivo ao
pressivo e so concernentes ao mrito dos atos autrquicos ou
restritos legitimidade deles.
Na administrao central, o controle preventivo mani
festa seu poder antes da deciso ou ato da autarquia ou da eclo
so de efeitos jurdicos, devendo ser previamente submetido
concordncia daquela o ato que se pretende expedir e, se j
ticado, sua eficcia fica condicionada anuncia da
o central. Em ambos, o controle previne o desencadeamento de
efeitos jurdicos em desconformidae com o pronunciamento da aQ
ministrao central, e eX1Jressa-se por meio das autorizaes,
provaes ou homologaes, dependendo do caso e do que a lei
tabelece.
o repressivo aparece com seu poder de controle logo
28 "Os poderes da tutela administrativa se presumem. Os atos
de uma pessoa coletiva s esto sujeitos a tutela nos termos ez
pressamente fixados na lei, isto , apenas os atos que a lei
disEuser pela forma e para os efeitos nela estabelecidos e pelos
rgaos a designadOS" (Caetano, harcelo. Hanual M direito aQ
ministrativo. de Janeiro, Forense, 1970. p. 225).
52
aps o evento de um ato cuja eficcia independe do pronunciamen
to antecil-'ado da administrao central. A sua presena essen
cialmente corretiva; atravs dela a administrao centralizada
aciona o dispositivo repressivo por uma atuao da autarquia em
desalinho ou conflitante com o seu entendimento. A sua configg
rao transparece por meio da faculdade de revogar, modificar
ou anular o procedimento da autarquia.
'. ,
Quanto ao controle do merlto, e aquele em que a admi
nistrao central contesta o ato autrquico pelo prisma da con
venincia ou oportunidade, assistindo-lhe, na hiptese, a atri
buio de exprimir um juzo talvez discricionrio, preventivo
ou repressivo, consoante o previsto em lei, e mediante o qual
homologar ou no o ato eillanado da autarquia.
J com referncia ao controle da legitimidade, ocorre
no momento em que o poder da administrao central examina a le
gitimidade do procedimento autrquico, circunstncia em que o
procedimento controlador vai cingir-se verificao da adequa
- ~ ~
ao, ou nao, do ato as exigencias do sistema normativo, atenden
do-se, pois, sua lisura jurdica.
As modalidades de controle anteriormente referidas
existem em conformidade com o que foi previsto e preestabelecido
em lei.
o comportamento e o desempenho das autarquias podem ser
53
permanentemente fiscalizados pela administrao, 29 exercendo
Esta a tutela - poder natural ao seu arbitrio, espontaneamente
acionado pelo rgo central incumbido do controle. hos Coment
rios Constituio Federal brasileira 1889, de Rui Barbosa,
29 "Art. 26. lio qUE se refere administra9o indireta, a super
viso ministerial visa a aSSEgurar, essenclalmente:
I - A realizaco dos objetivos fixados nos atos de constituico
c a entidaae: -
11 - A harL,nia com a [-oltica e a programao do Governo no
tor de atuaQ da entidade;
111 - A eficiencia administrativa;
IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da
entidade.
nico. A exercer-se- mediante adoo das
seguintes medidas, alem de outras estabelecidas em regulamento:
a2 indicao ou nomeao pelo ministro ou, se for o caso" elei
ao dos dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurldica;
b) designao, pelo ministro, dos representantes do Governo Fe
deral nas assemblias gerais e rgos de administrao e contro
le da entidade;
c) recebimento de relatrios, boletins, balancetes,
balanos e informaoes que ao ministro acompanhar as
da entidade e a execuao do oramento-programa e da
programaao financeira aprovados pelo Governo;
d) anual da proposta de oramento-programa e da prQ
gramaao financeira da entidade, no caso de autarquia;
e) aprovao de contas, relatrios e balanos, diretamente _ou
atravs dos representantes ministeriais nas assemblias e rgaos
de administrao ou controle;
f) fixao, em nveis compatveis com os critrios de operao
economica, das despesas de pessoal e de ad,ninistrao;
g) fixao de critrios para gastos de publicidade, divulgao
e relaoes pblicas;
h) realizao de auditoria e avaliao peridica de rendimento
e produtividade;
i) interveno, por motivo de
(Decreto-lei n
Q
200, de 25 de fevereiro de 1967, cit.)
