Cour Des Comptes Finaces 2013 PDF

LE RAPPORT PUBLIC LE RAPPORT PUBLIC LE RAPPORT PUBLIC LE RAPPORT PUBLIC
ANNUEL ANNUEL ANNUEL ANNUEL 2013 2013 2013 2013

Tome I

Les observations

Volume I-1

Les finances publiques Les finances publiques Les finances publiques Les finances publiques
Les politiques publiques Les politiques publiques Les politiques publiques Les politiques publiques

Cour des comptes
Rapport public annuel 2013 fvrier 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Sommaire

Pages
rponses

Avant-propos5

Dlibr.11

Introduction23

Premire partie Les finances publiques...25

1 La situation densemble des finances publiques
( fin janvier 2013)...27
2 La situation et les perspectives financires des dpartements..65

Deuxime partie Les politiques publiques.117

Chapitre I Sant et cohsion sociale119

1 La lutte contre la maladie dAlzheimer : une politique de sant
publique consolider..121
2 Les restructurations hospitalires : trois illustrations des difficults
rencontres.151
3 Le mdecin traitant et le parcours de soins coordonns : une
rforme inaboutie....187
4 Le RSA activit : une prestation peu sollicite, un impact
restreint.219

Chapitre II Recherche et enseignement suprieur259

1 LInserm et les sciences du vivant : de nouveaux enjeux dans un
secteur stratgique..261
2 Les coles suprieures de commerce et de gestion (ESCG) : un
dveloppement rguler305

59
105

145

163

215

251

293

335

Cour des comptes
4 COUR DES COMPTES

Chapitre III Transports et amnagement du territoire381

1 Le syndicat mixte des transports de lagglomration toulousaine :
une ncessaire adaptation la croissance du rseau..383
2 Le tramway dArtois-Gohelle (Pas-de-Calais) : un projet
insuffisamment rflchi...421
3 La participation des collectivits territoriales au financement de la
ligne grande vitesse Est (LGV Est) : des contreparties coteuses, une
gare de trop..473
4 Les ports de pche en Bretagne : un pilotage rgional
Renforcer...531

Chapitre IV Deux plans daide sectoriels...583

1 Le soutien de ltat aux dbitants de tabac : des aides
injustifies.583
2 Le plan daide la presse crite 2009-2011 : une occasion de
rforme manque.621

403

435

491

555

607

653

Cour des comptes

Avant-propos

Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la
Cour des comptes sadresse la fois aux pouvoirs publics et lensemble
des citoyens, pour les informer sur le bon emploi des fonds publics, dont
il revient la Cour de sassurer.
Sil nest plus la seule publication de la Cour, comme il la t
pendant plus dun sicle, le rapport public annuel reste emblmatique de
lexpression publique de la Cour. Alors mme quune grande part des
observations et recommandations de la Cour, et lintgralit de celles des
chambres rgionales et territoriales des comptes, sont aujourdhui
publies (site Internet www.ccomptes.fr), il suscite toujours un grand
intrt et rpond au souci constant de la Cour de remplir au mieux sa
mission, constitutionnelle depuis 2008, dinformation des citoyens,
lgal de lassistance quelle doit la fois au Parlement et au
gouvernement (article 47-2) dans le contrle de lexcution des budgets
ou lvaluation des politiques publiques.
Les messages mis en exergue dans le rapport sappuient sur un
ventail vari dexemples concrets et parlants, de dfaillances mais aussi
de progrs et de russites. La slection opre reflte la fois les priorits
de contrle retenues par la Cour et les chambres rgionales et territoriales
des comptes pour 2012 et les principaux constats quelles en ont tirs.
Conformment aux dispositions lgislatives qui le rgissent, le
rapport comprend deux volets principaux, qui font chacun lobjet dun
tome distinct :
- le tome I est consacr aux observations et recommandations tires
des contrles, enqutes et valuations raliss en 2012 (article L.
143-6 du code des juridictions financires) ;
- le tome II est consacr aux suites donnes, par les responsables
publics concerns, aux observations et recommandations formules
les annes prcdentes (article L. 143-10-1 du code des juridictions
financires).
Le tome III fournit des donnes synthtiques sur lactivit de la
Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes au cours de
lanne 2012 (article L. 143-8 du code des juridictions financires).

Cour des comptes
6 COUR DES COMPTES

Enfin, est annex cet ensemble le rapport annuel de la cour de
discipline budgtaire et financire (article L. 316-1 du code des
juridictions financires).
Pour la commodit de la lecture, ldition 2013 innove en scindant
le tome I en deux volumes : le volume I-1 traite des finances publiques
et des politiques publiques, le volume I-2 de la gestion publique.
Le tome II bnficie dune nouvelle prsentation. Elle manifeste
lattention renforce que la Cour porte au suivi des effets de ses
observations et recommandations antrieures. Introduit en 2011, leur
classement en trois catgories, selon le degr de mise en uvre constat,
est dsormais matrialis par un jeu de trois couleurs : verte (La Cour
constate des progrs), orange (La Cour insiste), rouge (La Cour alerte).
Dans llaboration de son rapport 2013, la Cour sest, bien
videmment, aussi proccupe des contraintes imposes par la situation
actuelle des finances publiques. Elle sest ainsi tout particulirement
efforce de montrer les marges, la fois considrables et accessibles,
dconomie, defficience et defficacit que ltat, les collectivits
territoriales et les organismes de protection sociale peuvent exploiter pour
rduire les dficits publics, tout en maintenant, voire en amliorant, les
services rendus la population.
Par ailleurs, la place donne, dans le rapport, aux travaux des
chambres rgionales et territoriales des comptes a t sensiblement
largie. Sur les vingt-sept sujets traits dans le tome I, onze sont issus des
travaux des chambres rgionales et territoriales des comptes ou de
travaux mens conjointement par celles-ci et la Cour, soit plus de 40 %.
Pour le tome II, la proportion est dun quart.
Ce faisant, avant que ne paraisse, au second semestre 2013, le
premier rapport public annuel de la Cour sur les finances publiques
locales, le prsent rapport sattache mieux couvrir le secteur public
local et en traiter sous des angles plus varis, avec notamment une
analyse de la situation financire des dpartements et des clairages
apports sur plusieurs politiques publiques locales.
Les autres acteurs publics, en dehors de ltat, sont aussi largement
voqus, quil sagisse des administrations sociales, des oprateurs de
ltat ou des entreprises publiques.

Cour des comptes
LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2013 7
Les rapports publics de la Cour des comptes
- laboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2013.
Parmi les missions assignes la Cour, la Constitution (article 47-2)
prvoit que par ses rapports publics, elle contribue linformation des
citoyens .
Si la Cour publie de nombreux autres rapports, notamment ceux
prvus par les lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux
lois de financement de la scurit sociale (LOLFSS), et si toutes ses
observations et ses recommandations ont aujourdhui vocation tre rendues
publiques, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi (article L.
143-1 nouveau, introduit, en dcembre 2011, dans le code des juridictions
financires), les rapports publics nen demeurent pas moins un vecteur de
communication privilgi pour faire connatre les travaux de la Cour et des
chambres rgionales et territoriales des comptes, ainsi que les enseignements
en tirer.
A ct des rapports publics thmatiques (quatorze en 2012), le rapport
public annuel occupe une place particulire : fond sur les rsultats des
travaux conduits lanne prcdente, il offre, dune part, une slection varie
dobservations significatives des enjeux actuels de laction publique, et,
dautre part, un aperu des suites que les administrations, les collectivits et
les autres organismes publics ont donnes aux observations et
recommandations formules les annes prcdentes.
Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles, enqutes
et valuations conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et
territoriales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les
chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de
besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations
et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par
lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.

Cour des comptes
8 COUR DES COMPTES

Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles, enqutes et
valuations que llaboration des rapports publics : lindpendance, la
contradiction et la collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les travaux effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations, de mme que toutes les observations et recommandations
formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des
administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues
dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu,
aprs audition des responsables concerns.
La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes de la
ralisation des travaux et de la publication. Tout contrle, enqute ou
valuation est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport
dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de
recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration
est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
Premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la
chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du Premier prsident et en
prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les
conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*

Cour des comptes
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La
documentation Franaise.

Cour des comptes

Cour des comptes

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, runie en
formation plnire, a adopt le prsent rapport public annuel 2013.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses
quils ont adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr, sous les rserves mentionnes ci-aprs :
M. Didier Migaud, Premier prsident, MM. Descheemaeker, Bayle,
Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet,
prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Hespel, prsidents
de chambre maintenus en activit, MM. de Mourgues, Richard, Devaux,
Gillette, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Beaud de Brive, Thrond,
Mmes Bellon, Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Paul, Lebuy, Mme
Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Banquey,
Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou
(Franoise), Lamarque, M. Phline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barb,
Bertucci, Gautier (Jean), Vermeulen, Rasera, Mme Seyvet, MM. Bonin,
Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Diricq, Charpy, Davy de Virville,
Sabbe, Petel, Maistre, Mme Malegat-Mly, MM. Martin (Christian),
Tnier, Lair, Hayez, Mmes Trupin, Froment-Vedrine, MM. Frentz,
Doyelle, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Mme Saliou
(Monique), MM. Prat, Gudon, Bourlanges, Le Mn, Baccou, Vialla,
Spulchre, Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn,
Bouygard, Vergnet, MM. Feller, Chouvet, Mme Dmier, MM. Clment,
Boudy, Le Mer, Migus, Rousselot, Mme Esparre, MM. Geoffroy, Glimet,
Mme Latare, MM. Mourier des Gayets, de la Guronnire, Brunner,
Mme Pittet, MM. Senhaji, dAubert, Mme Fontaine, MM. Colcombet,
Ecalle, Mme Perin, MM. Ortiz, Cotis, conseillers matres, MM. Schott,
Cazenave, Klinger, Dubois, Gros, Carpentier, Blairon, Leclercq, Schmitt,
Jouanneau, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire.
Ont t entendus :
- en son rapport, M. Bertrand, rapporteur gnral, assist, selon les
textes examins, de MM. Hespel, Gillette, Paul, Mme
Pappalardo, Banquey, Mme Morell, MM. Gaultier (Louis),
Braunstein, Bertucci, Rasera, Vachia, Davy de Virville, Petel,
Tnier, Le Mn, Baccou, Spulchre, Mousson, Mme Vergnet,

Cour des comptes
12 COUR DES COMPTES

MM. Le Mer, Mourier des Gayets, Brunner, Mme Pittet, MM.
Ecalle, Ortis, conseillers matres, M. Leclercq, conseiller matre
en service extraordinaire, MM. Samaran, Thvenon, Mmes
Mondoloni, Toraille, MM. Monti, Advielle, Diringer, Montarnal,
Bichot, Lion, MM. Couzian-Marchand, Phau, Mme Bouyer,
MM. Herbin, Imbert, conseillers rfrendaires, MM. Picard,
Rolland, auditeurs, M. Wathelet, Mme Girard, prsidents de
section, Mme Falga, MM. Raquin, Roche, Baumann, premiers
conseillers, Mme Pradeilles, conseillre, Mmes Angelier,
Baillion, Buresi, Fau, Proz, Prvost-Mouttalib, MM. Dedryver,
Fabre, Machac, Malcor, rapporteurs extrieurs ;
- en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn
de Mme Cordier, premier avocat gnral.
Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont
pas pris part aux dlibrations sur les textes suivants :

Tome I Les observations :
Volume 1-1 Les finances publiques
Les politiques publiques
- M. Feller, conseiller matre, sur La situation
densemble des finances publiques ( fin janvier
2013) ;
- M. Feller, conseiller matre, sur La situation et
les perspectives financires des dpartements ;
- M. Bertrand, rapporteur gnral, sur Les
restructurations hospitalires : trois illustrations
des difficults rencontres , remplac en tant que
rapporteur du texte devant la chambre du conseil
par M. Brunner ;
- M. Bertrand, rapporteur gnral, sur La
participation des collectivits territoriales au
financement de la ligne grande vitesse Est (LGV
Est) : des contreparties coteuses, une gare de
trop , remplac en tant que rapporteur du texte
examin devant la chambre du conseil par M. Le
Mer ;
- M. Klinger, conseiller matre en service
extraordinaire, sur Les ports de pche en
Bretagne : un pilotage rgional renforcer ;

Cour des comptes
- M. Feller, conseiller matre, sur Le soutien de
lEtat aux dbitants de tabac : des aides
injustifies ;
- MM. Maistre et Antoine, conseillers matres, sur
Le plan daide la presse crite 2009-2011 : une
occasion de rforme manque ;
Volume 1-2 La gestion publique
- M. Blairon, conseiller matre, sur Les achats de
maintenance du ministre : un fort potentiel
dconomie ;
- M. Jouanneau, conseiller matre en service
extraordinaire, sur La dlivrance aux trangers
des visas et des titres de sjour : une
modernisation acclrer, des simplifications
poursuivre ;
- M. Senhaji, conseiller matre, sur Les
concessions de distribution dlectricit : une
organisation simplifier, des investissements
financer ;
- M. Schott, conseiller matre en service
extraordinaire, sur Le rtablissement du
caractre maritime du Mont-Saint-Michel : un
projet mal conduit ;
- M. Duchadeuil, Mmes Fradin, Vergnet, M.
Geoffroy, conseillers matres, sur Loffice
national de leau et des milieux aquatiques
(ONEMA) : une transformation mal prpare, une
gestion dfaillante ;
- Mmes Pappalardo, Moati, conseillres matres,
sur Les dpenses de communication de la
SNCF : des oprations dispendieuses, des
marchs irrguliers ;
- M. Duchadeuil, Mmes Fradin, Vergnet, M.
Geoffroy, conseillers matres, sur De la
SONACOTRA Adoma : des drives corriges
tardivement ;
- Mme Saliou (Franoise), MM. Feller, Boudy,
conseillers matres, sur La Monnaie de Paris :
une mutation bien engage, des dfis relever ;

Cour des comptes
14 COUR DES COMPTES

- M. Durrleman, prsident de chambre,
M. Clment, conseiller matre, sur La Fondation
du patrimoine : un modle singulier ;

Tome II Les suites :
Partie II La Cour insiste
- M. Vachia, Feller, conseillers matres, sur Le
plan de soutien aux banques : un bilan financier
encore provisoire, un encadrement des
rmunrations complter ;
- M. Feller, conseiller matre, sur La lutte contre
le surendettement des particuliers : des progrs
encore trop limits ;
- MM. Gautier (Jean), Clment, Boudy, conseillers
matres, sur Le Centre des monuments
nationaux : un redressement tardif ;
- M. Bertrand, rapporteur gnral, sur Les
tlservices publics de sant : un pilotage toujours
insuffisant , remplac en tant que rapporteur du
texte examin devant la chambre du conseil par
M. Braunstein ;

Partie III La Cour alerte
- MM. Maistre, Antoine, conseillers matres, et
Jouanneau, conseiller matre en service
extraordinaire, sur Laudiovisuel extrieur de la
France : une rforme chaotique et coteuse .
***
M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre
du conseil.
Fait la Cour, le 29 janvier 2013.

Cour des comptes
Les quarante-cinq projets dinsertion rassembls dans le
prsent rapport ont t prpars par les formations suivantes :
- les sept chambres de la Cour des comptes, prsides par
MM. Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, prsidents de chambre ;
- une formation interchambres de la Cour prside par M. Briet,
prsident de chambre ;
- les sept chambres rgionales des comptes de :
Basse-Normandie, Haute-Normandie, prside par M. Advielle,
prsident de chambre rgionale ;
Bretagne, prside par M. Rasera, prsident de chambre
rgionale ;
Guadeloupe, prside par M. Diringer, prsident de chambre
rgionale ;
Ile-de-France, prside par M. Bertucci, prsident de chambre
rgionale ;
Languedoc-Roussillon, prside par M. Brunner, prsident de
chambre rgionale ;
Midi-Pyrnes, prside par M. Mottes, prsident de chambre
rgionale ;
Nord-Pas-de-Calais, Picardie, prside par M. Mourier des
Gayets, prsident de chambre rgionale ;
la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-
Caldonie, prside par M. Monti, prsident de chambre
rgionale ;
cinq formations interjuridictions communes la Cour et
aux chambres rgionales des comptes, prsides par
MM. Descheemaeker, Levy et Hespel, prsidents de chambre,
et M. Vachia, conseiller matre ;
une formation interjuridictions commune aux chambres
rgionales des comptes, prside par M. Banquey, prsident de
chambre rgionale.
Ont galement contribu aux travaux sur lesquels le rapport est
fond les huit chambres rgionales des comptes de :
Alsace, prside par M. Rosenau, prsident de chambre
rgionale ;
Aquitaine, Poitou-Charentes, prside par M. Banquey,

Cour des comptes
16 COUR DES COMPTES

Auvergne, Rhne-Alpes, prside par Mme de Kersauson,
prsidente de chambre rgionale ;
Bourgogne, Franche-Comt, prside par M. Schmidt,
Centre, Limousin, prside par M. Rocca, prsident de chambre
rgionale ;
Champagne-Ardenne, Lorraine, prside par M. Roguez,
Pays de la Loire, prside par M. Vallernaud, prsident de
chambre rgionale ;
Provence-Alpes-Cte dAzur, prside par Mme Lamarque,
prsidente de chambre rgionale.
Avant dtre soumis la chambre du conseil, le projet de rapport a
t examin et approuv par le comit du rapport public et des
programmes, compos de MM. Migaud, Premier prsident,
Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme
Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, prsidents de
chambre, et M. Johanet, Procureur gnral, entendu en ses avis.

Cour des comptes
Les magistrats
1
, rapporteurs extrieurs
2
et experts
3
de la Cour
des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes
dont les noms suivent ont particip aux travaux
4
sur lesquels le
prsent rapport est fond :

TOME I : LES OBSERVATIONS

VOLUME I-1

Premire Partie : Les finances publiques

- en qualit de rapporteurs :

MM. Advielle, prsident de chambre rgionale des comptes, Barbaste,
premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Ecalle, conseiller
matre, Lion, conseiller rfrendaire, et Vachia, conseiller matre ;

1
Les magistrats de la Cour des comptes comprennent les auditeurs, les conseillers
rfrendaires, les conseillers matres et les prsidents de chambre. Les conseillers
matres en service extraordinaire rejoignent la Cour pour cinq ans afin dy exercer les
fonctions de conseiller matre.
Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes comprennent les
conseillers de chambre rgionale, les premiers conseillers de chambre rgionale, les
prsidents de section de chambre rgionale et les prsidents de chambre rgionale.
2
Dtachs temporairement la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de
rapporteur, les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions
financires) sont soit des magistrats de lordre judiciaire, soit des fonctionnaires des
fonctions publiques de ltat, territoriale et hospitalire, soit des fonctionnaires des
assembles parlementaires, soit des agents de direction ou des agents comptables des
organismes de scurit sociale.
Dans les chambres rgionales, les fonctions de rapporteur peuvent aussi tre exerces
par des fonctionnaires des trois fonctions publiques ou assembles parlementaires. Ils
sont alors dtachs dans le corps des magistrats des chambres rgionales.
3
La Cour des comptes recourt, pour certains travaux ncessitant une technicit
particulire, des experts nomms par son Premier prsident. Cest le cas notamment
pour les travaux de certification comptable.
4
La participation aux travaux sest effectue en tant que rapporteur ou contre-
rapporteur.
Les rapporteurs ont contribu de deux faons au prsent rapport : dune part, en
effectuant les contrles, les enqutes et les valuations sur lesquels la Cour a fond ses
observations et recommandations ; dautre part, en laborant les insertions au prsent
rapport, qui synthtisent les rsultats de ces travaux.

Cour des comptes
18 COUR DES COMPTES

- en qualit de contre-rapporteur :

MM. Bertucci, prsident de chambre rgionale des comptes et Monier,
conseiller matre.

Deuxime Partie : Les politiques publiques


M. Adment, premier conseiller de chambre rgionale des comptes,
M. Archirel, conseiller de chambre rgionale des comptes, Mmes Arnal-
Capdevielle et Avezard, premires conseillres de chambre rgionale des
comptes, Mme Bosredon, prsidente de section de chambre rgionale des
comptes, Mme Bourvic, premire conseillre de chambre rgionale des
comptes, Mme Bouyer, conseillre rfrendaire, Mme Butel, rapporteure
extrieure, M. Buzet, premier conseiller de chambre rgionale des
comptes, M. Clment, conseiller matre, Mme Debar, premire
conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Duboscq, conseiller
rfrendaire, Mme Falga, premire conseillre de chambre rgionale des
comptes, Mme Fau, rapporteure extrieure, M. Finkelstein, premier
conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Girard, prsidente de
section de chambre rgionale des comptes, M. Grouillet, premier
conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Jaillot et Lapierre,
premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Le Mer,
conseiller matre, M. Leclercq (Benot), conseiller matre en service
extraordinaire, M. Malcor, rapporteur extrieur, M. Montarnal, conseiller
rfrendaire, M. Mousson, conseiller matre, M. Pebayle, premier
conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Prevost-Mouttalib,
rapporteure extrieure, MM. Richard, Rieuf et Roche, premiers
conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Rousselle, premier
conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Rozie, MM. Serre et
Sinnassamy, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M.
Soissong, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme
Talpain, premire conseillre de chambre rgionale des comptes, M.
Thevenon et Mme Toraille, conseillers rfrendaires, Mme Vaccaro-
Planchet, premire conseillre de chambre rgionale des comptes ;

- en qualit de contre-rapporteurs :

MM. Andrani, Braunstein, Clment, Davy de Virville, Duret, Le Mer,
Mousson, Mme Marianne Lvy-Rosenwald et M. Tournier, conseillers
matres.

Cour des comptes

VOLUME I-2

La gestion publique


M. Albrand, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme
Angelier, rapporteure extrieure, Mme Arnal-Capdevielle et MM. Balcon,
Baumann, Bellocq, et Besse, premiers conseillers de chambre rgionale
des comptes, M. Bizeul, prsident de section de chambre rgionale des
comptes, M. Bournoville, Mme Bourvic et M. Bretin, premiers
conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Buresi, rapporteure
extrieure, MM. Buzet, Cabon, Chanliau, Cocula et Mme Convert,
premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Couzian-
Marchand, conseiller rfrendaire, M. Dedryver, rapporteur extrieur,
M. Doucet et Mme Drappier, premiers conseillers de chambre rgionale
des comptes, M. Duguproux, prsident de section de chambre rgionale
des comptes, Mme Falga et M. Ferru, premiers conseillers de chambre
rgionale des comptes, M. Fourrier, conseiller rfrendaire, MM. Gautier
(Louis) et Geoffroy, conseillers matres, Mme Germe-Tellez, premire
conseillre de chambre rgionale des comptes, Mmes Guillot et Guyenot,
prsidentes de section de chambre rgionale, M. Heintz, premier
conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Herbin et Imbert,
conseillers rfrendaires, M. Jouanin et M. Lacassagne, premiers
conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Machac, rapporteur
extrieur, MM. Mattret, Maximilien, Million et Michelin, premiers
conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Mondoloni,
conseillre rfrendaire, Mme Monteagle, rapporteure extrieure, M.
Nicol et Mme Nicolas-Donz, premiers conseillers de chambre rgionale
des comptes, M. Ortiz, conseiller matre, M. Pages, premier conseiller de
chambre rgionale des comptes, M. Paul, conseiller matre, M. Pehau,
conseiller rfrendaire, M. Perraud, premier conseiller de chambre
rgionale des comptes, M. Petel, conseiller matre, Mme Pezerat-Santoni,
MM. Pozo, Raoux-Cassin, Royer, premiers conseillers de chambre
rgionale des comptes, M. Saleille, prsident de section de chambre
rgionale des comptes, M. Sentenac, premier conseiller de chambre
rgionale des comptes, M. Spulchre, conseiller matre, MM. Serre et
Sville, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M.
Trojette, auditeur, M. Tronco, conseiller rfrendaire, M. Truilh, Mme
Vaccaro-Planchet et M. Vial-Pailler, premiers conseillers de chambre
rgionale des comptes, MM. Vietti et Wathelet, prsidents de section de
chambre rgionale des comptes ;

Cour des comptes
20 COUR DES COMPTES


MM. Andrani, Baccou, Braunstein et Camoin, Mme Cordier, M. Davy
de Virville, Mme Dos Reis, MM. Duchadeuil et Duret, Mme Esparre et
M. Geoffroy, conseillers matres. M. Gros, conseiller matre en service
extraordinaire, MM. Le Mer, Lebuy, Michel, Monier, Mousson et Ortiz,
Mme Pappalardo, MM. Phline et Rigaudiat, Mme Saliou (Franoise),
conseillers matres, M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire,
M. Tournier et Mme Ulmann, conseillers matres.

TOME II : LES SUITES

Premire partie : la Cour constate des progrs

Mme Bosredon, prsidente de section de chambre rgionale des comptes,
M. Galliot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Le
Mn, conseiller matre, M. Machac, rapporteur extrieur, M. Picard,
auditeur ;


Mme Saliou (Franoise), conseillre matre, M. Schott, conseiller matre
en service extraordinaire ;

Deuxime partie : la Cour insiste

M. Andrani, conseiller matre, Mme Baillion, rapporteure extrieure,
M. Bichot, conseiller rfrendaire, Mme Buresi et M. Fabre rapporteurs
extrieurs, M. Gillette, conseiller matre, M. Govedarica, premier
conseiller de chambre territoriale des comptes, Mme Morell, conseillre
matre, Mme Peroz, rapporteure extrieure, Mme Pittet, conseillre
matre, Mme Plante, rapporteure extrieure, M. Rolland, auditeur,
MM. Samaran, Strassel, conseillers rfrendaires, MM. Tenier et
Tournier et Mme Vergnet, conseillers matres ;

Cour des comptes

MM. Braunstein, Baccou, Davy de Virville, Mme Dos Reis, MM. Duret
et Lebuy, Mmes Ratte, Malgat-Mely et M. Tournier, conseillers
matres ;

Troisime partie : La Cour alerte

M. Andrani, conseiller matre, M. Bournoville, premier conseiller de
chambre rgionale des comptes, M. Fabre, rapporteur temps partiel,
Mme Le Baut, rapporteure extrieure, M. Montarnal, conseiller
rfrendaire, M. Ochsenbein et Mme Pradeilles, conseillers de chambre
rgionale des comptes, M. Scotti, rapporteur extrieur, Mme Seyvet et
M. Tournier, conseillers matres ;


MM. Andrani, Baccou, Duchadeuil et Tournier, conseillers matres.

Cour des comptes

Cour des comptes

Introduction

Le tome I du rapport public annuel 2013 rassemble une
slection dobservations et de recommandations issus des travaux raliss
en 2012 par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des
comptes ou conjointement par la Cour et celles-ci.
Vingt-sept sujets sont voqus successivement.
Sil ne sagit pas dun chantillon statistiquement reprsentatif des
conditions actuelles demploi des fonds publics, la slection a t opre
avec le souci de reflter la varit des difficults, mais aussi des marges
de progrs, relevs lors des contrles, des enqutes et des valuations
raliss dans les trois secteurs dadministrations publiques ltat et ses
oprateurs, les collectivits territoriales et les tablissements et
organismes locaux qui en relvent, les administrations sociales
5
-, ainsi
que parmi les entreprises publiques.
Trois approches diffrentes sont utilises successivement :
- une analyse de finances publiques ;
- une revue de politiques publiques ;
- un examen de problmatiques de gestion.
Le premier volume (I-1) de ce tome I traite des deux premires
approches.
Dans la premire partie, lanalyse des finances publiques porte sur
deux sujets :
le premier, global : la situation densemble des finances publiques
(chapitre I) six mois aprs laudit prsent par la Cour dans son
rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances
publiques ;
le second, circonscrit une partie du secteur des administrations
publiques locales : la situation et les perspectives financires des
dpartements (chapitre II).

5
Les administrations sociales englobent les organismes de scurit sociale, mais
galement dautres organismes de protection sociale qui ne relvent pas de la scurit
sociale, notamment les organismes dassurance maladie complmentaire ou
dassurance chmage.

Cour des comptes
24 COUR DES COMPTES
Dans la deuxime partie, quatre champs sont voqus :
la sant et la cohsion sociale (chapitre I), avec quatre sujets :
la lutte contre la maladie dAlzheimer : une politique de sant
publique consolider ;
les restructurations hospitalires : trois illustrations des
difficults rencontres ;
le mdecin traitant et le parcours de soins coordonns : une
rforme inaboutie ;
le RSA activit : une prestation peu sollicite, un impact
restreint ;
la recherche et lenseignement suprieur (chapitre II), avec deux
sujets :
lInserm et les sciences du vivant : de nouveaux enjeux dans un
secteur stratgique ;
les coles suprieures de commerce et de gestion (ESCG) : un
dveloppement rguler ;
les transports et lamnagement du territoire (chapitre III), avec
quatre sujets :
le syndicat mixte des transports de lagglomration
toulousaine : une ncessaire adaptation la croissance du
rseau ;
le tramway dArtois-Gohelle (Pas-de-Calais) : un projet
insuffisamment rflchi ;
la participation des collectivits territoriales au financement de
la ligne grande vitesse Est (LGV-Est) : des contreparties
coteuses, une gare de trop ;
les ports de pche en Bretagne : un pilotage rgional
renforcer ;
deux plans daide sectoriels (chapitre IV), concernant
respectivement :
le soutien de ltat aux dbitants de tabac : des aides
injustifies ;
le plan daide la presse crite 2009-2011 : une occasion de
rforme manque.

Cour des comptes

Premire partie

Les finances publiques

1. La situation densemble des finances
publiques
2. La situation et les perspectives financires des
dpartements

Cour des comptes

Cour des comptes

1

La situation densemble des finances
publiques
( fin janvier 2013)

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le dficit public, aprs avoir atteint un niveau exceptionnellement
lev en 2009 et en 2010 (respectivement 7,5 % et 7,1 % du PIB), a t
ramen 5,2 % du PIB en 2011 et le programme de stabilit prsent par
la France en avril dernier prvoyait une nouvelle diminution en 2012,
4,4 % du PIB.
Le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des
finances publiques de juillet 2012 a notamment examin les risques
pesant sur cette prvision de dficit pour 2012 et leffort ncessaire pour
ramener le dficit 3 % du PIB en 2013. Il a aussi prsent des principes
et leviers daction pouvant orienter les mesures de consolidation
budgtaire.
Depuis cette publication, les perspectives de croissance se sont
assombries et dimportantes mesures de rquilibrage des comptes
publics ont t votes dans les lois de finances rectificatives du
16 aot 2012 et du 29 dcembre 2012, ainsi que dans les lois de finances
et de financement de la scurit sociale pour 2013 ; en outre, une
nouvelle loi de programmation des finances publiques fixe leur
trajectoire jusquen 2017. Une actualisation du diagnostic et des
recommandations formuls par la Cour dans son audit de juillet 2012
est ainsi ncessaire.
Aprs avoir prsent la situation des finances publiques en 2012,
la Cour dcrit les risques pesant sur les prvisions de recettes, de
dpenses et de soldes publics du Gouvernement pour 2013 et rappelle
certaines de ses recommandations en les adaptant ce nouveau contexte.
Les observations de la Cour reposent sur les informations
disponibles au 29 janvier 2013.

Cour des comptes
28 COUR DES COMPTES
Conformment au trait sur la stabilit, la coordination et la
gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire europenne
ainsi qu la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques, la loi de
programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012 fixe un
objectif de solde structurel nul moyen terme qui serait atteint en 2016.
Le solde public effectif, aprs avoir t ramen - 3 % du PIB en 2013,
resterait nanmoins lgrement dficitaire en 2016 et 2017. La dette
publique atteindrait 91,3 % du PIB fin 2013 pour ensuite diminuer et
revenir 82,9 % fin 2017.
Tableau n 1 : la loi de programmation des finances publiques
6

% du PIB 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Dficit effectif 5,2 4,5 3,0 2,2 1,3 0,6 0,3
Dficit
structurel
4,8 3,6 1,6 1,1 0,5 0 0
Dette publique 86,0 89,9 91,3 90,5 88,5 85,8 82,9
I - La situation en 2012
A - Laudit de la Cour et la correction de trajectoire de
lt 2012
1 - Les conclusions de laudit
Dans son audit de juillet dernier, la Cour avait cherch apprcier
si, au regard des informations disponibles dbut juin, le dficit public
pouvait tre ramen 4,4 % du PIB en 2012, en tenant compte des seules
mesures dcides et traduites en actes au 6 mai 2012.
a) Les dpenses publiques
Sagissant de ltat, les dpenses du budget gnral et les
prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et des
collectivits locales font lobjet dune double norme : en volume (euros
constants) pour leur total et en valeur (euros courants) pour ce total
diminu des charges dintrts et des contributions de ltat employeur au
financement des pensions de ses agents.

6
Dficit et dette, au sens du trait de Maastricht, de lensemble des administrations
publiques.

Cour des comptes
LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES 29
Sur le champ de la norme en valeur, les dpenses et prlvements
sur recettes taient, dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2012,
infrieurs de 1,2 Md la LFI pour 2011. La loi de finances rectificative
(LFR) du 14 mars 2012 les avait de nouveau rduits de 1,2 Md.
La Cour avait conclu de son audit que cet objectif de rduction des
dpenses de 2,4 Md (- 0,9 %) en 2012 sur ce champ, par rapport la LFI
de 2011, pouvait tre atteint. Des risques de dpassement de lordre de
1,9 2,7 Md avaient t identifis mais pouvaient tre neutraliss en
augmentant la rserve de prcaution, en procdant des redploiements
et en gageant toute mesure nouvelle par des conomies de mme montant.
Sur le champ de la norme en volume, des conomies denviron
0,6 Md pouvaient tre attendues sur la charge dintrts et sajouter
celles, de 0,7 Md, qui avaient dj t intgres dans la loi de finances
rectificative de mars.
Au dbut de lt, la prvision pour les dpenses dassurance
maladie tait une augmentation de 2,7 % en 2012 par rapport leur
excution en 2011, mais leur progression pouvait, selon la Cour, tre
ramene 2,5 %, comme prvu dans le programme de stabilit.
Sous rserve de lincertitude affectant les prvisions de dpenses,
notamment dinvestissement, des collectivits territoriales, la Cour avait
considr, au total, que la prvision de croissance des dpenses publiques
pour 2012 figurant dans le programme de stabilit paraissait pouvoir tre
respecte.
b) Les recettes, le solde et la dette
En revanche, la dgradation de la conjoncture depuis llaboration
du programme de stabilit, en avril 2012, et une surestimation, dans ce
programme, de llasticit des recettes publiques la croissance de leurs
assiettes avaient conduit la Cour conclure que 6 10 Md risquaient de
manquer pour ramener le dficit 4,4 % du PIB dans lhypothse dune
croissance du PIB de 0,4 % en volume et 2,0 % en valeur.
Aussi la Cour avait-elle estim ncessaires, outre une stricte
vigilance sur lexcution des dpenses, des mesures fiscales nouvelles
dont le montant exact devait tre apprci par le Gouvernement au vu des
informations disponibles dbut juillet.
Mme avec un dficit de 4,4 % du PIB, la Cour avait not que
lendettement prvu par le programme de stabilit pour fin 2012 (89,0 %
du PIB), et mme le seuil de 90 % du PIB, risquaient dtre dpasss.

Cour des comptes
30 COUR DES COMPTES
2 - Les mesures prises depuis juillet 2012
Lobjectif de dficit pour 2012 a t relev par le nouveau
Gouvernement de 4,4 4,5 % du PIB loccasion du dbat dorientation
des finances publiques tenu en juillet dernier.
Les textes relatifs aux finances publiques en 2012
La programmation des finances publiques a fait lobjet dune loi du
28 dcembre 2010 pour la priode 2011-2014, puis du 31 dcembre 2012
pour la priode 2012-2017.
Sagissant de ltat, la loi de finances initiale pour 2012 a t
modifie par trois lois de finances rectificatives en date des 14 mars, 16 aot
et 29 dcembre 2012.
La loi de financement de la scurit sociale pour 2012 na pas t
modifie en cours danne.
Les comptes prvisionnels des administrations publiques pour 2012
prsents avec la loi de finances initiale vote en dcembre 2011 retenaient
un dficit public de 4,5 % du PIB. Celui-ci na pas t modifi loccasion
de la loi de finances rectificative de mars 2012 malgr une forte rvision la
baisse de la prvision de croissance, des mesures de redressement ayant t
prises.
Le programme de stabilit dpos en avril 2012 auprs de la
Commission europenne a retenu une prvision de dficit de 4,4 % du PIB,
qui a t releve 4,5 % en juillet dans le rapport du Gouvernement pralable
au dbat dorientation des finances publiques. Les lois de finances
rectificatives daot et dcembre ont conserv cette prvision de 4,5 %.
a) Les dpenses
La loi de finances rectificative (LFR) du 16 aot 2012 a maintenu
le niveau des dpenses de ltat vot dans la premire LFR sur le champ
de la norme en valeur. Un gel complmentaire devait permettre de parer
les risques de dpassement et des annulations de crdits devaient
compenser les ouvertures dcides pour financer les dpenses nouvelles
(recrutements dans lducation nationale pour lessentiel).
Les insuffisances de crdits mises en vidence par la Cour ont t
combles par un dcret davance, pour les plus urgentes, puis dans la LFR
de dcembre. Sur le champ de la norme en valeur, aprs redploiements
au sein des programmes, 2,1 Md de crdits ont ainsi t ouverts et
financs par des annulations dun mme montant global. Les crdits
ouverts concernent surtout les dpenses militaires (rmunrations) et

Cour des comptes
sociales (notamment les aides au logement et les allocations aux adultes
handicaps)
7
.
Si les dpenses budgtaires excutes en 2012 sont gales aux
crdits qui rsultent de ces mouvements de fin danne
8
, elles seront
infrieures de 2,1 Md aux dpenses excutes en 2011 (elles-mmes de
0,3 Md en-dessous de la LFI pour 2011).
Au-del du champ couvert par la norme en valeur, la charge
dintrt a t rvise la baisse de 2,4 Md au cours des lois de finances
rectificatives successives. Selon les premires estimations du
Gouvernement, elle serait encore plus faible en excution, au point dtre
en 2012 un niveau lgrement infrieur celui de 2011.
La contribution aux charges de pensions devant augmenter de
1,9 Md, les dpenses de ltat pourraient avoir lgrement diminu en
valeur en excution sur le champ de la norme en volume
9
.
Dans le domaine de la sant, les conomies inscrites dans la loi de
financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2012 ont eu le rendement
escompt et les soins de ville ont peu augment, si bien que les dpenses
dassurance maladie devraient se situer un niveau infrieur lobjectif
(ONDAM).
Les dpenses autres que celles de ltat et de lassurance maladie
ont t trs lgrement rvises la hausse loccasion du projet de loi
de finances pour 2013. Lavancement de lge minimal de dpart en
retraite pour ceux qui ont une carrire longue, entr en vigueur le
1
er
novembre, a ainsi entran une dpense supplmentaire de 50 M en
2012.
b) Les recettes
Tout en retenant une prvision de croissance du PIB de 0,3 % en
volume dans le projet de loi de finances rectificative de lt 2012, le
Gouvernement a rvis les recettes publiques la baisse de 7,1 Md,
montant se situant dans le bas de la fourchette de laudit (6 10 Md pour
une hypothse de croissance du PIB de 0,4 %). Des mesures fiscales et
sociales permettant de relever de 7,2 Md le produit des prlvements

7
La loi de finances rectificative de dcembre procde des ajustements de plus
grande ampleur mais beaucoup dentre eux ne concernent pas les dpenses soumises
la norme en valeur, comme les dotations au capital de Dexia voques plus loin.
8
Ce que semblent confirmer les premires estimations du Gouvernement.
9
Soit des baisses de 2,1 Md sur le champ de la norme en valeur et de 0,1 Md sur les
charges dintrt, compenses par une hausse de 1,9 Md des charges de pensions.

Cour des comptes
32 COUR DES COMPTES
obligatoires en 2012 ont t votes et ont permis de ramener le dficit
prvu 4,5 % du PIB.
Dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement
de la scurit sociale pour 2013, lhypothse de croissance du PIB pour
2012, en valeur et en volume, tait inchange par rapport la loi de
finances rectificative de lt mais les recettes fiscales nettes de ltat ont
de nouveau t revues la baisse de 2,2 Md. En revanche, les recettes
fiscales affectes aux rgimes sociaux ont t revues la hausse de
presque 1 Md. Les prvisions de recettes nont quasiment pas t
modifies loccasion de la dernire loi de finances rectificative.
Selon les premires estimations du Gouvernement, les recettes
fiscales nettes seraient infrieures de 1,7 Md aux prvisions de la
dernire loi de finances rectificative, en raison notamment dune moins-
value de 3,3 Md sur la TVA qui pourrait rsulter dune volution moins
favorable que prvu de la consommation des mnages.
Sagissant des recettes de la scurit sociale, leur prvision
reposait, en septembre dernier, sur une progression de 2,5 % en valeur de
la masse salariale prive en 2012. Cette croissance a t rvise la
baisse en fin danne et elle est dsormais estime 2,2 %. Les
recouvrements de cotisations sociales et de CSG, pour sa part assise sur la
masse salariale, pourraient donc avoir t infrieurs aux prvisions.
La Cour examinera plus prcisment les dpenses et recettes des
administrations publiques en 2012 dans ses rapports de 2013 prvus par
les lois organiques sur les lois de finances et de financement de la scurit
sociale.
B - Un effort structurel trs significatif
Leffort structurel mesure la contribution de la hausse des
prlvements obligatoires et de la matrise des dpenses publiques la
rduction du dficit. La matrise des dpenses est elle-mme apprcie en
comparant leur croissance celle du PIB potentiel.

Cour des comptes
Le solde structurel et leffort structurel
Le solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes :
- estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t
enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et de lcart entre le PIB
effectif et ce PIB potentiel ;
- estimation du solde conjoncturel qui rsulte du gain ou de la
perte de recettes associs cet cart, en supposant que les recettes publiques
voluent toujours comme le PIB (lasticit gale 1,0, conformment sa
tendance sur longue priode) ;
- estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif et
le solde conjoncturel ainsi calcul.
Lhypothse dune lasticit des recettes de 1 est vrifie sur le long
terme, mais pas chaque anne. Les variations du solde structurel peuvent
ainsi donner une image dforme des volutions de fond des comptes publics.
La notion deffort structurel vite de formuler une hypothse sur
cette lasticit et, pour lessentiel de son calcul, destimer lcart entre PIB
effectif et PIB potentiel. Leffort structurel mesure la contribution de
seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement,
aux variations des soldes effectif et structurel : la croissance des dpenses en
volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de
baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre positif
ou ngatif.
La composante de leffort structurel relative aux dpenses est gale
56 %
10
de lcart entre la croissance du PIB potentiel et celle des dpenses
publiques en volume (en utilisant le prix du PIB pour corriger leur
progression en valeur
11
).
Le solde et leffort structurels doivent enfin, selon les rglements
communautaires, tre corrigs des mesures ponctuelles et temporaires
telles que des cessions exceptionnelles de licences tlphoniques.
Pour mesurer leffort structurel ralis en 2012, et prvu pour
2013, la Cour retient ici les hypothses de croissance potentielle adoptes
par le Gouvernement. Aprs avoir t rvises la baisse, elles sont, pour
2012 (1,3 %) et 2013 (1,4 %), quasiment identiques celles que la Cour
avait retenues dans son rapport sur les finances publiques de juillet
dernier.

10
Part des dpenses publiques dans le PIB en 2011.
11
Lindice du prix du PIB est en effet plus adapt que celui des prix la
consommation pour estimer la croissance des dpenses en volume et ensuite expliquer
lvolution de ratios de finances publiques dont le PIB est le dnominateur.

Cour des comptes
34 COUR DES COMPTES
Selon le Gouvernement, la composante de leffort structurel
relative la matrise des dpenses reprsente 0,3 % du PIB, la croissance
des dpenses publiques en volume tant de 0,7 %.
La croissance des dpenses publiques en volume
Pour mesurer leffort structurel, la croissance des dpenses publiques
en volume est calcule en prenant lindice du prix du PIB pour corriger leur
progression en valeur. Toutefois, lindice des prix la consommation (hors
tabac) est souvent utilis pour effectuer cette correction, notamment pour
mettre en uvre la norme de croissance en volume des dpenses de ltat.
La croissance des dpenses publiques en volume serait de 0,4 % en
2012 en utilisant lindice des prix la consommation. Ce rsultat serait
obtenu grce une forte baisse des dpenses de ltat en volume (- 0,6 %) et
une nette modration des dpenses sociales (+ 0,8 %) et locales (+ 0,4 %).
Il ferait suite une croissance en volume des dpenses publiques de
0,8 % en 2011, qui a marqu une premire et forte inflexion par rapport aux
volutions antrieures (+ 2,2 % en moyenne sur les annes 2000-2010, hors
oprations exceptionnelles et temporaires comme le plan de relance).
Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires,
inscrites dans la loi de finances rectificative daot 2012 et les lois de
finances et de financement de la scurit sociale antrieures, expliquent la
croissance des recettes hauteur de 22 Md, soit 1,1 % du PIB, en 2012
(dont 14 Md pour ltat et 6 Md pour la scurit sociale).
Leffort structurel ralis en 2012 serait donc au total de 1,4 point
de PIB. Un effort dune telle ampleur navait jamais t ralis en France
depuis les annes 1994 et 1996. Il est toutefois dsquilibr entre leffort
sur les recettes (1,1 point) et les dpenses (0,3 point).
C - Un dficit vraisemblablement proche de 4,5 % du
PIB
1 - Le passage de leffort structurel la rduction du dficit
En 2012, si leffort structurel reprsente 1,4 point de PIB, le dficit
effectif na diminu que de 0,7 point (de 5,2 4,5 % du PIB), soit un
cart de 0,7 point.
Cet cart sexplique dabord, selon le ministre des finances, par
une hausse de 0,4 point de PIB du dficit conjoncturel, en consquence
dune croissance infrieure son potentiel.

Cour des comptes
Il tient, pour 0,2 point de PIB, deux lments non pris en compte
dans le calcul de leffort structurel : llasticit des prlvements
obligatoires la croissance du PIB et la progression des recettes
publiques autres que les prlvements obligatoires
12
.
Il rsulte enfin, pour 0,1 point de PIB, dune augmentation du cot
des mesures ponctuelles et temporaires . Cette notion a t introduite
dans la rglementation europenne pour corriger le dficit structurel sans
tre prcisment dfinie et la Commission europenne retient surtout une
analyse au cas par cas.
Ces mesures sont seulement constitues, selon le ministre des
finances, des contentieux fiscaux communautaires relatifs au prcompte
mobilier et la retenue la source sur les dividendes de source franaise
perus par des OPCVM non-rsidents
13
. La Commission considre, quant
elle, que la vente de licences de tlphonie sous la norme 4G (0,9 Md
en 2011 et 2,6 Md en 2012), constitue aussi une mesure ponctuelle et
temporaire, de mme que des dispositions fiscales comme la taxation des
rserves de capitalisation des socits dassurance-vie.
Lestimation du solde structurel constitue un volet important des
missions du Haut Conseil des finances publiques qui va tre mis en place.
Il devra se prononcer sur celui de 2012 la fin du printemps 2013.
2 - Les incertitudes affectant encore le dficit public de 2012
A la date laquelle le prsent rapport a t arrt, subsistent
dimportantes incertitudes sur le niveau exact du dficit des
administrations publiques en 2012.
Selon les premires estimations du Gouvernement, le dficit
budgtaire de ltat serait suprieur denviron 1 Md celui inscrit dans
la dernire loi de finances rectificative. Certains lments du passage
entre les soldes en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale
restent cependant incertains.
Cest, par exemple, le cas pour le traitement en comptatibilit
nationale de la dotation de 2,6 Md au capital de Dexia inscrite dans la
dernire loi de finances rectificative (hors normes de dpenses). Elle sera
sans impact sur la dpense et le dficit publics au sens de la comptabilit
nationale si lINSEE et Eurostat considrent que les tats franais et

12
Llasticit des prlvements obligatoires et les autres recettes publiques
interviennent dans le calcul du solde structurel mais pas dans celui de leffort
structurel. Ces 0,2 point de PIB rsultent plus de lvolution des recettes publiques
hors prlvements obligatoires que de llasticit de ceux-ci.
13
Et, plus marginalement, une amende de 1 Md paye par France Tlcom en 2011.

Cour des comptes
36 COUR DES COMPTES
belge ont agi en cette circonstance comme des actionnaires attendant un
retour minimal sur leur investissement. Sinon, elle sera traite comme une
subvention et psera sur le dficit de 2012
14
.
Il existe aussi une interrogation sur le traitement par Eurostat de la
rduction des intrts sur les prts accords la Grce par des entits
publiques (tat et banque centrale), notamment dans le cadre de laccord
intervenu fin novembre 2012.
Comme la Cour la not dans son rapport de juillet dernier sur les
finances publiques, les donnes infra-annuelles sur les comptes de
certaines administrations sont souvent lacunaires ou inexploitables. En
particulier, linvestissement local est la fois trs fluctuant dune anne
lautre et fortement concentr sur le dernier trimestre, ce qui rend son
estimation trs difficile avant fvrier de lanne suivante.
Certaines incertitudes ne pouvaient pas encore tre leves fin
janvier 2013 et un dficit suprieur 4,5 % du PIB nest pas exclure. Le
compte des administrations publiques pour 2012 ne devant tre publi par
lINSEE que fin mars 2013, les analyses de la Cour sappuient sur le
compte prvisionnel annex au projet de loi de finances pour 2013 dont le
dficit est de 4,5 % du PIB.
D - Une dette susceptible de dpasser 90 % du PIB
Les rapports annexs aux projets de loi de programmation et de loi
de finances pour 2013 prvoient un endettement de 89,9 % du PIB la fin
de 2012, aprs 86 % la fin de 2011. Or il a dj atteint 89,9 % du PIB
la fin du troisime trimestre 2012. Certes, ce ratio diminue parfois la fin
de lanne en raison du calendrier de recouvrement de certaines recettes
comme les impts locaux, et des effets dune gestion active de la
trsorerie de ltat. Il est nanmoins probable que la dette dpasse 90 %
du PIB fin 2012, dautant que le versement de 2,6 Md Dexia
laccrotra de 0,1 point de PIB.
Cette augmentation denviron 4 points du ratio dendettement entre
fin 2011 et fin 2012 tiendrait pour 1,8 point au soutien financier apport
aux tats en difficult de la zone euro par lintermdiaire du fonds

14
En tout tat de cause, ce versement augmentera le dficit budgtaire et la dette.

Cour des comptes
europen de stabilisation financire (FESF)
15
et du mcanisme europen
de stabilit (MES)
16
.
Mme si les administrations publiques ne staient pas endettes en
2012 pour financer lacquisition dactifs financiers, comme ces prts aux
tats de la zone euro, la dette publique aurait continu augmenter car le
dficit prvu pour 2012 (4,5 % du PIB) reste nettement suprieur celui
(1,7 %) qui aurait permis de stabiliser la dette en 2012, compte-tenu
dune croissance en valeur du PIB estime 2 %
17
.
E - Une situation reste plus dfavorable que la
moyenne europenne
Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, la
baisse du dficit effectif en 2012 a t trs proche en France (0,7 point de
PIB) de la moyenne de la zone euro et de lUnion europenne (0,8 point).
La France aurait ainsi respect son objectif de dficit, ce qui
naurait pas t le cas de grands pays comme le Royaume-Uni et
lEspagne, qui ont connu une rcession
18
.
Son dficit public en 2012 (4,5 % du PIB) resterait toutefois
suprieur la moyenne de la zone euro (3,3 %) et de lUnion europenne
(3,6 %).
Il serait surtout bien plus lev que le dficit de lAllemagne : la
Commission europenne prvoit quil serait de 0,2 % du PIB et le
gouvernement allemand quil serait nul.
Selon la Commission, le dficit structurel de la France diminuerait
de 1,1 point, pour stablir 3,4 % du PIB en 2012, tandis quil baisserait
en moyenne de 1,3 point, pour revenir 2,2 % du PIB, dans la zone euro
et de 1,1 point, pour revenir 2,7 % du PIB, dans lUnion europenne.
Le mouvement de baisse du dficit structurel serait donc semblable
en France et dans la moyenne des autres pays, mais la France, partant
dun dficit plus lev, resterait dans une situation plus dfavorable.

15
Les prts accords aux tats en difficult par le fonds europen de stabilisation
financire (FESF) sont imputs, en comptabilit nationale, aux tats qui garantissent
ses emprunts, au prorata des garanties apportes.
16
Celui-ci reoit une dotation en capital des tats, emprunte pour son compte et prte
aux tats en difficult. Lapport en capital de la France accrot sa dette publique.
17
Pour rduire le poids de la dette publique dans le PIB, le dficit doit tre infrieur
au produit de celle-ci par le taux de croissance du PIB en valeur.
18
La croissance a t ngative en 2012 dans la zone euro et lUnion europenne
(respectivement - 0,4 et 0,3 %).

Cour des comptes
38 COUR DES COMPTES
Le rapport des dpenses publiques au PIB augmenterait en France
de 56 % en 2011 56,3 % en 2012 alors quil serait stable dans la zone
euro ( 49,5 % du PIB) et dans lUnion europenne ( 49,1 %).
Le rapport des recettes publiques au PIB augmenterait de 1 point
de PIB en France pour stablir 51,8 % du PIB en 2012, tandis quil
saccrotrait de 0,8 point dans la zone euro et lUnion europenne pour
stablir respectivement 46,2 et 45,5 % du PIB.
La rduction du dficit public de la France en 2012 reposerait donc
plus sur les recettes que dans les autres pays et lcart, trs important,
entre les ratios de dpenses et de recettes publiques de la France et ceux
de la moyenne de lUnion europenne, ou de la zone euro, serait accru.
II - Les perspectives pour 2013
Lanne 2013 devrait tre marque par un effort structurel
considrable, reposant principalement sur des hausses de prlvements
obligatoires, mais des risques importants, lis notamment la
conjoncture, psent sur la ralisation de lobjectif dun dficit ramen
3 % du PIB.
Les prvisions de recettes et de dpenses du Gouvernement sont
dabord examines, ce qui permet dapprcier les perspectives
dvolution du dficit public puis leffort structurel.
A - Des prvisions de recettes affectes de risques
importants
Les prvisions de recettes sont affectes de risques relatifs aux
hypothses macroconomiques sur lesquelles elles sont fondes, la
sensibilit des prlvements obligatoires la croissance, ainsi quau
chiffrage des mesures nouvelles. Les prvisions de cot des contentieux
fiscaux communautaires prsentent aussi des enjeux non ngligeables.
1 - Le scnario macroconomique
Les prvisions macroconomiques associes au projet de loi de
finances pour 2013 reposent sur une reprise progressive de la croissance
de lactivit conomique, aprs plusieurs trimestres de progression faible,
nulle ou ngative, permettant au PIB de crotre en moyenne annuelle de
0,8 % en volume en 2013.

Cour des comptes
La plupart des prvisions de croissance pour la France sont
infrieures 0,8 %, notamment celles des organisations internationales :
0,3 % pour le FMI (janvier 2013), la Commission europenne (novembre
2012) et lOCDE (novembre 2012
19
). Dans sa note de conjoncture publie
le 20 dcembre, lINSEE prvoit une croissance de 0,1 % pour chacun
des deux premiers trimestres 2013, avec un acquis de 0,1 % la fin de
juin, ce qui nest gure compatible avec une croissance de 0,8 % sur
lensemble de lanne.
Une rvision la baisse de 0,5 % du PIB en volume, par exemple,
entranerait une hausse denviron 0,25 point de PIB de la prvision de
dficit public pour 2013
20
.
Le Haut Conseil des finances publiques se prononcera en avril
prochain sur le scnario macroconomique du programme de stabilit
pour la priode 2013-2017, donc sur la prvision de croissance pour 2013.
Les missions du Haut Conseil des finances publiques
Conformment au trait sur la stabilit, la coordination et la
gouvernance au sein de lUnion conomie et montaire europenne, la loi
organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la
gouvernance des finances publiques a prvu la mise en place dun Haut
Conseil des finances publiques, organisme indpendant plac auprs de la
Cour des comptes. Il mettra des avis pralables au dpt des textes
financiers sur lanne en cours et les annes venir qui concerneront
notamment :
- les prvisions macroconomiques retenues par le Gouvernement
loccasion du programme de stabilit et des projets de lois de programmation
des finances publiques, de finances et de financement de la scurit sociale,
initiales et rectificatives ;
- la cohrence de la trajectoire de solde structurel inscrite dans les
projets de loi de programmation avec les engagements europens de la
France et la cohrence de larticle liminaire des projets de loi de finances,
relatif au solde structurel de lanne concerne, avec la trajectoire de la loi de
programmation.
loccasion de la loi de rglement, il rendra galement un avis sur
dventuels carts importants
21
entre le solde structurel de lanne prcdente
et la trajectoire prvue dans la loi de programmation.

19
LOCDE a tenu compte du pacte de comptitivit.
20
En supposant que le prix du PIB est inchang.
21
Cest--dire suprieur 0,5 % du PIB sur un an ou 0,25 % en moyenne sur deux
ans.

Cour des comptes
40 COUR DES COMPTES
Les travaux du Haut Conseil, qui dboucheront sur des avis, porteront
surtout sur la dimension conomique des finances publiques : prvisions
macroconomiques, estimation du PIB potentiel et du solde structurel.
2 - La sensibilit des prlvements obligatoires la croissance
Le Gouvernement escompte une croissance de 2,6 % des
prlvements obligatoires en 2013, ce qui correspond une lasticit de
1,0 de ces prlvements la progression du PIB en valeur (2,6 %).
Pour les annes depuis 2000 o la croissance a t infrieure
1,0 %, elle a t de 0,8 en 2002, de 0,9 en 2003 et de 1,1 en 2008 puis de
1,7 en 2009
22
. Si llasticit peut demeurer gale ou suprieure 1,0 une
anne o la croissance diminue brutalement, comme en 2008, parce que
le produit des impts recouvrs avec un dcalage dun an par rapport
leur assiette (notamment limpt sur le revenu) reste dynamique, cest peu
probable lanne suivante si celle-ci se caractrise seulement par une
lgre reprise, comme prvu par les pouvoirs publics pour 2013.
Chaque prlvement repose sur une assiette spcifique (revenus
des mnages, bnfices des socits etc.) et llasticit globale des
prlvements obligatoires la croissance du PIB rsulte, dune part, des
volutions de chacune de ces assiettes (effet de composition du PIB) et,
dautre part, de llasticit de lassiette propre chaque prlvement. Des
effets de composition du PIB (volution diffrente de la masse salariale,
par exemple) et la sensibilit particulire de certains prlvements,
comme limpt sur les socits, pourraient conduire une lasticit
globale infrieure 1 en 2013.
Les recettes des administrations sociales reposent pour une large
part sur la masse salariale prive dont la croissance prvue est de 2,3 %,
soit moins que celle du PIB en valeur (2,6 %). Un cart dans ce sens est
habituel dans une phase de reprise de la croissance
23
, mais il pourrait tre
bien plus fort
24
. La prvision du Gouvernement repose sur lhypothse,
fragile, que la reprise de lactivit se fera avec une croissance plus forte
de lemploi, donc moins de gains de productivit, et une progression plus
soutenue du salaire par tte, par rapport aux volutions constates dans le
pass.

22
Le PIB a baiss en valeur en 2009 et la diminution du produit des prlvements
obligatoires a t 1,7 fois plus forte.
23
Lemploi et les salaires suivent avec un dcalage les fluctuations du PIB et
continuent en gnral ralentir quand la croissance repart.
24
La masse salariale prive augmenterait de 1,1 % en 2013 selon les prvisions de
janvier 2013 de lUndic.

Cour des comptes
Les recettes fiscales des administrations publiques locales sont
supposes crotre de 3,1 %, donc plus vite que le PIB, grce un rebond
des droits de mutation titre onreux conscutif leffet sur les
transactions immobilires dun abattement exceptionnel de 20 % sur les
plus-values ralises en 2013. Or larticle de la loi de finances pour 2013
qui prvoyait cet abattement exceptionnel a t censur par le Conseil
constitutionnel.
Les recettes fiscales nettes de ltat, lgislation constante,
rebondiraient en 2013 avec une croissance de 3,1 % (aprs 1,2 % en
2012), ce qui correspond une lasticit de 1,2. Or limpt sur les
socits explique presque le tiers de cette croissance globale, avec un
produit suppos crotre de 6 % lgislation constante en 2013 (aprs une
baisse de 2,6 % en 2012), ce qui est trs peu probable. En effet,
lexcdent brut dexploitation des socits non financires
25
diminuerait
de 1,6 % en valeur en 2012 (aprs 2,2 % en 2011) pour augmenter de
2,9 % en 2013 et cest sa progression en 2012 qui a le plus dimpact sur la
croissance du produit de limpt sur les socits en 2013
26
.
Si llasticit de lensemble des prlvements obligatoires tait de
0,8 au lieu de 1, la prvision de recettes serait revue la baisse de plus de
4 Md, soit 0,2 point de PIB, et le dficit public accru dautant.
3 - Le chiffrage des mesures nouvelles
Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires
slvent un peu moins de 33 Md (aprs dcision du Conseil
constitutionnel et hors impact des contentieux fiscaux), soit 1,6 point de
PIB en 2013
27
: 19 Md au titre des mesures inscrites dans la loi de
finances initiale (LFI) et la loi de financement de la scurit sociale
(LFSS) pour 2013, 5 Md pour leffet en anne pleine des mesures de la
deuxime loi de finances rectificative (LFR) de 2012 (soit 24 Md pour
les mesures adoptes sous lactuelle lgislature) et 9 Md pour les
mesures antrieures.
Le rapport sur les prlvements obligatoires annex au projet de loi
de finances pour 2013 rpertorie 85 mesures dun montant suprieur
100 M qui ont t prises depuis la loi de finances initiale pour 2012
(comprise), dont 70 ont un impact en 2013. Seules 8 mesures (dont
5 ayant un impact en 2013) conduisent supprimer un dispositif.
Linstabilit et la complexit du systme fiscal ont t accrues, ce qui

25
Certes diffrent du bnfice fiscal mais utilis pour faire ces prvisions.
26
Malgr la prise en compte par les grandes entreprises de leurs prvisions de
rsultats de lanne en cours dans le calcul du dernier acompte en dcembre.
27
Aprs 1 point de PIB en 2011 et 1,1 point en 2012.

Cour des comptes
42 COUR DES COMPTES
rend plus fragile le chiffrage des mesures nouvelles. Il est en effet
difficile destimer leffet de modifications apportes des dispositifs dont
limpact nest lui-mme pas encore connu, faute dun recul suffisant.
Les mesures de plafonnement global et de rabot (baisse
uniforme des taux et/ou des plafonds) des rductions et crdits dimpt
sur le revenu en donnent une illustration. Le plafonnement global (en
euros et en pourcentage du revenu) a t cr en loi de finances pour 2009
et modifi chaque anne. Des coups de rabot, de 10 % en LFI 2011 puis
de 15 % en LFI 2012 ont aussi t appliqus, sur des champs diffrents.
Enfin, la LFI pour 2013 modifie les modalits du plafonnement global de
ces avantages fiscaux pour limposition des revenus.
Ces mesures ont conduit les contribuables modifier leur
comportement en rduisant leurs dpenses donnant droit des avantages
plafonns et en les reportant pour partie sur des dpenses donnant droit
des avantages non plafonns ou plafonns diffremment. Le recul
manque pour dterminer comment se sont faits ces arbitrages et quel en a
t limpact sur les recettes fiscales. En consquence, la dernire
modification du plafond global na pas t chiffre
28
.
Les risques derreur pourraient conduire rviser le rendement des
mesures nouvelles la hausse comme la baisse.
Ce rendement est la somme des produits des mesures nouvelles
estimes une par une, ou par groupes de deux ou trois, selon le rapport
dvaluation pralable de la LFI 2013. Or, du fait de la progressivit des
impts sur le revenu des personnes physiques et sur les bnfices des
socits
29
, le rendement total dun ensemble de mesures est gnralement
suprieur la somme des rendements de chacune delles
30
. Etant donn le
nombre important de mesures conduisant soumettre de nouveaux

28
Selon le rapport dvaluation pralable du projet de loi de finances pour 2013,
compte tenu de limpact des rabots successifs des niches fiscales de 10 et 15 % sur
le comportement des redevables, le durcissement du plafonnement global des niches
10 000 nest pas estim. Il devrait gnrer un gain de quelques millions deuros
potentiellement annul en raison de limpact supplmentaire sur le comportement des
redevables de lexclusion des rductions dimpts Malraux et SOFICA du
champ du plafonnement global .
29
Le taux de limpt sur les socits est nul sur les rsultats ngatifs, de 15 % sur une
partie du rsultat des PME et de 33,3 % sur le reste du bnfice des PME et
lensemble des bnfices des autres entreprises.
30
Deux mesures prises sparment peuvent maintenir les redevables dans la mme
tranche de taux marginal dimposition alors que leur cumul peut les faire passer dans
la tranche suprieure. Si les deux mesures sont estimes simultanment, il nest plus
possible de rpartir le rendement global entre chacune delles, la rpartition dpendant
de lordre dans lequel elles sont prises pour effectuer la simulation.

Cour des comptes
revenus au barme et modifier le barme lui-mme (y compris le
quotient familial), leur rendement global peut tre sous-estim.
En sens inverse, les changements de comportements induits par la
hausse des prlvements peuvent rduire ce rendement. Le renforcement
de la fiscalit du capital peut ainsi se traduire par des arbitrages en faveur
de produits plus largement dfiscaliss (livrets) ou dont la fiscalit na pas
t modifie (assurance-vie), ce qui nest pas pris en compte dans le
chiffrage des mesures nouvelles.
4 - Les risques budgtaires lis aux contentieux fiscaux
Dans son rapport de juillet 2012 sur les finances publiques, la Cour
a soulign les risques budgtaires prsents par deux contentieux
communautaires, le premier relatif au prcompte mobilier et le deuxime
la retenue la source sur les dividendes verss des organismes de
placement collectif en valeur mobilire (OPCVM) trangers. Ltat doit
rembourser des impts pour des montants trs importants qui rduiront
les recettes fiscales nettes.
Le rapport annex au projet de loi de programmation prcise que
leur impact en comptabilit nationale sera, sous rserve des dcisions de
lINSEE sur la date de comptabilisation des remboursements aux
entreprises concernes, de 0,2 Md en 2012 et 1,8 Md en 2013 pour le
contentieux sur le prcompte et de 1,5 Md en 2012 puis 1,8 Md en
2013 et en 2014 pour le contentieux sur les OPCVM.
Les montants qui devront tre pays au titre du contentieux sur le
prcompte sont encore incertains. Les remboursements enregistrs sur
lexercice 2012 au titre du contentieux relatif aux OPCVM pourraient tre
quasiment nuls, ce qui augmenterait de 1,5 Md les montants
comptabiliser en 2013. Le cot total de ce deuxime contentieux sur
2013-2014 et sa rpartition entre les deux exercices restent dterminer
prcisment. Le cot dun troisime contentieux, relatif aux taxes sur les
communications lectroniques, a aussi t prvu en 2013 pour 1,3 Md.
5 - Synthse sur les risques affectant les recettes publiques
Si la croissance du PIB tait de 0,3 % en 2013 au lieu de 0,8 %, les
recettes publiques seraient rduites denviron 0,25 point de PIB et le
dficit serait accru dautant. Mme si la croissance est de 0,8 %, les
recettes pourraient tre plus faibles que prvu car llasticit globale des
prlvements obligatoires qui rsulte des prvisions du Gouvernement est
leve. Le risque pourrait reprsenter jusqu 0,2 point de PIB. Ces deux
risques affectent les recettes de ltat et des administrations locales et

Cour des comptes
44 COUR DES COMPTES
sociales. Pour ce qui concerne ltat, sy ajoute une incertitude sur le cot
des contentieux fiscaux. En outre, le chiffrage des mesures nouvelles est
fragile, mais lala peut jouer dans les deux sens.
B - Un freinage des dpenses publiques reposant peu
sur des mesures nouvelles
1 - Les dpenses de ltat
a) La norme budgtaire en valeur
Lvolution des dpenses entre 2011 et 2013
Lexpos gnral des motifs du projet de loi de finances (PLF)
pour 2013 affiche une stabilit des dpenses de ltat, de la loi de
finances initiale (LFI) pour 2012 au PLF pour 2013, sur le champ de la
norme budgtaire en valeur. Cette stabilit fait suite une diminution de
1,2 Md de la LFI 2011 la LFI 2012.
la suite de lapprobation, le 12 dcembre, par le Parlement
europen dun budget rectificatif pour 2012, le Gouvernement a fait voter
en LFI pour 2013 une augmentation de 0,8 Md des dpenses en faveur
de lUnion europenne, tout en annonant que ces dpenses
supplmentaires seront gages en cours de gestion par des conomies
due concurrence de faon respecter lobjectif de dpense inscrit dans le
projet de loi de finances.
La Cour retient que le Gouvernement, malgr cette dpense
nouvelle, a toujours pour objectif en 2013 un niveau de dpenses gal
celui de la LFI pour 2012 sur le champ de la norme en valeur (dsign par
lobjectif 2013 dans les dveloppements suivants).
Il reste que les dpenses votes en LFI sont suprieures cet
objectif, mme si le Gouvernement a lintention de le respecter.
Tableau 2 : dpenses sur le champ de la norme en valeur
(primtre constant)
Md 2011 2012 2013
LFI 279,9 278,7 279,5
Objectif associ
la LFI 2013
278,7
LFR 279,9 277,5
Excution (*) 279,6 277,5 278,7
(*) Si, les LFR pour 2012 et lobjectif pour 2013 sont respects, ce que confirment,
pour 2012, les premires estimations du Gouvernement.

Cour des comptes
La premire loi de finances rectificative pour 2012 avait rduit les
crdits de paiement de 1,2 Md sur ce champ, par rapport la LFI, et ce
nouvel objectif avait t maintenu dans les deux lois de finances
rectificatives (LFR) suivantes. Les dpenses baissent donc de 2,4 Md
entre la LFI 2011 et les LFR 2012 puis augmentent de 1,2 Md entre ces
LFR et lobjectif 2013.
Les dpenses excutes en 2011 taient 0,3 Md en-dessous de la
loi de finances initiale. Si les objectifs des LFR 2012 sont atteints, comme
la annonc le Gouvernement, les dpenses excutes en 2012 devraient
tre alors infrieures de 2,1 Md celles de 2011. Ensuite, si lobjectif
2013 est respect, les dpenses excutes en 2013 devraient tre
suprieures de 1,2 Md celles de 2012.
La stabilit affiche en 2013 par rapport 2012 rsulte de la
comparaison de lobjectif 2013 la LFI 2012, alors quil serait logique de
tenir compte des lois de finances rectificatives pour 2012 qui ont rduit
les dpenses prvues en loi de finances initiale.
De nouvelles affectations de recettes et dpenses dautres organismes
publics
Ltat peut contourner les normes qui sappliquent ses dpenses
en affectant certaines dentre elles dautres organismes publics. Ces
modifications du primtre de ses dpenses doivent tre neutralises pour
apprcier leur volution et le respect des normes en valeur et volume.
Ces transferts de ltat vers dautres organismes publics rduisent
ses dpenses sans avoir pour autant deffet sur le total consolid des
dpenses des administrations publiques. Cependant, si les ressources
affectes ces organismes croissent, parce quils bnficient de la
cration de nouveaux impts ou du dynamisme de ceux qui leur sont dj
affects, le total consolid des dpenses publiques risque de crotre, sans
que les dpenses de ltat augmentent.
Pour que laffectation de recettes aux oprateurs ne contribue pas
augmenter les dpenses publiques, le montant des recettes qui leur sont
affectes est plafonn et, depuis la LFI 2013, leur plafond est ajout aux
dpenses budgtaires soumises aux normes en valeur et volume. Cette
nouvelle rgle, qui est bienvenue, na cependant pas t applique dans
les deux cas suivants o laffectation dimpts nouveaux des
organismes publics a permis ltat de rduire ou de stabiliser ses
propres dpenses tout en augmentant les dpenses publiques dans les
domaines concerns.
Lagence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF) finance depuis longtemps des investissements qui relvent de

Cour des comptes
46 COUR DES COMPTES
ltat, grce des ressources affectes. A partir de juillet 2013,
laffectation de la nouvelle taxe sur la circulation des poids lourds
lagence apportera des ressources nouvelles (0,4 Md en 2013) qui
permettront daccrotre les dpenses publiques en faveur des transports
sans que ltat ait augmenter les siennes
31
.
La vente de quotas de carbone procurera une nouvelle recette
publique de 0,6 Md, considre comme un prlvement obligatoire en
comptabilit nationale, partir de 2013. Elle sera affecte lagence
nationale pour lamlioration de lhabitat (ANAH)
32
. Celle-ci bnficiait
jusqualors dun prlvement de 0,4 Md sur les ressources dAction
Logement
33
qui sera vers au fonds national daide au logement (FNAL),
ce qui permettra ltat de rduire dautant sa subvention au fonds. La
cession de ces quotas augmentera donc de 0,6 Md les recettes publiques,
permettant lensemble form par lANAH et le FNAL daugmenter ses
dpenses de 0,6 Md et ltat de rduire les siennes de 0,4 Md.
Ce dispositif se traduit par une baisse des dpenses de ltat alors
que les dpenses publiques augmentent. Il saccompagne du maintien
dun prlvement sur les ressources dAction logement susceptible de
dgrader sa situation financire. Pour pallier cette dgradation, il est
prvu que le Fonds dpargne lui accorde un prt garanti par ltat
34
.
b) Les conomies escomptes pour stabiliser les dpenses en valeur
Les crdits de paiement correspondant lobjectif 2013 sont
stabiliss en valeur par rapport la LFI 2012. Selon le Gouvernement, la
croissance tendancielle des dpenses sur le champ de la norme en
valeur est de 10 Md. Cette stabilisation serait donc obtenue grce une
conomie de 10 Md.
Cette croissance tendancielle correspond en fait une hausse
tendancielle, au sens strict, de 9 Md et 1 Md de crdits nouveaux
destins financer les priorits du Gouvernement, comme les emplois
davenir. Lconomie nette est donc seulement de 9 Md. Encore faut-il
prendre comme hypothse que la croissance tendancielle des dpenses de
ltat sur ce champ est de 9 Md, alors que la Cour, sappuyant sur des

31
La mise en place de cette taxe ayant t retarde, ltat avait toutefois attribu en
compensation des subventions temporaires lagence de financement des
infrastructures de France (AFITF) qui seront supprimes en 2013.
32
A hauteur dun plafond de 590 M, pour un produit de cession estim 623 M.
33
Class hors du champ des administrations publiques.
34
Le tome II chapitre I du prsent rapport intitul Le 1 % logement : une rforme
mi-parcours met ces oprations en perspective la lumire dun bilan de la rforme
de ce dispositif engage en 2009.

Cour des comptes
travaux de linspection gnrale des finances (IGF), la estime 6 Md
dans son rapport daudit de juillet 2012. Cet cart a principalement deux
causes.
Le ministre des finances considre que le point de la fonction
publique est tendanciellement index sur linflation, alors que la Cour et
lIGF ont constat quil tait index de fait sur la moiti de linflation
avant 2010, ce qui explique un cart de 0,7 Md.
Pour le ministre des finances, la croissance tendancielle des
dpenses militaires est celle prvue dans la loi de programmation
militaire. La Cour et linspection gnrale des finances (rapport de mai
2012 sur la matrise des dpenses de ltat) ont toutefois observ que les
lois de programmation militaires ntaient jamais respectes et ont retenu
une croissance tendancielle intermdiaire entre la croissance constate
dans le pass et celle prvue dans lactuelle loi de programmation, ce qui
explique un cart de 1,6 Md.
La construction dun scnario tendanciel dvolution des dpenses
est assez largement conventionnelle mais, pour la Cour, les conomies
ncessaires pour stabiliser les dpenses en valeur de la LFI 2012
lobjectif 2013 sont de 6 Md, auxquels il faut ajouter 1 Md afin de
gager les crdits ncessaires pour financer les nouvelles priorits, soit
7 Md au total.
Lexpos des motifs du PLF rpartit les 10 Md dconomies
affichs par le Gouvernement. La Cour a examin les mesures envisages
pour dterminer si elles atteignent les 7 Md ncessaires pour stabiliser
les dpenses en valeur par rapport la LFI 2012.
La masse salariale
Entre les LFI 2012 et 2013, la masse salariale, hors contributions
au financement des pensions, augmente de 0,2 Md primtre constant.
La LFR daot 2012 a prvu la cration de 6 800 postes la rentre
dans lducation nationale qui contribueront augmenter la masse
salariale surtout en 2013 compte tenu du calendrier des recrutements. En
LFI pour 2013 sont inscrites 11 000 crations de postes supplmentaires
dans lenseignement, la scurit et la justice, et 12 300 suppressions dans
les autres ministres. Cette rduction nette de 1 300 postes vote en LFI a
un peu moins dimpact sur la masse salariale de 2013 que les 6 800
crations de postes de la LFR 2012
35
. Lvolution des effectifs induite par

35
Cela rsulte de la diffrence entre le calendrier des recrutements autoriss par la
LFR 2012 et la LFI 2013 (surtout en septembre) et celui des dparts (tals sur
lanne).

Cour des comptes
48 COUR DES COMPTES
la LFR 2012 et la LFI 2013 accrot ainsi trs lgrement la masse
salariale.
Selon le rapport de la Cour de juillet 2012, les autres dterminants
de la masse salariale contribuent laccrotre tendanciellement de
0,65 Md au titre de la valeur du point (avec une indexation sur la moiti
de linflation), de 0,15 Md au titre du GVT et de 0,5 Md au titre des
mesures catgorielles et diverses, soit 1,3 Md au total.
Les conomies identifies par la Cour sont le gel du point (pour
0,55 Md en tenant compte de son effet sur la garantie individuelle de
pouvoir dachat), et la rduction des mesures catgorielles (pour
0,2 Md), soit un total de 0,75 Md qui ne permet pas dexpliquer le
passage dun tendanciel de 1,3 Md une progression limite 0,2 Md.
Lexplication rside surtout dans leffet dcal en 2013 du non-
remplacement dun dpart la retraite sur deux prvu par la LFI pour
2012. Il en rsulte une conomie de 0,45 Md sur la masse salariale de
2013. En effet, limpact sur celle-ci du non-remplacement dun agent en
juillet 2012 est gal, en 2012, la moiti de son salaire annuel et, en
2013, lautre moiti. Compte-tenu des dates de dpart des agents,
lconomie de 0,9 Md tire du non remplacement dun dpart la
retraite sur deux en 2012 est rpartie peu prs pour moiti entre 2012 et
2013.
Les conomies de 1,1 Md ralises en 2013 rsultent donc pour
0,45 Md de la rduction des effectifs dcide en LFI 2012, pour 0,75
Md du gel du point et de la rduction des enveloppes catgorielles tandis
que, dans lautre sens, les mesures en faveur des bas salaires et les
mesures diverses ont globalement contribu augmenter la masse
salariale denviron 0,1 Md, malgr une baisse du cot des heures
supplmentaires.
Les autres dpenses
Le Gouvernement prvoit une conomie de 0,8 Md sur les
dpenses de fonctionnement civiles, hors masse salariale et subventions
pour charges de service public aux oprateurs. Elles slvent environ
10 Md et il sagit donc de raliser une conomie de 8 %. Selon la
direction du budget, les mesures prises dans le cadre de la rvision
gnral des politiques publiques (RGPP) se traduiront en 2013 par un
gain de 0,7 Md (rationalisation des fonctions support, optimisation des
achats et des systmes dinformation, etc.), mais elles ne sont pas toujours
prcisment documentes.
Lexpos des motifs du PLF mentionne une conomie de 2,0 Md
sur les dpenses dintervention. Le seul exemple significatif donn est la

Cour des comptes
rforme du barme de lexonration de charges sociales pour lemploi de
travailleurs agricoles occasionnels (gain de 0,1 Md). Une autre
exonration de charges, en faveur de lemploi agricole permanent, avait
t prvue en LFI 2012 mais na pas pu tre mise en uvre car la
Commission europenne sy est oppose. Une conomie de 0,2 Md est
ainsi constate entre les LFI de 2012 et 2013, mais elle ne tient pas une
dcision du Gouvernement. En outre, selon la direction du budget, les
mesures prises dans le cadre de la RGPP se traduiraient par 0,5 Md
dconomies en 2013. Les autres mesures nont pas pu tre identifies.
Une conomie de 2,2 Md est prvue sur les dpenses militaires en
retenant une volution tendancielle suprieure de 1,6 Md celle retenue
par la Cour et linspection gnrale des finances. Lconomie relle est
donc plutt de 0,6 Md.
Le Gouvernement retient une conomie de 1,2 Md due larrt
ou au dcalage de projets dinvestissement civils. Conformment aux
recommandations de la Cour, il a annonc une rforme des procdures
dvaluation et de slection des investissements, ce qui rend plausible une
partie des conomies annonces, mais elles sont peu documentes.
Une conomie de 1,8 Md est prvue sur les versements aux
collectivits territoriales et aux oprateurs. Le gel de lenveloppe norme
des transferts aux collectivits locales permet une conomie de 0,5 Md
par rapport son volution tendancielle. Les subventions pour charges de
service public aux oprateurs slvent 25 Md. Une conomie de
1,3 Md, soit 5,2 %, est envisageable, mais elle ne peut avoir dimpact
sur la dpense consolide des administrations publiques que si les
oprateurs rduisent eux-mmes leurs dpenses (il en est de mme pour la
rduction des transferts aux collectivits locales).
c) Synthse sur les dpenses dans le champ de la norme en valeur
Sur le champ de la norme en valeur, les dpenses augmentent entre
les LFR pour 2012 et lobjectif pour 2013 mais elles sont stabilises de la
LFI 2012 lobjectif 2013. Les conomies brutes ncessaires pour obtenir
ce rsultat sont de 7 Md.
Les conomies sur la masse salariale slvent 1,1 Md. Les
autres mesures reprsentent des conomies de 0,8 Md sur les
interventions, de 0,6 Md sur les dpenses militaires, de 1,8 Md sur les
transferts aux autres organismes publics et de 0,8 Md sur les autres
dpenses de fonctionnement. En outre, une partie des conomies de
1,2 Md annonces par le Gouvernement sur les investissements civils
sera probablement ralise. Le total reprsente environ 6 Md et natteint
donc pas 7 Md.

Cour des comptes
50 COUR DES COMPTES
De plus, lobjectif 2013 ne pourra tre atteint que si des conomies
supplmentaires, hauteur de 0,8 Md, sont dgages ou constates en
excution pour gager le relvement, par voie damendement au projet de
loi de finances pour 2013, du montant prvoir du prlvement sur
recettes au profit de lUnion europenne
36
.
La stabilisation des dpenses en valeur de la LFI 2012 lobjectif
2013 nest, au total, pas compltement taye et rendra ncessaire de
nouvelles conomies en cours dexcution.
En outre, 1,7 Md dconomies rsultent des effets dcals du non
remplacement en 2012 dun dpart la retraite sur deux (0,45 Md) et de
mesures prises dans le cadre de la RGPP (0,5 Md sur les interventions et
0,7 Md sur le fonctionnement).
d) Lvolution des dpenses sur le champ de la norme en volume
La charge dintrt passe de 48,8 Md en 2012 (LFI) 46,9 Md
en 2013 (LFI), soit une baisse de 1,9 Md. Les contributions au compte
daffectation spciale des pensions augmentent de 3,0 Md, primtre
constant, ce qui permet de relever son fonds de roulement conformment
la recommandation formule par la Cour dans son audit de juillet 2012.
Les dpenses soumises la norme en volume croissent donc au total de
1,1 Md de la LFI 2012 lobjectif 2013, soit de 0,3 % en valeur et
diminuent de - 1,4 % en volume avec une prvision dinflation de 1,75 %.
Toutefois, les rvisions successives de la charge dintrt en 2012,
du fait de la baisse des taux demprunt, aboutissent une estimation de
46,4 Md dans la dernire LFR et lgrement moins en excution. Une
augmentation dun peu plus de 0,5 Md est donc attendue, en excution,
pour 2013.
Cette prvision repose sur des hypothses de remonte des taux
dintrt court terme, de 0,05 % en 2012 0,25 % en 2013 (aprs
0,70 % en 2011), et long terme, de 2,7 % en 2012 2,9 % en 2013
(aprs 3,4 % en 2011)
37
, qui taient conformes aux anticipations de
march la date dlaboration du PLF.
Par rapport lexcution prvue pour 2012 dans la dernire LFR,
lvolution des dpenses sur le champ de la norme en volume serait donc
de + 4,7 Md, soit de + 1,3 % en valeur et 0,4 % en volume (contre
+ 0,3 et 1,4 % si la comparaison se fait de LFI 2012 objectif 2013).

36
Cette analyse ne tient pas compte de limpact vraisemblable en 2013 des contrats de
gnration.
37
Bons du trsor taux fixe 3 mois et obligations assimilables du Trsor 10 ans.

Cour des comptes
2 - Les dpenses autres que celles de ltat
a) Les dpenses des administrations sociales
La progression de lobjectif national des dpenses dassurance
maladie (ONDAM) en 2013 est fixe 2,7 % (aprs 2,5 % en 2012), ce
qui correspond des conomies de 2,4 Md par rapport leur croissance
tendancielle estime par le ministre de la sant. Ces conomies sont
prcises mais, comme chaque anne, la ralisation de certaines dentre
elles nest pas totalement assure. Ainsi, la matrise mdicalise des
prescriptions ne repose-t-elle que sur des hypothses dvolution des
comportements des mdecins. Pour tenir compte des risques de
dpassement, notamment dans le secteur hospitalier, le Gouvernement a
toutefois mis en rserve 0,5 Md de crdits, comme chaque anne depuis
2011, ce qui rend vraisemblable la ralisation de lONDAM.
Lvolution des autres dpenses des rgimes de base de scurit
sociale qui figure dans le compte prvisionnel des administrations de
scurit sociale (ASSO) prsent dans les annexes au PLF 2013 ne
prsente pas de risques identifis. Par rapport la croissance tendancielle
des dpenses sociales retenue par la Cour, dans son rapport sur les
finances publiques de juillet 2012 qui intgrait la rforme des retraites de
2010 et son acclration dcide en 2011, la mesure prise en juillet 2012
en faveur des carrires longues contribue pour 0,7 Md laugmentation
des dpenses de lensemble des rgimes de base en 2013. Les prestations
de retraites verses par ces rgimes augmenteraient au total de 4,8 % en
2013 aprs 4,0 % en 2012.
En revanche, sagissant des dpenses dindemnisation du chmage,
la prvision retenue par le Gouvernement pour 2013, avec une croissance
de 1,6 % en valeur, parat trs basse au regard de la forte dgradation de
la situation de lemploi, mme si le nombre de chmeurs indemniss peut
augmenter moins que le nombre total de chmeurs.
Lcart avec les prvisions de lUndic, qui tait nul pour lanne
2012, est trs important pour 2013. En septembre 2012, lassurance
chmage prvoyait dj une augmentation des dpenses dindemnisation
de 4,9 % en 2013
38
, prvision qui vient dtre releve en janvier 2013
8,3 %
39
. En retenant ce dernier taux de croissance, les dpenses publiques

38
Lvaluation pralable lautorisation dune garantie de ltat sur les emprunts de
lUndic en 2013 par la loi de finances rectificative de dcembre 2012 repose sur une
volution de la trsorerie de lUndic qui correspond ses prvisions de septembre
2012, donc une hausse de 4,9 % des dpenses dindemnisation.
39
Pour une croissance du PIB de 0,15 %.

Cour des comptes
52 COUR DES COMPTES
sont accrues denviron 2 Md par rapport la prvision du
Gouvernement.
b) Les dpenses des administrations locales
Les prvisions du Gouvernement relatives aux administrations
publiques locales nappellent pas dobservation particulire ce stade au-
del du rappel de leur fragilit intrinsque, les budgets locaux pour 2013
ntant pas vots et les comptes pour 2012 tant encore incertains.
Ces prvisions reposent sur une lgre croissance de leurs
dpenses, de 2,4 % en 2012 2,6 % en 2013 en valeur, surtout du fait
dune reprise des investissements, de 1,4 % en 2012 2,7 % en 2013, lie
au cycle lectoral, en dpit des difficults rencontrs pour les financer.
3 - Le total des dpenses publiques
Selon le rapport conomique et financier annex au PLF, les
dpenses publiques augmenteraient de 0,9 % en volume en 2013, aprs
0,4 % en 2012
40
. Ce rapport note toutefois que la cession de licences
tlphoniques a rduit les dpenses publiques en 2012
41
et que les
modalits denregistrement des investissements militaires en comptabilit
nationale entranent de fortes fluctuations des dpenses. Hors cessions de
licences et corrections au titre des matriels militaires, la croissance des
dpenses serait de 0,5 % en 2013 comme en 2012.
Cette modration est en partie imputable aux charges dintrt des
administrations publiques qui baissent de 3,2 % en 2012 et seraient
stables en 2013. Une conomie de plus de 3 Md serait ainsi ralise en
2013 par rapport la croissance tendancielle des dpenses publiques
retenue par la Cour dans son audit de juillet dernier, mais elle ne peut tre
considre comme durable. Elle tient la crdibilit relative de la France
par rapport celle de beaucoup dautres pays europens et la liquidit
du march de ses obligations publiques, mais aussi une situation
conjoncturelle dgrade qui se traduit par une politique montaire de taux
bas et par une faiblesse de linvestissement, donc des taux long terme.
Les dpenses primaires (cest--dire hors intrts), aprs
corrections au titre des licences tlphoniques et des matriels militaires,
augmenteraient en volume de 0,6 % en 2013 aprs 0,7 % en 2012. Si cette
poursuite du freinage des dpenses engag en 2011 ne peut tre

40
En utilisant lindice des prix la consommation.
41
En comptabilit nationale, elle est enregistre comme un investissement ngatif.

Cour des comptes
considre comme irralisable, elle nen repose pas moins sur des
hypothses fragiles.
Dune part, les dpenses les plus directement soumises laction
de ltat, les siennes (norme en valeur notamment) et celles du rgime
gnral de scurit sociale, augmenteraient plus en 2013 quen 2012. Le
ralentissement prvu des dpenses primaires en volume repose donc sur
les hypothses retenues pour celles de leurs composantes les moins
directement sous contrle, comme celles de lUndic, des ODAC
42
ou de
ltat hors champ des normes budgtaires, ou encore sur les cls de
passage entre la comptabilit budgtaire et la comptabilit nationale.
Dautre part, lobjectif dvolution des dpenses de ltat sur le
champ de la norme en valeur suppose, pour tre atteint, de raliser
environ 7 Md dconomies qui sont peu documentes. Les conomies
nouvelles identifiables, hors effets dcals des mesures prises
prcdemment, sont assez limites.
C - Des objectifs atteignables en termes structurels,
mais une prvision de dficit de 3,0 % trs fragile
1 - Une rduction du dficit structurel atteignable
Le conseil de lUnion europenne a recommand le 30 novembre
2009 la France de rduire de 4 points de PIB son dficit structurel de
2009 2013. La France sy est engage ds son programme de stabilit
de janvier 2010. La Commission prvoit que son dficit structurel
diminuera de 1,4 point en 2013 et que, dans cette hypothse, il aura baiss
de 4,1 points de 2009 2013
43
.
Lengagement peut donc tre tenu, notamment si lvolution des
dpenses publiques est strictement conforme aux objectifs du
Gouvernement. La rduction du dficit structurel est au cur du nouveau
trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion

42
Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC) pourraient
crotre assez sensiblement sous leffet, par exemple, des investissements davenir, des
charges du service public de llectricit ou des dpenses en faveur du logement et des
infrastructures de transport permises par laffectation de nouveaux impts.
43
La Commission europenne et le Gouvernement franais considrent que le plan de
relance a accru le dficit structurel en 2009 et, un peu moins, en 2010. Ils diffrent en
revanche sur lestimation du PIB potentiel et sur lampleur des mesures ponctuelles et
temporaires. Pour la Commission, plusieurs mesures fiscales effet temporaire en
2013, comme linstauration dun acompte sur limposition des dividendes au barme
de limpt sur le revenu, constituent des mesures ponctuelles et temporaires qui
namliorent pas le solde structurel.

Cour des comptes
54 COUR DES COMPTES
conomique et montaire europenne ainsi que de la loi organique sur la
programmation et la gouvernance des finances publiques.
2 - Une prvision de dficit de 3 % du PIB trs fragilise par le
ralentissement conomique
Le conseil de lUnion europenne a aussi recommand la France
en novembre 2009 de ramener son dficit public effectif 3,0 % du PIB
en 2013 pour ne plus tre en situation de dficit excessif au regard du
trait de Maastricht. La France sy est aussi engage ds son programme
de stabilit de janvier 2010 et cet engagement a t assum par les
gouvernements suivants.
Les objectifs de dpenses peuvent tre atteints en exerant une
stricte vigilance tout au long de lanne et en renforant au besoin les
contraintes sur certaines dpenses (mises en rserve complmentaires,
notamment). Il reste que le freinage de la croissance des dpenses
publiques repose sur lvolution des dpenses les moins directement
soumises au contrle de ltat et que les conomies ncessaires pour
respecter les normes budgtaires sont peu documentes.
Les risques principaux psent sur lvolution des recettes : le
scnario macroconomique est fragile et llasticit des prlvements
obligatoires pourrait tre plus faible que prvu.
Par ailleurs, des incertitudes subsistent sur le cot des contentieux
fiscaux et le chiffrage des mesures fiscales nouvelles prsente des alas
importants.
La ralisation de lobjectif de dficit de 3,0 % du PIB est donc trs
dpendante du contexte conomique qui prvaudra en 2013 et, si la
conjoncture ne samliore pas suffisamment vite, elle sera trs difficile.
La Commission europenne prvoit pour la zone euro, aprs une
rcession en 2012, une croissance encore trs faible en 2013 et note que
plusieurs pays pourraient, dans ce contexte, ne pas atteindre leurs
objectifs de dficit public effectif.
Elle prvoit un dficit de 3,5 % du PIB en France, quasiment
identique aux prvisions du FMI (3,5 %) et de lOCDE (3,4 %).
Si ces perspectives conomiques se confirment, elles sont
susceptibles dappeler au niveau europen un rexamen des poids
respectifs accords aux critres de dficit effectif, trs difficile respecter
dans une conjoncture dgrade, et de dficit et deffort structurels, plus
facilement matrisables par un Gouvernement.

Cour des comptes
D - Un effort structurel considrable mais dsquilibr
1 - Un effort structurel considrable
Leffort structurel prvu pour 2013, sous rserve du chiffrage des
mesures nouvelles relatives aux prlvements et de la ralisation des
objectifs de dpenses, est pourtant considrable : il reprsente 1,9 point de
PIB, soit 38 Md, ce qui est indit en France.
Dans son rapport de juillet dernier, la Cour avait mis en avant la
ncessit dun effort structurel de 33 Md dans lhypothse dune
croissance du PIB de 1 % en 2013. Lhypothse retenue par le
Gouvernement tant de 0,8 %, leffort ncessaire est suprieur de 2 Md.
En outre, la Cour avait retenu un dficit de 4,4 % du PIB en 2012,
conformment au programme de stabilit, alors que le Gouvernement le
prvoit 4,5 %, ce qui suppose un effort supplmentaire de 2 Md.
Leffort annonc par le Gouvernement est donc cohrent avec celui mis
en avant par la Cour.

Le passage de leffort structurel la rduction du dficit effectif
Le dficit structurel diminuerait, selon le Gouvernement, de 2 points
de PIB. Malgr cette forte rduction, la baisse du dficit public se limiterait
1,5 point de PIB. En effet, le ralentissement de la croissance entrane une
hausse du dficit conjoncturel de 0,4 point de PIB et laugmentation du cot
des mesures ponctuelles et temporaires y ajoute 0,1 point de PIB.
Les mesures ponctuelles sont constitues, pour le Gouvernement, des
seuls contentieux fiscaux alors que plusieurs mesures fiscales augmenteront
les recettes en 2013 puis auront un rendement plus faible, voire nul, en 2014
et au-del. Il en rsultera une diminution de 4 Md des recettes fiscales en
2014, dont 1,6 Md pour la taxation des dividendes et intrts au barme de
limpt sur le revenu.
2 - Un effort portant trop peu sur les dpenses
Selon les rapports annexs aux projet de loi de finances pour 2013
et de loi de programmation, leffort structurel de 1,9 point de PIB prvu
pour 2013 porte pour 1,6 point sur les prlvements obligatoires
(32 Md) et 0,3 point sur les dpenses (6 Md).
Leffort sur les dpenses est calcul en multipliant par 0,56 (part
des dpenses publiques dans le PIB) lcart entre la croissance potentielle
(1,4 %) et la croissance des dpenses publiques en volume, (0,9 % en

Cour des comptes
56 COUR DES COMPTES
utilisant lindice du prix du PIB). Dans ce calcul, les dpenses ne sont pas
corriges de limpact des cessions de frquences tlphoniques et des
livraisons de matriels militaires, ce qui est cohrent avec le fait que ces
rapports ne les retiennent pas parmi les mesures ponctuelles et
temporaires qui viennent en dduction du solde structurel.
Si on les corrige pour en tenir compte, les conomies slvent
10 Md, avec la rpartition donne plus haut entre les dpenses primaires
(7 Md) et les charge dintrt (3 Md).
Quel que soit son mode de calcul, leffort sur les dpenses (6 ou
10 Md) est nettement infrieur la hausse des prlvements obligatoires
(32 Md).
Dans son rapport de juillet 2012, la Cour avait recommand un
effort structurel portant principalement sur les dpenses, tout en notant
que limportance et lurgence de leffort raliser en 2013 rendaient
difficile lapplication de ce principe, compte-tenu de la rigidit des
dpenses. Elle avait alors mis en avant, parmi dautres, un scnario
quilibr o cet effort tait partag galement entre recettes et dpenses.
Les prvisions pour 2013 scartent sensiblement de cet quilibre.
3 - Une priorit absolue : des efforts accrus dconomies sur les
dpenses de toutes les administrations publiques
Les rformes permettant de rduire durablement la part des
dpenses publiques dans le PIB appellent des dlais de concertation et de
mise en uvre. Le projet de loi de programmation des finances publiques
rquilibrait ainsi progressivement les efforts structurels en recettes et
dpenses de 2012 2017 sans pour autant atteindre une galit sur
lensemble de cette priode (2,5 points de PIB sur les recettes et
2,3 points sur les dpenses).
Cet effort sur les dpenses paraissait insuffisant compte-tenu de la
situation des finances publiques et dun niveau de prlvements
obligatoires pesant dfavorablement, comme la Cour la soulign depuis
plusieurs annes, sur la comptitivit.
Le pacte de comptitivit , par une diminution nette des
prlvements obligatoires de lordre de 10 Md
44
finance par des
conomies supplmentaires de mme montant, a conduit corriger le
projet de loi de programmation. Leffort sur les dpenses de 2012 2017
inscrit dans la loi du 31 dcembre 2012 (2,7 points de PIB) est dsormais

44
Soit 20 Md de baisse, au titre du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi,
et 10 Md de hausse, au titre de la TVA et de la fiscalit environnementale.

Cour des comptes
suprieur la hausse des prlvements (2,1 points) et plus concentr sur
les annes 2014 et 2015.
Cet effort est indispensable, non seulement pour rquilibrer les
comptes publics mais aussi pour amliorer lefficience des dpenses.
Toutefois, aucune rforme porteuse dconomies substantielles au-del de
2013 ne peut tre identifie. Aussi, la priorit absolue est-elle aujourdhui
de prendre sans tarder les dcisions et dengager les rformes ncessaires
dans lensemble des administrations publiques pour se rapprocher dune
stabilisation en volume des dpenses grce des gains de productivit et
une rvision du contenu des missions. La dmarche de modernisation de
laction publique annonce par le Gouvernement devra en constituer le
cadre en visant explicitement autant les conomies budgtaires, en les
quantifiant, que lamlioration de la qualit des services publics.
Dans chacune de ses publications, la Cour fournit des orientations
et recommandations pour amliorer lefficience de laction publique,
rduire certaines dpenses ou en freiner lvolution.
Ce rapport en fournit de nouvelles illustrations. loccasion de
son prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques (juin 2013), la Cour reviendra sur les principales pistes
dconomies possibles rsultant des travaux quelle a mens dans la
priode rcente.
______________________
CONCLUSION
_____________________
Le rquilibrage des comptes publics engag en 2011 sest
poursuivi en 2012, grce un effort structurel vraisemblablement proche
de 1,4 point de PIB rsultant surtout dune hausse des prlvements
obligatoires (1,1 point). Des mesures supplmentaires ont t prises au
cours de lt par le nouveau Gouvernement pour ramener le dficit
4,5 % du PIB en 2012. Des recettes moins leves que prvu pourraient
nanmoins conduire un dficit un peu plus important et la dette
pourrait avoir dpass 90 % du PIB fin 2012. Les autres pays europens
ayant fait des efforts de mme ampleur, la situation relative de la France
est reste dfavorable, notamment par rapport lAllemagne.
Pour 2013, les prvisions de croissance des recettes retenues par
le Gouvernement sappuient sur un scnario macroconomique et une
lasticit des prlvements obligatoires la croissance qui sont trop
favorables. Les difficults de chiffrage des mesures fiscales nouvelles
ajoutent un lment de fragilit supplmentaire.
La ralisation de lobjectif de croissance des dpenses de
lensemble des administrations publiques pour 2013 continue reposer
pour une part significative sur le niveau exceptionnellement bas des taux
dintrt. La croissance des dpenses publiques primaires serait

Cour des comptes
58 COUR DES COMPTES
quasiment gale celle de 2012 mais cette prvision repose sur des
hypothses fragiles. En effet, les dpenses de ltat, sur le champ hors
intrts et pensions, augmenteraient en 2013, alors quelles ont baiss en
2012, et les dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale
crotraient plus en 2013 quen 2012. La poursuite en 2013 du freinage
des dpenses des administrations publiques engag en 2011 tient aux
hypothses dvolution des dpenses les moins directement contrles par
ltat.
Sous cette rserve, leffort structurel programm en 2013 est
considrable, presque 2 points de PIB. La rduction du dficit structurel,
notion qui est au cur des obligations du nouveau trait europen,
devrait tre conforme aux engagements de la France, sur la priode
2010-2013. En revanche, la ralisation de lobjectif de dficit effectif
pour 2013 (3 % du PIB) ne manquerait pas dtre compromise, en
France comme dans dautres pays europens, si la situation conomique
ne samliorait pas suffisamment vite.
La priorit absolue est dsormais dintensifier leffort de matrise
de la dpense dans lensemble des administrations publiques. En effet,
leffort structurel prvu pour 2013 est dsquilibr : il repose pour moins
de 25 % sur la matrise des dpenses et pour plus de 75 % sur des
hausses des prlvements obligatoires. En outre, les conomies prvues
tiennent, pour partie, limpact de mesures anciennes.
Un rquilibrage est prvu dans la loi de programmation des
finances publiques, au-del de 2013, entre les efforts en dpenses et
recettes, du fait notamment du financement du crdit dimpt pour la
comptitivit et lemploi par des conomies supplmentaires.
Les mesures ncessaires, dans lensemble des administrations
publiques, pour se rapprocher dune stabilisation en volume des dpenses
partir de 2014 devront tre rapidement prises et prcisment
documentes. La modernisation de laction publique annonce par le
Gouvernement devra viser explicitement autant le freinage des dpenses
que lamlioration de la qualit des services publics.

Cour des comptes

Sommaire des rponses

Rponse commune du ministre de lconomie et des finances
et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des
finances, charg du budget
60

Cour des comptes
60 COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LECONOMIE ET DES
FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE
DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Nous nous flicitons que la Cour reconnaisse les efforts raliss par le
Gouvernement pour redresser les comptes publics ds la loi de finances
rectificative de l't 2012. Le Gouvernement a donn suite aux principales
recommandations formules par la Cour des comptes en prenant les mesures
ncessaires pour atteindre ses objectifs de finances publiques en 2012 et
2013 : adoption de mesures nouvelles en recettes ds le collectif d'aot 2012
puis dans la loi de finances pour 2013 (7 Md ds 2012 et 20 Md en 2013),
mise en uvre surgel de 1,5 Md pour tenir les dpenses de l'Etat en
2012 ; ralisation de 10 Md d'conomies en 2013 sur les dpenses de l'Etat
par rapport leur tendance, permettant de financer les engagements
prsidentiels, notamment en matire d'ducation et d'emploi.
Certaines analyses de la Cour nous semblent cependant devoir tre
prcises et nuances.
1- Le Gouvernement maintient ses objectifs de finances publiques
Pour 2012, les alas sur le solde public ne seront pas levs avant la
notification de l'Insee du 29 mars 2013.
Cependant, les objectifs de solde budgtaire sont quasiment atteints.
Au 14 janvier, le solde budgtaire pour 2012 est ainsi valu - 87,2 Md,
un rsultat proche de la prvision retenue dans la dernire loi de finances
rectificative de 2012 (- 86,2 Md).
La norme de dpense 0 valeur de l'tat sera bien respecte et
l'excution se situera environ 2,5 Md sous le plafond de la norme 0
volume .
Les recettes fiscales pour 2012 sont en revanche en lgre
moins-value de 1,7 Md par rapport au montant inscrit dans la dernire loi
de finances rectificative, du fait principalement de moindres rentres fiscales
de TVA. A l'inverse, les rentres d'impt sur les socits et d'impt sur le
revenu ont t meilleures qu'attendu. Les recettes non fiscales sont en ligne
avec la dernire loi de finances rectificative.
Quelques alas importants subsistent sur les recettes sociales et sur
les dpenses, en particulier concernant l'volution des dpenses des
collectivits locales et la faon dont Eurostat prendra en compte la
souscription l'augmentation de capital de Dexia.
L'excution 2012 du budget de l'Etat ne remet pas en cause l'objectif
d'un dficit public de 3,0 % en 2013, les mesures permettant d'atteindre la
cible, avec une croissance du PIB de 0,8 % en 2013, ayant t adoptes dans

Cour des comptes
la loi de finances rectificative d'aot 2012 et les lois de finances et de
financement de scurit sociale pour 2013. Elles permettront de rduire le
dficit structurel de 2 points de PIB en 2013 et ainsi d'atteindre l'objectif fix
par le Conseil de l'Union europenne en novembre 2009 d'un ajustement
structurel suprieur 4 points de PIB sur la priode 2010-2013.
Sur les prlvements obligatoires, le Gouvernement a retenu une
lasticit globale de 1,0 en 2013. Comme le note la Cour, certaines bases
taxables, en particulier la masse salariale, devraient progresser moins vite
que l'activit. En revanche, les recettes fiscales seraient globalement plus
dynamiques que le PIB. L'lasticit de l'impt sur le revenu serait ainsi
suprieure l'unit en lien avec la bonne tenue des salaires et la dynamique
des pensions de retraites en 2012 qui, du fait de la progressivit de l'impt
sur le revenu, contribuent son dynamisme en 2013 ; l'impt sur les socits
serait soutenu par la bonne tenue du bnfice fiscal, ce que semblent
confirmer les recouvrements de 5
me
acompte nets d'autolimitation de la fin
de l'anne 2012.
Concernant les perspectives macroconomiques pour 2013, les
incertitudes sont toujours nombreuses. Elles concernent notamment le rythme
de rsolution des tensions en zone euro, l'impact des consolidations
budgtaires synchronises en Europe ou encore les volutions du prix du
ptrole dans un contexte de tensions au Moyen-Orient. La prvision pour
2013 sera rvalue dans le cadre de la prparation du programme de
stabilit, qui sera transmis au Parlement la mi-avril. Pour la premire fois,
et conformment la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil
des finances publiques donnera cette occasion un avis public sur ces
prvisions.
Par ailleurs, conformment la loi organique du 17 dcembre 2012
relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, la
trajectoire de finances publiques de la France sur la priode 2012-2017 est
galement exprime en termes structurels : cette approche permet de
corriger le solde public de l'impact de la conjoncture conomique et ainsi de
mettre en avant les efforts prennes de rduction du dficit.
2 - Comme le souligne la Cour, le respect de l'objectif de dficit public
en 2013 repose sur un effort de redressement sans prcdent
2-1 Un effort important sera ralis concernant les dpenses de l'Etat
Prparer et faire voter un budget triennal juste aprs une lection
prsidentielle est en soi une ralisation tout fait significative qui a impliqu
des arbitrages dans des dlais trs resserrs. Compte tenu des dlais
d'laboration de ce budget, il est normal qu'une partie des conomies
notamment pour 2014 et 2015 ncessite d'tre prcise l'occasion de
travaux complmentaires.

Cour des comptes
62 COUR DES COMPTES
Sur le fond, les dpenses hors charges de la dette et hors pensions
seront geles en valeur ce qui signifie, compte-tenu de la progression
spontane de certaines dpenses comme les prestations sociales verses par
l'tat, de faire des conomies de grande ampleur en matire de
fonctionnement, d'investissement et d'intervention.
Les dpenses de fonctionnement seront rduites grce en particulier
la matrise de la masse salariale, une politique de rationalisation des
achats et des mesures d'exemplarit (baisse des dpenses de communication
gouvernementales, rduction du train de vie de l'Etat). Concernant les
investissements, plusieurs grands projets dont l'efficacit n'tait pas
dmontre ont d'ores et dj t ajourns. Enfin, d'importantes conomies
sur les dpenses d'intervention seront effectues ; elles se ventilent sur un
grand nombre de dispositifs grs par les ministres (rationalisation des
dispositifs d'intervention des programmes de recherche scientifique et
technologique, rationalisation et meilleur ciblage des aides aux
entreprises,...).
Ces conomies ne doivent pas tre forfaitaires. Le Gouvernement a
ainsi souhait rompre avec la logique de la RGPP. Le Premier ministre a
appel les ministres procder une campagne d'valuation des politiques
publiques et de modernisation de leurs services. Ce travail a t lanc
l'occasion du 1
er
comit interministriel de modernisation de l'action
publique (CIMAP), le 18 dcembre dernier. Les premiers rsultats seront
prsents fin mars l'occasion du 2
me
CIMAP.
2-2 Conformment aux recommandations de la Cour, cet effort
concerne aussi l'ensemble des administrations publiques (APU)
Dans son rapport de juillet 2012, la Cour prconisait d'associer
l'ensemble des administrations publiques (notamment les collectivits
locales) l'effort structurel, de poursuivre la matrise des dpenses sociales
et de mettre en place une procdure d'valuation systmatique des
investissements civils.
La LPFP a mis en uvre ces recommandations : elle prvoit que les
concours de ltat aux collectivits seront diminus de 1,5 Md en 2014 et
2015, en vue d'inciter la matrise de la dpense locale ; l'association des
oprateurs de l'tat l'effort de redressement est renforce par la diminution
du montant des taxes affectes et la matrise des subventions de l'tat ;
l'ONDAM est matris sur l'ensemble de la programmation (2,7 % en 2013,
2,6 % en 2014 et 2,5 % sur la priode 2015-2017) ; enfin, les valuations
socio-conomiques des projets d'investissements civils financs par l'tat, ses
tablissements publics, les tablissements publics de sant ou les structures
de coopration sanitaire feront l'objet d'une contre-expertise indpendante
au-del d'un certain seuil. Par ailleurs, conformment la recommandation
de la Cour, la dmarche de modernisation de l'action publique (MAP)

Cour des comptes
couvrira, contrairement la RGPP, l'ensemble du champ des
administrations publiques.
Dans son analyse de la matrise des dpenses, la Cour pourrait
prendre davantage en compte les avances ralises pour renforcer les outils
de pilotage sur l'ensemble du champ des APU. Il en va ainsi de l'inclusion
dans la norme de stabilisation en valeur applicable l'tat du montant des
taxes affectes aux oprateurs. Cette inclusion permet de traiter les taxes
affectes des oprateurs de la mme manire que des subventions
budgtaires au regard de la norme de dpense. La LPFP prvoit ainsi un
plancher d'conomies raliser sur le montant des taxes affectes (191 M
en 2013, 265 M en 2014 et 465 M en 2015) ainsi qu'une rvaluation
globale d'ici le 30 juin 2013 de la pertinence et de la lgitimit de l'ensemble
des taxes affectes.
2-3 L'effort d'conomie en dpenses en 2013 est plus important que ne
le laisse entendre la Cour
La Cour rappelle qu'elle a propos un scnario quilibr de matrise
des dpenses et de hausse des recettes dans son rapport de juillet dernier.
Elle mentionne en effet le chiffre de 16,5 Md d'conomies en dpenses en
2013 si les efforts (33 Md pour atteindre un dficit de 3 % en 2013) taient
galement rpartis entre dpenses et recettes.
Toutefois, les mesures proposes par la Cour dans ce mme rapport,
et que le Gouvernement a pour une large part mis en uvre (cf. supra),
produisent surtout des effets moyen et long terme, et ne pouvaient conduire
16,5 Md d'conomies ds 2013. La Cour elle-mme reconnaissait que
l'ampleur de la consolidation raliser en 2013 rendait ncessaire un
recours important aux prlvements obligatoires.
Les efforts d'conomies en dpenses ralises ds 2013 sont
consquents, avec en particulier une baisse de 9 Md des dpenses de l'tat
par rapport leur tendance spontane et le financement par redploiements
d'1 Md d'engagements prsidentiels, quoi il convient d'ajouter l'effort
ralis sur les dpenses d'assurance maladie (2,5 Md par rapport la
tendance). La croissance de la dpense sur l'ensemble du champ des
administrations publiques sera ainsi trs faible, seulement 0,5 % en volume
(hors lments exceptionnels), compar une moyenne de 1,7 % sur la
priode 2007-2011 et 2,3 % sur la priode 2002-2006. Si l'effort structurel en
dpense n'est que de 0,3 point de PIB en 2013, c'est la fois en raison de
facteurs exceptionnels (recettes de frquences hertziennes comptes en 2012
en moindres dpenses en comptabilit nationale) et du faible niveau de la
croissance potentielle.

Cour des comptes
64 COUR DES COMPTES
Comme l'indiquait une tude rcente du FMI
45
, il est en outre justifi
conomiquement de faire porter la majorit de l'effort de redressement sur
les recettes en priode de bas de cycle : les multiplicateurs budgtaires
court terme sont en effet nettement plus levs sur les dpenses, et une
consolidation trop axe sur les dpenses court terme risquerait d'tre
contre-productive, notamment pour l'emploi.
L'amlioration de la conjoncture conomique permettra de faire
porter l'essentiel de l'effort de redressement sur les dpenses partir de
2014. Comme le note la Cour, l'effort sur les dpenses sera ainsi suprieur
l'augmentation des prlvements obligatoires sur la priode 2012-2017,
comme le prvoit la loi de programmation des finances publiques qui intgre
les conomies lies au pacte national pour la croissance, la comptitivit et
l'emploi.

45
Successful Austerity in the United Stages, Europe and Japan, Nicoletta Batini,
Giovanni Callegari et Giovanni Melina, document de travail du FMI, juillet 2012.

Cour des comptes

2

La situation et les perspectives
financires des dpartements

_____________________
PRESENTATION
____________________
La crise financire de 2009, avec la forte chute des droits de
mutation qui en a rsult (- 26,4 %)
46
, a mis en vidence la fragilit de la
situation financire des dpartements, attributaires dune part
prpondrante de ces droits, alors mme que la loi du 13 aot 2004
relative aux liberts et aux responsabilits locales renforait leur action
dans le domaine social.
Au cours de la dernire dcennie, la structure financire des
dpartements a t profondment modifie en raison des transferts et
extensions de comptences qui ont t raliss, des modalits financires
choisies pour compenser les charges qui en ont rsult et de la rforme
de la fiscalit locale. Ces modifications ont fortement accru la part des
dpenses sociales dans les dpenses des dpartements, de mme que celle
de leur masse salariale, renforant la rigidit de leur budget de
fonctionnement.
Paralllement, la rforme de la fiscalit locale a invers le rapport
entre la fiscalit directe et indirecte dans leurs ressources et rduit la
capacit des dpartements moduler les taux dimposition. Ds lors,
lajustement des recettes la croissance tendancielle des dpenses est
devenu plus difficile.
La situation financire densemble des dpartements sest
redresse en 2010 et 2011, principalement en raison de lvolution du
march immobilier. Pour autant, certains dentre eux demeuraient dans
une situation fragile en 2012.
La forte sensibilit la conjoncture de lquilibre financier des
dpartements pose en elle-mme la question des conditions structurelles
de cet quilibre. Lexamen de lvolution des diffrents postes de
dpenses et de recettes montre que le statu quo nest pas possible.

46
Cf. Rapport de lobservatoire des finances locales 2012, p. 54

Cour des comptes
66 COUR DES COMPTES
Avec le concours des chambres rgionales des comptes
47
, la Cour
a examin les conditions de cet quilibre qui, champ constant et
ressources constantes, nest pas assur sur le moyen terme
48
. Lanalyse se
situe dans le cadre lgislatif actuel et naborde pas les conditions dans
lesquelles pourrait intervenir une rforme de la dpendance impliquant
les dpartements.
I - De profondes modifications de la structure
financire des dpartements depuis 10 ans
En 2011, le montant total des dpenses de fonctionnement des
dpartements (54,3 Md) reprsentait 35,5 % des dpenses de
fonctionnement des collectivits locales, soit 2,7 % du PIB.
Linvestissement (15,2 Md) reprsentait 22,8 % de lensemble. La part
des dpenses totales des dpartements dans le PIB slevait ainsi
3,4 %
49
.
A - Laccroissement du poids des dpenses sociales et
des dpenses de personnel
Le dpartement apparat comme le principal bnficiaire des
transferts de comptences effectus depuis 1982. Ceux-ci ont port sur
des domaines trs divers : laction sociale et sanitaire, lamnagement de
lespace et lquipement, lducation, la culture et le patrimoine, laction
conomique (en complment des rgions).
Bnficiant cet gard des financements compensatoires de ltat,
le dpartement prend ainsi en charge un ensemble de politiques publiques
pour laide sociale lenfance ou laide aux personnes handicapes et aux
personnes ges. Il assure galement lentretien et linvestissement
concernant la voirie, les transports scolaires ainsi que la construction,

47
En raison des spcificits de loutre-mer, lanalyse porte sur les seuls dpartements
de France mtropolitaine. Cette analyse sappuie la fois sur les travaux propres de la
formation inter juridictions Finances publiques locales auprs des administrations
et sur les travaux des chambres rgionales des comptes sur les collectivits numres
dans la note suivante.
48
Les analyses gnrales ont t compltes par des enqutes conduites sur un
chantillon dune vingtaine de dpartements : Ain, Ardche, Aude, Aveyron, Bas-
Rhin, Calvados, Corse-du-Sud, Haute-Corse, Eure-et-Loir, Gard, Haute-Garonne,
Loiret, Lot, Meuse, Pas-de Calais, Hautes-Pyrnes, Haut-Rhin, Rhne, Vienne.
49
Ces donnes globales intgrent les dpartements doutre-mer.

Cour des comptes
LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES FINANCIERES DES DEPARTEMENTS 67
lentretien, le fonctionnement et lquipement des collges. Il participe
enfin au financement des aides conomiques aux entreprises.
Les transferts de comptences rsultant notamment de la loi du
18 dcembre 2003 de dcentralisation du RMI, de la loi du 13 aot 2004
relative aux liberts et aux responsabilits locales et de la loi du 11 fvrier
2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la
citoyennet des personnes handicapes, ont profondment modifi la
structure des dpenses des dpartements en donnant un caractre encore
plus prpondrant aux dpenses sociales. La loi de 2004 a galement
fortement contribu augmenter leur masse salariale, sous leffet des
transferts de personnels de ltat.
Graphique n 1

1 - Le poids prpondrant des dpenses sociales
Depuis lActe I de la dcentralisation, les dpartements exercent
une comptence gnrale en matire daction sociale : aide sociale
lenfance, aux personnes ges et aux adultes handicaps ; protection
maternelle et infantile ; service social dpartemental.
Cette comptence avait dabord t renforce par la loi du
1
er
dcembre 1988 instaurant le revenu minimum dinsertion (RMI) qui
confiait aux dpartements la mission dinsrer les bnficiaires de
lallocation alors prise en charge par ltat, puis par la loi du

Cour des comptes
68 COUR DES COMPTES
24 janvier 1997 crant la prestation spcifique dpendance (PSD),
distribue par les dpartements aux personnes ges et aux personnes
handicapes selon des modalits diffrencies. Ensuite, partir de 2002,
le dpartement a la charge de la gestion de lallocation personnalise
dautonomie (APA), cre par la loi du 20 juillet 2001 en remplacement
de la PSD
50
.
La loi prcite du 18 dcembre 2003 instituant le RMI a transfr
aux dpartements la charge du versement de lallocation minimum
dinsertion et a institu le revenu minimum dactivit (RMA), galement
la charge de ces collectivits. La loi du 1
er
dcembre 2008 gnralisant
le revenu de solidarit active (RSA) a tendu les comptences de ces
derniers dans le domaine de linsertion sociale et professionnelle des
personnes en difficult en mettant leur charge le financement des
allocations verses aux anciens bnficiaires de lallocation de parent
isol (API) dsormais intgre dans le RSA.
Dans le dispositif du RSA, le dpartement a la charge du RSA
socle , cest--dire de la part forfaitaire du RSA qui correspond
lancien RMI et le RSA socle major qui correspond lancienne
API. Le RSA activit , qui constitue un complment aux revenus
dactivit, est, quant lui, la charge de ltat. Instaur en juin 2009, le
RSA a t tendu sous certaines conditions aux jeunes de moins de 25 ans
en septembre 2010.
Par ailleurs, la prestation de compensation du handicap (PCH),
cre par la loi du 11 fvrier 2005, a progressivement remplac partir de
2006 lallocation compensatrice pour tierce personne verse aux
personnes handicapes de moins de 60 ans. Depuis le 1
er
avril 2008, la
PCH peut tre attribue aux enfants.
En consquence de ladoption de ces textes, la part des dpenses
sociales dans les budgets des dpartements a fortement progress. En
2011, les dpenses dintervention, constitues pour une large part de ces
prestations sociales, reprsentaient 51,3 % des dpenses totales des

50
La loi du 27 juillet 1999 crant la couverture maladie universelle avait recentralis
compter de 2000 lancienne aide mdicale dpartementale.

Cour des comptes
dpartements et 65 % de leurs dpenses de fonctionnement
51
contre
respectivement 41 % et 58,7 % en 2003
52
.
Les dpenses sociales en euros courants ont doubl entre 2003 et
2011 tandis que les dpenses de fonctionnement dans leur ensemble
progressaient de 79 % sur la mme priode. Les dpenses au titre du
RMI/RSA ont t multiplies par 11,6 sur la priode, celles correspondant
lAPA ont augment de 64 %.
2 - La forte croissance des dpenses de personnel
Entre 2003 et 2011, la masse salariale en euros courants a
augment de 115 %, passant de 5,2 Md 11,2 Md. Cette croissance
sexplique en grande partie par leffet des transferts de personnels en
provenance de ltat, en lien avec la dcentralisation des comptences
rsultant de la loi du 13 aot 2004 prcite. Ces mouvements reprsentent
environ 80 000 emplois.
La loi du 13 aot 2004 a en effet confi aux dpartements, tout
dabord, le recrutement et la gestion des personnels techniques, ouvriers
et de service (TOS) relevant du ministre de lducation nationale et
exerant leurs missions dans les collges : les effectifs concerns ont
reprsent 45 075 ETP
53
.
En second lieu, des personnels du ministre de lquipement, ont
galement t transfrs au 1
er
janvier 2007, reprsentant 30 590 ETP
54
. Il
sy ajoute les parcs de lquipement en 2010 et 2011, pour 643 ETP.
Le solde provient des ministres chargs de la sant et de
lagriculture.
Les mouvements en question ont t principalement effectus sur
les exercices 2007 et 2008. Entre fin 2006 et fin 2008, les effectifs
dpartementaux se sont ainsi accrus de 34 %
55
. Les oprations taient
pour lessentiel acheves la fin de lanne 2010.

51
Les recettes et les dpenses des dpartements mentionnes dans ce chapitre
correspondent aux oprations relles, cest--dire, celles donnant lieu des
encaissements ou des dcaissements effectifs (par opposition aux mouvements
dordre impactant les budgets locaux). Dans les budgets des dpartements, les
dpenses sociales appartiennent la catgorie des dpenses de fonctionnement, cest-
-dire les dpenses imputes sur la section de fonctionnement du budget.
52
Rapports de lObservatoire des finances locales.
53
Observatoire des finances locales, Rapport 2012.
54
Observatoire des finances locales, Rapport 2012
55
Direction gnrale des collectivits locales, Bulletin dinformation statistique,
juillet 2012.

Cour des comptes
70 COUR DES COMPTES
Les transferts de personnels nexpliquent pas eux seuls
laugmentation des effectifs des dpartements : entre 2004 et 2010, les
effectifs de ces derniers sont passs de 189 800 291 500, soit 101 700
emplois supplmentaires dont 22 600 hors transferts (soit 22,2 % des
nouveaux emplois). Hors effet de lacte II de la dcentralisation,
laugmentation des effectifs slve ainsi 12 % sur cette priode
(+ 1,9 % en moyenne annuelle)
56
.
Les charges de personnel ont aussi cr sous leffet du glissement
vieillesse technicit (GVT), des mesures nationales de revalorisation de
lindice de rmunration des fonctionnaires, de la refonte des catgories
(A, B, C), de la garantie du pouvoir dachat et de la montisation des
jours dARTT. Les dpartements ont, en outre, t souvent conduits
renforcer les quipes ddies aux comptences dcentralises et leurs
encadrants . Enfin, les modalits de gestion des dpartements ont
galement contribu accrotre la masse salariale, en particulier du fait
des rgimes indemnitaires et des rgles davancement.
B - Une modification profonde de la structure des
recettes
La structure des recettes des dpartements a fortement volu en
raison des modalits retenues pour le financement des transferts de
comptences et de limpact de la rforme de la fiscalit locale qui a
accompagn la suppression de la taxe professionnelle.

56
Source : bulletin dinformation statistique de la direction gnrale des collectivits
locales, juillet 2012.

Cour des comptes
Graphique n 2

1 - Le financement des transferts de comptence
a) Des transferts de fiscalit
Les transferts de comptences aux dpartements ont, pour
lessentiel, t financs par le biais de transferts de fiscalit indirecte.
Le financement de laction sociale dpartementale a t lorigine
principalement assur par les droits de mutation titre onreux (pour une
part essentielle) dont les dpartements ont bnfici compter du
1
er
janvier 1984. La taxe diffrentielle sur les vhicules moteur dont
bnficiaient galement les dpartements depuis 1984 a t supprime
pour les vhicules des particuliers par la loi de finances pour 2001
57
.
La dcentralisation du RMI/RMA, compter du 1
er
janvier 2004, a
t compense par lattribution aux dpartements dune part de la taxe
intrieure de consommation sur les produits ptroliers (TIPP)
58
sous la
forme dune fraction de tarif. Un mcanisme de garantie leur assure la
perception dun montant minimum correspondant aux sommes consacres
par ltat aux dpenses transfres avant leur dcentralisation (en euros
courants). La compensation de la prise en charge de lallocation de parent
isol, dsormais incluse dans le RSA socle , est intervenue sous la
forme du transfert dune nouvelle fraction de TIPP.

57
Le solde de la compensation tait alors assur par le versement de la dotation
gnrale de dcentralisation.
58
Devenue taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE).

Cour des comptes
72 COUR DES COMPTES
De la mme manire, les transferts de comptences rsultant de la
loi du 13 aot 2004 ont t financs par une fraction de taux de la taxe
spciale sur les conventions dassurance (TSCA) affrentes aux vhicules
terrestres moteur. Cette fraction a t majore plusieurs reprises de
2005 2007 afin de couvrir les nouvelles charges transfres, chaque
anne, dans le cadre de la mise en uvre de lActe II de la
dcentralisation.
Une autre fraction de TSCA, distincte de la prcdente, a
galement t attribue aux dpartements pour couvrir leur contribution
au financement des services dpartementaux dincendie et de secours
(SDIS).
Une fraction de TIPP, distincte de celle compensant le transfert du
RMI, a aussi contribu financer les transferts de comptences rsultant
de lActe II de la dcentralisation.
Dautres modes de financement sont galement prvus pour
financer les extensions de comptences, comme il ressort de lencadr qui
suit.
La Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA)
Cre par la loi du 30 juin 2004, la Caisse nationale de solidarit pour
lautonomie (CNSA) est un tablissement public qui a pour mission, dans la
limite des ressources qui lui sont affectes, de contribuer au financement de
la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes ges et des
personnes handicapes dans le respect de l'galit de traitement des personnes
concernes sur l'ensemble du territoire.
A ce titre, il est prvu que cette caisse verse aux dpartements un
concours destin prendre en charge une partie du cot de l'allocation
personnalise d'autonomie (APA) des personnes ges.
Les recettes de la CNSA sont composes :
- de ressources nouvelles, savoir les contributions institues en
contrepartie de la mise en place d'une journe de travail supplmentaire non
rmunre : une contribution des employeurs au taux de 0,3 %, appliqu sur
la mme assiette que celle des cotisations patronales d'assurance maladie,
ainsi qu'une contribution additionnelle au prlvement social sur les revenus
du patrimoine et des produits de placements, au taux de 0,3 % ;
- de recettes antrieurement affectes au Fonds de financement de
l'allocation personnalise d'autonomie (FFAPA), dont la CNSA a repris
les droits et obligations, savoir une fraction de 0,1 point du produit de la
CSG et une participation des rgimes de base de l'assurance vieillesse,
reprsentative d'une fraction identique pour tous les rgimes des sommes
consacres par chacun de ceux-ci aux dpenses d'aide-mnagre en 2000 ;

Cour des comptes
Dans ce cadre, le concours APA est financ par 20 % du produit de la
contribution de solidarit pour lautonomie (CSA), 95 % du produit de la
fraction de la CSG affecte la CNSA (taux de 0,1 %) ainsi que par les
contributions des rgimes obligatoires dassurance vieillesse. En 2011, ces
produits ont respectivement t de 466,7 M, 1 098,7 M et 67,6 M,
auxquels il faut ajouter 50 % des produits financiers raliss par le placement
de la trsorerie disponible de la CNSA, soit 5,4 M, ainsi quune
rgularisation du trop vers sur lAPA 2010 hauteur de 10,6 M, soit un
montant global de 1 649 M.
Les modalits de versement de ce concours permettent
dappliquer une prquation entre les dpartements dans lallocation de
la ressource, compte tenu des critres de rpartitions retenus :
pour 50 %, le nombre de personnes ges de plus de 75 ans ;
pour 20 %, les dpenses dAPA ;
pour 25 %, le potentiel fiscal ;
pour 5 %, le nombre de bnficiaires du RMI.
Ces dispositions prvoient, de plus, une clause de garantie selon
laquelle les dpenses nettes dAPA de chaque dpartement, aprs rpartition
entre eux des crdits du concours, ne peuvent tre suprieures 30 % du
potentiel fiscal de chaque dpartement.
Un mcanisme similaire a t prvu en ce qui concerne le
financement de la prestation de compensation du handicap (PCH). Les
modalits de versement de ces concours prsentent galement un certain effet
de prquation.
b) Un dbat juridique clarifi
La compensation financire des transferts et extensions de
comptences est devenue un principe constitutionnel depuis la rforme du
28 juin 2003. Aux termes du quatrime alina de larticle 72-2 de la
Constitution, tout transfert de comptences entre l'tat et les
collectivits territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources
quivalentes celles qui taient consacres leur exercice. Toute cration
ou extension de comptences ayant pour consquence d'augmenter les
dpenses des collectivits territoriales est accompagne de ressources
dtermines par la loi .
Le Conseil constitutionnel veille au respect de ces dispositions en
vrifiant que, sagissant des transferts, la compensation accorde
correspond la somme dpense par ltat la date du transfert. La

Cour des comptes
74 COUR DES COMPTES
compensation seffectue ainsi au cot historique et non sur une base
volutive en fonction du montant de la dpense support chaque anne
59
.
Le Conseil constitutionnel prcise que cette compensation doit tre
garantie en son montant. Ainsi, si les recettes dpartementales
provenant de la TIPP venaient diminuer, il appartiendrait ltat de
maintenir un niveau de ressources quivalent celui quil consacrait
lexercice de cette comptence avant son transfert .
loccasion dune question prioritaire de constitutionnalit,
portant sur le financement du RMI/RSA
60
, le Conseil constitutionnel a
considr que la prise en charge par les dpartements de la part du revenu
de solidarit active correspondant lallocation de parent isol, dont le
cot tait antrieurement assum par ltat, doit tre interprte, au sens
du quatrime alina de larticle 72-2 de la Constitution, comme un
transfert de comptences entre ltat et les dpartements, lequel doit donc
tre accompagn de lattribution de ressources quivalentes celles qui
taient antrieurement consacres leur exercice.
Cette dcision prcise que les rgles fixes par la loi () ne
sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources des collectivits
territoriales au point de dnaturer le principe de libre administration de
ces collectivits, tel que dfini par l'article 72 de la constitution . Avec
cette prcision, la porte juridique du principe de compensation des
transferts de comptences est ainsi fixe.
En outre, le Conseil constitutionnel a considr que la
compensation au moyen de fractions dimpts nationaux ne portait pas
atteinte au principe dautonomie financire des collectivits locales tel
que dfini par larticle 72-2 de la Constitution et prcis par la loi
organique du 29 juillet 2004
61
. Sa dcision du 29 dcembre 2009
62

mentionne que les recettes fiscales qui entrent dans la catgorie des
ressources propres des collectivits territoriales s'entendent, au sens de
l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes
natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivits en fixer
l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en dtermine, par
collectivit, le taux ou une part locale d'assiette . La mme dcision
prcise qu'il ne rsulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune
autre disposition constitutionnelle que les collectivits territoriales
bnficient d'une autonomie fiscale .

59
Conseil constitutionnel, n 2003-487 DC du 18 dcembre 2003.
60
Conseil constitutionnel, n 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011.
61
Aux termes de cet article, les ressources propres des collectivits territoriales
reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dterminante de
lensemble de leurs ressources.
62
Conseil constitutionnel, n 2009-599 DC du 29 dcembre 2009.

Cour des comptes
Sagissant dautre part des crations et extensions de
comptences des collectivits locales (cas de lAPA et de la PCH), la
Constitution nimpose pas le transfert par ltat dune ressource
quivalente mais la dtermination pour les collectivits des ressources
adquates. Cependant, le Conseil constitutionnel veille au respect du
principe de larticle 72-2, ci-dessus mentionn, par des rserves
dinterprtation
63
visant ce que le pouvoir rglementaire sassure in
concreto que les charges nettes supportes par les dpartements
nexcdent pas un pourcentage de leur potentiel fiscal, lequel doit tre
fix un niveau qui permette, compte tenu de lensemble des ressources
des dpartements, que le principe de libre administration des collectivits
territoriales ne soit pas dnatur .
Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il clarifi le dbat juridique :
le droit compensation financire pour les comptences
transfres se limite aux montants en euros prcdemment
dpenss par ltat ce titre ;
il peut tre mis en uvre sous forme de fractions dimpts
nationaux sur les taux ou lassiette desquels les collectivits
territoriales nont pas de capacit de modulation car, si elles ont
une autonomie financire, elles nont pas dautonomie fiscale ;
pour les extensions de comptence des collectivits
territoriales, il suffit que la loi prvoie la cration de ressources
sans que cela implique quelles soient quivalentes ;
cependant tout ceci ne peut pas conduire restreindre les
ressources des collectivits un point tel que le principe de
libre administration (qui suppose un minimum de marges de
manuvres) soit mis en chec.
Une problmatique financire demeure toutefois, compte tenu du
dcalage bien rel qui apparat entre les recettes affectes ces transferts
et les charges croissantes supportes par les dpartements au titre de ces
nouvelles comptences.
c) Le financement des allocations de solidarit
Le dcalage entre les recettes affectes et les charges croissantes
supportes par les dpartements sobserve tout particulirement sagissant

63
Conseil constitutionnel, dcision n 2011-143 QPC du 30 juin 2011 sur lAPA,
considrant n 13, et dcision n 2011-144 du 30 juin 2011 sur la PCH, considrant
n 7.

Cour des comptes
76 COUR DES COMPTES
des trois allocations universelles la personne que sont lAPA, le
RMI/RSA et la PCH.
Lallocation personnalise dautonomie
Lors de la mise en place de lAPA, le principe dun financement
pour deux tiers par les dpartements et un tiers par ltat a t tabli, sans
tre cependant inscrit dans la loi. La monte en charge du dispositif sest
rvle beaucoup plus onreuse que ce qui avait t initialement prvu.
Outre des mesures de resserrement du dispositif, la loi du
31 mars 2003 a prvu un abondement par ltat du concours financier
attribu aux dpartements. Cet abondement (400 M) reprsentait un tiers
du surcot alors valu. Laffectation la CNSA dune fraction de la
contribution de solidarit pour lautonomie a permis de prenniser le
financement de lAPA. Pour autant, le taux de couverture de la dpense
par ltat tend dcrotre. De 2003 2012, ce taux a diminu, passant de
41,28 % 30,74 %
64
.
La cration de lAPA constitue une extension de comptence en
matire daide aux personnes ges. Il convient ainsi de prendre
galement en compte les ressources antrieurement alloues aux
dpartements ce titre, quil sagisse dune quote-part de DMTO ou de
concours budgtaires. Ainsi calcul, le taux de couverture stablissait,
selon la direction gnrale des collectivits locales, 43 % en 2010, la
charge nette des dpartements slevant 2,9 Md sur un total de
dpenses de 5,2 Md.
Le RMI/RSA
La compensation de la dcentralisation du RMI/RSA par
lattribution dune part de TIPP a fait lobjet de plusieurs ajustements
techniques. La loi de finances rectificative pour 2005 a, en outre, abond
le budget des dpartements dun montant exceptionnel de 457 M.
Ultrieurement, un fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion
(FMDI) de 500 M a t cr compter de 2005. Ce fonds est reconduit
chaque anne.
Le taux de couverture de la dpense, qui avait t de 100 % en
2004 a progressivement baiss. En prenant en compte le FDMI, ce taux
slevait 81 % en 2011. La charge nette atteignait 1,3 Md pour un total
de dpenses de 6,9 Md pour le RSA socle et socle major en
mtropole.

64
Donnes de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA).

Cour des comptes
La prestation de compensation du handicap
Compte tenu de son mode de financement, le concours de la CNSA
vers aux dpartements en 2006 (523 M) sest rvl trs suprieur aux
dpenses exposes par ces derniers au titre de la PCH (79 M). Il en a t
de mme en 2007 (530 M contre 277 M). Toutefois, ce concours
relativement stable a, ds 2008, assur un taux de couverture infrieur
100 % et dcroissant dans le temps. En 2011, ce taux stablissait 42 %,
la charge nette supporte par les dpartements atteignant 731 M.
Nanmoins, en prenant en compte les ressources antrieurement
transfres pour financer le versement de lallocation compensatrice pour
tierce personne et les conomies rsultant de la diminution progressive de
la charge de cette allocation pour les dpartements, le taux de couverture
de la PCH par la solidarit nationale slevait, selon ladministration,
60 % en 2011.
Au total, en 2011, lcart entre la charge des trois allocations de
solidarit (APA, RMI/RSA, PCH) et le financement reu de ltat par les
dpartements mtropolitains slevait 5 Md.
2 - La prpondrance de la fiscalit indirecte
La rforme de la fiscalit locale induite par la suppression de la
taxe professionnelle en 2010 a profondment modifi la structure des
ressources des dpartements. La taxe professionnelle
65
a t remplace
par la contribution conomique territoriale (CET) compose de deux
impositions, la cotisation foncire des entreprises (CFE) et une cotisation
sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE). Les dpartements, qui ne
sont pas concerns par la CFE, reoivent 48,5 % du produit de la CVAE
laquelle est perue au niveau national partir dun taux unique.
Par ailleurs, diverses impositions forfaitaires sur les entreprises de
rseaux (IFER)
66
ont t cres pour complter le remplacement de la
taxe professionnelle en ce qui concerne la fiscalit des entreprises. Les
dpartements peroivent une quote-part (variable) du produit de ces
impositions
67
. Ils bnficient galement du transfert du reliquat de la part
tat de la taxe spciale sur les conventions dassurance et de la part
rsiduelle de ltat sur les droits de mutation titre onreux (DMTO).

65
En 2009, la taxe professionnelle reprsentait 17,7 % des recettes de fonctionnement
des dpartements.
66
Dans les secteurs de lnergie, du transport ferroviaire et des tlcommunications.
67
IFER sur les oliennes terrestres et maritimes, les centrales lectriques nuclaires,
thermiques, photovoltaques ou hydrauliques, les stations radiolectriques, les
canalisations de transfert souterrain de gaz et autres hydrocarbures.

Cour des comptes
78 COUR DES COMPTES
La rforme saccompagne, en outre, dune rallocation des impts
directs locaux. La part dpartementale de la taxe dhabitation est
transfre au bloc communal de mme que la taxe foncire sur les
proprits non bties. Les dpartements conservent la taxe foncire sur les
proprits bties augmente de lancienne part rgionale.
Afin dassurer la neutralit de la rforme la premire anne, les
dpartements reoivent galement une dotation de compensation de la
rforme de la taxe professionnelle (DCRTP). En outre, un fonds national
de garantie individuelle de ressources (FNGIR) est institu. Il est aliment
par un prlvement sur les dpartements pour lesquels la rforme a un
impact positif sur les ressources fiscales. linverse, ceux pour lesquels
la rforme a un impact ngatif sont bnficiaires dun reversement leur
assurant un niveau de ressources quivalent celui dont il disposait avant
la rforme.
Ainsi, la composition des recettes de fonctionnement (60,3 Md) a
fortement volu sous leffet de la rforme de la fiscalit locale mise en
uvre en 2011 pour lensemble des collectivits territoriales. La part de
la fiscalit directe
68
est passe de 38,4 % en 2010 32,7 % en 2011,
tandis que celle de la fiscalit indirecte progressait de 28 % 35 %.
II - Un quilibre entre les recettes et les dpenses
plus difficile atteindre
Leffet de ciseaux constat en 2009 en raison de la croissance des
dpenses et de la baisse des recettes avait mis en vidence la fragilit de
lquilibre financier des dpartements. Leur situation densemble sest
amliore en 2010 et 2011 pour des raisons conjoncturelles.
Toutefois, la vive progression tendancielle des dpenses sociales et
la moindre capacit des dpartements ajuster leurs recettes pour couvrir
lensemble de leurs dpenses rendent plus difficile le maintien dun
quilibre de moyen terme.

68
Afin de permettre des comparaisons entre 2010 et 2011, le montant de la dotation
de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP) est ici intgr, par
convention, la fiscalit directe. Il est, en consquence, dduit du montant des
dotations de ltat. Hors prise en compte de la DCRTP, la part de la fiscalit directe
dans les recettes de fonctionnement ne slevait plus qu 30,3 % en 2011.

Cour des comptes
A - Une amlioration conjoncturelle
Malgr un contexte conomique peu favorable, les dpartements
pris dans leur ensemble ont pu reconstituer, en 2011, quelques marges de
manuvre, en grande partie grce au niveau exceptionnel des recettes
issues des droits de mutation. Ils ont nanmoins fortement limit leur
politique dinvestissement ainsi que le recours lemprunt, en prvision
dun possible retournement du march immobilier.
La progression des charges de fonctionnement (+ 2,5 %) a t
largement couverte par une progression plus dynamique des produits de
fonctionnement (+ 4,2 %) permettant ainsi de dgager une pargne brute
trs nettement suprieure celle constate en 2010 (+ 15,2 %).
Toutefois, ces marges de manuvre supplmentaires ne reposent
que sur lvolution trs conjoncturelle de la fiscalit indirecte et nont pas
aliment linvestissement local qui a subi un nouveau repli (-3,6 %), alors
que lanne 2010 avait dj connu une rduction importante des dpenses
dinvestissement (- 14 %). La rduction (- 3,5 %) des recettes propres
dinvestissement (hors emprunt) a galement contribu cette volution.

Cour des comptes
80 COUR DES COMPTES
Recettes et dpenses des dpartements
69
(hors outre-mer)

en Md 2009 2010 2011
FONCTIONNEMENT
Produits de fonctionnement 54,66 57,91 60,32
fiscalit dont 35,79 38,75 41,06
fiscalit directe 21,79 22,22 19,72
fiscalit indirecte et autres taxes 14,00 16,53 21,34
dont droits de mutation titre onreux 5,16 7,00 8,51
dotations et participations de l'tat 16,28 16,49 16,60
autres recettes 2,59 2,67 2,66
Dpenses de fonctionnement 48,66 50,48 51,76
dpenses de personnel 10,18 10,45 10,64
dpenses sociales 22,86 24,45 25,25
contributions obligatoires 3,83 3,93 4,04
autres dpenses 11,78 11,65 11,82
pargne brute 6,01 7,43 8,56
INVESTISSEMENT (hors emprunt)
Recettes d'investissement 4,14 3,09 2,93
Dpenses d'investissement 13,72 11,75 11,33
ENDETTEMENT
70

Emprunts souscrits 6,17 4,73 3,85
Emprunts rembourss 2,23 2,38 2,56
Encours de la dette 27,13 28,92 29,70
Annuit de la dette 2,93 3,09 3,34
TRESORERIE
Trsorerie nette 3,35 3,83 4,86
Source : Cour des comptes daprs donnes comptables de la direction gnrale des finances publiques
Les montants de fiscalit directe intgrent par convention la dotation de compensation de la rforme de la taxe
professionnelle qui, en consquence, est retranche du montant des dotations de ltat.

69
Les recettes et les dpenses mentionnes dans le tableau correspondent aux
oprations relles, cest--dire celles donnant lieu encaissements ou dcaissements
effectifs.
70
Les emprunts souscrits et rembourss sont calculs hors gestion active et hors
opration de refinancement de la dette. La ligne encours de la dette tient compte,
en revanche de ces oprations.

Cour des comptes
1 - Une reconstitution des marges de manuvre
Les produits de fonctionnement (60,3 Md) ont bnfici de la
croissance du produit de la fiscalit indirecte. De 2010 2011, sous les
effets des changements de primtre rsultant de la rforme de la fiscalit
locale, le produit de la fiscalit directe (19,7 Md) a diminu de 17,6 %
alors que celui de la fiscalit indirecte (21,3 Md) progressait de 29 %.
La fiscalit indirecte est constitue 95 % par les droits de
mutations titre onreux (DMTO), la taxe intrieure sur les produits
ptroliers (TIPP) et la taxe sur les conventions dassurance (TSCA). En
2011, ces ressources ont volu sous leffet de lvolution du march
immobilier, ainsi que du transfert de la part de DMTO et de TSCA que
percevait ltat jusquen 2010.
Les dotations et participations de ltat (16,6 Md)
71
sont
demeures quasiment stables entre 2010 et 2011. On observe une lgre
diminution des versements de la CNSA (- 0,1 %).
2 - La poursuite de la progression des dpenses obligatoires
Les dpenses de fonctionnement (51,8 Md) ont ralenti leur
progression (2,5 % en 2011 contre 3,7 % en 2010). Plus de 80 % des
dpenses sont concentres soit sur des charges obligatoires difficilement
compressibles (et notamment, mais pas uniquement, sur les dpenses
daides la personne), soit sur des dpenses rigides, linstar des charges
de personnel.
a) Les dpenses sociales
Au sein des dpenses de fonctionnement, la progression des
dpenses sociales, moins facilement matrisables compte tenu des critres
poss par la loi, sacclre dans un contexte conomique et social moins
favorable.
Les aides la personne (14,6 Md), qui constituent le premier
poste de dpenses daide sociale, ont augment de 2,7 % en 2011 (+ 9 %
en 2010). Parmi celles-ci, les dpenses au titre du RMI/RSA (6,9 Md)
ont progress de 3,3 %, celles de lAPA (5,1 Md) se sont stabilises,
tandis que les allocations verses aux personnes handicapes (1,8 Md
dont 1,2 Md au titre de la PCH et 0,5 Md au titre de lACTP)
augmentaient de 8,5 %.

71
Hors dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP).

Cour des comptes
82 COUR DES COMPTES
La prise en charge de lhbergement en tablissement des enfants,
des personnes ges et des adultes handicaps admis laide sociale
(10,6 Md) constitue le second grand poste de dpenses sociales. La
charge correspondant lhbergement des enfants (3,4 Md) a augment
de 3 %, celles pour les personnes handicapes (4,2 Md) de 5,2 % et celle
pour les personnes ges (2,2 Md) de 1,6 %. En 2011, le cot de
laccueil en tablissements mdico-sociaux a cr de 4 %, sous leffet non
seulement de la hausse du nombre des bnficiaires au global, entre
2006 et 2010 on constate une croissance de 7 % et de 2 % entre 2009 et
2010 - mais aussi de deux principaux facteurs : la cration de nouvelles
structures daccueil pour personnes ges et handicapes et lvolution
des prix de journe fixs par les dpartements.
b) Les autres dpenses
Les dpenses de personnel (10,6 Md) ont augment de 1,8 % en
2011 (contre 2,6 % en 2010).
Les contributions et les contingents obligatoires (4 Md, + 2,9 %)
reprsentent 7,8 % des dpenses de fonctionnement ; parmi ceux-ci, les
contingents allous aux services dpartementaux dincendie et de secours
(2,3 Md, + 3 %) et les dotations de fonctionnement verses aux collges
(1 Md, + 4,3 %) progressent fortement.
En 2011, les dpartements ont stabilis leurs achats de biens et
services (5,5 Md, - 0,1 %) qui reprsentent 10 % des dpenses de
fonctionnement et limit leur politique de soutien. Ainsi, les subventions
de fonctionnement verses en 2011 (2,4 Md) ont stagn.
Enfin, aprs avoir connu une baisse de 4,5 % en 2010, les charges
financires (0,83 Md) progressent de 8,5 % en 2011 sous leffet dune
part, de la hausse de lencours de la dette des dpartements ces dernires
annes et, dautre part, de la hausse du cot des emprunts.
Au total, malgr la progression soutenue des dpenses sociales et
des contributions obligatoires, les dpartements ont pu dgager, en 2011,
une pargne brute de 8,5 Md, en forte croissance (+ 15,2 %), mais
uniquement lie celle des droits de mutation (+ 21,6 %).
3 - La rduction des investissements
a) Le dpartement, acteur de linvestissement local
En 2011, les dpenses dinvestissement des dpartements se sont
leves 11,3 Md. Elles recouvrent principalement des dpenses

Cour des comptes
directes (6,5 Md) et des subventions dquipement (4,6 Md)
72
. Depuis
2010, ces dpenses sont orientes la baisse.
Linvestissement reprsente en moyenne 21,2 % des dpenses
totales des dpartements (27,6 % en 2006)
73
.

Cette volution rsulte dune
baisse en volume depuis 2010, mais aussi de lvolution rapide des
charges de fonctionnement. Elle masque, toutefois, une grande
htrognit de besoins et de situations.
En matire dquipement (hors subventions), les dpartements
investissent principalement dans les domaines de la voirie (377 984 kms
de voirie dpartementale
74
), des collges (5 253 tablissements la
rentre 2011
75
) et de leurs implantations territoriales dans les secteurs
social et routier.
Leffort dquipement varie fortement dun dpartement lautre,
en particulier dans le domaine routier. En 2011, il tait en moyenne de
105 par habitant. Ce chiffre dpend toutefois fortement de la densit de
population et de ltendue du territoire. Il stablissait ainsi 310 en
Corse du Sud et 222 dans les Alpes de Haute-Provence, alors quil
nest que de 17 pour le dpartement de Paris
76
.
Par ailleurs, par lintermdiaire de subventions dquipement
verses, les dpartements sont les principaux financeurs du monde rural et
pri-urbain, voire urbain : routes communales, amnagements, rseaux
(assainissement, eau), coles ou quipements de petite enfance. Ils
participent galement au financement des transports en commun intra et
interurbains.
Depuis le milieu des annes 2000, la rpartition de la dpense
dquipement entre quipements directs (propres) et indirects

72
Avec lannuit de la dette en capital, qui fait partie des dpenses de la section
dinvestissement du budget des collectivits locales, le montant de celles-ci slve
13,9 Md, soit 20,6 % du total des dpenses dinvestissement des collectivits
territoriales. Sous leffet de laugmentation du stock de la dette, dont lencours
stablissait 29,7 Md fin 2011
72
, le poids du remboursement en capital a cr au
sein des dpenses dinvestissement. Il en reprsente dsormais 18,4 %. La dette des
dpartements est cependant rcente et lamortissement du capital encore modr
(2,6 Md).
73
Les collectivits locales en chiffres 2012-DGCL et DGFIP, balances comptables.
74
Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2012 : Le bilan de la
dcentralisation routire.
75
Repres et rfrences statistiques 2012, ministre de lEducation nationale, les
chiffres comprenant les DOM-TOM hors Mayotte.
76
Le dpartement de Paris ne supporte probablement pas toutes les immobilisations
lui revenant (collges, units territoriales daction sociale). A la diffrence des autres
dpartements, il na logiquement pas de politique en direction des communes.

Cour des comptes
84 COUR DES COMPTES
(subventions dinvestissement) est relativement stable, mme si elle a pu
varier sensiblement selon les collectivits.
b) Une baisse de linvestissement sous leffet de la contrainte
financire
Depuis 2010, aprs un cycle haussier ininterrompu, les dpenses
dpartementales dquipement ont connu un net repli en valeur
(- 2,4 Md en deux ans soit presque - 18 %). Les collectivits semblent
ainsi adapter leur modle dinvestissement aux incertitudes affectant
lvolution de leurs ressources et aux craintes gnres par les difficults
daccs au crdit et par son renchrissement.
Lanalyse des situations locales conduit constater un premier
ajustement dans leur politique dinvestissement et de subventionnement,
ds la fin du plan de relance mis en place en 2009. Diffrents rglements
dattribution de subventions ont ainsi t revus la baisse. Certaines
collectivits envisagent de recentrer leur effort futur sur leurs seules
comptences propres, comme le rseau routier.
Lachvement de certaines oprations, comme celles lies aux
contrats de projets tat/rgions (CPER) ou la rnovation du patrimoine
scolaire, autorise dailleurs une baisse en volume des dpenses et
ventuellement une rorientation des moyens vers le patrimoine propre de
la collectivit.
Le rtablissement global de lpargne en 2010 et 2011 na pas
modifi les orientations constates ds 2010. Malgr un taux dpargne
qui reste lev (14 %)
77
, les dpenses dquipement continuent de reculer.
Lanalyse des budgets primitifs pour 2012 confirme cette tendance avec
un nouveau repli anticip hauteur de 11 %
78
.
La sensibilit des recettes la conjoncture, la perte de la fiscalit
modulable, comme latonie des recettes transfres, ont par ailleurs
amen les dpartements rduire leur recours lemprunt. Ces
orientations affectent la fois les investissements directs et les
subventions dquipement. Elles semblent constituer un changement de
stratgie.

77
Taux dpargne : pargne brute/recettes relles de fonctionnement
78
Source : budgets primitifs et dcisions modificatives, donnes Direction gnrale
des finances publiques (juin 2012).

Cour des comptes
B - Une couverture incertaine des dpenses par les
recettes
1 - La progression tendancielle des dpenses sociales
Les dpenses sociales des dpartements ont fortement progress
ces dernires annes. Elles ont augment en moyenne annuelle de 7,1 %
sur la priode 2005/2011. Pour 2012, ladministration anticipe une
croissance de 4,9 % de ces dpenses. Une partie dentre elles crot sous
leffet de la crise conomique (notamment celles lies au RSA). Les
dpenses dintervention et de transfert sont, en effet, au cur des
politiques daccompagnement des publics fragiliss.
Lanalyse de ces volutions est toutefois rendue complexe par les
phnomnes de porosit entre les diffrentes prestations. Ainsi, certains
publics en situation de pauvret et prsentant des problmes de sant
peuvent se trouver la frontire entre les deux principaux minima sociaux
ouverts aux personnes dge actif, lallocation aux adultes handicaps
(AAH), actuellement la charge de ltat et le revenu de solidarit active
(RSA).
Les dpenses relatives au RSA constituent le premier poste en
matire dallocation de solidarit avec un nombre de bnficiaires voisin
de 1,6 million de personnes pour le RSA socle charge des dpartements
et un montant prvisionnel, pour 2012, voisin de 9,3 Md
79
. Ces dpenses
progressent rapidement (+ 5 % entre 2010 et 2011) en liaison avec la
dgradation de la situation conomique et la hausse du nombre de
demandeurs demploi.
Le soutien aux personnes ges (APA, prise en charge de laide-
mnagre ou de lhbergement par laide sociale) pourrait atteindre
8,3 Md en 2012, dont 5,4 Md pour la seule lallocation personnalise
dautonomie (1 199 000 bnficiaires en 2011, contre 792 000 en 2003).
Cette dpense est dsormais troitement corrle au vieillissement de la
population, dont lampleur sur le territoire nest pas homogne. La part de
la population de 75 ans et plus varie, ainsi, de 5,2 % pour le dpartement
de la Seine-Saint-Denis 15,2 % dans la Creuse.
Le solde des dpenses daide sociale se partagerait, en 2012, entre
les dpenses daide sociale la famille et lenfance (7,3 Md) et celles

79
Source : Direction gnrale des collectivits locales : budgets primitifs 2012, sur la
base de la prsentation fonctionnelle qui inclut lensemble des dpenses se rattachant
au RSA, et pas la seule dpense correspondant lallocation stricto sensu. Dans ces
conditions, ces donnes ne sont pas comparables directement avec les mentions
figurant au I du prsent chapitre.

Cour des comptes
86 COUR DES COMPTES
relatives aux personnes handicapes (7,2 Md dont 1,4 Md pour la
prestation de compensation du handicap PCH-).
cet gard, la PCH est passe de 79 M en 2006 1,259 Md en
2011, sans quun recul quivalent de lallocation compensatrice pour
tierce personne (ACTP) puisse tre constat. Ainsi, le cumul de ces deux
prestations progresse fortement, passant de 835 M en 2006 1,943 Md
en 2011, soit une hausse de 120 % en cinq ans.
Ces volutions induisent non seulement une rigidification des
dpenses de fonctionnement, comme indiqu prcdemment, mais aussi
une diffrenciation entre dpartements compte tenu de leur structure de
population. Ainsi, si lon rapporte, pour 2011, la dpense sociale la
population, le dpartement de la Creuse supporte la dpense la plus
importante par habitant (555) et les Yvelines la plus faible (293).
2 - Un ajustement dlicat des recettes aux dpenses
a) Une capacit dsormais rduite agir sur les taux dimposition
Jusqu une priode rcente, les dpartements ont pu bnficier de
recettes dynamiques voluant un niveau trs suprieur celui de
linflation, ce qui leur a permis daccompagner leur effort dquipement
et de raliser un accroissement trs sensible de leur primtre
dintervention.
ct des recettes indirectes (DMTO, TIPP et TSCA), les
ressources fiscales des dpartements provenaient principalement des
impts directs locaux sur les taux desquels ceux-ci pouvaient agir.
Lajustement des recettes la croissance des dpenses a pu ainsi
seffectuer par limpt. Le recours au levier fiscal a permis, jusquen
2009, dquilibrer les budgets.
La rforme de la fiscalit locale, adopte en 2010, a fortement
rduit la capacit des dpartements y recourir. Lessentiel de leurs
nouvelles ressources de fiscalit directe est constitu par la quote-part du
produit de la CVAE qui leur revient et par des fractions de diverses
impositions forfaitaires sur les entreprises de rseaux. Ds lors, les
dpartements ne disposent plus du pouvoir de modifier les taux que sur la
seule taxe foncire sur les proprits bties (10,7 Md), soit sur environ
17 % de leurs ressources.

Cour des comptes
b) Une nouvelle fiscalit plus sensible la conjoncture
La rforme, fonde notamment sur le principe de la
territorialisation de la CVAE, porte en elle le risque dune accentuation
des ingalits territoriales au bnfice des collectivits se situant dans des
zones conomiquement dynamiques.
Certes, sur le plan national, la ressource CVAE des dpartements
est en hausse de 3,1 % en 2012. Assis sur la valeur ajoute des
entreprises, le nouvel impt est plus sensible la situation conomique
que ne ltait la taxe professionnelle
80
, qui, au surplus, taxait les lments
de lanne n-2.
Cette volution sera cependant trs diffrente dun dpartement
lautre, avec un contraste important entre :
les dpartements dont les ressources sont constitues pour une
part importante par la dotation de compensation de la rforme
de la taxe professionnelle (DCRTP) et par celle du fonds
national de garantie individuelle de ressources (FNGIR),
lesquels viennent combler la perte rsultant pour les
collectivits territorialement dfavorises du passage de la taxe
professionnelle la CVAE, et qui verront ces recettes de
compensation geles dfinitivement en valeur compter de
2013 ;
les dpartements qui, au contraire, bnficieront pleinement de
la hausse de la CVAE.
Lvolution divergente des ressources sera dautant plus forte que
ce nouvel impt est extrmement concentr. Les huit dpartements dIle-
de-France bnficient ainsi de prs de 33 % du produit national de CVAE
(2,4 Md)
81
.

80
A lobservation, le taux lev de 2012 est pour une partie imputable un
changement technique de dtermination de limpt attribuer aux collectivits
bnficiaires. En 2011, les dpartements ont peru le montant de la CVAE
correspondant lexercice 2010. compter de 2012, les dpartements peroivent la
totalit des sommes encaisses lanne prcdente quelle que soit lanne
dimposition laquelle se rattachent ces encaissements qui peuvent inclure des
rgularisations sur exercices antrieurs.
81
Les dpartements de Paris (796 M), des Hauts-de-Seine (624 M), de la Seine-
Saint-Denis (198 M), de la Seine-et-Marne (181 M), des Yvelines (199 M), de
lEssonne (148 M), du Val-de-Marne (181 M) et du Val-dOise (118 M).
Source : Comit des finances locales, document de travail sur le fonds de prquation
de la CVAE.

Cour des comptes
88 COUR DES COMPTES
Ainsi, en priode de crise, les dpartements sont affectataires dune
fiscalit qui tend stagner (CVAE) voire diminuer (DMTO), pour
financer des charges qui continuent augmenter, RSA principalement ou
encore les dpenses relatives lenfance en danger (secours durgence
aux familles, mesures de placement, notamment), ou qui croissent en
raison de la structure dmographique et des besoins sociaux nouveaux
(APA, PCH).
Ces volutions, associes au gel intervenu depuis 2011, voire la
diminution des dotations de ltat annonce pour 2014 et 2015, gnrent
dimportantes incertitudes qui ne permettent plus une allocation optimale
des ressources des dpartements.
c) Une fiscalit indirecte ingalement rpartie
La chute du montant des droits de mutation titre onreux
(DMTO) en 2009 (- 26,4 %) a mis en vidence les risques associs une
ressource sensible la conjoncture conomique.
Les droits de mutation titre onreux
Les droits de mutation titre onreux (DMTO) recouvrent en ralit
plusieurs impositions : la taxe dpartementale de publicit foncire et le droit
dpartemental denregistrement, perus au profit du dpartement, la taxe
dpartementale additionnelle aux droits de mutation et la taxe communale
additionnelle.
La taxe communale additionnelle aux droits de mutation, est la seule
n'avoir subi aucune modification, contrairement aux droits de mutation
dpartementaux et rgionaux (instaurs en 1992, avec un taux de 1,60 %, et
supprims compter du 1
er
septembre 1998 pour les rgions).
En ce qui concerne les dpartements, le taux dimposition tait fix,
sauf dispositions particulires, 3,60 % depuis la loi de finances pour lanne
2000, avec une possibilit de modulation entre 1 % et 3,60 %, possibilit non
utilise jusqu prsent. La loi de finances pour 2010 a transfr le droit
budgtaire (au taux de 0,20 %) encore peru par ltat, dans le cadre des
transferts de fiscalits intervenus la suite de la suppression de la taxe
professionnelle. Ce taux est donc dsormais fix, principalement, 3,80 %,
avec une possibilit de modulation avec un minimum de 1,20 %.
En 2011, le montant global des DMTO sest lev 10,66 Md,
prlev, principalement, sur l'immobilier d'habitation qui reprsente prs de
80 % du produit des droits de mutation, contre 20 % pour l'immobilier
professionnel. Les dpartements ont peru 82 % de cette recette.

Cour des comptes
Cette ressource est par ailleurs ingalement rpartie. Avant
prquation, son montant par habitant varie de presque sept fois et demie
entre le dpartement le plus riche et celui le moins riche (hors outre-mer).
Ces droits reprsentent ainsi 36,2 % des recettes de fonctionnement du
dpartement de Paris, mais seulement 6,4 % de celui des Ardennes.
En 2012, une baisse du produit des droits de mutation se dessine,
avec cependant des volutions trs diffrentes selon les dpartements
82
.
Elle ne fera que renforcer les carts de ressources entre collectivits.
Ceux-ci ont trs sensiblement progress ces dernires annes sous leffet
dune hausse diffrencie des prix du march immobilier. En ce qui
concerne le dpartement de Paris, le montant par habitant a ainsi
progress de 78 %, avant prquation et de 2009 2011, ce qui est
comparer une hausse de 21 % pour le dpartement de la Creuse.
Lvolution des autres recettes indirectes est rendue peu lisible par
les modifications lgislatives rcentes. Ainsi, jusquen 2010, les
dpartements ne percevaient quune partie de la TSCA, pour un montant
de 3,1 Md. La loi de finances initiale pour 2010 a prvu de leur
transfrer la dernire part de ladite taxe tout en lintgrant dans le calcul
du mcanisme de garantie de ressources de la rforme fiscale (DCRTP et
FNGIR). Par ailleurs, la TSCA subit des rgularisations annuelles que les
dpartements ne matrisent pas.
3 - Des incertitudes pour laccs au crdit bancaire
la fin de 2011, aucun dpartement navait t rellement
confront des difficults pour raliser son plan de financement des
investissements. En effet, ils ont tout dabord bnfici de la hausse de
leur autofinancement par rapport 2010 (+ 1 Md). Par ailleurs, au-del
des crdits bancaires dont le cot sest certes renchri
83
, certains ont
obtenu des financements du Fonds dpargne gr par la Caisse des
dpts et consignations ou encore de la Banque europenne
dinvestissement.

82
Sur la base dune comparaison entre le 31 aot 2011 et le 31 aot 2012 (8 premiers
mois de lanne), les recettes de DMTO (hors Mayotte) progressent encore, au niveau
national, de 4,3 %, avec 40 dpartements qui enregistrent une baisse alors que
60 dpartements connaissent encore une hausse. Ces chiffres issus des donnes
comptabiliss par les comptables publics dpendent, toutefois, de diffrents modes de
comptabilisation qui peuvent perturber le niveau dinformation et les restitutions en
rythme infra-annuel.
83
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques. Juillet 2012 p. 94. Une relative dtente sur les taux tait cependant
observe la fin de lanne 2012.

Cour des comptes
90 COUR DES COMPTES
Nombre des dpartements disposaient galement dun droit de
tirage sur des contrats ngocis au pralable ou encore sur des emprunts
assortis dune option de tirage sur une ligne de trsorerie (de 5 6 Md).
A la clture 2011, la trsorerie nette des dpartements sest mme
amliore, atteignant 4,9 Md, pour 3,8 Md fin 2010.
Certains dpartements semblent avoir ainsi constitu une rserve
de prcaution dans une priode marque par la crainte dune rarfaction
du crdit. La demande de prts sest galement ajuste compte tenu des
incertitudes sur le financement et de la hausse des taux proposs.
Pour 2012, les dpartements, comme dautres collectivits, ont
cependant perdu une souplesse de gestion avec le net repli des encours
demprunts assortis dune option de tirage sur une ligne de trsorerie. Ces
emprunts reprsentaient un stock important de crdit long terme avec
option de tirage de trsorerie, dont seuls 3 Md environ taient mobiliss
fin 2011. Ils compltaient les financements classiques.
la fin du printemps 2012, la Banque Dexia a rvoqu
unilatralement le droit de tirage restant sur ses contrats. Les collectivits
intresses ont ainsi perdu un outil prcieux pour la gestion de la fin
dexercice et de leur trsorerie
84
.
Dsormais, certains dpartements se tournent vers le financement
obligataire et recourent pour ce faire la notation. Ils devraient pouvoir
mettre, au moins sur le march du court terme. Dautres, anciennement
prsents sur ce march, ont obtenu des conditions trs attractives.
85

Ces retards et incertitudes, tant sur les volumes prts par les
tablissements bancaires, que sur la reprise de lactivit de Dexia par le
futur tablissement constitu par La Banque Postale et la Caisse des
dpts et consignations et sur le nouvel environnement de prteurs,
gnrent des rflexes dattente et de prudence. En 2012, le besoin
nouveau pourrait se situer entre 3,5 et 4 Md, soit un niveau voisin de
celui constat en 2011 (3,9 Md).

84
Cet outil avait amorti les effets de la crise depuis la fin 2008.
85
Cas du dpartement de lEssonne, juin 2012, 15 M sur 10 ans, au taux de 3,50 %,
soit 170 points sur swap EURIBOR 3 mois. Par ailleurs en octobre dernier, une
mission groupe, impliquant 44 collectivits et groupements fiscalit propre dont
9 dpartements, a atteint 610 M, des conditions juges intressantes, lgrement
suprieures celles des prts sur le Fonds dpargne.

Cour des comptes
III - De ncessaires solutions structurelles
La recherche de solutions prennes pour prserver moyen et long
terme lquilibre financier des dpartements doit, en premier lieu, tenir
compte de la grande diversit des situations. En second lieu, certaines
voies semblent inadaptes ou difficilement envisageables. Nanmoins, il
demeure ncessaire de dgager de nouvelles marges de manuvre
financires et fiscales en associant laction sur les dpenses divers
mcanismes permettant de rduire le caractre cyclique des recettes et
leur ingale rpartition.
A - Prendre en compte la grande diversit des situations
Sil apparat que la situation structurelle des dpartements sest
dgrade sous leffet des contraintes exposes ci-avant, il ne semble pas,
linverse, que la rponse apporter puisse tre globale et uniforme. Le
transfert dune nouvelle ressource bnficierait ainsi, indiffremment, la
collectivit en grande difficult financire comme celle bnficiant
dune relative aisance. De mme, toute augmentation indiffrencie du
taux de ressources existantes ne ferait quamplifier les ingalits.
Les chiffres nationaux ne rendent pas compte en effet des
disparits importantes entre dpartements. Celles-ci se manifestent en
matire de financement des politiques publiques et de rponses attendues,
compte tenu des caractristiques sociologiques ou dmographiques de
chacun des territoires. Elles rsultent galement des diffrences de
ressources pouvant tre affectes chacune de ces actions.
Selon les politiques engages, la rponse financire apporte sera,
en effet, diffrente en fonction des caractristiques du dpartement
considr et de la diversit des situations observes. titre dexemple, et
en matire dallocation universelle de solidarit, il est difficile de
comparer les politiques engages ds lors que le nombre dallocataires
RSA peut varier de 1 479 125 561 personnes
86
ou en matire daide aux
personnes ges avec une part de la population de 75 ans et plus qui, en
pourcentage, fluctue de 5,2 % 15,2 % pour une moyenne en mtropole
gale 8,8 %. Sagissant de la PCH, les carts sont galement
significatifs, la dpense par habitant variant de 7 par habitant 59 par
habitant.

86
Chiffres de la direction gnrale des collectivits locales la fin 2010.

Cour des comptes
92 COUR DES COMPTES
Dautre part, si la situation financire globale des dpartements,
mesure l'aune de leur capacit de dsendettement (3,5 ans), tait plutt
bonne la fin de lanne 2011, de profondes disparits existaient entre
collectivits. Ainsi, le ratio tait-il infrieur un an pour sept
dpartements et suprieur huit ans pour cinq dentre eux.
Si lon compare les dpartements qui cumulent la fois les
dpenses sociales les plus leves et les droits de mutation les plus faibles
(en euro par habitant dans les deux cas), il est possible didentifier
11 collectivits prsentant une structure budgtaire potentiellement
fragile. Parmi ceux-ci, cinq se caractrisent, en plus, par un ratio de
dsendettement lev (suprieur huit), laissant penser que leur
situation financire pourrait se dgrader trs rapidement en cas de chute
du march immobilier ou de nouvelle dgradation de lactivit.
La rponse apporter doit donc tenir compte de la diversit et de la
complexit des territoires et, ainsi, carter les mesures sappliquant
indiffremment lensemble de ces collectivits.
B - Eviter des solutions mal adaptes
1 - Les limites du recours un fonds durgence
loccasion de la loi de finances rectificative pour 2010, une
dotation durgence (fonds de 150 M) a t mise en place afin de venir en
aide aux dpartements en difficult la suite de la crise de 2009.
La premire section de ce fonds (75 M), alimente par un
prlvement sur les ressources de la Caisse nationale de solidarit pour
lautonomie (CNSA), tait rpartie entre les 30 premiers dpartements
ligibles en fonction de critres dfinis par un indice synthtique de
ressources et de charges
86
, chacun des 30 dpartements bnficiaires
recevant entre 2,4 M et 2,8 M, montant trs faible sil sagissait de
traiter une vritable impasse de trsorerie.
La deuxime section (75 M) tait alimente par une dotation
budgtaire, prvoyant le versement de subventions exceptionnelles,
dans le cadre d'une convention, des dpartements connaissant des
difficults financires particulires, apprcies notamment au regard des
perspectives d'une situation de dficit () . Elle na t utilise qu
hauteur de 64,6 M.

86
Le dcret n 2011-507 du 10 mai 2011 a dfini cet indice synthtique selon les
critres suivants pour lanne 2010 : potentiel financier par habitant, revenu moyen
par habitant, nombre de personnes ges de plus de 75 ans.

Cour des comptes
Seules les collectivits ayant fait acte de candidature ont bnfici
de cette deuxime section. Aucune cependant ntait en dficit excessif au
sens de la loi. Ce dispositif sest transform en une source de financement
complmentaire peu en rapport avec lobjet initial du fonds durgence.
Sur les 30 dpartements affichant les dpenses sociales les plus
importantes, 11 ont bnfici du fonds durgence (premire section,
allou lui-mme 30 dpartements), deux de ces dpartements ont
bnfici de la deuxime section de ce fonds (Ardennes et Cher), un seul
a bnfici des deux sections (la Corrze). A contrario, 16 dpartements
parmi les 30 ayant les dpenses sociales les plus importantes nont rien
reu au titre du fonds durgence.
Si loctroi dune aide durgence nest pas en elle-mme critiquable,
ds lors quelle bnficie une collectivit en difficult, le recours un
tel dispositif ne saurait constituer une solution durable pour rsorber des
dsquilibres dorigine structurelle.
Un fonds spcifique de 170 M a t mis en place par la loi du
29 dcembre 2012 de finances rectificative pour 2012 par prlvement
sur les ressources de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie.
Divis en deux part gales de 85 M, ce fonds sera rparti (aprs
prlvement dune quote-part destine loutre-mer), pour la premire
part, au bnfice de la moiti des dpartements de mtropole class en
fonction dcroissante dun indice synthtique fonction du nombre de
bnficiaires de lAPA, du revenu moyen par habitant et de la proportion
de bnficiaires du RSA ainsi que de la PCH. Lattribution revenant
chaque dpartement ligible est dtermine en fonction de son indice
synthtique multipli par sa population. La seconde part sera affecte au
versement de subventions exceptionnelles aux dpartements connaissant
une situation financire dgrade du fait, en particulier, du poids des
dpenses sociales et compte tenu du risque quils encourent de se trouver
en dficit au sens de la loi.
Bien qutant mieux encadr que le prcdent fonds durgence ce
nouveau dispositif, dont la mobilisation devrait rpondre des difficults
avres, ne peut en tout tat de cause constituer quune solution
transitoire aux difficults.
2 - Le transfert des allocations de solidarit une autre
administration publique
La loi du 6 janvier 1986, adaptant la lgislation sanitaire et sociale
aux transferts de comptences en matire d'aide sociale et de sant, est
venue consacrer les volutions constates depuis le dbut des annes

Cour des comptes
94 COUR DES COMPTES
1950, en ce qui concerne l'intervention des dpartements dans le domaine
social.
Lors de la cration des allocations universelles de solidarit que
sont le RSA, lAPA et la PCH, il a sembl logique que les dpartements
soient chargs de ces politiques, dans la continuit de comptences dj
exerces
90
. Nanmoins, leurs interventions se limitaient une gestion de
guichet dans la mesure o ils ne matrisaient ni les contours, ni les aspects
rglementaires de ces allocations.
Dans son rapport public thmatique sur le RMI et la gestion de
linsertion de juillet 2011, la Cour a notamment mis en vidence les
difficults des dpartements organiser cette comptence, ceux-ci ne
matrisant pas laccs aux donnes, ni le dispositif de sortie dans lemploi.
Cela ne permettait pas dapprcier lefficacit du dispositif dpartemental
dans son ensemble, ni de dterminer les parcours les plus adapts et les
actions et organismes les plus efficaces.
De plus, si les carts entre dpartements sont forts en termes de
volumes financiers consacrs laide sociale, ils le sont plus encore pour
le RSA et laide aux personnes ges, traduisant ainsi les disparits socio-
dmographiques des territoires et rendant plus difficiles la gestion et le
financement de ces allocations sur un modle unique.
Dans ces conditions, le recentrage du dpartement sur les
comptences daction sociale traditionnelles (hors allocations de
solidarit) pourrait tre envisag. Il sen suivrait la prise en charge de ces
prestations par dautres administrations publiques et des transferts
financiers qui, en eux-mmes, ne rgleraient pas les problmes voqus
prcdemment.
En outre, pour les personnes ges et handicapes, la pertinence
dune distinction entre les diffrentes politiques sociales est discutable
alors, par ailleurs, que la prise en charge par les dpartements de
lhbergement en tablissement des personnes ges et des adultes
handicaps admis laide sociale constitue aussi un poste trs important
de dpenses sociales et une comptence essentielle de ces collectivits.
Ces objections ne plaident pas en faveur dun transfert des
allocations universelles de solidarit qui ne rglerait aucunement le
problme global de leur financement et qui aurait, de plus, pour effet de
dsorganiser ladministration publique locale en ce domaine.

90
Dpenses dinsertion des bnficiaires du RMI, PSD et ACTP.

Cour des comptes
3 - Le transfert de nouvelles ressources par ltat
La progression des dpenses sociales des dpartements ne rsulte
pas uniquement de la seule croissance des charges lies au versement des
trois allocations universelles la personne. Cependant, la constatation
dun cart croissant entre les compensations verses par ltat et la charge
relle supporte par les collectivits pourrait conduire prner un
rehaussement des compensations de ltat.
Toutefois, dans le contexte actuel de crise des finances publiques,
toute rallocation de ressources aux dpartements entranerait de facto un
effet dviction sur les ressources disponibles pour les autres
administrations publiques (tat et scurit sociale tout particulirement).
Dans ces conditions, le transfert par ltat de nouvelles ressources
fiscales aux collectivits locales ne saurait apparatre comme la voie
privilgier
91
. fortiori en est-il ainsi des concours financiers dont
lenveloppe globale est dsormais gele et devrait mme au contraire
diminuer significativement partir de 2014.
C - Dgager des marges de manuvre financires et
fiscales
1 - De ncessaires efforts de gestion
La Cour a dj soulign que limbrication financire entre les
diffrentes collectivits et la complexit des flux financiers rendent
ncessaire une clarification des comptences et une meilleure
coordination des acteurs publics locaux
92
.
a) La gestion des allocations de solidarit
Le renforcement de la responsabilit des dpartements dans la
gestion des diffrents dispositifs de solidarit qui leur ont t confis
contribuerait cette clarification et pourrait tre de nature favoriser la
recherche dconomies de gestion. Cela passe ncessairement par une
priorisation de laction des dpartements dans le domaine social,
conformment aux dispositions de la loi du 13 aot 2004.

91
publiques. Juillet 2012, chapitre III, pp 125-126 Couvrir tout le champ des
administrations publiques .
92
Cour des comptes, Rapport public thmatique sur la conduite par ltat de la
dcentralisation. Octobre 2009.

Cour des comptes
96 COUR DES COMPTES
De nombreux dpartements ont recherch une meilleure garantie
de pertinence des dpenses et un pilotage plus efficace des aides verses,
notamment par le recours au chque emploi service universel (CESU)
prfinanc pour le versement de lAPA et de la PCH, qui permet de
sassurer de la traabilit de la dpense et de la ralit de son objet.
Dautres exprimentations sont possibles sagissant des
personnes ges. Ainsi en est-il de lutilisation de la classification du
degr de la dpendance.
Il est manifeste quune meilleure matrise de la dpense passe par
une implication plus forte des dpartements dans la dfinition des aides et
des modalits de leur mise en uvre ainsi que dans leur adaptation des
situations locales, sans quil soit cependant port atteinte au principe
constitutionnel dgalit des droits sur le territoire national.
Comme la Cour la soulign dans son rapport sur lapplication
des lois de financement de la scurit sociale de septembre 2011
93
, des
progrs simposent galement dans la dfinition des mandats de gestion
des dpartements aux caisses dallocations familiales (CAF) pour le RSA
et ce cadre rnov doit saccompagner dune facturation des frais de
gestion au cot rel. Ce doit tre une incitation pour les dpartements
sassurer de la qualit de la gestion du RSA, particulirement quand elle
est partage entre les caisses dallocations familiales (CAF) et leurs
propres services, et tirer parti au maximum de lintervention de ces
dernires en bnficiant de leur systme dinformation pour amliorer la
dtection et la lutte contre la fraude.
La meilleure matrise des dpenses sociales suppose que ltat,
de son ct, veille ne pas accrotre les charges des dpartements dans le
domaine de leurs interventions sociales obligatoires.
b) Le recentrage de la dpense dinvestissement
Indpendamment des efforts de gestion, la possibilit dajuster les
recettes aux dpenses devrait saccompagner de mesures incitant au
recentrage des dpenses dinvestissement sur les actions prioritaires des
dpartements dans le cadre conventionnel suggr par la Cour dans son
dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques
94
.

93
Voir chapitre XIV : les prestations servies par la branche famille pour le compte
de ltat et des dpartements
94
publiques. Juillet 2012 : chapitre IV, pp 193 195.

Cour des comptes
Les cofinancements dpartement-rgion en matire
dquipements devraient tre vits et un plafond de subventionnement
pourrait tre introduit pour les projets conduits par dautres collectivits.
De mme, lappel au financement des dpartements, en complment de
ltat, pour le financement de grands projets dinfrastructure pourrait tre
reconsidr tant donn les charges qui leur ont t transfres.
2 - De possibles marges de manuvre fiscales
La croissance tendancielle des dpenses sociales des dpartements
pose la question de la capacit de ces collectivits ajuster les recettes
aux dpenses. Cet ajustement se justifie lorsque les dpenses
saccroissent rapidement sous leffet dune baisse de lactivit
conomique et des solutions doivent tre dgages sur le moyen et le long
terme.
a) Le ramnagement de la fiscalit locale
Les hausses dimpts locaux rduisent les capacits contributives
des mnages et des entreprises dans un contexte o le taux global des
prlvements obligatoires en France est dj trs lev. Elles rendent plus
difficile laugmentation des impts et contributions au profit de ltat et
des rgimes de base de scurit sociale afin de rduire leurs dficits
respectifs.
Ds lors, afin dtre neutres pour ltat ou la scurit sociale, les
marges de manuvre fiscales pourraient prioritairement rsulter dune
rpartition diffrente de la fiscalit entre les dpartements et le bloc
communal, en raffectant une part de la taxe sur le foncier bti aux
premiers
95
et une part des DMTO au second. Cela permettrait notamment
daugmenter la part modulable de la fiscalit des dpartements et
stabiliserait une plus grande part de leurs ressources, en renforant le
principe de spcialisation fiscale mis en uvre par la rforme de la taxe
professionnelle. Indpendamment de toute modulation des taux, les
dpartements pourraient en effet bnficier de la croissance des bases
96
.

95
En 2011, le produit de la taxe foncire sur les proprits bties slevait 15,1 Md
pour le secteur communal et 10,9 Md pour les dpartements (source Direction
gnrale des collectivits locales).
96
cet gard, la rforme des bases locatives cadastrales reste conduire.

Cour des comptes
98 COUR DES COMPTES
b) Le renforcement de la prquation
Depuis la rvision de la Constitution du 28 mars 2003, la
prquation est devenue un principe constitutionnel. En ce qui concerne
les dpartements, un mcanisme de prquation des droits
denregistrement proprement dits et de la taxe dpartementale sur la
publicit foncire a t mis en place en 2011. Un second dispositif,
portant sur la CVAE, a t mis en place compter de 2013. La
prquation assure au sein de la dotation globale de fonctionnement
(DGF) verse par ltat pourrait tre renforce.
Le fonds de prquation des DMTO
Deux prlvements permettent dalimenter le fonds de prquation
des DMTO :
lun sur stock concerne les dpartements dont le montant
par habitant est suprieur 75 % de la moyenne nationale des
DMTO par habitant ;
lautre, sur flux , vise les dpartements dont la progression
des recettes fiscales est suprieure deux fois linflation et dont
le montant par habitant est suprieur 75 % de la moyenne
nationale des DMTO perus par les dpartements en 2010.
Le fonds est rparti entre les dpartements ayant un potentiel
financier infrieur la moyenne
97
. Il est distribu en trois parts, en
fonction du potentiel financier relatif, de la population et du montant de
DMTO par habitant
98
.
Ce mcanisme a certes permis de rduire lcart existant entre les
bnficiaires.
Le fonds de prquation des DMTO est rparti par
ladministration en anne N sur la base des ingalits constates en N-
1 et en fonction de la population retenue pour le calcul de la dotation
globale de fonctionnement. Avant prquation, lcart de DMTO par
habitant se situait en 2011 dans un rapport de 1 7,6 entre le
dpartement qui percevait le moins (38,16 par habitant) et celui qui
percevait le plus (291,68 par habitant). Aprs prquation, le rapport
entre le moins bien dot (62,52 par habitant) et le mieux dot

97
La loi de finances pour 2013 a introduit un nouveau critre, savoir, la prise en
compte du revenu par habitant du dpartement au regard du revenu moyen par
habitant de lensemble des dpartements.
98
Le critre de la premire part est, depuis la loi de finances pour 2013, le revenu par
habitant relatif.

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(262,52 par habitant) tait ramen 4,1. Le mcanisme reste
toutefois imparfait en raison des critres utiliss. Alors mme que les
recettes de DMTO peuvent tre nettement infrieures la moyenne,
un dpartement pourra tre nanmoins contributeur ce mcanisme de
prquation sans que les critres de redistribution tiennent compte de
ses charges.
Compte tenu des critres retenus (avant les modifications
apportes par la loi 2013), et notamment du prlvement sur flux , ce
mcanisme est nanmoins peu efficace en priode de crise conomique et
de chute du march immobilier, alors mme que les dpartements les
moins dots doivent faire face la hausse de leurs dpenses obligatoires
(sous rserve du mcanisme de mise en rserve du FDDMTO mentionn
ci-aprs).
Le fonds dpartemental de prquation de la cotisation sur la valeur
ajoute des entreprises (CVAE)
Le fonds de prquation de la cotisation sur la valeur ajout des
entreprises, cr par la loi de finances pour 2010 et codifi larticle
L. 3335-1 du code gnral des collectivits territoriales, a t mis en place
par la loi de finances pour 2013. Ce fonds sera aliment par deux
prlvements sur les ressources des dpartements dont le revenu par
habitant est suprieur au revenu mdian par habitant de lensemble des
dpartements, selon des rgles complexes
100
.
Ce fonds, dont les ressources sont estimes terme 60 M,
naura, malgr leffort fait pour en accrotre le montant, quune porte
marginale si lon le rapporte au montant total de CVAE des dpartements
(soit 7,15 Md en 2011).

100
Le premier prlvement, pour une somme totale de 30 M en 2013 (60 M en
2015) sera support par les dpartements bnficiant dun produit de CVAE par
habitant lev par rapport la moyenne, dans la limite de 1 % du produit peru
lanne prcdant la rpartition. Le second prlvement sera acquitt par les
dpartements dont le produit progresse plus rapidement que le produit de lensemble
des dpartements, dans la limite, galement, de 1% du produit de CVAE peru
lanne prcdant la rpartition. En outre, pour les dpartements contributeurs dont le
montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoute des entreprises peru lanne
prcdant la rpartition est plus de trois fois suprieur la moyenne nationale, le
montant total prlev au titre du fonds sera gal 2 % du produit de la cotisation sur
la valeur ajoute des entreprises peru lanne prcdant la rpartition.
Aprs prlvement dune quote-part pour les dpartements doutre-mer, les ressources
du fonds seront rparties au bnfice de la moiti des dpartements de mtropole
classs en fonction dun indice synthtique de ressources et de charges prenant en
compte le potentiel financier par habitant, le revenu moyen par habitant, le nombre de
bnficiaires du revenu de solidarit active et le nombre de personnes ges.

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100 COUR DES COMPTES
La prquation au sein de la dotation globale de fonctionnement
(DGF)
Au sein de la DGF verse par ltat aux dpartements, la
prquation est assure par la dotation de prquation urbaine (616 M en
2012) destination des dpartements urbains et par la dotation de
fonctionnement minimal (777 M en 2012) destination des
dpartements ruraux. En 2013, les montants allous la prquation
dpartementale devraient tre augments de 20 M.
Le problme du potentiel financier
Si, elle seule, la prquation ne peut rsoudre le problme pos
par linadquation des ressources des dpartements la croissance
tendancielle de leurs dpenses sociales, son renforcement pourrait
permettre de desserrer la contrainte financire pesant sur les moins riches
dentre eux. Elle devrait alors tre conue afin de prendre en compte non
seulement les carts de richesse mais aussi les diffrentiels de charges.
Enfin, elle devrait porter sur un volume financier plus consquent pour
avoir un impact rel.
Ce renforcement de la prquation et son acceptation la plus large
possible supposent, nanmoins, quune rponse puisse tre apporte aux
interrogations des lus en ce qui concerne les consquences relles de la
nouvelle dfinition du potentiel financier et fiscal.
101
Celui-ci intervient
la fois dans le calcul des dotations, des compensations et des fonds de
prquation horizontaux. Les nouvelles composantes de ce potentiel, dont
la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle,
aboutissent une mesure de la richesse trs diffrente de celle qui
prvalait jusqu prsent.
Cette nouvelle composition du potentiel financier a ainsi modifi
les rangs de classement des dpartements en fonction de leur richesse.
Elle se traduira par des transferts de ressources entre dpartements.
Les consquences seront significatives pour certains dentre eux
qui ne seront plus ligibles au fonds national de prquation des DMTO.

101
La suppression de la taxe professionnelle a conduit une profonde refonte du
mode de calcul du potentiel fiscal qui intgre dsormais, pour partie, les nouveaux
produits remplaant la taxe professionnelle (CVAE, IFER, DCRTP, FNGIR) ainsi que
la taxe sur les conventions dassurance, lancienne part de ltat sur les droits de
mutation titre onreux et la moyenne sur 5 ans des DMTO peru par le dpartement.
Le potentiel financier (notion utilise pour la mise en uvre des fonds de prquation)
est gal au potentiel fiscal de la collectivit, auquel est ajoute la dotation forfaitaire
de la dotation gnrale de fonctionnement (DGF) pour tenir compte de lensemble de
la richesse obtenue par la collectivit.

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La loi de finances pour 2013 prvoit un lissage sur trois ans des effets de
cette perte dligibilit. Nanmoins, les nouvelles modalits de mesure de
la richesse ne seront pas sans effet sur la mise en place des diffrents
dispositifs de prquation.
c) Le lissage de lvolution des ressources fiscales
Lun des risques majeurs que fait courir aux dpartements la
modification de la structure de leurs ressources est la volatilit des
montants annuels de DMTO et leur absence de prvisibilit lors de
llaboration des budgets.
Un mcanisme de mise en rserve dune partie de ces montants
annuels a t instaur par la loi de finances pour 2011 dans le cadre du
fonds de prquation. La rserve est alimente lorsque le montant du
fonds national de prquation des DMTO dpasse 380 M et mobilise en
cas de chute des recettes de DMTO et ds lors que les prlvements
alimentant le fonds seraient infrieurs 300 M
102
. En 2012, ce sont ainsi
120 M qui ont t mis en rserve sur un total de ressources de 580 M.
Il pourrait tre envisag de poursuivre dans cette voie au moyen
dun mcanisme prenne de lissage des fluctuations dont les critres
pourraient sinspirer du mcanisme de mise en rserve dcid en
2012.
Un lissage sur la moyenne des cinq dernires annes par mise en
place dun fonds de rserve devrait corriger, au moins partiellement, les
effets des alas de la conjoncture et assurer une ressource plus stable. Ce
fonds de rserve
103
pourrait tre aliment chaque anne, par les montants
encaisss suprieurs la moyenne des cinq dernires annes. Il serait
utilis si les DMTO perus taient infrieurs cette mme moyenne.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Si la bonne tenue des recettes de droits de mutation titre onreux
en 2011, aprs le redressement dj observ en 2010, a permis la
reconstitution de marges de manuvre pour les dpartements, ce rebond
conjoncturel ne peut masquer les risques qui demeurent attachs la
structure financire des dpartements moyen terme.
Les modifications importantes intervenues dans le financement des
dpartements conduisent un changement de structure financire.

102
La loi de finances pour 2013 a supprim ce montant et prvoit une mobilisation de
la rserve ds lors que les prlvements du fonds de prquation seraient infrieurs
dau moins 5 % au montant des ressources rparties au titre de lanne prcdente.
103
Ce fonds de rserve fonctionnerait comme un compte de tiers de ltat.

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Lquilibre antrieur qui reposait principalement sur la possibilit dun
ajustement des ressources par la fiscalit directe est remis en cause par
les volutions en cours.
Le passage une fiscalit locale davantage tributaire des
variations de la valeur ajoute des entreprises et du march immobilier,
sans possibilit de modulation de taux, modifie les conditions de
lquilibre financier des dpartements qui sont paralllement devenus les
oprateurs de politiques publiques dont ils ne matrisent que
marginalement les contours ou le niveau des prestations.
Cette situation, qui comporte des risques terme, appelle des
rponses de nature structurelle afin dassurer la prennit du
financement des dispositifs sociaux dont les dpartements ont la charge
alors mme que la part compense par les ressources affectes par ltat
se rduit. La contrainte budgtaire densemble qui pse sur les finances
publiques invite ne pas sorienter dans la voie de nouveaux transferts
financiers de ltat.
En premier lieu, les modalits de gestion des dpenses sociales
doivent tre rexamines afin daccrotre la performance et lefficacit
des dispositifs. En second lieu, la contrainte budgtaire pesant sur les
dpartements doit tre desserre en leur redonnant des marges de
manuvre fiscales, en accroissant sensiblement la prquation
horizontale et en lissant davantage les ressources sensibles aux alas de
la conjoncture.
La Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les
recommandations suivantes :
Pour une meilleure matrise des dpenses :
1. envisager le renforcement des responsabilits des dpartements
dans la gestion des diffrents dispositifs dintervention sociale ;
2. viter les cofinancements dinvestissements dpartement-
rgion et introduire un plafond de subventionnement pour les
projets dinvestissement conduits par dautres collectivits ;
3. limiter la possibilit pour les dpartements dintervenir en
complment de ltat dans le financement des investissements
publics ;

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Pour une scurisation et une meilleure rpartition des ressources :
4. mettre en place une prquation plus ambitieuse dans son
volume (DMTO et CVAE) et dont les critres devraient tre
redfinis (notamment par la prise en compte du poids des
dpenses sociales) avec lobjectif de rduire progressivement
les carts de 30 % par rapport la situation actuelle ;
5. pour les DMTO, mettre en place un mcanisme prenne de
lissage des fluctuations, dont les critres pourraient
sinspirer du mcanisme de mise en rserve dcid en 2012.
Un lissage sur la moyenne des cinq dernires annes devrait
permettre de corriger, au moins partiellement, les effets des
alas de la conjoncture ;
6. envisager une rallocation de la fiscalit, neutre pour ltat,
entre les dpartements et le bloc communal, afin de donner aux
dpartements une plus grande marge de manuvre ; cet effet,
raffecter une part de la taxe sur le foncier bti aux
dpartements et une part des DMTO au bloc communal, ceci
permettant notamment daugmenter la part modulable de la
fiscalit des dpartements et stabilisant une plus grande part de
leurs ressources.

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Cour des comptes


Ministre des affaires sociales et de la sant 106
Rponse commune du ministre de lintrieur, de la ministre de
la rforme de ltat, de la dcentralisation et de la fonction
publique et de la ministre dlgue auprs de la ministre de la
rforme de ltat de la dcentralisation et de la fonction
publique, charge de la dcentralisation
109
Ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des
114
Prsident de lAssemble des dpartements de France 115

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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES
ET DE LA SANT

Les dveloppements du projet d'insertion appellent de ma part trois
observations principales, la premire sur l'apprciation de la contribution
aux dpenses des dpartements de compensation individuelle du handicap, la
deuxime sur le rle des dpartements dans la gestion de l'AFA et de la PCH,
la troisime enfin sur la mise en uvre du RSA par les Conseils gnraux.
1) La contribution de la solidarit nationale aux dpenses des
dpartements lies la compensation individuelle du handicap
En ce qui concerne le financement de la PCH, il est ncessaire, pour
avoir une juste apprhension de la contribution de la solidarit nationale
son financement et partant du poids de la dpense affrente pour les
dpartements, de tenir compte du fait que, comme l'AFA, la PCH a remplac
l'ACTP.
Ainsi, pour apprcier le taux de couverture de la dpense de PCH par
la solidarit nationale, il est justifi d'ajouter au concours de la CNSA les
conomies ralises par les dpartements sur les dpenses d'ACTP. Sur ces
bases, le taux de couverture de la dpense de PCH par la solidarit nationale
s'tablit 60 % en 2011 (528 M de concours CNSA, augment de 756 M -
527 M d'conomies sur l'ACTP, rapports une dpense de PCH de
1 241 M).
Une approche plus large, prenant en considration l'ensemble des
ressources et des dpenses des dpartements lies la compensation
individuelle du handicap, mriterait galement d'tre prsente, comme l'a
du reste fait la Cour en ce qui concerne l'APA. Ainsi, il serait logique de
prendre en compte l'volution des ressources affectes la compensation de
l'ACTP pour les personnes handicapes lors du transfert aux dpartements
de cette allocation. Cette approche conduit une rvaluation sensible du
taux de couverture des dpenses d'ACTP et de PCH.
Pour ce qui concerne l'APA, je tiens indiquer que la dernire
prvision prsente au Conseil de la CNSA s'tablit 5,37 Md pour 2012, et
non plus 5,7 Md comme repris par la Cour, ce qui est galement une donne
prendre en compte dans l'apprciation globale de la compensation.
2) Le rle des dpartements dans la gestion de l'APA et de la PCH
L'analyse de la Cour selon laquelle les dpenses sociales seraient
incompressibles et les interventions des dpartements limites une gestion
de guichet me paraissent, s'agissant de l'APA et de la PCH, devoir tre
nuances.
L'APA et la PCH sont des prestations dfinies dans des conditions
identiques sur le territoire, mais dont l'attribution et le contrle relvent du

Cour des comptes
dpartement ou, pour ce qui est de la PCH, d'une commission
dpartementale dans laquelle il dispose de la majorit des voix.
La loi et le dcret fixent plusieurs rgles de porte nationale, mais
sans dpossder les dpartements de tout rle dans la politique d'attribution
des deux prestations, et partant, dans le niveau et la maitrise de la dpense.
L'analyse des disparits dpartementales en termes de taux de personnes
couvertes et de montant de dpense globale et par bnficiaire montre du
reste, pour l'APA notamment, qu'une part significative de ces disparits (prs
de 40% dans le cas de l'APA), ne correspondrait pas des diffrences de
situations objectives de la population locale.
Ainsi pour l'APA, la rglementation nationale dfinit les critres et les
outils d'ligibilit la prestation ; les montants plafonds de l'aide en fonction
du degr de dpendance, les rgles de participation des bnficiaires au
financement de leur plan d'aide (base ressources, barme de participation),
les rgles de cumul, d'imposition, ainsi que les rgles de procdure
d'instruction, de dcision, de recours. Mais ces rgles laissent de larges
prrogatives aux dpartements concernant notamment l'instruction des
demandes, l'laboration des plans d'aide, la fixation des tarifs servant la
valorisation des plans d'aide, le conseil et l'orientation des bnficiaires de
la prestation concernant les modalits de ralisation de leur plan d'aide, le
contrle de la conformit de l'utilisation de la prestation verse avec le plan
d'aide, la rcupration des indus ventuellement constats.
Il en est de mme pour la PCH, dans une moindre mesure cependant
es tarifs tant fixs au niveau national et les dpartements plus encadrs en
ce qui concerne la dtermination du plan de compensation).
3) La mise en uvre du revenu de solidarit active par les
dpartements
Concernant le transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux
dpartements puis la cration du revenu de solidarit active (RSA),
aujourd'hui mis en uvre par les conseils gnraux, la Cour rappelle
raison que les dpartements supportent ce jour une charge nette
globalement positive au titre des dpenses d'allocation auxquelles ils sont
exposs.
L'augmentation du reste charge au titre du RMI-RSA socle est
largement due la croissance du nombre de bnficiaires du RSA ( effet
volume ) dans un contexte conomique dgrad, et beaucoup plus
marginalement l'indexation annuelle de la prestation sur l'inflation. La
Cour a raison de rappeler que le transfert du RMI puis du RSA socle s'est
accompagn du transfert des moyens et outils pour matriser l'volution plus
structurelle de la dpense (on peut cet gard penser aux diffrentes tapes
d'orientation des bnficiaires du RSA vers un accompagnement renforc).
Cependant, la crise de 2008 continue d'avoir des effets dltres difficilement
imputables la gestion seule des dpartements. C'est pourquoi le

Cour des comptes

Gouvernement entend travailler de faon partenariale avec les dpartements
et laborer des moyens de matrise et de rationalisation d'une dpense
correspondant un stabilisateur automatique en temps de crise. Il sera
extrmement vigilant prvenir l'viction de dpenses plus structurelles
d'accompagnement vers l'emploi des bnficiaires du RSA, souvent sacrifies
lorsque les dpenses de guichet psent plus lourd.
cet gard, et comme le suggre la Cour une plus grande
collaboration entre les services dpartementaux et les caisses d'allocations
familiales (CAF) serait souhaitable dans la gestion du RSA. Dans le cadre du
plan pluriannuel de lutte contre la pauvret, l'amlioration du pilotage du
RSA sera inscrite, la fois dans un souci de lutte contre la fraude, les indus
et les rappels qui dstabilisent en mme temps les oprateurs et les
bnficiaires, et dans un souci de meilleur recours au minimum social.

Cour des comptes
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LINTRIEUR, DE LA
MINISTRE DE LA RFORME DE LTAT, DE LA
DCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA
MINISTRE DLGUE AUPRS DE LA MINISTRE DE LA
RFORME DE LTAT, DE LA DCENTRALISATION ET DE LA
FONCTION PUBLIQUE, CHARGE DE LA DCENTRALISATION

La Cour relve en particulier qu'au cours de la dernire dcennie la
structure financire des dpartements a t profondment modifie en raison
des transferts et extensions de comptences qui ont t raliss, des modalits
de compensation des charges ainsi transfres et de la rforme de la fiscalit
locale qui a accompagn la suppression de la taxe professionnelle.
Elle constate que ces modifications ont fortement accru la part des
dpenses sociales dans les dpenses des dpartements, de mme que celle de
leur masse salariale, renforant la rigidit de leur budget de fonctionnement.
Elle observe, en outre, que la rforme de la fiscalit locale a invers
le rapport entre la fiscalit directe et indirecte et rduit la capacit des
dpartements moduler les taux dimposition, de sorte que lajustement des
recettes la croissance tendancielle des dpenses est devenu plus difficile.
Nous partageons le constat global dcrit par la Cour sur la situation
financire des dpartements qui les a conduits, en 2011, rduire leurs
investissements malgr l'amlioration globale de leur situation financire.
Pour y remdier, la Cour recommande une meilleure matrise des
dpenses des dpartements, la scurisation et une meilleure rpartition de
leurs ressources.
1 - Une meilleure matrise des dpenses
Comme la Cour, nous partageons le souci de renforcer la
responsabilit des dpartements dans la gestion des dispositifs sociaux
aujourd'hui rpartis entre l'Etat, les dpartements et les administrations de
scurit sociale.
Dans cette perspective, les dpartements seront associs la rforme
de la dpendance qui doit intervenir en 2014.
Pour ce qui concerne les recommandations de la Cour visant viter
les cofinancements, nous sommes favorables l'introduction de dispositions
lgislatives dans le prochain projet de loi relatif la dcentralisation en vue
de renforcer la coordination entre les collectivits territoriales.
Nous pensons que si des efforts de gestion peuvent galement tre
entrepris par les dpartements, ils ne seront pas suffisants pour inflchir la
tendance qui conduit dgrader la situation financire des dpartements.

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2 - Scuriser et mieux rpartir les ressources
La Cour formule des recommandations portant sur le renforcement de
la prquation, le lissage des ressources et une nouvelle redistribution de la
fiscalit locale. Nous y souscrivons pleinement et le Gouvernement a d'ores
et dj engag des actions en ce sens qu'il renforce en 2013.
Nous partageons le point de vue de la Cour relatif l'inadquation
des DMTO, ressources fiscales volatiles et difficilement prvisibles, avec la
rigidit des charges, notamment sociales, qui incombent aux dpartements.
Fortement sensibles aux cycles immobiliers, les variations de produits de
DMTO sont fortement pro-cycliques : le plus souvent, le tassement des
produits concide avec l'augmentation concomitante des dpenses sociales
conscutive aux chocs conomiques, faisant ainsi peser le risque d'un effet de
ciseau sur les finances des dpartements.
Un groupe de travail Etat-dpartements install au dbut de l'anne 2013
Le Premier ministre a pris des engagements dans la dclaration
commune Etat-dpartements qu'il a signe, le 22 octobre 2012, avec le
prsident de l'assemble en place, compter de 2014, de ressources prennes
et suffisantes permettant aux dpartements de faire face, dans un cadre
matris, au financement des trois allocations individuelles de solidarit dont
la loi leur confie la charge. A cet effet, un groupe de travail sera install au
tout dbut de l'anne 2013, sous la responsabilit du Premier ministre, pour
tudier les moyens de ce financement.
Le soutien aux dpartements les plus en difficult
Dans l'attente que des solutions structurelles soient apportes, en
2014, le Gouvernement a propos, dans le cadre de la dernire loi de
finances rectificative pour 2012, la mise en place d'un fonds de soutien de
170 M. La moiti de ce fonds sera attribue en fonction de critres socio-
dmographiques et conomiques, l'autre sera mobilise en faveur des
dpartements les plus exposs des tensions financires, notamment du fait
de leurs dpenses sociales. Les fonds au titre de cette seconde section seront
allous sur la base d'un diagnostic partag entre les services de l'Etat et ceux
des dpartements, faisant apparatre les besoins en financement et les
conomies de fonctionnement susceptibles d'tre dgages. L'attribution de la
subvention sera alors conditionne une convention avec le conseil gnral
indiquant les mesures prises par celui-ci pour amliorer sa situation
financire.
La prquation horizontale est renforce pour rduire les ingalits
de ressources
- le fonds de prquation des DMTO

Cour des comptes
Les produits de DMTO sont particulirement sensibles aux variations
de l'activit conomique et en particulier aux variations des prix de
l'immobilier. C'est pourquoi le lgislateur a dcid de mettre en place un
mcanisme de rserve au sein du fonds de prquation. Ainsi lorsque le
montant total des prlvements sur flux et sur stock est suprieur
380 millions d'euros, le comit des finances locales (CFL) peut dcider de
mettre en rserve, dans un fonds de garantie dpartemental des corrections
conjoncturelles, tout ou partie du montant excdant ce niveau. Ces sommes
ainsi mises en rserve ont vocation venir abonder les ressources mises en
rpartition au titre des annes suivantes lorsque les prlvements sont
infrieurs 300 millions d'euros. En 2012, le CFL s'est prononc pour mettre
en rserve 120 millions d'euros, se fondant sur l'hypothse que les
dpartements enregistreraient une baisse de leurs ressources de DMTO en
2013.
Ce mcanisme de lissage des produits de DMTO qui repose sur un
dispositif de mise en rserve des pics de recettes vise absorber les chocs
conjoncturels. Cependant, il reste dterminer si l'application d'une
moyenne de rfrence sur cinq ans, prconise par la Cour, constitue un
seuil de mise en rserve appropri.
Enfin, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, le
Parlement a adopt, sur proposition du Gouvernement, un critre de charges
dans la rpartition des attributions du fonds national de prquation des
DMTO. Ainsi les dpartements qui ont un revenu par habitant infrieur la
moyenne pourront bnficier d'une attribution, mme si leur potentiel
financier est suprieur la moyenne.
- le fonds national de prquation de la CVAE
Le Gouvernement a propos au Parlement de rformer le fonds de
prquation des ressources de CVAE perues par les dpartements. Des
dispositions ont ainsi t introduites dans la loi de finances initiale pour
2013. Le dispositif, davantage prquateur, a vocation se renforcer dans
les annes venir.
Tout d'abord, il prend en considration des ressources et des charges
des dpartements, dans le prlvement comme dans le reversement. Ensuite,
le fonds est aliment par deux prlvements, l'un sur le niveau de CVAE et
l'autre sur le flux de cette ressource. Enfin, pour le reversement, l'attribution
est calcule en fonction d'un indice synthtique constitu de 4 critres
transversaux dont la pondration donne la priorit aux critres de charges.
Nous souhaitons prciser que la loi de finances initiale pour 2013 n'a
pas dot le fonds de prquation de la CVAE de 50 millions d'euros, ce
montant tait une estimation figurant dans l'expos des motifs de
l'amendement du Gouvernement. Elle fixe, ex ante, le montant du premier
prlvement (sur le niveau de CVAE) 30 millions d'euros, avec un objectif
de doublement d'ici 2015, en revanche, le prlvement sur flux n'est pas fix

Cour des comptes

dans la loi. Les simulations ralises indiquent que les ressources du fonds
pourraient atteindre 60 millions d'euros.
Ainsi, le fonds national de prquation de la CVAE et le fonds
national de prquation des DMTO permettent de donner un nouvel lan la
rduction des ingalits territoriales.
- la prquation au sein de la DGF et les effets de la suppression de la
taxe professionnelle sur le potentiel financier des dpartements
Nous souhaitons souligner, tout d'abord, que les modalits de calcul
du potentiel financier n'ont pas t modifies en 2012, la suite de la
rforme de la fiscalit directe locale. Les mmes principes ont t appliqus
avant et aprs cette rforme. Ainsi, dans le cas o les dpartements disposent
de bases et d'un pouvoir de modulation des taux, dornavant pour la seule
taxe foncire sur les proprits bties (TFPB), le produit est potentialis en
multipliant les bases de la collectivit par le taux moyen national. Dans le
cas o les dpartements disposent de produits sans pouvoir de modulation
des taux, les produits rellement perus sont pris en compte. Ces principes
taient appliqus avant la rforme de la fiscalit directe locale, ils le
demeurent compter de 2012. Le potentiel financier 2012 d'un dpartement
correspond bien, comme avant, aux ressources qu'il est susceptible de
mobiliser pour faire face ses charges. Une partie de ces ressources relve
de produits rellement perus, une autre partie, calcule partir des bases
de TFPB, est potentielle mais bien mobilisable par le dpartement, s'il le
souhaite.
Par ailleurs, la hirarchie des potentiels financiers des dpartements
est globalement stable entre 2011 et 2012. Les modifications du classement
sont donc relativiser car en dfinitive, peu de dpartements ont vu leur
potentiel financier passer au-dessus de la moyenne (6 dpartements) et
inversement seuls 2 dpartements ont vu le leur passer en-dessous. Or, c'est
le plus souvent la rfrence la moyenne qui importe dans les mcanismes
de prquation, plutt que le classement en tant que tel.
Enfin, pour accompagner l'utilisation du nouveau potentiel financier
des dpartements, des dispositions pour encadrer l'volution des dotations et
des fonds calculs en fonction du potentiel financier ont t prises. Ainsi,
plusieurs mcanismes de garanties ont t crs, notamment pour la DGF
des dpartements. Il convient ainsi de rappeler que le nouveau potentiel
financier des dpartements a t utilis en 2012 pour la rpartition de la
dotation de fonctionnement minimale et la dotation de prquation urbaine,
qu'aucun dpartement n'a perdu son ligibilit ses dotations et que tous les
dpartements ligibles ces dotations sont assurs de percevoir une
attribution au moins gale ce qu'ils ont peru l'anne prcdente.
Toutefois, le gouvernement est prt engager un travail avec les
reprsentants des dpartements concernant la dfinition de leur indicateur de
ressources.

Cour des comptes
Les rformes fiscales doivent tre poursuivies.
Au-del de la matrise indispensable des dpenses et du renforcement
de la prquation, une rflexion de fond est ncessaire sur la diversification
du panier de ressources fiscales des dpartements, dans un contexte de
monte en puissance de la gestion des charges d'intervention sociale.
En effet, il est indniable que la rforme de la taxe professionnelle a
fortement rduit la capacit des dpartements moduler les taux des
impositions qu'ils peroivent, ainsi que la Cour le souligne. Cette rforme,
conduite par le prcdent Gouvernement, a conduit allger de 4,5 Mds les
prlvements obligatoires pesant sur les entreprises, elle a t effectue au
dtriment des collectivits territoriales et des dpartements, en particulier.
- la raffectation des ressources fiscales locales
La Cour voque la possibilit de mieux redistribuer la fiscalit locale
entre le bloc communal et les dpartements. Nous vous prcisons que cet axe
sera tudi dans le cadre d'un groupe de travail mis en place au sein du
comit des finances locales et galement par celui prcit qui associe l'Etat
et les dpartements.
-la rvision des valeurs locatives cadastrales
Une autre piste explorer rside dans la rvision des valeurs
locatives cadastrales des locaux d'habitation, comme le souligne la Cour.
La loi de finances initiale pour 2011 a initi cette rforme pour les
locaux professionnels (3,3 millions de locaux). Aprs l'exprimentation
conduite sur un chantillon de cinq dpartements en 2011, les travaux de
gnralisation se drouleront sur tout le territoire en 2013 et 2014 pour une
intgration dans les rles d'imposition qui seront mis au titre de 2015. La
premire action concrte se droulera au 1
er
semestre 2013 avec la collecte
des informations sur l'ensemble du territoire.
Par ailleurs, dans le cadre des dbats parlementaires relatifs la loi
de finances rectificative de fin 2012, le Gouvernement s'est engag
conduire galement la rvision des valeurs locatives des locaux d'habitation.
Telles sont les observations dont nous souhaitions vous faire part.

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RPONSE DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE

J'ai pris connaissance avec intrt de votre projet d'insertion sur la
situation et les perspectives financires des dpartements mtropolitains que
vous m'avez communiqu pour observations. Je partage globalement le
constat dress par la Cour et vous prie de bien vouloir trouver ci-aprs les
quelques remarques que ce relev appelle de ma part.
Malgr l'amlioration en 2010 et 2011 de leur situation financire, je
n'ignore pas que certains dpartements sont confronts des difficults
relles avec, d'une part, une hausse de leurs dpenses sociales et, d'autre
part, une forte volatilit de leurs recettes. C'est la raison pour laquelle le
Gouvernement a dcid de mettre en uvre, en loi de finances rectificative
pour 2012, un fonds de soutien au financement des missions de solidarit
exerces par les dpartements les plus exposs aux tensions financires dont
les modalits d'attributions ont t revues par rapport celles du fonds mis
en uvre en 2011.
De manire plus systmique, je rejoins vos recommandations visant
une meilleure matrise des dpenses des dpartements et un recentrage de
leur action dans le domaine de laction sociale. Le Gouvernement en tiendra
compte dans la prparation de l'acte III de la dcentralisation.
Si une clarification des comptences est sans doute ncessaire, les
recettes devront galement tre adaptes pour faire face aux difficults des
dpartements. Le Gouvernement a pris cet gard le 22 octobre dernier
l'engagement de crer compter de 2014 les conditions de mise en place
de ressources prennes et suffisantes permettant de faire face, dans un cadre
matris, au financement des trois allocations individuelles de solidarit dont
la loi leur confie la charge . Toutefois, comme le souligne la Cour, la
solution ne pourra passer par un simple transfert de la charge vers une autre
administration publique, qu'il s'agisse de l'Etat ou de la Scurit Sociale, ce
qui ne rglerait pas la question en termes d'quilibre des finances publiques.
Sur ce point, j'ai not avec intrt vos recommandations quant la ncessit
que les transferts fiscaux soient neutres pour l'Etat et qu'ils passent donc en
priorit par une rallocation de fiscalit entre les dpartements et le bloc
communal.
Enfin, je partage sans rserve les recommandations de la Cour en ce
qui concerne le dveloppement de la prquation. La LFI 2013 ralise un
notable accroissement de la prquation horizontale entre dpartements en
prcisant notamment les modalits de fonctionnement du fonds de
prquation de la CVAE, mais il existe encore des marges supplmentaires
de redistribution entre dpartements.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES
DPARTEMENTS DE FRANCE

En premier lieu, lAssemble des dpartements de France remercie la
Cour des comptes pour son analyse de la fragilit structurelle des budgets
dpartementaux. Je partage le constat introductif de la Cour selon lequel le
statu quo nest pas possible. La dclaration Etat-Dpartements du 22 octobre
2012 est un premier pas. A ce titre, lengagement n 1 prvoit que L'Etat
s'engage crer les conditions de mise en place, compter de 2014, de
ressources prennes et suffisantes permettant aux dpartements de faire face,
dans un cadre maitris, au financement des trois allocations individuelles de
solidarit dont la loi leur confie la charge . La concrtisation de cet
engagement sera lun des chantiers importants que lEtat et lAssemble des
dpartements de France devront raliser ensemble cette anne.
Les services publics fournis par les dpartements ne se limitent
cependant pas aux seules allocations individuelles de solidarit. La mise en
uvre de la solidarit et de la cohsion sociale de notre pays porte par les
dpartements revt de multiples facettes, ce qui justifie de repenser plus
globalement les ressources des dpartements.
Comme le souligne justement la Cour, la rcente rforme de la taxe
professionnelle a profondment modifi la structure des recettes
dpartementales, et jajouterais quelle a accentu ses faiblesses.
Aujourdhui, les dpartements ne peuvent ajuster les taux dimposition que
sur 17% de leurs recettes. La part des recettes fiscales pro-cycliques dans les
recettes de fonctionnement a plus que doubl entre 2009 et 2011. Ces mmes
recettes sont caractrises par une forte concentration gographique.
Paralllement, les besoins sociaux se sont accrus par les canaux du
vieillissement de la population et de la crise conomique. Cet effet de ciseau
coupl aux difficults daccs au crdit bancaire rencontrs en 2011 puis en
2012 sest invitablement rpercut sur la seule variable dajustement dont
disposent les dpartements, savoir linvestissement. Dans un contexte
conomique dprim, linvestissement public (port 71 % par les
collectivits locales) est pourtant porteur de croissance.
Pour toutes ces raisons, lAssemble des dpartements de France
partage les recommandations de la Cour visant :
- rallouer de la fiscalit aux dpartements afin de leur donner une
plus grande marge de manuvre ;
- renforcer les responsabilits des dpartements dans la gestion des
diffrents dispositifs dintervention sociale.
Sur ce dernier point, lADF a t et est toujours force de propositions.
A titre dexemple : la tarification des tablissements et services sociaux et
mdico-sociaux relevant de la comptence des dpartements. LADF na

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cess de dplorer que des textes rglementaires prvus par la loi HPST
de juillet 2009 et des lois de finances accusent jusqu quatre annes de
retard.
Il sagit en particulier :
- du dcret relatif la tarification des tablissements dhbergement
pour personnes ges dpendantes (EHPAD) ;
- de larrt fixant le seuil des contrats pluriannuels dobjectifs et de
moyens (CPOM) dans les EHPAD qui devrait faciliter les
mutualisations de moyens et permettre de faire des conomies
dchelle pour laide sociale dpartementale ;
- de larrt fixant ltat prvisionnel des dpenses et des recettes
pour les tablissements et services sociaux et mdico-
sociaux indispensable en cas de CPOM ;
- du dcret partageant le financement des valuations externes dans
les FAM et les EHPAD prvu par la LFSS pour 2012.
Depuis 2010, des amendements visant cette matrise des dpenses
sociales ont t rejets bien que vots au Snat fin 2011.
Sur les recommandations portant sur la prquation
(recommandations 4 et 5) et la lumire des rcents dbats parlementaires
sur le projet de loi de finances pour 2013, je pense que celle-ci doit dabord
faire lobjet dune vritable valuation des dispositifs existant avant mme
denvisager en modifier les outils. Cette voie est la seule manire
daborder cette problmatique sereinement afin de rflchir des dispositifs
de prquation justes et quitables.
Concernant les propositions 2 et 3 relatives aux dpenses
dinvestissement et aux financements croiss, le manque de donnes sur cette
problmatique ne permet pas den faire une valuation ex-ante. Par
consquent, le chiffrage des potentielles conomies et des gains defficacit
nest pas possible. Ce point a dj t soulign par lADF devant le conseil
national de linformation statistique par son premier Vice-prsident
M. Dinet.

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Deuxime partie

Les politiques publiques

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Chapitre I
Sant et cohsion sociale

1. La lutte contre la maladie dAlzheimer :
une politique de sant publique consolider
2. Les restructurations hospitalires :
trois illustrations des difficults rencontres
3. Le mdecin traitant et le parcours de soins
coordonn : un rforme inaboutie
4. Le RSA activit : une prestation peu sollicite,
un impact restreint

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1
La lutte contre la maladie dAlzheimer :
une politique de sant publique
consolider

_____________________
PRESENTATION
_____________________
En France, lInstitut national de la sant et de la recherche
mdicale (INSERM) estime que 860 000 personnes
104
sont aujourdhui
atteintes de la maladie dAlzheimer ou dune maladie apparente.
Au-del de 75 ans
105
, laffection touche environ 13 % des hommes et
20,5 % des femmes.
Daprs une enqute mene par lInstitut national de prvention et
d'ducation pour la sant (INPES) en 2008, cette pathologie
neuro-dgnrative, qui volue sur plusieurs annes et pour laquelle il
nexiste pas de traitement curatif, est la troisime maladie juge la plus
grave par les personnes interroges, derrire le cancer et le sida.
Elle se traduit, bien avant le stade dmentiel, par lapparition de
troubles de la connaissance, ventuellement du comportement ou de la
personnalit, et une perte dautonomie progressive dans les activits de
la vie quotidienne.
60 % des malades dAlzheimer demeurent leur domicile, avec le
concours essentiel des aidants (en particulier de leurs familles), les
autres sont en tablissement. Cause principale de dpendance lourde des
personnes ges, cest le motif premier de leur entre en institution.
Ces donnes font de la maladie dAlzheimer et des maladies
apparentes un enjeu majeur de sant publique, ce qui a conduit, partir
de 2001, llaboration et la mise en uvre successive de trois plans
de sant publique spcifiques.

104
Lestimation est construite partir dun taux de prvalence de la maladie
dAlzheimer appliqu la population franaise. Faute de recensement exhaustif, il est
difficile de disposer de donnes fiables sur le nombre de personnes atteintes de la
maladie dAlzheimer.
105
Les formes prcoces ne sont pas rares : 32 000 cas avant 60 ans et 1 000 cas avant
50 ans.

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Au moment o sachevait le dernier, la Cour a cherch apprcier
leurs apports au regard de la prise en charge sanitaire de cette maladie.
La mise en uvre du volet sanitaire des plans relve exclusivement
de ltat et de ses oprateurs, la diffrence des mesures mdico-
sociales qui, financirement plus importantes, engagent aussi la
comptence des collectivits territoriales.
Elle a constat quune continuit deffort et un pilotage
progressivement affermi en dpit dun suivi financier insuffisant (I)
avaient notamment permis lorganisation dun parcours de soins des
malades, qui reste toutefois inabouti (II). Les avances ralises
supposent, nanmoins dsormais, une valuation rigoureuse et large de
manire pouvoir envisager la poursuite dans la dure de cette politique
sur des bases solides, tout particulirement en matire de stratgie
mdicamenteuse et au regard des enjeux de la recherche en ce domaine
(III).

La maladie dAlzheimer et les maladies apparentes
Dcouverte en 1906 par Alos Alzheimer, un mdecin psychiatre
allemand, la maladie d'Alzheimer est une dmence neurodgnrative qui
rsulte de l'installation progressive, et l'heure actuelle irrversible, de
lsions au niveau du systme nerveux central.
Ces lsions envahissent progressivement les diffrentes zones du
cortex crbral. Elles sont longtemps silencieuses et entranent des
manifestations visibles au fur et mesure quelles touchent des zones
importantes pour le fonctionnement crbral.
La maladie dAlzheimer se caractrise ainsi par un dbut insidieux et
une volution progressive. Lordre dinstallation et lintensit des diffrents
troubles cognitifs chez les personnes atteintes de la maladie dAlzheimer sont
variables. Lemplacement des lsions dans le cerveau explique la nature des
symptmes que lon voit apparatre au cours du temps au niveau de la
mmoire (amnsie), des gestes (apraxie), de la capacit de reconnaissance
(agnosie), de la personnalit et du comportement (irritabilit, passivit,
changements dhumeur rapide).
Plusieurs maladies regroupes sous le terme gnrique de maladies
apparentes celles dAlzheimer possdent des caractristiques propres,
mme si leur point commun est la dgnrescence neuronale. Il sagit de la
dmence faisant suite un accident vasculaire crbral (AVC), la maladie
corps de Lewy, les dgnrescences fronto-temporales (dont la maladie de
Pick), les atrophies du lobe temporal expression verbale et la
dgnrescence cortico-basale.

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LA LUTTE CONTRE LA MALADIE DALZHEIMER 123
I - Une approche volontariste et continue
A - Depuis 2001, trois plans successifs aux objectifs
cohrents
En une dcennie, trois plans de sant publique consacrs la
maladie dAlzheimer se sont succd : le premier initialement prvu sur
la priode de 2001 2005, le deuxime de 2004 2007 et le troisime

de
2008 2012, directement impuls et suivi par le Prsident de la
Rpublique.
Le lancement du premier plan en octobre 2001 traduisait une prise
de conscience des enjeux lis la maladie dAlzheimer et sintgrait dans
la dmarche dlaboration de prs dune trentaine de plans spcialiss, par
pathologies ou populations particulires, visant donner une meilleure
lisibilit aux efforts dploys pour amliorer la sant publique
108
.
Ce premier plan a demble entendu dfinir une dmarche globale
et dtermin les principaux objectifs de lutte contre la maladie qui ont
ensuite t repris et approfondis dans les plans suivants : structurer une
offre de diagnostic prcoce permettant le reprage des signes dalerte et
lvaluation des capacits cognitives de manire ralentir lvolution de
la maladie, soutenir les malades et familles, notamment par le
dveloppement des accueils de jour mme de constituer une solution de
rpit pour les aidants familiaux, adapter et dvelopper laccueil en
tablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes ou en
hbergement temporaire dans des conditions qui respectent la dignit des
malades, dvelopper la recherche. Sa dimension tait toutefois plus
sociale et mdico-sociale que sanitaire.
Le deuxime plan (2004-2007), tout en reprenant lapproche du
prcdent, a davantage mis laccent sur la prise en charge sanitaire en
cherchant, en particulier, structurer beaucoup plus clairement
lorganisation de laccs au diagnostic prcoce, dvelopper la
prvention en mobilisant et en formant les professionnels de sant, et
faciliter la rsolution des situations de crise par le dveloppement des
units de court sjour griatriques en lien avec les services durgence. Il
a, par ailleurs, rendu plus ais laccs aux soins des malades dAlzheimer
en prvoyant leur prise en charge 100 % par lassurance maladie avec la
reconnaissance de cette pathologie en affection de longue dure
(ALD 15), par un dcret du 4 octobre 2004.

108
Cf. communication de la Cour sur La prvention sanitaire, la commission des
affaires sociales de lAssemble nationale, octobre 2011.

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Le troisime plan (2008-2012) a marqu une tape supplmentaire
forte dans la lutte contre la maladie. Prpar par une commission
nationale prside par un ancien directeur gnral de la sant, qui a fait le
bilan des acquis et des insuffisances des actions prcdemment engages,
il a articul au mme niveau dimportance les volets de la sant, de
laccompagnement mdico-social et de la recherche, en mettant tout
particulirement laccent sur cette dernire et sur lorganisation de la
continuit de la prise en charge mdicale.
Pas moins de quinze mesures ont vis approfondir et complter
les initiatives dj engages de manire, en particulier, faciliter
limplication des professionnels libraux de sant dans le suivi domicile
et renforcer les possibilits de soins au sein dunits spcialises au sein
des services de soins de suite et de radaptation et de ceux de longue
dure. Alors quun certain nombre des actions des plans prcdents
sinscrivaient dans une approche transversale de sant publique plus large
que les problmatiques spcifiques la maladie dAlzheimer, ce
troisime plan a cherch mettre en place des dispositifs innovants
davantage centrs sur les rponses apporter aux difficults de familles et
de soignants souvent dsempars devant cette affection et son volution.
Une priorit de sant publique dans beaucoup dautres pays
Selon le rapport Dementia: a public health priority (La dmence : une
priorit de sant publique), publi en avril 2012 par lOrganisation mondiale
de la sant (OMS) et Alzheimer's Disease International, prs de 35,6 millions
de personnes dans le monde sont atteintes de dmence. Ce nombre devrait
plus que tripler dici 2050 (pour atteindre 115,4 millions). La maladie
dAlzheimer serait lorigine de 60 70 % des cas. Le cot total des
traitements et soins de ces personnes est valu 604 Md$, chaque anne,
dans le monde.
Plusieurs pays ont, sous les appellations diverses de plans, politiques
ou stratgies, trac le cadre de leur action de lutte contre la dmence. Sont
ainsi concerns en Europe, outre la France, la Grande Bretagne, lIrlande, les
pays scandinaves. Dans dautres pays, llaboration des plans est en cours
comme en Belgique, au Luxembourg, au Portugal et en Suisse. LAllemagne
na pas de plan national mais la question est considre comme une priorit
pour de nombreux ministres (sant, famille, personnes ges, recherche,
travail et affaires sociales). Ces politiques visent toutes une meilleure qualit
de vie pour les malades et les aidants, travers lamlioration du diagnostic
prcoce et la fourniture de soins de meilleure qualit.

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B - Un renforcement progressif du pilotage
Dans son rapport public thmatique consacr en 2008 la mise en
uvre du plan Cancer
109
, la Cour avait recommand ltat de prvoir,
pour tout plan de sant publique, un dispositif durable, dot de moyens de
coordination et de suivi, prcisant notamment les responsabilits de
chaque oprateur, le suivi du calendrier ainsi que les aspects budgtaires
et conomiques et daccompagner le plan dindicateurs de situation
initiale, dobjectifs, de moyens, de produits et de rsultats qui soient
mesurables, ainsi que la dsignation des responsables de leur suivi.
Les deux premiers plans ont t trs faiblement structurs en
termes de pilotage et de suivi, mme si de lun lautre quelques progrs
se constatent. Des instances de suivi au niveau central existaient (comit
de suivi, groupes de travail, instance prospective Alzheimer) mais leur
fonctionnement tait irrgulier. Au niveau rgional, les modalits de suivi
des plans nont pas t concrtement organises. En outre, si ces deux
plans comportaient des donnes de situation initiale, ils ne prvoyaient
pas dindicateurs dvaluation ni ne mentionnaient systmatiquement le
cot des mesures et lchance des mesures. Lutilisation dun outil
global de suivi des mesures navait pas davantage t organise.
En totale rupture avec ce mode de faire, le troisime plan a fait
lobjet dun dispositif trs spcifique, dont loriginalit est davoir t
situ non un chelon ministriel ni mme auprs du Premier ministre
dans une logique dinterministrialit mais directement au plus haut
niveau de ltat.
Lors de son lancement, le Prsident de la Rpublique a en effet
dsign, par lettre de mission, une haut fonctionnaire responsable du suivi
du plan, indpendante des principales administrations responsables de la
mise en uvre des mesures annonces. Sappuyant sur une quipe de
quatre personnes, elle a t charge danimer et coordonner laction des
ministres impliqus et de les appuyer dans latteinte des objectifs qui
leur incombaient. Chacune des mesures faisait de fait lobjet dune fiche
en dcrivant lobjectif, le contexte, les acteurs, le calendrier, le
financement et les indicateurs dvaluation.
La mission de pilotage a organis sur ces bases un suivi
mthodique du plan : identification dun pilote pour chacune des mesures
et dun correspondant au sein du cabinet de chaque ministre concern,
tenue doutils synthtiques de suivi, runion dun comit de pilotage
mensuel et dun comit de suivi trois fois par an, outils de communication

109
Cour des comptes, Rapport public thmatique : la mise en uvre du plan Cancer.
Juin 2008, p. 48.

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(notamment, un site Internet
110
particulirement riche). Limpulsion
politique a t maintenue, partir de septembre 2008, notamment par des
runions semestrielles sur lavancement des actions en prsence du
Prsident de la Rpublique, du Premier ministre et des ministres
concerns.
Malgr sa lourdeur pour les administrations - la direction gnrale
de loffre de soins y a consacr un agent plein temps -, ce mode de
conduite a permis de mobiliser lensemble des acteurs publics et dviter
tout dlitement au cours de la mise en uvre du plan, contrairement ce
que la Cour a pu constater pour dautres plans de sant publique au cours
de la mme priode
111
.
C - Un effort financier difficile mesurer
Les deux premiers plans nont fait lobjet daucun chiffrage
prvisionnel global lors de leur lancement ni non plus, leur expiration,
dvaluation prcise de leffort supplmentaire quils ont reprsent.
Aucun bilan formalis du plan 2001-2004 na t ralis. Pour la priode
2004-2007, le bilan produit est rest succinct et ne chiffrait pas
systmatiquement le cot final des actions entreprises. Sur le plan
financier, la dpense principale qui est rattacher ce deuxime plan est
la reconnaissance de la maladie dAlzheimer comme affection de longue
dure : les prises en charge ce titre par lassurance maladie, tous
rgimes confondus, de 2,6 Md en 2007, ont atteint 2,9 Md ds 2010.
Le troisime plan a, au contraire, affich ds le dpart une
enveloppe financire de 1,6 Md sur cinq ans dont 226 M pour le volet
sanitaire et 192 M pour la recherche, le volet mdico-social reprsentant
1,2 Md
112
.

110
www.plan-alzheimer.gouv.fr
111
Cour des comptes, Rapport public thmatique : lorganisation des soins
psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale 2005-2010.
Dcembre 2011, p. 75 80.
112
Sagissant des personnes ges, laction sociale et mdico-sociale tend
promouvoir leur autonomie et leur protection ; elle repose sur une valuation continue
des besoins et des attentes et sur la mise disposition de prestations en espces ou en
nature. Le volet mdico-social du plan Alzheimer inclut notamment des mesures
visant amliorer lhbergement des malades Alzheimer et soutenir les aidants (en
particulier formation, dveloppement des accueils de jour et des hbergements
temporaires).

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Un plan en principe financ par les franchises mdicales
En 2007, en annonant la mise en place de franchises sur les soins de
sant la charge des patients, le Prsident de la Rpublique avait soulign
quelles serviraient notamment financer le troisime plan Alzheimer. Ainsi,
larticle 52 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2008 a
instaur une franchise annuelle sur certaines prestations et produits de sant :
mdicaments (0,50 par bote), actes paramdicaux (0,50 par acte) et
transports sanitaires (2 ). Lobjectif de ces franchises tait, dune part, de
responsabiliser les patients et les professionnels de sant et, dautre part, de
dgager des conomies pour la scurit sociale afin de financer des actions de
sant publique, comme celles consacres la lutte contre le cancer, la
maladie dAlzheimer ou lamlioration des soins palliatifs.
Le lien ainsi fait entre la mise en place des franchises et leur
affectation des actions de sant publique apparat artificiel. Etait certes
prvue la transmission au Parlement, par le Gouvernement, dun rapport
annuel prcisant les conditions dans lesquelles les montants correspondant
la franchise ont t utiliss. Ce dernier se contente de prsenter les conomies
dgages par les franchises, les dpenses estimes pour prendre en charge la
maladie dAlzheimer et le cancer, ainsi que laction publique engage dans le
cadre du plan Alzheimer 2008-2012 et du plan Cancer. Selon le rapport au
Parlement de septembre 2011, le rendement de la franchise tait estim
877 M en 2010 (898 M en 2009 et 883 M en 2008).
Ce chiffrage prvisionnel sest cependant rvl approximatif, car
ralis selon des mthodologies diffrentes par les administrations
concernes, ce qui na pas facilit le suivi financier global du plan.
Bien que ce dernier ne lui ait pas t formellement confi, la
mission de pilotage a mis en place un tableau de suivi pluriannuel des
dpenses, sur la base toutefois, pour nombre de mesures, plus
destimations que dun suivi fin des sommes rellement dcaisses,
notamment en rgions faute de comptes rendus prcis des agences
rgionales de sant (ARS) sur lemploi des fonds qui ont pu leur tre
dlgus. Dans ces conditions, leffort financier effectivement consenti
pour la mise en uvre du plan 2008-2012 reste difficile apprcier avec
prcision, quil sagisse de sa mesure globale comme de sa rpartition par
financeur selon les domaines concerns (tat et assurance maladie dans le
domaine sanitaire, Caisse nationale de solidarit pour lautonomie et
dpartements pour le mdico-social).
Malgr ces difficults, les donnes disponibles font globalement
apparatre une considrable sous-excution de lenveloppe financire
prvisionnelle : le taux de ralisation globale ntait la fin de 2011 que
de 31,54 % par rapport aux prvisions faites pour les quatre premires
annes du plan. Ce taux trs faible sexplique par le lent dploiement des

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dispositifs nouvellement crs dont le plein effet financier ne se fait pas
encore ressentir. Il est de fait, notamment, que les dlais ncessaires pour
concevoir et mettre en uvre des dispositifs innovants et le caractre
progressif de leur monte en charge ont t sous-estims : en septembre
2012, les diffrentes mesures du plan taient en moyenne mises en uvre
83 % de lobjectif final. Ces difficults ont affect, tout
particulirement, certaines mesures du volet sanitaire du troisime plan.
II - La construction encore incomplte dun
parcours de soins
La mise en uvre des mesures dcides dans les plans successifs a
contribu lorganisation progressive dun parcours de diagnostic et de
soins autour de la personne atteinte de la maladie dAlzheimer. Ce
progrs reste cependant inabouti sur diffrents points.
A - Une offre de diagnostic dsormais accessible sur
lensemble du territoire
Lidentification de la maladie dAlzheimer et des maladies
apparentes est complexe et peut exiger, pour que les signes dalerte
soient correctement diagnostiqus, lassociation de professionnels de
sant de disciplines diffrentes (neurologue, griatre, psychiatre) et
forms cet effet, dautant que la qualit et la prcocit du diagnostic
sont essentiels, pour ajuster au mieux laccompagnement de la personne
touche et de sa famille, en termes dactions pour retarder la dgradation
des fonctions cognitives, dorientations, de soins et de prise en charge
globale.
Constatant limportance des carences cet gard, le premier plan a
trac le cadre novateur dune offre spcialise et gradue de diagnostic
reposant un premier niveau sur des consultations mmoire (CM) de
proximit articules avec des centres mmoire de ressources et de
recherche (CMRR), dont la mise en place progressive a alors commenc.

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Les consultations mmoire
Les consultations mmoire sont destines reprer le trouble
mnsique et diagnostiquer avec fiabilit un syndrome dmentiel et le type
de dmence. Lorsque les mdecins de ces consultations sont confronts des
diagnostics complexes ou des formes plus prcoces de la maladie, ils
peuvent recourir lexpertise des centres mmoire de ressources et de
recherche. Ceux-ci exercent galement les missions dune consultation
mmoire, assurent des formations universitaires et dveloppent des travaux
de recherche. Ces consultations sont essentiellement implantes dans des
tablissements hospitaliers. Une circulaire doctobre 2011 a prvu,
cependant, la possibilit de labelliser des consultations librales.
Le plan suivant a contribu au fort dveloppement des
consultations mmoire ayant pour objectif, une consultation pour
15 000 personnes ges de 75 ans et plus : en janvier 2007,
234 consultations labellises taient recenses, soit un taux de ralisation
de 110 %, avec cependant de trs fortes ingalits territoriales : lobjectif
tait atteint 63 % en Languedoc-Roussillon et 196 % en Picardie.
Dans ces conditions, le troisime plan a prvu la cration de
38 consultations mmoire supplmentaires pour permettre chacune des
rgions datteindre un taux dquipement satisfaisant et remdier cette
forte htrognit gographique. Il visait galement renforcer en
personnel les consultations dont lactivit est importante, de manire
raccourcir les dlais dattente pour les bilans spcialiss mmoire et
garantir la qualit de lannonce de la maladie, et il prvoyait la mise en
place de trois nouveaux centres mmoire de ressources et de recherche
pour parvenir un total de 28.
En septembre 2012, ces objectifs avaient t dpasss, puisque
469 consultations mmoire taient dnombres, dont 202 renforces, et
que 28 centres mmoire de ressources et de recherche taient installs,
permettant dassurer un meilleur maillage territorial et de faciliter laccs
au diagnostic. Une enqute ralise en 2009 montrait un dlai dattente de
51 jours en moyenne pour obtenir un rendez-vous et devrait tre
prochainement reconduite pour mesurer les progrs effectivement
constats.
De 2008 2012, 229 M auront t consacrs par lassurance
maladie au financement du fonctionnement de ces consultations et
centres. Se pose, cependant, la question de lhtrognit du niveau
dactivit et de leurs pratiques professionnelles, qui devraient tre mieux
harmonises, et celle de lvolution de leur mode de financement,
actuellement assur par le biais de dotations forfaitaires alloues aux

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tablissements par lassurance maladie au titre de leurs missions dintrt
gnral
113
, sans garantie de prennit.

La cration dun centre national de rfrence pour malades
dAlzheimer jeunes
Afin notamment damliorer laccs au diagnostic et la prise en charge
des malades jeunes, le troisime plan a galement permis, en 2009, la
cration dun centre national de rfrence pour malades Alzheimer jeunes
coordonn par le Centre hospitalier universitaire (CHU) de Lille et
sappuyant sur les centres mmoire de ressources et de recherche de Lille-
Bailleul, du centre hospitalier universitaire de Rouen et de lAssistance
publique-hpitaux de Paris (AP-HP) la Piti-Salptrire, avec un
correspondant dans chaque centre mmoire de ressources et de recherche. En
2011, 2 700 personnes jeunes prsentant des troubles lui ont t adresses,
dont un tiers a t diagnostiqu comme atteint de la maladie ou dune
affection associe. Le financement de ce centre qui a acquis une relle
lgitimit est, cependant, fragile en labsence dune convention dobjectifs et
de moyens entre les trois structures qui le constituent et le ministre de la
sant.
En 2011, le nombre total de patients vus en centres mmoire de
ressources et de recherche, en consultations mmoire ou consultations
librales, tait de 144 446. Neuf sur dix rsidaient moins de 50 km du
lieu de la consultation ; le diagnostic ralis a permis dtablir que 29,4 %
taient atteints de la maladie dAlzheimer et 21,83 % des pathologies
associes.

113
ct de la source principale de financement des hpitaux constitue par la
tarification lactivit (T2A), le versement de dotation au titre de missions dintrt
gnral et daide la contractualisation (MIGAC) permet de compenser
financirement les charges lies laccomplissement de missions spcifiques ou
ladaptation de loffre de soins.

Cour des comptes
La Banque nationale Alzheimer
Une Banque nationale Alzheimer (BNA) a t cre en 2009 dans le
cadre du troisime plan pour permettre un suivi pidmiologique de la
maladie, partir des donnes fournies par les consultations mmoire. Un
manque dexhaustivit et de fiabilit des donnes a cependant t constat.
Bien que, de 2009 2011, des financements hauteur de 4,72 M aient t
accords aux consultations mmoire pour les accompagner dans le recueil de
donnes, seulement 78 % dentre elles, que ce soit par insuffisance de
moyens ou de motivation, communiquaient leurs donnes en septembre 2012.
La direction gnrale de loffre de soins
114
a dsormais inclus cette obligation
dans le cahier des charges de labellisation des consultations. La
documentation complte de cette Banque devrait ainsi permettre de disposer
de donnes pidmiologiques sur la maladie dAlzheimer et de construire des
indicateurs de rsultat permettant de mieux mesurer les impacts du plan
Alzheimer sur la sant des malades.
La Haute Autorit de sant (HAS) a accompagn lorganisation de
ce rseau par llaboration de plusieurs recommandations de bonne
pratique destines aux professionnels de sant en termes dannonce et
daccompagnement du diagnostic comme de prise en charge et de suivi
des malades
115
. Limplication active des mdecins libraux cet gard
constitue de fait un enjeu dterminant.
B - Un suivi mdical domicile encore en voie
dorganisation
Six malades sur dix demeurent leur domicile grce des aidants
(entourage, conjoint et enfants), et limplication des professionnels
libraux de sant pour leur suivi. Prsent ds lorigine, et ayant donn lieu
llaboration de divers outils dinformation et de formation leur
intention, lobjectif de renforcement du suivi mdical domicile na
commenc se structurer plus concrtement quavec le troisime plan.

114
Circulaire de la direction gnrale de loffre de soins du 20 octobre 2011 relative
lorganisation de loffre diagnostique et de suivi pour les personnes atteintes de la
maladie dAlzheimer ou de maladies apparentes.
115
Dans le cadre du plan Alzheimer 2008-2012, la Haute Autorit de sant a
notamment labor une recommandation sur lannonce et laccompagnement du
diagnostic (septembre 2009) et un document de synthse sur le dispositif dannonce
du diagnostic et daccompagnement (avril 2012). Elle a galement, son initiative,
produit une recommandation sur le diagnostic et la prise en charge de la maladie
dAlzheimer et maladies apparentes (dcembre 2011) ainsi quun guide du mdecin
pour laffection de longue dure 15 Maladie dAlzheimer et autres dmences (mai
2009).

Cour des comptes

Les maisons daccueil pour lautonomie et lintgration des
malades Alzheimer (MAIA)
Afin de renforcer la coordination des intervenants des secteurs
sanitaire, mdico-social ou social et doffrir aux personnes malades et leur
famille un guichet unique , le troisime plan a prvu la cration des
maisons daccueil pour lautonomie et lintgration des malades Alzheimer
(MAIA). Lambition est de pouvoir construire un vritable parcours de prise
en charge pluri-professionnelle et multidisciplinaire propre rpondre aux
besoins des patients et des aidants. Un gestionnaire de cas (inspir du
case manager dvelopp notamment en Amrique du Nord) prend en
charge les situations complexes ; il pilote lvaluation globale des situations
et des besoins sanitaires et sociaux, est responsable de llaboration des plans
daide et de soins et sassure de leur mise en uvre, en lien avec le mdecin
traitant.
Lobjectif initial du plan tait la cration de 500 MAIA. Au terme de
18 mois dexprimentation en 2009 et 2010, il a t dcid de retenir 15 sites
sur 17 exprimentations pour la gnralisation et dtaler le dploiement des
MAIA jusquen 2014. la fin de dcembre 2011, 142 gestionnaires de cas
intervenaient dans 55 MAIA. En juillet 2012, 94 nouvelles structures avaient
t slectionnes sur les 100 supplmentaires prvues en 2012. 11,9 M ont
t dpenss de 2008 2011 pour la mise en uvre de ce dispositif.
Une consultation longue domicile par le mdecin gnraliste a
t mise en place partir de mars 2012 pour les patients atteints de
maladie neuro-dgnrative. Faisant lobjet dune valorisation tarifaire
spcifique hauteur de 46 , elle doit permettre de mieux apprhender la
situation du patient dans son environnement habituel, de mettre en
vidence les risques iatrogniques susceptibles de laffecter et de prendre
en compte les effets de la maladie sur les aidants familiaux. Une
consultation mdicale annuelle chez le gnraliste peut dsormais tre
galement propose chaque aidant, et la Haute Autorit de sant (HAS)
a publi des recommandations devant permettre aux mdecins traitants de
mieux prendre en compte la spcificit de ltat de sant de ces
derniers
116
.
Par ailleurs, la prise en charge de la maladie dAlzheimer a t
intgre parmi les affections pouvant donner lieu rmunration la
pathologie dans le cadre des exprimentations en cours de nouveaux
modes de rmunrations des professionnels de sant issues de larticle 44
de la loi de financement de la scurit sociale pour 2008. Prvues par le

116
Afin de prendre en compte les rpercussions de la maladie sur les aidants (en
particulier, les consquences sur leur propre tat de sant : dpression, surmortalit),
le troisime plan a galement prvu, dans la continuit des prcdents, de dvelopper
laccueil de jour, lhbergement temporaire et des formules innovantes de rpit.

Cour des comptes
plan, ces exprimentations concernent toute structure
pluri-professionnelle ambulatoire comprenant au moins deux mdecins
gnralistes et un professionnel paramdical. Elles ont pour objectif
dapprcier dans quelle mesure des modes de rmunration
complmentaires ou alternatifs au paiement lacte favorisent la qualit
et lefficience des soins de premier recours en incitant les professionnels
sorganiser diffremment, en particulier par le regroupement des
professionnels de sant, et en valorisant le dveloppement de certaines
pratiques innovantes, notamment en matire de prvention. 20 % des
exprimentateurs ont retenu un indicateur relatif au dpistage ou
laccompagnement du malade Alzheimer.

La carte dinformation pour les malades Alzheimer

La mesure visant offrir une carte dinformation chaque malade
Alzheimer comme outil dinformation partag entre les professionnels de
sant et les aidants est loin davoir atteint sa cible. Une premire version
papier, inadapte sur le plan thique et juridique, ds lors en particulier
quelle comportait des informations mdicales confidentielles a t diffuse
partir de fvrier 2008. Elle a t remplace, depuis fvrier 2012, par une
nouvelle carte dmatrialise qui mentionne uniquement les coordonnes du
malade, de ses aidants et des professionnels de sant. 18 409 cartes seulement
ont t diffuses de fvrier 2008 mai 2012 pour un cot total de 160 000 ,
alors que le plan en prvoyait une diffusion de 100 000 par an pendant deux
ans. En dpit dune information large, la nouvelle carte napparat que trs
faiblement sollicite (76 en mai 2012), ce qui interroge sur son utilit.

Le troisime plan a galement prvu la possibilit pour le mdecin
traitant de prescrire lintervention dune quipe spcialise Alzheimer.
Ces quipes qui comprennent des assistants en grontologie, des
psychomotriciens ou ergothrapeutes, dans le cadre des services de soins
infirmiers domicile, ont pour but daider les patients ayant fait lobjet
dun diagnostic un stade prcoce de la maladie retrouver une certaine
autonomie pour raliser des actes de la vie quotidienne. Aprs une phase
dexprimentation en 2009, la gnralisation de ces quipes intervenant
domicile a dbut en 2010 : 342 quipes sur les 500 prvues taient
autorises en juin 2012, dont 273 effectivement oprationnelles. De 2009
2011, le cot de cette mesure a t de 3,4 M.

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Carte n 1 - quipes spcialises Alzheimer
(ESA) autorises au 30 octobre 2012

Source : Mission de pilotage du plan Alzheimer

Ces diffrentes mesures doivent ainsi progressivement contribuer
repositionner plus fortement le mdecin traitant au cur de la prise en
charge sanitaire du malade.
C - Le lent dploiement de structures hospitalires
ddies
Hormis le dveloppement de loffre de diagnostic, les deux
premiers plans avaient peu pris en compte la problmatique de la maladie
dAlzheimer au sein des hpitaux. Le troisime, en revanche, a cr deux
types de structures hospitalires innovantes pour complter lorganisation
du parcours de soins autour du malade : les units
cognitivo-comportementales (UCC) et les units dhbergement
renforces (UHR).

Cour des comptes
Les units cognitivo-comportementales
Une unit cognitivo-comportementale est une unit dhospitalisation
rattache un service de soins de suite et de radaptation qui prend en charge
sur un temps limit des patients en situation de crise, ralise le bilan mdical
et propose une prise en charge adapte pour rduire les troubles du
comportement. Lobjectif, une fois le bilan ralis, la cause identifie et les
troubles stabiliss par des soins adapts, est le retour du malade vers le lieu
de vie qui lui est habituel (units dhbergement renforces, tablissements
dhbergement pour personnes ges dpendantes, domicile, etc.).
Les units dhbergement renforces
Ces units sont des lieux de vie et de soins fonctionnant nuit et jour et
proposant sur un mme lieu lhbergement, les soins, les activits sociales et
thrapeutiques pour des rsidents ayant des troubles du comportement
svres. Elles sont cres en tablissements dhbergement pour personnes
ges dpendantes ou en units de soins de longue dure.

En septembre 2011, 55 units cognitivo-comportementales avaient
t ouvertes sur les 120 prvues. Une valuation de leur activit mettait
en vidence leur conformit gnrale aux objectifs fixs : amnagements
adapts, personnel pluridisciplinaire et spcifique, accueil de patients
rpondant aux conditions de diagnostic pralable. Leur ouverture tait
cependant marque par une grande htrognit rgionale : alors que
certaines rgions disposaient dores et dj de lensemble des units
prvues, dautres rgions affichaient un fort retard (Auvergne,
Basse-Normandie, Bourgogne, Champagne-Ardenne, le-de-France). De
manire plus surprenante, le Nord-Pas-de-Calais affichait un taux de
ralisation de 114 %, soit la cration dune unit de plus que lobjectif,
rgional initial.

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Carte n 2 - rpartition des units cognitivo-comportementales en
dcembre 2012

Source : Direction gnrale de loffre de soins Ministre des affaires sociales et de la sant
La monte en charge de louverture des units
cognitivo-comportementales sest cependant acclre en 2012 : en
dcembre 2012, 77 units ont t cres ; 37 units supplmentaires
devraient ouvrir dici 2014. Pour autant, lobjectif fix naura pas t
totalement atteint lexpiration du plan.
La formation des professionnels
Afin daccompagner la monte en charge de ces nouveaux dispositifs
en tablissement, mais aussi domicile (quipes spcialises Alzheimer), le
troisime plan avait pour objectif de dvelopper les comptences
professionnelles ncessaires. Dans ce cadre, laction relative la formation
initiale de professionnels ergothrapeutes et psychomotriciens
supplmentaires a t ralise hauteur de 98 % de lobjectif fix. Entre
2008 et 2012, le plan a permis la formation de 561 tudiants en ergothrapie
et de 1 397 tudiants en psychomotricit. En revanche, la formation des
assistants de soins en grontologie connat un net retard, rendu toutefois
moins dommageable par la lente mise en place des dispositifs dans lesquels
ces derniers exercent.
Sagissant des units dhbergement renforces, pas moins de cinq
circulaires et instructions ont t requises de 2009 2011 pour rendre
oprationnel ce nouveau dispositif. Sa mise en uvre effective na pu
ainsi dbuter quen 2010. 55 units taient effectivement ouvertes (et 46
units supplmentaires en projet) en dcembre 2012 sur les 190 prvues
en units de soins de longue dure. Plusieurs freins la monte en charge
ont t identifis : un financement peu incitatif, alors que ce type dunit

Cour des comptes
ncessite de renforcer le personnel, un bti ancien et inadapt et une
mobilisation ingale des acteurs locaux.
La mise en place des agences rgionales de sant (ARS), partir
davril 2010, a pu de fait, parfois, retarder ponctuellement leur
dploiement. En outre, si le constat opr en rgions est que lappel
candidatures constitue un bon vecteur de mobilisation dans les territoires
o existe une relle dynamique, cette procdure peut parfois, ailleurs, se
heurter labsence de partenaires. Ainsi, en Bretagne, faute dacteurs
locaux suffisamment mobiliss, les trois premires units dhbergement
renforces ont t cres sur dcision de lagence rgionale de sant,
lappel candidatures initial stant avr infructueux.
Carte n 3 - rpartition des units dhbergement renforces
sanitaires en dcembre 2012

Source : Direction gnrale de loffre de soins Ministre des affaires sociales et de la sant.

Compte tenu des dlais ncessaires la conception et
lappropriation des dispositifs, le dploiement de ces nouvelles structures
hospitalires a donc t globalement plus lent que prvu.

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III - Un indispensable effort dvaluation
De nombreux dispositifs nouveaux ont t successivement crs,
souvent titre exprimental, dans le cadre des plans Alzheimer, sans que
ceux-ci, y compris le dernier pourtant beaucoup plus rigoureusement
construit, naient organis les modalits de leur valuation.
Il est indispensable que les pouvoirs publics dfinissent sans dlai
les conditions dune valuation mthodologiquement solide de leur apport
en termes de meilleure prise en charge, de fluidit des parcours de soins,
daccompagnement des patients, tant pour les professionnels concerns
que pour les malades eux-mmes et les aidants. Cest sur la base de cette
valuation que devraient tre prenniss, ainsi quventuellement ajusts
et consolids juridiquement, les dispositifs mis en place gnralement par
simple circulaire et aux financements fragiles. Cette ncessit apparat
dautant plus urgente que, lors de la journe mondiale Alzheimer, le
21 septembre 2012, le Prsident de la Rpublique a annonc le
prolongement du troisime plan.
Au-del des dispositifs mis en uvre, cette valuation ne devra pas
faire limpasse sur deux problmatiques majeures dans la lutte contre la
maladie dAlzheimer : la prise en charge mdicamenteuse, dune part, la
stratgie de recherche, dautre part, selon des calendriers toutefois
diffrents.
Lensemble de ces problmatiques pourrait entrer dans le champ
de la mission dvaluation du plan Alzheimer confie, en novembre 2012,
deux personnalits du monde mdical et scientifique.
A - Une prise en charge mdicamenteuse valuer sur
le plan mdico-conomique
Il nexiste ce jour aucun mdicament permettant de prvenir ou
de gurir la maladie dAlzheimer. Dans ces conditions, la prise en charge
mdicamenteuse des malades vise tout au plus en attnuer certains
symptmes.
Le recours aux mdicaments psychotropes, frquemment utiliss,
est cependant lorigine de risques iatrogniques qui ont conduit mettre
en place une surveillance spcifique.

Cour des comptes
La surveillance de la iatrognie mdicamenteuse chez les malades
Alzheimer
Deux mesures du dernier plan visaient mieux connatre et surveiller
la iatrognie mdicamenteuse
117
chez les malades Alzheimer et amliorer,
en particulier, le recours aux mdicaments neuroleptiques pour ces malades
qui sen voient frquemment prescrire en raison des troubles
comportementaux prsents dans certaines phases de la maladie. Une tude de
lAgence franaise de scurit sanitaire du mdicament et des produits de
sant a confirm en 2010 que les mdicaments le plus souvent lorigine des
effets indsirables chez les malades Alzheimer sont les mdicaments du
systme nerveux (59,5 %). Depuis 2008, la Haute Autorit de sant anime le
programme pilote Alerte et matrise de la iatrognie des neuroleptiques
dans la maladie dAlzheimer qui vise rduire lusage inappropri des
neuroleptiques et amliorer la prise en charge des troubles du
comportement dans la maladie dAlzheimer et les dmences apparentes.
Dans ce cadre, diverses initiatives ont t prises : publication de deux
recommandations
118
tendant viter les prescriptions inappropries,
systmatiques ou prolonges de psychotropes sdatifs ; incitation au recours
aux thrapeutiques non mdicamenteuses ; coordination scientifique de la
premire action conjointe europenne en matire de sant publique
dnomme Alcove (Alzheimer Cooperative Valuation in Europe), dbute en
avril 2011.
En outre, la question du lien ventuel entre la prise de
benzodiazpines et le risque de dmences fait lobjet dun suivi attentif de la
direction gnrale de la sant, de la Haute Autorit de sant (HAS) et de
lAgence nationale de scurit du mdicament et des produits de sant qui ont
lanc en septembre 2012 une campagne dinformation visant une utilisation
raisonne des benzodiazpines chez les personnes ges. Il a pu tre constat
une premire baisse du taux de consommation des neuroleptiques : 16,9 %
des malades dAlzheimer en consommaient en 2007 ; en 2011, ils ntaient
plus que 15,4 %.
Par ailleurs, quatre mdicaments spcifiques Alzheimer font
lobjet dune large prescription
119
. Rembourss 100 % dans le cadre de
lALD 15
120
, ils reprsentent pour lassurance maladie une dpense qui,

117
La iatrognie mdicamenteuse peut tre dfinie comme les consquences
indsirables ou ngatives des mdicaments sur ltat de sant.
118
Recommandations de la Haute Autorit de sant, mai 2009, Maladie dAlzheimer
et maladies apparentes : prise en charge des troubles du comportement
perturbateurs et confusion aigu chez la personne ge : prise en charge initiale de
lagitation.
119
Il sagit des molcules dites mmantine, donpzil, rivastigmine et galantamine.
120
ALD : affection de longue dure.

Cour des comptes

selon la direction gnrale de la sant, devrait tre de l'ordre de 380 M
en 2012.
En octobre 2011, la commission de la transparence de la Haute
Autorit de sant a rvalu ces quatre spcialits. Elle a alors considr
que le service mdical rendu (SMR)
121
en est faible alors mme
quelle lavait estim important en 2007 et que lamlioration du
service mdical rendu (ASMR)
122
par ces mdicaments par rapport aux
traitements existants est nulle , au lieu de mineure en 2007.
Les consquences tires de cette rvaluation la baisse de
lapport de ces mdicaments restent partielles.
En termes dinformation des professionnels de sant, bien que la
Haute Autorit de sant ait revu en 2011 et 2012 lessentiel de sa
documentation technique, le guide destin aux mdecins ALD 15 Maladie
Alzheimer et autres dmences na pas t mis jour de cette donne
importante, manant pourtant de ses propres services. Mme si
linformation sur la rvaluation la baisse du service mdical rendu
(SMR) et de lamlioration du service mdical rendu (ASMR) figure dans
dautres documents sur le site Internet de la Haute Autorit de sant, elle
na pas t clairement mentionne dans la recommandation de bonne
pratique Maladie dAlzheimer et maladies apparentes : diagnostic et
prise en charge, pourtant actualise en dcembre 2011.
Sur le plan de la prise en charge de ces traitements par lassurance
maladie, le taux de remboursement
.
des quatre mdicaments spcifiques
Alzheimer par lassurance maladie a t ramen de 65 % 15 % en mars
2012
123
, ce qui a t sans relle incidence, prs des trois quarts des
malades Alzheimer diagnostiqus tant reconnus en affection de longue
dure et, ce titre, pris en charge 100 %. En avril 2012, le prix de ces

121
Le service mdical rendu par un mdicament (SMR) correspond son intrt
clinique en fonction, notamment, de ses performances cliniques et de la gravit de la
maladie traite. La commission de la transparence value cet intrt clinique partir
dtudes cliniques fournies par les laboratoires. Il peut tre majeur, important, modr,
faible, ou insuffisant. Un mdicament SMR insuffisant ne peut, en principe, tre
rembours par lassurance maladie.
122
L'amlioration du service mdical rendu (ASMR) correspond au progrs
thrapeutique apport par un mdicament. La commission de la transparence value
partir, galement, dtudes cliniques fournies par les laboratoires le niveau ASMR. Ce
dernier est cot de I, majeur, IV, mineur. Une ASMR de niveau V (quivalent de
pas d'ASMR ou ASMR nulle ) signifie absence de progrs thrapeutique .
123
Avis du 15 mars 2012 du ministre du travail, de lemploi et de la sant qui
prcise que, par dcision du directeur gnral de lUnion nationale des caisses
dassurance maladie en date du 21 fvrier 2012, les taux de participation de lassur
applicables aux quatre mdicame7nts spcifiques Alzheimer, fixs initialement 35
%, sont fixs 85 % compter du 15 mars 2012.

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mdicaments a, cependant, t baiss par le comit conomique des
produits de sant, hauteur de 28 % pour les mdicaments gnriques et
de 18 % pour ceux encore sous brevet.
Pour autant, en labsence danalyse mdico-conomique engage
par la Haute Autorit de sant, il est impossible de faire le lien qui
simpose entre leffet thrapeutique attendu et le prix consenti, comme la
Cour la, au demeurant, dj relev sur un plan gnral.
124
La rcente
rvaluation la baisse des performances des mdicaments spcifiques
appelle ainsi, rapidement, la ralisation par la Haute Autorit de sant
dune valuation mdico-conomique rigoureuse de leur apport au regard
de leur cot pour la collectivit, valuation dsormais permise par les
textes. Les financements qui leur sont consacrs pourraient en fonction
des conclusions de ces valuations tre, le cas chant, affects dautres
priorits, comme la recherche ou laccompagnement des malades et de
leurs aidants.
Lvaluation mdico-conomique
Lvaluation mdico-conomique consiste examiner le rapport cot-
efficacit dun acte thrapeutique, dun mdicament, dune organisation des
soins ou dun programme de dpistage, ainsi que leur impact budgtaire. Elle
constitue ainsi une aide la dcision pour allouer, de la manire la plus
efficiente, les ressources du systme de sant aux besoins.
La comptence en matire d'valuation mdico-conomique a t
donne en deux temps la Haute Autorit de sant (HAS) : la loi de
financement de la scurit sociale pour 2008 lui a donn comptence pour
valuer les stratgies thrapeutiques globales, puis larticle 47 de la loi de
financement de la scurit sociale pour 2012 la habilite mettre un avis
sur lefficience des actes, produits ou prestations de sant ainsi qu raliser
ou valider des tudes mdico-conomiques ncessaires lvaluation des
produits et technologies de sant.
B - Les espoirs de la recherche : une stratgie aux
rsultats apprcier dans la dure
Les deux premiers plans contenaient quelques mesures relatives au
dveloppement de la recherche, mais nen avaient pas fait un axe fort de
nature remdier une insuffisance des efforts au regard de limportance
de la maladie, la dispersion des quipes, leur total dfaut de

124
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale pour 2011. Septembre 2011, chapitre IV : la matrise des dpenses de
mdicaments, p. 127 129.

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coordination et un manque de visibilit internationale. Ainsi, une tude
bibliographique conduite par lInstitut national de la sant et de la
recherche mdicale (INSERM) au moment de llaboration du
troisime

plan montrait quentre 2000 et 2007, les tats-Unis
reprsentaient 45 % des publications sur la recherche fondamentale et
clinique concernant la maladie dAlzheimer, la France ne se situant quau
septime rang avec 4,8 % des publications, derrire le Royaume-Uni,
lAllemagne et lItalie.
Le volet recherche du troisime plan, dot dun financement de
plus de 192 M
125
sur cinq ans, a permis dimpulser une vritable
dynamique pour la recherche franaise en ce domaine, en sappuyant sur
un oprateur spcialis : la Fondation de coopration scientifique Plan
Alzheimer. Cette fondation a, en effet, pour but de coordonner et
danimer leffort national de recherche dans le domaine de la maladie
dAlzheimer et des maladies apparentes et de mobiliser les diffrents
acteurs concerns, son apport financier direct restant limit.
La Fondation de coopration scientifique Plan Alzheimer
Une fondation de coopration scientifique (FCS) est une association
dtablissements denseignement suprieur et de recherche, prenant la forme
dune personne morale de droit priv but non lucratif soumise aux rgles
relatives aux fondations reconnues dutilit publique
126
. La Fondation Plan
Alzheimer a t cre en juin 2008 ; elle est gre par une petite quipe de
quatre personnes, dont le directeur gnral, qui sappuie sur un comit
oprationnel compos de spcialistes pour assurer la mise en uvre pratique
des mesures du plan Alzheimer. La Fondation Plan Alzheimer est
administre par un conseil dadministration qui comporte trois collges
(personnes morales publiques, personnalits qualifies, fondateurs privs). Le
conseil dadministration sappuie sur un conseil scientifique international.
Les cinq fondateurs privs membres du conseil dadministration sont les
laboratoires pharmaceutiques Sanofi, Servier, Ipsen, AstraZeneca, Merk
Sharp & Dhome ; ils ont procd un apport financier de 25 M, sajoutant
aux 14,46 M de dotations publiques. Les ressources de la fondation
samenuisant, se pose dores et dj la question des relais de financement
mobiliser pour lui permettre de maintenir dans la dure la dynamique lance.

125
Ce financement prvisionnel de 192 M se dcompose en 70 M de lAgence
nationale de la recherche (ANR), 59,4 M du ministre de lenseignement suprieur et
de la recherche, 49,4 M du ministre de la sant et 13,3 M de la Fondation Plan
Alzheimer.
126
Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel 2012 : les rseaux thmatiques de
recherche avance. Fvrier 2012, pages 610 620 sur les fondations de coopration
scientifique.

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Ainsi, la Fondation Plan Alzheimer a eu un rle pivot dans la mise
en uvre des mesures en faveur de la recherche en lanant et finanant
directement des appels projets (de 2009 2012, 55 projets ont t
retenus pour un montant de 40,021 M), en soutenant la cration de
postes de chefs de clinique et dassistants hospitalo-universitaires, en
coordonnant les appels projets nationaux de lAgence nationale de la
recherche (ANR) ou en contribuant au choix des projets du programme
hospitalier de recherche clinique.
La recherche franaise a commenc amliorer sa visibilit au
niveau international en multipliant les publications
127
et en participant
des initiatives europennes
128
. Une analyse bibliomtrique de lInstitut
national de la sant et de la recherche mdicale, publie lautomne
2012, montre que la recherche franaise a progress dans le domaine de la
maladie dAlzheimer entre les deux priodes (2002-2006 et 2007-2011),
notamment en nombre de publications (3182 contre 2137, soit + 49 %),
en qualit de ces publications et en nombre de chercheurs impliqus.
Cependant, les rsultats ne pourront naturellement en tre apprcis que
dans la dure, en termes de meilleure connaissance de la maladie, de
dveloppement de nouveaux outils de diagnostic, et, le cas chant, de
mise au point de traitements prventifs et curatifs, pour lesquels au
demeurant lensemble de la recherche mondiale peine avancer.

__________
________
Au travers de trois plans Alzheimer successifs, une politique
publique de sant continue et cohrente sest progressivement affirme
depuis 2001 et renforce depuis 2008 grce un mode de pilotage
original. Mme si leffort financier consenti reste difficile mesurer, des
avances importantes se constatent. Cette action volontariste a permis
notamment de concevoir et de mettre progressivement en place,
lintention du malade Alzheimer et de ses aidants, un parcours de soins
mieux chan entre les diffrents acteurs et plus troitement maill
territorialement, organis autour dune offre de diagnostic et de la

127
La mesure du plan relative au gnotypage haut dbit a permis daboutir une
publication initiale relative lidentification de deux nouveaux gnes en 2009. Cette
publication a permis de produire et de participer dautres travaux et de gnrer plus
de 30 autres publications internationales originales de 2009 2012.
128
la suite dune initiative de la prsidence franaise de lUnion europenne, a t
instaure une programmation conjointe pour combattre les maladies
neuro-dgnratives et en particulier la maladie dAlzheimer , qui regroupe 27 pays
autour dun agenda stratgique de recherche partag couvrant la recherche
fondamentale, clinique et en sciences humaines et sociales.

Cour des comptes

cration de nouveaux dispositifs de prise en charge domicile ou
lhpital, qui restent toutefois compltement dployer.
Limportance encore des attentes et des besoins et, malgr les
difficults de toute estimation prcise en ce domaine, lvolution
inluctablement la hausse au cours des prochaines annes du nombre
de personnes touches toutes choses gales par ailleurs du fait du
vieillissement de la population, rendent impratif de poursuivre dans la
dure les efforts entrepris, de manire consolider les progrs
enregistrs.
cet gard, une valuation rigoureuse des dispositifs dj
institus, et plus globalement de lensemble des rsultats obtenus,
constitue un pralable indispensable au lancement dun nouveau plan,
comme cela doit tre, plus gnralement, pour lensemble des plans de
sant publique. Celui-ci devra prendre en compte galement la ncessit
de clarifier, sur la base dune valuation mdico-conomique, la stratgie
de prise en charge mdicamenteuse des malades et de dfinir en matire
de recherche lhorizon dans lequel seront apprcis les rsultats des
actions engages au cours de la rcente priode.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1. procder lvaluation mthodique des nouveaux dispositifs de
prise en charge avant denvisager leur reconduction et leur
prennisation ;
2. raliser une valuation mdico-conomique rigoureuse des
mdicaments pour traiter la maladie dAlzheimer ;
3. faire strictement respecter par la totalit des consultations
mmoire lobligation de documenter la Banque nationale
Alzheimer ;
4. en cas de lancement dun nouveau plan Alzheimer, en
organiser un suivi financier prcis selon une mthodologie
commune aux diverses administrations concernes.

Cour des comptes


147
Prsident de la fondation de coopration scientifique plan
Alzheimer
148
Prsident de la Haute Autorit de Sant 149

Cour des comptes

ET DE LA SANT

Ce rapport trs descriptif et factuel nappelle pas dobservation
particulire de ma part.
Je tiens simplement rappeler que lvaluation du Plan Alzheimer a
t annonce par le Prsident de la Rpublique le 21 septembre dernier,
loccasion de la journe mondiale de lutte contre la maladie dAlzheimer.
Pour concrtiser cette nouvelle tape, jai confi, avec la ministre de
lEnseignement suprieur et de la Recherche et la ministre dlgue aux
Personnes ges et lAutonomie cette mission dvaluation deux
personnalits du monde mdical et scientifique, afin dincarner la
transversalit de ce Plan. Ces personnalits sont le professeur Jol Ankri,
griatre lHpital Sainte Prine - Chardon Lagache - Rossini (AP-HP) et le
Dr Christine Van Broeckhoven, directrice du dpartement de Gntiques
molculaires lUniversit dAnvers en Belgique et scientifique
mondialement reconnue dans le champ de la maladie dAlzheimer et des
maladies neurodgnratives.
Lvaluation devra donner lieu, en mai 2013, un rapport dtaill
analysant mthodiquement les actions menes ce jour.

Cour des comptes

RPONSE DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE
LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Je partage lessentiel des analyses et des propositions faites par la
Cour, notamment la prconisation de procder lvaluation mthodique des
nouveaux dispositifs de prise en charge avant denvisager leur reconduction
et leur prennisation et, en cas de lancement dun nouveau plan Alzheimer,
den organiser un suivi financier prcis selon une mthodologie commune
aux diverses administrations concernes.
Cette dmarche pralable, pertinente et souhaitable pour lensemble
des plans de sant publique, est dautant plus importante sagissant dun
plan consacr une pathologie dont limpact saccrotra proportion du
vieillissement de la population.
Je note en outre que si la Cour pointe des amliorations, notamment
en matire doffre de diagnostic, les points damlioration restent encore
nombreux dans la prise en charge des patients atteints de la maladie
dAlzheimer.
On peut en particulier regretter que le chiffrage prvisionnel du plan
se soit rvl approximatif sans quil soit accompagn dun suivi fin des
sommes rellement dcaisses, notamment en rgions, faute de remontes
dinformations prcises ; leffort financier consacr ces plans reste ainsi
trs difficile mesurer.
Enfin, lexplication selon laquelle le faible taux dexcution constat
par la Cour, de lordre de 31 % fin 2011 par rapport aux prvisions faites
pour les 4 premires annes du plan, pourrait sexpliquer par le lent
dploiement des dispositifs, ne me semble pas aller assez loin dans lanalyse.
Il est craindre que llaboration de nombreux plans successifs, et
leur multiplication (une trentaine en cours ce jour), conduise leur donner
un caractre quasi permanent , qui nincite pas en respecter lenveloppe
initiale et les chances, ce qui doit appeler une rvision en profondeur des
modalits de dcision de lancement ou de reconduction de nouveaux plans. A
minima, il conviendrait que tout nouveau plan, dune part soit bas sur une
valuation rigoureuse du plan prcdent, et dautre part comporte
systmatiquement un volet consacr au devenir des structures issues des
plans prcdents, afin notamment dviter la superposition de structures
finalit voisine au cours du temps.
A ce titre, les recommandations de la Cour concernant lvaluation
rigoureuse des dispositifs nouveaux, en particulier sur les volets parcours
de soins et mdicaments , me paraissent devoir tre fermement
rappeles.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA FONDATION DE COOPRATION
SCIENTIFIQUE PLAN ALZHEIMER

Dans le rapport est voque une analyse bibliomtrique de lInstitut
national de la sant et de la recherche mdicale (INSERM) qui permettra de
mieux mesurer les premiers lments dvolution du positionnement de la
recherche nationale en ce domaine au cours de deux priodes 2002-2006 et
2007-2011. Nous sommes en mesure aujourdhui de vous en fournir les
principales conclusions. Lensemble des donnes montre que la France a
progress dans le domaine de lAlzheimer entre les deux priodes (2002-
2006 et 2007-2011) aussi bien en nombre de publications (3182 versus 2137
soit + 49 %) quen participation dans le corpus des articles au Top 1 %
mondial des articles les plus cits (82 versus 48 soit + 71 %). Son nombre de
publications dans les journaux dexcellence est pass de 24 52 soit une
augmentation de 116 % entre les deux priodes. Un plus grand nombre de
chercheurs est impliqu dans les travaux en 2007-2011 par rapport 2002-
2006. En effet, 7 214 auteurs sont associs aux publications de 2002-2006
alors que 12 911 le sont aux publications 2007-2011 (en moyenne le nombre
dauteurs par publication a progress de 3,37 4,05). Cette augmentation du
nombre des auteurs sest aussi accompagne dune augmentation des
collaborations avec les laboratoires europens (28,9 % versus 23,6 soit
+ 22 %). Entre les deux priodes les collaborations internationales hors
Europe sont restes stables (28 % versus 27,9 %). La structuration de la
recherche a volu dans la priode 2007-2011 par rapport 2002-2006 vers
une plus grande proximit des CHU et des quipes universitaires qui
collaborent plus ensemble. A linternational, la place de la France est dans
le Top 10 des pays les plus producteurs avec une part mondiale stable de
4,82 % en 2007-2011 (8me). Malgr le peu de recul que nous avons pour
interprter cette analyse bibliomtrique par rapport la fin du Plan, elle
tend montrer dores et dj des tendances favorables en matire
dvolution de la recherche franaise dans les domaines couverts.
Ce rapport nappelle pas dautre commentaire de ma part.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA HAUTE AUTORIT DE SANT
(HAS)

La HAS propose trois corrections apporter la lecture de ces
extraits.
La premire demande de correction concerne larticulation entre
lavis de la commission de la transparence et le contenu des
recommandations de pratique clinique.
Il est ainsi crit dans votre document, que l'avis de la commission de
la transparence n'a pas t davantage mentionn dans la recommandation de
bonne pratique (RBP) "Maladie d'Alzheimer et maladies apparentes :
diagnostic et prise en charge" pourtant actualise.
Cette assertion est inexacte. Le groupe de travail sest au contraire
attach adapter la partie sur les traitements spcifiques au nouvel avis de
la commission de la transparence, et cela a t fait comme mentionn en
page 7 du texte des recommandations dans la partie mthode de travail.
Les indications dcrites dans les autorisations de mise sur le march
(AMM) donnes par lANSM, ont t prcises dans la recommandation de
bonne pratique (prescription dans le cadre de l'AMM). Certes, le service
mdical rendu (SMR) et lamlioration du service mdical rendu (ASMR),
qui sont des indicateurs inscrits dans le code de la scurit sociale
destination exclusive du Comit Economique des Produits de Sant (CEPS),
nont pas t repris mais ces prcisions nont pas lieu dtre dans les
recommandations de bonne pratique. Un lien a toutefois t cr dans la
recommandation, afin de permettre l'accs aux avis de la commission de la
transparence.
La partie clinique de lavis de la commission de la transparence
relative la concertation entre le mdecin gnraliste traitant et les autres
spcialistes aprs un an de traitement dans le but denvisager sa poursuite en
fonction du rapport bnfice-risque, a t intgre en revanche dans le texte
des recommandations du rapport.
La deuxime correction porte sur labsence dvaluation mdico-
conomique des mdicaments de prise en charge des patients atteints de la
maladie dAlzheimer.
Alors mme que la Cour indique la chronologie de lattribution de la
comptence lgislative relative lvaluation mdico-conomique, donne en
deux tapes 2008 et 2012, dans un encadr du document transmis, elle
reproche la Haute Autorit de Sant de ne pas avoir en 2011 ralis une
valuation mdico-conomique de ces produits de sant, alors que cette
comptence lui a t attribue par la loi de financement de la scurit sociale

Cour des comptes

pour 2012. Le dcret dapplication na t publi au journal officiel que le
1er octobre dernier.
Enfin, la prsentation des avis de la commission de la transparence
entre 2007 et 2011 est prsente de faon trs succincte, qui peut confiner
la caricature.
La HAS tient souligner quil est possible que le SMR volue entre
linscription initiale et la rvaluation qui par construction permet de
disposer de donnes plus nombreuses, notamment en tolrance, que lors de
linscription initiale. Une prsentation objective aurait ncessit de prciser
les nuances par types dindications. La HAS ne peut donc que regretter cette
absence de nuance qui nuit un rapport par ailleurs trs juste.

Cour des comptes

2
Les restructurations hospitalires : trois
illustrations des difficults rencontres
_____________________
PRESENTATION
_____________________
La rpartition des hpitaux sur le territoire rsulte souvent
dhritages historiques qui ne correspondent plus aujourdhui ni aux
besoins des bassins de population, ni mme parfois aux normes de
scurit sanitaire. Si, depuis plus dune quinzaine dannes, un certain
nombre de restructurations ont modifi le paysage hospitalier, cette
recomposition reste aujourdhui inacheve et imparfaite.
Dans son rapport annuel sur lapplication des lois de
financement de la scurit sociale pour 2008
129
, la Cour avait estim
dcevant le bilan des restructurations hospitalires sur la priode
1999/2007. Cette observation reste dactualit et les oprations de
restructuration qualifies lpoque de peu nombreuses et
laborieuses se heurtent toujours de nombreux obstacles. Parmi ceux-
ci, figurent notamment les rticences, souvent amplifies par les
communauts mdicales et hospitalires elles-mmes, les populations et
les lus, accepter les fermetures de services, malgr des niveaux
dactivit insuffisants, susceptibles daffecter la scurit des interventions
de sant, ou encore les contraintes lies la dmographie mdicale qui
touchent particulirement la chirurgie et lanesthsie-ranimation.
Ce contexte est aggrav par un processus de dcision dfaillant
des tablissements, comme des tutelles, qui se traduit par des retards, des
hsitations, voire des choix contestables qui peuvent se rvler inadapts
lorsquils dbouchent sur des ralisations concrtes.
La Cour sest intresse trois oprations, parmi dautres,
identifies loccasion de contrles rcents effectus par les chambres
rgionales des comptes : les hpitaux de Perpignan dans les Pyrnes-
Orientales, (1 151 lits) du Nord-Deux-Svres dans les Deux-Svres (316
lits) et dAlbertville-Moutiers en Savoie (544 lits).

129
sociale pour 2008, chapitre VIII : les restructurations hospitalires, p. 305 331.

Cour des comptes

La porte de ces trois oprations en termes de restructuration de
loffre de soins a t affaiblie par une dfinition insuffisante des objectifs
(I), des processus de mise en uvre longs, complexes, caractriss par
des atermoiements nombreux (II) ; dans les trois cas, lefficience de
loffre de soins reste dmontrer (III).
I - Des objectifs insuffisamment dfinis
A - Le contexte gnral
En 2008, la Cour avait apprci les diffrents outils dont
disposaient alors les agences rgionales de lhospitalisation (ARH) pour
conduire une politique de restructuration qui se voulait ambitieuse et
volontariste : la planification, la dlivrance dautorisations dactivit et,
pour certaines activits, le respect de normes. La Cour relevait lpoque
que la rforme, rcemment engage, du financement des tablissements
ayant des activits de mdecine, chirurgie et obsttrique (MCO) rduirait
la capacit financire dintervention des agences rgionales.
Avec le recul, la tarification lactivit (T2A) est cependant, pour
les tablissements eux-mmes, un outil dincitation aux restructurations.
Elle agit en effet comme un rvlateur dune insuffisante activit, limitant
les capacits investir voire assumer des cots de fonctionnement
croissants, au risque dune dgradation de la qualit des soins et de
pertes de chance pour les malades.
Par ailleurs, lvolution de la dmographie mdicale apparat
dsormais aussi comme un levier daction supplmentaire. Elle rend de
plus en difficile le recrutement dans certaines spcialits, dont la chirurgie
et lanesthsie ranimation, obligatoires pour faire fonctionner un bloc
opratoire.
La Cour soulignait ainsi que les restructurations dtablissements
ne sauraient se limiter une fusion ou des regroupements de nature
administrative, mais devaient se traduire par une rorganisation des
activits de soins fondes sur un projet mdical de territoire.

Cour des comptes
LES RESTRUCTURATIONS HOSPITALIERES 153

La notion de restructuration hospitalire
Une restructuration hospitalire peut prendre plusieurs formes :
- une rorganisation des services pour les adapter la demande, aux
nouvelles techniques et la dmographie mdicale ;
- une fermeture de services du fait dun non-respect de normes ou
dune activit trop faible, qui peut dboucher sur la reconversion dun site, un
transfert dactivit sur un autre tablissement, ou la construction dune
structure neuve regroupant les anciennes activits des tablissements ferms ;
- plus largement, une amlioration de la qualit de loffre de soins aux
meilleurs cots sur un territoire de sant, dans une logique de coopration et
de partage dactivits entre tablissements.
Pourtant, les chambres rgionales des comptes continuent
dobserver des restructurations mal conduites ou inacheves. Les agences
rgionales de sant (ARS), qui ont succd en 2010 aux agences
rgionales de l'hospitalisation (ARH), nutilisent pas compltement les
outils juridiques et de gestion leur disposition. Des restructurations sont
inities sans quune relle rflexion sur lorganisation des soins partir de
lactivit des tablissements concerns ne soit pralablement mene.
Loffre parat ainsi structure au coup par coup, au gr de dcisions
peu cohrentes et dune volution subie de la dmographie mdicale, sans
analyse globale de lactivit des nouvelles structures au sein dune offre
de soin territoriale. Les trois oprations analyses ci-aprs illustrent le
propos.
B - Trois oprations particulires
En Languedoc-Roussillon, Rhne-Alpes et Poitou-Charentes, trois
oprations ont t lances, soit avec pour seul objectif la reconstruction
du btiment, soit avec des objectifs limits ou inaboutis en termes de
restructuration de loffre.
Le centre hospitalier de Perpignan est un tablissement
important qui a vocation offrir la population les spcialits mdicales
et chirurgicales principales, lexception de celles qui relvent des
centres hospitaliers rgionaux et universitaires.
La dcision de le reconstruire a t prise en 1993 avec comme seul
objectif affich la modernisation dun tablissement devenu vtuste, sans
qu aucun moment napparaisse clairement une rflexion aboutie sur
lorganisation de loffre de soins sur le territoire. En effet, paralllement,
a t autorise, proximit de lhpital, la reconstruction dune clinique

Cour des comptes

mutualiste de 160 lits, concurrente sur ses principales activits (gastro-
entrologie, chirurgie orthopdique et ophtalmologie, notamment),
ouverte en fvrier 2009, c'est--dire quelques mois avant la premire
tranche de lhpital. Aucune complmentarit entre les deux structures
na pu se concrtiser cette occasion.
De plus, alors que le centre hospitalier de Perpignan devait
imprativement procder une restructuration interne de son offre de
soins, la seule proccupation des tutelles a t de faire rentrer cette
opration dans une enveloppe financire prdtermine en rduisant le
nombre de lits de faon erratique. In fine, ltablissement nouvellement
construit est partiellement inadapt la pratique actuelle, notamment en
matire de dveloppement de la chirurgie ambulatoire.
Le centre hospitalier Nord-Deux-Svres (CHNDS) est n de la
fusion en 1996 de trois tablissements situs respectivement Bressuire,
Parthenay et Thouars. Lobjectif de cette fusion tait, pour lessentiel, le
regroupement dactivits parses gnrant des surcots. La pertinence
mme de la prsence de ltablissement sur un territoire de sant marqu
par la proximit de deux hpitaux importants, Niort et Cholet, na pas t
vrifie.
Lactivit hospitalire de la Tarentaise a de tout temps t
organise autour des hpitaux dAlbertville (reconstruit pour les jeux
olympiques de 1992), de Moutiers et de Bourg-Saint-Maurice. Le
regroupement de ces centres hospitaliers, en vue de la cration dun seul
tablissement, a t initi ds 1995 avec la cration dun syndicat inter
hospitalier. Lactivit trs saisonnire de cette entit entoure
dtablissements importants, dont le centre hospitalier rgional et
universitaire de Grenoble, rendait le regroupement pertinent. En 2002,
une mission du ministre de la sant recommandait une fusion rapide.
Toutefois, lobjectif initial de fusion de trois tablissements en vue de
llaboration dun projet mdical commun conduisant une offre de soins
adapte na pas t atteint : seuls les hpitaux dAlbertville et de Moutiers
adhreront au projet en 2005, celui de Bourg-Saint-Maurice souhaitant,
notamment pour des raisons politiques locales, conserver son autonomie.
Laboutissement de cette fusion limite est dsormais subordonn
lexamen par lagence rgionale de sant de linsertion de ltablissement
dans loffre territoriale de soins.
Ces trois oprations illustrent ainsi labsence dune vritable
stratgie en matire de restructurations hospitalires. Celles-ci
apparaissent plutt comme un effet secondaire de la rforme du
financement des hpitaux, avec la mise en uvre de la T2A, que comme
un levier de mise en cohrence de loffre de soins sur un territoire de
sant pertinent, contrairement aux directives ministrielles et malgr les

Cour des comptes

outils dintervention dont disposaient les agences rgionales de
lhospitalisation.
II - Un processus long et mal matris
Dans les trois cas analyss, les projets se sont tals dans le temps,
avec de nombreux changements de programme, des dcisions mal
prpares et des erreurs de conception. Ces atermoiements rvlent une
incapacit des tablissements et, surtout des autorits de tutelle, opter
pour des solutions rationnelles, compte tenu des enjeux politiques sous-
jacents.
A - Une longue gestation des projets
Malgr des enjeux financiers ingaux, ces trois projets ont eu
chacun beaucoup de mal voir le jour : il a fallu entre dix et vingt ans
pour rendre les arbitrages ncessaires.
Perpignan, la reconstruction de lancien hpital de 1928 a t
envisage ds les annes 1970 et dcide en 1993 pour finalement se
concrtiser en 2012, mais avec la ralisation de deux tranches seulement
sur les quatre initialement prvues. Trois projets successifs ont t
adopts en 1995, 1997 et 2000, portant sur une capacit passant de 673
557 lits pour revenir 649 lits en 2012.
Le centre hospitalier Nord-Deux-Svres na pas encore connu de
ralisation concrte, malgr trois projets successifs. Le principe dun site
unique retenu en 2003 a t abandonn en 2004, puis nouveau valid en
2006, ces hsitations rsultant dune absence de consensus local sur
limplantation du nouvel hpital.
En 2003, ltablissement a adress lagence rgionale de
l'hospitalisation un dossier de reconfiguration de son offre de soins sur un
seul site mais proposait pour cela deux localisations possibles : lune
Bressuire, regroupant les seules activits MCO (mdecine, chirurgie,
obsttrique) et lautre sur le site de Maucarrire, plus proche de Thouars,
pour la totalit des autres activits de lhpital. Un audit avait alors t
command (pour un cot de 91 K) afin daider au meilleur choix, mais
ses conclusions nont pas t dterminantes.
La commission mdicale et le comit technique dtablissement se
sont ensuite prononcs pour le site unique de Faye lAbbesse, quidistant
des trois hpitaux composant le centre hospitalier. Le conseil
dadministration sy est dabord montr favorable sous rserve dune

Cour des comptes

tude complmentaire sur le site envisag. Ce choix, loin de faire
lunanimit parmi les lus locaux, a ensuite t remis en cause par le
mme conseil dadministration pour des motifs essentiellement
conomiques.
Deux ans plus tard, le nouveau projet mdical prvoyait un double
dispositif, avec dans un premier temps, la dfinition dune nouvelle
organisation tendant favoriser le dcloisonnement et dans un second
temps, le regroupement lhorizon 2012 des plateaux techniques et des
activits de court sjour sur le site unique de Faye lAbbesse.
Ce nest quau mois de dcembre 2006 que le conseil
dadministration, revenant sur sa dcision de 2004, a tranch en faveur de
limplantation sur un site unique Faye lAbbesse. Depuis, le projet a t
rajust la baisse. Lhpital, qui tait tabli sur trois sites, fonctionnera
finalement sur quatre. Les tablissements maintenus de Bressuire,
Parthenay et Thouars abriteront notamment des lits et places de
psychiatrie et des structures grontologiques et, pour deux dentre eux,
une unit daccueil, de diagnostic et de traitement de la premire urgence.
Dans la valle de la Tarentaise, aprs le difficile accord sur la
fusion de deux entits seulement et cinq projets successifs, le nouvel
tablissement envisag sur le site de La Bathie, prs dAlbertville, nest
toujours pas construit. Le projet se trouve aujourdhui suspendu, le
ministre ayant demand tout rcemment lagence rgionale de sant
de le rexaminer pour mieux dgager des gains defficience, tout en
maintenant cependant les sites prexistants.
Ces retards et ces hsitations dans le contenu mme des projets ne
sont pas imputables aux seuls tablissements mais aussi aux tutelles : les
agences rgionales et les autorits ministrielles.
B - Les rles ambigus des tutelles
Perpignan, plusieurs projets de reconstruction de lancien
hpital ont t rejets par la tutelle rgionale (le prfet puis lagence
rgionale de lhospitalisation) dont les prises de position successives se
sont progressivement substitues celles de la communaut hospitalire :
suppression de lits, suppression de ltage logistique, conservation dun
btiment ancien pourtant non-conforme aux normes antisismiques
130
. Ces
demandes visant rduire les cots et le nombre de lits nont cependant
pas t accompagnes dune vritable rflexion sur lactivit du nouvel
hpital.

130
Le cot dune mise aux normes tant aujourdhui chiffre 7 M.

Cour des comptes

Le centre hospitalier Nord-Deux-Svres connait une situation
dgrade due, au moins pour partie, labsence de dcision de la tutelle
sur le choix du type dorganisation mettre en place (plateau technique
unique ou mise en synergie de plusieurs communauts hospitalires de
territoire) et sur le niveau de financement prvoir. Le projet de plateau
technique unique avait t prvu ds le deuxime schma rgional
dorganisation des soins
131
(SROS II pour 1999-2004). Au SROS III
(2006-2011), le regroupement des blocs opratoires, de lhospitalisation
et de la chirurgie ambulatoire figure de nouveau dans lannexe opposable,
mais le ministre de la sant et lagence rgionale de sant nont toujours
pas approuv formellement cette reconstruction sur un site unique.
Lagence rgionale, aprs avoir redimensionn ltablissement au sein
dun projet de sant du territoire, estime prochaine cette approbation, le
conseil rgional ayant dcid de lui apporter une subvention de 12 M.
En Tarentaise, la proposition retenue de construction nouvelle du
centre hospitalier Albertville-Moutiers (CHAM) dans le cadre dun
tablissement fusionn a constitu la rponse apporte lchec et la
suspension par le ministre de lancien syndicat inter-hospitalier qui
navait pas russi en dix ans prsenter un projet commun pour des
tablissements distants, chacun, de moins de 30 km. Toutefois, en
ocjtobre 2012, les tutelles ont nouveau diffr le projet pour procder
une concertation sur la dfinition des besoins et le dimensionnement
optimal de ltablissement. Si les tutelles ont longtemps insist sur
lurgence de cette fusion, les diffrents acteurs, tablissement,
communaut mdicale, lus et ministre, nont pas russi saccorder sur
une fusion plus efficiente et plus conomique. La Cour ne peut que
constater lchec que constitue labsence de recomposition de loffre de
soins hospitalire dans la valle de la Tarentaise depuis maintenant plus
de vingt ans.
III - Une efficience encore dmontrer
Les hsitations et les retards pris dans la conduite des projets ont
conduit des surcots et des difficults de financement qui risquent de
peser longtemps sur lquilibre budgtaire des tablissements sans que
loffre de soins ait t amliore.

131
Les schmas rgionaux dorganisation des soins ont t institus par la loi du
31 juillet 1991 portant rforme hospitalire pour dterminer la rpartition
gographique des installations et des activits de soins permettant de satisfaire au
mieux les besoins de la population.

Cour des comptes

A - Des atermoiements prjudiciables financirement
Ces oprations ont dores et dj t coteuses, aussi bien au stade
des tudes pralables que des ralisations, lorsque celles-ci ont pu voir le
jour.
Les projets successifs de reconstruction de lhpital de Perpignan
ont occasionn, depuis 1993, de nombreuses dpenses inutiles, plusieurs
projets ayant t ensuite abandonns : indemnisation des architectes
hauteur de 4,8 M entre 1995 et 1999, indemnisation pour retard des
entreprises hauteur de 9,96 M en 2010, en partie compense par des
dommages et intrts reus hauteur de 2,86 M. Les tudes pralables
successives nont pas pour autant permis dvaluer correctement les
besoins. Lenveloppe financire du projet, dabord estime en 1995
95 M, est passe 136 M en 2003 pour atteindre 190 M en 2012, soit
une progression de 63 % en euros constants, alors mme que le
programme initial de 1993 a t revu la baisse par la tutelle et que le
btiment apparat aujourdhui peu fonctionnel et coteux en
fonctionnement. Par ailleurs, des emplois supplmentaires ont d tre
crs lors de la mise en service du nouveau btiment, reprsentant un
surcot de 6.9 M annuels.
Ces dpenses auront pour consquence dhypothquer pour
longtemps la situation financire de lhpital : la capacit
dautofinancement sera insuffisante pour couvrir le remboursement en
capital des emprunts ds 2013/2014 et la dette progressera de 116 M
entre 2009 et 2016. Il sera alors difficile denvisager, comme prvu
initialement, la ralisation de la troisime tranche (regroupement, dans
un btiment construire, des soins de suite et de radaptation et de lits de
mdecine situs dans un ancien btiment de lhpital) et de la quatrime
(rhabilitation de lunit de long sjour de 200 lits), sans partenariat
extrieur, sans les crdits spcifiques attribus par lagence rgionale de
sant et sans laide du dpartement pour le long sjour. La tutelle examine
dailleurs la possibilit doptimiser les capacits existantes pour y intgrer
les activits ralises dans les units non reconstruites.
De mme, les retards pris par la reconstruction du centre
hospitalier Nord-Deux-Svres, risquent de faire driver les cots
initiaux. En 2007, une tude de faisabilit financire a conclu
lefficience dun march de conception-ralisation par rapport une
matrise douvrage publique ou un partenariat public priv (PPP). Ce
choix ayant t confirm, le cot du programme, arrt dans le march
notifi, slevait en 2010 80,1 M, toutes dpenses confondues, pour
une valuation initiale de 97,9 M. Toutefois, la clause contractuelle

Cour des comptes

dactualisation conduisait demble un surcot de 6,45 M en cas de
ralisation.
Ltablissement, qui est soumis un plan de retour lquilibre, a
affich un dficit structurel de 2 M la fin de 2011 et sa capacit
dautofinancement nette sest trs nettement dgrade, alors mme quil
nest pas fortement endett. Le plan global de financement pluri-annuel,
pour la priode 2011-2015, na pas t approuv, en labsence de dcision
ministrielle sur le projet de reconstruction.
Malgr le nouveau projet rcemment prsent et valu 106 M,
la soutenabilit de lopration demeure incertaine, ltablissement tablant
sur une augmentation, certes modeste, de son activit et sur une
diminution significative de ses frais de gestion, notamment de ses frais de
personnel. Or, les rsultats observs sur les cinq dernires annes
contredisent ces hypothses, avec une activit stagnante et des charges en
hausse de 8,98 % pour les personnels non mdicaux et de 13,2% pour les
mdicaux.
En outre, le cot des deux units daccueil, de diagnostic et de
traitement de la premire urgence qui doivent fonctionner 24 heures sur
24 est lev. Au-del de loctroi par la rgion dune subvention de 12 M,
la ralisation du projet est en tout tat de cause subordonne lobtention
dune aide en capital de 45 M au titre du plan Hpital 2012, dun
abondement de 1,5 M par an pendant 20 ans au titre de laide la
contractualisation et dune aide en fonctionnement.
Le financement de lhpital dAlbertville-Moutiers (CHAM),
tait pour sa part, loin dtre acquis avant que le projet ne soit suspendu
en octobre 2012 par le ministre, sur proposition de lARS, dans lattente
de nouvelles tudes sur loffre globale de soins sur le territoire concern.
Ltablissement a fait le choix de dures damortissements longues et
dispose de fonds propres insuffisants. Par ailleurs, comme il a t
considr comme ayant t surdot dans le cadre antrieur de
financement par dotation globale, la tarification lactivit a contraint
ses ressources et un plan de retour lquilibre a d tre mis en place en
2008.
Si lhpital peut encore financer ses investissements courants en
utilisant sa capacit dautofinancement, il nest pas mme de supporter
les 125,4 M prvus initialement pour sa reconstruction. Le plan global
de financement pluriannuel prvoit, outre un recours lemprunt de
75,4 M, un apport de 36,6 M de financement dits externes,
ltablissement esprant bnficier de la part de lagence rgionale de
sant de crdits daide la contractualisation. Un tel plan apparat peu
raliste, dune part, du fait des restrictions tant des crdits bancaires que

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des financements publics, et, dautre part, en termes de soutenabilit par
rapport au cycle dexploitation du centre hospitalier.
Devant ces difficults, un cinquime projet a t labor pour
ramener le cot de lopration de reconstruction 97 M, grce la
rduction des surfaces portant sur les services de chirurgie ambulatoire et
mdico-technique, lhbergement, le ple mre-enfant, ladministration
logistique et les locaux techniques. Le projet de reconstruction du site des
Cordeliers serait actuellement abandonn et la restructuration de lancien
hpital dAlbertville maintenue, pour un cot restant arrt 3 M, mais
vraisemblablement sous-valu. La nouvelle approche annonce par
lagence rgionale de sant en novembre 2012 remet cependant en cause
ces valuations.
B - Une offre de soins encore inadapte
Perpignan, le nouvel hpital a t construit sur son ancien site
qui ne permet aucune extension, sauf racheter de nouveaux terrains. Le
parti architectural retenu est peu satisfaisant, car li, dune part, au
maintien, souhait par les lus locaux, dun ancien btiment difficile
intgrer et quil a fallu mettre aux normes, et, dautre part, labsence
dtage ddi aux circuits logistiques.
Cette dernire lacune constitue un vritable contresens au regard
des normes modernes dhospitalisation et de lutte contre les infections
nosocomiales (aucune surface de stockage na t prvue et les chariots
navettes stationnent dans les couloirs sans possibilit dautomatisation
des transports logistiques), obligeant ltablissement une vigilance
accrue dans ce domaine et des ramnagements de locaux. Cette erreur
de conception est, en outre, consommatrice en personnel et des quipes de
liftiers ont d tre cres pour acheminer les navettes entre les tages.
Une tude est en cours en vue de rechercher des solutions
organisationnelles pour pallier les difficults lies aux choix
architecturaux retenus.
Le projet a d galement tre ramnag en cours de ralisation
avec une tranche conditionnelle de 33 lits supplmentaires pour rpondre
aux nouveaux besoins, le nombre de lits passant finalement 649 en
2012. Enfin, lensemble des services hospitaliers, mdecine polyvalente,
mdecine griatrique et rhumatologie, nont pas trouv leur place dans le
nouvel ensemble. Leur rinstallation est prvue dans une hypothtique
troisime tranche au financement encore incertain.

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Quant aux deux autres projets tudis, mais non encore
dfinitivement arbitrs ni financs, ils ne rpondent que trs
imparfaitement aux besoins de la population.
Ainsi, le centre hospitalier Nord-Deux-Svres, en dpit de
labsence dune concurrence publique ou prive sur un bassin
gographique de 121 000 habitants, ne ralise que 49 % des sjours
hospitaliers de son territoire, lobjectif du nouveau projet tant dailleurs
prsent comme de nature rduire les risques de dtournement des
patients vers les autres structures.
Dans la Tarentaise, la nature des activits exerces par la nouvelle
entit issue de la fusion Albertville-Moutiers navait pas fait, jusqu la
demande rcente de la tutelle, lobjet dune rflexion approfondie.
Lactivit est stagnante en chirurgie et surtout saisonnire car lie aux
sports dhiver ( titre dillustration, lacte chirurgical le plus frquent a
t lintervention sur lavant-bras, de niveau 1, c'est--dire de faible
gravit). Dans un contexte de proximit avec deux trs importants centres
hospitaliers gnraux (Chambry et Annecy) et un centre hospitalier
rgional et universitaire (Grenoble), ce projet namliore en rien
lefficience de lorganisation des soins dans la valle de la Tarentaise,
alors mme que le centre hospitalier de Bourg-Saint-Maurice a t
maintenu grce des dotations exceptionnelles compensant une activit
insuffisante.
En consquence, la Cour estime quil est encore temps de
reconsidrer ces deux derniers projets, toujours en gestation, pour en
dgager tous les gains defficience possibles au-del des conomies
dores et dj identifies, mais qui apparaissent insuffisamment
volontaristes. Il convient aussi de dfinir de manire crdible lactivit
future des tablissements dans le cadre dune approche cohrente et
globale de loffre de soins locale.

__________
_________
Ces trois oprations de restructuration hospitalire ne peuvent que
confirmer les constats effectus prcdemment par la Cour : les rsultats
des restructurations sont rests trs en-de des ambitions affiches
depuis 1996.
La mise en place de la T2A met de plus en plus en vidence loffre
excdentaire par rapport aux besoins tout en rvlant linsuffisance de
lactivit de certains tablissements. Les trois situations prsentes font
surtout apparatre les dfaillances du processus de dcision en matire
de restructuration, les atermoiements constats gnrant des cots

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inutiles aboutissant des solutions peu satisfaisantes ne permettant pas
de rendre cohrente loffre de soin locale.
Sans doute, le principal cueil tient-il au fait que ces
restructurations se heurtent aux rsistances locales et ptissent dune
confusion frquente entre les objectifs de lamnagement du territoire et
ceux de la politique doffre de soins.
La Cour persiste dans ses recommandations de 2008 visant
relancer et rationaliser les plans de restructuration. Elle insiste sur la
ncessit pour les services de ltat de dfinir des objectifs nationaux de
restructuration hospitalire, de renforcer les moyens daction des
agences rgionales de sant et de soutenir leurs arbitrages, dans un
contexte de plus en plus difficile de lutte contre les dficits sociaux.
En ce qui concerne les projets qui napparaissent pas aujourdhui
satisfaisants du point de vue de lorganisation mdicale sur les territoires
concerns, la Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les
1. redfinir les projets existants en les intgrant dans une dmarche
rigoureuse et cohrente prenant en compte la globalit de loffre
et de la demande locales de soins ;
2. veiller ce que les projets de restructurations hospitalires
dgagent effectivement toutes les conomies de fonctionnement
dont elles offrent la possibilit.

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Ministre de lintrieur 166
167
Directeur du centre hospitalier de Perpignan 168
Ancien directeur du centre hospitalier de Perpignan 169
Directeur du centre hospitalier Lon-Jean Grgory de Thuir 170
Directeur gnral de lAgence rgionale de sant de Rhne-
Alpes
171
Directeur du centre hospitalier intercommunal dAlbertville-
Moutiers
172
Directeur du centre hospitalier de Bourg-Saint-Maurice 173
Directeur de lAgence rgionale de sant de Poitou-Charentes 174
Directeur du centre hospitalier Nord-Deux-Svres 178
Ancien directeur du centre hospitalier Nord-Deux-Svres 182

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ET DE LA SANT

Les oprations de contrles effectues sur les hpitaux d'Albertville-
Moutiers, de Perpignan et du Nord-Deux-Svres vous amnent considrer
que le bilan dcevant des restructurations hospitalires, dj constat
dans le rapport annuel sur l'application des lois de financement de la
scurit sociale pour 2008, demeure d'actualit. Vous relevez d'une part, que
les objectifs en sont insuffisamment dfinis, d'autre part que le processus de
dcision des tablissements, comme de la tutelle, se traduit par des retards et
des cots inutiles et aboutit des solutions inadaptes pour l'offre de soins
locale.
La Cour recommande donc que les services de l'Etat dfinissent une
stratgie nationale de restructuration hospitalire et qu'ils soutiennent mieux
l'action des agences rgionales de sant (ARS). Elle prconise galement que
les projets insatisfaisants soient redfinis et que les conomies attendues
soient vrifies.
Si je partage votre recommandation sur le soutien apporter aux
ARS, je souhaite cependant nuancer la notion de stratgie nationale de
restructuration hospitalire.
Les ARS se sont vu confier la responsabilit de dfinir les adaptations
et les complmentarits de l'offre de soins, ainsi que les cooprations entre
l'ensemble des acteurs hospitaliers et ambulatoires (articles L.1431-2 2c,
L. 1434-7 et L. 1434-9 du code de la sant publique). A ce titre, les schmas
rgionaux de l'offre de soins de chacune des rgions identifient une offre de
soins cible cinq ans ainsi que les volutions prvoir pour l'atteindre. Les
objectifs en matire d'volution de l'offre de soins sont donc dfinis au plus
prs des besoins.
Les ARS doivent mesurer les impacts des recompositions en termes
d'efficience mdico-conomique, de qualit et de scurit des soins ainsi que
d'accessibilit. Les effets des recompositions sur l'attractivit des structures
de soins et sur l'quilibre de l'offre (secteurs public et priv) doivent
galement tre apprcis. Enfin, il faut accompagner les consquences sur
l'organisation interne des structures (organisation, patrimoine, quipements,
moyens en personnel ...).
Comme l'adaptation constante de l'offre de soins aux besoins de sant
peut ncessiter des recompositions de nature trs diverse dans les territoires,
il n'est pas envisageable de fixer un objectif national de recomposition de
l'offre de soins. L'opportunit des oprations de recomposition est
apprcier au regard d'un diagnostic ralis au niveau territorial. Avec la
cration rcente du comit pour la performance et la modernisation de l'offre

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de soins hospitalire (COPERMO), j'ai demand mes services de fournir
aux ARS des outils adapts, portant notamment sur le dficit ou l'excdent
d'offre, l'quilibre de la dmographie des professionnels de sant, les
quilibres financiers des structures et de veiller ce que ces outils prennent
en compte les rfrentiels nationaux existants (rgulation des activits de
soins, dimensionnement des projets, rgulation financire).
Au niveau national, l'objectif est d'accompagner les ARS dans la
conduite des oprations de recomposition au niveau stratgique et
oprationnel : un outil Eval Impact , permettant d'valuer l'impact
potentiel, ex ante et ex post, de ces oprations, en particulier des
cooprations entre tablissements de sant, a ainsi t mis en dbut d'anne
la disposition des ARS.
En outre, un premier rapport au Parlement sur les efforts engags
par les ARS en matire de recomposition de l'offre hospitalire , tel que
prvu par l'article 17 de la loi du 10 aot 2011, va tre produit d'ici la fin de
l'anne. La ralisation chaque anne de ce rapport devrait concourir
l'inscription des recompositions dans le dialogue de gestion annuel entre les
ARS et l'Etat (CPOM).
Des travaux sont engags avec l'appui de l'agence technique de
l'information sur l'hospitalisation (ATIH) et la participation des ARS afin de
construire un observatoire des recompositions. L'objectif est en particulier de
s'appuyer le plus possible sur les systmes d'information des ARS de type
dcisionnel, tel qu'ARHGOS, qui, travers la gestion des autorisations
d'activits de soins, permet d'apprcier certains mouvements de
recomposition de l'offre hospitalire.
Cela doit permettre la promotion dans les ARS d'une vritable
fonction de pilotage et d'accompagnement des oprations de recomposition
(tudes pralables, dfinition de scnarios cibles, gestion du projet,
accompagnement auprs des lus, des communauts mdicales et soignantes,
des chefs d'tablissement).

Cour des comptes

RPONSE DU MINISTRE DE L'INTRIEUR

Je vous informe que ce rapport n'appelle aucune observation de la
part du ministre de l'intrieur.

Cour des comptes


Je partage l'essentiel des analyses et propositions faites par la Cour :
l'opacit des objectifs poursuivis, conjugue la lente gestation des projets
ont conduit de nombreux plans de restructuration sur la voie de l'inefficience.
Cette dynamique est d'autant plus regrettable que les restructurations
doivent demeurer un levier incontournable pour consolider de manire
structurelle la trajectoire financire des tablissements de sant et, l'chelle
nationale, de l'ONDAM hospitalier.
Les propositions qui insistent sur la ncessit d'approfondir 1'analyse
de l'efficience et de la cohrence territoriale des projets de restructuration,
de renforcer les moyens d'action des agences rgionales de sant, recueillent
mon approbation. L'chelon rgional, face aux difficults voques, doit tre
le levier d'action privilgier tout en bnficiant, pour ce qui concerne les
arbitrages les plus complexes, du soutien total des services nationaux
comptents. La comptence rgionale reste cependant la plus pertinente pour
valuer l'efficience et la cohrence dans l'offre de soins territoriale des
projets de restructuration hospitalire.
Le constat de la Cour sur la trajectoire dcevante des nombreux plans
de restructuration est particulirement proccupant. Je souhaite souligner
ce stade, 1'imprieuse ncessit, dans un secteur au contexte financier trs
contraint, d'accompagner la mise en uvre des propositions de la Cour pour
faire des projets de restructuration un levier efficace et incontournable de
consolidation de nos finances publiques.
La dfinition d'une stratgie nationale de restructuration hospitalire,
que la Cour appelle de ses vux, est conforme aux efforts poursuivis par mes
services. II faut rationaliser, encadrer et consolider les dcisions
hospitalires d'investissement et les situations financires dgrades des
tablissements de sant travers un comit national et interministriel de
suivi qui regroupe les directions centrales comptentes. La rflexion sur les
restructurations hospitalires pourrait se dcliner dans ce cadre.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR DU CENTRE HOSPITALIER DE
PERPIGNAN

Deux observations cites dans le rapport (B - Une offre de soins
encore inadapte) appellent de ma part une rectification.
Il est indiqu que le parti architectural retenu pour le nouvel hpital
de Perpignan est peu satisfaisant, car li, d'une part, au maintien, souhait
par les lus locaux d'un ancien btiment difficile intgrer et qu'il a fallu
mettre aux normes
C'est en ralit la demande de l'Agence Rgionale de
l'Hospitalisation, que le maintien et la rhabilitation de ce btiment ont t
imposs au Centre Hospitalier. Ce point a t clairement relev dans le
rapport du contrle que vient de raliser la CRC.

Cour des comptes

RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR DU CENTRE HOSPITALIER
DE PERPIGNAN

Le choix du site correspondait une demande pressante du Conseiller
gnral du Canton. Par la suite sa nouvelle situation de Maire et par
consquent de prsident du Conseil dAdministration de lhpital devait
faciliter ses desseins. Polytechnicien et muni dun diplme darchitecte et
durbaniste son point de vue mritait dtre forcment dtre considr. Il
sagissait selon lui dviter que le dpart de ltablissement ne soit
lorigine dune friche industrielle dans un quartier dfavoris. Cet aspect
tait considr prioritaire au regard des contraintes architecturales qui
pseraient sur le fonctionnement de ltablissement.
Le maintien dun btiment hors normes a t impos par les autorits
de tutelles au prtexte de faire des conomies malgr la position de la
direction de ltablissement. On verra par la suite ce quil en a t. Cest
dans ce contexte doublement contraint par les lus et les autorits de tutelle
que le directeur et le corps mdical ont d leur corps dfendant concevoir
un projet qui ne correspondait pas du tout leur souhait.
Conclusion :
Les efforts successifs de la direction et du corps mdical dinscrire le
projet dune part dans le cadre dune restructuration de loffre par une
association avec ltablissement Mutualiste local et dautre part dans des
choix architecturaux porteurs de gains de productivit ont t annihils par
les interventions successives des lus et des tutelles.
Les recommandations de larchitecte rgional nont pas t suivies
deffets. La Direction des hpitaux ne disposant plus de service spcialis
capable dintervenir efficacement sest trouve dmunie. En dfinitive les
aspects techniques complexes sont rests de la seule apprciation du Matre
duvre. Par ailleurs sur le plan oprationnel la Matrise dOuvrage
dlgue sest confronte en permanence des dilemmes techniques et la
contrainte des dlais de ralisation. Son expertise sen est trouve altre.
Il a donc manqu dans cette affaire un arbitre totalement
indpendante qui aurait permis de trancher dans des choix toujours difficiles
sur le plan technique comme financier et une autorit de contrle qui au fil
de leau aurait aid au pilotage et confort le Matre dOuvrage dans ses
fonctions.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR DU CENTRE HOSPITALIER
LON-JEAN GRGORY

Je ne souhaite pas apporter de rponse.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE RGIONALE
DE SANT (ARS) RHNE-ALPES

S'agissant de la distance de 30 kilomtres qui sparent les trois
tablissements concerns, il convient toutefois de noter qu'il est ncessaire,
pour bien apprcier cette situation, de prendre en considration le fait, d'une
part, que ces tablissements sont situs en zones de montagne (les donnes
climatiques doivent tre prises en compte) et, d'autre part, que les variations
de populations sont particulirement importantes (population multiplie par
deux et encombrements des routes lors des frquents chass-crois des
vacances).
En ce qui concerne le rle des tutelles, celles-ci ne se sont rsolues
ne pas mener terme l'opration de fusion entre les trois sites pour la seule
raison de contraintes politiques et d'interventions d'lus locaux influents. Il
est noter, galement, que la suspension du syndicat inter-hospitalier qui
avait t mis en place, a t dcide la demande du ministre charg de la
sant et ne relve pas d'une initiative de la tutelle rgionale.
Il me semble enfin utile de porter votre connaissance les derniers
dveloppements relatifs cette situation. Il a t dcid le 17 octobre dernier
par la ministre des affaires sociales et de la sant, sur proposition de
l'Agence rgionale de sant, de suspendre le projet de reconstruction (site
unique) des tablissements d'Albertville et de Moutiers et d'engager
pralablement toute dcision de nouvelles tudes sur l'organisation de
l'offre globale de soins sur ce territoire. Un courrier a t adress rcemment
par Madame la Ministre des affaires sociales et de la sant aux lus locaux
pour les informer de cette dcision.

Cour des comptes

INTERCOMMUNAL DALBERTVILLE-MOUTIERS

Vous mentionnez que lactivit du Centre Hospitalier
Albertville-Motiers est stagnante (...) et surtout saisonnire , illustrant
votre propos par le fait que lacte chirurgical le plus frquent dans
ltablissement a t une intervention sur lavant-bras, de niveau 1, c'est--
dire de faible gravit .
Si ltablissement ne conteste pas les chiffres, je tiens toutefois
apporter quelques nuances.
Le Centre Hospitalier dAlbertville-Motiers a un rle
dtablissement de proximit, mais joue galement un rle majeur dans la
prise en charge de la traumatologie du ski, du fait de sa situation
gographique proximit des stations de sport dhiver. Limportance des
lsions du membre suprieur sont une consquence logique de cette prise en
charge particulire.
Par ailleurs, la prpondrance des sjours chirurgicaux de niveau 1,
c'est--dire de faible gravit, nest pas une spcificit du centre hospitalier
dAlbertville Motiers, et nest donc pas en soi synonyme dune prise en
charge inadapte ou de moindre qualit. Ltude de la base rgionale du
PMSI rvle en effet que les sjours chirurgicaux de niveau 1 sont galement
trs importants dans les centres hospitaliers de taille quivalente, voire dans
les tablissements plus importants comme le Centre Hospitalier de
Chambry.

Cour des comptes

DE BOURG-SAINT-MAURICE

Je dplore que le rapport prsent nest absolument pas pris en
compte mon courrier du 12 dcembre 2011.
En sept annes, le budget de ltablissement a augment de 25 % du
fait de progressions dactivit ayant atteint certaines annes 10 %. Ces
progressions exceptionnelles sont dues au fait que lactivit a t dveloppe,
en intersaison, vers la population locale. Ces progressions sont dues
essentiellement la stabilisation des quipes mdicales et le dveloppement
de nos rseaux avec les centres hospitaliers de Grenoble et Chambry.
Le simple contrle de nos comptes de gestion vous confirmera dune
part que lquilibre budgtaire a t obtenu par un dveloppement de
lactivit et dautre part que nous ne sommes pas maintenus par des
dotations exceptionnelles.
Je reste votre disposition pour toute information complmentaire
sur la dynamique du modle de PME de proximit en sant publique.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE RGIONALE
DE SANT DE POITOU-CHARENTES

1) La dfinition des objectifs de lopration, son dimensionnement et son
inscription dans un projet de territoire
Depuis la cration de lAgence le 1
er
avril 2010, des travaux
dingnierie locaux et nationaux ont t mens, de sorte que, au terme dune
volution substantielle des contours de lopration, le projet de
regroupement sur un seul site des trois plateaux techniques de lhpital
actuel Nord Deux Svres sur le site de Faye lAbbesse poursuit dsormais
lobjectif du maintien dune offre de soins hospitaliers sur le Nord Deux-
Svres et du renforcement de lattractivit de ltablissement, au titre dune
approche cohrente et globale de loffre de soins locale
2) Dimensionnement
Afin de prciser le contour du projet expos au titre du II-A-, le futur
projet prvoit le regroupement complet sur le site de Faye L'abbesse des lits
de mdecine, chirurgie et obsttrique. Les deux autres sites relais de Thouars
et Parthenay disposeront de consultations avances et permettront de
rpondre aux soins d'urgence ainsi qu'aux besoins de lits d'aval du plateau
MCO.
En complment, le site de Thouars continuera d'accueillir le ple
psychiatrie addictologie et celui de Parthenay des services administratifs. Le
futur hpital Nord Deux svres sera donc constitu d'un site principal et de
deux sites relais. Le site de Bressuire fera lobjet dune cession immobilire.
Ainsi, et afin de rectifier les donnes mentionnes dans le rapport, le
dimensionnement du projet sera donc de 298 lits et places installs
132
, en lieu
et place des 316 lits et places initiaux.
Il intgre ainsi une capacit rduite et reconfigure (baisse de 38 lits
en hospitalisation complte, augmentation de 19 places en hospitalisation
ambulatoire - mdecine et chirurgie -, diminution de la capacit du bloc
opratoire de 5 salles, optimisation des installations, installation de plateaux
de 90 lits par filire de prise en charge),
La concentration du dispositif mdecine-chirurgie-obsttrique sur un
seul site permettra ltablissement de bnficier plein des synergies
mdicales induites par le regroupement.

132
Dont 45 places dhospitalisation ambulatoire, 253 lits dhospitalisation complte
MCO, 7 salles de blocs opratoires et 2 salles de gastroentrologie, 15 lits de SSR,
4 salles dimagerie conventionnelle, 3 salles dchographie/mammographie, 2 salles
dimagerie de coupe.

Cour des comptes

Le dimensionnement en surface hors uvre et surface utile du projet
est conforme au rfrentiel de lAgence nationale dappui la performance
(ANAP) et aux critres dligibilit poss par la Direction gnrale de
lOffre de soins.
3) Objectifs, rponse aux besoins et inscription dans un projet de
territoire
Le projet prvoit des parcours de sant adapts et plus lisibles. Il
sappuie sur le dveloppement de lambulatoire et doit se coordonner avec
les soins de ville et particulirement les projets de sant des ples de soins de
premiers recours en cours de dveloppement sur le bassin dattractivit de
lhpital.
Il repose sur un partenariat actif avec la mdecine de premier
recours, il est peru par tous comme une des conditions de la revitalisation
du territoire en mdecine de premier recours et une opportunit de larrive
de nouveaux professionnels de sant en zone rurale mais galement au sein
de la nouvelle structure
Lopration inclut galement le renforcement du partenariat avec les
nombreuses structures mdico-sociales accueillant les personnes
handicapes et les personnes ges, ceci sans prjudice des cooprations
avec les tablissements hospitaliers de son environnement.
Le Centre hospitalier est le seul tablissement de sant du nord du
dpartement des Deux-Svres ; il nexiste pas doffre alternative publique ou
prive sur la zone.
La restructuration a pour objectif principal damliorer la
performance de ltablissement en rduisant les fuites de patientle de
manire raliste, et de conforter ltablissement dans son rle dhpital de
proximit.
Ainsi, ce jour, la nouvelle configuration du projet sappuie sur
plusieurs lments de nature renforcer son efficience et son organisation.
Dans sa nouvelle mouture, le projet vise galement amliorer loffre
de sant sur un territoire marqu par un sous-recours aux soins en mdecine
et amliorer la qualit, la scurit et lefficience des soins. Il sappuie,
enfin, sur une ambition forte favorisant la cohrence gnrale de loffre
territoriale de sant, et rpond ainsi la recommandation de la Cour.
4) Quant lefficience et la soutenabilit conomique de lopration
Les conditions financires du projet ont t clarifies pour en garantir
la soutenabilit.
Aprs tude approfondie et application des taux dactualisation, le
cout rel des travaux et des amnagements ncessaires slve
106,59 millions deuros, ainsi que vous le notez.

Cour des comptes

Les conomies de fonctionnement attendues dans le cadre du projet
ont t values 4, 8 millions deuros (titres 1, 2 et 3). Les conomies ont
t valides en comit technique de pilotage du projet en juin 2012 et feront
lobjet dune politique active de ltablissement pour leur mise en uvre
(gestion prvisionnelle des emplois et comptences, organisation des
laboratoires sur un site, optimisation de lorganisation interne, etc.).
Le contrat de retour l'quilibre qui va ds 2013 engager
l'tablissement raliser un premier niveau d'conomies viendra complter
les gains d'efficience permis par la nouvelle construction.
Les diffrents titres de l'Etat prvisionnel des dpenses et recettes
(EPRD) feront l'objet d'une analyse en lien avec l'approche mdico-
conomique engage en lien avec les diffrents ples hospitaliers.
Les niveaux de charges dont particulirement le titre 1 concernant le
personnel, ont dores et dj fait l'objet d'objectifs contraints dans le
Contrait pluriannuel dobjectifs et de moyens (CPOM) sign en 2012 avec
l'tablissement.
Cet engagement fort, mobilisant tous les professionnels du CHNDS,
doit s'inscrire dans un projet global offrant des perspectives moyen terme
en vue du site unique.
Le plan de financement global pluriannuel pour la priode 2011-2015
a t approuv par l'Agence rgionale de sant. Il intgre le plan de
financement de la future construction et les lments chiffrs du plan
d'conomies des charges des titres 1 3 affrent
Les projections dactivit 2020 (+ 0,75 % par an en moyenne) ont
t tablies en tenant compte de lvolution de la consommation des patients
de la zone de recrutement de 120 000 habitants telle que dfinie par grand
domaine dactivit dans le Contrat pluriannuel dobjectifs et de moyens
(CPOM), de ltude de positionnement stratgique ralise sur lactivit en
2010, des objectifs du projet mdical dtablissement ainsi que dun pic
dactivit louverture du nouvel hpital de 4,7 %.
Afin de prciser les donnes daugmentation dactivit et de charges
mentionnes dans le projet de rapport, au titre du III-A, je mentionnerais
que, si lvolution des recettes dactivits stagne en effet depuis 2009,
lvolution des charges de personnel a oscill entre 2 et 4 % entre 2009 et
2012
133
.
L'activit future est travaille ds prsent, en lien avec la
Commission mdicale dtablissement, par segments de march. Afin de
mesurer les projections envisageables, un audit de positionnement
stratgique a t conduit. Certains segments comme l'orthopdie

133
Source : DIAMANT ; pour 2012 : projection 12 mois partir rapport infra annuel
fin septembre 2012.

Cour des comptes

traumatologie ont dj t identifis avec un fort potentiel de dveloppement
sur le case mix de l'hpital par reprise essentiellement sur le secteur priv.
5) Quant au processus de dcision qui semble proche de son terme
Le projet dimplantation sur un site unique a fait lobjet dun accord
lunanimit de la Commission excutive de lAgence rgionale de
lhospitalisation en dcembre 2009.
Pour ce qui concerne le CHNDS, lorganisation des soins partir de
son activit a fait lobjet dune rflexion pralable et tout particulirement
ds 2006 pour prparer le projet dtablissement 2007-2011 adopt par
les instances en dcembre 2006, projet partir duquel a pu tre dcide la
localisation et lorganisation du site regroupant lessentiel des activits
MCO Faye-lAbbesse.
Si la longueur du processus de dcision concernant lopration du
Centre hospitalier Nord Deux Svres peut tre lgitimement releve, la
dcision finale apparat dsormais trs proche.
En effet, si par courrier du 19 mars 2012, le Ministre du travail, de
lemploi et de la sant donnait son accord de principe pour un financement
du projet de construction au titre du plan daide linvestissement Hpital
2012 , les derniers mois ont t consacrs lachvement des travaux
dingnierie en lien troit avec ltablissement et la DGOS du Ministre.
LAgence a galement propos dans cette priode aux collectivits
territoriales un soutien financier direct du projet, avec un rsultat trs
significatif : la Rgion Poitou-Charentes a dcid une aide de 12 millions
deuros lors de sa commission permanente du 17 novembre 2012.
Ainsi, selon les termes de Madame la Ministre de la Sant et des
Affaires Sociales dans son rcent courrier du 15 novembre 2012 adress la
Prsidente du Conseil rgional ce projet serait trs largement renforc, ce
qui lui permettrait de bnficier de chances relles de voir son plan
dinvestissement valid par le comit interministriel dappui la
performance et la modernisation de loffre de soins hospitaliers que
jinstallerai dans les tous prochains jours .

Cour des comptes

NORD-DEUX-SVRES (CHNDS)

Le projet de modernisation du Centre Hospitalier Nord Deux-Svres,
aprs une longue priode de maturation, est actuellement un stade avanc
de finalisation. Le tnement dimplantation du nouveau dispositif a t acquis
en juillet 2010. Le soumissionnaire au march de travaux a t retenu dans
le cadre dune procdure dite de conception-ralisation (march en
attente de notification). Aprs avoir fait lobjet dajustements techniques,
raliss en lien troit avec les services de lARS, le dossier a t expertis
par les services ministriels (Sous-direction de la performance la DGOS)
dans le courant du deuxime quadrimestre 2012.
Lingnierie administrative et financire mise en uvre pour le
montage de ce dossier, pertinent du point de vue de l organisation mdicale
du territoire, garantit la soutenabilit financire de ce projet de
restructuration dterminant pour lavenir de ltablissement et du service
public hospitalier sur notre territoire.
Le dossier est actuellement soumis la dcision de Madame la
Ministre des Affaires Sociales et de la Sant.
I. Un projet pertinent du point de vue de lorganisation mdicale du
territoire
En effet, il prend en compte la globalit de loffre et de la demande
locale de soins et il sintgre dans une dmarche rigoureuse et cohrente.
Ltablissement, 5
me
producteur de soins de la rgion Poitou-
Charentes, est un des lments structurants de rponse la demande locale
de soins.
Sagissant de la prise en compte de la globalit de loffre, un audit de
positionnement stratgique concernant lexercice 2010 a t ralis au dbut
du printemps 2012 et a confirm les diffrentes tudes diligentes par les
autorits ministrielles et rgionales.
La mme analyse mene lautomne 2012, concernant lanne 2011,
objective une stabilit globale de la pntration de ltablissement sur son
cur de cible.
Les tudes ralises en 2012 par segment homogne dactivit et par
lignes de produits confrent une lisibilit extrmement claire de la situation
concurrentielle de ltablissement.
Les partenariats avec le site de recours (CHRU de Poitiers) et
lhpital de rfrence (CH de Niort) ont t renforcs dans le courant de
lanne 2012.

Cour des comptes

Pour ce qui concerne la prise en compte de la globalit de la demande
locale de soins, les points ci-aprs mritent dtre souligns :
La volont dancrage territorial constitue la pierre angulaire du
dispositif de restructuration. Elle a amen ltablissement nouer des
partenariats troits avec la mdecine de premier recours (engagement direct
de la direction dans la personnalisation des relations avec la mdecine de
ville, cration - en lien troit avec lOrdre dpartemental des mdecins et
avec lappui de lARS - dun groupe-contact ville-hpital permettant
damliorer de manire effective et concrte les synergies avec le monde
ambulatoire).
Le projet sinscrit clairement dans le cadre de la politique conduite
par lARS de maillage du territoire (la mdecine de premier recours tant
actuellement en cours de rorganisation par cration de ples mdicaux
regroupant des professionnels de sant pour pallier la menace de
dsertification mdicale) ; ces actions mobilisent aussi bien les
professionnels eux-mmes (associations et Ordres) que les chelons
concerns de lARS, ainsi que les collectivits territoriales.
Cette dmarche vise son appropriation par les professionnels
libraux de sant (un demi-millier de professionnels, dont 120 gnralistes et
trs peu de spcialistes) exerant sur un territoire taille humaine, habitat
rural diffus, dont la modestie des ressources de la population ge doit tre
prise en compte.
Un dossier construit avec rigueur et cohrence.
Lapproche mdicale dont il a fait lobjet sappuie sur les lignes de
force suivantes :
- identification claire des chemins cliniques suivis par les patients,
- mise en place de filires bien identifies partir des urgences,
- mutualisation des spcialits mdicales gnratrices de synergies
sur lhospitalisation complte,
- organisation de la programmation consultations/units
dhospitalisation,
- fluidification des prises en charge par la mise en place dun
chanage cohrent hospitalisations de jour - hospitalisations de semaine -
hospitalisations compltes.
Au plan conomique, la rarticulation du dispositif hospitalier a t
conue selon les principes directeurs suivants :
- approche marginaliste systmatique effet de levier sur la marge
contributive,
- distinction cots fixes / cots variables,

Cour des comptes

- dtermination ex ante dobjectifs de gestion clairs par unit
mdicale,
- dimensionnement 30 lits des plateaux dhospitalisation, gold
standard actuel en priode de T2A susceptible de varier en fonction des
volutions de la tarification,
- volutivit du dispositif autorise par un dimensionnement des
plates-formes permettant une flexibilit fonctionnelle certaine.
Au total, telle que configure, la maquette retenue met ltablissement
en adquation avec les exigences du mode de tarification actuelle, en mettant
en cohrence la typologie des sjours et la lisibilit du parcours des patients.
II. Un montage financier garant de la soutenabilit mdico-
conomique
En effet, ce projet dgagera toutes les conomies de fonctionnement
dont il offre lopportunit et il intgre des prvisions de recettes calcules sur
une progression raliste de lactivit.
Sagissant des conomies de fonctionnement raliser, les lments
ci-aprs doivent tre prciss :
Une rtrospective 2007-2011 objective une situation proccupante, on
observe en effet que lactivit de ltablissement, mesure en nombre de
sjours hospitaliers, est reste relativement stable, dans un contexte
daugmentation continue de ses charges structurelles.
En 2011, laugmentation des dpenses de personnel non mdical a t
de 4,07 %. Le taux dvolution de ces mmes dpenses sur lexercice 2012,
mesur par lcart entre le compte administratif anticip 2011 et le rsultat
provisoire 2012, est de 2,95 %. En net, ce taux dvolution stablit mme
1,93 % (la diffrence entre le brut et le net tant la consquence de mesures
nouvelles finances, ou dautres dpenses, pour lesquelles ltablissement
bnficie dune recette quivalente). Cet inflchissement non ngligeable de
lvolution la hausse des dpenses de personnel sera confirm sur les
prochains exercices dans le cadre de la mise en place dun contrat de retour
lquilibre financier (CREF), actuellement en cours dlaboration.
Par ailleurs, le centre hospitalier est le premier tablissement de la
Rgion Poitou-Charentes actuellement accompagn dans le programme de
performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE) par les
autorits rgionales et nationales.
Le pilotage mdico-conomique de lhpital, dont la perfectibilit a
t pointe par la Chambre Rgionale des Comptes, est en voie
damlioration rapide :

Cour des comptes

- une version stabilise des CREA 2011, finalise en novembre 2012,
sert actuellement de base au dialogue de gestion avec les producteurs de
soins et leurs quipes,
- les propositions de tableaux de bord par ples seront prochainement
soumises concertation de faon tre fonctionnels ds 2013,
- la mise en place de la comptabilit analytique dexploitation
autorise dornavant la distinction des rsultats de lactivit MCO soumises
la T2A et le rsultat des activits encore finances par la DAF (psychiatrie,
SSR).
A ce jour, la procdure retenue pour la ralisation des travaux (cf.
supra), garantit une parfaite maitrise des cots dinvestissements.
Des pistes dconomies identifies ont t intgres dans la nouvelle
version du PGFP approuv par lARS le 11 juillet 2012 (limination des
surcots lis la pluralit des sites de production, frais de transports
intersites grevant lourdement lexploitation, captation des impacts gnrs
par la rarticulation et loptimisation du dispositif sur tous les titres de
dpenses).
Enfin, les prvisions de recettes ont t calcules sur une progression
prudente de lactivit.
Il est noter quune progression de 3 % des produits de lactivit
hospitalire est constate sur lexercice 2012, objectivant sur cet exercice
lindispensable paralllisme entre volution des charges et des produits
dexploitation.
Dans un souci de prcaution et de prudence, les estimations de
recettes ont t faites sur un cur de cible de 120 000 habitants, alors mme
que la zone dattraction naturelle de ltablissement ressort
170 000 habitants.
Une surperformance du score dactivit intgr dans le PGFP peut
tre raisonnablement escompte, compte-tenu des marges de progression
repres sur un certain nombre de lignes de produits de segments dactivit
composantes du cur de mtier dun hpital gnral.
Au total, ce projet, techniquement abouti et financirement
soutenable, est port avec nergie et dtermination par les lus. Il est
sous-tendu par lambition forte de donner une ralit au principe
fondamental dgalit daccs des soins de qualit pour tous, sans slection
par largent, au moindre cot pour lusager et pour la collectivit. Il
constitue un lment de structuration majeure dune offre de soins publique,
en labsence dalternative prive, dans un territoire menac par la
dsertification mdicale.

Cour des comptes

RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR DU CENTRE HOSPITALIER
DE NORD DEUX-SVRES

En prambule, je tiens souligner que, plus encore que le directeur
dhpital dhier, le citoyen daujourdhui est particulirement sensible la
mthode mise en uvre, laquelle en effet par cette consultation de trois
acteurs de terrain favorise la meilleure connaissance possible, par le niveau
national, de la ralit dune situation provinciale quelque peu complexe ; de
plus, pour ce qui est du CHNDS, lancien directeur que je suis est dsormais
le seul jusquen 2010 avoir particip aux volutions du dossier, les
personnels des services de tutelle de lpoque ayant t ncessairement
renouvels rforme oblige- do un apport complmentaire, par le seul
acteur de lpoque, rendu ainsi possible, susceptible denrichir le contenu et
dinflchir certaines orientations des seuls rapports crits de cette priode,
malgr la grande valeur qui les caractrise le plus souvent : cest cette
ambition dclairer au mieux la Cour sur la situation qui motive ma rponse.
Afin de faciliter larticulation de mes propos avec votre texte, jen
suivrai essentiellement sa chronologie.
- Sur la capacit daccueil du CHNDS : les seuls 316 lits (et places)
repris par votre tude ne concernent que le seul projet de regroupement
MCO sur le site de Faye-lAbbesse ; en ralit, lentit juridique comprend
environ 1.000 lits et places, la fois de MCO, de soins de suite, de
psychiatrie et dhbergement pour personnes ges. Avec une gestion et des
moyens appropris, leffet taille dune entit de 1 000 lits et places
reprsente un atout favorisant notamment le lissage financier dalas
toujours possibles
- Les termes des deux premiers chapitres (I et II) annoncs par le
dernier paragraphe de votre prsentation sont pour lessentiel partags,
mme si quelques nuances seront prsentes, des correctifs plus marqus
tant ports sur le chapitre III.
- IA, fin du premier paragraphe aprs lencadr.
Pour ce qui concerne le CHNDS, lorganisation des soins partir de
son activit a bien fait lobjet dune rflexion pralable et tout
particulirement ds 2006 pour prparer le projet dtablissement 2007-
2011 adopt par les instances en dcembre 2006, projet partir duquel a
pu tre dcide la localisation et lorganisation du site regroupant lessentiel
des activits MCO Faye-lAbbesse. Un manque de rflexion sur
lorganisation des soins ne saurait donc tre relev lencontre du CHNDS
et le court passage dans le projet, qui pourrait illustrer ce manque se limite
six lignes dont lessentiel porte sur la prsence de ltablissement sur un
territoire de sant marqu par la proximit de deux hpitaux importants,
Niort et Cholet

Cour des comptes

Cette illustration est entache dune erreur et comporte des
insuffisances :
le territoire de sant de lensemble du dpartement des Deux-Svres
ne comporte pas Cholet, ville moyenne du Maine-et-Loire, hors rgion
Poitou-Charentes, laquelle dispose par ailleurs de deux tablissements de
sant (un hpital, une clinique) ;
Niort est situe dans le sud des Deux-Svres et dispose galement de
deux structures MCO prsentant une offre pour partie complmentaire mais
aussi pour partie concurrentielle ;
si lattractivit concrte des sites disperss MCO du CHNDS est
aujourdhui limite quelques 110-115 habitants, sa zone dattraction
naturelle porte sur une population de 175.000 habitants, do un axe
stratgique fondamental dfinir : non pas conqurir dans le seul but de
conqurir des parts de march sur cette zone, mais disposer dune offre de
soins correspondant sa vocation normale dhpital gnral en mesure de
rpondre lessentiel des besoins de sant dune population - terme les
175 000 habitants en relation avec les tablissements du territoire, donc
NIORT, et de la rgion, dont le CHU de Poitiers et, cela, dans le cadre de
filires de soins dj en place et dvelopper dans le temps chaque fois que
ncessaire.
A cet axe stratgique correspondent des enjeux souligns ds 2006 et
rgulirement rappels, savoir la ncessit de construire un nouvel hpital
offrant la taille critique positive de lordre de 300 lits et places en MCO,
ainsi capable de garantir une indispensable efficience conomique, un
parcours du patient bien clarifi, attractif pour les recrutements mdicaux en
cette priode de pnurie relative, favorisant une bien utile qualit de vie au
travail du personnel, en mesure de renforcer les liens avec la mdecine de
ville et, avec ses sites-relais, sinscrivant au mieux dans une l aussi utile
dmarche damnagement du territoire en termes de structures, demplois,
de liaisons routires et de respect de lenvironnement (construction HQE) :
cest en effet toute cette ncessaire harmonie densemble qui a t
recherche pour btir un projet davenir engageant en grande partie la
qualit de vie de la population de cette moiti de dpartement.
- Dans le projet de rapport, au contenu tout fait partag mais avec
un questionnement portant sur les tablissements dans lincapacit opter
pour des solutions rationnelles : en effet, qui dispose du pouvoir de dcision
lhpital ? Avant la loi HPST, lexemple du CHNDS, au moins jusquen
2006, illustre de manire presque caricaturale les limites de la recherche
dclare dun consensus entre des partenaires aussi loigns les uns des
autres que certains groupes mdicaux en place dans les sites dorigine, ou
encore lidalisme paralysant de reprsentants syndicaux, une cohrence
longtemps en recherche chez les partenaires politiques, une quipe de
direction restructurer et, ds lorigine de la fusion administrative en

Cour des comptes

1996 des trois hpitaux initiaux, labsence quasi incroyable dun
indispensable vritable projet pralable ; comment stonner ensuite
denregistrer de petites querelles intestines caractre quasi fodal et
bloquant tout projet cohrent ?
Dsormais, par un travail conduit sans relche par lARH de lpoque
et la direction hospitalire locale, laccord du plus grand nombre a pu tre
obtenu et les errances des dix premires annes doivent tre dfinitivement
classes au rayon des archives oublier.
- Dans le projet de rapport, propos de la longue gestation des
projets.
De ce qui prcde, limportant porte bien maintenant, sous rserve
dactualisations de dtails, sur lactuel projet dtablissement et sur sa
traduction immobilire de mai 2010 implanter Faye-lAbbesse : capacit
MCO de lordre de 300 lits et places avec son plateau mdico-technique et sa
structure centrale daccueil des urgences.
Sur ce point, une erreur sest glisse dans votre texte : en effet,
lactivit MCO-plateau technique devra tre offerte par le seul site de Faye-
lAbbesse (proche de Bressuire), les sites-relais se limitant des activits
pour lessentiel complmentaires : soins de suite Parthenay (et Maulon
depuis fin 2011), psychiatrie Thouars, des units grontologiques bien
entendu de proximit- Parthenay, Thouars, Maulon et Bressuire mais avec
suppression totale, ds louverture de Faye-lAbbesse, du site actuel MCO
implant dans la ville de Bressuire, des tudes de reprise du site ayant t
lances ds 2010 avec la ville (en premier le maire) et des partenaires
extrieurs potentiels.
Pour tre complet sur ce point, il subsiste peut-tre encore ce jour
une interrogation pour quelques lits de mdecine Parthenay et Thouars,
ainsi que le maintien durgences hospitalires (accueil et SMUR), mais la
ralisation centrale de Faye-lAbbesse, la rorganisation de la mdecine
librale dans les villes concernes (et dj aboutie Thouars, avec laide
publique) en lien avec le maillage enviable des structures de sapeurs-
pompiers par nature sous utilises mais tout fait en mesure dassurer des
transports sanitaires durgence, doivent aboutir un ensemble cohrent,
conomique et efficace, mme si cest au prix de quelques ractions
darrire-garde mais peu crdibles pour le plus grand nombre au regard de
limpact de louverture tant attendue du site de Faye-lAbbesse (le CHNDS
dispose bien entendu ds maintenant des terrains appropris).
- Dans le projet de rapport, sur les rles ambigus des tutelles pour
lanalyse des capacits dvolution notamment financires du CHNDS, la
rflexion sest trouve pollue par les conclusions discutables de la Mission
dAppui et de Conseil (MAC) diligente en 2009 par la DGOS ; en effet, les
deux experts de la MAC ont quelque peu fig leur analyse en se limitant
intgrer une stagnation de lexistant pour ce qui est du bassin de population

Cour des comptes

desservir (110-115 habitants et non 175.000), avec une sous-valuation de
lattractivit de la nouvelle structure MCO et donc du volet recettes, et en
nintgrant que de faibles rductions de dpenses ; leur dcharge pour les
dpenses, lhypothse de 2009 retenait encore de possibles units
hospitalires urgences-SMUR Parthenay et Thouars, units coteuses et
la qualit de rponse mdicale limite.
Cela tant, lapproche excessivement prudente (illustrant les limites
dun principe de prcaution port lextrme) et donc finalement tout fait
discutable des deux experts nest pas sans poser la question de lintrt de
telles missions qui, avec des prcdentes, ne se sont jamais rvles
vritablement convaincantes pour ce qui est du CHNDS.
- Dans le projet de rapport, ce qui prcde a certainement contribu
bloquer le processus de dcision qui aurait d aboutir ds lautomne 2009
linscription du projet au plan hpital 2012 ; il en est probablement de
mme aujourdhui malgr limplication de lARS mais la crainte dun chec
financier par le ministre, dans le contexte actuel, semble continuer
favoriser la continuit de linaction prjudiciable lavenir, mais ce statu
quo perptue un incontournable dficit structurel en attendant, si la dcision
de faire nest pas rapidement prise, la fin naturelle des sites MCO en place
Bressuire, Parthenay et Thouars.
En synthse, les perspectives dvolution dactivit et donc de recettes
prendre en compte doivent tre plus importantes que celles prconises par
la MAC et la clarification apporter sur la rorganisation de la rponse
lurgence en mesure bien entendu doffrir une rponse une dtresse dans
un dlai qui nexcde pas 30 mn- ainsi que sur les autres sources
dconomies, cette clarification densemble doit rduire plus sensiblement les
dpenses, le tout aboutissant une situation conomique quilibre et donc
normalement viable sinscrivant clairement en faveur de la concrtisation du
projet.
A noter, comme dj indiqu, que laccroissement dactivit est
entendre comme traduisant le rsultat dune rponse adapte aux besoins
dune population plus tendue que celle daujourdhui et non, comme
mentionn dans le projet de rapport, comme correspondant un projet de
nature rduire les risques de dtournement des patients vers les autres
structures ; lobjectif de rponse un besoin apporter sur un territoire
dtermin nest donc pas confondre avec une quelconque volont de
comptition entre tablissements de sant et en particulier entre des
tablissements publics de sant (cest, il est vrai, nuancer avec les cliniques
prives).

Cour des comptes

Quelques remarques finales
- Concernant le processus de dcision lhpital, la ncessaire option
de regrouper lensemble des services administratifs sur le site de Parthenay
et non Faye-lAbbesse ne pouvait pas rsulter dun consensus au regard de
la position fige dune organisation syndicale et, cela, malgr le triple intrt
prsent par ce regroupement en un seul lieu (efficacit du travail des
quipes, cot rduit des locaux ramnags, quilibre des emplois entre les
trois villes de rfrence) : la direction de lhpital a d sengager fortement
pour y aboutir.
De mme, le choix du concepteur, par le biais dun march de
conception-ralisation, a ncessit une implication soutenue de la direction
de lhpital pour viter les travers des dispositifs PPP et MOP. Voil
pourquoi, dsormais, les surcots annoncs ne sont pas qualifier comme
tels puisquils correspondront la seule application des formules
dactualisation des cots de la construction condition de ne pas modifier
la substance du march initial.
- En nuance au troisime paragraphe de la conclusion, est-il utile
dinsister sur le fait que les objectifs de la solution doffre de soins telle que
prconise par le projet sont en parfaite adquation avec les besoins
territoriaux damnagement de cette partie du dpartement et de ses 175.000
habitants : ils correspondent en effet une rponse sanitaire de proximit qui
sera enfin visible ; cette rponse de proximit pour lessentiel des disciplines
sarticulera sur les indispensables filires de soins conduisant aux structures
plus spcialises ; limplication de la mdecine de ville et le recours aux
moyens de secours des pompiers plutt sous employs au regard de leur
seule finalit premire constitueront un complment efficace ; lquilibre des
indispensables emplois publics se rvlera adapt au mieux de par la
rpartition pertinente des fonctions entre les sites ; lamlioration
incontournable apporter certaines portions du rseau routier prvues
pour desservir Faye-lAbbesse sera profitable tous
- Concernant enfin lauteur de cette rponse et plus particulirement
son tat desprit par rapport au dossier, comment ne pas confirmer son
manque dintrt personnel sur la suite des oprations puisquil nexerce
plus dactivit professionnelle et habite hors dpartement ! Par cette
rponse, il obit tout simplement son devoir dapporter la Cour une
expertise rflchie sur les dispositions dun projet complexe mais dsormais
bien abouti, rpondant au mieux tous les termes de lintrt gnral et
port par tous les acteurs dterminants : il doit ds lors tre rapidement
concrtis. Dans le cas contraire, les dcideurs actuels commettraient une
faute en continuant tergiverser, indcision condamnant terme proche
toute rponse sanitaire attendue par la population dun territoire alors
rapidement qualifiable de sinistr.

Cour des comptes

3
Le mdecin traitant et le parcours de
soins coordonns : une rforme
inaboutie

_____________________
PRESENTATION
____________________
La loi du 13 aot 2004 relative lassurance maladie a recherch
une meilleure organisation des soins, une plus grande responsabilisation
des acteurs et un meilleur pilotage du systme de sant. Paralllement
la cration du dossier mdical personnel qui, selon son expos des motifs,
devait permettre de suivre le cheminement du malade dans le systme
de soins , sa mesure phare tait le dveloppement de parcours de soins
coordonns, autour dun mdecin traitant [] qui se verra confier un
rle central dans lorientation et le suivi du patient tout au long de son
parcours de soins . A ce titre, tout assur social de plus de 16 ans devait
pouvoir dsigner un mdecin traitant, gnraliste ou spcialiste,
consulter avant de recourir un autre mdecin.

Cette rforme ambitieuse visait ainsi inscrire dans une
organisation nouvelle lensemble des assurs et la totalit des mdecins.
Pour renforcer son acceptabilit, le lgislateur avait choisi dassocier les
professionnels de sant sa mise en uvre dans le cadre des
ngociations entre lassurance maladie et les syndicats de mdecins
libraux qui ont dbouch sur la convention mdicale du 12 janvier 2005.
La Cour a cherch apprcier lapport effectif de cette
innovation, prsente comme majeure, une meilleure efficience
mdicale et conomique des prises en charge.
Pour les assurs, qui ont, dans leur trs grande majorit dclar
un mdecin traitant, ce dispositif est demeur un parcours essentiellement
tarifaire, au demeurant peu comprhensible (I).
Pour les partenaires conventionnels, il a permis une augmentation
et une diversification progressive de la rmunration des mdecins, dont
la mise en cohrence avec le rle reconnu au mdecin traitant reste
cependant le point faible (II).

Cour des comptes

Dans ces conditions, lamlioration de la coordination des soins a
continu faire lobjet de multiples exprimentations sans perspective
densemble (III).
I - Un dispositif ambitieux rduit pour les assurs
un parcours tarifaire complexe
Linsuffisante organisation du systme de soins est une source
gnrale dinefficience mdicale et conomique
136
, bien au-del des
manifestations de nomadisme mdical souvent mises en avant, mais
en ralit relativement peu frquentes
137
. Partant de ce constat, le
dispositif mis en place en 2004 a entendu mieux structurer laccs aux
mdecins de ville, tout en prservant les fondements de la mdecine
librale (notamment le libre choix du patient) et en tenant compte dune
spcificit franaise, limportance du nombre des mdecins spcialistes
138
.
A - Des principes innovants
La loi a tabli deux principes simples : tout assur de seize ans ou
plus peut choisir un mdecin traitant quil dsigne lassurance maladie
et ne consulte alors un autre mdecin (dit correspondant ) que sur
prescription de son mdecin traitant. Le non-respect de ces principes
entrane une pnalisation financire.
1 - Un dispositif gnralis mais non obligatoire
Le dispositif du mdecin traitant simpose lensemble des assurs
et des
.
mdecins. Contrairement de prcdentes tentatives
damlioration de la coordination des soins, il ne sagit ni

136
Cf. rapport du Haut conseil pour lavenir de lassurance maladie (HAS) de janvier
2004.
137
Le nomadisme mdical se dfinit comme la multiplication par un mme assur
de consultations chez des praticiens diffrents pour un mme objet dans une priode
de temps rapproche. La Cour avait estim en 2005 quil concernait 12 000 assurs et
entranait un surcot de 7,5 M pour les seuls honoraires de mdecins ou de 30 M en
ajoutant les prescriptions.
138
53 422 mdecins gnralistes, 7 552 mdecins exercice particulier (tels les
allergologues ou acupuncteurs) et 54 701 mdecins spcialistes (donnes Caisse
nationale dassurance maladie des travailleurs salaris 2010 pour la France
mtropolitaine).

Cour des comptes
LE MEDECIN TRAITANT ET LE PARCOURS DE SOINS COORDONNES 189
dexprimentations (filires et rseaux issus de lordonnance du 24 avril
1996 relative la matrise mdicalise des dpenses dassurance maladie)
ni dune option facultative comme celle du mdecin rfrent institue par
la convention mdicale du 4 dcembre 1998.
Mdecin rfrent et mdecin traitant
La convention du 4 dcembre 1998, signe entre les caisses et les
seules organisations de mdecins gnralistes prvoyait notamment que
lassur de 16 ans ou plus pouvait choisir pour un an renouvelable un
gnraliste qui avait opt pour sinscrire comme mdecin rfrent. Lassur
devait sengager ne pas consulter un autre mdecin gnraliste (sauf
urgence, changement momentan de rsidence ou autre situation
exceptionnelle) ; il tait alors dispens davance de frais.
Le mdecin rfrent, pour sa part, devait notamment respecter un seuil
maximal annuel dactivit compatible avec une mdecine de qualit,
sinterdire lusage des dpassements, tenir pour le compte de son patient un
document mdical de synthse, et prescrire les mdicaments les moins
coteux. En contrepartie, le mdecin rfrent percevait une rmunration
forfaitaire annuelle par tte (capitation). Dabord fixe 150 F par patient,
cette rmunration slevait 45,73 en janvier 2001.
Ce systme, la diffrence de celui du mdecin traitant, ne concernait
que les seuls omnipraticiens et ntait pas ouvert aux spcialistes. Il tait
fond sur des incitations positives, au bnfice de lassur comme du
mdecin rfrent, coteuses pour lassurance maladie. Il a t mis en
extinction partir de 2004, lors de linstitution du mdecin traitant, alors
qu1,2 million dassurs et 6 100 mdecins gnralistes y avaient adhr.
De manire viter de rompre avec le principe de la libert de
choix du mdecin par le patient, la dsignation dun mdecin traitant nest
pas obligatoire. Elle rsulte dune dmarche volontaire de lassur qui
doit solliciter laccord formel du praticien quil a choisi de dsigner
lassurance maladie comme tel.
2 - Une responsabilisation des assurs
La prise en charge financire de lassur est module, en fonction
de son comportement, vertueux ou non. La loi prvoit en effet que la
participation
139
de ce dernier peut tre majore sil ne sinscrit pas dans le
parcours de soins coordonns, cest--dire sil na pas choisi de mdecin
traitant ou consulte directement un autre mdecin sans prescription
pralable de son mdecin traitant.

139
Le ticket modrateur .

Cour des comptes

Ce systme repose ainsi sur un mcanisme de pnalisation de
lassur. Il ny a pas dincitation positive, par exemple sous forme de tiers
payant ou de majoration de taux de remboursement si le parcours de soins
coordonns est strictement respect. Dans un tel cas, ce sont simplement
les modalits de droit commun de prise en charge qui sappliquent.
3 - Une relation formalise entre assurs et mdecins et entre
mdecins
La rforme du mdecin traitant institue une relation juridique
nouvelle entre mdecin et assur, tout en structurant la pratique du
mdecin de famille, ralit qui prexistait la rforme puisque 90 % des
personnes interroges en 2002 dclaraient avoir un gnraliste habituel
140
.
Sa mise en place sest voulue pragmatique. Contrairement au
mdecin rfrent, qui tait ncessairement un gnraliste, le mdecin
traitant peut tre un gnraliste ou un spcialiste. Par ailleurs, laccs
direct
141
a t autoris la plupart des spcialistes pour lesquels, avant la
rforme, laccs se faisait principalement linitiative des patients
142
.
Mdecin traitant et mdecin correspondant
Les partenaires conventionnels - union nationale des caisses
dassurance maladie dune part et syndicats reprsentatifs des mdecins
libraux gnralistes et spcialistes dautre part - qui ngocient les
conventions dfinissant les relations entre lassurance maladie et les
mdecins ont t trs prcis sur la dfinition des missions spcifiques du
mdecin traitant. En revanche, ils nont dfini le parcours de soins
coordonns qu partir de la relation que le mdecin traitant tablit avec les
mdecins, le plus souvent spcialistes, vers lesquels il oriente le patient.
Conformment la convention du 12 janvier 2005, reprise pour
lessentiel par la convention du 26 juillet 2011, le mdecin traitant doit
assurer le premier niveau de recours aux soins et les soins de prvention
(dpistage, ducation sanitaire, etc.), contribuer la promotion de la sant,
orienter le patient dans le systme de soins, et en particulier ncessaire vers
un mdecin spcialiste correspondant , auquel laccs est ainsi soumis la
reconnaissance pralable dun besoin par le mdecin traitant.

140
Enqute sant, soins et protection sociale ralise par lInstitut de recherche et
de documentation en conomie de la sant (IRDES).
141
Laccs est dit direct aux mdecins relevant de certaines spcialits
(gyncologie mdicale, gyncologie obsttrique, ophtalmologie, psychiatrie et
neuropsychiatrie) car il ne ncessite pas de prescription du mdecin traitant.
142
lexception toutefois des dermatologues (les gyncologues ralisaient 31 % des
accs directs aux spcialistes, les ophtalmologues 21 % et les dermatologues 12,6 %).

Cour des comptes
Ce dernier peut adresser le patient au mdecin correspondant soit pour
un avis ponctuel
143
, soit pour des soins itratifs confis un mme mdecin
dans le cadre dun plan de soins
144
ou dun protocole relatif une affection de
longue dure (ALD), soit enfin pour une squence de soins
145
ncessitant
lintervention de plusieurs mdecins.
Le mdecin traitant doit informer tout mdecin correspondant des
dlais de prise en charge compatibles avec ltat de sant du patient,
contribuer la protocolisation des soins de longue dure en concertation avec
les autres intervenants, favoriser la coordination en effectuant la synthse des
informations transmises par les diffrents acteurs et lintgration de cette
synthse dans le dossier mdical personnel, et apporter au malade toutes
informations permettant dassurer une permanence daccs aux soins aux
heures de fermeture du cabinet.
Lensemble de ces relations entre assur et mdecin traitant et entre
mdecin traitant et mdecins correspondants dfinit le parcours de soins
coordonns.
La possibilit de changer facilement de mdecin traitant a t un
lment facilitateur, comme en tmoigne le fait que la part des
bnficiaires ayant chang de mdecin traitant au moins une fois dans
lanne est passe de 5,3 % en 2007 8,5 % en 2011.
La rforme a ainsi institu un gatekeeper la franaise, librement
inspir du schma britannique o le mdecin gnraliste est un passage
oblig (d'o son nom, littralement le garde-barrire). Contrairement ce
dernier, o toute personne est tenue de sinscrire chez un gnraliste, pay
en fonction du nombre de ses patients, qui la soigne gratuitement et
l'oriente si ncessaire vers un spcialiste ou un hpital, le systme
franais prserve les fondements de la mdecine librale que sont
notamment le libre choix du mdecin par le patient et le paiement lacte.

143
Le mdecin correspondant consult pour avis ponctuel adresse au mdecin traitant
ses conclusions et propositions thrapeutiques. Il sengage par ailleurs ne pas donner
au patient de soins continus (ne pas avoir reu le patient dans les six mois prcdents
et ne pas prvoir de le recevoir dans les six mois suivants) et laisser au mdecin
traitant la charge de surveiller lapplication de ses prescriptions (le dlai de six mois a
t ramen quatre par lavenant n 8 de la convention de 2011).
144
Prdfini, en termes de contenu et de priodicit, entre le mdecin traitant et le
mdecin correspondant.
145
Ralise en concertation avec le mdecin traitant.

Cour des comptes

B - Une adhsion non dmentie des assurs
Ds le dpart, les assurs se sont dans leur quasi-totalit inscrits
dans ce nouveau mcanisme, ce qui ntait pas acquis, dans un domaine
aussi sensible que lorganisation des soins o lchec du carnet de sant
propos en 1996 est rest dans les mmoires.
Leur respect des principes du parcours de soins coordonns sest,
de surcrot, rvl durable.
1 - La dsignation dun mdecin traitant par 90 % des assurs
Ds mai 2006, le taux dadhsion, apprhend travers le nombre
dassurs du rgime gnral (hors sections locales mutualistes) ayant
dclar un mdecin traitant, tait de 80 %. Il a ensuite continu crotre
rgulirement pour atteindre 89,7 % en dcembre 2011. Dans leur quasi-
totalit (95 %), les assurs sociaux ont dsign comme mdecin traitant
un gnraliste.
Tableau n 1 : taux dassurs ayant dsign un mdecin traitant
Fin 2007 Fin 2008 Fin 2009 Fin 2010 Fin 2011
Nombre de
mdecins
traitants
92 514 94 954 95 896 95 677 94 909
Nombre
dassurs
ayant dsign
un mdecin
traitant
31 133 743 32 917 703 34 340 367 35 090 268 35 710 457
Taux 81,5 % 85,5 % 88,3 % 89,0 % 89,7 %
Source : Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris
Ce taux pourrait sans doute tre encore amlior en remdiant
quelques complications administratives, pour la plupart lies aux
imperfections des systmes dinformation de lassurance maladie. Ainsi,
il ne devrait pas tre ncessaire de redsigner un mdecin traitant en cas
de changement de caisse dassurance maladie (cette absence de transfert
automatique dun rgime lautre oblige par exemple un lycen refaire
sa dclaration quand il devient tudiant) et la dsignation de mdecins
traitants conjoints
147
devrait tre facilite.

147
En application de larticle 37 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2006, les
mdecins exerant dans le cadre de la mme spcialit au sein d'un cabinet mdical situ dans les
mmes locaux ou dans un centre de sant mentionn peuvent tre en principe conjointement
dsigns mdecins traitants .

Cour des comptes
2 - 91 % dactes effectus dans le cadre du parcours de soins
coordonns
La part des consultations mdicales effectues dans le respect du
parcours de soins coordonns est passe de 87,2 % en 2008 91 % en
2011.
Tableau n 2 : consultations ralises dans le cadre du parcours de
soins coordonns
2008
148
2009 2010 2011
Nombre de consultations
dans le parcours et
assimiles
182 049 874 186 176 955 186 459 831 188 180 616
hors parcours
26 703 835 22 250 373 19 446 103 18 729 804
% de consultations dans le
parcours
87,2 % 89,3 % 90,6 % 91,0 %
exclues
149

61 439 163 64 096 193 61 818 516 64 539 695
Source : Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris
Le niveau trs lev de cet indicateur sexplique cependant par le
grand nombre de cas

considrs rglementairement comme assimils au
parcours , tels que la mise en uvre de protocoles de soins
150
, les
situations de remplacement du mdecin traitant, les actes relevant de la
permanence des soins, ainsi que laccs dit direct aux mdecins
relevant de certaines spcialits (gyncologie mdicale, gyncologie
obsttrique, ophtalmologie, psychiatrie et neuropsychiatrie).
Au surplus, pour un patient ayant dsign un mdecin traitant, ne
sont considrs comme hors parcours que les cas expressment
identifis comme tels par le mdecin correspondant
151
. Or, il nest pas rare
que le formulaire ne soit pas exactement rempli cet gard, ce qui a pour
effet de majorer dans une proportion toutefois difficile apprcier le taux
de respect du parcours de soins.
Par ailleurs, ce taux exclut par dfinition les consultations ralises
au bnfice des patients de moins de 16 ans ainsi que diverses prises en

148
Des donnes compltes par anne ne sont disponibles qu partir de 2008.
149
Ces consultations concernent essentiellement les patients de moins de 16 ans et les
urgences.
150
Protocoles affections de longue dure , plans de soins itratifs, squences de
soins ralises en concertation avec le mdecin traitant.
151
Quand il coche la case hors parcours prvue cet effet sur la feuille de soins.

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charge lies notamment lurgence ou lloignement du patient de son
domicile, qui reprsentent prs du quart de lensemble des consultations
annuelles
152
. Leur importance ramne 69 %
153
la part des consultations
effectivement ralises dans le cadre dun parcours de soins par rapport
au total annuel des consultations toutes catgories confondues.
C - Des mcanismes tarifaires contraignants et
complexes
Lobservance du parcours de soins coordonns traduit certes pour
une part lattachement des assurs sociaux leur mdecin de famille et
leur adhsion lide que ce dernier puisse tre le pivot autour duquel
construire en cas de besoin leur trajectoire au sein dun systme de soins
ressenti comme particulirement compliqu et mal articul.
Elle est aussi trs fortement contrainte. Les pnalits prvues par la
loi pour inciter les assurs le respecter sont dautant plus dissuasives
que, dans le cadre des contrats responsables auxquels sont rserves
certaines aides fiscales et sociales
154
, elles ne peuvent tre prises en
charge par les organismes dassurance maladie complmentaire.
1 - Un ticket modrateur major en cas de non-respect du
parcours de soins
La majoration du ticket modrateur pour les assurs n'ayant pas
choisi de mdecin traitant ou consultant un autre mdecin sans
prescription de leur mdecin traitant (hors les exceptions prvues) est
devenue rapidement de plus en plus lourde : elle a quadrupl dans les
trois ans qui ont suivi la mise en uvre du dispositif, passant de 10
40 %.

152
Ces consultations, dites exclues du parcours , reprsentent 24 % du total.
153
7 % pour les consultations hors parcours.
154
Les contrats dassurance maladie complmentaires qui nimposent pas un
questionnaire mdical leurs adhrents et qui, conformment la loi de 2004 et un
dcret du 29 septembre 2005, ne prennent notamment pas leur charge les
pnalisations pour non-respect du parcours de soins coordonns sont dits contrats
responsables. Ils bnficient dune rduction de la taxe sur les contrats dassurance.
Lorsquils sont souscrits dans un cadre dentreprise et obligatoires, la participation de
lemployeur leur financement bnficie de diverses exonrations fiscales et sociales.

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Tableau n 3 : volution du taux de la majoration du ticket
modrateur
Encadrement (par dcret) de la
majoration
Taux fix Date deffet
7,5 % - 12,5 % 10 % 1
er
janvier 2006
12,5 % - 22,5 % 20 % 2 septembre 2007
37,5 % - 42,5 % 40 % 31 janvier 2009
Source : Cour des comptes
Laugmentation du ticket modrateur ne peut dpasser un certain
montant par acte
155
mais, mme plafonne, cette pnalit sest rvle
dissuasive en laissant la charge de lassur un surcrot de dpenses
significatif. Ainsi le reste charge
156
dun assur nayant pas dsign de
mdecin traitant est-il de 70 % du tarif de la consultation, soit 16,10
(9,20 sil a une assurance complmentaire) quand il consulte un
mdecin gnraliste de secteur 1, contre 30 %, soit 6,90 (0 s'il a une
assurance complmentaire) pour celui qui consulte son mdecin
traitant
157
.
Tous rgimes confondus, cette majoration du ticket modrateur a
reprsent 206 M dconomies pour lassurance maladie en 2011.
2 - Les dpassements autoriss pour les mdecins de secteur 1
consults en dehors du parcours de soins
La loi du 13 aot 2004 avait prvu quil appartiendrait la
convention mdicale de fixer les modalits selon lesquelles les
mdecins [] sont autoriss pratiquer [] des dpassements
d'honoraires sur le tarif des actes et consultations pour les patients qui les
consultent [hors parcours de soins coordonns] .
Les dispositions retenues par la convention de janvier 2005 ont
inutilement compliqu le schma initial. Ces dpassements incitatifs au
respect du parcours, dits dpassements autoriss, avantagent
paradoxalement le mdecin que son patient vient consulter sans
prescription du mdecin traitant et promeuvent dune certaine manire un
contournement du parcours de soins coordonns en dissuadant le mdecin
ainsi consult den recommander le respect lassur.

155
2,50 lorigine, 10 aujourdhui.
156
En faisant abstraction des participations forfaitaires.
157
Ici suppos gnraliste de secteur 1 galement.

Cour des comptes

Par ailleurs, distinctement de laccs direct certains spcialistes
prvu par dcret, la convention reconnat un accs dit spcifique pour
certaines consultations qui ne peuvent donner lieu dpassement, mme
si elles interviennent sans prescription du mdecin traitant
158
. Le fait que
le champ de laccs direct (certains spcialistes) et celui de laccs
spcifique (seulement certaines consultations de ces spcialistes) ne se
recouvrent pas introduit une complication supplmentaire.
Cette extrme complexit est accrue encore par les modalits
retenues pour encadrer ces dpassements. La convention les limite en
effet en pourcentage par acte (17,5 %) et plafonne en pourcentage leur
part dans le chiffre daffaires du mdecin (la part des honoraires des actes
sans dpassement doit tre suprieure 70 % du total des honoraires
perus).
Dans la pratique, ces dpassements sont toutefois rests marginaux
et le mode de pnalisation de lassur par augmentation des honoraires
dun mdecin consult hors parcours a peu jou. Les dpassements
autoriss sont trs peu nombreux et ont diminu mme fortement, passant
de 2,1 millions de consultations en 2006 0,8 million en 2011. De fait les
mdecins concerns ne les facturent que rarement.
3 - Les majorations dhonoraires des mdecins correspondants
Les mdecins correspondants que lassur consulte dans le cadre
dun parcours de soins coordonns bnficient pour leur part de divers
types de majorations dhonoraires :
pour un avis ponctuel de consultant, le tarif correspond au
double du tarif de base de la consultation (C2
159
, soit 46 ), que
ce soit en secteur 1 ou 2 ;
pour des soins squencs ou itratifs, le tarif du mdecin
spcialiste est de 28 , aprs application dune majoration de
coordination spcialiste (MCS) dun montant de 3
160
. Cette
majoration de coordination ne peut tre toutefois facture que si

158
Consultations dophtalmologie concernant la prescription et le renouvellement de
lunettes, les actes de dpistage et le suivi du glaucome ; consultations de gyncologie
concernant les actes de dpistage, la prescription et le suivi dune contraception, le
suivi des grossesses et linterruption volontaire de grossesse (IVG) mdicamenteuse ;
consultations de psychiatrie ( lexclusion de la neurologie) concernant les patients de
moins de 26 ans ; la plupart des consultations de stomatologie.
159
C 2,5 pour un psychiatre, neuropsychiatre ou neurologue ; C3 pour un professeur
duniversit praticien hospitalier.
160
4 en psychiatrie, neuropsychiatrie, neurologie.

Cour des comptes
le mdecin correspondant procde un retour dinformations
au mdecin traitant et exerce en secteur 1.
Ces majorations psent sur lassur dont le reste charge augmente
proportionnellement
161
.
Le dispositif est dautant moins comprhensible dans sa logique
densemble pour lassur social que la mise en uvre a t contemporaine
de la gnralisation de la majoration provisoire clinique (MPC) tous les
spcialistes
162
et de linstitution, puis de llargissement, des
participations forfaitaires et franchises mdicales qui ont contribu
brouiller encore davantage le systme tarifaire.
Du fait que la majoration provisoire clinique nest prise en charge
par lassurance maladie que pour les spcialistes de secteur 1, quand
lassur consulte un spcialiste du secteur 2, mme sur prescription de
son mdecin traitant, il est rembours sur une base de 23 au lieu de
28
163
. Ce cas est frquent puisque plus de 40 % des spcialistes sont
tablis en secteur 2.

Franchises mdicales et participations forfaitaires
La loi du 13 aot 2004 a introduit une participation forfaitaire de
lassur, fixe 1 euro, pour chaque consultation et chaque acte de biologie
mdicale. Par la suite, une franchise a t galement institue pour les
mdicaments (0,50 par mdicament), les actes des auxiliaires mdicaux
(0,50 par acte) et les transports (2 par trajet).
Lapplication du tiers payant par les pharmaciens et les laboratoires
oblige lassurance maladie imputer ces participations forfaitaires et
franchises, qui peuvent reprsenter, malgr divers plafonnements, jusqu
100 par patient et par an, sur le remboursement des honoraires mdicaux.
Comme elles ne sont pas prises en charge non plus par les assurances
complmentaires, elles crent parfois une confusion avec les pnalits
encourues pour non-respect du parcours de soins coordonns, les relevs de
comptes adresss aux assurs tant peu aiss comprendre.

161
Voire davantage quand il consulte un correspondant du secteur 2.
162
Cette majoration de la consultation de spcialiste, dune valeur de 2 , a t cre
pour certaines spcialits par arrt du 22 septembre 2003, dans lattente de
llaboration dune nouvelle classification des actes cliniques. Elle a t tendue
toutes les spcialits le 1
er
mars 2005.
163
Du fait de la non-opposabilit de certaines majorations (majoration de coordination
spcialiste, majoration provisoire clinique) en secteur 2.

Cour des comptes

Ces mcanismes contraignants ont jou un rle fortement dissuasif
pour viter quune observance trop lche du dispositif nentrane tout la
fois la multiplication des consultations des mdecins traitants due au
passage oblig par ces derniers et une augmentation corrlative des avis
ponctuels demands des mdecins consultants.
La mise en place du mdecin traitant et du parcours de soins
coordonns sest cependant traduite pour lassur par un parcours tarifaire
dune considrable complexit qui visait certes le responsabiliser mais
surtout limiter la charge des remboursements pour lassurance maladie
et galement rendre le secteur 1 plus attractif.
De fait, les proccupations des partenaires conventionnels,
auxquels a t dlgue, dans un contexte de volont de redressement
financier de lassurance maladie, la mise en uvre oprationnelle du
dispositif, ont largement pris le pas le contenu mdical du parcours de
soins.
II - Un facteur dterminant de la diversification de
la rmunration des mdecins
Alors que le parcours tarifaire de lassur, la seule exception de
la rapide progression de la majoration de ticket modrateur, est demeur
stable depuis son institution, les ngociations successives des partenaires
conventionnels ont nettement fait voluer les modes de rmunration des
mdecins.
Les proccupations des syndicats mdicaux de voir revaloriser le
tarif des actes se sont de fait conjugues avec le souci de lassurance
maladie de mieux cibler son effort financier et den faire un levier pour
renforcer progressivement la matrise mdicalise des dpenses.
A - La mise en uvre de complments de rmunration
cibls
Dans un contexte marqu par la persistance de dficits levs de
lassurance maladie, les responsables de cette dernire se sont appuys
sur lopportunit offerte par la mise en place du mdecin traitant et du
parcours de soins coordonns pour privilgier autant que possible des
revalorisations cibles, selon des modalits diffrentes entre gnralistes
et spcialistes.

Cour des comptes
1 - Pour les gnralistes, un ciblage sur le suivi des patients en
affection de longue dure
Le montant de la consultation du gnraliste a augment de 20
21 au 1
er
aot 2006, puis 22 au 1
er
juillet 2007 et enfin 23 (soit la
valeur de la consultation de spcialiste) au 1
er
janvier 2011.
Cette revalorisation a t complte par le rajustement la hausse
du forfait ALD , dj mis en place antrieurement pour faciliter
llaboration du protocole de soins dun patient entrant dans le dispositif
de prise en charge des affections de longue dure
164
.
Avant la loi de 2004, lexpression mdecin traitant existait en
effet dj mais tait rserve au mdecin qui, pour un patient en ALD,
tablissait le protocole dfinissant les actes et prestations ncessits par
le traitement de l'affection et pour lesquels la participation de l'assur peut
tre limite ou supprime . La rdaction du protocole donnait lieu au
paiement dun forfait de 50 au mdecin traitant pour chaque nouveau
patient entrant en ALD.
Si le montant du forfait a t ramen de 50 40 , il nest plus
tabli sur la base du flux des nouveaux protocoles signs, mais dsormais
vers pour tout patient suivi en ALD, cest--dire calcul sur le stock. Un
tel mcanisme nincite ni limiter lentre en affection de longue dure,
ni faciliter la sortie des patients de ce dispositif. Il se rvle dautant
plus onreux que le nombre total de patients concerns a progress dun
tiers entre 2006 et 2011.
Le surcrot de rmunration correspondant, donc le surcot net qui
en rsulte pour lassurance maladie, a atteint ainsi 285 M en 2011. Il
sagit de la seule rmunration spcifiquement lie au rle du mdecin
traitant (le plus souvent un gnraliste) et la mise en place du parcours
de soins coordonns, jusqu lavenant rsultant des ngociations
conventionnelles doctobre 2012.
2 - Pour les spcialistes, des rmunrations complmentaires non
ngligeables
Pour les spcialistes, les partenaires conventionnels ont donn la
prfrence des complments de rmunration prise en charge

164
En application de larticle L. 322-3 du code de la scurit sociale, les affections de
longue dure, qui figurent sur une liste tablie par dcret aprs avis de la Haute
Autorit de sant, ouvrent droit la suppression du ticket modrateur, donc la prise
en charge 100 % des soins correspondants.

Cour des comptes

modulable (en fonction du respect du parcours de soins par le patient
165
,
en fonction du secteur du praticien
166
) par rapport une hausse uniforme
du tarif de la consultation. Celui-ci est effectivement rest stable sur toute
la priode.
Les mdecins correspondants ont de fait bnfici de
rmunrations complmentaires significatives, directement lies la mise
en place du parcours de soins coordonns.
En 2011, le supplment de rmunration net dont ils ont bnfici
au titre des avis ponctuels de consultants peut tre estim 183 M,
tandis que celui des majorations de coordination slve 118 M.
Les rmunrations supplmentaires lies aux dpassements
autoriss sont, pour leur part, trs faibles : leur montant total sest lev
8,8 M en 2011.
3 - Un effort financier paradoxalement plus favorable aux
spcialistes
Les supplments de rmunration mdicale directement induits par
le parcours de soins coordonns slvent ainsi au total prs de 600 M
par an, dont 285 M au bnfice des mdecins traitants et 310 M au
bnfice des mdecins correspondants (qui sont des spcialistes).
Les mdecins traitants tant 95 % des gnralistes, on peut
estimer quau total leffort financier annuel de lassurance maladie se
rpartit entre 324 M (soit 54,5 %) pour les spcialistes et 271 M (soit
45,5 % pour les gnralistes.

165
Dpassement autoris pour un patient hors parcours, consultation majore C2 ou
majoration de coordination spcialiste pour un patient dans le parcours.
166
Le dpassement autoris et la majoration de coordination spcialiste de 3 (comme
la majoration provisoire clinique de 2 ) ne sont facturables que par des mdecins du
secteur 1.

Cour des comptes
Tableau n 4 : estimation des rmunrations mdicales
complmentaires directement lies au parcours de soins de 2005
En M 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Forfaits ALD 40 sur stock 261 286 307 322 341 348
Forfaits ALD 50 sur flux dduire -51 -56 -57 -60 -65 -63
Diffrentiel affection de longue dure
(ALD)
210 230 250 262 276 285
Montant total C2 et C2,5 329 389 440 470 499 574
C2 chirurgiens dduire -114 -128 -140 -145 -152 -172
valorisation des C2 au cot C+ majoration
provisoire clinique dduire (au prorata)
-132 -152 -170 -185 -197 -218
Diffrentiel C2 (avis de consultants) 83 109 130 140 150 183
Total majorations de coordination
spcialistes (ou quivalent)
113 123 124 122 120 118
Montant total dpassement autoris 20 15 12 9 9 9
TOTAL
426 477 516 533 555 595
Dont mdecins traitants
210 230 250 262 276 285
Dont mdecins correspondants
216 247 266 271 279 310
Source : Cour des comptes partir de donnes fournies par la CNAMTS

Ce constat est dautant plus paradoxal et singulier que la cration
du mdecin traitant visait revaloriser le rle du mdecin gnraliste en
lui donnant une fonction pivot.
4 - Une prise en charge trs partielle par lassurance maladie
obligatoire
Lassurance maladie obligatoire prend en charge lintgralit des
forfaits ALD verss aux mdecins traitants mais, pour les avis de
consultants et les majorations de coordination spcialistes, laisse la
charge de lassur et/ou de lassurance maladie complmentaire le ticket
modrateur et les dpassements dhonoraires du secteur 2.
La majoration du ticket modrateur se traduit par un transfert de
dpenses de lassurance maladie obligatoire vers les mnages, qui
supportent galement la totalit des dpassements autoriss.

Cour des comptes

Tableau n 5 : rpartition du financement des supplments de
rmunration mdicale entre assurance maladie obligatoire (AMO)
et mnages/assurances maladie complmentaires (AMC)
Cots directs
parcours de soins
coordonns 2011
(en M)
Gains
mdecins
AMO
Mnages et/ou AMC
Total Mnages AMC sil y a lieu
Affection de longue
dure
285 285 0
Avis de consultant
(estimation)
183 128 55 55
Majoration de
coordination
spcialiste
(estimation)
118 83 35 35
Dpassement autoris 9 9 9
Majoration du ticket
modrateur
0 -206 206 206
TOTAL 595 290 305 215 90
La part assume par les mnages, directement ou indirectement
167
,
soit 305 M, apparat ainsi lgrement suprieure celle qui incombe
lassurance maladie obligatoire, soit 290 M. La mise en uvre
conventionnelle du parcours de soins coordonns a contribu
168
la
hausse non ngligeable du reste charge des assurs, qui est pass de
8,8 % 9,6 % du cot des soins entre 2004 et 2011
169
.
B - Un levier pour introduire de nouveaux modes de
rmunration
Consquence de la relation juridique instaure entre mdecin
traitant et assur du fait dun accord de dsignation rciproque et
formalis, tout mdecin gnraliste se voit rattacher une population
dsormais clairement identifie de patients
Cette donne nouvelle ouvre la possibilit de dvelopper des
actions cibles en direction des mdecins en fonction des caractristiques
particulires de leurs patients. Lassurance maladie a trouv ainsi loutil
ncessaire la mise en place progressive dun systme dincitations
positives la matrise mdicalise des dpenses de sant et,

167
Par lintermdiaire de lassurance maladie complmentaire.
168
Dautres mesures, telles les franchises et participations forfaitaires, ont jou un rle
dterminant dans cette dynamique.
169
Voir direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques,
Etudes et rsultats n 809. Septembre 2012.

Cour des comptes
paralllement, a pris appui sur le dispositif pour largir la part forfaitaire
des rmunrations.
1 - La construction progressive dune rmunration sur objectifs
a) La dclinaison individuelle des objectifs collectifs
La convention de 2005 a retenu cinq thmes prioritaires parmi
ceux fixs par la loi de sant publique du 9 aot 2004 pour la priode
2004-2008 et dtermin, pour certains dentre eux, des objectifs de
progression collectifs
170
.
En 2007, lavenant 23 la convention de 2005, prenant appui sur
le fait que le rattachement dune patientle chaque mdecin traitant
permet dapprcier plus finement limpact de ses actions de prvention, a
instaur une dclinaison individuelle de ces objectifs collectifs, sans
toutefois que latteinte des objectifs individuels entrane un bnfice pour
le mdecin concern. Pour faciliter la tche du mdecin, lassurance
maladie a labor des indicateurs prcis, permettant un suivi rgulier et
rapproch de lvolution des objectifs nationaux, dpartementaux et par
mdecin pour chacun des thmes. Les profils qui en rsultent servent de
base aux entretiens confraternels conduits avec les mdecins conseil de
lassurance maladie ou aux visites des dlgus de lassurance maladie.
b) Le contrat damlioration des pratiques individuelles (CAPI)
la mi-2009, lassurance maladie a propos ceux des mdecins
traitants qui le souhaitaient de conclure un contrat damlioration des
pratiques individuelles (CAPI) dune dure de trois ans qui introduit, dans
une logique dintressement financier, une rmunration
171
conditionne
latteinte dobjectifs de sant publique, linstar de la rmunration la
performance instaure en Grande-Bretagne en 2004.
Pour en bnficier, le mdecin doit atteindre au moins 25 % des
objectifs sur chacun des deux champs du contrat : dpistage et suivi des
pathologies chroniques dune part (indicateurs pondrs 60 %),
optimisation des prescriptions dautre part (indicateurs pondrs 40 %).

170
Dpistage du cancer du sein, diminution des prescriptions sensibles telles que les
vasodilatateurs pour prvenir les risques diatrognie mdicamenteuse chez les
personnes ges. Par la suite, de nouveaux programmes ont t lancs : prvention des
risques de la grossesse et amlioration du contrle de lasthme en 2008, prvention
des risques cardio-vasculaires en 2009.
171
Qui sajoute la rmunration lacte acquitte par le patient.

Cour des comptes

Deux ans aprs son introduction, prs de 16 000 mdecins traitants
libraux avaient sign un CAPI, soit plus dun mdecin ligible
172
sur
trois. Plus de 70 % des mdecins signataires ont peru une prime au terme
de la premire anne du contrat. En moyenne de 3 000 , elle a vari de
1 500 pour le dcile le moins rmunr prs de 4 900 pour le dcile
le plus rmunr, avec un montant maximum de plus de 17 000
173
.
Cette nouvelle forme de rmunration pour les mdecins libraux
est demeure nanmoins trs minoritaire. Elle a reprsent en moyenne
pour ses bnficiaires peine plus de 1 % de leurs revenus totaux, soit
une part plus faible que celle des forfaits (forfaits ALD et permanence des
soins) qui correspondent pour leur part 7 % du total, la rmunration
lacte en constituant 92 %.
c) La gnralisation dune rmunration la performance par la
convention du 26 juillet 2011
Sans attendre le terme du CAPI, et sans valuation
mthodologiquement rigoureuse et complte de ses rsultats
174
, la
convention du 26 juillet 2011 a gnralis compter du 1
er
janvier 2012
une rmunration la performance pour tous les mdecins libraux (sauf
ceux qui ont fait connatre leur refus avant le 26 dcembre 2011
175
). Son
champ dapplication dpasse celui du CAPI puisquil concerne
lensemble des mdecins, gnralistes et spcialistes, indpendamment de
leur qualit de mdecins traitants ou non, et quau-del dobjectifs de
sant publique il stend la gestion du cabinet mdical.

172
Pour que le mdecin soit ligible au contrat, son activit devait atteindre, pour
chaque indicateur, un seuil minimal (par exemple : nombre minimal de patients ou
quantit minimale de botes de mdicaments prescrites et rembourses) permettant de
le calculer.
173
Cf. rapport de la commission des comptes de la scurit sociale, septembre 2011.
174
Lobservation par la CNAMTS des rsultats obtenus par le CAPI (en comparant un
panel de signataires et de non-signataires du contrat), qui na dailleurs montr une
amlioration significative que pour cinq des quinze indicateurs retenus, ne peut tre
qualifie dvaluation.
175
Seulement 3,5 % des mdecins ont manifest leur refus, dont 2,8 % des mdecins
gnralistes et 4,4 % des mdecins spcialistes.

Cour des comptes
Un mcanisme complexe
Le dispositif est bas sur un systme de points (1 300 au total)
attribus 29 indicateurs rpartis par thme (400 points pour lorganisation
du cabinet, 500 points pour la prvention et le suivi des pathologies
chroniques et 400 points pour lefficience). La valeur du point, fixe 7
pour 800 patients, est proportionnelle la patientle (elle sera ainsi de
10,50 pour 1 200 patients).
Pour chaque indicateur, le nombre de points correspond un taux de
ralisation de 100 % de lobjectif. Mais la rmunration tient compte la fois
de latteinte des objectifs et des progrs accomplis. Pour chaque indicateur
sont ainsi dfinis un taux de dpart, un objectif intermdiaire et un objectif
cible, communs lensemble des mdecins. Les mdecins qui, avec
800 patients, raliseront 50 % de leurs objectifs (taux moyen constat pour
les signataires du CAPI) verront leur rmunration annuelle majore de
4 500 environ. Le cot annuel est estim par la CNAMTS 250 M
176
.
Le volet rmunration sur objectifs de sant publique sadresse
principalement aux mdecins traitants mais la convention prvoit
dtendre ce dernier aux spcialistes, mme quand ils nassurent pas les
fonctions de mdecin traitant
177
.
La plus grande partie du thme organisation du cabinet quil
inclut sadresse tous les mdecins. Un embryon de rmunration
spcifique de la mission de coordination du mdecin traitant y a
cependant t rattach : il est en effet prvu 150 points pour le mdecin
traitant qui aura tabli le volet annuel de synthse de 100 % des patients
layant dsign. Sur une base de 800 patients, ce nombre de points
correspond une rmunration de 1 050 , soit 1,3125 par patient. La
CNAMTS a estim son cot annuel 45 M.
2 - Lextension du forfait mdecin traitant
Lavenant conventionnel n 8 du 25 octobre 2012 a gnralis un
forfait mdecin traitant , dun montant annuel de 5 par assur,
tendant ainsi lensemble de la patientle du mdecin traitant le
dispositif jusque-l prvu pour ses seuls patients en ALD ( hauteur de
40 par an). Le cot de cette nouvelle mesure, qui bnficiera
essentiellement aux gnralistes, peut tre valu 135 M.

176
83 M pour les indicateurs damlioration des pratiques cliniques, 122 M pour la
modernisation des cabinets et 45 M pour la synthse du dossier mdical.
177
Lavenant n 7 sign le 14 mars 2012 prvoit ainsi une rmunration sur objectifs
pour les spcialistes en cardiologie et en mdecine vasculaire.

Cour des comptes

Tableau n 6 : cot annuel estim du nouveau forfait (base
2011)
Nombre de bnficiaires ayant dsign un mdecin
traitant (1)
35 710 457
Nombre de forfaits ALD (2) 8 692 685
Nombre de nouveaux forfaits (1) - (2) 27 017 772
Cot estim du nouveau forfait de 5 par patient non
ALD
135 M
Source : Cour des comptes, partir de lavenant et de donnes CNAMTS
(rgime gnral hors sections locales mutualistes)
Progressivement se construit ainsi un dispositif de rmunration
spcifique du mdecin traitant, reprsentant dsormais un montant total,
tous lments compris (forfait ALD, forfait hors ALD, rmunration du
volet annuel de synthse), de lordre de 528 M par an.
La dlgation de la mise en uvre du dispositif aux partenaires
conventionnels a eu pour consquence de largement faire prvaloir les
proccupations tarifaires des mdecins, dans un jeu dautant plus
complexe que gnralistes et spcialistes portaient des revendications
diffrentes. Dans ce contexte, la stratgie de lassurance maladie a
consist prendre appui sur le systme du mdecin traitant pour limiter
les revalorisations gnrales au bnfice de hausses cibles et faire
voluer la rmunration des mdecins vers plus de diversit, tout en
maintenant le libre choix du mdecin par le patient et le paiement lacte,
fondements de la mdecine librale.
La convention du 26 juillet 2011 a organis un mode de
rmunration mixte, en compltant la rmunration lacte qui demeure
principale, dune rmunration la performance module en fonction de
latteinte dobjectifs quantifis et de forfaits destins reconnatre
certaines missions particulires.
Ces volutions, certes structurantes, entranent des surcots
certains qui se superposent. En regard, les conomies attendues de
loptimisation des soins mdicaux, nont jamais donn lieu valuation,
ni ex ante ni ex post, de la part de lassurance maladie. Il est vrai que, de
manire gnrale, le contenu proprement mdical du parcours de soins
coordonns a fait lobjet dune faible attention.

Cour des comptes
III - Une rforme toujours inaboutie
Huit ans aprs la cration du mdecin traitant et linstitution du
parcours de soins coordonns, le vieillissement de la population, le
dveloppement des pathologies chroniques, lvolution de la
dmographie mdicale rendent encore plus aigu la ncessit de
gnraliser une mdecine de parcours .
Les exprimentations visant une prise en charge des patients
chane et coordonne entre les divers acteurs du systme de soins se sont
multiplies, en ne faisant pourtant que peu appel au mdecin traitant.
A - La place incertaine du mdecin traitant
1 - Une articulation insuffisante entre les diffrents acteurs
Malgr le rle pivot que visait donner au mdecin traitant la mise
en place du parcours de soins coordonns, celui-ci souffre du manque de
relations formalises entre les mdecins.
Le prambule de la convention de 2005 indiquait que le mdecin
traitant, pour remplir sa mission, sappuie sur un rseau de
professionnels de sant quil sait pouvoir consulter sur les diffrents
aspects de la prise en charge diagnostique ou thrapeutique de son
patient . Ce constat mettait demble en exergue le fait que la
coordination est le plus souvent le fruit de rseaux relationnels personnels
que dune dmarche construite, entrinant ainsi paradoxalement une
lacune du systme de soins laquelle la loi de 2004 avait prcisment
entendu remdier.
Ladressage et le retour dinformation, principales modalits de la
relation entre les mdecins traitant et correspondants, nont t de fait ni
rigoureusement organiss (dlais, contrle, sanction ventuelle) ni
mthodiquement outills (formulaire ou modle, messagerie scurise,
annuaire professionnel dtaill).

Cour des comptes

Plus gnralement, la coordination du mdecin traitant avec les
autres professionnels de sant libraux ou les tablissements de soins na
pas t prcisment tablie. La loi hpital, patients, sant et territoires
du 21 juillet 2009 a certes dfini une offre de soins de premier recours
178
,
laquelle concourent les professionnels de sant, dont les mdecins
traitants, [] en collaboration et, le cas chant, dans le cadre de
cooprations organises avec les tablissements et services de sant,
sociaux et mdico-sociaux , mais elle met les diffrents contributeurs
cette offre de soins de premier recours sur un mme plan. En introduisant
une nouvelle notion, celle de mdecin gnraliste de premier recours ,
qui ne se superpose pas exactement celle de mdecin traitant, elle
contribue davantage brouiller son rle qu laffermir.
Ces insuffisances, jointes aux retards de mise en place du dossier
mdical personnel, ont contribu vider de tout contenu mdical les
notions de mdecin traitant et de parcours de soins coordonns, petit
petit rduites aux tapes obliges dun dispositif essentiellement tarifaire.
2 - Limportant retard du dossier mdical personnel
La mise en uvre du dossier mdical personnel (DMP) devait, aux
termes de la loi de 2004, accompagner la cration du mdecin traitant et
du parcours de soins coordonns et faciliter une organisation chane des
soins, au-del mme de la mdecine de ville. La loi prvoyait en effet que
le DMP contienne toutes les donnes de sant recueillies ou produites
loccasion des activits de prvention, de diagnostic ou de soins et faisait
obligation chaque professionnel de sant, exerant en ville ou en
tablissement de sant, quel que soit son mode dexercice, dy reporter,
loccasion de chaque acte ou consultation, les lments diagnostiques et
thrapeutiques ncessaires la coordination des soins de la personne prise
en charge
179
.
Les retards de dploiement du DMP
180
(seuls 260 000 dossiers
taient ouverts fin 2012) ont t particulirement prjudiciables au
mdecin traitant et lorganisation du parcours de soins coordonns.
Faute de DMP, les mdecins traitants ont d, pour la plupart, se doter de

178
Article L. 1411-11 du code de sant publique. Les soins de premier recours
comprennent prvention, dpistage, diagnostic, traitement et suivi des patients ;
dispensation et administration des mdicaments, ainsi que conseil pharmaceutique ;
orientation dans le systme de soins et le secteur mdico-social ; ducation pour la
sant.
179
Les professionnels de sant habilits des tablissements de sant devaient
galement y reporter les principaux lments rsums relatifs aux sjours du patient.
180
Cour des comptes, tome II du prsent rapport annuel 2013, Les tlservices
publics de sant : un pilotage toujours insuffisant.

Cour des comptes
logiciels permettant la cration et la gestion des dossiers dmatrialiss de
leurs patients.
Au demeurant, la relance rcente du DMP seffectue
principalement auprs des tablissements de sant car le rseau de la
Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris
181
nest pas
vritablement mobilis sur ce sujet comme il la t sur la
tltransmission des feuilles de soins ou sur ltablissement des profils
servant de base la rmunration individualise des mdecins.
Devant ce constat, les signataires de la convention de 2011 ont
affirm leur volont de mettre en place les outils ncessaires
lamlioration des pratiques mdicales et de leur efficience, notamment
linformatisation des cabinets mdicaux, de manire favoriser la tenue
du dossier mdical, les changes dmatrialiss entre professionnels et
llaboration du volet de synthse par le mdecin traitant .
Ce volet, susceptible dtre produit directement par lextraction de
donnes mdicalement significatives du dossier patient du mdecin
traitant, se pose aujourdhui en alternative au DMP, considr par les
professionnels comme peu utilisable en raison, dune part, de
laccumulation dinformations ni synthtises ni hirarchises qui le
caractrise et, dautre part, de la possibilit ouverte au patient de
sopposer lincorporation de certaines donnes (droit au masquage ).
ce stade, aucun examen de la compatibilit et de la convergence
de ces deux dmarches conduites en parallle, lune par ltat, lautre par
les partenaires conventionnels, na t effectu.
B - Une mdecine de parcours toujours exprimentale
La cration des agences rgionales de sant
182
par la loi hpital,
patients, sant et territoires du 21 juillet 2009 avait notamment pour
objectif de contribuer assurer une plus grande cohrence des parcours
des patients et une meilleure coordination sur le terrain entre les
professionnels libraux et les tablissements de sant et mdico-sociaux.
Cest dans ce contexte que, devant lincapacit du parcours de
soins coordonns installer effectivement et gnraliser une approche
dcloisonne et transversale de la trajectoire des patients dans le systme

181
Les dlgus de lassurance maladie mais aussi les mdecins conseils.
182
Rassemblant au niveau rgional les ressources de ltat et de lassurance maladie,
lagence rgionale de sant est un tablissement public, dont le champ dintervention
comprend la sant publique (prvention, promotion de la sant, ainsi que veille et
scurit sanitaire) et lorganisation de loffre de soins (professionnels de sant,
tablissements de sant, structures daccueil mdico-social).

Cour des comptes

de sant, les pouvoirs publics comme lassurance maladie ont multipli
les initiatives.
ct des exprimentations de nouveaux modes de rmunration
inscrites dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2008, se
sont dvelopps en particulier les protocoles de coopration
interprofessionnelle de larticle 51 de la loi hpital, patients, sant et
territoires
183
, les contrats ayant pour objet lamlioration de la qualit et
de la coordination des soins de larticle 118 de la mme loi, ou les
parcours pour personnes ges en risque de perte dautonomie de la loi de
financement pour 2012, repris dans celle pour 2013 au titre des parcours
de soins dcloisonns pour personnes ges.
Toutes ces exprimentations sont limites un territoire, une
pathologie
184
ou une population, et mises en uvre petite chelle sans
sinscrire dans une logique de prfiguration, alors mme que la loi de
2004 avait entendu rompre avec ces approches fragmentes et souvent
sans lendemain au bnfice dune rforme gnrale et structurelle. Elles
ne sappuient quexceptionnellement sur le mdecin traitant qui aurait
pourtant d en tre le pivot. Mme les programmes de la CNAMTS
(programmes Prado
185
et Sophia
186
) font principalement appel dautres
professionnels de sant que les mdecins.
Certes, le Haut Conseil pour lavenir de lassurance maladie
187
,
distingue les cas pour lesquels la coordination se confond avec la
fonction de synthse mdicale , assure par le mdecin traitant, des
cas pour lesquels la fonction de coordination soignante et sociale peut
tre exerce par une infirmire, un autre professionnel de sant, voire une

183
Cest ainsi par exemple que le dispositif Asale de coopration entre mdecins
gnralistes et infirmires pour le suivi des patients diabtiques de type 2,
expriment dans les Deux-Svres, devrait tre valid par la Haute Autorit de sant
puis tendu.
184
Ainsi pour les malades dAlzheimer : cf. dans ce mme rapport La lutte contre la
maladie dAlzheimer : une politique de sant publique consolider .
185
Dans le programme daide au retour domicile des personnes hospitalises
(PRADO), des conseillers de lassurance maladie anticipent la sortie du patient
hospitalis et le mettent en relation avec les professionnels de sant libraux qui le
prendront en charge son domicile. Il sest agi dabord des sages-femmes pour des
jeunes mamans, puis le dispositif a t tendu des kinsithrapeutes et/ou infirmiers
pour des personnes ayant subi une intervention orthopdique.
186
Le programme SOPHIA daccompagnement personnalis de patients atteints de
maladies chroniques comporte lenvoi de documents dinformation, la mise
disposition dun site Internet ddi et surtout des entretiens tlphoniques avec des
infirmiers-conseillers en sant. Dabord destin aux diabtiques, il va tre tendu
laccompagnement des personnes souffrant de pathologies vasculaires et respiratoires.
187
Avenir de lassurance maladie : les options du Haut Conseil pour lavenir de
lassurance maladie , avis du 22 mars 2012.

Cour des comptes
assistante sociale, mais toujours sous la supervision du mdecin
traitant .
Le respect par les patients du dispositif voulu par le lgislateur en
2004 donne en effet au seul mdecin traitant la pleine lgitimit pour tre
le tiers de confiance mme de les orienter, les conseiller, les
accompagner dans le systme de soins.
Encore faut-il que cette fonction pivot essentielle soit reconnue par
les diffrentes parties prenantes, dont chacune tend vouloir que la
coordination sexerce partir de sa propre sphre de responsabilit. Tout
lenjeu est pourtant de russir surmonter des oppositions culturelles, des
segmentations de financement, des dfauts dinteroprabilit des bases de
donnes et des rivalits de positionnements institutionnels qui prennent
souvent le pas sur lintrt du patient.
Il appartient ainsi aux pouvoirs publics de redonner un cadre global
de cohrence la coordination des soins et de piloter fermement et de
manire unifie lensemble des acteurs qui doivent y concourir, en
particulier lassurance maladie.
Lavenant n 8 la convention du 26 juillet 2011, sign le
25 octobre 2012 sous limpulsion dterminante du gouvernement, traduit
cet gard une premire volution qui doit en appeler dautres. Il prvoit
en effet la cration, partir du 1
er
juillet 2013, de deux consultations de
suivi de sortie dhospitalisation
188
, valorises hauteur de 2C
189
, ralises
par le mdecin traitant. Cette reconnaissance du rle jouer par le
mdecin traitant dans larticulation des deux segments de la chane de
soins que sont la ville et lhpital est un premier signe pour sa
raffirmation comme lacteur clef de la prise en charge coordonne des
patients.

188
La premire pour les patients ayant subi une intervention chirurgicale avec
altration de lautonomie ou chez lesquels a t diagnostique une pathologie
chronique grave, la seconde pour les patients insuffisants cardiaques au retour dun
pisode de dcompensation de leur affection.
189
Par lapplication dune majoration pour les mdecins traitants en secteur
honoraires opposables (ou adhrant au nouveau contrat daccs aux soins).

Cour des comptes

__________
________
La volont du lgislateur de 2004 de rorganiser le systme de
soins autour du mdecin traitant et du parcours de soins coordonns est
loin dtre ralise en 2012.
Ladhsion des assurs au dispositif ne se dment pas. En
pratique, il se traduit pourtant pour eux par un mcanisme de sanctions
financires, fortement accrues au fil des annes, en cas de non-respect
dun parcours contraignant et difficilement intelligible.
Sa dclinaison oprationnelle par les partenaires conventionnels a
abouti ce que se conjuguent les proccupations financires des caisses
et des syndicats de mdecins. Il en est rsult un dbut de rorganisation
du mode de rmunration des mdecins de ville, dont les consquences
structurelles peuvent certes tre terme importantes pour lefficience du
systme de soins, mais qui pour lheure est lorigine de surcots non
ngligeables. Cette mise en uvre a aussi produit de curieux paradoxes.
Ainsi les mdecins spcialistes en ont-ils davantage bnfici
financirement que les gnralistes, alors que ces derniers taient censs
tre la cl de vote de la nouvelle organisation.
Les problmatiques tarifaires ont au demeurant prvalu sur la
question pourtant centrale du contenu mdical effectif du parcours de
soins, dans un contexte o les considrables retards de conception et de
mise en place du dossier mdical personnel ont priv le mdecin traitant
de loutil qui lui est indispensable. Au-del du risque de redondance et de
mauvaise articulation du DMP et du volet annuel de synthse qui en
rsulte, la prolifration des exprimentations de coordination des soins,
sans quaucune ne sappuie sur le mdecin traitant qui avait pourtant
vocation en tre le pivot naturel, en affaiblit le sens et la porte.
Dans ce paysage brouill, il appartient aux pouvoirs publics de
redonner rapidement un cadre de cohrence globale aux diffrents
acteurs pour mettre le patient au cur du dispositif et le mdecin traitant
en mesure de rellement coordonner son parcours tout au long de la
chane de soins. A dfaut de mise en perspective densemble et de
capacit rendre rapidement visibles des progrs concrets dans
lorganisation des prises en charge, ladhsion des assurs sociaux finira
inluctablement par se dliter.

Cour des comptes
1. raffirmer clairement le mdecin traitant comme le
coordonnateur des soins de ses patients vis--vis de lensemble
des autres acteurs du systme de sant ;
2. mettre sans dlai sa disposition les outils indispensables sa
mission et sa relation avec les autres intervenants du systme
de soins, notamment :
- une messagerie scurise ;
- un dossier mdical personnel pour chaque patient, intgrant
pleinement ses proccupations oprationnelles et reprenant le
volet annuel de synthse prvu par la convention du 26 juillet
2011 ;
3. mettre en place un dispositif dvaluation rigoureux des
supplments de rmunration accords aux mdecins et
subordonner toute nouvelle volution au constat document de
gains defficience du systme de soins et dconomies pour
lassurance maladie ;
4. faciliter le parcours administrativo-tarifaire de lassur,
notamment :
- en supprimant lobligation de dclarer une nouvelle fois son
mdecin traitant en cas de changement de rgime ;
- en tudiant la suppression du mcanisme des dpassements
autoriss facturables par un spcialiste honoraires
conventionnels (secteur 1) un patient hors parcours de soins
coordonns ;
- en faisant en sorte que puisse tre propos tout patient un
de soins coordonns en tarifs opposables.

Cour des comptes

Cour des comptes


216
Directeur gnral de la CNAMTS 217

Destinataire nayant pas rpondu

Ministre des affaires sociales et de la sant

Cour des comptes


Je partage le scepticisme exprim par la Cour sur le bilan du
parcours de soin institu autour du mdecin traitant dont elle souligne
juste titre que les conomies attendues de 1'optimisation des soins mdicaux
n'ont jamais donn lieu valuation ni ex ante ni ex post .
Je note, toutefois, avec la Cour, que le dispositif mdecin traitant, en
permettant de rattacher une population identifie un mdecin, a permis la
mise en place d'une rmunration la performance dont on peut attendre
qu'elle contribue aux progrs de la qualit de soins.
Par ailleurs, il ne faut pas ngliger l'importance symbolique de cette
rforme qui au prix d'un dispositif certainement trop complexe a permis de
raffirmer le rle de pivot du mdecin gnraliste dans l'organisation de
notre systme de soins. Quelles que soient les limites du dispositif, il
consacre la fonction de coordination des soins qui revient au gnraliste,
fonction partir de laquelle doivent s'organiser les rformes de notre
systme de sant.
Aussi je partage 1'inquitude exprime par la Cour devant la
prolifration des exprimentations de coordination des soins qui ne
s'organise pas partir du mdecin traitant qui a pourtant vocation en
tre le pivot naturel. Je partage donc les propositions de la Cour visant
raffirmer clairement le rle du mdecin traitant comme coordonnateur des
soins vis--vis de l'ensemble des autres acteurs du systme de sant et
mettre sa disposition les outils indispensables l'exercice de cette mission.

Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA CAISSE NATIONALE
DASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIS
(CNAMTS)

Je vous remercie davoir pris en compte les informations que je vous
ai fournies, lors de mon audition notamment.
Tout en soulignant les imperfections de cette rforme, vous avez
indiqu quelle comportait des avances importantes, que le dispositif du
mdecin traitant avait rencontr une adhsion massive de la population et
ouvert la possibilit dintroduire des innovations dans la rmunration des
praticiens. Cest sur lamlioration du service rendu aux assurs que
laccent a t mis dans ces nouveaux modes de rmunration, avec le CAPI,
puis la rmunration sur objectifs de sant publique, qui rcompensent la
qualit des soins, la prvention, le bon suivi des pathologies chroniques : en
ce sens, lobjectif est bien dengranger des bnfices en termes de sant
publique pour la population, au-del du seul aspect tarifaire du mcanisme
du parcours de soins que vous soulignez.
Ces bnfices me paraissent dailleurs dmontrs quand on analyse
les rsultats de lexprimentation du CAPI. De ce point de vue, il ne me
semble pas exact de dire que la gnralisation de la rmunration sur
objectifs sest faite sans valuation de lexprimentation CAPI, car la
CNAMTS a suivi trs prcisment limpact de ce dispositif, dont les rsultats
principaux sont les suivants :
Alors quil ny avait pas de diffrence notable entre signataires et non
signataires au dpart (en termes de caractristiques et de niveaux de
performance sur les indicateurs), aprs un an de mise en uvre de
lexprimentation, en juin 2010, les rsultats montraient dj pour la
premire vague de signataires une progression des indicateurs
meilleure que celle des non signataires, avec des diffrences
statistiquement significatives sur tous les indicateurs.
Au bout de deux ans, en juin 2011, ces carts entre signataires et non
signataires staient encore accrus, pour la premire vague comme
pour les trois premires vagues de signataires, pour les indicateurs
sur lesquels on observait dj les diffrences les plus importantes.
Des rsultats taient donc dj disponibles et ont t analyss, lors de
la gnralisation de ce dispositif dans la convention de 2011.
Les derniers rsultats analyss en mars 2012, au bout de 2 ans et trois
mois, ont mis encore en vidence un creusement de lcart, particulirement
marqu sur les indicateurs du suivi des diabtiques (rsultat souvent observ
galement dans les expriences trangres) et sur le taux de prescription
dans le rpertoire pour les statines et le ratio IEC/(IEC + Sartans).

Cour des comptes

Vous trouverez dans la fiche annexe au prsent courrier les donnes
chiffres correspondantes.
Enfin deux passages du rapport appellent de ma part une remarque :
1. la Cour titre un effort financier paradoxalement plus favorable
aux spcialistes . Or leffort financier est du mme ordre de
grandeur en valeur absolue jusquen 2011, il est suprieur en
valeur absolue pour les gnralistes si lon inclut la rmunration
la performance partir de 2012, et en tout tat de cause, il est
suprieur en taux dvolution, les honoraires des spcialistes tant
trs suprieurs ceux des gnralistes ;
2. la formulation pourrait faire penser que la hausse de la
participation financire des mnages constate dans les comptes
de la sant entre 2004 et 2011, de 8,8 % 9,6 % des
dpenses totales, est imputable la mise en uvre du parcours de
soins coordonns. Or, cette volution du reste charge, qui
concerne lensemble des soins et des biens mdicaux, a t touche
par des mesures qui nont rien voir avec le parcours de soins,
telles que linstauration des franchises en 2008, les hausses du
forfait hospitalier, la sortie de la liste des mdicaments
rembourss des produits service mdical rendu insuffisant
Limpact de ces mesures de rquilibrage a t trs largement
suprieur celui du parcours de soins en termes daugmentation
des restes charge.

Cour des comptes

4
Le RSA activit : une prestation peu
sollicite, un impact restreint

_____________________ PRESENTATION _____________________
Le RSA activit fait partie intgrante dune prestation unique,
porte plus large, le revenu de solidarit active (RSA), gnralis par la
loi du 1
er
dcembre 2008
190
, dont la principale originalit
191
est dassurer
la fois un revenu minimum garanti en cas dinactivit et un complment
de revenu ceux qui travaillent.
La composante activit du RSA, verse en cas de perception
dun revenu dactivit, succde un ensemble complexe de mesures
incitatives destines accompagner les allocataires du RMI et de
lallocation de parent isol (API) lors de la reprise demploi. Ces
mesures prsentaient linconvnient dtre limites dans le temps et de ne
pas prendre en compte les situations demplois temps trs partiel, qui se
trouvaient ainsi toujours moins rmunratrices pour les allocataires de
minima sociaux.
Le RSA activit porte donc un projet ambitieux et innovant :
rendre, de faon prenne et quelle que soit la dure du travail, lemploi
toujours plus rmunrateur que linactivit. En permettant le versement
dun complment de revenu, pouvant tre substantiel, aux foyers les plus
modestes, il doit aussi contribuer la lutte contre la pauvret au travail.
Ainsi, soumis plusieurs objectifs non hirarchiss, il tente, au
prix dune grande complexit, de rpondre simultanment des logiques
difficiles concilier :

190
La gnralisation a eu lieu aprs une phase dexprimentation prmaturment
interrompue au bout dun peu moins dun an.
191
Les exemples de ce type ltranger (Earned Income Tax aux tats-Unis et Child
and Working Tax Credit en Grande Bretagne) se sont construits au contraire sur la
volont de sparer lincitation lemploi de lassistance verse aux familles.

Cour des comptes

une logique individuelle, inhrente au caractre incitatif dune
prestation qui vise le retour lactivit et le maintien dans
lemploi des individus qui en sont loigns ;
une logique familiale qui fait du RSA activit un
complment de revenu pour les foyers les plus modestes
192
.
Lenqute de la Cour sur le RSA activit sappuie pour partie
sur les travaux du comit national dvaluation du RSA
193
, institu par la
loi du 1
er
dcembre 2008 portant cration du RSA, qui a remis son
rapport final en dcembre 2011, ainsi que sur de nombreuses autres
tudes ralises notamment par linspection gnrale des affaires
sociales (IGAS), la Caisse nationale dallocations familiales (CNAF),
lINSEE, la direction gnrale du Trsor et diffrents centres dtudes.
Elle sinscrit dans le prolongement de celle consacre en 2010 la
prime pour lemploi (PPE), dont lun des chapitres portait sur
larticulation entre la PPE et le RSA activit . Elle confirme que la
coexistence de ces deux prestations est source de complexit et contribue
diluer leffort public en matire dincitation la reprise dactivit, et
quil est donc urgent de prvoir des pistes dvolution de ces deux
dispositifs.
Aprs avoir constat en premier lieu un non-recours massif cette
nouvelle prestation (I), la Cour dresse un premier bilan du RSA
activit au regard des objectifs viss : simplification du dispositif (II),
incitation lemploi (III) et rduction de la pauvret (IV) et de son
financement (V).

192
Les foyers au sens du RSA diffrent des foyers fiscaux (le code gnral des impts
ne reconnat que les couples maris ou pacss) et des foyers ligibles aux prestations
familiales (du fait de lge limite des enfants fix 25 ans pour le RSA). Les foyers
fiscaux qui peroivent le RSA activit sont plus nombreux que les foyers au sens
du RSA qui sont bnficiaires de cette mme prestation.
193
Comprenant des reprsentants de ltat, des dpartements, de la Caisse nationale
dallocations familiales (CNAF), de la Caisse centrale de la mutualit sociale agricole
(CCMSA), de Ple emploi, dassociations de lutte contre lexclusion, des
bnficiaires et des personnalits qualifies, le comit national dvaluation, install
en septembre 2009, a rendu deux rapports intermdiaires et un rapport final. Il sest
appuy sur un ensemble important de travaux et denqutes conduits notamment par
la CNAF, la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques
(DREES), la direction de l'animation de la recherche, des tudes et des statistiques
(DARES), la direction gnrale du Trsor, le Centre dtudes de lemploi (CEE), Ple
emploi.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 221
I - Une prestation nouvelle affecte par un non-
recours massif
A - Le RSA activit , composante dune prestation
unique
Sur un plan juridique, il nexiste quune seule et mme prestation ;
mais dun point de vue technique, le RSA comporte trois composantes :
- le RSA socle , en labsence de toute activit : un revenu
minimum tabli sur la base dun barme rvis chaque anne est
alors assur ; il est de 475 par mois pour une personne seule en
2012 ;
- le RSA socle + activit pour les foyers dont les revenus du
travail ne permettent pas datteindre le minimum forfaitaire
garanti par le barme : un complment de revenu, calcul de telle
sorte que chaque euro de rmunration dactivit augmente le
revenu global du foyer de 0,62 , est alors vers ;
- le RSA activit seul lorsquil existe au sein du foyer des
revenus dactivit dun montant suprieur au barme : le
complment de revenu est calcul comme ci-dessus.
Le RSA complte ainsi les revenus du foyer pour les porter un
niveau garanti qui crot avec le montant des revenus dactivit et qui
dpend des charges de famille.

Exemples de calcul pour les trois composantes du RSA
Illustration partir du cas dune personne seule pour laquelle le
montant du RSA fix par le barme de 2012 est de 475 euros par mois.

Cas 1- RSA socle : lallocataire est sans activit et sans autre
ressource. La caisse dallocations familiales lui verse 475 , financs par le
conseil gnral.

Cas 2- RSA socle + activit : lallocataire reprend une activit
qui lui permet de gagner 100 .
Son revenu garanti correspond au montant forfaitaire (475 ) + 62 %
de ses revenus professionnels, soit 62 ; au total il touche 537 .
Il lui est vers 375 au titre du RSA socle , sur financement du
conseil gnral, afin datteindre le seuil de 475 et 62 financ par ltat au
titre du RSA activit .

Cour des comptes

Cas 3- RSA activit : lallocataire reprend une activit qui lui
permet de gagner 500 .
Conformment au principe du RSA, son revenu garanti doit
augmenter : il correspond alors au montant forfaitaire fix par le barme
(475 ) + 62 % de ses revenus professionnels, soit 310 ; au total il touche
785 .
Au titre du RSA activit , la caisse dallocations familiales sur
financement de ltat lui verse 285 , cest--dire la diffrence entre le
revenu garanti et ses ressources dactivit.

Le RSA activit devait, au moment de sa conception, obir
deux impratifs : limiter son surcot et ne pas faire de perdants parmi les
bnficiaires des dispositifs dintressement prexistants. Ainsi, alors que
la composante socle continue dtre finance, comme le revenu
minimum dinsertion (RMI), par les conseils gnraux, le RSA activit
est pris en charge par le fonds national des solidarits actives (FNSA),
dont le financement est assur par ltat grce un prlvement
additionnel de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et les produits de
placement, et une dotation budgtaire diffrentielle.
Le cot brut de la composante activit avait t initialement
estim 3 Md en anne pleine, couvert, pour prs de la moiti, par la
suppression des dispositifs dintressement prexistants, par limputation
du RSA activit sur la prime pour lemploi (PPE) perue lanne
suivante ainsi que par le gel du barme de celle-ci. En effet, bien que les
deux dispositifs poursuivent les mmes objectifs, le choix a finalement
t fait de ne pas supprimer la PPE afin de ne pas lser les cinq millions
de bnficiaires du crdit dimpt non ligibles au RSA activit .
B - Un nombre de bnficiaires rest en de des
prvisions
Le RSA activit a t mis en uvre en mtropole, compter du
1
er
juin 2009 par le rseau des caisses dallocations familiales (CAF) et de
la mutualit sociale agricole (MSA). Lextension aux dpartements
doutre-mer est intervenue le 1
er
janvier 2011 (2012 pour Mayotte).
Alors quil tait estim selon les tudes prcdant sa cration
1,4 million (soit 9 % des mnages), le nombre de ses bnficiaires
stablissait 477 971 au 31 dcembre 2011. Hors dpartements doutre-
mer (environ 19 000 allocataires fin 2011), les effectifs sont rests stables
depuis le milieu de lanne 2010. Aucune augmentation significative
nest anticipe pour les 18 prochains mois. Dans le mme temps, le

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 223
nombre des bnficiaires du RSA socle seul a continu progresser
pour atteindre prs de 1,2 million fin 2011.
Cette stabilisation de la composante activit , intervenue trs tt
aprs le dbut de sa mise en place, est analyse comme un phnomne
anormal pour une prestation nouvelle.
Les statistiques permettent galement de mesurer le nombre des
personnes ayant peru le RSA activit au moins une fois dans
lanne : dans ce cas, le nombre dallocataires reprsente prs du double
de celui mesur une date donne. Cette diffrence est lindice de la forte
volatilit de la population des bnficiaires du RSA activit , ce
quatteste galement le grand nombre dentres et de sorties dans le
dispositif. Il rvle le caractre souvent prcaire des activits occupes
par les allocataires.
On estime que deux foyers ligibles sur trois ne demandent pas
bnficier du RSA activit . Le taux de non-recours
194
au RSA
activit a t mesur en confrontant les effectifs de bnficiaires
relevs dans les fichiers de la caisse nationale dallocations familiales aux
rsultats des estimations de la population ligible au RSA activit .
Lenqute quantitative conduite fin 2010, par la direction de l'animation
de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES) dans le cadre de
lvaluation du RSA, confirme ce rsultat. En effet, selon cette enqute, le
taux de non-recours est de 36 % pour le RSA socle , 33 % pour le
RSA socle + activit et 68 % pour le RSA activit seul.
Le non-recours au RSA activit est donc particulirement
lev, sachant que les taux de non-recours pour dautres prestations
sociales (hors RSA) sont de lordre de 25 33 %
195
. Du fait de son
ampleur, le phnomne appelle des explications allant au-del de celles
qui ont pu tre avances au dpart, arguant de la monte en charge
ncessairement lente dune prestation innovante, encore mal connue du
public ligible.

194
Le taux de non-recours reprsente le diffrentiel entre la population thoriquement
ligible et la population effectivement bnficiaire.
195
Dans le cas du Working Tax Credit britannique, dispositif comparable au RSA
activit bien que plus ancien, le taux de non-recours est de 39 %.

Cour des comptes

C - Des causes convergentes de non-recours
Dans le cadre de lenqute prcdemment cite, un chantillon de
personnes ligibles ne percevant pas la prestation
196
a t interrog sur les
raisons qui les conduisaient ne pas dposer de demande. Il en ressort
que celles-ci sont lies la fois un manque de connaissance du
dispositif (68 %), la complexit des dmarches (20 %), un
changement de situation personnelle (10 %) mais galement la volont
de se dbrouiller seul financirement (42 %) et au refus, par principe,
de dpendre dune aide de ltat (27 %).
Les causes identifies sont donc multiples et les moyens dy
remdier dautant plus difficiles trouver que certaines de ces causes sont
dordre structurel.
1 - Une prestation prsume mal connue
Au printemps 2009, la mise en place du RSA a t accompagne
dune campagne nationale dinformation impliquant notamment lenvoi
dun courrier 3,8 millions de foyers, la cration dune plateforme
tlphonique dinformation et dun site Internet ddi ainsi que la mise en
ligne dun test dligibilit.
Depuis, lexception de quelques campagnes cibles qui ont certes
abouti des ouvertures de droits mais galement montr quil pouvait tre
difficile de reprer les mnages ligibles partir de leurs revenus annuels
passs, les caisses dallocations familiales ne mnent plus dactions
particulires dinformation sur le RSA activit . La caisse nationale
dallocations familiales souligne, quant elle, la faible porte des
campagnes qui ont pu tre menes.
Le comit national dvaluation du RSA conclut sur ce point de la
faon suivante : une meilleure information sur le RSA, pour souhaitable
quelle soit, ne suffira pas rsoudre le problme du non-recours si la
mconnaissance du dispositif par les non recourants est surtout la
consquence dun faible intrt manifest pour lallocation ou dun refus
de principe .

196
Il sagit plus prcisment dun chantillon de non recourants nayant jamais
peru la prestation mais qui connaissent son existence et nexcluent pas de pouvoir en
bnficier .

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 225
2 - Une population rticente demander une allocation ressentie
comme stigmatisante
Dans une tude publie en novembre 2011
197
, la DREES montre
quun peu plus de la moiti des bnficiaires du RSA activit seul, au
31 dcembre 2010, navait jamais peru de minimum social auparavant,
contre 18 % des bnficiaires du RSA socle , ce qui peut expliquer en
partie leur rticence lgard de cette prestation.
Pour les travailleurs qui occupent plus frquemment des emplois,
fussent-ils prcaires, le RSA activit , qui est compris comme le
successeur du RMI, peut paratre stigmatisant et les dmarches pour
lobtenir particulirement intrusives. Ces personnes tiennent se
dmarquer des bnficiaires du RSA socle qui ne travaillent pas.
Ds lors, se pose la question de la pertinence dune prestation
unique sadressant deux catgories de bnficiaires, ceux plus ou moins
durablement insrs dans lemploi et ceux qui en sont privs, la premire
manifestant clairement le souhait de se dmarquer de la seconde.
3 - Des dmarches trop compliques pour une allocation perue
comme peu scurisante
a) Une demande complexe tablir
Les demandeurs peuvent tre confronts une multiplicit de
services instructeurs
198
(caisses dallocations familiales, mutualits
sociales agricoles, agences de Ple emploi, services du dpartement,
centres communaux ou intercommunaux daction sociale, parfois
certaines associations habilites recevoir les demandes). Les organismes
chargs de linstruction peuvent galement tre diffrents selon quil
sagit du RSA socle ou du RSA activit . Le public concern, qui
alterne frquemment priode de chmage et priode dactivit, peut se
sentir dsorient par cette organisation.
Le formulaire de demande est compliqu : tabli par le conseil
gnral partir dun modle homologu, il comprend six pages de
questionnaire, dcrivant le patrimoine, les ressources, les crances
sociales et familiales de lensemble des personnes composant le foyer. Le
caractre subsidiaire du RSA implique que le bnficiaire fasse valoir
tous ses droits crances alimentaires et sociales, ce qui peut tre peru
comme trs contraignant par certains demandeurs.

