1 .

introduccin

En un volumen influyente editado por Rudiger Dornbusch y Sebastin Edwards en el macroeconoma del populismo en Amrica Latina, Miguel Urrutia ( 1991 ) argumentaron que populista macroeconoma estaban ausentes en Colombia , en contra de la norma en el resto de Amrica del Sur. De acuerdo con la definicin utilizada en ese volumen, una caracterstica de la economa populista es la presencia de grandes dficits fiscales , lo que refleja el uso de los gastos del presupuesto para redistributivo fines sin un esfuerzo simultneo para aumentar los ingresos fiscales. Como se muestra en la Figura 1 , para la mayor parte de la dficit fiscales siglo pasado en Colombia fueron relativamente pequeos (rara vez de ms de 4 por ciento de los PIB) y , cuando est presente, rpidamente corrected.2 Por otra parte , el sector pblico era relativamente pequea para los normas regionales ( gastos agregados y los ingresos del sector pblico consolidado se alrededor del 20 por ciento del PIB entre 1960 y 1990) . Resultados de las polticas fiscales han cambiado significativamente desde la dcada de 1990 . Como muestra la Figura 1 tambin shows , se ha producido un fuerte deterioro de la balanza fiscal. El dficit del gobierno central gobierno ha estado cerca de un 7 por ciento del PIB desde finales de 1990 , sin una indicacin clara de una correccin importante . El deterioro del sector pblico consolidado (SPC ) el equilibrio es tambin aparente . El gasto pblico agregado crecieron al 33,7 por ciento del PIB en 2003 del 21,2 por ciento en 1990 , lo que refleja un esfuerzo deliberado para aumentar el tamao del Estado y el uso de los gastos fiscales para su redistribucin. El hecho de que los ingresos totales crecieron al 29,7 por ciento del PIB en 2003 , de 20,6 por ciento en 1990 , sugiere que la decisin de aumentar los gastos del gobierno fue acompaado

por un esfuerzo en el lado de los ingresos . Sin embargo , el esfuerzo fue insuficiente. De hecho , los datos son inequvoca en la mayor tolerancia hacia los dficits fiscales en los ltimos veces.3 En palabras de Carrasquilla ( 2003 , p . 23 ) , " no ha sido posible consolidar un acuerdo poltico que excluye desequilibrio fiscal como una opcin para los agentes pblicos y privados. " 4

Hasta no hace mucho tiempo , Colombia fue considerado como un caso de xito en trminos de gestin macroeconmica. En gran medida , la poltica fiscal juega un papel estabilizador , que como resultado una baja volatilidad econmica (es decir , baja variacin en las tasas de crecimiento del PIB ) entre 1960 y 1990 . El dficit estructural en el sector pblico ha restringido la adopcin de contracclico polticas fiscales , precisamente en un momento en que los choques externos se han vuelto ms grave. Como resultado , fluctuaciones econmicas han sido mucho ms grande desde 1990. Adems , el crecimiento durante el GPD 1990 cay al 2,9 por ciento anual a partir de un promedio anual de 4.7 por ciento entre 1950 y 1990. Las tasas de desempleo urbano alcanz el 20 por ciento en 1999 , casi el doble del promedio 19781990 , y la concentracin del ingreso ha aumentado desde principios de 1990 , despus de dcadas de la cada de la desigualdad. en trminos de pobreza, diversas medidas tambin sugieren una reversin. Por el contrario , en el caso de monetaria estratgicos, los resultados muestran una mejora. Despus de dcadas de inflacin de dos dgitos ( ver Figura 2 ) , las tasas de inflacin han disminuido desde 1990 , lo que refleja la eficacia de las nuevas instituciones polticas que descart la alta inflacin como un resultado. El propsito de este trabajo es entender las causas del cambio en la calidad de polticas, as como sus resultados , la mejora en algunas reas y deterioro en otras. nosotros se centran en las polticas fiscales y monetarias , pero el anlisis se puede extender fcilmente a otras zonas de

