AG Angel Rodrguez AG Carlos Rios AG Roberto Tomasino AG Maria Nilda Vallina
Este documento fue producido por integrantes del Area Temtica Administracin de Bienes del Estado del Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de Ministros en el mes de agosto del ao 2007.
El Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales inici sus actividades en el ao 2002 en jurisdiccin de la Coordinacin General del C.A.G., sus documentos son publicados en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar
AG V. Daniel Piemonte Coordinador General Cuerpo de Administradores Gubernamentales
AG Guillermo J. Alabs Coordinador Ejecutivo Observatorio de Polticas Pblicas
BASES PARA UN PROYECTO DE LEY DE BIENES 2
INDICE 1. Normas y autoridades de aplicacin 7 1.1. Sntesis Normativa 8 2. Usucapin 27 2.1. Bienes Pblicos y Privados del Estado 27 2.1.1. Bienes Pblicos del Estado. 28 2.1.2. Bienes privados del estado 37 2.2. Proyectos de ley 38 3. La inclusin social y los Bienes del Estado 48 3.1. La exclusin / inclusin social 48 3.2. Exclusin social y vivienda 50 3.3. Recursos: Los inmuebles estatales 51 3.4. Oposicin a la inclusin social 52 3.5. Las polticas pblicas 55 3.6. El Proyecto de Ley de Bienes 57 4. Estados Unidos y la Administracin de tierras fiscales en fideicomisos 60 4.1. Introduccin 60 4.2. Educacin, Cesin y Expansin 61 4.3. La Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787 63 4.4. El surgimiento de tierras fiscales en fideicomiso para escuelas 65 4.5. Consolidacin de la autoridad estadual sobre las tierras fiscales cedidas en fideicomiso para escuelas pblicas 66 4.6. Expansin del proceso de cesin de tierras fiscales en fideicomiso con fines especficos 67 4.7. Cambios de reglas en la administracin y ventas de tierras fiscales en fideicomiso 69 4.8. Lecciones dadas por la historia 72 CAT.OPP/CAG/2007-01 3
4.9. Situacin Actual 73 4.10. Conclusiones 79
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Introduccin El presente Informe tiene dos objetivos primordiales. Primero, la exposicin de antecedentes, causas y hechos que, a nuestro criterio, hacen necesaria e impostergable una puesta al da de las polticas en materia del patrimonio estatal constituido por los bienes muebles e inmuebles del Estado Nacional. Segundo, como complementacin y aporte a la formulacin, diseo y ejecucin de polticas pblicas, poner a disposicin de las autoridades del PEN un Proyecto de Ley de Bienes Muebles e Inmuebles del Estado Nacional. La poltica de bienes, se entiende estrechamente interrelacionada con las polticas de educacin, salud y vivienda, entre otras, comprensivas de las demandas sociales actuales ms relevantes. Ambos objetivos se desarrollaran en sendos documentos, el primero de los cuales tendr las bases para la construccin del Proyecto de Ley, a modo de una particular exposicin de motivos y antecedentes, con introduccin de conceptos jurdicos, tcnicos y administrativos, complementados con las necesidades incontrastables que muestra la realidad social. Con este primer documento concluye la etapa de observacin propiamente dicha que complementaremos con la segunda parte: el documento con el texto del Proyecto de Ley. La Ley N 24.156, promulgada el 26 de octubre de 1992, gener disposiciones generales para la administracin financiera gubernamental y los sistemas: presupuestario, de crdito pblico, de tesorera, de contabilidad gubernamental y de control interno y externo. Esta Ley no derog el Captulo V De la Gestin de los bienes del Estado del Decreto Ley 23.354/1956, previendo para el futuro agregar los sistemas de contrataciones y de administracin de bienes. De acuerdo con el Art. 135 de la Ley 24.156, en su momento el PEN present al Congreso Nacional un proyecto de Ley de Bienes cuyo trmite caduc en 1996, siendo nuevamente presentado en mayo de ese ao, perdiendo estado parlamentario durante el ao 1997. Simultneamente, algunos legisladores, presentaron proyectos para la creacin del Sistema de Disposicin y Administracin de Bienes del Estado Nacional. Entre ellos la Senadora Cristina Fernndez de Kirchner, present en 1996 un proyecto, que, al igual que los dems perdi estado parlamentario. Definimos al Sistema de Disposicin y Administracin de Bienes del Estado Nacional como el conjunto de funciones, normas, organismos, sistema de informacin, recursos y procedimientos que tienen por objeto ingresar, registrar, asignar, conservar, mantener, CAT.OPP/CAG/2007-01 5