197
DREES, Etudes et rsultats, n 782. Novembre 2011.
198
Article D. 262-26 du code de laction sociale et des familles (CASF).

Cour des comptes

Enfin, le dossier de demande est le mme quelle que soit la
composante du RSA concerne, que le demandeur soit sans activit ou en
emploi. Or, si les formulaires actuels paraissent adapts pour prsenter
une demande en vue de lobtention dun minimum social comme le RSA
socle qui vise complter les ressources du foyer, un dossier de
demande distinct pour les personnes en activit permettrait peut-tre
daller plus loin dans la simplification et rendrait galement la dmarche
plus aise, dun point de vue psychologique, pour les demandeurs.
Lapprciation de la complexit de la dmarche est nuance par
certains responsables de caisses dallocations familiales qui estiment que
le dossier nest pas plus complexe que pour dautres prestations sous
condition de ressources comme lallocation aux adultes handicaps
(AAH). Ils mentionnent le sondage ralis, en 2011, par la SOFRES la
demande de la caisse nationale dallocations familiales, selon lequel les
bnficiaires du RSA seraient en trs grande majorit (92 %) satisfaits des
modalits de constitution de leur dossier.
Les rsultats de ce sondage valent toutefois pour lensemble des
allocataires du RSA ; si la complexit du dossier peut se justifier et tre
comprise pour vrifier que les bnficiaires ont lgitimement droit un
revenu de remplacement comme le RSA socle , elle est mal adapte au
versement dune incitation lemploi, dun montant souvent plus
modeste.
Afin dexaminer les dispositions prendre pour amliorer
lorganisation du RSA, le ministre charg de la solidarit a labor, en
juin 2010, la demande du Prsident de la Rpublique, un plan de
simplification en dix mesures. Celui-ci a notamment permis de mettre au
point de nouveaux formulaires communs la caisse nationale
dallocations familiales et la caisse centrale de la mutualit sociale
agricole.
Ce plan sest beaucoup attach aux questions de gouvernance, qui
ont sans aucun doute leur importance, mais, sur les sujets concernant
directement la comprhension du RSA activit par le public et les
dmarches des demandeurs, il ne semble pas avoir t la hauteur de
lenjeu que constitue le non-recours. Toutefois, selon la caisse nationale
des allocations familiales et la direction gnrale de la cohsion sociale,
le chantier de simplification peut aujourdhui tre considr comme
globalement achev et, abstraction faite des volutions informatiques
encore ncessaires pour faciliter les changes de donnes, il ny aurait
plus beaucoup de gains attendre dans ce domaine.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 227
b) Les contraintes de la dclaration trimestrielle de revenu
La ncessit de renouveler tous les trois mois la dclaration de ses
revenus semble tre galement un motif de non-recours ou de sortie
prmature du dispositif.
Des efforts de dmatrialisation ont pourtant t raliss. En
moyenne sur lensemble de lanne 2011, 19 % des dclarations
trimestrielles de ressources arrives dans les caisses dallocations
familiales ont t transmises par tl-dclaration. Le taux de
dmatrialisation atteint 36 % au premier semestre 2012, ce qui constitue
un rsultat trs satisfaisant.
La question de la priodicit de la dclaration fait lobjet de points
de vue divergents entre ceux, notamment les travailleurs sociaux, qui
considrent quelle nest pas suffisamment courte pour des personnes
ayant des parcours professionnels trs heurts, et ceux qui, par souci de
ne pas alourdir la gestion pesant dj fortement sur les organismes
instructeurs
199
, dfendent le maintien de la dclaration trimestrielle.
Dans son rapport daot 2011
200
, M. Daubresse, dput du Nord,
conseille denvisager avec prudence la mensualisation des dclarations et
suggre plutt dadapter leur frquence la situation des allocataires :
dclaration mensuelle pour les bnficiaires dont les revenus changent
souvent, ventuellement annuelle pour les allocations infrieures 50 .
c) Une prestation juge trop imprvisible par les bnficiaires
Pour certains bnficiaires, le montant du RSA activit peut
paratre peu significatif ( titre dexemple, 39 mensuels pour un couple
biactif au SMIC avec deux enfants, en 2011
201
), rapport la lourdeur et
la complexit des dmarches ncessaires pour lobtenir.
Le CREDOC
202
a conduit une enqute qualitative auprs des
bnficiaires du RSA, dont il ressort que la plupart des bnficiaires ne
mesurent pas vritablement laugmentation de revenus qui accompagne
laccroissement de leur activit professionnelle.

199
sociale, 2011, Chapitre XIV.
200
Mission sur lamlioration du RSA et le renforcement de son volet insertion, Marc
Philippe Daubresse, dput du Nord, aot 2011.
201
Direction gnrale du Trsor, maquette Paris .
202
Travaux pour le comit dvaluation du RSA repris dans Consommation et mode
de vie, n 250, Centre de recherche pour ltude et lobservation des conditions de vie
(CREDOC), avril 2012.

Cour des comptes

Sajoute cela le sentiment dun manque gagner d la
diminution de la PPE, provoque par la soustraction du RSA
antrieurement peru. Or cette prime reprsente pour les bnficiaires une
somme bien identifie parce que verse en une fois un moment prcis
de lanne.
Le RSA activit est galement desservi par les frquentes
variations de son montant, en fonction de lvolution des revenus dclars
trimestriellement. Il apparat donc peu scurisant pour des familles
souvent en situation prcaire. Toutefois cette instabilit de la prestation
peut galement tre analyse comme la contrepartie de sa ractivit
lvolution des revenus du travail, qui constituait lun des objectifs ayant
prsid la cration du RSA.
II - Un systme dincitation demeur complexe et
peu lisible
Le faible intrt pour la prestation trouve aussi en partie son
origine dans le maintien de mesures concurrentes dincitation lemploi
qui peuvent laisser les diffrents publics ligibles confronts au choix du
dispositif qui leur sera le plus favorable, cette mise en concurrence ne
jouant pas ncessairement en faveur du RSA activit .
Pour les personnes qui font le choix du RSA activit ,
lexistence de mesures dintressement maintenues ou cres en
complment du RSA activit ne contribue pas non plus simplifier le
dispositif.
Ainsi, le premier objectif poursuivi par le RSA, et plus
particulirement par sa composante activit qui tait de remplacer un
systme complexe de mesures dintressement par une allocation unique,
nest pas compltement rempli.
A - Le maintien dun dispositif dintressement au
dtriment du RSA activit
Le choix a t fait de conserver une priode de trois mois de cumul
du RSA socle avec le revenu dactivit, comme cela tait le cas avec
le RMI, de faon ne pas faire apparatre le RSA comme moins
favorable. Pendant cette priode, le RSA activit nest pas vers et les
bnficiaires continuent percevoir le RSA socle taux plein et
restent donc la charge des conseils gnraux. Ce systme sapparente

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 229
une mesure dintressement temporaire, offrant une allocation majore de
38 % par rapport au RSA activit .
Ce choix ne correspond pas la logique du RSA activit , fond
sur la suppression des effets de seuil lors de la reprise dun emploi et
prvu pour confrer un avantage prenne loccupation dun emploi. Au
contraire, le cumul intgral entre RSA socle et revenu dactivit a
pour consquence que la mise en place du RSA activit au bout de
trois mois de reprise demploi se traduit, pour le bnficiaire, par une
baisse de revenu ; il sensuit, pour certains allocataires, une mauvaise
comprhension du RSA activit qui apparat comme un intressement
dgrad.
Sans sous-estimer la difficult de mise en uvre, la Cour
recommande la suppression de cette priode de cumul intgral,
ncessairement coteuse, en outre, pour les finances publiques.
B - Lexistence de plusieurs dispositifs concurrents
dincitation lemploi
1 - Lexception des dpartements doutre-mer
Cr en 2009, la suite des mouvements sociaux dans les
dpartements doutre-mer, le revenu supplmentaire temporaire dactivit
(RSTA) est une prestation dun montant forfaitaire mensuel de 100 ,
destine aux salaris des DOM (hors Mayotte), de Saint-Martin,
Saint-Barthlemy, Saint-Pierre et Miquelon, ayant une rmunration brute
infrieure 1,4 SMIC.
En raison des avantages quoffre le RSTA par rapport au RSA
(notamment un plafond de ressources plus lev, le cumul possible avec
la PPE et un droit ouvert aux jeunes de moins de 25 ans), la plupart des
personnes exerant une activit professionnelle ont choisi de continuer
bnficier du RSTA jusqu sa disparition prvue au 31 mai 2013.
2 - Lactivit professionnelle rduite
Le cumul partiel de lindemnisation du chmage avec des revenus
dactivit rduite, prvu par la convention dassurance chmage, rpond
la ncessit de ne pas interrompre le versement des allocations chmage
en cas de reprise dune activit professionnelle rduite ou occasionnelle,
infrieure pour les salaris 110 heures par mois. Lallocation qui est
alors verse par lUndic en fonction de la rmunration dactivit se
cumule avec cette dernire et, ventuellement, avec le RSA activit .

Cour des comptes

En juin 2011, 45 % des bnficiaires de lallocation chmage, soit
1,1 million de personnes
203
, dclaraient une activit rduite, dont la moiti
cumulait lallocation et un revenu dactivit, lautre moiti ayant une
rmunration dpassant les plafonds autoriss.
Dans son rapport Le march du travail : face un chmage lev,
mieux cibler les politiques
204
, la Cour a soulign que lampleur prise par
le dispositif dactivit rduite au sein du rgime dassurance chmage
soulve, notamment, la question de son articulation avec dautres mesures
dincitation la reprise demploi. Il apparait, en effet, que ce dispositif,
en forte augmentation depuis plusieurs annes, interagit avec le RSA
activit , dont il capte une partie du public ligible. En consquence, il
serait utile de mieux apprhender linteraction entre le dispositif dactivit
rduite et le RSA activit et, plus gnralement, entre assurance
chmage et prestations sociales, lors de la reprise dactivit.
3 - La survivance de lintressement attach lallocation de
solidarit spcifique (ASS)
Il sagit de la dernire des trois mesures dintressement subsistant
aprs la suppression des allocations forfaitaires lies au RMI et lAPI,
lors de la cration du RSA. Les allocataires de lASS, reprenant une
activit dont la dure est au moins gale 78 heures par mois, bnficient
dune prime forfaitaire mensuelle de 150 , verse entre les quatrime et
douzime mois suivant la reprise demploi. Cette prime, servie par Ple
emploi, a un cot budgtaire pour ltat de 60 M par an pour environ
33 500 allocataires, en sensible augmentation en 2011.
Au-del de sa survivance, cest la question du maintien de lASS
elle-mme qui est pose. Celle-ci, comme le RMI et lAPI, devait
initialement tre absorbe par le RSA. Finalement, la loi du 1
er
dcembre
2008 a subordonn cette question la remise au Parlement, dans un dlai
dun an compter de lentre en vigueur de la loi, dun rapport relatif aux
conditions dintgration de lASS au RSA.
ce jour, ce rapport na toujours pas t dpos. Une telle
rflexion sur la convergence entre RSA et ASS, susceptible de limiter le
niveau global de la dpense, est pourtant ncessaire, en dpit des
difficults quelle prsente : conditions de ressources et barmes
diffrents entre les deux allocations, acquisition de droits retraite pour
lASS alors que ce nest pas le cas pour le RSA, perte de revenu pour les
bnficiaires de lASS en cas dabsorption par le RSA.

203
Source : Undic, note du 21 mars 2012.
204
Cour des comptes, Rapport public thmatique. Janvier 2013.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 231
La Cour ne peut donc que renouveler la recommandation mise en
novembre 2011 de produire dans les meilleurs dlais le rapport prvu par
la loi du 1
er
dcembre 2008, afin de parvenir unifier le dispositif de
solidarit.
4 - La coexistence avec la prime pour lemploi (PPE)
La PPE et le RSA poursuivent des objectifs a priori similaires, tant
en matire de complment de rmunration que dincitation la reprise
dactivit. Pourtant, tous deux ont t maintenus sans que leurs objectifs
et leurs publics aient t redfinis en consquence.
La PPE et le RSA activit se recouvrent en partie : si la PPE
exclut les personnes dont la rmunration est infrieure 0,3 SMIC, et va,
en revanche, beaucoup plus haut dans lchelle des revenus, elle entre
directement en concurrence avec le RSA activit pour les publics dont
le revenu se situe entre 0,3 et 1 SMIC. Cest la raison pour laquelle il
avait t initialement prvu de supprimer la PPE. Celle-ci ayant t
conserve afin de ne pas lser les quelque 5 millions de bnficiaires de la
PPE ne pouvant prtendre au RSA activit , il a t dcid de dduire
le RSA activit , conu comme une avance, de la PPE perue lanne
suivante.
La prime pour lemploi (PPE)

Il sagit dun crdit dimpt sur le revenu, institu au profit des foyers
fiscaux dclarant des revenus dactivit (salariaux ou non salariaux). Elle est
calcule sur les seuls revenus du travail et est attribue pour chaque personne
exerant une activit professionnelle. Pour la percevoir, les contribuables
doivent remplir une double condition tenant la fois au revenu fiscal du
foyer et au revenu dactivit de chacun de ses membres :
- le montant du revenu annuel du foyer fiscal ne doit pas dpasser
16 251 pour une personne seule et 32 498 pour un couple mari ou li par
un PACS. Ces limites sont majores de 4 490 par personne charge ;
- le bnfice de la PPE est rserv aux personnes dont le revenu
annuel dactivit individuel est compris entre un plancher de 3 743 , soit
lquivalent de moins de 0,3 SMIC, et un plafond de 17 451 port
26 572 pour les familles monoparentales et les couples mono actifs.
Son montant est croissant partir dun revenu dactivit quivalant
environ 0,3 SMIC et jusqu 1 SMIC, puis dcroissant jusqu environ
1,4 SMIC (2,1 SMIC pour un couple), et tient compte, pour une part limite,
des charges de famille. Le montant de la PPE ainsi calcul est minor des
sommes perues au cours de lanne par le foyer au titre du RSA activit .
Les tudes ralises montrent quen termes de configuration
familiale, deux populations se dessinent trs clairement : dune part, les

Cour des comptes

personnes seules et les familles monoparentales pour lesquelles le RSA
activit est plus avantageux que la PPE ; dautre part, les couples,
avec ou sans enfant, qui ont plutt intrt conserver la PPE et ne pas
demander le RSA activit .
Pour ces derniers, mme avec des revenus modestes du travail, le
montant du RSA activit est peu significatif et les dmarches pour
lobtenir sont complexes alors que lobtention du crdit dimpt est quasi
automatique. Le contraste est, cet gard, important avec la PPE qui est
verse automatiquement sur la base de la dclaration de revenu, laquelle
est par ailleurs ncessaire lobtention du certificat de non-imposition
indispensable pour la perception de la plupart des aides sociales,
nationales ou locales.
Cette analyse est confirme par les statistiques tablies par la
direction gnrale des finances publiques (DGFIP) partir des
dclarations de revenu de lanne 2010, dans lesquelles le montant du
RSA activit peru lanne prcdente a t pr-rempli partir des
donnes transfres par la caisse nationale dallocations familiales :
seuls 420 024 foyers fiscaux ont une PPE nulle du fait de la
compensation avec le RSA activit alors que les tudes
pralables estimaient 1,1 million le nombre potentiel de ces
foyers ;
177 727 foyers fiscaux ont gard une PPE rsiduelle aprs
dduction du RSA activit ; ils auraient d tre deux fois
plus nombreux selon les estimations initiales ;
en revanche, 6,5 millions de foyers fiscaux (contre 5 millions
selon les estimations initiales) continuent percevoir une PPE
entire, dont le montant moyen est de 447 ;
enfin, 795 520 foyers fiscaux peroivent le RSA activit
sans tre bnficiaires de la PPE, lune des hypothses tant
que leurs revenus dactivit sont trop faibles pour avoir droit au
crdit dimpt. On est ici au-dessus de la prvision de 600 000
bnficiaires donne par la direction gnrale du Trsor, ce qui
tendrait confirmer la concentration du RSA activit sur
des bnficiaires ayant de trs faibles revenus dactivit.
La rpartition des bnficiaires entre le RSA activit et la PPE
est ainsi trs loigne du schma initialement envisag. Environ un
million et demi de foyers fiscaux bnficiant de la PPE nauraient pas
recours au RSA activit , alors quils y sont ligibles.
Le montant de la compensation ralise entre le RSA activit et
la PPE est, par consquent, beaucoup plus faible que prvu (171 M en

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 233
2010 contre 300 M attendus, 235 M en 2011, soit un tiers de la
prvision initiale).
Le nombre des bnficiaires de la PPE reste donc important, en
dpit du gel du barme qui avait pour objectif dacclrer la sortie des
foyers fiscaux aux revenus les plus levs, dans une perspective
dextinction progressive du crdit dimpt. Dans ces conditions, la
juxtaposition de deux aides simplement relies par un mcanisme
dimputation de lune sur lautre ne constitue pas une articulation
suffisante pour donner une cohrence lensemble.
III - Une incitation limite lemploi
Le principal objectif fix la composante activit du RSA est
lincitation lemploi : on cherche supprimer les effets de seuil de faon
rendre le travail toujours plus rmunrateur que linactivit.
De fait, le RSA activit prsente cette particularit de ne pas
fixer de normes demploi : le mcanisme dintressement est dclench et
atteint demble son niveau maximum ds la premire heure de travail
effectue, le plus important tant lexercice dune activit rmunre,
aussi faible soit-elle. Lobjectif est de garantir que le revenu final soit
malgr tout amlior, mme pour des temps de travail trs faibles ou
lorsque le travail est discontinu sur lensemble de lanne ou encore
lorsque la reprise demploi seffectue par le biais dun contrat aid.
Lefficacit du RSA activit est cet gard difficile
apprcier.
A - Un effet incitatif difficile mesurer
1 - Une relation confuse entre RSA activit et emploi
Lexpression RSA activit peut laisser penser que lon peroit
le RSA activit ds lors que lon travaille ; la ralit est plus
complexe.
Selon lenqute conduite par la DARES fin 2010, parmi les
bnficiaires du RSA activit , 30 % sont sans emploi. En effet,
lligibilit au RSA tant dfinie au niveau du foyer et non des individus,
certains bnficiaires sans emploi sont nanmoins dans le champ du RSA
activit ds lors quun des membres du foyer travaille.

Cour des comptes

linverse, des personnes peuvent travailler et bnficier du RSA
socle si le revenu total du foyer ne dpasse pas le montant garanti.
Elles peroivent alors la fois le RSA socle et le RSA activit .
Par ailleurs, pendant les trois premiers mois suivant la reprise
dactivit, lintress continue percevoir le RSA socle taux plein,
quil cumule avec le revenu de lactivit, mais il ne reoit pas encore le
RSA activit .
Au total, la caisse nationale dallocations familiales estime que, fin
2011, un tiers des bnficiaires du RSA exerait une activit
professionnelle
205
.
Ces diffrentes situations illustrent la difficult de concilier critres
personnels et critres familiaux pour une prestation qui se veut tout la
fois incitation lemploi pour les individus et complment de revenu pour
la famille.
2 - Des indicateurs inadapts
Deux indicateurs ont t mis en place sur le programme budgtaire
304 de la mission Solidarit, insertion et galit des chances pour
tenter de mesurer leffet incitatif du RSA activit .
Le premier mesure lvolution de la part des bnficiaires du
RSA sans emploi qui reprennent une activit . En ralit, il sagit de
mesurer la part des foyers allocataires sans emploi, dont au moins un des
membres reprend une activit au cours de lanne. Toute reprise demploi
est comptabilise, mme sil sagit de quelques heures dans le trimestre.
Les rsultats affichs sont de 8,1 % en 2009, 7,2 % en 2010, 7,5 % en
2011.
Le deuxime indicateur sattache aux sorties du RSA pour
dpassement de ressources (5,8 % en 2009, 4,7 % en 2010, 4,2 % en
2011).
La faiblesse de ces chiffres reflte dabord le fait quune majorit
des allocataires du RSA socle ne sont pas en mesure de reprendre une
activit ; il faudrait pouvoir rapporter les chiffres prcdents au nombre
dallocataires susceptibles de reprendre une activit.
Pourtant, la phase d'exprimentation mise en place dans des
conditions trs sensiblement diffrentes, notamment avec un RSA
activit plus avantageux, avait mis l'accent sur la porte incitative de

205
Pour parvenir cette estimation, la Caisse nationale dallocations familiales
sappuie sur les revenus dactivit de lallocataire et de son conjoint.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 235
la promesse d'une amlioration de revenu destination des allocataires du
RSA socle . Or les indicateurs retenus pour apprcier la performance
du dispositif ne permettent pas de mesurer un tel effet qui dpend dautres
paramtres, en premier lieu, de la situation du march de lemploi mais
galement de la qualit de laccompagnement des allocataires.
Des indicateurs mieux adapts restent en consquence construire.
3 - Lexistence dautres freins la reprise demploi
Le RSA activit ne peut tre vertueux que sil sinscrit dans un
ensemble de politiques sociales propres lever tous les freins la reprise
dactivit. Il na de sens que sil est complt, en amont, par une vritable
politique daccompagnement et dinsertion.
En effet, une part importante des problmes qui font obstacle la
reprise demploi ne sont pas dordre montaire. Les motifs, tels quils
ressortent des enqutes conduites auprs des publics concerns, en sont
multiples et varis : contraintes familiales dues notamment labsence de
modes de garde des enfants, problmes de sant, de transport, absence de
formation ou daccompagnement vers lemploi.
Laide personnalise de retour lemploi (APRE) a prcisment
t cre pour contribuer lever certains de ces obstacles, jusqualors
insuffisamment pris en compte. Elle a ainsi pour objectif de rpondre
des besoins spcifiques lis au retour lemploi en matire de transport,
dhabillement, de logement, de garde des jeunes enfants. LAPRE, qui
pourrait ainsi constituer un complment intressant au RSA activit ,
na toutefois pas pour le moment apport la preuve de son efficacit.
La mobilisation de cette allocation est reste trs modre ; le
nombre de ses bnficiaires (121 000 en 2011) est limit.
Au cours des trois dernires annes, la consommation des crdits a
t trs infrieure aux enveloppes budgtes, ceci malgr la baisse de
38,5 % en 2011 de la dotation prvisionnelle (85 M en 2011 contre
138 M en 2010). Fin 2011, plus de 100 M de reliquats disponibles ont
en consquence t accumuls sur le fonds national des solidarits actives
(FNSA) au titre de lAPRE. En 2012, la dotation annuelle a t fixe
50,7 M, soit en baisse de 40 % par rapport 2011.
Avec le prcdent dispositif dintressement, une prime forfaitaire
de 1 000 tait verse en une seule fois toute personne prcdemment
inscrite depuis au moins 12 mois sur la liste des demandeurs demploi et
reprenant une activit. Cette prestation, pour laquelle le taux de recours
ntait certes pas trs lev, avait le mrite dtre simple percevoir.

Cour des comptes

En comparaison, la gestion de lAPRE prsente plusieurs
difficults, notamment :
la ncessit dune reprise pralable dactivit ;
une gestion clate entre plusieurs organismes au niveau central
et dconcentr ;
des diffrences de traitement importantes selon les
dpartements ;
une articulation encore imparfaite avec les aides locales.
Selon la direction gnrale de la cohsion sociale et Ple emploi,
lAPRE demeure, en dpit de la lenteur de sa monte en charge, une aide
qui rpond des besoins rels, venant en complment de laction mene
par les collectivits locales en faveur de linsertion professionnelle.
Elle ncessite, nanmoins, dtre rforme. Ses rgles dattribution
devraient notamment tre assouplies pour aider vritablement les
personnes trouver un emploi et non pour seulement couvrir les frais lis
la reprise dactivit, une fois celle-ci devenue effective. Il est galement
souhaitable de les harmoniser entre les dpartements et de mieux les
coordonner avec les aides mises en place par les collectivits locales. La
mission dvaluation de lAPRE prvue en 2013 devra, enfin, tudier la
possibilit dorganiser la gestion de lAPRE de faon viter un trop
grand miettement des crdits.
B - Des conditions fragiles de retour lemploi
1 - La prdominance des contrats prcaires et des emplois
temps partiel
Lenjeu pour les auteurs de la loi du 1
er
dcembre 2008 tait de
mettre en place un dispositif permettant de rpondre au dveloppement de
nouvelles formes demploi, notamment laugmentation des emplois
avec de faibles dures de travail.
Les statistiques montrent, en effet, quentre 2003 et 2010, la part
des emplois temps partiel est passe de 16,6 % 17,8 %,
laugmentation portant notamment sur les temps de travail infrieurs
15 heures.
Pour les initiateurs du RSA activit , la question tait de
pouvoir rendre le travail attractif dans ces conditions. Il nest donc pas
surprenant que lexamen de la situation des bnficiaires du RSA
activit sur le march du travail mette en vidence la discontinuit de
leur parcours professionnel et fasse apparatre que ceux-ci occupent plus

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 237
souvent des emplois prcaires ou temps partiel : 53 % des emplois
occups par des allocataires du RSA activit , contre 17,8 % pour
lensemble des personnes en emploi.
En revanche, la question de savoir si lexistence du RSA
activit a pu contribuer acclrer le dveloppement du temps partiel,
le rapport dvaluation du RSA rpond clairement que la cration du RSA
activit a t sans effet sur le comportement des individus comme sur
celui des entreprises.
2 - Des gains incertains la reprise demploi.
a) Des gains montaires parfois substantiels mais ingaux suivant
les configurations familiales
Le gain potentiel au retour lemploi est peru comme la variation
du revenu disponible occasionne par la reprise dun emploi ou par le
passage dun emploi mi-temps un emploi temps plein. Ce calcul
suppose la prise en compte de lensemble des ressources des mnages,
dont le montant est susceptible de varier loccasion de la reprise
dactivit. Compte tenu de la dductibilit du RSA du montant de la
prime pour lemploi (PPE), cest leffet conjoint de la PPE et du RSA
quil convient dexaminer.
Les outils de simulation utiliss, permettant de reconstituer le
revenu thorique des mnages suivant diffrentes configurations,
montrent quaujourdhui la reprise dactivit se traduit toujours par un
gain financier y compris pour une reprise demploi mi-temps, et quelle
que soit la configuration familiale. Ces gains peuvent tre substantiels :
entre 319 et 585 pour un emploi mi-temps, de 639 1 118 pour un
emploi temps plein.
Ce constat mrite toutefois dtre nuanc :
les situations dcrites sont thoriques et supposent un plein
recours aux prestations ;
le gain la reprise dactivit nest pas toujours assur par le
RSA activit . Pour un certain nombre de configurations
familiales (personne seule retrouvant un emploi temps plein,
couples biactifs avec ou sans enfants), cest la PPE, et non le
RSA activit , qui participe la constitution du gain
montaire la reprise dactivit ;
les gains sont calculs avant impt sur le revenu (seule la PPE
est intgre). Ne sont pas non plus pris en compte les aides au
logement, lallocation de rentre scolaire et les droits connexes

Cour des comptes

locaux. Or ces diffrents lments, qui disparaissent en cas de
reprise dactivit, peuvent influer fortement sur le gain la
reprise dactivit.
La direction gnrale du Trsor estime nanmoins que, depuis la
mise en place du RSA activit , les gains la reprise demploi sont
toujours positifs, mme en tenant compte de ces diffrents lments.
b) La rforme inacheve des droits connexes
Dans son rapport de mai 2012 sur les aides personnelles au
logement, linspection gnrale des affaires sociales souligne que le
dfaut darticulation du RSA activit avec les aides au logement
aboutit minorer fortement le gain dune reprise dactivit pour les
mnages. En effet, pour tout revenu supplmentaire au-del du RSA
socle provenant dune activit, le montant du RSA activit est
minor dune somme reprsentant 38 % de ce revenu tandis que les aides
au logement baissent, elles aussi, denviron 30 % de ce mme revenu. Le
foyer perd de cette faon sur les deux prestations cumules, lquivalent
de presque 70 % de son nouveau revenu dactivit.
Plus difficile estimer, la perte de certains droits connexes locaux
peut galement tre importante. Les aides de toute nature accordes
historiquement sous seule condition de statut dallocataires de minima
sociaux constituent des droits dits connexes . Ils peuvent augmenter en
moyenne de 15 20 % les montants issus des transferts lgaux
nationaux. En rgion parisienne par exemple, ils permettent de majorer de
44 % le montant du RSA socle dune personne seule et de 70 %
celui dun couple avec deux enfants.
Par le pass, les effets des rformes conduites au plan national,
visant gommer les effets de seuil (cration de la PPE, rforme de la taxe
dhabitation en 2000, et des allocations logement en 2001) ont t
contrecarrs par lextension de nouveaux droits connexes locaux.
La gnralisation du RSA impliquait donc une large rflexion afin
dviter que ces droits connexes, trs dgressifs avec les ressources des
mnages, et rapidement perdus lors dun retour lemploi, ne pnalisent
les bnficiaires du nouveau RSA activit .
Les droits connexes nationaux ont ainsi, pour la plupart, t
rforms afin de ne plus tre allous par rfrence la situation statutaire
des allocataires du RSA, mais par rfrence un niveau de ressources
correspondant souvent au montant du RSA socle .
Au niveau local, il tait galement ncessaire, principalement pour
des raisons financires, de rexaminer les conditions dattribution des

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 239
droits connexes, dans le strict respect de la libre administration des
collectivits locales. Aussi, l'article 13 de la loi du 1
er
dcembre 2008
repris larticle L. 1111-5 du code gnral des collectivits territoriales,
invite-t-il les collectivits territoriales veiller ce que les conditions
dattribution de leurs aides nentranent pas de discrimination lgard
des personnes places dans la mme situation, notamment au regard du
niveau de leurs ressources .
Selon les conclusions du rapport final dvaluation du RSA
206
, les
aides locales seraient dsormais plus souvent attribues sous conditions
de ressources que sous conditions de statut. Toutefois, le rapport apporte
peu dlments chiffrs sur limpact de ces droits sur les gains au retour
lemploi, ni sur le bilan des rformes conduites par les collectivits
locales. La connaissance des droits connexes locaux demeure donc
parcellaire et leur impact sur les gains montaires la reprise dactivit
encore imparfaitement connu.
Il convient, en consquence, de poursuivre la rflexion sur la
rforme des droits connexes.
c) Une clarification ncessaire des rles respectifs du RSA et de la
PPE
Dans le rapport public annuel de 2011, la Cour concluait la
ncessit doprer un choix politique clair entre le RSA activit et la
PPE et ouvrait trois options :
labsorption du RSA activit par la PPE ;
la suppression de la PPE au profit du RSA activit ;
le maintien des deux mesures et la redfinition de leur
articulation, en fonction des publics viss.
Lampleur du non-recours qui caractrise le RSA activit
loigne la perspective dune extinction lente de la PPE et remet, au
contraire, celle-ci au cur du dbat sur les mcanismes dincitation
lemploi.
Les deux autres pistes de rforme restent, pour la Cour, de pleine
actualit, aprs son analyse de limpact limit du RSA activit sur
lencouragement lemploi.
Labsorption du RSA activit par la PPE est une premire
option conforte par le constat de la Cour que, pour remplir cet objectif
commun dincitation lemploi, le RSA ptit de plusieurs dfauts

206
Voir note 191.

Cour des comptes

structurels par rapport la PPE et, dabord, dune uniformit de
traitement pour des populations diffrentes : les inactifs qui reprennent
pied dans lactivit, les personnes aux parcours professionnels prcaires,
qui alternent priodes de chmage et emplois temporaires, les personnes
plus durablement insres dans lemploi, mme sil sagit demplois
faiblement rmunrateurs. Il est aussi gn par la variabilit des montants
verss et par son dispositif complexe dattribution contrastant avec
lautomaticit de la PPE.
Si lintgration du RSA activit dans la PPE tait retenue, cette
solution aurait le mrite dune simplification et dune meilleure lisibilit
du dispositif densemble, mais elle ncessiterait une profonde volution
de la PPE pour ne pas faire de perdants parmi les bnficiaires potentiels
actuels du RSA activit et, donc, pour la cibler vers ceux qui en ont le
plus besoin.
Cela impliquerait, aprs des tudes dimpact, la suppression du
seuil dentre dans le dispositif de la PPE ainsi que la rvision de son
barme, de faon la recentrer sur les foyers les plus modestes. En effet,
la suppression du seuil dentre aura pour consquence, compte tenu de la
quasi-automaticit de la perception de la PPE, daugmenter
substantiellement le nombre de ses bnficiaires. En revanche, la PPE est
verse actuellement des mnages dont les rmunrations se situent
nettement au-dessus des premiers dciles. Une rduction trs significative
du nombre de ces bnficiaires, comme la Cour lavait propos dans son
insertion au rapport public de 2011, permettrait daccroitre le montant
de la prime, sans susciter daugmentation de la dpense globale .
Cette absorption ne serait pas non plus simple tablir : les deux
dispositifs sont de nature trs diffrente (mesure trs familialise pour le
RSA activit et plus individuelle pour la PPE, versement mensuel
tabli sur la base dune dclaration trimestrielle pour le premier,
versement et dclaration annuels pour la seconde) et ne ciblent pas
exactement les mmes publics (personnes seules et familles
monoparentales temps partiel pour le RSA activit , familles o les
deux parents ont chacun une rmunration allant jusqu 1,4 SMIC dans
le cas de la PPE).
Lautre option envisage par le rapport public de 2011 tait celle
du maintien des deux mesures, condition que leurs objectifs soient
clairement diffrencis.
Il ressort de lanalyse de la Cour sur ce point que, dans les
situations demploi trs prcaire, lorsque les revenus du foyer restent
infrieurs au revenu minimum garanti fix pour le calcul du RSA, les
RSA socle et socle + activit semblent bien rpondre aux besoins

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 241
des bnficiaires reprenant pied dans lemploi aprs une priode
dinactivit.
En revanche, pour les personnes en emploi, et aussi pour celles
faisant des allers et retours entre emploi et chmage, dont le foyer est
actuellement ligible au RSA activit seul, la PPE parat plus adapte.
Ds lors, pourrait tre recherche une formule tablissant une
distinction claire, comme le proposait la Cour dans le rapport prcit,
entre le RSA activit , conu comme une mesure dincitation la
reprise dactivit, et la PPE qui deviendrait un revenu complmentaire
pour les actifs, dont les ressources sont modestes, pour favoriser leur
maintien dans lactivit. Cette option ncessiterait, comme lindiquait
dj la Cour, un amnagement de la PPE pour tenir compte davantage de
la situation familiale des bnficiaires. Elle supposerait aussi, comme
pour la premire option, la suppression du seuil dentre dans la PPE et la
rvision de son barme pour la rserver aux revenus les plus modestes.
En tout tat de cause, le statu quo ntant plus possible, il est
essentiel dans la situation actuelle des finances publiques, dengager, sans
dlai, une tude sur limpact social, redistributif et budgtaire dune
meilleure articulation entre RSA activit et PPE ainsi que sur ses
modalits de mise en place.
IV - Un faible impact sur le niveau de vie et la
pauvret
La composante RSA activit avait, enfin, pour objectif de
contribuer rduire lampleur de la pauvret au travail, notamment en
diminuant sensiblement la quotit de travail ncessaire pour franchir le
seuil de pauvret. Lefficacit de la nouvelle prestation cet gard est peu
perceptible.
A - Un effet ingal sur le niveau de vie des mnages
La connaissance en vraie grandeur de limpact du RSA activit
sur le revenu disponible des bnficiaires est encore incomplte. En effet,
ce nest qu lt 2013, partir des donnes de 2011, que pourra tre
mesure en anne pleine, au moins pour la mtropole, la contribution du
RSA activit la formation du revenu des mnages concerns.
ce stade, il a toutefois t not que le montant moyen du RSA
activit , soit 170 mensuels en dcembre 2011, est plus lev
quinitialement envisag ; les simulations ralises au moment de la

Cour des comptes

cration du RSA estimaient ce montant 130
207
. Cela tendrait
confirmer dune part que les bnficiaires potentiels du RSA activit
recourent peu la prestation quand le montant escompt est faible et,
dautre part, que le RSA activit se concentre principalement sur les
travailleurs ayant de trs faibles revenus dactivit appelant une incitation
plus forte.
Ce montant moyen peut recouvrir des variations importantes en
cours danne pour un mme bnficiaire et des ralits trs diffrentes
selon la composition familiale : il est en moyenne de 91 pour les foyers
percevant les allocations les plus faibles et de 259 pour les allocations
les plus leves.
Selon une tude conduite par la direction gnrale du Trsor, le
revenu mdian par unit de consommation des foyers recevant le RSA
activit tait de 837 en dcembre 2010 alors quil naurait t que de
709 sans la prestation. Ce rsultat est toutefois surestim, dune part
parce quil prend le revenu mensuel mdian calcul pour un mois donn
et non le revenu mensuel mdian sur lensemble de lanne 2010 (dans ce
dernier cas, laugmentation nest plus que de 11 %), dautre part parce
quil ne tient pas compte de la dduction opre sur la PPE. Une fois
celle-ci prise en compte, le gain de revenu annuel ne serait plus que de
7 %.
Le non-recours rduit galement fortement leffet du RSA
activit sur le niveau de vie de lensemble des mnages ligibles.
Selon la direction gnrale du Trsor, avec un plein recours, leur niveau
de vie aurait pu progresser de 6,1 % alors quavec le non-recours, il ne
progresse plus que de 2 %. Cela reprsente, au total, un manque gagner
pour les mnages concerns de 1,7 Md, contrebalanc par un surcot de
0,4 Md pour la PPE.
B - Une contribution rduite la diminution de la
pauvret
1 - Le non-recours, un frein important la baisse du taux de
pauvret
Les statistiques les plus rcentes sur la pauvret
208
montrent une
nouvelle progression de la pauvret montaire
209
de 0,6 point en 2010 par

207
Il convient de tenir compte du fait que le RSA a t augment de 1,2 % en 2010 et
de 1,5 % en 2011.
208
Les niveaux de vie en 2010, INSEE Premire, n 1412. Septembre 2012.
209
Le seuil de pauvret est fix 60 % du niveau de vie mdian soit 964 par mois
en 2010.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 243
rapport 2009. Plus de 8,6 millions de personnes taient touches par la
pauvret en 2010. Pour les personnes du premier dcile de niveau de vie,
principalement concernes par le RSA quil soit socle ou activit, une
baisse du niveau de vie de 1,3 % a de nouveau t enregistre aprs celle
de 1,1 % dj releve en 2009.
La contribution du RSA activit la rduction de la pauvret
est limite, dune part parce que cette prestation vient en diminution
dautres revenus, notamment de la PPE (sauf en 2009 o les deux se sont
cumuls), dautre part, parce que le non-recours rduit fortement son
impact sur lvolution des revenus. Ce dernier diviserait par trois leffet
attendu du RSA activit sur la pauvret. En cas de plein recours, le
RSA activit rduirait de 0,7 point le taux de pauvret ; en raison du
non-recours, il ne le rduirait que de 0,2 point.
Le RSA activit aurait, selon la direction gnrale du Trsor,
permis 150 000 personnes (soit 75 000 foyers) de sortir de la pauvret,
soit 250 000 de moins quen cas de plein recours.
2 - Linsuffisance de ciblage sur les travailleurs pauvres.
Du fait de son mode de calcul et de lapplication du barme, le
RSA activit ne concerne pas tous les travailleurs pauvres : selon la
Caisse nationale des allocations familiales
210
, seulement 37 % dentre eux
au sens dEurostat sont ligibles au RSA activit . Il peut aussi
linverse englober des foyers au-dessus du seuil de pauvret, notamment
parmi les personnes seules et les couples sans enfant : 44 % des foyers
ligibles au RSA activit seraient au-dessus du seuil de pauvret.
Parmi les travailleurs pauvres exclus du RSA activit figurent,
en particulier, les jeunes de moins de 25 ans. Le rgime restrictif qui leur
est rserv, mme aprs la mise en place du RSA jeunes en 2010
211
,
explique quils reprsentent prs de 21 % des travailleurs pauvres non
ligibles.
Par ailleurs, le traitement des prestations familiales dans le calcul
du RSA activit a pour rsultat de baisser fortement son point de
sortie
212
pour les familles de trois enfants et plus. Les distorsions cres
entre RSA et prestations familiales sont dautant plus importantes que le
traitement nest pas le mme pour toutes les aides ; certaines ont t

210
Marc, C., Pucci, Le RSA activit est-il cibl sur les travailleurs pauvres au sens
dEurostat ?, M., Politiques sociales et familiales, n 104, juin 2011.
211
Ils sont environ 7 000 percevoir la composante activit du RSA jeunes .
212
Point de sortie du RSA : montant de la ressource au-del duquel le foyer nest plus
ligible au RSA.

Cour des comptes

exclues de la base ressources du RSA (par exemple : la majoration pour
ge des allocations familiales, lallocation dducation de lenfant
handicap, lallocation de rentre scolaire) alors que dautres, comme la
prestation daccueil du jeune enfant (PAJE) ou le complment familial
pour le troisime enfant, sont intgres dans les ressources du foyer.
En consquence, pour presque toutes les configurations de familles
avec trois enfants (parents isols, couples mono actifs ou biactifs), le
point de sortie du RSA activit se situe en-dessous du seuil de
pauvret. Cela signifie que ces foyers de travailleurs sont inligibles au
RSA activit avant mme davoir dpass le seuil de pauvret.
Ce constat met en vidence la ncessit, non pas de la suppression
des prestations familiales de la base ressources du RSA activit (une
telle mesure aurait selon la caisse nationale dallocations familiales un
cot de lordre de 4 Md) mais au moins dune harmonisation du
traitement des diffrentes prestations sociales pour le calcul du RSA, de
faon ne pas crer de distorsion suivant les configurations familiales.
Enfin, le barme du RSA ne permet pas toujours datteindre le
seuil de pauvret. Le comit dvaluation du RSA a ainsi considr que
les montants forfaitaires garantis sont le plus souvent infrieurs au revenu
qui serait ncessaire pour permettre des familles, dont les revenus
dactivit sont par ailleurs bas
213
, de dpasser le seuil de pauvret.
V - Un financement surabondant
Le fonds national des solidarits actives (FNSA) a t cr comme
une structure lgre, sans personnalit morale, administre par un conseil
de gestion prsid par le directeur gnral de la cohsion sociale ; sa
gestion a t confie la Caisse des dpts et consignations pour assurer
la prise en charge de la composante activit du RSA, de lallocation
personnalise de retour lemploi (APRE) et des frais de gestion sy
rapportant.
La commission des finances du Snat avait exprim sa crainte que
ce fonds ne contrevienne aux principes dunit et duniversalit
budgtaires. Toutefois, depuis 2010, les oprations ralises sur le fonds,
sont intgres en fin danne dans la comptabilit de ltat.
Il reste cependant critiquable davoir recouru pour le financement
de cette aide, une recette fiscale ddie, normalement affecte la

213
Le revenu mdian dactivit dun foyer bnficiaire du RSA activit tait, en
2011, de 894 par mois.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 245
scurit sociale, obligeant par l-mme faire appel un mcanisme
extrabudgtaire, quand dautres prestations sociales sont intgralement
finances sur crdits budgtaires.
De plus, lobligation qui est faite au Gouvernement, par la loi du
1
er
dcembre 2008, de remettre chaque anne au Parlement, avant le
dpt de la loi de finances, un rapport faisant tat de la mise en uvre du
RSA, du produit des ressources et de lquilibre du FNSA, na jusqu
prsent jamais t respecte.
A - Des ralisations fortement loignes des prvisions
initiales
Au cours des trois dernires annes, les comptes du fonds national
des solidarits actives ont t marqus par des carts importants entre la
prvision budgtaire et lexcution, expliqus par le fort niveau de non-
recours la prestation finance par le fonds.
Principalement concentres au second semestre, les recettes
fiscales ont, sous leffet de la crise, t sensiblement infrieures aux
estimations, pour se stabiliser 1,144 Md en 2011.
Les dpenses du FNSA ont t, quant elles, trs loignes des
prvisions en dpit de lajustement de ces dernires partir de 2011.
Tableau n 1 : volution des dpenses du fonds national des solidarits
actives (FNSA) en M
Lensemble des analyses qui prcdent convergent pour estimer
que la dpense sur le RSA activit devrait se maintenir un niveau
bas dans les prochaines annes.
B - Des raffectations de ressources non prvues
par la loi
Le choix ayant t fait de maintenir au niveau de 1,1 % le taux de
la contribution additionnelle alimentant le FNSA, le financement du RSA
activit a, du fait de lampleur du non-recours la prestation, permis

2009 2010 2011
Prvisionnel 1,625 Md 3,127 Md 2,239 Md
Constat 0,913 Md 1,528 Md 1,144 Md

Cour des comptes

de dgager des marges de gestion importantes qui ont notamment servi
la prise en charge dautres dpenses.
1 - La diminution de la dotation de ltat au FNSA
Malgr une forte baisse en loi de finances initiale (57 % en 2011,
39 % en 2012), la dotation verse par ltat a t chaque anne infrieure
la prvision sur laquelle la loi de finances initiale a t construite. Ceci a
permis des annulations de crdits en gestion (135 M en 2009, 121 M en
2010 et 153 M en 2011) ainsi que la prise en charge de la prime de Nol
en faveur des allocataires du RSA pour un montant de 340 M, en 2009,
et 377 M en 2010, contribuant ainsi optimiser la gestion du programme
304, dans un contexte de fortes tensions budgtaires.

Tableau n 2 : volution de la dotation de ltat au fonds national
des solidarits actives (FNSA) en M

2009 2010 2011 2012
Prvision
loi de finances
initiale

555,36 M

1 591,89 M

686,93 M

422,2 M
Excution 80,00 M 1 089,00 M 475,00 M
2 - Les prlvements sur la trsorerie et les recettes fiscales du
FNSA
La baisse de la dotation de ltat en 2011 et 2012 a t rendue
possible grce lexistence, dans le FNSA, dune trsorerie importante
dont le solde slevait fin 2010 prs d1 Md (auquel sajoutait une
crance de 234 M lgard de lAgence centrale des organismes de
scurit sociale (ACOSS).
En 2011, un premier prlvement sur la trsorerie du fonds en
2011 (522 M) a permis une baisse de la dotation de ltat. Un nouveau
prlvement denviron 177 M a t prvu en 2012. la fin de lanne,
le solde de trsorerie pourrait encore tre de lordre de 300 M.
Par ailleurs, plusieurs prlvements oprs directement sur la
ressource fiscale affecte au FNSA ont t vots en lois de finances :
en 2011, hauteur de 25 M au profit du budget gnral de
ltat
214
;

214
Article 22 de la loi de finances rectificative n 2011-900 du 29 juillet 2011.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 247
compter de 2011 et jusquen 2019, concurrence dun
montant total de 726 M au profit de la caisse nationale
dallocations familiales selon un chancier fix par la loi de
finances
215
.
3 - La prise en charge dautres dpenses par le FNSA
Des dpenses nouvelles prsentant certes une affinit avec le RSA,
mais non prvues par la loi du 1
er
dcembre 2008, sont finances
directement par le FNSA, ncessitant chaque anne le vote dune
nouvelle autorisation en loi de finances. Tel est le cas du RSA jeunes
dont, par drogation, les composantes socle et activit sont
finances par le FNSA, du revenu supplmentaire temporaire dactivit
(RSTA) et de la prime de Nol en 2011.
Larticle 70 du projet de loi de finances pour 2013 devrait
permettre de prenniser et de regrouper sur le FNSA la prise en charge de
la prime de Nol verse aux allocataires du RSA, de lallocation de
solidarit spcifique (ASS), de lallocation quivalent retraite (AER) et de
lallocation transitoire de solidarit (ATS). Ce financement sera assur
par laugmentation, dans le projet de loi de financement de la scurit
sociale pour 2013, du taux des contributions additionnelles aux
prlvements sociaux affectes au fonds.
En revanche, un financement prenne des composantes socle et
activit du RSA jeunes nest toujours pas assur, sa prise en
charge par le FNSA ntant de nouveau reconduite que pour une anne.
Le FNSA ne doit plus lavenir servir des oprations de
dbudgtisation, mme pour des dpenses prsentant une proximit avec
le RSA. Il convient de revenir une gestion plus rigoureuse de ce fonds
dont les recettes doivent tre ajustes la couverture des besoins pour
laquelle il a t cr.

__________
_________
Composante ambitieuse et innovante du RSA, le RSA activit
poursuit plusieurs objectifs dont, titre principal, celui dencourager
lactivit professionnelle, en garantissant que le retour lemploi
permette dans la dure un complment de revenu pouvant tre
substantiel, pour les foyers les plus modestes.

215
Loi de finances pour 2011 n 2010-1657 du 29 dcembre 2010.

Cour des comptes

La prestation a t, cependant, mise en place alors mme que la
crise conomique bouleversait le march de lemploi, altrant les effets
attendus de cet objectif majeur.
Plus structurellement, sa mise en place ne sest que partiellement
accompagne de la simplification recherche, la prime pour lemploi
(PPE) et lallocation de solidarit spcifique (ASS) ayant t maintenues
sans vritable articulation.
Un taux de non-recours au RSA activit exceptionnellement
lev a galement contribu compromettre une partie significative de la
rforme en limitant son impact sur un autre de ses objectifs :
lamlioration du revenu et la rduction de la pauvret.
En dehors du contexte conomique dans lequel il a t mis en
uvre, le RSA activit connait des problmes intrinsques
importants :
un traitement similaire pour les personnes trs loignes de
lemploi et pour les travailleurs pauvres ;
un compromis peu satisfaisant entre une mesure dincitation
lemploi, qui devrait tre plus individuelle et une mesure
fortement familialise visant complter le revenu dactivit
du mnage ;
le maintien son dtriment dune mesure dintressement qui
permet de cumuler pendant trois mois un revenu dactivit avec
lintgralit du RSA socle ;
la coexistence, qui joue en sa mesures incitatives et,
particulirement avec la PPE, dont lobtention automatique ds
lors que lon souhaite une dclaration de non-imposition est
beaucoup plus aise.
Par ailleurs, les modalits de calcul du RSA activit limitent
son incidence sur le revenu des travailleurs pauvres :
le barme et le mode de calcul ne permettent pas toujours aux
foyers bnficiaires de sortir de la pauvret ;
les rgles de prise en compte des prestations familiales pour le
calcul de lallocation crent des distorsions de traitement
suivant les configurations familiales ;
larticulation est encore insuffisante avec certaines prestations
sociales (notamment les aides au logement) et les dispositifs
daides sociales mis en place par les collectivits locales.

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 249
Compte tenu de ces dfauts, il semble la Cour quune embellie
du march de lemploi et une meilleure information du public ligible ne
sauraient suffire amliorer significativement la performance de la
prestation, si elles ne saccompagnent pas dune rforme du dispositif
incitatif et de son organisation autour du RSA activit et de la PPE,
dans la ligne de ce que proposait la Cour dans son rapport public de
2011.
1. engager sans dlai une tude sur larticulation entre RSA
activit et PPE, organisant la complmentarit entre une
prestation sociale (le RSA) incitant les inactifs prendre ou
reprendre une activit et une mesure fiscale (la PPE)
bnficiant aux actifs aux revenus modestes pour favoriser leur
maintien dans lemploi ;
2. supprimer la priode de cumul intgral entre RSA socle et
revenus dactivit ;
3. veiller viter les effets de seuil et les situations de perte de
revenu lors de la reprise dactivit en articulant davantage
prestations sociales et dispositifs incitatifs et en poursuivant la
rforme des droits connexes, quil sagisse de ceux de ltat ou
de ceux des collectivits locales ;
4. replacer laccompagnement social et professionnel au centre
du dispositif et entreprendre, cet effet, une rforme de laide
personnalise de retour lemploi (APRE) sur la base de
lvaluation qui doit tre conduite ds 2013 ;
5. laborer et transmettre au Parlement le rapport prvu par la
loi du 1
er
dcembre 2008 sur le devenir de lallocation de
solidarit spcifique (ASS) et son ventuel remplacement par le
RSA, avec lobjectif de parvenir un rgime unifi de
solidarit ;
6. revenir une gestion plus rigoureuse du fonds national des
solidarits actives (FNSA) : ajuster ses recettes aux besoins et
les rserver strictement la prise en charge prenne de
dpenses conformes celles pour lesquelles il a t institu.

Cour des comptes

Cour des comptes


252
Ministre du travail, de lemploi, de la formation
professionnelle et du dialogue social
254
Directeur de la caisse nationale dallocations familiales 256

Destinataires nayant pas rpondu

Prsident de lAssemble des dpartements de France

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES
FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE

Le gouvernement a en effet d'ores et dj ouvert le chantier de la
rforme du RSA, avec la confrence sur la pauvret des 10 et 11 dcembre
2012.
Il a ainsi t annonc que le RSA socle serait revaloris de 10 % sur
le quinquennat en plus de l'indexation sur 1'inflation, afin de rattraper son
niveau relatif d'origine par rapport au SMIC et de mettre ainsi fin au
mouvement d'appauvrissement relatif continu des bnficiaires par rapport
au reste de la population.
Pour sa part, le RSA activit, qui fait l'objet du projet d'insertion de la
Cour, a un bilan mitig et n'a pas atteint de faon satisfaisante les objectifs
qui lui avaient t assigns en matire de soutien au pouvoir d'achat des
travailleurs bas revenu, d'encouragement l'activit professionnelle ou de
lutte contre l'exclusion. C'est pourquoi le gouvernement a conclu la
ncessit de rformer ce dispositif.
Comme la Cour le souligne, le RSA activit seul souffre d'abord d'un
taux record de non recours la prestation (68 %, ce qui correspond
potentiellement prs de 1 000 000 d'allocataires supplmentaires). Cette
situation s'explique par de nombreux facteurs - phnomnes de
stigmatisation sociale, complexit, coordination imparfaite entre institutions
en contact avec le public - et prive les non recourants d'une prestation
moyenne de 130 /mois.
De plus, la Cour relve raison que la coexistence de deux dispositifs
ayant une finalit proche - RSA activit et prime pour l'emploi - est source de
complexit et d'inefficience. C'est la raison pour laquelle le gouvernement a
annonc que le RSA activit serait rform en articulation avec la prime pour
lemploi, avec pour objectif d'amliorer les incitations au retour l'emploi et
la redistributivit des dispositifs, dans le respect de la trajectoire
pluriannuelle des finances publiques.
Cependant, force est de reconnatre que le RSA activit a permis
certaines avances et, ce titre, certaines apprciations pourraient tre
nuances. En premier lieu, les travaux du comit d'valuation du RSA
montrent que les gains la reprise d'activit sont positifs, y compris en
tenant compte des droits connexes, ce qui constitue pour ses bnficiaires
une incitation - mme modeste - au retour l'activit. De plus, la nature
familialise de la prestation garantit un ciblage sur les plus modestes, mme
si la Cour note raison certaines distorsions de traitement suivant les
configurations familiales. La mise en place du RSA a de plus simplifi les

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 253

mcanismes d'intressement qui existaient auparavant - en pa1ticulier,
l'intressement ne dpend dsormais plus du nombre d'heures travailles - et
surtout l'a rendu prenne. Concernant l'accompagnement des bnficiaires si
certaines avances ont t constates, des marges importantes de progrs
dans la simplification et l'information existent, compte tenu de la faiblesse du
taux de recours.

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RPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI, DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU DIALOGUE SOCIAL

Je souhaite ragir vos conclusions dans la mesure o le RSA activit
a t conu avec une vise d'incitation au retour l'emploi et au maintien
dans l'emploi.
Je partage globalement le constat fait sur le non recours massif
cette prestation, qui vient perturber l'conomie gnrale du dispositif. Il
m'apparat toutefois plus pertinent de le calculer partir du nombre de
bnficiaires qui ont peru le RSA activit au moins une fois dans l'anne, ce
qui le situe lgrement au-dessus de 50 %. Ce chiffre, mme s'il se compare
une cible initiale peut-tre un peu surestime par ailleurs, reste lev et
ncessite des ajustements du dispositif.
Les raisons de ce non recours tiennent essentiellement au manque
d'information auprs des publics de travailleurs pauvres stabiliss (quelques
heures de travail de manire rgulire) et sans enfants (donc les mnages qui
ne frquentent pas les CAF). En outre, vous soulignez juste titre que le RSA
activit peut apparatre comme stigmatisant, et qu'il est complexe pour un
gain financier parfois limit.
Plus globalement, le fonctionnement du RSA activit pose la question
de l'quilibre trouver entre soutien individuel et soutien familial aux
revenus. Le RSA activit part en effet du constat que, pour certains actifs, les
revenus d'activits sont insuffisants pour vivre de leur travail, en particulier
avec une famille charge, ce qui justifie des revenus de transfert
complmentaires. Plus ces revenus sont individualiss, plus ils sont
directement incitatifs l'accs et au maintien dans l'emploi. Plus ils sont
familiariss, plus ils jouent en rle redistributif de lutte contre la pauvret.
De ce point de vue, le RSA activit apparat, comme vous le soulignez,
comme un compromis dont les termes devront peut-tre tre ajusts.
Le rapport met galement en vidence les enjeux potentiellement
contradictoires qui s'attachent d'une part l'objectif de ractivit de la
prestation aux variations des revenus des individus et, d'autre part, la
prvisibilit qui peut galement apparatre souhaitable pour les allocataires.
Sur ce point, je souhaite que les travaux venir prennent en compte le vcu
des allocataires pour amnager, le cas chant, la priodicit des
dclarations de revenus, ainsi que l'articulation avec les prestations
familiales et de logement.
En outre, il est exact que le RSA activit n'est pas la seule modalit de
soutien des revenus des personnes en activit.
La Cour souligne juste titre que la PPE et le RSA activit prsentent
une certaine complmentarit dans les publics touchs. Cependant, aucune
des deux prestations ne remplit pleinement son objectif de redistribution ou

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 255

d'incitation l'emploi. C'est pourquoi, le gouvernement s'est engag, suite
la confrence pour l'inclusion sociale et la lutte contre la pauvret, tudier
les scnarios possibles, dans le sens de la prconisation formule par la
Cour.
En ce qui concerne le dispositif d'activit rduite, accessible aux
chmeurs indemniss par le rgime d'assurance chmage, il est ncessaire de
rappeler que les ngociateurs de l'Undic l'ont conu sous une logique
diffrente, n'entendant pas faire de l'aide au retour l'emploi (ARE) un
revenu de complment prenne l'instar du RSA activit. Ainsi son objectif
est plus de ne pas dissuader la reprise, mme partielle, d'une activit que de
complter des revenus jugs insuffisants.
En outre, la pertinence d'un rgime de solidarit chmage (l'ASS)
mrite d'tre interroge mme si celui-ci se rapproche plutt du RSA socle,
bien qu'il existe un mcanisme d'intressement la reprise d'une activit.
Mon ministre contribuera, avec le ministre des affaires sociales, au
rapport prvu sur les conditions de rapprochement du RSA et de l'ASS, y
compris en ce qui concerne les modalits d'intressement.
Plus gnralement, dans une logique de simplification et pour viter
les difficults qui peuvent advenir lors du passage d'une prestation une
autre, il conviendra de rflchir, en concertation avec les diffrents
financeurs, une meilleure articulation et un ventuel rapprochement de
ces prestations, tant minima sociaux qu'allocation chmage.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE NATIONALE
DALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF)

Le projet dinsertion destin figurer dans le prochain rapport public
annuel de la Cour des comptes rejoint trs largement les constats et tudes
de la Cnaf. Cependant, il appelle les observations suivantes :
1. Remarques globales
1.1 Cumul intgral
L'argument consiste dire que le passage du cumul intgral la
pente gnre une baisse de la prestation peu comprhensible par les
allocataires. Ce constat est vrifi ; toutefois le dispositif peut aussi tre
apprhend sous un angle plus positif.
Si lon considre qu'il est pertinent de donner un montant
supplmentaire li la reprise d'emploi pour prendre en charge certains
frais, peut-tre le cumul intgral est le pire des systmes l'exception de
tous les autres . En effet, ni la prime de retour l'emploi qui arrivait trs
tardivement, ni pour le moment l'Apre encore peu distribue, n'ont su jouer
ce rle. Ne peut-on pas considrer que le cumul intgral fournit ce surplus
financier d'une manire somme toute assez simple et assez rapide pour le
bnficiaire ? Le fait que la prestation diminue ensuite n'est rien d'autre que
la fin d'une prime ponctuelle.
La problmatique se pose plutt en termes de visibilit pour
l'allocataire : la rsolution peut se rsoudre autrement que par la
suppression pure et simple de la mesure.
1.2 Articulation entre le Rsa et la Ppe
La Cour prconise un scnario de maintien du Rsa activit et de la
Ppe en redfinissant ces deux prestations en fonction du public vis : le Rsa
activit permettrait aux inactifs de prendre ou reprendre une activit et
la Ppe bnficierait aux actifs aux revenus modestes pour favoriser leur
maintien dans l'emploi .
Ce dcoupage nous parait reposer sur lhypothse d'une distinction
trs nette entre ceux qui reprennent un emploi et ceux qui s'y
maintiendraient. Or, l'importance des mouvements d'entres/sorties du Rsa et
particulirement du Rsa activit semble invalider cette hypothse, de sorte
que la distinction des publics ne pourra pas tre bauche.
2. Remarques dtailles
dans le rapport : pour des facilits de lecture, la terminologie des
trois composantes du Rsa mriterait dtre prcise. Le "RSA socle" dsigne
en fait le Rsa "socle seul" quand on lit la dfinition qui en est donne, de
mme pour le Rsa activit. Il est propos d'ajouter le mot "seul" aprs "Rsa

Cour des comptes
LE RSA ACTIVITE 257

socle" et "Rsa activit" pour mieux cerner dans le rapport le concept de Rsa
activit globalement (activit seul + socle eu plusieurs fois des difficults la
lecture.
dans le rapport : "au total, la caisse nationale d'allocations
familiales estime que, fin 2011, un tiers des bnficiaires du Rsa socle
exerait une activit professionnelle". Ceci n'est pas exact, un tiers de tous
les bnficiaires du Rsa (et pas du Rsa socle) exeraient une activit
professionnelle, cela inclut les bnficiaires du Rsa activit seul. Il faudrait
donc enlever cette phrase, car cela ne prouve pas le brouillage entre Rsa
activit et emploi.
dans le rapport : Une relation confuse entre Rsa activit et emploi.
Il conviendrait de substituer le terme forfaitaire en lieu et place de
garanti comme suit : Si le revenu total du foyer ne dpasse pas le montant
du revenu garanti .
dans le rapport : il pourrait tre prcis reprenant une activit
dau moins 78 heures par mois pendant 4 mois conscutifs .
En effet le dispositif de prime de retour lemploi relativement simple
daccs pour lusager a constitu, pour la branche famille, en termes de
gestion une charge non ngligeable compte tenu des conditions dligibilit:
ce titre lEtat a particip aux frais de gestion hauteur de 16 euros par
dossier.

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Cour des comptes

Chapitre II
Recherche et enseignement
suprieur

1. LInserm et les sciences du vivant : de
nouveaux enjeux dans un secteur
stratgique
2. Les coles suprieures de commerce et de
gestion : un dveloppement rguler

Cour des comptes

Cour des comptes

1
LInserm et les sciences du vivant : de
nouveaux enjeux dans un secteur
stratgique

_____________________
PRESENTATION
____________________
La recherche en sciences du vivant est le premier secteur de la
recherche en France. Les sciences mdicales et de la sant reprsentent
29 % des publications franaises et les sciences biologiques 18 %. Les
sciences du vivant sont galement la premire priorit inscrite dans la
stratgie nationale de recherche et dinnovation (SNRI) adopte en
conseil des ministres le 2 dcembre 2009.
Dans ce secteur essentiel de la recherche, la France se place
globalement au cinquime rang mondial en termes de publications
scientifiques et au troisime rang europen, aprs le Royaume-Uni et
lAllemagne.
Depuis 2005, leffort financier consenti par ltat sest accru de
manire trs significative, en faisant masse des ressources budgtaires et
extrabudgtaires, notamment au titre du programme des investissements
davenir, et des dpenses fiscales.
LInstitut national de la sant et de la recherche mdicale (Inserm)
est le seul organisme de recherche exclusivement ddi aux sciences de la
vie et de la sant. Contribuent galement lactivit de recherche les
dpartements de sciences du vivant du Centre national de la recherche
scientifique (CNRS), du Commissariat lnergie atomique et aux
nergies alternatives (CEA), de lInstitut national de la recherche
agronomique (INRA) et de lInstitut national de recherche en
informatique et en automatique (INRIA), ainsi que les facults de
sciences, de mdecine et de pharmacie des universits, les centres
hospitaliers universitaires, qui hbergent la majorit des laboratoires,
des coles et des fondations comme lInstitut Pasteur.
Dans son rapport public thmatique de mars 2007 sur la gestion
de la recherche publique en sciences du vivant , la Cour avait

Cour des comptes
recommand une meilleure structuration et une plus forte coordination
du secteur.
Le paysage de la recherche en sciences de la vie et de la sant a
connu une recomposition depuis la loi de programme du 18 avril 2006
pour la recherche couvrant la priode 2005-2010. Le rle des acteurs
historiques a t modifi et de nouvelles structures ont t cres pour
diffrentes fonctions (stratgie, programmation, financement, valuation).
Durant cette priode, lInserm a confirm limportance de son
rle. Ses moyens financiers et humains ont augment. Ses performances
en termes de publications scientifiques et de valorisation des rsultats de
la recherche se sont amliores, et sa mission de coordination du secteur
a t affirme.
La cration, en 2009, de lAlliance pour les sciences de la vie et la
sant (AVIESAN), qui regroupe les neuf principaux acteurs du secteur, a
marqu une tape importante en matire de pilotage et de coordination.
Les volutions rcentes soulvent cependant de nouvelles
difficults. Les problmes structurels du secteur nont pas tous t
rsolus.
I - Laffirmation de la place de lInserm
Cr en 1964, l'Institut national de la sant et de la recherche
mdicale (Inserm) est le successeur de l'Institut national d'hygine fond
en 1941. En 2011, ses effectifs taient de 7 912 personnes et son
organisation reposait sur 309 laboratoires
216
grs par 13 dlgations
rgionales. Ses dpenses excutes slevaient 807 M.
Depuis 2005, lInserm a confort sa place dans le secteur par
lamlioration de ses performances et par le rle de coordination qui lui a
t confi en 2007.
A - Des moyens croissants
Le montant des recettes de lInserm a progress de 35 % depuis
2006
217
, pour atteindre 814 M en 2011. Dans le mme temps, les crdits

216
Ces laboratoires accueillent plus de 11 000 emplois rattachs un ou plusieurs
autres employeurs (universit, CNRS, centre hospitalo-universitaire, etc.).
217
Anne de mise en place du nouveau cadre budgtaire et comptable des
tablissements publics scientifiques et techniques et de lentre en vigueur de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF).

Cour des comptes
LINSERM ET LES SCIENCES DU VIVANT 263

affects aux sciences du vivant au sein du budget de ltat ont enregistr
une croissance de 36 %.
1 - Une forte augmentation lie au dveloppement des
financements sur projets
La principale ressource de lInserm est la subvention pour charges
de service public (SCSP) attribue par le ministre de lenseignement
suprieur et de la recherche. Elle a augment de 18 % sur la priode
2006-2011, passant de 469 M 555 M.
Les autres ressources de lInserm proviennent essentiellement des
contrats de recherche de lAgence nationale de la recherche (ANR), des
agences spcialises (Agence nationale de recherche sur le sida, Institut
national du cancer) et de lUnion europenne, ainsi que de subventions
des collectivits territoriales et des fondations ou associations. Ces
recettes, majoritairement publiques et appeles ressources propres
218

par lorganisme, ont presque doubl, passant de 134 259 M et
reprsentent prs de 32 % de ses revenus en 2011 contre 22 % en 2006.
Graphique n 1 : volution 20062011 des produits de lInserm
En millions deuros
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Autres recettes
Subvention pour charge de
service public
Source : budgets et comptes financiers de lInserm

218
Les ressources propres correspondent aux financements obtenus par les quipes
de recherche en rpondant des appels projets ou issus de contrats de recherche. La
part de ces recettes en provenance des industriels reste faible (moins de 10 %).

Cour des comptes
Grce la russite de ses laboratoires dans des procdures de mise
en concurrence, lInserm a donc su bnficier de la croissance des
financements sur appels projets, qui a t un des aspects essentiels de
lvolution de la politique de recherche depuis 2005
219
.
2 - Une consquence : des dpenses de personnel sur contrats en
hausse sensible
La masse salariale reprsente prs des deux tiers du budget de
lInserm, les autres dpenses concernant les dotations globales de
fonctionnement et dinvestissement non programmes (autour de 34 % du
budget) et les oprations dinvestissement programmes (environ 2 %).
Cette situation est propre tous les organismes de recherche.
Graphique n 2 : volution des dpenses de lInserm par grandes
catgories
En millions deuros
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Oprations
d'Investissement
Dotation globale non
programme
Personnel
Source : budgets et comptes financiers de lInserm

219
Cour des comptes, Rapport public thmatique sur la gestion de la recherche dans
les universits, dans ce rapport. Octobre 2005. Dans ce rapport la Cour avait
encourag le dveloppement des financements incitatifs qui constituaient la fois
un moyen efficace pour soutenir des projets ou des quipes qui mritent de ltre et un
outil particulirement souple dorientation de la recherche .

Cour des comptes

Le personnel de lInserm est rparti en trois catgories qui
correspondent des statuts et des modalits de gestion diffrentes :
les personnels fonctionnaires, chercheurs ou ingnieurs,
techniciens et administratifs de la recherche (ITA) ;
les personnels contractuels, chercheurs ou ITA, rmunrs sur
la subvention pour charges de service public
220
;
les personnels contractuels, chercheurs ou ITA, rmunrs sur
ressources propres .
Les effectifs de lInserm ont trs fortement augment entre 2006 et
2011 (+ 17,4 %).
Tableau n 1 : volution 2006-2011 des effectifs de lInserm
221

En quivalents temps plein (ETP)

2006 2007 2008 2009 2010 2011
Evolution
2011/2006
ETP titulaires 4 850,5 4 947,4 4 912,1 4 964,6 4 982,4 4 970,4 2,5 %
Chercheurs 2 160,4 2 180,1 2 161,8 2 184,9 2 177,8 2 178,8
ITA 2 690,1 2 767,3 2 750,3 2 779,7 2 804,6 2 791,6
ETP non titulaires sur
subvention de l'tat 792,1 885,6 912,9 710,4 753,0 757,4 -4,4 %
CDD chercheurs 394,0 406,0 351,0 251,2 219,0 223,2
CDD ITA 178,0 190,0 275,0 214,0 244,8 254,3
Vacataires 220,1 289,6 286,9 245,2 289,2 279,9
CDD et vacataires sur
ressources propres 1 099,4 1 184,0 1 877,6 2 190,3 2 291,1 2 184,1 98,7 %
TOTAL 6 742,0 7 017,0 7 702,6 7 865,3 8 026,5 7 911,9 17,4 %
Source : Inserm
Cette hausse ne tient pas aux personnels fonctionnaires sous
plafond demplois dont les effectifs progressent faiblement (+ 2,5 % entre
2006 et 2011), car lInserm, comme lensemble des organismes de
recherche, nest pas soumis la rgle de non remplacement dun
fonctionnaire sur deux partant la retraite. Elle concerne essentiellement
les personnels recruts sur ressources propres (+ 98,7 %). En 2011, ces

220
Notamment les doctorants cofinancs par lInserm et les rgions, les post-
doctorants ministriels et les postes de chercheurs lis la politique daccueil de
lInserm (chercheurs contractuels seniors , chercheurs trangers, mdecins,
vtrinaires).
221
Les effectifs sont exprims en quivalents temps plein (ETP) au 31 dcembre
de lanne N, sauf pour les zones grises, pour lesquels ils sont exprims en personnes
physiques payes (donnes en ETP non disponibles).

Cour des comptes
personnels reprsentent 28 % des effectifs de lInserm, contre 16 % en
2006 et 12 % en 2005.
La masse salariale progresse plus fortement encore que les
effectifs. Elle passe de 357 M en 2006 499 M en 2011, soit une
hausse de 40 %. Cette progression rsulte de deux volutions dampleur
trs diffrente : dune part, une augmentation de 152 % des dpenses de
personnel sur ressources propres, lie mcaniquement laccroissement
des effectifs, et dautre part, une hausse de 26 % des dpenses de
personnel sous plafond demplois, soit 85 M.
La principale cause de cette dernire volution tient
laugmentation des charges patronales, en particulier de celles lies aux
retraites (prs de 75 % de laugmentation entre 2006 et 2011). Une autre
cause est la politique de revalorisation des carrires mene par lInserm,
qui prend deux formes principales :
la requalification des emplois et promotions : sur la priode, les
traitements bruts ont augment (+ 7,7 %), plus rapidement que
le point dindice (+ 4,8 % entre 2005 et 2010) effectifs
quasiment stables (+ 0,5 %) ; cela reprsente + 13,7 M ;
laugmentation des primes et indemnits (+ 8,8 M entre 2005
et 2010). En 2010, lindemnisation des jours sur les comptes
pargne temps slve 3,6 M, surtout au profit des
chercheurs.
En matire de gestion des ressources humaines, lobjectif principal
de lInserm, dvelopp dans le contrat dobjectifs 2011-2015, est de
renforcer lattractivit des carrires dans un contexte de comptition
internationale pour attirer les meilleurs chercheurs.
Pour les personnels statutaires, lInserm a prennis depuis 2007
une disposition drogatoire permettant de recruter les jeunes chercheurs
un grade plus lev : 60 % des chargs de recherche sont recruts au
niveau de la premire classe, alors que pour lensemble des
tablissements publics scientifiques et techniques le pourcentage est de
30 %.
LInserm sest attach revaloriser les carrires des personnels
statutaires en attribuant des primes de performance (augmentation des
crdits destins financer deux primes : la prime de participation la
recherche scientifique et lindemnit spcifique pour fonctions dintrt
collectif). Les crdits du plan carrire lanc en 2009 ont permis de
financer la prime dexcellence scientifique pour les chercheurs. En 2011,
celle-ci est attribue 20 % des chercheurs de lInserm, pour un cot total
de 1,4 M. Par ailleurs, les crdits du plan carrire ont permis dacclrer

Cour des comptes

le rythme des promotions pour les chercheurs, comme pour les
ingnieurs, techniciens et administratifs de la recherche (ITA).
3 - De meilleures performances en matire de publication et de
valorisation
a) Des publications plus nombreuses
Entre 2005 et 2011, lInserm a contribu 48 650 publications
(articles, lettres et revues), soit en moyenne 6 950 publications par an.
Cette production reprsentait, en 2005, 23,8 % des publications de la
France dans le domaine biomdical et, en 2011, 32,4 %, soit une
progression de prs de 26 %.
Entre 2005 et 2011, lInserm a plac en moyenne 2 % de ses
publications dans le premier centile du classement mondial, ce quil est
convenu dappeler le Top 1 % mondial
222
, 8,6 % au Top 5 % et
15,8 % au Top 10 % , chiffres qui attestent sa trs bonne visibilit
internationale
223
. Le nombre de ses publications a augment de 66 % entre
2005 et 2011 et, pour celles au plus fort impact (facteur dimpact
suprieur 10), de 75 %.
Outre laugmentation de lactivit de publication, un des facteurs
de cet accroissement est la politique damlioration du rfrencement des
publications mene depuis 2008, qui permet une meilleure reconnaissance
des travaux de lInserm.
Le domaine o lInserm occupe une place privilgie dans la
production franaise est limmunologie (41 % des publications et 69 %
des articles cits franais). Viennent ensuite lhmatologie, la
gastroentrologie et lhpatologie, la cardiologie, la neurologie clinique et
lendocrinologie. LInserm reprsente 25 % des publications franaises en
sant publique et 19 % en imagerie mdicale et en mdecine nuclaire,
mais enregistre un indice dimpact deux fois suprieur la moyenne
franaise et mondiale.

222
Chaque publication est assortie dun facteur dimpact correspondant la visibilit
de la revue scientifique concerne.
223
Donnes, issues de la base de donnes InCite de Thomson Reuters qui classe
lensemble des publications mondiales en fonction de leur nombre de citations par
anne et par domaine et dtermine la position en pourcentage de chacune delles.

Cour des comptes
b) Les rsultats encourageants de la valorisation
Les publications sont importantes, mais la valorisation de la
recherche est galement un indice plus fort de lefficacit de lactivit de
recherche.
Depuis le 1
er
janvier 2006, lensemble des activits de valorisation
de lInserm a t confi sa filiale Inserm Transfert. Cette rorganisation
sest opre dans le cadre dune dlgation de service public, dont la
rmunration inclut notamment un prlvement sur le chiffre daffaires
ralis (de 15 % pour les accords de licence, de 4 % pour les contrats de
recherche). LInserm verse galement une participation pour frais
avec un plafond dgressif.
Lactivit de gestion de la proprit intellectuelle sest dveloppe
entre 2006 et 2010, comme en tmoignent les hausses respectives de
93 % des dclarations dinvention, de 54 % du portefeuille de brevets et
de 114 % des revenus de licence (9 M en 2011). Entre 2005 et 2010, les
recettes de lInserm lies des prestations rendues au secteur priv ont
augment de 38 %. Cependant en 2009, elles ne slevaient qu 10,4 M,
ce qui ne reprsente que 0,4 % des montants dclars par les industries
pharmaceutiques au titre du crdit impt recherche (2,6 Md). Depuis
2010, plusieurs partenariats cadres ont t mis en place avec les groupes
pharmaceutiques, et lInserm en attend des retours financiers pour les
annes venir.
Inserm Transfert intervient galement comme investisseur dans des
entreprises innovantes, par sa filiale de capital-risque, Inserm Transfert
Initiative, cre en 2005. En janvier 2012, Inserm Transfert Initiative, qui
avait investi 3,1 M depuis 2002, a ralis une augmentation de capital de
33,5 M
224
, ce qui la place au premier rang des socits damorage et de
pr-amorage en sciences de la vie adosses un organisme public de
recherche en France.
La filiale affiche aujourdhui des rsultats encourageants : en 2011,
son chiffre daffaires a t en hausse de 32 % et elle a t bnficiaire
pour la premire fois sans la participation de lInserm, soit au bout de sa
sixime anne, alors que lquilibre financier dInserm Transfert ntait
pas attendu avant huit dix ans.

224
Laugmentation de capital a t souscrite par ltat via le fonds national
damorage (15 M), CDC Entreprises au titre du Programme FSI (5 M) et
lInserm/Inserm Transfert (5 M). Des laboratoires pharmaceutiques y ont particip
galement pour un montant total de 8,5 M.

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B - La cration de lalliance AVIESAN
Lorganisation traditionnellement miette de la recherche en
sciences du vivant a t rendue encore plus complexe depuis 2006 par la
cration de nouveaux instruments de coopration scientifique et
dagences de financement autonomes. Cette situation ne rendait que plus
ncessaire une reconfiguration globale du systme ou, tout le moins, la
constitution dune fonction de coordination forte, comme la Cour lavait
recommand dans son rapport public de mars 2007. Aprs lchec dun
projet plus ambitieux de rorganisation, cette seconde voie a t choisie et
rendue possible grce la cration de lalliance AVIESAN et au rle
structurant jou par lInserm.
1 - Une restructuration ambitieuse finalement abandonne
a) Lvolution densemble de lenseignement suprieur et de la
recherche
Le lgislateur a cherch impulser la fois un effort financier
accru en faveur de la recherche et une recomposition de lenseignement
suprieur et de la recherche.
Tout dabord, la loi de programme pour la recherche du
18 avril 2006 a fix 19,4 Md le montant cumul de laugmentation des
moyens consacrs par ltat la recherche sur la priode 2005-2010. Elle
a cr deux agences, lune charge des financements sur projet, lAgence
nationale de la recherche (ANR)
225
, et lautre charge dvaluer les
tablissements, les activits de recherche et les formations et diplmes de
lenseignement suprieur, lAgence dvaluation de la recherche et de
lenseignement suprieur (AERES). Elle a enfin prvu la possibilit de
recourir un ensemble de structures nouvelles destines faciliter une
meilleure coopration entre lenseignement suprieur et la recherche et la
mobilisation des financements. Ce sont les ples de recherche et
denseignement suprieur (PRES), les rseaux thmatiques de recherche
avance (RTRA), les centres thmatiques de recherche et de soins
(CTRS), les tablissements de coopration scientifique et les fondations
de coopration scientifique (FCS)
226
.

225
Cour des comptes, tome I, Lagence nationale de la recherche : premiers constats et
perspectives, p. 365-377, in Rapport public annuel 2011. Fvrier 2011, p. 1130.
226
Cour des comptes, tome I, Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un
second souffle ncessaire, p. 305-333, in Rapport public annuel 2011. Fvrier 2011, p. 1130 et
Cour des comptes, tome I, Les rseaux thmatiques de recherche avance, p. 599-655, in
Rapport public annuel 2012. Fvrier 2012, p. 1535.

Cour des comptes
La volont politique exprime par la loi du 10 aot 2007 relative
aux liberts et aux responsabilits des universits visait dplacer le
centre de gravit de la recherche des tablissements publics scientifiques
et techniques et des grandes coles vers les universits.
Dans le secteur de la sant, la place de la recherche dans la mission
des centres hospitaliers universitaires (CHU) et dans leur gouvernance
227

a t renforce par la loi du 21 juillet 2009 portant rforme de lhpital et
relative aux patients, la sant et aux territoires (HPST). La loi ouvrait
galement la possibilit de crer des fondations de recherche.
Enfin, la place des associations dans le pilotage de la recherche
sest affirme. Les associations les plus importantes dveloppent
aujourdhui leur propre stratgie de recherche, dans un cadre de co-
pilotage avec les acteurs de la recherche publique.
b) Un consensus sur la ncessit de rformer le secteur de la
recherche biomdicale
La lettre de mission du 16 novembre 2007 au nouveau directeur
gnral de lInserm confiait un rle de coordination linstitut et prcisait
que laxe central de sa mission serait la clarification du paysage de la
recherche biomdicale et en sant .
Pour assurer ce rle, lInserm sest rform et a cr en son sein,
en avril 2008, huit instituts thmatiques sans murs , auxquels se sont
ajouts deux nouveaux instituts crs en 2009, pour renforcer ses
capacits stratgiques, scientifiques et oprationnelles.
Paralllement, le ministre de lenseignement suprieur et de la
recherche et le ministre de la sant ont demand lAERES de raliser
une valuation stratgique de lInserm et de faire le point sur
lorganisation de la recherche en sciences de la vie. Cette mission
rejoignait la proccupation de la Cour dans son rapport public thmatique
de 2007, qui recommandait que la question de la structuration du
secteur du vivant soit pose avec les organismes concerns et que ltat
sen saisisse et joue effectivement, comme il entend le faire, le rle de
coordination et, le cas chant, darbitrage, qui lui revient
228
.
Lvaluation de lAERES a t conduite par un comit
international, prsid par Monsieur Elias Zehrouni, directeur des National

227
En particulier la nomination dun vice-prsident recherche , sur proposition du
prsident-directeur gnral de lInserm, du prsident de luniversit et du vice-
prsident doyen du directoire.
228
Cour des comptes, Rapport public thmatique : la gestion de la recherche publique
en sciences du vivant. Mars 2007, p. 40.

Cour des comptes

Institutes of Health amricains (NIHs). Le rapport, prsent en novembre
2008, formulait des recommandations radicales , qui tendaient
notamment sparer terme les entits qui mettent en uvre la recherche
de celles qui la financent et lvaluent, aller vers une gestion unique des
units et crer un institut unique pour les sciences de la vie et de la
sant, qui ait la responsabilit du financement des recherches dans ce
secteur.
c) Labsence de restructuration du secteur
Malgr les constats convergents de lAERES et des ministres,
dans la stratgie nationale de recherche et dinnovation (SNRI) et au sein
du comit ministriel dorientation de la recherche biomdicale et en
sant (COMIOR)
229
, le projet de cration dun institut unique propos par
le rapport Zehrouni na plus jamais t voqu.
Deux raisons principales peuvent tre mises en avant.
Dune part, la rforme propose par le rapport Zerhouni revenait
regrouper les financements dans un seul institut et confier la recherche
aux universits. Le financement des projets de recherche par une autre
entit remettait en question les missions confies lANR, agence
rcemment cre, et avait un impact sur dautres structures nouvelles de
financement lies un rseau (RTRA/CTRS) ou des pathologies telles
que le traitement du cancer (INCa), de la maladie dAlzheimer, du sida et
des hpatites virales (Agence nationale de recherches sur le sida et les
hpatites virales ou ANRS). Il semblait alors difficile, pour les tutelles,
dafficher une fusion du volet recherche de ces organismes.
Dautre part, cette nouvelle organisation supposait une
transformation profonde, terme, du dpartement des sciences du vivant
du CNRS et de lInserm. Elle a suscit une forte opposition de lensemble
des chercheurs, qui craignaient le dbut du dmantlement du systme de
recherche et un affaiblissement de la recherche amont en sciences de
lenvironnement fortement prsente au CNRS et dans dautres
tablissements (INRA, CIRAD, IRD, Ifremer, notamment).
Le ministre a approuv en 2009 les dcrets modifiant les statuts
de lInserm et du CNRS
230
, ce qui cartait, de fait, tout rapprochement
juridique entre les deux instituts.

229
Ce comit ministriel a t cr en mars 2008 au sein du ministre de la sant.
230
la suite du dcret du 29 octobre 2009 portant organisation des statuts du CNRS,
ont t crs en lieu et place des anciens dpartements scientifiques dix instituts
chargs dorganiser un rseau dunits de recherche dans leur champ disciplinaire. Le
dpartement des sciences du vivant est devenu linstitut des sciences biologiques.

Cour des comptes
Dans ce contexte et face cette pluralit dacteurs, sest impose
lide de crer une instance sans personnalit morale, afin de mieux
structurer la coordination et daccrotre les performances de la recherche
franaise. Cest ainsi quest ne, aux termes de la convention du
8 avril 2009, lAlliance pour les sciences de la vie et la sant
(AVIESAN), qui est la premire des cinq alliances mises en place entre
avril 2009 et juin 2010
231
.
2 - Une coordination assure par AVIESAN sous lgide de
lInserm
Les fondateurs dAVIESAN sont au nombre de huit : lInserm, le
CNRS, le Commissariat lnergie atomique et aux nergies alternatives
(CEA), lInstitut national de la recherche agronomique (INRA), lInstitut
national de recherche en informatique et en automatique (INRIA),
lInstitut de recherche pour le dveloppement (IRD), la Confrence des
prsidents duniversit et lInstitut Pasteur. La Confrence des directeurs
gnraux de centre hospitalier rgional universitaire (CHRU) a adhr
lalliance la fin de lanne 2009. Plus rcemment, des membres
associs lont galement rejointe.
a) Objectifs et organisation de lalliance
Lalliance est prside par le prsident-directeur gnral de
lInserm
232
, le directeur de lInstitut des sciences biologiques (INSB) du
CNRS en assurant la vice-prsidence. Elle a pour objectifs de coordonner
lanalyse stratgique, la programmation scientifique et la mise en uvre
oprationnelle de la recherche en sciences de la vie et de la sant,
dacclrer le transfert des connaissances fondamentales vers leurs
applications cliniques et de favoriser la transdisciplinarit en ouvrant la
biologie et la mdecine aux apports des mathmatiques, de la physique,
de la chimie, de linformatique, des sciences de lingnieur, des sciences
humaines et sociales.
La mise en uvre de ces objectifs se fait au sein des dix instituts
multi-organismes (ITMO), entits sans structure juridique, dont le rle

Dans son rapport public annuel 2011 la Cour a analys le rle du CNRS dans le
nouveau paysage de la recherche.
231
Les quatre autres alliances sont : Ancre (Alliance nationale de coordination de la
recherche pour lnergie) ; Allistene (Alliance des sciences et technologies du
numrique) ; AllEnvi (Alliance dans le domaine de la recherche environnementale) ;
Athena (Alliance nationale des humanits, sciences humaines et sciences sociales).
232
Le directeur gnral depuis 2007 a t nomm prsident de lInserm par dcret du
19 mars 2009 et cumule depuis lors les deux fonctions.

Cour des comptes

principal est danimer la rflexion stratgique au sein de leur propre
communaut scientifique et de favoriser le dveloppement de grands
ples de recherche et de grands projets. Ils sont dirigs ou codirigs par
des personnalits reconnues dans leur domaine, qui restent rattaches
administrativement leur employeur dorigine.
La cration de lalliance AVIESAN et de ses instituts thmatiques
multi-organismes a permis dinstaurer un cadre de discussion et de
coordination entre les principaux acteurs publics de la recherche en
sciences du vivant.
partir de ltat des lieux ralis par les instituts thmatiques
multi-organismes, les forces et les faiblesses de chaque domaine ont t
identifies, les enjeux et les grandes orientations scientifiques ont t
dfinis. Lalliance porte ainsi une vision stratgique de la recherche en
sciences de la vie et de la sant.
Elle reprsente linterlocuteur privilgi des industriels de la sant
et des institutions internationales, simplifiant ainsi, pour les partenaires
extrieurs, le paysage des institutions publiques de recherche en sciences
de la vie. Elle permet galement une plus grande ractivit pour produire
des expertises scientifiques pour ltat.
b) Moyens de lalliance
Les fondateurs insistent sur le fait quil sagit dune structuration
souple, qui nest pas une entit avec un statut juridique, pour ne pas
ajouter une structure de plus.
Les dpenses ralises par AVIESAN sont limites. Les dpenses
courantes ainsi que certains projets spcifiques sont financs par lInserm
hauteur de 7 M par an. En termes de moyens humains, chaque institut
multi-organismes (ITMO) dispose de trois quatre personnes temps
partiel et dun comit de pilotage de 20 30 experts du domaine.
Quant la gestion des units mixtes communes, lInserm, le CNRS
et certaines universits ont mis en uvre, pour les units cres en 2012,
une coordination des moyens attribus par chacun, ce qui permet un
meilleur pilotage global des forces de recherche. Quelques procdures
(par exemple, les appels projets ATIP/AVENIR pour les jeunes
chercheurs) ont galement t mutualises.
c) Rle de lInserm
Le rle de pilotage de lInserm et son investissement au sein de
lalliance ont t primordiaux dans la mise en place de cette coordination

Cour des comptes
et le dbut de rationalisation des structures. Ds la fin 2009, lInserm
avait adopt son plan stratgique. Il y prsentait une stratgie densemble
pour la recherche dans les sciences de la vie et de la sant en France,
dclinaison de la stratgie nationale de recherche et dinnovation.
La dcision dintgrer lAgence nationale de recherches sur le sida
et les hpatites virales lInserm (prise fin 2009) est effective depuis le
1
er
janvier 2012, avec un statut particulier dagence autonome. Ainsi
conue, cette intgration est cohrente avec lITMO microbiologie et
maladies infectieuses .
De mme, lITMO sant publique correspond au primtre du
groupement dintrt scientifique (GIS) Institut de Recherche en Sant
Publique, qui est lhritier de lInstitut virtuel de recherche en sant
publique cr en 2004 linitiative de lInserm et qui associe, depuis
2007, 24 partenaires.
En termes de financement enfin, le ministre de la recherche a
dcid en 2010 le transfert de la gestion du volet recherche du plan
cancer 2 de lINCa vers lInserm (19,7 M en 2011). Le positionnement
de lITMO Cancer, dirig par le directeur de la recherche de lINCa,
permet de maintenir une articulation permanente avec lINCa qui assure
plus globalement la mise en uvre du plan cancer
233
.
Lalliance a donc permis de dfinir une vision stratgique et
damliorer la coordination entre les diffrents acteurs de la recherche en
sciences du vivant.
II - Des difficults lies aux rformes rcentes
Les progrs raliss en matire daugmentation des crdits sur
projets ont eu leur revers, savoir une abondance de recrutements sur
contrats courte dure qui prsentent des risques de gestion sociale pour
lInserm. Par ailleurs, les bonnes performances dInserm Transfert en
matire de valorisation risquent dtre compromises par la cration de
structures de valorisation gnralistes dans le cadre des investissements

233
Cour des comptes, Rapport public thmatique : la mise en uvre du Plan cancer.
Juin 2008, p. 176, pour la mise en uvre de ce plan pendant la priode 2003-2007, et
Cour des comptes, tome I, LInstitut national du cancer, p. 207-124, in Rapport
public annuel 2009. Fvrier 2009, p. 1307. Le suivi des observations et des
recommandations formules dans ces rapports a fait lobjet dune insertion au Rapport
public annuel 2012 (cf. Cour des comptes, tome II, La lutte contre le cancer : une
cohrence et un pilotage largement renforcs, p. 25-48, in Rapport public
annuel 2012. Fvrier 2012, p. 1535).

Cour des comptes

davenir, dont larticulation avec les structures spcialises pose des
difficults qui nont pas t anticipes. Enfin la mise en place de
lAlliance ne rsout pas tous les problmes de coordination.
A - Une multiplication des contrats dure dtermine
Le dynamisme des laboratoires de lInserm pour obtenir des
financements sur appels projets a entran une augmentation
importante
234
des personnels en contrat dure dtermine (CDD)
recruts sur ressources propres qui est aujourdhui source de
difficults.
1 - Une trs forte augmentation des effectifs contractuels
Leffectif des personnels en contrats dure dtermine (CDD) a
t multipli par quatre entre 2005 et 2010, passant de 497 1 925
personnes physiques, ce qui reprsente 28 % des effectifs de lInserm.
Les personnels se rpartissent en parts peu prs gales entre chercheurs
(en 2010, 11,6 % sont des doctorants, 22,2 % des post-doctorants et 18 %
des chercheurs plus expriments) et ingnieurs, techniciens et
administratifs de la recherche (48,2 %).
Ltablissement na pas anticip cette hausse lie laugmentation
de ressources rsultant de comptitions lissue ncessairement
alatoire : entre 2007 et 2010, les prvisions annuelles de lInserm
adoptes par le conseil dadministration lors du vote du budget primitif
ont t systmatiquement dpasses.
Les seuls lments de cadrage de la direction gnrale de lInserm
concernant le recrutement des agents contractuels imposent un barme de
rmunration et une dure maximale dembauche en CDD de six ans. La
gestion des personnels recruts sur ressources propres est largement
dconcentre au sein des dlgations rgionales et des laboratoires. Les
personnels sont recruts pour rpondre aux besoins des quipes de
recherche selon les capacits de financement offertes par les projets de
recherche.
Lexamen des contrats de travail rvle, notamment pour les
ingnieurs, techniciens et administratifs (ITA), des modalits de gestion
au fil de leau critiquables : des recrutements sur des contrats trs
courts (quelques mois), prolongs plusieurs fois par avenant, et financs
parfois au titre de diffrents contrats de recherche successifs, ce qui peut

234
Une part de laugmentation est galement due lobligation de mettre en place un
contrat doctoral pour les doctorants rmunrs par les associations.

Cour des comptes
poser la question du caractre permanent ou non du besoin auquel rpond
le recrutement dun contractuel.
En rponse la Cour, lInserm a annonc llaboration dune
charte des bonnes pratiques portant sur le recrutement et le suivi des
personnels non titulaires. Sont ainsi prvus un bilan dactivits au plus
tard un an aprs la prise de fonctions, des actions de formation et un
entretien annuel dactivits tel quil existe pour les agents statutaires.
2 - Une matrise indispensable du volume et des conditions
demploi de ces personnels
Laugmentation des ressources propres a entran le recrutement
massif de chercheurs et dingnieurs, techniciens et administratifs de la
recherche en contrat dure dtermine.
Or, lemploi de ces ressources est la fois fortement contraint et
trs dcentralis. Il peut tre affect des recrutements de trs courte
dure sans pouvoir financer le surcrot de dpenses structurelles pour
lorganisme. Par ailleurs, mme si un contrle est mis en place au niveau
rgional, linitiative des recrutements appartient chaque laboratoire.
Limpact de cette gestion est diffrent selon quil sagit des
chercheurs ou des ingnieurs, techniciens et administratifs.
Pour les chercheurs, la capacit accrue de financer des post-
doctorants permise par la cration de lAgence nationale de la recherche
rpond une faiblesse identifie du systme de recherche franais. Elle
renforce le potentiel scientifique de lInserm et contribue lattractivit et
au rayonnement international de linstitut en contribuant la formation
des chercheurs. La Cour avait cependant recommand, ds fvrier 2011,
quun suivi plus rgulier des personnels chercheurs soit ralis, afin de
mieux prparer leur avenir.
Pour les personnels contractuels ingnieurs, techniciens et
administratifs (ITA) de la recherche financs sur contrats de recherche,
les modalits de gestion au fil de leau sont critiquables, car elles ne
donnent pas de visibilit sur lvolution de leur carrire des agents qui
sont prsents dans des proportions bien suprieures aux capacits de
recrutement statutaire lInserm (927 ITA en contrat dure dtermine
[CDD] en 2010 pour 100 postes ouverts aux concours externes). La Cour
identifie ainsi un risque social et contentieux
235
aggrav par la forme
particulire des contrats lInserm, parfois de trs courte dure.

235
Le jugement en rfr du 5 octobre 2012 du tribunal administratif de Nantes
enjoint au prsident-directeur-gnral de lInserm de procder au rexamen dune

Cour des comptes

La loi du 12 mars 2012 relative laccs lemploi titulaire et
lamlioration des conditions demploi des agents contractuels dans la
fonction publique impose linstitut dexaminer la situation de ses
agents. Selon le ministre, 515 agents contractuels, dont 326 ITA, sont
ligibles la titularisation parmi lesquels 25 se sont vu proposer un
contrat dure indtermine. Lapplication de cette loi aura ainsi un
impact sur les concours de recrutement ultrieurs de lInserm.
Les rgles de recrutement attaches aux contrats de recherche et
limpossibilit pour les tablissements publics caractre scientifique et
technologique de recruter selon un autre mode que le contrat dure
dtermine sur ces contrats de recherche ont entran une trs forte
augmentation de cette population contractuelle
236
. Cette hausse exige un
cadrage plus ferme des conditions de recrutement des personnels et la
mise en uvre de dispositifs daccompagnement en vue de leur insertion
professionnelle aprs leur passage lInserm. Au-del des consquences
personnelles pour les agents contractuels recruts se pose la question des
effets long terme de cette politique pour la gestion de la recherche
publique et pour la politique de lemploi scientifique ds lors que plus de
30 % des recettes de lInserm sont des ressources propres, cest--dire des
recettes autres que la subvention pour charges de service public.
La masse de contrats de recherche obtenus par lInserm gnre
ncessairement des besoins prennes de soutien technique et
dencadrement administratif. Il nest pas satisfaisant, du point de vue de
la gestion comme de lemploi, que lInserm ne puisse rpondre ces
besoins que par lenchanement de contrats de courte dure.
Alors mme que laugmentation du financement sur projet a t
bnfique pour la recherche franaise, les consquences observes
rendent ncessaire que ltat rexamine les rgles attaches au
recrutement et la gestion des personnels financs par des contrats de
recherche, dont le nombre a beaucoup augment depuis 2006 et est
susceptible de crotre encore avec les financements apports par le
programme des investissements davenir.
Ces constatations ont fait lobjet dun rfr
237
adress par la Cour
le 1
er
aot 2012 la ministre des affaires sociales et de la sant, la
ministre de lenseignement suprieur et de la recherche et la ministre de

demande de transformation dun contrat dure dtermine en contrat dure
indtermine.
236
Dcret du 16 dcembre 2005 relatif au rgime budgtaire, financier et comptable
des tablissements publics scientifiques et technologiques.
237
Rapport adress par le Premier prsident de la Cour des comptes un ministre pour
lui faire part des observations formules par la Cour lissue dun contrle.

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la rforme de ltat, de la dcentralisation et de la fonction publique.
Dans sa rponse, la ministre de lenseignement suprieur et de la
recherche a confirm le constat de la Cour sur la ncessaire amlioration
du suivi des personnels contractuels et rappel les actions menes en ce
sens par lInserm. Elle a prcis avoir donn instruction de limiter le
recours aux contrats de trs courte dure.
Sans voquer une volution des rgles de recrutement des
oprateurs de recherche, le ministre mentionne que, pour limiter
l'avenir l'augmentation des effectifs financs sur ressources propres, la
programmation 2013 de lAgence nationale de la recherche (ANR) doit
tre ajuste. A la mi-dcembre, de nouvelles mesures sont intervenues
parmi lesquelles la demande de veiller contenir la part demplois
temporaires dans les projets 30 % du total des personnels affects aux
projets.
B - La difficile articulation entre les structures de
valorisation de la recherche
Les volutions rcentes de la gestion de la proprit intellectuelle
et plus largement la valorisation de la recherche prsentent des risques
nouveaux pour la matrise desquels des orientations claires sur les
instruments privilgier manquent.
1 - Les enjeux de proprit intellectuelle
La mixit des laboratoires de lInserm avec les universits ou avec
dautres organismes de recherche, ainsi que limplication des quipes
Inserm dans des collaborations et des rseaux de recherche, se traduisent
par une frquente coproprit des demandes de brevets avec des
institutions acadmiques franaises ou trangres ou avec lindustrie.
Cette coproprit est une difficult pour la valorisation des travaux
de recherche, car elle complique, et peut mme compromettre par trop de
lourdeur, le succs des ngociations de licence.
Sur le fondement du dcret du 10 juin 2009 relatif la gestion
entre personnes publiques de la proprit industrielle, qui a instaur le
principe du mandataire unique, lInserm a poursuivi ses efforts de
simplification de la gestion de la proprit intellectuelle des units mixtes
en signant des accords-cadres avec plusieurs universits partenaires.

Cour des comptes

2 - Lapparition des socits dacclration de transfert de
technologie
Le programme des investissements davenir consacre un
financement trs important au soutien des activits de valorisation de la
recherche publique. Ainsi 900 M sont prvus pour la cration de socits
dacclration de transfert de technologie (SATT). Neuf de ces socits
ont ainsi vu le jour au cours de lanne 2012 et commencent se
dvelopper
238
.
Selon les termes de la convention entre ltat et lANR en charge
de lappel projet SATT, ces structures ont vocation regrouper
lensemble des quipes de valorisation des sites universitaires et mettre
fin au morcellement des structures pour amliorer lefficacit des
transferts de technologie et la valeur conomique cre.
Dans ce contexte, il apparat ncessaire de dfinir larticulation
entre Inserm Transfert et les SATT en dveloppement, compte tenu du
recouvrement de leur primtre dintervention pour les units mixtes de
lInserm situes sur le territoire des SATT.
La stratgie de lInserm est de devenir actionnaire des socits et
dtablir avec elles des partenariats, dont les modalits pourront voluer
au cours du temps, au rythme de la monte en comptence de celles-ci. Il
a dores et dj investi dans huit dentre elles. A court terme, le montage
des partenariats avec les SATT entrane une complexit supplmentaire.
A plus long terme, le primtre dintervention dInserm Transfert pourrait
se rduire avec le dveloppement des SATT, alors que lInserm a
dvelopp par sa filiale une politique dynamique de valorisation qui
commence porter ses fruits.
Le dveloppement des SATT financ par le programme des
investissements davenir met ainsi en difficult la politique de
valorisation de lInserm porte par sa filiale Inserm Transfert, au moment
o le dveloppement de ses activits lui permet datteindre lquilibre
financier.
Par ailleurs, 9 M sur dix ans ont t allous par le programme des
investissements davenir la cration du consortium de valorisation
thmatique (CVT) AVIESAN, entit de coordination des structures de
valorisation des membres de lalliance. La bonne articulation entre

238
Au 1
er
octobre 2012, des aides sont accordes par ltat aux 9 socits
dacclration de transfert de technologie suivantes : Lutech pour 78 M, PACA
Corse pour 78 M, Midi-Pyrnes pour 70 M, Ouest valorisation pour 70 M, IDF -
Innov pour 68 M, Nord de France pour 63 M, Aquitaine pour 48 M, Languedoc-
Roussillon pour 45 M, Conectus Alsace pour 36 M.

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Inserm Transfert et le consortium, ainsi quentre celui-ci et les SATT, est
un enjeu important du nouveau paysage de la valorisation.
C - Les limites de lalliance
Lalliance AVIESAN marque une avance, tant sur le plan de la
stratgie et de la dfinition de la politique scientifique, que pour la
coordination des acteurs de la recherche dans les sciences du vivant.
Cependant, plusieurs questions restent en suspens.
1 - Une capacit de coordination compromise par la
multiplication des structures de recherche
Alors quune dmarche de rationalisation des structures tait
engage, dont lintgration de lAgence nationale de recherches sur le
Sida et les hpatites virales lInserm au 1
er
janvier 2012 est lune des
tapes, de nombreuses entits juridiques ont t cres au cours des
dernires annes.
Trois rseaux thmatiques de recherche avance (RTRA) portant
sur des thmatiques de recherche en sciences du vivant et neuf centres
thmatiques de recherche et de soins (CTRS)
239
ont t crs entre 2007 et
aot 2011, auxquelles sajoute la fondation de coopration scientifique
Fondation Alzheimer et maladies apparentes .

Le programme des investissements davenir a slectionn en 2010
et 2011 des projets dinvestissements propres au secteur de la biologie et
de la sant
240
et des projets en sciences de la vie au sein des appels

239
Les trois rseaux thmatiques de recherce avance (RTRA) sont : la Fondation
Pierre-Gilles de Gennes pour la recherche (PGGR), lEcole des Neurosciences de
Paris (ENP), Innovations thrapeutiques en Infectiologie (FINOVI), crs par dcrets
du 21 mars 2007. Les neufs centres thmatiques de recherche et de soins (CTRS) :
Voir et Entendre, Centaure, Synergie Lyon Cancer, Neurodis, Recherche Innovation
Thrapeutique en Cancerologie, Prem'up, Mditerranne Infection, Fondamental,
Imagine.
240
Financement de six instituts hospitalo-universitaires (IHU) et de six projets
prometteurs , de deux ples hospitalo-universitaire en cancrologie (PHUC), et de
70 projets de cohortes (10), infrastructures nationales de biologie et sant (23),
dmonstrateurs (4), bio-ressources (13), bio-informatique (12), nanotechnologies (8).

Cour des comptes

projets gnralistes (LABEX, EQUIPEX, IRT
241
), pour un montant de
prs de 1,9 Md (en quivalent subvention) jusqu 2020. Si les projets,
dans leur grande majorit, ninduisent pas la cration de nouvelles
structures juridiques, la mise en uvre des instituts hospitalo-
universitaires (IHU) sappuiera sur des fondations de coopration
scientifique existantes ou nouvelles
242
cres dans le secteur des sciences
de la vie.
Lalliance aura donc des difficults exercer son rle de
coordination si de nouvelles structures continuent dtre cres de faon
indpendante, avec des moyens publics.
Par ailleurs, les facults de mdecine et les hpitaux, au sein
desquels sont implantes de nombreuses units de recherche en sciences
de la vie, ne sont reprsents que par un membre de la confrence des
prsidents duniversit et par un membre de la confrence des directeurs
dhpitaux. Cette situation peut crer une difficult dimplication des
universits et des CHU au sein de lAlliance.
2 - Un rle affirmer dans lallocation des moyens
En matire de politique scientifique, la coordination de lalliance
trouve ses limites si elle nest pas en capacit dagir davantage sur la
programmation des moyens affects aux diffrentes thmatiques de
recherche, qui dpendent aujourdhui de diffrentes sources de
financement.
Pour que lalliance puisse jouer un vritable rle en matire de
politique scientifique, il est ncessaire dtablir un dialogue stratgique
avec les diffrents responsables de programme, le directeur gnral pour
la recherche et linnovation au titre de la mission interministrielle
recherche et enseignement suprieur (MIRES), le directeur gnral de
lorganisation des soins pour les crdits relatifs aux missions
denseignement, de recherche, de rfrence et dinnovation (MERRI)
allous aux centres hospitalo-universitaires (CHU), ainsi quavec
lAgence nationale de la recherche concernant le financement sur projets.

241
Laboratoires dexcellence (LABEX), quipements dexcellence (EQUIPEX) et
instituts de recherche technologique (IRT), en particulier lIRT Bio-aster, seul des
8 IRT retenus qui concerne le secteur de la recherche en sciences de la vie et de la
sant.
242
A-ICM (dcret du 23 dcembre 2011) lie au projet de linstitut hospitalo-
universitaire de la Piti Salptrire ; Mix Surg (dcret du 25 novembre 2011)
Strasbourg ; ICAN (dcret du 25 novembre 2011) ; Fondation Maladies Rares
(dcret du 6 fvrier 2012).

Cour des comptes
Une meilleure coordination avec la stratgie des associations caritatives
devrait tre galement organise.
Les instituts thmatiques (ITMO) ont ralis un travail dtat des
lieux des forces de recherche des membres de lalliance. Cependant,
aucun outil permettant de dfinir des indicateurs communs et de tenir
jour la situation et les moyens des units de recherche na t dploy.
Une telle carence met en danger le dploiement dune politique
scientifique cohrente de lalliance dans la dure et rend impossible le
traitement de problmes de gestion des ressources humaines tels que ceux
des personnels contractuels mentionns supra.
III - Une organisation toujours dficiente
La Cour a dj soulign plusieurs reprises les problmes
structurels de la recherche en sciences du vivant. Le rapport public
thmatique La gestion de la recherche dans les universits avait
critiqu, en 2005, les modalits complexes de gestion des units mixtes de
recherche. En 2007, le rapport public thmatique La gestion de la
recherche dans les sciences du vivant constatait labsence de
consolidation de lensemble des financements publics allous au secteur
et lincapacit faire respecter dans la dure la priorit affiche ce
domaine. Les rformes conduites dans la priode rcente nont pas rsolu
ces dfauts structurels.
A - Une gestion des units mixtes de recherche toujours
aussi complique
Tous les laboratoires de recherche de lInserm sont mixtes avec,
comme partenaires principaux, les universits, les hpitaux et dautres
tablissements de recherche : 66 % des laboratoires sont sous la tutelle de
deux tablissements, 24 % des units mixte de recherche sous la tutelle de
trois et moins de 10 % de quatre ou plus.
1 - La politique de regroupement des units de recherche
L'Inserm a engag, puis cherch consolider, depuis 2005, une
politique d'incitation la constitution de centres de recherche. Il sagit de
regrouper les forces scientifiques des diffrents partenaires sur un mme
territoire pour atteindre une masse critique (les centres de recherche
regroupent en gnral 150 300 personnes) et permettre la mutualisation
des moyens supports.

Cour des comptes

Cette politique de site a conduit la cration de 25 nouveaux
centres de recherche entre 2005 et 2011. Paralllement, le nombre
dunits, en augmentation constante depuis 2000, a commenc dcrotre
aprs 2006, passant de 392 units 309 units en 2011.
Les nouvelles units, de taille plus importante, sont davantage
partenariales. On dnombre ainsi 37 units conjointes avec au moins une
universit et le CNRS, dont 31 avec lInstitut des sciences biologiques,
contre 6 en 2008.
Graphique n 3 : volution du nombre dunits et de centres
de recherche

Source : Cour des comptes partir des donnes Inserm
2 - Des simplifications insuffisantes de la gestion
Toutes les units de lInserm tant mixtes, les moyens financiers et
humains affects par lInserm ses laboratoires ne constituent quune
partie de leurs moyens.
Mme si lInserm interroge rgulirement ses laboratoires,
linformation sur les ressources humaines et financires globales des
units est loin dtre fiabilise. Il nexiste pas de dispositifs dchanges
rguliers des donnes entre les diffrents partenaires.

Cour des comptes
Comme la Cour la soulign de nombreuses reprises
243
,
lappartenance des laboratoires plusieurs tutelles entrane une
complexit de la gestion financire lie lutilisation de plusieurs
systmes de gestion diffrents. Il en rsulte galement une multiplication
des actes de gestion administrative en raison de labsence de coordination
des diffrents processus grs par les diffrentes tutelles : modalits de
dialogue de gestion, notification des crdits attribus, rapports et comptes
rendus dactivits. Enfin, les quipements et les projets immobiliers de
lInserm sont quasi systmatiquement cofinancs par les diffrents
partenaires (CNRS, universit, hpital) et par les collectivits territoriales.
La multiplicit des financeurs est source de dlais de coordination
accrus et de retards administratifs qui peuvent pnaliser lactivit de
recherche. Elle prsente galement le risque que le dsengagement dun
des partenaires fasse chouer le projet dinvestissement.
Le rapport dAubert davril 2008 avait prconis de limiter deux
le nombre de tutelles dune unit mixte de recherche et de confier
lhbergeur de lunit un mandat de gestion unique
244
, pour simplifier les
procdures de gestion administrative et financire des units mixtes de
recherche.
Malgr la volont de lInserm de dvelopper la dlgation globale
de gestion, ce modle se met en place difficilement. Fond sur un
principe de partage des units grer entre les deux partenaires, il se
heurte diffrentes difficults : les moyens administratifs des universits
consacrs la recherche sont moins importants que ceux des dlgations
rgionales de lInserm ; les universits sont mobilises sur dautres
priorits (le passage aux responsabilits et comptences largies et les
rponses aux nombreux appels projets des investissements davenir en
2010). En 2011, seules 16 units mixtes de lInserm bnficiaient de la
dlgation globale de gestion, avec les universits de la Mditerrane
(Marseille), Paris Descartes, Pierre et Marie Curie (Paris) et Claude
Bernard (Lyon).
LInserm envisage aujourdhui de favoriser dautres moyens de
mutualisation, notamment la mise en place de plates-formes de gestion
mutualises. Composes majoritairement de personnels de lInserm et de
personnels de luniversit, ces plates-formes ont vocation prendre en
charge la gestion des units mixtes communes. En 2011, deux ont vu le

243
Cf. notamment : Cour des comptes, tome II, Le CNRS dans le nouveau paysage de
la recherche, p. 121-151, in Rapport public annuel 2011. Fvrier 2011, p. 1130.
244
La dlgation globale de gestion (DGG) consiste confier la gestion financire de
lunit mixte de recherche un seul partenaire, les autres partenaires lui versant leur
subvention prvue pour lunit.

Cour des comptes

jour pour assurer la gestion de sept units mixtes de lUniversit de
Strasbourg et de six units mixtes de lUniversit Paris Diderot. Une autre
est ltude pour la gestion des laboratoires de lUniversit Paris
Descartes. Seuls 10 % des laboratoires de lInserm bnficient
aujourdhui de modalits de gestion simplifie, mais lInserm sest fix
un objectif de 25 % en 2015.
Il parat en tout tat de cause ncessaire de mettre en place, pour
les units, un dialogue de gestion (calendrier, format des demandes de
moyens) et un cadre dindicateurs communs qui assurent le partage entre
les tutelles des informations sur les moyens humains et financiers des
units.
Enfin, la reconnaissance par les units mixtes de la qualit de
gestion de lInserm devrait encourager le dveloppement dun nouveau
modle de plates-formes de gestion mutualise par ses dlgations
rgionales.
B - Une diversit de financements sans vision consolide
La stratgie nationale de recherche et dinnovation (SNRI),
adopte par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche en
2009, a plac la sant, le bien-tre, lalimentation et les biotechnologies
en premire priorit nationale pour la recherche pour rpondre la
demande croissante de la socit en matire de recherche sur la sant et
pour offrir de nouvelles opportunits de dveloppement aux entreprises
franaises de ce secteur.
1 - Des financements directs de ltat divers et en forte croissance
Les financements publics de la recherche en science du vivant sont
en forte augmentation depuis 2006.
Pour ltat, leffort budgtaire en faveur de la recherche en
sciences du vivant est estim 3 Md au titre de la mission
interministrielle recherche et enseignement suprieur (MIRES) (dont
1,1 Md pour la sant, 1,7 Md pour les sciences de la vie et 0,3 Md
pour lagriculture). Ces financements ont augment de 817 M entre 2006
et 2011 (soit + 36 %), mais leur part relative dans le budget global de la
mission MIRES (22 %) est demeure stable, voire a enregistr une lgre
baisse.
Au titre des financements de lassurance maladie, les dpenses de
recherche font partie des crdits de mission denseignement, de

Cour des comptes
recherche, de rfrence et dinnovation (MERRI)
245
qui slevaient en
2010 2,68 Md, soit une augmentation de 437 M (+ 19,5 %) depuis
2006. La part du financement de la recherche dans cette enveloppe nest
pas connue prcisment. Elle est estime entre 800 M et 1 Md par la
direction gnrale de loffre de soin (DGOS) du ministre de la sant
246
.
Dans sa rponse la Cour au titre du contrle de lInserm, cette direction
a insist sur la ncessaire amlioration de la gestion budgtaire de ces
crdits, en particulier pour une meilleure transparence du mode de calcul
en lien avec des indicateurs de performances.
Au titre des financements extrabudgtaires mis en place, ltat a
apport 80 M en dotation aux fondations de coopration scientifique
cres depuis 2007 dans le secteur des sciences de la vie et de la sant. Le
programme des investissements davenir, lui aussi extra-budgtaire,
consacre, pour les prochaines annes, une part importante de son
enveloppe ce secteur tant en recherche fondamentale quen matire
dinnovation. Une estimation des rsultats des appels projets des
investissements davenir montre un engagement de 1,9 Md, soit un flux
annuel denviron 200 M sur 9-10 ans.
2 - Des dpenses fiscales favorisant le financement de la recherche
La recherche en sciences du vivant bnficie galement dune forte
croissance des dpenses fiscales sur la priode, porte par les dispositifs
existants (rforme du crdit dimpt recherche, aides linnovation,
dfiscalisation des dons aux associations). Selon le ministre charg de la
recherche, lindustrie pharmaceutique est le deuxime secteur bnficiaire
du crdit impt recherche (CIR), derrire lindustrie lectrique et
lectronique, avec 15,7 % des dpenses dclares totales, soit 2,66 Md,
et 13,1 % du montant du CIR, soit prs de 620 M en 2009.

245
Ces crdits sont allous aux centres hospitaliers universitaires au titre de leur
participation aux missions denseignement, de recherche, de rfrence et
dinnovation. Ils reprsentent en moyenne 9 10 % des recettes du budget principal et
13 14,7 % pour les cinq premiers dentre eux. Leur rpartition est relativement
disperse, car en dehors de lAP-HP qui en reoit le tiers, plus de la moiti des crdits
restants sont allous 23 centres hospitaliers universitaires. Dans son rapport de
septembre 2011 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, la
Cour a consacr un chapitre au financement des centres hospitaliers universitaires
(p. 229 258), et a recommand, aprs analyse des financements jusqu 2009,
dtre nettement plus slectif dans lattribution des financements [...] MERRI en
sappuyant sur des indicateurs de performance portant sur lactivit et la qualit de la
recherche .
246
Seule la part des crdits ddis au programme hospitalier de recherche clinique
(PHRC), soit environ 70 M, est intgre au calcul de la dpense intrieure de
recherche et dveloppement (DIRD) par le ministre charg de la recherche.

Cour des comptes

La forte mobilisation du secteur associatif pour la recherche
biomdicale sur la priode en fait aujourdhui un acteur incontournable
du financement. Les quatre principales associations reprsentent un
financement annuel denviron 170 M pour la recherche.
3 - Une consolidation budgtaire inexistante
La Cour avait recommand dans son rapport public thmatique de
2007 de complter la programmation pluriannuelle de leffort de
recherche prvue par la loi de programme pour la recherche, par sa
dclinaison indicative par secteurs scientifiques, afin de dterminer et de
suivre les priorits nationales de recherche . Si les documents
budgtaires rpartissent les crdits destins la recherche par grand
domaine, la vision prsente repose sur des cls de rpartition peu en
prise avec la ralit, et elle est loin de couvrir l'ensemble de l'effort de
recherche.
Aujourdhui encore, ltat manque dune vision globale des
moyens mis en uvre, du fait de la multiplication des structures de
financement et des dispositifs. Cette situation regrettable compromet les
capacits de pilotage stratgique de la recherche dans ce secteur pourtant
jug prioritaire.
Il est essentiel de suivre lensemble des crdits concourant la
recherche en sciences de la vie, et notamment les crdits destins la
recherche clinique (crdits de lassurance maladie) et les dpenses
fiscales.
C - Une priorit aux sciences du vivant moins affirme
que dans dautres grands pays
Compte tenu de la spcificit des diffrents systmes
dorganisation et de financement de la recherche, les comparaisons
internationales ne peuvent pas tre ralises sur des primtres identiques.
Il est nanmoins possible deffectuer des rapprochements avec les
grandes tendances observes aux tats-Unis, en Allemagne et au
Royaume-Uni.
1 - Aux tats-Unis, premier acteur mondial, un effort prioritaire
en faveur de la recherche en sciences du vivant
Les tats-Unis occupent la premire position dans le secteur des
sciences de la vie et de la sant. La stratgie nationale de recherche mise

Cour des comptes
en place par l'administration amricaine accrot en priorit la recherche
fondamentale civile.
En valeur absolue, le budget des National Institutes of Health
(NIH), principale agence nationale pour la recherche biomdicale,
reprsente prs de dix fois celui de la France. Aprs une trs forte
croissance de plus de 14 % par an entre 1998 et 2003 (le budget a doubl
sur la priode, passant de 13,67 Md$ en 1998, soit 12,3 Md,
27,17 Md$ en 2003, soit 24,2 Md), le budget des NIH connat une
croissance plus modre depuis lors. Sur la priode 2006-2010, il a
augment de 9,4 %, correspondant prs de 2,7 Md$ (2 Md). Il est en
lgre baisse depuis 2010.
Au-del de leur budget rcurrent, les NIH ont jou un rle majeur
dans le cadre du plan de relance amricain de fvrier 2009 ( American
Recovery and Reinvestment Act ). Ils ont t dots de 10,4 Md$
(7,5 Md), soit 13,2 % de lenveloppe consacre aux secteurs de
lducation, de la formation et de lemploi, pour soutenir des projets et
des grandes infrastructures de recherche.
2 - Au Royaume-Uni, des financements publics en croissance et
un secteur caritatif trs dvelopp
Au Royaume-Uni, le financement public est assur par le ministre
de la recherche via les Research Council : Medical Research Council
(MRC) pour la recherche biomdicale (environ 750 M, soit 850 M, en
augmentation de 45,5 % entre 2005-2006 et 2009-2010) et Biotechnology
and Biological Sciences Research Council (BBSRC) pour la biologie
(environ 340 M, soit 385 M, en augmentation de 26 % sur la priode).
Sagissant de la recherche clinique, le financement est assur par le
ministre de la sant et est allou au National Institute for Health
Research (NIHR), cr en 2006 (dot de plus de 920 M, soit 1 040 M,
en 2010).
Depuis 2007, une coordination des financements du Medical
Research Council et du National Institute for Health Research a t mise
en place. Elle est assure par lOffice for Strategic Coordination of
Health Research (OSCHR, Agence pour la coordination stratgique de la
recherche en sant), qui joue le rle dintermdiaire entre le ministre des
finances et les oprateurs de la recherche, notamment en soumettant ce
ministre une demande de budget commun pour le Medical Research
Council et le Department of Health, comptent pour lAngleterre
uniquement.

Cour des comptes

Ce budget global est le seul qui ait t augment en 2010, alors que
tous les autres secteurs des services publics ont connu des rductions
budgtaires drastiques.
Le secteur priv but non lucratif, compos dorganisations
appeles charities (associations caritatives, fondations, etc.), est trs
dvelopp et finance la recherche biomdicale de manire substantielle.
En 2010-2011, la totalit des membres de lAssociation for Medical
Research Charities (AMRC, Association pour les organisations but non
lucratif soutenant la recherche mdicale) ont dpens plus de 1,2 Md,
soit 1,4 Md, en recherche-dveloppement biomdicale, ce qui
correspond une fois et demie le budget du Medical Research Council.
Les deux plus importantes charities sont le Wellcome Trust (678 M, soit
800 M) et le Cancer Research UK (324 M, soit 380 M).
Par ailleurs, une des spcificits du Royaume-Uni est la prsence
dun fort secteur industriel : 61 % de la recherche et du dveloppement en
sant au Royaume-Uni est financ par le secteur priv ; les industries de
la sant bases au Royaume-Uni reprsentent 27 % des dpenses totales
de recherche et dveloppement du pays (donnes 2009). Elles contribuent
donc fortement la croissance et la cration de richesse du pays.
3 - En Allemagne, une recherche et dveloppement publique en
forte croissance, avec une priorit donne au secteur sant
Pour lAllemagne, il est difficile destimer de faon prcise le
financement accord la recherche en sciences de la vie et de la sant, car
une partie importante du budget est apporte par les Lnder et nest pas
consolide dans le budget du ministre de la recherche.
Il ressort dune analyse de lvolution du budget de la principale
agence de moyens pour les universits, la Deutsche
Forschungsgemeinschaft (DFG), que celle-ci a consacr ce secteur des
financements croissants entre 2004 et 2010 : 766,9 M, soit 39,1 % de
son budget, taient ainsi consacrs la recherche en sciences de la vie en
2010, contre 606,5 M (38,7 % de son budget) en 2007 et 482,3 M en
2004.
Les instituts des quatre grands organismes impliqus dans la
recherche en sant en Allemagne (Communaut des centres de recherche
Helmoltz, Socit Max-Planck, Socit Fraunhofer, Socit Leibniz)
reprsentent un budget global de 1,6 Md (en 2010).
Le ministre fdral de l'ducation et de la recherche (BMBF)
allemand a lanc en 2010 une srie dinitiatives pour structurer ce secteur,

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travers un programme-cadre qui prvoit dy investir plus de 1 Md en
2011 et plus de 5,5 Md pour la priode 2011 2014.
4 - En France, un effort rel mais relativiser
Il ressort de ce rapide examen que les pays les plus productifs dans
la recherche en sciences de la vie et de la sant ont affirm une priorit
trs marque pour ce secteur sur la priode 2005-2010. Les budgets du
Medical Research Council (MRC) anglais et des sciences de la vie de la
Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) allemande ont augment de
plus de 10 % par an jusqu 2010.
En France, le budget consacr aux sciences du vivant dans la
mission budgtaire interministrielle recherche et enseignement
suprieur a augment en moyenne de 7,2 % par an, mais sa part relative
dans les dpenses de recherche est reste stable, voire accuse une lgre
baisse.
Par ailleurs, malgr le dveloppement du financement issu de la
gnrosit publique en France, les fonds apports par les associations et
fondations restent bien moins importants quau Royaume-Uni. Enfin, le
programme cadre allemand prvoit plus de 5,5 Md dinvestissement sur
cinq ans pour ce secteur, soit largement plus que la part consacre
spcifiquement aux sciences du vivant dans le programme des
investissements davenir (1,9 Md sur dix ans), mme si une priorit
importante a t accorde aux sciences du vivant dans ce programme.

__________
_________
Depuis 2005, la place de lInserm dans la recherche en sciences
du vivant sest renforce et linstitut a jou un rle majeur dans la
cration et la structuration de la premire alliance .
Lalliance AVIESAN a apport un cadre de discussion et de
coordination des principaux acteurs publics de la recherche en sciences
du vivant, qui a permis de renforcer la visibilit, la cohrence et la
ractivit de la recherche franaise. Cest un progrs notable depuis les
recommandations du rapport public thmatique de la Cour en mars 2007.
Cependant, le rle, terme, de lalliance dans la programmation
des moyens au sein du secteur, ainsi que dans lintgration des nouvelles
structures, reste clarifier. Ses outils de pilotage, dont notamment la
consolidation dindicateurs partags, restent construire.

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Le contrle de lInserm a rvl plusieurs difficults nouvelles,
consquences des volutions de la politique publique de la recherche, qui
sajoutent aux problmes structurels prexistants.
La Cour formule en consquence les recommandations suivantes :
1. clarifier les procdures impliquant les diffrents acteurs de la
recherche en sciences de la vie et de la sant (ministres,
alliance, Agence nationale de la recherche, oprateurs de
recherche) afin dassurer :
la dfinition des priorits stratgiques de recherche ;
la programmation des appels projets et la cohrence des
financements accords avec les priorits stratgiques ;
la coordination oprationnelle des diffrents acteurs de
recherche ;
2. prserver la dynamique positive de valorisation de la recherche
biomdicale porte par Inserm Transfert ;
3. doter ltat dune vision globale des moyens publics ddis la
recherche dans le secteur des sciences du vivant ;
4. dfinir et mettre en uvre les processus et les outils de gestion
administrative communs pour les units mixtes et crer les
indicateurs permettant de suivre lensemble des moyens humains
et financiers des units ;
5. rexaminer les rgles attaches au recrutement et la gestion
des personnels financs par les contrats de recherche.

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Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche 294
296
Prsident-directeur gnral de linstitut national de la sant et
de la recherche mdicale (Inserm)
300



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RPONSE DE LA MINISTRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPRIEUR
ET DE LA RECHERCHE

La Cour constate que depuis 2005, la place de l'INSERM dans la
recherche en sciences du vivant s'est renforce et que l'Institut a jou un rle
majeur dans la cration et la structuration de l'alliance AVIESAN, qui a
permis de renforcer la visibilit, la cohrence et la ractivit de la recherche
franaise.
Elle considre nanmoins que, si AVIESAN constitue une avance sur
le plan de la stratgie et de la dfinition de la politique scientifique, sa
capacit de coordination est compromise par la multiplication des structures
de recherche cres au cours des dernires annes, ce qui ne lui permet pas
de jouer pleinement son rle dans la programmation des moyens qui
dpendent aujourd'hui de diffrentes sources de financement.
Elle s'interroge galement sur la capacit de l'alliance mener une
politique scientifique cohrente, sans disposer d'indicateurs partags portant
sur les ressources humaines et les financements.
La Cour formule en consquence cinq recommandations, qui
appellent, de ma part, les observations suivantes.
S'agissant de la clarification des procdures impliquant les diffrents
acteurs de la recherche en sciences de la vie et de la sant, je rappelle que la
stratgie nationale de recherche et d'innovation est labore par l'Etat qui
assure le suivi de sa mise en uvre et veille la cohrence des financements
accords par rapport aux priorits stratgiques retenues.
L'affirmation d'un Etat stratge, capable de dfinir les grandes
orientations de l'volution du systme et de rpartir les ressources en
fonction de grands objectifs, a conduit amliorer les instruments de
coordination des forces de recherche travers :
- les alliances pour la coordination organismes-universits et la
programmation ;
- les groupes interministriels qui associent les ministres techniques,
les alliances et l'ANR sur des sujets prcis : construction de l'espace
europen de la recherche, stratgie internationale, innovation.
Dans ce cadre, la cration de l'alliance AVIESAN avec trois missions
prioritaires (accrotre la coordination inter-organismes, proposer une
programmation pluriannuelle au Gouvernement et aux agences de
financement dans son champ d'action, produire une vision stratgique fonde
sur un tat des lieux des forces et faiblesses du dispositif national), a permis
d'amliorer le pilotage global du secteur par le ministre.
En effet, mme si le paysage de la recherche publique en France reste
caractris par le morcellement de son organisation, tant en ce qui concerne

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ses oprateurs que ses structures de financement, l'alliance, structure souple
et sans personnalit morale, assure ainsi un rle primordial pour dcliner les
orientations stratgiques labores sous l'gide de l'Etat en axes prioritaires
de programmation et en une coordination renforce entre les diffrents
acteurs.
Enfin, les relations entre l'Agence nationale de la recherche (ANR) et
l'alliance sont rgies par un accord de collaboration ANR-AVIESAN sign en
2010. L'agence s'appuie sur les directeurs des Instituts thmatiques multi-
organismes, qui sigent au sein de ses comits sectoriels, pour btir sa
programmation annuelle et pluriannuelle.
Il faut aujourd'hui aller plus loin dans la coordination oprationnelle
des diffrents acteurs de la recherche, tout en remdiant la complexit
d'ensemble du dispositif.
Une des propositions des Assises de l'enseignement suprieur et de la
recherche que je souhaite retenir prvoit l'laboration d' un agenda
stratgique dtermin par les grands dfis socitaux et de civilisations
(transition nergtique, vieillissement de la population, maladies mergentes,
conomie numrique, etc.) et comportant des objectifs au service de la
comptitivit et du redressement productif du pays.
Cet agenda, qui sera tabli en impliquant les organismes de recherche
et les universits dans le cadre des alliances nationales, en liaison avec les
partenaires socio-conomiques, servira notamment de base la
programmation de 1'ANR.
Quant la dynamique positive de valorisation de la recherche
biomdicale, porte par INSERM Transfert, que la Cour souhaite voir
prserve, je rappelle qu'INSERM Transfert a acquis, depuis sa cration en
2007, un excellent niveau de professionnalisation dans le transfert et la
maturation. La socit a mis en place, en 2009 et 2010, un fonds propre de
maturation et 4 M ont t engags pour financer 40 projets, avec des
rsultats prometteurs. Pour la premire anne en 2011, soit 5 ans aprs sa
cration, la socit a atteint 1'quilibre financier.
Cependant, l'ensemble du dispositif de maturation et de transfert en
France reste sous dimensionn, et il semble opportun de le renforcer. La
cration des SATT vise prcisment accrotre la capacit de maturation
considre comme un verrou dans le processus de valorisation en France.
L'INSERM est d'ores et dj actionnaire des SATT Conectus Alsace, Ile-de-
France Innov et Paca Corse et s'est engag tablir des cooprations
gagnantes avec ces nouveaux acteurs au travers de sa filiale INSERM
Transfert.
Dans la mesure o les SATT sont dotes de fonds importants ddis
la maturation, leur mise en place ne doit pas affecter la dynamique de

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valorisation de la recherche biomdicale d'INSERM Transfert, mais plutt la
soutenir, moyennant une articulation de ces deux types d'oprateurs.
Il importe enfin de rappeler qu'INSERM Transfert a une dlgation de
service public de la part d'INSERM. L'articulation entre les oprateurs
prvoit que l'ensemble des projets soumis maturation dans le cadre des
units de l'INSERM sont, dans un premier temps, examins par la SATT.
INSERM et la SATT discutent ensuite de la structure la mieux positionne, la
SATT ou INSERM Transfert, pour assurer la matrise d'uvre de la
maturation. Cette organisation, prconise par l'INSERM lui-mme, laisse
toute la place INSERM Transfert pour dployer sa stratgie de
dveloppement de fonds d'investissement.
Il est toutefois indniable que la politique de transfert et d'innovation
se caractrise par l'existence d'un grand nombre de structures et de
dispositifs qui n'ont pas t toujours penss de manire globale et cohrente.
En outre, les dispositifs de financement coupls ces structures sont de
nature et d'origine diverses (collectivits territoriales, Etat, Europe) et
n'agissent pas en synergie.
Il y a en consquence un enjeu manifeste faire voluer ce paysage
dans le sens d'un systme cohrent, simple, inscrit dans une logique de
dcentralisation et port par des oprateurs pleinement intgrs aux
cosystmes locaux, plus efficace en matire d'impact conomique et
accessible aux entreprises, en premier lieu aux PME et ETI.
J'ai en consquence propos au Premier ministre d'inscrire la
politique de transfert et d'innovation parmi les politiques publiques devant
tre values dans le cadre du chantier de modernisation de l'action publique
et confi un groupe d'experts, co-prsid par M. Pierre TAMBOURIN,
directeur gnral du Gnopole et M. Jean-Luc BEYLAT, Prsident de
Alcatel-Lucent Bell Labs France, le soin de procder une valuation de ses
structures et dispositifs afin de me proposer une feuille de route de
transformation.
Leurs conclusions sont attendues pour le mois de mars 2013.
Par ailleurs, vous regrettez l'absence d'une vision globale des moyens
publics concourant la recherche en sciences de la vie, compromettant les
capacits de pilotage stratgique de la recherche dans ce secteur jug
prioritaire.
Pour ce qui est des moyens qui relvent de la Mission
interministrielle de la recherche et de l'enseignement suprieur (MIRES), le
rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations
suprieures 2013 ( Jaune budgtaire ) intgre une prsentation de la
rpartition annuelle des crdits recherche qui relvent de cette mission par
objectifs socio-conomiques. Il souligne, qu'en 2012, l'objectif Sciences du
vivant absorbe prs de 22 % de ces crdits, soit un montant de 2,8 Md sur

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un budget consolid de 14,1 Md. 49 % de ces crdits sont orients vers les
sciences de la vie (sciences agronomiques et alimentaires, biologie et science
mdicale), 40 % vers la protection et l'amlioration de la sant et 10 % vers
la production et les technologies agricoles.
Les tablissements publics caractre scientifique et technologique
(EPST) et les tablissements publics caractre scientifique, culturel et
professionnel (EPSCP) concentrent 53 % des recherches dans ce domaine,
les tablissements publics caractre industriel et commercial (EPIC) dont
le CEA 10 %.
Par ailleurs, des crdits ont t mis en place dans le cadre des
investissements d'avenir pour financer l'action Sant et biotechnologies
du programme Projets thmatiques d'excellence ayant des implications
directes dans le domaine des sciences du vivant, de la thrapie gnique, de la
nano-mdecine, du diagnostic mdical et de l'imagerie mdicale. Au 31 aot
2012, 70 projets, parmi lesquels figurent des projets ports par les
oprateurs de recherche (INSERM, CEA, CNRS), et les fondations (Institut
Pasteur, Institut Curie), ont t retenus et financs pour un montant de
437,3 M de dotations consommables et de 1,1 Md de dotations non
consommables. Les crdits dlgus ces tablissements font l'objet d'une
traabilit particulire dans leur budget et d'une restitution spcifique dans
le rapport relatif la mise en uvre et au suivi des investissements d'avenir.
Un mme dispositif de suivi est mis en place pour les oprateurs de
l'enseignement suprieur.
Ces diffrentes approches assurent, sous des aspects
complmentaires, une traabilit complte et dtaille du financement du
secteur des sciences de la vie par mon dpartement ministriel.
En ce qui concerne la dfinition des processus et des outils de gestion
administrative communs pour les units de recherche et la cration
d'indicateurs de suivi de leurs moyens, l'INSERM mne, comme le souligne la
Cour, une politique active en matire de simplification de la gestion des
units de recherche sous multi-tutelle.
L'objectif de l'Institut, soutenu par mon ministre, est de poursuivre
une politique de diffusion de la dlgation globale de gestion (DGG) et de
cration de plates-formes de gestion. Cet objectif doit toutefois non
seulement s'accompagner d'un dialogue et d'tudes de faisabilit avec les
partenaires universitaires, mais aussi prendre en compte les dlais
ncessaires et les difficults qui ne sauraient tre minores : cration d'une
unit budgtaire recherche, dlgation de signature au directeur d'unit,
dsignation du pouvoir adjudicateur, transparence des informations,
modalits de dialogue de gestion, etc.

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Ds lors, plusieurs pistes complmentaires doivent tre poursuivies.
En premier lieu, l'INSERM doit s'attacher dvelopper les actions de
simplification de la gestion des units mixtes de recherche (UMR) avec ses
principaux partenaires. En effet, cinq partenaires concentrent 50 % de
l'activit des UMR de l'INSERM (universits Pierre et Marie Curie, Ren
Descartes, Denis Diderot, Paris-Sud et site de Lyon) et 11 partenaires, 80 %
de cette activit. Paralllement, les plates-formes de gestion, sur le modle de
celle exprimente par l'institut avec l'universit Paris Denis Diderot,
peuvent reprsenter une tape pralable la DGG.
Comme le prconise l'IGAENR dans son rapport d'audit sur les
fonctions support, cette approche n'exclut pas que l'INSERM mne, avec ses
partenaires, une rflexion pour exprimenter des services de supports
communs en rgion. Cette dmarche a dj t engage Lille, o la
dlgation rgionale Nord-Ouest partage ses locaux avec la direction de la
recherche clinique et de l'innovation (DRCI) du CHRU et le cancrople
Nord-Ouest permettant des mutualisations de fonctions, notamment en
matire de gestion des projets de recherche. L'INSERM proposera par
ailleurs au CNRS que la dlgation rgionale Nord-Ouest de l'INSERM
prenne en charge la gestion des units CNRS de ce primtre gographique
pour les thmatiques sant et biologie.
Enfin, et de manire complmentaire, la simplification de la gestion
des units de recherche doit galement s'appuyer sur les efforts mener en
matire d'interoprabilit des systmes d'information.
Ces travaux sont conduits dans le cadre des dmarches de
mutualisation engages par l'Agence de mutualisation des universits et des
tablissements (AMUE), qui a fait du systme d'information sur la recherche
une de ses priorits. Ils visent la mise en place d'un systme de gestion
unique des moyens financiers des units mixtes de recherche, de suivi des
activits et de dfinition de rgles de gestion partages.
Lors de son assemble gnrale de dcembre 2012, l'AMUE a adopt
de nouveaux statuts, qui font de l'Etat un de ses membres part entire
disposant de deux siges au conseil d'administration et qui rservent un sige
de ce conseil aux organismes de recherche.
Paralllement, la sous-direction des systmes d'information et des
tudes statistiques, service commun la direction gnrale pour
l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle et la direction
gnrale pour la recherche et l'innovation, a finalis le rpertoire national
des structures de recherche, qui constituera l'ossature des dispositifs de
gestion et d'aide au pilotage. Cet outil servira tout la fois structurer le
systme d'information dvelopp par l'AMUE et partag entre le ministre et
les organismes de recherche, rfrencer les travaux d'valuation conduits
par les instances comptentes et nourrir les indicateurs, notamment

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territorialiss, que le ministre labore dans le cadre des futurs contrats de
site.
Enfin, pour ce qui concerne le rexamen des rgles attaches au
recrutement et la gestion des personnels financs par les contrats de
recherche, je confirme les termes de la rponse au rfr que je vous ai
adresse le 23 octobre dernier.
J'y indiquais, d'une part, que le rquilibrage, ds 2013, des crdits
ANR consacrs aux appels projets vers les dotations rcurrentes des
organismes de recherche tout comme la rduction du recours au personnel
contractuel dans les projets ANR devraient, l'avenir, limiter l'augmentation
des recrutements de contractuels financs sur ressources propres (le conseil
d'administration de l'ANR du 12 novembre 2012, qui a arrt la
programmation 2013 de l'agence, a ainsi dcid que le montant allou au
financement de CDD dans chaque projet serait abaiss 30 % de l'effort
hommes/mois total, avec pour objectif d'augmenter l'implication des
chercheurs permanents sur chaque projet et de matriser le recours aux
emplois contractuels tout en maintenant un effort important pour l'accueil de
doctorants et de post doctorants) et, d'autre part, que mon ministre runit
dsormais les organismes de recherche de faon rgulire, dans ce mme
objectif, afin d'harmoniser leurs politiques de ressources humaines et de
diffuser les meilleures pratiques en ce domaine.

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La recherche en sciences du vivant est une priorit qui a bnfici
d'un effort financier important ces dernires annes. Si cet effort s'est
accompagn de rsultats et de rformes globalement satisfaisants, la Cour
constate, juste titre, que certaines de ces rformes ne sont pas encore
acheves.
C'est pourquoi, dans le cadre de l'exercice de tutelle sur
l'tablissement, mes services s'attacheront suivre la mise en uvre des
recommandations de la Cour, notamment le renforcement du rle de
coordination d'Aviesan, la clarification de la politique de valorisation de
l'INSERM vis--vis des socits d'acclration des transferts de technologie
et la poursuite de la rationalisation de la gestion des units mixtes de
recherche.
Enfin, je ne peux que partager la recommandation de la Cour visant
doter l'tat d'une vision consolide des moyens publics consacrs la
recherche en sciences du vivant.

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RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE L'INSTITUT
NATIONAL DE LA SANT ET DE LA RECHERCHE MDICALE
(INSERM)

Le chapitre relatif lactivit et la performance scientifiques de
lInserm nappelle pas de commentaire particulier de ma part.
Concernant lalliance Aviesan, la Cour souligne son rle en matire
de coordination, rappelant que lalliance et les instituts thmatiques multi-
organismes qui en forment la base scientifique, constituent des espaces de
dialogue, danimation des communauts scientifiques et de concertation
entre institutions sans cration de nouvelle structure juridique. Cette absence
de structuration juridique rpond une volont partage des membres
dAviesan et sera maintenue dans lavenir.
La Cour a relev les apports dAviesan en matire de stratgie
scientifique, danimation et de mobilisation des communauts, de
coordination entre les principaux acteurs de la recherche en sciences du
vivant, de ractivit en matire dexpertise et de partenariats avec les
industriels ou au niveau international. Je crois utile dinsister sur
limportance du rle jou par la Confrence des prsidents duniversits et la
Confrence des directeurs gnraux de CHU au sein de lalliance. Ces deux
instances constituent en effet des relais essentiels dans la coordination entre
les oprateurs nationaux que constituent les organismes de recherche et les
oprateurs locaux que sont les universits et les hpitaux. Cette coordination
se traduit par des actions trs concrtes en matire politique de site et
dlaboration de stratgies partages. Lintervention des instituts
thmatiques multi-organismes, situe trs en amont de la phase de
contractualisation entre tablissements, permet en effet de construire
conjointement une vision partage des enjeux et des priorits scientifiques.
Cest le sens des trs nombreuses rencontres sur site ralises depuis la
cration dAviesan, associant sur un site donn les diffrents tablissements
denseignement suprieur et de recherche impliqus dans les sciences de la
vie et de la sant ainsi que les diffrentes parties prenantes concernes, au
premier rang desquelles les collectivits locales. La Cour relve dailleurs un
effet essentiel de cette coordination sur site pour la gestion des units mixtes
en notant que lInserm, le CNRS et certaines universits ont mis en uvre,
pour les units cres en 2012, une coordination des moyens attribus par
chacun, ce qui permet un meilleur pilotage global des forces de recherche .
Nous souscrivons pleinement ce constat. Ces dialogues stratgiques,
permettant dexaminer en dbut de contrat quinquennal avec les diffrentes
tutelles concernes, les objectifs et besoins exprims par chaque directeur
dunit sont depuis 2012 raliss de manire systmatique avec les
partenaires universitaires et les autres partenaires de mixit.

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Concernant les moyens de lalliance, la Cour note que les dpenses
ralises par Aviesan sont limites . Cela correspond la volont des
membres dAviesan dinscrire leurs propres actions dans le cadre de la
coordination et des priorits dfinies conjointement par lalliance, sans pour
autant lui dlguer des moyens spcifiques. Je tiens par ailleurs prciser
que les 7 M consacrs par lInserm aux actions dAviesan ne constituent
pas des dpenses supplmentaires : ces financements correspondaient des
actions prexistantes de lInserm (appel projets de recherche
translationnelle, mesures incitatives en matire de sant publique
notamment) que la cration de lalliance a permis douvrir dautres
partenaires. En matire de crdits danimation scientifique, la mme logique
a conduit, lors de la cration de lalliance et des instituts thmatiques multi-
organismes, la suppression lInserm dune direction du sige, le
Dpartement de lanimation et des partenariats scientifiques, et au
redploiement de ses moyens au profit des instituts thmatiques.
Il en rsulte quAviesan nest pas une structure, na pas de
personnalit morale et ne dispose pas de budget propre et jy tiens dautant
plus que cela montre quil nest pas ncessaire de crer une nouvelle
structure pour rpondre aux besoins de coordination attendus par les
chercheurs.
A propos des effectifs contractuels, lanalyse, pertinente, de la Cour
nappelle pas de commentaire particulier et lInserm mettra en uvre les
recommandations formules. Nous ne pouvons que confirmer les
engagements pris en matire damlioration des pratiques (notamment la
charte pour le recrutement et le suivi des personnels non titulaires), au-del
des actions mises en uvre dans le cadre de la loi du 12 mars 2012 et des
actions dcides par la ministre de lenseignement suprieur et de la
recherche pour mieux rguler le recours aux CDD dans les laboratoires tout
en rpondant aux exigences de comptitivit internationale.
En matire de gestion des units mixtes, la Cour estime que la
reconnaissance par les units mixtes de la qualit de gestion de lInserm
devrait encourager le dveloppement dun nouveau modle de plates-formes
de gestion mutualise par ses dlgations rgionales . Laction mene avec
luniversit Paris-Diderot dmontre que ce type de mutualisation constitue
une relle simplification pour la gestion des units, avec un seul systme
dinformation et procure une visibilit des moyens aux partenaires de mixit
avec un copilotage de la plate-forme de gestion par les tablissements de
tutelles. Lextension de cette formule a permis datteindre fin 2012 une
quarantaine dunits en gestion simplifie.
Sur la valorisation de la recherche, la Cour met en exergue les
difficults lies la gestion de la proprit intellectuelle pour les units
mixtes de recherche et rappelle les avances du dcret du 10 juin 2009 relatif
la gestion de la proprit entre personnes publiques. Je tiens cet gard
rappeler un apport majeur dAviesan, avec ladoption de la Charte du

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mandataire unique, qui porte, au-del de la gestion de la proprit
intellectuelle, sur la ngociation des contrats et des partenariats avec les
industriels.
La Cour souligne les performances positives dInserm Transfert, tant
en matire de compte dexploitation de la socit quen matire
dtablissement de partenariats stratgiques pour lInserm, performances
que les derniers rsultats sur lanne 2012 viennent de confirmer.
LInserm partage les interrogations de la Cour relatives au
positionnement des socits dacclration du transfert de technologie. La
Cour note que la stratgie de lInserm est de devenir actionnaire des
socits et dtablir avec elles des partenariats, dont les modalits pourront
voluer au cours du temps, au rythme de la monte en puissance de celles-
ci . On ne pourrait plus justement rsumer notre position. En devenant
actionnaire des SATT, lInserm a souhait sinscrire pleinement dans une
dynamique de renforcement de la maturation et de soutien linnovation et
favoriser lmergence de projets innovants partir des units de recherche.
Celles-ci tant par dfinition mixtes avec les partenaires universitaires, il est
naturel que les stratgies de valorisation soient partages.

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2
Les coles suprieures de commerce et
de gestion (ESCG) : un dveloppement
rguler

_____________________
PRESENTATION
____________________
La Cour et les chambres rgionales des comptes ont examin la
gestion des coles suprieures de commerce et de gestion (ESCG),
tablissements de formation dpendant dune chambre de commerce et
dindustrie, reconnues par ltat et habilites dlivrer un diplme de
master, vis par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche
confrant le grade de master
247
.
Contrairement aux universits, qui sont sous lunique tutelle du
ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, ces coles sont
places sous la tutelle du ministre de lconomie et des finances, au titre de
ses comptences sur les services des chambres de commerce et dindustrie,
et sous celle du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, au
titre de la dlivrance des diplmes.
Ces coles jouent un rle important aux cts des universits dans
le paysage franais de l'enseignement suprieur de la gestion. Au nombre
de 27, dont 18 ont fait lobjet du contrle de la Cour et des chambres
rgionales, elles formaient, en 2011, plus de 135 000 tudiants

247
Liste des chambres rgionales ayant particip lenqute et des coles
contrles
Aquitaine, Poitou-Charentes : Bordeaux Ecole de Management, ESCM Tours-
Poitiers, ESC Pau ;
Auvergne, Rhne-Alpes : ESC Clermont, Grenoble Ecole de Management, Ecole de
Management de Lyon ;
Basse-Normandie, Haute-Normandie : Ecole de Management de Normandie, Rouen
Business School ;
Bourgogne, Franche-Comt : Groupe ESC Dijon-Bourgogne ;
Bretagne : ESC Rennes ;
Champagne-Ardenne, Lorraine : Reims Management School ;
le-de-France : Advancia-Negocia, ESCP Europe, Groupe ESSEC, HEC ;
Languedoc-Roussillon : Groupe Sup de Co Montpellier ;
Midi-Pyrnes : Groupe ESC Toulouse ;
Nord-Pas-de-Calais, Picardie : Groupe Sup de Co Amiens Picardie.

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(formations initiales et continues) et reprsentaient un tiers des effectifs
des tudiants en gestion de niveau bac +4 et +5.
Prparant les lves exercer leur mtier dans le contexte de la
mondialisation des changes commerciaux et financiers, ces coles
donnent une priorit de plus en plus forte linternationalisation des
cursus et leur position dans les classements internationaux ; un tel
objectif les a conduites chercher lever le niveau acadmique des
formations dlivres et de leurs activits de recherche. Cette stratgie a
t couronne de succs, incontestables pour certaines dentre elles,
moins pour dautres.
Ces mutations ont t finances pour lessentiel par un
accroissement significatif des ressources propres et, notamment, des
frais de scolarit des lves. Conduite sans rgulation active de ltat,
cette volution entraine des consquences, mal matrises, sur lgalit
daccs des jeunes mrite quivalent ces filires, sur la gouvernance
et la solidit, terme, des projets des diverses coles, ainsi que sur les
modalits daccrditation des diplmes proposs.
La Cour avait dj not, la suite dune enqute sur les coles
suprieures de commerce et les coles dingnieurs en 2002, labsence
de cohrence et de dtermination de la fonction de pilotage, de contrle
et de rgulation des coles, du fait de la double tutelle.

Lenseignement suprieur de la gestion en France
Universits, instituts dadministration des entreprises (IAE),
instituts universitaires de technologie (IUT) et grandes coles publiques et
prives se partagent lenseignement des sciences de gestion. Originellement
cres par les chambres de commerce et dindustrie au XIX
me
sicle, les
formations en gestion en France sont entres dans les universits au milieu du
XX
me
sicle avec lapparition des IAE. De plus en plus dtudiants sont
inscrits dans des formations en gestion, soit environ 15 % des effectifs de
lenseignement suprieur.
Les grandes coles de commerce sont dune forte htrognit. Le
ministre de lenseignement suprieur et de la recherche classe les ESCG en
trois groupes. Les coles du groupe I sont habilites dlivrer au moins un
diplme agr par le ministre ; les coles du groupe II sont reconnues par
ltat, mais leurs diplmes ne sont pas agrs ; enfin les coles du groupe III
ne sont pas reconnues et leurs diplmes ne sont pas agrs.

Cour des comptes
LES COLES SUPRIEURES DE COMMERCE ET DE GESTION (ESCG) 307
En 2009-2010, 84 coles suprieures de commerce et de gestion
(ESCG) sont reconnues et habilites dlivrer un diplme. La catgorie des
coles consulaires tudies dans lenqute de la Cour et des chambres
rgionales reprsente 27 coles, dont 18 ont t contrles par les chambres
rgionales des comptes. Toutes appartiennent au groupe I.
Les coles ont dvelopp une offre diversifie de cursus, diplmant ou
non, en formation initiale ou continue, en France et ltranger. Les tudiants
du programme Grande cole , qui dlivre le diplme de master (bac + 5),
constituent 38 % des effectifs forms et le cur de lactivit des grandes
coles. Organis pour former des cadres managriaux de haut niveau grce
un cursus la fois long et slectif, il se distingue des programmes post-bac et
post-graduate de type mastre spcialis ou MBA.
Ladmission au programme Grande cole seffectue sur concours
et est ouverte aux candidats issus des classes prparatoires ou en admission
parallle parmi les tudiants titulaires dun bachelor (bac + 2 selon les
coles).
I - Les mutations de la filire
A - Linternationalisation des cursus
Les systmes de recherche et denseignement suprieur
nchappent pas au processus de globalisation de lconomie dans son
ensemble. Les accords de Bologne et la procdure Erasmus ont eu un
effet stimulant sur la mobilit des tudiants europens. Les systmes de
formation nationaux deviennent compatibles et laissent place un march
unique des programmes d'enseignement suprieur.
Dans ce contexte, la dimension internationale reprsente de
surcrot pour les lves des coles de commerce et de gestion un axe de
comptence acqurir part entire. Linternationalisation des
enseignements est devenue un objectif incontournable et prioritaire pour
ces coles.
Cette internationalisation sest traduite en premier lieu par la part
croissante des enseignements donns en anglais par des intervenants
trangers ou franais, ainsi que par la dure de la scolarit effectue
ltranger.
Le corps professoral des coles suprieures de commerce et de
gestion (ESCG) sest ainsi ouvert aux enseignants trangers qui
reprsentent en moyenne un tiers de leurs effectifs enseignants avec
des diffrences notables selon les coles : la part des professeurs de

Cour des comptes

nationalit trangre HEC est passe de 12 % en 1998 51 % en 2010
et 58 % en 2012, alors qu lESC Montpellier, les professeurs
internationaux ne reprsentent que 17,5 % des effectifs enseignants.
Le march mondial de lenseignement suprieur est devenu, par
ailleurs, un relais de croissance pour le chiffre daffaires des coles, qui
attirent de nombreux lves trangers. Lassemble des chambres
franaises de commerce et dindustrie (ACFCI) souligne, dans une
rcente enqute
248
, que les tudiants trangers y reprsentent 18 % des
effectifs. Les tudiants trangers sont encore plus prsents dans les
formations prparant un MBA (45,7 %) ou un mastre spcialis
(24,4 %). La situation est, nanmoins, diffrente selon les coles : la part
des trangers forms est dautant plus importante que celles-ci sont
attractives et comptitives sur le plan international. Ainsi, la part
dtudiants trangers diplms dans la formation Grande cole
lcole suprieure de commerce de Paris (ESCP) atteint 48,1 % en
2011 et seulement 7 % lESC Montpellier.
Ldification de rseaux dalliance ltranger pour simplanter
sur les marchs internationaux de la formation est ainsi devenue un
enjeu stratgique majeur pour les coles. Elles ont conclu de nombreux
accords de partenariat avec des universits trangres qui sont lorigine
dchanges d'tudiants et de professeurs. Plus de 2 500 accords ont t
signs avec des partenaires internationaux, ceux-ci ne recouvrant
cependant pas toujours des partenariats concrets.
Pour aller au-devant des publics trangers et pour se rendre
visibles dans des rgions lavenir conomique prometteur, plusieurs
coles ont cr, ltranger, des campus leur nom, destins selon les cas
accueillir des tudiants locaux ou des tudiants franais, partis mener
ltranger une partie de leur scolarit.
Cette internationalisation renchrit les cots des coles qui doivent
recruter du personnel international pour assurer les enseignements en
France et du personnel ddi pour dvelopper des partenariats
ltranger, afin dattirer les meilleurs lves et de recruter les meilleurs
professeurs trangers.
Or les lments permettant lvaluation globale de lefficacit et
de lefficience de cette internationalisation au regard de ses retombes
prcises sur la carrire ultrieure des tudiants et ses impacts plus
gnraux sur la situation comptitive franaise ne sont pas toujours
rassembls et analyss par les ESCG, ni a fortiori par ltat.

248
Enqute ralise en 2011 pour le compte de lassociation pour le dveloppement
des grandes coles de commerce et de management (ADGECM).

Cour des comptes
Pour conduire cette politique avec succs, les ESCG ont d
dvelopper leur notorit internationale pour tre reconnues par les
grandes agences internationales daccrditation
249
. Ces accrditations
deviennent de vritables arguments commerciaux pour attirer les
tudiants comme les entreprises, notamment ltranger.
La plupart des coles recherchent cette double, voire triple
accrditation, mais cette stratgie entraine des dpenses supplmentaires
pour rpondre toutes les demandes des agences. Le dpt dun dossier
daccrditation est, par lui-mme, dj trs consommateur d'nergie et de
ressources financires selon certaines coles
250
. Plus fondamentalement,
les coles recherchant une telle accrditation ont d relever le niveau
acadmique des programmes denseignement et dvelopper leur notorit
en matire de recherche.
B - Le relvement du niveau acadmique
1 - Leffort consenti
Le modle pdagogique historique des coles de commerce en
France repose sur lintervention de professionnels et sur limmersion de
l'lve dans le milieu professionnel lors de priodes obligatoires de
st ages en entreprise. Il reste la marque de fabrique de ces coles. La
collaboration des entreprises au projet pdagogique

garantit le caractre
professionnalisant des enseignements.
Lacquisition de savoirs fondamentaux thoriques complte cette
pdagogie privilgiant la relation troite avec les professionnels. Depuis
lintroduction de la rforme dite LMD (licence, master, doctorat),
l'enseignement dispens donne une part croissante lacquisition de
connaissances acadmiques, avec pour objectif de fournir aux diplms
un bagage de formation durable et adaptable leurs futures volutions
professionnelles.

249
Les deux principales accrditations internationales dlivres par des organismes
indpendants sont celles de lamricain Association to Advanced Collegiate Schools
of Business (AACSB) et de leuropen European Foundation for Management
Developpement (EFMD) qui dlivre le label EQUIS (European Quality Improvement
System) ; sy ajoutent des accrditations spcifiques comme AMBA (Association of
MBA) pour les MBA.
250
Le protocole dvaluation est coteux, comme son renouvellement. Les coles
sengagent des frais financiers lourds (environ 40 000/an pour la seule AACSB)
mais elles peuvent en esprer une rente en termes de visibilit et une augmentation
des frais de scolarit.

Cour des comptes

Pour le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche,
comme pour les grandes agences daccrditation internationales
251
,
lactivit de recherche des enseignants est un critre important
dapprciation du niveau acadmique. En consquence, les ESCG ont
investi dans le recrutement de chercheurs, prix payer pour progresser
dans les classements internationaux qui dterminent lattractivit des
coles pour les tudiants et les entreprises.
Les recrutements de jeunes docteurs ou de doctorants issus des
universits franaises et trangres ont t si nombreux que les effectifs
du corps professoral permanent en sciences de gestion sont aujourdhui
aussi importants dans les grandes coles de gestion que dans les
universits
252
. Prs des deux tiers des professeurs des ESCG disposent
dsormais de la qualification acadmique de docteur.
Les contraintes en termes de quotas denseignants chercheurs et
de publications imposes par les diffrents organismes accrditeurs
nationaux et internationaux aux ESCG ont entrain une forte
augmentation des dpenses de personnel, notamment des salaires des
enseignants-chercheurs susceptibles de publier des articles dans des
revues rputes. Alors que le salaire d'un jeune matre de confrences
l'universit est de 30 000 bruts, le salaire dun enseignant dESCG
peut aller jusqu atteindre plus de 150 000 dans les coles de
lchantillon les mieux classes linternational. Cette situation rsulte
en grande partie des primes lies la publication darticles, qui peuvent
tripler le salaire de base dans le secteur consulaire
253
.
Ces investissements ont port leurs fruits dans les coles les plus
prestigieuses comme en tmoignent l'augmentation du nombre darticles
dans des revues franaises et internationales comit de lecture et le
dveloppement de laboratoires de recherche applique dans certaines
coles
254
.

251
Les critres dEQUIS, par exemple, valuent la recherche acadmique (nombre de
citations dans les revues internationales), la recherche oriente sur la pratique
(financement du priv pour des projets de recherche spcifiques) et le dveloppement
pdagogique.
252
Rapport de M. Bernard Pras sur l'valuation des enseignants chercheurs en
sciences de gestion (FNEGE).
253
Par exemple, les primes lcole suprieure de commerce de Toulouse sont
variables selon les niveaux de publication, de 11 890 pour une publication dans une
revue classe 5 toiles 2 972 dans une revue classe une toile.
254
Par exemple, le nombre de publications dHEC (essentiellement en sciences de
gestion) sur la priode 2006-2010 dpasse 1500 (dont 261 dans des revues trangres
comit de lecture).

Cour des comptes
2 - Les questions souleves par cette orientation
Lacadmisation des tudes a donn lieu des dbats au sein des
conseils d'administration et des conseils pdagogiques de certaines coles,
qui considrent que le niveau acadmique croissant du corps professoral
ne doit pas loigner les ESCG de leur modle pdagogique traditionnel.
Cette stratgie ne rencontre pas que des succs et peut compromettre
lquilibre pdagogique et financier de certaines coles, qui arbitrent le
volume de leurs investissements de recherche en fonction de leurs
ressources financires :
ainsi, elle nest pas envisage par des coles comme celles de
Pau ou dAmiens, qui considrent que ni leur positionnement,
ni leurs moyens financiers ne leur permettent de se lancer
raisonnablement dans une telle comptition ;
dautres coles ont d faire marche arrire dans cette politique.
Lcole Advancia-Negocia, devenue Novancia, a d mettre en
uvre un plan de rigueur budgtaire (mai 2010), dont les
consquences ont t le doublement depuis 2008 du taux de
chercheurs non publiant dans le corps enseignant (passage de
30,4 % 60 %).

La plupart des coles rencontrent quelques difficults dfinir leur
stratgie et avoir une vision claire du niveau de leur investissement en
matire de recherche et du caractre compatible de cet investissement
avec leur taille et leur positionnement. Lactivit de recherche, qui
mobilise des financements importants, mriterait dtre mieux suivie, tout
comme la justification des rmunrations et le fonctionnement des
chaires.
Les thmes de recherche sont marqus par une grande dispersion
dans plusieurs coles, comme la relev lagence dvaluation de la
recherche et de lenseignement suprieur (AERES). Le cadre
multidisciplinaire dans lequel ces coles voluent implique didentifier
prcisment les domaines dans lesquels elles aspirent lexpertise, afin
de se centrer sur des axes scientifiques, en nombre rduit, en rapport avec
leur taille. Il conviendrait que soient mieux values les chaires de
recherche et denseignement qui ne font pas toujours aujourdhui lobjet
dun pilotage suffisant.
Dans plusieurs coles, le critre de gratification des enseignants
chercheurs doit tre prcis et fond sur des rfrences objectives et
transparentes, comme les publications. En consquence, il convient que
soient tablis des tableaux de bord des articles publis et de ceux en cours

Cour des comptes

de publication, afin davoir une visibilit plus prcise du potentiel de
recherche des coles ainsi que de lactivit des enseignants chercheurs.
C - Les effets positifs de ces mutations
Cette stratgie a eu deux effets positifs majeurs : lamlioration du
positionnement international des ESCG franaises et le maintien dun
taux daccs lemploi des tudiants forms globalement satisfaisant,
quoiquingal selon les coles.
1 - Lamlioration du positionnement des coles franaises dans
les classements internationaux
Dans un march de la formation en gestion d'abord domin par les
institutions anglo-saxonnes, les coles franaises ont russi occuper une
position internationale enviable, qui s'est affirme au cours des 20
dernires annes. La performance internationale du modle franais des
grandes coles de commerce est confirme par le classement 2012 du
Financial Times des meilleurs masters in management dans le monde.
Sur les cent premires formations de niveau master, les ESCG
franaises comptent 19 coles et trois dans les cinq premires.
Si lon considre les coles dans leur ensemble, non seulement
les masters, mais aussi les MBA et les autres mastres spcialiss, les
coles franaises comptaient, fin 2010, 18 tablissements sur les 75
meilleures coles europennes, avec une premire place revenant HEC
depuis plus de cinq ans.
2 - Un taux daccs lemploi globalement satisfaisant des
diplms, diversement atteint cependant selon les coles
Le caractre professionnalisant des formations des ESCG se traduit
par une insertion professionnelle assez rapide et globalement satisfaisante
des diplms. En 2009 selon lagence pour lemploi des cadres
255
, 8 mois
aprs leur sortie du systme ducatif, les diplms universitaires taient
59 % tre en emploi, les lves des coles dingnieurs 61 % et les
lves de lensemble des coles de commerce 64 %.
En 2011, selon lassemble des chambres franaises de commerce
et dindustrie (ACFCI)
256
, le taux moyen net demploi des anciens lves

255
Source : APEC - Les jeunes diplms de 2009 : situation professionnelle en 2010 -
sept. 2010.
256
Sur la base des informations dclaratives des ESCG, dont la validit ne donne pas
lieu des contrles particuliers.

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des ESCG slevait 84 %. Les diplms des ESCG sont embauchs la
sortie de lcole en contrat dure indtermine pour plus de 80 %, des
salaires annuels moyens (bruts hors primes) de plus de 30 000
257
. La
situation est meilleure en termes de rmunration pour les tudiants
sortis des ESCG que pour ceux sortis de luniversit ou des coles
dingnieurs
258
.
lESCP Europe, le taux demploi tait de 86,3 % en 2010 avec
5,8 % en recherche demploi (6,5 % en poursuite dtudes). A lESSEC,
la rpartition est de 84 % en activit professionnelle et 7 % en recherche
demploi (7 % en poursuite dtudes). A lcole suprieure de commerce
de Reims (RMS), les taux sont similaires (86,5 %, 6,7 % et 6,7 %), tout
comme Montpellier (94 % en activit professionnelle).
Cependant, un cart important subsiste dans les taux daccs
lemploi entre les coles les plus renommes et dautres coles qui
peinent trouver des dbouchs pour leurs lves.
Les rsultats de lenqute sur les dbouchs des lves sont issus
de donnes htrognes. La Cour constate quentre les coles les taux
demploi diffrent sensiblement, ne dpassant pas 60 % dans certains cas.
Les emplois occups par les diplms des coles les plus slectives
sont surtout concentrs dans la rgion parisienne, et en second lieu,
ltranger, certaines de ces coles enregistrant sur la priode rcente une
forte croissance des recrutements ltranger, fruit de leur politique
dinternationalisation. Le march des emplois la sortie des ESCG est de
plus en plus international. En moyenne, 16 % des lves franais de ces
coles trouvent leur premier emploi ltranger, et cette proportion atteint
plus dun quart des premiers emplois des meilleures coles.
Les diplms des coles les mieux classes sorientent assez
rarement, en revanche, vers des emplois situs sur le reste du territoire
franais : pour ne sattacher quau cas des parisiennes HEC, la
rpartition en 2010 est de 71,1 % Paris et en rgion parisienne, 27 %
pour ltranger et 2 % en province. lESSEC, la rpartition est de 75 %
pour la rgion parisienne, 21 % pour ltranger et 4 % en province.
lESCP Europe, le choix gographique est pass de 67 % en rgion
parisienne, 30 % ltranger et 3 % en province en 2008 62 % en
rgion parisienne, 35 % ltranger et 4 % en province en 2011.

257
Source : enqute CGE sur linsertion des diplms 2011. Ce taux moyen ne rend
pas compte des carts qui peuvent tre observs selon les secteurs et les
spcialisations des lves.
258
Lenqute insertion des jeunes diplms 2011 value le salaire moyen
dembauche des lves en management 32 540 en 2010, invariablement suprieur
comme les annes prcdentes au salaire dembauche des ingnieurs (31 780 ).

Cour des comptes

Certaines coles de province peuvent galement se prvaloir dune part
importante de premier emploi ltranger
259
.
Le lien de ces autres coles avec le tissu conomique de leur rgion
dimplantation est rel mais nautorise quune part limite dembauches
dans la rgion, dautant que les promotions sont constitues dlves
provenant dautres rgions que celle dimplantation des coles. Par
exemple, 13 % des diplms de Picardie, 14 % des diplms de
Normandie, 11 % des diplms de Toulouse trouvent semployer dans
la rgion o se situe leur cole
258
. Les taux dinternationalisation des
emplois sont beaucoup moins levs dans certaines coles (9,8 %
demplois ltranger lEM de Normandie, 5 % lESC de
Montpellier, 9 % lESC de Clermont Ferrand).
D - Le recours prpondrant aux frais de scolarit et
aux ressources propres
En 2010, la part des ressources publiques dans les ressources
totales des ESCG est estime 24 % par lACFCI. 11 % des
financements sont assurs par des contributions des CCI, 10 % par la taxe
dapprentissage et 3 % par des collectivits locales (rgions
principalement).
Les ressources propres reprsentent 76 % de leur financement :
58 % des ressources des ESCG sont constitues par les droits de scolarit,
8 % par des prestations de formation continue et 10 % par dautres
ressources prives (en provenance de fondations notamment).

259
24 % pour les lves de Toulouse Business School, (TBS) par exemple.
258
Certaines chambres rgionales des comptes ont constat une chute de la part des
emplois occups dans les rgions des coles (en 2010, par exemple, 11 % seulement
des diplms de lcole de commerce de Toulouse trouvent semployer en Midi-
Pyrnes contre 15 % cinq ans plus tt).

Cour des comptes
1 - La diminution de la part des ressources publiques
La part des financements provenant des chambres de commerce
et dindustrie (CCI) dans le budget des coles a fortement dcru : elle
reprsentait 35 % il y a une dizaine dannes, et nest plus que 11 %
aujourdhui. Cette baisse concerne aussi bien les grandes coles
parisiennes que les coles de province. Les CCI ont des difficults
augmenter leurs contributions financires dans un contexte de croissance
forte des dpenses des coles et de stabilisation de leurs propres
ressources.
La taxe dapprentissage rapporte en moyenne aux ESCG 10 % de
leurs ressources en 2011, presque le double de ce quelle rapporte aux
coles dingnieurs. Les ressources provenant de la taxe dapprentissage, trs
variables selon les coles, sont cependant en stagnation, voire en recul en
valeur, dautres priorits dans lemploi des fonds collects tant apparues pour
les entreprises et les OCTA
261
.
Les subventions publiques directes sont ngligeables (3 % du
budget en moyenne sur lchantillon, mais avec de grandes disparits
selon les coles). Elles proviennent uniquement des collectivits locales,
contrairement ce qui se passe pour les universits et les coles
dingnieurs qui bnficient de concours directs de ltat.
2 - La part prdominante et croissante des droits de scolarit
Les droits de scolarit des coles de commerce reprsentent en
moyenne 58 % de leurs ressources, mais ce chiffre recouvre des situations
trs diffrentes : si les frais de scolarit reprsentent plus de 70 % des
ressources pour Reims Management School (76,1 %) ou Rouen Business
School (73 %), ils reprsentent moins de 55 % pour ESCP Europe ou le
groupe Sup de Co Montpellier et seulement 35 % pour HEC.
Pour sen tenir aux tudiants nationaux et au programme Grande
cole , les droits de scolarit des ESCG s'lvent, en moyenne, plus
de 10 000 par an et par tudiant pour les coles les plus prestigieuses
(13 000 HEC), et un peu moins dans la plupart des ESCG de province
(8 843 en 2010 lESC Toulouse)
262
. En comparaison, les droits
d'inscription fixs par l'tat en 2011 pour les universits slvent en

261
Organismes collecteurs de la taxe dapprentissage.
262
ces frais de scolarit sajoutent les dpenses que les tudiants doivent assurer au
titre des parcours de scolarit ltranger (frais de voyage et dhbergement sur place)
ainsi que souvent les frais de vie tudiante facturs en sus.

Cour des comptes

moyenne 190 par tudiant en master (sans tenir compte des droits de
bibliothque ou de mdecine prventive). Les lves de la plupart des
coles dingnieurs, finances directement par ltat, payent leur scolarit
moins de 1 000 par an.
Laugmentation des frais de scolarit, dj levs au dpart, a t
trs forte dans les dernires annes, notamment dans les coles les mieux
classes. Depuis 2006, laugmentation est ainsi de 71 % HEC, 49,4 %
lESCP Europe et 54 % pour lESSEC. Laugmentation de droits de
scolarit a t gnralement nettement moins forte dans les coles de
province (7,4 % selon les parcours entre 2008 et 2010 pour lEM de
Normandie, 16 % pour lESC de Toulouse depuis 2005).
3 - La progression des effectifs accueillis
La progression de la part des droits de scolarit dans le budget des
tablissements sexplique galement par laccroissement significatif des
effectifs dtudiants accueillis sur la priode rcente que ce soit au titre du
programme Grande cole ou des formations initiales. Comme le
montre le graphique suivant, les effectifs des ESCG sont passs de
90 000 en 2006, 120 000 en 2009, et 135 800 en 2011.

Source : Enqute de lassemble des chambres franaises de commerce et dindustrie
(ACFCI) pour le compte de lassociation des grandes coles de commerce et de
management (ADGECM) sur les ESCG 2011

Graphique n 1 : volution des effectifs globaux

Cour des comptes
Les effectifs du programme Grande cole propos par les
ESCG ont augment de 41 % entre la rentre 2007 et la rentre 2012.
Dans les meilleures coles, le taux de slection a pu tre maintenu, grce
au nombre croissant de candidats issus des classes prparatoires qui se
prsentent aux concours
263
, mme si cette slectivit reste trs variable
selon les ESCG. Cette politique de slection dans les programmes
Grande cole s'accompagne depuis une trentaine dannes d'une
politique de diversit des cursus, dans le cadre daccs parallles partir
de la premire anne, pour augmenter les effectifs sans faire baisser le
taux de slection de la filire des classes prparatoires.
Le programme Grande cole a certes fortement augment mais
ne reprsente que 39 % des effectifs des coles. Les marchs de la
formation initiale et continue reprsentent pour les coles de gestion une
forte opportunit de dveloppement de leurs ressources et de leur chiffre
daffaires. Les effectifs en formation continue ou dans dautres
formations initiales ont progress un rythme voisin, sinon suprieur sur
la priode considre de celui des effectifs du programme Grande
cole . Toutes les ESCG ont cr dautres diplmes, notamment des
mastres spcialiss destins former des titulaires dun master qui
souhaitent se spcialiser.
La formation continue concerne surtout les coles parisiennes : le
programme de formation continue dHEC est au deuxime rang mondial
en 2011, et lESSEC au 8
me
rang mondial, selon le classement du
Financial Times
264
. La part de la formation continue dans le chiffre
daffaires des coles de province est ngligeable par rapport celle des
coles parisiennes (0,7 % en Picardie, 1,1 % Bordeaux contre 24 %
HEC et 34 % lESSEC). Elle diminue dans des proportions inquitantes
dans certaines coles comme celles de Rennes ou dAmiens. Si on carte
les coles parisiennes et certaines coles de province
265
, en moyenne
moins de 3 % du budget des coles de commerce est, en 2011, aliment
par la formation continue.
Le mode de fonctionnement et de financement des ESCG diffre
donc sensiblement de celui dautres tablissements denseignement
suprieur : il repose largement sur des ressources propres provenant, en
premier lieu, des frais de scolarit acquitts par les lves franais et
trangers et, en second lieu, de fonds collects auprs des entreprises. Le
niveau des ressources des ESG dpend de leur attractivit sur le march
de la formation tant nationale quinternationale. Ces coles se sont

263
+ 30 % dans les coles parisiennes entre 2006 et 2011.
264
Les ressources procures par la formation continue expliquent la part relativement
plus faible des droits dinscription dans le budget de ces tablissements.
265
15 % Toulouse par exemple.

Cour des comptes

adaptes aux besoins de leurs clients avec dincontestables succs tant en
termes dinternationalisation des enseignements, de relvement du niveau
acadmique que daccs lemploi et dlargissement de leur public.
Garants du bon fonctionnement du service public de la formation,
les services de ltat, au titre de la tutelle quils exercent, se doivent
dadapter leurs rgulations ces volutions et ce mode de
dveloppement des ESCG.
II - Les ncessaires rgulations de ltat
Les mutations dcrites soulvent un certain nombre de questions,
appelant selon la Cour, une adaptation des rgulations de ltat
concernant :
le respect de lgalit daccs des jeunes cette filire de
formation dans un contexte de droits de scolarit de plus en
plus levs ;
ladaptation du statut juridique et de la gouvernance de ces
coles leur mode de financement ;
la recherche dun quilibre financier mieux assur pour les
coles qui nont pas une taille critique suffisante ;
les modalits dagrment et de contrle des diplmes.
A - Lgalit daccs des lves
La faible mixit sociale nest pas un phnomne propre aux coles
de commerce et se retrouve dans les coles dingnieurs issues du mme
systme de classes prparatoires. A la slection par le concours dentre,
sajoute toutefois dans les ESCG une slectivit par le prix des tudes,
sans commune mesure avec celui des universits ou des coles publiques
dingnieurs.
Selon lenqute annuelle de lACFCI, les lves dont les parents
sont cadres, ingnieurs, commerants et chefs dentreprise constituent, en
2011, 60 % de la totalit de la population de s l ve s des coles, alors
que la part des autres catgories sociales est beaucoup plus faible. Moins
de 15 % des lves de ces coles sont issus des catgories
socioprofessionnelles ouvriers-employs, en dpit des divers dispositifs
mis en uvre pour augmenter leur reprsentation dans les classes
prparatoires.

Cour des comptes
1 - La mixit sociale : les initiatives prises
Les initiatives prises par les ESCG pour corriger cette insuffisante
mixit sociale ont revtu des formes diversifies.
Pour favoriser lgalit des chances et laccs de tous les jeunes
aux grandes coles, de nombreuses ESCG ont lanc de multiples actions
dinformation, de sensibilisation, de tutorat ou de parrainage de lycens
par des lves. Ainsi, lESSEC a t lun des premiers tablissements
mettre en place une voie de promotion sociale pour des lycens en
provenance de zones d'ducation prioritaire (ZEP), en constituant pour
eux un programme de soutien. La mesure a cr un effet d'entranement
dans d'autres tablissements
266
.
Les 29 ESCG ont, galement, toutes dcid en 2008 la gratuit des
droits dinscription aux concours dentre pour les candidats boursiers.
Prs de 2 500 jeunes sont concerns chaque anne par cette mesure. Le
nombre de candidats boursiers a en consquence fortement augment,
passant de 20 % en 2009 25 % en 2011.
De nombreux dispositifs daide au financement des tudes ont t
par ailleurs mis en place.
Pour payer ces droits de scolarit levs, il existe des bourses qui
permettent aux lves de financer tout ou partie des frais de scolarit. En
moyenne, 18 % des tudiants en premire anne du programme Grande
cole dans les ESCG bnficient dune bourse dtat, alors qu
lUniversit, plus dun tiers des tudiants (37,5 %) sont aids par des
bourses
267
. Au demeurant, le niveau des bourses accordes, sur la base des
barmes nationaux, est loin de couvrir la totalit des frais consentis par
les lves pour leur scolarit.
cela sajoutent des bourses offertes par les fondations des coles,
les collectivits locales ou les associations danciens lves aux lves les
plus mritants qui ont des difficults payer leurs tudes. Les entreprises
sont dsormais conscientes de lexigence dencourager les coles, qui
forment une part importante de leurs cadres suprieurs, en souscrivant
des fondations dcole, qui consacrent principalement largent rcolt au
financement des bourses dtude et de chaires.

266
Par exemple, le programme Corde de la russite organis par HEC prsente
les rsultats suivants : sur 72 lves ayant pass les concours, 68 ont t admis dans
une ESCG (dont 25 dans les 15 meilleures coles).
267
Source : repres et rfrences statistiques sur les enseignements, la formation et la
recherche, dition 2011.

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Le niveau des ressources provenant des fondations est trs variable
selon les coles. Les coles les plus prestigieuses, qui ont le moins de
boursiers dtat (7 % des lves HEC) sont celles qui ont le plus de
moyens pour accorder des bourses complmentaires : en 2011 HEC,
lexonration totale des droits de scolarit pour les boursiers dtat
reprsente un effort financier dun montant de 2,1 M. lESCP Europe
sont attribues galement de bourses dtudes pour un montant de
1,7 M. Entre 2005 et 2011, le nombre de bourses distribues par lEM
Lyon a presque tripl (2,8 M), notamment grce aux aides du conseil
rgional
268
, ce qui permet dexonrer les boursiers de la moiti de droits
de scolarit.
Inversement, certaines coles qui ont le plus dlves boursiers
nont pas les moyens daccorder des bourses importantes. lESC
Toulouse par exemple, la fondation de lcole, cre en 2008, distribue
242 000 de bourses par an pour une centaine dlves.
Le deuxime mode de financement de la scolarit est
lapprentissage, qui permet aux tudiants de suivre leurs tudes tout en
bnficiant dun statut de salari et dune prise en charge des droits de
scolarit par lentreprise employeur.
Au total, prs de 4 000 apprentis (soit 10 % des tudiants) ont t
accueillis dans 27 ESCG sur 29, et leur nombre est en forte progression
dans certaines coles
269
. La stabilisation des financements en provenance
de la taxe dapprentissage a toutefois contraint dautres coles revoir
la baisse le nombre des apprentis dans leurs dernires promotions. Le
nombre de places en apprentissage accordes aux coles par les rgions
est trs variable en fonction des politiques mises en place par les
diffrentes rgions : il y a l une disparit importante sur le plan national
entre les ESCG.
La dernire source de financement des tudes, pour des tudiants
dont les parents ne disposent pas de moyens financiers suffisants,
demeure le prt bancaire. Aujourd'hui 50 % des tudiants financent leurs
tudes de cette faon. Pour faciliter laccs aux prts, les fondations de
certaines coles ont mis en place un fonds de cautionnement pour les
tudiants en difficult financire.

268
Dispositif dattribution de bourses daide la mobilit internationale, mis en place
par la rgion Rhne-Alpes, qui attribue lcole une enveloppe budgtaire annuelle.
269
LESSEC par exemple compte 26 % dapprentis en 2011 dans le
programme Grande cole contre 18 % en 2005. lESC de Montpellier, prs dun
quart des lves suivent le programme Grande cole par lapprentissage.

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2 La mixit sociale : des rsultats insuffisants

Les donnes fournies par les ESCG et lACFCI sur les effets de
ces divers dispositifs quant louverture sociale de leur recrutement ne
sont gure exploitables de faon globale et homogne.
Une relative opacit du systme daide et de ses effets est
constate. Lvolution, par cole, de lorigine socio-professionnelle des
parents des lves sur la dernire dcennie nest pas disponible. Les
barmes et possibilits daide aux lves sont publies avec plus ou
moins de dtail sur les sites des coles. Les procdures dligibilit et
daccs des lves aux dispositifs des bourses, des prts et de
lapprentissage sont plus ou moins formalises. Les valuations des
mesures prises sont parcellaires et disperses.
Dans ce contexte, linformation des lves et de leurs familles sur
les modalits de financement de leur scolarit apparait peu transparente,
les modalits dattribution des aides ne sont soumises aucun contrle
et valuation externe, lgalit daccs des candidats aux formations
dispenses faiblement garantie. Le march nest pas transparent. Il nest
pas rgul non plus.
Il apparait paradoxal que ltat, responsable et garant de lgalit
daccs des tudiants aux filires de lenseignement suprieur, se
satisfasse de la situation et nait pas tent, depuis dix ans, dy voir plus
clair.
Il existe une importante diffrence de traitement entre les
tudiants des ESCG qui payent des droits de scolarit importants et la
plupart des tudiants des universits dans les filires de gestion (deux
tiers des lves) et des coles publiques dingnieurs qui voient leurs
tudes finances quasiment totalement par ltat, alors que leurs
tudiants sont le plus souvent conduits poursuivre ultrieurement le
mme type de carrire dans le management que ceux des ESCG.
Une forte discrimination daccs aux coles de commerce par largent est
constate.
La participation substantielle des lves et de leur famille au
financement de cette filire de formation donne aux coles une plus
grande latitude de financement de leur dveloppement et autorise une
adaptation plus flexible de leurs formations et programmes.
Nanmoins, une rgulation plus active des pouvoirs publics de
lobjectif de mixit sociale est ncessaire : des obligations claires
dinformation pralable des candidats aux concours sur les frais
consentir et les systmes daide proposs devraient au minimum tre
instaures. Un dispositif dvaluation systmatique et exhaustif des effets

Cour des comptes

sur la mixit sociale des dispositifs adopts par les coles devrait tre mis
en place par les ministres de tutelle.
Plus largement, ltat devrait sattacher tudier les moyens
relevant de ses comptences ou de celles des rgions, permettant tout
jeune Franais, ayant satisfait les exigences de slection des concours
initiaux davoir accs aux formations dispenses, sans discrimination par
largent et sans distorsion par rapport aux modalits daccs dautres
filires conduisant aux mmes mtiers dans les entreprises.
B - Le statut juridique et la gouvernance des coles
Les coles de commerce sont, le plus souvent, lorigine, de
simples services des chambres de commerce et dindustrie, sans statut
juridique propre. Les coles sont en consquence soumises aux rgles de
fonctionnement des organismes consulaires, eux-mmes tablissements
publics soumis la tutelle du ministre charg de lindustrie et du
commerce. Toutes les dcisions stratgiques de ces coles relvent ainsi
de lassemble gnrale de la chambre consulaire.
1 - Une qute dautonomie
Linadaptation de ce statut a t particulirement souligne par les
agences daccrditation internationales. LEFMD et EQUIS, qui font
porter leur valuation notamment sur la gouvernance, sont ainsi
demandeurs dune clarification dans le sens dune autonomie accrue de
gestion et dune plus grande transparence dans laffectation des fonds des
financeurs extrieurs, ce qui implique une sparation des comptes des
CCI et des ESCG.
De fait, la plupart des coles ont t amenes crer des organes
spcifiques pour dfinir leur stratgie. Cette dmarche conduit
introduire des instances dcisionnelles qui se superposent aux instances
institutionnelles des CCI et complexifient la gestion et le systme de
dfinition des responsabilits au sein des CCI.
Le statut associatif permet une autonomie de gestion, qui dcoule
de la personnalit juridique, et autorise galement, selon les dirigeants des
coles, plus de flexibilit pour grer le personnel, notamment celui des
enseignants chercheurs. Le changement de statut permet en outre de
nouer plus facilement des alliances avec dautres partenaires (universits,
coles, associations, fondations, collectivits locales et entreprises). Il est
souvent vu favorablement par les collectivits territoriales qui y voient
lopportunit dintervenir non plus comme simples financeurs, mais
comme partenaires part entire de la stratgie de ces coles.

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Certaines coles refusent une volution de leur statut et se
satisfont de la situation, comme celle de Grenoble. Dautres ESCG se
sont engages dans un processus de changement, pour disposer de
structures, selon elles, plus adaptes en termes de gestion, notamment des
personnels. Il en est ainsi par exemple des ESC dAmiens, dAngers, de
Lyon, de Reims et de Rouen plus rcemment, qui ont, avec laccord de
leur CCI, adopt un statut dassociation.
2 - Une rflexion non aboutie
Cependant, ce statut dassociation ne garantit pas par lui-mme les
moyens ncessaires aux coles pour assurer leur dveloppement.
En premier lieu, ce statut nautorise pas toujours une autonomie
de gestion des coles vis--vis des instances dcisionnelles des CCI.
Dans les nouvelles associations cres, les CCI restent largement
reprsentes dans les structures de direction des coles et gardent la
matrise des ressources humaines et des dpenses de quelque importance
dans le cadre de lapprobation des budgets, alors quelles ne financent
quune faible part de ceux-ci.
Ensuite, le passage au statut associatif de ltablissement na pas
toujours t loccasion de rflchir de nouvelles rgles de
reprsentativit dans son pilotage effectif. Dans certains cas, aucune
collectivit territoriale ny participe alors quelle finance ltablissement,
ni aucun reprsentant des professeurs et des lves. La composition des
conseils dadministration ne permet pas aux diverses parties prenantes de
se prononcer sur les choix stratgiques des coles comme ils peuvent le
faire gnralement dans les tablissements denseignement suprieur. Des
rgles plus homognes et plus quilibres mriteraient sans doute dtre
dfinies.
Le statut dassociation ne permet pas de corriger la fragilit de
financement dorganismes sans capitaux propres, qui ont des difficults
pour lever des ressources long terme et sont donc obligs de
sautofinancer lorsquils effectuent des investissements.
Enfin, le statut dassociation sans but lucratif ne parait pas le plus
adapt pour des organismes qui, de facto, dveloppent une activit de
nature commerciale sur le march de la formation internationale et
nationale. De fait, il existe dautres statuts possibles que celui dune
association et, avec une certaine logique, HEC envisage dadopter le statut
de socit anonyme (SA).
Daucuns pourraient soutenir, en revanche, que lactivit
denseignement et de recherche des ESCG ne se diffrencie par

Cour des comptes

fondamentalement de celle dtablissements publics denseignements
universitaires et considrer que le statut dtablissement public, autorisant
une tutelle minimale de ltat sur les comptes et la stratgie des coles,
pourrait se rvler justifi.
Dans un contexte de concurrence accrue, alors que les ESCG, dont
le budget peut dpasser 100 M, doivent asseoir leur dveloppement sur la
recherche de financements adapts et prennes, lvolution de ces coles,
abandonnant le statut de simples services ou dpartements de CCI, vers
des structures juridiques dotes de la personnalit morale apparat
souhaitable.
La Cour relve, cependant, que les ministres chargs en principe
de la tutelle de ces coles nont pris aucune position de principe sur le
cadre juridique des ESCG consulaires.
Elle recommande que soit engage rapidement par ltat une
rflexion sur le statut juridique et financier applicable ces coles, afin de
dfinir les rgles de gouvernance de leurs conseils dadministration, les
obligations de service public qui leur incombent, la place respective des
financeurs (dont les CCI) et des reprsentants des personnels et des lves
dans lapprobation de leurs budgets et orientations stratgiques, le
systme de responsabilit de leurs dirigeants et le rgime de contrle
comptable et financier qui leur est applicable.
C - quilibre financier et taille critique
Les coles, pour faire face la monte des cots fixes et variables,
lis lacadmisation et linternationalisation de leurs enseignements,
ont accru, dans des proportions significatives, leurs effectifs et les droits
de scolarit par tudiant. Les droits de scolarit ont atteint, selon plusieurs
coles, leur limite haute et il serait problmatique de continuer de les
augmenter, la fois compte tenu des ralits du march et de la
proccupation de dvelopper la mixit sociale. Seuls restent comme
solutions laugmentation des effectifs ou le rapprochement avec dautres
entits pour mutualiser les cots fixes et la recherche dune taille critique.
1 - Une augmentation mal matrise des formations et des
effectifs
La fuite en avant consistant proposer de nouveaux diplmes
pour augmenter les effectifs et atteindre une taille critique na pas
toujours t matrise et couronne de succs. Plusieurs coles ont t
confrontes de grandes difficults de remplissage des places ouvertes
pour la prparation des diffrents diplmes quelles proposent.

Cour des comptes
La croissance des effectifs dans les ESCG na souvent pas t
matrise, faute doutils de gestion adapts. Les chambres rgionales des
comptes ont constat des approximations, voire labsence de comptabilit
analytique, qui permettrait de calculer prcisment le cot des diffrentes
formations et leur quilibre financier.
La comptabilit analytique, quand elle existe, est incomplte et ne
permet pas de ventiler tous les produits et toutes les charges par
programme.
Il est ncessaire de mesurer la marge dgage par les formations et
options proposes aux lves partir dune comptabilit analytique. Les
CCI, les CRCI, lACFCI, tout comme les tutelles devraient veiller au
respect de lobligation de mesurer les cots et les marges de chaque
formation.
2 - Le rapprochement avec dautres coles de commerce
Le rapprochement entre coles peut se faire au sein dune rgion.
En 2012, huit rgions comptent en effet plusieurs coles : Rhne-
Alpes et l Il e-de-France en comptent quatre, la Haute-Normandie,
la Bretagne, lAquitaine, Champagne-Ardenne, Poitou-Charentes,
Provence-Alpes-Cte-dAzur, chacune deux.
Dans certaines rgions, loffre a dj commenc tre rationalise
entre coles voisines gographiquement (par exemple, en Auvergne, pour
une offre commune en matire de formation continue aux cinq CCI
territoriales, ou dans les Basse et Haute-Normandie pour les chambres de
Caen et du Havre, ou dans les rgions Centre et Poitou-Charentes, entre
les coles suprieures de commerce de Tours et de Poitiers en 1998).
Dautres projets voient le jour comme en Aquitaine pour les coles de
Pau et de Bordeaux, ou en Bretagne autour de lESC de Rennes (CCIT de
Rennes, Fougres et de Saint-Malo)
270
. Mais dautres rgions nont pas
encore engag de tels rapprochements.
La loi du 23 juillet 2010 relative aux rseaux consulaires, au
commerce, lartisanat et aux services, offre dsormais la possibilit,
pour une chambre rgionale de commerce et dindustrie (CRCI),
dexiger des regroupements pour viter davoir financer des coles
concurrentes lintrieur de leur territoire dans le cadre dun schma
rgional. Les CRCI, tout comme lACFCI, se doivent daccompagner les
rapprochements des coles, au sein dune mme rgion comme entre

270
La chambre rgionale des comptes de Bretagne remarque cependant que les coles
de Brest et de Rennes situes dans la mme rgion ne dveloppent lheure actuelle
aucun partenariat.

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coles suprieures de commerce de rgions diffrentes, pour atteindre la
taille critique permettant davoir une visibilit internationale et la capacit
relever les nouveaux dfis des ESCG.
Pour assurer leur visibilit internationale et mutualiser leurs
moyens, certaines ESCG ont galement mis en place des stratgies de
regroupement dcoles de rgions non limitrophes. Il en est ainsi de
SKEMA
271
; de lESC Reims et de Rouen Business School, ou encore de
France Business School (FBS), cre compter de janvier 2013 par
fusion de quatre coles de province (Amiens, Brest, Clermont-Ferrand et
ESCEM, elle-mme issue de la fusion des coles de Tours et de Poitiers).
Ces rapprochements dcoles de rgions diffrentes ne sont pas
pour autant toujours synonymes de gains de productivit. Les effets
dconomie dchelle pour des coles distantes de plusieurs centaines de
kilomtres ne vont pas toujours de soi dans tous les domaines. Si certains
services supports peuvent tre mis en commun (direction, finances,
ressources humaines, marketing, international, recherche), la ncessit de
maintenir des services ddis aux lves sur les sites limite les bnfices
attendus de telles oprations.
3 - Les partenariats avec les universits
De nombreux partenariats existent galement entre universits et
grandes coles, travers des masters, des coles doctorales et des
laboratoires mixtes
272
, permettant de dcloisonner, de faire profiter
chaque tablissement des bonnes pratiques de chacun, de se fixer
ensemble de nouveaux objectifs.
Les partenariats universits/grandes coles de commerce et de
gestion se sont cependant dvelopps plus lentement que les partenariats
entre universits et coles dingnieurs en raison de la place encore
limite lorigine de la recherche en gestion dans lactivit des coles. Le
rapport de M. Franois d'Aubert
273

soulignait, en 2008, que

les
partenariats, tels quils fonctionnaient lpoque, avaient montr leurs
limites : ils doivent prendre un caractre plus global et ne pas se limiter
la constitution d'units mixtes de recherche .

271
School of knowledge economy and management qui rsulte de la fusion du
Centre denseignement et de recherche appliqu en management (CERAM) de
Sophia-Antipolis, de lESC de Lille.
272
Par exemple, HEC a cr une unit mixte de recherche (UMR) avec le CNRS en
2006.
273
Vers un partenariat renouvel organismes de recherche universits et grande
coles, 14 avril 2008.

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Le ministre de lenseignement suprieur a dcid dencourager
les rapprochements entre les coles et les universits, notamment dans le
cadre des ples de recherche et d'enseignement suprieur (PRES) crs en
2007, mais aussi des ples de comptitivit.
Quelques projets ont vu rcemment le jour : HEC est membre de
ParisTech depuis 2008, ESCP Europe est membre fondateur du PRES
Hautes tudes Sorbonne Arts et Mtiers (HESAM), avec luniversit
Paris I et lcole des hautes tudes en sciences sociales (EHESS) en
2010 ; lcole de management de Strasbourg a t cre en octobre 2007,
la suite de la fusion de lIECS et de lIAE Strasbourg. Dautres projets
ont plus de difficults se mettre en place, et lintgration dans des PRES
ntait au moment de lenqute que partiellement ralise, comme lEM
Lyon, lESC de Toulouse ou lESC de Rennes.
Ces rapprochements sont, pour linstant, timides et tablis sur la
seule base du volontariat. Les ministres de tutelle se doivent de
continuer dinitier et de faciliter ces rapprochements.
4 - Loption dun positionnement territorial
ct de ces stratgies de fusion ou de rapprochement entre
organismes denseignement ou de recherche, il est possible de dployer
des stratgies alternatives, davantage tournes vers le dveloppement
conomique des territoires, qui reste lobjectif premier des chambres de
commerce et dindustrie. Presque toutes les rgions
274
comptent au moins
une cole suprieure de commerce consulaire. La majeure partie des
acteurs conomiques locaux est trs attache lexistence dune cole de
gestion locale qui est susceptible dimplanter durablement des cadres
dans la rgion.
Ainsi, au regard de son ancrage territorial fort, lESC Pau a
vocation dans le domaine de la recherche applique, travailler ses
domaines dexpertise et notamment ceux visant laide et
laccompagnement des entreprises.
Certaines coles pourraient faire le choix dun positionnement plus
rgional, orient vers le service aux PME pl ut t quaux grands groupes
et de laccompagnement des politiques rgionales dapprentissage et de
formation professionnelle vers dautres publics. Une plus grande
autonomie de leur statut par rapport aux CCI, confrant aux rgions un
rle de partenaire part entire dans la dfinition de leur stratgie, peut y
contribuer.

274
lexception de loutre-mer, de la Franche-Comt et du Limousin.

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D - Le contrle des diplmes
1 - Les rgles applicables
Ltat a pour rle dhabiliter des tablissements autonomes
dlivrer les diplmes tout en assurant le contrle de la qualit
275
. Les
diplmes nationaux, comme le master ou le doctorat, ne peuvent tre
dlivrs que par des tablissements habilits cet effet par le ministre
charg de l'enseignement suprieur.
Larrt du 8 mars 2000 prvoit que les tablissements
denseignement suprieur technique privs et consulaires reconnus par
ltat peuvent tre autoriss dlivrer leurs tudiants des diplmes
revtus du visa de ltat. La commission d'valuation des formations et
diplmes de gestion (CEFDG), place sous la double tutelle du ministre
charg de l'enseignement suprieur et de celui charg de l'industrie et du
commerce rend des avis au ministre de l'enseignement suprieur afin
d'clairer sa dcision d'autorisation dlivrer un diplme vis et
confrer le grade de master aux formations des coles de commerce et de
gestion.
Une cole dont la formation n'a pas t vise aprs valuation par
la CEFDG ne peut se prvaloir du grade de master et ne peut dlivrer
que des certificats d'tablissement .
2 - Les systmes concurrents de validation des diplmes
Pour faire reconnatre la qualit de leur formation, la plupart des
coles font appel des organismes accrditeurs internationaux, qui
vrifient que les formations rpondent des standards communs et
dcernent le cas chant une accrditation. Lvaluation et laccrditation
des diplmes ne sont plus un monopole de ltat. Il en rsulte que la
reconnaissance par ltat des diplmes en France peut devenir une
garantie relative pour les lves prparant ces diplmes.

Ainsi, fin 2009, pour la premire fois depuis la cration du label
EQUIS, lESCEM Tours-Poitiers s'est vue retirer son accrditation, les
auditeurs ayant, en effet, considr que cette cole n'tait plus au niveau
de leurs attentes sur certains critres. La publication de cette information

275
La consultation du conseil national de lenseignement suprieur et de la recherche
(CNESER) sert de support llaboration des actes rglementaires autorisant le chef
de ltablissement dlivrer au nom de ltat un diplme national donnant les mmes
droits aux tudiants quel que soit ltablissement qui la dlivr.

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au moment o les tudiants s'inscrivaient au concours 2010 a cot,
l'ESCEM Tours-Poitiers, une diminution de 180 tudiants, 3,7 M de
pertes et un dficit d'image considrable. Les candidats sont trs sensibles
tout ce qui peut valoriser ou dclasser une cole : ils en tirent des
consquences immdiates.
3 - Les risques dillisibilit des diplmes
Il est de plus en plus difficile pour les tudiants et les employeurs
didentifier les ralits des contours des diplmes, des titres et
accrditations dlivres. la multiplication des accrditations, sest
ajoute ces dernires annes la diversification en France mme des
modalits de reconnaissance des diplmes.
Ainsi, les organisations professionnelles, comme lACFCI ou la
confrence des grandes coles (CGE) dlivrent leurs propres diplmes
qualifiants :
lACFCI est porteur de titres vise nationale pour le compte
des CCI (17 diplmes ce jour) ;
la CGE dlivre aussi depuis 1986 un label mastre des
formations post-master ds lors que les coles se sont vues
attribuer par le ministre charg de lenseignement suprieur le
droit dattribuer le grade de master.
Cette profusion contribue dautant moins la lisibilit des
formations et des parcours que lappellation de diplmes nationaux
(master, doctorat) peut tre irrgulirement dtourne : le label master
de ltat est suffisamment attractif lgard des parents et des tudiants pour
que certaines coles de commerce nchappent pas la tentation dentretenir
une certaine confusion dans lappellation de diplmes, qui peuvent ntre
que de simples certificats dlivrs au nom de ltablissement
276
. Le terme de
master est utilis par certaines coles de commerce, hors chantillon de
lenqute, qui n'ont pas t autorises dlivrer cette appellation.
Lappellation des diplmes prte confusion dans les coles
consulaires elles-mmes : de nombreuses coles utilisent le terme de
master spcialis , qui confond en un seul vocable le diplme dtat
master et le diplme de mastre de la confrence des grandes coles,
crant une confusion auprs des tudiants.

276
Des formations non vises aprs valuation par la commission d'valuation des
formations et diplmes de gestion (CEFDG) peuvent aussi obtenir une inscription au
RNCP (rpertoire national des certifications professionnelles) de la CNCP
(commission nationale des certifications professionnelles) et se prvaloir d'tre
certifies par l'tat.

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Les accrditations accordes par des organismes extrieurs peuvent
tre galement sources derreurs dinterprtation. Une cole peut tre
membre dune institution comme la European Foundation for
Management Development (EFMD) ou lAssociation to Advance
Collegiate Schools of Business (AACSB), sans pourtant tre accrdite par
elle.
Enfin, les activits de conseil proposes par les agences
daccrditation (EQUIS, AACSB etc.) pour obtenir leur propre label
introduisent aussi des risques de conflits d'intrt. Sans remettre en cause
lintrt dune pdagogie de laccrditation par ces organismes privs,
une sparation rigoureuse des tches entre les agents chargs des activits
de conseil et ceux chargs de laccrditation parait indispensable.
4 - La surveillance de lusage des termes et des grades
La commission dvaluation des formations et diplmes de
gestion (CEFDG) et le ministre charg de lenseignement suprieur se
disent vigilants pour faire respecter la rglementation sur l'usage du terme
et du grade de master. La direction gnrale pour l'enseignement
suprieur et l'insertion professionnelle indique ainsi que l'utilisation du
terme master pour qualifier un certificat de fin d'tudes dlivr par un
tablissement priv constitue une atteinte l'ordre public de nature
mettre en cause la responsabilit du dirigeant de l'tablissement .
Lorsque la communication sur ces formations cre une confusion
dans l'esprit du public par l'utilisation abusive des termes rservs aux
diplmes dlivrs par ltat, les coles, en infraction, doivent tre
poursuivies. Il appartient au recteur d'acadmie d'agir auprs des
tablissements pour leur rappeler les rgles et le cas chant pour faire
appliquer les sanctions pour publicit mensongre.
A ce jour aucune procdure n'a t engage. Le ministre s'en
remet aux tablissements qui il appartient de faire la distinction dans
leur communication entre les diplmes confrant le grade de master et les
autres formations de type master of sciences ou master of business
administration, par exemple .
Le ministre charg de lenseignement suprieur et de la recherche
se doit de mettre plus dordre et de clart dans les diplmes
denseignement suprieur en gestion. Il serait souhaitable de prciser,
lgard des candidats, les conditions de dlivrance des habilitations et des
certifications dlivres par ltat par le biais dune communication
adapte. Lengagement, la demande des ministres de tutelle,
denqutes de la direction gnrale de la concurrence, de la

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consommation et de la rpression des fraudes sur lutilisation des
appellations pourrait tre envisag.
5 - Un contrle des quivalences
Pour lensemble des formations quelle vise, la commission
dvaluation des formations et des diplmes de gestion na pas toujours
les moyens de sassurer de la fiabilit dinformations dclaratives. Il
serait souhaitable de renforcer ses capacits daction, notamment sur la
qualit de la co-diplmation en France comme linternational :
des tablissements qui n'ont pas le grade de master peuvent
l'obtenir par convention avec une universit pour la dlivrance
du diplme national de master qui confre, de droit, le grade de
master. Il serait pertinent que les universits signant des
conventions avec une cole de commerce pour la dlivrance
d'un diplme suprieur ou gal bac+3 ne puissent le faire
qu'aprs avoir interrog la commission. Une coordination reste
dvelopper entre la commission et l'agence dvaluation de la
recherche et de lenseignement suprieur (AERES), limage
de celle ralise entre la CTI (commission du titre dingnieur)
et lAERES ;
dans le cadre des coles implantes l'tranger, le master peut
tre propos hors du territoire national
277
sous la forme dun
double diplme. Dans cette situation, la commission devrait
pouvoir s'assurer que les conditions d'tudes des tudiants
obissent des exigences identiques sur l'ensemble des sites.
Il serait galement souhaitable que la commission puisse
sautosaisir de lvaluation de programmes ou de diplmes dont elle
nest pas expressment saisie mais qui peuvent induire en erreur les
tudiants par un avis publi.

__________
________
Pour pouvoir assurer linternationalisation indispensable des
formations dispenses leurs lves, les coles suprieures de commerce
et de gestion ont t conduites construire des partenariats
internationaux, satisfaire les exigences des agences internationales
dvaluation et recruter un nombre croissant denseignants chercheurs
de haut niveau. Les ESCG ont d engager des dpenses importantes
pour mener cette politique dacadmisation et dinternationalisation, au

277
Aprs HEC et ESCP, lESC de Grenoble est une des coles qui propose le plus de
double diplmes (68).

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moment o se rarfiaient les ressources financires publiques. Cet effet
de ciseaux les a amenes accrotre leurs ressources propres,
notamment les droits de scolarit, et augmenter leur taille pour pouvoir
amortir le cot de leurs investissements.
Cette stratgie a t couronne de succs pour les plus
prestigieuses et les plus riches coles de commerce dont la notorit
internationale sest considrablement accrue. Toutefois, dautres coles
se trouvent toujours la croise des chemins : lacquisition dune taille
critique et la dfinition dune stratgie de dveloppement adapte leurs
moyens et leur positionnement dans loffre de formations de commerce et
gestion restent consolider. Selon quelles souhaitent concourir dans
llite internationale ou se recentrer sur leur march rgional ou le
march national, les ESCG doivent aujourdhui effectuer des choix
diffrencis dans leurs partenariats.
La Cour, la suite de lenqute sur les coles suprieures de
commerce mene en 2002, avait regrett une situation laissant
apparemment au march le soin darbitrer, en labsence de mcanismes
de rgulation .
Dix ans plus tard, la rgle du march a permis des volutions
importantes et positives pour de nombreuses coles de commerce et leurs
lves mais le besoin de rgulation, par la puissance publique, des rgles
de ce march , qui assure aussi un service public, na pas pour autant
disparu :
lgalit daccs des jeunes, quelle que soit leur origine
sociale, cette filire de formation doit tre mieux assure par
les coles et mieux garantie par ltat, dans un contexte de
droits de scolarit de plus en plus levs ;
le statut des coles doit tre adapt au nouveau contexte de
fonctionnement et de financement des ESCG ;
la stratgie des coles doit sappuyer sur une meilleure
connaissance et matrise de leurs cots et la conclusion
dalliances et de partenariats diversifis avec le soutien, en
tant que de besoin, de ltat et des rgions ;
la lisibilit de loffre croissante des coles en matire de
diplmes doit tre amliore et le contenu des formations
associes mieux contrl.

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La Cour formule en consquence les quatre recommandations
suivantes :
1. engager une rflexion sur le statut des ESCG et la place des
chambres de commerce et dindustrie et de ltat dans le
dispositif, pour avoir les moyens financiers de mener des
stratgies adaptes, tout en donnant plus dautonomie aux
coles dans leur gouvernance ;
2. sassurer que la forte augmentation des droits de scolarit est
compense par des systmes de bourses, de prts ou
dapprentissage, qui permettent chaque lve de suivre ces
formations en fonction de ses mrites personnels, quels que
soient ses revenus ou ceux de sa famille ;
3. mieux contrler les cots et la cohrence des choix effectus en
matire dacadmisation des tudes et dinternationalisation
des cursus avec la taille et le positionnement des coles dans
loffre des formations de gestion ;
4. renforcer laction de contrle de la commission dvaluation
des formations et diplmes de gestion sur la qualit des
diplmes des ESCG, quils soient dlivrs en France ou
ltranger et sur les obligations des coles quant
linformation des tudiants sur lappellation des diplmes.

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340
Prsident de lAssociation des chambres de commerce et
dindustrie (CCI)
341
Prsident de la chambre de commerce et dindustrie territoriale
dAmiens-Picardie
342
de Bordeaux
346
Directeur de lcole de management de Bordeaux 347
de Brest
348
Directeur de lEcole suprieure de commerce (ESC) de
Bretagne Brest
349
Directeur gnral de lcole suprieur de commerce de
Clermont-Ferrand
350
Directeur gnral de lcole suprieur de commerce de Dijon 351
de Grenoble
352
Directeur de lcole de management de Grenoble 353
de La Rochelle
354
Directrice gnrale de lcole de commerce SKEMA 355
Directeur de lcole de management de Lyon 356

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Directeur gnral de lICN Business School 357
de Montpellier
358
Directeur de lEcole suprieure de commerce (ESC) de
Montpellier
360
Directeur de lEcole de Management (EM) de Normandie 361
de Paris
362
Pau Barn
364
Rponse commune du Prsident de la chambre de commerce et
dindustrie territoriale de Reims et Epernay et du directeur de
Reims Management School
365
de Rouen
367
Directeur gnral de lEcole suprieure de commerce (ESC) de
Rouen
370
Directeur de lcole de management de Strasbourg 371
de Toulouse
372
Directeur de lEcole suprieure de commerce et de
management (ESCEM) de Tours-Poitiers
375
de Versailles-Val-dOise-Yvelines
376
Directeur gnral de lEcole suprieure des sciences
conomiques et commerciales (ESSEC)
377
de Vienne
380

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Directeur gnral du groupe suprieur de commerce dAmiens
Prsident de la chambre de commerce et dindustrie territoriale (CCIT) de
Caen
Directeur de lcole suprieure de commerce (ESC) de La Rochelle
Lyon
Directeur de lcole suprieure de commerce (ESC) de Pau
Directeur gnral de lcole suprieure de commerce de Paris (ESCP)
Europe
Directeur gnral de lcole des hautes tudes commerciales (HEC)
Directeur de lcole suprieure de commerce (ESC) de Reims
Directeur de lcole suprieure de commerce (ESC) de Rennes
Rennes

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR
ET DE LA RECHERCHE

Ce document dresse un tat des lieux intressant du positionnement
des coles de commerce et de gestion relevant des chambres de commerce et
dindustrie (CCI) et autorises dlivrer des diplmes au nom de lEtat.
Ces coles occupent une place reconnue au sein de notre
enseignement suprieur. Elles ont connu une croissance rapide et continue
des effectifs au cours des dernires annes (+ 41 % entre 2007 et 2011), sont
trs ancres sur la professionnalisation et sont aujourdhui fortement
ouvertes sur lenvironnement international (accueil dtudiants et
dintervenants trangers, ouverture de campus ltranger, doubles
diplmes, enseignement majoritairement en anglais). Cette stratgie est
souvent guide par une recherche daccrditations internationales dans la
mesure o elles se situent aujourdhui, dans leur domaine, dans une vritable
comptition mondiale.
Vous appelez particulirement mon attention sur le rle de rgulation
des ministres de tutelle et notamment sur la ncessit de veiller la
stratgie des coles en matire de structuration, de politique sociale, de
gestion des cots et de contrle des diplmes. La Cour invoque cet gard la
responsabilit de lEtat sur le manque de cohrence et de dtermination de la
fonction de pilotage et de contrle des ESCG.
En leur qualit dcoles consulaires, celles-ci sont places sous la
tutelle directe du ministre de lartisanat, du commerce et du tourisme. En
leur qualit dtablissements denseignement suprieur, elles relvent de mon
dpartement ministriel, au niveau acadmique et national, pour ce qui
concerne leur fonctionnement, leur gouvernance ou leur corps professoral
lors de leur reconnaissance par lEtat. Par ailleurs, le ministre de
lenseignement suprieur et de la recherche (MESR) autorise la dlivrance
des diplmes au nom de lEtat.
Actuellement 94 coles dlivrent des diplmes viss de Bac+3
BAC+5 dont 44 confrent le grade de master. Les ministres de
lenseignement suprieur et de la recherche et de lartisanat, du commerce et
du tourisme, sappuient sur la commission dvaluation des formations et
diplmes de gestion (CEFDG) cre en 2001 pour valuer la qualit des
formations. Depuis sa cration, la commission a su adapter ses critres pour
rpondre la fois la ncessit de dlivrer des diplmes rpondant aux
standards internationaux mais aussi pour tenir compte de lvolution des
coles et les accompagner dans leur dveloppement.
Les exigences dfinies par la CEFDG ont incit les ESCG
progresser et ont conduit aux mutations constates en termes de qualit des

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formations tant par llvation du niveau acadmique que par le
dveloppement dune activit de recherche structure ou
dinternationalisation. De fait le MESR, travers ses pouvoirs propres de
contrle et de visa des diplmes, comme travers la CEFDG, joue un rle
substantiel de rgulation du systme.
Je rejoins lanalyse de la Cour quant aux initiatives prises en matire
de mixit sociale. Alors que les droits de scolarit ont augment dans la
majorit des coles et parfois dans des proportions importantes, le grand
nombre dinitiatives visant favoriser la diversit sociale, pour mritoires et
utiles quelles soient, nont pas t suffisantes pour rapprocher la
composition sociale des coles de celle, par exemple, des universits. Au-del
de laccueil des tudiants boursiers, les coles seront donc encourages
mettre en place davantage de mesures daccompagnement (aides sociales ou
bourses sur fonds propres, cordes de la russite, dveloppement de
lapprentissage). Notamment, le recrutement par les coles en plus grand
nombre dtudiants issus de concours parallles ouverts aux titulaires dun
diplme de niveau Bac+2 ou Bac+3 doit tre dvelopp, en privilgiant les
formations forte dimension professionnelle (BTS, DUT, licences
professionnelles) et le cas chant lalternance.
Vous considrez que le statut associatif adopt par la majorit des
coles consulaires ne rpond pas au besoin dautonomie des ESCG et vous
voquez le modle de socit anonyme but non lucratif, prsent rcemment
par la CCIP pour HEC. Le ministre de lenseignement suprieur et de la
recherche partage le point de vue de la Cour. Il vient dtre saisi par le
ministre de lartisanat, du commerce et du tourisme, aux fins dune
inscription de ces dispositions dans la loi en prparation sur lenseignement
suprieur et la recherche. Cette rforme des coles de commerce et de
gestion sera examine dans le cadre du travail interministriel li la
prparation de la loi. Il conviendra de veiller ce que le nouveau statut soit
adapt linscription des coles dans le service public de lenseignement
suprieur, qui est indispensable pour des tablissements autoriss dlivrer
des diplmes au nom de lEtat. En effet, le MESR comme la CEFDG sont
particulirement attentifs ladquation des ressources financires aux
objectifs de formation annoncs par les coles qui demandent la
reconnaissance de leurs diplmes par lEtat. Cette attention est encore plus
grande lorsque le grade de master est demand, car il exige un corps
professoral de haut niveau et une activit de recherche significative. La
CEFDG met en garde les coles qui prsentent une situation financire
fragile.
Vous attirez mon attention sur les partenariats nous entre les coles
et le monde universitaire, qui sont encore trop timides. Ce constat est fond.
Autant que possible, le MESR entend favoriser les rapprochements entre
coles et universits dans le cadre de stratgies de site. De nombreuses
collaborations existent dj : doubles diplmes, changes dtudiants ou

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denseignants, participation des enseignants des coles aux quipes de
recherche universitaires, aux coles doctorales, participation aux PRES pour
les coles de commerce et de gestion les plus prestigieuses. Ce
rapprochement entre coles et universits est essentiel compte tenu du
morcellement des enseignements en gestion pour crer de vritables ples
attractifs au niveau international et pour favoriser le dveloppement de
lentrepreneuriat. Il ne faut pas oublier que les universits, travers leurs
IAE notamment, reprsentent elles-mmes un potentiel denseignement et de
recherche en gestion de premier plan. Ce mouvement sera amplifi dans le
cadre des futurs contrats de site et des communauts universitaires
territoriales, qui seront inscrites dans la loi en prparation.
Enfin, la Cour appelle la vigilance autour du terme Master et
demande au MESR de veiller au respect de la rglementation afin dviter un
usage abusif et la confusion dans lesprit du public. Je souscris pleinement
cette recommandation. Dans le cadre du mouvement de simplification de
loffre de formation que jai prsent existe un volet rglementaire, qui vise
rappeler aux tablissements les exigences en matire dintituls et de
prcision du supplment au diplme .
Je rappelle ainsi que lutilisation en France de la dnomination
diplme de master est rserve aux universits. Lusage du terme master
par les autres tablissements y compris privs nest possible que si leur
diplme confre le grade de master aprs avoir fait lobjet dune valuation
par une instance nationale et donn lieu une autorisation par arrt
ministriel. Je tiens clarifier la visibilit des masters afin quils demeurent
des diplmes adosss la recherche dont la valeur sera incontestable pour
les tudiants comme pour les employeurs. Les universits ayant pass des
conventions avec certains tablissements privs non reconnus par lEtat
seront rappeles au respect de la rglementation et jinformerai la
confrence des prsidents duniversit sur ce point.
En conclusion, lanalyse exhaustive de la Cour sur la place des coles
de commerce et de gestion contribuera utilement lamlioration du paysage
de lenseignement suprieur franais.

Cour des comptes


Je note que ces coles ont ralis au cours des dernires annes des
efforts significatifs, permettant certaines d'atteindre une reconnaissance au
niveau international. Leurs rsultats en matire d'insertion professionnelle
sont par ailleurs relativement satisfaisants.
Il apparat toutefois que le paysage des ESCG reste htrogne, la
russite notable des ESCG les plus prestigieuses ne doit pas occulter les
difficults rencontres par certains tablissements.
En effet, une stratgie fonde en priorit sur une croissance des
effectifs, une internationalisation accrue et une course aux publications
acadmiques ne constitue pas une garantie de succs pour certains
tablissements de taille moyenne. Je note ainsi avec grande attention vos
propositions visant un meilleur positionnement de certaines ESCG en
faveur de l'insertion professionnelle au sein de leur tissu conomique local.
Je souscris par ailleurs pleinement votre recommandation visant
mieux contrler les cots de ces tablissements. A ce titre une dmarche de
mutualisation des moyens et de rapprochement entre coles, mais aussi entre
ces tablissements et les universits, doit tre activement soutenue.
Dans ce contexte, les ESCG doivent tre mme d'envisager une
stratgie de dveloppement en fonction de leurs avantages comparatifs. Une
rflexion concernant l'volution du statut de ces coles doit tre initie, en
collaboration avec le ministre de l'enseignement suprieur et de la
recherche.
Enfin, votre rapport met en avant la forte hausse des droits de
scolarit des ESCG. A ce sujet, je considre que l'objectif de mixit sociale
doit en effet constituer un point d'attention majeur pour l'tat. A ce titre, je
souhaiterais rappeler l'effort ralis en 2013 en faveur des tudiants issus de
milieux modestes, au travers la revalorisation des bourses sur critres
sociaux ds la rentre 2012 et l'augmentation de plus de 150 M des crdits
ddis ce dispositif en 2013.
Cet objectif doit aussi tre poursuivi par les ESCG, qui disposent d'un
niveau de ressources propres plus important que d'autres tablissements
d'enseignement suprieur. A ce titre, j'invite ces tablissements poursuivre
leurs efforts visant dvelopper des systmes de bourses complmentaires.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES CHAMBRES
FRANAISES DE COMMERCE ET DINDUSTRIE

1) Concernant le primtre de l'tude :
Le rapport prcise que le primtre du contrle concerne 29 coles
suprieures de commerce et de gestion (ESCG) places sous la tutelle du
ministre de l'conomie et des finances au titre de ses comptences sur les
services de Chambres de Commerce et d'Industrie... . Sur ce point, il
convient de prciser que les 29 coles en question ne peuvent tre
considres purement et simplement comme un ensemble d'tablissements
directement grs par les CCI.
Toutes ces coles forment bien une communaut et ont des liens
vidents (par exemple en matire de concours communs). Mais si la plupart
sont trs proches des CCI, certaines sont de nature universitaire (comme
l'EM Strasbourg ou l'INC Nancy) ou ont adopt une organisation qui a pu les
loigner de leur chambre (comme SKEMA Business School devenue une
association suite la fusion des ESC de Lille/anciennement abrite par
l'universit et de l'ESC de Nice/service gr de la CCI).
Cela tant, nous avons bien not que les 29 coles cites dans le
rapport n'ont pas toutes fait l'objet du contrle de la Cour.
2) Concernant les mutations de la filire et une ncessaire rgulation
de l'Etat :
Le rapport souligne avec raison l'internationalisation du march de
l'enseignement suprieur, tant au niveau des tudiants que des enseignants,
et les efforts importants raliss par les ESCG pour s'y adapter. Il en
souligne les effets positifs, avec l'excellente position des coles franaises
dans les classements internationaux, mais galement les consquences en
termes :
- de ressources : avec une augmentation sensible des budgets de
fonctionnement essentiellement finance par la hausse des frais de scolarit
et une baisse relative de la part des ressources publiques ;
- d'offre de formation : avec une diversification des programmes
proposs et une augmentation des effectifs accueillis pour atteindre une taille
critique ;
- d'volution des statuts, avec une externalisation croissante des
coles pour diversifier les ressources de financement.
Le rapport dplore notamment que ces mutations se soient effectues
en l'absence d'une relle rgulation de l'Etat et qu'elles se soient par ailleurs
traduites par une baisse de l'galit d'accs des lves aux coles.

Cour des comptes

En premier lieu, il est effectivement essentiel que le ministre de
l'Enseignement Suprieur et de la Recherche puisse garantir la qualit
acadmique des enseignements dispenss par les coles.
S'agissant du rle du ministre de l'Economie et des Finances, il
exerce une tutelle sur les CCI, tablissements publics et contrle leurs
budgets. Mais il convient galement de prciser que les coles ne bnficient
que trs peu de financements publics directs venant des pouvoirs publics
(moins de 5 % en moyenne de leur budget de fonctionnement).
A cet gard, s'il n'est pas contestable que les frais de scolarit ont
notablement augment dans les ESCG ces dernires annes, avec peu de
recours l'argent public, on peut regretter que pour tayer ce fait, le rapport
compare, de faon un peu caricaturale, les frais de scolarit les plus levs
pratiqus par ces coles avec le tarif de base d'une inscription en universit.
La ralit est on le sait beaucoup plus nuance.
Concernant par ailleurs l'galit d'accs aux coles, le rapport pointe
le taux insuffisant d'tudiants venant des CSP . Or, la faible mixit sociale
touche l'ensemble de l'enseignement suprieur franais. Rien dans le rapport
ne dmontre vritablement que la slectivit par le prix des tudes
entranerait une aggravation de ce phnomne dans les coles.
Le rapport souligne d'ailleurs fort justement les nombreuses initiatives
prises par les ESCG pour remdier cette situation (prts, bourses..) et
notamment le recours l'apprentissage, qui concerne 10 % des tudiants des
ESCG. A l'heure o les Pouvoirs Publics veulent plutt privilgier le
dveloppement de l'apprentissage sur les bas niveaux de qualification, les
CCI apprcient que le rapport rappelle le rle d'ascenseur social de cette
voie de formation dans le suprieur.
J'ajouterai que nos coles accueillent d'anne en anne un nombre
croissant de boursiers. Ils reprsentaient en 2012 plus de 25 % de candidats
au concours d'entre et 25 % d'tudiants intgrs. Je crois pouvoir dire
qu'aucun jeune mritant ne s'est jamais vu refuser l'accs nos coles pour
une question de moyens financiers.
Je rappellerai enfin que nos coles ne connatraient pas une telle
augmentation de leurs effectifs si le retour sur investissement attendu par
les familles en termes d'emploi et de dveloppement de carrire n'tait pas au
rendez-vous.
3) Concernant la gouvernance des coles :
Depuis leur origine, la gouvernance des coles est largement confie
des chefs d'entreprises garantissant ainsi une prise directe avec le terrain.
Le rapport souligne les difficults rencontres dsormais par les
ESCG pour fonctionner dans le cadre du statut d'tablissement public d'une

Cour des comptes

CCI et les insuffisances du statut associatif adopt par une majorit d'entre
elles.
La Cour recommande ainsi qu'une rflexion soit engage sur le statut
juridique des coles. Nous ne pouvons que souscrire cette remarque qui
rejoint une rflexion amorce il y a deux ans dans le cadre de l'ACFCI/CCI
France et reprise rcemment par la CCI de Paris, visant crer un statut ad
hoc objet ducatif pour ces coles tout en prservant un rle significatif
pour les reprsentants des entreprises. Nous venons d'ailleurs de saisir notre
ministre de tutelle ce sujet.
4) Concernant le contrle des diplmes :
Ce chapitre pose plusieurs questions relatives la visibilit des
diplmes et aux diffrents systmes de reconnaissance et cite notamment
l'ACFCI/CCI France comme dlivrant ses propres diplmes.
Je voudrai sur ce point apporter les prcisions suivantes :
Le Rpertoire National des Certifications Professionnelles (RNCP)
dont il est fait tat dans le rapport est tabli par la Commission Nationale
des Certifications Professionnelles (CNCP), instance pivot du dispositif de
reconnaissance des titres et diplmes franais, rattache au Premier
Ministre.
Ce rpertoire recense les diplmes viss et les titres certifis, deux
voies complmentaires et ncessaires.
Les titres nationaux ports par l'ACFCI/CCI France (mentionns par
le rapport) s'inscrivent dans ce contexte et doivent tre considrs comme des
titres dment inscrits au Rpertoire National et non comme des certificats du
rseau des CCI.
Permettez-moi de prciser que ces titres nationaux ont t crs, dans
le prolongement de la Loi de Modernisation Sociale de 2002 et sur la
recommandation notamment de l'Etat, pour rationaliser l'offre de titres ou
diplmes offerte jusqu'alors par les CCI (chaque CCI dlivrant avant 2002
ses propres diplmes). Cette dmarche a d'ailleurs t grandement apprcie
par notre tutelle et par la CNCP.
La Commission d'Evaluation des Formations et des Enseignements de
Gestion (CEFDG) constitue pour sa part une instance essentielle dans son
domaine et CCI France partage la volont indique dans le rapport de
renforcer son action.
Au-del de ces remarques, CCI France s'associe pleinement la
volont de la Cour de clarifier d'une manire gnrale le nombre de
diplmes et leurs appellations comme elle l'a dj crit dans sa contribution
au titre des Assises de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche.

Cour des comptes

En conclusion, je voudrais rappeler l'engagement sans faille du
rseau des CCI pour dvelopper un enseignement suprieur de gestion de
qualit, menant l'emploi, permettant des carrires russies et contribuant
au rayonnement de la France dans le Monde.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA CHAMBRE DE COMMERCE
ET DINDUSTRIE DAMIENS-PICARDIE

Nous souhaitons attirer votre attention sur 3 points :
Le relvement du niveau acadmique (B.2)
Si nous partageons le premier paragraphe, nous souhaitons prciser
que lESCG dAmiens na jamais renonc un niveau acadmique de qualit
mme si dans le cadre de sa bonne gestion financire, lcole essaye de
matriser les dpenses de recherche tout en respectant les critres
obligatoires imposs par le Ministre.
Egalit daccs des lves
Nous sommes tonns que le rapporteur nait pas soulign leffort
considrable qui a t fait par notre institution en mettant en place un
dispositif qui permet des tudiants boursiers issus des classes prparatoires
de suivre une scolarit sans frais (gratuit en 1
re
anne et apprentissage en
2
e
et 3
e
anne.) Cela reprsente environ 2/3 des tudiants issus des classes
prparatoires intgrs en 1
re
anne et environ 200 tudiants en
apprentissage (2
e
et 3
e
anne).
Equilibre financier trs critique
Nous ne comprenons pas la rfrence notre institution dans cette
partie car nous navons ouvert aucun nouveau diplme en formation initiale
depuis 1992. Actuellement seuls sont dlivrs les diplmes de lESC Amiens
(PGE) et de lISAM (Bachelor). La difficult rencontre ces 2 dernires
annes pour le recrutement au sein de nos coles est essentiellement lie
laugmentation du nombre de places ouvertes par lensemble des ESCG et
des Bachelor pour une classe dge peu prs identique.

Cour des comptes

ET DINDUSTRIE TERRITORIALE DE BORDEAUX

Jai lhonneur de vous indiquer que cest CCI France qui vous
adressera la synthse des observations des CCI concernes.
A titre individuel, la CCI de Bordeaux na pas de commentaire propre
faire ce sujet.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR DE LCOLE DE MANAGEMENT (EM)
DE BORDEAUX

Celui-ci me semble tre une bonne analyse factuelle des situations
des coles de commerce aujourd'hui, mme si je pense que certaines
interprtations de ces faits pourraient tre contestes.
Je n'ai donc aucun commentaire particulier pour l'instant formuler.
Je reste nanmoins en attente de prcisions qui pourrait tre apportes
en termes de solutions, car il me semble que ce rapport reste trs
analytique sans apporter de prconisations d'amliorations.
J'espre qu'il y aura un cadre de dbat largi au sein duquel je
pourrais ventuellement apporter ma contribution.

Cour des comptes

ET DINDUSTRIE (CCI) DE BREST

Je vous informe que je nai pas de remarque formuler sur ce
rapport. Jobserve dailleurs que lESC Bretagne Brest, qui relve de la
Chambre de commerce et dindustrie de Brest, ne fait pas partie de la liste
des coles contrles cette occasion.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR DE LECOLE SUPRIEURE
DE COMMERCE (ESC) DE BRETAGNE BREST

J'ai l'honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
rponse ce rapport. Je note d'ailleurs que l'ESC Bretagne Brest ne fait
pas partie de la liste des coles contrles telle qu'elle figure dans le
texte.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LESC DE CLERMONT-
FERRAND

Je nai pas dobservation formuler.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LCOLE SUPRIEURE
DE COMMERCE DE DIJON

Ce document dune trs grande qualit rend compte avec justesse des
volutions quont connues nos coles au cours des vingt dernires annes et
des enjeux auxquels elles sont aujourdhui confrontes.
Aucune information dtaille sur mon institution na t reprise au
sein du rapport, je ne souhaite donc apporter aucune rponse officielle ce
document.

Cour des comptes

ET D'INDUSTRIE (CCI) DE GRENOBLE

Pour les deux phrases o "Grenoble Ecole de Management" se trouve
mentionne, je n'apporte aucune remarque particulire.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR DE L'COLE DE MANAGEMENT (EM)
DE GRENOBLE

Pour les deux phrases o "Grenoble Ecole de Management" se trouve
mentionne dans le rapport je n'apporte aucune remarque particulire.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA CHAMBRE DE COMMERCE ET
DINDUSTRIE DE LA ROCHELLE

Aprs avoir analys avec attention ce document, je vous communique
mon accord sur le diagnostic prsent mais jmets un avis rserv sur les
prconisations.

Cour des comptes

RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE DE SKEMA

Ce document nappelle pas dobservations de ma part.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE L'COLE DE
MANAGEMENT DE LYON

Je vous informe que je n'ai aucune rponse particulire apporter
ce rapport.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LICN BUSINESS
SCHOOL

Comme souhait dans votre courrier daccompagnement, je vous
informe que ce rapport nappelle pas de commentaires ou de remarques de
ma part.

Cour des comptes

DINDUSTRIE DE MONTPELLIER

Remarques spcifiques lESC Montpellier
- Taux dinternationalisation des emplois
Dans votre rapport vous crivez, Les taux dinternationalisation des
emplois sont beaucoup moins levs (9,8 % demploi [], 5 % lESC
de Montpellier ,.) .
Ce pourcentage ne correspond pas nos donnes, comme nous
lavons indiqu la Chambre rgionale des comptes du
Languedoc-Roussillon (cf. questionnaire n 2, p. 17), puisque sur la priode
2006-2011, la moyenne stablit 10,5 % avec une forte augmentation
constate entre 2009-2010 et 2010-2011 ; lors de cette dernire anne, ce
taux a atteint les 15 %. Par ailleurs, pour lanne 2011-2012 (nous
diplmons nos lves en octobre de chaque anne et en avril de lanne
suivante pour les cursus internationaux), ce taux, mme dans lattente
actuelle de certains rsultats, est dj suprieur 16 %.
Enfin, Il nous apparatrait important de signaler que lESC
Montpellier, toutes mesures confondues daides aux lves (Fonds social,
Fondation Groupe Sup de Co Montpellier sous gide de la Fondation de
France, monitorat lve, apprentissage), soutient financirement,
partiellement ou totalement, 57 % de ses lves (cf. questionnaire n 2 de la
Chambre rgionale des comptes du Languedoc-Roussillon, p. 22).
- Les partenariats avec les universits
Vous crivez dans votre rapport : Le ministre de lenseignement
suprieur a dcid dencourager les rapprochements entre les coles et les
universits, notamment dans le cadre des ples de recherche et
denseignement suprieur (PRES) crs en 2007, mais aussi des ples de
comptitivit.
Quelques projets ont vu le jour : .
Je porte votre connaissance que le Groupe Sup de Co Montpellier
est membre fondateur du PRES depuis le 1
er
janvier 2013 (cf. courrier du
Prsident du PRES Sud de France du 11 dcembre 2012).

Cour des comptes

DE COMMERCE DE MONTPELLIER

Je souhaite vous communiquer en distinguant celle qui concerne
toutes les coles de celles particulires lESC Montpellier.
Remarques spcifiques lESC Montpellier
- Taux dinternationalisation des emplois
Dans votre rapport vous crivez, Les taux dinternationalisation des
emplois sont beaucoup moins levs (9,8 % demploi [] , 5 %
lESC de Montpellier, ) .
Ce pourcentage ne correspond pas nos donnes, comme nous
lavons indiqu la Chambre rgionale des comptes du Languedoc
Roussillon (Cf. Questionnaire N 2, p. 17), puisque sur la priode 2006-2011,
la moyenne stablit 10,5 % avec une forte augmentation constate entre
2009-2010 et 2010-2011 ; lors de cette dernire anne, ce taux a atteint les
15 %. Par ailleurs, pour lanne 2011-2012 (nous diplmons nos lves en
octobre de chaque anne et en avril de lanne suivante pour les cursus
internationaux), ce taux, mme dans lattente actuelle de certains rsultats,
est dj suprieur 16 %.
Les partenariats avec les universits
Vous crivez dans votre rapport : Le ministre de lenseignement
suprieur a dcid dencourager les rapprochements entre les coles et les
universits, notamment dans le cadre des ples de recherche et
denseignement suprieur (PRES) crs en 2007, mais aussi des ples de
comptitivit.
Quelques projets ont vu le jour :
Je porte votre connaissance que le Groupe Sup de Co Montpellier
est membre fondateur du PRES depuis le 1
er
janvier 2013 (Cf. Courrier du
Prsident du PRES Sud de France du 11 dcembre 2012).

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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LCOLE DE
MANAGEMENT DE NORMANDIE


Cour des comptes

DINDUSTRIE DE LA RGION PARIS LE-DE-FRANCE

Ce document a galement t transmis aux directeurs gnraux
d'HEC Paris et d'ESCP Europe. Ces deux tablissements d'enseignement
suprieur, crs par la CCI de Paris (CCIP), ne disposant pas de la
personnalit juridique, je vous adresse cette rponse sous mon seul timbre.
Cette rponse concerne galement Novancia, cole cite dans le rapport
mais qui n'a pas t destinataire dudit document.
Le rapport appelle de ma part quelques remarques. En matire de
rgulation, les ministres et organismes concerns interviennent dj pour
la dlivrance des grades et des diplmes, les titres et les diplmes des
enseignants, les activits d'apprentissage ou de formation continue ou au
travers des valuations de l'AERES et de la CEFDG. La recommandation
relative la surveillance de l'usage des termes et des grades, ainsi qu'au
contrle des quivalences, apparat ds lors tout fait justifie. Tout
comme celle qui s'exerce actuellement, la rgulation que le rapport
prconise venir devra tre conduite dans le respect du statut de chaque
cole.
Cres par la CCIP pour rpondre aux attentes des entreprises, HEC
Paris et ESCP Europe ont su faire voluer tout au long des dcennies
leur portefeuille ducatif en fonction de la demande de ces mmes
entreprises des conomies nationale et internationale. La CCIP a, ds
l'origine, utilis ce mode opratoire, qui se trouve pleinement justifi par
les taux de placement des tudiants.
Pour autant, comme le souligne la Cour, le contexte de
fonctionnement et de financement des ESCG ncessite dsormais une
adaptation de leur statut. Un projet d'tablissement d'enseignement
suprieur consulaire (EESC), labor l'initiative de la CCIP, permettrait
en ce sens de rpondre, sans attendre, l'observation faite. Ce nouveau
modle qui requiert un support lgislatif a commenc faire l'objet de
prsentations aux cabinets des ministres concerns.
Enfin, je souhaite appeler votre attention sur la globalisation de
certains constats ou recommandations ( les lments permettant
l'valuation globale de l'efficacit et de l'efficience de cette
internationalisation ... ne sont pas rassembls ; quelques difficults
dfinir leur stratgie ... en matire de recherche ; des approximations,
voire l'absence de comptabilit analytique ; ... ) qui ne refltent pas la
ralit d'HEC Paris et d'ESCP Europe. Mme si la Cour a pris soin, dans
certaines remarques, de distinguer, par des exemples appropris, les coles
entre elles, l'amalgame auquel conduit la rdaction propose pourrait, en

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l'tat, fragiliser les deux coles, alors qu'elles sont rgulirement classes en
tte des ESCG europennes, voire mondiales.

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ET DINDUSTRIE TERRITORIALE PAU BARN

Nous souhaitons apporter des commentaires sur le point relatif au
relvement du niveau acadmique dans le paragraphe les questions
souleves par cette orientation .
LESC Pau, de par son positionnement, na pas les moyens financiers
suffisants pour dvelopper stricto sensu la recherche acadmique, ce qui
lobligerait de fait accrotre sensiblement son nombre de professeurs
docteurs.
De mme, lESC Pau a vocation dvelopper fortement la recherche
pdagogique favorisant par l une plus grande adaptation des tudiants
(formation en alternance o ltudiant apprend en faisant ).
Nous vous remercions de bien vouloir prendre en compte ces lments
pour la rdaction de votre rapport.

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RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DE LA CHAMBRE DE
COMMERCE ET DINDUSTRIE TERRITORIALE DE REIMS-
PERNAY ET DU DIRECTEUR DE LECOLE DE REIMS
MANAGEMENT SCHOOL

Il nous apparat que lensemble du rapport, souligne clairement la
performance des coles notamment de celles issues du rseau consulaire.
Sont mis en exergue : leur niveau de reconnaissance national et
international, leur performance en matire de production intellectuelle et
leur pertinence relative lemployabilit de leurs diplms.
Nous souhaitons soulever trois points essentiels :
1) Le modle conomique
La comparaison des cots de scolarits ne peut tre suffisante sur le
plan conomique. Nous souhaiterions que la Cour des Comptes compare les
cots de production de nos diplms par rapport ceux de lUniversit
dont le cot nest certes pas support par les familles, mais par la
collectivit.
De la mme manire, nous souhaitons quune comparaison de nos
cots de scolarit vis--vis de nos concurrents mondiaux (anglo-saxons en
particulier) soit ralise. Elle devrait rvler notre position trs comptitive
en termes de prix/prestation sur le march mondial, qui est dsormais celui
sur lequel nous oprons.
2) La diversit sociale de nos populations tudiantes
Les ESCG accueillent tous les tudiants qui ont russi leur concours
dentre. La capacit de financement de la scolarit nest jamais un critre
pris en compte dans les processus de recrutement, pour garder ou liminer
tel ou tel candidat. Si lEtat se soucie de contrle et de rgulation sur la
diversit sociale, il devient ncessaire quil sinterroge aussi sur le soutien
quil sera en capacit de nous apporter et dapporter aux familles pour le
paiement des frais de scolarit. Il faut en particulier garder lesprit que
notre modle conomique est par essence trs vertueux, puisque dune part,
il ne fait pas appel limpt de nos concitoyens et dautre part, il ne vise pas
(dans les cas des coles consulaires) enrichir des actionnaires. Il nous
semble donc logique que cette intervention de lEtat en matire de diversit
sociale, saccompagne dune prise en compte de la dimension conomique et
que cette intervention dans la gestion de nos tablissements, devrait
entrainer la concession de moyens financiers ad hoc. Par exemple, il serait
trs utile que lEtat oblige rglementairement les entreprises qui bnficient
de nos apprentis, nous rgler lintgralit des frais de scolarits
correspondant leurs formations.

Cour des comptes

Rappelons enfin que ce souci de diversit sociale dans les tudes
suprieures ne concerne pas que les seules ESCG et quil serait intressant
de regarder la mixit sociale dun amphi de mdecine ou de pharmacie, ou
de droit dans des Universits comme ASSAS par exemple
3) Lvaluation
Nous nous soumettons en dehors des procdures nationales de visas et
de grades, des accrditations internationales extrmement exigeantes au
travers de lEFMD (Equis), de lAACSB et de lAMBA, qui ne sont
contrairement ce qui est crit dans le rapport, absolument pas des agences
de ranking (classement).
LAERES na pas valu toutes les ESCG pour leur dimension
recherche, aussi les conclusions prsentes sont en ralit trs partielles. Par
ailleurs, cette agence nationale est remise en cause par les Universits elles-
mmes. Nous ne sommes donc pas srs que faire rfrence ses travaux vis-
-vis des ESCG prsente une relle pertinence.
4) Quelques points divers :
- Dans le rapport, nous souhaitons mentionner le partenariat que
nous avons avec lUniversit Reims Champagne-Ardenne qui se traduit par
trois parcours de formation partags et une prsence dans leur Ecole
doctorale Sciences Humaines et Sociales de longue date.
- Nous souhaiterions aussi rappeler que le terme Master nappartient
pas lEtat franais mais quil sagit dun titre mondialement utilis, mme
si nous souscrivons aux remarques de la Cour sur la complexit cre par
lEtat autour de ces titres et grades.

Cour des comptes

ET DINDUSTRIE TERRITORIALE DE ROUEN

Concernant les mutations de la filire et une ncessaire rgulation de
lEtat : Le rapport souligne avec raison linternationalisation du march de
lenseignement suprieur, tant au niveau des tudiants que des enseignants,
et les efforts importants raliss par les ESCG pour sy adapter. Il en
souligne les effets positifs, avec lexcellente position des coles dans les
classements internationaux, mais galement les consquences en termes :
- De ressources : avec une augmentation sensible des budgets de
fonctionnement essentiellement finance par la hausse des frais de scolarit.
- Doffre de formation : avec une diversification des programmes
proposes et une augmentation des effectifs accueillis pour atteindre une
taille critique.
- Dvolution des statuts, avec une externalisation croissante des
coles pour diversifier les ressources de financement.
Le rapport dplore notamment que ces mutations se soient effectues
en labsence dune relle rgulation de lEtat et quelles se soient par
ailleurs traduites par une baisse de lgalit daccs des lves aux coles.
En premier lieu, nous considrons effectivement essentiel que le
ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche puisse garantir la
qualit acadmique des enseignements dispenss par les coles, ce qui est
dailleurs le cas travers les visas attribus la majeure partie des diplmes
dlivrs par notre cole.
Sagissant du rle du Ministre de lEconomie et des Finances, il
exerce une tutelle sur les CCI, tablissements publics et contrle leurs
budgets. Mais il convient galement de prciser que notre cole, Rouen
Business School, ne bnficie que de trs peu de financements publics
directs, financements venant essentiellement des collectivits territoriales et
non de lEtat.
A cet gard, sil nest pas contestable que les frais de scolarit ont
notablement augment dans les ESCG ces dernires annes. Il est bon de
rappeler que le prix de revient annuel dun tudiant lUniversit est
sensiblement le mme que celui dun tudiant de Rouen Business School,
autour de 10 000 mais que les modes de financement sont publics
pratiquement 100 % pour ltudiant lUniversit et infrieurs 5 % dans le
meilleur des cas pour les ESCG.

Cour des comptes

Concernant lgalit daccs aux coles : Le rapport pointe le frein
que constituerait le cot des tudes pour des tudiants revenus modestes.
Or, la faible mixit sociale touche lensemble de lenseignement suprieur
franais. Rien dans le rapport ne dmontre vritablement que le prix des
tudes entrane une aggravation de ce phnomne dans les coles.
Le rapport souligne dailleurs fort justement les nombreuses
initiatives prises par les ESCG pour remdier cette situation (prts,
bourses) et notamment le recours lapprentissage qui concerne 10 % des
tudiants des ESCG. A lheure o les Pouvoirs Publics veulent plutt
privilgier le dveloppement de lapprentissage sur les bas niveaux de
qualification, nous apprcions que le rapport rappelle le rle dascenseur
social de cette voie de formation dans le suprieur.
En dehors de lapprentissage ouvert pour deux de ses formations,
Rouen Business School dveloppe une relle politique douverture sociale,
grce de nombreuses actions :
- Les cordes de la russite,
- Limplication dans lOpration Lumires des Cits ,
- La mise en place avec le soutien de trois entreprises dun
programme dun an Tremplin Pour Russir permettant des bacheliers
en mal dorientation de renforcer leurs bases scolaires et les emmener vers
un projet professionnel passant par lenseignement suprieur,
- Loctroi de bourses par la CCI de Rouen, par la collecte de fonds,
loctroi de prt sans caution par accord avec des banques.
Il est bien de rappeler enfin que nos coles ne connatraient pas une
telle augmentation de leurs effectifs si le retour sur investissement
attendu par les familles en termes demploi et de dveloppement de carrire
ntait pas au rendez-vous.
Concernant la gouvernance des coles : Le rapport montre les
difficults rencontres par les ESCG pour fonctionner dans le cadre du statut
dtablissement public dune CCI et les insuffisances du statut associatif
dsormais adopt par une majorit dentre elles, dont Rouen Business
School.
La Cour recommande ainsi quune rflexion soit engage sur le statut
juridique des coles. Nous ne pouvons que souscrire cette remarque qui
rejoint une rflexion amorce il y a deux ans dans le cadre de lACFCI/CCI
France et reprise rcemment par la CCI de Paris, visant crer un statut ad
hoc objet ducatif pour ces coles, dmarche dans laquelle la CCI de
Rouen sinscrit pleinement.

Cour des comptes

En conclusion, je voudrais rappeler lengagement sans faille de la
CCI de Rouen en matire de formation tous les niveaux du CFA
Interprofessionnel travers lIFA Marcel Sauvage, lenseignement
suprieur par la formation dingnieur offerte par lESIGELEC, les
formations au management dispenses par Rouen Business School, menant
lemploi, permettant des carrires russies et contribuant au rayonnement de
son territoire en France et dans le Monde.

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DE COMMERCE DE ROUEN


Cour des comptes

RPONSE DE LA DIRECTRICE DE LCOLE DE MANAGEMENT
(EM) DE STRASBOURG

Je vous informe que ce document nappelle aucune rponse de notre
part.

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DINDUSTRIE TERRITORIALE DE TOULOUSE

Permettez-moi tout dabord de fliciter les auteurs pour la clart de
ce rapport dont je ne suis pas loin de partager de nombreux points et
notamment les recommandations sur les quatre thmatiques de la mise en
uvre dun statut plus adapt, des modles de financement mme de
promouvoir lgalit daccs, des mcanismes daccrditations et sur la
ncessaire lisibilit des diplmes proposs. Je concentrerai donc mes
remarques sur des lments danalyse et sur la prcision de certaines
donnes chiffres concernant le GESC Toulouse (identifie dans la suite du
rapport par le sigle TBS Toulouse Business School).
1) Ce rapport ne met pas suffisamment en avant la segmentation des
ESCG et la diversit des coles. Il oppose de manire trop forte mon sens
les coles prestigieuses (dont on ne connait pas au final lidentit mais
dont le lecteur supposera quil sagit uniquement du groupe des
parisiennes ) aux autres coles dites de province , et supposes plus
petites, plus fragiles. Le rapport semble assimiler des coles de trs bon
niveau comme TBS ou Reims/Rouen des coles plus petites, qui
recrutent trs peu sur classes prparatoires. Il conviendrait donc pour
une information plus lisible de prciser quil existe un continuum entre les
coles parisiennes (et assimiles), les trs bonnes coles de Rgion (dont TBS
fait partie comme GEM, RMS, RBS, Audencia etc.), et les bonnes coles
caractre plus rgional (ce qui ne les empche pas dtre tournes vers
linternational). Afin de donner une information objective et factuelle sur la
segmentation des coles, les critres suivants mriteraient dtre prciss au
sein de ce rapport :
a. Le nombre et lidentit des coles qui ont le grade Master pour le
programme grande cole en prcisant galement la dure dobtention du visa
et du grade.
b. Le nombre et lidentit des coles triple accrdites avec une
prcision sur la dure de laccrditation (facteur discriminant) et la date de
la premire obtention (qui permet, l aussi de donner un lment factuel sur
lantriorit de la mise au standard international des coles de commerce
franaises).
2) Le rapport insiste galement sur une ncessaire rgulation de
lEtat pour accroitre la mixit sociale dans les ESCG en demandant aux
coles que la forte augmentation des droits de scolarit soit compense par
un systme de bourses, de prts ou dapprentissage . Si ce souhait ne peut,
lvidence, qutre partag par la direction des coles, le rapport ninsiste
cependant pas assez sur certains points:
a. Les frais de scolarit en hausse (tout comme la taille des coles) ont
en effet reprsent un des leviers financiers essentiels pour accompagner le

Cour des comptes

dveloppement des coles et leur permettre de jouer un rle dans la
globalisation de lenseignement suprieur et laccompagnement des
entreprises franaises par ladaptation des formations.
b. Rappelons ici que lEtat ne participe quindirectement au
financement des ESCG (on rappelle ici la quasi autonomie financire de
TBS, dont lautofinancement figure parmi les plus lev) la diffrence de ce
qui se pratique dans bon nombre dcoles dingnieurs, dont le cot de la
scolarit nest quen trs faible proportion support par les tudiants et leurs
familles. Il serait souhaitable de pouvoir comparer les cots de formation
tant en France qu ltranger et didentifier comment les spcificits
franaises peuvent sexprimer dans lvolution des modles de financement
et ainsi permettre de progresser sur lexigence de mixit sociale.
c. Lapprentissage est une piste suivre (trs demande par les
tudiants, en particulier les boursiers) mais l encore, il faudrait :
i. Que la lgislation sur lapprentissage volue favorablement et
puisse, par exemple, permettre que des apprentis contribuent, a minima,
des frais de scolarit (par exemple 20 30 %), ce qui est impossible
aujourdhui.
ii. Que les conseils rgionaux accordent davantage de place en
apprentissage aux ESCG, lesquelles sont parfois trop restreintes tout en
clarifiant les obligations des entreprises dans le financement pour rendre le
modle conomique prenne.
iii. Enfin, quune action dampleur soit mene auprs des grandes
entreprises mais aussi et surtout auprs des PME/PMI pour quelles
contribuent plus quelles ne le font aujourdhui encourager lapprentissage
via les ESCG.
Remarques page page :
- Le rapport ne prcisant pas quelles sont les meilleures coles , il
conviendrait de prciser que dans les trs bonnes coles de province (comme
Audencia, GEM, TBS, RBS et RMS par exemple), le taux de slection a lui
aussi t maintenu (les chiffres sont disponibles auprs de SIGEM) avec une
augmentation du nombre dinscrits au concours mais galement une
augmentation de la barre dadmissibilit.
- il serait bon de prciser que le nombre de places en apprentissage
accordes aux ESCG par les conseils rgionaux est trs variable selon les
politiques mises en place par les diffrentes rgions. Il y a donc l des
disparits sur le plan national indpendamment de la volont des ESCG.
- Les ESCG font partie des tablissements denseignement suprieur
qui sont dj trs souvent et trs rgulirement valus par des agences
nationales ou internationales. Ces processus dvaluation ont conduit les
coles se doter de personnels et services comptents entirement ddis

Cour des comptes

ces activits, ce qui a reprsent un cot supplmentaire assumer. Il
conviendrait donc de veiller ne pas alourdir encore davantage ces
processus daudit et dessayer plutt dintgrer la dimension mixit
sociale dans des dispositifs dj existants (par exemple audit
dtablissement de lAERES ou audit visa et grade master ).
- la participation active de TBS lmergence de lUniversit de
Toulouse est atteste par ladhsion au processus initi par le PRES et le
renforcement des accords de collaboration avec les acteurs locaux
(Universit, Ecoles dingnieurs, Institut).
- TBS, comme bon nombre dautres ESCG, ne jouent pas la carte de
la confusion et utilisent les titres de diplme conformment aux textes et
rglements en vigueur.
- cette stratgie a t couronne de succs pour les plus
prestigieuses et les plus riches coles de commerce etc. . Le rapport ne
prcisant pas de quelles coles il sagit, Il est important de prciser que les
grandes coles de province dont TBS fait partie ont bien vu leur stratgie
dinternationalisation couronne de succs comme la triple accrditation
peut en attester, avec la russite des campus de Barcelone et de Casablanca.
En esprant que ces lments contribuent la rflexion sur lvolution
des ESCG en France pour leur permettre daccompagner le dveloppement
conomique de notre pays.

Cour des comptes

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE L'COLE SUPRIEURE
DE COMMERCE ET DE MANAGEMENT (ESCEM) DE TOURS-
POITIERS

J'ai l'honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
rponse ce rapport.

Cour des comptes

ET DINDUSTRIE VERSAILLES / VAL-DOISE/YVELINES

Je vous informe que, compte-tenu de l'volution, au 1
er
janvier 2013,
du statut de la Chambre de commerce et d'industrie de Versailles
Val-d'Oise/Yvelines et de sa fusion au sein de la Chambre de commerce et
d'industrie de rgion Paris Ile-de-France, je n'envisage pas d'apporter de
rponse particulire sur rapport qui concerne l'ESSEC.

Cour des comptes

DES SCIENCES CONOMIQUES ET COMMERCIALES (ESSEC)

Dans le rapport : l'affirmation "cette volution entrane des
consquences mal matrises sur l'galit des jeunes ces filires mrite
quivalent" n'est pas dmontre.
En effet, on observe les mmes compositions socio-professionnelles
dans des coles gratuites de niveau quivalent, voire celles o les tudiants
reoivent un financement de l'Etat (cf. tudes de la CGE). De plus, pendant
la priode considre, la proportion de jeunes d'origine modeste a augment
dans les ESCG, compte-tenu des politiques actives de promotion sociale
(type "cordes de la russite") et de bourses d'tudes menes par les
tablissements.
Dans le rapport : l'affirmation "le modle pdagogique des coles de
commerce en France repose sur l'intervention des professionnels et sur
l'immersion de l'lve dans le milieu professionnel..." laisse entendre que
l'essentiel des enseignements seraient dispenss par les professionnels de
l'entreprise. Ce n'est pas le cas dans de nombreuses coles. La ralit
correspond plutt "repose sur un quilibre entre des enseignements
dispenss par des professeurs permanents universitaires professionnels, et
l'intervention des professionnels ...".
Dans le rapport : il n'y a PAS de quotas de publications imposs par
aucun organisme accrditeur. Les organismes d'accrditation internationaux
vrifient simplement qu'il y a assez de professeurs permanents pour animer
la relation professeurs/lves, alors que les taux d'encadrement
professeurs/lves des ESCG restent faibles (1 pour 25 1 pour 40,
comparer 1 pour 7 en moyenne dans les coles d'ingnieur en France).
L'augmentation des salaires des professeurs dans les coles les plus
reconnues internationalement provient simplement de la pnurie de
professeurs d'conomie et de gestion dans le monde, cette augmentation tant
bien renseigne au niveau international.
Si des professeurs peuvent aller jusqu' tripler leur salaire partir
d'une masse de travaux complmentaires qu'ils raliseraient (formation
continue, responsabilits acadmiques, chaires, etc.) il est trs improbable
que ces augmentations de salaire pourraient venir de la seule publication
d'articles. A l'ESSEC, cole pourtant parmi les plus engages dans la
recherche, ce chiffre ne dpasserait pas 50 %.
Dans le rapport : plutt que de dire "dpenses", il conviendrait de
dire "budget". Les coles ne VEULENT pas d'abord dpenser plus. Elles
trouvent des ressources supplmentaires pour mieux raliser leur mission.

Cour des comptes

Ces ressources vont diluer la part des ressources issues des CCIs, qui par
construction sont limites.
Dans le rapport : ce paragraphe comporte deux arguments tonnants.
D'une part, il n'taye pas par des faits comparatifs ce que serait la slectivit
sociale supplmentaire issue des frais de scolarit ; il la tient pour acquise
partir du moment o il existe des frais de scolarit significatifs. Les
observations longuement renseignes par la CGE, l'UGEI et la FESIC dans
de nombreuses publications contredisent cette affirmation.
D'autre part, en disant " la slection par le concours d'entre
s'ajoute toutefois dans les ESCG une slectivit par le prix des tudes ...", on
joue sur l'ambivalence du mot "slection" en suggrant que la slection du
concours comporterait une composante de slection sociale, alors qu'il s'agit
d'une slection acadmique. Les tudes ont montr que sur les mmes
cohortes de bacheliers, quand les jeunes boursiers avaient en moyenne
2 points de moins au baccalaurat que les non-boursiers, cet cart tait
rduit 0,5 point la fin des concours, les prpas et les systmes de
concours compensant trois quarts des carts sociaux creuss de la sixime
la terminale. La slection des concours d'entre ne peut tre considre
comme sociale.
Dans le rapport : il n'est pas logique de comparer le nombre de
boursiers en STOCK de tous les tudiants de l'universit (y compris la moiti
des tudiants qui chouent en premier cycle) et ceux qui sont en ESCG
APRES l'tape de slection acadmique d'un concours. Les chiffres
correspondant pour l'universit devraient tre ceux des tudiants en licence
d'conomie et de gestion, aprs le dpart des tudiants en chec dans le
premier cycle.
Dans le rapport : l'affirmation "une forte discrimination d'accs aux
coles de commerce par l'argent doit tre constate" n'est taye par aucun
fait, elle n'est pas corrle des observations dont le lien logique serait
tabli dans les paragraphes prcdents. De nombreuses coles payantes,
d'ingnieur comme de management, ont construit des dispositifs d'accs
leurs tudes qui viennent garantir que tout jeune qui en a la capacit
intellectuelle pourra suivre les tudes exigeantes envisages. Si l'information
de ces dispositifs n'est pas accessible de manire quivalente dans toutes les
catgories sociales, on sait combien l'orientation scolaire est socialement
discriminante en France.
Dans le rapport : la faiblesse des fonds propres n'est pas lie au statut
associatif. Il existe des associations richement dotes, souvent reconnues
d'utilit publique ou transformes en fondations, dont la dotation financire
initiale est l'origine de la capacit d'agir. Ce n'est donc pas le statut
associatif qui ne permet pas de corriger la fragilit des fonds propres, c'est
l'absence de fonds propres qui constitue une fragilit financire de nos
institutions, quel quen soit le statut.

Cour des comptes

Dans le rapport : le statut associatif permet bel et bien le
dveloppement d'une partie de l'activit caractre commercial et
concurrentiel, ds lors que les excdents de cette activit servent financer
la mission principale ; nombre de fondations agissent ainsi. En revanche le
rapport souligne juste titre que le statut associatif pose des contraintes trs
strictes sur la participation des acteurs universitaires permanents, ce qui est
considr comme ordinaire pour des institutions internationales. Si un
nouveau statut est envisager, ce dernier point nous semble plus important
que celui relatif la lucrativit, les institutions universitaires n'ayant pas
vocation avoir un caractre majoritairement lucratif.

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ET D'INDUSTRIE TERRITORIALE DE VIENNE

Ce rapport a retenu toute mon attention dans la mesure o il prend en
compte l'ensemble des lments constitutifs de la situation de l'ESCEM,
ceux-l mmes qui nous ont conduits engager le processus de cration de
FBS (France Business School).
Je vous informe en consquence que ce rapport n'appelle pas de
rponse particulire de ma part.

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Chapitre III
Transports et amnagement du
territoire

1. Le syndicat mixte des transports de
lagglomration toulousaine : une
ncessaire adaptation la croissance du
rseau
2. Le tramway dArtois-Gohelle : un projet
insuffisamment rflchi
3. La participation des collectivits
territoriales au financement de la ligne
grande vitesse Est (LGV Est) : des
contreparties coteuses, une gare de trop
4. Les ports de pche en Bretagne : la
ncessit dune approche rgionale

Cour des comptes

Cour des comptes

1
Le syndicat mixte des transports de
lagglomration toulousaine : une
ncessaire adaptation la croissance du
rseau

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le syndicat mixte des transports en commun (SMTC) est lautorit
organisatrice des transports sur lagglomration toulousaine. Il a fait
lobjet dun rcent contrle de la chambre rgionale des comptes de
Midi-Pyrnes, conduisant formuler un certain nombre dobservations
et de recommandations sur sa gestion.
Longtemps constitu autour de trois intercommunalits
278

reprsentant 84 communes, il comprend, en 2012, 99 communes. Sur la
priode 2008-2010, les dpenses slevaient annuellement 300 M en
fonctionnement, et 140 M en investissement. Le volume de
linvestissement depuis 2002, qui atteint plus de 1,7 Md, fait du SMTC
un des premiers investisseurs locaux de lhexagone.
Face lexpansion dmographique, le rseau arrive aujourdhui
saturation aux heures de pointe, notamment pour les lignes de mtro et
certaines lignes de bus. En effet, laire urbaine toulousaine, qui compte
plus de 1 200 000 habitants
279
, gagne 20 000 habitants par an en
moyenne, et se classe au premier rang des grandes villes franaises par
son accroissement dmographique.
Laugmentation rapide de la population, conjugue lextension
du primtre de rsidence, fait de la problmatique des transports un
enjeu majeur. Ds lors, avec prs de 110 millions de dplacements en
2011, la rgie des transports Tisso, charge de lexploitation du rseau,
se place parmi les trois plus grands rseaux franais de province en
terme de frquentation.

278
La communaut urbaine du Grand Toulouse, la communaut dagglomration du
sud-est toulousain (SICOVAL), et le syndicat intercommunal des transports publics
de la rgion toulousaine (SITPRT).
279
Source : INSEE, 6 pages n 122-31. Novembre 2009.

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Pour autant, la multiplication des acteurs au sein du syndicat
mixte comme sa priphrie, avec le dpartement mais aussi la rgion,
celle-ci en tant quautorit organisatrice des transports ferroviaires
rgionaux, entrave la prise de dcision et la gestion des transports.
I - Une organisation institutionnelle inadapte
A - Lincohrence des primtres dintervention des
transports publics
Aux termes de la loi dorientation des transports intrieurs (LOTI)
du 30 dcembre 1982, la responsabilit des transports publics urbains
incombe la structure intercommunale constitue sur le primtre des
transports urbains. La dfinition du primtre constitue un vritable enjeu,
car elle permet la mise en uvre dune politique commune et
dimensionne le champ du prlvement du versement transport.
Le primtre des transports urbains de lagglomration toulousaine
a connu la fois un essor dmographique et une augmentation des flux
pendulaires
280
. Ces deux phnomnes conjugus ont videmment conduit
une progression de la demande de transports en commun, puisque plus
de 80 % des actifs pri-urbains doivent changer de commune pour
travailler. Au dbut des annes 2000, la cration de nouvelles
intercommunalits sur le territoire a ncessit la rvision du primtre des
transports urbains, qui datait de la cration du syndicat mixte et ntait
plus adapt la ralit du contexte local. Pourtant, en labsence daccord,
sa mise jour a t imparfaite.
Ainsi, plusieurs communes situes hors primtre des transports
urbains sont aujourdhui desservies alors que le syndicat mixte ne
bnficie pas de leur versement transport. Mme sil sagit, pour
lessentiel, de petites communes prsentant un faible enjeu financier, cette
distorsion illustre la difficult, pour le comit syndical, de saccorder sur
des questions organisationnelles.
En outre, depuis lorigine, le primtre des transports urbains a
intgr des communes qui ntaient pas membres du syndicat mixte.
Ctait notamment le cas, jusquen 2012
281
, de la communaut

280
Migrations domicile-travail ou domicile-tudes.
281
La communaut dagglomration du muretain, regroupant 14 communes, a adhr
au syndicat mixte en 2012. A la suite de cette adhsion larrt prfectoral du
7 novembre 2012, qui entrera en vigueur le 1
er
mars 2013, a modifi le primtre des
transports urbains en y intgrant toutes les communes.

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LE SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS DE LAGGLOMERATION TOULOUSAINE 385
dagglomration du muretain, desservie par des lignes de bus avec des
frquences parfois quivalentes aux dessertes de la premire couronne
toulousaine. Or, sur cette zone urbaine, loffre de transport mise en place
par cette communaut dagglomration se cumulait avec celle du syndicat
mixte sans que la coordination ne soit toutefois institutionnellement
organise.

Source : Tisso syndicat mixte des transports en commyn (SMTC)

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B - Une coordination insuffisante des politiques
damnagement et de transports
La politique des transports repose sur le plan de dplacements
urbains qui en constitue le cadre gnral et dfinit les grands principes
dorganisation des dplacements. Le syndicat mixte, en tant quautorit
organisatrice des transports urbains, est charg de llaboration de ce
plan. En 2012, aprs plus de dix annes de ngociations, il a adopt le
nouveau plan de dplacements urbains
282
.
Selon ce plan, les orientations du schma de cohrence territorial
(SCOT) doivent tre prises en compte par le syndicat mixte.
De ce fait, toute ouverture lurbanisation ou tout projet de
renouvellement urbain dampleur devraient normalement saccompagner
dune desserte en transports collectifs adapte. De mme, louverture de
nouvelles zones lurbanisation dans le plan local durbanisme devrait
concerner des secteurs dj desservis par les transports en commun.
Enfin, le phasage des dessertes de transports avec louverture
lurbanisation dans la ville intense
283
devrait passer par des contrats
daxe.
En principe, les communes sont tenues de consulter le syndicat
mixte sur les possibilits de dessertes en transports pralablement
lengagement dun projet durbanisation.
Le plan de dplacements urbains affiche donc des intentions de
coordination entre, dune part, la politique des dplacements et, dautre
part, la politique damnagement du Grand Toulouse.
Or la stratgie durbanisation et loffre de transports ne sont pas
toujours alles de pair. Pour preuve, lagglomration toulousaine a vu
natre des projets urbains sans quune offre de transports suffisante soit
mise en place, crant ainsi des zones dhabitation denses mais mal
desservies. Cest le cas de la ZAC des Ponts-Jumeaux, dont les dessertes
en transports sont bien infrieures la demande cre par lurbanisation.
Dans dautre cas, loffre de transport mise en place a largement devanc
lurbanisation dont les projets immobiliers ont t retards. Le quartier
Andromde, prs de lAroconstellation de Blagnac, en est un exemple.

282
Le prcdent plan de dplacements urbains datait de 2001 et avait t mis en
rvision quelques semaines seulement aprs son adoption.
283
Le primtre de la ville intense rpond plusieurs caractristiques : des transports
en commun performants assurant un cadencement minimal au quart dheure en
moyenne, lhorizon 2030, des ples dquipements et services, des tablissements
denseignement, des activits et des emplois.

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Cette situation pse sur lquilibre dexploitation des lignes de transports
mises en circulation.
Lamlioration de la coordination des dcisions durbanisation et
de loffre de transport devient plus que jamais une ncessit au regard des
pratiques actuelles.
Si les contrats daxe, qui formalisent en la matire les engagements
des collectivits, semblent constituer aujourdhui une orientation
pertinente, leur mise en uvre reste approfondir et leur force
contraignante pour les diffrents acteurs reste dfinir.
C - Des statuts peu compatibles avec une gestion
optimale des enjeux
La plupart des grandes mtropoles rgionales grent leurs
transports urbains au travers dune autorit organisatrice des transports
(AOT) qui ne comprend quune seule intercommunalit.
284
Ce nest pas le
cas de lagglomration toulousaine qui a opt, comme Lyon, Lille ou
Grenoble, pour un syndicat mixte des transports regroupant aujourdhui
quatre intercommunalits
285
auxquelles adhrent 99 communes. Ds le
dpart, lautorit organisatrice des transports urbains toulousains sest, en
effet, caractrise par le choix dinclure un nombre lev de collectivits
dans le primtre des transports, celui-ci tant particulirement tendu.
Le choix dune telle organisation, caractristique dun vritable
cheveau institutionnel, ne permet pas doptimiser la prise de dcision.
En premier lieu, le processus de dcision se trouve parfois
contrari par des enjeux extrieurs aux transports qui peuvent interfrer
dans les dbats. Par exemple, les changements successifs de mode
dexploitation
286
refltent davantage des choix politiques que la recherche
de gains financiers ou de qualit. Ils illustrent la difficult prendre des
dcisions.
En second lieu, un point dachoppement particulier peut voir le
jour. Ainsi, la configuration du rseau, notamment la mise en service
dune ligne de mtro jusqu la zone de Labge, est source constante de
dbat.

284
Bordeaux, Nantes, Marseille, Strasbourg, Nice.
285
Toulouse Mtropole (37 communes), SICOVAL (36 communes), Le Muretain
(14 communes), SITPRT (12 communes).
286
Cest aujourdhui la rgie TISSEO qui, sous la forme dtablissement public
industriel et commercial, exploite le rseau.

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Or la rgle de lunanimit dans la prise de dcision, qui vaut pour
de nombreux points, dont les orientations financires, conduit donner
un membre un droit de vto alors mme que son poids financier est
marginal. Cest le cas de la communaut dagglomration du sud-est
toulousain (SICOVAL), dont la contribution slevait 1,26 % des
participations totales des collectivits membres en 2009, mais qui a pu
sopposer toute augmentation des contributions ncessaires au
financement de nouveaux projets.
Pourtant, dans un contexte de croissance dmographique et
dtalement urbain, la demande de transport est particulirement forte. La
gouvernance actuelle, qui exige lunanimit sur des points essentiels,
nest pas la hauteur des enjeux. Aujourdhui encore, certains projets
sont retards, comme la ligne de Tramway Garonne ; dautres restent
en phase dtude, comme le prolongement de cette ligne ou la mise en
service de lignes de bus en site propre haut niveau de service, au nord
de lagglomration.
Ces retards montrent la dpendance du syndicat mixte lgard de
ses collectivits membres tant sur le plan des dcisions financires que de
la matrise douvrage des oprations, notamment lorsquelles demandent
des interventions sur la voirie.
II - Une exploitation davantage finance par les
contribuables que par les usagers
En 2011, les dpenses de fonctionnement totales du syndicat mixte
slvent annuellement plus de 300 M. Ses ressources proviennent de
la fiscalit (197 M de versement transport), des contributions des
membres (92 M), et des recettes commerciales (69 M). Si ces
ressources permettent de couvrir le financement de lexploitation, leur
volution rcente montre lapparition dun effet de ciseaux dfavorable,
d au tassement du versement transport et linsuffisance des recettes
commerciales, appelant une contribution croissance des collectivits
territoriales.
A - Un versement transport jusqu'alors dynamique
mais en voie de stabilisation
Le rendement du versement transport est particulirement lev
Toulouse, comparativement dautres rseaux. Il constitue le socle

Cour des comptes
essentiel de financement du rseau : il permet de couvrir plus de la totalit
des charges dexploitation supportes par la rgie des transports Tisso
287
.
Le rseau toulousain est le seul dont le produit de versement
transport est suprieur aux charges dexploitation, la moyenne
stablissant 72,7 %. De mme, le produit du versement transport par
habitant (205,91 ) est le plus lev de lchantillon retrac dans le
tableau n1 suivant.
Tableau n 1 : poids du versement transport dans le financement
des diffrents rseaux
288

%
Versement
transport
(en M)
Charges de
l'exploitant
(en M)
VT/Charges
de
l'exploitant
(en %)
Produit de VT
par habitant
(en )
Lyon 238,4 314,5 75,8% 187,13
Lilles 175,0 245,6 71,3% 155,58
Marseille 124,2 270,4 45,9% 120,06
Toulouse 176,3 154,1 114,4% 205,91
Bordeaux 122,9 147,1 83,5% 171,91
Nantes 108,6 125,4 86,6% 182,61
Nice 57,3 104,4 54,9% 110,66
Strasbourg 81,1 173,4 46,8% 171,18
Montpellier 58,9 72,1 81,6% 142,82
Rouen 65,4 78,7 83,1% 158,81
Grenoble 77,2 108,4 71,3% 191,50
Rennes 80,1 84,9 94,4% 202,45
Moyenne 113,8 156,6 72,7% 166,24
Source : Union des transports publics et ferroviaires (UTP)
Centre dtudes sur les rseaux de transport et lurbanisme (CERTU), 2009
Depuis 1991, le syndicat mixte a toujours veill adopter le taux
maximum pour le versement transport, qui a t port 2 % en mars
2011
289
.

287
Lamortissement et lannuit sont supports par le budget du syndicat mixte et non
par celui de la rgie des transports.
288
La rgie des transports toulousains (TISSEO) ne supporte ni les frais financiers ni
lamortissement des dpenses des quipements.

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La croissance du produit du versement transport, qui est concentr
sur une dizaine de communes, a t importante jusquen 2008 (+ 25 M
de 2005 2008). Le dynamisme des bases a permis cet accroissement de
la recette.
Une rupture, toutefois, est intervenue en 2009. Pour la premire
fois depuis de nombreuses annes, on observe une baisse des produits
commerciaux et une stagnation du produit du versement transport, alors
que celui-ci augmentait en moyenne, depuis 2003, de 6,5 % par an. Cette
stagnation semble se confirmer depuis. Le recul des produits propres du
syndicat mixte, conjugu lalourdissement des charges, a ds lors rendu
ncessaire une majoration des subventions publiques.
B - Limpact de la gratuit sur les recettes commerciales
Fort dune fiscalit dynamique, le syndicat mixte a institu un
large mcanisme de gratuit, compens ou non par les collectivits
locales. Ainsi, les collgiens, ou certains publics pour des raisons
sociales, par exemple les allocataires du RSA, bnficient de la gratuit
des transports
290
. La gratuit totale est galement accorde aux plus de 65
ans, aux personnes handicapes, aux demandeurs demplois domicilis
dans le primtre des transports urbains. Ces dernires mesures ne font
pas lobjet dun remboursement.
Aujourdhui, plus dun voyageur sur trois ne sacquitte pas de son
titre de transport. Le nombre annuel de voyages gratuits est de prs de 49
millions pour plus de 141 millions de voyages en 2010.
Ces gratuits ont t mises en place progressivement et leurs
conditions ont volu au fil du temps.
Pour les personnes ges, le mcanisme de gratuit, instaur en
1972, ne stendait quaux plus de 65 ans rsidant dans les communes du
primtre des transports urbains, en dehors des heures de pointe les jours
de semaine, sans restriction les dimanches et jours fris. En 1974, le
dispositif a t tendu aux personnes de plus de 65 ans domicilies dans
le dpartement. En 1977, les conditions dhoraire ont t supprimes.
Enfin, en 2006, la ville de Toulouse a dcid de prendre en charge les
frais dtablissement de la carte annuelle qui slevaient alors 7,62 . En

289
La loi n 2010-788 du 12 juillet 2010, dite Grenelle II, permet aux AOT
comprenant une ou plusieurs communes touristiques de porter le taux du versement
transport 2 %, au lieu de 1,8 % pour le droit commun.
290
Nanmoins, avec, pour ces bnficiaires, un remboursement par le dpartement de
la Haute-Garonne.

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2010, la gratuit des sniors reprsentaient plus de 10 millions de
voyages, soit plus de 28 % de la gratuit non compense par un tiers.
titre de comparaison, la gratuit accorde aux demandeurs
demploi se chiffre plus de 22 millions de voyages.
Le syndicat mixte a, par ailleurs, mis en place en 2008 un tarif
prfrentiel de 10 mensuels ou 100 annuels pour les moins de 26 ans.
Cette dcision tarifaire rend les prix toulousains, au bnfice des jeunes,
infrieurs de 50 % la moyenne des autres rseaux.
Ce tarif jeune a connu un rel succs, avec une monte en
puissance rapide (de 26 millions de voyages en 2009 36 millions en
2010). Cet abonnement a couvert plus dun tiers du trafic payant en 2010.
Si la nouvelle tarification a entran une progression de la frquentation,
elle na pas compens la perte de recettes qui en est rsulte (moins
1,5 M entre 2008 et 2010).
Ainsi, en 2010, la gratuit et le nouveau tarif jeunes ont
entran, au total, un cot de prs de 22 M pour lexploitant. Les offres
tarifaires proposes ont pour consquence un taux de couverture des cots
dexploitation plutt faible, comparativement aux autres rseaux :
Tableau n 2 : taux de couverture des cots dexploitation par les
recettes commerciales (en %)
291

Lyon 50,5%
Lille 41,2%
Marseille 47,7%
Toulouse 38,6%
Bordeaux 28,4%
Nantes 36,6%
Nice 33,6%
Strasbourg 51,9%
Mont pellier 57,8%
Rouen 29,3%
Grenoble 34,3%
Rennes 40,9%
Moyenne 40,9%

Source : Union des transports publics et ferroviaires (UTP)
Centre dtudes sur les rseaux de transport et lurbanisme (CERTU), 2009

291
Les produits commerciaux de la rgie Tisso (prs de 60 M) couvrent 38,6 % de
ses dpenses propres dexploitation (154,1 M) hors amortissements et charges
financires, supports par le budget du SMTC.

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Globalement, le taux de couverture des charges dexploitation du
rseau par ses recettes commerciales sest maintenu environ 40 %, de
2003 2008. Il sest dgrad de 10 % en 2009 en raison de leffet
combin dune augmentation des dpenses dexploitation de + 5,6 %,
situation rcurrente depuis plusieurs annes, et dune baisse des recettes
commerciales (- 4 %), phnomne essentiellement li la nouvelle
politique tarifaire.
La part des charges dexploitation non couvertes par les recettes
commerciales progresse. Dans le mme temps, les charges augmentent
galement. Donc, toute aggravation des charges dexploitation nest que
partiellement couverte par la croissance des produits commerciaux.
Ds lors, face au ralentissement du versement transport et
lvolution du cot unitaire dexploitation, qui augmente de 10 %, alors
que les recettes par validation ne progressent que de 2,4 %, la pertinence
dun tel niveau de gratuit appelle une remise en cause. Dailleurs,
conscient de cette situation, le syndicat mixte a engag une rflexion sur
la gratuit et conclut un contrat de service public avec la rgie Tisso afin
de stabiliser la rmunration forfaitaire annuelle et donc le cot
kilomtrique.
Le rexamen de cette politique ne se justifie pas que du seul point
de vue financier. En effet, une telle politique de gratuit peut nuire la
qualit du service et peut tre considre comme un facteur aggravant la
saturation du rseau aux heures de pointe.
En outre, le syndicat mixte ne dispose daucune comptence pour
exercer, en lieu et place des collectivits, une politique caractre social
en faveur des jeunes ou des plus gs. Ds lors, les communes, en
recourant au syndicat mixte pour mettre en uvre des mesures vocation
sociale sans, en contrepartie, en assurer le remboursement, contribuent
la dtrioration de lquilibre dexploitation. La compensation, in fine,
pse sur le contribuable.
C - Un quilibre dexploitation compromis par le pacte
financier actuel
Le retrait, comme la loi ly autorisait, du dpartement de la Haute-
Garonne, le 1
er
janvier 2007 a profondment modifi les quilibres
institutionnels et financiers.
Les statuts du syndicat mixte prvoyaient lorigine, en termes de
participation financire et de reprsentation, une parit entre ce
dpartement et la communaut dagglomration du Grand Toulouse

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(CAGT). Ainsi, chaque structure apportait 48,1 % des financements de
fonctionnement
292
.
Aprs le retrait du dpartement, les statuts ont t modifis en
2007. Les trois intercommunalits restantes nont pas fait le choix de
compenser la rduction des financements, entrane par le dpart du
dpartement, par une majoration de leur propre participation. Bien au
contraire, elles ont dcid de figer leurs contributions.
Les nouveaux statuts maintiennent les participations de ces
collectivits leur niveau de 2006. Elles varieront seulement en fonction
dune formule dindexation reposant sur lvolution cumule de la
population de lagglomration et de celle de lindice du cot de la
construction. Toute contribution supplmentaire doit tre dcide par
dlibration expresse adopte lunanimit. Ces dispositions ont t
prises afin, notamment, de protger les intrts des deux petites
collectivits membres.
La contribution des membres du syndicat mixte au financement de
lexploitation est dsormais assure plus de 90 % par une seule
intercommunalit, la CAGT, devenue la communaut urbaine du Grand
Toulouse (CUGT) en 2009.
Le cadre actuel fixant le financement par les collectivits peut donc
conduire chaque anne un blocage des dcisions budgtaires. A plus
long terme, il constitue un frein la mise en place dune vritable gestion
prospective.
Pour les budgets 2009 et 2010, des contributions supplmentaires
ont t ncessaires. Lunanimit requise na pu tre trouve, lopposition
de lune des collectivits (SICOVAL) cette nouvelle participation
financire tant en fait une faon dexprimer son dsaccord sur certains
projets dextension du rseau. Cest pourquoi la communaut urbaine du
Grand Toulouse a dcid, seule, de doubler sa contribution, passe de
39,7 80 M sur un total de 82,8 M en 2009. La moiti de ce
financement supplmentaire a t apporte par la ville de Toulouse.

292
Communaut dagglomration du Grand Toulouse (CAGT) : 48,105 % -
dpartement de la Haute-Garonne : 48,105 % - communaut dagglomration du sud-
est toulousain (SICOVAL) : 1,26 % - syndicat intercommunal des transports publics
de la rgion toulousaine (SITPRT) : 2,53 %

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Cette situation financire difficile a dailleurs conduit le syndicat
mixte saffranchir de la rgle comptable. En effet, dans lincapacit de
financer le supplment de dotations aux amortissements en augmentant
ses ressources propres, il a procd une neutralisation de ses
amortissements que ne lui permettait pas le cadre comptable en vigueur.
Budgtairement, une telle pratique, htrodoxe quoique autorise par les
ministres concerns, conduit financer des dpenses de fonctionnement
par des recettes dinvestissement. Sans cette criture comptable, le
rsultat de fonctionnement aurait t ngatif hauteur de 79,31 M en
2008 et de prs de 7 M en 2009.
Cest le dfaut de stratgie financire globale comme labsence de
volont de remise plat de lensemble des financements de la section
de fonctionnement qui ont abouti ce choix qui nest satisfaisant ni
juridiquement ni sur les plans comptable et financier.
Le problme du financement de lexploitation est en ralit
structurel.
Le cot du service est, en effet, support par lusager hauteur de
17 % et, par voie de consquence, hauteur de 83 % par les
contribuables, mnages et entreprises.
La fiscalit est le mode de financement privilgi par le syndicat
mixte pour supporter laugmentation des cots. Dans un contexte o les
charges dexploitation augmentent, entre 2003 et 2009, de 133 M alors
que les recettes ne progressent que de 24 M, leffet de ciseaux est
dfavorable. Ds lors, la fiscalit (versement transport et subventions des
collectivits) est venue couvrir pour partie les cots supplmentaires
(+ 69,4 M). Le reliquat a t couvert par lartifice comptable de la
neutralisation des amortissements (40 M).
La gestion du syndicat mixte ne peut donc senvisager sans
llaboration dun nouveau pacte financier. Cette stratgie doit inclure
une rflexion sur la tarification, notamment sur la gratuit, et la fixation
dun cadre pour les participations des collectivits, sans pour autant
ngliger la ncessit de contenir les cots.

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III - Le poids des contraintes financires sur les
investissements venir
A - Lendettement, consquence des lourds
investissements antrieurs
Jusquen 2007, le niveau des investissements du syndicat mixte a
t trs lev, notamment par rapport la priode prcdente. La
moyenne annuelle des dpenses dquipement entre 2002 et 2007 se
monte 247 M.
Depuis 2002, quatre oprations importantes sont relever :
le prolongement de la ligne de mtro A jusqu Balma Gramont
mise en service fin 2003 ;
la construction de la ligne de mtro B mise en service en 2007 ;
la reconstruction, en 2008, du centre dexploitation de Langlade
dtruit par lexplosion de lusine AZF ;
la cration de la ligne de tramway E mise en service en
novembre 2010.
Deux lignes de bus ont t aussi ralises en site propre, oprations
dun budget plus limit, mais importantes en termes de restructuration du
rseau.
Leffort dinvestissement entre 2002 et 2010, qui reprsente
1,7 Md, a ainsi contribu la constitution de 68 % de lactif du syndicat
mixte (en euros courants). Il place le syndicat mixte, tout au moins sur
cette priode, parmi les premiers investisseurs publics locaux du pays.
Le rythme a ensuite flchi mais est rest soutenu avec la
construction de lessentiel de la ligne de tramway E sur les annes 2007-
2010.
Paralllement cette volution, la facult du syndicat mixte
dgager une pargne nette tend se dgrader. Ainsi, sur les trois
exercices 2007, 2008 et 2009, la capacit dautofinancement nette na t
imputable qu des produits exceptionnels.
La ralisation dinvestissements importants sur la priode,
combine une quasi-absence dautofinancement, a donc conduit
augmenter fortement lendettement du syndicat entre 2003 et 2010.

Cour des comptes

Lannuit absorbe, en effet, sur la priode, prs de 21 % des
recettes relles de fonctionnement. Chaque anne, elle est suprieure au
montant des recettes commerciales (116 % en 2009). En consolid
(budget principal et budget annexe de la rgie Tisso), lannuit constitue
le deuxime poste de dpenses aprs les charges de personnel.
Fin 2010, lencours de la dette slevait 1 353,47 M. Il a t
multipli par 2,4 depuis 2003 et reprsente actuellement prs de 20
annes de recettes commerciales, ou huit annes de versement transport.
La dette se monte, en 2010, 1 600 par habitant, ce qui constitue
le niveau le plus lev des collectivits du primtre des transports
urbains.
B - Des objectifs dinvestissement galement compromis
par le pacte financier actuel
Le syndicat mixte a de multiples projets dinvestissements
finaliss, notamment les lignes Tram Garonne et Envol. Dautres projets
sont en attente, privilgiant le dveloppement de lignes de bus haut
niveau de service .
En 2009, pour rpondre laugmentation continue de la demande
de transport, le syndicat mixte projetait un montant annuel
dinvestissements de 191 M 223 M sur la dcennie. Dans le projet de
plan de dplacements urbains, une dlibration du 4 novembre 2010 a
ramen cet objectif un volume de 160 180 M par an en moyenne.
Par ailleurs, le syndicat mixte doit honorer un programme de
renouvellement de ses quipements (achat de bus et de rames de mtro,
grandes visites sur les rames les plus anciennes de la ligne A, divers
investissements rcurrents raliser sur le mtro, sur les btiments), pour
un montant de 15 20 M par an.
Ces objectifs doivent, cependant, tre analyss au regard des
contraintes financires qui simposent au syndicat mixte.
Dabord, la progression de lencours de la dette a t trs
importante depuis 2002. Elle a plus que doubl et ne peut continuer sur le
mme rythme. Il serait raisonnable de la stabiliser sur quelques annes, en
limitant le montant des nouveaux emprunts celui de lannuit en capital
rembourse chaque anne.
Or, pour raliser le programme dinvestissements projet, il est
prvu de porter lencours de la dette 1 800 M, fin 2020. Ce niveau
resterait, certes, compatible avec les ratios prudentiels exigs par la
banque europenne dinvestissement, un des prteurs du syndicat mixte,

Cour des comptes
soit un encours infrieur 19 annes dautofinancement. Toutefois, le
respect de cette rgle, et surtout la soutenabilit de cette nouvelle dette
(en augmentation de 30 % par rapport la situation actuelle), reposent sur
des facteurs-cls qui restent aujourdhui bien fragiles. Cette hypothse de
financement serait, en effet, troitement dpendante de la croissance de
lautofinancement, et donc, de celle des recettes de fonctionnement, et en
premier lieu des participations des collectivits locales.
En considrant que toute augmentation de lencours de 100 M
entrane, au taux actuel de la dette du syndicat mixte, une annuit
supplmentaire denviron 6 M pendant 25 ans, cette solution aurait pour
effet daccentuer leffet de ciseaux qui laffecte. Elle ne pourrait donc
senvisager sans une refonte du pacte financier.
Ensuite, lautofinancement devrait tre notamment constitu par
des dotations aux amortissements suffisantes, en abandonnant la pratique
de leur neutralisation comptable voque plus haut.
Par ailleurs, les subventions dinvestissements seront dtermines,
avec tous les alas correspondants, par les engagements venir des
collectivits, membres du syndicat mixte comme le SICOVAL, ou
extrieures au syndicat mixte comme le dpartement de la Haute-
Garonne, sans prjuger dune ventuelle participation de ltat ou de
lEurope.
Enfin, le syndicat mixte dispose dun fonds de roulement (116 M
fin 2010), aliment en partie par des emprunts souscrits prcocement.
Une partie de ce fonds de roulement devrait contribuer au financement
des investissements projets et, par l-mme, stabiliser lencours de la
dette.
En dfinitive, au regard de ces diverses contraintes, et sur la base
des projections financires ralises, le volume des investissements
susceptibles dtre financs chaque anne varierait non pas de 160
180 M mais, plus raisonnablement, de 130 148 M. Cette hypothse
permettrait au syndicat mixte de stabiliser sa dette, de maintenir le niveau
annuel des subventions dinvestissement un montant de lordre de
37 M, et de ramener le fonds de roulement prs de 30 M.

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Tableau n 3 : estimation prospective
des emplois-ressources avec stabilisation de la dette
(en milliers d') 2011 2012 2013 2014 2015 cumul
Emplois: 205 500 214 500 217 500 205 500 212 500 1 055 500
dpenses d'quipement 148 129 146 657 145 665 129 363 130 054 699 868
annuit en K de la det te ancienne 42 761 49 943 50 135 50 337 52 046 245 222
annuit nouvelle dett e 1 000 1 800 3 500 5 500 8 000 19 800
amortissement subvent ion 13 610 16 100 18 200 20 300 22 400 90 610
-
Ressources: 205 500 214 500 217 500 205 500 212 500 1 055 500
affectation 1068 26 000 30 000 30 000 - - 86 000
subventions d'investisst du CG 32 000 32 000 32 000 32 000 32 000 160 000
aut res subventions d'investisst 1 000 6 000 6 000 6 000 6 000 25 000
amortissement (CAF brute) 96 500 96 500 99 500 107 500 114 500 514 500
emprunt s de l'exercice 50 000 50 000 50 000 60 000 60 000 270 000
fonds de Rt au 31/12 90 000 60 000 30 000 30 000 30 000
(116 M fin 2010 )
encours au 31/12 1 382 469 1 380 726 1 377 091 1 381 254 1 381 208
Source : Chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes
Au surplus, si lon tient compte des investissements de
renouvellement raliser, le montant des oprations dextension du
rseau, qui pourraient tre finances dans ces conditions, peut tre valu
120 M par an, soit un volume trs en de des prvisions du syndicat
mixte.
Les volumes dinvestissement envisags par le syndicat mixte ne
paraissent donc pas compatibles avec son mode actuel de financement, en
particulier avec le niveau de contribution des collectivits membres.
En effet, tant les aspects institutionnels que le pacte financier
actuel ne permettent pas de rpondre ces objectifs. Conformment aux
statuts en vigueur, laugmentation des contributions des membres nest
possible qu lunanimit. La gouvernance actuelle du syndicat mixte
laisse donc place des enjeux particuliers qui interfrent dans les dbats
stratgiques et peuvent contribuer bloquer la programmation
pluriannuelle des quipements.
Par ailleurs, le financement de collectivits extrieures au syndicat
mixte se fait dans un cadre financier qui nest ni institutionnalis ni mme
formalis. Il sensuit quune collectivit extrieure, comme le
dpartement de la Haute-Garonne, devient larbitre des dcisions
dinvestissement.

Cour des comptes
Il est impratif pour le syndicat mixte de redfinir le pacte qui lie
ses membres, le cas chant en associant le dpartement de la Haute-
Garonne, en vue dassurer des perspectives financires durables.
Une telle rvision du pacte institutionnel et financier permettrait le
financement des investissements, en premier lieu, par lautofinancement
dgag, les participations des collectivits-membres, les subventions de
tiers et, en dernier lieu, par lemprunt, tant entendu que le niveau
dendettement a atteint un seuil critique.
Il parat, en outre, indispensable de revenir sur la rgle de
lunanimit qui ne permet pas de grer avec efficience de tels enjeux
financiers.

La cession de onze bus une association caritative dans des conditions
peu transparentes
Dans le cadre dun projet de coopration solidaire mis en place avec
une association fin humanitaire, en collaboration avec le conseil rgional de
Midi-Pyrnes et la ville de Marrakech, le syndicat mixte a cd cette
association onze autobus rforms. Ces vhicules taient destins
laccompagnement scolaire dans certaines zones dfavorises du Maroc.
La convention de cession de vhicules a t signe le 4 aot 2009 par
le prsident du syndicat mixte et par lassociation, reprsente par son
prsident nommment dsign.
Aux termes de cette convention, le syndicat mixte a vendu
lassociation onze autobus pour 1 symbolique par vhicule. La convention
prvoyait que les vhicules devaient tre livrs entre le mois daot et le mois
de septembre 2009.
Selon le syndicat mixte, cette livraison serait en ralit intervenue
entre septembre 2010 et fvrier 2011, mais dans des conditions qui restent
aujourdhui toujours mystrieuses. On ne connat, en effet, ni la date de
remise, ni lidentit des personnes qui en ont pris possession.
La cession aurait simplement donn lieu signature des cartes grises
des vhicules, sans tablissement dun procs-verbal contradictoire de
remise.
Le syndicat mixte est aujourdhui dans limpossibilit de sassurer de
lutilisation de ces bus et de les localiser. Sinquitant de lexcution de la
convention, le syndicat mixte sest rapproch du prsident de lassociation
concerne.

Cour des comptes

Celui-ci a indiqu que la convention du 4 aot 2009 aurait t signe
par un ancien collaborateur bnvole, usurpant son identit, et que
lassociation ne serait jamais entre en possession des vhicules. Il ignorait
la fois la cession intervenue, le projet humanitaire, et le devenir des onze bus.
Si le syndicat mixte est videmment libre dapporter une aide aux
associations humanitaires de son choix, force est cependant de constater
plusieurs manquements dans la chane des responsabilits qui ont conduit
cette fcheuse situation.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________
Le syndicat mixte des transports en commun doit faire face une
demande de transports accrue par la pousse dmographique que connat
laire urbaine toulousaine. Les investissements raliss lors des trois
dernires dcennies nont que, pour partie, rpondu aux besoins de la
population. La saturation du rseau routier et les difficults de mobilit
de la population active deviennent aujourdhui un enjeu majeur.
Le syndicat connat pourtant des difficults organisationnelles qui
freinent son processus de dcision. La multiplication des acteurs publics
qui interviennent dans la politique des transports, la rgle de lunanimit
que lui imposent ses statuts, lincohrence de ses primtres daction sont
autant dlments qui rendent complexe la coordination de son action.
Paralllement ces difficults, la progression des charges
dexploitation plus rapide que celle des recettes rend le niveau dpargne
trop faible pour envisager un niveau dinvestissement adapt la
demande future. Cet effet de ciseaux se fait dautant plus ressentir que le
dynamisme du versement transport flchit, et que la part de la gratuit
pnalise la progression des recettes commerciales.
Dans ces conditions, la Cour et la chambre rgionale des comptes
de Midi-Pyrnes formulent les recommandations suivantes destination
du syndicat mixte et de toutes les collectivits territoriales concernes :
1. formaliser les partenariats entre les acteurs locaux de
lamnagement urbain en tenant compte de lvolution de la
demande potentielle de transport, notamment lors de lclosion
de projet durbanisation dampleur ;
2. rexaminer les conditions de gratuit daccs au service qui,
lheure actuelle, obrent les possibilits de croissance des
recettes commerciales et ne permettent pas de dgager un
autofinancement suffisant ;

Cour des comptes
3. financer les investissements en privilgiant lautofinancement
dgag, les participations des collectivits-membres et les
subventions de tiers, compte tenu du niveau dendettement
actuel, qui a atteint un seuil critique ;
4. reconsidrer la rgle de lunanimit pour amliorer lefficacit
du processus de dcision interne au syndicat ;
5. dfinir un nouveau pacte financier entre toutes les communes
concernes et, le cas chant, avec le dpartement de la Haute-
Garonne, en vue dassurer au syndicat des perspectives
financires durables.
Au regard de lambition poursuivie, il y a lieu, en tout tat de
cause, dadapter le cadre institutionnel et les modalits de financement
aux enjeux financiers venir.

Cour des comptes

Cour des comptes


Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie
405
406
Prsident du syndicat mixte des transports en commun
(SMTC) de lagglomration toulousaine
407
Prsident du Conseil gnral de la Haute-Garonne 416
Ancien prsident du SMTC Tisso
(de mai 2008 dcembre 2009)
417


Ancien prsident du syndicat mixte des transports en commun de
lagglomration toulousaine (davril 2001 avril 2004)
Ancien prsident du syndicat mixte des transports en commun de
lagglomration toulousaine (davril 2004 avril 2008)

Cour des comptes

RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Je vous informe que ce rapport nappelle aucune observation de la
part du ministre de lintrieur.

Cour des comptes
RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE, DU
DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE

Je vous informe que ce rapport nappelle pas dobservation

Cour des comptes

J'ai bien pris note des constatations de la Cour sur les difficults
organisationnelles de l'autorit organisatrice, qui sont dues en partie la
multiplication des acteurs intervenant dans la politique des transports. A
ce sujet, la future loi sur la dcentralisation, en prparation, devra
permettre d'amliorer l'organisation locale en matire de transports.
Concernant les modalits de financement des transports au sein de
l'agglomration toulousaine je souscris largement aux recommandations
de la Cour, en particulier s'agissant de la ncessit de stabiliser
l'endettement. Je tiens nanmoins prciser que les contraintes de
financement mises en lumire par la Cour me semblent devoir appeler en
priorit une hirarchisation des projets d'investissement plutt qu' une
augmentation de la participation des collectivits locales.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DES
TRANSPORTS EN COMMUN (SMTC)

1 - Mettre en cohrence le Primtre des Transports Urbains et le
primtre du SMTC pour assurer la lisibilit de laction du syndicat
La Chambre remarque que le Primtre des Transports Urbains
(PTU) ne correspondait plus depuis 2004 au primtre de comptence de
ltablissement public quest Tisso-SMTC. Des communes pouvaient tre
desservies par le rseau Tisso alors quelles navaient jamais rejoint le
PTU.
Cette situation trouvait son origine dans le dmembrement progressif
dune collectivit membre (le SITPRT) provoqu par la cration de trois
communauts dagglomration, le Grand Toulouse et le SICOVAL en 2001,
la Communaut dAgglomration du Muretain (CAM) en 2004, toutes trois
dotes de plein droit de la comptence transport.
Ladhsion formelle de la CAM Tisso-SMTC en 2012 a mis en
adquation les deux primtres qui correspondent dsormais parfaitement.
Le Prfet de la Haute-Garonne a ainsi pu arrter le nouveau PTU le
7 novembre dernier, ouvrant la porte lintgration du rseau propre ce
territoire dans le rseau Tisso.
2 - Formaliser les partenariats entre les acteurs locaux de
lamnagement urbain en tenant compte de lvaluation de la demande
potentielle de transport, notamment lors de lclosion de projet
durbanisation dampleur.
Ladoption le 17 octobre 2012 du nouveau Plan des Dplacements
Urbains (PDU) est laboutissement dun long travail partenarial de
dfinition dun futur rseau structurant de transport de lagglomration
corrl aux grands axes du dveloppement urbain projet.
Ce document sappuie sur le bilan synthtique du PDU 2001 et sur la
synthse 2001-2007 de lObservatoire du PDU, base de tout le travail de
dfinition du besoin en matire de dplacements.
Il met en exergue la mtropolisation de lagglomration, observe
depuis lenqute mnages de 1996, il milite en faveur de la mise en place
dun rseau maill mtro/tram/BHNS couvrant toute lagglomration, et dun
renforcement des mesures alternatives la circulation et au stationnement de
la voiture particulire.
Toutes les orientations et actions du PDU trouvent leur justification
dans les conclusions de lvaluation du PDU 2001 :
- la cohrence entre lurbanisme et les transports est renforcer, do
notamment la mise en place des contrats daxe,

Cour des comptes
- le retard pris dans la ralisation des TCSP et des boulevards urbains
multimodaux, do une programmation 2015 cible par les collectivits sur
des territoires priphriques fort potentiel de dveloppement urbain,
- linsuffisance de la matrise des flux automobiles, do les politiques
globales de stationnement, les abaissements de vitesse de circulation dans les
quartiers et grands axes de circulation,
- un territoire mtropolitain deux vitesses, do la constitution dun
rseau TC maill dagglomration couvrant la Ville Intense telle que dfinie
par le SCOT et permettant ainsi aux habitants de la priphrie davoir eux
aussi un rseau TC haut niveau de service,
- la ncessaire amlioration de lintermodalit, do la poursuite du
renforcement des ples dchanges sur le rseau structurant dagglomration
et articul par bassin de mobilit.
Le PDU est porteur dune stratgie densemble cohrente pour la
dfinition du rseau structurant de transport public (mtro, tlport,
tram/BHNS, lignes structurantes). Il intgre bien videmment les donnes de
croissance dmographique et les hypothses durbanisation sur lesquelles est
fond le Schma de Cohrence Territoriale (SCOT).
La modlisation du PDU donne terme les reports modaux suivants :
Une part modale des TC comprise entre 22 et 23 % des
dplacements mcaniss, intgrant le rseau mtro-tram-bus ainsi que les
services type navette, TAD et desserte aroport,
une part modale de la VP comprise entre 67 et 70 % des
dplacements mcaniss, corrle par une diminution du volume de
dplacements VP,
une part modale des deux roues comprise entre 8 et 10 % des
dplacements mcaniss,
une part modale de la marche pied de 24 % tous modes confondus.
Une phase de concertation publique mene du 16 novembre au
7 dcembre 2011 sur ce projet de PDU rvis a permis de prsenter un
large public :
- Etat des lieux des dplacements et de lvolution prvue du
territoire ;
- les grands objectifs : phasage, maillage et partage, nouvel quilibre
entre les modes ;
- plan dactions du PDU, rparti entre 9 thmatiques et 42 actions.
Le bilan de la concertation a t tir par le Comit Syndical le
12 dcembre 2011.

Cour des comptes
3 - Rexaminer les conditions de la gratuit daccs au service qui,
lheure actuelle, obrent les possibilits de croissance des recettes
commerciales et ne permettent pas de dgager un autofinancement suffisant.
Prospective financire
Elle est construite autour dune hausse annuelle moyenne des tarifs de
2 %, correspondant une volution de la recette unitaire par dplacement de
1,5 % qui permet Toulouse de rester dans la moyenne de prix des
principaux rseaux de province.
Pareille mesure apportera en anne pleine Tisso-SMTC une recette
supplmentaire de 1 M, peu significative au regard des sommes ncessaires
au financement du PDU mais qui contribuera maintenir le ratio recettes
commerciales / cots de fonctionnement du rseau 34 ou 35 %.
Tarification jeunes
La Chambre rgionale des comptes souligne leffort consenti
destination du public que constituent les Jeunes travers la nouvelle
tarification Jeunes du rseau.
Limpact financier direct de cette mesure sur les recettes
commerciales est estim 2,4 M en anne pleine.
Cette tarification est trs lisible car elle sest substitue plusieurs
titres dlivrs en fonction de lge et des jours dutilisation. Elle apporte une
rponse concrte aux familles ayant plusieurs enfants, pour lesquelles la
somme de plusieurs abonnements constituait prcdemment un frein
lusage des transports publics.
Cest aussi un investissement davenir en faveur de lusage des modes
alternatifs la voiture : une partie des jeunes, en prenant lhabitude
demprunter les transports publics pour leurs diffrents dplacements de leur
vie quotidienne, aura acquis le rflexe du transport public dans le futur.
Gratuits
Pour rpondre aux proccupations sociales du plus grand nombre,
Tisso-SMTC met en uvre, depuis plusieurs annes, une tarification
caractre social et octroie la gratuit aux demandeurs demploi, aux
personnes ges de plus de 65 ans, aux invalides civil, militaire et du travail
justifiant dun taux dinvalidit de plus de 80 % et certains autres publics.
Toutefois, dautres publics bnficient de la gratuit : cest le cas des
demandeurs demploi domicilis hors du PTU et des allocataires du RSA,
domicilis dans et hors du PTU. Ces mesures sont prises en charge par des
tiers dont le Conseil Gnral.
La volont de Tisso-SMTC dintroduire une plus grande quit
sociale permettra de mieux prendre en compte la situation sociale de chaque
citoyen.

Cour des comptes
A ce stade, il nest pas possible daffirmer que cette mise plat va
permettre de gnrer des recettes supplmentaires, dans la mesure o une
tarification solidaire est susceptible de concerner un public plus large.
La Chambre remarque que les collectivits dotes de la comptence
en matire sociale pourraient assumer une plus grande part du poids des
rductions ou gratuits accordes certaines catgories de populations
dfavorises : ce serait en effet une manire de responsabiliser celles dentre
elles qui demandent ce que leurs citoyens bnficient davantages tarifaires
allant au-del de la solidarit minimale que doit assurer une autorit
organisatrice, dont la mission de base est doffrir un service de transports
publics.
En outre, il est noter que la part des dplacements gratuits dans
la frquentation du rseau a tendance baisser ces dernires annes : de
31 % en 2007 25 % en 2010. Ceci illustre le fait que la croissance de la
part de march des transports urbains se porte plutt sur des populations un
peu moins captives des transports collectifs. Cette tendance, si elle se
poursuit, peut mener une volution favorable de la recette moyenne par
dplacement.
4 - Financer les investissements en premier lieu, par
lautofinancement dgag, les participations des collectivits membres, les
subventions de tiers et, en dernier lieu, par lemprunt, tant rappel que le
niveau dendettement a atteint un seuil critique.
4.1 - Lautofinancement dgag
Tisso-SMTC sest dores et dj donn les moyens de dgager un
autofinancement plus important de ses dpenses dinvestissement en
actionnant plusieurs leviers qui concernent ses ressources propres, lesquelles
sont au nombre de quatre :
- le versement transport,
- les contributions des collectivits membres,
- les recettes commerciales,
- lemprunt.
Le plan de financement prvisionnel du PDU est au demeurant
construit sur la base dun autofinancement moyen de 22 %, le reste
provenant des subventions du Conseil Gnral (19 %) et de lemprunt
(59 %).
Cet autofinancement correspond la diffrence entre, dune part les
produits (Versement Transport, la participation des collectivits membres,
les recettes commerciales) ; dautre part les dpenses de fonctionnement
(dpenses dexploitation et intrts des emprunts).

Cour des comptes
Le tableau et le graphique ci-dessous prsentent lorigine de ce
financement cumul sur la priode 2010-2010 (en M) :
Programmation des investissements 2010-2020
Autofinancement 429
Subventions du CG31 362
Recours lemprunt 1 158
Total du financement 1 949

Dsendettement au cours de la priode 650
Variation de lencours de la dette 508

Un tel niveau dautofinancement nest atteint que grce :
- laugmentation de la contribution verse par la Communaut
Urbaine du Grand Toulouse qui a doubl en 2009 et qui va augmenter
ensuite de 10 M chaque anne,
K
2008 41 853
2009 81 952
2010 83 095
2011 91 618
2012 101 020
2013 111 387
2014 122 817
2015 135 421
2016 145 726
2017 156 816
2018 168 750
2019 181 591
2020 195 411

- la majoration 2 % du taux du versement transport, vote le
28 mars 2011 par le Comit Syndical,
- la recherche de financements partenariaux pour certains projets
tels que le prolongement de la ligne B, que le SICOVAL devrait cofinancer
par la mobilisation de ressources innovantes,
- lemprunt, dont lencours est limit par la clause ratio de
solvabilit figurant dans le contrat de prt de la BEI (lencours de la dette ne
peut excder 18 fois lpargne brute annuelle).
Il est raisonnable desprer que cet autofinancement samliorera
dans un avenir proche grce :
- lobtention de subventions de lEtat au titre du dveloppement des
transports publics (7 projets ligibles aux Grenelle I & II), mais dont les
montants ne pourront tre inscrits au budget du SMTC que lorsque les
arrts attributifs de subvention auront t notifis par le Ministre du
Dveloppement Durable.

Cour des comptes
- A la recherche de ressources nouvelles telles que la taxation des
plus-values ralises le long des infrastructures nouvelles de transport et la
valorisation prochaine des certificats dconomie dnergie obtenus du fait
de la contribution du SMTC la lutte contre les missions de gaz effet de
serre.
4.2 - Financer les dotations aux amortissements par des ressources
dexploitation
La stratgie financire mise en place partir de lanne 2008 a t
fonde sur le constat suivant :
La ligne B du mtro de lagglomration toulousaine t mise en
service le 30 juin 2007.
Lintgration de cet ouvrage dans les comptes de Tisso-SMTC a eu
pour consquence daugmenter trs fortement les dotations aux
amortissements compter de lanne 2008 pour un montant de
42 252 000 euros.
Pour quilibrer la section de fonctionnement et attnuer limpact du
besoin financier auprs des collectivits locales, Tisso-SMTC a utilis la
drogation accorde par la Direction Gnrale de la Comptabilit Publique
du 08 fvrier 2007 qui lautorise neutraliser la partie des dotations aux
amortissements affrentes la ligne B du mtro avec laval annuel de
Monsieur le Prfet de la Rgion Midi-Pyrnes. Le recours cette
neutralisation a t ainsi sollicit et obtenu pour les montants suivants :
- en 2008 : 42 151 811
- en 2009 : 17 956 899
- en 2010 : 16 494 103
4.4 - Contenir lencours de la dette au niveau actuellement atteint
Tisso-SMTC est engag par une clause de ratio de solvabilit auprs
la Banque Europenne dInvestissement (dlibration du comit syndical du
16 dcembre 2010) :
Lencours de dette ne doit pas dpasser 18 fois lpargne brute
annuelle partir de 2019 .
Ceci correspond au maintien de lencours de dette hauteur de
1,8 milliard deuros pour 2020 afin de financer le PDU en cours
dlaboration.

Cour des comptes
Le tableau ci-dessous illustre lvolution de lencours de la dette sur
les dix prochaines annes, au regard du maintien du ratio BEI.
K Encours de dette Ratio solvabilit
2008 1 287 826 32,8
2009 1 347 724 19,3
2010 1 391 857 22,3
2011 1 454 168 22,7
2012 1 504 577 18,4
2013 1 552 425 17,4
2014 1 597 341 16,6
2015 1 638 798 16,1
2016 1 679 839 16,5
2017 1 720 421 16,8
2018 1 760 778 17,2
2019 1 801 051 17,5
2020 1 842 382 18,1

5 - Reconsidrer la rgle de lunanimit pour amliorer lefficacit du
processus de dcision interne au syndicat.
6 - Dfinir un nouveau pacte financier entre toutes les communes
concernes et, le cas chant, avec le dpartement de la Haute-Garonne, en
vue dassurer au syndicat des perspectives financires durables.
Le Syndicat Mixte des Transports en Commun de lagglomration
toulousaine a t cr en 1972, lors du grand mouvement de structuration de
la gouvernance du transport public urbain permis par linstauration dune
nouvelle ressource : le versement transport. Constitu lorigine par la
Commune de Toulouse, le Conseil Gnral de la Haute-Garonne et le
SITPRT, il a pendant longtemps t la seule forme de coopration
intercommunale o se retrouvaient les acteurs majeurs de lagglomration
toulousaine.
Forme dintercommunalit de troisime niveau, il subit de ce fait les
changements que connaissent les collectivits qui le composent. Le dpart du
Conseil Gnral le 6 juillet 2006 a eu pour effet dloigner le SMTC de ce
quil tait lorigine. Faut-il pour autant condamner le syndicat mixte
comme structure porteuse de la problmatique transport comme le fait la
Chambre ?
Le repli sur soi qui suivrait la reprise par chaque collectivit membre
de la comptence transport profiterait la Communaut Urbaine du Grand
Toulouse qui disposerait de la majeure partie du produit du versement
transport au taux de 2 %, que ne pourraient maintenir les deux autres
intercommunalits.
Il y aurait l une perte de substance fiscale dommageable pour les
transports publics toulousains.

Cour des comptes
Qui plus est, la ncessaire coordination des trois rseaux de transport
ainsi crs, impliquerait la cration dune instance commune de type
syndicat mixte SRU. Autrement dit, le SMTC renaitrait immdiatement de ses
cendres, tant il est vrai que le dimensionnement dun rseau de transport en
commun doit correspondre laire urbaine quil dessert.
Le syndicat mixte est sans doute une forme imparfaite, mais je note
que le ple mtropolitain qui pourrait tre une forme alternative de gestion
est lui-mme assimil un syndicat mixte.
La Chambre constate que depuis 2004 sest ouverte une priode
dinstabilit : il est vrai que durant ce laps de temps, la Rgie a remplac la
Dlgation de Service Public et que lun des membres fondateur du SMTC, le
Conseil Gnral, sest retir tout en maintenant son financement.
Ainsi, depuis cette date, plusieurs vnements significatifs ont marqu
la reprise du dialogue entre collectivits membres, dune part, avec le
Conseil Gnral, dautre part. Ce dernier et le SMTC ont sign le 4 avril
2011 une convention portant sur le financement du PDU aux termes de
laquelle le Conseil Gnral a accept de prenniser le montant de la
subvention dquipement quil renouvelait jusque-l annuellement au SMTC,
et ce pour les quatre prochaines annes au niveau plafonn de 32 M annuel.
Lengagement moyen terme de cette institution, ainsi que le
doublement de la contribution verse par la Communaut Urbaine du Grand
Toulouse qui est passe de 35 M 80 M et qui augmentera chaque anne
de 10 M, ont permis de rassurer nos prteurs, et au premier chef, le premier
dentre eux : la Banque Europenne dInvestissement (BEI).
Le ratio de dsendettement sen est trouv grandement amlior et
une dure maximale de 18 annes a pu tre intgre au contrat de prt de la
BEI, la grande satisfaction de deux parties. Incidemment, lobligation
dtre not par une agence de notation qui y figurait a ainsi pu tre
supprime.
Enfin, le SICOVAL a mis lide de contribuer au financement du
prolongement de la ligne B du mtro de Ramonville vers Labge par la
recherche de ressources propres. Le Comit Syndical a accueilli trs
favorablement cette proposition et a vot, lors de sa sance du 12 dcembre
2011 le prolongement de la ligne B du mtro sans passer par la ralisation
pralable dun bus en site propre dit volutif car capable de supporter
terme linfrastructure mtro. Le SMTC et le SICOVAL ont formalis ce tour
de table financier par convention signe le 5 mars 2012.
7 - Cession de 11 autobus une association.
Le SMTC prend bonne note des recommandations de la Chambre qui
sont dj mises en uvre puisque, sagissant des cessions dautobus
rforms, celles-ci donnent lieu dlibration expresse du Comit Syndical.
Une procdure dinstruction des demandes a au demeurant t instaure.

Cour des comptes
Si la politique du SMTC en la matire consiste faire reprendre les
vhicules rforms par les constructeurs, un prix convenu lavance, dans
le cadre des marchs dacquisition de nouveaux autobus, il ne sinterdit pas
pour autant de faire un geste en faveur dune cause qui serait juge digne
dintrt.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL
DE LA HAUTE-GARONNE

Je souhaite dans ce cadre apporter un complment dinformation en
ce qui concerne le financement des collectivits extrieures au syndicat
mixte. Le texte que vous mavez transmis estime que le financement des
collectivits extrieures au syndicat mixte se fait dans un cadre financier qui
nest ni institutionnalis ni mme formalis . Cette affirmation appelle deux
commentaires.
Tout dabord, le Conseil Gnral a propos en octobre 2010 Tisso
SMTC une convention pluriannuelle de financement du plan de dplacements
urbains. Cette formalisation de laide du Conseil Gnral et son inscription
dans la dure devait permettre dapporter au SMTC une lisibilit financire
supplmentaire pour tablir son plan de financement pluriannuel.
Notre proposition ayant fait consensus, la convention de financement
du PDU a t adopte par lAssemble dpartementale le 21 janvier 2011 et
signe avec Tisso SMTC le 4 avril 2011. Elle prvoit que le Conseil Gnral
subventionnera une liste de projets de transports en commun en site propre
prioritaires, liste tablie en concertation entre le SMTC et le Conseil
Gnral. La convention sinscrit dans la perspective de 2020 et liste les
projets prioritaires pour une dure de 4 ans, de 2011 2014 inclus, pour un
montant total de subventions dinvestissement de 128 millions deuros, soit
32 millions deuros par an. Cette convention a fait lobjet dun premier
avenant, en cours de signature, visant actualiser la liste des projets
prioritaires.
Par ailleurs, je souhaite attirer lattention de la Cour sur le fait que le
Conseil Gnral appelle de ses vux avec constance la mise en place dune
confrence des excutifs runissant les autorits organisatrices des
transports urbains, interurbains et ferroviaires rgionaux. Le Conseil
Gnral, qui a donn un avis favorable au projet de PDU adopt par le
SMTC fin 2012, avait dailleurs not avec satisfaction que la formule
propose y tait inscrite.

Cour des comptes
RPONSE DE LANCIEN PRESIDENT DU SMTC TISSO
(DE MAI 2008 A DECEMBRE 2009)

J'ai pris connaissance du rapport de la Cour sur le syndicat mixte des
transports en commun de l'agglomration toulousaine, dont j'ai assur la
prsidence de mai 2008 dcembre 2009. Ce rapport s'appuie sur celui,
rcent, de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes.
J'en approuve les conclusions.
Pour autant, vous me permettrez d'apporter quelques remarques ou
prcisions aux constats et argumentaires qui y sont exposs.
1. La ncessaire cohrence entre les politiques de dveloppement
conomique, d'amnagement, d'urbanisme et de transport mrite d'tre
rappele. Celle-ci a t recherche depuis de nombreuses annes dans
l'agglomration toulousaine, au travers des diffrents documents de
planification raliss, le plus souvent, avec l'appui efficace de l'agence
d'urbanisme de l'agglomration toulousaine. Pour autant, sa mise en
application s'est heurte, le plus souvent, des dcisions (ou absences de
dcisions) municipales, elles-mmes lies des engagements lectoraux pris
sur un primtre territorial (et de comptences) bien diffrent de celui des
EPCI, a fortiori du SMTC ou du SMEAT (syndicat mixte du SCoT). On
notera, ce titre, le bien-fond de la proposition du GART(
1
) visant la
cration d'
293
autorits organisatrices de la mobilit durable couvrant un
champ de comptence plus large, tendre mme la police de la
circulation et du stationnement pour une meilleure cohrence des politiques
de dplacements, et une meilleure efficacit des transports collectifs urbains.
2. Si les dsaccords politiques successifs, invitables sur un certain
nombre de dossiers importants grs une chelle mtropolitaine, ont eu un
impact indniable sur les dlais de ralisation de certains gros projets
d'investissements, il faut aussi noter que ces retards, prjudiciables la mise
en uvre d'une organisation plus rationnelle et durable des dplacements
dans l'agglomration, ont aussi contribu ce que la Cour semble appeler de
ses vux, savoir un lissage dans le temps des investissements en
adquation avec les ressources que les collectivits sont prtes y consacrer,
via les impts ou les dcisions relatives la politique tarifaire. Prcisons
paralllement que le choix, certes laborieux, du mode de gestion en rgie a
eu pour objectif, et effet, la meilleure matrise par la collectivit de son
rseau de transport et son adquation plus rgulire au besoin du territoire,
indpendamment d'avenants difficilement ngociables avec un tiers
exploitant.

293
Prsident de la commission Financement et Infrastructures du Groupement des
Autorits Responsables de Transport la mme poque.

Cour des comptes
3. Le rendement important et dynamique du Versement Transport
dans l'agglomration toulousaine, que le changement de conjoncture
conomique n'a que momentanment affect en 2009-2010, a permis
historiquement au SMTC la fois d'oprer des choix techniques (VAL) et
tarifaires (gratuits) trs impactants, tout en maintenant la contribution
publique un niveau trs bas, obrant ainsi durablement la capacit du
SMTC rpondre aux besoins croissants de dplacements de ce territoire
dynamique sur les plans conomique, universitaire, culturel, sportif. Le
relvement de la contribution publique en 2009, dont la ncessit avait t
pointe ds 2003, et impose par la BEI en 2008, constitue davantage un
rattrapage historique que la simple rponse aux modifications
institutionnelles et de financement intervenues en 2006. A noter qu'on ne peut
considrer que la ville de Toulouse contribue pour moiti ce rattrapage,
puisque celui-ci est issu des ressources de l'intercommunalit, et que l'avance
(de 15 M, ramene 10 M) consentie en 2009 par la Ville de Toulouse a,
depuis, t neutralise.
4. Les orientations tarifaires relvent d'un choix politique, de mme
que le montant de la contribution publique au fonctionnement de son rseau
de transports (et aux investissements). Il reflte (en partie) l'quilibre vis
entre la part de l'utilisateur et celui du contribuable. Encore convient-il que
l'ensemble soit cohrent avec la politique de transport public souhaite, tant
en matire d'investissements que de fonctionnement. Concernant la
couverture des dpenses d'exploitation par les recettes dites commerciales,
elle se situe dans la moyenne des rseaux franais. Pour autant, les
rflexions et orientations suggres par la Cour mritent d'tre investigues,
ainsi d'ailleurs que le SMTC s'y est engag plusieurs reprises, et ce en dpit
d'annonces rcentes. Au-del de la vocation sociale vidente du transport
public, les ventuels efforts tarifaires spcifiques en faveur de certains
publics devraient relever, comme l'indiquent la Cour et le GART, des budgets
associs aux collectivits comptentes en la matire, et non du SMTC.
Enfin, si le fait de ramener de 190 160, et mme 130 M le volume
d'investissements annuels du SMTC semble la Cour plus "raisonnable" eu
gard aux ressources actuelles du SMTC, il convient de s'interroger si celui-
ci est cohrent avec les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux de
l'agglomration toulousaine. Faut-il rappeler que le PDU, "rabot" par
rapport sa version concerte de 2009, aujourd'hui approuv, ne rpond
qu'a minima - et encore (cf. enqute publique) - aux obligations lgales en
matire, notamment, de qualit de l'air et de rduction de la circulation
automobile ? Le dynamisme de l'agglomration toulousaine se confirmant,
la question centrale n'est-elle pas de savoir quels investissements
prioritaires cette agglomration doit ddier son endettement sur les
gnrations futures ?

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Dernier point : le rapport de la Cour voque, dans un encadr, la
cession de onze bus rforms une association caritative, sans apporter
d'lments nouveaux par rapport au rapport de la chambre rgionale des
comptes. Une enqute judiciaire est en cours.

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2
Le tramway dArtois-Gohelle
(Pas-de-Calais) : un projet
insuffisamment rflchi

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le syndicat mixte des transports Artois-Gohelle regroupe trois
communauts dagglomration, celles de Lens-Livin, dHnin-Carvin et
de lArtois, ainsi que la communaut de communes de Noeux et Environs.
Autorit organisatrice des transports, le syndicat a dcid, en
2008, la cration dun transport en commun en site propre, le mode
choisi tant le tramway ferroviaire. Le cot estim en 2009
295
tait de
657 M HT.
La particularit de ce projet rside dans la ralisation simultane
des deux lignes dune longueur totale de 37 kilomtres, non connectes
entre elles. Comme le prcise le dossier tabli, en 2008, dans le cadre de
lappel projets du Grenelle de lenvironnement, plus quune simple
amlioration de la qualit du service des transports public, [ce projet]
permet la ralisation doprations globales damnagement et
durbanisme
296
.
Une convention de dlgation de maitrise douvrage a t passe
en 2009. Des marchs dtudes ont t attribus. Des ressources fiscales
ont t mobilises sous la forme dune augmentation du versement
transport.
Pourtant, des dsaccords subsistent encore aujourdhui sur la
dfinition mme du projet et pourraient en compromettre la ralisation
malgr les dpenses dj engages, qui slevaient au dbut de lanne
2012 14,6 M.

295
Dlibration du 31 mars 2009.
296
Extrait du dossier du syndicat mixte des transports Artois-Gohelle tabli dans le
cadre de lappel projets transports urbains lanc la suite du Grenelle de
lenvironnement.

Cour des comptes
La subvention obtenue de ltat dans le cadre du Grenelle de
lenvironnement est aujourdhui caduque, et, en labsence de
commencement dexcution avant la fin de lanne 2013, la majoration
du taux du versement transport institue pour le financement de ce projet
sera remise en cause.
Le projet de tramway dArtois-Gohelle na pas pour autant t
abandonn. Deux commissions ont t rcemment charges de reprendre
la rflexion sur le trac de chacune des lignes.
Le contrle de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-
Calais, Picardie, a rvl les ambiguts dun projet insuffisamment
tudi qui conjugue les difficults techniques dun tramway ferroviaire
avec la complexit dune opration damnagement urbain.
Il a galement fait apparatre la disproportion entre lampleur de
lopration, une des plus importantes de France, et la faiblesse des
moyens, administratifs et techniques du syndicat mixte, au surplus
statutairement incomptent en matire damnagement urbain.
Au dbut des annes 2000, les communauts dagglomration de
Lens-Livin et dHnin-Carvin ont souhait mettre en place une politique
globale de dplacements, au-del des dcoupages administratifs, sur un
territoire de vie correspondant une grande partie de lex-bassin minier.
Elles ont cr, le 22 janvier 2003, le syndicat mixte des transports
de Lens-Livin Hnin-Carvin, auquel elles ont transfr leurs
comptences en matire de transports urbains et de dplacements.
Le syndicat mixte est donc devenu lautorit organisatrice des
transports urbains sur le primtre des deux communauts
dagglomrations.
En janvier 2006, deux nouveaux tablissements publics de
coopration intercommunale, la communaut dagglomration de lArtois
et la communaut de communes de Noeux et environs, ont adhr au
syndicat mixte. A cette occasion, le syndicat a pris le nom de syndicat
mixte des transports Artois-Gohelle .
Au cur de lancien bassin minier, mi-chemin entre Lille et
Arras (dans le dpartement du Pas-de-Calais), le syndicat mixte intervient
sur un primtre de transports urbains tendu. Il couvre 115 communes,
dont Bthune, Noeux-les-Mines, Bruay-la-Buissire, Lens, Livin, Hnin-
Beaumont et Carvin, desservant potentiellement 602 000 habitants et prs
de 163 000 emplois.

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LE TRAMWAY DARTOIS-GOHELLE (PAS-DE-CALAIS) 423
Pour rpondre une demande croissante de mobilit et au
dveloppement de lurbanisation, le syndicat mixte a engag des tudes
sur la faisabilit dun transport en commun en site propre.
Une premire tude, ralise en 2007-2008, a dfini huit corridors.
A lissue dune premire phase de rflexion, deux axes ont t retenus :
dune part, laxe Livin-Lens-Hnin-Beaumont-Noyelles-Godault et,
dautre part, laxe BeuvryBthuneBruay-la-BuissireHoudain.
Le 13 juin 2008, le comit syndical a dcid la ralisation de deux
lignes de transport en commun en site propre et choisi, comme mode de
transport, le tramway ferroviaire.

Le primtre du syndicat mixte des transports et le projet
de tramway dans la rgion NordPas-de-Calais

Source : chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie

Cour des comptes
I - Un projet ambigu
Dfini dans le cadre de la participation lappel projets du
Grenelle de lenvironnement, ce projet de tramway sest appuy sur des
documents de planification et de programmation partiels. Ce cadre
restreint de rflexion est dautant plus prjudiciable que lobjectif
poursuivi ne se limite pas la construction dun transport en commun en
site propre performant et rpondant aux besoins. Il sagit galement de
conduire, cette occasion, une opration damnagement et de
requalification urbaine.
Lampleur de lobjectif poursuivi et le cadre inappropri dans
lequel la rflexion a t conduite sont lorigine des difficults
rencontres dans la dfinition mme de lopration et dans la crdibilit
de son financement.
A - Une rflexion partielle
En sa qualit dautorit organisatrice des transports urbains, le
syndicat mixte est tenu dlaborer un plan de dplacements urbains.
Le plan existant, adopt en 2006, est limit aux territoires de deux
des quatre communauts constituant le syndicat, les communauts
dagglomration de LensLivin et dHnin-Carvin. Ladhsion au
syndicat, en 2006, de la communaut dagglomration de lArtois et de la
communaut de communes de Nux et environs aurait d conduire le
syndicat mixte dfinir un nouveau plan au plus tard fin 2009.
Malgr les tudes entreprises depuis 2008, aucun plan actualis na
vu le jour. Le syndicat mixte a estim suffisante une mention du projet au
schma de cohrence territoriale, couvrant notamment les territoires des
deux nouveaux adhrents.
Cette seule mention ne peut compenser le caractre partiel du plan
de dplacements urbains de 2006. Le schma de cohrence territoriale a
une ambition damnagement du territoire, qui va au-del de la seule
politique de dplacements. Les orientations ou objectifs quil fixe sont
prciss dans le plan de dplacements urbains, plus technique et surtout
beaucoup plus complet en matire de transports.

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Le plan de dplacements urbains (PDU)
et le schma de cohrence territoriale (SCOT)
Obligatoire dans les agglomrations de plus de 100.000 habitants, le
plan de dplacements urbains arrte les principes gnraux de lorganisation
des transports de voyageurs et de marchandises, de la circulation et du
stationnement au sein du primtre des transports urbains.
Document essentiel de planification, de programmation et
dvaluation en la matire, le plan de dplacements urbains favorise
lmergence dune approche commune concernant la mobilit urbaine,
intgrant notamment les domaines de lurbanisme, de la voirie, du
stationnement, de la qualit de lair et de lenvironnement ou encore des
modes de dplacements doux (vlo, marche pied, etc.).
Document durbanisme, le schma de cohrence territoriale vise la
mise en cohrence et la coordination des politiques menes en matire
durbanisme, dhabitat, de dveloppement conomique, de dplacements et
dimplantations commerciales dans une perspective de dveloppement
durable. Il fixe, notamment, les objectifs des politiques publiques
durbanisme en matire dhabitat, de dveloppement conomique, de loisirs
de dplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des
vhicules et de rgulation du trafic automobile.
Opposable aux collectivits locales, le plan de dplacements
urbains garantit la cohrence des actes pris en matire de stationnement
et de circulation ainsi que lharmonisation entre les plans locaux
durbanisme au sein du primtre des transports urbains, ce que ne peut
assurer le schma de cohrence territoriale.
Lintrt dun tel document est accru par le nombre de communes,
dhabitants et demplois compris dans le primtre du syndicat mixte.
En labsence dune rflexion globale et partage sur lorganisation
des transports urbains relevant de sa comptence, le syndicat mixte sest
priv dune harmonisation des documents durbanisme et des actes
rglementant la circulation et le stationnement, mais surtout du cadre
pralable la dfinition dun projet de transport en commun adapt aux
besoins et accept par ses membres.
Quant la rflexion sur la dimension damnagement urbain du
projet, le syndicat ntait pas habilit la conduire, sa vocation premire
tant les transports publics.
Les difficults rencontres pour runir un consensus sur le trac
des lignes de tramway ne surprennent donc pas.

Cour des comptes
B - Des ambitions difficiles concrtiser
Dcid en juin 2008, le projet de tramway retient les deux axes
desservir sans dfinir pour autant prcisment le trac des lignes. Les
premiers tracs de rfrence et leurs variantes datent du 8 octobre 2008 ;
ils sont mentionns dans les marchs passs pour la dlgation de matrise
douvrage (mandat) et pour la matrise duvre gnrale.
Malgr son impact sur la consistance du projet, la ncessit dun
choix entre loption technique dune voie unique ou dune voie double
nest voque, pour la premire fois, quau stade de la dvolution du
march de maitrise duvre, par lun des candidats. Seul un organe
informel du syndicat sans pouvoir dcisionnel, appel directoire , se
prononce en faveur dune voie double en octobre 2010.
Ce nest que le 8 avril 2011 que le trac de la ligne 1 est arrt.
Remis en cause par lhypothse dun abandon, il fait aujourdhui encore
lobjet de rflexion.
Lors de la premire consultation pralable, en 2009, le projet
prsente encore un caractre trs sommaire, en labsence de dfinition des
tracs et du nombre de voies. Cette premire consultation a t annule en
raison de modalits irrgulires dans deux communes. Une seconde a t
organise la fin de 2010.
Les dlais ncessaires aux deux procdures de consultation, les
deux annes qui ont spar le lancement du projet du choix du nombre de
voies, comme les hsitations du syndicat entre une gestion directe du
projet et une dlgation de maitrise douvrage, sont lorigine de treize
mois de retard et de plusieurs reports corrlatifs de la mise en service des
deux lignes de tramway.
Initialement prvue au premier semestre 2013 selon un
calendrier de ralisation particulirement ambitieux (cinquante-sept mois)
puis au premier semestre 2014, la date dachvement la plus probable (en
fin de contrle) parait aujourdhui se situer au cours du premier semestre
2016.
A moins que le projet, dont le financement reste incertain, ne soit
finalement abandonn.
C - Un financement inadapt et alatoire
En 2009, le cot du projet tait valu 657 M HT, dont 547 M
de prestations raliser dans le cadre de la dlgation de matrise
douvrage.

Cour des comptes
Sur la base des premires tudes sommaires, lvaluation des
dpenses se fondait, selon le matre douvrage dlgu, sur un
cot/kilomtre plutt bas et sous-estimait certains postes de dpenses,
notamment les acquisitions foncires et les reconstitutions riveraines ainsi
que les ouvrages dart. Il ne tenait pas compte des choix concernant le
nombre de voies et les tracs, pas plus que des effets de linflation malgr
la dure de ralisation.
Le financement reposait principalement sur des subventions de
ltat la suite du Grenelle de lenvironnement (57,6 M), auxquelles
sajoutaient 20 M inscrits au contrat de projet tat-Rgion, et sur des
subventions du conseil rgional (150 M). Des participations taient
galement attendues des communauts adhrentes du syndicat. Le solde
devait tre financ par lemprunt et lautofinancement dgag grce aux
ressources supplmentaires provenant du versement transport. Son taux
avait t port, ds juillet 2008, 1,80 % de la masse salariale, soit le taux
maximum autoris, au cas particulier. Au dbut de lanne 2012, le
supplment de recette collecte ce titre slevait environ 20 M par
an.
Laccumulation des retards et lhypothse dun abandon du projet
mise par les dirigeants du syndicat mixte remettent, toutefois, en cause
ce plan de financement.
En labsence de commencement des travaux avant le
31 dcembre 2011, la subvention de 57,6 M accorde par ltat dans le
cadre du Grenelle de lenvironnement est devenue caduque.
Par ailleurs, ce plan ne distingue pas le financement des
amnagements urbains. Il ne prvoit pas non plus explicitement la
participation des collectivits concernes par ces amnagements.
Or le financement de ces amnagements ne peut tre assur par les
recettes du versement transport, exclusivement rserves aux dpenses
dinvestissement et de fonctionnement des transports publics urbains.
Elles ne peuvent tre consacres au financement, mme partiel, de
travaux damnagement et de renouvellement urbain.

Cour des comptes
Le versement transport
Susceptible dtre institu par les communes de plus de 10.000
habitants ou les tablissements publics de coopration intercommunale
comptents pour l'organisation des transports urbains, le versement
transport est une taxe, destine au financement des transports en commun,
qui pse sur les entreprises de plus de neuf salaris. Son assiette est
constitue par les salaires et son taux fix dans les limites prvues par
larticle L. 2333-67 du code gnral des collectivits territoriales.
Dans les communauts de communes ou dagglomration, le taux de
1 % peut tre port 1,05 % et, en cas de projet dinfrastructure de transport
collectif en mode routier ou guid, 1,80 % et 2 % dans les territoires
comprenant une ou plusieurs communes touristiques.
Si les travaux correspondants n'ont pas t commencs dans un dlai
maximum de cinq ans compter de la date de majoration du taux du
versement de transport, le taux applicable compter de la sixime anne est
ramen 1 % au plus.
II - Lincomptence de la matrise douvrage
Le syndicat mixte, qui nest comptent quen matire de transports
urbains, ne disposait pas dune administration lui permettant dassurer la
matrise douvrage dune opration de cette envergure, pas plus que le
suivi et le contrle de sa dlgation pour laquelle il a finalement opt
aprs une longue hsitation.
A - Lincomptence du syndicat mixte
Lincomptence du syndicat mixte est la fois juridique et
technique.
1 - Lincomptence juridique
Lexamen des documents dtudes, des donnes issues des deux
concertations et des pices de marchs, montre que le projet de tramway
est dfini comme un outil damnagement urbain. Il comprend la
rorganisation de lespace public, lamnagement de faade faade ,
et les oprations induites tels que les ples dchanges ou parcs relais. Or
la requalification ou la rnovation urbaine chappent totalement au
syndicat qui ne peut assurer que les comptences dvolues aux autorits
organisatrices de transports urbains, cest--dire la maitrise douvrage des
seuls travaux relevant de lemprise des lignes de tramway.

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Aller au-del de ces comptences constitue une irrgularit qui
affecte galement la dlgation de maitrise douvrage. Nul ne peut
dlguer ce quil ne dtient pas.
Dans ces conditions, la poursuite de tels travaux damnagement
est de nature remettre en cause la rcupration de la TVA qui les grve.
Afin de prvenir ces diffrents risques, il est souhaitable que, pour
les travaux susceptibles de dpasser le cadre statutaire du syndicat mixte
(notamment la voirie et les amnagements urbains), une convention soit
passe avec les collectivits comptentes, faisant appel leur
participation financire.
2 - Lincomptence technique
Lors du contrle de la chambre rgionale des comptes, le syndicat
mixte comptait 17 agents principalement affects ladministration et au
suivi de la gestion du rseau de bus existant, dlgue un exploitant
priv. Une assistante et un charg de communication composaient le ple
tramway et communication .
Pour renforcer sa structure, le syndicat a procd la cration ou
la transformation de six postes, lesquels nont pas tous t pourvus. Les
tentatives pour recruter trois ingnieurs transport , dont un charg du
pilotage, nont pas abouti.
Le syndicat mixte est insuffisamment dot en personnels qualifis
en matire de transport urbains. Sa capacit remplir pleinement ses
missions de matre douvrage en est affecte, y compris pour la matrise
douvrage dlgue laquelle il sest rsolu.
B - La slection oriente dun dlgataire incomptent
en matire de transports
Par dlibration du 31 mars 2009, le syndicat mixte a dcid de
recourir un mandat pour la ralisation des deux lignes de tramway
ferroviaire, en application de la loi du 12 juillet 1985 relative la matrise
d'ouvrage publique et ses rapports avec la matrise d'uvre prive, dite
loi MOP .
La procdure dappel doffres restreint lance le 15 juin 2009 pour
choisir le dlgataire de la matrise douvrage a t annule 15 jours plus
tard du fait de modifications des missions ncessitant un dlai dtude
supplmentaire .

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La nouvelle consultation, sous la forme dun appel doffres ouvert,
a fait lobjet dun avis de publicit, le 18 juillet 2009, pendant la priode
estivale. Cette circonstance, jointe lobligation de rpondre pour la fin
de la troisime semaine de septembre, ntait pas de nature favoriser un
afflux de candidatures ni la constitution de groupements, pas plus qu
garantir des offres de qualit pour un projet de cette envergure.
Une vingtaine de dossiers ont t retirs, dont la trs grande
majorit par le moyen dun site Internet dachat public. Cette nouvelle
consultation na toutefois dbouch que sur le dpt effectif dun seul
dossier de candidature.
Le motif invoqu pour lannulation de la premire procdure
apparat sujet caution. Aucun lment ne corrobore lexistence dtudes,
au demeurant peu ralisables dans le court dlai (deux semaines) sparant
les deux procdures.
En revanche, les modifications intervenues entre les deux
procdures ont substantiellement affect lobjet de lappel doffres. Elles
concernent le primtre de la dlgation de maitrise douvrage. Deux
prestations ont t ajoutes : les acquisitions foncires et le matriel
roulant.
Cette extension a eu pour consquence dexclure les spcialistes
des transports urbains, qui nexercent gnralement pas les missions
damnageur et nont donc pas comptence en matire dacquisitions
foncires. Cette impossibilit de couvrir l'ensemble des comptences
demandes a dailleurs t explicitement mentionne par lun des
candidats qui avait rpondu au premier avis.
La modification du primtre a limit la concurrence dans la
spcialit des transports urbains, pourtant essentielle la ralisation du
projet. Cette situation est dautant plus regrettable que le seul candidat
slectionn pouvait disposer dinformations privilgies susceptibles de
constituer un avantage concurrentiel.
Les pices du dossier de consultation exigeaient la justification de
la capacit technique des candidats. Elles insistaient, notamment, sur la
prsentation de rfrences en matire de conduite dopration et/ou de
mandat de matrise douvrage dlgue, dans le cadre de la loi MOP, pour
la ralisation douvrages importants et complexes de transports guids
ainsi que des rfrences et les qualifications professionnelles du
personnel.
En ralit, tout semble avoir t fait pour que le choix se porte sur
la socit dconomie mixte ADEVIA. La socit na pas de comptences
en matire transports publics, mais est un oprateur important dans le

Cour des comptes
dpartement du Pas-de-Calais et dans ce secteur du bassin minier, pour
les oprations de construction et damnagement. Lintervention voulue
de cette socit dconomie mixte, dont la situation financire est par
ailleurs proccupante, montre bien la prpondrance, dans lopration, du
volet requalification urbaine sur celui des transports publics.
Quelles portent sur la rmunration du dlgataire ou sur les
avances consenties pour assurer le paiement des prestataires, les
conditions contractuelles sont avantageuses pour la socit dconomie
mixte et, pour partie, irrgulires.
Ainsi, sagissant de sa rmunration, le contrat prvoit, sur la base
dun planning prvisionnel, une dcomposition annuelle du prix global et
forfaitaire dont le versement est assur par douzime. Sauf cas,
particulirement improbable, dun avancement homogne des travaux
entirement conforme au planning, la rgularit dun tel dispositif aurait
ncessit, pour tre compatible avec la notion de service fait, une
limitation des acomptes la valeur des prestations excutes.
la suite du contrle de la chambre, le comptable a dailleurs
suspendu les paiements. Une transaction et une dcision du juge
administratif ont t ncessaires pour que des paiements puissent tre
effectus.
Par ailleurs, aux termes du contrat de dlgation de matrise
douvrage, deux types davances peuvent tre verses au mandataire pour
lui permettre de payer la matrise duvre et les autres entreprises :
une avance de type classique, dont lassiette fixe 50 % du
montant total des dpenses prvisionnelles de lanne
(particulirement importante) ;
une avance exceptionnelle dun montant maximal de 20 M
qui, en labsence de tout lien contractuel entre le versement de
lavance et le niveau de ralisation de lopration, correspond
une avance de trsorerie.
Le versement de cette avance exceptionnelle, par lavantage quil
est susceptible de procurer la socit dconomie mixte, pourrait tre
contraire la rglementation europenne en matire daides conomiques.
Il est galement de nature contourner lobligation de dpt des fonds au
Trsor.

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C - Le seul spcialiste : un sous-traitant irrgulier
Incomptente en matire de transports, la socit dconomie
mixte ADEVIA a sous-trait, pour une grande partie, lexcution de son
mandat une entreprise spcialise, la socit TRANSAMO.
Si, dans le domaine des marchs publics, il peut tre admis que les
qualifications et comptences techniques dun sous-traitant compltent
celle de lattributaire du march, cette possibilit nest pas transposable
au cas dune dlgation de maitrise douvrage. Aux termes de la loi, ce
type de dlgation impose une excution personnelle du contrat, qui
soppose lexistence dune subdlgation. Le syndicat connaissait bien
cette impossibilit et lexpos des motifs du projet de loi ratifiant
lordonnance du 17 juin 2004 qui lvoque.
La seule solution rgulire possible tait la constitution dun
groupement formalis dentreprises avec mandataire, conformment au
code des marchs publics.
cette impossibilit de sous-traiter sajoute labsence
dindications prcises sur le montant et la nature des prestations sous-
traites.
En ralit, a t ainsi mise en place une conduite bicphale de
lopration, imbriquant les interventions des personnels dADEVIA et de
TRANSAMO
Le directeur de projet, salari de la socit dconomie mixte, et le
chef de projet, salari du sous-traitant principal, exercent tous deux des
fonctions de pilotage. Il en rsulte une confusion sur la rpartition des
responsabilits, entretenue lgard des tiers par lappellation unique
Trama , utilise par lensemble des partenaires au contrat de mandat
sur les factures et les pices de march.
La socit TRANSAMO, sous-traitante du dlgataire de la
matrise douvrage, tait galement titulaire dun march dassistance la
prparation du march de matrise duvre gnrale et intervenait donc
plusieurs titres.
Aussi est-elle implique dans les irrgularits releves dans les
modalits de slection et dattribution du march de matrise duvre :
ltude des offres ralise par TRANSAMO tait incomplte ; le jury na
pas eu connaissance de lanalyse ralise par une autre socit ; la
composition du jury ntait pas rgulire.

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______________________
CONCLUSION
_____________________
Au-del des irrgularits qui affectent cette opration, trois
conditions apparaissent comme des pralables au lancement dun projet
de transports en commun en site propre de cette envergure.
La premire est linsertion du projet dans une rflexion globale et
prospective sur le dveloppement des transports urbains et interurbains,
conduite la bonne chelle. Il faut, dabord, un plan de dplacements
urbains correspondant au primtre de comptence de lautorit
organisatrice des transports urbains. Pour un projet aussi structurant
quun tramway ferroviaire, est galement ncessaire une coordination
des rflexions conduites dans un primtre largi, par les autorits
organisatrices de transports environnantes, dont le dpartement et la
rgion.
La deuxime condition touche la gouvernance du projet. Celui-ci
doit tre port par une institution en mesure de le mener bonne fin. La
coexistence sur mme primtre de transports urbains de quatre
communauts a conduit, dans la partie ouest du bassin minier, confier
un syndicat mixte la responsabilit dtre autorit organisatrice, sans
que celui-ci soit dot dune capacit darbitrage ni de moyens
administratifs la hauteur de sa mission.
Enfin, toutes les consquences doivent tre tires du caractre
mixte dun projet combinant la construction dun tramway et un
amnagement urbain, tant pour les tudes pralables, que pour le
financement et la gouvernance, qui doit associer troitement les
collectivits publiques comptentes, sur le territoire concern, en matire
damnagement urbain.
La Cour et la chambre rgionale de NordPas-de-Calais, Picardie
formulent les recommandations suivantes :
1. adapter les comptences techniques, administratives et
financires du syndicat la conception et au suivi dun projet
aussi consquent ;
2. laborer dans les meilleurs dlais un plan de dplacements
urbains couvrant la totalit du primtre des transports
urbains relevant du syndicat ;

Cour des comptes
3. insrer la dfinition du projet de transport en commun en site
propre, et notamment le trac des lignes de tramway, dans une
rflexion densemble intgrant les diverses autorits
organisatrices de transports environnantes, dont la rgion et
le dpartement, de faon assurer la cohrence et la
complmentarit des modes de transports urbains et
interurbains ;
4. veiller une utilisation du produit du versement transport
conforme sa destination lgale, ce qui induit notamment la
mobilisation des financements communaux ou
intercommunaux pour les travaux excdant le strict domaine
des transports urbains.
5. Par ailleurs, il serait souhaitable que soient prcises les
conditions de mise en uvre de la majoration du taux du
versement transport, autorise par les dispositions de larticle
L. 2333-67 du code gnral des collectivits territoriales
lorsque la population de la commune ou de l'tablissement
public de coopration est suprieure 100 000 habitants et
que l'autorit organisatrice des transports urbains a dcid
de raliser une infrastructure de transport collectif en mode
routier ou guid.
En effet, il convient dviter que linsuffisante maturit dun
projet nentraine une mobilisation prmature ou inutile de cette
ressource fiscale supplmentaire.

Cour des comptes


437
Prsident de la communaut dagglomration de Lens-Livin 438
Prsident de la communaut de communes de Noeux et
Environs
439
Prsident du syndicat mixte des transports Artois-Gohelle 440
Prsident de la socit dconomie mixte ADEVIA 460
Prsident de la socit TRANSAMO 468


Prsident de la communaut dagglomration de lArtois
Prsident de la communaut dagglomration dHnin-Livin

Cour des comptes


Tout d'abord, sur la problmatique du financement par le versement
transport, de projets de travaux qui ne portent pas seulement sur des
infrastructures de transport urbain, mais aussi sur des oprations
d'amnagement et de renouvellement urbains, je partage votre point de vue.
En effet, aux termes de l'article L. 2333-64 du CGCT, "en dehors de la
rgion d'Ile-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou
prives, l'exception des fondations et associations reconnues d'utilit
publique but non lucratif dont l'activit est de caractre social, peuvent tre
assujetties un versement destin au financement des transports en commun
lorsqu'elles emploient plus de neuf salaris".
Ainsi que le souligne la Cour dans son insertion, les produits du
versement transport ne peuvent pas tre affects au financement, mme
partiel, de travaux d'amnagement et de renouvellement urbains.
Par ailleurs, la Cour indique qu'il serait souhaitable que soient
prcises les conditions de mise en uvre de la majoration du taux du
versement transport, autorise par les dispositions prcites du CGCT
lorsque la population de la commune ou de l'tablissement public de
coopration intercommunale est suprieure 100 000 habitants et que
l'autorit organisatrice des transports urbains a dcid de raliser une
infrastructure de transport collectif en mode routier ou guid.
Il est vrai qu'aucune des circulaires et instructions existantes en
matire de versement transport
307
ne dcrit prcisment les conditions de
mise en uvre de la majoration de 0,05 point du taux du versement transport.
Celles-ci pourront tre prcises, en lien avec le ministre charg des
transports, dans le cadre d'une prochaine circulaire gnrale relative au
versement transport.

307
- circulaire interministrielle du 23 aot 2002 relative la cration et au
fonctionnement de syndicats mixtes de transports prvus par larticle 30-1 de la
LOTI ;
- lettre-circulaire du 6 juin 2005 rdige par la direction de la rglementation, du
recouvrement et du service de lACOSS qui fait le point sur le champ dapplication,
lassiette et le taux du VT ;
- circulaire du 2 avril 2002 relative aux changements de taux et aux dlais dans
lesquels les AOT peuvent en dcider et doivent les transmettre au contrle de lgalit
et aux URSSAF.

Cour des comptes

RPONSE DU MINISTRE DLGUE AUPRS DU MINISTRE

Je prends bonne note de la recommandation de la Cour selon laquelle
devraient tre prcises, 1'article L. 2333-67 du code gnral des
collectivits territoriales, les conditions de majoration 1,8 % du versement
transport s'agissant de la ralisation d'infrastructures de transport dans des
communes ou des tablissements publics de coopration intercommunale de
plus de 100 000 habitants. Comme la Cour, j'estime ces prcisions
ncessaires, afin que l'insuffisante maturit d'un projet de transport
n'entrane pas une mobilisation prmature de la ressource fiscale, qui pse
sur la comptitivit des entreprises.
La Cour souligne galement le travail de clarification qui doit tre
conduit par le syndicat mixte d'Artois-Gohelle quant au plan de financement
de son projet de tramway. Je me joins aux recommandations de la Cour : le
syndicat mixte devra veiller dissiper l'ambigit entre investissements
d'amnagement et investissements de transport, le recours au versement
transport devant tre strictement rserv ces derniers.
Le prsent projet d'insertion au rapport public annuel de la Cour
n'appelle pas de remarque complmentaire de ma part.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT
DAGGLOMRATION DE LENS-LIVIN

Je vous informe que je prends acte de ce document qui nappelle de
ma part aucune observation complmentaire.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES
DE NOEUX ET ENVIRONS (CCNE)

Jai lhonneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
rponse particulire.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DES TRANSPORTS
ARTOIS-GOHELLE

Il est important de prciser que les actions menes par le SMTC
Artois-Gohelle au cours de l'anne 2012 s'inscrivent pleinement dans le sens
des recommandations formules par la cour.
Tout d'abord, le syndicat mixte a rorganis son mode de
fonctionnement et dvelopp des comptences troitement lies la
conception et au suivi d'un projet important.
Ensuite, le comit syndical, lors de la sance du 6 dcembre 2012, a
dcid de relancer la dmarche PDU et s'est fix pour objectif de finaliser ce
document en avril 2013. L'enqute publique pourrait avoir lieu en septembre
2013 ou dans le courant du 2
me
semestre 2014.
Enfin, au dbut de l'anne 2012, les territoires de la CALL, de la
CAHC et d'Artois comm. ont cr des commissions mobilit afin de
partager les enjeux de mobilit du territoire.
Je tiens par ailleurs vous assurer que, sur la question de l'utilisation
du produit du versement transport, le SMTC Artois-Gohelle fera preuve
d'une vigilance accrue.
PROCEDURE
La Chambre Rgionale des Comptes (CRC) du Nord-Pas-de-Calais
avait procd lexamen de la gestion du Syndicat Mixte des Transports en
commun Artois Gohelle courant de lanne 2011. Cet examen, avait donn
lieu la publication dun rapport dobservations dfinitives, auquel le
syndicat mixte avait t invit rpondre conformment larticle L. 243-5
du code des juridictions administratives.
Le SMTC avait videmment us de ce droit, et sa rponse transmise le
23 dcembre 2011, fut annexe au rapport de la Chambre Rgionale des
Comptes du Nord-Pas-de-Calais du 9 janvier 2012.
Cest dsormais la Cour des comptes qui intgre des observations
relatives la gestion du Syndicat Mixte des Transports en Commun Artois-
Gohelle dans son rapport public annuel, auquel il est galement permis de
prsenter une rponse, objet de la prsente.
Tout comme ltaient les observations de la Chambre Rgionale des
Comptes du Nord-Pas-de-Calais, dont les analyses sont pour lessentiel
reprises par la Cour des comptes, elles sont bnfiques au SMTC, en ce
quelles lclairent sur la gestion dun projet de grande ampleur, et les points
amliorer, par un regard extrieur qui ne peut tre quutile. Ainsi ds 2012
certaines recommandations ont guides le SMTC dans sa feuille de route.

Cour des comptes

Nanmoins, certaines observations apparaissent toujours au SMTC
comme non fondes ou issues dune interprtation discutable. Cest la raison
pour laquelle le SMTC apportera les prcisions ncessaires afin dexposer
clairement sa position.
En cela, pour favoriser la comprhension, le SMTC reprendra pour
lessentiel la mme trame de dveloppement que celle propose par la Cour
des comptes.
PRESENTATION
Si, les lments de prsentation stricto sensu du syndicat mixte, et du
projet de cration dun transport en commun en site propre, nappellent pas
dobservations particulires, certaines prcisions doivent nanmoins tre
apportes. En effet, la Cour des comptes, dans sa prsentation, annonce
certains dveloppements figurant dans le corps mme de son insertion
concernant la gestion du SMTC, quil convient de corriger ds ce stade afin
dviter toute ambigit.
En loccurrence, en 2006, une tude commune sur la dfinition des
axes structurants de transports collectifs sur lensemble du primtre le
Syndicat Mixte du SCoT de Lens-Livin-Hnin-Carvin et le Syndicat Mixte du
SCoT de lArtois avait t mene. Aprs tude, 2 axes structurants avaient t
retenus. Cest autour des axes Lens Livin Hnin-Beaumont (LLHB) et Bruay
Bthune Beuvry (BBB) (aujourdhui appel Houdain Bruay Bthune Beuvry),
que le projet a t initialement bti, le SMTC recourant par ailleurs un
mandataire dans le cadre dun march de mandat de maitrise douvrage
conclu avec la socit ADEVIA le 10 dcembre 2009, et un maitre duvre
en loccurrence un groupement dentreprises avec pour mandataire la
socit SYSTRA, dont le march fut notifi par la socit ADEVIA le 26 mars
2010.
Dautres contrats ont t conclus par la socit ADEVIA pour la
ralisation de ce projet, et notamment un march relatif au design du
matriel roulant, un march pour la ralisation de leves topographiques, un
march pour lanalyse des offres du march de maitrise duvre, et un
march relatif des tudes gotechniques et environnementales des sols.
Finalement, aprs une priode de suspension (dlibration du Comit
Syndical n02/2012 du 15 mars 2012), le contrat de mandat a t rsili la
suite dune dlibration du 1
er
juin 2012 (dlibration n 36/2012) et, le
SMTC a en consquence repris la maitrise douvrage du projet et le suivi de
tous les contrats conclus par ADEVIA au cours de lexcution de ce mandat.
De la mme manire, le contrat de maitrise duvre a dans un premier temps
t suspendu et fait actuellement lobjet dune rsiliation suite une dcision
du comit syndical en date du 6 dcembre 2012.

Cour des comptes

Si le projet a incontestablement pris du retard dont lorigine nest pas
seulement imputable au SMTC, la subvention de lEtat dans le cadre du
Grenelle de lenvironnement, sur laquelle repose une partie du financement,
nen est pour autant pas caduque. En effet, si la date butoir du 31 dcembre
2011 pour dbuter les travaux sur la ligne LLHB, afin de pouvoir bnficier
de la subvention de 57,6 M ainsi accorde na pu tre respecte, ayant pour
consquence sa perte, il en va diffremment sagissant de la ligne HBBB.
En effet, pour cette dernire, sous rserve dun commencement des
travaux avant fin 2013, le SMTC Artois Gohelle bnficie dune subvention
de 36,1 millions deuros. La ralisation prochaine de travaux est dailleurs
prvue.
Il sera indiqu ds prsent que contrairement ce quindique la
Cour des comptes, l'opration principale dans le cadre de ce projet tait bien
la ralisation de deux lignes de transport en commun en site propre,
l'intervention sur les lments autres que le transport collectif stricto sensu
constituant une incidente cette opration, le projet restant en consquence
parfaitement dans les comptences statutaires du syndicat.
Il convient cet gard de prciser que si le projet prvoyait
initialement deux lignes de tramway, la dlibration du 13 juin 2008 a t
rcemment modifie par la dlibration n 80/2012 du 6 dcembre 2012,
prenant acte de la modification du mode de transport sur la ligne HBBB, le
choix des lus stant tourn la suite des concertations et des commissions
mobilits, sur le mode BHNS sur cette ligne.
I - UN PROJET AMBIGU
A. Une rflexion partielle
Le Syndicat Mixte prend acte des recommandations apportes par la
Cour des comptes relative ladoption dun plan de dplacements urbains
couvrant lensemble du primtre des transports urbains et intgrant le
projet de deux lignes de transport en commun en sites propres.
A ce titre, des avances peuvent tre constates :
1. Un travail bien avanc qui a dj fait lobjet dactions concrtes
en 2012.
Le travail autour du plan de dplacement urbain a dmarr en 2009 et
aujourdhui le document qui a t presque finalis en 2011 ncessite une
mise jour des diagnostics et une reformulation des objectifs avant sa
prsentation au comit pour validation.
Il conviendra de noter que certaines actions prconises lors de
ltude PDU ont t mises en uvre en 2012. Le syndicat nest pas rest
inactif dans le domaine du dveloppement de la mobilit sur son territoire :
Mise en place dun rseau hirarchis et simplifi au 1/1/2012

Cour des comptes

Mise en place de lintgration tarifaire au 1/4/2012
Elaboration et validation dun schma cyclable et piton lchelle
du territoire ce schma a t valid en comit syndical le 15 mars 2012 et
a t diffus lensemble des 115 communes
2. Des comptences :
La nouvelle organisation sappuie pour la relance du plan de
dplacement urbain sur un ple mobilit et sur un cabinet spcialis.
3. La validation du PDU :
La dmarche de relance de PDU a t valide lors du comit syndical
du 6 dcembre 2012.

Elle prvoit le planning suivant :
.Lanne 2012, a t une anne de partage autour de la mobilit au cours de
laquelle sest dveloppe une rflexion densemble intgrant les diverses
autorits organisatrices de transport environnantes.
Ainsi, au dbut de lanne les territoires des agglomrations CALL,
CAHC et Artois Comm. ont cr des commissions mobilit afin de partager
les enjeux de mobilit du territoire et de pouvoir ainsi dvelopper une vision
des rponses possibles aux diffrents usages.
Plusieurs thmatiques ont ainsi t mises lordre du jour :
Thme communs :
- la mobilit sur le bassin minier (Mission Bassin Minier)
- les choix qui conduisent mettre en uvre un systme de transport
en commun, prsentation des tudes prliminaires (SYSTRA)
- un rseau de transport global, un rseau complmentaire de bus
(KEOLIS)
- prsentation du projet de tramway du Mans
- prsentation de ltude complmentaire (SYSTRA)

Cour des comptes

Thmes CALL-CAHC :
- dplacements et mobilit : enjeux lchelle de la Rgion (CR
NPDC)
- enjeux des dplacements sur le territoire CALL-CAHC (SCOT)
- prsentation du schma dorganisation des dplacements sur le
territoire du SMT
- prsentation du rapport de la commission mixte CALL-CAHC
- une visite a t organise Reims le 25 mai 2012
Thmes HBBB :
- mobilit : enjeux, stratgie, diagnostic (AULAB)
- prsentation de ltude de liaison ferroviaire Bruay-Bthune (MVA)
- enjeux en termes de mobilit sur le SCOT de lArtois (AULAB)
- une visite a t organise Valenciennes
A la fin de ce travail une carte densemble a t labore.
Les trois niveaux de desserte identifis sont les suivants :
- liaisons ple ple : relier les polarits entre elles par des modes de
transport lourds et rapides (ferroviaire),
- liaisons internes aux ples : permettre une bonne mobilit intra-ple
par des lignes fortes de transport urbain,
- rabattements vers les ples : organiser une irrigation fine du
territoire et un rabattement optimis des zones moins denses vers les
polarits de laire mtropolitaine tudie.
Cette vision sera reprise dans la dmarche PDU et sera confronte
aux diffrentes autorits organisatrices.
Ce travail a amen le projet voluer pour la zone de Bthune
Bruay dun mode tramway vers un mode BHNS.
B. Des ambitions difficiles concrtiser
Si des retards ont effectivement t pris dans la ralisation du projet
par rapport au calendrier initialement envisag, ceux-ci ne mettent
nanmoins pas encore en pril son financement.
Sagissant dun projet de grande envergure dans lequel le consensus
est difficile obtenir, une nouvelle rflexion tait ncessaire, en envisageant
toutes les hypothses, sans pour autant remettre en cause la ralisation du
projet, ce que reconnait dailleurs la Cour des comptes dans son rapport,
constatant que le projet de tramway dArtois-Gohelle na pas pour autant

Cour des comptes

t abandonn . Les rflexions engages tiennent lieu de moyens permettant
la ralisation du meilleur projet possible compte tenu de lensemble des
enjeux entourant celui-ci. Ce nest dailleurs pas le trac qui est lobjet des
principales rflexions.
Par ailleurs, les retards constats ne sont pas seulement de la
responsabilit du SMTC. Tout est actuellement mis en uvre pour assurer la
prennit du projet, et la ralisation dans des dlais optimum. Les dcisions
commencent ce titre avoir des effets concrets sur la ralisation future du
projet.
C. Un financement inadapt et alatoire
La dlibration du 31 mars 2009 estimait le total de lopration (y
compris la rmunration due au titre du contrat de mandat) au montant de
656 966 000 euros HT (valeur juin 2008) en prenant en compte des alas
valu 10 %, lintgration des dviations de rseaux, la ligne maitrise
douvrage (total des 2 lignes).
Le programme prvisionnel fix un montant de 548 274 000 euros
pour les dpenses de maitrise douvrage et marchs passer dans le cadre
du mandat de maitrise douvrage, avait t modifi par un avenant n 2 sign
le 23 juillet 2010, pour passer 555 224 000 HT.
Contrairement ce quindique la Cour des comptes, reprenant en
cela une affirmation du maitre douvrage dlgu, lestimation financire a
pris en compte tous les aspects notamment lis aux difficults techniques. Le
programme et lenveloppe prvisionnelle
308
ayant pour objet de dfinir les
objectifs gnraux de lopration et les besoins quelle doit satisfaire ainsi
que les contraintes et exigences de qualit sociale, architecturale,
fonctionnelle, technique et conomique, dinsertion dans le paysage et de
protection de lenvironnement , par son caractre complet et argument
montre que cette tude a t mene dans un cadre trs strict. Sont notamment
tudis les deux lignes envisages.
Lenveloppe prvisionnelle y affrente constitue la traduction
financire des diffrentes contraintes. Evidemment, sagissant dune
enveloppe prvisionnelle, par dfinition celle-ci ne peut tre dfinitive, et des
ajustements savreront certainement ncessaires. La longueur de la ligne, le
choix voie double/simple certains endroits, le choix de la longueur des
rames, le nombre dexpropriations et achat de terrains ncessaires, le choix
du mode de transport, etc. peuvent en effet modifier lenveloppe.
A ce titre, lenveloppe financire ne sera pas ncessairement revue
la hausse, comme latteste le choix du mode de transport BHNS pour la ligne
HBBB, qui peut tre dans labsolu moins onreux que le tramway.
Les rserves mises par la SEM ADEVIA sur le plan de financement

308
Annexe n 1 au cahier des clauses particulires, march n 09T005.

Cour des comptes

ne sauraient dune part constituer une gnralit, ces remarques ne portant
que sur certains postes, et dautre part tre de nature dterminer que
lestimation est fragile, dans la mesure o il ne sagit que dun avis sans
prcisions suffisantes, qui plus est de lentreprise candidate.
Lquilibre financier du projet nest dailleurs pas remis en cause
dans la mesure o le montage financier sappuie sur des sources de
financement diversifies, rappeles par la Cour des comptes.
Le SMTC peut notamment sappuyer sur le produit du versement
transport dont le taux a t augment au 1
er
juillet 2008 et fix 1,8 %, les
aides des collectivits locales, les aides de lEtat dans le cadre du Grenelle
de lenvironnement (36,1 millions deuros au titre de la ligne HBBB),
lemprunt, lautofinancement.
Si, lheure actuelle la subvention de lEtat de 57,6 millions deuros
pour la ligne LLHB, qui tait conditionne par la ralisation des travaux
avant le 31 dcembre 2011, est perdue, celle de 36,1 millions deuros pour la
ligne HBBB, lest pour un commencement des travaux avant DUP pour la fin
2013 et nest donc pas compromise, tout comme ne le sont pas les autres
sources de financement, et notamment au titre du versement transport.
La perte de la subvention Grenelle pour la ligne LLHB, nest pas
elle seule de nature remettre en cause ce plan de financement.
Enfin, sur le financement des amnagements, qui contrairement ce
quindique la Cour des comptes, sont troitement lis la ralisation du
rseau de transport (Cf. infra), il peut tre en consquence assur par le
versement transport sagissant donc dinvestissement des transports publics
urbains. Quand bien mme le versement transport ne pourrait tre consacr
au financement de ces amnagements, ce dernier ne serait pas remis en
cause en raison de la diversit des sources de financement.
II - LINCOMPETENCE DE LA MAITRISE DOUVRAGE
A. Lincomptence du syndicat mixte
1. Linc Comptes considre que le projet de tramway est
dfini comme un outil damnagement urbain. Il comprend la rorganisation
de lespace public, lamnagement de faade faade , et les oprations
induites tels que les ples dchanges ou parc relais .
La Cour en dduit une incomptence du SMTC.
Or, lopration principale du projet rside dans la ralisation de deux
lignes de tramway et non lamnagement du territoire.
A ce titre, le SMTC dispose de la comptence pour effectuer tude,
amnagement, organisation, gestion et amlioration des transports collectifs
lintrieur du primtre dfini par arrt prfectoral au sens du chapitre II
du titre II de la loi n 82-1153 du 30.12.1982 dorientation des transports

Cour des comptes

intrieurs (LOTI)
309
.
Il est inconcevable quun projet dune telle ampleur ne sinscrive pas
dans un ramnagement global. Dailleurs, le programme prvisionnel vise
dfinir les objectifs gnraux de lopration et les besoins quelle doit
satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualit sociale,
urbanistique, architectural, fonctionnelle, technique et conomique,
dinsertion dans le paysage et de protection de lenvironnement. Cette prise
de position, dmontre la ncessit dintgrer ce projet dans un contexte plus
vaste que la simple construction des lignes de tramway.
Cette intervention sur des lments autres que le transport collectif
stricto sensu se ralise titre accessoire, et ne relve pas proprement
parler doprations de rnovation urbaine, ni damnagement du territoire,
mais bien dans de lamnagement li la construction des lignes. Or, le
SMTC peut intervenir dans le cadre des travaux damnagement et de
voirie qui sans concerner exclusivement les transports collectifs ont
nanmoins pour objet damliorer leurs conditions de circulation et la vitesse
commerciale (article 5.3.6. b) des statuts du SMTC).
La comptence du SMTC nest donc pas limite la seule emprise du
rseau. Par exemple, les amnagements concernant la circulation et le
stationnement dans les communes repris par les CCP des marchs de mandat
et de maitrise duvre, visent de toute vidence amliorer la circulation
des tramways.
Ds lors, les craintes lies une possible difficult de rcupration de
la TVA ne paraissent pas fondes.
Par ailleurs, quand bien mme lincomptence serait avre, affectant
la lgalit de la dlgation de maitrise douvrage, force est de constater
quaucun recours, ni sous la forme de dfr prfectoral, ni sous celle de
rfr pr contractuel de candidats n'a t exerc. Surtout, cette observation
na plus lieu dtre dans la mesure o le prsent contrat de mandat de
maitrise douvrage a t rsili pour motif dintrt gnral le 14 juin 2012.
Nanmoins, si lincomptence devait tre avre, le SMTC prend acte
des recommandations de la Cour des comptes.
2. Lincomptence technique
La Cour des comptes met en exergue une insuffisance en personnel
qualifis en matire de transport urbain.
Un renforcement des effectifs a t envisag par le SMTC, mais des
difficults de recrutement des personnes comptentes ont en effet t
constates. Ces recrutements sont toujours en cours.
Pour autant, linitiative, limpulsion, le portage et le pilotage du

309
Article 5.3.1 des statuts du SMTC.

Cour des comptes

projet nen sont pas affects dans des proportions de nature mettre en
chec ce dernier. Les personnes en place, travers leurs comptences
respectives, sont parvenues structurer un projet cohrent, et le mnent
correctement. Nanmoins, le SMTC tait dj en accord avec la Chambre
Rgionale des Comptes, et lest toujours avec les observations de la Cour des
comptes, sur lintrt quil pourrait y avoir disposer de comptences
spcifiques dans des domaines concerns.
Le recours un mandataire de maitrise douvrage avait en partie
pour objet de pallier ces insuffisances. Ce march ayant t rsili, le SMTC
gre de nouveau le projet dans sa globalit, mais envisage ventuellement de
procder la consultation dentreprises pour assurer le suivi du projet de
transport en commun en site propre, dans le cadre ventuellement de
plusieurs marchs dassistance maitrise douvrage plus spcifiques, et
troitement dfinis (dlibration 84/2012 du 6 dcembre 2012).
Nanmoins, le SMTC prend acte des observations de la Cour des
comptes.
A ce titre, en 2012, le syndicat mixte a rorganis son mode de
fonctionnement et dvelopp des comptences troitement lies la
conception et au suivi dun projet important.
Il sest prpar la poursuite du projet et cette dmarche se
prolongera en 2013.
Actions concernant lorganisation du syndicat :
a- Recrutement dune nouvelle directrice (Formation : ENPC) ayant
une exprience forte en management, en exploitation ferroviaire, et en
Matrise douvrage (6 ans dexprience dans le domaine du btiment, des
ples dchanges multimodales et des gares de lmergence la
ralisation)
b- Rorganisation du fonctionnement du SMT avec la cration de
ples ddis par comptence : un Ple Mobilit charge des tudes et dun
observatoire, un Ple Transport charg de piloter loffre, dencadrer et de
contrler la prestation Transport du dlgataire, dun Ple Patrimoine
charg des travaux de patrimoine et du mobilier urbain, un Ple Grand
Projet charg de raliser les grands projets.
Les projets de TCSP seront ainsi pilots par le responsable de ple
Grand Projet avec lappui matriciel du Ple communication, du Ple
Finance, du Ple Juridique, du Ple Transport et du Ple Patrimoine.
c- Ralisation dune formation sous la forme de sept journes la
conduite dopration laide dun consultant spcialis
d- Recrutement de Marie Lestum (Formation : Master
dAmnagement Urbanisme et Dveloppement des Territoires lInstitut
dAmnagement et dUrbanisme de Lille ; Expriences : Etudes ralises :

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Evaluer la ralisation dun ple dchanges multimodal. Le cas
dArmentires ; Ples dchanges : entre approche smantique et valuation
de leur performance sous langle des transports)
e- Recrutement de Matthieu Leduc (Formation : Master 2
professionnel Projet durbanisme linstitut durbanisme de Paris ;
exprience : programmation, services associs au transport)
f- Recrutement dbut 2013 dune directrice financire (Formation :
Master 2 professionnel Droit, administration et gestion financire des
collectivits locales )

Cour des comptes

Cour des comptes

B. La slection oriente dun dlgataire incomptent en matire de
transports
La Cour des comptes remet en cause le choix du mandataire de
maitrise douvrage pour la ralisation de deux lignes de tramways
ferroviaire, en affirmant que tout semble avoir t fait pour que le choix se
porte sur la socit dconomie mixte ADEVIA .
Le SMTC sinscrit en faux contre cette affirmation, en dmontrant que
le march de mandat de maitrise douvrage a t attribu dans des
conditions parfaitement rgulires, dans le respect des principes dgalit de
traitement, de transparence des procdures, et de libert daccs, tant au
niveau de la procdure de passation (1), quau niveau des modalits
contractuelles dexcution financire juges irrgulires (2).
A titre prliminaire, il sera rappel que le march de mandat de
maitrise douvrage a t rsili par le SMTC Artois-Gohelle.
1. La procdure de passation
Il sera dmontr tout au long de ce paragraphe que la procdure de
passation du march de mandat de matrise douvrage pour la ralisation de
2 lignes de tramway ferroviaire ne contrevient nullement au principe
dgalit des candidats.
a) Llargissement des missions mises en concurrence :
A titre prliminaire il faut rappeler quaucun recours na t effectu
lencontre de ce march par les potentiels candidats ayant retirs un
dossier de candidature lors de la premire consultation
310
, alors mme que la
dfinition de candidat vinc ou de ceux qui ont intrt conclure le contrat
et qui sont susceptibles d'tre lss par des manquements aux obligations de
publicit et de mise en concurrence (CE, sect., 3 oct. 2008, Req. n 305420,
Synd. mixte intercommunal ralisation et gestion pour limination ordures
mnagres secteur Est Sarthe [SMIRGEOMES] : sentend largement et peut
englober les candidats potentiels dans certaines hypothses. Dautre part, ce
march et le rapport de prsentation ont t transmis au contrle de lgalit,
sans que le prfet fasse des observations ou dcide de le dfrer au juge
administratif
A titre principal, la Cour des comptes indique fort justement que la
premire consultation, lance le 15 juin 2009, la t selon la procdure dite
de lappel doffres restreint. Finalement, cette consultation a t annule
en raison de modifications des missions ncessitant un dlai dtude
supplmentaire (annonce envoye le 03/07/2009 au BOAMP et au JOUE).
La seconde consultation ayant le mme objet que la premire, a
intgr deux missions supplmentaires sagissant du matriel roulant et de

310
March n 09T004.

Cour des comptes

lacquisition foncire. Loin de limiter la concurrence, un plus grand nombre
de dossiers a t retir, la Cour des comptes faisant juste titre tat dans son
rapport dune vingtaine de dossiers retirs. Lance le 18 juillet, la date de
remise des offres tablie au 22 septembre 2009, rpondait en outre largement
aux exigences de dlai de 52 jours en matire dappel doffres ouvert.
Ladjonction du matriel roulant et de la mission relative
lacquisition foncire rsulte dune prise de conscience par le SMTC, aprs
tude, quil tait davantage opportun dintgrer de telles missions dans le
mandat, et ce afin dassurer une plus grande cohrence du projet, et une
conduite unique de celui-ci dans ses lments les plus significatifs. La
ralisation en interne, notamment face aux difficults de recrutement,
exposes ci-dessus, est galement apparue comme trop complexe.
En outre, l'exprience franaise communale ou intercommunale en
matire de tramway rvle que dans la quasi-totalit des marchs attribus le
matriel, roulant tait intgr.
Le choix par lentit adjudicatrice d'une mission largie et dun
march unique ncessitant un deuxime appel d'offres procde donc
exclusivement de sa libert de mieux adapter le march sa mission, qui
comprend accessoirement (Cf. infra) une dimension foncire et
techniquement la prise en compte globalis du matriel roulant.
Quand bien mme les entreprises ne disposeraient plus de lensemble
des comptences ncessaires, celles-ci taient parfaitement admises se
prsenter sous forme de groupement, voire comme la fait la SEM ADEVIA,
de prsenter des sous-traitants disposant des comptences dont le candidat
ne disposerait pas lui-mme. Le lancement de la procdure pendant la
priode estivale, - qui empitaient largement sur la rentre (date limite de
remise des offres au 22 septembre) - si la Cour des comptes peut le juger
regrettable, na pas empch un grand nombre de retrait de dossier, et nest
en rien illgal, ni le fruit dune manuvre visant attribuer le march une
entreprise dtermine, comme le laisse entendre la Cour des comptes.
Les spcialistes des marchs de ce type savent trs bien que
paradoxalement, les marchs techniques et restreints entranent plus de
dpt de candidatures, que les marchs globaux et ouverts, qui ncessitent
des comptences largies et un gros investissement dans llaboration du
dossier de candidature lui-mme.
Ainsi l'examen des diffrents retraits et des diffrentes candidatures
procdent de la plus grande logique conomique, conduisant ce que l'une
des trois entreprises ayant dpos une candidature au premier appel d'offres
ait persvr et prsent sa candidature au deuxime appel.
En tous les cas, lentit adjudicatrice n'avait aucune matrise, ni du
nombre de dossiers retirs, ni du nombre de candidatures dposes.

Cour des comptes

b) Labsence de dtention dinformations privilgies par la SEM
ADEVIA
Enfin, la SEM ADEVIA ne peut en outre tre considre comme ayant
pu disposer dinformations privilgies, dont on ne connait dailleurs pas de
quelles natures elles pourraient tre, ni leur provenance.
Si lon sen rapporte au rapport de la Chambre Rgionale des
Comptes du Nord-Pas-de-Calais, elles proviendraient selon la chambre, de
la nature juridique du seul candidat, savoir un syndicat mixte. Nanmoins,
lobtention dinformations privilgies ne sauraient tre perues au seul
regard de ses statuts et de la prsence au sein de ses organes de membres du
syndicat mixte.
En effet, larticle L. 1524-5 du Code Gnral des Collectivits
Territoriales dispose :
Les lus locaux agissant en tant que mandataires des collectivits
territoriales ou de leurs groupements au sein du conseil d'administration ou
de surveillance des socits d'conomie mixte locales et exerant les
fonctions de membre ou de prsident du conseil d'administration, de
prsident-directeur gnral ou de membre ou de prsident du conseil de
surveillance, ne sont pas considrs comme tant intresss l'affaire, au
sens de l'article L. 2131-11, lorsque la collectivit ou le groupement dlibre
sur ses relations avec la socit d'conomie mixte locale.
Le Code Gnral des Collectivits Territoriales rend donc possible
cette association entre SEM et collectivits locales actionnaires pour la
conclusion de contrat entre elles. On ne voit pas comment cette participation
aurait pu avantager la SEM ADEVIA puisquelle tait la seule candidate, et
que tous les renseignements taient publics.
Dailleurs, il est frquent que les SEM participent aux consultations
organises par leurs collectivits locales actionnaires. A ce titre, il a dj t
jug que les contrats (en dehors de lexception du in house ) par lesquels
une collectivit territoriale confie une SEML lexcution des prestations de
services sont soumis au code des marchs publics (CAA Bordeaux, 17 mars
1997, Dpartement de lHrault, Req. n96 BX0232 CE, 30 dcembre
2002, Dpartement des Ctes dArmor, Req. n218110).
La SEM ADEVIA na donc dispos daucune information privilgie,
et naurait quoiquil en soit pu tirer aucun bnfice en lespce, puisquelle
tait la seule candidate.
2. Sur le choix stricto sensu de la socit ADEVIA
Lexigence de prsentation de rfrences en matire de conduite
dopration et/ou de mandat de matrise douvrage dlgue dans le cadre de
la loi MOP pour la ralisation douvrages importants et complexes de
transport guids ainsi que des rfrences et des qualifications

Cour des comptes

professionnelles du personnel, ne parait pas davantage en soi de nature
motiver laffirmation de la Cour des comptes selon laquelle lintervention de
la socit ADEVIA dans ce dossier tait voulue.
En effet, sagissant dun march de mandat de maitrise douvrage,
sinscrivant donc indiscutablement dans le cadre de la loi MOP, il est
logique de solliciter de telles rfrences, pour lexamen des capacits des
candidats, conformment larticle 45 du Code des marchs publics.
Le SMTC ne pouvait raisonnablement ne pas vrifier cette
comptence sans craindre de choisir un mandataire dans lincapacit de
conduire convenablement le projet.
La Cour relve enfin que la SEM ADEVIA ne disposerait pas des
comptences en matire de transport. Mme si ce nest pas le cas en lespce,
il convient de signaler que l'absence ou l'insuffisance d'exprience d'une
entreprise ne permet pas, elle seule, d'carter sa candidature. Mme si elle
ne prsente a priori pas de rfrences spcifiques en matire de transports,
la SEM ADEVIA pouvait se prvaloir des capacits professionnelles,
techniques et financires dautres oprateurs conomiques, quelle que soit
la nature juridique des liens existant entre ces oprateurs et lui. Dans ce cas,
il justifie des capacits de ce ou ces oprateurs conomiques et apporte la
preuve quil en disposera pour lexcution du march (article 45 du code
des marchs publics).
Cest ce quelle a fait en prsentant un sous-traitant, en loccurrence
TRANSAMO, dont il ne peut tre contest sa spcialisation en ce domaine. Il
en rsulte que les rfrences requises taient prsentes, et ncessitaient pour
le SMTC de retenir la candidature afin danalyser les offres.
3. Des modalits contractuelles dexcution financire irrgulires
a) Sur les modalits de rmunration par acompte mensuels et
avances
La rmunration tait effectivement verse par douzime par acompte
sur la base dune facture mise par le mandataire.
Comme lavait prdit la Chambre Rgionale des Comptes, ces
modalits de paiement ont en effet pos des difficults, ds lors que
lavancement des travaux ntait plus homogne et entirement conforme au
planning.
Pour autant, ces modalits de rmunration ntaient pas en soi
irrgulires, seule lexcution ayant permis de constater quelles seraient
difficilement envisageables. En dfinitives, ces modalits nont pas t
avantageuses pour le mandataire, qui na pu tre pay pendant plusieurs
mois en raison de la suspension des paiements par le comptable public.

Cour des comptes

b) Sur les deux types davances pour le paiement des prestataires
La Cour des comptes rappelle juste titre que le march de mandat
de matrise douvrage prvoit deux types davances :
- Une avance classique
- Une avance exceptionnelle
Cependant, il convient dajouter un troisime type davance que sont
les avances sur rmunration, prvues larticle 8.4.3 du march de mandat
rgie par larticle 87 du C.M.P.
Lavance de type exceptionnel rpond la mme logique que les
avances classiques, en ce quil ne sagit pas davances au sens de larticle 87
du Code des Marchs Publics. Elle vise permettre au mandataire faire
face dventuelles difficults dans les rouages administratifs et financiers
qui entrainerait, pour la matrise douvrage, des frais financiers, voire mme
un arrt inopin du chantier pour des motifs de trsorerie
311
. Elle nest
aucunement voue offrir un avantage pour la SEM ADEVIA.
Ces avances ne peuvent donc sanalyser comme de
linterventionnisme conomique car sinscrivant pleinement dans lexcution
du contrat.
La Cour des comptes mentionne en outre un dtournement de
lobligation de dpt des fonds au Trsor pos par larticle 26 de la loi
organique du 1
er
avril 2001. Nanmoins, cette observation ne vaut - selon les
termes mmes du rapport provisoire - quen labsence de lien avec le niveau
de ralisation de lopration. Le lien tant tabli, le dtournement ne peut
tre caractris.
En effet, cette obligation vise les disponibilits des collectivits
territoriales ou leurs groupements, qui doivent se comprendre comme les
fonds qui excdent les besoins immdiats de la collectivit ou de
l'tablissement et, notamment, ceux qui correspondent des dpenses
prvues dans son budget mais dont l'engagement effectif est subordonn la
ralisation d'un vnement futur et incertain, tel que la dfaillance du
dbiteur vis--vis duquel la collectivit ou l'tablissement s'est port
caution
312
(CE, 9 janv. 1995, prfet rgion Rhne-Alpes c/ Rgion Rhne-
Alpes : Juris-Data n 1995-043354 ; Rec. CE 1995, p. 17 ; Petites affiches
1996, n 41, p. 15, note Chouvel).
Or, ces avances verses au dlgataire auraient t de faon certaines
utilises dans le cadre du contrat de mandat (Cf. infra), et rpondent un
besoin immdiat de celui-ci. Elles ne rpondent pas la dfinition des
disponibilits au sens de la loi organique n 2001-692 du 1
er
avril 2001.

311
Article 8-5-1 du contrat de mandat.
312
Soulign par nous.

Cour des comptes

En outre, cette dtention nest pas rellement avantageuse pour le
mandataire car les ventuelles plus-values seront reverses lentit
adjudicatrice, en application mme de larticle 8-5-1 de la convention de
mandat
313
:
- les produits ventuels issus du versement anticip de ce fonds
par rapport la date de son utilisation effective seront imputs au compte
gnral du SMTC et viendront minorer due concurrence le prix de revient
de louvrage, ils sont rmunrs au minimum au taux du T4M-1. Ce taux ne
pourra en aucun cas tre ngatif mme si les conditions de march taient
dfavorables .
Il en va de mme pour les avances de type classique :
- les produits financiers issus du versement de cette avance par
rapport la date de son utilisation effective, seront imputs au compte
gnral du SMTC et viendront minorer due concurrence, le prix de revient
de louvrage .
Les hypothses de dtournement de lobligation de dpt des fonds au
Trsor ne sont donc pas vrifies en lespce.
C. Le seul spcialiste : un sous-traitant irrgulier
1. Sur lexcution personnelle du march de mandat
Il nest pas contest quau terme de larticle 4-II de la loi MOP le
mandataire est soumis lobligation dexcution personnelle du contrat de
mandat . Nanmoins, lexcution personnelle ne signifie pas, mme dans le
cadre dune convention de mandat de maitrise douvrage, quil y ait une
interdiction gnrale de sous-traiter. Par consquent, contrairement
laffirmation de la Cour des comptes selon laquelle la dlgation de maitrise
douvrage soppose lexistence dune subdlgation, mme partielle , la
sous-traitance est comme en matire de marchs publics, possible pour ce
type de contrat.
Lobligation dexcution personnelle dune convention de mandat de
matrise douvrage doit sentendre comme limpossibilit pour le titulaire de
la dlgation de matrise douvrage, de dlguer un autre oprateur
conomique la reprsentation du mandant et ainsi de dlguer le pouvoir de
dcision en lien avec lopration.
Or, il ressort des explications donnes par la SEM ADEVIA que le
Directeur est le dpositaire du pouvoir de reprsentation du matre
douvrage et de dcision au nom du SMTC. A ce titre, il est entirement
responsable de lensemble des missions de mandat
314

313
Les articles cits ci-dessous justifient que les fonds avancs sont en lien avec le
contrat de mandat et utiliss dans ce cadre.
314
Courrier du 13 octobre 2009

Cour des comptes

Ces explications sont apparues comme trs claires lentit
adjudicatrice, dans l'esprit duquel le reprsentant du mandataire devant lui
ne pouvait tre que le directeur de projet, ce dernier tant par voie de
consquence, en tant que reprsentant du mandataire, la personne
reprsentant le mandant, cest--dire lentit adjudicatrice.
Le directeur de projet tait un membre de la Socit ADEVIA,
ingnieur btiment et travaux publics diplm de lEcole Spciale des
Travaux Publics (ESTP), en poste depuis 2005. Lexcution personnelle par
la socit ADEVIA, dlgataire de la matrise douvrage, tait donc assure.
2. Sur la prtendue confusion sur la rpartition des responsabilits
En cho ce qui vient dtre rappel, lexistence dune confusion
entre Directeur de projet et chef de projet, a pu exister lors de la prise de
connaissance de loffre de la SEM ADEVIA, Pour autant, lanalyse de loffre
notamment de sa note mthodologique, ainsi que les explications fournies
par la SEM ADEVIA la demande du SMTC, rendent claires cette
organisation qualifie de bicphale. Il apparait que le Directeur de projet, -
ce qui se vrifie en pratique -, est le dpositaire du pouvoir de reprsentation
du maitre douvrage et de dcision au nom du SMTC, alors que le chef de
projet assiste le Directeur de projet en tant que spcialiste des systmes de
transport TCSP. Ce dernier na aucun pouvoir de dcision envers le SMTC.
Dailleurs, dans son courrier du 13 octobre 2009, la SEM ADEVIA
explique clairement que dans la relation inhrente la convention de
mandat, linterlocuteur du SMTC est le Directeur de Projet, ou par
dlgation, un membre du comit directeur Trama . Le Chef de Projet
nintervient donc pas dans les relations de mandat, il na pas de comptences
de reprsentation.
Les organigrammes prsents dans la note mthodologique,
prsentent le Poste de Chef de Projet comme hirarchiquement infrieur
celui de Directeur de Projet. Le Directeur de Projet est lvidence le poste
cl du dispositif.
A ce titre, la prsence du nom Trama napparait pas au SMTC
comme un lment de confusion notable.
Selon le SMTC, cette dnomination vise simplement identifier une
quipe dexperts dAdvia et du groupe Caisse des Dpts et Consignations
pour piloter le tramway du Bassin Minier
315
. Elle na pas dexistence
juridique
Cest donc bien la SEM ADEVIA qui disposait dun rle central.
Enfin, la Cour des comptes tente de conforter son argumentation
relative cette question en affirmant que la rpartition des paiements na pas

315
Cf. site Internet de la SEM ADEVIA.

Cour des comptes

t fournie par la SEM ADEVIA. Contrairement ce quindique la Cour des
comptes, la rponse relative la rpartition des paiements a t
communique par la SEM ADEVIA au SMTC la suite dun deuxime
courrier de demande de complments (courrier du 16 octobre 2009).
3. Lintervention du sous-traitant principal dans le choix du maitre
duvre
La socit TRANSAMO, sous-traitant de la SEM ADEVIA, a particip
la rdaction des pices du march de matrise duvre et procd
lanalyse des offres. Cette intervention plusieurs titres, est releve par la
Cour des comptes.
Pourtant, le SMTC considre que la ralisation dun projet de march
de matrise duvre, et la participation lexamen des offres de ce march,
ne sont pas incompatibles.
Au contraire, larrt de la Cour de Justice des Communaut
Europenne du 3 mars 2005 indique effectivement que la participation en
amont dun march ne pouvait tre systmatiquement critiquable.
Une telle participation en amont ninterdit pas de candidater
lattribution mme du march si elle na pas reu dinformations
privilgies (CE, 29 juillet 1998, Ministre de la Justice c/ St Gnicorp,
n177952).
Or, en lespce, TRANSAMO ne sest pas prsente comme cest le
cas des socits en cause dans les arrts prcits. Elle a simplement particip
lanalyse des offres. Les informations quelle a pu tenir de sa participation
en amont nont ds lors pu fausser la concurrence. Notamment, en quoi le
fait de participer la phase amont aurait-elle une influence sur le choix dun
maitre duvre, qui une nouvelle fois nest pas la socit TRANSAMO elle-
mme (et alors mme que cela aurait pu tre le cas).
En outre, mme en cas de candidature, on cherche en vain comment
TRANSAMO aurait pu bnficier dinformations privilgies.
Concernant lanalyse des offres de la matrise duvre gnrale,
titre prliminaire, il sera rappel que la procdure dattribution du march
de matrise duvre a fait lobjet dun rfr prcontractuel conformment
aux articles L551-1 et suivants du Code de Justice Administrative. Le juge
des rfrs par ordonnance du 1
er
mars 2010
316
a rejet cette requte.
- Sur la prtendue analyse incomplte
La Cour des comptes affirme que lanalyse des offres ralise par la
socit TRANSAMO tait incomplte, mais sans donner dautres prcisions.
Si lon sen rfre au rapport de la CRC, cette affirmation serait fonde sur
le Procs-verbal mettant en vidence selon la Cour une analyse incomplte.

316
Ordonnance du juge des rfrs n 1000971 du 1
er
mars 2010.

Cour des comptes

Certes celle-ci a t effectue dans un dlai court. Nanmoins un nombre de
personnes plus important que dordinaire a t affect lanalyse ce qui a
permis, laide dune organisation adapte, de raccourcir les dlais. Le
rsultat est satisfaisant.
- Sur labsence dintervention dune autre socit
Labsence dintervention de lentreprise SETEC pour ce march
sexplique par les dispositions du contrat conclu avec lui.
Or, comme expos prcdemment, la prsence de TRANSAMO dans
loffre du futur mandataire nempchait en rien sa participation au jury. Sa
mise lcart, par la conclusion dun contrat avec une autre socit, visait
diversifier les intervenants dans la slection de la matrise duvre, et une
expertise avre.
Pour autant dfaut dintervention de cette dernire, la socit
TRANSAMO tait en droit dintervenir au stade de lanalyse des offres,
conformment au march n 08SM25 qui comprenait une tranche
conditionnelle relative lanalyse des offres, ou encore par lapplication du
contrat de mandat en son article 5.4.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT DCONOMIE MIXTE
ADVIA

Sur le financement inadapt et alatoire
Le plan de financement est luvre du Syndicat Mixte des Transports
en Commun Artois-Gohelle, et constitue une partie intgrante du contrat de
mandat de maitrise douvrage pour la ralisation de deux lignes de tramway
ferroviaire.
Quand bien mme ce plan de financement serait inadapt et alatoire,
ce qui nest pas le cas au regard de ce qui est reproch, ce dernier na pas
fait lobjet dun dfr prfectoral la suite du contrle de lgalit du
contrat de mandat opr par les services prfectoraux, ni mme
dobservations en ce sens.
Sur lincomptence de la matrise douvrage
A. La slection oriente dun dlgataire incomptent en
matire de transports
a) sur lextension du primtre de la consultation
Le march de mandat de maitrise douvrage pour la ralisation de
deux lignes de tramway avait fait lobjet dune premire consultation en
appel doffres restreint, finalement annul par le Syndicat Mixte Artois
Gohelle, puis relanc en appel doffres ouvert la suite de ladjonction de
deux nouvelles missions relatives au matriel roulant, et lacquisition
foncire.
Selon la Cour des comptes, lextension du primtre du contrat de
mandat entre les deux consultations organises par le SMTC Artois-Gohelle
aurait contribu limiter la concurrence dans la spcialit des transports
urbains, pourtant essentielle la ralisation du projet .
La SEM ADEVIA doute de cette affirmation dans la mesure o la
seconde consultation - dont elle rappellera que ce choix relve du seul
pouvoir adjudicateur - apparait comme prsentant une plus grande
cohrence et permet dapprhender le projet dans sa globalit.
En effet, la premire consultation avait exclu du march de mandat de
maitrise douvrage pour la ralisation de deux lignes de tramway ferroviaire,
les missions relatives au matriel roulant et dacquisitions foncires. Cette
approche visait certainement pour le SMTC Artois-Gohelle apprhender
ces deux missions en interne.
Or, force est de constater que cette pratique na jusqu prsent pas
t suivie pour la ralisation de projets similaires, notamment dans le cadre
doprations de construction de lignes de tramways (par exemples :

Cour des comptes

Communaut dAgglomration de Montpellier, Le Mans Mtropole
Communaut Urbaine, Syndicat Intercommunal des transports en commun
de lagglomration Tourangelle ).
A ce titre, parmi les missions confies au mandataire, figure
larticle 5.11 du Cahier des Clauses particulires du mandat de maitrise
douvrage pour la ralisation de lextension du rseau de transport en
commun en site propre de Le Mans Mtropole, la maitrise foncire et
servitudes. De mme figurent lannexe 3 du CCP du mandat pour la
ralisation de la 5
me
ligne de tramway en tant que mission du mandataire la
Prparation et prsentation du dossier de lavant-projet gnral de
lopration (matriel roulant / infrastructures / quipements et systmes /
foncier et indemnisations / etc.) en vue de son approbation par maitre
douvrage par dlibration du Conseil de Communaut dagglomration
(article 7), et larticle la Gestion des acquisitions foncires et des
procdures dexpropriation ncessaires . Enfin, le contrat de mandat de
maitrise douvrage pour la ralisation de la 1
re
ligne dans le cadre Syndicat
Intercommunal des transports en commun de lagglomration Tourangelle
prvoit galement en son article 5.14 de confier la maitrise foncire et les
servitudes au mandataire.
Ces missions ncessitent des comptences particulires, dont, de toute
vidence, ne dispose pas le SMTC Artois-Gohelle.
Par ailleurs, ladjonction au march de mandat sus-voqu, du
matriel roulant et de la mission dacquisition foncire, outre son bien-fond
selon la SEM ADEVIA, nempchait en rien les oprateurs plus
particulirement spcialiss en matire de transports urbains de sadjoindre,
soit par la constitution dun groupement, soit par la conclusion dun contrat
de sous-traitance, les comptences dun ou de plusieurs autres oprateurs
leur permettant de rpondre lensemble du contrat de mandat.
La SEM ADEVIA avait dj procd au retrait du dossier et au dpt
dune candidature lors de la premire consultation, et a fait de mme lors de
la seconde consultation, ce qui montre son intrt pour le projet.
De plus, dans la limite de la connaissance de la SEM ADEVIA de ces
lments, mais que le pouvoir adjudicateur pourra sans doute confirmer, il
semble quun grand nombre de dossiers ont t retirs y compris lors de la
seconde consultation. Elle ne pourra donc que stonner de largument de la
Cour des comptes regrettant quelle ait t le candidat unique participer
la consultation.
De plus, il est frquemment constat lors des procdures dappels
doffres restreints un nombre de candidatures bien plus important que
doffres dposes lors dun appel doffre ouvert pour le mme type de
march. Ceci sexplique de la manire suivante :

Cour des comptes

- le dpt dune candidature un appel doffre restreint ne ncessite que
la communication dlments administratifs et trs peu dinvestissement pour les
socits candidates ;
- le dpt dune offre lors dun appel doffre ouvert requiert au contraire
un gros investissement pour la socit candidate dans ltablissement de son
offre.
Dailleurs, force est de constater quaucun des oprateurs ayant
particip la premire consultation, ni ceux ayant envisag de le faire lors
de la seconde, nont form de recours lencontre de la seconde.
De mme, le contrle de lgalit na pas considr que la deuxime
consultation aurait t organise de telle sorte quelle aurait eu pour objet
ou pour effet de limiter la concurrence.
Par suite, il y a lieu de considrer que la rgularit de la procdure
de passation du march de mandat na pas lieu dtre remise en cause au
regard des lments sus-voqus.
b) sur la rmunration du dlgataire et les avances consenties pour
assurer le paiement des prestataires
La Cour des comptes remet en cause la rgularit des modalits de
rmunration sous la forme dacomptes par douzime. Elle peroit, tort
selon la SEM ADEVIA, dans les avances verses au mandataire des avances
sur rmunration irrgulires.
Concernant les modalits de rmunration par acompte mensuels et
avances
Il convient de rappeler que la socit ADEVIA na pas t paye,
raison du dcalage de lopration, du mois de juin 2010 jusquau mois de
juillet 2012. Pour autant, la socit ADEVIA a rempli ses obligations
contractuelles vis--vis du SMTC Artois-Gohelle. Elle a mis en uvre
lensemble des moyens humains prvus au contrat et notamment a constitu
une quipe projet complte conformment aux termes du contrat de mandat
et ce, jusqu la suspension du projet en juillet 2011.
Pour autant, le systme de paiement forfaitaire par acompte dont le
montant est tabli sur la base dun planning prvisionnel ne constitue pas
ncessairement des avances de rmunration pour le mandataire.
Concernant lavance exceptionnelle pouvant tre consentie pour le
paiement des prestataires :
Les avances exceptionnelles mentionnes par la Chambre rgionale
des comptes ont pour objet, non pas la rmunration du titulaire, ni mme
faire face dventuels problmes de trsorerie de la socit ADEVIA,
laquelle rgle les prestataires sur la base davances du SMTC Artois-

Cour des comptes

Gohelle, mais uniquement faire face dventuels retards de mise en
paiement par la trsorerie dans le versement rgulier des avances.
A ce titre les dispositions de larticle 8-5-1 du contrat de mandat
n 09T005 ne semblent pouvoir prter aucune ambigut :
A titre exceptionnel et de faon faire face toute situation
exceptionnelle et imprvisible de blocage des rouages administratifs et
financiers qui entrainerait, pour la maitrise douvrage, des frais financiers
voire mme un arrt inopin du chantier pour des motifs de trsorerie, le
SMTC, la demande du mandataire, pourra procder une ou plusieurs
avances de trsorerie dun montant cumul de 20 millions deuros maximum,
remboursable en totalit chaque reddition annuelle des comptes permettant
au comptable dimputer les dpenses au compte patrimonial du SMTC .
Par consquent, lavance de type exceptionnel ne peut tre considre
comme contraire aux textes communautaires, aux dispositions rgissant
linterventionnisme conomique, celle-ci ne pouvant tre considre comme
une aide conomique.
La Cour des Comptes tire argument de la dtention de fonds par la
SEM ADEVIA au titre de ces avances qui permettraient de raliser des
placements.
Or, cette pratique nest pas avantageuse pour la SEM ADEVIA dans
la mesure o cette gestion ne vise pas pour la SEM ADEVIA raliser des
profits, les ventuelles plus-values tant reverses au SMTC Artois-Gohelle.
Cet aspect est dailleurs expressment prvu par la convention de mandat
larticle 8-5-1, tant pour les avances dites classiques que pour les
avances de type exceptionnel.
Il ne saurait donc tre conclu que les conditions financires
dexcution de la convention de mandat seraient particulirement
avantageuses pour le mandataire ds lors que les modalits de cette
convention sont tout--fait classiques.
B. Le seul spcialiste : un sous-traitant irrgulier
a) sur la rgularit de la sous-traitance
Dans son rapport, la Cour des comptes soutient que la sous-traitance,
dans un march de mandat de matrise douvrage, serait irrgulire au motif
que larticle 4-II de la loi MOP dispose que le mandataire est soumis
lobligation personnelle du contrat de mandat .
Le postulat selon lequel la sous-traitance serait interdite en contrat de
mandat de matrise douvrage est infond.
Lobligation dexcution personnelle de contrat de mandat implique
que le titulaire de ce contrat ne puisse dlguer un autre oprateur

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conomique le soin de reprsenter le mandant et de prendre lensemble des
dcisions requises par lopration.
Cest dailleurs ce quavait indiqu le SMTC Artois Gohelle dans un
courrier adress aux candidats la suite dune question pose par lun deux
sur ce point.
Or, en lespce, lorganisation mise en uvre par la socit ADEVIA
respecte cette obligation dexcution personnelle, ds lors que cest le
directeur de projet, salari de la socit ADEVIA, qui est seul habilit
reprsenter le SMTC Artois-Gohelle et qui est signataire de lensemble des
dcisions lengageant.
A ce titre, dans un courrier en rponse une demande de complment
dinformation, la SEM ADEVIA rappelle que le Directeur est le dpositaire
du pouvoir de reprsentation du maitre douvrage et de dcision au nom du
SMTC. A ce titre, il est entirement responsable de lensemble des missions
de mandat
Par ailleurs, le fait que les prestations sous-traites par la socit
ADEVIA aux socits TRANSAMO et ALGOE reprsentent environ 50 % de
la rmunration totale du mandataire ne saurait modifier lanalyse ci-dessus
formule.
En effet, seule la sous-traitance totale est interdite en application de
larticle 112 du code des marchs publics qui indique : le titulaire dun
march public de travaux, dun march public de services ou dun march
industriel peut sous-traiter lexcution de certaines parties de son march
condition davoir obtenu du pouvoir adjudicateur lacceptation de chaque
sous-traitant et lagrment de ses conditions de paiement .
En lespce, la sous-traitance est loin dtre totale, puisquelle se
limite des postes techniques requrant une comptence spcifique tramway
telle que les systmes tramway (courant fort/courant faible/matriel
roulant/dpt tramway) et linfrastructure ainsi que le volet gestion de
projet.
Les missions de Direction de Projet, de commandes publiques ainsi
que les volets foncier, juridique, comptable, communication sont assures
directement par la socit ADEVIA qui assume galement un certain nombre
de postes techniques dans lquipe mise en place (responsable procdures
administratives, responsables dvoiements des rseaux, responsable
ouvrages dart).
La sous-traitance est donc rgulire.
b) Sur le poids du sous-traitant au sein du groupement informel et la
confusion des intervenants
La Cour des comptes considre que la conduite bicphale de
lopration qui a t mise en place imbrique les interventions des personnels

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dADEVIA et de TRANSAMO. Cette confusion rsulterait galement de la
prsence du nom Trama .
Tout dabord, il convient de signaler que le grief formul lencontre
de lemploi du nom TRAMA apparait la socit ADEVIA comme non
fond.
En effet, il ne sagit l que dun logo, cr par la socit ADEVIA
pour distinguer, au sein de son personnel, celui spcialement ddi au projet
du tramway et spcifiquement attach laccomplissement du mandat, de
celui affect de multiples oprations dans leurs domaines de comptences
respectifs.
Au demeurant, il est noter que cette appellation ne figure sur aucun
document officiel tabli par la socit ADEVIA au nom et pour le compte du
SMTC Artois-Gohelle. Il a pu apparaitre sur certaines pages de garde, mais
en aucun cas TRAMEA na dexistence juridique, mme en tant que
groupement informel comme le laisse suggrer la Cour des comptes. Le
risque de confusion est inexistant.
Ensuite, la Cour des comptes a cru pouvoir dceler une confusion
entre les missions relevant du directeur de projet, dune part, et du chef de
projet, dautre part.
En effet, alors que le dossier de consultation des entreprises ne
prvoyait quun intervenant, savoir le chef de projet, loffre de la socit
ADEVIA a prsent une organisation distincte, ainsi quelle y tait dailleurs
autorise.
Cette confusion, peut-tre comprhensible au regard de la
terminologie, il est vrai, quelque peu inadapte, le chef de projet au sens de
la proposition ADEVIA, ne correspondant pas au chef de projet au sens
initial donn par les documents de consultation du contrat de mandat
Nanmoins, la confusion na pas lieu dtre au regard de la
pertinence de cette distinction face la complexit du projet, et les
explications dj donnes la fois dans loffre initiale et dans les
complments dinformations sollicits par le SMTC Artois-Gohelle.
Cette organisation distincte sarticule autour dun Directeur de projet
et dun chef de projet, comme il a dj t prcis prcdemment, et que la
Cour des comptes qualifie de bicphale :
Le Directeur de Projet est le vritable reprsentant du mandataire
ADEVIA et donc du SMTC Artois-Gohelle. Toutes les relations officielles
tournes vers lextrieur sont ralises par lui. Il est par exemple le seul
pouvoir prendre des dcisions destines engager le SMTC Artois-Gohelle.
Il est entirement responsable de lensemble des missions du mandat.
Le Chef de projet prsent par la socit TRANSAMO est quant lui
cantonn un rle purement interne, danimation dquipe, de contrle

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Cest un spcialiste des systmes de transport TCSP, mettant toutes ses
comptences au service du projet. Il ne saurait engager le mandataire, ni le
SMTC Artois-Gohelle.
Ce faisant, en tant quunique reprsentant lgard du SMTC
Artois-Gohelle, le Directeur de Projet demeure la pierre angulaire du
dispositif, et joue plein son rle de mandataire. Ds lors, il ne saurait tre
affirm que le Chef de projet au sens de lorganisation propose par la SEM
ADEVIA, est la fonction centrale ayant un impact considrable sur la
conduite du march de mandat.
c) sur la participation de TRANSAMO lattribution du march de
matrise duvre
Parmi les missions sous la responsabilit directe du mandataire
prvues par larticle 5 du contrat de mandat de maitrise douvrage pour la
ralisation de deux lignes de tramway, figure celle de lassistance au choix et
suivi de la maitrise duvre gnrale.
Il est notamment prvu quil analysera les offres de matrise duvre
et tablira un rapport danalyse soumis pour avis et validation du SMTC
Artois-Gohelle.
Pour autant, la Cour des comptes conteste cette intervention du
sous-traitant du mandataire la fois dans la phase laboration et le suivi de
la matrise duvre.
La Cour des comptes prtend que le fait que la socit TRANSAMO a,
en sa qualit de sous-traitant de la socit ADEVIA, particip lanalyse des
offres remises par les candidats lattribution du march de matrise
duvre, aprs avoir, en qualit de titulaire dun march dassistance et de
ralisation du march de matrise duvre, t charg de dfinir le partage
des tches entre la matrise duvre et la matrise douvrage serait contraire
au respect du principe dgalit des candidats rgissant la commande
publique.
Pour autant, la jurisprudence sur ce point ninterdit nullement quun
mandataire ayant assur la ralisation dun projet de march de matrise
duvre, participe lexamen des offres de ce march.
cet gard, il convient de rappeler que, le Conseil dtat admet
quune entreprise qui a particip en amont la dfinition des prestations
peut participer la procdure tendant lattribution du march confiant la
ralisation de ses prestations, ds lors quil nest pas dmontr quelle a
dispos dinformations privilgies (CE, 29 juillet 1998, Ministre de la
Justice c/ St Gnicorp, n 177952).
Or, en lespce, alors mme quelle aurait pu, au regard de la
jurisprudence prcite, et abstraction faite de son domaine de comptences,
tre admise participer la procdure tendant lattribution du march de

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matrise duvre malgr son intervention en amont, la socit TRANSAMO
qui na pas soumissionn dans le cadre de cette procdure.
Elle sest en effet contente de participer lanalyse des offres
remises par les candidats lattribution de ce march de matrise duvre.
A fortiori donc, sa participation en amont nexcluait-elle en rien sa
participation lanalyse. Lexprience acquise au cours de llaboration du
projet nest pas de nature fausser la concurrence. La socit TRANSAMO
na pu sen servir dans son intrt.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT TRANSAMO

I - LA RGULARIT DE LA SOUS-TRAITANCE DU MANDAT DE
MATRISE DOUVRAGE
A - La sous-traitance dans les contrats de mandat
Larticle 1 de la loi n 75-1334 du 31 dcembre 1975 relative la
sous-traitance dispose : la sous-traitance est lopration par laquelle un
entrepreneur confie par un sous-trait, et sous sa responsabilit, une autre
personne appele sous-traitant lexcution de tout ou partie du contrat
dentreprise ou dune partie du march public conclu avec le matre de
louvrage . Larticle 112 du code des marchs publics dispose de plus que le
titulaire dun march public a le droit de sous-traiter lexcution de certaines
parties de son march condition davoir obtenu lacceptation du sous-
traitant et lagrment de ses conditions de paiement. Quelle que soit la
nature des prestations sous-traites, larticle 113 du code des marchs
publics dispose quen cas de sous-traitance, le titulaire demeure
personnellement responsable de lexcution de toutes les obligations
rsultant du march.
Concernant les contrats de mandat en particulier, depuis
lordonnance n 2004-566 du 17 juin 2004, la loi n 85-704 du 12 juillet
1985 relative la matrise douvrage publique et ses rapports avec la
matrise duvre prive prcise son article 4-II que le mandataire est
soumis lobligation dexcution personnelle du contrat de mandat.
Lexpos des motifs du projet de loi ratifiant lordonnance du 17 juin 2004
prcise cet gard simplement que le mandataire est tenu une excution
personnelle de son mandat ; il ne peut donc le subdlguer . Les contrats de
mandat comportent deux types de mission : dune part, une mission
consistant reprsenter le matre douvrage, en agissant en son nom et pour
son compte ; dautre part, une mission consistant conseiller sur le plan
technique le matre douvrage dans ses orientations afin que les besoins quil
a exprims puissent tre pleinement satisfaits. Or, larticle 4-II de la loi MOP
du 12 juillet 1985 ne saurait concerner que la premire de ces deux missions.
On peut dailleurs aisment le comprendre ; la confiance que le matre
douvrage place dans son mandataire pour que celui-ci le reprsente tout au
long de lopration de construction est indniablement teinte dintuitu
personae, ce qui pourrait justifier quil soit le seul pouvoir le reprsenter.
En revanche, la mission purement technique que le mandataire du matre
douvrage excute par ailleurs doit pouvoir tre sous-traite. En effet, il
sagit de lexcution de prestations techniques qui ne sauraient chapper aux
dispositions impratives de la loi du 28 dcembre 1975 relative la sous-

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traitance. La sous-traitance dans les contrats de mandat est dailleurs trs
courante dans la pratique. La socit TRANSAMO, cet gard, a dj t
agre plusieurs reprises comme sous-traitant du mandataire par la
Communaut dAgglomration de Montpellier pour la ralisation des lignes
3, 4 et 5, ainsi que par la Communaut Urbaine de Nantes pour la ralisation
de lignes 4 & 5 de Chronobus.
Dans ce projet, la socit TRANSAMO sest vue confier la mission
intitule expertise TCSP (Transport en Commun sur Site Propre) cest--
dire une mission purement technique. Cette mission ne comporte aucune part
de reprsentation du matre douvrage et ntait donc pas soumise
lobligation d excution personnelle prvue par larticle 4-II de la loi
MOP du 12 juillet 1985. A aucun moment, la socit TRANSAMO nest
amene agir au nom et pour le compte du matre douvrage. Seule la
socit ADEVIA, en vertu du march public dont elle est titulaire, est fonde
se prvaloir de sa qualit de reprsentant du matre douvrage.
B - Les indications prcises sur le montant et la nature des prestations sous-
traites
Cette sous-traitance est galement parfaitement rgulire sur le plan
de lagrment des sous-traitants au regard des dispositions du code des
marchs publics comme la dailleurs jug la Cour Administrative dAppel de
Douai dans son ordonnance du 12 novembre 2012 n 11DA01930
considrant que : par acte spcial joint lacte dengagement, la socit
TRANSAMO a t agre comme sous-traitante de la socit ADEVIA, ses
conditions de paiement tant acceptes et le sous-traitant remplissant les
conditions pour avoir droit au paiement direct en application de larticle 115
du code des marchs publics .
Sous-traitant dclar au stade de loffre, TRANSAMO a en effet fourni
un acte spcial valant dclaration de sous-traitance pour un montant total de
10 225 063,50 Euros HT en annexe 2 lacte dengagement. Cet acte spcial
valant dclaration de sous-traitance a t vis par les services de la sous-
prfecture de Lens le 30 novembre 2009. Lannexe 1 de lacte dengagement
tait constitue quant elle de nombreux tableaux, galement viss par les
services de la sous-prfecture de Lens le 30 novembre 2009, dtaillant dune
part la dcomposition du prix global et forfaitaire en fonction des missions et
dautre part les moyens affects et cots associs par missions et
qualification de la ressource. Toutes ces annexes, qui ont galement t
rendues contractuelles dans le cadre du contrat de sous-traitance qui lie
ADEVIA TRANSAMO dtaillent parfaitement la nature et le montant de
chaque prestation ralise par TRANSAMO. Ces documents ont t
suffisamment prcis pour permettre au comptable public de mettre en place
le paiement direct en faveur de TRANSAMO.

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II - LA DEFINITION DU RLE DE TRANSAMO
Le rle gnral de TRANSAMO est dapporter son expertise technique
dans le domaine spcifique des tramways. Des postes techniques sont
galement assurs par ADEVIA, qui assure la direction du projet, et demeure
le centre dcisionnel. TRANSAMO agit donc bien en tant que sous-traitant.
Au vu de la complexit et de lampleur du projet, ADEVIA a dcid de
proposer une organisation plus toffe que celle prsente dans le cahier des
charges. Il sagit dune organisation centre autour dun directeur de projet
en charge des missions de mandat, paul dun chef de projet charg dune
mission technique.
Lexplication de cette organisation autour dun directeur de projet et
dun chef de projet a t dtaille dans loffre initiale ainsi que dans les
demandes de prcisions et de complment sur la teneur de loffre.
Le directeur de projet est ainsi dpositaire du pouvoir de
reprsentation et de dcision au nom du SMT. A ce titre il est entirement
responsable de lensemble des missions de mandat. Il participe tous les
comits de pilotage, aux comits de suivi technique largis. Il est assist des
membres de lquipe projet selon lobjet et lordre du jour, et de faon
systmatique du chef de projet.
Le chef de projet est en charge dune mission technique incluant la
gestion des lignes et des systmes, des affectations des missions de lquipe
technique, des interfaces avec le reste de lquipe pour assurer la bonne
gestion de lavance du projet sur le plan technique. Le chef de projet na
nullement en charge la commande publique, ni aucune fonction lie au
caractre intuitu personae du mandat.
Tous les projets de tramway utilisent une appellation unique pour
dsigner lensemble des quipes ddies au projet, quelles soient issues des
entreprises cotraitantes ou sous-traitantes.
III - LATTRIBUTION DU MARCH DE MATRISE DUVRE
A - Lintervention de TRANSAMO
TRANSAMO tait titulaire du march dassistance et de rdaction
des pices des offres du futur march de matrise duvre tramway et a
particip en tant que sous-traitant dADEVIA lanalyse des offres de
matrise duvre. Cette situation ne pose aucune difficult juridique.
TRANSAMO peut en effet procder lanalyse des offres de matrise duvre
en tant que sous-traitant dADEVIA tout en ayant en amont particip la
rdaction du cahier des charges du march de matrise duvre tramway. Et
ce dautant plus quelle aurait pu tout aussi bien procder lanalyse des

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offres de matrise duvre dans le cadre du march dassistance et
rdaction des pices du futur march de matrise duvre tramway qui
comportait une tranche conditionnelle qui na pas t affermie portant sur
lanalyse des offres de matrise duvre.
Le code des marchs publics et le droit communautaire ne comportent
aucune disposition interdisant un candidat ayant ralis des tudes
pralables de participer ensuite la procdure de passation du march
prpar, ou mme toute intervention en aval. Il serait radicalement inexact
de prtendre que lorsquune socit est intervenue en amont dun processus,
cette mme socit ne peut plus intervenir en aval.
Dailleurs, TRANSAMO aurait mme pu assumer cette mission dans
le cadre du march originel si la tranche conditionnelle portant sur lanalyse
des offres avait t affermie.
Le fait que TRANSAMO ait t titulaire du march dassistance et
rdaction des pices du futur march de matrise duvre tramway ne
lempchait en rien de participer en tant que sous-traitant dADEVIA
lanalyse des offres de matrise duvre. Et ce dautant plus que le march
dassistance et rdaction des pices du futur march de matrise duvre
tramway tait alors achev, TRANSAMO nintervenait donc aucunement
plusieurs titres, mais uniquement en tant que sous-traitant dADEVIA.
B - Lanalyse des offres de matrise duvre
Comme prcis plus haut, TRANSAMO devait raliser la mission
intitule expertise TCSP (Transport en Commun sur Site Propre) , et
ntait en charge de produire ce titre que ltude technique des offres,
quelle a ralise dans les rgles de lart.
On voit mal en quoi elle pourrait tre implique dune quelconque
manire dans la composition du jury ou encore labsence de communication
ce dernier dune analyse ralise par une autre socit, analyse dont elle
na jamais eu connaissance.
***
Par tout ce qui prcde, TRANSAMO oppose ainsi le dmenti le plus
catgorique toute formule allusive mettant en cause la rgularit de la
sous-traitance du mandat de matrise douvrage, la dfinition du rle de
TRANSAMO et lintervention de TRANSAMO quant lanalyse des offres ou
lattribution du march de matrise duvre.

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3
La participation des collectivits
territoriales au financement de la
ligne grande vitesse Est (LGV Est) :
des contreparties coteuses,
une gare de trop
_____________________
PRESENTATION
_____________________
La ligne grande vitesse Est (LGV Est) a t inaugure en juin
2007. Lorsque les travaux seront achevs, en mars 2016, la LGV Est
reliera Paris Strasbourg sur 406 km. La mtropole alsacienne ne
constituera pas le terminus de la ligne, puisque celle-ci continuera en
Allemagne. Des trains de la compagnie allemande Deutsche Bahn y
circulent dores et dj, comme ceux de la SNCF.
Le financement des travaux de construction de la LGV Est prsente
un caractre novateur en ce quil associe les collectivits territoriales
ltat et Rseau Ferr de France (RFF), ainsi que lUnion europenne
et le Grand-Duch de Luxembourg.
La Cour des comptes et les chambres rgionales des comptes de
Champagne-Ardenne, de Lorraine et dAlsace ont examin les conditions
dans lesquelles les collectivits territoriales ont particip au
cofinancement des travaux de construction de la ligne grande vitesse,
ainsi qu celui des dessertes situes hors de la ligne.
Le plan de financement a t long mettre en place en raison du
nombre important de collectivits concernes, soit seize dans les rgions
Champagne-Ardenne, Lorraine et Alsace, auxquelles sajoutait la rgion
Ile-de-France.
La recherche des cofinancements et la comptition entre les
collectivits pour laccs au TGV ont fragilis le pilotage du projet.
Celui-ci y a perdu en cohrence, tandis qutaient avaliss des choix
dinvestissements critiquables.
La demande de dessertes directes rgulires, par le TGV, de gares
non situes sur la ligne grande vitesse a galement conduit les

Cour des comptes

collectivits concernes financer les dficits dexploitation
correspondants, alors que la prennit de certaines dentre elles nest
toujours pas assure. Enfin, les retombes conomiques pour les
collectivits territoriales concernes apparaissent encore incertaines. Les
projets quelles ont cofinancs, quil sagisse de la ligne grande vitesse
ou des dessertes, nont pas fait lobjet dvaluations a priori ou de bilans
a posteriori.

Source : Rseau ferr de France
Depuis juin 2007, les 300 premiers kilomtres de la ligne grande
vitesse Est (LGV Est), entre Vaires-sur-Marne (Seine-et-Marne) et
Baudrecourt (Moselle), sont en service commercial. En mars 2016, aprs
lachvement du tronon restant, engag depuis juin 2010, Paris et
Strasbourg seront relis par une ligne grande vitesse de 406 km.
La LGV Est connaissait en 2011 un trafic de 13 millions de
voyageurs (chiffres SNCF), suprieur aux prvisions
317
. Au-del des
rgions Champagne-Ardenne, Lorraine et Alsace, le TGV Est dessert
plusieurs villes dAllemagne et du Luxembourg.