encontramos a seguinte frase: ".1:.m se querendo os fins, se ho
de querer necessariamente os meios." 30 Mesmo que a lei no
preveja, expressamente, a fiscalizao pelo controle, o rgo
da administrao central, a que a autarquia se vincule, pode
pre e quando lhe aprouver manter-se informado sobre os atos da
entidade autrquica, fiscalizando sua atuao. A tutela a que
nos referimos denomina-se ordinria pelo fato de encontrar-se
prevista em lei e exercitada normalmente. Para as situaes
consideradas ou indicadas como anmalas e tidas co:-no extremas
ad.ni te-se uma tutela extraordinria, isto , exerci tvel mesn::.o
falta de dispositivo legal previsto, quando circunstncias,
singularmente graves, impussrem uma ao corretiva da
trao central, ao verificar-se a incidncia de distores no
comportamento da autarquia, podendo ser, inclusive, uma inteK
..-
venao com o afastamento dos dirigentes envolvidos.
o controle administrativo institu{do em nome dos in
teresses da administrao pblica como um todo, e no como meio
de defesa de interesses particulares. Pela personalidade jur{
dica especfica, tem-se como presumido que o carter de suas
cises definitivo. O poder central fica margem, sem das
mesmas tomar conhecimento. Por isso, se um particular j ulgar-
se lesado em alguma de suas prerrogativas de direito, deve diri
gir-se ao Judicirio por ser o poder competente para a
- - ,
ao da alegaao. Isso e uma decorrencia logica da personalida-
de especial que ao titularizar direitos responde, obviamente,
pelas obrigaes assumidas e/ou pelos danos que causar ao patri
mnio ou interesses de terceiros, no havendo razo para
o de responsabilidade solidria do Estado por atos emanados
de uma entidade autrquica, cabendo-lhe arcar com a responsabj
lidade advinda de seu procedimento, como sujeito de direito e
30 Barbosa, Rui. Comentrios Constituio Federal
de 1889. (ColigidOS e coordenados por Homero Pires.)
p. 206.
brasileira
1932. v.l,
r- 5
)
obrigaes que na verdade , por possuir
distinta da pessoa do
existncia
,
propria e
A responsabilidade subsidiria do Estado s vem em sua
ajuda quando os bens da autarquia se exaurem por inteiro e ela,
como entidade, extingue-se. hessa condio de terceiro lesado
em suas prerrogativas, e na ausncia de pessoa sucessora
brada do o encargo recair sobre este.
rtelevante, no relacionamento entre autarquias e
do, sua situao jurdica perante encargos tributrios. O
to constitucional brasileiro, pelo art. 19, lQ, 31 equaciQ
na a questo dispondo que a imunidade recproca a impostos en
tre a Unio, estados e municpios alcana tambm as autarquias,
"no concernente ao patrimnio, renda e servios vinculados
suas finalidades essenciais ou delas decorrentes", inferindo-se
da aue tal imunidade inexiste fora do ressalvado constitucio
. -
nalmente. Como restrita a impostos, no dispensa a autarquia
2;1 ,
./ "Art. 19. vedado a Unio, aos Estados, Distrito Federal e
. , .
aos munlclpl0S:
I -
. . . . . . . . .
I I - ...
111 - instituir imposto sobre:
a) o patrimnio, a renda ou os servios uns dos outros;
b)
\
C )
d)
lQ O disposto na alnea do item 111 extensivo autar
quias, no que se refere ao patrimnio, renda e aos servios
vinculados s suas finalidades essenciais ou delas decorrentes;
mas no se estende aos servios pbl!cos concedidos, nem
ra o promitente comprador da obrigaao de pagar imposto que in
cidir sobre imvel objeto de promessa de compra e venda."
(Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1969. op.
cit.)
de carga tributria, como taxas ou contribuio de melhoria. O
preceito enfocado visa ao estabelecimento do equilibrio e bar
monia entre as pessoas constitucionais, no ilidindo que a Unj
o, os estados e os municpios gravem de impostos as prprias
autarquias. A vedao no sentido de no se onerarem entre si,
pois seria um despropsito, alm de incuo e contraproducente,
que as pessoas constitucionais onerassem com tributos
es por elas mesmas criadas para a consecuo de objetivos
finidos.
AO examinarmos o .::-elacionamsnto interno das autarqui-
as epreendemos que se assemelha ao existente na intimidade da
prpria administrao direta. Em ambas existe desconcentrao,
ou seja, distribuio interna de competncias decisrias, de
acordo com a amplitude dos fins da entidade e extenso dessa
competncia. bssas descentralizaes podero ocorrer por grau,
matria e tambm por critrio regional.
O regime juridico dos agentes autrquicos no e no
,
deveria ser, necessariamente, o mesmo em vigor no servio publi
co, sob pena de negar as razes determinantes de sua prpria
criao. O servidor de autarquia no funcionrio pblico pOK
que no se enquadra nos moldes do conceito de funcionrio formg
lado pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Uni
,.. -z .....
ao, que o efine como sendo a pessoa legalmente investida
32 "Art. 252. O regime juridico deste extensivo:
I - ......... .
11 - Aos demais extranumerrios, aos servidores das autarquias
e aos servidores da Justia, no que couber."
(1
e
t n
Q
1.711? de 28 de.outubro,de Carteira Forense,
1976. v. 1; lho de Janelro, Jose ! .. onflno, ed., 1975.)
57
em cargo pblico. Para definir este inclui, entre seus elemen
tos, a caracterfstica de ser remunerado feIos cofres da Uni
o. 33 Os servidores das autarquias tm a sua retribuio
cuniria dos cofres das respectivas entidades a que servem, e
no da Unio.
Como decorrncia natural, o mesmo se aplica aos servi
dores de autarquias estaduais e municipais. 1;0 plano federal,
o manda aplicar suas disposies aos servidores de
tarquias "no que couber", razo pela qual
suem a qualidade de funcionrios, caso em
cionrio no lhes seria porque
dos por ele.

inferimos aue nao
que o regime do
j estariam abrangi
lia Constituio de 1969 o problema est solucionado,
-
nos termos do art. 99, J ao vedar a acumulaao remunerada de
cargos e funes pblicas, salvo as excees indicadas.
o 2Q do dispositivo em causa
35
estende a proibi
o a cargos, funes e empregos em autarquias, sociedades de
33 "Art. lQ Para os efeitos dests Estatuto, funcionrio a
pessoa legalmente investida em cargo; e cargo pblico o
do por lei com prpria, em nmero certo e pago pe
los cofres da Uniao."
(Lei n
Q
1.711, de 28 de outubro de 1952, cit.)
34 "Art. 99. li: vedada a acumulao remunerada de cargos
es pblicas, exceto: ... "
(Constituio da .-tepblica Federativa do Brasil de 1969.
cit.)
35 11 Ar t. 99. ..
e fll,ll
Opa
2'1 A proibio de acumular estende-se a cargos, funes ou
empregos em autarquias, empresas pblicas e sociedades de econo
mia mista."
(Constituio da depblica li'ederativa do .Brasil de 1969. Opa
cit.)
fUN alBLlOTECA
U4CAo GEnAJo VARGAS
58
economia mista e empresas pblicas. A Carta l'.agna, ao estender
aos servidores autrquicos a proibio de acumular, deixa
ro que no ficaram compreendidos no do artigo precisamen
te por no serem havidos como titulares de cargos pblicos, no
sentido tcnico, estrito do termo. Esse entendimento consti
tucional e seu dispositivo, aplicvel a todo o Pas, entende
no serem funcionrios pblicos os servidores de autarquias.

Na esfera penal, entretanto, coadunam-se CO[ll a nOGao
de uncionrio no ensinamento do nosso Cdigo Penal, art.
, , . 36 . '.
par&grafo unlCO, ao equiparar a funclonarlos quem exerce
cargo, emprego ou funo at mesmo em entidades paraestatais.