proteger, reasignar, dar de baja o disponer de los bienes que integran el patrimonio del Estado Nacional. La organizacin administrativa del Sistema tiene fundamento metodolgico en la centralizacin de las polticas, normas y procedimientos y en el control de su cumplimiento y en la descentralizacin operativa. Merecer atencin el Sistema de Informacin que deber crearse como un eficaz instrumento de apoyo para la gestin de los bienes estatales, atendiendo la incorporacin de tecnologas de informacin geogrfica y la convalidacin de los datos a travs de la comparacin con otras fuentes externas. Ser necesario determinar el uso y destino a otorgar a los bienes, teniendo en cuenta como principios rectores la preservacin del patrimonio inmobiliario; la puesta en valor de los inmuebles con foco en proyectos de desarrollo local y regional sustentables; la incorporacin del valor social y la afectacin de los mismos al desarrollo y ejecucin de distintas polticas pblicas como salud, educacin, vivienda, transporte, produccin, administracin, etc. Si bien hasta el presente los actos y operaciones relacionadas con el patrimonio mobiliario e inmobiliario estatal fueron regulados mediante disposiciones contenidas en diversos ordenamientos, esta fragmentacin normativa no es compatible con una administracin de los bienes del estado nacional acorde con las tecnologas administrativas disponibles y las demandas actuales de la sociedad. Segn el Art. 5 de la Ley N 24156, los sistemas integrantes de la administracin financiera y control estarn a cargo de un rgano rector. Como uno de los sistemas mencionados por la Ley como faltantes, pero que deben integrar el conjunto, es el de bienes, con el mismo criterio, el sistema de bienes debe estar a cargo de un rgano rector, cuyas atribuciones hoy las tiene el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIN DE BIENES (ONABE). La administracin de los bienes estatales debe incluir tambin los programas de racionalizacin de espacios fsicos, atendiendo las condiciones de trabajo del personal y la optimizacin de la prestacin del servicio al ciudadano. En el Captulo Primero realizamos la revisin de las disposiciones jurdicas aplicables al registro, administracin y disposicin de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del Estado Nacional. Al mismo tiempo tambin fueron consideradas las atribuciones y funciones que, en los ltimos aos fueron teniendo los distintos organismos cuya misin fue la administracin de los bienes en sentido amplio. Puede reconocerse que, aunque sin ser el producto de una poltica especfica sobre qu hacer con los bienes, a partir de 2003 en los hechos se produjo un cambio de paradigma en la administracin de los bienes ociosos del Estado Nacional. Del mandato de CAT.OPP/CAG/2007-01 6
privatizar y desprenderse de todos los bienes posibles de la dcada pasada, pasamos a un nuevo imperativo que se basa en la gestin integral de ellos, como qued expresado en distintos documentos emitidos por el ONABE. No obstante lo plausible del objetivo de esta gestin integral, el ONABE se encontr con distintos escollos, tanto de ndole interno como externo, que limitaron su intencin primigenia. Particularmente, en cuanto a la preservacin del patrimonio, en el Captulo Segundo tratamos la adquisicin de bienes de propiedad del Estado Nacional, los estados provinciales o los estados municipales por parte de personas fsicas o jurdicas particulares mediante prescripcin adquisitiva o usucapin. En el Captulo Tercero incursionamos en el uso de los bienes inmuebles estatales como uno de los tantos recursos que se requieren para resolver en nuestra sociedad el problema de la exclusin social. En situaciones variadas y muchas veces limtrofes con las conductas lesivas, hoy muchos de los inmuebles del estado, considerados ociosos y por ende administrados por el ONABE, se encuentran intrusados o en vas de serlo. Estas intrusiones avanzan tambin, indistintamente, sobre el patrimonio de los privados, generando conflictividad social y la aplicacin de diversidad de criterios desde la rbita estatal. As, mientras que para unos es necesario proteger y mantener los bienes hasta que se les otorgue un destino adecuado, para otros estamentos del Estado, a quienes intrusan inmuebles por necesidad de contar con un espacio vital se les debe proveer de ese u otro lugar alternativo de modo de respetar su dignidad y sus derechos. Esta colisin que podramos atribuir a situaciones de emergencia social, tambin tiene entre sus causas la falta de polticas en materia del uso social de los bienes ociosos del Estado y en arraigadas costumbres de la micropoltica. An sin que se produzca una clara conducta lesiva o esta sea tolerada, la ocupacin de tierras e inmuebles repentina y subrepticia termina provocando mltiples perjuicios para las propias familias intrusas ya que generan consecuencias como la degradacin del ambiente y la imposibilidad de acceso a la infraestructura. Por ltimo, en el Captulo Cuarto veremos la creacin de fideicomisos especficos con tierras fiscales estatales en los Estados Unidos de Norteamrica, en cuyos estados utilizaron la venta o el alquiler de tierras como una fuente de recursos para la educacin pblica.