317
Cependant, par comparaison, le trafic de la LGV Paris-Lyon est environ trois fois
suprieur.

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LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU FINANCEMENT DE
LA LIGNE A GRANDE VITESSE EST (LGV EST) 475

Le projet de LGV Est a connu une longue gestation : inscrit au
schma directeur des liaisons ferroviaires grande vitesse par le dcret du
1
er
avril 1992, retenu comme projet prioritaire par le Conseil europen
dEssen en dcembre 1994, ce projet a bnfici dune dclaration
dutilit publique des travaux par dcret du 14 mai 1996, mais les travaux
nont effectivement commenc quen 2002. Aprs sa mise en service
complte en 2016, le projet se sera donc prolong sur 24 ans et les
travaux sur 14 ans.
Cette dure sexplique par le nombre lev des parties prenantes et
la diversit des cofinancements.
La LGV Est constituait, en effet, la premire opration denvergure
lance par RFF, nouveau gestionnaire dinfrastructures ferroviaires. En
application de larticle 4 du dcret du 5 mai 1997 modifi relatif ses
missions et ses statuts, RFF ne peut accepter un projet dinvestissement
sur le rseau ferr national, inscrit la demande de ltat, dune
collectivit locale ou dun organisme public local ou national, que sil fait
lobjet, de la part des demandeurs, dun concours financier propre viter
toute consquence ngative sur les comptes de RFF sur la priode
damortissement de cet investissement.
RFF doutait, comme la SNCF, de la rentabilit conomique de la
LGV Est. La participation financire des collectivits territoriales
candidates une desserte par TGV, est rsulte de la conjonction dun
souhait de ltat et des propositions des collectivits territoriales. Leur
participation ne sest pas limite aux travaux de construction de la LGV
proprement dite : les collectivits ont galement cofinanc
lamnagement du rseau classique permettant le passage du TGV pour
assurer la desserte directe de 17 villes non situes sur la ligne grande
vitesse.
1 - Un montage financier complexe sans chefs de file rgionaux
a) Un projet scind en deux phases
Devant le cot trs lev que reprsentait le projet de LGV Est, le
bouclage financier global de lopration a demble rencontr des
difficults. La ncessit de scinder celle-ci en deux phases bien distinctes
dans le temps sest impose afin de ne pas retarder outre mesure
louverture de la ligne.
Le financement de la premire phase a pu tre arrt par la
convention du 7 novembre 2000 entre ltat, RFF et les 16 collectivits
territoriales concernes. Elle a port sur la construction, entre 2002 et
2007, des 300 km de LGV entre Vaires-sur-Marne et Baudrecourt, ainsi

Cour des comptes

que de trois gares TGV (Champagne-Ardenne, Meuse, Lorraine), avec
une ouverture commerciale en juin 2007, au lieu daot 2006 comme
initialement prvu.
Aprs que les tudes pralables ont fait lobjet dune convention
signe par les partenaires le 24 janvier 2007, la seconde phase a t
lance par la convention du 1
er
septembre 2009, plus de deux ans aprs
louverture du premier tronon de la ligne. Cette convention
a port sur la construction, partir de juin 2010, des 106 km restants entre
Baudrecourt et Vendenheim (Bas-Rhin), dont un tunnel de 4 km sous les
Vosges, pour une mise en service commercial prvue en 2016.
Le cot total de la premire phase tait estim conventionnel-
lement 3 125 M (valeur juin 1997), celui de la deuxime phase
2 010 M (valeur juin 2008).
b) Un fort engagement des collectivits territoriales
Le financement de la premire phase des travaux de la LGV a
associ 16 collectivits territoriales de Champagne-Ardenne, Lorraine et
Alsace, ainsi que la rgion Ile-de-France. Celui de la seconde phase
associe 15 collectivits.
Comme lindique le tableau ci-dessous, les collectivits
territoriales constituent la deuxime source de financement de la LGV
Est, derrire ltat, avec 24 % du financement pour les travaux de la
premire phase et 32 % pour les travaux de la deuxime phase. Pour les
travaux des deux phases, celles-ci sont intervenues successivement
hauteur de 737 M et de 640 M.

Cour des comptes

Tableau n 1 - sources de financement de la LGV Est

Financeurs 1 phase
(3 125 M)
2 phase
(2 010 M)
tat 39 % 34 %
Collectivits territoriales 24 % 32 %
318

RFF 22 % 26 %
Union europenne 10 % 6 %
Grand duch de
Luxembourg
4 % 2 %
SNCF 1 % -
TOTAL 100 % 100 %
c) Des niveaux de participation disparates
Les trois rgions concernes, Champagne-Ardenne, Lorraine et
Alsace, nont pas pleinement jou un rle de chef de file des cofinanceurs
dans chaque rgion. De ce fait, selon les rgions traverses, la
participation des diffrents niveaux de collectivits territoriales au
cofinancement de la LGV apparat trs htrogne et moins marque par
une logique conomique densemble que par une comptition pour
obtenir une desserte par le TGV.
Les trois rgions participent au cofinancement des niveaux trs
diffrents : avec, pour la premire phase, des participations de 1,35 %
pour la Champagne Ardenne, 6,50 % pour la Lorraine et 4,51 % pour
lAlsace, et, pour la deuxime phase, de respectivement 1,35 %, 5,99 % et
4,76 %, la rgion Lorraine apparat comme le contributeur principal. Ce
choix sexplique par la volont de cette rgion dviter de solliciter des
villes aux objectifs divergents.
La participation des dpartements est galement contraste. Ceux
qui se situent sur laxe desservi par la LGV (Marne, Meuse, Meurthe-et-
Moselle, Moselle, Bas-Rhin) sont naturellement sollicits, le dpartement
du Bas-Rhin se distinguant par limportance de son taux de participation
(entre 2 et 3 %). Ceux qui ne sont pas situs sur laxe de la ligne
(Ardennes, Vosges, Haut-Rhin) mais revendiquent une desserte TGV

318
Compte tenu de la raffectation au financement de la 2
me
phase des montants
revenant aux collectivits au titre de la clause de bonne fortune de la 1
re
phase.
Cette clause de bonne fortune constitue un intressement des collectivits territoriales
aux rsultats dexploitation de la LGV.

Cour des comptes

sans rupture de charge depuis Paris via le rseau classique doivent
assumer leurs choix par une participation pouvant aller jusqu 1 % (cas
du Haut-Rhin pour la deuxime phase, avec la connexion LGV Est/LGV
Rhin-Rhne).
Sagissant des communes et des intercommunalits, le contraste est
encore plus fort.
En Lorraine, en 1990, le pacte lorrain de financement a arrt
le principe dune rpartition du financement de la LGV Est limit la
rgion et aux quatre dpartements. Ce pacte signifie quun certain nombre
de villes, surtout Nancy et Metz, ainsi quEpinal dans une moindre
mesure, sont desservies par le TGV sans avoir particip son
financement.
linverse, en Alsace, la communaut urbaine de Strasbourg a
justifi sa participation au cofinancement de la LGV par son rle de
capitale parlementaire de lUnion europenne et de sige du Conseil de
lEurope, et sa situation au croisement des deux axes ferroviaires majeurs
venir, la Magistrale (Paris-Budapest) et laxe Mer du Nord-
Mditerrane, dont la LGV Rhin Rhne constitue un segment. Les
participations de Mulhouse-Alsace agglomration (0,22 % pour la
premire phase, 0,29 % pour la deuxime phase) et de la communaut
dagglomration de Colmar (0,12 % pour la premire phase, 0,15 % pour
la deuxime phase) sinscrivent dans une logique complmentaire celle
de Strasbourg.
Enfin, la participation de Reims au cofinancement de la LGV
apparat comme le produit dun combat contre le projet initial. A
lorigine, en effet, le projet de trac de la LGV Est suivait peu ou prou un
trac direct reprenant laxe traditionnel Paris-Strasbourg, en passant prs
de Chlons-en-Champagne (Marne) et de Nancy (Meurthe-et-Moselle).
Ce projet laissait ainsi lcart la mtropole de Reims (Marne), avec un
bassin dmographique de prs de 200 000 habitants. La ville, dj mal
desservie par le rseau traditionnel, na donc eu de cesse dobtenir une
modification du trac afin dtre desservie Bezannes, dans sa trs
proche banlieue. Cette modification du projet de trac reprsentait un cot
financier important, assum par la ville de Reims et par la communaut
de Reims Mtropole qui ont ainsi particip au financement de la LGV Est
dans des proportions suprieures celle de la rgion Champagne-Ardenne
(soit pour les deux phases 1,59 % pour Reims contre 1,35 % pour la
rgion) ou du dpartement de la Marne (dont la participation stablit
0,7 % pour la premire phase et 0,8 % pour la deuxime phase).
Cette participation importante conduit galement ce que Reims,
mtropole la plus proche de Paris, dsormais 45 minutes de TGV, a

Cour des comptes

particip au financement de la LGV Est dans des proportions
comparables celles de la mtropole la plus loigne, la communaut
urbaine de Strasbourg, qui sera, pour sa part, 1h50 de Paris en 2016
319
.

d) Une clause de retour de bonne fortune contestable et opaque
linitiative des collectivits territoriales participantes, qui
considraient que les prvisions de trafic de RFF taient sous-estimes, la
convention du 7 novembre 2000 de financement de la premire phase
prvoyait une clause dintressement leur profit, leur permettant de
bnficier de reversements du surplus des redevances perues par RFF.
Cette clause de bonne fortune sexerait au bnfice des
rgions Champagne-Ardenne, Lorraine et Alsace, charge pour elles de
rpartir les montants entre les collectivits contributrices au prorata de
leur participation. Lintressement des collectivits territoriales aux
rsultats dexploitation de la ligne devait seffectuer en 2011, 2016
et 2026
320
. Il correspondait au tiers du surplus ventuel des rsultats
dexploitation obtenus par RFF, pendant les vingt premires annes
dexploitation, par rapport la prvision initiale. Il tait plafonn au
montant des apports des trois rgions, soit 167,69 M.
Cet intressement, inhabituel, visait faciliter la mobilisation
financire des collectivits territoriales, au prix, pour ltat et RFF, dun
engagement qui semblait alors peu risqu compte tenu des interrogations
de lpoque sur les perspectives de trafic. Il apparat, toutefois,
contestable sur un plan conomique : une clause symtrique de
mauvaise fortune , protgeant RFF contre le risque dexploitation, aurait
pu tre de nature freiner certaines dcisions dinvestissements la
rentabilit incertaine.
La frquentation de la ligne sest rvle suprieure aux attentes de
RFF et a ouvert le droit faire jouer la clause de bonne fortune au profit
des collectivits territoriales.

319
Pour les travaux de la premire phase, la participation de Reims et de Reims
mtropole a t fixe 49,69 M et, pour les travaux de la seconde phase,
31,96 M. Pour la communaut urbaine de Strasbourg, la participation chaque phase
est de 35,37 M et 51,92 M.
320
Lannexe 7 de la convention de financement de la premire phase du 7 novembre
2000 prvoit que le montant du reversement aux collectivits sera valu une
premire fois cinq ans aprs la mise en service (en 2011), une seconde fois en 2016
pour la priode des dix premires annes dexploitation. Ce montant sera ajust aprs
vingt ans dexploitation, au premier trimestre 2026.

Cour des comptes

En dcembre 2008, aprs une anne de mise en service, une
mission conjointe de linspection gnrale des finances et du conseil
gnral de lenvironnement et du dveloppement durable a t charge
dvaluer le montant forfaitaire de lapplication de la clause de bonne
fortune sur la base des rsultats constats et de procder un calcul
anticip des redevances sur la priode 2007-2027. Sur cette base, ltat et
RFF ont estim 122 M HT le montant actualis du retour bonne
fortune au titre des premires annes dexploitation, sans que les trois
rgions naient t informes du dtail de ce calcul et du montant exact
des redevances perues par RFF, ce qui rvle un manque de
transparence.
En outre, ce montant forfaitaire de 122 M a t rapidement affect
par RFF au financement des travaux de la deuxime phase par la
convention du 1
er
septembre 2009. Les trois rgions ont ainsi t mises
devant le fait accompli, ds lors quelles ne souhaitaient pas prendre le
risque de retarder, voire dempcher, le financement de la deuxime
phase.
La convention de financement de la deuxime phase prvoit
galement une clause dintressement, mais selon des modalits de calcul
moins favorables aux collectivits. Ainsi, dans la premire convention, la
clause de retour bonne fortune tait assise sur le tiers du surplus des
rsultats dexploitation obtenus par RFF, tandis que, dans la convention
du 1
er
septembre 2009, la clause de retour bonne fortune nest mise en
uvre quen cas de dpassement significatif des objectifs de trafic, soit
plus de 10 % du volume prvisionnel global.
Lexprience de la premire phase de la LGV Est devrait inciter les
pouvoirs publics ne pas renouveler de telles clauses dissymtriques.
2 - Des choix dinvestissements hasardeux lis au cofinancement
Devant la multiplication des acteurs et des intrts divergents, et la
surenchre de certaines collectivits territoriales, la coordination du projet
par ltat et RFF, confronts une difficile recherche de consensus ds la
premire phase, a t laborieuse. Elle a conduit avaliser des choix
dinvestissements contestables.

Cour des comptes

a) Deux gares TGV quasi mitoyennes
Le choix de limplantation de la gare Lorraine TGV a fait lobjet
de ngociations difficiles. Ds lorigine, il tait prvu quelle serait
implante entre Nancy et Metz. Il sagissait la fois de concilier les
exigences concurrentes des deux mtropoles lorraines, de satisfaire la
volont de la SNCF davoir un trac le plus direct possible entre
Strasbourg et Paris et de sefforcer de crer, dans lespace
intermdiaire , un rseau de transports structurant articul autour des
deux ples de Nancy et Metz.
Le projet initial dimplantation de la gare Vandires (Meurthe-et-
Moselle), qui permettait une interconnexion avec la ligne TER Metz-
Nancy, a suscit lopposition de certains lus qui craignaient que la SNCF
diminue corrlativement le nombre de dessertes directes de Metz et de
Nancy par TGV.
Aprs des discussions difficiles, le site de Cheminot-Louvigny
(Moselle) a t retenu. Un ancien projet de la SNCF prvoyait dj, en
avril 1993, limplantation dune gare sur ce site, qui figure dailleurs dans
la dclaration dutilit publique du 14 mai 1996. La gare tait nanmoins
situe 29 km de Metz, 30 km de Nancy, 7 km de laroport Metz-
Nancy-Lorraine et, surtout, une quinzaine de kilomtres du rseau ferr
classique. Prive de toute interconnexion avec le rseau TER et de toute
possibilit de dveloppement intermodal ultrieur, cette gare est
uniquement accessible par la route depuis lautoroute A31. Cette
localisation est pour le moins surprenante.
Malgr le choix de Cheminot-Louvigny, le projet dimplanter une
gare Vandires, mieux desservie, na pas t abandonn. Un protocole
additionnel, sign le 7 novembre 2000, par le ministre des transports,
RFF, la rgion Lorraine et les dpartements de la Meurthe-et-Moselle et
de la Moselle acte la ralisation sur ce site dune gare dinterconnexion,
sans remise en cause de limplantation Cheminot-Louvigny, ce qui
aurait ncessit une dclaration dutilit publique modificative et un
allongement des dlais.
De nouvelles tudes ayant confirm la faisabilit dune gare
dinterconnexion Vandires, des mesures conservatoires ont t
dcides, le 25 janvier 2002, par le ministre des transports. Le cot de ces
mesures, 23,6 M, a t support par ltat. Ces travaux conservatoires
(dimensionnement de lemprise ferroviaire, ralisation des cules de
viaduc, remblai) ont t raliss concomitamment ceux de la premire
phase de la ligne, ouvrant la voie la construction de la gare elle-mme.
Le 4 juillet 2005, loccasion du comit de pilotage de la ligne, la
rpartition de la matrise douvrage pour cette construction a t

Cour des comptes

prsente, conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires :
la rgion Lorraine pour le btiment, la ralisation des abords et les
installations voyageurs, RFF pour le gnie civil et les quipements
ferroviaires.
Le financement de la gare de Vandires nest pas encore dfini et
sa construction na donc pas commenc ce jour, RFF tant charg dune
tude prliminaire.
Si le projet allait jusqu son terme, on aboutirait ainsi la
construction de deux gares TGV situes moins de 20 km lune de
lautre, dont lune, celle de Cheminot-Louvigny, mal situe, naurait plus
dutilit. Il est envisag que cette dernire soit reconvertie en gare de fret
TGV, projet dont la pertinence nest ce jour toujours pas tablie.
Limplantation de la gare TGV Lorraine Cheminot-Louvigny a
cot jusqu prsent 62,6 M, dont 23,6 M la charge de RFF. En
outre, lloignement de cette gare a ncessit de recourir aux navettes par
bus qui desservaient dj laroport de Metz Nancy Lorraine depuis 2006
afin de relier les gares de Nancy et de Metz. Leur dficit dexploitation a
atteint 721 000 par an, financs par la rgion Lorraine. En avril 2012, la
rgion Lorraine sest dsengage de ce financement ; la desserte de
Nancy fonctionne dsormais sans financement public et la desserte de
Metz est subventionne par le dpartement de la Moselle.
Le cot de construction de la gare Vandires est, quant lui,
estim 88,8 M
321
, la charge de diffrentes collectivits territoriales
lorraines.
Si lon ajoute le cot de reconversion de la gare de
Cheminot-Louvigny, soit 4,7 M, lavenir incertain, le cot total, des
gares TGV Lorraine devrait slever 156 M. Ce montant est bien
suprieur au cot moyen dune gare TGV.
b) Les surcots de la gare Meuse TGV
En octobre 2005, la rgion Lorraine a adopt le plan Meuse
2006-2010, au sein duquel figurait le projet damnagement de la gare
Meuse TGV, sur la commune des Trois Domaines. La gare se situe une
trentaine de kilomtres des deux principales villes meusiennes, Bar-le-

321
Sources : rgion Lorraine, valeur dcembre 2007. Le financement serait assur
100 % par les collectivits territoriales de Lorraine : 80 % par la rgion, 8,8 % par le
dpartement de la Moselle, 6,29 % par le dpartement de la Meurthe-et-Moselle,
3,4 % par le dpartement des Vosges, 1,6 % par le dpartement de la Meuse.

Cour des comptes

Duc et Verdun, soit un bassin de population reprsentant 60 % des
194 000 habitants du dpartement.
Le projet initial de la gare, conu par la SNCF, tait valu
2,93 M (valeur janvier 2002). Toutefois, le dpartement de la Meuse a
souhait le modifier afin dutiliser du bois sur la faade et sur le toit de la
gare et de valoriser ainsi limage de la filire bois meusienne. Le cot du
projet est ainsi pass 3,83 M, le surcot tant financ conjointement
par la rgion et par le dpartement dans des proportions sensiblement
identiques. Le dcompte gnral et dfinitif dress en dcembre 2008 fait
tat dun cot total de 5,16 M.
Le dpartement de la Meuse a d, par ailleurs, reprendre sa
charge, partir de novembre 2010, la gestion du parking, confie
jusqualors un oprateur priv. Ce parking, peu frquent car les usagers
privilgiaient le stationnement sauvage lcart de la gare, est
dsormais gratuit. Enfin, le dpartement finance hauteur de 60 %,
contre 40 % pour lusager, la desserte par bus de la gare TGV partir des
villes de Verdun et de Bar-le-Duc.
La gare de Meuse TGV connait une frquentation dun peu plus de
300 voyageurs par jour, pour lessentiel des professionnels. Cette
frquentation, certes non ngligeable, reprsente cependant un cot de
fonctionnement important pour le dpartement de la Meuse, alors que les
perspectives de dveloppement conomique dans la zone autour de la
gare TGV apparaissent pour linstant inexistantes. Entre 2003 et 2008, le
dpartement a ainsi acquis 105 hectares de terrains pour un montant de
405 317 , avec comme projet de valoriser lenvironnement de la gare. Le
projet de centrale photovoltaque qui accompagnait cette politique
foncire na cependant jamais vu le jour.
c) Des dessertes hors de la LGV Est la prennit incertaine
Des contributions importantes pour lamnagement des dessertes
De nombreuses villes (17), non situes sur la LGV Est, ont
souhait tre desservies sans rupture de charge par le TGV depuis Paris.
Ceci impliquait, au lieu dune interconnexion avec le TER ou le bus
depuis les gares situes sur la LGV Est, de faire circuler les TGV sur le
rseau classique jusqu ces destinations.
De ce fait, les cofinancements des collectivits territoriales nont
pas t seulement consacrs la construction de la ligne grande vitesse,
mais trs largement aussi aux cots dadaptation des portions du rseau
classique ainsi empruntes par les TGV et damnagement des dessertes.
Ces investissements ont port aussi bien sur des travaux daccessibilit

Cour des comptes

des gares pour mise aux normes TGV que sur des travaux beaucoup plus
importants, par exemple llectrification des deux lignes vosgiennes
322
ou
la construction dune voie supplmentaire entre la gare centrale de Reims
et la gare Champagne-Ardenne TGV de Bezannes
323
.
Le support contractuel de ce cofinancement a repos, pour
lessentiel, sur les deux contrats de projet tat-Rgion (CPER) successifs
couvrant la priode de 2000 2013 ainsi que sur quelques dispositifs
spcifiques, comme celui consacr llectrification des lignes
vosgiennes.
Le financement de ces dessertes reprsente une dpense importante
pour les collectivits territoriales
324
, alors mme que la prennit de
certaines dentre elles nest pas garantie dans lavenir.
Des dficits dexploitation la charge des collectivits
Faire circuler un TGV sur une ligne classique est plus coteux que
de faire circuler un TER. La SNCF a obtenu une prise en charge des
surcots dexploitation de certaines dessertes, alors que leur prennit na
jamais t assure, comme lillustrent les exemples de Commercy
(Meuse) et de Sedan (Ardennes).
La desserte biquotidienne de Commercy par le TGV Paris-Bar-le-
Duc a engendr un surcot dexploitation qui a t financ en application
dune convention conclue, en mai 2008, entre le groupement dintrt
public (GIP) Objectif Meuse
325
, la rgion Lorraine et la communaut de
communes du pays de Commercy. Ce surcot a t fix par la SNCF
350 000 par an, supports respectivement par les trois signataires de la
convention hauteur de 63,4 %, 27,1 % et 9,5 %.

322
Llectrification des deux lignes vosgiennes a reprsent un investissement de
83,8 M, financs 50 % par la rgion et les quatre dpartements lorrains, 32 % par
ltat et 18 % par lUnion europenne.
323
Les travaux sur la section Reims-Bezannes ont t cofinancs galit par ltat et
la rgion Champagne-Ardenne pour un montant de 7,23 M (convention du
6 dcembre 2004).
324
Le dtail de leurs participations ne peut tre extrait du bilan fourni par RFF qui
nintgre pas ces oprations priphriques dont il navait pas la charge.
325
Le groupement dintrt public (GIP) Objectif Meuse a t constitu le 25 mai
2000 entre la rgion Lorraine, le dpartement de la Meuse, 14 communes, les 3
chambres consulaires de la Meuse, lagence nationale pour la gestion des dchets
radioactifs (ANDRA) et EDF. Ses ressources, de lordre actuellement de 30 M,
proviennent essentiellement de lANDRA dans le cadre de lexprimentation du site
denfouissement de dchets nuclaires de Bure.

Cour des comptes

Lexprimentation sest rvle coteuse et peu attractive. Alors
que la SNCF estimait la rentabilit de la desserte 30 voyageurs par jour,
la frquentation quotidienne na gure dpass 12 voyageurs en octobre
2008, puis 10 en fvrier 2009. Pour renouveler lexprimentation, la
SNCF a souhait rehausser la participation des collectivits territoriales
445 000 par an, cot jug trop lev par celles-ci. Elles ont eu la sagesse
de mettre fin la desserte de Commercy en avril 2010.
La desserte de Sedan, terminus de la ligne via Charleville-
Mzires, a reprsent une dpense dinvestissement initiale de 2,28 M,
finance respectivement 47 % par RFF et la SNCF, 45 % par les
collectivits territoriales et 8 % par ltat. A cette dpense est venue
sajouter, en 2011, linstallation dune voie de remisage nocturne du TGV
en gare de Sedan, afin dviter les deux allers vide soir et matin que
ncessitait le remisage en gare de Charleville-Mzires. Le cot de
lquipement sest lev 830 000 , intgralement financs par la rgion
et certaines collectivits territoriales ardennaises. Pour autant, bien que la
desserte de Sedan soit pour linstant reconduite, sa prennit nest pas
assure. La SNCF na pas communiqu la situation du trafic de la ligne
aux collectivits territoriales concernes, alors que celles-ci sinterrogent
lgitimement sur les engagements de lentreprise publique quant la
prennit de la desserte.
3 - Lincertitude sur les retombes conomiques pour les
collectivits locales
a) Des engagements des collectivits sans tude pralable
La Cour des comptes a eu loccasion de rappeler, notamment dans
son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de
juillet 2012, ses interrogations sur la qualit des valuations socio-
conomiques et financires prparatoires lapprobation des
investissements publics et sur les conditions de leur prise en compte par
les dcideurs publics lors de lapprobation de ces projets.
Pour la LGV Est, malgr limportance des investissements
consentis par les collectivits territoriales (737 M
326
auxquels sajoutent
les 879 M des deux contrats de projet tat-Rgion destins au
dveloppement des dessertes), le projet na bnfici daucune tude
pralable des retombes conomiques pour ces collectivits, quil sagisse
du projet de LGV dans sa globalit ou des dessertes nouvelles quelles
ont demandes.

326
Soit 913 M aprs actualisation de 24 % sur la base de lindice de prix des travaux
publics (TP 01), prvue par la convention du 7 novembre 2000.

Cour des comptes

Seule la rgion Champagne-Ardenne, par son conseil conomique
et social rgional, a tent tardivement, en 2006, soit un an avant la mise
en service du premier tronon, de mener une valuation en ce domaine.
Cette tude, confie des universitaires de Reims, demeurait trs
prudente sur les retombes socio-conomiques attendre : en sappuyant
sur lanalyse de la LGV Atlantique avec ses liaisons Paris-Rennes et
Paris-Nantes, elle suggrait la mise en place dun observatoire des effets
socio-conomiques de la LGV Est en Champagne-Ardenne, instance qui,
malgr son cot modeste par rapport aux investissements entrepris
327
, na
jamais vu le jour.
b) Des bilans conomiques peu convaincants
En labsence, jusqu ce jour, dun bilan densemble
328
des effets
de la mise en service du premier tronon, qui aurait relev de la
responsabilit de ltat, seul mme de disposer dune vision globale des
retombes conomiques du projet, certaines collectivits ont tent
dvaluer les retombes les concernant.
Ces tudes, menes par des acteurs disperss (Universit de Reims,
centre dtudes techniques de lquipement (CETE) de lEst, agence
durbanisme en Alsace) ne fournissent pas une vision fiable des effets
conomiques de linfrastructure grande vitesse.
Les initiatives en ce domaine se rvlent parfois peu
convaincantes. Ainsi, la rgion Champagne-Ardenne a constitu, avec
ltat, en dcembre 2007, aprs louverture de la ligne, un observatoire
rgional des impacts conomiques et sociaux du TGV Est (ORIEST), qui
a t supprim en 2011.
De la mme faon, un observatoire TGV a t organis autour du
CETE de lEst et de la direction rgionale de lquipement de Lorraine.
Une tude socio-conomique a t produite en novembre 2009, mais
celle-ci sest borne, pour lessentiel, dcrire lexistant avant larrive
de la LGV.
Pour sa part, la rgion Alsace na pas directement mis en place un
organisme de suivi et de mesure des impacts socio-conomiques,
prfrant sappuyer soit sur le CETE de lEst, soit sur les agences
durbanisme de Strasbourg ou de Mulhouse.

327
Entre 80 000 et 90 000 pour la rgion.
328
Conformment aux dispositions de la loi dorientation des transports intrieurs
(LOTI) du 30 dcembre 1982, un bilan de la premire phase de la LGV Est aurait d
tre ralis en juin 2012.

Cour des comptes

c) Le manque dinformation des collectivits territoriales sur
lvolution du trafic
Ces valuations sont handicapes par la rticence de la SNCF
fournir des donnes prcises sur les trafics, pour des raisons de secret
commercial. Elle sest limite fournir des statistiques de trafic
gnrales, sans quaucune des villes desservies ne soit en mesure
dvaluer avec prcision limpact journalier de la desserte.
Ainsi, le dpartement de la Marne a sollicit la SNCF, en fvrier
2009, afin dobtenir des informations sur le niveau de frquentation et le
type de clientle des TGV, mais sa demande est reste sans rponse. La
seule information statistique que la SNCF a communique cette
collectivit consiste en des donnes globales, de peu dutilit pratique, sur
le nombre des passagers par gare de dpart et de destination et par priode
de voyage.
De mme, pour le dpartement de la Moselle, la SNCF
communique de manire extrmement discrte sur les frquentations des
gares et des dessertes, arguant de la prochaine ouverture la concurrence
des lignes voyageurs.
d) Un impact conomique encore mesurer
La mise en service de la LGV a indiscutablement contribu
lacclration des liaisons entre les trois rgions de lEst et la rgion
parisienne : en moyenne, le temps de parcours entre Paris et les villes
desservies a t divis par deux. La rduction est dautant plus importante
que le trajet est long, cest--dire quelle est plus profitable aux
destinations les plus loignes (Strasbourg : - 54 % ; Nancy-Metz :
- 45 %).
Malgr cet effet de rapprochement des rgions de lEst, les
collectivits territoriales ne constatent, jusqu prsent, quun modeste
bnfice conomique procur par la LGV Est. Cette faiblesse peut tre
due, en partie, limpact important, dans les trois rgions concernes, de
la crise conomique depuis 2008. Les rares tudes produites, comme celle
de lUniversit de Reims
329
, nidentifient que des effets dimage et de

329
Sylvie Bazin, Marie Delaplace et Christophe Beckerich : Desserte TGV et
localisation des entreprises dans les quartiers daffaires : nouvelle accessibilit ou
nouvelle offre de bureaux ? Le cas de la gare centre de Reims . Universit de Reims,
2009.
330
Les ports de pche de Lorient, Brest et Saint-Malo sont de la comptence de la
rgion et les autres ports des dpartements dont ils relvent.

Cour des comptes

dynamisme pour les collectivits concernes, qui esprent prsenter une
attractivit renforce pour les entreprises.
ce stade, seules les villes de Strasbourg et Metz semblent, selon
lINSEE, bnficier dun effet TGV significatif, concentr notamment
sur lactivit touristique. Cet effet peut nanmoins se rvler ambivalent
pour le tourisme daffaires, la diminution importante de la dure du
voyage depuis Paris ayant pour effet de faire baisser le nombre de nuites,
au profit de sjours rduits une seule journe.
Cet effet TGV , enfin, se manifeste en bout de ligne par la trs
forte diminution du trafic de laroport de Strasbourg Entzheim, de
lordre dun million de passagers par an.
e) Des gares TGV lorigine dimportants amnagements urbains
Larrive du TGV a t loccasion, pour certaines villes, de lancer
dimportants programmes de restructuration urbaine. Cest notamment le
cas de villes avec une gare TGV en centre-ville, comme Metz,
Strasbourg, Nancy, qui leur a permis de dvelopper leur centre historique
et daxer les principales activits sur la proximit.
Les principales villes desservies par la LGV Est ont prvu de crer,
au pied de la gare, des surfaces de bureaux, des commerces et, trs
souvent, des htels ou des centres des congrs. Ainsi, Strasbourg a doubl
la surface de la gare, et Metz a procd dimportants travaux de
rnovation du centre-ville : cration du nouveau quartier de
lAmphithtre offrant 72 000 m de bureaux, de logements et de
commerces lemplacement dune ancienne friche ferroviaire, dification
du Centre Pompidou-Metz, dun centre commercial et dune cit des
congrs.
Nancy a vu la cration dun centre des congrs et dun quartier
daffaires, avec notamment limmeuble Rpublique comprenant une
nouvelle gare, un ple intermodal pour les transports et des immeubles de
bureaux.
Reims, qui dispose dun systme dual avec la gare
dinterconnexion TGV de Bezannes relie une gare en centre-ville,
entame la cration dun parc dactivit autour de la premire et utilise les
anciennes friches industrielles autour de la seconde gare pour y implanter
des bureaux.

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Le cofinancement de la construction de la ligne grande vitesse
Est par de nombreuses collectivits territoriales a nui la cohrence du
projet et a conduit des choix dinvestissements contestables avec le
recours dsormais frquent la participation de collectivits territoriales
au financement de lignes grande vitesse. La Cour et les chambres
rgionales des comptes formulent les recommandations suivantes :

Pour ltat et RFF :
1. veiller, en recherchant les cofinancements de
collectivits territoriales pour des grandes
infrastructures de transport, prserver la logique du
projet, loptimisation du trac de la ligne grande
vitesse et lquilibre de son exploitation future ;
2. suspendre lexcution des travaux de la gare de
Vandires jusquau moment o lvolution du trafic
assurera la rentabilit socio-conomique du projet.
Pour les collectivits territoriales :
3. limiter, en cas de cofinancement, le nombre des
collectivits participantes ; privilgier et confier le rle
de chef de file la rgion ;
4. clairer la participation financire des collectivits par
des valuations pralables portant sur les choix des
tracs de la ligne et sur les dessertes, compltant les
valuations globales effectues par RFF.
Pour ltat, RFF et les collectivits territoriales :
5. exclure limplantation de gares TGV en rase campagne
sans interconnexion avec le rseau de transport
rgional.
Pour la SNCF et RFF :
6. fournir une meilleure information aux collectivits
territoriales sur les rsultats du trafic, ventuellement
assortie dune clause de confidentialit.

Cour des comptes

Cour des comptes


493
Rponse commune de la ministre de lcologie, du
dveloppement durable et de lnergie et du ministre dlgu
auprs de la ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie, charg des transports, de la mer et de la pche
494
Prsident-directeur gnral de rseau ferr de France (RFF) 497
Prsident de la socit nationale des chemins de fer (SNCF) 498
Prsident du conseil rgional dAlsace 499
Prsident du conseil gnral du Bas-Rhin 501
Prsident du conseil gnral du Haut-Rhin 502
Prsident de la communaut urbaine de Strasbourg 504
Prsident de la communaut dagglomration de Colmar 505
Prsident du conseil rgional de Champagne-Ardenne 507
Prsident du conseil gnral de la Marne 511
Maire de Reims 513
Maire de Sedan 516
Prsident de la communaut de communes du pays Sedanais 517
Prsident du conseil rgional de Lorraine 518
Prsident du conseil gnral de Meurthe-et-Moselle 521
Prsident du conseil gnral de la Meuse 524
Prsident du conseil gnral des Vosges 526

Cour des comptes

Maire dEpinal 527
Maire de Nancy 529
Maire de Metz 530


Prsident du conseil gnral des Ardennes
Prsident de la communaut de communes du Pays de Commercy
Prsident de Mulhouse Alsace Agglomration

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET
DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU
MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU
BUDGET

Le contrle de la Cour a rvl un manque de cohrence du projet du
un dfaut de pilotage d'ensemble et des incertitudes quant aux retombes
conomiques pour les collectivits territoriales, en l'absence d'valuation a
priori ou de bilan a posteriori. Dans ce cadre, les recommandations de la
Cour visent amliorer la consistance du projet (suspension des travaux de
la gare de Vandires, limitation des dessertes directes par TGV de gares non
situes sur la ligne grande vitesse), rationaliser la gouvernance de ce
type de projet (mise en place d'un chef de file des transports au niveau
rgional, valuations pralables portant sur le choix des tracs et des
dessertes), et permettre une meilleure information des acteurs locaux
(transmission d'informations sur les rsultats des trafics aux collectivits).
Nous partageons la recommandation de la Cour de restreindre les
dessertes grande vitesse leur strict domaine de pertinence, d'autant que
les Assises du ferroviaire ont rcemment mis en lumire le dsquilibre
financier du systme ferroviaire. Par ailleurs, nous appelons lattention de la
Cour sur le fait que sa recommandation relative l'amlioration des
valuations a priori trouvera une rponse dans la mise en place, sous l'gide
du Commissaire gnral l'investissement, d'une procdure prenne de
contre-expertise des tudes socio-conomiques menes par les matres
d'ouvrage des grands projets.

Cour des comptes

RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE, DU
DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE ET DU MINISTRE
DLGU AUPRS DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE, DU
DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE, CHARG DES
TRANSPORTS, DE LA MER
ET DE LA PCHE

Le montage financier
La LGV Est europenne est le premier projet de ligne grande vitesse
sous matrise d'ouvrage RFF, qui a bnfici de contributions importantes
des collectivits locales, l'tat et RFF n'tant pas en mesure de supporter
seuls un tel investissement. Dans ce cadre, et aprs que l'ensemble des
partenaires intresss au projet se furent accords sur l'opportunit de le
raliser en deux phases, le plan de financement s'est ngoci sans obligation
particulire impose aux collectivits, mais dans le cadre d'un dialogue
constructif visant arrter une rpartition des participations que chacun des
partenaires a jug quilibre.
La ngociation de la seconde phase s'est d'ailleurs poursuivie sur des
bases similaires, en intgrant simplement le fait que les collectivits
alsaciennes devaient revoir leur taux de participation la hausse compte
tenu de l'intrt de ce prolongement pour cette rgion. Dans ce cadre, le
Conseil rgional d'Alsace a jou un rle moteur dans la nouvelle rpartition
des financements intra-rgionaux.
Il nous semble ncessaire d'insister sur l'absence d'obligation, de
quelque sorte que ce soit, qui s'imposerait aux collectivits, de participer, ex
ante, au financement dune ligne grande vitesse : cest donc sur une base
volontaire quelles se lient par les conventions de financement. Dans ce
cadre, considrer que l'tat puisse leur imposer l'ensemble des dispositions
de la convention ou de la consistance de l'opration ne correspond pas la
ralit.
S'agissant de la clause de retour bonne fortune, elle avait t initie
notamment pour tenir compte des incertitudes sur les volumes de trafic qui
paraissaient sous-estims aux yeux des collectivits, et des difficults
augmenter la capacit contributive de RFF sans remettre en cause l'quilibre
de ses comptes.
Sur la base de ces considrations, lors de la ngociation de la seconde
phase de la LGV Est europenne, l'ingnieur gnral charg de la mission de
financement a propos l'ensemble des parties qu'une mission conjointe
IGF/CGEDD tablisse un montant estimatif forfaitaire de l'application de
cette clause afin d'en tenir compte dans le financement de la seconde phase et
d'allger ainsi les contributions des collectivits. Cette proposition quilibre
a, in fine, t retenue par l'ensemble des parties.

Cour des comptes

Un partage au bnfice des collectivits locales des rsultats
d'exploitation qui seraient au-del des prvisions a galement t prvu dans
la convention de financement de cette seconde phase, sans que ne soit
envisag de retour mauvaise fortune au profit de RFF.
Indpendamment de lacceptabilit discutable dun tel mcanisme pour des
collectivits qui sassocient sur une base volontaire au tour de table, un tel
mcanisme aurait une justification thorique difficile : la capacit
contributive de RFF a en effet t calcule en prenant en compte une marge
de risque : dans les calculs les plus rcents, cette marge se matrialise par
un taux dactualisation des revenus futurs, pris en compte par RFF pour le
calcul de sa participation de lordre de 8 %, largement au-del du cot de
financement de ltablissement (gal au cot de sa dette), et mme
sensiblement au-del de son cot moyen pondr du capital (pour mmoire,
celui-ci se situe, fin 2012, environ 5,5 %). Il parat utile de rappeler par
ailleurs que le cot de l'investissement y est fix forfaitairement, et peut tre
l'avantage de RFF si le matre d'ouvrage ralise l'opration en faisant des
conomies.
Les tudes socio-conomiques
Les articles L. 1511-1 et suivants du code des transports et le dcret
d'application n 84-617 du 17 juillet 1984 imposent l'valuation socio-
conomique des projets de plus de 83 M. Cette valuation est jointe au
dossier d'enqute publique, et vient complter des tudes socio-conomiques
menes plus en amont pour clairer le dossier de dbat public.
Les tudes relatives la LGV Est europenne ont t ralises dans le
cadre de cette procdure ; la SNCF a particip activement leur laboration
en fournissant les lments de trafic et de bilan conomique indispensables
la prise de dcision pralable la ralisation du projet.
Depuis 2004, l'instruction cadre relative aux mthodes d'valuation
des grands projets d'infrastructures de transport, mise jour le 27 mai 2005,
prcise la mthodologie pour raliser ces valuations. Nos services
travaillent actuellement une nouvelle actualisation de cette instruction
cadre. Un des axes de cette actualisation est l'intgration de nouvelles
variables au calcul socio-conomique afin d'tendre, si possible, le champ de
l'valuation des grandeurs ce stade non montarisables. Nanmoins,
indpendamment de l'valuation socio-conomique et de ses rsultats
numriques, le champ de l'valuation des projets pralable la dclaration
d'utilit publique recouvre dj l'ensemble des axes d'analyse, mme si ceux-
ci ne sont pas ce stade montariss. Ainsi, l'tude d'impact analyse le plus
finement possible l'ensemble des impacts du projet, tandis que les
proccupations d'amnagement du territoire, ou plus gnralement les
orientations de la politique des transports (le report modal par exemple) sont
des lments d'apprciation dvelopps dans le dossier d'enqute, et sont pris
en compte pour l'valuation de l'utilit publique des infrastructures.

Cour des comptes

L'implantation des gares
L'implantation de la gare Lorraine Louvigny tait prvue dans la
DUP, et a finalement t ralise pour ne pas renchrir le cot du projet en
ralisant une gare plus coteuse Vandires, dj difficile financer, et
offrir aux lorrains des dessertes de province province.
Les mesures conservatoires ( la charge de l'tat) ont t dcides
afin de ne pas compromettre la ralisation terme d'une gare Vandires,
l'intersection entre la LGV et la ligne classique reliant Luxembourg Nancy.
Le Conseil rgional de Lorraine est matre d'ouvrage de ce projet dont la
dclaration d'utilit publique a t prise par le dcret modificatif
n 2011-332 du 28 mars 2011.
Plus gnralement, le choix de l'implantation des gares doit rpondre,
comme le reste des lments de dfinition d'un projet, une analyse
cot/bnfice des diffrentes options envisageables. Mme si le principe de
localisation d'une gare TGV en intersection avec le rseau de transport
rgional apparat justifi, il peut s'avrer difficilement applicable s'il on veut
tout la fois concilier le trac le plus direct et l'amnagement du territoire,
comme cela a t le cas au moment du choix de la localisation de la gare
Meuse. La construction de telles gares doit alors s'envisager en lien avec les
diffrentes autorits organisatrices de transports pour que les usagers du
TGV y trouvent des services de transport adapts la desserte du territoire
concern.
Les dessertes par TGV de collectivits non situes sur la LGV
Le choix de la SNCF de faire circuler des TGV sur des lignes
classiques et de donner la prfrence des dessertes de centre-ville provient
d'un constat que la rupture de charge a un effet ngatif important sur la
clientle, avec des consquences en termes de report modal. Des analyses
conomtriques montrent que la clientle peut assimiler, dans certains cas
particuliers, la rupture de charge une perte de temps pouvant aller jusqu'
une heure. Dans le cas de la LGV Est europenne, alors que le trac de la
ligne grande vitesse passait entre les deux principales agglomrations
lorraines, il n'tait pas envisageable de ne pas desservir Nancy et Metz par
des TGV empruntant sur quelques kilomtres le rseau classique. Le nombre
croissant de voyageurs sur ces destinations illustrent parfaitement le
bien-fond d'une telle dcision.
Par ailleurs, la SNCF a accept, la demande des collectivits, la
mise en place de dessertes exprimentales qui, au fil des annes suivant la
mise en service, ne se sont pas toutes rvles pertinentes. Certaines d'entre
elles ont d'ailleurs finalement t abandonnes. Il s'agit du travail normal de
l'entreprise ferroviaire que d'exprimenter certaines liaisons pour, si les
conditions de leur quilibre conomique ne sont pas runies, y renoncer le
cas chant, en concertation avec les collectivits concernes et sur la base
de critres objectifs.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE RSEAU FERR DE FRANCE (RFF)

Je tiens tout d'abord souligner qu'il revient l'Etat d'organiser le
financement public des grands projets d'infrastructure ferroviaire, devant
complter la participation financire du gestionnaire d'infrastructure en
application de l'article 4 du dcret 97-444. Dans le cas prcis de la LGV Est,
je relve que l'engagement des collectivits a t dterminant pour le
lancement de l'opration.
La Cour met en vidence des adaptations du projet optimal, qu'elle
juge contestables et qui seraient une contrepartie la participation
financire des collectivits. Il me parat indispensable de prendre en
considration l'effet positif sur la conduite du projet qu'a eu cette
participation, traduisant une adhsion et permettant une rgulation des
exigences multiples qui psent sur le matre d'ouvrage.
Les collectivits ont ainsi contribu la russite d'un projet dont
l'utilit publique n'est pas conteste et dont les rsultats de frquentation sont
meilleurs que prvu. Je prcise que RFF a bien engag, conjointement avec
la SNCF, l'tablissement du bilan socio-conomique prvu par la loi
d'orientation sur les transports intrieurs.
Quant l'affectation du retour de bonne fortune au financement de la
seconde phase de la LGV Est europenne, elle rsulte d'une proposition de
l'Etat plutt que d'une dmarche de RFF. Cette proposition ayant pour but
d'assurer le bouclage financier de cette opration dont la ralisation, dans la
continuit de la premire phase, a t demande avec force et de manire
rpte par ces collectivits.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT NATIONALE
DES CHEMINS DE FER FRANAIS (SNCF)

SNCF prend acte des observations de la Cour des comptes portant
sur les modalits d'information des collectivits territoriales sur l'volution
du trafic. SNCF est attach poursuivre un dialogue constructif avec
l'ensemble des collectivits desservies par la LGV Est et leur fournir les
donnes ncessaires la conduite d'tudes visant clairer leur prise de
dcision en matire de transports publics, comme cela a dj t le cas
plusieurs reprises.
Les dispositions du dcret n 2012-555 du 23 avril 2012 relatif
l'accs de l'tat, des collectivits territoriales et de leurs tablissements
publics certaines informations et donnes sur le transport ferroviaire
peuvent fournir cet gard un cadre nouveau, adapt aux besoins et
contraintes de chacun des acteurs.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL D'ALSACE

Permettez-moi tout d'abord de regretter la tonalit gnrale ngative
de votre rapport, qui ne retient mon avis pas suffisamment les retombes
positives de l'arrive du TGV dans l'Est de la France.
C'est en particulier le cas en Alsace, o le TGV, qui dessert
uniquement des gares de centre-ville, connat un fort succs de frquentation,
reprsentatif de son impact conomique trs positif. La dynamique
touristique a par exemple t fortement renforce, comme le prouve le fait
que les hteliers strasbourgeois avaient dj enregistr deux ans aprs la
mise en service du TGV une augmentation de 6 % du nombre de nuites. Les
hteliers des autres villes d'Alsace ont galement bnfici de l'effet TGV.
Les enqutes de trafic menes en 2009 ont quant elles dmontr une
augmentation de prs de 15 % des changes entre le Bas-Rhin et
l'Ile-de-France, en parallle d'un basculement trs net sur le mode
ferroviaire et d'une diminution de 35 % des trafics routiers sur ces
destinations. Les Alsaciens ne peuvent que se fliciter de ces volutions.
Au-del des villes directement desservies par le TGV, c'est l'ensemble
de la rgion qui a bnfici de cet investissement grce l'important
dveloppement des dessertes TER ralis par la Rgion Alsace l'occasion
de l'arrive du TGV. Cette desserte bnficie aussi bien aux voyageurs en
correspondance sur le TGV depuis les diffrentes villes de la rgion qu'aux
salaris qui empruntent quotidiennement nos TER. Ainsi, depuis 2007, la
frquentation des TER en Alsace a augment de prs de 40 %, preuve
indniable de la pertinence des choix raliss.
Le TGV Est est l'un des facteurs dterminants de la bonne
accessibilit de Strasbourg et de l'Alsace. Il joue ainsi un rle
particulirement important pour l'attractivit conomique de notre rgion et
pour la place de Capitale Europenne de Strasbourg, sige du Parlement
Europen.
Je relve, par ailleurs, des erreurs ou oublis dans le document que
vous m'avez fait parvenir.
Concernant la rpartition du financement au niveau infra-rgional,
vous estimez qu'elle n'est pas marque d'une logique d'ensemble et que les
rgions n'ont pas pleinement jou leur rle de chef de file. J'estime au
contraire que la Rgion Alsace a bien men son rle de chef de file, en
tablissant, avec l'ensemble des grandes collectivits concernes (Conseil
Gnral du Bas-Rhin, Conseil Gnral du Haut-Rhin, agglomrations de
Mulhouse, Colmar et Strasbourg) des cls de financement cohrentes pour
l'ensemble des deux projets LGV Est et LGV Rhin-Rhne tenant compte de
l'intrt des projets pour les diffrents territoires.

Cour des comptes

Par ailleurs, vous mentionnez le dlai de deux ans coul entre la
mise en service de la 1re phase et la conclusion du plan de financement de
la 2nde phase ; durant cette priode, une convention relais a cependant t
signe permettant de poursuivre les tudes et fouilles archologiques
ncessaires, tandis que cette priode a permis de s'assurer que la
frquentation attendue tait bien au rendez-vous avant d'engager la 2nde
phase.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU BAS-RHIN

En Alsace, lorganisation du plan de financement sest naturellement
faite autour de la Rgion, avec limplication des autres collectivits au
prorata des services TGV dont elles escomptaient pouvoir bnficier. Cest la
raison pour laquelle le Conseil Gnral du Bas-Rhin et la Communaut
Urbaine de Strasbourg apparaissent respectivement comme deuxime et
troisime contributeurs financiers.
Cette mme rgle a dailleurs t applique par solidarit rgionale
dans le cadre du financement de la ligne grande vitesse Rhin-Rhne, mais
les collectivits haut-rhinoises tant directement bnficiaires, elles y ont
davantage contribu.
Par ailleurs, il apparat ncessaire de rappeler dans lvaluation du
projet a posteriori, que si les collectivits territoriales et alsaciennes en
particulier, navaient pas cru au projet de TGV Est et navaient pas accept
dy contribuer financirement, cette ligne grande vitesse nexisterait peut-
tre pas aujourdhui. En effet, les diffrents experts mandats lont toujours
juge non rentable, alors que cinq ans aprs sa mise en service le succs
commercial est bien rel et ne fait pas lombre dune contestation.
Cest dailleurs dans cette perspective de succs que les collectivits
avaient demand linscription de la clause de retour bonne fortune dans la
1
re
convention de financement.
Par ailleurs, permettez-moi de relever que votre recommandation n 5
destination des collectivits territoriales me parat en contradiction avec le
principe de libre administration des collectivits et donc de leur autonomie
de gestion, ainsi que de clause de comptence gnrale dvolue aux
communes, dpartements et rgions.
Tels sont les lments de rponse que je tenais vous apporter.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU HAUT-RHIN

Ainsi que vous le relevez fort justement, le projet LGV-Est a connu
une longue gestation et nous avons galement regrett cet tat de fait.
Cependant cette situation nous semble davantage imputable aux
rticences des oprateurs concerns (SNCF et RFF) craignant un manque
de rentabilit du projet et par voie de consquence une dgradation de leurs
comptes, qu'aux collectivits parties prenantes au financement du projet.
Bien au contraire, les collectivits ont jou un rle dclencheur et,
notre sens, sans leur mobilisation et leurs cofinancements le projet n'aurait
probablement pas abouti.
Dans un cas comme dans l'autre, le nombre des collectivits partie
prenante ne me semble pas avoir constitu un facteur de nature
retarder ou ralentir l'avancement des projets.
Limiter le cofinancement aux seules collectivits rgionales ainsi
qu'il est propos dans le rapport, a l'apparence d'une mesure de bon sens
et de simplification.
Il faut toutefois observer que le montant de participation financire
qui est demand peut excder les capacits budgtaires d'une seule
collectivit et ds lors conduire des impasses ou blocages si une
rpartition infrargionale n'est pas mise en uvre.
Une rpartition des financements entre plusieurs chelons de
collectivits permet alors d'attnuer la charge mais suppose dans un souci
d'galit que chacun de ces chelons ait les mmes droits dans le
co-pilotage du projet et dans l'expression de ses besoins et priorits.
Il me semble d'ailleurs lgitime qu'une ville devant tre desservie
par TGV puisse participer l'laboration du projet qui pourra avoir des
impacts forts sur l'amnagement de son espace urbain, l'organisation des
acheminements vers le point de gare TGV et sur la cration de capacits
d'accueil des voyageurs.
Pour ce qui concerne la prsence des collectivits dpartementales
dans les structures de suivi des projets TGV, cette dernire me semble
naturelle compte tenu de la comptence amnagement foncier qui leur a
t confie par le lgislateur. Les Dpartements ont vocation tre
troitement impliqus, et ceci trs en amont, dans les tudes pralables de
tracs et les acquisitions foncires.

Cour des comptes

Ds lors les partenariats et montages financiers tels qu'ils ont t
mis en uvre pour la LGV-Est et la LGV Rhin-Rhne et associant toutes les
collectivits concernes, ne me semblent pas devoir tre carts pour
l'avenir.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE
DE STRASBOURG

Ce document a retenu toute mon attention, et je prends acte des
recommandations formules par la Cour, notamment lattention des
collectivits territoriales. Cette publication nappelle, par ailleurs, pas de
remarques ou de commentaires particuliers sagissant de la Communaut
urbaine de Strasbourg.

Cour des comptes

D'AGGLOMRATION DE COLMAR

Pour ce qui me concerne, je considre que lirrigation par un rseau
TGV performant de lensemble de notre territoire est, comme toutes les
autres grandes oprations dinfrastructures (routes, aroports, ports et
navigation fluviale), un facteur dcisif pour la croissance dun pays.
Aussi, les dveloppements sur le caractre incertain de limpact
conomique du TGV Est ne me semblent pas tre de mise, puisque ce type
dinvestissement nest pas men dans une logique seulement court terme,
mais surtout moyen et long terme, de sorte dassurer la fluidit des
changes entre les Rgions et au-del avec les autres Pays.
Au demeurant, je note que le rapport souligne, dores et dj, une
augmentation plus importante que prvu de la frquentation, do le retour
bonne fortune sur la 1re phase qui rduit dautant le financement ncessaire
pour la 2me phase.
Pour Colmar, limpact positif apparat vident en terme
daccessibilit de notre territoire, dans la mesure o directement ou
indirectement nous disposons via le TGV Est et le TGV Rhin Rhne de
21 possibilits par jour.
Au plan plus stratgique, les dveloppements de la Cour auraient d
conduire des conclusions et recommandations diffrentes de celles figurant
dans le rapport, comme si le systme de financement actuel des
infrastructures devait perdurer.
Ce que dnonce la Cour des Comptes en termes de cot, suite aux
ngociations pour lobtention des participations des collectivits territoriales
pour le financement des infrastructures ferroviaires, aurait d conduire la
Cour revenir sur ce que devrait tre logiquement une dmarche quilibre
damnagement du territoire, savoir le financement des grandes
infrastructures du pays essentiellement par lEtat.
En effet, au-del des cots induits, la dmarche de sollicitation des
collectivits territoriales va lencontre de cette logique l, dans la mesure
o la poursuite et laccentuation de la part des contributions ne manqueront
pas de crer de nouvelles ingalits territoriales, les Rgions dfavorises ne
pouvant plus suivre financirement dans un contexte par ailleurs de
stagnation des ressources.
A la limite on pourrait imaginer un cofinancement limit lEtat et
aux Rgions, ce qui rpond la prconisation dune rduction du nombre de
contributeurs, mais en ce cas, il faut que lEtat redonne aux Rgions des
marges de manuvre au plan fiscal (leur autonomie fiscale a t rduite
12 % suite la suppression de la taxe professionnelle), de sorte de leur

Cour des comptes

permettre davoir les moyens de contribuer la ralisation des quipements
structurants.
Dans une telle perspective, je trouverais opportun que les taux de la
Cotisation la Valeur Ajoute des Entreprises (CVAE) de 1,5 % maximum
puissent tre dfinis non pas au niveau national, mais au niveau de chaque
Rgion, avec pour chacune dentre elles la possibilit de moduler les taux sur
la valeur ajoute en raison des grands projets dinfrastructures mener sur
leur territoire, le surcrot de ressources tant affect la collectivit
rgionale et non pas galement aux Dpartements et Communauts.
Au plan philosophique, la formule aurait le mrite de lier lvolution
fiscale des projets concrets pour le dveloppement, et partant de recevoir
laval du monde conomique, puisque porteur de potentialits
daccroissement de lactivit.
Corrlativement, par rapport la notion damnagement du
territoire, il conviendrait dtager les taux de participation des Rgions au
regard de leur richesse respective.
Au plan macro-conomique, dans une priode dasschement des
finances de lEtat, un tel dispositif limiterait les risques dun dcrochage de
notre pays en matire dinvestissements porteurs de dveloppement et
partant de notre comptitivit vis--vis de nos voisins europens.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL
DE CHAMPAGNE-ARDENNE

Je regrette la tonalit gnrale du rapport qui, dans le libell de ses
rubriques comme dans ses dveloppements, laisse globalement penser que
lintervention des collectivits au financement du projet en aurait fragilis le
pilotage, retard la mise en uvre et fait perdre la cohrence, que les rgions
nauraient pas pleinement jou leur rle de chef de file des co-financeurs et
que, in fine, le montage retenu aurait conduit des choix dinvestissements
hasardeux, la prennit incertaine et faisant peu de cas des possibles
retombes conomiques.
Je tiens rappeler que le meilleur moyen pour garantir sa cohrence
globale un projet dune telle dimension aurait t que lEtat, travers son
tablissement RFF, assume ses responsabilits de matre douvrage
financeur. Ds lors que le nouveau gestionnaire du rseau conditionnait,
pour la premire fois, la ralisation cette ligne grande vitesse des
concours financiers des collectivits territoriales, il ne faut pas stonner de
voir un grand nombre de ces dernires se positionner pour permettre la
conduite bonne fin dune infrastructure dont lexistence en dautres
endroits du territoire national avait dmontr les effets bnfiques. Je me
demande dailleurs, au cas o lEtat aurait dcid en toute souverainet du
trac, ce quaurait pu apporter la Champagne-Ardenne une traverse du
seul dpartement de la Marne par laxe traditionnel Paris/Strasbourg
(empruntant la valle de la Marne) en tenant lcart la desserte de lun des
deux principaux bassins de population de la Rgion.
En ce qui concerne la desserte directe rgulire par le TGV de gares
non situes sur une ligne grande vitesse, il faut se rappeler, quau milieu
des annes 1980, le systme TGV tait prsent par la SNCF avec pour
atouts :
- la compatibilit avec les infrastructures du rseau existant
permettant datteindre directement des gares situes sur des lignes
raccordes aux infrastructures grande vitesse ;
- la spcialisation des lignes grande vitesse excluant le fret et la
circulation vitesse homogne.
Le concept TGV a ensuite volu vers une exploitation disjointe du
rseau qui me semble antinomique avec un amnagement quilibr des
territoires.
La preuve de la pertinence de la stratgie impulse par les
collectivits territoriales et du trac nord est que lhistoire leur a donn
raison plus vite que prvu : en effet, si lappel au concours financier des
collectivits territoriales visait, lorigine, viter toute consquence
ngative sur les comptes de RFF sur la dure damortissement de

Cour des comptes

linvestissement, comme lcrit la Cour, ds 2011, la frquentation de la
ligne sest rvle suprieure aux attentes de RFF ouvrant le droit faire
jouer la clause de retour bonne fortune au profit des collectivits
territoriales hauteur de 122 M.
Sur le plan de linvestissement, il na jamais t prouv que le trac
par la valle de la Marne aurait pu conduire des cots moindres que celui
passant par Reims, aucune tude de cot nayant t ralise sur dautres
tracs possibles avec le mme niveau de dtail, incluant, par exemple, les
mesures environnementales compensatoires des impacts du passage de la
LGV au cur du vignoble champenois entre Chteau Thierry et Chlons-en-
Champagne.
Je rcuse donc, pour ma part, le terme de surenchre entre
collectivits. Que la complexit et la dure du montage financier soient
proportionnelles au nombre de partenaires associs sont galement des
vidences. Imaginer que des collectivits participent au financement dun
projet au point den tre la deuxime source de financement derrire lEtat
sans exprimer de revendications la hauteur de leur quote-part est une vue
de lesprit. Cest surtout faire fi de leur volont dexercer leurs
responsabilits en matire damnagement stratgique du territoire. Cette
notion est totalement absente du projet de rapport de la Cour, de mme quil
ignore la mission dintrt gnral joue par linstitution rgionale
Champagne-Ardenne dans son souci de faire bnficier, vers le nord et vers
le sud, lensemble du territoire champardennais des effets de la ligne LGV
tout en contribuant sa ralisation.
Ainsi, le rapport passe totalement sous silence la dcision volontariste
des Rgions concernes dassumer les consquences du retrait de la SNCF
de la desserte de la liaison Bar-le-Duc/Paris par la valle de la Marne ou de
celle allant de Reims Charleville-Mzires au lendemain de la mise en
service commercial de la LGV Est, en juin 2007.
En effet, alors que des trains corail assuraient, hauteur de
13 allers-retours par jour, la desserte de Chlons-en-Champagne,
louverture de la ligne LGV Est a donn lieu une mise la charge des trois
Rgions principalement concernes (Lorraine, Champagne-Ardenne et
Picardie) le portage financier, conventionnellement rparti entre elles, du
maintien de 11 allers-retours, 2 tant complmentairement assurs par TGV.
La liaison Bar-le-Duc/Paris-Est est aujourdhui prennise grce au TER
interrgional Valle de la Marne . La compensation apporte par lEtat
au titre de larticle 127 de la loi solidarit et renouvellement urbain ayant t
considre insuffisante, la Rgion Champagne-Ardenne a introduit un
recours devant le tribunal administratif de Paris.
Dans le dpartement des Ardennes, la recomposition des dessertes
linitiative de la Rgion, consquence directe de la mise en service
commercial de la LGV, a conduit un transfert sur les TER de liaisons

Cour des comptes

initialement assures par trains corail , faute de quoi les habitants de
Charleville-Mzires, nauraient plus bnfici que de deux allers-retours
quotidiens avec Paris.
Sagissant de la dfense des intrts de la partie sud de la rgion dans
lAube et la Haute Marne, la Cour ne fait aucunement rfrence au fait que
le Conseil rgional a conditionn son engagement financier sur la LGV-Est
la modernisation de la ligne Paris/Troyes/Culmont (dite ligne 4), et que
lengagement financier de la Rgion pour la deuxime phase de la LGV est
directement conditionn llectrification Paris/Troyes, seule ville du bassin
parisien ntre pas relie la capitale par une voie lectrifie. En clair, les
appels de fonds faits par RFF la Rgion Champagne-Ardenne seront verss
due concurrence de ceux engags par RFF sur cette ligne 4.
Enfin le rapport de la Cour nglige limportance qua eue, ds 2007,
la gare dinterconnexion de Reims-Bezannes sur la recomposition de loffre
TER sur une grande partie du territoire rgional. A partir de ltoile de
Reims sont irrigus les dpartements des Ardennes, de la Marne et, au-
del, les rgions voisines de Picardie et du Nord-Pas de Calais. Il est, dans
ces conditions, navrant de lire dans le rapport de la Cour que la
participation de Reims au cofinancement de la LGV apparait comme le
produit dun combat contre le projet initial . Sans la gare interconnecte de
Reims-Bezannes, la Champagne-Ardenne devrait se contenter de regarder
les trains traverser son territoire grande vitesse. Quelle collectivit aurait
propos de sinvestir financirement au service dun tel objectif ? Comme le
souligne trop modestement le rapport de la Cour, la cration de cette gare
est porteuse dun projet urbanistique denvergure par les autorits locales
incluant la cration dun parc dactivit en plein dveloppement et au sein
duquel prend par exemple galement place le regroupement sur le site
universitaire de Croix Rouge, immdiate proximit de la gare de Bezannes,
du campus scientifique du Moulin de la Housse, situ loppos de la ville.
Le montage dun tel projet, intgrant pour la premire fois de
lhistoire du TGV une intervention financire des collectivits territoriales
situes sur son long trac, ne saurait se rsumer une approche strictement
comptable. Lanalyse doit de prendre en compte la dimension stratgique qui
peut tre valorise de larrive dun tel quipement structurant sur un
territoire. Telle est la dmarche qui a inspir les collectivits territoriales de
Champagne-Ardenne, sous limpulsion de linstitution rgionale, afin de
faire de larrive du TGV, non seulement une chance pour le bassin rmois
mais aussi une occasion, notamment par la recomposition des dessertes et
une interconnexion repense avec le rseau TER partir de ltoile de
Reims , de bnficier lensemble du systme de transport de voyageurs
ferroviaire rgional, bien au-del du seul trac de la ligne.
Quant aux remarques de la Cour sur ladaptation des gares
laccueil du TGV (hors Reims-Centre) les travaux ont consist des remises
en tat et des mises aux normes daccessibilit pour les personnes

Cour des comptes

handicapes, travaux qui taient indispensables pour respecter la loi de
2005. Il ny a donc pas lieu de lier aussi directement que le fait la Cour
investissement sur les gares et dessertes par TGV.
La complexit de ce montage, sa lenteur, ne sont jamais que la
contrepartie de sa nouveaut et de la multitude des partenaires impliqus
dans sa construction. Tel que conventionnellement organis, il assure aux
collectivits parties prenantes une visibilit financire sans doute mieux
garantie que la formule des partenariats public/priv, laquelle semble tre
appele devenir la nouvelle voie de ralisation doprations denvergure
du type lignes grande vitesse.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LA MARNE

Cest avec la plus grande attention que jai pris connaissance de ce
document. Celui-ci dresse en effet une analyse de la participation des
collectivits territoriales au financement de ce projet et formule un certain
nombre de recommandations aux diffrents acteurs concerns.
Avant la publication de ce rapport et conformment aux articles
L. 143-10 et R. 136-1 du Code des juridictions financires, vous sollicitez une
ventuelle rponse aux observations que vous avez formules.
Le Conseil Gnral de la Marne, associ lEtat, RFF, lUnion
Europenne, le Luxembourg et seize autres collectivits territoriales dIle de
France, de Champagne Ardenne, de Lorraine et dAlsace, se mobilise depuis
maintenant plus de vingt ans pour la ralisation de la ligne Grande Vitesse
Est Europenne.
En effet, ce projet a t prsent pour la premire fois devant notre
Assemble Dpartementale le 23 octobre 1989 par M. Philippe ESSIG. A
cette occasion, le Prsident de la SNCF, estimant cette opration peu
rentable, avait propos un subventionnement sur fonds publics runissant
non seulement lEtat mais galement les collectivits territoriales. Il
sagissait alors dun type de financement indit qui avait fait ragir bon
nombre dlus. Cette proposition associant les collectivits territoriales avait
t considre pour beaucoup, comme labandon par lEtat dune part de ses
responsabilits en matire damnagement du territoire.
A cette poque, les rgions ont t sollicites hauteur de 1,5 milliard
de francs pour lAlsace, 1 milliard pour la Lorraine et 0,5 milliard pour la
Champagne Ardenne. Pour mobiliser de tels fonds, il a t ncessaire de
rassembler plusieurs financeurs sur chacun des territoires traverss par la
LGV. Par la suite, le projet a mme t scind en deux phases afin dtaler
les cots trs levs, lis sa ralisation.
Sagissant du Conseil Gnral de la Marne, la cl de financement
initialement dcide en 1989, prvoyait une participation slevant
0,44643 % des dpenses dinfrastructure. Pour la ralisation de la premire
phase, sa part a en ralit atteint 0,8 % (et non pas pas 0,7 % comme il est
indiqu dans le rapport), soit 31 M. De mme, pour la seconde phase, notre
taux de contribution reste identique.
Aussi pour compenser leur participation financire non ngligeable,
vous comprendrez aisment que les collectivits territoriales se soient battues
pour obtenir certaines contreparties, notamment en matire de desserte.
Certains des ajustements demands sont peut tre critiquables dun point de
vue strictement comptables mais avaient gnralement pour objectif
dapporter un service de plus grande qualit aux usagers.

Cour des comptes

Aussi, lorsquil est considr dans le rapport que la recherche des
cofinancements et la comptition entre les collectivits pour laccs au TGV
ont fragilis le pilotage du projet et que celui-ci a perdu en cohrence,
sagissant en particulier de loptimisation du trac de la ligne, tandis
qutaient avaliss des choix dinvestissements critiquables , je souhaiterais
y apporter une nuance.
Certes le montage financier de cette opration sest rvl complexe
et a sans nul doute contribu retarder sa mise en uvre. Cela a par ailleurs
induit des cots supplmentaires. De mme, il est possible que certains choix
dinvestissements apparaissent discutables. Sagissant de la Marne, je tiens
tout de mme souligner que la modification du trac de la LGV passant par
Reims plutt que Chlons en Champagne a permis doffrir une desserte un
plus grand nombre dusagers potentiels. Cette dcision a sans doute
contribu amliorer la rentabilit de la LGV, qui aujourdhui, se rvle
suprieure aux prvisions initialement faites par la SNCF.
Je voudrais galement ajouter que je partage votre analyse
concernant la clause de retour bonne fortune prvue dans la convention
de financement de la premire phase. Cet intressement au profit des
collectivits territoriales sur les rsultats de lexploitation de la ligne,
semblait lorigine, peu risqu pour lEtat et RFF. Toutefois, lorsque ces
derniers ont t contraints de lappliquer, aucune communication na t
faite aux rgions sur le dtail des calculs. Le montant a t unilatralement
dfini sans que lon puisse le vrifier, puis a t directement raffect au
financement de la deuxime phase. Les collectivits nen ont finalement pas
vritablement bnfici. Fort de cette exprience, lEtat et RFF ont modifi
les modalits de cette clause lors de llaboration de la convention relative
la deuxime phase.
En outre, jobserve que le rapport ne souligne pas le fait que le taux
de participation des collectivits est rest identique entre la premire et la
seconde phase de la LGV alors que le taux de rentabilit interne minimum
fix par lEtat pour les grands quipements est pass de 8 % 4 %. Un
courrier en ce sens a dailleurs t envoy en 2006 par le Conseil Gnral de
la Marne Messieurs WINTER et LIEBERMANN. A noter que le taux de
rentabilit interne de la LGV a t valu initialement entre 3 4 %,
estimation qui lanalyse de lactivit relle du TGV Est pour la premire
phase, montre quil a t trs largement minor. Ainsi et pour le moins, la
clause de retour bonne fortune aurait d, comme le souligne le rapport,
permettre lamortissement des participations des collectivits pour la
seconde phase.

Cour des comptes

RPONSE DE LA MAIRE DE REIMS, PRSIDENTE DE LA
COMMUNAUT DAGGLOMRTION DE REIMS MTROPOLE

Je souhaite porter votre connaissance un certain nombre de
remarques :
Je souhaite en effet rappeler les motivations qui ont conduit trs
naturellement la Ville de Reims et la Communaut dagglomration de Reims
Mtropole participer respectivement hauteur de 81 et 65 millions deuros
la construction de la ligne LGV Est.
Comme tout grand projet dinfrastructure lourde, la LGV Est psera
durablement sur lamnagement du territoire national : le choix du trac,
pris un moment prcis, structure ensuite pour des dcennies lorganisation
du territoire. Aussi tait-il absolument ncessaire que Reims saisisse cette
opportunit. Ce pour plusieurs raisons.
1) En matire de dveloppement conomique et dmographique
Comme vous le rappelez, le trac originel de la LGV reprenait celui
de la ligne historique Paris-Strasbourg et ne prvoyait donc pas de desserte
directe de Reims.
Lagglomration rmoise est pourtant, incontestablement, la premire
mtropole de la rgion Champagne-Ardenne, la porte dentre du grand
nord-est.
Regroupant prs de 220 000 habitants, ple universitaire rgional,
elle concentre galement plus du quart des emplois rgionaux sur son
territoire.
Si elle seule la desserte TGV ne conditionne pas le dveloppement
conomique futur du territoire, elle y contribue grandement. Larrive et le
passage du TGV ne pouvait que renforcer lattractivit, la dynamique de
dveloppement de lagglomration rmoise et affirmer Reims comme
mtropole du grand quart nord-est. Ce dautant que le territoire rmois nest
pas desservi par voie arienne.
L effet TGV pour le dveloppement du bassin rmois sest traduit
trs concrtement.
Le TGV a considrablement multipli les changes professionnels
entre Reims et Paris, quil sagisse de migrations dactifs quotidiennes ou
bien dallers-retours plus ponctuels. Jen veux pour preuve la trs forte
frquentation des TGV, qui sont souvent complets, et ceci dans les deux sens
de rotation. La SNCF en a dailleurs tir les consquences en dployant
depuis quelques semaines des rames duplex pour faire face laffluence.

Cour des comptes

La gare de Champagne-Ardenne TGV sest par ailleurs accompagne
dun ambitieux projet de dveloppement urbain autour de cette gare : la zone
dactivit de Bezannes est aujourdhui en plein essor et constitue lun des
principaux territoires dexpansion de lagglomration.
Larrive du TGV a galement sans nul doute pes fortement dans les
dcisions de prestigieux tablissements universitaires et des units de
recherches de renom de simplanter Reims et alentours : Ecole Centrale,
Agro-Paris Tech, ou encore Sciences-Po qui a choisi de faire du campus de
Reims son principal campus dlocalis avec plus de 1 800 tudiants moyen
terme.
2) En matire damnagement du territoire et de politique de
transport propre
La cration dune nouvelle gare, Champagne-Ardenne TGV,
Bezannes, dans le primtre de la Communaut dagglomration de Reims
Mtropole, a galement eu de nombreux effets positifs pour le bassin rmois.
Cette gare permet dabord aux habitants du bassin rmois, et
largement au-del de se rendre, sans passer par Paris, dans de nombreuses
destinations (Bordeaux, Nantes, Rennes, Lille, Strasbourg, Aroport de
Roissy).
Elle a galement t lorigine dune large recomposition de loffre
TER sur une grande partie du territoire rgional. Elle est en effet relie aux
lignes TER, et permet dirriguer ce titre les dpartements de la Marne et
des Ardennes, et au-del les rgions voisines de Picardie et du Nord-Pas-de-
Calais.
Enfin, la gare de Bezannes na rien dune gare isole au milieu du
dsert . Les voyageurs peuvent rejoindre en une dizaine de minutes le centre
de Reims grce une navette TER rgulire mais surtout grce la ligne B
du tramway de Reims Mtropole. La gare est galement proximit
immdiate du nud autoroutier A4/A26.
Prtendre que cette gare tait inutile ou trop coteuse nest donc pas
fond. Jen suis dautant plus persuade, que sans cette gare Bezannes, et
la mobilisation des collectivits territoriales pour mener bien ce projet, le
risque aurait t fort grand que trs peu de TGV sarrtent finalement
Reims.
Enfin, ds lors que le principe du cofinancement de la ligne par les
collectivits territoriales tait act, et constituait mme une condition sine
qua non de ralisation de la ligne, les collectivits territoriales parties
prenantes ne pouvaient que ngocier des contreparties leur engagement.
Inaugur par la construction de la LGV Est, le cofinancement des
lignes grande vitesse par les collectivits territoriales sest depuis confirm
(Rhin-Rhne, SEA, Bretagne-Pays de la Loire).

Cour des comptes

On peut regretter une telle orientation, en estimant que la
construction de telles infrastructures, structurantes pour notre territoire
relve avant tout de lEtat, garant de lquilibre et de lgalit entre les
territoires, axe sur lequel la Cour na pas choisi de porter son regard
critique. Nanmoins, ds lors que les collectivits territoriales en sont
devenues des financeurs primordiaux, souvent dailleurs contre leurs
convictions premires, on ne peut leur reprocher leur interventionnisme dans
le projet, dont elles cherchent tirer le meilleur pour leur propre territoire.
Dans le cas de la LGV Est, cette participation des collectivits ne me
semble pas avoir conduit une fragilisation du pilotage du projet et des
choix dinvestissements critiquables, comme la Cour lcrit dans son rapport.
Il me semble quau contraire lensemble des collectivits parties prenantes
ont se runir et rendre possible un projet stratgique damnagement au
service de leur territoire, mais au-del du projet qui relie lAllemagne
Paris.
Je ne peux donc que regretter les critiques mises par la Cour des
Comptes qui ne sest pas attache aux motivations profondes qui ont conduit
la Ville de Reims, Reims Mtropole, mais aussi toutes les collectivits
concernes simpliquer dans la construction du projet et participer
financirement sa ralisation.
Voici les lments dont je tenais vous faire part.

Cour des comptes

RPONSE DU MAIRE DE SEDAN

Si le mode de financement du TGV Est associant les collectivits
territoriales l'Etat et RFF peut lgitimement susciter remarques et
interrogations, il reprsentait un obstacle sur lequel les collectivits
ardennaises ne pouvaient en tout tat de cause pas s'arrter.
Le dclin dmographique de notre dpartement, qui impacte en
premier lieu les ples urbains que sont Sedan et Charleville-Mzires,
imposait et impose toujours que tous les ressorts traditionnels de l'attractivit
d'un territoire soient utiliss et exploits pour fixer la population sur place,
favoriser le retour de nos tudiants et faciliter la venue des nouveaux
investisseurs. En l'espce, la desserte TGV des Ardennes tait indispensable
la survie de nos bassins de vie.
Sur la ralit du besoin, les dcisions rcentes de la SNCF tendent
le confirmer.
L'aller-retour quotidien TGV avec Sedan a t prennis par la
SNCF. Sedan a mme obtenu le prolongement d'une seconde liaison TGV
A/R quotidienne. Paralllement afin de rpondre la demande de la clientle
professionnelle de plus en plus nombreuse voyageant entre Paris, Reims et
les Ardennes, le nombre de places offertes sur les TGV en crneau de pointe
a t augment par l'affectation d'un nouveau matriel TGV deux niveaux,
permettant d'offrir 500 places supplmentaires par jour.
Sur le niveau de l'engagement financier de notre collectivit, je tiens
toutefois vous prciser qu'il est faux d'affirmer que nous finanons
aujourdhui le dficit d'exploitation de la desserte. Par contre, les
collectivits du bassin et la Rgion ont accept de financer les travaux
permettant le stationnement de nuit des rames TGV. Cette solution a permis
en effet de limiter le dficit d'exploitation invitable en bout de ligne mais qui
tait aggrav considrablement par les allers-retours vide des trains matin
et soir entre Sedan et Charleville.
Les collectivits ont toujours refus de compenser un dficit dont elles
n'ont aucun moyen d'apprcier la ralit.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES
DU PAYS SEDANAIS

Je souhaite relativiser votre apprciation sur les engagements de la
SNCF s'agissant de la prennit de la desserte de Sedan, voques dans le
rapport.
En effet, si nous avions du mal avoir des garanties de
prennit dans le cadre de la premire phase d'investissement, la SNCF
nous parlant d'exprimentation sur 2 annes, ces garanties ont t
confortes aprs le financement de la voie de remisage.
Nous avons donc tout mis en uvre pour assurer cette prennit et
cela s'est traduit par de bons niveaux de frquentation (pour une fin de
ligne) tel point qu'il est difficile de trouver des places au dpart de
Sedan.
Enfin, la SNCF s'engage dans une seconde desserte TGV de Sedan
et met en place des rames double capacit.
Des doutes sur la prennit de la desserte de Sedan ne sont, mon
avis, pas de mise.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DE LORRAINE

Jai procd une lecture attentive de ce document et vous prie de
trouver ci - dessous quelques commentaires et prcisions.
1. En rponse au point 1.a) du projet de rapport o il est spcifi
quun dlai de deux ans a t observ entre la fin du chantier de la premire
phase et la signature de la convention de financement de la seconde phase.
Il convient de prciser quun protocole daccord financier a t sign
par les diffrentes collectivits ds 2007 (en mars 2007 pour le Conseil
Rgional de Lorraine) pour permettre la prise en charge, sans interruption,
des missions de matrise duvre, des tudes de projet, de la passation des
marchs et la surveillance des travaux, des tudes de dviation de rseaux,
de la prparation et du suivi des procdures dautorisation pralable, des
diagnostics archologiques, et dune premire partie des prestations
darchologie prventive.
Le dlai de deux annes qui est voqu a donc t mis profit pour
engager les tapes prparatoires de la seconde phase du projet.
Ce dlai a galement permis de mesurer globalement lvolution du
trafic sur la LGV Est lors de ses deux premires annes de service.
2. En rponse au point 1.d) du projet de rapport o il est spcifi que
les 122 M du retour bonne fortune ont t rapidement affect par RFF au
financement des travaux de la deuxime phase.
La Rgion partage lavis de la Cour des Comptes concernant les
conditions insatisfaisantes entourant les modalits de calcul du montant du
retour bonne fortune.
Toutefois, les conditions de laffectation de la somme correspondant
au retour bonne fortune a fait lobjet dun accord de la part des trois
rgions, dans le cadre des runions de ngociation qui ont t organises par
lEtat et RFF avec lensemble des cofinanceurs.
3. En rponse au point 2.a) du projet de rapport
3.1 Il est spcifi que la Rgion Lorraine sest dsengage du
financement des navettes routires reliant Nancy et Metz la gare Lorraine
TGV.
La desserte de la gare Lorraine TGV a t construite ds juin 2007 en
mutualisant les moyens mobiliss pour celle de laroport Metz-Nancy-
Lorraine. Un systme de cadencement lheure a t mis en place pour
relier chacune des deux agglomrations ces deux quipements.
Ce mode de transport ntant pas ddi lacheminement des
passagers de la SNCF en Gare Lorraine TGV, la SNCF a refus dintgrer

Cour des comptes

cette offre de transport dans ses logiciels de vente et de rservation de titres
de transport.
Limpossibilit de suivre les rservations TGV qui en a dcoul, a
contribu gnrer des situations de surcharge ou dattente prolonge pour
certains usagers en Gare Lorraine.
De surcroit, le systme cadenc de dessertes mis en place ne
permettait pas dattendre les usagers en cas de retard des TGV ou des vols
desservant laroport rgional.
La Rgion a donc fait le constat que le service tait rendu dans des
conditions insatisfaisantes, et a fait le choix de laisser la SNCF la
responsabilit dacheminer les usagers du TGV jusqu la Gare Lorraine
TGV.
3.2. La Rgion souhaiterait que soit prcis, dans la prsentation de
lavancement des procdures faite par la Cour des Comptes, que le projet a
t dclar dutilit publique par dcret du Conseil dEtat sign par le
1
er
ministre en date du 29 mars 2011.
3.3. Le projet de texte indique que le cot de construction de la gare
Vandires est, quant lui, estim 88,8 M, la charge de diffrentes
collectivits territoriales lorraines .
Il est ncessaire de rappeler que lEtat sest engag hauteur de
38 M dans le cadre du CPER et de la convention de financement de la
phase 2 de la LGV.
Sur le financement, le rapport est ambigu sur la participation des
collectivits territoriales considre soit comme un atout soit comme un
inconvnient.
3.4. Il est mentionn, dans le projet de rapport, que : la Gare
Lorraine TGV devrait slever 156 M .
Comme voqu lors de prcdents changes avec la Chambre
Rgionale des Comptes Champagne-Ardenne-Lorraine, il ne sagit pas de la
ralisation dune gare mais du transfert dune gare voyageur et de la
reconversion, terme, de la gare de Louvigny en fret, autour de fonctions
logistiques en voie de dveloppement sur le secteur en intgrant les potentiels
de dveloppement de laroport rgional.
On ne peut donc cumuler lensemble des cots de ces deux gares pour
dterminer un cot total de limplantation dune gare TGV en Lorraine.
Celle-ci sinscrit au demeurant dans lobjectif de mise en place au
niveau rgional dun schma multimodal de transport connectant les
infrastructures rgionales (plateforme multimodale des ports lorrains, gare
fret de Louvigny, aroport rgional, gare voyageurs de Vandires, LGV).

Cour des comptes

Ainsi, les cots estims sont de deux natures :
Pour la gare voyageurs de Vandires : les mesures conservatoires
(23,6 M) finances par lEtat (conformment au protocole additionnel) + le
cot estim (88,7 M, valeur 2007) ; soit un cot total de 112,3 M ;
Pour la gare fret de Louvigny : le cot de la gare transitoire (39 M
dont linstallation de points de changement de voie et de garage ncessaires
lexploitation de la LGV - peu importe le site dimplantation de la gare -) +
le cot de la reconversion (4,7 M) ; soit un cot total de 43,7 M.
4. En rponse au point Conclusion et recommandations du projet
de rapport o la Cour des Comptes recommande lEtat et RFF de
suspendre lexcution des travaux de la gare de Vandires jusquau moment
o lvolution du trafic assurera la rentabilit socio-conomique du projet.
Outre le fait que cette recommandation semble sappuyer plutt sur
une question dopportunit, la Rgion Lorraine se doit de stonner dune
recommandation qui va lencontre dune DUP prise par le Premier
Ministre, aprs avis du Conseil dEtat, et qui a act la rentabilit socio-
conomique du projet.
Ltude socio-conomique, ralise dans le cadre de lenqute
publique, a dailleurs dmontr cette rentabilit en fixant le taux de
rendement interne 6,2 % soit plus de deux points au-dessus des
prconisations du Commissariat Gnral.
Par ailleurs, rappelons que de manire gnrale, la mise en uvre de
la premire phase de la LGV Est a eu des rsultats commerciaux suprieurs
aux prvisions tablies par les acteurs du transport national.
De plus, la gare de Vandires a dj fait lobjet de mesures
conservatoire hauteur de 23,6 M.
On note, dans le mme temps, que la Cour des comptes recommande
dexclure limplantation de gares TGV en rase campagne, sans
interconnexion avec le rseau de transport rgional.

Cour des comptes

DE MEURTHE-ET-MOSELLE

Est voqu le fait que les trois rgions concernes nont pas jou un
rle de chef de file. Si la question dun chef de file est particulirement
judicieuse, notamment au regard de la prparation de lacte III de la
dcentralisation, aucun moment, tant dans la phase de ngociation de la
1
re
et de la 2
me
phase que dans la mise en uvre du projet, il na t propos
un chef de filat rgional. Bien au contraire, cest toujours un reprsentant de
lEtat qui a anim le projet.
En revanche, lesprit du pacte lorrain de financement tait bien
celui de la reconnaissance du chef de file rgional, cela se traduit galement
dans les informations privilgies donnes par la SNCF ou RFF au
conseil rgional dans le cadre des runions techniques pralables au comit
de pilotage.
Dans un autre paragraphe : Je partage lavis voqu constatant que
la clause dintressement pour la 2
me
phase a t calcule selon des
modalits moins favorables aux collectivits et je le regrette, mais je vous
confirme que dans les premiers temps de la ngociation de la 2
me
phase, le
reprsentant de lEtat avait cart toute nouvelle clause dintressement. Il a
fallu lnergie et la cohsion de lensemble des collectivits pour obtenir
cette reconduction.
Dans le rapport : concernant la gare de Vandires, je prcise que le
protocole additionnel prvoyait la ralisation dtudes. Menes par le
Conseil rgional, elles ont dbouch sur une nouvelle dcision en Conseil
dEtat confirmant lutilit publique de cette gare, par dcret en date du
29 mars 2011. A cet effet, je vous prie de bien vouloir trouver, ci-joint, copie
de 2 dlibrations du conseil gnral.
La 1
re
dlibration a fait lobjet de dbats en session du 22 octobre
2009. Centre sur la gare de Vandires elle a t mise disposition dans le
cadre de lenqute publique qui sest droule du 28 septembre au
29 octobre 2009. Avec la ralisation de Vandires, lieu o le fer croise le fer,
on privilgie une infrastructure favorisant la connexion de lensemble du
rseau national TGV celui des trains express rgionaux (TER) qui irrigue
la Lorraine et on conforte la mobilit durable des habitants.
En ce sens, ce projet est en complte cohrence avec la loi de
programmation relative la mise en uvre du Grenelle de lEnvironnement
dans la mesure o il favorise linscription de la Meurthe-et-Moselle dans une
politique de mobilit durable.
- lchelle internationale en facilitant laccs aux capitales
europennes ;

Cour des comptes

- lchelle interrgionale par la connexion avec les capitales
rgionales du rseau TGV : Strasbourg, Bordeaux, Nantes, Rennes, Lille) ;
- la maille rgionale et intra-dpartementale par linterconnexion
TGV/TER et TER/TED (Transport En Dpartement).
Cette dcision est donc un acte rflchi et responsable, confirme par
lanalyse prospective ralise par la DATAR en 2003 qui dans son scnario
du dveloppement durable voque la localisation Vandires de la gare
dinterconnexion province-province .
La seconde dlibration prise lors de la session du 25 juin 2012
confirme la stratgie dveloppe par le conseil gnral depuis prs de 15 ans
sur ce que nous appelons lespace central mtropolitain Metz-Nancy
Lorraine.
Partant du constat Rgional et Grand Rgional que ni la Lorraine ni
la Grande Rgion ne comprenne de mtropole de taille europenne, les
excutifs lorrains et ceux de la Grande Rgion ont dcid de construire une
Rgion Mtropolitaine Polycentrique et Transfrontalire (RMPT) telle que
prvue par lUnion Europenne en vue de :
- renforcer la cohsion interne de la Grande Rgion ;
- dvelopper son positionnement europen ;
- amliorer laccs au savoir en renforant les rseaux de formation
et de recherche ;
- consolider le rayonnement et lattractivit internationale de la
Grande Rgion.
A cet effet, il parat indispensable dorganiser lespace reliant les
agglomrations de Metz et Nancy et dy favoriser une inter-territorialit des
projets et des hommes. La gare dinterconnexion TGV-TER de Vandires
sappuyant sur laire urbaine de Pont Mousson sera lun des moteurs de ce
projet :
- confortant la position de carrefour europenne de la Lorraine point
de rencontre des flux logistiques Nord-Sud et Est-Ouest,
- mobilisant un espace dj dot dquipement et demplois
mtropolitains : institutions publiques (EPF, CRT ), grands siges sociaux
(Pont Mousson SA), et dimportantes zones dactivits (Gondreville, Toul
Rosires, plateforme multimodale de Nancy-Frouard, Zone rgionale de
Lesmnils-Bouxire, zone du cheval blanc),
- valorisant les qualits environnementales et les espaces naturels
prservs au cur du Parc naturel rgional de Lorraine.
- paragraphe 3-a : Autant je partage lincertitude existant sur les
retombes conomiques pour les collectivits locales, autant je maintiens

Cour des comptes

quil ntait pas du ressort des collectivits co-financeurs de la LGV Est de
financer des tudes pralables dans la mesure o elles ont implicitement
finances les tudes lies aux dossiers de DUP. En Lorraine, des
investigations ont cependant t menes par APEILOR, instance rgionale,
dont ctait la comptence. Il importe cependant que des bilans puissent
continuer tre faits comme vous le proposez, anims par la Rgion dont le
chef de file en matire de dveloppement conomique devrait tre confirm.
Dans le rapport : concernant la conclusion et les recommandations et
au regard des lments dj rappels prcdemment sur les motivations de
construire Vandires, jai du mal comprendre le paradoxe existant entre
lappel qui a t fait par lEtat aux financements des collectivits parce que
le TRI (Taux de Rentabilit Interne) de la LGV-Est tait jug insuffisant et la
recommandation faite dans ce rapport de suspendre lexcution des travaux
de la gare jusquau moment o lvolution du trafic assurera la rentabilit
socio-conomique du projet.
Dabord, le trafic actuel sur la LGV EST, largement suprieur aux
estimations initiales, confirme combien les prvisions de trafic sont difficiles
estimer. Ensuite, je vous indique que la frquentation de la gare lorraine
est dj de 600 000 passagers et que la connexion TER devrait encore
favoriser son accessibilit de nouveaux voyageurs. Enfin, ltude
socio-conomique ralise dans le cadre de lenqute publique a mis en
vidence un TRI de 6,2 % suprieur celui estim de la LGV EST. En outre,
je rappelle que ce projet a fait lobjet dune nouvelle DUP et de mesures
conservatoires hauteur de 23,6 M.
Cette proposition est dautant plus paradoxale que vous confirmez
quil faut exclure limplantation dune gare TGV en rase campagne sans
interconnexion avec le rseau de transport rgional ce qui caractrise bien
la gare de Cheminot.
Jadhre pleinement la proposition visant une meilleure information
donner aux collectivits.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LA MEUSE

Jai examin avec attention ce rapport dans sa globalit ainsi que le
prisme effectu plus particulirement sur la Meuse qui figure dans le rapport.
Dans ces pages, les observations de la Cour se concentrent sur le cot
de la gare, la gratuit du parking, la mise en place de navettes routires et
labsence de dveloppement de la zone dactivit autour de la gare. Ces
quatre registres sont tous en lien avec limplication financire directe du
Dpartement.
Mais le point qui a particulirement retenu mon attention figure dans
vos conclusions et recommandations :
3 - exclure limplantation de gares TGV en rase campagne sans
interconnexion avec le rseau de transport rgional .
Il constitue le fil rouge de largumentaire dploy par la Cour sur la
desserte de la Meuse.
Je comprends bien que cette formule, appuye par lemploi du terme
en rase campagne , peut flatter le sens commun. Elle mconnait toutefois
la ralit de notre territoire, de sa gographie, de ses liens avec les rseaux
de communications et de ses besoins dchanges. La gare Meuse TGV tait
un impratif de dsenclavement et damnagement du territoire.
De surcrot, chaque ligne grande vitesse implante en France sest
toujours traduite concomitamment par une rationalisation (dans un sens
ngatif) des dessertes ferroviaires prexistantes. Sans gare TGV, la peine
aurait par consquent t double : absence de connexion TGV vers Paris ;
perte de nombreuses dessertes par les moyens roulants ordinaires, a fortiori
sur Bar le Duc, halte traditionnelle de lancienne ligne Paris Strasbourg.
Conscient de ces enjeux et de ces consquences, le Dpartement de la
Meuse a adopt une attitude offensive et volontariste.
1. En participant au partenariat financier global de construction de
la LGV Est.
2. En prenant en charge le surcot de construction bois de la gare,
qui vhicule une image valorisante du territoire et de la ruralit.
Je prcise aussi sur ce point que la contribution initiale consentie
par le Dpartement sur ce surcot na pas volu au regard du
dcompte final des cots de construction de la gare.
3. En assurant lorganisation et le financement de navettes routires
reliant les ples urbains du dpartement, lignes qui prsentent au
demeurant un taux de couverture des charges par des recettes
satisfaisant.

Cour des comptes

4. Par la suppression du caractre payant du parking (qui est une
incongruit en rase campagne ) et qui se rvle pleinement
complmentaire avec loffre de transports collectifs.
Pour ce qui concerne le dveloppement dactivits sur la zone de la
gare et ainsi que jai dj pu lexprimer en rponse aux observations de la
Chambre de Lorraine, je raffirme que le Dpartement, tant au regard de ses
propres analyses que de lobservation de ce qui sest droul en France sur
des dessertes similaires en milieu rural, a dlibrment rejet toute dmarche
de dveloppement planifi et porte par des fonds publics, au profit dune
approche, certes dlaye dans le temps, dans laquelle cette desserte TGV
appuiera les ples de dveloppement que la Meuse saura faire merger par
ailleurs.
Au final et aprs cinq annes et demi dexploitation de la LGV Est, le
Dpartement sort renforc de ses choix : une frquentation voyageurs de la
gare Meuse TGV qui a quadrupl les estimations initiales ; une desserte du
territoire qui a permis aux acteurs conomiques de se relier aux centres de
dcisions qui malheureusement, mais cest un fait, dsertent les territoires
ruraux ; linverse, une desserte qui devient un facteur dattractivit pour
limplantation dactivits nouvelles sur lensemble du dpartement.
Cet investissement a donc jou son rle pour le dsenclavement et
lamnagement de la Meuse. Il a t ncessaire et opportun.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES VOSGES

Je vous indique que je ne puis que confirmer certains lments
comme le manque de transparence sur les cots et notamment le calcul
de retour bonne fortune. En outre, le manque de vision financire
provoque des incertitudes pour laborer le budget de notre collectivit.
Par ailleurs, comme vous le soulignez, les collectivits n'ont pas
accs aux chiffres de frquentation tenus secrets par la SNCF. Ceci ne
permet pas aux collectivits de dresser un vrai diagnostic, mesurer l'impact
et de communiquer sur le sujet.
En revanche, je suis en dsaccord sur l'ide d'arrter les TGV
NANCY. Le dpartement des Vosges, durement prouv par la crise
souffrait d'enclavement et avait un dficit d'image. Je me suis battu pour
que le TGV soit un vecteur de dveloppement. Le dpartement des Vosges a
fortement particip au financement de l'lectrification de la ligne entre
Nancy et Remiremont. De plus, des investissements ont t raliss en gare
de REMIREMONT et d'EPINAL pour accueillir des entreprises du tertiaire.
La suppression du TGV dans les Vosges serait un coup port
l'amnagement du territoire et en particulier pour les Vosges.
Enfin, j'insiste sur la ncessit de crer la gare d'interconnexion de
VANDIERES qui fait l'unanimit des collectivits dpartementales et
rgionales. D'ailleurs, le Conseil rgional a accept la matrise d'ouvrage de
cette gare d'interconnexion en finanant une part importante de ce projet
qui est inscrit au contrat de plan de la Rgion 2007-2013.
C'est dans ces situations qu'il est ncessaire de sortir de la
rationalit pour intgrer des notions de principe de prcaution de
solidarit nationale.

Cour des comptes

RPONSE DU MAIRE DPINAL

En premier point, jai pu noter pour ce qui concerne la question du
niveau de contribution des Collectivits Territoriales, que vous souligniez le
fait quen Lorraine, les communes desservies par le TGV naient pas
particip au financement du projet de la LGV-Est.
Si ce constat rend bien compte de la situation, elle transcrit les
modalits de fonctionnement du Pacte Lorrain de financement qui,
conformment ses principes, a prvu la prise en charge financire de la
LGV-Est par le Conseil Rgional de Lorraine et les quatre Conseils
Gnraux de notre rgion.
Pour autant, malgr cet engagement exclusif de la Rgion et des
Dpartements sur ce volet du dossier de la LGV, les collectivits locales
Lorraines ont entrepris dimportants investissements afin de daccueillir,
dans les meilleures conditions, larrive du TGV-Est.
Ainsi, Epinal, 6,8 millions deuros ont t engags pour la
ralisation du nouveau Ple Multimodal-Gare avec une mise en accessibilit
totale du parvis de la gare et des quais, la construction dascenseurs afin
dassurer laccessibilit, la cration de la gare routire, dun terminus de
transports urbains, la station taxis, un arrt minute... Il sagit-l
dinvestissements consquents lchelle de notre territoire, complts par
la valorisation de Friches SERNAM remplaces par un centre daffaires
financ par la CCI des Vosges, la construction dun nouveau btiment qui
hbergera Ple Emploi et la cration dun co-quartier proximit.
Le premier effet TGV sest bien traduit par la redynamisation de
tout un quartier, et un travail consquent sur cette entre de ville, cette
entre dans le dpartement des Vosges depuis la capitale.
De plus, propos de la prennit incertaine des dessertes directes
rgulires par le TGV de gares situes hors de la LGV tel quil est indiqu
dans le rapport, il mapparat trs important de faire une distinction plus
claire entre les destinations qui souffrent effectivement dune frquentation
insuffisante de celles qui rpondent aux prvisions de dpart. Concernant
Epinal, la SNCF confirme le succs du TGV avec un niveau de frquentation
suprieur au seuil de rentabilit.
Enfin, en voquant le sujet des retombes conomiques que le rapport
qualifie de peu convaincantes , il me semble, pour ma part, que cette
position peut tre mesure. En effet, leffet TGV doit se mesurer sur le long
terme, en faisant tat du nombre de crations dentreprises directement li
cette accessibilit nouvelle laquelle nous sommes attachs, car persuads
au contraire de la dynamique apporte.

Cour des comptes

A titre dexemple, larrive du TGV a concid pour Epinal avec le
dveloppement considrable des activits conomiques lies son Ple
Bois-Innovation-Eco Construction et son Ple Images que jai souhait
impulser.
De nombreuses entreprises, linstar de Gdon, dArchives TV, ou
encore Xilopix, ont choisi de sinstaller sur notre territoire en raison de la
prsence dune liaison TGV directe avec Paris, cest incontestable. Et
lchelle de notre bassin demploi, leur dveloppement est une source de
diversification de notre potentiel de recrutement qui ne peut tre nglige.
Dans cette mme dynamique, je veux rappeler que la concrtisation
du projet de la LGV a eu pour effet de permettre un dveloppement important
de lactivit Congrs Epinal, garantissant, grce aux retombes des
Congrs nationaux qui ne seraient pas organiss dans notre ville sans le
TGV, une activit essentielle pour les secteurs de lhtellerie et de la
restauration.
A lvidence, pour une commune comme Epinal, dont lquilibre
conomique est fragile, labsence du TGV signifierait une perte de vitalit
trs dommageable notre territoire. Car la question de laccessibilit est
lun des premiers enjeux de lattractivit dun bassin demploi.
A lchelle dpartementale, Epinal est devenue une porte dentre sur
les Vosges et ses activits touristiques, poumon de lconomie de notre
dpartement. En effet, la desserte dEpinal par le TGV a permis de renforcer
lactivit touristique et notamment des sports dhiver dans nos stations de
moyenne montagne. Ainsi, grce au TGV, les sites vosgiens sont devenus les
stations de ski les plus proches du bassin parisien et attirent en ce sens
nombre de familles. Cet avantage a incontestablement renforc la prennit
dune activit cruciale pour nos massifs et permis denvisager de nouveaux
investissements essentiels leur prennit.
Il sagit dune dimension qui, dans le cadre dune Politique
dAmnagement du Territoire quilibre, doit rendre compte videmment de
la notion de viabilit conomique mais aussi du principe de justice dans
laccs la mobilit des habitants et des entreprises de tous les territoires,
sans exception.
Cest dailleurs la raison pour laquelle, en tant qulu national et
local, je considre aujourdhui, comme essentiel, duvrer en faveur du
dbouch sud en direction de la LGV Rhin-Rhne en passant par Epinal.
Il sagit-l aussi dun enjeu central pour lavenir dEpinal et du
dpartement des Vosges, vecteur de croissance future et dopportunits
conomiques importantes.

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RPONSE DU MAIRE DE NANCY

Je m'tonne cependant que ce rapport n'ait t transmis qu'au Maire
de Nancy alors que l'ensemble des efforts consentis pour accompagner la
ralisation du TGV Est europen relve de la comptence du Prsident du
Grand Nancy.
Celle-ci a t possible grce la mobilisation de l'ensemble des
Collectivits territorialement concernes qui ont accept d'y consacrer des
financements consquents, plus de 25 % de son cot global, et ce, au travers
d'un partenariat constant qui a permis que ce projet puisse se concrtiser.
A ce titre, je tiens souligner que la Communaut urbaine du Grand
Nancy, a contribu ce projet, dans le cadre d'un accord avec la Rgion
Lorraine, en intervenant directement sur le financement de notre rseau de
transport urbain ainsi que des amnagements ncessaires au fonctionnement
de la gare et au renforcement de son attractivit.
J'ajoute que les contribuables nanciens, au travers des contributions
financires apportes par la Rgion Lorraine et le Dpartement de Meurthe-
et-Moselle ont galement particip au financement du TGV Est.
Ces efforts partags ont ainsi permis de positionner la gare de Nancy
comme vritable plaque tournante de l'organisation des transports au sud du
territoire rgional et comme principal ple de dveloppement conomique de
l'agglomration nancienne et de la mtropole lorraine.
S'agissant du projet de nouvelle gare d'interconnexion lorraine sur la
commune de Vandires, dmarche dont vous mettez en cause la faisabilit
conomique, il me parat sage, comme vous le soulignez dans les conclusions
de votre rapport, de ne pas y donner suite tant que sa rentabilit conomique
ne sera pas acquise.
Cette dmarche devra notamment prendre en compte les impacts
potentiels de ce nouvel quipement sur la gare de Nancy dj amnage.
Le contexte de rduction des financements publics pour lequel les
Collectivits doivent tre attentives, doit galement tre pris en
considration.
La Ville de Nancy et le Grand Nancy raffirment leur volont de
continuer tre partenaires dans la dmarche d'observation et d'valuation
relative cet amnagement et ses effets sur nos territoires notamment dans
le domaine conomique.

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RPONSE DU MAIRE DE METZ

Je tiens tout d'abord souligner la qualit des informations qu'il
rassemble ainsi que la pertinence des principales conclusions qui en
dcoulent.
Ce rapport met ainsi en vidence l'importance dterminante du
financement des Collectivits Territoriales dans la ralisation de ce projet
qui s'est traduit ce jour, par un investissement de plus de 1,6 milliard
d'euros (cumul du financement du premier tronon LGV et des
amnagements des voies existantes permettant des dessertes TGV
dmultiplies).
Vous soulignez, cet gard, la participation trs significative de la
Rgion Lorraine qui, avec les Conseils Gnraux a apport la contribution
pour l'ensemble des autres Collectivits Territoriales.
Si ce choix est diffrent de celui d'autres rgions concernes, il me
semble comme vous plus cohrent au vu des comptences rgionales et sa
fonction de chef de file en matire d'amnagement du territoire.
Je rappelle videmment que la contribution rgionale, comme celle du
Dpartement de la Moselle, a pes sur l'ensemble des contribuables
rgionaux ou dpartementaux et qu' cet gard, les Messins comme les
entreprises de 1'Agglomration ont contribu au financement du projet.
Concernant l'enjeu de ralisation d'une seconde gare TGV Lorraine
sur la commune de Vandires, il m'apparat, comme vous le mettez en
exergue, que le rapport entre le cot trs important de ce projet et les
avantages qu'il procurerait aux usagers ne joue pas en faveur d'une
ralisation court terme et ce dans un contexte plus gnral de rduction des
financements publics, en particulier affects aux Collectivits Locales.
Enfin, je voudrais appuyer la ncessit d'approfondir un travail
partenariat de suivi des informations lies l'exploitation de la LGV et des
impacts que celle-ci a pu apporter au territoire.
La Ville de Metz et son Agglomration sont cet gard totalement
disposes s'inscrire dans une dmarche d'observation et d'valuation des
impacts conomiques et sociaux d'un investissement de cette nature et
pourraient y contribuer notamment par l'intermdiaire de son agence
d'urbanisme l'AGURAM.

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4
Les ports de pche en Bretagne :
un pilotage rgional renforcer

_____________________
PRESENTATION
_____________________
La Bretagne est la premire rgion franaise pour les ressources
halieutiques en 2012. La pche, qui a toujours t une activit importante
pour le littoral, connat depuis 20 ans une crise grave : plus de la moiti
de la flotte des navires de pche a disparu et les tonnages dbarqus ont
globalement diminu de 16 %. Il sagit nanmoins toujours dun secteur
conomique important qui gnre plusieurs milliers demplois directs et
indirects. La Bretagne a reprsent 46 % de la valeur de la pche
commercialise sous les halles mare en France en 2011. Sur les dix
premiers ports de pche franais en valeur, sept sont bretons dont quatre
finistriens, deux costarmoricains et un morbihannais. Aprs celle de
Boulogne-sur-Mer, les halles mare bretonnes du Guilvinec et de
Lorient sont, en valeur, aux second et troisime rangs en France.
Les ports de pche sont lun des chanons de la filire halieutique,
ils relvent de la comptence des collectivits territoriales
330
depuis les
lois de dcentralisation de 1982 et 2004. Leur exploitation a t, en
Bretagne, concde des chambres de commerce et dindustrie
territoriales, mais aussi une socit dconomie mixte et une
commune. Ils sont confronts des besoins dinvestissements trs
importants estims 130 M sur la priode 2007-2013
331
et souvent
imposs par des mises aux normes environnementales et sanitaires. La
situation financire des concessionnaires, fragilise par la crise du
secteur de la pche, ne permet pas de financer ces projets dquipement
sans aides publiques complmentaires, provenant notamment des
dpartements et de la rgion.

330
Les ports de pche de Lorient, Brest et Saint-Malo sont de la comptence de la
rgion et les autres ports des dpartements dont ils relvent.
331
Estimation retenue par le plan rgional de dveloppement des ports de pche tabli
par la rgion Bretagne en 2009.

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Face cette situation, l'examen de la gestion des concessionnaires
de 13 des 14 ports de pche bretons disposant de halles mare (, Le
Guilvinec, Lorient, Erquy, Saint-Gunol, Concarneau, Saint-Quay-
Portrieux, Roscoff, Loctudy, Audierne, Quiberon, Douarnenez, Saint-
Malo, et Loguivy-de-la-Mer) a conduit la chambre rgionale des comptes
de Bretagne constater linadaptation de lorganisation actuelle de la
gestion portuaire.
Les projets dinvestissement pourraient tre mieux coordonns et
les financements publics seraient plus efficacement utiliss, sils ltaient
lchelle de la Bretagne. Or, aujourdhui, si la rgion a une comptence
gnrale pour le dveloppement conomique, ce sont les dpartements
qui ont la comptence relative aux ports de pche. Afin notamment
dharmoniser les stratgies qui peuvent localement tre diffrentes, la
Cour et la chambre rgionale recommandent donc que les comptences
de la rgion soient largies et renforces.

Cour des comptes
LES PORTS DE PECHE EN BRETAGNE 533
I - Lexploitation ne permet pas de financer seule
les investissements
Lexploitation des ports en Bretagne sest adapte la crise de la
pche. Nanmoins, la situation financire des concessions, qui demeure
tendue, ne permet pas aux dlgataires de financer sans aide publique les
investissements de modernisation qui nont jamais t aussi importants.
A - Un effort dadaptation au contexte de crise
1 - Un poids conomique toujours important
a) Limpact de la crise de la pche en Bretagne
Plusieurs facteurs expliquent la crise grave que connat le secteur
de la pche depuis 20 ans. A la diminution des ressources halieutiques est
venue sajouter laugmentation importante des cots des carburants, qui a
fragilis lquilibre conomique des armements de chalutiers hauturiers
particulirement consommateurs de gazole. Labsence de renouvellement
suffisant des navires, dont lge moyen crot chaque anne, explique
galement le manque dattractivit de ce secteur auprs des jeunes.
La crise de la pche sest traduite depuis 1990 par une diminution
de 50 % de la flotte des bateaux de pche en Bretagne qui ne reprsente
plus que 1 359 navires et 5 244 marins-pcheurs en 2010. En tmoigne
galement une diminution importante des apports de produits de la mer
dbarqus dans les ports de pche. Entre 1992 et 2011, les tonnages
commercialiss sous les halles mare ont diminu globalement de 16 %,
de 124 000 103 000 tonnes
332
. La valeur des produits de la pche frache
- 306 M en 2011 - na progress que de 1 % depuis 1992, alors que
linflation sur la priode sest leve 36 %.
La crise a surtout affect les ports du sud de la Bretagne o les
flottilles hauturires ou industrielles taient particulirement importantes.
La valeur des produits qui y taient dbarqus reprsentait prs de 90 %
de la valeur de la pche bretonne en 1992 et seulement 67 % en 2011. Les
ports de Lorient et Concarneau ont subi une chute respectivement de
50 et 70 % des tonnages dbarqus et de 13 et 60 % de la valeur
commercialise correspondante. En revanche, les ports de pche de la
cte nord, comme Roscoff, Erquy ou Saint-Quay-Portrieux, plus proches
des zones de pche que les ports de la cte sud et dots dinfrastructures

332
Le marin, pour 1992 et le rseau inter cries (RIC) de FranceAgriMer pour 2011.

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modernes ont progress de 169 % pour les tonnages et de 232 % pour la
valeur.
b) Lactivit des gestionnaires de ports de pche
Tableau n 1 : les ports de pche concds

Concessions "pche"
Concdant Concessionnaire
Le Guilvinec Dpartement du Finistre CCIT Quimper-Cornouaille
Lorient Rgion Bretagne SEM Lorient-Keroman
Erquy Dpartement des Ctes d'Armor CCIT Cotes d'Armor
St Gunol Dpartement du Finistre CCIT Quimper-Cornouaille
Concarneau Dpartement du Finistre CCIT Quimper-Cornouaille
St Quay Portrieux Dpartement des Ctes d'Armor CCIT Cotes d'Armor
Roscoff Dpartement du Finistre CCIT Morlaix
Loctudy Dpartement du Finistre CCIT Quimper-Cornouaille
Brest Rgion Bretagne CCIT Brest
Audierne Dpartement du Finistre CCIT Quimper-Cornouaille
Quiberon Dpartement du Morbihan Commune de Quiberon
Douarnenez Dpartement du Finistre CCIT Quimper-Cornouaille
St Malo Rgion Bretagne CCIT St Malo-Fougres
Loguivy de la mer Dpartement des Ctes d'Armor CCIT Cotes d'Armor
Source : Chambre rgionale des comptes de Bretagne
En Bretagne, les ports de pche les plus importants sont grs,
dans le cadre de concessions souvent anciennes, par des chambres de
commerce et dindustrie territoriales (CCIT), mais galement par une
socit dconomie mixte pour le port de Lorient-Keroman, ainsi que par
une commune, Quiberon. Ils possdent des quipements spcifiques pour
le dbarquement, la pese et la commercialisation des produits de la
pche. Ces lieux de vente, appels halles mare, permettent aux
pcheurs de vendre aux enchres le produit de leur pche
333
. La gestion
des halles mare constitue la principale activit des exploitants de ports
de pche.
Pour couvrir les charges dexploitation, les gestionnaires
bnficient de diffrentes ressources. Les premires sont des redevances

333
Les acheteurs sont des mareyeurs, des poissonniers ou des industriels de la
transformation du poisson.

Cour des comptes
calcules sur la valeur du poisson dbarqu, dites ad valorem , comme
la redevance dquipement des ports de pche (REPP) ou les redevances
doutillage lies lutilisation de la halle mare. Pour les ports de pche
grs par la chambre de commerce et dindustrie territoriale des
Ctes-dArmor, les redevances ad valorem reprsentent 90 % du chiffre
daffaires et permettent de financer forfaitairement lensemble des
services offerts qui sont tous orients vers la halle mare. En revanche,
ces redevances ne reprsentent que 60 % du chiffre daffaires des
concessions portuaires du sud de la Bretagne. Les autres ressources
peuvent tre lies la gestion des zones portuaires, souvent incluses dans
les concessions, ou la facturation de services proposs aux bateaux,
comme lavitaillement en carburant, en lectricit ou en glace, le prt ou
la location de caisses pour le stockage du poisson bord, ou encore
laccs des aires de carnage et de rparation navale.
Pour maintenir des apports importants, les gestionnaires des ports
de pche mettent laccent sur lamlioration des services aux navires en
vue de fidliser ces derniers. Ils agissent galement sur la qualit des
poissons proposs la vente, en proposant un stockage rfrigr ds le
dbarquement et jusqu lenlvement des produits par les acheteurs, pour
soutenir la demande et ainsi accrotre les prix, et donc les redevances.
2 - Des progrs importants dj raliss
a) Le dveloppement de nouveaux services
Depuis une dizaine dannes, les gestionnaires de halles mare
ont dvelopp les ventes distance grce Internet. Lenjeu est de
fidliser des acheteurs qui ne se dplaceraient pas pour de petites
quantits et ainsi de maintenir la demande et donc les prix. 80 % des
achats sous les halles mare de Roscoff ou dAudierne sont ainsi
assurs par des acheteurs distance. Dans les autres halles mare
bretonnes, environ la moiti des achats est aujourdhui ralise via
Internet. Ces achats distance sont possibles grce aux nouveaux moyens
tlmatiques et la confiance acquise auprs des acheteurs. Ces derniers
acceptent dacheter des produits dont les services de la halle mare
garantissent la qualit par un travail de tri et de calibrage qui nexistait
pas dans les mmes conditions auparavant.
Les gestionnaires de halles mare ont galement dvelopp ces
dernires annes des quipements, comme les convoyeurs (tapis
roulants), permettant de limiter les oprations de manutention lors de la
vente ou ont rorganis le systme denchres pour en diminuer la dure.
Le montant des transactions dpend en effet de la rapidit des oprations
de vente. Plus les mareyeurs pourront acheminer rapidement vers les

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lieux de consommation les produits achets le matin sous la halle
mare, plus la demande sera importante et les prix levs.
Certains ports comme Lorient ont galement encourag les
prventes qui permettent aux mareyeurs dacheter le poisson avant le
dbarquement partir des dclarations de pche des navires. Cette
technique permet aux acheteurs de disposer de davantage de temps pour
trouver des dbouchs commerciaux.
Plusieurs gestionnaires de ports de pche ont mis en place une
organisation pour aller chercher du poisson dans dautres ports. Certains
chalutiers dbarquent au plus prs des zones de pche, dans des ports
dnomms bases avances , plutt que de revenir systmatiquement
dans leurs ports dattache. Les gestionnaires des ports dattache de ces
bateaux accordent, dans certains cas, des aides financires au transport
afin de ramener le produit de la pche, voire, dans dautres cas, assurent
directement ce service. La chambre de commerce et dindustrie
territoriale des Ctes-dArmor possde ainsi plusieurs camions qui,
chaque jour, vont Roscoff chercher les produits dbarqus par des
chalutiers costarmoricains pour les ramener sous les halles mare
dErquy et de Saint-Quay-Portrieux. En 2010, 8 000 tonnes de poissons,
soit 75 % de la pche hauturire commercialise sous les halles mare
costarmoricaines, ont t dbarques Roscoff.
b) Des conomies dchelle
Certaines chambres de commerce et dindustrie territoriales sont
concessionnaires de plusieurs ports de pche. Cest le cas notamment de
la chambre des Ctes-dArmor qui exploite une dizaine de ports de pche
dont les trois plus importants disposent de halles mare
334
. Outre un
centre administratif unique qui gre notamment les flux financiers,
certains moyens directement oprationnels ont t mutualiss comme le
systme informatique qui permet aux acheteurs dans un port davoir
immdiatement connaissance des prix dans un autre port.
La chambre de Quimper-Cornouaille gre galement sept ports de
pche diffrents. Jusqu il y a quelques annes, les ports taient exploits
de manire indpendante. Aujourdhui, un directeur unique a t dsign.
Les personnels des halles mare peuvent ainsi tre mutualiss plus
facilement en fonction des besoins ponctuels susceptibles dapparatre
dans un port donn. Les bolincheurs
335
dbarquent leur pche au plus prs
des bancs qui peuvent se situer proximit de Douarnenez un jour et de

334
Erquy, Saint Quay-Portrieux et Loguivy-de-la-mer.
335
Bolincheur : navire pchant la sardine et lanchois laide de filets tournants.

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Saint-Gunol le lendemain. La chambre de commerce et dindustrie
territoriale doit donc tre en mesure de mobiliser des quipes suffisantes
pour accueillir ces bateaux dans des dlais brefs. Lachat des
quipements, notamment des caisses de bord, est galement centralis.
3 - De relles marges de manuvre
a) Une modernisation engage de la filire des produits de la mer
Parmi les pistes de structuration de la filire des produits de la mer
qui sont actuellement tudies en Bretagne, figure la contractualisation
entre les pcheurs et les principaux clients que sont les grandes et
moyennes surfaces (GMS) et les industriels. Jusqu prsent, les
gestionnaires de halles mare, comme les pcheurs, taient rticents
sengager dans cette voie, craignant que les acheteurs prennent terme
trop dimportance et que les prix soient tendanciellement orients la
baisse. Toutefois, inversement, la contractualisation pourrait attirer des
acheteurs qui sapprovisionnent actuellement plus facilement ltranger
faute dapports suffisamment rguliers des pcheurs. Les gestionnaires de
halles mare pourraient initier une dmarche associant les pcheurs et
les acheteurs pour exprimenter des contractualisations.
b) Des halles mare encore trop nombreuses
La rorganisation des halles mare en Bretagne a dbut avec la
fermeture de celle de Camaret-sur-Mer en 2003, puis de celle de Lesconil
en 2008. Elle est cependant inacheve, notamment en Cornouaille o
existe la plus forte concentration de ports de pche. Des charges fixes
pourraient tre conomises avec une plus forte concentration des lieux
de commercialisation.
La concession de Loctudy est aujourdhui surdimensionne. La
chute des apports dbarqus et vendus y a t particulirement
importante. Les apports, qui slevaient 11 230 tonnes en 1996, ont
chut 3 195 tonnes en 2011, soit une diminution de 71,5 %. De
cinquime port franais en 1996, Loctudy est descendu au dix-neuvime
rang en 2011. La flotte hauturire, qui comprenait une quarantaine
dunits en 2005, ne compte plus que neuf chalutiers en 2012. Le dficit,
devenu structurel, de la concession sest lev respectivement 317 000
et 290 000 en 2010 et 2011 pour des produits dexploitation de 1,560 et
1,878 M. La question de la prennit de la halle mare loctudiste se
pose pour la chambre de commerce et dindustrie territoriale de Quimper-
Cornouaille compte tenu de la prsence de deux autres ports importants

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distants de seulement quelques kilomtres : Le Guilvinec et Saint-
Gunol.
c) Des bonnes pratiques insuffisamment partages
La situation financire des concessions bretonnes est variable selon
la localisation des ports, pour diverses raisons. Celles-ci ne sont pas lies
uniquement la bonne gestion des concessionnaires, mais aussi la
politique des concdants qui participent plus ou moins au financement
des investissements ou la bonne sant des armements dans un secteur
donn.
Les modles conomiques sont trs diffrents entre le sud et le
nord de la Bretagne. Au nord, dans les Ctes-dArmor et Roscoff, les
gestionnaires contrlent le dveloppement de leurs ports en matrisant
directement lensemble des services offerts, voire en imposant un certain
mode de fonctionnement aux armements. En contrepartie de redevances
forfaitaires plus leves en moyenne quau sud, les chambres de
commerce et dindustrie territoriales des Ctes-dArmor et de Morlaix
offrent une palette de services, comme le dbarquement ou le tri du
poisson qui sont effectus par du personnel des halles mare, la mise
disposition de caisses de bord pour les pcheurs et pour les acheteurs,
lorganisation de la mise en vente, voire le transport. Lintrt pour les
concessionnaires est ainsi de contrler tout le processus et de pouvoir
garantir la qualit du poisson vendu, notamment vis--vis des acheteurs
distance.
En revanche, dans le sud, les prestations ne sont pas toutes
assures par le concessionnaire, comme le dbarquement et le tri du
poisson. Certaines peuvent tre seulement subventionnes, comme le
transport. Ces pratiques diffrentes peuvent tre rapproches des rsultats.
Les ports de la cte nord ne cessent de progresser, comme Roscoff dont
les ventes ont augment de 62 % entre 2005 et 2011, alors que la valeur
des ventes des ports du sud a diminu de 13 % sur la mme priode.
d) Une application ingale de la redevance dquipement des ports de
pche
Codifie dans la partie rglementaire du code des ports maritimes,
la redevance dquipement des ports de pche (REPP) est lune des
principales ressources des ports de pche bretons. Calcule sur la valeur
du poisson commercialis partir dun taux fix par le gestionnaire, elle
est paye par les pcheurs et les acheteurs aux services des douanes
336
,

336
Conformment larticle 285 du code des douanes.

Cour des comptes
soit directement, soit par lintermdiaire dagents asserments auprs des
halles mare. Elle peut tre rpartie ensuite entre les ports de
dbarquement et les ports dattache des navires lorsquils sont diffrents.
Elle reprsentait en 2011 entre 20 et 36 % du chiffre daffaires de
chacune des concessions gres par la chambre de commerce et
dindustrie territoriale de Quimper-Cornouaille et 27 % du chiffre
daffaires des ports de pche costarmoricains.
La rglementation nest pas applique de manire uniforme dans
les diffrents ports de pche bretons. Le gestionnaire du port de Lorient a,
par exemple, dcid il y a une vingtaine dannes de ne plus percevoir
cette redevance, en lui prfrant des redevances doutillage plus leves.
La redevance dquipement des ports de pche bnficie en effet dabord
aux ports de dbarquement. Les ports qui possdent des halles mare
alimentes essentiellement par du poisson dbarqu lextrieur, comme
Lorient, sont dsavantags. Lapplication de la redevance dquipement
des ports de pche en remplacement des redevances actuelles,
imposition constante pour les pcheurs et les acheteurs, entranerait de
facto une diminution des recettes du port de Lorient puisque celui-ci
devrait les partager avec les ports de dbarquement.
Les rgles de partage de la redevance dquipement des ports de
pche entre le port de dbarquement et le port de stationnement du navire
ne sont pas toujours respectes. Le taux de cette redevance la charge des
acheteurs doit tre celui du port de dbarquement, ce qui nest pas
systmatiquement le cas. Les acheteurs de produits de la mer sous les
halles mare des Ctes-dArmor acquittent une redevance au taux de
1,5 % pour tous leurs achats. Or, une partie importante de la redevance
verse correspond des produits qui ont t dbarqus Roscoff o le
taux nest que de 1 %. Les acheteurs des Ctes-dArmor payent ainsi une
surtaxe de 0,5 % pour tous les produits qui sont dbarqus Roscoff, soit
un montant global denviron 100 000 chaque anne.
Le port de stationnement du bateau, qui bnficie normalement
dune partie de la redevance dquipement des ports de pche, nest pas
toujours connu ou renseign de manire satisfaisante par les agents
chargs de la rpartition de la redevance, ce qui peut entraner une perte
de recette pour le port concern. Il nexiste pas, en effet, de dfinition
incontestable de la notion de port de stationnement. Dans certains cas, le
port de stationnement est toujours considr comme tant celui de
dbarquement, moins dans dautres cas.
Les circuits de recouvrement de la redevance dquipement des
ports de pche peuvent tre diffrents. Jusquen 2011, la perception de la
redevance dans les ports de Cornouaille revenait, en thorie, aux agents
des pages des ports de dbarquement, mais ce ntait pas toujours le cas,

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notamment lorsque les ventes taient ralises dans dautres ports. Dans
cette hypothse, le montant de la redevance dquipement des ports de
pche pouvait soit tre revers au pcheur, charge pour lui de le reverser
ensuite lagent des pages du port de dbarquement, soit tre revers
directement la recette rgionale des douanes. Depuis 2012, les circuits
ont t harmoniss et la redevance doit tre perue, dans tous les cas, par
les agents des pages des ports o sont situes les halles mare. Ces
circuits pourraient tre gnraliss lensemble de la Bretagne.
Enfin, les gestionnaires reoivent mensuellement des douanes des
montants globaux de redevance dquipement des ports de pche sans
aucun justificatif. Ils peuvent connatre le montant de la redevance qui
leur revient lorsquil correspond des ventes dans leur halle mare. En
revanche, ils nont aucune visibilit sur la redevance perue dans dautres
ports leur profit.
B - Une aide publique ncessaire pour financer les
investissements
1 - La situation financire tendue des concessions
Tableau n 2 : concessions "pche" - Donnes consolides
exercices 2008 2011 inclus
Rsultats cumuls (*) Dpenses d'immobilisations Subventions d'investissement
Le Guilvinec 452 270 7 070 639 3 305 724
Lorient (1) 1 971 948 6 206 855 2 136 882
Erquy (2) - 962 211 2 732 434 222 006
Saint Gunol - 310 205 1 545 356 232 514
Concarneau - 1 548 509 2 172 206 520 120
Saint Quay Portrieux - 1 154 258 704 330 227 586
Roscoff (3) 707 824 11 141 918 1 648 376
Loctudy - 672 653 772 253 202 542
Audierne - 2 844 235 261 55 091
Quiberon - 360 139 524 027 93 214
Douarnenez 77 622 1 942 761 668 804
Saint Malo - 1 232 257 508 290 140 008
Loguivy-de-la-mer - 49 152 87 593 19 720
total 2008 2011 - 3 082 564 35 643 923 9 472 587
Source : Chambre rgionale des comptes de Bretagne
(*) Somme des rsultats des exercices 2008, 2009,
2010 et 32011.
(1) Non compris 9,9 M de dpenses ralises sous matrise douvrage du syndicat mixte
de Lorient-Keroman.
(2) Non compris 90 %de lextension du port dErquy
(22 M) ralise sous matrise douvrage du
dpartement.
(3) 3 M de subventions seront comptabilises dans
les comptes 2012 et 2013.

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La diminution des volumes et de la valeur dbarque sur la priode
1992-2011 a modifi sensiblement lquilibre conomique des
gestionnaires des ports de pche les plus importants, notamment des
quatorze qui disposent dune halle mare.
Dans certains ports du sud de la Bretagne, les charges
dexploitation, en partie parce quelles sont lies des infrastructures
devenues surdimensionnes, nont pu diminuer aussi rapidement que les
recettes portuaires. Le dficit de la concession de Concarneau qui
slevait 576 000 en 2007 samliore avec la stabilisation des
tonnages dbarqus constate depuis cinq ans, mais slve encore en
2011 166 000 pour des recettes de 4,72 M.
La socit dconomie mixte, cre en 1994 pour reprendre
lactivit de la halle mare de Lorient, en grave difficult lpoque, a
longtemps t dans une situation financire dlicate. Jusquen 2005, le
fonds de roulement ntait quilibr que grce des avances
exceptionnelles accordes par des partenaires publics (0,64 M) ou privs
(1,78 M). Depuis, la situation sest amliore, avec un remboursement
des avances et une rduction significative du report nouveau ngatif,
ramen de -2,7 M en 2005 -0,38 M en 2011. En revanche, ltat des
comptes na pas permis dassurer lentretien rgulier des btiments, qui a
d tre pris en charge par le syndicat mixte ddi la ralisation et au
financement des investissements portuaires lorientais cr en 2007.
2 - Des besoins dinvestissements importants
a) Les travaux dextension
Hormis celles du port de Saint-Malo, les installations des ports de
pche situes sur la cte nord de la Bretagne sont relativement rcentes.
Les halles mare des ports costarmoricains ont une vingtaine dannes
et ont t bien entretenues. Celle de Roscoff date de 2003. Les
concessionnaires ont nanmoins encore des projets dinvestissements
pour accompagner le dveloppement de leurs ports.
Certains investissements sont raliss parfois directement par le
propritaire, comme Erquy avec lextension du plan deau en 2011.
Dautres sont raliss par les concessionnaires, comme lextension
de la halle mare de Roscoff. Les tonnages qui y sont actuellement
commercialiss ont augment de 60 % entre 2005 et 2011 pour atteindre
6 000 tonnes. La configuration actuelle des locaux ne permet pas
daccueillir des tonnages plus importants. Avec lextension ralise pour
un montant de 14 M, lobjectif est datteindre 7 500 tonnes en 2015.

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b) Les mises aux normes indispensables
Les installations portuaires, notamment celles du sud de la
Bretagne, ont t construites il y a plusieurs dcennies et ne rpondent
plus toujours aux normes sanitaires et environnementales actuelles. Les
btiments de certaines halles mare ont t rcemment partiellement ou
entirement reconstruits pour garantir le maintien de lagrment sanitaire.
Les halles mare de Douarnenez et de Lorient ont t soumises
pendant plusieurs annes un agrment sanitaire
337
provisoire, octroy
sous condition de programmes importants de modernisation des
installations. A Lorient, le programme des travaux, engag en 2008 et
encore inachev ce jour, slve au total plus de 20 M, avec la
reconstruction ou la rnovation des diffrentes installations de la halle
mare et des btiments techniques adjacents. A Douarnenez, le
programme de mise aux normes de la halle mare slevait en 2012
1,5 M.
Des investissements concernant la construction de dchteries, le
traitement des eaux uses et lamlioration de la qualit de leau de mer
utilise pour le travail du poisson sont galement imposs par la
rglementation. Le plan rgional de dveloppement des ports de pche
(PRDPP), labor en 2009 sous lgide de la rgion Bretagne, avait
estim 130 M le montant des projets dinvestissements raliser dans
les ports de pche sur la priode 2007-2013, dont une majorit concernait
les seules mises aux normes sanitaires et environnementales.
3 - Des aides publiques ncessaires
a) Des rsultats dexploitation insuffisants
Les seules ressources produites par lexploitation des ports ne sont
pas suffisantes pour couvrir les besoins de financement des
investissements.
Ainsi, lexcdent brut dexploitation des sept ports de pche grs
par la chambre de commerce et dindustrie territoriale de Quimper-
Cornouaille reprsente la moiti de la pche bretonne et ne couvre, sur la
priode 2005-2010, quentre 25 et 50 % des charges damortissement des
investissements. Lquilibre financier nest obtenu que grce des
subventions dinvestissement des collectivits territoriales, de ltat et de
lUnion europenne. Pour lensemble des concessions bretonnes, les
amortissements des subventions dquipement reprsentaient en 2010

337
Accord par les directions dpartementales de la protection des populations.

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entre 42 et 57 % des charges damortissement, ce qui traduit un effort
public particulirement important.
Tous les plans de financement des projets dquipement
denvergure engags par les gestionnaires de ports de pche intgrent des
subventions publiques sans lesquelles les projets ne pourraient tre
concrtiss. Le projet dextension du port de pche de Roscoff conduit
par la chambre de commerce et dindustrie territoriale de Morlaix, dun
montant de 14 M en comptabilisant infrastructures et btiments, est ainsi
financ en 2012 par 4 M de subventions publiques. Llvateur
bateaux du Guilvinec, acquis en 2009 pour un cot de 1,71 M, a t
financ avec 0,88 M de subventions. De mme, lacquisition dun silo
glace pour le port de Douarnenez en 2008, dun cot de 1,1 M, a t
finance grce 0,87 M de subventions publiques.
b) Une substitution des concdants aux concessionnaires
Les collectivits territoriales propritaires des ports de pche
interviennent parfois directement dans la ralisation des investissements.
Le dpartement des Ctes-dArmor a repris, en 1999, la matrise
douvrage des investissements dinfrastructures portuaires en modifiant le
contrat de concession accord la chambre de commerce et dindustrie
territoriale des Ctes-dArmor. Il a notamment assur, en 2011, la
matrise douvrage de lextension du port de pche dErquy, dont le cot
global est de 20,2 M. Le concessionnaire a financ 10 % du projet par le
versement dun fonds de concours qui seul pse sur les comptes de
lexploitation du port.
De mme, le dpartement des Ctes-dArmor a fortement aid la
chambre de commerce et dindustrie territoriale des Ctes-dArmor pour
la construction du port de pche de Saint Quay-Portrieux au dbut des
annes 1990, en apportant des avances de trsorerie pour combler le
dficit dexploitation. Fin 2011, la crance du dpartement des
Ctes-dArmor, soit 5,7 M, navait pas t rembourse.
Malgr tous les efforts de gestion raliss depuis vingt ans dans
les ports de pche bretons, les investissements, dont la plupart
aujourdhui sont imposs par la rglementation, ne peuvent tre financs
sans aide publique.

Cour des comptes

II - La rpartition des comptences
Une nouvelle rpartition des comptences entre, dune part, les
dlgants et les dlgataires, et dautre part, entre les diffrentes
collectivits territoriales, pourrait permettre un meilleur pilotage des
ressources publiques consacres aux investissements dans les ports de
pche en Bretagne.
A - Des contrats de concession inadapts
1 - Des contrats anciens ingalement appliqus
a) Les particularits des contrats de concession
Les ports de pche possdant une halle mare sont grs dans le
cadre de contrats de concession attribus soit directement par ltat
338
,
soit par des dpartements aprs les lois de dcentralisation de 1983. Le
plus ancien encore en vigueur est celui de la concession de Saint-Malo
qui date de 1958. Ces contrats ont tous t attribus sans mise en
concurrence. Ils confrent leurs titulaires la responsabilit de
lexploitation des quipements portuaires ainsi que la premire mise en
service et le renouvellement de loutillage et des btiments.
Les contrats prsentent la particularit de ne pas prvoir de
rmunration pour les concessionnaires. A lexception de Lorient o les
comptes du concessionnaire et ceux de la concession sont communs, les
tablissements publics, comme les chambres de commerce et dindustrie
territoriales qui sont concessionnaires, supportent des charges de soutien,
notamment administratif et comptable, qui sont factures aux
concessions, mais selon des modalits qui ne sont pas prvues dans les
contrats et qui diffrent selon les concessions.
En gnral, il sagit dune quote-part des charges fixes du service
gnral de la chambre de commerce et dindustrie territoriale, qui est
refacture chaque anne en fonction du temps suppos consacr la
concession. Cest le cas pour les chambres de Morlaix
339
et de Saint-
Malo. La chambre des Ctes-dArmor refacture des charges sur la base
dune valuation ralise par un cabinet dexpertise comptable datant
dune dizaine dannes. La chambre de Quimper-Cornouaille refacture

338
Il sagit des contrats qui concernent les anciens ports dintrt national transfrs le
1
er
janvier 2007 de ltat vers la rgion (Lorient, Brest et Saint-Malo) ou vers le
dpartement du Finistre (Concarneau).
339
Pour le port de pche de Roscoff.

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pour chaque concession une part fixe qui na pas vari depuis plusieurs
annes, ainsi quune part variable calcule sur les investissements raliss
pour chacune des concessions au titre des charges de matrise douvrage.
Les chambres de commerce et dindustrie territoriales
concessionnaires de ports de pche en Bretagne sont donc effectivement
rembourses des charges supportes, mais elles ne sont pas rmunres.
Les modalits de refacturation devraient tre mieux explicites dans les
futurs contrats de dlgation.
Les primtres des concessions sont galement diffrents selon les
ports. En Cornouaille ou Lorient, les concessions excluent les plans
deau, ainsi que les infrastructures comme les quais ou les jetes, qui
demeurent de la responsabilit exclusive des concdants. En revanche, les
contrats de concession des ports de pche des Ctes-dArmor et de
Roscoff prvoient que les concessionnaires sont matres douvrage des
infrastructures.
b) Des dispositions financires inadaptes
Les contrats dune majorit de concessions portuaires prvoient
des amortissements de caducit. Ceux-ci permettent damortir les biens,
non pas sur la dure de vie conomique, mais sur la dure restant courir
jusqu la fin de la concession. Plus les biens sont raliss proximit de
la fin de la concession, plus les charges damortissement seront
importantes. Cette solution permet, en principe, aux concessionnaires de
retrouver en fin de concession les fonds propres quils ont investis
pendant la dure du contrat. Si les chambres de commerce et dindustrie
territoriales de Saint-Malo et de Quimper-Cornouaille les appliquent, ce
nest pas le cas pour celles des Ctes-dArmor et de Morlaix.
Certains contrats ne prvoient pas de reprise du capital restant d
au titre des emprunts souscrits pour des investissements. Cest le cas pour
la concession du port de Roscoff, situ dans le dpartement du Finistre et
gr par la chambre de commerce et dindustrie territoriale de Morlaix.
Celle-ci sest engage dans un programme de travaux de plus de 50 M
pour tendre le port de Roscoff, dont 14 M pour le seul port de pche. A
la fin de la concession en 2023, la chambre de Morlaix devra rembourser
7 M sur un emprunt de 10,195 M, souscrit en 2010. Elle risque
galement de perdre une avance de 8,5 M quelle a accorde sur ses
fonds propres la concession de Roscoff. Une ngociation est en cours
pour formaliser un avenant au contrat qui permettrait le remboursement
du capital et des avances restant dues par le concdant, mais elle navait
pas encore abouti fin 2012.

Cour des comptes

Enfin, les comptabilits des concessions ne retracent pas
ncessairement la totalit des investissements. Ceux raliss sous la
matrise douvrage des concdants sont repris dans les comptes des
concessions dans les Ctes-dArmor, sous forme dapports gratuits, mais
pas dans celles du Finistre. Parfois mme, les investissements de la
comptence du concessionnaire, mais raliss par une autre collectivit
que le concdant, ne sont pas rintgrs dans les comptes de la
concession
340
. Ces diffrences dapproche ne facilitent pas la comparaison
des comptes des diffrentes concessions.
2 - Des contrats peu incitatifs
a) La responsabilit limite des concessionnaires
Les contrats de concession peuvent tre diviss en deux catgories.
La premire catgorie regroupe les contrats passs par ltat pour
les anciens ports dintrt national. Ils nont pas t modifis la suite du
transfert de proprit de ces ports le 1
er
janvier 2007 au dpartement du
Finistre
341
et la rgion Bretagne
342
. Il sagit de contrats o le concdant
garantit au concessionnaire la reprise de lintgralit du bilan en fin de
concession. La totalit de lactif revient ainsi au propritaire, mais aussi la
totalit du passif et donc des dettes ventuelles. Les contrats sont par
consquent sans risques pour les concessionnaires. Ceux-ci peuvent
notamment emprunter, avec laccord des concdants, et tre rembourss
en fin de concession du capital restant d.
La deuxime catgorie comprend des contrats en principe aux
risques et prils des concessionnaires. Ces contrats ne prvoient pas la
reprise par le concdant de la totalit de lactif et du passif en fin de
concession. Si les biens acquis dans le cadre des concessions doivent
revenir au concdant, en revanche, la trsorerie ne doit pas tre restitue.
Pour la concession de Morlaix, le contrat ne prvoit pas que le
capital restant d des emprunts souscrits par le concessionnaire doive tre
rembours par le concdant. Lexploitant devra dgager, par la seule
exploitation du port, des ressources suffisantes pour rembourser tous les
emprunts et notamment ceux souscrits dans les dernires annes des
concessions. Or, cette perspective est difficilement envisageable tant
lexploitation des ports est tendue.

340
Les travaux raliss par le syndicat mixte du port de Lorient-Keroman sur la
concession du port de pche de Lorient nont pas t rintgrs dans les comptes de la
concession.
341
Le port de Concarneau.
342
Les ports de Lorient, Brest et Saint-Malo.

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Dans les Ctes-dArmor, o la principale concession
343
tait
similaire celle de Roscoff, une charte a t signe en 1999 entre le
dpartement et la chambre de commerce et dindustrie. Elle prcise que le
concdant reprendra au concessionnaire la totalit du passif en fin de
concession. Les concessions du sud du Finistre restent aux risques et
prils de la chambre de commerce et dindustrie territoriale de Quimper-
Cornouaille, mais seulement partiellement puisque le concdant garantit
un remboursement du capital restant d pour les emprunts souscrits dans
les onze dernires annes des concessions.
b) Les enjeux des nouveaux contrats
Les concessions des ports de pche de Cornouaille, qui
reprsentent eux seuls la moiti des tonnages dbarqus en Bretagne,
ainsi que la concession dpartementale des Ctes-dArmor, doivent tre
renouveles entre 2013 et 2016. Dans lhypothse o lexploitation des
ports continuerait tre concde, les futurs contrats seront des contrats
de dlgation de service public attribus dans le cadre dun appel
doffres. Les cahiers des charges devront tre prcis, notamment en ce qui
concerne les responsabilits des concessionnaires en matire
dinvestissements.
Aujourdhui, les concessionnaires peuvent engager des
investissements dont ils ont linitiative alors quils nen financent quune
partie. Cela a pu tre le cas pour lextension du port de Roscoff, qui a t
initie par la chambre de commerce et dindustrie territoriale de Morlaix
et dont le plan de financement prvoit un financement constitu pour un
tiers par des subventions extrieures. Dautres investissements peuvent
tre plus fortement subventionns mais, dans ce cas, ils rpondent
souvent une ncessit oprationnelle. Cest le cas, par exemple, de la
construction dun silo glace sur le port de Douarnenez en 2009, ralis
pour une valeur de 1,1 M par la chambre de Quimper-Cornouaille,
subventionne hauteur de 79 % de linvestissement.
Dans le cadre des futurs appels doffres, une rflexion devra tre
engage pour que les nouveaux contrats dfinissent de manire
exhaustive les responsabilits en matire dinvestissements. Soit ces
contrats dfinissent une liste dinvestissements que le dlgataire
sengagera raliser obligatoirement, soit ils restent centrs sur la seule
exploitation des ports. La premire solution est peu souple. La seconde,
qui revient adopter des contrats daffermage, permettrait de mieux
rendre compte de la ralit conomique. Les redevances payes par les

343
Il sagit de la concession historique , qui englobe quinze ports. Deux dentre
eux entrent dans le champ de la prsente tude.

Cour des comptes

concessionnaires seraient notablement augmentes en contrepartie de la
diminution des charges damortissement qui seraient transfres aux
concdants. Cette solution renforcerait le rle des collectivits
territoriales qui, dans les faits, financent dj une grande partie des
investissements.
Laffermage et la concession
Les collectivits propritaires de ports de pche qui ne souhaitent pas
les exploiter en rgie mais prfrent en dlguer lexploitation, ont le choix
entre deux modes de gestion principaux, laffermage et la concession.
Dans le cadre dun contrat daffermage, la collectivit dcide, finance
et fait raliser les quipements en tant que matre douvrage. Le dlgataire
(le fermier) ne se voit confier que la seule exploitation.
Dans la concession, le dlgataire (le concessionnaire) est responsable
de la construction, du financement et de lexploitation des quipements. La
dure du contrat est, en principe, assise sur la dure damortissement des
ouvrages financs par le dlgataire.
3 - Un rgime fiscal diffrent dun port lautre
Les concessions portuaires bnficient dune exonration de
limpt sur les socits, de la cotisation foncire des entreprises et de la
taxe foncire. Ces exonrations concernent depuis 1942 tous les ports
maritimes de commerce et de pche ainsi que tous les ports intrieurs.
Celle concernant la cotisation foncire des entreprises (qui remplace la
taxe professionnelle) repose dsormais sur larticle 1449 du code gnral
des impts. Les autres exonrations reposent sur des bases juridiques
toujours fragiles, rgulirement contestes, notamment pour la taxe
foncire, et interprtes de diverses manires selon les concessions.
En Bretagne, tous les ports de pche grs par des chambres de
commerce et dindustrie sont exonrs de ces trois impts. En revanche,
le port de pche de Lorient-Keroman, qui a t concd une socit
dconomie mixte, est soumis limpt sur les socits. De mme,
lentreprise qui exploite la halle mare de Lorient en sous-traitance de la
socit dconomie mixte (SEM) est soumise la taxe foncire.
Il existe donc de fait, pour les ports de pche bretons, plusieurs
rgimes fiscaux applicables alors que les activits sont quivalentes.

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B - Le ncessaire renforcement du rle de la rgion
1 - Une rpartition des comptences avec les dpartements peu
satisfaisante
a) Les comptences respectives des rgions et des dpartements
Larticle L. 5314-2 du code des transports mentionne que le
dpartement est comptent pour crer, amnager et exploiter les ports
maritimes de pche. Par exception, larticle L. 5314-1 prvoit galement
que la rgion est comptente pour amnager et exploiter les ports
maritimes de pche dans lhypothse o ceux-ci lui ont t transfrs.
Cest le cas en Bretagne pour trois ports de pche Brest, Saint-Malo et
Lorient qui ont t transfrs par ltat la rgion le 1
er
janvier 2007.
Les onze autres ports disposant de halles mare appartiennent des
dpartements. Les deux niveaux de collectivits territoriales ont donc en
droit la comptence pour lamnagement de ports de pche.
La rgion doit favoriser la coordination des investissements publics
sur son territoire, conformment larticle L. 4221-3 du code gnral des
collectivits territoriales, mais elle ne peut ni les imposer, ni les interdire,
sauf dans les trois ports qui lui appartiennent.
Ainsi, les investissements intressant les infrastructures et les
quipements des ports de pche bretons sont souvent financs la fois par
la rgion et par les dpartements. Le plan de financement de lextension
du port de pche de Roscoff, ralise sous matrise douvrage de la
chambre de commerce et dindustrie territoriale de Morlaix, prvoit un
financement au mme taux de 20 % de la rgion Bretagne et du
dpartement du Finistre. En gnral, les travaux dinfrastructures,
comme les quais ou les jetes, sont raliss directement par les
propritaires. Lextension du port dErquy en 2011 pour un montant de
20,2 M a ainsi t finance pour plus de la moiti par le dpartement,
tandis que les travaux de rfection des quais du port de Lorient-Keroman
ont t financs par la rgion, sans aide du dpartement.
b) La complexit des cofinancements : lexemple du port de Lorient
Le port de pche de Lorient-Keroman tait proprit de ltat
jusquau 31 dcembre 2006. Dans le cadre de la loi du 13 aot 2004
relative aux liberts et responsabilits locales, il devait tre transfr au
plus tard le 1
er
janvier 2007, aux collectivits territoriales ou leurs
groupements dans le ressort gographique desquels il tait situ.

Cour des comptes

Le dpartement du Morbihan aurait pu prtendre la reprise du
port de pche de Lorient. Paralllement, la rgion souhaitait tre
propritaire de lensemble du domaine portuaire de Lorient qui
comprend, en outre, un port de commerce et un port de plaisance.
Dans un protocole daccord sign le 30 janvier 2006, la rgion
Bretagne et le dpartement du Morbihan ont reconnu quil serait contraire
lintrt gnral de multiplier le nombre dautorits concdantes et que
chacune des parties en prsence devait jouer un rle majeur dans lavenir
du port non autonome de Lorient. Le dpartement du Morbihan a, de ce
fait, renonc dposer sa candidature en vue dexercer, sur lemprise du
seul port de pche de Lorient-Keroman, les comptences prvues par
larticle 30-I de la loi du 13 aot 2004, pour ne laisser subsister que celle
dpose par la rgion Bretagne sur lensemble du primtre du port non
autonome de Lorient.
Le 1
er
janvier 2007, le port de Lorient, y compris le port de pche,
a t transfr la rgion qui est devenue responsable des infrastructures.
Le concessionnaire, la socit dconomie mixte (SEM) de Lorient-
Keroman, qui appartient hauteur de 63,67 % la communaut
dagglomration et la ville de Lorient, est responsable, daprs le contrat
de concession, des investissements dits de superstructures (btiments de
la halle mare, quipements de levage, outillages divers).
En contrepartie, et afin de donner un rle majeur au
dpartement, a t acte la ncessit de constituer [entre le dpartement,
la rgion et la communaut dagglomration de Lorient] un syndicat
mixte de programmation et de ralisation des investissements du port de
pche de Lorient-Kroman . Celui-ci, cr en 2007, a pour objet de
raliser et financer, en lieu et place de la socit dconomie mixte qui
navait pas les moyens financiers suffisants, les quipements les plus
importants. Ainsi, si la rgion est comptente pour tous les
investissements concernant les quais et les jetes, le dpartement, mme
sil nest pas concessionnaire en titre, est un acteur important en tant que
principal financeur du syndicat mixte.
2 - Laction limite de la rgion
La pche tient une place particulire en Bretagne sur le plan
conomique mais aussi sur les plans identitaire et culturel. La rgion sest
donc toujours implique de manire particulire en faveur de ce secteur.

Cour des comptes
a) Une action principalement dorientation stratgique
partir de 2004, la rgion a mis en uvre une politique en faveur
de la pche, appuye sur le contrat de projet tat-Rgion et linstrument
financier dorientation pour la pche (IFOP) charg de distribuer les aides
europennes. partir de 2007, elle a engag une stratgie daction pour
la pche en liaison avec la mise en uvre du fonds europen de la pche
(FEP) et du contrat de projets tat-Rgion (CPER) 2007-2013.
Entre 2007 et 2009, 6,4 M ont t affects spcifiquement des
projets dquipements de ports de pche ports soit par elle-mme dans le
cadre de ports rgionaux, soit par dautres gestionnaires. Ce plan a t
actualis en 2010 avec un accent particulier mis sur lorganisation du
march des produits de la mer et sur les relations interportuaires. Une
tude pilote par la rgion doit rendre prochainement des conclusions sur
une rorganisation de lactivit halieutique visant optimiser les moyens
dans une optique de comptitivit.
Ce plan daction est cohrent avec le contrat de projets tat-Rgion
dans lequel ltat et la rgion sengagent sur la programmation et le
financement pluriannuels, notamment, de projets d'infrastructures. Pour la
priode, la rgion a prvu dinvestir 10,5 M pour les ports de pche.
Par ailleurs, la rgion a conduit les travaux dlaboration du plan
rgional de dveloppement des ports de pche (PRDPP) en 2009. Ce
document, qui tait exig par ltat
344
et lUnion europenne dans le cadre
de la mise en place du fonds europen de la pche (FEP), numre les
investissements portuaires jugs prioritaires au niveau rgional. Les
subventions des collectivits territoriales sont attribues en rfrence ce
document.
b) Un rle de concertation et danimation
La rgion a, par ailleurs, mis en place diffrentes instances de
concertation des reprsentants du monde maritime et de la pche mais qui
ne sont pas directement oprationnelles. Ainsi, le comit consultatif
rgional pour la pche et laquaculture, cr en 2011, a pour ambition
dtre un espace dchange privilgi entre les milieux professionnels
intresss par le secteur de la pche et les lus rgionaux. Il a pour
mission principale dexaminer les dossiers de subventions avant
prsentation devant les instances de la rgion.

344
Direction des pches maritimes et de laquaculture.

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La rgion a galement particip la cration de la confrence pour
la mer et le littoral qui est un lieu de dbat runissant les acteurs
concerns par les questions maritimes dont les services de ltat.
3 - Le besoin dun pilotage affirm
a) La dfinition et la mise en uvre de politiques interportuaires
Les infrastructures portuaires en Bretagne reprsentent des
investissements importants, comme la rappel le plan rgional de
dveloppement des ports de pche (PRDPP). Le cot de tous les projets
recenss pour les ports de pche bretons sur la priode 2007-2013 y tait
estim 130 M.
Par ailleurs, les gestionnaires portuaires ont peu de visibilit sur
lavenir dun secteur qui subit de nombreuses contraintes conomiques
mais aussi rglementaires. Lvolution de la politique europenne des
pches, avec notamment linstauration ventuelle de quotas individuels
transfrables (QIT) dans les prochaines annes, pourrait conduire une
concentration de la flottille de pche et la diminution de besoins en
ports de pche. De mme, le nomadisme croissant des navires de pche
pour des raisons notamment doptimisation de la consommation
nergtique a un impact sur la gestion de certains ports de pche.
Lextension du port dErquy, ralise sous matrise douvrage du
dpartement des Ctes dArmor pour 20,2 M en 2011, na pas modifi
sensiblement la pratique des navires hauturiers qui dbarquent toujours
essentiellement Roscoff, situ dans le dpartement voisin du Finistre.
En raison de limportance des investissements de mise aux normes
ou du manque de visibilit court terme de ce secteur, les relations
interportuaires mritent dtre plus troites et mieux coordonnes
lchelle de la rgion.
b) Une gouvernance rgionale encourage par lUnion europenne
Le programme oprationnel (PO) qui accompagne la mise en
uvre du fonds europen de la pche (FEP) sur la priode 2007-2013 en
France prvoit la recherche dconomies dchelle par une rationalisation
des quipements portuaires ( terre) et des halles mare (ou cries) et
leur mise en rseau. Le programme oprationnel prvoit ainsi de
rationaliser la rpartition des points de dbarquement des produits de la
mer en permettant la modernisation technologique dun nombre optimal
dinstallations portuaires existantes .

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Le plan rgional de dveloppement des ports de pche (PRDPP),
prpar en 2009 sous la responsabilit de la rgion et qui devait prciser
pour la Bretagne les orientations du programme oprationnel, na pas
lud les rflexions mener sur les stratgies interportuaires adopter et
sur les ventuelles concentrations dquipements quil conviendrait
dencourager. Le document notait, par exemple, que la concentration des
activits de pche dans un nombre plus rduit de ports permettrait de
limiter les investissements de mise en conformit rglementaire et
favoriserait des conomies dchelle. Toutefois, les rdacteurs du plan
rgional de dveloppement des ports de pche ont t confronts aux
stratgies actuellement divergentes portes par des propritaires
diffrents, rendant impossible la dfinition dune stratgie interportuaire
rgionale.
La mise en uvre du programme oprationnel implique donc
galement un renforcement de la gouvernance des ports de pche
lchelle rgionale.
c) Un nouveau rle de la rgion
Le conseil rgional est, conformment larticle L. 4221-1 du code
gnral des collectivits territoriales (CGCT), comptent pour
promouvoir le dveloppement conomique de la rgion. La pche est un
secteur conomique important en Bretagne et il paratrait donc cohrent
que la rgion soit pleinement responsable de la politique mene en faveur
des ports de pche. Cet objectif passe par un renforcement du rle de la
rgion dernire dans la dfinition et lapplication dune stratgie pour les
ports de pche lchelle du territoire rgional.
Une solution pourrait tre darrter, sous le pilotage de la rgion, et
en association notamment avec les dpartements, un plan rgional
dquipement des ports de pche dterminant les quipements portuaires
et fixant les priorits dinvestissements et les cls de cofinancements. Ce
plan dterminerait notamment les ports quil convient de privilgier dans
le cadre dune politique de rationalisation des points de dbarquements.
Les collectivits territoriales et les tablissements gestionnaires devraient
prendre des dcisions en matire dinvestissements compatibles avec ledit
plan. Les aides de la rgion seraient alors subordonnes au respect de ce
plan par les dpartements.
La gestion des ports de pche en Bretagne souffre dun cadre
juridique et dune gouvernance qui ne sont plus adapts. Matres
douvrage dune partie des quipements portuaires, les concessionnaires
qui subissent encore les effets de la crise de la pche, ne peuvent plus les

Cour des comptes

financer sans aides financires extrieures. Par ailleurs, lchelle de la
rgion, le choix des quipements portuaires demeure trop souvent du
ressort dentits locales, ce qui nuit la cohrence des orientations et des
investissements dans des localits souvent peu loignes les unes des
autres.
La Cour et la chambre rgionale des comptes de Bretagne
formulent donc les recommandations suivantes :
Pour la gestion des ports de pche en Bretagne :
1. poursuivre les efforts de rationalisation de loffre portuaire,
notamment en Cornouaille ;
2. mutualiser les bonnes pratiques lensemble des ports ;
3. appliquer une politique uniforme en matire de redevances ;
4. mieux dfinir les modalits comptables de clture des
concessions afin de scuriser la gestion actuelle des
concessionnaires ;
5. mieux dfinir les rles respectifs des dlgants et des
dlgataires, dans la ralisation des investissements, en
privilgiant laffermage pour les prochaines dlgations de
service public ;
6. renforcer le rle de la rgion Bretagne dans le choix des
investissements portuaires en prvoyant ltablissement dun
plan rgional dquipement des ports de pche contractualis
entre les dpartements et la rgion qui fixerait la liste et la
localisation des investissements raliser ;
Pour ltat et la politique nationale de gestion des ports de pche :
7. revoir la rglementation de la redevance dquipement des
ports de pche pour prendre en compte les nouvelles pratiques
des armateurs ;
8. harmoniser la fiscalit applicable aux ports de pche ;
9. examiner la possibilit de modifier la rpartition de la
comptence relative la gestion des ports de pche entre
collectivits territoriales, en renforant le rle de pilotage de la
rgion.

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dveloppement durable et de lnergie et du ministre dlgu,
charg des transports, de la mer et de la pche
556
561
Prsident du conseil rgional de Bretagne 562
Prsident du conseil gnral des Ctes-dArmor 568
Prsident du conseil gnral du Finistre 571
Prsident du conseil gnral du Morbihan 573
(CCIT) des Ctes-dArmor
574
(CCIT) de Quimper-Cornouaille
575
(CCIT) de Morlaix
577
(CCIT) de Saint-Malo-Fougres
578
Prsident de la socit dconomie mixte (SEM) de Lorient-
Keroman
579
Prsident du syndicat mixte pour lamnagement et le
dveloppement du port de pche de Lorient-Keroman
580

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DELEGUE, CHARGE DES TRANSPORT, DE LA MER ET DE LA
PECHE

La filire pche joue un rle important dans l'conomie des rgions
littorales. A titre d'illustration, on peut indiquer qu'un emploi en mer gnre
en moyenne 4 emplois terre. De par leurs fonctions de service aux
armements (avitaillement, maintenance, prestations logistiques) et de
traitement des produits (dbarquement, stockage, premire vente, etc.), les
ports de pche sont un lment essentiel des politiques de dveloppement du
secteur et d'amnagement territorial.
Les points B2 et B3 du document de la Cour portant sur le rle de la
rgion dans la gestion des ports de pche rappellent que le programme
oprationnel franais, qui accompagne la mise en uvre du Fonds Europen
pour la Pche (FEP) sur la priode 2007/2013, a prvu d'aider la
modernisation, la structuration et la rationalisation des quipements
portuaires qui s'inscrivent dans un plan rgional d'quipement des ports de
pche. L'aide l'investissement dans les ports de pche et les sites de
dbarquement tait ainsi conditionne l'laboration de plans rgionaux
d'quipement des ports de pche par les rgions et les collectivits
concdantes.
En effet, face la diminution des apports, il s'agissait, au niveau
rgional, d'viter le surinvestissement dans les ports et de favoriser les
conomies d'chelle en rationalisant les quipements portuaires et la mise en
rseau des halles mare.
Ce plan, ralis en partenariat avec l'ensemble des acteurs et des
co-financeurs intervenant dans l'administration et la gestion des ports au
niveau rgional, permettait ainsi d'optimiser les fonds publics en dfinissant
les priorits affectes aux diffrents ports de la rgion, au vu de l'activit lie
la pche et l'aquaculture sur la priode de programmation du FEP.
Ces documents, labors dans chacune des rgions concernes et
valids par les commissions rgionales des pches maritimes et de
l'aquaculture marine (COREPAM), ont t transmis et approuvs par la
direction des pches maritimes et de l'aquaculture (DPMA). Ils s'articulent
autour de trois axes :
- stimuler les investissements permettant une baisse des charges pour
les entreprises de pche et une meilleure valorisation des produits ;
- cibler les quipements pour rationaliser les points de dbarquement
et amliorer le suivi des dbarquements, l'information des acheteurs, la
manipulation des produits et les conditions de travail ;

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- intgrer la prise en compte de l'impact environnemental.
Outre le temps ncessaire leur tablissement, l'analyse de ces
schmas met en lumire l'importance pour toutes les rgions d'articuler
impratifs de rentabilit et proccupations d'amnagement et de maillage du
territoire.
Dans ce cadre, la ncessit d'adapter les investissements prvus aux
ralits actuelles ou venir et l'exigence d'une concertation permanente
entre acteurs et co-financeurs que cela implique, rend difficile la mise en
uvre du principe d'opposabilit des plans rgionaux d'quipement des ports
de pche propos par la Cour.
Cette dcision, si elle tait prise, devrait relever des collectivits
territoriales concernes et pourrait, pour conserver une certaine souplesse,
ne porter que sur certains investissements majeurs et non pas sur la totalit
du plan d'quipement rgional.
Le nouveau fonds europen pour les affaires maritimes et la pche,
(FEAMP) couvrira la priode 2014/2020. Les textes actuellement en
ngociation prvoient de soutenir les investissements dans les ports de pche
et les points de dbarquement pour amliorer le dbarquement de toutes les
captures, le contrle, la traabilit et la qualit des produits, l'efficacit
nergtique, la scurit du travail, la protection environnementale et la
collecte de dchets. Ce texte devrait tre adopt par le Conseil et le
Parlement europen d'ici la fin 2013.
L'analyse ex ante qui doit tre mene, permettra :
- d'amliorer, sur la base de l'exprience acquise et des propositions
de la Cour, la dmarche de rationalisation dans l'octroi de subventions
publiques pour les investissements portuaires et leur mise en uvre dans le
cadre de plans rgionaux d'amnagement des ports de pche ;
- de cibler, pour le moyen terme, les besoins d'adaptation des
structures portuaires en prenant notamment en compte :
- l'volution des pcheries, des navires concerns et de leurs
apports ;
- l'implantation des activits amont et aval pour favoriser les
conomies d'chelle en matire d'quipements, de mise aux normes et de
logistique: regroupement des activits de dbarquement, premire vente et
transformation ; binme articulant des installations ddies aux
dbarquements (maillage territorial) et un ple de premire transformation
et de commercialisation ;

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- les prestations attendues : approvisionnement en nergie
(notamment besoins nouveaux lis aux volutions des modes propulsion),
dbarquements des produits commercialiss, des prises accessoires et des
coproduits, quipements informatiques (traabilit des produits, transmission
des informations, interconnexion), gestion environnementale (combustibles et
huiles, eaux noires et grises, produits dangereux, macro-dchets...) ;
- les quipements logistiques, les rseaux et moyens de desserte.
Nous ajoutons par ailleurs que les ports de pche bretons ont t dans
leur ensemble transfrs aux collectivits territoriales, en application de la
loi n 83-8 du 7 janvier 1983 relative la rpartition de comptences entre
les communes, les dpartements, les rgions et l'Etat et de la loi n 2004-809
du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales.
Dans ce cadre dcentralis, et en l'tat actuel des choses, l'Etat n'a
plus vocation intervenir pour ce qui concerne notamment le choix des
modalits de gestion des infrastructures ddies l'activit de pche et la
politique tarifaire pratique par les autorits portuaires concernes.
1/ sur la rpartition des comptences en matire de ports de pche
La Cour dplore au point B de son projet d'insertion que la rgion ne
joue pas de rle dans le choix des investissements portuaires du secteur
pche.
La situation actuelle rsulte de deux volets de dcentralisation
successifs oprs en 1983 et 2004 :
En 1983, la comptence de principe en matire de gestion des ports de
pche a t dvolue aux dpartements. Il s'agit en effet de ports dont les
infrastructures sont modestes, ce qui justifie la comptence du conseil
gnral pour leur gestion.
En 2006, les trois anciens ports d'intrt national de Lorient, Brest et
Saint-Malo transfrs en application de la loi du 13 aot 2004 prcite, ont
nanmoins fait l'objet d'un transfert de comptence directement la Rgion
Bretagne ds lors qu'il s'agissait de ports de commerce comportant aussi une
activit de pche.
Fruit d'une dmarche de dcentralisation ralise en deux tapes,
cette comptence portuaire partage entre les dpartements et la rgion
apparat cohrente au niveau national avec la taille des infrastructures
portuaires concernes.
Par ailleurs, le code des transports prvoit expressment dans son
article L. 5314-1 alina 2 la possibilit de transfert des ports de pche
d'autres types de collectivits et notamment aux rgions. Cette procdure de
transfert repose sur une concertation entre collectivits rgie par l'article
L. 5334-3 de ce code et acte par une convention conclue entre ces dernires.
Par consquent, une convention entre la rgion et les collectivits

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territoriales permettrait que la rgion devienne seule comptente, mais sur
une base ngocie, pour l'ensemble des ports de pche de Bretagne : il
apparat en consquence inutile d'amender le code des transports sur ce
point.
En tout tat de cause, la rgion dispose dj d'une comptence
conomique qui pourrait lui permettre d'inciter l'ensemble des collectivits
territoriales gestionnaires des ports de pche une programmation
concerte des investissements, comme souhaite par la Cour.
2/ Sur les modes de gestion des ports de pche bretons
Ainsi que le relve la Cour, la comptence d'exploitation des ports de
pche bretons a fait l'objet d'un transfert aux bnfices de collectivits
territoriales. Ce transfert s'est opr avec la continuit des contrats en cours
(concession, contrats d'affermage), conformment aux articles 20 de la loi
n 83-8 du 7 janvier 1983 et 30-III de la loi n 2004-809.
Depuis, il appartient aux autorits portuaires dcentralises
concernes d'opter librement, l'occasion de futurs appels candidatures,
pour les modes de gestion les plus adapts aux besoins locaux de la filire
pche.
3/ sur la politique tarifaire
Nous rappelons que le code des ports maritimes fixe un cadre
rglementaire spcifique aux ports de pche en matire de droits de port. Il
s'agit des dispositions relatives la redevance d'quipement des ports de
pche prvues par les articles R. 213-1 R. 213-5.
Ce code prvoit de plus un cadre tarifaire type (art R. 211-9-5). Ce
cadre est actuellement fix par l'arrt du 15 octobre 2001 portant
approbation des cadres types des tarifs des droits de port et des redevances
d'quipement.
L'article R. 211-11 encadre galement l'affectation du produit de la
redevance d'quipement des ports de pche et dispose que celle-ci ne peut
tre affecte qu' des dpenses effectues dans l'intrt de la pche et
relatives l'tablissement, l'amlioration ou au renouvellement et
l'entretien de tous les quipements du port et l'amlioration des
profondeurs de ses rades, passes, chenaux et bassins.
La libre administration des collectivits permet de fixer les taux
affrents cette redevance, aprs consultation de leurs conseils portuaires. Il
appartient galement ces collectivits de dterminer les amnagements
affects la pche ligibles un financement ainsi que les priorits en la
matire.
En ce qui concerne les modalits de recouvrement et l'affectation du
produit de la redevance, le code des transports prvoit que les droits de

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ports, dont la redevance d'quipement des ports de pche, sont perus comme
en matire de douane (art L. 5321-3 qui renvoie l'art. 285 du code des
douanes).

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Je partage dans son ensemble votre analyse au sujet de la gestion des
ports de pche de Bretagne et la ncessit dadapter et de moderniser la
gouvernance de ceux-ci, en particulier du fait de la situation financire des
ports et de la crise de la pche qui frappe la Bretagne.
De mme, je ne peux que partager vos conclusions en faveur de la
rationalisation et de la modernisation des dlgations de service public, de la
gestion comptable, de la rglementation de la redevance dquipement des
ports de pche et le partage des meilleures pratiques des ports entre eux.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DE
BRETAGNE

I. Lexploitation ne permet pas de financer seul les investissements
- situation financire ne permet pas aux dlgataires de financer les
investissements portuaires qui nont jamais t aussi importants sans laide
Ce propos est nuancer au sens o les subventions des collectivits
territoriales sont dj anciennes. Elles nont pas t mises en place
rcemment. De mme, le montant des investissements et le nombre
doprations taient plus importants sur la priode IFOP que sur la priode
FEP 2007-2013.
A1 a :
La situation diffrente des ports de pche (entre le Nord et le Sud) ne
se limite pas la seule question de lloignement des zones de pche. Les
ports du Nord bnficient dune structuration plus rcente de la filire
permettant une organisation plus rationnelle car lhritage historique nest
pas aussi lourd quau Sud (ex : dveloppement relativement rcent du
chalutage hauturier).
A3a : mentionne la contractualisation comme un moyen dattirer
des acheteurs qui sapprovisionnent limportation faute dapports
rguliers. Cette contractualisation pourrait tre initie par les halles
mare.
Il ne faut pas confondre la massification des produits (concentration
physique ou virtuelle de loffre) et la contractualisation (opration
commerciale). La massification peut en partie rpondre lirrgularit des
apports. Dautres solutions existent comme la prvision des apports. La
contractualisation assure au producteur un dbouch et lacheteur un
approvisionnement. La contractualisation nest pas la panace. Elle peut
dstabiliser la filire en privant une partie du mareyage de produits
essentiels leur activit. Il est important de faire une analyse des
consquences de la contractualisation avant sa mise en uvre.

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A3a : les halles mare sont trop nombreuses
Cest un sujet rcurrent et vrai dans une certaine mesure.
Cependant, cette question ne peut tre aborde de manire globale mais
lchelle locale. De plus, il ne faut pas sous-estimer le caractre
structurant des halles mare et leur rle dans lamnagement du territoire.
Certes, il est ncessaire de rationaliser les investissements et les cots de
fonctionnement mais cela ne passe pas obligatoirement par une fermeture de
certaines halles mare.
II. La rpartition des comptences doit tre revue
B1a : la Cour des Comptes indique que les Dpartements et la
Rgion financent les mmes investissements.
Cest exact mais cela se fait au titre du dveloppement conomique
de la filire pche. Cest globalement le cas pour tous les investissements
cofinancs par la FEP. Ce nest donc pas spcifique aux ports de pche.
B1a : la Cour des Comptes prend lexemple du port de Lorient pour
illustrer la complexit des cofinancements en Bretagne.
Lorient est un cas particulier. Il nest pas reprsentatif de ce qui
existe sur les autres ports bretons o les cofinanceurs sont moins nombreux.
La participation des trois collectivits (Rgion, Dpartement et
Agglomration) dans un syndicat mixte est un atout. Cela offre une capacit
dinvestissement suprieure et permet de remettre niveau le port de pche
qui a souffert dun manque dinvestissement de la part de lancien concdant
(lEtat).
B2a :
Le rapport semble confondre le Plan Rgional de Dveloppement
des Ports de Pche (PRDPP) et la dmarche de concertation sur la
1
re
commercialisation mene par la Rgion do galement des
imprcisions.
Le PRDPP
Le programme oprationnel, rdig par la DPMA, exigeait
llaboration dun plan rgional de dveloppement des ports de pche afin de
pouvoir bnficier des cofinancements europens du FEP sur la mesure
ports de pche et les sites de dbarquements . Le PO du FEP mentionnait
que ce plan ralis en partenariat avec lensemble des entits intervenant
dans ladministration et la gestion des ports au niveau rgional, devra
prvoir les priorits affectes aux diffrents ports et points de dbarquement
existants au vu de lactivit lie la pche et laquaculture, prsente et
future .
Lors de la confrence territoriale du 16 avril 2007, regroupant les
lus des principales collectivits bretonnes, il a t dcid que la Rgion

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coordonnerait et financerait le travail dlaboration de ce plan. Les services
de lEtat en Rgion navaient pas les moyens financiers et humains pour
prendre en charge ce travail qui tait du ressort de lEtat.
La dmarche participative a t retenue pour la ralisation de ce
document. Les Dpartements, concdants de la plupart des ports de pche
bretons, lEtat, les concessionnaires portuaires, les reprsentants des
usagers ont particip ce travail de concertation.
Au-del de lobligation rglementaire, llaboration du plan rgional
de dveloppement des ports de pche a permis une rflexion commune des
acteurs portuaires en matire de synergie des moyens et des investissements
sur les ports de pche. Cest la premire fois quune dmarche de
concertation de cette ampleur se droulait sur la thmatique des ports de
pche en Bretagne.
Les groupes de travail ont contribu un diagnostic, la dfinition
denjeux et la proposition dinvestissements portuaires prioritaires
(amliorer lefficacit des fonctions portuaires et anticiper la conformit
rglementaire environnementale et sanitaire).
Aprs validation par la confrence territoriale en janvier 2009, puis
la commission rgionale des pches maritimes et de laquaculture marine
(COREPAM) en mars 2009 et la DPMA lt 2009, la mesure a t mise en
uvre lautomne 2009.
Ce document est aussi un cadre dans lequel peuvent sinscrire les
politiques des collectivits territoriales en matire dinvestissements
portuaires.
Un comit des cofinanceurs du PRDPP, anim par la Rgion, a t
mis en place. Il regroupe les lus et les services des Dpartements et de la
Rgion comptents en la matire ainsi que la DIRM. Ce comit permet de
suivre la consommation de lenveloppe alloue la Bretagne et dajuster la
priorisation des investissements tout en conservant la stratgie initiale. Ainsi,
lautomne 2010, en raison dun rythme de sous-consommation, la liste des
investissements ligibles a t largie et un bonus a t accord aux
investissements relatifs lusage de leau en augmentant la participation de
lEtat et du FEP. Ce comit, dans sa configuration lus se runit une fois
par an (ou plus si ncessaire).
La dmarche de concertation sur la 1
re
commercialisation
La Rgion souhaitait, travers cette concertation, crer une
dynamique danimation interprofessionnelle lchelle rgionale.
Lensemble des maillons de la filire a t sollicit (du producteur
la grande distribution) pour participer la dmarche.
Outre le fait de faciliter des changes interprofessionnels, le but de la
dmarche tait de faire merger sur cette thmatique des enjeux et des

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besoins collectifs, partags par les professionnels. Lobjectif de ce travail
ntait pas de mettre en uvre des actions amliorant la premire
commercialisation mais de les identifier, de savoir si elles taient partages
par le plus grand nombre et dchanger sur leur pertinence.
La Rgion a dmontr sa capacit danimation de la filire sur une
thmatique majeure ainsi que lintrt port par les oprateurs ce type de
dmarche. Il est indispensable de pouvoir profiter de la dynamique ainsi
cre pour dvelopper davantage les changes interprofessionnels et les
cooprations interportuaires.
Cest pourquoi, la Rgion a lambition de poursuivre son rle
danimation de la filire pour contribuer lmergence et la ralisation
dactions permettant de rpondre aux enjeux identifis lors de cette
concertation. Nanmoins, cela ne pourra se faire sans une forte implication
des acteurs.
Lobjectif est notamment daugmenter la mutualisation entre les
gestionnaires portuaires sur divers sujets.
le rapport mentionne que la Rgion a prvu dinvestir 10,5 M sur
la priode au titre du CPER. En ralit, sur la priode, la participation
financire de la Rgion sera plus importante. Le budget de la Rgion au titre
du dveloppement conomique des ports de pche oscille entre 2 et 3 M
(voire 6 M une anne pour faire face des investissements exceptionnels).
Pratiquement 13 M de subvention ont t accordes entre 2007 et 2012. Ce
montant ne comprend pas les investissements raliss par la Rgion au titre
de concdant ou de membre du syndicat mixte dinvestissement de Lorient
Keroman.
B2b : La Cour des Comptes mentionne le rle de concertation et
danimation de la Rgion.
Il est possible de prciser que cette activit va saccroitre la suite
de la concertation mene sur la 1
re
commercialisation. Lobjectif est de
poursuivre la dynamique danimation et de mettre en uvre certains projets
oprationnels.
B3a : La Cour des Comptes mentionne la ncessit dune meilleure
coordination lchelle rgionale des relations interportuaires.
A la suite de la concertation mene sur la 1re commercialisation,
cest un objectif de la Rgion. Cette dernire souhaite notamment que les
gestionnaires des halles mare puissent travailler ensemble sur des
thmatiques communes afin darriver une certaines mutualisation
dactions. Cette position est partage avec les Dpartements.
B3b : La Cour des Comptes mentionne le besoin de rationaliser les
points de dbarquements et que le PRDPP allait dans ce sens.

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Il faut nuancer ces propos. Tout dabord, il existe diffrents types de
points de dbarquements, accueillant des fonctions diffrentes (ex : sites
quips ou dpourvus dune halle mare). Les problmatiques peuvent
donc tre diffrentes.
Le PRDPP ne se positionnait pas pour une rduction du nombre de
ports de pche (notamment quips dune halle mare) par une
concentration des activits. De mme, il ne se positionnait pas en faveur du
maintien dune certaine dispersion . Le PRDPP mettait en avant le besoin
dune clarification des stratgies interportuaires que cela soit pour les
investissements (favoriser une concentration dactivit par les quipements
ou le maintien dune certaine rpartition) ou les services (notamment mise en
relation de diverses places portuaires). Le PRDPP navait pas pour vocation
de dfinir les stratgies portuaires. Il sest uniquement attach prsenter
les atouts, contraintes et conditions dapplication des deux approches.
En Bretagne, le PRDPP est all beaucoup plus loin que les
exigences du PO dans la rflexion sur les investissements portuaires.
Toutefois, lors de llaboration du PRDPP, le besoin dune rvision
de la liste des sites officiels de dbarquements a t mis en vidence en
raison dune inadquation entre les pratiques et la rglementation. Les
services de lEtat (Direction Rgionale des Affaires Maritimes lpoque)
nont pas souhait travailler sur cette thmatique.
B3c : Un nouveau rle pour la Rgion
La Cour des Comptes rappelle la comptence conomique de la
Rgion. Cest bien dans ce cadre que la Rgion intervient en soutenant les
investissements dans les diffrents ports bretons et quelle assure une
animation de la filire, en particulier lchelle des halles mare.
Au titre de la comptence conomique, la Cour des Comptes
prconise que la Rgion soit pleinement responsable de la politique mene en
faveur des ports de pche par un renforcement du rle de la Rgion dans la
dfinition et lapplication dune stratgie pour les ports de pche.
Cette solution est cohrente avec les actions quelle mne
(laboration du PRDPP, concertation sur la 1re commercialisation,
poursuite de lanimation de la filire avec un objectif davantage
oprationnel). Un plan rgional prescriptif, comme le suggre la Cour des
Comptes, pourrait tre une piste. Cest galement un moyen de renforcer le
rle stratgique et danimation de la Rgion.
Cependant, le rapport a une vision particulire des investissements
portuaires. Il sagit principalement des plus importants, cest--dire ceux
relatifs aux infrastructures. Or, en raison du niveau dquipement des ports,
des disponibilits financires des concdants ou concessionnaires et des
possibilits de cofinancements, ce type dinvestissement sera plus rare
lavenir. Aussi, si un document prescriptif semble intressant en matire

Cour des comptes

dinfrastructures portuaires, il sera probablement plus compliqu dfinir
en matire dquipements et doutillages.
Conclusion et recommandations
Recommandation 1 : la rationalisation de loffre portuaire doit tre
prcde dune analyse permettant notamment den apprhender les
consquences.
Recommandation 2 : cest lobjectif men par la Rgion dans le cadre
de lanimation de la filire, en particulier avec les gestionnaires portuaires.
Recommandation 3 : la thmatique des redevances portuaires devrait
tre aborde dans le cadre de lanimation de la filire. Le code des ports
maritimes et les contrats de concession en cours limitent les volutions
possibles.
Recommandation 8 : cf. argumentaire plus haut. La rgion souhaite
jouer un rle dans la stratgie portuaire lchelle rgionale, cela en
conformit avec sa comptence en matire de dveloppement conomique.
Elle a la lgitimit pour mener le plan rgional dquipement des ports de
pche et peut sappuyer sur les concertations passes ou en cours dont elle
avait la responsabilit.

Cour des comptes

DES CTES DARMOR

Cette tude me donne l'occasion de souligner l'ambition maritime du
Conseil gnral des Ctes d'Armor dans le dpartement. La collectivit que
je prside promeut une conomie turquoise intgrant, dans une approche
d'ensemble, l'espace et les ressources, les enjeux terrestres et marins. Lieux
privilgis de l'interface entre la terre et la mer, les ports, notamment les
ports de pche, sont, par dfinition, au cur de cette ambition.
Je souhaite vous communiquer des lments de rponse tant sur le
diagnostic ralis sur la situation de la pche en Bretagne, en particulier
dans mon dpartement, que sur les conclusions et les recommandations qui y
sont formules.
I Lexploitation des ports en Bretagne : observations sur la
premire partie du rapport
Sur le diagnostic, vous soulignez avec raison la disparit de la
situation de la pche dans les territoires Bretons. Les ports de pche de la
cte nord comme Roscoff, Erquy ou Saint Quay Portrieux, plus proches des
zones de pche que les ports de la cte sud et dots d'infrastructures
modernes, ont progress de 169 % pour les tonnages et de 232 % pour la
valeur.
La population maritime reste stable et reprsente 723 emplois
embarqus en 2010 et 300 emplois indirects, pour un chiffre d'affaires annuel
d'environ 115 millions d'euros.
La gestion raisonne mene depuis de nombreuses annes dans les
Ctes d'Armor a dmontr que limplication des pcheurs locaux dans la
gestion de la ressource, au travers notamment des comits locaux de pche
puis, dsormais, du Comit dpartemental des pches, a permis de maintenir
une stabilit de la production de coquilles St Jacques en Baie de Saint-Brieuc
entre 4 000 et 7 000 tonnes par an sans pour autant dsquilibrer la
ressource. Je rappelle que la crie d'Erquy situe en 2010 au 4
me
rang
national et la crie de St Quay au 10
me
rang national pour le tonnage
transport taient respectivement la 17
me
place et la 19
me
en 1995.
Le Conseil gnral a fortement contribu cette volution positive
travers la mise en uvre d'un ambitieux programme d'amnagements
portuaires, comme en atteste la ralisation des ports de pche de St Quay,
d'Erquy et de Saint Cast. La Chambre de Commerce et d'Industrie a entrepris
des travaux de modernisation des quipements, des btiments et des
superstructures, ce qui a permis de maintenir et de dvelopper l'activit de
pche dans le Dpartement malgr un contexte conomique dfavorable
(mondialisation du march, hausse durable du prix des carburants, etc.).

Cour des comptes

II Pour une gestion modernise des ports dpartementaux : la
nouvelle concession
Sur la rpartition des comptences, vous proposez dans votre rapport
une nouvelle rpartition entre d'une part les dlgants et les dlgataires, et
d'autre part, entre les diffrentes collectivits territoriales. Concernant les
relations entre les dlgants et les dlgataires, vous soulignez l'inadaptation
des contrats de concession attribus aprs les lois de dcentralisation de
1983 sans mise en concurrence.
Le contrat de concession sign en juillet 1985 pour une dure initiale
de 25 ans avec la Chambre de Commerce et d'Industrie territoriale (CCIT)
rsulte d'une reconduite du contrat standard de concession pass par l'Etat
avant la loi de dcentralisation de juillet 1983 qui a transfr la comptence
des ports de pche et de commerce aux Dpartements. Ce contrat initial ne
constitue pas une vritable concession car il ne prvoit aucune obligation
prdtermine de travaux la charge du concessionnaire.
La concession portuaire dpartementale se termine le 31 dcembre
2013. Son renouvellement est une forte opportunit pour inscrire pleinement
les ports dans la nouvelle politique mise en uvre par le Dpartement en
faveur de l'conomie turquoise.
Trois orientations stratgiques, dcline en objectifs, ont prsid la
rflexion du Conseil Gnral sur les suites donner pour le service public
portuaire :
Affirmer la dimension dpartementale ;
Dvelopper l'activit des ports dans le cadre du dveloppement
durable ;
Moderniser le modle des relations entre autorit portuaire et
exploitation.
Aprs concertation et analyse, le principe de conserver un dispositif
d'ensemble regroupant la pche, le commerce et la rparation navale, a donc
t retenu afin de permettre ces activits de maintenir un quilibre
conomique, de mutualiser les moyens de fonctionnement, notamment
administratifs, et de se dvelopper.
Le modle contractuel retenu est celui d'une dlgation de service
public de type affermage avec lot concessif, pour une dure de 10 ans
(contre 25 ans pour le contrat actuel) regroupant 14 ports de pche, de
commerce et de rparation navale (le port de Binic et le port chouage de
Saint-Quay-Portrieux - Port Es Leu - qui n'ont plus de vocation pche et ne
sont plus des lieux de dbarque sont sortis du primtre de la DSP et seront
confis aux gestionnaires de port de plaisance). La crie de St Quay
actuellement isole dans un contrat part, sera rattache aux autres cries
au sein du mme contrat.

Cour des comptes

Ce modle conomique et juridique, que vous prescrivez et que nous
avons retenu, permettra de renforcer le rle du Conseil gnral qui finance
ds prsent une grande partie des investissements portuaires (prs de
70 %). A cet gard, les recettes domaniales lies l'implantation d'une base
de maintenance olienne dans un port dpartemental des Ctes d'Armor
(St Quay, Erquy ou St Cast) seront directement perues par le Conseil
gnral et permettront de financer les investissements prcits.
Le Conseil Gnral conserve ainsi un rle stratgique fort pour le
dveloppement des ports dpartementaux.
III - La rpartition des comptences : observations sur la deuxime
partie du rapport
Concernant les relations entre les collectivits locales, vous proposez
de renforcer le rle du Conseil rgional en troite concertation avec les
dpartements dans le choix des investissements portuaires en prvoyant
l'tablissement d'un plan rgional d'quipement des ports de pche qui
fixerait la liste des investissements raliser et serait opposable.
Je souhaite rappeler que la pche en Ctes d'Armor est une filire
conomique majeure pour le dpartement que le Conseil gnral
accompagne dans son dveloppement.
La politique portuaire, partie intgrante de l'amnagement du
territoire, est un levier de dynamisme conomique important que le Conseil
gnral souhaite conserver.
La russite de la pche dans notre Dpartement est, en partie, le
rsultat de cette gestion de proximit. Aujourd'hui, je ne crois pas que cette
organisation soit mise en cause par les professionnels de la filire en Ctes
d'Armor.
Concernant la proposition d'tablir un plan rgional d'quipement des
ports de pche, j'y suis favorable ds lors que ce document serait approuv
conjointement par le Dpartement et la Rgion. Un tel plan permettrait
d'assurer la coordination rgionale des financements publics que vous
recherchez tout en maintenant une gestion de proximit ncessaire compte
tenu de la spcificit des activits.
Le soutien aux acteurs de la mer en relation avec l'amlioration de
l'environnement, la qualit des services et le dveloppement des activits,
constituent un objectif ambitieux auquel le Dpartement devra rpondre dans
les prochaines annes.
L'enjeu pour notre collectivit au travers d'une politique maritime
intgre, est de mettre en place une vritable conomie du XXIme sicle
fonctionnant avec les milieux . Notre territoire, en permettant de
maintenir et dynamiser la population locale, ne pourra en effet trouver
durablement une prosprit qu'en redcouvrant sa dimension maritime.

Cour des comptes

DU FINISTRE

Jai pris connaissance avec intrt du document qui appelle de ma
part les remarques suivantes.
Vous soulignez la situation financire tendue des concessions
portuaires de Cornouaille notamment, au regard des contraintes
dinvestissement auxquelles elles doivent faire face, malgr des efforts en
termes de mutualisation des services et de dveloppement de nouvelles offres
portuaires.
Je vous prcise ce titre que les halles mare sont soumises,
linstar dautres quipements de la filire agroalimentaire, des mises aux
normes rglementaires rgulires (sanitaires et environnementales), qui
ncessitent des investissements importants.
Le volume des dbarquements ne peut tre le seul lment pris en
compte dans le cadre dune rflexion stratgique sur le maillage territorial
des quipements portuaires. En effet, la filire pche se caractrise
galement par les activits de laval (mareyage notamment) qui contribuent
au dynamisme de la filire.
En ce sens, si un objectif de rationalisation des investissements
portuaires parat lgitime, il est galement ncessaire de tenir compte du lien
particulier quentretiennent les professionnels de la filire pche avec leur
territoire et de ses consquences sur le niveau de gestion portuaire.
Par ailleurs, le projet de rapport ne cite pas les consquences
prvisibles du futur rglement portant politique commune de la pche, pour
ce qui concerne notamment la mise en uvre dun objectif zro rejet .
Dans cette hypothse, la problmatique du traitement de ces nouvelles
quantits dbarques pourrait reposer la question du rle des places
portuaires et des acteurs de la valorisation.
Enfin, lactivit portuaire joue un rle dterminant en termes
dattractivit du territoire, au plan touristique notamment, dont il faut tenir
compte dans une rflexion globale sur la rorganisation des places
portuaires.
Je note par ailleurs vos rflexions sur la rpartition des rles entre
collectivits pour la gestion des ports de pche. Plutt que de parler de
transfert de comptences, il me parat plus important de parler de
gouvernance partage entre diverses collectivits.

Cour des comptes

Lanalyse succincte dans le rapport du transfert des ports de Brest,
Saint-Malo et Lorient, suite la loi de 2004, nest ralise que pour les ports
rgionaliss et omet donc Concarneau, elle mriterait dtre complte.
De plus, indiquer dans le rapport que la gouvernance rgionale est
encourage par lUnion europenne est trs ambigu et ne peut servir
largumentation en faveur dune ventuelle rgionalisation des ports puisque
la notion europenne de rgion ne peut tre assimile celle, franaise, de
collectivit territoriale rgionale et pourrait tout aussi bien viser les
dpartements ou dautres autorits dcentralises. Les propositions
actuellement en dbat pour le prochain fonds europen ddi la politique
de la pche et la politique maritime intgre mettent dailleurs en avant les
stratgies de dveloppement territorial au niveau de groupes dactions infra
rgionaux.
Il nest pas davantage dmontr en quoi les stratgies portes par des
propritaires diffrents divergent, rendant impossible la dfinition dune
stratgie interportuaire rgionale. Les choix de financement de projets par la
Rgion Bretagne ne sont pas non plus prsents pour confirmer ou infirmer
cette suppose divergence.
Enfin, la complexit voque des financements, manifeste dans les
circuits dinstruction par lEtat du FEP actuel au point de conduire un
risque de dgagement doffice, ne me semble pas avr pour les financements
apports par les collectivits. Au contraire, comme le souligne le projet de
rapport, la plupart des quipements denvergure ne pourrait pas tre
concrtise sans aide publique des collectivits, de lEtat et de lUnion
europenne.
Le Conseil gnral reste votre disposition pour changer sur
lavenir de la filire pche et des places portuaires finistriennes, qui
constituent un atout important de lconomie et du territoire dpartemental.
A ce titre, je vous informe que le Dpartement prvoit dengager en 2013 une
tude stratgique de dveloppement des ports dpartementaux qui doit
permettre doptimiser le mode de gestion des ports en vue dassurer le
dveloppement conomique de la filire pche et de lensemble des filires
professionnelles qui sy dveloppent. Les conclusions de cette tude
pourront, si vous le souhaitez, vous tre adresses.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU MORBIHAN

Il est patent aujourd'hui que le modle conomique mis en place par
lEtat est obsolte. La mise la charge des concessionnaires de lensemble
des investissements parce quil nen avait pas lui-mme les moyens, nest pas
viable.
Concernant le port de Lorient, il convient de rappeler ltat de
dlabrement gnral du port constat en 2006. La socit dconomie mixte
concessionnaire tait totalement exsangue avec des pertes cumules entre
2001 et 2003 de prs de 3,2 M et des avances consenties par ses
actionnaires de 2,4 M en 2005, situation qui, objectivement, ne lui
permettait pas dassumer les investissements sa charge.
Confier comme en lespce lexploitation d'un service public
industriel et commercial une SEML exige, minima, que l'activit soit
financirement quilibre.
Cest donc bien la question mme du montage en concession qui est
poser l'autorit concdante.
Le projet de rapport conclut par le ncessaire renforcement du rle de
la rgion et soulve la complexit des cofinancements en sappuyant sur
lexemple du port concern en Morbihan, celui de Lorient.
Je souscris cette orientation en observant que le projet de Loi de
dcentralisation peut tre le moment opportun pour avancer dans ce sens.

Cour des comptes

ET D'INDUSTRIE TERRITORIALE (CCI) CTES D'ARMOR

Je vous informe n'avoir aucune observation particulire formuler et
vous donne mon accord pour que ce rapport, aprs que son texte dfinitif
aura t adopt par la Cour, soit publi conformment aux articles L. 143-10
et R. 136-1 du code des juridictions financires.

Cour des comptes

ET DINDUSTRIE TERRITORIALE DE QUIMPER-CORNOUAILLE

Nous vous adressons par la prsente nos remarques sur certains
points de ce document.
Le premier concerne larticle A.3.b qui pose la question de la
prennit de la halle mare de Loctudy. Il est vrai que le dernier plan de
sortie de flotte a effectivement fortement impact ce port. Cependant, la CCI
considre que lactivit pche reste significative avec 3 700 tonnes
dbarques en majeure partie par 9 navires hauturiers, ce qui la place au
17
me
rang national (sur 37). De plus, cette crie aux normes sappuie sur un
mareyage dynamique, dont les 12 entreprises reprsentent 8 % de la valeur
commercialise sous les cries de Cornouaille. Face aux difficults cites, la
CCI a renforc les transferts et la mutualisation de personnel et de matriel
avec Le Guilvinec. Dautre part, elle a poursuivi le dveloppement de lachat
distance (optimisation du systme informatique) pour faciliter la vente,
ainsi que la recherche de nouveaux apports (langoustines, coquillages, par
exemple). De ce fait, il apparat pour la CCI que lensemble des solutions
daccroissement ou de rationalisation de lactivit doivent tre recherches
avant denvisager toutes autres orientations.
Dans son article B.3.a, la Cour des comptes mentionne que lquilibre
financier des concessions bretonnes nest obtenu que grce des subventions
dinvestissements et que cela traduit un effort public particulirement
important. Il est noter que les travaux raliss dans les ports de pche
portent majoritairement sur des quipements dintrt gnral au service de
lconomie et de lamnagement du territoire. Aussi, si laccompagnement
public est essentiel, il convient de le rapprocher du poids de lactivit
conomique concerne. En Cornouaille, lensemble de la filire (pche,
mareyage, transformation, rparation, services) reprsente prs de
8 000 emplois et 500 entreprises, fortement lis aux activits portuaires. En
consquence, la CCI estime que lenveloppe du Fonds Europen pour la
Pche (FEP) nest pas suffisante pour accompagner les concessionnaires
dans leurs efforts damnagement et ainsi faire face aux enjeux conomiques
ou aux mises aux normes ncessaires (environnementales, ). La dotation de
la mesure dquipement des ports de pche du FEP, avec 7 millions d
pour la Bretagne sur la priode 2007-2013, nest certainement pas assez
leve au regard des activits induites. Ce budget avait notablement t
rduit de 47 % par rapport la gnration prcdente de fonds europens
(IFOP). Cette rpartition dfavorable fait peser une charge plus lourde
sur les gestionnaires des halles mares et les collectivits territoriales
concdantes.

Cour des comptes

Enfin, la deuxime partie aborde le sujet de la rpartition des
comptences entre collectivits. Pour sa part, la CCI Quimper Cornouaille
tient souligner la grande qualit des relations existantes avec son
concdant, le Conseil gnral du Finistre. Il a en effet toujours accompagn
financirement lensemble des restructurations, rnovations et acquisitions
dquipements port par le concessionnaire, avec un souci de cohrence
rgionale, la Cornouaille tant en effet la premire place de pche frache
franaise.

Cour des comptes

DINDUSTRIE TERRITORIALE DE MORLAIX

Nous notons avec satisfaction que la crie de Roscoff est cite, tant
pour sa croissance exemplaire que pour son dynamisme et la qualit du
service apport aux professionnels de la pche.
Comme vous le soulignez, d'importants travaux d'extension ont t
engags pour rpondre une demande de dbarque de plus en plus forte. Le
montant des investissements correspond un programme plus vaste qu'est la
crie, intgrant l'activit commerce/ferries, mais surtout la construction d'un
nouveau port de plaisance de 625 places sur la concession.
Un avenant financier, traitant des modalits de fin de concession
(2023) et intgrant la reprise des capitaux restant dus sur les emprunts, le
remboursement de l'avance faite par le Service gnral de la CCI de Morlaix
est en cours de finalisation et devrait tre entrin par les instances du
Conseil Gnral du Finistre vers le mois de mars 2013.
Nous tenions vous faire part de ces commentaires et vous flicitons
pour la qualit de cette tude.

Cour des comptes

ET D'INDUSTRIE TERRITORIALE DE SAINT-MALO FOUGRES

Ce projet de rapport n'appelle pas de remarques ou commentaires de
ma part.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT D'CONOMIE MIXTE
(SEM) LORIENT-KEROMAN

Le projet de rapport intitul la gestion des ports de pche en
Bretagne n'appelle pas d'observation de ma part.

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RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR
LAMNAGEMENT ET LE DVELOPPEMENT DU PORT DE PCHE
DE LORIENT-KROMAN

Concernant le port de Lorient, son tat de dlabrement gnral,
constat en 2006, a conduit le dpartement s'associer avec la Rgion,
propritaire, et l'agglomration de Lorient, lieu d'implantation, pour crer en
2007 un syndicat mixte que j'ai l'honneur aujourd'hui de prsider.
Cet tat de dlabrement, hrit du modle conomique mis en place
par l'Etat, n'avait en effet pas permis la socit d'conomie mixte
concessionnaire d'assumer les investissements sa charge. Les collectivits
avaient donc dcid d'y suppler, et je citerai le rapport que vient de
produire la chambre rgionale des comptes sur la gestion du syndicat
mixte: l'apport du syndicat mixte a t essentiel pour sauver le port .
Nanmoins ce rsultat n'a pas t acquis facilement, les relations du
syndicat mixte avec le concessionnaire restent difficiles, ce dernier ayant t
de fait dpossd de ses prrogatives prvues dans sa concession, elle-mme
reste inchange.
C'est donc bien la question mme du montage en concession qui peut
tre pose aujourd'hui la rgion, autorit concdante.
Le projet de rapport, s'appuyant notamment, d'une part sur la
complexit des cofinancements avec l'exemple du port concern en
Morbihan, celui de Lorient, d'autre part sur le plan rgional de
dveloppement des ports de pche labor en 2009 par la rgion, conclut par
la ncessit de renforcer le rle de la rgion .
Je partage l'ide mise d'un transfert de comptence des dpartements
vers la rgion qui a dj en charge le dveloppement conomique des
territoires. Les dbats engags sur une nouvelle Loi de dcentralisation
peuvent tre mis profit pour traiter ce dossier.

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Chapitre IV
Deux plans daide sectoriels

1. Le soutien de ltat aux dbitants de tabac : des
aides injustifies
2. Le plan daide la presse crite 2099-2011 : une
occasion manque de rforme

Cour des comptes

Cour des comptes

1
Le soutien de ltat aux dbitants de
tabac : des aides injustifies

_____________________
PRESENTATION
____________________
La vente au dtail des tabacs relve de la direction gnrale des
douanes et droits indirects (DGDDI) qui exerce ce monopole par
lintermdiaire de dbitants dsigns comme ses prposs (article 568
du code gnral des impts). Ceux-ci sont lis ltat par un contrat-
type de grance qui prcise leurs obligations.
ct de la rmunration de base de leurs activits qui sopre
sous forme dune remise alloue par les fournisseurs de tabac, les
dbitants bnficient daides multiples de la part de ltat, rsultant de la
superposition de plusieurs dispositifs, dont certains sont parfois anciens
(contribution de ltat au rgime dallocation viagre des dbitants
depuis 1963, subvention de scurit cre en 1995).
Cette politique de soutien traditionnel a t renforce avec la mise
en place de trois contrats davenir partir de 2004 (2004-2007, 2008-
2011, 2012-2016) dont lobjet initial tait de compenser la baisse de
revenu ventuellement supporte par les dbitants la suite des fortes
hausses du prix des cigarettes en 2002-2004, et de viabiliser le rseau
en facilitant en particulier les activits de diversification afin de rendre
les buralistes conomiquement moins dpendants de la seule ressource
tabac.
Le montant total du soutien, toutes aides confondues, sest lev
2,6 Md entre le 1
er
janvier 2004 et fin 2011 (1,4 Md pour la priode
correspondant au premier contrat et 1,2 Md pour celle correspondant
au deuxime), soit en moyenne un peu plus de 300 M par an.
La Cour dresse le bilan de ces dispositifs daide. Cet clairage
approfondit sur un aspect particulier lvaluation des politiques de lutte
contre le tabagisme quelle a entreprise la demande du comit
dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) de
lAssemble nationale.

Cour des comptes

Il illustre clairement la double exigence gnrale rgulirement
rappele par la Cour sagissant des dpenses dintervention des
administrations publiques :
- procder rgulirement au rexamen du bien-fond mme du
dispositif dintervention une fois celui-ci mis en place ;
- cibler les interventions au plus juste afin dviter les effets
daubaine et de limiter la dpense publique.
I - Le rgime des dbitants de tabac
A - Une profession rglemente
1 - Le monopole lgal de la vente de dtail du tabac
Le tabac a t depuis le XVII
me
sicle la source dimportants
revenus pour ltat qui en a maintenu son profit, sous des formes
diverses, le monopole depuis plus de trois sicles. Le monopole de la
fabrication et de la commercialisation en gros, dabord afferm par une
ordonnance de Colbert en 1674, exploit partir de 1810 en rgie par
ltat, et partir de 1936, par le service dexploitation industrielle des
tabacs et des allumettes (SEITA), a pris fin au cours des annes 1970
dans le cadre de la construction europenne.
Le march franais est dsormais domin par quatre fournisseurs :
Philip Morris (40,5 % des parts de march en 2011), Imperial Tobacco
(26,6 %), Japan Tobacco International (16,4 %), et British American
Tobacco (15,7 %). La distribution est assure 98 % par Altadis
Distribution France (ADF), filiale dImperial Tobacco, mais dont les
activits de distribution sont spares de ses activits industrielles.
Le monopole de la vente au dtail a en revanche t maintenu et
relve de ladministration des douanes qui lexerce travers le rseau des
27 539 dbitants de tabac prsents au 31 dcembre 2011.
Ce rgime, qui assure un partage exclusif du produit de la vente de
tabac entre un nombre limit de dtaillants, est minoritaire en Europe. Le
modle des pays monopole dtat correspond gnralement aux
pays latins (France, Espagne, Italie). Le tabac est vendu dans des
points de vente spcifiques que tiennent des commerants agrs.
Lorganisation administrative du rseau est trs comparable dans ces trois
tats, avec une tutelle du ministre des finances.

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LE SOUTIEN DE LTAT AUX DEBITANTS DE TABAC 585
Le modle libral est dominant partout ailleurs en Europe. Les
acteurs sont beaucoup plus nombreux que dans le cas prcdent
puisquoutre les grands fournisseurs internationaux, on compte des
grossistes rgionaux, par exemple en Allemagne. La vente au dtail
sorganise travers plusieurs types de points de vente, de lpicerie au
supermarch en passant par le kiosque.
Le rgime du monopole et la jurisprudence communautaire
Le rgime du monopole dtat sur la vente au dtail, qui semble de
prime abord porter atteinte la libre concurrence et la libert
dentreprendre, na pas t jug contraire au droit europen par la Cour de
justice de lUnion europenne. Celle-ci na pas censur le dispositif italien de
commercialisation des tabacs, proche du systme franais (Cour de justice
des Communauts europennes, 14 dcembre 1995, affaire C-387/93,
Banchero). Le juge communautaire a en effet estim que les traits europens
nimpliquent pas labolition des monopoles nationaux caractre commercial
et quils imposent seulement un fonctionnement sans discrimination entre
ressortissants des tats membres du point de vue de leur approvisionnement
et de leur dbouch.
2 - Les dbitants de tabac, des commerants agrs par
ladministration
a) Les diffrentes catgories de dbitants et de revendeurs
La majeure partie des dbitants grent des dbits de tabac
ordinaires qui ont pour fonction de vendre au dtail des tabacs
manufacturs dans tous les lieux autres que ceux rservs aux dbits de
tabac spciaux.
Ces derniers, au nombre denviron 400, sont situs sur le domaine
public concd aux entreprises de transport (gares, aroports) ou dans des
enceintes non accessibles au public (casernes et prisons).
Il existe une dernire catgorie dacteurs, celle des revendeurs .
Ceux-ci sont tenus de sapprovisionner exclusivement auprs du dbit
ordinaire permanent le plus proche (dit de rattachement ) et ne peuvent
vendre de tabac quaux clients ou usagers de leur tablissement (dbits de
boissons, restaurants, stations-service, etc.) titre de service
complmentaire.
Sauf mention explicite, il nest trait dans ces pages ni de la
situation des dbits de tabac spciaux (qui ne relvent pas des contrats
davenir et qui ne bnficient donc pas de la remise additionnelle ou de la
remise compensatoire) ni de celle des revendeurs.

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De faon gnrale, les dbitants de tabac occupent une situation
originale : ils exploitent un fonds de commerce ; ils exercent le plus
souvent simultanment dautres activits commerciales (presse, jeux, bar
notamment) ; ils sont aussi, au titre de leur activit de vente de tabac, des
prposs de la direction gnrale des douanes selon les termes de
larticle 568 du code gnral des impts. De leur qualit de prposs
dcoulent notamment certaines conditions requises pour devenir grant
dun dbit de tabac : tre de nationalit franaise ou ressortissant dun
autre tat membre de lUnion europenne ou partie laccord sur
lEspace conomique europen, jouir de ses droits civiques et prsenter
des garanties dhonorabilit et de probit, ainsi que justifier de son
aptitude physique.
b) Des obligations spcifiques
Pour des raisons qui relvent la fois de la scurisation des
recettes fiscales et des impratifs de sant publique, lexercice de la
profession de dbitant de tabac est encadr.
Le dbitant est li ltat par un contrat de grance, dont le
modle est fix par un arrt du ministre charg du budget. Le contrat est
conclu pour une dure de trois ans, renouvelable par tacite reconduction.
Les obligations qui psent sur le dbitant portent notamment sur
lapprovisionnement du dbit (auprs de fournisseurs agrs), les horaires
douverture, afin de garantir un approvisionnement rgulier de la
clientle, et lamnagement du local. Linstallation des dbits est
galement rglemente. Limplantation des dbits de tabac ordinaires
permanents est dcide par le directeur rgional des douanes et droits
indirects, aprs avis des organismes reprsentant dans le dpartement
concern la profession des dbitants de tabac.
Le directeur rgional des douanes et droits indirects peut dcider
de rsilier le contrat de grance ou de ne pas le renouveler si le dbitant
ne respecte pas ses obligations. Cette facult est rarement utilise par
ladministration qui a par ailleurs la possibilit dinfliger des
avertissements et des amendes au plus gales 8 000 . De 2000 2011,
selon la direction gnrale des douanes, 3 432 contrles ont donn lieu
sanction, y compris financire, soit un peu moins de 300 par an en
moyenne (1 % des dbitants).

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B - La rmunration des dbitants
1 - Les activits tabac
Les dbitants sont rmunrs par les fournisseurs agrs au moyen
dune remise brute sur le prix de vente au dtail du tabac, fixe par un
arrt du ministre du budget, et gale en 2012 9 % pour les cigares et les
cigarillos, et 8,54 % pour les autres produits du tabac
345
. En pratique, les
fournisseurs naccordent aux dbitants quune remise nette, de 7 % pour
les cigares et 6,6 % pour les autres produits, dduction faite du prcompte
constitu des deux lments suivants, directement vers ltat :
le droit de licence (1,84 % pour les cigares et cigarillos et
1,78 % du chiffre daffaires pour les autres produits) d par les
dbitants ltat ;
un prlvement de 0,16 % du chiffre daffaires reprsentatif de
la cotisation des dbitants leur rgime de retraite spcifique,
le rgime dallocations viagres des grants des dbits de tabac
(RAVGDT).
Le montant de cette remise nette, intgralement proportionnelle au
chiffre daffaires, sest lev en 2011 1 160 M.
2 - Dautres activits majoritairement commissionnes
Les ventes de tabac reprsentent dans le chiffre daffaires hors
taxes des dbitants un pourcentage moyen de 21,6 % pour les dbits
humides (cafs-tabacs) et de 30,6 % pour les secs ( tabacs et
tabacs-presse )
346
. La situation conomique des dbits ne se limite
donc pas la seule volution de leur activit lie au tabac.
Les ventes des autres produits sont majoritairement
commissionnes sous la forme dun pourcentage sur le prix de vente :
5 % pour les produits de la Franaise des Jeux, entre 1,6 % et 1,9 % en
fixe et 0,2 % en variable sur objectifs pour le PMU, 17 % en moyenne

345
La dcomposition du prix de vente dun paquet de cigarettes est la suivante : la
charge fiscale (TVA et droit de consommation) slve 80,64 %, la part du fabricant
10,82 % et celle du dbitant 8,54 %.
346
Selon les donnes du CGA-BP-CHR (centre de gestion agr buralistes, presse,
cafs-htels-restaurants ) pour 2010. Les activits de tlphonie reprsentent de
lordre de 17 % du chiffre daffaires moyen hors taxes des dbits humides, et de 31 %
de celui des dbits secs. Les activits bar et brasserie reprsentent 43 % du chiffre
daffaires moyen des dbits humides.

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pour la presse, 4 % 4,21 % pour les timbres postaux et 5 % sur les prts
poster.
II - Les aides la profession : des contrats
davenir venus sajouter aux aides traditionnelles
Historiquement, les dbitants bnficient daides qui sont
dorigines multiples et tmoignent dun soutien ancien des pouvoirs
publics puisque certaines dentre elles sont antrieures aux contrats
davenir, bien quelles aient par la suite frquemment t intgres
ceux-ci.
Ces aides sont prsentes et caractrises ci-dessous. Une
apprciation de leur impact pour la dure des deux contrats davenir
(2004-2007 et 2008-2011) est galement faite.
A - Des aides multiples, parfois antrieures aux contrats
davenir
1 - Le rgime dallocation viagre des grants de dbits de tabac
(RAVGDT)
Les dbitants relvent, comme tous les commerants, du rgime
social des indpendants (RSI), y compris pour la partie de leur activit
lie au tabac, mais ils bnficient aussi dun rgime de retraite
supplmentaire avec le RAVGDT institu en 1963. Verse prs de
37 000 allocataires en 2011, lallocation moyenne annuelle tait de
2 125 .
Son financement est assur par ltat aux 2/3 et par une cotisation
des grants de dbit hauteur de 0,16 % de leur chiffre daffaires sur les
ventes de tabac. La contribution annuelle de ltat est de lordre de
56 M lheure actuelle.
Depuis 2006, lassiette de cotisation est dplafonne, les
cotisations tant prleves sur la totalit des remises brutes. La hausse des
prix du tabac a donc pour effet mcanique daccrotre les versements de
ltat qui reprsentent le double de ceux des cotisants
347
.

347
Article 2 du dcret n 63-1104 du 30 octobre 1963 relatif au rgime d'allocations
viagres des grants de dbits de tabac (modifi).

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Ce rgime est dmographiquement dsquilibr et comprenait, en
2010, 29 500 cotisants et 36 900 allocataires. Cette tendance devrait
samplifier selon les projections dmographiques de la Caisse des dpts
et consignations, gestionnaire dlgu du rgime, avec un ratio
allocataires/cotisants, lheure actuelle de 1,2, qui serait de 2 en 2024 et
2,5 en 2033. Cette volution pourrait terme conduire rviser la
hausse le taux de cotisation et reprsenter de ce fait une charge potentielle
supplmentaire pour ltat dont la contribution a dj augment
sensiblement ces dernires annes (de 45,5 M en 2004 56,2 M en
2011, soit une progression de 24 %). Si la ncessit daugmenter le taux
de cotisation tait avre, il appartiendrait de revoir la cl de rpartition
du financement entre ltat et les dbitants, actuellement particulirement
favorable ces derniers.
2 - Le complment de remise
Le complment de remise est une exonration partielle du droit
de licence, qui emprunte des circuits pour le moins complexes : sur le
droit de licence d par les dbitants et prcompt par les fournisseurs,
ltat rembourse la part correspondant ce complment sous la forme de
crdits budgtaires. Ce dispositif est antrieur au premier contrat, et celui-
ci a port le plafond dexonration de 129 500 152 500 de chiffre
daffaires ; le second contrat la tabli 157 650 . En 2011, cette
dpense sest leve 71,1 M.
3 - La subvention de scurit
La subvention de scurit a t cre en 1995, la suite dune
annonce du ministre charg du budget lors du congrs national des
dbitants de tabac en 1994. Elle est accorde soit pour financer un audit
de scurit du dbit, soit pour acqurir des matriels et des quipements
destins la scurisation du local. Son montant tait plafonn 10 000
par bnficiaire durant les deux premiers contrats. Son cot budgtaire
sest lev 9,9 M en 2011.
B - Des contrats destins prioritairement compenser
les pertes de rmunration anticipes
1 - Des contrats prvoyant des engagements uniquement la
charge de ltat
Le premier contrat davenir (2004-2007) a t sign le
18 dcembre 2003 entre, dune part, les ministres chargs du budget et

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des petites et moyennes entreprises et, dautre part, le prsident de la
confdration nationale des dbitants de tabac de France. Il sinscrivait
dans un contexte de fort relvement des barmes fiscaux appliqus au
tabac, en lien avec le Plan cancer. Au total, les prix ont ainsi progress de
lordre de 40 % entre janvier 2002 et janvier 2004. Cette hausse contraste
avec la situation des annes 1970-1980 au cours desquelles le prix relatif
du tabac avait baiss, mais elle avait t prcde par un premier
relvement des prix partir des annes 1990. Elle marque donc une
inflexion supplmentaire dans un mouvement engag auparavant.
Le contrat, conclu pour 4 ans, en faveur des seuls dbitants
ordinaires, poursuivait un double objectif.
Il sagissait, en premier lieu, de compenser les pertes de
rmunration que lon prsumait devoir rsulter de la baisse des achats
sur le march rglement, la suite de la hausse des prix dcide par les
pouvoirs publics. Comme lindiquait le contrat, les aides devaient
permettre la profession de traverser une priode difficile , et
revtaient donc un caractre transitoire. Elles portaient uniquement sur les
recettes directement lies au tabac, et nintgraient pas limpact, dailleurs
difficile valuer, que la hausse du tabac pouvait avoir sur les
consommations habituellement associes au fait de fumer (boissons,
jeux). Ce choix tait cohrent avec le statut de prpos de
ladministration des dbitants qui porte sur la seule vente des tabacs, les
autres activits prsentant un caractre commercial ordinaire. Par ces
mesures, ladministration entendait maintenir un rseau cohrent de
points de vente sur tout le territoire afin de lutter efficacement contre le
dveloppement des trafics illicites.
En second lieu le contrat ambitionnait de favoriser le
dveloppement de nouvelles perspectives dactivit destines
relayer les recettes en perte de vitesse lies au tabac.
Un deuxime (2008-2011), puis un troisime (2012-2016) contrats
ont ensuite t mis en uvre, ce dernier pour une priode de cinq ans. En
ralit, ils nont de contrats que le nom. Simple formalisation politique
dengagements, ils ne sont juridiquement pas contraignants ; la totalit de
ces engagements pesait sur ltat seul lors des deux premiers contrats.
Dans le troisime contrat en cours, certains ont t inscrits la charge des
dbitants. Il ne sagit toutefois que dune volution de pure forme : les
engagements, consistant pour les dbitants participer lapplication
de la politique de sant publique dcide par ltat , ne sont rien dautre
que le respect des dispositions lgales, en matire dinterdiction de vente
aux mineurs notamment.

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2 - Des aides universelles dgressives : complment de remise et
remise additionnelle
Les aides universelles correspondent au complment de remise
(dj voqu, qui sest lev 71,1 M en 2011
348
) et la remise
additionnelle : bnficiant tous les buralistes, elles sont par ailleurs
plafonnes et bnficient de ce fait proportionnellement plus aux
dbitants prsentant un faible chiffre daffaires. Ces aides ont en moyenne
reprsent des montants trois fois suprieurs aux aides cibles (remise
compensatoire, indemnit de fin dactivit et subvention de scurit).
Ainsi les premires se sont-elles leves 153 M et les secondes
44 M en 2011.
La remise additionnelle est une subvention verse par ltat, assise
sur la valeur toutes taxes comprises des livraisons de tabacs manufacturs
au dbitant effectues le mois prcdent. Elle vient sajouter la remise
nette de base verse par les fabricants. Dans le premier contrat, elle
correspondait 2 % sur les premiers 152 500 de chiffre daffaires
annuel et 0,7 % sur la tranche situe entre 152 501 et 300 000 . Le
deuxime contrat a engag la rduction de son taux (2 % sur les premiers
152 500 de chiffre daffaires en 2010). Le cot de la remise
additionnelle a t, pour ltat, de 75,6 M en 2011.
3 - Les aides cibles
a) La remise compensatoire, cible mais non plafonne
La remise compensatoire a vocation prendre en compte la
situation particulire du dbitant puisquelle est attribue en cas de baisse
du chiffre daffaires. De toutes les aides elle est donc celle qui rpondait
le mieux lobjectif vis lorigine par les contrats davenir. Son cot
nen a pas moins t infrieur de moiti, en moyenne, celui de la remise
additionnelle ou du complment de remise (ainsi, 30,1 M en 2011).

348
Sy ajoute la prime forfaitaire de service public, prsente par la direction gnrale
des douanes et droits indirects comme une fraction de la remise additionnelle (elle
slevait jusquen 2011 1 000 pour les dbits dont le chiffre daffaires est infrieur
300 000 et 500 pour ceux compris entre 300 000 et 1 M de chiffre
daffaires). Son montant sest lev 6,2 M en 2011.

Cour des comptes

Le mcanisme de la remise compensatoire
La remise compensatoire vise compenser la baisse de la remise
nette annuelle conscutive au recul du chiffre daffaires dau moins 5 %.
Jusquen 2012, elle ntait pas plafonne.
Les taux de compensation se calculent par rapport une anne de
rfrence (2002 en gnral
349
) et varient en fonction de la perte de la remise
nette. Le taux en vigueur sous le deuxime contrat davenir (2008 2011)
taient les suivants : compensation de 50 % de la perte de remise nette pour
une baisse du chiffre daffaires comprise entre 5 % et 10 % ; de 70 % pour
une baise comprise entre 10 % et 25 % ; de 80 % pour une baisse du chiffre
daffaires suprieure 25 %. Le taux de compensation tait port 90 %
pour les dpartements les plus touchs par la concurrence avec les tats
limitrophes o les prix du tabac sont infrieurs ceux pratiqus en France, et
dont la liste est fixe tous les ans par un arrt.
b) Lindemnit de fin dactivit (IFA)
Lindemnit de fin dactivit (IFA), gale trois fois le montant
de la remise nette et du complment de remise de 2002, est verse aux
dbitants des dpartements frontaliers ou assimils qui souhaitent cesser
leur activit car la viabilit de leur point de vente ne leur semble plus
assure. Elle a t tendue aux petits dbits des zones rurales ( IFA
rurale ), compter du 1
er
juillet 2007, dans la limite de 200 dossiers par
an, selon des critres gographiques, de revenus et dge.
Ce dispositif a rencontr un succs relatif : lIFA classique a
concern, entre 2004 et 2011, 738 buralistes et le contingent de
160 bnficiaires prvu chaque anne par la direction gnrale des
douanes et droits indirects (DGDDI) na plus t satur depuis 2006.
LIFA rurale a t accorde 107 dbitants entre 2007 et 2011, avec une
indemnit moyenne situe entre 7 500 et 9 500 selon les annes. Le
cot global a t de 3,9 M en 2011.
C - Un effort total de 2,6 Md sur 8 ans
Le tableau ci-aprs rcapitule lensemble des aides verses aux
dbitants, conformment la rpartition entre contrats davenir et
dispositifs antrieurs faite dans les projets annuels de performances (PAP)
du programme budgtaire 302 Facilitation et scurisation des changes

349
Lanne de rfrence est 2002 pour les dbits existant au 31 dcembre 2001. Pour
les dbits implants postrieurement, lanne de rfrence est la premire anne
complte dexercice suivant celle de signature du contrat de grance.

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(mission Gestion des finances publiques et ressources humaines) qui
porte les crdits affrents ces dpenses.
Tableau n 1 : les aides directes et indirectes de ltat
(2004-2011) en M
Dispositifs
Premier contrat
(2004-2007)
Deuxime
contrat
d'avenir
(2008-2011)
Total
Remise additionnelle 429,4 341,5 770,9
Remise compensatoire 219,9 154,3 374,2
Indemnit de fin dactivit (IFA) 31,8 18,3 50,1
Prime forfaitaire de service public 0 12,9 12,9
Total "contrat d'avenir" (1) 681,1 527 1 208
Complment de remise 386,7 287,9 674,6
Scurisation des dbits de tabac 76,7 37,3 114,1
Contribution au rgime de retraite
supplmentaire
350

273,6 302,3 576
Crdit d'impt modernisation des
dbits
351

1 11 12
Total hors contrat d'avenir (2) 738,1 638,5 1 376,6

Total gnral (1) + (2) 1 419,2 1 165,5 2 584,6

Pour mmoire : Remise nette 3 634,1 4 206,8 7 840,9
Source : Cour des comptes, daprs donnes de la direction gnrale des
douanes et des droits indirects (en droits constats).
Le cot budgtaire total des deux premiers contrats davenir sest
lev 1,2 Md. Les concours hors contrats davenir ont reprsent un
montant suprieur (1,4 Md) ceux classes officiellement par la
direction gnrale des douanes (dans les projets annuels de performances)
dans le primtre des contrats.

350
Ce chiffre comprend la contribution des dbitants au RAVGDT (un-tiers de la
contribution totale).
351
Un crdit dimpt a t mis en uvre partir de 2007 jusqu la fin 2011. Il tait
gal 25 % des dpenses portant sur la rnovation des linaires et des vitrines ou
lacquisition de terminaux informatiques dans la limite de 10 000 HT.

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Les diverses contributions ont reprsent un montant qui est pass
de 39 % (au cours du premier contrat) 28 % (au cours du deuxime
contrat) de la remise nette verse par les fournisseurs aux dbitants. Cette
volution sexplique par la rduction des aides budgtaires engage lors
du deuxime contrat (diminution du taux de la remise additionnelle
352
)
tandis que, concomitamment, le taux de la remise nette passait
progressivement de 6 % en 2007 6,5 % en 2011. Cette hausse de la
rmunration de base, proportionnelle au chiffre daffaires et sans
plafonnement, a bnfici tous les dbitants, quelle que soit leur
situation conomique et reprsent un effort global cumul de 200 M au
cours du deuxime contrat.
III - Des aides trs peu cibles, maintenues en
dpit dun contexte favorable la majorit des
dbitants
Les contrats davenir ont t reconduits depuis 2004 alors mme
que les ventes de tabac ont fortement augment en valeur, bnficiant
ainsi la majorit des dbitants. Une minorit sest toutefois trouve en
difficult, en particulier dans les zones frontalires. Confronte cette
diversit de situations, ladministration a rpondu par la mise en uvre
dun dispositif coteux, majoritairement constitu daides qui
bnficiaient la totalit des dbitants, gnrant de ce fait dimportants
effets daubaine. Une approche indiffrencie vis--vis de lensemble des
buralistes a donc t privilgie au dtriment dun ciblage de leffort
public en faveur des dbitants en relle difficult. Les efforts dploys
ensuite pour rorienter les mcanismes daide nont eu que des rsultats
trs partiels.
A - Des anticipations pessimistes dmenties pour la
majorit des dbitants
1 - Une progression spontane du chiffre daffaires tabac moyen
des dbitants
Djouant les anticipations pessimistes qui avaient prsid la
signature du premier contrat davenir, les ventes TTC de tabac, aprs un

352
Le taux de la remise nette sur la tranche de chiffre daffaires comprise entre
152 500 et 300 000 , qui tait de 0,7 % entre 2004 et 2007, est ramen 0,5 % en
2009 puis rien en 2010.

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lger recul en 2003 puis 2005, ont progress en valeur de + 21 % entre
2002 et 2011 dans le rseau lgal et national, passant de 14,7 Md
17,8 Md ; en volume, les ventes ont recul de 30 %, passant de
90 000 tonnes environ 65 000 tonnes entre 2000 et 2004 et se stabilisant
ensuite (cf. tableau ci-dessous). Le prix moyen du paquet de cigarettes le
plus vendu est, quant lui, pass de 3,60 6,20 , soit une
augmentation de 72 % sur la priode.
Graphique n 1 : les ventes de tabac (2002-2011)
89,6
78,7
65,0 64,8
65,7
64,7
63,4
64,7
64,8
64,3 14,7
14,6
15,0
14,9
15,2
15,3
15,5
16,0
17,0
17,8
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Tabac en milliers e t!nnes Ventes en "rs#
Source : Cour des comptes (daprs donnes direction gnrale des douanes
et droits indirects).
De ce fait et compte tenu de la diminution du nombre de dbits au
cours de la priode (-16 %), le chiffre daffaires moyen des dbitants li
au tabac a progress en euros courants de + 44,1 % entre 2002 et 2011.

Tableau n 2 : chiffre daffaires moyen des dbitants de tabac*

(en euros /
dbitant)
2002 2007 2011
Evol.
Evol. 2007-
2011
Evol. 2002-
2011
2002-2007
Chiffre
daffaires
tabac en M
14 691 M 15 304 M 17 751 M + 4,2 % + 16,0 % + 20,8 %
Chiffre
daffaires
moyen
(tabac)
447 238 516 753 644 610 + 15,5 % + 24,7 % + 44,1 %
Nombre de
dbits de
tabac
32 850 29 616 27 539 -9,8 % -7 % -16,2 %
Source : Direction gnrale des douanes et des droits indirects.
* Il sagit du seul chiffre daffaires li la vente de tabac.

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2 - Une amplification de la progression de la rmunration
moyenne
La rmunration moyenne des dbitants (calcule par application
du taux de la remise nette au chiffre daffaires) a connu une progression
encore plus forte que le chiffre daffaires. Hors aides budgtaires de
ltat, elle a progress de 53,9 % entre 2002 et 2011, passant de 29 070
44 725 . Deux effets se sont combins pour produire ce rsultat : la
hausse du chiffre daffaires moyen et llvation du taux de la remise
nette passe de 6 % 6,5 %.
Graphique n 2 : rmunration moyenne lie au tabac (avec et sans
aides tat), en euros courants
29 070
29 438
30 804
31 365
32 639 33 523
35 562
37 838
41 344
44 725
30 970
35 438
36 270
37 577
38 560
40 575
42 545
45 558
48 564
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
50 000
2002 2004 2006 2008 2010
$%mun%rati!n m!&enne 'h!rs aies(
$%mun%rati!n m!&enne 'a)ec aies(

Source : Direction gnrale des douanes et des droits indirects (DGDDI).
Les aides ont augment la rmunration moyenne de 13 points
(+ 67,1 %), la faisant passer de 29 070 en 2002 48 564 en 2011.
Pour cette dernire anne, elles procurent un gain moyen supplmentaire
de prs de 4 000 par dbitant (soit prs de 9 % de plus que la
rmunration hors aides).
En tenant compte de linflation sur la priode (prs de 20 %), les
recettes des dbitants de tabac en termes rels ont donc augment de
faon soutenue (de lordre de 4 % par an).

Cour des comptes
Le soutien apport par les contrats davenir a donc amplifi une
tendance spontanment haussire .
3 - Un rseau fragilis seulement dans quelques zones
gographiquement circonscrites
Au-del de ces volutions moyennes, la situation des dbitants
offre dimportants contrastes. Ainsi, hors aides, 18 dpartements ont vu la
rmunration moyenne des dbitants reculer entre 2002 et 2004 : cinq
pour lesquels la baisse a t suprieure 20 % (Bas-Rhin, Moselle, Nord,
Pyrnes-Atlantiques, Pyrnes-Orientales), un o elle a t comprise
entre 15 % et 20 % (Ardennes), quatre dpartements entre 10 % et 15 %
(Landes, Meurthe-et-Moselle, Haut-Rhin, Pas-de-Calais), et huit entre 0
et 10 %. Ce nombre na pas cess de se rduire ensuite : par rapport
2002, huit dpartements taient en baisse en 2007, trois en 2009 puis
deux en 2010 et en 2011 (Pas-de-Calais et Nord), avec une rmunration
moyenne en euros courants respectivement infrieure - 1 % et - 7 %
du niveau de 2002.
Si ces baisses de rmunration ont pu avoir pour consquence la
fermeture de certains dbits, la tendance la diminution des points de
vente nest pas en soi nouvelle : lon comptait 50 000 dbits en 1965, et il
nen restait plus que 33 000 au dbut des annes 2000. Ce mouvement de
fond a t amplifi par la baisse des volumes de tabac achet. Alors que la
diminution du nombre de dbits tait de lordre de 1,1 % par an entre
1990 et 2000, ce chiffre passe 1,8 % entre 2002 et 2011.
Les fermetures de dbits se sont concentres sur certaines zones
frontalires (Nord, Nord-Est, frontire pyrnenne), mais non sur la
totalit dentre elles, ce qui illustre la grande diversit des situations. Le
facteur dterminant pour expliquer les fortes baisses intervenues dans ces
dpartements est le diffrentiel de prix pratiqu entre la France et les
tats voisins. Au sein mme de ces dpartements, les situations sont
toutefois loin dtre homognes, selon, notamment, la plus ou moins
grande proximit avec la frontire.
Cest dans ces dpartements frontaliers que les bnficiaires de la
remise compensatoire aide mise en place en 2004 afin de compenser
partiellement la baisse de rmunration pour les dbitants ayant enregistr
une baisse de leur chiffre daffaires suprieure ou gale 5 % sont les
plus nombreux : en 2011, ils reprsentaient par exemple 72 % des
dbitants dans le Nord, 65 % en Moselle, 61 % dans les Ardennes, et
55 % dans le Pas-de-Calais.
Par ailleurs, on constate un fort repli du nombre des points de
vente dans certains dpartements ruraux entre 2002 et 2011 : par

Cour des comptes

exemple, Creuse et Haute-Sane (- 34 %), Cantal (- 30 %), Haute-Marne
(- 27 %), Yonne (- 25 %). Cette volution sexplique probablement moins
par le dveloppement des achats en dehors du rseau que par le moindre
dynamisme conomique et dmographique de ces dpartements. Cest
dsormais dans ces zones rurales que se concentre une part significative
des fermetures de dbit, mais il sagit l de la poursuite ou de
lacclration de tendances anciennes.
B - Des effets daubaine massifs
1 - Une remise additionnelle bnficiant massivement des
dbitants dont le chiffre daffaires na pas diminu
Comme le montre le tableau ci-dessous, en 2005, anne qui a suivi
la mise en place du contrat davenir, sur les 32 369 dbitants recenss par
la DGDDI dj prsents en 2002, 4 920 avaient vu leur chiffre daffaires
li au tabac diminuer par rapport 2002 dans une proportion comprise
entre 0 % et -10 % ; 4 744 dans une proportion comprise entre -10 % et
-25 %, et 4 650 avaient enregistr une baisse suprieure 25 %. En
revanche, 56 % (18 055) navaient pas vu leur chiffre daffaires diminuer.
Ils ont toutefois bnfici de la remise additionnelle. Cette proportion na
par la suite pas cess de samplifier (73 % en 2011).
Tableau n 3 : dbitants bnficiaires de la remise additionnelle
Baisse de chiffre
daffaires (CA) par
rapport 2002 (%)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Pas de baisse 18 055 18 668 18 516 18 282 18 929 19 859 20 431
Baisse du CA entre 0
et 10 %
4 920 4 396 3 957 3 381 2 764 2 235 1850
Baisse du CA entre 10
et 25 %
4 744 4 332 4 125 3 682 3 150 2 498 2 186
Baisse du CA de plus
de 25 %
4 650 4 522 4 545 4 642 4 326 3 918 3 549
Part de bnficiaires
sans baisse de CA par
rapport 2002
56 % 58 % 59 % 61 % 65 % 70 % 73 %
Source : Direction gnrale des douanes et des droits indirects.
La lecture de ce tableau appelle deux prcisions. Dune part, il ne
prend pas en compte linflation (qui a t de lordre de 20 % entre 2002 et
2011). Ainsi, certains dbitants dont le chiffre daffaires est dcrit comme

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stable dans le tableau ont en ralit enregistr une baisse relle de 20 %.
Dautre part, les donnes de la direction gnrale des douanes
sapprcient par rapport lvolution du chiffre daffaires, rfrence de
base introduite dans les contrats davenir pour dterminer le calcul des
aides compensatoires notamment. Or, compte tenu de la hausse du taux
de rmunration nette, et pour un mme chiffre daffaires, la
rmunration du dbitant a augment. Parmi les bnficiaires de la remise
additionnelle dont le chiffre daffaires nominal a baiss, certains ont donc
vu leur rmunration crotre.
Au total, lvolution constate fait apparatre que les effets
daubaine gnrs par le dispositif ont revtu un caractre massif.
2 - La remise compensatoire, cible mais non plafonne
La remise compensatoire constitue une aide plus individualise car
elle nest verse quaux dbitants dont le chiffre daffaires tabac est en
recul par rapport son niveau de 2002. Toutefois, jusquen 2012, son
montant ntait pas plafonn, ce qui a pu donner lieu des situations pour
le moins contestables, quoique rgulires au regard du dispositif mis en
place : un dbitant, qui ralisait un chiffre daffaires de 25 M en 2002, a
ainsi peru 640 000 de remise compensatoire en 2011 (et prs de 4 M
entre 2005 et 2011) et huit autres ont bnfici de plus de 100 000 . Un
tel dispositif, qui dsincite diversifier ses activits, a pu sapparenter
pour certains buralistes une vritable rente de situation. Lintroduction
dun mcanisme dgressif en fonction du chiffre daffaires ou partir
dune certaine dure aurait au contraire permis de rduire la frquence de
ce type de situations.
La compensation ne tenait pas non plus compte (et ne tient
toujours pas compte) de limportance du chiffre daffaires ralis, alors
mme que lon peut pourtant penser que de gros dbitants disposent
dune surface financire suffisamment importante pour absorber une
diminution de leurs ressources lies au tabac. Le nombre de dbitants
ralisant un chiffre daffaires suprieur 1 M et bnficiaires de la
remise compensatoire, mme rest relativement rduit (entre 500 et 600
dbits en 2005-2007, 304 en 2010 et 228 en 2011), nest cependant pas
ngligeable. Ces lments (absence de plafonnement de laide verse, non
prise en compte de limportance du chiffre daffaires) expliquent le
phnomne de concentration des aides sur une partie des bnficiaires.
Ainsi, en 2005, 1 % des principaux bnficiaires de la remise
compensatoire ont t destinataires de 11 % des crdits, et 10 % des plus
gros bnficiaires lont t de 44 %. En 2011, ces proportions taient
respectivement de 15 % et 49 %.

Cour des comptes

En outre, le critre mme du chiffre daffaires est contestable car,
comme cela a t indiqu ci-dessus, llment dterminant pour apprcier
la situation conomique dun dbitant est sa rmunration, calcule
partir de lapplication au chiffre daffaires dun taux de remise nette qui
na cess daugmenter depuis le deuxime contrat davenir.
Ainsi, ce dispositif cibl, le plus proche des objectifs initiaux viss
dans les contrats, sest rvl peu adapt. Il a contribu accrotre la
rmunration de certains dbitants dont le chiffre daffaires tait
important, pour lesquels cette aide tait la moins justifie.
3 - Une concentration accrue du rseau
Limportance relative et absolue des moyens et petits dbitants na
cess de dcrotre depuis prs de dix ans. Les dbits dont le chiffre
daffaires est infrieur 152 500 ont ainsi vu leur nombre baisser de
43 % entre 2002 et 2011, passant de 9 440 5 425, et ils ne reprsentent
plus que 19 % du nombre total de dbits contre 29 % huit ans plus tt.
Quoique moins accuse, cette tendance se retrouve pour les autres
catgories de dbit dont le chiffre daffaires est infrieur 1 M. Seule la
catgorie situe au-del du seuil du million deuros de chiffre daffaires
enregistre une forte progression (+ 78 %) tandis que sa part relative passe
de 9 20 % (3 118 dbits en 2002, 5 550 en 2011).
Cette situation relve probablement en partie de mouvements
structurels quil faut rattacher aux dynamiques dmographiques et
lvolution des modes de consommation. Toutefois, il est galement
patent que les contrats davenir qui staient notamment fixs comme
objectif de soutenir les petits dbitants et de prserver le maillage
territorial du rseau des dbitants, ne lont pas enraye. Le caractre
universel dune majorit des aides verses et labsence de
plafonnement de la compensation de remise ont mme contribu
amplifier cette dynamique.
Au total, au moment o le premier plan davenir tait conu, il tait
certes impossible dapprcier quelle serait la proportion de buralistes dont
le chiffre daffaires serait en baisse significative. Pour autant, il tait tout
fait possible, et il aurait t logique, par mesure de prcaution,
dintroduire une disposition, ds 2004, permettant dexclure du bnfice
de la remise additionnelle les dbitants dont le revenu demeurerait stable
ou serait en progression afin de limiter de possibles effets daubaine. Il est
paradoxal que ltat nait pas rform rapidement un dispositif quil avait
lui-mme cr.
La direction gnrale des douanes a certes engag un repli trs
progressif des subventions partir du deuxime contrat, mais le cot en

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est demeur lev (prs de 530 M entre 2008 et 2011 pour les seuls
dispositifs comptabiliss par la direction gnrale des douanes et des
droits indirects comme faisant partie des contrats).
Surtout, le repli des subventions sest accompagn sur la mme
priode dune augmentation significative de la rmunration des dbitants
via le relvement continu de la remise nette. Ce relvement est lui-mme
discutable dans la mesure o la hausse du prix du tabac augmentait
mcaniquement volume donn la rmunration du dbitant et que cette
situation aurait d, linverse, conduire ltat rflchir une rforme
des modalits de rmunration en introduisant, comme cela existe
dailleurs dans dautres professions, une forme de dgressivit de la
rmunration en fonction du prix.
Les pouvoirs publics ont au contraire prolong le dispositif des
contrats davenir sans justification pertinente et sans procder son
valuation rigoureuse.
IV - Le contrat en cours (2012-2016) : une rupture
plus apparente que relle
Le troisime contrat davenir (2012-2016) se distingue des deux
prcdents par la volont affiche de concentrer les aides vers les
dbitants les plus fragiles et de rduire significativement le montant des
subventions budgtaires.
En ralit, sous cette apparente rupture, les mcanismes luvre
dans le deuxime contrat sont perptus. Le maintien mme dun contrat
est critiquable car aucune des conditions ou hypothses qui avaient un
moment paru en justifier lexistence ne subsistent plus. En outre, sign
pour cinq ans (2012-2016), et non plus quatre ans, le contrat est cens
apporter une meilleure visibilit aux dbitants, mais ce calendrier conduit
surtout ouvrir de nouvelles discussions la veille dchances
lectorales majeures en 2017.
Lconomie du dispositif conjugue une baisse des aides directes de
ltat et un nouveau relvement du taux de la remise nette qui devrait
passer de 6,5 % 6,9 %, de faon comparable ce qui avait dj t mis
en uvre lors du deuxime contrat. Les efforts supplmentaires raliss
en faveur des dbitants devraient de ce fait reprsenter un volume
inchang et, compte tenu du caractre proportionnel de la remise nette par
rapport au chiffre daffaires, bnficier de faon accrue aux dbitants
aiss.

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A - Une rduction progressive des aides budgtaires
1 - Lextinction progressive de la remise additionnelle
Depuis le 1
er
janvier 2012, le taux de la remise additionnelle a t
ramen 1,6 % et la valeur des livraisons prises en compte pour le calcul
de la remise additionnelle est dsormais plafonne 130 000 par dbit
et par anne civile soit un maximum de 2 080 par an. Un taux dgressif
est prvu pour la dure du troisime contrat jusqu extinction de laide
en 2017.
2 - Le plafonnement de la remise compensatoire et des conditions
dligibilit plus restrictives
La remise compensatoire est dsormais plafonne 50 000 par
dbit, ce qui constitue un indniable progrs par rapport la situation
antrieure. Elle sera attribue terme aux seuls buralistes dont le dbit est
implant dans un dpartement frontalier ou en difficult, soit environ
2 000 contre 6 000 actuellement
353
. Cest seulement partir dune
diminution du chiffre daffaires de 10 % (et non plus 5 %) que jouera la
compensation (70 % pour une diminution comprise entre 10 et 25 %,
80 % pour une diminution suprieure 25 %). Pour les buralistes situs
en-dehors des dpartements frontaliers ou en difficult, le dispositif de
remise compensatoire sera progressivement mis en extinction entre 2012
et 2014.
Les modalits de versement de cette aide, effectue auparavant
sous la forme dacomptes, ont t modifies par larticle 12 du dcret du
30 dcembre 2011 qui prvoit dsormais que la remise compensatoire
due au titre dune anne est liquide et paye au cours du premier
trimestre de lanne suivante . la demande de la confdration
nationale des buralistes qui sinquitait des difficults de trsorerie
susceptibles de survenir chez certains dbitants, la direction gnrale des
douanes a mconnu ces dispositions et procd, sous couvert de deux
approuvs ministriels , des versements en avril et septembre 2012.
Il importe que cette situation soit rgularise.
3 - Un effort en faveur de la modernisation du rseau
Les crdits budgtaires sont en revanche accrus pour un certain
nombre de mesures destines moderniser le rseau. Cette progression

353
Il sagit des dpartements dont le montant annuel des livraisons de tabacs
manufacturs est infrieur dau moins 5 % celui de 2002.

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est toutefois de moindre ampleur que les conomies ralises grce la
rduction des subventions verses au titre de la remise additionnelle et de
la remise compensatoire.
Une prime de service public de proximit (PSPP) sera ainsi mise
en uvre au premier trimestre 2013 au titre de lanne 2012. Destine
encourager la diversification des activits des buralistes, en privilgiant
notamment les partenariats avec les diffrents services de l'tat et des
collectivits territoriales
354
, elle remplace la prime de service public
antrieure. Comme cette dernire, elle est limite aux dbits dont le
chiffre daffaires est infrieur ou gal 300 000 mais elle est en
principe soumise des conditions plus restrictives dligibilit. Dune
part, son montant est modul en fonction de la taille de la commune
(1 000 ou 1 500 ). Dautre part, son versement est subordonn la
fourniture aux usagers de services . La notion en est particulirement
extensive puisque les jeux de grattage, de loterie ou de paris sportifs ou
hippiques y sont intgrs.
Lindemnit de fin dactivit est, par ailleurs, renforce et le
plafond de la subvention de scurit passe de 10 000 15 000 , ces
deux dispositifs gnrant un surcot de 15 M sur 5 ans
355
.
Enfin, une insistance renouvele est porte sur la ncessit de
diversifier les activits des dbitants. Deux impratifs se combinent cet
gard : le souci pragmatique de dgager de nouvelles ressources venant
ventuellement se substituer aux revenus en dclin du tabac ; et celui de
maintenir un rseau de proximit, en particulier dans le cadre de la
politique damnagement du territoire.
B - Des concours globalement maintenus, bnficiant
aux dbitants les plus aiss
1 - Une progression parallle du taux de la remise nette pendant
la dure du contrat
Par rapport la reconduction lidentique du contrat prcdent,
lconomie pour ltat, en termes de crdits budgtaires, devrait tre de
lordre de 250 M en cumul sur 5 ans.

354
Dcret n 2012-1163 du 17 octobre 2012 portant cration d'une prime de service
public de proximit en faveur des dbitants de tabac.
355
Lindemnit de fin dactivit (IFA) devrait coter 23,5 M et la subvention de
scurit 55 M contre respectivement 18,3 M et 45 M si le dispositif en vigueur
sous le deuxime contrat avait t maintenu.

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Au plan conomique toutefois, la rduction du soutien financier de
ltat devrait tre intgralement compense par la progression du taux de
la remise nette. Celui-ci devrait passer de 6,5 % en 2011 6,9 % en 2016,
raison de + 0,1 point par an en 2012-2014, puis de + 0,05 point par an
en 2015-2016. Sous lhypothse dune progression du chiffre daffaires
total sur le march du tabac de 4 % lan, qui correspond aux volutions
constates les annes prcdentes, cette hausse se traduirait par un gain
pour les dbitants de lordre de 260 M, compensant ainsi la rduction
des subventions.
2 - Le rsultat : des concours conomiques la profession
globalement inchangs et bnficiant davantage aux dbitants
aiss
Si leffort consenti par la collectivit en faveur des dbitants de
tabac passera moins lavenir par le versement daides budgtaires, il
restera globalement du mme ordre que dans les contrats prcdents. Il
affectera bien les finances publiques puisquen consentant une hausse de
la remise nette, supporte par les fabricants, ltat sest priv, marge
inchange pour ces derniers, de la possibilit de prlever des recettes
fiscales supplmentaires.
En outre le dispositif est encore moins cibl quauparavant.
Selon les calculs de la Cour, un dbitant disposant dun chiffre
daffaires de 100 000 en 2011 et bnficiant dune rmunration nette
de 9 500 verra, en 2016, sous lhypothse (qui est celle de la direction
gnrale des douanes et droits indirects) dune croissance du chiffre
daffaires de 4 % par an, sa rmunration stablir au mieux 10 138
(+ 7 % par rapport 2011) sil bnficie dune prime de service public de
proximit de 1 500 .
Par comparaison, un dbitant dont le chiffre daffaires sest lev
1 M en 2011 verra sous cette mme hypothse de croissance de son
chiffre daffaires (+ 4 %) sa rmunration passer de 68 050 84 209
(+ 24 %)
356
.
Si le dispositif en vigueur en 2011 avait t maintenu, la
rmunration du premier dbitant aurait t en 2016 de 11 342 (+ 19 %
par rapport 2011) et celle du second de 82 793 (+ 22 %).

356
Il nest pas fait lhypothse ici que les dbitants bnficient de la remise
compensatoire.

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Laugmentation du taux de remise nette, rmunration non
plafonne et proportionnelle au chiffre daffaires, aura donc pour effet
davantager relativement plus les gros dbitants que les petits .
Le nouveau dispositif perptue par consquent sous des formes
diffrentes labsence de ciblage dj relev pour les deux prcdents
contrats et se montre mme moins redistributif en raison du rle pivot
accord la remise nette.

__________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________
Le dispositif de soutien aux dbitants, concevable dans son
principe titre transitoire au moment de la forte hausse du prix des
cigarettes en 2002-2004, sest prolong sans justification pertinente, le
volume global du chiffre daffaires de la profession ayant progress, hors
aides, de faon soutenue partir de 2006-2007.
Alors que les difficults rencontres par les dbitants se sont
concentres sur quelques zones gographiques et une minorit
dtablissements, les aides mises en place lont t prs de 80 % sous
forme daides universelles bnficiant tous les dbitants. Ce choix,
contraire aux objectifs affichs par le premier contrat davenir, a
provoqu des effets daubaine massifs.
Lactuel contrat affiche la volont de se dmarquer des prcdents
en recentrant progressivement les aides budgtaires sur les dbitants les
plus en difficult et en amplifiant leur rduction, dj tangible lors du
deuxime contrat. Cette volution affiche saccompagne cependant du
maintien du volume global de leffort consenti par la collectivit au
bnfice des dbitants. Le repli du concours budgtaire a en effet t
intgralement compens par une hausse de la remise nette dont
bnficient les dbitants. Ce faisant, ltat sest priv dune recette
fiscale potentielle. En outre, cette remise tant intgralement
proportionnelle au chiffre daffaires, le nouveau contrat prolonge, voire
aggrave, labsence de ciblage des aides.
Au total, la collectivit a consenti un effort budgtaire sans aucun
rapport avec ce quaurait exig le traitement individualis de la situation
des seuls dbitants effectivement et significativement affects par la
baisse des volumes du tabac.

Cour des comptes

Tant la situation actuelle des finances publiques que les impratifs
de lutte contre le tabagisme conduisent la Cour formuler les quatre
1. procder une remise en cause rapide et complte des mesures
arrtes dbut 2012 sous lappellation de contrat
davenir 2012-2016 ;
2. ne laisser subsister que les aides structurelles (indemnit de fin
dactivit, subvention de scurit, prime de service public)
destines moderniser le rseau et renforcer la scurit des
dbitants ;
3. maintenir, pour les quatre annes venir, le taux de la remise
nette au niveau atteint le 1
er
janvier 2012 ;
4. mettre en place, aprs concertation avec la profession, un
mcanisme dgressif appliqu la remise nette, en fonction des
niveaux de chiffre daffaires.

Cour des comptes


608
Prsident de la confdration des buralistes 612



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FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRES DU MINISTRE DE
LECONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Il est pris acte de l'analyse de la Cour sur le bilan et les
caractristiques des dispositifs mis en uvre dans le cadre des trois contrats
d'avenir conclus avec la profession par les gouvernements prcdents. Il est
soulign, linstar de la Cour, que le troisime contrat d'avenir sign en
2011 marque une inflexion par rapport la situation antrieure. En effet, il
privilgie un ciblage accru de ces aides et initie une baisse sensible des
crdits budgtaires tout en dveloppant et accompagnant la diversification
des activits, bauchant ainsi des rponses un enjeu structurel.
1. Les contrats d'avenir visaient prioritairement aider les dbitants
faire face la baisse d'activit induite tant par la hausse des prix des
annes 2003-2004 que par le renforcement des diffrentes actions de
prvention visant enrayer la consommation de tabac. Cet objectif a t
atteint et s'est traduit par une hausse du revenu global de la profession au
prix d'un cot budgtaire lev. L'analyse de la Cour sur l'volution de la
rmunration moyenne des dbitants doit cependant tre complte sur un
point : sur cette priode, ce n'est pas tant la hausse de la remise nette de 6 %
6,5 % que la baisse de 15 % du nombre de dbits qui a eu un effet
dmultiplicateur important sur le revenu moyen par dbitant, qui a ainsi
progress de 53,9 % du fait du march et de 67,1 % en intgrant les aides de
l'Etat.
2. Comme le souligne la Cour, le premier contrat d'avenir initi en
2003 n'tait pas rserv aux seuls buralistes en difficult, mais visait bien
l'ensemble de la profession. Les contrats ont, depuis lors, toujours comport
des aides bnficiant l'ensemble de la profession, telle la remise
additionnelle (RA), et des aides plus cibles au profit des buralistes en
difficult, comme la remise compensatoire (RC), la prime de service public
(PSPP) et l'indemnit de fin d'activit (IFA).
Rpartition des aides des deux premiers contrats d'avenir
en M CA1 CA2 Total
Remise additionnelle 429,4 341,5 770,9
Remise compensatoire 219,9 154,3 374,2
IFA 31,8 18,3 50,1
PSPP 12,9 12,9
Total 681,1 527,0 1 208,1
dont aides cibles 251,7 185,5 437,2
en % 37,0 35,2 36,2

Cour des comptes

Sur la priode couverte par les deux premiers contrats, les aides
cibles vises par ces contrats ont reprsent 36,2 % du total des aides, clans
notre analyse, contre 20 % dans l'analyse de la Cour, qui a en effet intgr
dans son primtre des dispositifs comme le rgime d'allocations viagres
des grants de tabacs (RAVGDT), rgime de retraite institu en 1963 ou
encore le complment de remise instaur en 1973 qui pr-existaient aux
contrats d'avenir et relvent, notamment pour le premier dispositif, d'une
logique diffrente de celle d'un soutien l'activit.
Par ailleurs, le rapport de la Cour des comptes mentionne que la
dgradation du rapport dmographique reprsente une charge pour le
financement du rgime RAVGDT. Le financement du rgime est assis sur
l'volution du chiffre d'affaires global de la profession qui, lui, est en
augmentation sur les annes rcentes et que nous projetons suivant une
hausse de + 0,6 % par an, quand bien mme le nombre de cotisants
diminuerait de 2 % par an. C'est pourquoi, si la dgradation du rapport
dmographique induira une hausse des dpenses, il est important de noter
que l'augmentation du montant des recettes est, elle, assure.
Concernant le montant de 80 M de contributions de l'Etat, il s'agit du
montant des cotisations totales, c'est--dire en provenance de l'Etat et des
buralistes, raison d'une rpartition de 2/3 - 1/3, et non de celui de la seule
contribution de l'Etat. Pour l'instant, les cotisations sont suprieures aux
prestations et augmentent rgulirement, corrlativement au chiffre d'affaires
tabac qui constitue leur assiette. Dans ce contexte, l'chelle globale des
finances publiques, l'augmentation de la contribution de l'Etat est largement
compense par la hausse de la recette fiscale. Il n'en reste pas moins vrai que
cette recette est intgralement affecte la scurit sociale alors que c'est
l'Etat qui supporte le financement du rgime.
Enfin, sur la clef de rpartition des cotisations entre l'Etat (2/3 des
cotisations) et les buralistes (1/3 des cotisations), qualifie d'excessivement
favorable aux buralistes, il convient nos yeux d'agir avec la plus grande
prudence afin de ne pas dsquilibrer le rgime.
La Cour fait valoir que les deux premiers contrats d'avenir auraient
t l'origine d'effets d'aubaine massifs, expression qui ne parat pas
approprie.
L'effet d'aubaine traduit habituellement le comportement d'un acteur
conomique qui fait l'option de s'inscrire dans un dispositif d'aide pour
raliser une action qu'il aurait de toute faon ralise. Au cas d'espce,
l'action de vendre du tabac dans un systme monopolistique relve davantage
d'une logique de demande du consommateur que d'offre du buraliste ; hormis
l'aide la scurit qui prexistait aux contrats d'avenir, les principales aides
- RC et RA - n'taient conditionnes aucune option particulire de la part
d'un buraliste donn et ne dpendaient que du niveau de son chiffre
d'affaires, de sorte que ces aides ne peuvent tre considres comme

Cour des comptes

gnratrices d'un effet d'aubaine l'installation, au dveloppement du chiffre
d'affaires ou tout autre comportement des buralistes. Il semblerait donc
plus juste de parler de ciblage insuffisant des dispositifs, constat qui nous
semble devoir tre nuanc ds lors qu'il est admis que ces contrats
comportaient effectivement des aides cibles et des aides universelles, ces
dernires, par dfinition, profitant galement aux buralistes en difficult.
3. La Cour note dans sa conclusion que la collectivit a consenti un
effort budgtaire sans aucun rapport avec ce qu'aurait exig le traitement
individualis des seuls dbitants effectivement et significativement affects
par la baisse des volumes du tabac . Indpendamment du fait que les
contrats ne se limitent pas aux seuls dbitants en difficult, cette apprciation
mrite d'tre nuance. En effet, sur la priode 2004-2011, le contrat a
reprsent un cot budgtaire de 1,2 Md. La recette fiscale encaisse sur la
priode, droit de consommation et taxe sur la valeur ajoute, s'est leve
98,5 Md. Le ratio entre la charge budgtaire des deux premiers contrats et
le produit fiscal s'est tabli en moyenne 1,2 %. En 2010, ce ratio tait de
0,9 % et de 0,8 % en 2011.
La Cour conteste la prennisation des contrats d'avenir au motif que
les causes ayant initialement motiv le premier contrat d'avenir auraient
disparu, la croissance en valeur du march ayant djou les anticipations
pessimistes qui avaient prsid la signature du premier contrat. Il est
donn acte la Cour de l'apprciation qu'elle porte a posteriori sur
l'volution du march qui, il est vrai, est pass de 14,5 Md en 2002
17,7 Md en 2011, pour approcher 18 Md en 2012. Pour autant, le march
du tabac reste sous l'emprise d'une forte hypothque qui dcoule de la
ncessaire politique de sant publique visant rduire la prvalence
tabagique. Sur la base d'une consommation individuelle inchange par
fumeur et sans mme prendre en compte l'effet d'viction cr par les achats
transfrontaliers, la rduction d'un tiers du nombre des fumeurs ncessiterait
une hausse des prix de 50 % pour conserver sa valeur au march.
Les donnes les plus rcentes font apparatre une inflexion la baisse
de la croissance de la valeur du march et il ne faut pas exclure que cette
dernire soit amene culminer dans les prochaines annes, voire
rgresser.
Le fait que le premier contrat d'avenir ait mobilis principalement des
aides d'origine budgtaire peut s'expliquer par l'urgence qui a entour sa
mise en place. Le suivi attentif, tant par la direction du budget que par la
direction gnrale des douanes et droits indirects, de l'volution du march
et des effets des mesures inscrites dans les contrats d'avenir a conduit
prcisment ce que les soutiens budgtaires soient progressivement mis en
extinction dans le cadre du troisime contrat d'avenir. Cette volution a t
rendue possible moyennant une hausse progressive du taux de remise nette,
qui passera de 6 % en 2008 6,9 % en 2017, s'approchant ainsi du taux de
7 % concd pour les cigares et cigarillos.

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Toutefois, il n'apparat pas justifi d'assimiler le revenu d'activit que
reprsente la remise nette une aide de l'Etat alors que ce n'est que la
rmunration d'un travail dans le cadre des prix administrs. De la mme
manire, considrer que toute augmentation du taux de la remise nette des
buralistes constitue une privation de recette pour l'Etat ( conclusions et
recommandations ) doit tre nuanc car il convient de rappeler, d'une part,
que la part prleve par l'Etat, qui atteint plus de 80 % du prix de vente au
public de chaque paquet de cigarettes n'a pas t rduite et, d'autre part, que
la hausse du taux de la remise nette prvue par le troisime contrat d'avenir
ne rsulte ce stade que de la baisse de la part revenant aux fabricants. La
suppression programme des aides budgtaires rejoint par ailleurs la
proccupation exprime avec vigueur par la profession lors de l'laboration
du troisime contrat, tenant ce que les buralistes vivent de leur travail et
non de subventions.
D'une dure de quatre ans pour les deux premiers et de cinq ans pour
le troisime, les contrats d'avenir apparaissent ainsi d'une dure adapte
pour constituer le gage d'une stabilit minimale dans un environnement
marqu par de nombreux et frquents alas conomiques et rglementaires.
Ils procurent la visibilit ncessaire tant l'Etat pour conduire son action
dans la dure, qu'aux buralistes pour investir et entreprendre. Nous
souscrivons bien videmment sans rserve la proccupation de la Cour
visant ce que la mise en uvre du troisime contrat donne lieu un suivi
continu et une valuation rgulire pour, au besoin, rechercher avec la
profession les voies et moyens d'une volution de ces dispositifs.

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RPONSE DU PRSIDENT LA CONFDRATION DES BURALISTES

La lecture du projet dinsertion relatif au soutien de lEtat aux
dbitants de tabac amne dabord la Confdration apporter diffrentes
prcisions sur :
- linexactitude de certains points mentionns par la Cour,
- les conditions dans lesquelles les contrats davenir successifs ont t
signs,
- les volets, pourtant importants de ces contrats, qui nont pas t mis
en uvre de manire aboutie.
La lecture de ce projet dinsertion conduit ensuite la Confdration
souligner la ncessit de mettre le contrat davenir en cours au service dune
vritable politique de proximit.
Quil nous soit permis toutefois une observation prliminaire,
rejoignant dailleurs en cela la prsentation faite par la Cour.
La Confdration tient souligner le statut tout fait particulier du
dbitant de tabac qui est certes un commerant de proximit, mais aussi, au
titre de son activit tabac, un prpos de ladministration des douanes
soumis des contraintes et des rgles trs particulires, la fois pour
accder ce statut et pour exercer la mission qui lui est confie par lEtat.
Car cest lEtat et lui seul qui confie au buraliste le soin dexercer en
son nom le monopole de la vente du tabac sur le territoire national.
Ce lien particulier avec lEtat prsente au moins deux consquences
fortes :
- lexistence du rseau des buralistes scurise la commercialisation du
produit particulier quest le tabac et permet den contrler strictement la
distribution dans les conditions imposes par la loi ;
- il nest pas illogique que, lorsque lEtat bouleverse les quilibres du
march par des hausses importantes de la fiscalit applique au tabac, il se
proccupe du sort des buralistes dont une part importante du chiffre
daffaires est encore aujourdhui lie au tabac, en dpit des efforts de
diversification entrepris.
I. Des inexactitudes dans le rapport
Nous avons relev plusieurs points inexacts, et parmi eux, une erreur
de fond.
1) Nous contestons le titre mme du rapport car lexpression aides
injustifies nous apparat choquante. En effet, en dpit des aides mises en
uvre dans le cadre des contrats davenir successifs, le soutien de lEtat na

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pas empch la fermeture de 6 000 dbits de tabac et des emplois associs
entre 2002 et 2012.
2) Le chiffre de 2,6 Md avanc dans le rapport est incorrect : les
aides de lEtat ont reprsent 150 M par an sur les huit dernires annes,
soit 1,2 Md.
3) Il est incorrect de nommer aides traditionnelles des lments
structurellement attachs au statut des buralistes et au rgime conomique et
fiscal du tabac depuis 1963. Cela constitue, notre sens, une erreur de fond.
De par leur statut de prpos de ladministration, les buralistes paient
chaque anne, sur la base du chiffre daffaires tabac ralis, un droit de
licence et une cotisation un rgime de retraite spcifique que lEtat abonde
galement. Le rgime a t qualifi par la Cour de Cassation de rgime qui
sanalyse en un rgime de retraite autonome et constitue un rgime de base
au sens du code de la scurit sociale (Cass. 2
me
Civ, 20 juin 2007). La
rforme de 2005 visait assurer la viabilit du rgime en prvoyant
notamment la minoration des pensions, avec une sous-indexation dun point
en de de linflation de la valeur de service du point.
Il convient galement de souligner que ni les remises compensatoires,
ni les remises additionnelles ne sont assujetties cotisation RAVGDT, ce qui
lse fortement les buralistes ayant perdu du chiffre daffaires tabac (et
percevant ce titre des remises compensatoires), en termes dacquisition de
points.
La subvention scurit cre en 1994 a permis au rseau de squiper
et de se protger face la multiplication des vols, agressions, braquages
main arme dont il est la cible chaque hausse de prix du tabac (plus de
3 500 sinistres en 2012 dont 1 000 agressions). Il convient de noter quelle a
toujours vis protger le produit tabac, dont la valeur est essentiellement
fiscale, et dont les fournisseurs restent propritaires jusqu sa vente au
dtail (article 570-I du CGI : Tout fournisseur est tenu de conserver la
proprit des tabacs depuis leur entre ou leur fabrication en France jusqu
leur vente au dtail aprs consignation chez le dbitant , ce qui nexonre
pas le dbitant de devoir sassurer contre le risque de vols portant sur le
produit tabac.)
Enfin, le complment de remise est un lment de la rmunration de
base des buralistes, aprs paiement du droit de licence et de la cotisation au
rgime de retraite. Il fait partie intgrante de la rmunration du buraliste.
4) Nous tenons prciser que les aides financires des contrats
davenir ont t rvises ds le deuxime contrat avec une modification et
une diminution de la remise additionnelle, ds 2008. Par ailleurs, notre
souhait de ciblage des cantons les plus en difficult (au lieu des
dpartements) pour le versement le plus ajust possible de la remise
compensatoire et de lindemnit de fin dactivit, na pas pu tre mis en place

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par la Direction des Douanes pour des raisons techniques. Ceci, malgr les
demandes rptes de la Confdration.
5) De plus, les dbitants ne peuvent exercer leurs activits et celle du
commerce annexe quen nom propre ou en SNC, avec la responsabilit
indfinie et solidaire sur leurs propres deniers et leurs biens ; Rappelons que
les dispositifs EIRL et insaisissabilit ne sont pas ouverts aux dbitants
exerant en SNC. Les grants sont tenus dexploiter personnellement et
directement leur dbit, avec des facults de supplance et de remplacement
trs encadres, avec limpossibilit de toute participation croise deux
dbits ou plus, et la ncessit dtre pleinement et entirement propritaire
du fonds de commerce annex.
6) Concernant les contrles lis aux obligations des buralistes, il est
mentionn dans le rapport, 3 432 contrles ayant donn lieu sanction de
2000 2011, mais il nest pas prcis le nombre total de contrles effectus.
7) Le rapport ne contient aucun lment dtude prcis sur la
situation actuelle (marge brute, rsultat net) des buralistes les plus en
difficult, et notamment ceux ayant bnfici de la remise compensatoire,
pourtant facilement identifiables.
8) Enfin, la plupart des mesures des contrats davenir sont entres
dans le droit positif au travers de diffrents dcrets et arrts publis au
Journal Officiel.
II. Le contexte de la signature des contrats davenir
Les trois contrats davenir successifs ont t ngocis par la
Confdration des buralistes avec les gouvernements en place, sur la base de
rapports parlementaires et sous tutelle de la direction gnrale des douanes
et droits indirects.
1) Le 1
er
contrat : 2004-2007
Lorsque lEtat a dcid daugmenter la fiscalit tabac en 2003 et
2004, limpact au niveau des ventes a t trs fort puisquen octobre 2003,
les ventes ont immdiatement chut de plus de 20 %, provoquant une brusque
dstabilisation de lactivit.
Le 1er contrat davenir a t lanc par le Premier ministre, Jean-
Pierre Raffarin, ds la mi-novembre 2003, et comportait trois volets : la
viabilit et le dveloppement conomique des entreprises ; la scurit des
dbitants de tabac et de leurs tablissements ainsi que la lutte contre les
trafics et une initiative franaise au niveau europen portant notamment
sur la convergence des prix du tabac et sur les achats transfrontaliers .
Le premier contrat a t sign par Alain Lambert, ministre dlgu au
budget, et par Renaud Dutreil, secrtaire dEtat aux PME, le 18 dcembre
2003.

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Deux parlementaires (Yves Bur et Lionel Luca) ont t missionns par
le Premier ministre pour faire tat de la situation du rseau, ds janvier
2004. Les deux auteurs du rapport, remis en juillet 2004, recommandaient,
pour l'avenir des buralistes, un renforcement du rle de ces derniers en
matire de service public (notamment en zone rurale), ainsi que des
possibilits de partenariats avec les collectivits locales ou les entreprises de
services publics. Ils appelaient galement la poursuite de la diversification
commerciale, une harmonisation l'chelle europenne et une activit
mieux scurise au niveau national. Yves Bur prcisera alors - lpoque,
comme il convient de le prciser - dans le cadre dune interview dans le
Losange n 235 de fvrier 2004: jai t lun des tout premiers rappeler
au gouvernement que les buralistes ne devaient pas tre les victimes de la
lutte contre le tabagisme. Il est vraiment dommage que lon nait pas pu
anticiper les mesures ncessaires . Le projet de contrat davenir que
ngociait la Confdration avec le gouvernement constituait dj un texte
fort quil fallait encore amnager et amliorer , devait complter Lionel
Luca.
2) Le 2
me
contrat : 2008-2011
En 2006, la chute des livraisons de cigarettes en tait moins 30 %
compar au volume ralis en 2002, lcart de prix avec nos voisins
europens tant rest stable, et alors que lvaluation de
lapprovisionnement sur les marchs parallles sest porte 20 % du
march officiel, ds 2006 (OFDT - Tendances n 44 : Contrebande et
ventes de tabac 199-2004 novembre 2005 et actualisation en mai 2006). La
chute de frquentation induite par la diminution des achats officiels a
provoqu une rosion de lensemble des activits des buralistes. Et lors du
Congrs national des buralistes, en octobre 2006, Renaud Dutreil a assur
que le contrat devait tre amlior .
Le rapport du dput Richard Malli servira de base aux ngociations
sur le prolongement du contrat et aboutira la signature ( la veille de
linterdiction de fumer dans les lieux accueillant du public), le 21 dcembre
2006, du deuxime contrat davenir par Jean-Franois Cop, alors ministre
dlgu au budget et Renaud Dutreil, ministre des PME.
3) Le 3
me
contrat : 2012-2016
Le troisime contrat davenir, actuellement en cours, vise clairement
cibler les aides vers les buralistes les plus touchs.
Sign le 23 septembre 2011 en Congrs des buralistes par Valrie
Pcresse, ministre du Budget, qui prcisera concernant le rseau que le
constat globalement positif sur les contrats davenir prcdents ne doit pas
masquer les situations difficiles auxquelles certains buralistes sont
confronts, notamment dans les zones frontalires. Et le souci de lEtat, cest
bien de renforcer son soutien ceux qui doivent affronter ces difficults . Et
sur la politique de hausse de prix : les hausses ne doivent pas remettre en

Cour des comptes

pril lexistence des buralistes. Sans quoi cest la lutte contre le tabagisme
qui finira par en ptir.
Le prsident de la Rpublique, Nicolas Sarkozy, confirmera ce point
dans le cadre dune visite dans un bar-tabac au printemps 2012 : "Le contrat
d'avenir devrait vous aider jouer pleinement votre rle de lien social et de
service public, particulirement dans les zones rurales. Il faut acclrer
l'implantation de relais postaux et de la presse dans les petits dbits ruraux"
[] il faut tenir compte de l'existence d'un march parallle que je situe
20 % .
III. Lchec du volet diversification des contrats
Outre le volet sur les aides, chaque contrat comportait une partie
significative consacre lvolution du rseau, la ncessaire
diversification des activits des buralistes, notamment en termes de nouvelles
missions de service public. Sur ce plan, les rsultats sont faibles, voire
inexistants.
1) Dveloppement des activits commerciales dans le 1er contrat
Que ce soit limplication prioritaire des buralistes dans le rseau des
Points Poste, limplantation de bornes Internet, le renforcement du rle du
guichet dintrt public, ce volet du premier contrat davenir na toujours
pas abouti, dix ans aprs.
2) Dploiement des services publics de proximit dans le 2me
contrat
LEtat sengageait largir la dmatrialisation des timbres
amendes aux valeurs fiscales dont doivent sacquitter les administrs : ce
point tait trs attendu par le rseau.
Pour faire suite aux demandes de la profession exprimes pendant
cinq annes, le systme est en passe dvoluer, seulement maintenant, afin
dtre plus rapide et plus accessible aux buralistes (notamment sur de plus
petits matriels). Tout cela doit tre encadr par une convention tripartite
entre la Direction Gnrale des Finances Publiques, lAgence Nationale de
Traitement Automatis des Infractions et la Confdration des buralistes, qui
nest toujours pas finalise.
De mme, aucune nouvelle valeur fiscale na t inclue au dispositif
existant chez 14 000 buralistes agrs PVA (Point de Vente Agr pour
lencaissement des amendes dmatrialises).
Le rseau des buralistes dispose cependant des outils ncessaires -
financs leur charge - pour envisager la reconnaissance du client, le
paiement ou la facturation dun service administratif. Mais il ny a jamais eu
limpulsion ncessaire des pouvoirs publics pour largir la
dmatrialisation .

Cour des comptes

Une exprimentation a t mene avec SNCF-TER afin de proposer
aux buralistes de devenir dpositaires de billets TER. Deux protocoles
daccord ont t signs par la Confdration des buralistes et la Direction
TER-Proximits le 11 octobre 2007 et le 30 avril 2009. A fin 2011, seulement
50 buralistes taient rfrencs comme dpositaires de billets TER sur
lensemble du territoire. L encore, sans quil y ait eu dimpulsion
volontariste de la part de la SNCF, ni des pouvoirs publics.
3) La diversification des activits du 3
me
contrat
LEtat favorise lmergence de nouvelles pistes de diversification
des activits par les buralistes, et veille privilgier les partenariats avec ce
rseau, notamment dans le domaine des services publics. [] Dans ce cadre,
deux chefs de projet reprsentant respectivement lEtat et la profession sont
chargs dassurer une veille sur lvolution des projets de diversification .
A lissue de deux rendez-vous avec la direction gnrale de la
modernisation de lEtat, il semblerait quune tude ait t mene
aboutissant la conclusion quil nexistait pas, pour lheure, de projet de
modernisation qui pourrait inclure le rseau des buralistes. Il a t propos
une exprimentation de six mois baptise buralistes infos services
publics , actuellement en cours auprs de six buralistes ruraux. Un
ordinateur a t mis disposition par lAdministration aux clients des
buralistes pour les informer de laccs aux dmarches administratives sur
Internet et leur mettre disposition des brochures dinformation de Ple
Emploi, la CAF, la CNAV, la CPAM, etc. Bien entendu, les buralistes ne
peroivent pas de rmunration supplmentaire dans cette dmarche.
4) Des blocages que les pouvoirs publics nont su lever
Les principales activits des buralistes (tabac, presse, jeux) sont
rmunres par des faibles commissions imposes et ncessitent une gestion
au plus prs par rapport aux engagements financiers. Il est difficile de
mobiliser la trsorerie supplmentaire ncessaire tout investissement sur
une nouvelle activit.
Dans un contexte mdiatique difficile rpercutant rgulirement
lannonce de mesures anti-tabagiques, les banques sont particulirement
prudentes lorsquun buraliste prsente un projet de modernisation ou une
demande de financement pour dvelopper une nouvelle activit ; le tabac
tant toujours considr tort ou raison comme le principal moteur de
lactivit du point de vente.
Toute activit de diversification implique une dspcialisation du bail
commercial, dans lequel sont dfinies les activits autorises . Pour
pouvoir tre exerce, la nouvelle activit ncessite laccord du bailleur qui
peut lgitimement exiger une hausse sensible du loyer.
Un problme dapprovisionnement : le rseau - et particulirement les
buralistes ruraux - peine tre livr dans les mmes conditions. Dpositaires

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de presse ou courtiers de la FDJ se dplacent de moins en moins en zone
rurale. Les trsoreries et les bureaux de Poste ne livrent pas les produits en
point de vente (timbres amendes et fiscaux, timbres-poste et produits
postaux).
Outre les lments mentionns ci-dessus et lattitude de plus en plus
rserve des banques, il est particulirement difficile dinvestir dans la
diversification, lheure o la Directive europenne contre le tabagisme, en
cours de rvision, prpare la mise en place des paquets gnriques. De
mme, la ministre de la sant voque la perspective de la suppression des
linaires , ce qui hypothque tous projets de ramnagement et
dinvestissement.
IV. Un contrat davenir au service dune vraie politique de proximit
Le rseau des buralistes existe au travers de lorganisation de la
distribution du tabac par lEtat, qui lui confie la vente de ce dernier, en vertu
dun contrat de grance. Pour autant, les buralistes ne sont pas responsables
des dcisions prises par les diffrents gouvernements propos du tabac.
Mais les buralistes sont des femmes et des hommes responsables qui
adhrent, comme tout citoyen, la politique de sant publique. Ce sont de
petits entrepreneurs dont les intrts ne sauraient tre systmatiquement et
caricaturalement confondus avec dautres intervenants du march du tabac.
1) Une proximit laquelle les Franais sont attachs
Le rseau des 27 000 buralistes a collect 109 milliards de fiscalit
sur la priode tudie dans le rapport (2004-2011). Il est un relais de
proximit dans les quartiers des villes et dans nos villages et apporte des
produits et services trs varis la population franaise (le rseau accueille
10 millions de clients par jour). Cest dans ce rseau que de nouveaux modes
de consommation sont mis en uvre (passage leuro, dmatrialisation en
tlphonie mobile et timbres amendes, et bientt paiement sans contact).
Un buraliste est ouvert six ou sept jours sur sept, en moyenne douze
heures par jour. Il propose des services divers, varis et utiles : presse, bar,
brasserie, tlphonie mobile, transfert dargent, montique, timbres amendes
et fiscaux, jeux de hasard, paris hippiques, timbres-poste, Relais Poste,
retrait dargent, librairie, papeterie, cadeaux, relais-colis, alimentation,
articles de dpannage divers et varis, station-service, fleuriste, traiteur, etc.
Le rseau des buralistes est au cur des enjeux dune politique
damnagement du territoire parce quil est prsent partout, au cur de nos
villes, dans les quartiers difficiles comme dans les zones rurales.
Un contrat davenir est la meilleure garantie du maintien dun
maillage de proximit, utile tous les Franais, notamment les plus
dfavoriss.

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2) Buralistes et sant publique : un rle insuffisamment exploit
Par sa nature de prpos de ladministration et en vertu du contrat de
grance, les buralistes contribuent garantir la matrise de la distribution du
tabac par lEtat et prennent part ainsi la lutte contre le tabagisme.
Le buraliste est dailleurs tenu cet gard de faire preuve de
responsabilit sociale en refusant de vendre du tabac (loi n 2009-879 du
21 juillet 2009, article 98) ou des jeux (dcret 2007-728 du 7 mai 2007) des
mineurs de moins de 18 ans qui, trs souvent, demandent des adultes
dacheter les produits pour eux ou bien finissent par sapprovisionner dans
la rue.
Le rseau a galement propos, de multiples reprises, de contribuer
davantage encore la politique de sant publique en relayant des campagnes
dinformation auprs de ses clients fumeurs ou en distribuant des substituts
nicotiniques, propositions ce jour restes sans suites.
Un contrat davenir encadre le rseau de distribution du tabac, il est
un lment cl pour conduire une politique anti-tabagique, compltement
matrise.
3) Des menaces et des difficults quil faut ncessairement prendre
en compte
- La concurrence dloyale des marchs parallles
Reconnu par tous les intervenants sur le march du tabac - lEtat en
premier lieu - lapprovisionnement hors rseau officiel reprsente 20 % du
march officiel, en moyenne, depuis 2004. Les fortes hausses de prix de 2003
et 2004 ont amen les Franais acheter du tabac ailleurs que chez les
buralistes : aux frontires, dans des rseaux organiss ou sur Internet. Ce
phnomne na fait que saccrotre depuis.
Cest un phnomne dsormais durablement install dans les
habitudes de consommation et, de ce fait, il est impossible de connatre les
vritables chiffres du tabagisme en France et donc de mesurer lefficacit des
politiques de sant publique en matire de lutte contre le tabac. Les enqutes
de lINPES ne prennent pas en compte lapprovisionnement des fumeurs qui
se dclarent lors de lenqute baromtre sant .
Cette concurrence dloyale remet donc en question les contraintes
imposes aux buralistes, relatives au monopole dEtat : les marchs
parallles sont une brche ouverte dans la politique de lutte contre le
tabagisme.
Le contrat davenir est la preuve que lEtat souhaite contenir le
march par un maillage troit du territoire.

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- Linscurit
Malheureusement bien connue des rseaux de commerants de
proximit, laugmentation de linscurit npargne pas les buralistes qui en
ressentent les effets chaque hausse de prix. Le produit tabac est convoit,
facile revendre sur les marchs de contrebande et suscite ainsi lintrt des
malfaiteurs qui nhsitent pas entreprendre des actes violents envers les
grants des dbits de tabac.
Le contrat davenir marque la volont de lEtat de protger un rseau
de proximit utile.
- La gestion
Les multi-activits et services proposs par les buralistes ncessitent
une gestion minutieuse avec des niveaux de chiffre daffaires qui peuvent
paratre trs importants aux non-initis. Car les produits principaux (tabac,
presse, jeux) sont commissionns, avec prix dachat et de vente fixes. Ainsi,
90 % du chiffre daffaires dun buraliste, tous produits confondus, est
constitu par des activits commissionnes. De plus, la part des rglements
concernant les produits du tabac par carte bancaire est passe de moins de
10% en 2002 plus de 50 % en 2012 : il faut donc imputer sur les marges
brutes environ 0,6 % pour le taux de commission CB prlev par la banque.
Selon le Centre de Gestion agr des buralistes, le rsultat net moyen
des tabacs-presse a volu de + 6 % entre 2003 et 2009, soit moins d1 %
par an, hors inflation. Le rsultat net moyen des bars-tabac sest croul de
13 % sur la mme priode.
Par consquent, la remise en cause du systme de rmunration tabac
bousculerait lquilibre conomique dj fragile des points de vente. Cela
aurait invitablement un effet aggravant vis--vis de la confiance, dj
dgrade, du systme bancaire et des repreneurs ventuels.
Comme son nom lindique, le contrat davenir doit continuer tre la
traduction officielle de la volont de lEtat de garantir lexistence dun
rseau de proximit, au plus prs des services quotidiens des Franais, tout
en sassurant de la matrise exclusive de la vente rglemente du produit
tabac.

Cour des comptes

2
Le plan daide la presse crite
2009-2011 : une occasion de rforme
manque

_____________________
PRESENTATION
____________________
Si les premires mesures daide la presse crite remontent la
Rvolution franaise, ltat a progressivement accru et largi depuis
1980 sa politique de soutien financier ce secteur confront des
difficults conomiques rcurrentes. Cette volution explique la diversit
et la complexit des formes daides (aides budgtaires directes et mesures
fiscales) et le cot lev de cette politique publique qui na pas
dquivalent dans les autres pays membres de lOCDE.
Une nouvelle tape est intervenue avec la convocation des tats
gnraux de la presse crite, ouverts par le Prsident de la Rpublique le
2 octobre 2008. Ils se sont conclus par la remise, en janvier 2009, dun
Livre vert contenant prs de 90 recommandations. Le Prsident de la
Rpublique a annonc, cette occasion, un plan daide la presse crite
pour la priode 2009-2011 sappuyant sur des crdits en trs forte
hausse.
Sa mise en uvre a incomb la direction gnrale des mdias et
des industries culturelles du ministre de la culture et de la
communication, celle-ci sappuyant, pour lattribution des aides, sur un
certain nombre de commissions paritaires o sigent des reprsentants de
la presse crite et des reprsentants de ltat.
Ltat des lieux que la Cour a ralis au terme de ce plan triennal
vise apprcier lefficacit et lefficience de cette politique publique. Il
fait ressortir, dune part, que ce plan a aid le secteur faire face
laggravation soudaine de sa situation conomique et, dautre part, que
les mesures structurelles mises en uvre nont pas eu les effets
escompts.

Cour des comptes

La Cour tire de ces constats la conclusion quil est urgent de
conduire une rforme structurelle de la politique daide la presse crite
selon trois orientations : mener bien la rforme du pilotage et de la
gouvernance engage en 2012, matriser le cot budgtaire de cette
politique et clarifier la stratgie dintervention de ltat.

Le secteur de la presse crite
En 2009, premire anne du plan daides, le secteur de la presse crite
ditait 5 000 publications pur un chiffre daffaires de 9.6 Md (presse
diteur) et des effectifs de 80 800 salaris, dont 37 307 journalistes
professionnels, soit un chiffre daffaires par salari de 118 812 .
Il fait gnralement lobjet dune analyse par famille de presse qui
distingue :
- la presse nationale dinformation politique et gnrale, avec une
subdivision entre les quotidiens et les autres publications ;
- la presse locale et rgionale dinformation politique et gnrale,
avec la mme subdivision ;
- la presse dinformation spcialise grand public, qui comprend
lessentiel des magazines (maison et dcoration, sport, presse
fminine et masculine, science et technique, culture, etc.) ;
- la presse dinformation spcialise technique et professionnelle ;
- la presse gratuite dannonces ;
- la presse gratuite dinformation.
Limportance de ces familles en 2011, au regard de leur chiffre
daffaires, est retrace dans le graphique suivant :

Source : Cour des comptes d'aprs "les chiffres cls de la presse crite en
2011" ministre de la culture et de la communication

Cour des comptes
LE PLAN DAIDE A LA PRESSE ECRITE 2009-2011 623
I - Une rponse principalement conjoncturelle
une crise structurelle
Le plan daide 2009-2011 a conduit un doublement des dpenses
du ministre de la culture et de la communication en faveur du secteur de
la presse crite. Dict par lurgence, ce plan na pas obtenu les effets
escompts, ni permis de corriger les faiblesses de la politique daide la
presse qui se caractrise par un systme de guichet au service
dobjectifs multiples.
A - Une mobilisation importante de moyens sans
valuation pralable
Le plan triennal a comport une dizaine dactions prioritaires.
1 - Un plan lanc selon une dmarche peu cohrente
La plupart des mesures retenues, de nature financire, se sont
traduites par la cration ou le renforcement daides sur crdits budgtaires
ou sous la forme de dpenses fiscales. Elles ont t compltes par
quelques mesures de nature juridique prvoyant, notamment, la cration
dinstances ou la dfinition de droits dauteur des journalistes.
Un premier ensemble de mesures a rpondu des objectifs de long
terme identifis lors des tats gnraux. Il a, en particulier, eu pour
ambitions daider le secteur dfinir le cadre de dveloppement
numrique de la presse, conqurir de nouveaux publics et surmonter
ses handicaps en matire de distribution et dimpression. Un second
ensemble de mesures a poursuivi des objectifs de nature conjoncturelle.
En raison de lurgence lie laggravation de la situation
conomique du secteur en 2008, les pouvoirs publics ont conu et lanc le
plan daide selon un schma atypique et peu cohrent, en se fondant sur
les orientations gnrales issues des tats gnraux. Ils ne disposaient
toutefois pas dun diagnostic pralable, de nature plus oprationnelle, qui
aurait permis didentifier les formes de soutien les plus efficaces.
En outre, aucune disposition tendant amliorer la conduite de
cette politique publique na t prvue, alors que cette question avait
constitu, sous lintitul repenser la gouvernance des aides publiques
autour dune rflexion prospective , lun des huit chantiers identifis par
les tats gnraux.

Cour des comptes

Ces aspects essentiels de toute rforme de politique publique nont
t pris en compte quen dcembre 2009 lorsque la mission de
linspection gnrale des finances, conduite par MM. Bruno Mettling et
David Lubek, a pos un premier diagnostic de limpact socio-conomique
des aides existantes, puis en septembre 2010 avec le rapport de M. Aldo
Cardoso sur la gouvernance des aides la presse. Ces analyses ont t
suivies, en janvier 2011, de linstallation dune instance de concertation
professionnelle charge de dfinir les modalits dune rforme de la
gouvernance des aides la presse.
Le processus na abouti quau printemps 2012, alors que le plan triennal
tait achev, avec la parution du dcret du 12 avril 2012 relatif la
rforme des aides la presse et au fonds stratgique pour le
dveloppement de la presse.
2 - Des moyens budgtaires en trs forte augmentation
Le financement du plan de soutien a t assur par la mise en place
de moyens nouveaux, sans redploiement de crdits provenant des
dispositifs qui auraient t jugs les moins efficaces.
Les principales catgories daides la presse crite
Les aides directes sont imputes sur deux programmes budgtaires :
- le programme 180 Presse , gr par le ministre de la culture et
de la communication, qui se dcompose en trois actions : les aides
la diffusion, les aides au pluralisme et les aides la modernisation,
chacune se dcomposant en sous-actions. En 2009, les dpenses
ralises au titre des quatorze mesures concernes se sont leves
324,3 M ;
- le programme 134 Dveloppement des entreprises et des
services , gr par le ministre charg de lconomie. En 2009,
159 M ont t consacrs au financement dune partie de laide au
transport postal, lautre partie relevant du programme 180.

Les aides indirectes prennent la forme de mesures fiscales ad hoc. Ce
sont :
- trois dispositifs concernant les impts dtat, pour un cot en
dpenses fiscales estim 181 M en 2011 et 266 M en 2012, le
principal tant le taux super rduit de TVA 2,1 %
357
; les deux

357
Le cot budgtaire du taux de TVA 2,1 % correspond, dans les documents
budgtaires, au manque gagner pour ltat par rapport une imposition au taux
rduit (5,5 % jusquau 1
er
janvier 2012). Une prsentation plus exacte du cot de cette

Cour des comptes
autres sont la dduction spciale prvue en faveur des entreprises
de presse qui bnficie 76 entreprises de presse et la rduction
dimpt pour souscription au capital des socits de presse qui
bnficie 50 entreprises ayant un cot marginal ;

- en revanche, lexonration dune fraction du revenu reprsentative
d'une allocation pour frais d'emploi dans la limite de 7 650 , qui
est accorde aux journalistes au titre de limpt sur le revenu, en
application de larticle 81 du code gnral des impts, nest pas
considr dans les documents budgtaires comme une dpense
fiscale mais comme une modalit de dtermination de limpt ;
- deux mesures concernant les impts locaux et portant sur lancienne
taxe professionnelle, devenue en 2010 la contribution conomique
territoriale (CET)
358
.

Le plan triennal sest traduit, ds 2009, par un quasi-doublement,
des crdits du programme budgtaire 180
359
, assorti dobjectifs et
dindicateurs portant sur la diffusion des titres aids, le dveloppement du
portage de la presse, le soutien aux titres de la presse dinformation
politique et gnrale et limpact des aides linvestissement.

Evolution des crdits ouverts et des dpenses
du programme 180 Presse (hors AFP) de 2008 2012
(en crdits de paiement)
En millions deuros

mesure impliquerait de mesurer le manque gagner par rapport au taux normal de
TVA 19,6 % ; celui-ci serait alors de lordre de 1 Md.
358
Pour la principale mesure, lexonration de contribution conomique territoriale
(CET) en faveur des entreprises de presse, mesure trs ancienne, les services de ltat
ne disposent daucune information sur les bases qui auraient pu tre imposes et ne
sont donc pas en mesure dvaluer annuellement son cot. Une estimation ancienne,
antrieure 2009, faisait toutefois tat dun cot de lordre de 200 M.
359
Hors crdits relatifs aux abonnements souscrits par les administrations auprs de
lAgence France Presse (AFP) qui constituent laction n 1 de ce programme.

Cour des comptes

170,1
318,1
304,1
272,8
164,6
324,3
329,1
298,1
329,6
2008 2009 2010 2011 2012
Dotation budgtaire (LFI + LFR) Excution budgtaire

Source : Cour des comptes daprs les documents budgtaires

Alors que 170 M avaient t ouverts en 2008, ce montant a t
port 329,6 M en 2009 par louverture de crdits supplmentaires en
loi de finances rectificative. Leur niveau, quoiquen lgre diminution en
2010 (318,1 M) et en 2011 (304,1 M), sest toujours situ au-dessus de
300 M.
Les dpenses constates ont elles-mmes doubl, passant de
164,5 M en 2008, 324,3 M en 2009. Ce niveau lev de dpenses a
t maintenu par la suite, avec 329,1 M en 2010 et 298,1 M en 2011.
La trs forte hausse des financements a toutefois t circonscrite
aux crdits du programme 180, les autres financements (programme 134
et mesures fiscales) ntant pas affects par des rformes majeures.
Sur la priode 2009-2011, le plan daide sest donc traduit par plus
de 450 M de dpenses budgtaires supplmentaires. En prenant en
compte le cot de lavantage du taux de TVA 2,1 % par rapport au taux
normal de TVA 19,6 %, le total cumul des aides directes et indirectes
accordes au secteur de la presse crite sur cette mme priode peut tre
estim 5 Md.
B - Le poids dominant des mesures durgence
Alors que se tenaient les tats gnraux, le secteur de la presse
crite a d faire face, lautomne 2008, une aggravation soudaine de sa
situation conomique, lie pour lessentiel la crise financire
internationale. Ds lors, les mesures durgence ont pris le pas sur toute
autre considration.

Cour des comptes
1 - Une aggravation soudaine de la situation conomique du
secteur en 2008
Le chiffre daffaires de lensemble de la presse crite, qui slevait
en 2007 10,86 Md, a chut 9,64 Md en 2009 et 9,15 Md en 2011,
soit une baisse de prs de 16 % sur la priode 2007-2011.
Les deux principales sources de recettes, provenant des ventes et
des ressources publicitaires et petites annonces, ont connu une forte
baisse. Selon les donnes disponibles les plus rcentes, les recettes
publicitaires et des petites annonces ont t ramenes de 4,83 Md en
2007 3,58 Md en 2011, soit une baisse de prs de 26 %.
Cette situation a conduit ltat, pendant la priode 2009-2011,
orienter une partie des moyens financiers supplmentaires dgags au
titre du plan triennal vers des mesures daide de nature conjoncturelle.
Certaines ont t annonces lors de la prsentation du plan daide,
dautres postrieurement, au fur et mesure de lapparition de difficults.
Si ces mesures coteuses ont probablement soutenu le secteur de la
presse dans une priode conomique trs difficile, elles ont eu des effets
structurants trs limits.
2 - Un moratoire coteux sur les tarifs du transport postal
Lune des principales mesures durgence a concern laide au
transport de la presse par voie postale. Cette aide, verse par ltat La
Poste, compense les tarifs postaux prfrentiels accords au secteur de la
presse.
Dans le cadre daccords tripartites 2009-2015 conclus en juillet
2008, peu avant les tats gnraux, par ltat, La Poste et les
reprsentants de la presse crite, la subvention de ltat avait t
stabilise 242 M de 2009 2011, avec un objectif de diminution
jusqu un montant de 180 M en 2015. Dans le mme temps, pour
mettre fin au dficit de cette mission de service public dans les comptes
de La Poste, les reprsentants de la presse crite avaient accept une
augmentation progressive des tarifs prfrentiels.
Alors que ces mesures visaient un assainissement durable du
dispositif daide, ltat a accept, la demande des professionnels, un
moratoire dun an pour retarder la hausse des tarifs prfrentiels, tout en
prenant sa charge le manque gagner pour La Poste. Il en est rsult un
surcot budgtaire lev, proche de 24 M en 2009 et 2010 et suprieur

Cour des comptes

27 M en 2011, alors quil avait t estim seulement 10 M lors des
tats gnraux.
Laugmentation des tarifs prfrentiels prvue par les accords de
2008 tant continue sur la priode 2009-2015, la compensation du
dcalage dun an entranera une dpense budgtaire importante jusquen
2015, value, pour 2013, 32 M dans la loi de finances initiale.
Outre ce surcot, le moratoire a galement nui lobjectif
prioritaire du plan triennal : inciter les entreprises de la presse quotidienne
dvelopper le recours au portage
360
par rapport au transport postal, grce
deux actions complmentaires, la rduction du cot du portage et
laugmentation des tarifs du postage. Cette seconde mesure na pu tre
applique en 2009.
3 - Limpact limit des mesures durgence en faveur du rseau de
distribution de la presse
a) Les mesures en faveur de Presstalis
Des mesures durgence ont concern le premier niveau de
distribution, les messageries de presse, prestataires chargs par les
diteurs dacheminer la presse crite vers les points de vente
361
.
Une aide en forte augmentation
Depuis la loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de
groupage et de distribution des journaux et publications priodiques, dite
loi Bichet , dans un souci de favoriser le pluralisme de la presse,
lacheminement de la presse crite repose sur un principe de
mutualisation des cots entre diteurs.
Le cot de la distribution de la presse quotidienne tant plus lev
que celui de la presse magazine , la messagerie Presstalis
362
, qui assure
la distribution des deux types de presse
363
, applique un systme de

360
Ce mode de diffusion se distingue du transport et de la distribution de la presse par
la voie postale. Sils relvent tous deux de la vente par abonnement, lacheminement
de la presse est ralis dans un cas par des vendeurs-colporteurs ou des porteurs de
presse, dans lautre par le rseau de La Poste. Le portage prsente un intrt
particulier pour la presse quotidienne en raison dun cot gnralement moindre et de
meilleurs dlais dacheminement.
361
Dans la chane de distribution de la presse crite, les dpts de presse constituent le
deuxime niveau et les points de vente le troisime niveau.
362
Jusquen 2009, Nouvelles messageries de la presse parisienne.
363
Lautre messagerie de presse, les Messageries lyonnaises de presse (MLP),
nassure pas lacheminement de la presse quotidienne.

Cour des comptes
solidarit en vertu duquel les tarifs de la distribution de la presse
magazine couvrent une partie des surcots du transport de la presse
quotidienne.
Ce systme ne suffisant pas quilibrer les comptes de Presstalis,
un dcret du 25 avril 2002 a institu une aide de ltat la distribution de
la presse quotidienne nationale dinformation politique et gnrale,
initialement prvue pour trois annes, puis prennise en 2004.
Bien quil sagisse dune aide directe aux quotidiens nationaux
dinformation politique et gnrale - neuf quotidiens lont reue en 2011-,
elle bnficie en fait Presstalis, ses facturations aux entreprises tant
majores chaque anne due concurrence. De ce fait mme, cette
messagerie peut tre considre comme le principal bnficiaire final de
cette aide au titre de son activit de distribution de la presse quotidienne
nationale.
Cette aide, dun niveau assez stable sur la priode 2002 2009
(autour de 12 M, avec une baisse ponctuelle 8 M en 2006 et 2007),
sest fortement accrue depuis lors.
Les graves difficults financires rencontres par Presstalis, en
partie lies une rentabilit affecte par des charges de rmunration
particulirement leves, ont conduit le ministre accrotre son aide.
Cette aide a atteint 45 M en 2010 : aux 12 M prvus en loi de
finances initiale pour 2010, se sont ajouts 33 M en cours danne
364
. En
2011 et 2012, le montant de laide a t de 18 M, ainsi quen loi de
finances initiale pour 2013.
Depuis la cration du dispositif en 2002 et jusquen 2011, ltat a
ainsi dpens 136 M. Si lon sen tient aux trois annes qui ont suivi les
tats gnraux (2009-2011), leffort a t proportionnellement trs
suprieur (74 M).
Laide de ltat dans ce domaine tait initialement conue comme
un simple appui au systme de solidarit entre diteurs de presse lorsque
celui-ci devenait insuffisant. Elle sest progressivement transforme en un
accompagnement des plans de restructuration et de modernisation du seul
intervenant du secteur pour la presse quotidienne, Presstalis, puis, en une
aide durgence afin dviter sa cessation dactivit et la crise majeure
affectant la distribution des quotidiens qui en rsulterait.
Des rsultats incertains

364
13 M en loi de finances rectificative et 20 M obtenus par des redploiements de
crdits au sein du ministre et rgulariss en loi de finances rectificative du
29 dcembre 2010.

Cour des comptes

En dpit des efforts de restructuration dj engags, Presstalis a t
place, en dcembre 2011, sous mandat par le tribunal de commerce de
Paris.
lissue de deux missions conduites par des experts, un plan de
redressement pour la priode 2012-2015 a t conclu en octobre 2012 par
Presstalis, les coopratives dditeurs de presse, actionnaires de la socit,
et ltat. Il vise un retour l'quilibre financier de lentreprise en 2015
dans un contexte de baisse structurelle du march. Il repose notamment
sur une rationalisation des plateformes logistiques et des dpts et devrait
se traduire par des diminutions deffectifs importantes (950 dparts
envisags sur un effectif de 2150 la fin 2012).
Dans ce cadre, ltat sest engag augmenter laide la
modernisation de la distribution de la presse quotidienne nationale de
15 M sur la priode 2012-2013 et mettre en place un prt au titre du
fonds pour le dveloppement conomique et social (FDES) de 20 M sur
la mme priode. Le financement repose galement sur des efforts
financiers consentis par les diteurs de presse et sur un renforcement du
mcanisme de solidarit financire entre la presse quotidienne et la presse
magazine (mcanisme de prquation portant sur les surcots
inhrents la distribution des quotidiens).
b) Les mesures en faveur des points de vente de la presse
lautre extrmit de la chane de distribution, le rseau des
distributeurs de la presse souffre de deux handicaps : un faible maillage
du territoire par rapport des pays tels que lAllemagne et le Royaume-
Uni,
365
et un niveau bas de rmunration des distributeurs. Afin de
soutenir ce secteur, ltat a institu, partir de 2004, une aide la
modernisation (informatisation, quipement mobilier) qui a bnfici de
crdits en hausse partir de 2009, les dpenses annuelles se situant autour
de 10 M.
Laggravation de la crise de la presse crite a conduit ltat
adopter deux mesures exceptionnelles particulirement coteuses :
la premire, mise en uvre la mi-2009, a bnfici
12 339 diffuseurs pour un cot trs lev de 49,8 M.
Annonce lissue des tats gnraux, cette mesure na eu
dautre objet que dapporter un secours exceptionnel face
une crise aigu ;

365
Selon les estimations, on compte un point de vente pour 2 000 habitants en France,
contre un peu plus de 1 000 au Royaume-Uni et 700 en Allemagne.

Cour des comptes
la seconde, annonce au dbut de 2011 et mise en uvre en
2012, a eu pour objet daider les diffuseurs de la rgion
parisienne dont les ressources avaient t affectes par une
grve de longue dure au sein dun dpt de la Socit Presse
Paris Services (SPPS), filiale de Presstalis. Cette mesure,
galement exceptionnelle, a concern prs de 8 000 diffuseurs
pour un cot de 12,8 M.
Au total, ltat a consacr prs de 62,6 M aux deux mesures
exceptionnelles, soit presque le double du montant consacr depuis 2005
la mesure structurelle de modernisation des points de vente (33,5 M
sur sept ans).
Ces aides appellent plusieurs critiques.
Laide exceptionnelle de 2009 a t accorde dans lattente dune
meilleure rpartition de la valeur dans la chane de distribution. Cet
objectif qui consistait rduire les cots au sein de la chane de
distribution de la presse crite - messageries de presse, dpts et points de
vente et rquilibrer la rpartition des marges en faveur de ces
derniers, ntait assorti daucune condition quant sa ralisation et na
pas t atteint.
Par ailleurs, en raison des dlais de mise au point juridique de
laide exceptionnelle de 2011, linstruction des dossiers et loctroi des
subventions nont pu intervenir quen 2012, ce qui a certainement rduit
limpact dune mesure durgence qui entendait rpondre une difficult
ponctuelle.
En labsence dune valuation de ces dispositifs, que le ministre
de la culture et de la communication a indiqu vouloir engager
prochainement, les donnes disponibles ce jour ne permettent pas
dobserver dvolution positive majeure : certes les crations ont t
suprieures aux suppressions, mais le solde positif, lev en 2007 et 2008
(respectivement 750 et 805 crations nettes), a fortement diminu depuis
lors. Il atteignait seulement 361 crations nettes en 2011
366
dont la plupart
concernaient des points de vente diffusant un nombre restreint de titres.
C - La faible efficacit des deux principales mesures
structurelles
Plusieurs mesures majeures du plan daide, notamment les aides au
portage et les aides la modernisation, ont eu pour objectif une volution

366
Donnes du conseil suprieur des messageries de presse.

Cour des comptes

structurelle du secteur de la presse crite. Si ces mesures ont produit
quelques effets positifs, ceux-ci ne paraissent pas en rapport avec les
ambitions initiales ni avec les moyens budgtaires mobiliss.
1 - Des aides au portage mal calibres
Le moratoire relatif laide au transport postal a probablement
contribu freiner le passage du postage au portage, mais des erreurs de
conception et de calibrage de laide au portage ont aussi contribu
rduire lefficacit de la mesure en 2009.
Cette aide comporte deux volets complmentaires : lun, calcul
partir du nombre dexemplaires ports au cours des annes prcdentes
(aide aux stocks), lautre, li laccroissement du nombre dexemplaires
ports pendant lanne en cours (aide aux flux).
Deux dfauts de ce dispositif sont toutefois apparus :
le calcul de laide aux flux sur la base de donnes de 2008,
antrieures ladoption du dispositif, a rduit nant son effet
incitatif ;
une place trop importante a t donne laide aux stocks par
rapport celle rserve laide aux flux
367
.
La prpondrance de laide aux stocks a profit essentiellement
aux titres qui utilisaient dj beaucoup le portage, principalement la
presse quotidienne rgionale ou dpartementale (bnficiaire de 81,9 %
de laide en 2009 et de 78,8 % en 2010). Or, lobjectif principal poursuivi
par ltat tait de dvelopper le portage des quotidiens nationaux, trs en
retard dans ce domaine.
partir de 2010, le ministre a procd un rquilibrage entre les
deux composantes de laide qui a permis de rduire leffet daubaine sans
pour autant le supprimer.
Les objectifs initiaux de laide
368
taient flous. Alors que le Livre
vert des tats gnraux envisageait le doublement du portage en sept
ans, de 800 1 600 millions dexemplaires, le rapport dtape de suivi du
plan triennal, tabli en juin 2009, mentionnait lobjectif de porter entre

367
Si la combinaison des deux formes daides est ncessaire pour assurer dans la
dure le dveloppement du portage, celui-ci repose principalement, dans une premire
phase, sur leffet incitatif de laide aux flux. Or, en 2009, laide aux stocks a
reprsent 90 % de laide au portage (58,6 M) contre seulement 10 % (6,4 M) pour
laide aux flux.
368
Laide en faveur du portage comportait galement une mesure dexonration de
charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse.

Cour des comptes
200 et 300 millions supplmentaires dici trois ans, soit une augmentation
de 33 % pour les familles de presse concernes par le fonds daide au
portage. Les documents budgtaires annuels retenaient un objectif encore
plus modeste : lindicateur de performance mesurant le pourcentage de
titres ports, dans lensemble des titres diffuss par abonnement (ports
ou posts), devait en effet saccrotre de 61,1 % en 2008, 69 % en 2011.
Les donnes disponibles attestent dune progression relativement
limite de la place du portage par rapport aux autres modes de diffusion
et, en tout cas, trs infrieure celle des crdits allous au fonds daide au
portage depuis 2009 (+ 775 %). Le nombre dexemplaires ports
naugmente que de 3 % par an, passant de 960 millions en 2008
1 025 millions en 2010.
Lindicateur de performances progresse encore moins vite que les
objectifs affichs dans les programmes annuels de performance (passant
64 % en 2009, 66,5 % en 2010 et 66,9 % en 2011). Il ne marque pas
de diffrence avec la priode antrieure au lancement du plan triennal.
Cette volution pourrait donc rsulter aussi bien de la poursuite dune
tendance de long terme que de leffet du plan triennal.
2 - Les rsultats ingaux des aides la modernisation
Un autre axe du plan triennal a port sur le soutien la
modernisation du secteur de la presse crite. Jusqu la cration en
avril 2012 du fonds stratgique pour le dveloppement de la presse, ces
aides ont t clates entre le fonds daide la modernisation de la presse,
le fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne et le
fonds daide la modernisation sociale de la presse quotidienne
dinformation politique et gnrale.
a) Le fonds daide la modernisation de la presse
Le fonds daide la modernisation de la presse a poursuivi trois
objectifs : lamlioration de la productivit des entreprises, la
modernisation des rdactions et le renforcement de la diffusion en
direction des nouveaux publics, notamment des jeunes lecteurs.
Entre 2009 et 2011, 78 M ont t attribus par le fonds. Les
soutiens ont t majoritairement orients vers la modernisation des
activits d'impression. En 2011, les investissements relatifs la chane de
fabrication ont mobilis 58 % du montant global des aides. Le choix de
ces investissements parat discutable car le dveloppement de lInternet

Cour des comptes

aurait d constituer la stratgie privilgie des entreprises, en rponse
un contexte de rgression rapide du support papier
369
.
Selon le ministre de la culture et de la communication, le fonds a
malgr tout contribu la rationalisation et la modernisation des
entreprises de presse. En labsence du fonds, le vieillissement de
linstrument de production aurait sans doute acclr le recul du support
papier. Ce fonds a galement soutenu des projets bi-mdias, concernant
la fois les supports papier et numrique. Par exemple, il a accord en
2011 une subvention de 3,5 M pour la cration, en Corse, dun centre
dimpression numrique pour lensemble des quotidiens nationaux.
Sagissant des soutiens apports aux projets en direction des jeunes
lecteurs, 15 M ont t consacrs sur trois ans lopration Mon
journal offert , dont lobjectif tait d'abonner 200 000 jeunes gs de
18 24 ans un quotidien de leur choix, un jour par semaine et pendant
un an. Cet objectif a t dpass avec 213 000 abonnements distribus en
2009-2010 et 220 000 en 2010-2011.
Une enqute mene en 2011 a fait apparatre un impact
positif pendant la dure dapplication de la mesure : la frquence de
lecture du quotidien auquel les jeunes se sont abonns est passe, en effet,
de 23 % 35 %, pour la lecture plus dune fois par semaine, et de 17 %
58 %, pour la lecture une fois par semaine.
Toutefois, ces constats ne portent que sur la satisfaction court
terme des bnficiaires de cette aide coteuse dont leffet dans le temps
nest pas dmontr.
Cette opration na pas t poursuivie en 2012. Son impact a donc
t phmre.
b) Le fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne
Institu la fin de 2009, le fonds daide au dveloppement des
services de presse en ligne a soutenu les projets prsents par des services
agrs de presse en ligne. Les aides pouvaient concerner aussi bien des
dpenses d'investissement dans les nouvelles technologies que des
dpenses de fonctionnement courant, y compris les rmunrations des
journalistes concerns par les projets.
En raison de la mise en place tardive du fonds et des dlais
ncessaires au traitement des dossiers prsents par les entreprises, seuls

369
On estime quaux tats-Unis, la disparition du support papier pourrait intervenir
dici la fin de la dcennie 2020.

Cour des comptes
9,7 M des 58 M de crdits ouverts au cours de la priode 2009 2011
ont t dpenss.
Le fonds a financ des projets de qualit ingale, parfois loigns
des proccupations initiales de la politique de soutien de ltat aux titres
de la presse les plus fragiliss ou orients vers linformation politique et
gnrale.
De nombreuses aides ont ainsi t consenties des services en
ligne relevant de la presse spcialise, notamment dans les domaines du
sport et du tourisme. linverse, le nombre de dossiers prsents par les
services en ligne relevant de la presse dinformation politique et gnrale
a proportionnellement diminu entre 2009 et 2011
370
. Enfin, la part des
aides concernant les rmunrations
371
a augment fortement en 2010 si
bien que, pour viter une monte en charge excessive de ce type daides
au fonctionnement courant, les dpenses ligibles ont d tre encadres,
notamment par un plafonnement des salaires concerns.
c) Le fonds daide la modernisation sociale de la presse quotidienne
dinformation politique et gnrale
Institu en 2004, le fonds daide la modernisation sociale de la
presse quotidienne dinformation politique et gnrale a pris en charge
une allocation spciale en faveur des travailleurs du secteur de
limpression ayant fait lobjet dun licenciement pour motif conomique.
Sagissant de la presse nationale, une convention-cadre a t signe
en septembre 2005, notamment pour prciser les conditions dge des
personnels ligibles et dterminer la cl de rpartition de laide entre la
branche et ltat, ce dernier prenant sa charge 46,4 % des dpenses. Le
cot maximum du plan pour l'tat a t fix 75,4 M. Un dispositif
analogue a t institu en juin 2006 pour la presse quotidienne en rgions,
avec une enveloppe globale fixe 116 M.
Au cours de la priode 2009 2011, seuls 89,1 M ont t
consomms sur les deux enveloppes, du fait de la monte en charge
progressive des aides. Au 31 dcembre 2011, elles avaient bnfici
436 salaris pour la presse nationale et 1 334 salaris pour la presse

370
Ils reprsentaient 60 % des dossiers en 2009, contre 57 % en 2010 et 36 % en
2011 ; si lon raisonne sur les montants des aides attribues, celles concernant la
presse dinformation politique et gnrale ont mobilis 83 % du montant global des
soutiens du fonds en 2009, 78 % en 2010 et 60 % en 2011.
371
Alors que les projets concernant les dveloppements informatiques ont reprsent
26 %, 31 % et 46 % des aides respectivement attribues en 2009, 2010 et 2011, la part
des aides concernant les rmunrations a reprsent 23 %, 40 % et 30 %.

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rgionale. Le nombre dallocataires devrait diminuer jusquen 2021 en
raison des dparts la retraite progressifs des bnficiaires.
Si ce fonds a permis une adaptation des effectifs aux volutions
des imprimeries, il sest aussi traduit par des surcots importants.
Dune part, la rforme des retraites de novembre 2010 a eu pour
consquence que la prise en charge des bnficiaires des plans de
modernisation sociale sest trouve allonge de 4 24 mois. Il en est
rsult des dpenses supplmentaires : en 2011, les crdits ouverts en loi
de finances initiale hauteur de 27,6 M ont t insuffisants et ont d tre
abonds hauteur de 0,6 M supplmentaire.
Dautre part, les diteurs ont demand la mise en place de
nouvelles mesures de rduction d'effectifs dans les entreprises de la
presse parisienne afin de contribuer la rduction du cot de fabrication
des journaux. Les ngociations, entames en fvrier 2009 par le ministre
charg du travail, ont dbouch sur un accord en octobre 2009. Parmi les
trois volets de cet accord, le deuxime volet dit IMPRIME a pris la
forme d'un cong de conversion l'issue d'un licenciement, pendant
lequel la rmunration est de 85 % du salaire annuel prcdant la
premire anne, 80 % la deuxime anne et 75 % la troisime anne.
Le cot global pour 350 salaris imprimeurs de la presse
quotidienne nationale a t estim un peu plus de 140 M, dont 75 M
la charge de ltat pendant une dure de trois ans.
En ralit, ce dispositif, qui na fait lobjet daucune valuation
ce jour, a contribu renchrir les charges affrentes ces dparts : le
cot moyen de 155 380 par bnficiaire sexplique essentiellement par
les conditions particulirement avantageuses prvues par les conventions
collectives encadrant les ouvriers du secteur de la presse crite.
En dfinitive, le plan triennal a conduit des dpenses budgtaires
massives ainsi quau renforcement de la plupart des aides existantes et
la cration de nouvelles aides, sans quun diagnostic pralable prcis ait
t ralis. Ce plan na donc pu tre loccasion de revoir en profondeur
les aides la presse.
II - Les insuffisances des rformes engages
Le plan daide 2009-2011 a mis en vidence les faiblesses actuelles
de la politique daide la presse crite. Les prconisations des tats
gnraux et des divers travaux ultrieurs, de mme que les actions en

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matire de gouvernance et de pilotage engages par le ministre en 2012,
peuvent constituer les bases dune rforme structurelle de cette politique.
A - Un renforcement trop tardif du pilotage ministriel
En juin 2011, linstance de concertation sur la rforme des aides
la presse a prsent plusieurs propositions. Celles-ci sarticulaient autour
des thmes suivants : une gouvernance rnove, des instruments plus
efficaces et un partenariat renouvel entre les bnficiaires des aides et
ltat. Ces propositions se sont concrtises par le dcret du 13 avril 2012
relatif la rforme des aides la presse et au fonds stratgique pour le
dveloppement de la presse.
Le ministre de la culture et de la communication considre quil
sagit l dune premire tape conforter. Les diffrentes mesures
prvues par ce texte semblent aller dans la bonne direction, mme si les
conditions oprationnelles de leur mise en uvre restent encore
incertaines.
1 - Une contractualisation avec les entreprises de presse
seulement amorce
Afin de sortir du systme de guichet qui tend caractriser les
aides la presse et de promouvoir des relations nouvelles entre ltat et
les entreprises de presse, une dmarche de contractualisation sur une base
pluriannuelle a t rcemment engage par le ministre de la culture et de
la communication, comme pour les autres politiques publiques.
Le dcret du 13 avril 2012 a tendu aux bnficiaires du fonds
stratgique, nouvellement cr, le recours aux conventions-cadres,
auparavant limit aux seules aides la modernisation et au
dveloppement des services de presse en ligne. Il prvoit la signature
dune convention dune dure de trois ans, ainsi que des incitations
financires pour les entreprises ayant consenti un effort particulier,
notamment en matire de respect des normes de qualit et de
responsabilit sociale. Il introduit, pour la premire fois, une valuation
rgulire de lefficacit et de la pertinence de laide accorde.
La mise en uvre nen est qu ses prmisses. Aucune convention
navait t encore conclue en septembre 2012. Toutefois, 14 conventions
ont t signes en fin danne 2012.
Cette dmarche constitue lvidence un progrs notable, mme si
elle comporte certaines limites. Le primtre des nouvelles conventions
est restreint lattribution daides au titre du fonds stratgique, soit un

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montant global de 38,3 M prvu en loi de finances initiale pour 2012. Il
ne couvre quune partie trs limite des soutiens la presse, mme si les
principaux titres de presse devraient tre concerns.
Son efficacit reste dmontrer. La prsentation de la stratgie
moyen terme suivie par les entreprises doit inclure laffichage dobjectifs
prcis et conditionnant le soutien financier de ltat. Compte tenu de
lvolution constante du secteur de la presse crite, le ministre de la
culture et de la communication devra organiser le suivi effectif de ces
conventions (examen annuel de leur mise en uvre, contrle et valuation
de leurs rsultats).
2 - Une transparence encore incomplte sur le montant des aides
Des avances significatives peuvent tre constates depuis 2010 en
matire dinformation budgtaire. La justification au premier euro dans
les documents annexs au projet de loi de finances explicite dsormais
clairement la mthode de calcul permettant de dterminer le montant total
des crdits demands.
La Cour a critiqu, chaque anne, depuis 2008, le choix de scinder
laide au transport postal en deux dotations inscrites dans des
programmes budgtaires distincts relevant de ministres diffrents
372
,
alors mme que les accords tripartites de 2008 avaient procd au
regroupement des deux aides existantes en une aide unique, gre par le
ministre de la culture et de la communication.
Ces recommandations ont t suivies deffet : la loi de finances
initiale pour 2013 regroupe lensemble des crdits daide au transport
postal au sein du programme 180 Presse .
La transparence passe galement par une information plus
complte sur le montant des aides consenties aux diteurs et titres de
presse.
Depuis les tats gnraux, les professionnels, mais aussi ltat, ont
progressivement admis les lacunes actuelles et la ncessit de les corriger,
sagissant daides finances sur des fonds publics.
Le dcret du 13 avril 2012 prvoit que la future instance runissant
les reprsentants du secteur de la presse et de ltat disposera dun tat

372
Le programme 180 Presse de la mission Mdias, pour un montant de 83 M en
loi de finances initiale 2008 et de 80 M en loi de finances initiale 2012 ; le
programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi de la mission
Economie pour un montant de 159 M en loi de finances initiale 2008 et de 152 M
en loi de finances initiale 2012.

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annuel du montant des aides directes ou indirectes la presse avec leur
ventilation par bnficiaire, dans le respect du secret des affaires, ainsi
que les conclusions des contrles et valuations raliss au cours de
lanne coule.
Il reste dsormais prciser la forme de cette publication, attendue
pour le dbut de lanne 2013.
3 - Une valuation et un contrle des aides construire
Avant 2012, seuls le fonds daide la modernisation de la presse et
le fonds daide la modernisation sociale taient dots de commissions
charges de contrler lutilisation des aides publiques verses aux
entreprises. Encore faut-il en souligner les limites.
Le travail danalyse se fondait principalement sur lexploitation de
questionnaires remplis par les entreprises bnficiaires, la fiabilit et
lexhaustivit de ces donnes dclaratives ntant pas forcment
garanties. Si les commissions taient habilites procder des contrles
sur place, elles taient fortement contraintes par la modestie de leurs
crdits de fonctionnement consacrs aux missions sur le terrain.
Ltat a command de nombreux rapports et tudes portant sur des
dispositifs ou des aspects limits du secteur de la presse. Toutefois, il a
fallu attendre le rapport de linspection gnrale des finances de
dcembre 2009 et celui tabli par M. Cardoso en septembre 2010 pour
disposer dune approche globale des aides la presse et pour poser la
question de leur efficacit.
Le dcret du 13 avril 2012 manifeste une volont dtendre et de
renforcer le dispositif de contrle et dvaluation et den amliorer la
cohrence. Il prvoit que les oprations de contrle, sur pices et sur
place, pourront tre confies non pas une commission de contrle
institutionnalise, mais aux corps d'inspection, notamment l'inspection
gnrale des affaires culturelles et le contrle gnral conomique et
financier. Ces contrles feront lobjet dun rapport annuel remis au
ministre charg de la communication, leurs rsultats tant communiqus
aux reprsentants du secteur de la presse, dans le respect du secret des
affaires.
Le ministre de la culture et de la communication pourra confier
lvaluation des diffrentes aides la presse, sur la base dun cahier des
charges, des cabinets spcialiss, disposant de comptences dingnierie
financire, sociale, technique et organisationnelle.
Les ministres chargs du budget et de la communication ont
confi, en janvier 2012, au contrle gnral conomique et financier et

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linspection gnrale des affaires culturelles une mission de prfiguration
consistant proposer une mthodologie de contrle et dvaluation des
aides la presse. Cette dmarche a permis de dgager plusieurs pistes de
travail
373
.
Il est dsormais urgent de finaliser le cadre mthodologique des
dispositifs de contrle et dvaluation afin dorganiser et de mettre en
uvre, sans dlais, les procdures oprationnelles quelles exigent.
B - Une rduction trop timide du cot des aides
Le plan daide la presse crite avait une dure limite, son
objectif tant de concentrer sur la priode 2009-2011 lattribution de
moyens exceptionnels afin de donner les impulsions ncessaires des
rformes structurelles. Compte tenu des rsultats modestes obtenus et de
la persistance des difficults conomiques du secteur de la presse crite,
la capacit de ltat revenir un niveau daide proche de celui observ
avant 2009, aprs le doublement des dotations du programme
180 Presse dans le cadre du plan triennal, constitue un enjeu majeur.
Or si lvolution budgtaire suivie depuis 2012 permet de constater
une baisse rgulire des crdits allous aux aides la presse, les rigidits
qui affectent cette politique publique paraissent ce stade empcher un
retour au niveau de 2008.
Les crdits ouverts en 2012, au titre de laide la presse (hors
abonnements lAgence France Presse), ont connu une diminution par
rapport ceux ouverts en 2011, en passant de 304,1 M 273 M. Cette
dotation est toutefois demeure suprieure de 56 % celle prexistant aux
tats gnraux de la presse. De mme, la loi de finances initiale pour
2013, primtre constant, prvoit la poursuite de la diminution des aides
directes la presse, celles-ci restent suprieures de 22 % au niveau de
2008.
En fait, plusieurs mesures du plan triennal continuent de produire
leurs effets et la plupart dentre elles ont t prennises.
Les mesures fiscales en faveur de la presse en ligne (exonration
de contribution conomique territoriale, extension du bnfice de la
provision pour investissement, rgime du mcnat pour la presse en

373
Renforcer la prise en considration des aspects conomiques et financiers des
demandes des entreprises dans le processus dattribution des subventions ; intgrer les
proccupations du contrle tout au long de la gestion des aides ; sappuyer sur les
conventions-cadres pour dvelopper avec les entreprises les plus soutenues une
analyse partage et fonde sur des indicateurs mesurant limpact des aides.

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ligne), le fonds daide au portage et l'exonration partielle des charges
sociales patronales appliques aux porteurs de presse ont t reconduits
en 2012. L'aide aux services de presse en ligne, finance par le fonds
daide spcifique, mis en place en 2009, se poursuit dans le cadre du
nouveau fonds stratgique. Enfin, les accords tripartites de 2008
concernant laide au transport postal ainsi que le moratoire sur les
augmentations tarifaires postales constituent une contrainte budgtaire
forte prs de 250 M sont prvus pour 2013 jusqu lchance des
accords la fin de 2015.
La programmation triennale pour la priode 2013 2015 prvoit
une diminution progressive, de lordre de 13 %, des crdits du
programme budgtaire 180 consacrs la presse crite. Si cette volution
tmoigne dune volont de prendre en compte les contraintes pesant sur
les finances publiques, la mthode retenue prsente dvidentes limites
car elle ne saccompagne daucune rforme notable des dispositifs qui
aurait permis de dgager des marges de manuvre significatives.
Alors que certains dentre eux, jugs importants, tels que les aides
au pluralisme voient leurs crdits stabiliss, dautres, qui figuraient parmi
les axes prioritaires du plan 2009-2011, devraient paradoxalement
connatre des diminutions importantes : ds 2013, la dotation du fonds
daide au portage devrait tre rduite de 7,4 M (-16,5 %) et celle du
fonds stratgique de 4,8 M (-12,5 %).
Plutt quune approche consistant raboter progressivement
les crdits allous la plupart des aides, qui semble pour lessentiel avoir
t retenue pour la priode 2013-2015, il apparat prfrable, dans la
perspective de llaboration de la programmation budgtaire triennale
suivante, dadopter une approche plus slective et de concentrer les
moyens sur certains objectifs, tels que la prservation du pluralisme ou le
soutien aux projets de modernisation et de dveloppement les plus
porteurs.
Il conviendra aussi dexaminer des soutiens alternatifs tels que des
prts garantis par les pouvoirs publics ou des mesures fiscales dans le
domaine des nouvelles technologies.
En tout tat de cause, seule une rflexion sur la stratgie
dintervention de ltat permettra dassurer une matrise durable du cot
de cette politique publique sans sacrifier ses objectifs prioritaires.

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C - Une stratgie dintervention de l tat refonder
La clarification doit porter sur les trois axes stratgiques de la
politique d'aide la presse : le dveloppement de la diffusion, la
prservation du pluralisme et la modernisation du secteur.
1 - La mise en cohrence des aides la diffusion
a) Une sdimentation de dispositifs sans cohrence globale
Dans les documents budgtaires, cinq mesures sont prsentes
comme des aides la diffusion
374
mais dautres peuvent sy rattacher :
les aides la modernisation portant sur la vente au numro
375
, dune part,
et la partie de laide au transport postal inscrite jusquen 2012 au
programme 134 gr par le ministre charg de lconomie, dautre part.
Au total, ces diverses mesures reprsentent des montants levs :
385,9 M en loi de finances initiale pour 2011, dernire anne de mise en
uvre du plan de soutien.
Le soutien la diffusion est dispers, avec non seulement un
nombre important daides, mais encore des mesures conues
indpendamment les unes des autres, des priodes diffrentes, et
assorties de cibles et de primtres diffrents.
Ainsi, laide au transport postal est ouverte la trs grande
majorit des publications, environ 7 300 publications en 2011. En
revanche, laide au portage sadresse lensemble des titres de la presse
dinformation politique et gnrale et aux publications qui apportent
rgulirement des informations sportives, soit environ 400 publications.
Laide au transport de la presse par la SNCF est, pour sa part, ouverte aux
seuls quotidiens de la presse dinformation politique et gnrale.
Le cot budgtaire de ces diffrentes aides est trs variable : pour
lanne 2011, prs de 269 M pour laide au transport postal, 66,7 M
pour laide au portage de la presse et 5,5 M pour la rduction du tarif
SNCF.

374
Laide au transport postal de la presse dinformation politique et gnrale, la
rduction du tarif SNCF pour le transport de presse, laide au portage de la presse,
lexonration des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de
presse, laide la distribution et la promotion de la presse franaise ltranger.
375
Laide la modernisation de la distribution de la presse et laide la modernisation
des diffuseurs de presse.

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Ces aides ont des effets contradictoires. Le maintien dun niveau
lev daide au transport postal, accentu par le report dun an de la
hausse des tarifs prfrentiels dans le cadre du moratoire dcid en 2009,
va lencontre de lobjectif poursuivi par ltat de rduire la part du
postage par rapport celle du portage.
b) Labsence de choix stratgiques clairs
Le ministre de la culture et de la communication considre que
laction de ltat en faveur du secteur de la presse doit se traduire par une
certaine neutralit. Il estime aussi, sagissant en particulier de la
concomitance des aides au portage et au transport postal, quaucun motif
dintrt gnral ne justifierait que ltat fausse la concurrence en
favorisant un mode de distribution plutt quun autre.
En fait, le ministre applique imparfaitement ce principe de
neutralit vis--vis des modes de diffusion. La multiplication des crdits
daide au portage durant la priode 2009-2011 tmoigne, bien au
contraire, dune volont dinciter les diteurs de presse faire voluer
leur stratgie de distribution.
En outre, le choix dune certaine neutralit supposerait que les
titres relevant dune mme famille de presse bnficient des aides la
distribution dans des proportions quivalentes. Or en raison de labsence
de cohrence entre les dispositifs, le ministre de la culture et de la
communication nest pas en mesure actuellement dapprcier si un titre
comme le quotidien Le Monde, principal bnficiaire de laide au
transport SNCF, reoit, pour chaque exemplaire diffus, une aide plus ou
moins importante quun quotidien tel que La Croix, qui achemine
lessentiel de ses exemplaires par voie postale, ou que dautres quotidiens
nationaux qui accordent une plus grande place au portage.
Un choix plus clair simpose donc entre les deux approches
possibles dune politique daide la diffusion : lune, veillant la
neutralit de ltat lgard des choix stratgiques des diteurs de presse
concernant les modes de distribution, lautre, plus interventionniste,
cherchant favoriser tel ou tel mode de distribution en fonction de
lintrt quil prsente.
Il est galement indispensable, en particulier dans la premire
approche, de sortir dune gestion clate des aides la diffusion pour
parvenir une vision consolide du soutien public apport la diffusion
de chaque famille et de chaque titre de presse.
Pour ce faire, le ministre doit mettre progressivement en
cohrence les diffrentes aides la diffusion, notamment leur ciblage et

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leur primtre, et se doter doutils de pilotage global. Lchance la fin
de 2015 des accords tripartites sur le transport postal en fournira
loccasion.
2 - Un ciblage des aides renforcer sur les enjeux du pluralisme
a) La coexistence daides non cibles et daides cibles
Le principe de prservation du pluralisme de la presse, reconnu par
le Conseil constitutionnel, constitue le fondement historique de laide de
ltat et le cur de sa politique actuelle.

Les principes constitutionnels applicables aux aides la presse
La politique publique daide la presse trouve son fondement dans
larticle 11 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 :
La libre communication des penses et des opinions est un des droits les
plus prcieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, crire, imprimer
librement, sauf rpondre de l'abus de cette libert dans les cas dtermins
par la Loi.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel a reconnu plusieurs
reprises ce fondement constitutionnel, et plus particulirement celui de
lobjectif de prservation, voire de dveloppement du pluralisme de la presse.
L'acception qu'il donne de la libert dexpression ou de communication
recouvre non seulement la libert des journalistes ou de ceux qui possdent
ou contrlent des publications, mais aussi celle des lecteurs qui doivent tre
mme dexercer leur libre choix.
Cet objectif justifie le ciblage de certaines aides, soit sur la presse
dinformation politique et gnrale, qui se caractrise par sa fragilit
conomique, soit, au sein de celle-ci, sur les titres disposant de faibles
ressources provenant de la publicit ou des petites annonces. Plusieurs
aides, regroupes dans les documents budgtaires sous lintitul daides
au pluralisme
376
, sont explicitement orientes vers ces derniers.

376
Fonds daide aux quotidiens nationaux dinformation politique et gnrale faibles
ressources publicitaires, fonds d'aide aux quotidiens rgionaux, dpartementaux et
locaux dinformation politique et gnrale faibles ressources de petites annonces et
fonds daide la presse hebdomadaire rgionale.

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Dautres, au dpart non cibles, comme laide au transport postal,
comportent une part de ciblage sous la forme de tarifs prfrentiels.
Pourtant, ct de ces aides, ltat a conserv un systme
couramment appel rgime conomique de la presse , qui ouvre le
bnfice de nombreuses aides publiques, parmi lesquelles le taux de TVA
super rduit 2,1 % et les tarifs prfrentiels de transport postal, la
plupart des titres et des familles de presse ds lors quils remplissent les
conditions dinscription auprs de la commission paritaire des
publications et des agences de presse.
En juin 2012, 8 799 publications disposaient dun agrment de
cette commission dont 5 093 publications de socits ditrices de presse.
Parmi ces dernires, seules 392 relevaient de la presse dinformation
politique et gnrale.
Le nombre lev de bnficiaires explique que le taux prfrentiel
de TVA et laide au transport postal soient les deux mesures les plus
coteuses de la politique daide la presse, soit respectivement 180 M et
269 M, en 2011, alors que le cot des trois aides au pluralisme ne
dpassait pas, cette mme anne, 12 M.
Tandis que les principaux pays voisins privilgient les aides non
cibles, gnralement un taux rduit de TVA, dans un souci de neutralit,
la France na jamais effectu de choix entre cette logique dintervention,
qui se traduit par le financement du rgime conomique de la presse ,
et celle consistant aider en priorit les familles de presse pour lesquelles
les enjeux en termes de pluralisme sont les plus forts. Il sensuit un
niveau daide la presse crite plus lev qu ltranger.
b) Des volutions mineures du ciblage des aides
La mise en place de moyens financiers supplmentaires de 2009
2011 a permis de renforcer ponctuellement les aides aux titres de la
presse dinformation politique et gnrale, par exemple dans le cadre de
laide au portage avec linstauration de taux prfrentiels, sans avoir
rformer le rgime conomique de la presse . Les deux principales
mesures relevant de ce rgime nont donc pas connu dvolutions
notables depuis 2009.
Pour laide au transport postal, tout en conservant le mme
primtre de bnficiaires, les accords tripartites de juillet 2008 ont opr
une plus grande diffrenciation des tarifs prfrentiels appliqus par La
Poste, ceux-ci augmentant jusquen 2015 de 11 % pour les titres de la
presse dinformation politique et gnrale et de 34 % pour les autres
titres, mais aucune autre volution nest intervenue depuis lors.

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Pour le taux de TVA, les tats gnraux ont dbattu de
lopportunit dassujettir la presse crite deux taux de TVA distincts, le
primtre du taux de TVA 2,1 % tant rserv la seule presse
dinformation politique et gnrale, les autres titres tant soumis au taux
de 5,5 %
377
, linstar des produits culturels et du livre. Cette proposition
na t adopte qu une trs courte majorit lors des tats gnraux.
Cette absence de consensus au sein du secteur explique
probablement que les aides fiscales, comme laide au transport postal,
aient par la suite t cartes du champ de rflexion de linstance de
concertation runie au premier semestre 2011 et naient fait lobjet
daucune dcision pendant la priode 2009-2011.
Tant au regard de lobjectif de prservation du pluralisme que de la
situation conomique trs variable des diffrentes familles de presse, le
nombre et la nature des titres bnficiant du rgime conomique de la
presse suscitent des interrogations.
Pour laide au transport postal, si la presse dinformation politique
et gnrale reprsente 53,4 % du cot des tarifs prfrentiels dans les
comptes de La Poste, lautre moiti du cot concerne des titres non cibls,
parmi lesquels les magazines - 17,9 % du cot - et les publications de
programmes de tlvision - 11,7 % du cot. Or, ces deux derniers
prsentent une moindre fragilit conomique que les titres de la presse
dinformation politique et gnrale et des enjeux en termes de dfense du
pluralisme faibles, voire inexistants.
Pour la TVA, pour laquelle le ministre ne dispose pas de donnes
prcises par titre bnficiaire, on peut estimer que la moiti du cot de la
mesure pour ltat de lordre de 100 M - bnficie des titres hors
presse dinformation politique et gnrale.
Afin dapprcier le degr de ciblage de la politique daide la
presse, la Cour a galement cherch dterminer le montant des aides
(hors aides fiscales) accordes par titre et par exemplaire diffus au cours
de la priode 2009-2011, le ministre de la culture et de la
communication ne disposant pas ce jour dinformations consolides de
ce type. Ces donnes sont retraces dans le tableau ci-dessous qui porte
sur les quarante premiers titres aids.

377
Taux port 7 % le 1
er
janvier 2012.

Cour des comptes
Les aides directes aux titres de presse pendant la priode 2009-2011
378

379

Titre de presse
Montant des aides directes
par exemplaire diffus
(moyenne sur la priode
2009-2011) - En centimes
Montant annuel de aides
directes
(moyenne sur la priode
2009-2011) - En
HUMANITE (L') 48 6 761 434
CROIX (LA) 32 9 988 388
TELERAMA 29 9 411 822
NOUVEL OBSERVATEUR (LE) 29 7 800 161
LIBERATION 27 9 908 617
PELERIN 24 2 849 399
EXPRESS (L') 23 6 232 242
CHALLENGES - LE NEWS DE L'CONOMIE 22 2 384 145
POINT (LE) 20 4 501 245
MONDE (LE) 19 18 465 277
FIGARO (LE) 17 17 217 154
ELLE 16 3 413 233
AUJOURD'HUI EN FRANCE 15 9 331 562
ECHOS (LES) 15 4 513 559
PARIS MATCH 14 5 151 418
TELECABLE SATELLITE HEBDO 10 3 390 880
TELE 7 JOURS 10 7 279 547
NOUVELLE REPUBLIQUE DU CENTRE OUEST (LA) 9 5 645 242
TELE LOISIRS 8 4 390 415
TELE STAR 7 4 451 357
DEPECHE DU MIDI (LA) 7 5 014 820
NICE-MATIN 7 2 727 086
DERNIERES NOUVELLES D'ALSACE (LES) 7 4 035 733
TELE POCHE 7 1 881 812
OUEST FRANCE 6 15 784 440
SUD OUEST 6 6 260 812
VOIX DU NORD (LA) 6 5 445 430
PROVENCE (LA) 6 2 783 573
FEMME ACTUELLE 6 2 749 581
EST REPUBLICAIN (L') 5 2 999 986
COURRIER DE L'OUEST 5 1 853 381
DAUPHINE LIBERE (LE) 5 4 464 330
TLGRAMME 5 3 555 598
PROGRES (LE) 5 3 868 585
MONTAGNE (LA) 5 3 216 097
TELE Z 4 3 669 232
MIDI LIBRE 4 2 247 553
PARISIEN (LE) 4 3 681 247
PETIT QUOTIDIEN (LE) ND 3 800 067
MON QUOTIDIEN ND 3 139 538
Les magazines de programmes de tlvision ont bnfici dune
aide leve, gnralement comprise entre sept et dix centimes, et

378
Montant des aides directes pour la priode 2009-2011 fourni par la DGMIC. Chiffres annuels de la
diffusion des titres de presse en France et ltranger en 2009, 2010 et 2011 tablis par lOJD (association
pour le contrle de la diffusion des mdias).
379
Les donnes prises en compte sont la moyenne annuelle des chiffres de la diffusion des exercices 2009,
2010 et 2011. La diffusion des ditions du septime jour , gnralement le dimanche, a t ajoute la
diffusion en semaine pour les titres concerns. Les titres qui ont cess leur parution au cours de la priode
2009-2011 nont pas t pris en compte dans le tableau. La Cour na pu disposer des chiffres de la diffusion
relatifs aux deux titres ddis la jeunesse (Le petit quotidien et Mon quotidien).

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suprieure celle attribue la plupart des titres de la presse quotidienne
rgionale.
En moyenne annuelle au cours de la mme priode, les sept
principaux titres de cette famille de magazines ont reu, eux seuls, prs
de 35 M daides directes de ltat, soit un montant reprsentant 7,4 %
des crdits consacrs aux aides directes en 2011 hors bnfice du taux
super rduit de TVA, et le triple des crdits ouverts en faveur des
aides au pluralisme .
Ces constats, de mme que la contrainte forte pesant sur le budget
de ltat et la ncessit de renforcer lefficacit des interventions
publiques, appellent un recentrage de lintervention de ltat sur lobjectif
de prservation du pluralisme.
La question du maintien concomitant du taux super rduit de
TVA et de laide au transport postal, ouverts un aussi grand nombre de
titres de presse, devrait tre rexamine.
La rflexion devrait porter sur la mise en uvre de taux diffrents
de TVA, qui ont dj exist dans les annes soixante-dix, et, sagissant
des aides au transport postal, sur une diffrenciation accrue des tarifs
prfrentiels ou sur le maintien de tarifs prfrentiels pour la presse
cible, la presse non cible se voyant alors appliquer le tarif universel
de La Poste.
Elle devrait aussi porter sur le degr de ciblage : si la presse
dinformation politique et gnrale doit tre privilgie, un primtre plus
large pourrait aussi tre envisag, ds lors que des enjeux en termes de
pluralisme le justifieraient.
3 - Le ncessaire recentrage des aides la modernisation sur les
projets innovants
La modernisation du secteur constitue le troisime objectif
stratgique de la politique daide la presse crite. Le nouveau fonds
stratgique pour le dveloppement de la presse a vocation y contribuer
Dot dun comit dorientation qui met un avis sur les dcisions
dattribution de subventions, il comporte trois sections consacres au
soutien, respectivement, des oprations de mutation et de modernisation
industrielles, des projets de dveloppement et d'innovations
technologiques des services de presse en ligne, enfin, des projets de
conqute de nouveaux lectorats.
Conu pour surmonter les cloisonnements qui existaient entre les
diffrents soutiens la modernisation de la presse, le fonds stratgique

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fusionne plusieurs aides antrieures : le fonds de modernisation de la
presse quotidienne et assimile dinformation politique et gnrale, le
fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne, ainsi que
la deuxime section du fonds d'aide la distribution et la promotion de
la presse franaise l'tranger.
Cette approche plus globale du soutien public la modernisation
comporte toutefois des limites.
Lorganisation du fonds en sections prsente le risque dun
fonctionnement cloisonn, le dcret du 13 avril 2012 prvoyant que leurs
crdits font lobjet dune ventilation initiale par le ministre de la culture
et de la communication, ventuellement ajuste en cours d'anne en
fonction des besoins.
Le fonds stratgique ne couvre pas toutes les aides la
modernisation et de la mutation industrielle, en particulier celles relatives
la modernisation sociale, alors que nombre de projets de modernisation
technologique ont une dimension daccompagnement social que le fonds
stratgique devra prendre en compte.
En outre, le primtre limit dintervention du fonds ne concide
pas avec celui, plus large, que le dcret davril 2012 a prvu en matire de
procdures de contrle et dvaluation. Le risque pour le fonds est donc
de se baser sur la seule expertise technique des dossiers prsents par les
entreprises, sans prendre en compte les rsultats des contrles et des
valuations qui concerneront lensemble des aides, y compris dordre
social, dont bnficient ces mmes entreprises. Enfin, il na aucun droit
de regard sur les oprations capitalistiques que ltat encourage par
dautres canaux (fonds stratgique dinvestissement (FSI), comit
interministriel de restructuration industrielle (CIRI)).
Sil est encore trop tt pour en apprcier lefficacit, ce nouveau
fonds a le mrite dtre davantage orient que ses prdcesseurs vers la
presse dinformation politique et gnrale.
Sa premire section est consacre cette famille de presse, y
compris les titres apportant rgulirement des informations et des
commentaires sur l'actualit de l'ensemble des disciplines sportives. De
mme, la deuxime section garantit, la diffrence de lancien fonds
daide au dveloppement des services de presse en ligne, que cette famille
de presse devra bnficier dau moins 80 % des aides.
Le fonds stratgique devra surtout se doter dune doctrine
dintervention en faveur des projets les plus innovants. Une telle approche
slective simpose pour deux raisons : le soutien public doit clairement
constituer un levier pour inciter les entreprises de presse faire face aux

Cour des comptes

mutations technologiques et non les retarder ; il doit sadapter aux
contraintes de redressement des finances publiques, 33,5 M de crdits
ayant t ouverts pour le fonds stratgique au titre de la loi de finances
pour 2013, contre 38,3 M pour 2012.

__________
________

Le plan daide la presse crite 2009-2011 a obtenu des rsultats
limits, qui se situent en de des objectifs de dpart et ne sont pas en
rapport avec les moyens budgtaires supplmentaires engags par ltat,
plus de 450 M sur trois ans, ni a fortiori avec le cot total cumul des
soutiens publics qui peut tre estim 5 Md sur cette mme priode.
Laggravation de la crise du secteur de la presse crite
concomitante la tenue des tats gnraux a conduit les pouvoirs publics
adopter un ensemble de mesures sans avoir pu procder une
valuation pralable des dispositifs existants, ni orienter une partie des
moyens financiers vers des mesures durgence. Les quelques mesures qui
avaient une ambition de nature structurelle ne sont pas parvenues
modifier durablement les modes de distribution ni adapter le secteur de
la presse crite aux mutations en cours.
Une rforme profonde de la politique daide la presse reste plus
que jamais une ncessit, compte tenu de son cot et de sa faible
efficacit.
Elle passe dabord par la poursuite des actions conduites depuis
2012 par le ministre pour amliorer lefficacit de la gouvernance et du
pilotage de cette politique. Si les orientations dfinies vont dans la bonne
direction, les mesures conduites en matire de contractualisation, de
transparence et de renforcement des moyens de contrle et dvaluation
doivent encore trouver une traduction effective.
Le retour au niveau de dpenses antrieur au plan 2009-2011, qui
stait traduit par le doublement des moyens allous au programme 180
Presse , simpose galement dans un contexte marqu par les
contraintes de matrise des dpenses publiques. Lvolution budgtaire
suivie depuis 2012, et prvue jusquen 2015, tmoigne la fois dune
volont de rduire le niveau des dpenses et de faire disparatre les
rigidits qui empchent de revenir au niveau de dpenses constat avant
la mise en uvre du plan triennal.
Plus regrettable encore, la baisse des crdits prvue par la
programmation budgtaire triennale 2013-2015 ne repose pas sur une
approche plus slective de la politique daide qui permettrait de dgager

Cour des comptes
des marges de manuvre nouvelles, sans remettre en cause les priorits
de ltat.
Il importe de refonder la stratgie dintervention de ltat pour
chacun de ses objectifs prioritaires :
- pour le dveloppement de la diffusion, une mise en cohrence des
nombreuses aides existantes simpose dici 2015, date laquelle
les accords relatifs laide au transport postal viendront
chance ;
- pour la prservation du pluralisme, une rflexion sur le primtre
dapplication des tarifs postaux prfrentiels et du taux de TVA
super rduit 2,1 % parat ncessaire afin de mieux prendre en
compte la situation particulire de chaque famille de presse au
regard de lobjectif de prservation du pluralisme et des
contraintes pesant sur le niveau de rentabilit conomique de leur
activit ;
- pour la modernisation du secteur de la presse crite, le fonds
stratgique nouvellement cr doit avoir pour objectif de mieux
orienter les interventions de ltat sur les projets innovants.
Si, en raison de ses montants, laide de ltat constitue un levier
important de modernisation de la presse crite, elle natteindra ses
objectifs qu la condition que ce secteur professionnel poursuive lui-
mme sa mutation avec clrit, en tenant compte des volutions en cours
du secteur des mdias, notamment avec le dveloppement des rseaux
sociaux.
Or le contrle ralis par la Cour a montr que des volutions
considres comme le corollaire de laide massive de ltat, notamment
en matire de mutualisation des moyens consacrs au portage, de
rduction des cots de la chane de distribution de la presse quotidienne
nationale ou dadaptation au numrique, ont t trs modestes pendant la
priode 2009-2011.
Au regard de ces constats, la Cour formule les recommandations
suivantes :
Concernant la gouvernance et le pilotage des aides :
1. mettre en uvre de faon effective la contractualisation avec
les entreprises bnficiant de subventions ;
2. publier le montant annuel des aides accordes chaque titre
de presse ;

Cour des comptes

3. systmatiser les procdures dvaluation et de contrle et
amliorer la cohrence du dispositif.
Concernant la stratgie dintervention de ltat :
4. accompagner la baisse programme des aides publiques dune
rflexion globale visant :
mettre en cohrence les diffrentes aides la diffusion
dici 2015 ;
accentuer leur ciblage en faveur des familles de presse
prsentant des enjeux en termes de pluralisme ;
recentrer les aides la modernisation sur les projets
innovants.

Cour des comptes


Ministre de la culture et de la communication 654
finances
657


Prsidente de Presstalis

Cour des comptes

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE
ET DE LA COMMUNICATION

C'est avec beaucoup d'intrt et d'attention que j'ai pris connaissance
des analyses et des propositions de la Cour. Je suis consciente des limites du
systme actuel mais galement de l'importance des enjeux du pluralisme de
la presse. Conformment au mandat fix par le Prsident de la Rpublique, je
souhaite d'ailleurs entreprendre une remise plat des dispositifs d'aide la
presse, en lien troit avec l'ensemble des partenaires concerns. Le rapport
de la Cour nourrira certainement la rflexion du groupe de travail, qui sera
lanc sur ce sujet dbut 2013.
Comme le souligne la Cour, il convient de saisir le contexte qui a
justifi sa mise en place pour tirer toutes les conclusions du plan d'aide
2009-2011. La presse crite s'est retrouve confronte tout la fois une
mutation technologique sectorielle de grande ampleur et de long terme, dont
les effets continuent se faire sentir, et une crise conjoncturelle majeure.
La concomitance de ces chocs a justifi 1'acclration du calendrier des
pouvoirs publics. Toutefois, en dpit du soutien important consenti par 1'tat
dans 1'urgence, ainsi que des efforts du secteur lui-mme, les effets de ces
crises n'ont t que partiellement attnus: deux titres importants de la
presse quotidienne nationale ont ainsi disparu en 2012. La situation tant de
1'dition que de la distribution et de la diffusion de la presse n'est pas
stabilise ce stade.
Au-del de ces remarques de contexte, des complments d'analyse ou
des nuances me semblent pouvoir tre apportes certains lments
d'apprciation rassembls par la Cour.
S'agissant des aides la distribution, le rapport regrette l'existence
parallle d'aides au postage et au portage. Elle reflterait une absence de
choix de la part des pouvoirs publics et aurait amoindri leur efficacit. Sur ce
point, je tiens rappeler qu'il ne revient pas l'Etat de se substituer aux
titres de presse dans le choix de leur stratgie de distribution : c'est d'ailleurs
la demande de la profession elle-mme, lors des tats gnraux de la
presse crite, qu'a t mise en place une aide au portage, visant quilibrer
le dispositif entre ces deux modes de diffusion. Cependant, je rejoins la
proccupation de la Cour relative une meilleure articulation entre les aides
la diffusion et la distribution de la presse, point stratgique qui fera
certainement partie de la rflexion venir sur la refondation des aides la
presse. Dans le respect des engagements souscrits par l'tat avec l'ensemble
de ses partenaires, et en confortant les stratgies des entreprises de presse
elles-mmes pour dvelopper leur lectorat, les conditions du soutien la
diffusion doivent pouvoir voluer.

Cour des comptes

Enfin, l'valuation en cours du plan d'aide au portage pour le compte
du ministre, tant dans ses effets que dans les moyens mis en uvre,
alimentera la rflexion venir sur les aides la distribution.
S'agissant plus particulirement des messageries de presse, je tiens
souligner la dimension essentielle et structurante pour 1'ensemble de la
filire de la messagerie Presstalis pour assurer la diffusion des titres de
presse, et singulirement des quotidiens nationaux d'information politique et
gnrale sur l'ensemble du territoire.
C'est pour cette raison que des aides importantes ont t accordes
Presstalis, en contrepartie d'efforts indits de modernisation. Ces sujets
n'ayant pas t traits spcifiquement lors des tats gnraux de la presse
crite, les aides accordes sont intervenues dans l'urgence. Presstalis, les
coopratives d'diteurs associes et l'Etat ont ensuite sign un accord
tripartite en octobre 2012 afin de finaliser l'accompagnement financier de
Presstalis dans la mise en uvre de son plan de restructuration et de
promouvoir une rorganisation industrielle de la filire. Les efforts sont
partags entre l'ensemble des acteurs afin d'assurer la prennit de la filire
de distribution et je serai vigilante sur leur mise en uvre.
Enfin, s'agissant des aides la diffusion, un bilan est en cours dans
les services sur l'aide la modernisation des diffuseurs. Je rejoins sur ce
thme les proccupations de la Cour et serai attentive ce que, dans le cadre
du Conseil suprieur des messageries de presse, la rflexion aboutisse pour
assurer une meilleure rpartition de la valeur entre les diffrents niveaux de
la chane de distribution.
S'agissant des aides la modernisation, le rapport souligne l'tape
importante qu'a t la cration du fonds stratgique pour le dveloppement
de la presse par le dcret n 2012-484 du 13 avril 2012. Le fonds permet de
regrouper les aides directes l'investissement, de les mettre en cohrence, et
de les orienter plus efficacement et plus stratgiquement sur les projets
d'investissement. cet gard, je me permettrai de nuancer le regret de la
Cour que le fonds n'ait pas t plus rsolument orient vers le numrique. En
effet, les grands titres de presse n'ont pas encore trouv un modle
conomique viable sur le numrique et demeurent dpendants du papier. La
modernisation de la chane d'impression constitue donc un enjeu majeur afin
d'amliorer la qualit de l'crit pour continuer attirer les annonceurs. Je
partage donc l'hypothse de la Cour qu'en l'absence de l'accompagnement
financier par le fonds de la modernisation industrielle des entreprises de
presse, le recul des ventes papier aurait t plus marqu.

Cour des comptes

Quant aux donnes de synthse, je confirme la Cour que mes
services sont en mesure de faire le calcul sur les montants d'aides directes ou
indirectes reues par les familles de presse ainsi que par les titres de presse.
cet gard, je rappelle que la publication annuelle de la ventilation des
aides directes par titres est prvue compter de l'exercice 2012. En pratique,
la diffusion du dtail des aides est dj mise en uvre l'occasion
d'changes entre les services et les parlementaires nous sollicitant sur le
sujet. Mes services pourront galement s'appuyer sur l'important travail,
ralis par la Cour, pour analyser les aides au regard de l'audience des titres
de presse. Une telle analyse est prcieuse pour continuer de mettre le
pluralisme et l'information politique et gnrale des citoyens au cur des
politiques de soutien la presse, conformment notre mission
constitutionnelle.
Enfin, comme le note la Cour, la gouvernance du secteur a t
rnove par le dcret du 13 avril 2012. La contractualisation avec les
principaux titres de presse bnficiant des aides directes est trs avance,
quatorze conventions tant dj signes au 5 dcembre 2012. La cration
d'un cadre permanent d'change, de concertation et d'orientation contribue
galement la construction d'une vision stratgique partage, dans le
respect de l'indpendance de la presse, qui exclut toute immixtion dans la
stratgie conomique des titres. De mme, des dispositifs de vrification
adquats s'installent progressivement : le contrle des factures certifies est
en place ; les conventions-cadres avec les principaux titres engagent
naturellement une dmarche d'valuation, dont les modalits seront arrtes
en 2013 sur la base du rapport final de l'inspection gnrale des affaires
culturelles.
C'est en m'appuyant sur les avances positives numres ci-dessus,
ainsi que sur les recommandations de la Cour, que j'entreprends la
rnovation des aides la presse. Aussi, je souscris pleinement la
prconisation de la Cour d'un meilleur ciblage des aides la presse, qui va
constituer le fil directeur de la rforme.
labor en concertation avec la profession, le nouveau rgime
conomique de la presse devra continuer d'accompagner la transition en
cours, prparer l'avenir du secteur, favoriser mieux encore l'innovation
technologique, les mutualisations indispensables, et le dveloppement de la
presse dans toutes ses dimensions, tout en prenant en compte les ncessaires
impratifs de consolidation des finances publiques.

Cour des comptes


Je souscris pleinement l'ensemble des orientations gnrales et
des recommandations proposes pour amliorer l'efficacit et augmenter
l'efficience des dispositifs de soutien la presse. Un meilleur ciblage des
aides budgtaires et fiscales est, aprs le trs fort accroissement des
aides dcides dans le cadre des Etats gnraux de la presse crite
(EGPE), souhaitable et possible sans remettre en cause les fondements de
l'intervention publique en la matire.
Une large concertation sur les aides la presse a t annonce
pour 2013 par le ministre de la culture et de la communication. Cette
concertation, qui pourra utilement s'appuyer sur les constats et
recommandations de votre enqute, devra galement veiller viter les
cueils des EGPE, que vous avez mis en avant. Une rforme globale des
aides la presse devra ainsi s'appuyer sur un bilan global du prcdent
plan et sur la dfinition de priorits stratgiques pour le secteur, dans le
respect de nos marges de manuvres budgtaires qui sont restreintes.

Cour des comptes


Tome I

Les observations

Volume I-2

L LL La gestion a gestion a gestion a gestion publique publique publique publique

Cour des comptes

Sommaire

Pages
rponses
Introduction ........................................................................................ 5

Chapitre I - Les administrations de ltat ....................................... 7

1 Les achats de maintenance du ministre de la dfense : un fort
potentiel dconomies .......................................................................... 8
2 La dlivrance des visas et des titres de sjour : une modernisation
acclrer, des simplifications poursuivre .................................... 37
3 La direction gnrale de laviation civile : une action sociale
gnreuse et coteuse ........................................................................ 79

Chapitre II - Les collectivits territoriales ................................... 103

1 Les concessions de distribution dlectricit : une organisation
simplifier, des investissements financer ........................................ 105
2 Le traitement des eaux uses de la rgion de Corbeil-Essonnes et
dvry : loubli de lintrt gnral ................................................. 219
3 Le rtablissement du caractre maritime du Mont Saint-Michel :
un projet mal conduit ....................................................................... 253
4 Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus
dynamique ........................................................................................ 279

Chapitre III - Les oprateurs de ltat ........................................ 321

Loffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) : une
transformation mal prpare, une gestion dfaillante ..................... 323

Chapitre IV - Les entreprises publiques ...................................... 359

1 Les rmunrations EDF SA : une progression rapide, une
accumulation davantages, peu de liens avec les performances ..... 361
2 Les dpenses de communication de la SNCF : des oprations
dispendieuses, des marchs irrguliers ........................................... 403
3 De la SONACOTRA Adoma : des drives corriges
tardivement ..................................................................................... 433
4 La Monnaie de Paris : une mutation bien engage, des dfis
relever .............................................................................................. 481

31

63

93

147
233
269

305

343

393
423

457
505

Cour des comptes
4 COUR DES COMPTES

Chapitre V - Une fondation parapublique ................................... 519

La Fondation du patrimoine : un modle singulier ......................... 521

541

Cour des comptes

Introduction

Ce second volume (I-2) du tome I du rapport public annuel
2013 rassemble treize sujets de gestion publique concernant une large
varit dorganismes publics.
Les problmatiques de gestion y sont examines par type dacteurs
publics :

- les administrations de ltat (chapitre I), avec trois sujets :
. les achats de maintenance du ministre de la dfense :
un fort potentiel dconomies ;
. la dlivrance des visas et des titres de sjour : une
poursuivre ;
. la direction gnrale de laviation civile : une action
sociale gnreuse et coteuse ;
- les collectivits territoriales (chapitre II), travers quatre
sujets :
. les concessions de distribution dlectricit : une
financer ;
. le traitement des eaux uses de la rgion de Corbeil-
Essonnes et dvry : loubli de lintrt gnral ;
. le rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-
Michel : un projet mal conduit ;
. limmobilier des collectivits territoriales : vers une
gestion plus dynamique ;
- les oprateurs de ltat (chapitre III), avec un sujet :
. loffice national de leau et des milieux aquatiques
gestion dfaillante ;

Cour des comptes
6 COUR DES COMPTES
- les entreprises publiques (chapitre IV), avec quatre sujets :
. les rmunrations EDF SA : une progression rapide,
une accumulation davantages, peu de liens avec les
performances ;
. les dpenses de communication de la SNCF : des
oprations dispendieuses ; des marchs irrguliers ;
. de la SONACOTRA Adoma : des drives corriges
tardivement ;
. la Monnaie de Paris : une mutation bien engage, des
dfis relever ;
- une fondation parapublique (chapitre V) :
. la Fondation du patrimoine : un modle singulier

Cour des comptes

Chapitre I
Les administrations de ltat

1. Les achats de maintenance du ministre de la
dfense : un fort potentiel dconomies
2. La dlivrance des visas et des titres de sjour : une
poursuivre
3. La direction gnrale de laviation civile : une
action sociale gnreuse et coteuse

Cour des comptes

1

Les achats de maintenance du ministre
de la dfense : un fort potentiel
dconomies

_____________________
PRESENTATION
____________________
Ltat-acheteur inscrit son action dans le respect des dispositions
du code des marchs publics, afin dassurer lgal accs des entreprises
la commande publique et de prvenir le risque de corruption. Il cherche
amliorer sa performance en se professionnalisant. Dans le domaine
des achats courants tels que les dpenses de tlphonie, dentretien, de
matriels de bureau, etc., la cration, en 2009, du service des achats de
ltat et, paralllement, des missions achat dans les ministres, a
contribu amliorer la performance et les mthodes des acheteurs de
ltat en sinspirant notamment de celles du secteur priv.
Le ministre de la dfense qui est le premier acheteur de ltat
ses versements aux entreprises taient de 13,3 Md en 2010 participe
cette action.
Il sest, par exemple, fix comme objectif pour ses achats de biens
et services courants de raliser, entre 2009 et 2014, une conomie
cumule de 400 M.
Des objectifs de cette nature devraient tre dfinis pour les achats
qualifis d achats mtiers . Parmi ceux-ci, figurent les achats
dquipements (vhicules, aronefs, navires, systmes darmes), effectus
par la direction gnrale de larmement (DGA) ainsi que les achats de
prestations de maintenance des quipements
1
.

1
La maintenance dsigne les actions dentretien, de rparation, de rvision, de
contrle des quipements militaires. Les oprations de maintenance sont effectues en
interne : dans les forces et dans les services techniques des armes (ateliers de la
flotte, ateliers aronautiques, service de la maintenance industrielle terrestre) et/ou en
externe auprs des industriels.

Cour des comptes
LES ACHATS DE MAINTENANCE DU MINISTERE DE LA DEFENSE 9
La Cour a tudi plus particulirement les achats de maintenance,
dont les crdits reprsentent plus de 3 Md par an
2
. Inscrits au
programme budgtaire 178 Prparation et emploi des forces de la
mission Dfense , ils sont utiliss par trois services de maintenance
spcialiss vocation interarmes, pour les matriels navals, terrestres et
aronautiques.
Ces achats des prestations de maintenance des matriels
darmement ont pour particularit commune dtre concentrs sur un
nombre rduit dindustriels. Sur les 33 marchs nouveaux passs en 2011
par la SIMMAD
3
, 23, reprsentant 85 % de la valeur totale des achats,
lont t, sans mise en concurrence, auprs de 16 industriels en position
de fournisseurs uniques. La moiti des crdits de la SIMMT
4
ont t
allous quatre industriels, les trois-quarts de ceux du SSF
5
une seule
entreprise. Ces marchs ont galement pour caractristique dtre passs
frquemment selon des procdures ngocies sans mise en concurrence et
pour des dures longues.
Le SSF, la SIMMT et la SIMMAD doivent tre des services
acheteurs performants afin que les armes disposent des quipements
utilisables pour remplir leur contrat oprationnel au cot le plus rduit
possible. Cette ncessit est dautant plus imprative que,
tendanciellement, le cot de la maintenance crot du fait, dune part, de
lobsolescence de certains matriels et, dautre part, des cots de
maintenance plus levs des quipements de nouvelle gnration.
Le contrle effectu par la Cour des Comptes sur les achats de
maintenance du ministre de la dfense a permis dexaminer un
chantillon de dix-huit marchs de maintenance et de huit enqutes de
cots raliss entre 2008 et 2011.
La Cour estime que des conomies importantes peuvent tre
obtenues dans ce domaine dachat en exerant une pression plus
importante sur des fournisseurs qui sont relativement peu nombreux,
mais qui interviennent frquemment en situation de monopole.
Une conomie de 10 % par comparaison avec les cots actuels,
reprsentant de lordre de 300 M, apparat comme un objectif que le

2
Ce primtre ne comporte pas les cots de maintenance initiale de matriels
militaires qui viennent dentrer en service.
3
Structure intgre de maintien en condition oprationnelle des matriels
aronautiques du ministre de la dfense (SIMMAD).
4
Structure intgre du maintien en condition oprationnelle des matriels terrestres
(SIMMT).
5
Service soutien de la flotte (SSF).

Cour des comptes
10 COUR DES COMPTES
ministre de la dfense pourrait se fixer et que lorganisation actuelle du
ministre ne permet pas datteindre.
La Cour relve que, dans un environnement dont les contraintes
rendent la mission dacheteur difficile (I), ltat ne met pas en uvre les
moyens humains ncessaires (II); il ne dispose pas de mcanismes de
contrle interne satisfaisants (III); il utilise insuffisamment les pouvoirs
denqute sur les cots de revient des entreprises-fournisseurs que lui
donne le code des marchs publics (IV) ; enfin, les contrats de
maintenance des quipements nouveaux, au-del des premires annes,
sont conclus tardivement avec des industriels souvent en situation de
monopole (V).
Les services de maintenance interarmes
du ministre de la dfense
La structure intgre du maintien en condition oprationnelle des
matriels terrestres (SIMMT) a t cre en octobre 2010. Elle compte 798
agents en 2012. Elle conoit, contractualise et pilote la maintenance des
quipements et en assure la logistique. La SIMMT a repris les missions de la
direction centrale du matriel de larme de terre (DCMAT) quelle exerce
dsormais pour lensemble des armes et des services du ministre.
Les marchs de maintenance quelle passe consistent principalement
en lachat de pices de rechange pour les vhicules militaires mais aussi en
achat de prestations de maintenance dquipements complexes comme les
chars Leclerc ou les vhicule blinds de combat dinfanterie (VBCI). Elle a
consomm 500 M de crdits budgtaires en 2011.
Le service du soutien de la flotte (SSF) a t cr en juin 2000 pour
assurer la matrise douvrage de la maintenance des btiments de surface et
des sous-marins de la Marine nationale. Son effectif est de 788 agents en
2012. Il achte des services de rparation et dentretien de navires pour
840 M en 2011.
La structure intgre de maintien en condition oprationnelle des
matriels aronautiques (SIMMAD) a t cre en dcembre 2000 alors que
le taux de disponibilit des aronefs militaires tait trs dgrad. Elle dispose
dun effectif de 977 agents en 2012. La SIMMAD achte des prestations
dentretien et de rparation pour tous les matriels aronautiques militaires
des trois armes (moteurs, transmissions, et autres sous-systmes des
aronefs, tlmtrie, canons, systmes de conduite de tir, etc.) pour un
montant total de 1,75 Md en 2011.

Cour des comptes
Toutefois, elle ne contractualise pas la totalit du budget ddi la
maintenance aronautique, puisquune part significative est verse au service
industriel de laronautique (SIAE), qui a un caractre public, et une autre
part, en croissance, est destine aux programmes internationaux.
I - Un acheteur sous contraintes
A - Une position de ngociation particulire
Le montant global annuel des crdits dont disposent les diffrents
services pour les achats de maintenance est public ds le projet de loi de
finances initiale comme sa ventilation entre les diffrents utilisateurs de
matriel. Les fournisseurs, qui, par ailleurs, connaissent les matriels
quils ont livrs prcdemment, savent, ds lautomne prcdent, le
montant dont disposera le service pour, par exemple, entretenir les
aronefs de larme de terre. De ce fait, les crdits budgtaires sont
perus par les fournisseurs comme une sorte de droit de tirage quil sagit
de capter le mieux possible.
De plus, ces fournisseurs sont souvent en position de monopole. Le
ministre de la dfense est un client captif des socits qui lui fournissent
des quipements ou des services spcifiques, de haute technologie ou lis
la souverainet nationale. La maintenance est, dans la plupart des cas,
assure, quand elle nest pas ralise en interne, par les entreprises qui ont
livr les quipements dont ils matrisent lensemble des donnes
techniques et il nest pas toujours possible de sadresser dautres
fournisseurs.
Enfin, pour des raisons historiques, les fournisseurs connaissent
mieux le ministre de la dfense que celui-ci ne les connat. Il en rsulte
une asymtrie de linformation, qui ne peut que desservir les intrts de
lacheteur.
B - Des objectifs multiples
Ltat ne se contente pas dtre un acheteur qui viserait obtenir le
meilleur service au meilleur prix.
Par sa politique dachats, il consolide la base industrielle et
technologique de dfense (BITD), compose des entreprises qui
concourent la production et lentretien des systmes darmes et des
quipements militaires. Le ministre value leur nombre 2600.

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12 COUR DES COMPTES
En 2010, 11,1 Md ont t verss 2257 entreprises faisant partie
de cette base
6
.
En tant quactionnaire de certains de ses fournisseurs, il
accompagne le dveloppement des entreprises publiques du secteur.
Comme actionnaire, il est galement attentif aux rsultats de ces
entreprises dans une perspective patrimoniale et espre un retour sur
investissement en bnficiant des dividendes servis.
Ces diffrentes logiques peuvent entrer en contradiction.
Sa prsence dans des comits spcialiss o sont prsentes les
offres faites ltat-client, mme si les instances comptentes du
ministre de la dfense assurent de ltanchit entre les diffrentes
fonctions, montre que certains reprsentants de ltat se trouvent en
position de vendeur tandis que dautres, pour le mme produit ou la
mme prestation, sont en situation d acheteurs .
C - Un exemple dambigit
La relation entre le service de maintenance des matriels navals
(SSF) et DCNS illustre ces ambiguts de positionnement.
Parmi les marchs en cours du service de maintenance, 82 % en
valeur sont passs avec DCNS. Du point de vue de DCNS, ce client
reprsentait lui seul 30 % de son chiffre daffaires en 2011. La relation
bilatrale entre le service de maintenance des matriels navals et DCNS
est donc dterminante pour les deux parties. DCNS est, de loin, le premier
consommateur des ressources budgtaires des sous-actions 48 et 49 de
laction 3 Prparation emploi des forces navales du programme
budgtaire 178 de la mission Dfense
7
. Elle en connat les montants
prvisionnels de lanne venir ds le mois doctobre prcdent.
Certains marchs ont t attribus DCNS aprs mise en
concurrence mais la plupart, notamment les plus importants en volume,
ont t conclus alors que la concurrence est, de fait, inexistante,
notamment la maintenance du porte-avion Charles de Gaulle ou celle des
sous-marins nuclaires. Si, pour certains marchs de petite envergure
(btiments moins complexes), la concurrence peut saccrotre, la situation
ne peut pas tre modifie, notamment pour les btiments propulsion
nuclaire.

6
Source : ministre de la dfense, Annuaire statistique de la dfense 2011-2012.
7
Sous-action 48 : soutien de la force daction navale ; sous-action 49 : soutien
de la force sous-marine .

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Jusquen 2000, DCNS tait une direction du ministre de la
dfense, la direction des constructions navales (DCN). Elle est depuis
devenue service comptence nationale puis entreprise publique en 2001.
Son actionnariat sest ouvert au secteur priv en 2007 avec, notamment,
lintgration des activits navales du groupe Thals. Malgr ce
changement de statut, cette socit reste particulirement bien acculture
son acheteur :
une part importante de lencadrement, personnel rest aprs le
changement de statut ou arrivs depuis, est issue du corps des
ingnieurs de larmement ou des officiers des armes ;
DCNS dispose d'implantations de maintenance au sein des
bases navales de Toulon et de Brest ;
la plupart des btiments de la Marine nationale ont t raliss
par DCNS qui sait quelle priodicit et avec quelle ampleur il
faudra assurer leur maintenance.
Ltat est rest au capital de lentreprise dont il dtient 65 %.
Louverture du capital sest accompagne dune attention accrue aux
performances et la profitabilit de lentreprise. Ltat-actionnaire, qui
peroit des dividendes de sa participation, en bnficie. Des reprsentants
de lagence des participations de ltat (APE) et du ministre de la
dfense sigent au comit des offres de DCNS o sont prsentes les
offres faites ltat-client.
La ngociation des contrats relve donc de logiques multiples dont
certaines ne dpendent pas du service de soutien de la flotte, mme si ce
dernier est, formellement, pouvoir adjudicateur. Comme lcrit le ministre
de la dfense, compte tenu des montants de lensemble des contrats
passs entre ltat et DCNS, le SSF ne saurait tre considr comme seul
acteur des ngociations .
Cet exemple met en vidence la position de lacheteur dfense ,
qui est pris dans un faisceau de contraintes rendant sa tche difficile
mener. Pour autant, le ministre de la dfense ne mobilise pas tous les
outils dont il pourrait disposer pour amliorer ses capacits de
ngociation.
II - Des acheteurs professionnels trop peu
nombreux
Les services de maintenance des matriels naval, aronautique et
terrestre ont t crs pour exercer, au profit des tats-majors darmes, le

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14 COUR DES COMPTES
rle de matre douvrage dlgu des oprations de maintenance des
matriels.
Ils sont chargs de formaliser lexpression des besoins des armes
et de passer les marchs d'acquisition de rechanges et de prestations de
maintenance. Ils grent les crdits budgtaires allous et ralisent des
oprations de logistique, notamment la distribution des pices de
rechange. Comme lindique le code de la dfense propos du service de
la maintenance des matriels terrestres (SIMMT)
8
, ils participent
lajustement entre les objectifs [des armes] et l'enveloppe financire
correspondante .
Pour effectuer cette mission et acheter au mieux, la SIMMT est la
structure qui dispose des effectifs les plus importants, y consacrant un peu
plus de 8 % de son personnel. Les effectifs affects au sein des services
de maintenance naval (SSF) et aronautique (SIMMAD) sont plus faibles.
Au sein de ces services, les effectifs dacheteurs ne reprsentent que 6 %
(50 agents) des effectifs au SSF et 2 % (21 agents) la SIMMAD.
Tableau n 1 : effectifs et paiements des trois services de
maintenance en 2012
Matriels
aronautiques
SIMMAD
Matriels
navals
SSF
Matriels
terrestres
SIMMT
Effectif total 977 788 798
Effectif dacheteurs 21 50 66
% du total 2 % 6 % 8 %
Nombre de contrats notifis 268 1168 426
Nombre de marchs > 125 000
HT
33 294 426
Nombre de marchs < 125 000
HT
235 874 0
Paiements annuels 1749 M 842 M 500 M
Paiement rapport au nombre
dacheteurs
83 M 17 M 8 M
Source : donnes des services de maintenance

8
Article R. 3233-32 du code de la dfense.

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Le format de ces quipes est inadapt aux enjeux financiers,
techniques et oprationnels des marchs quelles doivent passer.
Cette inadquation apparat, notamment, dans la comparaison avec
le nombre des acheteurs affects aux achats courants des armes, tels que
des prestations de gardiennage, dentretien de locaux, dentretien
despaces verts, etc.
Le personnel affect aux achats courants au sein des groupements
de soutien des bases de dfense (GSBdD), est au minimum de 780 units,
rpartis dans 58 bases de dfense pour une valeur dachats estime
48 M en 2011. Pour le seul groupement de Bourges, dune taille
moyenne, 19 personnes, soit un effectif voisin de celui de la SIMMAD,
ont pass des marchs pour un montant de 1,48 M au cours de lanne
2011. Le volume dachat moyen rapport au nombre de personnes y est
donc de 77 900 dachat par an.
Par comparaison, les paiements annuels rapports au nombre
dacheteur sont de 8 M pour la SIMMT, de 17 M pour le SSF et 83 M
pour les acheteurs de la SIMMAD.
Les carts ventuels de qualification ne sont pas de nature pallier
cette insuffisance numrique, particulirement marque dans les
domaines navals (SSF) et aronautique (SIMMAD).
La situation du service de maintenance des matriels aronautiques
est la plus proccupante. Ce service engage les crdits budgtaires de
ltat pour des marchs longs, complexes et onreux, et il dispose du
nombre dacheteurs le plus faible. Sur un effectif de prs de 1000 agents,
en juin 2012, seuls 21 sont affects aux achats. La situation na cess de
se dgrader depuis 2007 puisque le nombre des acheteurs tait alors de
39. Cette rduction de prs de moiti en cinq ans nest donc pas
conjoncturelle. Contrairement aux indications fournies par le ministre de
la dfense, est antrieure au projet de dmnagement de la structure
Bordeaux.
Comme pour chacun de ses services, le ministre de la dfense a
dfini un effectif thorique, intitul rfrentiel en organisation . Celui-
ci reprsente les emplois dont pourrait disposer au maximum le service
pour remplir ses missions. A la SIMMAD, ce nombre est de 43 mais, en
juin 2012, le service ne compte que 21 acheteurs,
Le ministre de la dfense estime que cette pnurie dacheteurs
rsulte de la rduction gnrale des effectifs qui sapplique tous les
services. Cette vision reflte une absence de rflexion stratgique sur les
domaines essentiels et les zones de risque pour la gestion du ministre de
la dfense. En effet, la SIMMAD, la rduction des effectifs a affect

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16 COUR DES COMPTES
bien plus fortement les acheteurs, qui ne reprsentent que 50 % de leur
effectif thorique, que leffectif total de la structure, qui reprsente 86 %
de son total thorique.
Alors que lorganisation ne semble plus en mesure de garantir
que le ministre de la dfense achte dans des conditions satisfaisantes de
prix et de niveau de prestation, aucun systme dalerte ne fonctionne pour
signaler cette dgradation ds lors que le service peut continuer
effectuer les achats prioritaires, demands par les tats-majors pour
assurer ses missions oprationnelles.
Dans ses rponses, le ministre de la dfense sollicite lexcs ce
raisonnement en faisant observer que le premier indicateur de la
performance est labsence de rupture oprationnelle. Cette logique ne
prvient pas le risque de consacrer des crdits budgtaires excessifs la
maintenance dun nombre rduit dengins.
La qualification des acheteurs des services de maintenance nest
pas non plus de nature permettre au ministre dacheter les prestations
ncessaires au meilleur cot. Les quipes sont trs htrognes et font
coexister des personnels dexcution
9
, spcialiss dans lapplication des
procdures du code des marchs publics pour des marchs simples, et
quelques acheteurs de catgorie A, chargs de mener des ngociations
complexes avec les entreprises-fournisseurs et les donneurs dordre. Ces
derniers sont trop peu nombreux.
Au regard des risques et des enjeux financiers associs lachat
de prestations de maintenance, le nombre dacheteurs professionnels et
expriments pour mener le dialogue avec les entreprises-fournisseurs est
insuffisant. Les effectifs doivent tre renforcs de manire urgente, en
particulier la SIMMAD, grce aux marges de manuvre dont dispose
le ministre de la dfense.
III - Des services de maintenance peu contrls
Les services de maintenance exercent des comptences multiples :
la ngociation des marchs avec les reprsentants des
entreprises-fournisseurs ;
la conclusion et la signature des marchs puisque chacune de
ces structures est pouvoir adjudicateur, au sens du code des
marchs publics, cest--dire que les directeurs et leurs

9
Agents de catgorie B et C.

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collaborateurs, qui ont reu dlgation de signature, ont le
pouvoir de signer personnellement les marchs de maintenance
et dengager ltat ;
la gestion des crdits budgtaires qui leur ont t dlgus par
les chefs dtat-major, responsables des budgets oprationnels
de programme et la facult dajuster, en tenant compte des
priorits des armes, les diverses demandes de maintenance la
consommation des crdits.
Ils sont, en outre, garants vis--vis du contrleur budgtaire et
comptable ministriel, du caractre raisonnable de la rmunration verse
au fournisseur.
Les services acheteurs qui sont les principaux ngociateurs,
attestent eux-mmes de la convenance
10
des prix dans les rapports de
prsentation qui accompagnent les marchs. Ils y relatent les tapes de la
ngociation et exposent, sans relle contre-expertise possible, les donnes
du march
11
.
Les services dachat rendent compte de leur action au sein
dinstances (comits de gestion ou comits de pilotage) auxquelles
participent les tats-majors concerns. Cependant, ces comits ne se
runissent pas une frquence soutenue et surtout, ne sont pas en mesure
dexaminer le contenu financier et technique du march, ni de connatre
la teneur des ngociations qui ont prcd sa conclusion.
Quant aux quelques projets de marchs qui, du fait de leur montant
lev, ncessitent un examen pralable par la commission ministrielle
dinvestissement (CMI), les dossiers de prsentation sont tablis par les
tats-majors sur la seule base des informations qui leur sont fournies par
les services acheteurs eux-mmes.

10
La convenance des prix rsulte de lanalyse faite par le service acheteur pour
justifier du caractre convenable du prix du nouveau march par rapport la meilleure
rfrence possible (prix jour du march prcdent avec un primtre le cas chant
redfini, prix dun matriel ou dune prestation comparable, etc.).
11
La SIMMAD utilise, notamment, comme indicateur de sa performance dachat la
notion de gain de ngociation , qui mesure la diffrence en montant entre la
premire proposition financire du fournisseur et le prix finalement retenu dans le
march. Cet indicateur nest pas pertinent puisquil ne rend pas compte de lvolution
objective du cot de la maintenance dans le temps, dun march lautre. Certes, les
comparaisons dun march lautre primtre identique sont difficiles tablir.
Cependant, cette difficult ne rend pas pour autant lindicateur du gain de ngociation
plus utile. Il peut donner des rsultats en apparence trs positifs alors mme que le
fournisseur aurait prsent une premire offre manifestement survalue et que le
rsultat de la ngociation ne serait pas objectivement favorable ltat.

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18 COUR DES COMPTES
Le contrle gnral des armes qui fournit un avis la commission
ne joue pas le rle de contre-expert qui impliquerait une analyse de toutes
les informations disponibles sur les projets de march, y compris celle des
enqutes de cot pertinente lorsquelles existent. De plus, cette possibilit
nexiste que pour les marchs dont les montants sont les plus levs et
elle intervient un stade tardif.
Le contrle interne sur les achats des services de maintenance au
ministre de la dfense parat donc limit.
Quant aux contrles externes a priori obligatoires, exercs jusquen
2004 par les commissions spcialises des marchs (CSM) puis, de 2004
2008, par la commission suprieure des marchs publics de ltat pour
les marchs dun montant suprieur 6 M hors taxe, ils ont t
supprims depuis. Jusqu 2008, ces instances indpendantes examinaient
les marchs dpassant certains seuils. Elles pouvaient formuler des
remarques ou des recommandations sur lorganisation du march, les
prix, les marges, etc. Leur fonction de tiers indpendant charg dune
contre-expertise des projets de marchs de ltat na pas t maintenue.
Lorganisation en place ne permet donc, aucun moment, de
sassurer que lacheteur obtient les prestations demandes par les tats-
majors au meilleur cot. Elle repose sur les seules qualits des acheteurs
en place et non sur des rgles de gouvernance qui garantiraient un
quilibre des pouvoirs dans le processus de lachat public.
Cette situation nest ni saine en terme de gestion et de risque, ni
conforme des objectifs damlioration de la qualit des dpenses
publiques.
Le ministre de la dfense estime que la runion des pouvoirs
budgtaires, financiers et contractuels est une constante dans les
nouvelles organisations qui sont responsables et qui
s auto-contrlent . Cette concentration permettrait aux services
acheteurs dtre plus efficaces et ractifs, tout en diminuant les effectifs.
Le principe mme d auto-contrle appelle de srieuses
rserves, sagissant de services acheteurs. Le renforcement de modalits
de contrle qui leur soient externes est ncessaire.
IV - Une utilisation insuffisante des informations
sur les cots et les marges des industriels
La SIMMAD, le SSF et la SIMMT ont en commun de passer des
marchs avec des industriels frquemment en situation non-

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concurrentielle. Cette situation est, par nature, dsquilibre puisque ces
entreprises sont en mesure dimposer une marge de monopole
12
.
A - Un droit denqute sur les cots de revient des
fournisseurs en situation de monopole
La question du contrle des prix dachat de matriels militaires ou
de prestations dentretien de matriel est ancienne. Ltat a toujours
cherch, par la mise en uvre de prrogatives de puissance publique,
rtablir un quilibre dans la relation client-fournisseur. Cet effort repose
sur lexercice dun droit de regard sur les cots de revient et sur les
marges des entreprises intervenant dans un domaine non concurrentiel.
Concrtement, un droit denqute et des pouvoirs dinvestigation
importants sont confis au personnel habilit de la division des enqutes
de cots (BEDC) de la direction gnrale de larmement.
La division des enqutes de cots (BEDC) est une des divisions du
service central des achats, au sein de la direction des oprations de la
direction gnrale de larmement. Elle compte 32 enquteurs.
Le champ de comptences de la division, encadr par des textes
rglementaires, couvre trois domaines :
- la ralisation denqutes de cot de revient : il sagit de lexamen
dtaill, a posteriori, des cots de revient des fournisseurs de ltat pour des
postes achevs de marchs ou en fin dexcution. Le droit daccs des
enquteurs aux informations internes de lentreprise titulaire du march est
complet
13
. Dans le cas dun march pass avec un matre duvre industriel,
ce dernier doit rpercuter cette clause dans les marchs quil passe avec ses
sous-traitants ;
- la dfinition, avec les entreprises du secteur de la dfense, des
lments comptables de valorisation ou ECV (cot dheures datelier, cot
horaire dingnieur, douvrier, taux de frais gnraux etc.). Cette dmarche
sapparente la ngociation dune grille de tarif ;

12
Le prix pratiqu par un monopole sera en toute circonstance le prix le plus lev
quil pourra obtenir , Adam Smith, De la richesse des nations, 1776.
13
Les marchs passs par les services de maintenance du ministre de la dfense
contiennent une clause dite d obligation comptable particulire . En outre, depuis
septembre 2011, le code des marchs publics prvoit dans son article 289 que le
service contractant a le droit de demander au titulaire du march de fournir tous
renseignements sur les lments techniques et comptables du cot de revient des
prestations. Ces dispositions sont compltes par dautres textes rglementaires qui
organisent un droit daccs aux informations de gestion internes des fournisseurs. Ces
pouvoirs ont t maintenus aprs les rformes du code qui ont modernis les
conditions de lachat public.

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20 COUR DES COMPTES
- les avis de prix, qui consistent en une analyse, la demande des
services acheteurs, du contenu des offres des industriels en cours de
ngociations, sur la base de ces lments comptables de valorisation.
B - Une mise en uvre limite des prrogatives
denqute
1 - Des enquteurs peu nombreux
La plupart des pays qui ralisent un effort de dfense et
investissent des budgets importants dans les quipements militaires et leur
maintenance disposent de services denqute dont les prrogatives et
lobjectif sont similaires ceux de la division denqute des cots
(BEDC).
En Grande-Bretagne, lhomologue du BEDC, le Cost Assurance
and Analysis Service (CAAS) compte 390 enquteurs et 40 estimateurs,
qui analysent les cots en phase projet. Lanalyse des cots a priori est en
principe obligatoire avant la notification dun contrat. Son avis doit
permettre de certifier que le prix est raisonnable.
En Allemagne, lhomologue du BEDC
14
dispose de plus de
100 enquteurs. Son travail repose sur le contrle de lengagement des
fournisseurs de prix raisonnables et sincres, et sur leurs cots associs
un niveau de marge. Toute dclaration errone est susceptible d'engager
la responsabilit de l'industriel avec application de sanctions civiles
(reversement du trop-peru) ou/et pnales.
Aux tats-Unis, le Defense Contract Audit Agency pratique un
systme de contrle des dpenses dans les phases dtudes, de recherche
et de dveloppement, ventuellement avec un intressement des
industriels. La phase de production se fait ensuite plutt sur la base de
prix forfaitaires, parfois avec comptition.

14
Bundesamt fr Ausrstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr
(BAAInBw.).

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Tableau n 2 : comparaison internationale des effectifs
consacrs aux enqutes de cot (2008)
tats-
Unis
Royaume
Uni
Allemagne France
Nombre denquteurs 4000 390 100 32
Primtre dintervention
total
15

160 Md 7,8 Md 6 Md 7 Md
Primtre dintervention
en M par an par enquteur
40 M/h 20 M /h 60 M /h 220 M/h
Source : Direction gnrale de larmement/division des enqutes des cots.
En France, les effectifs des enquteurs sont beaucoup plus rduits.
Fin 2008, alors que lorganisation de rfrence de la division denqute
prvoyait 40 enquteurs, ils ntaient que 32.
En 2012, le ministre de la dfense sest fix comme objectif de
relever leur nombre 50, dici 2014. Cependant, en juin 2012, leffectif
nest encore que de 35. Seuls 5 enquteurs supplmentaires sont en cours
de recrutement, soit la moiti des 10 recrutements initialement prvus
pendant cette priode.
Le montant moyen susceptible dtre examin par agent est
aujourdhui de 200 M/ H/ an. Si lobjectif de 50 enquteurs tait atteint,
ce montant descendrait 140 M/an/h. Il reste, en tout tat de cause, trs
loign des pratiques observes en Allemagne ou au Royaume-Uni.
2 - Un positionnement institutionnel reconsidrer
Le responsable de la division des enqutes de cot (BEDC) dpend
du directeur du service central des achats, lui-mme rattach la
direction des oprations de la direction gnrale larmement (DGA).
Ce positionnement hirarchique lui confre une faible autorit pour
dialoguer avec les fournisseurs.
Le ministre devrait confrer la division des enqutes de cot un
rle allant au-del de celui de simple pourvoyeur dinformations de cot
de revient pour les services qui notifient les marchs. Son rattachement
hirarchique devrait tre suffisant pour lui garantir une relative autonomie
de programmation et daction, y compris un pouvoir dinitiative pour

15
Primtre calcul par la direction gnrale de larmement (DGA) correspondant aux
marchs passs sans mise en concurrence

Cour des comptes
22 COUR DES COMPTES
sanctionner les entreprises qui ne respectent pas leurs obligations de
transparence.
3 - Des pouvoirs dinvestigation limits
La rglementation actuelle ne donne aux enquteurs et aux
acheteurs un accs complet linformation que pour lexamen a
posteriori des marchs (ou des tranches de march), dj excuts ou en
cours dexcution. Or, quil sagisse des achats dquipements ou de leur
maintenance, la facult daccder une information complte avant
conclusion permettrait aux services de sassurer quils sont en mesure de
respecter les principes poss par la circulaire du 10 octobre 1969.
Cette circulaire du Premier ministre, toujours considre comme
un texte de rfrence par les acheteurs de la direction gnrale de
larmement, dfinit la notion de marge raisonnable qui doit guider
lachat public, pour les marchs ngocis sans mise en concurrence
16
.
Toutefois, les textes rglementaires qui organisent les conditions
denqute du BEDC et qui limitent ses pouvoirs dinvestigation aux
marchs ou tranches de marchs dj achevs, ne lui donnent pas tous les
moyens ncessaires pour contribuer au respect de marges raisonnables
dans les marchs du ministre de la dfense.
Lexamen dun chantillon de huit enqutes ralises par la
division des enqutes de cot permet de constater que, lors des enqutes
sur les marchs en cours, les entreprises titulaires de ces marchs ne
respectent pas toutes leurs obligations. La facult accorde au pouvoir
adjudicateur de sanctionner lobstruction aux enqutes nest, par ailleurs,
pas toujours utilise.
Cette obstruction peut prendre plusieurs formes : refus daccs aux
donnes de comptabilit analytique de lentreprise, de justifier les cots
unitaires utiliss pour les calculs de devis et de prix, ou absence de
rpercussion, par le titulaire dun march de matrise duvre, de la
clause de transparence comptable sur ses sous-traitants en
mconnaissance des clauses du march principal.

16
La circulaire rappelle que dans tous les secteurs industriels o la concurrence peut
jouer efficacement, sa mise en uvre constitue le mode normal de slection du
fournisseur et de dtermination du prix . Lorsque cette mise en concurrence se rvle
impossible, une apprciation des cots et du montant souhaitable de la marge doit
tre effectue . Pour les prestations dune certaine importance, les cots de revient
doivent tre analyss et la marge dcompose en trois sous-catgories dites A, B, C,
dont le total atteint au maximum 12 % du cot de revient.

Cour des comptes
Larticle 289 du code des marchs publics
17
prvoit que, si un
industriel ne respecte pas ses obligations dinformation, le pouvoir
adjudicateur, c'est--dire lautorit qui a sign le march, peut prononcer
une suspension de paiement. Elle peut tre transforme en retenue
dfinitive aprs deux mises en demeure infructueuses
18
.
Au regard des enjeux financiers associs aux marchs, la Cour
estime que le ministre de la dfense doit faire pleinement respecter les
obligations de transparence auxquelles ses fournisseurs ont souscrit dans
les marchs dont ils bnficient. Elle recommande que les pouvoirs
adjudicateurs utilisent pleinement les prrogatives dont ils disposent pour
se faire communiquer toute information utile.
En outre, une modification des dispositions lgislatives et
rglementaires est ncessaire afin de rendre possible lexamen dtaill,
non seulement, des dpenses a posteriori mais, encore, des devis proposs
par les industriels en vue dobtenir les marchs. Cette volution est
galement souhaite par le ministre de la dfense.
4 - Un accs limit au service denqutes de cots
Les quipes de la division des enqutes de cot (BEDC) sont
utilises prs de 80 % pour les besoins propres de la direction gnrale
de larmement (DGA). Les services de maintenance du ministre de la
dfense nont accs que de manire limite aux services de cette division.
De 2009 2011, le BEDC a tabli un total de 130 rapports denqutes,
dont 28 seulement au profit des services de soutien, soit 22 %. Or, leur
situation dacheteur captif, pour la maintenance, des entreprises qui ont
fourni les quipements, ncessiterait, au contraire, un recours important
aux dispositifs denqute afin de rquilibrer leur position de ngociation.
Pour la premire fois, en janvier 2012, le BEDC a demand aux
services de maintenance de lui indiquer leurs besoins denqutes pour
lanne venir, ce qui va dans le bon sens.

17
Larticle 289 du code des marchs publics (troisime partie) a repris les dispositions
de larticle 7-12 du cahier des clauses administratives gnrales des marchs
industriels (CCAG-MI) utilis de manire constante par la direction gnrale de
larmement (DGA).
18
En 2005 et 2006, la possibilit de suspendre les paiements a t utilise dans deux
cas dobstruction. Elle sest rvle efficace et a permis dobtenir la transparence
ncessaire de la part des deux industriels concerns. Plus rcemment, en 2011, la mise
en demeure ou la menace dune mise en demeure ont t utilises par la division des
enqutes de cot (BEDC) pour obtenir des informations dans un dlai raisonnable.
Pourtant, dans un autre cas dobstruction ou de refus daccs aux informations
internes, la division a eu une raction beaucoup moins nergique, sans pour autant que
le dialogue quil esprait ait eu toujours les rsultats souhaitables.

Cour des comptes
24 COUR DES COMPTES
5 - Des rsultats denqutes la discrtion des services acheteurs
Lorsquelles sont disponibles, les conclusions de la division des
enqutes de cot fournissent des informations utiles pour la ngociation
des contrats de renouvellement (cots de revient rels, niveaux de marge
raliss sur les contrats prcdent, montant sous-trait ltranger).
Cependant, lusage de ces rsultats est laiss lapprciation des seuls
services acheteurs.
Ainsi, lexamen par la Cour de plusieurs rapports de prsentation
de marchs pour lesquels le march prcdent avait fait lobjet dune
enqute de cot, a montr que le champ et la prcision des informations
fournies par les services acheteurs taient trs variables. Les informations
sur les cots et marges ralises par les titulaires des marchs prcdents
ne sont pas restitues. Elles ne sont, en effet, considres que comme une
aide apporte la ngociation et non pas comme un moyen dattester que
le prix du march suivant est convenable.
Les prix et marges pratiqus doivent tre raisonnables au sens
de la circulaire du 10 octobre 1969, au regard des cots de revient de
lentreprise titulaire constats antrieurement. Huit enqutes de cots
effectues sur des marchs ou fractions de marchs passs par les services
de maintenance ont t examines. Cet chantillon nest pas
ncessairement reprsentatif de lensemble des marchs passs par ces
services. Il montre, cependant, que les marges ralises par les
fournisseurs du ministre de la dfense, pour ces marchs ou tranches de
marchs enquts, a t suprieure aux prconisations de la circulaire du
10 octobre 1969.
V - Une ngociation tardive de la maintenance des
nouveaux programmes
Le droulement des programmes darmement est rgi par deux
instructions du ministre de la dfense
19
qui dfinissent les stades
successifs des programmes : initialisation, orientation et laboration
(dveloppement du projet), puis ralisation, utilisation par les forces
armes et, enfin, retrait du service.
Chacun de ces stades de dveloppement comporte une rflexion
sur la maintenance future des quipements et contribue dfinir, de plus

19
Instruction n 1514 du 7 mai 1988, puis instruction n 1516 du 15 avril 2010.

Cour des comptes
en plus prcisment, ce que sera le cot global de possession
20
, y compris
le cot de maintenance, pendant toute la dure de vie de lquipement.
Lenjeu est essentiel pour les forces armes. Selon les donnes des
documents de programme de la direction gnrale de larmement, les
cots prvisionnels de maintenance dun armement se situent entre 45 %
et 60 % du cot dacquisition. Dans une acception plus large, intgrant la
modernisation des quipements, ils peuvent reprsenter, pour les avions,
jusqu deux fois les cots dacquisition. Lintgration trs en amont de
la question de la maintenance
21
, pour valuer le cot complet des
programmes darmement jusqu la fin de leur vie constitue un progrs
notable par rapport aux pratiques antrieures.
Toutefois, cette amlioration progressivement mise en uvre ne
porte que sur la prvision des cots complets. Elle na pas entran de
modification des conditions de ngociation des prestations de
maintenance avec les industriels concerns.
Un premier march, ou march de soutien initial , est ainsi
pass pour lacquisition et la mise en service des quipements. Dune
dure variable, ngoci en rgle gnrale par la direction gnrale de
larmement et financ sur les crdits du programme budgtaire 146
Equipements des forces , il contient les prestations de maintenance et
de fourniture de rechanges des premires annes.
Il revient, ensuite, aux services de maintenance de ngocier, sur les
crdits du programme budgtaire 178 Prparation et emploi des
forces , les marchs, dits de soutien en service , exclusivement ddis
la maintenance, qui se succderont pendant toute la dure de vie des
quipements.
Certes, dans lindustrie en gnral, le prix des prestations de
maintenance est tabli avec une marge plus leve que celle pratique sur
les quipements. Ce phnomne peut tre accentu lorsque les
fournisseurs disposent dun monopole sur les prestations raliser et
peuvent imposer un prix. Or, dans les ngociations relatives la
maintenance, lindustriel peut rarement tre mis en concurrence en
raison de la spcificit des matriels quil a fournis. Il est donc en
situation dobtenir les prix les plus levs possibles pour les prestations
quil doit excuter.

20
Le cot global de possession correspond lensemble des cots associs un
programme darmement, chacune des phases de ce programme, y compris la phase
finale de dmantlement.
21
Dfinition des objectifs ( lheure dutilisation du matriel ou au cot horaire de
maintenance), organisation en interne par un service matre duvre ou dlgue dans
un march, dates des grands jalons de maintenance prventive, estimation des
volumes dheures ncessaires, etc.

Cour des comptes
26 COUR DES COMPTES
De telles conditions de ngociation conduisent ltat se voir
imposer des conditions financires plus dfavorables pour la maintenance
des matriels militaires que pour lquipement initial.
Exemples de baisses de prix obtenues par leffet dune mise en
concurrence des fournisseurs de la SIMMAD
Quatre marchs ont t examins, pour lesquels la SIMMAD
a pu procder une mise en concurrence alors que le march
prcdent tait ngoci sans mise en concurrence :
- la maintenance des quatre avions Awacs et de leur
informatique associe, en 2007 ;
- la maintenance des quatorze avions Boeing C 135F
ravitailleurs en vol, en 2007 ;
- la maintenance des quarante-sept hlicoptres EC 145 de la
gendarmerie nationale et de la direction de la scurit civile, en 2009 ;
- la maintenance dun systme de dtection de satellites, en
2011.
Dans deux des quatre cas, le titulaire prcdent a t
reconduit dans le nouveau march et, dans les deux autres, il a t
remplac par un titulaire plus comptitif. La rduction de prix obtenue
grce la mise en concurrence est alle de 25 % 50 % et a atteint en
moyenne 39 %. Sur la base des montants maximaux hors taxes
pouvant tre commands, lconomie pour les forces armes atteint,
pour le mme primtre, 69 M HT par an sur le cumul des quatre
marchs.
Lobservation est dailleurs rversible. Quand, pour un
march complmentaire dachat de chandelles oxygne pour sous-
marins, le SSF a prfr ngocier sans mise en concurrence avec le
titulaire du prcdent march pour maintenir une homognit dans
les matriels utiliss, les prix dachat ont augment de 32 %.
Cette situation est dommageable pour quatre raisons principales :
le ministre de la dfense nachte pas ces prestations au
meilleur rapport qualit prix ;
le cot complet de lacquisition et de la possession des
quipements est mal valu lors des dcisions initiales
dinvestissements ;

Cour des comptes
limportance et la croissance des cots de maintenance sont
porteuses de futures impasses budgtaires et donc, terme, de
manque de disponibilit des quipements achets ;
elle nencourage pas la matrise des cots et lamlioration des
mthodes de production des entreprises titulaires.
Tant le ministre de la dfense que celui du budget, conscients de
cette situation, recherchent des solutions.
Pour sa part, la Cour estime que les services de maintenance
devraient tre mieux associs lvaluation des cots de possession
futurs des matriels en dveloppement. Selon les procdures actuelles, ces
services sont sollicits, pour leur expertise, dans les stades de
dveloppement en tant que de besoin et dans la mesure o leurs
ressources humaines le leur permettent. Les directions de programme
devraient tre tenues de les associer pleinement aux dcisions ayant des
incidences sur les cots de possession des matriels tous les stades des
programmes, y compris lors de la dfinition des caractristiques des
matriels en amont.
En outre, afin de remdier la situation actuelle, dans laquelle les
services acheteurs de maintenance sont en position de faiblesse face des
fournisseurs seuls mme dassurer ces prestations, une meilleure
articulation entre lacquisition des quipements et celle de leur
maintenance doit tre activement recherche. Les services de
maintenance interarmes concerns doivent tre mieux associs la
ngociation, par la direction gnrale de larmement, des marchs de
maintenance initiale, disposer de leurs clauses et tre en mesure de les
analyser.
Il pourrait tre envisag que les industriels qui sengagent sur la
maintenance initiale dfinissent avec ladministration, ds le moment de
lacquisition des quipements, les grandes lignes des cots futurs du
soutien en services ainsi que ses principaux lments de cadrage, tels des
prix plafonds. Toutefois, le fait que le fournisseur est incertain de
lvolution de ses cots futurs, alors que le client lest de lemploi effectif
quil aura des matriels, incite toutefois ne pas chercher donner de
caractre contraignant ces engagements.
Il est, dans tous les cas, essentiel que les services chargs des
achats de maintenance participent la prparation et la conclusion des
ngociations menes en vue de lacquisition des quipements pour
renforcer leurs capacits de ngociation.

Cour des comptes
28 COUR DES COMPTES
__________
________
Au total, la Cour a observ des insuffisances dans lorganisation
des achats de prestations de maintenance pour les quipements
militaires. Les effectifs dacheteurs sont inadquats, en particulier la
SIMMAD, au regard de la complexit, du volume financier et des
consquences oprationnelles des achats. Le positionnement
institutionnel de la division des enqutes de cot (BEDC) ne lui confre
pas une autorit suffisante pour garantir son autonomie de
programmation et daction. Enfin, alors que sa position de ngociation
est trs dfavorable vis--vis de fournisseurs en position de monopole, le
ministre de la dfense nutilise pas toutes ses prrogatives pour
rquilibrer cette relation.
Faute de matriser la dpense et dans un contexte budgtaire trs
contraint, les tats-majors peuvent tre amens revoir la baisse leur
activit oprationnelle ou ltendue de la maintenance demande afin de
faire correspondre les marchs lenveloppe financire. Dores et dj,
le cot de la maintenance des matriels navals na pu tre stabilis
autour de 630 M par an depuis 2005 quau prix dune baisse de
lactivit : retrait anticip du service actif de plusieurs btiments,
espacement entre les arrts techniques des sous-marins nuclaires
dattaque et des frgates anti-sous-marins et arrt de sous-marins
nuclaires dattaque neuf mois avant un arrt technique majeur.
Une mise sous contrainte des fournisseurs, dont les effets seraient
quivalents ceux dune mise en concurrence relle, permettrait aux
forces armes de faire des conomies importantes. La Cour a ainsi
constat des rductions de prix de 25 % 50 % des cots de la
maintenance dans les situations - assez rares o la maturation des
technologies employes a permis de passer dune situation de monopole
une mise en concurrence relle.
Il nest, toutefois, pas possible dextrapoler les observations faites
sur un chantillon la totalit des marchs passs par les services de
maintenance. En outre, les solutions envisages ne donneraient pas le
mme levier quune relle mise en concurrence et ne sauraient aboutir au
mme rsultat. La Cour estime, en dfinitive, quune baisse de prix de
lordre de 10 %, soit une conomie de 300 M sur le total des contrats
notifis chaque anne, constitue un objectif raliste pour les oprations
de maintenance futures du ministre de la dfense.

Cour des comptes
Pour y parvenir, la Cour recommande de :
1. renforcer par redploiement et professionnaliser les effectifs
dacheteurs des structures des armes charges de la
maintenance ;
2. modifier les dispositions lgislatives et rglementaires afin de
renforcer les pouvoirs des enquteurs de la division des
enqutes de cots de la direction gnrale de larmement
(DGA), dans le cas de lexamen a priori de devis, afin que les
acheteurs tatiques puissent apprcier le caractre raisonnable
des marges des contrats conclus avec des fournisseurs en
situation de monopole ;
3. rattacher la division des enqutes de cot directement au
dlgu gnral larmement ;
4. renforcer, au sein du ministre, les mcanismes de contrle ou
de contre-expertise sur laction des services acheteurs afin
dviter une concentration excessive des fonctions ;
5. donner toute leur place aux services de maintenance dans la
dfinition des cots prvisionnels de possession, tous les
stades de dveloppement du programme ;
6. anticiper, ds lacquisition des quipements, une partie de la
ngociation avec les industriels fournisseurs sur les cots de
maintenance prvisionnels futurs.

Cour des comptes
30 COUR DES COMPTES

Cour des comptes

Ministre de la dfense 32
34

Cour des comptes
32 COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE

Je partage lapprciation de la Cour sur la ncessaire
professionnalisation des acheteurs. Dailleurs, la direction gnrale de
larmement (DGA) cherche, dans toute la mesure du possible, affecter au
sein des structures de soutien (SSx) des agents ayant acquis une exprience
en son sein, quil sagisse des acheteurs ou, plus gnralement, de personnel
spcialis dans la conduite de projet dacquisitions complexes (managers,
experts techniques, experts financiers notamment). Cependant la
problmatique des acheteurs sinscrit dans celle plus globale de rductions
deffectifs au sein du ministre, laquelle sajoute les rcentes limitations de
recrutements de civils, alors que les dparts dacheteurs vers lextrieur
restent toujours levs.
Je suis tout fait favorable limplication des SSx dans la conduite
des oprations darmement afin, notamment, dtre en mesure de mieux
anticiper les cots prvisionnels de soutien et damliorer encore la
cohrence globale de lapproche de ltat acheteur dans le domaine de
larmement sur lensemble du cycle de vie. La mise en place rcente des
responsables du soutien en service (RSS) constitue cet gard un progrs
notable.
Jadhre en particulier au principe dune anticipation ds
lacquisition des quipements, dune partie de la ngociation avec les
industriels fournisseurs sur les cots de maintenance prvisionnels futurs .
Cest pourquoi, la DGA privilgie aujourdhui des stratgies contractuelles
globales agrgeant acquisition des systmes et maintien en condition
oprationnelle (MCO) sur une dure suffisamment longue, selon la nature et
le degr de maturit des systmes, pour engager les matres duvre sur la
dure.
Linstauration dune nouvelle gouvernance des investissements au
sein du ministre contribue, par ailleurs, la dmarche de renforcement
attendu du lien entre le soutien initial et la maintenance, la fois par
ladoption dune approche cycle de vie et par le dveloppement du cot
global de possession. De mme, avec la prsentation des dossiers de
lancement de lutilisation (DLU), le comit ministriel dinvestissement
(CMI) dispose dsormais dune vision plus en amont des projets de marchs
de soutien.
Toutefois, la matrise des prix des industriels sur le segment de la
maintenance nest pas lie la seule performance de lachat, en raison du
faible niveau de concurrence dans le domaine de la maintenance, dailleurs
soulign par la Cour, et des prix pratiqus qui tiennent compte des risques
que lindustriel est prt assumer.
Ds lors, la matrise des prix par les services de soutien me semble
devoir faire lobjet dune approche densemble, incluant les acheteurs, mais

Cour des comptes
aussi les managers et les spcificateurs techniques, qui apprcient le niveau
de risque acceptable pour ltat et pour lindustrie.
Concernant le recours aux enqutes de cot, je partage la vision de la
Cour sur son apport la meilleure ngociation possible des marchs, et la
DGA a dores et dj entrepris un renforcement de cette fonction au profit du
ministre.
La proposition de modifier les dispositions lgislatives et
rglementaires afin de renforcer les pouvoirs des enquteurs de cots [],
dans le cas de lexamen a priori des devis [] me parat galement de
nature faciliter un recours accru aux comptences des enquteurs dans le
cadre de la prparation et de la conduite des ngociations, notamment dans
le cadre des marchs fort enjeu.
Les porteurs de projets dinvestissement, lors des franchissements de
jalons en commission excutive permanente (CEP), sont cependant dj
incits recourir lexpertise du bureau des enqutes de cots (BEDC) de la
DGA. La CEP est charge de lexamen de la cohrence physico-financire
du contenu de lopration dinvestissement en vue de prparer, selon ltat
davancement du projet, la dcision de la direction de projet ou la dcision
ministrielle en CMI.
En revanche, je ne partage pas lavis de la Cour sur lintrt dun
rattachement direct du BEDC au dlgu gnral pour larmement. Ce
rattachement ne parat pas en lui-mme porteur de gains defficacit ni
mme dautorit. Lautorit dun service denqute repose avant tout sur les
dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur qui rendent possible
lexercice de son activit. Une directive interne pourra dfinir le cadre
gnral et la politique de recours au dispositif des enqutes de cots dans le
cadre des acquisitions du domaine de larmement. Une telle directive
pourrait formaliser galement la politique actuelle de tolrance zro en
matire de manque de transparence de la part des industriels de larmement
dans le cadre des enqutes.
Enfin, la recommandation de la Cour de renforcer, au sein du
ministre, les mcanismes de contrle ou de contre-expertise sur laction des
acheteurs, afin dviter une concentration excessive des fonctions appelle
galement des rserves de ma part. Elle semble supposer la mise en place de
structures expertes dans le domaine de lacquisition qui soient externes aux
services acheteurs. Pourtant, pour exercer dans les meilleures conditions les
responsabilits qui sont les leurs, les services acheteurs doivent plutt
disposer de toute lexpertise tatique disponible dans leur domaine, surtout
dans un contexte de ressources rares, comme la Cour la soulign, sagissant
des acheteurs. Ces services bnficient par ailleurs des audits et enqutes
tant internes quexternes au ministre et des dispositifs gnraux de contrle
interne et de matrise des risques.

Cour des comptes
34 COUR DES COMPTES

La Cour met en vidence des disparits importantes entre les services
acheteurs en termes de volumes et de nombres d'actes. Je considre ce titre
comme la Cour qu'une globalisation accrue des marchs passs par les bases
de dfense et les structures de soutien devrait permettre de librer des
ressources au profit des marchs forts enjeux budgtaires.
Je partage galement l'objectif de la Cour d'amliorer la transparence
des cots industriels dans les situations de monopole. Je considre qu'en la
matire, la priorit est d'appliquer les dispositions existantes et de
gnraliser les enqutes de cot a posteriori afin de disposer de rfrences
utiles lors du renouvellement des marchs de maintenance.
Je suis en revanche plus rserv en ce qui concerne la proposition de
la Cour de modifier les dispositions lgislatives et rglementaires de manire
faciliter l'examen a priori des devis industriels. En effet, les lments
comptables utiles pour la ngociation des marchs de maintenance sont en
principe dj accessibles, dans 1'tat actuel du droit, au travers des enqutes
de cot sur les marchs antrieurs passs avec les industriels concerns. En
outre, il me semble utile de maintenir une forte responsabilit des industriels
quant 1'valuation des moyens ncessaires et des risques lis l'excution
des marchs, qu'un examen comptable pouss des devis a priori pourrait
affaiblir.
La Cour relve que 1'organisation actuelle ne permet pas de garantir
que les prestations de maintenance sont achetes au meilleur prix dans la
mesure o les services acheteurs attestent eux-mmes de la convenance des
prix sans que celle-ci fasse l'objet d'une quelconque contre-expertise ou
contrle tant au sein du ministre qu'au niveau interministriel. Ainsi, comme
le relve la Cour, les services acheteurs sont, seuls, garants devant le
contrleur budgtaire et comptable ministriel du caractre raisonnable des
prix. Je partage entirement ce diagnostic, c'est pourquoi j'ai souhait
engager une rflexion avec le ministre de la dfense et le contrleur
budgtaire et comptable ministriel de ce ministre afin de dvelopper ces
mcanismes de contrle et de contre-expertise au niveau interministriel.
Je m'associe volontiers la recommandation de la Cour d'anticiper,
ds l'acquisition des quipements, les ngociations sur les cots de
maintenance ultrieurs. J'observe cet gard que dans de nombreux cas, les
cots de maintenance sont suffisamment prdictibles pour obtenir des
engagements fermes des industriels dans la dure.
La Cour estime qu' dfaut de mise en concurrence effective, la mise
sous contrainte des fournisseurs permet d'escompter une baisse des prix de
l'ordre de 10 % sur les contrats de maintenance venir. Je serai attentif ce

Cour des comptes
que les prochains projets de march qui seront examins par mes services
tendent effectivement vers cet objectif.
Enfin, la Cour souligne juste titre que l'absence de rupture
oprationnelle ne prjuge pas de 1'efficience de la dpense dans le domaine
de la maintenance. J'envisage cet gard d'tudier, en lien avec le ministre
de la dfense, les modalits selon lesquelles 1'volution du taux de marge des
contrats de maintenance pourrait faire l'objet d'un suivi rgulier au mme
titre que la disponibilit des matriels, afin de mieux rendre compte des
diffrents aspects de la performance en matire de maintenance.

Cour des comptes

Cour des comptes
LA DELIVRANCE DES VISAS ET DES TITRES DE SEJOUR 37
2

La dlivrance des visas et des titres de
sjour : une modernisation acclrer,
des simplifications poursuivre

_____________________
PRESENTATION
____________________
Depuis le rapport public thmatique de novembre 2004 sur
laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de
limmigration, le droit franais des trangers, dsormais codifi, a t
plusieurs fois sensiblement modifi.
Entre 2005 et 2011, les postes consulaires ont dlivr de 2,1
2,4 millions de visas chaque anne, lessentiel de ces visas autour de
1,8 million tant de court sjour. De leur ct les prfectures ont
dlivr, en moyenne, chaque anne, outre 1,4 million de documents
provisoires, environ 885 000 titres dfinitifs, dont 200 000 premiers titres
de sjour et 685 000 renouvellements.
Un secrtariat gnral limmigration et lintgration a t cr
en 2007. Ses services sont placs sous lautorit du ministre de lintrieur
depuis 2010.
Les modalits de dlivrance des titres ont, elles aussi, chang en
quelques annes, avec le recours des prestataires de services dans de
nombreux postes consulaires et une volution des missions de
ltablissement public charg de limmigration, aujourdhui lOffice
franais de limmigration et de lintgration (OFII).
La Cour a donc jug utile de revenir sur les questions relatives
lentre et au sjour des trangers, ici sous le seul angle de la dlivrance
des titres, sans traiter de la situation des demandeurs dasile.
Six postes consulaires dans trois pays (Algrie, Maroc et Chine)
ont t contrls, ainsi que les prfectures de sept dpartements
(Bouches-du-Rhne, Essonne, Isre, Nord, Seine-Saint-Denis,
Val-de-Marne, Yvelines), deux sous-prfectures (Aix-en-Provence,
Palaiseau), et la prfecture de police de Paris. La Cour a galement
men ses investigations auprs des administrations centrales comptentes
et de lOffice franais de limmigration et de lintgration.

Cour des comptes
38 COUR DES COMPTES
Tandis que la complexit du droit, pour un tranger, dentrer ou
de sjourner sur le territoire franais sest progressivement accrue et que
les moyens ont t globalement renforcs pour une activit reste stable,
les efforts de rorganisation et de modernisation tardent produire des
effets tangibles. Dans les prfectures, les parcours de lusager restent
difficiles. De nouvelles simplifications sont ncessaires.
I - Un cadre juridique de plus en plus complexe
A - Des rgles volutives
Le droit des trangers en France participe, pour lessentiel, depuis
la fin du XIX
e
sicle, dune police administrative visant la sauvegarde
de lordre public avec le contrle du passage des frontires et de
ltablissement des trangers. Depuis la seconde moiti du XX
e
sicle, le
dbat sest peu peu centr sur la question de lopportunit et les
modalits de la gestion des flux
22
migratoires.
Le cadre juridique de la dlivrance des titres aux trangers a ainsi
volu en fonction du contexte conomique, social et politique franais.
Plusieurs textes lgislatifs ont successivement modifi les conditions
dentre et de sjour des trangers en France. Sauf pour les ressortissants
de lUnion europenne, les conditions satisfaire se sont accumules.
Aprs la gnralisation de lobligation du visa pour les trangers
non ressortissants dun tat membre de la Communaut conomique
europenne par la loi du 9 septembre 1986, laccs la carte de sjour a
t restreint par la loi du 24 aot 1993. Des fichiers comportant des
donnes biomtriques ont t crs pour les trangers, par la loi du
26 novembre 2003, avant que la collecte dempreintes digitales et de
photos ne soit prvue pour les passeports franais. De mme, le droit au
regroupement familial, dfini initialement par le dcret du 29 avril 1976,
a t davantage encadr. Les conditions supplmentaires remplir par le
demandeur ont notamment port sur sa dure de sjour en France, passe
dun an dix-huit mois, sur les seuils de ressources financires
ncessaires et sur la superficie minimale du logement.
Jusquen 2004, lordonnance fondatrice du 2 novembre 1945 a t
amende trente-trois fois. En novembre 2004, le droit franais des
trangers a t codifi dans le code de lentre et du sjour des trangers
et du droit dasile (CESEDA). Trois lois lont nouveau modifi entre

22
Cour des comptes, Rapport public thmatique : laccueil des immigrants et
lintgration des populations issues de limmigration, novembre 2004, 567 p.

Cour des comptes
2006 et 2011. Dans le mme temps, le droit international a lui-mme
volu, avec le passage une organisation et des rgles europennes pour
la dlivrance des visas permettant dentrer et de circuler dans l espace
Schengen
23
.
B - La diversit de titres
1 - Les visas
24

La plupart des visas dlivrs relvent de deux catgories
25
:
dune part, le visa de court sjour (VCS) ou de transit (VT), dit
visa Schengen , dont lobtention est une condition ncessaire
pour entrer, transiter ou circuler dans lespace Schengen, pour
les trangers qui y sont soumis ;
dautre part, le visa de long sjour (VLS), dlivr lorsque
ladministration autorise un tranger rsider en France pour
une dure continue suprieure trois mois.
Le rseau consulaire franais, qui est le deuxime au monde pour
son tendue, accorde galement des visas de court sjour ou de transit
pour le compte dautres pays de lespace Schengen aux rseaux moins
denses. Des visas de retour permettent aux trangers rsidant sur le
territoire franais, mais ne disposant pas dun titre dfinitif, dy revenir.
Les prfectures peuvent galement dlivrer de tels visas de retour, titre
drogatoire et par anticipation.
2 - Les titres de sjour
Une fois expire la dure de validit dun visa, la possibilit de
rester sur le territoire est subordonne la dlivrance, par la prfecture
comptente, dune autorisation de sjour de dure limite. Cette dure est
dun an, sauf cas particulier. Ladministration accorde ou non une telle

23
Laccord de Schengen, sign en 1985, a dbouch en 1990 sur la convention de
Schengen, qui est en vigueur en France depuis 1995. Les visas Schengen
permettent aux ressortissants des pays tiers dentrer et de sortir avec le mme visa
dans vingt-six pays europens. Laccord ne sapplique pas encore la Roumanie, la
Bulgarie et Chypre, qui sont signataires de la convention. Le Royaume-Uni et
lIrlande nen sont pas parties.
24
Disposer dun visa est la rgle, mais celle-ci souffre de trs nombreuses exceptions.
En sont notamment dispenss les ressortissants de lUnion europenne, de lEspace
conomique europen, ainsi que ceux de 42 pays (comme les tats-Unis, le Japon, la
Suisse, Monaco, etc.), parfois sous condition particulire de passeport.
25
Le ministre des affaires trangres recense 345 motifs diffrents de demande de
visas. Certains types de visas sont trs rarement dlivrs.

Cour des comptes
40 COUR DES COMPTES
autorisation, dite carte de sjour
26
, sur prsentation de divers
documents justificatifs. Elle est trs souvent amene ne dlivrer, dans
un premier temps, quun simple rcpiss de demande ou une autorisation
provisoire de sjour de quelques mois, parfois renouvele, dans lattente
de linstruction au fond de la demande.
Lorsquun tranger, titulaire dune carte de sjour et rsidant en
France depuis plus de cinq ans, est en mesure de justifier dune
intgration rpublicaine suffisante, dont lapprciation sappuie sur
son contrat daccueil et dintgration
27
, ladministration peut lui dlivrer
une carte de rsident de dix ans, condition quil dispose dune assurance
maladie, de moyens dexistence suffisants et de liens familiaux en France.
Un tel titre peut aussi tre accord ltranger qui apporte une
contribution conomique exceptionnelle la France, sous rserve de la
rgularit de son sjour en France, et aux membres de sa famille.
Ladministration dlivre galement dautres types de titres,
notamment la carte de sjour comptences et talents , valable trois ans
et renouvelable une fois.
3 - Le visa de long sjour valant titre de sjour
la suite du conseil de modernisation des politiques publiques du
4 avril 2008, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP), un titre nouveau a t cr : le visa de long sjour
valant titre de sjour, qui autorise rester un an sur le territoire. Il
sagissait de simplifier le parcours des migrants qui, auparavant, devaient
dabord solliciter un visa de long sjour auprs dun consulat, puis
effectuer de nouvelles dmarches pour obtenir le titre de sjour lui-mme
auprs de la prfecture comptente (et de lOffice franais de
limmigration et de lintgration).
Ainsi, depuis le 1
er
septembre 2009, il suffit un tranger, qui
souhaite obtenir un visa de long sjour valant titre de sjour, de le
demander un poste consulaire, et de le faire valider par lOffice lors de
son arrive en France, la prfecture restant charge du renouvellement
ventuel du titre. Un peu plus de 100 000 visas de long sjour valant titres
de sjour ont t dlivrs en 2011, comme en 2010.

26
Le titre physique de lautorisation de sjour a dabord t matrialis par une carte,
puis par une vignette colle sur le passeport. Il a ensuite pris la forme dun document
plastifi au format de la carte nationale didentit. Il sagit, aujourdhui, dune carte
plus petite, dote dun composant lectronique.
27
tabli par lOffice franais de limmigration et de lintgration, ce contrat est sign
par le reprsentant de ltat et ltranger qui souhaite rsider en France et sengage
participer aux formations prvues, notamment civiques et linguistiques.

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C - La varit des droits dus par les trangers
Le montant des droits des visas Schengen est fix par un rglement
europen. Ladministration avance deux critres pour fixer le montant des
droits affrents aux autres titres.
Dune part, le montant du droit serait un levier politique,
susceptible de favoriser tel ou tel type dimmigration et de dissuader des
demandes ventuellement infondes. Pour autant, laugmentation du
prix des titres de sjour a t sans effet sur le nombre de demandes.
Cette absence d lasticit de la demande au tarif est comprhensible,
compte tenu de lobligation pour les trangers concerns de disposer dun
titre de sjour rgulier et de lintrt quil reprsente pour eux.
Les droits pratiqus en France en 2012 sont relativement levs, au
regard de ceux dautres pays europens.
Tableau : comparaisons europennes des tarifs de dlivrance dun titre
de sjour (2010-2011)
En Tarif le plus faible Tarif le plus lev
France 55 349
Belgique
1
15 27
Italie
1
72,12
Espagne
2
10,20
Allemagne
3
40 200
Autriche
1
100 150
Pays-Bas
4
188 830
Royaume-Uni
2,5
142 715
Grce
1
147 900
Sude
1
50 200
Sources :
1
rseau europen des migrations (2010),
2
enqute consulaire 2010,
3
lgislation allemande (2010),
4
ministre nerlandais de limmigration (2011),
5
y compris frais de visa.

Dautre part, le montant du droit volue en fonction du montant de
recettes souhait, celui-ci contribuant financer lOffice franais de
limmigration et de lintgration. Ces recettes, qui reprsentent une part
prpondrante du budget de ltablissement, se dcomposent en deux
parties dingale importance : les ressources la charge des entreprises, et
dont lOffice assure lui-mme le recouvrement, celles dont le redevable
est ltranger et qui sont perues via la vente de timbres, dont le produit
est revers lOffice par ltat, lexception de ceux relatifs aux visas de
long sjour valant titres de sjour.

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42 COUR DES COMPTES
Ainsi, entre 2005 et 2011, le produit des ventes de timbres affect
lOffice franais de limmigration et de lintgration est pass de 39,5 M
112,4 M
28
. Le montant affect est dsormais plafonn.
II - Des moyens accrus pour une activit
globalement stable
A - Le cot des titres pour ltat
Pour estimer les cots, la Cour a retenu lensemble des cots
identifis, directs ou indirects, supports par les deux ministres
concerns : ceux de personnel, y compris les charges sociales, ceux de
fonctionnement et damortissement des investissements, mais pas les
loyers budgtaires . Ne sont donc inclus ni les cots des services de la
main-duvre trangre, ni ceux supports par les deux oprateurs
lOffice franais de limmigration et de lintgration et lAgence
nationale des titres scuriss (ANTS) ni les contributions nettes des
tats Schengen des actions communautaires. Ne sont pas non plus
pris en compte les cots des prestations fournies par ltat, titre
gracieux ou tarif adapt, certains trangers, comme lenseignement de
la langue et de la culture, dans le cadre dun service public la
franaise , ou les visites mdicales, obligatoires dans certains cas.
1 - Le cot du visa
Le cot global de linstruction des demandes de visas est ainsi
estim, en 2011, 52,5 M (dont plus de 42 M de cots de personnel).
Le cot de production et dacheminement des vignettes-visas sest lev,
la mme anne, environ 1,8 M. Le cot total pour ltat a donc t
denviron 54,3 M en 2011, soit, rapport au nombre de visas dlivrs, un
cot unitaire denviron 22 par visa. Les recettes encaisses par ltat au
titre des droits de chancellerie slvent 116 M, soit, en moyenne, 48
par demande de visa ou 54 par visa dlivr.

28
Les montants indiqus comprennent, aprs abattement de 4 % de frais de
perception, la taxe relative l'acquisition de la nationalit franaise, celle sur la
dlivrance et le renouvellement de titre de sjour des trangers et droit de visa de
rgularisation, et celle perue lors d'une demande d'attestation d'accueil.

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2 - Le cot du titre de sjour
Le cot global de linstruction des demandes de titres de sjour ou
de renouvellement de ces titres est valu, pour 2011, 97,2 M environ
(dont plus de 82 M de cots de personnel). Le cot de production et
dacheminement des titres de sjour a t, la mme anne, de 15,3 M. Le
cot total des titres de sjour a donc atteint 112,5 M en 2011, soit,
rapport 935 000 titres dfinitifs dlivrs, un montant unitaire denviron
120 par titre. Les recettes correspondantes, acquittes par les
demandeurs, ont t en 2011 de 111,9 M
29
, soit presque exactement les
cots ci-dessus estims. La recette rapporte au mme volume de titres
ressort galement 120 par titre.
B - Une faible augmentation du nombre de titres
Les nombres de titres dlivrs, dans ce cadre juridique volutif, ont
trs peu augment ces dernires annes :
le nombre de demandes de visas est pass, entre 2005 et 2011,
de 2 411 000 2 431 000, soit une hausse globale de moins de
1 %, avec de fortes disparits selon les pays ; le nombre de
visas dlivrs, y compris les visas de long sjour valant titres de
sjour, est pass de 2 053 000 2 153 000, soit une hausse plus
nette de prs de 5 %, le taux de refus ayant sensiblement baiss
(- 29 %) ;
le nombre de titres de sjour dlivrs par les prfectures est
rest quasiment constant, entre 2005 et 2010, passant de
871 000 885 000 ; le niveau de 935 000 titres observ en 2011
est interprt comme un ressaut rgulier, mais conjoncturel
30
.
On observe ainsi une quasi-stabilit du volume de titres dlivrs en
mme temps quune augmentation globale des effectifs chargs
daccueillir les demandes, de les instruire et de dlivrer les titres, ce qui
contraste avec la diminution, en gnral, du nombre dagents de ltat.