polticas, como la poltica comercial y la regulacin de los servicios pblicos. En lugar de analizar la detalles , identificamos algunas caractersticas comunes de las polticas y el proceso de formulacin de polticas ( PMP ), que puede estar relacionado con los cambios en las instituciones polticas. Ms precisamente , nuestro objetivo es entender la relevancia de las instituciones polticas , como la Constitucin , mapas en poltica comportamiento, el comportamiento poltico en los procesos de formulacin de polticas y los procesos de formulacin de polticas en polticas y resultados de las polticas . Es analticamente es tentador centrarse en los efectos de la Constitucin de 1991 , que cambi las reglas del juego poltico a lo largo de mltiples dimensiones . La nueva Constitucin fortaleci la frenos y contrapesos del sistema poltico , en un esfuerzo para dotar a las instituciones polticas con mayor legitimidad despus de dcadas de limitada participacin y representacin baja. aunque de ser muy poderosa , incluso por los estndares de Amrica Latina - slo superado por el Brasilea ejecutivo - el Presidente perdi algo de calidad de una agenda - setter en relacin con el anterior perodo, mientras que el Congreso y la Corte de Constitucionalidad (CC ) ganaron poder relativo. como consecuencia del mayor nmero de actores relevantes y los poderes presidenciales disminuidos , costos de transaccin polticos aumentaron en varios mbitos polticos. En pocas palabras , la tensin entre representacin y la cooperacin fue cambiado a favor de los primeros. Adems de los cambios en el nmero de jugadores clave, as como en las normas de la juego poltico , la nueva constitucin cubierto muchas especfico , previamente no constitucional , aspectos de la poltica . Este es particularmente el caso de la poltica fiscal, donde los componentes clave de la pblica gastos, como las pensiones, las transferencias fiscales para la educacin y la salud , y los salarios del sector pblico, fueron " hard-wired " en el constitution.5 Muchos observadores han sugerido que stos incrustados

rigideces , han sido una importante fuente de crecientes dficit fiscales y la deuda pblica , la incertidumbre fiscal, y los gastos gubernamentales ineficientes , que se mencionan con frecuencia como las causas de la la inestabilidad macroeconmica y baja crecimiento.6 En una forma extrema de la rigidez , los cambios en el ao fiscal muchas veces las polticas requieren una reforma constitucional, que , por definicin, es lento y costly.7 como En consecuencia, las polticas fiscales no son estables y adaptables a las crisis , en agudo contraste con la propia Colombia experiencia previa. Por el contrario, las polticas monetarias y de tipo de cambio se ha delegado formalmente a la tecnocracia desde 1991. Esto ha sido el resultado de la constitucin, que le concedi la independencia a la junta del Banco Central , y el nombramiento de tecncratas a la junta por los sucesivos presidentes . Adems , la Constitucin impeda la financiacin monetaria directa de concreto sectores econmicos, incluido el gobierno.8 Como resultado , las polticas han sido ms estables , Desde 1991 coherente y considerado pblicamente . Las polticas tambin han sido parcialmente flexible y adaptable ( a los choques externos ) , moreso tras el xito del Banco Central de reducir la inflacin - hacia abajo un caso en el que la flexibilidad se sacrific inicialmente con el fin de ganar credibilidad . Tambin es interesante para discutir si el aumento del dficit fiscal ha sido el resultado de cambios en la poltica monetaria. En este caso, las pruebas aportadas por Villar ( 2004 ) sugiere que, aunque La independencia del Banco Central ha reducido potencial seoreaje fiscal ( es decir , la proporcin de seoreaje que beneficia directamente al gobierno ), el hecho histrico es que el seoreaje fiscal nunca fue alta en Colombia , excepto durante la dcada de 1980 . Por lo tanto , la independencia y el Banco Central reduccin de los ingresos por seoreaje no explican los crecientes desequilibrios fiscales desde mediados de los

Dcada de 1990 . Para desarrollar el argumento , el papel procede de la siguiente manera . En la Seccin 2 familiarizar al lector con algunos antecedentes histricos sobre Colombia . La seccin 3 presenta el marco conceptual y define las caractersticas de las polticas que son la variable dependiente de nuestro anlisis. La seccin 4 describe los principales actores polticos en Colombia : el Presidente , el Congreso , los partidos polticos, y la CC . La idea es mostrar cmo los poderes relativos de los diferentes actores han evolucionado a travs del tiempo . Seccin 5 discute el proceso de formulacin de polticas en Colombia , con especial nfasis en aquellos aspectos que han cambiado despus de la constitucin de 1991. La seccin 6 presenta la ejercicios empricos , utilizando una base de datos con 3.428 proyectos de ley discutidos en el Congreso durante la ltima 20 aos . El punto principal de esta actividad es el de documentar la reduccin relativa de la Presidencia poderes , medida por el aumento de la dificultad del poder ejecutivo en la promulgacin de leyes en el Congreso . Ms importante an, la evidencia sugiere que la fragmentacin del Congreso (a travs de varias listas y ms partes ) explica la mayor dificultad en la aprobacin de leyes . Secciones 7 y 8 de discutir en ms detalle las principales caractersticas o caractersticas externas de las polticas fiscales y monetarias , respectivamente, e ilustran los procesos de formulacin de polticas en ambos casos. El documento concluye con Seccin 9 , un resumen de las principales conclusiones y algunas observaciones preliminares sobre la poltica implicaciones de dos recientes cambios institucionales: la posibilidad de la reeleccin presidencial y la reforma de las normas electorales 2 . Antecedentes histricos