Como servidor autrquico no considerado funcion
rio pblico, levanta-se a questo sobre seu regime jurdico.
Quando a equiparao legal tiver lugar entre eles e os funcio
nrios - e, por vezes, algumas leis assim os tratam - nenhu
ma contradita ser argrrida, uma vez que, embora no sendo funci
, .
onarlos, foram submetidos a igual regime.
A controvrsia considerada precipuamente para aque
les que no foram alcanados por equiparao. Em princpiO, o
regime do servidor de autarquia aquele fixado na lei da respe.,
36 "Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para E1feitos pe
nais, quem, embora ou sem remuneraao, exerce
cargo, emprego ou funao publlca.
PargrafO nico. a funcionrio pblico quem exerce
cargo, emprego ou funao em emnresa pbl;ca, autarquia,
de de economia mista ou fundaao insti tUlda pelO poder pblico."
(Qecreto-lei n
Q
1.004, de 21 de outubro de 1969, com as
oes introduzidas pela Lei n
Q
6.106, ge 31 de dezembro de 1973.
hio de Janeiro, Carteira 14'orense, Jose Konfino l:!:d., 1973. v .1. )
60
autarquia se apresenta como se fora a prpria adillinistrao PM
,..
blica, por considerar que as prerrogativas que lhe sao natural
mente extensivas, salvo quando inerentes a poderes
cios que abrangem atividades basicamente alheias
quia.
,
ou benef,J.
,
as da auta,!:
Os poderes e faculdades legais da administrao, como
meios genricos de proteo do interessa pblico, so comunic
dos s autarquias, 39 deduzindo-se, desse mQ
do, que no lhes so extensivos os poderes de que a
o dispe como instrumento para a-consecuo de fins alheios
aos que tenha a entidade autrquica.
39
Meireles, Hely Lopes. op. cito p. 281.
4. CONCLUSOES
,
o presente trabalho se propos uma abordagem conceitual a
mtica das autarquias do Brasil.
Justifica-se a sua oportunidade dada a importncia
que estes entes assumem na atual ad:ninistrao pblica de nosso
Pas.
Quatro grandes fases podem ser detectadas na
trao brasileira.
1. A primeira, que vai do incio do sculo at 1930, caracteri
za-se por decisivo esforo, por parte do poder central, de con
trole da administrao, em uma tentativa de centralizao e de
.. - , ,..., .
lnversao do comportamento ate entao na
,.., ,..
ao, a nlvel de federaao.
o aspecto principal desse comportamento era o artifi
cialismo que presidia a adoo dessas medidas administrativas
sem levar em considerao as estruturas existentes. Helhores s-
lrios e instituio de um sistema racional de ingresso e capa
citao dos recursos humanos eram os meios pelos quais se procg
rava atingir objetivos de racionalizao e agilizao do
cesso administrativo no setor pblico. Seriam, pois, fatores
de mudana e, etapas para o alcance desses ob
jetivos.
2. A segunda fase, de 1930 a 1945, sofre o impacto do processo
de industrializao que tem lugar ento no Brasil, e que no po
de ser analisado dissociado do aumento das concentraes urba
nas.
, ,
O que ressalta como fato mais importante quanto a ana
lise das autarquias, nessa fase, justamente a acentuao da
quelas necessidades j detectadas no perOdO anterior, qual
62
ja, o reconhecimento pelo Estado de que o atendimento
, ,.
as caren
cias e solicitaes de uma economia em expanso e aos problemas
exacerbados das concentraes urbanas somente poderia ter lugar
com maior flexibilidade administrativa e recionalizao de ser
vios.
,..
zaao
Nessa fase, surge wn importante elemento de racionali
o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, do qual
resultaria, posteriormente, o Departamento Administrativo do
Servio Pblico (D.hSP). Contudo, o desempenho administrativo
tisfatrio no era a caracterstica dominante do servio pbli
co brasileiro, onde, poca, os relacionamentos polticos eram
elementos importantes do que o mrito para o progresso do
servio pblico. Com isso eram prejudicadas a racionalizao e
a agilizao administrativas.
circunstncia acentuava um conflito
de, levando a ordem administrativa a uma tentativa
o aos processos de mudana em implementao.
de autor ida
de acomod-
No ficou de todo resolvido, no entanto, o problema
da oposio ou resistncia do poder local ao controle das deci
ses administrativas pelo poder central.