29
Dont 107,7 M nets de 4 % de frais de perception affects lOffice franais de
limmigration et de lintgration (98,8 M pour les titres de sjour proprement dits,
8,1 M pour la taxe perue lors d'une demande d'attestation d'accueil, 0,8 M de
redevances au titre du regroupement familial) et 4,2 M affects lAgence nationale
des titres scuriss.
30
La priode de ce ressaut est dcennale et, comme en 2001, sexplique largement par
le renouvellement de certificats de ressortissants algriens, dune dure de dix ans.

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44 COUR DES COMPTES
C - Des moyens renforcs
La dlivrance des titres aux trangers mobilise essentiellement les
moyens de deux ministres, celui de lintrieur et celui des affaires
trangres. Les effectifs du rseau prfectoral affects cette tche ont
augment entre 2009 et 2011, alors que ceux du rseau consulaire ont
lgrement baiss, tandis quune partie de ses tches tait confie des
prestataires extrieurs. Enfin, les administrations centrales concernes ont
t renforces, avec la cration dune nouvelle structure en 2007.
1 - Les effectifs des prfectures affects la dlivrance des titres
Si, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques,
les effectifs des prfectures ont t globalement rduits, ceux ddis aux
activits de dlivrance des titres aux trangers au sein de ce rseau ne
lont pas t ; ils ont augment de 77 units, passant de 1 357 emplois (en
quivalent temps plein) en 2009
31
1 434 en 2011
32
. la prfecture de
police de Paris, les emplois sont passs de 329 en 2005 367 en 2011. Le
nombre de titres de sjour dlivrs par les prfectures tant rest
quasiment constant, la productivit apparente sest rode
33
.
2 - Les effectifs chargs de la dlivrance des visas et le renfort de
prestataires extrieurs
Les effectifs des services des visas des postes consulaires ont
diminu de 77 units, passant de 899 emplois (en quivalent temps plein)
en 2006 822 en 2011
34
. Toutefois, dans le mme temps, de plus en plus
de postes externalisaient des prestations.

31
Les donnes du contrle de gestion ne permettent pas de connatre prcisment,
avant 2009, le nombre dagents affects ces tches.
32
La prvision pour 2012 est de 1 514 emplois.
33
Les effectifs prcits nintgrent pas les agents ddis aux demandes dasile, qui,
elles, ont sensiblement progress.
34
821 en 2012.

Cour des comptes
Le recours des prestataires extrieurs

Pour amliorer les conditions et les dlais de dlivrance, le recueil des
demandes de visa et la collecte des droits ont t confis des prestataires
extrieurs partir de 2005, dabord titre exprimental.
Aujourdhui, trente postes consulaires ont recours de tels
prestataires
35
, notamment en Chine, en Russie, en Arabie saoudite et en Inde.
Environ 60 % des dossiers de demande de visas sont dsormais dposs chez
un prestataire de service. En 2012, ces prestataires emploient plus de 700
personnes.
Le cot de ces activits sous-traites est directement factur par les
prestataires aux demandeurs de visa et nest donc pas support par ltat.

En fait, lappel de tels prestataires aurait d constituer, comme le
prvoit le code communautaire des visas
36
, le dernier recours aprs
constat que les diffrentes formes de coopration possibles entre tats
membres pour mutualiser les moyens (reprsentation limite,
colocalisation , centre commun de dpts des demandes de visas)
taient inappropries . Le ministre franais des affaires trangres a
choisi de ne pas dvelopper de telles cooprations : il a prfr, comme
plusieurs autres tats membres, maintenir un rseau tendu et dense, dans
un contexte de comptition entre autorits consulaires de lespace
Schengen, et faire appel des prestataires extrieurs pour traiter
efficacement et rapidement des demandes de visas nombreuses.
Le recours des prestataires extrieurs conduit certaines
pratiques contestables dans certains postes : titre dexemple, celui
dAlger refusait, contrairement au code communautaire des visas, de
recevoir la plupart des demandeurs et les renvoyait vers le prestataire
extrieur, ce qui tait plus coteux pour les intresss. Depuis le contrle
de la Cour, linformation donne sur le site Internet de ce consulat gnral
mentionne la possibilit de se rendre directement au poste consulaire.

35
Une trentaine dautres consulats ont externalis la seule prise de rendez-vous.
36
Rglement n 810/2009 du Parlement europen et du Conseil du 13 juillet 2009.

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46 COUR DES COMPTES
Ladministration justifie cette progression globale des moyens, les
siens propres auxquels sajoutent ceux des prestataires extrieurs des
consulats, au regard dun nombre de visas et de titres de sjour dlivrs
pratiquement stable, par des situations locales pour le rseau consulaire
37
,
et, plus gnralement, par la complexification de lactivit.
III - Les rsultats encore peu tangibles de
lunification du pilotage
A - La cration dune administration centrale charge
de limmigration et de lintgration
Le dcret du 26 dcembre 2007 avait cr un ministre charg de
limmigration, avec sa tte un ministre ayant autorit sur un secrtaire
gnral limmigration et lintgration, qui coiffait deux directions,
dont celle de limmigration (DIMM)
38
, et plusieurs autres services. Cette
nouvelle administration centrale est, depuis novembre 2010, place sous
lautorit du ministre de lintrieur. Elle disposait en 2011 de 518 emplois
(en quivalent temps plein), les personnels tant pour lessentiel
originaires de la direction des populations et des migrations (ministre
charg des affaires sociales), supprime cette occasion , de la direction
des Franais ltranger et des trangers en France (ministre des affaires
trangres) et, enfin, de la direction des liberts publiques et des affaires
juridiques (ministre de lintrieur).
Jusqu cette cration, les deux rseaux dinstruction et de
dlivrance des titres aux trangers relevaient dautorits spares. Les
inconvnients dus cette sparation devaient tre corrigs par la cration
dun secrtaire gnral limmigration et lintgration, la fois donneur
dordres, animateur et coordinateur des deux rseaux.
De fait, le secrtaire gnral limmigration et lintgration a
pris, conjointement avec dautres services des deux ministres de
lintrieur et des affaires trangres, plusieurs initiatives pour accrotre les

37
Certains postes, comme Shanghai en 2011, ont t conduits, malgr le recours un
prestataire extrieur, contingenter le nombre de dossiers. loppos, dans dautres
postes, le maintien dune activit trs rduite de dlivrance des visas mobilise des
moyens incompressibles.
38
Le secrtaire gnral limmigration et lintgration est charg du secrtariat du
comit interministriel de contrle de limmigration (CICI), institu par un dcret du
26 mai 2005, qui fixe les orientations de la politique relative au contrle des flux
migratoires et adopte le rapport annuel au Parlement sur les orientations de la
politique en matire dimmigration.

Cour des comptes
changes dexprience, comme des sminaires communs proposs aux
principaux responsables consulaires et prfectoraux, ou des stages croiss
dune dure dune semaine. Nanmoins, la perspective dun change plus
durable dagents entre les rseaux reste lointaine.
Si cette cration na pas compliqu la dlivrance des titres, elle na
pas apport tous les effets bnfiques escompts, en termes
dorganisation et de fonctionnement administratifs, comme en tmoignent
notamment les cas de linformatique et de la lutte contre la fraude.
B - Le laborieux chantier de la modernisation des
systmes dinformation
1 - Des applications anciennes
a) Lapplication du ministre des affaires trangres
Le systme dinformation des visas comprend une application
permettant le recueil des donnes alphanumriques, appele Rseau
mondial visas (RMV 2), et des modules assurant respectivement la
prise de rendez-vous, le recueil des donnes biomtriques et la sous-
traitance du recueil des donnes alphanumriques, voire biomtriques.

Lapplication de prise de rendez-vous
Lapplication Rendez-vous dveloppe par le ministre des
affaires trangres, ancienne et trs peu ergonomique, ne permet pas aux
agents consulaires de grer prcisment les flux de demandes de rendez-vous
et de les approuver. Plusieurs postes consulaires ont observ des prises de
rendez-vous factices et dautres frauduleuses, des intermdiaires saturant les
crneaux disponibles puis, aprs annulation, prenant rendez-vous pour le
compte dun demandeur moyennant rmunration. Au consulat gnral de
Fs, deux agents consulaires de droit local ont t licencis pour ce type de
faits.
Le remplacement de ce module simpose brve chance. dfaut,
une externalisation des prises de rendez-vous par tlphone devrait tre
tudie, au cas par cas.

Lapplication RMV2 nassurant pas la traabilit des actes
dinstruction conduits par les agents, il sensuit une faille de scurit. En
outre, si les postes consulaires et les prfectures ont accs la base de
donnes INFOVISA, qui retrace tous les visas dlivrs et est cense

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48 COUR DES COMPTES
permettre lusager de connatre o en est linstruction de sa demande,
cette consultation nest en uvre que dans une dizaine de consulats.
b) Lapplication du ministre de lintrieur
Le ministre de lintrieur a fait le choix dune application unique
et centrale, l application de gestion des dossiers des ressortissants
trangers en France (AGDREF 1).
AGDREF ne permettant pas la prise de rendez-vous, les
prfectures ont mis en place des solutions diverses, de la simple feuille de
papier au logiciel sophistiqu de gestion des files dattente, en passant par
un agenda personnel sur une application dveloppe pour le ministre.
Dans ces prfectures, le systme de prise de rendez-vous ne permet
lusager ni dannuler, ni de reporter son rendez-vous distance. Le
ministre de lintrieur a identifi de nombreuses autres lacunes de
lapplication AGDREF 1 : obsolescence technique, insuffisante
traabilit, absence doutil daide la dcision, etc.
2 - Des modernisations incertaines
a) Les retards pris au ministre de lintrieur
En juin 2006, le ministre a dcid de refondre lapplication
AGDREF 1, afin notamment de permettre au rseau consulaire de
consulter la base de donnes, mais cette refonte na pas encore abouti.
La conduite du projet a t chaotique : la matrise douvrage a
successivement t assure par le secrtariat gnral du ministre de
lintrieur, puis par le secrtaire gnral limmigration et lintgration,
tandis que la direction des systmes dinformation du ministre de
lintrieur, place sous lautorit du secrtaire gnral de ce ministre,
continuait dassurer la matrise duvre. Du fait de ce changement, les
besoins ont t mal dfinis, les services centraux du ministre de
lintrieur et les prfectures ayant t insuffisamment associs leur
expression. En outre, le calendrier du projet et la rpartition des
responsabilits entre les trois entreprises charges de cette ralisation ont
manqu de ralisme.
La dure contractuelle de mise en place tait de deux ans dater de
la notification du march, initialement prvue la fin daot 2008, soit
une livraison attendue pour la fin daot 2010. Toutefois la notification
est intervenue avec retard (prs de trois mois pour deux des trois lots, plus
de neuf mois pour lautre). Le projet a ensuite t suspendu six mois,
conformment la recommandation dun audit men en 2009 dans le

Cour des comptes
cadre de la rvision gnrale des politiques publiques. La nouvelle
application ntait toujours pas installe en novembre 2012, lors de la fin
du contrle de la Cour. Estim initialement deux ans, le dlai de mise en
place aura connu un allongement dau moins vingt-six mois. Dans
lattente, le ministre a continment adapt lancienne lapplication pour
quelle intgre les nombreuses volutions juridiques, notamment
lintroduction de donnes biomtriques.
b) Lannonce rcente dun projet de modernisation au ministre des
affaires trangres
La direction des systmes dinformation du ministre des affaires
trangres stait interroge depuis longtemps sur lopportunit de
moderniser le systme dinformation des visas. Toutefois, le projet de
modernisation na t annonc que de faon tardive, ce qui est
doublement proccupant : dune part, aucun financement nest prvu dans
le budget triennal 2013-2015 ; dautre part, les derniers agents des
services techniques ayant contribu au dveloppement de RMV
approchent de la retraite et ne pourront donc participer la conception
dune application nouvelle.
3 - Des systmes dinformation insuffisamment communicants
Dans son rapport public annuel de 2008
39
, la Cour observait dj
que le projet de modernisation de lapplication AGDREF ne sattachait
pas la constitution dun systme dinformation global. En 2012, les
bases de donnes du ministre des affaires trangres, du ministre de
lintrieur et de lOffice franais de limmigration et de lintgration ne
communiquent pas assez : aucune des administrations comptentes en
matire dimmigration ne peut suivre prcisment le parcours
migratoire des trangers. Si cette incapacit contribue,
involontairement, au respect de la vie prive des demandeurs, elle nen
engendre pas moins, pour les mmes, de rels dsagrments.
Mme pour le visa de long sjour valant titre de sjour, certaines
donnes sont saisies jusqu trois fois, imposant au demandeur de fournir
plusieurs reprises les mmes justificatifs, dont parfois mme un
certificat de ladministration qui a opr la premire saisie. En outre, la
pluralit des saisies augmente les risques derreur et dincohrence entre
les donnes.

39
Cour des comptes, Rapport public annuel 2008 : la connaissance statistique de
limmigration et de lintgration, fvrier 2008, p. 85 et suivantes.

Cour des comptes
50 COUR DES COMPTES
Ltanchit des systmes et des rseaux administratifs empche
didentifier les titulaires de visas de long sjour valant titres de sjour qui
nont pas fait valider leurs titres par lOffice franais de limmigration et
de lintgration. Or, en 2011, sur les 105 930 visas de ce type dlivrs par
les postes consulaires, seuls 94 250 avaient t valids par lOffice. Les
dix mille trangers qui nont pas rempli cette formalit, soit ont renonc
venir en France, soit y sjournent irrgulirement. Cest le cas des
tudiants dits flottants qui ne suivent pas le cursus pour lequel un titre
leur a t dlivr.
4 - Les consquences sur la fiabilit des statistiques
Les applications existantes ne permettent pas de rassembler des
donnes fiables. cet gard, la situation a peu progress depuis le rapport
public thmatique de 2004
40
et le rapport public annuel de 2008.
En effet, dans le rseau consulaire, la base de donnes de RMV 2
est rplique dans une base distincte, interroge pour tablir des
rapports statistiques, mais avec un outil obsolescent. Cette base nintgre
ni le motif du refus, ni lge du demandeur, ni la dure du visa de long
sjour valant titre de sjour. Le ministre sest pourtant oppos toute
volution de ce systme.
Dans le rseau prfectoral, la base AGDREF dispose dun module
de statistiques qui, faute de mise jour, fournit des rsultats errons. De
ce fait, une partie des donnes doit, elle aussi, tre rplique dans une
base de donnes distincte. Cette extraction nest exploite que par le
secrtaire gnral limmigration et lintgration, pour alimenter le
rapport annuel au Parlement, tabli en application de larticle L. 111-10
du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile, et pour
communiquer des statistiques aux prfectures qui en font la demande.
C - Les retards pris dans la lutte contre la fraude
1 - Une coordination encore insuffisante
Laction de ltat en matire de lutte contre la fraude est clate
entre plusieurs services. Elle est insuffisamment coordonne pour
hirarchiser les actions et donner des consignes aux services chargs de
laccueil et de linstruction.

40
Cour des comptes, Rapport public thmatique : laccueil des immigrants et
lintgration des populations issues de limmigration, novembre 2004, 567 p.

Cour des comptes
Le secrtaire gnral limmigration et lintgration tait
comptent, conjointement avec les autres services placs sous lautorit
du ministre de lintrieur, pour la lutte contre la fraude documentaire des
trangers. Ainsi, en juin 2008, a-t-il fix aux prfets une feuille de
route . Cependant, dans une circulaire du 19 juin 2009, le seul secrtaire
gnral du ministre de lintrieur demandait aux prfets de mettre en
uvre des plans de prvention et de lutte contre les fraudes relatives la
dlivrance des titres. Cette dichotomie handicapait lanimation des
chelons dconcentrs.
La mission prvention et lutte contre la fraude documentaire
devenue, en avril 2012, mission dlivrance scurise des titres a t
cre, en 2010, pour y remdier. Elle relve du secrtaire gnral du
ministre de lintrieur et sappuie, pour les titres dlivrs aux trangers,
sur le secrtaire gnral limmigration et lintgration.
Par ailleurs, la direction centrale de la police aux frontires a
notamment pour mission de lutter contre toutes les manifestations de
limmigration irrgulire, aux frontires comme sur le territoire. Elle
centralise linformation sur la fraude documentaire. Ayant dvelopp une
expertise en ce domaine, elle assure des formations. En 2010, la
gendarmerie nationale a revu, de son ct, son dispositif de lutte contre la
fraude documentaire. Le ministre de lintrieur dispose, ainsi, de deux
rseaux distincts de lutte contre la fraude documentaire lidentit, sans
que la rpartition des comptences entre eux soit claire.
Enfin, la diffrence de lAgence nationale des titres scuriss, les
services de lOffice franais de limmigration et de lintgration ne
disposent pas de plan dans ce domaine, et la participation de Campus
France
41
nest prvue dans aucun dispositif de lutte contre la fraude.
2 - La lente mise en place dans les services locaux
Dans les prfectures, le dispositif de lutte contre la fraude
documentaire repose sur des plans dpartementaux. Toutefois, ceux-ci ne
sont formaliss que dans un cas sur deux et, mme alors, ils restent
souvent assez thoriques, lexception de fiches rflexes rdiges
pour les agents instructeurs. Dans certaines prfectures, le plan ne prvoit
aucune dmarche spcifique aux titres de sjour.

41
tablissement public cr par la loi du 27 juillet 2010 relative laction extrieure
de ltat et le dcret n 2011-2048 du 30 dcembre 2011, Campus France contribue
la dfinition des orientations des espaces Campus France dans les postes
diplomatiques afin dassurer la meilleure articulation entre les besoins exprims par
les postes et ceux des tablissements denseignement suprieur franais.

Cour des comptes
52 COUR DES COMPTES
La dsignation de rfrents lutte contre les fraudes dans les
prfectures est certes un indice de mobilisation des services, mais elle ne
la garantit pas. La situation de ces rfrents et, donc, leur efficacit sont
trs variables : dans certains services, ils sont chargs de tant de missions
quils ne peuvent les mener toutes bien simultanment ; dans dautres
cas, leur position administrative ne leur permet pas de coordonner
efficacement les actions menes.
Ladministration centrale na publi le guide du rfrent
fraude quen janvier 2012, soit plus de quatre ans aprs le lancement du
plan national de lutte contre la fraude qui le prvoyait. Elle nest
intervenue qu la fin de lanne 2011 pour sassurer que les rfrents
fraude reprsentent les prfets dans les comits oprationnels
dpartementaux anti-fraude.
En outre, il nexiste pas de recueil national des rfrences des titres
de sjour vols et perdus. Les obtentions indues de titres et les tentatives
dtectes ne sont pas inscrites au fichier des personnes recherches,
comme cest le cas pour les cartes didentit et les passeports vols ou
perdus.
Loffre de formation la lutte contre la fraude est partage entre
diffrents acteurs, sans schma directeur. Il en va de mme pour les
quipements de lutte contre la fraude.
Enfin, les services des prfectures ne sont pas systmatiquement
informs des ventuelles suites judiciaires donnes aux faits quils ont
dnoncs.
Dans les postes consulaires, ladministration centrale a d rappeler
aux chefs de poste leurs obligations de contrle interne en termes de
fraude par une instruction du 22 juillet 2009. Par ailleurs, la dsignation
des rfrents, prvue ds la fin de 2006, ny a t mise en place quen
fvrier 2010. Les consulats ninscrivent pas au systme dinformation
Schengen les cas de perte ou de vol ltranger.
3 - Les fraudes internes
Des cas de fraudes commises par des agents ont t identifis dans
plusieurs prfectures (par exemple, celles du Nord et des Yvelines),
notamment la suite de missions de linspection gnrale de
ladministration. Pour autant, les mesures individuelles qui ont suivi ont
t limites : les sanctions ont t rares. Certains agents muts dans
lintrt du service ou changeant volontairement daffectation, se sont
mme vu proposer nouveau un poste dans un service similaire, au
contact des usagers.

Cour des comptes
La prfecture de police de Paris a diffus ses agents, en
janvier 2012, un nouveau guide de dontologie : cette bonne pratique
pourrait tre tendue lensemble des prfectures.
Le risque de conflit dintrts ou de corruption pse aussi sur les
postes consulaires : des cas ont t identifis par linspection gnrale des
affaires trangres, par exemple Moscou, Pondichry, Lagos et
Brazzaville. Un visa constitue un document parfois trs convoit et la
facilitation de son obtention est susceptible dtre monnaye. Or les
postes nont que rarement prvu de plan de lutte contre ce risque.
4 - Deux dispositifs lefficacit hypothtique
a) Le contrle au retour par les postes consulaires
En mai 2011, il a t demand aux consulats franais dans les pays
prsentant un risque migratoire de vrifier, pour certaines catgories
dtrangers, que la dure de leur visa de court sjour avait t respecte,
pour en tenir compte en cas de demande ultrieure. Faute du module
intgr RMV 2, pourtant prvu par larrt du 22 aot 2001, les
contrles sont effectus partir de fichiers manuels ou dapplications
bureautiques ad hoc ncessitant une double saisie.
En outre, si le consulat impose la comparution personnelle, les
intresss (qui doivent faire parfois un long voyage pour se prsenter)
forment un public supplmentaire recevoir. Plusieurs postes ont confi
ce contrle leur prestataire extrieur, ce qui ntait pas prvu dans leur
contrat initial. Les donnes recueillies, incertaines, ne peuvent tre
utilement exploites.
Ce contrle, qui mobilise un agent temps plein dans certains
consulats, est galement lourd pour les prfectures du lieu de rsidence
prsum de ltranger en France. Elles sont informes en cas de
non-prsentation et doivent ensuite, si linformation communique par le
poste consulaire est prise en compte, saisir le service de police ou de
gendarmerie comptent. Dans ces conditions, lefficacit de ce contrle
pour lutter contre la fraude ou le sjour irrgulier reste tablir.
b) La vrification par lemployeur de lautorisation de travail
La loi du 24 juillet 2006 impose aux employeurs de vrifier, auprs
de ladministration et sous peine damende, lexistence dune autorisation
de travail avant dembaucher un salari tranger (sauf sil est demandeur
demploi rgulirement inscrit Ple emploi). Labsence de rponse de la

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54 COUR DES COMPTES
prfecture dans un dlai de trois semaines dcharge lemployeur de sa
responsabilit.
Cette obligation est suppose contribuer la dtection des titres
contrefaits ou falsifis. Cependant, la brivet du dlai dinstruction
limite la vrification celle de la prsence au fichier des rfrences du
titre de sjour dont copie est produite. Ce contrle ne garantit ni que la
personne qui produit le titre en est bien le titulaire, ni que le titre est
authentique : ce dispositif, qui, selon ladministration mobilise un emploi
par prfecture en le-de-France, a sans doute un rle dissuasif, mais son
efficacit pour rduire lemploi dtrangers en situation irrgulire na pas
t value par les ministres concerns.
IV - Le difficile parcours du demandeur de titre de
sjour
A - Des guichets de prfecture souvent saturs
1 - Des difficults rcurrentes daccs
La dlivrance des titres de sjour a insuffisamment profit des
actions engages par les prfectures pour moderniser les services et
laccueil du public.
Les conditions daccueil ne sont pas toujours convenables. Dans
les prfectures les plus concernes par les demandes de titres
42
, de
longues files dattente conduisent des tensions dautant plus vives quil
nexiste pas de halls daccueil adapts : les usagers y entrent par un sas
troit permettant difficilement daccder des files dattente parfois
indistinctes (Essonne). louverture des grilles, les attroupements qui se
forment ncessitent souvent le renfort dagents de scurit publique (dans
les prfectures de lEssonne, des Bouches-du-Rhne ou la sous-prfecture
dAntony, par exemple), en plus des personnels des services
administratifs et des agents de scurit.

42
Prs de la moiti des titres dlivrs aux trangers le sont par douze prfectures, dont
la prfecture de police de Paris.

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Carte : prfectures les plus concernes par les demandes de titres

La pression est telle que le respect de l inspection filtrage ,
impose par le plan Vigipirate rouge renforc, nest pas systmatique. De
plus, la longueur de lattente favorise le dveloppement dun systme
parallle dchange de places titre onreux, qui peut de surcrot
engendrer des troubles de lordre public (notamment, dans les prfectures
de Seine-Saint-Denis et des Bouches-du-Rhne).
Les systmes de rgulation de laccs aux guichets sont rares, et le
nombre de guichets ouverts nest pas toujours adapt quotidiennement au
nombre dusagers qui se prsentent. Ce nombre est, il est vrai, difficile
anticiper de faon prcise. Pour autant, un meilleur quilibre entre le
personnel ddi aux guichets et celui affect linstruction serait plus
facilement atteint si les prfectures connaissaient, en temps rel, le
nombre de dossiers en instance, dans lattente de la rponse dune autre
administration. Pour rduire ces difficults et mettre en place le recueil de
donnes biomtriques, susceptible daccrotre encore la congestion,
ladministration sest rcemment engage dans un plan de modernisation
des halls daccueils, dot de 13 M.

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56 COUR DES COMPTES
2 - Un recours excessif aux documents provisoires
Ce nest pas tant la hausse du nombre de demandeurs qui est
lorigine des difficults rencontres par les services que leur organisation
et les rgles de dlivrance qui simposent eux. En effet, les mmes
usagers se prsentent plusieurs fois laccueil, et il sensuit en retour des
retards dans linstruction des demandes.
Compte tenu des dlais ncessaires linstruction et la
production des titres dfinitifs, lautorit prfectorale dlivre des
documents provisoires de sjour, par exemple les rcpisss de demande
de carte de sjour ou les autorisations provisoires de sjour. Ces
documents, qui autorisent juridiquement ltranger sjourner en France
tant que ladministration ne sest pas prononce, reprsentent la majorit
des titres dlivrs (en moyenne, 1,4 million chaque anne, entre 2005 et
2011, sur un total de 2,3 millions de documents dlivrs).
Le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile
autorise, dans des cas particuliers, la dlivrance, titre provisoire, de
simples attestations de dpt de demandes en lieu et place dun rcpiss
de demande ou dune autorisation provisoire de sjour. Pourtant, certaines
prfectures (celle du Val-de-Marne, par exemple) dlivrent de simples
attestations pour le renouvellement de carte de sjour temporaire, ce qui
nest pas prvu par le code. Cette pratique irrgulire prive le demandeur
de son droit un document provisoire, ne prsente pas de garantie au
regard des risques de fraude documentaire et fausse les statistiques des
dlais.
B - Des pratiques htrognes
1 - Des guichets aux comptences variables
Linstruction des demandes et la dcision de dlivrance peuvent,
dans certains cas, tre clates entre prfecture et sous-prfecture.
Mme si la majorit des sous-prfectures ne sont plus charges de
la dlivrance des titres, soixante-et-une le sont encore. Dans ces cas, la
rpartition des comptences entre prfecture et sous-prfectures est
complexe. Elle est mme illisible dans plusieurs dpartements o les
missions changent dune sous-prfecture lautre, selon quil sagit de
premires demandes ou de renouvellements, de ressortissants europens
ou non
43
. Aprs instruction des demandes par la sous-prfecture

43
Un citoyen de lespace conomique europen (Union europenne, Suisse, Norvge
et Liechtenstein) peut circuler et sjourner librement en France. Il nest pas oblig de

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dAix-en-Provence, les titres sont produits la prfecture de Marseille, o
ils sont conservs un temps, au lieu dtre dlivrs sans dlai par la
sous-prfecture.
Souvent, pour des raisons historiques, des mairies interviennent
encore pour recueillir les demandes ou remettre les titres. Certaines
vrifient que les dossiers dposs sont complets, dautres non. Celles qui
remettent des titres aux intresss le font sur instruction de la prfecture,
en contravention avec larticle R. 311-10 du code de lentre et du sjour
des trangers et du droit dasile, qui prvoit une remise directe par les
services de la prfecture ou, par exception, par les commissariats ou,
dfaut, par lOffice franais de limmigration et de lintgration.
Cette htrognit ne garantit ni la qualit ni lgalit du
traitement des demandes.
2 - Des procdures diffrentes dune prfecture lautre
a) Lemploi de la voie postale
En 2001, afin de rduire significativement les dlais de dlivrance
dans les cas les plus aiss instruire, le ministre avait incit ses services
employer la voie postale pour le renouvellement des titres. En revanche,
sauf cas exceptionnel, la prsentation physique restait la rgle pour les
premires demandes. Or, dans certaines prfectures, les premires
demandes sont parfois intgralement traites sans que ltranger soit tenu
de se prsenter physiquement devant un agent. Cette situation cre un
risque de fraude pour les demandes de duplicata ou les changements
dadresse. La gnralisation de la biomtrie, qui imposera la comparution
physique, mettra un terme ces errements.
b) La vente de timbres fiscaux
Des timbres fiscaux sont ncessaires pour la dlivrance, voire pour
lexamen dune demande. Plusieurs prfectures (celle des Yvelines, par
exemple) ou sous-prfectures (ainsi, celle dAix-en-Provence) ont dcid
de ne pas en vendre, notamment pour mnager les buralistes proches.
dfaut de vente de timbres, des procdures de paiement lectronique ou
de tlpaiement devraient tre implantes. Dans lattente, il conviendrait
que les usagers de ces prfectures soient informs quils doivent tre

possder une carte de sjour. Sil demande un titre de sjour et remplit les conditions
de dlivrance, ladministration doit le lui dlivrer. Il peut galement obtenir, au bout
de cinq ans de sjour lgal et ininterrompu en France, un droit au sjour permanent.

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58 COUR DES COMPTES
munis de timbres fiscaux avant de se rendre au guichet. De mme, les
ventuelles modifications de tarifs devraient tre systmatiquement
mentionnes sur les sites Internet des prfectures.
c) Lapplication des droits de timbre
Les services prfectoraux rencontrent des difficults pour
appliquer certaines dispositions fiscales nouvelles du code de lentre et
du sjour des trangers et du droit dasile. Le sondage ralis par la Cour
auprs des sept prfectures contrles et de la prfecture de police de
Paris montre des divergences dinterprtation. Cest singulirement le cas
pour le droit acquitt en cas de rgularisation : deux trangers se trouvant
dans la mme situation juridique devront, selon la prfecture, acquitter ou
non un droit. De mme, en cas daugmentation des droits de timbre,
certaines prfectures retiennent comme date dapplication des nouveaux
tarifs tantt le jour du dpt de la demande, tantt celui du retrait du titre.
C - Les avances rcentes
1 - Un guide pour rduire les risques de disparit de traitement
Les pratiques varient selon les prfectures, notamment pour les
pices justificatives ncessaires, chaque service laborant, partir des
textes officiels, ses propres listes. Face aux risques de disparit de
traitement, le secrtaire gnral limmigration et lintgration a
diffus, en septembre 2011, un guide de lagent daccueil des
ressortissants trangers en prfecture. Il recense, pour chaque type de
titre de sjour, les pices fournir et les vrifications effectuer. Ce
guide rpond ainsi, pour partie, la ncessit de normaliser linstruction.
Cette initiative, bien que tardive, est un progrs important, sous rserve
que ce guide soit rgulirement tenu jour.
Un tel guide tait dautant plus ncessaire que linstruction des
demandes est parfois confie des vacataires, voire des stagiaires, alors
que la matrise dune matire aussi complexe prend du temps. linverse,
lorganisation en secteurs ou en ples, dans certaines grandes prfectures,
contribue spcialiser certains agents (immigration professionnelle,
immigration familiale).
Ce guide complte les actions de formation. Environ 2 600
journes stagiaires sont organises chaque anne pour les agents affects
dans les services de dlivrance des titres de sjour, dont 2 000 pour la
formation rglementaire et 600 pour la formation applicative. Ces
formations nincluent ni celles ddies la lutte contre la fraude

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documentaire, ni les formations plus gnrales quont pu suivre les
mmes agents. Parmi ces journes, 1 000 ont t consacres, en 2011,
des formations lies une prise de poste, ce qui tmoigne de la trs forte
mobilit fonctionnelle des agents affects ces tches.
2 - La cration de guichets uniques
Les directions territoriales de lOffice franais de limmigration et
de lintgration ont t institues guichets uniques pour recevoir et
instruire les demandes de regroupement familial.
LOffice adresse le dossier tout dabord au poste consulaire, puis
la prfecture, ainsi quau maire de la commune de rsidence de ltranger.
Ce nest quune fois les vrifications effectues que la prfecture statue,
aprs avis de lOffice, sur le regroupement, avant dlivrance ventuelle
du visa par le poste consulaire. Certains maires ont dcid de ne jamais
mener les enqutes qui leur sont confies, mais les dlgations
territoriales de lOffice nen sont pas moins tenues de respecter le dlai de
rponse de deux mois qui est donn aux maires, avant de mener leur
propre enqute. La simplification, pour lusager, na pas t accompagne
par la rduction du nombre excessif des acteurs qui allonge dautant la
dure de linstruction, en particulier lorsque les prfectures tiennent
vrifier minutieusement linstruction dj mene par lOffice.
Par ailleurs, depuis fvrier 2011, un guichet unique , galement
confi lOffice franais de limmigration et de lintgration, est en cours
dexprimentation Paris, dans les Hauts-de-Seine et dans le Rhne.
Lexprimentation est limite, car elle ne concerne que les salaris en
mission et les dtenteurs dune carte comptences et talents . La
rapidit recherche par lunicit du guichet se heurte certains dlais
dinstruction des consulats ou de production des titres de lAgence
nationale des titres scuriss. Cet essai a port sur un nombre trop faible
de dossiers (1 467 en 2011) pour quon puisse valuer, ce stade, les
avantages et inconvnients dun tel guichet unique et envisager une
extension gographique ou au bnfice dautres publics.
D - La ncessit de simplifier davantage
1 - Pour la remise des titres
Le prfet a le pouvoir dorganiser ses services et de choisir des
modalits de traitement des demandes. Certains ont pris des initiatives
bienvenues pour simplifier les dmarches des usagers. Toutefois, ces

Cour des comptes
60 COUR DES COMPTES
bonnes pratiques restent isoles et nont pas t portes la
connaissance de lensemble du rseau.
Auparavant, les demandeurs taient informs par courrier lorsque
le document fabriqu tait disponible. Pour autant, ils taient nombreux
se rendre plusieurs fois au guichet pour savoir o en tait la fabrication du
titre avant de revenir, au moment de leur choix, retirer le titre attendu.
Certaines prfectures ont pris linitiative dadresser au demandeur, ds le
stade de la fabrication, une convocation pour la remise du titre : dans le
Val-de-Marne, les visites du public ont ainsi diminu. Dans lEssonne, les
services ont recours une information par SMS. De son ct, la
prfecture de police de Paris a cr un centre spcifique charg de
remettre les titres une fois quils sont fabriqus.
2 - Par lemploi des nouvelles techniques de communication
Si onze tlprocdures bnficient diffrents types dusagers
dans les prfectures, aucune ne concerne les titres pour les trangers. Les
formulaires CERFA correspondants ne sont pas non plus disponibles par
voie dmatrialise. En outre, le dispositif de traitement des demandes
distance des usagers par tlphone ou par Internet est ingal.
Les sites Internet de certaines prfectures donnent des informations
incompltes. L encore, des progrs sont possibles, puisque la cration de
ces sites na pas rduit significativement le nombre dinterrogations par
tlphone : la prfecture de police de Paris, qui donnait, en 2005, environ
77 500 renseignements par tlphone, en a donn 106 300 en 2011.
3 - Par lallgement de quelques procdures
En raison des choix techniques de ladministration, un vnement
banal peut tre source de complexit. Ainsi, le titulaire dun titre de
sjour lectronique qui veut seulement signaler un changement dadresse
doit se prsenter pour voir son titre dtruit et recevoir un rcpiss de
demande ; ensuite, il doit se prsenter encore pour se faire remettre le
nouveau titre lorsquil est produit. Cette situation est dautant moins
comprhensible quun composant lectronique est susceptible dtre mis
jour simplement par voie informatique. Elle incite les trangers qui
changent dadresse ne pas mettre leur titre jour avant son chance.
Enfin, les trangers venant sjourner plus de trois mois en France
sont tenus une visite mdicale. Motive lorigine par la prvention
sanitaire, cette obligation est ressentie par les demandeurs surtout comme
une formalit administrative supplmentaire, et les quelque
220 000 visites mdicales ralises chaque anne cotent environ 17 M

Cour des comptes
ltat. Le bilan entre les cots et les avantages de ces visites reste
dresser.

__________
_________
Sur la priode 2006-2011, les moyens ddis la dlivrance des
titres ont t maintenus, alors mme que le nombre de titres dlivrs na
globalement pas augment et que, dans les consulats, un volume
croissant doprations est assur par des prestataires privs.
ltranger, un rseau consulaire dense dlivre des visas dans des
dlais serrs. En revanche, les prfectures, davantage centres sur des
proccupations de police, sont confrontes des procdures complexes et
des flux difficilement prvisibles : les guichets sont parfois saturs, et
les dlais dinstruction souvent longs. Ladministration est alors conduite
des pis-aller, comme la multiplication de la dlivrance de titres
provisoires.
Le droit des trangers, pour une partie communautaris par les
accords de Schengen, est par nature complexe et lallgement des
procdures doit rester compatible avec la lutte contre la fraude. Pour
autant, au-del de la mise en place du visa de long sjour valant titre de
sjour, de nouvelles pistes de simplification de procdures devraient tre
explores et les intresss devraient tre mieux informs, au bnfice des
administrations et des demandeurs.
La ncessaire coordination et les changes dinformation entre les
prfectures, les postes consulaires, lOffice franais de limmigration et
de lintgration et les services de police et de gendarmerie ont certes
progress, la faveur de la cration, en 2007, dune administration
spcifique charge de limmigration et de lintgration. Cependant,
celle-ci, dsormais place sous lautorit du ministre de lintrieur,
nassure pas pleinement son rle de pilotage. Cest notamment le cas
pour la modernisation des systmes dinformation et pour la lutte contre
la fraude documentaire, qui accusent un retard important.

1. garantir le respect du droit :
remdier certaines diffrences dinterprtation de la loi
fiscale ;
rappeler les prfectures au respect de lobligation de
comparution physique quand elle est prvue par le code de
lentre et du sjour des trangers et du droit dasile ;

Cour des comptes
62 COUR DES COMPTES
supprimer les attestations de dpt non prvues par ce code ;
2. faciliter le travail de ladministration et le parcours de lusager :
limiter le nombre de services instructeurs dune mme
demande ;
dvelopper la dmatrialisation, les tlprocdures et la mise
jour lectronique des titres ;
valuer lefficacit du contrle au retour et de
lobligation faite aux employeurs de vrifier la situation des
salaris trangers ;
3. mieux coordonner les rseaux :
moderniser les systmes dinformation en facilitant les
changes de donnes et le recueil des statistiques ;
dsigner un correspondant interministriel unique charg de
la lutte contre la fraude documentaire ;
dvelopper lchange de bonnes pratiques au sein des
rseaux et entre ceux-ci.

Cour des comptes


Ministre des affaires trangres 64
77
Directeur gnral de lOffice franais de limmigration et de
lintgration
78

Cour des comptes
64 COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES

Ce rapport a naturellement retenu toute mon attention. Comme vous
men offrez la possibilit, je souhaite user de mon droit de rponse pour
formuler quelques remarques sur certains points particuliers figurant dans
ce rapport, en lien notamment avec la ncessaire volution de notre
conception dune politique des visas qui doit tre dsormais perue et mise
en uvre galement comme un levier conomique et de comptitivit.
Jai ainsi constat que la Cour avait relev une faible diminution des
effectifs lis lactivit visas du rseau diplomatique et consulaire alors
que la demande de visas tait globalement stable et le recours
lexternalisation de plus en plus frquent.
La prise en compte par la Cour de statistiques globales sur la priode
2005-2011 ne me parat pas de nature reflter totalement la ralit de la
situation. Sur cette priode particulire, la demande a en effet connu une
chute importante en 2008 en raison de la crise conomique mondiale mais
elle na cess daugmenter depuis, avec de fortes disparits rgionales. La
hausse est ainsi particulirement importante dans les pays mergents et
notamment en Asie. Paralllement, la charge de travail des services des visas
sest galement accrue, notamment en raison de la mise en place de la
dlivrance de visas biomtriques et de lobligation de motivation des refus de
visas Schengen.
Dans le mme temps et comme la Cour le remarque trs justement, les
effectifs des services des visas ont dcru. Le plafond demplois, tel quil a t
tabli pour 2012 pour cette activit, est particulirement limit : le Ministre
des Affaires trangres ne dispose en effet que de 237 emplois dencadrement
(sur un total de 821 ETP) pour 194 points de dlivrance dans le monde et
2,4 millions de demandes en 2011. Compte tenu de ce taux trs faible de
postes de titulaires (signataires des vignettes visas), je considre pour ma
part que ces effectifs sont insuffisants alors mme que nos principaux
partenaires europens consacrent bien davantage de moyens humains une
activit gnratrice de recettes budgtaires importantes et perue avant tout
comme un levier conomique majeur.
Cest pourquoi, jai sollicit et obtenu la cration, dans le cadre du
triennum 2013-2015, de 75 ETP supplmentaires au bnfice des services
des visas. Dans le contexte conomique actuel et au regard de nos objectifs
de comptitivit, je considre en effet quil est essentiel de permettre
lactivit visas de se dvelopper en dotant notre rseau dun supplment
de moyens, supplment au demeurant trs largement compens, comme la
dailleurs fort bien montr la Cour dans son rapport dobservations, par les
recettes budgtaires bnficiaires que lactivit gnre. Jajouterai que les
retombes conomiques considrables dune politique des visas plus active et

Cour des comptes
plus adapte aux enjeux actuels ne peuvent que nous inciter poursuivre nos
efforts dans cette voie.
Enfin, je rappellerai que le recours lexternalisation de la collecte
des demandes de visas a constitu une ncessit face au manque de moyens
tant humains que matriels de notre rseau pour pouvoir accueillir, comme
le recommande la Commission europenne, les demandeurs de visa dans des
conditions acceptables. Lexternalisation ne pouvait pas entraner de
suppressions dETP puisquelle na fait que pallier le manque deffectifs des
services des visas. Le nombre de centres externaliss reste en outre limit et
cette procdure a t circonscrite aux pays o la demande est la plus forte et
o nous navons plus les moyens de grer de tels flux de demandeurs.
La Cour relve en outre que lexternalisation na pas t utilise
en dernier ressort comme le prconise le Code communautaire des visas
(CCV).
En premier lieu, je rappellerai que, sagissant de lexternalisation,
nos principaux partenaires Schengen ont conduit des rflexions similaires et
sont arrivs la mme conclusion que la France puisquils ont eux aussi
recours cette procdure. A cet gard, on notera que 25 de nos 33 centres
externaliss sont mutualiss avec un ou plusieurs tats Schengen, dans le
cadre dune co-externalisation .
Je souhaite en outre appeler lattention de la Cour sur le fait que,
contrairement ce qui est affirm, toutes les autres voies de coopration
europenne, exposes dans les articles 40 42 du CCV, ont bien t
explores.
Ainsi, en vertu dun accord de reprsentation, la France reprsente
21 pays Schengen dans 69 postes diplomatiques ou consulaires et a dlivr
32 795 visas en reprsentation dun autre partenaire europen en 2011. En
retour, elle est reprsente par 12 partenaires Schengen qui ont dlivr pour
son compte 11 069 visas. Cette solution de recours donne satisfaction mais
nest applicable que dans les pays o le surcrot de demande peut tre
absorb effectifs constants. Elle nest pas adapte aux postes soumis une
forte demande.
Les autres solutions exprimentes nont pas donn les rsultats
attendus. Concernant par exemple les centres communs de dpt des
demandes de visa qui consistent regrouper dans un mme btiment le
personnel de plusieurs tats membres, il nexiste lheure actuelle quun
seul tablissement de ce type, Praia. Ce centre est gr par le Portugal et
rencontre dimportantes difficults organisationnelles et financires, la
Commission nayant assur ses frais de fonctionnement que durant les deux
premires annes.
Dautres pistes ont t explores. Nous accueillons ainsi, dans le
cadre dune co-localisation au sein de notre Ambassade Conakry, un agent

Cour des comptes
66 COUR DES COMPTES
belge qui dlivre des visas destination de la Belgique. Cette solution na
toutefois pu tre ralise quen raison dun nombre de visas peu lev et
parce que la Belgique a pu investir dans linstallation de son propre systme
informatique. Par ailleurs, un projet de cration de section commune des
visas au sein dune ambassade, propos par les Allemands Colombo, na
pu tre men bien en raison de problmes dordre technique et juridique
difficiles surmonter : statut des agents franais dtachs auprs de
lambassade dAllemagne, rpartition des cots et des recettes,
interoprabilit des systmes informatiques, perte de visibilit et dinfluence
auprs des autorits locales de ltat reprsent .
De mme, la cration de bureaux communs Schengen , permettant
des agents de diffrentes nationalits de traiter dans un btiment unique
toutes les demandes de visa pour lespace Schengen quelle que soit la
destination principale du demandeur, se heurte elle aussi de nombreuses
difficults financires, budgtaires, juridiques (certains tats ne pouvant
dlguer des partenaires Schengen la prise de dcision) et informatiques.
Ce dispositif na jamais t expriment, tant sa mise en uvre est complexe.
Enfin, dans certaines rgions, la mutualisation, quelle que soit sa
forme, se heurte aux intrts nationaux des tats membres, notamment dans
les pays mergents, o la concurrence en vue dattirer le plus grand nombre
de demandeurs de visas est parfois rude entre partenaires Schengen. Cest le
cas en Chine par exemple, o lItalie a fait le choix de ne pas rejoindre les
centres co-externaliss avec la France et lAllemagne, alors quelle a
recours au mme prestataire.
La Cour relve le retard pris dans la modernisation des systmes
informatiques lis aux visas (RMV, AGDREF).
Permettez-moi de rappeler la Cour que, depuis 2007, le pilotage et
la gestion des systmes dinformation lis aux visas ont t confis au
Ministre charg de limmigration, dans le cadre de la rpartition de
comptences alors dcide.
Parfaitement conscients de la ncessit dune refonte du systme
dinformation, dinstruction et de dlivrance des visas, les services concerns
du Ministre de lIntrieur, chef de file, et du Ministre des Affaires
trangres, ont dores et dj engag lt 2012 une rflexion sur cette
problmatique. Au vu des propositions qui nous seront prochainement
soumises, j'arrterai au dbut de l'anne 2013, avec le Ministre de
l'Intrieur, la stratgie, les cibles de performance et de productivit, les
mesures de simplification et de dmatrialisation des dmarches
administratives, les chances et les pr-requis indispensables tant en
matire budgtaire (programme LOLF 303 - Immigration et Asile) que dans
le domaine des ressources humaines devant tre ddies ce projet
dampleur, tout en garantissant la bonne marche des applications existantes
pendant le dveloppement des nouveaux outils.

Cour des comptes
Sagissant des lments du rapport concernant lapplication
Rendez-vous mise la disposition des services consulaires par le
Ministre des Affaires trangres, je souhaite prciser que ce logiciel a t
dvelopp pour offrir une alternative au recours des prestations
externalises. L'un des objectifs du logiciel visait, au titre de l'galit du
traitement des demandeurs, offrir un service gratuit et homogne entre les
consulats. Des adaptations sont toutefois en cours pour permettre aux agents
consulaires de mieux contrler les prises de rendez-vous.
La Cour a constat des insuffisances en matire de contrles au
retour.
Cette pratique des contrles au retour (obligation pour un dtenteur
de visa de se prsenter au consulat son retour de France pour sassurer
quil a bien quitt le territoire national) a t mise en place linitiative du
ministre charg de limmigration dans les postes fort risque migratoire. Je
retiens que, selon les postes diplomatiques concerns, son bilan est mitig,
son efficacit tant limite par le manque de moyens de contrle humains et
techniques aux postes frontires extrieurs de lEspace Schengen. Aux tats-
Unis, un visiteur se voit remettre son arrive une fiche dentre quil doit
rendre la sortie du territoire amricain. Seule une procdure similaire,
tablie au niveau europen, permettrait de savoir si les dtenteurs de visas
Schengen ont bien quitt lespace Schengen. Je ne vois donc, pour ma part,
aucun inconvnient ce que la pratique des contrles au retour fasse,
comme la Cour le suggre dans ses recommandations, lobjet dune
valuation interministrielle.
La Cour voque labsence de plan de lutte contre le risque de fraude
interne dans les postes diplomatiques et consulaires.
Il est vrai quen dpit dun taux de refus des demandes trs faible
(9 % au plan mondial), le visa reste peru, dans certains pays, comme un
ssame inaccessible . Certains demandeurs, alors mme quils pourraient
bnficier dun visa dans des conditions normales, sont ainsi parfois tents
de lobtenir par des voies dtournes. Mon dpartement ministriel est
pleinement conscient de la sensibilit de cette activit, des enjeux en matire
de fraude et des risques de tentative de corruption lencontre dagents
travaillant dans ce secteur.
Cest pourquoi tous les stages et sminaires de formation organiss
lattention des agents amens travailler directement ou indirectement dans
ce secteur et quelle que soit leur catgorie, comprennent dsormais
systmatiquement un volet consacr ces problmatiques. Les services
comptents du Ministre des Affaires trangres et du Ministre de
lIntrieur sont ainsi intervenus au cours de lanne coule dans le cadre de
formations organises par la Direction des Ressources Humaines
lattention des nouveaux Ambassadeurs, des nouveaux Consuls gnraux et
de lensemble des laurats de concours toutes catgories confondues. Pour la

Cour des comptes
68 COUR DES COMPTES
seule anne en cours, 266 agents, toutes catgories confondues, ont ainsi
bnfici dune sensibilisation aux risques de fraude interne et ont t
appels la plus grande vigilance. Le manuel destin aux chefs de postes
comprend galement des consignes dans ce domaine.
Des conseils en matire dorganisation des services des visas sont
galement prodigus aux postes consulaires afin de limiter, notamment en
adaptant lorganisation du travail (par exemple division et cloisonnement
des tches), les risques de fraude.
Par ailleurs, lorsque ce Ministre est inform de soupons de fraude
dans un poste, une mission ad hoc de lInspection gnrale, accompagne
des services comptents des deux administrations en charge de la politique
des visas, est diligente sur place pour valuer la ralit de la fraude,
formuler des recommandations sur les suites y donner au plan disciplinaire
et/ou judiciaire et sur lorganisation du travail du service consulaire
concern.
En tout tat de cause, lorsque des situations de fraude ou de
corruption sont avres, tout est mis en uvre afin quil y soit immdiatement
mis un terme et que les responsables soient sanctionns.

* * *
Enfin, sagissant de la ncessit de faciliter le parcours de lusager
en dveloppant notamment la dmatrialisation, soyez assur de ma
dtermination amliorer laccueil des demandeurs de visas dans le rseau
diplomatique et consulaire. Jai, sur cette problmatique particulire, pris
linitiative de proposer au Ministre de lIntrieur une mission daudit
conjointe pour rechercher des solutions innovantes. Au vu des
recommandations de cette mission, conduite par deux personnalits
qualifies, lAmbassadeur Franois Barry Delongchamps et le Prfet
Bernard Fitoussi, des dispositions seront prises afin de proposer de nouvelles
procdures plus rapides et plus modernes. Je partage pleinement lanalyse
de la Cour sur cette ncessit.

Cour des comptes

Ce rapport appelle de ma part des observations sur les points
suivants:
- les effets de la mise en place d'une administration intgre de
l'immigration et de l'intgration,
- l'accueil du public,
- la lutte contre la fraude.
S'agissant du premier point concernant les effets de la mise en place
d'une administration intgre de l'immigration et de l'intgration.
Tout d'abord, je constate avec satisfaction que la Cour prend acte des
avantages que procure ltranger la cration du visa de long sjour valant
titre de sjour (VLS-TS), qui est l'un des symboles de cette intgration des
structures, puisqu'il associe troitement consulat et prfecture et que
l'existence d'une administration unique a grandement facilit la russite de
cette vritable rnovation. Mais, au-del de cette mesure emblmatique, la
cration de cette administration resserre (518 ETP, comme le rappelle la
Cour) a vritablement accru l'efficacit des services et a eu un effet
d'animation, d'initiative et de synergie, tant au plan central que sur le
terrain.
La Cour veut bien citer l'instauration de sminaires communs
proposs des cadres de service des visas de consulats et de bureaux des
trangers de prfectures, ainsi que de stages croiss, mais cette animation
des rseaux est galement atteste par d'autres mesures dans une perspective
de synergie : les prfectures ont dsormais accs l'application informatique
"Rseau mondial des visas" (RMV 2) et les consulats l'application de
gestion des prfectures AGDREF, les changes, tant par tlgrammes
diplomatiques que par courriel sont constants entre prfectures et consulats
sur des dossiers individuels. La sous-direction des visas, tte de rseau des
services des visas dans les postes, fait partie intgrante de la direction de
l'immigration, ce qui constitue le gage d'une prise en compte troite des
besoins et des contraintes de ces services.
Au-del de ces aspects organisationnels, c'est tout l'enjeu d'une vision
politique unique et cohrente en matire de politique de gestion des flux
migratoires, depuis le pays d'origine jusqu' l'intgration et, le cas chant,
la naturalisation, qui est garantie par cette organisation.
La mise en relation, voire l'intgration des systmes informatiques,
essentiellement les applications dj cites AGDREF et RMV pour le
secrtariat gnral l'immigration et l'intgration (SGII) et IMMI2 pour
l'Office franais de l'immigration et de l'intgration donne lieu plusieurs
chantiers :

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70 COUR DES COMPTES
- l'importation des donnes relatives aux visas dans le systme
informatique de l'OFII (IMM2) pour le traitement des VLS-TS ;
- l'importation de ces donnes dans AGDREF, directement ou via
IMMI2 selon les types de visas ;
- l'accs des services de police et de prfecture aux donnes relatives
aux visas.
Pour ce dernier chantier, les services de police, tant la frontire que
sur le territoire (530 commissariats ou postes de police) ont d'ores et dj t
quips entre 2009 et 2012 de capteurs biomtriques permettant d'interroger
la base des visas biomtriques (Visabio). S'agissant des deux autres
chantiers, il est vrai qu'ils rclameront plus de temps car les applications
existantes hriteront de l'organisation antrieure, relevant de technologies
anciennes et non homognes, mais ces chantiers sont au nombre des priorits
que j'ai assignes au secrtaire gnral l'immigration et l'intgration et
ils seront mens terme.
S'agissant du deuxime point relatif l'accueil du public.
La Cour note que dans un contexte de stabilit du nombre de titre
dlivrs sur la priode 2009-2011, les effectifs affects cette mission ont
augment et en dduit une rosion de la productivit apparente.
La charge de travail pour les prfectures reprsente par la
dlivrance des titres de sjour s'est stabilise depuis plusieurs annes un
point haut : 190 000 primo-dlivrances annuelles soit, avec les
renouvellements, environ 800 000 titres dlivrs gnrant un nombre de
rceptions au guichet estim par le SGII 4,5 millions par an (pour
1 517 ETPT affects la mission).
Il est vrai que, dans un contexte de diminution du nombre d'agents
dans les prfectures, les effectifs des services des trangers ont t
maintenus. Pour autant, on ne peut dduire du simple rapprochement
arithmtique des effectifs et du nombre de titres dlivrs une stabilit de la
productivit.
Les volutions du droit rgissant la matire et des diffrents types de
titres de sjour pouvant tre dlivrs ont contribu complexifier cette
matire dans la priode rcente. Il convient donc d'en tenir compte pour
valuer l'efficience des services. Par ailleurs, le ministre a souhait
anticiper au mieux la charge importante pour les prfectures et sous-
prfectures que reprsente la rinternalisation de l'accueil des trangers
dans la cadre de la mise en place d'AGDREF 1bio.
Dans ce cadre, les effectifs sur la mission dlivrance des titres
trangers ont effectivement t renforcs grce aux gains d'effectifs induits
par la modernisation de la dlivrance d'autres titres, aux dmarches
d'amlioration des processus qui ont permis de dgager des marges de

Cour des comptes
manuvre, mais aussi par une attnuation du schma d'emploi hauteur de
110 ETP en 2012.
Enfin, mon ministre attache une importance particulire la qualit
de l'accueil en prfecture (cf. infra), qui ncessite de consentir un effort
particulier en termes d'effectifs consacrs cette mission.
Pour autant, l'efficience des services des trangers est une
proccupation constante du ministre. Les dmarches de ringnierie des
processus ont t appliques aux domaines du sjour et des naturalisations.
Des instructions destines optimiser la charge de travail ont t donnes.
La remonte d'indicateurs destins mesurer l'efficience des services doit,
par ailleurs, permettre d'amliorer la productivit des agents et, de ce fait, la
qualit du service rendu aux usagers.
Enfin, s'agissant des visas, les comparaisons effectues avec les
consulats des autres tats membres font apparatre que les performances de
nos postes (850 ETP au plan mondial pour instruire plus de 2 millions de
demandes de visas) sont globalement suprieures celles de ces tats.
Ces efforts traduisent l'importance attache par le ministre charg
de l'immigration la qualit de l'accueil du public, mais cet intrt ne se
limite pas au seul maintien des moyens.
S'agissant des prfectures, un travail en profondeur concernant la
dlivrance des titres a t men depuis 2010 dans le cadre de la mthode
LEAN, qui a donn lieu diverses mesures de rorganisation dans les
domaines du sjour, de l'asile et de la naturalisation.
A ce titre, 100 % des prfectures sont engages dans des dmarches
qualit avec des objectifs ambitieux de labellisation. Par ailleurs, la nouvelle
version du rfrentiel Qualipref , mise en uvre compter de septembre
2012, intgre la dlivrance des titres trangers avec des engagements de
service trs prcis.
Dans la logique d'amlioration continue, des prfectures confrontes
des flux importants d'usagers trangers ont mis en uvre des procdures
daccueil spcifiques pour amliorer les conditions d'accueil des usagers. Il
s'agit notamment de procdures de pr-accueil permettant une meilleure
orientation des usagers, de prise de rendez-vous sur Internet ou encore de
l'amlioration des procdures d'information sur l'tat d'avancement des
dossiers (par courriel, convocations date date). D'autres mesures ont t
mises en uvre dans un nombre plus limit de prfectures pour tenter de
rgler le problme des longues files d'attente : le squenage dans la journe
des dmarches en fonction de leur nature ; des guichets ddis sur certains
crneaux horaires pour certains titres de sjour; des guichets express
pour satisfaire les demandes rapides ; l'envoi de convocation pour le retrait
du titre ; une intermdiation associative pour la prise de rendez-vous des
demandeurs d'asile.

Cour des comptes
72 COUR DES COMPTES
Ces efforts sont d'ailleurs reconnus y compris en interministriel dans
le cadre du baromtre public de l'accueil des usagers ralis par un
organisme indpendant sous le pilotage de la DGME (maintenant DIMAP).
Les rsultats 2012 tmoignaient de l'excellence de l'accueil en prfecture et
plaaient le rseau en premire position par rapport aux autres services
enjeu (Education nationale, Justice, Finances).
Ainsi que le relve la Cour, le levier immobilier a galement t
actionn avec un effort spcifique dans le cadre d'AGDREF de 13 M sur la
priode 2011-2013. Il contribue amliorer la qualit de l'accueil des
trangers en prfectures.
Conformment aux engagements du Prsident de la Rpublique, j'ai
fait de l'amlioration de l'accueil des usagers en gnral, et des trangers en
particulier, dans les prfectures une priorit de l'administration territoriale.
J'ai confi en juillet dernier l'inspection gnrale de l'administration une
mission qui a ralis un tat des lieux indit par son caractre exhaustif de
l'accueil des trangers dans les prfectures.
J'ai dcid, la suite de ce rapport, de mettre en place, compter du
mois de dcembre 2012, une mission d'appui aux prfectures, place auprs
du secrtaire gnral et du secrtariat gnral l'immigration et
l'intgration. Elle aura pour rle d'assister les prfectures dans l'laboration
et la mise en uvre de plans d'action dpartementaux spcifiques qui ont t
demandes celles d'entre elles qui connaissent le plus de difficults. La
mission devra galement rendre compte des difficults rencontres par les
prfectures et, en lien avec les directions du ministre concernes, proposer
les volutions souhaitables.
Malgr un contexte budgtaire contraint, des oprations de
ramnagement de l'accueil seront entreprises l'an prochain. J'ai plac le
relogement de la sous-prfecture de Saint-Denis au premier rang des
priorits, ce qui devrait permettre d'amliorer considrablement l'accueil
la prfecture de Bobigny.
Dans les consulats, la poursuite du programme d'externalisation de
l'accueil des demandeurs de visa a considrablement amlior les conditions
matrielles de cet accueil, comme en attestent les enqutes de satisfaction
ralises priodiquement auprs des usagers.
Conscients cependant des difficults qui demeurent sur certains sites
en dpit des efforts entrepris, le ministre des Affaires trangres et moi-mme
avons confi une mission, conjointement, un ancien prfet et un ancien
ambassadeur.
S'agissant du recours l'externalisation dans les consulats, deux
rectifications me paraissent devoir tre apportes aux constatations de la
Cour. Sur le principe mme de ce recours, il ne s'agit nullement d'une
solution de facilit adopte sans avoir explor d'autres voies.

Cour des comptes
L'externalisation est prvue par le Code communautaire des visas ; elle est
utilise par la France de faon limite (29 postes, soit 14 % du rseau). Il est
inexact de dire que la France "n'a pas choisi" de recourir des solutions
alternatives, reposant sur la coopration avec d'autres tats. Ces solutions
ont au contraire t tudies de faon approfondie, et il s'avre qu'elles se
heurtent des difficults majeures de scurit des donnes, d'interconnexion
informatique et de partage de cots. Des partages de locaux existent
cependant Kinshasa et Conakry, avec la Belgique.
S'agissant enfin de l'htrognit des pratiques, je note que la Cour a
relev l'initiative positive que constitue la diffusion dans le rseau des
prfectures du Guide de l'agent d'accueil . Elle pourrait galement relever
le site intranet du SGII, comportant des centaines de fiches techniques
thmatiques destination des agents, le site diplonet regroupant en un
instrument unique les instructions relatives aux visas ou encore les actions de
formation ralises par le SGII.
Les diffrentes exprimentations ralises dans les prfectures font
l'objet d'un recueil, d'une valuation en administration centrale puis d'une
communication au rseau. Une note du secrtaire gnral adresse aux
prfets en date du 5 novembre 2012 structure cette dmarche.
Mais il est certain que l'effort de diffusion des bonnes pratiques doit
tre accru et il le sera. La circulaire conjointe du secrtaire gnral et du
secrtaire gnral l'immigration et l'intgration en date du 4 dcembre
2012, qui recense les leviers du changement en matire d'amlioration de
l'accueil des trangers, dans la suite de la mission de l'IGA, s'inscrit
explicitement dans cette perspective.
Enfin, sur le troisime et dernier point relatif la lutte contre la
fraude.
La question de la coordination des services est extrmement complexe
et constitue un sujet majeur pour mon ministre, qui est aussi celui de la
scurit publique. Le sujet de la fraude a t inscrit l'ordre du jour des
premiers comits interministriels de contrle de l'immigration (CICI) runis
partir de 2005 et l'administration charge de l'immigration n'a jamais
cess de chercher amliorer l'efficacit du dispositif. Le caractre
transversal de cette problmatique a conduit en 2012 la cration de la
Mission de dlivrance scurise des titres (MDST), qui dpasse le cadre de la
seule fraude commise par des trangers. Cette entit assure ainsi la
coordination dans ce domaine entre les diffrents services du ministre de
l'intrieur.
De manire plus large, la proposition de la Cour de dsigner un
correspondant interministriel unique charg de la lutte contre la fraude
documentaire mrite d'tre tudie. Il convient en effet d'explorer toutes les
voies de nature amliorer l'change d'informations entre les diffrents
corps de contrle et d'intgrer les tablissements, tel l'Office franais de

Cour des comptes
74 COUR DES COMPTES
l'immigration et de l'intgration, qui participent la gestion d'un certain
nombre de dossiers administratifs. En outre, cela permettrait galement de
valoriser pleinement l'extension du champ de comptences de l'office central
de lutte contre le travail illgal (OCLTI) la lutte contre les fraudes sociales.
La Cour indique que la rpartition des comptences entre la direction
centrale de la police aux frontires (DCPAF) et la direction gnrale de la
gendarmerie nationale (DGGN) en matire de lutte contre la fraude
documentaire n'est pas claire.
Si effectivement les deux rseaux ont des missions qui relvent de la
lutte contre la fraude, en matire de lutte contre la fraude documentaire lie
aux trangers, la DCPAF a un rle de chef de file et de coordination.
En effet, en application des textes rgissant l'organisation de
l'administration centrale du ministre de l'intrieur, la DCPAF d'une part
anime et met en uvre la coordination oprationnelle entre les services de la
police nationale et de la gendarmerie nationale en matire de lutte contre
l'immigration irrgulire et, d'autre part, assure la centralisation de
l'information relative la lutte contre l'immigration illgale, la fraude
documentaire applique aux titres d'identit, de circulation et de sjour ainsi
qu'au travail illgal recourant de la main-d'uvre trangre.
Le rseau de la gendarmerie, quant lui, s'inscrit dans le spectre plus
large de la lutte contre toutes les formes de fraudes documentaires, que ces
dernires visent se prvaloir d'un droit (conduire, travailler, ...) ou obtenir
un avantage indu (identit, prestation sociale, escroquerie, ...).
La Cour fait ensuite tat de l'absence de schma directeur pour la
formation la lutte contre la fraude documentaire ainsi que pour les
quipements de lutte contre la fraude documentaire.
Or, il convient d'indiquer que le plan national de formation des
prfectures pour la priode 2011-2014 s'apparente un schma directeur
structur pour l'offre de formation. Il prvoit que les enquteurs fraude
documentaire et les personnels de la Police aux frontires interviennent
indiffremment comme formateurs au profit des agents des prfectures. De
plus, afin de rpondre au mieux aux besoins de terrain, ces formations sont
ralises de manire dconcentre. Les experts des deux institutions sont
sollicits pour tenir compte aussi bien des contraintes dloignement
gographique que des spcificits orientes mtier des formations
(trangers, permis de conduire, certificat d'immatriculation, ...).
S'agissant des quipements de lutte contre la fraude documentaire, si
des marges de progrs existent dans ce domaine, force est de constater que
les agents de prfecture, les policiers de la DCPAF et les militaires de la
gendarmerie n'accomplissent pas leurs missions dans les mmes conditions.
Aussi n'ont-ils pas les mmes besoins. Il convient donc non pas de rechercher
le mme type d'quipement pour tous. Ainsi la gendarmerie, qui exerce ses

Cour des comptes
missions sur un territoire tendu, doit disposer de matriels mobiles
permettant un contrle des documents en dehors des locaux de ses units. Les
personnels de la DCPAF, dont l'action se concentre principalement sur les
points de passage des frontires extrieures, ont quant eux recours aux
matriels de dtection fixes.
Dans une dmarche d'optimisation des moyens du ministre, la
gendarmerie, l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale
(IRCGN) et la DCPAF ont t naturellement consultes lors de l'attribution
en 2011 des matriels de dtection des faux documents aux prfectures.
S'agissant des cas individuels, je souhaite souligner que toutes les
affaires donnent lieu une enqute de l'Inspection gnrale de
l'administration (en prfecture) ou de l'Inspection gnrale des Affaires
trangres (en consulat) et l'application des recommandations qui en
rsultent fait l'objet d'un suivi.
Ainsi, il ressort de l'analyse des procdures disciplinaires engages en
administration centrale, que ds lors que les faits sont matriellement tablis,
la rponse disciplinaire aux faits de fraudes relve presque systmatiquement
des 3
me
et 4
me
groupes. Par ailleurs, il faut rappeler que les prfets, qui
disposent d'une dlgation de comptences pour prendre des sanctions du
1
er
groupe, ont l'initiative de la saisine de la Direction des ressources
humaines.
Sur 149 fautes poursuivies entre 2010 fin novembre 2012, vingt
concernaient des faits de fraudes aux titres (soit 13 %). Les agents concerns
ont t immdiatement suspendus de leurs fonctions. A ce jour, sept ont t
sanctionns (dont trois par rvocation ou radiation des cadres, trois par
exclusion de fonction temporaire (ETF) de 3
me
groupe et un par ETF de
2
me
groupe), onze sont en instance en attendant l'issue de procdures pnales
engages ou d'enqute interne et deux ont fait l'objet de classement faute de
preuve.
Ces procdures sont engages avec fermet ds que les faits sont
matriellement tablis, ce qui, compte tenu de la dure des procdures
pnales ou des enqutes internes peut prendre plusieurs mois, voire plusieurs
annes.
Les cas, voqus par la Cour o il en aurait t autrement ne peuvent
que constituer des exceptions expertiser.
Pour conclure, les recommandations que formule la Cour recueillent
ma plus grande attention. Je prends bonne note, en particulier, de la
ncessit de remdier certaines diffrences d'interprtation de la loi fiscale
et de proscrire les attestations de dpt non prvues par le CESEDA d'une
part et, d'autre part, de l'importance d'intensifier les changes de bonnes
pratiques au sein des rseaux et entre ceux-ci et je prendrai toutes
dispositions en ce sens. Enfin, je partage pleinement l'impratif de la

Cour des comptes
76 COUR DES COMPTES
modernisation des systmes d'information qui permettra d'ailleurs de
rpondre la recommandation relative la rduction des doubles saisies des
donnes.

Cour des comptes

Je souscris pleinement la plupart des constats et recommandations
formuls dans ce rapport, notamment en matire de pilotage et de
coordination des diffrents services du ministre des affaires trangres, du
ministre de l'intrieur et de lOffice franais de l'immigration et de
lintgration (OFII).
S'agissant plus particulirement de vos recommandations tendant
mieux coordonner les rseaux comptents en matire de dlivrance de
titres de sjour, il me semblerait en effet important de procder des
clarifications concernant le rle respectif des prfectures et des sous-
prfectures.
S'agissant du systme d'information des visas, la Cour indique que sa
modernisation a t annonce de faon tardive et qu aucun financement
nest prvu dans le budget triennal 2013-2015 .
Je vous prcise que les crdits inscrits dans le cadre du budget
triennal 2013-2015 destins aux dpenses informatiques du ministre des
affaires trangres et du secrtariat gnral limmigration et
lintgration (SGII) progressent par rapport aux dotations inscrites en
LFI 2012. Cest dans ce cadre financier exceptionnellement sanctuaris quil
appartiendra ces administrations didentifier leurs priorits en matire de
modernisation de leurs systmes dinformation.
Tels sont les observations que je tenais porter la connaissance de
la Cour des comptes en rponse au rapport qui ma t transmis.

Cour des comptes
78 COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LOFFICE FRANAIS
DE LIMMIGRATION ET DE LINTGRATION

Au titre de l'allgement des procdures, la Cour a bien voulu noter le
fait que les trangers venant sjourner plus de trois mois en France sont
tenus une visite mdicale et souligner que cre l'origine en vue d'une
prvention sanitaire, cette obligation est ressentie, par les demandeurs,
surtout comme une formalit administrative supplmentaire.
La Cour a galement mis en exergue que les quelques 220 000 visites
mdicales ralises chaque anne reprsentent, environ pour l'tat un cot
de 17 M.
Je souhaite appeler l'attention de la Cour sur les points suivants :
Le dispositif mdical mis en place vise la fois la protection des
personnes vivant en France et l'intgration des personnes qui en
bnficient. Si une volution parat effectivement utile, il a t considr par
les tutelles de l'Etablissement qu'elle ncessitait une tude pralable
approfondie.
L'Office, sollicit, participera aux enqutes qui seront diligentes et
sera force de propositions.
En ce qui concerne le cot du dispositif, celui indiqu correspond un
cot complet, tabli aprs rpartition de l'ensemble des charges supportes
par l'Office. Sa suppression ne pourrait, en aucun cas, constituer une
conomie nette du mme montant.
Par ailleurs, la fonction assure par l'Office, finance par ses
ressources propres, devrait alors vraisemblablement tre prise en charge
par un autre dispositif qui, lui, ne bnficierait pas des recettes constitues
par les taxes affrentes.

Cour des comptes

3

La direction gnrale de laviation
civile : une action sociale gnreuse et
coteuse

_____________________
PRESENTATION
____________________
Laction sociale dans la fonction publique est constitue par les
prestations spcifiques que ltat accorde ses agents, actifs et retraits,
notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de
lenfance et des loisirs. Elle comprend deux volets complmentaires, lun
interministriel et lautre ministriel.
Le premier volet, harmonis par le Comit interministriel
consultatif daction sociale (CIAS) dans le cadre des orientations fixes
par le ministre charg de la fonction publique, sest particulirement
attach ces dernires annes faciliter la conciliation des vies
professionnelle et familiale des agents. Le budget allou ce premier
volet a t de 146,8 M en 2012 pour lensemble des administrations
44
.
Les prestations de niveau ministriel, second volet de laction
sociale, sont cumulables avec les prestations interministrielles mais ne
peuvent avoir le mme objet. De caractre facultatif la diffrence des
prestations lgales
45
, elles sont cres en fonction des besoins des agents
tels quidentifis par leur ministre.
Au sein du ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie, laction sociale sapplique, selon des modalits particulires,
plus de 10 000 agents de laviation civile (DGAC). La Cour avait
procd, en 2008, au contrle dassociations charges de laction sociale
pour les agents ou les lves de lEcole nationale de laviation civile.

44
Crdits daction sociale interministrielle grs par la direction gnrale de
ladministration et de la fonction publique. Direction gnrale de ladministration et
de la fonction publique, Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, dition
2012, p. 531.
45
Allocations familiales, allocation logement, allocation au jeune enfant, etc.

Cour des comptes
80 COUR DES COMPTES
Elle a examin, en 2012, les modalits selon lesquelles la DGAC
gre laction sociale en faveur de ses personnels, que ces actions soient
conduites en mtropole et en Outre-mer par la direction elle-mme ou
par lintermdiaire dassociations. Ce contrle prolonge ceux que la
Cour a effectus en 2010 sur les ressources humaines de la direction
46
.
Il en ressort que la DGAC mne, dans une cogestion passive, une
politique daction sociale de niveau ministriel trs gnreuse dont le
cot se rvle suprieur aux crdits vots et affects par le Parlement.
Les fonctionnaires nont pas de comits dentreprise, mais ils
bnficient nanmoins de prestations daction sociale. Lorigine de
celles-ci dans la fonction publique remonte deux circulaires du
ministre des finances du 16 janvier 1946 et du 13 aot 1948, qui font
rfrence aux uvres sociales de ladministration. La finalit de ces
uvres tait de resserrer, par une entraide effective, les liens damiti
et de solidarit entre les agents (aides en faveur des familles rencontrant
des difficults passagres ou secours, etc.).
Laction sociale a t, depuis lors, consacre par la loi du 13 juillet
1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. L'action sociale,
collective ou individuelle, vise amliorer les conditions de vie des
agents publics et de leurs familles ainsi qu' les aider faire face des
situations difficiles (article 9 de la loi). Les fonctionnaires participent la
dfinition et la gestion de laction sociale, culturelle, sportive et de
loisirs dont ils bnficient ou quils organisent, par lintermdiaire de
leurs dlgus dans des organismes consultatifs
47
. Dans la fonction
publique, ladministration assure, en effet, la direction de son action
sociale alors que le comit dentreprise, dont la mise en place est
obligatoire dans toutes les entreprises de plus de 50 salaris, lexerce en
large partie
48
.
A la demande du ministre charg de la fonction publique,
lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et le Contrle
conomique et financier (CGEFI) ont t chargs, en 2011, de clarifier le
cadre dintervention de laction sociale au bnfice des fonctionnaires de

46
Sur le personnel de contrle de la navigation arienne, voir en dernier lieu, Cour des
comptes, Rapport public annuel 2011, tome 2, p. 107 et suivantes.
47
Cf. galement le dcret n 2006-21 du 6 janvier 2006.
48
Cf. larticle L. 2323-83 du code du travail.

Cour des comptes
LA DIRECTION GNRALE DE LAVIATION CIVILE 81
ltat, en particulier sur le partage entre les niveaux interministriel et
ministriel, ainsi que sur le ciblage des bnficiaires
49
.
Par rapport aux prcdentes enqutes relatives aux institutions
sociales dentreprises publiques
50
, le contrle de la Cour montre que
lorganisation de laction sociale ministrielle la DGAC ne souffre pas
des maux les plus graves. Pour autant, les structures y sont foisonnantes
(I), le dispositif gnreux excde le montant des crdits vots par le
Parlement (II), un ciblage insuffisant est opr au dtriment de la
solidarit (III). Faute doutils adapts, dexploitation des donnes
disponibles et de volont, la DGAC exerce, sur les associations quelle
subventionne, un contrle insuffisant (IV).
I - Des structures foisonnantes pour des actions
redondantes
La direction gnrale de laviation civile bnficie dune large
autonomie au sein du ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie. Elle a son propre dispositif daction sociale, identique en
tout point celui du ministre, mais distinct. La justification de cette
duplication de structures est lexistence du budget annexe Contrle et
exploitation ariens (BACEA), les missions de la direction tant
principalement finances par des redevances perues auprs des
compagnies ariennes
51
.
Laction sociale sadresse aux 11 500 agents de laviation civile et,
pour des raisons historiques, aux 3 500 agents de Mto-France.
Le budget daction sociale affect la DGAC slve, selon la loi
de finances vote par le Parlement, une dizaine de millions deuros par
an (les crdits daction sociale du ministre hors DGAC sont de 25 M).
Laction sociale individuelle est gre par ladministration directement,
tandis que laction sociale collective est principalement mise en uvre
par des associations subventionnes, trs nombreuses.

49
Contrle gnral conomique et financier, Inspection gnrale des affaires sociales,
Laction sociale dans la fonction publique de ltat, tomes 1 et 2, mai 2012.
50
Cour des comptes, Rapport public thmatique : les institutions sociales du
personnel des industries lectriques et gazires, une rforme de faade, une situation
aggrave, mai 2011 ; Rapport public thmatique : les dysfonctionnements du comit
dentreprise de la RATP, novembre 2011.
51
Les budgets annexes permettent de retracer les oprations financires des services
de ltat que la loi na pas dots de la personnalit morale et dont lactivit tend
produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de redevances.

Cour des comptes
82 COUR DES COMPTES
Laction sociale est organise et gre par ladministration et les
reprsentants du personnel, au sein dinstances nationale et locales : le
comit central daction sociale (CCAS) et treize comits locaux daction
sociale (CLAS). Cette organisation lourde peine renouveler les acteurs
qui laniment ; elle ne favorise pas la dfinition de priorits de laction
sociale ni celle des critres adquats de subvention aux trs nombreuses
associations nationales, rgionales ou locales qui grent les activits
socioculturelles.
La multiplication de ces structures rend lensemble difficile
articuler et grer, et coteux pour les finances publiques. La politique
d encouragement la mutualisation reste vaine puisque
ladministration prend sa charge le cot de la multiplication des
structures associatives (frais dassurance, dexpertise comptable et de
fonctionnement). La mutualisation est mme parfois contredite quand une
activit, exerce au sein dune section dassociation, est rige en
association.
Par ailleurs, le mode de calcul des budgets daction sociale et
dinitiatives locales, qui consiste multiplier un montant unitaire de
subvention par le nombre dagents nincite pas les acteurs de laction
sociale privilgier les projets collectifs les plus pertinents ni
dvelopper une gestion conome. Par construction, lensemble pousse la
dpense et le grand nombre dassociations accrot linertie des dpenses.
II - Un dispositif gnreux excdant le montant
vot par le Parlement
A - Un choix associatif mal matris
Modes de gestion des actions sociales ministrielles
La gestion des prestations daction sociale dans les ministres est
souvent confie, de longue date, une association avec un primtre
dactivit plus ou moins tendu ou une fondation
52
et, plus rarement, un
tablissement public :
- au ministre de lintrieur, les Fondations Jean Moulin et Louis
Lpine, cres dans les annes 50, lAssociation nationale daction sociale
des personnels de la police nationale (ANAS) ;

52
Une fondation permet daffecter de manire permanente des biens au service dun
but dtermin par le fondateur (quelle ne peut en principe modifier) ; elle nest pas
constitue de membres mais uniquement dote dun organe dadministration.

Cour des comptes
- au ministre de la justice, la Fondation dAguesseau constitue en 1954 ;
- au ministre de la dfense, un tablissement public, cr en 1966,
lInstitution de gestion sociale des armes (IGESA) ;
- au ministre de lconomie et des finances
53
, les principales prestations
ont chacune t confies un organisme spcifique, de statut associatif :
* lAssociation pour le logement des personnels des administrations
financires (ALPAF)
54
;
* lAssociation pour la gestion des restaurants administratifs financiers
(AGRAF) ;
* ducation plein-air finances (EPAF).
La Masse des Douanes est un tablissement public national administratif,
cr en 1997 et charg de pourvoir au logement des agents de cette
administration.

La direction gnrale de laviation civile a choisi de faire mettre en
uvre son action sociale collective par des associations nationales,
rgionales et locales. Plus de 120 organismes accomplissent aujourdhui
cette mission.
Un dbat rcurrent y a montr les limites du choix de structures
associatives pour la gestion de laction sociale collective :
ladministration doit respecter lautonomie des associations, tout en leur
fournissant les moyens financiers, humains et matriels de fonctionner, ce
qui justifie de sa part une tutelle suffisamment ferme.
Le contrle de la Cour a cependant permis de constater que,
au-del du choix associatif, et bien que le nombre beaucoup trop lev
dassociations appelle une politique de mutualisation plus nergique, les
difficults naissent surtout du fait que ladministration a renonc
exercer ses prrogatives et ses obligations de contrle.
B - Le dpassement des crdits inscrits au budget
1 - Des dpenses dinvestissement hors crdits daction sociale
Les crdits dinvestissement inscrits dans les lois de finances ont
diminu depuis 2010 : ils ne reprsentaient plus que 1 M dautorisations

53
Plus de 155 000 agents, titulaires ou non.
54
Ministres conomiques et financiers, Revue Echanges, n 161, septembre-octobre
2012.

Cour des comptes
84 COUR DES COMPTES
dengagement et 0,9 M de crdits de paiement en 2011. Selon le projet
annuel de performances (PAP) la dmarche visant diminuer la part
des crdits daction sociale consacre aux investissements socioculturels
sera poursuivie en 2011 . Dans les faits, cette orientation ncessite
dtre tempre puisquune grande partie des investissements sont
financs par ailleurs.
Les dpenses dinvestissement les plus lourdes peuvent en effet
tre mobilises pour laction sociale en dehors du budget qui lui est
consacr, sans information du Parlement, grce la technique du
remploi et la rgle des 2 % , incluse dans le protocole social
(2007-2009) ngoci avec les partenaires sociaux
55
.
La technique du remploi et la rgle des 2 %
Le remploi signifie le retour laction sociale des produits de
cessions immobilires qui, selon le droit commun, devraient tre consacrs au
dsendettement du Budget annexe Contrle et exploitation ariens . Il a
mme t constat que, dans le cadre dune cession leuro symbolique dun
centre de vacances Amphion-les-Bains (Haute-Savoie), la DGAC a
demand, sans lobtenir, la rtrocession de la valeur marchande du btiment
cd gratuitement.
La rgle dite du 2 % prvoit que, dans toute construction, une
fraction du montant de linvestissement doit tre consacre un quipement
socio-culturel.

Ainsi, le btiment socio-culturel (dnomm le patio ) de
laroport Lyon Saint-Exupry (0,6 M en 2010) na pas t financ
partir du budget de laction sociale : cette ralisation a, de plus, largement
excd les 2 % du cot du projet.
Des travaux effectus la maison familiale de vacances Le
Bataillet situe dans les Hautes-Pyrnes (cf. encadr infra) ont t
financs partir du budget gnral de ltat
56
et non pas du budget
annexe.

55
Des protocoles triennaux encadrent depuis 1988 les relations sociales de la DGAC,
accords critiqus par la Cour en raison de leur cot lev sans contrepartie visible en
termes de productivit (cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : la
navigation arienne, 2002 et Rapport public annuel 2010).
56
230 000 sur le programme 723 Contribution aux dpenses immobilires de
ltat du compte daffectation spciale gestion du patrimoine immobilier de
ltat en 2011.

Cour des comptes
2 - Un montant global suprieur 15 M
Le budget daction sociale de la DGAC, vot par le Parlement,
slve 10,2 M en 2010. Comme certaines dpenses de fonctionnement
sont prises en charge par le budget annexe Contrle et exploitation
ariens en dehors des crdits ddis, le budget de laction sociale de la
DGAC est, en ralit, dun niveau plus lev que celui affich.
Il convient ainsi dajouter aux crdits vots par le Parlement 1 M
verss par Mto-France par rtablissement de crdits
57
, 2,3 M de
charges de personnel payes par la DGAC (pour remplir la mission
daction sociale), 1,5 M de charges de personnel mis disposition des
associations ainsi que 0,2 M au titre des autorisations dabsence dagents
bnvoles associatifs, ce qui porte le total 15 M (cf. tableau ci-aprs).
A lavenir, une partie des locaux prts (bureaux, gymnases,
installations socioculturelles diverses) sera soumise la rgle du loyer
budgtaire , qui fera apparatre la valeur de cette contribution, pour
linstant non prise en compte
58
.

Tableau n 1 : montant global daction sociale

Source : direction gnrale de laviation civile et Cour des comptes.

57
Le rtablissement de crdits restitue au service administratif concern les sommes
payes (cf. instruction codificatrice sur la comptabilit de ltat du 26 janvier 2004).
58
Le loyer budgtaire , reprsentatif du cot financier dimmobilisation du capital
occup, vise sensibiliser ladministration affectataire dun immeuble labsence de
relle gratuit de son occupation domaniale.
Exercice 2010
Crdits budgtaires
Montant total
(direct + indirect)
Crdits budgtaires 9,2 M 15 M
Ratio par agent 781 1 300
Crdits budgtaires /
masse salariale
0,89 % 1,40 %
Part des dpenses
collectives
23,5 % -

Cour des comptes
86 COUR DES COMPTES
Laction sociale de la DGAC dpasse donc les 15 M par an, ds
lors quon y inclut la mise disposition de locaux et les investissements
immobiliers raliss en dehors du budget de laction sociale proprement
dit. Le ratio de dpense daction sociale rapporte la masse salariale
atteint alors 1,40 %, soit 1 300 par agent. Ce ratio est apprcier
laune du fait que 70 % du personnel de la DGAC appartiennent la
catgorie A de la fonction publique
59
.
A titre de comparaison, les dpenses totales de ltat en 2010 en
matire daction sociale, pour lensemble de ses agents, slvent
566 M ; en moyenne, ltat a allou cette mme anne 284 par agent
(soit 0,69 % de la masse salariale)
60
. Pour un agent des ministres
conomiques et financiers, ce montant est en moyenne de 992 dont 38
au titre des prestations individuelles gestion interministrielle
61
; pour un
agent du ministre de rattachement de la DGAC, ces montants sont
respectivement de 443 et de 52
62
. La participation totale de la RATP
pour la gestion des activits sociales et culturelles reprsentait en 2009
environ 1 150 par agent (2,81 % de la masse salariale)
63
.
III - Un ciblage insuffisant au dtriment de la
solidarit
A - Lextension du champ des bnficiaires
Le bureau de laction sociale de la DGAC gre de nombreuses
prestations sociales individuelles, prsentant des conditions de ressources
complexes.

59
Sur les spcificits de rmunration des personnels de la DGAC, cf. Cour des
comptes, Analyses de lexcution du budget de ltat par missions et programmes,
exercice 2011, Budget annexe Contrle et exploitation ariens , mai 2012, p. 31 et
suivantes.
60
Cf. contrle gnral conomique et financier, inspection gnrale des affaires
sociales, Laction sociale dans la fonction publique de ltat, tomes 1 et 2, mai 2012,
p. 27. Le document thmatique n 2 du rapport de la mission tome 2, retrace en 18
tableaux lensemble des crdits daction sociale, de faon globalise ou dtaille par
ministre (excution 2010).
61
Cf. tableau 13/18, p. 41, in : contrle gnral conomique et financier, inspection
gnrale des affaires sociales, Laction sociale dans la fonction publique de ltat,
mai 2012, tome 2.
62
Cf. tableau 12/18, p. 40, in : contrle gnral conomique et financier, inspection
gnrale des affaires sociales, Laction sociale dans la fonction publique de ltat,
mai 2012.
63
Dans les exemples cits, des agents retraits bnficient de prestations alors que les
ratios sont calculs sur la masse salariale des actifs.

Cour des comptes
Des prestations verses par les caisses dallocations familiales
tant soumises des conditions de ressources
64
qui excluent la plupart des
agents de la DGAC, des prestations de mme objet ont t mises en place
au fil des annes.
Le quotient familial pris en compte pour le bnfice des prestations
est plus favorable que le quotient familial fiscal. En effet, les modes de
calcul successifs de ce quotient familial visent largir progressivement
la population des agents susceptibles de bnficier des prestations, quels
que soient leurs charges et leurs revenus. Ce faisant, le mode de calcul
choisi a perdu son effet redistributif. Il va lencontre de lobjectif
affich de cohsion sociale, qui cible laction sociale sur les familles les
plus modestes.
B - Labsence de mesure des cots et de lefficacit
Labsence de mesure du cot de traitement des dossiers nincite
pas les acteurs de laction sociale matriser la complexit des dispositifs
quils mettent en place. La DGAC nanalyse pas non plus limpact de son
action sociale. Ainsi, laccs des agents aux logements sociaux, facilit
par une politique de rservation conduite sans analyse des besoins,
natteint pas ses objectifs puisque peu dagents remplissent les critres
dligibilit. Pourtant, le comit central daction sociale a dcid en 2011
la poursuite de la politique de rservation de logements, avec un budget
de 150 000 par an. Aprs avoir tent, en cours de contrle, dlargir
cette action plusieurs villes de province, la DGAC a finalement annonc
ne pas envisager de poursuivre cette politique aprs 2012.
Faute dapprhender finement les attentes des agents et dvaluer
les dispositifs, laction sociale couvre un champ toujours plus large
(billetteries, bons dachat, etc.) au lieu de recentrer ses moyens sur
quelques priorits bien identifies. Pour corriger cette drive, la gestion
doit voluer vers une meilleure connaissance des bnficiaires.
Ladministration joue insuffisamment son rle qui est, non
seulement celui de payeur, mais galement celui de dcideur, aprs
consultation des partenaires sociaux, et de contrleur vis--vis des
associations subventionnes.

64
Accueil du jeune enfant, rentre scolaire, etc. En France, les allocations familiales
sont verses, en revanche, sans conditions de ressource dans le cadre de la politique
familiale.

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88 COUR DES COMPTES
La maison familiale de vacances Le Bataillet
La maison familiale de vacances Le Bataillet , situe Montgut
(Hautes-Pyrnes), est une proprit de la DGAC gre par lassociation
ARAMIS. Elle dlivre environ 13 000 nuites par an sa clientle. La
frquentation du centre est en baisse depuis plusieurs annes malgr les
rductions tarifaires et louverture tous les publics, mene sans analyse
pralable des cots et des subventions verses par ladministration.
Labsence de comptabilit propre au centre ne permet pas dtablir
une gestion transparente.
Malgr le large choix de sjours familiaux et pour enfants offerts aux
agents dans le cadre de laction sociale, la DGAC a fait, jusqu lautomne
2012, le choix de conserver le centre du Bataillet, pourtant en perte de
vitesse.
Pour trouver les crdits ncessaires aux lourds investissements quelle
voulait y conduire (le projet global atteint 5,9 M en deux phases, soit plus
du triple de la valeur marchande de lensemble immobilier), deux centres de
vacances situs respectivement Amphion-les-Bains, en Haute-Savoie, et
Parentis-en-Born, dans les Landes, mis disposition de lassociation
ARAMIS par convention pour lorganisation en priode estivale des colonies
de vacances lintention des enfants des personnels de la DGAC et de
Mto-France, ont t ferms pour tre vendus.
Aux termes de larticle 61 de la loi de finances initiale pour 2011, le
produit de la cession du centre de vacances de Parentis-en-Born devait
cependant revenir au budget annexe contrle et exportation ariens
(BACEA) pour tre affect son dsendettement.
Ds 2010, des travaux de rhabilitation dun transformateur lectrique
et dune station dpuration ont t lancs et, pour certains, excuts au
Bataillet avant que le projet densemble du programme de rhabilitation ne
soit adopt.
Lors dune runion tenue le 22 octobre 2010 France Domaine, la
DGAC a obtenu, avec lappui de la dlgation laction foncire et
immobilire du ministre, que les premiers travaux du Bataillet soient
imputs sur le programme budgtaire 723 Contribution aux dpenses
immobilires (compte d'affectation spciale gestion du patrimoine
immobilier de ltat ), plutt que financs par le budget annexe.
Les travaux de rhabilitation de la maison familiale de vacances
nauront, selon la direction, finalement pas lieu, eu gard au devis lev et au
contexte conomique. Le projet a nanmoins ncessit des dpenses,
notamment dassistance technique, en 2011 et 2012.
Lors de son audition par la Cour en octobre 2012, la DGAC a annonc
sa volont de fermer le Bataillet en 2013.

Cour des comptes
IV - La faiblesse du pilotage par ladministration
A - Une cogestion passive
Larrt du 3 mars 2005 portant organisation et attribution de
ladministration centrale de la DGAC, pris en application de la loi du
13 juillet 1983, dispose, dans son article 7, que le secrtariat gnral
dfinit et met en uvre la politique daction sociale destine aux
personnels . Nonobstant les attributions du secrtaire gnral de la
DGAC prvues larrt prcit, larrt du 7 mars 2005 relatif aux
comits locaux daction sociale attribue au comit central daction sociale
la fixation du cadre de laction sociale.
En loccurrence, la DGAC suit une autre logique. Elle rpartit une
enveloppe dfinie au prorata du nombre dagents selon les volonts
exprimes par les agents ou leurs reprsentants. Elle ne dfinit dautre
stratgie que la recherche du bien-tre de chaque agent ni ne fixe dautre
objectif que le maintien des quilibres sociaux.
Sur les dix-neuf membres du comit central daction sociale,
ladministration compte cinq reprsentants, dont le vice-prsident, sous-
directeur des personnels de la DGAC. En pratique, cette prsence est
partiellement vide de son contenu. Ainsi, lors du dernier scrutin, en
runion plnire du 6 avril 2011, un reprsentant des personnels a
rappel, avant le vote, que chaque membre peut voter mais que, par
tradition, ladministration sabstient .
Le projet de la Maison des associations du Raizet (cf. encadr
infra) tmoigne de la passivit de ladministration.
La mdiocrit des donnes disponibles sur le profil des
bnficiaires des prestations individuelles mais aussi des prestations
collectives empche dvaluer latteinte des objectifs fixs par le comit
central daction sociale et les 13 comits locaux. Linsuffisance de la
collecte et du traitement de linformation ne permet surtout pas de
conduire le dbat sur des bases objectives.

Cour des comptes
90 COUR DES COMPTES
La maison des associations du Raizet (Guadeloupe)
La maison des associations est un projet dont le montant initial tait de
165 000 . Un complment de subvention de 87 885 a t accord en 2009
par le comit central daction sociale et ladministration, sans que les
informations ncessaires la comprhension du projet ne soient transmises.
Le btiment a t rceptionn en mars 2010, mais une nouvelle
subvention sest rvle ncessaire pour achever les travaux extrieurs au
btiment, affects par la drive des cots sur les premires tranches. Une
clarification du montant des sommes dues (actualisation des prix et intrts
moratoires) est apparue indispensable avant de dbloquer le reliquat des
crdits.
Un comit de gestion, constitu en association et reprsentant les
entits bnficiaires de lquipement, devait tre organis ds 2009 ; ce
comit a vocation signer une convention de mise disposition avec les
services dconcentrs de laviation civile. A la fin du premier semestre 2010,
cependant, le comit ntait toujours pas dclar en prfecture et la maison
des associations tait inutilise et envahie par la vgtation.
A lautomne 2010, le nettoyage du site a t effectu sur le budget
dinvestissement de laction sociale. Le comit de gestion a t constitu et la
convention avec la direction territoriale de la scurit de laviation civile
(DSAC) signe le 19 octobre 2010.
Les factures quil restait honorer ont t rgles, par erreur, sur les
crdits du budget daction sociale et dinitiatives locales dlgu aux comits
locaux, mettant le comit local dans limpossibilit de rgler ses propres
factures. Afin de dbloquer la situation, le comit local daction sociale
dAntilles-Guyane a reu une subvention de fonctionnement complmentaire
de 30 000 . Pourtant, cette subvention na pas t intgralement utilise au
rglement des factures du comit ; elle a galement servi au paiement de
factures pour la maison des associations (environ 20 000 ). Ds lors, des
activits du comit local ont d tre annules et le paiement des activits
2010 engages, report 2011.
La dernire tranche de subvention naurait pas d tre dlgue, sans
les lments dinformation adquats sur le projet, dont tout montrait quil
tait insuffisamment suivi. Les retards dans la constitution du comit de
gestion ont ainsi engendr de nouvelles dpenses, rgles dans des conditions
manquant de transparence. En octobre 2012, le btiment est quasiment
achev, clos et couvert. Llectricit est installe ; en revanche, leau nest
pas raccorde et le local nest pas meubl. Il se trouve dans cet tat depuis
plus dun an et nest toujours pas utilis. Il est menac de dgradation, en
raison notamment des infiltrations loccasion des fortes pluies qui ont
rcemment affect la Guadeloupe.

Cour des comptes
B - Un audit laiss sans suite par ladministration
Pour la premire fois, en 2008, un chantillon de 8 des
122 associations mettant en uvre laction sociale de la DGAC a t
audit par un cabinet de consultants, la demande de ladministration,
afin dvaluer la gouvernance de ces organisations, la qualit de
linformation financire produite et limpact de leurs actions.
Quatre ans plus tard, le contrle de la Cour a permis de constater
que la plupart des associations ont effectu des modifications statutaires
et ont adopt un cadre budgtaire et comptable conforme la
rglementation.
Cependant, les autres points soulevs par les auditeurs, pour la
plupart la charge de la DGAC (clarification de la situation des
responsables associatifs au sein des instances consultatives, amlioration
du conventionnement), sont rests sans suite.
Le cadre juridique constitu par la loi du 12 avril 2010, dont
larticle 10 dispose quune convention doit tre conclue par lautorit
administrative qui attribue une subvention un organisme de droit priv
lorsque le montant de cette dernire dpasse un seuil fix par dcret
65
, est
formellement respect. Cependant, des subventions dun montant
excdant celui prvu dans les conventions ont pu tre verses. En outre,
ladministration a pu reconduire le bnfice de subventions des
associations qui navaient pas produit de comptes annuels au titre de
lexercice coul. La gestion des reliquats de subventions non
consommes connat aussi des pratiques variables, gnralement
favorables aux associations bnficiaires.
Une confusion entre subvention de fonctionnement et subvention
dinvestissement a mme t observe. Ainsi, lassociation ARAMIS a
acquis deux vhicules, la fin de 2010, pour un montant de 50 815 ,
avec le reliquat de subvention de fonctionnement de lexercice.
De mme, le respect des rgles de la commande publique par les
associations est insuffisant : ladministration ne leur impose pas de se
conformer aux dispositions de lordonnance du 6 juin 2005 relative aux
marchs passs par certaines personnes publiques ou prives non
soumises au code des marchs publics, et notamment celles relatives la
mise en concurrence.

65
Ce seuil est actuellement fix 23 000 par le dcret n 2001-495 du 6 juin 2001.

Cour des comptes
92 COUR DES COMPTES
Enfin, les mises disposition dagents de la DGAC au profit de
plusieurs associations ne sont pas conformes au droit de la fonction
publique.

__________
_________
Stratgie et gestion manquent de vision claire et sappuient sur un
nombre excessif dassociations subventionnes. Dans son ensemble,
lorganisation est lourde et dpensire. Il importe dsormais de la revoir.
La politique de mutualisation doit tre repense et profondment
renforce. Le contrle que la DGAC se doit dexercer sur ces
associations en sera facilit dautant plus quelle recueillera et exploitera
linformation disponible et quelle amliorera ses outils de contrle et
dvaluation.
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. recentrer laction sociale sur la solidarit, en accompagnant la
modernisation de ladministration ;
2. rduire nettement le nombre des associations aides, en
privilgiant le rattachement un comit local daction sociale
selon une logique de service ;
3. faire en sorte que ladministration exerce son rle, pour
dfinir et mettre en uvre laction sociale ;
4. financer laction sociale par les crdits inscrits cet effet au
budget annexe ;
5. se doter de tableaux de bord en vue dun pilotage efficace de
laction sociale ;
6. conclure des contrats dobjectifs avec les associations recevant
une subvention de plus de 23 000 et valuer priodiquement
leur action ;
7. dfinir et planifier lensemble des mesures relatives la
fermeture du centre de vacances du Bataillet.

Cour des comptes


lnergie et du ministre dlgu charg des transports, de la
mer et de la pche
94
98
Prsident du comit de gestion de la maison des associations de
la Guadeloupe
99
Prsidente de lassociation pour la ralisation des actions et des
missions sociales
100
Directrice de lassociation pour la ralisation des actions et des
missions sociales
102


Ministre de la rforme de ltat, de la dcentralisation et de la fonction
publique

Cour des comptes
94 COUR DES COMPTES
DLGU CHARG DES TRANSPORTS, DE LA MER ET DE LA
PCHE

L'analyse porte sur le cadre de l'action sociale de la DGAC ainsi
que les recommandations formules que nous partageons globalement,
montrent la ncessit d'engager rapidement une rflexion sur la pertinence
de faire voluer certains dispositifs existants mme si la Cour souligne que
Par rapport aux prcdentes enqutes relatives aux institutions sociales
d'entreprises publiques, le contrle de la Cour montre que l'organisation
de l'action sociale ministrielle la DGAC ne souffre pas des maux les plus
graves .
La DGAC va ainsi lancer dans les prochaines semaines une enqute
permettant de clarifier les finalits de l'action sociale et de s'assurer que les
diffrentes prestations sont en adquation avec les besoins des agents et
des services. Les rsultats permettront avant la fin de l'anne 2013 dans le
cadre d'un sminaire associant les diffrents acteurs de l'action sociale,
d'apporter une rnovation du cadre actuel. Les objectifs de solidarit et de
cohsion sociale tout comme celui aussi ncessaire de l'accompagnement
du changement auquel la DGAC va devoir faire face dans les annes
venir, seront prservs.
Les diffrents points exposs dans ce rapport appellent toutefois de
notre part les observations suivantes.
1/ Des structures foisonnantes pour des actions redondantes
La Cour met en vidence une organisation des structures de
l'action sociale complexe lie l'histoire qui induit des enchevtrements
de comptences ne favorisant pas un vritable pilotage de l'action sociale.
Par ailleurs, on peut constater parfois un manque de lisibilit sur
l'utilisation des crdits allous aux comits locaux d'action sociale (CLAS)
tout comme le rle de ces derniers ainsi que les subventions alloues aux
associations notamment aux associations locales.
Les remarques formules sur cette organisation complexe font
l'objet depuis plusieurs annes de rflexions au sein du Comit central de
l'action sociale (CCAS). Ainsi un groupe de travail sur le rle et sur le
primtre des comits locaux d'action sociale (CLAS) est en cours. En effet,
les rorganisations successives qu'a pu connatre la DGAC et qui ne sont
pas termines ont conduit des ajustements n'apportant pas toujours la
lisibilit ncessaire.
Sur ce point et comme mentionn en introduction, la DGAC va veiller
apporter des correctifs visant clarifier les structures de son action
sociale.

Cour des comptes
Par ailleurs, pour la Cour, l'objectif affich par la DGAC de
mutualisation des associations est insuffisant. Dans l'esprit des
recommandations de la Cour, la DGAC va poursuivre sa politique engage
depuis plusieurs annes de dvelopper des associations rgionales
permettant de limiter le nombre des associations, les risques juridiques et de
rduire ainsi les cots lis la multiplication des structures.
2/ Un dispositif gnreux excdant le montant vot par le Parlement
La Cour relve qu'un certain nombre de dpenses sont prises en
charge par le BACEA en-dehors du budget d'action sociale. Il s'agit
notamment des dpenses d'investissement dans la mesure o les
investissements les plus lourds ne sont pas effectus sur le budget de l'action
sociale grce la technique du remploi et la rgle dite du 2 %. Cette
dernire mesure vise en fait prendre en compte ds le dpart dans le cadre
d'une construction neuve les quipements sportifs ou socioculturels
permettant ainsi de matriser les cots.
Concernant les travaux effectus au Bataillet dans le cadre des
premiers chantiers de rhabilitation, la Cour relve que le financement a
t assur sur le budget gnral et non sur le BACEA. En effet, la dcision
de financement de l'opration du Bataillet sur le budget gnral de l'tat
(technique du remploi) a t prise une priode o les produits des
cessions y compris les biens occups par la DGAC taient tous affects sur
le budget gnral de l'tat. Ce n'est qu' partir de la loi de finances pour
2011 que les produits des cessions des biens occups par la DGAC sont
affects entirement au dsendettement du BACEA.
Par ailleurs, la Cour prconise de planifier l'ensemble des mesures
relatives la fermeture de ce centre. Afin de rpondre cette
recommandation de la Cour, nous vous confirmons la volont de fermer
cette maison familiale compte tenu des cots budgtaires, tout en
explorant les voies alternatives en matire d'action sociale. La DGAC a
d'ores et dj engag avec les reprsentants du personnel les discussions
pour atteindre ces objectifs.
3/ Un ciblage insuffisant au dtriment de la solidarit
Les prestations d'action sociale individuelles proposes par la
DGAC obissent des critres de ressources bass sur le revenu imposable
des intresss et de charges correspondant la situation familiale
(composition familiale, prsence d'un membre en situation de handicap).
Elles ne se substituent pas aux prestations lgales dlivres par les Caisses
d'allocations familiales. En outre, le quotient familial mis en place pour le
bnfice des prestations rpond la volont d'accentuer l'effort envers les
familles les plus modestes tout en faisant entrer dans le dispositif des
familles dont les revenus dpassent de peu les plafonds de ressources requis
et de rduire ainsi l'effet de seuil.

Cour des comptes
96 COUR DES COMPTES
La Cour relve par ailleurs que l'information sur l'efficience de
l'action sociale est insuffisante tant pour les donnes quantitatives que
qualitatives :
- Sur les prestations individuelles et dans le cadre du pilotage de la
performance par objectifs (PPO), l'indicateur de performance de l'action
sociale mesure la part des crdits d'action sociale destine favoriser
l'installation et l'insertion des agents dans leur milieu professionnel et sur
leur site gographique avec un objectif d'atteindre 20 % des crdits.
- Sur les prestations collectives, plusieurs tableaux de bord ou
recueil de donnes portant notamment sur le logement permettent
d'identifier les bnficiaires des logements sociaux et du prt immobilier
bonifi. Sur la restauration collective, les donnes relatives aux montants
de subvention par site sont disponibles et vont permettre de mettre en place
au cours de l'anne 2013 une grille d'harmonisation des montants de
subventions verses dans le respect d'un budget allou et matris.
Toutefois, la DGAC veillera dvelopper l'aide de son systme
d'information financire (SIF) les outils lui permettant d'tablir un pilotage
plus efficace de l'action sociale.
4/ La faiblesse du pilotage par l'administration
La Cour relve que si l'obligation d'tablir une convention pour
toute subvention verse une association d'un montant suprieur
23 000 est bien respecte, l'analyse des conventions montre que les
dispositions-types de la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010
portant sur le contrle de l'administration ne sont pas toujours respectes.
La DGAC veillera procder dans les meilleurs dlais aux
rgularisations ncessaires afin de se mettre en conformit avec les
dispositions rglementaires en vigueur.
La Cour souligne un dficit de la DGAC en matire de contrle et
d'valuation des activits des associations. La DGAC s'attachera
renforcer ses modalits de contrle, notamment pour les associations
locales. A cet effet, une valuation prcise en amont des projets auxquels
elle apporte son concours devra tre ralise. Les activits associatives
devront faire l'objet ex post, d'une vrification comptable et d'une analyse
permettant de mesurer et d'apprcier les actions mises en uvre par ces
associations. Ceci sera facilit par la rduction progressive du nombre des
associations et par la mise en place d'un dispositif de contrle justement
adapt au format de l'association loi 1901.
Concernant les associations nationales, les modalits de contrle
existantes seront renforces. Dans le sens des recommandations de la Cour
sur ce point, le dcret n 2012-1413 du 18 dcembre 2012 soumet
dsormais l'association Aramis au contrle conomique et financier de
l'tat prvu par le dcret n 55-733 du 26 mai 1955.

Cour des comptes
La Cour mentionne par ailleurs que l'administration de la DGAC ne
jouerait pas son rle de dcideur et cela a pu conduire une mauvaise
utilisation des crdits d'action sociale au niveau local. Concernant
l'exemple donn de la maison des associations de la Guadeloupe, il convient
d'indiquer que la dernire tranche de subvention sur ce projet n'a pas t
dlgue dans l'attente des lments demands sur le suivi des crdits.
Les reprsentants de l'administration de la DGAC sigeant au
niveau du comit central de l'action sociale s'attachent pourtant dfinir
au niveau de cette instance une politique d'action sociale visant concilier
un double objectif de cohsion sociale et de solidarit d'une part,
d'accompagnement au changement d'autre part.
***
Dans un souci de meilleure transparence de son action, la DGAC
veillera identifier les priorits qu'elle entend donner sa politique
d'action sociale pour les annes venir et s'attachera clarifier son
organisation afin de mettre en place un dispositif de pilotage et de contrle
de son activit. Elle ne saurait ignorer pour autant les impratifs de
concertation et de dialogue social dans ce domaine particulirement
sensible.

Cour des comptes
98 COUR DES COMPTES

J'ai pris bonne note des observations et recommandations de la Cour.
Le recentrage des moyens de l'action sociale de la DGAC sur un nombre plus
limit d'actions doit permettre de rationaliser le systme et de dgager des
conomies supplmentaires sur le budget annexe Contrle et exploitation
ariens (BACEA), qui contribueront pour partie enrayer la spirale
d'endettement laquelle est confront ce budget annexe depuis quelques
annes. L'valuation des dispositifs d'action sociale apparat galement
indispensable pour s'assurer de l'efficacit de la dpense publique.
Toutefois, il convient de prciser que la mise en uvre de ces
recommandations ne dpend pas directement du ministre du budget, qui ne
participe ni aux prises de dcisions, ni la gestion des comits d'action
sociale de la DGAC. Mes services soutiendront nanmoins les
recommandations formules par la Cour auprs de la DGAC, afin de
rationaliser les dpenses d'action sociale et de mettre un terme aux faiblesses
actuelles du systme.
Je tiens cet gard souligner que le ministre du budget a veill,
dans le cadre de la construction du triennal 2013-2015, ce que les crdits
de fonctionnement d'action sociale soient soumis aux normes transversales
de rduction des dpenses publiques fixes dans la lettre de cadrage du
Premier Ministre.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU COMIT DE GESTION DE LA
MAISON DES ASSOCIATIONS DE LA GUADELOUPE

J'essaierai d'apporter ma contribution ce rapport en claircissant
certains points.
Dans le 3
me
paragraphe de l'encadr relatif la maison des
associations du Raizet vous dites qu'au premier semestre 2010 le Comit de
Gestion qui devait tre organis en 2009 n'tait pas dclar en prfecture, je
vous en donne acte. Mais je vous fais remarquer que ce n'est qu'aprs la
rception du btiment en Mars 2010 qu'il nous a t demand de crer un
Comit de Gestion avec statuts et rglements intrieurs afin de signer une
convention avec l'Administration de tutelle pour la mise disposition de cette
structure, ce qui fut fait aussitt. Il me plat de vous dcliner le numro du
rcpiss N W9G1001388 affrent la constitution de l'Association
COMITE DE GESTION DE LA MAISON DES ASSOCIATIONS en date
du 4 mars 11.
Vous dites dans le quatrime paragraphe que la Convention avec la
Direction territoriale a t signe le 19 octobre 2010, or cette date est la date
de dpt. La Convention a t effectivement signe le vendredi 28 janvier
2011.
Vous crivez aussi que la maison n'est pas utilise, mais elle ne l'est
toujours pas cause des lenteurs administratives. Ce n'est qu'en dcembre
2012 qu'une partie du financement du mobilier a t dbloque. Je sais que
l'administration a effectu quelques achats mais nous ne sommes toujours
pas en leur possession. La maison est toujours dans une fort. A ce jour la
clture, le parking et l'aire de jeux prvus au projet ne sont encore pas
raliss.
Dans le dernier paragraphe je ne peux vous laisser dire que le retard
dans la constitution du Comit de Gestion a engendr des dpenses. Si
dpenses il y a eu elles ne devraient concerner que l'entretien des espaces
environnants qui sont la charge de l'Administration conformment la
Convention.

Cour des comptes
RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LASSOCIATION POUR
LA RALISATION DES ACTIONS ET DES MISSIONS SOCIALES
(ARAMIS)

Je vous informe que je souhaite apporter les prcisions suivantes au
projet dinsertion intitul Laction sociale de la direction gnrale de
laviation civile DGAC sur la partie traitant de la gestion de la maison
familiale de vacances le Bataillet par lassociation ARAMIS.
La maison familiale de vacances Le Bataillet :
Lanalyse des cots de gestion de la maison familiale du Bataillet, y
compris les tarifications mettre en uvre, sexerce sur la partie comptable
gre par ARAMIS.
Ces dernires annes notamment, plusieurs travaux ont t mis en
uvre :
- Un travail a dbut fin septembre 2010 avec lexpert-comptable afin
dtudier les mthodes comptables en place au Bataillet et dfinir les
volutions apporter. Le travail a consist notamment identifier les
diffrents leviers qui influent sur le rsultat. Cette tude ayant mis en
vidence les limites comptables du logiciel de gestion, une des
consquences a t son changement. Cette tude, bien que non exhaustive, a
permis de recalculer un prix de journe (la prcdente estimation donnait un
prix de journe infrieur de 2 ); un travail complmentaire a t ralis en
juin 2012 par lexpert-comptable afin daffiner les rsultats notamment par
saison.
- Sur notre demande, le commissaire aux comptes de lassociation a
men un audit sur les procdures de gestion lautomne 2011 avec le nouvel
outil de gestion. Conscutivement ce rapport, des procdures ont t
rdiges.
- A la suite du conseil dadministration dARAMIS du 18 novembre
2011, il a t cr un groupe de travail sur le Bataillet dont les rflexions
portent notamment sur lanalyse des rsultats dexploitation de la maison
familiale de ces dernires annes ainsi que sur les consquences sur ce
rsultat des travaux programms sur le site. Ce groupe de travail rassemble
des reprsentants dARAMIS, du CCAS, de ladministration DGAC et
METEO-FRANCE, le Contrleur budgtaire de la DGAC, le commissaire
aux comptes de lassociation ARAMIS et lExpert-comptable de lassociation
ARAMIS.
Une comptabilit propre au centre existe, entendu que les comptes
prsents par ARAMIS ne concernent que ceux relatifs sa gestion, et ne
mentionnent pas les oprations directement gres par ladministration ; le

Cour des comptes
grand livre des comptes a t transmis la cour; les comptes de rsultats qui
dcoulent de ces balances sont faits annuellement par lexpert-comptable ;
ils apparaissent dans le tableau synthtique de la plaquette comptable de
lassociation.
Les arguments et justificatifs en ce sens ont t transmis lors de
laudit de lassociation.

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RPONSE DE LA DIRECTRICE DE LASSOCIATION POUR LA
RALISATION ET DES MISSIONS SOCIALES (ARAMIS)

Jai lhonneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de
rponse au projet dinsertion.

Cour des comptes

Chapitre II
Les collectivits territoriales

1. Les concessions de distribution dlectricit : une
financer
2. Le traitement des eaux uses de la rgion de
Corbeil-Essonnes et dEvry : loubli de lintrt
gnral
3. Le rtablissement du caractre maritime du
Mont-Saint-Michel : un projet mal conduit
4. Limmobilier des collectivits territoriales : vers
une gestion plus dynamique

Cour des comptes

Cour des comptes

1

Les concessions de distribution
dlectricit : une organisation
simplifier, des investissements financer

_____________________ PRESENTATION _____________________
La distribution dlectricit recouvre son acheminement en
moyenne et basse tensions, depuis les postes source situs la sortie du
rseau de haute tension jusquaux compteurs des usagers.
Cette distribution sopre, en France, selon un rgime de
concessions, drogatoire par rapport au droit commun des concessions
locales de service public.
Deux grandes spcificits diffrencient les concessions de
distribution dlectricit des autres concessions locales de service
public :
- un concessionnaire impos par la loi sur lessentiel du territoire,
lectricit Rseau Distribution France (ERDF), filiale 100 % du
groupe lectricit de France (EDF), cre en 2008. Lentreprise partage
lessentiel de ses employs avec son homologue pour le gaz, Gaz Rseau
Distribution France, dans le cadre dun service commun . Au total, les
effectifs dERDF slvent un peu moins de 36 000 agents ;
- un tarif de distribution de llectricit fix nationalement : le
TURPE (tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit) qui
comprend une part pour le rseau de transport dlectricit (RTE) et une
part pour le rseau de distribution (ERDF). Il est unique sur tout le
territoire, la diffrence des autres tarifs de services publics locaux (eau
potable par exemple).
Le tarif de transport et de distribution de llectricit est fond sur
un principe de prquation tarifaire qui garantit tous les usagers un
prix daccs au rseau identique quel que soit le cot dacheminement de
llectricit. Cette prquation est une caractristique fondamentale du
systme de distribution dlectricit : de facto, les grandes concessions

Cour des comptes
urbaines financent les concessions rurales o lhabitat est plus dispers,
le rseau plus fragile et la rentabilit moindre.
Une enqute commune de la Cour des comptes et des chambres
rgionales des comptes a permis de contrler le principal
concessionnaire, ERDF, et 38 autorits concdantes, celles-ci tant des
communes ou des groupements de communes (syndicats intercommunaux
ou dpartementaux dlectrification).
Il en ressort, tout dabord, que ce systme complexe est
aujourdhui fragilis : son cadre juridique na pas t modifi, mais
lincertitude qui pse sur le maintien terme du monopole lgal dERDF
complique les relations entre le concessionnaire et une partie des
autorits concdantes.
Par ailleurs, le contexte est volutif sur le plan technique :
le dveloppement dune production dlectricit dcentralise et
intermittente lie aux nergies renouvelables a des consquences sur la
gestion du rseau de distribution. De plus, les besoins dinvestissements
sur le rseau de distribution augmenteront dans les annes venir pour
maintenir le niveau de qualit de llectricit (temps de coupure moyen
en hausse entre 2000 et 2010) et moderniser le rseau (raccordement des
nergies renouvelables et mise en place dun compteur communicant).
Pour rpondre ces besoins, les moyens existants devront dabord
tre optimiss, notamment la coordination des investissements dERDF
(environ 3 Md en 2011) et des autorits concdantes (environ 1 Md).
Des financements supplmentaires devront ensuite tre trouvs pour faire
face aux besoins du rseau de distribution dlectricit.
I - Une organisation complexe
A - La distribution : une des quatre grandes activits de
lindustrie lectrique
Lindustrie lectrique sorganise en quatre grands secteurs
dactivit :
la production dlectricit, ouverte la concurrence mais
encore assure majoritairement par le groupe EDF ;
le transport de llectricit produite sur le rseau trs haute
tension (THT 400 000 volts). Contrairement la production,
le transport de llectricit demeure une activit monopolistique
confie par ltat Rseau de transport dlectricit (RTE),

Cour des comptes
LES CONCESSIONS DE DISTRIBUTION DLECTRICIT 107
filiale dEDF. Cette activit sexerce sous le contrle de la
Commission de rgulation de lnergie (CRE) ;
la distribution : une fois llectricit achemine jusqu
proximit des centres de consommation, sa tension est abaisse
afin de la rendre utilisable par les consommateurs sur le rseau
en basse et moyenne tension. Le rseau de distribution stend
des postes sources jusquaux compteurs des usagers.
Lexploitation du rseau de distribution est un service public
en situation de monopole lgal : la plupart des autorits
concdantes ont confi le dveloppement et lexploitation de
leur rseau lectricit rseau distribution France (ERDF),
filiale dEDF, en application de la loi. Pour un client particulier
relevant du tarif rglement, lacheminement reprsente 33,2 %
de la facture dlectricit, taxes comprises. Cette part
acheminement est rpartie entre le rseau de distribution (74 %
du produit) et le rseau de transport (26 % du produit) ;
la fourniture dlectricit, cest--dire la vente au
consommateur final, a t ouverte progressivement la
concurrence depuis 2000. Aujourdhui tous les consommateurs
disposent de la facult de choisir leur fournisseur dlectricit.
B - Un cadre juridique diffrent du droit commun des
dlgations de service public
1 - Une comptence dorganisation du service de distribution
confie aux communes
Le rseau de distribution dlectricit sest dvelopp
progressivement, ds la fin du 19
me
sicle, sous la responsabilit des
communes auxquelles la loi du 5 avril 1884 a confi la comptence
dorganiser le service public de distribution dlectricit. La loi du
15 juin 1906 les a reconnues propritaires des rseaux en moyenne
tension (HTA) et basse tension (BT).
La loi de nationalisation du 8 avril 1946 a transfr la proprit des
entreprises prives concessionnaires du service public dlectricit
ltat qui a confi la gestion du service un oprateur unique, EDF.
Cette loi a toutefois laiss subsister les rgies et les entreprises
locales de distribution (ELD) cres sous la forme de socits dconomie
mixte ou de socits coopratives par les communes qui navaient pas eu
recours des entreprises prives pour la construction et lexploitation de
leur rseau dlectricit. Lactivit de ces entreprises locales est

Cour des comptes
marginale puisquelle ne concernait, en 2010, que 170 concessions de
distribution environ pour 5 % des utilisateurs.
ERDF exploitait fin 2011 un rseau de distribution de
1 285 000 km, compos de 613 123 km de lignes moyenne tension
(souterraines 42,6 %) et de 691 965 km de lignes basse tension
(souterraines 40 %), et desservait 35 millions de clients.
2 - Un service public obligatoirement dlgu ERDF ou une
entreprise locale de distribution (ELD)
Le service public de la distribution dlectricit est gr, sur la
quasi-totalit du territoire national, sous le rgime juridique de la
concession.
Une concession de service public est un contrat par lequel une
personne publique (lautorit concdante) confie un tiers public ou priv
(le concessionnaire) la gestion oprationnelle d'un service public pour une
dure dtermine. En droit franais, le concessionnaire prend en charge
l'ensemble des investissements. Il exploite ce service ses frais et risques,
dans le respect d'un cahier des charges, et se rmunre directement ou
indirectement auprs des usagers
66
.
L'article 17 de la loi du 10 fvrier 2000 modifie a confirm EDF
et les entreprises locales de distribution (ELD) comme gestionnaires des
rseaux publics de distribution d'lectricit . Les distributeurs exercent
chacun leur activit dans des zones de desserte exclusive. Ils y sont
responsables de l'exploitation, de l'entretien et du dveloppement du
rseau public de distribution d'lectricit.
La loi du 7 dcembre 2006 a prvu la sparation juridique des
gestionnaires de rseaux de distribution dlectricit et de gaz se trouvant
au sein dentreprises intgres
67
et desservant plus de 100 000 clients.
Cette sparation juridique sest traduite, pour EDF, par la cration dune
filiale. La filialisation du gestionnaire de la distribution dlectricit est
effectivement intervenue le 1
er
janvier 2008, avec la cration dERDF,
socit anonyme, filiale 100 % du groupe EDF.
Le maintien du monopole lgal dERDF, dans sa zone de desserte,
sur la distribution de llectricit a t voulu en raison des avantages quil
prsente : une exploitation unifie du rseau assurant une optimisation

66
En droit communautaire, la dfinition de la concession est un peu diffrente ; en
particulier, les investissements ne sont pas obligatoirement raliss par le
concessionnaire.
67
Ce sont les entreprises dont lactivit porte sur la production, la fourniture et
lacheminement de llectricit comme le groupe EDF.

Cour des comptes
des cots et, surtout, une prquation tarifaire permettant tous les
consommateurs de bnficier du mme tarif dacheminement sur
lensemble du territoire.
Except le cas o elle exploite elle-mme, en rgie, son rseau de
distribution dlectricit, la collectivit est tenue den confier
lexploitation ERDF ou une entreprise locale de
dveloppement (ELD) dans le cadre dune concession. Aux termes de
larticle L. 2224-31 du code gnral des collectivits territoriales
(CGCT), les collectivits territoriales ou leurs tablissements de
coopration ngocient et concluent, en tant qu'autorits concdantes de la
distribution publique d'lectricit, les contrats de concession, et exercent
le contrle du bon accomplissement des missions de service public fixes
par les cahiers des charges de ces concessions.

Les diffrents modles europens
En Europe, des modles trs diffrents coexistent : lAllemagne
compte par exemple plus de 900 distributeurs dlectricit, dont 90 %
alimentent moins de 100 000 clients. A ct des rgies communales
(Stadtwerke) qui alimentent 50 % des clients, le march est rparti entre
quelques oprateurs (dont RWE, EON, EnBW et Vatenfall). Lcart de tarifs
entre distributeurs peut atteindre 40 %.
En Sude, le rseau local est compos de 194 concessions
gographiques gres par 172 oprateurs diffrents. Ce systme est
galement caractris par labsence de prquation tarifaire : chaque
oprateur fixe le tarif dacheminement, qui schelonne du simple au
double
68
.
Le Royaume-Uni sinscrit pour sa part dans une logique de monopoles
rgionaux, avec 14 oprateurs de distribution appartenant six groupes qui
ont chacun leur zone de desserte exclusive. Le tarif de distribution, rgul
nationalement, est galement variable entre ces oprateurs en fonction de
leurs charges et de leurs performances.

68
Commission des affaires conomiques de lAssemble nationale, Rapport
dinformation n 3307 : la scurit et le financement des rseaux de distribution
dlectricit , 5 avril 2011.

Cour des comptes
3 - Des autorits concdantes nombreuses et htrognes en dpit
dune incitation leur regroupement
Les autorits organisatrices de la distribution de llectricit sont
soit des communes, soit des tablissements de coopration
intercommunale.
Larticle 33 de la loi du 7 dcembre 2006 incite au regroupement
des autorits organisatrices au sein dun syndicat unique, pour l'ensemble
du territoire dpartemental ou de plusieurs dpartements contigus, ou la
constitution de groupements de collectivits territoriales dont la
population est au moins gale un million d'habitants.
Cette disposition, qui devait aboutir terme une rduction
importante du nombre de concessions, na t que partiellement mise en
uvre : il reste 736 concessions
69
dont 537 communales et
199 intercommunales. La dpartementalisation est en progrs sensible
mais reste inacheve, puisque seuls 55 dpartements disposent ce jour
dun syndicat unique.
Les raisons de la rticence des communes et syndicats se
regrouper dans une structure unique au sein du dpartement sont
diverses : les communes urbaines considrent que les enjeux de la
distribution de llectricit sur leur territoire sont diffrents de ceux des
zones rurales ; les communes et syndicats ruraux souhaitent conserver la
matrise douvrage des travaux quils ralisent ainsi que les recettes quils
peuvent percevoir dans le cadre du rgime dlectrification rurale.
Dans le dpartement du Nord, les runions de concertation
organises par le prfet avec lensemble des autorits concdantes, dans
la perspective de la cration dun syndicat unique, ont rvl la rticence
des acteurs concerns par le regroupement.
Le dpartement du Rhne comprenait quatre autorits
concdantes : deux communes et deux syndicats intercommunaux. Le
Syndicat SIGERLY regroupe 56 communes, essentiellement urbaines, et
le SYDER en comprend 235, essentiellement rurales. La ville de Lyon
souhaite conserver son autonomie, estimant que le caractre urbain de sa
concession ne pourrait tre pris en compte de faon totalement
satisfaisante lchelle dpartementale.
En dfinitive, le trs grand nombre dautorits concdantes cre
une situation difficile : face un concessionnaire en situation de
monopole lgal, lexistence de 736 autorits concdantes, et donc

69
En mars 2010, ERDF grait encore 1 025 concessions. La forte diminution observe
est lie au regroupement de 90 % des communes du dpartement de lAude.

Cour des comptes
dautant dinterlocuteurs et de cas particuliers traiter, parat excessive.
Cet parpillement place les autorits concdantes dans une situation de
faiblesse vis--vis du concessionnaire, mme si cette situation est, en
partie, compense par lexistence dune fdration qui joue le rle
dinterlocuteur vis--vis dERDF au niveau national, la fdration
nationale des collectivits concdantes et rgies (FNCCR).

La fdration nationale des collectivits concdantes et rgies (FNCCR)
Association cre en 1934, la Fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies regroupe environ 500 collectivits territoriales,
tablissements publics de coopration intercommunale et rgies, spcialiss
dans les services publics locaux de distribution dlectricit, de gaz, deau et
dassainissement. Son rle consiste relayer, auprs des pouvoirs publics, le
point de vue de ses adhrents et ngocier avec les concessionnaires les
adaptations apporter au cadre contractuel. Ainsi, aprs avoir travaill en
1992 avec EDF la rdaction dun nouveau modle de contrat de concession,
approuv par arrt ministriel, elle a conclu avec cette entreprise et, depuis
2008, avec ERDF diffrents protocoles daccord. Cependant, les accords
passs nationalement entre ERDF et la FNCCR sur des points prcis, comme
la valorisation des ouvrages remis par le concdant ou les indicateurs de
qualit, napportent pas une solution densemble aux problmes rencontrs
dans lexcution des concessions de distribution publique d'lectricit mme
sils contribuent limiter les dsaccords.
Ds le dbut des annes 2000, la fdration a dfendu une politique
ambitieuse dinvestissements sur le rseau, afin de prserver la qualit de
llectricit. En octobre 2011, la FNCCR a publi un livre blanc Quel mode
de gestion pour les services publics locaux de llectricit ? , prconisant un
renforcement des attributions des autorits concdantes. Elle propose
notamment de donner la facult aux autorits concdantes de remplacer
ERDF par une rgie ou un autre oprateur public, en cas de dfaillance grave
du concessionnaire.
Par ailleurs, lexistence de 736 autorits concdantes conduit
multiplier les frais de structure, dont le cot repose en partie sur le
consommateur final dlectricit (redevances). Leur regroupement au
niveau dpartemental devrait donc tre acclr pour gagner en efficacit.

Cour des comptes
4 - Une rpartition des travaux entre concessionnaire et autorits
concdantes lie au classement des communes en rgime urbain
ou rural
Toutes les communes sont classes, par le prfet du dpartement,
en rgime urbain ou en rgime rural.
Appartiennent, en principe, au rgime rural, les communes de
moins de 2 000 habitants qui ne font pas partie d'une agglomration de
plus de 5 000 habitants.Toutefois, une circulaire du 22 avril 1971 autorise
les prfets maintenir en rgime rural des communes qui devraient
relever du rgime urbain, et inversement. Dans ce cadre, 14 dpartements
ont opt globalement pour le rgime urbain, s'ajoutant ainsi aux quatre
dpartements d'le-de-France qui ne comportent aucune commune rurale.
Le classement dans l'un ou l'autre rgime a des consquences en
termes de rpartition des comptences entre concessionnaire et concdant
pour le financement et la ralisation des travaux sur le rseau de
distribution.

Les rles respectifs du concessionnaire et des autorits concdantes en
matire de travaux
Les travaux sur le rseau de distribution comprennent notamment le
branchement dun utilisateur au rseau, lextension dune ligne basse ou
moyenne tension, le renforcement dune ligne pour accrotre la puissance
injecte et soutire, les travaux de maintenance (remplacement de cbles, de
poteaux) ou encore lenfouissement du rseau.
En rgime urbain, les cahiers des charges des concessions prvoient
que le concessionnaire assure la matrise d'ouvrage de la plupart des travaux
lis au rseau de distribution, qu'il s'agisse du dveloppement de celui-ci
(extension de lignes notamment), de son renforcement ou de sa maintenance.
La comptence des autorits concdantes est gnralement limite la
ralisation des travaux dintgration dans lenvironnement (enfouissement,
amlioration esthtique).
Dans le cadre du rgime rural, les autorits concdantes assurent la
matrise d'ouvrage des travaux de dveloppement des rseaux en basse
tension, c'est--dire des travaux de premier tablissement, d'extension, de
renforcement, de scurisation et d'amlioration esthtique, tandis que le
concessionnaire assume lexploitation et la maintenance du rseau basse
tension et prend en charge les travaux raliser sur le rseau moyenne
tension.

Cour des comptes
Enfin, la loi de finances du 11 dcembre 1936 a pos un principe de
solidarit entre les communes urbaines et rurales en crant le Fonds
damortissement des charges de llectrification (FAC). Jusqu la loi de
finances rectificative du 29 dcembre 2011, le FAC tait gr dans un
compte spcial ouvert dans les critures d'EDF qui en assurait la gestion. La
loi de finances rectificative de 2011 a transform le FAC en compte
daffectation spciale.
Cette matrise douvrage des autorits concdantes, atypique au
regard des autres concessions, est un hritage historique qui na jamais t
remis en cause depuis les dbuts de llectrification rurale au vingtime
sicle. Elle peut tre considre comme une contrepartie de ce que des
lments essentiels des concessions chappent la comptence des autorits
concdantes, en particulier la fixation du prix et le choix du concessionnaire.
5 - Des lments essentiels des concessions chappant la
comptence des autorits concdantes
Le monopole lgal confi ERDF dans sa zone de desserte a pour
consquence de faire chapper les concessions de distribution
dlectricit au rgime de droit commun des dlgations de service
public. En application de larticle L. 1411-12 du code gnral des
collectivits territoriales, les dispositions codifies de la loi du
29 janvier 1993, dite loi Sapin, ne sont pas applicables ces concessions.
Ainsi, lobligation de mise en concurrence ne sapplique pas.
Ces drogations ont pour effet de priver les collectivits dune
partie importante de leurs comptences classiques dorganisation de la
concession.
Deux exemples illustrent lencadrement juridique contraignant
dans lequel sinscrivent les contrats de concession : la tarification et
linformation du concdant par le concessionnaire.
a) Un tarif unique dtermin au niveau national (TURPE)
Dans le rgime de droit commun des dlgations de service public,
chaque contrat de concession dtermine le tarif applicable aux usagers par
le concessionnaire. Il en est ainsi, par exemple, des concessions de
distribution deau potable conclues par les communes, o le prix payer
par lusager est variable dune concession lautre et dpend des
caractristiques locales et de ltat des rseaux.
Les concessions de distribution dlectricit chappent ce
rgime de droit commun en ce qui concerne les tarifs.

Cour des comptes
Ces tarifs sont fixs par la commission de rgulation de lnergie
(CRE) et applicables sur tout le territoire national. Le tarif de transport et
de distribution de llectricit, unique sur tout le territoire national, est
fond sur un principe de prquation tarifaire qui garantit tous les
usagers un prix daccs au rseau identique, indpendamment de la
distance parcourue par llectricit entre le lieu de production et le lieu de
consommation. Ces cots sont pris en compte dans le tarif dutilisation
des rseaux publics dlectricit (TURPE).
Le principe de la tarification unique sur lensemble du territoire a
pour consquence que toutes les concessions ne se trouvent pas dans des
situations financires objectivement comparables : les dsquilibres
rsultent de lhtrognit des recettes et des charges de chaque
concession (gographie, densit de la population), alors quelles
bnficient du mme tarif de distribution.
Pour neutraliser cet effet, ERDF a mis en place des contributions
dquilibre . Les comptes de chaque concession affichent donc un
double rsultat, le rsultat rel et le rsultat dit normatif de la
concession comprenant cette contribution. Cette prquation est une
donne essentielle : il sensuit que, les grandes concessions urbaines
financent les territoires ruraux o lhabitat est plus dispers, le rseau plus
fragile et la rentabilit moindre.

Tableau n 1 : les cinq concessions de distribution les plus
rentables
Concession Rsultats 2011 (M)
Syndicat intercommunal de la priphrie de Paris
pour l'lectricit et les rseaux de communication
149,82
Ville de Paris 140,74
Syndicat intercommunal pour le gaz
et l'lectricit en le-de-France
54,60
Syndicat dpartemental du Val-dOise 38,08
Syndicat dnergie des Yvelines 34,84
Source : ERDF

Le tableau ci-dessus illustre la prdominance des zones urbaines,
notamment lIle-de-France, dans les excdents dgags par les
concessions de distribution. linverse, les concessions dficitaires
sont gnralement situes en zone rurale.

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Tableau n 2 : les cinq concessions de distribution les plus
dficitaires
Nom de la concession Rsultats 2011 en M
Syndicat intercommunal dlectricit et de gaz du
Puy-de-Dme
- 14,03
Syndicat dpartemental dnergie de la Dordogne - 13,96
Fdration dpartementale dlectricit du Lot - 11,16
Syndicat dpartemental dnergie de lAllier - 10,89
Syndicat dpartemental dnergie du Cantal - 10,38
Source : ERDF

La contribution dquilibre ne fait lobjet daucun prlvement
effectif sur la concession ni daucun versement. Elle correspond
simplement la rpartition du rsultat dERDF sur lensemble des
concessions.
b) Une obligation limite dinformation du concdant
Un autre aspect du rgime drogatoire accord aux concessions de
de distribution dlectricit concerne la nature des informations que doit
produire le dlgataire lautorit concdante.
Les obligations des concessionnaires de rseaux de distribution
dlectricit sont dfinies par larticle L. 2224-31 du code gnral des
collectivits territoriales qui donne peu de prcisions sur le contenu du
rapport fournir par le concessionnaire. Il indique seulement que celui-ci
communique chaque anne, notamment, la valeur brute, la valeur nette
comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concds .
Par ailleurs, le conseil national de la comptabilit a considr,
dans un avis du 19 dcembre 1984 sur la conformit du plan comptable
dEDF, quen raison de lexistence de tarifs fixs au plan national, le
concessionnaire est dispens de lobligation dtablir un compte de
rsultats par concession.
Lanalyse de nombreuses concessions a permis de vrifier
quERDF produit gnralement lensemble des lments requis.
C - Des fragilits juridiques
Depuis louverture du march de llectricit, le cadre juridique
applicable aux grands segments de ce march (production, transport,

Cour des comptes
distribution et fourniture) na cess dvoluer. Ces volutions ont pour
linstant largement pargn les concessions de distribution dlectricit et
le modle franais na t remis en cause par aucune dcision
juridictionnelle ou disposition lgislative qui instituerait une mise en
concurrence des concessions et la fin du monopole lgal accord ERDF.
Toutefois, ltat de la jurisprudence communautaire conduit une
partie des autorits concdantes sinterroger sur la prennit du
monopole lgal dERDF et les incite engager diverses actions pour
rquilibrer en leur faveur leurs relations avec ERDF.
Cette prise de conscience intervient dans un contexte o des
contrats de concession importants vont arriver trs prochainement
chance
70
. Aprs Paris et Nancy en 2010 et 2011, des collectivits
importantes, comme Lyon, devront prochainement procder au
renouvellement de leur concession.
Les autorits concdantes situent ainsi leur action dans la
perspective dune volution possible du cadre juridique de la distribution
de llectricit. Par exemple, la ville de Paris a souhait, lchance de
son contrat de concession avec ERDF, ne pas ngocier un nouveau
contrat ; elle a prfr conclure un avenant avec loprateur historique
pour limiter la dure de son engagement (prolongation de sa concession
pour une dure de 15 ans).
La fin du monopole lgal accord ERDF obligerait repenser
lconomie gnrale du systme de distribution de llectricit fond,
aujourdhui, sur un principe de solidarit et de prquation, avec la
fixation dun tarif daccs au rseau unique pour tous les usagers.
Par exemple, si le monopole devait prendre fin, les autorits
concdantes devraient disposer dune connaissance du patrimoine
concd prcise et complte, pour tre capables de la communiquer aux
entreprises candidates une reprise de la concession et pour solder leurs
crances et leurs dettes envers leur concessionnaire lchance de la
concession.
Cette prise de conscience a aussi incit les autorits concdantes
exiger davantage dinformations de leur concessionnaire, notamment en
ce qui concerne les donnes patrimoniales.

70
La plupart des renouvellements de concession auront toutefois lieu compter de
2020, avec un pic en 2024.

Cour des comptes
II - Une organisation potentiellement conflictuelle
A - Le dveloppement de contentieux entre ERDF et
une partie des autorits concdantes
Du fait de la dure initiale des conventions de concession (de 20
30 ans), et en labsence de rengociation ou davenants significatifs, le
cadre contractuel finit par devenir inadapt. Il en a rsult, au cours de la
priode rcente, des diffrends entre concdant et concessionnaire, qui
ptissent, dans certains cas, de dsaccords sur la rpartition de la matrise
douvrage des travaux et la proprit des biens de la concession. Ces
divergences sont aggraves par des carences en matire dinventaire des
biens et de comptabilisation des crances rciproques entre les parties.
1 - Le partage de la matrise douvrage des travaux
dlectrification
Dans les communes rurales, le concessionnaire intervient sur le
rseau en moyenne tension (HTA) et le concdant effectue les travaux sur
le rseau en basse tension (BT). Rdigs selon un modle type, les cahiers
des charges ont pris galement en compte des spcificits locales, faisant
figurer des interventions parallles pour diffrents types de travaux.
Il sensuit une complexit certaine, par exemple dans le cas des
concessions dpartementales du Val-dOise, de la Vende et de Lot-et-
Garonne, pour lesquelles les travaux de desserte basse et moyenne tension
en zone damnagement matrise douvrage publique (lotissements)
peuvent tre accomplis indiffremment par ERDF ou le concdant.
Le dpartement de la Vende prsente loriginalit davoir un
syndicat concdant qui exerce au-del du secteur rural la matrise
douvrage du raccordement des zones damnagement et des clients
aliments en moyenne tension, en vertu dun accord conclu en 1994 avec
ERDF. Ainsi, sur un montant global de travaux de 65 M par an au cours
de la priode 2005-2009, prs de 70 % ont t raliss sous la matrise
douvrage du concdant.
Les divergences dinterprtation portant sur la matrise douvrage
tiennent au fait que les travaux sur le rseau de distribution peuvent avoir
plusieurs finalits. Par exemple, lenfouissement des lignes peut rpondre
une logique esthtique, mais galement un objectif en matire de
scurit.

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Enfin, la dtermination de la matrise douvrage des quipements
est un enjeu financier important. En effet, les autorits concdantes
peroivent de la part dERDF une redevance dinvestissement R2, dont le
montant dpend principalement du cot des chantiers dont elles ont
assur la matrise douvrage. En outre, toute volution du champ de la
matrise douvrage se rpercute sur le niveau des droits de sortie et des
crances rciproques entre concdant et concessionnaire lchance de
la concession. Lapproche de cette chance ne peut que cristalliser les
diffrends en la matire.
2 - Des confusions accrues par une connaissance lacunaire du
patrimoine de la concession
Les lacunes dans la connaissance du patrimoine des concessions
de distribution publique d'lectricit sont imputables deux
facteurs principaux : linexistence dinventaires et une absence de suivi,
par le concdant, des immobilisations ralises par le concessionnaire.
Dans la plupart des cas, aucun inventaire contradictoire na t
tabli avec le concessionnaire.
Lille, seul un avenant sign le 22 dcembre 1997 a
explicitement intgr la concession passe en 1995 les ouvrages du
rseau 20 000 V 5 500 V , sans nanmoins en fixer la valeur et la
situation en matire damortissement.
Pour les immobilisations ralises par le concessionnaire en
application du contrat de concession, le concdant est tributaire des
informations que celui-ci lui communique.
Dans le cas de la concession parisienne, plusieurs sites
immobiliers concds ERDF par la ville de Paris taient utiliss dans un
but autre que la distribution dlectricit. Ainsi, 22 sites immobiliers, sans
lien avec lobjet de la concession, avaient t diagnostiqus en 2008
comme devant tre retirs de linventaire des biens concds, ce qui a
donn lieu un protocole de restitution de 12 sites la ville, sign le
18 juillet 2011. Par ailleurs, ERDF ayant procd irrgulirement la
cession dun bien concd, la rtrocession la ville du produit
correspondant de 731 755 , demande par la chambre rgionale des
comptes dIle-de-France, a t confirme en 2010. Enfin, en 2011, trois
immeubles usage dhabitation ont t restitus, dsaffects ou en cours
de dsaffectation pour le service public de distribution dlectricit.
La fiabilisation des immobilisations constitue un enjeu central pour
le distributeur et pour sa relation avec les autorits concdantes.
Lattestation par les commissaires aux comptes de la sincrit des

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comptes dERDF dans lesquels les immobilisations reprsentent prs de
80 % de lactif dmontre la fiabilit globale de la base dactifs au niveau
national. Toutefois, les dispositifs de fiabilisation actuels ne permettent
pas de garantir un recensement et une valorisation prcise des actifs
concds la maille dune concession. Or, comme la rappel le Conseil
dtat dans son arrt Commune de Douai du 21 dcembre 2012, le
concessionnaire est tenu de communiquer au concdant un inventaire
prcis des ouvrages de la concession. Une premire tape pourrait tre la
dfinition concerte dun seuil de valorisation permettant de concentrer
les efforts sur les actifs les plus significatifs de chaque concession.
3 - Les problmes de comptabilisation des crances rciproques
entre les parties : lexemple des provisions pour renouvellement
Les provisions pour renouvellement sont une spcificit comptable
des entreprises concessionnaires : elles sont constitues pour des biens
concds dont le remplacement a vocation tre assur par le
concessionnaire.
ERDF ntant pas propritaire du rseau de distribution, les
provisions pour renouvellement ont pour objet de sassurer que le
concessionnaire prend en compte le cot de remplacement du rseau.
Dans ce contexte, le solde non utilis des provisions pour renouvellement
au terme de la concession doit revenir lautorit concdante pour lui
permettre de remplacer les ouvrages.
Ces provisions sont constitues par concession et par ouvrage, sur
leur dure de vie comptable, en prenant en compte la diffrence entre la
valeur dorigine de louvrage et sa valeur de remplacement lidentique,
estime partir de lvolution des cots et des techniques.
Dans les comptes dERDF, les provisions pour renouvellement
reprsentent de lordre de 11 Md au passif. Sur ce total, les provisions
les plus importantes slvent 455,6 M pour le Syndicat
intercommunal de la priphrie de Paris pour l'lectricit et les rseaux de
communication, 322,5 M pour la Ville de Paris, 228 M pour la
Fdration dpartementale dnergie du Pas-de-Calais, 226 M pour le
Syndicat des communes dIle-de-France pour le gaz et llectricit et
185,9 M pour la ville de Marseille.
Comme lindique lentreprise, les provisions pour
renouvellement au bilan dERDF de 11 Md ne constituent pas des
disponibilits la disposition dERDF pour investir sur les rseaux
71
.
Lencours annuel moyen de trsorerie et dactifs financiers dERDF

71
ERDF, ERDF an 1, 10 mars 2009.

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oscille en effet entre 2 et 3 Md. Par ailleurs, la politique de
renouvellement dERDF ne tient en ralit pas compte de la constitution
de ces provisions et de leur montant : un ouvrage est renouvel ds lors
quil est dfectueux, et un ouvrage nest pas renouvel du seul fait quune
provision a t constitue cet effet sil est en bon tat.
Ainsi, la loi autorise la constitution de ces provisions dans la
perspective dun changement de concessionnaire ou dune reprise en
rgie de ces concessions, changement que la loi du 10 fvrier 2000 rend
par ailleurs impossible.
Bien que ce ne soit pas possible dans le cadre juridique actuel,
loccasion dun renouvellement du contrat de concession, les provisions
constitueraient bien une dette vis--vis du concdant si celui-ci venait
choisir un autre concessionnaire.
Selon ERDF, les clauses des contrats de concessions relatives ces
provisions sinscrivent dailleurs dans le cadre du monopole lgislatif de
la distribution. Aussi, selon lentreprise, il parat probable qu'une
dcision de mise en concurrence s'accompagnerait de textes visant
dterminer les modalits d'indemnisation du concessionnaire sortant .
B - Lexistence de deux niveaux de rgulation non
coordonns
Lune des caractristiques fondamentales de la distribution
dlectricit est lexistence, pour le concessionnaire, de deux niveaux de
rgulation, national et local. Or, ces deux niveaux de rgulation agissent
de faon autonome, ce qui peut nuire la cohrence de la politique
publique en matire de distribution dlectricit.
Au niveau national, la commission de rgulation de lnergie
(CRE) sassure du libre accs des utilisateurs au rseau de distribution, de
labsence de discrimination de la part des gestionnaires de rseaux entre
les fournisseurs dlectricit et fixe le tarif dutilisation du rseau de
distribution. Ce tarif conditionne ncessairement les moyens dont dispose
ERDF, mme si, contrairement au cas du rseau de transport, la
commission napprouve pas le programme dinvestissement dERDF. Les
redevances verses par ERDF aux autorits concdantes ainsi que le
fonds damortissement des charges dlectrification (FAC) sont des
charges intgres au calcul du tarif dutilisation du rseau public
dlectricit (TURPE) : plus elles augmentent et plus le TURPE
augmente terme.
En revanche, au niveau national, le dernier contrat de service
public pass entre ltat et le groupe EDF couvrait la priode 2005-2007,

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et na fait lobjet daucun avenant depuis, malgr les volutions
lgislatives, notamment la filialisation de lactivit de distribution. Ds
lors, le contrat de service public actuel a perdu beaucoup de sa crdibilit,
tant pour fixer des objectifs que pour en apprcier la ralisation.
Au niveau local, il existe galement un dialogue spcifique, ainsi
quun contrle des autorits concdantes sur leur concessionnaire.
Cependant, ces pratiques connassent des limites.
Dabord, lorganisation technique du rseau est indpendante
de celle des concessions. Il sensuit des difficults pour obtenir des
informations prcises la maille de la concession en matire
dquipements, dinvestissements, dnergie distribue, notamment.
Ensuite, le cadre juridique des concessions de distribution
dlectricit restreint la marge de manuvre des concdants.
Enfin, lorganisation mme du rseau implique deffectuer des
choix entre concessions. En effet, avec des moyens fixs au niveau
national, leur allocation par le concessionnaire est un jeu somme nulle :
tout ce qui est investi sur le rseau dune concession ne le sera pas sur une
autre. Ds lors que des arbitrages doivent tre effectus par le
concessionnaire, il est impossible de laisser chaque autorit concdante
fixer au concessionnaire des objectifs contraignants en matire de qualit.

La conciliation des dimensions nationale et locale de la distribution
dlectricit : le cas de la concession parisienne
Le cas de la concession parisienne est un bon exemple des difficults
concilier rgulation nationale et rgulation locale du rseau de distribution.
Le trait de concession de distribution dlectricit du 30 juillet 1955
liant la ville de Paris ERDF arrivait chance le 31 dcembre 2009. Il a
t prolong par avenant pour une dure de 15 ans. Les investissements du
concessionnaire font lobjet dune annexe ddie dans le trait de concession,
qui prvoit que le concessionnaire assurera le financement des programmes
dinvestissement du schma directeur par les moyens que la loi lui fournit, et
notamment le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE). La
premire priode quadriennale comprend des engagements contractuels et
chiffrs du concessionnaire sur les investissements raliser, par exemple :
- renouvellement de tableaux moyenne tension au rythme moyen
minimum de 60 tableaux par an ;
- renouvellement du parc de transformateurs au rythme moyen
minimum de 90 transformateurs par an partir de lanne 2011 ;

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- suppression des botes de raccordement triphases partir de 2012,
au rythme de 250 par an en moyenne ;
- renouvellement moyen de 25 km de cbles basse tension par an.
Ces engagements constituent une avance pour lautorit concdante,
mais soulvent des questions de principe : enveloppe dinvestissements
donne au niveau national, une concession bnficiant de ce type de clauses
contractuelles pourrait voir ses investissements scuriss, tandis que
lajustement ventuel serait effectu aux dpens des concessions ne
comprenant pas de tels engagements du concessionnaire. Si cette solution
tait retenue lors des prochains renouvellements de concessions, il pourrait en
rsulter une remise en cause des principes fondateurs de la distribution
dlectricit, certaines autorits concdantes bnficiant dinvestissements
garantis, et dautres pas.
III - Un besoin croissant dinvestissements
A - La qualit de llectricit
1 - Une qualit en baisse relative
a) Une dgradation, rcemment contenue
La qualit de llectricit peut tre apprhende selon diffrents
critres
72
: du point de vue du client, elle se mesure la fois par la
frquence des coupures et la dure totale de ces coupures ; du point de
vue dERDF, elle se mesure en excluant les coupures imputables RTE,
mais galement en excluant du calcul les coupures lies des vnements
climatiques exceptionnels
73
.

72
En plus du temps de coupure, la qualit de llectricit mesure galement la tenue
de la tension et la qualit de service du gestionnaire de rseau. La qualit est
apprhende ici du point de vue de la continuit de lalimentation.
73
Dans lexpos des motifs de sa proposition tarifaire du 26 fvrier 2008, la
commission de rgulation de lnergie (CRE) a assimil les circonstances
exceptionnelles prvues par le dcret du 24 dcembre 2007 aux vnements
exceptionnels exclus de la rgulation incitative, en prcisant que les phnomnes
climatiques taient reconnus comme exceptionnels lorsquils taient caractriss par
une probabilit doccurrence annuelle infrieure 5 % pour la zone gographique
considre ds que, lors dune mme journe et pour la mme cause, au moins
100 000 consommateurs finals aliments par le rseau public de transport et/ou par les
rseaux publics de distribution sont privs dlectricit .

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La qualit de llectricit sest dgrade depuis 2000, quel que soit
le critre de mesure pris en compte : hors vnements climatiques
exceptionnels, le temps de coupure moyen en France slevait
86 minutes en 2009 et 85,2 minutes en 2010, avant de descendre
71 minutes en 2011 ; il tait de moins de 50 minutes en 2000. Ce critre,
dit B HIX, est compos de la somme des coupures lies aux travaux et
aux incidents, hors vnements exceptionnels.
La rcente dgradation de la qualit de llectricit doit, toutefois,
tre relativise deux titres. Dune part, au regard des performances
passes : le temps moyen de coupure tait suprieur six heures au dbut
des annes 80. Dautre part, la qualit de llectricit en France se situe
dans la moyenne des pays europens comparables. LAllemagne
bnficie dun temps de coupure moyen nettement infrieur la France,
qui peut sexpliquer par un taux denfouissement du rseau plus lev et
par le tarif dacheminement factur aux consommateurs : 59 /MWh en
Allemagne contre 48 /MWh en France.
Globalement, la continuit de la desserte est meilleure dans les
zones urbaines denses que dans les zones rurales.
En tmoignent les carts importants entre les dpartements les plus
touchs par des coupures et les dpartements les moins touchs. En 2011,
les dpartements les plus touchs par des coupures hors vnements
exceptionnels taient le Morbihan (195 minutes), la Dordogne (180
minutes), le Maine-et-Loire (148 minutes), la Vende (136 minutes) et le
Finistre (129 minutes). A linverse, les dpartements les moins touchs
par les coupures taient presque tous franciliens : Paris (20 minutes),
Seine-Saint-Denis (25 minutes), Hauts-de-Seine (27 minutes), Val-de-
Marne (30 minutes), Cte dOr (36 minutes).
Les zones urbaines ne sont, toutefois, pas pargnes par la
dgradation de la qualit : dans la ville de Lyon, la dure moyenne
annuelle de coupure par utilisateur des rseaux publics de distribution a
augment de 37,5 % entre 2005 et 2009, alors quaucun vnement
exceptionnel nest venu affecter pendant cette priode le fonctionnement
du rseau de distribution dlectricit dans la ville. A Marseille, le temps
de coupure moyen est pass de 22 minutes en 2002 84 minutes en 2009,
avant de redescendre 54 minutes en 2010.
Enfin, dautres critres peuvent tre pris en compte, notamment
le nombre de clients mal aliments , cest--dire ceux dont la tension
dalimentation est infrieure au seuil minimal de tension admissible. En
2010, les paramtres de comptage ont t modifis par ERDF, entranant
une diminution spectaculaire du nombre de cette catgorie de clients.
Dans le Val dOise, leur nombre est ainsi pass de 8 995 1 775 en un an.

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Malgr les demandes de nombreuses autorits concdantes, le principal
concessionnaire a refus de prsenter le nombre de clients qui auraient d
tre considrs en 2010 comme mal-aliments en l'absence de
modification des critres.
b) Les causes de cette dgradation
Historiquement, le niveau de qualit de llectricit est corrl la
courbe des investissements dEDF, puis dERDF, dans le rseau de
distribution. Or les investissements dEDF consacrs au rseau de
distribution ont fluctu. Aprs lachvement du programme
lectronuclaire, des sommes importantes ont t consacres au rseau
partir des annes 80. Leffort dinvestissement a ensuite dcru compter
du milieu des annes 1990 pour atteindre des niveaux assez faibles dans
les annes 2000, priode correspondant au dveloppement international
du groupe EDF. Depuis 2005, les investissements sur le rseau de
distribution sont nouveau en hausse et ont retrouv leur niveau du dbut
des annes 1990.
Graphique n 1 - Evolution des investissements (CAPEX)
dEDF puis dERDF dans le rseau de distribution

Source : ERDF
La dgradation de la qualit de llectricit peut galement
sexpliquer, en partie, par le vieillissement de certaines portions du
rseau, fragilises en cas dvnements climatiques. La pyramide des
ges du rseau de distribution reflte les cycles dinvestissement
successifs et montre quune grande partie du rseau arien en moyenne

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tension a t construite dans les annes 1970 et 1980, tandis que la
technique de lenfouissement est privilgie depuis les annes 1990.
Consquence de leffort dinvestissement consenti dans les annes
1980, 56 % des rseaux en moyenne tension et 87 % des rseaux en basse
tension sont gs de moins de 25 ans.
A court terme, le vieillissement du rseau nest pas encore un
problme. Pour autant, les perspectives de moyen et long terme sont
moins favorables, et un effort dinvestissement devra tre consenti pour
renouveler ce patrimoine.
En 2010, la valeur de reconstruction neuf du rseau de
distribution dlectricit tait estim par ERDF 140 Md.
2 - Lexistence dun fort besoin dinvestissements
Le renouvellement du rseau et sa scurisation face aux alas
climatiques impliquent un surcrot dinvestissements de la part dERDF
au regard de leffort actuellement consenti.
Les besoins financiers dici 2020 ne peuvent tre quantifis avec
certitude. Pour autant, les prvisions dERDF font tat dun fort besoin
dinvestissements supplmentaires dici la fin de la dcennie, qui
sexplique principalement par leffort en faveur de la qualit et des
rseaux intelligents.

Cour des comptes
Graphique n 2 - Trajectoire dinvestissements value par ERDF
(hors compteurs Linky)
Source : ERDF et Cour des comptes
Selon cette hypothse, les investissements consacrs la qualit et
aux rseaux intelligents augmenteraient denviron 769 M en 2011
2 142 M en 2020, soit un quasi triplement. A la suite des temptes de
2009, la fdration nationale des collectivits concdantes et
rgies (FNCCR) avait estim, pour sa part, les besoins 10 Md sur les
cinq prochaines annes
74
pour scuriser le rseau face aux temptes, sur la
base dune tude technique confie un consultant.
Simultanment, la mise en place dun systme de comptage
intelligent est prvue. Le cot prvisionnel du dploiement gnralis
des compteurs communicants Linky avait t valu au printemps 2010
4,2 Md dici 2019, rpartis entre lachat des compteurs, leur pose et la
construction dune infrastructure de communication. Lchelle du projet
est telle que toute variation des hypothses peut se traduire par un surcot
(ou une conomie) important.

74
Fdration nationale des collectivits concdantes et rgies (FNCCR), communiqu
de presse du 18 mars 2009.
0
1000
2000
3000
4000
5000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
E
n

M
Autres investissements Investissements qualit et rseaux intelligents

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Le compteur communicant Linky
Le compteur communicant Linky est un compteur lectrique de
nouvelle gnration, qui offrira de nouvelles fonctionnalits. En particulier, la
relve sera effectue automatiquement par le compteur, sans lintervention
dun technicien, ce qui permettra dadresser au consommateur une facture
correspondant sa consommation relle et non plus estime. De plus,
certaines oprations pourront tre effectues distance (changement de
puissance ou mise en service par exemple).
Une exprimentation a t conduite par ERDF entre 2009 et 2011 sur
250 000 compteurs. Dici 2020, 35 millions de compteurs devraient tre
remplacs.
Ainsi, en raison des besoins lis au renouvellement du rseau et au
dploiement du dispositif Linky, le rseau de distribution va ncessiter
une hausse des investissements moyen et long terme.
B - Des investissements encore insuffisants et mal
coordonns
1 - Les investissements du concessionnaire : un effort rel
accentuer
Depuis la filialisation de lactivit de distribution, lenveloppe
globale consacre par ERDF aux investissements ( CAPEX ) a
augment, conformment au scnario envisag par la commission de
rgulation de lnergie (CRE) au moment de llaboration du tarif
TURPE 3.

Cour des comptes
Tableau n 3 : volution des investissements dERDF
En M 2008 2009 2010 2011 2012
Raccordement des utilisateurs et
modification douvrages
1 012 1 004 1 201 1 365 1 508
Programmes dinvestissement
sur les rseaux
827 1 031 1 044 1 165 1 224
Dont investissement qualit
dERDF
472 607 616 769 826
Autres investissements (moyens
dexploitation, outils, etc.)
181 239 253 259 303
Total hors Linky 2 020 2 274 2 498 2 789 3 035
Source : ERDF, plan moyen terme (PMT) 2011-2013
De 2008 2012, les investissements ont augment de 50 %, mais
cette hausse ne sexplique quen partie par des choix dlibrs de
lentreprise. Le niveau global des investissements dERDF nest, en effet,
pas un bon indicateur pour mesurer leffort consenti par lentreprise en
faveur de la qualit de la desserte, car certains investissements sont
imposs , comme les raccordements dutilisateurs, et ne contribuent
pas renouveler ni moderniser le rseau de distribution.
Le niveau des investissements dERDF spcifiquement consacrs
lamlioration du rseau et la qualit de llectricit est rest infrieur
500 M entre 2004 et 2008, avant daugmenter sensiblement.
Au-del du programme de renouvellement et de renforcement du
rseau de distribution, ERDF consacre des moyens lentretien des
rseaux (maintenance prventive 271,4 M en 2011) et leur
dpannage (maintenance corrective 300 M en 2011).
Si les dpenses de maintenance prventive ont augment de 28 %
entre 2006 et 2009, les dpenses de maintenance corrective demeurent
suprieures en montant et plus dynamiques avec une croissance de 116 %
depuis 2002. Elles ont connu une acclration rcente, qui tmoigne de la
fragilisation du rseau : les dpenses de maintenance corrective ne
relvent pas dune stratgie damlioration de la qualit, mais dune
raction ex-post une dfaillance.
En dfinitive, ERDF a sensiblement accru ses investissements sur
le rseau de distribution, mme si la part de ces investissements
spcifiquement ddie la qualit de llectricit reste minoritaire et

Cour des comptes
insuffisante au regard des efforts consentir dans les annes venir pour
remplacer et moderniser le rseau.
2 - Les investissements des autorits concdantes : une
coordination insuffisante
a) Les carences du pilotage global des investissements
Les investissements annuels dERDF reprsentent environ 3 Md,
tandis que les autorits concdantes investissent un peu moins de 1 Md
par an. Au total, les investissements lis au rseau de distribution
dlectricit slvent donc environ 4 Md par an.
Or le pilotage de ces investissements est insuffisant pour amliorer
la qualit de la desserte en lectricit : ERDF et les autorits concdantes
sont indpendants en matire de travaux sur le rseau de distribution, et la
coordination des interventions dpend uniquement des bonnes relations
tablies localement.
Labsence de pilote unique et la multiplicit des matrises
douvrage dans les zones relevant du rgime dlectrification rurale
nuisent la cohrence des actions menes, et peuvent conduire
privilgier des travaux moins prioritaires pour la scurisation du rseau.
Ainsi, selon la CRE, 50 % des investissements sont consacrs aux
rseaux en basse tension, alors que la majorit des incidents proviennent
du rseau moyenne tension. Depuis dix ans, les rseaux moyenne tension
ont provoqu 75 % des coupures hors vnements exceptionnels. De
mme, le taux de dpose est environ trois fois plus lev pour les fils nus
du rseau basse tension que pour les fils nus du rseau moyenne tension,
alors que lamlioration de la qualit en zone rurale dpend
prioritairement de lamlioration des rseaux moyenne tension ariens
vulnrables.
Par ailleurs, le rle de matre douvrage prsente deux risques pour
les autorits concdantes :
parfois, le syndicat ne dispose pas de ressources suffisantes
pour tre matre douvrage, et dans ce cas il risque dintervenir
avec un mauvais rapport cot/efficacit. Par exemple, dans
lOrne, 48 matres douvrage, en incluant les communes
urbaines, ont investi 18,2 M en travaux dlectrification, soit
une moyenne de 0,379 M par matre douvrage ne permettant
pas dconomies dchelle. La rgularit des procdures
dachat peut galement sen trouver affecte : dans le cas du
syndicat intercommunal dlectricit de Longny-au-Perche,

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labsence de vritables comptences en matire de marchs
publics et de continuit dans le fonctionnement des services due
la taille extrmement rduite du syndicat a ainsi abouti
lannulation par le juge dune procdure de passation dun
march et, en dfinitive, au gel des travaux pendant un an et
demi ;
dans dautre cas, lautorit concdante accrot ses moyens pour
assurer pleinement ses comptences, au prix dune croissance
structurelle des charges de fonctionnement. Par exemple, les
dpenses de personnel du SIPPEREC ont progress de 30 %
entre 2005 et 2010 (passage de 38 48 salaris),
concomitamment la hausse de ses travaux dinvestissement.
Le SYDEV comptait, pour sa part, 63 agents en position
dactivit en 2005, contre 85 en 2009, soit 22 postes de plus.
Lexistence dun nombre important de personnels techniques
constitue, par ailleurs, une incitation naturelle intervenir
frquemment sur le rseau.
b) Le dispositif de concertation prvu par la loi NOME : une premire
amlioration
Larticle 21 de la loi du 7 dcembre 2010 portant nouvelle
organisation du march de llectricit (loi NOME), introduit au Snat
linitiative du prsident de la fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies (FNCCR), prvoit un mcanisme de concertation au
niveau local en matire dinvestissement dans les rseaux de distribution.
Le troisime alina du I de larticle L. 2224-31 du code gnral des
collectivits territoriales dispose dsormais que : chaque organisme de
distribution d'lectricit et de gaz transmet chacune des autorits
concdantes prcites un compte rendu de la politique d'investissement et
de dveloppement des rseaux []. Sur la base de ce compte rendu, les
autorits organisatrices tablissent un bilan dtaill de la mise en uvre
du programme prvisionnel de tous les investissements envisags sur le
rseau de distribution. Ce programme prvisionnel, qui prcise
notamment le montant et la localisation des travaux, est labor
l'occasion d'une confrence dpartementale runie sous l'gide du prfet
et transmis chacune des autorits concdantes .
En septembre 2012, 13 confrences dpartementales staient
runies et le dispositif devait tre gnralis la fin de lanne 2012. Sil
est encore trop tt pour porter une apprciation sur ces confrences, elles
semblent apporter une premire rponse au besoin de coordination et de

Cour des comptes
programmation locale des investissements du concessionnaire et des
IV - Rduire les dpenses avant daugmenter les
tarifs
Il existe deux possibilits pour financer les besoins du rseau de
distribution dlectricit : rationaliser les dpenses ou augmenter les
ressources.
A - La rationalisation prioritaire des dpenses des
autorits concdantes et du distributeur
En matire de dpenses, la rationalisation peut porter sur
plusieurs domaines : les financements accords aux autorits concdantes,
le dispositif de prise en charge des cots de raccordement au rseau, ainsi
que les dpenses de personnel et la politique de dividendes dERDF.
1 - La ncessaire rgulation des financements accords aux
autorits concdantes
a) Les diffrentes contributions verses aux autorits concdantes
Les financements dont bnficient les autorits concdantes au
titre de la distribution dlectricit proviennent principalement du Fonds
damortissement des charges dlectrification (FAC)
75
et des redevances
lies au contrat de concession. Ces contributions sont verses par ERDF
aux autorits concdantes, mais sont intgres dans le calcul du tarif
dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE) : in fine, elles sont
donc la charge du consommateur final dlectricit.
Le FAC peut accorder des aides financires pour la ralisation
des travaux d'lectrification rurale dont la matrise d'ouvrage est assure
par les collectivits et les tablissements de coopration. Il est aliment
par des contributions annuelles des distributeurs, assises sur le nombre de
kilowattheures distribus partir des ouvrages exploits en basse tension.

75
Larticle 7 de la loi de finances rectificative du 28 dcembre 2011 a cr un compte
daffectation spciale financement des aides aux collectivits territoriales pour
llectrification rurale (CAS FAC) reprenant lensemble des droits et obligations
de lancien fonds damortissement des charges dlectrification.

Cour des comptes
Il peut galement consentir des aides financires pour la
ralisation d'oprations de matrise de la demande d'lectricit ou de
production d'lectricit par des nergies renouvelables. Le taux de laide
octroye par le FAC est uniformment fix 65 % du montant TTC des
travaux
76
. Cumule avec la rcupration de la TVA, elle permet aux
autorits concdantes en milieu rural de bnficier dune participation
importante, de lordre de 81,39 % de la valeur des travaux en France
mtropolitaine, soit un taux trs incitatif la dpense pour les autorits
concdantes ds lors que les travaux sont ligibles.
Par ailleurs, les autorits concdantes bnficient galement de
trois redevances verses par le concessionnaire au titre du contrat de
concession.
Les redevances verses aux autorits concdantes
Larticle 4 et lannexe 1 des modles de cahier des charges labors
par la fdration nationale des collectivits concdantes et rgies (FNCCR)
en concertation avec EDF (en 1992 et 2007) prvoient lexistence de trois
redevances :
- la redevance de fonctionnement, dite R1 , qui a pour objet de
financer les dpenses annuelles de lautorit concdante pour
laccomplissement de sa mission (contrle de lexcution de la concession,
conseils aux usagers, coordination des travaux etc.). Son montant est calcul
en fonction des caractristiques de la concession (longueur des lignes par
exemple). En 2011, 69 M ont t verss aux autorits concdantes par
ERDF au titre de la redevance R1 ;
- la redevance dinvestissement, dite R2 , verse par le
concessionnaire en contrepartie des investissements raliss par le concdant
sur des installations du rseau et/ou sur les installations dclairage public. La
redevance est due lorsque le montant total HT des travaux raliss au cours
dune anne N est suprieur au produit de la taxe locale sur llectricit
perue par la collectivit pour la mme anne ;
- la redevance dintgration des ouvrages dans lenvironnement, dite
article 8 . Le concessionnaire participe raison de 40 % du cot hors TVA
au financement de travaux raliss sous matrise douvrage de lautorit
concdante aux fins damlioration esthtique des ouvrages de la concession.

76
Sauf dans les dpartements doutre-mer et la Corse.

Cour des comptes
En pratique, ERDF ne dispose que dune faible latitude sur le montant
de ces redevances contractuelles. Par exemple, ds lors que des travaux sur le
rseau sont conduits sous la maitrise douvrage des autorits concdantes, le
mcanisme de la redevance R2 sapplique. De mme, la redevance R1 est
verse mme en labsence de contreparties effectives de la part de lautorit
concdante. Ainsi, Lyon, labsence de rel contrle de lautorit concdante
sur le concessionnaire et, plus largement, dimplication de la ville de Lyon
dans le fonctionnement de la distribution dlectricit, peut faire regarder la
redevance R1 comme partiellement dnue de contrepartie.
Enfin, les collectivits locales (communes, groupements de
communes et dpartements) peroivent galement la taxe sur la
consommation finale dlectricit, dont le produit slevait en 2011
1,7 Md.
Cette taxe est une ressource non affecte et ne doit donc pas
ncessairement concourir financer le service public de la distribution
dlectricit
77
.
b) Les financements accords au titre des investissements des
autorits concdantes : des montants importants
Le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE)
contribue financer les investissements raliss par les autorits
concdantes sur le rseau, au moyen du fonds damortissement des
charges dlectrification (FAC) et des redevances verses par ERDF au
titre des investissements ( R2 ) ou au titre de lamlioration esthtique
des ouvrages ( article 8 )
78
.

77
Sur le produit total de ces taxes, environ 400 M sont, toutefois, perus par les
autorits concdantes de la distribution dlectricit et sont donc majoritairement
utiliss par celles-ci pour effectuer des travaux sur le rseau de distribution.
78
En outre, les autorits concdantes bnficient dune redevance pour leur
fonctionnement (R1 69 M en 2011).

Cour des comptes
Tableau n 4 : les financements apports aux autorits
concdantes par ERDF au titre de leurs investissements
En M 2007 2008 2009 2010 2011
Contributions au FAC 322 323 326 305 334
Redevance investissements R2 * 171 192 236 235 190
Contributions lamlioration
esthtique des ouvrages art 8
59 57 62 62 57
Total 552 572 624 602 581
Investissement qualit dERDF 461 472 607 616 769
Source : ERDF
*dont part couverte par le tarif (PCT) partir de 2010

Les montants verss sont loin dtre ngligeables :
- entre 2007 et 2009, les investissements dERDF uniquement
ddis la qualit ont t infrieurs aux montants verss aux
autorits concdantes pour financer les autres investissements ;
- entre 2007 et 2009, le montant des remises gratuites douvrages
au concessionnaire sest lev en moyenne 925 millions
deuros. Prs des deux tiers des investissements des autorits
concdantes sont donc financs par le tarif dutilisation des
rseaux publics dlectricit via ERDF ;
- enfin, la progression des contributions est dynamique. La
redevance R2 a ainsi augment de 54 % entre 2004 et 2010,
avant de diminuer en 2011. Les autorits concdantes justifient
cette hausse par les insuffisances du concessionnaire en matire
dinvestissements.
c) La situation financire des autorits concdantes
En plus des redevances et du fonds damortissement des charges
dlectrification, les autorits concdantes disposent de ressources
propres comme, le cas chant, tout ou partie de la taxe finale sur la
consommation dlectricit.

Cour des comptes
Dans lchantillon contrl par les juridictions financires, plusieurs
autorits concdantes prsentent une situation financire trs favorable,
pouvant conduire sinterroger sur le niveau de financement actuel :
- le syndicat intercommunal dlectrification de Dorceau dans
lOrne a un fonds de roulement lev et un encours de dette nul ;
- une situation similaire a t constate pour le syndicat mixte
dnergies, dquipements et de e-communication du Jura, o le
niveau des excdents conduit sinterroger sur une possible
mobilisation excessive des recettes de fonctionnement,
notamment la taxe finale sur la consommation dlectricit ;
- dans la Vienne, le syndicat intercommunal dlectricit et
dquipement du dpartement est galement caractris par une
situation daisance financire, le niveau de la trsorerie
reprsentant 245 jours de fonctionnement fin 2010 ;
- en Ille-et-Vilaine, la situation financire du syndicat
dpartemental dnergie est aussi trs satisfaisante, avec un fonds
de roulement lev, labsence dendettement, un autofinancement
net finanant en moyenne 48 % des investissements raliss et
une trsorerie importante.
d) La ncessaire rgulation des investissements des autorits
concdantes sur le rseau de distribution
Il nexiste pas de mcanisme de rgulation des investissements
des autorits concdantes. Ces investissements sont financs aux deux
tiers par le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit, donc par le
consommateur dlectricit. Or les financements ont augment de faon
dynamique ces dernires annes : les redevances et le Fonds
damortissement des charges dlectrification (581 M) reprsentent
dsormais un volume financier comparable aux investissements dERDF
en faveur de la qualit (769 M). Le pilotage de ces investissements est
donc un enjeu stratgique.

Les alternatives au modle actuel
Schmatiquement, deux conceptions du rseau de distribution
sopposent :
une optimisation de la dpense par un pilotage national des
investissements, dautant plus ncessaire que les rseaux lectriques sont
interconnects et interdpendants. Cette optimisation est rendue
particulirement ncessaire dans un contexte de ressources financires rares ;

Cour des comptes
laccroissement de lautonomie des collectivits locales, au motif
quelles seraient mme de satisfaire les besoins purement locaux mais au
risque dune moindre optimisation de la dpense par rapport aux priorits
nationales.
Pour le premier modle, une option serait de mettre fin au partage de
la matrise douvrage en zone rurale, pour la confier exclusivement au
concessionnaire. Dans les zones urbaines, cest dores et dj le cas et de
nombreuses autorits concdantes considrent quelles nont pas intervenir
directement sur le rseau de distribution dlectricit. Cette option
impliquerait de modifier en profondeur le systme actuel et se heurterait
probablement aux rticences dune grande partie des autorits concdantes.
Sur le fond, cette solution aurait le mrite dviter les interventions
redondantes sur le rseau et de pouvoir dfinir des priorits nationales.
Toutefois, il serait dans ce cas ncessaire dinventer un mcanisme de
scurisation dune partie des investissements en zone rurale. Au dbut des
annes 2000, les investissements du groupe EDF ont nettement diminu sur
le rseau de distribution, entranant une augmentation forte du temps de
coupure. Le systme des redevances et du fonds damortissement des charges
dlectrification a permis dans cette priode de maintenir un volume
minimum dinvestissement dans les zones rurales et sur le rseau basse
tension.
Plusieurs options seraient envisageables, par exemple des exigences
accrues en matire de qualit en zone rurale, un systme de bonus / malus
attribu ERDF en fonction des rsultats sur la qualit plus fort que lactuel
dispositif ou encore le flchage dune proportion fixe des investissements
dERDF vers les zones rurales, sous le contrle de la commission de
rgulation de lnergie.
La deuxime conception du rseau de distribution reviendrait
accrotre la dcentralisation et lautonomie des collectivits territoriales.
Pouss jusqu son terme, ce modle impliquerait daligner le rgime
atypique des concessions de distribution dlectricit sur le droit commun des
concessions de service public, en particulier pour ce qui concerne la
possibilit de mettre en concurrence les concessions et de mettre fin au tarif
unique sur tout le territoire national. Les concessions rentables pourraient
alors percevoir des excdents, aujourdhui mutualiss au niveau national, ou
baisser le tarif de distribution factur aux usagers. A linverse, les
concessions dficitaires devraient soit augmenter le tarif demand aux
usagers, soit compenser le manque gagner avec leurs propres ressources. La
solidarit territoriale que permet la prquation tarifaire serait donc
abandonne.

Cour des comptes
Le choix de ce modle soulverait de nombreuses interrogations : il
existe un risque lev de moindre optimisation du rseau, conu sur une
logique technique indpendante des frontires actuelles des concessions, de
multiplications des cots de structure compte tenu du grand nombre
dautorits concdantes (736), et enfin de taille critique des oprateurs de
distribution face des vnements climatiques exceptionnels. Il relverait en
tout tat de cause dun choix de politique publique.
En labsence de choix entre ces deux modles opposs, une
meilleure rgulation des investissements des autorits concdantes et des
financements associs est ncessaire dans le cadre du systme actuel de la
distribution dlectricit. La commission de rgulation de lnergie (CRE)
fixe ERDF des objectifs en matire de qualit de la desserte
dlectricit, assortis dun systme de bonus/malus. Pour autant, environ
un quart des investissements raliss sur le rseau de distribution sont
raliss sous la matrise douvrage des autorits concdantes, sans que la
commission ou le concessionnaire ne dispose de moyens pour les
orienter. Si ERDF est considre comme responsable de la qualit de
llectricit, le concessionnaire devrait disposer des moyens dorienter
lensemble des investissements qui concourent amliorer cette qualit.
La concertation au plan local prvue par la loi NOME npuise pas
la question du pilotage national des investissements sur le rseau de
distribution.
Ainsi que la crit la commission de rgulation de lnergie dans
son rapport doctobre 2010 sur la qualit de llectricit, lampleur du
dfi national de scurisation des rseaux et le contexte actuel de
dgradation de lalimentation en lectricit plaident pour une approche
nationale de la question. Le pilotage des investissements au niveau
national est, en outre, dautant plus lgitime que la tarification de
lacheminement est prque et repose, donc, sur des principes dquit
territoriale .
Afin de rguler plus efficacement les investissements du
concessionnaire et des autorits concdantes sur le rseau, diffrentes
modalits pourraient tre tudies :
la dfinition au niveau national de programmes prioritaires
dinvestissement, applicables au principal concessionnaire et
aux autorits concdantes ;
lchange rciproque dinformation sur les programmes
dinvestissement dans le cadre des confrences dpartementales
prvues par la loi NOME ;

Cour des comptes
le resserrement de la dfinition des travaux ligibles aux
contributions finances par le tarif dutilisation des rseaux
publics dlectricit (par exemple, fin de lligibilit des
travaux sur les installations dclairage public la redevance
R2, revue des financements accords aux travaux esthtiques
comme le programme environnement du fonds
damortissement des charges dlectrification ou la redevance
article 8 ) ;
le plafonnement des redevances verses par le concessionnaire
sur la base du TURPE (introduction dune norme dvolution
annuelle maximale des redevances R1, R2 et article 8, en
cohrence avec la trajectoire du TURPE) ;
lapprobation du programme dinvestissement dERDF par la
commission de rgulation de l'nergie, sur le modle de RTE.
Il appartient aux pouvoirs publics de se prononcer sur le modle de
financement du rseau de distribution. Les investissements dans loutil de
production dlectricit seront trs importants dans les annes venir,
quelles que soient les options nergtiques choisies, et le rseau devra lui-
mme tre renouvel et modernis dans le cadre des rseaux
intelligents . Or les ressources supplmentaires seront rares : des
optimisations doivent donc tre ralises, en complment de la recherche
de financements supplmentaires.
2 - Laugmentation de la contribution facture aux demandeurs
des raccordements sur le rseau
Le dispositif actuel de prise en charge des raccordements au rseau
de distribution revient faire porter une partie du cot de ces
raccordements lensemble des consommateurs, par le truchement du
tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit : 40 % du cot des
branchements et des extensions sont laisss la charge dERDF, le reste
tant pay par le demandeur du raccordement au rseau.
Les cots de raccordement au rseau sont levs : ERDF a dpens
1 365 M en 2011 pour les raccordements dutilisateurs et les
modifications douvrages, alors que lentreprise (et donc le
consommateur final par lintermdiaire du TURPE) nen prend que 40 %
sa charge.
Ces investissements imposs diminuent dautant la marge de
manuvre de lentreprise, alors mme quils reposent sur une logique
conomique contestable : la mutualisation sur lensemble des
consommateurs dune fraction des cots de raccordement. Il faut,

Cour des comptes
toutefois, distinguer, au sein des oprations de raccordement, ce qui
relve du branchement et de lextension de ce qui relve du renforcement
du rseau.
Le renforcement du rseau est ncessaire ds lors que les
caractristiques techniques dune fraction du rseau ne correspondent
plus la puissance injecte ou soutire, en raison du raccordement
dutilisateurs ou producteurs supplmentaires. Lajout dun utilisateur
supplmentaire sur le rseau pouvant ncessiter des travaux importants de
renforcement en raison dun effet de seuil, il est pertinent que ce cot soit
la charge du distributeur. Ces dpenses ne sont donc pas
systmatiquement rpercutes au producteur ou lutilisateur qui gnre
la contrainte de renforcement, car, dans la plupart des cas, les ouvrages
renforcs nentrent pas dans le primtre de facturation du demandeur.
Ainsi, une plus grande part des cots de branchement sur le rseau
pourrait tre laisse la charge du demandeur, dans la mesure o cest lui
qui est linitiative du raccordement dune habitation ou dune
installation de production quil fait construire. La mutualisation dune
partie des cots de branchement et dextension na pas de justification
conomique claire, alors quelle a un cot lev, mais cela suppose une
dfinition prcise et un contrle strict des dpenses qualifies de
dpenses de raccordement .
3 - Les dpenses de personnel dERDF : un cot matriser
Les dpenses de personnel dERDF lies aux quelque 36 000
agents de lentreprise publique constituent une part importante de ses
charges et connaissent une volution dynamique en termes rels :
laugmentation moyenne des salaires (effet prix) dpasse les gains
raliss par la rduction des effectifs (effet volume).
Ainsi, malgr la rduction des effectifs, les charges de personnel
sont passes de 2 250 M en 2008 2 420 M en 2011, soit une
augmentation denviron 7,6 %.
De plus, comme la Cour des comptes la soulign plusieurs
reprises, certains avantages sociaux spcifiques au statut des industries
lectriques et gazires
79
reprsentent des montants importants : le tarif

79
Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, Volume I-2, Chapitre IV,
Les rmunrations EDF SA : une progression rapide, une accumulation
davantages, peu de liens avec les performances .

Cour des comptes
agent
80
reprsentait 129 M en 2010 pour les seuls personnels dERDF,
majoritairement pris en charge par le consommateur final dlectricit via
le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit. Les marges de
manuvre sont limites dans ce domaine, qui relve de la ngociation
collective au sein de la branche des industries lectriques et gazires.
ERDF a dores et dj engag des efforts de productivit et de
matrise de la masse salariale, favoriss par le mcanisme de rgulation
incitative de la commission de rgulation de lnergie qui majore ou
minore les ressources de lentreprise en fonction de lvolution des
charges de fonctionnement dites matrisables (principalement les
dpenses de personnel et les achats). Cette dmarche pourrait tre
poursuivie par louverture dune ngociation sur le temps de travail des
agents dERDF et le rexamen de certains avantages sociaux du
personnel. Elle doit tre complte par la matrise du cot du recours la
sous-traitance, qui reprsentait en 2010 environ 1 600 M dachats.
En tout tat de cause, la diminution des dpenses de personnel et
de sous-traitance ne doit pas tre carte a priori de lexamen des
possibilits de financement des investissements venir.
4 - Les dividendes dERDF verss au groupe EDF : une politique
de distribution contestable
ERDF verse 75 % de son rsultat net son actionnaire unique,
EDF. Dans le cas de RTE, le taux de versement des dividendes est de
60 % du rsultat net. Malgr un exercice dficitaire en 2009, ERDF a
vers un dividende sa maison-mre.

80
En vertu des dispositions de larticle 28 du statut national du personnel des
industries lectriques et gazires, lensemble des agents sous statut bnficie dun tarif
prfrentiel appliqu leur consommation lectrique et gazire.

Cour des comptes
Tableau n 5 : les dividendes verss EDF
Exercice Rsultats nets comptables
(M)
Dividendes verss
(M)
2008 216,8 162
2009 - 44,9 59,4
2010 121 91,8
2011
81
558,5 307
Source : tats financiers et rapports de gestion dERDF

Le versement de dividendes lactionnaire est logique. Deux
questions se posent, toutefois, dans le cas dERDF. Tout dabord,
nonobstant le niveau de trsorerie dERDF, le versement dun dividende
lissue dun exercice dficitaire est discutable. Par ailleurs, le taux de
versement de dividendes (75 %) apparat lev compte tenu des
investissements effectuer sur le rseau de distribution.
EDF estime que le dividende dERDF vers sa maison-mre
depuis la filialisation est rest extrmement modeste en valeur absolue
comme en valeur relative : son flux est par ailleurs non comparable aux
flux dinvestissements et il ne vient nullement en concurrence avec eux .
Il reste quERDF doit concilier une logique de service public, avec
dimportants investissements financer sur le rseau, et une logique
financire qui justifie le versement dun dividende lactionnaire pour
rmunrer les capitaux investis.
Les perspectives financires dERDF doivent, en principe,
samliorer. Laugmentation du rsultat net posera la question de son
affectation, alors que le rseau ncessite paralllement de lourds
investissements (scurisation, renouvellement, dispositif Linky).
A lheure actuelle, lentreprise distribue 75 % de son rsultat son
actionnaire unique. Si ce taux est maintenu lavenir, compte tenu des
prvisions de rsultat dERDF, cela reviendrait verser environ 430 M
de dividendes lactionnaire unique dans les prochains exercices, dont
une partie reviendrait indirectement ltat.
Face la question du financement des investissements, la position
de ltat en tant que tutelle et actionnaire du groupe EDF devrait tre
clarifie.

81
En 2011, compte tenu dun rsultat exceptionnel de 334,6 M, le dividende a t
vers sur la base du rsultat net courant. A noter que le chiffre daffaires de
lentreprise pour cet exercice sest lev 12 256 M.

Cour des comptes
B - Laugmentation de la capacit dautofinancement
dERDF et le TURPE
1 - La hausse du TURPE couvrira terme les investissements sur
le rseau
Le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit reprsentant
plus de 90 % des ressources dERDF, il nest pas tonnant que
lentreprise envisage une augmentation de celui-ci pour faire face aux
investissements venir.
Tel quil est construit, le TURPE a vocation couvrir lensemble
des cots supports par les gestionnaires de rseaux : cest donc
laugmentation des investissements (entre autres cots) qui entrane
laugmentation du tarif et non linverse. Ainsi, terme, le tarif sajuste au
niveau des investissements, charge pour lentreprise de financer ces
investissements court terme.
Toutefois, la mise en uvre de ce schma pourrait se rvler
difficile, car elle sinscrirait dans un contexte de renchrissement global
du cot de lnergie en gnral et de llectricit en particulier :
- le TURPE nest quune des composantes du prix global de
llectricit, dont laugmentation a t pour linstant modre (en
euros courants, le tarif bleu pour les mnages franais a
augment de 1,7 % en 2006, 1,1 % en 2007, 2 % en 2008, 1,9 %
en 2009 et 3 % en 2010) ;
- le rseau de distribution ne sera pas le seul requrir des
financements : le prolongement de la dure de vie ou le
renouvellement ventuel du parc de centrales nuclaires ainsi que
le dveloppement des nergies renouvelables (en partie financ
par la contribution au service public de llectricit) absorberont
sans doute une part importante des marges de manuvre en
matire de prix de llectricit.
La formule de calcul du TURPE 3 jusqu 2012 sinscrit dores et
dj dans une dynamique daugmentation, visant donner des moyens
accrus au gestionnaire de rseau. Au total, le TURPE 3 avait t construit
par la commission de rgulation de lnergie sur lhypothse dune
augmentation de 8 % en nominal entre 2009 et 2012. Par ailleurs, rien ne
peut garantir, dans le cadre actuel, que les ressources supplmentaires

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gnres par une hausse du tarif seront consacres lamlioration de la
qualit de llectricit
82
.
2 - Le financement par lendettement de certains investissements
Le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit nayant pas
vocation autofinancer tout instant les investissements dERDF, une
solution de financement voque rside dans le recours lendettement.
Le bilan dERDF ne comporte pas dautres dettes que les dettes
dexploitation.
Comme la indiqu la commission de rgulation de lnergie,
ERDF et son actionnaire EDF considrent que lautofinancement
devrait tre un mode de financement privilgi des investissements
83
.
Cette possibilit doit tre aussi inscrite dans la politique de
dsendettement du groupe EDF, qui a cd cet effet certains actifs non-
stratgiques comme le rseau de distribution de sa filiale britannique,
British Energy. En effet, la dette dERDF serait, le cas chant,
consolide dans les comptes du groupe EDF qui doit lui-mme faire face
des investissements importants dans loutil de production.
Toutefois, le recours lemprunt nest pas totalement exclu par
ERDF et son actionnaire. ERDF a prcis la Cour quelle peut avoir
recours lemprunt , mais prcise que cela suppose de disposer dune
notation ou du moins dune apprciation qualitative et quantitative de
lentreprise dans un contexte o la rglementation ne permet pas davoir
de visibilit sur la structure tarifaire au-del du TURPE 3 et dans un
environnement qui questionne le monopole de la distribution. Ce manque
de visibilit de lentreprise rgule ne permet pas de garantir un accs au
march obligataire. [] Lemprunt bancaire est possible mais limit
court terme pour les mmes raisons .
Cet argument apparat contestable pour plusieurs raisons :
la loi assure ERDF la couverture de ses cots, sous rserve
que ces derniers correspondent ceux dun gestionnaire de
rseau efficace. Le niveau du TURPE nest fix que pour quatre
annes, mais une baisse importante de celui-ci apparat peu
probable ;

82
Dans un arrt du 28 novembre 2012, postrieur linstruction de la Cour des
comptes, le Conseil dtat a annul la dcision du 5 juin 2009 relative la fixation du
tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit avec effet au 1
er
juin 2013, en
contestant certaines des modalits de calcul utilises.
83
Commission de rgulation de lnergie (CRE), Rapport : qualit de llectricit,
octobre 2010.

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lala dun changement de rglementation pse sur lensemble
des activits conomiques, ce qui nempche pas les entreprises
demprunter ;
les actifs dERDF comptabiliss dans la base dactifs rguls
sont rmunrs par le TURPE hauteur de 7,25 %, il serait
donc conomiquement pertinent de financer certains
investissements par lemprunt ds lors que le taux dintrt
auquel emprunterait ERDF serait infrieur et que
linvestissement gnrerait un retour sur fonds propres.
Lemprunt est donc une des solutions possibles pour faire face aux
besoins dinvestissement dERDF, condition que la rentabilit attendue
de ces investissements soit suffisante.

__________
________
Le rgime juridique des concessions de distribution dlectricit
prsente plusieurs originalits par rapport au droit commun.
Sa spcificit na pas t remise en cause loccasion de
louverture du march de llectricit, ce qui na pas empch les sujets
de contentieux de se multiplier entre le concessionnaire et une partie de
ses concdants dans la priode sous revue, alors mme qutait constate
une dgradation relative de la qualit de llectricit hors vnements
climatiques exceptionnels.
Lun des principaux contentieux porte prcisment sur le niveau et
lobjet des investissements respectifs dERDF et des concdants sur le
rseau.
Une meilleure coordination doit permettre dorienter les travaux
vers les enjeux prioritaires (rseau moyenne tension notamment).
Indpendamment des ventuels changements de cadre juridique, il est en
tout tat de cause ncessaire de clarifier les relations financires entre
ERDF et les autorits concdantes.
Par ailleurs, ERDF devra faire face dimportants
investissements dans les annes venir en raison de la ncessit de
renouveler le rseau et de le moderniser (systme Linky de compteurs
communicants, dveloppement des rseaux intelligents). Le financement
de ces investissements pourra tre assur de diffrentes manires, qui
peuvent se combiner.
La rationalisation des dpenses dans diffrents domaines apparat
prioritaire, comme les modalits de prise en charge des raccordements
dutilisateurs au rseau, la matrise des dpenses de personnel dERDF

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ou encore la coordination des investissements respectifs du
concessionnaire et des autorits concdantes sur le rseau.
A terme, il serait souhaitable de consolider au niveau national la
programmation locale des investissements et de dfinir une trajectoire
tarifaire associe.
La question de la politique de reversement de dividendes dERDF
EDF devra tre pose la lumire des investissements consentir pour
maintenir un haut niveau de qualit de llectricit sur le rseau de
distribution franais. Cette rationalisation des dpenses pourra tre, le
cas chant, complte par une augmentation des financements accords
la distribution dlectricit.
Laugmentation des investissements sur le rseau se traduira
terme par une augmentation du tarif de distribution. Le recours
lendettement par ERDF peut aussi constituer dans lintervalle une
solution de financement pour certains investissements.
Ainsi, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. acclrer le regroupement des autorits concdantes pour
achever la dpartementalisation ;
2. conclure un contrat de service public entre ltat et ERDF ;
3. tablir une programmation locale des investissements entre
ERDF et les autorits concdantes, visant les orienter vers les
enjeux prioritaires en termes de qualit de llectricit, notamment
le rseau moyenne tension. A terme, ces programmations locales
devraient tre consolides au niveau national ;
4. simplifier le systme de financement des investissements des
autorits concdantes en le recentrant sur les investissements
prioritaires pour la qualit de llectricit ;
5. revoir la position dEDF et de ltat vis--vis des remontes de
dividendes dERDF, la lumire des investissements futurs
consentir sur le rseau ;
6. accrotre les efforts de productivit dERDF pour dvelopper sa
capacit dautofinancement des investissements dans le prochain
cadre tarifaire ;
7. sinterroger plus long terme sur lvolution du modle de la
distribution dlectricit.

Cour des comptes

Cour des comptes


lnergie
149
151
Maire de Paris 153
Maire de Lyon 158
Maire de Marseille 159
Maire de Lille 160
Prsidente du directoire dElectricit rseau distribution France
(ERDF)
162
Prsident-directeur gnral dElectricit de France (EDF) 167
Prsident de la fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies (FNCCR)
170
Prsident de la commission de rgulation de lnergie (CRE) 178
Prsident du syndicat intercommunal dlectrification (SIE) de
Dorceau
179
Prsident du syndicat intercommunal dalimentation en eau
potable (SIAEP) du Houlme
180
Prsident du syndicat intercommunal dlectrification (SIER)
de Longny-au-Perche
181
Directeur gnral du syndicat dpartemental de lnergie
dIlle-et-Vilaine (SDE35)
182
Prsident du syndicat mixte dnergies, dquipements et de
communication du Jura (SIDEC)
183

Cour des comptes
Prsident du syndicat mixte dpartemental dlectricit, du gaz
et des tlcommunications du Val dOise (SMDEGTVO)
197
Prsidente du syndicat intercommunal de la priphrie de Paris
pour llectricit et les rseaux de communication (SIPPEREC)
198
Prsident du syndicat dpartemental dnergie et dquipement
de la Vende (SyDEV)
215
Prsident du syndicat intercommunal dlectricit et
dquipement du dpartement de la Vienne (SIEEDV)
217

Cour des comptes

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-aprs les observations que
ce projet d'insertion appelle de ma part.
Au pralable, je tiens souligner la grande qualit de ce rapport
qui apprhende avec pertinence la spcificit de l'organisation de la
distribution publique d'lectricit reposant, la fois, sur une approche
locale et l'existence d'un oprateur de niveau national.
Cette organisation spcifique permet, d'une part, grce un systme
concessif local et l'implication des syndicats d'lectricit, une dfinition des
besoins au plus prs du terrain et, d'autre part, grce l'existence d'un
oprateur national, le maintien d'un systme simple et efficace de
prquation tarifaire nationale, laquelle nos concitoyens et les pouvoirs
publics sont profondment attachs.
Malgr les avantages manifestes que prsente un tel mode
d'organisation au regard des objectifs rappels ci-dessus, le rapport
souligne, avec justesse, un certain nombre de dysfonctionnements, comme la
baisse relative de la qualit de l'lectricit distribue, qui reste malgr tout
dans la moyenne haute europenne, la dispersion du pouvoir concdant et,
en corollaire, un certain manque de coordination dans les choix des
investissements.
Au regard de ce diagnostic partag, la direction gnrale de
l'nergie et du climat (DGEC) a initi, en collaboration avec les diffrentes
parties intresses, diverses actions qui apportent, pour l'essentiel, un
premier dbut de rponse certaines des recommandations contenues dans
votre rapport ; il s'agit, entres autres, de :
la mise en place des confrences dpartementales sur les
investissements, qui permettront de coordonner et d'tablir, au
plan local, les priorits, dans un contexte contraint de ressources
financires, en matire de scurisation des rseaux et de
rtablissement de la qualit et dont les premires remontes font
tat d'une volont manifeste de collaboration entre les diffrents
matres d'ouvrage ;
la rforme de l'aide l'lectrification rurale, principale source
de financement des autorits organisatrices de la distribution, qui
permettra d'orienter la politique d'investissement sur les rseaux
et d'inciter au regroupement des autorits concdantes ;
l'adoption des schmas rgionaux de raccordement des nergies
renouvelables, qui permettront de dvelopper au meilleur cot

Cour des comptes
pour la collectivit et pour les producteurs, les capacits
ncessaires l'accueil des nergies renouvelables sur les
rseaux.
Soyez assur que la ncessit qui s'attache la modernisation des
rseaux lectriques et la rationalisation de la politique des
investissements, mise en exergue dans ce rapport, constituera l'vidence
un des enjeux importants de la transition nergtique voulue par le
Gouvernement.

Cour des comptes

A l'issue de votre analyse, dont je tiens souligner la qualit et la
pertinence, vous formulez un certain nombre de recommandations, dont je
partage dans l'ensemble les finalits. Toutefois, je souhaite y apporter
quelques clairages complmentaires.
1. La rforme du CAS FAC : une tape dans la priorisation des
financements accords aux autorits concdantes
L'article 7 de la loi n 2011-1978 du 28 dcembre 2011 de finances
rectificative pour 2011, vot l'unanimit par le Parlement, a cr un
compte d'affectation spciale intitul Financement des aides aux
collectivits territoriales pour l'lectrification rurale (CAS FAC),
reprenant l'ensemble des droits et obligations de l'ancien Fonds
d'amortissement des charges d'lectrification (FAC)
84
.
Je tiens attirer l'attention de la Cour sur l'intrt de cette rforme,
l'anne 2012, ce titre, constitue une anne de transition. La cration du
CAS FAC a permis, d'une part, de mettre en conformit la gestion d'un
fonds extrabudgtaire avec le cadre budgtaire et comptable applicable aux
dpenses publiques et, d'autre part, de clarifier le pilotage des financements
accords aux autorits organisatrices d'un rseau public de distribution
d'lectricit pour des travaux mens sur des ouvrages classs en rgime rural
au sein de leur rseau (amlioration des pices justificatives, mise en place
d'un budget prvisionnel, contrle du Parlement, indicateurs de
performance ...).
La rforme du CAS FAC devra nanmoins tre prolonge au travers
de la mise en place de programmations locales puis nationales des
investissements raliser par les gestionnaires de rseaux et les autorits
concdantes. Les confrences dpartementales institues par la loi
n 2010-1488 du 7 dcembre 2010 portant nouvelle organisation du march
de l'lectricit, dite loi NOME, et l'amlioration de 1'information
disposition du Parlement et du Gouvernement en matire d'investissements
sur le rseau rural de distribution d'lectricit permettront d'y contribuer.

84
Il semble plus opportun de ne plus faire rfrence dans le rapport public de la Cour
des comptes lancien fonds FAC, mais plutt au CAS FAC en tant que dispositif
daide aux travaux mens par les autorits concdantes.

Cour des comptes
2. Une ncessaire rationalisation des financements la lumire des
besoins d'investissements identifis d'ici 2020
La Cour souligne, juste titre, qu'outre le ncessaire renouvellement
du rseau de distribution d'lectricit suite son vieillissement, un fort
besoin d'investissements supplmentaires d'ici la fin de la dcennie est
prvoir au titre de la scurisation face aux alas climatiques et au
dveloppement des rseaux intelligents. Pour autant, les besoins identifis ne
peuvent tre quantifis avec certitude et l'chelle des projets appelle par
consquent une grande prudence dans leur valuation financire.
A ce titre, il me semble essentiel de poursuivre, dans la continuit de
la rforme engage avec le CAS FAC, une gestion plus efficiente des
investissements sur le rseau de distribution d'lectricit. Pour cela, la
simplification du systme de financement constitue un pralable un
recentrage des investissements sur les enjeux prioritaires au bnfice de la
qualit de l'lectricit. Cet exercice devra tre men dans le sens d'une
rationalisation des dpenses, dans un contexte de ressources financires
rares.
***
Le caractre interconnect et interdpendant des rseaux lectriques
doit inciter l'ensemble des acteurs comptents amliorer leur coordination
dans leurs politiques d'investissements. Toutefois, comme le prconise la
Cour, il est essentiel de s'interroger plus long terme sur l'volution du
modle de distribution d'lectricit franais.

Cour des comptes
RPONSE DU MAIRE DE PARIS

Ce rapport comporte une analyse approfondie de l'organisation
complexe de la distribution d'lectricit opre en France selon le rgime des
concessions. La Ville de Paris souhaite apporter des observations ce
rapport sur les sujets suivants.
Organisation de la distribution de l'lectricit
La Cour illustre les difficults concilier les dimensions nationale et
locale de la distribution d'lectricit par l'examen du cas de la concession
parisienne. Le rapport tend montrer que la scurisation contractuelle des
investissements pour une concession pourrait se rvler pnalisante pour les
autres concessions et remettre en cause les principes fondateurs de la
distribution de l'lectricit.
L'avenant n 6 de dcembre 2009 au trait de concession parisien a
instaur un dispositif de gouvernance fond sur un schma directeur
horizon de 35 ans, dclin en plans quadriennaux d'investissement. Ces
documents dfinissent les investissements prioritaires, relatifs la scurit
du rseau et l'amlioration de la qualit de distribution. Cet avenant
constitue donc effectivement une avance pour l'autorit concdante.
Cet exercice, men l'chelle du dpartement de Paris, prfigure en
quelque sorte les confrences dpartementales d'investissement prvues par
la loi NOME du 7 dcembre 2010 et places sous l'autorit du prfet.
Les engagements contractuels, quantitatifs et chiffrs, dfinissent une
trajectoire d'investissement minimale pour amliorer la continuit de la
distribution et assurer le renouvellement des ouvrages. Pour autant, les
seuils fixs ne sont pas de nature dsquilibrer l'effort d'investissement
global du concessionnaire au profit de la concession parisienne, comme en
attestent les ratios suivants pour 2011, deuxime anne de mise en uvre du
plan d'investissement 2010-2013 parisien :
- l'investissement moyen par usager parisien de la concession est de
40 , comparer 80 en moyenne 1'chelle nationale ;
- l'investissement par kilomtre de rseau (cumul basse tension et
moyenne tension) est de 6 703 Paris, 10 312 Lyon, 7 057
Marseille, 10 466 Bordeaux et 12 179 Toulouse.
Le concdant observe par ailleurs que le vieillissement des rseaux
parisiens n'est pas enray puisque l'ge moyen des canalisations HTA a
augment de 0,23 an et celui du rseau BT de 0,97 an en 2011 par rapport
2010. De plus, la part des ouvrages dont l'ge est suprieur leur dure
d'amortissement demeure leve en 2011 : 32,3 % pour le rseau HTA, 30 %
pour les postes HTA/BT. Il en rsulte un taux d'amortissement des

Cour des comptes
immobilisations de Paris de 57,80 %, niveau le plus lev parmi les
principales concessions urbaines franaises.
Enfin, dans le cadre de la prquation nationale dcrite dans le
rapport, la concession parisienne apporte une contribution l'quilibre
qui s'est leve 106 M en 2011 et 115 M en 2010.
La Cour souligne par ailleurs les diffrentes approches des autorits
concdantes selon qu'elles relvent du rgime urbain ou rural. Conscients de
cette distinction, le SIPPEREC et la Ville de Paris organisent
priodiquement des rencontres entre autorits urbaines concdantes afin de
partager les expriences.
Pour ce qui est des moyens affects au rle d'autorit concdante, la
Ville de Paris matrise ses dpenses de personnels (cinq postes budgtaires
directement affects la gestion de quatre concessions de distribution
d'nergie), dans un contexte de renforcement des prrogatives du concdant
La direction de la voierie et des dplacements assure ainsi le contrle
technique des dlgataires et la bonne excution des contrats et est
galement responsable du contrle financier de premier niveau sur les
comptes de dlgation. Paralllement, la Direction des Finances dtermine
la politique gnrale de contrle de la Ville sur ses dlgataires et intervient
en cas de difficults particulires (contestations sur les comptes, etc.) ou sur
des dossiers ponctuels (passation d'un avenant, analyse de business plan,
etc.). A ces deux directions exerant le contrle courant de la dlgation
peuvent s'adjoindre les comptences particulires d'autres directions de la
collectivit parisienne (affaires juridiques, patrimoine et architecture...)
lorsque les circonstances l'exigent. Le pilotage transversal est alors ralis
par le secrtariat gnral de la Ville de Paris.
Gestion du patrimoine concd
Dans le chapitre intitul Des confusions accrues par une
connaissance lacunaire du patrimoine de la concession , la Cour traite
d'exemples relatifs la gestion du patrimoine immobilier de la concession
parisienne.
Le rapport laisse entendre que seuls 12 sites inutiles la concession
ont t extraits du primtre concd en 2011. Or, 22 sites immobiliers
avaient t extraits la suite de l'avenant n 5 du 28 juin 2007. Cet avenant a
tir les consquences de la redfinition du primtre du service dlgu,
conscutive l'ouverture du march de la fourniture d'lectricit, le 1
er
juillet
2007. Le domaine concd, qui comprenait initialement la fourniture et
l'acheminement sur le rseau, a ainsi t restreint l'acheminement et la
seule fourniture aux clients relevant du tarif rglement. Ds lors, les parties
ont dcid de s'accorder sur l'affectation des diffrents lments du parc
immobilier non industriel mis disposition d'EDF, et sont convenues de
sortir du domaine concd ceux qui ne sont pas strictement ncessaires au
nouveau primtre du service dlgu.

Cour des comptes
Le protocole de juillet 2011 a eu pour effet de retirer 12 sites
supplmentaires, en particulier rsidentiels, dont le concessionnaire n'avait
plus l'utilit. Les trois immeubles usage d'habitation cits dans le mme
paragraphe du rapport comptent parmi les 12 sites du protocole.
De mme, la cration en 2011 d'une nouvelle ligne de charge en 2011,
intitule charges centrales contrevient au principe de stabilit des
mthodes comptables. De plus, cette modification unilatrale a entran une
modification rtroactive de toutes les charges de l'exercice 2010 faisant
l'objet d'une rpartition par cl, pour aboutir un accroissement du volume
total des charges de 5 millions d'euros, ce qui laisse supposer que la cration
de la ligne de charges centrales ne s'est pas limite une simple
redistribution des charges au sein du compte d'exploitation.
Par ailleurs, le rapport rappelle l'avis du 19 dcembre 1984 du
conseil national de la comptabilit, dispensant le concessionnaire de la
production d'un compte de rsultat par concession. La Ville de Paris estime
cependant que la gestion d'une dlgation de service public moderne ainsi
que le contexte nergtique actuel, trs diffrent de celui du dbut des annes
80, sont de nature justifier la production par le concessionnaire de comptes
de concession plus prcis et plus reprsentatifs de son activit relle Paris,
que ceux fournis jusqu'ici. Cette requte concerne en particulier les donnes
relatives au patrimoine en concession, dont est de droit propritaire
l'autorit concdante.
Provisions pour renouvellement
Le rapport indique que : la loi autorise la constitution de ces
provisions dans la perspective d'un changement de concessionnaire ou d'une
reprise en rgie... . Il convient de rappeler que les provisions pour
renouvellement sont normalement constitues pour faire face des
renouvellements prvisibles pendant la dure du contrat (c'est d'ailleurs pour
cela qu'elles sont calcules sur la valeur de remplacement des biens auxquels
elles se rapportent).
Cependant, le tarif d'utilisation du rseau public d'lectricit
(TURPE) ne considre pas les provisions comme une source de financement
des investissements pour le concessionnaire. Le TURPE est construit de
faon que tous les usagers du rseau apportent par avance, en payant leur
facture, des provisions permettant de payer le renouvellement du rseau.
Cette avance est encaisse par ERDF et identifie sous la forme de
provisions pour renouvellement .
Or, le Conseil d'tat, qui dans sa dcision du 28/11/2012 a annul la
version 3 du TURPE en vigueur depuis 2009, indique que depuis le
1
er
janvier 2006 (date de la mise en place de la 2
me
version du TURPE), les
tarifs d'acheminement appliqus par ERDF ont ignor ces provisions. Le
Conseil d'tat a prcisment censur la mthode consistant ignorer les
provisions payes par les usagers et non encore utilises par ERDF.

Cour des comptes
Ainsi, le TURPE ne dfalquant pas les PPR (dj payes
prcdemment par tous les usagers) des investissements rmunrer
ERDF, ces derniers contribuent deux reprises au financement desdits
renouvellements.
D'autre part, les motifs de reprise des provisions pour renouvellement
ne sont pas prciss par ERDF. Dans le cas parisien, l'avenant n 6 prvoit
que Pour la mise en uvre du schma directeur, le concessionnaire
prsentera l'autorit concdante, tous les 4 ans, un programme
d'investissement dtaill, incluant les renouvellements, et tabli en
conformit avec le schma directeur . Or, ERDF ne fournit pas de plan de
renouvellement.
En outre, dans le contrat parisien, le montant des PPR non utilises
viendra en dduction de l'indemnit de fin de contrat lie la reprise des
biens non amortis.
Il convient galement de prciser que la cession du site voque dans
le mme paragraphe ( l'origine d'un produit de 731 755 ) a t autorise
par le conseil de Paris, sous rserve d'utiliser le produit de la vente pour les
besoins de la concession dans les conditions prvues l'article 7 du cahier
des charges. L'affectation de la somme au droit du concdant n'ayant pu tre
atteste par ERDF, la ville de Paris a obtenu la restitution du produit de la
vente, conformment aux recommandations de la Chambre rgionale des
comptes d'Ile-de-France.
Aujourd'hui, tous les sites identifis avec ERDF comme non affects
au service public d'lectricit ont t sortis de la concession et restitus la
Ville
La Ville de Paris signale en outre la Cour que la proprit des
postes sources, transformant la haute tension B en haute tension A, fait
l'objet d'un dsaccord entre la Ville de Paris et ERDF. ERDF a retir
unilatralement de l'inventaire des biens concds ces 36 biens industriels.
Malgr l'interprtation qu'ERDF fait de la loi du 9 aot 2004, la ville de
Paris considre que la question de la proprit de ces postes sources ne
saurait tre tranche sans l'accord de l'autorit concdante et qu'un ventuel
transfert de proprit au bnfice d'ERDF devrait ncessairement donner
lieu une indemnisation au bnfice de la Ville de Paris.
Contribution de tiers au financement des investissements
La Cour dcrit l'augmentation de la contribution facture aux
demandeurs des raccordements sur le rseau. Il convient galement de
rappeler que le dispositif lgislatif et rglementaire issu notamment des lois
SRH du 13 dcembre 2000 et UH du 2 juillet 2003 fait supporter aux
collectivits en charge de l'urbanisme (CCU) 60 % du financement des
raccordements comportant une extension du rseau. Cette disposition a pour
effet d'augmenter la part des tiers dans les investissements raliss par le

Cour des comptes
concessionnaire. Pour Paris, cette contribution s'levait 19 % en 2011
(9,64 M dont 7,80 M assums par la collectivit en charge de l'urbanisme)
de l'ensemble des investissements raliss dans les ouvrages de distribution.
En outre, les contributions des CCU sont comptabilises par ERDF
comme des recettes d'exploitation et non comme un financement de la
collectivit. Par consquent, elles ne viennent pas abonder les droits du
concdant au passif de concession. Or, le financement des extensions de
rseau est crateur d'immobilisations, ce qui accrot l'actif concd et donc,
mcaniquement, l'assiette du calcul de l'indemnit de fin de contrat. Ds lors,
la collectivit est amene financer deux reprises les extensions : lors de
l'tablissement des ouvrages (en qualit de collectivit en charge de
l'urbanisme) et en fin de contrat en tant que concdante.
Information du concdant sur l'conomie de la concession
La Cour constate que des lments essentiels des concessions
chappent la comptence des autorits concdantes. Elle compare dans
cette rubrique la rentabilit des concessions. La Ville de Paris met
toutefois des rserves quant la capacit des comptes prsents par le
concessionnaire reflter la vritable conomie de la concession. En effet,
ERDF reconstitue la plupart des produits et des charges l'aide des donnes
comptables enregistres une maille plus tendue que celle de la concession
(nationale ou rgionale), auxquelles sont appliques des cls de rpartition.
Pour la concession parisienne, 87 % des charges (hors contribution
l'quilibre) sont calcules partir de ces cls analytiques. Mais ERDF ne
produit pas l'intgralit des lments qui permettraient au concdant
d'apprcier les modalits d'affectation la concession parisienne, des
charges comptabilises par le distributeur au plan national ou rgional.
Il convient galement de prciser que, si la Ville de Paris a opr le
choix de ne pas ngocier un nouveau contrat l'chance de son contrat de
concession avec ERDF, et a prfr conclure un avenant de prolongation de
la concession de 15 ans avec l'oprateur historique pour limiter la dure de
son engagement indique le rapport, cet avenant prvoit galement une option
de rsiliation de la concession 10 ans.
Les volutions du modle de distribution lectrique esquisses en
conclusion incitent la rflexion. La Ville de Paris raffirme son
attachement au dveloppement du rle des collectivits territoriales en
matire d'organisation de la distribution d'lectricit, dans un contexte o
leur contribution au financement des rseaux s'accrot. Elle rappelle
galement que les concessions lectriques actuelles comprennent
gnralement la fourniture au tarif de premire ncessit. Les actions de
solidarit et de lutte contre la prcarit nergique ont avantage tre
menes l'chelon local.

Cour des comptes
RPONSE DU MAIRE DE LYON

Le rapport appelle de ma part les observations suivantes.
1) Votre projet indique que La Ville de Lyon souhaite conserver son
autonomie, estimant que le caractre urbain de sa concession ne pourrait pas
tre pris en compte de faon totalement satisfaisante lchelle du
dpartement .
Or, comme le mentionne le rapport dobservations dfinitives de la
Chambre Rgionale des comptes de Rhne-Alpes relatif la concession de
distribution dlectricit de la Ville de Lyon, cette dernire a dcid
dinscrire son action dans le cadre dune prise de comptence, terme, de la
distribution dlectricit par la Communaut Urbaine de Lyon.
2) Le projet dinsertion mentionne le renouvellement prochain de la
concession de la Ville de Lyon.
Depuis lexamen du contrat par la chambre rgionale des comptes, un
avenant prolongeant la convention de concession dune dure de 5 ans
maximum a t conclu avec ERDF et EDF. Il prend effet au 1er fvrier 2013.
3) Un encadr mentionne, Lyon (...) labsence de rel contrle de
lautorit concdante sur le concessionnaire et, plus largement, dimplication
de la Ville de Lyon dans le fonctionnement de la distribution dlectricit
(...) .
Membre de la FNCCR, la Ville de Lyon participe aux dbats
nationaux visant la transparence des relations entre les concdants et
concessionnaires. La participation de ses lus aux instances de concertation
sur lexprimentation et la gnralisation des compteurs communicants et
leurs prises de position sur les modalits de leur financement rvlent
lintrt port par la collectivit aux enjeux de la distribution dlectricit.
4) Le dveloppement relatif la contribution facture aux
demandeurs de raccordement aux rseaux ne fait pas mention des
dispositions de larticle L. 342-11 du code de lEnergie qui conduit la Ville
de Lyon, en qualit de collectivit comptente pour la perception des
participations durbanisme , supporter 60 % des charges dextension du
rseau basse tension et de celles du renforcement et de lextension du rseau
moyenne tension.
Les autres lments du projet dinsertion relatif aux concessions de
distribution dlectricit nappellent pas de remarques de ma part.

Cour des comptes
RPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE

Je vous informe par ce courrier que je ne souhaite pas apporter de
rponse complmentaire, ma position ayant t clairement prise en compte
lors de lenqute mene par la chambre rgionale des comptes PACA, et
donc, dans ce projet dinsertion.

Cour des comptes
RPONSE DU MAIRE DE LILLE

La distribution lectrique sur le territoire de Lille, Lomme et
Hellemmes est rgie par une convention de concession en date du 24 avril
1996 accorde ERDF/EDF pour une dure de 25 ans (soit jusqu 2021).
La Ville de Lille partage les principaux constats de la Cour des
comptes sur le caractre spcifique des concessions de distribution
dlectricit et sur les difficults identifier clairement le patrimoine de la
concession. La Cour prcise ainsi que les dispositifs de fiabilisation actuels
ne permettent pas de garantir un recensement et une valorisation prcise des
actifs concds la maille de la concession . En effet la valorisation de ce
patrimoine par ERDF sappuie sur des cls de rpartition partir du
patrimoine national qui ne permettent pas aux autorits concdantes davoir
une valuation prcise du patrimoine au niveau local. Des informations plus
prcises sur le rseau et sur les abonns ont t rclames plusieurs
reprises par les services de la Ville de Lille. Nos interlocuteurs locaux
dERDF ont toujours rpondu quils taient en mesure de le faire mais nont
jamais transmis effectivement ces informations.
L absence de suivi par le concdant voque par la Cour des
comptes nest donc pas en cause. Ainsi la Ville de Lille a engag un travail
important dactualisation mi contrat en 2009 qui a permis dtablir une
nouvelle estimation du patrimoine de la concession de distribution
dlectricit. Un important travail de vrification et de contrle des donnes
saisies pour les annes 2009, 2010 et 2011 et une rgularisation de tout
lhistorique ont t raliss. Ils ont permis dintgrer une base dinventaire
du patrimoine fiable et scurise dans notre logiciel financier au dmarrage
de lexercice 2012.
Cette valuation a t transmise ERDF. Un avenant dactualisation
sera vot dici le renouvellement du contrat de concession qui arrivera son
terme en 2021 : dici l nous souhaitons que les discussions avec ERDF
permettent de fiabiliser le calcul. La Ville de Lille nest donc pas dans le
mme contexte que dautres grandes Villes dont le renouvellement de contrat
est proche (notamment la Ville de Paris).
En ce qui concerne les recommandations de la Cour, la Ville de Lille
salue une rflexion globale sur un secteur stratgique qui est rarement mis en
dbat. Quatre points nous semblent essentiels.
- Le renforcement du rle des collectivits locales (communes,
intercommunalit, syndicat) dans le contrle et le suivi de ERDF.
Les collectivits locales sont les seules pouvoir garantir la qualit
du travail effectu par le dlgataire. Ainsi rcemment cest le travail ralis
par le Sipperec (syndicat qui gre llectricit de la couronne parisienne) qui

Cour des comptes
a rvl la survaluation par ERDF du tarif de transport de llectricit
(conseil dtat du 14 novembre 2012). La recentralisation de la
programmation des investissements reposera donc quoiquil en soit sur un
contrle lchelle de chaque concession ; une consolidation au niveau
dpartemental puis niveau national assurera la cohrence de lensemble.
- La ncessit de dpasser lchelon communal.
La ville de Lille, dans la ligne du rapport de la Cour qui milite pour
limiter le nombre dautorits concdantes, pour aller vers la
dpartementalisation de la distribution dlectricit, considre que la
prochaine concession devrait intervenir dans un cadre gographique plus
large que le cadre communal.
- Le problme des provisions pour renouvellement.
La Cour souligne une contradiction, source de contentieux entre les
autorits concdantes et ERDF, sur la proprit des provisions pour
renouvellement du rseau (11 milliards deuros au niveau national,
40 millions deuros Lille). Une clarification de lutilisation de ces
provisions est ncessaire : elles doivent revenir lautorit concdante en
cas de changement de concessionnaire ou de retour en rgie.
- Une priorisation plus cohrente des investissements.
La Cour souligne le besoin croissant dinvestissement et donc de
priorisation des dpenses. La Ville considre quil est essentiel de
coordonner les investissements des collectivits et dERDF au niveau local.
En outre un changement de paradigme est ncessaire : les autorits
concdantes et ERDF doivent passer dune logique actuelle daugmentation
de capacit de distribution une matrise de la demande nergtique en
puissance et dans le temps. La mise en place de mcanismes dincitation sur
les Mwh conomiss doit tre une piste explorer au niveau national.

Cour des comptes
RPONSE DE LA PRSIDENTE DU DIRECTOIRE DLECTRICIT
RSEAU DISTRIBUTION FRANCE (ERDF)

La Cour expose dans ce rapport le caractre complexe du service
public de la distribution lectrique. Elle estime que des volutions sont
ncessaires pour lui permettre de relever les dfis auxquels il est confront,
tout en prservant un bon niveau de qualit, un cot raisonnable pour la
collectivit.
Il me semble important de vous faire part de certaines observations
avant de vous apporter quelques prcisions.
A / Observations
Le maintien du monopole lgal permet, ainsi que le souligne la Cour,
une tarification identique pour tous les consommateurs sur lensemble du
territoire franais. Cette organisation permet de plus, comme cela est expos
dans le rapport, une optimisation des cots, ce qui contribue ainsi au niveau
relativement faible du tarif dacheminement en France.
La Cour estime cependant que lorganisation actuelle est devenue
potentiellement conflictuelle, notamment en raison dun cadre contractuel
dsormais inadapt et des problmatiques particulires suivantes.
A.1 / La question de lventuelle modification du cadre juridique
actuel
La Cour observe que seule une modification du cadre lgislatif
rendrait possible un changement de concessionnaire ou une reprise en rgie
des concessions. ERDF tient rappeler quune modification aussi profonde
du cadre la distribution dlectricit conduirait une rvision des modalits
dindemnisation. Elle devrait notamment prendre en compte les cots de
dsoptimisation du rseau lectrique, dont les ralits techniques chappent
aux frontires administratives et politiques concessives, ce que souligne la
Cour par ailleurs. Il conviendrait alors de dterminer quelles entits
prendraient en charge ces surcots assurment levs : collectivits locales
et donc contribuables, ou nouveaux gestionnaires, et donc in fine
consommateurs.
A.2 / Les deux niveaux de rgulation
Lentreprise publique partage le constat de la Cour. La politique
publique qui rsulte de cette dichotomie est incohrente. Lexemple de
demandes locales prescriptives en matire de qualit est cet gard
rvlateur. Ainsi que lcrit la Cour, avec des moyens fixs au niveau
national () tout ce qui est investi sur le rseau dune concession ne le sera
pas sur une autre () il est impossible de laisser chaque autorit
concdante fixer au concessionnaire des objectifs contraignants en matire

Cour des comptes
de qualit . De la mme faon, la Cour expose que des engagements
dinvestissements, sils devaient tre gnraliss, pourraient conduire
une remise en cause des principes fondateurs de la distribution
dlectricit . En tout tat de cause, de tels engagements ne pourraient tre
pris au-del de la priode tarifaire en cours.
Il sagit l dun lment essentiel dincomprhension du systme par
certaines autorits concdantes qui, soit nadmettent pas quun
concessionnaire ne puisse pas sengager fermement sur leur territoire,
soit demandent un traitement prioritaire local, dautant plus que les cots
sont socialiss dans un tarif unique sur lensemble du territoire national.
ERDF tiendra compte de lobservation de la Cour lors des prochains
renouvellements de contrat.
A.3 / La qualit de llectricit en France
La Cour constate ensuite que la qualit de llectricit sest largement
amliore depuis les annes quatre-vingt et permet la France doccuper
une trs bonne place dans le classement europen (voire mondial) des
distributeurs. Si une dgradation limite a pu tre constate ces dernires
annes, elle doit tre relativise et elle a t contenue depuis 2010.
A.4 / Les investissements sur le rseau de distribution dlectricit et
la coordination des diffrents matres douvrage
Leffort dinvestissement sur le rseau men depuis 2005 a permis le
redressement de la qualit prcit. Il devra tre poursuivi ces prochaines
annes, afin dempcher le vieillissement trop important de certaines
portions du patrimoine. La Cour relve que la part des investissements
ddie la qualit de llectricit reste minoritaire, en raison notamment du
niveau lev dinvestissements imposs (raccordements, renforcements).
ERDF partage ce constat et rappelle que le niveau dinvestissement
total est essentiellement fonction des moyens octroys par le tarif, et
notamment de la rmunration du capital dcide par le rgulateur, qui est
une des plus faibles dEurope. De plus, au sein de lenveloppe globale
dinvestissement, la proportion dinvestissements imposs dcoule
essentiellement des choix de politique publique (dveloppement des nergies
renouvelables, vhicules lectriques, scurit) et relve donc notamment de
ltat qui doit dfinir les priorits en la matire. Pour les investissements
dlibrs, ERDF sattache respecter scrupuleusement les orientations du
rgulateur. Enfin, il convient de rappeler que lentreprise publique,
concessionnaire, na pas de droit de regard sur les investissements des
La Cour estime par ailleurs que lintervention de plusieurs matres
douvrage sur le rseau - ERDF et les autorits concdantes - a des
consquences en termes de cot. La mise en uvre des confrences
dpartementales semble apporter une premire rponse cette question.

Cour des comptes
En la matire, ERDF rappelle sa volont de voir ces instances
prosprer, la condition quune cohrence densemble soit assure. Elle y a
particip de la manire la plus constructive possible, en privilgiant lintrt
gnral. Elle propose la mise en uvre dun retour dexprience partag
avec les autorits organisatrices de la distribution dlectricit, dans le cours
de lanne 2013, qui permettra de sassurer de la cohrence des programmes
dinvestissements prvisionnels avec le niveau de tarif, la ncessaire vision
de long terme du dveloppement des rseaux ou encore larticulation avec
les diffrents schmas de planification des nergies renouvelables.
Dans un contexte de ressources rares, la Cour expose que le modle
actuel pourrait voluer vers la fin du partage de la matrise douvrage, afin
doptimiser les investissements. Une partie des investissements serait alors
rserve aux zones rurales. Une autre solution serait daccrotre la
dcentralisation, la Cour estimant toutefois quelle comporte un risque lev
de moindre optimisation du rseau, et donc de hausse des cots qui
pseraient, in fine, sur les consommateurs. Lentreprise publique prend
bonne note de ces observations.
A.5 / Les ressources financires de lactivit de distribution et de ses
acteurs
La Cour sinterroge ensuite sur le niveau de financement des autorits
concdantes et expose la ncessit de les rguler. A cet gard, elle rappelle
que seule ERDF fait lobjet dun systme de bonus/malus par le rgulateur,
alors quun quart des investissements relve dautres acteurs.
Lentreprise publique partage ce constat factuel et continue de
regretter que le rgulateur privilgie une rgulation inadapte. La mise en
uvre du TURPE 4 serait loccasion soit dy mettre fin, soit de tenir compte
de ce risque et de la complexit du systme dans la dtermination du tarif.
La Cour propose galement que les redevances et contributions
diverses verses par ERDF aux autorits concdantes soient recentres sur
lamlioration de la qualit des rseaux de distribution dlectricit eux-
mmes (consolidation des rseaux moyenne tension notamment). Elle
recommande ainsi la suppression du financement par ce biais des travaux
sur les rseaux dclairage public et une volution de ces versements qui
serait plafonne celle du tarif.
ERDF prend bonne note de ces observations. Lentreprise publique
sengage discuter au plus tt avec les autorits concdantes et leur
fdration des divers financements verss aux autorits concdantes et de la
rnovation des contrats de concessions.
Concernant la matrise des dpenses de personnel, lentreprise
rappelle quelle sest engage dans des efforts de productivit durant la
priode du TURPE 3 et quelle les poursuivra dans le cadre du TURPE 4,
dans la mesure o le niveau attendu par le rgulateur ne portera pas atteinte

Cour des comptes
la qualit du service public. La Cour suggre que cette dmarche pourrait
tre approfondie par l'ouverture d'une ngociation sur le temps de travail.
ERDF a conduit durant l'anne 2012 des ngociations locales qui ont abouti,
fin 2012, de nouveaux accords sur le temps de travail dans les units
d'ERDF.
Lentreprise publique demande dailleurs au rgulateur le bnfice de
la conservation des gains de charges dexploitation matrisables, comme
cest le cas pour la distribution gazire. Quant aux avantages sociaux, les
lments essentiels auxquels la Cour fait rfrence relvent de lensemble
des industries lectriques et gazires, et non dune seule entreprise publique,
ERDF.
La Cour expose par ailleurs que lemprunt est une des solutions
possibles pour faire face aux besoins dinvestissements dERDF, condition
que la rentabilit attendue de ces investissements soit suffisante . A cet
gard, ERDF ne peut que regretter le caractre non incitatif dune
rmunration du capital la plus faible dEurope aprs la Belgique, alors
mme que les conditions de risque sont similaires, voire le plus souvent
suprieures en France. La rcente dcision dannulation rtroactive du
TURPE 3 par le Conseil dtat, faisant suite un recours du SIPPEREC, ne
peut que renforcer linquitude de tous les acteurs, industriels, collectivits,
distributeurs, au moment o un niveau lev dinvestissement est ncessaire,
comme le souligne la Cour. La politique publique envisage de transition
nergtique ne peut que renforcer ce constat.
A.6 / Le recensement des actifs concds au primtre de la
concession
Aprs avoir rappel la fiabilit du recensement des actifs au niveau
national, la Cour propose la dfinition, concerte entre lentreprise publique
et les autorits concdantes, dun seuil de suivi technique des actifs au
primtre des concessions.
ERDF est tout fait dispose tudier plus avant cette proposition,
qui semble la fois pragmatique et dun cot modr. Elle rappelle, de plus,
que la gnralisation du systme de comptage Linky sera de nature
permettre une volution dans le mode de gestion des dispositifs de comptage
garantissant, terme, un recensement et une valorisation prcise lchelle
concessive.
Enfin, concernant les diffrentes recommandations exposes par la
Cour, lentreprise publique participera de la manire la plus active possible
leur mise en uvre. Elle accueillerait ainsi trs favorablement louverture
de discussions avec ltat sur un nouveau contrat de service public. Elle est
galement dispose discuter de lorientation prioritaire des
programmations locales dinvestissements, de la rorganisation des
financements destination des autorits organisatrices au profit de
lamlioration de la qualit ou de la refonte des cahiers des charges de

Cour des comptes
concessions. Lentreprise est par ailleurs prte participer la rflexion de
plus long terme sur lvolution du modle de la distribution dont la ncessit
est souligne par la Cour, dans une perspective dintrt gnral et de tarif
matris pour les particuliers et les professionnels.
B / Prcisions
Si la Cour souligne que lactivit de transport sexerce sous le
contrle de la Commission de rgulation de lnergie, il conviendrait de
rappeler quil en est de mme pour la distribution indique le rapport.
La Cour expose que lanalyse de nombreuses concessions a permis
de vrifier quERDF produit gnralement lensemble des lments requis .
La formule est ambigu. En effet, il ressort de lensemble des rapports des
chambres rgionales adresss au Prsident dERDF, que lentreprise
publique respecte totalement ses obligations dinformation telles quelles
ressortent des textes. Il conviendrait donc de retirer le terme de
gnralement .
Concernant les clients mal aliments, la Cour expose que les
paramtres ont t modifis par ERDF , pouvant laisser croire quil sagit
dun choix unilatral de lentreprise publique. Ce nest pas le cas : ERDF
rappelle en effet que sa modlisation sappuie sur une mthode prsente
lannexe 1 de larrt du 24 dcembre 2007. De plus, les paramtres de cette
modlisation ont connu un ajustement au courant de lanne 2010 visant
mettre jour les donnes devenues obsoltes (ex. les statistiques de
tempratures froides de rfrence de la priode 1960-1989 remplaces par
de nouvelles statistiques portant sur la priode 1980-2009).
Quant au fait que malgr les demandes de nombreuses autorits
concdantes, le principal concessionnaire a refus de prciser le nombres de
clients [considrs] comme mal aliments en labsence de modification de
critre , lentreprise publique sinterroge sur lintrt quil y aurait
prsenter, pour un cot notable pesant in fine sur le consommateur, des
lments qui seraient obsoltes en raison des modifications rglementaires
intervenues et de lactualisation des donnes.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DLECTRICIT
DE FRANCE

EDF estime que la Cour des Comptes fait une prsentation claire et
objective de lorganisation de la distribution en France, de ses spcificits
rglementaires, de sa complexit et de sa fragilit, de ses performances et de
ses enjeux. Le rapport aborde et clarifie des sujets complexes comme les
financements verss aux autorits concdantes ou les provisions pour
renouvellement constitues par ERDF.
La Cour dveloppe longuement la question des investissements, et
celle, corrlative, de la qualit de la fourniture dlectricit. Elle souligne
que la rcente dgradation de la qualit de fourniture est relativiser au
regard des performances passes et de celle des pays europens
comparables. Elle rappelle utilement le principe de responsabilit : si le
concessionnaire a en charge de garantir la qualit, il doit alors tre en
mesure dorienter tous les investissements qui y contribuent. Enfin, la Cour
considre que la fixation dobjectif locaux en la matire est antinomique avec
lorganisation mme du rseau, par nature non scable par concession. Sur
ce point, si certains renouvellements ou avenants de contrats de concessions
ont pu inclure des objectifs spcifiques et des engagements financiers
corrlatifs, ceux-ci restent nanmoins limits la priode tarifaire, cest--
dire lchance pour laquelle le tarif dacheminement est fix (actuellement
4 ans), et ajusts aux ressources accordes ERDF dans le cadre de ce tarif.
Le rapport dresse un panorama, non valuatif, des besoins croissants
dinvestissement, en soulignant lamlioration de la qualit et le
dveloppement des rseaux intelligents. Il souligne le besoin de coordonner
lensemble des investissements, ceux dcids par les autorits concdantes et
ceux dcids par le concessionnaire. EDF considre comme la Cour que les
financements accords aux autorits concdantes reprsentent des montants
importants dont il est ncessaire dorganiser la rgulation en cohrence avec
celle des investissements dERDF.
Dans ses recommandations, la Cour dcrit un dispositif par lequel les
investissements de distribution rsulteraient dune consolidation de
programmes locaux. Cest une orientation propre favoriser la coordination
des investissements entre ERDF et les autorits concdantes vers les enjeux
prioritaires en termes de qualit. L encore, une rgulation densemble est
ncessaire, car un processus strictement additif conduirait probablement
des dpenses globales en expansion vers des niveaux qui excderaient ce que
la collectivit nationale est dispose consacrer la qualit de llectricit.
A cet gard, la matrise des investissements est la cl de voute de la matrise
des tarifs.

Cour des comptes
La Cour suggre, sans le reprendre en recommandation, que la
Commission de Rgulation de lEnergie puisse porter cette responsabilit de
cadrage densemble des investissements, en validant les programmes
dERDF. EDF estime quil nest pas ncessaire de transfrer cette mission
la Commission. Le mcanisme actuel de fixation du tarif dacheminement
intgre les investissements dERDF et comporte un mcanisme de rgulation
incitative qui le conduit optimiser les effets de ses investissements sur la
qualit. La prise en compte plus prcise des particularits locales est
galement en cours, avec la mise en place des confrences dpartementales
institues par la loi NOME.
Le rapport regrette que ne soit plus en vigueur depuis 2008 le Contrat
de Service Public, liant ltat et EDF sur le niveau des performances en
matire de qualit de service, denvironnement et de gestion des vnements
exceptionnels. Il en propose le renouvellement. EDF y est favorable.
La Cour sinterroge sur la politique de dividendes mise en uvre
depuis 2008, date de la mise en place dERDF comme filiale 100 % dEDF.
Elle suggre que pourrait sy trouver un levier de financement des
investissements du distributeur. Cet avis sappuie sur lexamen (et une
extrapolation) du taux de dividende. EDF souligne que les montants en cause
restent modrs au regard des investissements de cette priode et plus
gnralement de lactivit dERDF. Pour EDF la question de fond est celle
de la rentabilit normative dune socit rgule dans le domaine de la
distribution c'est--dire du niveau de rsultat et de dividendes attendu au
regard des actifs et des capitaux engags.
Le rapport suggre quERDF pourrait financer ses investissements
par un recours lendettement. EDF considre cet gard que les
investissements de maintenance et de renouvellement, qui ont un caractre
rcurrent, doivent tre en gnral autofinancs. Sagissant en revanche des
investissements de dveloppement de lactivit (comme par exemple Linky),
le recours lemprunt peut tre envisag comme moyen de financement.
EDF fait galement remarquer quERDF, n'tant pas propritaire des
actifs concds, dpend du TURPE pour financer ses investissements, le
TURPE tant lui-mme contraint par la trajectoire gnrale des tarifs de
l'lectricit. Dans ces conditions, ERDF ne peut prendre le risque de financer
par la dette des travaux portant sur des actifs ne lui appartenant pas, alors
que l'volution du tarif ne lui assure pas de pouvoir rembourser cette dette.
A cet gard, EDF attire lattention de la Cour sur la ncessit
dassurer la stabilit du cadre rgulatoire lors de la dfinition du prochain
tarif dacheminement. Le rcent succs du recours du SIPPEREC contre le
mode de calcul et donc le niveau du TURPE dmontre limportance du risque
rgulatoire qui pse sur ERDF.
La Cour formule en conclusion des recommandations qui visent
amliorer et prciser le fonctionnement de la distribution et ainsi mieux

Cour des comptes
rpondre aux enjeux actuels, ayant rappel par ailleurs que le monopole
lgal dont ERDF a la charge est une source defficacit oprationnelle et
conomique. La Cour voque cependant lventualit de la fin du monopole
accord ERDF. EDF rappelle que le rgime juridique fiscal actuel ne
prvoit pas cette possibilit et souligne quun tel scnario constituerait une
relle rupture amenant revoir de nombreuses dispositions contractuelles,
notamment les clauses indemnitaires.
Pour autant les interrogations de la Cour relatives au modle
conomique de la distribution dlectricit apparaissent fondes et EDF est
prt participer une rflexion permettant de scuriser et doptimiser les
moyens ncessaires au renouvellement et la modernisation des rseaux de
distribution.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION NATIONALE DES
COLLECTIVITS CONCDANTES ET RGIES (FNCCR)

Le rapport de la Cour des comptes sur les concessions de distribution
dlectricit appelle de la part de la FNCCR une rponse concernant les
autorits organisatrices de la distribution dlectricit, le cadre gnral du
monopole lgal et de la prquation, la matrise douvrage des
investissements sur les rseaux de distribution dlectricit et leur
financement.
I Une volution des autorits organisatrices de la distribution
publique dlectricit qui tmoigne dune relle dmarche de rationalisation
La FNCCR estime quil convient davoir lesprit que si on
dnombrait, fin 2011, sur la zone desservie par ERDF, 736 contrats de
concession, le regroupement des autorits concdantes tait toutefois dj
bien avanc puisque 55 autorits organisatrices de Mtropole et des trois
DOM (Guadeloupe, Martinique et Runion) prenaient la mme date la
forme de syndicats dnergie intercommunaux ou mixtes regroupant la
totalit des communes desservies par ERDF ou ERDF-SEI dans leurs
dpartements respectifs. Sur les autres territoires dpartementaux, une
trentaine de syndicats regroupent la quasi-totalit des communes
lexception dune ou de quelques villes. Par ailleurs, conformment ce que
prvoit le droit en vigueur, sont la maille requise par le lgislateur les deux
grands syndicats dnergie de la rgion parisienne, savoir, le SIPPEREC et
le SIGEIF, qui dpassent tous deux le seuil dun million dhabitants.
La FNCCR estime quune telle situation atteste de limportance des
progrs raliss dans le domaine du regroupement des autorits
organisatrices de la distribution dlectricit. La mise en uvre du dispositif
de larticle 33 de la loi 7 dcembre 2006 relative au secteur de lnergie a
permis une augmentation de la taille moyenne des concessions desservies par
ERDF et EDF et donc une diminution spectaculaire de leur nombre. En
particulier, le syndicat dnergie audois cr en 2010 sest substitu
405 communes. Et sur ce mme territoire de lAude, le regroupement sest
poursuivi en 2012, au travers des dlibrations dadhsion cette structure
de la part notamment de Narbonne, Port La Nouvelle, Leucate. Ce processus
se poursuit actuellement sur dautres territoires dpartementaux, tels que
ceux du Gard et de lHrault.
Il est aussi essentiel de noter que plusieurs grandes villes ont adhr,
dans le cadre du processus du regroupement de la comptence dautorit
organisatrice du service public de distribution dlectricit, des syndicats
dpartementaux dnergie (Angers au Syndicat de Maine-et-Loire, Valence
au Syndicat de la Drme, Saint-Etienne au Syndicat de la Loire, Pau, Larens,
Bayonne et Hendaye au Syndicat des Pyrnes Atlantiques, Quimper au
Syndicat du Finistre, Rennes au Syndicat dIlle-et-Vilaine) venant

Cour des comptes
sajouter aux trs nombreux grandes villes et chefs-lieux de dpartements qui
adhrent, parfois depuis des dcennies, un syndicat dpartemental
dnergies (Reims, Caen, Nevers, Mont-de-Marsan, Vannes, La Roche-sur-
Yon, Angoulme, Troyes, Lons-le Saunier, Montauban, Prigueux, Guret,
Auch, Charleville Mzires, Bourg en Bresse, Annecy, Bourges, etc).
II Cadre gnral du monopole lgal et de la prquation tarifaire et
financire
La Cour des comptes indique que le maintien du monopole lgal
dERDF, dans sa zone de desserte, sur la distribution de llectricit a t
voulu en raison des avantages quil prsente : une exploitation unifie du
rseau assurant une optimisation des cots et, surtout, une prquation
tarifaire permettant tous les consommateurs de bnficier du mme tarif
dacheminement sur lensemble du territoire . Elle indique a contrario que
la fin du monopole lgal accord ERDF obligerait repenser lconomie
gnrale du systme de distribution de llectricit fond, aujourdhui, sur un
principe de solidarit et de prquation, avec la fixation dun tarif daccs au
rseau unique pour tous les usagers et que, pouss jusqu son terme
laccroissement de lautonomie des collectivits locales en matire de
distribution dlectricit impliquerait daligner le rgime atypique des
concessions de distribution dlectricit sur le droit commun des concessions
de service public, en particulier pour ce qui concerne la possibilit de mettre
en concurrence les concessions et de mettre fin au tarif unique sur tout le
territoire national [] la solidarit territoriale que permet la prquation
tarifaire serait donc abandonne .
La FNCCR, qui na cess et continue de dfendre avec vigueur le
modle de la solidarit territoriale en matire de distribution publique
dlectricit, et qui sest prononc rcemment en faveur du maintien des
droits exclusifs dont bnficient ERDF et les entreprises locales de
distribution, considre toutefois que le rapport fait ici une prsentation
beaucoup trop schmatique et dailleurs partiellement inexacte de la
question de la raison dtre du monopole lgal attribu loprateur de la
distribution et des consquences de la suppression ventuelle de ce
monopole, et plus globalement du scnario du renforcement du rle des
collectivits locales dans ce domaine.
En laissant accroire que la suppression du monopole lgal mettrait fin
ipso facto aux mcanismes de prquation et de solidarit territoriale, le
rapport est entach dune double inexactitude. Tout dabord, les mcanismes
de prquation financire ont t institus dans le domaine de la distribution
dlectricit bien avant linstauration du rgime de monopole lgal, donc
une poque laquelle coexistaient encore dimportants oprateurs privs de
distribution dlectricit : ainsi que le rappelle le rapport, le Fonds
damortissement des charges dlectrification (FACE) a t cr par la loi de
finances pour 1937, alors que la loi de nationalisation instituant le monopole
date du 8 avril 1946. Par ailleurs, le rapport rappelle galement que 5 % de

Cour des comptes
la distribution dlectricit demeurent raliss en France, non par ERDF,
mais par des entreprises locales de distribution, qui appliquent le mme tarif
quERDF (tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit) mais
bnficient dun dispositif de prquation des charges de fonctionnement : le
fonds de prquation de llectricit (FPE). Il nest donc pas exact de laisser
supposer que la fin du monopole remettrait obligatoirement en cause la
solidarit territoriale : celle-ci pourrait continuer reposer sur les
dispositifs du FACE et du FPE (dont le primtre serait videmment largi),
voire sur le maintien dun tarif national unique, la slection de loprateur
par les autorits organisatrices pouvant reposer sur des critres de
performance, dallocation de moyens humains et matriels, voire de
minimisation du besoin de financement externe (pour les concessions
structurellement dficitaires) ou de maximisation de la capacit de
financement (pour les concessions excdentaires).
Il est vrai en revanche que le monopole lgal devrait permettre
dorganiser la solidarit territoriale sur le primtre de loprateur
bnficiaire de ce droit exclusif avec une simplicit de procdures et une
conomie de moyens qui devraient en faire un outil de prquation
performant, condition toutefois que la prquation des ressources tarifaires
soit accompagne dune qualit comparable (ou situe dans une fourchette
de variation acceptable) de llectricit distribue sur lensemble des
territoires desservis. De trop grands carts territoriaux dans le rapport
qualit/prix de llectricit distribue sont en effet de nature disqualifier
lintrt de la prquation tarifaire. Or de ce point de vue, comme le souligne
le rapport, en 2011 la qualit de llectricit distribue, mesure par le temps
de coupure hors vnements exceptionnels, tait trs loin de lhomognit
puisque le temps de coupure allait de 20 minutes Paris 195 minutes dans
le Morbihan cet cart inacceptable tant encore aggrav en prenant en
compte les vnements dits exceptionnels : dans son cadre actuel, le
modle du monopole lgal national napporte malheureusement pas la
dmonstration irrfragable de sa capacit garantir la qualit de
llectricit pour tous, et des amliorations doivent imprativement lui tre
apportes.
En dautres termes, lensemble de ces lments doivent conduire,
selon la FNCCR, une approche beaucoup moins binaire que celle propose
par le rapport qui semble militer en faveur dun arbitrage entre des scnarii
extrmes. En ralit, le maintien du monopole dERDF sera de nature
garantir une bonne desserte lectrique du territoire franais condition que
ce droit exclusif - exorbitant du droit commun - soit quilibr et encadr par
une rgulation efficace, tant au niveau national quau niveau local, de faon
viter de laisser sinstaller durablement une fracture lectrique territoriale.
Le renforcement des outils la disposition des autorits
organisatrices pour lexercice de cette mission de rgulation locale a ds
lors toute sa place dans cette approche : pnalits financires pour non

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qualit, travaux en rgie aux frais et risques du concessionnaire dfaillant
aprs mise en demeure de celui-ci, notamment, sont des lments
traditionnels de rgulation des contrats publics que le lgislateur et le
pouvoir rglementaire pourraient formellement consentir aux autorits
organisatrices de la distribution dlectricit sans pour autant mettre en
pril -bien au contraire - lamnagement nergtique de nos territoires.
La FNCCR estime galement ncessaire de corriger sur ce point
laffirmation sans nuance selon laquelle avec des moyens fixs au niveau
national, leur allocation par le concessionnaire est un jeu somme nulle :
tout ce qui est investi sur le rseau dune concession ne le sera pas sur une
autre. Ds lors que des arbitrages doivent tre effectus par le
concessionnaire, il est impossible de laisser chaque autorit concdante fixer
au concessionnaire des objectifs contraignants en matire de qualit . Cette
prsentation mconnait tout dabord le fait que, conformment au droit des
concessions, les objectifs contractuels sont ngocis entre les deux parties :
ERDF ne sera donc engag que par des objectifs quil aura valids, toute
exigence supplmentaire impose le cas chant par le concdant emportant
pour celui-ci lobligation den prendre en charge le financement, ce qui
constitue un ticket modrateur particulirement efficace. Par ailleurs, les
contraintes propres aux diffrents territoires sont si diffrentes (relief,
prpondrance de la ruralit ou des villes, climat) quun mme niveau de
qualit requiert dvidence, selon les territoires, des niveaux trs diffrents
de ressources alloues. Si lon y ajoute les consquences de certains choix
historiques passs (sous-investissement dans certains territoires,
surinvestissement dans dautres), imposant des logiques de rattrapage pour
rtablir une certaine quit territoriale, on voit quil y a actuellement une
vraie place pour une politique dengagements contractuels en matire
dinvestissement diffrencis selon les concessions.
III La transmission lautorit organisatrice dans le cadre de sa
mission de contrle des donnes relatives la concession
La FNCCR considre que lexistence du monopole lgal reconnu
ERDF ne saurait justifier la non transmission par cette dernire des
informations tant financires que patrimoniales demandes par les autorits
organisatrices dans le cadre de lexercice par leurs agents habilits en
charge du contrle. Sur le plan patrimonial, la FNCCR ne peut que se
fliciter de la dcision dassemble du Conseil dtat en date du
21 dcembre 2012 que, sur la base du droit en vigueur, le concessionnaire
est tenu de communiquer la demande de lautorit concdante, toutes
informations utiles, notamment un inventaire prcis des ouvrages de la
concession ainsi que leur qualification (biens de retour, biens de reprise),
avec la dtermination de leur valeur brute, de leur valeur nette comptable et
de leur valeur de remplacement . De mme, travers lannulation rcente
du tarif dutilisation des rseaux public dlectricit pour la priode tarifaire
2009-2012 (dite TURPE 3) par le Conseil dtat dans son arrt du

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28 novembre 2012, il apparat clairement la ncessit de prendre en
considration les comptes spcifiques de concession qui correspondent aux
droits du concdant de rcuprer gratuitement les biens de la concession en
fin de contrat [] ainsi que les provisions pour renouvellement des
immobilisations pour la fixation du tarif prcit travers la dtermination
du cot moyen pondr du capital dERDF. Une telle obligation atteste du
bien-fond dune plus grande transparence des donnes comptables
lchelle de chaque concession comme le demandent les AODE.
IV - La matrise douvrage des investissements sur les rseaux de
distribution dlectricit
La FNCCR estime tout dabord ncessaire de dissiper ce stade une
ambigut sur le sens du mot de concession , susceptible de revtir
plusieurs significations, ainsi que cela rsulte, mais implicitement seulement,
du rapport de la Cour des comptes : sil est vrai que, au sens troit de la
jurisprudence administrative franaise, une concession de service public
est un contrat par lequel une personne publique confie un tiers public ou
priv la gestion oprationnelle dun service public pour une dure
dtermine , le concessionnaire prenant en charge lensemble des
investissements , ce lien entre la concession et la dvolution contractuelle
des investissements au concessionnaire disparat en revanche totalement
dans le cadre de la dfinition des concessions telle quelle rsulte des
directives de lUnion europenne.
Ainsi, larticle 1
er
de la directive 2004/18/CE du Parlement europen
et du Conseil du 31 mars 2004, relative la coordination des procdures de
passation des marchs publics de travaux, de fournitures et de services
indique que la concession de services est un contrat prsentant les
mmes caractristiques qu'un march public de services, l'exception du fait
que la contrepartie de la prestation des services consiste soit uniquement
dans le droit d'exploiter le service, soit dans ce droit assorti d'un prix :
lanalogie avec les marchs publics de service dmontre dvidence quun
contrat de concession peut avoir un objet excluant la ralisation
dinvestissements par le concessionnaire (la matrise douvrage tant dans ce
cas dvolue au concdant). Et la proposition de directive sur lattribution des
contrats de concession, actuellement en cours de discussion, reprend
abondamment cette approche gnrale de la notion de concession, qui doit
tre entendue comme un synonyme de la notion franaise de dlgation de
service public . Tel est aussi le sens quil convient de donner au mot
concession lorsque le rapport de la Cour des comptes lutilise pour
voquer les concessions de distribution deau potable conclues par les
communes, o le prix payer par lusager est variable dune concession
lautre , dans la mesure o chacun sait que la concession au sens strict est
quasiment absente dans le domaine de la distribution deau potable, qui ne
connait, quelques trs rares exceptions prs, que des contrats daffermage,
cest--dire des concessions de service .

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Ds lors, la FNCCR regrette que le rapport nait pas pris la
prcaution de signaler cette amphibologie, au risque de laisser accroire la
premire lecture que la dvolution de la matrise douvrage des travaux au
concessionnaire de la distribution dlectricit serait la norme, alors
quen ralit les concessions de distribution dlectricit sont des dlgations
de service public caractre mixte autorisant, sans aucune restriction
juridique, lattribution de la matrise douvrage des travaux lautorit
concdante, et dans lesquelles il est loisible aux parties cocontractantes de
sentendre sur la rpartition de la matrise douvrage (et le rgime
subsquent de redevances de concession) de leur souhait (ce qui explique la
varit des situations locales).
En ce qui concerne les investissements raliss par les autorits
concdantes, il convient en effet de rappeler que ces collectivits se sont trs
tt impliques dans le dveloppement des rseaux de distribution publique
dlectricit, quil sagisse des travaux dextension de rseaux ou des
renforcements en assurant elles-mmes la matrise douvrage de ces travaux,
notamment en milieu rural. Aussi, nest-il pas tonnant quau travers des
dispositions des cahiers des charges-types de concession, notamment celui de
1928, approuvs par dcret en Conseil dtat, les autorits concdantes se
soient vues confirmes dans le droit de construire elles-mmes les ouvrages
de distribution et (de) les remettre au concessionnaire pour exploitation
(art. 5 du cahier des charges-type, 1928). Par la suite, le lgislateur a estim
ncessaire de renforcer ces pratiques contractuelles en leur donnant une
base lgale. Cest ainsi que la loi de finances pour 1937, disposait son
article 36 en des termes clairs que Les concessionnaires des distributions
publiques dnergie lectrique sont tenus, sous peine de dchance,
dexploiter aux conditions des cahiers des charges de leur concession et
dincorporer au rseau concd toutes canalisations ou tous ouvrages
accessoires situs lintrieur du territoire concd et tablis sur linitiative
et en totalit ou en partie aux frais de lautorit concdante, en vue dtendre
la distribution de lnergie de nouveaux abonns . A travers ces termes,
on peroit que le lgislateur avait voulu, ds cette priode, donner un
ancrage fort lexercice de la matrise douvrage par les autorits
concdantes, lequel ne sest jamais dmenti au fil des ans. La loi de
nationalisation du 8 avril 1946, lalina 4 de son article 36, prcisera son
tour que Les collectivits locales concdantes conservent la facult de faire
excuter en tout ou partie leur charge, les travaux de premier
tablissement, dextension, de renforcement et de perfectionnement des
ouvrages de distribution . Ces principes seront constamment raffirms
partir de la loi du 10 fvrier 2000 relative la modernisation et au
dveloppement du service public de l'lectricit et des autres textes lgislatifs
qui sont venus modifier la loi prcite.
Les investissements ainsi raliss par les concdants ont permis
dassurer un niveau minimal de renouvellement et de modernisation des
rseaux de distribution dlectricit au moment (entre la fin des annes

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quatre-vingt-dix et la fin des annes deux mille) o EDF rduisait
drastiquement son propre effort. Si la part de responsabilit de la partie des
rseaux en basse tension dans les incidents a pu diminuer aujourdhui de
faon trs sensible, cest bien grce cette politique. Il est probable que si
les autorits concdantes avaient dispos de la possibilit contractuelle
dinvestir galement sur la partie en moyenne tension des rseaux de
distribution (qui leur appartiennent), elles auraient maintenu sur ces
ouvrages un effort dinvestissement bien suprieur celui auquel ont conduit
au cours des annes quatre-vingt-dix ou deux mille les arbitrages nationaux
dEDF en faveur dune stratgie financire bien loigne des besoins des
rseaux locaux.
De mme, alors quERDF a la responsabilit contractuelle du
renouvellement des ouvrages, en zone rurale comme en zone urbaine (ce
quomet de mentionner le rapport), la carence trop frquente du
concessionnaire dans cette mission a conduit les autorits concdantes
dvelopper avec laide du FACE, partir du milieu des annes deux mille,
des programmes de scurisation des rseaux en conducteurs nus - cest--
dire les plus anciens - par remplacement de ces conducteurs par des lignes
ariennes isoles ou par des lignes souterraines, ce qui a permis de limiter le
vieillissement de leurs rseaux.
Dans ces conditions, et la lumire de ce retour dexprience sur une
dcennie, la formulation de la question pose par le rapport de la
rgulation des investissements des rgulateurs locaux que sont
prcisment les autorits organisatrices de la distribution dlectricit est
plus que surprenante. A contrario, on ne peut que souscrire la
problmatique de la coordination des investissements des concdants et de
leurs concessionnaires. Sur ce point, la gnralisation des confrences
dpartementales de programmation des investissements constitue selon la
FNCCR un objectif majeur. Notre Fdration a dailleurs propos ERDF
de prolonger et complter cette dmarche indispensable par la
contractualisation, avec les autorits concdantes, de schmas directeurs
pluriannuels qui donneraient de la visibilit sur le moyen terme aux
volutions quil est souhaitable dapporter aux rseaux publics de
distribution dnergie lectrique.
V Le financement des investissements des autorits concdantes
Dans le contexte de crise majeure des finances locales, et
dimpossibilit pour un nombre croissant de collectivits et de groupements
de collectivits daccder au financement bancaire, les griefs qui semblent
formuls lencontre de certains syndicats dnergie raison de leur
absence dendettement (labsence dendettement semble dnonce pour les
syndicats notamment du Jura et dIlle-et-Vilaine) seront probablement
incomprhensibles pour la plupart des lus locaux : on ne peut au contraire
que se fliciter de la capacit des syndicats dlectricit prserver, dans un

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contexte particulirement contraint, une relle capacit dinvestissement
grce lautofinancement ainsi dgag.
En ce qui concerne les redevances de concession, la FNCCR estime
que laffirmation selon laquelle ERDF ne dispose que dune faible latitude
sur le montant des redevances contractuelles devrait tre nuance par le
fait que les formules de calcul de ces redevances ont rsult dune
ngociation - souvent longue - entre EDF ou ERDF et la FNCCR et les
autorits concdantes et que les redevances subsquentes sont bases sur les
investissements raliss lanne pnultime, ce qui donne de la visibilit sur
deux ans. Une vraie question est celle de la prise en considration des
variations de ces redevances - rsultant de variations des investissements
raliss - en cours de priode tarifaire. Sur ce point, la FNCCR soutient la
demande prsente par ERDF la Commission de rgulation de lnergie
dinclure ces redevances dans le primtre du compte de rgularisation des
charges et des produits dont est assorti le TURPE, par analogie avec le
traitement prvu pour les investissements des concessionnaires, qui figurent,
eux, dans ce primtre.
Enfin, larbitrage entre la mutualisation et lindividualisation de la
prise en charge des cots des extensions de rseau, prconise par le
rapport, est dessence politique. La FNCCR considre, quant elle, que
lalimentation en lectricit rpondant un besoin de premire ncessit, il
est ncessaire de prserver et mme dtendre la logique actuelle de
mutualisation (40 % des cots des extensions ralises par ERDF sont
couverts par le TURPE), en ayant lesprit que ce sont le plus souvent les
communes qui acquittent localement la part de ce cot non mutualise (par
application de la loi SRU).

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMISSION DE RGULATION
DE LNERGIE (CRE)

Je souhaite tout d'abord saluer la qualit du travail ralis par la
Cour qui permet de disposer d'une analyse objective de la situation ainsi
que de propositions concrtes sur des sujets complexes.
Je tiens galement souligner que la CRE partage pleinement,
comme elle l'avait indiqu dans son rapport sur la qualit de
l'lectricit publi fin 2010, le constat de la Cour concernant le besoin de
cohrence globale de l'organisation de la distribution publique d'lectricit
et en particulier concernant les investissements.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL
DLECTRIFICATION DE DORCEAU

Aprs lecture de votre rapport, je ne souhaite pas apporter de rponse
ce dossier.

Cour des comptes
DALIMENTATION EN EAU POTABLE DU HOULME

Je vous informe que la lecture du rapport de la Cour des comptes
nappelle de ma part aucune remarque particulire.

Cour des comptes
DLECTRIFICATION RURALE DE LONGNY-AU-PERCHE

Je vous confirme par la prsente quen ce qui me concerne, ce rapport
nappelle de ma part ni remarque ni observation.

Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU SYNDICAT
DPARTEMENTAL DNERGIE 35

Je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DNERGIES,
DQUIPEMENTS ET DE E-COMMUNICATION DU JURA (SIDEC)

Aspects formels des dlais de rponse :
En premier lieu, du point de vue formel, tant donn limportance, la
complexit et la porte des analyses prsentes dans le document prcit de
la Cour des Comptes, il a t difficile pour les collectivits concernes et
sollicites par la Cour des comptes dinstruire compltement et prcisment
notre rponse dans le dlai imparti entre le 12 dcembre 2012 et le 9 janvier
2013, incluant de plus la priode de fin danne toujours difficile grer
pour les activits professionnelles.
Il aurait t raisonnable et utile de pouvoir bnficier dune dlai
dau moins 2 semaines de plus, permettant en particulier de plus prcisment
pouvoir intgrer dans nos lments de rponses la prise en compte des
4 arrts du Conseil dtat parus en fin danne 2012, et qui ont une porte
importante concernant la distribution dlectricit, et donc le rapport de la
Cour des Comptes sur ce sujet.
Ce dlai complmentaire danalyse aurait t trs utile pour que le
SIDEC, comme sans doute les autres organismes concerns et sollicits par
votre rapport, pour contribuer plus prcisment lambition que nous
partageons totalement avec la Cour des Comptes, dlaboration dune
analyse complte, objective et constructive de la distribution dlectricit en
France.
Premiers lments de rponse du SIDEC :
1 - Elments concernant explicitement le SIDEC
Le SIDEC est explicitement cit sur le sujet situation financire .
La Cour met un avis assez gnral et peu prcis sur la gestion
financire de certains syndicats, considrant que celle-ci ferait apparaitre
une situation trop favorable et donc pouvant laisser accroire que les moyens
financiers de certains syndicats pourraient tre plus mobiliss pour les
investissements pour les rseaux de distribution.
Le SIDEC ne partage pas cette apprciation.
Les excdents financiers que les comptes annuels du SIDEC font
apparaitre correspondent environ un tiers du budget annuel des
investissements de notre syndicat pour les rseaux dlectricit (3 M pour
environ 9 M de travaux annuels).
Cette structuration des comptes et budgets du SIDEC correspond un
choix politique des lus du Jura, qui ont constitu progressivement en 20 ans
environ, une "rserve d'investissement", sorte de provision de scurit,
permettant de manire rcurrente de pouvoir faire face des besoins plus

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forts dinvestissements qui pourraient apparaitre certaines annes, en
limitant la ncessit de recourir lemprunt.
Ce choix politique et stratgique sest rvl utile et judicieux par
exemple pour les annes 2010 et 2011, pour lesquelles sont apparus des
demandes des collectivits et besoins importants de travaux pour les rseaux
dlectricit, et qui ont pu tre financs en utilisant en partie cette rserve
budgtaire, et en pouvant ainsi limiter le recours des emprunts, dont il
ntait pas certain lpoque de pouvoir obtenir des taux dintrts
acceptables, voire mme de pouvoir contracter des emprunts, tenant compte
de la crise conomique et financire en cours depuis quelques annes.
Le maintien de cette rserve dinvestissements hauteur denviron un
tiers des investissements moyens du SIDEC pour les rseaux dlectricit
semble aujourdhui encore plus utile et judicieuse, tant donn les
incertitudes existantes :
- sur les conditions et possibilits de recours lemprunt
- sur les volutions ou rflexions dvolution concernant le FACE, les
redevances de concessions, la TCFE, et de manire gnrale sur les recettes
sur lesquelles les syndicats comme le SIDEC peuvent compter pour faire face
aux besoins importants dinvestissements sur les rseaux de distribution
dlectricit
- sur les conditions dans lesquelles le SIDEC pourra conclure les
comptes avec ERDF loccasion de la fin dans 9 ans de lactuel contrat de
concession, dans un contexte rglementaire et contractuel, soulign par la
Cour plusieurs endroits de son rapport, rendant difficile la ngociation
avec ERDF, ne serait-ce quau vu du manque de nombreux lments prcis
qui devraient tre fournis par ERDF lappui du CRAC et lchelle du
territoire de la concession, et de la difficult de faire valoir pour nos
syndicats les exigences que nos collectivits sont pourtant en droit et mme
en devoir davoir dans le cadre du Droit public et en particulier des
dlgations de service public.
Par ailleurs, au-del de la question du budget dinvestissement, pour
laquelle cette stratgie de provision est utile et prudente, il est noter que la
situation financire globale du SIDEC investissement et fonctionnement
globaliss, fait apparaitre des marges de manuvre limites (CAF nette
actuelle 2012 faible et sans doute pour les annes venir), tenant compte de
nombreux projets et activits dans lesquels notre syndicat a d investir (SIG,
renforcement important du contrle de concession ERDF, moyens de
contrle et suivi des projets et travaux dERDF, actions pour les nergies,
amnagement numrique ) pour diffrentes raisons :
- dgradation du contexte national de matrise de la gestion de la
distribution de llectricit, notamment du fait de dcisions lchelle
nationale ne tenant pas suffisamment compte de la connaissance et de

Cour des comptes
lexprience des syndicats et collectivits territoriales, et galement du fait
de lvolution des socits ERDF et EDF, dans une logique croissante de
socits commerciales, de plus en plus difficile concilier avec la notion de
service public, comme mis en exergue par le livre blanc de la FNCCR en fin
2011.
- par la difficult voire limpossibilit de partager des projets et
moyens avec ERDF, obligeant les syndicats dvelopper leurs propres
moyens (SIG, outil GDO dapprciation des rseaux en contraintes ).
- par la ncessit de prendre en charge en totalit par le SIDEC les
travaux de renforcement des rseaux lectriques, en rponse la remarque
faite par la Chambre rgionale des comptes de Franche Comt.
- par la ncessit pour les syndicats dnergies comme le SIDEC de
simpliquer et inciter les collectivits simpliquer dans les actions pour les
nergies, qui sont de plus en plus prsentes comme un enjeu lchelle
nationale et locale, et pour lesquelles nos syndicats reprsentent des
structures chelle et comptences mutualises adquates.
En prenant du recul et en tenant compte des lments qui suivent lis
lanalyse globale de lorganisation de la distribution de llectricit, il est
tonnant que la Cour mette en exergue dapparentes facilits de financement
des autorits organisatrices insuffisamment utilises, alors que la Cour ne
relve pas lincongruit du placement des environs 3,5 Md de trsorerie
excdentaire dERDF, soit lquivalent dune anne dinvestissement
dERDF, dans les comptes de sa maison mre EDF. De plus dans un contexte
dans lequel la plus grande prudence des autorits organisatrices est justifie,
tant celles-ci maitrisent peu les volutions des quilibres conomiques qui
leur seront imposes lchelle nationale par le pilotage de ltat et surtout
du groupe EDF, dont il sera dtaill ci-aprs les facilits et nombreuses
possibilits de variables dajustement et de choix scuriss, rendant
contrario peu recevables et acceptables la ncessit de prudence affiche par
ERDF et EDF, et en particulier limmobilisation de la trsorerie
excdentaire prcite.
2 - Elments de rponse du SIDEC sur des points gnraux
Malgr les conditions difficiles de travail, consquences des dlais
insuffisants laisss par la Cour des Comptes aux syndicats et collectivits ou
organismes concerns, au vu de limportance des questions et de la
complexit des lments danalyse, les lments qui suivent ont t en grande
partie labore dans le cadre dune collaboration minimum qui a pu tre
organise en urgence entre certains syndicats, en particulier sur la base dun
important travail danalyse men par le SIPPEREC.
2.1 Consquences des 3 derniers arrts du Conseil dtat de fin 2012
pour lapprciation de la distribution dlectricit en France

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Il napparat pas dans le rapport de la Cour des comptes, la prise en
compte des 4 derniers arrts du Conseil dtat qui concernent directement la
distribution dlectricit :
- CE, 22 octobre 2012, SIPPEREC, Requte n 332641,
- CE, 28 novembre 2012, Direct Energie et autres, CE 28 novembre
2012, requte n 330548, 332639 et 332643,
- CE, 21 dcembre 2012, Commune de Douai, requte n 342788.
Bien quimaginant et comprenant les contraintes de planning de
publication que la Cour veut sans doute respecter pour son rapport annuel, il
nest pas concevable que la Cour des Comptes et les collectivits concernes
par le rapport ne se donnent pas le temps de prendre en compte les
consquences importantes de ces 3 arrts. Il nous semble donc absolument
ncessaire que la formulation du rapport que la Cour des comptes propose
aux collectivits concernes puisse tre complte pour prendre en compte
ces arrts.
En premire analyse rapide, la dcision du Conseil dtat
dannulation de la dcision ministrielle du 5 juin 2009 pour la priode
2009-2013 (TURPE 3) a en particulier des consquences importantes.
Le Conseil dtat a en effet fait application des principes de
transparence et dquilibre tarifaire pour annuler les tarifs : plus
prcisment, il a considr que la mthode retenue par la Commission de
Rgulation de lEnergie (CRE) pour calculer le cot moyen pondr du
capital dERDF dans le cadre du TURPE est errone en ce quelle ne prend
pas en considration les comptes spcifiques des concessions (les droits des
concdants de rcuprer gratuitement les biens de la concession en fin de
contrat), ainsi que les provisions pour renouvellement des immobilisations
(lesquelles ont t finances par les usagers).
Autrement dit, le Conseil dtat a considr que le TURPE 3 a
conduit une sur-rmunration de la socit ERDF au regard de ses charges
de gestionnaire de rseaux de distribution dlectricit et de sa situation
financire, mconnaissant ainsi les principes de transparence et dquilibre
tarifaire.
Le SIDEC constate que le rapport transmis par la Cour met
essentiellement en valeur la dimension nationale du TURPE, les principes
dquilibre tarifaire et de transparence ntant aucun moment cits dans ce
rapport, alors quils sont inscrits dans la loi. Ces principes sont pourtant
essentiels : le Conseil dtat vient ainsi de rappeler dans sa dcision prcite
du 28 novembre 2012 qu dfaut dtre calculs en tenant compte de la
ralit des charges lies aux concessions et de la situation financire de la
socit ERDF, le TURPE 3 est entach dillgalit.

Cour des comptes
Cette dcision du Conseil dtat illustre galement la ncessit dune
plus grande exigence de la CRE lencontre dERDF vis--vis des lments
prendre en compte au niveau des contrats de concession pour le calcul du
TURPE, et donc de la difficult dapprciation pour rpondre la question
pose par la Cour, concernant les volutions possibles et envisager pour la
gouvernance du pilotage de la gestion des rseaux dlectricit en France.
Ces arrts du Conseil dtat et de nombreux autres lments qui vont tre
mis en exergue dans la prsente rponse du SIDEC, dmontrent en effet les
limites actuelles conceptuelles et oprationnelles dun pilotage national de la
distribution lectrique, reposant essentiellement sur les mthodes et moyens
nationaux du groupe EDF et ERDF, et les moyens de pilotage et de contrle
de la CRE sur les informations nationales manant dEDF et dERDF (qui,
comme la Cour le rappelle, couvrent globalement plus des trois quarts de
lconomie de la distribution lectrique en France).
2.2 Projet de directive communautaire relative lattribution des
concessions
Dans son rapport, la Cour des comptes relve lincertitude qui pse
sur le maintien terme du monopole lgal dERDF , mais sans plus de
prcision sur ce point effectivement important.
Tenant compte de laboutissement imminent du projet de Directive de
lUE relative lattribution des contrats de concession, et de la transposition
de cette directive qui devrait avoir lieu pour chaque tat membre de lUE
avant fin 2014, soit donc avant le renouvellement de la plupart des contrats
de concession de distribution dlectricit en France, les enjeux et
hypothses qui peuvent rsulter de cette future directive sont des points
importants qui mriteraient dtre voqus dans le rapport de la Cour des
comptes.
Les ventuelles obligations de mises en concurrence des concessions
de distribution dlectricit rsultant de cette future directive aboutiraient
une obligation de refonte de la lgislation franaise actuelle, permettant de
lever les ambiguts existantes depuis les lois de dcentralisation, entre les
principes qui manent de celles-ci et la loi de 1946 dfinissant les activits et
le cadre monopolistiques dEDF (et maintenant ERDF).
2.3 Prise en compte prcise des remarques des Chambres rgionales
des comptes
Comme expliqu par la Cour des comptes, le rapport sinscrit dans le
prolongement des contrles raliss par les Chambres rgionales des
comptes auprs de 38 autorits organisatrices.
Il est tonnant de constater le peu dlments repris par la Cour, des
rapports des chambres rgionales des comptes.
Les chambres rgionales des comptes relvent en particulier
dimportantes difficults en matire de contrle lies linsuffisance des

Cour des comptes
informations transmises au niveau de chaque concession ce qui ne met pas
les autorits concdantes en mesure davoir une maitrise de leur contrat
(ouvrages non localiss, absence dinformation relative aux dtails des
immobilisations, lamortissement des ouvrages concds, la gestion des
provisions pour renouvellement, imprcision des cls de rpartition utilises
par ERDF, globalisation des donnes, mthode comptable non explicite,
).
Etant donn lambition prsente par la Cour des comptes de raliser
un audit et une analyse prospective et constructive du domaine de la
distribution lectrique en France, une telle dmarche doit fortement tenir
compte des observations et remarques manifestes par les 38 autorits
organisatrices loccasion des contrles des Chambres rgionales des
comptes.
Les observations formules dans le cadre des contrles oprs par les
Chambres rgionales des comptes ont dautant plus de sens lorsquelles sont
mises en perspective avec la dcision prcite du Conseil dtat du
28 novembre 2012 : labsence de transparence et dquilibre entre les
charges lies aux missions des gestionnaires de rseaux de distribution
dlectricit et le niveau du tarif releve par le Conseil dtat sagissant de
la fixation du TURPE 3 fait ncessairement cho labsence de transparence
et dinformation relative aux concessions constate par plusieurs Chambres
rgionales des comptes.
La lecture des rapports des chambres rgionales des comptes doit
galement tre faite en regard de la dcision prcite du 21 dcembre 2012
par laquelle le Conseil dtat a reconnu le droit, pour chaque autorit
concdante de la distribution publique dlectricit, de se voir remettre un
inventaire des biens de la concession tabli par le concessionnaire. Ainsi,
par sa jurisprudence rcente, le Conseil dtat affiche clairement sa volont
de renforcer la transparence en matire de distribution publique
dlectricit, ce qui semble bien rpondre aux difficults releves dans le
cadre des contrles exercs par les Chambres rgionales des comptes auprs
de diffrentes autorits organisatrices de la distribution dlectricit.
2.4 Le modle de la gouvernance locale du systme de distribution
dlectricit en France
Concernant limportante question de la gouvernance du service public
de la distribution dlectricit, la Cour des comptes semble manifester une
certaine prfrence lhypothse dun renforcement du pilotage national.
Cette position est tonnante dans le cadre actuel de rflexion du
renforcement et du dveloppement de la dcentralisation, et ne prend pas
suffisamment en compte les actions ralises dans le domaine de la
distribution de llectricit au cours des nombreuses dcennies passes grce
aux collectivits locales, et les potentialits et mme les ncessits de laction
locale pour permettre la transition nergtique et les conomies dnergies.

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Ces aspects ne sont pas en contradiction avec les dmarches encore
renforces rcemment par la lgislation, de renforcement du regroupement
des autorits organisatrices, une chelle institutionnelle et historique
dpartementale, qui a dmontr et continue dmontrer un bon niveau
defficience et de niveau de subsidiarit.
2.5 La gestion du service public de fourniture dlectricit aux tarifs
rglements de vente
Le rapport de la Cour des comptes sur les concessions de distribution
dlectricit nvoque pas lautre objet de ces contrats de concession quest
la gestion du service public de la fourniture dlectricit aux tarifs
rglements de vente (TRV).
La loi du 10 fvrier 2000 a confirm que la fourniture au tarif
rglement de vente ou au tarif de premire ncessit continue de relever de
la comptence des communes ou de leurs groupements, et est donc intgre
aux contrats de concessions, aspect se traduisant par la co-signature de ces
contrats par EDF et ERDF.
Cette co-signature des concessions par la socit EDF, aux cts de
la socit ERDF dont EDF est la maison-mre doit tre prise en
considration pour tirer toutes les consquences de lobservation de la Cour
sur le rle de ltat, actionnaire principal dEDF et intress ce titre par
les dividendes servis par la socit ERDF, filiale 100 % dEDF. Il importe
en effet de ne pas ignorer la qualit dEDF de concessionnaire charg de la
fourniture dlectricit.
La recommandation de la Cour de revoir la position dEDF et de
ltat vis--vis des remontes de dividendes dERDF, la lumire des
investissements futurs consentir sur le rseau de distribution dlectricit
est une premire tape. Elle devrait tre accompagne de la confirmation de
la libre administration des collectivits locales, autorits concdantes, dans
la gestion de leurs contrats de concession, afin quelles puissent seules, le
cas chant dans le cadre de structures assurant un change concert sur la
pertinence des investissements, assurer pleinement la direction et le contrle
des contrats de concession. Il sagit l de lexercice, par les collectivits, de
la libert contractuelle qui leur est reconnue par la jurisprudence
constitutionnelle.
Associer davantage ltat ces missions des autorits concdantes
comme le prconise la Cour, que ce soit pour dfinir des programmes
prioritaires dinvestissement ou le modle de financement du rseau de
distribution, ou encore pour conclure un contrat de service public entre
ltat et ERDF, aboutirait une confusion des missions : ltat, qui est le
principal actionnaire dEDF - maison mre de la socit ERDF ainsi que
concessionnaire charg de la mission de fourniture dlectricit aux tarifs
rglements de vente et donc, ce titre, co-signataire, aux cts dERDF, des
concessions de distribution et de fourniture dlectricit - serait concern

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tant au travers de lactivit de distribution que de lactivit de fourniture
dlectricit qui sont concdes.
De ce point de vue, la FNCCR relve dans son livre blanc : Outre
2 Md de dividendes annuels (dont une partie issue dERDF), ltat encaisse
chaque anne quelques centaines de millions deuros dimpts. Il ne faut
donc pas sous-estimer sa motivation ce quEDF demeure un groupe trs
rentable .
3 - Elments de rponse du SIDEC sur des aspects techniques
3.1 La qualit du rseau
Il est tonnant que la Cour relativise la dgradation de la qualit de
desserte des rseaux depuis les annes 2000, et aille mme jusqu prciser
que la qualit de llectricit en France reste meilleure que dans des pays
europens comparables . Il a t mis en vidence par des enqutes ralises
lchelle europenne (donnes 2010 du CEER, Conseil Europen des
Rgulateurs dEnergie) que la France connat un temps de coupures
prvisibles plus important que lAllemagne, que lAutriche, les Pays-Bas, la
Grande-Bretagne, et lItalie.
Des grands pays dEurope de louest, seuls lEspagne et le Portugal
ont un temps de coupures prvisibles plus important que la France.
Le graphique ci-dessous met en vidence cette dgradation importante
pour les usagers de la concession du SIDEC pour le Jura.

Il apparat que la dgradation du niveau de qualit de desserte qui
se traduit par un temps de coupure moyen constat en 2010 important et
suprieur de nombreux pays dEurope, est la conjonction de plusieurs
phnomnes :
- un rseau HTA trs vulnrable aux alas climatiques car non enfoui
dans les zones rurales malgr les engagements pris aprs la tempte de 1999
(comme le souligne la Cour 29, le taux denfouissement du rseau HTA est
important en Allemagne - de lordre de 80 % - alors quil natteint pas 40 %
en France) ;
Dure moyenne annuelle de coupure par usager

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- un rseau BT vieillissant qui impacte lourdement la qualit de
desserte dans les zones urbaines (sur cet aspect, lge moyen du rseau BT
questime la Cour 25 ans pour 87 % du rseau semble tonnant et trs
faible par rapport lge moyen qui peut tre estim dans le Jura) ;
- des moyens dexploitation et de rtablissement mis en uvre par
ERDF lors dincidents hors incidents exceptionnels qui posent question.
Le SIDEC considre que lapproche de la Cour, centre sur la seule
corrlation entre investissements et qualit, doit tre largie notamment aux
moyens dexploitation mettre en uvre.
3.2 Lvolution des investissements lis aux raccordements
Laugmentation importante releve par la Cour des investissements
raliss par ERDF au cours des dernires annes pour le raccordement des
usagers ne sexplique pas par le surcroit de raccordements des producteurs
dlocaliss ou un surcrot dactivit du march de limmobilier (la situation
de limmobilier tant hlas dans le Jura comme pratiquement partout en
France morose), mais par la modification du mode de financement des
oprations de raccordement. En effet, compter de 2009, 60 % du
financement des raccordements ont t ports la charge des collectivits en
charge de lurbanisme, alors que ce financement tait port en totalit par le
concessionnaire auparavant.
Toutes les oprations que peut indirectement impliquer un
raccordement (extension, renforcement, renouvellement du rseau) sont
maintenant considres unilatralement par ERDF comme tant partie
intgrante du raccordement mme si elles sont ralises par opportunit
loccasion du raccordement. Ce mme raisonnement permet ERDF de les
porter la charge de la collectivit en charge de lurbanisme.
ERDF, en incluant une part de renouvellement ou de renforcement
des rseaux dans les cots de raccordement, fait financer ces actions par les
collectivits locales hauteur de 60 % alors que les usagers lui ont procur
via le tarif dacheminement des provisions pour le financer. Cette pratique
dERDF est dommageable en tant quelle pse sur les finances locales et
quelle conduit privilgier des travaux de renouvellement sans tenir compte
de leur degr de priorit.
Tenant compte de ce qui prcde, et par ailleurs des moyens de plus
en plus limits dERDF sur le terrain, amenant constater des erreurs
croissantes destimation financire et de choix techniques dans les projets de
raccordements, le SIDEC considre que, pralablement toute modification
des dispositions relatives aux conditions de financement des raccordements
au rseau lectrique mises en uvre depuis le 1er janvier 2009, il convient
dtre en capacit de porter sur le dispositif actuel une valuation pertinente
partir de donnes transparentes fournir par le concessionnaire ERDF et
tout particulirement une identification claire des parts de renouvellement et

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de renforcement de rseau inclues dans les investissements dits imposs des
raccordements et didentifier de quelle ressource ils proviennent : fonds
propres dERDF ou financement par les tiers (collectivits en charge de
lurbanisme, usagers,).
3.3 Lexercice et la coordination de la maitrise douvrage
Les trois quarts des investissements en travaux pour les rseaux de
distribution dlectricit tant raliss par ERDF, la mise disposition en
toute transparence par le concessionnaire des informations patrimoniales sur
le rseau est une condition ncessaire et prioritaire pour permettre de piloter
globalement les investissements, que leur ralisation soit confie ERDF ou
aux autorits concdantes.
Le SIDEC ne partage pas lanalyse de la Cour qui affirme que
lorganisation technique du rseau induit des difficults pour obtenir
des informations prcises la maille de la concession en matire
dquipement, dinvestissements, dnergie distribue, notamment . En effet,
cette approche semble mconnaitre les conditions de gestion du rseau de
distribution : La grande majorit des ouvrages, tels que les cbles BT ou
moyenne tension et les postes sources, sont grs de faon localise et donc
peuvent tre rattachs une commune et donc une concession.
Ainsi lorganisation technique du rseau nentraine pas de difficults
pour tablir des donnes la maille communale et donc de la concession. Ce
sont le manque de motivation et de moyens mis en uvre par ERDF pour
adapter son systme dinformation pour permettre de fournir aux autorits
organisatrices les informations pertinentes et prcises lchelle de la
concession, qui sont le principal obstacle une bonne gestion et une maitrise
lchelle des concessions.
3.4 Le pilotage des investissements
Contrairement laffirmation de la Cour selon laquelle
lorganisation technique du rseau est indpendante de celle des
concessions , larchitecture mme du rseau de distribution, que ce soit en
HTA ou en BT, en fait un rseau local, comme prcit au 3.3.
Le SIDEC soutient donc que le pilotage rationnel dinvestissements
sur le rseau de distribution rpondant des problmatiques locales nest
pas un pilotage centralis mais un pilotage dcentralis au plus prs des
besoins et du rseau.
3.5 La politique financire dERDF et dEDF
La Cour voque de manire incomplte et non suffisamment prcise
les nombreux problmes que pose de manire croissante la politique
financire dERDF et de sa maison mre EDF dans le cadre du systme
national de financement de la distribution de llectricit, problmes qui sont

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de plus en plus souvent mis en exergue par les audits des contrles de
concession et de prparation des fins des concessions actuelles.
Les possibilits de variables dajustement et de scurits financires
du modle national des comptes dERDF en relation avec les mcanismes de
chaque concession elle-mme assujettie un modle national, aboutissent
mme un avis de la part de certains experts auditeurs, de fragilit juridique
des concessions qui pourraient tre requalifies en contrat de service, tant
lensemble de ce systme est scuris et trs loign de la notion aux
risques et prils qui est le fondement de toute DSP.
Outre les informations insuffisamment prcises lchelle de chaque
concession comme dj prcit, peuvent tre cites les aspects suivants :
- le mcanisme du compte de rgularisation des charges et produits
(CRCP) qui assure une compensation de tout risque financier de dcalage
pour ERDF entre les charges et produits, et par ailleurs qui permet ERDF
une grande libert dans le niveaux et le type des investissements ( linverse
de limpression fausse entretenue par certains dune fixation ex ante et
ferme par le TURPE du niveau des investissements dERDF) ;
- la couverture, assure par le TURPE, lisse dans le temps des
investissements dERDF au prorata de leurs dure damortissements, de
surcroit augmente dune rmunration de 7,25 % par an des capitaux
investis ;
- les mcanismes de compensation entre concessions, tablis par
ERDF avec un niveau dexplications trs limit, permettant ERDF une
grande souplesse peu transparente dans la gestion de la prquation par
le biais de ses comptes, qui aboutit in fine une facilit darbitrage et de
choix stratgiques dERDF que ni la CRE ni les autorits organisatrices ne
maitrisent rellement, et qui font par contre faussement apparaitre une forme
dopposition entre concessions dficitaires et concessions
excdentaires , alors que la rgle du jeu nest absolument pas
somme nulle vu le nombre de variables dajustement que ERDF peut
mettre en uvre ;
- au titre de ces principales variables dajustement critiquables, la
contradiction entre le refus dEDF quERDF puisse recourir des emprunts
(dautant plus critiquable que, comme prcit, les capitaux investis sont
rmunrs 7,25 %) malgr un contexte de difficults trs limites de choix
stratgiques et de risques (au vu des variables dajustement et scurits
prcites) et malgr le besoin manifeste en investissements pour les rseaux
de distribution lectriques ;
- en complment du refus prcit de recours lemprunt par ERDF, et
en contradiction avec les forts besoins dinvestissements pour les rseaux de
distribution dlectricit, la libert daffectation par ERDF de dividendes
importants EDF, avec une grande ambigut de ltat dans son double rle

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dontologiquement problmatique de rgulateur et dactionnaire 85 %
dEDF ;
- la priorit de choix de stratgie financire bien loigne des seuls
besoins du service public de la distribution de llectricit , se traduisant par
le refus de recours des emprunts pour ERDF (dans la mesure ou existent
pour ERDF de nombreuses autres variables dajustement doptimisation et
de scurisation financires) pour amliorer la consolidation lchelle du
groupe EDF du niveau moyen demprunt, et se traduisant galement par le
placement de limportante trsorerie excdentaire dERDF (3,5 Md
environ, soit une anne dinvestissements de ERDF) dans les comptes
dEDF, permettant galement par ce biais de limiter le besoin demprunts du
reste du groupe EDF ;
- les perspectives de dividendes que la Cour des comptes cite font
apparaitre par dduction une possibilit de rentabilit financire dERDF
aux environ de 16 % pour les prochaines annes.
Globalement il serait bienvenu que la Cour mette en vidence avec
plus de force et de dtail les aspects prcits qui tendent montrer les limites
du systme actuel et les limites du modle centralis lchelle national pour
la distribution de llectricit.
3.6 Le manque dinformation dans les CRAC dERDF
Contrairement ce que laisse entendre le rapport de la Cour, le
contenu des rapports dactivits (CRAC) remis par le concessionnaire
napparat pas satisfaisant, comme le relvent dailleurs plusieurs rapports
de CRC, et ne fait pas apparatre de manire raliste les flux de prquation
inter-concessions.
En particulier les informations patrimoniales fournies par ERDF ne
sont pas suffisantes et sans gestion prcise explicite lchelle de chaque
concession.
Larrt du Conseil dtat du 21 dcembre commune de Douai
conclu lexigence pour le concessionnaire de remettre un inventaire prcis
du patrimoine concd lautorit concdante, ce qui prcise utilement la
porte du L 2224-31 et les obligations qui en sont issues.
De manire comparable, le SIDEC ne partage pas lavis de la Cour
fond sur lavis du Conseil National de la Comptabilit (CNC) du
19 dcembre 1984 pour acter que le concessionnaire est dispens de
lobligation dtablir un compte de rsultat par concession. Une telle
position nest pas raisonnable au vu des exigences de Droit, lies au contrle
de concession que doivent exercer les autorits organisatrices. Par ailleurs
cet avis du CNC est aujourdhui rendu caduque du fait de nombreux aspects
(le CNC nexiste plus et navait quun rle consultatif, lorganisation dEDF
et le contexte lgislatif et rglementaire ont volu ).

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De nombreuses CRC dans leur rcents rapports de contrle dautorit
organisatrices ont exprim cette exigence de plus dinformations fournir
par ERDF et lchelle de la concession. Cela a t le cas du rapport du
contrle de la CRC de Franche Comt pour le SIDEC.
En outre les lments fournis dans les CRAC ne permettent pas
dapprhender et de vrifier aujourdhui les mcanismes de la prquation
entre concessions.
3.7 Les provisions pour renouvellement
Il serait utile et ncessaire que la Cour se prononce, comme elle la
rgulirement fait dans dautres secteurs, sur ce qui lui apparat comme deux
manquements au cadre contractuel, lequel prvoit le provisionnement de
lensemble des biens sans limite de dure :
- ERDF ne passe plus de provisions sur les biens dont les concdants
ont t matres douvrage.
- ERDF ne passe plus de provisions sur les biens intgralement
amortis alors mme que lrosion montaire continue de gonfler leur cot de
renouvellement (il est vrai que la dduction des bnfices imposables nest
alors plus permise ).
Par ailleurs, le SIDEC pense que la Cour commet une erreur
dapprciation en considrant que les environs 11 Md de provision pour
renouvellement chelle 2012 nexistent pas. En ralit, Ils sont simplement
valoriss en attendant. Lorsque ces provisions auront tre mobilises,
lemprunt quelles ont permis dviter sera tout normalement ralis, sans
pnalisation financire dERDF, tant entendu que le TURPE compense les
intrts induits.
3.8 La prquation
Le SIDEC ne partage pas la position de la Cour prcisant que le
renforcement de l'autonomie des autorits organisatrices et du retour des
concessions dans le Droit commun des DSP, donc de mise en concurrence
d'ERDF qui ne serait plus le seul oprateur, supprimerait la possibilit de
prquation tarifaire et de compensations entre concessions. Ces
mcanismes existent dj avec les Rgies et Sicae par le biais du FPE (fonds
de prquation de llectricit), et peuvent tre gnraliss.
A contrario, on pourrait esprer que ces mcanismes de prquation
seraient plus "objectifs et transparents" une fois totalement sortis de cette
facilit trompeuse, difficilement contrlable et matrisable de la prquation
par les comptes d'ERDF.
3.9 Les redevances de concession
Le SIDEC ne partage pas la possibilit, voque par la Cour, dun
plafonnement des redevances en cohrence avec la trajectoire du TURPE.

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En effet, pour ce qui concerne en particulier la redevance R2 un tel
plafonnement :
- ne serait pas conforme aux dispositions des contrats en cours, signs
pour la plupart dans la premire moiti de la dcennie 1990 ;
- aurait pour effet non seulement de freiner les investissements des
autorits concdantes sur le rseau mais pourrait placer de surcrot
certaines autorits concdantes dans une situation financire trs dlicate
compte tenu du mcanisme de versement de la redevance. En effet, la R2
nest pas verse lanne de la ralisation des travaux mais avec un dcalage
de deux ans. Autrement dit un tel plafonnement pourrait priver les syndicats
dune partie de leurs recettes dinvestissement sur des travaux dj raliss
et pays.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE
DPARTEMENTAL DLECTRICIT, DU GAZ ET DE
TLCOMMUNICATIONS DU VAL-DOISE

Jai lhonneur de vous informer que le rapport ne fait lobjet daucun
commentaire de ma part.

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RPONSE DE LA PRSIDENTE DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL
DE LA PRIPHRIE DE PARIS POUR LLECTRICIT ET LES
RSEAUX DE COMMUNICATION (SIPPEREC)

Linsertion appelle, de la part du SIPPEREC, les principales
observations suivantes, relatives pour lessentiel aux questions financires.
La prsente rponse traite successivement :
1 Du financement des investissements.
2 De lconomie de la concession.
1. La question centrale du financement des investissements :
1.1. Sur la mcanique tarifaire de prise en charge des investissements
dERDF :
Le SIPPEREC rappelle que le financement des investissements
dERDF recouvre deux ralits bien distinctes :
dune part, la couverture des investissements que le Tarif
dUtilisation des Rseaux Publics dElectricit (TURPE) procure
au distributeur sur leur dure damortissement : amortissement et
rmunration des capitaux investis ;
dautre part, le financement initial des investissements, qui
requiert la mobilisation dune ressource que le TURPE viendra
rembourser et rmunrer sur la dure.
Le tarif (TURPE) sajuste au vu des investissements effectifs dERDF,
sans limite. Cest l un lment substantiel de rduction de risque
conomique du distributeur, dont aucun autre dlgataire de service public
local ne bnficie (hormis GrDF).
Ds lors, le SIPPEREC ne partage pas laffirmation selon laquelle
Au niveau national, la commission de rgulation de l'nergie (CRE) ()
fixe le tarif d'utilisation du rseau de distribution. Ce tarif conditionne
ncessairement les moyens dont dispose ERDF . Ce propos laisse entendre
quune enveloppe nationale ferme serait annuellement alloue au
distributeur. Il nen est rien.
Les moyens de financement des investissements ne sont donc
nullement rationns par la mcanique tarifaire, mais plutt par une politique
dallocation financire de la ressource au sein du groupe EDF, dconnecte
de la ralit physique des rseaux.
Cela renvoie la seconde dfinition du mot financement , celle qui,
lexamen, savre limitante. Le groupe EDF na pas souhait quERDF
empruntt jusqu prsent, alors que la nature des immobilisations le

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justifierait et que la rmunration des investissements par le TURPE inclut
doffice la prise en charge dun cot de financement ( 7,25 % dans
TURPE 2 et TURPE 3, jusqu lannulation de celui-ci).
Plus encore, ERDF dgage une trsorerie consquente, dpose
auprs de sa maison mre, dont la dette se trouve rduite dautant. Fin 2011,
3,5 Mds taient ainsi mis disposition dEDF, lquivalent de plus dun an
dinvestissement du distributeur. Il faut souligner le mutisme du groupe EDF
sur ce sujet.
1.2. Sur la politique financire de groupe qui refuse lendettement
ERDF
ERDF, de par sa volont dautofinancement intgral jusqu prsent,
assume scarter de la logique du TURPE dtalement des cots
dinvestissement. Le 14 juin 2010, devant la Commission de lEconomie, du
Dveloppement Durable et de lAmnagement du Territoire du Snat, sa
Prsidente dclarait par exemple : Pas plus quaucune entreprise, ERDF
ne peut investir plus quelle ne gagne En 2009 un cash flow de
2,5 Mds pour un investissement de 2,7 Mds .
Cette doctrine impose lusager de payer en une fois des quipements
de longue dure. Force est de constater quelle ne sapplique pas dautres
entits du groupe.
A titre dillustration, RTE affichait fin 2011 une dette financire nette
(dette financire trsorerie) de + 6,6 Mds contre - 3,5 Mds pour ERDF.
Or, RTE a une activit propre environ 2 fois infrieure celle dERDF.
Lalignement des deux ratios dette / chiffre daffaires correspondrait
pour ERDF un endettement de plus de + 13 Mds , soit 17 Mds au-dessus
du niveau actuel (6 7 annes dinvestissements).
Ce traitement diffrenci dERDF et de RTE tonne, alors que les
deux entreprises relvent de modles de tarification et de rmunration des
investissements, trs voisins. Mais, la diffrence dERDF, le plan
dinvestissement de RTE est avalis par la CRE. La variable financire
dajustement ny est donc pas linvestissement comme chez ERDF, mais la
dette.
Le SIPPEREC se flicite de ce que la Cour relve lexistence et les
consquences de cette politique de groupe, autrement dit la subordination
dERDF la dmarche de dsendettement dEDF.
Le Syndicat, comme la Cour, ne partage pas les arguments dERDF
pour justifier sa politique de non endettement. Soumis la mme contrainte
tarifaire, RTE, bien quendette, est note A+, de mme quEDF et met des
obligations sur des dures longues (10 ans in fine soit environ 20 ans en dette
amortissable).

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Le SIPPEREC regrette que ce constat dune gestion financire (et non
technique) des investissements nait pas interpel la Cour lorsque celle-ci
appelle de ses vux une recentralisation des investissements.
Au demeurant, le SIPPEREC ne saurait souscrire la remarque de la
Cour selon laquelle il nexiste pas de mcanisme de rgulation des
investissements des autorits concdantes . Certes, le FAC en zone rurale,
la redevance R2 ou larticle 8 (le fonds de partenariat en ce qui concerne
le SIPPEREC) financent une partie des investissements, mais une partie
seulement. Et seule la redevance R2 est distribue sans plafonnement.
La Cour note justement que 2/3 des investissements des collectivits
sont couverts par les redevances. Cest donc qu 1/3 lest sur dautres
ressources, quil faut bien mobiliser.
Il est donc inopportun de prsenter lusager comme finanant
guichet ouvert les dpenses des collectivits, sans rgulation.
1.3. Sur les interactions financires entre EDF et ERDF
La Cour souligne fort justement le haut taux de dividende 75 % du
rsultat courant est distribu EDF - et la position complexe de ltat, la
fois actionnaire et tutelle.
La Cour, sans fournir ses sources ni le dtail de son calcul, explique
que 430 M/an de dividendes pourraient tre verss lactionnaire unique
au cours des prochaines annes. Le SIPPEREC en dduit que les rsultats
futurs sont anticips 573 M moyens (430/0,75), soit, rapports
3,5 Mds de fonds propres moyens, une rentabilit financire de 16,4 %.
Le SIPPEREC sinterroge sur la pertinence conomique dun tel
niveau de rentabilit des fonds propres, sagissant dune activit relativement
peu risque eu gard la mcanique tarifaire (les risques de consommation,
de volumes et de prix dinvestissements, de rachat des pertes, ne sont pas
courus par ERDF, mais rpercuts sur lusager via le dispositif du compte de
rgulation des charges et produits).
Le SIPPEREC sinterroge dautant plus que le rsultat de lentreprise
est selon lui sous-estim. Comment comprendre par exemple que les 900 M
1 Md de remises gratuites des collectivits, certes dduites du TURPE, ne
soient pas rintgres au chiffre daffaires (et donc aux rsultats) dERDF ?
En vertu des principescomptables, une somme doit tre dduite des rsultats
lorsquelle correspond un appauvrissement de lactionnaire. Les
remises gratuites ne sont en rien dans ce cas puisquelles intgrent la base
dactifs rgule et se voient donc rmunres sur leur dure
damortissement. Le retraitement de ce seul effet ferait plus que doubler le
rsultat prvisionnel aprs impt de 573 M.
Mais le SIPPEREC considre aussi quil ne faut pas regarder les
interactions financires EDF ERDF au travers du seul prisme des

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dividendes dans la mesure o le maintien en excellente sant financire
dERDF bonifie les indicateurs financiers du groupe. Ainsi le ratio dette
nette / EBITDA , trs suivi des analystes et dont le Prsident dEDF
dclarait encore lors de la confrence de prsentation des rsultats
semestriels du groupe le 31 juillet 2012, quil ne saurait dpasser 2,5 ans,
slevait 2,2 ans fin 2011. Sans ERDF, il monterait 3,3 ans, bien au-del
du plafond assign.
Lexcellente solvabilit dERDF rejaillit donc largement sur le groupe
et lui permet de conserver une bonne notation (Aa3/A+/A+), do
dexcellentes conditions demprunt dont ERDF ne bnficie pourtant pas.
Le SIPPEREC souhaiterait que ces lments (publics) de
comprhension de la politique financire, et donc dinvestissement, dERDF,
soient davantage connus.
1.4. Sur le statut et la gestion des provisions pour renouvellement :
Le SIPPEREC, tout en se flicitant de la prise de position claire sur le
reversement aux concdants en fin de contrat, considre ce sujet comme
essentiel :
au regard des besoins dinvestissement et de financement que la
Cour ne manque pas de souligner : les 10,3 Mds de provisions
prsentes fin 2011 au bilan dERDF reprsentent 3 ans
dinvestissement au rythme actuel ;
au regard de la stratgie financire du groupe, dont les provisions
viennent rduire d 1/3 lendettement (sans mme voquer ce
stade leur impact fiscal). Il en ira ainsi tant quelles ne seront pas
utilises ou si, au prix de changements arbitraires de mthode
comptable, elles sont reprises en bnfices dERDF. Car telle est
bien la tendance : le SIPPEREC ne trouve nulle mention des
reprises rcurrentes opres depuis 2007 (total : 1,2 Md ) et de
lappauvrissement des collectivits locales qui en rsulte.
La Cour rappelle juste titre que les provisions pour renouvellement
constituent une spcificit de la comptabilit des concessionnaires, lie
labsence de proprit des immobilisations. Il serait utile en complment de
prsenter le double cadre de passation de ces provisions :
le cadre contractuel : le cahier des charges modle 1992, qui rgit
la plupart des concessions avec ERDF (sauf celles renouveles
depuis 2009) stipule, en son article 10 : En vue de pourvoir au
financement des travaux de renouvellement de lensemble des
biens concds, (), le concessionnaire sera tenu () de
constituer des provisions pour renouvellement .
le cadre fiscal : linstruction 4-E-3-98 du 8 juin 1998 rappelle la
dductibilit fiscale des dotations passes, sous rserve du respect
dun mode de calcul prcis. Les 10,3 Mds de provisions ont

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permis EDF puis ERDF dconomiser au total de lordre de
3,5 Mds dimpts sur les bnfices.
Le SIPPEREC souhaiterait que la Cour se pronont sur deux
manquements au cadre contractuel :
ERDF ne passe plus de provisions sur les biens dont les
concdants ont t matres douvrage et qui sont mis sa
disposition.
ERDF ne passe plus de provisions sur les biens intgralement
amortis alors mme que lrosion montaire continue de gonfler
leur cot de renouvellement.
La Cour rappelle largument avanc par ERDF : les provisions
pour renouvellement au bilan dERDF de 11 Mds ne constituent pas des
disponibilits la disposition dERDF pour investir sur les rseaux . La
Cour taie cet argument en prcisant que : lencours annuel moyen de
trsorerie et dactifs financiers dERDF oscille en effet entre 2 et 3 Mds .
Le SIPPEREC regrette que ce rappel ne soit assorti daucun
commentaire critique. Les provisions pour renouvellement, comptabilises en
charges dEDF puis dERDF, ont de tous temps t couvertes par le chiffre
daffaires, en dautres termes payes par les usagers. A leur origine, elles ont
donc toujours consist en des liquidits. Que ces liquidits ne figurent pas
lactif dERDF ne signifie nullement quelles nexistent pas.
En effet, le droit comptable noblige pas sanctuariser les provisions
dans lattente de leur utilisation. EDF/ERDF ont donc investi ces sommes de
manire transitoire. Ou plus exactement, elles les ont employes moins
emprunter, ce que rvle sans ambigut labsence de dette au bilan dERDF.
La Cour ne saurait donc considrer comme elle le fait que les
11 Mds (10,3 fin 2011) nexistent pas. Ils sont simplement valoriss en
attendant. Lorsque ces provisions devront tre mobilises, lemprunt
quelles ont permis dviter sera ralis, sans pnaliser financirement
ERDF, le TURPE compensant les intrts induits.
Le SIPPEREC rejoint en revanche pleinement la Cour quant ses
conclusions sur le devenir des provisions au terme des contrats, dans les
termes suivants :
le solde non-utilis des provisions pour renouvellement au
terme de la concession doit revenir lautorit concdante pour
lui permettre de remplacer les ouvrages .
Bien que ce ne soit pas possible dans le cadre juridique actuel,
l'occasion dun renouvellement du contrat de concession, les
provisions constitueraient bien une dette vis--vis du concdant si
celui-ci venait choisir un autre concessionnaire .

Cour des comptes
Au passage, le SIPPEREC rappelle que la question du reversement
des provisions ne se pose pas uniquement dans une perspective dvolution
du cadre juridique. Larticle 31 du cahier des charges de concession modle
1992 le prvoit aussi en cas de renouvellement simple lchance du
contrat en cours.
Le reversement obit une logique vidente : ds lors quil serait
assur de conserver les provisions non-utilises au terme du contrat, ERDF
aurait un intrt objectif diffrer les renouvellements.
1.5. Sur le caractre jug inluctable de la hausse venir du prix de
llectricit :
Le SIPPEREC raffirme la ncessit de sinterroger sur la manire
dont sont apprcis les cots et, cet effet, revendique une transparence non-
assure aujourdhui.
Le SIPPEREC ne nie pas que divers facteurs, en particulier les
investissements consentir, puissent jouer dans le sens de la hausse du tarif
moyen du kWh lectrique. Mais il considre que simpose en parallle une
rgle de stricte couverture des cots, dont la vrification peut amener
sinterroger sur des surestimations, et son corollaire oblig : la
transparence.
Le Syndicat illustrera cette proccupation de trois exemples :
Sagissant de la tarification du rseau de distribution, le recours
quil a intent en 2009 contre la dcision ministrielle relative au TURPE 3.
Le SIPPEREC contestait lvaluation du taux de rmunration de la
base dactifs rgule, en ce quelle ignorait les financements gratuits dont a
pu bnficier ERDF : comptes spcifiques des concessions et provisions
pour renouvellement.
Le Conseil dtat, dans sa dcision du 28 novembre a donn raison
au Syndicat, demandant la CRE et au Gouvernement un recalcul du
TURPE 3, au motif que ces tarifs ne seraient pas de nature satisfaire
lexigence de couverture des cots complets supports par les gestionnaires
de rseaux .
Sagissant de la transparence des cots de distribution :
Le SIPPEREC avait donc attaqu la dcision ministrielle relative au
TURPE 3 sur la question de la (sur)-rmunration de la base dactifs
rguls.
Il aurait t bien en peine de se pencher sur la couverture des cots
dexploitation. Ceux-ci, bien que reprsentant 4,3 Mds annuels moyens, ne
sont en effet dcomposs dans aucun document public.
Sagissant de la transparence des cots de fourniture :

Cour des comptes
Le SIPPEREC observe que la CRE elle-mme partage parfois sa
perplexit sur la transparence de certains cots.
Lorsque, par dcision du 5 mai 2011, elle accepta de valider
lestimation que faisait le Gouvernement du prix de cession par EDF de
llectricit nuclaire historique aux fournisseurs intresss (dispositif dit de
l ARENH , qui va progressivement conditionner la part fourniture du tarif
rglement), la CRE en profita pour dplorer : La saisine du
Gouvernement ne prcise pas les mthodes didentification et de
comptabilisation des cots ayant conduit dterminer le prix de lARENH au
niveau de 42 /MWh compter du 1
er
janvier 2012. et ne manqua pas de
prciser que sa propre mthode conduisait un prix compris dans une
fourchette allant de 36 /MWh 39 /MWh .
Pour autant, elle ne remettait pas en cause la proposition du
Gouvernement. Cet pisode illustre une nouvelle fois lopacit qui entoure la
question de la fixation du prix de llectricit en France.
Le Syndicat souhaiterait que la Cour, revers du discours ambiant
sur linluctable hausse du tarif, et dans la continuit de ses travaux sur le
cot de llectricit nuclaire rendus publics en janvier 2012, sinterroge sur
les mthodes de tarification et appelle la ncessaire transparence des
cots.
2. Les questions relatives lconomie de la concession :
2.1 Le rapport formule des observations critiques sur la situation des
syndicats dlectricit qui ne semblent que partiellement reflter les constats
des rapports des CRC
Le SIPPEREC ne partage pas la remarque formule par la Cour
concernant lvolution de ses effectifs et des dpenses de personnel du
Syndicat de 30 % entre 2005 et 2010, quelle semble imputer la seule
augmentation des investissements du Syndicat en matire denfouissement
des rseaux de distribution dlectricit basse tension.
En effet, le SIPPEREC exerce, sur la priode 2005-2010, au-del de
la comptence lectricit , deux autres comptences
optionnelles mobilisant des effectifs :
autorit organisatrice des rseaux urbains de communication
lectronique et de services de communication audiovisuelle
(depuis 1997),
dveloppement des nergies renouvelables (depuis 2006).
En consquence, il est erron de considrer que lvolution des
effectifs du Syndicat est imputable la seule comptence lectricit et
notamment au dveloppement de lactivit de matrise douvrage de
lenfouissement du rseau lectrique. Cette activit na fait lobjet que dun
seul recrutement complmentaire en septembre 2009, soit une augmentation

Cour des comptes
de 2,6 % des effectifs globaux du SIPPEREC par rapport ces mmes
effectifs en 2005. Les autres recrutements que mentionne la Cour ont
concern, dune part, le ple communications lectroniques et, dautre part,
le ple nergies renouvelables et matrise de lnergie.
Enfin, le projet de rapport souligne que la redevance R1 est verse
mme en labsence de contreparties effectives de la part de lautorit
concdante , en mentionnant un exemple constat par une CRC. Il apparat
surprenant de formuler sur ce point un constat caractre gnral alors
quil sappuie sur un seul exemple. Surtout, la Cour nvoque pas le cas dans
lequel lautorit concdante est limite dans lexercice de son pouvoir de
contrle par plusieurs lments :
labsence dinventaire physique exhaustif et rgulirement mis
jour en cohrence avec linventaire comptable (rapport de la CRC
dIle-de-France sur le SIPPEREC p. 13) ;
labsence dexplications du concessionnaire sur les carts parfois
considrables constats entre bases techniques et bases
comptables (ibid, p 13) ;
la gestion en masse financire par le concessionnaire dune
fraction trs significative (40 %) du patrimoine de la concession,
les biens non localiss (ibid, p. 14) ;
limpossibilit pour lautorit concdante dexploiter les donnes
produites par le concessionnaire dans les CRAC (ibid, p. 25).
Ces constats ne sont pas spcifiques la concession du SIPPEREC,
les points relevs ci-dessus faisant lobjet dun traitement identique pour
lensemble des concessions dERDF.
Sy ajoute en outre, dans certains cas, des refus du concessionnaire de
communiquer des informations pourtant demandes dans le cadre du
contrle. Le SIPPEREC a t confront cette situation lors dun contrle
effectu en 2008-2009
85
, le concessionnaire ayant refus de communiquer,
par exemple, les rapports techniques et financiers ayant conduit dcider la
reprise de 596,7 millions dEuros de provisions pour renouvellement
86
, dont
17,6 millions de provisions sur la seule concession du SIPPEREC.

85
Contrle notifi au concessionnaire le 22 septembre 2008.
86
Relatives aux compteurs et btiments des postes de transformation.

Cour des comptes
2.2 Contrairement ce que laisse entendre le projet dinsertion, le
contenu des rapports dactivits (CRAC) remis par le concessionnaire
napparat pas satisfaisant, comme le relvent dailleurs plusieurs rapports
de CRC, et ne fait pas apparatre de manire raliste les flux de prquation
inter-concessions
Le projet de rapport semble valider le principe selon lequel le
concessionnaire naurait qu une obligation limite dinformation du
concdant sans prendre en compte les dbats qui existent sur ce point et ont
dailleurs t retracs dans plusieurs rapports de CRC
87
.
Larticle L. 2224-31 du CGCT auquel se rfre la Cour ne peut se
substituer aux dispositions contractuelles, notamment larticle 32 C du
modle de cahier des charges de 1992
88
.
Les dispositions de larticle 32 C du contrat viennent prciser celles
de larticle L 2224-31 du CGCT en mettant en uvre le pouvoir de contrle
de lautorit concdante et ne sauraient ce titre tre ignores. Le projet
dinsertion pourrait utilement sy rfrer dans la mesure o le contrat
simpose aux parties signataires et ne saurait tre ignor sur des dispositions
aussi importantes.
De surcrot sagissant du L 2224-31, il semblerait opportun que la
Cour mentionne la dcision du Conseil dtat du 21 dcembre 2012
Commune de Douai , qui a, notamment sur la base de cet article, conclu
que le concessionnaire devait remettre un inventaire prcis du patrimoine
concd lautorit concdante, ce qui prcise utilement la porte de
larticle L.2224-31 et les obligations qui en dcoulent.
Le projet dinsertion se rfre ensuite lavis du Conseil National de
la Comptabilit (CNC) du 19 dcembre 1984 pour acter que le
concessionnaire est dispens de lobligation dtablir un compte de rsultat
par concession.
Or, il existe, du point de vue du SIPPEREC, de solides arguments
pour considrer que cet avis, sur lequel sappuie systmatiquement le
concessionnaire pour refuser de communiquer au Syndicat un compte de
rsultat dtaill, ce qui restreint le pouvoir de contrle dvolu au SIPPEREC
en sa qualit dautorit concdante, est aujourdhui caduc et na de plus
jamais eu de porte prescriptive.
En premier lieu, en application de lordonnance n2009-79 du
22 janvier 2009 modifie, le CNC a t remplac par lAutorit des Normes
Comptables ;

87
En particulier les rapports de CRC relatifs au SIDEC du Jura et la Ville de Lyon.
88
Voir cet article dans le modle de cahier des charges tabli entre la FNCCR et
ERDF : http://www.fnccr.asso.fr/documents/Cchelec_6.pdf

Cour des comptes
En second lieu, le CNC ne disposait que dun pouvoir consultatif. Son
avis du 19 dcembre 1984 na donc aucune porte contraignante, malgr son
intitul qui laisse penser que, par cet avis, le CNC a statu sur la
conformit du plan comptable dEDF au plan comptable gnral.
Au-del de ces considrations, on peut sinterroger sur la pertinence
que cet avis est susceptible davoir aujourdhui compte tenu des multiples
rformes intervenues dans le secteur de llectricit depuis 1984.
Ainsi, 25 ans plus tard, dans un environnement lgislatif totalement
refondu, les deux arguments du CNC nont plus de sens :
le fait que les tarifs soient fixs au plan national ninterdit en rien
de les localiser concession par concession. Au demeurant, la
recette dacheminement est lune des rares rubriques natives et
signifiante du compte produits charges du CRAC, i.e. valorise
par application du tarif national (TURPE) aux quantits
effectivement vendues sur le territoire syndical ;
les produits spcifiques relatifs lactivit de distribution sont
aujourdhui parfaitement discernables deux gards :
premirement, depuis novembre 2002, ils sont rgis par le TURPE
distribution et donc distincts ; deuximement, lactivit de
distribution est dsormais juridiquement et comptablement scinde
au sein du groupe EDF (loi du 10 fvrier 2000) ;
Le SIPPEREC constate que, du fait des volutions qui ont affect lex-
tablissement public EDF (passage un statut de socit de droit priv,
dissociation comptable des activits commerciales et des missions de service
public,) le plan comptable gnral dEDF qui a fait lobjet de lavis du
19 dcembre 1984 ne peut ncessairement plus tre appliqu.
Enfin, par cet avis, le CNC se prononce sur la conformit du plan
comptable dEDF au plan comptable gnral approuv par arrt du
27 avril 1982, plan comptable qui nest plus en vigueur.
Pour autant, le concessionnaire prend appui sur cet avis pour refuser
la communication de nombreuses informations la maille de la concession.
Il en rsulte quil remet aujourdhui des comptes de concession dans lesquels
plus de 80 % des charges imputes la concession (prsentes de plus dans
des rubriques fort peu dtailles) sont reconstitues par lapplication de cls
de rpartition des montants rgionaux ou nationaux ce qui leur te toute
signification conomique.
Cette situation a dailleurs conduit la CRC dIle-de-France
conclure que quel que soit le mode de calcul des charges et produits de la
concession, quils soient calculs directement la maille de la concession ou
quils soient affects au moyen dune comptabilit analytique, les donnes

Cour des comptes
produites doivent tre exploitables par lautorit concdante et que tel
nest pas le cas des CRAC produits, chaque anne, par ERDF
89
.
La lisibilit des donnes transmises est galement altre, comme le
soulignent le rapport dobservations dfinitives du SIPPEREC (p. 25) et
dautres rapports (SIDEC du Jura), par de frquents changements des
mthodes comptables oprs par le concessionnaire. Ainsi, les modalits de
calcul des charges de personnel ont t rvises dans le CRAC 2010 tandis
que les CRAC 2011 font apparatre un nouveau poste dnomm charges
centrales . Il est noter que ces charges centrales apparaissaient dans
les CRAC jusquen 2005 mais avaient t supprimes depuis les CRAC 2006.
Dans ces conditions le SIPPEREC considre que la formulation
adopte par la Cour, qui indique, dans son projet dinsertion, que
(l)analyse de nombreuses concessions a permis de vrifier quERDF
produit gnralement lensemble des lments requis , ne correspond pas
la ralit.
En outre, il rsulte du constat prcdemment expos sur les comptes
transmis dans les CRAC quil est impossible dapprhender aujourdhui les
ralits de la prquation entre concessions.
Labsence de communication de comptes la maille des concessions
ne permet pas didentifier lquilibre rel des concessions, donc la ralit des
flux de la prquation. Cette situation est releve par la CRC de Rhne-
Alpes, qui observe, propos de la concession de Lyon, qu lexception de
2005 la ville a toujours bnfici de la prquation ce qui peut apparatre
surprenant pour une concession de type urbain .
La contribution la prquation est dtermine afin dhomogniser
le ratio rsultat dexploitation / chiffre daffaires de toutes les
concessions franaises. Chaque concession doit donc rcuprer une quote-
part du rsultat dexploitation ERDF gale sa quote-part dans le chiffre
daffaires. Celles qui sont dficitaires ou peu excdentaires reoivent donc
un apport extrieur et vice-versa.

89
Page 25 du rapport dobservations dfinitives de la CRC dIle-de-France sur la
concession de distribution dlectricit du SIPPEREC.

Cour des comptes
La concession du SIPPEREC se trouve dans ce second cas de figure :
en 2011 par exemple, elle a extrioris un ratio de rsultat / chiffre daffaires
gal 24,9 % pour une moyenne nationale de 6,8 % (source rapport
financier ERDF). La diffrence, soit lquivalent de 18,1 points de chiffre
daffaires, a t crte et attribue aux concessions les moins rentables.

Sources : rapport financier ERDF 2011 et
CRAC de la concession du SIPPEREC 2011

Cette mthode a un effet que lon peut juger pervers : en reliant le
rsultat final aux seul chiffre daffaires local, elle le dconnecte totalement
du niveau des charges imputes la concession et, lui te toute valeur
explicative de la situation conomique effective de ladite concession.
Par exemple, si une anne donne, ERDF consent un gros effort de
maintenance sur une concession, le rsultat aprs prquation ne le refltera
pas. Et vice-versa, si leffort est relch.
Il serait permis dimaginer des dispositifs plus fins dapprciation de
la prquation, fonds non sur une uniformisation forfaitaire et aveugle des
diffrents ratios rsultat / chiffre daffaires, mais sur les caractristiques
physico-conomiques des divers territoires : longueur de rseau, nombre de
postes et de transformateurs, consommation, Au demeurant, un tel
dispositif existe, puisquil rgit le fonds de prquation de llectricit
( FPE ), institu entre les diffrents distributeurs non-nationaliss et
ERDF.
2.3 Linformation patrimoniale du concdant souffre dimportantes
carences non releves dans le projet dinsertion :
Ainsi que lindique le projet de rapport, la connaissance du
patrimoine de la concession par lautorit concdante, pourtant hautement
stratgique dans une perspective de renouvellement prochain des contrats,
prsente aujourdhui dimportantes lacunes.
Pour autant, la responsabilit en incombe aujourdhui principalement
au concessionnaire et nest pas, comme semble le considrer le rapport, le
rsultat dune absence de suivi par lautorit concdante.
La ralisation dun inventaire de lensemble des biens en concession
est, en effet, le pralable indispensable un suivi de lensemble des
immobilisations du patrimoine concd.
Or, le concessionnaire refuse jusqu prsent de raliser un tel
inventaire. Si des informations par communes sont effectivement

Cour des comptes
communiques pour certains lments de rseaux (rseau moyenne tension
(HTA), basse tension (BT) et postes de transformations), une part trs
significative du patrimoine continue dtre gre en masse financire. Il
sagit, en particulier des branchements et colonnes montantes, des compteurs
et transformateurs. Ces biens non localiss reprsentaient pour le
SIPPEREC fin 2011 42,8 % des immobilisations non amorties de la
concession.
Si le concessionnaire a jusqualors refus de mettre en uvre une
dmarche dinventaire de ces biens non localiss, le SIPPEREC espre
vivement que la dcision du Conseil dtat commune de Douai du
21 dcembre 2012, qui a conclu des dispositions lgislatives en vigueur que
le concessionnaire est tenu, pour permettre lautorit concdante
dexercer son contrle sur le service public concd, de lui communiquer,
sa demande, toutes informations utiles, notamment un inventaire prcis des
biens de la concession , devrait donner la facult aux autorits
concdantes dobtenir lavenir un inventaire prcis et complet.
Un autre point qui mrite dtre connu concerne la qualit des
inventaires pour les immobilisations aujourdhui suivies individuellement
(cbles HTA et BT et postes de transformation).
En effet, les rapprochements effectus dans le cadre des contrles
diligents par lautorit concdante peuvent faire apparatre des carts trs
significatifs entre bases techniques et bases comptables des immobilisations.
Cest ainsi le constat, dailleurs relev dans le rapport de la CRC
90
,
qui a t fait pour le SIPPEREC lors dun contrle ralis en 2007-2008.
Celui-ci a montr que les carts entre inventaires physique et comptable
atteignaient, pour le rseau HTA, 12,45 % en valeur relative et 1,88 % en
valeur absolue. Il serait donc souhaitable quERDF soit enjoint damliorer
la qualit des inventaires et dassurer la rconciliation rgulire des bases
comptables et techniques.
Une autre difficult importante pour le concdant tient au refus du
concessionnaire de communiquer des informations prospectives chiffres sur
les investissements prvisionnels sur le rseau ainsi que des orientations sur
les volutions prvisibles une chelle de temps suprieure trois ans.
Conscient de limportance essentielle de pouvoir disposer dune
vision prospective sur les investissements et les volutions du rseau, le
SIPPEREC a obtenu que lavenant au contrat de concession davril 2011
intgre le principe de ltablissement et de la remise par le concessionnaire
dun schma directeur dinvestissement.

90
Cf p.13 du rapport dobservations dfinitives de la CRC dIle-de-France sur la
concession de distribution dlectricit du SIPPEREC.

Cour des comptes
Le schma, remis fin 2011, est trs peu dtaill, notamment en termes
dobjectifs qui sont formuls en termes trs gnraux ne refltant pas les
ralits de la concession. Aucun calendrier ni ordre de priorit nest
communiqu, pas plus que lestimation chiffre des investissements envisags
au-del de lanne N+1.
Pourtant, la Cour fait tat dans le projet de rapport dun triplement
des investissements dERDF affects la qualit et aux rseaux intelligents
sur la priode 2011-2020.
Sil est videmment indispensable que le concessionnaire tablisse des
projections nationales, il apparat indispensable que celles-ci soient
dclines localement pour permettre aux autorits concdantes dassurer un
pilotage et un suivi effectif de la concession.
Cela vaut, en particulier, pour les concessions de taille
dpartementale, ou interdpartementale comme le SIPPEREC, sur lesquelles
le concessionnaire devrait tre mme de dcliner les prvisions nationales
en fonction des caractristiques et priorits de chaque concession locale.
2.4 La question des redevances
Concernant les redevances de concession R1 et R2, lobservation
selon laquelle En pratique, ERDF ne dispose que dune faible latitude sur
le montant de ces redevances contractuelles mrite dtre attnue pour
plusieurs raisons :
Le versement de redevances de concessions est habituel dans un
contrat de dlgation de service public. En outre le TURPE prend
en charge les redevances, sur la base des prvisions que
communique ERDF la Commission de Rgulation de lEnergie
(CRE) lors de ltablissement du tarif. Malgr ses demandes
rptes, la CRE, de communication des montants de redevances
pris en compte par le tarif le SIPPEREC na jamais pu obtenir
cette information.
Seul le montant de la redevance R2 est ajust en fonction des
investissements raliss par les concdants, dont elle est la
contrepartie normale. Le montant de la redevance R1 ne varie que
marginalement, en fonction dun indice contractuel, et est donc
aisment prvisible.
Enfin, la CRE ne partage pas la position dERDF et considre au
contraire que le montant des redevances peut faire lobjet de
prvisions fiables. Cest ce qui a conduit la CRE se dclarer
dfavorable linclusion des redevances dans le primtre du
CRCP lors de la dernire consultation relative au TURPE 4
91
.

91
Consultation publique du 6 novembre 2012 sur les Quatrime Tarifs dUtilisation
des Rseaux Publics dElectricit.

Cour des comptes
Lvolution envisage par la Cour du primtre des travaux ligibles
la redevance R2 napparat pas acceptable, du point de vue des autorits
concdantes, car elle viendrait les priver, sans contrepartie, de ressources
contractuellement dfinies et destines financer en outre des
investissements prsentant un intrt pour la distribution dlectricit.
En ce qui concerne tout dabord lclairage public, les
investissements raliss sur ce rseau sont aujourdhui trs frquemment (et
presque exclusivement dans le cas du SIPPEREC) orients vers la matrise
de lnergie et ligibles aux Certificats dEconomie dEnergie, ce qui permet
de rduire la consommation et conscutivement dviter ou de diffrer des
renforcements des rseaux de distribution. Ce faisant, ces investissements
sont conduits dans lintrt certain des services concds EDF et ERDF.
Paralllement, sagissant de lenfouissement des rseaux basse
tension, les investissements raliss dans ce domaine et qui sont qualifis
d esthtiques prsentent en ralit un intrt bien plus large :
Ils permettent, dune part, de remplacer des rseaux parfois trs
anciens
92
dans un contexte o lge moyen du rseau basse tension
ne peut tre dtermin compte tenu de labsence dinformations
suffisantes transmises par le concessionnaire. Ainsi, les contrles
effectus ont montr que plus de 30% du rseau BT a t pos en
1946 (date indique par dfaut) sur le territoire du SIPPEREC ;
Ils limitent, dautre part, la sensibilit du rseau basse tension aux
alas climatiques, ce qui apparat particulirement judicieux dans
le contexte de trs forte densit de lhabitat et des activits du
territoire du SIPPEREC.
Enfin, le SIPPEREC tient exprimer ses plus vives rserves sur la
possibilit dun plafonnement des redevances en cohrence avec la
trajectoire du TURPE.
En effet, pour ce qui concerne en particulier la redevance R2, un tel
plafonnement :
ne serait pas conforme aux dispositions des contrats en cours,
signs pour la plupart dans la premire moiti de la dcennie
1990 ;
aurait pour effet non seulement de freiner les investissements des
autorits concdantes sur le rseau mais pourrait placer de
surcrot certaines autorits concdantes dans une situation

92
Par exemple le programme denfouissement du rseau dit en toiture qui a
permis, sur le territoire du SIPPEREC denfouir, sur la priode 1995-2012,
711 kilomtres de rseaux datant de llectrification initiale des communes de la
proche banlieue parisienne.

Cour des comptes
financire trs dlicate compte tenu du mcanisme de versement
de la redevance. En effet, la redevance R2
nest pas verse lanne de la ralisation des travaux mais avec un
dcalage de 2 ans. Autrement dit un tel plafonnement pourrait
priver les syndicats dune partie de leurs recettes dinvestissement
sur des travaux dj raliss et pays.
2.5 Le poids des raccordements dans les investissements dERDF
La forte augmentation des investissements lis aux raccordements
depuis 2009 ne peut pas sexpliquer par le raccordement des producteurs
dlocaliss : pour le SIPPEREC en 2011, les producteurs locaux
reprsentent 2% seulement des branchements raliss
93
.
Elle ne peut pas non plus sexpliquer par un surcrot dactivit du
march de limmobilier sur la priode comme le montre lvolution du
nombre de logements autoriss :

Source SITADEL

Laugmentation des investissements mens par ERDF pour les
raccordements dusagers peut tre rapproche de la modification du mode de
financement des oprations de raccordement. En effet, depuis 2009, les
collectivits en charge de lurbanisme
94
supportent 60% du financement des
raccordements, alors que ce financement tait port en totalit par le
concessionnaire auparavant.
Toutes les oprations mises en uvre lors des raccordements
(extension, renforcement, renouvellement du rseau), en sus de la stricte
opration de branchement, sont aujourdhui considres par ERDF comme
tant partie intgrante du raccordement, mme si elles sont ralises par
opportunit.
Ce sont les collectivits locales qui financent dsormais ces travaux
hauteur de 60%, alors que les usagers ont procur au concessionnaire, via le
TURPE, des provisions pour financer ces mmes travaux. Cette pratique est
dommageable car elle pse sur les finances locales et conduit privilgier
des travaux de renouvellement indpendamment de leur degr de priorit.
* * *

93
Source CRAC SIPPEREC 2011
94
Article 18 de la loi n 2000-108 du 10 fvrier 2000 et arrt du 28 aot 2007 fixant
les principes de calcul de la contribution.
Anne
2008 2009 2010 2011
Nobre de logements autoriss
379 120 323 838 410 957 455 679
Evolution par rapport 2008 - 15 % 8 % 20 %

Cour des comptes
Sagissant des recommandations de la Cour, prsentes en conclusion
de son projet dinsertion, le SIPPEREC tient souligner les points
suivants concernant la prconisation de la signature dun contrat de service
public entre ltat et ERDF :
le contrat de service public sign le 24 octobre 2005 entre ltat et
EDF ne comporte que trs peu dobjectifs chiffrs et ne prsente
aucun aspect contraignant pour lentreprise. Ainsi, les
engagements en termes denfouissement de rseau pris par EDF,
suite la tempte de 1999, nont pas t tenus. De mme,
lengagement de limitation de la hausse des tarifs rglements de
vente la hausse du cot de la vie na pas t non plus respect. Il
est donc raisonnable de sinterroger sur lefficacit dun tel
contrat.
le SIPPEREC a soulign plus haut le risque de conflit dintrt
pour ltat qui pourrait tre incit une certaine bienveillance
lgard dune entreprise, filiale 100% dEDF dont ltat est
actionnaire 85%. Pour mmoire, ltat peroit annuellement
environ 1,8 Md en dividendes.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT DPARTEMENTAL
DNERGIE ET DQUIPEMENT DE LA VENDE (SYDEV)

Cette transmission appelle de ma part les observations suivantes :
La Cour a procd une juste analyse du systme de distribution
lectrique franais. Si jaccepte lide de sa complexit et de sa fragilit
juridique, jestime que le constat pourrait tre nuanc par une comparaison
lchelle europenne de ltat gnral du rseau de distribution franais ce
qui permettrait de constater son efficacit technique et conomique. Jy
ajouterai, et cest bien une des caractristiques du service public, que
lintervention des deux acteurs institutionnels autorit concdante et
concessionnaire na pas t la source dune rupture dgalit des usagers
et lapparition dune " fracture lectrique ". En cela le modle franais a
plutt bien rsist la profonde mutation du paysage nergtique.
Pour autant, le constat dress par la Cour est juste : lmiettement des
autorits concdantes, labsence de coordination des investissements, la
rmunration du concessionnaire par le TURPE, la dgradation des
investissements dERDF ont t et sont potentiellement aujourdhui de nature
fragiliser durablement notre systme de distribution.
Il mapparait que nos concitoyens restent attachs ce modle,
convaincus quune entreprise nationale est mieux mme de rpondre aux
besoins croissants de disponibilit et de scurisation du rseau. La
rcurrence des vnements climatiques exceptionnels en atteste. Garantes du
service public de proximit, les collectivits territoriales et leurs
groupements exercent une mission essentielle ce titre.
Comme la Cour la not, le SyDEV se caractrise par un partage
atypique de la rpartition de la matrise douvrage des travaux
dlectrification. La Cour a bien not que cela relevait dune libre
disposition contractuelle des parties, tablie en 1994, une poque o il tait
difficile dapprcier la dynamique dmographique et conomique vendenne.
Facteur de dsquilibre croissant, cette dynamique a t lorigine de
diffrends avec le concessionnaire. La volont des deux parties de trouver la
voie dune rnovation de leur relation a permis de dnouer amiablement les
contentieux et douvrir des travaux dactualisation du contrat de concession
qui devraient aboutir courant 2013.
Cest aussi cette dynamique qui a conduit le syndicat investir, bien
avant dautres, les thmatiques de la matrise de la demande en nergie ou la
production dnergies renouvelables avec des bilans exceptionnels en termes
de mise niveau des btiments publics, doptimisation des consommations
ou de puissances installes. A cela jajouterai des actions importantes de
soutien au dveloppement du rseau public de distribution du gaz

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(100 communes desservies sur 282 contre 70 en 2005) et loptimisation des
achats de fourniture dnergie pour les communes en lectricit ou en gaz
par la gestion de groupements de commandes dpartementaux. La croissance
des effectifs trouve largement son origine dans ces politiques et lexpertise du
syndicat est une des plus leves de France dans bien des domaines.
Conscient des insuffisances du systme de distribution lectrique
franais, jai souhait, lchelle de la Vende, explorer avec ERDF les
voies dune rnovation de notre relation contractuelle.
Le SyDEV et ERDF ont initi en Vende, sur la base dun constat
technique partag, une coordination renforce de leurs investissements ce
qui a permis de conduire la confrence de programmation en prfecture dans
les meilleures conditions. Les deux parties ont conscience des enjeux de la
modernisation des rseaux lectriques et nous associons notre expertise et
nos moyens dans un partenariat sur les rseaux lectriques intelligents
(Smart Grid).
Au plan national, mon attente est identique aux recommandations de
la Cour et je suis convaincu que notre systme dual mrite une rnovation et
une confortation des rles respectifs du concdant et du concessionnaire ; il
convient galement quERDF voit ses responsabilits affirmes par un
contrat de service public avec ltat, dclinable au niveau territorial, et
garantissant un niveau lev dinvestissements et de rsultats. Linexistence
de ce cadre juridique laisse aujourdhui les autorits concdantes esseules
face ERDF, mme si la FNCCR apporte un soutien prcieux au niveau
national.
Le modle franais est perfectible et doit sadapter. Aux cts de
ltat, les autorits concdantes ont pleinement lgitimit participer
activement cette rnovation.

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DLECTRICIT ET DQUIPEMENT DU DPARTEMENT
DE LA VIENNE

Je vous informe que je nai pas dobservations particulires
formuler sur ce document.

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2

Le traitement des eaux uses de la
rgion de Corbeil-Essonnes et dvry :
loubli de lintrt gnral

_____________________
PRESENTATION
_____________________
Le traitement des eaux uses de la rgion Corbeil-Essonnes-vry,
dans le centre-est du dpartement de lEssonne, prsente la particularit
dtre assur par deux stations contigus, situes en bordure de la Seine,
sur le territoire de la commune dvry.
Cette situation, hritage des conditions administratives et
politiques dans lesquelles a t cre la ville nouvelle dvry, la fin des
annes 60, reprsente, depuis lorigine, un exemple dallocation peu
conome des fonds publics.
Depuis leur dification, dans les annes 60 et 70, les collectivits
responsables des deux stations se sont ignores. Rcemment encore, le
syndicat intercommunal damnagement, de rseaux et de cours deau
(SIARCE), dont la commune principale est Corbeil-Essonnes, et la
communaut dagglomration vry-Centre-Essonne (CAECE) ne sont pas
parvenus agir de manire coordonne pour accrotre les capacits de
traitement des installations et se mettre en conformit avec les normes de
rejet dictes par la directive europenne sur les eaux rsiduaires urbaines.
La chambre rgionale des comptes dIle-de-France a constat que
la rnovation des stations sest traduite par de nouveaux surcots. Aucun
acteur public na t en mesure de faire prvaloir lintrt gnral.
I - Deux stations dpuration contigus
Cr le 6 mars 1958, le syndicat intercommunal d'assainissement
de la rgion de Corbeil-Essonnes (SIARCE), comme il tait alors
dnomm, regroupait cinq communes : Corbeil-Essonnes,

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vry-Petit-Bourg
146
, Saint-Germain-ls-Corbeil, Saint-Pierre-du-Perray
et Villab. Il devait notamment raliser le collecteur gnral de la valle
de lEssonne (CGVE), rseau dassainissement assurant le transit des
eaux uses des communes situes le long de la rivire, en amont de
Corbeil-Essonnes, jusqu la station de traitement qui devait tre
construite en bordure de Seine, sur le territoire de la commune dvry,
station entre en service en 1962.
La commune dvry sest retire du syndicat en 1977, la suite de
la cration de la ville nouvelle et de la ralisation, en 1974, dune
nouvelle station, installe proximit immdiate de celle du SIARCE. La
nouvelle station a t construite sous matrise douvrage du syndicat
intercommunal dtudes et damnagement de la rgion dvry (Sieare),
auquel a t substitu le syndicat communautaire damnagement (SCA),
puis le syndicat dagglomration nouvelle (SAN) dvry.

Source : communaut dagglomration vry-Centre-Essonne (CAECE)

La prsence de deux stations dpuration accoles, desservant des
collectivits appartenant initialement la mme entit, constitue, depuis
les annes 70, un exemple danomalie administrative et dallocation peu
efficace des ressources publiques. Elle trouve son origine dans la rivalit
qui a oppos les villes de Corbeil-Essonnes et dvry.

146
La commune dvry sappelait alors vry-Petit-Bourg.
Station dpuration
du SIARCE
Station dpuration
de la CAECE

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LE TRAITEMENT DES EAUX USES DE LA RGION DE CORBEIL-ESSONNES ET
DVRY 221
Cette rivalit administrative et politique
147
a notamment rsult de
la dcision prise par ltat, dans le cadre du schma directeur
damnagement et durbanisme de la rgion parisienne adopt en 1965,
de crer la ville nouvelle dvry et dy implanter la prfecture du
dpartement de lEssonne, situe dans un premier temps
Corbeil-Essonnes.
La logique aurait exig quun seul organisme rcuprt la gestion
des deux quipements ou que les intercommunalits agissent de manire
concerte. Or elles nont pas fait ce choix.
Le SIARCE a ainsi dcid de reconstruire sa station dpuration en
la mettant aux normes de rejet ENK2
148
, entre 1989 et 1991, alors que le
SAN dvry, peu de temps auparavant, avait augment la capacit de sa
station
149
et amlior le niveau de traitement des eaux uses. Une
premire occasion daction concerte, pour la mise aux normes des deux
stations, a ainsi t perdue.
Plus rcemment, les dissensions entre le SIARCE et la
communaut dagglomration vry-Centre-Essonne (CAECE)
150
, qui a
succd au SAN, ont de nouveau rendu impossible le choix de la solution
la plus rationnelle pour assurer la rnovation des deux quipements.
II - Lchec de la rnovation concerte des stations
1 - Ltude du syndicat Symtrie
La rnovation des stations simposait, tant pour accrotre les
capacits de traitement que pour se conformer aux normes de rejet
dictes par la directive europenne du 21 mai 1991 sur les eaux
rsiduaires, transpose en droit franais par un dcret du 3 juin 1994.

147
Les villes de Corbeil-Essonnes et dvry ont toujours t diriges, depuis la cration du
SIARCE, par des majorits politiques opposes, y compris aprs les changements de majorit
intervenus vry, en 1977, et Corbeil-Essonnes, en 1995.
148
Les niveaux ENK1 et ENK2 dterminent la qualit minimale des rejets pour les matires
organiques et lazote. Le niveau ENK2 impose des concentrations en azote plus rduites.
149
La station dvry traite galement une partie des eaux uses de la ville nouvelle de Snart,
situe sur la rive droite de la Seine.
150
Cre en 2001 par substitution au syndicat dagglomration nouvelle, la communaut
dagglomration vry-Centre-Essonne (CAECE) regroupe six communes (vry, Bondoufle,
Courcouronnes, Ris-Orangis, Lisses et Villab) et compte 116 000 habitants. Aux comptences
obligatoires, la communaut a notamment ajout, au titre des comptences optionnelles,
lassainissement des eaux uses et assure, ce titre, la matrise douvrage de la station
dpuration.

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La mise en uvre de la directive a, toutefois, pris beaucoup de
retard, compte tenu du cot des travaux quelle impliquait sur lensemble
du territoire, et spcialement en Ile-de-France, au point que la France a
t condamne par la Cour de justice de lUnion europenne, en
septembre 2004, pour manquement aux obligations prescrites par ce texte.
Dans ce contexte, une politique globale et cohrente du traitement
des eaux uses et de protection du milieu naturel a t recherche. Un
arrt prfectoral du 16 fvrier 2000 a ainsi cr le syndicat mixte
dtudes et de traitement intersyndical des eaux (SYMETRIE),
comprenant notamment les deux intercommunalits matres douvrage.
Ce syndicat avait pour mission de raliser une tude sur les perspectives
de traitement des effluents de la zone de collecte et de traitement des deux
stations.
Ltude, remise la fin de 2004, estimait que la mise niveau des
installations pouvait notamment tre ralise selon deux scenarii
opposs :
scnario n 1 : une rnovation des deux usines
indpendamment lune de lautre, avec pour celle du SIARCE,
une augmentation de la capacit de traitement de 75 000
110 000 quivalents habitant
151
(EH), et pour celle de la
CAECE, le maintien de la capacit de traitement 250 000 EH ;
scnario n 2 : une moindre augmentation de la capacit de
traitement de la station du SIARCE, de 75 000 96 000 EH,
mais un renforcement de celle de la CAECE, jusqu
270 000 EH, avec transfert cette dernire des effluents que la
station du SIARCE ne serait pas en mesure de traiter.
Dans le scnario n 2, diverses synergies devaient tre cres entre
les deux quipements. Des systmes dautomatismes auraient reli les
units puratoires, de faon crer une gestion optimale et secourue des
stations. Toutes les graisses auraient t traites sur la station du
SIARCE, tandis que les boues lauraient t sur la station de la CAECE,
selon la technique du schage.
Reposant sur la collaboration des deux intercommunalits et
recherchant lutilisation optimale des deux quipements, le cot
prvisionnel global du scnario n 2 tait nettement infrieur celui du

151
Lquivalent habitant est une unit de mesure qui permet de dfinir la capacit
thorique dune station, partir de ratios dtermins par habitant et par jour. Il est,
en effet, convenu quune personne rejette par jour 15 grammes dazote, quatre
grammes de phosphore, environ 200 litres deau.

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DVRY 223
scnario n 1 : 59, 11 M
152
contre 64, 71 M. De mme, les cots
prvisionnels dexploitation consolids taient sensiblement infrieurs, de
1, 11 M par an.
En ce qui concerne le SIARCE, le scnario n 1 impliquait des
dpenses nettement plus importantes que le scnario n 2, denviron
33 %, comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau n 1 : comparaison des scenarii n 1 et n 2 dans l'tude
SYMETRIE, en M
Scenario 1
Station d'puration du SIARCE 22,53
Traitement des graisses du SIARCE 0,25
Filire boues en secours SIARCE 5,87
Total (en M) 28,65
Scenario 2
Station d'puration du SIARCE 18,79
Traitement commun des graisses 0,50

Total (en M) 19,29
153

A contrario, le scnario n 2, dans la mesure o il prvoyait,
notamment, de porter la capacit de traitement de sa station
275 000 EH, impliquait pour la CAECE un montant dinvestissement plus
lev, denviron 4 M, soit un peu plus de 10 % par rapport au scnario
n 1.
2 - Labandon de laction concerte
Dans un courrier du 16 novembre 2004 adress lagence de leau
Seine-Normandie, avec copie au prsident de la CAECE, le prsident du
SIARCE indiquait quil sapprtait dposer un dossier de demande de
subvention relatif lopration de mise aux normes et ladaptation de la
capacit de sa station dpuration, conformment au scnario n 2 de
ltude Symtrie, le plus conomique. Des courriers analogues taient

152
Tous les montants cits concernant les travaux de rnovation des deux
stations sentendent hors taxes.
153
Pour le prsident du SIARCE alors en fonction, le diffrentiel de 9,35 M doit tre
diminu du cot de la rsolution complte du problme des boues, puisque la
CAECE aurait certainement demand une participation financire du syndicat, une
partie des effluents, dans le scnario 2, tant envoye vers la station dvry.

Cour des comptes
adresss aux autres financeurs publics concerns, le dpartement de
lEssonne et la rgion Ile-de-France.
Le mme jour, le prsident du SIARCE demandait, par courrier
son homologue de la CAECE, de lui faire connatre rapidement les suites
quil entendait donner cette tude. Il demandait galement si le conseil
de la communaut avait bien retenu le scnario n 2, jug le plus
intressant par les deux co-matres douvrage et les financeurs lors de la
dernire runion de Symtrie. Il souhaitait, dans cette hypothse,
connatre les dispositions que la CAECE envisageait de proposer au
SIARCE pour assurer le traitement des effluents collects, au-del de la
future capacit de traitement de sa station, savoir 96 000 EH.
Par courrier du 4 janvier 2005, le prsident de la CAECE informait
cependant le prsident du syndicat que la communaut dagglomration
vry-Centre-Essonne ntait en aucune manire intresse traiter les
effluents en provenance du SIARCE.
Le mme jour, le prsident du SIARCE adressait un courrier
lagence de leau Seine-Normandie, avec copie au prfet de lEssonne, au
prsident du conseil gnral de lEssonne et au prsident de la rgion
le-de-France. Il y indiquait quil venait dapprendre que la communaut
dagglomration dvry avait confirm les demandes de subventions dj
faites auprs de lagence de leau et du dpartement de lEssonne et que
lopration envisage ne correspondait pas au scnario n 2, ni au souhait
exprim par les financeurs de dvelopper des synergies. Il ajoutait que,
nayant obtenu aucune garantie sur ces synergies, le SIARCE allait se
voir oblig de porter la capacit de traitement de sa station hauteur de
110 000 EH et de mettre en place une filire individuelle de traitement
des graisses ainsi quun schage des boues sur son site puratoire.
Le 24 novembre 2005, le comit syndical du SIARCE examinait
les consquences financires de labandon de laction concerte,
notamment en faisant tat de lattitude des financeurs publics. Le compte
rendu prcisait que ces derniers avaient dcid que les projets de travaux
des deux collectivits seraient instruits sur la base, non pas de deux usines
distinctes, mais dune seule usine de 360 000 EH, et quils estimaient,
lappui dexemples rcents, que le montant des travaux de mise aux
normes, pour ce type de structure, slevait 52 M, soit 80 % des
64,71 M prvus par le scnario n 1. Dans ces conditions, ils ne
prendraient pas en compte le surcot de 12,7 M. Ainsi, pour les seuls
travaux dextension et de mise niveau de lusine du SIARCE, le plafond
des travaux ligibles aux subventions a t fix 22,9 M, soit 80 % du
montant de 28,7 M prvu par le scnario n 1.

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DVRY 225
Les dcisions relatives la modernisation des stations ont, par
ailleurs, t prises dans un contexte marqu par linsistance croissante du
prfet de lEssonne pour que les collectivits intresses, en particulier le
SIARCE, procdent le plus rapidement possible la mise aux normes de
leur station. Dans un courrier du 13 mai 2005, le prfet crivait au
prsident du syndicat : vous tes donc dans lobligation de rflchir la
mise aux normes de votre systme dassainissement et ainsi de lancer ds
que possible les tudes ncessaires .
De mme, larrt prfectoral du 29 novembre 2005 prcisait que
si lautorisation dexploitation de linstallation tait accorde jusquau
31 mars 2007, la mise aux normes devait avoir lieu le plus rapidement
possible, avec un chancier dpos au plus tard le 31 dcembre 2005. La
pression a mme sensiblement augment aprs que, lors dune confrence
de presse tenue le 24 janvier 2006, le prfet a mis en cause la qualit des
rejets dans la Seine effectus par la station du SIARCE, propos repris par
la presse locale, le 26 janvier 2006.
Cest donc le scnario de rnovation des deux stations,
globalement le moins efficace et le plus onreux, qui a prvalu.
Lopportunit de surmonter les difficults hrites de la ralisation de
deux stations contigus, l o il aurait t plus efficient dimaginer
demble le traitement des eaux uses lchelle de territoires appels
connatre une croissance conomique et urbaine rapide, na donc, de
nouveau, pas t saisie.
III - Les surcots rsultant de la msentente
Le cot des travaux de rnovation de la station du SIARCE a
augment de 54 % en quatre ans, sous leffet de plusieurs avenants. Deux
de ces avenants ont eu pour objet damliorer les dispositifs de visite de la
station, mais lavenant le plus important, reprsentant lui seul 42 % du
montant de base du march, a port sur la ralisation dune unit de
compostage des boues.
Lacte dengagement a t sign le 2 aot 2006 et le march a t
notifi lentreprise attributaire le 18 aot 2006.
Le montant total de loffre slevait 20,08 M, comprenant une
offre de base, pour 16,6 M, une augmentation des capacits de la station
110 000 EH, pour 1,44 M, un traitement des boues par schage, pour
1,99 M.
De 20,08 M en aot 2006, le march est pass 30,89 M, au
terme de six avenants, conclus entre octobre 2006 et avril 2010.

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Dun montant de 0,81 M, lavenant n 2 est relatif des travaux
supplmentaires visant principalement complter les dispositifs de
visite, pourtant pris en compte dans le march initial, avec la ralisation
dun hall daccueil et dun circuit pdagogique. Lavenant a aussi prvu
la construction dune salle de confrence, afin daccueillir, dans de
bonnes conditions, les groupes appels visiter le futur quipement,
lagrandissement du hall daccueil et la cration de places de parking
supplmentaires.
Les amliorations apportes laccueil du public nont cependant
pas t estimes suffisantes, puisque lavenant n 5 a retenu un nouvel
agrandissement du hall daccueil, afin que cet espace puisse accueillir
jusqu 200 personnes loccasion de manifestations diverses, pour un
cot supplmentaire de 0,56 M.
Lavenant n 3, relatif la cration dune unit de compostage des
boues, dun montant de 8,35 M, a fait passer le montant du march de
20, 89 M 29,24 M, soit une hausse denviron 40 %.
Cet avenant fait cho, quelques annes dintervalle, lchec de
la solution prconise dun traitement coordonn des boues par les deux
stations
154
. A dfaut daccord avec la CAECE, le SIARCE avait dj
recherch une solution autre que lpandage sur les terres agricoles
puisque, lors de la prparation du march initial, il avait t demand aux
candidats de proposer un traitement des boues reposant sur le schage,
technique mise en uvre par la station de la CAECE.
Confront au problme du stockage et du traitement dun volume
croissant des boues, le SIARCE, in fine, sest donc orient vers le
compostage. Dans largumentaire adress au prfet de lEssonne, le
7 mai 2008, le syndicat fait valoir que des entreprises ont dvelopp des
units de compostage compactes adaptes au contexte urbain, avec la
matrise des nuisances olfactives, et dans des conditions de fiabilit
acceptables.
Face aux demandes de subventionnement de cet important
investissement, non prvu au march initial, les financeurs publics ont
nouveau exprim leurs rserves vis--vis de la procdure suivie et du cot
de lopration.
Dans un courrier du 15 janvier 2009, le prsident de lagence de
leau Seine-Normandie a rappel que ce projet avait t conu sans y
associer en amont de la dcision les partenaires financiers, lagence et le
dpartement de lEssonne notamment. Il ajoutait cependant que,

154
Ltude Symtrie envisageait, dans le scnario 2, de raliser sur le site de la station dvry
une unit intersyndicale de schage des boues.

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DVRY 227
nonobstant labsence de recherche de synergies avec la station voisine et
le cot extrmement lev de ce projet supplmentaire, au regard du
projet initial, lagence avait conduit avec diligence linstruction de ce
dossier. Lagence a ainsi accord au SIARCE une subvention de 5 M, de
mme quune avance sans intrt de 2,5 M.
En revanche, le prsident du conseil gnral de lEssonne a refus
toute aide, pour les motifs exposs dans un courrier du 11 dcembre
2008 : les partenaires financiers avaient t placs devant le fait accompli
et ceci ntait pas acceptable, au regard des volumes financiers en jeu. Il
exprimait, par ailleurs, les mmes regrets que ceux dj formuls propos
des mises niveau, savoir quaucune synergie entre les deux stations
navait t recherche loccasion de ce projet, mme titre de secours
pour les filires boues.
En dfinitive, le montant de lopration de rnovation est pass de
21,95 M, en 2006, 36,22 M, en incluant, outre les travaux
supplmentaires, le cot des rvisions des prix, des tudes pralables, de
la matrise duvre et des acquisitions foncires.
Ces cots supplmentaires ont eu un impact important sur les
finances du syndicat, en termes dendettement notamment et, par voie de
consquence, pour les usagers du service, puisquun service public
industriel et commercial est tenu dassurer lquilibre de la gestion avec
ses propres ressources.

Cour des comptes
Tableau n 2 : bilan financier de l'opration au stade du march
initial et aprs la rception des travaux
2006
Bilan au 1
er
janvier
2011
Montant des travaux (M)
March de base 20,08 March de base + avenants 30, 89
Rvisions de prix Rvisions de prix 2,75
Etudes pralables 0,85 Etudes pralables 0,85
Matrise d'uvre 0,73 Matrise d'uvre 1,45
Acquisitions
foncires 0,282 Acquisitions foncires 0,28
Total 21,95 Total 36,22
Subventions
Agence de l'eau
Seine-Normandie 8,50 AESN 13,86
Dpartement de
lEssonne 2,93 Dpartement de lEssonne 3,17
Rgion Ile-de-
France 3,11 Rgion Ile-de-France 3,11
Total 14,54 Total 20,14
Taux de
subventionnement 66 % Taux de subventionnement 56 %
Charge financer
par le SIARCE 7,41 Charge financer par le SIARCE 16,08
Source : SIARCE

Pour le prsident du SIARCE alors en fonction, si le scnario non
coopratif a t retenu, le cot de lopration, toutefois, a t attnu par
les conditions financires dans lesquelles a t pass le march initial. Ce
march a t conclu un prix de 20,08 M , valeur avril 2006, alors que
la dpense ligible aux subventions des financeurs publics slevait
22,9 M, valeur dcembre 2004, soit 25,9 M, valeur avril 2006.
Autrement dit, le march initial a t conclu un prix infrieur cette
estimation.
Cependant, si les travaux raliss par avenant, que ce soit pour
accueillir les visiteurs ou pour dvelopper une filire de compostage des
boues, constituent un choix assum par le comit syndical, leur ralisation
a eu pour consquence un renchrissement important du cot total. Par
ailleurs, une partie substantielle de ces cots, en particulier pour le
traitement des boues, aurait pu tre vite si les matres douvrage avaient
fait le choix dune rnovation coordonne et faisant jouer les synergies.

Cour des comptes
DVRY 229
De son ct, la CAECE a engag la rnovation de son usine, dont
les travaux ne sont pas encore achevs. Le cot global des travaux de
mise aux normes de la station, autoriss par larrt prfectoral du 9 mars
2009, slverait environ 43,5M
155
.
Les travaux dextension et de mise aux normes des deux stations
peuvent ainsi tre estims globalement, la fin de lanne 2012, environ
80 M. En considrant que la rnovation concerte, chiffre sur la base de
ltude de Symtrie (scnario n 2) avec actualisation au taux annuel de
2 %, slverait cette mme date environ 70 M, le surcot d
labsence de concertation peut tre valu aujourdhui une dizaine de
millions deuros
156
.
Par ailleurs, il convient de prendre en compte le surcot global des
charges dexploitation, dans la mesure o les matres douvrage ont
renonc faire jouer les synergies entre les quipements. Ltude de
Symtrie lvaluait 1,11 M par an.
IV - Loubli de lintrt gnral
En raison de la prsence, sur un mme lieu, de deux stations de
traitement des eaux uses, la ralisation coordonne des travaux et
lutilisation des synergies, en termes daugmentation des capacits, de
mise aux normes et de frais dexploitation, auraient permis de traiter au
meilleur cot les eaux uses des territoires couverts par le SIARCE et la
CAECE. Or, la ralisation parallle de travaux na pas permis de raliser
dconomies dchelle, ainsi quen conviennent, peu ou prou, les divers
intervenants.
Dans lincapacit faire accepter le choix de loption la plus
efficiente, la part prise par chaque acteur nest pas facile tablir. La mise
niveau des installations dpendait de plusieurs dcisionnaires et
financeurs : les deux matres douvrage, le dpartement de lEssonne, la
rgion Ile-de-France et, en ce qui concerne ltat, le prfet de lEssonne et
lagence de leau Seine-Normandie. Aucun intervenant na t en mesure
de faire prvaloir lintrt gnral.

155
Ce cot inclut notamment le montant du march sign le 28 avril 2008 et ceux de deux
avenants, dun montant respectif de 2,86 M HT et de 2,1 M HT, destins la prise en compte
des bouleversements conomiques et de lallongement des dlais conscutifs la survenue
dimportants problmes dexploitation. Compte tenu des alas et des retards qui en ont rsult,
les travaux devraient sachever en juin 2013.
156
Cette estimation du surcot demeure certes thorique, dans la mesure o les travaux ont pu
inclure la ralisation dquipements non prvus, dont lunit de compostage du SIARCE
constitue le plus bel exemple.

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1 - Les matres douvrage
Les matres douvrage ne sont pas parvenus surmonter leurs
anciennes oppositions et agir de manire coordonne.
Pour la CAECE, comme il a t dit, le scnario coopratif
impliquait de porter la capacit de sa station 275 000 EH et de financer
des dpenses dinvestissement supplmentaires, afin dassurer le
traitement dune partie des eaux collectes par le SIARCE. Cette
contrainte immdiate la emport sur les conomies de gestion attendues
de la mise en uvre des synergies entre les installations.
Le SIARCE, a contrario, trouvait avantage la mise niveau
concerte des installations, qui lui permettait de limiter 96 000 EH
laugmentation de la capacit de traitement de sa station et, en
consquence, le cot des travaux. Il a t toutefois contraint de prendre
une dcision dans un contexte marqu la fois par le refus de la CAECE
de traiter les eaux uses excdentaires, dont il assurerait la collecte, et les
pressions exerces par les services de ltat pour obtenir le plus
rapidement possible la mise aux normes de ses quipements. Dans la
mesure o il a pu obtenir lappui des financeurs publics et contenir sa
charge de financement dans des limites supportables, le SIARCE a
accept de rnover ses installations indpendamment de celles de la
CAECE
157
.
2 - Les financeurs publics
Les financeurs publics, notamment lagence de leau Seine-
Normandie et le dpartement de lEssonne, ont bien privilgi la mise
niveau coordonne des quipements, en dcidant que le scnario
formalisant cette option dterminerait lassiette des travaux ligibles aux
subventions. En considrant que les projets de travaux seraient instruits
sur la base, non pas de deux usines distinctes, mais dune seule usine de
360 000 EH, ils ont ainsi clairement situ leur intervention lchelle du
territoire couvert par les deux organismes. Enfin, en ce qui concerne
lunit de compostage des boues du SIARCE, les financeurs ont dplor
son cot lev et, de nouveau, labsence de recherche de synergies avec la
station voisine.

157
Une attnuation des tensions entre les intercommunalits est toutefois perceptible,
postrieurement au renouvellement des quipes dirigeantes, en 2008, comme si, de part
et dautre, les enseignements de labsence de concertation avaient enfin t tirs.

Cour des comptes
DVRY 231
Pour autant, lagence a limit lexpression de son dsaccord ces
modalits de calcul de lassiette des travaux ligibles. Elle a fait valoir
la chambre rgionale des comptes, cet gard, quun refus daide aurait
retard davantage encore la modernisation de la station, laquelle tait
concerne par le contentieux relatif la mise en conformit au titre de la
directive eaux rsiduaires urbaines, exposant ainsi ltat franais
dventuelles pnalits financires trs importantes . En ce qui concerne
lunit de compostage des boues, lagence a rappel que sa dcision de
soutenir financirement cette ralisation, en dpit des critiques formules
sur son cot, a t prise postrieurement la lettre du 26 mai 2008 du
prfet de lEssonne indiquant quil ne sopposait pas la conclusion de
lavenant relatif cette ralisation.
Seul le dpartement de lEssonne a adopt une attitude diffrente.
Considrant quil avait t mis devant le fait accompli, il a refus de
subventionner la construction de lunit de compostage. Sa fin de non-
recevoir na pas suffi empcher la conclusion de lavenant.
3 - Les services de ltat
Il appartenait au reprsentant de ltat, par la position-cl qui tait
la sienne, de faire prvaloir lintrt gnral. Cest en effet le prfet du
dpartement qui autorise lexploitation des installations et ses dcisions
pouvaient influer sur celle de financeurs dterminants, au premier rang
desquels lagence de leau Seine-Normandie
158
.
Nanmoins, les services de ltat taient dabord dsireux de voir
se raliser, le plus rapidement possible, les travaux de mise aux normes des
stations de traitement des eaux uses, commencer par celle du SIARCE,
la suite de la condamnation de la France par la Cour de justice de lUnion
europenne.
Le prfet a d arbitrer entre des intrts contradictoires et tenir
compte du risque dune nouvelle condamnation de ltat. La circulaire du
ministre de lcologie et du dveloppement durable du 19 octobre 2005
rappelait ainsi aux prfets que les situations de non-conformit aux
obligations issues dune directive europenne ne doivent plus perdurer et
quil convient dassurer la rsorption des retards constats dans les
meilleurs dlais .
Dans ce contexte, cest lurgence qui la emport, au dtriment de
la solution la plus conome pour les fonds publics. Si la circulaire
prcite indiquait que les matres douvrage locaux devaient clairement

158
Le prfet de la rgion Ile-de-France, prfet de Paris, prside le conseil dadministration de
lagence de leau Seine-Normandie.

Cour des comptes
sengager sur des chanciers prcis et dtaills de mise en conformit,
afin que la France puisse dmontrer que ltat a mis en uvre toutes les
mesures pour rduire au minimum les dlais ncessaires la mise en
conformit des performances des stations encore non conformes , cette
exigence ninterdisait pas au prfet de se donner le temps et les moyens
dimposer lensemble des intervenants le choix de loption la plus
efficiente.

______________________
CONCLUSION
_____________________
La mise niveau de chaque station indpendamment lune de
lautre et les surcots qui en ont rsult attestent de la difficult faire
prvaloir lintrt gnral lors de la ralisation ou de la modernisation
de grands quipements publics lorsque celles-ci impliquent lintervention
de plusieurs intercommunalits, des services de ltat et dautres
financeurs publics.
Lefficience commande pourtant, en pareille circonstance, de
privilgier les conomies dchelle et lapproche la plus conome des
ressources publiques.
La Cour recommande donc :
Pour les deux collectivits concernes :
1 - dagir dsormais de manire concerte et de privilgier
lapproche la plus rationnelle pour la gestion de leurs quipements, en
termes dinvestissement et de cots dexploitation ;
Pour les services de ltat :
2 - de veiller faire prvaloir lintrt gnral dans lexercice de
leurs responsabilits.

Cour des comptes


235
Prfet de lEssonne 236
Prsident de la communaut dagglomration Evry-Centre-
Essonne
238
Ancien prsident de la communaut dagglomration Evry-
Centre-Essonne (2001-2008)
240
Prsident du syndicat intercommunal d'amnagement de
rseaux et de cours d'eau (SIARCE)
241
Ancien prsident du syndicat intercommunal d'amnagement
de rseaux et de cours d'eau (SIARCE)
242
Prsident du conseil dadministration de lAgence de leau
Seine-Normandie
252


Ancien prsident de la communaut dagglomration dvry-Centre-
Essonne (2008-2012)
Ancien Prfet de lEssonne

Cour des comptes

Le ministre de lintrieur a estim devoir sabstenir de rpondre en
raison des fonctions quil a exerces antrieurement, en tant qulu local,
dans une des collectivits concernes.

Cour des comptes
DVRY 235

La Cour note que la mise niveau des deux stations d'puration de
la rgion a engendr des surcots mettant en lumire la difficult faire
prvaloir l'intrt gnral lors de la ralisation ou de la modernisation de
grands quipements publics lorsque celles-ci impliquent l'intervention de
plusieurs intercommunalits, des services de l'tat et d'autres financeurs
publics.
La Cour recommande donc aux deux collectivits concernes d'agir
dsormais de manire concerte et de privilgier l'approche la plus
rationnelle pour la gestion de leurs quipements, en termes
d'investissement et de cots d'exploitation.
La Cour recommande galement aux services de l'tat de veiller
faire prvaloir l'intrt gnral dans l'exercice de leurs responsabilits.
J'approuve ces recommandations et je tiens souligner qu'une
valuation de la politique de l'eau sera lance ds janvier 2013 dans le
cadre de la dmarche de modernisation de l'action publique (MAP) afin de
rendre plus cohrente l'action des diffrents acteurs et d'amliorer
l'efficience de cette politique publique.

Cour des comptes
RPONSE DU PRFET DE LESSONNE

Lors des tudes pralables la rhabilitation des stations, entre 2004
et 2005, l'application de la Directive Eaux Rsiduaires Urbaines (ERU)
tait une priorit pour l'tat, renforce par l'ouverture d'une procdure
contentieuse entre la France et la Commission Europenne. Comme le
rappelle votre rapport, cette procdure a dbouch sur une premire
condamnation en manquement par la Cour de justice de l'Union Europenne
en septembre 2004. Cette condamnation a ouvert la voie une seconde
condamnation et des pnalits financires extrmement leves (on
voquait l'poque le montant de 400 millions d'euros en amende et
astreintes).
La Commission Europenne avait fait savoir dans ses griefs qu'elle
contestait la dlimitation faite par la France des zones sensibles
l'eutrophisation, qui ncessitent un traitement plus pouss par les stations
d'puration. Afin de rpondre aux exigences de la Commission, la France a
largi l'identification de ces zones sensibles, ce qui a conduit le Prfet
coordonnateur de bassin Seine-Normandie prendre un arrt le
23 dcembre 2005 (arrt publi au JORF n 45 du 22 fvrier 2006
page 2753) dfinissant l'ensemble du bassin Seine-Normandie en zone
sensible.
En ce qui concerne les stations d'puration de la CAECE et du
SIARCE, ceci a eu pour consquence d'annuler l'chance de mise en
conformit prvue au 31 aot 2006, et de rtablir la date du 31 dcembre
1998 comme l'avait initialement fixe la directive ERU pour les stations de
traitement de plus de 10 000 quivalents habitants.
Dans ce contexte, le retard dans l'application de la directive ERU
destine protger ou rtablir la qualit des milieux aquatiques tait alors
sur ce site, de 7 annes. L'intrt gnral supposait, tant pour le
rtablissement de la qualit de ces milieux que pour permettre la France
d'viter une condamnation qui aurait eu de fortes consquences sur un plan
politique et financier, une certaine clrit pour le traitement de ce dossier.
Tout au long de l'anne 2005, les services de l'tat ont tent de
favoriser l'mergence d'un projet commun, qui, comme cela est rappel dans
le rapport, apparaissait, au global, d'un cot prvisionnel moins lev
d'environ 5,6 M. Plusieurs runions avec les matres d'ouvrages et les
financeurs ont ainsi eu lieu, mais une runion en novembre 2005 a dmontr
l'impossibilit de parvenir un accord entre la CAECE et le SIARCE. Le
principe de libre administration des collectivits, principe de rang
constitutionnel, s'imposant toutes les autorits administratives, l'tat ne
pouvait ds lors, sauf mconnatre ce principe, chercher imposer une
solution commune ces collectivits territoriales, matres d'ouvrage et donc

Cour des comptes
DVRY 237
juridiquement et financirement responsables de la mise aux normes de leurs
installations.
Les deux collectivits ont alors prsent chacune, un projet permettant
de rpondre aux exigences de la Directive ERU en protgeant la Seine de
l'eutrophisation, et ainsi de solder l'un des motifs de contentieux avec la
Commission Europenne.
Dans cette affaire, la recherche de la prservation de l'intrt gnral
pour les finances publiques ne pouvait tre mesure, me semble-t-il, au
regard de la seule conomie induite par le choix d'un projet commun aux
deux collectivits. Il convenait galement, d'viter l'tat le paiement
d'astreintes et amendes, dont le montant pouvait rapidement s'avrer bien
suprieur la somme d'environ 5,6 M, qu'aurait pu permettre d'conomiser
le projet commun. Or, l'impossibilit constate de voir les deux collectivits
s'accorder sur un projet commun en repoussait sine die la ralisation. Ds
lors, la prservation de l'intrt gnral a t apprcie, au cas d'espce,
comme tant, certes, la recherche de l'utilisation optimale des deniers
publics, mais aussi comme le respect par la France de ses obligations
europennes, dans un contexte de condamnation par la CJCE, avec pour
objectif la mise aux normes, rapide de ces quipements assurant la
prservation de l'environnement et vitant ainsi le paiement de sommes
importantes sur le budget de l'tat. Cette analyse a conduit l'tat, dans le
respect des prrogatives de chacun et dfaut de voir se raliser un projet
unique, accompagner l'instruction de deux projets distincts.
Les services de la police de l'eau ont donc instruit les dossiers
prsents par les deux matres d'ouvrages sur la base des solutions
techniques proposes et de bilans financiers tablis par les dites collectivits.
Je souligne, galement, qu'un refus d'autorisation de la part de l'tat aurait,
non seulement, amen allonger les dlais de mise en conformit des
stations, pour une issue incertaine, mais, en outre, aurait d tre motiv au
seul regard du non-respect des critres techniques imposs par la loi sur
l'eau, difficile dmontrer au cas d'espce ; une telle dcision aurait ainsi
emport un risque de fragilit juridique lev en cas de probable recours
contentieux. Or, le souci, pour l'tat, d'asseoir solidement en droit ses
dcisions contribue aussi au respect de l'intrt gnral.
Pour ces diffrentes raisons, je ne partage donc pas la conclusion du
rapport que vous m'avez transmis, selon laquelle, dans l'instruction de ce
dossier et dans l'exercice de leurs responsabilits, les services de l'tat
n'auraient pas veill faire prvaloir l'intrt gnral. Je pense qu'au
contraire cet objectif a bien guid leur action, dans le cadre du dispositif
lgislatif existant, dont ils ne pouvaient pas s'affranchir.

Cour des comptes
DAGGLOMRATION VRY-CENTRE-ESSONNE

Jai lhonneur de vous adresser mes observations sur ce rapport.
Elles portent, dune part sur la rglementation en vigueur lpoque des
tudes, et dautre part sur les consquences financires des dcisions prises
cette priode.
Je vous prcise tout dabord que les tudes de conception ont t
ralises lorsque le dcret 97-1133 du 8 dcembre 1997 relatif l'pandage
des boues issues du traitement des eaux uses tait en application. Ce dcret
a t abrog le 23/03/2007 soit aprs le lancement de notre premire
consultation des entreprises pour les travaux de la STEP (publi le
10/01/2007).
Or, larticle 4 de ce dcret prcisait que le mlange des boues
provenant d'installations de traitement distinctes est interdit . Certes, une
procdure drogatoire aurait permis au Prfet dautoriser le regroupement
de boues dans des units de traitement commun, si la composition de ces
dchets rpondait aux conditions prvues au chapitre III du dcret de 97. Il
aurait pu galement, sous les mmes conditions autoriser le mlange de
boues, ds lors que l'objet de l'opration tend amliorer les
caractristiques agronomiques des boues pandre .
Cette interdiction a donc constitu, pour la communaut
dagglomration, un des fondements de la dcision de ne pas retenir le
scnario 2 de ltude SYMETRIE, qui pouvait sembler lpoque le plus
avantageux conomiquement.
Certes, mon prdcesseur aurait pu solliciter le Prfet pour obtenir
une drogation au traitement commun des boues. Il aurait nanmoins d
rsoudre de nombreux problmes dordre techniques et administratifs :
Les processus de traitement sur les 2 sites sont diffrents et les boues
produites sont de nature diffrentes. Il aurait fallu trouver la solution
technique permettant leur traitement commun.
Le traitement commun aurait ncessit lautorisation du Prfet et
pralablement une procdure toujours longue denqute publique et davis
du Coderst.
En cas dune ventuelle pollution des sols suite lpandage de
boues pollues, la recherche des responsabilits aurait t dlicate.
La rsolution de ces problmes aurait pris beaucoup de temps. Or,
comme le rappelle le rapport provisoire de la CRC, il y avait urgence
traiter les eaux conformment la directive europenne du 21 mai 1991 pour
viter une nouvelle condamnation de ltat.

Cour des comptes
DVRY 239
Il est vraisemblable que les responsables de lpoque ont privilgi la
mise en uvre, effective, dune solution plutt que la recherche, incertaine,
dun accord entre toutes les parties qui aurait pu retarder gravement
latteinte des objectifs europens. Ainsi, en privilgiant le scnario 1 les
responsables de lpoque ont cherch respecter dans les dlais les plus
courts le respect de la rglementation sur les rejets dans le milieu naturel.
Sagissant des financements de ces travaux, les tudes pralables
montrait bien une diffrence, en faveur du scnario 2, dun montant de
5,6 M. Or, le cot du traitement des boues du SIARCE par schage slve,
dans le march initial environ 1,99 M, celui de la CAECE se monte
4,1 M, soit un total pour les deux oprations de 6,09 M.
Aussi, je doute que, si une seule station stait dote dun schage, le
gain puisse tre, par le jeu de la mutualisation, de 5,6 M. Il y aurait eu
certainement une conomie, quil est aujourdhui difficile de chiffrer, mais je
ne pense pas quelle puisse tre la hauteur voque dans votre rapport.
Aussi, lestimation du surcot de la non mutualisation me parait-il
trs thorique. Il ne tient en outre pas compte des imprvus et des alas qui
slvent, pour les deux oprations en cours, 12,2 M (3,85 M pour la
CAECE et 8,35 M pour le SIARCE).
Nanmoins, je partage les conclusions de la Cour qui tendent
demander aux collectivits concernes dagir de manire concerte pour la
gestion de leurs quipements. La question venir de la cration ventuelle
dune nouvelle station dpuration sur la rive droite de la Seine doit conduire
les responsables locaux, comme les administrations dtat et les financeurs,
poursuivre les changes pour trouver la solution la plus conome pour les
deniers publics. La Communaut dAgglomration Evry Centre Essonne
reste disponible pour engager toutes les concertations utiles afin de trouver
une solution cette question qui tait dj pose lors des tudes pralables
voques dans le prsent rapport.
Telles sont les observations que je souhaitais formuler au rapport
provisoire que vous avez voulu madresser.

Cour des comptes
RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DE LA COMMUNAUT
DAGGLOMRATION VRY-CENTRE-ESSONNE (2001-2008), MAIRE
DE BONDOUFLE

La rponse votre rapport a t labore par la CAECE que jai
prside de 2001 2008.
En consquence, je napporterai pas de rponse en qualit de Maire
de Bondoufle.

Cour des comptes
DVRY 241
D'AMNAGEMENT DE RSEAUX ET DE COURS D'EAU (SIARCE)

La recherche de la rationalisation, des comptences sur un mme
territoire, dconomies dchelles et de lusage des deniers publics devraient
terme, conclure un regroupement de la gestion des deux stations dEvry
et de Corbeil-Essonnes, dmarche que nous nous efforcerons, en
concertation avec la Communaut dAgglomration Evry Centre Essonne de
dvelopper et dacclrer.
Les conclusions de la Cour des comptes sont un moteur cette
nouvelle dynamique dans laquelle le SIARCE souhaite sinscrire.

Cour des comptes
REPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DU SYNDICAT
INTERCOMMUNAL DAMNAGEMENT DE RSEAUX
ET DE COURS DEAU (SIARCE)

- La cration de la station dpuration de la Ville Nouvelle dEvry
En prsentation, il est indiqu que, depuis leur dification, dans les
annes 60 et 70, les collectivits responsables des deux stations se sont
ignores . Cette affirmation est surprenante maints gards, surtout pour
un homme qui a suivi de prs lhistoire de lassainissement du Centre-
Essonne, sachant que jai t lu Conseiller municipal de Ballancourt-sur-
Essonne en 1971, Dlgu au SIARCE en 1977, Vice-prsident en 1983 avant
den devenir Prsident en 1996 !
En effet, la cration, en 1974, dune nouvelle station, installe
proximit immdiate de cette du SIARCE a t dcide et mise en uvre
par ltat et le Maire dEvry dalors qui tait simultanment Prsident du
SCA (Syndicat Communautaire dAmnagement, anctre du SAN et de la
CAECE) de la Ville Nouvelle et Prsident du SIARCE ! Sauf ce que
Monsieur Michel Boscher ait connu de vraies impossibilits dialoguer avec
lui-mme, lassertion de la Cour des comptes semble curieuse.
Par ailleurs, estimer que la prsence de deux stations dpurations
accoles () trouve son origine dans la dualit qui a oppos les Villes de
Corbeil-Essonnes et dEvry me semble caricatural. Que le dveloppement
de la Ville Nouvelle sur Evry-Petit-Bourg (dans le cadre de la loi Boscher
du 10 juillet 1970) et que la dsignation dEvry comme Prfecture ait
provoqu de vives ractions de la Ville de Corbeil-Essonnes, elles-mmes
facteur de tension avec la Ville Nouvelle, srement. Mais de mmoire, ni le
Maire de Corbeil-Essonnes (qui ne prsidait pas le Syndicat), ni les Dlgus
des autres communes ne se sont opposs ce que le SIARCE devienne, dans
les annes 70, Syndicat mixte et quil traite les effluents de la Ville Nouvelle.
Il faut donc tre la fois prcis et nuanc quand il sagit dcrire
lHistoire, 40 ans aprs.
- La reconstruction de la station dpuration en 1989
Prtendre que les collectivits responsables ont continu signorer
est dautant plus erron que le SAN dEvry et notre Syndicat ont beaucoup
dialogu dans la deuxime moiti des annes 80. En effet, le SIARCE a
ralis en 1987 une tude de scnarios, finance et suivie par lAgence de
lEau Seine-Normandie, qui contenait notamment une option suppression
de la STEP du SIARCE et raccordement sur Evry . Malheureusement, les
conditions faites par le SAN, aprs plusieurs runions de ngociations, se
sont rvles contraires lintrt du SIARCE et de ses usagers, comme le

Cour des comptes
DVRY 243
montrent ltude et les dlibrations de notre Comit syndical : en bilan
dynamique global, le cot de la suppression de la station du SIARCE tait
suprieur de plus de 10 millions de francs celui de sa reconstruction qui fut
donc mise en uvre de 1989 1991 (au niveau ENK2) afin de sadapter aux
volutions prcdentes des normes rglementaires.
A cette poque, il aurait suffi que le SAN dEvry fasse des
propositions raisonnables au SIARCE pour que le cours de lhistoire
sinverst : ce fut donc une deuxime occasion rate pour navoir quun seul
quipement !
- Les dcisions de la CAECE entre 2001 et 2008
Cette initiative inopportune de Monsieur Jean Hartz (et de ses
conseillers) est rapprocher dautres agissements du SAN dEvry pendant la
mme priode :
Refus (contrairement aux habitudes) dautoriser le dlestage de la
station dpuration du SIARCE sur celle dEvry, lors de la rparation du
pont racleur en avril 2005.
Multiples contentieux, lis une contestation de 3 500 euros par an
sur le mode de calcul des participation communales (malgr nos
argumentaires prcis, nos dmarches de conciliation et les tentatives de
mdiation de la Prfecture), auxquels Monsieur Manuel Valls a sagement
mis un terme, aprs avoir pris la Prsidence de la CAECE en 2008.
Refus de toute synergie avec le SIARCE en matire de traitement des
eaux uses, obligeant le Syndicat se rabattre sur le scnario 1 de lEtude
SYMETRIE (alors que lensemble des Matres dOuvrage et financeurs
staient mis daccord sur le scnario 2).
Je doute que tous ces errements ne puissent sexpliquer que par la
rivalit Corbeil-Essonnes-Evry, dautant que pour la premire fois, le
Prsident de la CAECE et le Maire de Corbeil-Essonnes appartenaient,
pendant le mandat 2001-2008, la mme famille politique ! Quant aux
dissensions entre le SIARCE et la Communaut dAgglomration Evry-
Centre-Essonne (CAECE) , elles nont jamais t le fait du SIARCE, ceux
qui prtendent le contraire devant le prouver !
- La mise en uvre du scnario 1 de ltude SYMETRIE
Lintitul du chapitre III ( les surcots rsultant de la msentente )
est un raccourci contestable, sappuyant sur un amalgame (prjudiciable la
bonne comprhension) entre les surcots du scnario 1 par rapport au
scnario 2 et laugmentation du montant du march, qui recouvrent des
ralits trs diffrentes. Dune part, les dcisions prises par ltat, dans les
annes 70, de raliser une deuxime station sur Evry et les propositions
faites par le SAN dEvry en 2005 ont, sans aucun doute, mal servi lintrt
gnral, dautant quelles ont cr une quasi-situation de non-retour,

Cour des comptes
renforce par la dissolution de SYMETRIE, voulue par la CAECE. Dautre
part, ladoption rcente du scnario 1 ne ressort pas dune msentente qui
implique le SIARCE mais dun refus a priori (sans aucune ngociation) de la
CAECE ! Fin 2005-dbut 2006, le SIARCE est pris entre marteaux et
enclume (les marteaux tant ltat qui exerce des pressions si ce nest des
menaces pour que le SIARCE respecte rapidement les normes europennes et
les financeurs qui conditionnent leur aide la mise en uvre du scnario 2
de ltude SYMETRIE, lenclume tant le SAN dEvry qui refuse ce scnario)
et se voit donc contraint dopter pour le scnario 1, plus onreux !
- Les dcisions du SIARCE
Pour autant, cette situation a-t-elle t prjudiciable au SIARCE ? En
thorie oui, puisque le scnario 1 avait t chiffr 28,6 M et le scnario 2
19,29 M (valeurs hors taxes, dcembre 2003). A cet gard, le tableau
comparatif du rapport est thoriquement juste, mais quen est-il rellement ?
Cette diffrence de 9,35 M est trompeuse, dans la mesure o le SIARCE
aurait t vraisemblablement mis contribution, dans le scnario 2, pour
prendre en charge les surcots gnrs par le traitement deffluents du
SIARCE sur la station dEvry (ceux-ci semblent avoir t estims environ
4 M par la CRC et la Cour des comptes) et par le traitement des boues de
la station du SIARCE secouru Evry (schage) . Rappelons que dans le
scnario 1, la filire boue en secours SIARCE a t chiffre 5,87 M
HT, sachant que la Police de leau naurait srement pas autoris la
synergie envisage en matire de schage des boues par une mme unit,
pour des raisons de traabilit ! Ces comparaisons sont donc parfaitement
thoriques puisquelles sappuient sur des chiffrages pralables de ltude
SYMETRIE, correspondant un scnario non mis en uvre (srement
impossible mettre en uvre intgralement) ainsi que sur des hypothses
vraisemblables mais non formules de participations financires du SIARCE
la ralisation et lexploitation de la station dEvry. On peut nanmoins
affirmer que, si le scnario 2 se serait avr globalement moins cher, le gain
pour le SIARCE (et donc ses usagers) aurait t faible ou nul, voire ngatif
compte tenu des conditions dattribution des marchs respectifs. De plus, le
scnario 2 aurait conduit ce que le SIARCE bnficie en secours dune
filire boues (schage sur Evry) beaucoup plus onreuse au plan nergtique
et moins intressante au plan environnemental que la solution finalement
retenue par le SIARCE (le compostage), sans rsoudre ni le manque de
fiabilit de la filire de valorisation agricole des boues dshydrates et
chaules ni les consquences de laugmentation des quantits de boue
produites, qui aurait, de toute manire, ncessit une nouvelle plate-forme de
stockage.
- Les avenants au march Vinci
Il est affirm, dans le rapport, que le cot des travaux de rnovation
de la station du SIARCE a augment de 54 % en 4 ans. (). De 20,08 M en
aot 2006, le march est pass 30,89 M, au terme de 6 avenants conclus

Cour des comptes
DVRY 245
entre octobre 2006 et avril 2010 . Permettez-moi de vous faire remarquer,
sans esprit polmique, que cette assertion ressemble beaucoup une
contrevrit. En effet, ce nest pas le cot des travaux de rnovation de la
station qui a augment de 54 %, cest le montant du march qui a servi de
support juridique la ralisation dquipements complmentaires
(notamment la salle polyvalente et lunit de compostage), non prvus
initialement (dans aucun scnario) dont la construction sur le site de la
station a t rendue possible par la compacit du process retenu. La salle
polyvalente aurait pu tre imagine sur le site du sige du SIARCE (ce qui ce
serait traduit par un autre march) mais aurait eu beaucoup moins dintrt
quimbrique dans la station dpuration, avec le parcours pdagogique.
- Lunit dhyginisation des boues par compostage
Quant la compostire (qui a fait l'objet d'un avenant de 8,35 M),
elle se substitue une plate-forme de stockage des boues, ferme et
dsodorise (estime 6,8 M) qui avait t envisage sur un autre site
(donc avec un autre march) et qui aurait d tre ralise dans les scnarios
1 et 2 de l'tude SYMETRIE. Rappelons qu'il tait par ailleurs prvu une
filire en secours (par schage) estime 5,87 M, valeur dcembre 2003
(soit 6,6 M HT, valeur avril 2006). La ralisation de l'unit d'hyginisation
des boues par compostage, initie pendant mon mandat et ralise sous le
mandat de mon successeur, est moins la rsultante de la rivalit Corbeil-
Essonnes-Evry ou de l'insuffisance de synergie entre la CAECE et le
SIARCE, que la consquence de l'impossibilit de trouver un site pour
raliser une plate-forme de stockage de boues et de la dcision politique de
choisir une meilleure filire de valorisation (le compostage), rpondant la
carence croissante des sols en matire organique dorigine vgtale (voir
l'tude faite par SYMETRIE dans le cadre du Plan Dpartemental
d'Eliminations des Dchets Mnagers et Assimils). Il est remarquer que la
station du SIARCE bnficie dsormais de deux filires de traitement des
boues, la nouvelle produisant un engrais norm, riche en matire organique
et lancienne (en secours ou en complment), capable de produire des boues
dshydrates et chaules, riches en matire minrale. Enfin, le surcot de la
compostire par rapport la plate-forme de stockage de boues stabilises est
compens par une diminution des cots dexploitation (estime 150 000
hors taxes par an).
- Le bilan financier pour le SIARCE
Le montant de l'opration SIARCE est effectivement de 36,22 M HT,
soit environ 33,50 M HT, valeur avril 2006 (dduction faite des 2,75 M de
rvision de prix). L'estimation du scnario 1 (impos au SIARCE par les
circonstances) tait de 32,5 M (28,65 M HT, valeur dcembre 2003),
somme laquelle il aurait fallu ajouter la ralisation de la plate-forme de
stockage des boues, soit une estimation totale HT, valeur avril 2006, de
39,3 M.

Cour des comptes
Le bilan global de l'opration SIARCE (rnovation de la station +
travaux complmentaires) est donc infrieur de 3 % l'estimation brute du
scnario 1 et de 15 % l'estimation nette, corrige de la rsolution complte
du problme de valorisation des boues. Pourtant, en plus du scnario 1 (et
par ailleurs du scnario 2), le SIARCE a ralis les travaux suivants :
- Une salle polyvalente, un circuit pdagogique et les parkings
correspondants, permettant notamment de renforcer les initiatives en matire
de communication environnementale.
- Une unit d'hyginisation des boues par compostage, fiabilisant la
filire boues et rpondant mieux aux besoins de l'agriculture.
- Le traitement du phosphore 1 mg/l (mme 0,9 mg/l dans le
march), l'obligation rglementaire tant de 2 mg/l tant que la station ne
dpasse pas 100 000 quivalents-habitants.
- La cognration par transformation du biogaz en lectricit,
engendrant une diminution des consommations nergtiques.
- Les consquences des travaux de restructuration des rseaux et
l'augmentation des capacits hydrauliques de la station, amliorant le
fonctionnement du systme d'assainissement.
- Le traitement des effluents rejets aux UV, permettant une
rutilisation des eaux traites pour l'arrosage, le nettoyage...
Rappelons que ce bilan exceptionnel a t rendu possible, grce des
prix de march infrieurs de 35 % aux prix moyens du March. Quant aux
subventions, elles ont t de 20,14 M (13,86 M de lAESN, 3,11 M du
Conseil Rgional dIle-de-France et 3,17 M du Conseil Gnral de
lEssonne), soit 56 % de la dpense totale HT. LAgence de lEau a
subventionn la quasi-totalit de lopration un taux moyen denviron 40 %
(plus 2,5 M davance sans intrt), la faiblesse relative des aides rgionales
et dpartementales sexpliquant par leur capacit budgtaire limite : le
Conseil Gnral de lEssonne a diminu par 3 (de 2007 2011) son budget
eau et le Conseil Rgional dIle-de-France na gure plus de 20 millions
deuros par an distribuer lensemble des Matres dOuvrage (hors
SIAAP) ! A cet gard, je conteste le bienfond de laffirmation selon laquelle
les partenaires financiers auraient t placs devant le fait accompli ,
dans la mesure o plusieurs runions de travail taient intervenues
pralablement lenvoi des dossiers de demande de subvention (comme il a
t montr la CRC). On peut enfin constater que, dans le cadre du nouveau
contrat daffermage qui a pris effet dbut 2012, la redevance dexploitation
du systme dassainissement du SIARCE a sensiblement diminu.
Sur quoi pourrait-on donc bien sappuyer pour estimer que lintrt
gnral du SIACRE et de ses habitants aurait t oubli ?
- Le bilan global sur l'ensemble CAECE-SIARCE

Cour des comptes
DVRY 247
Le bilan global de l'opration SIARCE est donc de 36,22 M. Le bilan
global de l'opration CAECE n'est pas connu puisque les travaux devraient
s'achever en juin 2013 ; le cot global des travaux de mise aux normes de
la station (...) s'lverait environ 43,5 millions d'euros est-il affirm dans
le rapport. Il n'est pas prcis quelle est la date de valeur, combien sont
chiffres les dpenses hors travaux (matrise d'uvre, bureaux de contrle...),
s'il est attendu de nouveaux avenants ou combien se monteront les rvisions
de prix. Nanmoins, en partant de l'hypothse que ce cot est en valeur
janvier 2008 (puisque le march semble avoir t sign le 28 avril 2008), on
peut observer qu'il est d'ores et dj suprieur d'environ 10 % l'estimation
de l'tude SYMETRIE (32,2 M HT, valeur dcembre 2003, soit 39,60 M
HT, valeur janvier 2008 par application de l'indice TP 01). Aux incertitudes
prs, dues l'imprcision des chiffres concernant la CAECE, on peut estimer
que le bilan global final devrait effectivement tre suprieur d'environ 10 M
l'estimation actualise du scnario 2 (59,1 M HT valeur dcembre 2003),
lequel ne comporte pas la rsolution totale du problme de valorisation des
boues du SIARCE. Aussi, j'observe que si la CAECE avait obtenu le niveau
de prix du SIARCE (- 35 %), le bilan global des deux oprations serait
largement pass dans l'pure du scnario 2 actualis, malgr la ralisation
d'quipements non chiffrs initialement ! Compte tenu de tous ces lments, il
me parat injuste d'affirmer que l'absence de concertation peut tre value
aujourd'hui une dizaine de millions d'euros : attention ! Comparaison
n'est pas Raison, surtout lorsque les lments de comparaison et de calcul
sont fausss, ce que laisse d'ailleurs entendre le renvoi du rapport.
En tout tat de cause, jcarte toute responsabilit du SIARCE dans le
manque de synergie et jestime que les choix oprs par le Syndicat depuis
1977 ont t marqus du sceau de lintrt gnral bien compris, en rapport
aux contraintes, contradictions et opportunits que nous avons d prendre en
compte !
- Les responsabilits
La part prise par chaque acteur n'est pas facile tablir , lit-on
dans le rapport. Pourtant, en y regardant de prs, je pense que c'est
beaucoup moins difficile qu'il n'y parat :
o La contigut des deux stations dpuration ressort de la
responsabilit de l'tat et des Elus de la Ville Nouvelle d'Evry, en particulier
Monsieur Michel Boscher.
o La suppression de SYMETRIE et le refus du scnario 2 sont le fait
de la CAECE en particulier de son Prsident de 2001 2008,
Monsieur Jean Hartz.
o Lurgence dans laquelle le SIARCE a d intervenir en 2006 est la
consquence des politiques menes par ltat et lAgence de lEau
Seine-Normandie pour la mise en uvre de la DERU du 21 mai 1991 (il s'est
coul prs de 15 ans entre la premire demande de subvention du SIARCE

Cour des comptes
dbut 1993 et l'attribution de la premire subvention de l'AESN en aot
2007 !).
o Le non accompagnement financier par le Conseil Rgional d'Ile-de-
France et le Conseil Gnral de l'Essonne des travaux supplmentaires
(notamment la compostire) est d essentiellement la faiblesse des budgets
rgionaux et dpartementaux.
o Malgr ce qui prcde, le SIARCE a eu une attitude citoyenne
responsable, en ralisant une opration exemplaire, tant en termes de gestion
financire que de prise en compte des contraintes de dveloppement durable,
ce qui a t sanctionn par l'attribution du label Terre durable, avec la
meilleure note jamais obtenue par une collectivit !
J'entends donc ne partager aucune responsabilit dans un ventuel
oubli de l'intrt gnral .
- Le traitement des eaux uses de la Rgion Corbeil-Essonnes-Evry-
Snart et l'intrt gnral
Les stations d'puration de la CAECE et du SIARCE sont des
marqueurs de l'Histoire rgionale, depuis la promulgation de la loi sur l'eau
de 1964, l'adoption du Schma Directeur d'Amnagement et d'Urbanisme de
la Rgion Parisienne et la dsignation d'Evry comme Prfecture de l'Essonne
en 1965, l'laboration d'un Schma directeur d'assainissement par la DDE
de l'Essonne en 1967 (prvoyant une nouvelle station d'puration sur Evry) et
la cration des Villes Nouvelles d'Evry et de Melun-Snart en 1969.
Est-ce que l'intrt gnral a bien t pris en compte, quand il a t
dcid de construire deux Villes Nouvelles (Evry et Melun-Snart)
compltement artificielles (sur des plateaux agricoles), au dtriment de
milliers dhectares de terres arables de qualit exceptionnelle et des deux
ples urbains traditionnels de Melun et Corbeil-Essonnes, alors que de
nombreux spcialistes considrent que la lutte contre ltalement urbain
doit tre une priorit des politiques damnagement ? Fallait-il crer deux
villes nouvelles contigus (quand on sinterroge, aujourdhui, sur la
contigut de deux stations dpuration !) avec quatre SCA (Syndicats
Communautaires dAmnagement) puis trois SAN (Syndicats
dAgglomration Nouvelle) ? Est-ce concevable qu'une Ville Nouvelle
(Melun-Snart puis Snart) se soit dveloppe, pendant 20 ans, sans vritable
Schma directeur d'assainissement et n'ait toujours pas de station
d'puration, 45 ans aprs sa cration (les effluents de la partie centrale tant
amens la station d'Evry par plusieurs kilomtres de conduites et un siphon
sous la Seine) ? Pour autant, est-il bien opportun, alors que ces grands
collecteurs ont t financs sur fonds publics, quon envisage aujourdhui de
crer une nouvelle station sur Snart (des tudes ont dj t finances par
l'AESN, sans doute prmaturment ? Comme il y aurait trop de deux stations
contigus (bien situes en bords de Seine), doit-t-on en crer une troisime
sur le Plateau, quelques kilomtres de l, alors qu'il existe des rserves de

Cour des comptes
DVRY 249
capacits potentielles sur la station d'Evry ? L'intrt gnral aurait t
incontestablement mieux pris en compte si, dans les annes 70, le SIARCE
tait devenu un syndicat mixte traitant, sur une seule station, les effluents de
la rive gauche de la Seine (Ensemble Evry-SIARCE) et si Melun-Snart
(Snart maintenant) s'tait dote d'une station traitant les effluents de la rive
droite de la Seine ! Mais la politique de l'Agence de l'Eau, dans les annes
70-80, consistait privilgier les grosses units (donc pas de station sur
Melun-Snart et tout sur Evry !). Est-ce plus rationnel, 25 ans aprs, de
multiplier les petites stations d'puration (comme celle de Vert-le-Grand qui
mriterait, peut-tre, un audit de la CRC), sachant qu'il y a fort parier que,
dans 25 ans, le balancier repartira dans l'autre sens, aprs avoir constat
que les petites units fonctionnent plus mal que les grandes ?
L'Agence de l'Eau Seine-Normandie n'oublie-t-elle pas l'intrt
gnral en finanant, sans sourciller, le schage des boues de station : je
vous renvoie cet gard au rapport d'information sur l'application du droit
communautaire de l'environnement de la Snatrice Fabienne Keller, qui
affirme que la mise aux normes des stations d'puration (...) engendre
paradoxalement des consquences dsastreuses du point de vue de la
consommation d'nergie et, pourrait-ton ajouter, en terme de bilan carbone
et d'mission de gaz effet de serre. L'intrt gnral est-il bien dfendu
lorsque la Communaut d'Agglomration de Melun-Val-de-Seine ralise une
usine d'incinration des boues dassainissement (avec 40 %-45 % daide
financire de l'AESN), sans concertation avec les Matres dOuvrage
voisins, alors que le recyclage agricole des boues est privilgi par le
sixime programme communautaire daction pour lenvironnement et le
SDAGE du Bassin Seine-Normandie ? LADEME na-t-elle pas oubli
lintrt gnral, en ayant refus de subventionner la cognration de la
station du SIARCE ? Le Conseil Rgional dIle-de-France et le Conseil
Gnral de lEssonne qui se prsentent volontiers comme des modles dco-
rgion et dco-dpartement, noublient-ils pas lintrt gnral en
privilgiant le financement des units dincinration et de schage au
dtriment des units de compostage, alors quune tude de sols, mene en
2000 (par lINRA) dmontre que 36 % des sols sont dficitaires en matire
organique et quen 2050 il pourrait ne rester aucun sol cultivable en
France ? Noublie-t-on pas lintrt gnral quand on ne coordonne pas
suffisamment les politiques de leau et des dchets (Cf. le rapport Keller : il
convient donc de sinterroger sur larticulation entre des enjeux
environnementaux concurrents ) ?
Ne faudrait-il pas mettre en cohrence les textes lgislatifs et
rglementaires rgissant l'amnagement du territoire, l'environnement et
l'organisation institutionnelle ? N'a-t-on pas oubli l'intrt gnral en
supprimant, au dernier moment, l'atelier Gouvernance de l'eau , lors du
Grenelle de l'environnement ? N'y a-t-il pas clarifier les comptences,
rationnaliser le droit de l'eau et structurer efficacement les politiques de
Bassin aux bonnes chelles ? La fiscalit de l'eau est-elle juste ? Vu les

Cour des comptes
multiples condamnations de la France pour non-respect des Directives
europennes sur l'eau et l'environnement, que doit-on conclure quant la
dfense de l'intrt gnral ? Pourquoi l'Agence de l'eau a refus en 1989,
lors de la reconstruction de notre station d'puration, de subventionner
l'atteinte du niveau de traitement NGL au profit du niveau ENK2 (alors
qu'tait dj connu le projet de Directive europenne sur les Eaux
Rsiduaires Urbaines, susceptible d'imposer un traitement plus pouss de
l'azote), ce qui aurait eu pour consquence de diminuer le cot de la dernire
mise en conformit ?
Est-il raisonnable que la France, qui tait un pays de rfrence dans
le domaine de l'eau, mette prs de 25 ans, en prenant plus de 15 ans de
retard, pour appliquer la DERU (du 21mai 1991) et se prpare tre
lourdement condamne en 2013 pour non-respect de la Directive Nitrates ?
La France n'ayant, ce jour, atteint le bon tat des eaux que dans 40 % des
masses d'eau (c'est--dire, peut-tre, dans 10 % ou 20 % de la Masse de
l'eau), ne doit-on pas prvoir une future condamnation pour non-respect en
2015 de la Directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 ( La France
n'atteindra vraisemblablement pas les objectifs aux dates prvues , note le
rapport Keller) ? Le retard pris par l'tat dans la transposition de la DCE en
droit franais et par les Agences de l'eau dans le financement de la mise en
conformit des systmes d'assainissement a eu pour consquence une mise
en uvre marche force de la DERU (Cf. le rapport Keller : la
mobilisation nest devenue vritablement effective qu'au moment de la
premire condamnation financire de la France, en 2006 (...). C'est donc
seulement partir de la 9
me
programmation (2007-2012) que l'on a corrl
les financements et les projets , alors que de nombreuses stations de plus de
10 000 q/hab., situes en zone sensible, auraient d tre mises aux normes
au plus tard le 31dcembre 1998 !).
- Conclusion
Plus que des dsaccords entre Elus locaux ou des rivalits entre
Collectivits, l'examen historique approfondi de l'assainissement des eaux
uses de la rgion Corbeil-Essonnes-Evry-Snart rvle d'une part les
faiblesses de la politique volontariste de dveloppement des Villes nouvelles
(notamment en terme de dveloppement durable) et d'autre part la ncessit
de repenser la Gouvernance de l'eau (voir la conclusion du rapport Keller
qui numre le pilotage imparfait de la politique de l'eau, (...) une
coordination insuffisante des acteurs trop disperss et (...) un problme
d'efficacit des outils ) : c'est bien sr un vaste chantier, beaucoup plus
compliqu que celui consistant jeter le discrdit sur des Elus locaux
(individuellement dsintresss mais passionns par le Service public),
accuss d'oublier l'intrt gnral, d'autant plus que la conclusion du rapport
( difficult de faire prvaloir l'intrt gnral ) est nettement plus mesure
que le titre du rapport, plus digne d'un article de la presse scandales que
d'un jugement quilibr d'une grande institution rpublicaine !

Cour des comptes
DVRY 251
Je remercie donc la Cour des comptes de bien vouloir rectifier les
nombreuses approximations et inexactitudes (matrielles et chronologiques)
qui entachent le rapport, porter une interprtation justifie et sans amalgame
des montants financiers et rendre justice aux responsables du SIARCE
d'avoir apport, depuis 1977, les meilleures rponses possibles dans le
contexte contraignant et complexe qui s'est impos eux.
En tout tat de cause, je ne saurai pas plus accepter en 2013 d'tre
accus d'avoir oubli l'intrt gnral que je n'ai accept en 2006 d'tre
quasiment trait, par un fonctionnaire d'tat, de dlinquant de zone de
non-droit , le non dcouragement et le respect des Elus locaux me
paraissant tre des conditions sine qua non du bon fonctionnement de nos
Institutions rpublicaines et dmocratiques. Je ne prtends pas que mon
action ait t parfaite, mais j'ai la conviction, en conscience, d'avoir tout fait,
parfois mme en tant visionnaire, pour que l'intrt des habitants du
territoire gr par le SIARCE soit, en permanence, l'origine de ma gestion.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION
DE LAGENCE DE LEAU SEINE-NORMANDIE (AESN)

Ce rapport relve en particulier quune solution mutualise associant
les stations dEvry et de Corbeil aurait t plus conomique.
Comme le rappelle ce rapport, lAgence de leau, devant le refus des
matres douvrages de sentendre sur une solution mutualise, a calcul ses
aides financires en prenant comme prix de rfrence le cot dune station
dpuration qui aurait bnfici des conomies dchelles permises par la
mise en place dune solution commune.
Lalternative pour lAgence de leau eut t le refus de laide.
Toutefois celui-ci aurait retard encore davantage la modernisation de la
station de Corbeil, laquelle tait concerne par le contentieux relatif la
mise en conformit au titre de la directive europenne eaux rsiduaires
urbaines , exposant ainsi ltat dventuelles pnalits financires trs
importantes.
Si votre rapport ne met pas particulirement en cause lAgence de
leau, il illustre clairement que la multiplicit des matres douvrages dans le
domaine de lassainissement est une source potentielle de drive des cots.

Cour des comptes

3

Le rtablissement du caractre
maritime du Mont Saint-Michel :
un projet mal conduit

_____________________ PRESENTATION _____________________
La baie du Mont-Saint-Michel constitue un site unique et
remarquable, inscrit en 1979 sur la liste du patrimoine mondial de
l'Unesco. Il accueille plus de deux millions de visiteurs franais et
trangers chaque anne.
L'ensablement progressif de la baie et la perspective de ne plus
voir le monument entour d'eau ont suscit, de longue date, l'ide de
construire des ouvrages permettant de repousser les sables. Un tel projet,
conduisant notamment dtruire l'actuelle route menant au Mont-Saint-
Michel, implique la rorganisation de l'accs au public.
Fond sur ces objectifs, le projet de rtablissement du caractre
maritime du Mont-Saint-Michel, tel qu'imagin par l'tat, est le fruit
d'une longue maturation qui a dbut, ds 1969, avec, notamment, une
modlisation du fonctionnement hydraulique de la baie.
En 2006, l'tat, seul concepteur du projet, s'est dsengag de sa
ralisation oprationnelle
211
, les travaux de rtablissement du caractre
maritime tant alors confis exclusivement aux collectivits territoriales
locales, dj regroupes depuis 1997 dans un syndicat mixte, le syndicat
mixte Baie du Mont-Saint-Michel.
Les missions dvolues statutairement au syndicat sont
ambitieuses : non seulement le rtablissement du caractre maritime du
Mont-Saint-Michel, mais galement l'amlioration des conditions
d'accueil du public vers le site ainsi que la gestion, l'exploitation et la
maintenance de tous les amnagements, quipements, ouvrages et
infrastructures lis ce projet.

211
En 2008, la Cour avait dj soulign auprs des services de l'tat, le dlai excessif
de la prparation de cette opration d'amnagement du territoire, la faiblesse de son
pilotage et l'absence de suivi physique et financier.

Cour des comptes
Or l'examen de la gestion de ce syndicat mixte et de l'action
conjointe de l'tat a mis en vidence un pilotage ambigu, une conduite
oprationnelle dfaillante et une insuffisance prise en compte du devenir
du projet.
Si la contrainte d'engagements financiers, fixe 185 M ce
jour, semble pouvoir tre respecte, en revanche, les nouvelles conditions
d'accs au site pour les visiteurs souffrent de l'insuffisant contrle du
dlgataire charg de la conception et de la ralisation du matriel de
transport (le passeur - une navette motorise rversible -, et la
maringote - une navette hippomobile guide par un meneur).
Par ailleurs, il convient d'valuer, ds prsent, les futures
charges de fonctionnement du site, et de prvoir leur mode de
financement, ce qui n'a pas t fait jusqu' prsent. Il est urgent de dfinir
un modle conomiquement soutenable en intgrant les dimensions
culturelles (dont le plan de gestion d'un bien inscrit au patrimoine de
l'Unesco), mais aussi touristique et environnementale du site.
I - Un double pilotage ambigu
A - Un dsengagement progressif de ltat
Lide dune restauration du caractre maritime du Mont-Saint-
Michel a t maintes fois relance par les pouvoirs publics au cours de
lhistoire rcente. Engag par ltat en 1990, le projet actuel est pilot par
les collectivits territoriales regroupes dans un syndicat mixte. Jusqu
prsent, la russite technique du projet a t privilgie, au dtriment des
autres volets, notamment les conditions de gestion et dexploitation.
1 - Un projet technique conu exclusivement par ltat
La rflexion sur le rtablissement du caractre maritime du Mont-
Saint-Michel, tel quimagin par ltat, a dbut en 1969. Lefficacit des
dispositifs imagins ne pourra toutefois tre apprcie que sur le long
terme, probablement lhorizon 2025, et le nombre de jours o le Mont
sera totalement entour par la mer fait toujours dbat.
a) Un projet complexe
Ce projet ambitieux consiste en la ralisation des ouvrages,
quipements et amnagements suivants :

Cour des comptes
LE RTABLISSEMENT DU CARACTRE MARITIME DU MONT-SAINT-MICHEL 255
tout dabord, la destruction de l'ancien barrage sur le Couesnon
et ldification d'un nouveau barrage : cet ouvrage, mis en
service en mai 2009, a pour objet de redonner au fleuve la
puissance hydraulique ncessaire pour que, conjugue la force
de la mer, elle permette de chasser les sdiments au large ;
les amnagements hydrauliques sur le Couesnon : le curage de
la rivire et la remise en eau de l'Anse de Moidrey devraient
permettre de stocker environ 1 500 000 m
3
deau et, ainsi,
daugmenter la force des lchers deau du barrage ;
les amnagements hydrauliques dans la baie du Mont-Saint-
Michel : la ralisation de deux larges chenaux en aval du
barrage permettra au Couesnon de s'couler de part et d'autre du
Mont ;
ldification d'ouvrages d'accs au Mont-Saint-Michel : une
nouvelle digue de 1 085 mtres sur la terre ferme, prolonge
par un pont-passerelle sur 760 mtres aboutissant une cale en
pente douce, conduiront les visiteurs du parking jusqu la
porte de l'Avance qui est lentre principale du Mont ;
enfin, la destruction de l'actuelle digue-route, une fois les
nouvelles conditions d'accs au Mont ralises.

Outre leurs finalits techniques, ces nouveaux ouvrages doivent
galement contribuer une meilleure intgration visuelle des conditions
daccs au site.
b) Des premiers rsultats confirmer
Depuis l'entre en service du barrage sur le Couesnon en 2009, on
observe une acclration de l'rosion souhaite des terres (recul des
herbus).
D'aprs les donnes du syndicat mixte, et dans un rayon d'un
kilomtre autour du Mont, les surfaces ayant repris un caractre maritime
sont passes de 125 hectares 156 hectares entre fvrier 2009 et avril
2011 : les surfaces terrestres ont donc perdu 31 hectares cette date.

Cour des comptes
Le comit de suivi hydro-sdimentaire
Au-del des travaux en cours pour la construction des amnagements
techniques du site, le besoin sest fait jour d'une instance permettant
dvaluer les effets des ouvrages construits pour rtablir le caractre maritime
du Mont-Saint-Michel.
Le protocole de partenariat du 24 novembre 2006 sign entre ltat et
le prsident du syndicat stipule notamment quil est cr, auprs du syndicat
mixte Baie du Mont-Saint-Michel, matre douvrage du projet, une
commission indpendante hydro-sdimentaire, anime par le centre dtudes
techniques maritimes et fluviales (CETMEF)
213
.
Une convention de partenariat, signe le 9 mars 2007 entre le syndicat
mixte, ltat et le centre dtudes techniques maritimes et fluviales a institu
cette structure. Cette commission na quun rle de conseil et met des avis
qui ne simposent pas au syndicat mixte.
Aprs la mise en service du nouveau barrage sur le Couesnon, la
structure devra vrifier que les consquences des lchers deau sont
conformes ce qui est souhait techniquement pour le rtablissement du
caractre maritime du Mont-Saint-Michel prvu dici 2025, dautant plus
que lensemble des ouvrages, notamment le pont-passerelle, ne sont pas
totalement construits.

Nanmoins, la pleine efficacit du barrage ne pourra tre
rellement apprcie que lorsque la totalit des amnagements
hydrauliques aura t ralise, et les rsultats escompts ne pourront tre
valus que sur une longue priode, au moins lhorizon 2025.
La hauteur du gu face la porte dentre du Mont a fait lobjet de
divers arbitrages interministriels. Cette hauteur conditionnera le nombre
de jours o le site sera totalement entour par les flots. Larbitrage rendu,
rcemment contest par des organisations de dfense du patrimoine, est la
rsultante de plusieurs facteurs pris en compte : prservation des paysages
et du monument, activits conomiques, risques de submersion rapide et
scurit des personnes et des biens.

213
Le CETMEF est un service technique central plac auprs du ministre charg du
dveloppement durable. Acteur du dveloppement durable et de la prvention des risques, il
fournit des prestations dintrt gnral ltat, aux tablissements publics et aux collectivits
territoriales.

Cour des comptes
La carte ci-aprs illustre le futur projet achev.

Source : Syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel/Agence Aprim.

terme, une fois le projet achev, l'accs pdestre au Mont-Saint-
Michel restera toutefois possible toute l'anne par le gu, en dehors de
quelques heures par an lors de coefficients de mare exceptionnels.
Durant ces quelques heures seulement, le caractre totalement maritime
du Mont-Saint-Michel sera alors rtabli, ce qui est mettre en regard avec
le cot total des travaux engags.
2 - Le dsengagement oprationnel de ltat
La dclaration dintention signe entre le Premier ministre et le
prsident du syndicat mixte, le 16 juin 2006, a entrin le dsengagement
de ltat de la ralisation oprationnelle du projet de rtablissement du
caractre maritime du Mont-Saint-Michel, au profit du syndicat mixte.

Cour des comptes
Ce document indique que la phase de ralisation effective du projet
devant commencer, il est naturel que la maitrise douvrage
214
soit
assure de manire pleine et entire par le syndicat mixte. Le contexte
de lacte II de la dcentralisation et de la mise en uvre de la loi relative
aux liberts et responsabilits locales a fond le choix politique de confier
aux collectivits, rassembles dans ce syndicat mixte, la matrise
douvrage du projet.

Les missions du syndicat mixte
Les statuts modifis en 2006 assignent, dans leur article 2, les
missions suivantes du syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel :
- le rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel ;
- lamlioration des conditions daccueil du public vers le site ;
- la gestion, lexploitation et la maintenance de tous les
amnagements, quipements, ouvrages et infrastructures lis au projet, ce qui
fait du syndicat le matre douvrage ;
- la coordination, ltude, lorganisation et la mise en place des
diffrents modes de dessertes dans la baie, en vue doptimiser les flux de
cette zone, dans la limite du domaine de comptence de chaque collectivit
adhrente
215
.

Toutefois, la suite de la dclaration dintention du 16 juin 2006,
un protocole de partenariat entre le prfet de rgion Basse-Normandie,
coordonnateur du projet mandat par ltat, et le prsident du syndicat
mixte, le 24 novembre 2006 . Il prvoit, outre la dvolution de la matrise
douvrage au syndicat, la cration dun comit de pilotage co-prsid par
les deux signataires.
Ce comit constitue, en principe, lorgane commun de dcision. Il
doit donner son accord toute question relative au financement, la
qualit des ouvrages, la politique de communication, ainsi qu toute
volution majeure du projet.

214
Aux termes de larticle 2 de la loi n 85-704 du 12 juillet 1985 relative la matrise
d'ouvrage publique et ses rapports avec la matrise duvre prive (dite loi MOP),
le matre de louvrage est la personne morale pour laquelle louvrage est construit.
Responsable principal de l'ouvrage, il remplit dans ce rle une fonction d'intrt
gnral dont il ne peut se dmettre.
215
Cependant, sagissant de transports collectifs non urbains, en vertu de la loi
n 82-1153 du 30 dcembre 1982 dite loi LOTI , ce domaine relve de la
comptence du dpartement.

Cour des comptes
Or, ces dispositions conventionnelles qui encadrent le comit de
pilotage conjoint ne peuvent, en aucun cas, juridiquement, se substituer
aux comptences du syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel, seul
charg de la matrise douvrage du projet, conformment la loi.
Il en rsulte une organisation juridique particulire qui nest pas
sans consquence sur le bon droulement des oprations. Ce comit ne
peut, en effet, avoir de pouvoir dcisionnel formel, alors mme que ltat
a entendu se dsengager dun projet qui, lvidence pourtant, dborde
largement le simple cadre rgional.
En effet, ltat restera ncessairement impliqu dans la dfense du
classement du site au patrimoine mondial de lUNESCO, fond sur le
double motif culturel et environnemental.
De plus, ce protocole, sur lequel est adoss le financement du
projet, na dtermin que les contributions au cot des travaux au sens
large, sans que ltat, principal financeur des investissements, ne
dfinisse avec le syndicat les conditions de prise en charge du
fonctionnement futur du site.
Cette situation est source dambigut et na pas facilit la
rflexion densemble sur le devenir de ce site remarquable.
Le comit de pilotage est devenu, de fait, la vritable instance de
dcision, alors mme que sa mission se limite certains aspects du
dossier.
Le financement actuel du projet
En mars 2011, le financement prvisionnel du projet stablissait
184,74 M, ltat contribuant hauteur de 84,93 M.
Les autres contributions proviennent des agences de leau Seine-
Normandie et Loire-Bretagne (3,80 M), du Fonds europen de
dveloppement rgional (21,15 M), des conseils rgionaux de Basse-
Normandie et de Bretagne (51,13 M) et des conseils gnraux de la Manche
et de lIlle-et-Vilaine (16,23 M), le solde tant financ via les dotations
verses au syndicat mixte hauteur de 7,50 M.
Le syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel a dcompos le cot
global de la ralisation du projet en groupes douvrages, chacun tant une des
composantes du projet de rtablissement du caractre maritime du
Mont-Saint-Michel : frais de matrise douvrage, amnagements
hydrauliques, barrage sur le Couesnon, ouvrages daccs, ouvrages daccueil,
systme de transport.

Cour des comptes
Le cot de ces six groupes douvrages ressort 149,62 M TTC,
auxquels sajoutent 22,82 M pour les volutions de prix ventuelles et
112,3 M de subventions dquipement verses au dlgataire charg de la
conception et de la ralisation, soit un total de 184,74 M (source : syndicat
mixte Baie du Mont-Saint-Michel).
B - Des collectivits territoriales aux intrts divergents
Cre en 1996, le syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel est
actuellement constitu des deux rgions Basse-Normandie et Bretagne, du
dpartement de la Manche et des communes de Beauvoir, du Mont-Saint-
Michel et de Pontorson. Cest dsormais cette structure qui assure la
ralisation du projet et la gestion du site.
Les modalits actuelles de financement du syndicat font intervenir
certaines communes membres, mais pas toutes, ainsi quune collectivit
associe qui, juridiquement, ne peut prendre part aux dcisions. Outre des
conflits potentiels en cas de divergences sur la bonne marche du dossier,
il en rsulte aussi des ambiguts sur le financement futur du projet.
Ainsi, les modifications statutaires de 2006 du syndicat mixte ont
organis les contributions financires des collectivits adhrentes de la
manire suivante :
au titre des dpenses courantes de fonctionnement du syndicat,
parts gales entre la rgion Basse-Normandie, la rgion
Bretagne et le dpartement de la Manche ;
au titre des dpenses lies au projet, dduction faite des
subventions de toute nature et des ressources propres du
syndicat :
. 70 % pour la rgion Basse-Normandie et le dpartement de
la Manche (ce montant tant rparti entre les deux collectivits
hauteur de 75 % pour la rgion et 25 % pour le dpartement) ;
. 30 % pour la rgion Bretagne, le dpartement de lIlle-et-
Vilaine ayant vocation contribuer ces 30 %.
Les communes du Mont-Saint-Michel, de Beauvoir et de
Pontorson (respectivement 46, 438 et 4 154 habitants), bien que membres
du syndicat, ne contribuent ni son fonctionnement, ni au financement du
rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel.
En revanche, tant membres du syndicat mixte, elles concourent
par leurs droits de vote toute dcision relative au projet.

Cour des comptes
A l'inverse, le dpartement de l'Ille-et-Vilaine n'est pas membre
statutaire de la structure syndicale. Il est simplement dsign comme
membre associ . Nanmoins, cette collectivit qui ne participe pas
juridiquement aux dcisions du syndicat contribue son financement.
Enfin, les dispositions statutaires ne font mention d'aucune limite
en termes de financement, en dpit de l'importance du projet.
Ltat est engag hauteur d'un montant maximal fixe de
84,93 M. Tout dpassement envisag serait donc la charge des seules
collectivits territoriales, sous rserve de laccord de chacune de leurs
assembles dlibrantes respectives.
II - Une ralisation oprationnelle dfaillante
La conduite, la gestion et la ralisation oprationnelle du projet par
le syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel font apparatre des
insuffisances, notamment dans le pilotage global et la gestion de ce
dossier.
A - Les faiblesses administratives du syndicat
Le syndicat mixte souffre de la faiblesse de ses effectifs et dun
dficit de comptences internes dans les domaines budgtaire, comptable
et financier pourtant indispensables au fonctionnement interne et au suivi
d'une opration de cette envergure, exclusivement finance par des fonds
publics.
Il n'existe pas de poste de cadre ddi aux aspects comptables et
financiers. Le service comptable et financier se rduit deux agents dont
l'un est temps partiel. Consquence de la faiblesse de l'organisation
administrative, de nombreuses anomalies de qualit et de fiabilit
comptables ont pu tre observes.
L'absence de comptabilit d'engagement, d'inscription de restes
raliser dans les comptes, le caractre non exhaustif du recensement du
patrimoine et une comptabilisation partielle des amortissements,
conduisent une information incomplte sur la situation financire relle
du syndicat et altrent la fiabilit et la sincrit des comptes prsents
l'assemble dlibrante.
Or, au-del des seuls aspects rglementaires, il est important que le
syndicat prenne ses dcisions financires sur la base de documents
comptables fiables permettant de bien mesurer les engagements financiers
futurs.

Cour des comptes
B - Un suivi financier alatoire
Alors que le suivi financier devait tre effectu partir des
oprations enregistres depuis le 1
er
janvier 1995, ce nest quen 2008
quun logiciel adapt a t mis en place par le syndicat.
De plus, l'exhaustivit des donnes relatives au projet intgres
dans ce logiciel de suivi nest pas assure. Des carts ont t observs
entre les marchs figurant dans le suivi du service des affaires juridiques
du syndicat et ceux figurant dans loutil informatique.
Ces dysfonctionnements sont dautant plus regrettables que les
donnes financires issues de cet outil alimentent, depuis 2009, le groupe
de travail conjoint entre ltat et le syndicat qui prpare les runions du
comit de pilotage commun sur les aspects techniques et, surtout,
financiers.
L'exemple du chiffrage du cot du nouveau barrage sur le
Couesnon illustre les approximations en la matire : pas moins de trois
chiffrages ont t fournis lors du contrle de la chambre rgionale des
comptes, avec une marge d'incertitude de prs de 2 M.
La connaissance des engagements juridiques et budgtaires, de
mme que la visibilit financire pour l'ensemble des financeurs, ptissent
de ces dysfonctionnements.
C - Un contrle dfaillant de la dlgation de service
public charge des ouvrages et services daccueil
La construction et l'exploitation des ouvrages et services d'accueil
au public ont t confies par le syndicat mixte la socit Veolia
Transport par une convention de dlgation de service public conclue le 6
octobre 2009, pour une dure de 13 ans.
La convention prvoit que le dlgataire conoit, finance,
construit, exploite et entretient les ouvrages, quipements et fournitures
des ouvrages d'accueil et de transport. Il doit galement dfinir, exploiter
et commercialiser les services daccueil au public et le transport. Le
matriel roulant initialement prvu devait se composer du passeur
une navette motorise rversible et de la maringote une navette
hippomobile guide par un meneur.

Cour des comptes
Les liaisons prvues pour accder au Mont-Saint-Michel et le
matriel roulant destination des visiteurs
Pour desservir le Mont-Saint-Michel, les liaisons suivantes ont t
initialement conues, chacune, avec un matriel spcifique :
- pour desservir le Mont-Saint-Michel partir du barrage du Couesnon
(dpart dit de La Caserne - ligne n 1) et jusquau pied du Mont, il est
prvu un total de cinq navettes rversibles ou passeurs , chacune dote
dun moteur diesel (gazole propre) et dune capacit de 100 places. Laccs
ces navettes est gratuit ; le cot est compris dans le prix du stationnement
(8,50 ce jour par vhicule) ;
- sur cette liaison partir du barrage, le public devait galement avoir
la possibilit, payante en plus du stationnement (4,00 pour une seule
monte 6,50 aller et retour), dutiliser des navettes hippomobiles
spcialement conues pour le site (appele maringotes ) et dune
contenance de 50 personnes. La convention de dlgation nen prcise pas le
nombre et ce mode de liaison semble aujourdhui compromis ;
- laccs au Mont-Saint-Michel pour les rsidents, les salaris
travaillant sur le site et les personnes mobilit rduite (ligne n 2) se fait,
la demande de ces publics, laide de sept microbus ;
- depuis la gare de Pontorson, il est galement prvu des liaisons par
quatre bus classiques (ligne n 3).