En 1958, despus de 10 aos de violencia poltica entre los dos partidos tradicionales ( Liberal y Conservador ) , y cuatro aos de un gobierno militar (1953-1957) , los partidos tradicionales

Los lderes acordaron compartir el poder durante cuatro mandatos presidenciales , entre 1958 y 1974.9 en Adems de la alternancia en la afiliacin a un partido de los presidentes , el acuerdo (en principio de un referndum y ms tarde una enmienda constitucional ) incluy una estricta "paridad" entre las dos partes en los mbitos de formulacin de polticas clave, como el Congreso, puestos en el gabinete , los tribunales, los gobernadores y alcaldes. Muchas de las caractersticas de este acuerdo sobrevivieron despus del final "formal " del Frente Nacional en 1974. A pesar de su aparente xito en trminos de resultados de las polticas econmicas, la poltica las instituciones y las consiguientes reglas del juego poltico derivado del Frente Nacional acuerdo eran unsustainable.10 El acuerdo entre liberales y conservadores excluidos otros sectores, ms relevante de la izquierda, que no tienen acceso a un canal democrtico para participar en el proceso poltico. La actividad guerrillera se hizo ms intensa , y la poltica sistema comenz a perder credibilidad por el clientelismo, la corrupcin, y la entrada de dinero de la droga en la process.11 poltica La naturaleza excluyente del sistema , junto con la falta de autoridad y la presencia del Estado en algunas partes del pas , erosionado el apoyo popular del Frente Nacional , lo que resulta en altas tasas de abstencin. Grupos guerrilleros - tales como el M19 , el EPL , el ELN y FARC- , as como los movimientos sindicales y sociales cobraron fuerza en las zonas urbanas y rurales. Nivel de violencia en Colombia se intensific durante la dcada de 1980 , precisamente cuando el trfico de drogas actividades crecieron exponencialmente . Segn Rocha ( 1999 ) , entre 1981 y 1990 el produccin de cocana aument en un 672 por ciento ( 52 a 398 toneladas ) . Sin embargo, los datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ( 2004 ) indican que la produccin de cocana en 1990 fue de 92 toneladas y que se elev a 695 toneladas en 2000, y luego cay a 440 toneladas en 2003.

Independientemente de la fuente , no hay una indicacin clara del rpido aumento en el trfico de drogas actividades entre 1980 y 2000. En relacin con la tasa de homicidios , como se muestra en la Figura 3 , es interesante observar que esta variable alcanza un pico en 1991 ( 89 homicidios por cada 100.000 habitantes) , precisamente cuando se promulg la nueva constitucin. Desde entonces, la tasa de homicidios ha venido disminuyendo , aunque otros indicadores de criminalidad no muestran la misma trend.12 Durante la dcada de 1980 y principios de 1990 los crteles de la droga de Medelln y Cali fueron muy fuertes en trminos de recursos , el control de gran parte del negocio de las drogas ilcitas , con la creciente influencia poltica tanto a nivel regional como nacional. Ejrcitos privados del cartel , que ms tarde evolucionaron hasta convertirse en paramilitar ( los llamados de autodefensa ) grupos , protegidos de luchas internas , la extradicin y secuestro por la guerrilla . Finalmente, los seores de la droga fueron capturados y los grandes carteles desmantelado . Sin embargo , el xito de esta estrategia se abri la puerta para que la guerrilla y grupos paramilitares para irrumpir en el negocio de las drogas a una escala mayor . Es un hecho bien establecido que estos grupos obtienen una cantidad importante de ingresos del narcotrfico. El presidente Belisario Betancur (1982-1986) propuso una poltica en lugar de militar solucin al problema de la guerrilla . En 1984, el gobierno firm un acuerdo de tregua con el FARC y comenz las negociaciones con el M19 , los dos grupos guerrilleros ms importantes en ese momento. Estos esfuerzos fracasaron , y la confrontacin escalaron a un nivel superior . De hecho , el Palacio de Justicia fue ocupada en 1985 por la M19 , dando lugar a la trgica muerte de la mayora de la magistrados de la Corte Suprema . A pesar del fracaso de las conversaciones de paz, la izquierda ha creado un nuevo partido poltico ( Unin Patritica ) con fuertes vnculos con las FARC , aunque con muy limitado xito electoral . El experimento termin abruptamente debido a que muchos de sus miembros fueron asesinados por