3. O terceiro per{odo o vestbulo de uma nova fase, marcada
pela incorporao, ao trabalho administrativo, de critrios de
planificao, onde a estrutura econmica polariza as atenes,
dando ensejo a estudos para garantir o desenvolvimento do Pas.
A Carta Constitucional de 1946 garante medidas
,.
econ.Q
micas, no mbito nacional, no domnio da econmi
ca, financeira e dos recursos humanos. Este surto sofre solu
o de continuidade nos perOdOS governamentais compreendidos
entre 1961 e 1964, com o presidente renunciante e a deposio
do seu substituto.
4. o quarto e ltimo perodo tem lugar com o advento do Gover
no Castelo Branco e se caracteriza por uma reformulao mais
profunda, com o poder central colocando em ordem as decises da
administrao e definindo a poltica de todos os setores,
gando e estabelecendo os critrios e procedimentos de sua ao
no relacionamento entre o poder centralizado e o poder delegado,
com um relevante esforo no campo da capacitao e melhoria dos
ocupantes dos quadros administrativos.
J eler::ento essencial a centralizao decisria e WC.
concomitante descentralizao operacional. Isso talvez no ti
vesse sido possvel sem o uso racional dos sistemas de
es somente operacionalizveis, em termos de Brasil, a partir
deste ltimo perOdO.
r;esta monografia foi abordada a problemtica da moder
nizaao administrativa em uma sociedade prismtica.
Para isso fazia-se necessrio, em primeiro lugar,
finir o contedo e o significado da modernizao. Assumido o
conceito funcional-estruturalista de modernizao, no que se re
laciona com o setor administrativo, modificaes em subsistemas

implicam redefiniao de objetivos quanto a direao e expectati
vas, j que aqueles funcionam como elementos de presso sobre
essas mesmas expectativas.
'l'rs observaes podem ser aqui registradas, em termos
de re sul tados:
a) a modernizao um elemento de presso sobre a
existente;
estrutura
b) contraditoriamente, o processo de modernizao perde fora
em decorrncia das presses das estruturas sobre as quais atua;
64
c) ocorre um meio-termo entre as duas solues anteriormente
aoresentadas: a pr6pria ta verdade,
surgem situaes extremas ou de dicotomia: o processo se
senta num continuum, desde a racionalidade acentuada em alguns
setores, att um mnimo de alteraes em outros. Para ns, tal
fato ocorre pelo controle ainda exercido pelo velho sistema so
bre a Faz-se ressaltar que, mesmo sob
o critrio a r.cionalidade, os inve sti;:nentos elli
mente so efetivados na proforo em aue nao venham a ser perc.f.
,
bidos como E.;:leaa as eXlectDtivas do velho sisteru.
4.1 A noo de mudana em uma sociedade prismtica
o problema que se apresenta guarda relacionamento com a
te mudana nas funes desempenhadas pelos subsistemas. O com
portamento norteado por indivduos cuja escolha
da de uma liderana autocrtica.
Bsse procedimento se traduz em um fechamento radical
a qualquer elemento que porventura venha a significar risco. O
controle das informaes instrumento de das prpri
as posies e elemento de aumento de prestgio.
4.2 A de conflito
o conflito decorre da de duas culturas com valores
diferentes, o que tambm implica dois caminhos igualmente
, ...
res quanto a noao de progresso social.
rtessalta, nesse contexto, o papel positivo do confli
to como elemento propulsor de reformas, ensejando aberturas e o
rompimento de situaes de Admite-se uma "estrat
gia de conflito", que leva a wn processo global de desenvolvi
mento.
Cabe ainda situar as autarquias como entes ou fatores
de descentralizao administrativa, conceituada aqui como a
legao de tarefas e funes administrativas para o desconges
tionamento de funes.