La gestion, par le syndicat, de la dlgation de service public lie
aux ouvrages daccueil du site, notamment les modalits de contrle du
dlgataire, ont t peu efficaces jusqu prsent.
Le dernier avenant la convention de dlgation du 27 avril 2012
prcise que le syndicat mixte regrette un manque de transparence de la
part du dlgataire, notamment du fait dune transmission incomplte
et/ou tardive des informations ncessaires au contrle de la bonne
excution du contrat , Veolia Transport admettant, pour sa part, des
retards regrettables dans la transmission dinformation
216
.
Fin juin 2012, quatre avenants successifs ont d'ores et dj modifi
les premires clauses contractuelles de la dlgation de service public
217
,
alors mme que les conditions d'accs au Mont-Saint-Michel constituent

216
Prambule de lavenant n4, paragraphe intitul : Sagissant, de manire gnrale,
des relations entre le SMBMSM et son dlgataire.
217
Avenants conclus successivement les 22 fvrier 2010, 5 juillet 2011, 2 janvier et
27 avril 2012

Cour des comptes
un lment majeur du projet et ont t prises en compte depuis sa
conception.
Ainsi, l'avenant du 5 juillet 2011, sign moins de dix mois de
l'exploitation commerciale, fixe la date du dmarrage de celle-ci au 28
avril 2012.
A cette date, la totalit du matriel roulant devait avoir t livre,
notamment les navettes motorises rversibles et les maringotes.
Or, le dernier avenant, conclu le 27 avril 2012, soit la veille de la
mise en uvre oprationnelle des nouvelles dispositions d'accs pour le
public, mentionne explicitement dans son prambule que le dlgataire ne
sera pas en mesure de fournir le matriel roulant la date de mise en
service et prvoit que les oprations de rception sont reportes, au plus
tard, fin fvrier 2014 . En dpit de la formulation retenue, le
dlgataire estime pouvoir mettre en circulation des navettes alternatives
pour la saison 2013.
Il est regrettable que le syndicat ait t oblig de prendre acte de
cette carence la veille de la mise en place des nouveaux quipements
d'accueil du public. Cet accueil tait au cur mme des proccupations
du syndicat, dans la mesure o il constitue la modification la plus sensible
de lexploitation d'un site aussi particulier. La presse s'tait d'ailleurs
largement fait l'cho des modifications induites pour l'accueil du public et
de leur caractre.
L'obligation, pour le dlgataire et ses frais, de mettre en place
des moyens de remplacement
218
, ne saurait en aucun cas couvrir le
prjudice commercial qui pourrait en rsulter pour lexploitation du site.
De surcrot, les maringotes initialement conues devront tre
largement revues techniquement supposer quelles puissent
fonctionner
219
- alors que les navettes automobiles actuellement en service
ne peuvent transporter quun nombre de passagers (74 personnes) rduit
par rapport au cahier des charges initial (environ 100 personnes). Cette
situation pourrait conduire remettre en cause les termes de la dlgation.

218
L'avenant du 27 avril 2012 prvoit, au titre seulement du retard de livraison, une
pnalit de 500 HT par jour de retard et par maringote jusqu' la mise en service de ces
matriels. Pour les passeurs ou navettes rversibles, une somme de 400 000 doit tre
verse par le dlgataire pour la non-conformit des passeurs aux prescriptions
contractuelles. Cette somme teint toute action du syndicat au titre de la non-conformit
des passeurs la date de mise en service commercial ; elle est rpute rparer le
prjudice, sur ce point, jusqu' la date d'ouverture de la passerelle.
219
Dans son annexe VI, lavenant du 27 avril 2012 redfinit un certain nombre de
caractristiques techniques notamment laccessibilit aux personnes en situation de
handicap et mobilit rduite.

Cour des comptes
En effet, sur la digue-route existante, et plus encore demain sur le
pont-passerelle, pour des raisons de scurit des diffrents type dusagers
(notamment, les pitons, les usagers des maringotes et des navettes et les
cyclistes), les navettes ne pourront doubler les maringotes. La vitesse des
navettes automobiles sera donc subordonne celle des navettes
hippomobiles.
Ce cadencement nest pas compatible avec le flux actuel des
visiteurs. Il ncessiterait une forte augmentation du nombre des navettes
automobiles en service et aggraveraient les risques dincidents entre
pitons et vhicules.
Pour permettre, malgr tout, la mise en service commerciale des
nouvelles dispositions daccueil, Veolia Transport a d, dans un premier
temps, mettre en place un service complmentaire dautocars. En
dfinitive, lexploitation est dgrade par rapport aux objectifs initiaux du
syndicat : revaloriser laccueil et lapproche des visiteurs.
III - Des conditions futures dexploitation en
suspens
Par lettre du 7 aot 2012 adresse la ministre de lgalit des
territoires et du logement, le prsident de la rgion Basse-Normandie, qui
prside le syndicat mixte, a demand la rvision du protocole de 2006, en
faisant valoir que le financement des charges damortissement des
immobilisations impose une clarification du cadre dans lequel ltat a
confi la construction et la gestion douvrages complexes sur son propre
domaine.
A - Une exploitation future non finance
Selon le calendrier du projet, la totalit des amnagements et
constructions prvus pour rtablir le caractre maritime du Mont-Saint-
Michel devait tre termine d'ici fin 2015. Il sagit des amnagements
hydrauliques dans la baie autour du Mont, du futur pont-passerelle qui
remplacera l'actuelle digue-route, destine tre dtruite, ainsi que de
l'amnagement du gu entre le pont-passerelle et le Mont-Saint-Michel.
Les contributions financires des membres du syndicat ont t
dfinies en 2006, en fonction du financement des investissements
ncessaires la ralisation oprationnelle du projet. Rien ce jour n'a t
anticip pour les futures contributions de fonctionnement, une fois les
travaux termins, soit aprs 2015.

Cour des comptes
Ainsi, les quipements dj achevs ne sont pas amortis et le
syndicat n'a pas intgr dans sa rflexion l'importance des charges futures
d'entretien des quipements construits et venir.
Pour le seul barrage, et en ne prenant en compte que l'valuation de
son cot de construction partir de la maquette financire de mars 2011,
soit un total de 32,2 M, la prvision annuelle de charges d'amortissement
inscrire dans les comptes sur une dure de 30 ans serait de l'ordre de 1,1
M par an.
Or, le protocole sign avec ltat, qui prcise le financement du
projet, na dtermin que les contributions au cot des travaux au sens
large, sans que ne soient abordes les conditions de couverture des
charges de fonctionnement.
Il appartient donc au syndicat, ds prsent, de calculer ses futures
charges de fonctionnement partir de 2015, notamment par une
valuation prcise des biens qui resteront sous sa responsabilit directe.
Les comptes du syndicat devront les retracer. Une rflexion doit tre
engage avec lensemble des acteurs pour mettre en uvre une gestion
qui repose sur un modle conomiquement soutenable.
Au-del des aspects techniques et financiers, la dmarche suivre
devra galement prciser les rgles de gouvernance et intgrer les
dimensions culturelles, touristiques et environnementales de ce site
mondialement connu et frquent par de nombreux visiteurs trangers.
B - Des charges damortissement non values
Ltat, responsable du domaine public maritime, en a concd la
gestion au syndicat mixte pour une dure de trente ans. Deux conventions
ont t passes cet effet entre ltat et le syndicat mixte.
Leurs clauses tablissent que le syndicat est seul propritaire de
lensemble des biens construits dans le cadre du projet de rtablissement
du caractre maritime du Mont-Saint-Michel jusqu la fin de la
concession. Il doit faire figurer ces biens lactif de son bilan.
A la fin de la dure de la concession, le syndicat devra remettre
l'tat les biens construits en parfaite condition de fonctionnement et sans
indemnit.
Le syndicat doit donc prvoir une dure d'amortissement gale
celle de la dure de la concession pour que la valeur comptable nette des
actifs cds soit nulle au bout des 30 annes de concession.

Cour des comptes
Or, les consquences financires de ces dispositions contractuelles
entre ltat et le syndicat mixte relatives aux concessions du domaine
public maritime et fluvial ont, jusqu prsent, t ignores ou sous-
estimes par le syndicat.
De son ct, ltat na pas mis en place le contrle des concessions
quil a accordes au syndicat mixte et de leurs implications budgtaires et
financires. Le cahier des charges, atypique, ne comporte aucune
disposition sur lapprobation par lautorit concdante des comptes et des
budgets des concessions.
Ltat doit donc remdier cette lacune et mettre en place un suivi
budgtaire et financier des conventions de concession conclues avec le
syndicat.

Le rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel est
un vaste projet dont les modalits de pilotage apparaissent inadaptes.
Seul responsable de la conception technique des ouvrages
laborer, l'tat s'est dsengag de la ralisation des investissements au
profit d'une structure de matrise d'ouvrage exclusivement compose de
collectivits territoriales : le syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel.
Nanmoins, conscientes que ce projet dpasse largement le cadre
rgional et que ltat restera ncessairement impliqu dans la dfense du
classement du site au patrimoine mondial de lUNESCO, les deux parties
ont mis en place un comit de pilotage conjoint, mais celui-ci na
juridiquement aucun pouvoir.
Les difficults du syndicat mixte assurer, depuis le dbut des
travaux en 2006, un suivi administratif et financier rigoureux, ainsi que
les problmes rencontrs dans le contrle du dlgataire charg des
ouvrages et des services d'accueil, appellent une nouvelle rflexion sur la
gouvernance et pour la conduite du projet.
S'ajoute une incertitude sur les conditions de financement des
charges de fonctionnement dans une perspective prenne partir de
2015, date prvisionnelle d'achvement des travaux.
La Cour et la chambre rgionale des comptes de Basse-
Normandie, Haute-Normandie formulent les recommandations
suivantes :

Cour des comptes
Pour l'tat :
1. engager une nouvelle rflexion sur la gouvernance et la
conduite oprationnelle du projet, en intgrant les dimensions
culturelle, touristique et environnementale du site, notamment de
faon faire participer au syndicat les collectivits qui financent
le projet ;
2. exercer effectivement le contrle financier du syndicat mixte, en
tant que concessionnaire du domaine public maritime relevant de
ltat ;
3. inciter les collectivits territoriales concernes dfinir
prcisment la rpartition des financements pour lexploitation du
site, compter de 2015, anne prvue pour la fin des travaux ;
Pour le syndicat mixte Baie du Mont-Saint-Michel :
4. laborer un vritable plan d'amortissement partir d'un
inventaire de l'actif rgulirement mis jour et valuer
prcisment les futures charges de fonctionnement ;
5. mettre en place le contrle du dlgataire, notamment en
matire de gestion des ouvrages d'accueil ;
6. fiabiliser le suivi financier du projet.

Cour des comptes


Premier ministre 270
Prsident du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel 272
Prsident-directeur gnral de la socit Volia Transdev 276
Ancien directeur gnral de la socit Volia transport 278

Cour des comptes
RPONSE DU PREMIER MINISTRE

Il convient tout dabord de rappeler que lobjet du projet de
rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel est la
restauration dun environnement de grves et deaux aux abords immdiats
du Mont, en luttant contre un phnomne naturel densablement de fond de
baie, accentu par lintervention de lhomme. Ainsi, lobjectif ntant pas de
transformer le Mont-Saint-Michel en le, lefficacit de linvestissement
public ne doit pas tre apprcie au regard du nombre de jours ou dheures
o le Mont sera entirement entour par les eaux, lors des plus fortes
mares. Par ailleurs, la question de la hauteur du gu, qui conditionne le
nombre de jours o le site est accessible, a t tranche depuis 2001. La cote
du gu na pas t abaisse, considrant que les impacts esthtiques ntaient
pas suffisants pour justifier des concessions aux enjeux de scurit. Ceux-ci
restent la priorit des pouvoirs publics, au-del des enjeux patrimoniaux,
culturels et commerciaux lis laccessibilit du site.
Le fort engagement de ltat dans ce projet majeur sest traduit par
un investissement important de sa part : fix initialement 75,43 M, il a
finalement t port 84,93 M sur un total de 184,74 M, ce qui fait de
ltat le premier contributeur. Le suivi du projet par ltat est assur par des
runions frquentes organises par la DATAR, auxquelles participent tous
les ministres concerns. Ltat continue apporter une assistance en
conduite dopration pour les amnagements hydrauliques et le barrage.
Sagissant du fonctionnement oprationnel du site, le retrait, relatif de ltat
relve dune dcision politique. Elle vise mettre en responsabilit les
collectivits territoriales, leur demande notamment, en liaison avec les
services locaux de ltat. Le comit de pilotage mis en place par ltat et le
syndicat mixte est une instance permettant des changes et le suivi des
engagements, notamment financiers, des partenaires. Il na pas pour objet de
se substituer au syndicat mixte, qui reste pleinement responsable en tant que
matre douvrage.
Au vu des dysfonctionnements relevs par la Cour, la gouvernance du
syndicat mixte doit tre amliore. La reprsentation des collectivits au sein
du syndicat mixte doit mieux prendre en compte la responsabilit financire
assure par chacune dentre elles. Il pourrait tre demand ces
collectivits, en particulier aux plus importantes dentre elles, dapporter un
appui renforc au syndicat mixte en termes de mthode et de moyens pour le
suivi comptable et budgtaire du projet. Compte tenu de lampleur du projet,
le dimensionnement et les comptences de lquipe en charge du suivi
financier revtent une importance cruciale et son renforcement sur ces deux
aspects apparat ncessaire. La fiabilisation du suivi des engagements
financiers est indispensable pour permettre une gestion rigoureuse et efficace
du projet. A cet gard, linscription damortissements au bilan du syndicat
mixte revt une importance particulire. En effet, en labsence dentretien et

Cour des comptes
de rfection, qui incombent au syndicat mixte, les ouvrages seraient rendus
ltat dans un tat dprci, qui ncessiterait de nouveaux investissements
que ltat na pas vocation prendre en charge. Un travail prcis de
valorisation des biens construits et dlgus, qui permettra de connatre le
montant des amortissements devant tre inscrits dans les comptes du
syndicat, doit donc tre men.
Enfin, la dlgation de service public charge des ouvrages et
services daccueil a connu de multiples retards et dysfonctionnements qui
sont particulirement prjudiciables limage du site et desservent
lambition du projet. Le syndicat mixte doit sassurer du respect de ses
obligations contractuelles par le dlgataire quil a retenu, tout en mettant
au centre de ses proccupations la qualit de laccueil du public, la
frquentation du site conditionnant galement lquilibre financier global du
projet.
Les inquitudes qui se sont fait jour sur la gestion du projet par le
syndicat mixte et le dlgataire de service public charg de laccueil et du
transport des visiteurs ont motiv la dcision de mener trs prochainement
une mission daudit, qui sera assure par quatre services dinspection
gnrale (Inspection gnrale des finances, Inspection gnrale de
ladministration, Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement
durable et Inspection gnrale des affaires culturelles) sur le bouclage
financier du projet et les conditions dexploitation futures du site. Elle doit
ainsi tablir un tat des lieux en ralisant une cartographie des diffrentes
collectivits et administrations de ltat intervenant directement ou
indirectement sur la zone du Mont Saint-Michel, dcrire lensemble de leurs
interventions et valuer, pour lavenir, les responsabilits que chacune devra
assumer dans la gestion courante de ce projet et les charges financires
correspondantes. Cette mission daudit proposera les amliorations mettre
en place par le syndicat mixte pour mettre en conformit son budget avec les
rgles de la comptabilit publique et de bonne gestion. A cet gard, la
question de linscription comptable des cots de fonctionnement et
damortissement sera tout particulirement tudie. Enfin, la mission
envisagera des mesures daccompagnement du changement induit par la
modification des conditions de dplacement des riverains et salaris du
voisinage du Mont Saint-Michel. Ces diffrents lments permettront
dclairer les dcisions prendre pour mettre en place partir de 2015 un
modle conomique plus soutenable.
Cette mission constitue ainsi une garantie que ltat est attentif, au-
del de lachvement des travaux prvu en 2015, au fonctionnement courant
de ce site remarquable, dans le respect du rle que chaque entit publique
doit avoir dans la gestion dun projet de territoire.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE LA BAIE
DU MONT-SAINT-MICHEL

Le syndicat mixte prend acte des remarques de la Cour des comptes
visant fiabiliser le suivi financier du projet. Il est vrai que la spcificit du
projet d'amnagement et de rtablissement du caractre maritime du
Mont-Saint-Michel a eu des difficults s'inscrire dans le cadre
rglementaire applicable aux syndicats mixtes.
Le choix d'une telle structure, semblable une collectivit, pour
raliser une grande opration d'amnagement n'est pas habituel
(l'tablissement public d'amnagement ou la socit d'conomie mixte sont
plus courants), ni sans consquence : le Syndicat mixte de la Baie du
Mont-Saint-Michel assure une tche dlicate de matrise d'ouvrage d'une
opration complte et complexe, hors norme et sans prcdent, qui se
droule en majorit sur le domaine public maritime de l'tat et dont ce
dernier a dirig toutes les tudes de faisabilit.
Le syndicat mixte ralise le projet de rtablissement du caractre
maritime du Mont Saint Michel, conformment aux dispositions de la
dclaration d'intention du 16 juin 2006 signe entre le Premier ministre et le
prsident du syndicat mixte. Le protocole de partenariat comporte une
maquette financire qui dcrit prcisment toutes les oprations qui doivent
tre ralises d'ici 2015 et la rpartition de leur financement entre les
partenaires. C'est cette date que le suivi budgtaire et financier a t
transfr de la DDE de la Manche (la Mission Mont-Saint-Michel) au
syndicat.
Ds lors, le suivi comptable et financier du projet a constitu une
proccupation essentielle de l'tat et des collectivits territoriales et la
maquette financire constitue la limite suprieure des dpenses pouvant tre
engages.
A cet effet, le syndicat mixte s'est dot d'un logiciel permettant de
suivre et grer la programmation technique et financire du projet
(comptabilit analytique), en complment de l'outil de gestion de la
comptabilit publique habituellement utilis par une collectivit locale.
Au vu des rsultats concordants des deux systmes d'information, le
syndicat mixte estime matriser le suivi financier du projet.
Suite aux prconisations de la chambre rgionale des comptes et afin
de renforcer les lments de lecture ncessaires au dialogue de gestion
portant sur le financement du projet dans sa globalit, le syndicat mixte va
mettre en place, ds le budget 2013, les autorisations de programme pour
piloter l'opration jusqu' son terme, mme s'il y a lieu de noter que cela ne
constitue nullement une obligation impose par le code gnral des
collectivits territoriales.

Cour des comptes
Le projet de rtablissement du caractre maritime du Mont-
Saint-Michel a pour particularit un enchanement trs prcis de chantiers
qui se commandent mutuellement et dont certains sont inhabituels. Cette
complexit rend particulirement dlicate l'valuation prvisionnelle des
recettes et des dpenses annuelles.
Le nouveau barrage sur le Couesnon est la premire ralisation de
cette opration. Il a t achev dans le respect du calendrier et de la
maquette financire. Le cot de l'ouvrage s'tablit 33,90 M HT (valeur
avril 2006) pour une enveloppe prvisionnelle de 34,60 M HT. Le Syndicat
Mixte a men correctement cette tape de l'opration, tant sur le plan
budgtaire et financier que technique et oprationnel.
Par ailleurs, la chambre signale les conditions d'valuation du cot
final des oprations de travaux et en particulier de la provision d'indices ,
qui permet aux cofinanceurs, selon un principe de prudence, d'intgrer au
plan de financement l'inflation invitable du cot des matriaux et de
l'ingnierie, toujours significative pour des projets durant plusieurs annes.
Dans un souci permanent de matrise des risques de dpassements de
la maquette financire, la provision d'indices fait l'objet d'une attention
particulire de la part du syndicat mixte.
Lors de la rvision de la maquette financire en 2010, et la demande
de l'tat, il a t retenu une progression moyenne des indices de rvision des
prix de 1,5 % par an, compter de juillet 2010, ce qui se confirme tre trs
faible par rapport l'volution constate depuis. C'est pourquoi, par
prudence, le syndicat mixte soulignait en septembre 2011 qu'un risque
naissait de l'cart entre l'volution des indices et les prvisions. Et il
rappelait que sur la premire anne d'observation (2010/2011), cette
prvision tait largement dpasse, puisque l'indice ING avait progress de
2,7 %, le TP01 de 4,65 % et le BT01de 3,9 %.
Le montant de la provision est d'autant plus lgitime que les
financeurs se sont engags sur des participations forfaitaires, donc
plafonnes. Il n'existe pas de systme de gestion des carts qui permettrait au
syndicat mixte d'appeler en garantie les financeurs, si les indices
augmentaient plus vite que prvu par rapport au calcul de la provision.
Le principe de la dlgation de service public pour le parc de
stationnement et le systme de navettes a t arrt en 2006 dans le cadre du
protocole de partenariat. Cette part du projet, ainsi dlgue, comprend des
contraintes environnementales qui dpassent la seule problmatique du
transport de voyageurs.
Sur le nombre d'avenants conclus, le syndicat mixte tient faire
observer avoir confi au dlgataire un projet ambitieux, innovant par
certains de ses aspects (qualit du matriel roulant) et complexe de par la

Cour des comptes
coexistence de missions et travaux excuts par le dlgataire d'une part et
par le syndicat mixte d'autre part en matrise d'ouvrage public.
Ces particularits du projet sont certainement de nature susciter des
ajustements que le syndicat mixte tient formaliser toujours par avenant, par
respect du droit.
Dans ce cadre, le syndicat mixte estime avoir procd depuis le dbut
un suivi prcis des conditions d'excution du contrat malgr certaines
rsistances du dlgataire, et avoir trait avec diligence, rigueur et respect
de l'intrt gnral les premires annes d'excution du contrat qui s'avrent
dlicates pour le dlgataire.
Il est galement fait remarquer que l'incidence financire cumule des
avenants engendre une diminution des dpenses.
Enfin, le syndicat mixte constate que les observations de la Cour des
comptes confirment la ncessit d'examiner rapidement les conditions de
financement des charges d'exploitation et d'amortissement du projet, dans
une perspective prenne.
En effet, le protocole sur lequel est adoss le financement du projet
n'a dtermin que les contributions au cot des travaux au sens large, sans
que l'tat, principal financeur, ne prcise les conditions de financement des
charges de fonctionnement, aujourd'hui intgralement supportes par les
collectivits locales, alors mme que les dpenses issues de la gestion des
ouvrages construits ne cessent de crotre.
En particulier, le financement des charges d'amortissement des
immobilisations impose une clarification vidente du cadre dans lequel l'tat
a confi la construction et la gestion d'ouvrages complexes sur son propre
domaine.
S'appuyant sur les remarques de la chambre rgionale des comptes, le
syndicat mixte a ainsi engag une rflexion concernant le dispositif de
financement du projet de rtablissement du caractre maritime du
Mont-Saint-Michel et souhaiterait tirer profit de la prochaine rvision du
protocole avec l'tat (en 2013) pour remettre plat les points soulevs par la
Cour des comptes.
Dans cet objectif, le syndicat mixte se fixera des orientations pour :
consolider les engagements des financeurs dans un accord commun
afin d'obtenir :
- une vision plus claire et partage de l'ensemble des financements du
projet (tant sur les montants que les modalits d'appels de fonds) ;
- une scurisation du financement avec le rappel que les partenaires
poursuivent un objectif commun et prvoient ensemble la gestion des risques
lis aux carts entre le besoin de financement et les contributions reues ;

Cour des comptes
faire voluer la maquette financire pour y intgrer un module
charges de fonctionnement induites comprenant :
- les charges d'amortissement des ouvrages raliss ;
- les charges projetes en ce qui concerne la maintenance des
quipements
- les charges supplmentaires lies au relvement du taux de TVA.
contractualiser la maquette financire dans cet accord de
financement commun.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE LA SOCIT
VOLIA TRANSDEV

Le dlgataire, la socit Veolia Transport Mont-Saint-Michel
(VTMSM) reporte mensuellement au Syndicat mixte de la Baie du
Mont-Saint-Michel (SMBMSM), et ce, depuis le dbut dexcution de la
convention de dlgation de service public, le 6 octobre 2009.
ainsi, avant la date de mise en service commerciale de louvrage
(parkings + matriels roulants), a eu lieu chaque mois une assemble
plnire ayant pour objet de prsenter lavancement des travaux et les
ralisations en cours et de sassurer de leur conformit au cahier des
charges et aux attentes du syndicat mixte ;
depuis la mise en service commerciale se tient, galement sur une
frquence mensuelle une runion dexploitation dont lobjet est de prsenter
au syndicat mixte les faits saillants de la priode coule.
Sagissant des dysfonctionnements lis aux matriels roulants, il
convient de rappeler ici que le SMBMSM a t prvenu sans dlai des
difficults rencontres et inform voire associ aux dcisions adoptes.
sur les navettes hippomobiles, la dcision de ne pas faire circuler
les navettes hippomobiles a t prise sur la base dun strict respect du
principe de prcaution. En effet, les tudes menes sur les maringotes
livres ont conclu un risque pour la scurit des personnes que le
Dlgataire na videmment pas voulu courir. Le syndicat mixte en a
immdiatement t inform. Il est inexact de soutenir que le matriel roulant
pourrait tre livr avec deux ans de retard. Le Dlgataire travaille, depuis
sa dcision de ne pas mettre en circulation les navettes hippomobiles, sur des
navettes alternatives qui devraient tre mises en circulation en principe pour
la saison 2013, sous rserve des conclusions auxquelles aboutira la
concertation actuelle avec le syndicat mixte. Pour mmoire, en parallle, le
dlgataire a initi une expertise judicaire et attrait respectivement le
concepteur et le constructeur de la navette hippomobile, ainsi que la socit
en charge du traitement thermique, afin de dterminer et dimputer les
causes des dysfonctionnements rencontrs ;
sur les passeurs : le dlgataire recherche actuellement des
solutions techniques tendant augmenter la capacit des passeurs,
permettant de facto daugmenter le flux de passagers transport. Les
passeurs sont autoriss circuler arrt prfectoral sur la base dun
agrment et dune dlivrance de carte grise individuelle. Chaque passeur est
examin titre isol. Le dlgataire tient inform le syndicat de ses changes
techniques avec la DREAL et des avances de ce dossier. Il est l aussi prvu
que des passeurs comportant des capacits de transport suprieures celles
existantes pourraient tre mis en service dans les prochains mois. A ce titre,

Cour des comptes
prcisions ici que la capacit actuelle des passeurs a t porte 76
passagers.
Pour lensemble de ces raisons, le dlgataire rfute toute assertion
tendant soutenir quil ninforme pas ou pas suffisamment lautorit
dlgante. La conclusion de lavenant 4 correspond effectivement la veille
de la date de mise en service commerciale de louvrage mais cet avenant a
videmment t discut et rdig par VTMSM et le SMBMSM sur un priode
de plus de cinq semaines, les discussions ayant dmarr bien avant le constat
de dysfonctionnements des navettes hippomobiles, cet avenant ayant quant
lui un primtre plus large que le sujet des navettes hippomobiles. De
surcrot, outre les dispositions rglementaires applicables la Convention de
dlgation de service public, applicables au titre des articles L. 1411-1 et
suivants du code gnral des collectivits territoriales, les mcanismes de
rencontre mensuelle mis en place, de mme que les changes quotidiens entre
les services du syndicat et VTMSM dmontrent que linformation, et partant
le contrle exerc par le dlgant sur son dlgataire, est la fois constante
et transparente.
Reste enfin souligner que la situation actuelle conduit un modle
dexploitation dgrad du fait des dysfonctionnements de matriel roulant
voqus ci-avant.
Ce modle dexploitation demeure la charge et sous la
responsabilit exclusive du dlgataire. Ainsi, sil est exact que le dlgataire
a t contraint de mettre en place plus de vhicules que prvu pour se
conformer ses obligations contractuelles (nombre minimum de personnes
transportes par heure et par sens fix contractuellement), aucune
compensation financire nest aujourdhui supporte par le SMBMSM.
A ce titre, le nombre de rotations assur par le dlgataire ainsi que
le choix du cadencement retenu pour assurer la meilleure qualit de service
et de satisfaction des visiteurs dans des conditions de scurit optimales sont
des donnes dexploitation relevant de sa seule responsabilit.
A ce stade, il savre en effet que le dlgataire na pas pu mettre en
uvre de solutions techniques quivalentes celles prvues pour les navettes
hippomobiles et na donc pu bnficier des recettes initialement prvues.
Par consquent, le modle dexploitation actuel ne semble pas
conomiquement viable pour le dlgataire qui supporte lensemble de la
perte de recettes, entranant de fait un dsquilibre conomique de la
convention, devenu aujourdhui proccupant.

Cour des comptes
RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR GNRAL DE LA SOCIT
VEOLIA TRANSPORT

Je vous confirme navoir aucun commentaire faire sur le projet de
rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel.

Cour des comptes

4

Limmobilier des collectivits
territoriales : vers une gestion plus
dynamique

____________________ PRESENTATION ____________________
Le patrimoine immobilier des collectivits territoriales et de leurs
groupements se dveloppe et se diversifie du fait de laccroissement
continu de leurs domaines dintervention et de lexpression de nouveaux
besoins exprims par les habitants
220
. Les seules constructions inscrites
lactif des bilans des communes, dpartements et rgions atteignaient
242 Md en 2008
221
.
Deux raisons justifient que la Cour des comptes sy intresse : la
fiabilit des comptes qui enregistrent ce patrimoine et la qualit de sa
gestion.
La Constitution a consacr, dans son article 47, le principe
comptable de limage fidle du patrimoine des administrations publiques.
Dans le mme temps, lamlioration de la vision patrimoniale a t un
aspect essentiel de la rforme de la comptabilit des collectivits
territoriales lance dans les annes 90, notamment en fixant des rgles
propres reflter plus fidlement le patrimoine immobilier. Le comit
national de fiabilit des comptes locaux
222
a galement propos en 2012
des rfrentiels communs.
Or, comme lont dj constat deux reprises, la Cour, en 2004,
dans son rapport public annuel et, en 2006, les chambres rgionales des
comptes, loccasion de revues de lensemble des rapports

220
Terrains, routes, immeubles, ports, aroports, parcs dattraction, etc.
221
Cots historiques (Source : Bercy-colloc. derniers chiffres connus).
222
Ce comit a t cr en 2010, deux ans aprs le conseil de normalisation des
comptes publics (CNoCP).

Cour des comptes
dobservations dfinitives des chambres rgionales des comptes, le
chantier de la fiabilisation des comptes publics locaux navance pas vite.
Aujourdhui, les administrations publiques locales sont appeles
contribuer leffort de redressement des finances publiques et, au regard
des tensions qui sexercent sur les budgets locaux, les impratifs dune
gestion plus performante de limmobilier ne peuvent plus tre ngligs.
Dans ce contexte, treize chambres rgionales des comptes
223
ont
procd, dans le cadre dune enqute nationale, un premier examen
densemble de limmobilier dune soixantaine de collectivits et
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) de toutes
dimensions inscrits leurs programmes et rpartis dans dix-sept rgions.
Elles ont cherch identifier les opportunits, mais aussi les
difficults dlaboration dune politique de valorisation du patrimoine
public immobilier des collectivits territoriales (I).
La mise en uvre dune politique immobilire suppose dabord de
bien connatre son objet. Les chambres ont donc valu ltat de la
connaissance physique, juridique et comptable quont les collectivits
territoriales de lensemble de leur patrimoine foncier et immobilier
public (II).
Par ailleurs, il convient aussi de bien apprhender lutilisation du
patrimoine pour optimiser les charges dinvestissement et de
fonctionnement. Les chambres ont donc examin sa gestion par les
collectivits territoriales en se focalisant plus particulirement sur un
patrimoine immobilier que toutes possdent, leurs bureaux. (III).

223
Aquitaine, Poitou-Charentes ; Auvergne, Rhne-Alpes ; Basse-Normandie,
Haute-Normandie ; Bourgogne, Franche-Comt ; Bretagne ; Centre, Limousin ;
Champagne-Ardenne, Lorraine ; Corse ; le-de-France ; Languedoc-Roussillon ;
Midi-Pyrnes ; Nord-Pas-de-Calais, Picardie ; Pays de la Loire.

Cour des comptes
LIMMOBILIER DES COLLECTIVITS TERRITORIALES 281
I - Impulser une nouvelle politique immobilire
Comme dans lensemble des administrations publiques, les
pratiques administratives des collectivits locales ont vis administrer le
patrimoine, plutt qu le valoriser. Sans chercher rpondre aux seuls
impratifs de rentabilit, il apparat souhaitable de promouvoir une
gestion plus dynamique du patrimoine, qui sappuie sur une stratgie
cohrente
224
.
A - Organiser les processus de dcision
Les choix qui ont conduit lexistant dans une collectivit
territoriale ne sont souvent quune succession de dcisions ponctuelles
prises en fonction des besoins, des opportunits et des contraintes, au fil
des oprations immobilires. La pleine proprit est en gnral prfre
la location, notamment par les petites communes, mais les situations sont
en fait trs diverses dans les autres collectivits.
Le choix entre la rnovation et lacquisition ou la construction de
nouveaux btiments de bureaux est plus souvent fait par les services que
par lassemble dlibrante en labsence de stratgie immobilire. Cest
ainsi quune collectivit dont les services croissent peut par exemple
passer pour ses bureaux dune politique dachat une politique de
location dimmeubles puis, au regard de la contrainte budgtaire, choisir
de densifier les espaces de travail, sans que ces inflexions aient fait lobjet
dun dbat de lassemble dlibrante.
Les tudes pralables aux oprations importantes valuent bien en
gnral les besoins. En revanche, les alternatives pour les satisfaire, au
regard des enjeux quelles reprsentent (budgtaires et de dveloppement
durable notamment), ne sont pas ncessairement et systmatiquement
dclines et les volutions imprvues et rapides dun projet immobilier
peuvent conduire certaines collectivits faire des choix sans disposer
des aides la dcision souhaitables.

224
Les constats principaux qui suivent ont t faits en exploitant plus particulirement
les derniers rapports dobservations des chambres rgionales des comptes relatifs :
la commune dAlbi (Tarn) ; la commune de La Chtre (Indre) ; la commune de
Poitiers (Vienne) ; la commune de Luxeuil-les-bains (Ardche) ; la communaut de
communes du Laonnois (Aisne) ; la communaut dagglomration et la commune de
Toulouse (Haute-Garronne) ; le dpartement de lAin ; le dpartement de lArdche ;
le dpartement du Gard ; le dpartement de la Nivre ; la rgion Poitou-Charentes.

Cour des comptes
Il faut aussi souligner que le cot global actualis des oprations,
en investissement et en fonctionnement, est rarement valu dans les
tudes pralables en amont des choix et ne peut donc figurer dans les
programmes pluriannuels d'investissement.
Cest pourquoi certaines collectivits se dotent des comptences
internes ncessaires, en nhsitant pas mutualiser leurs services
225
au
sein de ltablissement intercommunal de coopration qui les regroupe
226

afin de disposer de lexpertise ncessaire pour raliser des tudes fort
utiles, en termes de besoins, dopportunit pour les satisfaire et de cots.

Lexpertise des services mutualiss de la communaut urbaine du
Grand Toulouse et de la commune de Toulouse
Jusqu la fusion des services de la commune et de la communaut, le
Grand Toulouse ne disposait pas en interne dune expertise pour raliser des
tudes relatives ses oprations immobilires et faisait appel des
prestataires extrieurs.
Avec la transformation de la communaut dagglomration en
communaut urbaine et llargissement de ses comptences, le nouvel
tablissement public bnficie, dans le cadre de la rationalisation rsultant de
la mise en place du schma directeur immobilier de la commune, de
lexpertise de la direction du patrimoine pour raliser ces tudes.
Cest ainsi que des tudes dopportunit peuvent tre conduites pour
constituer une aide la dcision des lus. La direction du patrimoine examine
les besoins, puis observe si lopportunit patrimoniale permet de les satisfaire
et enfin se concentre sur laspect financier.
B - Se doter dune stratgie immobilire
Une stratgie immobilire vise fournir une vision densemble
claire moyen et long terme en faisant le lien entre les diffrentes
politiques qui affectent le patrimoine immobilier. Mme des collectivits
petites ou moyennes ont cette vision quelles dveloppent en rnovant
leur patrimoine, en recourant aux friches urbaines disponibles, et en

225
Larticle L. 5211-4-2 du code gnral des collectivits territoriales permet la
cration dun service commun pour prendre en charge des fonctions comme
limmobilier. Cette possibilit mriterait sans doute de faire lobjet dune information
plus prcise dans les prconisations et les commentaires administratifs relatifs aux
mutualisations.
226
Mtropole, communaut urbaine, communaut dagglomration et communaut de
communes.

Cour des comptes
procdant des restructurations successives qui intgrent les
proccupations de dveloppement durable (btiment HQE
227
, limitation de
ltalement urbain, etc.). Cette stratgie leur permet daccder des
financements externes significatifs et dutiliser leurs recettes de cession
pour leurs investissements.
Mais les oprations immobilires qui traduisent cette vision
densemble rsultent rarement de dcisions prises aprs examen par les
assembles dlibrantes des diffrents scenarii possibles et les dmarches
engages pour que ces dernires puissent vraiment choisir sont peu
abouties.
La raret des documents de rfrence et le fait que ceux qui
existent ne font pas lobjet de dcisions des assembles dlibrantes
tendent accrditer un certain dsintrt des lus pour ce qui a trait
limmobilier de leur collectivit, entre autres, suite la quasi-disparition
des grands projets depuis une dizaine dannes. Par suite, les redditions
de comptes concernant le patrimoine immobilier des collectivits
territoriales sont au mieux limites aux documents obligatoires qui
doivent tre joints lappui des comptes administratifs (prsentation des
mthodes utilises pour les amortissements, tat de variation du
patrimoine, travaux en rgie, etc.).
Il peut en rsulter, par exemple, que la plupart des locaux dune
grande collectivit soient occups jusqu saturation , alors que des
locaux anciens restent inoccups parce que les travaux de rhabilitation et
damnagement nont pas t lancs ou mens leur terme, voire parce
quils ont t laisss labandon et se sont dgrads faute dentretien et
doccupation.
Des projets de regroupement rationnel de services, avec, par
exemple, la construction dun nouvel immeuble, peuvent aussi tre
engags sans que, notamment, en amont du choix de lassemble
dlibrante, aient t tablis tous les documents daide la dcision utiles.
Or, ces documents doivent normalement permettre dune part,
dvaluer le taux de couverture de linvestissement par la vente ou la
rutilisation des locaux remplacs et dautre part, de chiffrer les cots de
fonctionnement visibles et cachs du maintien de lexistant et dvaluer
au mieux les cots de fonctionnement du nouvel immeuble au regard de
ses nouvelles fonctionnalits.
En tout tat de cause, limmobilier constitue bien un impratif de
gestion qui se traduit, pour certaines collectivits, par des dobjectifs
stratgiques clairement dfinis comme, par exemple : rduire le nombre

227
Haute qualit environnementale.

Cour des comptes
de biens et de mtres carrs dont la commune est propritaire en
identifiant les biens susceptibles d'tre cds ; concentrer les efforts sur la
maintenance et la mise en conformit des btiments existants ; optimiser
l'occupation des locaux disponibles ; rpondre l'impratif nergtique
des Grenelle de lenvironnement .
Dans les collectivits o la fonction immobilire a t identifie
comme stratgique, lassemble dlibrante se prononce en gnral sur la
politique de gestion du patrimoine sur la base des programmes
pluriannuels dinvestissement (PPI) existants (btiments administratifs,
tablissements scolaire). Toutefois, le plus souvent, il lui manque un
document recensant et reliant les objectifs arrter et les oprations
prvoir, c'est--dire un projet de schma directeur pour le patrimoine
foncier et immobilier, quelle puisse discuter dans ses diffrents scenarii
avant den choisir un pour en faire son projet patrimonial.
Ainsi, est-il hautement souhaitable que les grandes collectivits
territoriales se dotent dans des dlais raisonnables dun schma directeur
pour leur patrimoine foncier et immobilier.

La stratgie immobilire de la commune dAlbi
A Albi, huit objectifs prcis dclins en sous-objectifs ont t arrts.
Ainsi, lobjectif localiser les services municipaux en fonction des
mtiers et de leurs besoins spcifiques se dcline en un sous-objectif, celui
de rapprocher les services techniques oprationnels (btiments, voirie et
rseaux divers, informatique, propret, marchs publics).
La construction sur un site technique dun immeuble de bureaux de
800 m a permis datteindre cet objectif tout en librant des espaces de
bureaux en centre-ville pour les services guichets de proximit avec les
usagers, devant tre accessibles par tous les publics du fait notamment de la
prsence et des frquences des lignes de transport en commun.
Aujourdhui, la stratgie de la commune prend en compte, dans les
projets, les avantages lis la mutualisation des moyens ville/agglomration
qui offrent de nouvelles perspectives et de nouveaux enjeux.
Il lui faut maintenant mettre au point une rflexion stratgique
approfondie et raliser le schma directeur de sa politique immobilire.

Les assembles dlibrantes sont, par ailleurs, rarement informes
du bilan global et du chiffrage dtaill des oprations immobilires
acheves, mme si les oprations ont bien t suivies par les services et
que ces derniers sont donc en mesure de ltablir. Ce constat conduit
parfois les chambres rgionales et territoriales des comptes, dans un souci

Cour des comptes
de transparence, sinon les tablir, au moins les prsenter et les
commenter dans leurs rapports.

Le cot du thtre-auditorium de Poitiers
Lavant-projet dfinitif de mai 2002 annonait un montant
prvisionnel dun peu plus de 41 M HT. Le montant dfinitif (hors
contentieux en cours), en mars 2011, slevait 57,5 M HT.
La chambre rgionale et territoriale a pu tablir que laugmentation de
40 % du cot initialement prvu sexpliquait pour 22,07 % par lapplication
normale de lactualisation et/ou des rvisions des prix des marchs de travaux
et la ralisation de fondations spciales et pour 17,93 % par les travaux
supplmentaires et les difficults non ngligeables rencontres par la
commune, lies aux lacunes du matre duvre et aux alas divers. Elle a
galement, dduction faite des subventions reues, estim prs de 38 M
HT le cot de lopration support par la commune dont prs du quart pour
les travaux supplmentaires.

Il ressort des constats effectus que, dans nombre de collectivits
territoriales, la stratgie relative au patrimoine immobilier nest pas
encore vraiment laffaire des assembles dlibrantes, mais plutt celle
des services gestionnaires desdites collectivits qui cherchent
pragmatiquement optimiser la gestion sous la contrainte budgtaire. Il
appartient donc aux collectivits territoriales qui ne lont pas encore fait,
en sinspirant des meilleurs pratiques en ce domaine, de se doter dune
politique immobilire part entire dans le cadre dune bonne
gouvernance budgtaire qui va de la pleine matrise des choix en amont
au contrle attentif des cots finaux en aval.
La mise en uvre dune nouvelle politique immobilire passe,
dabord, par une bonne connaissance du patrimoine immobilier,
lidentification des opportunits, mais aussi des difficults tenant la
valorisation du patrimoine public immobilier des collectivits
territoriales.
II - Bien connatre le patrimoine
Le patrimoine immobilier des collectivits locales et des
tablissement publics de coopration intercommunale (EPCI) sest
constitu au fil du temps. Il sest diversifi et complexifi, et les

Cour des comptes
collectivits ne le connaissent que trs imparfaitement. Cela rend
ncessaire, pour les collectivits, de disposer dun diagnostic technique,
la fois physique, juridique et comptable de leurs biens.
A - Disposer dun inventaire physique complet
228

Linventaire physique permet le recensement complet des biens et
leur suivi. Il est parfois encore inexistant. Il est trs souvent partiel,
succinct sous la forme dune simple liste et insuffisamment renseign.

La commune de Juranon (Pyrnes-Atlantique) et le recensement de
son patrimoine immobilier
Cette commune ne tient pas dinventaire et ne dispose que de deux
documents, lun correspondant au flux dentre dimmobilisations et lautre
correspondant aux flux de sortie dimmobilisations. Elle ntablit pas,
davantage, de fiche dinventaire par btiment et na pas encore entrepris de
recenser son patrimoine.
Cette situation rsultant dun contrle interne dficient, la commune a
annonc son intention dy remdier en recrutant un agent et en se dotant dun
logiciel spcifique pour tablir et tenir jour linventaire de ses biens.

Certaines collectivits nont pas tabli un inventaire exhaustif de
leur patrimoine immobilier (budget principal et budgets annexes), les
seuls documents existants pouvant tre un tat de lactif et un tableau
synthtique des locaux dhabitation dont elles sont propritaires, sachant
que le premier document peut intgrer des lments qui ne sont pas jour
et que le second peut ne prendre en compte quune partie des biens
susceptibles de gnrer des produits.
Dans la majorit des cas, les documents assurant le recensement
plus ou moins complet des immeubles btis des collectivits territoriales
sont multiples (inventaire des btiments communaux ; inventaire des

228
la commune dAudincourt (Doubs) ; la commune de Juranon
(Pyrnes-Atlantiques) ; la commune de Lattes (Hrault) ; la commune de Montauban
(Tarn-et-Garonne) ; la commune de Saint-Jean-le-Blanc (Loiret) ; la commune de
Thouars (Deux-Svres) ; la commune et la communaut de communes de Saulieu
(Cte-dor) ; la communaut urbaine du Grand Nancy (Meurthe-et-Moselle) ; la
communaut de commune de Cur bocage (Deux-Svres) ; le dpartement de lAin ;
le dpartement de lArdche ; le dpartement de lAveyron ; le dpartement de la
Corse-du-sud ; le dpartement des Hautes-Pyrnes.

Cour des comptes
biens acquis par la commune ; tat des immobilisations par nature ; tat
des immobilisations en cours, etc.), ce qui ne facilite pas la
comptabilisation et la gestion desdits immeubles
229
.
Quand linventaire est exhaustif, il peut manquer de cohrence car
plusieurs inventaires spcifiques sont tablis respectivement pour le
patrimoine immobilier, les biens classs ou inscrits, les biens des
subdivisions et centres dexploitation, le patrimoine historique et culturel
et les collges publics, sachant quil peut tre tenu jour uniquement
pour les biens assurs ou pour les biens appartenant au domaine
ducatif.
Les informations sur les biens recenss se limitent souvent au
domaine comptable et financier, laissant de ct des informations
extracomptables lmentaires comme la superficie des btiments. Dans de
nombreux cas, les caractristiques des biens que linventaire est cens
mettre disposition (le numro dinventaire unique, la date et le mode
dacquisition, la surface des biens, leur tat de vtust, leur occupation, le
cot dentretien annuel) sont soit incompltes, soit clates sur diffrents
supports, voire les deux, ce qui prive les gestionnaires locaux dun outil
dinformation essentiel.

La ncessit dun numro dinventaire unique

Le numro dinventaire, attribu par lordonnateur mais
ncessairement commun lordonnateur et au comptable, permet de
suivre tous les vnements relatifs la vie dune immobilisation de son
entre sa sortie du patrimoine. Les instructions comptables prcisent
que le numro dinventaire est attribu lors de lentre de
limmobilisation au bilan.
Encore faut-il aussi que le numro dinventaire soit unique. Or,
dans certaines collectivits, le numro dinventaire attribu par la
direction des moyens gnraux est diffrent de celui attribu par la
direction financire car chacun provient dapplications informatiques
diffrentes. Le numro dinventaire unique doit aussi tre communiqu
sans dlai au comptable pour viter quun numro dinventaire provisoire
sy substitue durablement dans le systme dinformation de ce dernier.

229
Les collectivits taient tenues selon les textes en vigueur davoir effectu un
recensement exhaustif de leur patrimoine au 31 dcembre 1998.

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Le dpartement de lArdche prvient le risque de doublon de
numros dinventaire
Dans ce dpartement, le risque de cration de plusieurs numros
dinventaire pour un seul immeuble dans les services de la collectivit a t
vit par une convention interne entre le service de gestion administrative et
la direction des finances. Cette direction a accept de reprendre le numro
dinventaire donn par le service, assurant ainsi la traabilit des biens
immobiliers au sein de la collectivit.
B - Matriser les rgimes juridiques du patrimoine
230

La gestion du patrimoine suppose de recenser les biens mais aussi
didentifier prcisment leurs rgimes juridiques qui dfinissent les
conditions doccupation et les obligations attaches aux biens dtenus
et/ou occups. L aussi, les situations sont multiples (proprit totale ou
partielle, location, bail commercial, occupation partage, mise
disposition gratuite, affectation, etc.).
Les constats montrent des lacunes, en particulier loccasion de
transferts lis la dcentralisation ou au dveloppement de
lintercommunalit
231
, mais aussi par rapport au patrimoine priv.
1 - Les consquences de la dcentralisation
La dmarche de simplification conjointe entre ltat et les
collectivits territoriales qui vise faire de lutilisateur le propritaire et
qui concerne notamment les ports, les arodromes, les routes, les
immeubles du parc des directions dpartementales de lquipement et les
immeubles des collges et lyces, savre complexe du fait de lexistence
de multiples problmes administratifs ou du cot des actes. Cest
pourquoi cette action, qui na t engage quen 2008, na pas encore t
mene son terme.
Ainsi, pour les seuls collges et lyces, huit ans aprs la loi du 13
aot 2004 qui a prvu le transfert de leur proprit, la situation nest pas
partout clarifie pour les cits scolaires alors que la cession peut se faire

230
la commune de Niort (Deux-Svres) ; la commune de Perros-Guirec
(Ctes-dArmor) ; la communaut dagglomration du Grand Poitiers (Vienne), la
communaut urbaine du Grand Nancy (Meurthe-et-Moselle) ; le dpartement de la
Haute-Vienne ; le dpartement de la Vienne ; la rgion Limousin.
231
La rationalisation en cours de la carte des tablissements publics de coopration
intercommunale ne facilite pas les dmarches de dcroisement de proprits.

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par acte administratif, sans dclassement pralable. De mme, des lyces
peuvent avoir fait lobjet dun transfert de proprit avec une
combinaison de diffrents propritaires sur un mme site, une seule
parcelle pouvant par exemple avoir t cde par ltat alors que le
terrain dassiette est constitu de plusieurs parcelles. Lincertitude sur la
proprit peut aussi provenir du fait que lappartenance au patrimoine
public de ltat na pas pu tre confirme par le service des domaines.
2 - Le dveloppement des intercommunalits
De mme, les mises disposition et les transferts de biens aux
tablissements publics de coopration et communes sont loin davoir t
tous mens leur terme. Les variations successives des domaines de
comptences, ou lies des dfinitions imprcises de lintrt
communautaire nont pas contribu stabiliser les situations. Il a pu ainsi
tre constat que la principale glise du chef-lieu dun dpartement avait
t transfre la communaut dagglomration de ce dernier puis
quelques annes plus tard avait t re-transfre la commune centre de
cette dernire.
Par ailleurs, en application de larticle L. 1321-1 du code gnral
des collectivits territoriales (CGCT), le transfert dune comptence
saccompagne de la mise disposition des biens et immeubles ncessaires
lexercice de la comptence, constate par un procs-verbal.
Or un tablissement de coopration intercommunale peut ne pas
avoir intgr dans son actif des biens, correspondant des quipements
de voirie et de rseaux (eau, assainissement, lectricit) mis sa
disposition dans le cadre des transferts de comptences. De mme,
aucune dcision de rpartition patrimoniale peut ntre intervenue
pour des zones dactivit communautaire pour lesquelles les
communes membres assurent les charges dentretien courant alors que
dans le mme temps la communaut effectue des grosses rparations
sur des voies de ces zones qui ne sont pas inscrites son actif.
3 - Patrimoine public et patrimoine priv
Le rgime juridique (droit public ou droit priv, juridictions
comptentes, rgles dacquisition et de cession, de proprit et dusage)
attach un bien dune collectivit locale est diffrent selon quil relve
ou non de son domaine public.
Les biens dtenus en proprit par une collectivit locale pour tre
mis la disposition du public ou affects un service public relvent du
domaine public protg par des rgles propres, ce qui en particulier les

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rend insaisissables la diffrence des biens du domaine priv qui peuvent
tre vendus ou changs.
Lentre en vigueur le 21 avril 2006 du code gnral de la
proprit des personnes publiques na pas t loccasion pour les
collectivits territoriales dengager des rflexions particulires en matire
de domanialit. Il peut en rsulter parfois une absence de recensement
complet et fiable de la domanialit publique ou prive pour chacun des
biens, lie entre autres labsence dhistorique des proprits recenses et
des dcisions affrentes.
Des classements variables selon les collectivits et selon les
services ont fait fi des dispositions du code quant la distinction entre le
domaine public et le domaine priv.
Le rgime de domanialit des biens des collectivits gagnerait
donc tre clarifi, ce qui, selon la direction gnrale des collectivits
territoriales (DGCL), pourrait tre ralis, dans un premier temps, pour
les plus grandes dentre elles horizon de deux ans aprs adoption de la
nouvelle obligation.
C - Amliorer la qualit des documents comptables
232

La gestion comptable du patrimoine permet la traabilit des
oprations et la vrification de leurs justifications. La qualit des
informations produites est donc importante pour les gestionnaires. Dans
la plupart des cas, les tats et les critures se rapportant des oprations
immobilires souffrent de beaucoup dimprcisions et lacunes et ne
rpondent quimparfaitement aux rgles de la qualit des comptes.
1 - Larticulation entre linventaire comptable et ltat de lactif
Les instructions comptables prvoient que la responsabilit du
suivi des immobilisations incombe, de manire conjointe, lordonnateur
et au comptable. Le premier est charg plus spcifiquement du
recensement des biens et de leur identification : il tient linventaire,
registre justifiant la ralit physique des biens. Le second est responsable
de leur enregistrement et de leur suivi lactif du bilan. A ce titre, il tient
ltat de lactif ainsi que le fichier des immobilisations, documents

232
la commune dAngers (Maine-et-Loire), la commune de Cancale (Ille-et-Vilaine) ; la
commune de la Fert-Saint-Aubin (Loiret) ; la commune de Mru (Oise) ; la
communaut urbaine du Grand Toulouse (Haute-Garonne) ; le dpartement de la
Nivre ; le dpartement de la Vienne.

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comptables justifiant les soldes des comptes apparaissant la balance et
au bilan.
La correspondance entre les inventaires physiques (documents
administratifs des services gestionnaires des collectivits, relatifs au
patrimoine) et les diffrents documents produits par les comptables (tat
de lactif et la comptabilit de gestion), est loin dtre assure. Les
rapprochements font toujours ressortir de nombreuses discordances. Le
dfaut de transmission, par les services des collectivits au comptable
public, des informations patrimoniales relatives aux entres et sorties
dimmobilisations, par support papier ou par voie informatique, est
souvent relev. Il en est de mme pour la comptabilisation des biens mis
disposition et des biens transfrs titre gratuit.
2 - Les collaborations entre lordonnateur et le comptable
La nouvelle application de la direction gnrale des finances
publiques (DGFIP), HELIOS, consacre aux collectivits territoriales,
permet dautomatiser ltat de lactif du comptable par la cration
systmatique dune fiche dinventaire dite provisoire des prises en charge
dun mandat dinvestissement. Cette fiche est normalement mise jour de
toutes les informations manquantes (numro dinventaire) grce au flux
INDIGO inventaire (Interface dchange dinformations de gestion entre
lordonnateur et le comptable) mis par lordonnateur.
Mais linachvement du transfert dans HELIOS de lensemble des
donnes des systmes dinformation prcdents de la DGFIP dune part,
et labsence dmission de flux INDIGO inventaire dautre part, se
traduisent pour certaines collectivits par une diffrence en valeur
absolue entre linventaire et la balance des comptes du montant des
comptes dimmobilisations. Si cette diffrence persiste, cest en
gnral parce que les services de lordonnateur et du comptable
nchangent pas suffisamment leurs informations.

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La concertation efficace entre services de lordonnateur et ceux du
comptable au Havre
Au Havre, lordonnateur et le comptable pour mieux organiser leur
concertation ont sign une convention de service comptable et financier en
2004. Dans le cadre de cette convention, les services financiers de la
collectivit et le centre des finances publiques concern, effectuent
rgulirement un rapprochement de leurs informations.
Cest ainsi que le rapprochement de ltat de lactif et de linventaire est
systmatiquement ralis. Pour autant, lordonnateur, sil vise le compte de
gestion, nappose pas formellement son visa sur ltat de lactif annex au dit
compte. Aujourdhui, nanmoins, les ajustements qui restent oprer sont
rsiduels.

La valorisation incomplte ou non fiable du patrimoine
immobilier
233
dun certain nombre de collectivits territoriales rend leurs
comptes non fidles.
Le comit national relatif la fiabilit des comptes publics locaux,
dont sont membres les associations nationales reprsentatives des
ordonnateurs locaux, la direction gnrale des finances publiques
(DGFIP) et la Cour des comptes, a jug prioritaire la question du
patrimoine immobilier des collectivits. Par consquent, dans le cadre de
la charte nationale de fiabilisation de comptes locaux, une actualisation
prochaine des textes est prvue, ainsi que llaboration dun guide
comptable et budgtaire des oprations patrimoniales, notamment dans la
perspective de la certification des comptes des grandes collectivits
territoriales.
3 - Les dfauts de fiabilit des comptes, les plus frquents
Les rgles comptables relatives au patrimoine immobilier ne sont
pas scrupuleusement respectes ce qui nuit la fiabilit des donnes
patrimoniales figurant dans les comptes des collectivits territoriales.
Plusieurs anomalies souvent constates, peuvent tre cites :
labsence de comptabilisation ou la comptabilisation partielle
des immobilisations acheves sont frquentes, alors que les
travaux d'investissement conduits leur terme ne peuvent rester
au compte des travaux en cours, mais doivent tre repris sur
une subdivision du compte des immobilisations concern. Ce

233
Les biens immobiliers figurent en tant que tels comme actifs dans le haut du bilan
patrimonial des collectivits territoriales.

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retard de comptabilisation a pour effet de dcaler dans le temps
la charge d'amortissement ncessaire au maintien en tat et au
remplacement des lments de patrimoine ;
les frais dtudes doivent normalement tre retraits en
immobilisations corporelles en cours, en dpense
dinvestissement en cas de rattachement lacquisition dune
immobilisation, et en section de fonctionnement dans le cas
contraire, lors du lancement des travaux. Ce retraitement
permet la collectivit de bnficier du fonds de compensation
de la TVA
234
lorsque les tudes ont entran des travaux. Dans
le cas contraire, elles ne doivent plus figurer lactif car, si les
tudes ne sont pas suivies de ralisation, les frais
correspondants sont amortis sur une priode qui ne peut pas
dpasser cinq ans. Or, ce retraitement nest pas effectu
partout ;
les travaux dinvestissement effectus en rgie ne sont pas,
dans certaines collectivits, transfrs en section
dinvestissement, ce qui, non seulement nest pas conforme aux
instructions comptables, mais ne leur permet pas, l non plus,
de bnficier du fonds de compensation de la TVA ;
en raison de la difficult reconstituer les cots historiques du
patrimoine ancien en application des textes, la valeur brute de
ces derniers figurant ltat de lactif peut correspondre par
dfaut la valeur estime par la compagnie dassurances
titulaire du contrat dommages des immeubles concerns, ce qui
nest pas satisfaisant sur le plan comptable ;
des biens ne figurant ni ltat de lactif tenu par le comptable,
ni dans les tats tenus par les services de la collectivit, peuvent
avoir t vendus avec une plus-value comptable gale au prix
de cession, alors que celui-ci tait peut-tre infrieur la valeur
dacquisition ;
ltat de variation des immobilisations nest pas toujours
correctement tabli ni fourni en annexe au compte
administratif, en raison, par exemple, des difficults de mise
jour des tats damortissements.
Il peut en rsulter que la valeur de lactif immobilis des bilans
successifs ne permet pas, pendant plusieurs annes, de donner une
image fidle de la situation patrimoniale de la collectivit.

234
Les collectivits territoriales acquittent la TVA sur leurs investissements. Un fonds
de compensation a t cr par ltat qui leur reverse la TVA acquitte.

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Les biens immobiliers mis disposition gratuitement

Des collectivits de toutes tailles, en ne chiffrant pas la valeur
locative des biens quelles mettent gratuitement la disposition
dassociations, ne respectent pas les textes applicables, qui leur imposent
de faire figurer le montant des subventions en nature sur leur site Internet
et dans les annexes de leurs comptes. Ds lors, les assembles
dlibrantes ne disposent pas du montant total des subventions en espces
et en nature attribues, tandis que ces dernires sont parfois nettement
plus importantes que les subventions en espces. Par ailleurs, les
bnficiaires desdites subventions en nature ne sont pas en mesure de
respecter les textes qui prvoient leur comptabilisation.
Lamlioration de la connaissance encore approximative des biens
immobiliers est un pralable une valorisation patrimoniale plus
performante.
III - Pratiquer une gestion active du patrimoine
Une gestion plus dynamique du patrimoine pourrait sappuyer sur
un pilotage plus affirm de la mise en uvre de la stratgie et des outils
permettant dapprcier la performance.
A - Professionnaliser la fonction immobilire
235

Les oprations de gestion immobilires mobilisent les comptences
juridiques, techniques, comptables et budgtaires de divers services mais
elles ne sont pas intgres dans une unit ddie. Cette segmentation ne
favorise pas la mobilisation des comptences et la maitrise des cots et
des risques.

235
la commune dArcachon (Gironde) ; la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie
(Vende) ; la communaut de commune de Chtellerault (Vienne) ; la communaut
dagglomration du Grand Besanon (Doubs) ; la communaut de communes du
Laonnois (Oise) ; le dpartement de Haute-Corse ; le dpartement des
Hautes-Pyrnes ; la rgion Limousin.

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1 - Le regroupement des comptences
Les petites collectivits

Dans les petites collectivits, la gestion immobilire relve des
services techniques, chargs le plus souvent de lentretien et de la
rnovation des btiments et des services de lurbanisme ou des finances,
chargs des acquisitions, cessions et constructions.
Elles souffrent dun manque dexpertise qui tend les pousser la
mutualisation des services au sein des intercommunalits. En revanche
elles parviennent mieux piloter leurs services, ce qui leur vite, par
exemple, de faire intervenir sur les mmes immeubles des services
administratifs ou des quipes techniques non coordonns.

Les grandes collectivits
236

Dans les grandes collectivits, la fonction gestion du
patrimoine nest pas ncessairement organise en tant que telle et fait
appel lintervention de plusieurs directions. Le schma suivant est le
plus frquent : la direction de lurbanisme (ou de lamnagement ou des
moyens gnraux) gre les dossiers de ventes et dacquisitions
immobilires ; la direction du patrimoine (ou des btiments) assure le
suivi physique des biens (entretien, travaux) ; la direction des finances
assure le suivi comptable (fiches dimmobilisations, amortissements) ; les
directions oprationnelles assurent la gestion quotidienne des biens ;
la direction de lenseignement des rgions et des dpartements est
comptente en matire de patrimoine scolaire.
Les grandes collectivits manquent de moins en moins dexpertise.
Toutefois, sauf quand existe un service du patrimoine relevant plus ou
moins directement du directeur gnral, qui identifie la fonction
immobilier , les collectivits sont victimes du morcellement de leurs
services et peinent bien les coordonner. Cela est particulirement vrai
pour les dpartements et moindre degr pour les rgions, qui nont pas
toujours engag les rorganisations internes ncessaires, suite
lattribution de comptences nouvelles et lintgration de personnels de
ltat venus des anciennes directions de lquipement et des services
techniques de lducation nationale.

236
Sont ici considres comme grandes collectivits territoriales : les rgions, les
dpartements, les communes de plus de 50 000 habitants et les tablissements publics
de coopration intercommunale de plus de 100 000 habitants.

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La gestion du patrimoine dans le dpartement des Hautes-Pyrnes
et la communaut dagglomration du Grand Besanon
Dans le dpartement des Hautes-Pyrnes, bien que la gestion du
patrimoine ne relevait que des seules directions des finances et des btiments,
le cloisonnement des tches dans ces dernires pouvait expliquer une faible
performance de la gestion patrimoniale, caractrise par un manque de
partage des savoir-faire, une formalisation insuffisante des procdures et une
carence dans les outils de pilotage et de mesure des cots. Ce constat a
conduit en 2012 le dpartement mieux rpartir les responsabilits entre la
direction des btiments, la direction des routes et des transports et la direction
des finances dans la perspective dun dcloisonnement des services.
Si jusquen 2006 limmobilier de la communaut dagglomration du
Grand Besanon ne faisait lobjet daucun suivi centralis, chaque service
grant de manire autonome les biens dont il avait la charge, le constat dune
gestion disparate la conduit se doter dun service du patrimoine, compos
de trois agents, rattach au ple des moyens techniques, lui-mme plac sous
lautorit du directeur gnral des services. Cette organisation lui a
notamment permis depuis de mieux connatre son patrimoine et les cots
affrents.
2 - La matrise des cots
Les cots dinvestissement et de gestion

Les dpenses dinvestissement - dacquisition, de construction, de
rhabilitation, de grosses rparations - et les dpenses dexploitation -
dentretien et de loyers - forment lessentiel des cots de gestion.
Lvaluation des cots dinvestissement de limmobilier local
apparat peu matrise et les rares comptabilits analytiques des dpenses
significatives gnres par le patrimoine qui existent sont souvent
partielles. Or une vision prcise des cots de gros entretien, de gros
travaux ou de remise aux normes par btiment serait particulirement
utile, en tant quaide aux services quant la planification des travaux et
en tant quaide la dcision pour lassemble dlibrante.
Il en est de mme pour les cots de fonctionnement (cot des
loyers, des travaux dentretien, de maintenance, des frais de nettoyage,
des assurances, des communications, des nergies), alors que leur
consolidation et leur possible comparaison dans le temps et dans lespace
au travers dun certain nombre de bases de rfrences, constituent des
outils de pilotage pour toute organisation.

Cour des comptes
Les dpenses dentretien
237
mritent une attention particulire car
elles psent lourdement sur les budgets locaux
238
. Planifier de manire
coordonne et rationalise les travaux dentretien est important car
ngliger lentretien du patrimoine peut conduire lalourdissement des
charges de fonctionnement par lacclration de la dgradation du bti
provoquant des interventions plus lourdes, voire une dtrioration
irrversible du btiment. Or certaines collectivits nont pas de politique
dentretien planifie, ce qui se traduit en gnral par des rponses au fil
de leau aux demandes formules par les services en matire de petits
travaux, rparations et amnagements divers.

Les cots daccessibilit, de scurit et de performance nergtique

Les dpenses de rhabilitation et de mise aux normes constituent
un enjeu stratgique dans le cadre de la mise en uvre des Grenelle de
lenvironnement , car elles vont avoir un impact budgtaire lev pour
les immeubles anciens.
Cet enjeu est de plus en plus pris en compte dans les tudes
pralables et la programmation financire des collectivits territoriales
qui nhsitent pas recruter un technicien nergie ou recourir une
expertise externe pour dresser un bilan nergtique de lensemble de leur
patrimoine immobilier ancien.
Il est souvent constat une forte corrlation entre le fait quune
collectivit territoriale se dote dinstruments de pilotage de son
immobilier et sa capacit programmer et bien matriser lensemble des
rhabilitations et mises aux normes des btiments.

237
Les travaux dentretien se rpartissent entre les travaux de maintenance courante,
souvent raliss en rgie par le personnel de la collectivit, et les travaux plus
importants, pour lesquels il est fait appel des intervenants extrieurs.
238
Sur la dure dutilisation dun btiment, le cot de son entretien peut reprsenter
jusqu 80 % du cot total. Si une conomie annuelle modeste de lordre de 0,5 % sur
les seules dpenses dentretien tait ralise pour les 242 Md de btiments inscrits
lactif des communes, dpartements et rgions, cela ne serait pas du tout ngligeable.

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Les outils de matrise des charges nergtiques de la commune
dArcachon

La commune dArcachon sest dote doutils pour matriser
lvolution de ses charges notamment dans le domaine nergtique. Ainsi,
elle a :
- renouvel le march dexploitation du chauffage de lensemble des
btiments de la commune comprenant des clauses de performance
nergtique et prvoyant le remplacement de matriels avec une valorisation
dans le cadre du dispositif des certificats dconomies dnergie (CEE) ;
- mis en place un fonds travaux damlioration au titre du
dveloppement durable destin financer des travaux damlioration sur
les quipements existants ;
- dcid de sinscrire dans un groupement de commandes pour la
ralisation de diagnostics de performance nergtique de manire en rduire
la charge financire.

Les cots de couverture des risques

La couverture des risques peut tre mise en uvre par la
collectivit territoriale de deux manires : soit par la collectivit elle-
mme, qui est alors son propre assureur, soit en contractant avec des
socits dassurances.
Une connaissance plus prcise du patrimoine permet aux
collectivits territoriales de mieux ngocier les contrats dassurance, et
dviter dtre pnalises cause de leur difficult dcrire prcisment
les biens assurer car les assureurs compensent les incertitudes en
augmentant leurs tarifs. Des conomies allant jusqu 60 % ont pu tre
constates la suite de rengociations des contrats dassurance et de mise
en concurrence des assureurs.

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B - Sappuyer sur des outils dinformation et
dvaluation efficaces
239

Pour rpondre leurs besoins, les collectivits peuvent choisir
leurs outils de gestion patrimoniale mais les possibilits offertes ne sont
pas toujours exploites, voire mal ou sous-utilises, et les informations
produites sont lacunaires ou mal partages, ce qui nuit un management
plus global de limmobilier. Ltat quant lui apporte son aide
lvaluation des biens immobiliers.
1 - Les applications informatiques
Lensemble des informations ncessaires pour grer limmobilier
est souvent disponible dans les systmes dinformation des collectivits
territoriales, mais lchelle de grandes fonctions, de manire parse et
sans que leur fiabilit soit assure structurellement (liens entre les
donnes patrimoniales et la comptabilit).
Or, les applications informatiques disponibles pour grer le
patrimoine des collectivits territoriales sont nombreuses avec pour
certaines des fonctionnalits intressantes. Elles leur permettent, par
exemple, de disposer dun intranet autorisant les services des communes
consulter le plan et les matrices cadastrales, ainsi que les actes et
hypothques et daccder des photos des biens ainsi qu des
informations relatives aux consommations de fluides.
Toutes les collectivits nont pas recours des logiciels ddis, y
compris les plus importantes. Certaines utilisent des tableurs bureautiques
classiques qui ne sont plus adapts la complexit de la matire, voire
la taille de la collectivit. Dautres disposent doutils gnralistes, mais
pas dun logiciel spcifique intgrant lensemble des donnes relatives au
patrimoine. Enfin, des collectivits recourent un module gestion du
patrimoine dans lensemble des progiciels quelles ont acquis mais ne
sen servent pas.
Aussi, faute dapplicatifs informatiques adquats, nombre de
collectivits ne sont pas en mesure de fournir une estimation, ou une
valuation des cots dentretien, de gros travaux ou de remises aux

239
Les constats principaux qui suivent, ont t faits en exploitant plus
particulirement les derniers rapports dobservations des chambre rgionales des
comptes relatifs : la commune dArcachon (Gironde) ; la commune de Besanon
(Doubs) ; la commune du Havre (Seine-Maritime) ; la commune de Prigueux
(Dordogne) ; le dpartement de lAin ; le dpartement de la Vienne ; la rgion
Limousin.

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normes par btiment et ne disposent daucun tableau de bord dactivit
pour la gestion de leur patrimoine.
Certaines dentre elles ont dcid dtablir un cahier des charges
pour la gestion de leur immobilier et nhsitent pas pour le satisfaire, soit
se doter dun logiciel spcialis, soit changer celui dont elles disposent
afin de pouvoir regrouper dans une base unique lensemble de leurs
donnes sur le patrimoine et les exploiter au mieux dans le cadre de la
mise en uvre de leur stratgie immobilire.
2 - Les tableaux de bord de gestion
Les donnes relatives aux cots de fonctionnement, quand elles
existent et sont rendues accessibles par le systme dinformation, sont en
gnral insuffisamment exploites.
Or, leur consolidation et leur comparaison permet dtablir des
tableaux de bord dactivit, notamment de suivi des dpenses de
fonctionnement par btiment (suivi des fluides, suivi des contrats de
maintenance, dpenses de nettoyage, dassurance, de loyers ou de frais
financiers), de qualit, defficience, de mesure damlioration du cadre de
travail etc.) qui constituent de prcieux outils de pilotage pour les lus et
gestionnaires des collectivits territoriales.
Le calcul du montant global des cots de gestion des immeubles
lous des tiers, par exemple, permet de savoir si les loyers verss ont
couvert les charges de fonctionnement.

Lexploitation optimale par la commune de Besanon de son systme
dinformation
Grce une bonne exploitation de toutes les fonctionnalits de son
logiciel de gestion du patrimoine, cette commune dispose de nombreux
indicateurs et restitue tous les cots pour un bien particulier.
Elle a ainsi lanc depuis deux ans un chantier pour aboutir une
bibliothque de cots de revient au m par quipement municipal.
3 - Lvaluation des biens par les services des domaines
Une gestion plus dynamique de leur patrimoine immobilier conduit
les collectivits solliciter plus systmatiquement pour leurs projets
doprations immobilires (acquisitions, prises bail, cessions) les
services locaux de France Domaine. Toutefois, selon les collectivits, ces

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derniers, moyens constants
240
, peinent rpondre la demande au
regard du dveloppement de leurs autres missions
241
.
En conclusion, il ressort des constats effectus quune meilleure
gestion du patrimoine immobilier peut donner aux collectivits des
marges de manuvre budgtaires non ngligeables dans un cadre
financier durablement contraint.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La gestion du patrimoine immobilier ne fait pas encore partie des
proccupations majeures de la plupart des collectivits territoriales. Il
sensuit des dysfonctionnements et des cots inutiles.
Or, lexemple des collectivits territoriales qui ont mis en place
des lments de gestion dynamique montre que les investissements
intellectuels et financiers requis restent modestes au regard des bnfices
en termes dconomie, defficience et defficacit quelles peuvent en
retirer.
La Cour et les chambres rgionales des comptes estiment ainsi
que :
- dans toutes les collectivits territoriales, les actions visant
fiabiliser linventaire, la proprit et la comptabilisation du
patrimoine immobilier doivent tre menes leur terme ;
- les collectivits territoriales qui ne lont pas encore fait, doivent
passer dune administration une gestion dynamique de leur
patrimoine.

Elles formulent les recommandations suivantes :
Pour ltat :
1. bien distinguer, dans les inventaires des collectivits
territoriales, entre les biens immobiliers relevant de leur
domaine public et de leur domaine priv et mentionner les
principales informations juridiques lies lorigine et aux
caractristiques de leur proprit ;

240
Les prestations des services locaux de France Domaine pour les collectivits
territoriales restent gratuites.
241
Ces services de ltat sont chargs la fois des missions traditionnelles du
domaine (telle que la gestion prive, lvaluation des biens des collectivits
territoriales et des biens de ltat) et de lexcution des politiques budgtaires de
ltat.

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2. gnraliser dans les grandes collectivits territoriales
ltablissement dun schma directeur du patrimoine foncier et
immobilier, articul avec leur plan pluriannuel
dinvestissement ;
3. renforcer lobligation dinformation des assembles
dlibrantes dune part, sur les lments et critres de dcision
relatifs aux oprations immobilires, dautre part, sur leur
bilan leur dnouement ;
4. requrir pour les oprations immobilires importantes la
production aux assembles dlibrantes des cots globaux
dinvestissement et de fonctionnement avec une valuation des
solutions alternatives envisageables.

Pour ltat et les collectivits territoriales :
5. mener leur terme dans les meilleurs dlais, au fur et mesure
de la rationalisation de la carte des tablissements publics de
coopration intercommunale, les dmarches de dcroisement
de proprit, tant pour les biens transfrs par ltat dans le
cadre des lois de dcentralisation que pour ceux affects aux
intercommunalits ou revenus vers les communes ;
6. veiller, par une collaboration renforce des ordonnateurs et
des comptables, garantir la conformit du haut de bilan des
comptes des collectivits territoriales avec la ralit de leur
actif immobilier.

Pour les collectivits territoriales :
7. tablir, sil y a lieu, linventaire physique unique, et complet
prvu par la rglementation et veiller, lors de lentre
linventaire dun bien, ce quil ne reoive quun seul numro
dinventaire, commun tous les services de la collectivit et
communiqu sans dlai au comptable public ;
8. renforcer la mutualisation des services des collectivits dans le
cadre des intercommunalits pour la mise en uvre et la
coordination de leurs politiques immobilires respectives ;
9. identifier une fonction immobilier dans lorganisation des
collectivits et mettre en place des outils de pilotage exploitant
les donnes immobilires disponibles dans les systmes
dinformation ;
10. rpertorier limmobilier mis disposition de tiers et regrouper
lensemble des conventions et informations concernant chaque
immeuble concern dans un dossier unique ;

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11. dfinir une politique de couverture des risques lis
limmobilier et faire rgulirement un audit des contrats
dassurance pour avoir toujours une couverture au meilleur
cot des biens assurs.

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309
Prsident du conseil gnral de lAin 311
Prsident du conseil gnral de lArdche 312
Prsident du conseil gnral du Gard 313
Prsident du conseil gnral des Hautes-Pyrnes 314
Maire dAlbi 315
Maire dArcachon 316
Maire du Havre 317
Maire de Juranon 318
Maire de Poitiers 319
Maire de Toulouse et prsident de la communaut urbaine de
Toulouse Mtropole
320


Prsident de la communaut dagglomration du grand Besanon

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Ce rapport constate que les impratifs d'une gestion plus performante
de l'immobilier constituent un des enjeux de l'effort de redressement des
finances publiques mais dplore la connaissance bien souvent insuffisante
que les collectivits territoriales ont de leur patrimoine ainsi que l'existence
d'une segmentation des comptences (juridiques, techniques, comptables,
budgtaires) au sein des services pour ce qui concerne les oprations de
gestion immobilire.
En consquence, le rapport prconise notamment :
- de dvelopper, dans toutes les collectivits territoriales, les actions
visant fiabiliser l'inventaire, la proprit et la comptabilisation du
patrimoine immobilier ;
- d'amliorer le contenu de l'inventaire des biens ;
- de gnraliser, dans les grandes collectivits territoriales,
l'tablissement d'un schma directeur du patrimoine foncier et immobilier, en
distinguant les biens relevant du domaine public et ceux relevant du domaine
priv ;
- de mener terme, dans les meilleurs dlais, et au fur et mesure de
la rationalisation de la carte des tablissements publics de coopration
intercommunale, les dmarches de dcroisement de proprit ;
- de renforcer la mutualisation des services entre collectivits pour la
mise en uvre et la coordination de leurs politiques immobilires.
De manire gnrale, je partage trs largement le constat l'origine
de ces recommandations et leur intrt. Ceci tant, leur formalisation devrait
se faire au regard de la ralit des moyens et comptences des collectivits
territoriales. En effet, la mise en uvre d'une gestion plus dynamique du
patrimoine implique un cot, une comptence et une charge de travail qui ne
peuvent raisonnablement tre exigs de toutes les collectivits territoriales de
manire immdiate et uniforme.
Il me parat ainsi important de souligner que le dispositif recommand
juste titre dans le rapport prcit ncessiterait de prendre en compte
l'importance dmographique des collectivits, de leur laisser un dlai
raisonnable pour mettre en uvre ce dispositif et galement de prvoir des
moyens de soutien juridique, technique et mthodologique.
Plus prcisment, s'agissant du renforcement des obligations des
collectivits territoriales relatives l'information des assembles
dlibrantes sur les oprations immobilires ainsi qu' l'tablissement et au
contenu de l'inventaire des biens, je tiens toutefois signaler, d'une part, que
le code gnral des collectivits territoriale comporte dj des dispositions

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de nature garantir une bonne information des assembles dlibrantes sur
la gestion des biens et les oprations immobilires (cf. les articles L. 2241-1
et suivants pour les communes, L. 3213-1 et suivants pour les dpartements,
L. 4221-4 et suivants pour les rgions) et, d'autre part, que les instructions
budgtaires et comptables applicables au secteur public local dfinissent de
faon prcise les obligations qui incombent tous les ordonnateurs locaux
en ce qui concerne l'tablissement de l'inventaire.
L'amlioration des rgles existantes ncessite une rflexion pralable
approfondie qui pourrait tre engage dans le cadre du comit national de
fiabilit des comptes publics locaux. Le comit a, en effet, entrepris des
travaux relatifs la comptabilit patrimoniale des collectivits territoriales
et publi en juin 2012 un guide comptable et budgtaire des oprations
patrimoniales.
En outre, le Gouvernement est attentif la matrise de l'inflation
normative qui pse d'un poids croissant sur les collectivits territoriales. La
mise en uvre de nouvelles obligations en matire d'information des
assembles dlibrantes ou de contenu de l'inventaire devrait donc tre
module en fonction de l'importance dmographique des collectivits
concernes.
En ce qui concerne la recommandation de la Cour consistant
gnraliser dans les grandes collectivits l'tablissement d'un schma
directeur du patrimoine foncier et immobilier, il convient d'encourager la
diffusion des bonnes pratiques en la matire mais aussi d'adapter cette
mesure la taille des collectivits et de prvoir des dlais de mise en uvre
et des moyens de soutien.
S'agissant de l'achvement des dmarches de dcroisement de
proprit au fur et mesure de la rationalisation de la carte des
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI), il convient de
relever que les transferts de biens entre les communes et les EPCI reposent
sur le principe de la mise disposition. La loi a prvu toutefois que les biens
pouvaient tre transfrs en pleine proprit lorsque l'EPCI tait comptent
en matire de zones d'activits conomiques. Ainsi que vous le soulignez, il
apparat logique de lier une dmarche de dcroisement l'avancement de la
rationalisation de la carte des EPCI. Le caractre fluctuant des primtres
des EPCI, un moment o la rationalisation de la carte intercommunale
n'est pas acheve, s'accommoderait mal en effet court terme d'un transfert
en pleine proprit.
Concernant la recommandation relative la mutualisation des
services entre les collectivits pour la mise en uvre et la coordination de
leurs politiques immobilires respectives, je tiens rappeler la
proccupation constante de l'tat visant la rduction des cots des
fonctions transversales et l'amlioration, notamment pour les plus petites
communes, des modalits de gestion de ces fonctions. Dans cet esprit, la loi

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de rforme des collectivits territoriales a permis la cration de services
communs entre un EPCI fiscalit propre et une ou plusieurs de ses
communes membres afin de regrouper les moyens humains et techniques
affects par ces entits une mme mission. La mise en place de services
communs me parat constituer une solution particulirement adapte pour la
gestion du patrimoine des communes et des EPCI.

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Ce rapport souligne un certain nombre d'insuffisances en matire de
stratgie immobilire des collectivits territoriales. Il rappelle la ncessit,
pour chacune d'elles, d'avoir une connaissance complte de son patrimoine
et d'en assurer un suivi comptable prcis. Il prconise galement de
dvelopper une gestion plus active du patrimoine par les collectivits
territoriales.
Je partage ces constats de la Cour ainsi que les prconisations de ce
rapport. La question du suivi du patrimoine immobilier par les entits
publiques locales fait partie des objectifs assigns mes services. Comme
vous le soulignez, il reprsente des enjeux significatifs en termes de
performance de la gestion publique et de fiabilit des tats financiers soumis
l'approbation des organes dlibrants.
Afin d'amliorer la tenue de la comptabilit patrimoniale, la direction
gnrale des finances publiques anime un comit national relatif la fiabilit
des comptes publics locaux dont les juridictions financires et les
associations nationales reprsentatives des ordonnateurs locaux sont
membres. Ds ses premiers travaux, ce comit a jug prioritaire la question
du patrimoine immobilier et constitu un groupe de travail compos de
praticiens. Ses premires rflexions ont ainsi permis de mettre disposition
de l'ensemble des acteurs du monde local, en juin 2012, un guide comptable
et budgtaire des oprations patrimoniales facilitant leur appropriation des
rgles applicables en ce domaine. Cet outil didactique est tlchargeable sur
internet
(http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/fiab_com
p.html).
Cette thmatique est galement au cur des actions prvues dans le
cadre des conventions de services comptables et financiers signes par la
direction gnrale des finances publiques avec les collectivits territoriales.
En complment de ces diffrentes actions, une exprimentation est
actuellement conduite avec des collectivits volontaires pour :
- scuriser et fiabiliser leur processus patrimonial dans les services
gestionnaires ;
- parvenir une concordance comptable permanente entre
l'inventaire, l'tat de 1'actif et la comptabilit gnrale ;
- maintenir dans la dure les procdures stabilises et scurises
mises en uvre lors de cette exprimentation.

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L'application Hlios, dont l'usage par les comptables publics est
gnralis depuis 2011, constitue une avance significative pour le suivi de
l'inventaire et de l'actif. Elle permet d'automatiser l'tat de l'actif du
comptable par la cration systmatique d'une fiche inventaire dite provisoire
ds prise en charge d'un mandat d'investissement. Cette fiche provisoire est
mise jour grce un flux informatique pouvant tre transmis par
l'ordonnateur qui complte la fiche provisoire de toutes les informations
manquantes. La gnralisation progressive de 1'usage par les ordonnateurs
de ce dispositif dmatrialis d'change de donnes patrimoniales constitue
une voie de progrs pour 1'avenir.
Je souhaite appeler plus particulirement votre attention sur deux
points.
La Cour recommande de distinguer, dans les inventaires des
collectivits territoriales, les biens immobiliers relevant de leur domaine
public et ceux de leur domaine priv en mentionnant les principales
informations juridiques lies l'origine et aux caractristiques de leur
proprit. Je veillerai ce que ces prconisations soient prises en compte
lors des prochaines concertations prcdant les mises jour du cadre
rglementaire.
La Cour suggre par ailleurs de veiller, par une collaboration
renforce des ordonnateurs et des comptables, garantir la conformit du
haut de bilan des collectivits territoriales avec la ralit de leur actif
immobilier. Les travaux conduits dans le cadre du comit national relatif la
fiabilit des comptes locaux rpondent cette recommandation. Ils visent
mettre la disposition des ordonnateurs et des comptables une bote outils,
conue au regard des meilleures pratiques releves sur le terrain, leur
permettant d'amliorer ce suivi patrimonial de la manire la plus
pragmatique.

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DE LAIN

Compte tenu des prcisions apportes, je vous informe que le rapport
ainsi ajust n'appelle pas d'observation de ma part.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LARDCHE

En rponse votre courrier, je nai pas dobservation particulire et
je partage les conclusions du rapport provisoire pour mettre en place une
gestion dynamique du patrimoine dans les collectivits territoriales.
Le dpartement de lArdche a mis en place cette dmarche de gestion
de son patrimoine immobilier pour tablir un schma directeur car entre
2000 et 2011 la surface des bureaux a augment de 55 % hors collges.
La premire tape a consist regrouper les diffrents services
entretien, de maintenance, de construction de btiments et fonciers au sein
dune mme direction avec la mise en place dun service pilotage.
Aujourdhui, nous avons une meilleure connaissance physique,
juridique de lensemble du patrimoine immobilier.
Le regroupement et le traitement des donnes par une informatisation
ont permis en 2011 de mieux cerner les cots dentretien et de maintenance
et le cot des consommables par bien.
Ces informations vont nous permettre dlaborer prochainement une
programmation pluriannuelle de nos investissements et un schma directeur
qui seront prsents lAssemble Dpartementale.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU GARD

Le rapport nappelle pas dobservation de ma part.

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DES HAUTES-PYRNES


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RPONSE DU MAIRE D'ALBI

Ce rapport relve que la commune d'Albi a dclin sa stratgie
immobilire partir de huit objectifs prcis dont elle donne un exemple de
mise en uvre.
L'approche pragmatique et oprationnelle qui a t jusqu' ce jour
privilgie a en effet permis :
- de vendre l'immobilier improductif, inutilis ou inadapt aux besoins
du service ;
- d'optimiser et de rationaliser l'usage des surfaces disponibles et dont
elle est propritaire ;
- de rduire significativement le nombre de locaux lous ;
- de ne plus avoir de locaux vides, de terrains improductifs ou sans
intrt prospectif ;
- de relier un serveur central et par un rseau fibre optique trs haut
dbit, tous les btiments de la ville (y compris coles, quipements sportifs,
culturels, sociaux ...) ;
- de disposer d'un suivi analytique des dpenses de fonctionnement (y
compris nergtiques) de chaque btiment ;
- de golocaliser tous les btiments de la commune ;
- d'effectuer progressivement le relev topographique de tous les
btiments ;
- de mutualiser (y compris avec les services de la communaut
d'agglomration) l'usage d'quipements tels que photocopieurs ou traceurs
de plans.
Cette dmarche qui nous semble correspondre une stratgie
approfondie devrait en effet se traduire par la ralisation d'un schma
directeur qui serait soumis l'approbation du conseil municipal.

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RPONSE DU MAIRE D'ARCACHON

Aprs avoir pris connaissance attentivement du contenu du rapport
relatif l'tude mene par la Cour des comptes concernant "l'immobilier des
collectivits territoriales", et conformment votre demande, je souhaite
vous faire part de mon souhait de ne pas apporter de rponse aux lments
prsents.

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RPONSE DU MAIRE DU HAVRE

Dans ce rapport, la Ville du Havre est cite titre d'illustration de la
concertation efficace entre les services de l'ordonnateur et ceux du
comptable, concernant le rapprochement de l'tat de l'actif et de l'inventaire,
qui est systmatiquement ralis chaque anne.
Je vous prcise, par ailleurs, que pour rpondre la remarque de la
Cour, le visa de lordonnateur sera dsormais formellement appos sur 1'tat
de l'actif annex au compte de gestion.
Je vous informe, enfin, que la Ville prpare actuellement, avec la
Direction rgionale des Finances Publiques, une nouvelle convention de
service comptable et financier, dont l'un des axes portera sur l'amlioration
de la fiabilit des comptes et des restitutions.

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RPONSE DU MAIRE DE JURANON

J'accepte les termes du rapport relatif L'immobilier des
collectivits territoriales .

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RPONSE DU MAIRE DE POITIERS


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RPONSE DU MAIRE DE TOULOUSE, PRSIDENT DE LA
COMMUNAUTE URBAINE DE TOULOUSE

Je ne souhaite pas apporter dlment complmentaire ce rapport
public.

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Chapitre III
Les oprateurs de ltat

Loffice national de leau et des milieux aquatiques
gestion dfaillante

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Loffice national de leau et des milieux
aquatiques (ONEMA) : une
transformation mal prpare, une
gestion dfaillante

_____________________
PRESENTATION
____________________
LOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA)
est un tablissement public administratif cr par la loi du
30 dcembre 2006 et le dcret du 25 mars 2007. Il succde au conseil
suprieur de la pche.
Plac sous la tutelle du ministre charg de lenvironnement,
lONEMA emploie quelque 900 personnes et disposait dun budget
annuel de 111 M en 2011, financ pour lessentiel par un prlvement
sur la redevance sur leau perue par les agences de leau. Il gre, par
ailleurs, dans une comptabilit distincte, des crdits du plan
Ecophyto 2018 de lutte contre les pesticides financ par la redevance
pollutions diffuses (49 M en 2011).
LONEMA joue un rle central dans la politique publique de
leau, en assurant notamment des missions de recueil et de diffusion des
donnes sur leau et ses usages, de protection et de surveillance de leau
et des milieux aquatiques, domaines dans lesquels des directives
europennes imposent des obligations aux tats membres de lUnion
europenne.
Lampleur et laccroissement des missions confies lONEMA,
dans un contexte mouvant, complexe et soumis la pression dchances
communautaires, nont pas t accompagns par la mise en place de
moyens la hauteur des enjeux. Il en est rsult de nombreuses
dfaillances et irrgularits dans la gestion administrative et financire
qui ont nui lefficacit de laction du nouvel tablissement public.

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I - Une accumulation de missions mal assures
A - Du conseil suprieur de la pche lONEMA
La loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006 a
rnov la politique de leau et lorganisation des institutions impliques.
Elle a, en particulier, dissous le conseil suprieur de la pche et lui a
substitu lOffice national de leau et des milieux aquatiques, charg de
mener et de soutenir au niveau national des actions destines favoriser
une gestion globale, durable et quilibre de la ressource en eau, des
cosystmes aquatiques, de la pche et du patrimoine piscicole .
Le nouvel tablissement public est appel travailler avec de
nombreuses entits : les services de ltat, les collectivits territoriales et
leurs services deau et dassainissement, les agences de leau, les offices
de leau, les instances des bassins, dautres personnes publiques et
prives.

La politique de leau et ses acteurs
Les directives en matire de protection, de traitement et
dassainissement de leau sont dfinies par lUnion europenne. Dans ce
cadre, le ministre de lenvironnement dfinit des programmes de
surveillance de la qualit des ressources en eau. Ils sont mis en uvre par
lONEMA, les agences de leau et les directions rgionales de
lenvironnement, de lamnagement et du logement (DREAL). Le prfet peut
tablir des interdictions ou des restrictions pour certains usages. La mission
de police de leau est assure par les agents des directions dpartementales
des territoires (DDT), de lONEMA et des autres services rassembls au sein
des missions interservices de leau et de la nature (MISEN).
La politique franaise de leau est fonde sur la participation des
acteurs concerns. Le comit national de leau, organe consultatif, constitu
dlus, dusagers, dassociations, de prsidents des comits de bassin et de
reprsentants des services de ltat, participe la dfinition des grandes
orientations nationales et rend des avis sur le prix et la qualit de leau. Il
constitue linstance des dbats dorientations pralables la dfinition de la
politique.

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LOFFICE NATIONAL DE LEAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES (ONEMA) 325
La politique de leau est aussi dcentralise. Les schmas directeurs
damnagement et de gestion des eaux (SDAGE) dfinissent, au niveau des
grands bassins hydrographiques, les moyens gnraux daction et les priorits
oprationnelles. La responsabilit de la matrise d'ouvrage, comme de la
gestion de la ressource et des services est essentiellement locale et incombe
aux collectivits territoriales, dans le cadre dune rglementation fixe par
l'tat. L'exploitation de l'eau peut tre assure directement par la collectivit
ou faire lobjet dune dlgation de service public.

Les enjeux financiers de la politique de leau sont mal connus. La
seule estimation disponible, tablie en 2011 par le commissariat gnral
au dveloppement durable, sur la base de donnes de 2007, avance un
montant de 28 Md
242
.
Tableau n 1 : estimation des dpenses annuelles de la politique
de leau (actualisation 2011 sur base 2007, en Md)
Prlvement et distribution deau potable 8,5
Assainissement des eaux uses 13,1
Protection et assainissement du sol, des eaux
souterraines et des eaux de surface 1,9
Entretien et restauration des milieux aquatiques
(Biodiversit et paysages) 0,2
Recherche et dveloppement (R&D) pour la protection
des ressources en eau 1,7
Administration gnrale pour la protection des
ressources en eau 1,7
Prvention des risques dinondations 0,4
Voies navigables et littoraux 0,3
Hydrolectricit 0,3
Total des dpenses lies l'eau 28,1
Source : le financement de la gestion des ressources en eau en France
commissariat gnral au dveloppement durable janvier 2012

La loi sur leau de 2006 a confi lONEMA des
missions auparavant assures directement par le ministre de

242
Commissariat gnral au dveloppement durable, Le financement de la gestion des
ressources en eau en France, janvier 2012.

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lenvironnement, ce dernier tant appel se recentrer sur les missions
rgaliennes de l'tat, les relations avec lUnion europenne, notamment
pour le compte rendu sur la qualit de leau, le pilotage de la politique de
leau et l'valuation des rsultats. LONEMA a ainsi la responsabilit de
la gestion du systme d'information sur tous les types de masses d'eau
(eaux souterraines, eaux continentales de surface, eaux littorales et de
transition) sur lensemble du territoire franais. Il est galement charg
des missions de solidarit interbassins, dexpertise et recherche sur leau,
et de police de leau.
A ces missions initiales, dj vastes et nombreuses, se sont
ajoutes au fil du temps des tches supplmentaires telles que la mise en
uvre du plan Ecophyto 2018
243
, la coordination de lObservatoire
national des services deau et dassainissement ou encore limplication
dans les travaux de mise aux normes des infrastructures dassainissement
en Corse et en Outre-mer, afin dacclrer la mise en conformit au
regard des directives europennes sur la qualit des eaux rsiduaires.
B - Des missions mal assures
1 - Les moyens mobiliser : une rflexion insuffisante
En 2007, lissue du contrle du Conseil suprieur de la pche,
la Cour avait attir lattention des ministres chargs de lenvironnement et
des finances sur les mesures prendre pour assurer dans de bonnes
conditions le transfert entre les deux tablissements. Elle soulignait, en
particulier, la ncessit de clarifier le positionnement de lONEMA au
regard des nombreux acteurs de la politique de leau et dvaluer
ladquation des moyens aux nouvelles missions, bien plus tendues et
complexes que celles qui avaient t confies au Conseil suprieur de la
pche, limites la prservation et la valorisation des espces piscicoles.
Ces recommandations nont pas t suivies. LONEMA a t mis
en place avec le personnel et les structures du Conseil suprieur de la
pche, sans rflexion sur les moyens mobiliser pour exercer ses
missions. Il a, de surcrot, agi dans lurgence pour permettre la France
de satisfaire aux directives europennes relatives leau, dans un milieu
rendu mouvant et incertain par les restructurations du ministre charg de

243
Ecophyto 2018 est un plan visant rduire progressivement lutilisation des
produits phytosanitaires en France. Il dcoule du Grenelle de lenvironnement. Le
plan, mis en uvre depuis 2009, est pilot par le ministre de lagriculture, de
lagroalimentaire et de la fort. Les actions de ce plan sont portes par les
agriculteurs, les chercheurs, les techniciens des chambres dagriculture ou des instituts
techniques.

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lenvironnement et par la mise en uvre des mesures issues de la rvision
gnrale des politiques publiques (RGPP).
Lexercice des missions en a souffert et la gestion a t marque,
comme signal infra, par des dficiences dans de nombreux domaines.
2 - Le systme dinformation sur leau : une mise en uvre
dfaillante
LONEMA a la responsabilit dassurer la mise en place et la
coordination du systme dinformation sur leau (SIE) en application de
larrt ministriel du 26 juillet 2010 relatif au schma national des
donnes sur leau.
a) Les enjeux
Le systme dinformation sur leau est loutil central permettant
la France de rendre compte la Commission europenne de lapplication
des nombreuses directives sur leau
244
applicables en la matire (directive
cadre sur leau, directives sur les eaux rsiduaires urbaines, les nitrates,
les boues d'puration, les eaux souterraines, les normes de qualit
environnementales, les inondations, leau potable, les eaux de baignade et
les eaux conchylicoles).
Le respect des obligations europennes recouvre des enjeux
financiers considrables. Le cot annuel du SIE a t chiffr prs de
80 M en 2010 par la direction gnrale de l'amnagement, du logement
et de la nature du ministre charg de lenvironnement et les oprateurs
du programme 113 Urbanisme, paysages, eau et biodiversit du
budget de ltat (mission cologie, dveloppement et amnagement
durables ). Ces cots ne comprennent ni ceux des autres directions du
ministre charg de lenvironnement (notamment, la direction gnrale de
la prvention des risques, pour l'hydromtrie, relevant du programme 181
Prvention des risques ), ni la contribution des collectivits locales aux
rseaux de mesures.

244
Directive cadre sur leau du 23 octobre 2000, directives sur les eaux rsiduaires
urbaines (91/271/CEE), les nitrates (91/676/CEE), les boues d'purations
(86/278-91/692), les eaux souterraines (2006/118/CE), les normes de qualit
environnementales (2008/105/CE), les inondations (2007/60/CE), leau potable
(79/869/CEE et 98/83/CE), les eaux de baignade (2006/7/CE) et les eaux
conchylicoles (1979-2006/113/CE).

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Tableau n 2 : lments de cot du systme dinformation sur
leau
M
Rseaux
de
mesures
Coordination,
mthodes et
outils
Personnel Total
ONEMA 9,7 7,5 11,6 28,8
Agences de l'eau 32,9 3,0 7,4 43,3

Ministre charg de
lenvironnement
(programme 113) 3,6 0,2 4,1 7,9
Total 46,2 10,7 23,1 80,0
Source : rapport 2011 de lONEMA au Comit national de l'eau sur la mise en
uvre du schma national des donnes sur l'eau ; agences de leau ; ministre
charg de lenvironnement ; donnes dexcution budgtaire de ltat.
b) La mise en uvre
Un rapport sur la mise en uvre du schma national des donnes
sur leau et du SIE a t prsent en 2011 par lONEMA au Comit
national de l'eau. Portant sur la priode doctobre 2010 septembre 2011,
il indique, dune part que certains projets accusent un important retard,
dautre part que des projets achevs ne donnent pas satisfaction.
Certes, la mission de lONEMA nest gure aise en raison de la
diversit et de la complexit des projets, du nombre de participants
impliqus et des circuits de dcision. Le SIE reprsente, selon les termes
de lONEMA, des millions de donnes ; prs dune quinzaine de
banques de rfrence, nationales, organises, mises jour rgulirement ;
des centaines de bases de donnes organiser en une vingtaine de
rfrences supplmentaires ; 612 dispositifs de collecte de donnes
recenss, dont 440 rseaux de mesures ; 1000 producteurs de donnes,
dont 200 sont dores et dj partenaires du SIE ; 160 laboratoires agrs
pour la ralisation danalyses chimiques et biologiques
245
.
A ces difficults intrinsques du SIE, sajoutent celles lies aux
dfaillances internes lONEMA. Il est apparu rapidement que
ltablissement public ne disposait ni des effectifs ni des comptences

245
ONEMA, Le systme dinformation sur leau : un dispositif fondamental de la
politique de leau, Les dossiers de lONEMA, n 3, mars 2009.

Cour des comptes
ncessaires la coordination des projets informatiques lis au service
dinformation sur leau (SIE) et de ses propres projets. La rpartition
entre matrise douvrage et matrise duvre ntait pas clairement dfinie
pour des projets majeurs et la scurit juridique ntait pas toujours
assure. De nombreuses anomalies ont t dtectes dans la passation et
lexcution des marchs informatiques, lONEMA saffranchissant
souvent des rgles du code des marchs publics. Des drives
substantielles de cot des projets et des retards dans la livraison des
prestations ont t releves. La raction de la direction gnrale de
lONEMA a t tardive et les mesures prises nont pas t la hauteur
des carences constates. Le suivi financier des projets informatiques na
t mis en place et fiabilis qu compter de 2011.
Les irrgularits dans la gestion des marchs informatiques
devraient conduire ltablissement public et le ministre clarifier le
positionnement de lONEMA dans la conduite des projets et adapter les
objectifs aux moyens de ltablissement public.
3 - La police de leau : des contrles renforcer
Aux termes de la loi sur leau, lONEMA participe la
protection et la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques . Cette
mission de police, circonscrite la pche du temps du Conseil suprieur
de la pche, couvre aujourdhui lensemble des thmatiques de leau et
des milieux aquatiques ; et seuls 10 % des contrles effectus en 2011 par
lONEMA concernaient la pche. Cette adaptation est le rsultat dune
mise en place de nouveaux outils et dun effort important de formation
des agents, lesquels consacrent plus de la moiti de leur temps cette
activit.
a) Des dfauts de coordination des services comptents
LONEMA exerce sa mission aux cts des services de ltat
(notamment les directions dpartementales des territoires et directions
rgionales de lenvironnement, de lamnagement et du logement) et
dautres tablissements publics, tel lOffice national de la chasse et de la
faune sauvage. En 2011, lONEMA a ralis 27 % des contrles
effectus, tous services confondus (22 798 contrles, sur un total de
83 342).

Cour des comptes
La coordination des services comptents, ncessaire lefficacit
de la police de leau, se structure progressivement. Elle repose sur
plusieurs dispositifs et outils :
- dans le cadre des missions interservices de leau et de la
nature (MISEN), lONEMA participe la mise en place et au
suivi des plans de contrle. Ceux-ci ont t mis en place dans
89 % des dpartements ;
- une circulaire du ministre charg de lenvironnement du
12 novembre 2010 a fix lorganisation et la pratique du
contrle par les services et tablissements comptents. Des
protocoles de rapprochement interservices ont t labors
au niveau dpartemental associant les services comptents,
les prfectures et les parquets. la fin de 2011, 42 % dentre
eux taient signs ;
- pour sa part, lONEMA a dvelopp un outil daide la
rdaction des constats dinfractions et la comptabilisation
des contrles. Cet outil, dnomm OPALE, se rvle
cependant peu adapt aux besoins : il nest pas partag avec
les autres services de ltat, il ne permet pas de connatre
automatiquement les suites rserves aux contrles. Son
utilisation en ligne est malaise ;
- pour pallier ces carences, le ministre a initi le
dveloppement de loutil OPALE Convergence destin
tre partag avec tous les organismes comptents, dont la
mise en place est prvue en 2014. Il accuse un retard
important.
b) Une efficacit difficile apprcier
En labsence de donnes comparables dune anne lautre, dun
recensement complet des ouvrages contrler et dindicateurs pertinents,
il est difficile de porter une apprciation sur lactivit de police de leau
en gnral et de celle de lONEMA en particulier.
Ainsi, la pression de contrle (nombre de contrles effectus
rapport au nombre de sites contrler, ratio ventuellement complt
par des indicateurs sur le relev des infractions pnales et les contrles
thmatiques) nest pas connue. Il en est de mme pour le nombre
davertissements judiciaires. Si les non-conformits sont connues (40 %
pour lONEMA), tel nest pas le cas pour les suites administratives ou
judiciaires qui y sont donnes. A lissue de son contrle sur la police de

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leau, la Cour, en 2009, avait pourtant recommand damliorer lexamen
des suites donnes aux procdures.
c) Des contrles insuffisants pour les nitrates
Alors que des actions contentieuses ont t engages contre la
France sur le non-respect de la directive europenne sur les nitrates
246
, la
pression de contrle est insuffisante pour faire diminuer ce type de
pollution et se prmunir contre de nouveaux contentieux.
La circulaire du ministre de lenvironnement du
12 novembre 2010 fixe en effet un objectif de contrle peu ambitieux au
regard des enjeux : dans les zones les plus sensibles, 1 % seulement des
exploitations dun dpartement font lobjet dun contrle. Ce taux,
comparer avec ceux des stations dpuration (20 %) ou des seuils et
barrages (100 %), nest pas de nature contribuer une diminution de la
pollution de leau par les nitrates.
4 - Lappui lassainissement de leau : deux interventions
critiquables
Aux termes de la loi sur leau de 2006, lONEMA apporte son
appui aux services de l'tat, aux agences de l'eau et aux offices de l'eau
dans la mise en uvre de leurs politiques (). Il garantit une solidarit
financire entre les bassins, notamment vis--vis de ceux des
dpartements et collectivits d'Outre-mer ainsi que de la
Nouvelle-Caldonie .
Dans ce cadre, l'ONEMA a concentr son appui financier en
Corse et dans les dpartements dOutre-mer pour cofinancer des
infrastructures deau et dassainissement. La mobilisation de ces fonds
sinscrit dans le cadre du plan daction du ministre charg de
lenvironnement visant mettre en conformit les stations de traitement
des eaux cites dans les procdures contentieuses avec la Commission
europenne et achever ainsi la mise en uvre de la directive du
21 mai 1991 sur le traitement des eaux rsiduaires urbaines.
Pour la Corse, 90 M daide ont t prvus dans une convention.
A la fin de 2011, 44,5 M avaient t pays. Le plan exceptionnel
dinvestissements, cofinanc par ltat et lAgence de leau
Rhne-Mditerrane et Corse, devait financer les infrastructures pour

246
La France est actuellement engage dans deux contentieux concernant
lapplication de la directive nitrates, lun portant sur une dlimitation insuffisante des
zones vulnrables , lautre sur le contenu des programmes dactions.

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lassainissement et lpuration des eaux. Cependant, lONEMA a d
apporter un appui financier pour pallier les carences dans lexcution de
ce plan. Sur la base dune convention pluriannuelle pour 2008-2013, il
verse lagence un montant variant de 2 8 M suivant les annes. La
solidarit interbassin ne pouvait servir de fondement juridique ce
montage.
Pour lOutre-mer, entre 2008 et 2012, 90 M daide ont t
prvus dans les conventions. A la fin de 2011, 23,7 M avaient t pays.
Le suivi financier de ces conventions, notamment la vrification du
respect des conditions pour le versement des acomptes, est dfaillant.
5 - Un bilan densemble contrast
LONEMA a affirm la Cour quil avait atteint lessentiel des
objectifs techniques qui lui avaient t fixs . Or les documents transmis
au conseil dadministration de juin 2012 en vue de la prparation du
nouveau contrat dobjectifs de lONEMA 2013-2015 ne permettent pas
dapprcier latteinte des objectifs du premier contrat 2009-2012 : dune
part, certains indicateurs ne comportent pas de valeur-cible et, dautre
part, quand ils existent, le bilan ny fait pas toujours rfrence.
Par consquent, sans contester les avances ralises dans un
contexte difficile, la Cour porte une apprciation nuance sur latteinte
des objectifs.
Concernant la capacit de lONEMA impulser et dvelopper
les systmes dvaluation de la qualit des eaux, les rsultats du bilan
mi-parcours des programmes de mesures (2012) , qui devraient tre
tablis prochainement par la Commission europenne pour chaque tat
membre pourraient constituer un indicateur de performance de laction de
ltablissement public.
II - Les dficiences dans lorganisation et la gestion
A - Les failles dans lorganisation
1 - La confusion des rles de prsidence et de tutelle
Le prsident du conseil dadministration de lONEMA est lun
des dix membres reprsentant ltat, le conseil disposant au total de
trente-deux administrateurs. La prsence dun reprsentant de ltat la
tte du conseil dadministration est propice une plus grande implication
de la part de ladministration. Toutefois, le fait que la prsidence soit

Cour des comptes
assure, depuis la cration de lONEMA, par la direction de leau et de la
biodiversit du ministre charg de lenvironnement, qui exerce dans le
mme temps la tutelle de cet organisme, est une anomalie.
Cette situation, initialement retenue titre provisoire, conduit
des interfrences entre deux fonctions bien distinctes et dont les intrts
peuvent diverger. Elle soulve la question de lautonomie de lONEMA
en tant qutablissement public. Elle peut altrer le dialogue et les
ngociations avec ltat, sagissant notamment des missions confies
lONEMA. Elle entrane de facto labandon de la fonction de
commissaire du gouvernement, ce dernier nassistant plus aux sances du
conseil dadministration.
La confusion des rles de prsident du conseil dadministration et
de responsable de la tutelle reflte lambigut du positionnement de
lorganisme vis--vis du ministre de lenvironnement. La prise en charge
par lONEMA de missions auparavant exerces par le ministre a conduit
ltablissement se positionner comme partenaire du ministre dans les
ngociations nationales et europennes, alors quil nest, en droit, quun
tablissement public sous sa tutelle.
La tutelle na pu jouer son rle en exigeant de lONEMA un
effort accru en matire de bonne gestion alors que la Cour des comptes
lavait recommand.
Il est impratif que les fonctions de tutelle et de prsidence du
conseil dadministration soient ds maintenant spares.
2 - Une organisation territoriale inadapte aux missions
A sa cration, en 2007, lONEMA a hrit de lorganisation
territoriale du Conseil suprieur de la pche, organisation dpartementale
singulire caractrise par lexistence de plusieurs centaines de rsidences
administratives, correspondant dans la quasi-totalit des cas aux
rsidences familiales des agents de ltablissement public.
Cette organisation na pas t remise en cause, alors que les
agents de lONEMA ne sont plus astreints aux obligations qui justifiaient
un tel dispositif. Au 31 dcembre 2010, sur les 673 agents en poste dans
les services territoriaux, 669 (soit 99 %) avaient comme rsidence
administrative leur rsidence familiale. La mise en place dune rsidence
administrative unique par dpartement nest intervenue quen 2012, la
demande de lagent comptable. Jusqu cette date, tout dplacement de
lagent partir de son domicile ouvrait ipso facto des droits frais de
missions (notamment la prise en charge des repas), y compris pour un
agent se rendant dans les locaux de service.

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Au sein des services dpartementaux de lONEMA, les agents se
voient quasiment tous attribuer un vhicule et, sauf absence prolonge,
disposent de leur vhicule de service en continu, stationn leur
domicile. Ce ratio dun vhicule par agent affect est dautant plus
difficile justifier que de plus en plus dagents optent pour la semaine
quatre jours travaills, laissant ainsi le vhicule chez eux trois jours sur
sept. En outre, dans bien des cas, les dlais de transport domicile-travail
rduisent dautant le temps de travail effectif des agents. Enfin, le nombre
de vhicules entrane des cots levs de fonctionnement (entretien,
carburants, frais de page).
La Cour recommande de rorganiser le dispositif territorial de
lONEMA, sur la base dtudes lchelon dpartemental intgrant les
enjeux oprationnels, humains, logistiques et financiers. Il devrait
sensuivre une rduction substantielle du parc de vhicules et des
dpenses de fonctionnement.
3 - Linadquation des moyens allous aux fonctions support
Dans un contexte gnral de contraction des effectifs de la
fonction publique dtat, lONEMA a bnfici dune augmentation de
son plafond demplois, pass de 835 ETPT
247
en 2008 907 ETPT en
2011. Les besoins ont t tels dans les directions mtiers que toutes
les structures nont pu tre renforces dans les mme proportions, tant
quantitativement que qualitativement. Notamment, plusieurs fonctions
support nont fait lobjet daucun diagnostic au moment de la cration de
ltablissement.
La faiblesse en effectifs et en comptences, conjugue la
monte en puissance des directions mtiers et laccroissement des
besoins de ces dernires, a conduit une pression accrue sur les fonctions
support, souvent dans limpossibilit de traiter des sujets de fond, de
consacrer suffisamment de temps lanalyse de problmatiques, de
concevoir et de mettre en place des procdures ou encore de veiller la
qualit juridique des dcisions prises au sein de ltablissement.
Cette situation explique en partie les nombreux
dysfonctionnements constats par la Cour dans la gestion de lONEMA.

247
Equivalent temps plein travaill.

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B - Les lacunes de la gestion comptable et financire
1 - Des comptes peu fiables
La qualit des comptes de ltablissement public na pas t
assure au cours de la priode examine par la Cour. Ce nest qu
compter de 2010 que lONEMA a veill se conformer ses obligations
comptables en matire de comptabilisation des provisions, des dpenses
informatiques, des charges payer, des actifs et des dprciations de
crances.
2 - Labsence de procdure dengagement de la dpense
Jusquen 2010, lONEMA ne respectait pas les principes
fondamentaux en matire dexcution de la dpense publique. Les
services financiers recevaient des factures relatives des prestations
excutes dans le cadre de marchs publics sans quaucun document ne
puisse attester dun engagement pralable. La situation na t corrige
qu partir de 2010, avec la mise en place de procdures dengagement
pralable de la dpense dans le systme dinformation comptable de
lONEMA.
3 - Un contrle financier renforcer
Plusieurs facteurs ont contribu rduire lefficacit du contrle
exerc par le contrleur financier, charg, aux termes de larrt du
14 juin 2007, d une mission gnrale de surveillance de la gestion de
ltablissement contribuant notamment, en vue de leur prvention,
lidentification des risques financiers, directs ou indirects, auxquels
ltablissement est susceptible dtre confront : sous-dimensionnement
des effectifs de son service, dlais restreints pour rendre un avis sur des
dossiers complexes, frquence des changements dagent comptable, type
de marchs publics retenus par lONEMA (procdure adapte sans
montant minimum ni montant maximum pour lesquels lavis du
contrleur financier nest pas requis).
Dans ce contexte gure favorable, le contrleur financier a
formul des rserves importantes et rcurrentes sur les marchs publics et
sur les contrats de recrutement de personnel.
Compte tenu des nombreuses anomalies quelle a releves dans
la passation et lexcution des marchs publics, le contrle financier
devrait tre renforc, notamment en faisant des points rguliers sur les
marchs et en exerant le droit de contrle a posteriori.

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4 - Un contrle de gestion embryonnaire
En 2007, dans la perspective de la cration de lONEMA, la Cour
des comptes avait soulign la ncessit de renforcer le contrle de
gestion. Ces recommandations nont pas t suivies. La mise en place de
certaines procdures essentielles (engagements, dlgations de signature,
notamment) na t entame quen 2011, la suite de larrive de la
nouvelle secrtaire gnrale et du nouveau directeur financier.
A ce jour, les outils de contrle de gestion (projet OMEGA
outil pour une meilleure gestion de lactivit) sont toujours en cours de
dveloppement. Ce retard pnalise ltablissement en le privant des outils
ncessaires son pilotage.
La mise en place dun contrle de gestion est dautant plus
souhaitable quune matrise des charges est ncessaire. En 2011, le
rsultat de lONEMA, hors oprations lies au plan pluriannuel Ecophyto
2018, a t dficitaire de 6 M.
C - Une gestion irrgulire et coteuse du personnel
1 - Des difficults recruter
Bien que disposant dun statut pour ses contractuels,
ltablissement a rapidement connu des difficults pour recruter certain
personnel, notamment les experts, chefs de projets et chargs de mission
des nouvelles directions. Le statut sest, en effet, rvl inadapt aux
ambitions affiches par ltablissement et ses besoins (niveau de
rmunration, modalits de recrutement).
Ltablissement a donc t autoris engager, titre provisoire et
drogatoire, des agents en contrat dure dtermine de trois ans en
attendant la rforme du statut et sa fusion avec celui des agences de leau.
Faute de voir ces dernires aboutir, dans lincapacit dapporter des
assurances et doffrir des perspectives intressantes aux agents concerns,
lONEMA rencontre de nouveau des difficults pour fidliser et recruter.
Il est actuellement expos un fort risque de perte de comptences.
2 - Les carences du pilotage ministriel
Sagissant des agents des corps de lenvironnement, linstar de
lOffice national de la chasse et de la faune sauvage, lONEMA a pti de
difficults lies aux retards dans le traitement des dossiers, labsence de
dlgation de gestion et au fait que son directeur gnral ne dispose ainsi
daucun pouvoir disciplinaire.

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Par ailleurs, lautorit ministrielle sur les tablissements
employant les agents des corps de lenvironnement a parfois fait dfaut.
Ainsi, en avril 2011, aprs des mouvements sociaux impliquant des
fonctionnaires de plusieurs tablissements publics qui avaient manqu
leurs obligations de service public, le ministre a adress des directives
crites aux directeurs afin quils procdent des retenues sur salaire. Les
responsables de lONEMA ont indiqu quils estimaient que la dcision
ministrielle tait susceptible de recours et nont donc pas souhait
lappliquer. Ce refus a conduit les autres tablissements revenir sur leur
dcision, le ministre ne faisant lobjet daucune fermet sur ce point et
discrditant du mme coup toute la chane hirarchique.
3 - Les irrgularits des complments de rmunration verss aux
formateurs
Les missions tendues de lONEMA ont ncessit un important
effort dans le domaine de la formation des agents.
Au cours de la priode 2007-2011, lONEMA a consacr quelque
350 000 la rmunration de formateurs, internes (73 % des dpenses)
ou externes (27 % des dpenses). Le non-respect des modalits
dattribution des vacations pour enseignement est lorigine de
versements indus dun montant total proche de 200 000 (taux de
rmunration suprieurs ceux prvus par les dispositions
rglementaires, rmunration de travaux sans lien avec la formation,
conditions de rtribution des formateurs internes non conformes).
4 - Les irrgularits de certaines primes verses aux agents
En lespace de quatre ans, les dpenses de personnel ont
progress de 27,3 % (+ 11,6 M). Les volutions les plus notables
concernent les rmunrations des personnels permanents et les charges
sociales, qui reprsentent respectivement 52 % et 37 % de la hausse
constate.
Au premier abord, avec une augmentation de 14 % entre 2008 et
2011, le cot moyen par agent apparat cohrent avec lvolution gnrale
des effectifs (renforcement de lencadrement, recrutement de personnes
sous contrat dure dtermine de haut niveau, glissement vieillesse
technicit). Toutefois, certaines pratiques contestables, voire irrgulires,
ont accentu la progression des dpenses relatives aux primes et
indemnits, qui enregistrent une hausse de 18 % entre 2008 et 2011
(+ 2,05 M).

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Les volutions statutaires successives des anciens gardes-pche
ont entran une stratification des lments indemnitaires. Il en rsulte
certaines redondances. Ainsi, lindemnit de service de nuit et lindemnit
pour travail dominical et jours fris se cumulent avec lindemnit de
sujtion destine compenser les contraintes particulires rsultant de
l'obligation qui leur incombe d'assurer un service continu de jour, de nuit,
le dimanche et les jours fris .
Par ailleurs, la fonctionnarisation des gardes-pche en 2001 sest
accompagne du maintien davantages acquis selon des modalits qui,
dans certains cas, se sont mal concilies avec les dispositions
rglementaires (attribution non justifie de taux suprieurs aux taux de
base ou moyens prvus par les textes en vigueur).
Lindemnit de logement
Lindemnit de logement, initialement instaure pour compenser
les contraintes imposes aux gardes-pche du Conseil suprieur de la
pche ne disposant pas dun logement concd par ncessit absolue de
service et astreints rsider dans une zone gographique bien dfinie, est
devenue, pour les agents techniques et techniciens de lenvironnement de
lONEMA, un lment statutaire de rmunration. En effet, depuis la
cration de ltablissement, ces fonctionnaires nont plus aucune
obligation concernant leur lieu de rsidence. En 2011, un peu plus de
650 fonctionnaires ont peru cette indemnit, pour un montant total de
1,5 M.
Lindemnit de mobilit
Lindemnit de mobilit appelle aussi des observations. Les
dpenses lies ont quasiment quadrupl entre 2008 et 2011, passant
denviron 64 000 240 000 . Cette volution fait suite :
- deux dcisions du directeur-gnral dsignant certaines
units ou services comme ouvrant droit au versement de
lindemnit, au motif des contraintes de dplacement
imposes aux agents y servant (105 fonctionnaires) ;
- des lettres de mission attribues aux moniteurs et rfrents de
scurit des contrles et des interventions de police
(12 fonctionnaires).
Pour autant, aucune tude pralable na t ralise pour
apprcier et mesurer les contraintes et les dplacements de ces agents. En
outre, lONEMA ne dispose daucun outil permettant une telle analyse.
Lexamen de leurs tats de frais au titre de lanne 2010 montre que ces
contraintes sont limites (en moyenne, deux semaines dabsence par an)
et faiblement suprieures celles des autres agents. Lattribution de

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lindemnit de mobilit nest donc nullement justifie pour bon nombre
dagents.
Sagissant des moniteurs et rfrents de scurit, le versement de
lindemnit de mobilit est irrgulire dans la mesure o ils ne sont pas
affects dans une unit ouvrant un tel droit.
Une analyse approfondie des contraintes de dplacement des
agents, condition indispensable toute attribution dindemnit de
mobilit, devrait tre conduite.
Lindemnit de sujtion et la prime de technicit
LONEMA a hrit de pratiques indemnitaires contestables
issues du Conseil suprieur de la pche : lapplication des taux maximaux
pour lindemnit de sujtion et des modulations avantageuses pour la
prime de technicit en fonction du grade et de lchelon dtenus pour les
agents titulariss avant le 1
er
mars 2004 (les autres bnficiant des taux
moyens tels que prvus par les dispositions rglementaires).
A la suite dun recours, le Conseil dtat a prcis, dans une
dcision du 25 octobre 2006, que le directeur gnral du Conseil
suprieur de la pche ne pouvait rserver aux agents recruts et titulariss
avant le 1
er
mars 2004 lattribution du taux maximal de ces primes sans
mconnatre tant les textes rglementaires dont il devait faire application
que le principe dgalit entre agents dun mme corps .
Lgalit de traitement entre agents na t obtenue qu partir de
2010. Cette convergence ayant ncessit une baisse du taux de prime de
technicit pour les agents titulariss avant le 1
er
mars 2004, la perte a t
compense par une augmentation progressive des taux de lindemnit de
sujtion (14 % pour tous les agents partir de 2010), et ce,
indpendamment des critres de modulation prvues par les dispositions
rglementaires.
De surcrot, le traitement favorable rserv aux agents de
lONEMA a fait lobjet de revendications de la part des fonctionnaires
affects aux parcs nationaux et lOffice national de la chasse et de la
faune sauvage qui, lissue dun mouvement social, ont obtenu un
alignement.
Outre le caractre irrgulier des pratiques indemnitaires, leurs
consquences financires sont tout particulirement soulignes pour les
parcs et lOffice de la chasse. Leurs dpenses de personnel ont trs
nettement augment (prs de 6 M en anne pleine). Dans le cas de
lOffice de la chasse (prs de 4 M) cette hausse na pu tre prise en
charge qu la faveur dune augmentation trs significative de la
subvention pour charge de service public. Ltat et le contribuable ont

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pay et payent encore cher les carences de la tutelle ministrielle et la
gestion dficiente de ltablissement public sur ce dossier.
5 - La semaine de quatre jours
La proportion dagents ayant opt pour la semaine de quatre
jours travaills au sein des services territoriaux est passe de 29 % en
2008 51 % en 2010. Plusieurs responsables rgionaux et
dpartementaux ont soulign le caractre inadapt de cette option. Outre
limpact sur la capacit oprationnelle des units, elle laisse peu de marge
de manuvre dans llaboration du service.
Par ailleurs, le contrle de la Cour a mis en vidence labsence de
suivi du temps de travail des agents, auquel lONEMA doit remdier. Un
suivi rigoureux du temps de travail de ses agents doit tre assur par
lONEMA. Il est ncessaire que ladquation de la semaine de quatre
jours fasse lobjet dune valuation par la tutelle pour un meilleur cadrage
en matire de cycle de travail lONEMA.

__________
________
Dans ce contexte dinadquation des moyens aux missions, la
qualit de gestion de lONEMA a t insuffisante dans les annes qui ont
suivi la cration de ltablissement, au moment o elle tait pourtant
essentielle pour conduire de manire conome et efficace la politique de
leau qui engage la France vis--vis de lUnion europenne. Malgr
laccumulation de dfaillances et dirrgularits dans la gestion,
ltablissement public et la tutelle ont tard prendre des mesures
correctrices.
Alors que se rapproche lchance de 2015 fixe par la directive
cadre sur leau de 2000 pour atteindre un bon tat des eaux, et alors
que la loi de finances pour 2012 a port le plafond annuel de la
redevance sur leau verse lONEMA de 108 M 150 M compter
de 2013, il est impratif dassurer une gestion rigoureuse de
ltablissement en poursuivant les actions entreprises rcemment.

La Cour formule plusieurs recommandations cette fin :

1. sparer les fonctions de tutelle et de prsidence du conseil
dadministration ;

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2. fiabiliser les comptes et mettre en place dans les plus brefs
dlais les procdures de contrle interne formalis ;
3. mettre en place un pilotage et un suivi rigoureux des projets
informatiques, dont ceux lis au systme dinformation sur
leau :
- en scurisant le cadre juridique des projets ;
- en hirarchisant les objectifs ;
- en amliorant le suivi des projets afin davoir une vision
densemble de leur avance et des ressources mobilises ;
4. rorganiser le dispositif territorial ;
5. revoir les pratiques de gestion des ressources humaines en
commenant par :
- analyser les contraintes de dplacement des agents des
services territoriaux et en tirer les consquences sur
lattribution de lindemnit de mobilit ;
- assurer un suivi du temps de travail et valuer
ladquation de la semaine de quatre jours aux missions de
lONEMA ;
6. poursuivre les actions menes en matire de police de leau :
- en redfinissant, en relation avec les services de ltat,
les indicateurs de suivi pour mieux analyser lactivit et
valuer lefficacit des contrles ;
- en augmentant significativement la pression de contrle
sur des thmes ou dans des zones enjeux, en particulier
celles touches par la pollution par les nitrates, afin
dinduire un changement durable des pratiques et dviter
un nouveau contentieux communautaire.

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lnergie
344
351
Vice-prsidents de lOffice national de leau et des milieux
aquatiques
353

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1. Concernant la ralisation des missions de l'ONEMA :
- Sur les moyens mobiliser
La cration de l'ONEMA en 2007 rpond la volont de l'tat de
disposer d'une comptence technique forte au niveau national pour permettre
l'application des directives europennes dans le domaine de l'eau qui,
aujourd'hui, inspirent la quasi-totalit du corpus rglementaire national. Les
besoins sont importants en matire de systme d'information sur l'eau, de
surveillance des milieux aquatiques, d'expertise, d'observatoire des services
publics d'eau et d'assainissement, d'tudes et de recherche en appui aux
politiques publiques dans le domaine de l'eau, notamment dans le cadre de
l'application de la directive cadre sur l'eau (DCE).
Or, l'ONEMA a t bti partir des structures et du personnel du
Conseil Suprieur de la Pche (CSP) bien que ses missions diffrent
largement. La tutelle a donc eu la volont, ds sa cration, de renforcer ses
moyens humains aussi bien en termes quantitatif que qualitatif. La ncessaire
contrainte qui pse sur les effectifs des oprateurs de l'tat n'a pas permis le
renforcement des moyens humains dans les proportions initialement
envisages. Mais surtout, la situation statutaire des personnels contractuels
hrite du CSP a engendr, ds la cration de l'ONEMA, des difficults de
recrutement et de maintien de certaines comptences.
La reprise des travaux permettant l'ONEMA de recruter, dans des
conditions satisfaisantes, le personnel dont il a besoin pour accomplir ses
missions est, tout comme l'volution du statut des techniciens de
l'environnement et des agents techniques de l'environnement, inscrite
l'agenda social de mon dpartement ministriel. Ces travaux prendront en
compte les spcificits en matire de ressources humaines des tablissements
publics qui partagent ces questions statutaires, dont l'ONEMA.
titre transitoire et dans l'attente de l'aboutissement de ces travaux et
de ces ngociations, les services du ministre de l'Ecologie, du
dveloppement durable et de l'Energie (MEDDE) ont propos la Direction
gnrale de l'Administration et de la Fonction publique (DGAFP) des
dispositions permettant l'ONEMA de prserver les comptences spcifiques
qu'il a t autoris acqurir titre drogatoire via la mobilisation de
contrats dure dtermine.
L'analyse ralise par la Cour concernant les moyens dont dispose
l'ONEMA rejoint donc les proccupations de sa tutelle. L'ONEMA a d
rapidement faire face une multiplication des missions qui lui ont t
dvolues. Dans un contexte marqu par de nombreuses incertitudes et
volutions, l'tat n'a pas t en mesure de donner l'tablissement les

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possibilits de recruter ou de conserver des personnels en nombre et au
niveau de comptence adapt.
- Sur le systme d'information sur l'eau (SIE) et les marchs
informatiques
ces contraintes statutaires se sont ajoutes les chances de la DCE
qui ont impliqu la dfinition d'un schma national des donnes sur l'eau
(SNDE, prvu par l'arrt du 26 juillet 2010) fixant objectifs, primtre et
modalits de gouvernance du SIE. Le code de l'environnement a confi la
coordination technique du SIE l'ONEMA, qui a d mettre en place
rapidement ce systme d'information afin de faire face aux obligations de
rapportage communautaire.
L'ONEMA a d ainsi simultanment analyser et grer les donnes
existantes et construire un systme d'information compatible avec les
exigences europennes. L'augmentation notable des procdures d'achat,
particulirement en matire informatique, a contribu au respect des
chances fixes l'tablissement et, au-del, la politique de l'eau dans le
cadre communautaire. Le nombre annuel de marchs est ainsi pass de 15
pour le CSP plus de 70 pour les quatre annes suivantes. Les conventions
d'intervention ont connu un accroissement encore plus important.
L'amlioration des procdures de contrle de ces nombreux actes de
gestion s'est faite progressivement, en tenant systmatiquement compte de
l'exprience acquise. Comme la Cour le souligne, des dfaillances ont t
constates, mais le suivi financier des projets informatiques mis en place
partir de 2011 a permis de fiabiliser les procdures. Le prochain contrat
d'objectifs de l'tablissement comprendra explicitement un objectif portant
sur le suivi des cots des projets du SIE.
Au-del des amliorations d'ores et dj apportes depuis les
premires annes de l'ONEMA, le renforcement du contrle de la commande
publique et du service des marchs est ainsi une priorit immdiate du
prochain contrat d'objectifs.
Il faut nanmoins souligner que le nombre, la rapidit et la complexit
des projets que l'ONEMA a d mettre en place simultanment en expliquent
en grande partie le cot. Sur ce point, il est noter que l'action de l'ONEMA
directement lie aux exigences de la DCE a contribu au fait qu'aujourd'hui
la France soit un des rares pays de l'Union europenne envers lequel aucune
procdure contentieuse DCE n'a t engage.
- Sur la police de l'eau
Pour permettre l'application de la DCE, l'activit de police exerce
par l'ONEMA a t cible sur les priorits des programmes de mesure qui
contribuent au bon tat des eaux. Cette orientation a ncessit une
rorganisation et des efforts de formation des agents de l'ONEMA dans un
temps rduit.

Cour des comptes
L'accent est dsormais mis sur les suites donner aux contrles afin
d'accrotre l'efficacit du dispositif, dans le cadre commun instaur par
l'ordonnance du 11 janvier 2012 portant simplification, rforme et
harmonisation des dispositions de police administrative et de police
judiciaire du code de l'environnement.
Le ministre en charge de l'environnement, l'ONEMA, l'Office
national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), les Parcs nationaux,
les rserves naturelles de France et l'Agence des aires marines protges ont
convenu mi-2009 de se doter d'un systme commun d'information d'appui
la rdaction et au suivi des procs-verbaux, nomm OPALE Convergence. Il
s'agit d'une rponse au rfr de la Cour des comptes de 2009, qui pointait
l'insuffisance des suites donnes aux contrles de police de l'eau aboutissant
une non-conformit.
La Direction de l'Eau et de la Biodiversit (DEB) a souhait attendre
la publication de l'ordonnance voque ci-dessus avant de s'engager dans la
ralisation de l'outil, dont le ministre est matre d'ouvrage.
Son dveloppement devrait tre lanc en 2013 pour une mise en
production en 2014. Des enjeux forts de dialogue avec les partenaires ainsi
que des projets parallles expliquent les dlais de mise en uvre de cet
objectif. Au sein de l'application OPALE Convergence, il est prvu d'intgrer
la nomenclature du plan de contrle permettant ainsi un suivi cohrent et
automatis des plans dpartementaux ainsi que des remontes nationales des
diffrents services selon les mmes indicateurs.
Par ailleurs, certains indicateurs en matire de police de l'eau
proposs par la Cour ne peuvent tre renseigns ce stade.
En effet, rapporter les contrles aux nombres d'oprations autorises
ou dclares au titre de la loi sur l'eau suppose d'avoir une connaissance
exhaustive de ces oprations. Or, si le suivi des dossiers nouvellement
instruits est possible, aucune intgration systmatique des actes antrieurs
n'a t ce jour entreprise. Du reste, beaucoup d'oprations bnficient
d'une antriorit, quand elles taient rgulirement autorises ou dclares
en application d'une lgislation ou rglementation antrieures la loi sur
l'eau de 1992 (article 214-6 du code de l'environnement).
L'utilisation de cet indicateur signifierait aussi que l'action rpressive
serait limite aux contrles des prescriptions dictes par l'autorit
administrative. Or, les agents de l'ONEMA relvent galement les infractions
pnales prvues par la loi, en dehors de toute violation de prescriptions
administratives (ex : pollution du cours d'eau par un accident de la route). Ils
interviennent galement en matire de contrles thmatiques tel que
l'existence de bandes enherbes le long des cours d'eau en application de
l'article L. 211-14 du code de l'environnement.

Cour des comptes
Sur le point particulier des nitrates, la circulaire du 12 novembre
2010 relative la politique de contrle dsigne la direction dpartementale
des territoires (DDT) et la direction dpartementale de la protection des
populations (DDPP) comme pilote pour le contrle des exploitations et fixe
le seuil de contrle 1 % des exploitations du dpartement situes en zone
vulnrable (en plus du 1 % dj contrl au titre de la conditionnalit).
La rvision des zones vulnrables aux nitrates s'achve actuellement
avec la prise des arrts de dlimitation des prfets coordonnateurs de
bassin. Elle tient compte des donnes les plus rcentes disponibles sur la
qualit de l'eau ainsi que des remarques formules par la Commission
europenne. Des programmes d'actions rgionaux sont en voie de
finalisation et les zones ncessitant la mise en place d'actions renforces
(dont l'accroissement des contrles) sont en cours d'identification.
L'ONEMA s'intgre dans les plans de contrles tablis par les
DDT(M) et valids par les prfets de dpartement et les procureurs en
fonction des enjeux locaux. L'application des programmes d'action nitrates
applicables sur les zones vulnrables y figure, pilote par les DDT(M).
noter que la France est actuellement engage dans deux contentieux
concernant la directive nitrates, l'un portant sur une dlimitation insuffisante
des zones vulnrables (dcision de la Cour attendue prochainement), l'autre
portant sur le contenu des programmes d'actions (jugement prvu pour fin
2013). Les contentieux ne portent toutefois pas sur la pression de contrle
mais sur le contenu mme des exigences.
- Sur la solidarit inter-bassins et le programme exceptionnel
dinvestissements (PEI) Corse
L'article 53 de la loi du 22 janvier 2002 portant statut de la Corse a
prvu que l'tat cofinancerait un plan exceptionnel d'investissements (PEI)
afin de compenser le dficit en quipements et services collectifs en raison
des handicaps naturels que constituent son relief et son insularit. En
considration de dcisions interministrielles, le ministre de tutelle a confi
l'ONEMA au titre de la solidarit inter-bassins le financement d'une partie
de ce programme dans le domaine de l'assainissement.
L'aide globale de l'agence de l'eau Rhne-Mditerrane-Corse et de
l'ONEMA s'ajoutant, le cas chant, celle de l'tat (fonds de compensation
de la TVA), assure le taux de 70 % prvu dans le programme exceptionnel
d'investissement Corse. Une convention entre l'agence de l'eau Rhne-
Mditerrane-Corse et l'ONEMA formalise ce complment financier vers
par l'ONEMA, et sera complte selon les recommandations de la Cour.
Considr comme efficace, ce dispositif a permis d'engager les
travaux des stations d'puration relevant de l'chance 2000 de la directive
eaux rsiduaires urbaines dont celles inscrites au contentieux europen
(Ajaccio, Bastia), ainsi que l'essentiel des travaux relevant de l'chance

Cour des comptes
2005. Ces financements de travaux ont ainsi permis de rpondre aux
exigences europennes.
La loi de finances initiale pour 2012 a clarifi le rle de l'ONEMA
dans le dispositif en prvoyant expressment le primtre de la solidarit
inter-bassins porte par l'ONEMA qui s'applique de fait aux DOM, aux COM
et la Corse.
Par ailleurs, concernant l'amlioration du rythme de paiement des
projets margeant la solidarit inter-bassins, les conventions passes entre
les offices de l'eau d'outre-mer, les DEAL d'outre-mer et l'ONEMA seront
renforces pour prvoir des clauses de justification des dpenses et seront
homognises.
- Sur la hirarchisation des missions
La tutelle partage l'avis de la Cour en ce qui concerne la
hirarchisation des missions de l'ONEMA en adquation avec ses moyens, et
une consolidation de son rle au regard de celui de ses partenaires. Il a ainsi
t programm de renforcer la hirarchisation des actions, l'efficacit
d'intervention et, en consquence, le pilotage de l'ONEMA. L'outil de
pilotage privilgi est le prochain contrat d'objectifs qui prendra en compte,
pour chaque mission confie l'ONEMA, sa capacit l'assumer.
Dans ce contexte, l'augmentation du budget de l'ONEMA pour 2013-
2018 (doublement de l'enveloppe de solidarit inter-bassins pour les DOM et
la Corse ; poursuite de la mutualisation d'actions nationales) implique que
I'ONEMA cible son action, notamment son action territoriale.
2. Concernant les dficiences dans l'organisation et la gestion
- Sur la prsidence du conseil d'administration
Comme il est recommand par la Cour, il est d'ores et dj prvu que
la prsidence du conseil d'administration ne soit plus assure l'avenir par
la direction de tutelle, la tutelle et l'tablissement considrant que cet tat de
fait, qui se justifiait dans le cadre de la cration de l'ONEMA, doit prsent
voluer vers une prsidence classique de conseil d'administration, qui
permette de redonner tout son rle au commissaire du gouvernement. Un
projet de dcret modifiant les dispositions actuelles sera transmis sous peu
au Conseil d'tat.
- Sur l'organisation territoriale
En matire d'organisation territoriale, le renforcement des synergies
entre l'tat, l'ONEMA et les agences de l'eau est un enjeu fondamental pour
l'atteinte des objectifs de la DCE. L'optimisation de la coopration
territoriale entre ces acteurs est ainsi indispensable, tant pour favoriser
l'mergence des matrises d'ouvrages des projets, pour articuler l'ensemble
des moyens incitatifs et coercitifs que pour s'organiser dans un contexte de
diminution des moyens humains. Une attention particulire y est apporte,

Cour des comptes
dans la logique franaise de la politique de l'eau, renforce par la DCE,
base sur le modle de gestion intgre par bassin.
- Sur la gestion comptable et financire
Malgr les dysfonctionnement antrieurs constats, principalement
hrits du CSP, la Cour note qu' partir de 2010, l'ONEMA a veill se
conformer ses obligations en matire de comptabilisation des provisions,
des dpenses informatiques, des charges payer, des actifs et des
dprciations de crances, et a mis en place des procdures d'engagement
pralable de la dpense dans son systme d'information comptable.
En matire de contrle de gestion, le contrat d'objectifs (2007-2012)
prvoyait la mise en uvre d'un contrle interne comptable et l'amlioration
des procdures. Sa mise en uvre a commenc ds 2009 mais s'est surtout
acclre partir de 2011 avec la mise sous assurance qualit de la chane
complte de la dpense. Il est prvu d'intgrer, dans le prochain contrat
d'objectifs et ce ds 2013, des dispositions plus exigeantes concernant le
contrle interne de la commande publique et le renforcement du pilotage
stratgique des projets informatiques.
- Sur la gestion du personnel
La Cour revient sur les difficults de recrutement rencontres par
l'tablissement. L'ONEMA a procd des recrutements, titre provisoire et
drogatoire, d'agents sous contrat dure dtermine de trois ans, en attente
d'une rforme du statut. La Cour voque de nouvelles difficults pour
fidliser et recruter et s'alarme du fort risque de perte de comptences
entran en particulier par le retard des nouveaux dispositifs statutaires.
L'volution statutaire des personnels contractuels de l'tablissement
constitue un chantier engag depuis prs de deux ans et fait partie de
l'agenda social de mon dpartement ministriel. Il comporte la perspective de
rnovation du quasi-statut des personnels, en vue de constituer un quasi-
statut commun avec les agents contractuels de l'Office national de la chasse
et de la faune sauvage (ONCFS) et du Conservatoire de l'espace littoral et
des rivages lacustres (CELRL).
Ce quasi-statut devra comprendre une grille de rmunration
commune, englobant l'ensemble des agents, ainsi qu'un rgime indemnitaire
commun devant faire l'objet d'un travail inter-services. Cette rflexion est
l'un des volets du chantier de l'agenda social, sous l'gide de la DGAFP.
Afin d'illustrer son constat de carences du pilotage ministriel (C-2),
la Cour revient tant sur les difficults lies aux retards dans le traitement des
dossiers des TE et ATE, l'absence de dlgation de gestion et de pouvoir
disciplinaire, que sur le cas des retenues de salaires d'avril 2011.
S'agissant de la gestion des agents du ministre en poste au sein des
oprateurs, l'organisation du ministre mise en place en cours d'anne 2008

Cour des comptes
a attribu la direction des ressources humaines la gestion des corps de
l'environnement, dans un objectif d'harmonisation des politiques de gestion
des corps ministriels. Il convient de prciser que les retards dans le
traitement des dossiers des TE et ATE, effectifs en 2008, sont rsorbs depuis
dbut 2010. Cette gestion est prsent cohrente et s'exerce en troite
coordination avec les directions mtiers. Le ministre a renforc le pilotage
des oprateurs et l'animation du rseau des tutelles au sein du secrtariat
gnral.
Par ailleurs, les projets de textes relatifs la dlgation de gestion
ont t transmis la DGAFP ds fvrier 2010. Ils formalisent une dlgation
de gestion de mme nature que celle applique dans les services des
METL-MEDDE, incluant notamment l'application des sanctions
disciplinaires du premier groupe, et qui pourra tre mise en uvre ds
validation des textes.
S'agissant de la non-application, in fine, des retraits sur salaires
demands par crit aux chefs d'tablissement concerns, il convient
effectivement d'admettre que les directives transmises aux tablissements
n'ont pas fait l'objet du suivi ncessaire de leur mise en uvre effective.
La Cour reprend les conclusions de son rapport d'observations
provisoires et du rapport d'observations dfinitives quant aux pratiques
irrgulires en matire de rmunration des formateurs.
Afin de mettre fin aux drives constates, il importe de prciser que la
DRH ministrielle, en lien avec la DEB, et le directeur gnral de l'ONEMA
ont pris, aprs l't 2012, les mesures ncessaires pour normaliser la
situation. Une dlibration en conseil d'administration, dans le respect des
textes, et en accord avec le comptable, a t acte dbut septembre. La DRH
ministrielle a, dans le mme temps, adress l'ancien directeur gnral de
l'ONEMA une note rappelant les textes encadrant la rmunration des
formateurs qu'il convient d'appliquer. La DEB est en copie de ce courrier.
La Cour relve que certaines pratiques contestables, voire
irrgulires, ont accentu la progression des dpenses relatives aux primes et
indemnits. La tutelle sera vigilante en accompagnant l'tablissement public
afin que ses pratiques respectent les dispositifs rglementaires applicables. Il
importe par ailleurs de rappeler que le relvement des taux de la prime de
technicit et de l'indemnit de sujtion s'appuie sur une dcision ministrielle
de convergence indemnitaire de fvrier 2010, rendue ncessaire pour
permettre la conduite des missions de service public de l'tablissement, dans
un contexte de forts blocages. Cette dcision a t prise dans le respect des
textes rglementaires.
Enfin, la direction des ressources humaines et la direction de tutelle
de l'ONEMA se concerteront afin de mettre en uvre la recommandation de
la Cour d'une valuation de l'adquation de la semaine de quatre jours aux
missions de l'tablissement.

Cour des comptes

L'ONEMA est un tablissement rcent auquel 1'tat a confi un rle
central dans la conduite de la politique de l'eau. La complexit des enjeux de
cette politique peut expliquer que les objectifs qui lui avaient t assigns
n'aient t que partiellement atteints.
Toutefois, la Cour fait un certain nombre de constats sur la gestion
oprationnelle de l'ONEMA qui justifient de prendre des mesures
correctrices afin d'amliorer l'efficacit de cet tablissement.
La mise en uvre du systme d'information sur l'eau (SIE) constitue
un enjeu crucial dans 1'atteinte de nos objectifs environnementaux. Son
pilotage doit ainsi tre renforc, notamment s'agissant du suivi des cots. Les
objectifs devront tre mieux hirarchiss.
L'organisation territoriale de l'oprateur doit galement voluer pour
gagner en efficience. Les surcots identifis par la Cour concernant les
dpenses de fonctionnement (parc automobile, frais de mission ...) justifient
un rexamen de la structure de cot au niveau dpartemental. Je veillerai
ce que des objectifs chiffrs en matire de dpenses de fonctionnement de
1'tablissement soient fixs et fassent l'objet d'un suivi annuel.
Les insuffisances mises en vidence dans la gestion comptable et
financire sont en voie d'tre rsorbes. Elles ncessitent toutefois une
attention continue. Je demanderai aux services du contrle financier de faire
des propositions pour assurer la mise en place de procdures de contrle
plus efficaces.
Les irrgularits identifies par la Cour s'agissant des rmunrations
des personnels (modalits de versement des indemnits de sujtion, des
indemnits de mobilit, des indemnits de logement, de la prime de
technicit, des complments de rmunration des formateurs) ont particip
la drive de la masse salariale de l'tablissement laquelle il doit tre mis un
terme. Je demanderai donc une analyse approfondie des conditions
d'attribution des indemnits en veillant les aligner sur les pratiques que
s'impose l'tat.
De manire gnrale, l'laboration du prochain contrat d'objectifs et
de performance (2013-2018) sera l'occasion de fixer des objectifs ambitieux
visant amliorer la gestion oprationnelle de 1'tablissement et 1'efficacit
de son action.
Enfin, s'agissant des moyens accords l'ONEMA, la Cour estime
qu'ils ne sont pas la hauteur des enjeux ports par l'oprateur. Je tiens
rappeler que l'article 124 de la loi de finances pour 2012 augmente le
plafond de la contribution des agences de l'eau l'ONEMA de 108 M

Cour des comptes
150 M par an compter de 2013. Un arrt interministe1 en prparation va
conduire une revalorisation trs significative des moyens de l'oprateur sur
la priode 2013-2018. Cette hausse constitue un effort consquent dans le
contexte gnral des finances publiques et doit permettre l'oprateur de
disposer des moyens suffisants.
J'ajoute que, dans un souci constant d'efficience de l'action publique,
cette hausse de moyens devra s'accompagner d'efforts en matire de
dpenses de fonctionnement. Je rappelle que mes services se sont assurs que
1'oprateur participe l'effort transversal de matrise des dpenses de
fonctionnement, conformment au cadrage fix par le Premier ministre, tout
en prenant en compte les besoins strictement ncessaires ses missions
nouvelles. Je veillerai que ces mmes principes soient appliqus lors de la
construction des prochains budgets de l'oprateur et de leur excution.

Cour des comptes
RPONSE COMMUNE DES DEUX VICE-PRSIDENTS DE LOFFICE
NATIONAL DE LEAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES (ONEMA)

En premier lieu, nous souhaitons porter la connaissance de la Cour
que le Conseil d'administration de l'Onema examinera ds le mois de mars
2013 et conjointement avec le contrat d'objectifs 2013-2018 le plan d'actions
prpar par sa direction gnrale. Il s'agit, pour celles relevant de la
responsabilit de l'Office, d'apporter une rponse aux recommandations que
la Cour a formules dans son rapport d'observations dfinitives. Nous
veillerons tout particulirement la pertinence et au suivi des actions
correctives engages, par exemple celles visant renforcer le contrle
interne financier et comptable, la scurit juridique et la matrise de la
commande publique, poursuivant ainsi l'effort et la dmarche qualit
engags par l'Office depuis 2010.
En second lieu, nous partageons les conclusions de la Cour relatives
la discordance entre, d'une part, le nombre et la complexit des missions qui
ont t confies l'Onema et, d'autre part, les moyens que l'tat l'a autoris
mettre en uvre depuis sa cration. C'est tout particulirement le cas des
moyens humains, tant en nombre qu'au regard des comptences de haut
niveau dont il lui aurait fallu disposer de faon prenne.
S'agissant du nombre, nous confirmons qu'il y a bien eu une rflexion
sur les moyens mobiliser lors de la transition entre le Conseil suprieur de
la pche (CSP) et l'Onema. En effet, la cible d'effectifs prvue lors de
l'laboration du programme de travail adopt par le conseil d'administration
en 2007 tait de 937 ETP, avec une monte en puissance progressive, au
rythme de la mise en place des nouvelles missions confies l'Office.
Mais cette monte en puissance n'a pas t mise en uvre par la suite,
dans le contexte gnral de limitation des effectifs publics qui a contraint le
plafond d'emplois notifis l'Onema. Ce dernier a plafonn en effet
907 ETP en 2011, affectant en particulier les fonctions support, clairement
dotes d'un effectif insuffisant.
De surcrot, le primtre de travail de l'Onema a t encore tendu
par rapport ses missions initiales. Des missions supplmentaires lui ont t
confies y compris par la loi (cas du programme Ecophyto 2018 de rduction
des pesticides) et il a t charg de mettre en uvre des volets importants de
plusieurs plans nationaux, induisant de lourdes charges de gestion sans
qu'aucun moyen supplmentaire notamment en qualification ne lui ft
attribu, malgr ses demandes insistantes et renouveles conjointement avec
la direction de l'eau et de la biodiversit.
S'agissant du recrutement et du maintien des comptences de haut
niveau ncessaires ses missions, le statut actuel des personnels

Cour des comptes
contractuels de l'Onema a t hrit du Conseil suprieur de la pche ; il
s'avre inadapt au type de profils ncessaires l'Onema, et ce, depuis sa
cration. Il n'a jamais pu tre rvis, en dpit des engagements d'origine et
d'un arbitrage interministriel rendu en mai 2012. A cela s'ajoute le
caractre provisoire et drogatoire de l'autorisation palliative accorde
l'Office de recruter des agents en contrat dure dtermine, autorisation
aujourd'hui retire.
Ainsi, la situation releve par la Cour, de contraignante, est devenue
prsent critique tant pour l'Office que pour ses agents. C'est la raison pour
laquelle l'Office insiste auprs de son ministre de tutelle et lui apporte tout
son soutien pour faire voluer favorablement tant la question des
contractuels de l'Onema que celle du statut des agents, points que la ministre
a inscrit son agenda social mais qui relve d'une dmarche
interministrielle.
Or, dans le mme temps, le rle central jou par l'Onema, comme le
souligne la Cour, dans la politique publique de l'eau ne va pas diminuer.
Ainsi, la trs rcente communication de la commission europenne intitule
"Plan de sauvegarde des eaux europennes", qui entre autres choses s'appuie
sur le bilan mi-parcours des programmes de mesure de la directive cadre
sur l'eau (DCE) voqu par la Cour, montre quel point l'expertise et les
missions des services nationaux et territoriaux de l'Onema sont essentielles
pour contribuer la surveillance et la restauration de la qualit des eaux.
De ce point de vue, les actions de l'Onema, de soutien la recherche,
de meilleure connaissance de l'tat des milieux aquatiques, de contrle de
l'application de la rglementation et d'appui aux travaux de prservation et
de restauration des fonctionnalits cologiques des cours d'eau franais ont
t depuis sa cration, et resteront l'avenir, positives et indispensables.
C'est non seulement vrai pour les objectifs rglementaires et
environnementaux qui ont t fixs que d'un point de vue conomique et
social, afin de garantir des usages durables des ressources en eau.
Dans ce contexte, il est un fait que l'Onema doit, l'instar de ce que la
Cour recommande, hirarchiser davantage ses objectifs et ses missions,
poursuivre les actions qu'il a engages, et se concentrer sur son cur
d'expertise au service d'une politique de l'eau intgre l'chelle des bassins
hydrographiques. A cet gard, nous veillerons la bonne transcription de
ces principes dans le contrat d'objectifs 2013-2018 de l'Office qui devrait
tre adopt, lui aussi, lors de la prochaine runion de son conseil
d'administration.
En troisime lieu, nous tenons nuancer l'apprciation porte par la
Cour sur la mise en uvre du schma national des donnes sur l'eau (SNDE).
Le nombre, la complexit et le calendrier des projets du systme
d'information sur l'eau (SIE) a, en effet, conduit d'une part au retard de
certains projets et, d'autre part, quelques anomalies ou imperfections

Cour des comptes
juridiques. Ces dernires n'avaient au demeurant aucun caractre
intentionnel et n'ont pas eu de consquences significatives, juridiques ou
financires. En particulier, le cot informatique des systmes d'information
qui ne reprsente qu'une trs faible part du cot total d'acquisition des
donnes sur l'eau et les milieux aquatiques est d'abord d leur complexit
technique intrinsque et non aux modalits de leur excution.
A cet gard, la conception et le suivi des principaux projets du SIE ont
t rgulirement soumis par l'Onema au Comit national de l'eau et en
particulier ses commissions ddies : comit permanent des usagers du SIE
et comit consultatif sur le prix et la qualit des services, instances que nous
prsidons respectivement. Les priorits et l'tat d'avancement y sont
examins attentivement et revus priodiquement.
Par ailleurs, la mission de l'Onema est d'assurer la coordination
technique du SIE ; l'Office n'est que trs partiellement producteur direct de
donnes et n'assure la matrise d'ouvrage que d'une partie des projets du SIE.
Certains projets retards sont ainsi d la dfaillance de l'oprateur dsign
par le SNDE, dfaillance que l'Onema a d compenser en mobilisant ses
propres ressources. Certains projets satisfont aux objectifs qui leur avaient
t assigns. Tel est ainsi le cas de l'Observatoire du prix et de la
performance des services d'eau et d'assainissement qui, aujourd'hui, permet
aux trois-quarts de la population franaise d'avoir librement et aisment
accs aux donnes concernant ces deux services publics, et aux collectivits
organisatrices de disposer d'outils pour amliorer leur gestion.
Quoiqu'il en soit, l'Onema renforcera la priorisation des projets, leur
pilotage et leur suivi, en lien avec le ministre de tutelle et en particulier la
direction de l'eau et de la biodiversit.
En quatrime lieu, la Cour a relev le travail important ralis par
l'Onema pour faire voluer en un temps trs court l'activit de police exerce
par ses personnels de terrain afin de la recentrer sur les priorits des
programmes de mesures de la DCE, dont la police de l'eau est l'une des
mesures de base complmentaire des mesures incitatives, et contribuer ainsi
l'atteinte du bon tat des eaux.
Cette volution s'inscrit pleinement dans les recommandations faites
par la Cour en 2009 ; elle a ncessit une forte impulsion de la direction
gnrale et un effort important de formation et d'engagement professionnel
des agents. L'entre en vigueur le 1
er
juillet 2013 de l'ordonnance n 2012-34
d'harmonisation des polices de l'environnement et leurs nouvelles
attributions d'inspecteurs de l'environnement ncessitera une nouvelle
adaptation de la part des agents.
En particulier l'organisation territoriale de l'Onema, prendra en
compte le fait que ses agents ralisant la majorit des contrles sur le terrain
en matire de police de l'eau ; pour assurer une pression de contrle

Cour des comptes
adapte, il lui faut par consquent maintenir une prsence et une mobilit
suffisantes sur le territoire.
Faisant suite aux recommandations de la Cour, nous veillerons
galement ce que l'Onema renforce ses relations avec les parquets et
finalise les protocoles quadripartites associant les parquets, le prfet,
l'Onema et l'ONCFS. Tout en continuant d'orienter la pression de contrle
vers le bon tat des eaux, il s'agit que l'tat donne aux contrles non
conformes une suite effective, proportionne aux enjeux environnementaux et
au risque financier de contentieux communautaire, et dissuasive pour
l'ensemble des usagers car la dgradation des milieux aquatiques a aussi des
consquences conomiques ne pas ngliger.
En cinquime lieu, s'agissant des observations de la Cour relatives
l'organisation et la gestion de l'Onema et en partie dj commentes dans
ce qui prcde, nous souhaitons revenir plus particulirement sur celles
ayant trait la gestion et la rmunration des personnels.
Rappelons que, selon la volont du lgislateur, la cration de lOnema
sest faite partir des structures et du personnel du Conseil suprieur de la
pche mais au service de missions largement diffrentes portant sur un
primtre tendu, avec une forte ambition dvolution et des dlais trs
contraints par des obligations de rsultat.
Le caractre inadapt du statut des personnels, les contraintes de
recrutement et dans une moindre mesure l'absence anormale de dlgation
de la gestion des fonctionnaires de l'environnement ont handicap l'Office.
Les difficults qu'il a rencontres ont t aggraves par le manque deffectifs
des services support et de comptences ncessaires mais aussi car une
grande partie des dysfonctionnements relevs par la Cour prexistait la
cration de lOnema et rsultait de pratiques hrits du Conseil suprieur de
la pche. En particulier, la mise en uvre et le suivi des divers systmes
informatiques (interne, SIE) ncessitent des comptences en interne.
Dans ce contexte, l'Onema s'est efforc, dans la limite de ses
attributions, de rduire progressivement les anomalies releves et d'assurer
la conformit de ses pratiques de gestion avec les textes applicables. A cet
gard, nous veillerons ce que cette action soit poursuivie continument en
tenant le plus grand compte des recommandations de la Cour.
Ainsi par exemple, lensemble des rsidences administratives hrites
du CSP a t mis jour en 2012 conformment au dcret n 2006-781. Elles
sont dornavant fixes sur le territoire de la commune du service o est
affect lagent. Dans le mme esprit, le conseil d'administration du 26 juin
2012 a permis de mettre le barme des vacations d'enseignement en
conformit avec les textes applicables en la matire, arrt du 4 octobre
2011 et circulaire ministrielle du 23 mars 2012. En accompagnement, un
guide l'attention des formateurs internes a t diffus fin 2012 pour
application immdiate.

Cour des comptes
Par ailleurs, la Direction des affaires juridiques du ministre de
tutelle a confirm en juin 2012 que le versement de la prime de mobilit aux
agents de l'Onema rpondait aux conditions d'affectation et de contrainte
poses par le dcret n 2001-1273 relatif aux primes et indemnits alloues
aux agents techniques et techniciens de lenvironnement. De la mme faon,
l'Office applique strictement larticle 4 du mme dcret, lequel prvoit une
indemnit de logement un taux de 12% du traitement brut lorsque les
agents ne bnficient pas dun logement par ncessit absolue de service.
Plus significatif, le constat relev par la Cour concernant la fois
l'indemnit de sujtion et la prime de technicit des agents des corps de
l'environnement est le fruit de pratiques antrieures la cration de
l'ONEMA. Jusqu' prsent, celles-ci n'avaient pas t formellement
contestes en dehors de la dcision du 25 octobre 2006 du Conseil d'tat, qui
faisait suite au recours forms par un certain nombre d'agents du Conseil
suprieur de la pche.
Les mesures prises par l'Onema en la matire visaient remdier la
situation discriminatoire fondant la dcision du Conseil d'tat et rtablir
progressivement l'galit entre les agents recruts avant et aprs 2004, ainsi
qu' introduire le principe d'une attribution individuelle. En pratique,
l'augmentation de la prime de sujtion pour tous les agents a permis de
diminuer certains taux de la prime de technicit des agents recruts avant
2004 pour permettre la convergence entre la situation des agents rcents et
plus anciens et viter de nouveaux recours.
Quoiquil en soit, la mise en conformit avec la dcision du Conseil
d'tat rsultant de ces mesures d'ajustement ne s'est pas traduite par une
volution majeure de l'conomie globale du dispositif en vigueur avant la
cration de l'Onema, ds lors que cette volution est ramene la situation
des effectifs des corps de lenvironnement de 2006 affects l'Onema
(612 agents, augmente 698 en 2010) ou la valeur de leur masse
indiciaire en 2006 (202959, augmente 239905 en 2010). Ainsi le montant
global des primes de sujtion et de technicit n'a augment entre 2006 et
2010 que de 3,66 % masse indiciaire stable, et de 0,71 % hors volution du
point. Il n'y a donc pas eu de drive des cots par rapport la situation
prexistante au Conseil suprieur de la pche.
Enfin, le dploiement ds 2013 de l'outil TEMPO2 permettra
d'amliorer la programmation fine des activits et le suivi du temps de
travail, en ligne avec la recommandation de la Cour.
Les questions d'adquation des personnels aux missions et de statut
sont stratgiques. Compte tenu des relations entre l'Onema et les agences de
l'eau, il serait souhaitable que les statuts soient rapprochs pour favoriser les
mobilits.

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Chapitre IV
Les entreprises publiques

1. Les rmunrations EDF SA : une progression
rapide, une accumulation davantages, peu de
liens avec les performances
2. Les dpenses de communication de la SNCF :
des oprations dispendieuses, des marchs
irrguliers
3. De la SONACOTRA Adoma : des drives
corriges tardivement
4. La Monnaie de Paris : une mutation bien
engage, des dfis relever

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1

Les rmunrations EDF SA : une
progression rapide, une accumulation
davantages, peu de liens avec les
performances

_____________________ PRESENTATION _____________________
La Cour a procd au contrle des rmunrations EDF SA pour
la priode de 2005 2011.
Le groupe EDF est un des dix plus grands fournisseurs
dlectricit dans le monde, prsent dans une trentaine de pays. la
suite du mouvement de drglementation du secteur lectrique dans
lUnion europenne, ltablissement public EDF est devenu en 2004 une
socit anonyme (EDF SA). Une partie du capital est entre en bourse fin
2005, ltat en conservant 84,48 %.
Au 1er septembre 2005, le rseau de transport dEDF a t
filialis, conformment aux directives sur la sparation des activits de
gestionnaire de rseau et de producteur, pour devenir RTE (Rseau de
transport dlectricit). Depuis le 1er janvier 2008, le rseau de
distribution a t galement filialis pour satisfaire au principe de
sparation des activits concurrentielles et de service au public, sous le
nom dERDF (lectricit rseau distribution France).
La priode du contrle effectu par la Cour concide avec une
forte mutation de cette entreprise, dsormais en situation de concurrence
en France comme dans le monde, ce qui la conduit adapter
progressivement sa gestion des ressources humaines. Ce mouvement se
droule dans un cadre contraint, celui du statut du personnel des
industries lectriques et gazires, qui date de 1946, et quil conviendrait
de faire voluer. Ce statut fixe un grand nombre de rgles et en renvoie
lapplication, pour lessentiel, des accords au sein de la branche.
Laccord dentreprise ne joue donc quun rle second.
La masse salariale dEDF SA, en dpit de la filialisation de
certaines de ses activits et de la diminution des effectifs du groupe de
2005 2007, a ensuite repris sa progression. Les salaires ont augment

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en moyenne plus vite que dans le reste de lconomie, alors mme que les
avantages annexes, notamment la fourniture dlectricit aux agents
bas cot (tarif agent), nont t que peu et progressivement normaliss.
Une rmunration variable la performance a t introduite, qui
na pas modifi sensiblement la pyramide des rmunrations, sauf pour
les cadres et les dirigeants, auxquels, additionne des rmunrations
fixes voluant au mme rythme que le reste des salaris, elle a garanti
des gains trs sensibles de pouvoir dachat. Divers mcanismes
dintressement et dpargne salariale ont, en outre, t mis en place. Le
rgime de protection sociale a t amlior.

Graphique n 1

Source : Cour des comptes daprs EDF
Les chiffres daffaires (CA) et les effectifs des entreprises sont ceux de lexercice 2011

Le statut national du personnel des industries lectriques
et gazires (IEG)
Le statut national du personnel des industries lectriques et
gazires a t prvu par la loi du 8 avril 1946 portant nationalisation de
llectricit et du gaz (art. 47) et approuv par le dcret n 46-1541 du
22 juin 1946. Larticle 47 de la loi de 1946 a t modifi par larticle 25
de la loi du 7 dcembre 2010 (loi NOME), qui a prcis son champ
dapplication et celui des accords de branche.
Aujourdhui, sous rserve de quelques exceptions, sont rgis par
ce statut national du personnel des IEG, les salaris des entreprises
EDF SA
Etablissement public industriel et
commercial devenu socit anonyme
CA : 41 950 ! E""ecti"s #5 9$1
%&E SA 'Filiale ( 100 ) d*EDF SA+
%seau de transport d*lectricit
CA : 4 ,,9 ! E""ecti"s - .#9
E%DF SA 'Filiale ( 100 ) d*EDF SA+
Electricit rseau distribution France
CA : 1, ,5# ! E""ecti"s $# ,0.

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LES REMUNERATIONS A EDF SA 363
participant directement la production, au transport, la distribution,
la commercialisation ou la fourniture de llectricit et du gaz
249
, quelle
que soit la nature publique ou prive de leur actionnariat.
Il sagit donc dun statut de branche professionnelle qui droge au
droit commun du travail gnralement applicable aux entreprises des
diffrentes branches professionnelles et leurs salaris.
Acte de nature rglementaire, le statut a t modifi par 56 dcrets
successifs. Il comporte trois groupes de rgles :
un premier groupe fixe le rgime spcial de scurit sociale
propre aux salaris et retraits des IEG (assurances maladie,
maternit, invalidit, vieillesse, dcs) ;
un deuxime groupe est constitu de mesures trs diverses
(conditions dembauche, avancement, rmunration,
discipline, congs, etc.) ;
un troisime groupe institue un systme spcifique de gestion
des uvres sociales confies des organismes communs
toutes les entreprises de la branche : une caisse nationale des
activits sociales (CCAS) et des caisses locales (CAS).
Les rgles prvues par le statut ne peuvent tre modifies que par
la voie rglementaire.
Le champ ouvert la ngociation collective est donc strictement
encadr par le contenu du statut :
jusqu la loi du 10 fvrier 2000 qui a consacr louverture du
march de llectricit, il ntait pas possible de ngocier des
accords collectifs au niveau de la branche ; la loi nautorisait
alors que la conclusion daccords dentreprise, sous rserve
dailleurs dune stricte conformit avec le statut ;
depuis 2000, la loi a introduit dans le code du travail
(aujourdhui dans le code de lnergie) des dispositions
autorisant la conclusion daccords de branche dans les IEG.
Comme pour les accords dentreprise, les accords de branche
peuvent complter, dans des conditions plus favorables aux salaris,
les dispositions statutaires ou en dterminer les modalits dapplication
dans les limites fixes (par le statut)
250
.

249
Par exception, la loi n 2004-803 du 9 aout 2004 a galement tendu le bnfice du
statut aux salaris de la caisse nationale des industries lectriques et gazires (CNIEG),
charge de la gestion du rgime dassurance vieillesse des industries lectriques et gazires.
250
Article L. 161-1 du code de lnergie.

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Entre 2005 et 2010, les dpenses de personnel du groupe EDF
(EDF SA et ses filiales rgules) ont progress de 9,4 %, alors mme que
les effectifs statutaires moyens ont diminu dun peu plus de 2 %.
Cette volution recouvre deux mouvements contraires : une
diminution des effectifs de 2005 2007, puis une forte reprise partir de
2007. Ainsi, entre 2007 et 2011, les seules charges de personnel dEDF
SA ont cr de 5,7 % par an (+ 1 084 M).
Tableau n 1 : dpenses de personnel de EDF SA
M 2005 2006
251
2007 2008 2009 2010 2011
EDF SA 6 952 6 698 4 677 5 095 5 290 5 502 5 761
Source : EDF groupe primtre France

Comme le montre le tableau ci-dessous, la progression des effectifs
EDF SA depuis 2007 est significative.
Tableau n 2 : effectif moyen statutaire dEDF SA depuis 2007
2007 2008 2009 2010 2011
EDF SA 58 778 59 131 59 837 60 380 62 479
Var. n/n-1 + 353 + 706 + 543 + 2 099
Source : document de rfrence EDF.

EDF SA est confronte depuis quelques annes une vague
importante de dparts la retraite quelle na pas compltement anticipe,
au moins jusquen 2008. En 2011, 4,3 % des effectifs statutaires sont
partis la retraite. Par exemple, la centrale de Paluel, 50 % de leffectif
sera renouvel dici 2020.
Ce mouvement a t accentu par labsence dcrtement des
cumuls de repos compensateurs. La prise de ces repos compensateurs en
bloc, en fin de carrire, a conduit des dparts la retraite trs anticips
(jusqu 18 mois avant la date prvue dans certains cas), que vient
accrotre loctroi tout salari partant la retraite, de 126 heures de
congs de prretraite lors de la dernire anne dexercice.

251
La baisse des dpenses de personnel en 2006 (- 321 M) sexplique par la
comptabilisation de + 329 M en charges en 2005 au titre de loffre rserve aux
salaris effectue dans le cadre de lintroduction en bourse (application de la norme
comptable IFRS 2). Hors cet impact, les charges de personnel taient quasiment
stables.

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I - Une politique salariale gnreuse
La politique des salaires est caractrise par :
un salaire national de base (SNB) qui a progress plus vite que
linflation depuis 2005 ; sa seule revalorisation a permis des
gains de pouvoir dachat de quatre points environ pour le
salaire brut au cours de la priode sous revue ;
une distribution rgulire entre 2006 et 2009 de complments
salariaux exceptionnels, sous forme de primes, dactions
gratuites, de complments dintressement, ainsi que loctroi
davantages nouveaux destins accompagner la rforme du
rgime des retraites ;
lintroduction dune rmunration variable la
performance , qui sajoute aux rmunrations fixes et aux
autres avantages.
Au total, les salaris du groupe EDF, contrairement aux salaris du
secteur priv, nont pas subi de ralentissement du rythme de progression
de leur rmunration globale depuis 2008, en dpit des rsultats
contrasts dEDF. Ainsi, depuis 2005, le cours de laction est tomb
plus de la moiti de son prix dintroduction, lendettement financier net a
progress de prs de 80 %, la disponibilit a chut 78 % en 2009, pour
remonter dans la priode plus rcente, et le chiffre daffaires, aprs avoir
augment de 2005 2009, connat depuis cette date une stagnation.
A - Des salaires progressant plus rapidement que dans
le reste de lconomie
A EDF SA, pour lensemble des personnels sous statut, le salaire
national de branche est la base de la rmunration (art. 9 du statut des
industries lectriques et gazires), laquelle sajoutent une majoration
lie lanciennet et une majoration lie au lieu de rsidence. Cette
rmunration de base reprsentait EDF SA, en 2010, 66 % (2 624 M)
du poste des salaires et traitements hors charges sociales (3 936 M
rmunration des cadres comprises)
252
.
Sy ajoutent ensuite des rmunrations complmentaires lies
lemploi (heures supplmentaires notamment), lpargne salariale et des

252
Chiffre calcul partir du bilan de la rmunration globale EDF SA 2010. A
Rseau de transport dlectricit (RTE) la rmunration principale compose 74 % des
rmunrations, ERDF 80 %.

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avantages en nature (fourniture dnergie titre prfrentiel, logement,
prts taux prfrentiels).
1 - Des salaires levs lembauche et une progression rapide en
dbut de carrire
Les salaires dembauche sont, dans la branche des industries
lectriques et gazires (IEG), plus levs que le SMIC : 16 % de plus pour
un jeune embauch sans diplme, 20 % pour un jeune embauch titulaire
dun CAP/BEP, 26 % pour un titulaire dun baccalaurat professionnel.
Lcart de rmunration entre le salaire minimum fixe de la branche des
industries lectriques et gazires (IEG) et le SMIC sest rapidement creus
entre 2005 et 2011, puisquil a, par exemple, presque doubl pour les
embauchs sans diplme.
En outre, aucun salari ne reste rmunr sur la base de son salaire
dembauche plus dun ou deux ans, puisque la grille prvoit des
avancements ds la deuxime anne dembauche.
A titre de comparaison, daprs les statistiques dune tude de la
direction de lanimation, de la recherche, des tudes et des statistiques
(DARES) de novembre 2010 ( Les trajectoires salariales des individus
pays au voisinage du SMIC entre 1995 et 2007 ), 43 % des salaris
embauchs au voisinage du SMIC dans le secteur priv en 2000 restaient
encore rmunrs au voisinage du SMIC sept annes aprs leur
recrutement.
Enfin, la progression lanciennet dbute ds la sixime anne
dexercice des fonctions.
2 - Une rmunration globale leve par rapport la moyenne
des salaires du secteur priv
Au-del du salaire de branche, les complments salariaux accords
par EDF SA relvent considrablement le niveau des rmunrations :
pour certains agents, les rmunrations complmentaires peuvent, en
effet, atteindre jusqu 50 %, voire, certaines annes, 70 % du salaire fixe
en 2010.
Le poids des rmunrations complmentaires (hors prime variable
et avantage en nature nergie) crot rapidement au cours des premires
annes de la carrire et contribue creuser lcart avec le SMIC. Pour un
jeune embauch la direction de la production industrielle (DPI), les
rmunrations complmentaires reprsentaient 22 % du salaire fixe en
2006 et 39 % en 2010.

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Enfin, si lon ajoute ces rmunrations complmentaires la part
variable individuelle (3 % du salaire fixe des embauchs de 2005 la
DPI) et lavantage en nature nergie, le salaire fixe reprsente 78 % de la
rmunration totale lembauche et moins de 50 % cinq annes plus tard.
Le niveau lev des rmunrations complmentaires pour certains
mtiers, en particulier pour ceux lis la production, reflte soit une
inadaptation de la grille statutaire, soit une gestion des temps de travail et
des plannings dintervention qui aboutit verser aux agents dimportantes
rmunrations complmentaires lies aux horaires, soit les deux la fois.
3 - Une progression des rmunrations fixes plus rapide que
linflation
Depuis 2005, le salaire moyen par tte au sein dEDF SA
enregistre une volution moyenne suprieure 3 % par an.
Entre 2006 et 2010
253
, les salaires bruts ont progress de prs de
23,6 % EDF SA, soit beaucoup plus vite que linflation hors tabac
(7,8 % sur la priode) et que le SMIC (7,1 % sur la priode). Sur cette
mme priode, 90 % des salaris dEDF SA ont enregistr une
augmentation minimale de 20,6 %.
Tableau n 3 : volution du salaire brut et net EDF SA depuis 2005
En % brut net
2005 9,1 % 4,3 %
2006 4,0 % 3,0 %
2007 4,1 % 3,9 %
2008 5,1 % 4,5 %
2009 4,1 % 2,9 %
2010 4,4 % 4,4 %
2011 4 %
3,4 % (avec mise en place
de la couverture
supplmentaire maladie)
2012 (prvisions) 4 % 4 %
Source : EDF
Malgr la crise, les salaris du groupe EDF nont pas connu de
ralentissement de la progression de leur rmunration en 2007-2008. Bien
au contraire, compte tenu des mesures daccompagnement de la rforme
des retraites, le rythme de progression des salaires sest acclr depuis

253
Base 100 en 2005.

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2008. Ces gains ne tiennent pas compte de la progression, galement
rapide, des rmunrations complmentaires, en particulier celles qui
rmunrent les salaris dans la production. Selon une tude portant sur un
chantillon des jeunes embauchs la direction de la production
industrielle (DPI) en 2005, leurs rmunrations complmentaires ont t
multiplies par 2,2 entre 2005 et 2010.
La progression de la rmunration moyenne des personnels en
place (RMPP) est galement nettement suprieure aux augmentations
globales dont ont bnfici les salaris du secteur priv telles que
chiffres chaque anne par la socit Hewitt dans son guide des rvisions
salariales (constat confirm galement par comparaison avec les
augmentations globales chiffres chaque anne par la DARES).
Graphique n 2 : volution compare des rmunrations EDF SA,
des salaires dans les entreprises prives, la fonction publique dtat
et linflation hors tabac

Source : EDF et ministre de la fonction publique

0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
RMPP EDF
Inflation hors tabac
Ttes entreprises (Hewitt)
Fonction publique Etat (DGAFP)

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B - Les raisons de la progression salariale
1 - Un salaire de base index sur linflation
Le salaire national de base (SNB) est revaloris par voie daccord
collectif de branche et volue au mme rythme que linflation. Par
ailleurs, en complment du salaire national de base, et en vertu de
laccord de branche, les agents de la branche nergie ont droit une
gratification de fin danne (13
me
mois calcul sur la base du salaire
fixe).
2 - Une progression linaire lanciennet
Une progression automatique lanciennet est ouverte par le
statut tous les salaris, quel que soit leur collge dappartenance
(matrise, employs, ouvriers), hors cadres dirigeants. Dans les trois
entreprises du groupe, la progression lanciennet reprsente chaque
anne une hausse moyenne denviron 0,6 % de la rmunration
principale.
En fin de carrire, la rmunration lanciennet peut constituer
jusqu 22 % de la rmunration fixe des agents du groupe, condition
quils aient effectu toute leur carrire au sein de la branche, alors qu
titre de comparaison, la DARES avait chiffr quen 2008 lanciennet
reprsentait en moyenne 1,9 % des salaires du secteur priv. Cette
progression, qui nest lie aucun rsultat ni la performance, a un
impact important sur les dpenses de personnel du groupe (42 M).
3 - Un important volume de mesures individuelles
Les mesures individuelles sont dcides au niveau de lentreprise
et dpendent moins des accords collectifs.
Toutes mesures confondues, au sein du groupe EDF, elles sont
plus favorables que dans le secteur priv. En outre, contrairement aux
entreprises du secteur priv, o le montant des mesures individuelles tend
tre plus faible lorsque lentreprise accorde en mme temps des
augmentations gnrales, EDF cumule augmentations gnrales et
mesures individuelles.

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Tableau n 4 : augmentations individuelles dans le secteur priv et au
sein du groupe EDF de 2005 2010, en % du salaire

2008 2009 2010
Augmentations individuelles secteur priv
si cumule par ailleurs une augmentation gnrale (AG), taux moyen
peru
Agents de matrise 2,50 % 2,50 % 2,60 %
Employs 2,40 % 2,40 % 2,20 %
Ouvriers 2,10 % 2,00 % 1,80 %
Augmentations individuelles EDF SA
cumule par ailleurs une augmentation gnrale (AG), taux moyen
peru
3,55 % 3 % 3,15 %
Source : guide des rvisions salariales Hewitt 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011/
EDF SA /GVT positif dfini comme avancement lanciennet + mesures
individuelles au choix et apprciation du professionnalisme (ADP)

La grille prvoit, en effet, quun changement de niveau
saccompagne dune augmentation moyenne denviron 2,3 % de la
rmunration principale (ce seuil tait gal 4,6 % jusquen 2006).
A EDF SA, 67 % des agents avaient bnfici dune augmentation
individuelle en 2010, contre 54 % en 2006 (progression rgulire danne
en anne).
Enfin, au sein du groupe EDF, la mobilit interne est trs rapide et
joue donc un rle important dans lvolution de la rmunration. A EDF
SA, sur les jeunes embauchs de 2005 la direction de la production
industrielle (DPI) et la direction commerce, 95 % dentre eux avaient
chang de groupe fonctionnel en 2010. Ce mcanisme, sil nest pas en
soi critiquable et est positif certains gards, pse videmment sur la
masse salariale.
4 - Le dveloppement souhaitable des rmunrations variables et
de la rmunration au mrite
Le groupe EDF a suivi la tendance gnrale lindividualisation
des salaires et a mis en place partir de 2008-2009 de nouveaux

Cour des comptes
mcanismes de rmunration variable : les sommes consacres ce type
de primes sont en augmentation constante depuis 2005 (+ 62 %).
La spcificit dEDF SA, par rapport aux autres entreprises
publiques, et mme par rapport nombre dentreprises prives, rside
dans lattribution de ces primes une fraction plus importante des salaris
mais pour des montants encore faibles (moins de 4 % des rmunrations
principales, moins de 3 % du total des dpenses de personnel inscrites au
compte 64), de sorte que la structure des salaires nen est pas affecte de
faon significative.
5 - Les mesures daccompagnement de la rforme des retraites
Afin de faciliter lacceptation de la rforme de 2008, un ensemble
de mesures daccompagnement a t ngoci dans le cadre dun accord de
branche, par exemple la rintgration de la prime de compensation de la
cotisation retraite (PCCR) dans le salaire national de base au 1
er
janvier
2008
254
ou la prime exceptionnelle de 660 verse tous les agents de la
branche en 2008.
Il en est rsult une augmentation substantielle de la rmunration
principale des agents statutaires et, par consquent, en intgrant les
charges directes, de lensemble des charges de personnel. Ces mesures
augmentent galement lassiette sur laquelle est calcul un ensemble
davantages au personnel (indemnits de fin de carrire, mdailles du
travail, etc.).
II - Une rmunration des dirigeants en forte
augmentation jusque rcemment
A - Le cadre juridique
La rmunration des cadres et dirigeants dentreprises relve de la
comptence des organes de gestion de lentreprise, direction gnrale
pour les cadres dirigeants et conseil dadministration pour les mandataires
sociaux. Diffrents textes, cependant, ont vis encadrer la rmunration
des mandataires sociaux, soit une ou quelques personnes par entreprise, et
assurer des conditions de fixation transparentes de cette rmunration
255
.

254
La prime devait stablir 2,85 % de la rmunration principale en 2008 et
diminuer progressivement pour tre gale 0 partir de 2013.
255
Dcrets du 9 aot 1953 relatif au contrle de ltat sur les entreprises publiques
nationales et certains organismes ayant un objet dordre conomique et social ;

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Plus rcemment, enfin, le dcret du 26 juillet 2012 a plafonn
450 000 la rmunration annuelle des prsidents dentreprise contrle
en majorit par ltat.
Jusqu 2005, la direction du budget suivait de manire prcise les
situations individuelles des dirigeants des entreprises publiques (cotes ou
non), en sappuyant sur une interprtation large du dcret de 1953, et
effectuait une enqute annuelle sur les principales rmunrations des
dirigeants de ces entreprises. Depuis la cration de lagence des
participations de ltat (APE) en 2004, cette enqute nest plus ralise.
Aujourdhui, ni lagence des participations de ltat (APE), ni la
direction du budget nont dautres informations sur les rmunrations
servies aux dirigeants du groupe EDF que celles donnes au comit des
rmunrations, instance ad hoc cre par le conseil dadministration, o
sige le reprsentant de lagence des participations de ltat (APE).
Pendant la priode sous revue (2005-2010), deux communications
seulement sur la politique de rmunration des dirigeants dEDF dans
leur ensemble ont eu lieu lors des sances de ce comit du 13 dcembre
2006 et du 12 juin 2007. Elles ne donnaient pas dindicateur dvolution
en masse et par catgorie et peu dinformations sur la situation EDF par
rapport au march.
Ltat a donc perdu une connaissance fine de lvolution de la
rmunration des dirigeants de lentreprise dans son ensemble, et
singulirement des plus hauts dirigeants. En 2010, il na plus
connaissance que des lments de rmunration fixe et variable du
prsident-directeur gnral dEDF SA, que le ministre charg de
lconomie approuve.
B - La rmunration et les avantages des mandataires
sociaux
1 - Le prsident-directeur gnral dEDF SA
De 2005 2010, la rmunration globale du prsident-directeur
gnral dEDF SA a t multiplie, en euros courants, par 2,35.

dcret du 30 mars 2009 ; loi du 1er aot 2007 en faveur du travail, de lemploi et du
pouvoir dachat ; guide dinformation de lAutorit des marchs financiers (AMF)
en date du 30 janvier 2006 ; recommandations du MEDEF et de lassociation
franaise des entreprises prives (AFEP) de 2007, 2008 et 2010, reprises par la
recommandation de lAutorit des marchs financiers (AMF) n 2012-02, etc.

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Cette augmentation est le fruit dun double mouvement, de
rvaluation de la rmunration fixe, dune part, et de modification des
paramtres servant lattribution de la part variable (essentiellement les
valeurs maximales des bonus) dautre part. Ce dispositif a pratiquement
toujours t favorable aux deux dirigeants successifs, en dpit de la
norme modre donne par linstruction du ministre du budget.
Tableau n 5 : volution de la rmunration fixe et variable du PDG
dEDF SA

Sur la priode contrle par la Cour, la rmunration globale du
prsident-directeur gnral dEDF a connu deux sauts principaux : lun en
2006 (+ 25,9 %), faisant de lui le dirigeant dentreprise publique le mieux
pay en 2006, lautre en 2010 (+ 31,8 %), avec la nomination dun
dirigeant du secteur priv, qui a demand et obtenu lalignement de sa
rmunration fixe sur son salaire antrieur.
Ds 2007, cependant, le prsident du comit des rmunrations
dEDF SA sappuyait sur une comparaison des socits industrielles du
CAC 40 pour demander au ministre de porter 800 000 , en 2007, le
salaire fixe du prsident-directeur gnral et daugmenter la part variable
de la rmunration. Au mme moment, et sur la mme priode, ltat
sefforait de contenir la hausse des salaires au sein de la branche des
industries lectriques et gazires autour de 4 %.
rmunration
fixe annuelle
date de mise
en uvre du
fixe
taux
d'augmentation
individuelle du
fixe
bonus maxi
taux atteint
part quali
taux atteint
part quanti
taux global
atteint
(% du fixe)
bonus pay
bonus qui
aurait t
vers si le
PDG avait
t prsent
une anne
complte
taux de
progression
du montant
du bonus sur
une base
annuelle
bonnus
anne
concerne /
anne de
paiement
460 000 15/09/2004 (1) 40% 40% 53 667 184 000 2004/2005
468 280 01/01/2005 1,8% 40% 30%/30% 61,4%/70% 36,56% 171 200 171 200 -6,96% 2005/2006
650 000 01/01/2006 38,8% 50% 30%/30% 70%/70% 50% 325 000 325 000 89,84% 2006/2007
725 000 01/01/2007 11,5% 60% 25%/30% 50%/70% 45% 326 250 326 250 0,38% 2007/2008
760 000 01/01/2008 4,8% 60% 27,5%/30% 51,7%/70% 47,50% 361 200 361 200 10,71% 2008/2009
788 900 01/01/2009 3,8% 60% 27,5%/30% 63,8%/70% 54,78% 396 146 432 159 19,65% 2009/2010
1 000 000 20/11/2009 (1) 26,8% 60% 27,5%/30% 63,8%/70% 51,60% 52 307 516 000 19,40% 2009/2010
1 000 000 - 0,0% 60% 27%/30% 65,62%/70% 55,57% 555 708 555 708 7,70% 2010/2011
1 000 000 - 0,0% 60% 28%/30% 70%/70% 58,80% 588 000 588 000 5,81% 2011/2012
(1) : l'anne de prise de fonction, les bonus pays sont calculs prorata temporis
source : rponse EDF SA
(1) : Lanne de prise de fonction, les bonus pays sont calculs prorata temporis
Source : EDF SA

Cour des comptes
Lors de la nomination du dirigeant venu du secteur priv
(novembre 2009), le comit des rmunrations et ltat se sont entendus
pour lui accorder une rmunration fixe de 1 M par an, soit une
augmentation par rapport la rmunration fixe du prcdent prsident-
directeur gnral de lordre de 30 %. A cette rmunration fixe, aligne
sur sa rmunration fixe prcdente, sajoute une part variable plafonne
60 % de la part fixe. Cette part se montait en 2007, pour la mme
personne, dans ses fonctions antrieures, 140 % de la part fixe.
Autrement dit, lintress a accept une baisse sensible de sa
rmunration globale en prenant la tte dEDF.
Le plafond thorique de la part variable de la rmunration du
prsident-directeur gnral dEDF est pass en deux ans (2006 et 2007)
de 40 60 % de la part fixe, alors mme que la part fixe tait releve
considrablement, ce qui a eu un effet mcanique la hausse de la
rmunration globale.
Ainsi, sauf dans deux cas (2007 et 2008), le prsident-directeur
gnral a atteint ses critres de bonus plus de 90 %. En 2006, par
exemple, anne de la plus forte augmentation du prsident-directeur
gnral de lpoque, le plafond de part variable a t atteint 100 %, eu
gard aux bons rsultats de lentreprise pour lexercice 2006, la solide
performance du cours de bourse de laction EDF sur la priode (+ 72 %),
au respect global des engagements de service public et la mise en place
de nouveaux comits spcialiss , selon les notes internes de lagence
des participations de ltat.
Lentreprise a propos, juste titre, des modifications, sur la
priode, des critres dattribution de la part variable, qui ont t discutes
et acceptes par ltat (par exemple lintroduction dun critre relatif la
disponibilit nuclaire - en miroir de la dgradation de cette disponibilit
en 2009 -, la ralisation du programme dexcellence oprationnelle,
ladjonction au critre relatif aux rsultats dun critre qui met en jeu la
dette). Ces changements ont permis de mieux coller aux objectifs de
performance. Toutefois, la part variable, qui comporte pour 70 % des
critres de performance objectifs et pour 30 % une apprciation des
rsultats individuels, a connu une augmentation continue.
Ainsi, lapprciation des rsultats individuels a pratiquement
toujours t trs bonne, latteinte des objectifs fixs variant entre 100 %
en 2006, 83,3 % entre 2007, et 93,3 % en 2011.
Il nest pas anormal que la rmunration du dirigeant soit lie la
performance grce un bonus, mais, par un effet de ciseau, il aurait t
possible de stabiliser en mme temps la rmunration fixe, ce qui aurait
eu un effet incitatif plus marqu : ainsi, en 2008, la prsidente dAREVA,

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dont la rmunration globale avoisinait celle du prsident dEDF, a une
part fixe de 550 000 et une part variable maximale gale 100 % de
cette part fixe. Tout sest donc pass comme si ltat avait finalement
satisfait la demande daugmentation dEDF SA.
Au total, par rapport aux autres dirigeants statutaires dentreprises
cotes o ltat est actionnaire (12 entreprises en tout, 18 personnes
concernes), qui figurent dans le rapport 2010 de lAgence des
participations de ltat, le prsident dEDF occupait la quatrime place
pour la rmunration fixe, aprs ceux de GDF-Suez, Renault et Dexia.
Pour ce qui concerne le plafond maximum de part variable, il
occupait la neuvime place. Cinq patrons bnficient dune indemnit de
dpart mais pas le prsident dEDF. Deux bnficient dun systme
dattributions dactions, mais pas le prsident dEDF. Huit touchent des
jetons de prsence mais pas le prsident dEDF, qui na pas non plus de
complment de retraite, alors que neuf dentre eux lont obtenu.
En nombre de salaris (moyenne annuelle 2010), alors que le
groupe EDF est le troisime employeur (158 764 salaris) aprs
GDF Suez (236 118), le prsident dEDF est moins bien pay en 2010
que celui de GDF Suez (1,55 M contre 3,2 M), entreprise dont les
mtiers sont les plus comparables.
Le plafonnement 450 000 de la rmunration des dirigeants
dentreprises contrles par ltat ne manquera pas de modifier ces
classements. Il est trop tt pour en mesurer les consquences. Il est
galement difficile, ce stade, den analyser les rpercussions ventuelles
sur la hirarchie des revenus lintrieur des entreprises concernes mais
il appartient ltat, lorigine de la mesure, deffectuer cette tude
dimpact.
2 - Les autres mandataires sociaux
Pendant la priode sous revue, quatre personnes ont t nommes
mandataires sociaux (directeurs gnraux dlgus) par le conseil
dadministration, dont le mandat a pris fin le 23 novembre 2009, avec
larrive dun nouveau prsident-directeur gnral qui a souhait tre le
seul mandataire social. Trois dentre elles taient dj des salaris dEDF,
lune tait un cadre dirigeant du secteur priv recrut par EDF SA comme
directeur financier sur un contrat trs favorable.

Cour des comptes
Tableau n 6 : volution de la rmunration des autres mandataires
sociaux (salaire brut imposable)
En 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Directeur
gnral dlgu
finances
671 530 1034 320 1014 554 856 873 1253 440 1335 141

Directeur
gnral dlgu
oprations
423 952 712 165 729 636 862 067 921 850 866 208
Directeur
gnral dlgu
ressources
humaines
585 473 721 708 647 413 658 804 731 617 Retraite
au 1/04
Directeur
gnral dlgu
ressources
humaines
(successeur)
333 887 408 813 466 022
Source : Cour des comptes, daprs EDF
Ainsi les taux de bonus ont t les suivants en 2008 et 2009 :
Tableau n 7 : taux de bonus atteints par les autres mandataires sociaux
Fonction Taux 2008 / 50 % Taux 2009 / 50 %
Directeur gnral dlgu
finances
40,6 % 46,9 %
oprations
39,74 % 46,45 %
ressources humaines
38,75 % 46,15 %
Source : Cour des comptes, daprs EDF
C - La rmunration et les avantages sociaux des
cadres dirigeants
Depuis quEDF nest plus un monopole et alors que les talents
pourraient quitter lentreprise pour la concurrence, EDF mne une rnovation
de sa politique de rmunration des cadres dirigeants, de manire progressive
mais continue.
L'objectif est de se rapprocher de la politique des ressources humaines
des grands groupes analogues, en individualisant mieux les rmunrations et

Cour des comptes
en positionnant la rmunration des dirigeants dans la mdiane des
rmunrations du march. En outre, alors qu' EDF puisait ses dirigeants dans
son vivier de personnels statutaires, le groupe est amen, en particulier pour
s'attacher des comptences spcifiques, et singulirement dans le secteur
international, effectuer dsormais des recrutements sur le march et, donc,
conclure des contrats dure indtermine.
Cette politique va de pair avec un recours des outils de gestion
utiliss par des entreprises de grande taille, franaises ou trangres (la
mthode Hay de classification des dirigeants par points) et une monte
en puissance de la direction des ressources humaines du groupe, au sein de
laquelle a t cre une direction du dveloppement des dirigeants,
comptente pour dfinir et appliquer les rgles de rmunration et de
recrutement, et pour grer les questions qui les concernent, y compris leur
carrire et leur paye.
1 - Le positionnement salarial
La rmunration des dirigeants est un paquet compos d'un salaire
fixe dfini l'aide de fourchettes de salaire (les dirigeants tant rpartis en
trois groupes, D1, D2 et D3) et dun bonus variable dpendant du niveau du
dirigeant, fix en pourcentage du salaire fixe, et li des critres de
performance collective et individuelle.
Les avantages lis au rgime des industries lectriques et gazires
(IEG) sont maintenus pour les cadres dirigeants lorsquils appartiennent ce
rgime statutaire (avantage nergie par exemple, retraite, rgime de sant,
etc.) mais les autres avantages indemnitaires uniformes non lis au statut
(avantage-logement) et les primes exceptionnelles non lies la performance
ont t rduits, supprims ou progressivement teints.
De mme, alors que les dirigeants staient vus octroyer des droits au
titre de la rduction du temps de travail, cet avantage a t supprim en 2008.
Les dirigeants qui ne sont pas sous statut ont un contrat qui reprend
seulement les lments de rmunration fixe et variable.
Leffectif des cadres dirigeants a augment fortement sur la priode
(+ 32,5 % pour EDF SA) mais le nombre de dirigeants en contrat dure
indtermine est rest autour de 10 %. Cette donne relativise le
raisonnement selon lequel la rmunration des dirigeants venant de
lextrieur a tir vers le haut lensemble des rmunrations.

Cour des comptes
Tableau n 8 : effectifs des cadres dirigeants EDF SA
Anne
Total
(dont
CDI)
2004
378
(40)
2005
394
(37)
2006
413
(35)
2007
448
(28)
2008
465
(47)
2009
489
(49)
2010
501
(47)
Source : EDF
2 - Les composantes et lvolution de la rmunration
a) La part fixe
Le salaire fixe est en principe dtermin en fonction de
lvaluation du poste par la mthode Hay et en fonction dun
parangonnage du march. Il tient compte aussi du potentiel dvolution
du dirigeant.
Lvaluation est revue chaque anne en fonction de lvolution du
march. Paralllement l'implantation progressive de la pese des postes
qui amne une rvision annuelle de la rmunration dans son ensemble,
l'entreprise accorde chaque anne des augmentations de salaires ses
dirigeants.
Le tableau ci-aprs prsente les augmentations des salaires fixes
constates sur la priode, compares celle des prix hors tabac.*
Tableau n 9 : progression des parts fixes des salaires (en %)
Grade 2005 2006 2007 2008 2009 2010
D1 6 % 6 % 5,3 % 5,6 % (7,1 %
avec lments
exceptionnels)
4,05 % 4,2 %
D2 6 % 4 % 4,4 % 4,6 % 3,5 % 3,8 %
D3 4,5 % 3 % 3,8 % 4,1 % 3,3 % 3,9 %
Prix
hors
Tabac
1,7 % 1,7 % 1,5 % 2,8 % 0,1 % 1,5 %
Source : Cour des comptes daprs EDF

Cour des comptes
Lvolution moyenne des rmunrations fixes des dirigeants sur la
priode est peu diffrente de celle du salaire net des autres salaris de
lentreprise (autour de 4 %). Sy ajoute, toutefois, un bonus plus lev.
b) La part variable (ou bonus)
Comme pour les mandataires sociaux, le bonus est fonction d'une
formule associant une part individuelle, correspondant
l'accomplissement des objectifs personnels fixs par le management au
cadre dirigeant, et une part "collective", correspondant l'atteinte
d'objectifs quantifis assigns la structure laquelle il appartient ( part
structure ) et EDF SA lui-mme (part groupe ).
La cible a t de 37 % de la rmunration fixe pour les dirigeants
D1 pendant la priode. Pour les dirigeants D2, elle est passe de 26 % en
2005 31 % en 2006, chiffre maintenu par la suite. Pour les dirigeants
D3, elle est passe de 24 % 26 % en 2006 et est reste inchange par la
suite.
En premier lieu, ces pourcentages de bonus sont levs par rapport
au march : une tude du Consultant Hay de 2010 (volution de la part
variable des cadres suprieurs depuis le dbut de la crise) montre qu'en
moyenne, en raison de la crise, les bonus distribus par les entreprises aux
cadres suprieurs nont pas dpass 25 % du salaire sur la priode 2007-
2010.
En second lieu, les objectifs viss semblent avoir t peu
exigeants et les rsultats sont le plus souvent trs proches de la cible. Il
est significatif cet gard quen 2010, aucun dirigeant na eu des rsultats
infrieurs l'atteinte de 90 % des objectifs, quelques-uns seulement ayant
accompli 120 % des objectifs parmi les dirigeants D2 et D3. Chaque
anne, le nombre de dirigeants qui n'ont pas de bonus reste compris entre
1 et 2 %.
Dans de telles conditions, le bonus apparat plutt comme un
avantage supplmentaire que comme un lment de rmunration au
mrite.

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III - De nombreux avantages lis lemploi
A - La fourniture dlectricit un tarif prfrentiel
Tous les salaris des industries lectriques et gazires, dont EDF
SA, acquittent leur facture dnergie (gaz et lectricit) un tarif
prfrentiel communment appel tarif agent .
Lavantage est ouvert au bnfice de la rsidence principale du
bnficiaire, de ses rsidences secondaires dont il est lui-mme, son
conjoint ou son concubin, propritaire en titre, des rsidences caractre
occasionnel lors des sjours que lui-mme ou ses ayants droit y
effectuent.
Aprs application des cls de calcul conventionnelles au sein de la
branche, le manque gagner annuel pour le groupe EDF, calcul sur la
base de la diffrence entre le prix public et le tarif prfrentiel est gal en
2010 381 M dont 222 M pour EDF SA, 129 M pour ERDF et 30 M
pour RTE (montants refacturs par EDF SA ses deux filiales).
1 - Une consommation dplafonne, non quantifie par
bnficiaire
Lavantage est ouvert sans limite de consommation dnergie,
quels que soient les quipements lectriques dont disposent les agents (y
compris quipements de confort comme les piscines chauffes par
exemple).
Ce systme est dautant plus avantageux pour les bnficiaires que
lavantage en nature est fiscalement dclar sur la base dun barme qui
est fonction de la composition du foyer, sans lien avec la consommation
relle. Il nincite donc pas la matrise de la consommation dnergie par
les bnficiaires.
EDF SA ne calcule pas la consommation relle des bnficiaires
pris individuellement et connat seulement la consommation totale
(4,1 Twh dlectricit livre par EDF et 1,8 Twh de gaz naturel livr par
GDF), donne qui lui est utile pour lacquittement des cotisations
URSSAF.
En outre, EDF SA ne distingue pas le nombre de contrats ouverts
des agents en activit et celui qui bnficie des agents en inactivit
des diffrentes entreprises du groupe EDF, au titre de la rsidence
principale et secondaire, ni le dtail par entreprises (EDF SA, ERDF,
RTE, GDF Suez notamment).

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2 - Un abonnement gratuit
Lavantage en nature nergie comprend labonnement gratuit
llectricit. A titre de comparaison, labonnement moyen annuel pour un
particulier est denviron 74 HT.
Labonnement gratuit nest pas comptabilis comme un avantage
en nature mais il est rput tre compris dans les barmes forfaitaires
sociaux et fiscaux dcrits ci-dessous
256
.
3 - Un tarif dnergie trs avantageux
En 2011, les tarifs particuliers sont les suivants :
0,61 c / kWh TTC pour llectricit et, pour le gaz naturel,
0,24 c / kWh TTC jusqu 2 325 kWh puis 0,18 c / kWh TTC au-del.
Ces valeurs datent de 1951 pour llectricit et de 1959 et 1962
pour le gaz (cration de la seconde tranche pour le gaz en 1962), bien que
les circulaires (de 1949 et 1951) aient prvu lindexation du tarif au
1
er
octobre de chaque anne.
Dans les faits, le tarif agent na jamais t revaloris. Ainsi, le tarif
factur aux agents dEDF ne progresse pas au mme rythme que le tarif
factur la clientle.
A titre de comparaison, le prix moyen public hors taxe de
llectricit tait en 2010 de 8,2 c/kWh HT, soit 16 fois plus que le tarif
factur dans le cadre de lavantage nergie.
4 - La prise en charge par lemployeur
En outre, le tarif agent est calcul toutes taxes comprises : non
seulement, la taxe sur la valeur ajoute et les taxes locales sont comprises
dans le tarif ( hauteur de 0,10 c/kWh) mais, aussi, les taxes
nouvellement cres (contribution au service public de llectricit CSPE,
contribution tarifaire dacheminement CTA) ou rcemment rformes

256
Labonnement en tant que tel nest pas individualis au sein des barmes de
dclaration de lavantage en nature ladministration fiscale et aux URSSAF.

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(fiscalit locale rforme consquence de la loi NOME)
257
. Cette
exonration napparat pas justifie au regard du principe dgalit devant
limpt.
Le montant des taxes prises en charge par EDF et GDF Suez en
lieu et place des salaris et retraits de lentreprise tait gal 30,6 M en
2010 et a t port, en raison de ces rformes et de laugmentation de la
contribution au service public de llectricit (CSPE) 71,3 M en 2011.
En 2011, les employeurs de la branche ont souhait faire voluer le
dispositif en vigueur, partant du constat que le montant des taxes tait
devenu suprieur au prix de lnergie factur aux salaris. Ils ont
prsent une proposition de rforme de larticle 28 du statut des industries
lectriques et gazires, afin que le tarif soit fix hors taxes et quil soit
index sur lvolution du tarif particulier. La proposition des employeurs
comprenait des mesures de compensation pour les salaris, mais elle a
suscit un mouvement de grve trs suivi dans la branche des IEG et na
pas t mise en uvre.
5 - Un avantage en nature sous-valu au titre des cotisations
sociales
Lassiette des cotisations sociales et contribution de scurit
sociale sur lavantage en nature nergie a t rvise la hausse
compter du 1
er
janvier 2009. Elle est actualise chaque anne et valide
par la direction de la scurit sociale.
Le barme qui sert de base au calcul des cotisations droge la
rgle de calcul au rel
258
des avantages en nature : il est calcul en
fonction de lusage et de la composition du foyer familial de lagent

257
Cette loi n 2004-803 du 9 aot 2004 prcise au I de larticle 18 [qu] il est
institu au profit de la Caisse nationale des industries lectriques et gazires une
contribution tarifaire sur les prestations de transport et de distribution d'lectricit et
de gaz naturel qui assure le financement : - des droits spcifiques dfinis au 1 du II
de l'article 17 l'exclusion des volutions postrieures au 31 dcembre 2004 ayant
pour effet d'augmenter le montant de ces droits et rsultant de changements dans la
classification du personnel ou dans la rglementation relative l'assurance vieillesse
du rgime des industries lectriques et gazires, du rgime gnral et des rgimes
complmentaires. Les augmentations de droits qui sont ainsi exclues, sont constitues
par le solde rsultant de l'ensemble des volutions de classification ainsi que par le
solde rsultant de l'ensemble des changements de rglementation intervenant dans
chacun des rgimes .
258
La jurisprudence de la Cour de cassation a prcis que cette valeur sentend non du
prix de revient pour lemployeur mais de sa valeur pour le bnficiaire, c'est--dire
lconomie quelle lui permet de raliser.

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statutaire de la branche des industries lectriques et gazires, comme le
barme fiscal, et non pas en fonction de la consommation relle.
Si la consommation relle tait prise en compte, les sommes
verses par les entreprises au titre des cotisations sociales sur cet avantage
seraient alors multiplies par un coefficient proche de trois, soit un revenu
supplmentaire denviron 48 M pour le seul groupe EDF auxquels
sajouteraient les cotisations des autres entreprises de la branche, et en
particulier celles de GDF Suez.
6 - Un avantage en nature sous-valu au titre de limpt sur le
revenu acquitt par les bnficiaires
Les avantages en nature retenus pour lassiette fiscale de la
dclaration limpt sur le revenu sont, en principe, valus sur la base
de barmes sociaux et fiscaux identiques et retenus dans lassiette de
calcul des cotisations pour leur valeur relle.
Or, lavantage en nature nergie est valu sur la base dun
barme fiscal forfaitaire diffrent du barme social et plus favorable au
salari que ce dernier
259
.
Pour lanne 2010, le montant de lavantage en nature dclar
ladministration fiscale pour un foyer de six personnes avec chauffage est
deux fois et demi infrieur celui servant de base au paiement des
cotisations sociales.
Au total, EDF SA value 55 M, hors cotisations patronales, le
cot de lavantage en nature calcul sur la base du barme URSSAF et
20 M le cot de ce mme avantage sur la base du barme fiscal.
Lactualisation annuelle devrait tre loccasion de rviser ce
barme pour laligner sur lavantage rellement concd, soit la
diffrence entre le prix public et le prix prfrentiel. A supposer que le
barme social ait galement t rvis, les deux barmes seraient alors
aligns. Les sommes collectes auprs des agents au titre de leur
imposition sur le revenu sur cet avantage seraient alors multiplies par un
coefficient proche de 10.
Ce barme, enfin, est inadapt. Il se rfre au nombre de
personnes, sans distinguer adulte et enfant. Lavantage est tendu aux
rsidences autres que la rsidence principale. Il ne tient pas compte de la

259
Le barme en vigueur date du 21 novembre 1985 alors que le barme social date
de 2009. Il est chaque anne actualis par les pouvoirs publics par application du
coefficient annuel reprsentatif de laugmentation moyenne des tarifs autoriss, en
application de larticle 82 du code gnral des impts.

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surface occupe, ni du nombre dappareils mnagers utiliss. Il ne tient
pas compte de la consommation relle des agents, alors que le bnfice de
lavantage est ouvert de faon dplafonne.
B - Un large ventail davantages complmentaires
1 - Logement
Dans le groupe EDF, les avantages lis au logement visent
thoriquement assurer le parcours professionnel des salaris et
contribuer la continuit de service sur lensemble du territoire. En fait,
ils ne rpondent que trs imparfaitement ces objectifs et reprsentent
souvent de simples complments de rmunration.
Les avantages lis au logement reprsentent en 2011 une charge de
263,7 M pour EDF SA, soit 10,37 % des rmunrations fixes.
Les agents occupant un emploi avec astreinte doivent rsider
proximit de leur lieu dintervention pour intervenir dans des dlais trs
courts (astreinte de niveau 1 : 10 minutes). EDF SA leur accorde un
logement loyer modr (et plafonn, en tout tat de cause, 15 % du
salaire fixe du bnficiaire) et/ou une aide financire destine participer
au cot du loyer (indemnit mensuelle astreinte logement impos, gale
82,56 en 2011).
Des logements loyer modique peuvent galement tre attribus
des agents dans le cadre dune mobilit gographique. Par exemple, dans
les zones march locatif restreint, notamment dans Paris et sa petite
couronne, un agent amen dmnager pour venir y occuper un emploi
peut se voir proposer un logement correspondant sa situation familiale.
EDF SA met, enfin, disposition de certains agents des logements
titre gratuit, ceux qui ont plusieurs lieux de travail ou ceux qui ne
veulent pas dmnager leur famille en cours danne scolaire lors dune
mobilit gographique.
Toutefois, 60 % des logements seulement bnficient du
personnel en astreinte ou en services continus chez EDF SA (sur
13 000 logements, seulement 3 735 relvent dune attribution dans le
cadre de lastreinte). Par ailleurs, le nombre dagents bnficiant dun
logement dans le cadre dune mobilit reste faible : environ 340 agents
EDF SA en dcembre 2010.
Tout le parc ne correspond donc pas ces critres. Il serait
souhaitable que lentreprise sassure que son parc de logements rpond

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strictement ses besoins et quelle dfinisse de faon plus prcise les
conditions doctroi.
2 - Epargne salariale
Les salaris dEDF SA (y compris les dirigeants) ont accs
plusieurs dispositifs dpargne salariale :
- lintressement
260
;
- la distribution dactions gratuites ;
- le plan dpargne groupe (PEG)
261
;
- le plan dpargne retraite collective (PERCO)
262
.
Les salaris dEDF SA bnficient de primes dintressement, dun
niveau similaire ce qui est pratiqu dans dautres entreprises de mme
taille du secteur priv (4,4 % EDF SA contre 4,2 % en 2009 dans les
entreprises du secteur priv, hors supplment exceptionnel) mais dun
niveau suprieur celles du secteur public (en 2009, une prime de 1 421
EDF SA contre une prime moyenne de 711 pour les salaris du secteur
public).
De plus, ils ont aussi peru des supplments dintressement,
chaque anne entre 2007 et 2009, pour des montants qui correspondaient
respectivement 1,75 %, 0,8 % et 0,9 % de leur rmunration principale
annuelle et des primes exceptionnelles (340 en 2005, 450 en 2007,
660 en 2008).
Des distributions dactions ont galement bnfici tous le
personnel du groupe EDF (y compris les dirigeants) sur la priode 2005-
2009. En 2009, les actions gratuites distribues par EDF SA ont
reprsent 2,3 % des rmunrations principales.
Enfin, les taux dabondement observs pour les deux plans
dpargne retraite (PEG et PERCO) sont trs favorables aux salaris et
plutt plus favorables que les pratiques constates par la direction de
lanimation, de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES) dans
les autres branches de lconomie.

260
Le premier accord dintressement du groupe EDF date de 1987. Durant la priode
sous revue, EDF SA a sign trois accords dintressement en 2005, 2008 et 2011.
261
Mis en place par accord de groupe le 29 novembre 2004 et applicable compter du
1
er
fvrier 2005.
262
Dispositif adhsion facultative mis en place par accord de groupe en date du
17 juillet 2009.

Cour des comptes
Tableau n 10 : taux moyen dabondement par EDF des versements au
plan dpargne groupe (PEG) et au plan dpargne pour la retraite
collectif (PERCO) en 2010
PEG PERCO
Total versements volontaires et intressement
(M)
100,1 21,4
Abondement (M) 61,6 9,9
Abondement /versements PEG et PERCO 62 % 46 %
Abondement / versements PEG et PERCO
secteur priv
17 % 35 %
Source : EDF SA, Dares Analyses n 63, aot 2011, donnes anne 2010 pour les
entreprises du groupe EDF, donnes 2009 pour les donnes secteur priv (donnes
2010 non disponibles).
3 - Prt la consommation
Peu de grandes entreprises financent des prts bonifis pour des
crdits la consommation. Cependant, EDF SA octroie directement des
crdits ses salaris (y compris des dirigeants) pour financer divers
besoins (appareils mnagers et micro-informatiques, installations de
chauffage, vhicule personnel, en particulier vhicule lectrique,
amlioration de lhabitat).
Sil est envisageable que lentreprise puisse offrir ses salaris
laccs des prts des taux bonifis dans le cadre de ses activits
sociales, EDF SA na pas vocation se substituer aux tablissements de
crdit et accorder sur ses fonds propres ces prts, de surcrot des prts
la consommation, quel que soit le niveau de revenu du bnficiaire.
Par ailleurs, la bonification de taux devrait tre comptabilise
comme avantage en nature et soumise cotisations sociales.

Cour des comptes
4 - La diversification des avantages sociaux depuis 2008
a) Maladie
Le rgime spcial des prestations en nature dassurance maladie-
maternit comprend deux rgimes obligatoires de scurit sociale et un
rgime complmentaire. Les rgimes obligatoires comportent un rgime
de base, dans le cadre duquel sont servies les prestations du rgime
gnral, et un rgime complmentaire obligatoire propre aux industries
lectriques et gazires.
Pour les prestations en espces, verses par les employeurs et non
compenses par les caisses de scurit sociale, le rgime dassurance
maladie des industries lectriques et gazires garantit des prestations dun
niveau plus lev que le droit commun, comme le maintien intgral du
salaire non plafonn et sans dlai de carence en cas darrt maladie,
maternit et accident du travail
263
et le maintien intgral du salaire
pendant cinq annes en cas de longue maladie.
Sagissant des prestations en nature, la prise en charge des
prestations complmentaires a t amliore en 2007
264
et en 2008. Ainsi,
le tarif de remboursement pour les prothses dentaires est-il pass
successivement de 280 % 305 %, puis 320 %, en pourcentage du tarif
de responsabilit de la scurit sociale)
265
:
Cr par un accord de branche en 2010, le rgime supplmentaire
est financ par une cotisation rpartie entre lemployeur (60 %) et les
salaris (40 %).
Cette couverture supplmentaire amliore encore de faon
significative le niveau des remboursements dans la branche. Ainsi, les
taux de remboursement doptique par exemple, qui taient compris dans
une fourchette comprise entre 27 et 34 % avant lintervention de laccord,
sont dsormais compris entre 87 et 100 %. En outre, de nouveaux types
de dpense, comme les frais dostopathe, sont dsormais rembourss.
Les observations formules par la Cour des comptes en mai 2011
sur lorganisation de lassurance maladie dans la branche des industries
lectriques et gazires restent dactualit. En particulier, la gestion du

263
Article 22 du statut, pers 97 et 155.
264
Arrt du 30 mars 2007 relatif au rgime spcial dassurance maladie et maternit
des industries lectriques et gazires qui dfinit les prestations servies au titre du
rgime complmentaire.
265
Source : annexe aux comptes 2008 de la caisse dassurance maladie des industries
lectriques et gazires.

Cour des comptes
rgime complmentaire (et depuis 2011, du rgime supplmentaire de
branche) pourrait tre confie un organisme tiers.
Sagissant du financement du rgime, lalignement programm de
lassiette de cotisations des employeurs sur lassiette de droit commun
pourrait tre suivie par :
louverture dune ngociation sur le bilan conomique et la
pertinence de la dlgation de comptence aux employeurs pour le
versement des prestations en nature de lassurance maladie ;
lalignement des taux de cotisations des salaris, jusqu
prsent exonrs du paiement de la cotisation sociale, hauteur de 0,75 %
de lintgralit du salaire, acquitte par les salaris relevant du rgime de
droit commun.
b) Retraite
Longtemps caractris par la seule existence dun rgime spcial
plus favorable que le droit commun, le rgime de retraite des industries
lectriques et gazires comprend, depuis laccord de branche du
21 fvrier 2008, un rgime spcial et un rgime complmentaire,
complts, par accord dentreprise, dune part par un PERCO et, EDF
SA, par un rgime supplmentaire.
Le rgime spcial de retraite des salaris dEDF SA est dsormais
encore plus favorable aux salaris, par comparaison avec le rgime
gnral et les autres rgimes spciaux. Ainsi, les modalits de calcul de la
pension sont plus gnreuses (pension calcule sur la base de la
rmunration des six derniers mois notamment).
La cration dune couverture supplmentaire retraite de branche en
fvrier 2008, dune couverture supplmentaire dentreprise EDF et dun
PERCO amliore encore le niveau des pensions verses ; la cration de
ces deux dispositifs constitue une premire tape vers la prise en compte
des primes dans lassiette de cotisation retraite.
Par ailleurs, les salaris dEDF SA bnficient de plusieurs
dispositifs daccompagnement de dpart la retraite, dans des conditions
plus favorables que dans la plupart des autres branches de lconomie :
indemnits de dpart, congs pargne retraite, indemnit de congs
exceptionnels. En partie la demande des pouvoirs publics, la
ngociation qui a suivi la mise en uvre de la rforme des retraites a
accru le nombre des avantages offerts ce titre aux salaris du groupe.
Depuis 2005, le taux de cotisation des salaris de la branche des
industries lectriques et gazires (12,13 %) est plus lev que pour les

Cour des comptes
salaris relevant du rgime de droit commun (11 %) mais cette diffrence
de taux compense le fait que lassiette de cotisation salariale du rgime de
droit commun est plus troite puisque les salaris ne cotisent pas sur
lintgralit de leurs primes. Le relvement des taux de cotisations
salariales en 2005 dans le cadre de ladossement sur le rgime de droit
commun a t intgralement compens par lemployeur par la cration
dune prime de compensation retraite (PCCR), intgre en 2008 au salaire
de base.
Le cot pour le groupe EDF de lensemble des mesures
daccompagnement de la rforme des retraites a t estim par EDF SA
en 2009 250 M.
c) Famille
Les avantages familiaux ouverts aux salaris des industries
lectriques et gazires, et donc dEDF SA, recouvrent la fois un grand
nombre de motifs dabsence et davantages financiers, exorbitants du
droit commun.
Ainsi, les congs pour vnements familiaux sont plus nombreux
et durent plus longtemps que ceux prescrits par le code du travail ou en
vigueur dans la plupart des autres branches de lconomie. En outre, les
dlais de dplacement dcoulant ventuellement de ces circonstances
sajoutent ces congs.
En 2011, EDF SA, les congs rmunrs pour divers motifs
familiaux (maternit, paternit, autres absences) ont reprsent
180 128 heures, soit 5 146,5 semaines de 35 heures.
Ces congs sont en outre cumulables avec des rmunrations
complmentaires spcifiques qui bnficient environ la moiti des
salaris du groupe EDF et constituent un complment non ngligeable au
salaire. La plupart des autres branches de lconomie noffrent pas de
primes pour vnements familiaux ou, lorsque tel est le cas, celles-ci ne
sont pas cumules avec des jours de congs accords pour les mmes
raisons.
Les complments de rmunration familiaux prvus par le statut
sont les suivants :
un sursalaire familial mensuel pour chacun des enfants charge
au sens des prestations familiales (article 26 du statut des industries
lectriques et gazires, complt par circulaires) ;

Cour des comptes
une indemnit de mariage gale deux mois de rmunration
fixe
266
et, le cas chant, une indemnit de remariage, gale un mois de
rmunration fixe, dans lhypothse o lagent aurait dj bnfici dune
prime de mariage ;
une prime de naissance gale un mois de rmunration fixe
267

pour le premier enfant, un mois et demi pour les deuxime et troisime
enfants, deux mois de salaires pour le quatrime enfant et les suivants ;
ces primes sont compltes par une prime de layette verse par la caisse
dassurance maladie des industries lectriques et gazires (CAMIEG)
gale 281,48 ;
une indemnit compensatrice de frais dtudes (IFCE) qui
apporte une aide (90 par mois
268
aprs revalorisation par accord de
branche le 7 mars 2011) aux agents titulaires dont les enfants poursuivent
leurs tudes aprs 20 ans, ge ou les prestations familiales lgales cessent
dtre alloues, et jusqu 27 ans maximum en fonction du niveau des
tudes.
Le cot total de ces primes est estim en 2011, charges sociales
non comprises, 61 M pour EDF SA, soit un montant moyen annuel
proche de 1 000 par agent. Sy ajoutent les complments familiaux
extra-statutaires comme les prestations familiales extra-lgales (PFEL)
verses par les institutions sociales
269
.
Lentreprise a indiqu la Cour quelle menait une rflexion
prparatoire lvolution de sa politique familiale, laquelle elle associe
les organisations syndicales. Cette rflexion devrait tenir compte de
lvolution des nouveaux modes dorganisation de la famille (famille
mono-parentale, par exemple).

266
La base de calcul minimale est celle du salaire correspondant au coefficient
hirarchique 325, avec une indemnit de mariage gale deux mois de salaire bruts
hors prime, soit au moins 4 800 bruts. En aucun cas la prime de mariage ne peut
dpasser 19 303 bruts. (Le texte de cette note a fait l'objet d'une correction, le
12 fvrier 2013, dans la prsente version mise en ligne du rapport. De ce fait, il diffre
du texte figurant dans l'dition imprime du rapport diffuse par la Documentation
franaise.).
267
Rmunration principale y compris gratification de fin danne et majoration
rsidentielle.
268
Complte dune aide forfaitaire unique de 1 000 pour chaque bnficiaire ayant
charge un enfant bnficiant dune bourse sur critres sociaux
269
Lattribution de ces prestations est fonction du montant des ressources du foyer
figurant sur le dernier avis dimposition et du nombre denfants au foyer. Elle est
galement dpendante des rgles administratives appliques par la Caisse nationale
dallocations familiales (CNAF) et relve des prestations daction sociale verses par
les institutions sociales des industries lectriques et gazires, comme cela est parfois
pratiqu par les comits dentreprises dans dautres branches.

Cour des comptes
__________
________
Plus que chacun des lments pris individuellement, souvent par
eux-mmes avantageux, cest laddition de ceux-ci qui caractrise EDF,
le rythme des augmentations largement indiffrent aux performances de
lentreprise, comme les drogations lgalit devant limpt. Il nest
pas sr quune entreprise soumise une concurrence plus vive aurait la
mme politique de rmunration, par ailleurs, loigne de celle dautres
secteurs publics.
La gestion des ressources humaines dEDF SA est contrainte par
le statut des industries lectriques et gazires qui lenserre dans une
grille rigide et renvoie laccord de branche pour lapplication dun
grand nombre de dispositions.
Cest la raison pour laquelle la Cour recommande que le champ
de laccord dentreprise soit largi, face une concurrence qui saccrot
et une diffrenciation de plus en plus grande des entreprises de la
branche, qui ne facilite pas le consensus entre elles.
En ce qui concerne plus particulirement les dirigeants, la
recherche dune structure de rmunration modernise et davantage
individualise nest pas critiquable. En revanche, lamoindrissement de
linformation de lactionnaire est regrettable. De mme, la fixation
dobjectifs de part variable, atteints pour lessentiel par la grande
majorit des intresss, dnature la notion de bonus li la performance
et se rapproche dun complment de rmunration fixe dguis.
Aussi, la Cour met lattention de lentreprise et des pouvoirs
publics les recommandations suivantes :
1. poursuivre la diffrenciation des rmunrations en
rmunrant la performance plutt que la position
statutaire ;
2. fixer des objectifs de part variable suffisamment ambitieux
pour justifier la notion mme de part variable ;
3. rtablir lenqute annuelle sur les rmunrations des
dirigeants des entreprises publiques en y incluant le
groupe EDF ;
4. tudier limpact sur la hirarchie des rmunrations des
dirigeants de la mesure de plafonnement qui vient dtre
rcemment introduite ;

Cour des comptes
5. mettre fin aux dispositions drogatoires au droit
commun en matire fiscale et sociale qui sont
actuellement attaches au tarif agent ; instaurer un
plafonnement de la consommation dnergie assujettie
ce tarif et lindexer sur le prix rel de llectricit ;
6. redfinir la politique du logement afin que le bnfice
dun logement et/ou de lavantage logement soit accord
aux agents qui en ont besoin en raison des contraintes de
leurs fonctions ;
7. rexaminer la politique familiale au regard de son cot et
des volutions de la structure familiale.

Cour des comptes


394
lnergie
395
Prsident-directeur gnral dEDF 396

Cour des comptes
FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE

Nous partageons globalement l'analyse de la Cour sur les
rmunrations au sein d'EDF SA.
S'agissant de la rmunration des dirigeants, nous tenons rappeler
que le gouvernement, par dcret du 26 juillet 2012 (modifiant le dcret du 9
aot 1953 relatif au contrle de l'tat sur les entreprises publiques), a
institu un dispositif de limitation de la rmunration des dirigeants
mandataires sociaux des entreprises publiques, avec un plafond 450 000
annuel brut. Pour l'actuel prsident-directeur gnral d'EDF, ce plafond a
donn lieu une baisse de 72 % de sa rmunration par rapport son
niveau antrieur maximal. Comme la Cour le recommande, l'impact de cette
mesure sur la hirarchie de la rmunration des dirigeants sera tudi.
Pour rendre plus cohrent le dispositif de contrle des rmunrations
des dirigeants du groupe EDF, le ministre de lconomie et des finances a,
par arrt du 15 octobre 2012, soumis les socits EDF Energies Nouvelles,
EDF Dveloppement Environnement et EDF International (principales
filiales du groupe qui chappaient ce dispositif) aux dispositions de l'article
3 du dcret du 9 aot 1953 relatif au contrle des rmunrations. Nous
veillerons galement ce que le comit des rmunrations d'EDF dispose
d'une prsentation annuelle de la politique de rmunration des dirigeants du
groupe.
S'agissant de la rmunration et des avantages des salaris d'EDF,
nous partageons les recommandations de la Cour en faveur de la matrise de
la masse salariale et de l'adaptation des politiques sous-jacentes la
performance du groupe et son environnement concurrentiel.

Cour des comptes

La Cour souligne d'une manire gnrale l'importance de
moderniser le systme de rmunration et les avantages lis l'emploi,
afin de les adapter aux volutions du secteur de l'nergie, et de tenir
compte du retour d'exprience qui a pu en tre fait. Il convient de rappeler
que, depuis l'intervention de la loi (2000-108) du 10 fvrier 2000 relative
la modernisation et au dveloppement du service public de l'lectricit, qui
a ouvert le champ de la ngociation de branche dans les industries
lectriques et gazires (IEG), en sus de la ngociation d'entreprise, le
sujet des rmunrations sous ses diffrents aspects ainsi que l'volution
des avantages en nature - dont l'avantage communment appel tarif
agent - relvent de la ngociation collective entre les partenaires sociaux.
De ce fait, dans les domaines qui relvent de la ngociation
collective, toute modification du dcret n 46-1541 du 22 juin 1946
approuvant le statut national des personnels des industries lectriques et
gazires est conditionne par une ngociation pralable entre les partenaires
sociaux reprsentatifs de la branche.
En ce qui concerne les avantages en nature des salaris des
entreprises lectriques et gazires communment appels tarif agent il
convient, tout d'abord, de souligner qu'ils sont partie intgrante du statut
des agents qui est lui-mme la rsultante de l'histoire. Je note ainsi avec
satisfaction que la Cour n'entend pas les remettre en cause dans leur
principe. Il convient, ensuite, de souligner qu'ils sont soumis un
prlvement fiscal (impt sur le revenu et TVA) ainsi qu' l'ensemble des
prlvements sociaux. La valorisation de l'avantage en nature est fixe par
un barme actualis annuellement, au 1
er
janvier, aprs validation par les
services comptents du ministre de l'conomie et des finances et du
ministre des affaires sociales. L'ensemble de ce dispositif est ainsi,
s'agissant des agents d'EDF prvu par un accord d'entreprise. Les
modalits concrtes d'valuation fiscale et sociale des avantages en nature,
dont le tarif agent incombe donc aux administrations de ces ministres
qui me paraissent les plus mme de rpondre aux observations souleves
par la Cour.
Les autres points traits par la Cour dans son rapport, et les
conclusions et recommandations qui en rsultent, sont, titre principal, du
ressort de l'entreprise ou de l'Agence des participations de l'tat (APE) et
ne me semblent pas appeler d'observations de la part de mon dpartement
ministriel.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DLECTRICIT
DE FRANCE (EDF)

1 - LES REMUNERATIONS ET AVANTAGES SOCIAUX DES
SALARIS
La Cour des comptes a procd l'analyse des rmunrations EDF
SA pour la priode 2005-2011 en examinant EDF exclusivement au regard
de sa qualit d'entreprise publique dote d'un statut du personnel. EDF ne
peut pas se rduire cette seule dimension d'entreprise publique ni tre
assimile aux entreprises du secteur priv. Elle possde des spcificits qui
tiennent son histoire et au secteur dans lequel elle volue : l'nergie.
Le statut national du personnel n'est pas celui de la seule entreprise
EDF mais il couvre aussi les autres entreprises de la branche professionnelle
des Industries Electriques et Gazires (IEG). EDF est l'une des
150 entreprises qui constituent cette branche professionnelle, regroupant des
entreprises de taille trs diffrente : de la TPE aux grands groupes
industriels soumis la concurrence, appartenant pour certaines au secteur
public, pour d'autres au secteur priv.
Un cadre rglementaire contraint
Comme le souligne juste titre la Cour des comptes, un grand
nombre des rgles relatives la rmunration relve du statut national du
personnel des Industries Electriques et Gazires, texte rglementaire dont
l'existence est prvue par la loi et dont l'adaptation ne relve donc pas du
pouvoir des dirigeants d'EDF. Seuls en effet, les Pouvoirs Publics ont la
possibilit de faire voluer ce statut par dcret.
Ces lments de rmunration de nature statutaire ne relvent en rien
de la seule autonomie d'EDF et expliquent pourtant en grande partie, comme
le fait observer la Cour, les volutions salariales analyses :
Ainsi en est-il par exemple du Salaire National de Base, de la grille
salariale, du 13
me
mois, des modalits de dcompte et des taux de majoration
des heures supplmentaires, de la progression l'anciennet et des autres
mcanismes d'volution salariale.
Il en va de mme des avantages familiaux (congs et complments
de rmunration) qui sont galement prvus par le statut. Ils constituent le
socle d'une politique familiale releve par la Cour comme exorbitante du
droit commun et devant tre modernise pour mieux tenir compte des
volutions socitales.
C'est galement le cas de l'avantage en nature nergie. EDF
considre qu'il est parfaitement lgitime que ses salaris puissent bnficier
d'une rduction sur les tarifs d'lectricit et de gaz naturel appliqus la
clientle rsidentielle. L'existence d'avantages en nature consentis aux

Cour des comptes
salaris sur les biens et services produits par les entreprises est courant
(transports, automobiles,....).
Pour autant, EDF partage avec la Cour le constat d'un dispositif
devenu inadapt en raison de l'intangibilit de fait des textes en vigueur
depuis les annes 1950. Cette analyse, partage par les employeurs de la
branche des IEG, avait conduit en 2010 proposer aux pouvoirs publics une
modernisation de l'avantage en nature nergie subordonne la prise d'un
dcret modifiant le statut national du personnel des IEG. Ce projet de
rforme est rest sans suite, mettant en vidence la difficult faire voluer
le systme sans le soutien de l'ensemble des acteurs.
Sur l'ensemble de ces dispositions, EDF souscrit la recommandation
de la Cour d'largir le champ de la ngociation collective d'entreprise pour
donner EDF davantage de marges de manuvre dans le cadre de son
dialogue social. EDF souhaiterait disposer de toute la latitude de
ngociation au niveau de l'entreprise que permet la NAO (Ngociation
Annuelle Obligatoire) en vigueur dans les entreprises industrielles
comparables.
Un ncessaire accompagnement des transformations
Le prsent contrle de la Cour des Comptes couvre la priode
2005-2011, priode pendant laquelle EDF a d conduire les plus fortes
transformations depuis sa cration en 1946 (passage d'un EPIC une SA,
ouverture intgrale la concurrence, cration du secteur rgul, sparation
des activits commerciales, filialisation des activits rgules) pour rpondre
aux normes communautaires. Si de telles transformations ont pu tre menes,
c'est aussi grce l'engagement des salaris d'EDF. Il a fallu dans la mme
priode accompagner la profonde rforme lgislative du rgime spcial de
retraite.
La Cour des comptes a examin l'ensemble des avantages sociaux des
salaris. EDF souhaite souligner que la plupart de ces avantages ne sont pas
si loigns de ce qui se pratique ailleurs dans d'autres entreprises. Ainsi la
politique sociale d'EDF doit dsormais tre compare celles des grands
groupes franais plus qu'au secteur public.
Contrairement l'impression gnrale qui domine la lecture du
rapport, depuis la rforme de 2008, le rgime spcial de retraite des IEG a
t engag vers une convergence progressive avec les rgles de la fonction
publique et du rgime gnral (augmentation de la dure de cotisations, mise
en place de la dcote....). Il est quilibr et non subventionn par les autres
rgimes.
Comme pour les entreprises du secteur priv, des complments de
retraite ont t crs. Ils sont cofinancs par les salaris et l'employeur et
compensent partiellement l'impact de cette rforme sur le montant des
retraites.

Cour des comptes
De la mme faon, des amliorations ont t apportes la
couverture des risques jusqu'alors mal prise en charge par le rgime spcial
(invalidit, dcs et dans une moindre mesure, frais de sant en optique et
dentaire) pour la rendre comparable celle en vigueur dans les autres
grands groupes industriels.
S'agissant des diffrents dispositifs d'pargne salariale, la pratique
d'EDF reste galement analogue celle des grands groupes : si
l'intressement et l'abondement verss peuvent apparaitre plus importants
que ceux des autres branches de l'conomie, ceci s'explique par l'absence
d'ligibilit d'EDF la participation.
De mme, l'octroi d'avantages en vue de l'acquisition d'actions de la
socit par les salaris l'occasion de l'ouverture de son capital, rsulte des
dispositions lgales dj mises en uvre par d'autres entreprises du secteur
public dans la mme situation.
Concernant la politique salariale d'EDF juge gnreuse par la Cour,
elle rsulte galement de l'accompagnement des diffrentes transformations
de l'entreprise. EDF a dsormais pour objectif de revenir au niveau des
budgets d'volution salariale globaux antrieurs la priode sous revue, tout
en assumant une politique salariale ambitieuse par ailleurs commune avec
d'autres grands groupes de l'nergie (gaz, ptrole ...), en lien avec nos enjeux
d'attractivit des talents et de fidlisation des comptences.
EDF entend donc se situer au niveau des standards des groupes
comparables. En mme temps, dans le cadre de sa politique globale de
maitrise des charges financires, l'entreprise agit pour contenir l'volution
de ses charges de personnel. Les mesures salariales pour 2012 et 2013 qui
suivent la priode de rserve, illustrent clairement ce mouvement de
diminution, notamment des mesures individuelles sur lesquelles EDF a
davantage de marges de manuvre que sur les mesures collectives fixes par
la branche professionnelle.
S'agissant de la rmunration de la performance, EDF entend
continuer sa politique de diffrenciation que la Cour des comptes apprcie
positivement.
Des enjeux industriels primordiaux dans un contexte de concurrence
EDF regrette que les constats de la Cour des comptes soient
totalement dconnects de l'analyse des enjeux stratgiques du Groupe EDF
(160 000 salaris dont 100 000 en France ; 65,307 milliards d'euros de
chiffre d'affaires et 11 milliards d'euros d'investissements en 2011) et des
axes de sa politique de ressources humaines (6200 recrutements en France
en 2012, 2000 emplois nets crs, 8 % de la masse salariale consacre la
formation, 5 000 alternants).
EDF se situe dans un environnement concurrentiel. Confronte de
forts enjeux industriels, elle doit notamment russir le dfi crucial du

Cour des comptes
renouvellement de ses comptences. Elle a besoin pour cela de politiques RH
et de rmunration attractives et ambitieuses afin d'attirer les talents, les
fidliser et recruter les comptences rares. Les salaires d'embauche, la
progression rapide en dbut de carrire, les perspectives d'volution relevs
par la Cour doivent donc s'analyser au regard de ces enjeux.
C'est aussi au regard de ces enjeux industriels comme la disponibilit
des installations industrielles, la continuit de services, qu'il convient
d'analyser la manire dont sont rmunres les contraintes spcifiques
l'exercice de certains emplois (cycles en 3X8, astreinte dans les activits de
production et de maintenance....).
Pour toutes ces raisons, certains dispositifs devront tre maintenus ou
dvelopps pour faire face la spcificit des activits industrielles. Il en va
ainsi du logement pour lequel une rflexion globale de modernisation pour
mieux rpondre aux enjeux actuels de l'entreprise est d'ores et dj engage.
II - LES REMUNERATIONS DES DIRIGEANTS
Le rapport de la Cour des comptes concerne une priode au cours de
laquelle le Groupe EDF a connu de profonds changements qui l'ont conduit
faire voluer sensiblement la politique de rmunration de ses dirigeants:
L'ouverture des marchs de l'nergie :
a cr un nouveau march du travail pour les dirigeants
historiques et a confront la socit un phnomne nouveau de
prdation de ses ressources par des concurrents ;
a fait natre de nouveaux mtiers, associs de nouveaux enjeux,
ainsi que le besoin de recruter, sur le march externe, de nouvelles
comptences rmunres au niveau du march externe (marketing,
finances, ...).
Le constat est apparu, prjudiciable l'entreprise, d'un dcalage
important entre les rmunrations d'EDF SA et celles du march, accentu
encore par le dveloppement du Groupe l'international qui faisait entrer
dans le groupe des dirigeants de filiales aux niveaux de rmunration
nettement suprieurs ceux de dirigeants du groupe occupant le mme type
de responsabilit ou des responsabilits plus leves.
C'est donc afin de prserver sa capacit fidliser ses ressources
humaines et attirer de nouveaux talents, qu'EDF a opr des rattrapages de
rmunration progressifs, visibles sur la priode audite par la Cour.
Comme le souligne la Cour, l'entreprise a pilot par une politique de
Ressources Humaines rigoureuse l'ensemble de ces volutions et en a assur
la cohrence d'ensemble au niveau du Groupe.

Cour des comptes
Les rmunrations sont aujourd'hui stabilises :
Le salaire fixe, reflet du niveau de responsabilit du poste, est la
mdiane du march.
Si la part fixe a augment sur la priode audite, il est important de
noter que cela s'est accompagn corrlativement de la suppression des
rmunrations priphriques statutaires : primes exceptionnelles, logements
de fonctions, jours de RTT, rmunrations variables donnes en jours de
congs.
Les taux de bonus, reflets de la performance individuelle et
collective, se situent au niveau de la mdiane du march.
Ces bonus n'ont aucun caractre automatique mais sont composs
d'une part collective, dont le versement est li l'atteinte d'objectifs de
performance de la socit et/ou de la Direction d'appartenance du dirigeant,
et d'une part individuelle, dont le versement dpend de la performance de
chaque dirigeant.
La part individuelle fait l'objet d'une contractualisation systmatique
en dbut d'anne entre le salari et sa hirarchie.
La part collective est compose de critres qui sont le reflet de la
performance conomique mais aussi sociale et socitale de l'entreprise (des
critres sociaux ont t introduits ces deux dernires annes). Ils sont dfinis
en dbut d'anne, sont mesurables et exigeants, contrairement ce qu'affirme
la Cour. Ils sont valids en Conseil d'administration, ainsi que les valeurs
budgtaires atteindre.
Au cours de la priode sous revue, les critres ont t affins pour
tenir compte de l'activit de l'entreprise et des enjeux industriels ou de
service public que la Cour ne dcrit pas.
Le travail men sur la structuration de la part variable et sur le choix
des critres, alli une forte volont managriale, a galement permis
d'accentuer progressivement la diffrenciation entre dirigeants, c'est--dire
la capacit de l'entreprise rcompenser les meilleurs.
Des progrs sensibles dans le sens des remarques de la Cour sont
visibles pendant la priode sous revue. Les rsultats de l'anne en 2012
montrent l'effort de diffrentiation : parmi les plus hauts dirigeants de
l'entreprise, appartenant au premier cercle, 28 % avaient une part
individuelle de bonus value en-dessous de 80 %/100 %.
Il s'agit d'une transformation des pratiques de rmunration qui doit
s'apprcier dans la dure.
En rsum, la structure de rmunration des dirigeants du Groupe
EDF est aujourd'hui :

Cour des comptes
lisible : compose exclusivement d'une part fixe et d'une part
variable
objective : la part fixe est le reflet du niveau de responsabilit, la
part variable effectivement verse est le reflet d'une performance
objectivement mesure.
La mise niveau de march des parts fixe et variable permet un
niveau d'attractivit de l'entreprise satisfaisant dans le contexte actuel.
Les orientations salariales au titre de 2012 en attestent: une volution
des rmunrations des dirigeants trs modre et une stabilisation des rgles
de bonus avec rappel de la diffrenciation.
Enfin il faut noter que la trs grande majorit des socits du CAC 40
fidlise ses dirigeants :
o par une troisime composante de rmunration qui consiste en un
bonus long terme : stock options, actions de performance ou versement
montaire diffr ;
o par des plans de retraite additionnels prenant en compte dans leur
assiette de calcul la part fixe et la part variable de la rmunration.
EDF n'offre pas de telles composantes de rmunration ses
dirigeants, et le rgime spcial de retraite des industries lectriques et
gazires ne prend pas en compte la part variable de la rmunration dans
son assiette.
Dans la priode considre, les comits des rmunrations ont t
mise en place et stabiliss. Les processus de travail ont t institus entre les
diffrents acteurs (tat, Comits du Conseil d'administration, Direction de
l'entreprise) qui garantissent l'information et l'implication de l'tat
actionnaire dans la rmunration des mandataires sociaux.
En 2012, la politique et les composantes de rmunrations de
l'ensemble des dirigeants d'EDF ont t prsentes et dbattues au Comit
des Rmunrations du Conseil. Par ailleurs, le niveau de dtail et de
transparence donn aux administrateurs d'EDF sur les dbats et les rsultats
du Comit des Rmunrations se situent parmi les trs bonnes pratiques des
entreprises industrielles.
S'agissant de la rmunration du prsident directeur gnral d'EDF
SA sur la priode audite (2005-2010), elle se compose d'une part fixe et
d'une part variable, elle ne comprend ni composante long terme ni plan de
retraite additionnel.
En application du dcret n 53-707 du 9 aot 1953, elle est fixe par
les ministres en charge de l'nergie et du budget sur proposition du Comit
des Rmunrations du Conseil d'administration.

Cour des comptes
Elle a effectivement progress d'un facteur 2,35 sur la priode
audite.
Cette progression est directement lie l'cart important qui la
sparait de celles dont bnficiaient les PDG de socits comparables,
comme a pu le constater le Comit des Rmunrations du Conseil
d'administration d'EDF SA tout au long de la priode audite, la base de
comparaison tant constitue de l'ensemble du secteur industriel (grands
groupes industriels internationaux franais cots), et non des seules socits
dans lesquelles l'tat est actionnaire.
Ainsi, on peut citer le constat tabli devant le Comit des
Rmunrations du Conseil d'administration par l'expert externe en
rmunration en 2008 :
la part fixe de la rmunration du PDG d'EDF se situe 16 %
en-dessous du quartile le plus bas du march des socits comparables ;
le taux de bonus maximum (60 %) est infrieur au niveau cible du
march (80 % au quartile le plus bas, 100 % la mdiane) ;
l'absence de composante de rmunration long terme est atypique
puisque celle-ci reprsente 45 % du package global des PDG du panel.
En 2012, la rmunration du PDG avait atteint la mdiane du march
pour ses composantes fixe et variable annuelle mais demeurait toujours en
retrait du fait de l'absence de composante long terme.
Il est souligner que le dcret 2012-915 du 26 juillet 2012 a introduit
un plafonnement global de la rmunration du Prsident Directeur Gnral
d'EDF 450 000 .

Cour des comptes

2

Les dpenses de communication de la
SNCF : des oprations dispendieuses,
des marchs irrguliers

_____________________
PRESENTATION
____________________
La SNCF a engag, au cours de la dernire dcennie, une
politique active de communication du groupe qui couvre le primtre
de ltablissement public industriel et commercial (lEPIC SNCF) et de
ses filiales.
Au terme dune lente laboration, la SNCF a opt, en juillet 2010,
pour la stratgie de marque unique SNCF applicable lensemble du
groupe.
Le cot global de lactivit est difficile chiffrer, surtout avant
2007, en raison de lvolution des mthodes de comptabilisation et de
changements de primtre. Entre 2007 et 2011, ltablissement public
seul a dpens en moyenne 153 M par an, auxquels il convient dajouter
55 M de masse salariale, soit une moyenne de prs de 210 M par an
pour ltablissement public qui a investi 1,6 Md en 2010.
Le pilotage et le suivi des dpenses souffrent de la faiblesse de la
programmation budgtaire, de lacunes dans le suivi comptable, de
linsuffisance danticipation des oprations et de linexistence de bilans
annuels. Il sensuit de nombreux et importants dpassements du budget.
En dpit dannonces rcentes, la rduction de ces dpenses ne
sest pas produite et les montants unitaires constats dans certaines
manifestations des trois dernires annes excdent trs largement les
niveaux recommands par laudit externe effectu en 2009.
La Cour a contrl la rgularit, lefficience et lefficacit des
dpenses de communication externe et interne de ltablissement public
entre 2000 et 2011. Le recours excessif aux marchs ngocis, sans mise
en concurrence, constitue le point le plus proccupant. Cette pratique
concerne 71 % des 41 marchs les plus importants contrls par la Cour.

Cour des comptes
Les trois principaux motifs dexception au principe de mise en
concurrence de lachat public invoqus par ltablissement public sont
rarement justifis. Le constat vaut galement pour les actions de la
prsidence de la SNCF.
I - Lactivit de communication de la SNCF
A - Nature et contours
Au cours de la priode de contrle, la SNCF sest restructure par
branches dactivits et forme un groupe qui a ralis, en 2010, un chiffre
daffaires de 30,5 Md, dont 18,5 Md pour ltablissement public. Son
volution sinscrit dans la perspective de louverture la concurrence de
lactivit ferroviaire europenne.
Ladaptation de lentreprise a engendr des tensions avec le corps
social qui, amplifies par des incidents rptition sur un rseau
ferroviaire vieillissant et par la recrudescence dactes de malveillance
(vols de cbles notamment), ont affect la qualit de service.
Tels sont les dfis qui, selon ltablissement, ont justifi
spcifiquement une forte activit de communication interne et externe
destine soutenir son activit commerciale et faciliter ses volutions
stratgiques.
Lexamen des dpenses de communication interne et externe
effectu par la Cour a port sur les trois catgories de la classification
dfinie par lentreprise en 2011 : la communication commerciale - dont la
communication de crise externe - hors la stricte information des
voyageurs ; la communication institutionnelle, le lobbying et les relations
avec les mdias ; la communication interne au service de la politique des
ressources humaines. La SNCF ne tient nanmoins aucune rpartition des
dpenses selon cette classification.
Les activits de communication de la SNCF
La classification dfinie en 2011 par la direction de la communication
distingue trois catgories d'activits de communication :
- la communication corporate (ou de groupe) incluant les relations
institutionnelles, le lobbying et les communications spcialises comme
la communication financire ;
- la communication commerciale (publicit) et oprationnelle
(incluant la communication de crise) ;

Cour des comptes
LES DEPENSES DE COMMUNICATION DE LA SNCF 405
- la communication concernant la politique des ressources humaines,
ou communication RH .
Aucune rpartition des dpenses selon cette nouvelle classification na
pu tre fournie par la SNCF.
Les activits suivantes, bien que relevant de la communication au sens
large, ont t exclues du primtre du contrle de la Cour : les systmes
dinformation et de communication, la communication de crise
oprationnelle qui relve en grande partie des centres oprationnels
rgionaux (la communication de crise externe, l'attention des mdias et des
institutions, est par contre incluse dans le primtre du contrle de la Cour),
linformation donne aux voyageurs, la communication interne ascendante et
latrale pour laquelle il nest pas possible didentifier des financements
prcis.

Le baromtre image de lentreprise montre une perception de la
SNCF trs volatile en fonction des lments conjoncturels : grves,
accidents mtorologiques, incidents affectant le rseau. Aprs une
certaine amlioration en 2006, cette image sest nouveau dgrade. En
dpit des efforts engags et dun rel redressement au cours du premier
semestre 2012, la SNCF continue souffrir dun dficit dimage par
rapport aux autres grandes entreprises franaises.
B - La stratgie de marque unique
1 - La lente formulation d'une stratgie
Trois directeurs de la communication se sont succd au cours de
la priode contrle par la Cour. Le recrutement sur ce poste, par la
SNCF, de son principal conseil en communication, en septembre 2002, a
donn une nouvelle dimension cette fonction et abouti la nomination
de son successeur comme membre du comit excutif en mars 2010.
La dmarche stratgique nest engage quen 2003, mais sa
formulation demeure, dans un premier temps, trs lacunaire. Il n'existe
donc aucune vraie politique articule avant lannonce par le prsident de
la SNCF du choix de la marque unique SNCF , le 2 dcembre 2010.
Cette stratgie se dcline en cinq axes de communication
structurants : positionner la SNCF comme lintgrateur de toutes les
mobilits partir du mode train et comme pivot du systme ferroviaire
franais ; redonner de la puissance la marque SNCF ; donner envie

Cour des comptes
davenir en interne ; dvelopper la stratgie dinfluence avec les leaders
dopinion ; fiabiliser et valoriser la prise en charge des clients.
Le plan de communication 2011-2013 qui sen est suivi a t
valid par le comit excutif ; il fournit, ds lors, le cadre des oprations
du groupe.
Sagissant dune stratgie au service de la politique gnrale de la
SNCF, il aurait t souhaitable que la direction de lentreprise en saisisse
son conseil dadministration pour linformer de ses rflexions, lui
prsenter un plan stratgique formalis, voire le proposer sa
dlibration.
2 - Labsence de mesures de lefficacit
Les actions de communication sont suivies au moyen de pr-tests,
de post-tests ou de tests adapts selon les produits et les mdias utiliss.
Leur rentabilit reste cependant difficile valuer. La mission de contrle
conomique et financier des transports
270
note, le 17 dcembre 2008, que
si les retombes des campagnes de communication peuvent tre
apprcies avec objectivit, la rentabilit des investissements de
communication demeure trs difficile valuer .
Il nexiste aucun outil dvaluation de lefficacit des actions de
communication corporate . Une grande partie des campagnes et
vnements organiss par la direction de la communication ne fait l'objet
d'aucune dfinition d'objectifs susceptibles dvaluation. Le seul retour
dexprience fourni par la SNCF concerne, sous une forme peu
quantifie, le bilan dune opration de rencontres du prsident et du
comit excutif avec le personnel en 2010. Les enqutes de satisfaction
concernent plus la qualit de la prestation que l'efficacit de l'opration
ralise.
Les retours dexprience clients issus des rclamations des
voyageurs sont limits la branche SNCF Voyages et ne font lobjet
daucun suivi par la direction de la communication.

270
En tant qutablissement industriel et commercial, la SNCF est soumise au
contrle conomique et financier du ministre de lconomie et des finances (dcret
n 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrle conomique et financier).

Cour des comptes
C - Les acteurs
1 - La direction de la communication
La direction de la communication (DIRCOM) du sige est
responsable de la communication interne et externe ; elle prend
notamment en charge la communication du prsident et celle de la
direction de lentreprise (le comit excutif).
Son directeur est nomm et valu par le prsident du groupe sur la
base dune feuille de route signe par ce dernier depuis 2010.
Depuis lavenant de 2005 au contrat de conseil en stratgie de
communication sign avec la socit TBWA en 1995, lactivit
prsidence est identifie et gre par la DIRCOM la ligne actions
de communication de la direction gnrale de son budget. Ces actions
atteignent un montant annuel de 3 4,3 M aprs enregistrement de
dpassements importants : + 58,7 % en 2009, + 15,6 % en 2010 et
+ 16,2 % en 2011. Elles concernent essentiellement les contrats de
coaching (accompagnement individuel) et de conseil dont le prsident
choisit seul les prestataires.
Ds son arrive en 2002, lancien responsable de TBWA, devenu
directeur de la communication, avait engag une premire volution de sa
direction vers une communication de groupe. Son successeur et ancien
adjoint, nomm le 18 mars 2010, lance une vritable rorganisation de ses
services afin dassurer le pilotage et la cohrence des actions menes dans
lensemble du groupe SNCF.
La cration du ple animation et coordination des rseaux
rpond au constat fait, en 2009, de labsence de filire communication et
de lhtrognit des profils
271
. Des cycles de formation trs complets
sont proposs pour professionnaliser le rseau de communicants dans le
cadre dune politique de ressources humaines. La SNCF estime 1,8 M
le budget formation ddi la communication entre 2011 et 2014.
2 - Le rseau des communicants
Selon la SNCF, la fonction communication comptait 565 agents en
2009, soit environ 500 ETP
272
pour ltablissement public, dont 38 %
taient affects la communication externe et 62 % la communication
interne. La direction de la communication employait 77 personnes en

271
Sils occupent en majorit des postes de cadres, 40 % des communicants ont, au
plus, un diplme de niveau baccalaurat.
272
Equivalents temps plein.

Cour des comptes
2009 (81 en 2011), soit 15 % des ETP. Ces proportions sont prendre
avec prcaution : en septembre 2010, le cahier des charges de lappel
doffres du march dispositif de formation des communicants estimait
50 %, les ETP chargs de la communication externe.
Depuis la rorganisation engage par la SNCF en 2008, les
directions rgionales ne conservent que des quipes limites rattaches
la DIRCOM pour leur communication externe. Cette direction coordonne
ces acteurs dans des comits de pilotage thmatiques, mais les filiales
comme Godis pour le fret, Kolis pour le transport routier ou voyages
SNCF.com conservent leur indpendance.
3 - Les acheteurs
Les marchs suprieurs 80 M sont approuvs par le conseil
dadministration ; ceux de plus de 15 M sont soumis lavis du comit
des marchs du conseil dadministration, prsid par un des reprsentants
lus du personnel.
Les acheteurs de la direction des achats proposent les modalits
dachat utiliser et suivent les oprations jusqu leur terme. Ils sont
assists par les experts de la direction juridique du groupe. Un acheteur
est dsign pour chaque domaine dachat de ltablissement public
( famille ). Il propose les modalits dachat, suit leur mise en uvre,
pilote l'activit des autres acheteurs de sa famille et dresse un bilan
annuel.

Les alertes de lacheteur de la famille communication
Chaque anne, l'acheteur de la famille communication ralise une
synthse stratgique sur les achats raliss, l'avancement de la stratgie
d'achat de la famille communication et ltat des paiements sur les
contrats en cours.
En 2007, il constate un dpassement du primtre du contrat TBWA et
un dfaut de prvision budgtaire ; il souligne le peu de fiabilit des charges
externes comptabilises et la difficult de piloter les consommations
rgionales.
En 2008, il souligne la non-fiabilit des chiffres servant de base ses
analyses, la dimension politique de certaines activits .
En 2009, il note 27 M derreurs d'imputation dans les factures et, en
2010, il pointe 21 M de mauvaise imputation et des rattachements errons
de commandes leur contrat qui faussent ses statistiques.

Cour des comptes
Les achats de communication sont soumis, depuis le dbut de
lanne 2009, lexamen du comit des engagements transverses pour les
oprations dun cot suprieur 3 M. Ce dispositif devait, sous lgide
de la direction de la stratgie et des finances, garantir une procdure
dapprobation et de suivi des engagements associant les experts juridiques
et financiers. En pratique, ces nouvelles rgles dachat ont t peu
utilises par la direction de la communication jusquen 2011.
II - Un pilotage et un suivi insuffisants des
dpenses
A - La faiblesse du pilotage budgtaire
Llaboration, lexcution et le suivi du budget sont raliss au
moyen dun simple tableur, solution souple et peu coteuse, mais qui ne
garantit ni lintgrit des donnes ni leur prennit. Cette situation induit
des doubles saisies, entraine des pertes de fichiers et complique le suivi
des sries de dpenses.
Le budget est prsent par ple dactivit. Les grands projets ne
font lobjet daucune projection pluriannuelle. Cette lacune favorise les
dpassements budgtaires et interdit de tester la cohrence des moyens
prvus avec le plan stratgique.
Faute de dispositif dalerte, tout dpassement est constat avec
retard car aucun rapprochement nest effectu, ni avec lacheteur famille,
ni avec le service comptable. Lorsquil signe de nouveaux marchs, le
directeur de la communication ne dispose donc pas dinformations
suffisantes sur ses engagements financiers.
Aucun bilan annuel dexcution nest tabli ; le directeur est ainsi
priv danalyses ex-post des dpassements, des retours dexprience et
des amliorations souhaitables. Enfin, si la stratgie de communication
couvre tout le groupe, il nexiste pas de consolidation budgtaire globale.
B - La difficile valuation du cot de la
communication
1 - Lestimation du cot de la direction de la communication
Le cot complet de la communication, difficile tablir pour la
Cour compte tenu de la fiabilit relative des donnes, se compose des
prestations que la SNCF achte lextrieur (achats et charges externes),

Cour des comptes
des cots de fournitures internes (achats et charges internes : gestion de la
paie, traitement de factures ou prestations informatiques) que lui facturent
dautres composantes du groupe et de la masse salariale.
Si les budgets initiaux de la direction de la communication
(DIRCOM), qui passent de 45 35 M entre 2007 et 2011, traduisent la
volont de diminuer les charges externes, ils se rvlent
systmatiquement dpasss, de 17 % en moyenne, et mme de 29 % en
2011. Les charges internes, quant elles, sont multiplies par deux et
passent de 4,1 M en 2008 8,4 M en 2011, progression largement
inexplique.
La masse salariale, enfin, a enregistr des variations importantes
lies des changements de primtre de la DIRCOM
273
et une
augmentation due la professionnalisation des recrutements. Leffectif
moyen de la direction de la communication a progress de 65,4 ETP en
2008 81 ETP en 2011 pour une masse salariale de 8,3 M, soit un cot
moyen de 111 000 par an, ce qui semble cohrent pour une direction
forme 90 % de cadres et de cadres suprieurs.
Le directeur de la DIRCOM ne dispose pas dinformations trs
fiables sur le cot moyen annuel, quil sagisse de prvisions court et
moyen termes ou de bilan dexcution annuel. La Cour a estim ce cot
62 M en 2011.
2 - Lvaluation du cot total de la communication de
ltablissement public
Les donnes fournies par le service facturier de la SNCF sur les
achats et charges externes sont issues dun progiciel de gestion intgre
mis en place en 2007. Selon le service achat, elles sous-estiment la ralit
des dpenses en raison de mauvaises imputations des services dpensiers.
Les donnes comptables utilises par le service de contrle de
gestion des fonctions support et pilotage semblent donc les plus fiables ;
elles permettent dvaluer ces dpenses 765,5 M depuis 2007, montant
minor de 36 M correspondant aux frais de rceptions et de relations
publiques sortis du primtre en 2009.

273
En 2009 et 2010, les effectifs de la direction de lcomobilit y taient inclus.

Cour des comptes
Graphique : Achats de prestations externes de
communication

Source : Cour des comptes daprs donnes comptables SNCF
Les charges externes diminuent de 94 M en 2000 68 M en
2004. En 2005, la hausse de 91 % est en partie cause par les achats
d'espace (+ 13 M) et les cots de la documentation commerciale
(+ 24,5 M).
Des vnements exceptionnels aboutissent au pic de 2007 :
inauguration du TGV Est (6,5 M), record de vitesse (2,3 M), journe
des "5 600" nouveaux embauchs (1,9 M), coupe du monde de rugby
(0,6 M) et 70 ans de la SNCF (6,7 M).
La baisse qui suit est essentiellement imputable la sortie du
primtre de 36 M de dpenses.
Sur la priode 2007-2011, ces achats slvent 153 M par an en
moyenne.
Ces dpenses sont concentres sur trois clients internes : les
branches Voyages (28,3 % en 2010) et Proximit
274
(28,6 %), et la
direction de la communication (32,6 %). Les trois principaux postes de
dpenses sont les frais de conception et de ralisation des actions de
communication (21,8 %), les achats despaces publicitaires (20,1 %) et le
poste enqutes clients, marketing, publipostage (20 %).

274
Transports urbains franciliens, transports rgionaux (TER) et intercits.

Cour des comptes
A ces dpenses sajoutent les cots salariaux du rseau des
communicants de ltablissement public. Selon la direction de la
communication, 500 personnes environ apportent leur contribution cette
mission, soit un cot moyen annuel de 55 M sur les dernires annes du
contrle.
Au total, la SNCF a dpens, en moyenne, prs de 210 M par an
pour cette activit sur la priode 2007-2011.
La SNCF considre cette dpense comme marginale, car limite
0,7 % de son chiffre daffaires en 2010. Pour la mission de contrle
conomique et financier du transport ferroviaire, ce ratio serait dans la
norme des autres oprateurs nationaux en 2008 : 0,9 % pour la RATP et
0,6 % pour la Poste
275
.
Pour sa part la Cour relve que cette dpense reprsente 13 % des
investissements de ltablissement public qui slvent 1,6 Md en
2010.

Les dpenses de communication des filiales
La Cour n'a pas contrl les filiales de la SNCF. Si la direction de
la communication na pas une connaissance exhaustive des dpenses de
communication du groupe, la SNCF fournit, pour les filiales, des
montants modestes en comparaison de ceux de ltablissement public.
Le budget de communication 2010 de Voyages SNCF.com (VSC)
tait de 4 M, dont 75 % destins la communication sur cette marque.
Ces chiffres nen demeurent pas moins faibles, alors que la
communication de VSC bnficie lensemble de la SNCF. Le budget
2010 de la branche GEODIS (branche fret ) tait de 6 M pour un
chiffre daffaires de 8,9 Md ( 88 % hors EPIC).
C - Une rduction annonce des dpenses
La direction de la SNCF sest engage, en 2009, dans une politique
de rduction de 2 % 4 % par an de ses frais de structures. A ce titre, le
directeur de la communication a confi, la mme anne un cabinet
extrieur, un audit destin dgager des conomies prennes de 7
10 M par an ds 2012 sur les dpenses de communication. Les tudes
ont port sur lorganisation et la simplification de la fonction, sur sa
nouvelle organisation et sur loptimisation des moyens mis en uvre.

275
Lhomognit des primtres de ces comparaisons est difficile garantir.

Cour des comptes
Deux pistes dconomies fort simples taient identifies par
laudit : pour lvnementiel, la mise en concurrence systmatique des
prestataires ; pour les sminaires internes, lalignement des cots par
participant et par jour sur les pratiques du march . Les gains attendus
slevaient 1,5 M ds 2010, 6,5 M en 2011 et 8,3 M en 2012.
La direction a inform la Cour que les premiers effets du plan ne
devraient pas se faire sentir avant 2012 et le contrle des marchs de
communication a dmontr labsence damlioration sur les deux points
prcits. Ni les Rendez-vous clients de la prsidence de janvier 2010
et janvier 2011, ni le sminaire annuel des cadres de la SNCF, organis
Tanger en septembre 2011, ne portent, loin sen faut, la marque de ces
orientations.
A la fin de lanne 2011, aucune rduction des dpenses de
communication na pu tre constate, alors que leur mise en uvre
semblait relever de simples bonnes pratiques.
III - Des pratiques dachat peu respectueuses des
rgles en vigueur
A - Une obligation de mise en concurrence
La directive europenne 2004/17/CE, dite secteurs spciaux ,
transpose en droit national par lordonnance du 6 juin 2005 et son dcret
dapplication du 20 octobre 2005, soumettent la SNCF aux grands
principes de lachat public en tant que pouvoir adjudicateur et entit
adjudicatrice . Ce cadre juridique sapplique lensemble des marchs
de communication de la SNCF, entreprise charge dactivits ferroviaires
non ouvertes la concurrence.
Les textes internes de la SNCF rappellent cette obligation de mise
en concurrence. Ils prcisent notamment que la passation dun march
ngoci sans mise en concurrence reste une procdure exceptionnelle
et [qui] doit obligatoirement rpondre aux deux critres cumulatifs
suivants : tre limite lun des 13 cas [prvus par la rglementation] et
tre motive. Son utilisation abusive peut tre constitutive dun dlit
davantage injustifi .
En 2009, la direction gnrale a, en outre, instaur une nouvelle
procdure dinstruction pour les marchs des fonctions support suprieurs
3 M : ceux-ci doivent tre approuvs par un comit des engagements
transverses, notamment comptent pour les oprations de communication.

Cour des comptes
Or, sur les 41 marchs de communication les plus importants
contrls par la Cour, reprsentant un montant de 106,1 M depuis 2007,
il est constat que 29 dentre eux ont t ngocis sans mise en
concurrence
276
, soit 71 % de lchantillon. Les trois principaux motifs
invoqus par les services de la SNCF pour justifier ces exceptions la
rgle de mise en concurrence sont lurgence imprieuse, la spcificit
technique (march ne pouvant tre confi qu une entreprise dtermine)
et le secret des affaires. La rfrence frquente une demande du
prsident , souvent utilise, nest pas prvue par ces instructions.
B - Les marchs de conseil en stratgie et didentit
visuelle
La SNCF a sign le 31 mars 1995 un march de conseil en
stratgie de communication, aprs mise en concurrence, dont le titulaire
deviendra la socit TBWA au terme dune fusion. Le march,
initialement conclu sans limitation de dure, a fait lobjet de deux
avenants : celui du 23 juin 2005 modifiait, de ce point de vue, trs
maladroitement les termes du march ; celui du 24 novembre 2010
modifiait sensiblement le contrat initial et limitait la dure du march
trois ans compter du 1
er
janvier 2010, avec une option de prolongation
dun an la demande de la SNCF.
Selon la comptabilit de ltablissement, ce march avait donn
lieu 65,7 M de paiements, dont seulement 9,9 M sur le contrat
initial
277
, 34,8 M pour les cinq annes du premier avenant et 21 M
prvus au titre du second pour 2010 et 2011.
Les deux avenants, avec application rtroactive, auraient d faire
lobjet dune mise en concurrence car ils modifiaient substantiellement
les termes du contrat. Les recommandations formules en ce sens ds
2002 par la direction des achats et le service du contrle gnral des
marchs n'ont pas t suivies.
Lavenant de 2010, relatif la priode 2010-2012, prsent au
comit des marchs, formation consultative du conseil dadministration, a
fait lobjet de nombreuses rserves. Il prvoyait loption dune anne
supplmentaire de prestation en 2013. Lengagement, pris alors par la
SNCF, de revenir devant ce comit sur le choix de lever ou non

276
Lentreprise emploie lappellation de marchs de gr gr dans ses documents
internes.
277
A dfaut darchives, La SNCF na pu retrouver ni le montant des paiements
effectus avant 2000, ni celui des frais hors honoraires annuels de 2000 2004.

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loption , avant la fin de lanne 2011, na pas t tenu, au motif que la
SNCF a finalement dcid de ne pas lever loption.
Enfin, les termes de l'avis dintention de conclure un march
publi le 22 mai 2012 apparaissent contraires au principe d'galit de
traitement des candidats dans la mesure o il prqualifie demble le
prestataire sortant.
La SNCF a fait par ailleurs appel la socit Carr Noir pour
faire voluer son identit visuelle (logo SNCF sur profil de TGV). Aprs
une premire mise en concurrence en 2000, le contrat est interrompu en
2002 en raison du climat social de lentreprise peu propice la mise en
place dune nouvelle identit visuelle. Il est ensuite renouvel, selon la
procdure ngocie, en 2004 (2 M) et en 2009 (2,3 M prvus pour
5 ans
278
) malgr les rticences du service des achats lies labsence de
mise en concurrence.
La spcificit technique invoque pour la procdure ngocie nest
pas justifie ; la mise en concurrence lance en 2012 a dailleurs abouti
la dsignation dun nouveau prestataire.
C - Les marchs de prestations vnementielles
279

1 - La succession des deux accords-cadres
Un accord-cadre vnementiel permet la SNCF de ngocier
l'avance des tarifs d'intervention avec des socits pr-rfrences.
Laccord 2007-2009 a reprsent 40,1 M de dpenses sur la priode,
dont 42,5 % directement au profit de la direction de la communication. La
SNCF a organis 200 vnements en 2009, dont 80 avec des agences.
Deux socits ont obtenu plus de la moiti des commandes,
respectivement 32,5 % et 23,6 % ; cinq agences nont jamais t
consultes. Au titre de l'accord-cadre 2010-2012, la SNCF a pass
plusieurs marchs sans mise en concurrence pralable, en dpit de la
procdure interne en vigueur.
2 - Les 70 ans de la SNCF : lexposition lArt entre en gare
Pour ses 70 ans, la SNCF a organis, du 21 dcembre 2007 au
6 janvier 2008, lexposition lArt entre en gare . Le cot de la
manifestation (6,7 M) est bien suprieur au budget allou initialement

278
Ce contrat a t rsili en raison du doublement du cot du march sur les deux
premires annes.
279
Plusieurs prestataires ont contribu ces oprations.

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par le prsident (entre 3 et 4 M), le prix nayant pas t un critre de
slection privilgi. Il est vrai quen raison de risques climatiques ,
lopration programme sur lEsplanade des Invalides a t dplace au
Grand Palais.
Le dossier du march est incomplet et ne comprend aucun avis du
contrle interne, bien que son montant dpasse 3 M. La tourne de
lexposition du 8 au 26 janvier dans 18 gares na pas t prise en compte
dans le march. La SNCF na pu chiffrer le cot des 25 % de rduction
accords sur les billets de train utiliss pour assister lexposition.
La validation de la direction des oprations financires pour le
paiement dune avance de 30 % ne figure pas dans le dossier. Un avenant
rtroactif de 660 000 a t pass trois semaines aprs lexposition pour
lorganisation dune crmonie des vux sans mise en concurrence
justifie.
3 - La tourne 2010 du prsident et du comit excutif
Cette tourne a fait lobjet dun contrat le 13 octobre 2010 pour
lorganisation dune anne de rencontres avec les agents sur les dfis
stratgiques de la SNCF. Les prestations incluent la conception, la
ralisation de supports de communication et lorganisation des
dplacements pour un cot de 1,2 M.
Selon lintroduction de la brochure publie cette occasion, les
conditions de la prestation ont t fixes par la prsidence au dbut de
lt avec les prestataires et justifies par sa demande urgente. Sign
aprs le dbut effectif des prestations et le paiement de deux factures dun
total de 900 000 , le contrat a fait lobjet dun avenant hauteur du tiers
du march initial qui en a modifi l'quilibre conomique.
Lopration a entran des dpenses non budgtes qui ont t
prises en charge par les entits territoriales de la SNCF. Aucun bilan du
cot global de lopration na t ralis.
4 - Les Rendez-vous clients de 2010 et de 2011
A la demande de la prsidence, dbut dcembre 2009, un march
de 891 585,99 , avenant compris, a t ngoci sans mise en concurrence
pour lorganisation dune manifestation de type vux en janvier 2010
au profit de 330 invits. Une soire similaire sest droule en janvier
2011 pour un cot total de 668 700 .
Aucune justification recevable de lurgence imprieuse na t
apporte. Prsente comme une opration destination des grands clients

Cour des comptes
et dcideurs aprs des vnements sociaux et climatiques intervenus fin
2009 et fin 2010, son organisation na respect aucune des rgles
lmentaires de la procdure dachat : ni expression des besoins, ni cahier
des charges ; information de lacheteur aprs le dbut des prestations ;
absence de facture pour le premier acompte de 2009 ; avenant de
rgularisation quatre mois aprs la manifestation.
Ces soires dun cot
280
de 2 020 par invit en 2010 et de 1 400
en 2011 nont fait lobjet daucun bilan dimpact. Cette manifestation na
pas t reconduite en 2012.
5 - Les Trophes SNCF
La SNCF a lanc, lautomne 2009, un concours dides
destination de ses employs avec une crmonie de remise des prix les 27
et 28 janvier 2010 au CNIT La Dfense. Lorganisation de cette
opration, renouvele en 2010, est un bon exemple dachat qui, malgr
des dlais contraints, a respect les procdures de mise en concurrence
pralable.
La prestation sest leve 736 000 en 2009 et 747 000 en
2010. Le cot de la soire stablit 1 048 par personne. Des anomalies
doivent tre releves : aucun document sign matrialisant laccord entre
les parties avant le lancement des prestations ; avance de 30 % la
commande sans laccord des services financiers.
6 - Le sminaire des managers oprationnels Tanger en 2011
Le sminaire annuel des managers de la SNCF a t organis, en
septembre 2011, Tanger et a runi pendant quatre jours environ 600
personnes pour un montant total de 2,7 M. Le cot unitaire sest lev
4 289 par personne, soit 1 430 par jour et par personne (hors achat de
650 tablettes numriques offertes aux participants), montant loign de la
rfrence propose par laudit de 2009, soit 300 par jour et par
personne, hbergement compris.
Ce march, comme celui du sminaire des managers de lanne
prcdente, a t ngoci sans mise en concurrence pralable, en
contradiction avec les termes de laccord cadre vnementiel 2010-2012 ;
il a t justifi par une urgence imprieuse alors que lvnement avait t
valid en avril 2011 par le comit excutif.
Son imprparation a entrain un dpassement de 82 % du montant
initial sans justification suffisante : dification dune tente pour un cot

280
Hors production dun film (226 000 en 2010 et de lordre de 150 000 en 2011).

Cour des comptes
de 367 000 , un dner 314 par personne et une visite prive du port
facture 60 300 . Des frais annexes trs importants ont t engags
(1,1 M) pour une prestation d' accompagnement et de scnarisation de
contenu sans quaucun bilan de lopration nait t effectu.
D - Les marchs de conseil
Les prestations de coaching et de conseil linitiative de la
prsidence font lobjet dun suivi particulier de la direction de la
communication. Six marchs rcurrents reprsentent entre 2 et 3 M par
an (2,72 M en 2009). Ils sont en partie redondants et, selon la direction
de la communication, ont surtout pour objet de sattacher les services de
grands noms de la communication. Ils sont complts en cours danne
par de nouvelles demandes qui se sont leves 650 000 en 2009.
1 - Les prestations daccompagnement pour la SNCF
Depuis 2008, la socit GiacomettiPeron et Associs fournit
des prestations annuelles daccompagnement en stratgie de
communication au bnfice du prsident et du comit excutif.
Reconduits chaque anne jusquen 2012, ces marchs nont pas fait
lobjet dune mise en concurrence ; la justification avance est la
collaboration directe avec la prsidence.
En incluant une tude complmentaire de mai 2011 sur la
restauration bord des TGV (290 000 ), cest un montant de prs de
5 M qui, grce au fractionnement, a t dpens sans tre soumis au
contrle interne des engagements transverses, procdure instaure dbut
2009 pour les marchs de plus 3 M. En 2009 et 2010, ces montants ont
reprsent environ 20 % du chiffre daffaires de ce prestataire.
Les trois missions du programme sont : laccompagnement de la
communication de la prsidence de lentreprise, laccompagnement la
mise en place de dispositifs de communication engageante et, en
option, la synthse des tudes de la SNCF.
En 2008, la direction des achats na t informe de la conclusion
du contrat que trois mois seulement aprs le dbut de prestations
proposes au forfait et payes mensuellement. La description
contractuelle des prestations est trs sommaire ; elle a t pourtant
reconduite chaque anne sans changement.

Cour des comptes
2 - La mission de rflexion sur la communication de la SNCF
Deux marchs annuels portant sur des missions de rflexion sur la
communication de la SNCF ont t passs pour 2009 et 2010 avec la
socit Publicis Consultants France , pour un montant de 600 000
par march.
Le recours au gr gr (march ne pouvant tre confi qu une
entreprise dtermine) nest pas justifi. Le contrat dcrit les prestations
ainsi : contact et conseil auprs du prsident ; communication
personnalise du prsident ; mise au point dun cahier des charges sur
lutilisation dun studio de tlvision au sige de la SNCF. Il ne dcrit
aucun livrable , sauf de faon extrmement sommaire pour le studio.
Le pilotage et le suivi de ce march est dfaillant.
E - Les autres marchs de communication
Un march de communication de 1,3 M relatif loffre de
service ACCESS + (service dassistance aux personnes mobilit
rduite) a t pass au bnfice de SNCF Voyages aprs une consultation
engage en 2006. La note de prsentation reconnait un fractionnement
avec lidentification dune premire commande infrieure aux seuils
communautaires. La publication lgale na donc pas t faite malgr un
montant suprieur aux seuils communautaires.
Le ministre charg des transports a demand la SNCF et
Rseau ferr de France (RFF) (avril 2011) dorganiser une campagne
d'information des voyageurs sur les modifications exceptionnelles de
lhoraire de service ferroviaire de fin danne. La SNCF a pass, sans
mise en concurrence, un contrat de 593 622 aprs avenant que lurgence
imprieuse ne peut justifier pour une opration priodique dont lampleur
tait parfaitement connue des acteurs depuis la fin de lanne 2010.
Sans tude ou dfinition pralable du besoin, et en dehors de tout
cadre contractuel, la direction de la communication a engag une
collaboration avec un prestataire pour la dfinition du magazine
Connexions , prestation paye a posteriori (57 027 ). Un march
annuel, renouvelable deux fois, a ensuite t pass en 2011 avec cette
socit pour un montant maximum de 1,55 M. Bien que son montant
soit suprieur aux seuils communautaires, ni lavis de march, ni lavis
dattribution nont t publis. L'absence de mise en concurrence nest
pas justifie.

Cour des comptes
__________
________
La fonction de communication de la SNCF souffre dune faiblesse
de pilotage budgtaire et de lacunes dans le suivi des dpenses engages.
Jointes une insuffisance danticipation, ces dfaillances ont entrain
des dpassements budgtaires moyens de 17 % depuis la mise en place du
nouveau systme comptable en 2007. En dpit des intentions affiches
depuis 2009, ltablissement nest pas parvenu rduire le cot de cette
activit qui slve en moyenne 210 M par an sur les 5 dernires
annes.
Le contrle effectu par la Cour montre que les oprations les plus
importantes ont fait lobjet de procdures dachat en infraction avec les
rgles de la concurrence. Ainsi, linvocation des cas de lurgence
imprieuse ou de la spcificit technique, prvus par la rglementation
pour chapper lobligation de mise en concurrence, nont pas fait
lobjet dune justification conforme la rglementation en vigueur, ou
aux rgles internes de la SNCF, pourtant explicitement nonces dans les
formulaires dachat.
Ces pratiques anormales atteignent des niveaux proccupants car
elles concernent 71 % des 41 oprations de communication les plus
importantes ralises par la SNCF depuis 2007. La mention dune
demande du prsident qui figure au renfort de la justification de ces
procdures exceptionnelles dachat ne saurait justifier leur mise en uvre
et ne figure pas parmi les cas prvus par la rglementation en vigueur.
Lors de la contradiction avec la Cour, la SNCF sest engage
mettre en uvre, selon un calendrier prcis et brve chance, les
mesures ncessaires pour faire cesser ces pratiques
281
, notamment :
- la mise en place dun tableau de bord unique structur
permettant dassurer un meilleur suivi des trois catgories dactivit
de communication ;
- labaissement du seuil de contrle des engagements de 3 M
500 000 pour les oprations de communication, la cration dun comit
des engagements particulier la direction de la communication et une
procdure spcifique dautorisation par la direction financire du groupe
pour le lancement des projets non prvus au budget, ou en cas de
dpassements sur des projets dj prvus, compter du 1
er
janvier 2013 ;
- labaissement du seuil dlaboration de bilans financiers annuels
de 3 1 M pour les grands projets ds fin 2012 ;

281
La SNCF a inscrit lordre du jour de la runion de son conseil dadministration du 20
dcembre 2012 un point relatif la politique de communication, notamment pour voquer les
suites donner aux observations de la Cour.

Cour des comptes
- une action spcifique de scurisation et de rationalisation des
processus dachats de communication sur le primtre concern ralise
fin 2012 ;
- lexigence vis--vis des prestataires dun degr suprieur de
dtail de leurs devis et de leurs factures sur le contenu des prestations
quils effectuent afin de faciliter les contrles internes ;
- la ralisation par la direction des audits et des risques dun
audit annuel dont les rsultats seront transmis au comit daudit du
conseil dadministration compter de 2013.
La Cour en a pris note et sassurera de la mise en uvre effective
des mesures annonces.
Ses principales recommandations sont les suivantes :
1. formaliser la stratgie pluriannuelle de communication, la
dtailler dans un plan daction avec lobjectif den encadrer les
cots et la prsenter au conseil dadministration ;
2. anticiper et valuer les besoins annuels afin damliorer la
qualit des prvisions ;
3. formaliser une dmarche de gestion de projet pour chaque
opration en incluant les aspects budgtaires ;
4. procder un bilan financier de chaque grand projet et tablir
un bilan de lexcution budgtaire annuelle ;
5. assurer une information annuelle sur les dpenses par grands
axes stratgiques en prsentant des informations financires
fiables et consolides pour lEPIC et le groupe ;
6. veiller la stricte application des procdures imposes par
lordonnance 2005-649 du 6 juin 2005 et renforcer les dispositifs
de contrle interne afin dassurer la scurit juridique des
procdures exceptionnelles.

Cour des comptes

Cour des comptes


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances,
424
lnergie
425
Prsident de la Socit nationale des chemins de fer 426
Prsident de la socit GIACOMETTIPERON & ASSOCIES 431
Prsident de TBWA/PARIS 432

Cour des comptes

Le contrle de la Cour a rvl la faiblesse du pilotage budgtaire de
la politique de communication et certaines irrgularits dans les procdures
d'achat au regard des rgles en matire de concurrence. Dans ce cadre, les
recommandations de la Cour visent amliorer le pilotage de cette politique
tant en amont (formalisation d'une stratgie pluriannuelle de communication
soumettre au conseil d'administration, anticipation et valuation des
besoins annuels) qu'en aval, grce un suivi efficace des actions menes
(tablissement d'un bilan de l'excution budgtaire annuelle, information
annuelle sur les dpenses par grands axes stratgiques).
Si nous souscrivons pleinement aux prconisations formules par la
Cour, nous tenons en revanche souligner que leur mise en uvre relve
avant tout du management de l'entreprise qui doit indiquer les actions qu'il
compte mener pour rpondre ces critiques. Toutefois, nos services
veilleront encourager la mise en uvre de ces propositions et s'assureront
de leur suivi l'occasion du conseil d'administration de l'entreprise.
A cet gard, nous tenons souligner que la SNCF s'est montre prte
suivre ces recommandations en inscrivant l'ordre du jour de son conseil
d'administration du 20 dcembre 2012 un point relatif la politique de
communication visant prsenter aux administrateurs les grandes
orientations stratgiques en la matire et les actions mettre en uvre
court terme pour rpondre aux observations de la Cour.

Cour des comptes

Ce document appelle plusieurs remarques de notre part.
En premier lieu, la plupart des faits relevs sont antrieurs la prise
de fonction, en mars 2010, de l'actuel directeur de la communication, qui a
procd une rorganisation de la fonction communication de l'entreprise
afin d'en amliorer l'efficience. Ces actions doivent bien sr tre poursuivies
et approfondies.
Par ailleurs, nous avons bien not que l'EPIC SNCF devait renforcer
le pilotage budgtaire de ces dpenses, en termes de traabilit comptable et
de matrise des cots. cet gard, en sance du conseil d'administration du
20 dcembre, aprs avoir rappel les grands axes du plan de communication
de l'entreprise sur la priode 2011-2013, le prsident de la SNCF s'est d'ores
et dj engag mieux contrler et rduire les dpenses de communication
dans le cadre de la stratgie qui sera mise en uvre entre 2013 et 2015.
Cette stratgie pluriannuelle fera en outre l'objet d'une prsentation au
conseil d'administration la fin du premier semestre 2013, conformment
la demande exprime par la Cour.
L'application stricte des rgles en matire de commande publique est
bien entendu galement ncessaire. Sauf en cas d'exception prvue par la
rglementation, en fonction du montant et de la nature de ces dpenses, l'avis
du comit des marchs et l'approbation par le conseil d'administration seront
formellement sollicits.
Nous veillerons ce que les recommandations et les observations de
la Cour soient prises en compte et appliques strictement par la SNCF. Dans
les conditions du droit en vigueur, le commissaire du Gouvernement auprs
de la SNCF rappellera au conseil, le cas chant, ces exigences ncessaires.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT NATIONALE DES
CHEMINS DE FER FRANAIS (SNCF)

Tout d'abord, SNCF, prenant acte des recommandations de la Cour
sur la ncessit de mettre en place des outils permettant d'une part une
meilleure programmation de ses dpenses de communication, par grandes
familles d'actions, et d'autre part, un suivi prcis des dpenses engages
au cours de l'exercice, a d'ores et dj lanc un plan d'action en ce sens,
qui a t prsent son Conseil d'administration le 20 dcembre 2012.
Ce plan d'action comprend notamment les mesures suivantes,
immdiatement applicables :
- un contrle spcifique des engagements, au-del de 500 000 , en
matire de communication, assur par un comit d'engagement ddi, ainsi
qu'une procdure particulire d'autorisation pour le lancement des projets
non prvus au budget et dcids en cours d'anne ;
- un suivi spcifique pour les grands projets suprieurs 1 M ;
- l'institution d'un tableau de bord synthtique permettant d'assurer
un suivi mensuel des dpenses et engagements dcomposs en 3 volets
(communication commerciale, communication institutionnelle et
communication managriale) ;
- en matire de marchs, la gnralisation du recours au systme
de prqualification prvu par le dcret du 20 octobre 2005 ainsi que la
mise en place systmatique d'accords-cadres pour les prestations les plus
courantes ;
- la ralisation d'un audit annuel sur les dpenses de communication,
qui sera transmis au comit d'audit du Conseil d'administration.
Plus largement, SNCF croit utile de rappeler les conditions
particulires dans lesquelles elle exerce ses activits. Elle transporte
quotidiennement, 365 jours par an, avec les alas oprationnels que cela
suppose, plus de 6 millions de personnes, et constitue ce titre l'une des
entreprises les plus connues, les plus exposes et sans doute les plus
mdiatises sur le territoire franais.
En outre, au cours de la priode de dix ans tudie par la Cour,
SNCF a connu une profonde transformation, la fois dans son primtre
avec un chiffre d'affaire qui a cr de 50 % dans les 5 dernires annes,
mais aussi dans l'volution de ses mtiers, et secteurs d'activits. A partir
de son cur de mtier ferroviaire, elle s'est progressivement dveloppe
dans tous les modes de transport de proximit de voyageurs et dans la
logistique. Son environnement de march a t boulevers sous l'effet de
l'ouverture la concurrence des activits de fret ferroviaire puis, en 2010,

Cour des comptes
de transport ferroviaire international de voyageurs. Il a fallu accompagner
et expliquer ces volutions successives aux 245 000 salaris, dont
150 000 cheminots de l'tablissement public. A cela il faut ajouter un
contexte de forte pression oprationnelle sur les activits ferroviaires,
avec une croissance continue du trafic dans les zones denses servi par un
rseau ferroviaire vieillissant et continment en travaux.
Pour ce faire, l'entreprise s'est notamment appuye sur une
politique de communication qu'elle n'a cess de renforcer et
professionnaliser au fil des annes. En particulier, compter de 2010, elle
a choisi de mettre en uvre une politique de marque unique, recentre
autour de la marque SNCF. Celle-ci est destine mettre en valeur, en
interne comme externe, l'identit de SNCF comme oprateur de mobilit
globale et faire apparatre les valeurs d'intrt gnral portes par son
histoire et ses talents. Les axes de cette politique ont t formaliss, pour
la priode 2011-2013, dans un plan de communication dclin dans
l'tablissement public et dans les principales filiales. Un nouveau plan
2013-2015 est en cours d'laboration.
Ensuite, il faut relever que les dpenses de communication de SNCF
rapportes son chiffre d'affaires sont comparables celles des
principales entreprises publiques confrontes aux mmes dfis en termes
oprationnels et de conduite du changement, comme l'a d'ailleurs not la
Cour. Le budget de communication de l'entreprise recouvre d'abord la
communication commerciale, pour les activits grand public, sachant que
SNCF est, pour ses activits de transport de voyageur, depuis toujours en
concurrence avec la route et l'arien. Le budget couvre galement la
communication interne, laquelle est dimensionne pour tenir compte de la
taille et de la diversit du corps social de l'entreprise, prsent sur
l'ensemble du territoire. Enfin, la communication de crise reste
fondamentale, eu gard la nature des activits et des risques
oprationnels associs : bascule des horaires, travaux, incidents de
production, grves ou accidents.
Au vu des indicateurs dont dispose l'entreprise, les diffrentes
actions de communication engages portent progressivement leurs fruits :
selon un baromtre mis en place en 2006 et rgulirement aliment depuis
lors, l'image auprs des Franais de l'entreprise, comparativement celle
d'autres entreprises incluses dans le panel, a nettement progress depuis
2010 et trs sensiblement depuis ces derniers mois. Au premier semestre
2012, SNCF est la seule entreprise du panel afficher une remonte
sensible de son image globale. Les mesures ralises cet t et l'automne
montrent que cette image continue de se consolider, notamment sur des
points majeurs comme la ponctualit, la gestion des incidents et
l'information des voyageurs.
De mme, les baromtres qui mesurent dans chacune des branches
de l'entreprise l'image auprs des salaris affichent un redressement

Cour des comptes
significatif en 2011 et en 2012. La satisfaction de travailler pour SNCF est
son niveau le plus lev depuis 2008. Le meilleur niveau d'adhsion des
salaris aux orientations de l'entreprise et leur comprhension des enjeux
pour l'avenir sont cls pour la capacit des salaris s'engager dans les
transformations en cours.
Comme l'a not la Cour, SNCF a lanc en 2010 un programme
d'optimisation des dpenses de communication qui vise , d'une part,
permettre des conomies prennes et, d'autre part mettre en place des
modes de fonctionnement plus efficaces entre la direction de la
communication Groupe et les branches. Ce programme est en cours de
dploiement.
Enfin s'agissant des conditions de passation des marchs de
communication et du reproche qui lui est fait de recourir trop souvent
des procdures de gr gr, SNCF tient rappeler que 90 % des marchs
qu'elle passe en matire de communication (soit prs de 41 000 sur
environ 45.000 passs depuis 10 ans) sont infrieurs au seuil de 90 000
HT, au-del duquel la rglementation applicable dans l'entreprise impose,
sauf exceptions dment justifies, le recours une procdure de mise en
concurrence. Ils n'ont donc pas faire l'objet d'une mise en concurrence.
S'agissant des marchs examins par la Cour et ayant fait l'objet
d'observations de sa part, SNCF tient apporter les prcisions suivantes :
- le march relatif l'identit visuelle a donn lieu un appel
d'offre en 2012 qui a abouti la dsignation d'un nouveau prestataire ;
- le march de conseil en stratgie a galement donn lieu un
appel d'offre en 2012. Ce march qui a suscit 14 candidatures, a t
attribu au prestataire sortant aprs avis favorable de la Mission de
Contrle Economique et Financier des Transports, du Service de la
Prvention et du Contrle des risques marchs et du Comit des Marchs
du Conseil d'administration ;
- concernant le sminaire des managers qui s'est tenu Tanger en
septembre 2011, la dcision de principe concernant l'organisation de cet
vnement a t prise en avril aprs la confirmation du choix du
Gouvernement d'ouvrir l'automne des Assises du Ferroviaire susceptibles
d'avoir des consquences majeures pour l'entreprise et suscitant par l
mme de fortes inquitudes internes ; cependant son format et sa
localisation n'ont pu tre arrts qu'en juin et, ds lors, le dlai ncessaire
pour organiser un appel d'offre, qui est de 6 mois environ, n'tait plus
compatible avec la date retenue pour le sminaire. Ce sminaire a eu un
impact majeur auprs des participants, leur permettant de mesurer la
nouvelle dimension de l'entreprise, en termes de mtiers et d'implantation
internationale, de comprendre les enjeux de la rforme du ferroviaire et
de les partager avec leurs collaborateurs. Ouvert par le ministre des
Transports marocains, il a aussi permis de soutenir, auprs des autorits

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marocaines, le projet de ligne grande vitesse dont la France est
partenaire ;
- les tournes sur le terrain du Prsident et des membres du Comit
Excutif tenues l'automne 2010 faisaient suite deux grves longues
survenues au printemps et l'automne; organises la rentre compte
tenu de la dgradation du climat interne constat durant l't, elles ont
permis aux managers et aux quipes de terrain de retrouver de la
confiance dans l'entreprise et dans la ligne managriale, comme le
montrent les gains importants mesurs par les baromtres internes(+ 5
20 points en matire de comprhension de la stratgie de l'entreprise par
les salaris) ;
- le march pour le magazine Connexions a d tre pass en gr
gr au regard de la protection des droits d'exclusivit. En effet, l'ide
originale d'un tel magazine ddi aux cadres et aux leaders d'opinion
appartient Mme Laquit, la tte de Lagardre Custom Publishing, qui
l'a soumise SNCF. Lorsqu'elle a souhait raliser ce magazine, dans la
forme de cette ide originale, SNCF a tenu compte de l'exclusivit dont
disposait l'intresse ;
- les marchs d'appui en stratgie de communication commerciale
et corporate passs avec le cabinet Giacometti Peron ont permis la
ralisation de nombreux projets clients, en particulier la dfinition et le
dploiement en 2011 de la Garantie Voyage, avance majeur de
l'entreprise en 2011 ;
- enfin, les marchs d'accompagnement en stratgie de
communication et de formation des responsables appels communiquer
n'entrent pas, en raison de leur intuitu personae , dans la catgorie des
marchs devant faire l'objet d'une mise en concurrence.
Au total, SNCF s'est trouve parfois confronte, comme d'autres
acteurs publics, la difficile conciliation des enjeux de communication avec
les rgles et le tempo de la commande publique.
Elle a ainsi d souvent chercher dans l'urgence des remdes des
situations susceptibles de nuire l'image ou la cohsion de l'entreprise,
telles les suites des intempries hivernales en janvier 2010 et janvier
2011, les diffrents conflits sociaux en avril 2010, ou encore les
difficults diagnostiques au printemps 2011 sur les lignes sensibles et la
prparation de la bascule ncessaire du 11 dcembre 2011.
C'est ce contexte d'urgence, combin dans certains cas, une
insuffisante anticipation ou la lourdeur des processus de dcisions
internes, qui explique la passation, pour des oprations ponctuelles, de
marchs sans mise en concurrence pralable. Toutefois, mme dans ces cas
de figure, l'entreprise a, chaque fois que possible, fait appel des
fournisseurs rfrencs et bnficiant d'un accord-cadre.

Cour des comptes
La Cour admet d'ailleurs que les pratiques qu'elle qualifie de
drapages relvent d'une insuffisante prparation en amont des projets
de ces chances.
Le plan d'action dcid par SNCF suite aux observations de la Cour,
est destin, en particulier travers la gnralisation du recours aux
accords-cadres qui permettent ensuite d'acclrer les dlais de mise en
concurrence, faire face dans des conditions satisfaisantes ce type de
situation.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT GIACOMETTIPERON
ET ASSOCIES

Je vous informe que je ne souhaite pas apporter de rponse.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE TBWA/PARIS

Aprs avoir pris connaissance de ce rapport, je tenais, par la prsente
rponse, vous informer que TBWA\PARIS ne souhaitait pas y apporter de
commentaires.

Cour des comptes

3

De la SONACOTRA Adoma : des
drives corriges tardivement

_____________________
PRESENTATION
____________________
Depuis plus dun demi-sicle, des travailleurs migrants venus en
France occuper un emploi ont t logs dans des foyers composs de
petites chambres (souvent moins de 9 m) destines des clibataires et
disposant despaces et de services communs.
De nombreux oprateurs, le plus souvent associatifs, grent ces
foyers qui se comptent par centaines sur le territoire national.
Loprateur le plus important est une socit anonyme dconomie
mixte, dnomme SONACOTRAL, puis SONACOTRA, et dsormais
Adoma, dont ltat dtient la majorit du capital. Cre en 1957 pour
proposer des logements adapts aux travailleurs algriens, sa mission a
t largie aux migrants de tous pays partir des annes 1960. Au dbut
des annes 1970, elle a t sollicite pour construire des cits de transit
en vue de rsorber les bidonvilles.
Adoma gre aujourdhui plus de 500 rsidences collectives,
reprsentant plus de 60 % des places de ce type dhbergement, qui ont
conserv le statut de foyers pour travailleurs migrants ou sont devenues
des rsidences sociales ouvertes un public plus large. Au total, plus de
70 000 personnes occupent ces logements.
La socit est implante sur tout le territoire national,
principalement dans les rgions de vieille industrie. En 2011, le chiffre
daffaires est de 321 M, et, mi-2012, les effectifs avaient t ramens
2 250 emplois.
La Cour avait voqu en termes positifs laction de la
SONACOTRA dans son rapport public particulier de 2004 sur
Laccueil et lintgration des populations immigres . Cependant, elle
soulignait dj les difficults de la socit, incite par les pouvoirs
publics passer du statut de logeur des immigrs , en diminution dans
lindustrie, celui de logeur des plus dmunis .

Cour des comptes
Lenqute conduite par la Cour en 2011 et 2012 montre que, si des
russites ont t constates depuis 2003, il reste encore des chantiers
considrables entreprendre pour transformer le bti des foyers.
La diversification, parfois hasardeuse, opre dans le cadre des
orientations donnes par la tutelle a non seulement dispers les nergies
et les investissements, mais aussi donn lieu des drives de gestion. Une
restructuration de la socit Adoma a t engage en 2011.
I - Une stratgie fluctuante aux dpens de la
rnovation des foyers
A - Des objectifs disperss
Lexamen de la politique conduite par la socit au cours du
dernier quart de sicle met en lumire les hsitations rcurrentes du
conseil dadministration sur les priorits de son action et sur les
perspectives de sa diversification.
Depuis plus de trente ans, le cur de mtier de lentreprise a t
concurrenc par des actions nouvelles qui se sont succd un rythme
soutenu, au gr des urgences conjoncturelles portes par les tutelles.
1 - 1987-1998 : une premire tentative phmre de
diversification
En 1987, constatant que le nombre dimmigrants temporaires tend
se rarfier depuis larrt de limmigration de travail en 1974, la socit
prend la dcision de principe dlargir sa clientle des tudiants et des
retraits. En janvier 1991, le conseil dadministration officialise ce choix
en crant de nouveaux produits : des "villas" pour les jeunes et des
"maisonnes" pour les personnes vieillissantes. Plusieurs oprations en
ralit avaient t lances, et mme ralises, avant que le conseil nen
dlibre, notamment deux rsidences pour personnes ges et deux
rsidences pour tudiants.
Cette politique de diversification est abandonne ds mars 1992,
aprs le vote des nouvelles orientations stratgiques. La socit recentre
alors ses activits sur son cur de mtier.

Cour des comptes
DE LA SONACOTRA A ADOMA 435
2 - 1999-2004 : une diversification volontariste
Sept ans aprs ce recentrage, le contrat dobjectifs sign avec
ltat, en 1999, formalise un nouveau virage stratgique qui largit cette
fois la cible des populations accueillir aux plus dmunis en gnral. La
disparition progressive des foyers de travailleurs migrants est
programme ; leur reconversion en rsidences sociales
282
est dcide.
Ds 1993, elle avait modifi ses statuts pour sadresser aux
personnes ou familles, trangres ou franaises, disposant de ressources
modestes
283
parmi lesquelles des jeunes en formation professionnelle ou
en apprentissage et des tudiants disposant de faibles ressources, etc.
284
.
En pratique, les plus importantes ralisations de la socit durant
cette priode bnficient nanmoins aux publics lis limmigration :
demandeurs dasile et migrants originaires dAfrique subsaharienne. La
SONACOTRA grait ainsi, en 2004, 15 % des 12 000 places en centres
daccueil des demandeurs dasile (CADA). A la demande expresse des
pouvoirs publics, elle doit alors reprendre la proprit et la gestion de
plusieurs foyers de migrants dorigine subsaharienne, sur-occups et en
trs mauvais tat, qui ont t dlaisss par dautres oprateurs. Elle est en
outre sollicite par ltat pour sengager dans des oprations ponctuelles
de relogement dtrangers isols, mais surtout de familles trangres
occupant des logements de faon illgale, notamment en rgion Ile-de-
France.
3 - 2005-2009 : un largissement continuel du champ des
interventions
Tout en raffirmant la ncessit de poursuivre la rnovation des
foyers, de les adapter un public vieillissant et den finir avec la sur-
occupation de certains sites, le contrat dobjectifs 2005-2010
285
ouvre
dautres priorits.
La cration de deux tablissements pour personnes ges
dpendantes est demande dans les deux ans suivant la signature du
contrat. Dans le mme temps, 10 000 jeunes de moins de 25 ans doivent
tre accueillis dans les rsidences. Pour lensemble des foyers, il est prvu

282
Les rsidences sociales se composent de logements temporaires meubls
(principalement des studios et T2) destins aux familles peu nombreuses ayant des
revenus limits ou des difficults se loger dans le parc immobilier traditionnel.
283
En lieu et place de : travailleurs franais ou trangers venant en France.
284
En 2006, lobjet social a t largi aux gens du voyages et aux demandeurs dasile.
285
Sign le 23 mars 2005.

Cour des comptes
dtudier ladaptation des quipements et du mobilier destins aux
personnes mobilit rduite et aux plus gs.
La socit doit, en outre, rpondre lvolution des besoins par des
programmes locatifs dont la typologie des logements rpondra aux
besoins sociaux , y compris des familles nombreuses. Pour les
demandeurs dasile, la socit doit conserver de faon permanente, hors
centres daccueil existants, un contingent mobilisable de 1 000 2 000
places de cette nature , situes dans des foyers dont la rhabilitation
nest pas prvue pendant la dure du contrat. Enfin, des actions doivent
tre menes en faveur des gens du voyage.
Alors que le contrat dobjectifs conclu pour cinq ans est peine
sign, deux conventions viennent dfinir de nouvelles priorits.
Lune, signe en dcembre 2006, prvoit un apport des
actionnaires de 98 M, dont 50 M
286
dapport en capital de ltat, afin de
crer avant dcembre 2009 :
500 1 000 logements systme de construction rapide, vous
disparatre aprs cinq ans, pour lhbergement temporaire des
mnages quittant un logement insalubre, dangereux ou prcaire
ou, en labsence dautre solution, des travailleurs migrants dont
le foyer est rnov ;
2 000 2 500 places en rsidence sociale, maison relais
287
,
rsidence htelire vocation sociale, centre dhbergement
durgence
288
, marginalement en logement locatif social et
exceptionnellement en centre daccueil des demandeurs
dasile
289
, par rachat et rnovation dhtels meubls dgrads et
dangereux ou de btiments anciens vtustes.
La deuxime convention conclue en dcembre 2009, dans le cadre
du plan de relance de lconomie, prvoit quAdoma, grce un apport
de ltat de 37 M, doit raliser et grer de nouveaux dispositifs
dhbergement en urgence de populations en difficults : construction de

286
Assemble gnrale extraordinaire du 16 octobre 2006.
287
Les maisons relais, conues en petites units de 15 25 logements, offrent des
solutions durables des personnes en situation de grande exclusion et dont les
perspectives dinsertion ou de retour lautonomie sont faibles.
288
Les centres dhbergement durgence sont chargs doffrir un accueil ponctuel et
de courte dure aux personnes la rue, selon un principe de reconduction journalire
de la prise en charge.
289
Les centres daccueil des demandeurs dasile sont des centres dhbergement et de
rinsertion sociale qui accueillent les demandeurs dasile pendant toute la dure de la
procdure dinstruction de leur demande dasile.

Cour des comptes
maisons-relais (750 places), de centres de stabilisation
290
(300 places),
oprations de traitement de lhabitat indigne (logements de transition) et
relogement temporaire de rsidents de foyers pour permettre leur
rhabilitation.
Ainsi la demande dune implication forte de la socit dans
laccueil des jeunes, des demandeurs dasile, des gens du voyage, des
hbergs durgence, conjugue la poursuite de linvestissement dans le
logement social plus traditionnel pour reloger des familles en difficult,
ont ncessit une mobilisation financire soutenue aux dpens de la
mission traditionnelle de rnovation des foyers, dont un nombre
important demeurait pourtant rhabiliter.
4 - 2010-2011 : un recentrage dcid par la nouvelle gouvernance
Le contrat dobjectifs de la socit nest pas encore arriv terme
quil apparat quAdoma, ainsi renomme le 23 janvier 2007 parce que
SONACOTRA est devenu un terme ponyme qui dsigne
indiffremment tout foyer de travailleur migrant
291
, risque de connatre
des difficults, financires notamment, pour mener de front tous les
chantiers qui lui ont t confis.
Un rapport de la mission interministrielle dinspection du
logement social (MIILOS) daot 2009 appelle lattention de la socit et
de ltat sur les problmes dorganisation, ainsi que sur la qualit des
procdures comptables et des informations financires. Ce rapport est
pessimiste quant la soutenabilit des oprations engages et mme la
solidit financire de la socit.
Dans ce contexte, ltat, auquel la loi impose une participation
majoritaire, dcide de se dsengager partiellement en ouvrant le capital
dautres intervenants.
La loi de finances rectificative du 30 dcembre 2009 prvoit
292
que
L'tat dtient une participation d'au moins un tiers du capital de la
socit anonyme dnomme "Adoma". L'tat, les tablissements publics
et les entreprises publiques dtiennent au moins la majorit du capital
d'Adoma . Ces dispositions ont pour but le remplacement de ltat en
tant quactionnaire majoritaire par la Caisse des dpts et

290
Les centres de stabilisation sadressent un public trs dsocialis, la rue depuis
plusieurs annes et en rupture avec les structures classiques. Ouverts 24 heures sur 24,
accessibles sans limitation de dure, ils proposent un accompagnement social.
291
Contrat dobjectifs 2005-2010.
292
Article 116.

Cour des comptes
consignations (CDC), via sa filiale 100 %, la Socit nationale
immobilire (SNI).
Il sagit de renforcer la synergie entre le parc dAdoma qui
accueille une clientle ncessitant souvent un fort accompagnement
social, et celui de la SNI, majoritairement constitu de logements sociaux
de droit commun. Le projet prvoit lapport dun complment de
nouveaux fonds propres pour poursuivre les travaux de transformation
des foyers de travailleurs migrants (FTM) en rsidences sociales.
Par un pacte dactionnaires, la gestion dAdoma est confie,
compter de dcembre 2010, une nouvelle quipe dirigeante issue de la
socit nationale immobilire
293
.
Dans ce contexte, un nouveau recentrage, succdant celui de
1992, est opr par le conseil dadministration en 2010 : la dcision est
prise de vendre le parc locatif social destin aux familles et de
transformer en rsidences sociales les constructions destines aux
tudiants. En 2011, un vaste plan dconomies, appuy sur une
diminution des effectifs, est engag, afin dassainir lexploitation.
Au terme de ces revirements successifs, un nouveau plan
stratgique du patrimoine est approuv par le conseil dadministration et
les administrations. Sa soutenabilit financire apparat encore fragile
aujourdhui, malgr les perspectives favorables quouvre le redressement
de lexcdent brut dexploitation. En effet, la rnovation des foyers a pris
du retard, du fait du manque de fonds propres et surtout des difficults
techniques inhrentes aux rhabilitations.
5 - Depuis 2011 : labsence dun cadre stratgique fdrateur
Adoma est reconnue comme un oprateur indispensable au titre de
ses diffrentes missions : logement des immigrs, accueil des demandeurs
dasile de droit commun et en urgence, logement adapt pour les
personnes dfavorises (en rsidences sociales et en pensions de famille),
hbergement durgence ou de stabilisation des personnes sans domicile.
Pourtant, partir de 2011, sa stratgie ne fait plus lobjet dun nouveau
contrat dobjectifs avec ltat.
Aprs quun nouveau cahier des charges eut t prsent au conseil
dadministration du 28 octobre 2010
294
, cest le principe dune

293
Le poste de directeur gnral, prcdemment occup par le prsident du conseil
dadministration, a t disjoint compter du 10 dcembre 2010 et confi un cadre
issu de la SNI.
294
Sous la prsidence de M. Mirabaud ont t labors plusieurs projets de recentrage
de lactivit, et dcide la vente des logements sociaux.

Cour des comptes
ngociation bilatrale entre Adoma et les diffrents ministres concerns
par ses activits qui a t retenu par ltat, en lieu et place dun nouveau
contrat dobjectifs 2011-2015 que la direction de la socit aurait
souhait.
Ainsi, la fin de 2012, quatre conventions sectorielles ont t
conclues ou sont en cours de ngociation :
une convention spcifique entre Adoma et le ministre charg
du logement, relative aux logements locatifs sociaux qui ont
vocation tre vendus, a t signe le 3 mai 2012 ;
un accord cadre national dcliner par rgion a t conclu en
novembre 2011, entre le ministre de lintrieur et Adoma, pour
lactivit asile ; un premier contrat pluriannuel dobjectifs et de
moyens (CPOM) a t sign en septembre 2012 avec la rgion
Rhne-Alpes ;
une convention dutilit sociale (CUS) relative aux logements-
foyers a t ngocie avec la direction rgionale et
interdpartementale de lhbergement et du logement, de la
rgion Ile-de-France ;
un contrat spcifique est en cours de prparation entre Adoma
et la prfecture de la rgion Ile-de-France, au titre de lactivit
hbergement durgence et dinsertion qui concerne
principalement lIle-de-France.
Pendant toute cette priode, ltat sest davantage comport en
client aux priorits changeantes plutt quen actionnaire majoritaire
veillant la poursuite, par la socit, des lignes directrices de ses
missions et, notamment, de la transformation des foyers en rsidences
sociales. La coordination interministrielle a t insuffisante ; elle na pas
permis de prserver la socit des drives de gestion qui ont fragilis son
activit et sa situation financire.
Le choix de conventions bilatrales entre les diffrents ministres
et Adoma napparat pas suffisant pour mobiliser la socit autour daxes
stratgiques forts. Un document dorientation fdrateur prcisant les
missions de service public de la socit est indispensable.
B - Des rsultats ingaux
La modernisation des foyers et leur transformation en rsidences
sociales ne se sont pas faites sans difficults. Dautre part, les oprations
de construction rcente de logements durgence sont fragilises en raison
du recours des permis prcaires et de la mise disposition de terrains ou
de biens pour un temps limit.

Cour des comptes

Les capacits daccueil dAdoma de 2003 2010
Avant les dcisions prises en 2010-2011 de restructurer et de recentrer
les activits, la socit avait fait passer son parc de foyers collectifs (foyers
de travailleurs migrants, rsidences sociales, pensions de famille, autres
foyers) de 435 500 (+ 15 %). Le nombre de places tait cependant en
baisse, de 71 597 69 918 (- 2,3 %) du fait de laugmentation de la taille
moyenne des chambres.
La capacit daccueil pour les demandeurs dasile est en
augmentation, passant de 4 765 places 6 863 (+ 44 %), mais certaines de
ces places se situent dans des foyers de travailleurs migrants dj
comptabiliss ci-dessus.
Lhbergement durgence permet dsormais daccueillir 1 483
personnes.
Les places en aires daccueil de gens du voyage sont au nombre de
1 431 alors quelles nexistaient pas au dbut de la priode.
En revanche, la gestion de logements locatifs sociaux pour les grandes
familles stagne, puisque le nombre dimmeubles sest accru de + 11,4 %,
passant de 149 166, tandis que le nombre de places progressait de + 2,5 %
seulement, passant de 1 748 1792.
Le taux doccupation moyen de lensemble du parc est de 93,5 % mais
il est plus lev en Ile-de-France (95,2 %) et dans le Sud Est (94,6 %).
1 - Des difficults dans la rhabilitation des foyers de travailleurs
migrants
En dpit dun effort soutenu de la part de la socit, la
transformation des foyers en rsidences sociales a pris du retard
295
par
rapport aux objectifs. Selon la direction dAdoma, la rhabilitation de ce
patrimoine sest traduite, quel que soit le parti adopt (rhabilitation ou
dmolition-reconstruction), par des pertes de capacit de lordre de 20
30 %, que laugmentation de la redevance perue aprs travaux ne
compense pas.
Le nombre de foyers est pass de 243 en 2005 (47 688 logements)
203 en 2010 (38 869 logements), tandis que le nombre de rsidences

295
Initi par la commission interministrielle pour le logement des populations
immigres (CILPI) partir de 1997, le plan national de traitement des foyers devrait
tre prolong encore dans les 15 annes venir compte tenu du rythme de son
excution.

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sociales progressait de 192 268. Dans le mme temps, le nombre des
logements en rsidences sociales augmentait de prs de 50 %, passant de
21 018 30 084.
Sur 61 300 logements avec quittance
296
, 19 % seulement sont
autonomes, cest--dire dots de sanitaires et dquipements de
cuisine dits LKWD , expression qui dsigne un ensemble constitu
dun lavabo, dune kitchenette, dun WC et dune douche. 81 % dentre
eux ne sont que des chambres, dont 39 % dune surface de 7,5 m et 24 %
dune surface de 9 m.
Certains foyers de travailleurs migrants ont donc t transforms
en rsidences sociales sans que les lments de confort individuels
indispensables aient pu tre installs. Il est parfois ncessaire en effet,
pour agrandir les chambres, dintervenir sur la structure mme de
limmeuble, et dans un certain nombre de cas, il est plus efficient de
dtruire le foyer et de construire une rsidence neuve qui tienne compte
de la rglementation imposant une accessibilit aux handicaps.
Par ailleurs, la transformation des petites chambres en studios
modernes a pris un retard considrable. La suppression des chambres de
9 m et moins est un objectif toujours raffirm, de contrat dobjectifs en
plan stratgique de patrimoine, mais il est sans cesse repouss. Si le
rythme actuel est maintenu, avec un investissement proche de 100 M par
an, il resterait encore 21 914 chambres de 9 m, ou moins, dont 11 953
chambres de 7,5 m dans le parc, lhorizon 2020. Leur transformation
court terme en studios de 20 m ncessiterait un effort dinvestissement
supplmentaire denviron 1 Md.
En outre, cette transformation ne peut tre intgralement
compense par une augmentation proportionnelle des loyers et
redevances pour les services. Malgr le versement de laide personnelle
au logement (APL) dont peuvent bnficier les rsidents, Adoma a d
prendre des engagements envers eux pour quen cas de relogement, le
reste charge naugmente pas de faon excessive.

296
Les places dhbergement ou dasile sont subventionnes par ltat et ne font pas
lobjet de quittance loccupant.

Cour des comptes
Les redevances des rsidences sociales
La plus grande partie du parc Adoma en rsidence sociale est
constitue de chambres individuelles, dune capacit T1 de 16 20 m.
Lenjeu principal de construction du logement trs social rside dans
le nombre de T1, qui dfinit la capacit daccueil de publics ligibles laide
personnelle au logement ayant un demi-SMIC de ressources. Le taux deffort
de ces rsidents ne dpasse pas 30 % de la redevance
297
, soit 390 en 2010
(avec des variantes entre Paris et la province o les redevances sont
infrieures). Le taux deffort dfinit le public auquel sadressent les
programmes construits et financs sur fonds publics.
En revanche, un travailleur clibataire travaillant temps plein et
rmunr au SMIC, qui reprsente la clientle ouvrire initiale de la
Sonacotra, nest plus ligible aujourdhui laide personnalise au logement
(APL). Il doit acquitter sans aide la totalit de la redevance.
Dans les foyers qui nont pas encore t transforms, des places se
sont libres du fait de la moindre attractivit conomique des rgions
dimplantation ou du vieillissement des rsidents. Adoma y a augment
son offre de places pour les demandeurs dasile en prvoyant
lencadrement social prvu pour cette catgorie de population.
2 - Des logements durgence provisoires prenniser
Aprs la signature de la convention de 2006, Adoma a mis en
uvre avec diligence et efficacit la mission qui lui avait t confie en
matire dhbergement durgence, en construisant rapidement des
logements provisoires ou en amnageant des locaux initialement rservs
une autre destination.
Adoma grait, en juin 2012, dix-neuf centres dhbergement de
nuit (423 places), et dhbergement et de rinsertion sociale (87 places)
ainsi que 13 centres de stabilisation (768 places) dans le cadre de son
activit hbergement durgence.
Pour certains de ces centres, Adoma a amnag des locaux
existants, install des logements modulaires provisoires ou construit des
logements neufs de qualit, en ayant recours des procdures durgence.
Certains investissements ont ainsi t effectus sur le fondement de baux
ou dautorisations doccupation des lieux prcaires et, parfois, pour une
dure infrieure ou gale cinq ans. La rsidence sociale

297
La redevance est tablie en tenant compte dun loyer, des charges compltes, des
prestations (draps) et du mobilier.

Cour des comptes
Fortifications de 272 places
298
situe Paris 12
me
le long des
boulevards des Marchaux, destine au relogement provisoire de
rsidents de foyers en cours de restructuration, bien que construite aux
normes de confort actuelles, a t installe sur un terrain mis disposition
de faon prcaire.
Les logements durgence construits dans le cadre de la convention
de 2006 devaient tre raliss en quelques mois et avaient vocation tre
ferms aprs quelques annes de fonctionnement (cinq ans en moyenne).
Plusieurs mesures lgislatives et rglementaires ont facilit la ralisation
de ce programme : permis de construire dlivrs par les prfets, parfois
titre prcaire sur des terrains dlaisss de voirie ou des parcelles geles
en attente doprations durbanisme. Le ministre de lgalit des
territoires et du logement observe que ces solutions, initialement
considres comme transitoires ont t retenues en 2006 pour des raisons
pratiques et durgence
299
.
Sept tablissements ont bnfici dun tel permis pour une dure
infrieure ou gale cinq ans. Plusieurs ont dj expir en 2012 (Paris)
ou doivent expirer en 2013 et 2014 (Saint-Denis). Adoma devrait dmolir
les constructions et remettre le terrain en l'tat ses frais et une date
fixe, lorsque le permis le prvoit
300
.
Or les btiments de plusieurs rsidences, construits en dur, sont en
bon tat dusage et permettent de rpondre aux besoins reconnus par
ltat comme par Adoma. Une destruction des installations serait
difficilement comprhensible non seulement au regard de leur prix de
revient mais aussi du manque de places dhbergement durgence en Ile-
de-France.
Ainsi, la rsidence Fortifications , bien que de construction
rapide et de conception simple, prsente des conditions de confort
suprieures la plupart des tablissements visits pour un prix la place
(34 000 ) qui reste dans la moyenne pour ce type de rsidence. A
Chennevires-sur-Marne (Val-de-Marne), le constat est le mme quant
la qualit du bti et des quipements, mais le cot est beaucoup plus lev
(69 000 ). En Seine-Saint-Denis, les centres de Toussaint Louverture,

298
Cette rsidence accueille galement des rsidents de foyers Coallia en cours de
travaux. Elle est construite, aux normes de qualit et de dure dune rsidence sociale
amortir en 40 ans, sur un terrain de la ville de Paris concd pour 5 ans seulement.
299
Le ministre note aussi que lapptence des communes pour accueillir sur leur
territoire des centres dhbergement ou des rsidences sociales est parfois trs relative
et le fait davoir prsent en 2006 ces solutions comme provisoires et non dfinitives a
pu en faciliter lacceptation .
300
Article L. 433-3 du code de lurbanisme.

Cour des comptes
Fort de lEst et Charles Michels Saint-Denis, sont galement bien
conus et en bon tat gnral.
Au total, le montant des constructions provisoires finances sur
fonds propres
301
, au titre de la convention de 2006, atteint 40,99 M. La
socit a d inscrire dans les comptes de lexercice 2010 un
amortissement anticip de 23,15 M au titre des dprciations dactifs,
qui se produiront, si la plupart des logements durgence sont dtruits
lchance prvue ou si leur gestion ne peut squilibrer.
Pour viter cette issue, des prolongations dexploitation devraient
tre envisages, comme cela a dj t fait Ivry-sur-Seine (Val-de-
Marne) et Marseille (Bouches-du-Rhne), lorsque les terrains
appartiennent ltat ou des collectivits publiques.
II - De graves dfaillances de gestion
Pendant la priode 2005-2010, la situation financire dAdoma
sest dtriore, sous leffet de lexcessive diversification de ses activits
et derreurs de gestion doubles dun certain nombre dirrgularits.
Toutefois, le rsultat dexploitation est rest positif, le rsultat courant la
t jusquen 2007 et le rsultat net jusquen 2008. En 2010, est
enregistre une perte de 26,5 M, due notamment linscription dans les
comptes, par la nouvelle direction, de provisions supplmentaires ainsi
que dun amortissement anticip des logements durgence voqus ci-
dessus.
Ce nest quen 2011 que les efforts de redressement commencent
porter leurs fruits. Cette anne-l, le rsultat dexploitation progresse de
10,6 M et atteint 25 M. Le bnfice slve 17,8 M.
A - Les ressources humaines et les achats
1 - Une forte augmentation des charges de personnel
Au cours des dix dernires annes, les dpenses de personnel ont
pris une part croissante dans les charges de la socit.
Laugmentation des effectifs, passs de 1 450 en 2000 2 665 en
2010, sexplique en particulier par le recrutement dintervenants en
accompagnement social, dont la prsence est obligatoire dans les centres

301
Laugmentation de capital consentie par ltat en 2006 devait, par convention, tre
consacre ces constructions transitoires.

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daccueil des demandeurs dasile et dans les pensions de famille. Dautres
recrutements ont aussi t effectus pour renforcer le rseau dconcentr,
en application des orientations du contrat dobjectifs, y compris dans des
zones o la socit possdait peu de patrimoine.
Lvolution des effectifs nexplique pas elle seule laugmentation
des charges de personnel, puisque ces dernires ont cr de 72 % entre
2003 et 2010 alors que les effectifs progressaient, pendant la mme
priode, de 50 %. En outre, en 2011, alors mme que les effectifs
commenaient dcrotre, la hausse sest poursuivie du fait des
indemnits de dpart verses dans le cadre du plan social.
La restructuration en cours doit conduire rorganiser la socit
sur la base de directions interrgionales plus resserres, diminuer les
effectifs de certaines directions du sige et mettre en uvre un plan de
dparts volontaires pour plus de 400 personnes.
2 - Loctroi de logements gratuits de nombreux salaris
la cration de la SONACOTRAL et jusquen 1990, le logement
de fonction tait un complment au contrat de travail des directeurs de
foyers et des ouvriers de maintenance, tenus rsidence en contrepartie.
Un accord dentreprise pass en 1990 a distendu le lien entre le
logement et lobligation de rsidence, autorisant les salaris bnficier
dun logement pour assurer une prsence dans les tablissements et
contribuer lamlioration de la scurit . Il sagissait de loger des
responsables de foyer dans limmeuble, ou proximit immdiate, mais
aussi dautres salaris assurant une fonction dans le patrimoine qui
devaient en contrepartie, intervenir selon le processus appropri en cas
dincident .
Un nouvel accord a prvu que les salaris qui en ont le plus
besoin , ayant au moins deux ans danciennet dlai ramen ensuite
un an par avenant , puissent bnficier dun logement dentreprise
dans des conditions sociales et transparentes .
Laccord stipule que les logements sont attribus par une
commission au sein du comit dentreprise. Les bnficiaires ne paient ni
loyer, ni taxe dhabitation, ni charges locatives. Lattribution du logement
nest lie aucune contrepartie professionnelle en termes dastreinte
ou dobligation de prsence. Le logement est donc un avantage en nature
sur lequel Adoma acquitte des charges sociales et que le bnficiaire doit
dclarer dans ses revenus imposables.
Au 31 dcembre 2010, prs de 300 salaris bnficiaient dun
logement gratuit au titre de lun ou lautre de ces deux accords. Ces

Cour des comptes
logements taient en majorit attribus des ouvriers de maintenance et
des agents daccueil ainsi qu certains responsables de rsidence.
Plusieurs cadres en bnficiaient galement, dont un directeur territorial,
un directeur dagence, quatre directeurs de rsidence, un responsable
coordination entretien et maintenance et un auditeur.
En outre, plusieurs logements taient au dbut de lanne 2011
occups par des salaris ayant quitt Adoma, contrairement aux
stipulations des conventions.
Au total, la perte de recettes annuelle correspondant ces
300 logements attribus des salaris ou anciens salaris slevait encore
1,9 M en 2010, selon la direction dAdoma. Laccord octroyant ces
logements a t dnonc en 2011 mais les syndicats majoritaires nont pas
accept le nouvel accord qui prvoyait la signature dun bail pour chaque
logement. Seuls les salaris qui avaient quitt lentreprise et conserv leur
logement gratuit y ont t contraints.
Il subsiste encore 201 logements gratuits au dernier trimestre 2012.
3 - Un accord de participation irrgulier sign en 2007
En octobre 2007, un accord de participation des salaris aux
bnfices de lentreprise a t ngoci et sign avec les organisations
syndicales reprsentatives, puis dpos auprs de la direction
dpartementale du travail de Paris. Il ne semble pas avoir suscit de
critiques de la part de cette administration. Pourtant, Adoma ne fait pas
partie des entreprises publiques autorises
302
, par dcret, conclure un tel
accord et distribuer une participation ses salaris.
La direction de lpoque dAdoma affirme avoir inform, en
fvrier 2007, la commission interministrielle daudit salarial du secteur
public de son intention de ngocier un tel accord. Ce nest toutefois
quaprs signature de laccord que la commission lui a notifi la ncessit
de modifier le dcret. Elle sest alors inquite de la situation et en a
inform le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction
publique, le 28 janvier 2008, pour demander la rvision du texte. Le
ministre charg du budget a rpondu que cet accord de participation
aurait d tre soumis la modification pralable du dcret mais que

302
Dcret n 87-948 du 26 novembre 1987, modifi le 27 dcembre 2005, dterminant
les tablissements publics et entreprises publiques soumis aux dispositions concernant
la participation de lordonnance n 86-1134 du 21 octobre 1986 relative
lintressement et la participation des salaris aux rsultats de lentreprise et
lactionnariat des salaris, ainsi que les conditions dans lesquelles les dispositions de
cette ordonnance leur sont applicables.

Cour des comptes
compte tenu des enjeux sociaux reprsents par laccord, il avait le
plaisir de () donner, titre drogatoire et exceptionnel, (son) accord de
principe pour sa mise en uvre ds lexercice 2007 , si les autres
ministres de tutelle formulaient galement leur accord.
Or il nexiste aucune trace de saisine des autres ministres. En tout
tat de cause, le dcret na pas t modifi, ce qui na pas empch la
direction dAdoma denregistrer laccord, sans attendre, auprs de la
direction dpartementale du travail.
En juillet 2008, le montant de la participation, 1,63 M, a t vers
tous les salaris, alors mme que laccord prvoyait quil devait tre
plac en pargne pendant cinq ans. La direction intrimaire sest appuye
sur la loi du 8 fvrier 2008 pour le pouvoir dachat, alors que ce texte
autorisait le versement des sommes affectes la rserve spciale de
participation aux rsultats de lentreprise au plus tard le
31 dcembre 2007 ; il a t fait une application rtroactive de la loi, ce
qui constitue une anomalie.
Cette situation est ensuite reste en ltat, la commission
interministrielle daudit salarial du secteur public ne formulant aucune
observation loccasion de son examen, en 2009, de la politique de
ressources humaines dAdoma.
Laccord a t dnonc par la nouvelle direction en mars 2012.
Cependant, le bnfice consquent dont font tat les comptes pour lanne
2011 ont incit des organisations syndicales assigner la socit en
justice pour non-versement de participation sur les bnfices de 2011. La
dnonciation de laccord intervenue en mars 2012 ne pouvait empcher
son application aux rsultats de lexercice prcdent.
Les quipes de direction successives ont donc laiss perdurer une
situation prsentant des risques srieux tant sur le plan juridique que pour
le climat social de lentreprise. A tout le moins, il conviendrait que ce
risque soit provisionn.
4 - Des prestations commandes sans mise en concurrence
Une organisation largement dconcentre a longtemps encourag
le recours des fournisseurs de proximit. En 2006, une direction
dlgue aux achats a t cre dans le but de mettre en place des
procdures transparentes et de regrouper les prestations de services en
ayant recours, si besoin, des allotissements gographiques. Un guide de
procdure sur la passation des marchs a t publi en 2009.
En dpit de cette clarification, un audit livr en 2011 a montr la
persistance de commandes sans mise en concurrence, pour des

Cour des comptes
prestations de gardiennage (2 M), dinterprtariat (0,4 M) et de
serrurerie (0,5 M). Il relevait que 30 % des prestations de nettoyage
taient commandes hors contrat.
Les prestations de services de la socit de gardiennage, onzime
fournisseur dAdoma, ont reprsent un montant total de 2,14 M en
2010.
Aucune procdure de march na t mise en uvre alors mme
que ce fournisseur a reu des commandes rcurrentes, par le mme
ordonnateur, pour des montants largement suprieurs aux seuils
rglementaires.
En outre, ces prestations ont fait lobjet dun suivi pour le moins
erratique. Il a ainsi t constat, en dcembre 2009, un encours de
factures pr-enregistres de 0,54 M, certaines datant de 2003, sans que
la totalit de ce montant soit justifi par des factures. En novembre 2010,
un protocole transactionnel a t sign entre Adoma et cette socit qui
rclamait un montant darrirs de factures de 1,17 M portant sur les
exercices 2003 2009. Finalement, Adoma a vers ce titre 0,96 M
TTC la socit.
La situation a t rgularise en 2011. Un appel doffres ouvert
europen du 19 octobre 2010, sous lautorit du directeur dtablissement,
a permis de slectionner un autre prestataire de gardiennage.
B - Les acquisitions immobilires
Aprs la conclusion du contrat dobjectifs 2005-2010, la
direction de la socit a engag des oprations importantes pour
dvelopper son parc immobilier. Elle a notamment achet des immeubles
dans le parc ancien pour les transformer en pensions de famille ou
rsidences sociales.
Elle a aussi diversifi dans le domaine du logement tudiant, ce
qui napparaissait pas prioritaire. La conduite de certaines oprations,
spcialement dans la rgion Sud-Est, sest affranchie de nombreuses
rgles de procdure.
1 - Une rsidence pour tudiants achete dans des conditions
irrgulires en 2007
Adoma a acquis, en juillet 2006, la socit Pacagest, qui tait
spcialise dans la gestion de rsidences tudiantes destines des jeunes
en insertion professionnelle ou en apprentissage - clientle en adquation
avec lobjet social de la socit rvis en 2006.

Cour des comptes
Malgr cette opration dont lobjet tait clair, cest Adoma qui a
acquis une rsidence tudiante Avignon, dans des conditions si
douteuses quun dossier a t transmis la justice pnale en juin 2011 par
la nouvelle direction de la socit, aprs un vote unanime du conseil
dadministration.
Cet immeuble compos de 139 logements avait t achet pour un
montant de 6,6 M en janvier 2007 par une socit civile immobilire
constitue par des professionnels de limmobilier de Lyon. Le 14 juin
2007, une agence immobilire lyonnaise signalait au directeur rgional
Sud-Est dAdoma que limmeuble tait vendre pour 9,5 M.
Le 18 juin 2007, la direction gnrale confirmait son intrt et
demandait une consultation du service des domaines, cette expertise tant
obligatoire conformment la rglementation
303
qui sapplique aux achats
dAdoma dpassant 75 000 . Dans le mme temps, le comit de
dveloppement (CODEV) interne la socit, charg de donner un avis
consultatif
304
, estimait, nanmoins, en labsence de toute expertise
technique du bien, le prix lev. Il suggrait que des ngociations soient
engages pour le faire baisser.
Le 3 juillet, le vendeur pressait Adoma dacheter, mais consentait
toutefois ramener le prix 9,3 M. Le conseil dadministration du
11 juillet 2007 tait saisi de cette opration en ordre du jour
complmentaire , en raison de lurgence de lopration, du fait dun
risque de vente la dcoupe. Une simulation conomique donnait un
retour sur investissement de 23 ans au prix fix 9,3 M. Le 20 juillet
parvenait lavis des domaines qui estimait la valeur du bien entre
7,44 M et 7,9 M et conseillait une nouvelle ngociation avec le
vendeur compte tenu du prix initial () car les valeurs de march nont
pas progress de 40,90 % en lespace de quelques mois .
Le 27 juillet, un acte de vente tait sign sans nouvelle ngociation
pour un prix de 9,3 M, sous condition suspensive d obtention dun
avis des domaines conforme .
Le 18 septembre 2007, un avenant lacte de vente ramenait le
prix 8,69 M, soit lestimation haute du service des domaines
augmente de 10 %. Aucun document ne permet dattester que ce service
a t consult ni quil a donn son accord sur ce prix suprieur son
estimation haute. Il et t ncessaire, ce stade, de saisir de nouveau le

303
Dcret du 14 mars 1986, article 5.
304
Les avis du comit de dveloppement taient transmis pour dcision, selon le
montant de lopration, au directeur rgional (jusqu 1,5 M), au directeur gnral
(de 1,5 4,5 M) ou au conseil dadministration (au-del de 4,5 M).

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conseil dadministration et, en cas daccord, dobtenir une dcision de
passer outre.
Lacte de vente dfinitif a t sign, pour le prix convenu, le
29 novembre 2007 ; le vendeur avait auparavant accept de prendre sa
charge lindemnit de rupture verser lassociation charge jusqualors
de la gestion locative. Pourtant, cette somme de 90 000 a finalement t
acquitte par Adoma, qui a rgl une facture du mme montant mise par
le vendeur, pour assistance et ngociation la rupture de bail , alors
quaucune dcision ni stipulation contractuelle ne lavaient prvu.
Il est ensuite apparu rapidement que ltat de la rsidence ne
correspondait pas la prsentation qui en avait t faite par le vendeur et
que des dsordres techniques divers ncessitaient des travaux. En 2008, le
taux doccupation (annonc de prs de 100 % avant la vente) tait de
63 % ; il natteignait plus en septembre 2009 que 35 %. Lexploitation
devenait structurellement dficitaire de 158 000 en 2009 et de
218 000 en 2010.
Une revente a t envisage sur la base dune nouvelle valuation
du service des domaines du 28 septembre 2009 qui donnait alors une
fourchette comprise entre 5,52 M et 5,89 M. A la clture des comptes
de 2010, une provision de 2,98 M tait passe pour dprciation dactif,
et des travaux taient engags, en 2011, hauteur de 1,26 M. La
direction dAdoma envisage dsormais de reconvertir limmeuble en
rsidence sociale.
2 - Des immeubles anciens acquis dans lurgence et sans respect
des procdures entre 2003 et 2007
Lexamen, par la Cour, de 102 dossiers dacquisition a permis de
constater quun quart dentre eux avait t effectu des prix suprieurs
lestimation des domaines. Ils ne sont certes pas tous entachs
dirrgularits du type de celles voques prcdemment, mais ils
prsentent parfois des aspects extrmement critiquables :
Nice, ont t acquis, en 2003, pour 1,5 M une rsidence
htelire et une maison, dans une urgence telle que le comit de
dveloppement en a t inform postrieurement la vente,
sans simulation conomique et avec une estimation des
domaines de 758 000 , minore de faon injustifie selon la
direction de lpoque dAdoma. Aprs lacquisition, il a fallu
faire de tels travaux de rfection que le cot final a atteint
2,5 M, soit une moyenne de 110 000 par studio, le double du
cot moyen des constructions neuves en rsidence sociale.

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Dans la mme ville, un immeuble a t acquis pour 2 M alors
que les domaines lestimaient 1,3 M, sans avis du conseil
dadministration ;
Marseille, un projet consistant transformer un htel de
33 chambres en rsidence sociale de 22 logements T1 a t mis
en uvre en 2006. Le prix dachat de 343 500 (frais de
notaire et dviction compris) selon la note danalyse est pass
finalement 390 000 , alors que lestimation des domaines
tait de 260 000 . Les travaux estims 744 000 ont t
ports 991 000 en 2008 aprs avoir tabli un diagnostic de
la structure et de ltat du btiment , ce qui prouve que ce
diagnostic navait pas t effectu avant lachat. Des pans de
faade et des parties de toitures se sont effondrs au cours des
travaux et la rsidence sociale na pu tre ouverte quen 2011,
cinq ans aprs lachat ;
Hyres, 20 logements ont t acquis en 2006 dans lancien
quartier, en milieu diffus, pour un montant total de 1,64 M,
soit un quart du total gr par Adoma dans cette ville. Dans
deux pieds dimmeubles, lopration a aussi consist ouvrir
des locaux destins exclusivement accueillir des activits
dartisanat dart ou des ateliers dartistes , ce qui na aucun
lien avec lobjet social dAdoma. Selon la direction, ces usages
ont t dicts par des considrations durbanisme, des locaux en
rez-de-chausse et faades ayant une vocation commerciale et
ntant pas aptes en premire analyse, tre transforms en
logements. Pourtant cette hypothse est dsormais envisage.
Sans que des irrgularits aient t constates, dautres projets
examins ont prsent des lacunes lies labsence de diagnostics
techniques pralables et de projets damnagement dtaills. Certains
dentre eux ont d tre totalement repris et, dans un cas, abandonn.
En consquence, des dlais de ralisation parfois trs importants
ont t constats et le total des dpenses a souvent t suprieur aux
estimations initiales.
La politique dacquisition et de dveloppement dAdoma, qui aura
cot plus de 80 M entre 2003 et 2007, na pas toujours respect les
procdures rglementaires ni les rgles internes. Dans trois cas, pour des
oprations dun montant lev (de 2 9 M), le conseil dadministration
na pas dispos des lments ncessaires une dlibration claire, voire
na pas t saisi.
Aujourdhui, les projets font lobjet dun suivi au niveau central.
Cette mesure doit tre loccasion dune clarification et dune

Cour des comptes
formalisation de la procdure, notamment lorsque le prix dachat est
suprieur lestimation.
C - La souscription hasardeuse de contrats spculatifs
Pour financer les importants investissements lis la construction
de rsidences sociales ou la transformation des foyers, la socit a d
recourir lemprunt, pour une partie importante auprs de la Caisse des
dpts et consignations, au titre des prts au logement locatif social
indexs sur le rendement du livret A, ainsi quauprs des collecteurs du
1% logement ou de banques, souvent taux fixe.
Le taux du livret A, ressource de la Caisse des dpts et
consignations pour les prts au logement social, est fix depuis juillet
2004 chaque semestre. Il est index la fois sur linflation en France et
sur leuribor 3 mois
305
. La Banque de France, en cas de circonstances
exceptionnelles, peut demander au comit de la rglementation bancaire
et financire, de modifier ce taux.
Comme les responsables de la trsorerie dAdoma anticipaient un
risque de hausse de la rmunration du livret A et de volatilit des taux,
la direction administrative et financire, sans contrle de la direction
gnrale, leur a donn dlgation pour :
conclure des contrats dchange de taux ( swaps ) taux
fixes, qui constituent une charge financire sur le premier
exercice mais permettent de se couvrir contre une hausse des
taux ;
variabiliser les emprunts sur un indice euribor afin de
dgager immdiatement un produit financier.
Ces contrats permettent lemprunteur dchanger le taux variable
de son emprunt contre un taux fixe. Les cinq premiers contrats taux
variables contre taux fixes, conclus en 2004, taient tous dficitaires en
fin danne. La mme anne, quatorze contrats permettant quun taux fixe
lev soit chang contre un taux variable index sur leuribor 3 mois ou
12 mois (plus faible) ont permis de dgager un bnfice financier sur
lexercice.

305
Leuribor (European Interbank Offered Rate, taux interbancaire offert en
euros ) est le taux moyen auquel un chantillon de 57 grandes banques tablies en
Europe prtent d'autres grandes banques, pour diffrentes chances (une semaine
douze mois). Cest sur leuribor que sont en gnral indexes les missions
obligataires taux variable.

Cour des comptes
Enfin, quatre contrats changeant le taux du livret A contre des
intrts taux variables, ce qui scarte totalement de la doctrine initiale
de couverture contre une hausse de taux, ont galement t conclus. Ils
ont, eux aussi, dgag des rsultats positifs la premire anne.
Ce type de contrat, spculatif et risqu, change un taux variable
calcul dans des conditions rglementaires contre un autre taux variable
fix dans des conditions parfois obscures, ou en rfrence des indices
internationaux nayant aucun rapport avec le niveau de linflation en
France ou les taux de marchs europens. Pourtant, les responsables
financiers dAdoma, encourags par les premiers rsultats obtenus, ont
gnralis, sans frein, ces contrats. Ils ont souscrit des contrats structurs
de plus en plus complexes.
A la fin de lanne 2006, les contrats dchange de taux couvraient
90 % de lencours de prts indexs sur le livret A (160 M) et 72 % de
celui des prts taux fixes (165 M). Jusqu la clture de lexercice
2006, aucun risque na t signal par le commissaire aux comptes. Seul
le reprsentant de la direction gnrale du Trsor au conseil
dadministration a demand, en 2005, une runion dinformation pour
faire la lumire sur cette politique de gestion active de la dette. Aucune
suite na t donne jusquen 2007 : la tutelle sen est alors alarme. Cette
anne-l, le commissaire aux comptes a aussi fait part de son inquitude,
et une revue des contrats en cours a t effectue.
Plusieurs contrats ont t estims spculatifs, gnrant une perte de
7 M. Le commissaire aux comptes soulignait les faiblesses des
procdures internes : une qualification des contrats non formalise ds
leur signature, contraire aux textes et, sagissant doprations
complexes par nature et susceptibles de prsenter des risques
significatifs , un dispositif de contrle interne insuffisant puisque le
conseil dadministration aurait d tre saisi et un comit des risques mis
en place.

Variation de taux et retournement de tendance
Un contrat-type, conclu en 2005 avec une banque franaise, prvoit
que le taux d par ADOMA se calcule de la faon suivante partir du
Constant Maturity Swap (CMS) qui est un indice des taux pratiqus en
moyenne sur un march :

1) 2,41 % jusquau 1
er
fvrier 2008 ;
2) si (CMS 10 ans) > (CMS 2 ans + 0,35 %) le taux reste de 2,41 % ;
3) sinon le taux est gal 8,15 % - 10 (CMS 10 ans CMS 2 ans).

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Alors que le CMS 10 ans tait toujours suprieur au CMS 2 ans
depuis 1999, la situation sinverse en mai 2008 et le taux court devient
suprieur au taux long, le taux d par Adoma devient alors la somme du
diffrentiel et de 8,15 %.
En 2008, lampleur de la crise financire a boulevers lquilibre
conomique de beaucoup des contrats souscrits. A la suite dun audit des
commissaires aux comptes, le conseil dadministration, lors de sa sance
du 25 mars 2008, a dcid de constituer un comit daudit charg
dexaminer les comptes, linformation financire, la gestion de la dette et
de la trsorerie ainsi que le plan daudit interne. En aot 2008, la
trsorire tait licencie et en septembre de la mme anne, le prsident
directeur gnral dAdoma, nouvellement nomm, ordonnait une analyse
de la situation et une remise en ordre du dispositif.
compter de cette date, le suivi technique des contrats dchange
de taux devient hebdomadaire et linformation est documente par des
donnes dtailles et une analyse des risques
306
. Des tableaux de synthse
sont aussi produits pour les comits daudit : flux financiers par banque,
par anne, cot comptable du contrat.
partir daot 2008, seuls le prsident-directeur gnral et le
directeur gnral dlgu ont t habilits traiter les oprations de
swaps. Le dpartement trsorerie est rest linterlocuteur des banques
pour prparer les restructurations, assurer le suivi financier et comptable
jusquen 2010. Il disposait toutefois dune documentation succincte,
lancienne responsable ayant fait disparatre ses archives son dpart
Adoma d demander aux banques le double des contrats quelle avait
souscrits.
Depuis fin 2010, la socit, par une convention rglemente,
bnficie de lappui technique de la socit nationale immobilire et
notamment de son trsorier. Les rgles prudentielles ont t modifies
dans un sens plus restrictif par le conseil dadministration du 4 mars 2011
et par le comit daudit du 14 septembre 2011.
Si le portefeuille a t restructur une nouvelle fois en
novembre 2011, avec laide de la socit nationale immobilire, le bilan
densemble est ngatif, avec une perte dfinitive constate de 6,925 M et
une provision de 2,87 M passe sur un contrat spculatif qui na encore
pu tre dnou. Il reste encore des incertitudes sur des contrats dont
lvolution ne sera lisible que dans plusieurs annes. Les moins-values
latentes sur lencours de ces contrats sont aujourdhui estimes 57 M .

306
Ces donnes sont elles-mmes progressivement enrichies compter de 2008.

Cour des comptes
Ainsi, en labsence de procdures de suivi internes, Adoma sest
engage au milieu des annes 2000 dans une activit spculative
dangereuse dont elle na pas su matriser la complexit.

_________
________
Au vu des actions conduites durant la priode 2003 2011, leffort
consenti par Adoma en faveur du traitement des foyers de travailleurs
migrants est significatif. Les retards constats par rapport aux prvisions
sont souvent imputables des facteurs extrieurs, tels les difficults de
matrise du foncier ou le poids des rglementations. La matrise
technique des oprations de restructuration ou de construction de
nouvelles rsidences sociales est relle, et la motivation du personnel de
terrain reste forte.
Adoma a su rpondre rapidement aux demandes de ltat par un
essor de lactivit daccueil des demandeurs dasile et par laction
positive mene dans le domaine de lhbergement durgence. Cette action
na toutefois pas t suffisamment encadre par ltat, qui na pas t en
mesure de rendre prennes des constructions finances sur fonds propres
de la socit.
Aprs la signature du contrat dobjectifs 2005 2010, la socit a
dispers son activit sur des priorits trop nombreuses et mal assures.
Des irrgularits et des graves dysfonctionnements ont entach sa
gestion, notamment en matire dacquisition dimmobilier ancien. Dans
le mme temps, elle souscrivait des contrats spculatifs dangereux qui ont
entrain des pertes et des risques importants, alors mme quils taient
destins scuriser son endettement.
La restructuration et le recentrage impulss par les actionnaires
partir de 2011 participent dune rupture devenue indispensable, mais qui
intervient tardivement.
La Cour recommande ltat actionnaire de :
1. prciser les missions de service public quil assigne la socit
Adoma ;
2. encourager les synergies ncessaires avec la socit nationale
immobilire, pour doter Adoma dun actionnariat stable, de fonds
propres suffisants et dune gouvernance transparente ;
3. renforcer la coordination interministrielle et sassurer que les
missions ponctuelles confies Adoma bnficient dun financement
quilibr et permettent des ralisations durables ;
4. dterminer les priorits stratgiques sur une priode suffisamment
longue pour obtenir des rsultats solides, et rattraper les retards

Cour des comptes
pris dans la rhabilitation des foyers, notamment dans la
suppression des petites chambres et lachvement de la
transformation des foyers en rsidences sociales.
La Cour recommande la socit Adoma de :
5. poursuivre la rationalisation de sa gestion et la scurisation de ses
emprunts.

Cour des comptes


Rponse commune du ministre de lconomie et des finances,
458
Ministre de lgalit des territoires et du logement 462
Prsident du conseil dadministration dAdoma 468
Ancien prsident du conseil dadministration dAdoma (aot
2008-janvier 2011)
472
Ancien prsident du conseil dadministration de la Sonacotra,
et dAdoma (octobre 1998-aot 2008)
474
Prsident du directoire du groupe SNI Rive de France 479

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE
ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU, CHARG DU
BUDGET

La Cour des comptes a ralis une tude approfondie de la gestion de
la socit Adoma, majoritairement dtenue par l'tat et historiquement
charge de 1'hbergement des travailleurs immigrs. Cette tude met en
avant les russites de la socit dans l'accomplissement de ses missions de
service public, ses enjeux en termes de remise niveau de son patrimoine et
les limites de sa gestion sur la priode 2003-2010.
Nous partageons 1essentiel des constats et des recommandations
formuls par la Cour, notamment sur la ncessit d'une dfinition prcise des
missions de service public et des priorits stratgiques d'Adoma, sur l'intrt
des synergies avec le groupe Caisse des dpts et la Socit nationale
immobilire (SNI), sur la priorit donner la rhabilitation et la
modernisation des foyers et rsidences sociales et sur le rle de 1'tat et de
ses orientations dfinies en coordination interministrielle.
De manire plus prcise, le rapport de la Cour appelle de notre part
les rflexions suivantes.
Concernant la stratgie de l'entreprise, comme le souligne la Cour,
les diffrentes activits dAdoma font l'objet de conventions sectorielles entre
la socit et l'tat, dont l'objectif est de dfinir contractuellement et dans un
cadre pluriannuel les attentes de l'tat. L'ensemble de ces conventions
constitue un socle d'engagements forts rgissant pour chaque activit les
relations entre 1'tat et Adoma. Ces conventions sectorielles s'inscrivent en
cohrence avec plusieurs documents stratgiques d'ensemble, qui fixent les
priorits de la socit pour les annes venir. Le premier de ces documents
est le cahier des charges dfini par l'tat en 2011 et qui oriente l'activit
d'Adoma dans tous ses secteurs d'activit et lui donne des objectifs
quantitatifs pluriannuels. Ce cahier des charges a t dclin
oprationnellement dans une programmation financire moyen terme
(PMT) et dans un plan stratgique de patrimoine (PSP) qui ont t mis jour
en 2012. L'ensemble de ces documents, prpars en concertation avec l'tat
et approuvs par le conseil d'administration d'Adoma, fixent de manire
prcise et complte les missions de service public, la stratgie et les priorits
de la socit pour les prochaines annes.
Concernant le rsultat de l'entreprise, la Cour met en avant juste
titre la dtrioration de la situation financire d'Adoma sur la priode
2003-2010. C'est la raison pour laquelle l'tat a pris des mesures fortes ds
2010 pour assurer le redressement de la socit et consolider ses missions de
service public au bnfice des populations fragiles qu'elle hberge. Ce
redressement s'est appuy sur l'engagement de l'ensemble des acteurs de la

Cour des comptes
socit : la nouvelle direction de l'entreprise, les salaris et le groupe Caisse
des dpts travers sa filiale SNI, acteur majeur du logement social en
France. De ce point de vue, il convient de souligner que les indicateurs
conomiques de l'entreprise se redressent nettement l'issue de la priode
sous revue par la Cour des comptes. L'excdent brut d'exploitation, le
rsultat net et la capacit d'autofinancement s'amliorent fortement depuis
2011. En outre, les projections inscrites dans la PMT de l'entreprise
montrent que cette trajectoire de redressement doit se poursuivre et
s'affermir dans les prochaines annes. Ces efforts engags par Adoma depuis
2010 poursuivent deux objectifs essentiels : d'une part btir un socle de
gestion solide prservant durablement les quilibres d'exploitation de la
socit, d'autre part garantir Adoma une capacit d'investissement la
hauteur des besoins de sa politique patrimoniale.
Concernant l'administration de la socit, la Cour met en avant les
limites de sa gestion sur la priode 2003-2010, notamment en termes de
matrise des charges de personnel et d'application des rgles de la
commande publique. L aussi, l'tat a pris la pleine mesure de ces difficults
il y a plusieurs annes et a engag ds 2010, avec la nouvelle direction
d'Adoma, les actions internes ncessaires pour amliorer la gestion de la
socit. Un redimensionnement des effectifs en fonction des besoins a ainsi
t mis en uvre et une remise plat de toute la politique d'achat a t
dcide, avec des rsultats particulirement positifs. Au-del, une rflexion
sur l'organisation du travail au sein de l'entreprise, particulirement pour les
missions traditionnelles (foyers de travailleurs migrants, rsidences
sociales,...), a t initie pour accompagner au mieux lvolution des publics
accueillis par Adoma (travailleurs migrants gs, populations prcaires).
Concernant la gestion de la dette, la Cour souligne avec raison les
problmes poss par les choix retenus par la direction d'Adoma sur la
priode 2003-2010. Le conseil d'administration, et particulirement les
reprsentants du ministre des finances, avaient d'ailleurs point trs tt les
risques potentiels de ces choix. Ds 2005, la politique de gestion de la dette a
fait l'objet d'une attention des reprsentants de 1tat. Sur leur impulsion,
des analyses de risque ont t rgulirement conduites et un comit d'audit a
t cr pour contrler la bonne matrise des risques par la socit. Des
mesures correctrices ont t inities ds 2007, avec pour objectif de
procder, au mieux des intrts d'Adoma, au dsengagement des contrats
pouvant tre qualifis de spculatifs et potentiellement toxiques . Grce
aux efforts conduits sous limpulsion de l'tat, les charges financires sont
aujourd'hui matrises par Adoma et l'amlioration de la gestion financire
constitue dsormais une orientation prioritaire, suivie avec vigilance par
l'tat.
Concernant la conclusion d'un accord de participation au sein de la
socit en 2007, nous vous prcisons que, selon nos informations, le
prsident de la commission interministrielle d'audit salarial du secteur

Cour des comptes
public (CIASSP) n'a t saisi de cet accord, pour autorisation pralable
avant signature par les dirigeants et organisations syndicales d'Adoma, que
le 15 novembre 2007, soit environ trois semaines aprs la conclusion
effective de l'accord en question (26 octobre 2007). En rponse cette
saisine, le prsident de la CIASSP a indiqu ds le 19 novembre suivant, puis
par courrier du 18 dcembre 2007, qu'Adoma ne pouvait conclure un tel
accord sans figurer au pralable sur la liste des entreprises publiques
autorises recourir la participation en application de larticle 4 du dcret
n 87-948 du 26 novembre 1987. En outre, il convient de souligner que le
courrier par lequel le ministre du budget donnait son accord de principe,
face la situation de fait constate en avril 2008 et titre drogatoire et
exceptionnel , la mise en uvre de l'accord de participation ngoci en
septembre 2007, rappelait qu'il appartenait la socit de solliciter par
ailleurs 1accord des autres ministres de tutelle (ministres chargs de
l'intrieur, de l'conomie, du logement et de la ville, des relations sociales et
de la solidarits), ce qui n'a pas t fait.
Telles sont les remarques que nous tenions porter la connaissance
de la Cour des comptes, que nous remercions d'enrichir et renforcer, par la
pertinence de ses analyses et recommandations, l'action dtermine mene
par l'tat en faveur du redressement de la socit Adoma.

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ET DE LA SANT

Je vous informe que ce rapport n'appelle pas, de ma part,
d'observations particulires.

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LGALIT DES TERRITOIRES ET
DU LOGEMENT

Dans son rapport, la Cour reconnat l'effort significatif consenti par
Adoma en faveur du traitement des foyers de travailleurs migrants et la
ractivit de la socit aux demandes des diffrents ministres. La Cour
relve galement certaines dfaillances sur la priode contrle ainsi que des
difficults lies la diversification de ses activits la demande de l'tat.
L'ensemble des observations de la Cour appelle de ma part les rponses
suivantes.
Tout d'abord, la Cour constate qu'Adoma a su rpondre rapidement
aux demandes de sa tutelle par un essor de l'activit d'accueil des
demandeurs d'asile et par l'action positive mene dans le secteur de
l'hbergement d'urgence.
Elle souligne nanmoins que cette action n'a pas t suffisamment
encadre par l'tat, et recommande d'envisager la prolongation
d'exploitation d'un certain nombre de sites.
S'agissant de l'hbergement d'urgence, le Gouvernement a eu
rcemment l'occasion d'affirmer plusieurs reprises sa volont de prenniser
et crer des places d'hbergement d'urgence. En effet, la politique
d'hbergement et d'accs au logement des personnes sans abri ou mal loges
mise en uvre par le Gouvernement a pour finalit de permettre l'accs au
logement, tout en garantissant une rponse aux situations d'urgence, la plus
adapte aux besoins.
En ce sens, en clture de la Confrence contre la pauvret et pour
l'inclusion sociale, qui s'est droule les 10 et 11 dcembre 2012, le Premier
ministre a formul l'ambition de marquer un changement majeur dans
l'approche des questions de pauvret et d'exclusion dans notre pays en
dveloppant une politique d'amlioration et de structuration de l'offre
d'hbergement. Il convient dans ce cadre d'tudier les possibilits pour
poursuivre l'activit de centres d'hbergement d'urgence grs par Adoma,
lorsque les conditions d'accueil et de fonctionnement sont satisfaisantes.
La Cour a relev des irrgularits et des dysfonctionnements qui ont
entach la gestion d'Adoma.
En ce qui concerne la gestion de l'entreprise et les avantages confrs
certains personnels, il convient de rappeler que ces dcisions relvent de la
comptence de sa direction gnrale et que l'ancienne direction n'avait pas
prsent au Conseil d'administration de bilan sur ces sujets et notamment sur
l'octroi des logements gratuits.

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Il en est de mme pour les acquisitions immobilires pour lesquelles,
comme le souligne la Cour, le conseil d'administration n'a pas dispos des
lments ncessaires une dlibration claire, voire n'a pas t saisi .
Enfin, en ce qui concerne la souscription des contrats spculatifs ou la
conclusion d'un accord de participation irrgulier, sujets qui relvent plus
particulirement du contrle conomique et financier, je ne peux que
rappeler, comme la Cour l'indique elle-mme, le fait que les commissaires
aux comptes n'ont signal aucun risque jusqu' la clture de l'exercice 2006
alors que les contrats en question avaient t signs en 2004.
Comme le recommande la Cour, la socit a engag plusieurs actions
dans le cadre du plan de redressement, telle que la refonte des procdures
d'attribution des marchs, qui vont contribuer l'amlioration du contrle
des risques.
La Cour relve que la socit a dispers son activit sur des priorits
trop nombreuses et mal assures.
S'agissant des axes de diversification dans les foyers, il semble qu'ils
rpondaient une logique de gestionnaire de rsidences. En effet, d'une part,
l'entreprise connat depuis longtemps la fragilit de son modle conomique
li aux foyers de travailleurs migrants. D'autre part la tendance au
vieillissement des occupants et la typologie du parc, essentiellement compos
de foyers, ne pouvait conduire envisager une diversification que vers les
tablissements hbergeant des personnes ges et/ou vers des foyers
hbergeant des personnes seules, donc plutt des jeunes.
C'est pourquoi, et plusieurs reprises, ces axes de diversification sont
apparus comme les plus cohrents avec le savoir-faire et le parc de
logements-foyers de l'entreprise. Si ADOMA a renonc tre un acteur du
logement des personnes ges (autrement qu'en faveur de celles rsidant dj
dans son parc), la socit envisage d'ouvrir ses rsidences au logement des
jeunes, notamment actifs, fortement encourage en cela par son actionnaire
Action Logement qui a sign en 2011 l'accord national interprofessionnel
pour le logement des jeunes.

Cour des comptes
En ce qui concerne par ailleurs les demandes expresses et urgentes de
l'tat sur divers sujets d'intrt gnral
307
, les diffrents ministres se sont
tourns vers le seul oprateur mme de rpondre ces demandes sociales
dans des dlais aussi brefs.
Comme le constate la Cour, cette pression exerce sur un unique
oprateur a indniablement contribu la fragilisation de la socit en
mobilisant une partie de ses capacits de matrise d'ouvrage et de gestion sur
d'autres objets que la rnovation des foyers de travailleurs migrants.
De ce constat, il faut tirer deux consquences. Tout d'abord, les
ministres concerns doivent se coordonner pour amliorer la prvision et la
gestion de ce type de crises ncessitant des actions d'investissement dans le
moyen-long terme. De plus, l'tat doit s'organiser afin d'tre en mesure de
s'appuyer sur d'autres oprateurs d'envergure nationale capables de
rpondre ces missions d'intrt gnral. Dans tous les cas, l'horizon
temporel de ces missions doit tre parfaitement explicite ds la demande et
celles-ci doivent pouvoir tre financirement quilibres sur cette dure.
Enfin, la Cour recommande l'tat actionnaire une meilleure
coordination interministrielle, une dfinition des priorits stratgiques ainsi
que la poursuite de la rhabilitation des foyers de travailleurs migrants et
leur transformation en rsidence sociale.
Du point de vue de mon ministre, principal co-financeur des
investissements de la socit travers les aides directes et indirectes
l'investissement et les aides personnelles au logement bnficiant aux
rsidents, la convention d'utilit sociale de 6 ans qui s'appuie sur un plan
stratgique de patrimoine prvu sur 10 ans prendra en compte sur une dure
suffisamment longue les priorits stratgiques que le ministre fixe la
socit.
Cette convention d'utilit sociale permet de planifier l'avance du plan
de traitement des foyers de travailleurs migrants appartenant ADOMA un
rythme la fois soutenable par la socit et dont le financement parat
durablement et raisonnablement quilibr. Pour autant, s'il apparaissait
possible de mobiliser des moyens supplmentaires pour acclrer le
traitement des foyers et, notamment, les chambres de 7,5 m, j'y serais tout
fait favorable.

307
accueil des mineurs trangers isols, ralisation de structures ou de logements
provisoires pour accueillir des victimes de catastrophes naturelles ou technologiques
ou hberger des mnages pendant les travaux sur des logements insalubres ou des
foyers en restructuration lourde, en particulier lorsque les foyers concerns sont
suroccups, transformation de locaux pour augmenter dans des dlais trs brefs la
capacit d'hbergement d'urgence, acqurir des logements suffisamment grands pour
accueillir de grandes familles, grer les nouvelles aires d'accueil des gens du voyage
prvues par la loi du 5 juillet 2000, etc.

Cour des comptes
Il me parat en outre ncessaire de rflchir concomitamment une
meilleure prise en compte des consquences de la transformation des foyers
en rsidences sociales, notamment quant aux volutions des publics
accueillis et la ncessit de renforcer les moyens consacrs
l'accompagnement social.
En ce sens, je rejoins la prconisation de la Cour sur la ncessit pour
l'tat de dfinir, de manire interministrielle, un vritable cadre stratgique
fdrateur prcisant les missions de service public de la socit, partant des
volutions des besoins constats ou qui peuvent tre anticips. Ce travail me
parat tre un pralable pour envisager de manire pertinente les enjeux en
termes d'actionnariat et de gouvernance auxquels l'tat doit rpondre. Il doit
permettre de mieux dfinir les priorits pour ADOMA sur le long terme, dans
un double objectif d'assurer sa prennit financire et de renforcer son rle
social.

Cour des comptes

J'ai dj exprim mes observations sur les aspects relevant de ma
comptence dans le cadre de la discussion sur le relev d'observations
provisoires de la Cour conscutif au contrle des comptes et de la gestion
d'Adoma pour les exercices 2003 2010.
Je souhaite, en outre, nuancer les propos de la Cour sur le point
relatif aux pertes de capacit d'hbergement lies au traitement des foyers de
travailleurs migrants (FTM).
En effet, la Cour relve que Selon la direction d'Adoma (...) ces
pertes de capacit lies la mise en uvre du plan de traitement des FTM,
sont de l'ordre de 20 30 % .
II est difficilement vitable que la production de logements individuels
autonomes de superficie sensiblement plus importante (15 19 m) que les
chambres existant auparavant (7 10 m) se traduise, dans la trs grande
majorit des cas, par une baisse de capacit de la rsidence sociale produite
sur le site de l'ancien FTM et, ce, malgr la rutilisation, dans le cadre des
rhabilitations, des parties collectives des anciennes units de vie afin de les
transformer en logements.
Toutefois, la baisse de capacit souligne par la Cour doit tre
analyse, tant dans son ampleur que dans sa porte, au regard des trois
considrations suivantes.
La baisse moyenne de capacit estime depuis 1997 pour
l'ensemble des oprations de traitement, quels que soient les
oprateurs, est de l'ordre de 15 20 % et non pas de 20 30 %.
Elle varie sensiblement selon la nature des oprations et surtout
selon le contexte local : sur des territoires hors des grandes
agglomrations (hors de l'Ile-de-France notamment), nombre de
petites chambres taient dj vacantes avant le traitement du
FTM. La baisse de capacit n'est alors qu'une adaptation du parc
au niveau de la demande de logements en rsidence sociale qui est
et restera infrieure la capacit initiale des FTM conus en
fonction des besoins locaux en main d'uvre pour les annes
60-70. La baisse de capacit moyenne est limite en
Ile-de-France ; elle est et sera forte, voire trs forte, sur un
territoire tel que la Lorraine.
Sur le site de l'ancien FTM, cette baisse peut tre compense par
la production de sites dits de desserrement : la fonction de ces
sites est bien de limiter la baisse de capacit sur site et, dans
quelques cas, peu nombreux il est vrai, de maintenir cette

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capacit. De 1997 fin 2012, pour l'ensemble des oprateurs et
pour le traitement de 255 FTM, la production de 45 rsidences
sociales de desserrement a ainsi t valide, notamment pour
Adoma.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION
DADOMA

En premier lieu, comme le relve fort justement le rapport de la Cour,
lissue de la phase de redressement cest--dire ds 2013, la mobilisation
des quipes dAdoma autour dun ambitieux projet dentreprise va
ncessiter :
au-del dun Plan Stratgique de Patrimoine (PSP) et dun Plan
Moyen Terme (PMT), la finalisation dune feuille de route par
les actionnaires sur lensemble des missions dIntrt Gnral
confies par lEtat Adoma,
une visibilit rapide sur lvolution moyen terme dun
actionnariat stable.
Nous ne pouvons donc que partager les recommandations de la Cour
sur ces points stratgiques.
Nous avons galement not lintrt que porte la Cour ce que les
investissements raliss sur des fonds publics et sur des terrains appartenant
lEtat ou des Collectivits locales dans le cadre de la Convention
Logement dUrgence ne laient pas t fonds perdus. Nous porterons
la connaissance des services de lEtat et des collectivits concerns cette
position pour essayer de prenniser ces investissements l o cest
techniquement possible (Paris Fortifications et Saint Denis notamment).
La Direction dAdoma veillera par ailleurs poursuivre les efforts sur
la rationalisation de sa gestion et sur la scurisation du cot des SWAP.
Sagissant du premier point, les documents fournis la Cour sur la
gestion des achats pour la priode post-contrle (2011 et 2012) dmontrent
que lamlioration de la gestion va au-del de la seule matrise de la masse
salariale.
Ainsi, par lamlioration des conditions de mise en concurrence,
notamment, sagissant des prestations de nettoyage, dentretien des
ascenseurs, dachat de mobilier, Adoma a pu obtenir des conomies
annuelles de 4 Millions dEuros en anne pleine. Lappel doffres relatif la
serrurerie, intervenu tout rcemment, permet une conomie de lordre de
50 %.
Par ailleurs la Cour a pu relever lamlioration du Taux
dOccupation des Foyers intervenu ds 2010, et qui atteint un niveau en 2012
qui confirme son redressement durable.
En ce qui concerne len cours des SWAP : il na plus vocation
voluer en volume, la dette tant relativement stable. Le risque principal qui
subsiste porte sur deux SWAP contracts auprs de RBS qui ont t

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neutraliss jusquen 2016 et 2018 et restent sous observation pour finaliser
leur restructuration (jusquen 2021).
Lensemble de ces mesures de matrise des charges na pas impact
les conditions de travail des salaris ni dgrad la qualit des prestations
fournies nos rsidents. Les rsultats de lenqute de satisfaction ralise en
2012 le dmontrent.
Il nous parat opportun de faire un premier point sur lavancement du
redressement, ainsi lobservation en page 5 sur le rapport de la Miilos
pessimiste sur la soutenabilit des oprations engages et mme sur la
solidit financire de la socit portait explicitement sur une impasse
financire de 200 M. Sans redressement des capacits dautofinancement,
Adoma aurait t condamne faire appel de faon rcurrente ses
actionnaires.
Les mesures prises avec notamment 50 M dapport de capitaux
permanents, des cessions dactifs portant sur des trsoreries nettes de
cessions de plus de 30 M (dont la moiti est dores et dj ralise fin
2012) et une amlioration annuelle de lExcdent Brut dExploitation de plus
de 20 M en 2 ans semblent la hauteur de lenjeu.
En effet, si Adoma a pris du retard du fait du manque de fonds
propres et des difficults techniques inhrentes aux rhabilitations, il
apparat surtout quAdoma a pris du retard du fait des drives pointes par
le rapport de la Cour et qui ont grev son autofinancement. Aujourdhui,
Adoma a prsent ses actionnaires, qui lont approuv lors du Conseil
dAdministration de juin 2012, un programme ambitieux de rhabilitations
compatible avec le niveau actuel des fonds propres et avec les financements
de droit commun bnficiant aux organismes de logements sociaux pour
raliser ces travaux.
Par ailleurs, le Directeur Gnral et moi-mme souhaitons porter
votre connaissance des observations ou prcisions relatives aux donnes
prsentes dans le rapport :
1 - Impact des rhabilitations sur le chiffre daffaires
Il est indiqu que, du fait des baisses de capacits, laugmentation des
redevances unitaires ne compense pas la baisse de chiffre daffaires. Ce
point tait avr lors des transformations de chambres de 4,5 M
2
o la perte
de capacit tait consquente. Lors des dernires rhabilitations, la perte de
capacit est moindre et le maintien ou lamlioration du chiffre daffaires est
obtenu.

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2 - Plan stratgique du patrimoine
Sur le cot du plan de traitement, il est indiqu quil subsistera un
effort supplmentaire de 1 Milliard deuros pour finaliser la transformation
du patrimoine lissue du PSP. Cet ordre de grandeur impliquerait une
restructuration de lintgralit des chambres non traites lissue du plan, la
politique dAdoma daffecter une part significative des chambres non
restructures lHbergement devrait notablement faire diminuer ce
montant (ces chambres ne seront pas restructures, mais simplement
rnoves pour tre maintenues en bon tat dentretien, pour des montants
significativement moindres).Par ailleurs le prix unitaire des rhabilitations
est dsormais contenu et les ratios unitaires devraient samliorer.
3 - quilibres conomiques
Sur les quilibres conomiques, il nous parait clairant de complter
les commentaires de la Cour par le tableau ci-aprs, retraant les lments
constitutifs des rsultats :
Rsultat ex. 2003 ex. 2004 ex. 2005* ex. 2006 ex. 2007 ex. 2008 ex. 2009 ex. 2010 ex. 2011
Exploitation 7 535 9 338 22 276 17 953 30 401 16 343 13 128 14 326 24 916
Financier - 11 693 - 7 719 - 7 221 - 8 194 - 18 949 - 17 538 - 18 630 - 17 425 - 9 685
Sous-total
Rsultat
courant - 4 158 1 619 15 055 9 759 11 452 - 1 195 - 5 502 - 3 099 15 231
Exceptionnel 4 707 7 511 924 3 351 2 072 2 094 5 119 - 23 388 2 601
TOTAL
Rsultat net 549 9 130 15 979 13 110 13 524 899 - 383 - 26 487 17 832

Tableau en K source : comptes Adoma
* (Nota : impact en 2005 du reclassement des Grosses Rparations en Investissement et non en
charges)

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4 - volution de la masse salariale
Le rapport fait tat de la poursuite en 2011 de la hausse de la masse
salariale. Ce sont les lments caractre exceptionnel (indemnits de
dpart dans le cadre du PSE, activation des clauses parachutes sur les
contrats de certains cadres) qui expliquent cette hausse. Hors ces montants
non reconductibles, la baisse est de lordre de 5 %. En 2012, la baisse de la
masse salariale courante samplifie.
5 - Logements dentreprise
Depuis 2011, la majorit des cadres qui occupaient un logement
dentreprise se sont vus proposer et ont volontairement accept, de
rgulariser leur situation. Ce sujet est dsormais gr au fil de leau
loccasion des rhabilitations des immeubles et loccasion des dparts ou
changements daffectation des collaborateurs. Il subsiste ce jour
187 logements non rgulariss.
6 - Accord irrgulier de participation
Sur laccord de participation le dernier paragraphe nous semble en
contradiction avec le prcdent. Il pourrait tre rappel que parmi les
quipes de directions successives, lune a sign un accord irrgulier, une
autre la laiss perdurer, une troisime la dnonc.
Il fallait rgler dfinitivement le sujet. Ceci est acquis aujourdhui : le
Conseil dAdministration de dcembre 2012 a approuv lunanimit la
proposition faite de payer la participation au titre de 2011, aprs le constat
quen cas de litige au fond, la signature initiale de laccord risquait dtre
cratrice de droits, et ce, malgr lirrgularit de laccord.

Cour des comptes
RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DU CONSEIL
DADMINISTRATION DADOMA (AOUT 2008-JANVIER 2011)

Le rapport public annuel de la Cour des Comptes intitul De la
Sonacotra Adoma : des drives corriges tardivement appelle de ma part
la rponse suivante.
Jai assur la prsidence dAdoma de lt 2008 au dbut 2011. A ce
titre jen ai t le directeur gnral du 1er aot 2008 au 16 dcembre 2010.
Le rapport me parat correspondre pour lessentiel ce que jai
constat : une efficacit certaine dans la ralisation des missions, lie des
difficults de gestion. Toutefois il mentionne dans sa conclusion une
rupture devenue indispensable mais qui intervient tardivement que la Cour
date de larrive en dcembre 2010 de la nouvelle gouvernance issue des
accords passs entre ltat et la SNI.
Je souhaite rappeler que nombre de dcisions conformes aux
recommandations de la Cour avaient t prises ds la priode 2008-2010.
Il en est ainsi notamment :
- du recentrage thmatique et gographique des activits figurant
dans les orientations stratgiques votes au conseil dadministration de
septembre 2009. Il sagit de la vente du locatif social ordinaire dcide au
conseil dadministration du 17 mai 2010, du renoncement au dveloppement
de CHRS (arrt de la gestion de celui du Havre), EHPAD (avec la dcision
de confier la gestion de celui construit par Adoma une association
spcialise), de rsidences htelires vocation sociale (avec la vente dun
des htels acquis et la transformation du second en rsidence sociale).
De mme ce recentrage a conduit mettre fin lacquisition de petits
immeubles, jugs trop onreux grer et concentrer le dveloppement des
rsidences sociales et pensions de famille dans les agglomrations dans
lesquelles le besoin est avr et o Adoma est dj prsent afin de mutualiser
les charges.
- du refus pour la convention de 2009 de construire sur du foncier non
matris par lentreprise, et de la volont pour les constructions temporaires
de la convention de 2006 de ngocier des prolongations voire dacqurir le
foncier ;
- de lengagement avec ltat de ngociations pour obtenir la juste
couverture des charges lies laccueil des demandeurs dasile ;
- de la recherche dune plus grande matrise des contrats de
couverture des risques de taux dintrts des emprunts par un suivi renforc
et une transparence totale lgard du conseil dadministration, une
centralisation des dcisions la direction gnrale, lacquisition en externe

Cour des comptes
dune expertise indisponible dans lentreprise, des ngociations avec les
banques pour rduire le risque ou mettre fin aux contrats de faon anticipe ;
- des efforts pour matriser la masse salariale. La totalit de la
progression des effectifs de 2008 2010 est due au dveloppement des
activits finances par ltat (asile, hbergement, pensions de famille). Une
procdure centralise avait t mise en place pour valider tout remplacement
de partants. Des premires restructurations du rseau avaient t ralises ;
- de linstallation doutils de gestion modernes : logiciel Agora de
gestion des relations clients dans toutes ses composantes, ralisation dun
projet de plan stratgique du patrimoine, mise en place de nouvelles
procdures de passation de la commande et des marchs.
Sil est patent que le rapprochement avec la SNI a permis dacclrer
les efforts de restructuration, il me parat ncessaire de rappeler que la
direction prcdente, consciente des difficults de lentreprise, avait engag
de nombreuses actions pour redresser la situation.

Cour des comptes
RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DU CONSEIL
DADMINISTRATION DE LA SONACOTRA, ET DADOMA
(OCTOBRE 1998-AOUT 2008)

La Cour me parat avoir fait une analyse relativement pertinente de
l'volution de la socit depuis 2003 et des difficults auxquelles celle-ci a d
faire face pour remplir les nombreuses missions qui lui ont t assignes par
ses autorits de tutelle dans les deux contrats d'objectifs successifs.
Cependant, il nest pas exact de dire que toutes les erreurs releves
constituent des dfaillances de gestion ni que celles-ci aient contribu
dtriorer la situation financire dAdoma au point de ncessiter un
changement de gouvernance.
L'augmentation des charges de personnels est due, en grande partie
l'augmentation des effectifs justifie, comme le note la Cour, par les
contraintes rglementaires inhrentes la gestion de la demande d'asile et
l'hbergement d'urgence ainsi que par le besoin d'assurer un maillage
rgional et dpartemental pour parfaire l'implantation locale conformment
aux prescriptions du contrat d'objectifs (2.2). Il n'est pas possible, pour une
socit qui n'est pas adosse un grand groupe, de s'inscrire dans les
politiques publiques locales sans disposer de l'encadrement ncessaire. Mais
l'accroissement des effectifs est d galement, en partie, l'augmentation du
nombre de rsidences (+ 15 %) qui ncessitent, mme si elles sont de taille
modeste, la prsence de gestionnaires et d'ouvriers d'entretien.
Les augmentations salariales reprsentent 22 % (72 %
d'augmentation de charges - 50% d'augmentation d'effectifs) pour la priode
2003-2010 soit moins de 3 % par an ce qui est peine suprieur l'inflation.
Elles incluent les effets dune rforme des classifications intervenue au cours
de la priode. Malgr cette volution favorable, les rmunrations ne sont
pas suprieures, bien au contraire, celles des secteurs similaires et la Cour
lavait dailleurs not dans son relev dobservations provisoires
308
.
La masse salariale a t globalement bien matrise ; elle a t
parfaitement compatible avec les ressources de l'entreprise et adapte sa
mission sociale et aux ncessits de son dveloppement.
Au demeurant, la politique salariale a t conduite sous le contrle
vigilant de la Commission d'Audit des Salaires du Secteur Public (CIASSP)
qui, anne aprs anne, a valid les augmentations de salaires consenties par
Adoma.

308
RC 64234 page 60 Le personnel dAdoma est soumis un statut spcifique construit par des
accords dentreprises successifs Il forme un ensemble qui nest pas plus favorable que celui
appliqu par les autres oprateurs du secteur. Les salaires de base dans lentreprise ne paraissent
pas particulirement attractif et un certain nombre dagents jeunes la quittent pour poursuivre
ailleurs leur carrire.

Cour des comptes
L'octroi de logements gratuits certains salaris. Comme la Cour la
not lexistence de logements de fonction remonte aux origines de la
Sonacotra. Les drives auxquelles avaient donn lieu laccord de 1990 et les
observations de la MIILOS signalant en 2002 que ces logements
constituaient une astreinte de fait incompatible avec le droit du Travail ont
conduit le remplacer en 2003.
Mais les avantages acquis perdurent car, avant laccord de 2003, le
logement tait un lment du contrat de travail ce qui peut expliquer que
certains salaris, devenus cadres auraient continu en bnficier.
La direction gnrale chiffre 1,9M la perte de recette induite par
l'existence de ces logements. Mais encore faudrait-il justifier cette somme qui
reprsente un loyer mensuel moyen de 530, quivalent au loyer plafond
pour un logement HLM de 100m en zone I, et suppose un taux d'occupation
de 100% , loin d'tre acquis compte tenu de la localisation de la plupart des
appartements en question.
Personnellement, je regrette que la nouvelle direction remette en
cause cet avantage qui permettait d'amliorer le lien social dans des
rsidences difficiles et qui correspondait un souhait des partenaires
d'Adoma.
Un accord de participation irrgulier. La Cour considre que l'accord
de participation sign en octobre 2007 tait irrgulier car la Sonacotra
n'tait pas au nombre des entreprises publiques autorises par le dcret de
1987 distribuer une participation.
Comme la not la Cour, lorsque la direction a t informe de la
ncessit dune drogation, elle a demand et obtenu laccord du ministre
de lconomie et des finances, le ministre de la cohsion sociale qui, dans la
structure gouvernementale de l'poque, avait galement autorit sur le
logement ayant suivi ds lorigine de la prparation et de la signature de cet
accord. La direction ne saurait tre tenue pour responsable de l'inaction
ultrieure des ministres qui taient seuls comptents pour modifier un texte
rglementaire.
Sur le fond, il n'est pas anormal qu'une entreprise publique devenue
durablement bnficiaire verse une participation ses salaris. Les rsultats
largement positifs de 2011 justifieraient que ce fameux dcret de 1987 soit
modifi et que la participation soit verse dautant que les tribunaux
judiciaires ont depuis valid cet accord
309
.
Des prestations commandes sans mise en concurrence. J'observe
qu'au terme d'un audit, assurment exhaustif et sans complaisance, conduit
par la nouvelle direction, il apparat que seules trois prestations ont chapp
la politique d'achat rigoureuse et respectueuse des textes mise en place

309
Ordonnance de rfr du 1/10/2012 du prsident du TGI de Lyon.

Cour des comptes
dans lentreprise. C'est infiniment regrettable mais ces errements limits
nont pas t de nature aggraver la situation financire d'Adoma.
Les contrats de SWAP. La souscription de swaps taux fixes et la
gestion dynamique de la dette qui ont permis, pendant quelques annes, de
dgager des rsultats financiers intressants (+ 6,9 M entre 2004 et 2006)
ont bien t valides par le Conseil d'Administration. Le reprsentant de la
direction du Trsor a obtenu, lors dune runion tenue en 2005 au ministre
des Finances, tous les renseignements demands et n'a pas soulev
d'objection. Dans le contexte de l'poque, ce type de contrats tait
rgulirement propos par les banques et ne suscitait pas alors d'inquitude
particulire.
Lorsquil est apparu que des contrats spculatifs avaient t souscrits,
dans un second temps par le responsable de la gestion de la trsorerie sans
son aval, la direction gnrale a immdiatement ragi en proposant la
cration dun comit daudit et en procdant la rvision de tous les
contrats
La politique d'acquisitions immobilires
La Cour a bien not que la rhabilitation des foyers en transformant
les petites chambres en appartements, se traduit inluctablement par des
pertes de capacits et donc des pertes de recettes. La compensation de ces
pertes par la cration de nouveaux logements est ds lors inluctable. Mais
ce dveloppement est rendu particulirement difficile. En effet, la
problmatique commune tous les bailleurs sociaux (chert du foncier,
concurrence des programmes privs) sajoute pour Adoma la rticence de
nombreux lus locaux face ce qui reste, pour beaucoup dentre eux, des
foyers dimmigrs. Malgr tous les efforts entrepris laugmentation de 15 %
du nombre des rsidences na pas permis dviter une chute de 2,3 % du
nombre des places.
Cest dans ce contexte que doit tre replace la politique dacquisition
immobilire. Le souci de faire, et de faire vite, celui de profiter des rares
opportunits, a pu amener une direction rgionale, au demeurant la plus
dynamique en matire de dveloppement, commettre des erreurs. A
posteriori, on peut regretter que la dconcentration des dcisions, impose
par les contrats dobjectifs dans le but de mieux inscrire lentreprise dans les
politiques locales de lhabitat, nait pas permis dviter ce risque, malgr la
mise en place de procdures daudit et de contrle valides par la
certification ISO 2001 dlivre par lAFAQ en 2003 et renouvele en 2006.
S'agissant de l'acquisition de l'immeuble "Le Tintoret", la Cour
suggre que cette acquisition aurait d tre effectue par la SA PACAGEST.
C'est mconnatre le fait que cette filiale avait essentiellement pour vocation
la gestion d'immeubles proprits de tiers, son patrimoine propre tant
limit. En outre, elle ne disposait pas des fonds propres ncessaires une
telle acquisition et n'avait ni la surface financire suffisante pour emprunter

Cour des comptes
ni, contrairement Adoma, la possibilit statutaire d'accder aux
financements spcialiss (CDC, 1 % Logement). Le Conseil d'Administration
a t pleinement inform du modle consistant disposer dune socit de
gestion adosse une structure - Adoma - ayant vocation devenir - terme
propritaire des immeubles grs.
Sans excuser la faon dont la direction rgionale Sud-Est, a men
cette opration, je persiste penser que, dans le contexte de l'poque,
l'acquisition de 139 logements Avignon pour un prix unitaire de 70 k
n'tait pas un si mauvais investissement. Il faut en effet avoir prsent
l'esprit qu'Adoma est, dans l'immobilier, soumis la concurrence de
promoteurs privs qui ne s'embarrassent pas de l'avis des domaines.
Il faut encore prciser que l'acquisition d'immeubles - et notamment
d'htels - en centre-ville tait expressment demande par le contrat
d'objectifs sign en 1999
310
(2.3) et n'avait pas t remise en cause en 2005.
Or, il s'agit d'une politique difficile mettre en application ; l'tat des
immeubles ne peut pas toujours tre connu avec certitude, les travaux
peuvent s'avrer plus complexes que prvu. Ceci explique que bien des
bailleurs sociaux y renoncent et qu'Adoma ait pu tre bien accueillie, sur ce
secteur, par les municipalits. La rgion Sud-Est s'est lance avec plus de
dtermination que les autres dans cette activit. Elle y a connu des succs et
malheureusement des checs que plus de rigueur administrative et technique
aurait, peut-tre, permis d'viter.
S'agissant plus prcisment de la ville d'Hyres, les deux "pieds
d'immeubles" stigmatiss par la Cour ont bnfici d'une subvention
municipale. Ils sont marginaux au regard du partenariat institutionnel fort
nou avec la ville, qui a permis Adoma d'acqurir ou de construire au total
81 logements. Ce faisant Adoma se conformait son objet social et la
demande de ses tutelles en logeant en centre-ville, une population dmunie
souvent issue de l'immigration. Tous les bailleurs sociaux, et Adoma
n'chappe pas la rgle, possdent en pied dimmeubles des locaux
commerciaux ou associatifs.
Au final, travers l'analyse de situations effectivement anormales,
mais localises pour l'essentiel dans une seule direction rgionale, la Cour
semble dire que la politique de dveloppement a aggrav les difficults de
l'entreprise hauteur de 80 M, ce qui, l'vidence, n'est pas le cas. Les
80 M consacrs la cration de nouvelles places ont au contraire permis de
faire progresser le chiffre daffaires sans dtrioration du rsultat et les
oprations ont dans lensemble t ralises conformment aux rgles
administratives et aux pratiques professionnelles.

310
"En application de la loi de lutte contre les exclusions, la Sonacotra pourra tre
sollicite pour acqurir des htels meubls afin de les transformer en rsidences
sociales."

Cour des comptes
En conclusion, il n'apparat pas que les dysfonctionnements relevs
par la Cour - dont tous ne sont pas avrs - aient srieusement aggrav les
difficults d'Adoma.
Ces difficults sont dues au choix, fait par ltat, dimposer Adoma
de crer sur ses fonds propres, dcupls grce laugmentation du capital,
des logements durgence et dinsertion bnficiant de permis de construire
prcaires et qui ont d, de ce fait, faire lobjet damortissements acclrs.
Elles sont dues aussi la problmatique pose par la transformation dun
parc immobilier datant pour lessentiel des annes 70 et compos de petites
chambres sans confort individuel.
Je rappellerai pour mmoire qu'en 1998 la Sonacotra portait son
bilan 38 M de reports nouveau ngatifs. De 1998 2007 le rsultat
dexploitation et le rsultat net ont t constamment positifs de sorte quen
2008 Adoma disposait de 41 M de rserves. Cette situation navait alors pas
t juge catastrophique par la SNI qui a tout tent, en vain, en 2007 pour
prendre le contrle de lentreprise.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DU GROUPE SNI

Je vous informe que ce texte nappelle pas de ma part dobservation
particulire.

Cour des comptes

Cour des comptes

4

La Monnaie de Paris : une mutation
bien engage, des dfis relever

_____________________
PRESENTATION
____________________
Hritire dune institution cre en 864, la Monnaie de Paris a t
rattache ladministration des finances en 1796 puis transforme en
budget annexe de ladministration des monnaies et mdailles en 1879. En
1973, une partie de la production des monnaies courantes a t
transfre dans lusine de Pessac (Gironde), nouvellement cre.
Larticle 18 de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) ayant donn une dfinition restrictive des budgets
annexes, et le statut de direction dadministration centrale tant inadapt
lactivit de production industrielle, la direction des monnaies et
mdailles (DMM) a t transforme en un tablissement public industriel
et commercial. Cette modification, que la Cour avait recommande en
2003, a t effectue par la loi de finances pour 2007 du
21 dcembre 2006, dans un contexte de surproduction de pices en euro,
de fortes baisses des commandes de ltat et dans un climat social tendu.
Comptant aujourdhui moins de 500 personnels, la Monnaie de
Paris doit remplir plusieurs missions prvues par la loi, certaines en
situation de monopole (frappe de monnaies courantes et de collection
ayant cours lgal, poinons) et dautres en situation concurrentielle
(dcorations, mdailles, monnaies courantes trangres).
Lentreprise est confronte deux dfis principaux : assurer son
quilibre conomique en dveloppant suffisamment ses activits
commerciales pour compenser une activit rgalienne peu rentable et
russir la nouvelle mission qui lui a t confie de valorisation de son
patrimoine immobilier parisien.

Cour des comptes
I - Un changement de statut lorigine dune
dynamique positive
A - Une situation conomique dgrade avant la
transformation en tablissement public industriel et
commercial
1 - Les handicaps structurels et les difficults lies au passage
leuro
Entre 1991 et 1998, la direction des monnaies et mdailles (DMM)
navait atteint lquilibre financier que grce des subventions directes
ou indirectes (en jouant artificiellement sur le prix de cession
311
des
monnaies courantes) du ministre de lconomie. Le prcdent contrle
de la Cour des comptes, portant sur les exercices 1991 2000, avait mis
en vidence les problmes structurels de ltablissement, principalement
lis limportance de sa masse salariale, reprsentant jusqu 67 % du
chiffre daffaires en 1995.
Le passage leuro a engendr une trs forte hausse de son activit
en 2000 et 2001 (respectivement 3 et 2,19 milliards de pices factures
ltat), permettant temporairement de rtablir lquilibre financier de
ltablissement. Cette priode a t suivie, entre 2002 et 2005, dune
brutale chute dactivit
312
et dune baisse significative du chiffre
daffaires, pass de 127 M en 2002 70 M en moyenne les trois annes
suivantes.
Dans un contexte dincertitudes sur la prennit de lentreprise, et
notamment le devenir de ltablissement parisien, la priode antrieure au
changement de statut a t marque par dintenses conflits sociaux (en
moyenne 6 jours de grve par agent et par an entre 2004 et 2006, contre
moins dun jour dans les entreprises publiques
313
).

311
Le prix de cession est fix pour chaque coupure. Il comprend les cots de
production supports par lentreprise auxquels est ajoute une marge dite valeur
ajoute .
312
Cette baisse dactivit a galement touch tous les instituts de frappe europens et
engendr un contexte de concurrence trs agressive entre les diffrents tablissements
pour la frappe de monnaies ne relevant pas de la zone Euro.
313
Selon les statistiques de la commission interministrielle daudit salarial du secteur
public (CIASSP).

Cour des comptes
LA MONNAIE DE PARIS 483
2 - Une pyramide des ges dsquilibre et des cots salariaux
peu comptitifs
En 2002, ladministration des monnaies et mdailles employait
859 personnels principalement sous statut douvriers dtat. La Cour
avait relev, dans son prcdent rapport, des effectifs trop nombreux et
une moyenne dge leve.
Ds 2002, une politique de baisse des effectifs a donc t mise en
uvre. Le recours un plan social ayant t refus par le ministre de
lconomie en raison du contexte social tendu, la baisse des effectifs sest
effectue par le non remplacement systmatique des dparts la retraite.
Elle sest donc accompagne dun vieillissement acclr du personnel et
dun maintien de la masse salariale un haut niveau.
En 2006, en dpit dune importante baisse des effectifs (676
personnels soit 21,4 % en 4 ans), la situation financire des monnaies et
mdailles restait critique. Le cot salarial restait trs suprieur celui des
autres Instituts de frappe europens, comme le montre le tableau ci-
dessous ralis partir de donnes collectes par la direction des
monnaies et mdailles fin 2006.

Tableau n 1 : comparaison des cots moyens salariaux dans
les Instituts dmission europens fin 2006
Pays
Cot salarial
annuel brut ()
Congs
lgaux (j)
Horaire
hebdomadaire
Cot horaire
()
Royaume-Uni 36 000 20 48 15,22
Espagne 38 000 25 37,5 20,86
Allemagne
(Munich)
40 000 30 38,5 21,71
Italie 40 000 32 38,7 21,73
France 49 000 42 36,5 29,09
Source : donnes Monnaie de Paris, retraitement Cour des comptes

Cour des comptes
B - Linstauration dune dynamique nouvelle
1 - Une gouvernance mise en place de faon satisfaisante aprs
une priode transitoire perturbe
Si ltablissement public a t cr compter du 1
er
janvier 2007,
la nomination des membres du conseil dadministration, et donc du
prsident-directeur gnral, nest intervenue quau bout de trois mois.
Pendant cette priode transitoire, conformment larticle 36
alina V de la loi du 21 dcembre 2006 crant ltablissement public, la
direction de lentreprise a t confie lquipe de lancienne
administration des monnaies et mdailles. La loi prvoyait un dcret
dapplication, mais celui-ci, confiant expressment lancien directeur la
mission d ordonner les dpenses et les recettes ncessaires lactivit
de ltablissement , na t publi que le 27 fvrier 2007. Mme si la loi
permettait lancienne quipe de direction dassurer la continuit du
service, le caractre tardif de ce dcret a contribu aux difficults de la
priode transitoire.
Durant cette priode, le mtal ncessaire la fabrication des
monnaies courantes na pas t command. Les livraisons de pices nont
pas t ordonnes par la direction des monnaies et mdailles. Il sen est
suivi des tensions sur les stocks de la Banque de France et des
perturbations sur son activit. Les transporteurs de fonds, La Poste et
quelques grandes surfaces se sont plaints auprs de la Banque de France
du manque de pices dun centime.
Le premier conseil dadministration sest finalement tenu le 5 avril
2007. La gouvernance de la Monnaie de Paris sest ensuite mise en place
rapidement et de manire satisfaisante. Elle a su rpondre aux premiers
dfis ns de la rorganisation de lentreprise.
2 - Un plan stratgique adopt ds fvrier 2008 : Cap 2012
Dans les semaines qui ont suivi sa nomination en avril 2007, le
prsident-directeur gnral a mandat un cabinet de conseil pour assister
ltablissement dans llaboration dun plan stratgique horizon 2012.
Ce plan, Cap 2012 , tait la fois prudent, parce que certaines
actions envisages taient dj dfinies dans la stratgie engage par
ladministration des monnaies et mdailles, et innovant, parce quil
reposait aussi sur la capacit de transformation de lentreprise. Adopt en
fvrier 2008, il sarticule autour de trois axes :

Cour des comptes
- scuriser lactivit pivot monnaies courantes : en lanant un
plan de gain de productivit, afin de rduire les prix de cession
ltat, mais aussi damliorer la comptitivit sur les marchs
export ;
- se doter dun deuxime axe fort , en dynamisant la gamme de
produits de collections, et en amliorant la rentabilit de ces
activits par loptimisation du cot des fonctions support ;
- crer un relais de croissance en tudiant la cration dun
concept store
314
sur le site parisien limage de la logique
suivie par certaines enseignes de luxe ou de mtiers dart.
3 - Une politique renouvele de gestion des ressources humaines
Les deux premiers axes du plan Cap 2012 comportaient un
volet relatif aux ressources humaines. Suivant les recommandations
formules par linspection gnrale des finances, dans le cadre de laudit
quelle a ralis sur la Monnaie de Paris en juillet 2007, ltablissement a
mis en place un dispositif de dparts volontaires pour acclrer la baisse
des effectifs, tout en engageant paralllement un renouvellement de ses
effectifs par des recrutements, sous statut de droit priv, sur des fonctions
cibles.
C - Des rsultats encourageants
1 - Des effectifs mieux adapts et un climat social moins tendu
La nouvelle politique de gestion des ressources humaines a permis
de sadjoindre les comptences ncessaires aux transformations de
lentreprise. Elle sest accompagne de la conclusion daccords sociaux
(intressement et complmentaire sant, notamment) globalement
favorables aux salaris.
Lvolution la baisse des effectifs, engage depuis 2002, sest
poursuivie. Fin 2011, ltablissement comptait 468 personnels, contre 676
en 2006.
Paralllement, le climat social sest apais. La dcision de crer un
tablissement public industriel et commercial en lieu et place de
lancienne administration a t une rponse aux craintes des personnels

314
Un concept store est un commerce de dtail multi-marques qui propose la
vente un ensemble de produits dont la gamme est dfinie par un mme univers
thmatique (design, luxe, dcoration, etc.). Le concept store peut galement intgrer
un point de restauration, li la thmatique du lieu.

Cour des comptes
qui redoutaient une fermeture de ltablissement. Elle a assur le
personnel dune certaine prennit quant aux diffrents statuts, aux
activits, la structure et lorganisation. Elle a fait disparatre la
perspective dun dpart du site parisien.
2 - Des gains de productivit indniables
La plupart des objectifs du plan Cap 2012 ont t atteints en
moins de trois ans, ce qui a ncessit de prparer un nouveau plan
stratgique ds 2011.
Le chiffre daffaires a fortement augment entre 2007 et 2011, de
105 163 M, soit plus de 50 % en cinq annes.
Sur la mme priode, la masse salariale sest stabilise, aprs avoir
baiss de 6 M entre 2007 et 2008 du fait de la suppression de la
contribution de ltablissement lquilibre du FSPOEIE
315
. En
consquence, alors que la masse salariale reprsentait 47 % du chiffre
daffaires en 2006, et 56 % en 2005, ce ratio est dsormais proche de
20 %.
Graphique n 1 : volution du chiffre daffaires par agent (en
milliers deuros courants)

Source : Monnaie de Paris, retraitement Cour des comptes

Le chiffre daffaires par agent a doubl entre 2007 et 2011. La
productivit de lentreprise sest donc amliore depuis le changement de
statut.

315
Le dcret n 2004-1056 du 5 octobre 2004 prvoit le versement dune contribution
de ltat au Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de
ltat (FSPOEIE) en cas dinsuffisance de ses ressources. Du fait de la transformation
en tablissement public industriel et commercial dot dune personnalit juridique
distincte, la Monnaie de Paris na pas vocation contribuer lquilibre de ce fonds.
0
100
,00
$00
400
,005 ,00# ,00. ,00- ,009 ,010 ,011

Cour des comptes
3 - Des dividendes verss ltat depuis 2009
Ltat est lactionnaire unique de la Monnaie de Paris. A ce titre, il
peut prtendre lattribution de dividendes, dont le montant est ngoci
anne aprs anne et qui reprsente entre 50 et 70 % du rsultat net. Lors
de ltablissement du contrat pluriannuel, il avait t envisag de fixer
une rgle de distribution des dividendes, mais la situation financire de
lentreprise tant fragile, cette question avait finalement t juge
prmature.
Aprs 20,9 M de pertes en 2007 et 13,3 M de rsultats positifs
en 2008 sur lesquels a t impute lintgralit du report nouveau
ngatif de 2007, les rsultats de la Monnaie de Paris ont permis
denvisager, pour la premire fois en 2009, le versement dun dividende.
Aprs apurement du reliquat de report nouveau ngatif, le rsultat de
2009 (15,9 M) a permis de dgager un excdent de 8,3 M.
Tableau n 2 : volution des rsultats nets et du dividende
en M 2007 2008 2009 2010 2011
Rsultat net -20,9 -7,6 8,3 17,5 17,8
Dividende vers 0 0 5,9 12,2 9
Source : Monnaie de Paris
La progression du rsultat est trs significative et reflte la
dynamique positive du plan stratgique qui sest confirme en 2011,
anne pour laquelle la Monnaie de Paris a vers 9 M de dividendes
316
.
II - Un quilibre conomique fragile
Le redressement de la Monnaie de Paris et ses rsultats
encourageants ne doivent pas occulter la fragilit de son modle
conomique. Ltablissement doit faire face des cots fixes levs, des
commandes de monnaie courante en dcroissance et, pour compenser des
handicaps, mener une politique commerciale non dpourvue de risques.

316
En outre, compte tenu de ces rsultats positifs, la Monnaie de Paris a t en mesure
de restituer en 2011 ltat 37 M sur la trsorerie qui lui avait t laisse en dotation
initiale.

Cour des comptes
A - Des cots fixes encore trop levs
1 - Un niveau de rmunration encore trs important
La rduction de 23 % des effectifs entre 2007 et 2011 a t
compense, dune part par des recrutements dont certains portaient sur
des fonctions dencadrement suprieur, dautre part, par la rpercussion
des cots de mise en uvre du plan social et de mise en place des
diffrents dispositifs prvus laccord dentreprise.
La rmunration brute moyenne mensuelle slve ainsi plus de
3 600 en 2011, en hausse de 8 % depuis le changement de statut. Cela
sexplique partiellement par le fait que lge moyen des personnels de la
Monnaie de Paris est lev (49,6 ans en 2011 contre 40 ans dans les
autres entreprises publiques). En outre, les plus de cinquante ans
reprsentent plus de 57 % des effectifs (contre 62 % en 2005).
Le recrutement de cadres de haut niveau a galement conduit
un trs fort accroissement des plus hautes rmunrations de lentreprise.
Corrlativement, le personnel non qualifi nouvellement embauch
bnficie dun niveau de revenu plus faible que ce quil tait en 2007.
Lventail des rmunrations sest donc largement ouvert comme en
tmoigne lvolution des dix rmunrations les plus leves et les moins
leves entre 2005 et 2011.

Tableau n 3 : volution des rmunrations brutes annuelles
En 2007 2008 2009 2010 2011
volution
2007/2011
total des 10
rmunrations les
moins leves
246 710 253 647 253 834 183 071 188 300 - 24 %
total des 10
rmunrations les
plus leves
865 167 981 317 1 020 451 1 129 409 1 124 609 + 30 %
En dpit du recrutement des niveaux de salaire moins levs
(18 000 brut annuels), qui a fait diminuer le cot horaire moyen
317
de
29 en 2006 23,80 en 2011, les cots salariaux de la Monnaie de
Paris demeurent plus levs que ceux de ses concurrents europens (35 %
suprieurs au Royal Mint britannique, par exemple).

317
Employs de la Monnaie de Paris hors personnel hautement qualifi.

Cour des comptes
Ltablissement public et sa tutelle doivent tre plus vigilants sur
les volutions globales des rmunrations et tenir compte, en outre, des
risques lis aux importants carts salariaux, dans un contexte o la
fragilit intrinsque de ltablissement demeure trs forte.
2 - Paris et Pessac : deux sites toujours sans synergie
loccasion de son audit de juillet 2007, linspection gnrale des
finances a constat lexistence de fonctions support hypertrophies
pour un tablissement vocation essentiellement industrielle. Elle a
relev que le ratio des personnels affects des fonctions de production
sur la totalit des effectifs tait de 51 %.
Au vu de lorganigramme actuel, ce rapport a peu volu, malgr
les rorganisations opres. Les fonctions support sont toujours trop
importantes par rapport aux fonctions oprationnelles. Certaines fonctions
sont mme doubles entre les sites de Paris et de Pessac, malgr un
recalibrage intervenu en 2008 : Pessac dispose par exemple, dun service
de gestion des ressources humaines et dun service commercial. Si les
deux sites sont dsormais spcialiss, lactivit de production des
monnaies courantes tant localise Pessac uniquement, et celle des
productions dart, en voie de regroupement Paris, cela ne justifie pas
quils aient chacun leurs fonctions support.
Des marges de progrs significatives existent, comme en tmoigne
le nouveau plan stratgique 2011-2015 MAP (une Monnaie aux
ambitions partages ) dont lun des cinq axes porte prcisment sur la
rorganisation des fonctions industrielles et supports. Une tude pralable
au plan estime possible un gain de 15 quivalents temps plein (ETP) dans
les fonctions supports et de 7 ETP dans les fonctions industrielles
horizon 2015.
3 - Un recours encore trop important aux prestataires externes
La cration de ltablissement public et la mise en place de son
plan stratgique ont eu pour consquence une forte progression des
dpenses de prestations externes de conseils. Lensemble des dpenses
dans ce domaine a t multipli par six depuis 2007. Les donnes 2011
montrent une baisse de ce type de dpenses, qui restent toutefois un
montant lev (prs de 10 M).
Ce recours important divers consultants nappelle pas
dobservation particulire pour ce qui est des dpenses ralises au cours
des exercices 2007 et 2008, compte tenu des besoins indniables de
comptences externes dont la Monnaie de Paris tait dpourvue au

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moment de sa cration. Il est davantage sujet questionnement par la
suite, puisqu compter de 2009, la feuille de route de ltablissement
tait trace, sa stratgie dfinie et ses rgles internes arrtes. Il est encore
plus discutable si lon considre que ltablissement avait fait le choix,
dans le cadre de sa stratgie de se donner les moyens de recruter les
comptences qui lui faisaient dfaut.
B - Une surcapacit structurelle de production de
monnaie courante
La Monnaie de Paris exerce un monopole sur la frappe de
monnaie courante franaise. Cette activit est ralise sur le site de
Pessac.
Un comit tripartite (Banque de France, direction gnrale du
Trsor et Monnaie de Paris) value annuellement le besoin en monnaies
mtalliques neuves pour lanne suivante sur la base dune prvision
tablie partir de sries historiques portant sur ltat des stocks de la
Banque de France et sur lvolution des missions nettes de monnaies
mtalliques. La Banque de France reconnat la difficult de prvoir les
besoins futurs en monnaie courante, tant les flux de monnaie sont
alatoires. Mme si, dix ans aprs les dbuts de leuro, les prvisions sont
plus fiables quen 2005-2006, cela ne permet pas denvisager des
prvisions plus de deux ou trois ans.
1 - La surestimation du nombre de pices ncessaires au passage
leuro et leur destruction partielle
Au moment de la mise en circulation de leuro, les banques
centrales europennes ont surestim leurs besoins en pices dun euro et
de 50 centimes. Dimportantes erreurs de prvision ont t commises, et
100 millions de pices de 50 centimes ont mme t achetes par la
France lEspagne en dcembre 2001, la Banque de France craignant une
pnurie sur ces pices.
Sur les 855 millions de pices dun euro fabriques et acquises en
2001, seules 518 millions avaient t mises en circulation au
31 dcembre 2009, tandis que 337 millions taient encore en stock. Cet
excdent de pices ne pouvant tre coul
318
, ni stock en raison du cot
que cela reprsente, ni vendu, les autres pays europens tant en situation
identique, la direction gnrale du Trsor a donc dcid en 2010 de faire

318
La Banque de France estimait quil faudrait 15,4 ans pour couler les pices de 50
centimes et 81,3 ans pour les pices dun euro.

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procder la destruction de 203 millions de pices dun euro et de
107 millions de pices de 50 centimes, puis de revendre les 2 356 tonnes
de mtal correspondant. Le march destruction de pices a t
remport par la Monnaie de Paris en aot 2011 pour un montant de
2,53 M. Cette opration lui bnficie donc ponctuellement.
Pour ltat, le cot global de la surproduction des pices deuro
peut tre valu 41,5 M
319
, soit un cot net de 20,5 M, si lon tient
compte de la vente du mtal qui devrait rapporter prs de 21 M. En dpit
de cette opration, le stock de pices dun euro demeure encore lev
(134 millions). La direction gnrale du Trsor rflchit lopportunit
de lancer un nouveau programme de destruction, dans un contexte
favorable la vente de mtaux.
2 - Des commandes de ltat durablement infrieures la
capacit de production
Le programme de frappe de monnaie est tabli selon les termes
dun contrat pluriannuel pass entre ltat et la Monnaie de Paris. Les
prix de cession correspondant aux commandes sont arrts par la
direction gnrale du Trsor la lumire des analyses du comit tripartite.
Depuis 2008, le prix de cession des pices est calcul en additionnant le
cot moyen des flans mtalliques
320
et la valeur ajoute de
transformation
321
, qui inclut une marge. La fixation du prix de cession des
pices courantes est un enjeu important pour ltat qui a fix comme
objectif dans le contrat pluriannuel une baisse de 30 % entre 2007 et 2010
du cot moyen unitaire. Cet objectif na pas t compltement atteint en
2010, et en 2011, la marge de transformation est repartie la hausse
compte tenu de la baisse des volumes commands.
Aprs une priode de soutien de la Monnaie de Paris par des
commandes leves de ltat entre 2007 et 2009, la tendance est la
baisse des commandes autour de 850 900 millions de pices par an.
Cette production concerne principalement les pices de centimes
rouges , puisquen raison du contexte de surproduction des pices de
50 centimes et dun euro voqu plus haut, la Monnaie de Paris ne

319
En tenant compte du prix de revient des pices fabriques en 2000, du cot dachat
des pices espagnoles, des frais de stockage et des frais de destruction.
320
La Monnaie de Paris ne produit pas ses flans, c'est--dire les disques de mtal sur
lesquels sont frappes les pices. Les flans sont principalement imports de
Rpublique de Core.
321
La valeur ajoute de transformation comprend lensemble des cots supports par
ltablissement pour la fabrication des pices mtalliques courantes, autres que ceux
lis lachat de flans, et une marge permettant ltablissement de dgager un retour
sur capitaux engags.

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produit plus de telles pices depuis 2001. Ces prvisions pourraient, de
plus, tre revues la baisse plus ou moins long terme, compte tenu des
volutions technologiques sur les moyens de paiement lectroniques.
La capacit de production ordinaire de la Monnaie est de 50 %
suprieure, soit de 1,5 milliard de pices. Loutil de production trs
particulier (presses de plusieurs tonnes) a t acquis par ltablissement et
dispose dune dure de vie trs longue. Il ne peut pas servir court terme
de variable dajustement la production. Dans ce contexte, et compte
tenu du nombre de personnels employs pour cette mission, la Monnaie
de Paris doit dvelopper les activits qui utilisent ces mmes outils de
production afin den augmenter la rentabilit, notamment la frappe des
monnaies courantes trangres.
3 - Un march des monnaies courantes trangres trs
concurrentiel
Les principaux producteurs de monnaie sont en situation de
surcapacit thorique
322
de production de 9,4 milliards de pices. Les
principaux concurrents de la Monnaie de Paris sont les tablissements
canadien et britannique, qui disposent dune capacit de production
maximale de 5 milliards de pices.

322
Capacit maximale au vu des capacits industrielles thoriques : pour la Monnaie
de Paris, elle reprsente 2,6 milliards de pices, si ltablissement passe un systme
de production en 3 x 8 heures.

Cour des comptes
Graphique n 2 : activit de frappe moyenne par an (en
2009)
323


La Monnaie de Paris dispose dun portefeuille de pays-clients
historiques , tels que la BCEAO
324
ou la Tunisie, quelle essaye
dtoffer en rpondant des appels doffre
325
. Une nouvelle direction des
monnaies courantes trangres (DMCE) a t cre pour amliorer sa
dmarche de prospection. Le cabinet de conseil charg dune analyse
pour le nouveau plan stratgique 2012-2015 de la Monnaie de Paris a
estim quune augmentation des volumes de production de monnaies
courantes trangres de 400 600 millions de pices (c'est--dire le
passage de 1,3 1,5 milliards de pices produites en intgrant les
monnaies courantes franaises) pouvait faire gagner ltablissement
10 % de cot de production, ltablissement rpartissant ses charges fixes
sur un plus grand nombre dactivits. Leffet volume est donc trs
important. Il explique le choix de la Monnaie de Paris de maintenir son
activit monnaies courantes trangres, mme dficitaire (rsultat
dexploitation de -2,5 M en 2011).

323
Les donnes sont relatives lactivit globale de frappe, toutes monnaies
confondues. Pour la France, en 2009, le montant reprsente : 1 milliard de pices en
euro usage national auquel sajoutent 400 millions de pices en monnaies courantes
trangres.
324
Banque centrale des tats dAfrique de lOuest, institut dmission commun aux
huit tats membres de lUnion montaire ouest africaine.
325
Par exemple, en 2009, elle a remport deux appels doffre du Ymen et du
Bangladesh pour un montant total de 4,9 M.
1,9.
,54.
-50
910
-4.
1400
405
1$00
0
500
1000
1500
,000
,500
$000
e/prime en million
de pi0ces

Cour des comptes
En 2011, la Monnaie de Paris na produit que 413 millions de
pices trangres pour un chiffre daffaires de 17,4 M. Le march tant
trs concurrentiel, il lui sera difficile pour lavenir de miser sur un
dveloppement trs significatif de cette activit pour compenser les effets
de sa surcapacit structurelle de production.
C - Une stratgie commerciale efficace mais risque
Avec lappui de sa tutelle, ltablissement a dvelopp avec succs
une stratgie commerciale sappuyant sur de nouveaux produits : les
monnaies de collection valeur faciale et cours lgal. Cependant, la
prennit du succs de cette activit nest pas garantie. Elle ne doit pas
non plus occulter le fait que les autres activits commerciales doivent tre
repenses.
1 - Un relais de croissance indniable : les monnaies de collection
valeur faciale et cours lgal
La commercialisation de cette nouvelle gamme de produits
( euros des rgions notamment) accompagne dune campagne
publicitaire importante a largement contribu lamlioration des
rsultats.
Tableau n 4 : volution de la part des diffrentes activits
dans le chiffre daffaires (CA)
en M 2006 2007 2008 2009 2010 2011
ralis
% du
CA
ralis ralis ralis ralis ralis % du CA
euros franais (y c.
commmorations)
32,69 38,7 % 39,9 55,6 50,4 44,3 46,5 28,6 %
monnaies courantes
trangres et Outre-
mer
326

20,24 23,9 % 34,9 14,3 10,7 11,1 17,4 10,7 %
monnaies de collection
valeur faciale
0 0,0 % 0 22,2 36,2 54,6 60,7 37,3 %
monnaies de
collections
traditionnelles
15,02 17,8 % 13,2 14,1 14,4 18,8 14,3 8,8 %
autres ventes
16,6 19,6 % 16,5 19,2 14,1 20,8 23,7 14,6 %
total
84,55 100 % 104,5 125,4 125,8 149,6 162,6 100 %

326
Outre-mer : collectivits doutre-mer (COM) et Nouvelle-Caldonie.

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Les monnaies de collection valeur faciale ont vritablement cr
une dynamique positive dans le dveloppement de la Monnaie de Paris.
Lactivit prend une part grandissante dans le chiffre daffaires (22,2 M
en 2008 pour un chiffre daffaires de 125,4 M ; 60,7 M en 2011, pour
un chiffre daffaires total de 162,6 M), compte tenu de sa croissance
intrinsque, mais aussi de la dcroissance des autres activits. Depuis
2010, elle reprsente une part suprieure celle de la production des
pices en euro.
Le surcrot dactivit globale 2007/2011 est presque exclusivement
imputable aux ventes de monnaies de collection valeur faciale. En dpit
de ces succs grandissants, les prvisions annuelles restent prudentes,
cette activit prsentant un certain nombre dincertitudes.
2 - Une activit non exempte de risques
Les pices de collection valeur faciale ont cours lgal. Elles sont
donc retraites, comme les monnaies courantes, par le rseau de la
Banque de France. Jusqu prsent, un faible nombre de pices de
collection ont t utilises comme monnaie, mais la tendance est
laugmentation, ce qui ne va pas sans poser des difficults pratiques de
retraitement par la Banque de France.
La principale rserve concerne la prennit de cette activit dont le
succs tient incontestablement un effet daubaine (pargne refuge
dans un contexte de crise financire) conjugu un effet nouveaut et
facilit par le contexte de progression rapide du cours de mtaux
prcieux.
La Monnaie de Paris considre que cette activit se situe
rsolument dans la sphre concurrentielle de ltablissement et quelle
peut escompter une progression de 50 % sur trois ans (+ 15 % par an) de
ses missions en or et argent valeur faciale remboursable. Il est toutefois
clair, dune part, que lactivit dpend dun public dont les intrts
peuvent changer et, dautre part, quelle reste soumise lvolution des
cours des mtaux prcieux, qui a conduit la Monnaie de Paris, dans la
priode rcente, baisser la teneur en mtal prcieux des dernires
missions.
3 - Dautres activits commerciales repenser
Les autres activits commerciales ne parviennent pas progresser
malgr des efforts de rationalisation. Sagissant des bijoux, la collection a
t modifie, de nouveaux articles introduits et le rseau des revendeurs

Cour des comptes
tendu. Cette stratgie a tout juste permis de maintenir le chiffre
daffaires autour d1 M.
La gamme des mdailles a t rduite. Cette dmarche,
accompagne dune forte publicit, a permis dobtenir un chiffre
daffaires de 5,3 M en 2008. Cependant, les crations lances par la suite
au cours des exercices 2009 et 2010 (mdaille du mariage, mdaille du
baccalaurat) nont pas eu les rsultats escompts. Depuis 2009, le chiffre
daffaires reste stable (2,9 M en 2009, 2,1 M en 2010 et 2,5 M en
2011) et le rsultat dexploitation de cette activit, qui mobilise prs de
40 emplois quivalents temps plein (ETP) (reprsentatifs des mtiers dart
de la Monnaie de Paris : graveurs, fondeurs, etc.), soit environ 8 % de
leffectif de ltablissement, largement dficitaire ( 2,2 M en 2010 et
1,9 M en 2011).
Les rsultats dcevants de ces activits, malgr les actions ralises
depuis 2007 (rationalisation, rtrcissement des gammes, innovations
cibles et appuyes par une campagne de communication) doivent
conduire lentreprise sinterroger sur la pertinence de les poursuivre. En
particulier, la possibilit darrter la production et la vente des bijoux et
des dcorations pourrait tre envisage. Ces activits ont, du reste, un lien
faible avec le cur de mtier de lentreprise.
III - Une mission nouvelle de valorisation du
patrimoine limpact incertain
En 2006, le btiment historique de lHtel de la Monnaie a t
confi au nouvel tablissement, charge pour lui de le valoriser. Le projet
Mtalmorphoses consiste ouvrir le site au public dans le cadre dun
espace musal profondment renouvel et y installer un lieu
dexposition, des restaurants et des commerces. Il a toutefois d tre
fortement repens en raison des travaux ncessaires au transfert de la
parcelle de lan IV lInstitut de France, juridiquement concrtis en
fvrier 2009.

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A - Le transfert de la parcelle de lan IV et ses
incidences
1 - Une dcision prise en opportunit sans tude dimpact
pralable
Lensemble immobilier parisien attribu ltablissement public
comprend depuis 1796, outre lHtel de la Monnaie et lHtel de
Laverdy, une parcelle dite de lan IV . Cette parcelle tait
historiquement le jardin du btiment du collge des Quatre-Nations, qui
abrite aujourdhui lInstitut de France. Ce dernier rclamait depuis de trs
nombreuses annes que cette parcelle lui ft rtrocde , en invoquant
notamment, depuis le dbut des annes 2000, laccroissement du nombre
des membres des cinq acadmies.
Le 25 juin 2004, revenant sur plusieurs refus successifs de ses
prdcesseurs et une rponse dattente quil avait envoye le 14 mai
prcdent, le ministre de lconomie sest engag - par courrier adress au
chancelier de lInstitut - au transfert de la parcelle avant la fin de la
dcennie . Cette dcision est intervenue sans concertation avec le
directeur des monnaies et mdailles. Elle na t prcde daucune tude
de faisabilit technique ni estimation de cot. Les diffrentes
administrations concernes (Agence des participations de ltat, France
Domaine, direction du budget) nont pas t associes la dcision.
Cet engagement de principe na pas t mis en uvre par la
direction des monnaies et mdailles. Elle na reu aucune instruction ce
sujet postrieurement la lettre de 2004. La loi de finances pour 2007
portant cration de ltablissement public na pas non plus donn suite
cet engagement puisquelle a prvu que lHtel des Monnaies sans autre
prcision - soit remis en dotation la Monnaie de Paris. Un amendement
snatorial du 9 novembre 2006 affectant la parcelle de lan IV au
ministre de lducation nationale, pour lexercice des missions de
lInstitut de France, a finalement t abandonn en commission mixte
paritaire.
Le dbat na pas t clos pour autant, lInstitut intervenant
plusieurs reprises auprs des ministres pour obtenir la ralisation de
lengagement de 2004.
Le prsident de la Monnaie de Paris, soutenu par son conseil
dadministration, sest oppos - en vain - ce transfert en faisant valoir
les difficults cres, la parcelle sur laquelle est difie une verrire
contenant des ateliers et des presses difficilement dplaables. Les
administrations concernes, France Domaine et lAgence des

Cour des comptes
participations de ltat, ont estim que lexercice des missions de la
Monnaie de Paris justifiait, en ltat, le maintien de la parcelle de lan IV
dans la dotation immobilire de ltablissement public.
Le transfert de dotation dun bien immobilier public peut tre fait
par la voie dun simple arrt, ds lors que les biens ne sont plus utiles au
fonctionnement du bnficiaire de la dotation. Tel ntait pas le cas de la
Monnaie de Paris qui occupait lensemble de lespace de la parcelle de
lan IV avec ses ateliers. Une solution juridique a donc t imagine pour
tenter de contourner la difficult.
Le transfert de la parcelle a t act juridiquement en deux temps.
Aprs dlimitation de quatre parcelles cadastrales correspondant
lensemble immobilier parisien utilis par la Monnaie de Paris, un
amendement gouvernemental au projet de loi de finances rectificative de
dcembre 2008 a prcis que la dotation de ltablissement ne portait que
sur deux dentre elles. Les deux autres parcelles, contenant la parcelle de
lan IV, qui ne figuraient donc plus officiellement sur la dotation de
ltablissement, ont t mises disposition de lInstitut de France par
arrt du ministre du budget le 29 janvier 2009. Cette solution, qui prend
appui sur lintervention du lgislateur, nen est pas moins juridiquement
contestable puisquelle a conduit affecter une autre entit un bien qui,
la date o larrt tait sign, demeurait utilis pour la fabrication des
mdailles.
En fvrier 2009, sur instruction de ltat
327
, le prsident-
directeur gnral de la Monnaie de Paris a finalement sign la convention
avec le chancelier de lInstitut pour le transfert de la parcelle. LInstitut se
propose de construire sur cette parcelle un auditorium de 400 places
permettant de runir lensemble des membres des cinq Acadmies qui le
composent, pour un cot de 20 M. Dans la perspective des travaux de
Mtalmorphoses , un avenant la convention a t sign en juillet
2009 actant que la parcelle serait libre au plus tard le 31 dcembre
2012. Au 1
er
janvier 2013, cette libration ntait pas intervenue.
2 - Des consquences financires prjudiciables pour la Monnaie
de Paris et pour ltat
Le transfert de la parcelle a caus un prjudice financier
ltablissement public ainsi qu ltat actionnaire. Le cot pour la
Monnaie de Paris se dcompose en deux postes : la perte dactif au bilan

327
Le prsident-directeur gnral de la Monnaie de Paris a fait prcder sa signature
de cette mention. Il avait reu le 29 janvier prcdent un courrier conjoint des
ministres de lconomie et du budget lui demandant de signer la convention.

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(15 M soit 11,3 % de lactif immobilis) et les frais lis au
dmnagement (13,4 M).
Sagissant de la dprciation de lactif au bilan de la Monnaie de
Paris, du point de vue de ltat, aucune perte nest enregistre. En effet,
lInstitut de France est une personne morale de droit public place sous la
protection du prsident de la Rpublique. La raffectation de la parcelle
est un simple transfert de dotation.
Sagissant des cots lis au dmnagement de la parcelle, 30 %
sont des charges de fonctionnement et 70 % sont considrs
comptablement comme des investissements qui ont t intgrs au projet
immobilier Mtalmorphoses . La perte pour la Monnaie de Paris
reprsente donc, sur le plan purement comptable, 3,6 M. Ltat tant
actionnaire unique de ltablissement, il supporte indirectement ce cot
(rpercut sur les dividendes), en dpit des prconisations de lAgence
des participations de ltat demandant ce quune partie du cot soit
laiss la charge de lInstitut. Ce montant ne tient, en outre, pas compte
du fait que certains investissements nauraient pas t effectus, en
labsence de ncessit de dmnager loutillage prsent sur la parcelle.
Limpact conomique du transfert de la parcelle pour ltablissement
public ne peut donc se rduire au calcul comptable des pertes.
La Monnaie de Paris a galement subi des cots indirects du fait de
cette dcision. En 2008, souhaitant rationaliser ses espaces de bureaux
vacants, elle a recherch des locataires, avec laccord de France Domaine.
En juin 2008, elle a reu une proposition ferme dune socit ddition
350 le m pour un ensemble de 1 800 m. Nanmoins, le cabinet du
ministre du budget, dans un courrier du 23 juin 2008, a subordonn la
signature des nouveaux baux par la Monnaie de Paris au rglement du
devenir de lensemble immobilier parisien sagissant de la parcelle de
lan IV. Pourtant, les locaux dont la location tait envisage ntaient pas
concerns par le transfert ventuel de la parcelle. Ils ne pouvaient en
aucun cas constituer une solution de repli en cas de dmnagement
des activits industrielles, ni mme tre utiliss par lInstitut dans le cadre
dune solution transitoire, en raison de leur situation gographique. Cette
dcision regrettable a fait perdre en 2008 ltablissement une recette
suprieure 600 000 annuels. Ltablissement na russi ultrieurement
louer que 530 des 1800 m une autre socit.
Enfin, le transfert de la parcelle de lan IV ayant ncessit le
redploiement de la Monnaie dans de nouveaux espaces, le muse
pourtant rnov en 2006 pour un montant de 2,3 M a t ferm ds
juillet 2010 afin de laisser la place aux travaux.