grupos paramilitares. En 1989, durante la administracin Barco, la M19 ( y otra ms pequea grupos insurgentes ) finalmente depusieron las armas y entraron en el proceso poltico , con un poco de xito. Las FARC respondi por la escalada del conflicto con los crteles por el control de la negocio de las drogas , el aumento de los ingresos derivados de los secuestros y la extorsin ( una estrategia compartida con el ELN ) , y el establecimiento de fortalezas en las reas ricas en recursos naturales , pero con relativamente bajo la presencia del Estado , de las que pudieran derivarse de los alquileres. Esto fue particularmente el caso de la regiones en las que los principales descubrimientos de petrleo tuvieron lugar durante la dcada de 1980 ( reservas de petrleo eran seis veces mayor en 1990 que en 1980 ) . La adopcin de estrategias similares , los paramilitares llegaron a ser cada vez ms independiente de los crteles de la droga . Como resultado , el gobierno decidi incrementar la defensa y gastos de la seguridad , lo que explica parte del aumento del gasto pblico durante los dos ltimos dcadas . El asesinato de tres candidatos presidenciales del 1989 , incluido Luis Carlos - Galn la probabilidad de una demanda popular de reform.13 poltica debati largo ganador suscit la idea de una reforma constitucional obtuvo el apoyo popular como una respuesta a la agitacin poltica , a una momento en que se dio gran importancia a la incorporacin exitosa de los grupos guerrilleros , especialmente la M19 , en el sistema.14 poltica Finalmente, fue la iniciativa de los estudiantes a travs de Movimiento sptima papeleta que sucedi en este effort.15 Dugas ( 2001 ) describe la proceso ,

"En el recuento final , los estudiantes estimado que unos dos millones de colombianos estaban emitir sus votos extra- legales a favor de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente. Aunque la sptima papeleta no era legalmente vinculante que sirvi como un indicador notable de

descontento de la poblacin con el rgimen poltico existente. A raz de la Marcha ( 1990 ) elecciones la propuesta de crear una Asamblea Nacional Constituyente cobr impulso como los cuatro principales candidatos a la presidencia manifestaron su apoyo a esta extraconstitucional mecanismo "(p. 382 ) .

Presidente Virgilio Barco, en reconocimiento a la voluntad del pueblo , emiti el Decreto 927 de 1990 para autorizar la introduccin de un referndum en la boleta electoral de las elecciones presidenciales de mayo llamando llamado a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin nacional. El Supremo Corte declar la constitucionalidad del decreto admitiendo , al mismo tiempo, del estado incapacidad para hacer frente a los diferentes tipos de violencia que enfrenta la nacin ( Lleras y Tangarife , 1996 ) . La votacin , que se convirti en un plebiscito oficial, dio lugar a ms de 5 millones de votos en favor de la Asamblea Nacional Constituyente. El presidente electo Gaviria llam a elecciones en Diciembre para organizar la Asamblea Constituyente. La nueva Constitucin fue aprobada el 4 de julio , 1991 .

3 . Marco Conceptual

Como se mencion en la introduccin, el objetivo de este trabajo es establecer un vnculo entre la los cambios observados en los resultados de polticas y los cambios en las instituciones polticas. Despus de la marco desarrollado en Spiller , Stein y Tommasi ( 2003 ) , Scartascini y Olivera (2003) y Spiller y Tommasi ( 2003 ) , nuestra tarea no es analizar los detalles de las reas de polticas especficas. ms bien de centrarse en los resultados de las polticas directamente , queremos identificar aquellas caractersticas o