Abstraindo-se, em primeira aproximao, a definl
o ou relacionamento jurdico que preside a descentralizao
administrativa, torna-se importante registrar que os problemas
fundament.is na descentralizao so aqueles vinculados a: .. ,
os limites de hierarquia; b) a delimitao do controle
trativo.
, ,
a hierarquia - cadeia e scalar que torna poss.1
velo relacionamento superior e inferior, com uma exata explici
tao de vontades, indicao de comportamentos e ao discipll
nar -- disfunes sempre surgem na compatibilizao desses ob
jetivos, porque, em sua operacionalizao, quase sempre so con
flitantes.
o aspecto talvez mais importante a destacar -- e agg
ra o enfoque parte da estruturao jurdica das autarquias -
o fato de poderem opor direitos prprios queles da
,..
ao central.
Os objetivos do moderno, porm, necessitam ser
alcanados. A centralizao deveria ser tomada como um mal por
levar a uma excessiva concentrao de poder; a
o total poderia frustrar o alcance dos fins fundamentais do
Bstado, somente realizveis com uma perfeita identificao de
metas. As autarquias, nesse contexto, surgem como um mecanismo
de agilizao de objetivos, atuando base de descentralizao
operativa; contudo, o resguarda as suas prerrogativas.
Por isso, aparece como altamente desejvel.
o disciplina seus interesses, estabelece sua
forma jurdica e confere-lhe poder de fazer. Assim, a raciona
66
lizao e a agilizao administrativa so efetivadas. Deficin
cias decorrentes da inflexibilidade, muitas vezes tpica da ad
ministrao direta, so evitadas. a vontade do poder p
blico ao criar uma autarquia, nos precises termos do art. 27,
do Decreto-lei n
Q
200, de 25 de fevereiro de 1967.
Autarquia, em sua essncia, implica personalidade
jurdica que lhe atribui poderes sobre os assunt.os que lhe so
inerentes, ao mesmo tempo oue a faz submissa administrao
central do nos exatos limites estabelecios pela
lao.
Na prtica, as autarquias ainda no puderam exercer
plenamente os objetivos estabelecidos pelo hstado ao cri-las,
justamente por no ter podido este ltimo equilibrar o duplo as
pecto a que aludimos, de independncia e subordinao, que no
se apresentam paradoxais, como poderia ser entendido de um modo
superficial, mas dilemas constantes doconceito desse servi
o autnomo.
Ainda nessa linha de raciocnio, o desempenho das au
tarquias poderia ser visto sob quatro aspectos: a) relaciona
mento das autarquias com o Estado; b) relacionamento interno;
c) relacionamento com particulares; d) relacionamento com
tras entidades jurdicas.
delativamente problemtica do controle, o comporta
mento e o desempenho das autarquias so passveis de fiscaliza
o pela administrao central e no interesse desta, por ser a
responsvel ltima pela conduo dos negcios pblicos. Como
justificativa dessa norma, contudo, o que ocorre a interfern
cia do nas autarquias, impossibilitando-lhes ou dificul
,
tando-lbes o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo pro
prio quando administrao central.
Pelas consideraes desenvolvidas na presente monogra
67
fia, verifica-se que, no Brasil, vem-se procurando
mente atingir o objetivo de racionalizao e agilizao dodesem
, N
penho administrativo quanto a consecuao do que se estabelece.
Para isso, adotou-se a figura jurdica da autarquia, que
ria problemtica da operacionalizao de metas, sem perda do
controle sobre os fins destes entes pelo Estado, entendido
te como administrao central para efeito de compreenso da vin
culao entre essas dnas instituies, em termos de
de jurdic.
As disfunes existentes na viabilizao do modelo ne
cessitam ser mais bem explicadas. O presente trabalho oferece
o referencial terico fundamental para a compreenso das
quias como entes jurdicos, das relaes entre as autarquias e
a administrao central e entre as autarquias e aqueles que ne
la prestam servios.
A correta identificao de como na prtica decorrem,
efetivamente, as relaes entre a administrao central e as ag
tarquias, quanto aos objetivos que ditaram a criao dessas
, N N
timas, no que se refere a racionalizaao e agilizaao
trativas, escapam aos objetivos da monografia.
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