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3 - Limpact sur le projet Mtalmorphoses
Lintgration de limpact du transfert de la parcelle de lan IV a
contraint la Monnaie de Paris modifier sensiblement son projet
immobilier Mtalmorphoses , alors que celui-ci venait de faire lobjet
dune procdure de march de matrise duvre.
Cette volution, ainsi que la dcision concomitante de
ltablissement dacclrer certains travaux dentretien qui avaient
initialement t programms sur dix ans, nont cependant pas conduit
ltablissement interrompre cette procdure afin de prendre en compte
lextension du primtre du projet.
La dcision tait fonde sur le souhait de la direction de
ltablissement de voir la mise en uvre du projet se concrtiser le plus
rapidement possible. Elle a cependant conduit le conseil dadministration
valider une solution juridique discutable, combinant un avenant au
march initial et un march complmentaire, sans nouvelle mise en
concurrence.
B - Le projet Mtalmorphoses : une reconversion
complte du site parisien
1 - Une mission de mise en valeur confie par ltat
Depuis 2002, la politique de diminution des effectifs mene par la
direction des monnaies et mdailles avait permis de librer des locaux
industriels et des surfaces de bureaux. De nombreux espaces ont ainsi
permis lorganisation dexpositions temporaires. Enfin, de nouvelles
salles avaient pu tre ouvertes au public au sein du Muse de la Monnaie.
Cependant, labsence dune relle politique de valorisation de limmeuble
justifiait une rflexion sur la rationalisation des espaces.
En 2006, alors que le choix aurait pu tre fait de regrouper
lensemble des activits sur le site de Pessac, ltat a confi le btiment
historique de lHtel de la Monnaie en dotation au nouvel tablissement,
charge pour lui de le valoriser
328
. En contrepartie dune obligation
dentretien du btiment de plus de 12 000 m au sol, une trsorerie de
88 M a t laisse ltablissement pour faire face cette charge.
Lobligation de valorisation du patrimoine immobilier historique na

328
Larticle L.121-3 du code montaire et financier prvoit que ltablissement est
charg de conserver, protger, restaurer et prsenter au public ses collections
historiques et mettre en valeur le patrimoine immobilier historique dont il a la
gestion .

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cependant pas t prcise par ltat. De fait, elle a t laisse largement
la discrtion du prsident-directeur gnral de ltablissement. Celui-ci
a pu sappuyer sur le fait que la dcision de transfert de la parcelle de lan
IV lui ait t impose, pour obtenir de la tutelle une grande marge de
manuvre dans ses projets de mise en valeur du patrimoine.
Initialement prvu sur 5 000 m, le projet Mtamorphoses sest
tendu lensemble du site parisien suite au transfert de la parcelle de
lan IV. Il a galement fini par intgrer les travaux dentretien du
btiment (toiture notamment).
Avec ce projet, la Monnaie de Paris sapprte vivre une vritable
reconversion, puisque cette activit de mise en valeur patrimoniale
constitue en ralit un nouveau mtier pour lentreprise. Ce projet,
consiste ouvrir le btiment au public dans le cadre dun espace
musal profondment renouvel qui comprendra un lieu destin
accueillir des expositions temporaires. Il prvoit aussi linstallation de
commerces et de deux restaurants, dont un gastronomique, et des
commerces, sous la forme dautorisations doccupation temporaire (AOT)
du domaine public et donnant lieu au versement de redevances
forfaitaires.
2 - Un plan daffaires fragile
Sil est indniable que le projet rpond aux objectifs fixs par
ltat, il comporte toutefois des risques. Certaines dcisions ont t prises
trop rapidement. Les risques ont t insuffisamment mesurs lavance et
toutes les consquences du projet sur le fonctionnement et lorganisation
nont pas t envisages, ce qui est particulirement dommageable en
termes de management du personnel.
Les perspectives reposent sur des hypothses fragiles et des
comparaisons discutables. Les projections sur la frquentation du site et
sur le montant des achats raliss par les visiteurs dans la boutique de la
Monnaie de Paris sont surtout le fait dun effet nouveaut et
nabordent pas la question de la prennit, ni celle de la fidlisation des
visiteurs et des clients. Les recettes attendues peuvent de ce fait apparatre
optimistes.
Le plan daffaires du projet, tabli en juillet 2009, na du reste
jamais t actualis, alors que son primtre a volu de faon
importante. Seul un ajustement la hausse de certaines prvisions de
recettes a t opr en novembre 2010. Enfin, la participation financire
des concessionnaires au cot des travaux damnagement na pas t
envisage, pas plus que le versement dune partie de leur chiffre
daffaires titre de redevance.

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Les cots du projet ont t marqus ds la fin de lanne 2010 par
une augmentation importante de 36 %, portant la somme des dpenses
envisages prs de 52 M. A la demande de ltat, actionnaire unique
de lentreprise, un plan de rduction de ces cots a t labor par la
direction pour ramener ce montant 45 M. Ce plan comprend
notamment la recherche de financements externes (subventions et
mcnats) hauteur de 3,5 M. Cependant, ce jour, seule une recette de
0,5 M, provenant de la location despaces publicitaires pour recouvrir
les chafaudages, a pu tre ralise.
Ltablissement se doit donc dactualiser rapidement le plan
daffaires du projet Mtalmorphoses sur des bases plus ralistes que
celles qui ont servi sa prparation. Cela est dautant plus ncessaire que
le dploiement du projet a pris du retard, repoussant son achvement fin
2014, avec une ouverture du restaurant gastronomique en septembre
2013, et que des surcots ont dores et dj t identifis.
3 - Une fonction musale profondment modifie
Les collections historiques de la Monnaie de Paris, dont les plus
anciennes pices remontent lpoque carolingienne, sont prsentes au
public depuis le XIX
me
sicle. Lors du changement de statut, ltat a
confirm cette mission historique de ltablissement. Le muse stendait
alors sur prs de 1 100 m au sein du site parisien.
Cependant, le projet Mtalmorphoses prvoit que la prsentation
des collections sera limite un ensemble rduit de pices. Sur plus de
100 000 objets, seule une slection dentre eux demeurera Paris en vue
dtre expose par roulement au sein du parcours de mtiers , dont la
surface totale devrait tre de 1 100 m, mais qui consiste principalement
dans la visite des ateliers. Les lments non slectionns ont t transfrs
Pessac pour y tre stocks.
Dans ce contexte, la Monnaie de Paris na pas concrtis de
partenariat pour assurer autrement la prsentation de ses collections
329
. En
particulier, malgr des changes sur ce point entre le prsident-directeur
gnral de la Monnaie de Paris et le gouverneur de la Banque de France,
aucun accord na pu tre trouv afin que la future Cit de lconomie et
de la monnaie , projet de muse de la Banque de France lanc en 2011,

329
A titre dexemple, le Royal Mint britannique, malgr son dmnagement en 1975
de son site historique londonien pour Llantrisant en Galles du Sud, a continu de
prsenter ses collections au public en les prtant pour des expositions temporaires
dans diffrents muses britanniques ou trangers.

Cour des comptes
participe lexposition dune partie au moins de collections historiques
de la Monnaie de Paris
330
.
Cette absence de synergie entre les deux muses est regrettable.
Au-del du cas de la Banque de France
331
, la Monnaie de Paris doit
sefforcer de nouer des partenariats, avec lappui de sa tutelle, afin de
mieux assurer la prsentation de ses collections historiques qui constitue
une de ses missions de service public.

__________
________
La Monnaie de Paris, qui connaissait des difficults conomiques
rcurrentes dans les annes antrieures, a russi sa transformation en
tablissement public industriel et commercial en 2007. Le changement de
statut a permis ltablissement dinstaller des relais de croissance. Une
politique de gestion des ressources humaines renouvele, combine au
plan stratgique Cap 2012 a rapidement permis lentreprise de
dgager des bnfices et de verser des dividendes ltat.
Pour cette transformation, ltablissement a bnfici dune aide
directe de ltat, sous la forme dune trsorerie de 88 M. Larrt de la
contribution lquilibre du rgime de retraite des ouvriers de ltat lui
a galement permis dallger sa masse salariale de 6 M.
La Monnaie de Paris ne doit pas aujourdhui se satisfaire de
lembellie que reprsente sa situation actuelle, principalement lie au
succs des monnaies de collection valeur faciale. Si ltablissement est
moins fragile structurellement quen 2007, sa viabilit moyen terme
nest pas assure sur les plans conomiques et culturels. La Monnaie de
Paris doit donc rester prudente et continuer rationaliser les cots de
production, en envisageant darrter certaines activits. Le suivi du
projet Mtalmorphoses doit galement faire lobjet dune attention
constante de la tutelle.

330
Par exemple, la Banque centrale des Pays-Bas et linstitut nerlandais de frappe de
monnaie ont regroup leurs collections au sein dun mme muse, le Geldmuseum, au
sein du site historique du Royal Dutch Mint Utrecht.
331
Le cabinet des mdailles et antiques de la Bibliothque nationale de France (BNF),
dont les collections rassemblent principalement des monnaies et mdailles anciennes,
est galement en cours de transformation dans le cadre du projet Richelieu de
rnovation de lancien site de la Bibliothque, rue de Richelieu, Paris.

Cour des comptes
La Cour formule donc trois sries de recommandations :
Sagissant de lactivit de production :
1. prvoir un scnario alternatif destin faire face lventualit dun
ralentissement de lactivit monnaies de collection valeur
faciale ;
2. mener, en lien avec la tutelle, une tude prcise et complte, pour
valuer la pertinence de chacune des activits commerciales et
envisager les consquences conomiques et organisationnelles de
leur arrt ventuel.

Sagissant des charges de lentreprise :
3. mieux matriser les volutions des rmunrations ;
4. poursuivre leffort de rationalisation des fonctions support ;
5. limiter le recours aux prestataires externes en se rappropriant le
pilotage stratgique.

Sagissant de la mission de valorisation du patrimoine :
6. rexaminer et actualiser le plan daffaires du projet
Mtalmorphoses ;
7. dvelopper des partenariats, en particulier avec la Cit de
lconomie et de la monnaie, pour mieux assurer la prsentation des
collections historiques.

Cour des comptes


Ministre de lconomie et des finances et dlgu auprs du
ministre de lconomie et des finances, charg du budget
506
Gouverneur de la Banque de France 509
Chancelier de lInstitut de France 510
Prsident-directeur gnral de la Monnaie de Paris 512
Ancien directeur des Monnaies et mdailles (2002-2007) 515

Cour des comptes

BUDGET

Concernant, en premier lieu, l'activit de production, vous prconisez
l'laboration d'un scnario alternatif destin faire face l'ventualit d'un
ralentissement de l'activit monnaies valeur faciale et, en lien avec la
tutelle, la conduite d'une tude pour valuer la pertinence de chacune des
activits commerciales et envisager les consquences conomiques et
organisationnelles de leur arrt ventuel.
Ces recommandations ont t anticipes par la Monnaie de Paris,
en troite collaboration avec ses instances de gouvernance, et sont en
cohrence avec le nouveau plan stratgique approuv par le conseil
d'administration le 16 dcembre 2011, baptis MAP ( une Monnaie aux
ambitions partages ) et ses cinq grands objectifs dont notamment :
- affirmer la marque Monnaie de Paris grce des produits
d'art innovants, une gamme commerciale renouvele et une distribution
commerciale mieux matrise ;
- rechercher continment une meilleure comptitivit dans tous les
secteurs d'activit au travers notamment, du dploiement progressif de
mthodes industrielles d'amlioration de la performance ;
- dvelopper l'activit de production de monnaies courantes
trangres en largissant l'offre de produits et services, en renforant
l'organisation commerciale et en matrisant davantage la filire amont de
production de flans mtalliques.
Le budget 2012 confirme l'importance pour l'entreprise de l'activit
des monnaies de collection valeur faciale , qui reprsentent 48 % du
chiffre d'affaires 2012 projet de l'tablissement (contre 18 % en 2008).
Concernant, ensuite, les charges de l'entreprise, la Cour prconise
une meilleure matrise des volutions des rmunrations, la poursuite de la
rationalisation des fonctions support et la limitation du recours aux
prestataires externes.
Mme si la Monnaie de Paris n'est pas soumise stricto sensu aux
rgles de cadrage salarial prvues par la commission interministrielle
d'audit salarial du secteur public (CIASSP), elle doit, dans un souci
d'harmonisation et d'quit, nanmoins respecter ce cadrage transversal
et le reprsentant de l'tat issu de la direction du budget au conseil
d'administration y est attentif. Par ailleurs, la composition du comit des
rmunrations a t revue en mars 2012 afin de renforcer l'exercice de ce
cadrage : ce comit est prsid par un reprsentant de l'tat en charge des

Cour des comptes

ressources humaines des ministres financiers et compte, parmi ses
membres, un reprsentant de l'tat issu de la direction du budget. La
matrise des volutions des rmunrations et la limitation des carts
salariaux font partie du programme de travail retenu par ledit comit,
Par ailleurs, la rationalisation des fonctions support est l'un des
objectifs du plan stratgique de la Monnaie de Paris. Les gains de
productivit et les dparts en retraite projets d'ici 2015 sur les fonctions
support et industrielles seront, pour partie, des conomies nettes et, pour
partie, recycls en crations d'emplois pour le projet
MtaLmorphoses . Enfin, le recours des prestataires externes tait
justifi par la volont de dvelopper le chiffre d'affaires des monnaies de
collection notamment ces deux dernires annes (augmentation du budget
communication). Un effort de matrise de ces dpenses a t mis en uvre
et fait l'objet d'un suivi attentif des tutelles et du conseil d'administration.
Concernant enfin du projet MtaLmorphoses , la Cour
recommande de dvelopper des partenariats dans le cadre de la fonction
musale de la Monnaie de Paris et souligne juste titre la ncessit
d'actualiser le plan d'affaires.
S'agissant du volet financier du projet MtaLmorphoses , une
information rgulire de la tutelle et du CGEFI est dsormais faite par la
Monnaie de Paris en ce qui concerne l'tat d'avancement et le volet
budgtaire de ce projet d'envergure. Votre recommandation concernant
l'actualisation du plan d'affaires est une proccupation partage par les
tutelles : l'actualisation a t ralise et a permis d'aboutir un document
prsent au conseil d'administration le 20 novembre 2012, fond sur des
scenarii satisfaisants du point de vue de la rentabilit de l'investissement
projet.

Cour des comptes


Je vous informe que le rapport nappelle pas dobservation de la part
du ministre de la culture et de la communication.

Cour des comptes

RPONSE DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE

Ce rapport qui ne concerne que trs indirectement la Banque de
France n'appelle pas de remarque particulire de ma part.
S'agissant du projet de partenariat avec la Banque de France voqu
dans le rapport, je prcise que la signature de la convention est intervenue le
21 dcembre 2012.

Cour des comptes

RPONSE DU CHANCELIER DE L'INSTITUT DE FRANCE

LInstitut de France na reu communication du projet de rapport que
le 29 novembre 2012 et regrette de navoir pu participer la constitution du
dossier et de navoir pas eu connaissance du rapport prliminaire complet
sur la base duquel a t rdige ce rapport. Il constate, quaprs une
instruction unilatrale, ce rapport prsente la dcision du transfert de la
parcelle de la Monnaie de Paris lInstitut de France dune manire qui ne
rend pas un compte exact de lopportunit du transfert ni de sa chronologie.
En opportunit, le rapport prcise que la parcelle de lAn IV tait
utilise par la Monnaie pour la fabrication des mdailles, mais ne fait nulle
mention de la raison pour laquelle le transfert a t dcid. Le retour de la
parcelle de lAn IV au domaine du Collge des Quatre Nations a prsent
partir de 2004 un caractre de ncessit absolue pour lInstitut de France en
raison de laugmentation du nombre des membres de lInstitut qui a dpass
450 cette date, et de linsuffisance de moyens modernes pour
laccomplissement des travaux acadmiques et interacadmiques.
Il sest donc agi darbitrer entre deux institutions publiques, deux
projets. Larbitrage a t rendu au plus haut niveau et a fait intervenir tous
les rouages de ltat. La dcision des ministres successifs de lEconomie et
du Budget et lintervention du lgislateur faisaient obligation de le mettre en
uvre. Le rapport laisse entendre au contraire que la dcision de transfert
ntait pas lgitime, mais il ne reflte en ralit que les efforts dploys pour
tenter de sy opposer.
En ce qui concerne la chronologie, la dcision de transfert du 25 juin
2004 est curieusement prsente comme revenant sur une rponse dattente
du 14 mai prcdent. Mais, si le rapport prcise que cette dcision revenait
sur les refus antrieurs rpts, ce qui est une vidence, il omet de prciser
que la dcision a t confirme par tous les ministres depuis lors. De mme,
la mention dune annonce de lInstitut de la construction de lauditorium ne
figure pas sa place chronologique, le projet dauditorium tant antrieur
la dcision de transfert et tant sa justification mme et non dcoulant dune
dcision prise en 2009 au moment de la signature de la convention avec la
Monnaie. Quant au financement de lauditorium, il est rappel quil rsulte
essentiellement de fonds issus du mcnat.
De mme, nest pas rendu un compte exact du droulement de la
procdure lgislative qui a opr le transfert.
Le projet de loi du 27 septembre 2006 crant lEPIC de la Monnaie
de Paris disposait que lEPIC recevait en dotation lHtel des Monnaies.
Cest dans ces termes que la loi a t vote par lAssemble nationale.
Devant le Snat, un amendement snatorial a t vot qui affectait la
parcelle de lAn IV aux missions de lInstitut de France. Devant la

Cour des comptes

Commission mixte paritaire, il a t estim que lamendement tait inutile
parce que la parcelle de lAn IV ne faisait pas partie historiquement de
lHtel des Monnaies. Il a donc t abandonn comme relevant du domaine
rglementaire.
Il est inexact de laisser entendre que, lInstitut intervenant plusieurs
reprises, une solution juridique a donc t imagine pour tenter de
contourner la difficult . Ce sont les services de ltat qui ont estim que la
mise en uvre de la dcision de transfert exigeait une disposition lgislative
plus prcise que la simple rfrence historique lHtel des Monnaies .
Do la dlimitation des parcelles cadastrales correspondant la parcelle de
lAN IV, et la disposition lgislative introduite dans la loi de finances pour
2008, dont il rsulte que ces parcelles ne font pas partie de la dotation de
lEPIC. Les deux arrts du 29 janvier 2009 ne pouvaient que traduire la
disposition lgislative intervenue, valide par le Conseil Constitutionnel.
Contrairement ce quindique le rapport, toute autre solution aurait t
juridiquement contestable.
Les dveloppements qui suivent et notamment les paragraphes 2 et 3
du rapport souffrent des divergences dapprciation sur la justification de la
dcision de transfert et sur le calendrier de sa mise en uvre. Ainsi les
consquences financires sont-elles postrieures la dcision de transfert et
ne sont-elles pas toutes imputer cette dcision. De mme, il est inexact
daffirmer que la fermeture du Muse de la monnaie, en juillet 2010, a t
rendue ncessaire par le transfert de la parcelle de lAN IV, le
dmnagement des machines installes sur la parcelle nentranant pas
ncessairement la fermeture dun muse gographiquement distinct.
Enfin, le projet Mtalmorphoses conu ds 2007, prsent la presse
ds la fin de 2008 et publi en juillet 2009 na jamais intgr la parcelle de
lAN IV dans ses emprises mais, en revanche, lexcution de la dcision prise
en 2004 du transfert de parcelle aurait galement d tre prise en compte. Il
est ds lors inexact dimputer les difficults juridiques de la Monnaie en
termes de marchs publics la dcision de transfert de la parcelle.
Lengagement irrvocable pris par la Monnaie de Paris sur une date
de transfert au 31 dcembre 2012 par lavenant sign en juillet 2009 aprs
approbation du Conseil dadministration de la Monnaie et, qui fait loi entre
les parties, nest pas ce jour respect. A la date o ce courrier est rdig, la
Monnaie de Paris et lInstitut de France dclarent sefforcer den dfinir les
modalits dapplication. Il serait regrettable quun rapport de la Cour des
comptes, la suite dune insuffisance de la procdure contradictoire, puisse
jeter un doute sur la volont commune des deux institutions de mettre en
uvre un arbitrage solennel rendu en 2004 et constamment confirm.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE LA
MONNAIE DE PARIS

La Monnaie de Paris tient d'abord remercier la Cour des
comptes pour le contrle approfondi auquel elle s'est livre sur
l'tablissement public, ainsi que pour les recommandations particulirement
utiles qu'elle a formules.
En effet, la Cour des comptes analyse parfaitement la situation
catastrophique qui tait celle de l'ancienne direction des Monnaies et
mdailles en 2007 : un manque d'activit chronique aprs la mise en
place de l'euro, des effectifs excdentaires et vieillissants, l'absence de
stratgie, une conflictualit sociale leve et des dficits permanents.
La Cour des comptes souligne la dynamique instaure partir
de 2007, qui a permis de faire bien fonctionner le nouvel tablissement
public, d'laborer et mettre en uvre un plan stratgique qualifi de
prudent et innovant , de rnover le dialogue social travers la
ngociation de plusieurs accords d'entreprise, de rduire les effectifs de
30 %, d'accrotre le chiffre d'affaires de moiti en quatre ans tout en le
doublant par agent, de ramener la masse salariale de prs de 50 %
seulement 20 % du chiffre d'affaires, de restaurer la rentabilit et de
verser prs de 30 millions d'euros de dividendes l'tat en trois
exercices.
Ensuite, la Cour des comptes identifie les handicaps structurels et
persistants de l'tablissement public : le niveau salarial moyen reste plus
lev que chez ses principaux concurrents, les fonctions supports demeurent
importantes, les commandes de l'tat sont durablement infrieures aux
capacits de production de l'entreprise et le march des pices courantes
l'export souffre la fois des surcapacits mondiales de production et des
pratiques anticoncurrentielles de certains fabricants.
En outre, la Cour des comptes relve la fragilit de la rcente
croissance commerciale, qui repose sur des produits nouveaux, les euros
valeur faciale introduits partir de 2008 : il est vrai que ceux-ci
reprsentent aujourd'hui plus de la moiti de l'activit non rgalienne et
l'essentiel de ses bnfices. Il est galement vrai que des activits anciennes,
comme les mdailles, sont demeures dficitaires malgr les efforts de
restructuration, ce qui implique des actions supplmentaires de
redressement ou des choix draconiens.
La Monnaie de Paris est pleinement consciente de ces enjeux : elle
les a placs au cur de son nouveau plan stratgique, Monnaie aux
Ambitions Partages (MAP) , adopt avec ses tutelles et mis en uvre
depuis le dbut de l'anne 2012 :

Cour des comptes

en particulier, l'entreprise porte une trs haute attention au
succs commercial long terme des euros valeur faciale ,
ce qui explique la persistance d'investissements levs et
ncessaires en matire de conseils marketing et de
communication grand public ;
de mme, le niveau des fonctions supports s'explique par le
recrutement de nouvelles comptences tertiaires qui faisaient
dfaut l'entreprise, notamment dans la prospective (cration
d'une fonction R&D), le suivi des clients (cration d'un S.A.V.), la
prospection commerciale pour les pices courantes (cration
d'un service ddi l'export), l'accueil des publics (cration
d'une direction des programmes culturels) et la gestion du site
parisien (renforcement de la fonction scurit et sret) ;
en cohrence avec les recommandations de la Cour des
comptes, l'entreprise a amlior sa capacit de pilotage interne
du plan stratgique (cration d'une fonction conduisant le plan
avec ses vingt chantiers thmatiques) ;
l'entreprise met galement en uvre une dmarche
d'amlioration continue, tant sur ses processus industriels que
sur ses fonctions supports, et examine des possibilits de
partenariats - voire de croissance stratgique externe - pour
amliorer sa position relative l'export et poursuivre
l'abaissement des cots de sa mission de service public.
S'agissant de la transformation du site parisien du Quai de Conti, elle
a t profondment influence par l'affaire dite de la parcelle de l'An IV
que relate la Cour des comptes. Bien qu'elle ait d s'y plier, la Monnaie de
Paris n'avait pas approuv la dcision d'une partie de ses tutelles de la
spolier d'un terrain de 1 500 m comprenant des quipements industriels
essentiels, pour le donner l'Institut de France afin qu'il y fasse construire
un auditorium. La Cour des comptes souligne juste titre les conditions
opaques et contestables de cette dcision, prise sans tudes pralables et
dont les consquences conomiques et financires sont intgralement
supportes par l'entreprise hauteur de prs de 30 millions d'euros. Les
complications techniques du transfert sont d'ailleurs telles, que celui-ci
n'a pas pu intervenir la date du 31 dcembre 2012 ; il est simplement
report de plusieurs mois.
Sans vouloir revenir sur le sens de cette dcision, la Monnaie de
Paris formule le vu que le travail de la Cour des comptes incite les
Pouvoirs publics revoir la rpartition des charges de ce transfert et que
l'entreprise publique soit ddommage financirement par l'Institut de
France des dpenses qui lui incombent injustement.
Enfin, la Monnaie de Paris a commenc mettre en uvre les
recommandations de la Cour des comptes pour consolider le projet
MtaLmorphoses engag ds 2009 : d'une part, le plan d'affaires a t

Cour des comptes

rexamin et actualis l'automne 2012, sous l'gide de ses tutelles ;
d'autre part, une convention de partenariat vient d'tre signe avec la
Banque de France pour tablir de bonnes synergies entre
MtaLmorphoses et le projet de Cit de l'conomie engag
postrieurement par la banque. Comme tout projet innovant,
MtaLmorphoses comporte une part de risque. Mais, quarante ans
aprs la dlocalisation prs de Bordeaux de son activit principale,
l'ancienne manufacture des monnaies trouve enfin un avenir en se dessinant
un nouveau rle urbain autour des mtiers d'arts, du commerce, de la
gastronomie et de l'art contemporain. Le dfi mrite d'tre relev.
En vous remerciant nouveau de rendre la Monnaie de Paris plus
efficace par vos constats et vos prconisations.

Cour des comptes

RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR DES MONNAIES ET
MDAILLES (2002-2007)

I- En labsence darchives de lAdministration, je me suis report aux
rapports commis par les rapporteurs spciaux de lAssemble nationale et du
Snat, sur le budget annexe des Monnaies et mdailles, loccasion de
lexamen des projets de loi de finances, et projets de loi de rglement, de
2002 2007.
Le Rapporteur spcial, M. le snateur Bertrand AUBAN crit dans
son rapport relatif au budget annexe des monnaies et mdailles au projet de
loi de rglement du budget de l'anne 2006 :
UNE RFORME STRUCTURELLE CONTRAINTE BIEN
ENGAGE
La prparation du passage l'euro, au tournant de l'anne 2000, a
prcipit la DMM dans la crise.
Par crainte de pnurie de pices mtalliques au moment du
changement de monnaie, la France a frapp trop d'euros. En aot 2002,
9,1 milliards de pices ont t produites, sur un programme de frappe initial
de 10,5 milliards, alors que le circuit conomique n'en avait accept que
5,2 milliards : le stock de pices reprsente alors 75 % de la masse
montaire en circulation au lieu du traditionnel seuil de scurit de 10 %.
La France a donc t conduite interrompre ce programme,
entranant la sous-activit de l'usine de Pessac, l'un des deux sites de
fabrication, avec l'Htel de la Monnaie du Quai Conti. Un nouveau directeur
a alors t dsign, le 23 novembre 2002, encourageant la DMM
dvelopper ses activits commerciales et engager des rformes en
profondeur pour sauver son avenir.
Au cours de l'anne 2006, la DMM a poursuivi ses efforts de
rduction des cots et des effectifs initie en 2002 grce une rorganisation
structurelle qui a permis la diminution du point mort (niveau de ventes
ncessaire pour assurer l'quilibre d'exploitation) de la fabrication de l'euro,
de 130 millions d'euros, aux alentours de 80 millions d'euros.
Le montant de la subvention d'exploitation ncessaire pour assurer
l'quilibre des oprations courantes, a diminu de moiti entre le projet de
loi de finances (PLF) pour 2005 et celui pour 2006, chutant 1,3 million
d'euros.
S'agissant des effectifs, la DMM comptait en 2002, 973 quivalents
temps plein travaill (ETPT) et n'en comptabilise plus, fin 2006, que 643 sur
les 659 prvus en PLF 2006. Nanmoins, le sureffectif persiste, aggrav par
la subvention annuelle d'quilibre d'environ 5 millions d'euros, verse par la

Cour des comptes

DMM au Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements
industriels de l'tat (FSPOEIE) en sus des 2,9 millions d'euros de cotisations
(respectivement 1,2 et 1,7 million d'euros pour le programme rgalien et le
programme commercial) . ()
Le chiffre d'affaires des activits commerciales est, en revanche,
largement suprieur aux prvisions ( l'exception du secteur des mdailles) :
52,2 millions d'euros, soit 59 % du total des recettes, contre 44,3 millions
d'euros prvus en PLF 2006. Cet excdent est en grande partie d au fort
dynamisme de la Monnaie de Paris sur le march des monnaies trangres,
conformment l'objectif de redploiement de son chiffre d'affaires vers
d'autres clients que l'tat franais. Ainsi en 2006, la Monnaie de Paris a
frapp plus de pices trangres que d'euros franais . ()
Sur les 17,4 millions d'euros de dpenses de personnels prvus en
loi de finances, seuls 16,9 millions d'euros ont t excuts, solde imputable
cette rduction d'effectifs mais aussi aux abattements sur salaires lis aux
mouvements sociaux (3 838 jours de salaires abattus, rpartis sur les deux
programmes) .
II- Ces commentaires me conduisent faire les remarques suivantes :
1. Les erreurs des prvisions de besoins de monnaies divisionnaires,
en 2001-2002, ont failli tre fatales pour la Monnaie de Paris. Elles ont
occasionn dimportants cots pour ltat. Lcart du simple au
double mriterait dtre mentionn dans le rapport.
2. La dcision ministrielle de ne pas procder un plan social,
voque dans le rapport, rpondait une proccupation fondamentale : il ne
fallait prendre aucun risque susceptible dentrainer une quelconque perte de
savoir-faire par des mesures gnrales, et lobjectif assign la Direction
tait de sauver ce quil est possible de sauver , formule utilise par le
Ministre lors du Comit technique paritaire ministriel (CTPM) doctobre
2002.
Cette stratgie, trs difficile conduire pendant cinq ans, prsentait
lavantage de contrecarrer la critique laissant entendre que ltat allait
brader une institution ancestrale, des savoir-faire dans un domaine rgalien,
vendre un monument historique. Elle a t clairement nonce, ds le dpart,
et se dclinait dans deux dimensions : non-renouvellement des dparts la
retraite, remise disposition du Ministre les fonctionnaires de
lAdministration centrale.
Les effectifs sont passs, comme le rapporte le rapporteur spcial, M.
Bertrand AUBAN, de 973 en 2002 643 fin 2006, soit une rduction dun
tiers en cinq ans. Ces chiffres sont diffrents de ceux mentionns dans le
rapport.

Cour des comptes

Cette dmarche na rien cout ltat, puisquil na eu aucune prime
de dpart verser, et que ce quil dcaissait au titre de la Monnaie, il ne le
faisait pas au titre du rgime spcial de retraite.
3. Les commentaires relatifs au faible impact des rductions des
personnels sur les dpenses de personnel, devraient tenir compte de la non
prise en charge par la Monnaie des fonctionnaires du Ministre, et de la
contribution de la Monnaie au fonds spcial de pensions des ouvriers de
ltat (FSPOEIE).
Quant au salaire moyen, son volution ne peut tre apprcie au
regard de la seule dcroissance des effectifs, mais de la comparaison des
diminutions respectives des baisses de chiffres daffaires et des effectifs.
4. Dans le rapport, la Cour crit : En 2006, en dpit dune
importante baisse des effectifs (676 personnels soit - 21,4 % en 4 ans), la
situation financire des monnaies et mdailles restait critique . Ce
commentaire ntablit pas le lien de cause effet entre diminution des
effectifs et situation financire, et ne justifie pas le caractre critique de la
situation financire.
III- Le rapport voque la priode transitoire des trois premiers mois
de 2007. Elle est marque par quatre lments :
1. La situation sociale est tendue, puisque, malgr de nombreux jours
de grve avec occupation des locaux en novembre 2006, des manifestations
quai Conti et dans les rues de Bordeaux, les personnels des Monnaies et
mdailles nont pu empcher le changement de statut. La dception tait vive.
2. Lincertitude de la situation juridique de la priode rsultait de la
publication avec deux mois de retard du dcret dapplication de larticle 36
de la loi de finances pour 2007, qui met un terme au budget annexe des
Monnaies et mdailles, et cre lEPIC, mais, galement au fait quil ny a
plus dagent comptable, compter du 1
er
janvier 2007.
3. Cette priode tait caractrise par une forte hausse des prix des
mtaux, et seuls les achats de mtaux prcieux nont pas t faits, eu gard
lincertitude de la situation juridique.
4. Pour amortir les effets de la baisse de la production deuros, et
trouver des activits pour lusine de Pessac, la Monnaie de Paris sest lance
dans une large prospection pour obtenir des contrats de frappe de monnaies
trangres, avec un certain succs puisque, comme le relve le rapporteur
spcial, en 2006, elle frappe plus de pices trangres que deuros franais.
Fin 2006, les jours de grve ont entrain des retards pour respecter les
engagements de livraisons de monnaies trangres. A la reprise, ces
fabrications devaient tre privilgies, ce qui a occasionn des retards pour
les pices de 1 centime. Les stocks nationaux permettaient de rpondre aux
besoins.

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Chapitre V
Une fondation parapublique

La Fondation du patrimoine : un modle singulier

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La Fondation du patrimoine : un
modle singulier

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PRESENTATION
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La volont de mieux prserver le patrimoine franais non protg
est lorigine de la cration, en 1996, de la Fondation du patrimoine.
Sont concernes plusieurs centaines de milliers de biens meubles et
immeubles prsentant un intrt historique (habitat traditionnel, lavoir,
halles, four pain, glises rurales, etc.) sans pour autant tre placs sous
le rgime public de protection des monuments historiques, appliqu
45 000 biens seulement.
Institue par la loi du 2 juillet 1996 et reconnue dutilit publique
par un dcret du 18 avril 1997, la Fondation du patrimoine a pour objet
de contribuer la conservation et la valorisation de ce patrimoine non
protg en mobilisant les soutiens privs.
Quinze grandes entreprises ont particip la constitution de son
capital initial et dtiennent encore aujourdhui la majorit des voix au
sein du conseil dadministration. La fondation dispose denviron
32 millions deuros de ressources annuelles, dont une part significative
de concours publics reprsentant, selon les annes, entre 35 et 50 % de
lensemble. Sur la priode 2000-2011, elle a contribu plus de 18 000
projets de rnovation ddifices ou dobjets mobiliers dampleur varie,
14 000 dentre eux relevant du patrimoine priv et prs de 4 000 du
patrimoine public, pour lessentiel des difices appartenant aux
collectivits territoriales.
Aprs des annes de dmarrage difficile, la fondation a connu un
vritable essor en 2000, anne partir de laquelle elle a t autorise
dlivrer directement un agrment fiscal (le label Fondation du
patrimoine ). Lanne 2004 a marqu une nouvelle tape dans son
dveloppement grce la dcision de ltat de lui affecter une recette
domaniale publique, une fraction du produit des successions laisses en
dshrence. La priode 2006-2010 sur laquelle a port le contrle de la
Cour a t une phase dexpansion. En quatre ans, les ressources de la
fondation ont augment de 80 %.

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Lexamen de la Cour a permis de constater que laction de la
Fondation du patrimoine naurait pas t possible sans des financements
publics prennes. Pour autant, ces dernires annes, elle a su mobiliser
les initiatives prives en faveur du patrimoine non protg.

I - Une fondation bnficiaire de concours publics
importants
Alors que le projet initial tait de crer une structure non publique
afin de lever des fonds privs en faveur de la conservation du patrimoine
non protg, force est de constater que la fondation est aujourdhui un
organisme juridiquement hybride, largement financ par des fonds
publics.
A - La rorientation du projet dorigine
1 - Lambition initiale du lgislateur
La Fondation du patrimoine est la seule fondation franaise dont
les statuts, cest--dire les missions, les ressources, mais aussi la
composition du conseil dadministration, ont t fixs par le Parlement.
La loi du 2 juillet 1996 assigne cette fondation la mission gnrale de
promouvoir la connaissance, la conservation et la mise en valeur du
patrimoine national et, plus particulirement, de sattacher
l'identification, la prservation et la mise en valeur du patrimoine
non protg . Le patrimoine non protg est constitu de lensemble
des biens, meubles ou immeubles, ayant un intrt patrimonial significatif
mais insuffisant pour justifier une protection au titre des monuments
historiques. Il nexiste nanmoins pas de dfinition juridique prcise de
cette notion.
En choisissant dinstituer en 1996 une fondation tourne vers le
patrimoine non protg, ltat a entendu assurer la prise en compte dune
mission dintrt gnral tout en veillant ne pas grever le budget de
ltat de nouvelles dpenses, ni amputer les crdits ddis la
protection des biens de premier plan, protgs au titre des monuments
historiques. Lobjectif fix par la loi est daugmenter leffort financier
consacr au patrimoine non protg en drainant des financements privs :
mcnat dentreprises, dons de particuliers, fdration des initiatives des
associations de patrimoine.

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LA FONDATION DU PATRIMOINE 523

Au moment de la cration de la fondation figurait au budget de
ltat une ligne de crdits ddie au patrimoine rural non protg dun
montant moyen de 5,5 M par an, soit une dotation moyenne de 55 000
par dpartement, confie aux services dpartementaux du ministre de la
culture chargs de larchitecture et du patrimoine. Par la suite, dans le
cadre de lacte II de la dcentralisation (2004), ces crdits ont t
transfrs aux dpartements qui en assurent dsormais la gestion. Ces
crdits alimentent aujourdhui les subventions que les conseils gnraux
versent la fondation.
Ainsi, depuis 2004, ltat ne dispose plus de relais budgtaire pour
mener une action directe en faveur du patrimoine non protg. Laction
publique dans ce domaine repose donc de facto, au niveau national,
essentiellement sur la fondation.
Le lgislateur a souhait que la Fondation du patrimoine soit btie
sur le modle des fondations reconnues dutilit publique. Le dcret du
18 avril 1997 y a pourvu. Ainsi, ltat est reprsent au conseil
dadministration par trois commissaires du gouvernement qui nont pas
de droit de vote.
La loi a nanmoins prvu des statuts en partie drogatoires aux
statuts-types des organismes reconnus dutilit publique approuvs par
dcret en Conseil dtat. En effet, les entreprises fondatrices disposent de
la majorit des voix au sein du conseil dadministration de la Fondation
du patrimoine, ce qui est contraire au principe gnral qui tablit que les
fondateurs ayant consenti au dessaisissement dfinitif de leurs fonds
doivent tre minoritaires. De plus, les statuts de la fondation prvoient un
dispositif dadhsion des personnes physiques ou morales comme si la
fondation tait une simple association.
Ces spcificits visaient, dune part, impliquer fortement les
entreprises fondatrices dans le fonctionnement et le financement de la
fondation et, dautre part, susciter une adhsion massive du grand
public. On attendait en effet du dispositif dadhsion quil procurt la
fondation dimportantes ressources de cotisations, ainsi quune grande
notorit dans lopinion publique. Le National trust britannique tait alors
une rfrence trs prsente.

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Le National Trust, la rfrence britannique
Le National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty,
dit National Trust est un organisme associatif ( charity ) britannique
indpendant du gouvernement ddi la prservation du patrimoine naturel
et bti. Son budget annuel est de 475 M pour 5 000 salaris.
Fond en 1894, le National Trust est le deuxime propritaire foncier
du Royaume-uni derrire la Couronne. Il a une mission de conservation large
qui concerne la fois des monuments btis de toute nature (manoirs,
chteaux, ancienne manufacture, moulins, etc.), linstar du Centre des
Monuments Nationaux franais et des espaces naturels (parcs, jardins, bois),
y compris les espaces ctiers qui sont, en France, de la comptence du
Conservatoire du littoral.
En plus de la gestion de ces espaces, le National Trust assure laccueil
des visiteurs dans ces lieux et lanimation de ces sites (programmation
culturelle, services aux visiteurs). Prs de 17 millions de visiteurs frquentent
chaque anne les sites du National Trust.
Enfin, le National Trust se caractrise par le mcanisme dadhsion
( membership ) qui soutient son fonctionnement. En 1996, au moment de la
cration de la Fondation du patrimoine, 2,2 millions de personnes cotisaient
annuellement au National Trust ; ils taient 3,8 millions dadhrents en 2011.
Le statut dadhrent donne accs, en contrepartie, lentre gratuite dans les
300 sites de lorganisme.
Lors de la prsentation du projet de loi au Snat en 1996, le
ministre charg de la culture indiquait qu la diffrence dune
fondation traditionnelle, la Fondation du patrimoine aura[it] [] des
adhrents directs, qui lui apporteront non seulement une contribution
financire, mais galement leurs talents, leur enthousiasme et leur
nergie
332
.
En consquence de cette loi, ainsi que du mcanisme du label
Fondation du patrimoine ouvrant droit dduction fiscale,
lintervention de ltat en faveur du patrimoine non protg nest plus
prvue que de faon indirecte, en soutien de linitiative prive. Larticle
L. 143-2 du code du patrimoine dispose, en effet, que les biens labelliss
par la fondation peuvent bnficier dun agrment fiscal qui permet au
propritaire de dduire de son revenu imposable une partie du cot des
travaux de rnovation.
La politique en faveur du patrimoine non protg se retrouve ainsi
intgralement porte par une fondation dun genre nouveau, irrductible

332
M. Philippe Douste-Blazy, ministre de la culture, sance du 27 mars 1996 au
Snat.

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aux catgories juridiques habituelles, ayant pour vocation de capter des
soutiens privs pour assurer sa mission. Afin den assurer le contrle, le
lgislateur prvoit que La Fondation du patrimoine est soumise au
contrle de la Cour des comptes
333
.
2 - Les inflchissements du modle initial
Lobjectif de raliser un National Trust la franaise na pas
t atteint pour plusieurs raisons.
En premier lieu, les outils et ressources de la fondation nont pas
t conus, lorigine, pour satisfaire vritablement cette ambition. En
effet, la Fondation du patrimoine dispose de prrogatives bien moins
tendues que le National Trust. Le lgislateur a ainsi exclu que la
Fondation du patrimoine puisse devenir propritaire, sauf de faon
transitoire pour sauvegarder un monument en pril, modalit daction
dont la fondation na dailleurs jamais fait usage. De mme, le lgislateur
a tenu prciser que la fondation navait pas vocation grer des sites.
Ds le dpart, la Fondation du patrimoine ne soutient donc pas la
comparaison avec National Trust. Le budget annuel actuel de 32 M de la
Fondation du patrimoine est prs de quinze fois infrieur celui du Trust.
En outre, la fondation ne compte aujourdhui que 6 000 adhrents
environ, dont la moiti est constitue de collectivits territoriales. Elle
nest jamais parvenue, ni na mme vraiment cherch, dvelopper les
adhsions de particuliers. Pourtant, dans son discours dinauguration de la
fondation en dcembre 1997, le Prsident de la Rpublique voquait un
objectif de 300 000 adhrents lhorizon de lan 2000. La fondation na
jamais bnfici dun fort soutien populaire ni des recettes de cotisation
qui pouvaient en dcouler.
En ralit, la fondation a dcid ds le dpart de ne pas dvelopper
ladhsion, pour ne pas entrer en concurrence avec les grandes
associations de protection du patrimoine
334
. Par ailleurs, elle considrait
quelle ne disposait pas des moyens pour dvelopper et entretenir un tel
rseau. En particulier, elle navait pas la possibilit, comme le National
trust, doffrir ses adhrents lentre gratuite dans des sites touristiques.

333
Article L.111-8-1 du code des juridictions financires.
334
La Demeure historique, Vieilles Maisons Franaises (VMF), la Ligue Urbaine et
Rurale, Maisons Paysannes de France, la Fdration Patrimoine Environnement,
lUnion REMPART, la Sauvegarde de l'Art Franais et la Socit pour la Protection
des Paysages et de l'Esthtique de la France (SPPEF) qui, ensemble, comptaient
40 000 particuliers adhrents en 2011.

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A dfaut, la fondation sest procure des ressources alternatives :
perception de frais de dossier auprs des demandeurs de label ou de frais
de gestion sur les dons et les produits du mcnat reus. Surtout, grce
aux souscriptions locales, dites de mcnat populaire
335
, quelle a
inities par la suite, elle recueille des fonds auprs du grand public, avec
une logique diffrente : non pas fidliser, mais multiplier les donateurs en
flchant leurs dons sur des projets.
Ces ressources prives, ainsi que les concours publics (recette
affecte par ltat, subventions des collectivits territoriales), sont venus
suppler labsence de cotisations individuelles et la faiblesse du mcnat
dentreprise. Pour leur part, les entreprises fondatrices nont jamais
complt par des abondements ultrieurs leur dotation initiale. Le capital
initial de la fondation (5,99 M en 2012) que la loi autorisait
consommer na t donc ni dpens, ni renforc. Il ne contribue
dailleurs au financement de la fondation qu la hauteur des produits
financiers quil procure.

Dix ans de ralisation de la Fondation du patrimoine
Depuis 2000, la fondation a contribu la rnovation de 14 000
difices privs, dans le cadre du label Fondation du patrimoine , et dun
peu moins de 4 000 difices publics, grce aux souscriptions de mcnat
populaire et aux subventions complmentaires quelle verse sur la ressource
publique affecte successions en dshrence ou lappui des subventions
Parmi ces 18 000 biens rnovs, on trouve 12 500 difices de nature
rurale ou agricole (habitat traditionnel, granges, moulins, halles) qui
constituent donc lcrasante majorit des ralisations. Viennent ensuite les
difices religieux (glises, chapelles) pour un peu plus de 3 000 ralisations
dont 90 % ressortissent de projets ports par des personnes publiques,
quelques lments de patrimoine urbain (1 500 ralisations), le patrimoine li
leau (lavoir, fontaine, moulin eau pour 600 ralisations), le patrimoine
militaire ou fortifi (300). La centaine de ralisations restantes se partage
entre le patrimoine conomique (artisanat, industrie) et artistique (tableaux,
objets).
A titre dexemple, la fondation a contribu la restauration des
cloches de lglise du 12
me
sicle de Saint-Gence (Haute-Vienne), dun
moulin Pontlevoy (Loir-et-Cher), du lavoir de Courville (Ardennes) ou
encore dun mange chevaux polyvalent utilis pour des travaux agricoles
Seignottes (Jura).

335
Cette appellation a t dpose par la fondation qui sen rserve lutilisation.

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B - Un essor li au dveloppement des financements
publics
1 - Des recettes publiques dorigines diverses
A partir de lanne 2000, la fondation, qui cherchait asseoir son
fonctionnement, alors quelle disposait de peu de ressources, a obtenu des
collectivits territoriales lattribution de subventions. En 2011,
86 conseils gnraux et 14 conseils rgionaux la subventionnaient, tant
pour son fonctionnement que pour le financement de projets. Chaque
anne, depuis 2006, le total de ces subventions dpasse 2 M.
En outre, partir de 2003, la fondation a bnfici de laffectation
dune recette domaniale publique, auparavant entirement verse au
budget de ltat. Une disposition de la loi de finances pour 2003 ajoute,
en effet, la liste des ressources de la fondation une fraction fixe par
dcret du produit des successions apprhendes par ltat titre de
dshrence .
336
Depuis 2004, cette ressource publique reprsente un
apport trs significatif au budget de la fondation : 11 M en 2010 (40 %
des produits de la fondation) et 9 M en 2011 (30 %).
Lauteur de lamendement parlementaire lorigine de cette
affectation considrait que l'tat [tait] en quelque sorte, institu par la
loi, lgataire universel des Franais sans hritiers connus
337
et que dans
ces conditions, on pouvait attribuer cette recette des actions touchant
au patrimoine de la collectivit tout entire , plutt que de la laisser
noye dans le budget gnral. Il concluait : ainsi, y aurait-il
cohrence consacrer au Patrimoine, ce que l'tat a reu en hritage des
Franais
338
.
Cependant, il nexiste aucun lien, ni de proportionnalit ni
daffectation, entre lactivit de la fondation et cette recette dont le
montant connat par ailleurs des fluctuations importantes dune anne
lautre. Le lgislateur na ni pos de condition, ni fix de plafond au
versement la Fondation du patrimoine de la part fixe par dcret qui lui
revient sur le produit des successions en dshrence. La fondation est

336
En vertu du code civil, une succession est en dshrence en cas dabsence de
testament, dhritier ou de renonciation de ces derniers. Ltat se charge alors de
liquider la succession, dacquitter les droits qui lui sont lis et de consigner le produit
restant. Au terme dun dlai de 30 ans, ce produit peut tre intgr au budget gnral
de ltat comme recette domaniale.
337
Rapport d'information n 378 (2001-2002) de M. Yann Gaillard, snateur, fait le
25 juillet 2002, au nom de la commission des finances du Snat.
338
Expos des motifs de lamendement dpos par M. Yann Gaillard, snateur, la
loi de finances pour 2003.

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ainsi totalement libre de lemploi des fonds qui lui sont attribus au titre
des successions en dshrence. En pratique, la majeure partie de cette
recette (60 70 % selon les annes) lui permet de concourir la
rnovation ddifices publics par des subventions et, pour le reste, de
financer son fonctionnement.
Laffectation dune telle ressource sapparente aux mcanismes
invents dans dautres pays pour soutenir des organismes plus ou moins
homologues. Le Denkmalschutz Stiftung fondation allemande en faveur
de la rnovation du patrimoine - ou le National Trust bnficient en effet
de financements issus des produits de la loterie nationale. Il faut
nanmoins noter que leurs missions recouvrent des primtres plus larges
que celles de la Fondation du patrimoine, notamment la prise en charge
ddifices qui, en France, relve du rgime des monuments historiques,
donc de ltat.
Le versement dune recette domaniale de ltat la Fondation du
patrimoine cumule les dfauts rgulirement relevs par la Cour en
matire de recettes affectes :
elle nest mentionne dans aucun document budgtaire port
la connaissance du Parlement, de sorte quelle est
automatiquement verse chaque anne sans que celui-ci en vote
la reconduction, en contradiction avec larticle 51-1 de la loi
organique relative aux lois de finances qui fait obligation au
gouvernement dinformer le Parlement des recettes publiques
affectes des personnes morales autres que ltat ;
il nexiste aucune corrlation entre lactivit de la fondation et
lvolution de cette recette, qui a vari de 6 11 M par an
entre 2006 et 2011. Ainsi, lutilisation de cette recette nest pas
lie des objectifs particuliers et ne fait lobjet daucun
contrle a posteriori ;
soustraite lautorisation parlementaire, cette recette nest, par
ailleurs, assortie daucun plafonnement, alors que son montant
volue de faon alatoire.
Cest pourquoi il apparat ncessaire que les recettes affectes la
Fondation du patrimoine et leur utilisation fassent au moins lobjet dune
information systmatique du Parlement, voire dun plafonnement de leur
montant annuel.
2 - Une part importante de soutien public
Il ressort du tableau ci-dessous que la ressource prive reste
majoritaire dans le budget de la fondation.

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Tableau n 1 : structure de financement de la Fondation du
patrimoine (2006-2011)

En milliers
deuros
Recette
publique
affecte par
ltat
Subventions
des
collectivits
locales
Ressources
prives issues
des dons et du
mcnat*
Autres
ressources
prives **
2006
7 224 2 079 5 818 2 110
2007
6 014 2 097 6 785 2 705
2008
7 099 2 316 9 071 3 810
2009
7 877 3 113 10 103 2 989
2010
11 336 2 173 11 714 2 797
2011
9 057 2 140 16 790 2 644
* Ce chiffre inclut le montant des dons perus dans le cadre des souscriptions (cf. tableau n 4),
le montant du mcnat dentreprise et le montant des dons non-affects que reoit la fondation.
** Il sagit des cotisations des adhrents, des frais de dossier perus et des revenus financiers
sur les placements de la fondation.
Source : comptes financiers de la Fondation du patrimoine

Ces dernires annes, laugmentation rapide des dons issus des
souscriptions faisant appel la gnrosit des particuliers a mme permis
den faire crotre la part dans son compte de rsultat. Cette dynamique
semble pouvoir se poursuivre lavenir. Le soutien financier public nen
demeure pas moins trs important. Il reprsente en effet 43 % des
ressources en 2009, 49 % en 2010, 36 % en 2011.
Si la fondation a t conue pour mobiliser le financement priv, la
participation publique est aujourdhui dcisive pour assurer son activit.
En outre, laction de la fondation est fortement aide par les
dductions fiscales dont bnficient les travaux quelle labellise ou
subventionne. Or cette aide publique nest pas retrace dans les comptes
de la fondation. Aux subventions et concours publics vient en effet
sajouter la dpense fiscale correspondant aux dductions dimpt
accordes par ltat en faveur des actions de la fondation. Elle est de
deux ordres :
la dpense fiscale spcifiquement lie au label Fondation du
patrimoine ;

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la dpense fiscale qui dcoule des dispositions gnrales du
code des impts relatives aux dons et au mcnat
339
.

En incluant cette dpense fiscale, leffort public en faveur de
lactivit de la fondation pour le patrimoine non protg peut tre chiffr,
en 2011, prs de 27 M.

Tableau n 2 : effort public en faveur des actions de la
Fondation du patrimoine
En milliers deuros 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Effort public *
17 974 18 913 20 170 22 966 26 584 26 834
*Total de la dpense budgtaire et fiscale de ltat (y compris les dductions fiscales lies au
label Fondation du patrimoine ) et des subventions des collectivits locales en faveur des
actions de la fondation.
Par exemple, pour 2010 (en milliers deuros) : 11 336 (recette affecte) + 2 173 (subvention des
collectivits) + 7 512 (dpense fiscale lie aux dons et mcnat) + 5 563 (dpense fiscale lie au
label).
Source : Cour des comptes partir des comptes financiers et simulation de dpense fiscale de la
Fondation du patrimoine.

Leffort public total en faveur du patrimoine non protg est
suprieur ce montant. Il conviendrait au moins dinclure la part des
dpenses que les collectivits territoriales engagent en faveur du
patrimoine non protg en plus des subventions quelles versent la
fondation et qui reprsentent moins de la moiti des crdits dcentraliss
du patrimoine rural non protg.
Leffort public en faveur du patrimoine non protg a donc trs
sensiblement augment, si on le compare aux 5,5 M du patrimoine rural
non protg inscrits au budget de ltat jusquen 2004.
En dpit de cette volution, limplication du ministre charg de la
culture est demeure faible dans ce domaine daction, en dehors des
relations techniques noues localement entre les architectes des btiments
de France et les dlgations locales de la Fondation du patrimoine.

339
Comme pour tout don une uvre dintrt gnral, particuliers et entreprises
peuvent dduire de leurs impts (impt sur les socits, impt sur le revenu, impt sur
la fortune) les dons effectus la fondation. Le mcanisme de rduction dimpt est
trs favorable au donateur, car le dispositif fiscal franais cumule la fois un haut
niveau de rduction (60, 66 ou 75 %) et une imputation directe de cette rduction sur
limpt d.

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Il serait souhaitable que le ministre charg de la culture tablisse
avec la Fondation du patrimoine des relations plus rgulires et
structures afin dintgrer les actions de la fondation une politique
nationale du patrimoine non protg dont les contours restent dailleurs
dfinir. Les orientations quarrtera ltat devraient se faire en
concertation avec les collectivits territoriales et la Fondation du
patrimoine.
II - Une fondation mobilisatrice des initiatives
prives
A lappui des financements publics assurant sa prennit, la
fondation mobilise les soutiens privs par des outils classiques
(bnvolat, mcnat de grandes entreprises), mais galement selon des
formes plus novatrices.
A - Un large appui sur le bnvolat
1 - Des dlgations locales animes par des bnvoles
Lorganisation de la fondation se caractrise par sa forte
dcentralisation. La fondation sappuie sur 23 dlgations rgionales
cres localement partir des annes 2000. Ces dlgations disposent
dun budget propre, aliment, dune part, par des ressources locales,
notamment les subventions des collectivits territoriales, et, dautre part,
par un apport du sige assis sur la recette successions en dshrence .
Cette autonomie budgtaire vise encourager les dlgations rechercher
un financement local pour leur fonctionnement.
De plus, la fondation a confi la gestion des dlgations rgionales
et dpartementales des bnvoles, pour la plupart jeunes retraits,
choisis en raison de leur comptence de gestion, lie leur exprience
professionnelle antrieure (chef dentreprise, cadre, fonctionnaire, etc.).
Ainsi, aujourdhui, plus de 450 bnvoles uvrent localement pour la
fondation et 12 bnvoles assurent au sige des missions nationales,
comme laudit interne. Les dlgus sont assists dans leurs tches
quotidiennes par des chargs de mission salaris (de un trois par
dlgation), rattachs au niveau rgional. La fondation emploie
63 salaris, dont 17 au sige
340
. Limplication de bnvoles qualifis et
entreprenants est incontestablement une des clefs de la russite de la

340
Source : compte de rsultat 2011 de la Fondation du patrimoine.

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fondation qui a su encadrer progressivement leurs concours et sattacher
par un recrutement judicieux des personnalits trs bien insres
localement. Les dlgations rgionales, qui bnficient dune large
capacit dinitiative et dune grande autonomie de fonctionnement, sont
la clef de la russite de la Fondation du patrimoine.
2 - Une matrise des risques de gestion amliorer
Le modle de gestion, dcentralis et largement fond sur le
bnvolat, expose la fondation des risques dont elle a conscience. Aussi,
depuis 2002, sest-elle efforce daccompagner son expansion par la
professionnalisation de certaines fonctions, par la mise en place doutils
de gestion et de contrle adapts, ainsi que par linstauration de
procdures davantage formalises dans son rseau. Les contrles mens
par la Cour, tant au sige que dans certaines des dlgations
341
, nont pas
amen identifier dlments caractristiques de drives ou dabus dans
la gestion.
Nanmoins des risques persistent, notamment au niveau financier.
La gestion largement dcentralise de la trsorerie, la multiplication des
comptes bancaires, ainsi que des procdures dencaissement et de
dcaissement pour le moins artisanales, peuvent tre lorigine de
dfaillances. Si aucune irrgularit manifeste, ni aucun incident grave na
t observ, il est impratif que la gestion et la manipulation des fonds
soient encadres et surveilles plus troitement.
B - Le label fiscal Fondation du patrimoine en
faveur du patrimoine priv
1 - Une dpense fiscale oriente vers le patrimoine priv non
protg
Lobjectif du label Fondation du patrimoine est dencourager
les propritaires privs de patrimoines non protgs effectuer des
travaux de restauration. Ils obtiennent en change une dduction fiscale
qui diminue dautant le cot de ces travaux. Ce mcanisme prsente deux
avantages : il incite raliser des travaux de restauration dans le respect
des techniques et des matriaux dpoque, ce qui est gnralement plus
dispendieux pour le propritaire, et il favorise la prservation de biens
non-habitables pour lesquels un propritaire priv a a priori peu dintrt
engager une dpense.

341
Ile-de-France, Champagne-Ardenne, Centre, Basse-Normandie.

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La dlivrance du label Fondation du patrimoine est soumise
des conditions de fond et de forme prcises fixes par une instruction
fiscale de 2005.
Cette instruction fixe deux principes :
le bien rnover doit appartenir lune des trois catgories
quelle dfinit : immeuble non-habitable de patrimoine rural
(pigeonnier, lavoir, four pain, etc.), immeuble habitable
typique du patrimoine rural (ferme, manoir, etc.) ou immeuble
situ en zone de protection du patrimoine architectural urbain et
paysager ;
ldifice doit tre visible depuis la voie publique. Seuls les
travaux dentretien et de rparation des parties extrieures du
btiment peuvent donc bnficier de la dduction fiscale. Les
travaux ainsi aids doivent contribuer lamlioration
esthtique de lespace public.
Le bnfice de la dduction fiscale est rserv aux seules
personnes physiques. Il est subordonn lobligation de conserver le bien
aid pendant au moins 15 ans et linterdiction de son usage des fins
commerciales, ce qui exclut, par exemple, toute exploitation de chambres
dhte.
Aux termes de larticle 156 du code gnral des impts qui rgit
cet agrment fiscal quest le label, lavis favorable de larchitecte des
btiments de France est obligatoire. Cet avis porte la fois sur le
caractre patrimonial du btiment et sur le projet de travaux
(compatibilit des techniques et matriaux avec la prservation du
patrimoine). Le label Fondation du patrimoine est un agrment
temporaire : il est accord pour cinq ans pendant lesquels le propritaire
peut raliser ses travaux.
De sa propre initiative, la fondation a par ailleurs instaur un
mcanisme de labellisation sans effet fiscal, afin de permettre aux
personnes faibles revenus et non soumis limpt dobtenir une aide
directe pour leurs travaux. Ces demandes sont instruites exactement dans
les mmes conditions que les demandes classiques. Elles aboutissent, en
cas dexamen favorable, au versement par la fondation dune subvention,
qui correspond en moyenne 12 % du cot des travaux. En 2011, 240
chantiers ont bnfici dune aide de la fondation dans ce cadre.
La dpense fiscale gnre par lattribution du label de la fondation
est assortie dun cadre juridique clair et son objet est bien cibl.
Nanmoins ce dispositif nest pas cohrent avec dautres rgimes
juridiques ou fiscaux relatifs au patrimoine. Ainsi, ct du label
Fondation du patrimoine , a t maintenue une procdure dagrment

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directement gre par ladministration fiscale au profit du patrimoine non
protg, dit agrment patrimoine national . De plus, alors que le
lgislateur envisageait largement le champ dapplication du label
Fondation du patrimoine , linstruction fiscale de 2005 en a restreint
loctroi en lorientant vers la sauvegarde du patrimoine rural, au motif
que les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager
font encore figure dexception
342
et que le dispositif du label est
incompatible avec la rglementation applicable aux secteurs sauvegards.
Face cette situation, il apparat la fois ncessaire de clarifier les
objectifs et les critres de la politique gnrale de protection du
patrimoine, notamment pour mieux prendre en compte le patrimoine non
protg urbain et industriel, et de renforcer la cohrence des outils fiscaux
au service de cette politique.
2 - La dlivrance du label et de lagrment fiscal sous lentire
responsabilit de la fondation
La Fondation du patrimoine est aujourdhui un organisme priv qui
gre lui-mme un agrment fiscal, cest--dire dont la dcision vaut
agrment sans aucune forme dintervention publique. Cette situation
indite rsulte de la loi de finances rectificative pour 2002 qui a tabli
qu partir de 2003, le label de la fondation vaudrait agrment,
supprimant toute intervention de ladministration fiscale dans la
procdure.
En pratique, ce sont les dlgations rgionales de la fondation qui
instruisent les demandes. Cependant, la fondation collabore troitement
avec les services territoriaux de larchitecture et du patrimoine au niveau
dpartemental, notamment avec leurs responsables, les architectes des
btiments de France. Ceux-ci exercent toutes les prrogatives que leur
confrent la loi et linstruction fiscale en donnant des avis prcis et
circonstancis sur chaque dossier. Loctroi du label fait in fine lobjet
dune dcision du sige de la fondation, lequel a dailleurs dfini des
procdures strictes dinstruction. A lissue des travaux, le propritaire doit
transmettre la fondation des photos de la ralisation et, pour chaque
dossier, les dlgus sassurent, parfois en sappuyant sur les architectes
des btiments de France, que le rsultat est conforme aux exigences du
label.

342
Sur environ 2 000 communes de plus de 5 000 habitants, seules 300 sont couvertes
par une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

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3 - Le label : entre effet daubaine et incitation la qualit des
travaux de restauration
Le rgime de dduction fiscale applicable aux propritaires
bnficiaires du label varie selon que le propritaire est bailleur ou
occupant et selon le niveau de subventions publiques perues par lui. Un
propritaire occupant peut dduire de ses revenus 50 % du cot des
travaux, mais jusqu 100 % de ce cot sil a reu plus de 20 % de
subventions publiques, ce qui est le cas dans environ 15 % des dossiers.
La dpense fiscale correspondant au label Fondation du
patrimoine est mal identifie par ladministration fiscale. Les
immeubles labelliss productifs de revenus fonciers sont assimils aux
immeubles classs et inscrits linventaire des monuments historiques,
pour une dpense fiscale totale de 24 M prvue en 2012. Dans le cas des
propritaires occupants, la dpense fiscale nest pas identifie.
A dfaut, partant de lhypothse dun taux moyen dimposition des
propritaires de biens labelliss de 17 %
343
, la fondation a entrepris une
simulation du cot du label qui na pas appel dobservation de la part de
la direction de la lgislation fiscale.
Tableau n 3 : dpense fiscale lie au label Fondation du
patrimoine
M 2008 2009 2010
Nombre de labels fiscaux 1 029 1 031 1 105
Montant total travaux net
de subvention de la
fondation
53,4 M 54,7 M 53,2 M
Dpense fiscale 5,6 M 5,7 M 5,5 M
Dpense fiscale par label 5 422 5 547 5 035
Source : Fondation du patrimoine
Selon cette analyse, la dpense fiscale lie au label stablit
5,6 M par an pour environ 1 055 mnages bnficiaires, soit 5 334 par
bnficiaire en moyenne sur la priode 2007-2010. Cette somme
reprsente une rduction moyenne de 10 % du cot des travaux.
Lefficacit de cette dpense fiscale peut tre apprcie deux
niveaux :
cette dpense fiscale de 5,6 M gnre dix fois plus de volume
de travaux, tmoignant de lexistence dun certain effet de
levier. Il faut cependant relativiser cette conclusion. Selon la

343
Hypothse retenue en rfrence au taux moyen dimposition des trs hauts revenus
en France tel que fourni par lINSEE en 2007, qui est de 20 %.

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seule enqute rgionale disponible
344
, les propritaires estiment
que, dans la majorit des cas, ils auraient de toute faon
effectu les travaux. Nanmoins, pour les biens non habitables
(25 % des dossiers), la dduction fiscale constitue une
incitation bien relle puisque lintrt direct du propritaire
raliser les travaux est moindre ;
lintervention de la fondation a un effet indniable sur la qualit
de ralisation des travaux en raison du contrle exerc par
larchitecte des btiments de France. Le label reprsente donc,
pour la collectivit, une garantie que les personnes prives
entretiennent, dans les rgles de lart, le patrimoine non class
qui est leur proprit.
Si le label, pour certains des propritaires concerns, constitue un
probable effet daubaine, il exerce un effet de levier positif sur les actions
en faveur de la conservation du patrimoine architectural et de la
protection du paysage rural.
C - Le mcnat populaire en faveur du patrimoine
public
1 - Un mcanisme attractif
Ds 2000, la fondation disposait, avec le label, dun outil pour
concourir la rnovation du patrimoine priv. En revanche, faute davoir
russi attirer un nombre important dadhrents, elle manquait de
moyens pour aider la rnovation du patrimoine public.
Cest pourquoi, partir de 2002, la fondation a pris le parti de
lancer des souscriptions locales de mcnat populaire . Dans le cadre
de conventions signes, pour lessentiel, avec des communes dsireuses
dengager des travaux de restauration de leur patrimoine (meuble ou
immeuble), la fondation assure, depuis cette date, la collecte de dons
flchs sur des projets de travaux, ouvrant aux donateurs (particuliers,
entreprises) le bnfice de la rduction dimpt y affrente. Calquant sa
pratique sur les procdures en vigueur pour la dlivrance du label, la
fondation soumet le programme de travaux lavis de larchitecte des
btiments de France comptent avant douvrir la souscription.
Le mcnat populaire , tel que la baptis la fondation, revient
donc susciter des dons pour des travaux locaux clairement identifis,
partant du principe quun donateur potentiel est plus sensible une cause
qui lui est proche. En outre, la fondation privilgie la multiplication de

344
Enqute de la dlgation rgionale de Basse-Normandie.

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petits dons de personnes souvent peu habitues donner la fidlisation
des donateurs rguliers. De faon gnrale, la fondation ne se charge pas
dassurer la campagne de communication visant sensibiliser les
habitants lenjeu de la rnovation. Celle-ci est mene par la collectivit
publique propritaire, souvent par lintermdiaire dune association locale
cre cet effet. En revanche, cest la fondation que reviennent le
traitement de la collecte et la gestion des fonds qui en sont issus.
2 - Une ressource dampleur limite, mais en forte croissance
Entre 2000 et 2011, plus de 3 600 souscriptions ont t ouvertes et
1 760 dentre elles closes. On notera que, sur les 3 600 souscriptions, plus
de 2 700 ont t ouvertes au profit ddifices religieux, le cas-type tant
celui de la commune rurale dote dune glise non protge o la
ralisation de travaux prsente un caractre impratif
345
.
Lvolution du produit des souscriptions, multipli par quatre
depuis 2006, tmoigne du succs croissant que rencontre ce dispositif.

Tableau n 4 : souscriptions ouvertes auprs de la Fondation
du patrimoine (2006-2011)

Produit des
souscriptions
Nouvelles
souscriptions
lances dans
lanne
Nombre de
dons reus
2006 2 433 170 362 15 018
2007 3 253 017 437 15 274
2008 3 280 516 418 17 032
2009 4 673 887 614 24 681
2010 6 440 769 770 31 650
2011* 10 093 000 665 n.c.
* au 28 dcembre 2011
Source : Fondation du patrimoine. Dons des particuliers et des entreprises confondus.

Cette augmentation rsulte de deux facteurs :
la forte augmentation du nombre de donateurs : sur la priode
2006-2010, 90 % des donateurs la fondation sont des
donateurs uniques. La fondation fait exception parmi les

345
Ainsi, en 2011, la fondation a distingu par le prix du mcnat populaire la
commune de Vzannes (Yonne) : ce village de 46 habitants avait russi collecter
24 000 (soit 8, 5 % du cot des travaux) pour son glise.

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organismes collecteurs de dons, puisque dans lensemble, selon
ltude annuelle de lassociation Recherche et Solidarits
346
, le
nombre de donateurs sur les annes 2009-2011 ne progresse
plus ;
linstauration en 2007 dun dispositif permettant au
contribuable de dduire une partie de ses dons au titre de
limpt sur la fortune
347
. Il sen est suivi une forte augmentation
du montant moyen des dons. Il a rapport 2,7 M la
Fondation du patrimoine en 2011.
Le produit des souscriptions quivaut dsormais au double de celui
des crdits du patrimoine rural non protg. Malgr leur forte
progression, les sommes ainsi collectes restent cependant dampleur
limite, eu gard lenjeu que reprsente la prservation du patrimoine
public.
Par ailleurs, les souscriptions de la Fondation du patrimoine,
relayes sur son site Internet depuis 2009, ont dsormais le caractre
dappel national la gnrosit publique. Or, la fondation ne remplit pas
les obligations encadrant cette pratique, notamment en ce qui concerne
linformation des donateurs et la comptabilisation distincte des sommes
ainsi rcoltes.

Cre par le lgislateur pour mobiliser linitiative prive en faveur
du patrimoine non protg, la Fondation du patrimoine na pu mener
bien cette mission sans les financement publics prennes qui lui ont t
attribus sous la forme de subventions de collectivits territoriales et
surtout dune recette affecte en provenance du budget de ltat.
Plus encore, les avantages fiscaux dont elle bnficie lui
permettent de mobiliser des fonds privs au profit de la rnovation de
biens publics ou privs. De cette faon, elle a russi fdrer lintrt du
public pour la protection du patrimoine et lever des fonds grce aux
souscriptions du mcnat populaire dont la dynamique va croissant.
Par ailleurs, la gestion de la fondation, qui repose trs largement sur des
bnvoles, se rvle conome et rigoureuse. La fondation combine ainsi
soutiens et financements publics, dune part, et initiatives et ressources
prives, dautre part, justifiant son identit de fondation.

346
Etude mene conjointement avec la direction gnrale des finances publiques.
347
Ce dispositif, toujours en vigueur, est issu de la loi du 21 aot 2007 en faveur du
travail, de lemploi et du pouvoir dachat.

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Cet organisme hybride, mi-public, mi-priv, est maintenant
charg, quasiment seul lchelle nationale, et avec un certain succs, de
la mission dintrt gnral de prservation active du patrimoine non
protg, et cela, en labsence de politique densemble en ce domaine.
La Cour constate que le bilan de la Fondation du patrimoine a
conduit des actions positives, mais que les crdits publics qui lui sont
confis doivent tre mieux encadrs. Par ailleurs, elle estime que la
fondation doit davantage dvelopper son action en sappuyant sur la
mobilisation de fonds privs.
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes:
Pour ltat :
1. informer chaque anne le Parlement du montant et de lemploi
de la recette domaniale successions en dshrence affecte
la fondation ;
2. instituer un mcanisme de plafonnement de cette
recette affecte ;
3. inscrire les relations entre la Fondation du patrimoine et le
ministre charg de la culture dans une politique nationale du
patrimoine non protg dont le contenu reste dfinir.

Pour la Fondation du patrimoine :

4. renforcer le contrle du sige sur les dlgations rgionales en
matire financire ;
5. approfondir le dveloppement des ressources prives moins
exploites ce jour : relance du mcnat dentreprise et du
dispositif dadhsion initialement prvu ;
6. appliquer lensemble des obligations relatives lappel la
gnrosit publique, dans le cadre des souscriptions de
mcnat populaire .

Cour des comptes


544
Prsident de la fondation du patrimoine 545

Cour des comptes


Je vous informe que les recommandations que vous formulez
concernent au premier chef les ministres en charge du budget et de la
culture. Dans la limite de ses attributions, le ministre de l'intrieur
apportera nanmoins son concours le plus entier toute dcision
permettant de mettre en uvre les prconisations de la Cour des comptes.

Cour des comptes


Sur la seconde recommandation, concernant le plafonnement du
versement des produits des successions vacantes, je m'interroge sur
l'opportunit de cette mesure. Si d'aventure elle tait retenue, je souhaite que
le plafond soit valu largement et qu'un mcanisme indiciaire de
rvaluation soit prvu chaque anne afin que ce montant progresse en
fonction du taux d'inflation. Une baisse du niveau du produit des successions
vacantes, alloues la Fondation, serait trs prjudiciable son activit et
sa progression.
Sur l'inscription des relations entre la Fondation du patrimoine et le
ministre de la culture et de la communication dans une politique nationale
du patrimoine non protg, dont le contenu serait dfinir, je rappelle que
cette Fondation, tout en constituant un partenaire privilgi, n'est pas un
tablissement public sous tutelle.
Cette autonomie statutaire de la Fondation n'empche pas le
ministre de suivre attentivement et rgulirement ses activits aussi bien au
moment des conseils d'administration par la prsence de son commissaire du
gouvernement, qu'au moment des runions avec les dlgus organises
rgulirement, ou de diverses manifestations, ainsi qu' travers le rle des
architectes des btiments de France.
La Fondation du patrimoine conclut des conventions avec les
dpartements qui, depuis 2004, grent les crdits du PRNP destins la
valorisation des difices non protgs. Le nombre de conventions passes
avec les dpartements et les communes permet au ministre de la culture et
de la communication d'avoir un tat global de la politique nationale en
faveur du patrimoine non protg dont le ministre n'est plus directement en
charge.
Paralllement, d'autres actions existent en faveur du patrimoine non
protg notamment celles prvues par l'article L. 123-1-5,7 du code de
l'urbanisme qui pourraient tre compltes pour intgrer les lments
labelliss par la Fondation du patrimoine ou au titre du patrimoine du
XXme sicle afin d'assurer une plus grande cohrence de la politique
patrimoniale et une plus grande lisibilit.
Cette question devrait parvenir intgrer les rflexions qui seront
menes dans le cadre d'une nouvelle loi sur le patrimoine, laquelle pourrait
tre l'occasion d'intgrer ou de regrouper certaines mesures disperses ou
mal connues par les communes, afin de permettre une plus grande fluidit
des informations et une connaissance partage avec les services de l'tat,

Cour des comptes

par l'intermdiaire des directions rgionales des affaires culturelles et des
services territoriaux de l'archologie et du patrimoine.
L'objectif serait d'aider les communes dans la mise en uvre des
dispositions prvues par l'article L. 123-1-5,7 du code de l'urbanisme, en
leur apportant une meilleure connaissance des donnes patrimoniales et si
ncessaire une assistance technique afin d'intgrer systmatiquement toutes
ces informations dans les documents d'urbanisme.

Cour des comptes

L'CONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Ce rapport analyse les missions et le mode de financement de cette
fondation, qui prsente la particularit d'avoir des statuts, c'est--dire des
missions et des ressources, dtermins par la loi.
Les ressources de la fondation proviennent notamment de l'affectation
par l'tat, depuis la loi de finances initiale pour 2003, d'une fraction, fixe
par dcret, du produit des successions apprhend par l'tat titre de
dshrence.
Le Gouvernement est pleinement engag dans l'amlioration des
informations transmises au Parlement en matire de ressources affectes.
Mme si la nature de recette domaniale du prlvement dont bnficie la
Fondation du patrimoine n'en fait pas une imposition de toute nature
affecte, retrace annuellement dans l'annexe budgtaire au projet de loi de
finances initiale intitul Voies et Moyens , le prlvement sera retrac
dans cette annexe au prochain projet de loi de finances initiale pour 2014
dans un souci de prsentation exhaustive des ressources affectes.
Par ailleurs, comme le note la Cour, le Gouvernement met
progressivement en uvre un plafonnement des taxes affectes des tiers
autres que les organismes de scurit sociale et les collectivits locales,
conformment aux principes noncs dans le rapport annex la loi de
programmation des finances publiques 2012-2017 en discussion au
Parlement. Le prlvement affect la Fondation du patrimoine semblant
prsenter, comme le souligne la Cour, un lien tnu entre le fait gnrateur de
la ressource et les missions de l'tablissement, l'intgration de cette
ressource dans le champ du plafonnement sera mise 1'tude dans le cadre
de la prparation du projet de loi de finances pour 2014.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA FONDATION DU PATRIMOINE

Jai pris connaissance avec la plus grande attention de ce document.
Lobjet de la prsente est de vous communiquer la rponse quil appelle de la
part de la Fondation du patrimoine.
Je tiens, en premier lieu, remercier la Cour des apprciations
positives portes sur le dveloppement de lactivit de la Fondation au cours
de ces dernires annes ainsi que sur sa gestion ; en particulier, le constat
formul par la Cour de la qualit des services rendus par notre rseau de
450 bnvoles, prsents sur lensemble du territoire, ne peut qutre un fort
encouragement pour ces derniers poursuivre une action dont ils sont la clef
de vote.
Nous avons t trs sensibles la reconnaissance par la Cour des
rsultats obtenus par la Fondation du patrimoine tant dans le domaine de la
labellisation des particuliers que dans celui de la mobilisation du mcnat
populaire.
De mme, nous remercions la Cour davoir pris acte du
dveloppement rgulier, au cours des dix dernires annes, des outils de
gestion permettant de professionnaliser et scuriser le plus possible
lorganisation financire et comptable de la Fondation. Il sest, en effet, agi
pour nous dune proccupation constante, essentielle la crdibilit de notre
action auprs des donateurs et de lensemble de nos partenaires.
Les recommandations formules par la Cour en ce domaine ont dj,
pour certaines dentre elles (mise en cohrence complte des documents
budgtaires et comptables, tablissement de budgets modificatifs en cours
danne ...), t mises en uvre ; dautres, relatives, notamment, la
diminution des comptes bancaires, lachvement de la mise en place dune
gestion centralise de la trsorerie, la dmatrialisation progressive des
paiements, ou encore la valorisation du bnvolat, donneront lieu
rapidement des mesures applicables lensemble de nos dlgations
rgionales.
De mme, avons-nous pris bonne note des prconisations de la Cour,
concernant les obligations relatives lappel la gnrosit publique dans
le cadre des oprations de mcnat populaire, notamment en matire
dinformation financire des donateurs. Ces prconisations, qui ne soulvent
aucune difficult particulire, vont tre suivies deffet bref dlai.
Le souhait de la Cour que soit approfondi le dveloppement des
ressources prives de la Fondation ne peut qutre partag par celle-ci.

Cour des comptes

Une nouvelle campagne de recherche de mcnat auprs des grandes
entreprises a t lance depuis plusieurs semaines et va donner lieu un
effort soutenu de prospection et de contacts malgr les obstacles rels que
constituent, dune part la situation conomique et financire actuelle, dautre
part lexistence de trs nombreuses fondations dentreprise au sein des
groupes concerns, souvent peu enclines envisager lintermdiation de la
Fondation du patrimoine dans le financement de projets de restauration.
Dans le mme temps, la Fondation va poursuivre rsolument laction
engage de cration de clubs de PME mcnes en sappuyant sur les succs
dores et dj obtenus, en ce domaine, par certaines de nos dlgations.
Enfin, nous explorons actuellement de nouvelles pistes, en particulier
linternational, dont nous esprons quelles dboucheront en 2013 sur de
premiers rsultats.
Les observations formules par la Cour relatives aux diffrentes
formes de financement public (concours financiers et dpenses fiscales) dont
bnficie la Fondation du patrimoine appellent de notre part les remarques
suivantes :
les financements concerns traduisent le soutien des pouvoirs
publics laction de la Fondation ; ils permettent, au travers de la
Fondation du patrimoine, lexistence dun rel partenariat public-
priv au service de la sauvegarde et de la valorisation du
patrimoine national ; toute remise en cause, mme partielle, du
soutien de ltat laction de la Fondation du patrimoine ne
pourrait qutre interprte ngativement par les acteurs
conomiques disposs sassocier, via la Fondation, cette
grande cause nationale et non se substituer la puissance
publique ;
les institutions trangres qui poursuivent un but se rapprochant
de celui de la Fondation du patrimoine notamment au Royaume-
Uni et en Allemagne bnficient galement, comme la relev la
Cour, dun important appui public essentiel leur action.
Les observations qui prcdent ne sauraient avoir pour effet de
dtourner la Fondation du patrimoine de lobjectif constant qui est le sien de
renforcer rgulirement la part de ses ressources dorigine prive ; celle-ci
sest leve 64 % en 2011 contre 57 % deux ans plus tt. Les initiatives
rappeles plus haut, qui visent dvelopper le mcnat en faveur de la
Fondation, vont en ce sens.
Enfin, nous prenons acte de la recommandation formule par la Cour
sagissant de la relance du dispositif dadhsion la Fondation du
patrimoine, prvu pour la loi du 2 juillet 1996.

Cour des comptes

Dans notre rponse aux observations dfinitives de la Cour, nous
avons expliqu les raisons pour lesquelles la Fondation na pas inscrit parmi
ses priorits, avec laccord du Conseil dadministration, ladhsion des
particuliers : risque de concurrence avec les associations nationales de
sauvegarde du patrimoine et perte de recettes pour ces dernires,
inadaptation de la ressource procure par les cotisations au financement de
projets de restauration, impact ngatif sur les charges de fonctionnement de
la Fondation.
Dans le mme temps, nous avons rappel les raisons qui nous avaient
conduits privilgier la recherche de dons auprs des particuliers dans le
cadre de souscriptions publiques permettant de susciter ladhsion du public
aux objectifs poursuivis par la Fondation, ainsi que la mise en uvre de
dmarches de fidlisation des donateurs, que nous allons amplifier dans les
prochains mois.
Au cours de lanne 2013, aprs lavoir inform du souhait exprim
par la Cour, je consulterai le Conseil dadministration sur lopportunit de
rexaminer les orientations adoptes, il y a une dizaine dannes, au sujet du
dispositif dadhsion.
De mme, comme le prconise la Cour, le Conseil dadministration,
aprs avoir t saisi des rsultats de lvaluation des modalits dutilisation,
depuis dix ans, de la ressource issue des successions en dshrence, sera
amen se prononcer sur les rgles doctroi des concours financiers de la
Fondation pour les annes venir.
Un peu plus de 15 ans aprs sa cration, la Fondation du patrimoine
entend poursuivre laccomplissement des missions qui lui ont t confies par
le lgislateur, dans le cadre dun dialogue rgulier, autour dobjectifs
communs, avec les pouvoirs publics, tout particulirement le Ministre de la
Culture et ses services dconcentrs, et dune coute attentive lgard des
orientations dfendues par ltat dans le domaine de la sauvegarde du
patrimoine national.
Les recommandations de la Cour contribueront, sans nul doute,
aider efficacement la Fondation du patrimoine continuer dinscrire son
action dans une dmarche, constante depuis sa cration, de renforcement de
lefficacit de ses interventions et de la qualit de sa gestion, afin dtre en
mesure de rpondre au mieux aux attentes des acteurs publics et privs
engags dans la prservation et la mise en valeur de notre patrimoine.

Cour des comptes


Tome II

Les suites

Cour des comptes

Sommaire

Pages
rponses

Introduction ................................................................................................... 5

Le suivi des recommandations ..................................................................... 9

Premire partie La Cour constate des progrs ........................................ 15

1 - Le service de sant des armes : une volution engage ........................ 17
2 - Le port autonome de la Guadeloupe : une dynamique de progrs ......... 45
3 - Lquilibre budgtaire de la commune dHnin-Beaumont :
un rtablissement rapide consolider .......................................................... 75

Deuxime partie La Cour insiste .............................................................. 87

Chapitre I - Des avances amplifier ....................................................... 89

1 - Le financement de la formation professionnelle continue : une refonte
inaboutie du rseau de collecte ..................................................................... 91
2 - Le 1 % logement : une rforme mi-parcours .................................... 117
3 - Le plan de soutien aux banques : un bilan financier encore provisoire, un
encadrement des rmunrations complter.............................................. 155
4 - La gestion de laqueduc du Grand Nouma : une concession inadapte
.................................................................................................................... 191

Chapitre II - Les rformes insuffisantes ................................................. 211

1 - La lutte contre le surendettement des particuliers : des progrs encore
trop limits .................................................................................................. 213
2 - Le Centre des monuments nationaux : un redressement tardif ............. 269
3 - Ltablissement public damnagement de la Dfense Seine Arche
(EPADESA) : un partage des comptences encore mal dfini, des perspectives
incertaines ................................................................................................... 289
4 - Les accidents du travail et maladies professionnelles : les faiblesses de la
politique de prvention du rgime gnral de scurit sociale ................... 337
5 - Les tlservices publics de sant : un pilotage toujours insuffisant ..... 363

Troisime partie - La Cour alerte ........................................................... 415

1 - Le CNED, un tablissement public denseignement inadapt
la formation en ligne ................................................................................... 417
2 - Laudiovisuel extrieur de la France : une rforme chaotique et coteuse
.................................................................................................................... 441
3 - La caisse des congs spectacles : un rgime drogatoire dfaillant ... 487

39
67

81

103
143

181

201

239
281

315

355
389

431

461
507
Cour des comptes
4 COUR DES COMPTES
4 - Le complexe Cap Dcouverte Carmaux (Tarn) : un lourd dficit
chronique, une indispensable rduction des activits commerciales .......... 519
5 - La commune de Bussy-Saint-Georges (Seine-et-Marne) : le refus
persistant du redressement financier .......................................................... 545
6 - Labattoir public de la Basse-Terre (Guadeloupe) : sept ans de carence
.................................................................................................................... 575

531

557

589

Cour des comptes

Introduction

Le tome II du rapport public annuel 2013 est consacr aux suites
donnes, par les responsables publics concerns, aux observations et
recommandations que la Cour leur a adresses les annes prcdentes.
Ce deuxime volet du rapport, complmentaire du premier portant
sur les observations, existe depuis 1998. Il fait lobjet dun tome distinct
depuis 2007. La Cour y rend compte de ses efforts, non seulement pour
suivre les effets de ses interventions, mais galement pour susciter et
amplifier ces effets, notamment par des revues priodiques des suites
donnes et des actions de valorisation des prcdentes interventions
auprs des responsables publics concerns, du Parlement ou des mdias.
Ce faisant, la Cour a anticip sur la prescription introduite par le
lgislateur, en juillet 2011, dans le code des juridictions financires
(article L. 143-10-1), selon laquelle le rapport public annuel de la Cour
comporte une prsentation des suites donnes aux observations
dfinitives des juridictions financires, tablie sur la base des comptes
rendus que les destinataires de ces observations ont lobligation de
fournir la Cour des comptes .
Au-del, pour la Cour, sassurer de lefficacit de ses travaux et de
ceux des chambres rgionales et territoriales des comptes fait pleinement
partie de ses missions, notamment de sa mission constitutionnelle
dinformation des citoyens. Toujours aussi manifeste, lattente de
lopinion publique en ce domaine linvite accentuer ses efforts.
Ce tome II souvre, comme les deux ditions prcdentes, sur la
prsentation et les commentaires de lindicateur synthtique des suites
donnes aux recommandations antrieurement.
Dix-huit cas sont ensuite dtaills. Ils sont classs en trois
catgories en fonction du degr de mise en uvre des recommandations
prcdemment formules. Comme dans la slection des sujets traits dans
le tome I, la place du secteur public local a t toffe, avec sept cas
examins sur dix-huit, soit prs de 40 %.

Cour des comptes
6 COUR DES COMPTES
Chacune des trois catgories est dsormais matrialise par une couleur :
le vert lorsque des progrs avrs et substantiels ont t
accomplis depuis l'intervention de la Cour ou des chambres
rgionales et territoriales ;
lorange pour les situations intermdiaires o des amliorations
ont t engages, mais sans que les changements apparaissent
suffisants ;
le rouge lorsqu l'inverse, la situation n'a pas ou peu volu,
voire s'est dtriore.
Les dix-huit cas examins se rpartissent comme suit :
Pour la premire catgorie (vert ; premire partie), des
progrs avrs ont t constats dans trois cas :
le service de sant des armes : une volution
engage ;
le port autonome de la Guadeloupe : une dynamique de
progrs ;
lquilibre budgtaire de la commune dHnin-Beaumont : un
rtablissement rapide consolider ;
Pour la deuxime catgorie (orange ; deuxime partie), neuf
exemples traitent de situations o la rforme a besoin encore dune forte
impulsion pour devenir vraiment tangible :
Des avances doivent tre amplifies (chapitre I) pour :
le financement de la formation professionnelle continue : une
refonte inaboutie du rseau de collecte ;
le 1 % logement : une rforme mi-parcours ;
le plan de soutien aux banques : un bilan financier encore
provisoire, un encadrement des rmunrations complter ;
la gestion de laqueduc du Grand Nouma : une concession
inadapte ;
Les rformes sont insuffisantes (chapitre II), en ce qui concerne :
la lutte contre le surendettement des particuliers : des progrs
encore trop limits ;
le Centre des monuments nationaux : un redressement tardif ;
ltablissement public damnagement de la Dfense Seine
Arche (EPADESA) : un partage de comptences encore mal
dfini, des perspectives incertaines ;
Cour des comptes
INTRODUCTION 7
les accidents du travail et les maladies professionnelles : les
faiblesses de la politique de prvention du rgime gnral de
scurit sociale ;
les tlservices publics de sant : un pilotage toujours
insuffisant ;
Pour le troisime catgorie (rouge ; troisime partie), six
exemples illustrent des situations o les observations et les
recommandations de la Cour sont largement restes lettre morte :
le CNED : un tablissement public denseignement inadapt
la formation en ligne ;
laudiovisuel extrieur de la France : une rforme chaotique et
coteuse ;
la caisse des congs spectacles : un rgime drogatoire
toujours dfaillant ;
le complexe Cap Dcouverte Carnaux (Tarn) : un lourd
dficit chronique, une indispensable rduction des activits
commerciales ;
la commune de Bussy-Saint-Georges (Seine-et-Marne) : le
refus persistant du redressement financier ;
labattoir public de la Basse-Terre (Guadeloupe) : sept ans de
carence.

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Cour des comptes

Le suivi des recommandations

1 - La mise en uvre
Tous les contrles (hors travaux juridictionnels), enqutes et
valuations de la Cour donnent lieu la formulation de recommandations,
sauf justification explicite.
Un rfrentiel fixe la faon dont ces recommandations doivent tre
labores et rdiges.
Elles sont enregistres dans une base de donnes.
Le suivi seffectue deux niveaux : d'une part, la mise en uvre de
la recommandation est vrifie lors du contrle suivant ; d'autre part,
pendant chacune des trois annes qui suivent celle au cours de laquelle la
recommandation a t formule, elle fait lobjet dune revue annuelle,
plus lgre, mais systmatique.
Lors des revues annuelles, la Cour demande aux administrations et
organismes concerns de lui indiquer dans quelle mesure et de quelle
faon ils ont mis en uvre les recommandations dont ils ont t
destinataires.
A partir des lments transmis, la Cour apprcie le degr de mise
en uvre de chaque recommandation : total, partiel ou nul. Cette cotation,
assortie dinformations complmentaires, est enregistre dans la base de
donnes. Lindicateur synthtique de suivi des recommandations est
calcul partir de ces informations.
Chaque anne, les chambres de la Cour tablissent un rapport sur
les rsultats de la revue annuelle du suivi des recommandations pour leurs
domaines respectifs de comptences.
2 - Limpact
Le suivi assur par la Cour a deux effets principaux :
en premier lieu, un effet incitatif, tenant ce que les
administrations et les organismes contrls doivent rendre
compte la Cour de la mise en uvre des recommandations
quelle a formules ;
Cour des comptes
10 COUR DES COMPTES
en second lieu, au sein mme de la Cour, il contribue
l'amlioration continue de la qualit des recommandations
quelle tire de ses travaux.
Le rsultat recherch nest pas qu la suite dune
recommandation, les pouvoirs publics retiennent ncessairement les
prconisations de la Cour. Dautres mesures correctrices ou dautres voies
de progrs peuvent tre adapts pour remdier aux anomalies ou aux
difficults releves par la Cour. En revanche, il est indispensable que des
dcisions aient t effectivement prises et appliques.
3 - Les limites
Les principales difficults rencontres dans le suivi des
recommandations rsultent de l'htrognit des mesures quelles
appellent.
Elles tiennent ce que les situations o les suites constates sont
partielles recouvrent des degrs variables de mise en uvre. Dans ces
conditions, un indicateur synthtique souffre, par construction, de son
caractre globalisant.
4 - L'indicateur de suivi
Le degr de mise en uvre des recommandations formules par la
Cour constitue le principal indicateur de performances du programme
du budget de ltat ddi aux juridictions financires
1
(programme n 164
Cour des comptes et autres juridictions financires, relevant de la mission
budgtaire Conseil et contrle de l'Etat rattache au Premier ministre).
Cet indicateur rend compte du suivi des recommandations les plus
significatives formules par la Cour dans ses rapports publis i.e. les
rapports publics annuels et thmatiques et les rapports sur les finances et
les comptes publics prvus par les lois organiques relatives aux lois de
finances (LOLF) et aux lois de financement de la scurit sociale
(LOLFSS) - et dans ses communications aux ministres (les rfrs, pour
la plupart dsormais galement publis).
Les recommandations formules par les chambres rgionales et
territoriales des comptes sont intgres ce suivi lorsquelles figurent
dans une publication de la Cour, notamment dans les rapports publics.

1
Voir la prsentation des indicateurs de ce programme dans le tome III activits
du prsent rapport.
Cour des comptes
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS 11
Lindicateur est dfini comme la part, dans les recommandations
les plus significatives formules au cours de la priode, de celles qui ont
t suivies dune mise en uvre effective. Pour tre considre comme
effective, la mise en uvre ne doit pas ncessairement tre totale ; elle
peut ntre que partielle.
Evolution de lindicateur de suivi des recommandations
pour les trois dernires annes (2010 2012).

La lgre diminution en 2012 du taux des suites constates
(diminution d1,4 point) ne traduit pas une baisse significative des effets
des interventions de la Cour.
Elle sexplique principalement par le nombre important de
recommandations formules en 2011 par rapport aux deux annes
prcdentes (elles reprsentent 45,5 % du nombre total des
recommandations formules en 2009, 2010 et 2011 et suivies en 2012).
Ds lors, il est normal que le taux de mise en uvre des recommandations
les plus rcentes (64,8 % pour celles de 2011) soit infrieur celui des
recommandations formules les deux annes prcdentes.
Le fort accroissement du nombre des recommandations suivies
(1213 en 2012 contre 772 en 2011 et 825 en 2010) rsulte la fois de
laugmentation du nombre des publications, de celle du nombre des
observations formules et de lamlioration de la qualit des
recommandations, notamment de leur prcision, essentielle aussi bien
pour la mise en uvre que pour le suivi.
Au total, lindicateur 2012 rvle surtout une stabilit du taux des
suites constates pour les trois dernires annes (2010-2012), dans une
fourchette de 70 %-72 %.
2010
(suivi 2010 des
recommandations
formules en 2007, 2008
et 2009)
2011
(suivi 2011 des
recommandations
formules en 2008,
2009 et 2010)
2012
(suivi 2012 des
recommandations
formules en
2009, 2010 et
2011)
Nombre de
recommandations
formules prises en compte
825 772 1 213
dont, recommandations
ayant donn lieu une
rforme
583 560 862
Taux 71,0 % 72,5 % 71,1 %
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12 COUR DES COMPTES
5 - Un clairage particulier : les effets des recommandations
formules en 2011 pour deux catgories de travaux
Le suivi statistique permet de dtailler lanalyse selon les diffrents
types de communications de la Cour
A titre dexemple, sont dtailles ici les suites donnes :
aux rfrs adresss en 2011, dernire anne pour laquelle ces
communications n'taient pas rendues publiques ;
au rapport public annuel 2011.
a) La mise en uvre des recommandations formules dans les rfrs
adresss en 2011
Soixante-cinq recommandations formules dans les rfrs
adresss aux ministres par la Cour en 2011 sont prises en compte dans le
suivi des recommandations pour 2012.
Le suivi aprs un an fait apparatre que 40 d'entre elles, soit prs de
61,5 %, ont t totalement ou partiellement mises en uvre.
b) La mise en uvre des recommandations formules dans le rapport
public 2011
Soixante-douze recommandations formules dans le rapport public
annuel 2011 ont fait lobjet dun suivi en 2012. Aprs un an, quarante-
huit dentre elles sont partiellement ou totalement mises en uvre, soit un
taux de suivi de 66,7 %.
Fin 2012, 16 de ces 48 recommandations ont t totalement mises
en uvre.
Par exemple, il a t mis un terme tout recrutement douvrier
dtat dans les services du ministre charg de lquipement et de
laviation civile, et lensemble du dispositif de primes, dindemnits et
dheures supplmentaires applicables cette catgorie de personnel a t
revu.
Trois des recommandations relatives au bilan et aux enseignements
de la campagne de lutte contre la grippe A (H1N1) formules dans le
rapport public annuel 2011 ont t mises en uvre, avec notamment une
rvision du plan national pandmie grippale afin de ladapter davantage
aux besoins de la gestion de crise et la gravit de la menace sur le
territoire national. En revanche, trois autres recommandations nont t
que partiellement mises en uvre, notamment lorganisation dune
Cour des comptes
coordination europenne pour renforcer la position des Etats dans la
ngociation des contrats dachats de vaccins.
Parmi les recommandations partiellement mises en uvre figurent
galement celles formules propos de l'Agence nationale de la
recherche (ANR). Ltablissement dun contrat pluriannuel entre ltat et
lagence, ainsi que la clarification des frontires entre certaines actions
des investissements davenir et la programmation propre de lagence, sont
en cours. En revanche, ni la construction dindicateurs mesurant la valeur
ajoute de lagence, ni lvaluation de lchancier de ses besoins en
dotations annuelles de lEtat, nont encore dbut.
Parmi les recommandations non mises en uvre, peuvent tre
cites, entre autres, la non-suppression de la SOVAFIM (socit de
valorisation foncire et immobilire), dont la Cour a estim inutile le
maintien, le non-rexamen du quart de place dont bnficient les
militaires pour leurs transports ferroviaires professionnels et privs ou
encore la non-extension - nonobstant quelques mesures prises - du
coup de rabot sur les niches fiscales lensemble des rductions et
crdits dimpt sur le revenu.
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Premire partie

La Cour constate des progrs

1. Le service de sant des armes : une volution
engage
2. Le port autonome de la Guadeloupe : une
dynamique de progrs
3. Lquilibre budgtaire de la commune dHnin-
Beaumont : un rtablissement rapide consolider

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1

Le service de sant des armes : une
volution engage

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le service de sant des armes emploie environ 16 000 agents et
dispose dun budget de plus d1,6 Md. Il est charg dapporter les
meilleurs soins aux militaires, tant sur le territoire national quen
oprations extrieures. Les soins sont assurs par une composante de
proximit, la mdecine dunit, et par neuf hpitaux militaires, les
hpitaux dinstruction des armes, rpartis sur le territoire mtropolitain.
A ct de leur mission prioritaire, les hpitaux militaires soignent
principalement des civils.
En octobre 2010, la Cour a publi un rapport public thmatique
intitul mdecins et hpitaux des armes . Ce rapport formulait
quatorze recommandations. La Cour prconisait de rduire le cot de la
formation des personnels mdicaux et de la rendre plus pertinente,
damliorer lefficacit et le suivi du soutien sant en oprations
extrieures, de mieux utiliser le temps des mdecins dunit et de rduire
le dficit des hpitaux militaires.
Le service de sant des armes a adopt un projet de
modernisation prsent au conseil des ministres du 18 mai 2011 et a fait
preuve dune relle volont damlioration de sa performance. Le bilan
des suites donnes par le service aux recommandations de la Cour est
positif bien quingal. Le service de sant des armes finalise un nouveau
projet de service afin de poursuivre son adaptation.
I - La formation des praticiens des armes a t
optimise
B - Une scolarit intgrant mieux les besoins militaires
Dans son rapport de 2010, la Cour avait relev que la formation
militaire des praticiens du service de sant des armes tait insuffisante.
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18 COUR DES COMPTES
Elle ne reprsentait quenviron 4 % de la formation dispense
aux praticiens militaires. En y ajoutant certaines formations mdico-
militaires et des cours de langue, cette part ne dpassait pas 8 %.
Par une dcision du 6 juillet 2010, le service de sant a cr
Lyon-Bron lcole de sant des armes qui remplace, compter du
2 juillet 2011, les coles de Bordeaux et de Lyon. La cration dune cole
unique a t loccasion de rdiger un projet dtablissement rpondant
aux proccupations exprimes par la Cour.
La formation militaire a t renforce, particulirement en
deuxime et troisime anne dtudes. Pour ces deux annes,
lencadrement est confi uniquement des officiers des armes plutt qu
des officiers du service de sant. Certaines activits militaires facultatives
sont devenues obligatoires et dautres ont t cres, en utilisant le retour
dexprience de la participation de mdecins aux conflits actuels. Ainsi,
une initiation aux techniques dintervention oprationnelle et le
doublement des activits en terrain libre visent mieux prparer les
personnels mdicaux des situations de combat de haute intensit o ils
peuvent tre pris partie, remdiant ainsi un point faible identifi par la
Cour en 2010.
La formation militaire reprsente dsormais 1 279 heures au cours
des six annes de scolarit, soit 13 % du volume annuel de formation. La
recommandation de la Cour a donc t suivie grce une augmentation
quantitative des heures et modules de formation militaire et une meilleure
prparation des praticiens militaires aux contraintes spcifiques des
missions oprationnelles.
C - Un cot de formation rduit
La Cour relevait que le taux dencadrement des lves des coles
de praticiens de Bordeaux et Lyon tait, la fin de lanne 2009, de un
personnel administratif ou de soutien pour 2,8 lves, taux
particulirement lev.
La fusion des deux coles de praticiens de Lyon et Bordeaux a
permis de rduire le nombre de personnels administratifs et de soutien de
30 %, faisant passer le taux dencadrement un personnel pour quatre
lves en 2011. En intgrant aux rductions deffectifs le transfert de
46 personnels au groupement de soutien de la base de dfense de Lyon,
dans le cadre de la rforme du soutien en janvier 2011, le taux
dencadrement passe mme un personnel pour cinq lves.
La rduction des dpenses de personnel doit gnrer des
conomies annuelles de 3 M et celle des dpenses de fonctionnement
Cour des comptes
LE SERVICE DE SANT DES ARMES 19
environ 1,6 M compter de 2013. Ainsi, lconomie annuelle nette
prenne devrait tre de 4,6 M par an. En 2010, lobjectif tait atteint
55 %, avec des conomies de 2,5 M.
Dans son rapport public thmatique de 2010, la Cour avait regrett
que le dmnagement de Toulon Lyon de lcole du personnel
paramdical des armes, ait t trop rapidement cart par le service de
sant des armes, alors quun tel regroupement aurait permis une
rationalisation plus pousse des structures de formation. Depuis juillet
2011, le service envisage cette hypothse qui permettrait, daprs une
tude interne, de raliser des conomies nettes de lordre de 3,5 M par
an. Cette dmarche de rationalisation et de mutualisation de la formation
doit tre poursuivie.
D - Le remboursement des frais de scolarit
Aux termes des dispositions statutaires, les lves et anciens lves
des coles du service de sant des armes mettant fin avant leur terme
leur engagement de service sont tenus au remboursement des
rmunrations nettes perues pendant leurs tudes, affectes dun
coefficient de majoration de 1,5. Dans son rapport de 2010, la Cour avait
critiqu loctroi systmatique de sursis, voire dexonrations, aux lves
et anciens lves des coles mettant fin prmaturment leur engagement
de service mais poursuivant une carrire dans la fonction publique.
Le service de sant des armes a redfini sa politique en la matire.
En application dune directive du directeur des affaires financires du
ministre de la dfense en date du 11 octobre 2010, tous les lves sont
tenus au remboursement, mme ceux qui poursuivent leur carrire dans la
fonction publique. Ces nouvelles orientations ont t mises en uvre
compter du 1
er
janvier 2010.
II - Le soutien sant en oprations extrieures a t
amlior
A - Une meilleure adaptation du soutien sant aux
nouvelles conditions demploi des forces
1 - La formation des personnels primdicaux
Les conditions particulires du dploiement en Afghanistan, en
particulier la participation de trs petits groupes de soldats aux oprations
Cour des comptes
20 COUR DES COMPTES
aux cts des forces afghanes, avaient mis en vidence la ncessit de
disposer, en plus des mdecins et infirmiers des forces, de militaires,
notamment les auxiliaires sanitaires, forms aux techniques du
secourisme au combat. Afin de mieux prparer ces personnels dits
primdicaux faire face aux urgences vitales, le service de sant des
armes a mis en place en fvrier 2009 une formation d aptitude de
sauvetage au combat de niveau 2
2
. La Cour recommandait de
poursuivre et dlargir les efforts de formation.
Lobjectif de former 150 auxiliaires sanitaires par an a t atteint
sur la priode 2009-2012 et la cible initiale de 600 personnels forms a
t atteinte avant lchance de quatre ans.
Leffort sur la formation de ces personnels doit tre maintenu,
malgr le retrait progressif dAfghanistan, du fait notamment de la
persistance de conflits asymtriques
3
et de demandes manant de certains
personnels servant dans des conditions particulires (forces spciales).
2 - Les moyens ariens pour lvacuation des blesss
En 2010, la Cour avait relev linsuffisance des moyens ariens
pour lvacuation et le rapatriement des blesss.
En ce qui concerne lvacuation stratgique des blesss graves vers
la mtropole, le service de sant des armes peut avoir recours aux avions
usage gouvernemental et deux quipements MORPHEE
4
. Le
deuxime kit nest disponible que depuis juin 2011, alors que la Cour
constatait dj en 2010 que le retard pris pour acqurir cet quipement
tait de plus de deux ans.
Contrairement lAllemagne, la France ne dispose daucune
capacit importante dvacuation mobilisable immdiatement. En effet, si
les quipements MORPHEE permettent une utilisation polyvalente des
avions qui leur servent de vecteurs et donc un vivier dappareils
utilisables important, il faut six heures pour quiper ces avions.
Cependant, selon le service de sant, ce dlai ne compromet pas les
chances des blesss graves qui, pour tre transports, doivent tre
stabiliss et mis en condition par un ensemble de mesures dont la mise en
uvre dpasse largement cette dure.

2
Une formation de secours au combat de niveau 1 est, par ailleurs, dispense tous
les militaires devant partir en oprations extrieures.
3
Un conflit asymtrique est un conflit entre une ou des armes classiques et une
gurilla.
4
Module de ranimation pour patient haute longation d'vacuation. Ce kit permet
la mdicalisation rapide dun des onze avions KC-135 de larme de lair.
Cour des comptes
Les vacuations stratgiques de ces dernires annes ont pu tre
effectues avec les moyens nationaux et lanne 2011 a t marque par
une forte utilisation des diffrents moyens ariens mis la disposition du
service de sant pour les vacuations sanitaires. Par ailleurs, pour
lvacuation tactique des blesss vers les antennes chirurgicales de
proximit, le service a pu recourir aux hlicoptres des nations allies
pour pallier linsuffisance des moyens nationaux.
3 - La dtection et le traitement des troubles psychiques post-
traumatiques
Lengagement franais en Afghanistan a abouti une prise en
compte croissante des troubles de stress post-traumatique en oprations.
Cependant, la Cour relevait en 2010 que le service de sant ntait pas
assez impliqu dans la dtection et le suivi de ces troubles et que larme
de terre avait d mettre en place, sans son concours, de nombreuses
actions en la matire.
Un plan dactions troubles psychiques post-traumatiques dans les
armes 2011-2012 a t adopt par le service le 10 mars 2011. Un des
objectifs du plan dactions est damliorer le diagnostic et linformation
gnrale en renforant la formation pratique des mdecins dunit, en
mettant en place une politique cohrente de surveillance pidmiologique
et en sensibilisant les militaires aux risques du stress oprationnel.
La complmentarit entre psychologues des armes et psychiatres
du service de sant reste cependant dfinir prcisment. Les premiers,
prsents en permanence sur les thtres doprations, notamment en
Afghanistan, sont chargs du soutien psycho-social, tourn vers le groupe
et lenvironnement des militaires. De leur ct, les psychiatres du service
de sant sont chargs du soutien mdico-psychologique, tourn vers
l'individu, qui permet le dpistage de troubles et la mise en uvre de
soins appropris. Ils consultent dans les hpitaux militaires de mtropole
mais peuvent aussi tre prpositionns (Afghanistan, Djibouti) ou
envoys ponctuellement sur le terrain. Dans ce dernier cas, il peut en
rsulter une confusion avec les psychologues des armes tant que les
modes dintervention des diffrents acteurs ne seront pas clairement
dfinis. Une des orientations du plan dactions de 2011 vise prcisment
remdier cette insuffisance.
Cour des comptes
22 COUR DES COMPTES
B - Une coopration avec les allis encore modeste
Le rapport de 2010 notait que la coopration entre le service de
sant franais et les services de sant allis ne donnait gnralement pas
lieu de vraies mutualisations de moyens.
La coopration avec les allis en coalition na pas fait lobjet
davance majeure depuis 2010. Laccueil de personnels de sant
trangers et lenvoi de praticiens franais au sein dunits trangres se
sont poursuivis. Mais le partage de matriel et de procdures na t
dvelopp que marginalement. Il ne concerne toujours principalement que
lAllemagne. Selon le service, la mutualisation du soutien mdical des
oprations avec les allis est limite par l'insuffisance de la plupart des
services de sant allis dans le domaine du soutien mdical et la
diffrence de standard de prise en charge mdicale.
En dehors des engagements en coalition, la coopration
institutionnelle avec dautres services de sant a t approfondie,
notamment avec le service de sant du Royaume-Uni la suite des
accords de Lancaster House de novembre 2010. Par ailleurs, dans le
cadre des projets de mise en commun et partage ( Pooling and
Sharing ) de lOTAN et de lAgence europenne de dfense, le service
de sant franais co-prside depuis novembre 2011 un groupe de travail
dont lobjet est de favoriser la mutualisation des capacits sant entre les
pays allis.
C - Des dlais dvacuation des blesss toujours
inconnus
Si la doctrine franaise de mdicalisation de l'avant privilgie
laction mdicale au plus prs du bless, celui-ci doit ensuite tre vacu
au plus vite, si son tat le ncessite, vers des structures mdicales plus
labores. Par ailleurs et dans une perspective tout autant oprationnelle,
le service de sant doit pouvoir comparer ses performances aux
recommandations de lOTAN
5
, ce qui implique aussi le dveloppement
dun systme de mesure des dlais dvacuation. Enfin, le dlai
dvacuation est une donne sensible et importante aux yeux des familles
de militaires.

5
Dans les dix minutes suivant la blessure, les gestes de premier secours doivent faire cesser le
saignement. Dans lheure qui suit la blessure, une quipe mdicale doit rejoindre le bless pour le
prendre en charge. Dans les deux heures le bless doit tre arriv, aprs un transport hliport
mdicalis, au sein dune structure chirurgicale.
Cour des comptes
En 2012, le service ne dispose toujours que dinformations
fragmentaires et de sources diffrentes en matire de dlais dvacuation.
Les seuls dlais moyens fournis respectent la directive de lOTAN (85
minutes en moyenne entre la blessure et larrive du bless dans une
structure chirurgicale). Ces donnes ne concernent que lAfghanistan,
quune des trois recommandations OTAN
6
et quune priode de temps
limite, dix mois, de novembre 2009 aot 2010.
Le service de sant indique que le suivi des dlais implique de
dvelopper un registre des traumatismes et donc un systme de collecte
de donnes. Souhaitant que linteroprabilit soit assure avec lOTAN,
le service attend que le groupe de travail ad hoc de lOrganisation ait
dfini les caractristiques communes de ce systme, prvu pour 2015, ce
qui parat tardif.
Le service de sant des armes reste donc aujourdhui dans
lincapacit de fournir les dlais moyens dvacuation ou de prise en
charge et de les comparer aux recommandations de lOTAN.
D - Laide mdicale aux populations
Relevant que lactivit gnrale des quipes mdicales tait trs
faible sur les thtres doprations, la Cour recommandait en 2010
douvrir plus largement les soins aux populations civiles et de dvelopper
la coopration civilo-militaire.
La doctrine interarmes de laide mdicale aux populations du
15 mai 2009 en dfinit notamment les objectifs, principes et contraintes.
Laide mdicale aux populations vise dabord rpondre aux besoins
vitaux de la population civile et lacceptation de la prsence arme
franaise. De manire secondaire, elle permet dentretenir la motivation
du personnel et de maintenir une activit technique rgulire pour les
quipes mdicales. Cette aide est soumise plusieurs exigences : une
demande des autorits locales, la priorit laisse au soutien des forces
franaises, limpratif de scurit et la ncessit de ne pas nuire au
systme de sant local. Cette doctrine na pas t revue.
En 2011, laide mdicale aux populations reprsentait 35 % des
consultations, 56 % des hospitalisations et 85 % des interventions
chirurgicales en oprations et les dpenses lies ont augment de 36 % en
deux ans pour atteindre 2,62 M. Toutefois, faute de disposer des

6
Il sagit de la recommandation relative aux deux heures avant larrive en structure chirurgicale. En
labsence mme de donnes, le service de sant des armes considre que la premire recommandation
de lOTAN est structurellement satisfaite par la formation de sauvetage au combat mise en place
depuis 2008.
Cour des comptes
24 COUR DES COMPTES
statistiques gnrales et de sries dans la dure, ces donnes ne prjugent
ni dune augmentation relle de laide ni dune hausse de lactivit des
quipes mdicales sur le terrain.
III - La rforme de la mdecine dunit a t
modeste
A - Des mdecins dunit davantage impliqus dans la
mdecine durgence
Le rapport de 2010 soulignait la faible part de lactivit des
mdecins dunit consacre la mdecine oprationnelle et la mdecine
durgence, directement utilisable en oprations. Tout en soulignant que la
mdecine militaire ne se limite pas la seule mdecine oprationnelle et
que cette dernire ne correspond pas la seule mdecine durgence, le
service incite dsormais davantage les mdecins dunit la pratique des
urgences. Chaque anne depuis 2010, les personnels de sant doivent
raliser quatre gardes par an.
Pour les mdecins, les objectifs fixs par les directives ont t
atteints ds 2011 et devraient tre largement dpasss en 2012. En
revanche, lobjectif nest pas encore atteint en 2012 pour les infirmiers.
De manire gnrale, lobjectif de quatre gardes par personnel et par an
est modeste et recouvre des ralits disparates
7
.
B - Une activit mdicale trs faible
la fin de lanne 2009, les services mdicaux dunit taient au
nombre de 286 en mtropole, 20 outre-mer et 10 ltranger, soit un total
de 316. Le rapport de 2010 mettait en relation la faible productivit des
services mdicaux dunit avec lparpillement des structures, estimant
que la cration des bases de dfense devrait permettre de regrouper des
quipes mdicales desservant mieux une plus grande population militaire.
Au 1
er
janvier 2011, le service de sant a cr, en remplacement
des 316 services mdicaux dunit, 55 centres mdicaux des armes
(CMA) en mtropole et 14 centres mdicaux interarmes (CMIA) outre-
mer et ltranger. Intgres aux bases de dfense, ces structures
disposent par ailleurs dantennes pour desservir les diffrentes units.

7
Certains mdecins effectuent un nombre significatif de vacations, dautres nen font
pas du tout.
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Le nombre total de structures, en comptabilisant les antennes, est
de 309 en aot 2012, soit une modeste rduction de sept structures par
rapport 2009 (- 2 %), alors que prs de trente units ont t dissoutes sur
cette mme priode. Une trs faible part de cette rduction rsulte
doptimisations ou de relles mutualisations.
La cration des centres mdicaux a permis une mise en commun
des moyens, en regroupant les effectifs, vhicules et les matriels de sant
sous lautorit du commandant de chaque centre mdical. Cette
mutualisation permet ainsi de supporter plus facilement les absences lies
aux ncessits oprationnelles comme les dparts en OPEX ou les
formations. Les mutualisations rellement gnratrices dconomies sont
cependant assez rares : seuls quelques centres mdicaux ont regroup sur
un mme site des stocks de mdicaments et le matriel sant .
Une tude ralise en janvier 2012 par le ministre de la dfense
identifie les conomies ralises en rgime permanent , compter de
2013 : elles stabliraient 11,1 M par an, rsultant de la suppression
nette de 180 postes et 1,8 M par an dconomies de fonctionnement. Sur
les 180 postes supprims, seuls 18, soit 10 %, sont imputables aux
mutualisations, les autres rductions rsultant de la dissolution dunits.
Le service considre que la rorganisation na pas permis de rduire de
manire consquente le nombre de personnels mdicaux dans la mesure
o la mdecine dunit tait en sous-effectif en mtropole, ce que les
constats de la Cour infirment au moins en partie.
Lactivit mdicale des mdecins dunit na pas augment depuis
2010. Le rapport public thmatique de 2010 notait quun mdecin dunit
effectuait environ 900 consultations de soins et environ 800 consultations
dexpertise par an. En 2011, le service de sant indique que chacun des
624 mdecins dunit a ralis, en moyenne, 780 consultations de soins et
456 visites dexpertise ; lactivit mdicale semble donc avoir baiss par
rapport aux donnes de 2010, qui, selon le service, taient peu fiables.
Le nombre de jours consacrs la mdecine de soins est trs
faible : 3,4 jours par mois. De plus, les 65 consultations mensuelles dun
mdecin dunit aboutissent un ratio moyen de 19 consultations par jour
et par mdecin. En prenant une dure moyenne de 20 minutes par
consultation, les consultations reprsentent ainsi seulement six heures et
demie de travail par jour.
La rorganisation a t loccasion damliorer la rpartition
gographique du soutien mdical de la gendarmerie, qui reprsente
environ un tiers des effectifs soutenus par le service. Une dlgation de
gestion cadre entre ltat-major des armes et la direction gnrale de la
gendarmerie nationale devait fixer la contribution de la gendarmerie,
Cour des comptes
26 COUR DES COMPTES
rattache au ministre de lIntrieur depuis trois ans, au financement du
service de sant. Ce document nest toujours pas sign.
Enfin, la Cour avait constat en 2010 que les implantations du
service de sant outre-mer et ltranger taient surdimensionnes en
personnels administratifs et mdicaux, dans des proportions que le
soutien aux familles des militaires
8
nexpliquait pas. Entre 2010 et 2012,
les effectifs des directions interarmes du service de sant ont diminu de
prs de 8 % et le nombre de mdecins militaires de 13 %. Cependant, le
nombre de militaires soutenir a dcru dans des proportions comparables,
si bien que le ratio de soutien na que peu volu.
Ainsi, la mutualisation des mdecins dunit au sein des bases de
dfense, potentiellement porteuse dconomies dchelle, na abouti que
trs marginalement des rductions deffectifs, primtre constant.
Loin daugmenter, lactivit de soins des mdecins dunit a dclin par
comparaison 2009.
C - Labsence persistante de facturation des soins pour
des raisons ne relevant pas du service
La Cour constatait que tous les militaires et leurs ayants droit
continuent dtre soigns totalement gratuitement, en dpit dune
recommandation dj mise en 2002, alors que prs des trois-quarts des
consultations nont aucun lien avec le service. Le manque gagner tait
estim prs de 10 M pour le service de sant des armes.
Depuis septembre 2011 et la mise en place dun suivi prcis, plus
des deux tiers des consultations et actes mdicaux raliss par la
mdecine dunit correspondent des maladies et blessures en lien avec
le service. Ces donnes actualises rduisent lintrt de procder une
facturation des soins par rapport au potentiel identifi en 2010.
La recommandation formule en 2002 et 2010 visait dabord et
principalement rduire le dficit apparent du service de sant en
imputant les dpenses de sant sans lien avec le service leurs rels
dbiteurs, lassurance maladie (principalement la Caisse nationale
militaire de scurit sociale), les mutuelles et les patients eux-mmes.
La recommandation de la Cour consistait, dautre part, faire
partager par tous les assurs sociaux leffort de matrise de la
consommation de soins impos par les lois de financement de la scurit

8
ltranger, les familles de militaires reprsentent une partie plus importante de la
patientle du service de sant quen mtropole.
Cour des comptes
sociale. Cet effort se traduit notamment par le paiement de la
participation forfaitaire et par les sommes laisses la charge du patient.
Ltat-major des armes considre quun ventuel paiement des
soins, lorsquun militaire ne consulte pas pour raisons de service, ne
devrait avoir aucun impact sur la condition militaire, notamment en
termes de gratuit des soins et de simplicit des liens unissant le service
de sant aux forces. La possibilit laisse aux militaires de se faire
soigner dans des structures civiles, largement utilise, rduit cependant la
porte de cette considration, dautant que les militaires (et leurs ayants
droit) soigns dans les hpitaux militaires pour des affections contractes
hors du service se voient dj facturer les soins prodigus par le service
de sant. La gratuit pratique actuellement dans les centres mdicaux, au
moins pour les ayants droit, rsulte ainsi plus de difficults matrielles et
organisationnelles que de considrations relatives la condition militaire.
Estimant que les cots de mise en uvre dune facturation relle
aux militaires et leurs ayants droit sont trop levs, le service rflchit
un systme simplifi reposant sur une contribution forfaitaire. Chaque
anne, la Caisse nationale militaire de scurit sociale
9
rembourserait au
service un montant correspondant lactivit dclare des centres
mdicaux en faveur des personnes concernes. Le service de sant estime
que ce systme ne pourrait cependant tre mis en uvre quen 2015, du
fait des ncessaires modifications rglementaires et de la dure ncessaire
au dploiement complet du logiciel mdico-militaire. Ce systme
reposerait sur des donnes purement dclaratives et difficilement
vrifiables. Il ncessite laccord de la Caisse nationale militaire de
scurit sociale qui peut souhaiter la mise en place dun contrle de la
ralit des actes.
Un tel mcanisme de facturation forfaitaire rpondrait en partie
lobjectif de transparence mais il ne permet pas de faire partager par les
militaires et leurs ayants droit leffort de matrise de la consommation de
soins.

9
Cette caisse reprsente lenjeu financier le plus important car elle prend en charge
les dpenses des militaires (87 % des consultations et 79 % des actes infirmiers hors
service) et dune partie de leurs ayants-droit.
Cour des comptes
28 COUR DES COMPTES
IV - Les neuf hpitaux militaires ont rduit leur
dficit et resserr leurs liens avec le systme civil de
sant
A - La rduction du dficit des hpitaux dinstruction
des armes
1 - Le plan daction hospitalier de 2011
Un plan de rduction du dsquilibre financier de la fonction
hospitalire pour la priode 2011-2015 a t adopt au printemps 2011.
Dclin, en juin 2011, en contrats de retour lquilibre financier entre
les neuf hpitaux militaires et la direction centrale du service de sant, il
vise rduire le dficit des hpitaux de prs de moiti entre 2009 et 2015
pour passer de 281 M 151 M.
La Cour relevait en 2010 que, compares des hpitaux de taille
similaire, les hpitaux dinstruction des armes (ou hpitaux militaires)
avaient une activit et une productivit hospitalires trop faibles. Tirant
les consquences de ce constat, le service fait porter lessentiel de leffort
de rduction du dficit sur une hausse des produits, gnre par une
augmentation de lactivit hospitalire. Une telle stratgie implique
cependant une hausse des charges, que le service de sant espre matriser
afin dobtenir une rduction effective du dficit hospitalier.
2 - Une activit mdicale en hausse mais infrieure aux prvisions
du plan daction
Afin daugmenter leur activit, les hpitaux militaires ont repris la
majorit des recommandations de la Cour. Ils ont cherch mieux
sintgrer dans leur environnement de sant, notamment au moyen de
collaborations inter hospitalires, et dvelopper leur activit durgence
afin de capter de nouveaux patients et de renforcer leur visibilit. De plus,
une circulaire du 30 juin 2011 dfinit un parcours de soins au profit de la
communaut militaire, dont lobjectif est dinciter les militaires se faire
soigner en priorit dans les structures militaires. Enfin, de nouvelles
conventions ont t conclues avec certaines administrations
10
, sur le

10
Convention avec le ministre du budget relative l'aptitude du personnel naviguant
de la direction gnrale des douanes et droits indirects (dcembre 2011), convention
avec la direction gnrale de laviation civile (DGAC), relative la prise en charge
des visites mdicales rglementaires des pilotes demandeurs d'emploi (juillet 2012).
Cour des comptes
modle de la convention passe en juin 2008 avec le ministre de
lintrieur relative la prise en charge de la visite mdicale annuelle des
prfets et sous-prfets.
En interne, les plages horaires douverture des secrtariats ont t
largies et des actions ont t menes pour augmenter le taux de rotation
des lits et la productivit, notamment en dveloppant lactivit
ambulatoire et lhpital de jour (entre 2009 et 2011, les sjours de moins
de 24 heures ont augment de sept points dans le total des sjours).
Depuis le rapport de la Cour de 2010, le taux doccupation des lits
est pass de 52 61 %, le ratio moyen brut de sjours chirurgicaux par
chirurgien a augment de 140 194 et le nombre dactes de bloc
opratoire a cr de 28 %. Mais ils restent infrieurs aux normes
communment admises dans les centres hospitaliers civils.
Lactivit est en hausse dans la majorit des secteurs entre 2010 et
2012 : cest notamment le cas pour la chirurgie (+ 9 %), la mdecine
(+ 7 %), les sances de chimiothrapie (+ 21 %) et radiothrapie (29 %)
et lutilisation des matriels dimagerie (+ 107 % pour les scanners,
109 % pour les IRM et 104 % pour les tomographes mission de
positons). Toutefois, lactivit natteint parfois pas les objectifs du plan
daction : les soins de suite et la radaptation (- 3 % pour les
hospitalisations compltes), la psychiatrie (- 1 % pour les hospitalisations
compltes)
11
et les consultations spcialises (- 3 %) scartent
particulirement de la trajectoire.
3 - Une hausse des produits en de des objectifs
Les produits totaux stablissent 591 M en 2011. Par rapport
2009, ils ont cr de 11 %. Lobjectif fix par le plan daction hospitalier
de 604 M nest atteint qu 98 %.
Les produits proviennent 85 % de lactivit de soins au profit de
patients ne relevant pas du ministre de la dfense et couverts par
lassurance maladie, les mutuelles voire les patients eux-mmes : ces
produits sont qualifis de recettes extrabudgtaires car ils ne
proviennent pas du budget du ministre de la dfense. Ces recettes
extrabudgtaires atteignent 503 M en 2011, soit une hausse de 8 % par
rapport 2009 et 99 % de lobjectif fix par le plan.

11
Pour les soins de suite, la radaptation et la psychiatrie, le service de sant prcise
que lcart par rapport aux objectifs est volontaire, dans la mesure o ces activits
restent en sous dotation globale contrairement aux prvisions.
Cour des comptes
30 COUR DES COMPTES
Les autres produits (15 % du total) correspondent la valorisation
des prestations des hpitaux en direction du ministre de la dfense (soins
aux armes, conseil au commandement, enseignement). Ces produits
rgaliens ne sont pas des recettes verses par le budget du ministre de
la dfense ; ils ne sont calculs que pour pouvoir dterminer le dficit des
hpitaux militaires. Ils sont eux aussi en augmentation depuis 2009
(+ 31 M), anne o ils taient particulirement faibles.
Cependant, les objectifs de produits fixs par le plan de retour
lquilibre ne sont pas atteints. En 2011, lcart entre objectif de recettes
et recettes excutes slevait 13 M. Il pourrait atteindre 20 M en
2012, soit un taux dexcution de 97 % (au lieu de 98 % en 2011). Cet
cart la programmation rsulte en grande partie de produits
rgaliens insuffisants (autour de seulement 90 % seulement de
lobjectif), les recettes dassurance maladie, des mutuelles et des patients
voluant plus conformment au plan de retour lquilibre (autour de
98 % de lobjectif).
Tableau n 1 : volution des recettes des hpitaux militaires
En M 2009 2010
2011 2012**
M
taux de
ralisation*
volution
2009-2011
M
taux de
ralisation*
volution
2009-2012
Produits 531 585 591 98 % 11 % 615 97 % 16 %
Extrabudgtaires 466 495 503 99 % 8 % 527 98 % 13 %
Rgaliens 64 91 88 92 % 38 % 88 90 % 38 %
* Par rapport au plan daction hospitalier de 2011
** Projection
Source : Cour des comptes, service de sant des armes.
Dun point de vue plus gnral de matrise des cots de sant
publique, il faut noter que le plan de retour lquilibre repose sur une
hausse des recettes dassurance maladie denviron 3,5 % par an pendant
cinq ans, soit une croissance suprieure celle de lobjectif national de
dpenses dassurance maladie (ONDAM) fix par les lois de financement
de la scurit sociale
12
.
4 - Une matrise des charges poursuivre
En 2011, les charges des hpitaux militaires atteignent un peu
moins de 800 M. Elles sont composes des rmunrations et charges
sociales (64 %), de charges mdicales (15 %), de charges htelires et
gnrales (12 %), de dotations aux amortissements et charges financires
(6 %) et dune quote-part pour frais gnraux (3 %).

12
La loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques fixe
laugmentation de lONDAM 2,9 % en 2011 et 2,8 % par an en 2012, 2013 et 2014.
Cour des comptes
Entre 2009 et 2011, les charges ont lgrement mais rgulirement
diminu, passant de 811 796 M (- 2 %). Cette volution, notamment la
diminution de 10 M des charges entre 2010 et 2011, rsulte cependant
en partie de changements de primtre. En 2011, si les rmunrations et
charges sociales sont en diminution de 6 %, les charges mdicales
(+ 8 %) et les charges htelires et gnrales (+ 6 %) augmentent plus
rapidement que les prvisions du plan de retour lquilibre.
Le service de sant des armes indique avoir suspendu toutes
dpenses dinfrastructures, sauf celles ncessaires la scurit.
En ce qui concerne la rduction de la population administrative, la
baisse de 77 personnels administratifs en trois ans a t obtenue en partie
par des changements de primtre. Le personnel administratif reprsente
toujours 19 % du total, proportion sensiblement suprieure au ratio
constat dans les structures civiles (15,2 %).
Lemploi de personnel civil plutt que de militaires est, tches
gales, gnralement moins coteux. Le service estime que la part des
civils a atteint un plafond eu gard aux missions oprationnelles du
service. En 2012 cependant, les civils reprsentaient 43,5 % des effectifs,
en baisse de plus dun point par rapport 2011 Par ailleurs, les obstacles
au recrutement de civils rsultent plus de rticences culturelles, de
linsuffisante attractivit financire ou de blocages juridico-administratifs
que du respect du contrat oprationnel des armes.
La mutualisation des achats a t dveloppe dans deux directions.
Depuis le 1
er
janvier 2011, la direction des approvisionnements en
produits de sant centralise les achats relatifs au cur de mtier sant.
Selon une estimation du service de sant davril 2012, le service dans son
ensemble aurait ralis en 2011 une conomie de 8 M sur les achats
passs par la direction des approvisionnements.
Ds 2011, des mutualisations ont t recherches avec lunion des
groupements dachat public, le rseau des acheteurs hospitaliers dIle-de-
France et la centrale dachat de lOTAN. Au-del de ces efforts rels mais
rduits (13 M dachats mutualiss par an), le service na pas recherch
de cooprations plus grande chelle avec dautres gros acheteurs
comme les hpitaux publics pour obtenir une meilleure performance.
Les achats non spcifiques devaient tre transfrs en janvier 2012
aux autres pouvoirs adjudicateurs mtiers du ministre. Cependant,
lincapacit de ces entits fournir des informations comptables fiables et
compltes a conduit les hpitaux militaires ne transfrer que trs peu de
segments dachat (le gardiennage et les espaces verts soit 2 M).
Cour des comptes
32 COUR DES COMPTES
Les hpitaux militaires ont, par ailleurs, mis en commun entre eux
certaines activits (strilisation, laboratoires de biologie clinique).
5 - La rduction du dficit des hpitaux et la baisse de la
contribution du ministre de la dfense
Le dficit des hpitaux militaires atteint 205 M la fin de lanne
2011. La premire anne dapplication du plan daction a permis une
rduction du dficit de 16 M. Par rapport 2009, le dficit est en baisse
de plus de 27 %. La cible de dficit fixe par le plan daction hospitalier
pour 2011 (207 M) est plus quatteinte, surtout grce la baisse des
dpenses plus importante que prvue.
Avant de comparer le dficit des hpitaux militaires celui des
hpitaux civils, le service de sant opre des retraitements visant les
principales diffrences entre structures civiles et militaires : labsence de
paiement de taxe sur les salaires dans les hpitaux militaires et le poids
des pensions militaires (dont le taux est le quadruple des pensions de la
fonction publique hospitalire). Le retraitement souffre de certaines
faiblesses mthodologiques mais identifie un surcot denviron 95 M
pour les hpitaux militaires en 2011.
En prenant en compte le retraitement opr par le service sur les
dpenses de pensions et labsence de paiement de la taxe sur les salaires,
le dficit pour 2011 atteint 109 M, soit 16 % des charges retraites et
18 % des produits. En comparaison, le dficit des hpitaux publics civils
se limite 1 % des produits et des charges.
Tableau n 2 : volution du dficit des hpitaux militaires
En M 2009 2010 2011
Evolution
2009-2011
Evolution
2010-2011
Dficit d'exploitation 281 221 205 -27 % -5 %
(en % des charges) 35 % 27 % 26 %
(en % des produits) 53 % 38 % 35 %
Dficit retrait 121 109 -10 %
(en % des charges retraites) 17 % 16 %
(en % des produits) 21 % 18 %
Source : Cour des comptes, service de sant des armes
Enfin, la contribution effective du ministre de la dfense aux
hpitaux militaires baisse de 15 % entre 2009 et 2011, passant de 43 %
37 % des dpenses.
Cour des comptes
6 - Une performance financire ingale selon les hpitaux
militaires
Les objectifs de recettes fixs par le plan de retour lquilibre
sont respects de manire trs htrogne par les neuf hpitaux. En
prenant comme rfrence les recettes effectives par rapport aux objectifs
du plan, les hpitaux Laveran Marseille (Bouches-du-Rhne),
Clermont-Tonnerre Brest (Finistre) et Desgenettes Lyon (Rhne)
connaissent les difficults les plus importantes avec des taux dexcution
atteignant en 2012 seulement 93 96 % des objectifs. Les meilleurs
rsultats sont obtenus par les hpitaux Robert Picqu Bordeaux
(Gironde), Bgin Saint-Mand (Val-de-Marne) et du Val-de-Grce
Paris avec des taux suprieurs 100 %.
Les chiffres de la productivit mdicale donnent cependant une
vision assez diffrente. Ainsi, le taux doccupation des lits va de 54 %
lhpital Laveran 69 % pour lhpital Sainte-Anne de Toulon (Var) et
73 % pour lhpital Clermont-Tonnerre. De mme, en ce qui concerne le
ratio dactes chirurgicaux par bloc opratoire effectivement disponibles
en 2011, les hpitaux militaires Percy Clamart (Hauts-de-Seine) et
Sainte-Anne sont insuffisamment performants. Inversement, les hpitaux
Legouest Metz (Moselle), du Val-de-Grce et Clermont-Tonnerre
dpassent de loin la moyenne.
Les premiers rsultats du plan de retour lquilibre hospitalier
sont donc encourageants, le dficit pour 2011 tant infrieur la
prvision. Cependant, lvolution des produits est en dessous de la
trajectoire fixe par le plan daction et la stabilit des charges doit tre
confirme dans la dure.
B - Une concertation renforce avec les agences
rgionales de sant et la direction gnrale de loffre de
soins
Il ressortait du rapport de la Cour de 2010 que les hpitaux
militaires taient insuffisamment intgrs au systme de sant public, ce
qui, dune part, nuisait leur rayonnement et au dveloppement de leur
activit, dautre part, aboutissait parfois des choix de spcialisation ou
dquipement coteux et inefficaces pour la collectivit.
Depuis 2010, la concertation entre le service de sant des armes et
le ministre de la sant sest amliore.
Au niveau national, le ministre de la dfense et le ministre charg
de la sant ont adopt larrt du 25 juin 2010 qui prcise les capacits,
Cour des comptes
34 COUR DES COMPTES
les activits de soins, les quipements et les missions dintrt gnral
prises en charge par les hpitaux militaires. La prparation de cet arrt a
t ralise conjointement par le service de sant et la direction gnrale
de loffre de soins (DGOS) du ministre de la sant, aprs consultation
des six agences rgionales de sant (ARS) concernes. Larrt devant
tre mise jour tous les deux ans, le projet darrt pour 2012 a de mme
fait lobjet dune consultation rciproque. Par ailleurs, la volont de
coopration a t raffirme dans une lettre adresse par le ministre de la
dfense au ministre de la sant le 22 juin 2011. A la suite de cet change,
un officier de liaison du service de sant a t affect la DGOS en
septembre 2012.
En ce qui concerne les relations locales entre le service et le
ministre de la sant, une directive du service de sant du 17 janvier 2011
encourage mais encadre fortement les relations entre hpitaux militaires
et ARS.
Le dialogue avec les agences rgionales de sant est encourag.
Une note du 4 octobre 2010 du directeur central constituait une premire
tape en demandant aux directeurs dhpitaux militaires de prendre
contact avec les agences et de les informer dans les meilleurs dlais
de toute modification significative et durable de loffre de soins. La
directive de 2011 prcite impose dsormais au moins une rencontre
annuelle entre ARS et hpitaux militaires. Des runions ont eu lieu entre
septembre 2010 et mars 2011 et des correspondants rfrents ont t
identifis dans chaque structure. La directive prescrit aux mdecins-chefs
et leurs adjoints de participer llaboration du schma rgional
dorganisation des soins et aux confrences de territoire et autres
commissions organises par les agences.
En matire dchange dinformations, larticle L. 6147-8 du code
de la sant publique prvoyait dj que les ARS, lors de llaboration du
schma rgional d'organisation des soins, devaient tenir compte de loffre
de soins des hpitaux des armes. En sens inverse, un dcret du 30 janvier
2012 impose dsormais aux hpitaux militaires de consulter lagence
pour tout lment susceptible dinfluer sur loffre de soins , la hausse
comme la baisse, notamment pour tout projet touchant ses
installations et activits de soins .
Si les relations entre agences rgionales de sant et hpitaux
militaires se sont amliores sur la priode, certains projets locaux de
mutualisation et spcialisation nont pas pu voir le jour. Ainsi, la
rpartition de lactivit de cardiologie entre lhpital civil et lhpital
militaire de Toulon na pas prospr, le service de sant des armes et
lARS Provence-Alpes-Cte dAzur se renvoyant la responsabilit de cet
chec.
Cour des comptes
Par ailleurs, le dcret de janvier 2012 prcit impose aux hpitaux
militaires un devoir dinformation, en direction des ARS, lorsquils
modifient leur offre de soins, mme de manire temporaire. Lentre en
vigueur de cette rgle est de nature viter certaines difficults de
coordination rencontres dans le pass. LARS le-de-France na ainsi pas
t prvenue par lhpital du Val-de-Grce de travaux prvisibles rendant
indisponible son caisson hyperbare pendant une semaine daot 2011,
alors que le deuxime caisson hyperbare dle-de-France tait lui aussi
indisponible. A la suite de cet incident, une concertation a t organise
dans le cadre plus large de la permanence des soins.
C - Des quipements davantage mutualiss avec les
tablissements civils de sant
Des conventions particulires permettent depuis longtemps aux
hpitaux militaires de profiter de complmentarits avec les
tablissements publics ou privs de sant en mutualisant des moyens, des
services ou des personnels. Certains quipements et activits rares des
hpitaux militaires (caissons hyperbares, quipements nuclaires,
radiologiques, bactriologiques et chimiques, traitement des brls) font
par ailleurs lobjet de cooprations au niveau rgional. Toutefois, la Cour
relevait en 2010 que certains investissements du service de sant, pris
sans considration de loffre locale prexistante, aboutissaient
linstallation dquipements coteux et sous-utiliss.
De manire gnrale, la directive prcite du 17 janvier 2011 incite
les hpitaux dvelopper la coopration avec les autres structures locales
de sant. Elle les invite notamment recourir aux formules traditionnelles
comme les conventions de coopration et participer aux rseaux de
sant. Ladhsion un groupement de coopration sanitaire, formule plus
intgre, est elle aussi encourage.
Si limpulsion politique donne par la direction centrale du service
vise effectivement amliorer la mutualisation des moyens, les modalits
prvues ne laissent quune libert trs restreinte aux gestionnaires
dhpitaux. Dans tous les cas, la direction centrale doit tre informe
avant la signature par un hpital de tout document contraignant.
Les projets de coopration ou partenariat sont nombreux et les
modalits financires de collaboration assez prcises, mais rares sont les
chiffrages des conomies ralisables ou les estimations du supplment de
recettes gnres. Par ailleurs, certains projets ne sont en ralit que la
reprise, sous une forme diffrente, de cooprations antrieures.
Cour des comptes
36 COUR DES COMPTES
Les deux projets de groupements sanitaires les plus avancs ont t
signs entre lhpital du Val-de-Grce et le groupement hospitalier
Cochin en dcembre 2011, dune part, et entre lhpital Robert Picqu de
Bordeaux et la maison de sant protestante Bagatelle en mai 2012, dautre
part.
De plus, les hpitaux Percy (Clamart) et Begin (Saint-Mand)
participent depuis fvrier 2012 la permanence des soins pour la
chirurgie en nuit profonde, organise par lARS le-de-France.
Enfin, dautres hpitaux militaires ont cherch rduire leur
isolement et attirer une nouvelle patientle en signant des accords avec
des structures civiles voisines ou en dveloppant laccueil des urgences.
Les hpitaux militaires se sont ainsi progressivement ouverts de
relles cooprations avec les autres structures hospitalires, tant publiques
que prives. La signature des premiers accords relatifs des groupements
de coopration sanitaire de moyens en est le signe le plus vident. Les
efforts restent ingaux selon les hpitaux.
D - Une gestion hospitalire plus professionnelle mais
toujours centralise
Afin damliorer la gestion et de responsabiliser les directeurs
dhpitaux militaires, la Cour recommandait de dvelopper lautonomie
des hpitaux militaires. La direction centrale du service na pas ce jour
donn suite cette recommandation. Elle considre toujours que seule
une gouvernance centralise permet un pilotage densemble des hpitaux.
Cependant, la dconcentration de la gestion hospitalire concourt la
mise en uvre des deux recommandations prcdentes relatives
louverture des hpitaux militaires sur leur environnement local de sant.
Labsence de progrs dans cette voie est donc particulirement
regrettable.
Par ailleurs, constatant que les directeurs dhpitaux militaires sont
des mdecins, souvent peu forms la gestion hospitalire, alors que les
directeurs dhpitaux civils appartiennent un corps administratif
particulier, le rapport de 2010 soulignait limportance dune
professionnalisation accrue des directeurs dhpitaux militaires. Le
service de sant des armes a commenc rflchir en aot 2010 la
mise en uvre dune relle formation oprationnelle des directeurs
dhpitaux militaires. Depuis 2011, cette formation profite une dizaine
de mdecins-chefs ou officiers dadministration chaque anne. Assure
par des enseignants de lcole des hautes tudes en sant publique, cette
formation de quatre semaines aborde notamment lanalyse et le pilotage
Cour des comptes
budgtaire et financier, le contrle de gestion et les aspects sociaux de la
gestion des personnels.
Ainsi, bien que la formation des directeurs dhpitaux militaires ait
t amliore, les marges de manuvre des directeurs dhpitaux
militaires sont toujours aussi restreintes par lorganisation verticale
retenue par le service de sant des armes.

__________
________
Deux ans aprs la publication du rapport public thmatique de la
Cour, si certains sujets ont peu volu lactivit mdicale des mdecins
dunit, le suivi des dlais dvacuation des blesss, la dconcentration
de la gestion hospitalire, la facturation aux militaires des soins pour des
maladies ou blessures contractes hors du service , les efforts fournis
par le service de sant dans de nombreux domaines sont indniables.
Le cot de la formation des praticiens a t rduit et la part
militaire de cette formation a t accrue ; les mdecins dunit
participent davantage aux gardes durgence ; la coopration entre
hpitaux militaires et civils a t amliore et la contribution budgtaire
du ministre de la dfense au financement hospitalier a t rduite de
15 % en trois ans, grce une amlioration de lactivit et de la
productivit des hpitaux.
Les efforts pour rduire le dsquilibre financier des hpitaux
marquent, toutefois, le pas. Aussi, le service rflchit-il actuellement un
nouveau projet de service qui concerne ses deux activits :
- sagissant des hpitaux dinstruction des armes, ce projet vise
une plus large coopration avec lensemble des secteurs de la sant
publique et les agences rgionales de sant, une spcialisation renforce
de chaque hpital afin de bnficier dconomies dchelle et dobtenir
de meilleurs rsultats ; pour y parvenir, il prvoit aussi daccorder une
autonomie accrue aux directeurs des hpitaux, tant que la mission
oprationnelle de soutien des forces nest pas en cause ;
- sagissant de la mdecine dunit, les mdecins devraient voir
leur activit augmente et recentre sur les soins et la pratique des
urgences en les faisant participer loffre de soins en direction de la
population locale non militaire.
La Cour invite le service de sant rationaliser et spcialiser ses
structures tout en augmentant lactivit mdicale qui constitue son cur
de mtier. Des progrs sont encore possibles en matire de coopration
avec les acteurs du systme civil de sant et passent notamment par une
Cour des comptes
38 COUR DES COMPTES
plus grande libert daction laisse, au niveau local, aux hpitaux
militaires.
1. poursuivre le redressement des comptes des hpitaux
dinstruction des armes, en amliorant leur articulation avec
les autres acteurs de la sant publique ;
2. donner davantage dautonomie aux directeurs des hpitaux,
dans le respect du contrat oprationnel fix par ltat-major
des armes ;
3. augmenter lactivit de soins et durgence des mdecins dunit
en leur faisant soigner des patients extrieurs aux armes, sur
le modle des hpitaux militaires, voire en rduisant le nombre
de mdecins ;
4. poursuivre les efforts en matire de rduction des cots de la
formation en regroupant Lyon lcole dinfirmiers et lcole
de praticiens ;
5. acclrer autant que possible la mise en place dun suivi des
dlais dvacuation des blesss et la facturation aux militaires
et leurs ayants droit des soins ne relevant pas du service.

Cour des comptes


Ministre de la dfense 41
43

Cour des comptes
40 COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES
ET DE LA SANT

Aprs lecture attentive de ce document, jai lhonneur de vous faire
savoir quil nappelle pas de remarque particulire de ma part.
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RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE

Audit par la Cour des comptes en 2008, alors quil tait soumis une
forte pression oprationnelle et conduisait une transformation importante
dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques, le service de
sant des armes (SSA) a fait lobjet dun rapport thmatique en octobre
2010 pointant en particulier un dfaut defficience de ses tablissements
hospitaliers.
La majeure partie des recommandations dpassant le cadre
hospitalier a t suivie et la Cour en reconnat le bilan positif.
Si le plan de modernisation mis en uvre en mai 2011 a permis
doptimiser ses ressources et damliorer sa gestion, rsorbant en partie le
dficit comptable, le SSA est rest toutefois soumis certaines contraintes
lies au caractre strictement rgalien de sa position. En outre, plac dans
une situation disolement au sein du monde de la sant, ce qui limite ses
marges de manuvre, il doit aujourdhui voluer.
Cest dans ce cadre que le SSA a reu mission de mener un projet
novateur linscrivant dans les politiques de sant publique avec une
dmarche pleinement concerte et en parfaite synergie avec le milieu civil,
afin damliorer le service rendu et daccrotre son efficience globale. Aussi,
le nouveau projet SSA 2020 doit repenser la relation et le positionnement
du service vis--vis des autres acteurs de la sant.
Pour mettre en uvre ce nouveau projet de service, trois axes
stratgiques seront suivis. Ils prendront en compte les orientations venir du
livre blanc sur la dfense et la scurit nationale et celles sinscrivant dans le
cadre de la prparation de la prochaine loi de programmation militaire.
La mdecine militaire sera rforme dans ses deux composantes que
sont la mdecine au soutien direct des forces et la mdecine hospitalire,
dans le cadre dune approche globale du parcours de soins. Cette dmarche
permettra de parfaire ladaptation du soutien sant aux nouvelles conditions
demploi des forces tant sur le territoire national quen oprations
extrieures. Un effort particulier sera consenti dans deux domaines : une
meilleure prise en compte de lenvironnement international avec plus
dinteroprabilit et une plus grande contribution la rsistance de la
Nation en cas de menaces sanitaires de grande ampleur.
Une approche plurielle, aux niveaux national, rgional et local,
permettra de mieux inscrire laction du SSA dans les politiques de sant
publique. Une concertation et une collaboration plus troites, concrtises
par des partenariats solides, reprsenteront pour le SSA de rels avantages
en termes de qualit du service rendu, dattractivit et defficience. Ces
retombes dpassent largement le cadre hospitalier par limpact quelles
Cour des comptes
42 COUR DES COMPTES
peuvent avoir sur le soutien des forces, particulirement au travers du
parcours de soins des militaires et de tous les membres de la communaut de
dfense. La mission oprationnelle spcifique au profit des forces devant tre
sanctuarise, il conviendra de dfinir avec prcision le cadre permettant au
SSA de la remplir pleinement. Ce rapprochement concert, grce auquel ce
service devient un acteur part entire des politiques de sant publique,
traduit une nouvelle conception du soutien des forces associant ministre de
la dfense, ministre de la sant et socit civile. Ce nouveau modle fait
ainsi entrer pleinement dans la dfense et la scurit nationale lensemble
des acteurs de la sant, prts rpondre de faon organise et coordonne
une crise sanitaire, grce des cooprations troites au quotidien.
Une nouvelle dynamique de transformation du service sera impulse
en faisant porter leffort dune part sur les systmes dinformation
ncessaires non seulement au suivi des activits mais galement la qualit
de leur ralisation, dautre part sur la formation, dont laxe oprationnel
sera valoris et le dispositif densifi, et en troisime lieu, sur la gouvernance
qui respectera les principes de simplification, de dlgation, de
dcloisonnement et de responsabilisation.
Par ailleurs, la mise en place d'une vritable comptabilit analytique
au sein du service lui permettra notamment de mieux documenter les
valuations de charges et de recettes, les mutualisations des infrastructures
et quipements avec les tablissements publics de sant. De plus, une
meilleure identification des dpenses oprationnelles du service permettra de
cibler davantage les priorits du SSA en matire de ressources humaines, de
fonctionnement ou d'investissement (ratio civil/militaire, maintien en
condition oprationnelle des matriels).
La conduite de ce projet reposera sur le strict respect de lidentit du
service en sappuyant sur ses valeurs, et impliquera lensemble du personnel.
Un projet dune telle ampleur doit se raliser progressivement, dans une
approche globale visant le meilleur quilibre des diffrentes composantes du
SSA, en respectant le personnel qui sy investit au quotidien.
La conduite de ce changement se fera en toute transparence grce
une communication prcise et porteuse de sens, tant pour le personnel du
SSA que pour les armes, la communaut de dfense et la sant publique qui
doivent avoir une vision claire de ce que sera le SSA lhorizon 2020.

Cour des comptes

Tout d'abord, vous relevez 1'absence persistante de facturation aux
militaires et aux ayants droit des consultations ne relevant pas du service. Il
m'apparat qu'une rduction du champ des ayants droit, dont une bonne part
me semble en mesure de trouver auprs de l'offre de soins civile la rponse
ses besoins, permettrait de rendre plus facilement envisageable les
amliorations ncessaires une bonne facturation. Au-del de l'enjeu
budgtaire, il me semble y avoir l un enjeu d'galit face l'effort de
matrise des cots de la protection sociale.
Plus largement, je considre qu'il n'est pas souhaitable que la
stratgie d'volution du SSA repose, comme semble le montrer votre rapport,
sur une prservation l'identique du volume de ses structures et de ses
effectifs, sans prise en compte de la rduction du format des annes et du
nombre de ses implantations ainsi que des objectifs de rduction des dficits,
toutes administrations confondues (y compris de Scurit sociale). En ce
sens, l'hypothse d'une augmentation d'activit pour pallier aux problmes de
surcapacit du service me semble devoir tre repousse.
Une stratgie marque par une rduction des charges du SSA et par
une concentration de ses hpitaux sur quelques spcialits mdicales, en
cohrence avec l'offre de soins locale, m'apparat plus vertueuse. Le moment
me semble opportun pour choisir d'emprunter cette voie. En effet, la
dfinition d'un nouveau contrat oprationnel et l'laboration de la prochaine
loi de programmation militaire offrent l'occasion de reconsidrer le modle
du SSA. Il me semble que le redimensionnement de ses structures et la
rvision de ses effectifs devraient tre engags cette occasion.
Cour des comptes

Cour des comptes

2

Le port autonome de la Guadeloupe :
une dynamique de progrs

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le port de la Guadeloupe est rest, pendant 37 ans, le seul port
autonome doutre-mer. Cette singularit a pris fin le 1
er
janvier 2013
avec la rforme des ports doutre-mer et la cration des grands ports
maritimes de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de La
Runion.
En 2011, le port autonome de la Guadeloupe (PAG), qui emploie
150 agents, se situait au 14
me
rang national en termes de trafic de
marchandises (3,4 millions de tonnes), au 6
me
rang en termes de trafic de
conteneurs (165 000 EVP
13
), au 9
me
rang en termes de passagers
(environ 804 000) et au 5
me
rang en termes de frquentation de
croisiristes (environ 102 000).
Si son activit compare celle des autres ports de la zone carabe
est modeste, ltablissement public occupe une place bien particulire en
Guadeloupe : la quasi-totalit des marchandises destination ou en
partance de lle transite par voie maritime (99,5 %).
La bonne marche du port, ses infrastructures, sa capacit
assurer un bon approvisionnement et une bonne desserte des les de
larchipel, sa politique tarifaire et sa stratgie ont une forte incidence sur
lconomie guadeloupenne et le cot de la vie. Inversement, lactivit
portuaire est trs majoritairement porte par le march intrieur.
Lors de son prcdent contrle (priode 1995-2005), la Cour avait
t particulirement critique lgard de ltablissement public. Etaient
notamment relevs labsence dorientations stratgiques, une situation de
fragilit face la concurrence, des lacunes dans lorganisation et le
processus de rforme interne de ltablissement, ou encore des problmes
de rigueur comptable et de contrle de la dpense.

13
Equivalent vingt pieds (unit de mesure internationale).
Cour des comptes
46 COUR DES COMPTES
A loccasion dun nouveau contrle (priode 2006-2011), la Cour
a pu dresser un bilan des actions entreprises par le port, mais aussi den
apprcier, en partie, les rsultats.
Des recommandations ont t suivies deffets (orientations
stratgiques, fonctionnement interne). La Cour constate galement les
efforts entrepris dans un certain nombre de domaines (outils de gestion)
et encourage le port les poursuivre. Elle remarque toutefois la
persistance de difficults, notamment en ce qui concerne la matrise des
dpenses de personnel et de fonctionnement courant.
I - Limportance du march guadeloupen et la
concurrence rgionale
A - Une activit majoritairement porte par le march
intrieur
1 - Cinq sites et une activit diversifie
A linstar dautres ports, le port autonome de la Guadeloupe
connat deux grands types de trafic : celui des marchandises et celui des
passagers. Pour autant, son positionnement dans la zone carabe et la
situation archiplagique de la Guadeloupe lamnent diversifier ses
missions.
Si la circonscription portuaire est rpartie sur cinq sites, la quasi-
totalit du trafic portuaire transite par celui de Jarry Baie-Mahault. La
part du site de Basse-Terre est nettement plus faible (1,5 % du fret total
du port autonome en 2011), mais cette emprise conserve un caractre
stratgique. Lactivit marchandise des autres sites est limite aux besoins
locaux et lexportation de la production locale.
Chacune des emprises accueille une activit cabotage , lie la
ncessit de disposer de lignes maritimes entre les diffrentes les. Les
infrastructures portuaires jouent en effet un rle essentiel dans le
dsenclavement, lapprovisionnement et le dveloppement conomique
de Marie-Galante et des Saintes.

Cour des comptes
LE PORT AUTONOME DE LA GUADELOUPE 47
Rpartition gographique des emprises du port autonome de la
Guadeloupe
Jarry
(Baie-Mahaut)
Activits: vracs,
conteneurs, rouliers,
cabotage
Pointe--Pitre
Activits: croisires,
rparation de yachts, gare
maritime, sige du port
Bas-du-Fort
Activits: nautisme
(marina)
Folle-Anse
Activits: vracs, rouliers,
cabotage, passagers
Basse-Terre
Activits: vracs, cabotage,
croisires, passagers
Jarry
(Baie-Mahaut)
Activits: vracs,
conteneurs, rouliers,
cabotage
Pointe--Pitre
Activits: croisires,
rparation de yachts, gare
maritime, sige du port
Bas-du-Fort
Activits: nautisme
(marina)
Folle-Anse
Activits: vracs, rouliers,
cabotage, passagers
Basse-Terre
Activits: vracs, cabotage,
croisires, passagers

Source : Cour des comptes (sur support carte IEDOM 2008 Institut dmission des
dpartements dOutre-mer)
Le trafic de passagers se dcompose en trois grandes catgories : la
croisire (base ou de transit
14
), les relations dites inter-les
(Martinique, Saint-Martin, Saint-Barthlemy) et les relations dites
archipel (Saintes, Marie-Galante par exemple).
Enfin, le port autonome de la Guadeloupe est particulirement
prsent dans le secteur du nautisme. Au-del de lamnagement de son
propre domaine (notamment, accueil et rparation de yachts), le port peut
tre amen conseiller les collectivits, raliser des tudes voire
cofinancer des projets.

14
La croisire base consiste rattacher des btiments de croisire un port, point de
dpart (voire darrive) de lexcursion maritime. La croisire de transit correspond
aux escales effectues par les paquebots pour permettre aux passagers de visiter lle
et aux quipages de reconditionner les navires.
Cour des comptes
48 COUR DES COMPTES
2 - Une activit essentiellement porte par le march
guadeloupen
Lactivit du port est majoritairement tourne vers le march
intrieur. Les importations reprsentent environ 80 % du trafic de
marchandises. Lactivit de transbordement, seul secteur rellement
indpendant de lconomie locale, nexcde pas 20 % du tonnage brut
total. Sagissant du trafic de passagers, lactivit est majoritairement
soutenue par les liaisons locales qui reprsentent plus de 84 % du trafic
total.
Les perspectives dvolution des activits du port sont donc
troitement lies celles du march intrieur. Or, ces dernires sont
limites, et les indicateurs ne sont gure encourageants dans plusieurs
domaines directement lis lactivit portuaire.
Le dveloppement des importations dpend de la croissance de la
consommation, elle-mme freine par des facteurs sociodmographiques
dfavorables tels que le tassement de laugmentation de la population et
un fort taux de chmage, notamment chez les jeunes (53 % pour les 15-24
ans). Certains secteurs dactivit sont particulirement touchs comme
lautomobile ou encore la construction, qui seffondre ces dernires
annes.
Sagissant des exportations, lactivit portuaire reste en partie
dpendante de la production locale (banane et sucre), elle-mme
fortement soumise la concurrence et aux alas climatiques, et qui
dcrot tendanciellement, mme si un rebond a t observ pour les
exportations de bananes en 2011.
Plusieurs facteurs sont par ailleurs susceptibles de freiner le
dveloppement de lactivit portuaire.
Si le port na pas connu de blocage interne significatif depuis 2005,
il reste particulirement sensible aux mouvements sociaux agitant
priodiquement larchipel. Le port autonome, nud conomique
stratgique, constitue une cible de choix lors des manifestations
dampleur. Les vnements du premier trimestre 2009 (44 jours de grve)
ont fortement affect lactivit portuaire, avec une perte de trafic estime
35 % au premier trimestre, qui na pu tre que partiellement rattrape au
cours de lanne (tonnage en baisse de 15 % en 2009 par rapport 2008).
Sagissant de lactivit passagers, l encore subsistent plusieurs
obstacles, surtout pour la croisire de transit. Les activits touristiques
restent peu dveloppes malgr la volont affiche au niveau rgional. A
Pointe--Pitre, linterface ville-port est insuffisamment dveloppe pour
accueillir les croisiristes dans de bonnes conditions, mme si, de son
Cour des comptes
ct, le port autonome a accompli de rels efforts lintrieur de son
enceinte, comme par exemple lamnagement de la zone croisire (hall
daccueil, espace ddi aux artisans et commerants).
3 - Lvolution contraste des trafics
a) Le trafic de marchandises
Aprs une perte continue de trafic entre 2000 et 2003, le port a
subi, au dernier trimestre 2004, les consquences dun mouvement social
qui a accentu la tendance baissire. La situation sest amliore
compter de 2005, avec une progression conjugue des importations et des
exportations, mais sest de nouveau dgrade la suite des mouvements
sociaux de 2009. Depuis, la progression du trafic est conforme ce qui
tait observ depuis 2005, porte par le dveloppement de lactivit
conteneurs.
Graphique n 1
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
(prv.)
Evolution du trafic de marchandises entre 2000 et 2012 (tonnes)
Tonnage brut
Importation
Exportation

Source : Cour des comptes (daprs les statistiques du port)
Le trafic de marchandises est structur en quatre grandes masses :
les marchandises conteneurises, le vrac solide, le vrac liquide et les
marchandises non conteneurises. En 2011, elles reprsentaient
respectivement 46 %, 29 %, 21 % et 5 % du tonnage total.
Lactivit portuaire est surtout porte par la marchandise
conteneurise. Hors le cas du mouvement social de 2009, lvolution du
tonnage sexplique en partie par le dveloppement de lactivit de
transbordement.
Lvolution du trafic de vrac solide est assez irrgulire. Depuis
2004, ce trafic ne constitue plus lactivit principale du port. Les
mouvements la hausse ou la baisse sont lis lactivit conomique de
Cour des comptes
50 COUR DES COMPTES
lle. Ainsi, en matire dimportations, les besoins en engrais (production
agricole) et en charbon (production dlectricit) sont trs fluctuants.
Leffondrement de la construction pse sur lactivit portuaire. En ce qui
concerne les exportations, le trafic de sable local connat de grandes
variations, souvent dues des problmes dextraction ou la disponibilit
des barges. La production sucrire connat galement des difficults.
Le trafic de vrac liquide est constitu plus de 98 % de produits
ptroliers raffins destins la consommation guadeloupenne (socit
SARA), au fonctionnement dune centrale au fuel dEDF et la
rexportation vers la Guyane.
b) Le trafic de passagers
Le trafic de passagers ne cesse de diminuer depuis la fin des
annes 1990. Si lrosion des liaisons inter-les et archipel est assez lente
et semble mme sattnuer, la croisire est en trs net recul.
La croisire de transit dcline, situation paradoxale au vu de
lexpansion massive de ce secteur dans la zone carabe au cours des trente
dernires annes, et la Guadeloupe ne parvient pas inverser la tendance.
Il faut surtout y voir les effets de la forte concurrence des autres les, des
difficults rencontres par les compagnies desservant les lignes et dun
tourisme peu dvelopp (faible capacit daccueil, activits limites,
barrire linguistique).
Si prs de 20 millions de croisiristes sillonnent chaque anne les
eaux et les les de la zone, la Guadeloupe nattire que 0,5 % du trafic
cariben, soit un peu plus de 102 000 personnes.
Graphique n 2
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
450 000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
(prv.)
Evolution du trafic de croisiristes entre 2000 et 2012
(en nombre de passagers)
Total Croisire
Croisire base
Croisire de transit

Source : Cour des comptes (daprs les statistiques du port)
Cour des comptes
Graphique n 3 : Frquentation des croisiristes dans la zone
carabe entre 1970 et 2008 (en millions de passagers)

Source : Organisation caribenne du tourisme
B - Des vecteurs de croissance soumis une forte
concurrence dans la zone carabe
1 - Deux vecteurs de croissance identifis par le port
Tant les dirigeants du port que les oprateurs et les acteurs
conomiques estiment que le potentiel de croissance li au march
guadeloupen ne semble pas devoir excder 1 % par an. Dans ces
conditions, seules lactivit de transbordement et, dans une moindre
mesure, la croisire base pourraient, dans le contexte prsent, offrir des
perspectives de dveloppement de lactivit.
Sagissant du transbordement, le port a peru les enjeux lis cette
activit quil cherche dvelopper dans le cadre dun grand projet de
port. Ce trafic est dailleurs en nette progression, de 8 000 EVP, en 2003,
31 500 EVP en 2011, avec un pic 39 500 EVP en 2008. Sagissant de
la croisire base, le port est inscrit dans une bonne dynamique, en
synergie avec laroport de Pointe--Pitre.
Ces deux activits restent toutefois soumises au facteur
concurrentiel, ainsi quaux soubresauts locaux, tout mouvement social
dampleur pouvant rapidement et durablement entraner la dsaffection
des oprateurs et des touristes.
Cour des comptes
52 COUR DES COMPTES
2 - La forte concurrence dans la Carabe
Les orientations du port sinscrivent dans un contexte o
ltablissement noccupe quune place trs limite dans le trafic autre que
celui qui le relie la mtropole, et o la concurrence des autres ports est
forte.
Le port tient en effet un rang relativement modeste dans la zone
Carabe en termes de trafic de marchandises. Son activit conteneurs
(165 000 EVP en 2011) est sans commune mesure avec celle de Kingston
en Jamaque (1,89 million dEVP, dont 88 % de transbordement) ou de
Carthagne en Colombie (1,85 million dEVP, dont 65 % de
transbordement).
Principaux ports conteneurs de la zone carabe

Source : CEPALC, American Association of Port Authorities
Cette situation sexplique, pour une part, par le trac des routes
maritimes actuelles, pour lautre, par des facteurs dfavorables (cot du
passage portuaire et du transbordement, cot de la main duvre,
mauvaise rputation des ports franais en termes de fiabilit, mouvements
sociaux, complexit et lourdeurs administratives).
Pour autant, la fiabilit du port de la Guadeloupe sest nettement
amliore depuis 2005. Par ailleurs, les acteurs maritimes portent une
Cour des comptes
apprciation favorable sur les ports franais au regard des critres de
stabilit politique et de corruption.
II - De nouvelles orientations stratgiques et un
nouveau projet de port
A - Un projet dentreprise adopt en 2009
Le port sest dot dun plan dentreprise 2009-2015, valid par le
conseil dadministration le 16 juin 2009. Quoique tardif, ce plan fixe les
orientations stratgiques de ltablissement : faire merger un projet
rpondant la fois aux enjeux poss par lvolution du march
guadeloupen, ainsi quaux attentes des partenaires du port (tutelles,
collectivits locales, oprateurs, etc.).
Pour le port, il sagit de dvelopper les changes de la
Guadeloupe avec la Carabe (positionner Pointe--Pitre comme une
plateforme de transbordement au sein des petites Antilles et faciliter la
circulation des passagers dans la zone), de prserver la qualit de la
desserte de la mtropole (garantir la qualit et la scurit des oprations,
contribuer crer les conditions dune matrise des cots de transport), de
renforcer lancrage du port dans lconomie et lenvironnement de
larchipel (favoriser les projets dont les impacts socioconomiques sont
les plus favorables, matriser limpact environnemental de lactivit
portuaire et contribuer structurer la filire de retraitement) et enfin, de
grer le port avec transparence et quit.
B - Des investissements en consquence
La moyenne des investissements raliss, de 2006 2011, stablit
aux environs de 14 M par an.
Les investissements enregistrent quelques dcalages avec les
prvisions et prsentent aussi certaines disparits entre les annes, la
tendance vouloir matriser le volume des investissements ayant t
rgulirement rappele par le contrle financier dans un contexte
dincertitude conomique. Ainsi, lanne 2011, avec 7,8 M, enregistre
presque trois fois moins dinvestissements que lanne 2008, avec
21,4 M. Il importe donc de mieux cerner les besoins dinvestissements
dautant plus que le grand projet de port risque de les faire changer
dchelle.
Cour des comptes
54 COUR DES COMPTES
Le projet dentreprise 2009-2015 fait apparatre une rupture. A
partir de 2013, le programme pluriannuel dinvestissements intgre de
nouvelles dpenses beaucoup plus leves qui concernent essentiellement
le grand projet de port et certains projets en rflexion (amnagement de la
base yachts et nautisme). La nature du financement changera
radicalement aprs 2012. Les investissements qui taient jusqu prsent
majoritairement financs sur fonds propres du port le seront dsormais
majoritairement par lemprunt.
La critique faite dans le rapport de la Cour de 2008, portant sur la
ncessit de dfinir des orientations stratgiques pluriannuelles, a donc
t entendue par ltablissement public. Celle enjoignant de limiter les
programmes dinvestissement ambitieux ce qui est strictement
indispensable est lie la faisabilit du grand projet de port .
C - Le grand projet de port
1 - La nouvelle donne dans la zone carabe
Lvolution du contexte maritime mondial, caractris par lusage
croissant du conteneur, a entrain une consquence particulire dans la
Carabe avec llargissement du canal de Panama et la construction dun
troisime jeu dcluses lhorizon 2015.
Ce changement va avoir un impact fort sur la stratgie de desserte
des armateurs. Dabord, en ouvrant la route Asie-cte Est des Etats-Unis
via Panama la flotte de plus grands porte-conteneurs. Puis, en ouvrant la
possibilit de services maritimes en direction de lEurope, de la cte
Ouest des Etats-Unis et de lAsie via Panama. LAfrique de lOuest et
lAmrique du Sud seront aussi des destinations potentiellement
bnficiaires de la modernisation du canal.
Le fait que des navires de 12 000 EVP puissent dsormais transiter
par le bassin de la Carabe cre lopportunit de desservir tout un
ensemble de destinations secondaires. Ds lors, les armateurs pourront
dvelopper le march du transbordement. La principale motivation du
port de la Guadeloupe est de se positionner en tant que point dclatement
de la marchandise et, surtout, de ne pas tre desservi par dautres ports de
la zone, ce qui signifierait marginalisation, pertes dactivit et
augmentation des cots.
A priori, tout semblait dsigner loprateur historique franais
CMA-CGM pour tre le premier et le plus motiv des candidats une
concession de port de transbordement Pointe--Pitre. Pour sa part, et
sans mconnatre la ralit du terrain, le port autonome a estim que le
Cour des comptes
moment tait venu dinstaurer une plus grande concurrence au sein de la
desserte maritime locale.
CMA-CGM en Guadeloupe
Si plusieurs compagnies maritimes desservent les Antilles depuis
lEurope du Nord et la Mditerrane, CMA-CGM (Compagnie maritime
d'affrtement - Compagnie gnrale maritime), troisime armement mondial,
occupe une place privilgie dans le trafic du port.
Jusquen 2007, la Guadeloupe tait desservie depuis lEurope du Nord
par les navires de trois armements, dont CMA-CGM. Seul cet armateur
assure aujourdhui des liaisons rgulires (trafic essentiellement
conteneuris). La ligne Mditerrane Antilles est exploite en monopole de
fait par laccord de partage de navires, pass entre CMA-CGM et une autre
compagnie.
Au sein du port, la compagnie CMA-CGM, souvent par ses filiales,
est en position dominante sur quasiment lensemble de la chane de
conteneurs :
- elle ralise plus de 80 % du trafic de conteneurs ;
- elle a pass des accords pour le transport des conteneurs de deux
autres armateurs desservant la Guadeloupe, les trois assurant la quasi-totalit
du trafic ;
- elle contrle le groupement dintrt conomique AREMA (dockers)
et en dtient 72 % des droits de vote ;
- lune de ses filiales est oprateur dominant dans la gestion des
espaces de manutention sur le terminal de conteneurs de Jarry.
2 - La dmarche anticipatrice du port
Ds son entre en fonction, en avril 2008, et lincitation du
prsident du conseil dadministration, le directeur gnral de
ltablissement a lanc un grand nombre dtudes sur le devenir de cette
infrastructure.
Il en est rsult que si la position gographique de Pointe--Pitre
est moins satisfaisante que celle dautres ports de la rgion quand on ne
considre quun seul des critres (dviation pour les routes Est-Ouest ou
Nord-Sud), elle reprsente, en revanche, lun des meilleurs compromis
sur la base des deux critres pris ensemble. Les faiblesses du port se
situent davantage dans le champ social (fiabilit, cot de la main
duvre).
Cour des comptes
56 COUR DES COMPTES
Un dbat public a ensuite t ouvert partir dune rponse du port
au nouveau dfi rgional. Il a t propos de construire un autre terminal
conteneurs, vis--vis du terminal existant de Jarry, capable daccueillir
des navires de 6 500 EVP (au lieu de 2 500 EVP) et de porter les
capacits actuelles de stockage de 300 000 EVP 800 000 EVP.
Ce projet comprenait, en outre, un quai de 350 mtres avec un
tirant deau de 15 mtres, la construction de 25 hectares de terre-pleins,
lagrandissement du cercle dvitage et le dragage du chenal daccs. Le
cot du projet initial tait valu 235 M, dont 160 M pour les
infrastructures la charge du port et 75 M supports par loprateur pour
les superstructures et loutillage.
Lappel projets a t publi le 17 juin 2011. La socit CMA-
CGM a t la seule compagnie envoyer une offre mais celle-ci
nenvisageait quun renforcement du quai existant, associ un dragage
des accs. Les conditions proposes ne rpondaient donc pas lappel
projets, qui a t dclar infructueux par le conseil dadministration en
fvrier 2012.
Le port a sollicit un retour dexprience auprs de plusieurs
oprateurs ayant manifest un intrt poursuivre une rflexion sur les
conditions de leur participation un nouvel appel projet.
Sur cette base, le port a rebti sa politique de loffre en quatre
scnarios envisageables, aux ambitions rduites (seuil de transbordement
abaiss 125 000 EVP et terre-pleins de 10 hectares) et aux cots
ramens de 160 M 130 M.
Lun de ces scnarios consistait mettre en concurrence non pas la
seule construction du nouveau quai mais la totalit du terminal. Cette
solution prsentait lintrt, pour les candidats ventuels, dassocier des
objectifs de trafic des garanties issues du march local. Toutefois, elle
pouvait aussi tre perue comme une remise en cause du positionnement
de loprateur historique dans les Antilles franaises.
Si le scnario dun oprateur unique exploitant lensemble du
terminal tait retenu, la dtermination du primtre mis en appel projet
ferait lobjet dune expertise non seulement juridique mais surtout
stratgique valide par le ministre de tutelle.
3 - La solution retenue par le conseil dadministration
Le 28 septembre 2012, le conseil dadministration du port a
finalement dcid de retenir un projet dextension 130 M avec un
terre-plein de 10 hectares et un phasage plus progressif des oprations.
Cour des comptes
Il est prvu que la premire phase soit limite au dragage des accs
du port pour accueillir des navires de plus grand tonnage ds louverture
des cluses du canal de Panama en 2015. La deuxime phase souvrirait
alors avec le lancement dun appel projet pour doubler la capacit du
terminal en termes de linaire de quai et de surface.
Dans ce contexte, la Cour constate que ltablissement a rpondu
de manire satisfaisante la critique de son prcdent rapport, relative
labsence danalyse stratgique face la concurrence dautres ports de la
Carabe.
Quelle que soit la solution retenue, outre le facteur de la fiabilit
sociale, celui de lattractivit commerciale du port sera une condition
indispensable pour stimuler la demande et inciter les armateurs
privilgier les escales en Guadeloupe. A cet gard, la Cour encourage le
port poursuivre les rflexions engages sur la baisse des cots de
transbordement et sur les gains de productivit.
En outre, il reviendra au ministre charg des transports dinclure
plus clairement la question de la place dvolue au port voisin de Fort-de-
France dans la rflexion sur lvolution du trafic maritime dans la zone.
En effet, il parat important de veiller la pleine et entire
complmentarit entre les deux futurs grands ports maritimes des Antilles
et, en consquence, au bon dimensionnement de leurs investissements
respectifs.
III - Un meilleur fonctionnement interne et une
fiabilit retrouve
A - Une gouvernance stable mais un port sans directeur
pendant plus dun an
Lors de son prcdent contrle, la Cour avait constat labsence de
runion du conseil dadministration pendant quatorze mois en 2004-2005.
Les cinq annes suivantes offrent une plus grande stabilit dans la
gouvernance de ltablissement.
En revanche, plusieurs changements sont intervenus la tte du
port, avec notamment labsence de directeur gnral pendant treize mois
(mars 2007 avril 2008). Si la supplance na pas pos de difficults
majeures, cette situation a retard dautant llaboration de la stratgie du
port autonome. Les chantiers et projets les plus structurants nont pu tre
mens qu partir de 2008.
Cour des comptes
58 COUR DES COMPTES
B - Des avances de gestion poursuivre
1 - Le fonctionnement interne
Le prcdent contrle de la Cour avait mis en vidence plusieurs
carences organisationnelles. Au-del des problmes de sous-qualification
du personnel et de sous-encadrement du port, taient relevs la faiblesse
du service des ressources humaines, le cloisonnement excessif des
services, labsence de coopration et de communication entre lagence
comptable et le service financier, et la faiblesse des moyens de la
direction du contrle interne.
Au cours de la priode examine, plusieurs mesures de
rorganisation interne ont t soit proposes, soit mises en uvre. Ainsi,
en 2008, la cration dune direction unique comportant le service
financier et lagence comptable a permis de remdier labsence de
coopration et de concertation entre les deux entits.
La plus significative des rorganisations a t ralise en 2009,
avec labandon de lorganisation par site, au profit dune approche
sectorielle. Elle constitue lavance la plus notable, mettant un terme au
cloisonnement des directions et services, et imposant un fonctionnement
selon un mode plus horizontal.
2 - Les outils de gestion
Le port a dvelopp, au cours de la priode examine, des
systmes de contrle interne et de gestion ainsi que des outils comptables
et financiers comme la comptabilit analytique et le plan dentreprise,
afin de suivre son activit dune part, de renforcer la qualit des
procdures comptables et financires dautre part. Paralllement, les
comptes de ltablissement ont t certifis pour la premire fois en 2006
par des commissaires aux comptes.
Ces outils ont t mis en place assez tardivement, notamment en
raison de labsence prolonge de directeur. Leur dveloppement nen est
pour le moment quau stade du recueil de donnes. Ils doivent donc tre
optimiss.
Les modalits de mise en uvre du contrle de gestion et du
contrle interne restent encore mettre au point et complter,
notamment par la dfinition dobjectifs cibles et la cration dun contrle
interne comptable et financier. La comptabilit analytique, rcemment
mise en place, nest pas encore pleinement oprationnelle et son
exploitation nest pas totalement assure.
Cour des comptes
Tous ces travaux nauront toutefois de sens que si dimportants
chantiers sont mens pour renforcer la qualit comptable (tat de lactif,
inventaire des immobilisations corporelles autres quimmobilires et
incorporelles, rvaluation des actifs, rvision des modalits de
dprciation des actifs des units gnratrices de trsorerie dficitaires).
Enfin, des voies damliorations ont t identifies dans le
domaine de la commande publique. Si le port a dj procd un certain
nombre de corrections, un renforcement du contrle des marchs est
ncessaire.
3 - Le management
Au-del du facteur organisationnel, trois lments importants ont
contribu lamlioration du fonctionnement interne du port :
le dynamisme et les mthodes de travail insuffles par le
nouveau directeur ont cr les conditions dune plus grande
coopration entre les services. A titre dexemple, le
dveloppement du contrle de gestion a non seulement
contribu dcloisonner les directions mais aussi favoriser
lchange et le partage dinformations ;
faisant cho aux critiques de la Cour, lencadrement des
services a t renforc tant sur le plan quantitatif que qualitatif ;
les rflexions engages pour llaboration du plan dentreprise
et autour du grand projet de port ont mobilis lensemble des
directions, impos un travail collaboratif et dvelopp les
synergies au sein de ltablissement.
C - Une fiabilit retrouve, souligne par les acteurs
locaux
Le dernier conflit social majeur quait connu le port autonome
remonte 2004. Depuis, ltablissement na subi aucune paralysie interne
de nature compromettre durablement sa position et ses activits.
Ayant sensibilis ses interlocuteurs aux consquences dun
mouvement social interne dampleur, la direction a obtenu, des
organisations syndicales, la signature, en mai 2011, dun protocole
daccord pour une organisation du travail fiable et de qualit pour les
agents posts (dispositif dalerte sociale, service garanti aux clients,
organisation du travail en transbordement ou encore mise en uvre, si
ncessaire, dun rgime dastreinte et dun fonctionnement permettant un
travail en continu 24 heures sur 24). Ce protocole, aux mesures
Cour des comptes
60 COUR DES COMPTES
exprimentales, comporte une contrepartie financire (1 800 par an par
agent).
Par ailleurs, labsentisme (congs hors longue maladie) a t
divis par deux entre 2008 et 2009, et poursuit sa tendance la baisse
Aucun nouveau dispositif spcifique nayant t mis en uvre (la prime
dassiduit existe depuis 1975), cette volution est mettre au crdit de
lquipe dirigeante et des actions entreprises pour sensibiliser les agents
aux attentes des clients en matire de fiabilit.
Les interlocuteurs du port (reprsentants de lEtat, lus, acteurs
conomiques) soulignent les progrs raliss dans le dialogue social au
sein de ltablissement, ainsi que la volont de dvelopper une culture
dentreprise. Cette priode durable de fiabilit est galement salue par
les armateurs et oprateurs portuaires.
Pour autant, la stabilit indispensable au dveloppement du port
nest pas dfinitivement acquise.
Sur le plan interne, si les tensions sociales ont pu tre dsamorces
grce la qualit des changes et des contreparties financires, elles-
mmes rendues possibles par la bonne sant financire de ltablissement,
une dgradation du dialogue est toujours possible. Le futur niveau
dendettement du port dans le cadre de son grand projet ncessitera
galement une meilleure matrise des dpenses, notamment de personnel.
Sur le plan externe, les vnements de 2009 ont malheureusement illustr
les consquences, pour le port, dun mouvement social qui, pourtant,
ntait pas suivi par ses agents.
IV - La ncessaire matrise de certaines dpenses
A - Une situation financire globalement saine
La situation financire du port est globalement saine. La quasi-
totalit des marchandises destination ou en partance de la Guadeloupe
transitant par le port, ltablissement public dispose de recettes
confortables et trs peu volatiles, quoique dpendantes de la situation
conomique de lle. De 2006 2011, le port a toujours prsent un
rsultat net excdentaire (6,76 M en 2011) et verse annuellement des
dividendes lEtat (3,29 M au titre de lexercice 2010).
Cour des comptes
Il conviendra toutefois de surveiller sa situation dans les annes
venir car si ses ratios financiers sont satisfaisants, certains dentre eux se
sont dgrads, comme le chiffre daffaires rapport lactif immobilis.
Par ailleurs, la part des charges de personnel dans la cration de valeur
ajoute est de plus en plus lourde.
Le port a eu recours lemprunt pour financer certains de ses
investissements mais son fonds de roulement a diminu de 10 M en cinq
ans. Aussi, le ratio des dettes financires rapportes la capacit
dautofinancement est pass de 0,06 en 2006 0,57 en 2011
15
.
lments financiers du port autonome de la Guadeloupe
En millions d'euros 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Chiffre d'affaires 29,0 30,6 30,7 28,7 30,6 32,5
Rsultat d'exploitation 2,3 6,4 5,1 -0,4 6,9 5,1
Rsultat net 5,0 12,4 8,4 3,3 8,2 6,8
Endettement 0,3 0,1 2,0 5,9 5,5 5,2
Trsorerie 13,5 25,0 15,9 11,0 10,0 14,7
Capacit d'autofinancement 12,3 12,2 11,5 8,0 10,7 10,4
Source : Cour des comptes partir des comptes financiers du port
Le grand projet de port devrait nettement modifier la structure
financire de ltablissement. Dans ce cadre, il est ncessaire que le
nouveau grand port maritime parvienne matriser ses dpenses
courantes.
B - Une forte progression des dpenses de
fonctionnement
Certaines dpenses de fonctionnement du port ont progress de
manire sensible depuis 2006.
Cette augmentation sexplique, en grande partie, par des mesures
obligatoires et les tudes menes dans le cadre du grand projet de port.
Ainsi, les frais de gardiennage ont presque doubl en raison du
changement des normes de scurit dans lenvironnement portuaire,
exigeant notamment une plus grande prsence dagents de scurit. Les
honoraires enregistrent une hausse de 0,2 M 0,85 M (missions
dassistance dans le cadre du grand projet). Les dpenses relatives aux
tudes et recherches ont t multiplies par trois, passant de 0,4 M
1,2 M (tudes pralables au grand projet).

15
Ce ratio ne doit pas excder trois.
Cour des comptes
62 COUR DES COMPTES
Pour autant, certaines dpenses de fonctionnement doivent tre
davantage matrises. Les frais de mission ont doubl, passant de 0,15 M
0,3 M. Les dpenses effectues au titre des locations mobilires, hors
portiques (0,68 M), sont passes de 0,26 M 0,4 M. Elles concernent,
notamment, la flotte de vhicules en location longue dure pour 20 000
par mois et les photocopieurs pour 10 000 par mois, mais galement le
local de la capitainerie au World trade center de Pointe--Pitre
(87 492 par an).
Il revient au port dlaborer et de mettre en uvre un plan
dactions pour la matrise de certaines dpenses de fonctionnement
courant, particulirement de location et de frais de mission.
C - Des charges de personnel matriser
1 - Une augmentation continue effectifs quasi-constants
A hauteur de 150 agents, les effectifs du port ont trs faiblement
volu ces dernires annes. Les seules volutions notables sont un
renforcement du nombre de cadres et dagents de matrise, ainsi quune
baisse des effectifs, en 2007, suite la mise en uvre du cong emploi
solidarit, compense par des recrutements lanne suivante.
De 2006 2011, les dpenses de personnel ont progress de prs
de 1,3 M effectifs constants, soit une augmentation de 20 %.
Ainsi, sur un plan gnral, le cot par agent est pass de 76 636
85 649 .
2 - Les principaux facteurs dvolution
Au premier abord, la hausse des salaires et traitements semble
contenue avec un cart de 0,16 M entre 2006 et 2011, les charges
sociales et autres charges de personnel enregistrant une augmentation de
1,1 M. Un examen plus dtaill montre toutefois les dpenses
salaires et primes ont respectivement progress de 20,6 %
(0,7 M) et 16,18 % (0,55 M).
a) Laugmentation des charges sociales et des salaires de base
Laugmentation des charges sociales et caractre social tient
plusieurs facteurs. Si des mesures se sont imposes au port (mutuelle
complmentaire sant, prvoyance et retraite supplmentaire), sa
politique salariale (augmentation de lassiette de calcul) et sociale
(revalorisation des chques djeuner) a galement pes sur les dpenses.
Cour des comptes
Laugmentation des charges relatives aux salaires de base a
plusieurs origines. Outre les facteurs gnraux (glissement vieillesse
technicit, renforcement de lencadrement), les agents du port ont
bnfici de mesures importantes (requalifications dans le cadre de
laccord sur la catgorie des agents de matrise, amlioration du pouvoir
dachat).
Par ailleurs, la politique davancement du port est plutt gnreuse.
Laccord dtablissement se rvle plus favorable que la convention
collective nationale des agents des ports
16
, avec un avancement au choix
pour au plus 20 % des effectifs de chaque catgorie (au lieu de 18 %) et
un avancement automatique cinq ans (au lieu de sept ans). Si, fin 2008,
loccasion de la signature de laccord sur les matrises technique et
administrative, le taux davancement au choix a t ramen 18 %, les
conditions davancement automatique nont pas t modifies.
b) Laugmentation des primes
Le systme indemnitaire des agents du port se rvle assez
complexe, tant en raison du nombre dindemnits et de primes que de
leurs modalits de calcul. Plusieurs de ces primes font lobjet de calculs
croiss. Ainsi, laugmentation de certaines indemnits a un effet
mcanique sur les autres.
Lors de son prcdent contrle, la Cour avait soulign la ncessit
de clarifier ce systme, mais surtout de le simplifier. Ces
recommandations ont t peu suivies dans la mesure o le nombre de
primes na gure volu.
Plusieurs primes ont connu des augmentations significatives.
La majoration pour anciennet est de plus en plus coteuse pour le
port, en raison de ses modalits de calcul (hausse de 9 % des dpenses
entre 2006 et 2011). Les modalits dattribution de la prime dassiduit en
cas dabsence constate sont particulirement gnreuses (les cadres
conservent la totalit de la prime et, pour les non-cadres, la retenue ne
peut excder un tiers de la prime). Les dpenses affrentes ont progress
de 20 % entre 2006 et 2011, tant toutefois prcis que cette
augmentation est en partie due la baisse de labsentisme au sein du
port. Le supplment de rmunration, intgrant la fois le salaire, la
prime danciennet et la prime dassiduit, a mcaniquement augment.
Les dpenses affrentes ont augment de 24 % entre 2006 et 2011.

16
Convention collective de lUnion des ports autonomes et des chambres de
commerce et d'industrie maritimes (UPACCIM), devenue Union des ports de France
(UPF).
Cour des comptes
64 COUR DES COMPTES
En plus du rgime favorable de rmunration, certains agents ont
pu bnficier de pratiques contestables.
L'analyse des lments de dpense montre que les charges pour
indemnit diffrentielle ont tripl en cinq ans. Pour certains agents, cette
prime a t dclare non rvisable et non rsorbable , par des dcisions
individuelles, l'occasion d'un changement de coefficient, en
contradiction avec laccord dentreprise. Par ailleurs, les critiques mises
par la Cour en 2006 au sujet du versement de la prime de panier restent
dactualit. Lattribution simultane de cette prime et de chques
djeuners aux portiqueurs apparat toujours aussi contestable.
Le systme indemnitaire devrait tre rexamin trs
prochainement, dans le cadre de ladhsion la convention collective
unifie Ports & Manutention signe au niveau national au printemps
2011. Le cot de cette adhsion pourrait savrer significatif. Outre les
sources de dpenses supplmentaires identifies (gratification pour
lattribution de la mdaille dhonneur du travail, gratification annuelle,
modalits de calcul des heures supplmentaires), des incertitudes
demeurent en ce qui concerne le reclassement des agents.
La difficile matrise des dpenses de personnel est rgulirement
souligne par le contrleur financier, dans la mesure o laugmentation de
la rmunration moyenne des personnes en place du port dpasse bien
souvent le cadrage fix par la commission interministrielle d'audit
salarial du secteur public.
La qualit et la fiabilit des services portuaires sont des enjeux
importants dans la comptition qui saccentue dans la zone carabe.

__________
________
Aprs avoir dress un constat alarmant sur le fonctionnement et la
gestion du port autonome de la Guadeloupe entre 1995 et 2005, la Cour
mesure aujourdhui les efforts entrepris par ltablissement public dans
les domaines de la stratgie, de lorganisation, de la gestion, de la
fiabilit et du dialogue social. Le port est actuellement inscrit dans une
bonne dynamique, laquelle les mthodes managriales ne sont pas
trangres.
A lheure o le port sapprte mettre en uvre les orientations
contenues dans le plan dentreprise, plusieurs de ces avances devront
tre confortes. Sa structure financire devant nettement voluer avec le
recours dimportants emprunts, ltablissement devra optimiser ses
outils de gestion et sattacher davantage matriser certaines dpenses
de fonctionnement et de personnel.
Cour des comptes
Par ailleurs, la concurrence dans la zone carabe imposera au
port dasseoir sa fiabilit et de renforcer sa comptitivit. La Cour
souligne toutefois limportance des facteurs exognes que constituent la
situation conomique et la stabilit sociale de la Guadeloupe.
Au terme de son contrle, la Cour recommande :
- au ministre charg des transports de :
1. inclure plus clairement la question de la place dvolue au port
de Fort-de-France dans la rflexion stratgique sur lvolution
du trafic maritime dans la zone Carabe.;
- ltablissement public de :
2. laborer et mettre en uvre un plan daction pour la matrise
des dpenses de locations mobilires et de frais de mission ;
3. optimiser les outils mis en place dans les domaines du contrle
interne, du contrle de gestion et de la comptabilit
analytique ;
4. respecter le cadrage fix par la commission interministrielle
d'audit salarial du secteur public ;
5. renforcer le contrle dans le domaine de la commande
publique.
Cour des comptes
Cour des comptes


Rponse commune du ministre de lconomie et des
finances et du ministre dlgu auprs du ministre de
lconomie et des finances, charg du budget
68
dveloppement durable et de lnergie et du ministre
dlgu auprs de la ministre de lcologie, du
dveloppement durable et de lnergie, charg des
transports, de la mer et de la pche
69
Ministre des outre-mer 72
Directeur gnral du port de la Guadeloupe 73
Cour des comptes
68 COUR DES COMPTES
BUDGET

Nous avons bien pris note des constatations de la Cour sur
l'amlioration de la gouvernance, de la stratgie et de la gestion du port
depuis son dernier contrle. Nous partageons galement ses
recommandations s'agissant de la ncessaire matrise des charges de
personnel du port autonome de la Guadeloupe, notamment au regard de son
programme d'investissements, qui appelle une consolidation de la capacit
d'autofinancement.
Enfin, comme le souligne la Cour, il nous parat essentiel que le projet
de nouveau terminal conteneurs port par la direction du port fasse l'objet
d'expertises supplmentaires pour assurer sa rentabilit conomique dans un
contexte trs concurrentiel entre les ports des Carabes. En particulier, il
parat indispensable que la direction du port tablisse un diagnostic sur les
motifs du haut niveau de ses cots de passage, qui semble largement
expliquer son manque de comptitivit par rapport aux autres places
portuaires de la rgion Carabe.

Cour des comptes
DELEGUE AUPRES DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU
DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LENERGIE, CHARGE DES
TRANSPORTS, DE LA MER ET DE LA PECHE

Ce rapport prend acte de la prise en compte par les tutelles et par
l'actuelle direction gnrale du port de nombre de recommandations mises
lors d'un prcdent contrle par votre Cour qui pointait alors des carences
dans la gestion du port. Les administrations centrales, comme elles y sont
invites, veilleront ce que la direction gnrale du port poursuive sa
dmarche de matrise des dpenses et, notamment, des dpenses de
personnel et de fonctionnement.
Il nous parat important, pour ce qui nous concerne, de souligner la
nouvelle dynamique engage depuis 2008 par la direction du port sous
l'impulsion de son directeur gnral. Les actions menes par la nouvelle
quipe de direction ont ainsi permis une meilleure professionnalisation des
services et le renforcement de l'expertise ncessaire au dveloppement du
port. Les nouvelles orientations du port sur ces points, et en particulier
mais non exclusivement travers l'adoption du plan d'entreprise du port
2009-2015, ont su intgrer avec russite la dimension managriale
auparavant sous dimensionne.
Cette volution a, entre autres effets, contribu amliorer la
qualit du dialogue social et du climat social du port et est pour
beaucoup, nous semble-t-il, dans la consolidation de l'image de marque
du port, qui est visiblement positive auprs de ses partenaires
conomiques.
Bien videmment, nos ministres, l'instar des autres ministres de
tutelle, entend veiller ce que l'effort entrepris par la direction gnrale
du port pour amliorer sa gestion et ses procdures de contrle interne et
conforter son assise financire se poursuive. Le port devra galement
intgrer progressivement les volutions de gouvernance et de modalits de
fonctionnement issues de la rforme des ports d'Outre-mer, dsormais
entre dans sa phase la plus oprationnelle.
En effet, conformment aux prconisations de la Cour, et l'instar
de la rforme acheve pour l'hexagone, la rforme des ports d'Outre-mer est
devenue une ralit.
Depuis le 1
er
janvier 2013, le port autonome de la Guadeloupe a
dsormais le statut d'un grand port maritime (GPM), align sur le modle
des grands ports maritimes mtropolitains, statut act par le dcret
n 2012-1103 du 1
er
octobre 2012 pris pour l'application de la loi du
Cour des comptes
70 COUR DES COMPTES
22 fvrier 2012 portant rforme portuaire en Outre-mer et paru au JORF
du 2 octobre 2012.
Cette rforme portuaire mise en uvre va permettre de doter le
GPM de Guadeloupe, de mme que les autres ports transforms en GPM,
d'instances de gouvernance plus adaptes aux dfis conomiques et la
ractivit accrue : se substituant l'actuel Conseil d'administration, un
conseil de surveillance, instance de gouvernance resserre, arrtera les
orientations stratgiques de l'tablissement et exercera le contrle
permanent de sa gestion tandis que la gestion courante du Port relvera d'un
directoire, instance collgiale charge en pleine responsabilit de cette
gestion et prside par le directeur gnral du GPM. En complment, la
cration d'un Conseil de dveloppement, nouvelle instance de concertation,
permettra de mieux associer toutes les parties prenantes au fonctionnement
du port.
La rforme intgre aussi l'objectif d'une meilleure matrise des cots
de passage portuaire, et donc indirectement celui des prix en Outre-mer,
proccupation qui avait t souligne lors du dbat parlementaire sur la loi
du 22 fvrier 2012, notamment par les lus ultramarins, et partage par le
gouvernement. En Guadeloupe, comme en Guyane, en Martinique, La
Runion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, un observatoire des prix
et des revenus sera mis en place et aura pour mission d'analyser le
niveau et la structure des prix et des revenus, et de fournir aux pouvoirs
publics une information rgulire sur leur volution.
Les rdacteurs du rapport recommandent par ailleurs la tutelle
d'inclure plus clairement la question de la place dvolue au port de
Fort-de-France dans la rflexion stratgique sur l'volution du trafic
maritime dans la zone Carabe, et de veiller la pleine et entire
complmentarit entre les deux GPM des Antilles, notamment en ce qui
concerne leurs investissements.
Actuellement, les GPM de la Guadeloupe et de la Martinique sont
engags dans des travaux et projets permettant de consolider la progression
de leurs trafics, principalement de leur trafic domestique, en adaptant leurs
infrastructures l'volution croissante de la taille des navires. Cette
volution devrait se poursuivre avec la prochaine ouverture du troisime
jeu d'cluses du canal de Panama prvue en fin 2015, laquelle ouvre ces
ports de nouvelles perspectives de dveloppement de leurs trafics.
L'adaptation du GPM de la Guadeloupe cette volution ncessite
la cration d'un vritable port en eaux profondes, consistant dans un
premier temps, d'importants travaux de dragages permettant l'accueil de
navires plus fort tirant d'eau, puis la ralisation d'infrastructures de quai
et de terres pleins. Le projet d'extension du terminal conteneurs de la
Pointe des Grives du GPM de Fort-de-France vise, quant lui,
principalement tendre les terre-pleins actuels, allonger le quai
Cour des comptes
principal et mettre disposition des oprateurs conomiques des quais de
service.
Si les deux projets des GPM comportent un objectif commun de
dveloppement des transbordements pour crer un effet d'entranement sur
de nouvelles activits, gnratrices d'emplois et de valeur ajoute pour
leurs territoires, seul le projet de grand port du GPM de la Guadeloupe a
pour ambition l'implantation sur son site d'un vritable hub de
transbordement rgional, travaillant en rseau avec les principaux ports de
la zone Carabe. Cette ambition est porte par une volution continue des
trafics de transbordement de ce port, susceptible de prendre une nouvelle
envergure avec les opportunits offertes par l'largissement du Canal de
Panama. Le phasage du projet permettra de l'adapter au plus prs des
besoins rels du march.
Il revient l'tat, en lien avec les directions gnrales de ces deux
ports, de veiller en outre leur cohrence d'ensemble. Pour ce faire, dans
le cadre de la poursuite de la mise en uvre de la rforme portuaire, l'une
des mesures phares sera le prochain lancement par nos ministres, en
association troite avec les autres ministres concerns, de la rflexion sur
les modalits de cration du Conseil de coordination interportuaire de la
Zone Carabe, tel que prvu par la loi du 22 fvrier 2012, dans son article
premier. Ce conseil constituera le cadre pertinent d'laboration d'une
stratgie partage pour ces GPM.
Telles sont les observations que nous souhaitions porter votre
connaissance.
Cour des comptes
72 COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DES OUTRE-MER

Je partage les observations adresses par Madame la Ministre de
lcologie, du Dveloppement Durable et de l'nergie ainsi que par
Monsieur le Ministre dlgu charg des Transports, de la Mer et de la Pche.
Votre rapport met en exergue les effets positifs des actions engages
par la direction du port depuis 2008. Le leadership de la direction gnrale
a en effet permis d'amliorer le fonctionnement des services ainsi que le
climat social tout en dfinissant un projet d'entreprise traant des
perspectives pour le port moyen terme.
Cette professionnalisation des services du port autonome de
Guadeloupe est conforte par des instances de gouvernance renouveles
dans le cadre de la rforme portuaire. Depuis le 1
er
janvier 2013, le port
dispose dsormais d'outils mieux adapts pour rpondre aux dfis
conomiques affronter. En outre, la complmentarit des deux ports
antillais permettra de faire progresser leur trafic respectif et d'adapter les
infrastructures aux consquences de l'largissement du canal de Panama.
Par consquent, je partage les conclusions du rapport de la Cour
qui soulignent une dynamique favorable au dveloppement du port
autonome de Guadeloupe. Il conviendra bien sr de veiller ce que les efforts
engags soient poursuivis dans les prochaines annes, en particulier la
matrise des dpenses.
Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU PORT AUTONOME
DE LA GUADELOUPE

Dune faon gnrale, la Direction du Port Autonome de la
Guadeloupe partage les conclusions du contrle effectu par la Cour des
comptes sur la priode 2006/2011 et le document de synthse destin votre
publication nationale.
Nous souhaitons tout de mme apporter les deux complments
dinformation suivants :
1) Sur lampleur et le rythme des progrs raliss au Pag depuis 2008
- Les deux premires annes de la priode contrle (2006-2007)
correspondent une priode o le Port Autonome de la Guadeloupe a vcu
des problmes non ngligeables de gouvernance, avec une priode
principalement marque par dix-huit mois dabsence de Directeur.
- Une nouvelle quipe de Direction est arrive mi-2008, marquant
alors la vraie date des changements.
Les mesures de progrs constates par la Cour des comptes dans le
prsent rapport sont donc certes rcentes (car mises en uvre principalement
sur 2009/2010), mais de notre point de vue, elles appellent plus une
consolidation normale dans le temps qu une confirmation comme prcis
dans le titre du rapport.
2) Sur lvolution des dpenses
Si nous ne sous-estimons pas que lvolution de la masse salariale du
Port Autonome de la Guadeloupe ft importante et quelle doit tre
matrise, son volution rcente trouve une double explication qui napparat
pas prcisment dans votre rapport :
- La reprise ds 2008 dun dialogue social de qualit, impliquant la
remise niveau de nombreuses annes dabsence de dialogue et presque
sans accords locaux, (ex. douze signatures daccord en quatre ans sur
2008/2012 contre quatre dans les cinq annes prcdentes).
- La mise en place dun systme dintressement dans une logique
globale daffectio societatis que le management et le personnel du port
partagent et que les excellents rsultats du port rendent trs difficiles
contrecarrer.
Par contre, nous savons qu primtre comparable, nos dpenses de
fonctionnement ont t fortement rduites (- 20 %) et cela a pu tre vrifi et
constat par notre Conseil dAdministration chaque anne au titre du suivi
de notre Plan dEntreprise.
Cour des comptes
74 COUR DES COMPTES
Les dpenses supplmentaires observes par la Cour (tudes,
locations, missions, formations) ntant que le reflet normal, logique et
conjoncturel dun port bouleversant son fonctionnement, ses habitudes et
mettant en uvre une stratgie nouvelle et ambitieuse.
Dailleurs, nous recueillons en 2012, les fruits de cette volution, o
dans un contexte de crise conomique et de morosit mondiale, le port de la
Guadeloupe fait beaucoup plus que rsister avec un chiffre daffaires 2012,
20% plus lev que celui de 2006, une anne historique de record dactivit
sur tous nos mtiers et en particulier ceux au cur de notre stratgie et sur
des domaines trs concurrentiels comme la croisire (+ 75 %) et le
transbordement (+ 80 %). Ainsi, si les dpenses courantes ont fortement
baiss, celles directement lies au succs des progrs constats par la Cour,
ont eu un prix qui pour nous, est plus considrer comme un investissement
rentable que comme une dpense.

Cour des comptes

3

Lquilibre budgtaire de la commune
dHnin-Beaumont : un rtablissement
rapide consolider

_____________________
PRESENTATION
____________________
Dans son rapport public de 2010, la Cour et la chambre
rgionale de Nord-Pas-de-Calais avaient mentionn les difficults
financires chroniques de la ville dHnin-Beaumont, commune du
dpartement du Pas de Calais de 26 000 habitants, et les multiples
procdures dexamen de la gestion et de contrle budgtaire mises en
uvre par la chambre rgionale des comptes.
La forte dtrioration de la situation financire de cette
collectivit, masque par des critures budgtaires et comptables
insincres, tait imputable une gestion dispendieuse et entache
dirrgularits ainsi qu lorganisation dficiente des services
communaux. Lampleur des dficits avait conduit la commune dans une
impasse de trsorerie compromettant la continuit des services
communaux.
Les graves manquements dont avait t rendu responsable le maire
de la commune avaient entran sa rvocation par dcret du 28 mai
2009
17
. Cette procdure exceptionnelle a d tre mise en uvre en raison
de limpossibilit dobtenir du maire quil engage les mesures de
redressement prconises par la chambre rgionale des comptes et
arrtes par le prfet. Le Conseil dtat a, le 2 mars 2010, reconnu la
validit du dcret fond sur ce refus ritr de mettre en uvre les avis et
recommandations des autorits de contrle.
La Cour avait, en consquence, raffirm la pertinence des
recommandations dj formules dans le rapport public annuel de 2009
visant renforcer la prvention des difficults et lencadrement des
procdures de redressement financier.
Le suivi annuel de lapplication du plan de redressement tabli sur
une dure de quatre ans a abouti, le 2 aot 2012, soit avec un an

17
Dont la validit a t confirme par le Conseil dtat.
Cour des comptes
76 COUR DES COMPTES
davance, au constat du rtablissement de lquilibre budgtaire de la
commune et la rsorption du dficit cumul de fonctionnement la fin
de lexercice 2008 de 13,9 M.
Ce redressement, largement imputable aux efforts supplmentaires
demands aux contribuables dHnin-Beaumont, reste prcaire.
I - Le suivi du plan de redressement
De 2009 2012, saisie annuellement par le prfet du dficit du
compte administratif et du dsquilibre du budget de la commune
dHnin-Beaumont, la chambre rgionale a formul, dans ses avis, des
propositions de modification du budget afin de sinscrire dans la
trajectoire prvue par le plan de redressement. Elle accompagnait ses
propositions de recommandations sur les mesures structurelles de nature
amliorer la qualit de la gestion. Suivant les propositions de la chambre,
le prfet a, tous les ans, arrt le budget de cette commune.
Cette action conjointe et continue des services de ltat et de la
juridiction financire sest accompagne dune meilleure coopration de
la municipalit qui a mis en uvre les mesures de rduction des dpenses
et daugmentation des recettes fiscales qui avaient t arrtes.
Les recommandations rptes relatives lamlioration des
pratiques budgtaires et comptables ont, au fil des annes, commenc
porter leurs fruits. La commune a, notamment, instaur une comptabilit
dengagement et amlior la prsentation des documents budgtaires.
La mise en uvre combine de la procdure de rsorption du
dficit du compte administratif, et de la procdure de rtablissement de
lquilibre du budget annuel, a permis le suivi efficace du plan de
redressement qui a demand dimportants efforts aux habitants de la
commune.
Cour des comptes
LQUILIBRE BUDGTAIRE DE LA COMMUNE DHNIN-BEAUMONT 77
Le contrle budgtaire des chambres rgionales des comptes
Les lois de dcentralisation ont supprim le contrle pralable des
actes des collectivits territoriales et notamment des budgets. Corollaire de
cet abandon de la tutelle financire, le contrle budgtaire concilie la libre
administration des collectivits dcentralises et le ncessaire contrle du
respect des rgles administratives et financires. Celui-ci impose,
notamment, le vote annuel dun budget et dun compte administratif, une
sincrit des prvisions et leur quilibre, une limite des possibilits de dficit
fixe 5 % ou 10 % des recettes de fonctionnement, selon le seuil de
population.
Au titre de cette mission de nature administrative, les chambres
rgionales des comptes apportent leur expertise et formulent des avis dans
cinq cas :
- labsence de vote du budget ou le rejet du compte administratif,
(articles L. 1612-2 et L. 1612-12 du code gnral des collectivits
territoriales) ;
- la non-inscription des dpenses obligatoires, expression de la
dtrioration des relations de ladministration avec ses administrs et
fournisseurs (L. 1612-15 du code gnral des collectivits territoriales) ;
- le dsquilibre des budgets et le dficit important du compte
administratif, rvlateurs parfois dun dfaut de matrise des rgles
budgtaires mais plus souvent de difficults financires (L. 1612-5 et
L. 1612-14 du code gnral des collectivits territoriales)
II - Le prix du rtablissement des quilibres
financiers
En 2008, le dficit des comptes tait imputable la section de
fonctionnement, la section dinvestissement tant excdentaire. Ce
constat imposait une recherche dconomies rcurrentes. Celles-ci ont
port sur les charges de personnel et les charges caractre gnral. De
2008 2011, elles ont baiss, respectivement, de 2,4 M, (11,06 %), et
de 3,6 M, soit (38,72 %).
Ainsi, la part des charges de personnel dans les dpenses de
fonctionnement, particulirement importante en 2009 (63,1 %) a pu
revenir au niveau de la moyenne des communes comparables (53,7 %),
conformment lobjectif du plan de redressement. Cela a permis de faire
face laugmentation des charges financires, lie lexistence
Cour des comptes
78 COUR DES COMPTES
demprunts structurs barrire de change Euro/Franc suisse, sans
remettre en cause le redressement opr.
La seule rduction des charges, aussi nergique ft-elle, ne
suffisait cependant pas rtablir lquilibre des comptes. Le plan de
redressement avait donc prvu une augmentation consquente de la
pression fiscale. Ainsi les taux dimposition ont-ils augment de 19,80 %,
entre 2007 et 2009.
Cette volution et la dynamique des bases dimposition, plus
rapide que prvue au plan de redressement, ont eu pour effet daccrotre
le produit de la fiscalit qui a atteint, en 2011, 27,4 M, soit un
supplment denviron 3 M par rapport la prvision du plan de
redressement.
Le rsultat de fonctionnement, au cours des annes 2009 et 2010
sest amlior denviron 6 M par an. Il est ainsi pass de - 13,9 M en
2008 - 7,7 M en 2009, puis - 1,7 M en 2010 pour devenir positif en
2011 avec un excdent de 2,9 M. La limitation importante des dpenses
dinvestissement a galement favoris le retour lquilibre budgtaire.
La rapidit du redressement est lie, pour environ un tiers, aux
conomies ralises en fonctionnement et, pour deux tiers, aux efforts
consentis par le contribuable.

Source : chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-
Calais, Picardie
Cour des comptes
III - La vigilance reste de mise
Saisie du compte administratif 2011 et du budget primitif 2012, la
chambre, dans son avis dat du 2 aot 2012, a constat le rtablissement
des comptes et la fin du plan de redressement avec un an davance.
Ce redressement rapide reste toutefois fragile. Les caractristiques
socio-conomiques de cette commune du bassin minier induisent
dimportantes attentes lgard de la commune et de son centre
communal daction sociale (CCAS), alors mme que les marges de
manuvre fiscales nont jamais t aussi rduites. On peut galement
sattendre une reprise des dpenses dinvestissement compte tenu de
leur faible niveau ces dernires annes.
Le budget primitif pour 2012, sil ne remet pas en cause les
rsultats obtenus, invite nanmoins la vigilance : plusieurs postes des
charges de fonctionnement, notamment les subventions, sont en sensible
augmentation. Les dpenses dinvestissement sont galement en
progression.
Le prcdent de la priode 2003-2006 est, cet gard, riche
denseignements. Le plan de redressement alors mis en uvre avait
permis de constater, en 2005, lapurement dun dficit qui slevait
12.4 M au compte administratif 2003. Laugmentation draisonnable des
dpenses, les annes suivantes, et la rduction simultane des taux
dimposition avaient cependant t, lorigine dun nouveau dficit,
suprieur, en 2008, celui qui venait dtre rsorb.

__________
________
La coopration des acteurs, cest--dire des institutions de ltat
et des autorits territoriales, a constitu un facteur dcisif du
rtablissement rapide de la situation financire de la commune dHnin-
Beaumont.
La prennit de ce redressement dpendra de la prudence avec
laquelle la collectivit pilotera sa gestion budgtaire et de sa
dtermination poursuivre les rformes engages, notamment dans le
domaine du contrle interne et de la mise niveau de lencadrement des
services.
La Cour rappelle les recommandations formules dans lavis de la
chambre rgionale des comptes du 2 aot 2012 et invite la commune :
Cour des comptes
80 COUR DES COMPTES
1. veiller la matrise des dpenses de fonctionnement et plus
particulirement de celles relatives aux participations et
subventions ;
2. sassurer que la politique fiscale de la collectivit reste
lavenir compatible avec un quilibre durable des comptes ;
3. mener une politique dinvestissement raliste, adapte aux
possibilits effectives de mobilisation des financements, dans le
cadre dune matrise de lendettement ;
4. poursuivre les efforts entrepris pour amliorer la gestion et la
fiabilit des comptes.

Les prconisations formules par la Cour des comptes dans les
rapports publics annuels de 2009 et 2010, pour prvenir les drives des
finances locales et pour amliorer lefficacit des procdures de contrle
budgtaire, restent pleinement dactualit.
La Cour rappelle donc sa recommandation de modifier les
dispositions du code gnral des collectivits territoriales de faon
18
:

5. rendre immdiatement publics les avis et les arrts
prfectoraux portant rglement des budgets locaux ds leur
notification, sans devoir attendre, comme cest le cas
actuellement, la runion de lassemble dlibrante ;
6. pouvoir engager la responsabilit de lordonnateur devant la
Cour de discipline budgtaire et financire, en cas de
manquement grave dans lexcution d'une procdure de
redressement budgtaire, lorsquil passe outre les arrts pris
par le prfet pour rgler le budget ;
7. imposer lorgane dlibrant de respecter les dispositions
arrtes par le prfet dans le cadre du rglement du budget ou
lorsque la collectivit a, dans un premier temps, adopt les
mesures de redressement proposes par la chambre rgionale,
sans possibilit de remise en cause par une dcision
modificative rtablissant des crdits supprims ou par une
dlibration rduisant les taux dimposition.

18
La mme recommandation est ritre dans le cas de la commune de Bussy-Saint-
Georges voqu dans la troisime partie (5) du prsent tome II.
Cour des comptes


83
Prfet du Pas-de-Calais 84
Maire dHnin-Beaumont 85


Ancien Maire dHnin-Beaumont

Cour des comptes
82 COUR DES COMPTES

La Cour relve que l'application du plan de redressement prconis
par la Chambre rgionale des comptes et arrt par le prfet dans le cadre
du rglement d'office du budget a permis en 2012 le rtablissement de
l'quilibre budgtaire de la commune et la rsorption du dficit cumul de
fonctionnement la fin de l'exercice 2008 de 13,9 M. L'action conjointe et
continue des services prfectoraux et de la juridiction financire ainsi qu'une
meilleure coopration de la municipalit et les importants efforts consentis
par les habitants ont permis le redressement de la situation financire de la
collectivit. La Cour souligne toutefois que la commune doit poursuivre ses
efforts en veillant la matrise des dpenses de fonctionnement, en
maintenant une politique fiscale compatible avec l'quilibre durable des
comptes, en menant une politique d'investissement budgtairement
soutenable et en continuant d'amliorer la gestion et la fiabilit des comptes.
En outre, la Cour souhaite que des enseignements soient tirs des
difficults rencontres par la commune d'Hnin-Beaumont et renouvelle ses
recommandations tendant lintroduction dans le code gnral des
collectivits territoriales de dispositions permettant, d'une part, de pouvoir
engager la responsabilit de lordonnateur devant la Cour de discipline
budgtaire et financire en cas de manquement grave dans l'excution d'une
procdure de redressement budgtaire et, d'autre part, de contraindre
l'organe dlibrant, en cas de rglement d'office du budget, respecter les
quilibres budgtaires arrts par le prfet, section par section, pour
l'ensemble du budget.
Je vous informe que je partage entirement l'analyse de la Cour et
suis favorable ses recommandations. Je souhaite donc que les mesures
correspondantes trouvent leur place dans le vecteur lgislatif qui paratra le
plus appropri.
Cour des comptes

Vous relevez, dans les deux cas, de Bussy-Saint-Georges et Hnin-
Beaumont que le maire de ces communes n'a pas suivi les recommandations
de la chambre rgionale des comptes et a pris des dcisions budgtaires
limitant le redressement des finances communales.
Vous indiquez que les prconisations formules par la Cour dans ses
prcdents rapports demeurent d'actualit et souhaitez une modification des
dispositions du code gnral des collectivits territoriales permettant de :
- pouvoir engager la responsabilit propre de l'ordonnateur devant
la Cour de discipline budgtaire et financire en cas de manquement grave
dans 1'excution d'une procdure de redressement budgtaire lorsqu'il passe
outre les arrts de rglement du budget par le prfet ;
- imposer l'organe dlibrant - le conseil municipal pour une
commune - qu'il cantonne strictement ses dcisions budgtaires dans les
limites des quilibres arrts par le reprsentant de l'tat, section par
section, pour l'ensemble du budget lorsqu'il est amen se prononcer
nouveau en matire budgtaire aprs que le budget a t rgl et rendu
excutoire par dcision du prfet ou lorsque la collectivit a, dans un
premier temps, adopt les mesures de redressement proposes par la
chambre rgionale ;
- rendre immdiatement publique 1'information sur une situation
dgrade par la publication des avis et arrts prfectoraux ds leur
notification, sans attendre le vote de l'assemble dlibrante .
Le Gouvernement examine la possibilit d'insrer des dispositions en
ce sens dans le projet de loi de dcentralisation et de rforme de l'action
publique actuellement soumis la concertation et qui sera prochainement
examin par le Parlement.

Cour des comptes
84 COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRFET DU PAS-DE-CALAIS

A la lecture de ce document, je nai pas dobservations formuler.
Cour des comptes
RPONSE DU MAIRE DHNIN-BEAUMONT

Vous avez bien voulu porter ma connaissance le rapport
intitul : le rtablissement de lquilibre budgtaire de la commune
dHnin-Beaumont dont je partage bien videmment lanalyse et les
recommandations puisque nous avons eu de cesse de les mettre en
application.
Face la masse et diversit des dcisions prendre, afin darrter
notre stratgie, nous avons dcid ds notre arrive en juillet 2009 de mettre
en place une dmarche de prospective financire en recourant une
assistance extrieure.
Vous soulignez combien ce redressement rapide de lquilibre
financier communal reste fragile. Mais le fait est que si ce redressement est
fragile, il est dautant plus matris quil sinscrit dans une vision
prospective, qui dgage les tendances, les contraintes et les marges de
manuvre, qui est valide par la majorit des lus, qui est dautant plus
significative quelle est publique, et qui permet doptimiser les dcisions
annuelles. Ainsi, sur la dette structure, les conditions de la ngociation avec
lun de nos banquiers, intgrant un partage raisonnable du cot de la
scurisation des emprunts risque, nont pu tre tablies quen fonction de
cette vision prospective de prservation de lquilibre financier communal.
Et dans ce cadre dsormais, grce la mise en place progressive dun
vritable pilotage des dpenses de fonctionnement, il va nous tre possible de
fixer un objectif dautofinancement correspondant un dlai de
dsendettement de lordre de 7 ans tout en menant une politique de
modration fiscale qui allge enfin le poids support par les contribuables
depuis les annes 2008 et 2009, du fait des dcisions antrieures lquipe
actuelle.
Par ailleurs, bien que le caractre exceptionnel de la situation de la
commune dHnin-Beaumont soit reconnu la chambre rgionale des comptes
insiste sur les limites de laction des juridictions financires pour prvenir
des drives des finances locales .
Lexemple de la commune dHnin-Beaumont, conduit la Cour des
comptes et les chambres rgionales des comptes recommander des
modifications de la loi pour amliorer lefficacit des procdures budgtaires
et en loccurrence ne plus autoriser lexcutif local modifier les
dispositions arrtes par le prfet dans le cadre du rglement du budget.
Mais la forte dtrioration de la situation financire a t facilite par
un dfaut dinformation du conseil municipal.
Fort de cette exprience, si javais faire valoir une recommandation,
elle consisterait renforcer le niveau dinformation des lus lors du dbat
Cour des comptes
86 COUR DES COMPTES
dorientations budgtaires qui devrait rpondre aux mmes exigences que
linformation sur ltat de la dette. Une analyse prospective de
lautofinancement, de la politique fiscale et de la stratgie dinvestissement
devrait figurer sous la forme dun dossier support dont le contenu serait fix
rglementairement pour permettre la tenue du dbat.
Le respect de ces pratiques rendrait moins ais de masquer la
dgradation financire lassemble dlibrante et permettrait cette
dernire dexercer pleinement ses prrogatives sans attendre la saisine de la
chambre des comptes par le Prfet.

Cour des comptes

Deuxime partie

La Cour insiste
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre I
Des avances amplifier

1. Le financement de la formation professionnelle
continue : une refonte inaboutie du rseau de
collecte
2. Le 1 % logement : une rforme mi-parcours
3. Le plan de soutien aux banques : un bilan financier
encore provisoire, un encadrement des
rmunrations complter
4. La gestion de laqueduc du Grand-Nouma : une
concession inadapte
Cour des comptes

Cour des comptes

1

Le financement de la formation
professionnelle continue : une refonte
inaboutie du rseau de collecte

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le financement de la formation professionnelle continue rsulte
dans notre pays dun principe lgal dobligation de financement la
charge des entreprises. La loi prvoit quune partie des sommes
correspondant leffort de formation doit tre verse des organismes
paritaires collecteurs agrs (OPCA) qui redistribuent les contributions
ainsi collectes. En 2011, ces organismes ont collect un montant total de
6,5 Md.
La Cour a analys ce dispositif dans un rapport public thmatique
doctobre 2008 consacr la formation professionnelle tout au long de la
vie
19
. Il y tait notamment montr que :
les OPCA, lpoque au nombre dune soixantaine, taient
trop mietts, ce qui se traduisait par des cots de
fonctionnement levs ;
lencadrement rglementaire de leurs frais de gestion
nincitait pas suffisamment la ralisation dconomies ;
la mutualisation des fonds de la formation professionnelle entre
les entreprises restait un niveau insuffisant, en raison
notamment de la faible efficacit de laction mene par le fonds
unique de prquation, cens organiser des transferts
financiers entre OPCA.
En dfinitive, le systme ntait pas en mesure dorienter
efficacement les fonds de la formation professionnelle vers ceux qui,
demandeurs demploi, jeunes, ou salaris peu qualifis, sont dans une
situation fragile face aux volutions du march du travail.

19
Cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : La formation professionnelle
tout au long de la vie. Octobre 2008, p. 70 et suivantes.
Cour des comptes
92 COUR DES COMPTES
La Cour faisait donc des recommandations pour corriger ces
dysfonctionnements : diminution drastique du nombre des OPCA,
cration de structures propres mobiliser et orienter leffort de
formation vers les salaris les moins qualifis. Elle ajoutait qu dfaut
de progrs significatif dans ce sens, la question se poserait de faon
pressante de transfrer la collecte des fonds de la formation
professionnelle () un organisme unique, voire aux URSSAF .
La loi du 24 novembre 2009 relative lorientation et la
formation professionnelle tout au long de la vie sest inscrite dans les
orientations de la Cour. Elle a notamment abouti une rforme du
rseau des OPCA et a cr une nouvelle structure de mutualisation qui
sest substitue au fonds unique de prquation sous lappellation de
fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels .
Trois ans aprs le vote de la loi du 24 novembre 2009, alors que
les dispositions de cette dernire sont aujourdhui pleinement entres en
vigueur, la Cour a effectu un contrle de suivi sur la collecte des fonds
de la formation professionnelle continue.
Il en ressort que les volutions intervenues depuis 2009 sont
gnralement positives mais doivent encore tre confortes. Si le nombre
dOPCA a t nettement rduit, leurs frais de gestion restent un niveau
lev et la mutualisation des fonds, bien quen progrs, doit encore tre
amliore.
I - Une nette diminution du nombre des
organismes collecteurs
A - Une rforme entre en vigueur en 2012
La loi du 24 novembre 2009 a cr les conditions ncessaires la
rforme du systme de collecte des fonds de la formation professionnelle.
Elle a ainsi modifi les missions des organismes paritaires collecteurs
agrs (OPCA), leur plan comptable, les dlgations quils peuvent
confier, les modalits de dtermination de leurs frais de fonctionnement et
les critres de leur agrment par le ministre charg de la formation
professionnelle.
Conformment aux recommandations faites en 2008 par la Cour
des comptes, le seuil de collecte ncessaire lobtention de lagrment a
t significativement relev, passant de 15 M 100 M annuels. Ce
seuil sentend des sommes verses par les entreprises au titre du plan de
formation et des contrats et priodes de professionnalisation. Il ne
Cour des comptes
LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE 93
concerne pas les sommes verses au titre du cong individuel de
formation (CIF) qui demeurent collectes par des organismes
spcialiss
20
.
La collecte des fonds de la formation professionnelle continue
Les OPCA

et les OPACIF collectent les fonds de la formation
professionnelle selon des rgles qui rsultent aujourdhui de lordonnance du
2 aot 2005. Celle-ci a notamment augment les taux de cotisation assis sur
la masse salariale qui constituent la traduction du principe dobligation de
financement propre au systme franais de formation professionnelle et qui
sont rcapituls dans le tableau ci-aprs :
Effectifs Plan de formation
21
Professionnalisation
22
CIF
0-9 salaris 0,40 % 0,15 % -
10-19 salaris 0,90 % 0,15 % -
20 salaris et plus 0,90 % 0,50 % 0,20 %
La totalit de ces cotisations nest pas ncessairement collecte par les
OPCA ou les OPACIF. Seules sont obligatoirement verses ces organismes
les contributions relatives au cong individuel de formation (CIF) et la
professionnalisation.
Pour les sommes dues au titre du plan de formation, lobligation lgale
correspond une obligation de faire : les entreprises de plus de 10 salaris
doivent ainsi y consacrer au moins 0,9 % de leur masse salariale ; si toutefois,
leurs propres actions restent infrieures ce seuil, elles peuvent choisir
daffecter le solde un OPCA ou beaucoup plus rarement au Trsor
public.

20
Ces organismes sont les OPACIF (organismes paritaires agrs au titre du
CIF), constitus des FONGECIF (fonds de gestion des CIF), organiss sur une base
territoriale, et des AGECIF, qui grent la collecte des fonds du CIF au niveau dune
entreprise. Il est noter que certains OPCA sont galement agrs au titre du CIF.
21
Le plan de formation est un document qui recense lensemble des actions de
formations prvues par un employeur au bnfice de ses salaris. Ces actions peuvent
avoir pour objets une adaptation au poste de travail, lvolution ou le maintien dun
salari dans lemploi ou le dveloppement des comptences.
22
Les sommes collectes au titre de la professionnalisation financent des actions de
formation en alternance, notamment dans le cadre du contrat de profession-
nalisation , des priodes de professionnalisation et du droit individuel la
formation (DIF).
Cour des comptes
94 COUR DES COMPTES
En pratique, la plupart des entreprises de plus de 10 salaris vont au-
del de lobligation lgale ; en 2011, elles consacraient en moyenne 2,75 %
23

de leur masse salariale des actions de formation professionnelle, soit prs
du double de ce que leur impose la loi.
La modification des rgles dagrment des OPCA a entran le
regroupement des organismes existants, dont un grand nombre
natteignait pas les 100 M de collecte exigs. Au terme des ngociations
menes en 2011 par les partenaires sociaux gestionnaires des diffrents
OPCA concerns, le nombre de collecteurs a t ramen de 65 20.
B - Un rseau de collecte encore htrogne
La rforme du rseau des OPCA a abouti une rduction des
disparits de taille entre ces organismes. Ainsi, lcart de collecte entre
lOPCA le plus modeste et le plus important est pass de 1 666, avant la
rforme, 1 8,75, aujourdhui.
Cette volution positive laisse toutefois subsister des carts de
taille significatifs entre organismes collecteurs :
trois OPCA seulement collectent 40 % des contributions (soit
2,16 Md
24
) ;
dix OPCA ont un montant de collecte annuel compris entre 100
et 200 M et reprsentent moins de 26 % de la collecte totale
prvisionnelle en 2012 (1,41 Md) ; parmi ces derniers, cinq
OPCA ont un montant de collecte infrieur ou gal 125 M,
soit un montant trs proche du seuil minimum.
La structuration du rseau de collecte nest pas uniquement
justifie par des considrations lies la taille des organismes ; la
cohrence du champ dactivit et le nombre des entreprises adhrentes
auprs de chacun des OPCA sont dautres critres prendre en compte.
Les disparits persistantes de montants de collecte nen laissent pas moins
subsister entre les organismes collecteurs de fortes diffrences
defficacit qui rduisent limpact de la rforme recommande par la
Cour pour viter un parpillement coteux des moyens.

23
Source : projet de loi de finances pour 2013.
24
Source : conventions dobjectifs et de moyens, montant prvisionnel de la collecte 2012.
Cour des comptes
II - Des outils de gestion conforter
A - Un nouvel encadrement des frais de gestion
1 - La dficience du systme prcdent
Les frais dinformation et de gestion des OPCA ont t encadrs
jusqu la loi du 24 novembre 2009 par des textes rglementaires
25
. Ainsi,
les frais de gestion administrative et financire ne devaient pas
excder 4 % des dpenses de formation, tandis que les dpenses de
collecte, de conseil, de service de proximit et dinformation taient
limites 5,9 % de la collecte encaisse. Le respect de ces plafonds tait
soumis au contrle des services de la dlgation gnrale lemploi et
la formation professionnelle (DGEFP).
Ce systme sest rvl trs dficient :
de nombreux OPCA dpassaient les seuils rglementaires sans
que ladministration ne soit en mesure de les sanctionner ;
la logique du plafonnement tait peu incitative la ralisation
dconomies, les organismes ntant pas incits diminuer
leurs frais de gestion en-dessous des seuils dfinis par la
rglementation.
2 - Des conventions dobjectifs et de moyens trop restreintes
La loi du 24 novembre 2009 a mis fin lencadrement
rglementaire des frais dinformation et de gestion pour lui substituer un
systme fond sur deux types de dispositions :
un plafonnement global fix par un arrt du ministre du travail
du 20 septembre 2011 7,4 % du montant global de la collecte.
Cette part globale, qui intgre les frais de la gestion paritaire
pour un montant global de 36,5 M en 2012, reste leve.
Mme si les missions des OPCA vont au-del du seul
recouvrement, on rappellera que le cot de gestion des Urssaf
ne slve qu 0,3 % des sommes collectes.
des dispositions conventionnelles permettant, grce des
conventions dobjectifs et de moyens (COM) passes entre
lEtat et chacun des OPCA, dindividualiser lintrieur de ce

25
Arrt du 4 janvier 1996 relatif au plafonnement des frais de gestion et
dinformation des organismes collecteurs agrs au titre des articles L. 952-1,
L. 953-1, L. 961-9 du code du travail et de larticle 30 de la loi de finances pour 1985.
Cour des comptes
96 COUR DES COMPTES
plafond global un niveau de frais allou chaque organisme au
vu dlments objectivs (typologie des adhrents, performance
de gestion, volume dactivit). Ces conventions prvoient, par
ailleurs, la production dindicateurs de gestion permettant aux
services de ltat de suivre lactivit de chaque collecteur.
Les conventions dobjectifs et de moyens conclues en 2012 ont vu
leur objet limit la question des frais de gestion. Rien pourtant dans la
loi du 24 novembre 2009 ninterdit que ces conventions comportent des
dispositions plus ambitieuses, relatives notamment aux types de
formations finances ou aux publics viss.
Larticle 41 de la loi dispose, en effet, de manire trs large que
les conventions dobjectifs et de moyens ont pour objet de fixer
les modalits de financement et de mise en uvre des missions des
collecteurs agrs . Mme si ltat peut utiliser dautres moyens pour
influer sur les orientations des OPCA en matire de formation
(convention-cadre avec le fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels, politique contractuelle au niveau des branches, allocation
des fonds du fonds social europen aux OPCA), linterprtation
restrictive de lobjet des conventions dobjectifs et de moyens le prive
dun instrument daction utile.
B - Des frais de gestion en hausse
La comparaison des niveaux de frais dclars par les organismes
au titre de lanne 2010 (311,1 M) avec les montants ngocis dans les
conventions dobjectifs et de moyens au titre de lanne 2012 (325,8 M)
fait apparatre une augmentation globale des frais de gestion des
OPCA de lordre de 14,6 M, soit une progression de 4,7 %.
La situation est, toutefois, assez contraste dun organisme
lautre : pour six dentre eux, le plafond de frais de gestion, pour 2012, est
infrieur au montant constat en 2010 ; en revanche, les autres affichent
un plafond de frais de gestion suprieurs aux montants de 2010, dans une
fourchette comprise entre + 0,9 % et + 48,8 %. Or lanne 2010, qui a
servi de base aux ngociations entre lEtat et les OPCA pour
ltablissement des conventions dobjectifs et de moyens, avait elle-mme
t caractrise par une forte augmentation des dpenses de
fonctionnement des OPCA. Plusieurs de ces derniers ont ainsi enregistr
une progression sensible de leurs effectifs et de leur masse salariale dans
le courant de lanne 2010.
Dans ces conditions, la mise en uvre des conventions dobjectifs
et de moyens et le mouvement de restructuration du rseau des OPCA se
sont traduits par une hausse du cot global de la collecte. Celle-ci est
Cour des comptes
pour partie justifie par un enrichissement des services offerts par les
OPCA ainsi que par des frais transitoires lis aux oprations de fusion.
La Cour souligne, toutefois, que les gains defficacit dans la
gestion des OPCA devront se traduire lavenir par une baisse de leurs
cots.
C - Un suivi complexe par les services de lEtat
Les conventions dobjectifs et de moyens prvoient la production
par les OPCA dun ensemble dindicateurs de gestion. Ces derniers
permettent aux services de la dlgation gnrale lemploi et la
formation professionnelle (DGEFP) de suivre de faon plus dtaille
quauparavant lvolution de la gestion des OPCA.
Les informations produire sont toutefois en trs grand nombre et
comportent 153 indicateurs pour les OPCA (40 indicateurs dactivit,
16 indicateurs de gestion, 59 indicateurs de moyens et 38 objectifs) et
125 indicateurs pour les OPACIF (44 indicateurs dactivit,
16 indicateurs de gestion, 37 indicateurs de moyens et 28 objectifs). Ce
sont donc au total plus de 6 500 indicateurs qui devront tre analyss par
les services de lEtat dans le cadre du suivi de lexcution des
conventions dobjectifs et de moyens.
Cette tche est rendue plus lourde encore par le fait quaucun
systme dinformation partag entre les organismes et la DGEFP na pour
linstant t dploy
26
. Dans ces conditions, le suivi incombant la
dlgation gnrale apparat particulirement complexe, mme si des
moyens renforcs ont t mis en place pour y faire face.
III - Une contribution la scurisation des
parcours professionnels amliorer
A - La cration dun fonds paritaire de scurisation
des parcours professionnels
1 - Des missions largies
Rsultant de laccord national interprofessionnel du 7 janvier 2009
et de la loi du 24 novembre 2009, le fonds paritaire de scurisation des

26
Aucun cahier des charges destin arrter les fonctionnalits et les caractristiques
techniques de cet outil na t labor ce jour.
Cour des comptes
98 COUR DES COMPTES
parcours professionnels (FPSPP) sest substitu, en 2010, au fonds unique
de prquation.
Comme ce dernier, il est charg dune mission de prquation
financire consistant oprer une redistribution des ressources entre les
OPCA en fonction notamment de leurs besoins de financement. Il reoit,
en outre, une mission nouvelle de scurisation des parcours
professionnels consistant orienter leffort de formation professionnelle vers
les salaris les moins qualifis ou les plus fragiles ainsi que vers les
demandeurs demploi. Pour cela, il a la facult de financer des actions de
formation cibles sur des publics prioritaires et cofinances par les OPCA,
lEtat ainsi que dautres partenaires dont les rgions.
2 - Des moyens renforcs
Pour assurer ces missions, le fonds a t dot de ressources
nettement suprieures celles de lorganisme quil a remplac. Celles-ci
sont constitues pour leur plus grande partie dun prlvement sur la
collecte des OPCA dont le pourcentage doit tre compris entre 5 % et
13 %. Il bnficie galement, pour des montants nettement plus faibles,
du reversement, par les OPCA, de sommes correspondant leur trsorerie
excdentaire. Sur la base de ces dispositions, les ressources du fonds se sont
leves 878,1 M en 2010, dont 823,46 M au titre du prlvement sur les
obligations financires lgales de formation professionnelle des
entreprises et 9,5 M au titre du reversement des excdents de trsorerie.
Ces montants, comparer aux 230 M de produits du fonds unique de
prquation en 2009, permettent de prendre la mesure de laugmentation
des moyens attribus au fonds.
Bien quleves, les ressources du fonds apparaissent fragiles pour
deux raisons. Dune part, le taux de contribution des OPCA fait lobjet
dune ngociation annuelle entre les partenaires sociaux et peut varier
fortement dune anne lautre. Ce rythme annuel de la dtermination
des ressources du fonds contraste avec le caractre pluriannuel du cycle
des dpenses engages dans le cadre des projets de formation.
Dautre part, le fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP) a t lobjet de la part de lEtat de deux
prlvements successifs de 300 M sur sa trsorerie. Oprs en loi de
finances initiale 2011 et 2012, ces prlvements ont rduit la capacit de
financement du fonds.
Cour des comptes
B - Des rsultats contrasts
1 - Une prquation en nette hausse
La mission de prquation des fonds de la formation
professionnelle consiste redistribuer les ressources entre les OPCA en
fonction des besoins de financement exprims par ces derniers. Elle
organise ainsi une solidarit financire entre les OPCA et les branches
professionnelles qui y sont rattaches. Historiquement, les fonds faisant
lobjet de la prquation provenaient des excdents de trsorerie laisss
inutiliss par certains collecteurs. Cette ressource tant devenue trs
faible, cest aujourdhui le prlvement gnral sur les ressources des
OPCA qui permet le financement de la prquation.
Les dpenses ligibles la prquation
Dans le cadre du fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP), seuls les contrats de professionnalisation, les
priodes de professionnalisation
27
et les congs individuels de formation
peuvent tre financs par des ressources provenant de la prquation.
Les dpenses au titre du plan de formation sont exclues de ce
dispositif, la prquation ayant t conue pour soutenir le financement de la
formation en alternance et du cong individuel de formation et non pas
comme une prquation financire gnralise sur la totalit des ressources
des OPCA.
En augmentant les ressources du fonds paritaire de scurisation des
parcours professionnels (FPSPP), la loi du 24 novembre 2009 a permis
une forte augmentation des volumes financiers mutualiss. Ainsi, les
sommes verses par le fonds au titre de la prquation ont augment de
53 % par rapport 2009, 264 M. Ce sont donc 13,6 % des
financements au titre de la professionnalisation (contrats et priodes de
professionnalisation) qui font lobjet dune redistribution, contre
seulement 8,8 % en 2009 et 3,7 % en 2005.

27
Sous rserve de conditions de dure et daccs une qualification ou une
certification.
Cour des comptes
La prquation au regard de la collecte totale au titre de la
professionnalisation
En M 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dcaissements FPSPP
(FUP jusquen 2009)
au titre de la
prquation
66 73 48 87 172 264
Total collecte
professionnalisation
1758 1839 1887 1936 1949 1935
Dcaissements
prquation/collecte
3,7 % 4,0 % 2,6 % 4,5 % 8,8 % 13,6 %
Source : fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels (FPSPP)
Malgr laugmentation des sommes mutualises, le nombre
dOPCA bnficiaires de ces transferts restaient faibles en 2010 :
14 OPCA sur les 41 qui taient alors ligibles.
La refonte du rseau des OPCA devra saccompagner dune
valuation des effets de redistribution engendrs par cette fonction de
prquation. Limite un nombre trop faible dacteurs, celle-ci verrait en
effet sa porte rduite.
2 - Une fonction de financement de projets stabiliser
Lun des lments de nouveaut introduits par le fonds paritaire de
scurisation des parcours professionnels (FPSPP) est sa capacit mettre
en place des appels projets . Ceux-ci sont destins financer des
actions de formation destines des publics prioritaires, dans un but de
scurisation des parcours professionnels.
Cette fonction a t caractrise par dimportantes difficults de
dmarrage. Si les appels projets ont pu tre lancs dans de bonnes
conditions par le fonds, leur mise en uvre sest rvle problmatique.
Cour des comptes
En effet :
les sommes engages au titre des diffrents projets sont restes
trs infrieures aux sommes prvues dans les conventions Etat-
fonds unique de prquation et Etat-FPSPP ;
les paiements ont connu un dmarrage trs lent et sont rests
eux-mmes infrieurs aux engagements ;
la ralit des formations finances demeure inconnue, les
contrles censs sen assurer progressant particulirement
lentement.
Par ailleurs, alors que le FPSPP a notamment t cr dans le but
de favoriser la coordination entre les partenaires sociaux, lEtat et les
rgions, ces dernires nont pas t sollicites dans le cadre des appels
projets lancs par le fonds en 2010 et en 2011. Cette orientation apparat
en contradiction avec les objectifs affichs dans laccord national
interprofessionnel du 7 janvier 2009, qui affirmait que la mise en uvre
de la formation tout au long de la vie professionnelle et lobjectif de
scurisation des parcours professionnels impliquent une meilleure
coordination des moyens respectifs mis en uvre par lEtat, les Rgions et
les partenaires sociaux
28
.

__________
________
lissue de lexamen des suites donnes ses recommandations,
la Cour constate que les changements intervenus depuis la loi du
24 novembre 2009 ont t substantiels :
- le nombre des organismes collecteurs des fonds de la formation
professionnelle a t rduit de manire significative ;
- lencadrement rglementaire des frais de gestion des OPCA, peu
efficace, a cd, la place des conventions dobjectifs et de moyens
passes entre ltat et chaque collecteur ;
- la cration du fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP) constitue un pas important dans le sens de la
rorientation souhaitable de leffort de formation vers ceux qui en ont le
plus besoin.

28
Ces constats et les recommandations associes sont dtaills dans le Rapport public
thmatique de la Cour : le march du travail : face un chmage lev, mieux cibler les
politiques. Janvier 2013.

Cour des comptes
Cette rforme du systme de financement de la formation
professionnelle reste toutefois inaboutie. Ainsi, les conomies qui taient
attendues de la restructuration des OPCA et de la cration des
conventions dobjectifs et de moyens ne se sont pas ralises. Au
contraire, les frais de gestion des OPCA ont poursuivi leur hausse en
2012, limitant fortement la porte des mesures prises. Lcart avec les
frais de gestion des URSSAF, loin de diminuer, a donc augment. Par
ailleurs, la cration du fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP) a t accompagne de difficults de dmarrage
qui ont restreint son efficacit.
1. rendre plus ambitieuses les conventions dobjectifs et de moyens
passes entre ltat et les OPCA, en termes tant de rduction des frais de
gestion que dorientation de leffort de formation ;
2. limiter fortement le nombre dindicateurs de gestion des OPCA
suivis par la dlgation gnrale lemploi et la formation
professionnelle (DGEFP) ;
3. rendre plus transparente la redistribution opre par la
prquation mise en uvre au sein du FPSPP ; publier le bilan annuel de
la prquation dans lannexe au projet de loi de finances relatif la
formation professionnelle.
Cour des comptes


professionnelle et du dialogue social et t du ministre
dlgu charg de la formation professionnelle et de
lapprentissage
104
109
Prsident du fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP)
110
Cour des comptes
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI,
DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU
DIALOGUE SOCIAL ET DU MINISTRE DLGU CHARG DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE LAPPRENTISSAGE

Nous avons pris connaissance avec le plus grand intrt de lanalyse
et des recommandations de la Cour des comptes portant sur la mise en uvre
de la loi du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation
professionnelle tout au long de la vie qui dune part, a modifi profondment
la rglementation relative aux organismes paritaires collecteurs agrs
(OPCA) et dautre part, a cr le Fonds paritaire de scurisation des
parcours professionnels (FPSPP).
A titre liminaire, il convient de souligner que la rforme des OPCA
issue de la loi prcite a t mise en uvre compter du 1
er
janvier 2012
conformment aux dispositions de larticle 43 qui ont rendu caducs les
agrments prcdemment dlivrs.
Il apparat donc que ce contrle, ralis trois ans aprs ladoption de
loi de 2009, comme lindique la Cour des Comptes dans sa prsentation
introductive, ne porte que sur les premiers mois de la mise en uvre effective
de la rforme des OPCA et en tout tat de cause, intervient avant la clture
du premier exercice comptable des organismes et lachvement des
oprations de dvolution (transfrant le patrimoine des anciens OPCA aux
organismes nouvellement agrs).
Sagissant du nouveau rseau de collecte des OPCA :
Si la Cour des Comptes relve que la rforme des OPCA a abouti
une rduction des disparits de taille entre organismes (lamplitude
maximale de collecte entre organismes est passe de 1 666, avant la
rforme, 1 8,75 aujourdhui), elle observe cependant le maintien
dcarts, dont il faudra veiller ce quil nentrane pas de fortes diffrences
defficacit entre organismes.
En premier lieu, il convient de souligner que, conformment aux
objectifs de la rforme de 2009, le nouveau paysage des OPCA se compose
dorganismes moins nombreux (20 aujourdhui contre 65 avant la rforme)
disposant dune cohrence professionnelle renforce et dune surface
financire accrue leur permettant de mettre en uvre les politiques de
formation des branches professionnelles et de dvelopper une offre de
services destination de leur adhrents et tout particulirement des TPE-
PME.
En second lieu, le niveau de collecte des OPCA ne peut tre analys
isolment mais doit tre rapport au nombre dadhrents contributeurs et
leur volume dactivit. Aussi, il ne peut tre dduit a priori une htrognit
Cour des comptes
de moyens voire defficacit entre des organismes disposant dun montant de
collecte diffrent, dans la mesure o la taille dun OPCA est fonction de son
champ de comptence et o les OPCA disposant dune collecte plus
importante devront rpondre aux besoins de formation dun nombre
dadhrents suprieurs.
Enfin, la convention dobjectifs et de moyens (COM), qui permet
dindividualiser les moyens de fonctionnement de chacun des OPCA au
regard de la typologie de leurs adhrents et de loffre de services devant tre
dploye, doit permettre dviter le risque dune ingalit defficacit
identifie par la Cour des comptes.
Sagissant du primtre de la Convention dobjectifs et de moyens
(COM) :
Si la ngociation na pas port, comme le regrette la Cour des
Comptes, sur les types de formations finances et/ou les publics viss, une
attention particulire a toutefois t apporte lactivit de financeurs de
formation des OPCA, dans la mesure o les charges de formation constituent
lassiette sur la base de laquelle sont calculs les frais relevant de la part
variable.
Conformment aux dispositions de larticle L. 6332-1-1 du code du
travail, issues de la loi du 24 novembre 2009, les COM ont pour objet la
dfinition des modalits de financement et de mise en uvre des missions des
OPCA, cest--dire de leurs offres de services.
La dfinition des priorits de formation relve de la gestion paritaire
de ces organismes et par consquent de la comptence exclusive de leur
Conseil dadministration, en lien avec la ngociation collective de branche,
comme le rappelle notamment larticle R. 6332-46 du code du travail.
A la faveur du suivi annuel et de lvaluation, leur terme, de la
ralisation des COM, ladministration sera en capacit den mesurer
limpact sur la mise en uvre de la politique de formation conduite par les
OPCA. Fort de ce bilan, la prochaine gnration des conventions pourrait
tre loccasion dengager une rflexion, avec les partenaires sociaux, sur la
COM comme outil daccompagnement et de levier des politiques de
formation.
Sagissant du nouveau systme de plafonnement des frais :
Si ce nouveau systme permet la fois de pallier les dficiences du
prcdent ( savoir le dpassement des plafonds par les OPCA et une logique
de moyens peu incitative aux conomies) et de financer une offre de services
davantage toffe au profit des TPE-PME, la Cour des comptes pointe deux
difficults dans sa mise en uvre : une augmentation des niveaux de frais
entre 2010 et 2012 et un suivi complexe par lEtat.
Cour des comptes
En premier lieu, concernant les moyens allous dans le cadre des
COM, au vu de leur comparaison avec les frais exposs par les OPCA au
titre lanne 2010 la Cour des comptes dplore une augmentation des frais
de gestion de 14,6 M, de 2010 2012 (soit une progression de 4,2 %).
Il convient dabord de souligner que cette analyse conduit comparer
des frais exposs par danciennes structures (65 OPCA) avec des montants
prvisionnels de frais (dont deux catgories nexistaient pas prcdemment)
ngocis avec des organismes nouvellement agrs, dont cinq sont des
crations (issus du regroupement de quatorze anciens organismes) et six ont
accueilli de nouvelles branches.
En outre, laccroissement des frais constat par la Cour des comptes
entre 2010 et 2012, sexplique pour partie par lanticipation de la mise en
uvre de la COM par certains OPCA qui ont augment en 2011 leur frais de
structure, ainsi que par les frais gnrs par les oprations de regroupement
dorganismes.
Pour lensemble des OPCA, lexploitation de leur tat statistique et
financier pour lexercice 2011 rvle un accroissement gnral des frais de
gestion et dinformation de prs de 6,5 % alors que dans le mme temps la
collecte diminuait de 0,75 % confirmant les constats oprs lors des
changes avec les OPCA pendant les ngociations des COM (pour certains
OPCA laugmentation avoisine les 28 %).
La COM a eu pour consquence de contribuer matriser la hausse
tendancielle en rattachant les taux la mise en uvre de leur politique de
formation et en imposant aux organismes de justifier leurs prtentions en la
matire au regard dindicateurs dactivits et dobjectifs poursuivis par
loffre de services.
Par ailleurs, et comme voqu, la rforme a :
- dune part, cr de nouveaux services (diagnostics courts ou
prestations en ressources humaines) reprsentant toutes COM confondues,
un plafond de dpenses de 4,5 M en 2010 24 M en 2012, soit
10 000 TPE-PME concernes dans lanne ;
- dautre part, a dvelopp certains autres services tels que les tudes
ou recherche et les travaux des observatoires, jusqualors peu contributifs
laide la dfinition des politiques de formation. Ainsi, toutes COM
confondues, ces services voient leur budget plafond augmenter de 15 M
entre 2010 et 2012 ;
- enfin, le service de proximit destination des TPE-PME dans
certains OPCA sest toff dans le cadre de la mise en uvre de la rforme
avec une augmentation potentielle de 16 M (+ 12,49 %) de 2010 2012
correspondant notamment lembauche de 350 conseillers et un objectif de
90 000 visites de TPE-PME en 2012 (contre 32 000 en 2010).
Cour des comptes
Ces trois axes, correspondant des objectifs clairement affichs dans
la rforme de 2009, reprsentent eux seuls une augmentation de 50,5 M,
largement suprieure laugmentation de 14,6 M mentionne par la Cour,
traduisant bien aussi des diminutions significatives sur dautres postes pour
parvenir une augmentation globale matrise.
En deuxime lieu, concernant lcart de cot entre les OPCA et les
URSSAF voqu par la Cour, les donnes mises en parallle ne semblent pas
comparables ds lors que les oprations vises ne sont pas les mmes. Au
contraire, on constate que les cots de gestion des URSSAF, lorsquelles
agissent comme collecteurs de contributions dues au titre de la formation,
comme cest le cas pour les FAF de non-salaris, peuvent tre suprieurs
ceux des OPCA.
En troisime lieu, concernant le suivi de la mise en uvre des
conventions dobjectifs et de moyens, la Cour dplore limportance du
nombre dindicateurs et labsence de systme dinformation partag entre
lEtat et les OPCA rendant complexe le suivi de lactivit et des frais des
organismes.
Il convient tout dabord de prciser que cette complexit apparente
provient du fait que les 153 indicateurs ncessaires au suivi des OPCA
recouvrent des donnes de nature diffrente permettant dapprhender
lorganisme dans sa globalit (activit de formation et de service),
notamment le contexte dans lequel il volue, ses performances de gestion, les
objectifs assigns et les moyens dvolus aux OPCA dans le cadre de la
convention dobjectifs et de moyens.
Le systme dinformation partag permettant de suivre lactivit des
organismes et le respect de leurs plafonds de frais rglementaires existe dj
(applicatif PACTOLE ) et permet annuellement aux OPCA de satisfaire
leur obligation rglementaire (articles R.6332-30 et suivants du code du
travail) de transmission de ltat statistique et financier (ESF).
En 2013, le suivi des rsultats des COM sera intgr lESF que les
organismes tl-renseigneront (comme cela tait dj le cas pour le
prcdent systme de plafonnement des frais).
Par ailleurs, dans le cadre du suivi des COM impos par la
rglementation, les conventions signes avec les OPCA prvoient la tenue
dun entretien annuel, afin de mesurer latteinte des objectifs ngocis et
danalyser les ventuelles difficults rencontres, qui pourrait tre ralis sur
la base dun tableau de bord simplifi reprenant les indicateurs essentiels
de la COM.
Au vu de ces entretiens et du bilan de la mise en uvre des COM, la
prochaine gnration pourrait tre loccasion de rinterroger la pertinence
de certains indicateurs et denvisager des ajustements.

Cour des comptes
Sagissant des observations relatives au FPSPP
Dune manire gnrale, nous partageons les observations de la Cour
concernant lactivit du fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels.
Concernant les missions de prquation du FPSPP, nous tenons
toutefois prciser que laccs la prquation concernant le CIF est ouvert
aux congs individuels de formation dans le cadre des contrats dure
dtermine mais galement ceux relevant des contrats dure
indtermine.
Bien que le dtail des OPCA bnficiaires des fonds rservs figure
dans les documents comptables publis par le FPSPP sur son site internet, en
application des dispositions rglementaires, nous sommes bien entendu
favorables, comme le recommande la Cour ce que des mesures soient
prises afin de rendre plus transparente la redistribution opre par la
prquation.
Par ailleurs, la convention-cadre 2013-2015 Etat-FPSPP accordera
une large place aux projets territoriaux d'accompagnement des mutations
conomiques. Les Rgions, comme vous l'appelez de vos vux, seront plus
troitement associes ces projets partenariaux et pourront dans certains
cas tre rcipiendaires des fonds du FPSPP par voie conventionnelle.
Concernant le suivi de l'activit du FPSPP que vous voquez, la
nouvelle convention-cadre porte galement des exigences plus fortes qui
seront vecteurs de progrs. Il est ainsi prvu que le suivi qualitatif et
quantitatif des actions menes dans le cadre de la prsente convention soit
renforc.
Cour des comptes

Vous rappelez que la rforme du rseau des collecteurs des fonds de
la formation professionnelle a permis de rduire fortement leur nombre (20
au lieu de 65) et de mieux encadrer les frais de gestion.
Vous constatez que la mise en place du fonds paritaire de scurisation
des parcours professionnels (FPSPP) a permis une meilleure redistribution
des crdits de la formation au profit des publics qui en ont le plus besoin. A
cet gard, il faut noter que la convention tat-FPSPP pour la priode
2013-2015 fixe comme objectif de mieux orienter les moyens vers les publics
les plus fragiles, notamment les jeunes et les demandeurs d'emploi. Je
considre que cette convention permettra galement d'amliorer la gestion
des fonds du FPSPP.
Cependant, des progrs doivent encore tre accomplis en termes de
transparence dans les oprations de redistribution des crdits du FPSPP,
notamment dans sa composante prquation . Par ailleurs, les frais de
gestion des OPCA, pourtant mieux encadrs depuis la loi de 2009, ont
progress de 4,7 % entre 2011 et 2012. Je ne peux donc que souscrire vos
recommandations relatives la matrise des frais de gestion de ces
organismes et l'enrichissement du contenu des conventions d'objectifs et de
moyen tablies entre ces organismes et la DGEFP.
La rorientation des fonds de la formation professionnelle vers ceux
qui en ont le plus besoin constitue une priorit du Gouvernement : les actions
de formation au profit des demandeurs d'emploi, des jeunes, des sniors et de
manire gnrale des publics fragiles les plus loigns du march du travail
constituent en effet un levier essentiel dans la lutte contre le chmage.
Le Gouvernement est pleinement conscient de cet enjeu. Aussi, dans le
cadre des travaux de modernisation de l'action publique (MAP), la formation
professionnelle des demandeurs d'emploi, les aides financires aux contrats
de formation par alternance et la politique territoriale de l'emploi feront
l'objet d'valuations approfondies.
En conclusion, je vous confirme que je resterai particulirement
attentif la prise en compte de vos recommandations sur un sujet dcisif
pour 1'emploi et pour la comptitivit de notre pays, qui reprsente par
ailleurs un enjeu financier de premier plan.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU FONDS PARITAIRE DE
SCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS (FPSPP)

Sur la rforme entre en vigueur en 2012
Une note de bas de page du rapport indique les sommes collectes
au titre de la professionnalisation financent les actions de formation en
alternance, soit dans le cadre du contrat de professionnalisation, soit dans le
cadre de la priode de professionnalisation . Il conviendrait de complter
en indiquant quelles financent galement les DIF prioritaires, les DIF
portables, les actions de formation ligibles la fonction tutorale, les centres
de formation lapprentissage, les observatoires des mtiers.
1) Sur les moyens renforcs , il est fait tat du taux de prlvement sur les
OPCA . Sans revenir sur le terme prlvement, il faut noter que le taux de
cette contribution, est calcul sur les obligations financires lgales de
formation professionnelle des entreprises et non sur les OPCA mme si elle
est bien collecte et verse au FPSPP par les OPCA.
Dans le rapport, il est indiqu au sujet des prlvements de lEtat
Oprs en loi de finances initiale en 2011 et 2012, ces prlvements ont
rduit la capacit de financement du fonds .
Ces prlvements ont eu des effets plus importants. Ils ont en effet
fragilis la situation financire du FPSPP qui se trouve fin 2012 avec un
dficit de couverture de ses engagements de 600 M, et des difficults de
trsorerie bien relles ds le dbut de 2013 directement lies aux
prlvements de lEtat. Ils ont galement, en faisant peser le risque de
nouveaux prlvements, obr gravement ses capacits danticipation de son
action.
2) Sur la prquation en hausse
Dans ce paragraphe le FPSPP renouvelle les observations
prcdentes sur le terme prlvement qui devrait tre remplac par celui
de contribution. Il ne sagit dailleurs pas dune contribution sur les
ressources des OPCA , mais sur les obligations lgales de contribution la
formation professionnelle des entreprises.
Il est indiqu dans le rapport En augmentant les ressources du
FPSPP, la loi du 24 novembre 2009 a permis une forte augmentation des
volumes financiers mutualiss. Ainsi les sommes verses par le fonds au titre
de la prquation ont augment de 53 % par rapport 2009, 264 M. Ce
sont ainsi 13,6 % des financements au titre de la professionnalisation qui ont
fait lobjet dune redistribution, contre seulement 8,8 % en 2009 et 3,7 % en
2005 .
Les volumes financiers mutualiss nont pas volu dans les
proportions indiques. Les montants plus importants verss par le FPSPP au
Cour des comptes
titre de la prquation sexpliquent par le fait quune part plus importante de
la collecte professionnalisation des OPCA, qui tait gre par eux, a t
verse au FPSPP au titre de la contribution passe en 2010 13 %. Sil y a
eu effectivement augmentation importante des fonds mutualiss par le
FPSPP elle sest, pour une grande part, dduite des fonds mutualiss par les
OPCA.
Cela a t accentu par le fait quun certain nombre de branches
professionnelles ont fait le choix, par accord collectif, de faire davantage
peser la contribution due au FPSPP sur la collecte professionnalisation dj
mutualise que sur le plan de formation restant disposition des entreprises.
Ce faisant elles ont contribu rduire les moyens disposition des OPCA et
donc augment leurs recours aux fonds de la prquation.
La forte progression en pourcentage des fonds redistribus par le
Fonds Unique de Prquation (FUP) en 2009 par rapport 2008 a pour
origine un doublement de la contribution que les OPCA versaient chaque
anne au FUP, soit une contribution supplmentaire de 100 M environ.
Cette augmentation a t dcide dans le cadre dun plan durgence dcid
par un accord Etat/FUP en 2009. Les trsoreries disponibles dans les OPCA
ayant t diminues dautant cela a donc augment le recours la
prquation.
1) Sur le tableau relatif la prquation au regard de la collecte
totale au titre de la professionnalisation
Le tableau fait apparatre une forte progression des dcaissements du
FPSPP en 2009 (172 M) par rapport 2008 (87 M) et tablit un rapport
entre les dcaissements et la collecte au titre de la professionnalisation. Or
les dcaissements font appel des notions de dficits de trsorerie qui ne
sont pas en relation directe avec le montant de la collecte. Par ailleurs les
dficits de trsorerie sur une anne N sont la rsultante des engagements pris
sur les annes N-1 et N-2 que ne fait pas apparatre le tableau prsent.
Enfin cela pose la question de la raison dtre de la mutualisation.
Pour jouer pleinement son rle, elle ne peut par principe bnficier tous les
OPCA. La mutualisation permet de rendre disponibles des ressources pour
des secteurs professionnels ou des territoires qui en ont besoin plus que
dautres. Il faut donc que des besoins existent et soient identifis. La loi pose
comme premire condition pour bnficier de la prquation le besoin de
financement et les rgles de justification de ce besoin. Or, en 2012, sur
20 OPCA, 12 ne sont pas en besoin de financement, leurs ressources
prvisionnelles excdant leurs emplois prvisionnels.
Cour des comptes
2) Sur la fonction de financement de projets stabiliser
Les sommes engages au titre des diffrents projets sont restes trs
infrieures aux sommes prvues dans les conventions Etat-FUP et Etat-
FPSPP. Les paiements ont connu un dmarrage trs lent et sont rests eux-
mmes infrieurs aux engagements. La ralit des formations finances
demeure inconnue, les contrles censs sen assurer progressant
particulirement lentement .
Sur ces trois points, si la situation a pu apparatre confuse au moment
de la cration du Fonds, elle sest aujourdhui amliore. Lors de la cration
du Fonds paritaire, il a fallu, dans le mme temps, le constituer
techniquement et administrativement et mettre au point son fonctionnement.
Des mesures ont t prises depuis et dautres le seront encore en 2013 de
manire amliorer la transparence du fonctionnement du Fonds paritaire
et la communication autour de ses actions.
Sur les projets engags par rapport aux sommes prvues dans les
conventions. Il est vrai que pour la convention FUP/Etat, les sommes
engages ont t infrieures ce qui tait prvu dans ce plan durgence, mis
en place dans lurgence au milieu de lanne 2009. Depuis les choses ont
bien volu.
Les projets engags se sont en effet levs :
442,3 M en 2010 (lannexe 2010 prvoyait 670 M)
566,7 M en 2011 (lannexe 2011 prvoyait 406,3 M)
314,3 M en 2012, qui ont t ports 394,3 M la fin de lanne
2012 pour tenir compte de la demande de financement du dispositif CSP
(lannexe 2012 prvoyait 259,8 M).
Soit un total de projets engags sur 3 ans de 1,3 Milliard alors que
les annexes sur 3 ans prvoyaient galement 1,3 Milliard , et ce malgr les
deux prlvements de lEtat de 300 M, qui se traduisent aujourdhui pour le
Fonds paritaire par un dficit de couverture dengagement de 600 M.
5) Sur les paiements qui auraient connu un dmarrage lent, cest
inhrent la gestion des projets. En effet les projets sont engags sur une
anne, se ralisent majoritairement sur lanne N+1, et donnent lieu des
paiements sur N+2, parfois sur N+3 pour une formation de longue dure (un
cong individuel de formation, par exemple). Le rapport relve dailleurs que
les paiements se sont acclrs sur 2011 avec la mise en place davances
plus importantes. Les dcaissements ont atteint un rythme de croisire en
2012.
Cour des comptes
6) Sur la ralit des formations finances demeure inconnue
Le FPSPP dispose de plusieurs moyens de connaissance de la ralit
des formations finances :
Tous les deux mois la situation financire du FPSPP permet un point,
annexe annuelle par annexe annuelle, projet par projet, OPCA par OPCA.
Ce pont permet de vrifier, partir des sommes engages, ce qui est pay, ce
qui est repris et ce qui reste payer.
Les bilans tablis sur le ralis permettent de connatre le dtail des
formations ralises et contrles. A partir de 2013, les bilans sur les
formations de lanne N-1 seront disponibles ds le mois de septembre (car
raliss partir des bilans remis au 31 mars, sans attendre les contrles de
service fait).
Les rapports dactivit du FPSPP sont publis sur son site. Les
rapports de 2010 et 2011, comprenant entre autres les ralisations sur la
prquation, sont en ligne sur le site du FPSPP. Le rapport 2012 sera en
ligne la fin du premier semestre 2013.
Sur les rgions, la Cour des comptes prcise alors que le FPSPP a
t cr dans le but de favoriser la coordination entre les partenaires
sociaux, lEtat et les rgions, ces dernires nont pas t sollicites dans le
cadre des appels projets lancs par le fonds en 2010 et 2011. Cette
orientation apparat en contradiction avec les objectifs affichs dans
laccord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 qui affirmait que la
mise en uvre de la formation tout au long de la vie professionnelle et
lobjectif de scurisation des parcours professionnels impliquent une
meilleure coordination des moyens respectifs mis en uvre par lEtat, les
rgions et les partenaires sociaux .
Sur ce point, la rponse ayant t apporte par le CPNFP dans le
cadre de sa rponse au projet de rapport public sur le march du travail
face un chmage durable : mieux cibler les politiques reproduit ci-aprs,
nous nous permettons de nous y rfrer.
Les partenaires sociaux sont favorables la dfinition
dorientations partages avec lEtat et les conseils rgionaux
Au niveau national, le Conseil national de la formation
professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) doit avoir les moyens de
remplir pleinement son rle de dfinition des orientations pluriannuelles et
des priorits annuelles de la formation professionnelle, conformment la
loi orientation-formation de 2009. Les partenaires sociaux regrettent que le
CNFPTLV nait pu pleinement jouer son rle en cette priode. Ils constatent
que les textes rglementaires ncessaires lexercice de ces missions ont t
publis alors que les travaux dlaboration des Contrats de Plan Rgionaux
de Dveloppement de la Formation taient dj en cours dans de nombreuses
rgions.
Cour des comptes
Il est utile, en particulier en priode de crise, que soit identifie une
instance oprationnelle de concertation regroupant lEtat, les conseils
rgionaux et les partenaires sociaux pour coordonner des actions tant au
niveau national, que dans chacune des rgions. Les partenaires sociaux
notent que des progrs significatifs de coordination ont t enregistrs en
2008 et 2009.
Les travaux conduits au sein des Commissions Paritaires
Interprofessionnelles Rgionales de lEmploi ont pu contribuer utilement,
par une meilleure concertation pralable des partenaires sociaux,
lmergence dinitiatives concertes avec lEtat et les Conseils rgionaux ou
Ple emploi.
Cette dynamique (incluant le rle des instances paritaires
mentionnes prcdemment) sest poursuivie pour llaboration des CPRDF
(confre paragraphe 1).
Au niveau national, les conseils rgionaux doivent se doter dun mode
de reprsentation en cohrence avec celui de lEtat ou des partenaires
sociaux. La reprsentation des conseils rgionaux ne doit pas pouvoir tre
conteste et elle doit tre dote de la capacit dengager lensemble des
conseils rgionaux.
Les partenaires sociaux ne sont pas favorables une mise en commun
des moyens consacrs la formation professionnelle. Ils raffirment la
mthode de la contractualisation comme outil lgitime des partenariats. Elle
suppose libre adhsion et apports notamment financiers de tous les
contractants.
Les partenaires sociaux peuvent lgitimement demander la
transposition dans la loi de ce qui tait prvu par laccord national
interprofessionnel de 2009. Le Fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels doit pouvoir conclure, dans les conditions dfinies par le
CPNFP avec l'Etat et les Rgions, ou tout autre partenaire notamment Ple
emploi, des conventions ayant notamment pour objet de dterminer les
modalits de participation ou de cofinancement des actions concourant la
qualification et la requalification des salaris et des demandeurs demploi.
Les partenaires sociaux rappellent que la possibilit de conclure des
conventions entre lEtat et les Conseils rgionaux na pas t reprise en
lEtat par la loi du 24 novembre 2009. Selon les dispositions de celle-ci,
seule la convention cadre conclue entre lEtat et le FPSPP dtermine les
conditions dans lesquelles de telles conventions peuvent tre conclues.
Lappel projet du FPSPP relatif aux projets territoriaux (valid par le
Conseil dAdministration du FPSPP en prsence du commissaire du
gouvernement), en avril 2011, prcisait que les projets ntaient ligibles que
sous rserve de la conclusion daccords de partenariats et de cofinancements
avec dautres acteurs au niveau rgional ou local.
Cour des comptes
Linterprtation de lEtat sur les conditions dligibilit des projets a
largement entrav lefficacit de cet appel projet.
En consquence, les rponses aux appels projets du FPSPP doivent
intgrer des partenariats larges dans la mise en uvre et dans le financement
des actions de formation. Cette possibilit est du reste inscrite dans laccord
du 3 octobre 2012 sur laffectation des ressources du FPSPP, conclu
lunanimit des organisations syndicales demployeurs et de salaris
reprsentatives au plan national et interprofessionnel.
Ces organisations se flicitent davoir conclu, avec lEtat, le
30 novembre 2012, les discussions relatives la conclusion de la convention
cadre entre le FPSPP et lEtat, dclinant laccord susmentionn. En
particulier, les deuxime et troisime alinas de larticle 3.3 de ladite
convention prcise qu afin de prendre en considration, avec une grande
ractivit, les situations locales et sectorielles, notamment celles tablies par
un diagnostic partag par les acteurs concerns au regard de publics de
certains bassins demploi, par exemple public fminin loign du march du
travail, le FPSPP initiera des appels projets permanents. Il privilgiera
dans ses dcisions les projets partenariaux prvoyant lintervention des
conseils rgionaux et recueillant lassentiment des partenaires sociaux au
niveau rgional.
Lintervention du FPSPP pourra donner lieu conventionnement
entre le fonds et les organisations reprsentatives demployeurs et de salaris
au niveau professionnel ou interprofessionnel, les Conseils rgionaux ou
linstitution mentionne larticle L.5312-2 .
Des contacts sont en cours entre le CPNFP et lassociation des
Rgions de France pour dterminer les modalits pratiques de mise en uvre
de ces dispositions dans le courant du premier trimestre 2013 .
Cour des comptes

Cour des comptes

2

Le 1 % logement : une rforme
mi-parcours

_____________________
PRESENTATION
________________________
En 2006, puis en 2009 et 2010, la Cour sest prononce dans ses
rapports publics annuels sur la participation des employeurs leffort de
construction (PEEC), encore appele le 1 % logement , prlvement
obligatoire permettant de dgager des ressources denviron 4 Md par
an.
Ses observations ont largement contribu depuis 2006 modifier
lorganisation et les modalits demploi des fonds du 1 % logement.
Dans sa dernire publication, la Cour notait que la loi de
mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion du 25 mars
2009, bien que non encore compltement entre en vigueur en labsence
de certains de ses dcrets dapplication, allait notamment permettre,
comme elle lavait recommand, dengager la rnovation des institutions
et de mettre en cohrence les emplois de la PEEC et la politique
nationale du logement.
Plus rcemment, au dbut de lautomne 2012, plusieurs actions
nouvelles ont t annonces, parmi lesquelles le retour la
contractualisation entre ltat et les partenaires sociaux, la cration dun
nouvel organe de contrle issu du rapprochement de lAgence nationale
pour la participation des employeurs leffort de construction (ANPEEC) et
de la mission interministrielle dinspection du logement social (MIILOS)
et laccs des organismes du 1 % logement aux ressources du fonds
dpargne de la Caisse des dpts et consignations.
Cest dans ce contexte en forte volution que la Cour a dress un
bilan de la rforme engage en 2009 concernant les institutions de la
PEEC (I), le rseau des collecteurs (II), lvolution de lemploi des fonds
de la PEEC et les perspectives financires (III).
Cour des comptes
Le 1 % logement et ses acteurs
Cre par la loi du 11 juillet 1953, la participation des employeurs
leffort de construction (PEEC) est une contribution obligatoire pour
les entreprises prives et les tablissements publics industriels et
commerciaux de vingt salaris et plus. Le taux de participation s'applique
la masse salariale de l'anne prcdente. Initialement gal 1 %, il a
progressivement diminu et reste fix 0,45 % depuis 1992.
Des associations de la loi de 1901 statut particulier, les comits
interprofessionnels du logement (CIL), recouvrent la participation des
entreprises et accordent aux salaris ainsi qu dautres personnes physiques
et aux organismes de logement social des prts et des subventions :
financement de lacquisition dun logement ou de travaux de rhabilitation,
aides la mobilit, construction de logements sociaux, etc.
29

LUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL)
reprsente les intrts des collecteurs, les encadre par des recommandations
et joue un rle croissant de tte de rseau.
LUESL a dcid en janvier 2010 que le mouvement du 1 %
logement c'est--dire lensemble form par lUESL et les collecteurs,
auxquels sajoutent deux associations, lAssociation Foncire Logement
(AFL) et lAssociation pour laccs aux garanties locatives (APAGL)
devenait "Action Logement".
LAgence nationale pour la participation des employeurs leffort de
construction (ANPEEC) est un tablissement public dvaluation et de
contrle.
I - La rnovation largement accomplie des
institutions
Bien quelle nait pas pu tre compltement mise en uvre jusqu
la parution, en mai 2012, du dernier de ses dcrets dapplication relatifs
au 1 % logement , la loi du 25 mars 2009 a permis de lancer la
rnovation des institutions que la Cour appelait de ses vux depuis 2006.

29
De faon distincte, les collecteurs grent des fonds dits non rglements,
principalement constitus par les intrts des prts accords et par les prlvements
dits autoriss qui permettent notamment de couvrir les frais de gestion.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 119
A - LUESL, tte de rseau des collecteurs du 1 %
LUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL)
est responsable de la stratgie, du pilotage et de lanimation du rseau des
collecteurs de la participation des employeurs leffort de construction
(PEEC). Aux termes de la loi de 2009, elle reprsente les intrts des
collecteurs, ses associs, et assure la mise en uvre des politiques
demploi des ressources issues de la PEEC dans les conditions dfinies
par le code de la construction et de lhabitation (CCH).
La Cour avait relev, en 2006, le manque de transparence de la
gouvernance de lUESL, trop concentre entre les mains dun petit
nombre dadministrateurs. La loi de 2009 a transform lUnion en socit
conseil de surveillance et directoire. Selon les nouveaux statuts adopts
en 2009, les associs de l'UESL disposent chacun d'une action et d'une
unique voix au sein de lassemble gnrale
30
; le conseil de surveillance
est paritaire, mais prsid par un reprsentant des employeurs ; son vice-
prsident est issu du collge des reprsentants des organisations de
salaris ; enfin le directoire, compos de trois membres au plus, nen
comporte de fait que deux.
La Cour avait critiqu, en 2009, le manque de vigilance et
dassiduit des deux commissaires du gouvernement membres du
conseil d'administration de lUESL. Dsormais, ce sont trois
reprsentants de ltat qui exercent cette fonction au conseil de
surveillance de lUnion (logement, budget, Trsor), et ils sont trs
prsents : la Cour a t entendue.
Le mode de gouvernance instaur par la loi de 2009 ne satisfait pas
entirement les partenaires sociaux. Ceux-ci ont, en effet, adopt en avril
2012 un accord national interprofessionnel (ANI) visant faciliter
laccs au logement pour favoriser laccs lemploi dans lequel ils
souhaitent notamment pouvoir choisir, pour le fonctionnement de
lUESL, entre la formule du conseil dadministration et celle du conseil
de surveillance.
Selon la direction gnrale du Trsor, les orientations de ltat
rcemment annonces devraient conduire simplifier les rgles
encadrant Action Logement pour en accrotre lefficacit et conforter le
positionnement de lUESL au sein du mouvement .

30
Il y avait 37 associs au dbut de 2012. Aux deux organisations patronales et aux
cinq organisations de salaris reprsentatives au plan national sajoutaient trente
collecteurs : 27 comits interprofessionnels du logement (CIL) et 3 chambres de
commerce et dindustrie (CCI). Depuis lt 2012, plus aucune chambre de commerce
et dindustrie nest collectrice du 1 % ni associe de lUESL.
Cour des comptes
B - LANPEEC, une agence dsormais indpendante
LAgence nationale pour la participation des employeurs leffort
de construction (ANPEEC), charge par la loi de 2009 dune mission
dvaluation et de contrle relative la PEEC , a vu, comme lUESL,
son organisation et sa gouvernance modifies par cette loi : sa mission a
t redfinie et son conseil dadministration ne comprend plus de
membres dsigns par les organisations patronales ou syndicales, ni de
reprsentants des collecteurs.
L'agence est administre par un conseil de huit membres, au lieu
de vingt prcdemment : cinq reprsentants de l'tat et trois personnalits
dsignes par le ministre charg du logement en raison de leurs
comptences. Aucun dentre eux nest en mme temps membre de
lUESL, ce qui vite le risque de conflit dintrts relev par la Cour en
2009.
La transformation de la gouvernance de lANPEEC a produit les
effets qui en taient attendus : lagence exerce dsormais effectivement
avec indpendance ses activits de contrle, de suivi statistique, dtudes
et dvaluation. Elle a rcemment dfini des perspectives pluriannuelles
de contrle, une analyse des risques et a lanc un premier contrle
conjoint avec la MIILOS (mission interministrielle dinspection du
logement social) dun CIL (comit interprofessionnel du logement) et de
sa filiale immobilire, ainsi que deux premiers contrles thmatiques, lun
sur les droits de rservation locative et lautre sur les obligations issues de
la loi relative au droit au logement opposable (DALO). Depuis 2010, elle
conduit ses contrles en conformit avec les normes de lInstitut franais
daudit et du contrle interne (IFACI).
Dans laccord national interprofessionnel davril 2012, les
partenaires sociaux ont exprim le souhait que le rle de lANPEEC
soit centr exclusivement sur ses missions de contrle, sans interfrer sur
les fonctions oprationnelles de pilotage de rseau (incluant les tudes et
le suivi statistique) dvolues lUESL .
Sans dnier que cette position puisse tre fonde, sagissant des
tudes et du suivi statistique, le ministre charg du logement souligne
que lorgane de contrle doit disposer des moyens ncessaires pour
vrifier la qualit des donnes quil utilise pour assurer ses missions, et
que son rle de suivi statistique et comptable reste, dans les conditions
actuelles, indispensable. La direction gnrale du Trsor estime, de son
ct, que la capacit dtude de lANPEEC participe pleinement dune
activit de contrle modernise et tourne vers lanalyse des risques des
entits contrles. Elle constitue galement la base indispensable
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 121
lactivit dvaluation qui reste renforcer et qui ne saurait tre
exerce dans des conditions dindpendance satisfaisantes par lUESL .
Tout en partageant sur ce point lanalyse des administrations de
tutelle, la Cour considre quune meilleure coordination des tches de
recueil et dexploitation de donnes entre lANPEEC et lUESL serait en
tout tat de cause souhaitable.
C - LANCOLS, une institution unique de contrle
crer
La Cour avait prconis en 2009 le rapprochement entre la
MIILOS et lANPEEC. La ministre du logement avait alors indiqu que
ce rapprochement serait tudi srieusement lavenir .
En 2010, une mission conjointe fut confie linspection gnrale
des finances (IGF) et au conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable (CGEDD) par les ministres chargs de
lconomie, de lcologie, du budget et du logement, sur le thme du
contrle des secteurs du 1 % logement et du logement social . Le
rapport remis aux ministres en octobre 2010 proposait de crer une
autorit unique de contrle prenant la forme dun tablissement public
industriel et commercial. Le secrtaire dtat charg du logement se
flicita des propositions du rapport et annona le lancement dune
concertation, mais le projet a finalement t ajourn.
Certes, la concertation annonce a bien eu lieu sous lgide de la
direction de lhabitat, de lurbanisme et des paysages (DHUP), puis son
directeur a propos, dans un rapport de mars 2011 non rendu public, de
crer lANCOLS (Autorit nationale de contrle des organismes de
logement social). Toutefois, la diffrence de lIGF et du CGEDD, ce
rapport proposait de restreindre le primtre des activits de lANCOLS
en les centrant sur la conduite de contrles priodiques mens a
posteriori , ainsi que sur la gestion des suites donnes ces contrles.
Aucune mise en uvre na suivi.
la suite des nouvelles orientations annonces en septembre 2012,
le processus de cration de la nouvelle structure de contrle devrait
nanmoins tre poursuivi pour aboutir dans un avenir proche.
La Cour souligne que cette nouvelle entit, pour jouer efficacement
son rle, devrait se voir confrer des prrogatives tendues en matire
dvaluation et dtudes, comme en dispose actuellement lANPEEC.
Cour des comptes
D - La dissolution des associations AEL et APELS
Une partie des fonds du 1 % logement est utilise pour financer
les partenaires sociaux, en dfraiement forfaitaire des charges que
reprsente leur participation lensemble des travaux et activits de
lUnion et de ses associs collecteurs, dans la limite dun plafond de
quelques millions deuros fix par arrt ministriel.
Dans son rapport public de 2009, la Cour avait relev la cration
contestable de deux associations par lUESL : lAPELS (Association
pour la promotion et ltude du logement des salaris) et lAEL
(Association entreprise et logement). Elle indiquait que leurs conditions
de cration et leur financement rvlaient une srie de contournements
de la loi : lUESL ne peut en effet, ni crer des entits qui constitueraient
des dmembrements de son activit, ni affecter des ressources en dehors
des emplois prvus par la loi .
Ces deux associations avaient t cres en 2007 et dotes par
lUESL, sur les fonds de la participation des employeurs leffort de
construction (PEEC), de 2 M par an pour la premire et d1 M par an
pour la seconde.
Sans avoir laiss de traces tangibles des actions dinformation, de
formation et de rflexion sur le logement quelles auraient menes, ni
produit dtudes rpertories, ces associations ont disparu aprs avoir
cot aux fonds du 1 % logement plusieurs millions deuros.
Selon un rapport de lANPEEC, les fonds attribus lune dentre
elles ont dabord servi louer et amnager des locaux rapidement
abandonns, puis en louer et amnager dautres (dont un studio
dhabitation) et payer huit salaris. La liquidation de cette association,
intervenue en 2011, sest traduite pour lUESL (qui lui avait apport sa
garantie) par une crance non recouvre de prs d1 M.
II - Un regroupement effectif mais une
rorganisation inacheve des collecteurs
En 2006, la Cour avait recommand lUESL de dfinir des
orientations pour faire voluer le nombre et limplantation des
collecteurs les comits interprofessionnels du logement (CIL) - en
fonction de critres gographiques, conomiques et sociaux fixs de
faon transparente. En 2009, alors quune action commenait sengager
sur ce point, elle recommandait ladoption dun schma directeur de
regroupement afin de prendre en compte la dcentralisation et de mettre
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 123
en place les conditions dinsertion des CIL dans les politiques locales du
logement. Il devait en rsulter une diminution des cots de
fonctionnement et une amlioration de la gestion.
A - La forte rduction du nombre des collecteurs
En application du protocole national interprofessionnel du
17 septembre 2008, lUESL a engag, en 2009, une rorganisation du
rseau des collecteurs : les nouvelles entits devaient assurer entre 1,8 %
et 12 % de la collecte nationale ; les besoins des salaris et des entreprises
ainsi que la diversit des territoires devaient tre pris en compte ; les
cots de fonctionnement devaient tre optimiss.
Le nombre de comits interprofessionnels du logement (CIL) est
pass de 109 en 2008 24 en 2011. Il nexiste plus de chambre de
commerce et dindustrie habilite collecter la participation des
employeurs leffort de construction (PEEC).
On comptait, en 2012, 22 comits actifs en mtropole. Plus de la
moiti de la collecte nette totale de la PEEC est ralise par des
collecteurs dont le sige est en rgion le-de-France. Le sige ne permet,
toutefois, pas de dterminer le primtre gographique de la collecte et
des interventions : si certains collecteurs ont un rayon daction qui
correspond peu prs une rgion administrative, nombre dentre eux
agissent lchelle de plusieurs rgions, voire de lensemble du territoire
national.
Ayant contrl 17 comits interprofessionnels du logement sur 24,
lANPEEC a tabli fin 2011 un premier rapport de synthse sur les
conditions et les consquences des regroupements des collecteurs . Il
apparat que trs souvent les nouvelles entits consistent en une
juxtaposition des anciennes, avec le risque de doublons et de surcots
correspondants ; lorganisation reste dpendante des implantations
territoriales pralables et se redfinit peu par filire dactivit. Dans la
majorit des cas, les traits de fusion prvoient labsence de licenciement
conomique, le maintien sur leur territoire des personnels des comits
fusionns, le maintien ou la compensation des avantages sociaux et la
mise en place dune gestion prvisionnelle des emplois et des carrires.
Cour des comptes
Cette rorganisation a donn naissance en mtropole six grands
groupes reprsentant 60 % de la collecte, neuf CIL en collectant entre
2 % et 5 % et sept en collectant moins de 2 % chacun
31
.
Ni lUESL, ni lANPEEC, ni les ministres ne disposent dune
cartographie des collectes et des financements de lensemble des CIL, ce
qui ne permet donc pas de savoir quelle logique rpondent
principalement les fusions. La stratgie et la rationalit de la
rorganisation des collecteurs manquent encore de lisibilit et ltat ne
sest pas assur, de son ct, que la rorganisation se faisait en cohrence
avec les orientations de la politique nationale du logement.
Par ailleurs, les regroupements raliss ncartent pas le risque
dune concurrence coteuse entre collecteurs sur un mme territoire pour
bnficier des versements des entreprises assujetties. Des frais superflus
de collecte et de dmarchage pourraient en effet tre vits pour le
recouvrement de la PEEC, en substituant entre les collecteurs une logique
de coopration une logique de concurrence.
En 2012, lUESL a conduit, avec lappui dun cabinet daudit, un
tat des lieux qui fait apparatre le franchissement dune premire tape
de rorganisation pour la moiti des CIL. En pralable un ventuel
regroupement des seules fonctions support de certains comits, lUESL et
les collecteurs devraient au minimum tablir un tat de la rpartition
rgionale de la collecte et des interventions.
Des relations conventionnelles entre les collecteurs et lUESL,
guidant les regroupements au regard dobjectifs clairement dfinis et des
services attendus, constitueraient toutefois un instrument plus sr de
conduite du rseau, justifiant le maintien de lattribution du pouvoir de
collecte aux comits interprofessionnels du logement (CIL) plutt qu
des instances publiques de recouvrement comme les URSSAF.
B - Une baisse des cots de gestion encore peu visible
En 2006, la Cour appelait un effort notable de productivit et
dconomies de gestion. Elle recommandait ladoption dobjectifs et
dindicateurs de suivi de la productivit et de la performance des
collecteurs.

31
En Outre-mer, les comits interprofessionnels du logement (CIL) de la Guadeloupe
et de la Martinique collectaient respectivement en 2010 2,86 M et 1,96 M, soit
0,19 % et 0,13 % de la collecte nationale.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 125
1 - Une diminution limite du cot des collecteurs
Les rsultats du regroupement, sur ce plan, sont modestes au vu
des donnes globales de lANPEEC disponibles fin octobre 2012, qui ne
vont pas encore au-del de 2010. De surcrot, les chiffres de 2009 et 2010
comportent une part destimations
32
, ce qui rend fragiles les
comparaisons.
Selon ces statistiques, le cot oprationnel net des collecteurs
total des charges oprationnelles, amortissements compris, moins la
production facture et les produits divers avait augment de 5 % en
2008, passant de 315,8 M 332,2 M. Ce cot a ensuite lgrement
diminu de 2 % en 2009-2010 pour atteindre 324,9 M, soit encore 3 %
de plus quen 2007.
Certes, on pouvait sattendre ce que les regroupements de
collecteurs entranent, dans un premier temps, des cots spcifiques
simputant au cours de la priode o ces regroupements ont eu lieu. Cet
argument doit toutefois tre relativis, les regroupements de collecteurs
nayant t accompagns daucun plan social.
LANPEEC a constat que le critre des cots de gestion na pas
t considr significatif pour dfinir les contours des futurs
collecteurs ; elle a relev galement que le cot de gestion navait pas
non plus t par la suite un critre stratgique de pilotage du
regroupement et na donc pas fait lobjet dune rflexion approfondie. Ce
sont donc essentiellement des critres politiques et oprationnels qui ont
t privilgis
33
.
Les frais de sous-traitance ont augment de 5 % en 2010. Les
collecteurs employaient en 2009 plus de 2 200 salaris (en quivalent
temps plein) ainsi que prs de 900 personnels externes (mis disposition,
intrimaires, etc.). En 2010, le nombre de salaris navait pas diminu par
rapport 2009 mais le nombre des personnels extrieurs stait accru de
prs de 100 personnes.
LUESL souligne toutefois que des actions ont t engages par les
comits interprofessionnels du logement (CIL) pour obtenir une
diminution de la masse salariale : non-remplacement de salaris partis la

32
Les donnes des annes 2009 et 2010 ne sont dfinitives que pour environ 85 % de
la collecte, en labsence de donnes disponibles pour plusieurs collecteurs fusionns.
Des donnes provisoires ont t utilises pour les organismes dont les donnes
dfinitives ntaient pas disponibles ; en labsence de donnes provisoires, une
estimation a t faite partir des ratios des organismes donnes dfinitives.
33
ANPEEC, Conditions et consquences des regroupements des collecteurs,
Synthse, septembre 2011, p. 17.
Cour des comptes
retraite, rduction de lusage de lintrim, embauche par les socits
dHLM de salaris de leur collecteur actionnaire de prfrence des
recrutements extrieurs. Un impact de ces mesures est attendu partir de
2012.
Selon une enqute ralise par lUESL auprs des CIL sur la base
des comptes 2010 et 2011 et non entirement comparable avec les
donnes de lANPEEC, les cots de gestion auraient dj diminu de
4,5 % en 2011, mais la baisse du ratio cots de gestion/ressources
annuelles est plus modeste (- 1,6 %) en raison de la diminution de la
collecte.
Conformment la recommandation de la Cour et en application
des dispositions du code de la construction et de lhabitation (CCH), le
conseil dadministration de lANPEEC a adopt treize indicateurs de
performance et de cots de gestion auxquels est joint un dossier
individuel de suivi.
2 - Un encadrement des rmunrations des dirigeants amliorer
En 2010, la Cour appelait une attention particulire quant aux
conditions de cessation des fonctions des dirigeants des collecteurs
absorbs et un strict encadrement des rmunrations des nouveaux
dirigeants.
Cette recommandation a t suivie, en 2010, dune enqute de
lAgence nationale pour la participation des employeurs leffort de
construction (ANPEEC) sur les rmunrations 2008 des directeurs
gnraux des collecteurs, qui fournit un certain nombre de donnes, tout
en en soulignant les limites : en effet, les rmunrations peuvent ntre
imputes que partiellement sur les comits interprofessionnels du
logement (CIL) et fortement sur des filiales ou des GIE (groupements
dintrt conomique). Selon lenqute de lANPEEC, un directeur de
CIL, g en moyenne de cinquante-cinq ans, reoit une rmunration
brute mdiane de 110 000 par an. Lagence a constat que des
rmunrations parfois trs leves pouvaient tre accordes sans
cohrence avec la taille du collecteur.
Le 18 novembre 2010, lUESL a adopt une recommandation
relative la rmunration et aux conditions de dpart des dirigeants des
CIL : chaque collecteur doit crer au sein du conseil dadministration un
comit des nominations et rmunrations, qui prpare les dcisions du
conseil et lui rend compte au moins une fois par an ; le comit des
rmunrations de lUESL peut lui demander communication de ses
rapports. Ces comits sont comptents non seulement pour les collecteurs
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 127
mais galement pour leurs filiales. Tous les comits interprofessionnels
du logement (CIL) mtropolitains ont aujourdhui install un comit.
Les rgles de calcul des rmunrations des directeurs doivent tre
fixes conformment un barme actualis tous les deux ans. Selon la
recommandation de lUESL, aucune rmunration globale, pour
quelque motif que ce soit, ne saurait dpasser 272 000 et ce pour un
directeur de CIL dont lactivit 1 % (collecte et retours de prts) est
suprieure 300 M, dont le parc immobilier est suprieur 40 000 lots
et qui a ralis avec brio lensemble des objectifs prvus sur la priode .
Au vu de lenqute mene par lUESL en 2012 sur les
rmunrations 2011 des dirigeants des CIL, celles-ci sont conformes la
recommandation et proches des plafonds fixs, lexception de quatre
cas.
Si cette premire mise en ordre est salutaire, elle ne doit pas
conduire ngliger la principale zone de risque subsistante. La capacit
de dcision du conseil dadministration du comit est en effet en cause
lorsque les postes dirigeants sont logs dans un groupement dintrt
conomique (GIE). LUESL prcise que seuls les salaris exerant une
fonction exclusivement conforme lobjet et aux missions dun GIE
devraient pouvoir tre rmunrs par lui, ce qui nest pas le cas dun
directeur de CIL
34
. Le ministre charg du logement a rappel quun GIE
a une fonction auxiliaire, ce qui lui interdit de prendre en charge la
rmunration du directeur dun collecteur.
La recommandation de lUESL laisse subsister dautres points
faibles comme le cumul de mandats sociaux, lembauche de dirigeants
ayant bnfici dune indemnit transactionnelle au sein dun autre
collecteur ou limprcision dans la dfinition de la relation entre contrat
de travail et mandat social. Une nouvelle mise en ordre est annonce,
dans le cadre de laquelle le droit pourrait tre confi lUESL de dlivrer
ou de retirer laccrditation dun directeur. Lenqute de lUESL devrait,
en outre, tre tendue aux collaborateurs des directeurs de CIL.
3 - Des conditions de dpart des dirigeants souvent trs
favorables
Ce sont, toutefois, moins les rmunrations des dirigeants en
activit que les conditions de leur dpart, en retraite ou non, qui donnent
lieu aux plus insistantes observations de lAgence nationale pour la
participation des employeurs leffort de construction (ANPEEC) et

34
Un groupe de travail a t charg de proposer sur ce point une doctrine qui devait
tre fixe avant la fin de 2012.
Cour des comptes
recommandations de lUnion des entreprises et des salaris pour le
logement (UESL), et appellent une complte mise en ordre.
a) La cessation tardive des rgimes de retraite prestations dfinies
LANPEEC a enqut en 2010 sur les contrats de retraite sur-
complmentaires dont bnficient les salaris des collecteurs, quils
soient cotisations dfinies ou prestations dfinies
35
. Sans constater de
stipulations exorbitantes, elle sinterrogeait sur le bien-fond de ces
contrats dans des organismes du secteur associatif uvrant dans le
domaine social, dautant plus que les rmunrations sur lesquelles le
calcul de ces rentes tait assis se situaient, pour la plupart, des niveaux
trs significatifs
36
.
LUESL a alors demand aux collecteurs de rsilier les contrats de
retraite prestations dfinies (selon des modalits tudier au cas par
cas) et de respecter, pour les contrats cotisations dfinies, des limites
maximales aux taux de cotisation applicables chaque tranche de
revenus. En 2011, quatre comits interprofessionnels du logement (CIL)
bnficiaient encore de contrats prestations dfinies pour le dpart la
retraite de leurs salaris ou de certains dirigeants.
b) Le contrle par lUESL des conditions contractuelles de dpart
La recommandation de lUESL de novembre 2010 prvoit que
lindemnit de licenciement ne pourra faire lobjet daucune
contractualisation pralable et quaucune indemnit de rupture nest
possible en cas de dmission. Lavis de lUESL doit tre obtenu en cas de
rupture contractuelle drogeant la recommandation mais seuls quelques
CIL le demandent rgulirement.
La moiti des CIL ont tabli des contrats de travail comprenant une
clause de dpart pouvant aller jusqu trente mois de salaire dans le cas
dune rupture linitiative du collecteur. LUESL prconise la
ngociation dun avenant annulant ces clauses ou rduisant au minimum
les indemnits de rupture linitiative de lemployeur en dehors de la
faute grave ou lourde . En 2012, un grand nombre de CIL
nappliquaient toujours pas pleinement la recommandation. Leffort
dassainissement engag doit tre poursuivi, plusieurs situations

35
En signant un contrat de retraite cotisations dfinies, le salari et lentreprise
fixent le niveau des cotisations verser sans pour autant garantir le montant futur de
la prestation. Un contrat prestations dfinies fixe au contraire un montant que
lentreprise sengage verser au futur retrait.
36
Rapport dactivit 2010 de lANPEEC, p. 15.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 129
entranant en effet des prlvements disproportionns, actuels ou
potentiels, sur la richesse des collecteurs.
C - Comptabilit et procdures de gestion : des progrs
poursuivre
1 - La passation des marchs
En 2009, la Cour appelait une vrification du respect par les
collecteurs des rgles de la concurrence.
Les collecteurs et leurs filiales constituent des pouvoirs
adjudicateurs au sens de lordonnance du 6 juin 2005 relative aux
marchs passs par certaines personnes publiques ou prives non
soumises au code des marchs publics. Ils doivent respecter des
obligations de publicit et de mise en concurrence. LANPEEC a constat
que les dispositions de lordonnance taient rarement appliques, par
exemple sagissant du choix des prestataires informatiques. Ces
dispositions sappliquent galement lUESL qui doit encore mettre en
place une procdure de passation des marchs.
Le 24 avril 2012, lUESL a adopt une recommandation relative
lapplication de cette ordonnance et traitant des seuils applicables la
mise en concurrence et la publicit, de la mise en place dune
commission et dun suivi des achats, de lextension de ces rgles aux
filiales et aux sous-filiales des CIL ainsi quaux groupements dintrt
conomique (GIE). La recommandation sapplique aux procdures
dachat engages depuis le 1
er
juillet 2012.
2 - La gestion des risques
LANPEEC a demand tous les collecteurs dtablir une
cartographie de leurs risques, de mettre en place un systme de contrle
interne avec un comit daudit et un plan pluriannuel de contrle.
Une recommandation de lUESL du 16 fvrier 2010 a fait
obligation aux CIL de constituer leur comit daudit. Cest dsormais le
cas, tous ont trac une cartographie de leurs risques et une prsentation
densemble a t faite en 2012 au conseil de surveillance de lUESL. Des
informations devront tre transmises chaque anne au comit daudit de
lUESL, la dmarche de gestion des risques tant conduite de faon
commune entre lUESL, les CIL, lassociation Foncire Logement (AFL)
Cour des comptes
et lAssociation pour laccs aux garanties locatives (APAGL)
37
. Le
fonctionnement de lensemble du systme sera audit par lANPEEC.
Les filiales cres partir de lemploi des fonds non rglements
des collecteurs, dites du titre V
38
, sont particulirement source de risques
en raison de la grande htrognit des activits. LANPEEC a depuis
longtemps pos le principe de plafonner leur nombre une seule filiale
par collecteur, mais le plein respect de cette norme nest pas encore
assur. Pour lUESL, la surveillance des filiales du titre V doit tre
amliore et les fusions encourages. Un outil partag de suivi des filiales
et des participations devait tre rendu disponible en 2012.
La mise en place rcente de rgles de gestion des risques rpond au
souhait formul par la Cour dun meilleur contrle en ce domaine, mais il
reste sassurer de leur application, et le regroupement par les collecteurs
de leurs filiales du titre V doit tre poursuivi.
3 - Linformation comptable
Les obligations comptables des comits interprofessionnels du
logement (CIL), associations de la loi de 1901 statut particulier, sont
rgies par le rglement du comit de la rglementation comptable (CRC)
du 4 dcembre 2008.
En 2009, la Cour recommandait que les groupes constitus autour
des collecteurs tablissent et publient des comptes consolids ou tout le
moins combins, afin notamment de rendre compte des flux financiers
entre les collecteurs et les socits dHLM dont ils sont actionnaires.
a) Une connaissance encore lacunaire du primtre des filiales et des
participations
la fin de 2010, les collecteurs taient actionnaires de rfrence
39

de 117 socits anonymes dHLM dtenant 980 000 logements. Il
nexiste pas dinformation exhaustive et fiable sur les filiales et les
participations ; nombreux sont les collecteurs ne pas avoir rpondu

37
LAssociation pour laccs aux garanties locatives (APAGL) ne sy est pas encore
associe.
38
En rfrence au titre V des clauses statutaires types applicables aux comits
interprofessionnels du logement (CIL).
39
La loi dorientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine, du
1er aot 2003 a modifi les rgles de gouvernance des socits anonymes dHLM.
Depuis lors, le pilotage de la socit est assur par un actionnaire de rfrence qui
dtient la majorit des droits de vote : il peut notamment sagir dun comit
interprofessionnel du logement (CIL).
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 131
lenqute de lANPEEC sur le sujet. Le grand nombre de participations
une cinquantaine en moyenne par collecteur nuit leur lisibilit.
LUESL a adopt en 2010 une charte dorganisation du rseau des
entreprises sociales de lhabitat (ESH), ainsi quune recommandation sur
la reprsentation des collecteurs au sein des instances des ESH. Elle a
annonc la mise en place dune banque de donnes sur les filiales et les
participations des comits interprofessionnels du logement (CIL) pour la
fin de 2012. Devrait y figurer le suivi des avis du conseil de surveillance
de lUESL sur les oprations financires des collecteurs.
b) Les tapes vers la combinaison des comptes
La question des comptes combins
40
se pose de deux faons : pour
lensemble constitu par les collecteurs et lUESL dune part, pour
chaque groupe constitu autour dun collecteur actionnaire de socits,
dautre part.
Sappuyant sur les recommandations de la Cour, lANPEEC sest
prononce pour ltablissement dune obligation lgale de comptes de
groupe partir de lexercice 2012
41
. Elle en faisait valoir lintrt pour les
CIL, lappui dune dynamique de groupe et en vue dune meilleure
matrise des risques. ce jour, trois CIL seulement tablissent des
comptes combins ou consolids.
En 2012, lUESL a pris position en faveur de la combinaison des
comptes de lensemble dAction Logement (soit lUESL et les CIL
auxquels sajoutent deux associations lassociation Foncire Logement
(AFL) et lAssociation pour laccs aux garanties locatives (APAGL) y
voyant un moyen daffirmer son autorit sur le rseau.
Une premire combinaison doit tre faite des comptes de lUESL
et des CIL stricto sensu, sans leurs filiales et avec un simple rapport
dactivit sur celles-ci. LUESL a choisi loutil de consolidation dj
adopt par lANPEEC afin dassurer de faon cohrente les missions de
pilotage et de contrle du rseau. Les comptes combins des CIL et de
lUESL doivent tre publis en septembre 2013.

40
L'objet des comptes consolids est de prsenter la situation financire d'un
ensemble dentits, telles des socits, comme si celles-ci ne formaient qu'une seule et
mme entit. Les ensembles dont la cohsion ne rsulte pas de liens de participation
peuvent tablir des comptes combins afin de prsenter les comptes de cet ensemble
comme si celui-ci tait form dune seule entit.
41
Les CIL et les personnes morales constituant avec eux une communaut dintrts
conomiques, tablissent et publient chaque anne des comptes combins, ainsi quun
rapport sur la gestion du groupe, la diligence du conseil dadministration du CIL .
Cour des comptes
Des propositions devraient tre faites, lt 2013, pour une
combinaison des comptes de lUESL, des groupes CIL et de lAssociation
Foncire Logement, avec certification par des commissaires aux comptes.
Ces comptes combins seraient publis au printemps 2014.
Si les comptes combins devront tre analyss avec prudence pour
apprcier la diversit des secteurs dactivit, ils donneront une image, qui
pourra tre progressivement amliore, de lensemble conomique et
financier que forme Action Logement.
III - Des emplois du 1 % logement optimiser face
la baisse des ressources
Les modifications des rgles de la participation des employeurs
leffort de construction (PEEC) et du contexte conomique depuis
plusieurs annes ont transform les conditions de lquilibre financier du
1 % logement.
En 2006, la Cour avait soulign que divers lments convergeaient
pour rduire les marges de manuvre des collecteurs. Elle indiquait que
terme rapproch, [les] volutions portent en germe une profonde
remise en cause de lquilibre financier de la PEEC et prcisait que
des projections financires prcises peuvent et doivent tre tablies pour
mesurer le rythme et lampleur des volutions qui vont affecter les
ressources du 1 % logement . En 2009, elle notait que [sa]
recommandation avait tard tre suivie deffet . Elle la ritrait en
2010.
A - La diminution des ressources
Le tableau ci-aprs illustre ce que la Cour prvoyait ds 2006. La
collecte reste peu prs stable, mais les retours sur prts srodent,
faisant baisser le total des ressources. Cette diminution des retours sur
prts rsulte de la baisse des fonds utiliss accorder des prts du fait de
laugmentation des fonds consacrs au versement de subventions, non
remboursables.

Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 133
Tableau n 1 : ressources de la participation des employeurs
leffort de construction (PEEC) de 2007 2011
M 2007 2008 2009 2010 2011
Collecte dfinitive 1 364 1 408 1 424 1 402 1 415
Collecte sous forme de prts 68 84 144 131 154
Total de la collecte 1 432 1 492 1 568 1 533 1 569
Retours prts personnes
morales
661 649 763 700 653
Retour prts personnes
physiques
1 858 1 882 1 852 1 650 1 374
Total des retours de prts 2 519 2 531 2 614 2 350 2 026
Total des ressources 3 952 4 023 4 182 3 883 3 595
Source : Agence nationale pour la participation des employeurs leffort de
construction (ANPEEC) les donnes 2011 sont provisoires
La participation des employeurs leffort de construction (PEEC)
nette reue stagne depuis 2009 : ce nest dailleurs que grce la
participation obligatoire des employeurs verse sous forme de prts
quelle ne diminue pas depuis cette anne-l. Le risque nest pas exclu
que la collecte dite dfinitive (celle verse par les employeurs titre
dfinitif et non sous forme de prts) baisse dans les annes venir en
raison des perspectives de la situation de lemploi en France.
Lvolution la plus notable est la forte contraction des retours de
prts aux personnes physiques et, dans cet ensemble, des retours de prts
dits pass-travaux . Ceux-ci ont t trs largement diffuss jusquen
2008. Leur dure est beaucoup plus courte que celle des prts
accession . Le tarissement du flux de ces prts de courte dure signifie
que les retours de prts des personnes physiques devraient continuer de
dcrotre dans lavenir, entranant ainsi la poursuite de la baisse des
ressources nettes de la PEEC.
B - La difficile rorientation des emplois
En 2006, puis de nouveau en 2009, la Cour avait recommand une
valuation de lefficacit sociale des diffrents emplois des fonds de la
participation des employeurs leffort de construction (PEEC) afin de
dcider de leur maintien, de leur suppression ou de leur rorientation.
Cour des comptes
En 2010, elle constatait que la description des emplois du 1 %,
arrte par dcret en application de la loi du 25 mars 2009, tait
dsormais rendue publique, mettant ainsi fin lopacit des anciennes
conventions. Elle relevait, toutefois, que les choix ne rsultaient toujours
pas dune valuation compare de lutilit des emplois, mais plutt dun
compromis entre les acteurs.
La dtermination rglementaire des emplois du 1 %
Larticle L. 313-3 du code de la construction et de lhabitation,
modifi par larticle 8 de la loi du 25 mars 2009, recense les catgories
demplois auxquelles sont consacres les ressources de la participation des
employeurs leffort de construction (PEEC).
La premire est relative des aides des personnes physiques pour
leurs projets daccession la proprit, de rhabilitation de leur logement,
daccs au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans
celui-ci .
Deux autres se rapportent des politiques nationales : la mise en
uvre du programme national de rnovation urbaine (PNRU) et la mise en
uvre du programme national de requalification des quartiers anciens
dgrads (PNRQAD) ainsi que le soutien lamlioration du parc priv.
Les catgories restantes peuvent tre majoritairement regroupes sous
le vocable daides des personnes morales : soutien la construction, la
rhabilitation et lacquisition de logements locatifs sociaux ainsi qu la
production de logements locatifs intermdiaires ; interventions caractre
trs social dans le domaine du logement ; participation des actions de
formation, dinformation ou de rflexion menes par des associations agres
par ltat ; versement de compensation des organismes dassurance qui
proposent des contrats contre les impays de loyers.
Pour chacune des sept catgories, la nature des emplois des fonds
correspondants et leurs rgles dutilisation sont dtermines par dcret en
Conseil dtat aprs concertation avec les reprsentants des organisations
syndicales et patronales membres de lUESL. Un dcret du 22 juin 2009 a
fix ces rgles pour les annes 2010 2012.
Un second dcret du mme jour a dfini les limites minimale et
maximale des enveloppes financires consacres chaque grande catgorie
demplois pour chaque anne de 2009 2011. Deux nouveaux dcrets
emplois et enveloppes du 12 mars 2012 fixent les mmes lments

Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 135
Il ny a pas une correspondance simple entre les donnes des dcrets
emplois et enveloppes , certains emplois prvus par le premier ne
pouvant tre ventils en excution selon les rubriques du second en raison des
dfauts dinformations en provenance des collecteurs.
Les emplois ont subi, comme les ressources, une rosion marque
(- 12 %) au cours des annes 2009-2011, pendant lesquelles se sont
appliqus les premiers dcrets emplois et enveloppes . Dans ce
contexte difficile, la forte progression des subventions aux politiques
nationales partir de 2009 a t contrebalance par une chute de certains
des autres emplois, en particulier des concours aux personnes physiques :
seule cette baisse sensible a permis de limiter, en 2011, le dficit global
apparu en 2010.
Tableau n 2 : emplois de la participation des employeurs leffort de
construction (PEEC) de 2007 2011
M 2007 2008 2009 2010 2011
Concours aux personnes
morales
729 872 1 086 1 084 914
Concours aux personnes
physiques
1 950 1 988 1 395 1 354 1 089
Financement des politiques
nationales
1 059 947 1 632
*
1 722
**
1 601
Total des emplois 3 738 3 807 4 113 4 160 3 604
Total des ressources 3 952 4 023 4 182 3 883 3 595
Solde ressources / emplois 214 216 69 - 277 - 9
Source : Cour des comptes, daprs les donnes de lUnion des entreprises et des
salaris pour le logement (UESL) et de lAgence nationale pour la participation des
employeurs leffort de construction (ANPEEC) les donnes 2011 sont provisoires
*Le financement total est de 1 886 M en tenant compte de lutilisation de rserves
pour 254 M.
** Le financement total est de 2 294 M en tenant compte de lutilisation de rserves
pour 572 M.
Cour des comptes
Les concours aux personnes physiques - prts comme
subventions - ont ainsi baiss presque de moiti en quatre ans ; cette
volution est largement imputable aux prts travaux (300 M en 2009,
47 M en 2011).
De fortes tensions ont subsist pour la rpartition des emplois.
LUESL, depuis 2009, sest leve contre la ponction opre par ltat
sur les fonds du 1 % logement pour financer les agences publiques :
lAgence nationale de lhabitat (ANAH), bnficiaire de 1 440 M et plus
encore, lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU),
bnficiaire de 2 460 M sur la priode 2009-2011.
Une contribution accrue de la participation des employeurs leffort
de construction (PEEC) aux politiques nationales
Action Logement contribue aux deux plans nationaux de rnovation
urbaine et de rnovation des quartiers anciens dgrads en versant des
subventions lANRU. Lchancier de versements est fix chaque anne
par arrt interministriel. Depuis 2009, Action Logement est devenue le
financeur prpondrant de lANRU. Selon la convention conclue le
1
er
octobre 2009, les associs collecteurs de lUESL disposent, en
contrepartie, de droits de rservation reprsentant 10 % des logements
locatifs sociaux reconstruits ou rhabilits dans le cadre du programme
national de rnovation urbaine (PNRU), soit 40 % des 25 % de logements
rservs ltat.
Action Logement verse des subventions lAgence nationale de
lhabitat (ANAH) dans les mmes conditions. En contrepartie, conformment
la convention signe le 15 septembre 2009, les propritaires bnficiant de
subventions de lANAH pour cinq logements au moins accordent Action
Logement un droit de rservation pour 20 % dentre eux.
Action Logement est ainsi devenu le principal financeur de politiques
nationales (rnovation urbaine, amlioration de lhabitat, rnovation des
quartiers dgrads) en contrepartie, le plus souvent, de rservations locatives.
Des recours contentieux restaient pendants lautomne 2012
contre plusieurs arrts dapplication du dcret enveloppes de 2009 et
un autre recours a t introduit devant le Conseil dtat par lUESL
contre le nouveau dcret enveloppes de 2012. Le retour la
contractualisation des relations entre ltat et les partenaires sociaux,
annonc lautomne 2012, pourrait tre de nature apaiser ces relations.
La contrainte croissante exerce sur les emplois de la PEEC, par la
rarfaction de la ressource, rend dautant plus ncessaire lvaluation de
leur utilit. Les insuffisances releves sur ce point par la Cour persistent.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 137
Il en est ainsi, notamment, pour les concours distribus aux personnes
physiques.
Alors mme que les catgories demplois sont dfinies par dcret,
la Cour constate que de forts -coups ont nouveau eu lieu dune anne
sur lautre, dans la distribution des produits proposs aux personnes
physiques, sans valuation de lutilit respective des diffrentes formules.
Cela nest pas approuv par Action Logement qui juge, au contraire, que
la gamme des produits devrait tre stable sur une priode de cinq ans.
Les emplois bnficiant aux personnes physiques : de frquents -
coups
Dans ses prcdentes interventions, la Cour avait mis en question la
croissance de la distribution des prts pass-travaux jusqu un montant
total de prs d1 Md par an, sans aucune mesure de leur impact
42
. Supprims
compter du 1
er
janvier 2009, ils ont t remplacs en 2010 par un prt
travaux dune enveloppe de 100 M seulement. Un plafonnement est
institu, des priorits sont fixes, des cumuls autoriss dans les seuls cas
damlioration de la performance nergtique ou de coproprit dgrade.
Lenveloppe devient nulle en 2011 mais est porte 200 M en 2012.
Les priorits accordes des situations particulires sont alors supprimes et
remplaces par des majorations incitatives.
Ces -coups se retrouvent avec le prt pass-foncier
43
dont le flux
annuel crot fortement entre 2009 et 2010, passant de 106 M plus de
500 M, et chute brutalement 50 M en 2011
44
. Le prt accession
45

simpose alors comme le produit phare des emplois aux personnes physiques
avec un volume de concours accru de prs de 80 % entre 2010 et 2011.

42
Au 31 dcembre 2010, les encours taient valus au minimum 2 Md.
LANPEEC prcise : Le montant des encours du pass-travaux est probablement plus
important car une fraction de ces prts est a priori incluse dans le montant de 2 109
millions deuros correspondant danciens prts Accession et des aides non
ventiles .
43
Prt taux rduit remboursement diffr accord sous forme de bail
construction pour le financement de lacquisition ou de la construction dun logement
neuf affect la rsidence principale.
44
Ntant pas rembourss avant une vingtaine dannes, ces prts ont une incidence
ngative sur lquilibre financier de la participation des employeurs leffort de
construction (PEEC).
45
Prt taux rduit pour le financement de lacquisition ou de la construction dun
logement affect la rsidence principale. La dure du prt nexcde pas 25 ans et le
taux dintrt nexcde pas 3 %.
Cour des comptes
Si les dcisions les plus rcentes rpondent un souci de mieux
orienter les financements
46
, pas plus quauparavant, elles nont t prcdes
dune valuation des effets du dispositif antrieur ni dune estimation des
effets probables entrans par la modification. Le ministre charg du
logement a annonc que la demande serait faite au conseil gnral de
lenvironnement et du dveloppement durable dune tude qualitative sur
lvaluation de lutilit des aides aux personnes physiques.
Alors que les produits destins aux personnes morales sont
majoritairement distribus dans la rgion Ile-de-France, il nen est pas de
mme des produits destins aux personnes physiques : 17 % seulement en
Ile-de-France comme en Rhne-Alpes et 13 % dans la rgion Pays de la
Loire. En revanche les collecteurs domicilis en Ile-de-France reprsentent
une quote-part de 44 % des financements.
Sagissant enfin des concours aux personnes morales, une
particulire attention mriterait dtre accorde aux actions visant
accrotre loffre locative. Action Logement a annonc quil sengagerait
contribuer au financement de la construction de 150 000 logements
sociaux entre 2013 et 2015. Cela suppose non seulement un effort
substantiel de la part de certains collecteurs, mais aussi un ciblage
appropri de cet effort vers les zones les plus tendues et une gestion des
droits de rservation permettant de rpondre rellement une demande
47
.
C - La chute de la trsorerie des CIL et de lUESL
Les perspectives financires concernant lensemble des CIL et
lUESL ne sont pas positives. Parmi les mesures proposes pour
permettre le retour lquilibre comptable, ont t cites lors de la
runion de novembre 2010 du conseil de surveillance de lUESL :
une rduction des frais de fonctionnement de 10 % assigne
aux CIL, aux structures associes (APAGL, AFL) et aux
structures fatires (UESL / ANPEEC) .
une facturation ou un prlvement de gestion pour toutes les
activits des CIL, y compris celles lies lexcution dun
service public (DALO) ;

46
Les personnes ges de moins de trente ans reprsentent aujourdhui
respectivement plus de la moiti et 40 % des bnficiaires des avances loca-pass ,
des garanties loca-pass et des aides mobili-pass et prts pass-foncier .
47
Selon les statistiques de lANPEEC, 25 % de logements rservs par les comits
interprofessionnels du logement (CIL) et offerts en 2010 ont t rendus pour un
tour , cest--dire remis la disposition des bailleurs faute pour le CIL davoir trouv
un locataire dans les dlais impartis.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 139
une augmentation des produits de prts, en augmentant les
volumes des prts et le taux de certains produits - une rduction
des provisions sur le dispositif Aides loca-pass, en rduisant le
montant des engagements et/ou en facturant la prestation aux
HLM ;
Lun des points proccupants est la situation de la trsorerie du
1 % logement, dont le niveau, collecte dduite, a diminu de plus de 40 %
entre 2008 et 2010.
Tableau 3 : trsorerie dAction Logement :
ralisation 2008 2010
M 2008 2009 2010
Trsorerie globale au 31 dcembre 3 437 3 321 2 655
Collecte globale au cours de lanne
considre
1 513 1 592 1 555
Trsorerie globale en fin danne, nette
de la collecte globale enregistre en cours
danne
1 924 1 729 1 100
Source : Agence nationale pour la participation des employeurs leffort de construction
(ANPEEC)
Remarque : lintrt dexaminer la trsorerie globale en fin danne, nette du flux de collecte
en cours danne, est de neutraliser leffet de laccroissement ventuel de la collecte.
Selon une projection davril 2011, issue dun modle utilis la
fois par la direction gnrale du Trsor, la direction de lhabitat, de
lurbanisme et des paysages (DHUP) et lUESL, la trsorerie hors
collecte de lensemble constitu par lUESL et les comits
interprofessionnels du logement (CIL) devait devenir ngative au
31 dcembre 2011 et le rester jusquen 2016, pour remonter ensuite trs
progressivement.
Dans ce contexte dgrad, il a t convenu, par une lettre
dengagement mutuel du 12 novembre 2012, entre ltat et Action
Logement, que celui-ci aurait accs, hauteur d1 Md, au cours de
chacun des exercices 2013 2015, aux ressources du fonds d'pargne
gr par la Caisse des dpts et consignations et aliment par la collecte
du livret A. En contrepartie, Action Logement sengage un effort de
financement en faveur du logement locatif social notamment, sous forme
de prts, subventions, fonds propres, devant permettre datteindre un
objectif national de production de 150 000 logements sociaux par an.
Ce recours l'emprunt, pour un nouvel effort de construction de
logements sociaux, permettrait ltat de le faire financer sans solliciter
de moyens budgtaires, comme lorsque des agences nationales - telles
Cour des comptes
que lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) et lAgence
nationale de lhabitat (ANAH) - sont finances par Action Logement.
Il sagirait dune dbudgtisation, regrettable en tant que telle et,
de surcrot, en lespce, appuye sur un endettement dAction Logement
(ce qui nest pas le cas pour lANRU ou lANAH). En outre, si cet
endettement tait utilis afin de verser des subventions, cela pourrait
fragiliser la situation financire dAction Logement, qui naurait pas
dactif inscrire son bilan en contrepartie de sa dette, ni de produits
pour la rembourser, sinon en premptant des ressources futures de la
PEEC.
Ce risque rend dautant plus ncessaire le dialogue annonc entre
ltat et Action Logement sur la soutenabilit du modle financier de la
participation des employeurs leffort de construction (PEEC).
__________
________
En 2010, la Cour avait constat que la loi de mobilisation pour le
logement et la lutte contre lexclusion du 25 mars 2009 avait clarifi
lorganisation institutionnelle de la participation des employeurs
leffort de construction (PEEC) en distinguant nettement les fonctions et
les mandats de la tte de rseau des collecteurs et ltablissement public
de contrle. Elle notait galement que la reconfiguration du rseau tait
en cours, avec une rduction du nombre des collecteurs. Elle appelait
nouveau une valuation de lutilit des emplois et mettait en garde
contre la dgradation de lquilibre financier de la participation des
employeurs leffort de construction.
Prs de trois ans plus tard, lensemble des dcrets dapplication de
la loi ont t pris. Les regroupements ont rapidement abouti au
fonctionnement dune vingtaine de collecteurs. Des mesures sont
adoptes par lUnion des entreprises et des salaris pour le logement
(UESL), le plus souvent partir denqutes de lAgence nationale pour la
participation des employeurs leffort de construction (ANPEEC), pour
encadrer la gestion des comits interprofessionnels du logement (CIL) et
matriser les risques.
La logique des regroupements raliss napparat toutefois pas
clairement et aucun acteur ne connat la distribution rgionale de la
collecte et de ses emplois. Le bnfice des fusions en termes de rduction
des cots de gestion tarde se manifester. Lefficacit des emplois de la
participation des employeurs leffort de construction nest toujours pas
value.
La connaissance est galement incertaine sagissant des groupes
que constituent les comits interprofessionnels du logement (CIL) et leurs
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 141
filiales et groupements dintrt conomique (GIE). Une base de donnes
des filiales et des participations est annonce et un mouvement de
combinaison des comptes est engag. La cration dune autorit
nationale de contrle des organismes de logement social contribuerait
une meilleure vision densemble de la participation des employeurs
leffort de construction (PEEC).

Pour lUESL et les collecteurs :
1. tablir un tat de la distribution rgionale de la collecte de la
PEEC et des interventions quelle finance ;
2. rduire effectivement les cots de gestion dans le cadre des
regroupements ;
3. poursuivre le regroupement des filiales des collecteurs dites du
titre V ;
4. mettre en uvre la combinaison des comptes au sein des
groupes de CIL ainsi quentre les collecteurs et lUESL ;
5. poursuivre la rgularisation des conditions de la rmunration
des dirigeants en veillant notamment ce quelle ne soit pas
prise en charge par un GIE , ainsi que des conditions
financires de leur cessation dactivit ;
6. motiver prcisment les choix faits dans les financements
respectifs des emplois bnficiant aux personnes morales.
Pour lANPEEC :
7. conduire systmatiquement une tude dimpact des nouvelles
interventions au profit des personnes physiques et une
valuation des actions menes au cours des trois annes
coules.
Pour ltat :
8. donner des prrogatives tendues en matire dvaluation et
dtudes, comparables celles de lANPEEC, lautorit
nationale de contrle en voie de cration ;
9. rendre obligatoire la combinaison des comptes dun collecteur
et des filiales quil contrle.
Cour des comptes

Cour des comptes


144
Prsident du conseil dadministration de lAgence nationale
pour la participation des employeurs leffort de
construction (ANPEEC)
150
Prsident du conseil de surveillance de lUnion dconomie
sociale pour le logement (UESL)
151


Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
Cour des comptes
FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRES DU MINISTRE DE
LECONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET

Nous partageons l'essentiel des conclusions du prsent rapport
notamment :
1/ Sur l'valuation du 1 % Logement et la cration d'une Autorit
nationale de contrle des organismes de logement social
Nous souscrivons pleinement aux observations et recommandations de
la Cour invitant renforcer l'valuation des emplois de la participation des
employeurs l'effort de construction (PEEC) et des acteurs d'Action
Logement. Comme le note la Cour, cette mission trouverait efficacement
tre conduite par une agence unique en charge du contrle et de 1'valuation
du secteur HLM et d'Action Logement. Cela devrait aboutir, comme l'a
annonc la ministre charge du logement, la cration d'une structure
unique issue de la fusion de 1'Agence nationale pour la participation des
employeurs l'effort de construction (ANPEEC) et de la Mission
interministrielle d'inspection du logement locatif social (Miilos) et
susceptible de crer des synergies entre leurs primtres et leurs mthodes
respectifs de contrle. Cette nouvelle entit devra, comme le recommande la
Cour, tre dote d'un primtre de missions large, proche de celui de
1'ANPEEC, et se voir confier, outre le contrle des organismes, des missions
de recueil et de gestion de donnes du secteur HLM et de la PEEC, des
missions d'valuation des politiques publiques, ainsi que l'laboration de
rfrentiels permettant d'valuer la performance des organismes. Ces
conditions paraissent en effet essentielles pour donner, comme le souhaite la
Cour, une meilleure vision d'ensemble de la PEEC ainsi qu'une valuation
robuste de l'utilit sociale des aides finances.
2/ Sur le regroupement des collecteurs
Nous souscrivons au constat de la Cour relatif au caractre peu
lisible de la stratgie ayant guid le processus de rationalisation des comits
interprofessionnels du logement (CIL) ce qui s'est traduit, ce stade, par une
absence de gains de productivit sans mettre un terme la concurrence entre
CIL en matire de collecte. Nous estimons que les gains d'efficience rsultant
du processus de fusion des collecteurs sont encore atteindre et qu'une
baisse de leurs cots de fonctionnement est indispensable.
Enfin, nous remercions la Cour d'avoir pris en compte les dernires
volutions dans la gouvernance d'Action Logement en soulignant la volont
du Gouvernement d'associer plus largement les partenaires sociaux
reprsents l'UESL la ralisation de ses objectifs de construction de
150 000 logements sociaux par an.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 145
Dans la lettre d'engagement mutuel signe le 12 novembre 2012 entre
l'Etat et l'UESL, le Gouvernement s'est ainsi engag permettre l'UESL
d'accder des prts sur fonds d'pargne dans la limite d'1 milliard d'euros
par an sur la priode 2013-2015, aux fins d'accrotre les interventions
d'Action Logement en faveur du logement social.
Ces financements permettront de lisser 1'effort complmentaire
consenti par les partenaires sociaux de mobilisation d'1,5 milliard d'euros en
faveur du logement social sur 2013-2015, sans dstabiliser la trsorerie
d'Action Logement et sans remettre immdiatement en cause les autres
emplois de la PEEC en faveur du logement.
Cour des comptes
DU LOGEMENT

Je me flicite des nombreuses avances ralises sur la gestion et
l'organisation institutionnelle de la participation des employeurs l'effort de
construction (PEEC) et soulignes par la Cour. La Cour relve d'autres
lments de renforcement poursuivre et formule des recommandations qui
appellent de ma part les observations suivantes.
La Cour appelle de ses vux la cration d'une nouvelle autorit de
contrle des organismes de logement social en recommandant l'tat de lui
confrer des prrogatives tendues en matire d'valuation et d'tudes
comparables celles de l'Agence nationale pour la participation des
employeurs l'effort de construction (ANPEEC).
J'ai publiquement indiqu, ds l'automne 2012, mon intention que soit
engage sans attendre le rapprochement entre la mission interministrielle
d'inspection du logement social (Miilos) et l'ANPEEC afin de constituer une
structure moderne aux comptences diversifies, qui sera en capacit de
contrler efficacement les collecteurs et leurs filiales HLM.
Comme l'a soulign la Cour, l'ANPEEC a engag un effort important
pour professionnaliser ses contrles et rapprocher ses mthodes de travail
des normes de l'Institut franais de l'audit et du contrle interne (Ifaci).
Mme si une marge de progression subsiste, la qualit des rapports s'est
amliore et la dure des contrles sur pices et sur place comme les dlais
de livraison des rapports se sont nettement raccourcis.
Dans le cadre des rflexions engages sur la cration d'une agence
unique de contrle des organismes du logement social au primtre largi, je
suis dtermine assurer la meilleure qualit de contrle possible.
J'estime galement que le primtre d'activit de la nouvelle agence
devra tre dfini dans un souci de lisibilit et d'efficacit de la rpartition des
missions entre les diffrents acteurs - services d'administration centrale,
services dconcentrs, organismes de contrle (Cour des comptes,
inspections, etc.) et ttes de rseau ou fdrations professionnelles du secteur
du logement (Union d'conomie sociale du logement - UESL, Union sociale
pour l'habitat - USH). L'organisation de la responsabilit des diffrentes
missions (contrle, pilotage, gestion des suites des contrles, y compris
sanctions, tudes statistiques, valuation, tudes d'impact, etc.) devra ainsi
tre dtermine dans l'objectif de permettre le contrle le plus efficient
possible, tout en veillant matriser la charge administrative induite sur les
entreprises du secteur, ainsi que les capacits de financement de ces
missions.
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 147
Ces deux axes conduisent proposer que les missions de la nouvelle
entit soient distingues et articules avec celles des ttes de rseau, qui
doivent tre en mesure d'exercer pleinement leurs prrogatives afin de
renforcer les dmarches de professionnalisation dans l'objectif, notamment,
d'un meilleur pilotage du rseau et d'une meilleure matrise des risques.
Ces missions pourraient notamment comprendre la ralisation de
contrles portant sur le respect de la rglementation, sur la gestion
administrative, comptable et financire des organismes, sur leur situation
financire et leur stratgie patrimoniale, ainsi que sur les dispositifs de
contrle interne et les procdures de matrise des risques. Elles pourraient
galement prendre la forme de contrles thmatiques qui permettront
d'amliorer la connaissance du secteur et d'valuer la performance des
organismes.
Pour raliser ces missions, il me parat indispensable, comme
l'indique la Cour, que la nouvelle entit dispose de l'intgralit des donnes
brutes du secteur. Ces donnes doivent tre partages avec l'ensemble des
acteurs, pour faciliter la gouvernance d'ensemble du secteur et mutualiser les
cots de collecte des donnes.
En conclusion sur ce point, j'ai l'intention de faire adopter, dans le
cadre de la future loi sur le logement et l'urbanisme et aprs concertation
avec les personnels de l'ANPEEC et de la Miilos, les mesures ncessaires
la cration de cette nouvelle entit. Cette loi devrait galement clarifier les
comptences dvolues chacun des acteurs du champ de la PEEC et des
organismes HLM, afin de rationaliser le contrle et le suivi de ce secteur et
d'en renforcer l'efficacit globale.
La Cour ritre sa recommandation d'tablir des comptes consolids
ou combins pour les groupes constitus autour des collecteurs.
A cet gard, mon ministre avait demand l'ANPEEC de mettre en
place un groupe de travail avec des comits interprofessionnels du logement
(CIL) reprsentatifs afin d'valuer la pertinence et les modalits de mise en
uvre de comptes consolids pour le mouvement Action Logement. Cette
dmarche a abouti en juillet 2011 une srie de propositions.
L'ANPEEC a ainsi prconis la tenue de comptes combins tablis
pour chaque CIL, de comptes consolids pour l'Union d'conomie sociale du
logement (UESL) sur un primtre incluant toutes les entits sous son
contrle direct et de comptes combins tablis par l'UESL pour un primtre
incluant tous les CIL et toutes les entits sur lesquelles elle exerce son rle de
tte de rseau.
L'obligation la publication de comptes de groupe, qui ne peut
rsulter que d'une disposition lgislative, fera partie des sujets abords dans
le cadre de la concertation que j'engage avec les partenaires sociaux sur
Cour des comptes
l'volution de la PEEC la suite de la signature le 12 novembre 2012 de la
lettre d'engagement mutuel entre l'tat et l'UESL.
Des dispositions spcifiques relatives aux comptes combins
pourraient ainsi tre introduites dans le prochain projet de loi relatif au
logement et l'urbanisme. Ces dispositions constituent toutefois un enjeu
particulier dans un contexte marqu par les difficults rcurrentes des
collecteurs produire des balances comptables normes et fiabilises sur des
primtres beaucoup plus restreints.
Par ailleurs, s'agissant du mouvement de fusion des collecteurs, la
Cour regrette que l'tat ne se soit pas assur que la rorganisation se
faisait en cohrence avec les orientations de la politique nationale du
logement .
Je tiens tout d'abord rappeler que le pilotage du rseau Action
logement appartient l'UESL qui a souhait accompagner la rforme
d'Action Logement en 2009 en demandant aux CIL d'engager un mouvement
de fusion et que le ministre, s'il a encourag une telle dmarche, n'a pas
comptence pour piloter et, moins encore, pour oprer ces regroupements.
Si l'on peut dplorer le manque de lisibilit de rorganisations non
fondes sur une base gographique, il n'est pas tabli que l'absence de
zonage des CIL les handicape dans la mise en uvre des orientations de la
politique du logement. A titre d'exemple, les CIL dtiennent un parc
immobilier situ dans une trs large mesure dans les bassins d'emploi en
zones tendues (entre 70 % et 80 % de leur parc) et, en 2012, l'UESL avait
fix pour objectif que 80 % des financements en faveur du logement social et
intermdiaire bnficient aux zones A et B1. A cet gard, Action logement
rpond la priorit du ministre charg du logement de satisfaire dans les
meilleurs dlais la demande de logements locatifs, en particulier dans les
zones tendues .
En outre, si une logique oprationnelle a souvent prvalu sur une
logique de territoire dans le regroupement des CIL, l'action des collecteurs
se dploie sur tout le territoire et la localisation de leur sige social n'est pas
reprsentative du primtre de leur action. Ainsi, de nombreux CIL ont leur
sige en Ile-de-France sans avoir une zone d'activit restreinte cette
rgion.
Enfin, afin de renforcer davantage les liens entre les CIL et les
territoires, la lettre d'engagement mutuel signe le 12 novembre 2012 entre
l'tat et les partenaires sociaux consacre l'engagement d'Action Logement
dynamiser sa coopration avec les principaux EPCI dans les bassins
d'emplois prioritaires afin d'tablir une concertation entre collectivits et
partenaires sociaux en vue d'une contractualisation des objectifs en lien avec
les services de l'tat .
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 149
Enfin, la Cour craint que le recours l'emprunt par l'UESL auprs du
fonds d'pargne, s'il tait utilis afin de verser des subventions, fragilise la
situation financire d'Action Logement.
La lettre d'engagement mutuel fixe des enveloppes globales par
orientation sans prsager de la nature des emplois (prts, subventions, fonds
propres) ncessaires la prennit du systme - afin d'apporter une aide
substantielle aux organismes de logement social. Une part significative de
l'enveloppe de 1,5 Md prvue devra nanmoins effectivement tre verse
sous forme de subvention afin d'assurer un volume d'quivalent subvention
de 950 M. Cet effort spcifique destination du logement social est prvu
sur une priode de 3 ans.
Pour autant, la mise en uvre de la contribution d'Action Logement
l'objectif de production de nouveaux logements sociaux, ainsi qu'au
financement du Fonds National d'Aide au Logement, se fera dans le plus
strict respect de l'impratif de prserver le modle d'Action logement, ainsi
que l'assure la lettre d'engagement mutuel qui garantit la soutenabilit du
modle financier d'Action Logement.
A cet gard, et plus spcifiquement, il convient de noter que cette
lettre, en garantissant le maintien du taux de la PEEC (0,45 %) et la
compensation pour les salaris des entreprises de 10 20 salaris, ainsi
qu'en rduisant le montant des prlvements en faveur du financement des
politiques publiques aprs 2016, assure Action logement une ressource
nouvelle chaque anne et conforte la capacit de remboursement des
emprunts contracts par le mouvement. Ainsi, ds 2013, Action logement ne
financera plus l'Agence nationale de l'habitat.
Enfin, la situation financire du rseau Action logement, quoique
affecte par les prlvements effectus depuis 2009, demeure saine, avec prs
de 2 Md de trsorerie fin 2012 et aucune dette ; dans un tel contexte, Action
logement et l'tat se sont accords pour une mobilisation commune et un
effort exceptionnel, afin d'atteindre l'objectif de production de
150 000 nouveaux logements sociaux ds 2013.
Au-del de la priode triennale venir, la lettre d'engagement mutuel
consacre l'objectif de soutenabilit du modle Action logement, qui constitue
un axe majeur du dialogue entre l'tat et l'UESL que j'ai ouvert sur sa mise
en uvre.
Cour des comptes
REPONSE DU PRSIDENT DE LAGENCE NATIONALE POUR
LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS LEFFORT
DE CONSTRUCTION (ANPEEC)

Jen ai pris connaissance avec une vive attention et ai lhonneur de
vous faire part que je partage, en leur tat, toutes les analyses dveloppes.
En particulier, je souscris pleinement votre recommandation pour
lANPEEC de conduire systmatiquement une tude dimpact des nouvelles
interventions au profit des personnes physiques et une valuation des actions
menes au cours des trois annes coules . Elle conforte le sens du travail
de lquipe charge des tudes lAgence. En effet, son programme annuel,
approuv par le conseil dadministration, est dsormais prpar par un
comit des tudes qui, issu de ce conseil, permet de concentrer la
mobilisation de son expertise indpendante, tant en rgie quen conduite de
prestataires spcialiss, sur les enjeux signals directement par les
reprsentants de lEtat ou mis en avant par des institutions telles quen
premier lieu, la Cour.
Par ailleurs, jai bien not dune part, vos encouragements
poursuivre la modernisation de nos mthodes de contrle selon les normes de
lInstitut franais daudit et du contrle interne (IFACI). Dautre part, jai
bien relev que la Cour partageait lanalyse des ministres de tutelle sur le
fait que lorgane de contrle doit disposer des moyens ncessaires pour
vrifier la qualit des donnes quil utilise pour assurer ses missions, et que
son rle de suivi statistique et comptable reste, dans les conditions actuelles,
indispensable . Jajouterai que ce suivi gnral effectu par une autorit
indpendante, dune granularit et dune frquence bien infrieures ce
quune fonction de pilotage ncessite, est la meilleure faon dattester de la
rigueur avec laquelle est gr ce secteur essentiel dans leffort national pour
le logement de nos concitoyens.
LAgence partage avec la Cour lintrt damliorer la coordination
des tches de recueil et dexploitation de donnes ; cet effet, ses quipes
cooprent dores et dj avec celles de lUESL pour homogniser leurs
nomenclatures.
LAgence et moi-mme demeurons naturellement votre disposition
pour toute prcision que vous pourriez souhaiter.

Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 151
RPONSE DU PRSIDENT DE LUNION DCONOMIE MIXTE
SOCIALE POUR LE LOGEMENT (UESL)

Avant tout, lUESL prend acte de la reconnaissance par la Cour des
Comptes de limportant travail de rorganisation du mouvement quelle a
men depuis 2009 et partage lanalyse de la Cour considrant que la rforme
entame est poursuivre.
Il est nanmoins ncessaire dinsister sur plusieurs points spcifiques
voqus par la Cour et qui appelle des commentaires et observations :
La diminution des ressources
LUESL partage lavis de la Cour sur le fait que les prlvements de
lEtat ne peuvent tre maintenus au-del de 2015 au niveau requis par lEtat
de 1,2 Md par an de 2013 2015.
En effet, comme le souligne la Cour, dfaut de rduire ces
prlvements, du fait de la baisse trs significative des retours de prts, de
lincertitude sur le montant de la collecte dfinitive, le montant des emplois
assurs par Action Logement se retrouverait infrieur la collecte, ce qui
naurait aucun sens pour les entreprises, les partenaires sociaux et le rseau
des CIL et engagerait la prennit du dispositif.
Cest dans la perspective dun modle financier durable que les
partenaires ont dcid de signer le 12 novembre 2012 une lettre
dengagements mutuels tablie dans ce sens. La prennit de ce modle
exige en effet une diminution drastique des prlvements de lEtat partir de
2016. Ce point dj voqu par les Partenaires sociaux dans laccord
interprofessionnel du 18 avril 2012 ressort clairement des tudes financires
en cours sur la solvabilit du modle financier dAction Logement.
La poursuite de la rforme du mouvement Action Logement
La Cour incite lUESL poursuivre la rforme du mouvement. Les
Partenaires sociaux adhrent cette sollicitation confirmant cette volont
dores et dj exprime dans laccord national interprofessionnel du 18 avril
2012, qui a pour orientations de :
- Renforcer lancrage territorial du mouvement et la relation avec les
collectivits locales sur les principaux bassins demplois.
- Renforcer le lien emploi-logement dans les produits et services
dAction Logement avec une volont daccrotre significativement les
contributions du mouvement la production de logements.
- Redfinir les relations avec lEtat autour du retour la
contractualisation et la parit des contributions.
Cour des comptes
Dans cette perspective, le Conseil de surveillance du 3 dcembre 2012
a dj act :
- Le principe dune charte de dontologie permettant de prciser le
cadre comportemental dans lequel les personnels des groupes CIL exercent
leur activit de collecte et de production de logements.
- Le principe de cooprations stratgiques visant accrotre
lefficience des groupes CIL sans remettre en cause leur proximit avec les
acteurs intervenant sur les principaux bassins demplois. Le cahier des
charges de ces cooprations sera arrt au printemps 2013.
- La mise en uvre de conventions pluriannuelles dobjectifs des CIL
et de leurs filiales comme lment structurant de pilotage du rseau.
- La dfinition de tableaux de bord stratgiques du Conseil de
surveillance intgrant les activits de filiales ESH.
- La mise en place de confrences territoriales sur les bassins
demplois des 41 principales aires urbaines o se concentrent 75 % des
emplois.
Lapproche gographique par bassin demploi
Dans ce contexte de poursuite de la rforme du mouvement avec un
renforcement des liens avec les territoires, si lUESL partage les
prconisations de la Cour, elle souhaite rappeler lobservation dj formule
quune comparaison de la collecte et de ses emplois sur une base des rgions
administratives nest pas significative. En effet, de nombreux siges sociaux
franciliens collectent au niveau national des sommes qui sont redistribues
par les CIL en fonction des besoins des tablissements en rgions.
Il convient ainsi de rappeler le fondement majeur des interventions du
mouvement Action Logement, qui vise faciliter laccs lemploi par
laccs au logement, conduit considrer lintervention du mouvement sur la
base des bassins demplois, et bien sur des bassins de vie qui sy rattachent,
davantage que sur le dcoupage administratif, notamment rgional.
Cest cette divergence de fond quil tait ncessaire de relever, les
Partenaires sociaux privilgiant les bassins demplois aux frontires
administratives comme cadre dintervention du mouvement. Le cadre des
mtropoles et des aires urbaines, au sens de lINSEE, permet bien mieux de
prendre en compte les problmatiques demplois que lchelon rgional,
mme si celui-ci reste important pour des raisons de coordination.
Le rle de pilotage et de tte de rseau de lUESL et le rle de
contrle de lANPEEC
Enfin, lUESL dplore quen dpit de ses remarques sur labsence de
capacit dtudes, de statistique et dvaluation par lUESL des politiques du
mouvement, la Cour ne relve pas la ncessit de renforcer le manque de
Cour des comptes
LE 1 % LOGEMENT 153
moyens de lUESL et de clarifier les rles respectifs de lUESL et de
lANPEEC sur lvaluation et le pilotage du mouvement Action Logement.
En effet, lUESL pour assumer pleinement son rle de pilotage se doit
de disposer des moyens dorganiser le reporting oprationnel et financier
ainsi que les tudes dvaluation des politiques menes afin de permettre aux
partenaires sociaux de prendre des dcisions dorientation de lutilisation
des fonds en toute matrise. Maintenir la situation actuelle o lensemble des
budgets dtude sont consomms au sein du budget de lANPEEC (pour
mmoire, le budget global de lANPEEC est quasi identique celui de
fonctionnement de lUESL) nest pas satisfaisant et ne peut quentretenir le
flou actuel sur le rle effectif de pilotage dvolu lUESL
Dans ce cadre, et sans attendre les indispensables volutions
lgislatives lui donnant le rle dtudes, de suivi et de statistiques, lUESL
poursuit lensemble des travaux visant dvelopper de vritables outils
intgrs de pilotage tant de lactivit que des risques. LANPEEC, dont
lobjet principal doit tre le contrle du respect des lois et de la
rglementation, et lEtat sont trs largement associs ces travaux et
disposent dun droit daccs total aux rsultats des collectes de donnes
ralises ainsi quaux moyens dauditer les conditions de mise en uvre.
***
Ainsi, au-del de ces remarques spcifiques, il convient dintgrer que
cest bien avec le prisme de laccs lemploi que doit tre value la
pertinence des rformes engages. En particulier la logique des
regroupements a t oriente vers lorganisation doutils financiers et
immobiliers performants au service des principaux bassins demplois (cf. :
principales aires urbaines) et au service de la diversit des entreprises,
justifiant de la coexistence de CIL couvrant diffrentes chelles les zones
demplois connaissant une tension du march de lhabitat.
Par ailleurs, si des imperfections peuvent tre signales dans la mise
en uvre de la restructuration du rseau, ltat des lieux ralis par le
Cabinet Ernst & Young en 2012 confirme le chemin parcouru et met en avant
les progrs raliss dans la professionnalisation des CIL et le pilotage de
leurs filiales qui figurent aujourdhui pour nombre dentre elles parmi les
plus dynamiques de la profession. Cet tat des lieux montre aussi la diversit
des mtiers des CIL - gestion dactifs, de filiales, de conseils et dassistance
aux salaris et aux entreprises - qui enlve tout fondement une
comparaison avec dautres institutions limites au mtier de la collecte.
LUESL remercie la Cour davoir not les mesures prises par le
Conseil de surveillance pour restructurer le rseau, encadrer les pratiques
de rmunrations et de dpart des dirigeants, mettre en place une dmarche
de suivi des risques du mouvement, engager un pilotage des CIL par objectifs
et amorcer une rduction des cots de fonctionnement.
Cour des comptes

Cour des comptes

3

Le plan de soutien aux banques : un
bilan financier encore provisoire, un
encadrement des rmunrations
complter

_____________________
PRESENTATION
____________________
Dans le cadre de sa mission dinformation des citoyens, la Cour a
publi en juin 2009 puis en mai 2010 deux rapports publics sur les
concours publics aux tablissements de crdit. Ces rapports rpondaient
au souhait exprim par le Prsident de la Rpublique que toutes enqutes
utiles soient conduites pour vrifier le bon emploi des garanties,
dotations en capital et autres concours publics mis la disposition des
tablissements de crdit
48
.
La Cour relevait que les dispositifs mis en place dans le contexte
de l'urgence de la crise financire de l'automne 2008, avaient bien
fonctionn et avaient contribu surmonter les difficults. Elle soulignait
que les engagements pris par les tablissements financiers en
contrepartie des concours de ltat relatifs au maintien du financement
de l'conomie avaient t globalement respects. Elle estimait qu'une
rforme profonde et durable devait tre mise en uvre concernant la
rmunration des personnels oprateurs de march comme celle des
dirigeants de banque, dont la prise de risque tait l'une des causes de la
crise. Elle s'tait galement attache dresser un premier bilan financier
et patrimonial pour l'tat des concours en mettant en avant les cots
diffrs possibles.
Une nouvelle crise est intervenue lautomne 2011 sans que les
tablissements de crdit prcdemment soutenus aient fait appel ces
dispositifs. Toutefois, ltat a d intervenir lautomne 2012, sous forme
doctroi de garanties, en faveur de deux banques en difficult dj
soutenues en 2008-2009, le Crdit immobilier de France et la Banque
PSA Finance. Par ailleurs, le groupe Dexia a continu bnficier de
soutiens, le dernier en date ayant pris la forme dune augmentation de

48
Lettre du 6 fvrier 2009 au Premier prsident de la Cour.
Cour des comptes
capital souscrite par ltat franais hauteur environ de 2,6 Md. Les
soutiens ce groupe feront lobjet ultrieurement dun examen
particulier par la Cour.
Les nouveaux constats effectus par la Cour loccasion de son
enqute montrent que trois problmatiques principales mises en vidence
dans le prcdent rapport, de 2010 demeurent dactualit :
- le bilan positif ce jour des cots patrimoniaux et budgtaires de
la Socit de prise de participation de ltat (SPPE) et de la Socit de
financement de lconomie franaise (SFEF) ne reflte qu'imparfaitement
les risques que supporte encore l'tat alors que des concours publics se
prolongent ;
- le financement de l'conomie par les banques ncessite de
maintenir une vigilance pour certains segments fragiles de l'conomie ;
- le cadre juridique europen relatif aux rmunrations des
personnels et des dirigeants est entr en vigueur alors quau niveau
international, lapplication des modalits diverge.

Depuis la publication, en 2009 et 2010, des deux rapports
thmatiques sur les concours publics aux tablissements de crdit, la Cour
a ralis plusieurs contrles et enqutes qui ont approfondi certaines des
analyses effectues dans ces rapports : les conditions dexercice du
contrle prudentiel avec la cration de l'Autorit de contrle prudentiel en
octobre 2010
49
, les volutions du cadre prudentiel lies aux accords de
Ble III
50
et la contribution du secteur bancaire au fonctionnement global
du financement de l'conomie
51
. Ces analyses permettent de considrer
que certaines recommandations ont trouv une issue dans les dispositions
prises par l'tat, comme l'augmentation du quantum des sanctions de
l'Autorit de contrle prudentiel port 100 M ou le renforcement des
exigences de fonds propres pour les activits de march, avec la
transposition en droit national de la directive europenne.
D'autres recommandations anticipaient des chantiers aujourd'hui en
cours et non encore aboutis au niveau europen. Une forme de droit
europen de la faillite des banques devrait rsulter de la concrtisation
d'un projet de directive dite de "rsolution bancaire" et la directive

49
Cour des comptes, Les modalits de mise en place de lAutorit de contrle
prudentiel, communication la commission des finances de lAssemble nationale,
octobre 2011.
50
Il s'agit de la future directive europenne Capital requirement directive 4 (CRD 4).
51
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Ltat et le financement de
lconomie. Juillet 2012.
Cour des comptes
LE PLAN DE SOUTIEN AUX BANQUES 157

actuelle sur les systmes de garantie des dpts devrait galement faire
l'objet d'une modernisation
52
.
La proccupation exprime sur de ncessaires changements dans la
comptabilisation actuelle des instruments financiers dans le bilan des
banques n'a connu dans la priode rcente que peu d'avances concrtes :
ce domaine trs complexe relve des normalisateurs, international et
amricain
53
.
Aussi le prsent suivi est-il centr sur les recommandations des
principales problmatiques des rapports prcits : le bilan pour ltat des
activits de la Socit de financement de lconomie franaise (SFEF) et
de la Socit de prise de participation de ltat (SPPE), le suivi du
financement bancaire de lconomie et lencadrement des rmunrations
pratiques par les banques.
I - Un bilan provisoire positif mais des risques
persistants
La Cour relevait que ds 2009 lactivit de la Socit de prise de
participation de ltat (SPPE) et de la Socit de financement de
lconomie franaise (SFEF) avait t fortement rduite. Un premier bilan
budgtaire et patrimonial les concernant peut tre tabli. Toutefois il
demeure encore provisoire car les engagements de ltat se poursuivent
envers Dexia tandis que de nouveaux plans de soutien vont concerner
dautres banques.

52
Deux arrts du 1er octobre 2010 ont port le plafond par dposant et par
tablissement 100 000. Une contribution des banques de 270 M a financ le
relvement du plafond.
53
International Accounting Standards Board et Financial Accounting Standards
Board.
Cour des comptes
Le plan de soutien de 2008
Le plan de soutien aux tablissements de crdit reposait sur deux
socits spcialises :
- la Socit de prise de participation de ltat (SPPE), socit
anonyme dtenue exclusivement par ltat et classe en comptabilit
nationale dans le champ des administrations publiques (dans la catgorie des
oprateurs de ltat), apportait des fonds propres aux tablissements de crdit
dont la solvabilit tait juge satisfaisante par la Commission bancaire
(aujourdhui Autorit de contrle prudentiel). Finance initialement par une
dotation en capital de ltat de 450 M et par emprunt, elle a investi
20,75 Md dont 19,75 Md lui ont t rembourss par les groupes bancaires
et a rembours toutes ses dettes financires ;
- la Socit de financement de lconomie franaise (SFEF), socit
anonyme dtenue minoritairement par ltat (34 %) et majoritairement par
les banques (66 %), a t requalifie en socit financire par dcision
dEurostat du 15 juillet 2009 la requte de la France et nentre plus de ce
fait dans le champ des administrations publiques (APU). Elle avait pour objet
demprunter moyen et long terme avec la garantie de ltat afin de mettre
disposition des tablissements de crdit des prts de montant et dure
quivalents. Elle a emprunt et prt lquivalent de 77 Md, lencours
rsiduel tant la fin de lanne 2012 de 24,2 Md.
A - Les rsultats de la SPPE et de la SFEF depuis 2008
1 - Lactivit de la SPPE et de la SFEF fin 2012
Lattribution des financements a cess ds le 31 juillet 2009 pour
la SPPE et en septembre 2009 pour la SFEF. Les concours de la SPPE ont
bnfici aux cinq principaux groupes bancaires franais : groupes BNP
Paribas, Socit Gnrale, Crdit Agricole, Crdit Mutuel et BPCE
54
. Ils
avaient pris la forme de titres super-subordonns dure indtermine
55

(TSSDI) et dactions de prfrence
56
, pour une valeur initiale de
19,75 Md au total.
Depuis mars 2011, ces titres ont t entirement rembourss. Les
derniers remboursements proviennent du groupe BPCE : celui-ci avait

54
Le groupe Banque Populaire Caisse dEpargne (BPCE) est issu de la fusion des
groupes Caisse dEpargne et Banque Populaire au 31 juillet 2009.
55
Les titres super-subordonns qui sont des obligations dure indtermine ont eu
pour objectif daugmenter le ratio des fonds propres de base de chaque banque
concerne (cf. rapport de juin 2009, page 56).
56
Les actions de prfrence nont pas t assorties de droit de vote pour ltat.
Cour des comptes

bnfici de plus de 7 Md au total, dont plus de 4 Md attribus aux
groupes Caisse dpargne et Banque Populaire avant la fusion et 3 Md
BPCE aprs la fusion.
La SPPE ne dtient plus en 2012 que les actions ordinaires Dexia
acquises en octobre 2008 pour 1 Md dans le cadre spcifique du plan de
sauvetage.
Le montant des prts de la SFEF aux tablissements de crdit
reprsentait initialement lquivalent de 77 Md
57
, au profit de douze
tablissements : les cinq principaux groupes bancaires franais
(bnficiaires par ailleurs de concours de la SPPE) ainsi que sept
tablissements de crdit spcialiss : PSA Finance, RCI, General Electric,
Crdit Immobilier de France, Laser Cofinoga, Carrefour S2P, Volvo.
Le montant de lencours slve encore 24,2 Md fin 2012 et ne
sera amorti intgralement quen 2014. Lessentiel de cet encours
concerne les cinq principaux groupes bancaires, les sept tablissements
spcialiss reprsentant un peu plus d1Md.
Le principal enjeu, relev par la Cour, portait sur la gestion des
garanties apportes par les tablissements bancaires pour scuriser les
prts de la SFEF, sous la forme de nantissement de prts. La difficult qui
subsiste provient notamment du grand nombre de prts nantis (5 millions
de prts en aot 2010, dont 4,8 millions dun montant infrieur
100 000 ).
La SFEF na pas compltement mis en uvre la recommandation
de la Cour sur la cration dune procdure de recouvrement en cas de
dfaut dune banque, hypothse qui ne sest toutefois pas ralise jusqu
prsent.
Le conseil dadministration a examin un rapport cet effet en
octobre 2010. Il a prescrit la constitution de groupes de travail pour
approfondir la concertation avec les tablissements bancaires et a
provisionn dans les comptes 2010 et 2011 une enveloppe
58
pour couvrir
les frais ventuels de prparation de cahiers des charges pour le
recrutement dun oprateur de notification, afin de notifier au dbiteur le
changement de crancier. En effet, en cas de changement de crancier et
de la banque charge du recouvrement, une notification devrait tre
adresse chaque dbiteur.

57
La valeur au bilan au 31 dcembre 2009 tait de 78,1 Md, compte tenu des
contrevaleurs en euros des emprunts en devises.
58
La provision pour charges est de 95 680 .
Cour des comptes
Aucune suite na t donne ce jour aux orientations arrtes par
le conseil dadministration sagissant des groupes de travail et de
llaboration dun cahier des charges.
2 - La situation financire des deux socits
La SPPE est une socit dtenue exclusivement par ltat. En
octobre 2008, ltat a fait une avance dactionnaire de 1 050 M, qui a
t pour partie convertie en capital (450 M) et pour partie rembourse
(600 M) avant la fin de lanne 2008.
La SPPE a encaiss au total 1 597 M de produits financiers
provenant des intrts et dividendes reus respectivement des titres
super-subordonns dure indtermine (TSSDI) et des actions de
prfrence mis par les banques et a support seulement 151 M de
charges financires dont celles lies son refinancement par des titres
commerciaux court terme qui ont t emprunts avec le concours de
lAgence France Trsor. Elle a dgag ainsi une marge financire
importante (1 446 M), qui a cependant t compense en grande partie
par la dprciation des actions Dexia : celles-ci taient valorises 46 M
fin 2011
59
pour une valeur dacquisition de 1 000 M en octobre 2008,
soit une dprciation de 954 M en montant cumul fin 2011.
Les frais de fonctionnement de la SPPE sont rests limits, sa
gestion tant assure par les services de lAgence des Participations de
ltat. Les achats et charges externes (notamment les honoraires de
commissariat aux comptes et dagence de notation) slvent 355 000
pour la priode de 2008 2011.
La SPPE a acquitt limpt sur les socits pour un montant total
de 217 M (dont 162,5 M au titre de 2009 et 54,5 M au titre de 2010)
et a vers des dividendes ltat en 2010 au titre de 2009 pour un
montant de 637 M.
Elle a rembours tous ses emprunts et dettes financires depuis le
deuxime trimestre 2011. Sa valeur nette comptable stablit 87 M
60
.
La SFEF a t dote initialement dun capital de 50 M, ltat
apportant 34 %, soit 17 M.

59
Les titres Dexia ont t valoriss fin 2011 sur la base de la valeur moyenne des
soixante derniers jours de cours de bourse, soit 0,44 par action.
60
La valeur rsiduelle (87 M) correspond lapport en capital (450 M), major de
la marge financire (1 446 M) et minor de la dprciation des titres Dexia
(954 M), de limpt sur les socits (217 M), des dividendes verss ltat
(637 M) et des charges de gestion (0,4 M).
Cour des comptes

Dans la mesure o les prts de la SFEF sont adosss ses
emprunts garantis par ltat, son rsultat est quilibr par construction. La
SFEF a revers ltat les commissions de garantie quelle a encaisses
au moment de la mise disposition des prts. Les autres frais lis la
gestion des prts sont refacturs aux tablissements de crdit. Lactivit
de prts est donc neutre pour les comptes de la SFEF.
Les frais gnraux lis la gestion de la socit, qui ne dispose
daucun personnel mais recourt des contrats de prestation de service,
sont couverts par les intrts sur les placements des sommes
correspondant ses capitaux propres avec un lger bnfice, qui
reprsente 1,1 M en cumul sur la priode 2008-2011, net dimpt sur
les socits (0,6 M).
Lactif et le passif de la SFEF correspondent pour lessentiel au
montant rsiduel des emprunts et des prts, soit 24,2 Md. Sa valeur nette
rsiduelle est de 51,1 M
61
.
B - Un bilan financier encore provisoire pour ltat
Sur le champ de la SPPE et de la SFEF, sous rserve du
dnouement final des oprations (la dprciation rsiduelle des titres
Dexia pour la SPPE et le remboursement de lintgralit de lencours
rsiduel de prts pour la SFEF), le bilan budgtaire et patrimonial pour
ltat devrait tre positif. Toutefois ce bilan devra tre actualis
ultrieurement en tenant compte de lvolution des engagements sur
Dexia dans leurs autres composantes et des nouveaux dossiers daide
des tablissements bancaires mis en place en 2012.
1 - Un bilan positif ce jour sur le primtre de la SPPE et de la
SFEF
Limpact sur les comptes de ltat des oprations de la SPPE et de
la SFEF diffre selon le rfrentiel comptable utilis :
la comptabilit budgtaire permet de retracer les recettes et les
dpenses de ltat de lexercice budgtaire ;
les comptes nationaux retracent notamment les comptes des
administrations publiques en recettes, dpenses et dettes au sens
de Maastricht ;

61
La valeur nette correspond au capital social (50 M) major des rsultats cumuls
sur la priode 2008-2011 (1,1 M).
Cour des comptes
la comptabilit patrimoniale dcrit les actifs et passifs au bilan
de ltat, sur lesquels un solde en valeur peut tre calcul.
Ce sont diffrents clairages dune mme ralit dont les chiffres
ne sadditionnent pas.
a) Les rsultats pour ltat au titre de la SPPE
Le gain budgtaire net pour l'tat au titre de la SPPE stablit
+ 404 M. En effet, ltat a dcaiss une avance dactionnaire de
1 050 M le 2 octobre 2008, rembourse partiellement (600 M) le
11 dcembre 2008. Son dcaissement final, en tant quactionnaire, slve
donc 450 M. Par ailleurs, il a reu un montant de dividende de 637 M
en 2010 au titre de lexercice 2009, dont 327 M de dividende
complmentaire et il a peru deux paiements dimpt sur les socits pour
un total de 217 M (162,5 M au titre de 2009, 54,5 M au titre de 2010).
Le solde des dpenses et recettes est donc positif de 404 M.
Le gain net dans les comptes nationaux stablit + 854 M. Les
participations en capital tant classes en oprations financires, le gain
correspond la somme des dividendes et de limpt sur les socits.
La valeur nette comptable de la participation de ltat dans la
SPPE est de 87 M fin 2011. Le solde patrimonial pour ltat est ngatif
hauteur de - 363 M (apport net en capital de 450 M moins valeur
rsiduelle de 87 M). Cette baisse de valeur patrimoniale provient
principalement de la distribution sous forme de dividende de 327 M
dcide en 2010 et prleve sur le montant de la prime dmission.
Plutt que de procder une rduction de capital non motive par
des pertes, le choix comptable adopt a eu pour effet daugmenter les
recettes budgtaires au dtriment de la valeur patrimoniale de lactif
dtenu par ltat.
Ce bilan est quasiment dfinitif, sous rserve de lvolution de la
valeur rsiduelle de la participation dans Dexia.
b) Le bilan pour ltat au titre de la SFEF
Le gain budgtaire net pour ltat au titre de la SFEF stablit
+ 1 392 M, correspondant aux commissions de garantie reverses par la
SFEF l'tat ds le moment de la mise en place des prts en 2008 et
2009, soit 1 409 M, minores de linvestissement initial de ltat au
capital (17 M). Les recettes dimpt sur les socits (111 270 en 2010
et 105 400 en 2011) sont ngligeables dans le calcul ci-dessus.
Cour des comptes

Le gain net en comptabilit nationale est de + 1 409 M,
correspondant aux seules commissions de garantie perues par ltat.
La valeur nette comptable de la participation dtenue par ltat
dans la SFEF correspond sa quote-part dans la valeur nette de la SFEF
(34 % de 51,1 M soit 17,4 M). Le solde patrimonial par rapport
linvestissement initial (17 M) est lgrement positif (+ 0,4 M).
c) Le bilan pour ltat des activits de la SPPE et de la SFEF de 2008
fin 2011
Bilan pour ltat des activits de la SPPE et de la SFEF (2008-
2011)
En M Gain budgtaire
cumul
Gain cumul en
comptabilit
nationale
Gain ou perte de
valeur patrimoniale
SPPE + 404 + 854 - 363,0
SFEF + 1 392 + 1 409 + 0,4
Total + 1 796 + 2 263 - 362,6
Source : comptes SPPE et comptes SFEF de 2008 2011, retraitements Cour des
comptes
Le gain budgtaire pour ltat sur le primtre de la SPPE et de la
SFEF stablit + 1 796 M.
Le gain net en comptabilit nationale est plus lev et stablit
+ 2 263 M.
La valeur nette des participations dtenues en comptabilit
gnrale slve 113,4 M fin 2011. Le solde patrimonial est ngatif et
stablit - 362,6 M.
Il en rsulte, comme expliqu plus haut au sujet du dividende
complmentaire de la SPPE en 2010, que les rsultats en comptabilit
budgtaire et en comptabilit nationale ont t privilgis par rapport la
valeur patrimoniale.
2 - Les risques
Le bilan complet des concours aux tablissements de crdit ne peut
tre dress pour linstant, en raison des engagements en faveur de Dexia
qui concernent la fois ltat et dautres entits publiques ainsi que de
loctroi de garanties financires par ltat en faveur de deux
tablissements de crdit partir de 2012.
Cour des comptes
a) Lvolution des aides apportes Dexia
Le montant cumul des rmunrations de garanties accordes
Dexia perues par ltat depuis 2008 atteint prs de 750 M fin 2012.
Inversement, les pertes comptabilises par la Caisse des dpts et
consignations (section gnrale et Fonds dpargne) au titre de la
participation dans Dexia ont des consquences diffres sur les recettes
budgtaires de ltat, qui seront analyses ultrieurement par la Cour.
Une version rvise du plan de rsolution ordonne de Dexia a t
transmise la Commission europenne. Les mesures prvues sont les
suivantes : une recapitalisation de Dexia dun montant de 5,5 Md,
finance par les tats concurrence de 47 % pour la France (soit
2,58 Md) et de 53 % pour la Belgique, la cession pour leuro symbolique
de la socit de crdit foncier spcialise dans le financement des
collectivits territoriales Dexia Municipal Agency (DMA) et un plafond
de garanties de refinancement de 85 Md avec une cl de partage de
45,59 % pour la France (soit 38,7 Md), de 51,41 % pour la Belgique et
de 3 % pour le Luxembourg. Le taux de rmunration de cette garantie
est abaiss 0,05 % de lencours. Les autorisations ncessaires ont t
donnes en loi de finances rectificative de dcembre 2012 (dotation au
compte daffectation spciale des participations financires de ltat,
modifications des conditions de garanties).
Les consquences pour les finances publiques des plans successifs
relatifs Dexia sont encore incertaines. Elles seront analyses
spcifiquement par la Cour.
De nouveaux plans daide mis en place en 2012
Par ailleurs, de nouvelles mesures de soutien ont t ncessaires
lautomne 2012 pour deux tablissements dj bnficiaires des concours
de la SFEF
62
, le groupe Crdit immobilier de France et la Banque PSA
Finance.
- Octroi de la garantie de ltat au Crdit Immobilier de France
Le Crdit Immobilier de France est un groupe bancaire spcialis
dans le financement du logement auprs des particuliers dont le
refinancement provient exclusivement du march. Cette faiblesse, dans

62
Banque PSA Finance a bnfici de prts pour un montant de 625 M (en
contrevaleur euros), dont 520 M rembourss en juillet 2012 et 105 M chance
2014. Le groupe CIF a bnfici de 291,1 M (en contrevaleur euros), dont 86,7 M
rembourss en juillet 2012 et 204,4 M chance 2014.
Cour des comptes

un contexte de tensions persistantes sur les marchs financiers affecte sa
viabilit.
Cette situation a conduit les dirigeants rechercher un adossement
partir de juin 2012. La dgradation de la notation intervenue le
28 aot 2012 a conduit ltat annoncer loctroi de sa garantie au groupe
Crdit immobilier de France.
Les modalits de garantie en faveur du crdit immobilier de
France dans la loi de finances pour 2013
Deux modalits de garantie sont autorises :
- une garantie pour permettre la circulation de la liquidit au sein du
groupe. La trsorerie des entits du groupe, principalement la socit de
crdit foncier CIF Euromortgage et le fonds commun de titrisation CIF
Assets , est centralise auprs de la Caisse centrale du crdit immobilier de
France (3 CIF), mais la dgradation de sa notation remet en cause ces dpts
pour des raisons juridiques tenant la rdaction des contrats. La garantie sur
les expositions intragroupe est plafonne 12 Md ;
- une garantie de refinancement externe sur de nouvelles missions
raliser par la Caisse centrale du crdit immobilier de France (3CIF), afin
dassurer le portage pendant la dure ncessaire lamortissement des actifs
existants. Aucune exigence de collatral nest fixe. Cette seconde garantie
est plafonne 16 Md.
Lexposition maximale de ltat devrait atteindre 24 Md au
maximum en 2016 ( cette date 8 Md seraient encore utiliss pour la
premire composante de la garantie). Les garanties ne seront pas teintes
avant 2024. Le montant des rmunrations attendues dpend des
conditions qui seront acceptes par la Commission europenne. Selon les
informations figurant au projet de loi de finances pour 2013, il pourrait
tre de 187 M en 2013 et 200 M par an au-del pour un niveau de
rmunration de 100 points de base en moyenne, dans lattente dun plan
dfinitif.
- Octroi de la garantie de ltat Banque PSA Finance
Banque PSA Finance est la filiale bancaire du groupe PSA qui
assure les prestations de crdit aux clients et concessionnaires des
marques Peugeot et Citron.
Une disposition a t inscrite dans la loi de finances rectificative de
fin danne 2012. Ltat a dcid doctroyer sa garantie sur des missions
obligataires de Banque PSA Finance, pour un montant maximum de
7 Md dici fin 2016 en complment dun effort des banques
crancires du groupe.
Cour des comptes
Les modalits de garantie en faveur de PSA finance dans la loi de
finances rectificative de fin 2012
Ltat a dcid doctroyer sa garantie sur des missions obligataires de
Banque PSA Finance, pour un montant maximum de 7 Md entre le 1
er
janvier
2013 et le 31 dcembre 2016. Une convention doit fixer les modalits de mise en
jeu de la garantie, les contreparties, les conditions tarifaires et les ventuelles
srets confres ltat.
Selon lexpos des motifs, lintervention sera ralise conjointement la
mise en place de financements apports par le secteur bancaire. Les contreparties
porteront notamment sur la rforme de la gouvernance de lentreprise PSA
(composition du conseil de surveillance, participation dun reprsentant des
salaris au conseil de surveillance) et la politique de distribution des dividendes
et de rmunration des dirigeants.
Selon lvaluation prsente par le gouvernement dans le projet de
loi, les garanties ne seraient pas teintes avant la fin de lanne 2019 en
retenant une dure maximum de trois ans des missions garanties. Le
montant des rmunrations de garantie pourrait atteindre 400 M sur la
priode 2013 2019.
Cour des comptes

II - Une offre de crdit justifiant la vigilance de
ltat
La Cour avait soulign en 2010 la ncessit pour ltat de
maintenir temporairement les outils de surveillance relatifs lvolution
de loffre de crdit des groupes bancaires bnficiaires des concours
financiers publics.
La contrepartie demande en 2008 par ltat relative au financement
de lconomie
En contrepartie des concours publics, les tablissements bnficiaires
staient engags, par convention signe avec ltat, poursuivre leurs prts
aux mnages, aux entreprises et aux collectivits territoriales, en maintenant
une croissance de 3 4 % de leur encours de crdit pour 2009. Mme si
lobjectif chiffr na pas t compltement atteint, le financement de
lconomie a t mieux assur en France que dans dautres tats membres de
lUnion europenne
63
. Fin 2009, ltat a considr que le non-respect par les
banques des objectifs chiffrs de croissance des crdits tait principalement
d une baisse de la demande de crdit plutt qu un inflchissement de
loffre bancaire.
A - Un suivi encore amliorer
1 - Le maintien des outils de surveillance depuis la crise
La Cour recommandait le maintien des reportings spcifiques
prvus pour vrifier le respect des engagements de croissance du crdit
que les tablissements avaient pris vis--vis de ltat.
Ltat suit encore aujourdhui, dune part, lvolution des encours
de crdit aux secteurs non financiers de lconomie, et dautre part, la
distribution de crdit aux entreprises.

63
Les encours de crdit ont baiss au Royaume-Uni (- 7,4%), en Allemagne (- 1,8%)
et en Espagne (- 4,2%) en 2009.
Cour des comptes
Le processus dlaboration des reportings adresss la direction
gnrale du Trsor
Tous les mois, les cinq grands groupes bancaires encore bnficiaires
de financement SFEF adressent la Banque de France deux sries de
donnes portant sur leurs activits de prts, des fins de suivi statistique par
la direction gnrale du Trsor :
- lvolution des encours de crdit du secteur priv non financier et
administrations publiques locales , rpartis par secteur conomique (socits
non financires, mnages, administrations publiques locales) et par nature
(investissement, trsorerie, autres) ;
- lvolution des encours de crdit distribus aux entreprises en
France, pour tous les prts de montant suprieur 25 000 , rpartis par degr
dengagement des crdits (crdits mobiliss, crdits mobilisables, garanties)
et par catgories dentreprise (TPE, PME indpendantes, PME appartenant
un groupe, grandes entreprises, entreprises holding, entreprises du secteur
activits immobilires , activits financires et dassurance ,
administration publique et assimils ).
Les donnes sont consolides aprs contrle de leur qualit par les
services de la Banque de France, sur une base devenue trimestrielle partir
de janvier 2012 pour les premires et mensuelle pour les secondes.
La connaissance des crdits aux entreprises a progress par ailleurs
grce aux demandes formules par lObservatoire de lpargne
rglemente et lObservatoire du financement des entreprises auprs de la
Banque de France, qui ont abouti lintroduction de la distinction entre
PME indpendantes et PME filiales de grands groupes et la rpartition
des crdits selon les grands secteurs dactivit (activits immobilires,
activits financires et dassurances).
2 - La ncessit daffiner le suivi de certains segments du crdit
La priode 2010 2012 a mis en vidence des tensions qui ont
concern moins les TPE et PME que le financement des collectivits
territoriales.
a) Un suivi trop global du secteur public local
Le secteur public local ncessite aujourdhui un suivi plus fin. En
effet, dans le reporting, les encours de crdit des collectivits territoriales
sont consolids avec ceux dautres entits publiques, au sein du secteur
administrations publiques locales (APUL). En particulier, les encours
sont agrgs avec ceux des hpitaux et des organismes de scurit sociale
Cour des comptes

alors que ces derniers relvent de la sphre de la scurit sociale et que
leurs besoins de financement sont diffrents de ceux des collectivits
territoriales.
Par ailleurs, il nest pas procd une rpartition des collectivits
par catgorie - communes, dpartements, rgions malgr leur capacit
diffrente lever limpt et le rle majeur de ce facteur dans loffre de
crdit.
Enfin, aucune distinction nest opre actuellement entre les
crdits de trsorerie et les crdits dinvestissement des administrations
publiques locales
64
.
Les lacunes de linformation dans ce domaine ont rendu plus
difficile lidentification des tensions sur loffre de crdit bancaire lies au
retrait du groupe Dexia partir du deuxime trimestre 2011. Fin 2011,
des enveloppes de prts par le Fonds dpargne ont t mises en place
pour assurer un relais dans lattente dune nouvelle organisation publique
du financement des collectivits territoriales et en appoint loffre
bancaire, qui ne satisfaisait pas tous les besoins.
b) La ncessit didentifier les prts aux entreprises avec garanties
Une partie non ngligeable des prts aux entreprises, notamment
ceux aux entrepreneurs individuels et aux PME, fait lobjet dexigences
croissantes de garantie de la part des banques
65
, ce que montrent en
particulier les enqutes conduites auprs des PME. En 2011, la
production de prts nouveaux garantis par OSEO a port sur prs de
9 Md
66
.
Lvolution des encours de prts assortis de garanties constitue un
indicateur de la perception par le secteur bancaire des segments du crdit
jugs les plus risqus. Jusqu prsent, cet indicateur ne figurait pas dans
le suivi des entreprises. Ce sujet est dsormais trait par la Banque de
France qui a inclus un questionnaire supplmentaire dans son suivi en
2012 dont elle publiera les rsultats.

64
La distinction permettrait de connatre le volume des crdits de trsorerie distribu
par le secteur bancaire aux collectivits territoriales et sa corrlation avec le volume
des dpts au Trsor qui ne sont pas rmunrs.
65
Les garanties revtent plusieurs formes : la caution dorganismes spcialiss tels
OSEO, la mise en gage de biens acquis par les entreprises et celle de biens dtenus par
les entrepreneurs individuels.
66
Daprs le rapport annuel 2011 de ltablissement public industriel et commercial
OSEO.
Cour des comptes
Les reportings reprsentent donc un outil dalerte et de dialogue
avec le secteur bancaire indispensable pour assurer un pilotage prcis du
suivi du financement de lconomie. La ncessit de maintenir une offre
de crdit adquate en priode de faible croissance incite prenniser ces
suivis et les adapter afin de permettre une connaissance plus fine de
certains segments.
B - Une croissance du crdit dabord soutenue puis
ralentie
1 - Une croissance globale soutenue en 2010 et 2011
Entre janvier 2010 et juin 2012, lencours des crdits au secteur
priv non financier et aux administrations publiques locales
67

distribus par les groupes bancaires franais, a augment de 170 Md et
stablissait 1 633,6 Md, soit une croissance cumule de 11,6 %. La
progression moyenne annuelle de 5 % pour 2010 et 2011 a t ainsi
suprieure celle de la priode de crise 2008-2009.
Les crdits linvestissement des entreprises, dune dure
suprieure deux ans, ont constitu la composante la plus dynamique des
prts aux entreprises. Notamment, le financement par le march des
grandes entreprises sest beaucoup dvelopp depuis 2011.
Cependant, le rythme annuel de croissance des encours de crdit
sest ralenti en 2012 : sil stablissait encore prs de 3 % au premier
semestre 2012, il a flchi trs fortement au second semestre de lanne.
2 - Le ralentissement de la croissance des crdits aux TPE-PME
partir de 2012
En 2010 et 2011, lencours de financement des TPE-PME a connu
une progression annuelle suprieure 4 % chaque anne.
Toutefois, au dernier trimestre 2011, une baisse des encours de
crdits de trsorerie a t constate sous leffet de la rduction des stocks
des entreprises.
partir de 2012, les encours de prts aux PME rsidentes (hors
entreprises individuelles) continuent de crotre mais un rythme annuel
qui diminue. Les encours de crdit aux TPE progressent moins vite que

67
Runissant les entreprises non financires, les particuliers et les administrations
publiques locales.
Cour des comptes

ceux de lensemble des PME, tandis que le volume des crdits de
trsorerie aux TPE naugmente plus.
C - La persistance de fragilits, lorigine
dinterventions publiques accrues
Afin de pallier linsuffisance de loffre bancaire dans certains
segments, ltat a d accrotre depuis la crise de 2008-2009 loffre de
crdit et de garantie du secteur public.
En effet, le financement dactivits risques comme linnovation
des entreprises nest pas pleinement assur par les tablissements
bancaires. Par ailleurs, les financements bancaires de long terme sont dj
affects par la mise en place de nouvelles rgles prudentielles.
Les interventions publiques tant destines financer et garantir
les prts jugs trop risqus par le secteur bancaire priv, il est ncessaire
pour ltat de demeurer vigilant sur le transfert de risques financiers vers
le secteur public.
1 - Les interventions du Fonds dpargne en faveur de nouveaux
financements de long terme
Alors quil finance traditionnellement le logement social et la
politique de la ville
68
, le Fonds dpargne a t sollicit partir de 2008-
2009 pour assurer un relais important dans le domaine du financement
des collectivits territoriales et des infrastructures durables. Il a t
galement mobilis dans le cadre du plan de relance de 2009.
Concernant le financement des collectivits territoriales, une
enveloppe exceptionnelle de 3 Md porte 5 Md a t dbloque par
ltat la fin de 2011
69
. Lencours des prts consentis sur cette enveloppe
slevait 3,6 Md fin fvrier 2012, rpartis entre 2,6 Md distribus
par la Caisse des dpts et 1 Md distribu par les banques. Les
tablissements de crdit membres de la fdration bancaire franaise
admettent la ncessit de ce dispositif public pour rpondre lensemble
des besoins de prts des collectivits territoriales et ont dclar sengager
apporter pour leur part 9 10 Md de prts nouveaux sur lanne
2012
70
.

68
Lencours des prts consacrs ces emplois slevait 118,4 Md fin 2011 sur un
total de bilan de 234 Md.
69
Elle est compose de deux tranches : 3 Md distribues par la Caisse des dpts et
consignations et les tablissements bancaires ; 2 Md par la seule Caisse.
70
Communiqu de presse de la fdration bancaire franaise du 20 fvrier 2012.
Cour des comptes
Dans le domaine du financement dinfrastructures durables, le
Fonds dpargne a engag plus de 6 Md sur 11,5 Md denveloppes en
cours la fin de 2011.
2 - Les interventions dOSEO dans le financement du
dveloppement des entreprises
OSEO est devenu le premier acteur de la garantie demprunt en
faveur des entreprises : le montant des prts bancaires nouveaux garantis
par OSEO en 2011 sest lev 8,8 Md. En outre, OSEO cofinance des
prts au dveloppement des entreprises. Ces cofinancements ont
reprsent un encours de 12,6 Md la fin de 2011 (au lieu de 10,3 Md
fin 2010).
La Cour avait constat dans ses prcdents rapports que la quotit
garantie par OSEO pouvait atteindre 90 % des garanties de trsorerie et
prconisait de revenir un taux normal. Ce dispositif de garantie de
trsorerie, cr en 2009, a disparu depuis lors.
OSEO va se trouver au cur des activits de la banque publique
dinvestissement (BPI)
71
, en cours de cration, dont lobjet sera de
renforcer le soutien financier aux PME et aux ETI
72
et doffrir des
services daccompagnement et de soutien renforc linnovation et
lexport .
3 - La Mdiation du crdit : une mission prolonge
La Cour recommandait en mai 2010 de prolonger la Mdiation du
crdit aux entreprises
73
, mais denvisager de la limiter aux TPE pour 2011
et au-del, de mieux larticuler avec le comit interministriel de
restructuration industrielle (CIRI).
La Mdiation du crdit a poursuivi ses activits aprs 2011
74
. Si le
champ de la Mdiation na pas t officiellement limit au primtre des
TPE, 96 % des dossiers traits portaient en 2011 sur des entreprises
employant moins de 50 salaris. Le nombre de dossiers examins na
cess de diminuer : de 600 dossiers par mois en 2010, 300 au premier
semestre 2012. Les dossiers traits concernent dsormais moins les

71
Communiqu du gouvernement du 17 octobre 2012 annonant la prsentation du
projet de loi relatif la cration de la BPI.
72
Etablissements de taille intermdiaire.
73
La Mdiation du crdit constitue un recours complmentaire la mdiation interne
existant dans les banques.
74
Dans le cadre de deux chartes signes successivement avec la Fdration bancaire
franaise, la premire en juillet 2010, la seconde en avril 2011.
Cour des comptes

entreprises connaissant des difficults conjoncturelles daccs au crdit
que celles rencontrant des difficults structurelles.
Or, laccs au crdit des entreprises en difficult ne constitue quun
aspect dune situation densemble quil convient dapprhender
globalement. Le positionnement de la Mdiation, la fois national et
dpartemental
75
, rapproche celle-ci des autres instances qui ont traiter
des difficults des entreprises, le CIRI et les CODEFI
76
, ainsi que des
commissaires au redressement productif, institus en juillet 2012 et placs
sous lautorit des prfets de rgion
77
. Une rationalisation de
lorganisation de ltat dans ce domaine est souhaitable, tant soulign
que les frais de fonctionnement de la Mdiation du crdit mis la charge
de la Banque de France se sont levs en 2011 6,6 M.
III - Un encadrement des rmunrations amlior,
une rglementation lefficacit relative
Dans ses travaux prcdents, la Cour indiquait que la
rglementation relative aux rmunrations variables consenties certaines
catgories de personnels dans les tablissements financiers avait t
rapidement mise en place en France, en mme temps que les concours
publics, mais qu'elle demeurait imprcise sur les modalits de versement
pour les professionnels des marchs et temporaire pour la rmunration
des dirigeants mandataires sociaux. Des progrs notables ont t
enregistrs depuis.
Selon le contrleur des rmunrations
78
, les nouvelles dispositions
correspondent toutefois un stade de la rflexion qui ne remet pas en
cause la philosophie de base du systme des rmunrations, toujours
fond sur des critres de performance et donc sur l'intressement aux
rsultats obtenus des personnels en cause, dans des proportions qui restent

75
Les directeurs dpartementaux de la Banque de France sont les mdiateurs locaux
du crdit aux entreprises.
76
Le CIRI est comptent pour les entreprises de plus de 400 salaris tandis que les
entreprises de moins de 400 salaris relvent des comits dpartementaux dexamen
des problmes de financement des entreprises (CODEFI), quivalents locaux du CIRI,
placs sous lautorit du prfet.
77
Les 22 commissaires au redressement productif ont pour mission de soutenir les
entreprises de moins de 400 salaris dans la rsolution de leurs difficults et danimer
une cellule rgionale de veille et d'alerte prcoce.
78
Mission de M. Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, dans le
cadre de la convention SPPE signe par les tablissements le 7 dcembre 2009. La
mission, temporaire, s'est limite la vrification des cent premires attributions de
bonus au plan mondial par chaque tablissement.
Cour des comptes
substantielles. En outre, la concurrence dans l'emploi de ces
professionnels se maintient entre les banques et rend malaise toute
modification des fondements du systme.
A - Une nouvelle rglementation exigeante dans ses
principes, place sous le contrle du superviseur
bancaire
1 - La rglementation europenne et sa transposition en droit
national
La rglementation franaise, dicte trs vite le 3 novembre 2009,
a port sur la seule rmunration des personnels des marchs financiers
dont les activits sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'exposition
aux risques des tablissements de crdit et des entreprises
d'investissement. Elle n'avait pas pris en compte certaines dimensions
prvues par les principes et recommandations internationaux
79
. Comme l'a
relev la Cour
80
, elle demeurait imprcise quant aux modalits concrtes
de versement des rmunrations variables.
Ces diffrences et imprcisions ont t supprimes loccasion de
la transposition en droit franais de la directive europenne 2010/76/UE
du 24 novembre 2010, dite CRD 3
81
, par l'arrt du 13 dcembre 2010.
Dsormais, la dfinition des professionnels rglements concide avec les
recommandations internationales en englobant tous les salaris
82
dont les
activits ont une incidence significative sur le profil de risque de
l'tablissement. Les seuils minimaux pour la partie diffre de la
rmunration sont fixs 40 % (et 60 % pour les rmunrations
variables les plus leves), la dure de diffr du versement est de trois
ans minimum, et la proportion d'actions ou d'instruments financiers
quivalents qu'il convient de mettre dans ce versement diffr se situe
50 % minimum.

79
Ces principes et recommandations ont t dicts par le comit de stabilit
financire runissant les tats membres du G20 depuis le sommet de Londres le
2 avril 2009.
80
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les concours publics aux
tablissements de crdits : bilan et enseignement tirer. Mai 2010, p. 79.
81
Directive ayant modifi les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE.
82
Les cadres dirigeants, les fonctions de contrle, les personnels des filiales, et pas
seulement les salaris des marchs financiers. Les salaris qui ont une incidence
significative sur le risque sont qualifis de "preneurs de risque".
Cour des comptes

Le primtre et les modalits de versement de la rmunration
variable que l'Union europenne a imposs l'ensemble du secteur
bancaire europen rpondent aux proccupations d'encadrement des
rmunrations variables en les liant d'une part, une mesure des risques
et d'autre part, des considrations d'atteinte de performance sur plus
long terme. Selon l'Autorit de contrle prudentiel, chaque groupe
bancaire franais disposant dune banque de financement et
dinvestissement
83
a dclar une population de "preneurs de risques"
comprise entre 0,5 % et 2,4 % de ses effectifs totaux au plan mondial.
Ceux de ces preneurs de risque ayant des rmunrations suprieures
1 M sur lexercice 2010 reprsentaient, selon les tablissements
concerns, entre 1,8 % et 8,8 % de cette population.
2 - Les pouvoirs de surveillance du superviseur bancaire
La Commission bancaire, devenue Autorit de contrle prudentiel
(ACP) en octobre 2010 s'est vu confier le rle d'effectuer les contrles
adquats au niveau de chaque tablissement et ce, au-del mme du plan
public de soutien temporaire.
a) Un contrle permanent
L'Autorit de contrle prudentiel (ACP) dispose d'un rglement de
porte trs vaste sur le contrle interne qui a t enrichi des obligations
spcifiques mises la charge des tablissement de crdit et entreprises
d'investissement dont le non-respect peut-tre sanctionn
84
. En matire de
rmunration, les tablissements doivent dsormais transmettre l'ACP
un rapport annuel sur le processus dcisionnel mis en uvre ; le mandat
et le fonctionnement du comit spcialis en matire de rmunrations ;
les principales caractristiques de la politique de rmunration. Des
informations quantitatives consolides sur la rmunration des membres
de lorgane excutif et des professionnels de ltablissement lui sont
adresses. Enfin, lACP examine la cohrence du montant total des
rmunrations variables avec le maintien dun niveau suffisant de fonds
propres.
En outre, les entreprises assujetties publient une fois par an les
informations sur la politique des rmunrations et ses composantes.

83
Cet examen figure au rapport dactivit 2010 de lAutorit de contrle prudentiel,
paru en 2011.
84
Rglement du comit de la rglementation bancaire et financire (CRBF) n 97-02
du 21 fvrier 1997, renforant constamment les obligations des tablissements
assujettis.
Cour des comptes
b) Des pouvoirs de porte contraignante
L'arrt de 2010 confre deux pouvoirs l'Autorit de contrle
prudentiel :
un pouvoir de surveillance li aux circonstances
exceptionnelles de soutien public certaines banques : les
rmunrations variables devaient tre limites quand elles ne
sont pas compatibles avec la capacit de maintenir le niveau de
fonds propres suffisant et la rmunration de l'organe excutif
devait tre "justifie" ;
un pouvoir d'injonction permanent sur tous les tablissements
d'avoir "restructurer leur politique de rmunration pour la
rendre conforme une gestion saine des risques et des
objectifs de croissance de long terme".
Dans l'tat actuel de la rglementation, l'ACP exerce son contrle
la fois sur l'observation des rgles rgissant les modalits d'attribution des
rmunrations et sur lvolution des rmunrations qui doit tre corrle
au profil de risques et aux capacits de croissance des tablissements.
B - Des effets de modration des rmunrations relevs
par le superviseur, mais une rglementation
lefficacit relative
1 - Le contrle de proximit exerc depuis 2009
La prolongation de la crise financire depuis octobre 2011 et les
consquences du resserrement en cours du cadre prudentiel des banques
affectent la rentabilit de leurs activits susceptibles de donner lieu
attribution de rmunrations variables. Tant le contrleur des
rmunrations diligent pour l'examen des bonus verss aux
professionnels des marchs financiers pour 2009 qu'ensuite l'ACP pour
2010 et 2011, ont constat une modration sur les enveloppes
attribues. Cette modration a notamment rsult dattributions effectives
infrieures au calcul des enveloppes que les banques pouvaient en thorie
distribuer. Elle est lie galement au fait que les enveloppes attribues ont
t corrles la baisse des rsultats des tablissements.
En 2011, lACP a engag la fois un examen ex post sur les
attributions octroyes sur lexercice 2010 et une investigation ex ante sur
la campagne des attributions des rmunrations verser en 2012 (sur
lexercice 2011). Elle a relev des disparits dans les politiques conduites
selon les tablissements, disparits qui ne compromettent pas, de son
Cour des comptes

point de vue, la ncessit de renforcement de leurs fonds propres. De
mme, l'ACP a eu un regard attentif sur les montants attribuables en 2012
aux membres des organes excutifs : elle a veill ce que leur
rmunration reflte la baisse des rsultats des tablissements pour
l'exercice 2011.
La Cour estime que la dmarche adopte par le superviseur
d'intervenir au moment o se dcident les attributions est la voie de
contrle la plus efficace et devrait constituer un processus permanent.
Elle ncessiterait que soient prenniss les moyens adquats mis en place
au sein de l'organisation.
2 - Des pistes de progrs dans la rglementation
a) Des marges d'interprtation rduire
Dans l'application de la rglementation, des marges d'interprtation
existent, que ce soit sur la comprhension du rapport "appropri" que les
tablissements doivent respecter entre la part de la rmunration fixe et
celle variable, sur les souplesses que peut procurer l'application du seuil
de 40 % en rmunration diffre ou encore sur la ralit de la part
devant tre verse en numraire. L'application du "malus" consistant en
la restitution des versements en cas de pertes ultrieures pour
l'tablissement mrite encore des prcisions.
b) Des volutions souhaitables des textes
La Cour avait recommand que l'assemble gnrale des
actionnaires puisse connatre des enveloppes de rmunration. Un droit
de regard des actionnaires consistant en un vote consultatif sur la
rmunration des mandataires sociaux devrait tre introduit, la France
n'en connaissant pas encore le principe la diffrence des pays anglo-
saxons eux-mmes.
Sagissant du secteur bancaire, ce vote pourrait sappliquer aussi
aux enveloppes globales de rmunration des professionnels bancaires
dits rglements.
3 - Les divergences d'interprtation des standards internationaux
La question des rmunrations a fait l'objet de rglementations
dans la plupart des tats. Des initiatives se sont poursuivies au plan
international mais les actions entreprises n'ont gure eu d'effets tangibles.
Cour des comptes
a) Linterprtation des rglementations, facteur dingalit de
concurrence
Deux sujets majeurs de distorsion dans l'galit de concurrence
entre les zones gographiques, notamment entre les tats-Unis et
lEurope, voire entre les tats membres de l'Union europenne, sont
aujourd'hui observs.
Le premier concerne la dfinition diffrente donne selon les tats
au personnel qualifi de "preneur de risques", parfois au sein mme de
l'Union europenne. Les banques franaises ont une vision large de la
notion des preneurs de risques alors que dans d'autres pays, seuls 200
300 "preneurs de risques" sont identifis par les grandes banques
concurrentes et se limitent essentiellement la haute hirarchie.
Le second a trait l'application des modalits de versement sous
forme de pourcentages que nombre d'tablissements financiers dans le
monde n'appliquent qu' titre indicatif voire pas du tout
85
.
b) Des tentatives non probantes pour favoriser la convergence
Durant l'anne 2011, le comit de stabilit financire (CSF) a
entrepris des initiatives pour vrifier la bonne application des standards.
Une revue par les pairs des politiques et des pratiques de
rmunration des tablissements de crdit a eu lieu mais n'a pas t juge
satisfaisante par certaines parties prenantes tant les points de vue sont
divergents entre les zones gographiques. Elle a t remplace par un
projet de mcanisme, partir de 2012, consistant recueillir les
observations des banques sur les infractions aux principes commises par
d'autres banques d'autres tats et qui donneraient lieu examen du comit
de stabilit financire sur rapport du rgulateur national. Il nest pas avr
que cette solution sera plus effective que la prcdente.

85
LAutorit de contrle prudentiel a procd des comparatifs internationaux dans
son rapport dactivit 2010.
Cour des comptes

__________
________
Il ressort de lexamen des suites donnes aux recommandations
formules par la Cour en mai 2010 que si des actions ont t engages
sur tous les sujets, la grande majorit reste dactualit.
En effet, les mcanismes de concours publics avaient t mis en
place pour apporter une rponse une crise financire et bancaire qui
semblait temporaire. La propagation de la crise lconomie partir de
2009-2010 puis la crise de la dette souveraine au sein de la zone euro
justifient encore aujourdhui que les outils de suivi du crdit dont sest
dot ltat demeurent actifs afin que le financement bancaire maintienne
la capacit de croissance de lconomie.
Sagissant des rmunrations des professionnels bancaires et de
leurs dirigeants, les progrs relevs ont consist crer un lien qui
nexistait pas auparavant entre les rmunrations, le profil de risque et la
croissance de long terme des tablissements eux-mmes. Afin dassurer le
respect effectif du cadre rglementaire en vigueur, des prcisions doivent
tre encore apportes pour son application et des mesures
supplmentaires de transparence dans la communication financire des
banques seraient souhaitables.
Le bilan financier des concours que ltat a apports, positif ce
jour, devra tre actualis car il est toujours provisoire en raison de la
poursuite du soutien au groupe Dexia depuis lautomne 2011. En outre,
deux tablissements qui avaient dj reu des prts de la SFEF en 2008
font lobjet de nouvelles garanties directes de ltat. Ces dernires
modifieront le bilan dfinitif.
En consquence, la Cour ritre certaines de ses recommandations
et en formule de nouvelles.
Recommandations antrieures :
1. mettre effectivement en place une procdure de recouvrement
dans lhypothse du dfaut dune banque (SFEF) ;
2. rendre plus lisibles les structures ddies au traitement des
entreprises en difficults, aux plans local et national, en
rapprochant la Mdiation du crdit du comit interministriel
de restructuration industrielle, des comits dpartementaux
dexamen des problmes de financement des entreprises, et des
commissaires au redressement productif (direction gnrale du
Trsor) ;

Cour des comptes

Recommandations nouvelles :
3. produire la fin de chaque anne partir de 2013 un tat
retraant le bilan pour ltat de la SFEF et de la SPPE ainsi
que celui des autres concours financiers aux banques (direction
gnrale du Trsor, Agence des participations de ltat) ;
4. enrichir le compte rendu transmis ltat afin de suivre les
crdits distribus aux collectivits territoriales distinctement de
ceux du reste des administrations publiques locales
(direction gnrale du Trsor et Banque de France) ;
5. prvoir dans lorganisation de lAutorit de contrle prudentiel
une cellule permanente de contrle des rmunrations et
assurer un contrle a priori des attributions de rmunrations
variables pour les professionnels et les mandataires sociaux
(Autorit de contrle prudentiel) ;
6. inscrire dans la loi une disposition spcifique aux
tablissements de crdit sur le vote consultatif des actionnaires
en assemble gnrale relatif aux enveloppes de rmunration
des professionnels et des mandataires sociaux (tat).

Cour des comptes


182
Prsidente de la socit de financement de lconomie
franaise
187
Prsident de la fdration bancaire franaise 188
Mdiatrice nationale du crdit 190
Cour des comptes

En ce qui concerne le bilan financier des interventions de l'Etat
auprs du secteur bancaire depuis 2008, l'approche de la Cour consistant
distinguer les interventions globales intervenues en 2008 travers la SPPE
et la SFEF des interventions ponctuelles (Dexia, PSA finances et le Crdit
immobilier de France) nous semble tout fait justifie. La Cour conclut
juste titre que le bilan des oprations globales est aujourd'hui positif et quasi
dfinitif. Nous souscrivons galement la recommandation de la Cour de
produire un tat dfinitif la fin 2014 postrieurement aux derniers
remboursements de la SFEF. En revanche, le raisonnement patrimonial tenu
par la Cour me semble sujet caution. Quoi qu'il en soit, mme en faisant
l'hypothse que la participation de l'Etat dans la SPPE soit compltement
dprcie, le gain net conomique de l'intervention de la SPPE en intgrant
le bilan patrimonial resterait suprieur 400 M.
La Cour recommande par ailleurs de mettre effectivement en uvre
une procdure visant rpondre au cas de dfaut d'un dbiteur de la SFEF,
ainsi qu'elle l'avait recommand antrieurement. Cette recommandation nous
semble inapproprie. Les travaux effectues par le conseil d'administration
de la SFEF sur la base du rapport d'un de ses membres ont en effet permis
d'claircir les tapes indispensables dans ce cas de figure, qui est au
demeurant extrmement improbable. Ils ont galement montr que les cots
occasionns par la mise en place prventive des instruments permettant de
raliser les tapes identifies comme indispensables la bonne gestion d'un
cas de dfaut taient leves, alors mme que ces actions prventives
complmentaires n'apporteraient qu'une amlioration trs marginale la
protection patrimoniale de l'Etat dans le cas lui-mme trs peu probable d'un
dfaut. Ces remarques n'enlvent rien la valeur de la protection
patrimoniale qu'apporte la remise en garantie d'actifs l'Etat. Ces actifs sont
en effet des crances de bonne qualit et les prts accords par la SFEF ne
reprsentent que de 60 % 90 % de ces actifs. Ces prts sont
surcollatraliss de manire satisfaisante. Par ailleurs, il a t constitu,
en loi de finances, en contrepartie de la garantie de l'Etat, un patrimoine
d'affectation au bnfice de la SFEF, qui fait que ces actifs ne pourraient tre
utiliss par des cranciers tiers de l'tablissement financier dfaillant sans
que les missions correspondantes de la SFEF et les ventuels appels en
garantie de l'Etat n'aient t au pralable rembourss.
Sur les perspectives d'volution du crdit, tout en notant que les
volutions des encours de crdits l'conomie franaise ont t, compte tenu
du contexte macroconomique, relativement satisfaisantes depuis 2008, la
Cour des comptes
Cour appelle l'Etat une vigilance maintenue. Nous souscrivons ce constat
et rejoignons cette proccupation.
S'agissant du constat : comme l'indique la Cour, si les encours de
crdits aux entreprises ont recul entre fin 2009 et dbut 2010, cette
volution n'a pas rsult d'une contrainte d'offre en raison de la crise
financire. Au cours de la crise, les encours de crdits aux PME
indpendantes (qui sont structurellement dpendantes des financements
bancaires) n'ont pas recul tandis que l'on observait une forte augmentation
des missions obligataires des entreprises qui avaient la capacit de se
financer directement sur les marchs. Au total, l'endettement des entreprises
franaises a continu de progresser pendant la crise et augmente encore
aujourd'hui un rythme proche de 5 %.
Cette situation ne doit cependant pas entraner un relchement du
suivi de l'Etat. Si les volutions sont globalement satisfaisantes, certains
segments ne sont pas exempts de tensions, particulirement dans un contexte
macroconomique qui continue tre dlicat. Ainsi, les collectivits locales
ont pu connatre certaines difficults et on observe actuellement des tensions
sur les crdits de trsorerie aux PME dans un contexte de dgradation des
dlais de paiement. Face cette situation le gouvernement met en place
plusieurs instruments de soutien la trsorerie des PME : dispositif de
garantie de crdit de trsorerie, mis en place par la Banque publique
d'investissement compter du 3 janvier 2013 (pour un volume de 500 M) ;
prfinancements venir du crdit d'impt comptitivit emploi (CICE) et du
crdit impt recherche (CIR). Nous rejoignons donc la proccupation de la
Cour qui souligne l'importance de ce suivi. Cette proccupation est au
demeurant partage par la Banque de France. Des travaux sont en cours
pour affiner notre comprhension de ces volutions - qu'il s'agisse de mieux
apprhender le financement du secteur public local ou d'enrichir le recueil
de l'information sur les modalits de financement des entreprises. D'une
manire gnrale, l'Etat, comme la Banque de France, s'efforcent non
seulement de maintenir ce suivi mais aussi de l'amliorer. Toutefois, il
convient de souligner que si, conformment aux engagements pris, le
reporting spcifique mis en place lors du dploiement de la SFEF a vocation
se poursuivre jusqu' son terme, savoir le remboursement complet des
prts consentis par la SFEF, la mise en uvre de ce reporting implique des
efforts importants par la Banque de France qui constituent un surcrot
d'activit par rapport sa production statistique normale. Or cette
production, qui a bnfici de constantes amliorations depuis 2008 est
largement suffisante pour apprhender correctement les volutions du crdit.
Nous partageons par ailleurs pleinement la rflexion de la Cour sur la
ncessaire vigilance de l'Etat quant aux risques qui seraient susceptibles
d'tre transfrs vers le secteur public. Il convient en effet de veiller ce que
les contraintes pesant sur le secteur bancaire ne se traduisent pas par un
recours accru des garanties de l'Etat, ou des financements directs
Cour des comptes
manant du secteur public dans la mesure o une telle volution pourrait
alors se traduire par une pression accrue sur la croissance de la dette
publique. A cet gard, il conviendrait toutefois de souligner que les
interventions mentionnes par la Cour du Fonds d'pargne et d'Oso
constituent des interventions ponctuelles, effectues dans le cadre du plan de
relance ou d'une enveloppe spcifique destines aux collectivits locales pour
le premier et dans le cadre d'interventions exceptionnelles pour le second.
La Cour s'inquite par ailleurs de l'apparente superposition du
mdiateur du crdit, du CIRI, des CODEFI et des commissaires au
redressement productif. Il s'agit d'abord de dispositifs souples et ractifs, qui
ont vocation utiliser les administrations existantes. Le mdiateur du crdit
repose ainsi sur le rseau de la Banque de France et les commissaires au
redressement productif sur les administrations locales et plus
particulirement les Direccte. La mission du mdiateur de crdit, savoir
aider les entreprises rsoudre avec leurs banques des difficults de
financement, a t prolonge au-del du 31 dcembre 2012. La mdiation du
crdit a, au cours des dernires annes, pleinement trouv son
positionnement, en venant utilement complter le champ d'intervention du
CIRI et des CODEFI (restructuration financire et/ou industrielle, pour les
entreprises respectivement de plus de 400 salaris / de moins de 400
salaris). Les commissaires au redressement productif sont apparus trs
rcemment. Leur mission est davantage oriente sur l'aspect industriel, pour
les entreprises de moins de 400 salaris. Elle s'articule pleinement avec celle
des CODEFI.
Enfin, sur les questions de rmunration dans le secteur financier,
abordes dans la dernire partie du rapport, la Cour indique, juste titre,
que la clarification intervenue la suite de la directive CRD3, notamment en
ce qui concerne le champ des personnels concerns et la porte normative
des standards en matire de structure des rmunrations, a permis
d'amliorer et de complter le dispositif d'encadrement des rmunrations
dans le secteur financier. Nous partageons galement l'apprciation positive
de la Cour sur le rle du contrleur des rmunrations, particulirement
dans la premire phase de mise en uvre du dispositif, qui a permis
d'harmoniser les pratiques des tablissements. L'Etat sera attentif ce que
l'Autorit de contrle prudentiel poursuive les efforts engags afin de
procder un contrle ex ante des pratiques de rmunration. Il convient
par ailleurs de rappeler que cette question fait nouveau l'objet de dbats
dans le cadre de la ngociation, en cours, de la directive CRD 4.
En ce qui concerne les propositions de la Cour tendant amliorer le
cadre rglementaire existant, et notamment associer les actionnaires aux
dcisions relatives la distribution des rmunrations, nous partageons le
constat selon lequel le rle des actionnaires devrait tre renforc s'agissant
du contrle des rmunrations des dirigeants. Il s'agit bien entendu d'une
question qui dpasse le secteur bancaire et de l'assurance et concerne
Cour des comptes
l'ensemble des entreprises. Elle fait l'objet d'une rflexion dans le cadre du
futur projet de loi sur la gouvernance et les rmunrations des dirigeants
d'entreprise.
Nous partageons enfin l'apprciation de la Cour qui relve les
difficults persistantes dans la coordination internationale des rgles en
matire de rmunrations, particulirement vis--vis des juridictions situes
hors de l'Union europenne. Ces difficults se concentrent, comme le relve
la Cour, principalement sur la valeur contraignante des normes relatives la
structure des rmunrations (diffr minimal et part indexe) ainsi que sur
l'absence de dfinition prcise de la population concerne. Nous souhaitons
que le Conseil de stabilit financire (Financial Stability Board, FSB)
maintienne ce sujet une pression qui permette de faire voluer
graduellement les pratiques des tablissements.

Cour des comptes

Je tiens apporter certaines prcisions au rapport qui vient dtre
communiqu.
S'agissant du recensement des concours au secteur public local, la
Banque de France dispose d'une information dtaille rpondant aux
souhaits exprims par la Cour. En particulier, les crdits aux administrations
publiques locales sont connus sparment de ceux octroys l'administration
de la scurit sociale et, au sein de ces deux catgories, des segmentations
plus fines sont disponibles.
Concernant l'action de la Banque de France dans la mdiation du
crdit, je prcise que les dossiers actuellement traits manent pour
l'essentiel de TPE ou de PME de petite taille qui ne relvent ni de l'action du
CIRI ou du CODEFI, ni de celle des commissaires au redressement
productif.
Cour des comptes
RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LA SOCIT DE
FINANCEMENT DE LCONOMIE FRANAISE (SFEF)

Ainsi que le constate la Cour, les banques dbitrices de la SFEF ont
dj rembours plus des deux tiers de leur dette initiale de 77 Mds deuros
lgard de la SFEF, ce jour, le bilan des actions de la SFEF est positif pour
lEtat et le solde d, de lordre de 24 Mds deuros, arrivera chance entre
le 16 janvier 2014 et le 22 septembre 2014.
Lencours de prts rsiduel est couvert par des collatraux dune
valeur suprieure, denviron 40 Mds deuros, qui font lobjet ainsi que la
soulign le rapport public thmatique de la Cour en mai 2010 dun
dispositif rigoureux de contrle . La surveillance permanente des encours
de prts et des nantissements accords en garantie par les dbiteurs est en
effet assure par la SFEF au travers des travaux conduits par l'ensemble des
prestataires auxquels la socit fait appel, slectionns chacun dans leur
domaine pour leur expertise reconnue. Les missions de contrle effectues
par le contrleur spcifique tant chez les banques que chez les prestataires
ont confirm la qualit et la rigueur de ce dispositif.
La SFEF a mis au point, par ailleurs, sous la conduite dun des
membres de son comit daudit, Monsieur Yann Boaretto, Inspecteur Gnral
des Finances, une dfinition approfondie du droulement prcis du dispositif
actionner en cas de dfaut dun dbiteur, dont la Cour a eu connaissance.
Le comit daudit et le Conseil dAdministration de la SFEF, ont dbattu
plusieurs reprises de ce travail, davril 2010 octobre 2011. Ils ont estim
lunanimit que lexercice avait t men aussi loin que ncessaire, les
conditions de mise en place concrte dun dispositif de recouvrement de
crances nanties, en cas de dfaut dun tablissement, dpendant de la
survenance effective de ce risque. Hors contexte, les cots engager
pourraient tre disproportionns et les choix oprs se rvler, le moment
venu, inadapts.
De surcrot, comme le constate la Cour, lencours de prts de la SFEF
est plus de 95 % consenti aux cinq grands tablissements bancaires
franais. Lventuel dfaut de lun dentre eux impliquerait une coordination
troite entre les autorits publiques laquelle la SFEF serait associe et qui
ne peut tre totalement apprhende au travers dune procdure conduite
unilatralement par la SFEF. Les exemples cits par la Cour, de PSA
Finance et du CIF, montrent la vigilance et lintervention de lEtat lgard
dtablissements de crdit en difficults.
Les programmes de contrle seront poursuivis avec la rigueur et
lintensit ncessaires jusqu' l'extinction des encours de la Socit.
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION BANCAIRE
FRANAISE

La profession souhaite faire part des remarques suivantes sur les
recommandations proposes par la Cour des Comptes.
Concernant les recommandations antrieures :
La Cour recommande de mettre effectivement en uvre une
procdure de recouvrement dans lhypothse du dfaut dune banque : la
SFEF semble avoir engag une tude approfondie pour dfinir le
droulement prcis du dispositif actionner en cas de dfaut dun dbiteur.
Lexercice aurait t men aussi loin que possible. Mettre effectivement en
uvre une procdure de recouvrement dans lhypothse du dfaut dune
banque occasionnerait des cots disproportionns alors que les choix oprs
pourraient se rvler, le moment venu, inadapts.
En revanche les banques considrent que la surveillance permanente
et les programmes de contrle doivent tre poursuivis avec lintensit
ncessaire jusqu lextinction des encours de prts de la socit.
Sur la deuxime recommandation, la Cour souhaite rendre plus
lisibles les structures ddies au traitement des entreprises en difficults, aux
plans local et national, en rapprochant la Mdiation du crdit du comit
interministriel de restructuration industrielle, des comits dpartementaux
dexamen des problmes de financement des entreprises, et des commissaires
au redressement productif (direction gnrale du Trsor) .
La FBF estime que lamlioration de la lisibilit des structures
ddies au traitement des entreprises en difficult ne justifie pas le
rapprochement de la Mdiation du crdit avec le Comit Interministriel de
Restructuration Industrielle . Un tel rapprochement entranerait une
confusion entre les missions et gouvernance des trois entits cites :
Mdiation du crdit, CIRI (Comit Interministriel de Restructuration
Industrielle) et le CODEFI (Comits dpartementaux dExamen des
problmes de Financement des entreprises).
Pour les recommandations nouvelles :
La cinquime recommandation appelle les remarques suivantes.
Dun point de vue pratique, la recommandation relative la mise en
place dune cellule permanente de contrle des rmunrations ne parat pas
ncessaire. Une quipe ddie avait t, en effet, constitue fin 2011 pour les
rmunrations attribues en 2012 au titre de 2011 et ne semble pas avoir t
renouvele cette anne.
La rglementation concernant le contrle, a priori, des rmunrations
variables pour les professionnels et les mandataires sociaux soulve
Cour des comptes
galement des interrogations. Cette rglementation relve du rglement
97-02, lAutorit de Contrle Prudentiel nexerce donc quun pouvoir de
contrle a posteriori et non a priori. Un pouvoir a priori rendrait, en effet,
lAutorit de Contrle Prudentiel co-gestionnaire de fait, des tablissements
quelle contrle. En outre, ce contrle a priori serait trs difficilement
compatible avec les rgles de gouvernance des socits qui confrent au
Conseil dadministration le pouvoir darrter les politiques de rmunration
et, pour les dirigeants, le montant individuel de leurs rmunrations.
Cette recommandation sur les rmunrations soulve galement la
question du champ des tablissements concerns. Le rapport concerne
uniquement les concours publics aux tablissements de crdit. Il ne
sapplique donc quaux seuls tablissements ayant bnfici de ces concours
publics alors que la recommandation sur les rmunrations faite par la Cour
des Comptes est plus large et vise tous les tablissements.
Pour la recommandation 6, la Cour recommande dInscrire dans la
loi une disposition spcifique aux tablissements de crdit sur le vote
consultatif des actionnaires en assemble gnrale relatif aux enveloppes de
rmunration des professionnels et des mandataires sociaux (tat) : la
FBF est dfavorable linscription dans la loi dune disposition spcifique
aux tablissements de crdit sur le vote consultatif des actionnaires en
Assemble Gnrale relatif aux enveloppes de rmunration des
professionnels et des mandataires sociaux (tat).
Cette question est plus gnrale. Des rflexions europennes et
franaises (Code AFEP / MEDEF) non limites aux seuls tablissements de
crdit, sont dj trs largement engages.

Cour des comptes
RPONSE DE LA MDIATRICE NATIONALE DU CREDIT

Ce rapport appelle plusieurs remarques de ma part. En effet, dans le
paragraphe relatif la Mdiation du crdit, les observations suivantes
peuvent tre faites :
1. La mention relative la baisse continue du nombre de dossiers
examins pourrait tre revue afin de rendre compte avec plus de justesse du
niveau de l'activit de la mission. En effet, au plus fort de la crise financire,
en 2009 et 2010, le niveau d'activit du dispositif tait trs lev en raison
mme de la situation exceptionnelle de la conjoncture conomique. Ces deux
annes ne peuvent servir, aujourd'hui, de point de rfrence pour juger du
dynamisme du dispositif. Depuis 2011, l'activit de la mission s'est stabilise
pour rester proche d'une moyenne d'environ 300 dossiers traits par mois.
2. Il est noter que la Mdiation est une administration de mission,
dcentralise et trs souple, reposant sur un accord de place entre la
Fdration bancaire franaise, la Banque de France et l'Etat et s'appuyant
sur les rseaux existants au niveau territorial. La Mdiation du crdit
fonctionne en parfaite complmentarit avec les autres dispositifs d'aide aux
entreprises (tels le CIRI, les CODEFI ou les Commissaires au Redressement
productif...) et traite pour l'essentiel des dossiers de TPE ou PME qui
relvent de sa seule comptence.

Cour des comptes

4

La gestion de laqueduc du Grand
Nouma : une concession inadapte

Source : Aqueduc du Grand Nouma : longueur totale de 60 km.
Cour des comptes

Le cadre juridique spcifique
la Nouvelle-Caldonie

La Nouvelle-Caldonie compte prs de 250 000 habitants,
concentrs pour les deux tiers sur les quatre communes de lagglomration de
Nouma (Nouma, Mont-Dore, Dumba, Pata), dnomme le Grand
Nouma.
Le territoire bnficie, au sein de la Rpublique, dun statut
dautonomie dfini par le titre XIII de la Constitution et par la loi organique
modifie du 19 mars 1999. Les rgles qui sy appliquent sont
substantiellement diffrentes de celles en vigueur en mtropole.
Ainsi, lintercommunalit est rgie par un code des communes
caldonien, car le code gnral des collectivits territoriales ny est pas
applicable. Dans ce cadre, seule est prvue la formule du syndicat ou du
syndicat mixte pour organiser la coopration intercommunale, et les syndicats
ny disposent ni dune fiscalit propre, ni dune dotation dintercommunalit.
De mme, les concessions de service public des communes ne sont
pas encadres par des dispositions comparables celles qui sappliquent en
mtropole.

Cour des comptes
LA GESTION DE LAQUEDUC DU GRAND NOUMEA 193
_____________________
PRESENTATION
____________________
En 1998, les quatre communes de lagglomration du Grand
Nouma ont dcid de renforcer leurs ressources en eau potable,
insuffisantes en priode de scheresse ou dgrades en cas de fortes
pluies. cette fin, elles se sont regroupes dans le syndicat
intercommunal des eaux du Grand Nouma, pour construire et exploiter
un aqueduc dune longueur de 60 km. Un contrat de concession a t
conclu avec la SADET (socit anonyme des eaux de la Tontouta), une
filiale de la Lyonnaise des Eaux.
En 2008, lors dun premier contrle, la chambre territoriale des
comptes de la Nouvelle-Caldonie avait estim que lquipement avait t
surdimensionn, sur la base dune tude ralise par une autre filiale de
la Lyonnaise des Eaux. lpoque de la construction, la capacit de
production annuelle de laqueduc dpassait le double de la
consommation totale deau de lagglomration, ce qui allait bien au-del
de lobjectif de renforcement de la ressource en eau.
La chambre avait galement critiqu la dure exceptionnellement
longue, 50 ans, de la concession, ainsi que sa formule de rmunration
qui prvoyait que 30 % proviendraient des ventes deau, alors que les
besoins taient largement survalus : la rmunration du
concessionnaire risquait ainsi de se limiter sa seule partie garantie,
savoir un abonnement annuel la charge des usagers.
Ds 2005, les ventes deau de laqueduc stant rvles
effectivement trs infrieures aux prvisions du contrat de concession, un
avenant avait t conclu pour porter la part de labonnement quasiment
100 % de la rmunration, liminant tout risque dexploitation pour le
concessionnaire.
Au terme du contrat, cest--dire en 2048, le concessionnaire
aurait peru environ 800 M, selon lestimation de la chambre, soit plus
de douze fois le cot initial de construction de lquipement (66 M), dont
un tiers avait t, de surcrot, subventionn par lEtat, lopration ayant
bnfici dune dfiscalisation.
La chambre territoriale des comptes avait donc recommand au
syndicat de revoir ses relations avec le concessionnaire pour permettre
que celui-ci assume, au moins pour partie, le risque dexploitation.
Le contrat et ses enjeux financiers concernant prs des deux tiers
de la population de la Nouvelle-Caldonie, la chambre a souhait, en
2012, sassurer du suivi de cette recommandation.
Cour des comptes
Elle a constat quen dpit dvolutions contractuelles
significatives (I), un nouveau mode dexploitation reste mettre en place
(II).
I Une concession amliore, mais insuffisamment
La construction et la gestion, en concession, de laqueduc du
Grand Nouma constituent une opration spcifique, dont lobjet est de
renforcer les captages traditionnels qui alimentent les rseaux dadduction
deau des quatre communes de lagglomration.
Laqueduc na pas pour clients directs les abonns du service de
leau, mais les fermiers de la distribution deau des collectivits, en
loccurrence, la Caldonienne des Eaux, galement filiale de la Lyonnaise
des Eaux, pour trois communes sur quatre, et la Socit des eaux urbaines
et rurales (SEUR), socit dconomie mixte, pour Pata, la quatrime
commune du syndicat.
Depuis le rapport de 2008, la Cour et la chambre territoriale
constatent un certain rquilibrage du contrat. La concession est
dsormais mieux suivie sur le plan technique et financier et son cot pour
les usagers a diminu.
Cependant, le syndicat et son concessionnaire ne sont toujours pas
parvenus saccorder sur le systme de rmunration du concessionnaire.

Cour des comptes
La concession de service public
La concession de service public est un mode de financement et
dexploitation partenarial qui permet aux collectivits de dvelopper leurs
quipements publics sans recourir lemprunt. Historiquement, les premires
concessions ont t mises en uvre ds le XIX
me
sicle pour financer les
rseaux de transports, dnergie et deau.
La concession est un contrat conclu entre une personne publique et
un tiers, en gnral une socit de droit prive, par lequel cette dernire
finance la construction dun ouvrage public, par exemple un pont, une
autoroute, ou, au cas prsent, un quipement dadduction en eau potable. En
contrepartie, ce partenaire, dnomm le concessionnaire, se rmunre
directement sur les usagers pendant une dure dfinie par le contrat et
suffisante pour lui permettre dtre rembours de son investissement initial et
datteindre un taux de rentabilit globale satisfaisant. En fin de priode, la
concession est rsilie et la personne publique devient propritaire de
lquipement.
Il arrive frquemment que les seuls paiements des usagers ne
permettent pas dassurer la rmunration du concessionnaire. En ce cas, il est
possible de prvoir, dans le contrat, une rmunration, dite fixe, car garantie,
qui sajoute la rmunration dexploitation, dite variable. Toutefois, la
jurisprudence exige que la rmunration en provenance de lexploitation soit
dun niveau minimum substantiel, gnralement estim par la doctrine
environ 30 % de la rmunration totale.
Lexigence dun niveau minimum de rmunration variable rpond
au principe des risques et prils du concessionnaire, lune des pierres
angulaires du droit des concessions.