caractersticas que nos indican si las polticas son ptimas en el sentido de ser resistentes a los polticos choques , pero flexible para adaptarse a las crisis econmicas . En otras palabras, nosotros no tratamos de explicar el contenido o el fundamento de las polticas (por ejemplo, si la moneda est sobrevaluada ) , sino ms bien ciertas caractersticas comunes o las cualidades del pblico polticas, denominado como caractersticas externas , que son sistemticamente presente en los policies.16 Estos caractersticas se refieren a aspectos como la estabilidad / inestabilidad de las polticas . Consideramos que estable polticas son aquellos que pueden sostenerse ms all del mandato de un gobierno en particular , mientras que polticas voltiles muestran reversiones asociadas a los acontecimientos polticos , como las elecciones o gabinete reorganizaciones . Otra dimensin relacionada y til para la caracterizacin de las polticas es su adaptabilidad / rigidez . Esto se refiere al hecho de que los actores polticos a veces tratan de evitar en el futuro cambios de poltica mediante la incorporacin de las polticas con las rigideces . Esto es problemtico , ya que la poltica ajustes son a veces deseable en el sentido de ser mejora el bienestar . El grado de la coordinacin y la coherencia entre los diferentes actores polticos (por ejemplo , los diferentes niveles de gobierno ) es otra dimensin interesante que refleja la naturaleza del juego poltico. La medida en que polticas se asemejan a los bienes pblicos y promover el bienestar general (en contraste con las polticas que producir beneficios en su mayora privadas ) es otro distinction.17 relevante La idea general del marco es que la capacidad de alcanzar resultados cooperativos entre los principales actores polticos afecta a las caractersticas externas de las polticas pblicas. El punto clave aqu es que las instituciones - junto poltico especfico con algunos aspectos concretos de las polticas determinar si las transacciones intertemporales cooperativos son posibles. Cuando estas operaciones

4. Actores polticos clave en los procesos de diseo de polticas

Todo el conjunto de caractersticas de los reproductores porttiles de msica, incluyendo el papel de los principales actores y de veto, el proceso de iniciacin de la poltica y el nmero efectivo de partidos, sufri modificaciones importantes durante la dcada de 1980 y principios de 1990. Esto se relaciona sobre todo con el final de las reglas impuestas por el Frente Nacional y el surgimiento de nuevas instituciones polticas. Desde la redaccin de la nueva Constitucin en 1991 es la ms sobresaliente de estas transformaciones, es conveniente caracterizar los principales actores polticos y los reproductores porttiles de msica correspondientes antes y despus de ese ao. Sin embargo, dos advertencias estn en orden. En primer lugar, algunos de los cambios en la poltica subyacente

7. Poltica Fiscal

Identificar las caractersticas externas de la poltica fiscal vamos a dividir el anlisis en tres partes. Partimos discutiendo las polticas fiscales en relacin con el petrleo y las exportaciones de caf. Analticamente, se trata de una zona rica debido a la variacin en todos los sectores (por ejemplo, el nmero de actores relevantes es mayor en el aceite que en el caf) y el tiempo (por ejemplo, el caf es una fuente importante de ingresos fiscales y cambiarias hasta la 1980 y el aceite a partir de entonces). En segundo lugar, se discuten temas relacionados con el gobierno nacional, que maneja la mayor parte de los ingresos tributarios y transfiere una parte creciente de los ingresos a las regiones. En tercer lugar, nos fijamos en las pensiones, que son los de mayor crecimiento del gasto pblico 7.1 Petrleo y Caf

Las finanzas pblicas en Colombia han sido altamente dependientes de caf y aceite de tributacin. En particular , Poltica de caf era un componente clave de las polticas fiscales antes de la promulgacin de la 1991 Constitucin , en particular durante los aos del Frente Nacional . La poltica petrolera ha sido un elemento clave de las finanzas pblicas en los aos58 posteriores a 1991 se redact la Constitucin en un momento de la petrolera descubrimientos , lo que explica la generosidad en trminos de proteccin de los derechos sociales y la falta de nfasis en aspectos relacionados con la sostenibilidad fiscal. Aqu , exploramos los procesos de formulacin de polticas mediante el cual los ingresos del caf y del petrleo son distribuido entre los diferentes grupos de la sociedad . Tambin, ya que estos ingresos de exportacin son intrnsecamente voltil , es fundamental para llegar a acuerdos intertemporales para la implementacin de constante polticas fiscales (es decir , las polticas que impiden el consumo excesivo durante los auges ) . Las caractersticas exteriores de las polticas que se ocupan de estas cuestiones son muy diferentes en el caso del petrleo (post1991 ) , en comparacin de caf en los aos anteriores , lo que refleja las diferencias en las instituciones polticas subyacentes , sino tambin la diversidad en las caractersticas especficas de estas dos polticas . Como se mencion en la Seccin 4 , las reglas del juego poltico durante el Frente Nacional facilitado intercambios intertemporales complejos en la poltica econmica. Ningn otro sector ilustra