A Un contrat mieux suivi et moins coteux pour les
usagers
la suite du premier contrle de la chambre territoriale, le
syndicat a mis en place, compter de 2009, un rel suivi annuel technique
et financier de la concession. Il a pu ainsi constater que le concessionnaire
navait pas effectu de travaux dentretien depuis 2001, entranant
finalement le lancement, par ce dernier, en 2012, dun programme de
travaux de remise niveau de louvrage.
Sur le plan financier, la principale observation de la chambre en
2008 portait sur limportance excessive de la part garantie dans la
rmunration du concessionnaire.
Cour des comptes
Le montant de cette part garantie, dnomme abonnement dans
le contrat de concession, est rparti entre les usagers au moyen dun
surprix au m
3
qui sajoute leur facture deau. Les distributeurs deau
peroivent ce surprix et le reversent la SADET.
Si, en fin danne, le produit global rsultant du surprix se rvle
infrieur au montant annuel prvu par le contrat, la diffrence est reporte
sur le montant de labonnement de lanne suivante. Cette clause assure
au concessionnaire la perception de lintgralit des sommes prvues au
contrat.
En juin 2009, le syndicat et son concessionnaire sont convenus
dun avenant par lequel le montant de labonnement a t rduit, pour
tenir compte des observations de la chambre territoriale des comptes.
Certains lments ont t retirs de sa formule de calcul, notamment le
chiffre daffaires prvisionnel des ventes deau.
Il a ainsi t mis fin au dispositif surprenant mis en place en 2005,
par lequel les ventes prvues au contrat taient prpayes par les abonns
pour le compte de leurs distributeurs deau, lesquels sapprovisionnaient,
auprs de la SADET, pour ces volumes pr-achets, presque gratuitement
(1,7 centime deuro par m
3
).
De ce fait, les usagers ont effectivement conomis prs
de 3,5 M de 2009 2011, soit environ 6 centimes deuro par m
3
deau
consomm. Sur la dure du contrat, lconomie serait de 270 M environ
par rapport aux anciennes dispositions.
B Des recettes dexploitation trop faibles
Toujours en application de lavenant de 2009, les recettes
dexploitation proviennent dsormais directement des achats des
distributeurs deau des quatre communes, lorsquils dcident de recourir
laqueduc pour salimenter en eau. Ces achats sont facturs par la SADET
un tarif unique, rvis annuellement, fix 18,1 centimes deuro par m
3

pour 2012.
Les recettes commerciales du concessionnaire apparaissent ainsi de
faon plus claire dans les comptes rendus annuels transmis au syndicat
par la SADET.
Dans le cadre de ces nouvelles dispositions, la SADET a vendu
aux distributeurs 3,9 millions de m
3
(Mm
3
) deau en 2011 contre
3,2 Mm
3
en 2008.
Cour des comptes
Compte tenu du nouveau tarif, ses recettes sont passes de
59 000 en 2008 645 000 en 2011, soit de 1 % 11 % de son chiffre
daffaires.
Cependant, le concessionnaire a demand ce que le niveau de sa
rmunration commerciale soit garanti pour toute la dure de la
concession.
En 2010, le syndicat le lui a accord. Un nouvel avenant a prvu,
compter du 1
er
janvier 2012, un mcanisme qui, ds quun cart de plus
de 5 % est constat entre le volume effectif des ventes et le volume de
rfrence fix par lavenant, garantit un complment de rmunration
imput sur labonnement de lanne suivante.
Nanmoins, aprs avoir sign lavenant et avant quil ne
commence tre mis en uvre, le syndicat a demand au concessionnaire
den diffrer lapplication. Une nouvelle ngociation sest alors engage,
qui se poursuit.
la suite des deux avenants de 2009 et de 2010, la part variable de
la rmunration du concessionnaire a augment et la concession est moins
coteuse pour lusager. Pour autant, la part de risque du concessionnaire
demeure un niveau encore insuffisant au regard du principe selon lequel
une concession implique que le concessionnaire assume un risque
commercial substantiel, estim par la jurisprudence 30 % de la
rmunration totale.
II Un nouveau mode dexploitation mettre en
place
A Les limites de lactuel contrat
En application des avenants de 2009 et de 2010, la charge annuelle
pour les usagers augmentera tous les ans, jusqu atteindre 24 M la
dernire anne de la concession, en 2048. Son cot cumul de 2001
2048 serait alors de 528 M, ce qui apparat encore trs excessif au regard
du cot de construction de louvrage support par le concessionnaire.
En outre, les comptes rendus annuels dexploitation fournis par le
concessionnaire au syndicat montrent quen contrepartie de cette lourde
charge pour les usagers, le concessionnaire dgage un bnfice
oprationnel aprs impt, non ngligeable, reprsentant prs de 15 % de
son chiffre daffaires.
La toile de fond de cette situation est un potentiel commercial trs
faible en raison du surdimensionnement de lquipement.
Cour des comptes
En effet, aprs plus de dix ans de fonctionnement de laqueduc, la
consommation deau du Grand Nouma progresse beaucoup plus
lentement que prvu dans le schma initial de lopration. Malgr une
augmentation de 38 % de la population - de 118 800 habitants en 1996
167 300 habitants en 2009 -, la demande en eau na progress que de
10 % (de 16,5 Mm
3
en 1996 18,3 Mm
3
en 2009).
En 2011, la consommation tait dailleurs toujours de 18,3 Mm
3
,
c'est--dire trs en de des 22,3 Mm
3
indiqus dans le contrat de
concession.
En Nouvelle-Caldonie, comme dans lensemble des pays
industrialiss, la consommation deau par habitant, prvue 500 litres
deau par jour (l/j) et par habitant dans le contrat, diminue. Elle est passe
dans lagglomration de Nouma de 440 l/j en 1990 300 l/j en 2011.
Cette baisse devrait se poursuivre si lon se rfre aux 150 l/j par habitant
consomms aujourdhui en France mtropolitaine et aux 80 l/j par
habitant en Allemagne.
La hausse du prix de leau et la modernisation des quipements
domestiques entrainent une rduction de la consommation deau. Dautre
part, la diminution des fuites sur les rseaux, laquelle les distributeurs
deau du Grand Nouma se sont rcemment engags, devrait
mcaniquement entrainer, toute chose gale par ailleurs, une baisse
supplmentaire de la demande deau.
Ainsi, pour les prochaines annes, les captages des quatre
communes continueront fournir lessentiel de lalimentation en eau, et
cela, un tarif beaucoup moins coteux que celui de leau achemine par
laqueduc. En outre, dautres points de captage, dont lexploitation est
pour le moment intermittente, pourraient concurrencer, terme, le
complment dapprovisionnement assur par laqueduc.
B Les solutions possibles
En 2011, la Lyonnaise des Eaux a annonc quelle tait prte
cder partiellement la SADET, sa filiale, au syndicat ou un partenaire
extrieur.
En retour, le syndicat a voqu plusieurs hypothses auprs de la
chambre : la rsiliation du contrat pour motif dintrt gnral, lentre du
syndicat au capital de la SADET, via la cration dune socit
dconomie mixte (SEM), ou la cession de la SADET des investisseurs
extrieurs.
Cour des comptes
Au regard de ces perspectives, la Cour et la chambre territoriale
insistent pour quen tout tat de cause, une solution prenne et quilibre
soit rapidement arrte.
La rsiliation du contrat pour motif dintrt gnral, linitiative
du syndicat, serait envisageable. Elle permettrait une diminution du cot
de gestion de laqueduc. Elle doit, cependant, aussi tre apprcie au
regard des risques contentieux.
La cession un partenaire extrieur ne rsoudrait probablement
pas les diffrents problmes constats, notamment linsuffisante
utilisation de lquipement, le cot lev du contrat pour les usagers et la
rmunration excessive de lexploitant.
Sagissant du rachat partiel de la SADET par le syndicat, cette
option ncessiterait probablement la transformation de la SADET en une
socit dconomie mixte. Les modalits de mise en uvre de cette
hypothse doivent tre approfondies.
Loption dun rachat de lquipement par le syndicat devrait tre
galement tudie. Elle pourrait tre adapte la nature de louvrage dans
la mesure o il demeurera, au moins pour plusieurs dizaines dannes, un
quipement de complment ou de secours. Elle permettrait au syndicat de
matriser le montant de labonnement pay par les usagers de
lagglomration.
Devenir propritaire en totalit ou partiellement de laqueduc
pourrait constituer une tape vers une gestion intercommunale de
lensemble de la ressource en eau du Grand Nouma. Actuellement cette
gestion est clate entre les quatre communes.
En dautres occasions, la Cour et la chambre territoriale des
comptes ont estim utile
86
le dveloppement de lintercommunalit,
encore embryonnaire, en Nouvelle-Caldonie. En lespce,
lintercommunalit permettrait de mutualiser les charges de rnovation
des installations de production deau les plus anciennes.
En cas de rachat partiel ou total, ou du versement dune indemnit
de rsiliation, il importe que des conditions financires quilibres soient
trouves afin que le surdimensionnement de laqueduc ne gnre pas une
charge supplmentaire pour le syndicat. En particulier, le prix de rachat
devra tenir compte des provisions de renouvellement, nettes des travaux
effectus, factures par le concessionnaire, soit 12,2 M au

86
Cour des comptes, Rapport public annuel 2012 : Syndicat intercommunal
vocation multiple (SIVOM) de Voh-Kone-Pouembout in.
Cour des comptes
31 dcembre 2010, ainsi que des amortissements de caducit enregistrs
par celui-ci, soit 14,4 M au 31 dcembre 2010.
__________
________
La Cour et la chambre territoriale enregistrent des avances
depuis le contrle de 2008.
Cependant, le surdimensionnement de laqueduc demeure et le
dispositif actuel nest toujours pas satisfaisant. La concession apparat
clairement inadapte en raison de son cot pour les usagers et de la
limitation du risque dexploitation du concessionnaire.
La Cour et la chambre territoriale recommandent ds lors au
syndicat de :
1. trouver avec lactuel concessionnaire une solution de
remplacement sur des bases plus quilibres ;
2. sappuyer sur le dveloppement de lintercommunalit pour le
choix du nouveau mode dexploitation.

Cour des comptes


Ministre des outre-mer 203
204
Prsident-directeur gnral de la socit anonyme des eaux
de la Tontouta (SADET)
205


Prsident du syndicat intercommunal du Grand Nouma
Ancien prsident du syndicat intercommunal du Grand Nouma
Cour des comptes
RPONSE DU MINISTRE DE L'INTRIEUR

J'ai pris connaissance avec le plus grand intrt du rapport.
Je vous informe nanmoins que ce dossier relve de la comptence du
ministre des outre-mer que vous avez galement saisi.
Cour des comptes
RPONSE DU MINISTRE DES OUTRE-MER

Ce rapport ne met nullement en cause les services de ltat, ni au plan
central, ni au plan local. Il souligne les efforts raliss par les collectivits
territoriales concernes en Nouvelle-Caldonie pour rquilibrer le contrat
de concession qui les lie pour la gestion de cet quipement.
Il me semble donc quil revient aux collectivits concernes par les
observations prsentes dans le rapport de faire connatre leurs ractions.
Pour ma part, je partage les conclusions du rapport tendant
rquilibrer le contrat de concession, moyen efficace pour matriser
laugmentation du prix de leau, dont les consommateurs en outre-mer,
comme dans lhexagone, se plaignent juste titre comme le souligne le
rapport de la Cour. Je partage galement ses prconisations appelant un
dveloppement de lintercommunalit, mieux mme dorganiser plus
efficacement sur un plan conomique la gestion du service de leau.
Les services de ltat se tiennent la disposition des collectivits de
la Nouvelle-Caldonie pour leur apporter conseil et expertise, dans le
respect des comptences propres ces collectivits territoriales ou la
Nouvelle-Caldonie elle-mme.

Cour des comptes

Je vous informe que ce rapport nappelle pas dobservation
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT ANONYME DES
EAUX DE LA TONTOUTA (SADET)

1. PRESENTATION
Le rapport fait tat des observations ralises en 2008 par la
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle Caldonie.
Le SIVU avait prcis dans son rapport dobservations dfinitives du
18 avril 2008 que le choix du modle concessif avait t motiv par :
- une logique financire : absence de capacit demprunt des
communes ;
- une logique conomique : le projet pouvait bnficier de la
dfiscalisation.
Ce projet complexe ncessitait, pour sa conduite, de nombreuses
expertises. Le choix de la concession permettait de transfrer le risque de
construction et dexploitation la SADET.
Le SIVU avait galement contest fermement les observations de la
Chambre territoriale des comptes relatives un surdimensionnement de
louvrage. Louvrage a t dimensionn comme un ouvrage dappoint et de
secours dimensionn pour le long terme, sur la base dvolutions de
populations et de modes de consommation bass sur les informations
disponibles lpoque et discutes avec le SIVU.
La structure tarifaire avec une part fixe importante reflte lusage de
laqueduc qui est utilis comme source complmentaire dapport en eau
brute et comme secours.
La comparaison tablie entre le cot initial de construction et les
recettes du concessionnaire cumules sur la dure du contrat na pas de sens
dans la mesure o les recettes doivent, au-del de lamortissement de
linvestissement initial, couvrir les cots de financement, les cots
dexploitation et de renouvellement. Cette comparaison donne une image
errone de lconomie du contrat et nous souhaitons que ce paragraphe soit
supprim.
Aujourdhui le poids dans les recettes de linvestissement initial et de
son financement reprsente seulement 66,4 % des recettes du
concessionnaire.
Ce rappel du premier audit de la Chambre territoriale des comptes
devrait donc tre complt par ces observations et/ou par la rponse du
SIVU au rapport dobservations dfinitives de la Chambre territoriale des
comptes du 18 avril 2008, rponse qui rcusait catgoriquement cette
apprciation de surdimensionnement.
Cour des comptes
2. UNE CONCESSION AMELIOREE, MAIS INSUFFISAMMENT
Par ailleurs, il est indiqu que le syndicat et son concessionnaire ne
sont toujours pas parvenus saccorder sur le systme de rmunration du
concessionnaire. Cette phrase nous parait injustifie et devrait tre
supprime. En effet, le contrat et ses avenants successifs ont t signs par
les deux parties et constituent la preuve crite de cet accord.
Le principe dadaptabilit des contrats de DSP conduit des
modifications priodiques du contrat. La ngociation de lavenant n 5 est en
cours et devrait tre conclue en 2013. Celui-ci, selon les termes des avenants
n 3 et n 4, portera sur un plan prvisionnel de renouvellement et une
projection de volumes affine par commune.
3. UN CONTRAT MIEUX SUIVI ET MOINS COTEUX POUR
LES USAGERS
Le rapport indique galement que le Syndicat aurait constat une
absence dentretien par le concessionnaire depuis 2001, entranant en 2012
un programme de remise niveau de louvrage.
Les installations ont t entretenues rgulirement depuis la mise en
service de lquipement en 2001. Les travaux dentretien raliss au cours de
la priode 2001 et 2011 ont couvert lensemble des ouvrages (travaux de
peinture sur les rservoirs, maintenance des installations de protection
cathodique, maintenance des installations lectriques et lectromcaniques,
renouvellement de pompes de refoulement, de transformateurs, de
dmarreurs lectroniques, dautomatismes et de compteurs).
Ces travaux ont reprsent une dpense de 910 k (450 k de
prestations + 460 k de renouvellement).
Aprs 10 ans dexploitation, lanne 2012 a donn lieu des travaux
de gros entretien de lensemble des installations, pour un montant de
dpenses de 1,2 M.
A la suite de ces travaux, la SADET a procd son initiative des
essais de production. Ceux-ci ont raliss le 30 octobre 2012 et ont permis de
revrifier la capacit des installations produire au dbit nominal. Ces
essais ont t suivis et approuvs par lauditeur technique mandat par le
SIGN.
Nous suggrons de remplacer la deuxime phrase qui figure dans un
paragraphe du rapport par Ce suivi technique a permis damliorer la
traabilit et le contrle par le SIGN des interventions du dlgataire .
4. DES RECETTES DEXPLOITATION TROP FAIBLES
Le rapport mentionne le niveau insuffisant du risque port par le
concessionnaire.
Cour des comptes
Nous tenons apporter les prcisions suivantes sur les risques ports
par le concessionnaire :
- ils ont t tout dabord inhrents la construction de lAqueduc,
compos de forages, de pompages, de rservoirs, de 46 kilomtres de tuyau,
dune centaine daccessoires de rseau, et de systmes de contrle lectrique
et dautomatismes complexes. Cette construction a dur un peu moins de
trois ans, avec tous les risques affrents ;
- au-del du risque technique de construction, le concessionnaire
porte les risques sur les cots dexploitation et de renouvellement des
installations (caractristiques climatiques particulires de la Nouvelle
Caldonie - vnements pluvieux intenses, dpressions et cyclones - et
difficults lies linsularit) ;
- les risques conomiques ne sont pas ngliger. Ceux-ci peuvent tre
relatifs des surcots dexploitation lis lnergie, aux cots de main
duvre ou la raret de loffre de sous-traitance dans des domaines
spcialiss ou des problmatiques de recouvrement ;
- les risques peuvent tre de nature politique, compte tenu du contexte
particulier de la Nouvelle Caldonie, de certaines incertitudes sur son avenir
institutionnel et de la dure mme de la concession.
En rsum, le concessionnaire porte tous les risques industriels lis
lexercice de ses mtiers, mais ne peut assumer tous les risques lis
lvolution du nombre dhabitants ou de leurs consommations spcifiques,
sur lesquels il a dautant moins de prise quil sagit dun ouvrage dappoint
et de secours, qui est en outre, comme la signal la Cour des comptes, mis
en concurrence avec dautres outils de production.
Nous considrons donc que lapprciation relative au niveau de
risque port par le concessionnaire est injustifie et nous souhaitons donc
que le paragraphe correspondant soit modifi en consquence.
5. LES LIMITES DE LACTUEL CONTRAT
Le rapport mentionne des recettes juges trs excessives au regard du
cot de construction.
Comme indiqu dans nos commentaires sur la prsentation, le ratio
tabli entre le cot initial de construction et les recettes du concessionnaire
sur la dure du contrat na pas de sens dans la mesure o les recettes
doivent, au-del de lamortissement de linvestissement initial, couvrir les
cots de financement, les cots dexploitation et de renouvellement. Ce ratio
donne une image errone de lconomie du contrat (voir ci-dessous).
Cour des comptes
6. LES SOLUTIONS POSSIBLES
A la suite de sa dmarche de concertation Ides Neuves sur lEau ,
Lyonnaise des Eaux a souhait renforcer ses liens de partenariat avec
lensemble de ses clients afin damliorer la gouvernance des services
dlgus deau et dassainissement.
Dans le cadre dune filiale dont lobjet unique est la concession de la
production et de ladduction deau, il nous a paru naturel de proposer au
SIGN dentrer dans le capital de la SADET, partir du moment o
lentreprise avait acquis un degr de maturit suffisant sur le plan financier
(rsultats positifs et distribution de dividendes).
En 2011, comme le rappelle justement le rapport, Lyonnaise des Eaux
a donc propos au SIGN de lui cder la majorit du capital de la SADET.
Le SIGN, nayant pas donn suite en 2011 cette proposition,
Lyonnaise des Eaux a lanc en 2012 une recherche plus large dinvestisseurs
pour entrer ses cts dans le capital de la SADET, sans jamais exclure
pour autant une participation du SIGN.
Plusieurs offres ont t adresses la Lyonnaise des Eaux, de la part
de diffrents investisseurs. Une offre engageante porte par la Caisse des
dpts et consignations et des investisseurs caldoniens locaux a en
particulier retenu lattention de Lyonnaise des Eaux, compte tenu des
garanties que prsentait cette offre pour le SIGN.
Le SIGN, sollicit pour donner son accord lopration en
application de larticle 33 du trait de concession, na pas donn ce stade
une suite favorable cette demande.
Le SIGN nous a indiqu par ailleurs vouloir lancer une tude
complte examinant les diffrentes pistes voques par la Cour des comptes
dans son rapport. Lyonnaise des Eaux se tient disposition du SIGN et de
ses conseils, afin dexaminer limpact des diffrents scnarios pour chacune
des parties.
En rsum, la Cour examine quatre options pour rpondre au souhait
du SIGN de mieux matriser pour lavenir la gestion de louvrage :
- elle observe que la rsiliation pour motif dintrt gnral
prsenterait des risques contentieux ;
- elle exprime ses rserves quant la cession un partenaire
extrieur ;
- loption dun rachat de lquipement par le SIGN ne nous parait pas
constituer une option envisageable, sagissant dun ouvrage du domaine
public ;
- reste le projet dacquisition par le SIGN de la majorit du capital de
la SADET, qui deviendrait de ce fait une SEM.
Cour des comptes
De notre point de vue, cette dernire solution ne se heurte aucune
difficult de nature juridique et nous sommes disposs en ngocier les
modalits avec le SIGN.
7. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Nous sommes compltement en phase avec les recommandations de la
Cour des comptes, mais pas du tout sur les apprciations ports dans ses
conclusions :
Le surdimensionnement de laqueduc demeure
Comme exprim plus haut, laqueduc a t dimensionn comme un
ouvrage dappoint et de secours sur la base des hypothses en vigueur au
moment de sa conception.
Il a notamment t prvu pour couvrir le risque dune rupture du
barrage de Dumba ou de son adduction de 10 km.
Nous ne partageons donc pas lapprciation de la Cour sur un
ventuel surdimensionnement.
Le fait que ce celui-ci demeure laisse en outre penser que le
dimensionnement aurait pu tre revu depuis le 1
er
audit de la Chambre
territoriale des comptes, ce qui ntait videmment pas possible.
La concession apparat comme clairement inadapte, en raison de
son cot pour les usagers .
Le cot dabonnement ressort 0,3 /m
3
en 2012. Ce cot nest pas
excessif compte tenu de linvestissement ralis et des charges dexploitation
et financires. La part SADET dans la facture deau et dassainissement des
clients du Grand Nouma, varie entre 14,6 % et 22,5 % selon les communes.
A 2 /m
3
en moyenne, les tarifs eau et dassainissement sur le Grand
Nouma restent, malgr les surcots lis lloignement et linsularit, bien
moins importants quen mtropole (prix moyen de 3,62 /m
3
).
Il nest donc pas justifi daffirmer que les tarifs de la concession
SADET ont un impact trs fort sur lconomie des usagers.
Pour un abonn domestique consommant 240 m
3
par an et rmunr
au salaire minimum sur 12 mois, la part SADET reprsente 0,47 % de ses
revenus, la facture globale eau et assainissement reprsentant quant elle
2,9 % des revenus dun abonn rmunr au salaire minimum. Ces chiffres
sont compatibles avec les recommandations des organismes internationaux,
tels que la Banque Mondiale, en matire de poids des services deau et
dassainissement pour les usagers les plus dmunis.
et de la limitation du risque pour le concessionnaire .
La SADET a port les risques lis au montage du financement et ceux
lis la ralisation assez complexe des travaux. Elle porte aujourdhui les
Cour des comptes
risques dexploitation et de renouvellement des quipements et un risque sur
les assiettes de consommation hauteur de 5 %, alors quelle na aucune
prise sur celles-ci (notamment lorsque la baisse dusage de laqueduc rsulte
de dcisions politiques).
En conclusion :
A travers la SADET, Lyonnaise des Eaux peut tre lgitimement
fire davoir rpondu aux attentes du SIVU/SIGN :
- en apportant un financement et en ralisant dans les dlais impartis
un ouvrage majeur pour la scurisation de lalimentation en eau du Grand
Nouma ;
- en exploitant celui-ci sans aucune interruption de service depuis la
rception des travaux ;
- en ayant vit toute rupture dalimentation en eau potable dans les
communes du Grand Nouma, que ce soit en priode cyclonique (Erika,
Vania) quen priode de scheresse (t 2005-2006) ;
- en ayant adapt avec le SIGN le trait de concession en fonction des
observations de la Chambre territoriale des comptes.
Lyonnaise des Eaux est tout fait dispose collaborer un projet
de constitution de SEM avec le SIGN, qui permettrait ce dernier de prendre
le contrle de la SADET.
Nous contestons formellement les apprciations portes par la CDC
sur le "surdimensionnement" et sur son "cot excessif" (intrinsque ou vis--
vis des usagers). Dans ce contexte, nous considrons que le titre tranch du
rapport devrait tre nuanc.
Par comparaison avec les niveaux de prix de la mtropole, le prix
de leau global sur le Grand Nouma reste modr, en dpit de limportance
de linvestissement que reprsente laqueduc, qui permet dassurer la
scurit dalimentation du Grand Nouma pour les 30 ans venir.
Cour des comptes

Chapitre II
Les rformes insuffisantes

1. La lutte contre le surendettement des particuliers :
des progrs encore trop limits
2. Le centre des monuments nationaux : un
redressement tardif
3. Ltablissement public damnagement de la
Dfense Seine Arche (EPADESA) : un partage de
comptences encore mal dfini, des perspectives
incertaines
4. Les accidents du travail et les maladies
professionnelles : les faiblesses de la politique de
prvention du rgime gnral de scurit sociale
5. Les tlservices publics de sant : un pilotage
toujours insuffisant

Cour des comptes
Cour des comptes

1

La lutte contre le surendettement des
particuliers : des progrs encore trop
limits

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le surendettement se dfinit
87
comme limpossibilit manifeste
pour le dbiteur de bonne foi de faire face lensemble de ses dettes non
professionnelles exigibles et choir. Les dossiers des personnes
surendettes sont examins, dans chaque dpartement, par une
commission administrative dont le secrtariat est assur par des agents
de la Banque de France.
la suite dune enqute sur la gestion des dossiers de
surendettement des particuliers portant sur les exercices 1990
88
2008, la
Cour a publi, dans son rapport public annuel 2010, des observations
relatives la lutte contre le surendettement. Elle y critiquait, dune part
linsuffisance du dispositif lgal de prvention du phnomne, dautre
part un dfaut de pilotage par les services de lEtat et de la Banque de
France la fois coteux et gnrateur dingalits de traitement. Enfin,
la Cour prconisait une amlioration du suivi social des surendetts, afin
dviter que la politique de lutte contre le surendettement soit un substitut
une politique sociale. Elle formulait en consquence neuf
recommandations en ce sens.
Depuis ces constats, un contrle de suivi montre que la loi du
1
er
juillet 2010 portant rforme du crdit la consommation a apport
une rponse partielle aux prconisations formules par la Cour en fvrier
2010.

87
Selon, larticle L. 330-1 du code de la consommation.
88
La loi instituant une procdure collective de surendettement des particuliers est la
loi dite Neiertz du 31 dcembre 1989.
Cour des comptes

Le surendettement touche 757 000 mnages
91
. Chaque anne, un
flux de plus de 200 000 nouveaux dossiers (232 493 en 2011) doit tre
trait par les succursales de la Banque de France. Ce phnomne
progresse.
Graphique n 1 : volution du nombre de dossiers de
surendettement dposs chaque anne
92

-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2

Source : donnes Banque de France.
Les enjeux financiers qui sy rattachent sont levs. Lencours de
dettes souscrites par les mnages concerns par une procdure de
surendettement sest lev 6,09 Md la fin 2010, dont 3,79 Md de
dettes la consommation, 1,14 Md de dettes immobilires et 189,3 M
de dettes fiscales et sociales. Il nexiste pas dvaluation annuelle du
montant de dettes effaces. Une tude de la Banque de France lestime
1,3 Md entre juillet 2011 et juin 2012
93
.
La situation financire des personnes ayant dpos un dossier de
surendettement se dgrade sur la priode rcente. En 2010, la majorit des
personnes surendettes (54 %) dispose de ressources infrieures ou gales
au SMIC, soit une augmentation de 12 points par rapport 2001.

91
Donne de juin 2012. Il sagit du nombre de mnages ayant bnfici dune
procdure de surendettement, en cours de dsendettement et inscrits ce titre au
fichier des incidents de remboursements sur les crdits aux particuliers.
92
La donne 2012 est provisoire.
93
Ce montant correspond aux propositions des commissions de surendettement, sous
rserve de validation par les juges dinstance.
Cour des comptes
LA LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS 215
En labsence dtudes statistiques solides sur le parcours des
mnages surendetts, il est difficile didentifier avec prcision les causes
du surendettement. Au dbut des annes 1990, le surendettement
sexpliquait principalement par un recours excessif au crdit la
consommation. Celui-ci tient encore une place prpondrante dans les
dterminants du phnomne puisquil est prsent dans 88 % des dossiers
de surendettement dposs en 2012. Toutefois, dautres facteurs sont
aujourdhui luvre (prcarit de lemploi, insuffisance structurelle de
ressources). Les dettes de charges courantes (impays de loyer,
dlectricit, etc.), quasiment inexistantes il y a vingt ans, sont de plus en
plus frquentes.
La loi du 1
er
juillet 2010 portant rforme du crdit la
consommation a mieux encadr le processus de commercialisation du
crdit et modifi la procdure de surendettement.
Elle renforce les obligations des tablissements prteurs qui
vrifient la solvabilit de leurs clients. Lorsquun prteur propose un
contrat de crdit pour financer lachat de biens ou de prestations de
services particuliers pour un montant suprieur 1 000 , le
consommateur doit disposer de la possibilit de conclure un contrat de
crdit amortissable la place dun contrat de crdit renouvelable.
Sagissant des cartes de fidlit en magasin, assorties dune fonction de
crdit, le bnfice davantages promotionnels et commerciaux ne peut
tre subordonn lusage du crdit. Enfin, le paiement au comptant doit
tre privilgi par les tablissements qui distribuent ce type de cartes.
Le traitement administratif du surendettement a galement t
modifi. La procdure de rtablissement personnel a t simplifie afin
dacclrer le traitement des situations.
Cour des comptes

Le traitement du surendettement depuis la loi du 1
er
juillet 2010
Un particulier qui nest pas en mesure de rembourser une ou plusieurs
dettes peut saisir une commission de surendettement dont le secrtariat est
assur par les agences de la Banque de France.
Cette commission, prside par le prfet ou son reprsentant, examine
la recevabilit du dossier selon trois critres : limpossibilit de faire face aux
dettes, lorigine non professionnelle de lendettement et la bonne foi. Si le
dossier est dclar recevable, deux possibilits sont ouvertes :
- en cas de situation irrmdiablement compromise, le dbiteur
bnficie dune procdure de rtablissement personnel (PRP) avec liquidation
judiciaire, sil existe un patrimoine vendre, ou sans liquidation judiciaire ;
la plupart de ses dettes prives et publiques sont ainsi effaces ;
- si la situation nest pas irrmdiablement compromise, la
commission recherche laccord des cranciers pour tablir un plan
conventionnel ; celui-ci peut saccompagner dun report de paiement des
dettes, dun rchelonnement du paiement des dettes, dune remise de dettes,
dune rduction ou suppression du taux dintrt, dune consolidation,
cration ou substitution de garantie ; en cas dchec de la ngociation avec
les cranciers, ces mesures peuvent galement tre imposes ou
recommandes par la commission, la demande du dbiteur.
Le juge dinstance est charg de trancher les litiges relatifs au
surendettement, dhomologuer les procdures de rtablissement personnel
sans liquidation judiciaire et les mesures recommandes par la commission. Il
reste saisi des cas de procdure de rtablissement personnel avec liquidation
judiciaire.
Malgr ces amnagements :
la prvention du surendettement enregistre des progrs encore
peu perceptibles (I) ;
le pilotage de la politique est mieux dfini, mais lvaluation du
surendettement reste complter (II) ;
le traitement des dossiers est plus rapide et plus homogne,
mais encore insuffisamment efficient (III) ;
laccompagnement des personnes surendettes est dlaiss par
ltat (IV).

Cour des comptes
I - La prvention du surendettement : des progrs
encore peu perceptibles
Prenant en compte le poids lev du crdit la consommation dans
les situations de surendettement, la Cour avait soulign dans ses
prcdents travaux le caractre trs limit des mesures destines
prvenir des comportements commerciaux abusifs en matire de crdit.
Elle notait que ces dispositions taient largement contournes par la
substitution progressive du crdit renouvelable, qui se proroge par tacite
reconduction, au crdit personnel et au crdit affect
94
.
La Cour recommandait de suivre attentivement les rsultats
produits par lencadrement des cartes confuses , la fois cartes de
fidlit et cartes de crdit renouvelable, et, le cas chant, denvisager
leur interdiction. La loi du 1
er
juillet 2010, qui vise garantir une
commercialisation responsable du crdit la consommation, ne rpond
que partiellement la recommandation de la Cour.
A - Un consommateur encore vulnrable
1 - Des garde-fous lentre dans le crdit
La loi vise limiter la diffusion systmatique des crdits
renouvelables. Elle prcise que le consommateur doit disposer de la
possibilit de conclure un contrat de crdit amortissable comme
alternative un contrat de crdit renouvelable, lors de la souscription
dun crdit de plus de 1 000 sur le lieu de vente. La loi prvoit, en outre,
dici 2014, un alignement des taux maximums autoriss pour les crdits
classiques et les crdits renouvelables, de sorte que disparaisse
lincitation actuelle vendre du crdit renouvelable.
Selon la nouvelle rglementation, il est dsormais galement
interdit aux tablissements prteurs de conditionner leurs avantages
commerciaux lutilisation des cartes de fidlit comme cartes de crdit.
Par dfaut, la fonction paiement au comptant de la carte est active.
Le remboursement du crdit renouvelable est rduit dans le temps
afin de diminuer le cot pour le consommateur. La loi a prvu une

94
Le crdit personnel est une catgorie de crdit la consommation, qui nest pas
affect un projet prcis. Le crdit affect sert financer un produit ou un service
dfini dans le contrat de crdit. Le capital, dans ces deux types de crdit, est
amortissable, contrairement au crdit renouvelable qui constitue de fait une ligne de
crdit permanente.
Cour des comptes

priode de transition jusquau 1
er
mai 2014, date laquelle le portefeuille
nouveau et en stock devra avoir t converti pour respecter les dures
maximales damortissement (36 mois maximum pour un capital consenti
de 3 000 au plus, et 60 mois au-del de ce seuil).
Enfin, le dlai au terme duquel un prteur doit proposer
lemprunteur de clturer son crdit renouvelable rest inactif passe de
trois deux ans.
2 - Des distributeurs de crdit nayant pas compltement intgr
les nouvelles dispositions lgislatives
Si les termes de la loi renforcent la protection des consommateurs,
les tablissements de crdit et leurs intermdiaires distributeurs sont loin
davoir encore intgr lensemble de ses dispositions.
Lautorit de contrle prudentiel
95
reoit des rclamations qui
montrent que, dans de nombreux cas, un crdit renouvelable est conclu
sans que le client ne sen rende vritablement compte, rvlant des
lacunes dans linformation et le conseil fournis au client lors de lentre
dans le crdit. Le crdit renouvelable mis en place est trs souvent assorti
dune carte.
Le prteur doit en principe recueillir laccord du dbiteur sur le
basculement dans la fonction crdit de la carte chaque utilisation du
crdit, mais les modalits selon lesquelles laccord est demand sont
souvent elliptiques.
Si le nouveau contexte lgislatif a favoris la baisse de la
distribution des cartes confuses , les consommateurs contractent
encore trop souvent des crdits la consommation, de manire indue, par
ce moyen.
En outre, certains tablissements de crdit contrlent mal la
publicit pratique par leurs intermdiaires (des enseignes commerciales)
en matire de crdit la consommation. Face cette difficult, une
convention pourrait lier ltablissement de crdit et son intermdiaire,
linstar du dispositif existant en matire dassurance-vie.

95
Lordonnance du 21 janvier 2010 portant cration de lAutorit de contrle
prudentiel (ACP) lui confre une mission de contrle des pratiques commerciales des
tablissements de crdit.
Cour des comptes
3 - Des pratiques commerciales porteuses de risques
De nouvelles pratiques en matire de commercialisation du crdit
sont apparues. Les cartes bancaires dites cartes de dbit ou carte de
paiement sont de plus en plus frquemment assorties dune fonction de
carte de crdit. Elles font lobjet dune forte publicit et leur diffusion a
progress de 36,4 % de novembre 2010 septembre 2012
96
. 20,9 % des
nouveaux crdits renouvelables sont ouverts par ce moyen. Ces cartes
sont galement proposes par les groupes de distribution des tarifs trs
attractifs, infrieurs ceux des cartes de dbit classiques
97
. Cette pratique,
qui nest pas rglemente par la loi du 1
er
juillet 2010, doit faire lobjet
dune vigilance accrue en raison de sa facilit dutilisation.
B - Une baisse du crdit la consommation, sans effet
mesurable ce jour sur le surendettement
La distribution de crdit est troitement lie la situation
conomique et aux rgles prudentielles qui encadrent lactivit bancaire.
Limpact de la loi de 2010 sur loffre commerciale des tablissements
prteurs est par consquent difficile isoler dans un contexte gnral de
repli du crdit la consommation. Ainsi, en 2011, 30,2 % des mnages
dtenaient ce type de crdit contre 33,8 % en 2008.
Au sein de ce march, la distribution du crdit renouvelable est
nettement oriente la baisse : la part des crdits renouvelables dans la
production de crdits la consommation est passe de 40,4 % en 2009
35 % en 2011. Cette volution sexplique en partie par le nouveau
dispositif lgislatif, qui a favoris le recul de la diffusion des cartes
confuses
98
et le recentrage de lutilisation du crdit renouvelable sur le
financement dachats de petits montants caractre rptitif.
Nanmoins, limpact de la loi sur le surendettement est
difficilement mesurable aujourdhui. Les dossiers actuellement soumis
aux commissions et aux tribunaux portent en effet sur des dettes
antrieures lentre en vigueur de la loi du 1
er
juillet 2010.

96
Comit consultatif du secteur financier, rapport sur Limpact de lentre en vigueur
de la loi du 1
er
juillet 2010 portant rforme du crdit la consommation. Septembre
2012.
97
Par exemple 15 par an pour une carte bancaire internationale Visa ou Mastercard,
avec une deuxime carte gratuite.
98
En 2011, 6,3 % des mnages en sont titulaires, contre 7,7 % en 2009.
Cour des comptes

Tout au plus peut-on noter une baisse de la proportion de crdits
renouvelables dtenus par les mnages surendetts depuis le dbut de
lanne 2011 : 76 % en juin 2012 contre 79 % en mars 2011.
Le poids du crdit la consommation dans les dossiers de
surendettement reste prpondrant : environ 30 % des mnages franais
dtiennent ce type de crdits, contre 88,2 % des mnages surendetts en
juin 2012, soit un cart de prs de 60 points.
C - Le fichier positif : un bilan cots-avantages
raliser
Depuis la loi Neiertz du 31 dcembre 1989, un fichier dit
ngatif recense les incidents de paiement de crdit des particuliers : le
fichier national des incidents de remboursements de crdits aux
particuliers (FICP). La consultation par les tablissements de crdit de ce
registre, non obligatoire jusquen 2010, tait nanmoins insuffisante pour
limiter la distribution excessive de crdits.
Aussi, la Cour avait-elle recommand la remise bref dlai dun
rapport de prfiguration sur un fichier positif , cest--dire une base de
donnes recensant lensemble des dettes des particuliers, afin que les
tablissements bancaires aient une information consolide et actualise
sur la situation financire de leurs clients avant de leur dlivrer un
nouveau crdit.
Cette recommandation a t suivie puisquun rapport a t remis au
gouvernement et au Parlement puis rendu public le 2 aot 2011.
Cependant, le fichier positif na toujours pas t mis en uvre et
lopportunit de sa cration est encore largement dbattue, faute de
donnes objectives sur son cot et son efficacit.
1 - Une faisabilit technique vrifie
Si le lgislateur na pas tranch formellement sur le principe de la
cration du fichier, il a rendu obligatoire en 2010 pour le prteur
la consultation du fichier national des incidents de remboursement des
crdits aux particuliers (FICP), ainsi que la vrification de la solvabilit
de lemprunteur louverture dun crdit. Aujourdhui, cette vrification
reste dans bien des cas formelle et repose sur les dclarations du dbiteur.
Linformation recueillie par les distributeurs de crdit est souvent
parcellaire.
Le comit charg de prfigurer la cration du registre national des
crdits aux particuliers navait pas trancher la question de lopportunit
Cour des comptes
du fichier. Ses prconisations ont concern les lments techniques du
registre ainsi que son cot.
La Banque de France value entre 15 et 20 M le cot
dinvestissement du fichier, outre des frais de fonctionnement annuels de
lordre de 30 35 M
99
. Les tablissements bancaires estiment que la
mise en place du fichier leur coterait entre 525 et 820 M, et sa gestion
entre 37 et 76 M. Les montants avancs par les banques franaises
reposent sur des hypothses fragiles. La dure damortissement de ces
investissements nest notamment pas prcise. Au demeurant, ces chiffres
doivent tre mis en perspective avec les enjeux financiers croissants lis
aux effacements de dettes dans le cadre des procdures de rtablissement
personnel
100
.
2 - Une dcision de mise en uvre en suspens
Le 26 janvier 2012, lAssemble nationale a rejet une proposition
de loi
101
sur la cration du fichier positif . Le Snat a, pour sa part,
dcid la cration dun groupe de travail sur la mise en uvre de ce
registre.
Il revient dsormais ltat de prendre une dcision sur cet
instrument en sappuyant sur une tude dimpact mettant en regard son
cot et les bnfices attendus en termes de rduction du surendettement.
Aucune tude nexiste ce jour sur le nombre de dossiers de
surendettement qui pourraient tre vits grce la mise en place dun tel
registre.
Des comparaisons internationales pourraient galement utilement
tre menes, notamment avec les pays europens qui disposent dj dun
tel fichier public ou priv (Belgique, Allemagne, Irlande et Pays-Bas, par
exemple).

99
En Belgique, o existe depuis 2003 un tel fichier, la centrale des crdits aux
particuliers , le cot de mise en place sest lev 3,6 M, et le cot de
fonctionnement annuel 4,3 M, entirement support par les tablissements de
crdit.
100
Comme prcdemment cit, la Banque de France value ces effacements 1,3
Md entre juillet 2011 et juin 2012.
101
Proposition de loi n 4087, rejete en sance du 26 janvier 2012.
Cour des comptes

II - Le pilotage : des lignes directrices mieux
dfinies, mais une valuation complter
En 2010, la Cour relevait labsence de pilotage par lEtat de la
politique de lutte contre le surendettement, de sorte que les commissions
dpartementales du surendettement taient largement livres elles-
mmes. Il en rsultait des ingalits de traitement pour les particuliers,
non justifies par des diffrences de situation. La Cour voquait
galement dimportantes lacunes dans la connaissance statistique du
phnomne et lvaluation de son cot.
Depuis ces constats, des amliorations ont t apportes, mais elles
sont restes circonscrites la phase de traitement des dossiers par les
commissions de surendettement.
A - Des lignes directrices mieux dfinies pour les
commissions de surendettement
1 - Des relations conventionnelles entre lEtat et la Banque de
France rnoves
Les relations contractuelles entre lEtat et la Banque de France ont
t rcemment renouveles. Un contrat de performance a t sign le
21 dcembre 2011, et un nouveau contrat de service public, conclu le
17 fvrier 2012, dfinit les conditions daccueil des particuliers. Une
convention spcifique au traitement du surendettement est intervenue le
30 mars 2012. Enfin, un comit technique, prsid par le directeur gnral
du Trsor, assure le pilotage et le suivi de lexercice par la Banque de
France de sa mission. Il veille ce que des disparits importantes et
injustifies dans le traitement du surendettement ne sinstallent pas entre
les commissions.
Ces avances vont dans le bon sens. Elles mriteraient dtre
compltes par une plus grande concertation avec le ministre de la
justice, dont ladministration centrale change peu avec les autres acteurs
concerns (Banque de France, ministres chargs de lconomie et du
budget).
2 - Un rseau mieux guid
Les conditions de mise en uvre de la loi du 1
er
juillet 2010 ont t
prcises dans une circulaire conjointe des ministres chargs de
lconomie et du budget du 29 aot 2011. Le prfet et le directeur
Cour des comptes
dpartemental des finances publiques, respectivement prsident et vice-
prsident de la commission de surendettement, ne peuvent se faire
reprsenter que par un seul et mme dlgu, afin dviter les rotations de
reprsentants, prjudiciables la cohrence des dcisions des
commissions. Cette disposition nest pas encore uniformment respecte
dans tous les dpartements.
Une runion plnire de lensemble des membres de la
commission de surendettement est dsormais consacre lapprobation
du rapport dactivit annuel et la comparaison des dcisions prises avec
les autres commissions, sur la base de statistiques nationales tenues par la
Banque de France.
3 - Des rglements intrieurs harmoniss
De forts carts entre les commissions de surendettement
avaient t prcdemment constats par la Cour sur le reste vivre
des mnages surendetts, cest--dire la somme laisse leur disposition
pour faire face aux dpenses courantes. Ils tenaient notamment au fait que
le barme des charges courantes , qui servait de base leur calcul, tait
adopt de manire souveraine par chaque commission. Des disparits
taient constates au sein dune mme rgion, sans justification. Ces
carts ont t rduits.
La circulaire du 29 aot 2011 prcite, a permis de mieux
encadrer les dcisions des commissions de surendettement en diffusant un
modle-type de rglement intrieur, qui intgre des modalits
harmonises de calcul du budget vie courante des mnages. Certains
postes de dpenses sont valus sur la base du montant dclar par le
dbiteur, linstar du loyer. Dautres, tels que lalimentation,
lhabillement, lhygine, les frais de mutuelle de sant, sont valus sur la
base du barme retenu par chaque commission, dsormais publi. La
circulaire laisse la commission la libert dy droger, et les
commissions gardent une marge de manuvre pour apprcier le caractre
excessif des dpenses de logement.
Une trs grande convergence existe aujourdhui entre
dpartements : les carts de charges courantes sont de 3 seulement pour
une personne seule (700 Paris, dans les Yvelines et en Seine-Saint-
Denis, 697 dans les sept dpartements provinciaux examins). Il
appartient aux commissions de surendettement dapprcier ces barmes
Cour des comptes

avec discernement pour prendre en compte les spcificits locales,
notamment en matire de consommation nergtique
102
.
B - Des lacunes dans lvaluation du surendettement
1 - Une connaissance peu dveloppe du parcours des personnes
surendettes
La Cour avait prcdemment relev que linsuffisance de lappareil
statistique ne permettait pas dapprhender le phnomne du
surendettement dans ses multiples origines et sa complexit sociale. Elle
regrettait notamment que lenqute typologique ralise tous les trois ans
par les services de la Banque de France ne puisse tre annualise, le profil
des mnages surendetts pouvant voluer rapidement sous leffet des
variations conomiques.
La Banque de France produit aujourdhui lessentiel des
statistiques sur le surendettement. Ses analyses sont dtailles sagissant
du profil des surendetts. Son enqute typologique, quelle projette
aujourdhui dannualiser, pourrait utilement tre enrichie par des
recoupements plus nombreux avec dautres statistiques publiques.
Les tudes visant identifier les causes du surendettement et
mieux comprendre les trajectoires des personnes surendettes sont, quant
elles, quasiment inexistantes.
2 - Un cot global du surendettement mesurer
Quelques avances dans le chiffrage du cot du traitement des
dossiers ont t ralises. En revanche, elles nont toutefois pas conduit
lEtat tenter de mesurer le cot global engendr par le surendettement.
En 2010, la Cour avait ainsi constat que les administrations
publiques taient incapables de dterminer le cot quelles supportaient
au titre du suivi de la procdure de surendettement. Elle regrettait
galement que les tablissements financiers ne soient pas mis
contribution pour le financer. Si la seconde recommandation na pas t
suivie deffet, la premire a trouv une rponse trs partielle.

102
Selon une tude publie par lINSEE en octobre 2010, leffort nergtique, part
alloue aux cots de lnergie dans le budget dun mnage, est prs de deux fois plus
faible dans lagglomration parisienne (5,7 % en 2006) quen zone rurale (11,3 %) .
Cela tient des logements plus grands en province et consommateurs dnergies plus
onreuses.
Cour des comptes
Le cot du traitement du surendettement pour les administrations
publiques est estim 400 M environ. Il recouvre la fois des cots de
gestion et des annulations de dettes.
Les frais lis au secrtariat des commissions de surendettement se
sont levs 236,1 M en 2011, dont 128,6 M
103
de frais de personnel. Il
sagit de la principale prestation effectue par la Banque de France pour
le compte de ltat. Le cot moyen de gestion dun dossier dpos en
2011 slve 1 015 , en hausse de 5,8 % par rapport 2009 (959 ).
La Cour avait prcdemment recommand que les tablissements
financiers prteurs, conomisant des frais de contentieux grce au
dispositif actuel, participent au financement du cot de gestion des
dossiers de surendettement. Des rticences se sont manifestes de la part
de certains tablissements bancaires. Aucune volution na t enregistre
depuis 2010. Il convient quune contribution financire des
tablissements prteurs soit dsormais institue afin que le financement
des cots de traitement du surendettement nincombe plus exclusivement
lEtat
104
.
Les cots de gestion pour les ministres de lintrieur, du budget et
de la justice ne sont pas connus avec la mme prcision. Des travaux
mens par linspection gnrale des finances et linspection gnrale de la
Banque de France ont valu en 2012 5 M les frais de personnel et de
fonctionnement des services prfectoraux et fiscaux et 20 M ceux des
services judiciaires. Cette estimation parat sous-value. La direction des
services judiciaires estime 30 M minimum (sur une base minimale de
212 par dossier) ses charges lies au traitement du surendettement.
Aux cots de gestion voqus prcdemment, il faut ajouter le
montant des annulations de dettes fiscales, sociales et publiques, soit
128 M
105
. Cette valuation repose sur une premire tentative de mesure
partir de lanalyse de la direction gnrale des finances publiques visant
mieux connatre le montant des crances publiques abandonnes dans le
cadre du traitement des situations de surendettement dans quatre
dpartements (Drme, Doubs, Haute-Loire et Somme) sur le premier

103
En 2012, 1471 agents quivalents temps plein (hors effectifs de support) sont
affects au traitement du surendettement.
104
Ltat, aujourdhui, rembourse la Banque de France la quasi-totalit des charges
que celle-ci supporte en matire de gestion des dossiers de surendettement.
105
30 M dannulations de dettes fiscales, 35 M dannulations de dettes sociales
(caisses dallocations familiales - remboursements de trop perus dallocations -, fond
de solidarit logement, Ple emploi, caisses de retraite) et 63 M dannulations
dautres crances publiques (par exemple, impays de loyer auprs de bailleurs
sociaux).
Cour des comptes

semestre 2010. Lenqute mene est nanmoins trs limite. Aucune
assurance nexiste aujourdhui sur son largissement et sa prennisation.
Sur la priode comprise entre juillet 2011 et juin 2012, le montant
total des dettes publiques et prives effaces dans le cadre de procdures
de rtablissement personnel slve 1,3 Md. Il sagit de la premire
estimation ralise par la Banque de France sur le sujet.
Enfin, le cot pour la collectivit des situations de surendettement
(notamment dpenses sociales, dpenses de sant lies des situations de
fragilit psychologique des personnes surendettes) ne fait aujourdhui
lobjet daucune valuation.
III - Le traitement des dossiers : plus rapide et
plus homogne, mais encore insuffisamment
efficient
La procdure de traitement du surendettement a t profondment
rnove par la loi du 1
er
juillet 2010 dans le sens dune acclration de la
gestion des dossiers et dun renforcement de la protection des dbiteurs.
Les mesures dapplication de la loi ont t adoptes la fin de lanne
2010. Le premier bilan qui peut en tre dress, pour chaque tape de la
procdure, nest pas exhaustif. Lharmonisation des dcisions des
commissions de surendettement, que la Cour appelait de ses vux,
progresse, mais des disparits persistent dans le traitement des dossiers.
Des gains de productivit peuvent encore tre raliss.
A - Un traitement plus rapide des situations de
surendettement
1 - Une procdure profondment modifie
Antrieurement, la phase dinstruction devait permettre dorienter
un dossier de surendettement vers une procdure de rtablissement
personnel, sous la comptence du juge, dans les cas o la situation du
dbiteur tait irrmdiablement compromise, ou vers une phase dite
amiable, pilote par les commissions de surendettement, dans la
perspective de conclure un accord entre dbiteurs et cranciers (cest--
dire un plan conventionnel ).
La loi du 1
er
juillet 2010 a renforc par deux moyens le pouvoir des
commissions. Elle leur a tout dabord confi la gestion des procdures de
rtablissement personnel sans liquidation judiciaire, ce qui a engendr un
Cour des comptes
transfert denviron 65 000 dossiers par an en provenance des tribunaux
dinstance. En cas dchec de la phase amiable, elle leur a galement
accord la facult dimposer des mesures
106
(hors leffacement partiel des
dettes), sans intervention du juge, sur demande du dbiteur.

Le lgislateur a galement souhait favoriser la mise en place de
solutions adaptes et prennes pour les dbiteurs et limiter laccumulation
de mesures provisoires ou dattente, qui taient lorigine dun nombre
lev de redpts
107
. Sur un flux annuel de dossiers dposs de lordre
de 200 000, les redpts reprsentent 80 000 dossiers. 47,23 % dentre
eux sexpliquent par la fin dun moratoire, dun plan dattente ou de
mesures dattente.
cet effet, la circulaire du 29 aot 2011 indique que les mesures
de report, ne prvoyant pas le rglement ou leffacement de lensemble
des dettes doivent tre rserves aux seuls cas o des perspectives de
retour meilleure fortune peuvent tre envisages ou lorsque de telles
mesures sont ncessaires pour permettre la cession dun bien . Les
indicateurs de performance de la Banque de France ont t adapts en
consquence : le taux de succs amiable nest plus un objectif en soi, car
il pouvait conduire privilgier la recherche dun accord amiable au
dtriment du caractre viable et prenne de la solution propose.
Il est encore trop tt pour apprcier les effets des nouvelles
dispositions sur lvolution du taux de redpt. Celui-ci est loin dtre
uniforme dun dpartement lautre. En moyenne nationale, le taux sest
tabli 39 % en 2010, 39,7 % en 2011 et 35,1 % au premier semestre
2012.
2 - Une diminution des accords entre dbiteurs et cranciers
Si les commissions de surendettement, pour les deux tiers des
dossiers examins, continuent de rechercher pralablement un compromis
entre les dbiteurs et leurs cranciers
108
, les accords rellement conclus
(les plans conventionnels ) affichent une baisse importante : 95 426 en
2009, 73 956 en 2011, soit une diminution de 22,5 %. Une procdure

106
Il sagit du rchelonnement du paiement des dettes, de limputation prioritaire des
paiements sur le capital, de la rduction du taux dintrt sur les chances reportes
ou rchelonnes, de la suspension de lexigibilit des crances autres
qualimentaires.
107
Sont qualifis de redpts les dossiers dposs par des personnes ayant dj
saisi la commission par le pass, quelle quait t lissue de cette prcdente saisie.
108
Le nombre de dossiers orients en procdure amiable est de 145 821 en 2011,
contre 65 776 dossiers orients en procdures de rtablissement personnel.
Cour des comptes

amiable sur deux aboutit un plan ngoci en 2011, contre deux
procdures sur trois en 2009.
Plusieurs facteurs expliquent cette volution. Dune part, les
barmes qui servent calculer le budget des mnages ncessaire leur
vie courante ont t harmoniss la hausse. Cela a favoris, toutes choses
gales par ailleurs, une diminution des capacits contributives des
personnes surendettes et leur orientation vers une procdure de
rtablissement personnel plutt que vers une phase amiable. Dautre part,
il est aujourdhui plus difficile daboutir un accord car la dure du dlai
de remboursement maximal a t rduite de dix huit ans, ce qui restreint
la proportion de surendetts qui peuvent rpondre un plan.
Par ailleurs, depuis lentre en vigueur de la loi du 1
er
juillet 2010,
ce sont environ 30 000 mesures imposes qui sont prises chaque anne
la suite dun chec des ngociations entre dbiteur et cranciers. Elles se
sont en partie substitues aux accords amiables.
Enfin, le nombre de dossiers orients en procdures de
rtablissement personnel (avec ou sans liquidation judiciaire) a progress,
et passe de 42 704 en 2009 65 776 en 2011 (35 829 au premier semestre
2012).
Laugmentation du flux annuel de dossiers de surendettement
dposs entre 2009 et 2011 a t principalement traite sous forme de
procdures de rtablissement personnel, et de mesures imposes.
Le lgislateur, en favorisant le recours leffacement de dettes, a
adapt les procdures lappauvrissement croissant des surendetts.
Le dlai de traitement des dossiers de surendettement devrait
diminuer, sous leffet dun recours plus frquent aux procdures les plus
rapides. Selon les donnes recueillies auprs de la Banque de France, le
dlai de traitement dun dossier orient en procdure de rtablissement
personnel stablit, hors recours, 1,6 mois au premier semestre 2012,
contre 3,8 mois pour les plans conventionnels .
B - Des diffrences de traitement moins prononces
1 - Ltape de la recevabilit : une harmonisation poursuivre
Lexamen de la recevabilit des dossiers par la commission de
surendettement est une tape cruciale, puisqu son issue, le dbiteur
bnficie ou non du rgime protecteur organis par le code de la
consommation.
Cour des comptes
En 2010, la Cour relevait que le taux dirrecevabilit des dossiers
tait trs variable dune commission lautre et quaucune indication
statistique ne permettait de faire la part de lhtrognit de la
population et des divergences de doctrines entre commissions. En 2012,
il nest toujours pas possible de quantifier leffet de ces deux facteurs sur
le taux dirrecevabilit. Nanmoins, les diffrences constates entre
dpartements se sont rduites. Les carts par rapport la moyenne
nationale (6,7 % en 2011) sont dsormais infrieurs un point de
pourcentage pour les dix dpartements examins par la Cour
109
.
Sagissant des motifs dirrecevabilit, des carts importants
persistent entre commissions. A titre dexemple, dans le Bas-Rhin,
52,3 % des dossiers dclars irrecevables lont t sur le motif de la
mauvaise foi, contre 3,5 % dans les Yvelines en 2011.
Les efforts dharmonisation doivent tre poursuivis.
2 - Des diffrences mal expliques en matire deffacement des
dettes
Les personnes surendettes ont un niveau de revenu trs infrieur
au revenu moyen des franais (1 057 par mois en moyenne contre
1 986 par mois en 2010). Leffacement des dettes par les procdures de
rtablissement personnel concerne les personnes qui sont les plus
prcarises et/ou les plus endettes.
Il nexiste toutefois pas de corrlation mcanique et exclusive entre
la frquence des liquidations personnelles et la pauvret enregistre
localement. La Seine-Saint-Denis se caractrise par un taux dorientation
en procdure de rtablissement personnel (20,5 %) infrieur la moyenne
nationale (24,4 %), alors quelle est lun des dpartements les plus
pauvres
110
de la mtropole. Le Pas-de-Calais enregistre galement un taux
dorientation en procdure de rtablissement personnel (27,7 %)
relativement faible, compte tenu de sa situation sociale.
Ces chiffres montrent que la pauvret et la prcarit sociale ne sont
pas les seuls dterminants du surendettement, mme si le poids de ces
facteurs progresse. Tout dabord, les populations les plus pauvres, faute
daccs au crdit, ne sont pas ncessairement concernes par le

109
Aisne, Paris, Seine-Saint-Denis, Yvelines, Vende, Loire-Atlantique, Bas-Rhin,
Bouches-du-Rhne, Pas-de-Calais et Eure.
110
Un individu (ou un mnage) est considr comme pauvre lorsqu'il vit dans un
mnage dont le niveau de vie est infrieur au seuil de pauvret. Ce seuil est de 964
mensuels en 2012 pour une personne seule.

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surendettement. Par ailleurs, dautres facteurs que le niveau de ressources
peuvent contribuer expliquer le surendettement : la sparation, la
maladie, limprvoyance grer son budget, etc.
Enfin, malgr lharmonisation en cours des modalits de calcul du
budget vie courante , les commissions de surendettement disposent de
marges de manuvre pour apprcier le surendettement et qualifier une
situation dirrmdiablement compromise. Certaines commissions sont
plus favorables leffacement des dettes. Dautres sont amenes tenir
compte de la jurisprudence des tribunaux parfois trs diffrente dun
dpartement lautre.
La combinaison de ces facteurs conomiques, sociaux et humains
peut conduire des diffrences de traitement. Il serait souhaitable que des
travaux approfondis soient mens pour mesurer le poids de chacun de ces
facteurs dans les disparits de traitement releves entre mnages
(pauvret, situation de lemploi, divorce, maladie, comportement des
personnes surendettes, politique des commissions de surendettement,
jurisprudence des tribunaux).
C - Une procdure perfectible
Depuis lentre en vigueur de la loi de 2010, la dcision de
recevabilit du dossier de surendettement fait interdiction au dbiteur de
payer les crances nes antrieurement cette dcision. Les intrts et
pnalits de retard continuent de courir jusqu la date darrt dfinitif
du passif tabli par la commission de surendettement. Entre ces deux
dates, un mois et demi deux mois peuvent scouler.
Des carts sont ainsi rgulirement constats entre les dettes
arrtes par les commissions et les sommes comptabilises chez les
cranciers. Ils engendrent un alourdissement de la gestion des dossiers. Il
arrive aussi que des cranciers modifient le montant de leurs crances
aprs larrt du passif, ce qui est contraire la loi. La stabilisation des
sommes dues ds la date de recevabilit des dossiers serait de nature
scuriser toutes les parties et rduire les frais de dossiers.
Par ailleurs, les effets suspensifs protecteurs de la recevabilit
cessent au terme dun dlai dun an. Or, la dure de traitement des
dossiers est parfois plus longue, notamment en raison de la survenance de
recours. Les textes pourraient prvoir la possibilit de prolonger le dlai
de suspension des mesures dexcution jusqu la fin de la procdure de
traitement du surendettement.
Enfin, la loi a limit la dure maximale dinscription au fichier
national des incidents de remboursement des crdits aux particuliers
Cour des comptes
(FICP) cinq ans, contre dix ou huit auparavant, lorsque les mesures dun
plan conventionnel ou les mesures imposes ou recommandes sont
excutes sans incident. Le choix dun dlai distinct de la dure maximale
des plans ou des mesures (huit ans) peut conduire ce que des personnes
encore sous le coup de mesures de redressement ne soient plus inscrites
dans le fichier. Si les nouveaux crdits sont contracts sans laccord de la
commission, du juge ou des cranciers, la personne encourt la dchance
de la procdure de surendettement. Une harmonisation de ces dlais est
souhaitable.
Maintien dans le logement et traitement du surendettement : des
dispositions lgislatives mieux articuler
Alors que ces deux problmatiques sont troitement imbriques, les
textes relatifs au surendettement et au logement ne sont pas articuls : le
premier crancier de la procdure est frquemment le bailleur et le
redressement de la situation du dbiteur implique souvent son maintien dans
le logement. Cette mauvaise articulation des textes est lorigine de relles
difficults pour le maintien dans le logement de la personne surendette.
Lorsquun dossier de surendettement est dclar recevable, il est fait
interdiction au dbiteur de rgler ses dettes, y compris la dette de loyer, sous
peine de dchance de la procdure de surendettement. Or, le maintien dans
le logement est souvent conditionn lexcution dun plan dapurement de
la dette de loyer conclu entre le locataire et le bailleur.
Le dbiteur se voit ainsi contradictoirement oblig de payer les
fractions d'arrir pour conserver son logement et interdire de payer ces
mmes sommes dans le cadre de sa dmarche auprs de la commission de
surendettement. La procdure de surendettement se retourne contre celui
qu'elle est cense protger.
D - Des gains de productivit importants raliser
1 - Par la Banque de France
La Cour avait regrett, en 2010, le faible niveau de productivit de
la Banque. Elle recommandait de rapprocher les succursales
dpartementales des meilleures performances atteintes dans le rseau .
Entre 2009 et 2011, la Banque de France a fait face un
accroissement significatif du flux annuel de dossiers dposs (188 485 en
2008, 232 493 en 2011) ainsi qu un pic dactivit conscutif la mise
en uvre du nouveau rgime lgislatif. La loi du 1
er
juillet 2010 a
transfr une charge importante de travail des tribunaux vers les
Cour des comptes

commissions de surendettement. Elle a galement alourdi la procdure ce
qui sest traduit notamment par un accroissement du nombre de courriers
recommands et llaboration de mesures nouvelles (les mesures
imposes).
Pour rpondre ces enjeux, la Banque de France, dans un premier
temps, a privilgi une augmentation de ses effectifs dpartementaux, de
sorte que la productivit na pas sensiblement volu. Le nombre moyen
de dossiers traits par agent
111
et par an tait de 162 en 2009, il est de
155 en 2010 et de 160 en 2011.
Si lensemble des commissions dpartementales avait un niveau de
productivit gal 200 dossiers, 335 quivalents temps plein pourraient
tre conomiss. Lassimilation par tous les acteurs concerns
(notamment salaris de la Banque, mnages surendetts, travailleurs
sociaux, tablissements financiers) du nouveau rgime lgislatif ouvre
une priode favorable la recherche rsolue de nouveaux gains de
productivit. Ils impliquent de rviser les procdures internes la Banque
de France.
La Cour avait prcdemment recommand la suppression, dans
certains dpartements, de deux services distincts de traitement des
dossiers de surendettement. Depuis, un regroupement des commissions au
niveau dpartemental a t engag, lexception de lHrault et du Nord.
Nanmoins, un grand nombre de commissions de surendettement
continuent de traiter moins de 2 000 dossiers par an, et la dispersion du
volume dactivit est trs grande ( titre dexemples, en 2011,
138 dossiers dposs en Lozre, 530 dans les Alpes de Haute-Provence,
933 dans la Meuse, 907 dans le Tarn-et-Garonne, 4 666 dans les Hauts-
de-Seine, 8 036 dans les Bouches-du-Rhne).
La rationalisation de la gestion du surendettement doit tre
poursuivie en concentrant au niveau rgional le traitement administratif
des dossiers individuels et en dveloppant, dans les domaines qui sy
prtent, des modalits dinformation distance, tout en maintenant un
accueil de proximit des particuliers, en partenariat avec dautres
intervenants publics (par exemple mairies, centres communaux daction
sociale, caisses dallocations familiales).
La Banque de France a intgr ces proccupations dans son projet
de modernisation du rseau horizon 2020
112
, notamment par la cration

111
Il sagit du nombre de dossiers traits en un an, rapport aux effectifs du rseau de
la Banque de France ddis la gestion du surendettement.
112
Communiqu de presse de la Banque de France du 12 septembre 2012.
Cour des comptes
de 35 ples pour instruire, orienter et traiter les dossiers de
surendettement.
2 - Par le ministre de la justice
Des gains de productivit peuvent rsulter dun amnagement des
procdures rgies par le code de la consommation. Le lgislateur a
organis trois recours contre les dcisions prises en matire de
rtablissement personnel : le premier contre la dcision de recevabilit, le
deuxime contre la dcision dorientation, et le troisime, au fond, contre
la recommandation mise par la commission qui dtaille les dispositions
du plan.
Les deux derniers recours font double emploi : dans les deux cas,
le juge statue sur les mmes lments et convoque deux fois les parties.
Les dlais de convocation tant de plusieurs mois dans les tribunaux
dinstance, lexistence dun recours sur lorientation retarde dautant le
rglement de la situation du dbiteur. A dfaut de supprimer le recours
sur lorientation en procdure de rtablissement personnel sans
liquidation judiciaire, la loi pourrait prvoir la possibilit pour le juge, sil
entend suivre les recommandations de la commission, de prononcer
immdiatement leffacement. Une telle mesure aurait pu en 2011 viter
lexamen de 7 141 dossiers par les juges dinstance.
IV - Laccompagnement des personnes
surendettes : un volet essentiel mais dlaiss par
lEtat
Le surendettement est aujourdhui principalement abord par les
pouvoirs publics sous langle dun traitement administratif de masse et
non plus de la recherche dun accord entre cranciers et dbiteurs. Si ce
choix est lgitime au regard dun objectif defficience, il ne doit pas tre
exclusif de la mise en uvre dune vritable stratgie de prvention et
daccompagnement des personnes surendettes.
A - La faiblesse rcurrente des relations avec les
services sociaux
En 2010, la Cour regrettait labsence de suivi des personnes
surendettes, et recommandait la mise en place dun signalement aux
services sociaux des conseils gnraux et lorientation des surendetts
Cour des comptes

vers des associations familiales ou de consommateurs susceptibles
dassurer une formation la gestion familiale .
1 - Des dispositions lgislatives de porte rduite
La recommandation de la Cour est reste sans effet car la loi du
1
er
juillet 2010 napporte pas de relle avance. Elle donne un droit de
vote la personne qualifie en conomie sociale et familiale qui sige
dans les commissions de surendettement. Il sagit le plus souvent dun
agent du conseil gnral, mais qui ne sige pas au nom de ce dernier et ne
peut utiliser les informations changes dans le cadre de la commission
pour mettre en place un suivi adapt lextrieur. Les caisses
dallocations familiales ne sont pas reprsentes.
Depuis 2010, la commission peut inviter le dbiteur solliciter une
mesure daccompagnement social (par exemple, une mesure
daccompagnement social personnalise MASP
113
souvent trs lourde
mettre en place), mais laccompagnement social nest prconis par les
commissions que dans 5 % des cas.
La Banque de France assure de son ct des actions de formation,
notamment auprs des travailleurs sociaux. La convention sur le
surendettement quelle a signe avec lEtat le 30 mars 2012 retient
comme objectif sur la priode 2011-2013, la dlivrance de 600 stages
pratiques par an. Cependant, le besoin daccompagnement des personnes
surendettes ncessite une mobilisation et une coordination des acteurs
sociaux qui va bien au-del.
2 - Des progrs constats relevant dinitiatives locales
Paris, une plateforme tlphonique a t mise en uvre depuis
avril 2012 par le Crdit municipal, sur la base dun partenariat avec la
Banque de France. Elle constitue un relais entre les personnes admises
aux procdures de surendettement et les structures associatives daccueil
et de suivi.
Dans le Bas-Rhin, une convention de partenariat a t signe en
octobre 2012 entre le conseil gnral, la ville de Strasbourg, la Banque de

113
La MASP (article L. 331-3 du code de la consommation) concerne les personnes
qui peroivent des prestations sociales et dont la sant ou la scurit est menace par
les difficults quelles prouvent grer leurs ressources. Elle nest pas contraignante
lorsquelle rsulte dun contrat tabli entre la personne et le dpartement. Elle est
contraignante lorsquelle fait suite une dcision du juge dinstance de versement
direct au bailleur dune partie des prestations sociales en rglement des loyers et
charges locatives.
Cour des comptes
France, la caisse dallocations familiales, lunion dpartementale des
associations familiales (UDAF), lassociation CRESUS
114
et lunion
fdrale des consommateurs Que choisir. Seuls quatorze autres
dpartements ont sign le mme type de conventions.
Sil existe bien une offre de services laccompagnement des
personnes surendettes dans la quasi-totalit des dpartements
(associations, travailleurs sociaux), elle est ingale en volume. De
surcrot, les aides plus globales, qui ne portent pas uniquement sur la
prparation du dossier de surendettement en vue de son dpt,
apparaissent trs ponctuelles.
B - Un besoin de soutien social qui crot, une implication
de ltat encore trop faible
Lampleur et la nature du surendettement ont volu sensiblement
ces dernires annes. Le phnomne est aujourdhui plus massif et
sexplique plus frquemment par des difficults sociales qui psent
structurellement sur le niveau de ressources des mnages concerns.
Ceux-ci, au demeurant, se prcarisent.
La procdure de traitement du surendettement avait pour vocation
initiale de trouver un accord entre dbiteurs et cranciers. Sa gestion a t
historiquement dvolue la Banque de France, acteur naturel de cette
mdiation. La progression de leffacement des dettes dans le rglement du
surendettement, promue par la loi du 1
er
juillet 2010, montre que le
dispositif actuel joue de fait un rle de guichet social, mal articul avec
les autres dispositifs sociaux. La procdure atteint aujourdhui ses
limites : la lutte contre le surendettement appelle une rponse qui va bien
au-del du traitement des relations entre dbiteurs et cranciers.
Tout dabord, les commissions de surendettement doivent se
proccuper davantage du suivi de leurs dcisions et se doter des moyens
dtablir un bilan, chance rgulire, de lexcution des plans
conventionnels . Pour autant, il ne leur revient pas de prvenir le
surendettement, ni daccompagner les personnes surendettes en lieu et
place des services de ltat, plus particulirement des ministres sociaux.
En effet, la prvention du surendettement sinsre dans lobjectif
de lutte contre la pauvret et les exclusions , qualifi dimpratif
national par larticle L. 115-1 du code de laction sociale et familiale. Cet

114
CRESUS est une association reconnue dutilit publique, initialement fonde en
Alsace, mais qui fdre dsormais un rseau de 24 associations prsentes dans
18 rgions.
Cour des comptes

article rappelle que ltat, aux cts des autres acteurs du social, poursuit
une politique destine connatre, prvenir et supprimer toutes les
situations pouvant engendrer la pauvret et les exclusions .
Or, labsence complte des ministres sociaux fait apparatre que
lEtat na pas ce jour dfini dobjectif de rduction du surendettement,
de priorits dans les actions prventives mener, ni prcis les moyens
pour accompagner les personnes en difficult financire. De mme, il est
rest absent des cooprations entre acteurs locaux, inities ici et l.
lavenir, il devrait veiller ce que celles-ci se gnralisent lensemble
du territoire, notamment pour identifier les publics concerns (mnages
en grande difficult financire), valuer les besoins de formation des
travailleurs sociaux et de soutien direct aux personnes dj surendettes.

__________
________
Le surendettement est aujourdhui un phnomne qui concerne
plus de 700 000 personnes, dont la situation tend se prcariser.
La rponse apporte par ltat sest jusqu prsent concentre
sur le traitement administratif des dossiers examins par les commissions
de surendettement. Sous leffet de la loi du 1
er
juillet 2010, des progrs
ont t enregistrs toutes les tapes de la procdure, notamment en
matire dharmonisation des dcisions des commissions et de rduction
des dlais de traitement des dossiers.
En revanche, en dpit dun encadrement renforc du crdit la
consommation, il nest pas acquis que la prvention du surendettement
ait progress. Par ailleurs, ltat fait largement dfaut dans
laccompagnement des mnages surendetts, faute davoir fait de la lutte
contre le surendettement une priorit de laction publique. Sur ce point,
les prcdents constats de la Cour restent trs largement dactualit.
La Cour ritre cinq de ses prcdentes recommandations trs
partiellement ou non suivies ce jour deffet :
1. mettre en place une contribution prleve sur les
tablissements financiers pour participer au financement du
cot du traitement du surendettement, aujourdhui
intgralement support par ltat ;
2. dcoupler les cartes de crdit des cartes de fidlit en magasin,
de sorte quun crdit la consommation ne soit plus contract
linsu du dbiteur ;
3. intgrer la prvention du surendettement et laccompagnement
des mnages surendetts dans les objectifs du ministre charg
Cour des comptes
de la cohsion sociale et dans les relations conventionnelles
entre ltat et la Caisse nationale des allocations familiales ;
4. enrichir lenqute typologique annuelle de la Banque de
France par des recoupements avec des statistiques publiques,
et raliser, sous la responsabilit de ltat, des tudes sur les
parcours des mnages pour mieux connatre les dterminants
du surendettement ;
5. poursuivre la ralisation de gains de productivit, par une
centralisation rgionale du traitement administratif des
dossiers de surendettement par la Banque de France.
Elle y ajoute les deux nouvelles recommandations suivantes :
6. harmoniser le dlai dinscription au fichier national des
incidents de remboursement des crdits aux particuliers (FICP)
et la dure des plans de redressement ;
7. loccasion du recours sur lorientation de la procdure de
rtablissement personnel, prvoir la possibilit pour le juge,
sil entend suivre les recommandations de la commission de
surendettement, de prononcer immdiatement leffacement
correspondant des dettes.
Cour des comptes

Cour des comptes


finances, du ministre dlgu auprs du ministre de
lconomie et des finances, charg du budget et du ministre
dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances,
charg de lconomie sociale et solidaire et de la
consommation
240
Prsident de lAssociation franaise des usagers des
banques (AFUB)
251
Directrice gnrale de la Fdration bancaire franaise
(FBF)
254
Dlgue gnrale de lAssociation franaise des socits
financires (AFSF)
263
Prsident de lUnion Fdrale des consommateurs
(UFC-Que choisir)
264
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FINANCES, ET DU MINISTRE DLGU CHARG DU BUDGET ET
DUMINISTRE DLGU, CHARG DE LCONOMIE SOCIALE ET
SOLIDAIRE ET DE LA CONSOMMATION

1. En matire de prvention du surendettement, la Cour souligne les
avances dans l'encadrement du crdit la consommation par la loi
n 2010-737 du 1er juillet 2010 mais dplore que son application par les
tablissements de crdit et leurs intermdiaires ne soit pas toujours
satisfaisante. Le Gouvernement est attach ce que l'ensemble des
dispositions de cette loi soient strictement respectes. A cet gard, il est
envisag dans le cadre du projet de loi relatif la consommation de
permettre la DGCCRF de conduire des enqutes mystres et de renforcer le
rgime des sanctions administratives en son pouvoir.
Des progrs ont d'ores et dj t raliss dans le cadre du Comit
Consultatif du Secteur Financier (CCSF) o les tablissements de crdit ont
pris, le 15 novembre 2012, une srie d'engagements permettant de prciser
certaines dispositions du texte de loi afin d'viter les interprtations
divergentes entre les acteurs. Sur la question du dcouplage des cartes de
crdit et des cartes de fidlit en magasin, dans le mme cadre, les enseignes
de la distribution qui proposent un programme comportant des avantages
commerciaux et promotionnels incluant un crdit renouvelable se sont
engages proposer par ailleurs un autre programme comportant des
avantages commerciaux et promotionnels sans crdit. En tout tat de cause,
dans le cadre du projet de loi relatif la consommation, des analyses et
tudes sont en cours pour voir s'il est ncessaire de complter ou clarifier
certaines dispositions lgislatives afin de renforcer davantage la prvention
du surendettement.
Enfin, le rapport aborde le sujet du fichier positif. Comme vous le
savez, le Premier ministre a depuis annonc, le 11 dcembre 2012
l'occasion de la Confrence nationale de lutte contre la pauvret et pour
1'inclusion sociale, la mise en place d'un tel dispositif dans le cadre du projet
de loi relatif la consommation. Les services du ministre de 1'conomie et
des Finances mnent actuellement les approfondissements juridiques et
techniques ncessaires sa cration ainsi que des analyses sur son impact,
dont la Cour souligne le manque actuellement, qui devra tre concilie avec
la volont de l'Etat de matriser les charges de la Banque de France, qui sera
responsable de la gestion de ce fichier.
2. La Cour souligne les amliorations dans le pilotage par 1'Etat de la
politique de lutte contre le surendettement via notamment le renouvellement
des relations contractuelles avec la Banque de France. La Cour relve
toutefois la faiblesse des connaissances sur les parcours des personnes
surendettes et les causes du surendettement et prconise un renforcement
Cour des comptes
des tudes dans ce domaine. Nous partageons ce constat qui a galement t
soulign par M. Franois Soulage dans le rapport intitul Inclusion bancaire
et lutte contre le surendettement qu'il nous a remis dans le cadre de la
Confrence dj cite. L'amlioration des connaissances dans ce domaine est
en effet l'un des enjeux des suites qui seront donnes par le Gouvernement
cette Confrence via la dfinition du Plan pluriannuel de lutte contre la
pauvret qui sera adopt le 21 janvier 2013.
Sur le sujet du cot du traitement du surendettement, nous souhaitons
apporter une rectification : en effet, les donnes 2011 mentionnes dans le
rapport, relatives au cot complet des prestations factures 1'tat par la
Banque de France et au cot moyen de gestion d'un dossier de
surendettement, ne correspondent pas aux dernires estimations arrtes
dans le cadre de la commission Etat-Banque de France. Ces cots sont
valus pour 2011 prs de 221 M (et non de 236 M), avec un nombre de
dossiers traits qui s'tablit 239 647, soit un cot moyen de gestion de
dossier/agent de 922 conforme celui affich dans le PAP 2013 (et donc en
diminution en 2011 de 0,6 % par rapport 2010).
La Cour recommande que les tablissements financiers prteurs
conomisant des frais de contentieux grce au dispositif actuel participent au
financement du cot de gestion des dossiers de surendettement via la mise
en place d'une contribution . Une telle solution pose des difficults crant
une ingalit de traitement entre les cranciers bancaires et non bancaires
au dtriment des premiers alors mme que les dettes non bancaires
reprsentent un poids croissant dans les dossiers.
3. Concernant le traitement des dossiers de surendettement, plusieurs
mesures qui rpondent des proccupations de la Cour sont prvues dans le
projet de loi de sparation et de rgulation des activits bancaires afin de
simplifier davantage la procdure, ce qui permettra de faciliter le traitement
des dossiers au bnfice des personnes surendettes et de raliser des
conomies budgtaires en rduisant le cot de gestion pour la Banque de
France (suppression de la phase amiable lorsqu'elle est manifestement voue
l'chec, stabilisation des sommes dues la date de la recevabilit des
dossiers). La Cour souligne galement les amliorations ncessaires en
matire d'articulation de la procdure avec les dispositions relatives au
logement afin de favoriser le maintien des personnes surendettes dans leur
logement. Cette problmatique est bien identifie dans le cadre du futur plan
pluriannuel de lutte contre la pauvret.
En revanche, nous ne sommes pas favorables l'harmonisation du
dlai d'inscription au Fichier national des incidents de remboursement des
crdits aux particuliers (FICP) avec la dure des plans de redressement. En
effet, une telle mesure reviendrait supprimer la possibilit de radiation
anticipe du FICP lorsque les mesures de traitement sont mises en uvre
sans incident, ce qui serait de facto dfavorable aux personnes surendettes.
Cour des comptes

Il s'agissait d'une demande forte des associations que la loi de 2010 tait
venue satisfaire.
La Cour souligne galement les gains de productivit qui seront
raliss l'issue de la rforme en cours du rseau de la Banque de France.
Plus gnralement, l'tat, dans le cadre de ses relations contractuelles et
financires avec la Banque de France, insiste tout particulirement sur les
gains de productivit qui doivent tre raliss en matire de traitement des
dossiers de surendettement tout en veillant ce que la qualit de service, et
en particulier de l'accueil, soit prserve. Ainsi, les pistes d'conomies
identifies par la Cour ont, dans leur majeure partie, t prises en compte
lors de la construction du triennal 2013-2015 afin de stabiliser la dotation de
la Banque de France au niveau de la Loi de Finances pour 2012 et de
compenser l'effet volume de 1'activit de surendettement. Concernant le
recentrage au niveau rgional du traitement des dossiers de surendettement,
il doit tre concili en termes de calendrier, avec la rorganisation des
autres mtiers du rseau de la Banque de France et plusieurs autres
objectifs : 1'optimisation territoriale annonce par le gouverneur de la
Banque dans le plan Stratgie 2020 , la mise en place d'un portail
lectronique en 2014 et l'externalisation du courrier ds 2013.
Enfin, la suppression du recours sur l'orientation du dossier ou la
possibilit pour le juge, s'il entend suivre les recommandations de la
commission, de prononcer immdiatement 1'effacement des dettes comme
propos par la Cour sont actuellement en cours d'expertise par les services
du ministre de l'Economie et des Finances en lien avec le ministre de la
Justice.
4. En matire de suivi et d'accompagnement des personnes
surendettes, nous partageons globalement les proccupations exprimes par
la Cour. Nous nous flicitons par consquent que ces questions aient t au
cur des travaux de la Confrence de lutte contre la pauvret et pour
1'inclusion sociale pilote par le ministre des affaires sociales, ce qui a
ouvert la voie, comme le recommande la Cour, une plus grande implication
de ce ministre sur ces sujets. Plusieurs propositions concrtes ont ainsi t
formules. Cette question sera bien videmment traite dans le cadre du plan
pluriannuel de lutte contre la pauvret.
Cour des comptes
ET DE LA SANT

Dans ce document, la Cour fait le constat d'une amplification du
phnomne du surendettement et d'une transformation profonde des mnages
concerns qui se trouvent de plus en plus souvent confronts des dettes de
charges courantes (impays de loyer, d'lectricit, etc.).
Face ce besoin croissant de soutien social, la Cour relve que
l'implication de l'Etat et, en particulier, des ministres sociaux est encore
trop faible. Elle recommande d'intgrer la prvention du surendettement et
l'accompagnement des mnages surendetts dans les objectifs du ministre
charg de la cohsion sociale et dans les relations conventionnelles entre
l'Etat et la Caisse nationale des allocations familiales.
Le Gouvernement a pris la mesure des volutions trs proccupantes
soulignes par la Haute juridiction. Le nombre de dossiers de surendettement
dposs ainsi que le nombre de dossiers redposs figurent parmi les
indicateurs du tableau de bord gouvernemental qui permet de suivre chaque
anne l'volution de la pauvret dans toutes ses dimensions. Ainsi le rapport
du Gouvernement sur la pauvret en France de dcembre 2012 fait tat d'une
augmentation de 26 % depuis 2008 du nombre des dossiers de
surendettement dposs (et recevables) la Banque de France.
Compte tenu de cette situation, le Gouvernement a organis une large
concertation avec les acteurs concerns dans le cadre de la Confrence
nationale contre la pauvret et pour l'inclusion qui s'est droul les 10 et
11 dcembre 2012. Cette Confrence a t l'occasion d'aborder la prvention
du surendettement et l'accompagnement social des personnes surendettes au
sein d'une table ronde ddie l'inclusion bancaire et la lutte contre le
surendettement, prside par le ministre de l'conomie et des finances et le
ministre dlgu charg de l'conomie sociale et solidaire et de la
consommation.
A l'issue des travaux de la Confrence, le Premier ministre a affich
la volont du Gouvernement de dvelopper une politique d'accompagnement
pour prvenir le surendettement en s'appuyant sur un observatoire de
l'inclusion bancaire et un rseau de points conseil budget. Par ailleurs, la
cration d'un registre national des crdits aux particuliers devrait figurer
parmi les mesures incluses dans le projet de loi sur la consommation qui sera
prsent au dbut de l'anne 2013.
La stratgie de prvention du surendettement et d'accompagnement
des mnages surendetts sera prcise dans le cadre du Plan pluriannuel de
lutte contre la pauvret qui sera adopt par le Comit interministriel de
lutte contre l'exclusion que le Premier ministre runira le 21 janvier 2013,
garantissant l'engagement de l'Etat dans ce domaine.
Cour des comptes

S'agissant plus particulirement du maintien dans le logement et du
traitement du surendettement, la Cour des Comptes estime dans son projet de
rapport public annuel, que les textes relatifs au surendettement et au
logement ne sont pas articuls. Elle indique en particulier que la recevabilit
d'une demande de traitement d'une situation de surendettement implique
ncessairement l'interdiction au dbiteur de rgler ses dettes, y compris ses
dettes de loyer alors mme que le maintien dans le logement est souvent
conditionn au respect d'un plan d'apurement impliquant ncessairement le
rglement progressif des dettes de loyer.
Les observations de la Cour des comptes appellent certaines
prcisions.
L'article L. 331-3-1 du code de la consommation, issu de la loi
n 2010-737 du 1
er
juillet 2010 portant rforme du crdit la consommation
prvoit :
que la dcision de recevabilit de la demande de traitement d'une
situation de surendettement emporte suspension et interdiction des
procdures d'excution diligentes l'encontre des biens du dbiteur et des
cessions de rmunration consenties par celui-ci et portant sur les dettes
autres qu'alimentaires ;
que la suspension et l'interdiction de ces procdures emportent pour
le dbiteur l'interdiction de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilit,
de payer, en tout ou partie, une crance autre qu'alimentaire, y compris les
dcouverts mentionns aux 10 et 11 de l'article L. 311-1, ne
antrieurement la suspension ou l'interdiction ;
qu'aucune indivisibilit, rsiliation on rsolution d'un contrat en
cours ne peut rsulter du seul fait de la dcision dclarant la recevabilit de
la demande.
S'agissant des charges de logement, il s'ensuit logiquement que le
dbiteur emprunteur, ds lors que sa demande de traitement de sa situation a
t dclare recevable a interdiction de continuer rembourser son crdit
immobilier, puisque sa crance est ne antrieurement la dcision de
recevabilit, mais que le dbiteur locataire doit continuer payer son loyer
pour les chances postrieures la date de dcision de recevabilit de la
demande de traitement de sa situation puisque ces chances sont
postrieures cette date.
C'est dans cet esprit que la loi n 2010-737 du 1
er
juillet 2010 prcite
a prvu une mesure de protection des seuls locataires en prvoyant que l'aide
personnalise au logement (APL) est rtablie compter de la dcision de
recevabilit de la demande, le versement des aides devant s'effectuer au
profit du bailleur.
C'est dans le mme esprit que l'article 93 de la loi de financement de
la scurit sociale pour 2013 tend ces dispositions aux allocataires de
Cour des comptes
l'allocation de logement familiale (ALF) et de l'allocation de logement
sociale (ALS) locataires, en prvoyant un amnagement de la disposition
prvoyant le versement au profit du bailleur, sachant que, la diffrence de
l'APL qui est verse en tiers payant (entre les mains du bailleur) dans 90 %
des cas, l'ALF et l'ALS sont majoritairement verses l'allocataire.
En outre, il dcoule de cet article L. 331-3-1 que le bailleur ne peut
pas se prvaloir de la dcision de recevabilit de la demande de traitement
de la situation de surendettement pour assigner le locataire aux fins de faire
constater par le juge la rsiliation du bail.
Enfin, la commission de surendettement des particuliers a la facu1t,
lorsqu'elle a dclar la recevabilit de la demande de traitement, de saisir le
juge aux fins de suspension des mesures d'expulsion du logement du dbiteur
(article L. 331-3-2 du code de la consommation).
On ne peut donc partager le point de vue de la Cour des comptes
selon lequel les textes relatifs au surendettement et au logement ne sont pas
articuls.
Enfin, s'agissant de la recommandation n 3 Intgrer la prvention
du surendettement et l'accompagnement des mnages surendetts dans les
objectifs du ministre charg de la cohsion sociale et dans les relations
conventionnelles entre l'tat et la Caisse nationale des allocations
familiales , il est prcis que dans le cadre de la ngociation de la
prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'tat et la Caisse
nationale des allocations familiales (CNAF), un renforcement des actions des
caisses d'allocations familiales en matire de prvention des expulsions est
envisag. Le souci du maintien des familles dans le logement, notamment
dans le cas d'impays de loyer, fait donc partie des proccupations de la
CNAF et de l'tat et doit se traduire par le dveloppement d'actions
concrtes actuellement en cours de ngociation pour la prochaine COG qui
doit dbuter en 2013.
Cour des comptes

RPONSE DE LA MINISTRE DE LGALIT DES TERRITOIRES
ET DU LOGEMENT

C'est avec la plus grande attention que j'ai pris connaissance du
travail de qualit ralis par la Cour dans le cadre de son contrle de suivi.
Si la Cour relve des progrs dans le traitement du surendettement des
mnages, elle souligne galement la fois leur insuffisance et la ncessit
d'amliorer les procdures et le pilotage des dispositifs, mais aussi les
volutions sur la nature et l'ampleur du surendettement auquel sont
confronts les mnages. Je partage pleinement les orientations de la Cour et
je rejoins la ncessit pour l'tat de dvelopper ses politiques de prvention
du surendettement et d'accompagnement des mnages concerns, dans un
contexte o les charges courantes prennent une importance croissante.
Dans le cadre de mes attributions ministrielles, je serai
particulirement attentive aux recommandations de la Cour qui appellent de
ma part les observations suivantes.
Tout d'abord, la Cour estime que l'articulation des textes relatifs au
surendettement et au logement est perfectible. En particulier, elle relve une
contradiction entre l'interdiction faite au dbiteur de rgler ses dettes lors de
la phase de recevabilit du dossier de surendettement, au rang desquelles
figurent souvent le loyer, et le respect d'un plan d'apurement de la dette
locative, qui conditionne le maintien dans le logement.
Je rejoins pleinement la recommandation de la Cour de mieux
articuler les textes relatifs au surendettement et au logement. Il n'est en effet
pas cohrent que d'une part, il soit demand au mnage de ne pas rgler ses
dettes dans le cadre de la procdure de surendettement et, d'autre part, de
rgler sa dette de loyer pour que le protocole de maintien dans les lieux
puisse continuer de s'appliquer. A ce jour, pour remdier cette
contradiction, j'ai demand mes services de rflchir une solution
consistant accepter que, pendant la priode temporaire d'interdiction pour
le dbiteur de rgler ses dettes, la priorit soit donne la reprise du
paiement du loyer courant dans le cadre de la procdure de maintien dans
les lieux, plutt qu'au rglement des dettes de loyer, dont la suspension de
l'obligation de paiement dans le cadre de la procdure de surendettement est
justifie par les difficults du locataire.
Par ailleurs, j'ai galement demand de travailler une meilleure
articulation en termes de dure des protocoles de maintien dans les lieux et
des plans d'apurement prvus par les commissions de surendettement .
Je discuterai, avec l'ensemble des partenaires concerns, de ces
dispositions dans le cadre de la prparation du projet de loi-cadre sur le
logement qui a vocation tre examin par le Parlement en 2013.
Cour des comptes
Par ailleurs, la Cour recommande une vritable stratgie de
prvention et d'accompagnement des mnages surendetts, mettant tous les
acteurs en synergie, en lien troit avec le ministre charg de la cohsion
sociale, et faisant de la lutte contre le surendettement une priorit de l'action
publique.
Je souscris pleinement cette recommandation. Dans le cadre des
comptences du ministre dont j'ai la responsabilit, je souhaite porter
l'engagement d'un investissement significatif en faveur du renforcement de la
prvention des ruptures pour les mnages les plus vulnrables. Ainsi, les
expulsions locatives conscutives des dettes de loyer conduisent des
situations humaines dramatiques et je suis convaincue qu'un
accompagnement des mnages ds le premier impay de loyer pourrait
permettre de les viter dans un grand nombre de cas. D'autant, qu' l'instar
de ce que relve la Cour sur le cot du surendettement, ces expulsions
induisent galement un cot pour la collectivit, notamment des dpenses
sociales et de sant.
Les orientations fixes lors de la Confrence contre la pauvret et
pour l'inclusion sociale de dcembre 2012 mettent au cur de la politique du
Gouvernement contre la pauvret et pour l'inclusion sociale la prvention et
l'accompagnement des mnages et ces priorits se concrtiseront dans le
plan venir.
Concernant la prvention des expulsions locatives, je souhaite que
nous trouvions des solutions permettant la mise en place des mcanismes de
dtection et de traitement des difficults des mnages, ds le premier mois
d'impay, pour viter la spirale infernale du surendettement. Il est ncessaire
que se dveloppent dans les territoires des partenariats entre tous les acteurs
(bailleurs, collectivits locales, tissu associatif, etc.), essentiels pour trouver
des solutions globales aux situations complexes des mnages.
Je partage l'objectif d'intgration des commissions de surendettement
dans les politiques de prvention de l'exclusion : elle peut notamment se
traduire, dans le cadre des PDALDP (plans dpartementaux d'actions pour
le logement des personnes dfavorises) et des CCAPEX (commissions de
coordination des actions de prvention des expulsions locatives).
Je rejoins galement la prconisation de la Cour d'intgrer la
prvention du surendettement et de l'accompagnement des mnages
surendetts dans les relations contractuelles entre l'Etat et la Caisse
Nationale des Allocations Familiales. Je travaille actuellement, avec la
ministre charge des affaires sociales sur les nouveaux objectifs qui seront
dfinis par la prochaine convention d'objectifs et de gestion. La question de
la prvention et du traitement des impays de loyer des bnficiaires d'une
aide au logement en est un des axes de travail, essentiel pour viter les
situations de rupture ou d'exclusion des allocataires et mieux prvenir les
expulsions locatives, en lien avec tous les acteurs concerns.
Cour des comptes

De manire gnrale, il me semble ncessaire de trouver les moyens
d'une meilleure coordination entre tous les acteurs impliqus dans la chane
de prvention des expulsions.
Je travaille galement la mise en place d'une politique de lutte
contre la prcarit nergtique ainsi qu' une politique de rsorption de
l'habitat indigne dont les dispositions prendront place dans le projet de loi
cadre urbanisme et logement : elles permettront aussi de limiter le
surendettement des mnages.
Le logement est le poste le plus important des dpenses des mnages.
L'action que je suis dtermine conduire, en particulier la construction de
500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, au terme du
quinquennat ainsi que les mesures d'ores et dj prises pour limiter les
hausses de loyers la relocation, vont dans le sens de cette action de
prvention des difficults de nos concitoyens et apportent des rponses
concrtes aux problmes des Franais. Je ne relcherai pas mon effort et
serai appele proposer dans les mois qui viennent de nouvelles mesures.
Cour des comptes

Me rfrant aux dveloppements consacrs ce sujet dans le rapport
publi par la Cour en 2010, j'ai not avec satisfaction les apprciations
positives formules dans ce rapport concernant les progrs enregistrs en
matire de pilotage de l'activit et d'harmonisation des pratiques, dmarches
dans lesquelles la Banque de France s'est fortement investie en concertation
troite avec les pouvoirs publics.
La Cour encourage la Banque poursuivre la rationalisation de la
gestion du traitement du surendettement en concentrant le traitement
administratif des dossiers individuels tout en maintenant un accueil de
proximit des particuliers et en utilisant de manire optimale les nouvelles
technologies de l'information et des communications. Comme l'ont not les
auditeurs, la Banque de France a intgr ces proccupations dans le cadre
de son projet de modernisation de son rseau l'horizon 2020, qui prvoit le
regroupement du traitement des dossiers sur 35 centres et permettra la
ralisation de gains de productivit importants au cours des prochaines
annes. Dans le mme esprit, je suis favorable toutes les mesures de
simplification des procdures voques par la Cour et je note avec
satisfaction que l'une d'entre elles est dj inscrite dans le projet de loi
bancaire.
Concernant la question du fichier positif, je partage galement l'avis
de la Cour selon lequel une dcision sur cet instrument doit tre prise en
s'appuyant sur une tude d'impact srieuse mettant en regard son cot et les
bnfices attendus en matire de rduction du surendettement. S'agissant du
cot, une premire valuation a t faite par le comit de prfiguration, mais
celle-ci devra ncessairement tre rexamine la lumire des options qui
seraient retenues notamment en matire d'identification des personnes
recenses, de dure de conservation des informations et d'exercice du droit
d'accs du public l'information.
S'agissant de l'tude des phnomnes de surendettement et de leurs
volutions, la Banque a bien not le souhait exprim par la Cour que les
donnes et analyses figurant dans les enqutes typologiques qu'elle ralise
fassent l'objet de recoupements avec d'autres statistiques publiques. Cette
demande a d'ores et dj t, pour partie, prise en compte dans la dernire
enqute de ce type, publie en 2011, dans laquelle figurent de tels
recoupements, notamment avec les donnes nationales relatives aux
catgories socioprofessionnelles ainsi qu' la structure des ressources et la
situation vis--vis du logement. La Banque prolongera naturellement cette
dmarche dans les prochaines enqutes qu'elle sera amene raliser, selon
un rythme dsormais annuel, sous rserve que les donnes concernes soient
disponibles et pertinentes eu gard leur nature et la priode laquelle
elles se rapportent. En revanche, comme le relve implicitement la
Cour des comptes

recommandation, la ralisation d'tudes sur les parcours des mnages pour
mieux connatre les dterminants du surendettement ne relve pas de son
ressort, les seules informations recueillies dans le cadre du traitement des
dossiers ne lui permettant d'ailleurs pas de raliser de telles tudes.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE L'ASSOCIATION FRANAISE
DES USAGERS DES BANQUES (AFUB)

Les conclusions du rapport sur la lutte contre le surendettement
emportent l'adhsion la plus complte en ses constats et prconisations, ceci
au terme de 1'exprience de terrain de notre organisation.
Nanmoins, cette exprience met aussi en vidence que la prvention
du surendettement doit en outre, prendre en compte la ralit lie certaines
pratiques commerciales nouvelles ; il s'agit de celles qui contribuent
aujourd'hui aggraver les risques de mal-endettement, ceci en entranant
1'usager dans un crdit ni voulu, ni consenti, et en 1'exposant la tentation
de l'argent facile (I) ; en outre, doit tre mise en vidence la pratique
bancaire des taux levs, ceci au dtriment des populations les moins
nanties (II). Enfin, la prvention passe par des solutions adaptes aux
caractres temporaires et conjoncturels de certaines difficults, de manire
limiter les risques d'endettement structurel (III).
Ces facteurs qui mettent en danger les usagers, exigent qu'ils soient
pris en compte dans la politique publique de prvention du surendettement.
I. Sur les pratiques commerciales nouvelles et l'argent tentation
1) Les ventes temprament
C'est la formule du paiement en trois fois sans frais . En fait, ce
procd de vente s'tend aujourd'hui des modalits allant jusqu' 24 fois
sans frais.
Ce procd de vente passe par le mdia d'un crdit renouvelable et la
constitution d'un dossier de prt avec, le plus souvent, attribution d'une
carte de magasin donnant accs une rserve de crdit.
Il en rsulte qu'ultrieurement et au fur et mesure de ses rglements,
l'acheteur recevra des sollicitations que lui adresse la socit de crdit pour
qu'il utilise la rserve de crdit. Ceci au risque que l'intress finisse par
succomber la tentation de recourir cette modalit de financement. Il y a
l une entre dans une relation de crdit qui n'est nullement volontaire,
s'inscrivant l'occasion d'une procdure de paiement attractive et
sduisante : payer en chelonnant ses rglements sans frais.
Ce procd expose donc l'usager au danger de l'argent-tentation ,
de l'argent facile .
2) Les cartes bancaires double action ou twin card ou carte
de dbit-crdit
Il s'agit d'une gnration de cartes que les tablissements bancaires
tendent substituer la carte bancaire traditionnelle. Elle intgre une
Cour des comptes

rserve de crdit, les banquiers faisant valoir auprs de leurs clients
l'avantage suppos d'une telle formule.
La loi du 1
er
juillet 2010 a valid ce type de carte en posant pour
principe que le rglement s'excute cash/comptant sauf ce que le titulaire
choisisse une imputation sur la rserve, c'est--dire en mettant en uvre le
crdit renouvelable. Cette protection repose donc sur la prtendue libert de
choix que peut exercer l'usager au moment du rglement ; or, cette libert
parat minemment insuffisante protger les usagers contre le risque du
mal-endettement li une modalit qui apparat facteur de l'argent-
tentation , l'argent facile .
Ce risque est avr au regard de certaines pratiques bancaires qui
entendent imposer ces nouvelles cartes bancaires double-action en
prsentant cette transformation comme tant automatique , obligatoire.
II. Sur les pratiques des taux levs et l'argent cher
Force est de constater que la pratique des taux levs se poursuit, ceci
au dtriment des populations les moins nanties. Le taux des crdits
renouvelables infrieurs 1 500 euros n'a pas diminu tandis que ceux des
prts personnels non affects a suivi une tendance haussire. En d'autres
termes, plus faible est le montant emprunt, plus lev est le cot de l'argent.
La loi du 1
er
juillet 2010 n'a eu jusqu' prsent aucun impact quant
une baisse ou une rgulation des taux. Or, le cot de l'argent est un des
facteurs du mal-endettement, en faisant supporter une charge
disproportionne notamment au regard de l'inflation et de l'volution des
ressources des mnages concerns.
III. Dvelopper des situations adaptes aux caractres temporaires et
conjoncturels de certaines difficults
La procdure de surendettement est destine apporter une solution
un endettement structurel.
Or, en certains cas, il et t facile d'viter le recours une telle
procdure. Ces cas concernent la situation de tous ceux qui sont confronts
une difficult de paiement dont la cause initiale apparat temporaire, lie
une rduction de revenus momentane, cette rduction tant appele se
rsoudre dans un dlai vraisemblable de 12 24 mois.
Certes l'article L. 313-12 du code de la consommation permet en ce
cas une suspension temporaire. Mais force est de constater que, ce
mcanisme demeurant trop souvent ignor, les intresss y recourent peu ;
surtout, ils entrent dans un enlisement qui les conduit alors chercher une
solution dans la souscription d'autres prts ou subir les recouvrements et
procdures. Ce qui mne au surendettement alors mme que le problme
initial tait temporaire et susceptible d'une solution plus adapte en
intervenant ds l'origine du trouble. Ceci est tout particulirement
Cour des comptes
socialement nuisible lorsqu'est en cause un crdit immobilier souscrit pour
l'accession la proprit du logement de la famille.
La diffusion par l'Afub d'une documentation gratuite raison d'une
moyenne de 40 par jour illustre tant le besoin ce sujet que le dficit de
connaissance des usagers.
C'est dire que la politique publique devrait viser au titre de la
prvention, la mise en place et l'optimisation de rponses adaptes aux
caractres temporaires et conjoncturels de certaines difficults de paiement,
ceci de manire viter l'aggravation des situations en un endettement
structurel rendant invitable le recours aux commissions de surendettement.
L'Afub formule donc le vu que la rflexion guidant la prvention des
risques de surendettement soit tendue ces facteurs de mise en danger des
usagers.
Cour des comptes

REPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE
DE LA FDRATION BANCAIRE FRANAISE (FBF)

Se retrouver dans une situation de surendettement est un drame
personnel pour chacun des particuliers et mnages touchs, au-del du cot
conomique, social, politique pour lensemble des acteurs. Prvenir et lutter
contre le surendettement est de lintrt commun des banques et de leurs
clients puisquelles sont engages avec eux dans une relation de long terme
pour la gestion au quotidien de leur compte et le financement de leurs
projets. Les tablissements bancaires sont des acteurs impliqus dans cette
politique aussi par une distribution responsable du crdit, cest--dire que la
dcision doctroi de crdit se fonde sur une analyse attentive de la solvabilit
de leur client. Ils participent galement au travail de chaque commission
dpartementale de surendettement puisquils en sont membres. Par ailleurs
les banques assurent le maintien du compte et des services bancaires pour
leurs clients dont le dossier dpos est jug recevable en commission de
surendettement : la profession a adopt en effet en mars 2011 une norme
professionnelle en ce sens, qui a t homologue par le ministre de
lconomie. Enfin la profession a rdig une contribution
115
avec
10 propositions dans le cadre de la confrence nationale contre la pauvret
pour nourrir les travaux sur linclusion bancaire et la lutte contre le
surendettement.
La FBF souhaite sassocier la rflexion engage par la Cour des
comptes et partager quelques commentaires concernant des sujets traits
dans ce texte.
Concernant les origines du surendettement
La Cour des comptes dans ce document fait, plusieurs reprises, le
constat que lampleur et la nature du surendettement ont volu
sensiblement ces dernires annes [qui] sexplique plus frquemment par
des difficults sociales qui psent structurellement sur le niveau de
ressources des mnages . Elle fait donc un lien entre la dtrioration de la
conjoncture conomique (poids plus important de la prcarit de lemploi,
prcarit sociale ), linsuffisance structurelle de ressources et la
croissance des situations de surendettement, en soulignant
lappauvrissement croissant des surendetts . La Cour cite galement
juste titre dautres facteurs que le niveau de ressources [qui] peuvent
contribuer expliquer le surendettement : la sparation, la maladie,
limprvoyance grer son budget . La FBF partage cette analyse dune
prcarisation croissante dune partie de la population, sans lien avec le
crdit et le moment de son octroi. A noter que le graphique sur lvolution du

115
Document accessible via ce lien : http://www.fbf.fr/fr/files/92ME28/Inclusion-
bancaire-et-lutte-contre-le-surendettement-20112012.pdf
Cour des comptes
nombre de dossiers de surendettement dposs chaque anne mriterait une
actualisation pour intgrer surtout de la part des redpts en croissance
forte par rapport au dbut des annes 2000 et qui reprsente 40 %
actuellement des dossiers dposs.
Face cette analyse qui correspond la ralit des situations de
surendettement, la conclusion selon laquelle le crdit la consommation
tient encore une place prpondrante dans les dterminants du phnomne
puisquil est prsent dans 88 % des dossiers de surendettement dposs en
2012 indiqu dans le rapport, est trs surprenante. Assimiler la seule
prsence dun lment dans les dossiers, lorigine et la cause du
surendettement est manifestement un raccourci discutable. En effet, cela
reviendrait considrer tout autant que les loyers, les impts, lnergie, la
tlphonie sont aussi des causes du surendettement, du seul fait de leur
prsence croissante dans les dossiers. La ralit est diffrente comme le
document le montre pourtant par ailleurs.
Le surendettement est, comme le rappelle la Cour, l'incapacit pour
un mnage de faire face ses charges la suite dune baisse de son niveau
de revenus et/ou une hausse de ses charges. La comparaison du profil des
personnes dposant un dossier de surendettement avec celui de personnes qui
accdent au crdit, devrait tre prise en compte car elle montre lvidence
que le phnomne ne trouve pas son origine au moment de loctroi de crdit
(il y aurait alors une similarit forte des profils) et que des vnements
surviennent aprs loctroi de crdit pour bouleverser lquilibre financier
des mnages.
Les enqutes typologiques successives de la Banque de France, qui
analysent tous les dossiers de surendettement dposs, illustrent la
prcarisation et la fragilisation croissante dune partie de la population
franaise cette dernire dcennie : dans 4 cas sur 10, il sagit de personnes
qui redposent un dossier, la majorit des personnes surendettes en 2010
(54 %) dispose de ressources (y compris transferts sociaux) infrieures ou
gales au SMIC. En outre, la moiti des personnes dposant un dossier de
surendettement est sans emploi (chmage, inactif), 66 % vivent seules (58 %
en 2001 et 78 % en PRP en 2011) et 56 % ont une capacit ngative de
remboursement (cest--dire des ressources insuffisantes pour au minimum
payer les dpenses quotidiennes hors crdits et dettes) contre 27 % en 2001
et 35 % en 2007.
Le profil ainsi trac de personnes trs faibles revenus, seules, sans
emploi et sans capacit financire pour assurer au minimum les dpenses du
quotidien avant mme le remboursement de quelque dette que ce soit, est
totalement diffrent de celui des personnes qui accdent au crdit
(cf. analyses de lOCM - observatoire des crdits aux mnages), cest--dire
avec un emploi, une capacit de remboursement de crdit et souvent en
couple. Ce dcalage de profil est doubl galement dun dcalage important
dans le temps (entre le dernier accs au crdit et le dpt dun dossier) qui
Cour des comptes

est point par la Cour des comptes, lorsquelle note que limpact de la loi
Lagarde est difficilement mesurable aujourdhui. Les dossiers actuellement
soumis aux commissions et aux tribunaux portent () sur des dettes
antrieures lentre en vigueur de la loi du 1
er
juillet 2010 . La situation
personnelle et financire de ces personnes aujourdhui surendettes a donc
chang radicalement entre le moment de laccs au crdit et le premier dpt
dun dossier de surendettement (pour celles qui ont des crdits). Il y a eu des
vnements bouleversant soit progressivement, soit brutalement la situation
budgtaire de ces mnages.
La FBF invite la Cour prendre en compte dans toute son analyse
cette ralit et soutient les prconisations visant dvelopper les tudes pour
mieux comprendre les chemins menant au surendettement et identifier ainsi
les indicateurs dalerte rellement pertinents pour adapter les dispositifs de
prvention, daccompagnement afin dagir aux moments cls.
Concernant les mesures dj existantes de la Loi Lagarde et leur
impact
La FBF souhaite rappeler que la loi du 1er juillet 2010 portant
rforme du crdit la consommation (dite Loi Lagarde), a apport de
nombreuses modifications sur loffre et la distribution du crdit la
consommation, et plus particulirement concernant le crdit renouvelable.
Un premier bilan a t ralis par le cabinet Athling pour le CCSF
116

la demande du Ministre de lconomie. Ce rapport met en avant les
profondes modifications luvre et les zones grises sur lesquelles des
prcisions et modifications seraient souhaitables pour mieux atteindre les
objectifs de la loi dont celui de la lutte contre le surendettement. A cette fin,
le CCSF aprs un dbat constructif, a adopt un avis le 15 novembre 2012
117

pour rpondre la demande des ministres de lconomie et de la
consommation. Cet avis comprend des recommandations et des engagements
pour rpondre ces zones grises et conforter les dispositions de la Loi
Lagarde. Certains font cho aux interrogations de la Cour des comptes. Cet
avis souligne en outre le caractre structurant de cette rforme dont la
mise en uvre progressive est en cours et dont limpact se fait sentir sur
lensemble des parties prenantes : consommateurs, tablissements de crdit
et commerce, salaris du secteur .
Pour illustrer limportance de lvolution touchant plus
spcifiquement loctroi de crdit et la responsabilisation des prteurs, le

116
Comit consultatif du secteur financier rassemblant notamment les reprsentants
des associations de consommateurs, des professionnels de la banque, de lassurance,
des tablissements de crdit spcialiss, des intermdiaires et galement du
Parlement.
117
http://www.banque-france.fr/ccsf/fr/publications/telechar/avis_r/avis-ccsf-loi-
credit-conso-15novembre-2012.pdf.
Cour des comptes
dveloppement ci-dessous rappelle les mesures de la loi Lagarde (extrait du
rapport de prfiguration sur le registre des crdits aux particuliers) relatives
la vrification de la solvabilit des emprunteurs :
Les mesures de la loi LAGARDE
relatives la vrification de la solvabilit des emprunteurs
- obligation pour le prteur de fournir les explications permettant au
consommateur de dterminer si le crdit propos est adapt ses besoins et
sa situation financire, et obligation de vrification pralable de la
solvabilit pour tous les crdits la consommation (article L. 311-8 et
L. 311-9) ; le prteur doit vrifier la solvabilit de lemprunteur partir dun
nombre suffisant dinformations y compris celles fournies par ce dernier sa
demande ; le non-respect de ces obligations est sanctionn par la dchance
totale ou partielle du droit aux intrts, dans la proportion fixe par le juge ;
- obligation pour les prteurs de consulter le fichier FICP
(article L. 311-9) qui recense les incidents de remboursement sur les crdits
aux particuliers avant daccorder un crdit la consommation ; la rforme
du FICP permet par ailleurs de disposer dune information plus jour ; Le
non-respect de cette obligation est sanctionn par la dchance totale ou
partielle du droit aux intrts, dans la proportion fixe par le juge ;
- obligation pour le prteur sur le lieu de vente ou distance de
remplir une fiche de dialogue (article L. 311-10) qui doit comporter
notamment des informations relatives aux ressources et charges de
lemprunteur ainsi quaux prts contracts par ce dernier ; cette fiche de
dialogue doit tre assortie de pices justificatives lorsque le montant du
crdit dpasse 3 000 ; Le non-respect de cette obligation est sanctionn par
la dchance totale du droit aux intrts ;
- obligation de formation des personnes commercialisant des crdits
la consommation pour les crdits distribus sur le lieu de vente ou par une
technique de communication distance (article L. 311-8) ; la formation doit
notamment porter sur la distribution du crdit la consommation et la
prvention du surendettement ;
- obligations spcifiques pour le crdit renouvelable de vrification de
la solvabilit tout au long de lexcution du contrat (article L. 311-16) ; la loi
prvoit la consultation obligatoire du FICP avant de proposer la
reconduction annuelle du contrat et, tous les 3 ans, une vrification complte
de la solvabilit dans les mmes conditions que lors de la souscription du
crdit ; le prteur peut, tout moment, sil constate une dgradation de la
solvabilit de lemprunteur, rduire le plafond, suspendre lusage du crdit
ou ne pas proposer la reconduction dun contrat de crdit renouvelable. Le
non-respect de ces obligations est sanctionn par une amende de 1 500 .
Cour des comptes

Au-del de la vrification de la solvabilit proprement parler, de
trs nombreuses mesures ont t prises pour responsabiliser les
prteurs :
- information renforce du consommateur tous les stades de la
relation : publicitaire, prcontractuel, contractuel, cette information tant
trs complte et standardise. Le non-respect de ces obligations est
sanctionn par la dchance totale du droit aux intrts et une amende de
1 500 , et par lamende seule pour la publicit (+ possibilit pour le
tribunal dordonner la publication du jugement et la rectification de la
publicit aux frais du condamn) ;
- obligation de donner au consommateur la possibilit de souscrire un
crdit amortissable la place dun crdit renouvelable lorsque le prteur
propose, sur le lieu de vente ou par un moyen de communication distance,
un contrat de crdit pour financer lachat de biens ou services particuliers
pour un montant suprieur 1 000 Le non-respect de cette obligation est
sanctionn par une amende de 1 500 ;
- obligation dinclure dans chaque chance du crdit renouvelable
un amortissement minimal du capital emprunt. Le non-respect de cette
obligation est sanctionn par la dchance totale du droit aux intrts et une
amende de 1 500 .
Il faut aussi citer pour complter cette liste, lobligation du paiement
comptant par dfaut pour les cartes de crdit renouvelable (les transactions
crdit ne reprsentent plus que 6,3 %), la limitation de la dure 3 et 5 ans
des remboursements en fonction des montants emprunts, ainsi que la
rforme du seuil de lusure qui supprime la distinction entre le crdit
renouvelable et amortissable (la priode de transition sachve au printemps
2013).
Sil peut y avoir encore des progrs dans lapplication du nouveau
cadre par tous les acteurs (la Cour identifie des tablissements de crdit et
leurs intermdiaires distributeurs), ce nouveau corpus lgislatif et
rglementaire est venu renforcer la distribution responsable du crdit la
consommation en France et lavis adopt par le CCSF va dans le mme sens.
Mme si des mesures issues de cette loi sont venues amliorer le
traitement du surendettement, on ne peut attendre de ce cadre nouveau pour
le crdit, quil agisse sur les dterminants fondamentaux du surendettement,
qui sont manifestement pour lessentiel postrieurs et extrieurs loctroi de
crdit comme cela est dcrit dans le paragraphe sur les origines du
surendettement. Malgr ces analyses pourtant prsentes dans le document de
la Cour, cette dernire semble encore stonner que la baisse du crdit la
consommation soit sans effet mesurable ce jour sur le surendettement .
Cela na pourtant rien de surprenant la lecture de ce qui prcde, et au fait
quil nexiste pas de corrlation en France entre la production de crdit la
consommation et lvolution du surendettement.
Cour des comptes
Concernant le fichier positif
La FBF partage lanalyse de la Cour des comptes selon laquelle
lopportunit de sa cration est () largement dbattue, faute de donnes
objectives sur () son efficacit et quil serait ncessaire de raliser un
bilan cots-avantages avant toute mise en uvre. Par contre la Cour
semble sinterroger sur la partie cot : on rappellera que ce point a t
document tant par la Banque de France que par les professionnels (banques
et tablissements de crdit spcialiss) partir des mmes hypothses de
travail dans le cadre du rapport de prfiguration du registre national des
crdits aux particuliers . Les hypothses ne sont donc pas plus fragiles dun
ct ou de lautre comme lindique le document. La Cour omet enfin
dindiquer les cots de gestion pour les tablissements de crdit (entre 70 et
110 millions deuros annuels) en plus de ceux ct Banque de France, et le
fait que lensemble de ces cots (investissement et gestion des tablissements
et de la Banque de France) viendrait peser en dfinitive sur les emprunteurs.
Eviter davoir des clients surendetts est videmment un objectif
partag par tous les professionnels qui voient aujourdhui leurs crances
effaces partiellement ou en totalit dans de trs nombreux dossiers de
surendettement. La question essentielle concernant le fichier positif est bien,
comme lindique la Cour des comptes, celle de la dtermination de son
efficacit relle pour prvenir et lutter contre le surendettement. Il faut
nanmoins rappeler que la cration dun tel fichier qui recenserait tous les
crdits de 25 millions de personnes a jusquici t carte en France, du fait
dun large consensus (grande majorit des professionnels, associations de
consommateurs, ) le jugeant inadapt pour prvenir le surendettement et
posant en plus des questions de liberts individuelles.
Ceci nest pas surprenant puisquun fichier positif serait une rponse
logiquement inefficace par exemple pour prvenir les accidents de la vie qui
gnrent une baisse de ressources ou une augmentation des charges chez les
mnages. Celui-ci ne prendrait pas en compte les autres dettes, ni mme les
ressources relles des clients et surtout les autres incidents de paiement
(impts, loyers, nergies, tlphonie ) qui sont pourtant des indicateurs
avancs de fragilit des mnages quand on coute les personnes, les
associations traitant au quotidien de ces situations difficiles.
La Cour des comptes suggre avec pertinence de mener des
comparaisons internationales. Des tudes existent au niveau europen
comme celle demande en 2008 par la Commission europenne
118
trois
grands instituts. Elle avait comme objectif danalyser la nature et les causes
du surendettement, de passer en revue les dfinitions et les mesures du
surendettement existantes afin de proposer une dfinition et des indicateurs
communs et enfin de prsenter et valuer les politiques de lutte contre le
surendettement. La Commission europenne avait galement runi un groupe

118
Synthse en franais : www.oee.fr/files/leaflet_overindebtedness_fr.pdf.
Cour des comptes

dexperts, qui a montr la trs grande varit de fichiers en Europe, tant par
leur finalit, par leur mode de fonctionnement, par leur primtre, sans quil
soit possible dtablir un lien de causalit entre surendettement et nature du
fichier. Si on cherche une configuration culturelle, juridique proche de celle
de la France, il faut alors regarder en Belgique, o un fichier positif existe
depuis 2004. Au mieux ce fichier a eu un impact nul sur les chiffres du
surendettement (pourtant on note une augmentation trois fois suprieures du
nombre de dossiers de surendettement en Belgique par rapport la France
entre 2006 et 2010, sans diffrence sur le montant moyen quasi identique
mais avec un ratio trs dfavorable en Belgique par rapport au montant
moyen de lendettement en crdit des mnages), mais il a surtout amen
plus dendettement des mnages par le crdit sans relle croissance de
laccs de nouveaux emprunteurs car ces crdits ont t souscrits pour
lessentiel par les personnes dj endettes (cf. tude du Professeur Georges
Gloukoviezoff). Face au problme manifeste defficacit, la Banque
Nationale de Belgique a recherch dautres solutions. Elle a notamment
publi une tude dmontrant un lien prdictif fort entre les retards de
paiement en tlphonie mobile et les impays de crdit.
Enfin, concernant les comparaisons internationales, la FBF considre
quelles doivent galement tre tendues aux types de crdits proposs. La
FBF regrette ainsi que les commentaires sur les risques potentiels des cartes
cumulant les fonctions fidlit et crdit, indiqu dans le rapport, ou des
cartes bancaires intgrant la fonction crdit , indique le rapport, ne soient
tays ni par des tudes dimpact (le rapport Athling dj cit prend acte du
reproche rcurrent fait aux cartes de fidlit/crdit mais sans aller plus loin),
ni par des comparaisons internationales (la carte bancaire avec fonction
crdit est lune des plus rpandues dans les pays occidentaux, la France
tant plutt une exception, sans quaucun Etat nait, notre connaissance,
t amen vouloir linterdire).
La FBF partage le constat de la Cour des comptes quant au manque
d tude sur le nombre de dossiers de surendettement qui pourraient tre
vits , et regrette plus gnralement labsence dtude dimpact srieuse
sur lefficacit dun tel dispositif pour lutter contre le surendettement. La
FBF attend galement la sortie du rapport du groupe de travail au Snat qui
sest pench pendant plusieurs mois sur ces questions.
Concernant une participation des professionnels du crdit au
financement du traitement du surendettement
La Cour des comptes propose de mettre en place une contribution des
tablissements de crdit pour financer le cot des procdures de
surendettement, au motif que ces derniers feraient des conomies de frais de
contentieux. Cette proposition est particulirement surprenante et peu
comprhensible aprs lanalyse du surendettement par la Cour qui montre
pourtant que ce phnomne est pour lessentiel une consquence
dvnements sociaux, conomiques et personnels extrieurs et postrieurs
Cour des comptes
loctroi de crdits, crdits qui ont servi lachat et la consommation de
biens, de services en talant leur paiement dans le temps. Le risque est donc
pris par les tablissements de crdit, puisque les fournisseurs et prestataires
ont t pays par le montant emprunt. La Cour des comptes ne peut dans
cette partie du document se rfrer un chiffre brut du montant des dettes
financires des surendetts pour en conclure que ce montant cre une
suspicion de responsabilit sur les tablissements de crdit. Vouloir faire
payer par les seuls tablissements de crdit le cot de procdures dun
phnomne dont ils sont aussi victimes et non la cause - comme dautres
cranciers privs et publics, apparait ds lors injuste alors quils supportent
ds la recevabilit du dossier de surendettement, le gel des procdures de
recouvrement, du paiement des chances et des frais. Le dossier devra en
plus entrer dans une gestion spcifique au sein de ltablissement. La
profession bancaire est par ailleurs fortement implique dans la gestion de
ces procdures par sa prsence au sein de toutes les commissions de
surendettement et par les actions daccompagnement quelle soutient de
faon individuelle ou collective au bnfice des personnes surendettes. Enfin
et surtout, les tablissements de crdit sont parmi les cranciers, ceux qui
perdent le plus dans le cadre du traitement des dossiers, via les effacements
de dettes estims au global 1,3 Mds d par an par la Banque de France.
Le surendettement est un problme qui concerne lensemble de la
socit, cest donc laffaire de tous et non dune catgorie dacteurs. Le
vritable enjeu est dabord celui de la rintgration sociale et conomique de
citoyens qui ont subi des chocs ayant dstabilis leur situation de vie et in
fine, leur quilibre budgtaire et leur capacit assumer des engagements
pris pour lessentiel de faon responsable avant. Cest donc une affaire
dintrt gnral qui doit tre assume par la collectivit.
Concernant loptimisation des procdures et lharmonisation dans les
dlais
La FBF voit positivement la volont dharmonisation propose par la
Cour des comptes notamment pour ce qui concerne les critres de
recevabilit des dossiers.
Concernant plus prcisment lharmonisation des dlais, il
conviendra de sassurer que lobjectif est bien de supprimer linscurit
juridique lie au manque de synchronisation entre la dure des plans et la
dure dinscription au FICP et non de raccourcir nouveau la dure des
plans, ce qui augmenterait le cot du surendettement en ayant des effets
ngatifs sur laccs au crdit.
Enfin, la FBF attire lattention de la Cour des comptes afin que la
poursuite des gains de productivit dans la gestion administrative des
procdures de surendettement quelle prconise, ne se fasse au dtriment ni
des personnes surendettes pour lesquelles une proximit relationnelle est
indispensable, ni des acteurs concerns par ces procdures. En tout tat de
Cour des comptes

cause, la FBF considre laccompagnement des personnes surendettes
comme essentiel pour favoriser les solutions de redressement durables des
mnages concerns.
Cour des comptes
RPONSE DE LA DLGUE GNRALE DE LASSOCIATION
FRANAISE DES SOCITS FINANCIRES

Je vous confirme que je n'ai pas d'observations complmentaires
celles que j'ai dj faites parvenir par courrier dans le cadre de la
consultation contradictoire la fin du mois de novembre dernier, qui ont t
partiellement prises en compte, et ne souhaite donc pas apporter de rponse
ce rapport.

Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LUNION FDRALE DES
CONSOMMATEURS (UFC-QUE CHOISIR)

LUFC-Que Choisir accorde une attention trs particulire au sujet
du surendettement depuis de nombreuses annes, et mne sur cette question
une double action : tout au long de lanne, par la participation de prs de la
moiti de nos 160 associations locales aux commissions de surendettement,
et rgulirement, via les enqutes de terrain et les interventions de notre
fdration dans les diffrents groupes dtudes, colloques, etc.
Deux grandes enqutes de terrain ont ainsi t ralises par lUFC-
Que Choisir. La premire, effectue en mars 2009 (1 118 propositions de
crdit obtenues) montrait lomniprsence du crdit renouvelable sur les lieux
de vente et sur internet, la faiblesse de linformation du consommateur sur le
crdit qui lui tait vendu et labsence de vrification de sa solvabilit. Une
grande partie de nos demandes suite cette tude ont t reprises par la loi
Lagarde, lexception notable de la dliaison des cartes confuses . Notre
seconde enqute, ralise en avril 2012 (1 126 propositions de crdit
obtenues) souligne la faible application de la loi Lagarde sur les lieux de
vente, notamment en terme dalternative au crdit renouvelable, et le
renforcement des cartes confuses , dsormais lies aux N fois sans
frais , dans la vente de ce mme crdit renouvelable. De mme, le
questionnement du client sur sa situation personnelle reste toujours trs
lacunaire.
Si nous partageons la plupart des analyses de la Cour sur la lutte
contre le surendettement des particuliers, qui se situent dans le prolongement
des constats du rapport public annuel de fvrier 2010, nous souhaitions dans
cette rponse nous focaliser sur certains aspects qui nous paraissent
particulirement importants ou peu voqus.
Distribution du crdit et sollicitations commerciales : pour une
amlioration de la prvention du surendettement.
Sur lentre dans le crdit, si la loi Lagarde a t un succs sur les
aspects mcaniques (baisse du cot, limitation de la dure des crdits et
amortissement minimum, rforme des taux dusure), les conditions de vente
restent le point noir du crdit consommation.
Pour la fin des cartes confuses .
Notre dernire enqute davril 2012 sur la distribution du crdit sur
les lieux de vente a ainsi montr que les cartes confuses restent
prminentes pour lquipement des consommateurs en crdits
renouvelables. Changement depuis notre enqute de 2009, leur vente passe
dsormais de plus en plus souvent par la proposition de paiements en N
fois sans frais , souvent des premires utilisations gratuites du crdit
Cour des comptes
renouvelable, ce qui entretient la confusion des consommateurs sur la nature
la fois de la carte et du crdit souscrit.
De mme, comme le souligne le rapport, les cartes confuses
commencent galement tre distribues par les banques via les cartes
dbit/crdit renouvelable, alors que ces tablissements ne participaient
que trs peu la vente de crdits renouvelables. Sur cet aspect, nous
partageons les inquitudes de la Cour, dautant plus que leur diffusion est
amene augmenter et que le crdit est ici log sur un instrument utilis
beaucoup plus souvent que les cartes de fidlit. Le risque est rel
daugmenter le malendettement des consommateurs, de fragiliser ainsi
lquilibre de leurs finances et de les entrainer au final dans des situations de
surendettement la survenance du moindre accident de la vie .
Le rapport public annuel de 2010 de la Cour des Comptes
mentionnait, en parlant des cartes confuses , la possibilit de les
interdire terme si les mesures prvues savrent inefficaces . Prs de trois
ans plus tard, force est de constater que la diffusion de ces cartes continue, et
que la cration des cartes bancaire dbit/crdit pourraient empirer la
situation dj connue avec les cartes de fidlit. Constatant ici que la Loi
Lagarde na pas apport de vrai progrs sur les cartes confuses , nous
soutenons plus que jamais la demande de la Cour deffectuer un dcouplage
entre cartes de fidlit et crdit renouvelables, mais souhaitons que ce
dcouplage soit galement de mise sur les cartes dbit/crdit .
Pour une vraie offre alternative, quel que soit le canal.
La loi Lagarde avait pour objectif de rtablir la libert de choix du
consommateur. Notre enqute de 2009 dmontrait en effet que sur les lieux
de vente, dans 64 % des cas, les distributeurs orientaient le consommateur
exclusivement vers un crdit renouvelableun chiffre qui montait 94%
avec les clients qui, pour souscrire un autre type de crdit, devaient prendre
une carte confuse . Deux ans aprs ladoption de la loi Lagarde, notre
enqute de 2012 a montr que la situation est loin dtre assainie : si la
proposition directe de crdit renouvelable baisse (36,6 % contre 64 % en
2009), limportance des N fois sans frais lis aux cartes confuses font
que dans prs de 71 % des cas, le consommateur ressort toujours de son
magasin avec du renouvelable en poche. Le choix nest toujours pas restaur
pour le consommateur.
Le problme de lalternative est encore plus criant sur internet. En
dpit de ladoption de larticle L. 311-8-1 du Code de la Consommation
destin ce canal, la plupart des tablissements de crdit ne respecte pas les
obligations de prsentation dalternative au crdit renouvelable. Lors des
simulations sur les sites, quel que soit lobjectif du crdit demand, dans dix
cas sur douze la demande naboutit qu la proposition dun crdit
renouvelable sans aucune prsentation dune vritable alternative en crdit
amortissable et ce, jusqu des montants trs levs (en moyenne 3 500 ).
Cour des comptes

Nous avons port plainte contre certains de ces tablissements pour non-
respect de la loi Lagarde sur lalternative au crdit renouvelable.
Au vu des enjeux en termes de surendettement, nous souhaitons donc
que la Loi Lagarde puisse sappliquer effectivement lensemble des crdits
renouvelables, quel quen soit le support ou le canal de distribution.
Pour un encadrement des sollicitations commerciales.
Un autre lment - non signal dans le rapport - nous semble
important : lampleur des sollicitations commerciales auxquelles doivent
faire face les clients. En effet suite la souscription de la carte confuse ,
et en particulier une fois le remboursement du N fois sans frais effectu,
le consommateur est confront de nombreuses relances de la part du
prteur, lincitant utiliser les fonds disponibles sur sa carte de fidlit. Ces
sollicitations chappent aujourdhui la rglementation sur le dmarchage,
le consommateur tant ici dj client de ltablissement. Mais elles
contribuent lutilisation du renouvelable par des clients qui peuvent tre
la limite de leur endettement. Considrant que lutilisation des crdits ne doit
pas tre artificiellement stimule, mais correspondre un besoin rel, nous
pensons quune action simpose pour encadrer ces sollicitations.
Pour amliorer les procdures et laccompagnement des surendettes.
Plusieurs problmes de procdures, qui sajoutent ceux identifis
par le rapport, ont t identifis par nos associations locales prsentes en
commissions de surendettement.
Sur les problmes de dates.
Le rapport mentionne des problmes dans le dcalage entre la date de
recevabilit du dossier et darrt dfinitif du passif. Mais la suspension des
mesures dexcution, qui ne prennent effet quau moment de la recevabilit
du dossier par la commission, est galement source de difficults pour les
consommateurs en surendettement. Entre le moment de dpt du dossier et la
recevabilit, les dbiteurs, et en particulier les plus fragiles, peuvent tre
amens accepter les demandes des cranciers agressifs aux dpends
des autres. Avancer les mesures de protection au moment du dpt du
dossier -quitte les annuler si le dossier savre irrecevable - serait donc un
progrs.
Sur la bonne foi du dbiteur.
Larticle L. 330-1 du code de la consommation prcise que ne peuvent
bnficier de la procdure que les dbiteurs de bonne foi . Cette notion de
bonne foi pose de nombreux problmes dinterprtation. Il est de
jurisprudence constante que la bonne foi est prsume et que cest celui qui
soulve la mauvaise foi de la prouver. Les dossiers rejets pour mauvaise foi
par les commissions ou les juges ne reprsentent quune infime proportion,
mais les recours de cranciers sur cette base sont bien plus nombreux et
Cour des comptes
encombrent les tribunaux. De plus, aucune dfinition de la mauvaise foi nest
admise communment et son interprtation est trs variable selon les juges.
Cette situation cre une discrimination entre les personnes surendettes qui
verront le mme dossier accept par une commission et non par une autre et
un recours valid par un juge et rejet par un autre. Il serait plus simple et
plus juste dter de la loi cette notion de bonne foi , source de trop de
diffrences dinterprtation. Par contre, il conviendrait, dans ce cas, de
renforcer larticle L. 333-2 qui liste les cas de dchance de la procdure.
Sur la situation irrmdiablement compromise .
Larticle L. 330-1 alina 3 du code de la consommation prcise les
conditions dorientation vers une procdure de rtablissement personnel : il
faut une situation irrmdiablement compromise caractrise par . Le
manque de prcision de cet article entrane une certaine frilosit des
commissions et des juges pour cette orientation. Dans la mesure o une
suspension dexigibilit des dettes, seule mesure alternative une PRP, ne
peut excder 2 ans non renouvelables (article L. 331-7), larticle L. 330-1
pourrait prvoir que lorientation en procdure de rtablissement personnel
simpose si la commission estime que la situation du dbiteur ne peut
raisonnablement samliorer dans un dlai de 2 ans au maximum .
Sur la vrification des crances.
Louverture de la composition des commissions de surendettement aux
personnes justifiant dun diplme ou dune exprience dans le domaine
juridique faisait partie des demandes de lUFC-Que Choisir, dans le but
damliorer la vrification des dettes du consommateur rellement exigibles
par les cranciers. Or aujourdhui trs peu de crances sont vrifies dans le
cadre des textes actuels (article L. 331-4 du code de la consommation). Sil
est certain que la vrification systmatique alourdirait et retarderait
considrablement la procdure, nous pensons que les commissions devraient
sappuyer sur les comptences cette la personne justifiant de comptences
juridiques pour sassurer que les crances ne sont ni prescrites, ni forcloses
et que les pnalits de retard et autres frais sont juridiquement justifis.
Sur laccompagnement des consommateurs en situation de
surendettement.
Nous nous associons aux constats de la Cour et confirmons lintrt,
comme dans le dpartement du Bas-Rhin, de la mise en place de structures
centrales de relais au niveau dpartemental pour aiguiller les personnes
surendettes ou en situation de fragilit vers les bons interlocuteurs. Dans
cette optique, la proposition de latelier Inclusion bancaire et lutte contre
le surendettement de la rcente Confrence nationale contre la pauvret (
laquelle lUFC-Que Choisir a contribu), de crer des Points Conseils
Budget sur lensemble du territoire nous semble tout--fait adquate.
Cour des comptes

Pour permettre la mise en place de rponses adaptes : la mise en
place dune collecte de donnes fiables.
Sur les rsultats de la Loi Lagarde en termes de diminution du
surendettement, nous partageons le constat de la Cour de Comptes, savoir
quil est prmatur au vu des dlais rels des processus dendettement des
consommateurs de jauger aujourdhui des rsultats concrets de la Loi
Lagarde sur le surendettement.
Dans cette optique, nous souhaitons comme la Cour que soit
amliore la collecte de donnes pour que des analyses fiables, tant sur les
aspects quantitatifs que qualitatifs puissent tre effectues sur les diffrents
sujets relatifs au surendettement.
Sur les typologies et les parcours de vie des surendetts bien sr, et en
priorit. Sur le cot du surendettement galement, dont les premiers lments
du projet (400 M pour les administrations publiques, 1,3 M pour les
effacements de dettes) donnent un premier aperu de lampleur, qui
permettrait de fournir un contre champ intressant aux plaintes des
professionnels du crdit sur le cot jug par eux insupportable de la Loi
Lagarde. Il pourrait aussi servir de base la mise en place dune
contribution financire au traitement du surendettement de la part des
tablissements vendeurs de crdits.
Sur de nombreux sujets, la collecte de donnes trouverait galement
tout son sens au niveau europen. Cest notamment le cas sur lpineuse
question du fichier positif, fichier auquel lUFC-Que Choisir reste oppose :
la collecte de donnes permettrait de faire la lumire sur leffectivit relle
de ce type de fichiers dans les pays europens o il existe. Efficacit que nous
pensons faible au vu des quelques pays pour lesquels nous disposons
dlments.
Cour des comptes

2

Le Centre des monuments nationaux :
un redressement tardif

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le Centre des monuments nationaux (CMN) est un tablissement
public national plac sous la tutelle du ministre de la culture et charg
de la conservation, de la mise en valeur et de louverture au public de
93 monuments nationaux.
Il y accueille environ 9 millions de visiteurs par an. Il compte 1300
agents et dispose dun budget annuel de 130 M, dont 60 M de
ressources propres, qui correspondent pour les trois quarts au produit
des droits dentre. Un systme de prquation permet aux monuments
les plus frquents (arc de triomphe, abbaye du Mont Saint-Michel) de
contribuer lentretien des plus modestes, comme la maison de Georges
Clemenceau Saint-Vincent-sur-Jard (Vende), la maison de Renan
Trguier (Ctes-dArmor) ou la colonne de la Grande Arme Wimille
(Pas-de-Calais).
En 2010, la Cour a ralis, la demande de la commission des
finances du Snat, une enqute sur le CMN. Ce contrle intervenait la
suite dune succession de rformes parfois contradictoires et dont la mise
en uvre avait t peu cohrente. La rgulation budgtaire de 2003 et
surtout de 2005, avait provoqu une crise de financement des chantiers
de restauration des monuments historiques appartenant ltat.
La dcennie 2000-2010 a en outre concid avec des rformes
profondes du ministre de la culture, conduisant une multiplication et
une autonomie croissante des tablissements publics et une
rationalisation de ladministration centrale et des grandes fonctions du
ministre notamment lexercice de la matrise douvrage - sous leffet
de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). Les
recommandations formules par la Cour en 2010, lissue de son
contrle, nont fait lobjet ce jour que dune mise en uvre lente et
partielle.
Ce constat est aussi la consquence de la crise sociale survenue au
Centre des monuments nationaux partir de 2010, mettant en cause sa
Cour des comptes

gouvernance et les pratiques de relations humaines qui rgnaient dans
ltablissement. Ces circonstances ont contribu la dtrioration
des relations entre ltablissement et sa tutelle, et rendue plus difficile sa
rforme.
I - Les constats de la Cour en 2010 : une dcennie
de rformes peu cohrentes et dinstabilit
A - Une succession de rformes peu cohrentes
Les dcrets statutaires du Centre des monuments nationaux
119

avaient, en 1995 et en 2000, consacr la transformation de
ltablissement, de simple caisse charge de percevoir les droits dentre
dans les monuments, en oprateur culturel, charg non seulement de
louverture au public, mais aussi de la mise en uvre dune politique
danimation et de dveloppement culturel.
Le centre est devenu thoriquement comptent depuis 2007 pour
assurer la matrise douvrage des travaux de restauration les concernant,
ce qui lui permettait de matriser la chane complte des actions de
conservation, de restauration, daccueil du public et daction culturelle.
Cependant, en 2004
120
, le lgislateur a ouvert aux collectivits
territoriales la facult de rclamer la dvolution de 176 monuments
historiques appartenant ltat pour une priode limite : jusquen 2006
pour la formulation de la demande, au plus tard en 2008 pour le transfert
effectif. Cette mesure faisait suite au rapport de M. Ren Rmond qui
avait dfini le primtre des monuments dont ltat devait conserver la
charge, le reste devant tre transfr aux collectivits territoriales.
Il sen est suivi une priode dincertitude sur le primtre du parc
de monuments du CMN, dont lhtrognit tait par ailleurs patente.
Ltat a d procder des compensations financires en faveur de
ltablissement public lorsquen sont sortis plusieurs monuments forte
attractivit comme le chteau du Haut-Koenigsbourg qui accueille prs de
500 000 visiteurs par an. Cependant, au-del de transferts au cas par cas
portant sur 66 monuments, il na pas t procd la rationalisation
densemble prconise par le rapport Rmond.

119
Dcret n 95-462 du 26 avril 1995 et dcret n 2000-357 du 21 avril 2000.
120
Article 97 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et
responsabilits des collectivits territoriales.
Cour des comptes
LE CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX 271
Depuis 2007, plusieurs propositions de loi ont vis rouvrir une
possibilit de transfert des monuments nationaux aux collectivits
territoriales, de faon non limitative et selon des procdures simplifies.
Elles nont pas abouti, mais ont contribu prolonger lincertitude sur le
champ daction du CMN.
Dans le mme temps, les textes en vigueur, notamment la
convention de gestion du 10 avril 1998 fixant la liste de btiments dont la
gestion lui est confie par ltat, nont pas tenu compte des transferts
intervenus la suite de la loi du 13 aot 2004 ni dautres mouvements
intervenus dans le parc de monuments du CMN et sont donc devenus
largement obsoltes.
B - Une affectation de ressources contestable
La loi de finances pour 2007 a prvu laffectation au CMN dune
recette prenne
121
destine financer les travaux de restauration sur les
monuments historiques de ltat (et pas seulement ceux dont
ltablissement avait la charge) dont la matrise douvrage serait confie
au CMN.
Cette rforme, survenant aprs la crise du financement des
travaux sur les monuments historiques de 2005, a abouti un montage
consistant rtrocder ltat le produit de cette nouvelle ressource (un
prlvement de 25 % sur les droits de mutation titre onreux perus par
ltat dans la limite de 70 M avec effet rtroactif pour 2006
122
) hauteur
de 125 M sur 140 M en 2007.
La matrise douvrage des travaux financs par ce mcanisme, y
compris pour les monuments du CMN, a t confie aux services de
ltat au moyen de conventions de mandat la rgularit douteuse. La
Cour a critiqu ce mcanisme, supprim en 2008, comme peu rgulier et
ne permettant de sassurer ni du suivi des crdits, ni mme de leur
affectation effective la restauration des monuments historiques.

121
Les difficults de financement des monuments historiques avaient conduit la
reprsentation nationale souhaiter laffectation dune taxe ou dune ressource
particulire sur le modle de laffectation aux besoins du patrimoine du produit de la
loterie nationale britannique travers le Heritage Lottery Fund. Aprs labandon en
2008 de la recette tire des droits de mutation titre onreux, une partie du produit de
la taxe sur les jeux en ligne a t affecte au Centre des monuments nationaux aux
termes de larticle 47 de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative la ouverture la
concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne, dans
la limite de 10 M, puis, dans la loi de finances pour 2012, de 8 M.
122
Article 48 de la loi de finances pour 2007.
Cour des comptes

C - Les hsitations de ltat sur la comptence de
matrise douvrage
Lattribution au Centre des monuments nationaux (CMN) dune
ressource affecte impliquait que le centre ft dot dune comptence de
matrise douvrage largie afin dutiliser les ressources correspondantes.
Cette comptence lui a t reconnue en 2007, alors que, dans le
contexte de la rvision gnrale des politiques publiques, le ministre
hsitait sur la rpartition de cette fonction entre les directions rgionales
des affaires culturelles (DRAC), ltablissement public de matrise
douvrage des travaux culturels (EMOC), le service national des travaux
(SNT) et le CMN, ainsi que les services de matrise douvrage dont se
dotaient les plus grands tablissements publics, lexemple de celui du
chteau de Versailles. La Cour avait dailleurs relev cette situation en
2007 dans son rapport public thmatique sur Les grands chantiers
culturels et invit le ministre la clarifier
123
.
Il fallait, en outre, rflchir au degr de centralisation de
lorganisation de la future matrise douvrage largie du CMN, ainsi qu
son articulation avec celle des DRAC, appeles fournir les personnels
chargs de poursuivre, au sein de ltablissement, les fonctions de
matrise douvrage quelles exeraient jusqualors.
En raison de ces atermoiements, la direction de la matrise
douvrage du CMN na pu tre constitue quen 2009 et na t dclare
oprationnelle qu lt 2010, alors mme que cette fonction avait t
ramene aux seuls monuments du centre. La Cour a galement critiqu le
fait que, contrairement ce qui avait t envisag, les 57 postes du
service de la matrise douvrage du CMN ont correspondu pour prs de la
moiti des crations nettes demplois et non des transferts des DRAC,
auxquelles cette mission tait dvolue prcdemment.
Entre-temps tait intervenue la rforme du rgime de la
domanialit publique (dcret du 1
er
dcembre 2008). De porte gnrale,
elle visait clarifier les responsabilits respectives de ltat propritaire
et du service public utilisateur du btiment. Cependant, elle navait pas
pris en compte les spcificits des monuments historiques qui sont, non
pas le moyen, mais lobjet mme du service public utilisateur . Elle ne
pouvait tre applique telle quelle au CMN.

123
La Cour recommandait de clarifier les conditions notamment budgtaires- dans
lesquelles les grands tablissements culturels sont appels exercer leur propre
matrise douvrage ou doivent tre incits utiliser les moyens du ministre suivant
une logique de mutualisation des moyens et des comptences , in Rapport public
annuel : Les grands chantiers culturel. Dcembre 2007, p.86.
Cour des comptes
Au total, la Cour faisait un bilan critique des rformes ainsi
intervenues depuis 2003, particulirement du montage budgtaire instaur
en 2006-2007. Elle estimait que la dcennie coule met[tait] en
lumire les risques que comportent lenchevtrement de rformes et le
primat donn lannonce de projets sur leur mise en uvre . Elle
assortissait ce jugement de recommandations sur les points prcits. Ces
recommandations ont t trs largement reprises dans les
onze recommandations formules par la commission des finances du
Snat la suite de la remise du rapport de la Cour
124
.
Enfin, sur le plan de la gestion, alors que le dcret statutaire du
21 avril 2000 prvoyait la conclusion dun contrat dobjectifs entre le
CMN et ltat, la Cour constatait quil ntait toujours pas intervenu en
2010. Notamment, la lenteur mise la ralisation de dossiers de
monuments considre par le CMN comme un pralable, avait retard
la conclusion dudit contrat.
La situation financire du CMN tait caractrise par le niveau
lev de son fonds de roulement et de sa trsorerie. Cependant, elle
rsultait dune croissance des ressources propres infrieure celle des
subventions de ltat et refltait sa mdiocre performance en matire de
matrise douvrage : cest laccumulation dans ses comptes de crdits de
travaux non consomms qui expliquait le caractre plthorique de son
fonds de roulement, la Cour sinterrogeant mme sur lopportunit den
prlever une partie au profit de ltat au vu de ces circonstances.
II - Les suites donnes : une mise en uvre
partielle
Depuis la remise la commission des finances du Snat du
rapport de la Cour, le contexte dans lequel oprait le CMN sest stabilis :
il ny a eu ni redfinition lgislative de ses missions et de son champ
daction, ni rforme susceptible davoir un impact sur ses activits, au
contraire de la priode 2003-2009. Dot dune feuille de route claire et
exempte de turbulences externes, le Centre avait toute latitude pour
procder aux amnagements rendus ncessaires par les rformes de la
priode prcdente et, surtout, pour dvelopper une fonction de matrise
douvrage qui compltait son autonomie et lui permettait dassumer la
pleine responsabilit des monuments dont il avait la charge.

124
Cf. Rapport d'information du Snat n 48/2010-2011 de M. Yann Gaillard : Le
Centre des monuments nationaux : un colosse aux pieds d'argile ?
Cour des comptes

Enfin, dans le contexte daisance financire releve par la Cour
en 2010, ltablissement public disposait des marges de manuvre pour
resserrer sa gestion et dvelopper des outils performants lappui de
celle-ci.
Sur ces trois plans, la redfinition du primtre, lexercice de la
fonction de matrise douvrage et la mise en place dinstruments et
dindicateurs de gestion, correspondant aux recommandations formules
par la Cour dans son rapport de 2010, le CMN a agi avec retard et de
manire partielle.
A - Une redfinition du primtre du CMN toujours en
suspens
La question du primtre du Centre des monuments nationaux
(CMN) impliquait de tenir compte du nouveau rgime de la domanialit
publique. La Cour avait formul cet gard deux recommandations :
engager sans tarder une rflexion sur les consquences quil
convient de tirer du dcret du 1
er
dcembre 2008 qui met fin au
rgime de laffectation et de la dotation et rend par consquent
caduque la dfinition des monuments nationaux telle quelle
rsulte du dcret statutaire du CMN et de la convention de 1998
entre ltat et le CMN ;
accompagner toute nouvelle perspective de transfert de
monument dune rflexion sur la cohrence densemble du parc
de ltablissement, et sur le modle de financement du CMN et
son quilibre prvisionnel.
Ces recommandations nont pas t suivies deffet, dans des
circonstances que le ministre de la culture et de la communication a
expliques au cours du contrle.
Sur le primtre, il a reconnu la ncessit dactualiser les listes
des monuments affects au CMN ou dont la gestion lui a t confie par
convention avec ltat, telles quelles figurent respectivement dans
larrt du 5 mai 1995 et la convention du 4 avril 1998.
Cette actualisation indispensable a, selon les indications fournies,
t engage par la direction des patrimoines en 2009. Toutefois, le
CMN na pas souhait y collaborer en raison des menaces que faisaient
peser sur son primtre les propositions de loi dposes ou envisages
depuis 2009 prvoyant la possibilit de transferts de monuments de ltat
aux collectivits territoriales .
Cour des comptes
Ds lors que lactualisation des listes de ses monuments tait un
acte dadministration sans rapport direct avec ces perspectives
lgislatives, cette attitude de blocage de ltablissement public est
aujourdhui leve. La direction du CMN a indiqu quelle tait prte
engager ce processus si le ministre len saisissait. Rien ne semble donc
plus sopposer une mise en uvre bref dlai de cette recommandation,
lobjectif du ministre tant de parvenir une rdaction actualise des
textes au cours du premier semestre 2013.
La mise en uvre du deuxime volet de cette premire
recommandation, consiste, pour le CMN, tirer les consquences du
rgime de la domanialit publique. Elle suppose de parvenir un accord
avec France Domaine sur la convention-type spcifique aux immeubles
vocation culturelle, mais cette convention est toujours en ngociation.
La seconde recommandation sinscrivait dans la perspective de
nouveaux transferts de monuments de ltat aux collectivits territoriales,
suivant les propositions de loi en discussion au Parlement lpoque du
contrle de la Cour
125
.
Ces propositions de loi ne semblent plus dactualit et, selon le
ministre, le gouvernement ne tient pas pour prioritaire le vote dun
texte permettant une reprise, mme encadre, des transferts aux
collectivits territoriales de monuments historiques appartenant ltat .
Certains principes figurant dans la proposition de loi Frat-Legendre ,
notamment le principe de prquation sur lequel reposent le
fonctionnement du CMN et son quilibre financier, pourraient cependant,
selon le ministre, trouver place dans un texte lgislatif actuellement
ltude relatif au patrimoine, qui garantirait en particulier linalinabilit
des grands monuments et domaines nationaux.
B - La matrise douvrage : des rsultats peu
satisfaisants
En matire de matrise douvrage, la Cour avait pris note de la
volont de ltablissement de dvelopper sa capacit au profit des
monuments qui lui taient affects, tout en recommandant quelle
sinscrive dans une rpartition quilibre des fonctions de matrise
douvrage au sein de la sphre culturelle publique faisant si possible place
des mutualisations. Elle stait par ailleurs inquite de la lenteur de la
monte en charge de la capacit de matrise douvrage du CMN et de la
sous-consommation correspondante des crdits de restauration du centre.

125
Proposition de loi dite Frat-Legendre adopte en premire lecture au Snat le
26 janvier 2010.
Cour des comptes

Aprs des hsitations initiales, le ministre a soutenu le CMN
dans sa volont de faire du dveloppement de la matrise douvrage un
axe stratgique majeur.
Lorsque la matrise douvrage des monuments du CMN tait
assume par les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC), en
effet, le risque existait que leur programmation ne donne la priorit
dautres monuments historiques appartenant ltat et, dans les
programmes de restauration des monuments du CMN, aux aspects
purement patrimoniaux par rapport aux fonctionnalits daccueil du
public et de valorisation culturelle du monument. Lunification de ces
deux volets des travaux sur les monuments du CMN permettait de les
associer au profit de projets de monuments intgrs.
Lorsque la Cour achevait ses travaux la mi-2010, le service de
la matrise douvrage, cr en fvrier 2009, devenait oprationnel. Depuis
lors, le volume des oprations sous matrise douvrage du CMN a
progress, comme le retrace le tableau ci-aprs.
Oprations sous matrise douvrage du CMN (travaux de
restauration des monuments et daccueil du public)
En nombre et en millions deuros
2010 2011 Prvision
2012
2012
au 31 aot
Nombre
doprations
94 171 154 148
Autorisations
dengagement
engages
15 39,3 46,7 8*
Crdits de paiement
mandats
6,3 18,7 32,1 14
* + 23 M attendus en deuxime partie danne 2012 correspondant de grosses
oprations
Source : ministre de la culture daprs comptes financiers et budgets du Centre des
monuments nationaux.
Ces montants restent nanmoins faibles, tant au regard des
ambitions initiales que du nombre dagents affects au nouveau service.
De plus, rapports aux budgets primitifs du CMN, ils montrent une sous-
consommation persistante des crdits de travaux. Ce constat est
particulirement aigu pour les dpenses de restauration des
Cour des comptes
monuments : en 2010, le compte financier du CMN fait apparatre une
consommation effective de 5,8 M, alors que les crdits ouverts au
budget primitif taient de 28,5 M, soit un taux de consommation de
14 %. En 2011, les donnes sont respectivement de 14,3 M et de
34,9 M, soit un taux de consommation de 41 %.
Malgr leur progression, ces chiffres traduisent les difficults de
la monte en charge de la fonction de matrise douvrage du CMN. La
consommation des autorisations dengagement, passe de 25 % en 2010
80 % en 2011, laisse nanmoins augurer un rattrapage des retards de
ltablissement.
C - Des progrs dans la gestion partiels et tardifs
La Cour avait formul plusieurs recommandations sur ce plan,
dont les principales taient les suivantes :
conclure un contrat de performances avec ltablissement ;
mettre en place des outils de mesure de ses cots, permettant
notamment de prvoir ceux de ses manifestations ;
assigner ltablissement un niveau exigeant de ressources
propres ;
mobiliser les ressources financires excdentaires de
ltablissement au profit des besoins dentretien et de
restauration des monuments.
Si des progrs ont t enregistrs sur ces diffrents points, ils ont
t partiels et tardifs. Les difficults internes de ltablissement et ses
mauvaises relations avec sa tutelle y ont contribu.
Alors quun document contractuel tait prvu ds 2000 par le
dcret statutaire du CMN, il a fallu attendre la fin de lanne 2011 pour
que le premier contrat de performances de ltablissement soit conclu.
Le ministre de la culture et de la communication a indiqu que
ce contrat avait fait lobjet dun lent processus dlaboration entre 2005
et 2010 . La dmarche contractuelle avec ltablissement a t relance
aprs plusieurs interruptions en dcembre 2009. Le contrat de
performances a t finalement approuv le 30 novembre 2011 par le
conseil dadministration du CMN, en labsence des reprsentants du
personnel dans le contexte de la crise sociale que connaissait
ltablissement. Il couvre la priode 2012-2014.
Cour des comptes

Il prvoit un renforcement des outils de pilotage du CMN et le
dveloppement chance de la fin de 2012, dune comptabilit en cots
complets.
En matire de manifestations culturelles, un travail reste
engager par ltablissement pour dfinir les critres quantitatifs et
financiers encadrant ses choix, point qui avait fait lobjet dune
recommandation de la Cour. Il a dbut lautomne 2012 lors de la phase
de diagnostic accompagnant la nomination du nouveau directeur du
CMN.
La part des ressources propres du CMN dans le financement des
charges de fonctionnement de ltablissement, hors charges de personnel
des fonctionnaires dtat, sest accrue dans la priode rcente, passant de
75,3 % en 2010 76,1 % en 2011. Le contrat de performances a prvu la
poursuite de cette tendance, ce taux devant tre port 78 % en 2013 et
79 % en 2014.
Les recommandations de la Cour ont donc t suivies sur ce
point. La hausse constate doit nanmoins tre confirme, car elle tient,
pour lessentiel, une augmentation des recettes de billetterie, qui
peuvent tre sujettes alas, les recettes commerciales, ditoriales,
domaniales et de mcnat tant globalement stables, alors que le contrat
de performances en prvoyait la croissance.
Enfin, laisance financire du CMN lie la sous-consommation
de ses crdits dinvestissement sest accentue : son fonds de roulement,
qui atteignait 63 M la fin de 2009, a augment de 29,8 M en 2010 et
de 16,4 M en 2011, pour stablir 110 M la clture de lexercice
2011.
On peut, dans ces conditions, sinterroger sur le bien-fond de
laffectation au profit du CMN dune fraction du produit de la taxe sur les
jeux en ligne par la loi du 12 mai 2010. Cette ressource a bnfici au
CMN hauteur de 5,2 M en 2010 et de 10,9 M en 2011, puis a t
ramene 8 M par l'crtement des taxes affectes institu par l'article
46 de la loi de finances pour 2012.
Au total, laffectation de cette taxe au CMN lui aura rapport, sur
la priode, 24 M dont il naura pu faire usage. Cela apporte une
illustration des inconvnients de ce procd budgtaire
126
qui doit tre
vit par principe.

126
Inconvnients mis en lumire par la mission dvaluation et de contrle de
lAssemble nationale (MEC) dans son rapport sur Le Financement des politiques
culturelles de l'tat par des ressources affectes, octobre 2011.
Cour des comptes
Il reste que le CMN trouvera dans les oprations dampleur quil
sapprte conduire, notamment le chantier de la restauration du
Panthon, matire recycler ses excdents passs et adopter une gestion
financire plus resserre.
__________
________
Les recommandations de la Cour nont reu, de la part du Centre
des monuments nationaux (CMN), quune mise en uvre partielle. Il est
vrai que certaines dentre elles revtaient un caractre moins pressant du
fait de changements de circonstances, par exemple celles visant
protger ltablissement des consquences de nouveaux transferts de
monuments aux collectivits territoriales qui ne semblent plus
aujourdhui lordre du jour.
Dautres ont t suivies deffet, comme la dfinition dune courbe
de croissance des ressources propres dans le contrat de performances.
Toutefois, la plupart ont t mises en uvre que de faon partielle ou
tardive.
La Cour est donc amene ritrer ces recommandations, en
particulier celles consistant :
1. actualiser la dfinition rglementaire, ainsi que le primtre
des monuments dont le CMN a la charge
2. ajuster leur statut au nouveau rgime de la domanialit
publique ;
3. rendre pleinement effective la capacit de matrise douvrage
de ltablissement et de mettre fin la sous-consommation de
ses crdits dentretien et de restauration.
Par ailleurs, la Cour recommande au CMN et sa tutelle de
poursuivre les progrs encore insuffisants engags sur le plan de la
gestion dans la ligne des recommandations quelle formulait en 2010 :
4. mettre en place des outils de mesure de ses cots ;
5. assigner ltablissement un niveau plus exigeant de
ressources propres ;
6. mobiliser les ressources financires excdentaires de
ltablissement pour la restauration des monuments.
La Cour recommande enfin de :
7. rexaminer laffectation dune fraction du produit de la taxe
sur les jeux en ligne, qui sest rvle peu adapte aux besoins
du CMN et prjudiciable lunicit et la matrise
budgtaires.
Cour des comptes

Cour des comptes


285
Prsident du Centre des monuments nationaux 286
Cour des comptes


La Cour rappelle, juste titre, l'actuelle obsolescence des textes
dfinissant le primtre d'action du Centre des monuments nationaux (CMN).
Dans ce contexte, j'ai souhait que le travail indispensable d'actualisation de
l'arrt du 4 mai 1995 et de la convention de gestion domaniale du 10 avril
1998, soit rengag sans dlai, suite au changement de la direction du CMN,
le 1
er
juillet 2012. Une premire runion de travail sur le sujet s'est tenue
l'automne 2012 pour fixer le cadre et le calendrier de ce chantier. J'ai ainsi
souhait que ce travail d'actualisation, engag par le ministre en 2009,
puisse aboutir au cours du premier semestre 2013.
ce jour, le gouvernement ne tient pas pour prioritaire le vote d'un
texte permettant une reprise, mme encadre, des transferts aux collectivits
territoriales de monuments historiques appartenant l'tat. Nanmoins, une
disposition dans le projet de loi Patrimoines garantissant l'inalinabilit
et l'intgrit des grands monuments et domaines nationaux, est actuellement
l'tude ce qui sera de nature conforter la fois le primtre du CMN et
son mode de gestion.
Concernant la mise en place d'une direction de la matrise d'ouvrage
(DMO) au sein du CMN, la Cour regrette que prs de la moiti des postes de
la direction rsulte de crations nettes d'emplois. Sur ce point, je souhaite
prciser que sur l'ensemble des postes rellement crs, les % ont fait l'objet
de transferts effectifs d'agents ou de baisse des plafonds d'emplois d'autres
organismes. Seules 11 crations nettes ont t autorises par le ministre des
Finances en 2007, afin de doter le CMN des effectifs suffisants pour assurer
sa mission de matrise d'ouvrage. Par ailleurs, il convient de noter que le
CMN assurait dj la matrise d'ouvrage et le financement des travaux
d'amnagement pour l'accueil des publics avant que ne soit cre la direction
de la matrise d'ouvrage.
Le ministre partage pleinement les observations formules par la
Cour concernant la progressive monte en charge de la direction de la
matrise d'ouvrage qui a conduit des sous-consommations d'autorisations
d'engagement et de crdits paiement en 2010 et 2011. Ainsi que le souligne la
Cour, le bon niveau de consommation des autorisations d'engagement en
2011 tmoigne dj d'un fonctionnement plus efficient de la DMO. Dans un
souci de suivi de l'activit de matrise d'ouvrage, le ministre a souhait
intgrer un indicateur dans le contrat de performance de l'tablissement
portant explicitement sur le niveau de consommation des crdits ddis aux
oprations de restauration des monuments. Les cibles de consommation
fixes pour 2012 sont de 90 % en autorisations d'engagement et de 85 % en
crdits de paiements. Elles sont portes respectivement 98 % et 92 % en
Cour des comptes
2014. Cette monte en charge de la matrise d'ouvrage va permettre de
rattraper les dcalages dans le temps de plusieurs oprations, prs de 49 M
de crdits tant aujourd'hui rservs au fonds de roulement du CMN pour
des oprations d'investissement.
Compte tenu du programme de travaux dj engag et des
importantes oprations conduire au sein du parc des monuments du CMN,
je tiens insister tout particulirement sur le caractre indispensable d'un
soutien financier soutenu et prenne de l'tat. Depuis 2008, le ministre de la
Culture et de la Communication a, pour sa part, dmontr quel point le
CMN fait partie des priorits du programme Patrimoines , en lui versant
une subvention d'un peu plus de 20 M chaque anne sur la priode. Par
ailleurs, le mcanisme de taxe affecte dont le plafonnement a t ramen de
10 8 M en 2012, constitue aujourd'hui une ressource absolument
ncessaire pour permettre l'tablissement de poursuivre durablement sa
mission de matrise d'ouvrage. Malgr l'apparente aisance financire de
l'tablissement releve par la Cour, le fonds de roulement pourrait s'tablir,
l'horizon 2015, sous le seuil prudentiel communment admis de 30 jours de
fonctionnement, du fait des oprations d'envergure dj programmes. En
outre, la baisse de la dotation de service public du CMN et les ponctions
ncessaires sur le fonds de roulement disponible pour poursuivre les
restaurations dj en cours, pourraient hypothquer le lancement de
nouvelles oprations d'investissement ds 2016 si le Centre ne bnficiait
plus des ressources, ncessaires mais non suffisantes, de la taxe affecte sur
les jeux en ligne.
Aussi, il m'apparat ncessaire de garantir l'tablissement une
stabilit et une visibilit pluriannuelle de ses ressources d'investissement afin
de lui permettre de dvelopper une stratgie d'ensemble sur les oprations
mener au sein des 93 monuments placs sous sa responsabilit.
Dans ce contexte, le dveloppement des recettes propres du CMN
constituera naturellement un enjeu majeur pour permettre l'tablissement
de mobiliser des ressources financires complmentaires pour la
restauration des monuments.
Ainsi que le souligne la Cour, la part des ressources propres dans le
financement des charges de fonctionnement de l'tablissement s'est accrue
sur la priode rcente, passant de 75,3 % en 2010 76,1 % en 2011. Si cette
hausse est essentiellement porte par un excellent niveau de frquentation, le
ministre partage pleinement le souci de la Cour d'assigner d'ambitieux
objectifs de hausse aux autres leviers de recettes de l'tablissement. Le
contrat de performance a dj permis de fixer des indicateurs chiffrs relatifs
au dveloppement des recettes commerciales et domaniales, ainsi que des
progressions de la marge brute des ditions et des recettes de mcnat. Ce
suivi est instaur au moment o la nouvelle direction s'engage avec la tutelle
dans une rflexion d'ensemble sur ces sujets.
Cour des comptes

Comme l'indique la Cour, la formalisation d'un contrat de
performance avec les tutelles, fin 2011, a constitu un acte fondateur dans le
ncessaire chantier de modernisation de la gestion du CMN. Avec sa tutelle,
la nouvelle direction souhaite procder une actualisation du contrat de
performance au premier semestre 2013, afin de renforcer les objectifs
assigns et de prendre pleinement la mesure des rformes prconises par la
Cour.

Cour des comptes

Tout d'abord, je partage votre recommandation d'actualiser la
dfinition rglementaire et le primtre des monuments dont le centre des
monuments nationaux (CMN) a la charge. La stabilisation du primtre du
CMN contribue au maintien de l'quilibre financier de l'tablissement.
Votre rapport relve une sous-consommation rcurrente des crdits
d'investissement, qui traduirait les difficults persistantes de la matrise
d'ouvrage de l'tablissement. A cet effet, le niveau des crdits
d'investissements a t ajust en 2012 pour tenir compte de la capacit
effective du CMN les consommer. En 2012, le taux d'excution de ces
dpenses devraient tre sensiblement augment (36 M en 2012, contre
25,1 M en 2011 et 10,9 M en 2010).
J'attache, comme la Cour, de l'importance au travail d'actualisation
du programme pluriannuel d'investissement initi au deuxime semestre 2012
par l'tablissement, en liaison avec ses tutelles, qui doit aboutir un
programme prioris, raliste au regard des calendriers d'avancement des
travaux, et budgtairement soutenable compte tenu des arbitrages du triennal
2013-2015.
Il me semble, galement, indispensable que l'tablissement poursuive
ses efforts pour dvelopper les recettes commerciales, domaniales,
ditoriales et le mcnat. Je souhaite toutefois souligner que la capacit du
CMN dgager des ressources propres doit galement s'accompagner d'un
effort sur ses dpenses de fonctionnement, l'instar de ce qui est demand
l'ensemble des oprateurs de l'Etat.
Votre rapport souligne galement la ncessit de mobiliser les
ressources financires excdentaires de 1'tablissement, au bnfice de la
restauration des monuments. A cet gard, j'observe que le niveau des
investissements programms pour 2013 s'lve 45,5 M, soit une
augmentation de 26 % par rapport 2012, financs en partie par une
mobilisation du fonds de roulement de l'tablissement, de 20,7 M. De
nouveaux prlvements sur fonds de roulement seront oprs en 2014 et 2015
pour permettre la mise en uvre du programme pluriannuel d'investissement.
Enfin, la Cour recommande de rexaminer 1'affectation au CMN de la
taxe sur les jeux en ligne. Je rappelle que la loi de programmation des
finances publiques pour les annes 2012 2017 du 31 dcembre 2012
dispose que le Gouvernement prsentera d'ici le 30 juin 2013 un rapport
procdant une valuation de l'ensemble des impositions de toutes natures
affectes des tiers portant la fois sur le rendement, la pertinence de
l'affectation de ces impositions et l'opportunit de rintgrer la ressource
correspondante au sein du budget gnral de 1'Etat.
Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE DES MONUMENTS
NATIONAUX

Le CMN rejoint l'analyse de la Cour sur l'essentiel des points repris
dans le rapport et s'applique mettre en uvre, au meilleur rythme possible,
les recommandations formules. Il y a lieu cependant de complter les
observations de la Cour sur deux points : le primtre des monuments confis
au Centre et le lien entre soutien de l'Etat et ressources propres de
l'tablissement. Enfin, il faut souligner en matire de matrise d'ouvrage que
les rsultats de l'anne 2012 tels qu'ils sont dsormais connus confirment la
tendance favorable releve par la Cour en 2011.
En premier lieu, la Cour insiste sur l'incertitude qui a marqu le
champ d'action du Centre des monuments nationaux depuis 2004, qu'il
s'agisse de son primtre gographique ou fonctionnel (transfert de la
matrise d'ouvrage). Elle note que les perspectives de nouveaux transferts de
monuments aux collectivits semblent pour l'heure cartes.
Il faut effectivement souligner nouveau que le modle conomique
de l'tablissement, depuis sa cration il y a bientt cent ans, repose sur la
prquation entre un nombre rduit de monuments dgageant un
excdent de fonctionnement (hors personnels affects rmunrs par
l'Etat) et des monuments, beaucoup plus nombreux, structurellement
dficitaires.
Il est donc essentiel que les six monuments qui permettent aujourd'hui
de financer l'tablissement y soient maintenus : Panthon, Arc de Triomphe,
Tours de Notre-Dame, Sainte-Chapelle, Mont-Saint-Michel, Remparts et
chteau comtal de Carcassonne. Aprs la sortie du rseau de trois
monuments bnficiaires (Chteaux de Chambord et du Haut-
Koenigsbourg, Abbaye de Fontevraud), toute mesure de primtre touchant
ces monuments remettrait en question l'quilibre conomique du Centre et
exposerait l'Etat une menace budgtaire significative. De mme, faut-il tre
attentif la situation des monuments proches de l'quilibre, qui ont le
potentiel pour l'atteindre et sur lesquels le Centre des monuments nationaux
se propose, dans les prochaines annes, d'investir massivement afin de
toucher un public plus large et gnrer des recettes supplmentaires. On
retrouve dans cette catgorie des monuments de forte notorit
(Conciergerie, Chteau de Vincennes ou Chteau d'Azay-le-Rideau) ou des
monuments situs dans les centres urbains (Chteau d'Angers, Palais
Jacques Cur Bourges ou remparts d'Aigues-Mortes).
La question de la redfinition rglementaire de la notion de
monument national n'apparat pas comme une priorit en soi. En
revanche, le travail de rvision de l'arrt du 5 mai 1995 et de la convention
du 4 avril 1998, qui est effectivement ncessaire, a bien t engag avec le
ministre de la culture et de la communication et devrait aboutir courant
Cour des comptes
2013. La question du rgime de gestion domaniale des biens de l'Etat confis
au CMN est plus dlicate : l'tablissement attend le rsultat des discussions
en cours entre le ministre de la culture et de la communication et le
ministre charg des domaines pour l'tablissement d'une convention de
gestion englobant l'ensemble des monuments dans lesquels le CMN est
amen intervenir.
En deuxime lieu, la Cour s'interroge sur les modalits du soutien de
l'Etat et le dveloppement des ressources propres de l'tablissement. Dans le
cadre du projet de loi de finances pour 2013, il est demand au CMN une
contribution exceptionnelle la matrise des dficits publics. Elle se traduit
par une baisse de la subvention pour charges de service public de 7,4 M par
rapport 2012, en intgrant la prennisation de l'abattement de 2 M de la
subvention d'investissement (prsent en 2012 comme une mesure de
rgulation budgtaire ). Cette contribution exceptionnelle s'accompagne
d'une autorisation de prlvement sur fonds de roulement. A chance de
trois cinq ans selon les hypothses en investissement et le maintien ou non
de la subvention compensant les mesures de gratuit, le fonds de roulement
excdentaire de l'tablissement devrait tre consomm.
Pour l'tablissement, cette situation emporte deux consquences :
- Ds 2013, le niveau de ressources propres remonte mcaniquement
81 %. Si le soutien de l'Etat en fonctionnement est maintenu au plancher
atteint en 2013, l'tablissement devra retrouver un taux de ressources
propres proche de 90 %, qui tait le sien avant la sortie du primtre des
trois monuments bnficiaires sus voqus et le transfert de la matrise
d'ouvrage. Cela n'est envisageable qu' condition de donner l'tablissement
la souplesse de gestion ncessaire pour encore amliorer sa performance
conomique.
- La question de la conservation du patrimoine monumental
appartenant l'Etat risque de se poser avec une plus grande acuit. Le
CMN, compte tenu du niveau de ressources propres qui lui sera demand,
sera en effet amen orienter sa politique d'investissement sur fonds propres
vers des oprations de nature favoriser le dveloppement de sa
frquentation et de ses ressources (accueil du public, amnagement des
boutiques...). Pour mmoire, les rapports pralables au transfert de la
matrise d'ouvrage au CMN fixaient le volume annuel des travaux d'entretien
et de restauration sur les monuments nationaux 32,8 M. Un quilibre
devra donc tre trouv entre l'tablissement et le ministre sur ce point.
S'agissant de la matrise d'ouvrage interne, la Cour note la lenteur
de la monte en charge de la capacit de matrise d'ouvrage du CMN
depuis sa cration officielle en 2009. Elle relve cependant une amlioration
du taux de consommation des crdits en autorisations d'engagement en 2011,
qui laissait augurer d'un rattrapage. Les niveaux de consommation des
crdits d'investissement prvus la fin de l'exercice 2012 confirment cette
Cour des comptes

monte en puissance : pour l'anne 2012, 35,7 M d'AE et 24,8 M de CP
auront t mandats (montants prvus en DM3 : 44 M en AE et 30,3 M en
CP), soit des taux de consommation de 81,1 % et 81,7 %. Pour des travaux
complexes sur des monuments historiques soumis notamment aux plans de
charge des architectes en chef des monuments historiques, et un processus
administratif d'autorisation long et complexe, il s'agit d'une performance
budgtaire trs satisfaisant qui, aux yeux du Centre des monuments
nationaux, renforce le caractre positif du transfert de la matrise douvrage.
Cour des comptes

3

Ltablissement public damnagement
de la Dfense Seine Arche (EPADESA) :
un partage des comptences encore mal
dfini, des perspectives incertaines

_____________________
PRESENTATION
____________________
Cr en 1958, ltablissement public damnagement de la
Dfense (EPAD) devait disparatre en 2007. Le lancement, en 2006, du
plan de renouveau du quartier de La Dfense suivi, en 2010, de la fusion
de lEPAD avec ltablissement public damnagement Seine-Arche
(EPASA), a donn naissance ltablissement public damnagement de
La Dfense Seine-Arche (EPADESA).
Le prcdent contrle de la Cour avait donn lieu une
publication dans le rapport public annuel 2008. Depuis lors,
ltablissement damnagement a connu plusieurs volutions, justifiant
un nouveau contrle portant sur la priode 2006-2011, afin dexaminer
dans quelle mesure les recommandations de la juridiction avaient t
suivies.
Au terme de ses investigations, la Cour constate que, si de rels
progrs ont t accomplis dans la gestion de ltablissement, plusieurs
insuffisances subsistent. En outre, de nouvelles difficults sont apparues,
lies, en particulier, aux relations conflictuelles avec Defacto, le nouvel
tablissement public local charg de lexploitation des quipements du
quartier daffaires.
Cour des comptes

I - De lEPAD lEPADESA
Ltablissement public damnagement de La Dfense (EPAD)
qui, depuis 2001
127
, couvrait le quartier daffaires de La Dfense, situ sur
les communes de Puteaux et de Courbevoie (Hauts-de-Seine), a connu
trois volutions majeures depuis 2006.
En premier lieu, le plan de renouveau annonc en juillet 2006
prvoit, sur la priode 2007-2013, des oprations de dmolition-
reconstruction dimmeubles de bureaux considrs comme obsoltes, se
traduisant par un accroissement dau moins 150 000 m des surfaces de
bureaux, ldification de nouveaux immeubles (300 000 m) et la
construction de 1 400 logements (soit environ 100 000 m). Ce plan a
pour but denrayer le vieillissement du quartier daffaires, dnonc dans
plusieurs rapports.
En deuxime lieu, la loi du 27 fvrier 2007 et le dcret du
29 novembre 2007 crent ltablissement public de gestion du quartier
daffaires de La Dfense (dnomm Defacto). Compos de reprsentants
des collectivits locales (dpartement des Hauts-de-Seine, communes de
Courbevoie et de Puteaux), ce nouvel tablissement se voit confier
lactivit dexploitation des espaces et quipements publics du quartier
daffaires (installations techniques de scurit, dalles, cheminements,
voirie, bassins et parkings), jusqualors exerce par lEPAD
128
.
Enfin, le dcret du 2 juillet 2010 cre ltablissement public
damnagement de La Dfense-Seine Arche (EPADESA) par fusion de
lEPAD et de ltablissement public damnagement Seine-Arche
(EPASA), dont la comptence stendait sur le territoire de la ville de
Nanterre. La mission de lEPADESA consiste procder toute
opration de nature favoriser lamnagement, le renouvellement urbain,
le dveloppement conomique et social et le dveloppement durable des
espaces compris lintrieur de son primtre. Il a la charge de
poursuivre le plan de renouveau de La Dfense engag par lEPAD ainsi
que les projets de dveloppement initis par lEPASA.

127
Le dcret du 19 dcembre 2000 avait cr ltablissement public damnagement
Seine-Arche (EPASA) par scission du territoire de lEPAD. Ce nouvel tablissement
tait charg damnager la partie du territoire de La Dfense situe sur le territoire de
Nanterre, notamment dans la perspective de la disparition de lEPAD.
128
Le primtre dintervention de Defacto, auparavant du ressort de lEPAD, couvre
160 hectares lintrieur et en bordure dune zone dlimite par le boulevard
circulaire.
Cour des comptes
LETABLISSEMENT PUBLIC DAMENAGEMENT DE LA DEFENSE SEINE ARCHE
(EPADESA) 291
Ce nouvel tablissement couvre un territoire de 564 hectares : le
quartier daffaires, entre le pont de Neuilly et la grande Arche (ex-
EPAD), le territoire compris entre la grande Arche et la Seine ct
Nanterre (ex-EPASA), ainsi que des terrains sur Nanterre (caserne
Rathelot et Petit-Nanterre), sur Courbevoie (Gambetta sud) et La
Garenne-Colombes (Champs-Philippe).
Ltablissement gre, ce jour, une trentaine doprations
damnagement, de nature et de taille trs disparates, et prpare une
dizaine doprations futures, dites en dveloppement . Les recettes
dgages par ces oprations constituent la ressource quasi-exclusive de
ltablissement, qui ne reoit plus de subventions de la part de lEtat et
dont lquilibre financier repose sur la vente de charges foncires.
Cour des comptes

Primtres dintervention de lEPADESA et de Defacto

Source : EPADESA et Cour des comptes
Cour des comptes
(EPADESA) 293

II - Une mission damnageur entrave
A - Les modalits prjudiciables du recentrage de
lactivit
Dans son rapport public de 2008, la Cour constatait que lEPAD
assumait un double rle damnageur et dexploitant des quipements
publics du quartier de La Dfense en dehors de tout cadre juridique et en
supportait la charge financire, alors que les retombes fiscales des
implantations dentreprises bnficiaient aux communes.
La Cour avait donc recommand de mettre un terme cette
confusion des rles, sans se prononcer sur le dispositif juridique adopter
cette fin.
LEPAD et Defacto sont, depuis la cration de ce dernier en 2007,
appels coexister sur la dalle de La Dfense. Ils ont t chargs
dorganiser le transfert
129
des ouvrages, espaces publics et services
dintrt gnral de lEPAD Defacto.
1 - Des arbitrages prpars et valids htivement
Les textes de 2007 prvoyaient que le transfert tait soumis
laccord des deux tablissements, constat par un procs-verbal tabli
contradictoirement au plus tard le 1
er
janvier 2009. Dans lintervalle,
lEPAD a assum lexploitation des espaces et quipements publics une
anne de plus et ses frais, car la proposition de convention de gestion
visant le ddommager, pourtant soutenue par les ministres de tutelle
130
,
sest heurte au refus du conseil dadministration de Defacto.
Alors que le lgislateur laissait aux tablissements une marge de
manuvre importante pour choisir les modalits et lampleur du transfert,
le respect des chances leur a laiss peu de temps pour recenser un
patrimoine mal connu, approfondir les questions juridiques et laborer
des procdures pour leurs changes ultrieurs.
Les travaux prparatoires ont t conduits essentiellement par
lEPAD et par un prestataire choisi par Defacto, la nouvelle structure de

129
Le mot transfert utilis seul doit tre entendu dans le prsent texte comme
dsignant le transfert de lactivit dexploitation, tandis que lexpression transfert en
pleine proprit fait rfrence lune des deux modalits juridiques du transfert,
lautre tant la mise disposition.
130
Ministre de lcologie, du dveloppement et de lamnagement durable, et
ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
Cour des comptes
gestion ne disposant pas encore des effectifs et des comptences
ncessaires
131
.
Le conseil dadministration de lEPAD a valid les propositions en
deux temps.
Le 18 septembre 2008, il sest prononc sur les grandes
orientations des relations avec Defacto
132
. Toutefois, certaines questions
de fond nont pas t dbattues, notamment le principe du transfert en
pleine proprit des ouvrages, espaces publics et services dintrt
gnral, par opposition lautre rgime possible, celui de la mise
disposition. Les administrateurs ont seulement demand au directeur
gnral de prparer un rapport sur deux points : la garantie trentenaire sur
les ouvrages transfrs et lactualisation de la provision pour remise en
tat inscrite dans les comptes de lEPAD
133
.
Lors de la sance suivante, le 18 dcembre 2008, bien que ces deux
points naient fait lobjet que dune courte prsentation orale et que le
procs-verbal de transfert (18 articles et 10 annexes volumineuses) ait t
remis sur table, le conseil a valid lensemble du document.
2 - Des consquences financires lourdes et mal anticipes
Avant la cration de Defacto, lentretien des quipements publics
incombait lEPAD. Lorsque ses recettes lies lactivit damnageur
se sont taries, il a d contenir le dficit du fonctionnement
134
, et ltat des
quipements publics sest dgrad. Lors de la cration de Defacto, les
pouvoirs publics ont dcid que leur remise en tat serait entirement la
charge de lamnageur (EPAD).
Le procs-verbal de transfert nvalue quune partie de cette
charge financire. Sur la base actualise dune tude ralise en 2005 par
SCETAUROUTE, il estime 103 M la remise en tat des biens
transfrs identifis. Trois enveloppes, non chiffres dans le procs-
verbal, alourdissent cette facture.

131
Les 58 agents de lEPAD qui ont suivi lactivit dexploitation transfre Defacto
ont rejoint cet tablissement le 1
er
janvier 2009.
132
Ces orientations concernent notamment le transfert en pleine proprit, la liste des
oprations damnagement pour lesquelles lEPAD conserve la proprit des biens, le
cot de remise en tat la charge de lEPAD et la garantie trentenaire.
133
Une provision de 70 M, conforme au chiffrage ralis en 2005 par
SCETAUROUTE, a t comptabilise en 2007, la demande de la direction gnrale
de la comptabilit publique.
134
Lactivit dexploitation donnait lieu, dans les comptes antrieurs 2007, la
production dun compte de rsultat et dun bilan. Le dficit de fonctionnement a t
ramen de 13,4 M en 1997 1,3 M en 2005.
Cour des comptes
(EPADESA) 295
La premire concerne les six kilomtres de voies couvertes qui
serpentent sous le quartier daffaires, en dehors du tunnel de
lautoroute A14. En effet, les tunnels routiers daccs aux tours doivent
tre mis aux normes : une partie pour se mettre en conformit avec la
rglementation Mont-Blanc
135
, lautre pour raliser les amnagements
exigs par les pouvoirs publics depuis 2006
136
. Cette contrainte na fait
lobjet dune valuation technique et financire quen 2011 : en fonction
de loption retenue, le cot varie entre 125 et 178 M.
Une deuxime enveloppe, non estime ce jour, concerne des
diagnostics complmentaires prvus dans le procs-verbal de transfert :
un march pour une premire tude a t notifi en 2009 et les
consultations relatives aux autres tudes ont t lances ou le seraient
prochainement.
Enfin, la dernire enveloppe est lie la mise en uvre de la
garantie trentenaire accorde Defacto sur les ouvrages transfrs, mise
la charge de lEPAD. Le premier dossier susceptible de sy rattacher,
relatif labsence dtanchit dun escalier extrieur, est apparu fin
2011. En 2012, il en tait encore au stade des expertises techniques.
De 2009 2012, une faible partie des remises en tat programmes
a t effectue. Moins du cinquime des travaux prvus par le procs-
verbal de transfert a t ralis et rembours par lEPAD Defacto et les
premiers chantiers de mise aux normes des tunnels nont t ouverts
quen 2012. Lessentiel des dpenses est donc venir. Dans ses
perspectives financires 2012-2020, lEPADESA estime 351 M le cot
des deux premires enveloppes.
Les modalits retenues lors de la cration de Defacto, loin de
dcharger lEPAD dune dpense dexploitation supporte
irrgulirement depuis lorigine, ont donc eu pour effet de contraindre
durablement son successeur, lEPADESA, dgager de trs importantes
ressources, de lordre de plusieurs centaines de millions deuros, pour

135
Cette rglementation, fixe par le dcret du 24 juin 2005, a t adopte aprs
lincendie du tunnel du Mont-Blanc et sapplique aux voies souterraines dune
longueur suprieure 300 mtres.
136
Le rapport du prfet des Hauts-de-Seine sur le plan de scurit et de sret de la
Dfense (mai 2007), appuy sur le diagnostic de la commission nationale
dvaluation de la scurit des ouvrages routiers, appelle la mise en uvre dun plan
de scurit complet des voies couvertes et dsigne lEPAD comme lautorit
comptente. la suite de la cration de Defacto, les deux tablissements interviennent
de concert : lEPADESA est matre douvrage pour la rnovation et le renforcement
des dispositions constructives et des quipements dexploitation et de scurit de
lensemble des voies couvertes, Defacto est charg de la logistique.
Cour des comptes
financer la remise en tat des espaces et quipements publics transfrs
lexploitant.
3 - Des incertitudes juridiques paralysantes
La mise en uvre des dispositions du procs-verbal, dont la nature
juridique (constat ou contrat) nest pas clairement tablie, est difficile en
raison de linterprtation divergente quen font les deux tablissements.
Ainsi, la garantie trentenaire fait lobjet dune lecture radicalement
oppose par les deux tablissements : lEPADESA et ses tutelles
considrent que cette clause est illgale, alors que Defacto soutient le
contraire.
Les deux tablissements sopposent galement sur les
consquences des dcisions inscrites dans le procs-verbal :
le primtre des espaces et quipements conservs par
lEPADESA pour raliser des oprations damnagement est
source de tensions, lamnageur considrant que la liste tablie
en 2008 peut voluer en fonction des besoins de
lamnagement, contrairement Defacto qui considre quelle
est limitative et dfinitive. En outre, le devenir de ces biens
lachvement des oprations damnagement (ou en cas
dabandon) nest pas voqu dans le document et est aussi
lobjet de diffrends ;
bien que le procs-verbal prvoie un dispositif de retour
temporaire lEPADESA des biens transfrs Defacto, afin
de conduire ses oprations damnagement, et une
compensation financire des pertes de lexploitant nes de cette
remise disposition, la mise en uvre est laborieuse, quil
sagisse des modalits ou des aspects financiers ;
en labsence daccord sur ltendue des prrogatives de Defacto
en tant que propritaire des biens transfrs, les deux
tablissements sestiment tous deux comptents pour les cder
ou les dclasser.
Les textes lgislatif et rglementaire napportent pas lclairage
ncessaire pour rsoudre les diffrends, qui ont pris une telle ampleur que
plusieurs contentieux ont t ports devant le juge administratif en 2011
et en 2012.
Le dispositif mis en place pour sparer les fonctions dexploitant et
damnageur, auparavant assumes par lEPAD, montre donc clairement
ses limites.
Cour des comptes
(EPADESA) 297
Le bon fonctionnement du site de La Dfense ncessite que les
deux tablissements collaborent et entretiennent des relations fondes sur
la confiance. En dpit des quelques progrs constats dans le travail
quotidien entre les tablissements, la collaboration reste problmatique,
en raison de lambiguit du procs-verbal servant de rfrence, qui est un
document contest, incomplet et souvent rdig de manire ambigu.
B - Le dfaut de vision densemble et de matrise
urbanistique
Dans son rapport public de 2008, la Cour critiquait, comme elle
lavait dj fait en 1992 et en 1998, labsence de documents durbanisme
propres au quartier de La Dfense.
1 - Une activit damnagement tributaire des prrogatives
communales
A la diffrence de Nanterre, Courbevoie jusquen 2010 et Puteaux
jusquen 2012 ntaient pas dotes de plans locaux durbanisme (PLU)
sur lensemble de leur territoire. Les dispositions du droit de lurbanisme
applicables au territoire de lEPAD taient alors dfinies, dune part, par
des dispositions du plan doccupation des sols (POS) de la ville de
Puteaux et, dautre part, par le rglement national d'urbanisme
(concernant la partie dfensienne de la ville de Courbevoie et les
zones non couvertes par le POS de Puteaux).
Les oprations damnagement conduites par lEPADESA sont
dsormais rgies par les documents tablis par chaque collectivit,
conformment au droit commun.
Cependant, le constat, tabli par la Cour de longue date,
concernant labsence dun document durbanisme propre la mission
damnageur confie lEPAD puis lEPADESA demeure. Une
commune peut laborer un plan local durbanisme qui interdise la
construction de tours ou la soumette des contraintes coteuses pour
lamnageur dans des parties de son territoire o lEPADESA souhaite
les implanter. Ltablissement indique avoir rencontr ce genre de
difficults.
La facult de crer un projet dintrt gnral
137
, notamment pour
quil soit pris en compte dans les documents durbanisme communaux,
na pas t utilise par lEtat. LEPADESA est donc tributaire des choix

137
Dispositif prvu par larticle R. 121-3 du code de lurbanisme.
Cour des comptes
communaux qui ne sont que rarement coordonns, faute de vision
partage des collectivits sur le territoire de La Dfense.
Une telle situation ne parat pas compatible avec le souci de
dvelopper un site dintrt national comme La Dfense. Elle illustre
linconvnient majeur qui rsulte de lmiettement des collectivits
locales qui caractrise la rgion Ile-de-France et aboutit confrer des
communes le pouvoir dentraver des oprations dont la dimension
dpasse largement leur territoire.
2 - Labsence dune vision densemble
Le rapport Lelarge
138
prconisait, en vue de la fusion EPAD-
EPASA, dlaborer, pour les priodes 2008-2015 et 2015-2025, un
document dorientation prcisant le programme immobilier et celui des
quipements, le parti gnral damnagement, un plan daction durable
ainsi que le plan daffaires du futur tablissement. Il envisageait
galement la signature dun document stratgique de rfrence dtaillant
les orientations durbanisme, lorganisation du systme de transport et les
orientations programmatiques lchelle du grand quartier et lchelle
des communes. Ce projet ne sest pas concrtis.
Depuis lors, lEPAD a lanc plusieurs consultations dont une
mission relative son positionnement et au dveloppement dun projet
urbain dploy sur six communes.
Toutefois, lmergence dune rflexion supra-communale reste
difficile dans cette partie de lle-de-France, comme le montrent la carte
de lintercommunalit
139
. En outre, le quartier daffaires va tre couvert
par deux contrats de dveloppement territorial
140
distincts, actuellement
en prparation (Nanterre La Garenne-Colombes Rueil-Malmaison -
Suresnes, dune part ; Puteaux Courbevoie, dautre part).

138
Lelarge, Pascal, Mission de prospective sur le quartier daffaires de lOuest
parisien, 2008.
139
Le nord des Hauts-de-Seine a pris du retard dans la construction de
lintercommunalit. Nanterre a adhr, le 31 dcembre 2010, la communaut de
communes du Mont-Valrien (comprenant Suresnes et Rueil-Malmaison) ; la
communaut dagglomration Seine-Dfense regroupe Puteaux et Courbevoie
compter de cette mme date.
140
Crs par la loi du 3 juin 2010, les contrats de dveloppement territorial, conclus
entre le prfet de rgion et les communes et tablissements publics de coopration
intercommunale, dfinissent les objectifs et priorits en matire d'urbanisme, de
logement, de transports, de dplacements et de lutte contre l'talement urbain,
d'quipement commercial, de dveloppement conomique, sportif et culturel, de
protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages et des
ressources naturelles.
Cour des comptes
(EPADESA) 299
Cette coupure du territoire de lEPADESA reproduit un
antagonisme ancien entre deux visions politiques de La Dfense.
Les collectivits locales, tout en affichant lintention de peser
dsormais davantage sur linsertion du quartier daffaires et de Seine-
Arche dans leur territoire communal, nont pas utilis le nouveau
dispositif pour rapprocher et mieux coordonner leurs points de vue.
En labsence de document densemble tabli par ltablissement
public ou les collectivits, le lgislateur est intervenu. Lordonnance du
8 septembre 2011 contraint les tablissements damnagement adopter,
dans un dlai de deux ans, un plan stratgique et oprationnel ,
dclinant sur le long terme (douze vingt ans) les orientations
stratgiques et oprationnelles, et un programme prvisionnel
damnagement planifiant les actions raliser moyen terme (cinq
sept ans).
LEPADESA a engag les travaux prparatoires en vue dadopter
ces documents.
C - Des incertitudes majeures dorigine externe
Plusieurs facteurs altrent la capacit de prvision de
ltablissement.
1 - Les grands projets franciliens en matire de transport
Plus de 80 % des dplacements vers le quartier daffaires se font en
transports en commun. Pour rpondre la saturation de ces derniers, un
profond remodelage des rseaux est en projet. Sont notamment concerns
le prolongement du RER E, dit Eole , louest (trajet Saint-Lazare-
Mantes-la-Jolie), qui comprend la cration de deux nouvelles gares sur le
territoire de lEPADESA ( La Dfense et Nanterre-la Folie), et le
rseau de transport du Grand Paris (implantation de deux gares prvue
galement La Dfense et Nanterre)
141
.
Or la ralisation de ces projets ambitieux et coteux ne concide
pas avec les prvisions de livraison des principaux chantiers du quartier
daffaires. Malgr la modernisation des matriels roulants du RER A
(trains deux tages) et lautomatisation de la ligne 1 du mtro parisien

141
Les autres projets portent sur le prolongement du tramway T2 au nord jusquau
pont de Bezons, le projet de prolongement du tramway T1 de Gennevilliers au pont de
Bezons (tudes en cours), horizon 2016, et le projet de la ceinture ouest du TGV
reliant Roissy et Massy-Palaiseau (chance voque : 2030).
Cour des comptes
(cense accrotre les capacits de transport de prs de 15 %), on peut
lgitimement craindre une aggravation de la saturation des transports en
commun desservant La Dfense
142
. Pour le rseau du Grand Paris,
lchance est fixe 2025 pour les lignes desservant La Dfense. Alors
que le plan de renouveau annonait la livraison dEole pour 2013, la mise
en service de cette branche ouest du RER E est actuellement prvue pour
2020.
Par ailleurs, aucune participation de lEPADESA au financement
de ces infrastructures (hormis un montant de 3 M destin au tramway
T2) nest programme aujourdhui, alors que le plan de renouveau de La
Dfense prvoyait que lEPAD consacre une partie de sa marge au
financement des infrastructures de transport (le chiffre de 100 M tait
avanc. Toutefois, ltablissement investit dans lopration Cur de
quartier prs de 60 M pour lamnagement de la gare, dans le cadre du
ple multimodal de Nanterre-Universit.
Le tronon dEole
143
entre Paris et La Dfense serait entirement
financ (plus de 500 M inscrits au contrat de projets Etat-rgion) sans
contribution de ltablissement public, mais le financement du tronon
suivant nest pas boucl.
2 - Le caractre cyclique du march de limmobilier
Les incertitudes dordre conomique psent fortement sur une
activit traditionnellement cyclique, dautant que lhorizon temporel de
linvestisseur (visibilit des marchs court terme) nest pas celui de
lamnageur (rythme long des oprations damnagement). Le
retournement de conjoncture intervenu partir de 2008 a fortement
affect le produit des ventes de ltablissement en 2009 et 2010.
En dpit de ce contexte, ltablissement affiche sa confiance dans
lavenir. Selon lEPADESA, les caractristiques des nouveaux immeubles
en matire de performances nergtiques et les atouts offerts par
lamlioration des transports permettraient de prserver lintrt pour La
Dfense dinvestisseurs internationaux la recherche de placements
scuriss.

142
Ds 2006, un rapport conjoint de linspection gnrale des finances et du conseil
gnral des ponts et chausses soulignait quaux actuels 170 000 usagers du quartier
daffaires, le plan de renouveau devrait en apporter 30 000 40 000 autres.
143
Projet estim initialement 2,5 Md par Rseau Ferr de France (montant prvu au
contrat de projets tat-rgion). Le cot prvisionnel du prolongement stablit
dsormais entre 3,2 et 3,5 Md.
Cour des comptes
(EPADESA) 301
Il estime que ces lments positifs devraient compenser larrive
massive de nouvelles surfaces de bureaux
144
suite au plan de renouveau,
alors mme que le niveau des charges foncires a peu, voire pas, volu
au cours des dernires annes, et que les valeurs locatives de limmobilier
de bureaux La Dfense naugmentent que trs modrment (+ 4 % en
six ans).
Si la liste des protocoles, promesses et actes de vente conclus en
2011 semble attester dune reprise de lactivit, les incertitudes
demeurent sur sa prennit.
III - Des progrs de gestion conforter
A - Une gouvernance moins conflictuelle
En 2008, la Cour observait que le fonctionnement du conseil
dadministration restait laborieux et que subsistaient les problmes de
fond lis aux conflits permanents avec les collectivits territoriales dont
les reprsentants sigeaient au conseil.
1 - Des relations normalises
Le dcret du 2 juillet 2010 portant cration de lEPADESA a
modifi la composition
145
du conseil dadministration et largi ses
comptences. Ses attributions, prcises dans le rglement intrieur sont
plus dveloppes en matire juridique et damnagement. Dans ce
domaine, le conseil fixe les orientations gnrales de ltablissement
public, approuve les programmes annuels et la liste des oprations
entreprendre et leurs modalits de financement , et est destinataire dun
tat davancement physique et financier des projets durbanisme et de
dveloppement .

144
Pour la priode 2013-2018, prs de 600 000 m de bureaux supplmentaires sont
attendus, compte tenu des autorisations de construire dlivres et des perspectives de
dmolition.
145
Outre la personnalit qualifie dsigne par le Premier ministre, le conseil
dadministration comprend six membres reprsentant ltat (ministres chargs de
lurbanisme, des transports, de larchitecture, de lconomie, du budget et des
collectivits territoriales) et neuf membres reprsentant les autres collectivits
publiques (rgion, conseil gnral des Hauts-de-Seine, villes de Courbevoie, La
Garenne-Colombes, Nanterre, Puteaux et Paris). Le conseil gnral
(comme lEPAD) et la ville de Nanterre ont chacun deux reprsentants. La tutelle de
lEPADESA est exerce par le ministre charg de lurbanisme.
Cour des comptes
Ces dispositions permettent au conseil dtre plus rgulirement
inform et dintervenir davantage dans la vie de ltablissement.
Les relations du conseil avec la direction de ltablissement se sont
amliores, notamment pour la prparation des sances. Quil sagisse de
lordre du jour, de la documentation abondante fournie lavance ou des
runions prparatoires, lactuelle direction de lEPADESA a remdi aux
tensions qui marquaient auparavant le droulement des runions.
2 - Des marges de progrs
Dans le domaine budgtaire, comme dans la prsentation des
oprations damnagement, les travaux du conseil pourraient encore
gagner en qualit.
Ainsi, lphmre comit des oprations, qui runissait en 2007 et
2008 une partie des administrateurs dEtat et la direction de lEPAD, a
permis, avant la fusion des deux tablissements, une amlioration de la
gouvernance. Il serait dautant plus opportun de le ractiver et de llargir
que les oprations damnagement sont plus complexes et stalent, pour
certaines, sur des dures plus longues, linstar de lopration Hermitage.
Lopration Hermitage
Situe en bords de Seine, lopration est constitue de deux tours de
92 tages construites lemplacement dimmeubles existants. Elles
accueilleront un htel de luxe, des bureaux, des appartements de prestige et
slveront au-dessus dun socle amnag en place publique, bord de
commerces. Dimportants amnagements (construction dune dalle de
couverture jusqu la Seine, dvoiement dun tunnel routier, modifications de
galeries techniques, destruction et reconstruction de parkings souterrains)
font partie de lopration.
La premire vocation du projet au conseil dadministration remonte
novembre 2008. Le calendrier a t retard en raison des difficults de
relogement des habitants des rsidences dmolies. Le protocole EPADESA-
investisseur, sign en 2010, a t prorog jusquen 2013, date laquelle le
permis de construire sera purg des recours. La livraison ne pourra avoir lieu
avant 2017.
Cour des comptes
(EPADESA) 303
En dpit des amliorations constates, le fonctionnement du
conseil reste encore min par des conflits internes souvent aggravs par
lappartenance de certains administrateurs
146
de lEPADESA au conseil
de ltablissement public Defacto.
Ainsi, au cours de lanne 2011, le dossier des charges
exceptionnelles lies au transfert des actifs na-t-il pu tre dbattu en
conseil, en raison des dissensions au sujet des dpenses de remise aux
normes des parkings. De mme, le dossier de la Coupole (cf. encadr ci-
aprs), plusieurs fois voqu en conseil dadministration, a donn lieu
des discussions concentres sur les difficults rencontres avec les
commerants et sur limage du quartier daffaires. Loption en faveur de
lexternalisation de lopration, le choix du partenaire, puis ses demandes
de fonds ont t rapidement prsents, sans tre vritablement dbattus.
Le dispositif a t brutalement interrompu la suite dune intervention de
la tutelle.
La Coupole : des dcisions inadaptes et un pilotage dficient
Dans le centre commercial de la Coupole, install sous la dalle, la
prsence damiante contraint, en 2007, la fermeture des commerces et
lindemnisation des commerants pour raliser des travaux dans un dlai de
36 mois. LEPAD propose son conseil dadministration, qui laccepte en
septembre 2008, de confier lensemble des travaux mener, incluant les
ngociations avec les commerants, un partenaire extrieur
Le processus de slection, conduit par lEPAD, est trs informel. En
janvier 2010, le conseil dadministration valide le choix de SODEARIF, qui
se dsiste quelques mois plus tard, au motif que les enjeux financiers en
prsence pour la maitrise foncire de lopration ntaient pas compatibles
avec les prvisions initiales sur lesquelles reposait la rponse la
consultation . Contraint par le calendrier, lEPAD se tourne vers lunique
autre oprateur qui avait rpondu la consultation et signe, le 17 mai 2010,
avec le groupement Foncire Immobilire Bordelaise (FIB)/Plican Capital,
dit Plican, un protocole, valid par le conseil dadministration le 8 juin
2010.

146
Les dcrets de cration des deux tablissements publics prvoient la reprsentation
des mmes collectivits territoriales aux deux conseils dadministration.
Cour des comptes
La fermeture du centre est alors programme pour le 30 juin 2010.
Les ngociations avec les commerants sont difficiles : ils tentent
dinfluencer les lus, organisent des manifestations relayes par la presse, et
engagent mme une procdure devant le juge des rfrs
147
.
Dans ce contexte tendu, et quelques semaines seulement aprs la
signature du protocole, loprateur Plican indique ne pas pouvoir financer
seul lindemnisation des commerants et sollicite une aide financire de
lEPAD (alors que laccord prvoit que cette dpense lui incombe). La
direction de ltablissement ainsi que les lus directement concerns y tant
favorables, le conseil vote, le 15 juillet 2010, une avance remboursable de
3 M. A la fin de lt, une nouvelle demande de fonds donne lieu la
prparation dun deuxime avenant, inscrit lordre du jour du conseil du
3 novembre 2010.
Il nest pas vot, car le point est retir en dernire minute de lordre du
jour, la demande de la direction du budget qui invoque la fragilit juridique
de la dsignation du partenaire. Cet pisode marque la fin des relations avec
Plican. Ltablissement est alors contraint de clore les procdures
dindemnisation et dachats avec les commerants. La fermeture du centre
nintervient quen dcembre 2010 et, au printemps 2011, lEPADESA lance
une nouvelle consultation pour trouver un partenaire qui achve lopration.
Si cette perspective se concrtise, ltablissement enregistrerait une perte qui,
en ltat actuel des propositions qui lui sont faites, est estime 15 M.
B - Des dpenses mal contrles
1 - Les dpenses de personnel : une vigilance insuffisante
La fusion EPAD-EPASA sest traduite par lalignement des statuts
du personnel vers le haut
148
. Elle a en outre nourri une importante et
coteuse rotation des personnels. Entre 2006 et 2011, 122 dparts
dagents hors transferts des effectifs de lactivit exploitation vers
Defacto ont t comptabiliss, dont un tiers seulement au terme dun
contrat dure dtermine. Ceci quivaut au renouvellement total de
leffectif de ltablissement (124 agents fin 2011).
Plusieurs ruptures conventionnelles amiables coteuses pour
ltablissement public damnagement (1,09 M pour neuf dparts) ont
t conclues loccasion de larrive de lactuelle direction gnrale.

147
Leur but est de contraindre lEPAD raliser les travaux de dsamiantage et cesser
les travaux de tunnelage. Ltablissement est condamn le 15 juillet 2010 sous
astreinte, ce qui est confirm en appel le 13 octobre 2010.
148
Les effectifs de lEPADESA sont rgis par un statut de droit priv.
Cour des comptes
(EPADESA) 305
Deux agents ont bnfici de ce dispositif, financ par lamnageur, alors
que leur poste aurait d tre transfr Defacto.
Par ailleurs, des situations individuelles particulirement
favorables ont t releves. Sur un chantillon de 22 contrats de travail,
on compte, dune part, plusieurs recrutements procurant un gain lev de
rmunration par rapport aux fonctions antrieures occupes par les
intresss
149
et, dautre part plusieurs exemples de fortes augmentations
annuelles de salaire (+ 10 + 30 %) entre 2006 et 2011.
Si ces hausses sont la consquence dune promotion (passage de la
catgorie de cadre celle de directeur), cette dernire ne saccompagne
pas systmatiquement (au moins dans un cas) dune volution apprciable
des fonctions et des responsabilits.
Pour les cadres et directeurs, la grille des salaires ne prvoit
dailleurs pas de montant plafond, et le statut du personnel nencadre pas
le montant des augmentations individuelles de leur salaire de base, la
diffrence des autres catgories de personnel, pour lesquelles il existe une
fourchette.
2 - Des dpenses de communication excessives
Les dpenses de communication de lEPAD ont pratiquement
doubl entre 2006 (1,8 M) et 2010 (3,6 M). Si cette trs sensible
augmentation tient en partie la consolidation en un seul budget de
dpenses de communication auparavant disperses sur des lignes
budgtaires distinctes, elle sexplique surtout, selon lEPADESA, par
lengagement du plan de renouveau, quil tait ncessaire de mettre en
valeur, et par la fusion de lEPAD et de lEPASA, qui justifiait la cration
de nouveaux outils de communication (sites Internet et extranet, nouvelle
charte graphique, etc.). La promotion internationale, notamment les
salons, reprsente entre 27 % (2007) et 69 % (2009) de ces montants. Les
voyages dtudes et les voyages de prospection-promotion ont ainsi
cot, depuis fin 2008, plus de 5 M
150
, dont il faut dduire les
contributions de partenaires extrieurs pour un peu moins de 1,3 M.
Plusieurs drives ont t releves dans la composition des
dlgations dont lEPAD puis lEPADESA ont pris en charge les frais,
quil sagisse de personnes extrieures ltablissement (architectes,

149
Le contrle a fait apparaitre que plusieurs dossiers individuels sont mal
documents (absence des fiches de paie du prcdent poste, curriculum vitae trs
succincts).
150
Ce montant prend en compte les dpenses de lensemble des participants prises en
charge par ltablissement.
Cour des comptes
accompagnateurs dadministrateurs ou remplaants dadministrateurs
empchs, contrleur gnral conomique et financier) ou de membres du
personnel dont les fonctions ne justifient pas les dplacements (agent
comptable, certains directeurs).
La Cour, tout en prenant acte des engagements de lEPADESA
rduire dsormais la composition des dlgations, regrette que les
nouvelles rgles, adoptes en fvrier 2012, maintiennent la possibilit de
prendre en charge les frais dagents ou de personnalits extrieures dont
les fonctions sont sans lien direct avec la mission.
En outre, le niveau des prestations htelires
151
rembourses sur la
base des frais rels nest pas conforme aux pratiques en vigueur dans
ladministration.
Le rcent inflchissement du budget communication
152

saccompagne dun effort de mutualisation des frais de participation aux
salons (par exemple, un stand commun) avec les autres tablissements
publics damnagement ou Defacto. Il convient daccentuer cette
volution.
IV - Des perspectives financires trop optimistes
A - Une modernisation comptable en voie dachvement
Lors de ses prcdents contrles, la Cour avait recommand de
prsenter les comptes conformment aux lois et rglements en vigueur.
Cette prconisation sest applique par tapes.
A partir de 2007, les comptes ont t tablis selon les instructions
comptables appropries, mais les retraitements ncessaires au transfert
des actifs Defacto ont affect la lisibilit des comptes. En outre, la
fusion avec lEPASA, en 2010, ne sest pas accompagne dune
consolidation des comptes.
Lexercice 2011 est le premier exercice comptable complet pour
lEPADESA (cr en novembre 2010). Le compte fait apparatre un
rsultat net lgrement positif, constitu dun rsultat dexploitation
ngatif de 11,7 M et dun rsultat exceptionnel positif de 14,5 M.

151
Trois toiles pour les agents et quatre toiles pour la direction gnrale et les
administrateurs.
152
Baisse de 26 % en 2011, puis de 5 % en 2012.
Cour des comptes
(EPADESA) 307
Ce rsultat est notamment d au choix de ltablissement de classer
le dsamiantage de la Coupole en opration damnagement et dtaler
sur cinq ans les provisions ncessaires aux travaux de remise en tat des
tunnels routiers en les associant plusieurs oprations damnagement.
Or ces travaux dans les tunnels doivent permettre une remise aux
normes et sont, ce titre, des dpenses obligatoires. Elles devront donc
tre supportes par ltablissement, que les oprations damnagement
auxquelles elles ont t associes soient ralises ou non. Quoique
rgulire sur le plan comptable, cette dcision a pour effet de minorer le
montant des provisions relatives la mise en scurit des tunnels. Ainsi,
alors que le cot de ces travaux est estim 121,6 M, le traitement
comptable retenu par lEPADESA aboutit une provision de 26 M.
Ltablissement, qui avait prvu de longue date de faire certifier
ses comptes, a dsign un commissaire aux comptes fin 2012.
La rforme comptable a dclench une volution managriale que
larrt de lactivit dexploitation et la fusion des deux tablissements
damnagement ont acclre : ltablissement gre dsormais son
activit et structure son organisation partir des notions dopration,
daffaire et de projet.

Les notions dopration, daffaire et de projet
Lopration est la plus petite unit des activits damnagement : La
Dfense, elle correspond une emprise unique de tour ou de projet
dinfrastructure, alors que, ct Seine-Arche, sous le vocable sous-secteur
damnagement est dsigne une zone incluant plusieurs programmes
immobiliers.
Laffaire peut regrouper plusieurs oprations ou concerner une
opration unique. Lopration est lunit de base pour le suivi budgtaire et
pour tablir des prvisions fin daffaire
153
.
Au ct des oprations et des affaires , qui sont des notions
utilises pour les prvisions financires, le dcoupage de lactivit en
projets regroupant diffrentes oprations en fonction dun secteur
gographique, a pour but dorganiser lactivit de ltablissement.

153
La prvision fin daffaire (PFA) tablit le bilan financier pluriannuel de chaque
opration en recensant lensemble des recettes et des dpenses (y compris le cot des
fonctions support de lamnageur, valu partir de la comptabilit analytique) qui
sy rattachent.
Cour des comptes
Les projets, units de base pour la gestion matrielle et humaine
des activits, sont confis des chargs dopration, au sein de trois
directions oprationnelles dcoupes sur une base sectorielle
(Puteaux/Courbevoie/Seine-Arche).
Ces volutions saccompagnent, en 2012, dun premier effort de
normalisation des documents internes et de lintroduction dun contrle
de gestion. Ces initiatives, rcentes et inacheves, doivent tre
poursuivies.
B - Des prvisions pluriannuelles encore amliorer
1 - Des documents labors rcemment
Avant la fusion, les deux tablissements publics damnagement
tablissaient des prvisions pluriannuelles de contenu et de qualit trs
diffrents. Alors que lEPASA tait en mesure, parce quil tablissait des
bilans de zones damnagement concert (ZAC), de dresser des
perspectives pluriannuelles 2009-2011 cohrentes, lEPAD ne pouvait
produire quun plan financier frustre. Le plan daction 2007-2013, tabli
en fonction du plan du renouveau de La Dfense, affichait un quilibre
global tabli au prix de nombreuses lacunes et approximations.
La premire prsentation au conseil dadministration de
projections financires dtailles, incluant des prvisions fin daffaires
(PFA) et un plan financier pluriannuel, date de juin 2011.
Les activits damnagement y sont rparties en trois catgories
(oprations en cours, en dveloppement, cltures) et traites en cots
complets. Les recettes et les dpenses qui leur sont affectes, reprsentant
les cots lis lopration elle-mme et les cots de fonction support de
ltablissement, permettent de calculer la marge de chaque opration et
catgorie doprations (oprations en cours et oprations en
dveloppement)
154
.
Deux autres rubriques sont constitues de charges, sans aucune
contrepartie en recettes : les dpenses de structure correspondant aux
charges de ltablissement qui ne peuvent tre rparties entre les
oprations damnagement, et les charges exceptionnelles consistant

154
Dans les prvisions fin daffaire, les deux types doprations sont traits de
manire quasi-identique, lexception du taux de provisionnement pour risques et
alas, qui est plus important pour les oprations en dveloppement (30 % au lieu de
15 %).
Cour des comptes
(EPADESA) 309
principalement en la remise en tat des biens transfrs Defacto
(181,5 M) et des tunnels routiers (156,8 M)
155
.
2 - Une prsentation des oprations discrtionnaire
Pour tablir ces prvisions, ltablissement dispose dune double
marge de manuvre, dans le cadre des rgles usuelles.
Dune part, il fixe librement lhorizon auquel il value toutes les
consquences financires de son existence et de son activit. La premire
version, prsente en juin 2011, avait pour chance 2016, alors que la
version de dcembre 2011 (prvisions 2012) repousse cette limite 2020.
Les modifications qui ont affect les diffrentes rubriques, dues
notamment au dcalage de plusieurs oprations et laccroissement des
marges attendues sur les oprations nouvelles (dites oprations en
dveloppement), ont port le rsultat global attendu en fin de priode de
- 2,3 M + 78,4 M.
Dautre part, il tablit lui-mme la frontire entre les oprations
damnagement dites en dveloppement et celles dites en cours .
Le basculement de la premire catgorie vers la deuxime intervient la
signature dune promesse ou dun acte de vente avec un investisseur
156
,
mais ltablissement considre que, dans certains cas, une offre
engageante peut suffire. Il est alors seul juge de la fiabilit de cet
engagement.
Lexemple de la Coupole, qui a bascul en opration en cours, est
ranger dans cette catgorie. LEPADESA a lanc une consultation en
fvrier 2011, pour laquelle il na reu quune offre. Depuis avril 2011, il
est en ngociation, mais aucun acte navait encore t sign lorsque, en
dcembre 2011, lopration est apparue comme une opration en cours
157
.
Ce changement a permis de chiffrer les recettes attendues (56 M) alors
que lopration ne prsentait que des dpenses, passes et venir.
3 - Labsence de diffrenciation entre logements et bureaux
Les prvisions financires pluriannuelles ne comprennent aucune
consolidation des oprations par destination des locaux (bureaux,
logements, commerces et services) et ne font pas rfrence aux objectifs

155
Lamnageur retient une valeur intermdiaire dans la fourchette fixe par ltude
technique de 2011.
156
Linvestisseur nest pas encore connu dans les oprations en dveloppement.
157
Le protocole de vente na t sign quen novembre 2012.
Cour des comptes
fixs lamnageur dans le plan de renouveau de La Dfense et dans les
programmes des deux zones damnagement concert de Seine-Arche.
Le plan de renouveau prvoyait, pour 2013, un accroissement des
surfaces de bureaux dau moins 450 000 m et la construction de 1400
logements. Ces objectifs ne sont atteints quen partie. LEPADESA
affichait, en mars 2012, des prvisions de ralisation de lordre dun
million de mtres carrs de bureaux horizon 2017
158
, dont la moiti
seulement fin 2013. Le volet logement du plan de renouveau na
encore donn lieu aucune ralisation dans le quartier daffaires : le seul
projet tudi par lEPADESA
159
(opration de la ZAC Charcot,
70 000 m), class en opration en dveloppement jusquen 2011, a t
ensuite transfr la ville de Puteaux. Cette dernire a approuv la
cration de la ZAC en octobre 2012.
C - Une prsentation des perspectives financires
exagrment volontariste
1 - Des prvisions doprations insuffisamment documentes
Compte tenu de lampleur des charges qui psent sur lui,
lEPADESA cherche activement des affaires susceptibles de dgager de
nouvelles recettes.
Limportance de la marge attendue de ces oprations en
dveloppement na cess de crotre au cours de la priode rcente : en
2010, elle stablissait 184 M
160
. Ce montant passe 225 M dans la
version communique en juin 2011 au conseil dadministration et
251 M dans la version de dcembre 2011.
A elle seule, une opration en dveloppement englobant une partie
du boulevard circulaire sud, o deux emprises constructibles ont t
identifies (immeubles de bureaux pour une surface totale de prs de
130 000 m), fait lobjet dun premier bilan affichant une marge
prvisionnelle de 136 M (dpenses de lordre de 58 M et recettes

158
Dans cet ensemble, lEPADESA inclut non seulement des constructions et des
dmolitions-reconstructions, mais aussi des restructurations ne gnrant pas ou peu de
surfaces supplmentaires (par exemple : la tour ATHENA, comptant 38 000 m de
surface hors duvre nette [SHON], fait lobjet dune opration de restructuration de
son hall dentre, concernant moins de 500 m).
159
A lexception du projet Hermitage pour lequel des immeubles rsidentiels ont t
dtruits, et qui comprend un htel et des logements de prestige.
160
Daprs un document interne prparatoire au premier plan financier pluriannuel
fourni par le contrleur gnral.
Cour des comptes
(EPADESA) 311
potentielles proches de 194 M). Toutefois, aucun investisseur ne sest
engag ce stade.
Or la prsentation de ces oprations en dveloppement est moins
prcise et leur chiffrage moins document que ceux des oprations en
cours, ce qui est critiquable compte tenu de leur importance.
2 - Limpact surestim des clauses dintressement
Ltablissement a insr dans quelques protocoles de vente
161
des
clauses dintressement qui font varier la charge foncire vendue en
fonction de la ralisation des objectifs de linvestisseur. En rgle
gnrale, ces clauses ne peuvent modifier les recettes de lEPADESA
qu la hausse.
Ltablissement value, pour la priode 2012-2020, leffet de ces
clauses + 96 M, sur la base de lvolution future du march immobilier
et de la ralisation des projets. Bien que ce chiffrage soit explicit dans
les documents soumis au conseil dadministration, il repose, comme pour
les oprations en dveloppement, sur des hypothses volontaristes propres
lEPADESA.
Par ailleurs, un cas de clause prvoyant une moindre recette de
plusieurs millions deuros, en cas de sous-occupation dun immeuble a
t identifie, mais cette clause nest ni chiffre, ni mme voque dans
les prvisions fin daffaire.
Il conviendrait que les recettes attendues des clauses
dintressement et des oprations en dveloppement, dont le montant
nest pas assur, soient trs clairement distingues de celles des
oprations en cours, dont la ralisation est acquise
162
.
3 - La globalisation des engagements fermes et des simples projets
Dans sa version valide en dcembre 2011 par le conseil
dadministration, le plan financier pluriannuel couvre la priode 2012-
2020 et estime la marge prvisionnelle finale prs de 80 M. Cette
prvision provient de la contraction de deux masses de natures trs
diffrentes.
Lune retrace les dpenses et les recettes auxquelles
ltablissement fera face de manire certaine, quil sagisse de son activit

161
Cest le cas pour les oprations Carpe Diem, Generali, Majunga, Hoche et Phare.
162
La prsentation des prvisions au dernier conseil dadministration de lexercice 12
a t ajuste en ce sens.
Cour des comptes
damnagement (toutes les oprations sont signes) ou des charges qui
psent sur lui, tandis que lautre ensemble (oprations en dveloppement
et clauses dintressement) repose sur des hypothses dactivit et
dvolution du march immobilier que ltablissement considre comme
trs probables mais qui nont pas de caractre certain.
Le sous-total 1 (reconstitu par la Cour dans le tableau ci-aprs)
fait apparatre un dficit de 269 M, alors que lautre (sous-total 2)
prsente une marge de 347 M et permet de couvrir les pertes attendues
sur les oprations certaines.
Prvisions prsentes au conseil dadministration de lEPADESA
en M
Recettes
2012 (*)
Dpenses
2012 (*)
Marge
2012
Marge 2011
pour
mmoire
(**)
Oprations en cours et cltures 1 442,6 1 239,3 203,3 170,3
Charges exceptionnelles 351,1 - 351,1 - 350,8
Charges de structure 121,3 - 121,3 - 129,2
Sous-total 1 1 442,6 1 711,7 -269,1 -309,7
Oprations en dveloppement 745,1 493,5 251,6 238,2
Autres recettes et clauses
dintressement
96,0 0 96,0 69,2
Sous-total 2 841,1 493,5 347,6 307,4
Total gnral 2 283,7 2 205,2 78,5 -2,3
(*) conseil dadministration dcembre 2011
(**)conseil dadministration juin 2011
Source : Prvisions fin daffaire 2012 (EPADESA) retraites par la Cour des
comptes
Cour des comptes
(EPADESA) 313

__________
_________
Depuis le dernier contrle de la Cour, voqu dans le rapport
public 2008, et dans un contexte marqu par un ambitieux plan de
renouveau du quartier de La Dfense, lmergence du projet du Grand
Paris et une crise conomique prjudiciable lactivit damnageur,
lEPAD, devenu EPADESA, a connu un profond bouleversement de ses
activits et une rforme de son organisation.
Ces changements rpondent pour partie aux critiques formules
par la Cour lors de ses prcdents contrles. Cependant, une partie des
volutions doit encore tre consolide et des difficults nouvelles sont
apparues, appelant des corrections rapides.
Si la sparation des activits damnageur et dexploitant, jadis
confondues au sein de lEPAD, rpond une recommandation de la
Cour, les modalits selon lesquelles cette sparation sest opre ne sont
pas satisfaisantes : la coexistence, dans les conditions actuelles, de deux
tablissements publics qui, en dpit de quelques progrs rcents, ne
parviennent pas coordonner leurs actions est prjudiciable au
dveloppement du quartier daffaires.
De mme, les divergences constates dans la conception que les
communes et lEPADESA se font du site de La Dfense sont de nature
obrer lavenir et dcourager des investisseurs potentiels.
Enfin, si les oprations envisages dans le plan de renouveau se
concrtisent et aboutissent ce que, aux 170 000 usagers actuels du site
sen ajoutent 40 000 nouveaux, il est craindre que la saturation des
transports en commun, dj patente aujourdhui, ne saggrave fortement,
compte tenu du report des chances des grands projets envisags.
Dans ce contexte, concernant la mission damnageur de
lEPADESA, la Cour formule les recommandations suivantes :
Pour ltat :
1. rviser rapidement le dispositif lgislatif, rglementaire et
contractuel qui rgit les relations entre lEPADESA et Defacto,
de faon, notamment, mettre fin aux diffrends qui opposent
les deux tablissements et rgler la question de la rpartition
des espaces et des quipements publics et celle de la charge
financire de leur remise en tat ;
2. recourir la procdure de projet dintrt gnral en cas
de blocages de nature entraver le dveloppement du site ;

Cour des comptes
Pour lEPADESA :
3. adopter un document stratgique refltant une vision partage
par lensemble des acteurs de lavenir de ce territoire,
conformment lordonnance du 8 septembre 2011.

Concernant la gestion de ltablissement, la Cour formule les
recommandations suivantes, destination de lEPADESA :
4. ractiver un comit des oprations pour clairer le conseil
dadministration sur les oprations damnagement ;
5. amliorer la qualit des prvisions budgtaires et de
linformation qui sy rattache ;
6. complter le statut du personnel en fixant des rgles et des
plafonds pour les augmentations salariales individuelles des
cadres et des directeurs ;
7. rduire les frais de communication et de reprsentation,
notamment en limitant la prise en charge des frais de mission
aux seuls agents dont la fonction justifie le dplacement et en
poursuivant les efforts de mutualisation des dpenses de
promotion avec les autres tablissements publics
damnagement et Defacto ;
8. mieux distinguer, dans les prvisions fin daffaires, les
oprations et recettes potentielles (oprations en
dveloppement et clauses dintressement) des affaires en
cours.

Cour des comptes


323
Directeur gnral de ltablissement public damnagement
de la Dfense Seine Arche (EPADESA)
324
Directrice gnrale de Defacto 327


Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie

Cour des comptes
DU LOGEMENT

Ce travail de grande qualit appelle de ma part les observations qui
suivent ; elles traduisent la volont du Gouvernement de donner leur pleine
porte aux prconisations de la Cour, qui rejoignent les lments du constat
que j'ai dress lors de mon installation en tant que ministre de tutelle de cet
tablissement public.
Il me semble donc important d'indiquer la Cour que le Prfet des
Hauts-de-Seine a fait part, au nom du Gouvernement et ma demande, lors
de la sance du conseil d'administration du 18 octobre 2012, des volutions
fortes que nous souhaitions voir mises en place rapidement, tant dans la
gestion de l'EPADESA que dans sa gouvernance et ses activits. C'est la
raison pour laquelle je suis en mesure de faire part d'un certain optimisme
quant une mise en uvre rapide et efficace des prconisations de la Cour.
La Cour souligne les volutions lourdes intervenues pour
l'tablissement public d'amnagement, alors cantonn la Dfense, depuis
son prcdent rapport en 2008, au premier rang desquelles la scission en
2007 des activits de gestion au profit d'un nouvel tablissement public ad
hoc cr par la loi, Defacto, la fusion avec l'tablissement public
d'amnagement de Seine Arche en 2010 et, en 2011, la refonte du cadre
lgislatif applicable l'ensemble des tablissements publics d'amnagement.
Dans le mme temps et en dpit des changements importants que ces
volutions ont entrans, l'tablissement a su amliorer sa gestion, dans le
respect des prconisations formules par la Cour dans son prcdent
rapport.
Toutes les amliorations demandes ne sont pas ce jour acheves et
je suis, en tant que ministre de tutelle de l'tablissement, particulirement
attentive ce qu'il agisse dsormais dans un souci d'exemplarit, y compris
dans sa gestion, et dans une logique de transparence vis--vis de son conseil
d'administration. Aussi a-t-il d'ores et dj entrepris, depuis quelques mois et
avec le soutien de mes services, des rformes importantes afin de rendre
conformes aux prconisations de la Cour sa gestion interne, l'information de
son conseil d'administration et sa capacit de prvision financire. Sur ce
dernier point, le conseil d'administration du 19 dcembre 2012 a donn lieu
une prsentation sensiblement amliore des perspectives financires de
l'tablissement public, en sparant clairement les diffrents horizons
temporels et les diffrents niveaux d'engagement et donc de risque des
oprations ; la capacit de dcision du conseil s'en est trouve renforce
d'autant, la satisfaction de ses membres.
Cour des comptes
(EPADESA) 317
Mme si l'EPADESA n'est pas oprateur de l'tat au sens de la loi
organique relative aux lois de finances, la bonne cohrence entre ses
pratiques propres de gestion interne et celles de l'administration constitue
naturellement un objectif poursuivi par sa tutelle.
La Cour s'inquite de la manire dont le dispositif juridique crant
Defacto a t appliqu, notamment au travers du procs-verbal de transfert
des biens entre les deux tablissements, et y voit un facteur de risque tant
pour l'quilibre financier de l'EPADESA que pour l'amnagement du
quartier d'affaires, ds lors que les relations entre les deux tablissements
manquent de fluidit.
Le Gouvernement a d'ores et dj pris la pleine mesure de cette
difficult et a entrepris, ainsi que la Cour le recommande, une analyse
approfondie du dispositif en vigueur et des volutions que la situation
pourrait exiger. En fonction des conclusions de ce travail, des mesures
lgislatives pourront tre prises ds l't 2013.
Sur le plan stratgique, la Cour estime qu'aucune vision d'ensemble
sur le territoire d'intervention de l'tablissement n'a t consolide au sein du
conseil d'administration depuis son prcdent rapport, qui la prconisait.
Je tiens souligner que les volutions lourdes rappeles plus haut ont
t sources de difficults pour la ralisation de cet objectif. J'entends
toutefois le porter, trs fortement et court terme, travers le projet
stratgique et oprationnel de l'tablissement rendu obligatoire par la loi,
notamment dans le cadre de la participation du territoire couvert par
l'tablissement au Grand Paris et avec l'ambition de faire de l'EPADESA un
acteur de premier plan de son dveloppement urbain durable. La
consolidation d'un schma de rfrence d'ensemble pour le territoire
constitue ce titre une tape incontournable afin de placer cette emprise
exceptionnelle sur la voie de l'exemplarit voulue par le Gouvernement.
Malgr sa longue histoire et son modle urbain spcifique, l'EPAD,
devenu EPADESA, constitue, comme tous les tablissements publics
d'amnagement, un outil par nature partenariat. Pour la poursuite de ses
objectifs lis aux oprations d'intrt national, l'tat s'attache donc
rechercher un quilibre entre le droit commun de l'urbanisme qui continue de
s'appliquer, notamment en matire de planification qui reste une prrogative
communale ou intercommunale, et les outils exceptionnels que la loi met sa
disposition. A ce titre, la conduite du projet d'ensemble port par
l'tablissement n'a jamais justifi jusqu' ce jour le recours au projet
d'intrt gnral, sans que cela traduise une position de principe. Aussi, cet
outil pourrait-il un jour tre mobilis si l'intrt national ou l'intrt gnral
venait tre remis en cause l'avenir par les dcisions d'un partenaire
public.
Enfin, des lments contextuels exognes relatifs, d'une part, la
desserte du territoire de la Dfense Seine Arche et, d'autre part, aux
Cour des comptes
perspectives macroconomiques du quartier d'affaires sont identifis par la
Cour comme faisant peser de forts risques sur l'activit de l'EPADESA.
La Dfense Seine Arche, qui concentre de trs forts enjeux l'chelle
de la mtropole francilienne et au-del, est un nud de transports en
commun dont les projets d'infrastructures en cours, notamment dans le cadre
du Grand Paris, ne pourront que renforcer la desserte. Je m'attache d'ores et
dj amliorer la qualit des dplacements pour tous les usagers du
territoire, en tant consciente de l'attention accorder l'adquation
temporelle entre l'arrive de nouveaux usagers et la mise en place de
nouvelles capacits de transport.
Quant aux perspectives conomiques, il est juste de souligner leur
caractre cyclique mais galement, en matire d'immobilier d'entreprise, les
effets trs favorables lis la concentration des personnes et des capitaux. A
ce titre, la Dfense constitue un espace conomique et urbain exceptionnel en
France et en Europe, ce qui permet de croire en la prennit de son modle,
lequel repose par ailleurs sur un renouvellement rgulier (rnovation,
dmolition-construction) du parc immobilier ancien et sur une qualit de
ville la hauteur de cette concentration (dplacements, services, mixit
fonctionnelle, qualit des espaces publics, etc.). Afin de conforter la
comprhension que l'tat possde de ces dynamiques, il conduira
prochainement des tudes spcifiques sur ces questions.
Dans ce contexte, je suis particulirement vigilante ce que
l'EPADESA, outil historique et consubstantiel de ce modle, conserve les
moyens financiers d'intervenir long terme, dans l'intrt gnral et le
respect des prrogatives de tous les acteurs. L'amlioration constante des
outils de pilotage financier et de gestion, la construction d'une vision
stratgique et la normalisation des relations entre activits de gestion et
d'amnagement doivent y concourir.
Tels sont les lments que je souhaitais porter votre connaissance.

Cour des comptes
(EPADESA) 319

J'ai pris connaissance avec la plus grande attention de ce document.
Sa lecture suscite de ma part plusieurs remarques dont je souhaite vous faire
part :
I - Le constat
Pour l'essentiel, je ne peux que souscrire votre analyse qui relve les
rels progrs accomplis dans la gestion de l'tablissement - mme s'ils
doivent tre approfondis - et met l'accent sur les fortes difficults lies la
coexistence sur le site d'un tablissement public d'Etat amnageur et d'un
tablissement public local charg de la gestion.
1) Des volutions institutionnelles fortes ont marqu le site de
La Dfense depuis 2006
La transformation de l'EPAD en EPADESA
L'amnagement et le devenir du quartier d'affaires de La Dfense, qui
constitue une opration d'intrt national au sens du code de l'urbanisme, a
toujours constitu un dossier prioritaire pour l'Etat. Cr par le dcret
n 58-815 du 9 septembre 1958, l'EPAD est un tablissement public de l'Etat
caractre industriel et commercial, charg de procder l'amnagement
du site. Suite au plan de renouveau de La Dfense visant redynamiser le
quartier d'affaires, l'Etat a dcid de fusionner l'EPAD avec l'Etablissement
public d'amnagement de Seine-Arche Nanterre (EPASA) cr en 2000, ce
qui a t fait par le dcret n 2010-743 du 2 juillet 2010. Le nouvel
tablissement couvre dsormais un territoire de 564 hectares.
La cration d'un tablissement public de gestion
Outre les volutions spcifiques l'EPAD devenu EPADESA, il est
apparu ncessaire de dconnecter les activits d'amnagement et de gestion
du site et de confier un autre tablissement public la gestion des
quipements publics du quartier crs par l'EPAD, lequel ne bnficiait pas
des recettes fiscales gnres par les activits implantes sur le territoire des
communes de Courbevoie et de Puteaux.
Dans le cadre du plan de renouveau de la Dfense, la loi n 2007-254
du 27 fvrier 2007 a cr l'tablissement public de gestion du quartier
d'affaires de la Dfense (EPGD galement dnomm DEFACTO). Cet
tablissement public local caractre industriel et commercial (regroupant
les 2 communes prcites ainsi que le dpartement des Hauts-de-Seine et
financ obligatoirement par leurs contributions) est habilit grer les
ouvrages et espaces publics et services d'intrt gnral, situs dans le
primtre de l'opration d'intrt national de la Dfense qui lui sont soit
transfrs, soit mis disposition.
Cour des comptes
Cette volution devait permettre de remdier la situation anormale,
releve dans votre rapport de 2008, qui conduisait l'EPAD assumer le rle
d'exploitant des quipements publics du quartier de La Dfense.
2) Des difficults croissantes ont affect le fonctionnement de
l'EPADESA
Votre rapport souligne plusieurs points positifs pour le site de
La Dfense et l'activit de l'EPAD devenu EPADESA. Au plan de
l'urbanisme, les communes de Courbevoie (depuis 2010) et de Puteaux
(depuis 2012) sont dsormais dotes de plans locaux d'urbanisme sur
l'ensemble de leur territoire, conformment au droit commun. Par ailleurs, le
fonctionnement du conseil d'administration de l'EPADESA - o sigent l'Etat
et les collectivits territoriales - a t amlior et les administrateurs, mieux
informs, interviennent dsormais davantage dans la vie de l'tablissement.
Enfin, la prconisation de votre Cour visant amliorer la
prsentation des comptes, conformment la rglementation en vigueur, a
t applique par tapes.
Ceci tant, l'EPADESA a d affronter des difficults qui ont altr
la fois la capacit de prvision de l'tablissement mais galement sa marge
bnficiaire, comme le souligne votre rapport. Ces difficults portent en
particulier sur les transports et les grands projets franciliens en cours,
compte tenu de la saturation du rseau alors que 80 % des dplacements vers
le quartier d'affaires se font en transports en commun. De manire plus
fondamentale, le caractre cyclique du march de l'immobilier et le
retournement de conjoncture intervenu partir de 2008 ont fortement affect
le produit des ventes de l'tablissement en 2009 et 2010, mme si les chiffres
estims pour 2012 sont positifs (budget excdentaire de + 34,1 M et
trsorerie prvisionnelle de + 45,1 M).
3) Les principales difficults concernent les relations entre les deux
tablissements prsents sur le site et ont conduit au dveloppement de
contentieux
L'intervention de la loi du 27 fvrier 2007 aurait d tre de nature
clarifier le paysage institutionnel de La Dfense en sparant clairement les
tches de gestion et d'amnagement et permettre l'EPADESA de mieux
exercer ses missions d'amnageur. Or, le recentrage de lEPADESA sur ses
missions d'amnageur a eu un cot pour celui-ci puisqu'il a d prvoir, dans
ses comptes, des provisions pour la remise en tat des ouvrages transmis
l'EPGD, ces charges s'ajoutant des dpenses d'infrastructures lourdes
telles que la mise aux normes des tunnels routiers de La Dfense.
Cour des comptes
(EPADESA) 321
En outre, malgr la distinction opre entre les deux tablissements
en fonction de leurs missions, l'EPADESA a t confront des difficults
juridiques lies plusieurs dlibrations de l'EPGD prises depuis mai 2011
et relatives des cessions de nature remettre en cause l'activit de
l'EPADESA.
Plusieurs contentieux ont t alors engags par l'Etat qui a considr
que les dlibrations de l'EPGD ne respectaient pas les termes de la dcision
n 2007-548 DC du 22 fvrier 2007 du Conseil constitutionnel, rendue sur la
loi du 27 fvrier 2007 qui a cr l'EPGD, conduisant interdire celui-ci de
vendre les biens reus pour exercer sa mission de gestion. Votre rapport
relve juste titre les incertitudes issues du procs-verbal de transfert de
biens entre les deux tablissements du 31 dcembre 2008.
D'autres contentieux sont en cours entre les deux tablissements et
cette situation contribue crer une instabilit juridique prjudiciable au site
et son amnagement.
II - Les volutions envisager
Il est apparu ncessaire au Gouvernement de remdier aux
dysfonctionnements actuels qui affectent le site de La Dfense.
Ainsi, lors du conseil d'administration du 18 octobre 2012 de
l'EPADESA, le prfet des Hauts-de-Seine a lu une dclaration de la ministre
de l'galit des territoires et du logement relative au devenir de
l'Etablissement. Cette dclaration prcise ainsi notamment que :
- les relations entre l'EPADESA et l'EPGD ne permettent pas de crer
un cadre favorable et scuris pour le fonctionnement et l'image du quartier
daffaires. Le procs-verbal de transfert des biens du 31 dcembre 2008 a
introduit de l'inscurit juridique et la lgalit de certaines de ses clauses est
conteste. Le Gouvernement proposera donc dans le cadre d'un futur texte de
loi de reprendre le dispositif juridique pour le rendre efficace et pleinement
scurisant pour les deux tablissements. J'ajoute que ces dispositions ont
vocation tre examines par le Parlement ds 2013.
- le transfert de l'activit de gestion l'EPGD, incluant la remise en
tat des biens transfrs au titre du procs-verbal prcit, grve le budget
fin d'affaires de l'EPADESA. Dans le mme temps, la contribution des
collectivits au budget de l'EPGD n'est pas la hauteur des enjeux financiers
lis la gestion. Le Gouvernement souhaite rflchir avec les membres du
conseil une volution de cette situation.
- une vision d'ensemble sur le territoire, issue d'une gouvernance
stratgique efficace, manque au sein du conseil d'administration. Un projet
cohrent doit inscrire La Dfense Seine Arche, sous l'gide de l'EPADESA,
comme l'un des territoires majeurs du Grand Paris, dont il faut amliorer la
mixit fonctionnelle, la desserte et la qualit urbaine.
Cour des comptes
- l'action de l'EPADESA doit s'inscrire dans un amnagement
concert avec les communes et leurs groupements, dans le respect des
prrogatives de chacun mais au service d'un projet commun. Un schma
d'amnagement d'ensemble (soumis concertation) doit venir, court terme,
solder une rflexion partage sur l'amnagement et le dveloppement du
territoire.
Vous constaterez que ces prconisations s'inscrivent directement dans
la ligne des recommandations de votre rapport, qu'il s'agisse de la rvision
du dispositif rgissant les relations entre l'EPGD et l'EPADESA ou de
l'adoption d'un document stratgique relatif l'amnagement du site.
S'agissant du recours la procdure du projet d'intrt gnral en cas
de blocage de nature entraver le dveloppement du site, il convient de
rappeler que cette possibilit est explicitement prvue par l'article L. 141-3
du code de l'urbanisme issu de la loi n 2007-254 du 27 fvrier 2007 prcite
et que l'Etat dispose donc des moyens juridiques pour intervenir sur le site.
Nanmoins, des relations apaises au sein du conseil d'administration,
comme le souligne votre rapport, sont de nature permettre une approche
concerte de l'urbanisme sur le site de La Dfense entre l'Etat, l'EPADESA et
les communes concernes comptentes en matire d'urbanisme.
Cour des comptes
(EPADESA) 323

La Cour souligne les limites des dispositions lgislatives et
rglementaires organisant les relations entre l'EPADESA et Defacto et
recommande une rvision de ce dispositif. Compte tenu de son impact sur
l'quilibre financier de l'EPADESA, j'estime qu'une clarification juridique est
en effet ncessaire afin de prciser les limites exactes des droits et charges
incombant chaque tablissement. Le Gouvernement proposera donc de
reprendre le dispositif juridique dans le cadre d'un futur texte de loi pour le
rendre efficace et pleinement scurisant pour les deux tablissements.
La Cour note par ailleurs plusieurs drives en matire de ressources
humaines et de fonctionnement. Je souhaite, comme la Cour, que la
rationalisation de ces dpenses, amorce rcemment, soit poursuivie, et
demanderai au contrle gnral conomique et financier (CGEFi) de m'en
rendre compte.

Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LTABLISSEMENT
PUBLIC DAMNAGEMENT DE LA DFENSE SEINE ARCHE
(EPADESA)

A titre liminaire, je tiens indiquer que lEPADESA prend bonne note
des analyses de la Cour des comptes transcrites dans le rapport. Il considre
que dans leur grande majorit ces analyses sont la fois pertinentes et
reprsentatives, tant du fonctionnement de ltablissement que des enjeux
auxquels il est confront. Il veillera, dans les prochains mois, mettre en
uvre lensemble des recommandations proposes par la Cour des comptes.
Ltablissement prend galement bonne note du satisfecit de la Cour
des comptes pour les progrs accomplis dans la gestion de ltablissement
depuis 2007 et, plus particulirement, depuis la runion de lEPAD et de
lEPASA.
Vous trouverez ci-aprs, en retour, les observations de lEPADESA
relatives ce document.
LEPADESA souhaite porter la connaissance de la Cour des
comptes le fait que la majeure partie des contentieux ouverts entre
DEFACTO et lEtat, ou entre DEFACTO et lEPADESA, sera juge en
premire instance par le Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise le
8 janvier 2013. Les conclusions du rapporteur public prsentes lors de
laudience publique du 12 dcembre 2012, sont trs favorables
lEPADESA. Elles reposent essentiellement sur lapplication du principe de
spcialit des tablissements publics.
LEPADESA souhaite porter la connaissance de la Cour des
comptes les conclusions de ltude
163
conduite par le Cabinet Roland
BERGER qui dmontre que quatre paramtres concrets doivent
objectivement tre pris en compte pour une approche du cot complet dune
localisation :
centralit (situation, desserte, accs au bassin de talents) ;
unicit (capacit disposer dune offre de taille importante
permettant de regrouper sur un mme site tous les collaborateurs
dune mme entreprise ;
modernit (capacit de disposer de locaux fonctionnels adapts
aux usages actuels -mode projet-, conformes aux nouveaux
standards environnementaux et disposant dun trs bon niveau de
services) ;
cots matriss.

163
Mieux apprhender ses choix immobiliers Roland Berger Strategy Consultants
-novembre 2012-
Cour des comptes
(EPADESA) 325
Le quartier de La Dfense dispose de nombreux atouts au regard de
ces critres :
une excellente situation et desserte ;
des offres de grandes surfaces ;
la livraison prochaine des premiers immeubles du plan de
renouveau (Basalte, Carpe Diem, Majunga, D2) qui va placer sur
le march locatif une offre immobilire dune qualit ingale
jusqu prsent : grand plateaux, hauteur sous plafond,
performances environnementales avec double certification
franaise et internationale pour des loyers qui resteront bien
infrieurs aux loyers de Paris QCA
164
.
LEPADESA conteste la prsentation faite par la Cour des comptes
concernant un talement sur cinq ans des provisions relatives la mise en
scurit des tunnels routiers. En 2012, les provisions constituer ont t
tablies sur lassiette complte des dpenses de mise en scurit, et ont t
calcules en application des rgles de la norme M.9-4. Il est rappel que
cest la Cour des comptes qui, elle-mme, dans son prcdent rapport, a
demand lapplication de cette norme par ltablissement.
LEPADESA souhaite rappeler la Cour des comptes que dans le
cadre de son action sur la ZAC Seine Arche Nanterre : 691 logements
(49 431 m) ont t livrs et 1078 logements (84 934 m) sont en chantier.
LEPADESA prcise que le dveloppement doprations nouvelles
vise avant tout apporter une rponse satisfaisante des enjeux urbains
importants sur le territoire de lOIN, mme si la logique financire est une
proccupation constante de ltablissement. Le mtier damnageur public se
doit en effet de concilier qualit urbaine et environnementale avec la rponse
aux enjeux du dveloppement conomique et social du territoire. Il doit aussi
viser dgager le meilleur rsultat en optimisant et maitrisant les cots
dinvestissement (calcul du juste cot), et en valorisant au mieux les recettes
selon les lments de programmation retenus : rsidentiel priv et social,
tertiaire, commerces, activits industrielles et artisanales, quipements et
espaces publics.
LEPADESA prcise que trois offres ont t reues pour lopration
vise par la Cour des comptes, ces offres ont permis de confirmer les
estimations de recettes de ltablissement.
LEPADESA demande la Cour des comptes de prciser ses
recommandations relatives la constitution dun Comit des oprations
de faon permettre de garantir la fois la confidentialit des lments
examins, et de prvenir tout risque de conflit dintrt pour ses membres.

164
QCA : Quartier Central dAffaires.
Cour des comptes
Telles sont les informations complmentaires en rponse que
lEPADESA a pens utile de porter la connaissance de la Cour des
comptes.

Cour des comptes
(EPADESA) 327

RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE DE DEFACTO

Dans le rapport, vous indiquez que lEPAD a assum lexploitation
des espaces et quipements publics une anne de plus et ses frais, car la
proposition de convention de gestion visant le ddommager, pourtant
soutenue par les ministres de tutelle, sest heurte au refus du conseil
dadministration de Defacto .
Cette observation appelle de notre part la rponse suivante :
Ce refus sexplique par le fait que tant quun accord navait pas t
trouv entre les deux tablissements sur les modalits et la liste des biens et
ouvrages devant tre transfrs ou mis disposition, il ntait pas possible
de dfinir prcisment le cot de la prise en charge financire incombant
lEPGD. Ainsi, il savrait donc peu scurisant, dun point de vue juridique,
pour lEPGD daccepter une telle convention de gestion. Par aillerus,
linitiative de la demande de transfert incombant lEPAD, il apparat donc
cohrent que le solde des charges et produits de la branche exploitation pour
lexercice 2008 reste sa charge, avant le transfert effectif lEPGD.
Dans le rapport, vous indiquez que [] il sest prononc sur les
grandes orientations des relations avec Defacto. Toutefois, certaines
questions de fond nont pas t dbattues, notamment le principe du transfert
en pleine proprit des ouvrages, espaces publics et services dintrt
gnral .
Il est cohrent que le principe du transfert en pleine proprit des
ouvrages nait pas donn lieu dbat car, en vertu de lesprit de la loi de
2007 et du PV de transfert de 2008, le transfert des quipements
ltablissement de gestion devait tre la rgle et leur conservation par
ltablissement damnagement une exception dment justifie.
Le rgime du transfert en pleine proprit, en comparaison de celui de
la mise disposition, a le mrite de la clart et de la simplicit. Par ailleurs,
si lamnageur avait procd la rgularisation foncire, comme il sy tait
engag, les difficults actuelles lies aux questions foncires entre les deux
tablissements ne se poseraient pas aujourdhui.
Dans une note de bas de page du rapport, vous indiquez que Ces
orientations concernent notamment le transfert en pleine proprit, la liste
des oprations damnagement pour lesquelles lEPAD conserve la proprit
des biens, le cot de remise en tat la charge de lEPAD et la garantie
trentenaire. .

Cour des comptes
Le Conseil dAdministration de lEPAD, en sa sance du
18 septembre 2008, sest prononc sur la liste des oprations
damnagement dj identifies cette date et largement engages pour
lesquelles lEPAD garde la proprit des seuls volumes cessibles des tiers.
Ces volumes cessibles ne sont pas identifis prcisment pour les oprations
listes : CB 31, CB 21, Generali, Manhattan, D2, Air 2, Carpe Diem, tour
Phare, Majunga, tour Signal. En outre, il convient de noter que certaines de
ces oprations ont pu tre abandonnes depuis (Signal, Manhattan,
Generali), sans que les volumes cessibles concerns naient t ni transfrs,
ni mis disposition de Defacto.
Dans le rapport, vous indiquez que Une deuxime enveloppe, non
estime ce jour, concerne des diagnostics complmentaires prvus dans le
procs-verbal de transfert : un march pour une premire tude a t notifi
en 2009 et, les consultations relatives aux autres tudes ont t lances ou le
seraient prochainement.
Le PV de transfert du 31 dcembre 2008 prvoit bien en son
article 6.1 la conduite dtudes complmentaires visant complter
linventaire des travaux raliser pour une juste remise en tat des biens
transfrs. Le montant de ces tudes complmentaires est estim 1 545 K
HT. Il est par ailleurs prcis que ces tudes seront finances par
lEPADESA tout comme les travaux rsultant des conclusions de ces
investigations complmentaires. Il convient enfin de rappeler que la
ralisation de ces diagnostics suppose gnralement au pralable de mener
des tudes permettant de recenser et de mieux connatre les lments de
patrimoine expertiser, lEPAD nayant transmis que des informations
partielles et peu fiables sur les actifs transfrs.
Cette absence de transmission de documentation constitue une vraie
difficult pour Defacto dans lexercice de sa mission de gestion et a
notamment conduit retarder le lancement des diagnostics complmentaires.
Dans le rapport, vous indiquez que Les modalits retenues lors de la
cration de Defacto, loin de dcharger lEPAD dune dpense dexploitation
[...] ont eu pour effet de contraindre durablement [] lEPADESA,
dgager de trs importantes ressources, [] pour financer la remise en tat
des espaces et quipements publics transfrs lexploitant .
Ce point appelle de notre part les prcisions suivantes :
La cration de lEPGD dcharge lEPAD, depuis le 1
er
janvier 2009
(et pour lavenir) des charges relatives aux espaces et quipements publics.
Le programme de remise en tat des ouvrages quant lui, ne porte pas sur
lavenir, mais bien sur la remise niveau dun patrimoine qui navait pas t
suffisamment entretenu et/ou renouvel dans le pass par lEPAD, qui avait
Cour des comptes
(EPADESA) 329
la responsabilit des biens et ouvrages publics de La Dfense (au prix dune
dgradation des quipements). Il sagit bien de la rgularisation dun dfaut
dentretien, ou dun dfaut de mise aux normes.
Il sagit en ralit de la prise en charge dun passif que lEPADESA
doit assumer au titre de sa gestion passe du quartier daffaires et de
labsence dentretien et de renouvellement normaux des biens et
infrastructures quil avait la responsabilit de grer.
On notera dailleurs que la Cour elle-mme souligne, dans son
rapport, que avant la cration de Defacto, lentretien des quipements
publics incombait lEPAD. Lorsque ses recettes lies lactivit
damnageur se sont taries, il a d contenir le dficit du fonctionnement, et
ltat des quipements publics sest dgrad. . Rappelons que dans son
rapport particulier de 2007, la Cour avait svrement critiqu la gestion
dfaillante par lEPAD de son patrimoine, en particulier labsence de suivi
de lactif, labsence dinventaire de ce dernier, et plus gnralement un suivi
comptable et financier irrgulier. En aucun cas, les consquences financires
de cette gestion dfaillante ne sauraient tre aujourdhui imputables
Defacto.
Par ailleurs, il convient de rappeler que les dpenses leves de
gestion de ce patrimoine dsormais la charge des collectivits locales sont
le rsultat dun choix opr par lEPAD, seul, sans consultation des
collectivits locales, qui a consist retenir un urbanisme de dalle bien plus
coteux en termes dentretien et de renouvellement quun urbanisme plus
classique.
Dans le rapport, vous indiquez que [] le fonctionnement du
conseil reste encore min par des conflits internes souvent aggravs par
lappartenance de certains administrateurs de lEPADESA au conseil de
ltablissement public Defacto .
Les Administrateurs communs aux deux tablissements interviennent
en qualit de reprsentants des collectivits locales, tels que les dcrets
n 2010-743 du 2 juillet 2010 portant cration et statuts de lEPADESA et
n 2007-1684 du 29 novembre 2007 relatif lEtablissement Public de
Gestion du quartier daffaires de la Dfense le prvoient.
Ces administrateurs qui sigent au Conseil dAdministration de
lEPADESA et celui de Defacto sont, chacun, dsigns par lorgane
dlibrant de la collectivit locale quils reprsentent.
Ils dfendent les intrts de la collectivit dont ils sont le reprsentant,
au sein du Conseil dAdministration de lEPADESA comme de celui de
Defacto. Les sujets abords au cours des Conseils dAdministrations des
deux tablissements tant parfois communs ou proches, il est cohrent que
Cour des comptes
les reprsentants dsigns par les collectivits soient les mmes pour
dfendre la position de la collectivit au sein des deux Conseils.
Dans le rapport, vous indiquez que [] au cours de lanne 2011,
le dossier des charges exceptionnelles lies au transfert des actifs na-t-il pu
tre dbattu en conseil, en raison des dissensions au sujet des dpenses de
remise aux normes des parkings.
La Direction Gnrale de lEPADESA avait, dans des documents
remis aux administrateurs en perspective dun conseil dadministration qui
devait se tenir le 2 mai 2011, prconis de retenir une option qui consistait
imputer sur lenveloppe de remise en tat certaines indemnisations et des
dpenses de remise aux normes relatives aux parkings. Certains
administrateurs communs aux deux tablissements ont adress par courrier
lensemble des autres administrateurs, en toute transparence, leur position
sur ce projet de dlibration, afin de prparer au mieux les dbats de cette
sance et de permettre lensemble des membres du Conseil
dAdministration de se prononcer en toute connaissance de cause. Ces
dbats nont malheureusement pu avoir lieu. En effet, la sance du conseil
dadministration initialement prvue le 2 mai 2011 sest finalement tenue le
10 juin suivant, linitiative de lEPADESA, sans que ce point ne soit inscrit
lordre du jour. En outre, les documents prsentant cette option nont
jamais t inscrits depuis lordre du jour dune sance du Conseil
dAdministration de lEPADESA.
Dans une note de bas de page du rapport, vous indiquez que
lopration ATHENA porte sur 38 000 m de surface hors duvre nette
(SHON) constitus dun auditorium et dun amnagement de faades .
La tour Athena reprsente actuellement 38 000 m de SHON. Le
projet de restructuration du hall dentre, et de rhabilitation des faades
porte sur une surface totale de 496 m de SHON ncessitant lacquisition
dune surface de 200 m autour de limmeuble. Il sagit donc bien dune
opration de restructuration ne gnrant quasiment pas de surface
supplmentaire.
Cette opration, qui sur nul autre territoire ne ncessite la cration
dun tablissement public damnagement, est un bon exemple dune simple
opration de construction relevant de la gestion normale du site, entrant
dans le champ de comptence du gestionnaire.
Dans le rapport, vous indiquez que la coexistence, dans les
conditions actuelles, de deux tablissements publics qui ne parviennent pas
coordonner leurs actions est prjudiciable au dveloppement du quartier
daffaires .
Cour des comptes
(EPADESA) 331
Cette observation appelle de notre part les prcisions suivantes :
La coexistence de deux tablissements sur un mme site rend
ncessaire une coordination de leurs actions. A cet effet, une gouvernance
ddie a t mise en place (runion de coordination bimensuelle entre les
DGA, runion trimestrielle de revue des projets, comit de pilotage des
tudes complmentaires prvues au PV de transfert, comit de suivi des
parkings, runion mensuelle de coordination des chantiers). Elle a permis
de considrablement amliorer le mode de fonctionnement entre les deux
tablissements et contribue une coordination satisfaisante de leurs actions
respectives.
Aussi, ce nest pas tant le manque de coordination des actions
de deux tablissements qui est prjudiciable au dveloppement du quartier
daffaires, mais bien le manque de clarification des comptences des deux
tablissements, couple linsuffisante qualification des diffrents types
doprations.
En effet, avant la cration de Defacto, il ntait pas opr de
distinction entre les oprations damnagement et les simples oprations de
construction relevant de la gestion courante du site, les 2 types doprations
tant raliss jusqualors par un seul oprateur, lEPAD. En 2007, la
cration de Defacto marque une tape dans lhistoire de la Dfense,
travers un retour progressif vers le rgime de droit commun des comptences
dcentralises, prvu ds la cration de lOpration dIntrt National,
puisque lEPAD avait vocation disparaitre, et sa dure de vie avait t
repousse plusieurs reprises. En suivant la recommandation de la Cour des
comptes de crer un tablissement public de gestion, le lgislateur a initi ce
processus de transfert des comptences et des charges affrentes aux
collectivits locales, et tir les consquences de la transformation physique
du quartier, dsormais trs urbanis et largement amnag.
Si le maintien dun tablissement public damnagement se justifie
encore pour piloter certaines oprations denvergure, la cration dun
tablissement public de gestion sest avre ncessaire pour assurer non
seulement les missions dentretien courant du site mais aussi les simples
oprations de construction, relevant de la gestion normale du site
(traditionnellement assures par les collectivits locales sur les autres
territoires).
Avec la cration de Defacto, dont les missions ne se rduisent pas au
simple entretien courant mais consistent galement grer les ouvrages et
espaces publics et mettre en valeur le site par toute initiative
approprie
165
, la distinction entre une opration damnagement relevant
de la comptence de lamnageur et une opration de construction, sans

165
Article L.328-2 du code de lurbanisme.
Cour des comptes
aucune intervention de lamnageur et relevant de la gestion courante du site
et donc de la comptence du gestionnaire, est dornavant indispensable.
Sil fallait considrer toute opration de rnovation de faibles
ampleur et complexit comme constituant une opration damnagement,
cela reviendrait en ralit dpossder Defacto de sa comptence, puisque
lamnageur se considrerait comme comptent pour tout projet de travaux
sur le site.
La situation actuelle de divergence entre les 2 tablissements sur la
question foncire appelle donc une clarification des comptences respectives
du gestionnaire et de lamnageur sur le site de la Dfense, couple une
meilleure dfinition de leurs modalits dintervention et des diffrentes
catgories doprations relevant de leur champ de comptences respectif
(oprations de gestion vs oprations damnagement).
Dans le rapport, vous recommandez pour lEtat de rviser
rapidement le dispositif lgislatif, rglementaire et contractuel qui rgit les
relations entre lEPADESA et Defacto, de faon [] mieux rpartir entre
eux la charge financire de la remise en tat des espaces et des quipements
publics .
Cette recommandation appelle de notre part les prcisions suivantes :
Sagissant de la ncessit de procder une modification du dispositif
juridique actuel, Defacto adhre parfaitement au point de vue de la Cour.
Il nous semble galement important de clarifier les comptences de chaque
tablissement comme voqu supra.
En revanche, Defacto ne partage pas lide dinstaurer une nouvelle
rpartition des charges de remise en tat des espaces et des quipements
publics entre les deux tablissements. En effet, comme voqu supra, il
nappartient pas aux collectivits locales de supporter les cots de la remise
niveau dun patrimoine qui navait pas t suffisamment entretenu et/ou
renouvel dans le pass par lEPAD.
La charge financire de la remise en tat des espaces et des
quipements publics est un passif que lEPADESA doit assumer seul, au titre
de sa gestion passe du quartier daffaires et de labsence dentretien et de
renouvellement normaux des biens et infrastructures quil avait la
responsabilit de grer. Ces cots du pass, la charge de lEPADESA,
doivent tre mis en regard avec les cots actuels et futurs dont la cration de
Defacto dcharge lEPAD. Ces cots mis la charge des collectivits locales
sont appels crotre sous leffet notamment :
- Des charges supplmentaires induites par un patrimoine mal
connu comme voqu dans votre rapport. A titre dexemple, afin dattnuer
la vulnrabilit du site, il sest avr indispensable de procder la
scurisation des accs aux galeries techniques (espaces techniques sous
dalles permettant notamment lacheminement des fluides, accs rseaux,
Cour des comptes
(EPADESA) 333
fibres). Aussi un audit pralable conduit par Defacto visant recenser le
nombre daccs ces galeries et scuriser ces accs nous a permis
didentifier deux fois plus daccs que ce que les informations transmises par
lEPAD indiquaient. Le cot dinvestissement de scurisation de ces accs,
la charge de Defacto, a t estim 2 M.
- Des dpenses de gestion lies des ouvrages et quipements raliss
par lamnageur. A titre dexemple, la charge financire
dentretien/maintenance par Defacto des futurs quipements de mise en
scurit des voies couvertes prvus par lEPADESA est estime 2 M par
an.
- Des charges rsultant de laccroissement indispensable du niveau de
service, pour conforter lattractivit de la Dfense, premier quartier
daffaires europen. A titre dexemple, la scurit du site est un facteur fort
dattractivit du territoire. Aussi, Defacto a-t-il t conduit redimensionner
son service scurit afin doffrir aux utilisateurs du site un niveau de scurit
et de sret conforme leurs attentes. Ce redimensionnement du service
scurit, en parfaite adquation avec les prconisations du Prfet dans le
cadre du Plan Global de Scurit et de Sret de La Dfense, va se traduire
terme, pour Defacto, par une charge supplmentaire de fonctionnement de
lordre de 1,5 M par an.
Conclusion
La cration de Defacto est conscutive une des recommandations de
la Cour des Comptes visant mettre un terme aux errements de gestion de
lEPAD, qui assum[ait] depuis des annes un rle dexploitant en dehors
de tout cadre juridique rgulier .
Cette cration, qui permet aujourdhui une meilleure prise en compte
des contraintes de gestion sur les moyen et long termes et un accroissement
de loffre de services indispensable au maintien de lattractivit du quartier
daffaires - actions salues par les avis du Comit Consultatif de
ltablissement et les enqutes auprs des utilisateurs nest pas lorigine
des difficults financires de lEPADESA pointes par le rapport de la Cour.
Ces difficults financires proviennent de lEPADESA et non de
Defacto : elles rsultent des errements de la gestion du pass par
lEPADESA que la Cour na pas manqu de souligner loccasion de ses
diffrents rapports en particulier du dfaut dentretien et de renouvellement
des biens qui taient sous sa responsabilit et que les ministres de tutelle
de ltablissement ont laiss perdurer. Ces charges financires qui psent
aujourdhui sur lEPADESA sont reprsentatives de cots de la gestion
passe, soit dun passif qui doit tre assum par lEtat et non par les
Collectivits Locales.
Malgr ltat de dgradation du patrimoine et une connaissance
approximative des actifs concerns, ces mmes Collectivits Locales ont
Cour des comptes
accept de dcharger lEPADESA pour le futur de lourdes charges
dentretien et de renouvellement des biens et ouvrages publics de La Dfense.
Leurs contributions financires significatives nont dailleurs cess
daugmenter depuis la cration de Defacto, avec un doublement du niveau
des subventions entres 2009 (9,5 M) et 2013 (18 M environ). Ces
contributions ont vocation salourdir, sous un triple effet : dpenses de
gestion lies un patrimoine mal connu, dpenses de gestion lies des
nouveaux ouvrages et quipements raliss par lamnageur, dpenses
rsultant de laccroissement indispensable du niveau de service.
Si les Collectivits Locales de tutelle de Defacto ont accept de
prendre leur charge les dpenses de gestion pour lavenir, elles ne lont fait
qu deux conditions :
1- Les cots rsultant de la gestion passe doivent tre assums par
celui qui avait la responsabilit du patrimoine jusqualors : le programme de
remise en tat doit donc tre financ par lEPADESA.
2- Les incertitudes rsultant de la connaissance imparfaite du
patrimoine doivent donner lieu des garanties qui se sont concrtises par la
ralisation dtudes complmentaires laudit de lactif purement visuel et
par la mise en place de la garantie trentenaire.
Il est aujourdhui difficile de revenir sur ces deux conditions
financires qui ont constitu un lment structurant de la ngociation en
2008 entre lEtat et les Collectivits Locales.
Concernant le dispositif juridique, Defacto adhre la
recommandation de la rvision de ce dernier, qui, de notre point de vue, ne
ncessite pas une refonte des textes en profondeur mais des ajustements,
notamment pour clarifier le dispositif de transfert :
- recensement prcis des volumes non transfrs (le principe de
transfert Defacto tant la rgle, la conservation par lEPADESA
lexception, conformment lesprit de la loi de 2007, aux recommandations
de la Cour des Comptes et au PV de transfert du 31 dcembre 2008),
- rgularisation cadastrale des biens transfrs dont labsence gnre
des prjudices importants pour Defacto,
- modalits permettant de tenir compte des volutions des projets de
lamnageur (abandon, fin, report,.).
Si le modle conomique du quartier daffaires en gnral, et celui
de lEPADESA en particulier, doit tre revisit, les pistes explores ne
sauraient se limiter une simple remise en cause des engagements pris par
lEtat et lEPADESA au titre de la gestion erratique du pass. En effet, il
convient de relever que la contribution actuelle au quartier daffaires des
3 Collectivits Locales membres du Conseil dAdministration de Defacto, a
dj atteint un niveau significatif et est appel crotre davantage encore.
Cour des comptes
(EPADESA) 335
Dans ce contexte, plutt que dexiger des seules Collectivits Locales
tutelles de Defacto des efforts financiers supplmentaires, deux pistes de
solutions cumulatives mriteraient notamment dtre explores :
- examiner une contribution des Collectivits Locales sur un primtre
plus large : il est noter que la Rgion Ile-de-France et la Ville de Paris, qui
bnficient de retombes conomiques de La Dfense et qui sont membres du
Conseil dAdministration de lEPADESA, ne contribuent pas aujourdhui au
financement du quartier daffaires ;
- examiner une solution consistant flcher sur le quartier daffaires
une partie des versements des communes de Puteaux et Courbevoie au
FSRIF (Fonds de Solidarit des Communes de la Rgion Ile-de-France).
Enfin, la question du modle conomique renvoie plus globalement
celle de la gouvernance : il pourrait tre intressant de sinterroger, dans un
contexte de restriction budgtaire et de recherche de rationalisation de
laction publique, sur la pertinence du maintien de lOIN de La Dfense,
territoire dsormais largement amnag et densment urbanis.

Cour des comptes
Cour des comptes

4

Les accidents du travail et maladies
professionnelles : les faiblesses de la
politique de prvention du rgime
gnral de scurit sociale

_____________________ PRSENTATION
_______________________

Dans un rapport public thmatique relatif la gestion du risque
accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP), paru en
fvrier 2002, la Cour avait analys notamment lvolution des risques
professionnels, les limites de leur connaissance et la contribution des
rgimes de scurit sociale leur prvention
166
. Elle y invitait en
particulier la branche accidents du travail et maladies professionnelles
du rgime gnral de scurit sociale, gre par la caisse nationale
dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS), corriger les
dfauts de son systme statistique, revoir ses priorits et dvelopper
lvaluation de ses actions en ce domaine.
La tarification du rgime AT/MP constitue aussi un puissant agent
de prvention des risques en permettant dimputer leur cot aux
entreprises o ils se produisent. La Cour, qui en avait prconis la
refonte, nest pas revenue dans le cadre de cette enqute sur ce point en
raison de ladoption en 2009 dune nouvelle tarification qui ne produira
ses pleins effets quen 2014. Celle-ci est notamment fonde sur une
rpercussion plus rapide dans la tarification de lentreprise du cot des
accidents du travail et des maladies professionnelles et sur une
augmentation de la part de la tarification individuelle au taux rel pour
les entreprises de taille intermdiaire dont la sinistralit est la plus
leve.

166
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La gestion du risque accidents du
travail et risques professionnels. Fvrier 2002, p 74.
Cour des comptes
Les investigations de la Cour se sont concentres sur les actions de
prvention que dveloppe la branche directement auprs des entreprises
et des salaris, en accompagnement de nombreux autres acteurs qui
concourent la politique de sant au travail.
Alors mme que lenjeu sanitaire, conomique et financier
demeure majeur
167
, le bilan de laction mene en la matire apparat
cependant peu satisfaisant, car les priorits de prvention sont encore
insuffisamment objectives (I), les moyens rpartis de manire inadquate
(II) et les rsultats incertains (III).

Les diffrents acteurs de la politique de sant au travail
Le premier acteur de la sant et de la scurit au travail est
lemployeur auquel incombe une responsabilit majeure et spcifique en ce
domaine : aux termes du code du travail (article L. 4121-1), il doit prendre les
mesures ncessaires pour assurer la scurit et protger la sant physique et
mentale des travailleurs, sous peine de sanctions pnales et de rparations
civiles. Il doit sappuyer cet effet sur la mdecine du travail, que celle-ci
soit interne lentreprise ou mutualise au sein de services inter-entreprises
de sant au travail
168
, les mdecins du travail devant en principe consacrer un
tiers de leur temps aux actions de prvention.
Parmi les instances reprsentatives du personnel, le comit
dhygine, de scurit et des conditions de travail est spcifiquement charg,
dans les tablissements de plus de 50 salaris, de veiller lapplication de la
rglementation en ce domaine et la promotion de la prvention des risques
professionnels. En cas de ncessit, ce dernier peut saisir linspection du
travail, charge de contrler le respect des dispositions du droit du travail
dans lentreprise et, en premier lieu, de celles concernant la scurit et les
conditions de travail, avec des pouvoirs trs tendus pour faire cesser les
situations dangereuses, dresser procs-verbaux des manquements et en saisir
le juge.

167
Si une baisse sensible de la sinistralit est constat sur le long terme, lindice de
frquence pour les accidents du travail par an pour 1 000 salaris tant pass de 118
en 1955 82 en 1975 et 38 en 2008 (cf. caisse nationale dassurance maladie des
travailleurs salaris (CNAMTS) - Points de repre n 32 Baisse des accidents du
travail sur le long terme : sinistralit et lments explicatifs par secteurs dactivit),
prs de 10 % des 16 millions de salaris du secteur priv ont un accident de travail au
cours de leur vie professionnelle dont environ 70 000 donnent lieu arrt de travail et
50 000 sont graves (incapacit permanente au moins partielle).
168
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les services inter-entreprises de
sant au travail : une rforme en devenir. Dcembre 2012.
Cour des comptes
LES ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES 339
Parmi les acteurs externes lentreprise figurent notamment, aux
cts des caisses dassurance retraite et de sant au travail (CARSAT) qui
assurent la gestion des cotisations et des actions de prvention et des caisses
primaires dassurance maladie qui versent les prestations, lAgence nationale
damlioration des conditions de travail (ANACT), oprateur de ltat dont
la tutelle est assure par le ministre charg du travail et le rseau des agences
rgionales qui lui est rattach ainsi que les services dpendants du ministre
du travail.
I - Des priorits mal objectives
Les multiples outils statistiques utiliss par la branche ne
permettent pas dasseoir le choix des priorits de prvention sur des
fondements incontestables. Parmi celles quelle a actuellement retenues,
deux posent cet gard des problmes particuliers : les troubles musculo-
squelettiques et les risques psycho-sociaux.
A - Un suivi statistique mconnaissant le cot du risque
Pour caractriser la sinistralit des accidents du travail (AT), la
branche utilise une multitude dindicateurs absolus (nombre daccidents
du travail en premier rglement, nouvelles incapacits permanentes,
nombre de journes dincapacit temporaire, nombre de dcs, somme
des taux dincapacit permanente) ou relatifs (indices et taux de
frquence et de gravit
169
). Pour ce qui est des accidents de trajet (At), elle
recourt aux mmes indicateurs lexception de lindice de gravit et des
taux de frquence et de gravit.
En ce qui concerne les maladies professionnelles, seuls des
indicateurs absolus sont employs (maladies en premier rglement,
nombre de victimes en premier rglement
170
, nouvelles incapacits
permanentes, nombre de victimes ayant une incapacit permanente
171
,
nombre de journes dincapacit temporaire, nombre de dcs).

169
Le taux de frquence est le nombre daccidents avec arrt de travail suprieur un
jour par million dheures de travail, alors que lindice de frquence est le nombre
daccidents de travail pour 1 000 salaris. Le taux de gravit est le nombre de journes
perdues par incapacit temporaire pour 1 000 heures travailles alors que lindice de
gravit est la somme des taux dincapacit par million dheures de travail.
170
Cet indicateur est lgrement infrieur au prcdent car une mme personne peut
tre atteinte de plusieurs maladies professionnelles.
171
Cet indicateur est, pour la mme raison, lgrement infrieur au prcdent.
Cour des comptes
Cet appareil statistique permet, certes, daffiner les analyses en
distinguant les diffrents types de sinistralit (concentration et dispersion
des sinistres) mais il prsente deux inconvnients majeurs :
il nest pas homogne dun champ lautre puisque les divers risques
ne sont pas dcrits par les mmes indicateurs ;
il fournit des indications contradictoires puisquil ne permet pas
dtablir de hirarchie entre des risques graves mais peu frquents et
des risques moins graves mais trs frquents.
Ces deux dfauts sont illustrs par le tableau ci-aprs qui montre la
rpartition des sinistres entre les trois grandes catgories de risques.
Tableau n 1 : Importance relative des trois risques couverts par
la branche accidents du travail/maladies professionnelles

2010
Nombres de
reconnaissances
Part des
reconnaissances
Part des
dpenses
Accidents du
travail
995 488 83 % 56 %
Accidents de
trajet
137 251 11 % 11 %
Maladies
professionnelles
71 194 6 % 33 %
Source : Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS),
calculs de la Cour des comptes
Si les accidents du travail sont les plus nombreux, lenjeu financier
quils reprsentent est en moyenne plus restreint. La situation inverse est
constate pour les maladies professionnelles.
Lutilisation par la branche du cot du risque, cest--dire de
lensemble des dpenses gnres par les sinistres, lui permettrait dviter
les inconvnients des indicateurs actuels et de disposer dinstruments de
comparaison la fois transversaux aux diffrents risques et cohrents car
tous exprims en euros. Le cot du risque est de fait dclinable sur tous
les primtres : selon les neuf comits techniques nationaux (CTN)
172
qui
regroupent les diffrents secteurs dactivit et sont scinds eux-mmes en
600 numros de risque
173
, selon des critres gographiques, les lments

172
Les neuf comits techniques nationaux sont classs de A (industries de la
mtallurgie) I (services et intrim).
173
A titre dexemple, le comit technique national A comporte 160 numros de
risque.
Cour des comptes
matriels, cest--dire les circonstances et caractristiques des accidents,
et la taille des entreprises.
Le recours cette notion centrale, cohrente au demeurant avec la
logique assurantielle qui est depuis lorigine celle de la branche, pourrait
ainsi venir complter trs utilement les indicateurs actuellement
utiliss
174
. Le rapprochement du cot du risque et du nombre de salaris,
des heures travailles ou du nombre dtablissements permettrait de
suivre la concentration des risques, mais aussi de mieux objectiver les
priorits sectorielles, de cibler les efforts de prvention et de mesurer des
rsultats.
Ainsi le programme national dactions coordonnes (PNAC)
adopt par la branche pour 2009-2012 comporte sept programmes
prioritaires :
troubles musculo-squelettiques (TMS), soit 85 % des maladies
professionnelles ;
risque routier qui reprsente la premire cause de dcs ;
cancers professionnels ;
risques psychosociaux (RPS), grande distribution, intrim et
btiments/travaux publics (BTP).
Le recours au cot du risque aurait conduit des choix diffrents
de ceux arrts : au regard de cet indicateur ni lintrim, ni la grande
distribution nauraient t particulirement prioritaires par rapport
plusieurs autres secteurs dactivit comme par exemple ceux du transport
ou de la boucherie.
B - Les troubles musculo-squelettiques : une affection
davantage reconnue en France
Les troubles musculo-squelettiques constituaient dj une des trois
priorits de la branche pour la priode 2005-2007 avec les cancers
professionnels et le risque routier. Cela sexplique essentiellement par
leur forte croissance (18 % par an en moyenne depuis 10 ans
175
), la
valeur moyenne des indemnisations verses par la branche tant faible en
comparaison de celle des indemnisations verses au titre des autres
maladies professionnelles. En effet, en 2010, les troubles musculo-

174
Cet indicateur figure certes dans les publications du service tarification mais nest
pas utilis, titre principal, pour hirarchiser les priorits de la branche et pour
complter les autres indicateurs actuellement utiliss.
175
Source Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS),
direction des risques professionnels, Nos actions de prvention 2010-2012.
Cour des comptes
squelettiques taient lorigine de 85 % des maladies reconnues mais ne
reprsentaient que 44 % des indemnisations des maladies professionnelles
et seulement 14 % des dpenses totales de la branche. Les dpenses en
cause se situaient ainsi lgrement au-dessus des dpenses occasionnes
par lensemble des accidents de trajet (11 %).
Comme le montre le tableau ci-aprs, ce sont plus particulirement
les troubles musculo-squelettiques relevant du tableau
176
57 (affections
pri-articulaires provoques par certains gestes et postures de travail) qui
concentrent lessentiel des maladies professionnelles.

Tableau n 2 : volution du nombre de maladies
professionnelles (2003-2010)
2003 2005 2007 2009 2010
TOTAL 34 642 41 347 43 832 49 341 50 688
177

dont
troubles
musculo-
squelettiques 26 794 31 441 34 280 41 125 43 241
dont 57 23 672 28 278 30 968 37 728 39 874
dont
amiante 4 366 5 715 5 336 4 298 3 780
dont autres 3 482 4 672 4 730 4 467 4 220
calculs de la Cour des comptes.
Le tableau 57, de loin le plus important et le plus dynamique, est
galement celui dont les conditions sont le moins prcisment dfinies
puisquil sagit la fois daffections pri-articulaires (coude, poignet,
main, paule, doigt, genou) et de gestes et postures rpts, prolongs ou

176
Conformment la loi du 25 octobre 1919, une maladie peut tre reconnue comme
maladie professionnelle si elle figure sur l'un des tableaux annexs au code de la
scurit sociale. Ces tableaux sont crs et modifis par dcret au fur et mesure de
l'volution des techniques et des progrs des connaissances mdicales.
177
La diffrence des donnes relatives au nombre de maladies professionnelles pour
2010 figurant dans les tableaux n
S
1 et 2 rsulte du fait que celles du tableau 2
(50 688) correspondent celles ayant donn lieu un premier rglement et que celles
du tableau n 1 (71 194) reprsentent les maladies reconnues, tant prcis quune
mme maladie peut donner lieu plusieurs reconnaissances avant de dboucher sur un
premier rglement et que certaines maladies reconnues peuvent ne pas donner lieu
rglement.
Cour des comptes
habituels alors que les autres tableaux (69, 79 97 et 98 : machines
particulires, vibrations, charges lourdes) sont plus prcis.
Si lon se rfre la part des troubles musculo-squelettiques dans
lensemble des maladies professionnelles reconnues (source Eurogip),
apparaissent trois groupes de pays :
les pays peu affects par ce phnomne comme lAllemagne
178

et le Danemark (moins de 15 %) ;
un groupe mdian avec lItalie, la Sude, la Tchquie et la
Belgique (autour de 35 %) ;
les pays particulirement concerns comme lEspagne et la
France (plus de 75 %), alors mme que pour cette dernire la
commission institue par larticle L. 176-2 du code de la
scurit sociale
179
pour valuer le cot rel de la sous-
dclaration des accidents du travail et des maladies
professionnelles estime 30 % la sous-dclaration des troubles
musculo-squelettiques.
Les donnes rassembles par cette commission confirment ces
lments : France, Espagne, Italie, Portugal sont des pays dans lesquels
les troubles musculo-squelettiques sont les premires maladies
professionnelles alors quelles ne figurent pas aux cinq premiers rangs en
Allemagne, en Suisse et en Autriche.
Rien dans lexposition la globalisation, le degr de
dveloppement conomique ou lintensification du travail ne parat
pouvoir expliquer de tels carts. De fait, selon Eurogip, ces donnes
statistiques seraient moins reprsentatives des risques quelles ne sont le
rsultat dun processus de rparation dtermin par son cadre mdico-
lgal.
cet gard, en France, la croissance du nombre de dclarations
ce titre serait la consquence dun systme de reconnaissance trs souple
auquel il serait de plus en plus recouru. Pour la direction gnrale du
travail, le positionnement relatif de la France en ce domaine rsulte la
fois des diffrences de critres de reconnaissance, de limportance
relative des prsomptions dorigine professionnelle, des carts
dattractivit des systmes dindemnisation et de la diversit des pratiques
dinstruction en vigueur dans les tats europens.

178
Le positionnement de lAllemagne est d notamment au fait quun taux
dincapacit permanente de 20 % est requis pour pouvoir demander la reconnaissance
dun accident du travail ou dune maladie professionnelle.
179
Rapport de la commission. Juin 2011, p.43.
Cour des comptes
La branche a, en tout tat de cause, rcemment procd une
redfinition partielle des conditions du bnfice de lindemnisation. Le
dcret du 17 octobre 2011 a ainsi prcis, pour les troubles musculo-
squelettiques de lpaule, les appellations des pathologies, en prvoyant
des objectivations par imagerie par rsonance magntique (IRM) pour les
affections chroniques, en allongeant les dlais de prise en charge et en
substituant une liste limitative de travaux prcis au critre flou du
caractre habituel et rpt dun geste, ce qui devrait permettre de
remdier la variabilit importante du nombre de reconnaissances
constate entre les diffrentes caisses dassurance maladie et de
dsengorger le dispositif de reconnaissance. Il serait souhaitable que cet
effort soit poursuivi pour les autres pathologies du tableau 57 (coude,
poignet, main, doigt, genou).
C - Des risques psycho-sociaux difficiles identifier
Les risques psycho-sociaux ont fait, depuis plusieurs annes,
lobjet dune attention soutenue de lopinion publique, des mdias et des
partenaires sociaux. Absents des priorits de la branche avant 2009, ils y
ont alors t introduits dans le mme temps que le deuxime plan Sant
au travail leur attribuait un caractre non de simple priorit, mais
durgence.
Pourtant, selon le site Internet
180
du ministre du travail, les
risques psychosociaux ne sont dfinis, ni juridiquement, ni
statistiquement, aujourdhui, en France . Ils rassemblent de fait des
phnomnes trs divers, mais mal cerns et mal suivis statistiquement. Un
collge dexpertise missionn par le ministre a cependant mis en
vidence, en avril 2011, six facteurs de risques psycho-sociaux et tabli
diffrentes recommandations pour amliorer le recensement de ce risque,
notamment par linstauration dune enqute spcifique que pourrait
raliser intervalle rgulier la direction de lanimation de la recherche,
des tudes et des statistiques (DARES).
Un tel suivi exhaustif et durable parat dautant plus indispensable
quen ltat actuel la branche na pu produire aucun lment statistique
confirmant limportance de ces risques en termes de sinistralit avre.
Une analyse mene par la direction des risques professionnels de la caisse
nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) a
montr que les troubles mentaux et du comportement taient lorigine
de 600 700 accidents du travail et accidents de trajet, ainsi que de 20
40 maladies professionnelles par an. Le nombre de suicides qualifis

180
http://www.travailler-mieux.gouv.fr/Les-RPS-c-est-quoi.html.
Cour des comptes
daccidents du travail volue lui-mme entre 15 et 20 par an
181
.
Interroges par la Cour sur la sinistralit psycho-sociale avre, les
caisses dassurance retraite et de sant au travail (CARSAT) ont rpondu
dans leur quasi-totalit, ne pas disposer dlments statistiques, y compris
celles qui, en raison du temps quelles y consacrent, sont les plus
sensibilises ces risques.
Pour sa part, le rseau national de vigilance et de prvention des
pathologies professionnelles valuait un millier, en 2009, les
pathologies psychiques ayant un lien avec lemploi mais son acception
de limputabilit est plus large que celle utilise dans le cadre de la
reconnaissance des pathologies professionnelles.
Dans une synthse ralise par linstitut national de recherche et de
scurit (INRS)
182
, ltat des connaissances sur le stress est prsent selon
le niveau de preuve : lev, modr, limit, absent ou insuffisant. Les
tudes synthtises font tat de liens ou dabsence de lien entre ces
facteurs de stress et diverses pathologies comme les maladies cardio-
vasculaires, les troubles musculo-squelettiques, la sant mentale. Les
corrlations ne sont toutefois considres comme leves quavec les
facteurs subjectifs : elles sont rarement modres (13/128) ou limites
(8/128) et le plus souvent absentes (107/128) avec les facteurs
objectivables.
Il serait ainsi opportun que linstitut national de recherche et de
scurit (INRS) poursuive ses recherches sur le sujet (il ny consacre que
2,60 % du temps de recherche en 2010) pour que lon puisse objectiver
plus rigoureusement ce risque. Le conseil dorientation des conditions de
travail, cr par dcret du 25 novembre 2008, plac auprs du ministre du
travail et runissant la fois les dpartements ministriels concerns, les
partenaires sociaux, les organismes de prvention et des personnalits
qualifies, a initi, en avril 2010, une dmarche trs pertinente visant
mettre la disposition des comits rgionaux de reconnaissance des
maladies professionnelles une typologie des pathologies dorigine
psychique et prciser les critres de gravit permettant de fixer un taux
dinvalidit au moins gal 25 %.

181
Il y a environ 50 demandes de qualification par an - 51 en 2008, 56 en 2009 - qui
sont reconnues prs de 40 % comme accidents du travail.
182
Cf. Expositions psycho-sociales et sant : tat des connaissances
pidmiologiques , INRS, DMT assistance, 3
me
trimestre 2011.
Cour des comptes
II - Une affectation de moyens dconnecte des
risques
Quil sagisse des incitations financires ou des moyens humains,
des progrs doivent tre raliss pour que leur allocation soit plus en
phase avec les caractristiques de la sinistralit.
A - Des incitations financires cibler plus finement
Dune importance financire trs limite (prs de 56 M en 2010)
au regard des enjeux de tarification qui portent sur 8,4 Md de
cotisations, les incitations financires font lobjet dun ciblage
inappropri.
Ainsi les majorations, qui sont des pnalits infliges aux
entreprises qui nont pas dfr aux injonctions qui leur taient faites en
matire de scurit, reprsentaient un peu plus de 4 M en 2010
principalement dans le secteur du btiment et des travaux publics (BTP),
pour lequel les injonctions constituent le seul moyen efficace
dintervention sur les risques en raison du caractre phmre des
chantiers. Les pratiques varient cependant largement dune caisse
lautre, sans que la structure des risques et notamment limportance du
comit technique B, - Industries du btiment et des travaux publics -,
permette de lexpliquer
183
. Ainsi certaines caisses utilisent beaucoup cet
outil (caisse dassurance retraite et de sant au travail de Dijon) quand
dautres (caisse dassurance retraite et de sant au travail de Lyon) y ont
trs peu recours sans quil y ait objectivation de telles diffrences de
pratiques.
Les contrats de prvention sont le principal mode dincitation
financire mis en uvre par la branche avec des paiements stablissant
autour de 30 M en 2010. Depuis leur cration en 1988, prs de 24 000
contrats
184
ont t signs pour 675 M daides.
Dune tude ralise par la caisse nationale dassurance maladie
des travailleurs salaris (CNAMTS) en mars 2009, il ressort que la
sinistralit des entreprises de plus de 200 salaris nest pas en moyenne

183
Pour obtenir la mise en uvre des mesures de prvention ncessaires sur des
chantiers qui sont vous disparatre au terme des travaux engags, il faut procder
par injonction assortie de menace de majoration : cest pourquoi les majorations
devraient tre plus nombreuses dans les caisses dans lesquelles le comit technique B
est plus reprsent.
184
Dont plus de 80 % avec les 3 comits techniques A, B et F, surreprsents alors
que le comit technique D est sous-reprsent.
Cour des comptes
infrieure celle des autres. Or, le bnfice des contrats est rserv aux
entreprises de moins de 200 salaris.
Cres en 2009 et dun montant de 7,5 M, les aides financires
simplifies qui sont des subventions payables, le cas chant, sur simple
prsentation de facture sont rserves aux entreprises de moins de
50 salaris et visent par priorit celles de moins de 20 salaris, mais une
tude de la caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris
(CNAMTS) portant sur la corrlation entre taille des entreprises et
sinistralit montre que cette dernire est maximale dans les entreprises
comportant autour de 50 salaris.
B - Une rpartition gographique des effectifs mieux
corrler avec les besoins de prvention
Au sein des caisses dassurance retraite et de sant au travail, les
effectifs consacrs la prvention appartiennent deux catgories
principales, les ingnieurs-conseils (IC) dune part, et les contrleurs de
scurit (CS), dautre part. Sur les 2 250 quivalents temps plein (ETP)
employs par la branche en 2010, un peu plus de 800 (soit prs de 37 %)
se consacraient la prvention dont 175 ingnieurs et 559 contrleurs. En
2005, les chiffres correspondants taient de 932 sur 2 276 (soit de lordre
de 41 %) dont 266 ingnieurs et 515 contrleurs de scurit. Ainsi, tant en
valeur absolue que relative, les effectifs consacrs la prvention ont t
rduits sur la priode. Trois caisses dassurance retraite et de sant au
travail ont subi lessentiel des ajustements, celles de Marseille, Lille et
Paris.
La question de ladquation des effectifs la charge de travail ou
la sinistralit ne parat pas faire non plus lobjet dune attention
particulire. Si lon rapproche le cot du risque du nombre dagents par
caisse dassurance retraite et de sant au travail, on constate des carts
difficilement justifiables.

Cour des comptes
Tableau n 3 : cot du risque par quivalent temps plein (ETP)
CARSAT
185

NOMBRE
DAGENTS (ETP)
RANG selon les
ETP
COUT DU
RISQUE/AGENT
(M)
Guyane 2 20 1,4
Martinique 9 17 1,48
Guadeloupe 7 18 1,87
La Runion 7 18 3,25
Clermont 28 13 4,18
Nancy 50 5 4,36
Toulouse 40 11 4,54
Bordeaux 48 7 5,13
Dijon 44 9 5,37
Nantes 49 6 5,72
Lille 68 3 5,91
Orlans 27 14 6,29
Limoges 26 15 6,38
Rennes 40 10 6,43
Strasbourg 34 12 6,5
Rouen 46 8 7,38
Montpellier 24 16 7,64
Paris 131 1 7,93
Lyon 78 2 8,51
Marseille 54 4 9,85
calculs de la Cour des comptes.
Sil est assez naturel que les caisses les plus importantes soient
proportionnellement moins dotes que les plus petites en raison des
conomies dchelle quelles peuvent raliser, il est surprenant que la
caisse de La Runion ait un cot du risque par agent double de celui des
caisses situes dans les Carabes. Sil est normal davoir rduit les
effectifs de la caisse de Lille, en revanche, la caisse dassurance retraite et
de sant au travail de Nancy est lune de celles supportant la charge la

185
Caisse dassurance retraite et de sant au travail.
Cour des comptes
plus faible, alors que ses effectifs sont parmi les plus levs et ont t
accrus depuis 2005.
Un important effort de rationalisation simpose ainsi pour faire
concider laffectation des quipes charges de la prvention et la
cartographie des enjeux de la prvention.
III - Des rsultats insuffisants
Action de longue haleine qui requiert une mobilisation de
lensemble des acteurs concerns et suppose des efforts de persuasion
sans cesse renouvels, la prvention peut navoir sur la sinistralit quune
incidence indirecte ou diffre dont au demeurant les volutions sont
dlicates attribuer un seul facteur. Pour autant, ces difficults ne
sauraient justifier que lvaluation des actions conduites ne soit pas
davantage systmatise.
A - Le faible impact des contrats de prvention
Limpact de la prvention sur la sinistralit nest pas acquis comme
le montre ltude
186
que la caisse nationale a consacre leffet des
contrats de prvention : aucune rduction relative de la frquence ou de la
gravit des accidents du travail na t observe dans les entreprises qui
les signaient. Si les contrats sont en moyenne conclus avec des entreprises
prsentant une sinistralit forte, lvolution de celle-ci ne met en vidence
aucune diffrence significative avec celle des entreprises non signataires.
Le fait quil nait pas t possible de faire apparatre lincidence
des contrats de prvention sur la sinistralit ne permet certes pas
daffirmer quils nen comportent pas mais constitue une puissante invite
approfondir la question et systmatiser lvaluation des actions.
Presquaucune caisse dassurance retraite et de sant au travail na
pu tablir un lien vrifi entre son action et lvolution de la sinistralit.
Les seuls contre-exemples sont la caisse de La Martinique qui a fait tat
de la disparition de la sinistralit en ce qui concerne la conduite dengins

186
Etude 2009-081 : Caractrisation des entreprises ayant sign un contrat de
prvention entre 1999 et 2007. Direction des risques professionnels de la caisse
nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS), juin 2009.
Cour des comptes
agricoles
187
et celle, moins spcifique, de Midi-Pyrnes qui a mis en
uvre une mthodologie Points noirs (25 en 2010) Points gris
(181 en 2010) pour concentrer ses interventions sur les tablissements
connaissant de nombreux sinistres et obtenu en 2010 une division par
deux tant du taux de frquence que de lindice de gravit.
Le projet Points noirs-Points gris
Il sest dabord agi didentifier pour les comits techniques F
(Industries du bois) et G (Commerce non alimentaire) de la rgion Midi-
Pyrnes les tablissements ayant de nombreux sinistres sur la base de six
critres statistiques (indice de frquence, taux de gravit, etc.). Cela a permis
de reprer 260 tablissements parmi les 24 000 existants dont 240 ont t
classs gris et 20 noirs .
La stratgie globale a t de contacter et de suivre rgulirement les
chefs dentreprise des tablissements cibls pour les amener prendre
conscience quils ont une sinistralit leve puis de les inciter analyser leurs
accidents du travail / maladies professionnelles et mettre en place des plans
dactions de prvention pour les annes 2009 2012. Deux modalits
dactions ont t mises en uvre : une approche collective pour la totalit de
la cible et une approche individuelle pour les tablissements ayant la plus
forte sinistralit de la cible ( points noirs ).
Le bilan de lopration est doublement positif puisquil a t possible
de mettre en lumire un impact significatif sur la sinistralit des
tablissements cibls et que les entreprises concernes ont trs favorablement
accueilli la dmarche. Au surplus, ces rsultats ont t obtenus meilleur
cot que les actions traditionnelles.
B - Un bilan peu satisfaisant des actions prioritaires
Si les actions de prvention de la branche sont de plus en plus
souvent accompagnes de la dfinition dindicateurs de rsultats
quantifis, aucun critre defficacit na t dfini que ce soit par rapport
aux prjudices indemniss ou en termes de cots par anne de vie en
bonne sant prserve. La branche sest cependant efforce de suivre
lexcution de certains programmes prioritaires du plan national dactions
concertes mais le bilan nest gure positif.

187
Alors que plusieurs accidents du travail mortels lis au renversement dengins
agricoles avaient t recenss au dbut des annes 2000, une formation obligatoire
pour tout conducteur dengins agricoles a t mise en place. Depuis 2005 aucun
accident du travail mortel ou grave na t recens dans ce secteur dactivit.
Cour des comptes
1 - Le programme cancers professionnels
Lobjectif du programme tait de soustraire 100 000 travailleurs
ces expositions, ce qui devait permettre dviter
188
20 000 cancers soit une
conomie de rparation de 100 150 M.
Tableau n 4 : rsultats obtenus mi-parcours

2009
mi-
2010
fin
2010
mi-
2011
objectif
fin 2012
Taux
d'atteinte
intermdiaire
Fiches tablissements
ouvertes
189

2 363 3 085 4 142 4 642 5 000 NC
Etablissements action
termine
190

110 279 503 707 5 000 14,1 %
Salaris exposs
identifis
191

35 887 47 538 62 340 70 750 100 000 NC
Salaris soustraits
192

2 000 5 977 8 905 13 867 100 000 14,0 %
Source : Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris, calculs de la
Cour des comptes.
La caisse nationale a prcis que le programme supposait une
mobilisation des services interentreprises de sant au travail qui auraient
d en raliser la moiti et que ceux-ci ne staient impliqus que
tardivement. Elle estime en dfinitive pouvoir soustraire ce risque
50 000, voire 70 000 salaris, ce qui sera trs en de de lobjectif initial.

188
Selon ltude de la direction des risques professionnels de la caisse nationale
dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) 2011-077 de juin 2011
Cots des maladies professionnelles examines par la commission prvue par
larticle L. 176-2 du code de la scurit sociale , le cot moyen dun cancer
professionnel serait compris entre 5 000 et 7 500 , ce qui ne prend pas en compte les
frais supports par lassurance maladie avant le certificat mdical initial.
189
Une fiche tablissement est ouverte lorsque ltablissement correspondant est
identifi comme exposant potentiellement les salaris qui y travaillent des produits
susceptibles de provoquer des cancers professionnels.
190
Une action est termine lorsque lentreprise a mis en uvre la mesure de
prvention attendue la suite du diagnostic effectu par la branche.
191
Effectifs identifis comme exposs lors de louverture des fiches.
192
Effectifs considrs comme soustraits aux risques lorsque les actions sont
termines.
Cour des comptes
2 - Les programmes BTP, grande distribution et intrim
Lambition de la branche tait de faire baisser de 15 % les
accidents graves par des programmes de prvention spcifiques
engageant des ressources significatives (40 % des temps de travail dans
les caisses dassurance maladie retraite et de sant au travail,
principalement au bnfice du BTP). A mi-parcours les rsultats obtenus
paraissaient en ligne avec les prvisions puisque les indicateurs retenus
(accidents avec incapacit permanente, de faon neutraliser leffet de
sous-dclaration) ont volu comme suit entre 2008 et 2010.
Tableau n 5 : volution du taux de frquence
193
des accidents du
travail graves
2008 2009 2010 2010/2008
BTP 3,8 3,55 3,36 11,76 %
Grande
distribution 1,92 1,87 1,85 4,0 %
Intrim 2,88 2,76 2,7 6,1 %
Source : Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris 5cnamts.
Ces donnes ne permettent cependant pas de conclure que la baisse
observe le rsultat des efforts consentis, les volutions constates ntant
pas corrles aux priorits : ainsi, dans certains secteurs, des baisses plus
significatives encore avaient t enregistres les annes prcdentes sans
quun accent particulier ait dj t mis sur la prvention. La mme
problmatique se reproduit lorsque lon compare les secteurs prioritaires
et non prioritaires, comme le comit technique F industries du bois, de
lameublement, du papier-carton, du textile, du vtement, des cuirs et
peaux et des pierres et terres feu, qui a connu entre 2008 et 2009 un
recul significatif de la plupart de ses indicateurs de sinistralit
194
, alors
quil ntait nullement prioritaire.

193
Le taux de frquence est le nombre daccidents de travail suprieur un jour,
survenus au cours dune priode de douze mois par million dheures de travail.
194
Dcs (- 31 %), accidents (- 16 %), incapacit permanente avec taux suprieur
10 % (- 9 %).
Cour des comptes
3 - Le programme risque routier
Ce programme avait deux objectifs : dune part amliorer la
scurit des salaris conducteurs des vhicules utilitaires lgers ( risque
mission ) et dvelopper la prvention des accidents de trajet dautre part.
Pour ce qui concerne le premier, il sagissait dobtenir une baisse
de la sinistralit mesure par un indicateur qui devait tre mis au point en
coopration avec la scurit routire et sa banque de donnes. Cependant,
labsence de fiabilit des donnes saisies par les services de police sur les
types de vhicules accidents en a empch la mise en place. Seul est
ainsi disponible un indicateur de moyens (nombre dentreprises
sensibilises).
Pour ce qui concerne le second, lobjectif tait de mettre en place
100 dispositifs collectifs de prvention ce qui parat en mesure dtre
atteint puisque 65 taient dj engags mi-parcours. Toutefois, il ne
sagit l aussi que dun indicateur de moyens et limpact sur la sinistralit
est dautant plus incertain que les accidents de trajet ont fortement cr
entre 2007 et 2010 (de 15 % en nombre daccidents, de 17 % en nombre
de journes perdues). Par ailleurs, si lon se rfre aux donnes de la
scurit routire, les facteurs principaux de sinistralit ne sont ni
labsence dairbags ni le dfaut dentretien des vhicules qui ont fourni
lessentiel des actions et des recommandations formules aux
entreprises
195
mais la vitesse, la consommation dalcool
196
et de drogue et
lusage du tlphone portable
.
.
__________
____________

La prvention en matire daccidents du travail et de maladies
professionnelles doit tre considre comme un investissement et reposer
sur des analyses objectives et mthodologiquement aussi rigoureuses que
possible.

195
Ce choix assum par la CNAMTS ne porte que sur des facteurs secondaires et ne
peut, en consquence, navoir que de faibles effets sur le taux de sinistres routiers.
196
Selon le baromtre sant 2010 de linstitut national de prvention et dducation
pour la sant (INPES), la consommation dalcool sur le lieu de travail (hors repas
et pots) concerne 16,4 % des actifs occups (18,9 % des hommes et 10,3 % des
femmes). 40 % des actifs occups dclarent avoir consomm de lalcool la sortie du
travail entre collgues (43 % des hommes et 32,6 % des femmes) .
Cour des comptes
cet gard, la branche doit relever un triple dfi :
dfinir les critres qui, au-del des arbitrages politiques et
sociaux, la conduisent retenir certaines priorits et par l
mme en carter dautres ;
veiller au bon ciblage de ses moyens tant financiers
quhumains en fonction de la cartographie des risques, des
secteurs et des zones reconnus comme prioritaires ;
sassurer que la ralisation de ses programmes daction
produit bien les rsultats attendus sur la sinistralit qui subit
linfluence de nombreux autres facteurs.
En adoptant comme indicateur principal le cot du risque, elle
pourrait disposer dun lment objectif et transversal de mesure des
sinistres et des rsultats de son action prventive.
Si des progrs ont t faits sur diffrents plans, ils apparaissent en
effet encore insuffisants. Un pilotage plus prcis de la politique de
prvention et une dfinition plus taye de ses objectifs simposent pour
la prochaine convention dobjectifs et de gestion 2013-2016, signe entre
la branche et ltat.
1. adopter le cot du risque comme principal indicateur
statistique de sinistralit ;
2. tendre la rcente rforme des troubles musculo-squelettiques
de lpaule aux autres troubles musculo-squelettiques (coude,
poignet, main, doigt, genou) ;
3. concentrer les aides financires sur les entreprises de 30 70
salaris ;
4. rapprocher les effectifs de prvention des caisses de la
rpartition gographique de la sinistralit ;
5. concentrer les efforts des caisses dassurance retraite et de
sant au travail sur les entreprises connaissant de nombreux
sinistres ( linstar de la dmarche Points noirs et gris
mise en uvre la caisse dassurance retraite et de sant au
travail de Midi Pyrnes) ;
6. cibler les actions de prvention aux causes les plus frquentes
en matire daccidents routiers.

Cour des comptes


Rponse commune du ministre des affaires sociales et de la
sant et du ministre dlgu auprs du ministre de
356
358
Directeur gnral de la Caisse nationale de lassurance
maladie des travailleurs salaris (CNAMTS)
360
Cour des comptes
RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES
ET DE LA SANT ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU
BUDGET

Nous partageons, globalement, lanalyse de la Cour : le bilan de la
politique de prvention des accidents du travail et maladies professionnelles
nest pas pleinement satisfaisant, alors que cette politique tait la premire
des priorits dactions dfinies par la convention dobjectifs et de gestion
(COG) conclue entre lEtat et la branche pour la priode 2009 2012.
Limplication de la direction des risques professionnels de la
CNAMTS et des CARSAT ne saurait cependant tre nie. Elle est dailleurs
souligne par linspection gnrale des affaires sociales dans son rapport
dvaluation de la convention dobjectifs et de gestion. Il importe aussi de
rappeler quune partie des ralisations devait sappuyer sur des partenariats
avec des acteurs extrieurs (services de sant au travail) qui nont pu tre
conclus. Enfin, il est probable quune partie des travaux mens de 2009
2012 portera ses fruits lors de la prochaine COG, qui devrait nouveau
mettre laccent sur les objectifs de rduction de lexposition au risque
professionnel.
En ce qui concerne la dfinition des priorits dactions en matire de
prvention, la valeur du risque doit, comme le soulignent les travaux de la
Cour, tre un indicateur dterminant du choix des risques et secteurs sur
lesquels cette politique doit prioritairement se dvelopper. Mais dautres
indicateurs, comme par exemple les indices de frquence (nombre de
sinistres pour 1000 salaris) et de gravit (nombre de journes perdues pour
1000 heures travaills) doivent aussi clairer ce choix. Certaines
pathologies, comme les troubles musculo-squelettiques, bien que
reprsentant une valeur du risque faible, peuvent en effet mener la
dsinsertion professionnelle. Dune faon gnrale, la multiplication de
sinistres de faible gravit dnote une vritable carence au niveau de la
prvention, ce qui nest pas forcment vrai dun sinistre ponctuel, quand bien
mme son cot serait lev. Nous souscrivons donc pleinement la
recommandation n5, qui prconise de cibler les efforts de prvention sur les
entreprises connaissant de nombreux sinistres, mme si la problmatique
particulire des maladies professionnelles, qui se dclarent aprs un dlai
qui peut tre important, impose galement de dvelopper des actions
diversifies.
Concernant plus particulirement le sujet des troubles musculo-
squelettiques, limportance du nombre de TMS reconnus en France comme
maladies professionnelles tient, comme la Cour le relve en citant les travaux
dEUROGIP, au cadre mdico-lgal de notre dispositif de rparation. La
rcente rvision du tableau 57 relatif aux affections priarticulaires a
Cour des comptes
dailleurs permis de revoir, en tenant compte de nouvelles connaissances
scientifiques, la dsignation et lintitul des pathologies, liste de travaux
ainsi que les dlais de prise en charge, ce qui devrait permettre une
amlioration et une homognisation du traitement des situations. Pour
autant, il convient de rappeler que le systme prvoit un certain nombre de
critres permettant dassurer que seuls les TMS dorigine professionnelle
sont pris en charge par la branche ATMP (dlai entre lexposition au risque
et la ralisation de celui-ci, liste des travaux ralis.

Cour des comptes

Je partage l'analyse de la Cour selon laquelle la politique de
prvention des accidents du travail et maladies professionnelles doit tre
renforce. Dans cette perspective, la prochaine Convention d'Objectifs et de
Gestion liant la branche AT-MP de la CNAMTS l'Etat offre un levier
privilgi. Les partenaires sociaux membres de la Commission des accidents
du travail el des maladies professionnelles de la CNAMTS ont d'ailleurs fait
valoir, dans les orientations pour la COG qu'ils ont rcemment adoptes,
leur souhait qu'elle se donne pour objectif la rduction significative de
l'exposition au risque professionnel.
Pour y parvenir, il me semble que l'un des enjeux essentiels l'avenir
rsidera dans la cohrence et la qualit des partenariats conduits entre les
divers acteurs en charge de la prvention des risques professionnels. A ce
propos, la dmarche partenariale engage par la CNAMTS en faveur de la
prvention du risque routier me semble constituer un exemple, comme en
tmoignent les nombreuses chartes signes par les entreprises ct les
branches. En tout tat de cause, je souhaite rappeler que la politique de
prvention des accidents du travail et maladies professionnelles ne se rsume
pas l'activit conduite par la branche accidents du travail-maladies
professionnelles de la scurit sociale. Elle se trouve inscrite dans l'ensemble
plus large que constitue la politique de sant au travail porte par mon
dpartement ministriel, et que le deuxime Plan sant au travail structure
Aussi serai-je trs attentif aux travaux conduits par le groupe de
rflexion charg, par la Feuille de route sociale issue de la Confrence
sociale de juillet dernier, de rflchir au renforcement de la gouvernance de
la sant au travail. Il s'agit de coordonner au mieux les diffrents acteurs de
la prvention - parmi lesquels le rapport de la Cour des comptes oublie de
mentionner les services dconcentrs du ministre du travail et l'Inspection
du travail - et de piloter leurs actions autour de priorits communes. Au plan
rgional, les DIRECCTE, les CARSAT, les services de sant au travail seront
des acteurs cls de ce partenariat, dans le cadre d'un pilotage dynamis par
les partenaires sociaux, notamment au sein des comits rgionaux de
prvention des risques professionnels. Le dploiement de la
contractualisation dans le cadre de la rforme rcente de la mdecine du
travail en constitue une illustration.
En outre, il me semble que retenir le seul critre de la sinistralit,
apprci en fonction du cot du risque, comme dterminant des priorits de
la politique de prvention serait rducteur : d'autres facteurs, tels le volume
des effectifs concerns, les risques effet diffr ou les tudes mettant en
Cour des comptes
lumire de nouveaux risques professionnels doivent galement tre pris en
compte.
A propos de la prvention des troubles musculo-squelettiques, la Cour
des comptes recommande d'tendre la rforme rcente des TMS affectant
l'paule ceux qui touchent le coude, le poignet, la main, le doigt et les
genoux. Si l'intrt de poursuivre la dmarche engage est indniable, force
est toutefois de constater que les connaissances scientifiques ncessaires ne
sont aujourd'hui pas disponibles et que le consensus entre parties prenantes
reste difficile trouver.
S'agissant de la prvention des risques psychosociaux, il est vrai
qu'elle requiert une meilleure connaissance de ces risques, qui constituent un
objet important et sensible de la politique de sant au travail. Plusieurs
chantiers ont t ouverts en ce sens. Ainsi les prochaines exploitations
d'tudes ou enqutes rgulires (tude Conditions de travail 2012, enqute
Sant et itinraire professionnel 2010, SUMER 2010) devraient-elles
comporter des volets substantiels sur les risques psychosociaux.
Cour des comptes
DE LASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIS
(CNAMTS)
- Sur lutilisation du cot du risque dans le suivi statistique.
La Cour dplore une mconnaissance du cot du risque dans le suivi
statistique.
La CNAMTS reconnat tout lintrt de cet indicateur dans
llaboration des priorits daction au plan rgional et la gestion des
allocations des ressources par le niveau national. A ce titre, la CNAMTS
tient signaler quelle lutilise dores et dj notamment au sein des
publications du service tarification qui dtaillent la valeur du risque selon
plusieurs composantes et par les publications statistiques de la Branche, qui
prsentent toujours une combinaison frquence/gravit dont le produit est
justement un indicateur de cette valeur.
Les indicateurs habituellement publis pour caractriser la sinistralit
des accidents (nombre de jours dIJ et somme des taux dIP) et les maladies
professionnelles sont proportionnels aux cots du risque. En effet, ce cot
peut tre quasiment dduit par lapplication dun salaire moyen. La
dcomposition du cot du risque entre ces deux rubriques rpondant
uniquement la proccupation assurantielle de distinguer les cots
immdiats (IJ) des cots diffrs (IP).
En tout tat de cause, il convient galement de prendre en compte les
limites de cet indicateur de cot qui renferme des biais. Ainsi, la valeur du
risque dpend en partie d'lments sur lesquels les actions de prvention
n'auront pas d'impact. Cest par exemple le cas du salaire qui sert de base au
calcul des indemnits journalires et des rentes : ainsi le mme accident
survenu un cadre suprieur en fin de carrire et un ouvrier non qualifi
dbutant ne gnrera pas du tout la mme valeur du risque.
Au-del des seuls indicateurs caractre financiers, lintrt de
lutilisation des indicateurs non financiers est de pouvoir tablir demble
des sries chronologiques, sans avoir corriger de linflation et des
revalorisations salariales et des rentes pour tre interprtable sur la dure.
Enfin, d'autres lments doivent tre pris en compte pour prioriser les
actions, comme le nombre, mais aussi la taille des entreprises (il est plus
facile -et rapide- d'intervenir sur une grande entreprise dote de structures
de prvention que sur une kyrielle de TPE) ou bien encore la superficie de la
rgion (en raison du temps de dplacement des agents).
Cour des comptes
- Sur la ncessit de mieux affecter les ressources en fonction des
risques mesurs.
La Cour voque la ncessit de mieux cibler lallocation des
ressources et de dvelopper lvaluation de limpact des actions de
prvention. La CNAMTS ne peut quadhrer ces recommandations.
Il faut cependant souligner que lvaluation des actions de prvention
reste difficile quel que soit le champ dans lequel on intervient. Cela est
particulirement vrai pour des maladies professionnelles pour lesquelles le
dlai de survenance aprs la contamination peut tre de plusieurs annes.
Des programmes ont dores et dj t mis en uvre, cest notamment le cas
de la rduction dexposition des agents cancrognes (agents CMR) : si
lvaluation ne porte pas sur la sinistralit elle-mme, le nombre dagents
dangereux substitus par des agents sans risques est en soit une valuation
pertinente. Par ailleurs, des exprimentations sont en cours et seront
gnralises au cours des prochaines annes : cest le cas pour la prvention
des troubles musculo-squelettiques, sources de la majorit des maladies
professionnelles. Il faut enfin souligner que le dveloppement des procdures
dvaluation doit prendre en compte les dlais ncessaires lvolution des
outils du systme dinformation.
La Cour souligne galement une efficacit insuffisamment dmontre
des incitations financires en raison dun ciblage peu pertinent de ces outils.
Il est indiscutable, et les services de la CNAMTS sy emploient, quil faut
mieux utiliser les outils financiers, y compris la tarification, afin davoir un
effet dincitation des entreprises la prvention qui soit efficace. Le
resserrement en cours du pilotage des contentieux, assurs et employeurs,
permettra de renforcer leffet dincitation de la tarification calcule pour les
grandes et moyennes entreprises. Cette meilleure utilisation doit, par
ailleurs, saccompagner dun renforcement de la mesure de limpact de ces
mesures sur la sinistralit.
- Enfin, sur la question particulire du risque routier.
La Cour regrette que les programmes de prvention ne ciblent pas les
causes majeures de ce risque. Les priorits dactions de la branche accidents
du travail-maladies professionnelles ne portent effectivement pas
majoritairement sur les facteurs daccidents que sont lalcool, la vitesse, la
prise de toxiques ou encore lutilisation de tlphone portable, mais sur des
axes spcifiques au milieu du travail, comme la scurisation des vhicules
professionnels, ou encore la prvention de lalcoolisme en milieu
professionnel. Ce choix volontaire procde de la ncessit de construire une
action spcifique au milieu professionnel, complmentaire de celle plus
gnrale des pouvoirs publics, afin dviter des redondances de politiques
publiques. Les actions de la branche sont dailleurs menes en pleines
coopration avec les autres acteurs publics, le Directeur des Risques
Professionnels prsidant le Comit de pilotage pour la prvention du risque
Cour des comptes
routier professionnel, et tant membre du Conseil national de la scurit
routire (CNSR).
En conclusion, les orientations et les programmes de lactuelle COG
AT-MP tendent mieux structurer les actions des Caisses dans le sens
voqu par la Cour. Cette volution, trs sensible par rapport la situation
antrieure, a dores et dj port ses fruits : les programmes nationaux
dactions coordonnes (PNAC) constituent un ferment puissant de cohrence
du rseau. Cette option sera renforce dans la prochaine COG AT-MP,
aujourdhui en cours de prparation. Le pilotage par la Direction des
Risques Professionnels (DRP) de la CNAMTS sera renforc, en dveloppant
une animation du rseau sappuyant sur lanalyse des ingalits de
sinistralits, dune part, et sur celle de la dispersion des moyens mis en
uvre, dautre part.

Cour des comptes

5

Les tlservices publics de sant : un
pilotage toujours insuffisant

_____________________
PRESENTATION
_____________________
Un tlservice est un systme dinformation permettant ses
usagers de procder des dmarches par voie lectronique. Dans le
domaine de la sant, ces services et leurs usagers sont de plus en plus
nombreux. Les enjeux sont considrables, quils concernent les
professionnels de sant, les institutions de soins ou les assurs sociaux :
assurer des conomies de gestion, rembourser plus vite les assurs,
rduire les risques de fraude et optimiser les dpenses ; amliorer les
parcours de soins, limiter les effets iatrognes, voire les pertes de
chances .
La Cour a contrl au cours des dernires annes certains dentre
eux : les dispositifs publics daccs en ligne aux dossiers mdicaux en
2008, la gestion du dossier mdical personnel (DMP) en 2009 par le
groupement dintrt public qui en est charg et les systmes de cartes
pour les professionnels de sant (CPS) ou pour les assurs (carte Vitale).
Les constats publis par la Cour ont t assortis de multiples
recommandations. Dans le prsent chapitre, elle a cherch apprcier
les suites qui avaient pu leur tre apportes et, plus gnralement, faire
le point sur lvolution des tlservices publics de sant.
Une forte dynamique est constate dans ce secteur (I), dans le
cadre dune gouvernance incertaine (II), avec pour consquence de
nombreux retards ou faiblesses qui nuisent au plein dveloppement de ces
tlservices (III).

Cour des comptes
Rsum des principales recommandations de la Cour (2008-2010)
1. LACCS EN LIGNE AUX DOSSIERS MDICAUX
197

1. Planifier dans le futur plan daction un niveau de ressources humaines
et financires cohrent avec la stratgie annonce et son calendrier de mise en
uvre, ainsi quavec loffre industrielle accessible.
2. Renforcer le rle et les moyens de coordination de la mission pour
linformatisation du systme de sant ainsi que des agences rgionales de sant
(ARS).
3. Crer une fonction dexpertise nationale et autonome pour la
normalisation et les rfrentiels ; rglementer la procdure dagrment des
logiciels dofficine.
4. Imposer les certificats des cartes Vitale 2 comme partie intgrante du
mode daccs tout service en ligne de donnes personnelles de sant ; inciter
lusage de messageries scurises et pleinement interoprables.
5. Subordonner les financements la conformit aux bonnes pratiques
informatiques, aux cadres nationaux de rfrence, une tude conomique
dtaille, avec indicateurs de performance et valuation.
2. LA GESTION DU GIP DOSSIER MDICAL PERSONNEL
198

6. Veiller la mise en place des services administratifs et comptables du
niveau ncessaire au dveloppement des organismes concerns.
3. LES SYSTMES DE CARTES DE LASSURANCE MALADIE
199

7. Rformer la mission pour linformatisation du systme de sant en en
faisant le seul responsable de la matrise douvrage stratgique des systmes
dinformation de sant et de lassurance maladie.
8. Stabiliser la stratgie en matire de confidentialit des donnes
mdicales.
9. Fixer un montant dissuasif et sans autre dlai la contribution impose
partir de 2010 aux professionnels de sant ne tltransmettant pas les feuilles de
soins.
10. Subordonner les aides financires apportes aux professionnels de
sant pour la tltransmission au respect de normes strictes de mise jour des
matriels et des logiciels.

197
Cour des comptes, Rapport 2008 sur lapplication des lois de financement de la
scurit sociale, septembre 2008, chapitre VII, pages 223-262.
198
Cour des comptes, Rapport public annuel, fvrier 2009, chapitre 6, pages 135-151.
Un rapport non publi a formul la mme poque des recommandations de
recadrage du projet de dossier mdical personnel.
199
Cour des comptes, Rapport public annuel, fvrier 2010, chapitre 11, pages 247-
275.
Cour des comptes
LES TELESERVICES PUBLICS DE SANTE 365
I - Une incontestable dynamique
Les tlservices et les outils associs qui avaient t examins par
la Cour ont connu un dveloppement continu.
A - Le dveloppement national des tlservices
1 - Les cartes de scurisation des tlservices
Deux dispositifs ont t dvelopps depuis plus dune dcennie
pour faciliter et scuriser la gestion des remboursements de lassurance
maladie : la carte Vitale, dont sont dots tous les assurs, et la carte de
professionnel de sant. Conu pour la facturation, lensemble permet au
professionnel de sant de scuriser avec sa carte laccs au systme
dinformation de lassurance maladie en authentifiant lidentit du patient
avec la carte Vitale de ce dernier et de transmettre aux caisses concernes
les feuilles de soins lectroniques.
Le groupement dintrt conomique SESAM Vitale (GIE SV),
cr en 1993 par trois rgimes dassurance maladie obligatoire (gnral,
agricole, indpendants) et rejoint par les rgimes spciaux puis par des
organismes complmentaires, diffuse une nouvelle version dite Vitale 2
de cette carte lectronique d'assurance maladie, qui atteste des droits aux
prestations et contient des renseignements ncessaires leur prise en
charge. Cette nouvelle version a t scurise plus fortement que
prcdemment et peut contenir des informations supplmentaires telles
que le choix du mdecin traitant.
La carte Vitale 2 dispose d'une scurit renforce et dune capacit
mmoire plus importante, ce qui devait en faire un outil didentit
lectronique et dauthentification forte
200
.

200
Le rgime gnral na identifi aucune carte Vitale falsifie ou frauduleusement
modifie. Il na pas recens les usages frauduleux de cartes valides, qui seraient trs
peu nombreux. La caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris ne
dispose que dun agrgat Usurpation droits - Usage frauduleux de carte Vitale,
falsification ou fausse attestation de droits , qui recouvre un champ plus large que la
seule fraude la carte Vitale. Sans que cela soit exhaustif, seules 56 fraudes ont t
dnombres ce titre en 2010, qui ont entran 21 saisines du parquet, une pnalit
financire et 20 demandes de restitution de remboursements totalisant 255 668 . Un
recensement exhaustif serait utile car des problmes de cartes Vitale en doublon ou
non invalide subsistent.
Cour des comptes
Labandon de fonctionnalits de la carte Vitale 2
La Cour avait recommand que les certificats lectroniques
quhberge la carte Vitale scurisent les accs des usagers tout service en
ligne de donnes personnelles de sant (la carte de professionnel de sant
(CPS) scurisant, pour sa part, laccs par les professionnels).
Cette voie a t abandonne en 2010 par les pouvoirs publics et la
caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS),
en invoquant notamment la ncessit dun lecteur appropri domicile,
comme pour le recours certaines banques en ligne. Il avait t considr que
le cot dune telle scurisation ne serait pas compens par des conomies
certaines. La pertinence de ce renoncement reposait notamment sur la
perspective dutiliser la carte nationale didentit lectronique, mais celle-ci
exigerait aussi un lecteur individuel pour les assurs et son calendrier de
dploiement demeure incertain. Lalternative ainsi envisage demeure en
suspens.
En dpit du cot de ladjonction de la photographie du titulaire,
Vitale 2 nest donc plus quune carte didentit utilise seulement pour
attester des droits de lassur et de son identit pour laccs au dossier
pharmaceutique (DP) et au dossier mdical personnel (DMP), sans scuriser
individuellement laccs des tlservices. Linvestissement ainsi poursuivi
en vain reprsentera plusieurs dizaines de millions deuros sur la dure de la
fabrication de ces certificats lectroniques.
La carte de professionnel de sant (CPS) est pour sa part diffuse
par le GIP agence des systmes dinformation partags de sant
(ASIP Sant). Sa version 3 constitue depuis 2010 une carte didentit
professionnelle lectroniquement scurise pour les professionnels de
sant, avec un code confidentiel. Elle est dlivre sous la responsabilit
des ordres des professions de sant, en incluant lidentifiant individuel au
rpertoire partag des professionnels de sant (RPPS) et des
donnes telles quidentit, profession, spcialit, cabinet ou
tablissement.
Outre la transmission des feuilles de soins lectroniques aux
organismes dassurance maladie obligatoires et complmentaires, cette
carte permet de crer, dalimenter et de consulter un dossier mdical
personnel ou un dossier pharmaceutique. Elle scurisera prochainement la
messagerie des professionnels de sant, la tlmdecine ou laccs en
mode sans contact dans des locaux protgs.
Fin 2012, elle tait utilise par 360 000 professionnels de sant
libraux (soit 95 % dentre eux) et 85 000 hospitaliers (soit 18 %
seulement dentre eux en raison de sa faible utilisation dans leurs
Cour des comptes
tablissements). Quelques 300 000 autres cartes sont utilises par des
salaris qui ne sont pas des professionnels de sant, principalement
secrtaires mdicales et prparateurs en pharmacie.
2 - Les tlservices dchange entre professionnels et patients
Les tlservices dchange entre professionnels ou avec les
patients visent optimiser les prises en charge dans le domaine des soins,
de la prvention et du dpistage. Cest notamment le cas du dossier
mdical personnel (DMP), cr pour favoriser la coordination, la qualit
et la continuit des soins par la loi du 13 aot 2004 relative lassurance
maladie. Ce dispositif informatis gratuit et facultatif, accessible sur
internet, a connu de grands retards de dveloppement et na t
effectivement lanc quen 2011. A lautomne 2012, seulement
230 000 dossiers avaient t ouverts.
Le dossier pharmaceutique (DP), ouvert et gr par lordre des
pharmaciens, connat une bien plus grande diffusion. Cest un dossier
informatique, cr par le pharmacien avec l'accord de son client et
consultable dans la quasi-totalit des officines. Il permet de connatre
dans quasiment toutes les pharmacies les mdicaments dlivrs au patient
au cours des quatre derniers mois, prescrits par un mdecin ou achets
librement par le patient, si ce dernier a donn son accord pour quils y
figurent. Chaque pharmacien peut ainsi le prvenir d'ventuels risques de
contre-indication. Au 30 septembre 2012, 18 850 000 dossiers taient
actifs, dont le tiers pour des patients de plus de 60 ans. Il y a chaque mois
25 millions de consultations et 51 millions de saisies dun produit dlivr.
Aprs une exprimentation, une premire phase de gnralisation de son
utilisation en tablissement de sant a commenc fin 2012. Cet outil cr
en dehors de lassurance maladie mais financ partiellement par celle-ci
est susceptible de la faire bnficier dconomies dont lvaluation nest
pas ce jour engage.
3 - Les initiatives dployes par lassurance maladie
Lassurance maladie a entrepris de gnraliser lusage dinternet
pour des tlservices utiliss partir de postes de travail banaliss en le
substituant un systme ferm comme la jusqu maintenant t le
dispositif SESAM. A cet effet, la caisse nationale de lassurance maladie
des travailleurs salaris (CNAMTS) dveloppe depuis 2010 le projet
DESIR, pour remplacer progressivement ce dernier et tendre ses propres
tlservices. Ces derniers sont dj utiliss par une partie des
professionnels de sant, avec 40 000 utilisateurs enregistrs qui saisissent
en temps rel les dclarations de mdecin traitant (27 % du total mi-
Cour des comptes
2012), les demandes daccord pralable, de protocoles de soins de longue
dure, darrts de travail et qui accdent un historique des
remboursements (mis en place depuis 2008 un cot suprieur 10 M,
mais fort peu utilis).
La CNAMTS prvoit doffrir progressivement des services tels que
la prescription lectronique de tous les types de prestations, la facturation
en ligne des transports sanitaires et celle des soins faisant lobjet de
prescriptions lectroniques, la dmatrialisation des pices justificatives
et de formulaires (avis darrt de travail, dclaration mdecin traitant etc.)
et leur intgration dans les bases et les processus de traitement de
lassurance maladie. Est galement en cours la facturation individuelle
des tablissements de sant (FIDES), aprs la consultation des droits des
assurs auxquels ils accdent depuis 2009.
Plus de dix millions dassurs utilisent par ailleurs dsormais le
site ameli.fr grce auquel la CNAMTS offre des services tels que la liste
des mdecins (par secteur) et leurs principaux tarifs, la consultation des
remboursements, la mise jour ou la dclaration de perte de carte Vitale,
la demande dattestations de droits, de salaire, de relevs d'indemnits
journalires, de carte europenne d'assurance maladie.
B - Des dveloppements rapides et diversifis au niveau
local
Le ministre charg de la sant a incit les agences rgionales de
sant (ARS) contribuer aux dveloppements de tlservices sur le
terrain. Lobjectif est que, dans chaque rgion, un groupement de
coopration sanitaire (GCS) conduise des projets dintrt commun et
mutualise des moyens (comptences et aides financires), sans constituer
donreux ples techniques.
Pour en assurer le pilotage, le ministre sest dot en juillet 2012
de spcialistes chargs de dfinir et de suivre une stratgie et des priorits
nationales, au sein de la dlgation la stratgie des systmes de sant
(DSSIS, structure lgre de coordination cre fin 2011 avec 15 emplois).
En liaison avec la Cour, celle-ci a procd linventaire des moyens et
des projets rgionaux, qui fait apparatre un foisonnement dinitiatives, au
risque de doublons et dincohrences entre rgions, comme lillustre le
graphe ci-aprs.

Cour des comptes

Source : Dlgation la stratgie des systmes d'information de sant (DSSIS).

Un foisonnement de projets rgionaux
Crs partir de 2002, les groupements de coopration sanitaire
(GCS) en informatisation et tlservices sont passs de 13 en 2008 21 en
2012, dont un sous forme de groupement dintrt conomique (GIE). Fin
2011, 1 146 organismes y adhraient, soit 66 en moyenne par un groupement
de coopration sanitaire contre 37 en 2009 : 451 tablissements de sant
publics et 309 privs, 189 tablissements mdico-sociaux, 127 structures
fdratives (rseaux, etc.), avec trs peu de reprsentants des professions de
sant.
Lagence rgionale de sant en est systmatiquement membre, mais ne
sige que dans quatre cas dans linstance oprationnelle. Elle na sign ou
prpar une convention avec le groupement de coopration sanitaire que dans
huit cas et le prvoit dans neuf cas.
Cour des comptes
Les effectifs salaris (226) de ces nouveaux matres douvrage ont
doubl entre 2009 et 2011 comme leurs dpenses (42 M) finances par
lassurance maladie via les agences rgionales de sant (61 %), lagence des
systmes dinformation partags de sant (26 %), les membres (12 %). Ils
graient fin 2011 un total de 184 projets dans les domaines les plus divers
201
.
La cohrence de la mise en uvre des quelque 184 projets
approuvs par les agences rgionales de sant appelle une prompte
valuation au regard des contraintes budgtaires de la branche maladie,
qui finance directement ou indirectement la presque-totalit de cet
ensemble htrogne. En effet, leur compatibilit interrgionale devra
tre assure, aussi bien que leur faisabilit financire : leur aboutissement
entranera des dpenses de fonctionnement dont le financement et
lefficience restent garantir, en contrepartie dconomies et de gains de
performance quil conviendra dvaluer rigoureusement et de dgager
effectivement.
Les principaux matres douvrage et matres duvre
La caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris
(CNAMTS) est le matre douvrage pilotage technologique, financement et
supervision des prestataires de lensemble des systmes et tlservices du
rgime gnral dassurance maladie, et gre directement le systme de
remboursement des prestations.
Les organismes dassurance maladie complmentaire, y compris les
mutuelles charges de grer des prestations du rgime gnral, sont leurs
propres matres douvrage, tout en dpendant des donnes collectes par la
CNAMTS pour grer leurs remboursements complmentaires.
Le GIE SESAM-Vitale est matre duvre du systme de la carte
Vitale et de la tltransmission des feuilles de soins. Dans le primtre des
nouveaux services en ligne de lassurance maladie, il est principalement en
charge de la relation avec les diteurs de logiciels des professionnels de
sant et de la scurisation des changes par carte.

201
Source : Agence des systmes dinformation partags de sant (ASIP Sant),
octobre 2012. Les projets couvrent notamment le PACS : imagerie numrique (Picture
Archiving and Communication System) ; ROR : rpertoire oprationnel des ressources
des hpitaux ; le DCC : dossier communicant cancer, en cours dintgration au DMP ;
mergence : pilotage, financ par lASIP. Le budget moyen par habitant a t de
0,80 en 2011, en variant de 0,17 3,07 (et 18,50 en Martinique).
Cour des comptes
Le GIP ASIP Sant est le matre douvrage de la carte de
professionnel de sant, du rpertoire partag des professionnels de sant
(RPPS), du dossier mdical personnel, de la messagerie scurise unique de
sant. Il est lorigine de plusieurs rfrentiels dinteroprabilit et
dagrment.
Lordre des pharmaciens est le matre douvrage de son dossier
pharmaceutique et les ordres de professionnels de sant sorganisent pour
alimenter le rpertoire partag des professionnels de sant.
Les professionnels et les tablissements de sant choisissent leurs
outils locaux, notamment de facturation lassurance maladie.
II - Une gouvernance problmatique
A - Une triple matrise douvrage de ltat
Le ministre de la sant a formalis dans la priode rcente le
dveloppement de trois matrises douvrage stratgique
202
, qui comportent
de multiples liens entre elles. Cela a constitu un progrs, mais ces
dernires demeurent distinctes et le ministre na produit aucun document
dfinissant leurs champs respectifs.
La premire et la plus ancienne est celle des systmes
dinformation hospitaliers quassure la direction gnrale de loffre de
soins (DGOS) depuis le dbut des annes 2000 au fil des plans de
financement de linvestissement hospitalier par lassurance maladie
(directement ou au travers des remboursements demprunts) : en
dpendent lutilisation dans les tablissements de sant de la carte Vitale,
des cartes de professionnels de sant et laccs aux tlservices que sont
le dossier mdical personnel et le dossier pharmaceutique.
La deuxime matrise douvrage stratgique est celle de la
direction de la scurit sociale (DSS), qui labore depuis 2010 un projet
de schma directeur stratgique des systmes dinformation de la
protection sociale dix ans, toutes branches runies, dont dpend

202
La matrise douvrage stratgique dcide des grandes orientations moyen et long
terme (objectifs, enjeux), dans des documents orientant les choix technologiques : par
exemple, mise en commun de systmes entre rgimes, champ du dossier mdical
personnel, cration dun tlservice, photographie sur la carte Vitale, outils
prioritaires de scurisation des donnes, de lutte contre la fraude, etc. Les trois
quipes mentionnes ici totalisent une vingtaine demplois spcialiss. Elles
nexercent pas une expertise informatique, cette dernire relevant des matres
douvrage et des matres duvre chargs de produire les systmes eux-mmes.
Cour des comptes
normalement le dveloppement moyen terme des tlservices de
lassurance maladie.
La troisime matrise douvrage stratgique est celle de la
dlgation la stratgie des systmes dinformation de sant (DSSIS)
place sous lautorit du secrtaire gnral du ministre
203
. Un document
dorientation stratgique en matire de e-sant en cours de validation
devrait prciser, plus dun an aprs la cration de cette dlgation, le
primtre de ses activits et leur coordination avec les directions de
ladministration centrale.
Lunit daction entre ces trois ples est assure plus par les
cabinets de ministres successifs, par essence changeants et dont ce ne
devrait pas tre le rle, que par une autorit unique et permanente qui
aurait pu tre la DSSIS. Malgr des participations croises de la DSSIS
et des directions diffrentes instances de pilotage des chantiers, le degr
de structuration et de mise en cohrence de ces matrises douvrage
stratgiques nest pas encore optimal, ainsi que ladministration le
reconnat, en prcisant de surcroit quelle doit y associer les organismes
complmentaires dassurance maladie.
La DSSIS a mis en place en octobre 2012 une runion bimestrielle
des directions d'administration centrale, de la caisse nationale de
lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) et de la caisse
nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA), elle-mme matre
douvrage stratgique dans son secteur. Cette tape est ncessaire mais,
dans le pass, des runions similaires nont pas toujours suffi assurer
une coordination suffisamment troite avec les partenaires dautres
programmes tels que la carte de professionnel de sant ou le dossier
mdical personnel, comme latteste la persistance de difficults en la
matire. En tout tat de cause, les outils de conduite technique de ces trois
matrises douvrage stratgiques ne se rapprochent que de manire
variable des normes professionnelles.
Ladministration centrale na au demeurant pas affect de crdits
pour diligenter les audits indpendants quelle annonce depuis plusieurs
annes, alors quils seraient indispensables pour clairer ses choix et
vrifier lalignement des dveloppements sur la stratgie choisie par elle.

203
Le secrtariat gnral des ministres sociaux a confort, certes tardivement, sa
capacit stratgique en crant fin 2011 la dlgation la stratgie des systmes
dinformation de sant, dont les 15 emplois nont t intgralement pourvus quun an
plus tard. Les quipes similaires de la direction gnrale de loffre de soins et de la
direction de la scurit sociale ont t lgrement renforces.
Cour des comptes
Cette insuffisante cohrence est critiquable notamment au regard
des impacts financiers attendus de la tltransmission et des tlservices.
Dj, la dmatrialisation des feuilles de soins dont le taux est pass de
79 % en 2005 86 % en 2009 a permis () une conomie de personnel
denviron 4 000 ETP (soit plus de la moiti de la rduction des effectifs
de la branche entre ces deux dates) , chiffre qui atteindrait fin 2012
6 000 ETP
204
. Des gains importants sont galement escompts court
terme dans la gestion par tlservice des indemnits journalires et des
transports sanitaires
205
et dautres suivront moyen terme. Leur ampleur
dpendra notamment du degr de coordination des stratgies, des matres
douvrage et matres duvre, et de leur valuation.
Les pouvoirs publics doivent ainsi imprativement se doter dun
ple stratgique, mme dassurer un pilotage fort et coordonn des
tlservices dans le contexte dune aussi grande diversit dacteurs et
denjeux. La stratgie dautonomie de la CNAMTS est rvlatrice des
difficults auxquelles expose leur faiblesse cet gard.
B - La stratgie autonome de la CNAMTS
1 - Une nouvelle gnration technologique
Pour sa part, la caisse nationale de lassurance maladie des
travailleurs salaris (CNAMTS) a acclr la modernisation de ses
systmes dinformation, ainsi que la Cour lavait recommand
206
et que sa
convention dobjectifs et de gestion 2010-2013 avec ltat la prvu.
Son schma directeur informatique, valid par la direction de la
scurit sociale en 2011, comporte deux importants programmes : 1
(bouquet de tlservices destination des assurs) et 2 (tlservices
destination des professionnels de sant). Leurs objectifs stratgiques sont
troitement lis aux enjeux inscrits dans la convention prcite : renforcer

204
sociale, chapitre XIII, la productivit dans les organismes de scurit sociale du
rgime gnral. Sept. 2011, p. 381.
205
sociale, chapitre XI, Les transports de patients la charge de lassurance maladie,
Septembre 2012, p. 310 ; chapitre XVIII, Les indemnits journalires verses au titre
de la malade, p. 516.
Le mme rapport a soulign, a contrario, les inconvnients rsultant de perturbations
entrainant la non-dlivrance de cartes Vitale (page 211) ou de limpossibilit de les
lire (p. 334).
206
Cour des comptes, Rapport 2010 sur lapplication des lois de financement de la
scurit sociale, chapitre VI. Le systme dinformation de la branche maladie.
Septembre 2010, p. 131.
Cour des comptes
la qualit des soins, rduire le dsquilibre financier de lassurance
maladie, poursuivre lamlioration de la qualit de service, avec des
systmes dinformation ractifs et performants. Une nouvelle gnration
technologique permettant dacclrer les traitements des feuilles de soins
a t programme, non plus par lots mais en temps rel ou lgrement
diffr. Une large palette dautres services est en dveloppement. Le
principe de ce basculement fond sur lusage tendu dInternet et
lvolution vers de nouveaux tlservices sont conformes aux standards
technologiques actuels.
Cette dynamique saccompagne toutefois dun recul en termes
dorganisation et de gouvernance, car la CNAMTS a dvelopp sa
stratgie de manire autonome. Mme si elle annonce une plateforme
inter-rgimes , elle a largement mis les autres rgimes devant le fait
accompli. Elle a en effet abandonn la prise en commun des dcisions de
matrise douvrage et la mise en commun de la matrise duvre pour
lesquelles le GIE SV avait t cr. Elle implante cette nouvelle solution
en tlservice uniquement au sein de son propre systme dinformation.
Depuis 2010, la conception et une partie de la mise en uvre de
linfrastructure dchanges de lassurance maladie obligatoire avec les
professionnels de sant ne relvent donc plus de linfrastructure SESAM
ni de son cadre stratgique pourtant confirm en 2008.
Les parties prenantes ont soulign la Cour quelles nont pas t
associes la conception de cette nouvelle architecture : le comit de
pilotage inter-rgimes nen a t que tenu inform sans que la CNAMTS
ait propos une stratgie conjointe. Or, le succs du dispositif de la carte
Vitale et de facturation lectronique des feuilles de soins dcoulait
largement dune gouvernance concerte pendant vingt ans : le conseil de
surveillance et le comit directeur du GIE SESAM Vitale ont associ
cet effet les rgimes obligatoires et les organismes complmentaires,
mme si le ministre na pas toujours veill ce que les stratgies ou les
responsabilits soient toujours dfinies aussi clairement quil aurait t
souhaitable. La CNAMTS est donc en train de substituer sa propre
plateforme de services au dispositif inter-rgimes commun existant.
Les rgimes obligatoires ladopteront ncessairement, quoique
quil ny ait pas eu de concertation en dehors dun consensus de principe ;
de nouveaux outils informatiques dvelopps par la CNAMTS sont
progressivement mis leur disposition par elle.
Cour des comptes
Il nen va pas de mme pour les organismes dassurance maladie
complmentaire
207
. Les infrastructures techniques communes et les
donnes leur sont indispensables mais chacun deux dcline ses propres
traitements des remboursements complmentaires ses adhrents. Ils
demeuraient fin 2012, plus de deux ans aprs ce choix dterminant pour
plus dune dcennie, dans lincertitude quant aux modalits de leur accs
aux flux des donnes.
Ce processus modifie profondment le primtre et les choix
stratgiques antrieurs : ainsi, sur demande de CNAMTS, le GIE SESAM
Vitale a dj abandonn en 2010 le systme de services en ligne SESAM-
Vitale quil avait dvelopp et ouvert pour traiter les flux de donnes de
tlservices communes plusieurs rgimes. Linvestissement
correspondant de plusieurs millions deuros a t effectu en vain.
Les organismes dassurance maladie complmentaire ont attir
lattention du ministre, sans effet ce jour, sur leur dpendance envers la
CNAMTS qui dcoulerait de ce choix, qualifi dunilatral
208
. A
lautomne 2012, aucun document de concertation navait t encore
soumis par cette dernire ses partenaires en vue dassurer la
concordance des volutions technologiques.
Ces difficults sont aggraves par la ralisation de cette nouvelle
solution selon une mthode dite agile
209
que la CNAMTS reconnat
appliquer brique par brique sans visibilit excdant dix-huit mois. La
stratgie long terme est claire, mais les tapes techniques et
oprationnelles moyen terme restent prciser, afin que les organismes
partenaires disposent dune visibilit sur la trajectoire mettre en uvre
par eux pour atteindre la cible.

207
Centre technique des institutions de prvoyance (CTIP), fdration franaise des
socits dassurance (FFSA), fdration des mutuelles de France (FMF) et fdration
nationale de la mutualit franaise (FNMF). Le ministre souligne, au demeurant, que
les organismes dassurance complmentaire ainsi fdrs ont toujours t attachs
un cloisonnement entre leurs propres systmes et celui de lassurance maladie
obligatoire : cela les a conduit en 2012, toujours selon le ministre, traiter en
tltransmission moins dun million de demandes de remboursement lectroniques
(DRE) par mois comparer aux 100 millions de feuilles de soin lectroniques (FSE)
mensuelles traites par lassurance maladie obligatoire.
208
Les organismes dassurance maladie complmentaires mentionnent dores et dj
que la CNAMTS a refus dinclure dans les flux de donnes SESAM Vitale les codes
adopts par eux pour plus de prcision dans la gestion des actes de prvention, des
devis et des prises en charge, ce qui leur a interdit den dmatrialiser et donc den
optimiser la gestion.
209
Les mthodes agiles reposent sur un cycle de dveloppement qualifi ditratif,
incrmental et adaptatif, selon douze principes communs qui tendent satisfaire avec
pragmatisme le donneur dordre.
Cour des comptes
Le conseil de surveillance de SESAM Vitale avait, lautomne
2012, t runi trois fois seulement depuis 2007. Il a t mis devant le fait
accompli. Le comit directeur du GIE a bien t inform de la nouvelle
stratgie de la CNAMTS, mais sans pouvoir peser sur les choix.
Laccord-cadre inter-rgimes sur lequel restera fonde la tltransmission
des feuilles de soins et lmission des cartes Vitale jusqu la mise en
service du nouveau dispositif, au-del de 2016, est ainsi de facto vid de
lessentiel de sa substance. Ce recul va lencontre des prconisations de
la Cour qui visaient notamment renforcer la coordination des acteurs et
la cohrence des stratgies poursuivies.
2 - Limpuissance du ministre
La caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris
(CNAMTS) na gure ragi aux initiatives prises par le ministre et les
autres rgimes pour que le futur tlservice bnficie de la prennit de la
gouvernance inter-rgimes. Dans une lettre du 11 juillet 2011 approuvant
le schma directeur informatique de la CNAMTS, le ministre avait
demand celle-ci de prciser la nouvelle gouvernance de ce
programme qui permettra dassocier tous ces partenaires la bonne
marche de ce programme. En labsence de rponse, les reprsentants des
organismes dassurance maladie complmentaire ont exprim au ministre
de la sant en fvrier 2012 leur profond dsaccord avec cette situation.
Leur courrier na reu de rponse que sous forme dune runion cinq
mois plus tard, o le dsaccord a t confirm. Une lettre du 5 juin 2012
du ministre rappelant cette obligation la CNAMTS, puis une runion
en juillet 2012, restaient sans davantage de suite, quatre mois plus tard,
autre que la perspective dune nouvelle runion. La ministre charge de la
sant souligne que la gouvernance inter-rgimes et lassociation de
lassurance complmentaire devront tre prcises et stabilises en 2013.
Toutefois, dbut 2013, aucun document de concertation navait t encore
soumis par la CNAMTS ses partenaires en vue dassurer la concordance
des volutions technologiques.
3 - La prennit du GIE SESAM-Vitale
En tout tat de cause, mme dpourvu dun partage inter-rgimes
des objectifs et des dveloppements dont il a la charge, y compris en
matire de scurit des donnes, le GIE matre duvre doit le maintenir
en vie. Il en assure la maintenance (lensemble SESAM-Vitale cote
quelque 30 M par an, nouvelles cartes comprises), mais la CNAMTS a
interrompu en 2010 la modernisation du systme alors que la phase de
transition avec la nouvelle architecture na pas encore t dfinie. Or,
Cour des comptes
alors que doivent tre garanties la continuit et lvolutivit des services
informatiques en place, un problme transitoire prcdera le
remplacement intgral de SESAM par les tlservices que la CNAMTS
annonce, sans date prcisment fixe, vers 2017-2020. Les professionnels
doivent dici l continuer disposer des modules logiciels actuellement
en service, et qui ont t conus selon le savoir-faire dune poque
rvolue.
La CNAMTS est consciente du risque dune inadaptation
progressive et dangereuse pour la continuit du traitement par les rgimes
dassurance maladie obligatoires des 1,3 milliard de feuilles de soins
gres par ces derniers comme de la partie des feuilles de soins galement
prise en charge par les organismes dassurance maladie complmentaire.
Le GIE prvoit dans son plan dactions dassurer les volutions
ncessaires. La CNAMTS indique avoir renforc les missions du
groupement cet effet pour garantir lintgration des tlservices quelle
dveloppe dans les logiciels pour professionnels de sant fournis par les
diteurs.
Si des progrs ont t accomplis ces dernires annes, des mesures
fortes doivent tre prises pour assurer la cohrence des choix
dinvestissement et les arbitrages ncessaires ne sauraient tre plus
longuement luds. Dune part, la convergence des trois matrises
douvrage stratgiques exerces par le ministre devrait tre renforce en
unifiant leur pilotage (au sein du secrtariat gnral). Dautre part, dans
lintrt des assurs, le ministre doit, ainsi quil en exprime la volont,
restaurer avec fermet et sans tarder une gouvernance inter-rgimes de la
conception et du dploiement des tlservices de facturation des soins et
veiller la scurit de la transition de SESAM Vitale vers ces derniers.
III - De nombreux dveloppements amliorer
A - Le dploiement du dossier mdical personnel
Aprs une longue phase de recherches, dexprimentations
rgionales et de dveloppements infructueux lance en 2005, ce systme
de dossiers individuels est accessible nationalement sur internet depuis
2011. Il permet de grouper les donnes de suivi du patient : traitements,
analyses, antcdents mdicaux et chirurgicaux, comptes-rendus
hospitaliers, radiologies, prvention. Deux ans aprs le dploiement selon
une technologie enfin stabilise, ltat navait cependant pas encore
publi le dcret dfinissant le champ du dossier mdical personnel
(DMP), dans lattente, en accord avec la Commission nationale de
Cour des comptes
linformatique et des liberts (CNIL), de disposer de suffisamment
dlments dapprciation du fonctionnement du dispositif.
Fin 2012, quelque 260 000 DMP avaient t ouverts, un rythme
quotidien dun millier de crations et de deux mille dpts de document
mais sans que lon puisse ce stade se prononcer sur lefficience du
dispositif, faute notamment dun volume suffisant de documents saisis et
dun ciblage sur des sites pilote et sur des populations prioritaires (par
exemple malades en affections de longue dure), ce qui aurait facilit
lapprciation de son apport.
La gestion du dossier mdical personnel par le GIP ASIP Sant
Issu de la fusion fin 2009 des GIP CPS (carte de professionnel de
sant) et DMP (dossier mdical personnel), le GIP ASIP Sant (agence des
systmes dinformation partags de sant) a gnralis lutilisation de la carte
de professionnel de sant CPS 3, conjointement avec la mise en uvre
partir de 2010 du rpertoire partag des professionnels de sant (RPPS), cre
par une loi de 2004. Cette fusion a permis des conomies dchelle, ainsi que
le renforcement, recommand par la Cour, des services administratifs et
comptables du GIP. Ce dernier a cependant t contraint dvoluer avec une
faible visibilit pluriannuelle, car la signature dun contrat dobjectif et de
performance pluriannuel avec ltat et la branche maladie a t reporte
danne en anne, contrairement aux recommandations de la Cour et des
rapports successivement diligents par le ministre avant 2009.
Un contrat 2013-2015 est une fois de plus annonc comme imminent.
La Cour a observ en tout tat de cause une diminution des ressources
humaines affectes au dossier mdical personnel par lagence des systmes
dinformation partags de sant alors quil conviendrait linverse de
concentrer les efforts pour rentabiliser linvestissement.
Le cot total de dveloppement du dossier mdical personnel a t
dau moins 210 M entre la loi de 2004 layant instaur et fin 2011. Le
quart environ en a t dpens en exprimentations, sans lendemain mais
qui ont nanmoins permis de clarifier certains problmes juridiques,
organisationnels et techniques. Le cot dautres tlservices de sant,
complmentaires et qui ont vocation tre interoprables avec le dossier
mdical personnel (DMP), est prendre aussi en compte, tels que le
dossier pharmaceutique (26 M de cots directs fin 2012, dont 4 M
compris dans les 210 M prcits), le dossier communicant cancer et les
dossiers de patients informatiss.

Cour des comptes
Les dossiers de patients informatiss (DPI)
Lassurance maladie a financ non seulement les 210 M du DMP,
mais, indpendamment de cet effort, la direction gnrale de loffre de soins
a logiquement mis galement sa charge le dveloppement dans les
tablissements de sant de systmes de dossiers de patients informatiss. Elle
nen connait que partiellement le cot total, qui dpassera terme de
plusieurs fois le montant ci-dessus, mais elle a utilement incit leur
interoprabilit avec le DMP. De fait, les DMP sont pour une part importante
crs par des hpitaux mais les carts de cot et de performance entre ces
systmes, htrognes, demeurent inconnus.
Lenjeu du dossier mdical personnel est datteindre une densit
documentaire garantissant son utilit oprationnelle pour les
professionnels de sant. A cet gard, lanalyse des temps de cration et
dalimentation par les mdecins dun dossier demeure insuffisante. Les
mises en garde antrieures de la Cour quant la ncessit dune
standardisation approprie des logiciels de leur poste de travail nont pas
t suivies deffet. Labsence plus gnrale de mise en place dune
mthode dvaluation mdico-conomique est cet gard trs anormale.
Le ministre considre comme une priorit la mise au point rapide
de cette mthode avec la Haute Autorit de sant. Toutefois, faute de
pouvoir identifier les gains de performance pour le systme de soins et les
conomies pour lassurance maladie, il nest pas possible de mesurer le
retour sur un investissement trs lourd, ce qui risque de dboucher sur des
impasses financires dangereuses.
Lannonce en novembre 2012 dun dossier mdical personnel
(DMP) de deuxime gnration, dont les contours, les bnficiaires et le
pilotage restent dfinir, rend indispensable dacclrer cette dmarche.
Paralllement au DMP, lassurance maladie a instaur par la
convention mdicale de juillet 2011 un volet mdical de synthse (VMS)
annuel
210
pour la mdecine de ville. Sa cration est prise en compte dans
la rmunration la performance mise en place cette occasion, mais il a
t conu sans rfrence au DMP, alors quune convergence de ces deux
outils aurait d tre un pralable indispensable. Une exprimentation en
ce sens a certes t lance avec pertinence par lagence des systmes
dinformation partags de sant (ASIP Sant), mais les diteurs de
logiciels ont donn la priorit linformatisation spare de ce volet, au
dtriment de dveloppements lintgrant au DMP. Le ministre prvoit

210
Cour des comptes, du prsent Rapport public annuel 2013, tome I-1, deuxime
partie, chapitre I, Le mdecin traitant et le parcours de soins coordonns : une
rforme inaboutie.
Cour des comptes
dsormais une meilleure articulation du DMP avec les autres dispositifs et
tlservices de partage des informations mdicales, y compris le volet
mdical de synthse.
211

B - Des difficults rgler dans les tlservices rservs
aux professionnels
1 - Les retards dans les rfrentiels, dans la certification des
logiciels et dans la scurit
En matire danalyse, dexpertise, de normalisation, de constitution
de rfrentiels, dagrment, dhomologation et de certification de
logiciels, la recommandation de la Cour de dvelopper des tudes
conomiques (notamment de retour sur investissement), des indicateurs
de performance et des valuations dans ces domaines na, pour
lessentiel, pas t suivie deffet.
De multiples acteurs interviennent: Haute Autorit de sant,
AFNOR, industriels, professionnels et tablissements de sant, experts.
Ils ont poursuivi leurs efforts, y compris pour les logiciels hospitaliers,
mais de manire souvent disperse. Ont t raliss depuis 2010 le cadre
dinteroprabilit de lagence des systmes dinformation partags de
sant
212
, le rfrentiel du rpertoire partag des professionnels de sant
(RPPS), le rfrentiel de dossier mdical personnel-compatibilit, un
identifiant national de sant transitoire tabli avec la carte Vitale de
lassur (INS-C) pour scuriser les donnes, le rfrentiel dagrment des
hbergeurs de donnes de sant, ainsi que des cahiers des charges
fonctionnels produits par lagence nationale dappui la performance des
tablissements de sant (ANAP) et lagence des systmes dinformation
partags de sant (ASIP Sant).
Sont annoncs dici la fin 2013 des rfrentiels de certification des
logiciels d'aide la prescription et la dispensation du mdicament,
daccrditation des laboratoires de biologie, de scurit des systmes
d'information et dhomologation de la messagerie scurise de sant.

211
La commission europenne a par ailleurs adopt un plan 2010-2020 visant
notamment dvelopper laccs des patients leurs donnes mdicales et
linteroprabilit des systmes dinformation de sant. Plusieurs des oprateurs
mentionns au prsent chapitre y concourent.
212
La caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris a diffus
quelques mois plus tard son propre rfrentiel dinteroprabilit, avec des diffrences
qui seraient mineures mais le ministre na pas charg ces deux organismes daboutir
un rfrentiel unique, bien que les deux aient t financs par la mme branche
maladie.
Cour des comptes
Les logiciels dofficine ne font pas lobjet dune procdure
dagrment ; cependant, une de leurs principales fonctions - laide la
dispensation - sera soumise partir de 2015 la certification dtermine
par la loi de renforcement de la scurit sanitaire du mdicament et des
produits de sant du 29 dcembre 2011 (article 32).
La dlgation la stratgie des systmes dinformation de sant
(DSSIS) a mis en place un comit stratgique des rfrentiels en
septembre 2012 avec les principaux oprateurs concerns, notamment en
vue dharmoniser les rpertoires et annuaires des personnes morales, des
professionnels et des activits dans les domaines sanitaires et mdico-
sociaux, ce qui va dans le bon sens. Un rfrentiel unique
d'authentification et d'habilitation des professionnels na pas encore t
labor, alors quil rduirait cots industriels et incohrences
dutilisation ; la DSSIS prvoit cet gard de relancer les travaux de
normalisation et la commission nationale de l'informatique de sant et des
affaires sociales, nagure abandonns. De mme, le rapprochement entre
le dossier pharmaceutique et le dossier mdical personnel ne sera pas
possible sans la mise en uvre dun identifiant scuris, national et
unique de sant.
Des retards pour renforcer la confidentialit des donnes mdicales
La Cour avait recommand de stabiliser la stratgie en matire de
confidentialit des donnes mdicales. Or, une politique gnrale de scurit
des systmes dinformation de sant (PSSI) na toujours pas t adopte, bien
quayant t annonce par un dcret du 15 mai 2007. Alors que ce texte avait
fix des dlais impratifs dun et trois ans compter des arrts dapplication
pour sa mise en uvre par lensemble des acteurs, les travaux alors engags
ont t gels, ce qui a renforc le climat dincertitude entourant la stratgie du
ministre. Lagence des systmes dinformation partags de sant na reu
quen octobre 2011 la mission d'laborer, sous le pilotage de la dlgation
la stratgie des systmes dinformation de sant, cette politique gnrale.
Aprs la dfinition des principes fondateurs mi-2012, les premiers
rfrentiels sont annoncs pour 2013, cinq ans aprs que la Cour en a rappel
lurgence. De son ct, le GIE SESAM Vitale a, lui aussi tardivement, valid
le premier volet de sa PSSI en 2011 et devait valider lensemble fin 2012. La
caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS)
na pas prcis son calendrier en ce domaine pour son programme 2.
Une homologation de logiciels a t entreprise par la direction
gnrale de loffre de soins dans le cadre du programme Hpital
numrique, mais elle ne sera tendue linformatique des professionnels
de sant libraux et du domaine mdico-social qu plus long terme. Elle
Cour des comptes
porte notamment sur la compatibilit de logiciels avec le dossier mdical
personnel, leur labellisation pour les maisons et ples de sant et des
certifications relevant de la Haute Autorit de sant en matire daide la
prescription.
2 - Les problmes lis lutilisation de la carte de professionnel
de sant
Les rgles de diffusion et dusage de la carte de professionnel de
sant (CPS) ne sont pas toujours respectes. Elles ont pos des difficults
dans les centres de lutte contre le cancer ainsi que pour des pharmaciens
adjoints employs comme intrimaires, qui ne reoivent pas toujours une
CPS, leur statut dintrimaire nayant pas t prvu dans le rpertoire
partag des professionnels de sant (RPPS).
Les cartes sont frquemment utilises demeure sur les postes de
travail des officines, leur code PIN tant parfois affich ct du poste de
travail, quel que soit le salari traitant un dossier. Laccs aux postes de
travail se fait parfois par un code simple
213
connu de plusieurs salaris,
sans ouverture de session au nom de lutilisateur ni mot de passe. En
pareils cas, la dlivrance des mdicaments et sa saisie dans le dossier
pharmaceutique (DP) ne permettent pas de connatre le salari
responsable (avec des consquences ventuelles en cas de contentieux).
La mise en uvre du mode sans contact , qui prviendrait de tels
risques, a t demande par lordre des pharmaciens ds 2007 mais tarde
intervenir, la CPS 3, dsormais conforme aux standards internationaux,
notamment en ce domaine, ntant pas encore utilise cette fin, faute
dune rflexion suffisante avec les industriels et les utilisateurs.
LASIP Sant a investi dans de nouvelles cartes thoriquement
valides pour trois ans, mais en les dotant dun certificat lectronique
expirant ds le 31 dcembre 2014 : des cartes livres en 2012 devront
donc tre remplaces prmaturment, avec un surcot de lordre de 15 %
en 2015. Il convient que lASIP Sant veille ce que cela nentrane pas
des tentatives de dgradation des fonctions de scurit pour contourner
dventuelles difficults lors du renouvellement des certificats fin 2014,
comme cela a t constat dans le pass.

213
Un identifiant douverture de session ( login ) est accompagn dun mot de
passe, ce qui permet didentifier lutilisateur et de scuriser laccs : le logiciel
concern vrifie ensuite les fonctions et donnes auxquelles lutilisateur est habilit
accder. Un code simple indique un profil de connexion donnant accs un ensemble
de fonctions, sans mot de passe individuel ni identification.
Cour des comptes
Les reprsentants des industriels soulignent que lenvironnement
technologique de la carte de professionnel de sant est devenu
htrogne, inadapt, voire obsolescent comme le sont aussi certains
composants de la CPS. Lvolution vers des modes alternatifs
dauthentification na fait lobjet daucun projet : cela concernerait
notamment les certificats logiciels implants dans les postes de travail
des professionnels, y compris ceux qui sont nomades (tablettes,
tlphones intelligents notamment).

Tltransmission : sanctions et incitations
En 2012, 15 % des mdecins gnralistes et 48 % des spcialistes ne
tltransmettaient toujours pas de feuilles de soins lectroniques (FSE) via
SESAM Vitale.
Alors que la Cour avait recommand de fixer un montant dissuasif la
contribution prvue partir de 2010 pour les professionnels de sant ne les
tltransmettant pas contrairement leur obligation, le ministre et la caisse
nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris ont renonc la
sanction rglementaire initialement fixe par feuille de soins et ont adopt un
autre moyen en sanctionnant le non-respect de manire systmatique
(adjectif qui laisse une marge de souplesse) de cette obligation par une
suspension de trois mois de la prise en charge de leurs cotisations sociales par
lassurance maladie (quivalent une amende de plus de 3 500 en
moyenne), voire de six mois.
Des incitations supplmentaires ont t instaures par la convention
mdicale signe en juillet 2011 entre les mdecins libraux et la CNAMTS
dans le cadre de la rmunration la performance quelle met en place. Pour
bnficier de cette dernire, les professionnels doivent dsormais
tltransmettre 66 % au moins de feuilles de soins, disposer d'un quipement
de tltransmission conforme la dernire version SESAM-Vitale, dclarer
les quipements adquats la caisse d'assurance maladie et en garder les
justificatifs d'achat
214
.
3 - Lattente de la nouvelle configuration du poste de travail de
professionnel de sant
Le programme 2 de la caisse nationale de lassurance maladie des
travailleurs salaris (CNAMTS) permettra dallger considrablement les

214
Sagissant dune autre source dconomies, la dmatrialisation des pices
justificatives destines la branche maladie, voir : Cour des comptes, Rapport 2012
sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. Septembre 2012,
p. 63.
Cour des comptes
contraintes ergonomiques et le cot du poste de travail du professionnel
de sant. Il a prvu des rfrentiels et des cahiers des charges permettant
aux diteurs dintgrer les tlservices dans les logiciels pour
professionnels de sant de ville et conduisant terme abandonner le
dispositif SESAM de transfert diffr des donnes de facturation, qui sera
assur instantanment par Internet. Le GIE SESAM Vitale en assure une
partie de la matrise duvre, ainsi que celle du cadre dinteroprabilit
entre tlservices et daccs, tardivement mis en chantier, par les
terminaux nomades voqus plus haut.
Toutefois, manque encore la standardisation commune quavait
recommande la Cour pour tous les oprateurs et tlservices. Seuls
quelques outils pour les diteurs de logiciel et les plateformes
dassistance par diagnostic distance ont t produits. La ncessit,
reconnue par tous, dun outil dcloisonnant la mdecine de ville, les
tablissements de sant et le secteur mdico-social ne fait pourtant que
saccrotre.
Par ailleurs, la CNAMTS dispose maintenant dun outil de
diagnostic distance des anomalies de poste de travail ralis par le GIE
SESAM Vitale, pendant que lagence des systmes dinformation
partags de sant (ASIP Sant) sest elle aussi dote dun instrument de
diagnostic, limit la compatibilit avec le dossier mdical personnel,
mais aucune fusion des deux dispositifs na t envisage.
4 - Une messagerie scurise en 2013
La ncessit dune messagerie fortement scurise avait fait lobjet
dune recommandation de la Cour, mais sa mise en uvre a t
tardivement entreprise.
Les professionnels utilisent le plus souvent pour changer des
informations et des pices jointes concernant leurs patients (rsultats
dexamen, etc.) les messageries gratuites du grand public. Ces
messageries ne prsentent pas des garanties de scurit appropries pour
des donnes aussi confidentielles. Un dispositif mis en uvre par une
association depuis les annes 1990 na t adopt que par une minorit de
professionnels et ne correspond pas aux normes et standards en vigueur.
Le GIP CPS avait homologu quelques logiciels dots dune
fonction de messagerie scurise, dont la commercialisation a t un
chec du fait de labsence dune architecture stabilise des postes de
travail des professionnels. la demande de ltat, lASIP Sant a lanc
en 2011, sur la base du code des marchs publics, une consultation des
industriels en vue de la mise en uvre dune telle messagerie. Elle a
dclar cette consultation infructueuse au printemps 2012, jugeant les
Cour des comptes
offres inadquates en termes de cots et de dlais Elle a ensuite transmis
aux diteurs en octobre 2012 les spcifications de ladaptation de leurs
logiciels au dispositif de messagerie scurise quelle prvoit de grer
directement partir de mi-2013 (simultanment un renforcement de la
compatibilit de ces logiciels avec le dossier mdical personnel). Les
choix techniques ainsi oprs nont pas fait lunanimit des industriels,
bien quils reposent sur des solutions internationalement reconnues.
LASIP Sant value son investissement cet effet 3,8 M et les
dpenses de fonctionnement 1,3 M par an, la charge de lassurance
maladie. Sur la base de 100 000 professionnels qui sy abonneraient,
gratuitement, le prix de revient par abonn la messagerie scurise
serait de lordre de 24 par an. Au regard de la lenteur du dploiement du
dossier mdical personnel, il y aurait lieu que le ministre veille ce que
tous les acteurs concerns (tel que le rseau de dlgus de lassurance
maladie que gre la CNAMTS) en accompagnent activement le
lancement.
C - Le besoin de meilleure visibilit des industriels
La Cour avait recommand de veiller la cohrence des choix
avec loffre industrielle disponible. Un dialogue attentif est men par la
caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris
(CNAMTS), le GIE SESAM Vitale et lASIP Sant, mais les
reprsentants de ces derniers ont continu exprimer avec vigueur leurs
inquitudes face lvolution des systmes publics dinformation de
sant. Ils sont davis que linvestissement public avance en ordre
totalement dispers, sans objectif clair et sans [la] visibilit qui leur
serait ncessaire pour dvelopper des produits appropris.
Loffre industrielle est dcisive du fait que les tlservices ne
deviennent pleinement oprationnels pour un professionnel quaprs
modification par les diteurs du ou des logiciels mdicaux quil a choisi.
Il peut certes accder directement aux serveurs de la CNAMTS, sans que
son propre systme et sa base de donnes soient concerns mais cest
souvent au dtriment de la rapidit et de la simplicit de la connexion.
La difficult est dmultiplie par la varit des systmes. Quelques
160 socits ditent environ 270 logiciels concurrents. Cette dispersion
est largement attnue par le fait que les quinze premiers diteurs ont t
choisis par environ 80 % des professionnels, ce qui leur donne les moyens
dadapter assez rapidement leurs logiciels, si les modifications
rglementaires et stratgiques ne saccumulent plus sans priorit
clairement assume par le ministre. Inversement, un seul fournisseur
Cour des comptes
subsiste au terme de fusions successives pour les lecteurs de cartes
propres SESAM Vitale, ce qui peut tre considr comme une fragilit.
Les reprsentants de lindustrie considrent que sur les
perspectives dvolution moyen terme, comme sur les changements
rglementaires et tarifaires paramtrer trs court terme, la concertation
avec le ministre et avec la branche maladie demeure trop limite pour
leur apporter la visibilit ncessaire leur stratgie de dveloppement en
termes dadaptation, de comptitivit et de rentabilisation de loutil
industriel.
Alors quun large consensus entoure lvolution vers les
tlservices en temps rel, la poursuite du dveloppement des outils
ncessaires appelle ainsi une plus grande cohrence dans la stratgie dont
le ministre des affaires sociales et de la sant a la charge, en mettant
laccent sur la stabilisation des normes, notamment en matire de
scurit, sur la dfinition du nouveau poste de travail du professionnel de
sant, et sur un dploiement du dossier mdical personnel cohrent avec
le dossier pharmaceutique et les dossiers informatiss hospitaliers. Une
clarification des attentes rciproques de ltat et des industriels faciliterait
une dynamique ncessaire.
__________
_________
Les recommandations formules par la Cour entre 2008 et 2010
visaient ce que soient amliores la cohrence et lefficience des
dispositifs publics de services en ligne et de dossiers individuels partags
de sant. Des progrs ont t constats, mais ce stade ils apparaissent
souvent insuffisants.
Lobjectif daboutir la convergence des tlservices proposs
aux assurs et aux professionnels de sant, a longtemps t annonc en
allant vers une unit doffre de services, dinterfaces et de mode daccs
aux informations, sans complications rsultant des spcificits des
systmes de chacun des partenaires. Un virage stratgique majeur a t
amorc en 2010 par ltat et la caisse nationale de lassurance maladie
des travailleurs salaris (CNAMTS) pour substituer terme au dispositif
de facturation SESAM Vitale une plateforme de tlservices conue et
gre par la caisse nationale. Cette dcision, en soi indispensable, ne
serait pas critiquable si elle navait t accompagne dun abandon de la
stratgie commune qui avait permis le succs de SESAM Vitale et qui
avait t valide par la CNAMTS et ses partenaires jusquen 2009.
Les difficults engendres par ce dphasage entre rgimes
obligatoires et complmentaires sont aggraves par une visibilit moins
de deux ans des dveloppements en cours au sein de la caisse nationale.
Cour des comptes
Il y a l un handicap majeur aussi bien pour lefficacit des tlservices
annoncs que pour la contribution attendue cet effet dacteurs tels que
les industriels.
Par ailleurs, labsence de suivi financier prcis et limpossibilit
de consolider le montant des fonds publics considrables consacrs au
DMP et au dossier de patient informatis, sous de multiples formes et par
un grand nombre dacteurs, ne sont pas seulement gravement
prjudiciables lapprciation de leur cot rel. Ces dfaillances
attestent aussi dune absence particulirement anormale de stratgie et
dun grave dfaut de continuit de mthode dans la mise en uvre dun
outil annonc comme essentiel la russite de profondes rformes
structurelles. En effet, sagissant de lorganisation du systme de sant,
avec notamment linstauration du mdecin traitant et la mise en place
dun parcours de soins coordonns du patient, il en est attendu des gains
majeurs defficience et de qualit.
Il est particulirement proccupant que le ministre de la sant ny
ait pas encore remdi alors quil a plusieurs reprises t alert par la
Cour sur les risques dune telle situation, la fois en termes de drive des
cots et datteinte des objectifs esprs.
La Cour ritre lessentiel de ses prcdentes recommandations,
notamment en matire de scurit
215
, et formule les huit nouvelles
Sagissant du pilotage densemble des tlservices de sant :
1. unifier, au sein de ladministration centrale des ministres
chargs de la sant et de la scurit sociale, le pilotage des
fonctions de matrise douvrage stratgique des tlservices
relevant directement ou indirectement de lassurance maladie ;
2. veiller garantir linteroprabilit de la plateforme de
tlservices de la CNAMTS avec les systmes dinformation des
organismes complmentaires dassurance maladie ;
3. cet effet, restaurer la concertation entre tous les rgimes
concerns pour une convergence de leurs tlservices.
Sagissant plus spcifiquement du dossier mdical personnel :
4. publier le dcret en dfinissant le contenu et le champ du
dossier mdical personnel ;

215
Voir lencadr rsumant les principales de la Cour (2008-2010), notamment les
recommandations n 1, n 3, n 4, n 5, n 8, et n 10.
Cour des comptes
5. formaliser la stratgie, la mthode et le calendrier
dinteroprabilit entre le dossier mdical personnel et les
dossiers patients hospitaliers et les autres dispositifs
similaires ;
6. faire tablir entre lordre des pharmaciens et le GIP
ASIP Sant un protocole dfinissant les modalits et le
calendrier dun rapprochement entre le dossier mdical
personnel et le dossier pharmaceutique ;
7. prvoir lintgration systmatique du dossier mdical
personnel dans le cadre de la politique conventionnelle de la
caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs
salaris avec les professions librales de sant ;
8. identifier les cots lis au dossier mdical personnel et son
valuation mdico-conomique en termes de gains defficience
du systme de soins et dconomies pour lassurance maladie.

Cour des comptes


396
Directeur gnral de la Caisse nationale de lassurance
maladie des travailleurs salaris (CNAMTS)
397
Directeur gnral de la Fdration nationale de la mutualit
franaise (FNMF)
402
Directeur de lAgence des systmes dinformations
partags de sant (ASIP Sant)
404
Directeur gnral du groupement dintrt conomique
SESAM Vitale
408
Secrtaire gnral de lUnion nationale des rgimes
spciaux (UNRS)
410
Prsident du Centre technique des institutions de
prvoyance (CTIP)
411
Prsident de la Fdration franaise des socits
dassurances (FFSA)
412
Prsidente du Conseil national de lOrdre des pharmaciens 413
Prsident de la Haute autorit de sant (HAS) 414


Dlgu gnral de la Fdration Les entreprises des systmes
dinformation sanitaires et sociaux ( LESSIS)
Cour des comptes
ET DE LA SANT

Vous trouverez ci-dessous les lments de rponse pour clairer la
Cour et mettre en vidence que ses prcdentes recommandations sur ce
thme ont dj t largement prises en compte par le ministre. Je souhaite,
par ailleurs, faire tat dune convergence de vues sur les sujets faisant lobjet
de nouvelles recommandations.
Je relve tout dabord que rapport fait tat dune incontestable
dynamique dans le domaine des tlservices publics de sant, concrtise
par des dveloppements rapides et diversifis . Le rapport pointe toutefois
une gouvernance problmatique au niveau de lEtat ainsi quune
stratgie incertaine des pouvoirs publics, ainsi que des faiblesses ou des
retards nuisant au dveloppement des tlservices.
Je souhaite apporter la Cour des lments dinformation sur ces
diffrents points.
1. Le renforcement et la coordination de la fonction de matrise
d'ouvrage stratgique de lEtat en matire de systmes d'information de sant
Alors que la Cour fait tat dune triple matrise d'ouvrage au
niveau de lEtat, qui nuirait la cohrence de la stratgie ministrielle, je
prcise que le renforcement et la coordination de cette fonction au sein de
ladministration centrale du ministre des affaires sociales et de la sant
constitue un axe de travail prioritaire. Cette dmarche a notamment abouti
la cration de la dlgation la stratgie des systmes d'information de sant
(DSSIS) par dcret du 5 mai 2011, structure lgre place auprs du
secrtaire gnral des ministres chargs des affaires sociales.
Dsormais, un service clairement identifi et pourvu de moyens
spcifiques (14 agents), a pour mission dassurer la coordination des travaux
portant sur la stratgie ministrielle dans le domaine de la e-sant en
liaison avec les directions d'administration centrale et lassurance maladie.
Selon les termes du dcret portant cration de la DSSIS, celle-ci est en
effet charge danimer le travail dlaboration des orientations et des
priorits nationales dans le domaine des systmes d'information de sant et
mdico-sociaux et de coordonner les actions des services de lEtat, des
organismes dassurance maladie, des agences et organismes intervenant
dans le domaine de la sant, des services et des tablissements de sant, des
services et des tablissements mdico-sociaux et de la caisse nationale de
solidarit pour l'autonomie (CNSA), en vue de la mise en uvre de la
politique nationale de linformatisation du systme de sant et mdico-
social . La DSSIS participe galement la prparation des dcisions du
Cour des comptes
conseil national de pilotage des agences rgionales de sant en matire de
systmes d'information. Elle assure par ailleurs la tutelle du GIP ASIP Sant.
Cette unit de conception et daction sest matrialise en 2012 dans
un document dorientation dfinissant les priorits majeures pour le-sant.
Ce document, mentionn dans le rapport, est en cours dexamen et a t
transmis la CNAMTS afin de recueillir ses observations.
S'agissant du constat de l'existence de trois lieux de coordination
stratgique (DSSIS, direction gnrale de l'offre de soins, direction de la
scurit sociale), il convient d'observer que si les questions relatives la
scurit sociale dans sa dimension de financement sont prises en compte par
la seule direction de la scurit sociale, l'ensemble des sujets relatifs la
stratgie et au fonctionnement oprationnel du systme de sant sont traits
en collaboration entre la direction gnrale de l'offre de soins, la direction
de la scurit sociale, la direction gnrale de la sant et la DSSIS. Cette
collaboration se matrialise notamment travers une participation croise
aux instances de pilotage des diffrents chantiers conduits par les directions
et par la DSSIS, notamment dans le domaine des tlservices de sant.
Par ailleurs, afin de renforcer la coordination entre les diffrentes
directions et les oprateurs, la DSSIS a mis en place depuis le mois d'octobre
dernier, comme le relve la Cour, une runion bimestrielle regroupant les
correspondants de systmes d'information des directions d'administration
centrale, de la CNAMTS et de la CNSA.
2. Le pilotage stratgique de la CNAMTS en matire de systmes
d'information et des tlservices
Si la Cour constate quune forte dynamique est luvre dans le
secteur des tl-services publics de sant, elle souligne le risque pesant sur
ses modalits de gouvernance.
Je partage lapprciation porte par la Cour concernant les risques
qui peuvent rsulter des initiatives dployes par lassurance maladie et plus
particulirement la CNAMTS, si celles-ci ne sinscrivaient pas rapidement
dans le cadre dune gouvernance stabilise et intgrant les proccupations
de lensemble des acteurs du systme de soins.
La CNAMTS, dans le cadre de sa convention dobjectif et de gestion
et de son schma directeur des systmes dinformation, a engag, avec un
rel volontarisme, la modernisation de son systme dinformation en mettant
en uvre notamment, ainsi que le souligne le rapport, des bouquets de
tl-services, conformes ltat de lart technologique, destination de ses
assurs et des professionnels de sant, ainsi que des employeurs. Cette
orientation lui permettra de valoriser son patrimoine applicatif et de se
dgager des contraintes inhrentes aux technologies propritaires dont
lobsolescence croissante risquerait, terme, dobrer sa capacit aligner
son systme dinformation sur les enjeux mtier de lassurance maladie et
Cour des comptes
dune manire plus gnrale sur les politiques publiques de scurit sociale
et de sant.
Cest dans ce contexte que les services de lEtat ont approuv, en
juillet 2011, le schma directeur des systmes dinformation de la CNAMTS
qui comporte notamment un programme ambitieux de dveloppement de
tl-services destins aux professionnels de sant (programme 2).
A cet gard, il convient de rappeler que lattention du directeur
gnral de la caisse nationale a t appele sur le fait que le schma
directeur avait t approuv sous rserve que la CNAMTS fasse des
propositions quant la gouvernance du programme 2 , relatif aux
services destins aux professionnels de sant, associant lensemble des
rgimes gestionnaires de lassurance maladie obligatoire ainsi que les
organismes chargs de la gestion de lassurance maladie complmentaire.
Compte tenu de lexprience acquise dans les tl-services, de son
rle prpondrant dans lassurance maladie obligatoire (85 % des
bnficiaires de la couverture maladie sont affilis au rgime gnral) et de
sa mission de relation avec les professionnels de sant libraux dans le cadre
de lUNCAM, la CNAMTS a lgitimement vocation tre le chef de file de ce
renouveau des services proposs aux professionnels de sant.
Cette orientation stratgique majeure traduit la volont du ministre
de sassurer en premier lieu que les professionnels de sant nauront plus
quun seul interlocuteur pour les tl-services de lassurance maladie
obligatoire. En second lieu, il sagit de mutualiser les dveloppements des
systmes dinformation des nombreux organismes grant lassurance
maladie obligatoire dans le contexte actuel des finances publiques. Cette
orientation sera inscrite dans le plan stratgique du systme dinformation de
la scurit sociale, prvu larticle L. 114-23 du code de la scurit sociale.
Il rsulte de cette orientation que la gouvernance inter-rgimes et
lassociation de lassurance maladie complmentaire devront tre prcises
et stabilises au cours de lanne 2013.
Les recommandations de la Cour portent par ailleurs sur les trois
points suivants :
- la gouvernance interne au ministre,
- la concertation et linteroprabilit avec les systmes dinformation
de lassurance maladie complmentaire,
- la concertation avec les rgimes gestionnaires de lassurance
maladie obligatoire.
Sagissant du premier point, lanalyse de la Cour quant la ncessit
davoir au sein du ministre une vision cohrente et coordonne des actions
conduites dans le secteur des tl-services publics de sant nest lvidence
Cour des comptes
pas contestable. La cohrence des actions entre les directions et dlgations
du ministre est constamment recherche.
Sagissant du deuxime point, le systme SESAM-Vitale, oprationnel
depuis 20 ans, doit voluer.
En particulier, il repose sur un systme unique et commun entre
lassurance maladie obligatoire et lassurance maladie complmentaire.
Bien que le systme soit commun, les organismes dassurance maladie
complmentaire ont toujours t attachs un cloisonnement complet entre
leur systme dinformation et celui de lassurance maladie obligatoire. Cest
pour la pratique du tiers payant sur la part complmentaire que limpact est
le plus important. De ce fait :
- la carte Vitale nest pas une carte dassurance maladie globale
(obligatoire et complmentaire). En effet, moins de 200 000 assurs en
gestion spare ont un volet complmentaire en carte Vitale. De plus, mme
si les droits de la complmentaire sont inscrits sur la carte, sa mise jour ne
peut tre effectue de manire synchrone entre lassurance maladie
obligatoire et complmentaire. La transmission des informations de
remboursement seffectue donc selon des normes dchanges ad-hoc. Enfin,
il convient dajouter que les complmentaires privilgient des cartes
spcifiques qui sont de plus mme de servir de vecteur de communication
commerciale ;
- la demande de remboursement lectronique (DRE) qui est le flux
SESAM-Vitale analogue la feuille de soins lectronique mais destination
des complmentaires a connu un dveloppement peu significatif : moins de
1 million de DRE par mois comparer aux 100 millions de FSE ;
- cette volont dautonomie a permis le dveloppement significatif de
prestataires indpendants (oprateurs de tiers payant) qui proposent des
tl-services spcifiques aux complmentaires auprs des professionnels de
sant du secteur de loptique, du secteur dentaire et de la pharmacie, pour
lesquels le tiers payant pour la part complmentaire est prioritairement
pratiqu.
Dans ce contexte, le ministre veillera la compatibilit et
linteroprabilit des tl-services proposs par les organismes dassurance
maladie obligatoire et complmentaire, notamment dans le contexte de
lintgration aux logiciels mtier des professionnels de sant.
Sagissant du troisime point, il convient de rappeler que lobjectif
majeur de la concertation entre les organismes dassurance maladie
obligatoire est de sassurer, dune part, que loffre de tl-services destine
aux professionnels de sant soit une solution inter-rgimes transparente pour
ces professionnels et couvrant lensemble des assurs sociaux, quel que soit
leur rgime de rattachement, et, dautre part, que les moyens mis en uvre
soient mutualiss entre ces organismes.
Cour des comptes
Ainsi, la russite de ce programme est troitement lie leffectivit
de lassociation de tous les organismes concerns, y compris les SLM
(Sections Locales Mutualistes). Ainsi, lquipe projet du programme
comprend des reprsentants de la MSA, du RSI et de la MFP.
Je serai particulirement vigilante ce que la nouvelle gouvernance
soit stabilise et que larchitecture cible de la solution soit partage entre les
partenaires afin que ces derniers puissent prparer la rnovation de leur
systme dinformation correspondant.
3. Le dploiement du dossier mdical personnel (DMP)
Je partage lanalyse de la Cour qui relve un dfaut de stratgie et de
mthode depuis lorigine du projet, et qui demande, au-del du constat du
caractre techniquement oprationnel du DMP, quune attention particulire
soit porte ce que le dispositif rponde aux besoins des professionnels de
sant, avec un souci particulier de mesure de son efficience.
Considrant lutilit potentielle du DMP comme instrument au service
de la qualit du parcours de soins, jai dcid de la rorientation du projet,
ainsi que de la rforme de son pilotage et de sa gouvernance. Dans le cadre
de cette nouvelle stratgie, la feuille de route dun DMP de seconde
gnration devra tre rapidement labore, dans une dmarche de
concertation avec les reprsentants des professionnels de sant et des
patients. Ce plan daction devra notamment prendre en compte la ncessit
dune articulation entre le DMP et les dossiers patients hospitaliers, mais
galement avec dautres dispositifs et tlservices de partage des
informations mdicales tels que le dossier pharmaceutique, le dossier de
cancrologie communicant et le volet mdical de synthse de mdecine de
ville.
Comme le recommande la Cour, la mise en uvre du DMP devra tre
ralise en liaison troite avec lassurance maladie et intgre dans les
dispositions de la politique conventionnelle de la CNAMTS avec les
professions librales de sant.
Labsence de publication dun dcret dapplication du DMP nest pas
due un retard de ladministration mais la dcision - prise en accord avec
la CNIL - dattendre de disposer de suffisamment dlments dapprciation
du fonctionnement du dispositif avant dinscrire des rgles dans un texte
rglementaire sur un sujet complexe et dlicat.
Enfin, en accord avec la recommandation de la Cour, je considre
comme une priorit de mettre au point rapidement, en liaison avec la Haute
autorit de sant, une mthode dvaluation mdico-conomique de
lefficience du DMP et de rendre compte rgulirement des dpenses qui
seront consacres sa mise en uvre.

Cour des comptes
4. Le pilotage et la mise en uvre des projets au niveau rgional
La Cour prconise la dfinition dune stratgie et de priorits, ainsi
quune valuation rigoureuse des gains de performance quil conviendra de
tirer de cette mutualisation.
Je prcise que cette dmarche est dj engage sur la base d'une
enqute conduite au cours du second semestre 2012. Lance linitiative de
la DSSIS et de l'ASIP Sant, cette analyse a pour objectif de faire un premier
bilan de l'organisation et de l'action des matrises d'ouvrage rgionales. Les
premiers rsultats de cette enqute, d'ordre quantitatif, ont t communiqus
la Cour.
Une stratgie sera labore ds les premiers mois de 2013, en liaison
avec les directions gnrales des ARS, afin dassurer une cohrence
densemble dans le cadre de priorits nationales.
5. Llaboration de rfrentiels pour assurer la convergence entre les
plateformes de tlservices
Comme lindique la Cour, il est ncessaire de renforcer la dmarche
tendant dvelopper des outils permettant la convergence, linteroprabilit
et la scurit des diverses plateformes de tl-services en cours de mise en
uvre.
Je considre comme une priorit de garantir l'interoprabilit des
diffrents composants qui cohabitent au sein du poste de travail des
professionnels de sant, qu'ils soient produits par l'assurance maladie ou par
l'ASIP-Sant. Cette proccupation sera prise en compte dans le cadre de
l'laboration de la feuille de route du DMP de deuxime gnration qui
devra s'intgrer avec l'ensemble des tl-services existants ou venir.
LEtat et lassurance maladie doivent avoir pour objectif principal de
simplifier lutilisation des systmes d'information et tl-services de sant
par les professionnels comme par les patients et les citoyens, den lever le
niveau de scurit et de confidentialit et den matriser les cots.

Cour des comptes

Je partage l'essentiel des analyses et propositions faites par la Cour,
en particulier le constat d'une forte dynamique des tlservices, qui se traduit
parfois par un foisonnement dsordonn, notamment au niveau local.
Aussi, les propositions visant mettre en place les outils de
management indispensables pour unifier le pilotage des fonctions de matrise
d'ouvrage stratgique des tlservices et pour permettre l'inter-oprabilit
du dossier mdical personnel (DMP), du dossier patient hospitalier et du
dossier pharmaceutique me paraissent centrales. Il est galement important
de prvoir l'intgration systmatique du DMP dans le cadre de la
politique conventionnelle de la CNAMTS avec les professions librales de
sant.
La recommandation visant identifier les cots lis au DMP et
raliser son valuation mdico-conomique en termes de gain d'efficience du
systme de soins et d'conomies pour l'assurance maladie est un autre enjeu
majeur, comme le relve la Cour.
Sans attendre, je souhaite souligner la ncessit, ce stade, de
mettre en cohrence l'ensemble des dploiements de tlservices recenss,
afin d'viter des financements non coordonns et improductifs.

Cour des comptes
DE LASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIS
(CNAMTS)

Tout comme la Cour, la CNAMTS tient souligner lincontestable
dynamique qui sest instaure dans le milieu des systmes dinformation de
sant ces dernires annes. Le dveloppement des services offerts par le GIE
Sesam Vitale, la mise en place des cartes CPS, le lancement du dossier
mdical personnel, le dveloppement des dossiers pharmaceutiques et les
travaux de modernisation de lassurance maladie, qui permettent d' intgrer
lusage dinternet dans les changes dmatrialiss entre l'assurance
maladie d'une part, les assurs et les professionnels de sant d'autre part,
sont autant de preuves de la volont de lensemble des acteurs de dvelopper
l'usage des technologies de l'information au bnfice dune amlioration du
service rendu tant aux usagers quaux professionnels.
S'agissant en premier lieu des tlservices dvelopps par la
CNAMTS en direction de ses assurs, il convient de noter que le cap des
10 millions d'assurs ayant ouvert leur compte sur ameli.fr a t franchi en
septembre dernier et que le rythme du dploiement de ce tlservice et de ses
usages illustrent vraisemblablement le niveau de la qualit de ce service.
S'agissant des tlservices principalement dvelopps depuis 2006 en
direction des professionnels de sant, la dynamique initiale de leur
dploiement s'explique par leur enrichissement progressif et rgulier par des
fonctionnalits nouvelles rpondant pour la plupart des attentes de
simplification ou d'enrichissement du service de la part des professionnels de
sant ou des caisses d'assurance maladie. A fin novembre 2012, la CNAMTS
dnombrait 495 763 professionnels inscrits au compte professionnel, soit
plus de 75 % des professionnels de sant. Les principaux nouveaux services
en ligne (la dclaration de mdecin traitant, lhistorique des
remboursements, lavis darrt de travail ) ont vu leur frquentation tripler
sur lanne coule preuve de qualit des services offerts et de leur
adquation avec les attentes des professionnels.
Progressivement, le dveloppement de l'adhsion des professionnels
ces nouveaux services et les fonctionnalits nouvelles offertes par un usage
plus approfondi d'internet ont conduit le rgime gnral d'assurance
maladie, dans le cadre du schma directeur des systmes d'information
approuv par l'Etat, prciser le cadre du dveloppement stratgique de ces
tlservices.
1) Sur la stratgie de dveloppement des nouveaux tlservices
Concernant lassertion porte par la Cour d'une ralisation brique
par brique , la CNAMTS tient prciser que les objectifs stratgiques du
Cour des comptes
programme sont troitement lis aux enjeux inscrits dans la convention
dobjectifs et de gestion signe entre la CNAMTS et l'Etat :
contribuer renforcer la qualit des soins.
rduire le dsquilibre financier du rgime gnral de lassurance
maladie.
poursuivre lamlioration de la qualit de service aux assurs, et
professionnels de Sant.
mettre au service de cette politique des systmes dinformation
ractifs et performants.
Ainsi, les projets en cours prvoient doffrir progressivement les
services suivants :
la dmatrialisation des principaux processus autres que la
facturation, et notamment la prescription lectronique de tous les
types de prestations et son utilisation par les Professionnels
prescrits.
la facturation en ligne des soins par les Professionnels prescrits
sur la base des prescriptions lectroniques.
la dmatrialisation des diffrentes pices justificatives.
la dmatrialisation de diffrents formulaires (avis darrt de
travail, dclaration mdecin traitant ) et leur intgration dans
les bases et les processus de traitement de lAssurance Maladie.
La stratgie ainsi clairement pose, sa mise en uvre oprationnelle a
t dcline de manire progressive, par tapes successives permettant
chaque pas de valider plusieurs lments :
la faisabilit technique.
lacceptabilit par les Professionnels.
les impacts en termes dorganisation pour les organismes du
rseau (CPAM et Service Mdical).
Cette dmarche pragmatique permet de capitaliser sur des
ralisations concrtes et dintgrer les retours dexprience pour les tapes
suivantes, comme le prconise les mthodes modernes de conduite de projet
agile qui se veulent plus pragmatiques que les mthodes traditionnelles.
La premire tape du projet de facturation en ligne a ainsi permis de
rpondre aux attentes des caisses et des transporteurs sanitaires pour leur
offrir progressivement des tlservices dans le cadre dun processus tendu,
de la prescription dmatrialise jusqu' la facturation. Ce tlservice a
permis de disposer d'un socle technique rutilisable pour les autres types de
prestations (mdicaments, actes de kinsithrapie, actes infirmiers ).
Il convient de noter que l'une des diffrences fondamentales avec
l'approche antrieure de dmatrialisation de la facturation base sur la
Cour des comptes
carte Vitale repose sur la mise en place progressive d'changes en temps rel
ou lgrement diffr entre les systmes d'information de l'assurance maladie
et ceux des professionnels de sant, de manire acclrer les processus de
traitement (exploitation des droits des assurs en ligne, intgration
automatise du choix du mdecin traitant, prise en compte optimise des
demandes d'ALD ou des prescriptions d'arrts de travail...).
Pour dgager les gains escompts, le dveloppement de ces nouveaux
tlservices doit tenir compte de faon plus importante que prcdemment de
l'intgralit du processus de traitement, ce qui suppose de disposer d'une
connaissance intime des systmes d'information de chacun des rgimes
concerns.
C'est pourquoi la gouvernance antrieure parat devoir tre adapte
pour concilier d'une part les attentes lgitimes des rgimes obligatoires qui
assurent la trs grande majorit de nos concitoyens, les contraintes
techniques inhrentes aux choix d'organisation passs ou la gestion multi-
branches, ainsi que les interrogations des organismes complmentaires
conscutives cette relative rupture technologique que constitue l'usage
tendu d'internet dans les systmes de sant.
2) Sur la gouvernance inter rgimes des tlservices de l'assurance
maladie
Concernant plus particulirement les tlservices dvelopps par
l'assurance maladie en direction des professionnels de sant, la Cour voque
une rgression prsume de la coordination inter rgime lie la mise en
place dun projet par la CNAMTS dvolution du traitement de la facturation
permettant son traitement en temps rel.
Au-del de laspect technologique qui, comme vous le soulignez, est
conforme aux bonnes pratiques informatiques, le pilotage de ce programme
ne va pas lencontre dune gouvernance inter rgime mais essaye,
l'inverse, de concilier la contrainte de rsultats et la capacit indniable
d'entranement que reprsente le rgime gnral vis--vis des assurs et des
professionnels avec l'exigence d'un dploiement progressif pour l'ensemble
des assurs sociaux.
Si la CNAMTS assume effectivement les dveloppements de certains
composants informatiques des services inter rgimes, le pilotage du
programme associe lensemble des acteurs des autres rgimes pour ce qui est
de la conception et de larchitecture du systme. En effet, au-del des
orientations stratgiques qui ont fait lobjet de dbats lors de runions
priodiques avec lensemble des caisses membres de lUNCAM, la
gouvernance du programme sarticule autour dun comit de pilotage inter
rgime qui associe la MSA, le RSI, la CNMSS dsigne comme reprsentant
de lUNRS, et un certain nombre de mutuelles dlgataires du rgime
obligatoire.
Cour des comptes
Ces volutions se mettent par ailleurs en uvre dans un contexte plus
gnral de rduction du nombre des systmes d'information des organismes
gestionnaires des rgimes d'assurance maladie, pour des raisons tendant la
fois la complexit des volutions rglementaires et au cot de
dveloppement de ces systmes.
Aussi, l'apprciation des paragraphes 2 et suivants selon laquelle la
CNAMTS a mis les autres rgimes devant le fait accompli , ou les
parties prenantes ont soulign la cour quelles nont pas t associes la
conception de cette nouvelle architecture parait cet gard devoir tre
nuance.
En effet, les nouveaux outils informatiques dvelopps par la
CNAMTS pour lensemble des professionnels de sant sont autant de preuves
de limplication constante de la CNAMTS dans une conception inter rgime
des services offerts aux professionnels de sant. Lavis darrt de travail a
par exemple t ralis en partenariat avec la MSA et le RSI et permet aux
professionnels dadresser leurs avis aux trois rgimes sans distinction.
Lhistorique des remboursements, la dclaration de mdecin traitant, le
processus de contact assurance maladie par courriel, ou la dclaration de
tiers payant sont galement ouverts pour la MSA, le RSI mais plus largement
pour la CAMIEG, la CAVIMAV, la CNMSS, la CRPCEN, lENIM, MGP, la
SNCF et la MNH. Quant aux services relatifs la CMU, aux ACS,
lexonration du ticket modrateur, au relev mensuel de paiement ou aux
indus, outre le rgime gnral, la CAVIMAV, la CNMSS, la CRPCEN,
lENIM, MGP en bnficient galement.
Au-del des services dj dploys, la feuille de la route de la
CNAMTS en matire de dveloppements informatiques prvoit que les
services de consultation de la patientle du mdecin traitant, laffichage des
droits, ou lannuaire des organismes soient ouverts en inter rgime horizon
de la fin danne 2013. Mais la principale avance de lanne 2013 rside
certainement dans lintgration du volet inter rgime des services au sein des
logiciels de gestion des professionnels de sant. Acquisition des droits en
ligne, couverture de lassur, calcul du taux de prise en charge pour les
taxis, accord pralable lectronique, information du mdecin traitant,
information ALD, protocole de soins lectronique, certificat mdical accident
de Travail / maladie professionnelle sont autant de services qui se verront
dclins dans une version dite intgre logicielle inter rgime permettant
aux professionnels de grer leurs relations avec lassurance maladie
indpendamment du rgime directement depuis leur propre logiciel de
gestion.
En tout tat de cause, la question de l'volution de la gouvernance
antrieure est effectivement pose, au regard de l'acclration constate du
dveloppement des nouveaux tlservices, en cohrence avec les objectifs des
conventions applicables aux diffrentes professions de sant concernes. Le
Cour des comptes
souhait de ces professions tant, par ailleurs, d'tre plus largement associes
aux choix stratgiques par le biais des accords.
3) Sur lavenir du systme SESAM VITALE
Le relev d'observations provisoires voque par ailleurs le risque
d'une inadaptation progressive du systme de facturation SESAM-Vitale dans
l'attente de son remplacement par un systme de facturation en ligne un
horizon 2017 - 2020 en s'appuyant sur la dcision de la CNAMTS de
n'assurer que la maintenance courante du systme de facturation SESAM-
Vitale.
La CNAMTS est consciente de ce risque et, de fait, la dcision de
n'assurer que la maintenance courante ne s'applique videmment pas au
systme de facturation SESAM-Vitale mais aux seuls composants de
l'architecture IMARS. La CNAMTS sappuie trs largement sur le systme
de facturation SESAM-Vitale et y intgre des tl services qui permettent d'en
dvelopper sa valeur et son usage : la scannrisation des ordonnances, les
tl service d'acquisition des droits dans les logiciels de FSE ainsi que la
rnovation du socle technique des composants lecteurs pour l'introduction
des lecteurs PC/SC dbut 2013 attestent de cette volont.
Au-del des projets d'volutions progressives des fonctionnalits du
systme de facturation SESAM-Vitale, la CNAMTS a galement renforc les
missions du GIE SESAM-Vitale afin de garantir la cohrence de l'intgration
des diffrents services (FSE et tl services) et composants techniques de
l'assurance maladie dans les logiciels des professionnels de sant en lien
avec les industriels du secteur.
Toutes ces actions tendent maintenir la dynamique d'volution de
services et de composants en cours, et conforter les missions du GIE
SESAM-Vitale tout en permettant aux quipes d'apprhender
progressivement les volutions du systme de facturation SESAM-Vitale vers
le futur systme de facturation en ligne.

Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA FDRATION
NATIONALE DE LA MUTUALIT FRANAISE (FNMF)

Vous soulignez la gouvernance problmatique des systmes
dinformation au niveau de ltat, et notamment le fait que ladministration
reconnat quelle devrait y associer les organismes complmentaires
dassurance maladie . La FNMF est en effet convaincue de limportance
dune coordination au plus haut niveau sur les sujets de systmes
dinformation, car ces systmes impactent directement le parcours de sant
de nos adhrents, la capacit des professionnels de sant exercer leur
activit le plus simplement possible, et la possibilit pour les mutuelles de
rembourser les uns, solvabiliser les autres, et contribuer au final une relle
matrise des dpenses de sant.
Or, la Cour constate la stratgie dautonomie de la CNAMTS , qui
marque un recul en terme dorganisation et de gouvernance , et se traduit
par un abandon de la stratgie commune qui avait permis le succs de
SESAM Vitale et qui avait t valid par la CNAMTS et ses partenaires
jusquen 2009 . La FNMF et les autres familles de complmentaires sant
ont indiqu, comme le fait la Cour, que laccord cadre de 2000 qui avait pos
les bases de la collaboration entre les partenaires tait dsormais vid de
lessentiel de sa substance par le nouveau schma directeur de la
CNAMTS. Elles ont exprim ce point de vue dans un courrier au Ministre de
la Sant en fvrier 2012 et de nombreuses reprises, au sein des instances
du GIE Sesam Vitale.
Dsormais, la stratgie de la CNAMTS est bien de substituer sa
propre plateforme de service au dispositif inter-rgime existant , et de
mettre en place des tlservices uniquement au sein de son propre systme
dinformation . Cette stratgie ne peut malheureusement pas convenir aux
autres partenaires, et singulirement aux organismes complmentaires. Il
nous parat dailleurs surprenant que la CNAMTS puisse dfinir une nouvelle
stratgie de services en ligne et introduire des changements radicaux bien
au-del de son propre systme dinformation, sans que ce changement
dorientation ne saccompagne dun minimum de concertation et dune tude
dimpact sur les systmes dinformation des autres partenaires et sans que,
fait plus grave nos yeux, ltat ait pu en mesurer tous les enjeux. La Cour
souligne, juste titre selon nous, les risques que cette dmarche fait courir
la continuit et lvolutivit des services informatiques en place.
Cela est dautant moins comprhensible que cest la CNAMTS, en tant
que responsable de la matrise douvrage au sein du GIE Sesam Vitale, qui
assurait jusque-l la coordination des matrises douvrages des rgimes
gnraux et complmentaires. Malgr cela, le schma directeur de la
CNAMTS na pas pos la question de linteroprabilit de son systme
dinformation avec celui des autres acteurs.
Cour des comptes
Les observations de la Cour confirment quune rflexion stratgique
doit tre engage sur les missions et la gouvernance du GIE SESAM-Vitale
pour assurer la transition entre le systme SESAM-Vitale daujourdhui et les
tlservices en temps rel de demain. Nous considrons, comme la Cour,
que lvolution de la CNAMTS vers les tlservices est sans doute
indispensable, mais que cette volution nimplique pas de renoncer une
stratgie commune.
Nous pensons pour notre part quau-del de la question dune phase
de transition, un GIE SESAM-Vitale rnov pourrait jouer demain un rle
important. Dune part en matire de coordination des matrises douvrage
des partenaires et des professionnels de sant pour la conception de
tlservices interoprables et le partage de rfrentiels, et dautre part pour
la mise en commun des moyens ncessaires au dploiement des tlservices
auprs des diteurs. Il sagirait dutiliser le GIE pour rpondre la demande
de visibilit des industriels et aller plus vite vers la standardisation
commune quavait recommande la Cour pour tous les oprateurs et
tlservices .
La FNMF sassocie pleinement aux recommandations de la Cour
pour amliorer la coordination des matrises douvrage stratgiques
concernes par les tlservices, et pour garantir linteroprabilit des
systmes dinformation des organismes dassurance maladie. Elle souhaite
cependant que ces recommandations soient mises en uvre dans un rel
esprit de coopration, en respectant les missions et les besoins de tous les
acteurs concerns, et avec comme objectifs damliorer la prise en charge
des assurs et de simplifier les changes avec les professionnels de sant.
Elle saura alors se mobiliser pour apporter sa contribution au
dveloppement des tlservices et lamlioration des systmes
dinformation de sant.

Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR DE LAGENCE DES SYSTMES
DINFORMATION PARTAGS DE SANT (ASIP SANT)

La rponse de lASIP Sant porte sur le chapitre III. De nombreux
dveloppements amliorer.
A Le dploiement du dossier mdical personnel
Le cot total de dveloppement du dossier mdical personnel a t
dau moins 210 M entre la loi de 2004 layant instaur et fin 2011. Le quart
environ en a t dpens en exprimentations, sans lendemain mais qui ont
nanmoins permis de clarifier certains problmes juridiques,
organisationnels et techniques .
LASIP Sant souligne quau sein des 210 M identifis, suivant les
chiffres produits par la Cour des comptes elle-mme, la part directement
imputable au DMP est de 150 M, comportant :
- hauteur 90 M, les cots des exprimentations de 2005 2009,
soit un montant plus proche de la moiti que du quart ;
- hauteur de 60 M, les cots de conception, ralisation et
dploiement du DMP actuel de 2009 2011, sous lgide de lASIP Sant.
La diffrence avec les 210 M voqus est constitue, toujours selon
le rapport de la Cour, de 17 M de financements nationaux concomitants,
et de 44 M doprations identifies par les ARS, avec financements
dconcentrs et locaux, montants qui ne sappliquent pas directement au
DMP, voire mme qui, pour certains, sont appels disparatre du fait de la
mise en place du DMP.
En effet, les 44 M consacrs des dispositifs rgionaux de dossiers
mdicaux partags sont financs le plus souvent, depuis 2005, via le Fonds
dintervention pour la qualit des soins de ville (FIQSV), puis, partir de
2007, via le Fonds dintervention pour la qualit et la coordination des soins
(FIQCS). Or le DMP est appel se substituer ces dispositifs rgionaux
exprimentaux, et faire disparatre de tels centres de cots. Aussi ces
dpenses constituent-elles autant de sources dconomies que le DMP
permettra de raliser. Dans plusieurs rgions, comme lAquitaine, la
Picardie ou lAlsace, il a t mis fin, lors du dploiement du DMP, ces
dispositifs rgionaux et par l-mme aux dpenses auxquelles ces rgions
taient exposes, le plus souvent sur les fonds de lassurance maladie.
Cour des comptes
B Des difficults rgler dans les tlservices rservs aux professionnels
1 Les retards dans les rfrentiels, dans la certification des logiciels
et dans la scurit
LASIP Sant souligne quelle se trouve tre lorigine, en lien avec
les diffrents partenaires concerns, de la quasi-totalit des ralisations
mentionnes : cadre dinteroprabilit, RPPS, rfrentiel de DMP-
compatibilit, INS-C, rfrentiel dagrment des hbergeurs de donnes de
sant, cahiers des charges fonctionnels.
A ces ralisations sajoute, toujours linitiative de lASIP Sant dans
les suites dune tude commande par la DGOS, le processus de labellisation
destin aux logiciels Maisons et Centres de sant, lanc depuis aot 2012
par lASIP Sant. Ce label peut tre attribu toute solution logicielle ou
famille de produits destine aux professionnels de sant exerant en maison
ou centre de sant respectant le cadre fonctionnel publi par lASIP Sant.
Toute la procdure est accessible depuis le site esante.gouv.fr.
2 - Les problmes lis lutilisation de la carte de professionnel de
sant
La problmatique de lexpiration des certificats au 31 dcembre 2014
a t rsolue suivant des modalits qui ont fait lobjet dune information
largement diffuse par lASIP Sant aux acteurs concerns. Elle ne porte pas
sur les cartes mises depuis moins de 3 ans comme voqu dans le rapport
mais sur les cartes mises pendant quelques mois courant 2012.
- en attendant loffre de produits de certification correspondant la
nouvelle Infrastructure de Gestion de Cls (lIGC-Sant), lASIP Sant a
prorog lIGC actuelle des cartes CPS (IGC-CPS2ter) jusque fin 2020. La
nouvelle chane de certificats de lIGC CPS2Ter est publie sur lAnnuaire
CPS et lespace Intgrateurs CPS ;
- depuis le 1
er
dcembre 2012, lASIP Sant met nouveau les cartes
CPS 3 avec une dure de validit nominale de 3 ans, soit avec une date
dexpiration qui dpassera fin 2014.
Lobsolescence mentionne dans le rapport et voque par les
industriels du secteur ne porte pas sur la carte CPS3, qui est dsormais
conforme aux standards internationaux et ltat de lart, mais sur certains
composants daccs aux cartes dans le seul cadre de la production des
Feuilles de Soins Electroniques.
La CPS3 se prsente en fait comme trois cartes en une : une carte
CPS2ter, une carte IAS-ECC et une carte sans contact :
Une carte CPS2ter pour assurer la compatibilit avec les
applications dj dployes sur le terrain. Les applications utilisant les API
Sesam-Vitale, l'API CPS et/ou la Cryptolib CPS sont toujours en mesure,
sans volutions, de fonctionner avec la CPS3.
Cour des comptes
Une nouvelle carte conforme au standard industriel (IAS-ECC), qui
reprsente la cible vers laquelle toutes les applications terrain doivent
migrer terme. La carte IAS-ECC constitue le standard choisi en France
pour lAdministration. Ce standard prend en compte le standard europen
ECC (European Citizen Card) et reprsente le socle de dveloppement de
lensemble de lidentit et donc de lconomie numrique en Europe. Encore
rcent, il doit permettre une offre industrielle interoprable et la
normalisation des changes entre la carte et le terminal (quil sagisse dun
poste de travail personnel ou professionnel).
Une carte sans contact destine amliorer lergonomie dusage de
la carte CPS, notamment dans les tablissements de sant ou en situation de
mobilit.
La carte CPS3, grce ses capacits cryptographiques, permet la
mise en uvre de mcanismes de scurit indispensables pour la eSant. Les
usages encore modestes du mode sans contact sont lis au cycle de vie des
solutions logicielles du march de la sant.
Outre les volutions dj engages avec la CPS 3, les modes
alternatifs dauthentification, notamment pour rpondre aux situations de
mobilit, font lobjet de diffrents travaux de lASIP Sant. Sont ainsi par
exemple ltude depuis 2012, via la ralisation dun POC (Proof of
Concept) :
- lenrlement des dispositifs (devices) sur un portail par
authentification CPS, pour permettre ensuite lauthentification en mobilit
sur la base de lidentification du device, associe un secret connu du
professionnel de sant,
- ltude de modalits de type OneTimePassword, certificats, mot de
passe.
Lutilisation de ces modes alternatifs requiert une volution du cadre
juridique.
3 Lattente de la nouvelle configuration du poste de travail de
professionnel de sant
Loutil de diagnostic automatique propos en ligne par lASIP Sant
vrifie les postes de travail des professionnels de sant pour lensemble des
composants associs aux accs par carte puce. En ce sens, sa porte nest
pas restreinte aux seuls accs au systme DMP.
4 Une messagerie scurise en 2013
Le dispositif de messagerie scurise propos par lASIP Sant a t
tabli dans la concertation trs en amont de la rdaction des premiers
cahiers des charges.
Cour des comptes
Loffre de services en cours de ralisation exclut toute contestation
des choix techniques puisquelle repose sur les protocoles SMTP et IMAP
mondialement reconnus et sur des solutions open source ; ils ont au contraire
recueilli le consensus le plus large.
Les changes avec les industriels sur ce sujet comme sur le
programme de travail de lagence en gnral sappuient sur une information
rgulire, notamment via les publications sur le site esante.gouv.fr et
lorganisation priodique des Journes Nationales des Industriels trs
suivies par quelques 200 socits du secteur qui saluent la qualit du
dialogue ainsi instaur.
Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU GROUPEMENT
DINTRT ECONOMIQUE SESAM VITALE

- La question des fonctionnalits de la carte Vitale 2 et de leur cot
La Cour voque dans son encadr la dcision des pouvoirs publics
dabandonner en 2010 la voie des certificats lectroniques en carte pour
scuriser les accs aux services en ligne. Cette voie souhaite lorigine de
Vitale 2 par les pouvoirs publics, pour scuriser les futurs tlservices de
sant, mais aussi pour les besoins de ladministration lectronique (ADELE),
avait justifi en particulier le choix dune technologie carte base de
coprocesseur cryptographique.
Il est vrai qu lpoque, et avant lancement de lappel doffres cartes
Vitale 2, cette option associe par ailleurs une taille mmoire plus
importante avait t value par les experts prs de 70 centimes deuros
par carte. Mais cette valuation de lpoque est nuancer significativement,
la lumire des volutions technologiques et conomiques depuis 2004, date
des dcisions structurantes sur Vitale 2 :
Ds 2006, les rsultats des appels doffres cartes ont permis davoir
un cot de carte vierge Vitale 2 (c'est--dire sans personnalisation de
donnes) infrieur celui dune carte vierge Vitale 1 (elle-mme sans
coprocesseur cryptographique, et avec une mmoire trs infrieure) dans le
prcdent march.
En 2012, le cot dune carte vierge Vitale 2 est infrieur de 30 %
ce quil tait en Vitale 1 dix ans plus tt.
Enfin, sur un plan industriel, le catalogue actuel des offres sur
tagre pour une carte puce partir de 16 K de mmoire comporte
maintenant en standard un coprocesseur cryptographique.
- Le rle du GIE SESAM-Vitale
Le GIE SESAM-Vitale est un matre duvre en liaison avec de
nombreux sous-traitants ou parties prenantes sur le terrain. Dans le nouveau
contexte actuel, sa responsabilit et ses missions portent aujourdhui sur les
domaines suivants :
La carte vitale et son dispositif de bornes de mise jour (conception
technique, infrastructure dmission et de mise jour de cartes, gestion
technique du parc de cartes).
Le systme de tltransmission de feuilles de soins, demandes de
remboursement des complmentaires, et pices justificatives depuis le poste
de travail du professionnel de sant jusquaux frontaux des systmes
dinformations des organisations dassurance maladie obligatoire et
complmentaire.
Cour des comptes
Laccompagnement des diteurs de logiciels dans lintgration des
nouveaux services en ligne de lassurance maladie, ainsi que la ralisation et
ladministration des composants de scurisation par carte, de laccs au
portail de lAssurance Maladie.
Pour intervenir sur ces domaines, le GIE consolide et dveloppe en
particulier trois comptences transversales spcifiques dans le primtre de
lAssurance Maladie :
La relation avec les industriels ; celle-ci est stratgique et
sexerce vis--vis de plus de 150 socits, fournisseurs de solutions pour les
professionnels de sant.
La connaissance du systme dinformation du professionnel de
sant (PS) , afin dvaluer les impacts des services de lAssurance Maladie
sur ceux-ci et danticiper les volutions technologiques (mobilit, etc).
La scurisation des services par carte puce.
- Lexigence de maintien en condition oprationnelle du systme
SESAM-Vitale et la transition vers les services en ligne.
Le rapport de la Cour rappelle que la phase de transition (du
systme de tltransmission) vers la nouvelle architecture de la CNAMTS na
pas encore t dfinie , et pointe un risque li la continuit du traitement.
En complment de la question souleve sur la cible et la feuille de
route devant conduire au remplacement total de SESAM-Vitale, il nous
parait utile de prciser quil ny a pas dambigut pour le GIE SESAM-
Vitale quant lobjectif de maintien en condition du systme oprationnel
avec une exigence leve de qualit de services. Dans ce cadre, et
contrairement ce que pourrait suggrer le rapport de la Cour, le GIE, la
demande de ses membres prvoit dans son plan dactions dassurer toutes les
maintenances et volutions ncessaires au service de tltransmission y
compris, celles qui, comme les droits en ligne sappuieront ds 2013 sur
la nouvelle infrastructure de la CNAMTS.
Cour des comptes
RPONSE DU SECRTAIRE GNRAL DE LUNION
NATIONALE DES RGIMES SPCIAUX

Je vous informe que le texte destin figurer dans le prochain rapport
public annuel de la Cour des comptes nappelle aucune rponse de ma part.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE TECHNIQUE DES
INSTITUTIONS DE PRVOYANCE (CTIP)

Nous avions eu l'opportunit de nous exprimer, dbut novembre
dernier, sur la version provisoire de ce document. Nous constatons que la
version dfinitive que vous avez bien voulu nous communiquer, aborde les
points essentiels de ce dossier. En consquence, nous n'avons pas de
remarque formuler.
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE
DES SOCITS DASSURANCES (FFSA)

Vous nous aviez dj interrogs, en octobre dernier, sur ce sujet. Nous
vous avions alors prcis que nous n'avions pas d'observation de fond
formuler sur le relev d'observations provisoires de la Cour.
Nous vous confirmons cette absence de remarques. Nous partageons
en effet totalement les observations de la Cour qui souligne la stratgie
autonome de la CNAMTS qui constitue un recul en termes d'organisation et
de gouvernance . Comme la Cour le prcise, il est regrettable que la
stratgie commune qui avait permis le succs de SESAM-Vitale et qui avait
t valide par la CNAMTS et ses partenaires jusqu'en 2009 ait t
abandonne.

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RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL NATIONAL DE
L'ORDRE DES PHARMACIENS

Je vous informe que le Conseil national de l'Ordre des pharmaciens
n'a pas d'observation porter sur ce document.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LA HAUTE AUTORIT DE SANT
(HAS)

La Haute Autorit de sant na pas de remarques sur le document qui
lui a t communiqu.

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Troisime partie

La Cour alerte

1. Le CNED : un tablissement public
denseignement inadapt la formation en ligne
2. Laudiovisuel extrieur de la France : une rforme
chaotique et coteuse
3. La caisse des congs spectacles : un rgime
drogatoire toujours dfaillant
4. Le complexe CapDcouverte Carmaux (Tarn) :
un lourd dficit chronique, une indispensable
rduction des activits commerciales
5. La commune de Bussy-Saint-Georges (Seine-et-
Marne) : le refus persistant du redressement
financier
6. Labattoir public de la Basse-Terre (Guadeloupe) :
sept ans de carence
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1

Le CNED, un tablissement public
denseignement inadapt la formation
en ligne

_____________________
PRESENTATION
____________________
Cr en 1939, le centre national d'enseignement distance
(CNED) dispense, en application du code de lducation, un
enseignement et des formations distance dans le cadre de la formation
initiale et de la formation professionnelle tout au long de la vie .
Cet tablissement public, oprateur du ministre de l'ducation
nationale, intervient tous les niveaux de l'enseignement scolaire et de
l'enseignement suprieur . Il assure en particulier, pour le compte de
l'tat, le service public de l'enseignement distance, destin aux lves
qui ne peuvent tre scolariss dans les tablissements scolaires.
Lors de son prcdent contrle, la Cour avait relev une premire
et forte rosion des inscrits au CNED : ltablissement ne comptait plus
que 322 000 usagers et clients en 2003, contre 402 000 en 1998. Un
rfr adress par la Cour au ministre de l'ducation avait constat ce
dclin et soulign la faiblesse du cadre juridique dfinissant les activits
du CNED.
Par la suite, dans son rapport public annuel de fvrier 2007, la
Cour avait not que les orientations annonces par le ministre pour
faire prciser par la voie rglementaire les missions de service public du
CNED et pour tablir dans la clart ses modalits de financement
[allaient] dans le sens quelle [avait] prconis .
Pourtant, cinq annes plus tard, lissue dun nouveau contrle
des comptes et de la gestion du CNED, la Cour constate que ces
engagements n'ont en dfinitive pas t tenus, en dehors de quelques
volutions tardives et limites.
Dautres constats apparaissent plus proccupants encore. Le
dclin de lactivit du CNED sest poursuivi (I). Ltablissement nest pas
en mesure de matriser des lments cls de sa gestion (II). La mise jour
Cour des comptes
du cadre juridique dlimitant les missions de service public de
lenseignement distance reste peu cohrente (III). Enfin, le CNED et sa
tutelle ont annonc rcemment une rorientation stratgique vers le
domaine de la formation en ligne
216
, qui risque de se heurter la
fragilit des moyens humains, techniques et pdagogiques du Centre(IV)

Plac sous la tutelle du ministre de lducation nationale et du
ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, le centre national
denseignement distance revendique la conception de 300 formations se
dclinant en 3 000 modules, la mise disposition doutils et de mthodes
de diffusion de contenus, le suivi pdagogique de chaque apprenant et
lintgration des technologies numriques dans les pratiques
pdagogiques de lenseignement distance.
Les 202 000 inscrits en 2011, usagers du service public et clients
des prestations commerciales, se rpartissaient comme suit :
8 000 dans lenseignement primaire, 29 000 au collge, 49 000 au
lyce, 15 000 en BTS
217
, 13 000 dans les formations de
lenseignement suprieur ;
sy ajoutent 11 000 inscrits pour la prparation de concours
denseignants, 14 000 pour la prparation dautres concours de la
fonction publique, 29 000 pour des tudes commerciales et
financires, 15 000 pour des formations professionnelles et 19 000
pour dautres types de formation.
I - Un dclin continu de lactivit
Le CNED subit les rpercussions de deux caractristiques
dfavorables - la baisse du nombre des inscrits et le caractre
insuffisamment matris de son offre de formation - qui pourraient, sil
ny tait pas port remde, soulever la question du maintien de lexistence
de ltablissement sous sa forme actuelle.
1 - Leffondrement du nombre dinscrits
Sur les quinze dernires annes, le dclin de l'activit du CNED a
t continu : le nombre total des inscrits a t divis par deux entre 1998
(402 000 inscrits) et 2011 (202 000 inscrits). Cette chute spectaculaire a

216
En anglais : e-learning .
217
Brevet de technicien suprieur.
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LE CENTRE NATIONAL DENSEIGNEMENT DISTANCE 419
atteint, sauf exceptions rares, tous les domaines dactivit de
ltablissement. Elle concerne aussi bien les usagers du service public
assur par le CNED
218
que les clients de ses prestations commerciales
219
.
Graphique n 1 : volution des inscrits au CNED de 1998 2011

Source : CNED
Cette baisse s'est accentue partir de 2003 : leffectif global des
inscrits est pass de 322 000 inscrits en 2003 227 000 inscrits en 2008,
soit une chute de 29,5 %. Elle s'est poursuivie par la suite, y compris
aprs la mise en place, en 2009 et 2010, dune nouvelle tarification.
Le dclin observable sur longue priode apparat dautant plus
inquitant pour la prennit de ltablissement quil est intervenu dans un
contexte o, ainsi que le CNED la lui-mme indiqu, le march de la
formation distance tait en croissance gnrale .
2 - Une offre de formation mal matrise
La cohrence de l'offre de formation du CNED nest pas
suffisamment assure : par rapport aux 1 600 rfrences de son catalogue,
les inscriptions au CNED sont concentres sur un petit nombre de

218
Par exemple, les prparations aux examens de lenseignement scolaire.
219
Par exemple, les diplmes professionnels, les formations de soutien scolaire, les
concours et examens du domaine sanitaire et social, etc.
Cour des comptes
formations qui, elles seules, assurent l'essentiel du chiffre daffaires
220
.
La matrise de l'offre de formation constitue donc une priorit.
La rforme tarifaire engage en 2009 - qui sest traduite par une
augmentation moyenne en deux ans de 35 % du tarif des prestations
relevant du march - na pourtant pas t couple une redfinition de
loffre de formation. En consquence, si cette rforme a permis au CNED
de stabiliser son chiffre daffaires, elle sest galement traduite par une
nouvelle baisse du nombre des inscrits.
Les tarifs pratiqus ont entran une migration massive de
clientle : un effectif important des anciens clients et usagers a quitt le
CNED lors de l'application des nouveaux tarifs, sans que l'afflux, prvu
simultanment, de nouveaux inscrits se produise. Cette rforme a, en
outre, rduit considrablement la marge de manuvre de loprateur, qui
ne peut plus appliquer de hausses importantes sans encourir le risque de
nouvelles pertes de position sur ses marchs.
Le CNED doit dsormais dfinir clairement son offre de formation
par rapport des besoins prcis de service public et des choix stratgiques
de march. Cette dmarche lui impose de mettre en place une
organisation et un systme d'information lui permettant de justifier
exactement les cots de toutes ses prestations, que celles-ci relvent du
service public ou soient de nature commerciale.
II - Des moyens inadapts
Lors de lintervention prcdente de la Cour en 2007, le CNED
stait engag mettre enfin en place une comptabilit analytique, afin
notamment de pouvoir justifier le montant de la subvention pour charges
de service public dont il bnficie. Le ministre, pour sa part, avait
indiqu que les salaires denviron un millier denseignants, affects au
CNED en courte ou longue dure en raison de leur incapacit enseigner
en classe, seraient transfrs sur le budget de cet oprateur, afin de
pouvoir apprcier plus prcisment son efficience.

220
Diplmes professionnels (CAP- certificat daptitude professionnelle, BEP- brevet
dtudes professionnelles, baccalaurats professionnels, BTS - brevet de technicien
suprieur), formation de secrtaire mdicale et mdico-sociale, conseiller en conomie
sociale et familiale, etc.
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1 - Une ignorance persistante des cots
La subvention pour charges de service public est en effet passe de
25 M en 2002 72 M en 2011, en raison principalement du transfert
sur le budget du CNED des crdits relatifs la rmunration de certains
personnels affects en remploi et sur postes adapts.
Tableau n 1 : principaux produits et charges du CNED en 2011
En millions deuros
Ventes et produits
dexploitation
61 Achats 21
Subvention 72 Personnel 97
Produits
financiers
et exceptionnels
4
Charges financires
et exceptionnelles
5

Autres charges
(impts, dotations,
etc.)
12
Rsultat 2
Total produits 137 Total charges 137
Source : CNED
Le dfaut persistant de comptabilit analytique prive toujours la
subvention pour charges de service public, qui reprsente en 2011 plus de
la moiti des recettes du CNED, dune justification prcise. Le directeur
gnral du CNED a reconnu que labsence de systme dinformation
fiable et volutif au niveau de la comptabilisation des recettes constitue
un vritable handicap au rapprochement analytique des dpenses et des
recettes .
Ce constat est dautant plus proccupant que, selon le directeur
gnral, la marge dgage par ltablissement, c'est--dire tablie sur la
base de la diffrence entre le tarif et le prix de revient industriel, [est
vraisemblablement] insuffisante, voire ngative pour nombre de
formations .
Labsence de comptabilit analytique ne permet toujours pas
ltablissement de distinguer les prestations commerciales des prestations
de service public et, par voie de consquence, de justifier le montant de la
subvention pour charges de service public. Elle ne permet pas non plus de
fonder le montant des redevances factures aux usagers du service public.

Cour des comptes
Le CNED nest pas davantage en mesure de sassurer que les
tarifs pratiqus sur le march couvrent bien les cots de revient de
ltablissement, ce qui lexpose des contentieux devant lautorit de la
concurrence.
2 - Des ressources humaines non matrises par ltablissement
Le CNED sest vu confier laccueil de personnels de lducation
nationale en situation difficile, au nombre de 1 187 en 2010, affects sur
des postes adapts de longue dure (PALD), de courte dure (PACD), ou
de remploi.
Ces enseignants, qui ne peuvent plus accomplir, momentanment
ou de manire durable, leur service devant des lves pour diverses
raisons, notamment de sant, sont chargs, pour la plupart domicile
221
,
de tches relevant de lenseignement distance, quils excutent de faon
trs ingale. Le CNED value ainsi, pour lactivit de correction de
copies, lcart de productivit entre enseignants placs sur postes adapts
et enseignants vacataires un facteur de 1 7 : le nombre de copies
corriges par les enseignants placs sur postes adapts est en moyenne de
4 par jour, au lieu de 28 pour les vacataires.
Tableau n 2 : la correction de copies pour le compte du CNED en
2009
En nombre de copies et en ETP
PACD PALD PALD Total Vacataires
grs par les
acadmies
grs par
le CNED

nombre de copies
corriges
321 031 177 000 514 473 922 504 696 872
effectif 2009 en ETP 399 225 649 1 273 136
moyenne/enseignant 579 787 793 725 5 124
copies/semaine * 16 22 22 20 142
copies/jour ** 3 4 4 4 28
* Sur la base de 36 semaines/an
** Sur la base de 5 jours/semaine
Source : CNED
En assurant cette mission daccueil sur des postes adapts, le
CNED joue un rle implicite dassistance la gestion des ressources
humaines du ministre, qui nest nullement inscrit dans ses missions.
Lvaluation de la performance de loprateur doit prendre en compte la
situation particulire de ces personnels au regard de leur activit effective.

221
En 2011 seuls 56 de ces enseignants sur 1147 travaillaient sur un site du CNED.
Cour des comptes
Par ailleurs, conformment aux recommandations de la Cour,
677 postes adapts de longue ou courte dure ou en remploi ont bien t
transfrs, en 2007, dans le primtre de la subvention pour charges de
service public, au titre de laction n 7 du programme budgtaire 214 du
budget de ltat Etablissements de soutien la politique ducative .
597 autres postes adapts, 460 de courte dure et 137 de longue dure
222

sont rests budgtairement rattachs aux acadmies, alors quils taient
employs par le CNED.
Cette situation na pas t modifie depuis lors. Ainsi, la rentre
2011, 677 postes sont inscrits au budget du CNED, alors que la
rmunration de 470 autres postes - 240 postes adapts de courte dure et
230 de longue dure - est impute sur les budgets oprationnels de
programme (BOP) des acadmies, ce qui fausse la comptabilisation des
ressources humaines effectivement mobilises par le CNED : le plafond
d'emplois assign ltablissement est infrieur de plus de 40 % aux
1 147 postes rellement affects son activit.
Enfin, la situation de lensemble de ces agents nest pas clairement
dfinie vis--vis de leur employeur rel, le CNED. Celui-ci est priv de la
capacit de gestion individualise dont doit normalement disposer tout
oprateur, ce qui prennise une gestion des ressources humaines en
grande partie inadapte ses besoins, alors mme quil entend sengager
dsormais dans une vritable refondation de ses activits.
III - Des missions mal dfinies
Larticle 11 de la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de
programme pour l'avenir de l'cole a complt larticle L. 132-1 du code
de lducation par une disposition prcisant qu un service public de
l'enseignement distance est organis notamment pour assurer
l'instruction des enfants qui ne peuvent tre scolariss dans une cole ou
dans un tablissement scolaire .
En 2007, le ministre stait engag, en rponse aux observations
de la Cour, dfinir plus prcisment le contenu de cette mission de
service public. Il la dcrivait comme comprenant, au-del de la scolarit
obligatoire, lensemble des enseignements dispenss par les
tablissements du second degr jusquau baccalaurat et au-del223, la
formation initiale assure dans le cadre de conventions conclues avec les

222
Selon les chiffres de 2007.
223
Sections de techniciens suprieurs - Brevets de techniciens suprieurs (BTS),
classes prparatoires aux grandes coles.
Cour des comptes
universits, ainsi que la formation continue des personnels administratifs
et enseignants de lducation nationale, notamment pour la prparation
des concours internes.
Conformment cet engagement, un dcret dapplication a t
publi le 27 fvrier 2009. Ce texte charge le CNED dassurer, pour le
compte de ltat, le service public denseignement distance, et prcise :
A ce titre, il dispense un service d'enseignement destination des
lves, notamment ceux qui relvent de l'instruction obligatoire, ayant
vocation tre accueillis dans un des tablissements mentionns aux
articles L. 132-1 et L. 132-2
224
et ne pouvant tre scolariss totalement ou
partiellement dans un de ces tablissements .
1 - Une conception troite du champ du service public de
lenseignement distance
Lapplication faite de ces dispositions aboutit ce que les champs
des services publics de lenseignement scolaire et de lenseignement
distance ne se recouvrent pas, le second, cantonn la seule scolarit
obligatoire, tant plus restrictif que le premier.
Par exemple, les lycens de plus de 16 ans ne relvent pas du
champ du service public de lenseignement distance. Il en va de mme
des lves inscrits dans les formations post-baccalaurat organises dans
le cadre des lyces (sections de techniciens suprieurs, classes
prparatoires) et des tudiants qui suivent des formations relevant de
lenseignement suprieur.
Les prestations de soutien scolaire individualis se situent
galement hors du champ du service public de lenseignement distance,
mme pour les lves qui relvent de la scolarit obligatoire.
Toutes ces situations paraissent peu cohrentes, mme si le CNED
facture aux catgories prcites une redevance - ne couvrant pas le cot
de la masse salariale des enseignants -, et non un tarif commercial
couvrant un cot complet.
Enfin, contrairement lengagement du ministre, la formation
continue des enseignants, y compris la formation aux concours internes,
demeure galement exclue du primtre de la mission de service public :
le ministre indique toutefois que cette question est en cours dexamen.
Au total, le directeur gnral de ltablissement estime que les
deux tiers de ses inscrits sont dsormais dans le champ concurrentiel .

224
Cest--dire les coles, les collges et les lyces.
Cour des comptes
A contrario, un tiers seulement des inscrits au CNED relve du service
public, en bnficiant de la gratuit ou en sacquittant dune redevance.
2 - Des critres de gratuit en dcalage avec lenseignement en
tablissement
Au sein du service public de lenseignement distance, larticle
R. 426-2-1 du code de lducation prvoit que, sauf en ce qui concerne
les lves relevant de l'instruction obligatoire, l'inscription peut donner
lieu au paiement de droits. Ceux-ci ne peuvent excder le cot rsultant
des charges spcifiques l'enseignement distance.
Le conseil dadministration du CNED, avec laccord de sa tutelle,
a dcid dappliquer la gratuit des prestations de ltablissement aux
seuls lves relevant de linstruction obligatoire.
En consquence, un lve ne pouvant effectuer sa scolarit dans un
tablissement scolaire bnficie successivement de prestations gratuites
jusqu lge de 16 ans, doit acquitter ensuite, jusquau baccalaurat, une
redevance couvrant les frais spcifiques de lenseignement distance, et
se voit appliquer au-del un tarif de march. Cette situation ne parat
gure conforme lgalit de traitement qui devrait logiquement
sappliquer aux usagers du service public de lenseignement scolaire,
selon quils doivent ou non recourir lenseignement distance.
En dfinitive, la gratuit des prestations ne concerne plus
aujourdhui que 18 % des inscrits du CNED. La dfinition prcise du
champ de la gratuit devrait relever dune dcision explicite de ltat et
tenir compte, en parallle, du primtre de la gratuit dans lenseignement
scolaire.
3 - Une articulation insuffisante avec les objectifs du systme
ducatif
Depuis la mise en uvre de la loi du 23 avril 2005 d'orientation et
de programme pour l'avenir de l'cole, lducation nationale a pour
objectif essentiel la russite de tous les lves : au terme de la scolarit
obligatoire, la totalit des lves doit en particulier pouvoir accder au
socle commun de connaissances et de comptences.
Pourtant, les moyens du CNED ne sont pas orients, de faon
coordonne avec les tablissements scolaires, vers laccompagnement
individualis des lves au-del des heures de classe. Ils ne sont pas
davantage utiliss pour aider les lves en cas dabsence temporaire
denseignants ou bien encore pour assurer distance lenseignement
Cour des comptes
doptions ne justifiant pas deffectifs suffisants au sein dun
tablissement.
Enfin, de faon gnrale, se pose la question de la capacit de
ltablissement associer ses prestations distance lenseignement en
prsence des lves. Ce positionnement, hybride parce quil combine les
enseignements distance et en prsence, est actuellement dvelopp par
le CNED pour des prestations commerciales (notamment de formation
continue et dapprentissage, en partenariat avec les GRETA
225
), alors que
les possibilits dintervention du Centre lappui des tablissements
scolaires sont fort peu explores : ainsi, faute dun couplage entre les
besoins recenss par les tablissements scolaires et loffre du CNED,
celui-ci noccupe pas toute la place quil pourrait prendre, par exemple,
dans le domaine du soutien scolaire.
IV - Une rorientation compromise vers la
formation en ligne
Au cours de la priode rcente, l'enseignement distance sest
fortement diversifi avec le dveloppement de la formation en ligne. Loin
de se limiter une simple transformation de supports papier en supports
numriques accessibles en ligne, cette volution amne dfinir une
nouvelle organisation pdagogique, la fois interactive et permettant une
forte personnalisation de lapprentissage.
1 - Un constat partag par le ministre et ltablissement
Dans ce contexte trs porteur, et alors mme que ltablissement a
utilis encore en 2011 environ 390 tonnes de papier et expdi plus de
300 millions de pages, le ministre ne nie pas les limites du modle
conomique de son oprateur. Il reconnat que ce modle conomique se
situe un tournant : Le CNED nest pas parvenu se moderniser et
anticiper les volutions technologiques qui ont modifi le comportement
et les attentes des lves. Son offre est disperse, peu lisible et le recours
exclusif au papier favorise une image vieillissante. Il se trouve impact et
malmen par laugmentation du nombre de concurrents sur le march de
lenseignement distance. Enfin, il souffre de charges de structure qui
psent sur sa rentabilit .

225
Un GRETA est un groupement d'tablissements publics d'enseignement qui
mutualisent leurs comptences et leurs moyens pour proposer des formations
continues pour adultes. Il sappuie sur les ressources en quipement et personnel de
ces tablissements pour construire une offre de formation adapte lconomie locale.
Cour des comptes
Cette analyse est partage par le directeur gnral du CNED :
[Ltablissement] na su tirer profit ni de cette croissance, ni de cette
mutation . Il ajoute : Aujourdhui, on apprend distance
diffremment. Il ne sagit plus denseignement par correspondance, bas
sur lenvoi de cours sur papier et de correction de copies envoyes par la
poste. Apprendre distance met en jeu lensemble des technologies
daujourdhui .
2 - Un avant-projet de contrat pluriannuel irraliste
Dans ce contexte, un avant-projet dtablissement rdig en mai
2012 par le CNED propose une rorientation stratgique majeure, en
positionnant trs fortement ltablissement sur la formation en ligne.
Ce document indique notamment : Le CNED est
incontestablement lacteur de rfrence en matire denseignement
distance, mais il ne lest pas encore dans le domaine du e-learning. Le
projet dtablissement et la transformation technologique qui le
caractrise visent prcisment lui faire acqurir ce second statut tout en
conservant le premier .
Une telle volution ncessite, toutefois, la mise au point de
mthodes pdagogiques adaptes lenseignement en ligne, la conception
et la rcriture sous forme interactive de plus de 1 600 formations, et
lengagement des personnels enseignants ou des formateurs dans de
nouvelles formes danimation et de tutorat. Une rorientation de cette
ampleur suppose que soient disponibles des capacits techniques,
pdagogiques, commerciales et de gestion, dont le CNED na pas fait la
dmonstration jusqu prsent.
Lavant-projet dtablissement napporte pas la preuve dune
rflexion aboutie.
En effet, il fait valoir que leffort de notre dveloppement devra
se faire particulirement sur le march de la formation professionnelle
continue et du retour lemploi . Ce dbouch de la formation
professionnelle fait l'objet d'un scnario de croissance qualifi
d'ambitieux, mais raliste , avec un objectif daugmentation du nombre
dinscrits de 10 % en 2013 et de 30 % en 2014 et 2015.
Or ce secteur est prcisment celui pour lequel le CNED a
enregistr le plus fort recul ces dernires annes. Alors mme que le
march de la formation professionnelle tait en croissance denviron 8 %
par an, le nombre dinscrits au CNED sest effondr en dix annes,
passant de 59 500 inscrits en 1999 13 500 en 2009. Sur un march
global valu la mme date 31 Md, le CNED nen captait plus que
Cour des comptes
5 M. Ce domaine dintervention est fortement concurrentiel et anim
par de trs nombreux intervenants, si bien que la lgitimit de la prsence
dun acteur public supplmentaire et son aptitude y russir peuvent
prter interrogation.
tout le moins, le CNED doit faire la preuve de son aptitude
dployer un savoir-faire lui permettant de simplanter dans des conditions
de cot et de rentabilit normales et mesurables sur ce march.
Lavant-projet dtablissement souligne que, pour rpondre cette
nouvelle stratgie, lenseignant au CNED doit se professionnaliser
dune manire spcifique, en sappuyant sur le socle des comptences
pdagogiques de lenseignant. Lenseignant pourra devenir ingnieur
pdagogique, responsable de formation, concepteur de formations,
producteur numrique, concepteur de grains
226
, concepteur de parcours de
formation, diteur, oprateur de services denseignement distance,
accompagnateur, tuteur, etc. .
Or le CNED ne dispose pas aujourdhui de capacits enseignantes
la hauteur dambitions aussi fortes.
3 - Une lourde responsabilit de la tutelle
Le ministre de lducation nationale ne peut se contenter de dire
que le directeur gnral de ltablissement a une lettre de mission, date
du 1
er
aot 2011, qui lui fixe des priorits claires : la modernisation de
ltablissement, la rationalisation de son fonctionnement et un
repositionnement stratgique reposant notamment sur la mobilisation des
leviers offerts par les technologies numriques pour la formation en
ligne .
Il a la responsabilit de dfinir la politique de formation en ligne
dans la classe et hors de la classe comme de rechercher une meilleure
adquation entre les missions de ltablissement et les moyens qui lui sont
allous.

__________
________
Lorientation dfinie par lactuel projet dtablissement se heurte
au constat selon lequel les caractristiques du CNED ne lui permettent
pas, pour lheure, de devenir lacteur de rfrence de la formation en
ligne. Elles ne lautorisent pas plus sengager dans une forme de fuite
en avant vers des activits de march que ltablissement ne serait pas en
mesure de grer en disposant des atouts ncessaires. Elles doivent, en

226
Un grain pdagogique est une unit lmentaire dun parcours de formation.
Cour des comptes
revanche, prendre appui sur un diagnostic raliste du CNED et sur une
valuation prcise des besoins des lves et des enseignants.
Dans la mesure o cette mutation de la formation en ligne est
susceptible, terme, de modifier en profondeur lapproche de
lenseignement scolaire, une rflexion densemble doit tre
pralablement conduite par ltat partir du constat du retard de notre
pays dans ce domaine : ce nest que dans un deuxime temps que le
projet du CNED pourra sinscrire dans le cadre gnral ainsi dfini.
En outre, le dveloppement du CNED vers des activits de
formation professionnelle, fortement mis en avant par ltablissement, ne
saurait constituer sa stratgie principale. Son objet statutaire lamne en
effet devoir rpondre en priorit aux besoins des usagers du service
public de lenseignement distance, qui doit imprativement tre assur
et qui doit tre modernis de faon urgente.
Dans cette perspective, aucune volution ne doit tre carte, quil
sagisse dorganiser des synergies de moyens entre les oprateurs
nationaux de lenseignement scolaire, ou de mieux associer laction du
CNED avec celle des acadmies et des tablissements scolaires.
Ce nest quau terme de ces dmarches ncessaires que le CNED
et sa tutelle pourront inscrire, dans le contrat pluriannuel, actuellement
en cours de discussion, des orientations stratgiques cohrentes et
pragmatiques.
- au ministre de lducation nationale :
1. prciser le champ du service public et de la gratuit de
lenseignement distance de faon cohrente avec les
dispositions applicables au service public de lenseignement
scolaire ;
2. dfinir des objectifs et des modalits dintgration de la
formation en ligne dans lenseignement scolaire et en tirer les
consquences dans le contrat pluiriannuel ;
3. dterminer dans ce cadre le contenu des missions
ventuellement assignes au CNED en matire de formation en
ligne et les modalits correspondantes de coordination de
ltablissement avec les autres oprateurs et les services
dconcentrs de lducation nationale ;
4. adapter les moyens en personnel du CNED aux missions ainsi
dfinies.
Cour des comptes
- au CNED :
5. mettre en place, sans dlai, une comptabilit analytique
permettant didentifier les cots et de justifier la subvention
pour charges de service public ;
6. redfinir loffre de formation prioritairement partir dune
identification des besoins des usagers relevant du service
public.

Cour des comptes


Ministre de lducation nationale 432
finances, charg budget
436
Directeur du CNED 438
Cour des comptes
RPONSE DU MINISTRE DE L'DUCATION NATIONALE

Ce rapport dresse un constat svre que je partage en grande partie
pour la priode examine par la Cour mais qui me semble mconnatre les
changements engags depuis quelques mois, tant du point de vue de la
stratgie ministrielle en faveur du dveloppement du numrique que du
point de vue de laction de transformation mise en uvre par lactuelle
direction gnrale du CNED.
La Cour a invit ainsi le ministre, juste titre, engager une
rflexion densemble sur les objectifs et les modalits dintgration de la
formation en ligne dans lenseignement scolaire . Cest prcisment lun
des objectifs majeurs du plan Faire entrer lEcole dans lre du
numrique que jai prsent le 13 dcembre 2012 et que je situe comme
lun des axes principaux de la refondation de lEcole.
Les perspectives stratgiques qui viennent dtre traces dcoulent en
effet dune rflexion globale sur les enjeux du numrique et sur le potentiel
encore largement inexploit quil reprsente pour lamlioration des
performances du systme ducatif. Cette stratgie se veut la fois globale,
cohrente et concrte : ds 2013 elle se traduira par le dploiement dune
offre nouvelle de services numriques destins notamment mieux rpondre
aux besoins daccompagnement des lves les plus en difficult.
Cest dans ce cadre que le CNED a t choisi pour tre loprateur
dun service daccompagnement personnalis en ligne pour les lves de
6me des tablissements dducation prioritaire, en franais, mathmatiques
et anglais. Ce service sera offert ds la prochaine rentre environ
30 000 lves, selon trois modalits complmentaires : accompagnement
dans ltablissement avec lappui dun rfrent, accompagnement en ligne
disponible 24h/24 et possibilit de faire intervenir un enseignant tuteur du
CNED via un service dchange en ligne.
La vision stratgique du ministre est traduite par ailleurs dans le
projet de loi dorientation et de programmation pour la refondation de
lcole de la Rpublique qui est en cours dexamen par le conseil dEtat. Ce
projet prvoit notamment quun service public de lenseignement
numrique et lenseignement distance est organis pour notamment :
1 mettre disposition des coles et des tablissements denseignement des
services numriques permettant de prolonger loffre des enseignements qui y
sont dispenss et faciliter la mise en uvre dune aide personnalise ;
2 proposer aux enseignants des ressources pdagogiques pour leur
enseignement, des contenus et des services destins leur formation initiale
et continue et des outils de suivi de leurs lves et de communication avec
leur famille ; 3 assurer linstruction des enfants qui ne peuvent tre
scolariss dans une cole ou dans un tablissement scolaire.
Cour des comptes
Cest dans ce nouveau cadre juridique, et dans les textes
rglementaires subsquents, que seront modifies et prcises, comme le
recommande la Cour, les missions assignes au CNED en matire de
formation en ligne, ainsi que ses articulations avec les autres oprateurs et
services du ministre de lducation nationale.
Dores et dj, le plan stratgique du CNED, approuv lors du conseil
dadministration du 6 dcembre 2012, positionne ltablissement au regard
de ces objectifs et de cette ambition. Reposant sur un constat lucide de la
situation actuelle, marque effectivement par le dclin des activits
traditionnelles du CNED, ce plan stratgique vise engager une
transformation de grande ampleur de loprateur, axe sur le dveloppement
du numrique mais reposant aussi sur lexistence dun savoir-faire et du
capital que reprsente notamment son portefeuille de formations. De ce point
de vue, lapprciation de la Cour sur le caractre peu raliste du plan
stratgique, critique au demeurant focalise sur le sujet relativement
marginal de la place du CNED sur le march de la formation professionnelle
continue, ne me parat prendre en compte leur juste mesure ni les actions
dj mise en uvre par le CNED (et qui devraient par exemple aboutir la
mise en place dune comptabilit analytique adapte aux besoins ds 2013),
ni la volont dsormais affirme clairement de faire du dveloppement du
numrique une priorit de mon ministre.
Cest aussi dans ce cadre que devra tre clarifie la question du
primtre du service public et de la gratuit. La Cour considre que
lexonration des droits dinscription applique par le CNED aux seuls
lves soumis linstruction obligatoire est incohrente avec la gratuit
applique aux lves inscrits dans un tablissement scolaire du second degr.
Il convient tout dabord de prciser que le fait de garantir la gratuit aux
lves relevant de lobligation scolaire ne signifie pas que les autres lves
sont exclus du service public de lenseignement distance. Cette limitation
est en outre conforme aux dispositions prvues par les articles L. 132-1,
R. 426-2 et R. 426-2-1. Les autres lves empchs, comme le souligne la
Cour, paient dailleurs une redevance et non un prix, destine couvrir
les frais dimpressions et denvois supports par ltablissement sans que
soient incluses les dpenses des personnels. La production des supports de
cours ralise et fournie par le CNED peut en outre tre compare aux livres
scolaires ncessaires aux lves des tablissements scolaires, matriels
pdagogiques qui ne sont pas pris en charge par lEtat pour les lves de
lyces.
Larticle L. 132-2 du code de lducation dispose que
lenseignement est gratuit pour les lves des lyces et collges publics qui
donnent lenseignement du second degr, ainsi que pour les lves des
classes prparatoires aux grandes coles et lenseignement suprieur des
tablissements denseignement public du second degr . Cet article ntablit
pas un principe dinstruction gratuite de lenseignement public du second
Cour des comptes
degr ; la gratuit nest ni lie lge de lenfant, ni mme au niveau
denseignement quil reoit, mais linscription de ce dernier dans un EPLE.
Plus quun droit pour les lves recevoir un enseignement gratuit, cet
article impose aux collges et lyces publics lobligation de ne pas percevoir
de droit dinscription. Le CNED nest pas soumis cette obligation.
Enfin, et au-del dune stricte analyse du droit actuel, il me semble
ncessaire de revisiter la question de la gratuit dans le contexte du
dveloppement de laccs en ligne des cours. Celui-ci permet denvisager le
dveloppement, pour tous les publics relevant du service public dun accs
optionnel, mais soumis redevance, des documents papier, paralllement
la restructuration de loutil industriel et lindispensable volution du
modle conomique du CNED.
Enfin, la Cour recommande que les moyens en personnel du CNED
soient adapts aux missions ainsi dfinies . La gestion des enseignants en
situation de handicap et/ou dinaptitude par le CNED, permet doffrir ces
personnels une voie de r-emploi. Le mtier denseignant au CNED demande
un accompagnement spcifique, que le projet stratgique du directeur
gnral de ltablissement entend mettre en uvre. Le ministre de
lducation nationale souscrit cette dmarche, dautant quelle sinscrit
dans une rflexion plus globale touchant aux volutions du mtier
enseignant. En effet, lenseignement distance, et a fortiori lenseignement
numrique, changent les modalits dapprentissages ; ils font voluer la
mesure de lactivit de ces personnels, qui ne peut pas uniquement se
mesurer la correction de copies. Plusieurs mtiers articulant technologies
et pdagogie soffrent eux, de producteur de contenus, concepteur de
parcours de formation, de tuteur innovateur. Ces personnels ont leur place
au CNED et dans le systme ducatif la condition que leur affectation soit
matrise par lensemble des acteurs.
Plus que la question de la gestion totale ou partielle de la masse
salariale de ces personnels et des moyens budgtaires quil conviendrait
dallouer au CNED, il apparat que cest dans sa dimension d employeur
que le CNED a besoin dtre repositionn. Ainsi, une rponse concrte et
rapide sera apporte par la participation du CNED aux commissions
charges de dcider de laffectation de ces personnels. Une rflexion est
galement engage afin dtudier les autres voies possibles de r-emploi de
ces personnels.
La modernisation de cet oprateur est en marche, et le projet
stratgique prsent par son directeur gnral, et vot par son conseil
dadministration, constitue une premire tape indispensable traduisant une
vision stratgique conforme aux enjeux. Les premires actions conduites par
ltablissement comme le ministre ces derniers mois sont de nature ly
aider.

Cour des comptes
RPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR
ET DE LA RECHERCHE

Sur la prparation aux concours enseignants de l'ducation
nationale, la Cour relve un dclin trs fort des candidats. Ce dclin est
clairement corrl la baisse des emplois ouverts aux concours de
l'ducation nationale ces dernires annes. Il sera ncessaire de voir
comment le CNED se positionne dans une configuration o ce nombre de
postes ouverts aux concours est significativement revaloris.
Par ailleurs, la rforme de la formation des enseignants introduit un
nouvel outil, l'cole suprieure du professorat et de l'ducation (ESPE). Cette
nouvelle composante universitaire aura pour mission d'organiser la
formation des futurs enseignants mais aussi jouer un rle majeur dans la
formation continue des enseignants. Le CNED devra tisser des liens forts
avec les universits afin d'adapter son offre de formation distance avec la
nouvelle organisation des masters mtiers de l'enseignement, de l'ducation
et de la formation ainsi que les nouveaux contenus de concours.
Cour des comptes

Je ne peux que partager avec la Cour le constat du dclin de l'activit
du CNED et de la ncessit de repenser son positionnement.
Ainsi, afin de mieux dfinir les missions du CNED, il est indispensable
de clarifier d'abord le rle lui assigner dans notre systme ducatif. Cela
passe par une dlimitation prcise du champ du service public de
l'enseignement distance, qui justifie la subvention pour charges de service
public dont bnficie cet tablissement.
Contrairement la Cour, j'estime cependant qu'il y a place pour le
dveloppement d'une offre de formation du CNED sur le march
concurrentiel. Elle devrait s'accompagner, comme le demande la Cour, de la
mise en place chance rapproche d'une comptabilit analytique
permettant de distinguer les activits de service public, finances par la
subvention pour charges de service public, des activits de march. Dans ce
cadre, une politique tarifaire mieux adapte mais applique une offre de
formation qui doit tre rationalise et repense, me semble en mesure
d'entraner des effets vertueux sur les ressources de l'tablissement, qu'il
pourra mobiliser en bonne part pour financer ses investissements
informatiques et numriques.
Concernant la gratuit de l'enseignement distance, je ne partage pas
l'analyse de la Cour, l'article R. 426-2-1 du code de l'ducation en
dfinissant le primtre de manire prcise et explicite. La perception d'une
redevance auprs des usagers ne relevant pas de la scolarit obligatoire est
lgitime dans la limite du surcot spcifique l'enseignement distance,
notamment les frais d'impression et de routage. Selon la jurisprudence du
Conseil d'Etat relative aux tablissements d'enseignement franais
1'tranger, le principe d'galit devant les charges publiques n'interdit pas
de faire rmunrer des prestations si les usagers ne se trouvent pas dans la
mme situation vis--vis du service public que ceux qui bnficient d'un
service gratuit.
Au-del, dans le cadre de la refondation de l'cole, le Prsident de la
Rpublique a demand au Gouvernement de prendre rapidement les
initiatives pour donner l'e-ducation une dimension plus importante. La
mobilisation des moyens ncessaires doit aller de pair avec la recherche
d'une plus grande efficience. La dmarche de modernisation de l'action
publique, lance par le Premier ministre le 1
er
octobre dernier, doit tre
l'occasion de rechercher des synergies au sein des administrations et
notamment des oprateurss de l'Etat. La production de contenus ducatifs
numriques pourrait ainsi renforcer les liens entre les organismes
Cour des comptes
susceptibles d'y concourir, l'instar du CNED et du rseau SCEREN
(services culture, ducation, ressources pour l'ducation nationale).
Dans l'intrt d'une meilleure visibilit pour les parties prenantes et
d'une plus grande transparence un contrat de performance pluriannuel
pourrait tre labor avec le CNED.
Enfin, je prends note des observations de la Cour sur le recours aux
postes adapts, qui renvoient la question plus gnrale de la gestion des
ressources humaines de l'ducation nationale.
Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR DU CENTRE NATIONAL
DENSEIGNEMENT A DISTANCE (CNED)

Le Conseil dadministration du CNED a adopt son nouveau plan
stratgique le 6 dcembre 2012.
Ce plan prend toute la mesure de la situation de ltablissement, qui
est issue non seulement de la dcennie coule, mais aussi des mutations et
des dfis engendrs par le numrique et par la transmission des savoirs
lre du numrique. Ces dfis ne sadressent pas qu lenseignement
distance et au CNED : cest lensemble de linstitution ducative qui est
concerne par les mutations qui soprent. Apprendre en ligne et lre du
numrique nest pas un sujet pour les seuls 200 000 inscrits du CNED, mais
pour les 12 millions dlves de lducation nationale.
Apprendre lre du numrique conduit repenser les pratiques
pdagogies en tirant pleinement profit de lapport des technologies. Le
CNED sest donc donn pour objectif de construire des formations qui ne
traduisent pas seulement les spcifications pdagogiques voulues par
lenseignant, mais qui rpondent pleinement aux besoins de lapprenant, la
diversit de ses besoins, la personnalisation ou lindividualisation des
parcours.
La pdagogie lre du numrique est ainsi double entre
comment enseigner distance et surtout comment apprendre
distance .
Le CNED, oprateur public de lenseignement distance, porte et met
en uvre les valeurs du service public. Laccs au savoir pour tous et
lquit dans laccs au savoir sont au cur de celui-ci. Lenseignement
distance, grce aux technologies qui voluent, met la disposition de tous,
en tout lieu et toute heure des contenus et des services pour apprendre. Il
renforce les capacits de lducation nationale donner chacun les
formations dont il a besoin.
Le projet de loi pour la refondation pour lcole prvoit ainsi
linstauration dun service public de lenseignement numrique et de
lenseignement distance, afin notamment : doffrir aux coles et aux
tablissements des services numriques permettant de complter les
enseignements existants, de prolonger les enseignements dispenss en classe
et de faciliter la mise en uvre dune aide personnalise pour les lves en
difficults ; de proposer aux enseignants des ressources pdagogiques pour
leur enseignement, des contenus et services ddis leur formation ;
dassurer linstruction des enfants qui ne peuvent tre scolariss dans une
cole ou dans un tablissement scolaire.
Dans ce cadre, le CNED sest vu confier par le ministre de
lducation nationale, la mise en uvre pour septembre 2013 dun dispositif
Cour des comptes
complet daccompagnement, de soutien et daide aux lves de 6
me
en
difficult et dun dispositif dapprentissage de langlais pour les coles.
Paralllement, et depuis dbut 2012, ltablissement a entrepris un
important travail sur son portefeuille de formations. Lexamen de ce
portefeuille se fait laune dune part, des besoins attendus des usagers, sur
la base dtudes marketing prcises, et de lenvironnement dans lequel ils
voluent et dautre part, de la connaissance des cots de
conception/ralisation et exploitation de chaque formation.
Ainsi, chaque cration, rnovation ou abandon de formation repose
sur une matrice conomique et financire permettant de mesurer les dpenses
dinvestissement, les charges dexploitation et le retour sur investissement.
Aujourdhui, dans le cadre de la mise en uvre du plan stratgique et
en corrlation avec la politique annonce par le ministre de lducation
nationale, le CNED a engag, sur une dure de trois ans, la rcriture
numrique de lensemble des formations du collge et du lyce ;
lenseignement adapt au collge (classe de mise niveau) et les
prparations aux concours enseignants vont galement faire lobjet dune
profonde refonte.
Le pilotage du portefeuille est associ la mise en place dune
comptabilit analytique dfinissant les cots complets par dispositif de
formation. Le dploiement de celle-ci est prvu pour juin 2013. Elle
permettra un pilotage plus efficace du portefeuille, de clarifier la rpartition
des activits entre celles relevant de la mission de service public et celles
positionnes sur le march concurrentiel, de rapprocher les recettes et les
dpenses de chaque formation, et ainsi dfinir pour chacune delles la
contribution au rsultat de ltablissement.
Par ailleurs, la mise en uvre du plan stratgique et de la nouvelle
offre de formation repose sur la prise en compte de lvolution des mtiers et
des comptences. Les changements profonds induits par le numrique
transforment les mtiers, tout particulirement celui de lenseignant et du
concepteur/ingnieur de formation. Ltablissement doit donc identifier
clairement les mtiers daujourdhui, en tablir la typologie et les
comptences ncessaires. En lien avec sa tutelle, ltablissement a ainsi
engag une rflexion sur la professionnalisation des enseignants lre du
numrique, ceux-ci ne pouvant plus dsormais tre simplement auteurs,
tuteurs ou correcteurs. Ils doivent trouver leur place dans la chane de
production et de mise en uvre des formations. Ils doivent assurer un haut
niveau de qualit de service aux inscrits, ils doivent repenser et matriser la
relation distance entre lenseignant et linscrit, ils doivent matriser les
nouveaux outils technologiques et leurs usages (chat, forum, coaching,
tutorat, etc.).
Enfin, si ltablissement tire toute sa force du secteur rglement, il
revisite aujourdhui lintgralit des segments dinscrits qui structurent ses
Cour des comptes
bases conomiques. Le secteur de la formation professionnelle figure bien
parmi ceux sur lequel une baisse importante des inscrits a t constate, mais
il ne constitue en aucun cas le secteur prioritaire sur lequel le CNED entend
dployer tous ses efforts de dveloppement. Le repositionnement du CNED
repose en effet sur des actions de dveloppement linternational [domaine
du franais langue trangre, des formations Post-baccalaurat, de
lhybridation des formations (distance/prsence) en partenariat avec des
tablissements denseignement ], dans les DOM-TOM ou auprs de publics
spcifiques tels que, les personnes dtenues en milieu carcral ou les sportifs
de haut niveau.

Cour des comptes

2

Laudiovisuel extrieur de la France :
une rforme chaotique et coteuse
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Dans son rapport public annuel de 2009, la Cour a consacr un
chapitre laudiovisuel extrieur de la France la suite de lexamen
des comptes et de la gestion des trois entreprises publiques contribuant
laction internationale de la France dans le secteur audiovisuel : Radio
France Internationale (RFI), cre en 1975 et mettant en franais et en
plus de dix langues trangres ; la chane francophone TV5 Monde, cre
en 1984 linitiative de la France et avec la participation dautres pays
francophones ; la chane France 24, cre en 2006 et mettant de faon
continue en franais, en anglais et, depuis 2010, en langue arabe.
La Cour y soulignait labsence de vision densemble, des choix
stratgiques diffrs, un cot croissant, ainsi quune performance mal
mesure.
lpoque, le gouvernement venait dengager une rforme du
secteur avec la cration, en 2008, de la socit holding Audiovisuel
extrieur de la France (AEF) regroupant les participations de ltat dans
les entreprises prcites. Aussi, la Cour avait-elle centr ses
recommandations sur laccompagnement de cette rforme en identifiant
quatre priorits : renforcer la gouvernance de lAEF ; matriser son
quilibre financier ; dvelopper les synergies entre ses composantes ;
clarifier ses cibles en termes de publics et de supports de diffusion.
Depuis lors, la rforme de laudiovisuel extrieur sest poursuivie.
La loi du 5 mars 2009 relative la communication audiovisuelle et au
nouveau service public de tlvision a fait de lAEF une socit nationale
de programme. Au dbut de lanne 2012, la holding a absorb ses deux
filiales, France 24 et RFI, dont les implantations et les services devaient
fusionner.
Alors que les recommandations de la Cour avaient vocation
constituer une feuille de route pour lAEF, aucune delles na t
vritablement mise en uvre.
AEF a connu une volution chaotique et une grave drive
financire.
Cour des comptes
I - Une fusion laborieuse
La Cour avait recommand en 2009 dunifier et de clarifier le
pilotage stratgique de ltat sur lAEF, notamment en dsignant une
instance ministrielle responsable de la stratgie en matire de politique
audiovisuelle extrieure.
Cette question na toujours pas t rsolue. La place du ministre
des affaires trangres na pas t prcise au sein de la tutelle exerce
sur lAEF. Bien plus, aucun cadre contractuel ne dfinit les objectifs de
cette entreprise publique vis--vis de ltat, alors mme que la ministre
de la culture et de la communication avait annonc, en 2009, la signature
prochaine dun contrat dobjectifs et de moyens.
A - Une entreprise toujours conteste
Lide de regrouper dans une socit holding les diffrentes
entreprises de laudiovisuel extrieur nat au milieu de la dcennie 2000.
A la demande du Prsident de la Rpublique, une mission de concertation
et de propositions a t mise en place en 2007. Elle a dbouch en
dcembre 2007 sur un rapport qui a prconis une rforme densemble
afin dassurer une prsence accrue de la France dans le domaine de
linformation internationale.
Cette rforme devait tirer parti de lassociation des trois modes de
diffusion complmentaires : la tlvision, la radio et Internet. Lobjectif
technologique consistant dvelopper une offre dinformation
multimdia , il apparaissait ncessaire de mettre en synergie les
diffrentes entits de laudiovisuel extrieur franais.
la suite de ces prconisations, la holding AEF a t cre en avril
2008 en regroupant les participations de ltat dans France 24, TV5
Monde, RFI et sa filiale Monte-Carlo Doualiya (MCD).

Cour des comptes
LAUDIOVISUEL EXTERIEUR DE LA FRANCE 443
Laudiovisuel extrieur de la France

La socit AEF regroupe deux radios et deux chanes de tlvision :
- Radio France Internationale qui diffuse en modulation de frquence,
en ondes courtes et moyennes, sur le cble, par satellite et sur Internet des
missions en franais et dans plus de dix langues trangres ;
- sa filiale Monte-Carlo Doualiya, diffusant en langue arabe dans le
Moyen-Orient ;
- la chane France 24, diffusant en franais, en anglais et en arabe 24
heures sur 24 depuis 2010 et dont laccs est gratuit sur le cble, le satellite et
par liaison numrique asymtrique (ADSL) en Europe, au Proche-Orient, au
Moyen-Orient, en Afrique, au Maghreb, Washington DC et New-York.
Elle bnficie galement dimplantations en Asie et est accessible Outre-mer
sur la tlvision numrique terrestre (TNT) ;
- la chane TV5 Monde qui diffuse des missions en franais et
regroupe les participations de la France, de la Suisse, de la communaut
franaise de Belgique, du Canada et du Qubec.
La direction gnrale des mdias et des industries culturelles du
ministre de la culture et de la communication exerce la tutelle principale de
lAEF.
Toutefois, le ministre des affaires trangres et les ministres chargs
du budget (direction du budget) et de lconomie (agence des participations
de ltat) sont cotuteurs et reprsents au conseil dadministration de
lentreprise.
Les enjeux actuels de lAEF sont la convergence des diffrents mdias
de diffusion (radio, tlvision, Internet) et la contribution au rayonnement de
la culture franaise en direction des publics francophones et francophiles, par
loffre dun point de vue franais sur lactualit.
Depuis lors, la raison dtre et le primtre de lAEF ont fait
lobjet de dbats.
Dans son audit doctobre 2011 sur la situation financire de lAEF,
linspection gnrale des finances avait envisag lintgration de Canal
France International (CFI), oprateur charg de la coopration
audiovisuelle internationale. Elle proposait aussi daccentuer lintgration
des services de la chane francophone TV5 Monde dans lAEF, cette
proposition se heurtant toutefois la limite de la composition
multilatrale de cette chane francophone
227
.

227
La France dtient 66,6 % des parts de TV5 Monde (dont 49 % dtenues par lAEF
et 17,6 % par France Tlvisions, Arte et linstitut national de laudiovisuel). Les
autres parts de TV5 Monde sont rparties entre la Suisse, la Communaut franaise de
Belgique, le Canada et le Qubec.
Cour des comptes
Le rapport dinformation sur la rforme de laudiovisuel extrieur
de la France, publi par lAssemble nationale en mars 2012, a, pour sa
part, envisag de rendre le groupe France Tlvisions actionnaire
principal de TV5 Monde et de renforcer les liens des autres composantes
de lAEF avec France Tlvisions et Radio France.
Enfin, dans son rapport de juillet 2012 sur le bilan de la rforme de
lAEF, M. Jean-Paul Cluzel a notamment propos dadosser France 24
France Tlvisions, RFI Radio France et de substituer France
Tlvisions lAEF dans le capital de TV5 Monde.
Si ces dbats nont pas remis en cause la structure juridique
actuelle de lAEF, ils nont pas contribu crer les conditions favorables
la bonne mise en place de cette entreprise.
B - Une entreprise en chantier
En tant que socit holding, lAEF devait dfinir les priorits
stratgiques de ses diffrentes filiales, mais aussi les conduire un
rapprochement en vue de la constitution dune entreprise unifie. Ce
processus a t laborieux.
Depuis 2008, la socit AEF a t affecte par des tensions
internes particulirement vives. Un conflit ouvert est apparu entre le
prsident-directeur gnral et la directrice gnrale dlgue. Il a
dbouch sur le dpart de cette dernire et sur des actions en justice
actuellement en cours. De nombreux recours ont t dposs devant les
tribunaux par les instances reprsentatives du personnel de RFI
228
,
opposes au projet de fusion avec France 24. En 2011, 24 actions
judiciaires ont t engages auxquelles se sont ajoutes, en 2012, deux
actions devant le Conseil dtat.
Si ces recours ont tous t rejets, les procdures contentieuses ont
ralenti le processus de rforme. Les juridictions de premire instance ou
de cour dappel ont demand plusieurs reprises quaucune action
irrversible sur la fusion ne soit entreprise tant que leur dcision ne serait
pas rendue. Ainsi, le 28 novembre 2011 la chambre sociale de la cour
dappel de Paris a, retard la fusion prvue le 5 janvier 2012, la reportant
au 13 fvrier 2012, date de l'assemble gnrale extraordinaire de lAEF
au cours de laquelle cette opration a t entrine, avec effet rtroactif au
1
er
janvier de la mme anne.

228
Comit d'entreprise (CE) et comit d'hygine, de scurit et des conditions de
travail (CHSCT).
Cour des comptes
Les socits absorbes, RFI et France 24, ont t dissoutes et
radies des registres du commerce et des socits. Depuis le dbut de
lanne 2012, une nouvelle organisation se met en place.
Un conseil d'administration unique a t institu au niveau de
l'entreprise fusionne, o sigent les reprsentants des administrations de
tutelle. Ainsi, les reprsentants de ltat qui, auparavant, ne sigeaient pas
aux conseils d'administration de ces filiales devraient bnficier dune
meilleure visibilit sur lactivit de France 24 et de RFI. Les comptences
et le fonctionnement du conseil dadministration et de ses comits
spcialiss devraient tre rapidement formaliss par un rglement
intrieur. ce titre, lAEF envisage de se doter dun comit des contrats
et dun comit stratgique.
La Cour souligne lurgence qui sattache au renforcement de la
gouvernance de cette socit dans le cadre dun dialogue contractuel avec
les services de tutelle de ltat, mais galement au dveloppement
doutils de management pour surmonter les conflits internes quelle a
connus au cours de la priode rcente.
C - Une entreprise sans cadre stratgique
Depuis janvier 2010, la direction gnrale des mdias et des
industries culturelles du ministre de la culture et de la communication
gre, pour le compte du Premier ministre, les crdits destins laction
audiovisuelle extrieure de la France. Outre cette tutelle budgtaire, les
ministres chargs des affaires trangres et des finances, ainsi que
lagence des participations de ltat sont prsents au conseil
dadministration de lAEF et exercent de fait un rle de cotutelle.
Cette tutelle partage rend ncessaire la dsignation dun chef de
file qui pourrait fixer les orientations stratgiques de lAEF dans le champ
international. Certes, la priode rcente montre que les dcisions les plus
importantes concernant cette entreprise ont fait lobjet darbitrages du
Premier ministre. Il reste toutefois que le rle que doit jouer le ministre
des affaires trangres dans la tutelle de lAEF na pas t clarifi.
Ce ministre, qui exerait titre principal, lorigine, la tutelle de
laudiovisuel extrieur, sest dsengag afin de prvenir des risques de
conflits dintrt. Il comportait autrefois une direction de laudiovisuel
extrieur dote dune cinquantaine dagents dont ne subsiste plus quune
sous-direction dune dizaine dagents, o un seul assure le suivi temps
plein de lAEF. Pour autant, il est partie prenante des dcisions
concernant lAEF. Il a, par exemple, conduit les analyses pour mieux
Cour des comptes
cibler les zones gographiques de diffusion de lAEF, en sappuyant
notamment sur lexpertise de ses postes diplomatiques.
Toutefois, les interventions du ministre des affaires trangres se
font au cas par cas et demeurent bien en de des enjeux que constitue
laction internationale de lAEF. Ces enjeux justifient pleinement la
cration dun comit stratgique dont le ministre serait lacteur central.
Bien que dommageable, labsence de chef de file, exerant titre
principal la tutelle de lAEF en tant quoprateur international, aurait pu
tre attnue si un cadre contractuel liant lAEF et ltat avait t mis en
uvre. Devenue socit nationale de programme en 2009, lAEF tait, en
effet, tenue, selon la loi, de signer avec ltat un contrat dobjectifs et de
moyens qui identifie ses orientations stratgiques et dtermine lvolution
de ses financements moyen terme.
Un projet de contrat a bien t prpar ds 2009 et soumis
larbitrage du Premier ministre en aot 2010. Nanmoins, ce document a
t rejet par le prsident-directeur gnral alors en fonction lAEF, qui
manifestait ainsi son dsaccord avec lvolution prvue des dotations
publiques. Face ce blocage, un audit de la situation financire de lAEF
a t remis en octobre 2011 par linspection gnrale des finances. Les
ngociations sur le projet de contrat ont repris en novembre 2011 et
abouti, la fin du mois de mars 2012, un second arbitrage. Ce dernier a
de nouveau t rejet par le prsident-directeur gnral de lAEF, en
raison de limminence de llection prsidentielle.
Labsence de contrat dobjectifs et de moyens constitue une grave
anomalie. Dune part, elle ne respecte pas la loi du 5 mars 2009 dont
larticle 28 dispose que des contrats dobjectifs et de moyens sont
signs entre ltat et chacune des socits ou tablissements suivants :
France Tlvisions, Radio France, la socit en charge de laudiovisuel
extrieur de la France, Arte-France et linstitut national de
laudiovisuel . Dautre part, elle aurait d conduire ltat tirer les
consquences normales du blocage, deux reprises, du processus de
signature par le prsident-directeur gnral alors en poste lAEF. Plus
largement, elle reflte le manque de vision partage entre ltat et lAEF
sur les objectifs et les moyens de dveloppement de cette entreprise
publique.
Aussi la signature dun contrat dobjectifs et de moyens constitue-
t-elle une priorit de tout premier ordre pour les responsables actuels de
lAEF.
Cour des comptes
II - Une drive financire massive
La Cour avait soulign en 2009 que la matrise des cots et de
lquilibre financier devait tre au centre de la rforme de lAEF. La
ministre de la culture et de la communication avait alors indiqu que le
futur contrat dobjectifs et de moyens devait rpondre cette
recommandation en fixant notamment des objectifs en termes de
ressources propres.
En ralit, la rforme de lAEF a abouti des surcots massifs.
Lentreprise na pas dvelopp les ressources propres quelle
escomptait. Les conomies espres en matire de dpenses de personnel
nont pas t dgages. En raison de besoins de financement
constamment revus la hausse et dune rforme toujours retarde, ltat a
d verser des crdits supplmentaires lAEF sous la forme daides
exceptionnelles.
A - Des plans daffaires irralistes
Depuis la rforme engage en 2008, lAEF na cess daffirmer
que son dveloppement devait obir un modle conomique quelle
qualifie de retour sur investissement : aprs des surcots initiaux, le
dveloppement de lentreprise devait permettre une diminution de ses
charges, une hausse de ses ressources propres et une rduction corrlative
des soutiens financiers consentis par ltat. Ce cercle vertueux na pas t
mis en uvre.
Contrairement aux ambitions initiales de lAEF et malgr les
doutes formuls plusieurs reprises par les tutelles ministrielles, les
objectifs de dveloppement des ressources propres nont jamais t
atteints.
Les projections ralises en 2008 par lAEF se fondaient sur une
hausse de 113 % des ressources propres entre 2009 et 2013 (26 M en
2009, 55 M en 2013, y compris TV5 Monde). Cette ambition reposait
sur le pari dune hausse des recettes de publicit et de diversification la
faveur de la conqute, par les filiales de lAEF, de nouveaux publics.
En fait, le dveloppement de laudience, qui devait permettre
daccrotre lattractivit du groupe auprs des annonceurs, a t remis en
cause. Dune part, lanne 2009 a t marque par la dgradation de la
conjoncture conomique, ce qui a conduit une rduction des budgets des
annonceurs. Dautre part, les difficiles ngociations menes avec la filiale
de France Tlvisions, dnomme France Tlvisions Publicit (FTP), au
Cour des comptes
cours du second semestre 2009, ont perturb la stratgie de recherche
dannonceurs et rduit les ressources initialement escomptes. La
dmarche dexternalisation, qui visait la commercialisation des espaces
publicitaires de toutes les filiales de lAEF, sest finalement limite
France 24, lAEF conservant en interne la rgie publicitaire de RFI et de
Monte-Carlo Doualiya. En outre, la rorganisation du dispositif interne
lAEF au cours de lanne 2010 a t prjudiciable aux recettes
publicitaires de ces entreprises.
Du fait de tous ces alas, lAEF a d rviser la baisse ses
prvisions de ressources propres. Le plan daffaires de la holding a t
remani maintes reprises entre avril 2008 et fvrier 2011, avec,
chaque fois, des prvisions moins leves court terme, mais toujours
ambitieuses au-del. Si le premier plan misait sur 26 M de ressources
propres en 2012 et 39 M en 2013 (hors TV5 Monde), celui de fvrier
2011 naffichait plus que 9 M en 2012 et 19 M en 2015.
lavenir, les perspectives de dveloppement de ressources
propres de lAEF restent incertaines. La convention de rgie publicitaire
signe entre France 24 et France Tlvisions Publicit pour la priode
2011 2015 a fix, pour les deux premires annes, des chiffres
daffaires minimum garantis nets (aprs dduction de la commission de
rgie) de 3,2 M en 2011 et de 3,9 M en 2012, quelles que soient les
recettes effectives. A partir de 2013, aucun minimum garanti nest prvu,
mais lAEF a prvu une progression du chiffre daffaires net de France
Tlvisions Publicit pour le compte de France 24 : 5,8 M en 2013 et
7 M en 2014.
Ces prvisions risquent dtre difficilement ralisables, tant donn
quen 2012, le chiffre daffaire rel de France Tlvisions Publicit pour
le compte de France 24 na pas excd 2,1 M.
Les activits publicitaires de RFI et de Monte-Carlo Doualiya sont
dsormais gres par une nouvelle direction de lAEF, dnomme
direction de la diversification groupe et partenariats Monde . Elle a
vocation constituer un point d'entre unique de la fonction commerciale
pour la vente des contenus et le dveloppement des lignes de produits
drivs (dition musicale, codition de livres CD, DVD, boutique en
ligne, etc.).
LAEF prvoit une hausse de ses recettes publicitaires au cours des
prochaines annes (2,3 M en 2013, 2,7 M en 2014). Sagissant enfin
des recettes de diversification (hors recettes publicitaires de RFI et de
Monte-Carlo Doualiya), les prvisions de lAEF paraissent tout aussi
volontaristes : 4,5 M en 2013 et 6 M en 2014.
Cour des comptes
lheure o les annonceurs publicitaires tendent, la fois,
rduire leur budget et privilgier les clients les plus porteurs, rien ne
laisse esprer que les prvisions optimistes de lAEF puissent se raliser.
Au regard de ces incertitudes, la Cour insiste sur la ncessit, pour
lAEF, de se doter dun plan daffaires qui soit raliste en matire de
dveloppement de ses ressources propres et qui soit conforme la
trajectoire financire que le contrat dobjectifs et de moyens devra fixer
sans dlai.

B - Les surcots des plans sociaux
compter de 2008, lAEF, qui regroupe actuellement environ
1 500 agents, a cherch rpondre aux besoins en personnel lis au
dveloppement de France 24 par la diminution des effectifs de RFI dans
le cadre dun premier plan de sauvegarde de lemploi. Cet ajustement de
la masse salariale a concern RFI qui en reprsentait, cette date, plus de
la moiti (74,7 M). A linverse, la jeune chane France 24 a connu une
expansion de ses emplois, passs de 423 558 quivalents temps plein
demplois permanents (ETP), entre 2008 2010. Ces volutions
contraires ont conduit une apparente stabilisation de la masse salariale
qui slevait 148,3 M en 2010, contre 142,6 M en 2008.
RFI a mis en uvre un premier plan de sauvegarde de lemploi
fond sur 206 dparts. 275 salaris ont effectivement manifest le souhait
de quitter lentreprise, ce qui signifie que 69 candidats excdentaires
nont pas t retenus. Cette apptence au dpart sexplique par les
conditions avantageuses proposes
229
, du fait de la convention collective
et des supplments offerts.
Le plan de sauvegarde de lemploi a t accompagn dun plan
global de modernisation avec la mise en place de nouveaux mtiers - les
techniciens chargs de ralisation -, une restructuration des rdactions,
une nouvelle grille unique de programmes et un dveloppement de la
radio sur les nouvelles technologies.
Selon les calculs de lAEF, la mise en uvre du premier plan de
sauvegarde de lemploi devait aboutir, grce la rduction des postes
RFI, une conomie nette, en anne pleine, de 13,2 M, soit un retour sur
investissement de trois ans. Cette opration sest toutefois heurte une

229
Comme la relev linspection gnrale des finances, 61 agents gs de plus de
60 ans ont t admis parmi les bnficiaires du plan. Le montant global des
indemnits qui leur ont t verses sest lev 10,1 M, soit prs de dix fois le
montant des indemnits qui leur auraient t verses en cas de dpart non anticip la
retraite.
Cour des comptes
forte opposition syndicale, qui a eu pour effet de la retarder de plusieurs
mois. Outre le blocage du processus de consultation des instances
paritaires, de nombreuses actions judiciaires ont t intentes.
Depuis la constitution de lentreprise unique en janvier 2012, un
second plan de sauvegarde de lemploi concerne RFI, mais galement
France 24 et Monte-Carlo Doualiya. Il prvoit la suppression de
126 postes par des dparts uniquement fonds sur le volontariat. Ces
suppressions visent limiter les doublons au sein de la nouvelle structure
unique et permettre aux 69 personnes de RFI, dont le dpart navait pas
t accept dans le cadre du premier plan, de postuler nouveau.
L'conomie attendue en anne pleine de cette opration devait s'lever
9,6 M, soit, selon lAEF, un retour sur investissement de deux ans et
demi.
Les gains esprs des deux plans doivent tre fortement nuancs.
LAEF fait certes valoir quils ont induit une diminution de 21 % des
effectifs permanents. Toutefois, il en est rsult des surcots qui
relativisent les conomies annonces. Le cot du premier plan avait t
initialement valu 30 M mais, du fait dune mauvaise apprciation de
lge des partants, ce montant a t progressivement revu par lAEF pour
atteindre 41,2 M, soit une dpense moyenne de 200 000 par personne.
Ltat sest engag en aot 2010 assumer lintgralit du plan sous la
forme dune aide exceptionnelle.
Le cot du second plan de sauvegarde de lemploi qui a finalement
concern 111 salaris, atteint 24,3 M dont 17,8 M avaient t verss
par ltat lissue de lenqute de suivi de la Cour.
Dune part, les dpenses induites par le premier plan de sauvegarde
de lemploi ont t comptabilises en charges exceptionnelles et non pas
comme des dpenses de rmunration, ce qui remet en cause lanalyse
selon laquelle la socit AEF aurait stabilis ses charges de personnel.
Dautre part, la mise en place, en 2012, de la nouvelle organisation de
lentreprise fusionne a entran des revalorisations salariales dans le
secteur des rdactions. Selon les donnes de la direction du budget, la
baisse nette en termes demplois de lAEF ne devrait tre que de
136 quivalents temps plein pour la priode 2009-2014.
Enfin, la poursuite de la constitution de lentreprise unique devrait
induire des cots supplmentaires en matire de ressources humaines.
Lunification de la gestion des agents relevant des anciennes filiales est
un exercice rendu compliqu par la diversit des situations individuelles
et collectives entre les diffrents mdias. Selon lestimation de lAEF,
lharmonisation des conventions collectives pourrait coter environ 4 M
en 2013, avec la gnralisation de la mutuelle dont les collaborateurs de
Cour des comptes
RFI ne bnficient pas, lalignement des temps de travail ou les mesures
daccompagnement des mobilits internes.
C - Les aides exceptionnelles de ltat
LAEF est finance par le budget de ltat au titre du programme
budgtaire 115, intitul Action audiovisuelle extrieure et plac sous
la responsabilit du directeur gnral des mdias et des industries
culturelles. Cette entreprise est galement finance par le programme
budgtaire 844 Contribution au financement de laction audiovisuelle
extrieure
230
. Le montant total des crdits est, depuis janvier 2009, vers
lAEF, qui les rpartit entre ses diffrentes composantes.
Toutefois, compter de 2009, lAEF a bnfici dapports
extrieurs aux programmes budgtaires 115 et 844, via le programme
731 Oprations en capital intressant les participations financires de
ltat du compte daffectation spciale Participations financires de
ltat . Ces versements complmentaires ont t allous lAEF entre
2009 et 2012, l'occasion de la recapitalisation de RFI (16,9 M), du
projet de dmnagement de RFI proximit de France 24 (21,5 M), des
deux plans de sauvegarde de lemploi (65,5 M) et dun redressement
fiscal de TV5 Monde (6,5 M).
La socit AEF considre que ces aides exceptionnelles consenties
par ltat nont pas toutes t induites par sa propre rforme mais par des
lments qui lui taient extrieurs. La recapitalisation de RFI a permis
dapurer les pertes de cette radio antrieurement la cration de la
holding, la compensation de ltat dcoulant de ses obligations
dactionnaire. Les aides consenties pour le dmnagement de RFI et de
Monte-Carlo Doualiya rsultent de la ncessit de librer les locaux
utiliss la Maison de la Radio, en cours de rhabilitation.
Si ces arguments sont recevables, limportance des aides
exceptionnelles conduit se demander pourquoi lAEF na pas t
capable danticiper ces oprations dans ses prvisions financires.
Cette entreprise publique a bnfici, entre 2008 et 2011, de
financements croissants de la part de ltat (292,7 M en 2008, 326,7 M
en 2009, 344,9 M en 2010 et 372,5 M en 2011).

230
Le programme budgtaire 844 relve de la mission Avances laudiovisuel
public qui est un compte de concours financiers regroupant les ressources publiques
destines aux organismes de laudiovisuel public financs par la contribution
laudiovisuel public (anciennement nomme redevance ).
Cour des comptes
Une telle volution, peu compatible avec la situation des finances
publiques, devrait toutefois tre contenue. 314,2 M ont t inscrits en loi
de finances initiale pour 2012, soit une rduction de prs de 16 %.
Or le projet de loi de finances initiale pour 2013 propose
dinterrompre cet effort de rduction en maintenant ce montant et la
programmation triennale 2013-2015 ne prvoit quune baisse de 0,3 % en
2014, puis de 0,4 % en 2015.
III - Des synergies encore balbutiantes
La Cour avait soulign dans son rapport public de 2009 que la mise
en uvre de synergies entre les composantes de lAEF devait constituer
une priorit, notamment par la mutualisation des fonctions support. En
rponse, la ministre de la culture et de la communication avait fait
connaitre son accord. Pour autant, ce processus a connu dimportants
retards, lis notamment lopposition des personnels au regroupement de
RFI et de France 24.
A - Une mutualisation encore trs limite
Lorganigramme actuel de lAEF tmoigne dun effort de
regroupement des quipes charges des fonctions support, en particulier
avec une direction technique et des systmes dinformation dsormais
communs France 24 et RFI. Il en est de mme dans les domaines
financier (gestion centralise de la trsorerie du groupe) et juridique
(groupement des appels doffres).
Par ailleurs, lAEF a procd une restructuration de RFI et de sa
filiale Monte-Carlo Doualiya. En 2009, six des vingt rdactions en
langues trangres ont t fermes. France 24 a accentu sa prsence dans
le domaine multimdia et dvelopp sa diffusion en langue arabe avec la
cration dun ple arabophone commun avec Monte-Carlo Doualiya.
Comme le souligne lAEF, ce ple constitue une russite, car il a
permis de rapprocher deux chanes ayant quasiment la mme ligne
ditoriale, mais aussi des cibles complmentaires en termes de publics et
de zones gographiques : le Maghreb pour France 24 ; le Moyen-Orient et
les pays du Golfe pour Monte-Carlo Doualiya. La collaboration concerne
les quipes de direction, les envoys spciaux, les correspondants et des
missions communes. Des journalistes volontaires travaillent de faon
indiffrencie pour la radio, la tlvision et Internet.
Cour des comptes
Ce rcent ple arabophone pourrait tre fragilis par la dcision
prise de ne plus mettre en uvre une direction ditoriale unique
lchelon de lAEF.
En effet, dans le cadre de la rorganisation dcide en fvrier 2012,
une direction de l'information unique devait regrouper, pour dvelopper la
complmentarit entre mdias, les anciennes directions de l'information
radio, tlvision et multimdia de RFI et de France 24. Elle devait dfinir
de manire transversale la ligne ditoriale, laborer une grille unifie de
programmes et produire l'ensemble des contenus des missions.
Toutefois, cette opration a suscit de vives oppositions de la part
des personnels, notamment en raison des diffrences de culture entre RFI
et France 24. Sappuyant sur le rapport de M. Jean-Paul Cluzel, le
gouvernement a annul la fusion des directions de linformation de
France 24 et de RFI. Ce revirement nest pas sans consquence
financire. Comme le souligne lAEF, il remet en cause la nouvelle grille
unifie de programmes et oblige rtablir les anciennes grilles de RFI et
de France 24.
En raison des dparts volontaires dagents dans le cadre des plans
de sauvegarde de lemploi, mis en uvre pour prfigurer la fusion des
quipes, lentreprise se voit dsormais contrainte dembaucher des
personnels non permanents. Il sensuivrait selon les informations
communiques la Cour, un surcot en anne pleine de lordre de
3,5 M. Cette situation rend encore plus ncessaire la recherche de
synergies dans lensemble des fonctions, y compris dans le domaine de
linformation.
B - Les surcots du regroupement immobilier
Le projet de regrouper les implantations de RFI et de France 24
remonte avril 2009 et a fait lobjet dun arbitrage du Premier ministre en
aot 2010. En fait, les dmnagements de RFI et de Monte-Carlo
Doualiya taient inluctables, en raison des travaux de rhabilitation de la
Maison de la Radio qui hbergeait alors la totalit des personnels de RFI.
Ils auraient donc d tre raliss indpendamment de la constitution ou
non de lAEF. Pour leur part, France 24 et les services de la holding AEF
taient rpartis sur deux sites Issy-les-Moulineaux (Hauts-de-Seine).
Le regroupement a ncessit la prise bail dun immeuble,
proximit de France 24, appel Ilot 10 . Cette opration tait estime
24,9 M dont 21,5 M prendre en charge par ltat. Le but tait de
disposer dun seul site, des communications physiques tant possibles
entre les btiments. Dune surface de 14 536 m
2
, le plateau de l Ilot
Cour des comptes
10 devait permettre daccueillir RFI ainsi quune partie des
collaborateurs de Monte-Carlo Doualiya et de France 24. Toutefois, le
comit d'entreprise de RFI a demand la direction de lAEF que
limmeuble soit exclusivement rserv aux collaborateurs de RFI.
Lexpertise considrait que cet immeuble ne pouvait accueillir plus de
609 salaris, alors mme que les architectes de lAEF, se fondant sur les
normes AFNOR, estimaient pouvoir en accueillir entre 650 et 700.
Afin dviter un blocage, lAEF sest engag prendre bail un
plateau supplmentaire de 1 027 m
2
pour y installer les fonctions support
de Monte-Carlo Doualiya et, dans un second temps, des agents de
France 24.
Du fait de ces atermoiements, le dmnagement, qui devait dbuter
la fin du mois de mars 2012, a t repouss juin 2012. la suite du
moratoire dcid en juin et en juillet 2012, la demande du
Gouvernement, le calendrier a d tre de nouveau dcal, lobjectif actuel
tant dachever le dmnagement en dbut danne 2013.
Dores et dj, le regroupement immobilier en cours a induit des
surcots importants. Par rapport au budget initial de 24,9 M, le drapage
est de 10,6 M (soit + 43 %), du fait des doubles loyers (+ 2,8 M), des
amnagements des btiments (+ 5,7 M) et des honoraires (+ 2,1 M).
C - Des gisements dconomies insuffisamment exploits
Plusieurs mesures ont t ou vont tre mises en uvre par la
socit AEF pour renforcer ses procdures de gestion.
Sagissant des procdures financires, lAEF sest dot dune
commission des marchs publics. Il sest aussi engag introduire dans
ses contrats de production des clauses daudit et compte soumettre les
contrats les plus importants lavis dun comit spcialis de son conseil
dadministration.
Sagissant des ressources humaines, lAEF a mis en place un suivi
budgtaire des postes et non plus seulement des effectifs. Il est galement
prvu ltablissement systmatique, et pralable tout recrutement et
toute mobilit interne, dune demande dautorisation de recrutement
afin de sassurer de lexistence du poste et de la masse salariale
budgtaire alloue. Lvolution des systmes dinformation ddis la
gestion des ressources humaines permet galement dassurer un suivi de
la masse salariale des agents non-permanents, globalement et par centre
dimputation comptable. Sagissant des rmunrations, lAEF souhaite
Cour des comptes
tendre le systme de part variable des rmunrations
231
qui, aujourdhui,
ne concerne que les directions commerciales.
Afin de matriser ses dpenses, lAEF cherche aussi rengocier
ses contrats qui concernent notamment les agences dimages et de presse,
la distribution satellitaire, la diffusion radio en ondes courtes Ces
conomies sur les frais de fonctionnement sont estimes, par lAEF,
13,1 M en 2012 et 16,5 M en 2013.
Les conomies espres doivent tre toutefois relativises, car elles
proviennent quasi-exclusivement de la rengociation du contrat de
distribution satellitaire conclu avec TDF (-10,8 M). De plus, elles sont
mettre en regard de laugmentation massive de plusieurs autres postes de
dpenses. Entre 2009 et 2012, en effet, les dpenses de diffusion et de
distribution de France 24 se sont accrues de 36 %. De mme, entre 2008
et 2010, les frais de marketing et de communication de cette mme chane
ont augment de 45 %.
IV - La ncessaire clarification des priorits
La Cour avait soulign en 2009, ce que la ministre de la culture et
de la communication avait confirm dans sa rponse, que la socit AEF
devait dfinir ses priorits en termes de zones gographiques et de mdias
qui les desservent, en sappuyant sur des mesures daudience plus fiables
mais galement en prenant en compte les contraintes financires.
Sans doute cette entreprise a-t-elle connu une expansion de son
audience au cours des annes rcentes, mais pour un cot substantiel. Au
regard des contraintes financires qui simposent aujourdhui tous les
oprateurs publics, des choix doivent tre effectus.
A - Une audience en expansion
Dans son rapport public de 2009, la Cour avait constat que les
tudes alors disponibles prsentaient la faiblesse dapprhender davantage
laudience potentielle que laudience relle. Des amliorations ont t
apportes depuis lors au dispositif.
En 2009 en effet, lAEF sest dot dun baromtre de suivi de
son audience globale. Cette prestation de linstitut d'tudes d'opinion
TNS-Sofres couvre dsormais plus de 40 pays, contre 30 avant 2009,

231
Cette dmarche devrait conduire largir les modulations salariales, sur la base
dune valuation annuelle des comptences des agents.
Cour des comptes
lextension de couverture ayant t ralise budget constant. Elle se
dcline en plusieurs volets. Lenqute Africascope est ralise auprs
dun chantillon reprsentatif de la population rsidant dans les
mtropoles d'Afrique francophone. France 24 commandite une tude
spcifique, France 24 Leaders dopinion , ralise sur chantillon
dans les pays couverts par Africascope. En 2010, TNS Sofres a mis en
place lenqute Maghreboscope , qui porte sur les principales villes de
cette zone. Ces prestations fournies spcifiquement lAEF sont
compltes par des participations des tudes ralises en coopration
avec dautres mdias internationaux tels que la BBC ou la Deutsche
Welle. Ltude EMS-Synovate concerne France 24 et TV5 Monde et
mesure laudience des mdias internationaux auprs des leaders
dopinion de 16 pays europens
232
. Des tudes comparables sont ralises
pour lAfrique et le Moyen-Orient.
Ces initiatives constituent des progrs, mme sil ne sagit pas de
mesures daudience relle. En effet, ces mesures se fondent sur des
rponses des sondages qui ne permettent pas de distinguer laudience
effective des missions de lAEF de la simple connaissance de leur
existence. En outre, la comparaison des donnes, anne aprs anne, est
difficile, en raison des volutions apportes aux mthodes de mesure de
lAEF.
Sous rserve de ces incertitudes, lAEF a connu une expansion de
son audience avec 92 millions dauditeurs et de spectateurs en 2011
contre 45 millions en 2008, hors TV5 Monde, regarde chaque semaine
par 50 millions de personnes.
Le lancement des missions de RFI en swahili et en haoussa a t
un succs, lAEF recensant plus de 8 millions dauditeurs par semaine
dans ces deux langues. France 24 bnficie aujourdhui dune couverture
mondiale avec 160 millions de foyers pouvant y accder. Cette chane est
galement disponible dans prs dun million de chambres dhtel. Elle a
rencontr un succs auprs du public non francophone, notamment depuis
le dclenchement des printemps arabes et depuis le passage de la
diffusion quotidienne en langue arabe de 10 heures 24 heures, en
octobre 2010. Sagissant de TV5 Monde, le dveloppement du mdia
global permet dsormais une diffusion sur tous supports : tlvision,
radio, internet, mobiles et tablettes.
LAEF a gagn le pari dune prsence davantage diversifie en
termes de supports et de langues lchelle mondiale mais cette
expansion sest faite au prix dune drive financire.

232
Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Irlande,
Italie, Luxembourg, Norvge, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Sude et Suisse.
Cour des comptes
Aussi lheure est-elle venue de rexaminer laire daction de lAEF
laune des contraintes accrues qui psent sur les finances publiques.
B - Des priorits gographiques encore dfinir
Entre 2006 et 2009, RFI a cess ses missions dans des langues
dont les audiences taient trop limites
233
. En consquence, elle sest
dsengage de ses filiales europennes, lexception de la Roumanie, en
raison de la place joue par ce pays dans le monde francophone.
Il reste toutefois fixer les priorits en termes de publics et de
zones gographiques. Selon lAEF, RFI et Monte-Carlo Doualiya
devraient viser principalement le grand public en Afrique et au Proche et
Moyen-Orient, et, secondairement, les leaders dopinion dans les autres
parties du monde, via les nouvelles technologies. Sagissant de France 24
dont les leaders dopinion constituent la cible stratgique, le succs de
cette chane en Afrique francophone et au Maghreb lui a permis de
toucher le grand public. Elle doit cependant continuer rajeunir et
fminiser ses cibles, en priorit en Afrique subsaharienne et au Maghreb,
en misant notamment sur ses sites Internet ou sur les tlphones mobiles.
Enfin, la question se pose de la diffusion depuis la tlvision numrique
terrestre (TNT) sur lensemble du territoire franais de France 24, alors
que celle-ci lest seulement outre-mer depuis fin 2010.
Pour le ministre des affaires trangres, lAEF devrait se
concentrer sur les grandes zones suivantes par ordre de priorit :
Maghreb, Proche et Moyen-Orient, Afrique, Asie, Amrique. Dans la
zone Afrique du Nord et Moyen-Orient, lenjeu est, selon le ministre, de
sadapter aux volutions politiques rcentes et de toucher les populations
jeunes, une diffusion en arabe devant demeurer un impratif. Pour lAsie,
lobjectif serait dobtenir des licences de diffusion dans les pays o
existent des blocages politiques, comme la Chine. LEurope constitue un
cas particulier selon le ministre, car cest, la fois, une zone fortement
concurrentielle en matire de tlvision, avec notamment la prsence
prdominante dEuronews, et une zone importante de leaders dopinion
solvables et donc gnratrice de ressources propres pour lAEF.
C - Des options technologiques trancher
La question de la disponibilit des antennes de lAEF, en direct sur
lInternet ou par tlchargement, est cruciale lheure o de plus en plus

233
Albanais, allemand, lao, polonais, serbo-croate et turc.
Cour des comptes
dauditeurs et de spectateurs se connectent pour accder linformation
ou une offre culturelle.
Les diffusions radiophoniques en ondes courtes et moyennes sont
progressivement dlaisses par les auditeurs dans de nombreuses rgions
du monde, au bnfice dautres vecteurs tels que la FM, Internet ou la
tlphonie mobile.
Cependant, RFI et Monte-Carlo Doualiya continuent de recourir
ces supports de diffusion car ils sont les seuls accessibles dans certaines
rgions africaines. RFI a rduit le volume de ses missions en ondes
courtes dans le cadre des rengociations de son contrat avec TDF, le
volume horaire journalier devant passer de 60 heures en 2013 48 heures
en 2014, et ce, sans rduction des zones couvertes et en ralisant prs de
11 M dconomies par an.
Par ailleurs, les administrations de tutelle ont, sur la base des
analyses du ministre des affaires trangres, engag un dialogue avec
lAEF pour dterminer les metteurs FM susceptibles dtre ferms, tels
que celui de Chypre. En 2012, lentreprise a dcid de supprimer huit
metteurs. Cette opration parat toutefois bien en-de des enjeux
puisque, dans son audit sur la situation financire de lAEF, linspection
gnrale des finances avait estim que 40 des 170 metteurs de RFI et de
Monte-Carlo Doualiya pourraient tre remis en cause.
Sagissant de France 24, les cots dantenne se sont sensiblement
accrus (44,2 M en 2008, 47,9 M en 2010). Les tutelles de lAEF en
tirent la consquence quil convient de geler les nouveaux
investissements en matire de distribution de France 24 pour faire face
aux contraintes budgtaires.
Lavenir de lAEF tient surtout sa capacit renforcer ses
investissements dans le domaine multimdia, tels que la TV connecte et
la Web radio. Selon le ministre des affaires trangres, limportance
prise par la TNT pourrait conduire TV5 Monde tre prsente sur
certains bouquets numriques, comme cest le cas dj au Vietnam et en
Moldavie en tant quoprateur de la francophonie. De mme, le ministre
estime souhaitable que France 24 et TV5 Monde puissent migrer dici
2015 vers la norme haute-dfinition, dont ladoption par tous les mdias
est inluctable et sans laquelle le risque dviction des bouquets se
trouverait accentu dans le cadre des appels doffres internationaux.
LAEF fait toutefois valoir que cette opration pourrait mobiliser environ
10 M qui ne sont pas financs. Des choix importants restent donc faire
pour dterminer clairement les options possibles en matire de supports
de diffusion de lAEF.

Cour des comptes
__________
_________
Dans ses recommandations de 2009, la Cour ne se prononait pas
sur le principe de la holding AEF, mais stait attache identifier les
leviers possibles damlioration dans le cadre de la rforme que le
Gouvernement venait dengager. Quatre ans plus tard, ces
recommandations nont pas t rellement mises en uvre.
La place de lAEF au sein de la politique internationale de la
France dans le domaine de linformation et, plus largement, de laction
culturelle na pas t clarifie. Le ministre des affaires trangres na
pas jou vraiment de rle directeur. En outre, alors quil sagit dune
obligation lgale, aucun contrat dobjectifs et de moyens na t sign
entre lAEF et ltat, en raison de la situation de blocage qui a perdur
entre lancien prsident-directeur gnral de lAEF et les administrations
de tutelle. Or ces deux enjeux sont lis et devraient constituer des
priorits de tout premier ordre pour cette entreprise publique.
Contrairement aux objectifs viss, la rforme de lAEF a abouti
des surcots massifs qui ont ncessit des crdits supplmentaires de
ltat, hauteur denviron 100 M entre 2009 et 2011, en plus des
dotations annuelles.
Lentreprise est responsable dune telle situation. aucun
moment, elle na t capable de prsenter des plans daffaire fiables et
ralistes ni dassurer la monte en puissance de ses ressources
publicitaires. Pour autant, les autorits de tutelle ont aussi t
dfaillantes. Elles auraient d exiger de la part de lentreprise publique
une anticipation correcte de son volution financire.
LAEF devra acclrer la mise en uvre de synergies entre ses
composantes et, mme, en tendre le champ afin de dgager des
conomies substantielles tant dans son fonctionnement courant que dans
ses activits de production dmissions, tout en trouvant des outils de
management adapts pour surmonter les conflits internes qui ont entrav
sa rforme.
Enfin, lAEF a connu une expansion de son audience mais au prix
dune augmentation des cots de production et de diffusion. Dans la
situation actuelle des finances publiques, ltat ne pourra plus en assurer
la charge.
Des choix simposent donc la socit AEF pour dfinir ses cibles
gographiques et technologiques, mais aussi pour dgager les
financements ncessaires ses ambitions.

Cour des comptes
1. dsigner le ministre des affaires trangres comme le
principal responsable de la dfinition des orientations
stratgiques de cette entreprise dans le secteur international ;
2. cibler les priorits en termes gographiques et technologiques
en investissant rsolument le domaine multimdia ;
3. signer sans dlai un contrat dobjectifs et de moyens en
cohrence avec la loi de programmation des finances
publiques ;
4. poursuivre les synergies, sans exclure le domaine ditorial, tout
en menant son terme le regroupement immobilier et en visant
des conomies substantielles de moyens par une mutualisation
accrue de lensemble des composantes de lAEF.
Cour des comptes


Ministre des affaires trangres 462
464
Prsidente-directrice gnrale de lAudiovisuel extrieur de
la France
469


Ancien prsident-directeur gnral de laudiovisuel extrieur de la
France

Cour des comptes
RPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES

Je partage 1'avis de la Cour sur ce que doit tre le rle du ministre
des Affaires trangres dans la dfinition des orientations stratgiques de
1'Audiovisuel Extrieur de la France. A l'occasion de la prparation du
contrat d'objectifs et de moyens de l'AEF, ce ministre s'est attach
favoriser le dialogue avec la prcdente direction de 1'AEF afin que les
priorits gographiques et stratgiques de l'entreprise soient dfinies d'un
commun accord. Ce dialogue n'a pas atteint son but et le prcdent Prsident
directeur gnral a refus de signer le contrat d'objectifs et de moyens.
Au titre de son action en matire de diplomatie culturelle et
d'influence, j'entends que ce Ministre prenne toute sa part dans les choix
stratgiques et gographiques de l'AEF et renforce le rle des tutelles cet
gard. C'est dans cet esprit qu'ont t organises diffrentes runions,
prenant pour base les analyses dtailles de nos postes diplomatiques, sur ce
que devaient tre les priorits de l'AEF. Ces analyses sont d'ailleurs
refltes dans le rapport de la Cour des comptes.
De plus, le Ministre des Affaires trangres a propos de longue
date, et retenu dans le cadre de la mission parlementaire, la cration d'un
comit stratgique interministriel, sans prjudice des comptences exerces
par le Ministre de la Culture et de la Communication en matire
administrative et financire. Tout en reconnaissant le danger de multiplier
les instances consultatives et en rappelant que le conseil d'administration de
l'entreprise tait l'enceinte naturelle de l'expression des intrts de l'Etat, le
rapport Cluzel avait relev l'intrt d'un tel dispositif interministriel pour
faciliter la rflexion d'ensemble sur l'action audiovisuelle extrieure de la
France au regard notamment de la situation politique internationale.
La priorit est dsormais de conclure le plus rapidement possible avec
la nouvelle direction de l'AEF un contrat d'objectifs et de moyens qui
dfinisse ses priorits stratgiques et gographiques d'une part et ses
moyens financiers pluriannuels d'autre part.
Je me flicite que dans un contexte de baisse des dotations publiques
l'audiovisuel public, le gouvernement ait pu maintenir les moyens accords
l'AEF dans le PLF 2013. La nouvelle direction de l'AEF devra toutefois
respecter un cadre budgtaire contraint pour le dveloppement de ses
mdias, France 24, RFI et Monte Carlo Doualya. Ce dveloppement
ncessite notamment de renforcer la prsence et la distribution de contenus
sur les nouveaux mdias, d'optimiser les moyens de diffusion selon les pays et
multiplier les synergies de moyens et de contenus. TV5 Monde pour sa part
doit moderniser son outil de production, postproduction et diffusion tout en
tant appele mettre au point un plan d'conomies.
Cour des comptes
France 24, RFI et TV5 Monde sont pour la France des outils
d'influence extrieure essentiels. Aux cts du Ministre de la Culture et de la
Communication, ce Ministre veille la meilleure adaptation de ce dispositif
l'volution des enjeux internationaux. Son rseau diplomatique et culturel
dans le monde contribue activement son dveloppement, dans des contextes
locaux o les conditions de partenariats varient selon les situations
politiques et technologiques.

Cour des comptes
FINANCES
ET DU MINISTRE DLGU, CHARG DU BUDGET

Vous dressez un bilan ngatif de la mise en uvre de vos
recommandations de 2009, qui taient articules alors autour de quatre
priorits : renforcer la gouvernance de l'AEF ; matriser son quilibre
financier; dvelopper les synergies entre ses composantes ; clarifier ses
cibles en termes de publics et de supports de diffusion.
Nous partageons les principales conclusions et les recommandations
de ce rapport, qui appellent nanmoins les observations suivantes.
Vous recommandez de signer sans dlai un contrat d'objectifs et de
moyens (COM), en cohrence avec la loi de programmation des finances
publiques, et plus prcisment avec le budget triennal 2013-2015.
Nous tenons tout d'abord vous rappeler que l'absence de COM ce
jour est la consquence, dans un premier temps, de l'incapacit de la
direction de l'entreprise produire une trajectoire financire fiable et
satisfaisante (tant en ressources propres qu'en dpenses) et, dans un second
temps, de son refus de signer en avril 2012 un projet bas sur la trajectoire
de subventions qui avait t arbitre par 1'Etat. Toutefois, l'existence d'un
COM ds 2010 n'aurait sans doute pas permis d'viter des avenants, compte
tenu de l'ampleur des aides exceptionnelles verses l'AEF (environ 115 M
sur la priode 2009-2012).
Notre objectif a t et reste donc de finaliser un COM qui fixe des
priorits stratgiques claires et soit assorti d'un plan d'affaires ambitieux et
raliste, dans le respect des prrogatives des instances de gouvernance de
l'entreprise. La nomination d'une nouvelle quipe dirigeante a permis de
renouer un dialogue constructif avec l'Etat et de relancer la rflexion
stratgique et les travaux sur le projet de COM, qui pourraient ainsi aboutir
au cours du 1
er
semestre 2013.
Dans cette perspective, nous attacherons, comme la Cour, une grande
importance au respect des dotations prvues pour l'AEF en loi de finances et
par le budget triennal 2013-2015, qui constituent des plafonds de concours
publics qui ne sauraient tre dpasss.
Par ailleurs, il convient de souligner l'importance de la fusion
juridique des diffrentes entits de l'AEF, dcide lors de l'assemble
gnrale du 13 fvrier 2012 avec effet rtroactif au 1
er
janvier 2012 : cette
tape constitue pour nous un acquis majeur du processus de rforme men au
cours des dernires annes, qui devrait contribuer 1'amlioration de la
gouvernance et 1'optimisation des cots de fonctionnement de l'entreprise,
Cour des comptes
que votre rapport appelle de ses vux et auxquelles nous sommes
naturellement trs attachs.
Enfin, s'agissant de votre proposition de dsigner le ministre des
affaires trangres comme principal responsable de la dfinition des
orientations stratgiques de cette entreprise dans le secteur international,
nous tenons souligner la grande qualit de la coordination
interministrielle entre les diffrentes tutelles de l'AEF et la ncessit que les
positions de l'Etat restent dfinies dans un tel cadre. Par ailleurs, s'il est en
effet fondamental que des priorits gographiques soient clairement dfinies
en cohrence avec la stratgie diplomatique et conomique du pays, il
appartient aux seules instances de gouvernance de 1'entreprise de dfinir la
stratgie de celle-ci dans le cadre des priorits dfinies avec l'Etat dans le
COM. Le comit stratgique dont vous proposez la cration ne pourrait jouer
ce titre quun rle dappui du conseil dadministration, qui reste en toute
hypothse la seule instance de dcision en la matire.
Cour des comptes
Je remercie la Cour pour son analyse pertinente sur les difficults
rencontres par la socit de l'Audiovisuel extrieur de la France (AEF)
depuis 2009.
Je souhaite toutefois apporter une prcision concernant les rformes
engages, la lumire du rapport remis au Gouvernement par Jean-Paul
Cluzel le 12 juillet 2012. Ce dernier a tudi plusieurs scnarios quant
l'avenir du groupe. L'adossement de France 24 France Tlvisions et celui
de RFI Radio France, que la Cour a voqu dans le rapport a bien t
tudi. Mais le rapport privilgie la solution d'une AEF rforme , c'est--
dire le maintien de l'entit AEF avec des rorganisations internes permises
par l'entreprise unique, tout en garantissant la sparation des rdactions de
France 24 et de RFI. Le conseil d'administration de l'entreprise et le
Gouvernement ont souscrit cette proposition, afin notamment de garantir la
continuit ncessaire des succs d'audience obtenus dans des pays avec
lesquels la France entretient des rapports privilgis.
Le rapport dplore l'absence d'une instance interministrielle
responsable de la stratgie en matire de politique audiovisuelle
extrieure .
Je m'tonne de cette remarque.
Il convient tout d'abord de rappeler que la rforme de laudiovisuel
extrieur de 2009 a conduit la cration d'une socit nationale de
programme, AEF. cette occasion, il a t dcid que la gestion des
dotations destines l'action audiovisuelle extrieure de la France issues
la fois de la contribution l'audiovisuel public et du budget gnral de l'tat,
seraient runies et gres au sein du ministre de la Culture et de la
Communication. Cela rpond la demande de cohrence concernant le
pilotage administratif et financier du ple audiovisuel extrieur exprime par
la Cour dans son rapport public annuel de 2009, notamment au sujet de
RFI
234
.
S'agissant de l'exercice de la tutelle d'AEF, il est pleinement
interministriel, sans diffrence avec celle exerce sur les autres organismes
audiovisuels publics, par exemple France Tlvisions. Chacun des ministres
concerns dispose d'un reprsentant au conseil d'administration et sera

234
Un pilotage de RFI divis (fonction dun financement mixte, relevant du ministre
de la culture par la redevance et dune subvention du ministre des affaires trangres)
qui sest avr sur la dure inefficace, et incapable de faire prendre la socit les
arbitrages en termes de langues et de zones de diffusion lorsque celle-ci ne les
envisageait pas, ni mme de dcider lorsque la direction de RFI a finalement fait
lEtat des propositions en ce sens.
Cour des comptes
signataire du contrat d'objectifs et de moyens de la socit. Dans ce cadre, et
chaque tape du travail interministriel, le ministre des Affaires
trangres joue un rle incontournable dans la dtermination des
orientations stratgiques de l'audiovisuel extrieur de la France, notamment
sur la dfinition des zones prioritaires de diffusion.
Par ailleurs, comme l'indique votre rapport, il est envisag de doter le
conseil d'administration d'AEF d'un comit stratgique, l'image de ce qui
existe pour France Tlvisions. Au sein de ce dernier, il est indniable que
l'expertise du ministre des Affaires trangres dans la dfinition des
priorits gostratgiques de l'entreprise, en fera un acteur dterminant.
Le rapport relve juste titre l'absence proccupante de contrat
d'objectifs et de moyens (COM) conclu entre la socit AEF et l'tat.
Comme le relve la Cour, le non aboutissement des ngociations sur
le COM est de la responsabilit de la direction d'AEF, et le dpart de
l'ancien prsident d'AEF a permis de relancer les travaux d'laboration d'un
COM. Je partage en effet pleinement votre analyse quant l'urgence de doter
l'AEF d'un COM afin de formaliser les objectifs pluriannuels du groupe et la
trajectoire financire associe.
cet gard, je tiens prciser qu'un projet de COM pluriannuel liant
la socit l'tat sera ngoci prochainement avec la nouvelle direction de
l'entreprise, et qu'il sera notamment l'occasion, en lien avec les
recommandations formules par la Cour :
- d'laborer une stratgie de diffusion, tant sur le plan gographique
que technologique, en cohrence avec la trajectoire financire. Le travail
approfondi dj men dans le cadre des travaux sur le COM pour identifier
les publics cibles et hirarchiser les zones de diffusion prioritaires, sur la
base des analyses conduites par le ministre des Affaires trangres, pourra
notamment servir de base aux discussions avec la nouvelle quipe ;
- de dfinir avec les dirigeants de l'entreprise une trajectoire des
ressources propres raliste, en opposition aux trajectoires trop ambitieuses
que l'entreprise a propos par le pass, comme l'a not juste titre la Cour ;
- de poursuivre les synergies et les mutualisations ralises sur les
fonctions supports dans le cadre de la fusion de RFI et France 24 ;
- d'tablir un certain nombre d'indicateurs permettant le suivi de la
ralisation des objectifs en matire de contrle des cots.
La Cour souligne les financements croissants dont a bnfici l'AEF
entre 2008 et 2011. Il me semble ncessaire de prciser que les montants
voqus dans le rapport intgrent les aides exceptionnelles de l'tat, qui ont
financ uniquement des dpenses d'investissement, de transition et des
mesures ponctuelles (recapitalisation de RFI, dmnagement de RFI
proximit de France 24, plans de sauvegarde de l'emploi).
Cour des comptes
En dehors de ces apports exceptionnels, la dotation publique l'AEF
a reprsent 300 M en 2009, 312,6 M en 2010 et 326,7 M en 2011. Les
moyens mis disposition de l'AEF pour remplir sa mission ont t rduits
314,2 M en 2012 (hors complment transitoire d au moratoire dcid
pendant la mission de Jean-Paul Cluzel).
Pendant la priode 2013-2015, l'AEF devra assurer la mise en place
de la rforme propose par le rapport Cluzel. Compte tenu de la mise en
uvre rcente de deux plans de dparts volontaires dans l'entreprise, le
Gouvernement a dcid de lui donner les moyens de la mise en uvre d'une
vritable AEF rforme avec une dotation maintenue en 2013
314,2 M, niveau nanmoins infrieur celui de 2011 (hors apports
exceptionnels). Cette relative prservation dans le budget de l'audiovisuel
public, qui est globalement en diminution en 2013, est raliste au vu des
changements demands AEF et constitue un effort important de la
puissance publique pour mettre en cohrence sa politique avec les
conclusions du rapport.
En effet, la Cour dplore juste titre le manque de synergies mises en
place depuis 2009 dans le groupe AEF, particulirement dans le domaine de
l'ditorial. Or, la recherche de synergies au niveau ditorial doit aujourd'hui
tre rexamine la lumire des orientations prises la suite du rapport de
Jean-Paul Cluzel sur l'audiovisuel extrieur de la France, qui excluent la
fusion des rdactions de France 24 et RFI d'une part et confirment
l'installation de l'ensemble des quipes sur un site unique d'autre part.
Cour des comptes
RPONSE DE LA PRSIDENTE DIRECTRICE GNRALE DE
LAUDIOVISUEL EXTRIEUR DE LA FRANCE

Prambule
Il nappartient pas la nouvelle direction de la chane de commenter
le titre prcdent retenu par la Cour des comptes. Toutefois, il serait
regrettable que ces qualificatifs occultent le professionnalisme, lengagement
et les performances des mdias qui concourent laction de laudiovisuel
extrieur de la France, RFI, MCD, France 24 et TV5 Monde, mme si cette
dernire nest pas concerne au premier chef par ce rapport. Leurs quipes
ont pendant les quatre dernires annes atteint des rsultats remarquables,
tant en terme de distribution linaire et non linaire, quen terme daudience,
de notorit et de qualit des contenus.
Lexercice auquel doit se livrer la nouvelle direction en rpondant au
rapport de la Cour est dlicat ds lors quil sinscrit dans un changement de
stratgie dcid par le gouvernement le 12 juillet dernier, changement qui
met un terme la fusion des rdactions et raffirme la spcificit et lidentit
des mdias regroups au sein de la socit fusionne.
Cest la raison pour laquelle la rponse suivante sarticule autour de
deux parties :
une premire partie visant rpondre factuellement aux analyses
de la Cour sur la mise en uvre de la rforme au cours de ces
quatre annes;
une seconde partie retraant ltat des lieux larrive de la
nouvelle direction, les premires mesures mises en place et la
problmatique budgtaire.
Premire partie : rponses aux analyses et conclusions de la Cour des
comptes
I Multiplicit des tutelles et non conclusion du contrat dobjectifs et
de moyens (COM)
La Cour critique la fois le faible rle du Ministre des Affaires
trangres et labsence de contrat dobjectifs et de moyens (COM) pour
lAEF.
LAEF na pas intervenir dans lorganisation de ses tutelles. Elle
rappelle, toutefois, que lexercice de la tutelle se partage entre dun ct, le
ministre de la Culture et de la Communication et le ministre des Affaires
Etrangres, tutelles fonctionnelles, et de lautre, le ministre de lEconomie
et des Finances (Agence des participations de lEtat et direction du Budget),
tutelle financire. Chacune de ces administrations exerce une responsabilit
spcifique. Ainsi la tutelle culture peut faire valoir son expertise au titre
Cour des comptes
de lvolution des mdias, tout en apportant sa contribution la dfinition de
la trajectoire financire avec Bercy (les crdits budgtaires sont inscrits sur
son programme et elle rpartit, avec laccord de la direction du budget, le
produit de la contribution audiovisuelle publique). La tutelle Affaires
trangres fait part des priorits gopolitiques de son ministre dans la
conduite de la politique audiovisuelle extrieure de la France. Chacune de
ces deux tutelles de mission sont pilotes dans leur champ respectif.
A ce titre, llaboration et la rdaction du projet de COM 2011/2014
ont donn toute leur place ces deux tutelles fonctionnelles qui se sont
rparties les tches entre la premire mission au caractre gostratgique
affirme et dont le chef de file tait le MAE et la deuxime mission o
lintervenant principal tait le MCC, Bercy tant chef de file pour la
troisime mission. Mais il est vrai que la multiplicit des tutelles peut aussi
diluer les responsabilits et la capacit dapprhension des enjeux dans leur
globalit.
La signature du COM a achopp non pas tant sur la dfinition dune
stratgie ou sur labsence dun chef de file mais sur les moyens financiers
allous lAEF pour lui permettre datteindre les objectifs fixs : zones
dinterventions gographiques largies, audience attendue en augmentation,
utilisation plus efficace des nouveaux mdias numriques et pour autant des
moyens financiers en diminution sensible.
II Un drive financire massive
Contrairement laffirmation de la Cour, on ne peut pas parler de
drive financire massive de laudiovisuel extrieur de la France.
Certes, lAEF a bnfici de financements publics exceptionnels, mais
ceux-ci taient dj prvus dans les rapports Lvitte-Benhamou et Altdia de
2007 qui ont servi de support llaboration de la rforme de laudiovisuel
extrieur de la France. Ces rapports prvoyaient notamment la mise en
uvre dun plan de dpart financ par lEtat, dont les conomies ralises
devaient tre rinvesties par lAEF dans le dveloppement de ses diffrents
mdias linternational, ce qui na malheureusement pas t le cas.
Ces financements exceptionnels importants consentis par lEtat ont
occult la faiblesse et la diminution progressive des financements publics
rcurrents, seuls susceptibles dassurer une prsence audiovisuelle mondiale
la France.
Le financement par lEtat du premier PSE au sein de RFI hauteur
de 41,2 M a permis de raliser une conomie en anne pleine de 13,2 M
(suppression nette de 180 postes). Linspection gnrale des finances a
relev dans son rapport que les dparts intervenus au titre de ce plan
navaient pas donn lieu remplacement. Mais lconomie correspondante
ayant t retire de la loi de finances de 2012, elle na pas pu tre rinvestie
Cour des comptes
dans des dpenses impratives pour permettre lAEF dexister dans une
concurrence internationale sans prcdent.
En effet, lEtat a estim quil devait bnficier dun retour sur
investissement et a donc rduit la dotation publique verse lAEF, celle-ci
passant de 246,7 M 233,2 M (hors TV5 Monde et taxe sur les salaires),
soit une baisse de 5,5 % par rapport 2011 (- 13,5 M), alors mme que
toutes les autres entreprises de laudiovisuel public voyaient leurs dotations
publiques continuer de progresser de 2 % 5 %.
Ainsi, contrairement ce quaffirme la Cour, lconomie rsultant du
premier plan de dpart volontaire a bien t rcupre par lEtat alors quil
aurait t ncessaire de rinvestir ces conomies dans le dveloppement de
lentreprise.
En revanche, le financement par lEtat, hauteur de 24,1 M, du plan
de dpart volontaire qui a suivi la fusion et qui devait se traduire par une
conomie en anne pleine de 8,5 M au dtriment mme des programmes,
na pour sa part pas fait lobjet dun retour sur investissement. En effet avant
mme le changement de stratgie dcid par lEtat en juillet 2012, celui-ci a
accept de ne pas prlever cette somme tant les financements de
fonctionnement de lAEF ne permettaient plus de couvrir son activit de
base.
Si donc, on peut estimer que le cot des plans de dparts a t
particulirement lev, leur impact dstructurant pour lentreprise na pas
t compens par un maintien des enveloppes ainsi dgages pour le
dveloppement des diffrents mdias de lAEF qui demeurent aujourdhui
sous financs.
Concernant les financements exceptionnels reus au titre de la
recapitalisation de 2009 de RFI (venant apurer les pertes antrieures de la
socit) et le financement partiel des cots du dmnagement de RFI et
MCD, ceux-ci ne sont pas conscutifs la rforme de lAEF proprement dite
mais se sont imposs lAEF, comme lindique elle-mme la Cour.
Enfin, si on ajoute que toutes les entits de lAEF sont lquilibre
financier chaque anne depuis 2009, on ne peut donc pas parler de drive
financire et encore moins de drive financire massive de lAEF sur la
priode 2009 2012. En revanche, il convient de bien distinguer les
dotations exceptionnelles, qui ont contribu alimenter la rputation
dispendieuse de lAEF alors mme que lEtat rcuprait lintgralit de
lconomie gnre par le premier PDV, des dotations de fonctionnement de
lAEF qui ont subi une baisse de 5,3 % en 2012, reconduites en LFI 2013 et
qui nont donc mme pas t maintenues en euros constants sur la priode,
pour des socits en dveloppement.
1) Des plans daffaires irralistes
Initialement, lAEF a dfini un modle conomique risqu :
Cour des comptes
la ralisation dconomies par des plans de dparts, des
conomies dchelles et des rengociations de contrats ;
une forte augmentation des ressources propres (publicit,
diversification, etc.) ;
lautofinancement de ses dveloppements ;
une baisse des ressources publiques.
Cependant, comme le souligne la Cour, ce modle avait sous estim
un certain nombre de paramtres :
- le contexte social dabord : les multiples actions en justice inities
par les organisations syndicales ont eu pour consquence de dcaler de plus
dun an la mise en uvre du premier PSE de RFI reportant dautant les
conomies attendues du non remplacement des dparts. De mme, la fusion
juridique des diffrentes entits de lAEF a t retarde dun an sans que, de
surcroit, toutes ses consquences financires et sociales aient t pleinement
anticipes.
- la rvision continuellement la baisse des objectifs de ressources
propres sur la priode 2010 2013 ensuite du fait :
de la dgradation de la conjoncture conomique sur la priode
(qui a conduit une rduction des budgets des annonceurs) ;
des dconvenues qua connues la rgie publicitaire de lAEF
(difficile processus dexternalisation de la commercialisation des
espaces publicitaires de France 24 auprs de la rgie France
Tlvisions Publicit , complexit du march publicitaire
international, caractre dominant des mdias anglophones) qui
ont perturb la stratgie de recherche dannonceurs et rduit les
gains initialement escompts par cette rgie, comme le confirment
les minimums garantis non atteints.
Si laffichage dobjectifs initiaux de ressources propres trop
volontaristes peut tre reproch lancienne direction du groupe, il doit tre
rappel quil a nanmoins t accept en son temps par les tutelles de
lentreprise. Par ailleurs, si lAEF a t contraint de modifier chaque anne
ses plans daffaires (pour les adapter la ralit des chiffres), mais
galement plusieurs reprises sa stratgie (la fusion juridique nayant pas
t arrte dfinitivement au dpart de la rforme), pour autant, elle na pas
exig ce titre des augmentations de financements publics. Ceci explique la
situation budgtaire extrmement tendue dans laquelle lAEF se trouve
aujourdhui.
Pour les annes venir, il convient dtre prudent quant aux
perspectives de dveloppement des ressources propres de lAEF. Il faudra en
particulier tre attentif aux performances de France Tlvisions Publicit,
France 24 ne disposant plus partir de 2013 de chiffre daffaires minimum
garanti. Lobjectif de chiffre daffaires publicitaires de France 24 pour 2013
Cour des comptes
a ainsi t revu la baisse 3,0 M contre 5,8 M prvu dbut 2012 lors des
derniers travaux mens sur le projet de contrat dobjectifs et de moyens et
2,3 M raliss par la rgie FTP pour 2012 ( comparer un minimum
garanti de 3,9 M pour 2012).
Quant aux autres ressources propres (diversification, partenariats,
syndication de contenus, distribution payante, coproductions de magazines,
etc.), quelque soit leur potentiel de progression, il ne saurait tre surestim et
ne pourra tre apprci que dans la dure. En tout tat de cause avec la fin
du minimum garanti de recettes publicitaires en 2013 et la perte en 2012 du
contrat Euranet qui gnrait une ressource annuelle de 900 K pour RFI,
cest une forte baisse de ses ressources propres quest confronte
aujourdhui la nouvelle direction.
2) Les surcots des plans sociaux
La mise en uvre successive des deux plans de dparts volontaires
dj voqus (en 2009 au sein de RFI, puis en 2012 au niveau de lentreprise
fusionne) sest traduite, in fine, par la suppression de 300 postes, soit une
baisse des effectifs permanents de 22 % en 3 ans.
Cette mesure est sans prcdent dans tout laudiovisuel public. Ces
plans ont certes reprsents pour lEtat un cot global lev de 65,3 M
(41,2 M pour le 1
er
plan et 24,1 M pour le plan de dpart post fusion). Ils
ont nanmoins permis de raliser des conomies sur la masse salariale
hauteur de 21,7 M en anne pleine, dont 13,5 M ont t rcuprs par
lEtat dans le cadre de la baisse de la dotation publique ds 2012 due
concurrence de ce montant (baisse maintenue dans la base de reconduction
pour 2013).
Malgr ce retour sur investissement pour lEtat, lAEF a su financer,
sans dotation publique supplmentaire, les lments suivants :
le redressement financier des entits structurellement dficitaires
(RFI et MCD) ;
les glissements inluctables de la masse salariale (GVT) qui
reprsentent chaque anne 2,0 M soit, sur la priode 2009
2012, un cot cumul de 8,0 M. Ce glissement annuel de masse
salariale est en gnral financ par lEtat chaque anne pour les
autres entreprises de laudiovisuel public. En outre il convient
dattirer lattention sur la structure particulire de cots des
mdias qui composent lAEF : dans une chane dinformation en
continu ou dans une radio, les contenus sont synonymes de
salaires. Ds lors que lEtat accepte une volution des salaires
dans le cadre des NAO (ngociations annuelles obligatoires) et
que les financements ne suivent pas la mme volution, la socit
est confronte tt ou tard un effet de ciseau ;
Cour des comptes
la poursuite du dveloppement de France 24 qui ntait pas
achev en 2009 puisque la chane ntait pas mondiale et ne
diffusait quen deux langues 24 h sur 24 (franais et anglais) et
seulement 4 h en arabe. Ainsi, lAEF a autofinanc partiellement
le passage de 4 h 24 h en arabe de France 24 (la grille de 24 h
en arabe reste construite sur la base dun budget prvu pour
seulement 15 h dantenne par jour).
Il convient de souligner que lorsque lEtat a dcid la cration de
France 24 en 2006, il na pas dgag tous les moyens ncessaires
au dveloppement des missions de la chane. Lensemble de
laudiovisuel extrieur franais, et notamment France 24, ptit
aujourdhui de cette insuffisante anticipation des consquences
budgtaires de cette dcision.
3) Les aides exceptionnelles de lEtat
Afin dapprcier objectivement le niveau des financements de lEtat, il
convient de distinguer lvolution rcurrente des ressources publiques, en
trs faible croissance sur 2009 2011 et en nette baisse en 2012 cest--dire
celles destines au financement de lactivit courante de lAEF, de celles des
dotations publiques exceptionnelles dont lenveloppe significative a occult
la ralit prcdente.

Cour des comptes
Les deux tableaux ci-dessous rsument la situation :

Financement public rcurrent
2008 2009 2010 2011 2012
(millions d'euros hors taxe)
rel rel rel rel
budget M %
223,3 229,4 240,1 246,7 233,2 (13,5) -5,5%
variation N / N-1 2,7% 4,7% 2,7% -5,5%
TV5 Monde 69,5 70,6 72,5 73,5 73,5 0,0 0,0%
292,8 300,0 312,6 320,2 306,7 (13,5) -4,2%
variation N / N-1 2,5% 4,2% 2,4% -4,2%
Taxe sur les salaires (1) 7,5 7,5 0,0 0,0%
292,8 300,0 312,6 327,7 314,2 (13,5) -4,1%
variation N / N-1 -4,1%
Financement public exceptionnel
2008 2009 2010 2011 2012
(millions d'euros hors taxe) rel rel rel rel Budget
Financements publics excep non lis l'AEF 0,0 16,9 1,0 27,0 0,0 44,9
Recapitalisation RFI (apurement pertes antrieures) 169 169
!o"t pro#et immo$ilier 10 205 215
Re%ressement &iscal '(5 )on%e 65 65
Financements publics excep lis la rforme 0,0 9,9 31,3 17,8 6,3 65,3
*+,-*.) RFI-)!/ 99 313 412
- subventions d'exploitation 9,9 12,8 22,7
- augmentation de capital 18,5 18,5
*lan %e %part 0olontaire post-&usion 178 63 241
Total financements publics exceptionnels 0,0 26,8 32,3 44,8 6,3 110,2
(1) Les annes 2008 2010 ne sont pas directement comparables aux annes 2011 et suivantes car les primtres ne sont pas les mmes. En
effet, depuis 2011, l'AEF est assujettie la taxe sur les salaires. Ceci reprsente un impact financier annuel de l'ordre de 7,5 M qui se traduit par
une dotation publique supplmentaire prenne due concurrence de ce montant venant financer le cot de cette taxe.
Evolution 2011 / 2012
Total ressources publiques hors taxe
s/salaire (hors TV5 Monde)
Total ressources publiques hors taxe
s/salaire (y/c TV5 Monde)
Total ressources publiques y/c taxe s/salaire
(y/c TV5 Monde)

Dans le cadre des financements publics exceptionnels, il convient
donc de bien distinguer :
- la quote-part subie par lAEF (23,4 M) : savoir recapitalisation
de RFI en 2009 pour apurer les pertes antrieures la cration du groupe
AEF (16,9 M) et redressement fiscal de TV5 Monde (6,5 M)
235
;
- le dmnagement (21,5 M + 2,8 M pris en compte dans la
dotation publique rcurrente de 314,2 M sur 2012) auquel RFI et MCD ont
t contraints du fait des travaux de la Maison de la Radio ;
- le cot des deux plans de dpart volontaires (65,3 M) dont le
financement a effectivement t demand par lAEF lEtat et qui se traduit

235
Montant aussitt rcupr par le budget de lEtat, donc sans incidence sur les
quilibres budgtaires.
Cour des comptes
par dimportantes conomies (largement rcupres par lEtat) du fait du
non remplacement des dparts l o ladaptation de lorganisation le permet.
Les dpenses de dmnagement de RFI et de MCD ne peuvent tre
confondues avec le financement de lactivit rcurrente de lAEF. Cette
dotation exceptionnelle verse au titre du financement dune partie du cot
du projet immobilier ne concoure pas plus lactivit habituelle de lAEF
que le chantier de rhabilitation de la Maison de la Radio ne bnficie
lexploitation courante de Radio France.
Ainsi, les financements exceptionnels lis la rforme de
laudiovisuel extrieur de la France concernent uniquement les deux plans de
dparts.
Afin dapprcier leffort financier de lEtat vis--vis de lAEF, on ne
peut donc pas ajouter aux dotations publiques annuelles dexploitation toutes
les dotations publiques exceptionnelles dont a bnfici lAEF depuis 2008
afin de lgitimer lide dune drive financire quand lactivit rcurrente
des mdias de lAEF est au contraire sous finance.
Enfin, la Cour stonne que la loi de finances pour 2013 interrompe
leffort de rduction en maintenant un budget identique celui de 2012. Il est
rappel que le budget de 2012 fait dj lobjet dune rduction de 5,3 % par
rapport 2011, donc le maintien homothtique du budget de 2012 continue
faire peser sur 2013 une exigence dconomie encore accrue avec le
glissement automatique des cots, ce que lEtat a dailleurs admis dans le
cadre de la construction de la loi de finances pour 2013.
En ralit, lAEF souffre depuis sa cration dun sous-financement
chronique. Quand on retranche les dotations verses TV5 Monde, chane
gnraliste et multilatrale, le budget annuel de lAEF (240 M) se situe loin
derrire ses principaux concurrents que sont BBC World (400 M) ou
Deutsche Welle (290 M), sans compter CNN ou Al Jazzeera (on voque
pour ceux-ci des budgets annuels suprieurs 500 M). La France investit
moins dans son audiovisuel extrieur que la plupart des pays avec lesquels
elle est en comptition dans le cadre de sa diplomatie dinfluence, alors
quelle a le handicap supplmentaire davoir men tardivement le lancement
de sa chane dinformation en continu.
III Des synergies encore balbutiantes
1) Une mutualisation encore trs limite
Comme le souligne la Cour, lAEF a engag un processus de
modernisation de sa gestion qui sest dj traduit par la maitrise de
lvolution de sa masse salariale depuis la cration de la holding en 2008, la
ralisation dconomies de fonctionnement et la mise en place de synergies.
Cependant, si lacte formel de la fusion juridique a bien t ralis
(approbation de la fusion juridique par lassemble gnrale extraordinaire
Cour des comptes
de lAEF le 13 fvrier 2012), la mise en uvre de la nouvelle organisation et
des nouveaux process en dcoulant na pas suivi pendant de longs mois. A
larrive de la nouvelle direction, la mutualisation des fonctions supports
(ressources humaines, finances, technique, communication, etc.), largement
rduites dans leurs effectifs par le second plan de dpart volontaire et
dsorganises, restait construire.
En effet, la fusion juridique et la fusion oprationnelle des fonctions
supports, menes marche force, ont profondment dsorganis
lentreprise en regroupant des entits au pass et aux cultures diffrents.
Ainsi, en octobre 2012, la socit ne disposait daucun organigramme officiel
ni mme dun annuaire permettant de contacter les personnes dont les
fonctions ntaient dailleurs pas dfinies. La fusion juridique et la
mutualisation des fonctions supports ncessitent donc aujourdhui dtre
stabilises.
Ainsi, plusieurs actions ont commenc dtre mises en uvre afin
damliorer les procdures de gestion : harmonisation des systmes
dinformation de gestion et des procdures, cration dune coordination des
achats et dune commission des marchs publics, cration de la fonction
daudit et contrle interne, suivi budgtaire des postes et des effectifs etc.
Par ailleurs, le changement de stratgie dcid par lEtat en juillet
2012 a conduit maintenir des rdactions distinctes par antenne,
contrairement la stratgie du prcdent gouvernement et de lancienne
direction de lAEF qui visait les fusionner. La dotation publique
actuellement retenue dans la loi de finances pour 2013 ne prend en compte ni
les consquences financires de cette nouvelle stratgie, ni celles de la fusion
juridique initialement sous-estimes, notamment en matire dharmonisation
sociale.
2) Les surcots du projet immobilier
Le dmnagement de RFI et MCD de la Maison de la Radio semble
dabord avoir t une contrainte qui sest impose lAEF du fait de la
ncessit de librer la Maison de la Radio afin de permettre Radio France
de mener bien le chantier de rhabilitation.
Cependant, la volont davancer vite a prvalu sur la ncessit de
penser au mieux le projet et de le mener en respectant les instances sociales
dans leurs prrogatives.
Ds lors, le calendrier de mise en uvre du projet immobilier a t
fortement dcal du fait dimprvus, de lopposition des instances
reprsentatives du personnel de RFI (qui ont toujours refus le
dmnagement), puis du moratoire impos par lEtat pendant le droulement
de la mission mene par J.-P. Cluzel. La recherche par la nouvelle direction
de lapaisement du climat social (en permettant aux IRP dexercer leurs
droits) a finalement permis dobtenir lavis des instances comptentes et le
Cour des comptes
dmarrage du dmnagement des rdactions dbut dcembre 2012. Mais
tous ces retards font que sur un cot global du dmnagement de 45 M les
doubles loyers reprsentent plus de 11 M (dont 4 M au titre du moratoire
et du dcalage du calendrier de dmnagement post moratoire). Toutefois, ce
cot global reste un montant raisonnable compte tenu de la superficie
globale du projet (14 500 m2). Hors mobilier et agencement, le cot de
rnovation du btiment slve 16 M, soit un cot de 1 100/m, ce qui est
cohrent au regard de la norme communment admise pour de tel projet :
1 000/m pour des installations de bureaux et 1 300/m pour des
installations techniques. Ce montant supporte galement la comparaison
avec les cots des autres projets immobiliers mens ces dernires annes
(cf. France Tlvisions) ou en cours (cf. Radio France).
En outre, il convient de rappeler que, sur les 45 M, lAEF prend sa
charge plus de 17 M qui se traduisent par une augmentation de ses
dotations aux amortissements partir de 2013, qui vient rduire dautant les
marges de manuvres sur son cur de mtier.
Cependant, dans le cadre de la fusion juridique de lAEF et de la
mutualisation des fonctions supports, le regroupement des quipes de ses
diffrents mdias sur un mme site gographique constitue aujourdhui un
avantage indiscutable, pour autant que toutes les consquences financires
du projet aient bien t apprhendes.
3) Des gisements dconomies insuffisamment exploits
Comme le souligne la Cour, concernant les conomies et synergies
sur les frais de fonctionnement, des actions importantes ont dj t menes
en termes de rengociation de contrats, linstar de la rengociation du
contrat de diffusion en ondes courtes TDF (qui sest traduit par une
conomie annuelle de 9,2 M portant 2,5M les dpenses consacres aux
ondes courtes). Il convient de souligner que 45 % de laudience de RFI
continue dtre faite via sa rception en ondes courtes.
En outre, une tude sur loptimisation des cots de fonctionnement de
lAEF mene par le cabinet de conseil KPMG en juin dernier laisse
envisager un potentiel dconomies chance de 2 3 ans compris entre
2 et 4 M sur une assiette de dpenses adressables de 48 M comprenant
des services tels que laccueil, la scurit, la maintenance, les voyages et
dplacements, la tlphonie, les dpenses informatiques, les prestations de
production, les honoraires et les agences dimages.
Dores et dj, lAEF a pris en compte dans son budget 2013 un
objectif dconomie de 2 M qui restait nanmoins encore raliser
larrive de la nouvelle direction.
Au-del de ces efforts, lAEF ne dispose plus aujourdhui daucune
marge de manuvre :
Cour des comptes
aprs deux plans de dpart volontaires en trois ans (ce qui est
unique dans les annales de tout laudiovisuel public), il est
aujourdhui impensable dimaginer de mettre en uvre un
3
me
plan de dpart qui achverait de dsorganiser lentreprise et
rendrait impossible le maintien de son activit ;
les activits de lAEF reposent uniquement sur des programmes de
flux (compte-tenu de la spcificit de linformation). Lentreprise
na pas la facult de pouvoir jouer sur la gestion de stocks de
programmes dont elle ne dispose pas. Dans une chane
dinformation en continu et dans une radio les contenus sont
synonymes demplois ;
les objectifs dconomies sur les charges de fonctionnement mis en
exergue par le cabinet KPMG sont dj pour lessentiel pris en
compte dans lquation budgtaire 2013 et ne peuvent pas tre
prempts une seconde fois pour financer les dpenses non
budgtes dans le cadre de la LFI 2013 ;
Enfin, comme indiqu prcdemment, les ressources propres
sinscrivent en nette rgression par rapport aux ambitions
initiales.
IV La ncessaire clarification des priorits
1) Une audience en expansion
La Cour reconnait laugmentation de laudience des antennes de
lAEF mais semble minorer ces rsultats par labsence de fiabilit des
mesures et par des cots disproportionns. Ces rserves mconnaissent la
ralit des tudes daudience linternational. En effet, ces tudes sont
gnralement ralises en syndication et font foi auprs des annonceurs.
Ainsi, lAEF a mis en place en 2009 le baromtre de suivi daudience.
Les tudes de laudiovisuel extrieur de la France sont reconnues par nos
principaux concurrents pour leur fiabilit puisquils ont souhait, ds 2010,
une coopration avec lAEF en la matire. Plus gnralement, lAEF utilise
les mmes mesures daudience que tous les autres mdias internationaux.
A ce jour, les mdias de lAEF et son partenaire, TV5 Monde,
mutualisent lensemble de leurs tudes compte tenu des priorits et des zones
stratgiques de chacun pour un cot qui est demeur inchang en 2010 et
2011 (161 250 euros/an). Le nombre de pays tudis est, quant lui, de 30 %
suprieur ce quil tait auparavant.
Par ailleurs, le contrat de ltude EMS, ralise par lInstitut
Synovate, qui est une tude daudience de leaders dopinion sur lensemble
de lEurope laquelle tous les concurrents TV dAEF souscrivent car cest
un impratif pour les rgies publicitaires, est ngoci au niveau groupe, la
fois pour France 24 et TV5 Monde.
Cour des comptes
Mener des tudes cote cher. Le budget allou aux mdias de
laudiovisuel extrieur permettait antrieurement de mesurer moins de
30 pays par entit. Les synergies mises en place permettent dsormais de
mesurer plus de 40 pays budget constant.
Les tudes ralises dans les zones gographiques propres chaque
entit sont ralises avec la mme exigence et la mme mthodologie que
celles qui sont mutualises. Toutes les tudes rpondent aux critres
dexigence et aux normes internationales relatives aux tudes daudiences
internationales. Il est noter que loutil Mdiamtrie franais nexiste pas
dans tous les pays, ce qui oblige, linstar de toutes les chaines
internationales (y compris, CNN, BBC, Al Jezeera ), de faire appel des
Instituts spcialiss et certifis tels que TNS Sofres, IPSOS, SYNOVATE,
Enfin, il est rappel que la mesure de limpact de nos mdias ne
saurait tre limite une approche exclusivement quantitative. Les panels
utiliss dans les tudes ne tiennent, par dfinition, pas compte des voyageurs,
du visionnage collectif (rseau culturel, alliance franaise) ou du statut de
nos tlspectateurs : ainsi le concept de leader est essentiellement
conomique quand trs souvent nos mdias attirent les lites intellectuelles
des pays o ils sont diffuss. Il nest pas neutre que la plupart des chefs
dEtat et gouvernants du monde arabe ou du continent africain suivent
assidument nos mdias aussi bien radiophoniques que tlvisuels.
Si seule une approche quantitative et commerciale devait justifier
notre prsence, le service public pourrait cder sa place des mdias privs.
Or, ces derniers ne sinvestissent aucunement sur le march audiovisuel
mondial qui ne prsente aucune perspective de rentabilit pour eux.

2) Des priorits gographiques dfinir et des options
technologiques trancher
Si la Cour reconnat une prsence davantage diversifie en termes de
support et de langues qui concourent aux bons rsultats en termes
daudience, elle critique labsence de priorits gographiques et de choix
technologiques.
Sagissant des priorits stratgiques, les zones privilgies par le
MAE correspondent celles sur lesquelles lAEF investit (Maghreb, Proche
et Moyen-Orient, Afrique,). Les choix gostratgiques ont dailleurs fait
lobjet de dbats constructifs lors de lcriture du prcdent projet de COM
et aucune divergence nest apparue sur ce point. La seule limite concerne
lAsie tant prcis que ce nest pas tant la volont de lAEF qui fait dfaut
pour sy installer durablement que les moyens financiers (Inde notamment)
ou les accords politiques (Chine notamment). Une relance des synergies avec
TV5MONDE sur cette zone est en cours.
Cour des comptes
La demande de la Cour de geler les nouveaux investissements relatifs
la distribution de France 24 est contradictoire avec la volont de se
dvelopper en Asie ou en Afrique anglophone comme le voudrait le MAE.
Quant la rduction du nombre dmetteurs radio en FM ou des
bureaux ltranger, elle rencontre tout autant lopposition du MAE que
celle de la direction de lAEF. Ainsi, la recommandation de linspection
gnrale des finances visant supprimer 40 metteurs de RFI ou de MCD
sur les 170 existants mettrait en cause lintrt mme de leur existence
lhorizon du prochain COM.
Par ailleurs, un certain nombre de choix technologiques ont dj t
faits, comme le relve la Cour : rduction des missions en ondes courtes et
moyennes, dveloppement des applications sur mobiles et sur Internet via les
tablettes (Ipad ou Windows 8), mise en place de la TV connecte avec tous
les grands constructeurs de tlvision. Et si la migration de France 24 vers la
haute dfinition na pas encore t dcide, seul son cot (10 M annuels
pour la diffusion, auxquels il faut ajouter linvestissement initial) a, jusqu
prsent, fait reculer les tutelles financires. De mme, la bascule du continent
africain en TNT lhorizon 2015 peut tre soit loccasion dun nouvel essor
pour laudiovisuel extrieur franais, soit, faute de moyens, celle dun violent
recul de la prsence franaise.
Enfin, et surtout, il ne suffit plus aujourdhui dtre diffus pour tre
regard dans la profusion des offres, tout mdia et tout support confondus.
Sans un marketing et une communication efficace, quelle que soit la qualit
de loffre, elle a peu de chance dtre distingue parmi les 30 000 chanes
satellitaires diffuses dans le monde (dont 750 pour les seules chanes
arabophones), la centaine de milliers de radios existantes et a fortiori dans
la jungle des nouveaux mdias (13 milliards de tlchargements
dapplications en 2011). Ce poste de dpenses, capital pour leffectivit de la
prsence audiovisuelle franaise dans le monde, est totalement sous-estim
aujourdhui, notamment au regard de nos concurrents.
Seconde partie : Etat des lieux, nouvelle stratgie de lAEF et
problmatiques budgtaires
I Consquences des rformes menes jusqu larrive de la
nouvelle prsidence
La stratgie de lAEF a t roriente le 12 juillet 2012 autour de la
raffirmation de lidentit et de la spcificit de ses mdias, RFI, Monte
Carlo Doualiya et France24 et de la dcision de ne pas fusionner leurs
rdactions. Le choix dune nouvelle gouvernance sinscrit dans cette
perspective.
Le 8 octobre dernier -date de prise de fonction de la nouvelle
Prsidente directrice gnrale - la socit tait en tat de choc et totalement
dsorganise : deux plans de dparts volontaires non cibls portant sur 22 %
Cour des comptes
des effectifs (niveau jamais atteint dans laudiovisuel public, il convient de le
rappeler), accompagns dune fusion brutale et insuffisamment prpare et
dun dmnagement mal accept, auraient pu avoir raison de son existence
mme. La socit tait dpourvue de DRH depuis 3 mois alors que
104 accords sociaux taient tombs avec la fusion (fvrier 2012) et devaient
tre rengocis avant le 31 mai 2013. Les dlits dentrave caractrisaient la
gestion des instances sociales :
pas de convocation du CE de RFI ;
pas de fourniture des documents obligatoires aux instances ;
aucun organigramme officiel, ni gnral, ni par direction (pas
mme un annuaire) mais un organigramme des rdactions
fusionnes jamais soumis aux CE et ayant entrain la signature de
43 avenants des contrats de travail qui sont aujourdhui sans
objet, compte tenu du changement stratgique.
Cette dsorganisation navait pas davantage permis la moindre
avance sur la rorganisation sociale post fusion : les membres lus des
instances sociales (trois comits dtablissement, trois comits dhygine, de
scurit et des conditions de travail et trois organisations des dlgus du
personnel) et les dlgus syndicaux qui reprsentent aujourdhui 10 % des
effectifs de lAEF.
Les systmes dinformations et les procdures budgtaires des trois
entits pr-fusion (RFI+MCD/France24/AEF) nayant pas t harmonises,
aucun suivi post-fusion de lexcution budgtaire ntait ralis.
II Premires actions entreprises
Cest dans le contexte de cette dsorganisation complte que la
premire mission de la nouvelle direction a consist restaurer un climat de
confiance avec les salaris et renouer le lien avec leurs reprsentants lus.
Le dmnagement des rdactions Issy-les-Moulineaux tait bloqu, chaque
mois de retard se soldant pour lentreprise par un surcot de 0,4 M. Ce
travail de pacification des trois mdias a permis une premire normalisation
dans les relations sociales puisque le CHSCT de RFI, puis son CE, ont
accept de donner un avis sur le projet de dmnagement, permettant aux
premires quipes de la rdaction de rejoindre leurs nouveaux locaux
partir du 5 dcembre. Le dmnagement doit sachever en fvrier 2013,
comme prvu depuis septembre dernier.
La raffirmation de lidentit des mdias sest galement traduite par
la nomination dquipes de direction renouveles, chaque mdia tant
dsormais incarn par une directrice ou un directeur de chaine diffrent
(sans cration de poste supplmentaire de directeur).
Les nouveaux organigrammes des rdactions non fusionnes ont t
mis en place (hors MCD en cours) en respectant les procdures lgales. De
Cour des comptes
nouvelles grilles sont en prparation pour le printemps prochain. Cette
clarification a t accueillie de faon positive par les quipes.
Dans le mme esprit, les organigrammes des directions fusionnes
seront paralllement finaliss afin de permettre progressivement la
stabilisation du fonctionnement de lentreprise. Dores et dj la Direction
administrative et financire a pu remettre en place les outils de pilotage des
budgets et de contrle de gestion.
La nouvelle Direction des ressources humaines (la directrice na pu
arriver qu la mi-dcembre seulement) qui doit se restructurer pour faire
face aux chances particulirement lourdes et complexes qui attendent
lentreprise (rorganisation des instances sociales, rengociation de
lensemble des accords dentreprise) labore actuellement le calendrier de
travail pour ces diffrentes chances.
La direction technique, aprs avoir finalis son organigramme de
direction fusionne tout en respectant la logique des mtiers raffirms par
la dcision gouvernementale du 12 juillet, devra prparer la fois le
renouvellement des quipements techniques de diffusion, production, post-
production de France 24 (chance du contrat de prestation en 2013) et le
transfert de la rgie finale de RFI Issy-LesMoulineaux (ce transfert
particulirement dlicat devrait tre effectu lt 2013).
Une rflexion est actuellement en cours pour amliorer lorganisation
de la direction de la stratgie. Celle-ci devrait dsormais piloter la
distribution, tous mdias confondus, par zones gographiques et renforcer
ses actions en matire de distribution non linaire. En outre, en liaison avec
la direction de la communication, elle aurait en charge tant la politique
marketing que celle des partenariats. Lensemble de la communication fera
galement lobjet dun travail dharmonisation et une charte, respectant la
fois la spcificit des mdias et la force du groupe issu de la fusion, sera
labore.
Une rflexion stratgique a t lance pour chaque chaine lors de
sminaires ouverts lensemble du personnel sur une base participative et
interactive. Ces journes de rflexion ont recueilli un rel engouement, avec
une importante mobilisation des salaris des trois mdias. Elles ont permis
de mesurer leur professionnalisme, leur engagement mais aussi leur trs
grande attente. Ce projet qui proposera une stratgie de distribution,
accompagne dune politique de marketingcommunication adquate, selon
une approche par pays, mdia, langue et support tant linaire que non
linaire, servira de base de ngociation au Contrat dObjectifs et de Moyens
avec lEtat dont la conclusion est prvue dans le courant du premier
semestre 2013 (selon le calendrier propos par la DGMIC).

Cour des comptes
III Problmatique budgtaire
La cration de lAEF a pour vocation d'assurer le rayonnement de la
France et de la francophonie et de vhiculer les valeurs dmocratiques au
niveau mondial. Son pilotage ne peut se faire dans une approche o la
stratgie dcoule de la seule gestion des cots.
LAEF assume, dores et dj cette ambition dans un cadre financier
contraint. Pour autant, il nest pas raliste denvisager de lui retirer les
moyens ncessaires son dveloppement si lon veut quelle sadapte la
ralit internationale pour tre plus performante et rpondre au dfi que
reprsente lvolution des technologies et la convergence des modes de
diffusion, dans un paysage mondial satur, o la concurrence est dune trs
grande violence.
La loi de finances pour 2013 prvoit pour lAEF une dotation
publique de 239,2 M (y compris la taxe sur les salaires mais hors TV5
Monde), soit un niveau quivalent celui de 2012. Il convient cependant de
rappeler que la reconduction en 2013 de la dotation publique de 2012 fait
suite une forte baisse de cette mme dotation, celle-ci passant de 252,7 M
en 2011 239,2 M en 2012, soit une diminution de -5,3 % (-13,5 M). A ce
titre, lAEF a t en 2012 la seule entreprise de tout laudiovisuel public
voir sa dotation baisser et de surcroit dans des proportions trs leves.
La loi de finances pour 2013 est galement fonde sur les conomies
issues de la mise en uvre successive des deux plans de dparts volontaires
dj voqus (en 2009 au sein de RFI, puis en 2012 au niveau de lentreprise
fusionne) qui se sont traduit, in fine, par la suppression de 300 postes, soit
une baisse des effectifs permanents de 22 % en 3 ans. Bass uniquement sur
le volontariat, ces plans, non cibls, ont dsorganis lensemble des
directions, les personnes ayant quitt lentreprise ntant pas toujours celles
correspondant des postes supprims. Pourtant le financement de ces postes
a t largement soustrait aux dotations alloues. Ce phnomne a t
particulirement marqu au niveau des rdactions, notamment la suite du
second plan dont les dparts aveugles ont entran le recours des pigistes
pour maintenir a minima les contenus existants au moment du moratoire.
Le prcdent gouvernement et lancienne direction de lAEF
prvoyaient de supprimer ces renforts et donc de dgrader considrablement
les grilles de programme pour les adapter aux contraintes budgtaires. Le
moratoire a gel cette volution et la dcision gouvernementale a entran le
maintien du statu quo.
Les surcots induits par ce changement de politique (estims 1,8 M
sur les six derniers mois de 2012) ont pu tre financs en raison de mesures
et de circonstances exceptionnelles : dune part, grce aux dotations de
lEtat (1,0 M intgr ce titre dans le collectif budgtaire 2012) et dautre
part, des conomies ponctuelles non reconductibles (0,8 M lies
Cour des comptes
notamment la mise en sommeil de la socit pendant le moratoire et
lintrim).
Toutefois, la dotation publique 2013, telle quelle est prvue par la loi
de finances, est reste base sur la stratgie prcdente. De plus, en 2013,
comme indiqu prcdemment, lAEF doit faire face une baisse de ses
recettes publicitaires et des subventions europennes, rendant encore plus
ncessaire un complment de financement.
En outre, au-del des effets induits sur les grilles de programme,
lAEF encourt aujourdhui dautres risques importants conscutifs la
fusion et au sous-financement chronique de France 24 :
le ncessaire renforcement de lorganisation et de lencadrement
des rdactions, notamment de France 24 qui est aujourdhui le
plus fragile des trois mdias de lAEF avec un point dattention
plus particulier sur la rdaction arabophone de la chane, dont le
passage de 15h 24h na pas entran le renfort des effectifs. A
cet gard la collaboration des rdactions France 24 arabe et
MCD (qualifie avant le changement de stratgie de ple
arabophone) na aucunement permis de compenser cette
insuffisance, la seule diffusion la tlvision dmissions de radio
filmes (nanmoins conserve) ne permettant pas France 24 de
soutenir la concurrence de 750 chanes de tlvision arabophones;
le cot de lharmonisation sociale.
Il convient galement de rappeler quaucun dveloppement
supplmentaire propos par le futur plan stratgique nest pris en compte
ce stade : Haute Dfinition, TNT en Afrique ; nouveaux mdias
Le budget 2013, tel quil ressort de la trajectoire de ressources
publiques inscrite dans la loi de finance 2013 pour lAEF, ne permet donc
pas dabsorber tous ces cots, alors mme que lAEF ne dispose plus
aujourdhui dune quelconque marge de manuvre pouvant permettre de
faire face cette impasse budgtaire.
Les ngociations avec les tutelles dans le cadre du futur Contrat
dObjectifs et de Moyens (COM), fondes tant sur les nouvelles orientations
stratgiques dfinies en juillet dernier par lEtat que sur le travail en cours
des quipes, devront rsoudre ces contradictions.
Aujourdhui la dotation publique alloue lAudiovisuel Extrieur de
la France dans son ensemble reprsente 8,7 % des financements de
laudiovisuel public franais, ce qui est somme toute trs faible au regard des
missions imparties une chane gnraliste mondiale sous-titre en
13 langues (TV5 Monde), trois chanes mondiales dinformation en continu
en trois langues (France 24), une radio internationale en douze langues
(RFI) et une radio arabophone prsente dans le monde arabe (MCD).
Cour des comptes
La politique mene jusqu prsent, avec des calendriers mal
matriss, consistant piloter les activits et le dveloppement de lAEF par
une approche purement budgtaire visant rduire les cots, a atteint ses
limites. Le changement de stratgie dcid par lEtat en juillet 2012 doit
permettre lAEF et aux mdias qui la composent dassurer la prennisation
et le dveloppement de leur activit en raffirmant limportance de leurs
missions fondamentales dans un cadre social et humain stabilis. LEtat doit
accompagner ce nouveau dpart si sa volont est bien de doter la France
dun dispositif audiovisuel extrieur la mesure des enjeux de notre temps.

Cour des comptes

3

La caisse des congs spectacles :
un rgime drogatoire dfaillant

_____________________
PRESENTATION
____________________
La caisse de congs pays Les congs spectacles a t cre
en 1939 pour grer le rgime dindemnisation des congs pays des
salaris intermittents des mtiers du spectacle. Cette caisse spcialise a
le statut dune association demployeurs. Elle verse les indemnits de
cong pay aux salaris chaque anne, partir du mois de mai, grce
aux cotisations quelle a reues pralablement des employeurs. La caisse
compte 35 000 employeurs adhrents et 190 000 salaris dclars.
Pour ces salaris intermittents, ce rgime mutualis droge au
droit commun des contrats de courte dure selon lequel le salari reoit,
la fin du contrat, une indemnit compensatrice de cong pay gale au
moins 10 % du salaire brut, verse par lemployeur en mme temps que
le salaire.
Le contrle prcdent de la Cour sur la caisse, portant sur les
exercices 2003 2005, avait donn lieu lenvoi dun rfr
236
aux
ministres chargs du travail et de la culture en mars 2008. La Cour
critiquait notamment les dlais excessifs de versement des indemnits, le
fait quune part substantielle de celles-ci ne soit jamais verse et
labsence de paiement de certaines cotisations sociales. Au vu de ces
constats, elle mettait en doute le bien-fond du rgime drogatoire des
congs spectacles et de lexistence de la caisse.
Le rapport public annuel 2009 de la Cour faisait tat de la volont
des ministres dengager une profonde rforme. En mai 2008, il avait t
demand conjointement linspection gnrale des affaires sociales
(IGAS) et linspection gnrale des affaires culturelles (IGAC)
dexaminer la faisabilit dun paiement direct des indemnits de cong
pay aux salaris intermittents du spectacle, comme suggr par la Cour,

236
Communication adresse par le premier prsident de la Cour des comptes un
ministre pour lui faire part des observations formules par la Cour l'issue d'un
contrle.
Cour des comptes
ou bien, dfaut, dtudier des solutions alternatives permettant de
mettre fin aux dysfonctionnements signals.
Un nouveau contrle de la Cour sur la gestion de la caisse,
portant sur les exercices 2006 2011, a mis en vidence que les
dysfonctionnements signals en 2008 et en 2009 ont perdur, tandis que
le statu quo continue de prvaloir en ce qui concerne le rle et
lorganisation de la caisse.
I - La poursuite de graves dysfonctionnements
dj signals
Le rapport public annuel 2009 rappelait les critiques svres de la
Cour sur la longueur des dlais de versement des indemnits de cong
pay et le niveau lev dindemnits non payes. Pour lessentiel, ces
constats demeurent.
A - Les dlais de versement et les taux de non-paiement
des indemnits
En 2009, la Cour signalait que diverses mesures avaient t prises
par la caisse Les congs spectacles , la suite de ses observations, afin
damliorer le versement des indemnits leurs bnficiaires. Elle notait
toutefois que si ces mesures pouvaient rduire les longs dlais de
paiement et les trs nombreux cas de non-paiement dfinitif alors
constats, elles ntaient pas de nature les faire entirement disparatre :
ainsi, relevait-elle, lobjectif de la caisse de limiter les non-paiements au
mieux 3 ou 4 % de la masse des indemnits dues.
Lexamen des rsultats des annes plus rcentes rvle que le
versement des indemnits est, certes, devenu plus rapide, mais que le taux
de non-paiement dfinitif, en augmentation jusqu 2011, demeure encore
aujourdhui beaucoup trop important.
1 - Une acclration du rythme de versement des indemnits
Depuis 2008, les salaris nont plus lobligation de joindre leurs
demandes de cong les justificatifs des priodes dactivit. Cette mesure
importante de simplification a rduit la complexit de linterposition de la
caisse en supprimant ou en simplifiant deux tapes du processus de
paiement : la collecte/transmission par le salari des justificatifs
dactivit, la vrification par la caisse de la concordance entre les
Cour des comptes
LA CAISSE DES CONGES SPECTACLES 489
dclarations nominatives des employeurs et les justificatifs transmis par
les salaris. Elle a ainsi entran une diminution du recours de la caisse
des intrimaires du fait de la moindre quantit de documents traiter.
Dautres mesures de simplification ont t introduites ensuite,
comme la refonte du site internet en 2010, la dmatrialisation des
dclarations nominatives des employeurs et la possibilit pour les salaris
dadresser leurs demandes de cong sous forme lectronique. La caisse
sest galement efforce daccrotre le nombre de bnficiaires, en
augmentant le nombre de courriers par lesquels elle adresse les
formulaires de demande de cong aux salaris.
Il en est rsult une acclration des paiements au cours des mois
suivant la fin de la priode dacquisition du droit cong
237
. Ainsi, 45 %
des indemnits avaient t payes fin mai 2011, contre 19,1 % fin
mai 2007 ; de mme, 77,4 % des indemnits avaient t payes fin
juillet 2011, contre 63 % fin juillet 2007.
Le taux de non-paiement des indemnits aprs un an, avait
augment rgulirement entre 2000 (12,6 %) et 2007, anne o il avait
atteint un maximum (16,7 %). Il a commenc diminuer partir de 2008
(13,95 %) et sest situ 9,30 % au 31 mars 2012.
Si des amliorations ont t enregistres, il nen demeure pas
moins que, par rapport au paiement immdiat dans le rgime de droit
commun, linterposition de la caisse continue de se traduire par des dlais
de versement non ngligeables (prs de 10 % des droits acquis cong
restent non pays un an aprs leur acquisition).
2 - La persistance dun montant lev dindemnits
dfinitivement non payes
a) Une augmentation du taux de non-paiement dfinitif jusquau dbut
de 2011
Le taux dfinitif de non-paiement des indemnits est celui constat
lissue de la cinquime anne suivant la date dacquisition du droit
cong pay (cest--dire au 31 mars de lanne n + 5). Ce taux tait de
8,4 % au 31 mars 2006. Il a continu daugmenter jusquau 31 mars 2011,
o il a atteint 9,88 %. Il a ensuite diminu lors de lexercice 2011-2012
pour se situer 6,49 % au 31 mars 2012.

237
Cette priode part chaque anne du 1
er
avril et se termine le 31 mars de lanne
suivante.
Cour des comptes
Ainsi, pendant encore cinq exercices aprs le prcdent contrle de
la Cour, le niveau croissant - des indemnits dfinitivement impayes a
t constamment suprieur au plancher constat la fin de
lexercice 2001-2002 (7 %), jusqu atteindre prs de 10 % des
indemnits dues, soit prs de 20 M en mars 2011. Ces chiffres dpassent
donc un niveau dj signal par la Cour comme excessif.
Au total, sur les six derniers exercices contrls par la Cour (2006-
2007 2011-2012), ce sont ainsi 102 M dindemnits (17 M en
moyenne annuelle) qui nont pas t verss de manire dfinitive aux
intermittents, soit une moyenne de 8,8 % des indemnits dues. Ce taux est
suprieur celui de 8 % relev par la Cour lors de son prcdent contrle.
Toutes choses gales par ailleurs, le montant des indemnits non
payes, reprsente environ un point du taux de cotisation acquitt par les
employeurs.
Indemnits dfinitivement non payes aprs cinq ans*
(en montant et en pourcentage)
(en M)
Priodes dactivit
2001-
2002
2002-
2003
2003-
2004
2004-
2005
2005-
2006
2006-
2007
Indemnits
dues
177,11 183,02 184,85 192,88 201,22 210,70
Taux
dindemnits
non payes
8,83 % 9,15 % 9,49 % 9,66 % 9,88 % 6,49 %
Indemnits
non payes
15,64 16,75 17,54 18,63 19,88 13,67
Source : Cour des comptes, sur la base des donnes de la caisse des congs
spectacles
* Cinq ans aprs la fin de la priode dactivit au cours de laquelle les droits ont t
acquis.
Pour les priodes dactivit 2007-2008 et ultrieures, au titre
desquelles des paiements dindemnits sont encore possibles au cours des
exercices 2012 et suivants, lobservation des tendances constates laisse
prsumer que, sauf mesures nouvelles, le taux dfinitif de non-paiement
devrait se situer entre 5 % et 6 %, sans doute plus prs du point haut de
cette fourchette.
Cour des comptes
Ce niveau est prs de deux fois suprieur lobjectif affich par la
caisse, dun taux dfinitif de non-paiement de 3 %
238
. Il est galement
suprieur au taux de 3,36 % constat, selon une enqute du ministre du
travail ralise en 2009 dans le secteur du btiment et des travaux publics
o il existe aussi des caisses de congs pays.
b) Le profil des non-bnficiaires
Les responsables de la caisse nont produit quune unique tude
permettant didentifier les profils des intermittents ne touchant aucune
indemnit alors que des sommes leur sont dues. Ralise la fin de
juin 2011, elle porte sur une seule priode dactivit (2008-2009).
Au 20 juin 2011, le nombre de dossiers pour lesquels aucune
indemnit navait t paye aprs deux exercices slevait 243 779,
reprsentant 11,55 M. Les deux causes de non-paiement identifies
taient, dune part, labsence de demande de cong, dans 44 % des cas et,
dautre part, limpossibilit didentifier les salaris en raison du dfaut
dimmatriculation ou danomalies dans la dclaration nominative de
lemployeur.
Cette tude ponctuelle confirme le constat prcdent de la Cour,
dune concentration des cas de non-paiement des indemnits sur des
bnficiaires ayant eu de courtes dures dactivit (moins de 10 jours ou
10 cachets par an) et dont les dossiers reprsentent de faibles montants
dindemnits (environ 26 par dossier).
Parmi les salaris identifis mais non indemniss en labsence de
demande de cong, la proportion des intermittents attestant de courtes
dures dactivit est de 78 %. Elle est suprieure leur poids dans
lensemble des salaris immatriculs la caisse (70 %).
Au total, il apparat que, dans le cadre lgislatif et rglementaire
actuel, les mesures prises par la caisse nont pas permis, jusqu
lexercice 2011-2012, dinverser la tendance laccroissement dun taux
de non-paiement dfinitif dj considr comme alarmant. Comme le
relve galement le ministre du travail, lamlioration rcemment
constate demeure trs insuffisante pour remdier au dysfonctionnement
le plus patent du dispositif dont la caisse a la charge.

238
Cet objectif se matrialise par un taux de provisionnement des indemnits
hauteur de 97 %.
Cour des comptes
B - Lassiette et le versement des cotisations sociales
Le rapport public annuel 2009 signalait le rglement amiable vis--
vis du groupe de retraite complmentaire AUDIENS, des cotisations non
verses par la caisse du fait de la pratique irrgulire dabattements pour
frais professionnels
239
. Dautres constats sur le calcul et le paiement des
cotisations sociales assises sur les indemnits, ayant donn lieu de fortes
critiques de la Cour, demeurent toutefois pertinents.
1 - La dduction supplmentaire de 20 % pour frais
professionnels
Certains techniciens intermittents du spectacle bnficient, pour
leur activit exerce dans des entreprises de cinma, dun abattement
supplmentaire de 20 % sur leur rmunration pour le calcul des
cotisations sociales. La caisse applique, pour chaque salari, cette
dduction sur la totalit des indemnits si le cumul des rmunrations
dactivits donnant droit ladite dduction dpasse 50 % de la
rmunration totale du salari, et ne lapplique pas du tout dans le cas
contraire.
La Cour a dj signal cette pratique qui nest pas rgulire. Les
circulaires de lAgence centrale des organismes de scurit sociale
(ACOSS) indiquent constamment que lorsqu'un salari exerce plusieurs
professions dont certaines ouvrent droit la dduction forfaitaire
spcifique, il y a lieu de considrer sparment les revenus tirs de
chacune des activits et de leur appliquer le rgime d'imposition qui leur
est propre . La dduction doit donc tre calcule ligne ligne et non
pas de manire globale.
En janvier 2009, le conseil dadministration de la caisse, conscient
de cette situation, a report la mise en uvre du paiement ligne
ligne lanne suivante compte tenu de la mise en place du nouveau
logiciel de paie afin dtudier la situation avec lURSSAF et avec
lditeur de logiciel.
La Cour constate que, depuis cette date, malgr la refonte des
applications informatiques relatives aux adhrents, la caisse na pas
modifi ses pratiques. Comme le relve galement le ministre des
affaires sociales et de la sant, la caisse continue de ce fait encourir un
risque de rclamation contentieuse de la part de salaris dont les

239
Cette rgularisation sest traduite par le paiement AUDIENS dun total de
7,2 M en 2008, dont 5,51 M au titre des cotisations, 1,5 M de ractualisation
desdites cotisations et 0,2 M de frais de gestion.
Cour des comptes
cotisations auraient t indment minores, du fait dabattements
irrguliers sur les indemnits servant de base au calcul de ces cotisations,
et qui, ds lors, auraient t privs de droits retraite complmentaire.
2 - Le non-paiement de certaines charges sociales ou fiscales
Dans son rfr de mars 2008 comme dans le rapport public
annuel 2009, la Cour critiquait labsence de paiement par la caisse de
certaines contributions telles que le versement transport et les cotisations
l'Association pour la gestion du rgime de garantie des crances des
salaris (AGS).
a) Le versement transport
Pour justifier le non-paiement du versement transport sur les
indemnits de congs pays, la caisse avait abusivement invoqu la
rdaction ambige dune lettre circulaire de lACOSS du 6 juin 2005.
Une nouvelle circulaire du 27 septembre 2011 a rappel le principe
dassujettissement [] au versement transport des indemnits de congs
pays verses par les caisses des quatre secteurs
240
[] sans quil y ait
lieu de tenir compte des ventuelles difficults matrielles pour identifier
les entreprises assujetties . Elle ajoute que il appartient aux caisses de
congs pays de collecter auprs des entreprises affilies les informations
ncessaires pour dterminer leur situation prcise ainsi que celle de leurs
salaris au regard de lassujettissement cette contribution .
La caisse nen continue pas moins de considrer, comme elle
lavait dj indiqu dans sa rponse au rapport public annuel 2009, que la
solution sera apporte lavenir par la dclaration sociale nominative,
alors en projet et aujourdhui prvue par la loi du 22 mars 2012 relative
la simplification du droit et l'allgement des dmarches administratives,
qui permettra aux employeurs de communiquer en une seule fois toutes
les informations destines aux organismes sociaux.
Pour autant, au titre des exercices passs et en cours, un risque
significatif de redressement ce titre, dj signal par la Cour et confirm
par le ministre des affaires sociales, subsiste.
Le ministre charg des affaires sociales indique quun
amendement du gouvernement au projet de loi de financement de la
scurit sociale pour 2013, adopt par lAssemble nationale, institue un
prlvement la source auprs des employeurs de lensemble des
cotisations et contributions recouvres par les URSSAF dans les secteurs

240
Dont la caisse des congs pays du secteur des spectacles.
Cour des comptes
concerns par les caisses de congs pays. Cette solution est prsente
comme plus efficiente quune intgration dans la dclaration sociale
nominative, dont il est indiqu quelle ne sera tendue aux caisses de
congs pays quen 2016.
b) Les cotisations lAGS
Pour expliquer le non-paiement des cotisations l'Association pour
la gestion du rgime de garantie des crances des salaris dues sur les
indemnits de congs pays, la caisse invoque une dcision du conseil
dadministration de lAGS du 27 avril 1977 selon laquelle la caisse du
spectacle, rglant dans tous les cas la totalit des indemnits de congs
pays dues [ses] ressortissants, [sera] intgralement exonre du
paiement des cotisations sur les indemnits dj verses .
Faisant suite un rfr de la Cour de mai 2012 relatif lAGS, le
ministre de lconomie et des finances et le ministre charg du budget ont
indiqu que les dcisions dexonration totale ou partielle du paiement
des cotisations au rgime dassurance accorde par les organes dirigeants
de lAGS ne leur apparaissaient pas solidement fondes et quils
veilleraient ce que lAGS rgularise les exonrations accordes.
La Cour relve que, malgr lindication donne dans la rponse de
la caisse au rapport public annuel 2009, selon laquelle le conseil
dadministration a dcid de prendre contact avec les organismes
concerns par ces deux cotisations , les informations qui lui ont t
transmises ne font tat daucune dmarche postrieure 2008.
Les ministres du travail et de la culture partagent les constats de la
Cour sur la persistance de ces situations anormales et souhaitent quelles
soient rgularises.
II - Une gestion encore mal matrise
A - Un rgime toujours plus coteux pour les
employeurs
Le rtablissement de lquilibre financier global entre les
exercices 2003 2005, constat lors du prcdent contrle de la Cour,
sest avr de courte dure. Sur les six exercices allant de 2006 2011,
quatre ont enregistr un dficit du rgime (exercices 2007 2010), avec
un produit des cotisations infrieur au montant des indemnits verses et
des frais de gestion. Ce dficit sexplique essentiellement, ct recettes,
Cour des comptes
par la baisse du taux de cotisation entre 2006 et 2008, qui a impact
ngativement le niveau des recettes du rgime (- 2,9 M en 2007 et
- 1 M en 2008) et, ct dpenses, par la hausse du taux de
provisionnement des indemnits (port 97 % partir de 2007).
En 2007 et 2008, le dsquilibre financier du rgime a pu tre
compens par les produits financiers et le rsultat global de la caisse a t
positif. Cependant, en 2009 et 2010, la gestion globale de la caisse a
enregistr de nouveaux dficits de - 1,3 M et - 4,6 M. Les produits
financiers nont pu tre mobiliss que par la ralisation des plus-values
latentes (12,7 M en 2008 et 8,2 M en 2009), rduisant ainsi le montant
des valeurs mobilires de placement lactif de la caisse.
Compte tenu de la diminution des produits financiers tirs du
placement de la trsorerie de la caisse en raison de la baisse des taux
dintrt et de la disparition des plus-values latentes, les marges de
redressement de la situation financire de la caisse rsident dsormais
essentiellement dans lvolution du taux de cotisation. Ce taux tait de
14,25 % pour lexercice 2008. Il a progress jusqu 14,7 % pour les
exercices 2010 et 2011. Il a t port 15,2 % pour la priode dactivit
commenant en avril 2012.
Dans ce contexte, les charges de structure
241
de la caisse se sont
maintenues un niveau compris entre 3,4 % et 3,9 % des cotisations
perues entre 2006 et 2011, avec une lgre baisse en fin de priode. Ils
reprsentaient 10,95 M en 2011 (3,56 %).
Au-del des dpenses de personnel, deux postes importants de
dpenses ont volu significativement et durablement, en sens contraire,
pendant la priode, traduisant une volution structurelle des charges de la
caisse :
les dpenses dintrim ont diminu globalement de 0,35 M
entre 2006 et 2011, en raison du changement de mode de
traitement des demandes de congs des bnficiaires partir de
2008 ;

241
Total des postes : achats et charges externes, [y compris les cots de gestion du
guichet unique du spectacle occasionnel (GUSO)], impts et taxes, salaires, charges
sociales, dotations aux amortissements et dotations (nettes) aux provisions (source :
commissaires aux comptes de la caisse des congs spectacles). Le GUSO, gr par
Ple emploi, est le dispositif (obligatoire) simplifi de dclaration et de paiement des
cotisations sociales destin aux employeurs qui n'ont pas le spectacle vivant comme
activit principale.

Cour des comptes
les dpenses de fonctionnement informatique ont progress
de 0,28 M entre 2006 (0,64 M) et 2011 (0,93 M), essentiel-
lement en raison du cot croissant du loyer des logiciels.
La quasi-stabilit des frais de structure de la caisse met ainsi en
vidence que les marges dconomie dgages par lallgement des
procdures de versement des indemnits nont pas t utilises pour
amliorer lquilibre financier du rgime.
B - La forte croissance des charges de personnel
1 - Une hausse globale importante
Les charges de personnel de la caisse ont progress de 11,4 %
entre 2007 (4,74 M) et 2011 (5,28 M), alors mme que leffectif global
a diminu de 12,8 %, passant de 87,7 agents 76,5 agents.
La dpense moyenne par agent, qui stablit 68 977 en 2011, a
ainsi progress de 27,7 % sur la priode, soit une hausse moyenne
de 6,3 % par an.
La progression des dpenses tient plusieurs facteurs, en
particulier une volution des salaires dpassant largement les
revalorisations stipules par la convention collective, ainsi que
laugmentation des charges sociales la suite de la conclusion, fin 2009,
dun accord obligatoire pour un plan dpargne entreprise (PEE) et un
plan dpargne retraite complmentaire (PERCO), que la caisse abonde
chaque anne 100 % aprs ngociation avec les reprsentants du
personnel, et entranant des versements de lordre de 300 000 par an
compter de lexercice 2009.
2 - Une augmentation salariale injustifie, voire abusive, pour
lquipe de direction
Entre fvrier et juin 2009, suite au dpart de la dlgue gnrale,
la caisse sest dote dun comit directeur collgial comprenant un
dlgu gnral par intrim, qui tait le responsable du dpartement
adhrents , ainsi que les responsables des trois autres dpartements
(bnficiaires, comptabilit-finances et informatique). Depuis cette date,
les salaires de ces cadres ont enregistr des progressions trs suprieures
celles des rmunrations du reste du personnel.
Cour des comptes
a) La situation du dlgu gnral
Le salaire de base (hors anciennet) du dlgu gnral actuel a
tripl entre janvier 2009 (4 875 ), alors quil tait responsable du
dpartement adhrents , et avril 2012 (14 875 ), en tant que dlgu
gnral, fonction laquelle il a t nomm en juillet 2009, aprs avoir
assur lintrim entre fvrier et juin 2009.
Son salaire de base brut, en tant que dlgu gnral, avait t fix
par le prsident 9 990 en juillet 2009. Ce montant reprsentait une
augmentation de plus de 12 % par rapport au dernier salaire de base brut
de son prdcesseur immdiat, soit 8 901 en janvier 2009, pour des
fonctions identiques.
Par rapport ce mme salaire de 8 901 , le montant de 14 875 ,
atteint en avril 2012, reprsente une hausse de 67 %.
Si, selon larticle 25 des statuts de la caisse, [la] rmunration
[du dlgu gnral] est fixe par le Prsident avec laccord du Bureau du
Conseil dadministration , la Cour na pas eu communication de pices
matrialisant laccord donn par le bureau.
Un avenant au contrat de travail du dlgu gnral, conclu en
juillet 2009, stipulait que () le salaire de base brut mensuel [9 990 ]
sera major de 1 000 bruts le 1
er
juillet 2010 et de 1 000 bruts
supplmentaires le 1
er
juillet 2011. Ces majorations salariales sont
conditionnes la ralisation des objectifs () assigns pour la priode
du 1
er
juillet 2009 au 1
er
juillet 2011 : poursuite de la dmarche Qualit
norme ISO 9001 ; ralisation des travaux dcids par la commission
communication ; poursuite de la dmatrialisation et des simplifications
administratives ; rapprochement ventuel avec un autre organisme
dsign par la tutelle .
Deux documents portant la signature du prsident ont bien accord
les relvements aux dates et pour les montants prvus par cet avenant, soit
1 000 le 22 juillet 2010 et 1 000 le 22 juin 2011, sans indication
toutefois sur la ralisation des objectifs fixs. Nanmoins, lexamen des
bulletins de paie a rvl que les hausses du salaire de base du dlgu
gnral en juillet 2010 (+ 2 000 ) et en juillet 2011 (+ 2 000 ), ont
atteint le double des montants qui avaient t fixs par lavenant. Le
prsident de la caisse a indiqu que les deux dpassements de 1 000 ,
non conformes aux augmentations prvues au contrat, ont t effectus
son insu. Le montant des salaires bruts ainsi verss en dpassement est de
lordre de 50 000 entre juillet 2010 et novembre 2012.
La Cour relve, en outre, que laugmentation du taux de paiement
des indemnits de congs pays ne figure pas parmi les objectifs
Cour des comptes
explicites fixs au dlgu gnral, alors mme quil sagit de la
principale obligation de la caisse vis--vis des intermittents.
Enfin, entre aot 2009 et juillet 2011, le nouveau dlgu gnral a
continu de profiter du contrat de location du vhicule de fonction de son
prdcesseur. Toutefois, la diffrence de la dlgue gnrale
prcdente, lutilisation personnelle de ce vhicule na pas t dclare
comme avantage en nature. Sur la base du montant de lavantage en
nature dclar par son prdcesseur, les sommes non dclares pendant
23 mois par le dlgu gnral actuel reprsentent au total 6 686 . Le
dlgu gnral sest engag rgulariser cet avantage auprs de
lURSSAF et des services fiscaux.
b) Les rmunrations des autres cadres dirigeants
La Cour a constat que les salaires de base de deux directeurs ont
progress respectivement de 52 % et de 55 % entre janvier 2009 et
avril 2012, sans changements dans leurs responsabilits.
Les cadres de lquipe de direction ont bnfici de hausses de leur
salaire de base brut de 10 % en avril 2009, puis de 1 000 en juillet 2009,
lorsquils ont cess de percevoir les primes temporaires de 1 500 lies
leur participation au comit directeur collgial entre fvrier et juin 2009.
Ces hausses napparaissent pas justifies par un quelconque changement
de la situation professionnelle des intresss.
Ces volutions salariales nont pu tre accordes quavec laccord
du dlgu gnral, qui a reu dlgation du conseil dadministration, le
4 juin 2009, pour nommer, rvoquer et dterminer la rmunration des
salaris de lAssociation .
C - Un investissement informatique mal dfini
Entre 2006 et 2011, la caisse a ralis un total de 8,3 M
dinvestissements comptabiliss en immobilisations : agencements
immobiliers (1,9 M) et informatique (6,4 M).
En matire informatique, les investissements ont permis de
renouveler lensemble du systme dinformation, qui avait t dvelopp
en interne partir de 1986. La Cour relve toutefois que :
le projet concernant la gestion des adhrents a cot lui seul
2,7 M, soit 41 % du total des investissements informatiques,
alors mme que la priorit fonctionnelle de la caisse aurait d
tre damliorer encore le service rendu aux intermittents,
notamment quant au pourcentage dindemnits verses ;
Cour des comptes
ce projet a t lanc de manire prcipite, la commande pour
un module complmentaire ayant t passe dbut fvrier 2009,
quelques jours seulement aprs la mise en place du comit
directeur, alors que lavenir institutionnel de la caisse demeurait
incertain, dans lattente de la remise du rapport de la mission
conjointe de linspection gnrale des affaires sociales (IGAS)
et linspection gnrale des affaires culturelles (IGAC) ;
une estimation initiale incorrecte des besoins par la caisse a
rendu ncessaires des extensions de primtre, si bien que le
cot global de ce projet a plus que doubl par rapport au contrat
initial de juin 2008 (0,6 M de dveloppements) et lavenant
de fvrier 2009 (0,6 M pour un module complmentaire),
passant ainsi de 1,2 M 2,7 M, et sa mise en exploitation
nest intervenue quen juillet 2011, avec 18 mois de retard par
rapport au calendrier initial.
Au surplus, comme le relve galement le ministre du travail, la
caisse na pas profit de la rnovation complte de son systme
dinformation pour traiter, notamment, les problmes relatifs au
versement transport et la prise en compte des activits donnant droit (ou
non) la dduction pour frais professionnels. Elle na pas, non plus,
utilis cette opportunit pour se doter dun outil didentification et
danalyse des situations de non-paiement dindemnits.
D - Le dfaut de contrle interne structur
Dans sa rponse au rapport public annuel 2009, le prsident de la
caisse indiquait que, ds mars 2006, avaient t inities des actions
visant notamment () renforcer le contrle de gestion, laborer un
recueil des procdures et mettre en uvre un contrle interne La
mission de contrle interne avait alors t confie au contrleur de
gestion, recrut en dcembre 2005.
Selon la caisse elle-mme, au 1
er
janvier 2009, aucun contrle
interne na fait lobjet de mise en uvre . Mme si elle explique, par
ailleurs, quelle a mis en place des procdures pour limiter les risques de
fraude, scuriser les oprations financires et dfinir ou actualiser des
procdures pour une organisation plus efficace, il nen demeure pas
moins que plusieurs des actions annonces par le prsident de la caisse,
dbut 2009, nont pas t menes bien, notamment en ce qui concerne le
recueil de procdures. La structuration dun contrle interne centralis na
pas constitu une priorit pour la caisse.
Cour des comptes
III - Une rforme annonce mais toujours pas mise
en uvre
A - Le maintien du rgime
Aprs la remise de deux rapports dont les conclusions demeuraient
incertaines, le gouvernement na pas souhait mettre fin au versement des
indemnits de cong pay des intermittents par une caisse spcialise.
1 - La mission conjointe IGAS-IGAC
La mission conjointe de linspection gnrale des affaires sociales
(IGAS) et de linspection gnrale des affaires culturelles (IGAC), dont le
rapport a t remis en mars 2009, na pas pris clairement position en
faveur de lun ou lautre des scnarios envisageables : soit un paiement
direct des indemnits de cong pay, soit une rforme en profondeur de la
caisse, soit un transfert de ses attributions un autre organisme.
Elle reconnaissait que la suppression de la caisse des congs
offrirait des avantages en termes de scurit et de simplicit de la
gestion : le principal dentre eux serait, pour les salaris, le versement
immdiat de lintgralit des indemnits qui leur sont dues. En
contrepartie, elle observait quune telle volution aurait un cot social
transitoire ( lpoque, la suppression de 83 emplois).
La mission sinterrogeait aussi sur le risque que certains salaris
voient diminuer leur rmunration globale en cas de versement direct des
congs pays la fin de chaque contrat. Ce risque ayant fait lobjet
dune apprciation divergente au sein de [la mission] , le rapport ne
prenait pas position sur le fond et prconisait la ralisation dtudes
complmentaires afin didentifier les salaris ventuellement concerns.
La mission tudiait ensuite deux scnarios de transfert de la gestion
du rgime dautres organismes : le groupe AUDIENS ou le Centre
national cinma spectacle (CNCS), service de Ple emploi. Sans trancher
entre ces deux solutions, elle faisait valoir, toutefois, que seule une
reprise par AUDIENS apparaissait envisageable lhorizon du
1
er
avril 2010. Cet argument de calendrier tait aussi mis en avant en
dfaveur de la suppression ventuelle de la caisse, solution juge
seulement envisageable lhorizon du 1
er
avril 2011 , compte tenu
notamment des tudes complmentaires souhaites et des ngociations
pralables mener.
Cour des comptes
2 - Le rapport dexpertise DARES
242
-INSEE-DEPS
243

Comme le prconisait la mission IGAS-IGAC, une expertise
statistique a t demande conjointement en mai 2009 lINSEE et aux
services statistiques des ministres chargs du travail et de la culture afin
dvaluer la ralit du risque dune intgration du montant de
lindemnit de congs pays dans la rmunration des salaris concerns
en cas de suppression dun systme de mutualisation .
Le rapport, remis en octobre 2009, nexclut certes pas ce risque,
mais nen prouve nullement lexistence, les experts reconnaissant
demble navoir pu sengager dans une exploitation des donnes issues
des systmes dinformation de la caisse des congs spectacles et de
Ple emploi. De lexamen de modles thoriques applicables lanalyse
du march du travail des intermittents, ils nont pu tirer de conclusions
assures. Le rapport conclut plus gnralement que des tudes
complmentaires () sont ncessaires .
Ce rapport napporte donc pas de contribution dterminante
lappui de largument, invoqu de faon persistante par certaines parties
prenantes, dun risque de baisse des salaires en cas de paiement direct des
indemnits aux intermittents.
3 - Le choix dAUDIENS
la suite de ces rapports, la dcision du gouvernement, annonce
par le ministre de la culture lors de la runion du conseil national des
professions du spectacle du 12 novembre 2009, maintient le systme
mutualis de versement des indemnits de cong pay en prvoyant le
transfert de sa gestion au groupe AUDIENS sans rupture de droits pour
les intermittents et avec transfert de tous les salaris de la caisse
AUDIENS. Le renforcement du contrle et le rexamen des conditions
dagrment de ltat sont galement prvus.

242
Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques du ministre
charg du travail.
243
Dpartement des tudes de la prospective et des statistiques du ministre charg de
la culture.
Cour des comptes
Le groupe de protection sociale AUDIENS
Ce groupe a t cr en 2003 par le rapprochement du groupe IPS
Bellini-Gutenberg, couvrant les professionnels de la presse, des mdias et de
la communication, et du Groupement des institutions sociales du spectacle
(GRISS) ddi au monde du spectacle et de laudiovisuel. Il gre notamment
les retraites complmentaires (ARRCO, AGIRC) ainsi que les prestations de
sant et de prvoyance de ces secteurs.
B - Labsence de rapprochement avec AUDIENS
Alors que la rapidit du transfert de la gestion AUDIENS tait un
argument avanc en faveur du choix de cette option, le scnario retenu en
novembre 2009 nest toujours pas mis en uvre, trois ans aprs cette
annonce.
Le dispositif envisag consistait accorder un nouvel agrment
ministriel la caisse, dont les statuts seraient modifis afin quelle
conserve la responsabilit de la direction du rgime mutualis de congs
pays, tout en en dlguant la gestion oprationnelle AUDIENS dans le
cadre dune convention de gestion.
Des divergences sur le projet de nouveaux statuts sont apparues
ds le dbut de 2010, entre les pouvoirs publics dune part, et le prsident
et une partie des administrateurs de la caisse, dautre part. En
octobre 2010, aprs que le prsident de la caisse eut pris publiquement
position contre la dcision de confier la gestion du rgime AUDIENS,
la qualifiant de mariage forc , lassemble gnrale extraordinaire de
la caisse a rejet ce projet. Le conseil dadministration de la caisse a
adopt un projet rvis de statuts en dcembre 2011.
La convocation dune assemble gnrale extraordinaire de la
caisse pour approuver ces nouveaux statuts est subordonne
lachvement de la procdure lgale de consultation des instances
reprsentatives du personnel, engage en avril 2012 et toujours en cours,
ainsi qu llection dun nouveau conseil dadministration, suite la
dmission collective dune majorit de ses membres en septembre 2012.
Ces dveloppements ne permettent pas denvisager une avance du
dossier avant la fin de lanne 2012.

Cour des comptes
Les retards enregistrs jusqu prsent dans la mise en uvre de la
dcision des pouvoirs publics sexpliquent notamment par :
des facteurs juridiques : le statut associatif de la caisse et le
caractre ancien des textes qui la rgissent, privent les pouvoirs
publics de tout moyen daction contraignant autre que le retrait
dagrment, solution extrme envisage lautomne 2010,
aprs le vote ngatif de lassemble gnrale ;
des facteurs sociaux : les divergences entre les organisations
professionnelles au sein du conseil dadministration de la
caisse ;
un contexte historique : en 1986, la caisse actuelle a quitt le
Groupement des institutions sociales du spectacle, prcurseur
du groupe AUDIENS, pour acqurir une pleine autonomie
fonctionnelle. Le rapprochement avec AUDIENS est ainsi
peru par la caisse comme une rgression, ce qui explique
labsence dempressement de ses instances de reprsentation et
de dcision se prononcer.
Les ministres chargs du travail et de la culture ont raffirm leur
attachement ce que le transfert AUDIENS soit oprationnel avant le
1
er
avril 2013, date correspondant au dbut de la prochaine priode de
liquidation des congs. La caisse a ainsi t invite procder avant la fin
de lanne 2012 au renouvellement intgral de son conseil
dadministration, permettant ainsi la modification dfinitive de ses statuts
et la conclusion dun contrat dobjectifs et de progrs avec AUDIENS.
C - Les justifications peu convaincantes du maintien du
rgime
Compte tenu des constats effectus par la Cour, la question du
maintien de ce rgime drogatoire et de lexistence de la caisse demeure
pose.
Les arguments souvent avancs en faveur de ce maintien ne
paraissent pas concluants.
Un premier argument fait valoir que, du fait dun versement des
indemnits en une seule fois compter du mois de mai, le rgime aurait
un caractre incitatif la prise effective de congs par rapport au
versement fractionn de petites sommes la fin de chaque contrat. Cet
argument sous-entend que les congs seraient prendre en une seule fois,
ce qui nest dj plus le cas de la plupart des salaris et,
vraisemblablement encore moins, des intermittents. Il nexiste au
demeurant, pour le moment, aucun contrle ni sur la date de dbut de
Cour des comptes
cong
244
, ni sur l'utilisation que fait le salari de cette priode - vrai cong
ou travail rmunr. Largument revient en fait justifier, sur la base
dune conception de la prise de congs ne correspondant plus aux
pratiques actuelles, le maintien dun mode de paiement dont il a te
dmontr qu'il ne bnficie pas une partie des intermittents, ce qui est
pour ces derniers un obstacle plus grand la prise effective des congs.
Un autre argument, qui nest pas davantage dcisif, soutient que le
calcul actuel de lindemnit de cong pay des intermittents, incluant
dans sa base lindemnit de lanne antrieure, serait plus favorable que
lindemnit compensatrice de droit commun qui nen tient pas compte.
Or, la loi ne fixe que le montant minimal de lindemnit compensatrice,
rien nempcherait de dcider, par la voie conventionnelle, dun mode de
calcul plus favorable de cette indemnit en cas de retour au rgime de
droit commun pour les intermittents.
Enfin, largument du risque de baisse des rmunrations, qui
rsulterait de linclusion des indemnits de cong pay dans le salaire
brut, continue dtre voqu, sans quil ait t clairement dmontr ni
quantifi sur la base de situations relles constates.

__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATION
_________
Pendant plus de quatre ans aprs la mise en question par la Cour
du rgime dindemnisation des congs pays des intermittents du
spectacle, en mars 2008, la caisse Les congs spectacles a continu
de le grer comme par le pass.
lissue dun nouveau contrle, les constats dresss en 2008 par
la Cour conservent toute leur validit : les dysfonctionnements identifis
du rgime nont t que trs partiellement corrigs, tandis que de
nouvelles dfaillances de gestion sont apparues. La ralit du
fonctionnement de ce rgime, qui avait t institu pour mieux garantir
les droits des salaris intermittents du spectacle, se traduit
paradoxalement, par :
- le non-paiement dune part substantielle des indemnits de cong
pay, alors que dans le rgime de droit commun des contrats de courte
dure, lindemnit est verse la fin du contrat sans aucune dmarche du
salari. Sur ce point-cl, les progrs sont nettement insuffisants et le taux
de non-paiement dfinitif stablit encore 6,5 % des droits acquis par

244
En application de l'article D. 7121-36 du code du travail, le salari doit transmettre
sa demande la caisse quinze jours au moins avant la date laquelle il prend son
cong . Les formulaires de demande de cong de la caisse mentionnent la date
prvue de dbut du cong.
Cour des comptes
les intermittents, contre 8 % lissue du contrle prcdent et 7 % dj
en 2002 ;
- labsence de versement de charges sociales qui auraient
normalement t verses dans le rgime de droit commun ;
- des frais de gestion de prs de 4 % de la masse des cotisations
appeles, du fait de linterposition dune caisse.
Au total, le rgime des congs pays des intermittents, qui a
continu dtre gr par les seuls employeurs, devient de plus en plus
coteux pour eux : le taux de cotisation a t port 15,2 % pour les
activits partir du 1
er
avril 2012, soit prs dun point de plus quen
2008. Pour les salaris, le service rendu na pas t fondamentalement
amlior.
Sans marges identifies, faute de plus-values latentes ou de
rduction vigoureuse des frais de structure, ce taux de cotisation ne
pourra quaugmenter lavenir, posant de faon encore plus claire pour
les employeurs la question de lopportunit du maintien de la caisse. Le
passage au rgime de droit commun ferait disparatre, pour les
employeurs, le cot dintermdiation.
Pour les intermittents, ce rgime demeure injuste puisquil lse
toujours durablement les plus prcaires. En effet, son fonctionnement
correct dpend de la connaissance du systme par les bnficiaires,
puisque le paiement des droits est dclench par une demande de cong.
Le passage au rgime de droit commun permettrait lensemble des
intermittents, quils soient franais ou trangers, professionnels ou
occasionnels, dtre assurs du paiement de lintgralit de leurs
indemnits.
Enfin, larchitecture mme du rgime, en particulier sa gestion
non paritaire, par les seuls employeurs, nincite pas son amlioration :
un taux significatif de non-paiements contribue, toutes choses gales par
ailleurs, ne pas augmenter la contribution des employeurs.
Le bien-fond du rgime drogatoire, qui depuis le contrle
prcdent de la Cour na t ni suffisamment rform ni confi, comme le
souhaite ltat, un oprateur jug plus qualifi, nest toujours pas
avr.
La Cour recommande dappliquer le droit commun, - i.e., le
paiement direct des indemnits dues par lemployeur -, et donc de
supprimer la caisse.

Cour des comptes
Cour des comptes


508
512
Prsident de la caisse Les congs spectacles 513
Dlgu gnral de la caisse Les congs spectacles 516
Prsident du groupe AUDIENS 517
Cour des comptes

Je remercie la Cour pour ce travail approfondi portant sur le contrle
des comptes et de la gestion des congs spectacles pour les exercices 2006
2011. Celui-ci pointe particulirement dans ses observations, l'insuffisance
des progrs accomplis dans la liquidation des congs et des drives apparues
en matire de rmunration de l'quipe dirigeante. Toutefois, je ne rejoins
pas la recommandation de la Cour de supprimer le rgime de mutualisation
des congs assur par la Caisse des congs spectacles.
1 -Dans la droite ligne du prcdent rapport en date du 25 mars 2008,
la Cour relve que les amliorations apportes la gestion de la Caisse des
congs spectacles, notamment en matire de rythme de versement des
indemnits, laisse un taux encore trop lev d'indemnits non verses
horizon d'un an. De plus, le taux de non-paiement dfinitif n'a cess
d'augmenter jusqu'en 2011 et n'est finalement redescendu en de du niveau
de 2006 (8,4 %) qu'en 2012 (6,5 %).
Je ne peux que regretter, au mme titre que la Cour, l'insuffisance des
progrs accomplis dans la liquidation des congs dus aux intermittents.
J'estime prioritaire que le niveau de non-paiement dfinitif atteint en 2012
marque un progrs prenne et engage une dynamique qui se poursuivra.
Je partage l'avis de la Cour d'une absence de justification des
irrgularits persistantes s'agissant du calcul des cotisations dues sur les
indemnits de congs verses par la caisse, insuffisance d'autant plus
injustifie que la Caisse a ralis un effort d'investissements informatiques
particulirement coteux sur la priode.
Je prends connaissance avec un vif intrt des svres critiques
mises par la Cour sur l'apparition de drives, notamment financires,
concernant les fortes augmentations de rmunration de l'quipe dirigeante,
de son dlgu gnral en particulier. Ces errements injustifiables engagent
leur responsabilit.
Ces irrgularits et ces drives, qui questionnent la gouvernance de la
Caisse, doivent tre au plus vite stoppes.
2 - Cependant, il ne parat pas souhaitable de suivre la
recommandation de la Cour d'une suppression globale du rgime de
mutualisation des congs pays pour les intermittents.
En premier lieu, le rgime de mutualisation des congs demeure une
garantie importante pour les intermittents, dont les relations de travail, par
nature discontinues et rmunres sur la base de cachets , ne
Cour des comptes
permettraient pas de garantir de manire satisfaisante le droit aux congs
pays en l'absence de mutualisation.
Les salaris intermittents, leurs organisations syndicales et les
organisations professionnelles d'employeurs demeurent, pour ces raisons,
attachs au principe de la mutualisation des congs dans les professions du
spectacle. Cet attachement a notamment t confirm lors de la dernire
runion du Conseil national des professions du spectacle le 20 dcembre
2012 dernier.
En second lieu, s'agissant de la Caisse elle-mme, si les progrs
accomplis demeurent insuffisants, il ne peut tre considr que l'ensemble du
systme soit dfaillant . Il n'a pas ainsi t relev de mise en cause directe
du fonctionnement du service rendu par la Caisse par ses usagers
(employeurs comme salaris).
Les irrgularits et insuffisances de gestion que relve la Cour
justifient en revanche pleinement de procder aussi rapidement que possible
au transfert de la gestion oprationnelle des congs au groupe de protection
sociale du spectacle AUDIENS. La gestion du rgime par cet oprateur, dont
le cur de mtier est d'ores-et-dj le recouvrement de cotisations et la
liquidation de prestations au bnfice des intermittents, permettra des
conomies d'chelle et des perspectives de simplification importante pour les
entreprises comme pour les salaris. L'objectif est que ce transfert soit
oprationnel la prochaine priode de liquidation des congs au 1
er
avril
2013 prochain.
Il devra s'accompagner de la conclusion d'un contrat d'objectifs et de
progrs entre l'Etat, la Caisse et l'oprateur AUDIENS, fixant les objectifs
d'amlioration de la qualit du service du aux employeurs et aux salaris
intermittents.
En parallle et non au pralable, il est ncessaire d'achever la
rforme de la gouvernance du rgime des congs spectacle par la
modification des statuts.
Dans l'immdiat, il convient, d'une part, que la Caisse procde la
rgularisation du mode de calcul des cotisations et, d'autre part, que son
conseil d'administration soit intgralement renouvel, aprs les rcentes
dmissions de plusieurs administrateurs ayant eu pour effet de porter leur
nombre en de du quorum statutaire.
Tel est le sens de la demande formelle adresse conjointement par le
Directeur gnral du travail et le Directeur gnral de la cration artistique
au prsident et au dlgu gnral de la Caisse.
Cour des comptes

J'ai pris connaissance avec attention des faits et des analyses
tablis par la Cour, qui ne manqueront pas d'enrichir la rflexion sur le
devenir et le fonctionnement de la caisse.
Les qualifications employes dans le titre du rapport me paraissent
- sans mconnatre les observations relatives la gestion formules par la
Cour - devoir tre nuances.
En effet, le code du travail permet l'existence d'un organisme de
mutualisation des congs pour les activits caractrises par la
multiplicit des employeurs pour un mme salari au cours de la priode
reconnue pour l'apprciation du droit au cong.
cet gard, les artistes et techniciens du spectacle vivant et
enregistr ont toujours exprim leur grand attachement au principe de
mutualisation instaur en raison de l'instabilit de l'emploi inhrente au
secteur. Les partenaires sociaux ont trs rcemment raffirm cette
position lors de la runion plnire du Conseil national des professions
du spectacle que je prsidais, le 20 dcembre dernier.
Il apparat en effet inadapt de subordonner le droit au cong
des salaris la condition d'un travail continu au service d'un mme
employeur comme cela est le cas dans d'autres secteurs d'activit.
Le spectacle demeure un secteur dans lequel la gestion mutualise
des droits congs se justifie pleinement en raison mme de son
organisation conomique et de l'existence de la prsomption de salariat. Ce
dispositif doit donc tre prennis.
En revanche, le rapport constate, une nouvelle fois, la moindre
performance de la caisse qui en a aujourd'hui la charge, notamment en
terme de non- paiement par rapport d'autres organismes investis de
mmes missions. Cette situation est prjudiciable aux bnficiaires.
La Cour a galement constat des irrgularits dans la gestion de
la Caisse concernant le calcul des cotisations dues sur les indemnits de
congs verses par la caisse, ainsi que des drives concernant les fortes
augmentations des rmunrations de l'quipe dirigeante, et les
investissements dans les systmes d'information. Je prends note de ces
errements, qui relvent de la responsabilit individuelle et collective des
dirigeants de la caisse, sans prjudice des suites qui peuvent leur tre
donnes.
Cour des comptes
Mais ces constats ne me paraissent pas devoir remettre en cause
le principe mme de la mutualisation de la gestion des congs des salaris
de ce secteur.
En revanche, et afin d'amliorer la prestation offerte, le
Gouvernement, s'appuyant sur les observations dj formules par la
Cour dans son rapport public de 2009, a engag un processus de rforme
de la gouvernance de l'organisme associ une dlgation de la gestion
oprationnelle au groupe AUDIENS dans le cadre d'un contrat d'objectifs
et de progrs. Cette mesure doit tre mise en uvre dans les meilleurs
dlais, notamment dans son volet de rapprochement oprationnel. La
finalisation de cette rforme requiert l'adhsion des membres de
l'association. Considrant que le conseil d'administration n'est plus en
mesure de dlibrer valablement et que le recours la cooptation prvue
par des statuts serait dans ce cas abusive, il a t demand au
prsident et au dlgu gnral de procder - dans les meilleurs dlais -
l'lection d'un nouveau conseil d'administration dans les conditions
statutaires. Ce nouveau conseil devra procder aussi rapidement que
possible au transfert de la gestion des congs AUDIENS.

Cour des comptes

Il en ressort que certains dysfonctionnements dj signals dans votre
prcdent rapport persistent. Ainsi, vous rappelez, juste titre, la
ncessit pour la caisse de rduire le taux de non-paiement des indemnits
et de ne pas s'affranchir du paiement des contributions auxquelles elle est
tenue.
L'quilibre financier de la caisse est une ncessit qui implique la
mise en place d'un vritable contrle interne comme son prsident s'y tait
engag ds 2006. Je partage le point d'attention que la Cour relve
s'agissant de la matrise des charges de personnel de l'quipe de direction
qui ont trs sensiblement augment depuis 2009. La possibilit de
procder un ajustement la baisse des salaires de l'quipe de
direction en cohrence avec l'volution salariale de l'ensemble des
employs de la caisse depuis 2009 devrait ainsi tre examine.
Concernant une ventuelle valuation du rgime, il me semble
ncessaire, a minima, que l'ensemble des dispositions amenant au transfert
de gestion de la caisse AUDIENS soient mises en uvre au plus vite.
Enfin, compte tenu des faiblesses structurelles que vous identifiez,
la lgitimit de ce rgime drogatoire complexe doit tre value,
notamment au vu des conditions dont bnficient les salaris les plus
prcaires.
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE
LA CAISSE LES CONGS SPECTACLES

La suppression de la Caisse et son remplacement par le versement
d'une indemnit de cong pay de 10 % de la rmunration acquitt par les
employeurs d'intermittents du spectacle suscite la rflexion.
Le systme mutualis de gestion des congs pays des intermittents du
spectacle est le seul dispositif qui permet ces salaris de prendre
effectivement leurs congs pays, ce qui est le premier objectif de la
lgislation franaise et europenne sur les congs pays, le versement d'une
indemnit compensatrice de 10 % pour les contrats dure dtermine
n'tant prvu, par l'article L. 1242-16 du Code du travail, qu' titre
subsidiaire.
Le versement de 94 % des congs pays tient galement l'absence
de demande de versement pour 3 % et l'absence d'identification des
bnficiaires pour 3 %. Le non-paiement dfinitif est celui d'indemnits de
faible montant qui sont acquises par des salaris trs occasionnels qui ne
sont pas au fait de l'existence de la Caisse et non par des travailleurs
prcaires qui eux n'omettent pas de formuler les demandes qui sont
satisfaites par la Caisse.
Les taux de non-paiement voqus dans le rapport sont constats
l'issue de la prescription (cinq ans). Le taux de paiement final constat en
2012 correspond donc aux toutes premires mesures prises par le Conseil
d'Administration en 2007, suite au prcdent rapport de la Cour. La
progression du taux de reversement est nettement plus significative sur les
annes suivantes et l'objectif reste un taux de reversement de 97 % (ne
resterait alors que les 3 % correspondant aux salaris non identifiables).
Ce taux de non-paiement doit tre rapproch de l'avantage tenant au
versement d'une indemnit de congs pays sur les congs de l'anne
prcdente qui porte le taux rel 11,1 % au lieu de 10 %. Il nous parait
illusoire de penser qu'un accord collectif puisse tre conclu pour compenser
la perte de cet avantage, si une indemnit compensatrice de 10 % tait verse
directement par les employeurs.
Le rapport dfinitif n'a pu exclure que la substitution du versement
d'un complment de salaire une cotisation fasse courir aux salaris le
risque d'une inclusion par les employeurs de ce sursalaire dans la
rmunration brute afin de neutraliser ce nouveau cot salarial.
La Caisse met enfin en uvre une mutualisation complte des
indemnits de congs pays, si bien que les salaris qui les ont demandes les
peroivent toujours et immdiatement, mme si leur employeur n'a pas
encore acquitt ses cotisations la Caisse.
Cour des comptes
Il est donc probable que la disparition du systme mutualis des
congs pays auquel les organisations syndicales sont attaches entranerait
une rgression du statut social des intermittents du spectacle.
On peut aussi constater que l'amlioration du taux de reversement a
fait passer le taux de cotisation de 14,7 % 15,2 %. Le paiement de
l'intgralit de l'assiette, auquel s'ajoute la mutualisation des cotisations
impayes (1 1,5 % des encaissements), conduirait mcaniquement un
taux de cotisation nettement suprieur 16 %. Les employeurs du secteur
devront s'interroger sur ce point.
Les difficults releves propos de l'assiette et le versement des
cotisations sont discutables.
Le risque de rclamations par les salaris du fait de la pratique d'une
forfaitisation de la dduction de 20 % pour frais professionnels en
considration de l'activit principale des bnficiaires est entirement
thorique en l'absence de rclamations effectivement formules.
Le futur article L. 243-1-3 du Code de la scurit sociale figurant
dans projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013 adopt par
l'Assemble Nationale rglera dfinitivement toutes les ventuelles difficults
lies au versement transport.
La mutualisation opre par la Caisse rend sans objet l'adhsion
l'AGS qui pnaliserait les salaris qui peroivent les indemnits de congs
pays verses par la Caisse quelle que soit la situation de leurs employeurs
successifs.
Les frais de structure ne se situent pas entre 3,4 et 3,9 % des
cotisations, taux qui inclue les investissements qui doivent tre amortis, mais
un taux compris entre 2,8 % et 3 % des cotisations. Le budget hors
investissements est d'ailleurs en constante diminution.
Les frais de personnel ont diminu depuis le prcdent rapport de la
Cour des comptes.
Concernant le problme particulier des augmentations de salaire du
Dlgu Gnral dcouvertes par la Cour, le bureau de l'association a pu
tablir que M. Braut c'est effectivement attribu deux augmentations
supplmentaires de 1 000 en juillet 2010 et juillet 2011, gnrant ainsi un
indu de 47 000 brut au minimum la date du 20 novembre 2012. Avec les
charges sociales affrentes le prjudice est au minimum de 70 000 pour
l'association. Ces augmentations ne correspondent pas au contrat de travail,
n'ont pas t accordes par le Prsident et n'ont pas t valides par le
bureau. Le Conseil d'Administration, seul habilit statutairement traiter ce
problme est en cours de renouvellement et n'a pas pu se runir pour statuer.
Les nouvelles instances issues des lections auront prendre toute dcision
utile, mais force est de constater que la caisse a t victime des agissements
Cour des comptes
de la part de la personne en laquelle le Conseil d'Administration avait plac
sa confiance.
Au total les rformes engages depuis 2007 ont sensiblement amlior
le versement des indemnits de congs pays aux bnficiaires selon le seul
dispositif qui permet aux intermittents du spectacle de prendre effectivement
leurs congs pays.
Cour des comptes
RPONSE DU DLGU GNRAL DE LA CAISSE LES CONGS
SPECTACLES

Linsertion au rapport public de la Cour des comptes concernant la
Caisse des Congs Spectacles appelle une rponse quil appartient au
prsident du conseil dadministration de produire.
Cependant, sagissant de la rmunration du dlgu gnral et des
augmentations accordes, je veux raffirmer quelles ont t accordes en
toute transparence, je raffirme leur parfaite rgularit, leur caractre
cumulatif et leur entire lgitimit au regard du march et des circonstances.
La manire dont elles sont formalises appartient au seul prsident. Il ne
saurait tre reproch au dlgu gnral, salari plac sous la subordination
du prsident, le fait que le prsident na pas pris la peine de faire valider ses
dcisions par le bureau.
De plus, il est inexact dcrire que le salaire du dlgu gnral a
tripl entre janvier 2009 et avril 2012. En effet, le rapporteur prend comme
lment de comparaison le salaire peru en janvier 2009 identique celui
peru en dcembre 2008 quand celui-ci exerait les fonctions de responsable
du dpartement Adhrents. Pour une comparaison pertinente outre les
observations formules ci-dessus, il aurait fallu comparer le salaire peru en
juillet 2009 avec les dispositions contractuelles telles que prvues lavenant
soit 11 990 euros avec le salaire peru en aot 2012 soit 14 875 euros, do
une volution salariale de 24 %.
Pour oprer une comparaison pertinente entre les rmunrations de
lancien dlgu gnral et du nouveau, il convient de prendre le salaire brut
total comprenant la prime danciennet. Le salaire du nouveau dlgu
gnral au 1
er
juillet 2009 tait de 10185 euros. Le dlgu gnral
prcdent percevait une rmunration de 10 681 euros prime danciennet
incluse (cette prime fut le mode quasi exclusif daugmentation jusquen
2008). Ds lors, la rmunration du nouveau dlgu gnral au 1
er
juillet
2009 tait un niveau infrieur de 4,86 % celui de son prdcesseur.
Les objectifs assigns au dlgu gnral par lannexe lavenant de
son contrat de travail ont t clairement atteints. Les relvements prvus ne
ncessitaient aucun document supplmentaire et ont t automatiquement mis
en uvre. Ds lors les deux documents signs par le Prsident constituaient
des augmentations individuelles supplmentaires. Ainsi le prsident a
accord au dlgu gnral une augmentation individuelle supplmentaire de
1 000 en juillet 2010 et une autre de 1000 en juillet 2011. Les effets de
lavenant au contrat de travail et les augmentations individuelles ont bien le
caractre cumulatif relev par la Cour.

Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU GROUPE AUDIENS

Nous partageons la plupart des constats de la Cour sagissant
notamment du taux de non-paiement des indemnits la premire anne, des
investissements immobiliers et informatiques, du dfaut de contrle interne et
de labsence relle de dmarche qualit et de management par objectif.
Nous vous prcisons que le Groupe Audiens, dans le mme temps, a
poursuivi la matrise de ses charges de gestion. En effet, avec un effectif
identique celui de 2003, le nombre de dossiers traits a augment de plus
de 30 %. Notre Groupe bnficie dun contrle interne reconnu, qui se
retrouve dans la qualit de sa gestion qui a pu tre mise en valeur avec dune
part la certification engagement de services de lAfaq-Afnor et dautre
part, sa premire place dans le respect des contrats dobjectifs suivis par le
Gie Agirc-Arrco au niveau de lensemble des groupes de protection sociale.
Par ailleurs, depuis 2003, le Groupe Audiens a mis en place un management
par objectifs annuels. Enfin, le Groupe met rgulirement en uvre de
nouveaux services aux professions, le dernier en date, valid par lEtat
concernant la sant au travail et ladossement du CMB au Groupe Audiens.
Il est rappel que les dcisions des Pouvoirs Publics concernant la
mise en uvre du nouveau dispositif tel que prvu par les deux ministres
(Travail et Culture-Communication) ont fait lobjet de travaux prparatoires
de la part du Groupe Audiens mais nont pu tre dvelopps en raison dun
contexte hostile voire de blocage de la part des responsables de la caisse des
congs spectacles.
Le Groupe Audiens est tout fait dispos, si la Profession et lEtat
maintiennent leur volont, remplir le rle de gestionnaire des congs pays
des intermittents et mettra toutes les conditions de russite ce projet
nouveau pour le bien commun des entreprises et des salaris du spectacle.

Cour des comptes
Cour des comptes

4

Le complexe Cap Dcouverte
Carmaux (Tarn) : un lourd dficit
chronique, une indispensable rduction
des activits commerciales

_____________________
PRESENTATION
____________________
Dans son rapport public annuel de 2007, la Cour des comptes et la
chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes avaient appel
lattention sur les difficults du projet CapDcouverte de
reconversion d'un site minier Carmaux (Tarn), ralis pour un cot
estimatif de 55 M HT port par la suite 66 M HT.
Afin de combattre le chmage dans une rgion profondment
affecte par larrt de lactivit minire, six communes rurales
245
,
reprsentant alors une population globale de 20 000 habitants, ont form,
en 1997, le syndicat intercommunal de la Dcouverte pour crer un
complexe culturel et de loisirs, organis autour de trois ples : sports et
loisirs (activits de glisse et nautiques), spectacles et mmoire .
Lors de la construction, l'engagement des crdits de l'tat et de
l'Europe avait pour corollaire l'implication de la rgion Midi-Pyrnes et
du dpartement du Tarn. Ces deux collectivits ayant initialement
souhait limiter leur participation l'investissement, un autre syndicat a
t cr, en octobre 2000, pour assurer la matrise d'ouvrage de
l'opration. Il a regroup, lorigine, parts gales, la rgion Midi-
Pyrnes, le dpartement du Tarn et le syndicat de la Dcouverte.
La forte hausse du cot de l'opration par rapport l'estimation
sest rapidement accompagne de difficults d'exploitation rsultant
d'une frquentation nettement infrieure aux prvisions, notamment due
un site daccs peu facile. De mme, les crations d'emplois directs ont
t trs nettement infrieures aux prvisions initiales.

245
Blaye-les-Mines, Cagnac-les-Mines, Carmaux, Le Garric, Saint-Benot-de-
Carmaux et Taix.
Cour des comptes
En 2007, la Cour et la chambre rgionale des comptes de Midi-
Pyrnes mettaient tout particulirement en exergue les difficults
dexploitation du site, limpossibilit dassurer lquilibre financier de
lopration et un bilan socio-conomique dcevant. De mme, la dualit
des structures ne favorisait pas une vision d'ensemble de l'opration, les
six communes fondatrices du syndicat de la Dcouverte ne disposant pas
de l'envergure financire permettant d'assurer le portage de l'opration.
La Cour et la chambre rgionale avaient recommand la prise de
mesures rigoureuses permettant de rduire les charges dexploitation.
Pour y parvenir, elles avaient suggr une fusion des deux syndicats,
propice promouvoir une collaboration troite entre les acteurs publics
concerns. A dfaut, elles relevaient que lhypothse dune fermeture
pure et simple du site ntait pas exclure.
Cinq annes dexploitation plus tard, la Cour et la chambre
rgionale ont souhait dresser le bilan de cette opration, tant sur le plan
de l'activit que de son financement et de ses perspectives d'volution, et
sassurer des suites donnes leurs recommandations.
I - Une activit toujours trs largement infrieure
aux prvisions initiales
Compos dun espace de 680 hectares ouverts au public, le
complexe CapDcouverte propose, depuis son ouverture il y a une
dizaine dannes, plusieurs activits prises en charge, pour les unes,
directement par le syndicat mixte et, pour les autres, par une socit
prive intervenant par voie de dlgation de service public.
Le site comprend, tout dabord, des espaces ouverts la libre
circulation du public, tels que le jardin du carbonifre et des pistes de
randonnes pour pitons et vlo-cyclistes. Il accueille, dans le cadre de
multiples partenariats, des scolaires et des manifestations varies (sports
et nature, dveloppement conomique). Ces activits sont retraces dans
le budget principal du syndicat mixte.

Cour des comptes
LE COMPLEXE CAP DCOUVERTE CARMAUX (TARN) 521

Source : Cap Dcouverte.
Le syndicat mixte assure, galement, la gestion de la maison de la
musique, un quipement culturel proposant des concerts et des
manifestations darts croiss (cirque, danse, musique) dans deux
salles de spectacles (630 et 200 places) et grce des studios
denregistrement. Il accueille galement, en rsidence, des artistes pour la
prparation de leur spectacle. Ce deuxime ensemble dactivits est
retrac dans un budget annexe du syndicat mixte.
Cour des comptes
Enfin, un parc de loisirs dune superficie de 91 hectares est confi,
par dlgation de service public
246
, une socit prive. Cette dlgation
de service public est suivie dans un deuxime budget annexe du syndicat
mixte.
Conformment la convention en vigueur jusqu'au 30 septembre
2012, le dlgataire assurait lexploitation des activits suivantes :
le parc de loisirs : tyrolienne gante, pistes de descente, tlski
nautique, la gestion du Parc des Titans ;
l'hbergement et la restauration (auberge, camping, camping-
car, restaurant, restauration rapide) ;
les activits sportives hors billetterie (terrain synthtique et
lac) ;
les activits pour lesquelles la socit intervient comme
prestataire de services et de produits drivs (vente dobjets
ayant trait au parc de loisirs).
Le dlgataire a, par ailleurs, la charge de l'entretien courant des
installations, le syndicat mixte n'tant tenu quaux grosses rparations
dans le primtre afferm.
Par rapport au projet initial, deux activits ont t retires du
primtre de gestion, contribuant rduire le dficit, ce dernier restant
toujours, in fine, la charge du contribuable public. Le muse de la mine,
qui dpendait du ple mmoire , a, en effet, t transfr au
dpartement du Tarn pour un montant de 2,28 M. La cokerie a t cde
la communaut de communes du Carmausin pour un montant de
820 000 .
Pour sa part, le syndicat de la Dcouverte est dot dun budget
principal retraant les contributions des six communes membres du
syndicat mixte et dun budget annexe pour la location dun btiment dont
il est propritaire sur la commune de Carmaux.
Les prvisions initiales de frquentation portaient sur
660 000 entres payantes, censes induire la cration, par l'implantation
ou l'extension d'entreprises dans la rgion, de 250 emplois directs et de
1 000 emplois indirects.

246
Une dlgation de service public est un contrat par lequel une personne morale de
droit public confie la gestion dun service public dont elle a la responsabilit un
dlgataire public ou priv dont la rmunration est lie au rsultat dexploitation du
service. Laffermage, lune des trois formes que peut prendre la convention de
dlgation, est le premier contrat par lequel le contractant sengage grer un service
public, ses risques et prils, contre une rmunration verse par les usagers.
Cour des comptes
Or, dans le rapport public de 2007, la Cour et la chambre rgionale
des comptes de Midi-Pyrnes relevaient dj que, de 2003 2005, le
nombre annuel d'entres payantes sur l'ensemble des trois ples, n'a
jamais excd 65 000, soit moins de 10 % du niveau estim .
Cinq annes plus tard, les rsultats restent toujours trs en de des
prvisions, mme rvises la baisse.
Ainsi, pour le ple sports et loisirs , gr sous forme dune
dlgation de service public, la frquentation se situe, en 2012, 97 000
entres, dont 73 500 payantes, alors que les prvisions portaient sur
375 000 entres payantes en 2000.

Frquentation du parc de loisirs (nombre de visiteurs)
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Frquentation totale 41 502 60 196 87 604 74 356 91 760 96 976
Dont entres gratuites 21 959 25 619 26 961 22 974 23 020 23 544
Dont entres payantes 19 543 34 577 60 643 51 382 71 033 73 432
Entres payantes / frquentation totale 47 % 57 % 69 % 69 % 75 % 75 %
Source : Syndicat mixte
Mme si la frquentation a progress sur la priode, son faible
niveau par rapport la prvision initiale sexplique notamment par une
aire de chalandise limite, pour lessentiel, la rgion Midi-Pyrnes. Le
rapport du dlgataire pour lanne 2011 indique que la clientle provient
des rgions Midi-Pyrnes (86,7 %), Languedoc-Roussillon (2,7 %),
Aquitaine (2 %) et parisienne (1,9 %).
Ces rsultats confirment linsuffisance de la zone dattraction dj
voque par la Cour et la chambre rgionale des comptes de Midi-
Pyrnes, en dpit des tentatives damlioration de la desserte routire du
site, notamment par le contournement de Carmaux, ralis en 2005, ou le
doublement en cours de la RN 88.
Enfin, le fonctionnement du parc de loisirs ptit dune activit trs
saisonnire puisquil nest ouvert, tous les jours de la semaine, que de
juillet aot ainsi que pendant les vacances de Pques, et seulement les
week-ends des mois de mai, juin et septembre. Il reste ainsi ferm
pendant prs de 240 jours par an.
La faible attractivit dun site, confront une offre rgionale
fortement concurrentielle et labsence de cohrence et dhomognit
du produit, constitue ainsi une faiblesse majeure de cette opration.
Aussi, le complexe sest-il rorient vers un quipement de loisir
familial, sadressant principalement une clientle de proximit. Dans
Cour des comptes
ces conditions, il ne dispose pas, sur le plan commercial, de marge de
progression suffisante pour envisager une croissance significative de sa
frquentation, et partant, de ses ressources propres.
Dans lquilibre global, il convient galement de prendre en
considration la frquentation lie au ple spectacles et lactivit de
la maison de la musique. En 2012, celle-ci a accueilli 20 000 visiteurs et
9 250 artistes, alors que les prvisions initiales portaient sur
113 250 entres
247
.
Enfin, lauberge installe sur le site enregistre environ
16 000 nuites, un taux doccupation particulirement faible, de lordre
de 21 % sur lanne.
En termes socio-conomiques, alors mme que les initiateurs du
projet escomptaient, en 2000, la cration de 250 emplois directs, ceux-ci
se limitent, aujourdhui, 21 agents titulaires pour le syndicat mixte et
16 contrats dure indtermine pour le dlgataire
248
. Sagissant des
emplois induits, estims initialement prs dun millier, aucun oprateur
htelier et aucune entreprise na fait le choix de simplanter sur le site.
Concernant le nombre demplois crs, les deux syndicats estiment
quil y a lieu dajouter les emplois indirects induits par leur activit, et
ainsi de rintgrer les donnes relatives au muse de la mine, de prendre
en compte les emplois lis au centre dappels
249
, ainsi que les emplois lis
la zone industrielle de la Cokerie.
Toutefois le muse de la mine ayant t cd au dpartement du
Tarn et la zone dite de la Cokerie ayant t transfre la communaut de
communes du Carmausin, lensemble des recettes et des dpenses de ces
activits relve donc dsormais de ces collectivits.
Par ailleurs, la location dun btiment par le syndicat de la
Dcouverte un centre dappels relevant du secteur concurrentiel sur la
commune de Carmaux est sans lien avec le complexe CapDcouverte,
situ sur la commune du Garric.

247
Le rapport dactivit du syndicat mixte, pour 2011 fait tat de 238 jours daccueil
sur site, 118 jours de rsidence de cration, 28 spectacles (pour certains coraliss),
60 jours de mdiation et dducation artistique et 32 jours de location des studios avec
intervention technique.
248
Du 1
er
avril au 1
er
septembre 2011, le dlgataire a recrut 110 saisonniers pour
une dure globale de 6 513 jours, soit environ 13 quivalent temps plein.
249
Le btiment lou par le syndicat de la Dcouverte sur la commune de Carmaux est
occup par le centre dappel dun oprateur tlphonique employant environ
550 personnes.

Cour des comptes
Le rapport public de 2007 soulignait le caractre dcevant du bilan
socio-conomique de lopration, ainsi que lincertitude qui pesait sur son
volution venir.
Cinq annes plus tard, mme si la frquentation a augment, le
niveau atteint reste sans commune mesure avec les prvisions initiales sur
lesquelles a repos la conception du projet. Ce dcalage de frquentation
reprsente, pour les collectivits territoriales et, in fine, pour le
contribuable local, une charge substantielle.
II - Un important dficit structurel
A - Le cot financier de lquipement
En 2006, trois ans aprs lachvement des travaux, le cot dfinitif
de lopration dinvestissement tait valu 66 M HT. Il dpasse de
20 % lestimation initiale de 54,9 M HT sur laquelle tait base la
dcision du comit interministriel damnagement et de dveloppement
du territoire du 18 mai 2000.
En 2012, alors que la fin de la priode de garantie dcennale est
proche, aucun bilan dfinitif de lopration immobilire nest possible,
certains dcomptes gnraux et dfinitifs des marchs de travaux ntant
pas solds, compte-tenu de litiges entre le matre douvrage, lassistant
matrise douvrage, le matre duvre et certaines entreprises.
B - Le cot dexploitation du site
En 2007, le dficit annuel dexploitation tait estim environ
3,5 M. Depuis, ce dficit sest, en ralit, notablement accentu.
Slevant en 2012 5,41 M, le budget de fonctionnement du
syndicat mixte comprend, en effet, 1,2 M de charges caractre gnral
consacres lentretien du site, 0,58 M de charges de personnel,
0,26 M de charges financires, 0,47 M de dotations aux amortissements
et provisions, ainsi que les participations du syndicat mixte aux dficits
persistants de la dlgation de service public, hauteur de 2,27 M, et de
la maison de la musique, hauteur de 0,63 M.

Ainsi, pour un montant de recettes de fonctionnement infrieur
1 M (0,81 M en 2012), le dficit de fonctionnement couvrir par les
collectivits slve 4,6 M.
Cour des comptes
Depuis la refonte de ses statuts intervenue le 29 dcembre 2006,
lquilibre financier du syndicat mixte est assur par les collectivits
territoriales membres. En 2012, elles auront ainsi vers un montant total
de 4,6 M de subventions dquilibre, manant de la rgion Midi-
Pyrnes (2,14 M), du dpartement du Tarn (2,14M) et du syndicat de
la Dcouverte (0,32M)
250
. Sur la priode 2009 2011, la part des aides
publiques reprsente ainsi prs de 99 % des recettes totales du syndicat
mixte.
Ces forts subventionnements de la rgion Midi-Pyrnes et du
dpartement du Tarn tmoignent de limportance, pour les finances
publiques, du cot de lexploitation du site. Toutefois, elles ont permis de
stabiliser la situation financire des six communes fondatrices. En effet,
alors que celles-ci prsentaient en 2005 une capacit dautofinancement
nette par habitant cinq fois plus faible que la moyenne des communes de
mme importance, la situation prsente aujourdhui un niveau proche de
la moyenne.
III - Un avenir toujours aussi incertain
Devant les difficults persistantes dexploitation du site, les
collectivits engages dans son financement restent confrontes de
nombreuses incertitudes, tenant tant la gouvernance du projet qu
limportance du patrimoine immobilier conserver et entretenir, et la
ncessit de dfinir une vocation compatible avec les financements
publics mobilisables.
A - La gouvernance du projet
Le rapport public de 2007 indiquait, propos du dficit de
CapDcouverte et de la dissociation artificielle entre le syndicat mixte et
le syndicat de la Dcouverte, que la gravit de la situation actuelle
constituait un dfi qui imposait une collaboration de tous les acteurs
publics impliqus : l'tat, la Rgion Midi-Pyrnes, le dpartement du
Tarn et les six communes membres du syndicat de la Dcouverte .

250
L'article 10 des statuts du syndicat mixte indique que la contribution du syndicat
de la Dcouverte, quels que soient les besoins de financement, est au moins gale au
montant de lannuit des emprunts transfrs au syndicat mixte ayant financ la
subvention initiale d'investissement attribue par le syndicat de la Dcouverte au
syndicat mixte. En outre, la contribution totale du syndicat de la Dcouverte ne peut
tre suprieure la somme du montant de cette annuit et de 144 828 correspondant
la contribution statutaire initiale des communes au syndicat de la Dcouverte .
Cour des comptes
Depuis le 1
er
janvier 2007, le syndicat de la Dcouverte a transfr
la majeure partie de ses comptences au syndicat mixte, dsormais charg
de l'exploitation des actifs qu'il possde
251
. Pour sa part, le syndicat de la
Dcouverte conserve un budget principal retraant les contributions des
six communes, reverses in fine au syndicat mixte, et un budget annexe
retraant, ce jour, la location de limmeuble la socit prive de
tlphonie.
La nouvelle rdaction des statuts du 29 dcembre 2006 traduit ainsi
la volont des diffrentes parties d'apporter une rponse de fond la
dissociation antrieure entre les deux structures.
En dpit de ces volutions, la recommandation, faite par la Cour et
la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes, de procder la
fusion des deux syndicats, n'a pas t totalement suivie : le syndicat de la
Dcouverte existe toujours en 2012, mme si ses attributions sont
dsormais rduites. La rgion Midi-Pyrnes et le dpartement du Tarn
semblent aussi vouloir conserver cette reprsentation historique des
communes fondatrices au sein de ce syndicat pour prserver leur
engagement dans la poursuite du projet.
B - Le patrimoine immobilier
Lamnagement du site de CapDcouverte, ralis sur une
tendue de 680 ha, a ncessit la construction dun ensemble de btiments
de 26 294 m2 de surface dveloppe et de 13 898 m de toiture. Cet
important patrimoine immobilier est aujourdhui sous-utilis et
vieillissant.
De nombreuses malfaons affectent certains btiments et se
traduisent par des dsordres dgradant lapparence des installations, alors
que la priode de garantie dcennale prend fin en 2012.
Dans son compte-rendu du 4 avril 2012, le comit syndical indique
qu'une partie du primtre confi au dlgataire (Parc des Titans, Jardin
du Carbonifre) a t laisse l'abandon, ceci ayant entran () une
dgradation importante . Il constate que depuis 2008, la maison de la
Forme sert de dbarras et de zone de stockage . Concernant l'entretien

251
L'article 1
er
de l'arrt du 29 dcembre 2006 a modifi celui du 2 octobre 2000 ; le
syndicat mixte a dsormais pour objet de raliser ou faire raliser toutes oprations
foncires, d'amnagement, d'quipement et immobilires portant sur le domaine dont
il est propritaire et toutes oprations pouvant concourir au dveloppement de ce
domaine ; (il est galement charg) d'assurer ou de faire assurer la gestion des biens et
activits situs dans l'emprise du domaine dont il est propritaire et l'excution des
conventions .
Cour des comptes
gnral du primtre afferm - et notamment du parking - le comit
relve que les trous (ne) sont bouchs que sur demande insistante du
syndicat mixte, les talus ne sont pas entretenus, le nettoyage n'est pas fait
rgulirement, (), le salage n'est pas assur, () .
Dans ces conditions, il ne fait pas de doute qu primtre
constant, la ncessit dinvestir dans le renouvellement et la maintenance
des quipements va inluctablement simposer aux collectivits
territoriales concernes.
C - Lavenir du site
Avec une frquentation annuelle de lordre de 73 000 entres
payantes en 2012, auxquelles sajoutent, bon an mal an, 23 000 entres
gratuites pour le domaine de la dlgation de service public et 20 000
entres pour la maison de la musique, le site ptit, structurellement, dune
attractivit insuffisante pour laisser prsager une volution significative
de son activit commerciale.
Selon un rapport daudit ralis en 2011, la frquentation
(commerciale) devrait se situer, en priode de croisire, entre 70 000 et
90 000 visiteurs par an, sous rserve dune vigoureuse politique de
marketing forte de la part du dlgataire, dun renouvellement rgulier
des activits proposes et dune meilleure synergie entre les diffrentes
composantes du site (hbergement et loisirs sportifs, maison de la
musique et restauration) . Malgr tout, cette tude conduit envisager,
primtre constant, la ncessit dinvestir dans la maintenance et le
renouvellement des quipements et, par voie de consquence, le maintien
du dficit.
Le syndicat mixte a entrepris, en collaboration avec le dpartement
du Tarn et la rgion Midi-Pyrnes, de reconsidrer le primtre de la
dlgation de service public.
Sur la base du nouveau cahier des charges, il a ainsi dcid de
recourir, non plus une, mais trois dlgations de service public,
couvrant respectivement le parc de loisirs, lauberge et le camping
camping-cars. Par ailleurs, le syndicat mixte a saisi cette occasion pour
sortir certaines zones du primtre de la dlgation de service public (le
Parc des Titans, les parkings et le tlsige), afin de les prendre en charge
directement sur son budget principal.
Le syndicat mixte a fait savoir que la mise en concurrence des
nouvelles dlgations de service public permettra de raliser une
conomie dun million deuros par an . Il importe plus que jamais que
cet objectif soit atteint. Nanmoins, cette ventilation en trois dlgations
Cour des comptes
de service public conduit, de fait, fractionner le dficit de lancienne
dlgation.
Compte-tenu de la sous-utilisation du patrimoine immobilier, le
syndicat mixte envisagerait de ne pas mettre disposition des nouveaux
dlgataires la totalit des biens immobiliers afin de pouvoir les destiner
un autre usage. Cette orientation, pour intressante quelle soit, ncessite,
toutefois, de trouver les organismes susceptibles de sinstaller dans des
btiments peu adapts, car relativement excentrs, et dont la conception a
privilgi de grands halls, peu propices aux activits commerciales.
Afin de valoriser son patrimoine immobilier, le complexe cherche
aujourdhui raliser un programme dinstallation de panneaux
photovoltaques. Indpendamment de ce programme, les projets,
notamment de dveloppement urbanistique, trouveront une limite du fait
de la situation gographique du complexe et des fortes contraintes lies
lactivit minire antrieure.
Si lactivit porte par la maison de la musique sest dveloppe en
nombres de concerts, de manifestations et de rsidences pour artistes, la
prochaine cration, Albi, dun nouvel quipement culturel
Les Cordeliers (scne nationale), pourrait nanmoins affecter
lactivit de la maison de la musique, soit favorablement en cas de
synergie et de mutualisation entre les deux structures, soit
dfavorablement dans le cas contraire.
Il serait donc souhaitable, eu gard la situation financire du
syndicat mixte, que la vocation de ce nouvel quipement sintgre dans
une approche territoriale globale et dans une logique de mutualisation et
de complmentarit entre collectivits.
Au final, force est de relever que les collectivits territoriales
engages dans CapDcouverte sont conscientes de la ncessit den
redfinir sensiblement le format afin den limiter le cot tant en termes
dexploitation que dinvestissement.
Le renouvellement de la dlgation de service public, avec pour
objectif de rduire le niveau des aides publiques alloues, constitue une
premire tape. Nanmoins, les collectivits ne pourront faire lconomie
dune rflexion sur les investissements raliser, sous la forme dun plan
pluriannuel, ne serait-ce que pour assurer la maintenance et la sauvegarde
du bti existant.
Au-del, lenjeu est, ce jour, de rduire, voire de supprimer
totalement, lactivit commerciale assure par le dlgataire (tyrolienne,
tlski nautique, pistes de descentes) afin de diminuer les cots
dexploitation et, par voie de consquence, le montant du dficit pesant
Cour des comptes
sur les collectivits publiques. Le complexe CapDcouverte doit pouvoir
sorienter vers une activit centre sur un parc en libre accs pour le
public, des salles de spectacles, une auberge et un camping. Une telle
orientation aurait le mrite de rduire les engagements financiers venir
des collectivits territoriales du Tarn.

__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATION
_________
Lopration CapDcouverte aura reprsent, depuis son
inauguration, un cot pour les finances publiques, investissement et
fonctionnement confondus, suprieur 90 M (66 M HT de subventions
pour la construction et prs de 25 M daides au fonctionnement). Ce
montant est sans commune mesure avec le rsultat finalement atteint et
traduit lchec du projet initial. La Cour et la chambre rgionale des
comptes de Midi-Pyrnes invitent les collectivits en tirer les
conclusions qui simposent.
Les remarques faites propos de lopration CapDcouverte
peuvent tre rapproches de celles formules dans le rapport public de
2012 sur le Parc Minier Tellure du Val dArgent (Haut Rhin). Outre une
grande prudence dans les prvisions de frquentation, la Cour et les
chambres rgionales des comptes rappellent que, dans toute dcision
engageant les deniers publics, les principes de prcaution et de ralit
doivent prvaloir. Le phasage des oprations doit, au besoin, permettre
une ralisation progressive des investissements. Ces principes
lmentaires ont largement t oublis par les initiateurs des projets
CapDcouverte et Tellure.
En dfinitive, la Cour et la chambre rgionale recommandent de :
rduire, voire de supprimer totalement, lactivit commerciale
assure par le dlgataire (tyrolienne, tlski nautique, pistes
de descentes) afin de diminuer les cots dexploitation et, par
voie de consquence, le montant du dficit. Celui-ci devrait tre
ramen un niveau permettant sa prise en charge par les
seules communes membres du syndicat de la Dcouverte.
Cour des comptes


Ministre de lartisanat, du commerce et du tourisme 533
535
Prsident du conseil rgional de Midi-Pyrnes 536
Prsident du conseil gnral du Tarn 539
Prsident du syndicat mixte pour lamnagement de la
dcouverte (SMAD) CapDcouverte
542
Cour des comptes

Dans le rapport public annuel de 2007, la Cour des comptes et la
Chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes avaient appel l'attention
sur les difficults du projet Cap'Dcouverte de reconversion d'un site
minier Carmaux (Tarn).
La Cour et la Chambre rgionale ont souhait examiner cinq ans plus
tard le bilan de cette opration.
A cette occasion, elles rappellent les principes qui doivent guider la
programmation d'investissements lourds : outre une grande prudence dans
les prvisions de frquentation, dans toute dcision engageant les deniers
publics, les principes de prcaution et de ralit doivent prvaloir. Le
phasage des oprations doit au besoin, permettre une ralisation progressive
des investissements.
Je ne peux que partager ces recommandations.

Cour des comptes
RPONSE DE LA MINISTRE DE LARTISANAT, DU COMMERCE
ET DU TOURISME

Ce projet labor par les collectivits territoriales a consist
reconvertir un ancien site minier pour le transformer en un parc de loisirs
articul autour d'un ple ddi au sport et aux activits de plein air, un
deuxime ple consacr au spectacle et un troisime ple sur la mmoire
concrtis par un muse de la mine, le tout s'inscrivant dans un parc
botanique de douze hectares o sont prsents des plantes et des arbres du
carbonifre.
Le complexe, d'un cot initial de 54,88 M a t financ par des fonds
provenant de l'Europe hauteur de 15,2 M, de l'Etat hauteur de 7,6 M
(FNADT), du Fonds d'Industrialisation des Bassins Miniers (7,6 M) et
24,4 M du matre d'ouvrage local.
Il n'a pas directement impliqu les crdits du ministre charg du
tourisme.
Prvu pour accueillir 350 000 visiteurs par an, il n'en a reu que
96 676 en 2012. Comme le souligne la Cour, sa gestion est donc dficitaire.
Les collectivits territoriales adhrentes au syndicat mixte pour
l'amnagement de la Dcouverte (SMAD), structure charge de l'exploitation
du site, supportent ainsi la couverture de ce manque de ressource. La Cour
estime que ce complexe aura finalement cot 90 M aux finances publiques,
fonctionnement inclus et juge cette somme disproportionne au regard du
rsultat atteint.
Dans son rapport, la Cour prconise donc de rduire voire de
supprimer l'activit commerciale lie la dlgation de service public pour
l'exploitation des appareils ludiques utiliss pour les activits de loisirs, qui
sont la cause majeure du dficit. Elle propose que le parc s'oriente vers une
activit centre sur un parc libre d'accs pour le public des salles de
spectacles, une auberge et un camping.
Il est effectif que le site n'a pas atteint ce jour la frquentation que
ses promoteurs attendaient et que son attractivit reste essentiellement
limite la rgion Midi-Pyrnes. Le poids de CAP'Dcouverte dans le
dveloppement de sjours touristiques dans le Tarn apparat ngligeable au
regard du nombre de nuites et le ministre charg du tourisme ne peut que
souscrire 1'orientation de rduction des dficits de fonctionnement du site.
Pour autant, une telle infrastructure peut constituer un ple porteur
pour le dveloppement d'un tourisme de proximit et d'excursion, susceptible
de rpondre aux attentes de publics qui modifient leurs comportements et
leur consommation touristique.
Cour des comptes
Que ce soit dans le cadre d'une recherche d'authenticit, qui se traduit
par une apptence de plus en plus affirme pour le tourisme vert ou
patrimonial par exemple, ou en raison de restrictions du budget vacances, les
offres telles que celles proposes par CAP'Dcouverte connaissent une
nouvelle attractivit.
Avec une reconfiguration de son offre et une politique de promotion
dynamique, le site serait donc susceptible de connatre une augmentation de
sa frquentation dans les annes venir.
En ce sens, les activits commerciales de glisse, qui ont reprsent des
investissements importants, doivent tre considres comme un lment
constitutif de l'identit du site et de son attractivit.
Plutt que leur suppression il paratrait donc prfrable de conseiller
aux acteurs territoriaux le renforcement d'une politique de promotion
adapte capable d'attirer de nouveaux publics.
Par ailleurs, les conditions de cessation de ces activits
ncessiteraient au pralable une tude juridique et conomique fine, dans la
mesure o elles ont rcemment fait l'objet d'une dlgation de service public.
L'Agence Atout France, sous tutelle de l'Etat, serait en mesure
d'appuyer une dmarche tant de reconfiguration du produit
CAP'dcouverte que de promotion dans le cadre de la mise en uvre
d'une politique de rduction des dficits dont la Cour a soulign la ncessit.

Cour des comptes

Je partage dans son ensemble votre analyse et je ne souhaite pas
apporter dlments complmentaires votre rapport.
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL
DE MIDI-PYRNES
Aprs avoir pris attentivement connaissance des termes de votre
rapport, et en rponse, jai lhonneur de vous apporter les commentaires
suivants, sur certains points de votre document, identifis et repris ci-aprs.
En effet, ils me paraissent appeler de ma part certaines prcisions et
mises au point :
1) Rappel sur le contexte ayant entour la gense du projet
Dans le rapport, les rapporteurs de la Cour ont peu voqu les
circonstances ayant accompagn la ralisation de cet quipement de loisirs
sur le site des anciennes mines de Carmaux. Or, il aurait t intressant (et
opportun) de rappeler que cest lEtat qui a donn limpulsion initiale au
projet, en faisant de lui une priorit, au titre de la reconversion industrielle
dun ancien bassin minier. Ds 1996, le Comit de Bassin dEmploi du Nord
du Tarn (C.B.E.N.T.), co-prsid par le Prfet du Tarn, au sein duquel
sigeaient dautres reprsentants de lEtat, avait eu pour objectif dassurer
la valorisation du site.
Par la suite, deux Comits Interministriels dAmnagement et de
Dveloppement du Territoire (C.I.A.D.T.) des 23 juillet 1999 et 18 mai 2000
ont consacr la prise en compte du projet damnagement par lEtat et rendu
un avis favorable, autorisant alors la mobilisation de financements en
provenance de lEtat qui ont permis la ralisation du projet.
En ce qui concerne limplication financire des grandes collectivits
territoriales dans le projet, en particulier la Rgion Midi-Pyrnes et le
Dpartement du Tarn, je dois ici rappeler que si nous nous sommes
effectivement engags sur ce dossier, ce fut dans un premier temps pour
accompagner lEtat et les communes sur linvestissement et si nous nous
sommes rsolus intervenir en fonctionnement, dans un second temps, ce fut
au nom de la solidarit territoriale : afin de sauver les communes du
carmausin, membres du syndicat, qui risquaient fort de se retrouver en
situation extrmement dlicate. Or, cette situation aurait eu pour
consquence, de les placer (et pour longtemps) sous ltroite tutelle des
pouvoirs publics, sans gure disposer ni dindpendance ni de marges de
manuvre.
2) Sur la gouvernance du projet
Vous crivez, dans le rapport, que : La Rgion Midi-Pyrnes et le
Dpartement du Tarn semblent vouloir conserver cette
reprsentation historique des communes fondatrices au sein de ce
syndicat pour prserver leur engagement dans la poursuite du projet .
Cour des comptes
Sans vouloir refaire, ici, lhistorique de ce dossier (que la Cour
connat par ailleurs parfaitement), je souhaite juste souligner que cette
volont sexplique au demeurant fort bien, tant pour des raisons de principe
et de bon sens (cet quipement collectif intresse au premier chef les lus du
carmausin, sur le territoire duquel il est implant) que pour des raisons de
bonne gouvernance : afin de prserver leur engagement dans la poursuite du
projet, il est ncessaire de prendre en compte leurs intrts et, pour cela, il
convient de leur assurer une reprsentation quitable au sein de la structure.
Je pense donc que mettre un terme cette reprsentation, ou la
modifier substantiellement, ne serait pas forcment une bonne chose pour le
portage et lavenir du projet. A mon avis, sa gouvernance sen ressentirait de
faon ngative, plus ou moins brve chance.
3) Sur la rvision du primtre de la D.S.P. et la recherche
dconomies
Je suis dautant plus laise pour aborder ce sujet que la Rgion a t
linitiative de la rvision du primtre de cette D.S.P. et du travail engag
autour delle. En effet, en lien avec le S.M.A.D. Cap Dcouverte, jai pris
linitiative de constituer un groupe de travail conjoint Rgion Midi-
Pyrnes/Conseil Gnral du Tarn, charg de faire des propositions sur le
nouveau primtre de la D.S.P. dfinir, en vue de prparer le cahier des
charges de la nouvelle D.S.P., le moment venu.
Cette mesure tait dicte par une proccupation constante dconomie
ou /et de meilleur usage des deniers publics, lheure o le budget de la
Rgion, contributeur significatif du S.M.A.D. Cap Dcouverte, tend se
contracter de plus en plus, sous leffet de la crise de nos finances publiques.
La Rgion attend, par consquent, une relle conomie court terme,
sans toutefois faire de pronostic sur le niveau de celle-ci.
4) Sur la logique de mutualisation des moyens et de recherche de
complmentarit
L encore, je reste dautant plus laise pour vous en parler que je
suis un fervent partisan de la mutualisation des moyens, ayant pris linitiative
dengager des actions en ce sens, tant en interne, au sein de mes services,
que dans les rapports avec les organismes subventionns. Il sagit l, en
termes de gestion publique et doptimisation des moyens disponibles, dune
saine et indispensable pratique, lheure o les contraintes budgtaires
psent de plus en plus fortement sur les collectivits.
En outre, et bien avant que la Cour nen fasse la prconisation,
jajoute que jai pris linitiative dun rapprochement entre la Maison de la
Musique du S.M.A.D. Cap Dcouverte et la Scne Nationale Les
Cordeliers dAlbi, justement afin de rechercher la mutualisation et la
complmentarit que vous voquez.
Cour des comptes
Pour tre plus prcis encore, dans ma rponse, jindique que, sur
proposition de la Rgion, une collaboration a vu le jour et sest formalise,
entre lassociation grant la Scne Nationale dAlbi et le S.M.A.D. Cap
Dcouverte, dont dpend la Maison de la Musique, au travers daccords de
co-ralisation, lesquels sont effectifs la date de ce courrier.
En outre, compter de 2013, la Rgion Midi-Pyrnes suggre
lassociation grant la Scne dAlbi daller plus loin en dveloppant son
action dcentralise en direction de la Maison de la Musique. De la sorte, les
deux entits poursuivront leur rapprochement et la recherche dune
complmentarit plus grande, au niveau des actions menes. De mme,
pourront-elles alors durablement sinscrire dans le cadre dune meilleure
synergie des actions menes ainsi que dans une logique de mutualisation des
moyens, permettant dobtenir les conomies dchelle que lon doit en
attendre.
Je continue suivre de prs ce dossier et jen attends les premiers
rsultats.
5) Sur la conclusion du rapport et les recommandations formules
Je prends bonne note de la conclusion de la Cour et des
recommandations formules, tout en rappelant que la Rgion Midi-Pyrnes,
membre du S.M.A.D., nest bien videmment pas le seul dcideur, sur ce
dossier.
Jobserve que la suppression, en tout ou partie, de lactivit
commerciale assure par le dlgataire nira pas sans poser certains
problmes de principe, dans les rapports que le syndicat peut avoir avec lui,
surtout alors quune nouvelle D.S.P. a t rcemment signe avec ce dernier.
A mon sens, une telle solution ne peut tre envisage qu terme, dans
loptique dune prochaine D.S.P. ngocier.
Enfin, il y a peut-tre quelque paradoxe , dun ct, vouloir
rorienter lactivit du site vers une activit centre sur un parc en libre
accs pour le public, afin de raliser des conomies et de rduire
mcaniquement le montant du dficit pesant sur les collectivits publiques et,
de lautre, envisager un plan pluriannuel dinvestissement (en vue
dassurer la maintenance et la sauvegarde du bti existant), mesure qui ne
manquera pas de se traduire par une aggravation de la charge et,
conscutivement, par une aggravation de la dpense publique pesant sur les
collectivits.
Je vous saurais gr de bien vouloir me faire parvenir, le moment venu,
un exemplaire de votre rapport public annuel et je vous en remercie par
avance.
Vous souhaitant bonne rception de ces lments de rponse.
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU TARN

Le site Cap Dcouverte est implant dans le bassin Carmausin. Celui-
ci a t marqu, tout au long du XXme sicle, par lexploitation minire.
Son dclin a amen la fermeture des puits de mine puis en 1997 dune mine
ciel ouvert ( la Dcouverte ) laissant en friche, pour cette dernire, une
zone de 800 hectares. Larrt de lexploitation du charbon a gnr la
suppression progressive de 4 000 emplois pour une population locale de
30 000 habitants.
En 1996, le Comit de bassin demploi du Nord du TARN runissant
des reprsentants de lEtat et des acteurs locaux a souhait la ralisation
dun projet permettant de rhabiliter le site de la Dcouverte et de stopper la
rcession conomique frappant le bassin Carmausin.
En 2000, un comit interministriel damnagement et de
dveloppement du territoire (CIADT) a valid le projet Cap Dcouverte
reposant sur un programme dquipements de loisirs et dhbergement
autour de 3 ples (mmoire, spectacle, sports et loisirs) avec un financement
important de lEtat et de lUnion Europenne.
Comme indiqu dans le rapport, ouvert en 2003 (anne de la grande
scheresse), le site na pas connu le niveau lev de frquentation tel quil
avait t estim initialement. Cette situation a rapidement entran des
difficults financires qui ne pouvaient tre supportes par les collectivits
locales gestionnaires de Cap Dcouverte.
Aussi, entre 2005 et 2007, sous le contrle de lEtat et de la Chambre
Rgionale des Comptes, un bilan complet a t effectu, posant les bases
dun nouveau projet pour lensemble du site, distinguant les modalits
dexploitation des diffrents quipements existants selon leur destination,
commerciale ou non, et permettant au Dpartement du TARN et la Rgion
Midi-Pyrnes, travers le SMAD, Syndicat Mixte devenu gestionnaire de
Cap Dcouverte, de mettre en uvre une politique damnagement diversifi
de ce vaste territoire et den matriser lvolution des cots.
En effet, il ntait pas concevable, pour reprendre les prconisations
de lpoque, denvisager la fermeture dun site pour lequel 66 M
dinvestissement avaient t dj consentis et qui aurait eu de nouvelles
consquences financires parmi lesquelles :
- le remboursement de subventions publiques dont celle de lUnion
europenne (15 M) ;
- le remboursement de la TVA rcupre pour les investissements
vocation commerciale ;
- le remboursement anticip des prts.
Cour des comptes
auxquels se seraient ajouts les cots dentretien lis au libre accs et le cot
social et conomique auquel aurait t nouveau confront ce bassin.
Lvolution de la frquentation commerciale et la qualit des offres
reues loccasion de la consultation engage en 2012 pour la dlgation de
service public du ple sports et loisirs dmontrent aujourdhui le bien fond
des choix qui ont t oprs en faveur du maintien du site et de la matrise
financire puisque les nouveaux contrats daffermage conduisent une
baisse significative de la subvention dquilibre.
Depuis 2007 le SMAD mne un travail important de dveloppement de
projets conomiques sur le site, assorti dune gestion rigoureuse permettant
le respect des engagements financiers pris. Sa gouvernance permet au
Conseil Gnral et au Conseil Rgional dtre directement acteurs de cette
gestion tout en y associant les communes concernes et de mener des
analyses approfondies et partages sur les choix stratgiques oprer au
travers de groupes de travail mis en place collgialement.
Il en est ainsi par exemple dans le domaine culturel avec la Maison de
la Musique dont le SMAD assure la gestion directe. Le Dpartement, et la
Rgion, promeuvent une approche mutualise et complmentaire des
interventions des diffrents acteurs culturels afin doptimiser les moyens et
de prsenter au public tarnais une offre la plus large et diversifie possible.
Lactivit de la Maison de la Musique sest ainsi structure autour de
plusieurs thmatiques dont la diffusion de spectacles mais aussi laccueil de
jeunes publics ou encore la cration et la ralisation de produits culturels.
La frquentation annuelle approche les 30 000 personnes et cette politique
de mutualisation et de partenariat sera bien videmment poursuivie, tant
avec la Scne Nationale dAlbi dans le cadre du nouvel quipement dont elle
aura la gestion, quavec lensemble des autres acteurs culturels du Nord du
Tarn et du Carmausin dont laction est essentielle et structurante sur ces
territoires.
En conclusion, en rvisant les objectifs initiaux du projet qui taient
effectivement surdimensionns, les collectivits parties prenantes de Cap
Dcouverte ont mis en uvre, voire anticip, les principales
recommandations de la Cour tant en matire de gouvernance que de
mutualisation et de matrise des cots. Depuis 5 ans un nouveau cadre a t
labor au sein du SMAD auquel contribue pleinement le Dpartement. Sil
demeure effectivement des sujets traiter comme la ncessit dtablir un
programme pluriannuel immobilier permettant de maintenir en tat le bti et
de valoriser les espaces disponibles, il a t dmontr la possibilit de
promouvoir une gestion rigoureuse accompagne dun dveloppement et
dune diversification des activits. Les signes positifs en termes de
frquentation et de viabilit des dossiers ports par le SMAD justifient la
participation du Dpartement pour accompagner un projet au service de
lensemble des tarnais.
Cour des comptes
Le Conseil Gnral du Tarn a jusqu prsent toujours privilgi la
dimension damnagement du territoire de ce projet, bien au-del des
800 hectares de son primtre, en considrant que, mme dficitaire, Cap
Dcouverte fait partie dune dmarche globale, tant en faveur du
dveloppement conomique du Carmausin, que dans le cadre de loffre
dactivits et dquipements ncessaire au dveloppement touristique de
lensemble du Dpartement.
Cour des comptes
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR
LAMNAGEMENT CAPDECOUVERTE (SMAD)

Aprs avoir pris connaissance de votre rapport, jai lhonneur de vous
communiquer mes commentaires, ci-aprs.
Il apparat ncessaire de rappeler le contexte conomique et social au
moment de la mise en uvre du projet. La fermeture des mines puis de la
Grande dcouverte de Carmaux (1997) avait laiss ce bassin exsangue. Il
peut tre relev la perte totale de plus de 4 000 emplois en 30 ans pour un
secteur gographique qui ne comptait pas plus de 30 000 habitants. La fin de
lexploitation minire laissait galement une empreinte visible aux
consquences inluctables sur lEconomie, le Paysage et la gestion de la
ressource en Eau.
Le projet Cap Dcouverte a t un projet initi par lEtat et valid par
comit interministriel afin de rhabiliter le site et relancer lconomie dans
ce bassin durement touch.
Vous avez not les difficults rencontres par le projet et le dcalage
entre lambition initiale et la situation au dmarrage de lexploitation du site.
Toutefois, lenjeu ne peut se rsumer la seule question financire et la
problmatique lie la gestion du parc de loisirs.
Depuis votre rapport de 2007, le choix de gouvernance mis en place
au sein du SMAD a directement permis de poursuivre des objectifs communs
beaucoup plus larges.
Ceci na t possible quavec une restructuration fonctionnelle des
plus serre au sein du SMAD sans pour autant compromettre le
dveloppement du site et la conduite de projets innovants et prometteurs pour
le territoire. Ainsi, autour dun patrimoine naturel et culturel dexception de
plus de 800 ha, le comit syndical a fait des choix long terme pour protger
et dvelopper durablement ce site emblmatique de Midi Pyrnes.
Comme vous lavez not concernant le Parc de loisirs, les rsultats se
sont nettement amliors aprs 10 ans de gestion. Ceci traduit bien le retour
dune attractivit mesurable et dactions concrtes qui contribuent la
redynamisation du territoire depuis 2007. De mme, la frquentation des
autres ples dattractivit a galement progress (culture et sports nature).
Aprs 5 annes dobservation, daudit et de suivi rigoureux de la
gestion des activits de loisirs, le SMAD a pu conclure, au terme de
ngociations fructueuses avec plusieurs candidats, une nouvelle convention
daffermage resserre qui scelle une conomie substantielle annuelle de
1 M.
Cour des comptes
Cap Dcouverte porte galement un grand projet culturel. Il se
dcline la fois :
- en Pays Albigeois avec la Scne Nationale dAlbi pour la diffusion et
la mdiation artistique et culturelle auprs du jeune public,
- en Midi Pyrnes, comme site structurant en matire de cration et
de promotion artistique rgionale (FABER).
Ensuite, il ne peut tre ignor deux projets qui feront valoir
durablement lconomie locale et le foncier important du SMAD.
Le premier porte sur la location de 62 ha de terrains vocation
industrielle (projet photovoltaque qui vient dobtenir les permis de
construire idoines), source de ressources nouvelles pour le SMAD.
Le second concerne linstallation dune socit cooprative dintrt
collectif (SCIC) sociale et solidaire sur 19 ha de terrain agricole, pour la
production en marachage bio. Ce dernier volet sintgre la gouvernance
alimentaire souhaite. Il est conduit de faon transversale par les
collectivits locales. Il reoit le soutien de lEtat (FSE), de LUnion
Europenne (LEADER), de la Rgion Midi Pyrnes (volet conomie
solidaire ) et du Dpartement du Tarn pour le volet social et conomique
(structuration de la restauration collective pour lapport en produits frais
locaux).
Ces dossiers, inscrits sur le long terme, tmoignent de la vitalit du
site, de sa capacit rassembler et ainsi dune gouvernance transversale
russie, au bnfice des contribuables.
La ZAC est aussi un ensemble structurant scuris, bien dimensionn,
rpondant des enjeux collectifs : dintrt gnral, touristiques, et propice
la ralisation de projets sportifs, ducatifs et culturels dont les collectivits
adhrentes ont choisi de soutenir et promouvoir laccs. De nombreuses
associations ralisent galement leurs projets Cap Dcouverte, tmoignant
dun intrt accru et dune dynamique territoriale rvlant sa richesse.
Il peut tre enfin relev une gestion responsable de lenvironnement
sur une friche industrielle de 680 hectares reconquise par la nature (gestion
faunistique, floristique, mise en valeur de zones humides, gestion de leau
dexhaure, etc.).
En conclusion, il apparat que le SMAD a su faire des choix qui
allient la diminution des cots celle de la rationalisation de lusage des
quipements compte tenu de leur notorit grandissante et de leur grande
qualit en Midi Pyrnes.
Je peux revendiquer la place du SMAD comme acteur du
dveloppement local. Il contribue et permet, au travers de son rayonnement,
de son patrimoine et de ses capacits daccueil, luvre collective et
Cour des comptes
lesprit politique des actions dployes par ses collectivits adhrentes, au
bien-tre de chacun un cot tout fait acceptable.
Il reste maintenant poursuivre nos investigations pour limiter les
consquences irrversibles de lexploitation houillre sur la qualit de leau
et le milieu naturel. Lensemble des collectivits adhrentes du SMAD est
partie prenante de cet enjeu incontournable pour lavenir de nos concitoyens
et pour sinscrire durablement dans une gestion ambitieuse en matire de
reconversion industrielle.

Cour des comptes

5

La commune de Bussy-Saint-Georges
(Seine-et-Marne) : le refus persistant du
redressement financier

_____________________
PRESENTATION
_____________________
Dans le rapport public de 2007
252
, la Cour et la chambre rgionale
des comptes dIle-de-France avaient voqu la situation fragile de Bussy-
Saint-Georges, commune de la ville nouvelle de Marne-la-Valle.
La ville nouvelle de Marne-la-Valle stend lest de Paris sur
trois dpartements (Seine-et-Marne, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).
Elle regroupe 26 communes rparties en quatre secteurs urbains. Son
troisime secteur, appel le Val de Bussy, englobe 12 communes, dont
Bussy-Saint-Georges.
Au lieu de former avec dautres communes un syndicat
dagglomration nouvelle, Bussy-Saint-Georges na pas souhait
rejoindre une intercommunalit et constitue elle seule une
agglomration nouvelle depuis 1985. Elle a conclu avec ltat des
conventions qui dfinissent le rythme et le contenu de son dveloppement
urbain, mens par ltablissement public de ltat, amnageur de la ville
nouvelle, EPAMARNE.
La Cour et la chambre rgionale avaient relev que la forte
croissance dmographique de Bussy-Saint-Georges stait traduite par
une demande de cration dquipements publics et que ltat avait
accord des subventions dites exceptionnelles, renouveles cependant
chaque anne et, avec la rgion, des avances remboursement diffr.
Ces financements navaient pu enrayer la dgradation de la
situation financire. La chambre rgionale des comptes avait ainsi t
appele formuler rgulirement des propositions de redressement
budgtaire sur saisine du prfet de la Seine-et-Marne. Elle avait, par
ailleurs, engag deux examens de gestion. Si les causes de la dgradation
de la situation financire de la commune rsultaient en partie de la

252
Cour des comptes, Rapport public annuel 2007, pp. 515 569.
Cour des comptes
rapidit du dveloppement urbain, les contrles avaient montr que les
budgets et les comptes de la collectivit ne donnaient pas une image
sincre de sa situation et que la gestion communale appelait de srieuses
critiques.
Le maire na pas mis en uvre les recommandations que la
chambre a formules depuis 2003 dans ses rapports dobservations
dfinitives et ses 29 avis budgtaires.
Linsincrit persistante des comptes et des budgets, malgr les
interventions rptes de la chambre rgionale, a continu docculter la
dgradation de la situation financire de la commune.
Par une pratique rcurrente consistant adopter des dcisions
budgtaires revenant sur les mesures prises sur la base des avis de la
chambre, la commune refuse, de faon rpte, la voie du redressement
financier, qui impliquerait une matrise de la gestion courante conjugue
une programmation adapte de la politique dinvestissement long
terme.
La population de la commune a plus que dcupl en 15 ans,
passant de quelque 1 500 habitants en 1990 un peu plus de 22 000
en 2009. En septembre 2012, la construction dun nouveau programme
de 4 500 logements dans une zone damnagement concert (ZAC) a t
dfinitivement adopte et portera la commune vers une population
dpassant les 32 000 habitants.

I - Limpact de la politique damnagement de la
ville nouvelle
La ville nouvelle de Marne-la-Valle
Qu'est-ce qu'une "ville nouvelle" ?
A la fin des annes 60, le Gnral de Gaulle dcidait de crer des
villes nouvelles , un moyen pour absorber une croissance dmographique
sans prcdent et pour mieux matriser le dveloppement urbain. Il s'agissait
de donner des territoires le statut d'opration d'intrt national (OIN),
primtre au sein duquel l'initiative des oprations d'amnagement relve de
la comptence de l'tat et est exerce par un tablissement public. Neuf
villes nouvelles furent ainsi cres en France partir de 1965, dont cinq
en rgion parisienne, parmi lesquelles Marne-la-Valle.
Cour des comptes
LA COMMUNE DE BUSSY-SAINT-GEORGES (SEINE-ET-MARNE) 547
Marne-la-Valle est-elle une ville ?
Marne-la-valle n'est pas une ville. L'appellation ville nouvelle ,
recouvre un territoire regroupant 26 communes alternant urbanisation,
espaces naturels et mme agricoles. Le tout correspond aujourd'hui un
grand ple de dveloppement dans l'est francilien. En revanche, il ne
sincarne pas dans une collectivit territoriale ou une intercommunalit
unique.
Marne-la-Valle s'tend sur quatre secteurs administratifs. Il s'agit, en
partant de Paris, de la Porte de Paris (secteur I), du Val Maubue (secteur II),
du Val de Bussy (secteur III) et du Val d'Europe (secteur IV).
Un premier tablissement public d'amnagement de Marne-la-Valle,
EPAMARNE, cr en 1972, est charg damnager les trois premiers
secteurs ; un nouvel tablissement public, EPAFRANCE, cr en 1987, est
charg damnager le secteur du Val dEurope. Les deux tablissements ont
les mmes quipes et direction.
Source : EPAMARNE/EPAFRANCE.

La population de Marne-la-Valle a atteint 288 300 habitants en
2009, dont les deux tiers rsident dans les secteurs I et II, les deux
premiers secteurs amnags. Dans la dcennie 2000, un logement sur
deux a t construit sur le secteur III, o se trouve Bussy-Saint-Georges.
Toutes les communes du primtre dintervention de Marne-la-
Valle ont connu un fort accroissement dmographique ; les secteurs I et
II ont t fortement dvelopps dans la premire priode dintervention
de 1975 1999, les secteurs III et IV sont monts en charge partir des
annes 90. Entre 1975 et 2009, le nombre dhabitants de Marne-la-Valle
a t multipli par 2,8.
La population du Val de Bussy reprsente aujourdhui 24 % de
celle de Marne-la-Valle. Au sein du secteur III, avec ses 22 000
habitants, Bussy-Saint-Georges concentre 32 % de la population du Val
de Bussy et 8 % de la population totale de Marne-la-Valle.
Cour des comptes
volution du nombre dhabitants de Marne-la-Valle
nombre
d'habitants
1968 1975 1982 1990 1999 2009
Secteur I:
la Porte de Paris
52 901 61 225 74 775 90 598 99 840 106 036
Secteur II :
le Val Maubue
10 270 15 414 47 179 78 952 85 169 86 293
Secteur III:
le Val de Bussy
21 353 23 938 27 431 36 043 49 762 69 924
Dont Bussy-
Saint-Georges
462 441 456 1 545 9 205 22 217
Secteur IV :
le Val d'Europe
1 829 2 543 3 264 5 242 11 881 26 046
total Marne-la-
Valle
86 353 103 120 152 649 210 835 246 652 288 299
Source : INSEE et projections EPAMARE/EPAFRANCE
Dans le rapport public annuel de 2007, la Cour et la chambre
rgionale dIle-de-France avaient prconis le ralentissement du rythme
de dveloppement de la commune pour lui permettre de faire face une
situation financire fragilise par le rythme de sa croissance. Si, depuis
2005, un net ralentissement a t enregistr, le territoire communal reste
tout de mme le levier de lamnagement du secteur III de la ville
nouvelle.
A - La fin des subventions dquilibre et des conditions
de financement avantageuses
La conduite de lamnagement de la commune sous le rgime de
lopration dintrt national (OIN) sest traduite par une forte
intervention de ltat et de son amnageur, ltablissement public
damnagement EPAMARNE. Le rgime durbanisme drogatoire confie
un large pouvoir dintervention EPAMARNE qui peut crer des ZAC et
en tre lamnageur.
Lamnagement de la commune a largement bnfici
dinstruments de financement avantageux : conventions pluriannuelles de
dveloppement avec ltat, aides exceptionnelles de ltat pour permettre
dquilibrer le budget quasiment chaque anne jusquen 2007, mcanisme
de comptabilisation de populations supplmentaires dites fictives pour
bnficier de supplments de dotations de ltat, aides de collectivits
telle que la rgion, remboursements demprunts diffrs, convention de
participation aux quipements publics, remise de terrains leuro
symbolique pour les quipements communaux construire.
Ce soutien a induit une certaine dresponsabilisation de la commune
qui na pas mis en uvre une stratgie de long terme. Elle na que trs
Cour des comptes
tardivement paru dcouvrir les effets financiers de son accroissement
dmographique, alors quelle aurait d anticiper les besoins dune
agglomration appele, ds lorigine, atteindre une population de 25 000
habitants.
En rponse aux faiblesses de la commune grer cet accroissement
et le faire dans un cadre rigoureux, tant du point de vue du respect des
rgles de la comptabilit publique que de la gestion attentive des
ressources communales, ltat na plus souhait reconduire, partir de
2008, sa politique de conventionnement pluriannuel et les soutiens
financiers massifs qui laccompagnaient.
En consquence, la politique de dveloppement sest ralentie et les
mcanismes les plus avantageux ont t supprims. Le principe de remise
de terrains leuro symbolique qui avait entran dinterminables
contentieux sur les quipements construire par la commune a t
abandonn.
B - Le poids des dcisions damnagement de la ville
nouvelle
Le territoire communal concentre une part importante des rserves
foncires de la ville nouvelle et, aprs le ralentissement des annes 2008
2012, le lancement, linitiative de ltablissement public, dun vaste
programme de 4 500 logements marque le redmarrage de
lamnagement et laisse augurer 10 000 habitants supplmentaires.
Certes, la commune bnficiera bien de participations dEPAMARNE
pour la ralisation des quipements communaux construire. Toutefois,
le dveloppement de la ZAC du Sycomore constituera un dfi pour la
commune qui devra grer laccroissement de la demande de services la
population.
Les relations avec lamnageur public EPAMARNE sont toujours
complexes, lquipe municipale considrant pour sa part quun
programme de 1 500 logements aurait t plus adapt sa vision de la
ville des parcs et jardins .
II - Une gestion toujours aussi peu rigoureuse
A - Linsincrit budgtaire et comptable persistante
Lexamen de la fiabilit des comptes met en vidence de graves
manquements aux rgles budgtaires et comptables, ainsi quaux
Cour des comptes
dispositions du code gnral des collectivits territoriales, en matire de
rattachement des charges. Les autorisations budgtaires votes par le
conseil municipal savrent rgulirement insuffisantes, les factures
relatives des prestations effectues au cours dun exercice sont, de fait,
enregistres sur le plus proche exercice permettant leur paiement.
Cette pratique rcurrente a permis de reporter en 2009 2,2 M de
factures relatives lexercice 2008, puis datteindre un pic en 2010 avec
un montant de 5,2 M de factures reportes. En 2011, ce montant tait
encore de 2,1 M.
La collectivit a prsent des documents budgtaires dont les
rsultats taient fausss. Les comptes administratifs affichaient, soit un
dficit amoindri, soit un excdent. Quant aux budgets primitifs, les avis
successifs de la chambre ont dmontr leur insincrit en 2009, 2010,
2011 et 2012, ainsi que leur absence dquilibre rel du fait de
linscription de recettes incertaines ou dune sous-valuation de dpenses.
Le retard dans le paiement des factures de fournisseurs na pas t
neutre financirement, les cranciers de la commune, sollicitant, juste
titre, le paiement de pnalits de retard
254
. De surcrot, les fournisseurs
ont d recourir de nombreuses reprises des demandes de mandatement
doffice de la dpense auprs des services prfectoraux.
Il en est rsult un effet de notorit dfavorable et coteux de
laveu mme de la collectivit qui constate quen considration des
difficults financires de la commune, les fournisseurs ne se bousculent
pas. Mauvais payeur dsign, les offres sont souvent assorties de marges
exorbitantes
255
.
Enfin, la collectivit a eu recours, de nombreuses reprises, des
protocoles transactionnels pour solder des oprations qui nont pu tre
payes dans le cadre des rgles de la comptabilit publique. Ils ont fait
suite des irrgularits tenant au non-respect des rgles de la comptabilit
publique ou du code des marchs publics, des contrats mal rdigs et
enfin, des procdures destines clore lexcution de marchs trs
anciens. En la matire, le montant des protocoles transactionnels conclus
par la commune en 2011 a atteint 1 M.

254
En 2011 : 227 000 .
255
Rponse crite de la ville recueillie par la chambre rgionale lors de lexamen de la
gestion des exercices 2006 et suivants.
Cour des comptes
B - La volont de contourner les avis budgtaires
rendus par la chambre
Le contrle des budgets qui nont pas t adopts en quilibre rel
La commune de Bussy-Saint-Georges a fait lobjet de 29 avis
budgtaires dont 21 au titre des articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du code
gnral des collectivits territoriales. Ces articles disposent que le prfet
saisit la chambre rgionale des comptes ds lors quun budget na pas t
adopt en quilibre rel notamment lorsque les dpenses et les recettes nont
pas t values de faon sincre.
La chambre propose la commune, par avis motiv dans le dlai d'un
mois partir de la rception de la saisine du prfet, des mesures ncessaires
au rtablissement de l'quilibre du budget. Cet avis est soumis au conseil
municipal qui peut, toutefois, sen carter et inscrire des mesures nouvelles.
Si la chambre constate que les mesures ncessaires n'ont pas t
votes la suite du premier avis, elle demande au prfet, par un deuxime
avis, de rgler le budget de la collectivit. Le prfet peut scarter des
propositions formules par la chambre rgionale des comptes par une
dcision motive.
Linsincrit des documents budgtaires a t accentue par la
volont de la commune de contourner systmatiquement les effets du
contrle des actes budgtaires.
Dans un premier temps, le conseil municipal adopte les mesures de
rtablissement de lquilibre proposes par la chambre ou met en uvre
le budget rgl par arrt prfectoral. Mais souvent, il vote, dans un
second temps, des dcisions modificatives qui rtablissent les inscriptions
budgtaires dorigine ou crent de nouvelles dpenses.
Lanne 2010 a particulirement illustr ces pratiques de
contournement : aprs que le budget de la commune a t rgl par un
arrt du prfet avec une hausse des taux dimposition de 50 %, le conseil
municipal est revenu sur cette hausse en votant une dcision modificative
contenant la hausse des taux dimposition 20 %. Un nouvel avis de la
chambre a t ncessaire pour que le budget soit finalement adopt en
quilibre rel avec laugmentation de 50 % initiale.
Cette pratique constate Pont-Saint-Esprit (Gard)
256
ou Hnin-
Beaumont (Pas-de-Calais)
257
, illustre la ncessit, dj signale par la

256
Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, pp. 347 362 et Rapport public
annuel 2012 (tome II), pp347 366.
257
Cour des comptes, Rapport public annuel 2010, pp. 434 457.
Cour des comptes
Cour, de modifier le code gnral des collectivits territoriales pour y
faire obstacle.
C - Une absence de matrise des dpenses
1 - Des dpenses de gestion courante toujours en hausse
Les recommandations de la chambre avaient soulign la ncessaire
matrise des dpenses de fonctionnement. Lanalyse de ces charges a mis
en vidence les consquences des choix de gestion spcifiques la
commune de Bussy-Saint-Georges.
La commune a privilgi le recours des services extrieurs, mais
pour autant cette organisation na pas gnr les conomies attendues.
Les dpenses de fonctionnement ont augment de 12,7 M entre 2006 et
2011. Laugmentation des seules charges caractre gnral, de 2006
2011, se monte 8,66 M. En 2010, sur une section de fonctionnement
dun montant de prs de 40 M
258
, les charges caractre gnral
reprsentent 21,8 M, soit plus de la moiti.
La chambre avait galement insist sur les conomies
entreprendre dans certains domaines particulirement sensibles. A cet
gard, le constat sest aggrav au cours de la priode 2006-2011, les
contrats de prestation avec des entreprises extrieures augmentant de
3,3 M et les frais dentretien de 1,44 M. En 2011, la commune a
dpens plus de 2,2 M pour des prestations dhonoraires, des frais
dactes, de contentieux et des rmunrations dintermdiaires. Le budget
consacr ces prestations atteint 7,8 M pour la priode 2006 2011.
2 - Un lourd endettement
La chambre avait galement relev que le niveau dendettement de
la commune tait trs lev. La part des remboursements demprunt dans
lensemble des dpenses relles dinvestissement slevait 3,36 M en
2010 sur un budget de dpenses dinvestissement de 7,9 M, traduisant la
rduction trs sensible de la capacit de la commune financer de
nouveaux projets. Lencours total de la dette de la commune reprsentait,
en 2010, 150 % des produits de fonctionnement.
En 2011, lencours de la dette slevait plus de 70 M constitu
demprunts bancaires pour 41,8 M et des avances remboursement
diffr auprs de ltat et de la rgion pour 28,8 M. La chambre a alors

258
Hors charges financires et oprations dordre.
Cour des comptes
prconis de renoncer tout nouvel emprunt au regard du niveau
dendettement dj atteint.
3 - Un recours hasardeux aux contrats de partenariat
Lincapacit accder au crdit dans des conditions normales a
pouss la collectivit sengager dans des solutions innovantes pour
assurer le portage financier de ses oprations structurantes.
Faute de trouver un prteur bancaire, malgr des dmarches
coteuses pour rechercher des intermdiaires financiers ltranger
259
, la
commune a t momentanment contrainte un repli de ses dpenses
dinvestissement. De 2006 2011 la politique dinvestissement sest
concentre sur les quipements bnficiant de financements externes,
(subventions et participations en particulier de lamnageur public
EPAMARNE) comme la construction dun groupe scolaire (6,7 M) ou
dun bassin de retenue (1,2 M).
Pour retrouver un niveau dinvestissement ambitieux, la commune
a choisi de sengager dans la voie des contrats de partenariat public-priv.
Actuellement, elle a initi six projets dont trois sont dj conclus.
Lquipe municipale, tout en reconnaissant que le recours de tels
contrats complexes comporte des risques de renchrissement du cot de
financement, revendique limprieuse ncessit de le faire, faute daccs
au crdit classique.
Le premier contrat de partenariat a pour objet lclairage public et
porte sur un montant dinvestissement de 8,4 M TTC pour un contrat sur
20 ans valu plus de 20 M.
Les deux autres contrats ont trait, pour lun, la ralisation dun
complexe culturel et, pour lautre, la ralisation dun complexe sportif.
Lassiette dinvestissement financer pour ces deux complexes est
value entre 33 M et 34 M TTC pour un montant global du contrat
actuellement valu plus de 60 M sur 20 25 ans. Compte tenu des
difficults des deux socits de projet ddies trouver un financeur, le
bouclage financier ntait toujours pas ralis en septembre 2012.
La commune a ainsi, en recourant la formule du contrat de
partenariat, potentiellement accru de faon significative (42 M) son
endettement total qui pourrait atteindre 112 M. En faisant ces choix, elle
sest lance dans des projets dont les dimensions dpassent largement les
besoins strictement lis laccroissement dmographique.

259
La recherche dun emprunt bancaire de 22 M en 2010 et 2011 na jamais abouti,
mais a consomm 83 750 de frais dintermdiaires.
Cour des comptes
D - Un doublement des taux dimposition entre 2006 et
2011
Les nombreux avis budgtaires rendus par la chambre rgionale
des comptes ont soulign la situation financire difficile de la commune
et la ncessit de modration de ses dpenses. Les plans de redressement
prconiss auraient d permettre le rtablissement progressif de
lquilibre budgtaire et le retour une situation financire saine.
Les taux dimposition, aprs avoir t stables en 2006 et 2007, ont
subi une augmentation en 2008 (+ 1,3 point), 2009 (+ 2,7 points) et
surtout en 2010, o ils ont progress de 20 points, du fait de larrt de
rglement du budget, par le prfet de la Seine-et-Marne, la suite des avis
rendus par la chambre rgionale des comptes. Enfin, en 2011, les taux ont
connu une augmentation de 1,5 point linitiative de lassemble
dlibrante. Lors de ladoption du budget 2012, la commune avait vot
une baisse de ses taux dimposition de moins dun point ; faute
dquilibre budgtaire, le budget a d tre rgl par le prfet en
maintenant les taux au niveau de 2011.
Ainsi, de 2006 2011, les taux de la taxe dhabitation sont passs
de 17,5 % en 2006 42,3 % (+ 25 points) et ceux de la taxe sur le foncier
bti de 31,1 % 59 % (+ 28 points).
Laugmentation des impts locaux en 2010 a entran 10 M de
produits supplmentaires, ce qui a permis, notamment, dapurer un
reliquat important de factures impayes relatives des exercices
antrieurs qui navaient pas t engages budgtairement jusque-l.
In fine, le produit des taxes sest accru de 24,8 M sur la priode
2006 2011. Cette recette a presque tripl en cinq ans, passant de
15,6 M en 2006 40,4 M en 2011
260
. Les recettes de fonctionnement du
budget principal ont progress de 60 % entre 2006 et 2010. Elles sont
67 % composes du produit des impts et taxes, leur part relative
augmentant de manire rgulire durant la priode examine. Cette
progression des ressources communales est sensiblement suprieure
celle de la population qui a cr de 19 % au cours de cette priode.

260
Soit une croissance de 4,1 M/an.
Cour des comptes
__________
_________
La Cour et la chambre rgionale des comptes formulent les
Pour la commune de Bussy-Saint-Georges :
1. mettre fin aux pratiques dinsincrit budgtaire et
comptable ;
2. conduire rsolument le redressement financier de la commune
en utilisant la croissance de ses recettes de fonctionnement.
En outre, pour ltat, la Cour rappelle sa recommandation de
modifier les chapitres du code gnral des collectivits territoriales, de
faon
261
:
3. rendre immdiatement publics les avis et les arrts
prfectoraux portant rglement des budgets locaux ds leur
notification, sans devoir attendre, comme cest le cas
actuellement, la runion de lassemble dlibrante ;
4. pouvoir engager la responsabilit de lordonnateur devant la
Cour de discipline budgtaire et financire, en cas de
manquement grave dans lexcution d'une procdure de
redressement budgtaire, lorsquil passe outre les arrts pris
par le prfet pour rgler le budget ;
5. imposer lorgane dlibrant de respecter les dispositions
arrtes par le prfet dans le cadre du rglement du budget ou
lorsque la collectivit a, dans un premier temps, adopt les
mesure de redressement proposes par la chambre rgionale,
sans possibilit de remise en cause par une dcision
modificative rtablissant des crdits supprims ou par une
dlibration rduisant les taux dimposition.

261
La mme recommandation est ritre dans le cas de la commune dHnin-
Beaumont voqu dans la premire partie (3) du prsent tome II.
Cour des comptes

Cour des comptes


559
Prfte de Seine-et-Marne 560
Maire de Bussy-Saint-Georges 562
Directeur-gnral de lEPAMARNE 573
Cour des comptes

Confirmant les observations publies dans le rapport public de 2007,
la Cour relve que cette collectivit connat une situation financire trs
dgrade qui rsulte en partie de la rapidit du dveloppement urbain mais
surtout d'une gestion communale appelant de srieuses critiques. La Cour
souligne que, malgr les interventions rptes de la Chambre rgionale des
comptes rgulirement saisie par le prfet de la Seine-et-Marne depuis 2003,
l'insincrit des comptes et des budgets persiste et continue d'occulter la
dtrioration de la situation financire. En effet, la collectivit refuse de
mettre en uvre les recommandations formules par la Chambre et revient
de faon systmatique, au moyen de dcisions budgtaires modificatives, sur
les mesures de redressement arrtes par le prfet lors du rglement du
budget. Elle compromet ainsi le rtablissement de sa situation financire.
La Cour recommande donc l'introduction dans le code gnral des
collectivits territoriales de dispositions permettant, d'une part, de pouvoir
engager la responsabilit de l'ordonnateur devant la Cour de discipline
budgtaire et financire en cas de manquement grave dans l'excution d'une
procdure de redressement budgtaire et, d'autre part, de contraindre
l'organe dlibrant, en cas de rglement d'office du budget, respecter les
quilibres budgtaires arrts par le prfet, section par section, pour
l'ensemble du budget.
Je vous informe que je partage entirement l'analyse de la Cour et
suis favorable ses recommandations. Je souhaite donc que les mesures
correspondantes trouvent leur place dans le vecteur lgislatif qui paratra le
plus appropri.
Telles sont les observations dont je souhaitais vous faire part.
Cour des comptes

Vous relevez, dans ces deux cas, que le maire de ces communes n'a
pas suivi les recommandations de la chambre rgionale des comptes et a pris
des dcisions budgtaires limitant le redressement des finances communales.
Vous indiquez que les prconisations formules par la Cour dans ses
prcdents rapports demeurent d'actualit et souhaitez une modification des
dispositions du code gnral des collectivits territoriales permettant de :
- pouvoir engager la responsabilit propre de l'ordonnateur devant
la Cour de discipline budgtaire et financire en cas de manquement grave
dans 1'excution d'une procdure de redressement budgtaire lorsqu'il passe
outre les arrts de rglement du budget par le prfet ;
- imposer l'organe dlibrant - le conseil municipal pour une
commune - qu'il cantonne strictement ses dcisions budgtaires dans les
limites des quilibres arrts par le reprsentant de l'Etat, section par
section, pour l'ensemble du budget lorsqu'il est amen se prononcer
nouveau en matire budgtaire aprs que le budget a t rgl et rendu
excutoire par dcision du prfet ou lorsque la collectivit a, dans un
premier temps, adopt les mesures de redressement proposes par la
chambre rgionale ;
- rendre immdiatement publique 1'information sur une situation
dgrade par la publication des avis et arrts prfectoraux ds leur
notification, sans attendre le vote de l'assemble dlibrante .
Le Gouvernement examine la possibilit d'insrer des dispositions en
ce sens dans le projet de loi de dcentralisation et de rforme de l'action
publique actuellement soumis la concertation et qui sera prochainement
examin par le Parlement.
Cour des comptes
RPONSE DE LA PRFTE DE SEINE-ET-MARNE

Je partage entirement le constat que vous dressez de la volont
dlibre de la commune de contourner les avis budgtaires rendus par la
Chambre rgionale des comptes ; j'y ajoute, pour ma part, les arrts de
rglement des budgets pris par mes prdcesseurs depuis prs de 10 ans.
Plus grave, le Maire n'hsite pas runir son conseil pour lui faire
adopter des dlibrations avec des incidences financires et budgtaires
importantes pendant la priode de saisine de la CRC, contrevenant ainsi aux
dispositions des articles L. 1612-9 et L. 1612-10 du code gnral des
collectivits territoriales. Ces dlibrations ne concernent pas que des
affaires urgentes et des dpenses obligatoires, mais galement des dpenses
caractre facultatif. Je signale par exemple la dlibration du 26 juin 2012
relative la mise en application du dcret 2009-1594 du 18 dcembre 2009
qui institue une indemnit de dpart volontaire dans la fonction publique
territoriale. Suite cette dlibration, la commune de Bussy-Saint-Georges a
transmis la trsorerie de Bussy-Saint-Georges le bulletin de paie du mois
d'aot 2012 du directeur gnral adjoint des services municipaux avec une
indemnit de dpart d'un montant de 108 180 . Aux termes du dcret du
18 dcembre 2009, le bnfice de cette indemnit n'est qu'une facult pour les
collectivits territoriales ; la chambre rgionale des comptes - si elle n'avait
pas rendu, au moment o la dlibration a t adopte, son deuxime avis
sur le budget primitif 2012 - avait prcdemment, dans un avis du
16 dcembre 2011, indiqu que la commune devrait, pour l'exercice 2012,
matriser ses charges de fonctionnement.
Dans le mme registre, le conseil municipal s'est prononc le 20 aot
2012 sur la cration de cinq postes budgtaires. Les dlibrations ont t
prises alors que la CRC n'avait toujours pas rendu son deuxime avis.
Dans ce contexte, sur le seul exercice 2012, j'ai d saisir le Tribunal
administratif de Melun en rfr (6 procdures) et en dfr (7 procdures)
pour des dlibrations prises pendant la priode de saisine de la chambre
rgionale des comptes. Par un jugement rendu le 12 octobre 2012, le tribunal
administratif de Melun a annul sept dlibrations prises en violation des
dispositions de l'article L. 1612-9 du code gnral des collectivits
territoriales.
En gnral, la commune adopte systmatiquement, ce qui est
rvlateur, son budget et son compte administratif le plus tard possible, et,
chaque fois qu'elle peut s'carter des prconisations de la chambre rgionale
des comptes, elle n'hsite pas le faire par des dcisions modificatives qui
interviennent sur la fin de lexercice, alors que toute saisine de la CRC serait
inoprante du fait de la date laquelle les avis pourraient tre rendus.
Cour des comptes
Enfin, la collectivit conteste devant le juge administratif les arrts
de rglement, ce qui rend encore plus opaque et incertaine la situation
budgtaire, compte tenu de la longueur des procdures. Ainsi, par jugement
rendu le 10 mai 2012, le tribunal administratif de Melun a rejet la requte
de la commune demandant l'annulation de l'arrt du 30 aot 2010 qui
rglait et rendait excutoire le budget primitif.
En conclusion, malgr de multiples saisines, depuis 2003, de la
Chambre Rgionale des Comptes ou du tribunal administratif et malgr
plusieurs plans de redressement proposs par la CRC, la situation financire
de la commune continue tre extrmement dgrade et aggrave par les
drives de gestion constates. Dans ce contexte, les conditions pour le
rtablissement de l'quilibre ne me paraissent donc pas runies et seule une
modification des dispositions du code gnral des collectivits territoriales,
que vous prconisez, pourrait donner l'Etat les moyens d'agir efficacement
et de lutter contre les carences de l'quipe municipale.

Cour des comptes
RPONSE DU MAIRE
DE BUSSY-SAINT-GEORGES

La ville s'inscrit en faux contre un rapport charge qui intervient en
anne prlectorale.
Elle entend faire connatre le manque d'objectivit du rapport de la
Cour et son intitul, qui fait siennes les apprciations discutables de la
Chambre rgionale des comptes dIle-de-France.
Que dire d'une juridiction runissant des spcialistes de la
comptabilit publique qui examinent depuis une dizaine d'annes les comptes
de la ville, qui annoncent en dcembre 2011 un dficit de plus de 11 millions
d'euros, information largement relaye dans la presse locale, et qui
reconnaissent ensuite que la commune achve son exercice 2011 en
excdent ?
En ralit, que reproche-t-on la ville ? C'est d'avoir conscience
qu'augmenter la population sans augmenter paralllement les services n'est
pas tenable. C'est d'agir, souvent contre vents et mares, pour donner aux
Buxangeorgiens un cadre de vie harmonieux et des services de proximit de
qualit en nombre suffisant, et surtout c'est de russir dans cette voie.
Le statut de ville nouvelle qui caractrise notre commune restreint son
autonomie de dcision, notamment en ce qui concerne les logements. Ainsi,
la municipalit s'est prononce contre la cration de 4 500 logements dans la
ZAC du Sycomore mais c'est EPAMARNE qui en a dcid.
Par contre, cest la commune qui doit trouver les moyens de
construire des quipements publics dont les nouveaux habitants ont besoin.
Serait-il souhaitable que notre ville devienne une ville-dortoir, sans y trouver
la moindre activit sociale, culturelle ou sportive ?
Les lus municipaux disent non, ils se donnent les moyens de russir
un dveloppement acceptable. Or, la Chambre ne rentre pas dans ces
considrations quelle mconnat totalement mais qui se traduisent par des
contraintes relles pesant sur la ville.
Depuis 2006, la ville a ralis notamment un groupe scolaire,
amnag une mairie-annexe, fait amnager trois crches en dlgation de
service public, fait raliser le collecteur deaux pluviales de la Broce.
La Chambre tire parti des diffrents contentieux pour accuser la ville
de mauvaise gestion, sans prendre acte des jugements des juridictions
administratives qui nous ont maintes fois donn raison, encore rcemment.
La Cour comme la Chambre critiquent la gestion des ressources
humaines au sein de la collectivit territoriale. La masse salariale reprsente
Cour des comptes
37 % des dpenses de fonctionnement de notre commune, ce qui est bien
infrieur la moyenne de 56 % des communes de taille comparable. Peut-on
reprocher une commune de matriser ses dpenses de fonctionnement, et
notamment sa masse salariale, alors que sa population crot fortement ?
En fait, la Chambre s'vertue, afin de dmontrer que nous sommes de
mauvais gestionnaires, nous comparer la moyenne des communes. La
Chambre occulte tout fait ce qui caractrise en premier lieu Bussy Saint-
Georges : son explosion dmographique. Si l'on occulte ce phnomne,
toutes les analyses de gestion que peut mener la Chambre ou tout autre
analyste financier sont ncessairement fausses. Les seuls ratios qui ont une
valeur en pareil cas, ce sont les ratios par tte d'habitant. Or nous avons
largement dmontr que, par tte d'habitant, les dpenses de la commune
sont proportionnes ses ressources ; que, par tte d'habitant, les dpenses
de la commune ont trs faiblement progress depuis cinq ans. En fait, les
dpenses et les recettes de la commune ont suivi sa courbe dmographique
(cf. dveloppements ci-dessous).
L'tat se dsengage chaque jour davantage et ne veut pas prendre sa
part financire dans laccompagnement du dveloppement dmographique
de la commune, tout en souhaitant que la mme commune accueille de
nombreux programmes de logements. Pour nous reprocher un endettement
gnr par la cration des quipements publics obligatoires.
L'tat, et ses organismes de contrle, sont paradoxaux : d'un ct, il
est demand la ville de construire de nombreux logements car
l'le-de-France en manque ; de l'autre, nos dpenses dinvestissement ne
doivent pas progresser. Au-del des analyses technocratiques, qui pourra
expliquer comment passer de 500 habitants 30 000 habitants en 20 annes
sans augmenter ses dpenses et sa dette ? Quelle est la ville qui peut
aujourd'hui payer une cole ou un gymnase au comptant ? Combien de
particuliers peuvent aujourd'hui entirement autofinancer l'achat dune
maison ?
Limpact de la politique damnagement de la ville nouvelle
Le rapport de la Cour des comptes, et en premier lieu son projet
d'intitul, traitant charge de la gestion de la Commune de Bussy Saint-
Georges appelle une rponse forte de la collectivit territoriale, ainsi qu'elle
y est invite par votre haute juridiction conformment aux dispositions du
Code des juridictions financires prvoyant le caractre contradictoire de la
prsente procdure de contrle. Si la Cour reconnat "l'impact de la politique
d'amnagement de la ville nouvelle", la juridiction financire effectue
nanmoins, l'identique de la Chambre rgionale des comptes, un contrle
de la gestion propre une collectivit territoriale de droit commun et non
une ville qui a subi de l'Etat une croissance dmographique de 15 % par an
pendant 15 annes sans que le financement des quipements publics
ncessaires soit substantiellement assur par son amnageur EPAMARNE.
Cour des comptes
La prfte de Seine-et-Marne et le Directeur gnral d'EPAMARNE sont
destinataires de l'extrait du rapport annuel. Cependant, ces institutions ne
sont pas simples tmoins de l'volution de Bussy Saint-Georges, les prfets
qui se sont succd ainsi qu'EPAMARNE ayant une responsabilit
dterminante dans le rythme de dveloppement de l'Opration d'intrt
national (OIN) Bussy Saint-Georges. Au moment o ceux-ci imposent
Bussy Saint-Georges une sur-densification de l'urbanisation
4 500 logements dans la ZAC du Sycomore contre la rsistance oppose par
les lus.
En l'tat du programme des quipements publics et des participations
financires inscrites au dossier de ralisation de la ZAC du Sycomore, les
cots d'investissement induits par cette zone sont valus 80 millions
d'Euros assortis de participations financires d'EPAMARNE limites
15,5 millions d'euros. A cela s'ajoutent les terrains d'assiette des futurs
quipements publics que la ville doit acqurir auprs d'EPAMARNE au prix
fort, parcelles que la commune se voyait par le pass cdes l'Euro
symbolique, sans que l'amnageur n'ait clairement dmontr le fondement
juridique de cette nouvelle pratique oppose Bussy Saint-Georges
262
.
La commune rappelle que sur cette ZAC, une participation de
1 million d'euros a t dgage afin de contribuer modestement au
financement des 12 millions d'euros de l'changeur sur l'autoroute A4, et que
7 autres millions seront ponctionns sur les marges excdentaires des autres
ZAC de la ville pour abonder au financement de cette infrastructure
primaire, alors que ce diffuseur ne relve pas - juste titre - de la matre
douvrage communale, celle-ci devant tre assure par lEtat ou son
amnageur en OIN.
Les produits des ZAC contribuent au financement des quipements
primaires suite au dsengagement de l'Etat alors que ces participations
doivent financer les quipements publics raliser pour rpondre aux
besoins des futurs habitants ou usagers des constructions difier dans la
zone
263
inscrits aux dossiers de ralisation des ZAC. Le prfet ainsi
quEPAMARNE nignorent pas que la commune serait, sans ces
financements, dans l'impossibilit d'assumer le portage financier de ces
quipements.
La position de l'amnageur est de dmontrer que la masse
d'investissements ncessaire la ralisation des quipements induits par
3 000 logements et 4 500 logements est du mme ordre, alors que
paralllement les charges foncires gnres par 1 500 logements
supplmentaires sont substantielles et permettent de dgager davantage de

262
Des terrains qui, avant que la ville soit dcrte OIN, appartenaient Bussy Saint-
Georges, et qu'elle s'est vue "dpossder" par voie d'expropriation moyennant une
modique indemnisation".
263
Articles L. 311-4 et R. 311-7 du Code de lurbanisme.
Cour des comptes
participations financires de l'amnageur. En ltat du dossier de ralisation
de la ZAC du Sycomore, ces recettes supplmentaires dEPAMARNE ne
viendront pas abonder en proportion au financement des quipements
publics de la zone.
C'est cette ralit que dmontre la rponse de la commune de Bussy
Saint-Georges annexe au rapport d'observations dfinitives de la Chambre
rgionale des comptes du 16 novembre 2012 sur la gestion des exercices
2006 et suivants, notifi le 21 dcembre 2012. Et notamment que, malgr ces
lourdes contraintes financires, son endettement par habitant, en rduction,
demeure dans la moyenne de celui des communes de la strate comprise entre
20 000 et 40 000 habitants - particulirement Torcy, ville maints gards
place dans un contexte administratif et rglementaire similaire, OIN au sein
du secteur 2 de la ville nouvelle de Marne-la-Valle, mais dont une bonne
part de dette est mutualise au sein du SAN du Val Maubue -, rpondant le
mieux l'intitul provisoire de la Cour d'une svrit immrite.
Pis, la commune apprend incidemment la motivation relle de la non
reconduction par les pouvoirs publics "(...) de sa politique de
conventionnement pluriannuel et les soutiens financiers massifs qui
l'accompagnaient" indique le rapport, alors qu'aucune motivation de cette
dcision unilatrale soudaine en 2008 n'avait t avance, puisqu'il semble
s'agir d'une sanction de la gestion municipale. C'est du reste faire une
application contestable des principes poss par les dispositions de la loi n
83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomrations
nouvelles, notamment son article 33, mcanismes qui ont prcisment
vocation faciliter l'excution budgtaire des villes nouvelles et Oprations
dintrt national.
Ce sont ces graves dsquilibres dans la conduite tatique de l'OIN
que dtaille la rponse circonstancie de la commune de Bussy Saint-
Georges, en vue de son insertion dans le rapport public 2013 de la Cour des
comptes.
La sincrit budgtaire et comptable
La sincrit budgtaire et comptable, comme lquilibre rel du
budget, constituent une notion complexe apprhender, sagissant du
caractre prvisionnel dun budget
264
.
La collectivit territoriale de Bussy Saint-Georges a largement
amlior le rattachement des charges par une application plus rigoureuse de
la comptabilit dengagement, et par la combinaison de plusieurs actions.
Le recrutement dune nouvelle responsable des finances exprimente
ainsi que la cration dun service de contrle de gestion, assortis de

264
Cf. Code des juridictions financires (CJF) comment, Ed. 2011, sous larticle L.
232-1, page 319.
Cour des comptes
linstallation dun nouveau logiciel de comptabilit, permettent lapplication
rigoureuse de la comptabilit dengagement.
Lamlioration du processus de commande publique et
lenregistrement des marchs notifis contribuent au suivi prcis de cette
comptabilit dengagement.
Il sen suit que les protocoles daccord transactionnels et les arrts
de mandatements doffice se sont taris.
Enfin, les dlais de paiement respectent eux aussi les rgles en
vigueur, soit 30 jours, conformment aux dispositions de la loi LME.
Lvolution des quilibres financiers de 2006 2010
Sur la base des chiffres donns par les comptes administratifs et
corrobors par les comptes de gestion du Trsor public, l'analyse financire
de 2006 2010 fait ressortir les volutions suivantes :
De 2006 2011, les recettes de fonctionnement sont passes de
29 864 000 54 375 000 . Dans le mme temps, les dpenses de
fonctionnement, hors les intrts de la dette, sont passes de 26 074 000
39 165 000 . L'autofinancement de la commune a donc progress de plus de
10 millions d'euros durant cette priode.
Lautofinancement, avant paiement des emprunts, qui se situait
5 154 000 en 2006, sest lev 8 783 000 en 2010 puis 15 210 000 en
2011
265
. Aprs paiement des emprunts, lautofinancement se monte
6 417 000 en 2011.
la fin de l'exercice 2006, le fonds de roulement de la commune
slevait 4 253 000 , soit 39 jours de trsorerie. A la fin de lexercice
2011, il est de 10 616 000 .
BUSSY SAINT-GEORGES ayant choisi de confier des prestataires
extrieurs une part significative de ses missions de service public, ses
dpenses de personnel sont nettement infrieures la moyenne des
communes. En 2011, les dpenses de personnel reprsentent 37 % de ses
dpenses de fonctionnement. Elles reprsentent 56 % des dpenses de
fonctionnement dans les communes comparables.
Laugmentation exceptionnelle de la population doit tre prise en
compte dans lanalyse des ratios de gestion de la Commune. En 10 ans, de
2001 2011, les dpenses de fonctionnement par habitant sont passes de

265
La marge dautofinancement brute ne peut tre analyse sparment des diffrs
damortissement. En effet, ces avances de la Rgion et de lEtat ont pour objet daider
la commune, du fait quelle se situe dans le primtre de la Ville nouvelle de Marne-
la-Valle et OIN quelle supporte seule sous statut de support unique
dagglomration nouvelle sans le concours dun SAN, rembourser le capital de sa
dette.
Cour des comptes
1 578 1 828 , soit une progression moyenne de 1,58 % par anne. Cette
progression est en moyenne de 2,33 % par anne depuis 2007.
Sur les montants dhonoraires 2011 du chapitre 6227 - Frais dactes
et de contentieux, 204 200,42 provenaient de rattachements de lexercice
2010.
Et la ville a fortement diminu ces dpenses des chapitres 6226
6228. Ainsi, sagissant de certains de ces postes de dpenses, un march de
prestations dassistance juridique a t conclu pour deux lots de 100 000
HT annuels reconductibles.
La fiscalit
En 2011, le produit de la fiscalit locale reprsente 41 938 000 , y
compris la fiscalit des entreprises. Les dpenses de fonctionnement ayant
peu augment de 2006 2011, quoi a servi la progression du produit
fiscal ? Elle a servi financer leffort dquipement rendu ncessaire par la
progression de la population.
La chambre rgionale des comptes et la prfecture ayant dcid que
la commune ne devait plus recourir l'emprunt, BUSSY SAINT-GEORGES a d
financer ses quipements sur ses fonds propres. Le recours l'emprunt se
situait 5 530 000 en 2006 et 2007. Il est pass 1 510 000 en 2008 et
0 depuis lors.
De plus, jusqu'en 2007, l'tat versait la commune une subvention
annuelle d'quilibre propre au statut de ville nouvelle et prenant en compte
son exceptionnelle progression dmographique. En 2008, lEtat a tir un
trait sur la subvention dquilibre qui permettait dviter laugmentation de
la pression fiscale. La subvention verse par lEtat reprsentait :
2003 : 3 500 000 euros
2004 : 3 000 000 euros
2005 : 2 400 000 euros
2006 : 1 400 000 euros
2007 : 1 200 000 euros.
Le plan triennal 2006-2008
En 2005, la Commune s'tait engage respecter un plan triennal de
2006 2008. Suivant ce plan triennal, le rsultat de fonctionnement de 2008
devait se monter 1 627 763 . Il s'est tabli 1 887 282 . Toujours en
2008, le montant rembourser sur le capital de la dette devait se monter
3 398 659 . Il a t de 3 303 238 . Le rsultat de 2008 devait tre ngatif
selon les prvisions du plan, concurrence de 5 493 896 . Il n'a t ngatif
qu' concurrence de 1 999 499 . Le rsultat cumul fin 2008 qui devait
tre ngatif selon le plan triennal hauteur de 3 664 836 a t positif
Cour des comptes
hauteur de 1 153 417 . Les rsultats de gestion de la Commune ont donc t
meilleurs que ceux prvus dans le plan triennal de redressement labor par
le reprsentant de lEtat.
La dette
Entre 2006 et 2011, le montant de la dette par habitant est pass de
3 411 3 179 , soit une baisse de prs de 7 %. la fin de l'exercice 2012,
le montant de la dette par habitant est de 2 985 , soit une baisse de 12,50 %
par rapport 2006.
A la fin de lanne 2010, BUSSY SAINT-GEORGES disposait dun
autofinancement qui lui permettait de rembourser son encours total de dette
en 9 ans (dette ordinaire 42 119 000 + diffrs damortissement y compris
les reports 29 205 000 + dette du contrat de partenariat de lclairage
public 7 021 000 ). L'encours total de dette reprsentait alors 78 345 000 .
A la fin de lanne 2011, BUSSY SAINT-GEORGES disposait dun
autofinancement qui lui permettait de rembourser son encours total de dette
en 4,70 ans (dette ordinaire 38 798 000 + diffrs damortissement
26 216 000 + dette du contrat de partenariat de lclairage public
6 602 000 ). L'encours total de dette reprsentait alors 71 616 000 .
Selon les normes financires pratiques par les chambres rgionales
des comptes, il convient quune commune puisse rembourser son encours de
dette sur une priode de 10 ans.
A la fin de lanne 2012, lencours total de dette se monte
67 241 000 (dette ordinaire 35 365 000 + diffrs damortissement
25 524 000 + dette du contrat de partenariat de lclairage public
6 352 000 ). En deux ans, la dette de la commune a diminu de 14 %.
Les villes nouvelles ont d, en quelques annes, raliser des
quipements quivalents en qualit et en quantit aux communes de droit
commun , qui, elles, disposaient dun talement dans le temps consquent
pour les financer et les raliser. La comparaison avec ces communes est
donc inapproprie et errone. Si lon se rfre aux taux dendettement
dautres villes nouvelles, force est de constater que le montant de leur
endettement est suprieur la moyenne de la strate.
Il est intressant de comparer la situation de BUSSY SAINT-GEORGES
avec dautres villes en forte croissance. Prenons lexemple de deux villes de
Seine-et-Marne ayant connu une forte augmentation de leur population :
TORCY et COMBS-LA-VILLE (77). Ces deux communes font chacune partie dun
EPCI qui prend en charge une grande partie de leurs quipements et la dette
affrente, ce qui n'est pas le cas de BUSSY SAINT-GEORGES. Le tableau ci-
dessous reproduit les chiffres officiels publis par le Ministre des Finances,
pour les deux communes de rfrence et les communauts dagglomration
dont elles font partie :
Cour des comptes

TORCY
COMBS-LA-
VILLE
Ville seule

Dette totale
Dette/habitant
27.019.000
1.222
8.707.000
403
EPCI
SAN/Communaut
dagglomration

Dette totale
Dette/habitant
365.352.000
4.207
318.808.000
3.201

Endettement de BUSSY SAINT-GEORGES 2011 y compris le contrat de
partenariat de lclairage public
Total 71 616 000
Par habitant 3.179

Sur le recours aux contrats de partenariat
La Cour dnonce un recours hasardeux aux contrats de
partenariat .
Le recours au contrat de partenariat, dans sa forme lgale utilise par
la Ville, date de 2004, plusieurs annes, donc, avant la passation du contrat
de partenariat dclairage de Bussy Saint-Georges, le 23 juillet 2007.
Ce type de contrat est une volont expresse du lgislateur, qui na pas
entendu fixer de priode exprimentale dobservation, mais a voulu un outil
titre dfinitif. La Chambre (CRC) ne saurait demander la Ville de Bussy
Saint-Georges, plusieurs annes aprs lentre en vigueur de la loi, de tester
les modes de contractualisation expressment voulus par le lgislateur.
Au surplus, la transposition en droit franais de cet outil
dinvestissement associant collectivits publiques et partenaires privs a t
tardive, alors que loutil pr-existait dans dautres pays de lUnion
europenne, et test, avant lentre en vigueur du contrat de partenariat
stricto sensu, par les baux emphytotiques administratifs et baux
emphytotiques hospitaliers. Tous ces outils ont au demeurant, eux-mmes,
t accueillis par nombre de commentateurs comme une non innovation dans
un pays connaissant depuis plusieurs sicles le modle de la concession,
associant la personne publique un partenaire charg du portage financier
et de la construction.
Dans ces conditions, qualifier d hasardeux le recours par la Ville
de Bussy Saint-Georges au contrat de partenariat, constitue une apprciation
contestable.
Cour des comptes
Au contraire, la Ville a fait usage dun dispositif contractuel prouv
et rflchi.
Quant la passation du PPP dclairage public, elle a t tout
raisonne. Ainsi, alors quau terme dune mise en concurrence, cest en avril
2006 que Citelum a remis une premire proposition, le contrat na t notifi
que le 23 juillet 2007.
Il ne peut tre fait grief la Ville davoir dcid de recourir un
contrat de PPP en raison dune offre spontane de Citelum et davoir pass
le contrat dans une priode de concurrence atone , selon les termes de la
CRC.
Dune part, larticle L. 1414-11 du CGCT dispose expressment que
les entreprises peuvent effectuer des offres spontanes :
Lorsque la personne publique est saisie d'un projet par une
entreprise ou un groupement d'entreprises et qu'elle envisage d'y donner
suite en concluant un contrat de partenariat, elle conduit la procdure de
passation dans les conditions prvues par les articles L. 1414-2
L. 1414-10 .
Par consquent, il ny a rien rprhensible ce que la Ville ait initi
la passation dun contrat de PPP aprs avoir reu une offre spontane de
Citelum.
Dautre part, il est erron de soutenir que la passation du contrat
sest droule dans le cadre dune concurrence atone .
Bien au contraire, les annes 2006-2008 ont constitu une priode
dintense concurrence pour la passation des PPP dclairage public.
En juillet 2007, sept collectivits territoriales avaient dj conclu un
PPP en matire dclairage public :
- Ville dAuvers-sur-Oise, le 15 mai 2005 ;
- Ville de Castelnau-le-Lez, le 30 octobre 2006 ;
- Ville de Thiers, le 27 septembre 2006 ;
- Ville de Rouen, le 9 fvrier 2007 ;
- Ville dAgde, le 7 juillet 2007 ;
- Ville de Saumur, le 29 juillet 2007 ;
- Ville de Chtillon, le 17 juillet 2007.
En juillet 2008, soit un an plus tard, ce sont dj 17 collectivits
territoriales qui avaient choisi de recourir un contrat de PPP pour
lclairage public.
Cour des comptes
La Ville aurait choisi de retenir une dure de 20 ans pour le contrat,
dure, qui serait trop importante, afin de masquer le cot de la dpense
dinvestissement. Une telle affirmation est des plus tonnantes.
La dure damortissement usuelle des principaux matriels
dclairage, cest--dire des lampadaires, est de 20 ans.
Par consquent, la dure du contrat a t calcule, ainsi que
limposent les dispositions de larticle L. 1414-1 du CGCT au regard de la
dure damortissement des investissements :
I. - Le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel
une collectivit territoriale ou un tablissement public local confie un tiers,
pour une priode dtermine en fonction de la dure d'amortissement des
investissements ou des modalits de financement retenues, une mission
globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la
maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'quipements ou de
biens immatriels ncessaires au service public, ainsi que tout ou partie de
leur financement l'exception de toute participation au capital. Toutefois, le
financement dfinitif d'un projet doit tre majoritairement assur par le
titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant suprieur un seuil
fix par dcret .
Par consquent, le choix de la dure du contrat correspond la
stricte application de la loi.
Sagissant des deux contrats de partenariat portant sur le complexe
sportif et le complexe culturel, le choix de ce montage contractuel nest pas
isol et tant se dvelopper, notamment en raison des difficults daccs au
crdit de collectivits territoriales.
Cette forme contractuelle permet galement une prestation intgre
offerte par des acteurs professionnels matrisant les diffrents domaines
ncessaires la ralisation et lexploitation de structures complexes
ncessitant certaines comptences non disponibles au sein de la collectivit
territoriale.
Le doublement des taux dimposition entre 2006 et 2011
La dcision daugmenter les taux dimposition de 50 % a t impose
en 2010 par le prfet de Seine-et-Marne par arrt rglant le budget de la
commune, alors que la ville avait vot un effort de + 20 %
266
.

266
Alors que les taux taient rests stables depuis plusieurs exercices.
Cour des comptes
Une dcision unilatrale brutale intervenue au plus mauvais moment
en pleine crise conomique, insupportable socialement, selon une approche
purement comptable
267
.
Puis la Chambre rgionale des comptes a jug ncessaire dempcher
une baisse de 5 % du taux de la taxe dhabitation en 2012, au prtexte dune
recette inscrite au budget dEPAMARNE mais considre par la CRC comme
incertaine.
Alors que la CRC tait amene reconnatre que la situation
budgtaire de la ville tait excdentaire et non dficitaire de 11 millions
deuros ainsi quelle lavait annonc six mois auparavant.
Cette hausse massive par arrt prfectoral au mpris des enjeux
stratgiques de dveloppement conomique locaux et rgionaux pnalise
fortement lattractivit du territoire de Bussy Saint-Georges et le march
immobilier local au moment o lEtat prtend imposer 4 500 logements
supplmentaires et alors que les acteurs locaux se mobilisent pour la
cration de nouveaux emplois dans la future ZAC de La Rucherie.
Ainsi, cest par la prsente dmonstration que la Ville rfute le
rapport de la Cour comme ne correspondant pas la ralit de
l'amnagement de l'OIN Bussy Saint-Georges, le diagnostic de la Haute
juridiction financire tant ax sur des points de gestion mconnaissant le
cadre "macroconomique" contraint de son dveloppement.

267
Dans des proportions draisonnables par une approche purement statistique
classant Bussy Saint-Georges parmi les communes dites riches alors quelle
comporte des poches de prcarit, voire de pauvret (la situation de familles
monoparentales notamment est critique).
Cour des comptes
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LTABLISSEMENT
PUBLIC DAMNAGEMENT DE MARNE-LA-VALLE (EPAMARNE)

Je vous informe que ce rapport nappelle pas dobservation de ma
part. Les informations concernant le rle dEPAMarne ainsi que la
description et les donnes de la ville nouvelle sont conformes la ralit.
Jespre que le rapport contribuera lamlioration de la gestion de
la ville de Bussy-Saint-Georges et permettra lEtablissement public de
rpondre aux attentes de sa tutelle en matire de production de logement et
de dveloppement conomique.

Cour des comptes

Cour des comptes

6

Labattoir public de la Basse-Terre
(Guadeloupe) :
sept ans de carence

_____________________
PRESENTATION
____________________
La Guadeloupe dite continentale, cest--dire sans les les des
Saintes, de la Dsirade et de Marie-Galante
268
, compte deux abattoirs
publics multi-espces : lun situ au nord, en Grande-Terre, sur le
territoire de la commune du Moule ; lautre situ au sud, en Basse-
Terre
269
, lexact oppos ; les deux abattoirs sont distants de 85 km. Il
existe galement un abattoir priv de taille modeste, spcialis dans
labattage des porcs
270
.
Labattoir du Moule, ouvert en 2001, appartient au dpartement ;
il est gr dans le cadre dune convention daffermage. En 2009, les
volumes totaux traits ont atteint 2 161 tonnes, des gros bovins pour les
trois quarts.
lorigine, labattoir de la Basse-Terre tait situ Baillif. Il tait
gr en rgie directe par le syndicat mixte intercommunal de labattoir de
la Basse-Terre (SMIARBT)
271
.
Les activits de labattoir de Baillif ont t suspendues en 2004
parce quil ne rpondait plus aux normes dhygine et de scurit. Faute
notamment davoir amorti rgulirement les installations, la mise
niveau na pu tre finance. Les volumes totaux traits au cours des

268
Lle de Marie-Galante dispose de son propre abattoir public gr par une
communaut de communes. Il sagit dun abattoir multi-espces. Les volumes totaux
traits en 2009 se sont monts 256,04 tonnes.
269
Cf. la carte en annexe. La commune du Moule est situe lest de la Grande-Terre.
La commune de Baillif (sige de lancien abattoir) est situe au sud de la Basse-Terre,
louest de la ville de Basse-Terre. La commune de Gourbeyre (sige du nouvel
abattoir) est galement situe au sud de la Basse-Terre, mais lest de la ville de
Basse-Terre.
270
Volumes traits en 2009 : 531,33 tonnes.
271
Jusquen 2011, le syndicat mixte intercommunal de labattoir de la rgion de
Basse-Terre (SMIARBT) runissait les communes de Bouillante, Trois-Rivires,
Vieux Fort, Vieux-Habitants et Pointe-Noire ainsi que la Communaut des
Communes du Sud Basse-Terre (CCSBT), compose elle-mme des communes de
Baillif, Basse-Terre, Gourbeyre et Saint-Claude, soit 68 840 habitants.
Cour des comptes

dernires annes dactivit de labattoir taient de lordre de 900 tonnes
en moyenne.
Plutt que de rhabiliter lancien abattoir de Baillif, le syndicat
mixte intercommunal a dcid, en 2008 seulement, de construire un
nouvel abattoir Gourbeyre, commune situe moins de 10 kilomtres.
En 2011, lors de son examen de la gestion du syndicat mixte, la
chambre rgionale des comptes de la Guadeloupe a critiqu les modalits
de cette opration, notamment parce que ce nouvel abattoir ntait
toujours pas en activit.
Procdant un contrle de suivi en 2012, la chambre a constat
que non seulement peu de suites avaient t donnes ses observations,
mais que les conditions dune mise en service du nouvel abattoir ntaient
toujours pas remplies.
Cette situation est dautant plus regrettable que le cot du nouvel
quipement avoisine les 7 M, sans amlioration notable du service, par
rapport la solution de la rhabilitation. De plus, linactivit de
labattoir de la Basse-Terre pendant plus de sept ans, du fait notamment
de multiples atermoiements lis aux difficults de la coopration entre les
collectivits concernes, na pu que favoriser labattage clandestin, et les
risques sanitaires qui en dcoulent.
Cour des comptes

)

Source : Cour des comptes (support carte IEDOM 2008 Institut dmission des dpartements dOutre-mer)
Cour des comptes

I - Un quipement coteux
A - Le choix de la reconstruction : un surcot
suprieur 3 millions deuros
Aprs avoir envisag une rhabilitation de labattoir de Baillif, le
syndicat mixte intercommunal a finalement dcid en 2008 la
construction, sous matrise douvrage de la rgion, dun nouvel abattoir,
situ Galan, quartier de la commune de Gourbeyre.
Le maintien dun abattoir multi-espces en Basse-Terre, en plus de
celui situ en Grande-Terre, fait lobjet dun consensus pour les
principales raisons suivantes : lamnagement du territoire, la ncessit de
disposer de plusieurs quipements du mme type pour pouvoir assurer la
continuit du service public en toutes circonstances dans une rgion
soumise de nombreux alas naturels (cycloniques, sismiques etc.), le
souci de rduire la distance entre les lieux dlevage et labattoir
(diminution des frais de transport, allgement du stress des animaux etc.),
enfin la volont de dynamiser les activits dlevage tout en rduisant
labattage clandestin.
Pour autant, la chambre a soulign, dans son rapport de 2011, la
disproportion entre le cot de la rhabilitation de lancien abattoir et celui
de la construction du nouvel quipement. Alors que le cot de la remise
en service de labattoir de Baillif tait valu 3,71 M, celui de la
construction de labattoir de Gourbeyre atteint 6,78 M
272
, soit une
diffrence de prs de 83 %.
De plus, la chambre rgionale a observ que toutes les solutions
techniques possibles navaient pas t envisages. Ainsi, lhypothse dun
recours un abattoir mobile na pas t tudie, alors que cette solution
est praticable et, comme un rapport du ministre de lagriculture
273
la
rappel, prsente lavantage de dvelopper des circuits courts et () de
limiter le dplacement des animaux . Si le maintien dun abattoir en
Basse-Terre tait justifi par le souci de prserver lexistence dun outil
de proximit, il est surprenant que la solution technique qui semblait la
plus approprie nait mme pas t tudie.

272
Montant dcompos comme suit : 3,56 M des fonds europens, 1,69 M de la
rgion, 1,13 M de ltat et 0,40 M du dpartement.
273
Ministre de lalimentation, de lagriculture et de la pche, conseil gnral de
lalimentation, de lagriculture et des espaces ruraux, Evaluation prospective de ltat
financier et sanitaire des abattoirs en France, mars 2010.
Cour des comptes
LABATTOIR PUBLIC DE LA BASSE-TERRE (GUADELOUPE) 579

Enfin, si les raisons qui ont motiv le maintien dun abattoir multi-
espces en Basse-Terre sont recevables, il convient de rappeler quun tel
quipement peut tre priv et que sa construction na pas forcment
vocation tre finance sur fonds publics.
B - Lexploitation venir : un dficit annonc
Les abattoirs publics sont des services publics industriels et
commerciaux dont lquilibre financier doit tre assur, sauf exceptions,
au moyen des recettes perues auprs des usagers. La chambre a donc
recommand qu loccasion de la mise en service du nouvel quipement,
les taxes et redevances dues par les usagers soient fixes un niveau qui
permette lquilibre financier du service, y compris lamortissement des
immobilisations.
Sagissant des charges damortissement, ce rappel au strict respect
des rgles budgtaires et comptables applicables aux services publics
industriels et commerciaux tait dautant plus important que le syndicat
mixte intercommunal navait jamais amorti ses immobilisations par le
pass. Ce dfaut damortissement, du fait dune tarification trop faible, a
contribu la dgradation des conditions dexploitation de labattoir de
Baillif. Les recettes perues auprs des usagers nont pas t fixes leur
juste niveau et le syndicat sest ainsi priv des moyens qui lui auraient
permis de financer une remise aux normes de lancien abattoir et dviter
la suspension de ses activits.
Les informations recueillies loccasion du nouveau contrle du
syndicat montrent que cette recommandation, relative au financement du
service par lusager, nest pas en voie tre suivie.
Lintention dclare du syndicat mixte intercommunal est daligner
les tarifs de labattoir de Gourbeyre sur ceux du Moule dont lexploitation
est dj dficitaire. Comme le prsident du conseil gnral la soulign
dans ses rponses au premier rapport de la chambre territoriale, le
dpartement se voit rgulirement contraint, non seulement de
consacrer dimportants crdits sur fonds propres pour la mise aux normes
de cet quipement, mais aussi de compenser les pertes inhrentes ce
type dactivit .
Le syndicat a dailleurs dcid de solliciter de la rgion une
subvention de 300 000 . Cette aide sajouterait aux contributions de ses
membres (110 000 ) pour assurer lquilibre de fonctionnement du
service, dont le cot annuel est valu 820 000 . Dans cette hypothse,
Cour des comptes

les fonds publics reprsenteraient 50 % des recettes annuelles de
fonctionnement du syndicat
274
.
II - Une mauvaise adquation aux besoins
Le prsident du syndicat mixte intercommunal de labattoir de la
Basse-Terre avait fait valoir trois arguments principaux pour expliquer la
dcision de construire un nouvel abattoir Gourbeyre plutt que de
rhabiliter lancien abattoir de Baillif, malgr les surcots que cette
dcision engendrait :
le dplacement de labattoir de Baillif Gourbeyre devrait
permettre daccrotre la zone de chalandise de lquipement ;
le terrain choisi pour accueillir le nouvel abattoir permettrait
son extension future, ce qui ntait pas possible Baillif, de
sorte que ses activits pourront tre diversifies, notamment par
ladjonction dun atelier de dcoupe ;
le site du futur abattoir de Gourbeyre parat plus appropri que
celui de labattoir de Baillif (voisinage, environnement etc.).
Or les informations complmentaires recueillies loccasion du
contrle de suivi ont confirm labsence de validit de ces arguments.
Dune part, la construction dun atelier de dcoupe (dont le cot,
qui viendrait sajouter celui du nouvel abattoir, nest dailleurs pas
chiffr) nest pas prvue dans limmdiat. De tels ateliers apporteraient
pourtant une vraie valeur ajoute en permettant par exemple
ltablissement dapprovisionner les grandes surfaces
275
.
Dautre part, bien que la capacit du nouvel abattoir soit limite
1 000 tonnes par an, ce qui ntait pas le cas de lancien abattoir de
Baillif, lhypothse dun besoin dextension nest pas avre
276
.

274
Cf. le rapport dactivits 2011 du syndicat. Il sagit dun budget prvisionnel de
fonctionnement correspondant la premire anne de mise en service de labattoir.
275
Faute dateliers de dcoupe, un abattoir livre ses clients des carcasses coupes en
deux mais non dbites en morceaux.
276
Selon la direction de lalimentation, de lagriculture et de la fort, le volume de
1 000 tonnes apparat dj excder le besoin actuel. De fait, les volumes totaux traits
par lancien abattoir de Baillif au cours de ses dernires annes dactivit nont
quexceptionnellement dpass 1 000 tonnes.

Cour des comptes

En outre, laugmentation de la capacit dabattage entranerait un
changement de statut juridique de lquipement en tant quinstallation
classe pour la protection de lenvironnement : labattoir ne serait plus
soumis au rgime de la dclaration mais celui, plus contraignant, de
lautorisation.
Sur ce point, lhypothse dune augmentation de la capacit du
nouvel abattoir a t fonde sur une estimation ancienne et survalue du
cheptel. Or, entre 1981 et 2010, les effectifs estims de ttes de bovins
sont passs de 82 113 39 320 et ceux de ttes de porcins de 36 300
16 319.
Dans ces conditions, il nest pas tabli que la diffrence de cot
entre la rhabilitation de labattoir de Baillif et la construction de
labattoir de Gourbeyre (+83 %) se justifie par une meilleure adquation
de loutil aux besoins de la Basse-Terre.
III - Une accumulation de retards
En 2011, la chambre rgionale avait insist sur le fait que la Basse-
Terre se trouvait prive, depuis 2004, en raison de multiples
atermoiements, dun quipement pourtant jug indispensable.
La chambre sinquitait galement dun possible retard dans la
mise en service du nouvel abattoir, dont la livraison tait prvue courant
2011, faute de choix de lorganisation de son exploitation. De fait, les
conditions dans lesquelles la rgion, matre douvrage, devait transfrer
lexploitation de lquipement au syndicat intercommunal ntaient
toujours pas dfinies en 2011.
Labsence dun abattoir en Basse-Terre depuis 2004 na pu
quinciter labattage clandestin. Ce phnomne, difficile quantifier,
entrane la fois des risques sanitaires et des problmes conomiques :
concurrence dloyale vis--vis des bouchers qui se fournissent dans les
abattoirs, rduction des recettes des abattoirs existants qui se trouvent
privs des moyens de moderniser leurs quipements, etc.
Cour des comptes

Le simple fait que la suspension des activits de labattoir de
Baillif nait pas entran daugmentation significative des volumes traits
par labattoir du Moule suffit attester la ralit du phnomne
277
.
Les informations recueillies loccasion du nouveau contrle du
syndicat laissent craindre que la mise en service du nouvel abattoir soit
encore davantage retarde.
A - Une date dachvement des travaux plusieurs fois
repousse
La construction de labattoir de Gourbeyre a dmarr en 2009 pour
un achvement prvu en 2011.
Selon la rgion, les retards dans lexcution des travaux
sexpliquent par les difficults financires dune entreprise intervenant
sur le chantier et par les adaptations souhaites, en cours dexcution des
travaux, par la direction des services vtrinaires au regard des risques de
stress pour les animaux comme pour le personnel et des insuffisances
dans la sectorisation entre le secteur propre et le secteur sale de labattoir.
Pour sa part, la socit dconomie mixte intervenant dans
lopration en tant que matre douvrage dlgu (SEMSAMAR), insiste
sur la responsabilit de la direction des services vtrinaires : alors que
le permis de construire [du nouvel abattoir] a t accord () aprs avis
des services vtrinaires le 15 septembre 2008 , trois inspecteurs de la
direction des services vtrinaires [se sont ensuite succd] en trois ans
() [et] ont mis des interprtations divergentes des mmes rgles
sanitaires
278
.
Toutefois, la direction des services vtrinaires fait valoir que
lavis technique favorable la construction dun nouvel abattoir ()
tait donn sur le projet et non sur des plans prcis avec le dtail
notamment des amnagements intrieurs. Sur ce point, les tablissements
agroalimentaires ont une obligation de rsultat par rapport au respect de la
rglementation en vigueur en matire dquipements et damnagement
intrieur , de sorte quil ny a pas de consultation obligatoire ou davis

277
Dans une note du 3 aot 2010 (relative lopportunit de la construction dun
abattoir Gourbeyre), la direction de lagriculture et de la fort de la Guadeloupe a
jug possible destimer 700 tonnes la part de la production de Baillif qui ne sest
jamais transfre sur Le Moule . Ce phnomne peut sexpliquer aussi bien par une
augmentation de labattage clandestin que par une diminution des activits dlevage.
278
Lettre du 1
er
octobre 2012 de la directrice gnrale de la SEMSAMAR au prsident
de la chambre rgionale des comptes.
Cour des comptes

donner sur ces aspects par () [la direction des services vtrinaires]
sur les projets prsents
279
.
Le prfet indique galement que linstruction mene par les
services de ltat a t entrave par les hsitations relative la conception
initiale du projet : entre le dossier tabli dans le cadre de la dclaration de
lquipement au titre des installations classes pour la protection de
lenvironnement et le dossier constitu pour lobtention du permis de
construire, ont t releves des discordances (), significatives
notamment quant aux tonnages journaliers, qui nont pas facilit une
instruction rapide
280
.
Fin 2012, les questions non rsolues restaient nombreuses :
livraison de labattoir (btiment, quipements, station dpuration etc.),
signature dune convention entre la rgion et le syndicat pour dfinir les
modalits techniques de transfert, raccordement de labattoir au rseau
deau potable,
281
dlivrance de lagrment exig par larticle L. 233-2 du
code rural et de la pche maritime pour les exploitants dtablissements
tels que les abattoirs, formation des agents, etc.
B - Une organisation dexploitation encore dcider
Par une dlibration du 27 dcembre 2011, le conseil rgional a
dcid de transfrer en ltat louvrage intitul abattoir de Galean
ainsi que son terrain dassiette au syndicat mixte de labattoir de la rgion
Basse-Terre . Cette dcision correspond au schma prvu lorigine,
mais la rgion semble lavoir prise par dfaut, aprs avoir cherch
obtenir du syndicat mixte intercommunal quil transfre louvrage la
communaut de communes du Sud Basse-Terre.

279
Courriel du 24 octobre 2012 du directeur adjoint de lalimentation, de lagriculture
et de la fort au magistrat rapporteur.
280
Lettre du 16 septembre 2008 du prfet de Guadeloupe au prsident du conseil
rgional. Ce courrier a t transmis par la directrice gnrale de la SEMSAMAR
lappui de sa lettre au prsident de la chambre rgionale des comptes.
281
Le raccordement de labattoir de Gourbeyre au rseau deau potable, qui est de la
comptence de la communaut dagglomration du Sud Basse-Terre (CASBT),
semble soulever des problmes en raison, notamment, de linsuffisance du volume
deau disponible dans le quartier de Galan. La prsidente de la CASBT signale que
labattoir a t difi () sur un terrain initialement destin la zone logistique du
Port de Basse-Terre , quelle na pas t consulte lors de la dlivrance du permis de
construire et quelle na t saisie que tardivement par le syndicat de labattoir pour
le raccordement en eau de cette structure (lettre du 25 janvier 2012 au prfet). Pour
le prsident du conseil rgional, il sagit darguties visant faire obstacle la
mise en service de labattoir de Galan, pour des raisons strictement politiciennes
(lettre du 10 novembre 2011 la prsidente de la CASBT).
Cour des comptes

La recomposition de lintercommunalit rend peu viable
lexploitation du nouvel abattoir par le syndicat. Fin 2011, la
communaut de communes a t transforme en une communaut
dagglomration et celle-ci a intgr la comptence abattoir . Il en a
rsult le retrait du syndicat pour cette comptence.
De la sorte, le syndicat mixte devient un syndicat intercommunal
(SIARBT). Il sensuit, en premier lieu, que le syndicat est priv de la
majeure partie de ses recettes de fonctionnement. En second lieu,
dsormais rduit cinq communes dont lactivit dlevage est faible, le
territoire du syndicat se trouve ainsi priv de prs de 65 % de son cheptel
de bovins
282
.
En dfinitive, le fait que la communaut dagglomration ait pris la
comptence abattoir remet en cause la lgitimit du syndicat grer le
seul abattoir public existant en Basse-Terre. Qui plus est, cet abattoir est
situ sur le territoire de la commune de Gourbeyre qui nest plus
membre
283
du syndicat.
Dans ces conditions, lexploitation du nouvel abattoir par le
syndicat ne peut tre, au mieux, quune solution transitoire.
Dailleurs, la commission dpartementale de coopration
intercommunale de Guadeloupe a prconis que les communes membres
du syndicat rejoignent la communaut dagglomration
284
et que soit mise
en place une structure dexploitation unique pour les deux abattoirs du
Moule et de Gourbeyre.
Le syndicat a rejet cette proposition en invoquant deux
arguments : lincompatibilit juridique entre la gestion en dlgation de
service public de labattoir du Moule et la gestion en rgie envisage pour
labattoir de Gourbeyre, et le souhait des bouchers de voir les deux
abattoirs grs de manire indpendante.
La prsidente de la communaut dagglomration du Sud Basse-
Terre, pour sa part, promeut un rapprochement entre la rgion et la
dpartement, en considrant que les conditions de cration dun
syndicat mixte sont runies entre le dpartement et la rgion qui disposent
tous deux dun quipement , et que le maintien de la comptence

282
Source : donnes du recensement agricole 2010 publies, commune par commune,
par le ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort.
283
La commune de Gourbeyre tait auparavant membre du syndicat, en tant
quadhrente de la communaut dagglomration du Sud Basse-Terre (CASBT).
284
A lexception de la commune de Pointe-Noire qui a adhr la communaut
dagglomration du Nord Basse-Terre (CANBT).
Cour des comptes

abattoir dans les statuts de la communaut devra tre dbattu entre ses
membres
285
.
Depuis la fin 2004, les agents du syndicat, qui utilisaient un outil
de production dj considr comme obsolte, nont plus exerc
dactivits dabattage. La plupart dentre eux sont dsormais mis
disposition de certaines communes membres. Cette situation a dailleurs
entran des tensions internes, certaines collectivits membres
sinterrogeant sur la raison dtre de leurs contributions financires
partir du moment o le syndicat ne rendait plus aucun service, que ce soit
du fait de lactivit de labattoir, ou des mises disposition de personnel.

_________
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
________
La dcision de construire un nouvel abattoir Gourbeyre plutt que
de rhabiliter lancien abattoir de Baillif a entran un surcot suprieur
3 M sans quil soit certain que le nouvel quipement sera plus adapt
aux besoins de la Basse-Terre ou apportera une amlioration du service
rendu par rapport la solution de la rhabilitation.
Alors que les abattoirs publics sont des services publics industriels
et commerciaux qui doivent tre financs par les usagers, les tarifs du
nouvel abattoir seraient fixs dune manire telle que les contributions
publiques reprsenteront 50 % des recettes de fonctionnement.
Du fait des atermoiements puis des retards dans la mise en service
du nouvel abattoir, la Basse-Terre reste prive depuis plus de sept ans
dun outil pourtant jug indispensable. Son absence a favoris
laugmentation de labattage clandestin et la rduction des activits
dlevage.
Un retard supplmentaire de la mise en exploitation au-del de
novembre 2013 exposerait la rgion au risque davoir rembourser les
fonds europens qui ont particip au financement de lopration
hauteur de 3,56 M.
Les responsabilits de cette carence du service public apparaissent
multiples :
le syndicat mixte intercommunal de labattoir de Basse-Terre,
en fixant les tarifs de lancien abattoir de Baillif un niveau
artificiellement bas nintgrant pas de charges

285
Lettre du 11 septembre 2012 de la prsidente de la communaut dagglomration
du Sud Basse-Terre (CASBT) au prsident de la chambre rgionale des comptes.
Cour des comptes

damortissement, sest priv des moyens dassurer une remise
aux normes en continu de ses quipements et dviter la
suspension de ses activits en 2004 ;
la rgion a entrav les projets de rhabilitation de lancien
abattoir de Baillif aprs la suspension de ses activits
286
et
retard la mise en uvre dune solution en exigeant la matrise
douvrage de lopration ;
lentreprise charge de la construction du nouvel abattoir na
pas, aux dires du matre douvrage, respect ses engagements,
malgr les relances et les mises en demeure reues ;
les services de lEtat, en ne prononant que la suspension de
lagrment sanitaire accord labattoir de Baillif, sans en
dcider le retrait ds 2008, alors que la construction dun
nouvel abattoir avait t acte, portent une part de
responsabilit. Ils ont contribu entretenir, dans lesprit de
certains responsables locaux, lide que les deux options
alternatives, rhabilitation ou reconstruction, restaient
ouvertes, et ont fait preuve dune certaine passivit face aux
tergiversations des diffrents acteurs ;
la communaut dagglomration du Sud Basse-Terre, enfin, en
ne permettant pas le raccordement de lquipement au rseau
deau potable, a, de fait, retard la mise en exploitation du
nouvel abattoir.
La Cour et la chambre rgionale des comptes de la Guadeloupe,
appellent la rsolution rapide dune situation qui a dur trop longtemps
et est symptomatique de dfaillances affectant la coopration entre
collectivits locales en Guadeloupe.
Dans le cas despce, la dfaillance nest pas nouvelle. En effet, en
rponse au premier rapport de la chambre rgionale, le prsident du
conseil gnral avait fait savoir que, si sa collectivit tait reste
propritaire de labattoir du Moule, ctait en raison du refus des
collectivits concernes (Moule, Morne--lEau), dune structure
intercommunale sur leur territoire .

286
Cf. la lettre du 13 avril 2005 du directeur des services vtrinaires de Guadeloupe
au ministre de lagriculture : Un projet de rhabilitation [de labattoir de Baillif]
avait t conduit dans le mme temps afin que linterruption du service soit aussi
brve que possible. Le plan de financement de celui-ci prvoit une participation
significative de la rgion (). Pour cette raison le prsident de Rgion () ne
souhaite poursuivre cette opration quen change de la matrise douvrage .
Cour des comptes

La Cour et la chambre rgionale recommandent de :
1. privilgier lorganisation dexploitation qui permettra de
rduire globalement les cots dexploitation des deux abattoirs
publics, notamment par le regroupement des abattoirs du
Moule et de Gourbeyre au sein dune mme structure
regroupant la rgion, le dpartement et les communauts
dagglomration ;
2. fixer les taxes et redevances dues par lusager un niveau qui
permette lquilibre financier du service.

Cour des comptes

Cour des comptes


591
Prfet de Rgion de la Guadeloupe 592
Prsidente du conseil rgional de la Guadeloupe 593
Prsident du conseil gnral de la Guadeloupe 594
Prsidente de la SEMSAMAR 597
Prsidente de la communaut dagglomration du Sud de
Basse-Terre
598


Prsident du syndicat mixte intercommunal de labattoir de la Basse-
Terre
Cour des comptes


Je vous informe nanmoins que ce rapport nappelle aucune
observation de la part du ministre de lintrieur.
Cour des comptes


Je vous informe que ce rapport nappelle pas dobservations
particulires de ma part.
Cour des comptes

RPONSE DU PRFET DE REGION DE LA GUADELOUPE

Je souscris pleinement la plupart des observations et
recommandations.
Je souhaite prciser que si le prfet dispose du pouvoir de suspendre
ou de retirer lagrment sanitaire un tablissement agro-alimentaire en
cas de manquement des conditions sanitaires , comme le prvoyait
lpoque larticle 6 de larrt ministriel du 28 juin 1994 relatif
lidentification et lagrment sanitaire des tablissements mettant sur le
march des denres animales ou dorigine animale et au marquage de
salubrit qui disposait que la notification de lagrment sanitaire prcise
les catgories de produits pour lesquelles il est accord, en indiquant pour
chacune le texte rglementant les conditions sanitaires de prparation et de
mise sur le march auxquelles elle est soumise dans le cadre de lagrment
sanitaire. A tout moment, en cas de manquement des conditions sanitaires,
lagrment peut tre suspendu, voire retir, selon les dispositions de larticle
260 du code rural , cette suspension ou ce retrait dagrment prennent fin
ds que les conditions sanitaires de fonctionnement et damnagement sont
nouveau runies.
Il nappartenait de fait pas lEtat de dcider en lieu et place des
collectivits locales dcisionnaires en la matire du choix entre la remise en
tat du site de Baillif qui tait le projet initial au moment de la suspension de
labattoir et loption de fermeture qui a t finalement retenue par les
collectivits locales. De fait, mme si une procdure de retrait dagrment et
donc de fermeture de labattoir avait t act ds le dpart au lieu de la
suspension, elle naurait en rien empch loption dune remise en tat du
site de Baillif ds lors que les conditions sanitaires de fonctionnement de
labattoir taient nouveau runies.

Cour des comptes

DE LA GUADELOUPE

Je vous informe que je ne souhaite pas apporter de rponse ce
rapport.

Cour des comptes

RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL RGIONAL
DE GUADELOUPE

Je vous adresse mes observations quant l'opportunit de retenir le
choix de construction d'un nouvel abattoir Gourbeyre sur le site de Galan
considr plus coteux que la rhabilitation du site de Baillif.
Le choix de construire un nouvel abattoir Galan n'est pas une
dcision du conseil rgional de la Guadeloupe, mais est li aux difficults du
syndicat mixte intercommunal de l'abattoir de Basse-Terre de mener bien
ce projet et aux incompatibilits du maintien de cet abattoir dans son
environnement avec les projets envisags dans le mme secteur (extension
station d'puration, projet de raccordement voie littorale avec la RN2, le
respect d'un primtre de 100 m).
Le Syndicat Intercommunal de l'Abattoir de la Rgion de Basse-Terre
a dcid par dlibration en date du 31 octobre 1988 de procder la
rhabilitation de cet quipement afin qu'il rpondre aux normes sanitaires en
vigueur.
Le comit de pilotage du DOCUP 1994-1999 a, par dcision en date
du 19/04/96, donn son agrment un programme de rhabilitation de
l'abattoir de Baillif dans le cadre de la mesure 216 du POI en vue de la
ralisation de travaux de remise en tat et d'acquisition de matriels
ncessaires sur la base d'une capacit relle d'abattage de 1 000 tonnes par
an et pour un cot total de 1 067 143 ainsi rpartis :
FEOGA 373 500 35 %
ETAT (FIDOM) 224 100 21 %
REGION 202 757 19 %
AUTRES PUBLICS 266 786 25 %
Bien qu'ayant bnfici d'une avance de 160 072 sur le FIDOM, le
SIARBT n'a pu mener bien cette opration qui par dcision du comit de
pilotage du 22 octobre 1999 a donn lieu au rajustement ci-aprs du plan
de financement :
COUT TOTAL 213 429
ETAT 160 072
AUTRES PUBLICS 53 357
Il convient de souligner par ailleurs que par dlibration en date du
30 juillet 2002 ,la commission permanente du conseil rgional a allou au
SIARBT une subvention de 57 930 ayant pour objet la finalisation des
Cour des comptes

tudes techniques ncessaires l'obtention du permis de construire et
paralllement la constitution du dossier de demande administrative
d'autorisation sanitaire et d'autorisation d'exploiter en vue de solliciter le
concours des fonds structurels europens sur ce dossier.
Paralllement, les autorits prfectorales pour des raisons sanitaires
ont mis un terme aux activits de l'abattoir de Baillif et crant ainsi toutes les
conditions d'une recrudescence de l'abattage clandestin que vous n'avez
manqu de souligner dans cet article. Les actions de sensibilisation et de
formation l'encontre de ce flau sont encore d'actualit sur notre territoire.
Aussi, le choix d'un nouveau site se justifiait par les difficults
d'abattage dans de bonnes conditions sur le site de Baillif (exigut du site,
aire de stationnement, stockage d'animaux) mises en exergue l'poque par
les professionnels.
Ce risque est d'ailleurs relev par l'annotation en bas de page n 10
de l'article dans une note du 3 aot 2010 (relative l'opportunit de la
construction d'un nouvel abattoir Gourbeyre) de la direction de
l'agriculture et de la fort de la Guadeloupe qu'il est possible d'estimer
700 tonnes la part de la production de Bail/if qui ne s'est jamais transforme
sur le Moule . Ce phnomne peut s'expliquer aussi bien par une
augmentation de l'abattage clandestin que par une diminution des activits
d'levage.
Pour faciliter la ralisation de ce projet, plusieurs actions ont t
menes par les deux collectivits majeurs avec comme objectif crer un
consensus entre les diffrents partenaires favorables la construction d'un
nouvel abattoir dans le sud Basse-Terre :
- runion de travail avec le Prfet de rgion ;
- rencontre organise par le prsident de rgion avec le syndicat des
bouchers de Basse-Terre le 4 fvrier 2005 ;
- l'organisation le 26 mai 2005, l'initiative de la rgion, d'une
runion en prsence de des reprsentants de l'Etat avec la prsidente du
SIARBT accompagne des membres de son conseil d'administration, le
prsident de l'interprofession viande, des reprsentants du syndicat des
bouchers et des leveurs.
Pour ce qui concerne la diffrence du cot, cela s'explique du fait
qu'une rnovation cote moins chre qu'une construction neuve (ralisation
des travaux de VRD, construction de bureaux et adaptation pour extension
future). De plus, l'abattoir de Galan a t ralis sur la base d'un
programme labor en concertation avec tous les acteurs de la filire viande.
Enfin, s'agissant de la non-viabilit de l'abattoir du fait de la
recomposition de l'intercommunalit, cette affirmation occulte le temps d'une
dcision en 2004, savoir la rhabilitation ou la construction d'un abattoir
Cour des comptes

et la survenance d'une nouvelle structure intercommunale ainsi que vous
l'voquez sept ans aprs pour laquelle des propositions ont t faites dans le
schma dpartemental intercommunal de coopration de la Guadeloupe.

Cour des comptes

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LA SEMSAMAR

Nous navons pas dobservations particulires formuler.

Cour des comptes

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LA COMMUNAUT
DAGGLOMRATION DU SUD BASSE-TERRE (CASBT)

La Communaut d'Agglomration du Sud Basse-Terre (anciennement
Communaut de Communes) que je prside, s'est toujours oppose cette
construction.
En effet, ds rception de la dclaration, valant rcpiss, d'exploiter
un abattoir situ dans la zone d'activit de Galan, expdie par la
Prfecture le 19 /07/2008, la CCSBT a ripost.
Par lettre recommande avec accus de rception en date du
12/11/2008, la Communaut indiquait Monsieur le Prfet que notre
tablissement n'avait pas t consult sur la demande de permis de
construire, et n'avait pas eu donner son avis, ce, en violation des articles
L. 111-4et R. 410-10 du code de l'urbanisme.
De plus, nous rappelions que l'avis des collectivits, tablissements
publics et services de rseaux, au regard de l'article L. 111-4, est obligatoire
dans le cadre de l'instruction du permis (pice n 2).
Ce courrier est rest sans rponse.
Par dlibration en date du 28/09/2009, la CCSBT, se rendant compte
que l'abattoir de Baillif ne fonctionnait plus, a dcid de se retirer du
Syndicat Mixte.
Pourtant, l'Etat n'a pas cess d'exiger de la CCSBT d'une part le
paiement de sa contribution l'abattoir de Baillif, d'autre part la
contribution obligatoire pour la prvention contre lencphalopathie
spongiforme bovine, ou ESB.
Par lettre en date du 24/09/2009, le prsident du syndicat mixte de
l'abattoir de Baillif, notifiait la CCSBT qu'il avait mis disposition gratuite
des communes de Vieux Habitant, Vieux Fort et Trois Rivires, le personnel
de l'abattoir, et ce en rponse au courrier adress le 24/03/2009.
Depuis 2008, la CCSBT n'a cess de rclamer au Prsident du
Syndicat Mixte, ses rapports d'activits qui ne nous taient pas parvenus
pour les annes 2005, 2006, 2007, et 2008.
Par courrier recommand avec accus de rception en date du
12/07/2010, nous rclamions nouveau ces rapports pour les annes 2005
2009.
Par arrt n 409 du 28/06/2011, le prfet procdait au mandatement
d'office, au profit de l'abattoir, de la somme de 165 225 correspondant la
contribution de la CCSBT.
Cour des comptes

Pourtant, par lettre en date du 25/03/2011, la communaut ne cessait
de rappeler l'Etat que verser une contribution financire pour des emplois
fictifs correspondait une infraction.
Cette procdure de mandatement d'office apparaissait douteuse et
irrgulire, ce d'autant que la CCSBT avait dcid, par dlibration en date
du 29/06/2010, dfinitive, (pice n 10), de suspendre sa contribution pour
2010, dcision base sur l'inactivit de la structure depuis 2008, sur
l'absence de personnel au service de l'abattoir, et faisait observer que sa
contribution permettait d'assurer des versements pour un service non fait et
de payer les indemnits des lus, passs de trois cinq, pour un abattoir
ferm.
Ce courrier du 17/08/2012 avait dj t prcd d'une lettre en date
du 04/08/2011 contenant le mme refus de verser la contribution.
Sur le prtendu refus de la Communaut procder au raccordement
de l'quipement au rseau d'alimentation en eau potable, retardant ainsi la
mise en exploitation du nouvel abattoir, ma lettre du 12/11/2008 jointe en
pice n 2, prcise bien que l'Etat a viol les prescriptions obligatoires en
matire de construction.
A ce jour, nous n'avons jamais eu de vritable plan de cette
construction, l'exception d'un projet.
Il apparat que le raccordement de cette structure au rseau
d'alimentation en eau potable se situe dans une zone o il y a dj un lyce
professionnel (Blanchet), l'institut mdico pdagogique de Galan, l'cole de
Jeanne d'Arc (St Jean Bosco) et plusieurs lotissements rsidentiels. Ce
quartier de la commune de Gourbeyre subit dj les consquences
rcurrentes de la pnurie quotidienne d'eau avec des rseaux sous
dimensionns et obsoltes.
Pour ce nouvel abattoir, afin de rpondre d'une part aux besoins
importants d'alimentation en eau potable et d'autre part aux ncessits lies
la scurit incendie, il convient de prvoir une restructuration complte de
l'alimentation ce qui exige, au regard de l'expertise mene, la construction
d'un nouveau rservoir, la cote altimtrique de 180 m NGG, pour obtenir le
dbit suffisant en eau potable et en scurit incendie (6 bars) et afin d'obtenir
la pression suffisante de l'implanter la cote 240m NGG ?
Il faut de plus tenir compte des pertes de charges lies la
distribution (longueur des conduites, dcalages) ce qui se traduit -
idalement et afin de scuriser au maximum la distribution - par un
coefficient de scurit de 25 %, et donc une cote basse du rservoir
+ 300 m NGG.
Cour des comptes

Si Monsieur le Prfet avait consult les services, conformment au
code de l'urbanisme, ce sont ces prescriptions qui auraient t exiges pour
procder au raccordement de ces installations.
Maintenant, pour satisfaire aux contraintes poses par l'Europe, la
Rgion est dans l'obligation de construire ce rservoir.
Enfin, pour essayer de trouver des solutions, suite la rencontre entre
la CASBT et la nouvelle prsidente du Conseil Rgional, je vous adresse sous
ce pli, le rapport d'expertise contradictoire, dress par la Gnrale des Eaux
le 08/11/2012, au titre de sa mission d'assistance matrise d'ouvrage pour
la CASBT.
Vous constaterez :
1- Les inquitudes sur la scurit incendie du site, ou l'avis du SDIS
n'est pas connu - selon les termes du rcpiss de dclaration de l'Etat en
date du 18/07/2008, sur cette construction un certain nombre de
prescriptions taient fixes notamment en matire de gestion savoir :
a. Le sang non alimentaire devra tre stock dans des cuves avant
limination.
b. Tout devra tre fait au niveau de l'abattage pour rcuprer le
maximum de sang afin de ne pas charger en matires organiques les eaux
uses.
c. La lutte contre l'incendie doit prvoir de pouvoir conserver les eaux
d'incendie potentiellement pollues lors d'un incendie.
d. La fosse et la fumire doivent tre dimensionnes en fonction de
l'activit, une solution pour l'limination de ces effluents doit tre
mentionne. Tout devra tre fait pour que le maximum de ces effluents
rejoignent la fosse sans dilution avec des eaux de lavage afin de ne pas
surcharger la station avec des matires organiques. Il faudra prfrer le
raclage vers la fumire plutt que le lavage en premire intention.
e. Le rseau d'eau pluviale doit tre sparatif afin de ne pas
surcharger le rseau des eaux uses, un exutoire naturel doit tre recherch.
L'eau pluviale en contact avec tout lieu o sjourne un animal doit tre
orient vers le rseau d'eaux uses.
Le dossier ne prsente, que succinctement le traitement des eaux uses
en n'exposant qu'un pr traitement. Une station de traitement complte
sera-t-elle installe et sera-t-elle de type biologique ? Llimination des
boues de cette station sera aussi prvoir. Tout dchet rcolt en amont de
la grille de 6 mm est une MRS qui doit tre limin par incinration dans un
tablissement agr
Cour des comptes

g. Les rseaux d'eaux uses du btiment doivent tre dimensionns de
telles sortes que le curage soit facilit, ce genre de rseau se bouchant
frquemment.
h. Il n'est pas mentionn la destination des eaux sanitaires de
l'abattoir (fosse septique ?).
i. Les eaux de lavage des deux stations de lavage de camions seront
raccordes au rseau d'eaux uses
j. Tout stockage de substances inflammables toxiques ou explosives
doivent respecter les prescriptions de l'arrt du 02 fvrier 1998
(dimensionnement, bac de rtention).
Or, l'expertise contradictoire a rvl que ces prescriptions n'taient
pas respectes.
2- Les problmes extrmement graves sur la station d'puration.
3- Le traitement des boues non rgl.
4- Le traitement des graisses et refus de dgrillage n'est pas
solutionn.
5- Les dispositifs de scurit de l'exploitation (bassin tampon,
clarificateur, bassin d'aration) ne sont pas totalement quips.
Je joins, par ailleurs, la prsente, le rglement gnral en vigueur
pour raccordement en eau potable en vous prcisant les dispositions de
l'article 6.
Enfin, sur la station de traitement des eaux uses et le rservoir, nous
vous avions signal les irrgularits apparues lors de l'expertise du
08/11/2012, mais nos services de leur ct, estiment inquitante la station
construite car, ce jour, nous ne disposons d'aucun plan de recollement pour
les rseaux extrieurs de l'abattoir afin de s'assurer qu'il n'y a pas
d'interconnexion entre celui de la fosse lisier et celui des eaux uses
arrivant sur la Station d'puration.
Tous ces lments d'irrgularits, toutes ces prescriptions non
respectes, l'absence de plan de recollement expliquent la grande prudence
de la CASBT, avant de procder des raccordements dfinitifs au rseau
d'alimentation en eau potable dont nous avons supporter les consquences
financires. Il en va de mme pour la STEP dont les dysfonctionnements
seraient notre charge.
Ainsi donc, vous conviendrez qu'il ne s'agit nullement de la part de la
Communaut d'un blocage contre le conseil rgional mais d'une grande
prudence et une vigilance exemplaire dans le suivi d'un dossier qui ds le
dpart nous est apparu sans fondement alors que nous avions un projet de
Cour des comptes

rhabilitation de l'abattoir de Baillif, proximit de la nouvelle station
d'puration.
Deux courriers adresss au Conseil Rgional les 04 octobre 2011 et
15 novembre 2011, et la lettre du 11 novembre 2011 la SEMSAMAR,
socit d'conomie mixte, matre d'ouvrage dlgu par la rgion
Guadeloupe, dmontrent bien la volont de la CASBT de respecter toutes les
prescriptions en la matire, qui sont source de responsabilits pour un
tablissement public.
Il appartient donc la Rgion qui a dcid d'assumer une comptence
qui n'est pas la sienne, de mener son terme ce projet de construction du
nouvel abattoir, pour nous permettre d'assurer rgulirement et lgalement
nos comptences. Ce d'autant que je n'ai pas trouv dans ce dossier de
convention entre le Conseil Gnral et le Conseil Rgional relative sa
matrise d'ouvrage dlgue. Il conviendra donc que la situation juridique de
cet tablissement soit rgle la fin des travaux.

Cour des comptes

Cour des comptes

ANNUEL 2013 ANNUEL 2013 ANNUEL 2013 ANNUEL 2013

Tome III Tome III Tome III Tome III

Les activits Les activits Les activits Les activits

Cour des comptes

Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................ 5
CHAPITRE I - LES PRODUCTIONS ......................................... 9
I - Les travaux par types dintervention .................................... 14
II - Lassistance au Parlement et au Gouvernement ................. 31
III - Linformation du citoyen .................................................... 35
CHAPITRE II - LES EVOLUTIONS ....................................... 47
I - Les rformes : la rorganisation des chambres rgionales et
territoriales des comptes ............................................................ 47
II - Deux activits en dveloppement ........................................ 49
III - La performance .................................................................. 51
CHAPITRE III - LES RESSOURCES ...................................... 57
I - Les ressources humaines ...................................................... 57
II - Les moyens financiers ......................................................... 65
III - Les autres moyens : les systmes dinformation ................ 66

Cour des comptes

Cour des comptes

Introduction
Le tome III du rapport public annuel 2013 est consacr aux
activits de la Cour des comptes et des chambres rgionales et
territoriales des comptes durant lanne 2012.
Il rpond notamment la prescription de larticle L. 143-8 du
code des juridictions financires, selon laquelle le rapport public annuel
de la Cour des comptes comporte des observations relatives au
fonctionnement, lactivit, aux moyens et aux rsultats du contrle des
chambres rgionales des comptes .
Etabli dbut janvier 2013, il est fond sur des donnes chiffres
dont certaines sont encore provisoires. Leurs valeurs dfinitives
figureront dans les deux documents, plus dtaills, relatifs aux activits
2012, qui seront ensuite publis au premier semestre 2013 :
- le rapport dactivit 2012 de la Cour des comptes ;
- le rapport annuel de performances 2012 du programme 164
du budget de ltat Cour des comptes et autres juridictions
financires .
La premire partie prsente les productions de la Cour et des
chambres rgionales et territoriales des comptes en 2012.
Elle aborde, dans un premier chapitre, les diffrents types
dinterventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des
comptes, quil sagisse de contrles, denqutes, de jugements ou
dvaluations. Le deuxime chapitre traite de la mission dassistance au
Parlement et au Gouvernement. Le troisime chapitre est consacr
lautre mission constitutionnelle de la Cour, linformation des citoyens
(article 47-2 de la Constitution).
La deuxime partie rsume les volutions rcentes, en
particulier la rforme des chambres rgionales des comptes et le
dveloppement de certaines des missions exerces par la Cour.
Les moyens dont disposent la Cour et les chambres rgionales
et territoriales des comptes font lobjet de la troisime partie.

Cour des comptes
6 COUR DES COMPTES

La Cour des comptes
La Cour des comptes a pour mission de sassurer du bon emploi de
largent public. Elle contribue la mise en uvre du droit reconnu la
socit de demander compte tout agent public de son administration et
aux citoyens de constater, par eux-mmes ou par leur reprsentants, la
ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre
lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la
dure (articles 15 et 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du
citoyen).
La Cour est une juridiction indpendante. La Constitution lui assigne
une place particulire parmi les institutions de la Rpublique : gale
distance du Parlement et du Gouvernement, elle les assiste lun et lautre ;
elle contribue linformation des citoyens par ses publications (article 47-2
de la Constitution).
La Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales des
comptes forment, avec la Cour de discipline budgtaire et financire, un
mme ensemble, les juridictions financires.
La Cour et les chambres rgionales et territoriales conduisent de
nombreux travaux communs.
Les contrles, les enqutes et les valuations de la Cour des comptes
portent sur la rgularit largent public est-il utilis conformment aux
rgles en vigueur ? , lefficience les rsultats constats sont-ils
proportionns aux moyens mis en uvre ? et lefficacit les rsultats
constats correspondent-ils aux objectifs poursuivis ? .
Dans ses rapports, la Cour accompagne systmatiquement ses
observations de recommandations. Elle propose des mesures concrtes pour
faire progresser les services publics au meilleur cot. Elle vrifie la ralit
des suites qui leur sont donnes. Les rsultats de ce suivi sont publis, en
insistant et en alertant aussi longtemps que tardent les redressements ou les
amliorations demands.
La Cour des comptes dcide librement de la programmation de ses
travaux et de leur publication, dans le respect des obligations que lui fixe la
loi.

Cour des comptes
INTRODUCTION 7

Les chambres rgionales et territoriales des comptes
Ce sont, comme la Cour des comptes, des juridictions indpendantes.
Elles remplissent, lgard des collectivits territoriales et des
organismes publics qui en dpendent, les mmes missions de jugement des
comptes des comptables publics et de contrle de la gestion que la Cour des
comptes pour ltat.
Le cas chant, elles mettent en jeu la responsabilit des comptables
publics et des ordonnateurs comptables de fait ou saisissent les instances
habilites prononcer dautres sanctions. La Cour est linstance dappel des
jugements rendus par les chambres sur les comptes tenus par les comptables
publics locaux.
A la demande du reprsentant de ltat, elles rendent des avis sur les
budgets des collectivits territoriales, sur leurs marchs ou sur leurs
dlgations de service public.
Depuis la loi du 13 dcembre 2011 et le dcret du 23 fvrier 2012, il
existe vingt-cinq chambres rgionales et territoriales des comptes :
- vingt chambres rgionales des comptes : quinze en mtropole et une
pour chacun des cinq dpartements doutre-mer (celles-ci physiquement
regroupes en deux sous-ensembles : les trois chambres des Antilles la
Guadeloupe, la Martinique et de la Guyane Pointe--Pitre, les deux
chambres de Mayotte et de La Runion Saint-Denis-de-la-Runion, les
chambres regroupes ayant le mme prsident et les mmes magistrats) ;
- cinq chambres territoriales des comptes : celles de la Nouvelle-
Caldonie et de la Polynsie franaise et trois autres regroupes avec des
chambres rgionales des comptes (les deux premires, Saint-Barthlemy et
Saint-Martin, avec les chambres rgionales des Antilles et de la Guyane, la
troisime, Saint-Pierre-et-Miquelon, avec la chambre rgionale dle-de-
France ; les chambres regroupes ayant le mme prsident et les mmes
magistrats).
Les les Wallis-et-Futuna, ainsi que les terres australes et antarctiques
franaises (TAAF), relvent de la comptence de la Cour des comptes.
Les chambres rgionales et territoriales des comptes sont gres par la
Cour des comptes.
La Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales
conduisent ensemble de nombreuses contrles, enqutes ou valuations.
Cour des comptes
8 COUR DES COMPTES

Une formation permanente interjuridictions, commune la Cour et
aux chambres rgionales et territoriales, est charge du suivi densemble des
finances publiques locales et notamment de la prparation dun rapport public
annuel sur les finances publiques locales, dont la premire parution est
prvue au second semestre 2013.
Le rapport public annuel de la Cour des comptes, tout comme ses
rapports publics thmatiques, traitent la fois des travaux de la Cour et de
ceux des chambres rgionales et territoriales des comptes.
Cour des comptes

Chapitre I
Les productions
La Cour des comptes
Chaque contrle, enqute ou valuation donne lieu au dpt, par
lquipe de rapporteurs ou le rapporteur qui en est charg, dun ou de
plusieurs rapports, concluant les diffrentes phases de linstruction, de la
contradiction ou du suivi, notamment des rapports dinstruction et des
rapports dobservations provisoires.
En 2012, la Cour des comptes, 1 235 rapports ont ainsi t
dposs.
Tableau n 1 : Cour des comptes : nombre de rapports dposs

2009 2010 2011 2012
1 253 1 208 1 119 1 235

A lissue de ses contrles, enqutes ou valuations, une fois
acheve la procdure contradictoire, la Cour formule des observations
dfinitives dans des communications, dites administratives, adresses aux
autorits et aux dirigeants concerns.
Par ailleurs, les activits de contrle juridictionnel des comptes des
comptables publics donnent lieu des ordonnances, en labsence de
charges retenues lencontre du comptable, et des arrts, en cas de mise
en jeu de sa responsabilit ou la suite dappels forms devant la Cour
Cour des comptes
10 COUR DES COMPTES

des comptes contre des jugements rendus par les chambres rgionales et
territoriales des comptes.
Les communications administratives de la Cour sont les suivantes :
- les rapports publics, annuels et thmatiques ;
- les rapports sur les finances publiques, les comptes publics et la
gestion des services ou organismes publics, tablis en application
des lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux
lois de financement de la scurit sociale (LOFSS) ou la
demande dune commission denqute du Parlement ;
- les rfrs, adresss par le Premier prsident de la Cour au
Premier ministre ou un ministre pour lui faire part des
observations et recommandations formules l'issue d'un
contrle ;
- les rapports dvaluation de politique publique demands par les
prsidents de lAssemble nationale ou du Snat ;
- les rapports denqute demande par le Premier ministre ;
- les rapports, dits particuliers, adresss par le Premier prsident
aux autorits concernes, dans lesquels la Cour expose ses
observations et recommandations sur les comptes, lactivit, la
gestion et les rsultats dune entreprise publique ;
- les lettres du prsident, qui contiennent les observations
dfinitives arrtes par une formation dlibrante et transmises
une (ou des) autorit(s) sous la signature du prsident de lune
sept des chambres de la Cour ou dune formation interchambres
ou interjuridictions.
- les communications adresses par le Procureur gnral, la
demande des prsidents de chambre ou de formations
interchambres, aux responsables des administrations et des
organismes contrls, pour leur signaler des irrgularits dans la
gestion financire.
Par lintermdiaire du Procureur gnral, la Cour peut galement
saisir la Cour de discipline budgtaire et financire ou transmettre
lautorit judiciaire des lments relatifs des prsomptions dinfractions
pnales.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 11

Par ailleurs, lissue de ses contrles sur les organismes bnficiaires
de dons (dons sollicits par appels la gnrosit publique ou dons
ouvrant droit avantage fiscal), la Cour atteste de la conformit ou de la
non-conformit des dpenses engages aux objectifs annoncs.
En 2012, la Cour des comptes a adress 451 communications (400
en 2011), dont le dtail est prsent dans le tableau n 2 ci-aprs.
Tableau n 2 : communications de la Cour des comptes
Nature de la communication
Nombre de communications
adresses
2010 2011 2012
Rapports publics, annuels et thmatiques 1+6 1+14 1+14
Rapports sur les finances publiques tablis en
application de la LOLF et de la LOLFSS ou la
demande dune commission denqute du
Parlement
6+16 6+16 6+13
Rfrs 26 23* 37
Rapports dvaluation des politiques publiques
demandes par les prsidents des assembles
- 2 2
Rapports denqute demands par le Premier
ministre
- - 1
Rapports particuliers (portant sur des
entreprises publiques)
30 21 27
Lettres du prsident 220 258 315
Communications du Procureur gnral 31 40 23
Rapports sur les organismes bnficiaires de
dons
2 2 4
Sous-total 338 383 443
Transmissions la Cour de discipline
budgtaire et financire
5 9 5
Transmissions lautorit judiciaire de
prsomptions dinfraction pnale
2 8* 3
Total gnral 345 400 451
* Chiffres 2011 concernant le nombre de rfrs et les transmissions lautorit judiciaire rectifis
par rapport aux chiffres indiqus dans le rapport public annuel 2012 (tome III, activits ).

Enfin, depuis 2008, la Cour des comptes examine les comptes et la
gestion des services de lElyse, la demande du Prsident de la
Rpublique.
Cour des comptes
12 COUR DES COMPTES

Les chambres rgionales et territoriales des comptes
Les communications administratives des chambres rgionales et
territoriales des comptes comprennent :
- les rapports dobservations dfinitives ;
- les avis rendus, notamment budgtaires ;
- les communications adresses par le prsident de la chambre ou
par le procureur financier prs la chambre, aux comptables des
collectivits et tablissements publics contrls ou au
reprsentant de ltat dans le dpartement ou la rgion.
Lorsquelles concernent les administrations, les services et les
organismes centraux de ltat, les observations arrtes par les chambres
rgionales et territoriales des comptes sont transmises la Cour des
comptes ou son Procureur gnral pour tre communiques aux
autorits intresses.
Le nombre total de rapports dobservations dfinitives et davis
rendus par les chambres rgionales et territoriales sest lev 1 274 en
2012.
Par ailleurs, en 2012, les 25 chambres rgionales et territoriales des
comptes ont adress 341 communications administratives, autres que les
rapports dobservations dfinitives et les avis rendus, les 32 chambres
rgionales et territoriales des comptes existant avant les fusions opres
courant 2012 en avaient adress 266 en 2011.

Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 13

Tableau n 3 : communications administratives des chambres rgionales
et territoriales des comptes
Nature de la communication 2010 2011 2012
- rapports dobservations dfinitives 697 639 610
- avis 795 732 664
- communications administratives concernant
les collectivits territoriales
117 96 142
les tablissements publics locaux
84 71 94
les tablissements publics spcialiss
57 56 60
les socits dconomie mixte
10 6 2
les associations
7 7 10
Sous-total 1 767 1 607 1 582
- communications du Procureur gnral
demandes par les chambres rgionales et
territoriales des comptes
8 6 11
- transmissions par les chambres rgionales
et territoriales des comptes de prsomptions
dinfraction pnale
33 24 22
Total gnral 1 808 1 637 1 615

Cour des comptes
14 COUR DES COMPTES

I - Les travaux par types dintervention
1 - Les comptes et les gestions publics
Le contrle de la rgularit et de la qualit de la gestion des
collectivits et organismes publics constitue, en termes de moyens qui y
sont consacrs, la premire activit de la Cour des comptes et des
chambres rgionales et territoriales des comptes.
La Cour apprcie la rgularit et la qualit de la gestion de ltat,
des tablissements publics nationaux, des organismes de scurit sociale,
des entreprises publiques et des organismes privs recevant des
subventions publiques.
Elle vrifie galement le suivi par les organismes contrls des
observations contenues dans ses rapports.
En 2012, ces travaux ont donn lieu au dpt de 649 rapports.
Tableau n 4 : Cour des comptes - rapports de contrle, denqute et
dvaluation
Nombre de rapports dposs
2010 2011 2012
833 797 649

Les chambres rgionales et territoriales des comptes exercent, sur les
collectivits territoriales et les organismes qui en dpendent, les mmes
contrles que la Cour.
Elles contrlent galement dautres organismes par dlgation de la
Cour des comptes, par exemple, les comptes et la gestion des
tablissements publics de sant.
A lissue de chaque contrle, men sur pices et sur place, les
chambres rgionales et territoriales arrtent un rapport dobservations
dfinitives. Ce rapport est adress aux responsables des collectivits ou
organismes concerns et mis en ligne sur le site Internet des juridictions
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 15

financires, avec les rponses des responsables des collectivits ou
organismes concerns.
Tableau n 5 : examen de la gestion chambres rgionales et
2010 2011 2012
Rapports dobservations dfinitives concernant des organismes
soumis aux rgles de la comptabilit publique
Collectivits territoriales
359 320 284
tablissements publics locaux
189 165 164
tablissements publics
spcialiss
86 95 84
Rapports dobservations dfinitives concernant des organismes
non soumis aux rgles de la comptabilit publique
Socits dconomie mixte
35 21 31
Associations subventionnes et
autres organismes recevant un
concours financier
27 38 47
Total rapports dobservations
dfinitives
696 639 610
En 2011, le flchissement du nombre de rapports dobservations
dfinitives observ tait en grande partie li laugmentation de la
contribution des chambres rgionales et territoriales aux travaux mens
en commun avec la Cour.
En 2012, les chambres rgionales et territoriales ont particip
llaboration dun nombre de rapports publics thmatiques, aux cts de
la Cour, moins important quen 2011. La lgre baisse du nombre
dobservations dfinitives enregistre est la consquence des
rorganisations des travaux conscutives aux regroupements de certaines
chambres rgionales des comptes.
Cour des comptes
16 COUR DES COMPTES

2 - Les activits juridictionnelles
Historiquement, le jugement des comptes des comptables publics a
t la premire mission de la Cour des comptes.
Le juge des comptes se prononce sur la rgularit des dpenses et
des recettes publiques, au regard des rgles de la comptabilit publique,
ce qui fait de lui le juge de droit commun de la bonne application de ces
rgles.
La Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes
exercent chacune ce contrle sur les administrations et organismes de leur
comptence.
La loi du 28 octobre 2008 relative la modernisation de la procdure
juridictionnelle prvoit un contrle en deux phases :
- lorsque la vrification des comptes d'un organisme public (phase
1) ne fait apparatre aucun motif de mise en jeu de la
responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public (tel
que le paiement irrgulier d'une dpense ou une ngligence dans
le recouvrement d'une recette), le comptable est dcharg de sa
gestion par une ordonnance (dcision juridictionnelle prise par
le seul prsident de chambre ou son dlgu) ;
- dans le cas contraire, la procdure de mise en jeu de la
responsabilit du comptable public (phase 2) est engage par un
rquisitoire pris par le Procureur gnral la Cour des comptes et
par les procureurs financiers dans les chambres rgionales et
territoriales. Il peut en rsulter un dbet lencontre du
comptable public, d'un montant gal la dpense irrgulirement
paye ou la recette non recouvre du fait de sa ngligence. Ce
dbet est prononc, l'issue de l'instruction et dune phase
contradictoire, par un arrt ou un jugement, dlibr par une
formation collgiale aprs audience publique.
En 2012, la Cour, 210 rapports ont t dposs au titre du contrle
juridictionnel.

Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 17

Tableau n 6 : nombre de rapports dposs au titre du contrle
juridictionnel (toutes phases) - Cour des comptes
2010 2011 2012
252 210 210
Ces rapports ont dbouch, en 2012, sur 91 ordonnances et 164
arrts.
Tableau n 7 : activit juridictionnelle de la Cour des comptes

2010 2011
2012
Nombre d'ordonnances 106 74 91
Nombre d'arrts 140 148 164
1

- dont arrts damende pour retard
(hors appel)
1 1 1
- dont arrts de dbet (hors appel) 53 51 62
- dont arrts de gestion de fait (hors
appel)
5 1 13
- dont arrts dappel 53 61 53
- dont arrts de rvision 1 2 3
Sur les 164 arrts prononcs en 2012, 138 relevaient de la nouvelle
procdure et 26 arrts de lancienne procdure
2
.
Dans les chambres rgionales et territoriales, 392 jugements
3
ont t
rendus, et 2 620 ordonnances ont t signes.

1
Les arrts non dtaills dans ce tableau sont, en 2012, 31 arrts de non-lieu et 1 arrt
relatif une question prioritaire de constitutionnalit.
2
Parmi ces 26 arrts, 5 taient des arrts provisoires, 6 prononaient des dbets et 15
levaient des injonctions.
3
La Cour des comptes rend des arrts, les chambres rgionales et territoriales des
comptes rendent des jugements, selon la terminologie fixe par le code des
juridictions financires.
Cour des comptes
18 COUR DES COMPTES

Tableau n 8 : activit juridictionnelle des chambres rgionales et
territoriales des comptes*

Nombre de
jugements
dlibrs
Nombre de
dbets
Nombre
dordonnances
signes
Nombre de
rquisitoires
pris
2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012
Alsace
7 12 8 7 64 77 6 14
Aquitaine, Poitou-
Charentes
32 30 37 60 277 294 30 27
Auvergne, Rhne-Alpes
57 37 32 34 232 236 30 34
Basse-Normandie,
Haute-Normandie
31 27 25 50 179 127 32 18
Bourgogne, Franche-
Comt
13 8 10 6 171 146 25 21
Bretagne
24 31 45 14 213 140 26 15
Centre, Limousin
13 12 14 31 139 273 16 14
Champagne-Ardenne,
Lorraine
30 15 30 19 213 168 22 10
Corse
8 8 6 9 17 18 10 10
Ile-de-France, Saint-
Pierre-et-Miquelon
88 52 96 40 204 193 63 32
Languedoc-Roussillon
8 11 6 7 77 245 11 13
Midi-Pyrnes
16 15 13 18 204 182 8 24
Nord-Pas-De-Calais,
Picardie
40 56 58 71 174 183 40 47
Pays-de-la-Loire
18 8 97 42 105 84 13 11
Provence-Alpes-Cte
dAzur
68 37 56 75 302 188 36 30
Guadeloupe, Guyane,
Martinique, Saint-
Barthlemy, Saint-
Martin
22 18 35 24 30 40 19 14
La Runion, Mayotte
8 10 6 14 13 6 5 6
Nouvelle Caldonie
3 5 6 4 17 7 2 6
Polynsie franaise
6 0 10 0 23 13 3 0
TOTAL
492 392 590 525 2 654 2 620 397 346
* Pour chacune des 7 chambres nouvelles cres en 2012 par regroupement de deux chambres
existant antrieurement, lactivit 2011 correspond lactivit des deux chambres regroupes.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 19

Tableau n 9 : montant des dbets prononcs (M)
2010 2011 2012
Cour des comptes 269,9 8,7 20,4
Chambres rgionales et
14,1 65,1 28,3

Le montant lev des dbets prononcs en 2010 par la Cour est li
une affaire atypique et, dans une moindre mesure, il en est all de mme
en 2011 pour les chambres rgionales et territoriales des comptes.
Lefficacit du contrle juridictionnel ne saurait se rsumer au seul
nombre des dcisions de dbet et aux montants en cause.
Leffet prventif ou dissuasif, par dfinition difficile mesurer,
nen est pas moins incontestable, puisque le comptable expose son propre
patrimoine en cas dopration irrgulire.
Sy ajoutent galement les reversements obtenus en cours
dinstruction : avertis quun rquisitoire du Procureur gnral ou dun
procureur financier a t pris sur leur gestion, les comptables peuvent
verser eux-mmes les sommes en cause ou les faire reverser, par exemple
par le bnficiaire dune dpense irrgulire, de faon viter quun
dbet soit prononc.
La Cour et les chambres rgionales et territoriales peuvent
galement prononcer des amendes, notamment pour sanctionner les
comptables publics qui tardent produire leurs comptes.
La Cour et les chambres peuvent aussi dclarer comptables de fait
et juger les comptes des responsables publics qui, sans avoir le statut de
comptable public, en ont de facto exerc les fonctions.
Le ministre du budget avait toute latitude, jusqu'aux rformes
introduites en 2008 et plus rcemment par la loi de finances rectificative
du 28 dcembre 2011, pour dispenser les comptables publics de rgler
tout ou partie des sommes dont les juridictions financires les avaient
dclars dbiteurs, et faire prendre en charge ces sommes par ltat ou
par lorganisme public concern. Ce pouvoir de remise gracieuse, souvent
discut, est dsormais encadr.
La suppression de la possibilit de remise gracieuse pour les
amendes, intervenue en 2008, a t tendue, par la loi de dcembre 2011,
aux sommes mises la charge du comptable, en fonction d'un barme
fix par dcret, lorsque son manquement n'a pas entrain de prjudice
Cour des comptes
20 COUR DES COMPTES

financier pour l'organisme concern. En cas de prjudice financier, la
remise gracieuse par le ministre reste possible, mais le comptable public
doit alors rgler une somme au moins gale au double du montant prvu
par le barme prcit, sauf dans deux cas o la remise peut tre intgrale :
lorsque le comptable a respect les rgles du contrle slectif de la
dpense ou lorsquil est dcd
4
.
La rforme de 2011 ne sest applique, en 2012, qu'aux affaires
juridictionnelles dont le rquisitoire a t pris compter du 1
er
juillet
2012, de sorte que ses effets, notamment sur les sommes laisses la
charge des comptables, ne sont pas encore mesurables.
Par ailleurs, lgard de lensemble des gestionnaires publics, et
notamment des ordonnateurs, en cas dirrgularit ou de faute de gestion,
la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes peuvent
galement saisir toutes les autorits charges dexercer des poursuites,
parmi lesquelles la Cour de discipline budgtaire et financire ou le juge
judiciaire.
Tableau n 10 : nombre de dfrs en Cour de discipline budgtaire et
financire
Origine de la transmission 2010 2011 2012
Total des dfrs 8 16 15
- dont Cour des comptes 5 9 5
- dont chambres rgionales et
territoriales
2 4 9
Il revient la Cour de discipline budgtaire et financire de
sanctionner les irrgularits ou les fautes de gestion commises par tous les
gestionnaires publics.
Elle peut tre saisie par la Cour des comptes et les chambres
rgionales et territoriales des comptes, mais aussi, notamment, par les
prsidents des assembles parlementaires ou les ministres.
Le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire
est annex au prsent rapport public annuel.

4
La rforme de 2008 avait prvu un avis pralable de la Cour pour les projets de
remise gracieuse d'un montant suprieur 10 000 . Cet avis, gnralement suivi par
le ministre, a t supprim par la rforme de 2011.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 21

3 - La certification des comptes
Larticle 58-5 de la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) et larticle L.O. 132-2-1 du code des juridictions financires
prvoient que la Cour certifie la rgularit, la sincrit, la fidlit,
respectivement, des comptes de ltat et des comptes du rgime gnral
de la scurit sociale.
En application des dispositions des articles L. 111-3-1 A et L. 132-6
du code des juridictions financires, la Cour doit galement rendre
compte au Parlement de la qualit des comptes des administrations
publiques soumises une obligation lgale de certification de leurs
comptes, y compris de celles dont elle nassure pas la certification (par
exemple les universits, dont les comptes annuels sont certifis par des
commissaires aux comptes).
Cette modalit dexamen des comptes publics est spcifique la
Cour des comptes et ne fait pas intervenir les chambres rgionales et
territoriales.
Les magistrats et rapporteurs de la Cour sont assists, dans leurs
travaux de certification, par des experts et des assistants de certification,
qui ne prennent pas part aux dlibrations.
Les deux rapports publis chaque anne en application de ces
articles, lacte de certification des comptes de ltat et le rapport de
certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale, sont
prcds du dpt dun certain nombre de rapports prparatoires, dont le
tableau ci-aprs retrace lvolution au cours des trois dernires annes.

Cour des comptes
22 COUR DES COMPTES

Tableau n 11 : rapports dposs concernant les certifications des
comptes de ltat et des comptes du rgime gnral de la scurit sociale
2010 2011 2012
Certification des comptes de l'tat 104* 99* 81
Certification des comptes du rgime
gnral de la Scurit sociale
15 16 20
Total gnral 119 115 101
* Le nombre de rapports dposs en 2010 et 2011 concernant la certification des
comptes de ltat a t corrig par rapport aux chiffres figurant dans les
prcdents rapports publics annuels.
La diminution, en 2012, du nombre de rapports dposs concernant
la certification des comptes de ltat est pour lessentiel due la
ralisation, en 2010 et 2011, dun certain nombre de travaux sur des
sujets spcifiques (la bascule des comptabilits de ltat dans Chorus et
lexamen de sujets normatifs, notamment). En effet, 74 rapports
rcurrents ont t dposs chaque anne depuis 2010 au titre de la
certification des comptes de ltat. Les autres rapports rpondaient des
questionnements ponctuels ou des choix dorganisation des travaux et
nont pas ncessairement t reconduits dune anne sur lautre.
Les tableaux ci-aprs prsentent les corrections comptabilises
dans les comptes de ltat et dans les comptes du rgime gnral de la
scurit sociale loccasion des travaux de certification conduits par la
Cour.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 23

Tableau n 12 : incidence des corrections comptabilises la demande de
la Cour dans les comptes de ltat

Incidence nette*
En Md
sur les comptes
de 2009
sur les comptes
de 2010
sur les comptes
de 2011
Solde des oprations
de lexercice
- 2,1 - 9,6 - 4,8
Situation nette (hors
solde des oprations de
lexercice)
15,4 32,2 - 3,1
Inscriptions en hors-
bilan
16,0 - 0,4 9,6
Reclassements au
compte de rsultat
2,6 0,9 1,4
Reclassements au bilan 0,2 7,6 38,6
* Lincidence nette mesure le solde des corrections positives et ngatives apportes
la suite des observations de la Cour.

Tableau n 13 : incidence des corrections comptabilises la demande de
la Cour dans les comptes du rgime gnral de la scurit sociale

Incidence nette*
En Md
sur les comptes
de 2009
sur les comptes
de 2010
sur les comptes
de 2011
Solde des oprations
de lexercice
- 0,2 - - 0,5
Situation nette (hors
solde des oprations de
lexercice)
- - -
Inscriptions en hors-
bilan
- - -
Reclassements au
compte de rsultat
- - -
Reclassement au bilan - 0,9 3,9
* Lincidence nette mesure le solde des corrections positives et ngatives apportes
la suite des observations de la Cour.

Cour des comptes
24 COUR DES COMPTES

Lvolution, dune anne sur lautre, de lincidence des
corrections comptabilises la demande de la Cour dans les comptes de
ltat et ceux du rgime gnral de scurit sociale ne traduit pas, selon
les cas, une amlioration ou une dgradation de leur qualit globale. Elle
dpend, en effet, de facteurs multiples, sans lien avec celle-ci ou avec
lintensit des vrifications de la Cour : part des corrections proposes
que le producteur des comptes accepte, ou pas, de comptabiliser,
survenance de nouveaux sujets (lis, par exemple, lactualit
conomique et financire), volution du primtre des comptes de ltat
et du rgime gnral de scurit sociale, modification des normes
comptables applicables, etc.
En outre, ces corrections ne permettent pas, elles seules,
dapprhender lefficacit de lensemble des vrifications de la Cour,
dont une part significative la conduit constater des incertitudes
(existence danomalies dont lincidence financire nest pas chiffrable) ou
de limitations (impossibilit de mettre en uvre des vrifications prvues
par les normes professionnelles daudit auxquelles elle se rfre).
Elles tmoignent, en revanche, tant du chemin qui reste
parcourir, six ans aprs lentre en vigueur de la LOLF et de la LOLFSS,
pour que les tats financiers soient demble conformes au rfrentiel
comptable applicable, que de lenjeu des vrifications menes chaque
anne par la Cour pour contribuer leur fiabilisation.
4 - Le contrle des finances publiques
La Cour veille la situation et aux perspectives des finances
publiques dans leur ensemble et pour chacune de leurs trois
composantes : les finances de ltat, les finances sociales et les finances
locales.
Elle leur consacre au moins trois rapports annuels : lun sur la
situation et les perspectives des finances publiques (ensemble des
administrations publiques), le deuxime sur lexcution des lois de
finances, le troisime sur lapplication des lois de financement de la
scurit sociale.
A partir de 2013, sy ajoutera un quatrime rapport annuel portant
sur les finances publiques locales.
En outre, sagissant des finances de ltat, la Cour prsente, chaque
anne, sil y a lieu, un ou plusieurs rapports sur les ouvertures de crdits
dans le budget de ltat par dcret davance.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 25

A lappui de son rapport sur lexcution des lois de finances, la Cour
communique aux commissions des finances du Parlement une analyse de
lexcution du budget de chacune des missions qui composent le budget
de ltat (32 en 2012). Pour la premire fois en 2012, le texte intgral des
60 analyses dtailles de lexcution des crdits de chaque secteur
ministriel, des budgets annexes, des comptes daffectation spciale, des
comptes de concours financiers, des comptes de commerce et des
comptes doprations montaires en 2011, ainsi que des recettes de ltat
pour lexercice 2011, a t publi sur le site Internet des juridictions
financires.
Tableau n 14 : rapports publis relatifs aux finances publiques

Nombre de rapports publis
2009 2010 2011 2012
Rapport sur la situation et les
perspectives des finances publiques
1 1 1 1
Rapports sur l'excution des lois de
finances
1 1 1 1
Rapport sur les dcrets davance 1 1 1 1*
Rapport sur lapplication des lois de
financement de la scurit sociale
1 1 1 1
*accompagn de 60 analyses par missions et programmes.
5 - Avis rendus par les chambres rgionales et territoriales des
comptes
Le prfet peut saisir la chambre rgionale ou territoriale des comptes
dune demande de contrle des actes budgtaires et de lexcution des
budgets des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics.
La chambre peut tre saisie lorsquune collectivit na pas vot son
budget dans les dlais lgaux ou que celui-ci na pas t adopt en
quilibre rel, ou encore lorsquun dficit significatif apparat la clture
de lexercice.
La chambre rgionale ou territoriale intervient alors, dans le premier
cas, pour permettre la collectivit dtre dote dun budget aussi
rapidement que possible, dans les deux autres cas, pour proposer des
mesures de rtablissement de lquilibre budgtaire.
De mme, lorsque les crdits ncessaires lacquittement dune
dpense obligatoire nont pas t inscrits au budget, la chambre peut tre
saisie par le prfet, le comptable ou le crancier. Elle est alors amene
Cour des comptes
26 COUR DES COMPTES

apprcier le caractre obligatoire de la dpense et adresser, le cas
chant, une mise en demeure la collectivit ou lorganisme concern
dinscrire les crdits ncessaires son budget.
Dans tous les cas, le contrle se droule dans des dlais trs brefs et
selon une procdure contradictoire.
Le prfet peut galement demander un avis sur lquilibre
conomique dun march ou dun contrat de dlgation de service public.
Il est aussi fond interroger la chambre sur les consquences des
dlibrations des socits dconomie mixte locales sur la situation
financire des collectivits actionnaires.
Le directeur gnral de lagence rgionale de sant (ARS) peut aussi
saisir la chambre des situations financires dgrades des hpitaux, en
application du code de la sant publique.
Ces autres saisines sont instruites selon les mmes procdures que
celles rgissant le contrle des actes budgtaires.
Dans tous ces cas, la chambre apporte son expertise en qualit
d'autorit indpendante et formule des avis.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 27

Tableau n 15 : saisines pour avis des chambres rgionales et
Nombre de saisines par type de procdure (selon
les articles du code gnral des collectivits
territoriales [CGCT])
2009 2010 2011 2012
Saisines en cas de budget non vot dans le dlai
lgal (art. L. 1612-2 du CGCT)
108 129 147 131
Saisines en cas de budget vot en dsquilibre rel
(art. L. 1612-5 du CGCT)
116 170 120 90
Saisines en cas de rejet ou non transmission des
comptes administratifs (rejet : art. L. 1612-12 du
CGCT ; et non-transmission : art. L. 1612-13 du
CGCT)
43 72 74 62
Saisines en cas de dficit important du compte
administratif (art. L. 1612-14 du CGCT)
112 116 129 103
Saisines pour insuffisance des crdits pour dpenses
obligatoires (art. L. 1612-15 du CGCT)
180 160 196 167
Saisines en cas de contrle des dlgations de
service public (art. L. 1411 du CGCT)
7 3 5 4
Autres saisines 11 7 14 24
Total des saisines 577 677 685 581
Total des avis (1
er
et 2
me
stades*) 640 795 732 664
* Lavis de 1
er
stade est communiqu au prfet lorigine de la saisine et la collectivit
concerne. Cette dernire doit le porter la connaissance de lassemble dlibrante. A la suite
de la dlibration de la collectivit sur ce premier avis, la chambre rgionale ou territoriale des
comptes sassure du suivi de ses propositions. Cette analyse est notifie la collectivit et au
prfet dans lavis dit de 2
me
stade.
6 - Les valuations de politique publique
Inscrite au nombre des missions de la Cour, depuis 2008, dans larticle
47-2 de la Constitution, la ralisation dvaluations de politique publique a
t introduite dans le code des juridictions financires (articles L. 111-3-1
et L. 132-5) par la loi du 3 fvrier 2011 tendant renforcer les moyens du
Parlement en matire de contrle de laction du Gouvernement et
dvaluation de politique publique.
En 2012, six valuations de politique publique ont t ralises :

- deux lont t la demande du Parlement, sur saisine du prsident
de lAssemble nationale, pour le comit dvaluation et de
contrle des politiques publiques (CEC). La premire, publie en
dcembre 2012, a port sur les politiques de lutte contre le
Cour des comptes
28 COUR DES COMPTES

tabagisme. La seconde, remise lAssemble nationale en
dcembre 2012 galement, a port sur la politique de soutien la
cration dentreprises (sa publication est prvue en fvrier 2013) ;

- quatre autres valuations ont t ralises linitiative de la Cour
elle-mme et publies sous la forme de rapports publics
thmatiques. Deux ont t publies en janvier 2012 : lune portait
sur la politique daide aux biocarburants, lautre sur la politique en
faveur de lassurance-vie. Un troisime rapport public, paru en
fvrier 2012, valuait les relations de ladministration fiscale avec
les entreprises et les particuliers. Un dernier rapport public sur
lvaluation de la scurit des navires et de leurs quipages a t
publi en dcembre 2012.

Tableau n 16 : les rapports dvaluation de politique publique
2010 2011
2012
Evaluations de politique publique - 2 6
7 - Contrles de lemploi des dons
La Cour peut exercer des contrles lgard de certains organismes
privs. Ainsi, depuis 1991, elle contrle lemploi des dons collects par
appel la gnrosit publique et, depuis 2009, lemploi des dons ouvrant
droit un avantage fiscal.

Son contrle est comptable, mais porte aussi sur la conformit des
dpenses des organismes aux objectifs quils affichent dans leurs appels
la gnrosit publique ou lappui des dons ouvrant droit avantage fiscal.
En 2012, la Cour a publi quatre rapports sur lemploi des dons.

Tableau n 17 : rapports sur lemploi des dons sollicits par appel la
gnrosit publique
2009 2010 2011 2012
Rapports sur les organismes
bnficiant de dons effectus par
appel la gnrosit publique
6 2 2 4

En outre, un rapport public thmatique publi en 2012 a trait la fois
des dons collects par un organisme faisant appel la gnrosit publique et
au mcnat et des concours publics dont il a bnfici.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 29

8 - Les activits internationales de la Cour
a) Le commissariat aux comptes dorganismes internationaux
En 2012, le Premier prsident de la Cour des comptes tait
commissaire aux comptes de neuf organisations internationales :
lOrganisation des Nations unies pour lducation, la science et la culture
(UNESCO), lOrganisation de laviation civile internationale (OACI),
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE),
lOrganisation internationale de la Francophonie (OIF), lOrganisation
europenne pour lexploitation des satellites mtorologiques
(EUMETSAT), la Commission prparatoire de lOrganisation du Trait
dinterdiction complte des essais nuclaires (OTICE), lOrganisation
mondiale du commerce (OMC), le Conseil de lEurope et la Cour pnale
internationale (CPI).
Les missions confies aux quipes et aux directeurs daudit de la
Cour et des chambres rgionales des comptes consistent effectuer des
audits financiers et des audits de gestion. Les audits financiers permettent
au Premier prsident dmettre une opinion sur les comptes de chaque
organisation (lquivalent de la certification des comptes de ltat ou du
rgime gnral de la scurit sociale). Paralllement, les quipes de la
Cour et des chambres rgionales effectuent lexamen de la gestion de ces
organisations et ralisent des audits de performance et de rgularit. Leurs
rsultats sont prsents chaque anne par le Premier prsident devant les
organes dlibrants des institutions contrles.
Plus de 51 missions, dune dure dune trois semaines, ont t
effectues en 2012, aussi bien au sige des organisations internationales
(Montral, Paris, Vienne, Genve) que dans leurs bureaux rgionaux.
Elles ont mobilis 58 magistrats, rapporteurs et experts des juridictions
financires, et 19 collgues trangers ou personnels dautres corps de
contrle franais. Un total de 36 rapports ou lettres dobservations ont t
adresss ces organisations, assortis de recommandations sur la
prsentation de leurs comptes ou la gestion de leurs oprations.
Cour des comptes
30 COUR DES COMPTES

Tableau n 18 : commissariat aux comptes dorganismes
internationaux
Nombre de rapports produits Variation
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012/2007
28 38 50 90 40 36 28,50 %
b) Les autres activits internationales de la Cour
La Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes ont
poursuivi en 2012 leurs activits au sein des organisations
professionnelles internationales qui runissent lensemble des institutions
suprieures de contrle (ISC) du monde (INTOSAI) et dEurope
(EUROSAI, comit de contact runissant des institutions suprieures
de contrle des 27 tats membres de lUnion europenne).
Elle prside cet gard des groupes de travail de lINTOSAI (sur
lvaluation de programmes) et de lEUROSAI (sur le renforcement de
capacits). Les chambres rgionales des comptes sont troitement
associes cette action, dans le cadre du rseau des institutions rgionales
de contrle, EURORAI, ainsi que du rseau PASAI (Pacifique) que
prside en 2012 la chambre territoriale de la Nouvelle-Caldonie. Dans ce
cadre, les juridictions financires contribuent la promotion du modle
juridictionnel de contrle linstitution suprieure de contrle est une
juridiction, la diffrence des institutions daudit anglo-saxonnes , dans
lequel les membres de linstitution suprieure de contrle sont magistrats,
linstitution est dote dun pouvoir de sanction et est positionne
quidistance du Parlement et du Gouvernement.
La Cour participe des audits par les pairs, par exemple pour
laudit de performance de la Cour des comptes europenne en 2013.
La Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes
mnent, en outre, des actions de coopration et de formation, soit dans
un cadre bilatral avec des institutions suprieures de contrle,
francophones notamment, soit loccasion de partenariats tablis en
liaison avec le ministre des affaires trangres, loprateur du ministre
des finances en matire dexpertise internationale (ADETEF) et les
institutions financires internationales (FMI, Banque mondiale). En plus
des missions effectues sur place, les juridictions ont reu, ce titre, plus
de 40 dlgations trangres en 2012. Dans le cadre de jumelages
financs par lUnion europenne, la Cour et les chambres rgionales et
territoriales des comptes ont des changes particuliers avec les Cours des
comptes de Tunisie et du Maroc.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 31

II - Lassistance au Parlement et au
Gouvernement
1 - Les rapports annuels
La Cour des comptes prsente, dans le cadre de sa mission
constitutionnelle dassistance au Parlement et au Gouvernement, trois
rapports annuels en application de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF)
5
:
- le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat
(article 58-4 de la LOLF), auquel sont annexes des analyses
dtailles de lexcution des crdits, par mission et par
programme ;
- la certification des comptes de ltat, annexe au projet de loi de
rglement (article 58-5 de la LOLF) ;
- le rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, prliminaire au dbat sur les finances publiques
(article 58-3 de la LOLF).
En outre, elle tablit un ou plusieurs rapport(s) sur les ouvertures de
crdits par dcret davance, en cours dexercice (article 58-6 de la LOLF),
dans le budget de ltat. Le rapport de la Cour accompagne le projet de loi
de finances qui comporte la ratification de ces ouvertures de crdits.

Par ailleurs, en 2012, le Premier ministre a demand la Cour de
raliser un audit sur la situation des comptes publics en 2012 et les risques
pesant sur la ralisation des objectifs de finances publiques pour 2012 et
2013. Il a t intgr au rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques prsent en juillet 2012.

La Cour prsente galement deux rapports annuels en application de la
loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale
(LOLFSS) du 2 aot 2005 :

5
cf. chapitre I partie I- 4. Le contrle des finances publiques.
Cour des comptes
32 COUR DES COMPTES

- le rapport sur la certification des comptes du rgime gnral de la
scurit sociale (article L.O. 132-2-1 du code des juridictions
financires et article L.O. 111-3 alina VIII du code de la scurit
sociale) porte sur les comptes annuels des organismes nationaux
6

et sur les comptes combins des quatre branches (maladie,
accidents du travail et maladies professionnelles, famille et
vieillesse) et de lactivit de recouvrement du rgime gnral de
scurit sociale ;
- le rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale (articles L.O. 132-3 du code des juridictions financires et
L.O. 111-3 alina VIII du code de la scurit sociale) est transmis
au Parlement et au Gouvernement lappui du projet de loi de
financement de la scurit sociale pour lanne suivante.
2 - Les demandes du Parlement et du Gouvernement
Par ailleurs, la Cour des comptes rpond des demandes denqute ou
dvaluation adresses par le Parlement ou le Premier ministre.

A la demande des commissions des finances, la Cour communique
ainsi au Parlement, au titre de larticle 58-2 de la LOLF, des rapports
denqute sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrle .

La Cour peut galement tre saisie par les commissions parlementaires
charges des affaires sociales, au titre de larticle L.O. 132-3-1 du code des
juridictions financires, de toute question relative lapplication des lois de
financement de la scurit sociale.

Les prsidents des assembles, au titre de larticle L. 132-5 du code des
juridictions financires, peuvent saisir la Cour des comptes dune demande
dvaluation de politique publique. Ainsi, en 2012, deux des six valuations
ralises par la Cour lont t la demande du Parlement.

La loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011 a introduit larticle L. 132-
5-1 dans le code des juridictions financires, qui permet au Premier
ministre de saisir la Cour des comptes de toute enqute relative

6
Agence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS), caisse nationale des
allocations familiales (CNAF), caisse nationale dassurance maladie des travailleurs
salaris (CNAMTS) et caisse nationale dassurance vieillesse des travailleurs salaris
(CNAV).
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 33

lexcution des lois de finances, lapplication des lois de financement de
la scurit sociale ainsi que de toute enqute sur la gestion des services ou
organismes soumis son contrle .

En application de cette disposition, la Cour des comptes a remis au
Premier ministre, en septembre 2012, un rapport sur lorganisation et le
fonctionnement du service dinformation du Gouvernement.

Les commissions denqute du Parlement peuvent demander la Cour
deffectuer des enqutes. En 2012, la demande dune commission
denqute du Snat, la Cour a remis, en juillet, un rapport sur la
contribution au service public de llectricit.

Tableau n 19 : nombre de communications au Parlement
3 - Les rfrs et les rapports particuliers
Les rfrs du Premier prsident au Premier ministre ou aux ministres,
avec ampliation au ministre charg des finances, sont transmis aux
commissions des finances ou des affaires sociales du Parlement lissue
dun dlai de deux mois aprs leur envoi.
Les rapports particuliers tablis la suite des contrles dentreprise
publique sont adresss par le Premier prsident leurs dirigeants et aux
ministres de tutelle, ainsi quaux assembles parlementaires, en mme
temps.
Les destinataires dans les assembles sont systmatiquement, pour
chaque rfr et chaque rapport particulier, les prsidents des commissions
des finances ; selon les sujets traits, les prsidents dautres commissions
peuvent recevoir le rfr ou le rapport particulier.

2009 2010 2011 2012
Communications au Parlement au titre de
larticle 58-2 de la LOLF et des articles L.
132-5, L. 132-4, L.O. 132-3-1 et L. 143-5
du code des juridictions financires
11 16 18 15
Cour des comptes
34 COUR DES COMPTES

En 2012, 34 rfrs
7
et 27 rapports particuliers ont t transmis aux
assembles parlementaires.
En outre, en application de larticle L. 143-5 du code des juridictions
financires, les commissions des finances, des affaires sociales et les
commissions denqute des deux assembles parlementaires peuvent
demander que leur soit communique toute autre communication
dobservations dfinitives adresses par la Cour, ainsi que les rponses qui
y sont apportes.
4 - La valorisation des travaux de la Cour par le Parlement
Des membres de la Cour des comptes peuvent tre entendus par le
Parlement loccasion de trois types de travaux :
- les rapports prpars la demande du Parlement : ils sont
systmatiquement prsents la commission lorigine de la
demande ;
- les travaux raliss en application des lois organiques relatives aux
lois de finances et aux lois de financement de la scurit sociale ;
- le rapport public annuel et certains rapports publics thmatiques
(en 2012, quatre rapports ont ainsi donn lieu des auditions de
membres de la Cour).

7
Parmi les 37 rfrs transmis aux ministres en 2012, trois navaient pas t transmis
aux assembles au 31 dcembre 2012.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 35

Le rapport sur les comptes et la gestion de la
prsidence de la Rpublique

Depuis 2008, la demande du Prsident de la Rpublique, la Cour
des comptes examine les comptes et la gestion des services de lElyse.

En 2012, le contrle sur les comptes a port sur lexercice 2011.
En raison de llection prsidentielle, le contrle de la gestion a
couvert la priode du 1
er
janvier 2011 au 15 mai 2012. En dcembre
2012, le Premier prsident de la Cour des comptes a remis
officiellement ce rapport au Prsident de la Rpublique, ainsi qu son
prdcesseur.

III - Linformation du citoyen
Larticle 47-2 de la Constitution prvoit que, par ses rapports publics,
[la Cour des comptes] contribue l'information des citoyens .
1 - Les publications
Une large part des communications dobservations dfinitives de la
Cour sont aujourdhui rendus publiques. En effet, larticle L. 143-1 du code
des juridictions financires, introduit par la loi du 13 dcembre 2011,
permet la Cour, sans autre rserve que le respect des secrets protgs par
la loi, de rendre publiques ses observations et ses recommandations.
Pour leur part, les chambres rgionales et territoriales publient
lintgralit de leurs observations dfinitives et de leurs avis rendus.

En 2012, la Cour des comptes a publi 48 rapports, contre 42 en 2011,
et 32 en 2010. Sy sont ajouts, en 2012, les 36 rfrs publis sur le site
Internet de la Cour, cette publication des rfrs ayant dbut en 2012.

Cour des comptes
36 COUR DES COMPTES

Les publications de la Cour des comptes en 2012 se rpartissent
comme suit :

- Le rapport public annuel 2012 (fvrier 2012)

Institu en 1807, mais alors transmis au seul chef de ltat, le rapport
annuel de la Cour des comptes est devenu public avec sa transmission au
Parlement partir de 1832. Il est publi par la Cour elle-mme depuis
1938. Il prsente, en une cinquantaine de thmes (ou insertions ) dans
ldition 2013, la gestion des services de ltat, des collectivits
territoriales ou des organismes publics, ainsi que la mise en uvre de
politiques publiques.

Tableau n 20 : nombre dinsertions au rapport public annuel

- 14 rapports publics thmatiques :
Les rapports publics de la Cour, au sens du code des juridictions
financires (articles L. 136-1 et L. 136-2), comprennent le rapport public
annuel et les rapports publics thmatiques.
Les rapports publics thmatiques prsentent, au titre de larticle L. 143-
6 du code des juridictions financires, les observations et les enseignements
tirer de contrles, enqutes et valuations effectus par la Cour ou des
chambres rgionales et territoriales des comptes.
Les rapports publics, annuels ou thmatiques, sont adresss au
Prsident de la Rpublique et prsents au Parlement. La Cour les met
immdiatement en ligne sur son site Internet.

2009 2010 2011 2012
Rapport public annuel
(nombres d'insertions tome
I + tome II)
60
(28+32)
46
(25+21)
45
(25+20)
45
(27+18)
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 37

Tableau n 21 : rapports publics thmatiques publis en 2012

Date de
publication
Titre du rapport
Janvier
2012
- La politique en faveur de l'assurance-vie
- La politique d'aide aux biocarburants
- Les cots de la filire lectronuclaire
Fvrier
2012
- Les relations de l'administration fiscale avec les particuliers
et les entreprises
Juin 2012 - La politique franaise d'aide au dveloppement
Juillet 2012
- La politique de la ville : une dcennie de rformes
- Ltat et le financement de l'conomie
- Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire
- Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral
atlantique (Xynthia) et dans le Var
Octobre
2012
- Laccueil et laccompagnement des gens du voyage
- La Fondation Nicolas Hulot pour la nature et l'homme
(FNHNH) Exercices 2005 2010
Novembre
2012
- Sciences Po, une forte ambition, une gestion dfaillante
- Les services de sant au travail interentreprises : une
rforme en devenir
Dcembre
2012
- La scurit des navires et de leurs quipages : des rsultats
ingaux, un contrle inadapt

- 6 rapports annuels ou assimils tablis en application des lois
organiques sur les lois de finances (LOLF) ou les lois de
financement de la scurit sociale (LOLFSS)
8
:

8
La prsentation de ces rapports priodiques est prvue par les lois organiques
relatives aux lois de finances (articles 58-3, 58-4, 58-5 et 58-6) et aux lois de
financement de la scurit sociale (articles L.O. 132-2-1 et L.O. 132-3 du code des
juridictions financires).
Cour des comptes
38 COUR DES COMPTES

Tableau n 22

Mai 2012
- Rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire pour
lexercice 2011 (et 60 analyses de lexcution du budget par
mission et par programme)
- Certification des comptes de ltat pour lexercice 2011
Juin 2012
- Certification des comptes du rgime gnral de la scurit
sociale pour lexercice 2011
Juillet 2012
- La situation et les perspectives des finances publiques
(auquel tait annex un audit sur ltat des comptes
publics demand par le Gouvernement)
Septembre
2012
- La scurit sociale
9

Dcembre
2012
- Les crdits du budget de ltat ouverts par dcret davance

- 21 rapports publis en rponse des demandes denqute ou
dvaluation du Parlement :
Sur ces 21 rapports, 9 correspondent des publications de rapports
remis en 2011 mais non encore publis au 31 dcembre 2012.
Sur les 15 rapports raliss et remis au Parlement en 2012, 12
seulement ont t publis au 31 dcembre 2012.
Ces rapports, prsents au titre de lassistance que la Cour apporte au
Parlement, sont publis la dcision des assembles parlementaires
concernes.

Les 15 rapports remis par la Cour des comptes au Parlement en 2012 se
dcomposent comme suit :

9
Le rapport 2012 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale
comprend 18 chapitres, chacun synthtisant une enqute ou un contrle men par la
Cour seule ou conjointement avec les chambres rgionales.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 39

- 9 rapports prsents aux commissions des finances (article 58-2
de la loi organique relative aux lois de finances, L. 132-4 et
L.143-5 du code des juridictions financires)
Tableau n 23

Mars 2012
- La gestion et le contrle de la taxe sur la valeur ajoute
(TVA) (Assemble nationale)
Juillet 2012
- Le Centre national pour le dveloppement du sport
(CNDS) (Snat)
10

Non encore
publi
- Le cot du dossier mdical personnel depuis sa mise en
place (Assemble nationale)
Octobre 2012
- La rintgration de la France l'OTAN : quel cot et
quelles pistes d'conomie possibles ? (Assemble
nationale)
Octobre 2012
- L'organisation des secours en montagne et de la
surveillance des plages (Assemble nationale)
Octobre 2012
- Le Centre national du cinma et de l'image anime
(CNC) (Snat)
Octobre 2012
- Les frais de justice (Snat)
Octobre 2012
- L'entretien du rseau ferr national (Snat)
Dcembre
2012
- L'orientation la fin du collge : la diversit des destins
scolaires selon les acadmies (Assemble nationale)

- 3 rapports prsents aux commissions des affaires sociales (article
L.O. 132-3-1 du code des juridictions financires)

10
Initialement demand au titre de larticle L. 143-5 du code des juridictions
financires (cf. chapitre I partie II 3. Les rfrs et les rapports particuliers), ce
rapport a t publi par le Snat au titre de larticle 58-2 de la loi organique relative
aux lois de finances.
Cour des comptes
40 COUR DES COMPTES

Tableau n 24

Non encore
publi
- La politique vaccinale de la France (Snat)
Novembre
2012
- Les arrts de travail et les indemnits journalires
verses au titre de la maladie (Assemble nationale)
Novembre
2012
- Le financement de la branche famille (rapport dtape)
(Assemble nationale)

- 2 rapports dvaluation remis au Prsident de lAssemble
nationale (article L. 132-5 du code des juridictions financires)
Tableau n 25

Dcembre
2012
- Les politiques de lutte contre le tabagisme (Assemble
nationale)
Non encore
publi
- Lvaluation des dispositifs de ltat en faveur de la
cration d'entreprise (Assemble nationale)

- 1 rapport demand par une commission denqute du Snat
(L. 132-4 du code des juridictions financires)
Tableau n 26

Juillet 2012 - la contribution au service public de llectricit

Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 41

- 4 rapports sur les organismes faisant appel la gnrosit publique
(article L. 111-8 du code des juridictions financires)
Tableau n 27

Janvier 2012 - Le Foyer de Cachan
Mars 2012 - Le parrainage international
Octobre 2012
- Lemploi des fonds collects par lassociation
Greenpeace
Dcembre 2012 - Le Secours populaire franais

- 1 rapport, prsent en dcembre 2012, sur le contrle des comptes
et de la gestion de la prsidence de la Rpublique.

- 1 rapport la demande du Gouvernement (article L. 132-5-1 du
code des juridictions financires), prsent en septembre 2012, sur
lorganisation et le fonctionnement du service dinformation du
Gouvernement (SIG).
- 36 rfrs, publis sur le site Internet de la Cour.
Tableau n 28

Janvier 2012
Limpact budgtaire et fiscal du Grenelle de
l'environnement.
Janvier 2012
LAgence nationale pour l'amlioration des conditions de
travail (ANACT)
Fvrier 2012 La scurit et la rgulation du march des quotas de CO
2

Fvrier /2012 Laction de l'tat dans le domaine ptrolier
Juin 2012
La gestion et la performance des tribunaux d'instance et de
grande instance
Juin 2012
Le contrle par les services de l'tat des fonds de la
formation professionnelle
Juin 2012
Le contrle public sur les oprations portes par une
socit du groupe SNCF
Cour des comptes
42 COUR DES COMPTES

Juin 2012 La Commission de scurit des consommateurs
Juin 2012 La gestion de la dette de l'tat par l'Agence France Trsor
Juin 2012
Le dispositif indemnitaire des ministres conomiques et
financiers
Juin 2012
Lintervention de l'Agence franaise de dveloppement
(AFD) en outre-mer (adress au ministre de lconomie,
des finances et de lindustrie)
Juin 2012
Lintervention de l'Agence franaise de dveloppement
(AFD) en outre-mer (adress au ministre de lintrieur, de
loutre-mer, des collectivits territoriales et de
limmigration)
Juin 2012 La gestion de l'cole Polytechnique
Juin 2012
Le pilotage par l'tat de la politique d'insertion dans
l'emploi des personnes handicapes
Juin 2012
Lingalit de traitement entre secteur public et secteur
priv en ce qui concerne l'insertion professionnelle des
personnes handicapes
Juin 2012 La protection sociale complmentaire des agents de l'tat
Juin 2012
L'exercice des fonctions disciplinaire, d'audit et d'tude au
sein de la direction gnrale de la gendarmerie nationale
(adress au ministre de lintrieur, de loutre-mer, des
collectivits territoriales et de limmigration)
Juin 2012
L'exercice des fonctions disciplinaire, d'audit et d'tude au
sein de la direction gnrale de la gendarmerie nationale
(adress au ministre de la dfense et des anciens
combattants)
Juillet 2012
Le dispositif de liaisons ministrielles ariennes
spcifiques au ministre charg des transports
Aot 2012
La stratgie immobilire du ministre de l'cologie, du
dveloppement durable, des transports et du logement
Aot 2012
Le contrle de la Cour des comptes sur l'Association pour
la gestion du rgime d'assurance des crances des salaris
Aot 2012
La gestion du parc immobilier de la direction gnrale des
finances publiques
Septembre
2012
Lexamen des comptes et de la gestion de l'Agence
nationale pour les chques-vacances (ANCV) - Exercices
2005 2010
Septembre
2012
Les activits sportives volontaires dans l'enseignement du
second degr
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 43

Septembre
2012
Les coles franaises l'tranger
Septembre
2012
La filire et les formations en droit dans lenseignement
suprieur
Septembre
2012
La gestion du corps des ingnieurs des ponts, des eaux et
des forts (IPEF)
Septembre
2012
La gestion de lInstitut du monde arabe (IMA)
Octobre 2012 Le contrle des pches maritimes
Octobre 2012
Lgalit des chances et la rpartition des moyens dans
l'enseignement scolaire (adress au ministre de lducation
nationale)
Octobre 2012
Lgalit des chances dans l'enseignement scolaire et
politiques publiques interministrielles (adress au Premier
ministre)
Octobre 2012
La gestion de l'Office national de la chasse et de la faune
sauvage (ONCFS)
Octobre 2012
La situation financire du rgime additionnel de retraite
des personnels enseignants et de documentation des
tablissements privs sous contrat
Octobre 2012 Les sciences humaines et sociales au CNRS
Octobre 2012
Les risques lis la gestion des personnels contractuels
dans la recherche publique
Novembre
2012
Le projet de liaison ferroviaire Lyon-Turin

Toutes les observations dfinitives des chambres rgionales et
territoriales des comptes les rapports dobservations dfinitives (610 en
2012) qui concluent leurs contrles sont rendues publiques et mises en
ligne sur le site Internet de la Cour et des chambres (www.ccomptes.fr),
avec les rponses apportes par les collectivits ou les organismes
destinataires des observations. Il en va de mme des jugements et des avis,
notamment budgtaires (664 en 2012), rendus par les chambres.

Lensemble de ces publications est disponible sur le site Internet de la
Cour des comptes (www.ccomptes.fr).

Cour des comptes
44 COUR DES COMPTES

Tableau n 29 : avis et rapports dobservations dfinitives de chacune
des chambres rgionales et territoriales des comptes en 2012*

Avis
Rapports d'observations
dfinitives
2010 2011 2012 2010 2011 2012
Alsace 3 6 15 29 20 14
Aquitaine, Poitou-Charentes 172 52 61 67 75 91
Auvergne, Rhne-Alpes 77 87 49 100 65 48
Basse-Normandie, Haute-
Normandie
39 25 34 36 40 44
Bourgogne, Franche-Comt 40 55 34 24 30 22
Bretagne 20 19 14 53 48 54
Centre, Limousin 31 53 31 30 35 40
Champagne-Ardenne,
Lorraine
46 57 58 54 48 30
Corse 15 17 19 12 9 9
Ile-de-France, Saint-Pierre et
Miquelon
53 44 26 58 49 57
Languedoc-Roussillon 31 45 35 24 14 24
Midi-Pyrnes 44 43 42 31 36 36
Nord-Pas-de-Calais, Picardie 51 43 39 66 50 36
Pays-de-la-Loire 39 25 15 36 40 39
Provence-Alpes-Cte dAzur 39 35 26 31 27 25
Guadeloupe, Guyane,
Martinique, Saint-Barthlemy
et Saint-Martin
74 86 119 12 12 12
La Runion, Mayotte 32 42 37 11 13 8
Nouvelle-Caldonie 7 5 2 10 11 9
Polynsie franaise 12 8 8 5 13 12
Total
795 732 664 697 639 610
* Pour chacune des 7 chambres nouvelles cres en 2012 par regroupement de deux chambres
existant antrieurement, lactivit 2011 correspond lactivit des deux chambres regroupes.
Cour des comptes
LES PRODUCTIONS 45

2 - Le site Internet
En 2011, la Cour a lanc la refonte du site Internet des juridictions
financires. Lobjectif principal tait de mettre disposition du grand
public les informations et les publications sous une forme accessible, tout
en satisfaisant aux exigences de recherche de publics plus spcialiss :
administrations et organismes contrls, lus, parties prenantes,
journalistes, universits et chercheurs, notamment.

Ce projet a abouti la mise en service, en mai 2012, dun nouveau site
Internet, plus moderne, donnant plus de visibilit aux publications de la
Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales, ainsi qu
celles des organismes associs (le Conseil des prlvements obligatoires et
la Cour de discipline budgtaire et financire).
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre II
Les volutions
I - Les rformes : la rorganisation des chambres
rgionales et territoriales des comptes
Les chambres rgionales et territoriales des comptes ont ft leur
trentenaire en 2012, anne galement marque par une rorganisation du
ressort de certaines chambres.
En effet, le dcret du 23 fvrier 2012, pris en application de la loi
du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et
lallgement de certaines procdures juridictionnelles a ramen de 22 15
le nombre des chambres rgionales des comptes en mtropole.
Dsormais, sept chambres rgionales mtropolitaines couvrent
chacune deux rgions :
- Aquitaine, Poitou-Charentes (sige Bordeaux) ;
- Auvergne, Rhne-Alpes (sige Lyon) ;
- Bourgogne, Franche-Comt (sige Dijon) ;
- Centre, Limousin (sige Orlans) ;
- Champagne-Ardenne, Lorraine (sige Epinal) ;
- Nord-Pas-de-Calais, Picardie (sige Arras) ;
- Basse-Normandie, Haute-Normandie (sige Rouen).

Cour des comptes
48 COUR DES COMPTES

Avec les cinq chambres rgionales et les cinq chambres
territoriales doutre-mer
11
, le nombre total de chambres rgionales et
territoriales des comptes slve donc dsormais 25.
Les implantations des chambres rgionales et territoriales des comptes
partir de 2012


11
Les cinq chambres rgionales doutre-mer sont regroupes sur deux sites : Pointe--
Pitre (Guadeloupe) pour les trois chambres des Antilles (Guadeloupe, Martinique) et
de la Guyane, Saint-Denis-de-la Runion pour les deux chambres de la Runion et de
Mayotte. Outre les deux chambres territoriales de la Polynsie-Franaise (Papeete) et
de la Nouvelle-Caldonie (Nouma), trois chambres territoriales sont regroupes avec
des chambres rgionales : celles de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin avec les
chambres rgionales des Antilles et de la Guyane (Pointe--Pitre) et celle de Saint-
Pierre-et-Miquelon avec la chambre rgionale dIle-de-France (Noisiel).
Cour des comptes
LES EVOLUTIONS 49

II - Deux activits en dveloppement
1 - Lvaluation de politique publique
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a intgr l'valuation
de politique publique au nombre des missions d'assistance au Parlement
et au Gouvernement de la Cour des comptes (article 47-2 de la
Constitution).
La loi du 3 fvrier 2011 tendant renforcer les moyens du Parlement
en matire de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des
politiques publiques a introduit dans le code des juridictions financires
des dispositions destines prciser les conditions de cette assistance :
- l'article L. 111-3-1 nonce la contribution lvaluation de
politique publique parmi les missions assignes la Cour ;

- larticle L. 132-5 dfinit les conditions dans lesquelles, dune
part, les prsidents de lAssemble nationale et du Snat
demandent la Cour deffectuer des travaux dvaluation et,
dautre part, la Cour remet son rapport dvaluation, dans un
dlai de douze mois au plus, lassemble parlementaire qui en a
fait la demande.
Un retour d'exprience portant sur les six premires valuations
ralises par la Cour en 2011 et dbut 2012 a t effectu en juin 2012.
Ce travail, soumis un dbat interne au deuxime semestre 2012, va
servir dfinir le cadre procdural et mthodologique les outils et
techniques spcifiques des valuations conduites par la Cour des
comptes.
La formalisation de ce cadre nest pas acheve, toutefois, un certain
nombre de principes peuvent dores et dj tre dgags :
- les valuations de politique publique doivent respecter les
principes fondamentaux qui rgissent les autres travaux de la
Cour - indpendance, collgialit et contradiction - et sinsrer
dans lorganisation gnrale de la Cour, sans relever dune
chambre ou dune formation interchambres ddie ;
Cour des comptes
50 COUR DES COMPTES

- les valuations de politique publique doivent tre considres
comme une activit nouvelle et circonscrite de la Cour, distincte
des contrles de rgularit, de la gestion ou de performance ;
- lvaluation se caractrise avant tout par son objet : il sagit
dapprcier une politique publique du point de vue de ses effets
et impacts, au sens large, y compris socio-conomiques et
indirects, de son efficacit et de son efficience, et enfin de la
pertinence et de la cohrence de sa mise en uvre (et non des
objectifs poursuivis) ;
- sur le plan de la mthode, lvaluation proprement dite est
prcde dune note de faisabilit destine apprcier le
caractre valuable de la politique considre et prciser le
mode opratoire. Lvaluation suppose limplication
systmatique des parties prenantes de la politique value et le
recours, en tant que de besoin, des expertises pointues et
diversifies (statisticiens denqutes, conomistes-conomtres
ou spcialistes des sciences humaines).

Plus largement, la mission dvaluation de politique publique doit aussi
contribuer au dveloppement dune culture du rsultat dans la sphre
publique.

Du fait de ltendue du champ dinvestigation et de moyens
ncessaires leur ralisation, la Cour est en mesure de raliser, chaque
anne, entre quatre et six valuations de politique publique, la demande
du Parlement et du gouvernement ou linitiative de la Cour.
2 - Le suivi des suites donnes aux observations et
recommandations de la Cour
Le suivi de leurs observations antrieures par la Cour et les chambres
rgionales et territoriales des comptes loccasion du contrle suivant est
une pratique bien tablie. Les constats alors formuls peuvent notamment
alimenter le tome II du rapport public annuel.
Ce suivi, effectu loccasion dun nouveau contrle, ne recouvre
quune partie des observations et recommandations formules par la Cour.
La Cour suit galement, de faon systmatique, quoique moins
approfondie, lensemble des recommandations formules au cours des trois
annes antrieures. Pour ce faire, elle sollicite les destinataires de ses
rapports.
Cour des comptes
LES EVOLUTIONS 51

Larticle L. 143-10-1 du code des juridictions financires, introduit par
la loi de finances rectificatives pour 2011 du 29 juillet 2011, prvoit que le
rapport public annuel comporte une prsentation des suites donnes aux
observations dfinitives des juridictions financires, tablie sur la base de
comptes rendus que les destinataires de ces observations ont l'obligation de
fournir la Cour des comptes .
Parmi les apports de cet article aux pratiques de la Cour, les plus
notables sont :
linstauration dune obligation de rponse formalise de la part de
chacun des destinataires des observations ;
la publication dans le rapport public annuel de la prsentation de ces
suites donnes aux observations antrieures.
III - La performance
La performance de la Cour et des chambres rgionales et territoriales
des comptes fait lobjet de plusieurs modalits dapprciation :

le Premier prsident peut solliciter des institutions suprieures de
contrle dautres pays, pour soumettre la Cour leur apprciation sur
lun ou lautre aspect de ses pratiques ou de son organisation ;
chaque anne, les indicateurs renseigns dans le cadre du rapport
annuel de performances du programme budgtaire n 164 dont
relvent la Cour et les autres juridictions financires, rendent compte
des diffrentes facettes de lactivit des juridictions financires.
1 - Les revues par les pairs
En 2011, le Premier prsident de la Cour des comptes a dcid de
soumettre linstitution une double valuation par les pairs.

A cet effet, deux institutions suprieures de contrle de pays membres
de lUnion europenne ont t sollicites : le Tribunal de Contas du
Portugal et le Bureau national daudit de Finlande.
a) La revue par les pairs du Tribunal de Contas du Portugal
Le Tribunal de Contas a t charg dvaluer lorganisation et le
fonctionnement de la Cour des comptes, en examinant notamment les
Cour des comptes
52 COUR DES COMPTES

processus de programmation et de suivi, le contrle qualit et le respect des
principes professionnels, internes et thiques, ainsi que le fonctionnement
de la Cour de discipline budgtaire et financire.

Le Tribunal de Contas du Portugal a remis son rapport au Premier
prsident en juin 2012. Ses conclusions portent une apprciation dans
lensemble positive sur lorganisation et du fonctionnement de la Cour.
Elles ont t prsentes, ainsi que les recommandations formules par le
Tribunal de Contas, devant une assemble gnrale des personnels de
contrle de la Cour des comptes en septembre 2012.

Parmi les pistes damliorations indiques par le Tribunal de Contas,
figurent une rorganisation des modalits de la collgialit au sein de la
Cour, la rforme du processus de dcision au sein des chambres ou de la
fonction de contre-rapporteur. Pour chacun de ces sujets, des modalits
concrtes de mise en uvre seront dfinies ds 2013.

Le Tribunal de Contas a galement recommand la dfinition de
normes professionnelles par le Premier prsident, comme la loi du
13 dcembre 2011 le prvoit. Le processus dlaboration de ces normes, en
cours, devrait aboutir dans le courant de lanne 2013.

La mise en uvre de certaines autres recommandations, en revanche,
apparat prmature au regard des rformes rcentes.

Ainsi, le Tribunal de Contas recommande lextinction du rgime de
remise gracieuse. Ce rgime, prsent dans le chapitre I, donne pouvoir au
ministre charg du budget de dispenser les comptables publics du paiement
de tout ou partie des sommes dont ils ont t dclars dbiteurs par les
juridictions financires, le paiement tant alors pris en charge, selon les cas,
par ltat ou par lorganisme public concern. La loi du 28 dcembre 2011
et les dcrets dapplication du 10 dcembre 2012 ayant dsormais encadr
ce pouvoir du ministre charg du budget, les nouvelles dispositions doivent
tre mises en uvre avant denvisager une nouvelle volution.
b) La revue par les pairs du Bureau national daudit de Finlande
La revue mene par le Bureau national daudit de Finlande a port sur
lorganisation et les procdures de la Cour des comptes en matire de
certification, aussi bien des comptes de ltat (pour 2010) que des
organismes du rgime gnral de la scurit sociale (pour 2011).
Cour des comptes
LES EVOLUTIONS 53

Sagissant de missions encore relativement rcentes pour la Cour, cette
revue avait pour objectif de fournir une apprciation sur le respect des
rgles relatives lindpendance et la dontologie, sur les procdures
internes, le contrle qualit, la dmarche daudit conformment aux normes
internationales, ladquation des vrifications aux enjeux, la cohrence des
positions mises ainsi que la formalisation et la documentation des
vrifications.

Le Bureau national daudit de Finlande a remis son rapport au Premier
prsident en dcembre 2012.

Il ressort de cet examen de lorganisation et des procdures en matire
de certification que la Cour respecte les normes internationales en la
matire. Un certain nombre de recommandations ont t formules.
Lexamen approfondi de chacune dentre elles devrait permettre la Cour
damliorer encore lavenir ses rgles internes et pratiques
professionnelles en ce domaine.
2 - Les nouveaux indicateurs
En 2012, les indicateurs de performances des juridictions financires
ont t refondus, afin de mieux rpondre lvolution des missions de la
Cour des comptes depuis la mise en place de la premire gnration
dindicateurs, en 2006.
Le rle de la Cour des comptes a ainsi t renforc en matire
dassistance lvaluation de politique publique et dans lassurance de la
qualit des comptes publics par la rvision constitutionnelle du 23 juillet
2008.
Par ailleurs, la rforme du rgime de la responsabilit personnelle et
pcuniaire des comptables publics, issue de la loi du 28 dcembre 2011,
rend plus effectives les sanctions prononces par le juge des comptes
lencontre des comptables publics et des ordonnateurs comptables de fait.
Au fil de ces rformes, les missions, actions et indicateurs du projet
annuel de performances des juridictions financires nont plus reflt
quimparfaitement la ralit de leurs missions et la diversit de leurs
travaux.
En outre, lusage a rvl que les indicateurs taient pour certains
perfectibles, tandis que les objectifs ne rpondaient pas suffisamment aux
attentes du Parlement.
Cour des comptes
54 COUR DES COMPTES

La nouvelle maquette, qui entre en vigueur compter de
lexercice 2013, a pour ambition de mieux rendre compte de la diversit
des activits de la Cour, notamment par lintroduction dune action et dun
objectif sanction des irrgularits , dissocis de lactivit dexamen des
comptes. De mme, les activits d information des citoyens ,
d valuation de politique publique , et de contrle des finances
publiques font chacune lobjet dune action et dun objectif spcifiques.
De nouveaux indicateurs mettent, par ailleurs, laccent sur la qualit
des travaux, avec des indicateurs relatifs aux dlais des examens de la
gestion et aux dlais des jugements, notamment.
Limpact des travaux sera dsormais mesur par une srie dindicateurs
relatifs par exemple la prise en compte des effets sur les comptes des
travaux de certification , la frquentation du site Internet ou le
nombre dauditions devant le Parlement .
De faon gnrale, les nouveaux indicateurs ont t choisis pour tre
plus en phase avec la ralit des activits des juridictions financires, plus
fiables et calculs plus clairement.

Cour des comptes
LES EVOLUTIONS 55

Tableau n 30 : les nouveaux objectifs et indicateurs du programme
Cour des comptes et autres juridictions financires .
Objectif 1 :
Garantir la qualit des comptes publics
Indicateur 1.1
Part contrle des comptes tenus par les comptables
publics
Indicateur 1.2 Effets sur les comptes des travaux de certification
Objectif 2 :
Contribuer lamlioration de la gestion publique et lefficacit des
politiques publiques
Indicateur 2.1
Suites donnes aux recommandations de la Cour et des
chambres rgionales et territoriales des comptes
Indicateur 2.2 Dlais des travaux dexamen de la gestion
Objectif 3
Assister les pouvoir publics
Indicateur 3.1
Ralisation des travaux demands par les pouvoirs
publics dans les dlais
Indicateur 3.2 Nombre dauditions au Parlement
Objectif 4
Informer les citoyens
Indicateur 4.1 Nombre de retombes presse
Indicateur 4.2 Frquentation site Internet des juridictions financires
Objectif 5
Sanctionner les irrgularits et la mauvaise gestion
Indicateur 5.1 Dlais de jugement
Objectif 6
Amliorer le fonctionnement des juridictions financires
Indicateur 6.1 Efficience de la gestion des ressources humaines
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre III
Les ressources
Les chambres rgionales et territoriales sont gres par la Cour des
comptes.
I - Les ressources humaines
12

1 - Evolution des effectifs des personnels en activit la Cour des
comptes
Tableau n 31 : volution des effectifs de la Cour des comptes
2010 2011 2012
Premier prsident 1 1 1
Procureur gnral 1 1 1
Prsidents de chambre 8 8 8
Secrtaire gnral et
secrtaires gnraux adjoints
4 3 3
Avocats gnraux 5 4 5

12
Les chiffres relatifs aux ressources humaines de la Cour et des chambres rgionales
et territoriales des comptes sont les donnes au 31 dcembre 2012.
Cour des comptes
58 COUR DES COMPTES

Personnels de contrle de la Cour des comptes
Conseillers matres (*) 141 143 141
Conseillers rfrendaires 66 62 70
Auditeurs 16 16 17
Rapporteurs temps plein 71 85 69
Assistants 67 68 69
Experts et assistants de
certification
40 41 45
Total agents 401 415 411
Rapporteurs temps partiel 26 24 22
Total personnels de contrle 427 439 433
Personnels administratifs de la
Cour des comptes
273 278 271
Total personnels de la Cour des
comptes
710 734 722

(*) Y compris avant 2011, les prsidents de chambres maintenus en activit, les
conseillers matres en service extraordinaire, les magistrats dlgus dans les
fonctions d'avocat gnral et de secrtaire gnral et ceux mis disposition hors de la
Cour.
A partir de 2011, y compris seulement les prsidents de chambre maintenus en
activit et les conseillers matres en service extraordinaire.
Cour des comptes
LES RESSOURCES 59

Tableau n 32 : position administrative des magistrats de la Cour des
comptes
Effectifs 2010 2011 2012
En service la Cour des comptes 230 227 234
Dtach dans les fonctions de prsident et de vice-
prsident de chambre rgionale ou territoriale des
comptes
27 27 24
En service dans les juridictions financires 257 254 258
Mis disposition auprs dune administration 3 5 17
Dtachs dans une administration ou un organisme
public
103 106 90
En disponibilit 33 31 27
Hors cadre 5 5 4
Cong parental 0 1 1
TOTAL 401 402 397

Lorganisation de la Cour des comptes
Le Premier prsident assure la prsidence de la Cour. Il a sous son
autorit un secrtaire gnral et deux secrtaires gnraux adjoints, nomms
par dcret sur sa proposition, qui dirigent les services.
La Cour comprend sept chambres, composes chacune dune
quarantaine de magistrats et de rapporteurs, ainsi que dexperts et
dassistants, placs sous lautorit dun prsident de chambre, assist dun
greffe.
Chaque chambre exerce :
- le contrle de la gestion des ministres relevant de son champ de
comptence et de la partie des comptes de ltat qui retrace leurs oprations ;
Cour des comptes
60 COUR DES COMPTES

- le contrle des comptes et de la gestion des tablissements publics
nationaux et des organismes divers placs sous la tutelle de ces ministres ;
- le contrle des comptes et de la gestion des entreprises publiques
relevant du secteur correspondant.
La Cour des comptes est dote dun Parquet gnral charg de veiller
lexcution des lois, dclairer la Cour de ses avis, de laider mettre en
uvre ses dcisions. Il veille galement au bon exercice du ministre public
prs les chambres rgionales et territoriales des comptes, confi aux
procureurs financiers choisis par le Procureur gnral.
Les comptences des chambres :
- premire chambre : conomie, budget et secteurs financiers,
certification des comptes de ltat ;
- deuxime chambre : dfense, industrie, nergie, commerce extrieur,
commerce et artisanat, PME, professions librales, tourisme, anciens
combattants ;
- troisime chambre : enseignement suprieur, recherche, ducation,
jeunesse, sports, culture, communication ;
- quatrime chambre : pouvoirs publics constitutionnels, appel des
jugements des chambres rgionales et territoriales des comptes, intrieur,
administration territoriale, scurit intrieure, immigration, Outremer, justice,
affaires trangres, services du Premier ministre ;
- cinquime chambre : logement, ville, exclusion, enfance, famille,
personnes ges, handicaps, travail, emploi, formation professionnelle,
gnrosit publique ;
- sixime chambre : scurit sociale, rapport annuel sur lapplication
des lois de financement de la Scurit sociale, certification des comptes du
rgime gnral de la scurit sociale, politiques et tablissements publics de
sant ;
- septime chambre : transports (urbains, routiers, ariens, ferroviaires,
maritime et fluvial), quipement, urbanisme, amnagement, amnagement du
territoire, environnement, agriculture.
Cour des comptes
LES RESSOURCES 61

Les formations interchambres et interjuridictions :
Pour traiter des sujets communs plusieurs chambres de la Cour ou
communs la Cour et aux chambres rgionales des comptes, des formations
interchambres ou interjuridictions peuvent tre constitues. Deux de ces
formations sont permanentes : lune, interchambres, est charge de la
prparation des rapports annuels sur la situation et les perspectives des
finances publiques, du rapport annuel sur lexcution du budget de ltat et
de lacte de certification des comptes de ltat ; lautre, interjuridictions, est
charge de lanalyse des finances publiques locales.
Le comit du rapport public et des programmes :
Le contenu des projets de rapports publics est dfini, et leur
laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes,
constitu du Premier prsident, du Procureur gnral et des prsidents de
chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Ce comit est galement charg de la prparation et du suivi de la
programmation des travaux de la Cour.

Cour des comptes
62 COUR DES COMPTES

2 - Evolution des effectifs en activit dans les chambres rgionales
Tableau n 33 : volution des effectifs en activit des chambres
2010 2011 2012
Prsidents et vice-prsidents 27 27 24
Personnels de contrle
Magistrats (*) 308 316 317
Rapporteurs 1 0 0
Assistants de vrification (**) 329 334 320
Total personnels de contrle 638 650 637
Personnels administratifs (**) 434 427 390
Total des chambres rgionales et
territoriales des comptes (***)
1072 1077 1027

(*) Dont, au 31 dcembre 2012, 242 magistrats du corps des chambres rgionales des
comptes et 75 fonctionnaires dtachs dans ce corps.

(**) La baisse ponctuelle des effectifs des assistants et personnels administratifs
traduit les effets transitoires de la rforme des ressorts des chambres rgionales des
comptes la suite du dcret du 23 fvrier 2012. En 2013, les recrutements lancs
permettront de retrouver des effectifs proches de ceux des exercices antrieurs.

(***) Hors prsidents et vice-prsidents de chambre rgionale des comptes.

Cour des comptes
LES RESSOURCES 63

Tableau n 34 : rpartition des magistrats des chambres rgionales et

2010 2011 2012
Prsidents de section 53 56 55
Premiers conseillers 310 321 313
Conseillers 26 21 25
TOTAL 389 398 393

Tableau n 35 : position administratives des magistrats des chambres

2010 2011 2012
En service dans les chambres rgionales
250 244 242
Dtachs dans le corps des magistrats de
des chambres rgionales des comptes
(art. L. 212-5 du code des juridictions
financires)
57 71 75
Mis disposition de la Cour des comptes 1 0 0
Dtachs dans une administration ou un
organisme public
72 74 69
En disponibilit 5 5 4
Hors cadre 3 3 3
Non affect 1 1 0
TOTAL 389 398 393

Cour des comptes
64 COUR DES COMPTES

Tableau n 36 : rpartition des effectifs par chambre rgionale ou
territoriale des comptes - au 31 dcembre 2012
(hors prsidents et vice-prsidents de chambre rgionale ou territoriale des
comptes)

Magistrats
Assistants de
vrification
Agents
adminis-
tratifs
Total
Alsace 10 8 14 32
Aquitaine, Poitou-Charentes 27 25 27 79
Auvergne, Rhne-Alpes 34 34 37 105
Basse-Normandie, Haute-
Normandie
16 17 24 57
Bourgogne, Franche-Comt 11 18 24 53
Bretagne 17 17 19 53
Centre, Limousin 15 15 29 59
Champagne-Ardenne,
Lorraine
20 17 26 63
Corse 4 7 10 21
Ile-de-France, Saint-Pierre-
et-Miquelon
47 46 38 131
Languedoc-Roussillon 12 14 16 42
Midi-Pyrnes 12 14 19 45
Nord-Pas-de-Calais, Picardie 28 24 32 84
Pays-de-la-Loire 18 18 20 56
Provence-Alpes-Cte-
dAzur
24 24 23 71
Guadeloupe, Guyane,
Martinique
9 9 13 31
La Runion, Mayotte 6 6 12 24
Nouvelle-Caldonie 2 3 4 9
Polynsie Franaise 5 4 3 12
TOTAL 317 320 390 1 027

Cour des comptes
LES RESSOURCES 65

II - Les moyens financiers
Tableau n 37 : crdits de paiement en M
Crdits de paiement
en M
2010 2011 2012
Variation
(2011-
2012)
(chiffres
dfinitifs)
(chiffres
dfinitifs)
chiffres
provisoires
au
31/12/2012
Dpenses de personnel
(Titre 2)
165,31 171,54 174,85 1,93 %
- dont rmunrations
nettes
70,83 72,27 72,57 0,42 %
- dont indemnits 41,19 42,72 43,91 2,79 %
- dont cotisations et
prestations sociales
53,29 56,55 58,37 1,03 %
Dpenses de
fonctionnement (titre 3)
27,30 25,61 28,08 9,64 %
- dont informatique 2,62 2,72 3,25 19,49 %
- dont matriel et
fonctionnement
24,68 22,89 24,83 8,47 %
Dpenses
dinvestissement (titre
5)
2,26 2,59 1,51 -41,70 %
Dpenses dintervention
(titre 6)
0,02 0,04 0,04 0,00 %
Total hors titre 2 29,58 28,24 29,63 4,92 %
TOTAL DEPENSES
(titre 2 et hors titre 2)
194,89 199,78 204,48 2,35 %

Lvolution des dpenses de fonctionnement (titre 3) est
essentiellement lie la rorganisation dune partie des siges des
chambres rgionales mtropolitaines la suite de la loi n 2011-1862 du 11
dcembre 2011 et du dcret 26 fvrier 2012.
Les cots de la rforme des juridictions financires recouvrent
principalement des dpenses de travaux immobiliers, dinstallation pour le
stockage des archives, dadaptation des rseaux informatiques et
tlphoniques dans les sept siges des chambres rgionales ayant un
nouveau ressort.
Cour des comptes
66 COUR DES COMPTES

Hors dpenses lies cette rforme, les dpenses de fonctionnement
stabliraient 25,41 M en 2012, soit une volution de - 0,8 % par rapport
2011.
III - Les autres moyens : les systmes
dinformation
A lissue de neuf mois dtudes et de concertation mene au sein des
juridictions financires, la Cour des comptes et les chambres rgionales et
territoriales des comptes se sont dotes, le 17 septembre 2012, dun schma
stratgique des systmes dinformations pour les annes 2012 2015. Ce
schma vise la refonte des systmes dinformations internes afin quils
rpondent aux besoins des personnels de contrle dans leurs activits de
contrle, de jugement des comptes, dvaluation et de certification, et quils
prennent mieux en compte les volutions des missions dassistance au
Parlement et au gouvernement.
Ce document cadre tablit un tat des lieux des systmes dinformation
et de leurs usages et fixe quatre orientations pour le dveloppement des
systmes dinformation et des moyens informatiques.
1 - Faciliter laccs linformation et valoriser la connaissance et
le savoir-faire des personnels
Face une dmatrialisation croissante, induisant des volumes
dinformation en augmentation permanente, la capacit trier, stocker et
exploiter ces gisements de donnes devient un enjeu capital. Il sagit donc,
pour la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes,
dassurer une capitalisation efficace de la connaissance des organismes, des
savoir-faire internes existants et des productions des juridictions
financires. La qualit des processus, des rgles et des donnes des
systmes dinformation garantira la fiabilit et laccessibilit de
linformation.
2 - Dvelopper les changes crateurs de valeur en interne et avec
lextrieur
Les systmes dinformation doivent faciliter la gestion des flux
dinformation vers et depuis les juridictions financires afin dappuyer le
travail collaboratif et plus gnralement les cycles de production des
rapports. Lenjeu est galement de dvelopper des changes efficients avec
Cour des comptes
LES RESSOURCES 67

les organismes contrls et les partenaires ou fournisseurs de donnes, en
crant de nouveaux canaux de communication personnaliss.
3 - Amliorer les instruments de pilotage et de valorisation de
lactivit
A des fins de performance collective, les systmes dinformation
doivent faciliter lanalyse, la mesure et le pilotage des activits et des
productions des juridictions financires, dans une logique daide la
dcision. Ils doivent galement constituer un levier de valorisation de
lactivit et des produits de la Cour et des chambres rgionales et
territoriales.
4 - Garantir la scurit des systmes dinformation et contribuer
la qualit des travaux
Les volutions des systmes dinformation doivent contribuer la
scurit du rseau, des infrastructures, des applications et des usages, ainsi
qu la qualit des travaux de la Cour et des chambres rgionales et
territoriales.
Les orientations stratgiques de lvolution du systme dinformation
des juridictions financires se concrtisent dans un plan daction constitu
de 7 chantiers prioritaires pour les quatre annes venir :

1- piloter lactivit ;
2- grer et mettre disposition les connaissances ;
3- outiller les quipes de contrle ;
4- travailler ensemble ;
5- faciliter les changes avec les tiers ;
6- valoriser les productions ;
7- conduire le changement.
Chaque chantier est dclin en une srie de projets. Au total, 32
projets sont programms et tals dans le temps en fonction de leur
articulation logique, ainsi que des contraintes budgtaires et humaines.
Une nouvelle gouvernance a t mise en place pour piloter
lvolution des systmes dinformation, afin de garantir leur bonne
adquation aux besoins des mtiers de contrle, dvaluation et de
certification. Un comit stratgique des systmes dinformation, prsid
Cour des comptes
68 COUR DES COMPTES

par le Premier prsident, supervise lorganisation densemble et les
chantiers sont conduits en mode projet de manire transversale au sein
des juridictions financires.
Sur le plan des matriels et infrastructures informatiques, la Cour
poursuit son effort dquipement des personnels de contrle pour
rpondre aux contraintes de nomadisme et de scurit des activits de
contrle.
Par ailleurs, paralllement au dveloppement continu de la visio-
confrence, la Cour et les chambres rgionales des comptes quipent
progressivement les salles de runion dun raccordement au rseau
informatique, par voie filaire ou par Wi-Fi.
En 2012, la collaboration avec la direction gnrale des finances
publiques ainsi quavec un certain nombre dadministrations ou de
collectivits a permis daugmenter les changes de flux de donnes
comptables et financires ainsi que de documents dmatrialiss depuis et
vers les juridictions financires.
Les mthodes de travail des quipes de contrle tirent un parti
croissant des possibilits de dmatrialisation, et larchivage lectronique
des juridictions financires est modernis en consquence.

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