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Captulo Primero 1. Normas 1 y autoridades de aplicacin La Ley N 24.156, promulgada el 26 de octubre de 1992, gener disposiciones generales para la administracin financiera gubernamental y los sistemas: presupuestario, de crdito pblico, de tesorera, de contabilidad gubernamental, los cuales deben estar interrelacionados, y de control interno y externo. Segn el Art. 5 de esta Ley, cada uno de estos sistemas estar a cargo de un rgano rector, que depender directamente del rgano que ejerza la coordinacin de todos ellos. Este rgano coordinador, segn el Art. 6 ser establecido por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y tendr la misin de dirigir y supervisar la implantacin y mantenimiento de los sistemas. El Art. 135 de la mencionada Ley determin que el PEN, deba presentar al Congreso Nacional un proyecto de ley que regule el sistema de contrataciones del Estado y otro que organice la administracin de bienes del Estado. Considerando que la Administracin Financiera comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado, mediante la Ley 24.156 no se pudo derogar el Captulo V De la Gestin de los bienes del Estado del Decreto Ley 23.354/1956 conocido como la Ley de Contabilidad. De este modo, a la mencionada interrelacin entre los sistemas: presupuestario, de crdito pblico, de tesorera y de contabilidad gubernamental deben agregarse los sistemas de contrataciones y de administracin de bienes, no legislados por la Ley 24.156. En cumplimiento del citado Art. 135, el PEN present al Congreso Nacional un proyecto de Ley cuyo trmite caduc en 1996, siendo nuevamente presentado en mayo de 1996, perdiendo estado parlamentario durante el ao 1997. Trabajando sobre el mismo proyecto de ley como antecedente inmediato, los Senadores J ulio San Milln, Carlos Alberto Verna y Ricardo Branda (todos PJ ) presentaron nuevamente el proyecto el 27 de marzo de 1996 2 , incorporando algunas de las modificaciones que surgieron de la Comisin de Asuntos Administrativos y Municipales.
1 Las normas citadas en este Captulo pueden verse en www.infoleg.gov.ar 2 Exp. Senado - 223-S-96. Ruta: Asuntos Administrativos y Municipales; Legislacin General. CAT.OPP/CAG/2007-01 8
Con el mismo proyecto del Ejecutivo como antecedente, la Senadora Cristina Fernndez de Kirchner present un nuevo proyecto el 10 de abril de 1996, el cual inclua una serie de modificaciones, algunas debido tanto a prctica legislativa como a semntica jurdica, junto con otras necesarias para dotar de coherencia al sistema 3 . El 22 de abril de 1998 tom estado parlamentario el proyecto de ley presentado por los diputados: Raquel Roberti, Roberto DEla, Atilio Viglione y J uan Carlos Passo (UCR) 4 . Por otra parte el Estado Nacional cont hasta 2003, con la Ley 24.146 que permita a los gobiernos locales solicitar tierras ociosas (con fines no comerciales) a cambio de condonar tasas e impuestos y pagar sobre el excedente de $300.000.- si el monto del inmueble superaba este valor. A la fecha no existe normativa que la reemplace y se encuentran en tratamiento las solicitudes de gobiernos locales que por diversas razones an no concluyeron su trmite. Se transcribe a continuacin la nmina de las normas consideradas ms importantes que constituyen el marco jurdico que, directa o indirectamente, permite el funcionamiento de la administracin de los bienes del Estado Nacional. De acuerdo con la pertinencia y/o relevancia que cada una de las normas citadas o parte de ellas, tienen en el contexto de la administracin de los bienes, realizamos las transcripciones, descripciones y comentarios que consideramos que aportan a la comprensin del marco jurdico disponible as como a los resultados de su aplicacin. 1.1. Sntesis Normativa Decreto Ley 23.354/1956 LEY DE CONTABILIDAD Como ya dijimos, el Captulo V de esta norma no fue derogado por la citada LEY 24.156. En el PEN, la jurisdiccin encargada de la administracin de los bienes no afectados al servicio fue el entonces MINISTERIO DE HACIENDA (hoy es el ONABE). Los afectados a un servicio determinado se consideraban concedidos gratuitamente a la respectiva jurisdiccin mientras se mantuvieran en uso. Las dependencias usuarias deban prever las partidas presupuestarias necesarias para atender los gastos de mantenimiento y conservacin.
3 Exp. Sen: 0297-S-96. Ruta: Asuntos Administrativos y Municipales; Legislacin General. 4 Exp. Dip: 6258-D-97. Ruta: Legislacin General, Obras Pblicas y Hacienda. CAT.OPP/CAG/2007-01 9
Por esta Ley el PEN puede conceder el uso precario y gratuito de inmuebles afectados a su jurisdiccin y que por razones circunstanciales no tengan destino til, cuando le sean requeridos por organismos pblicos o por instituciones privadas, legalmente constituidas en el pas, para el desarrollo de sus actividades de inters general. Toda transferencia de dominio o cambio de destino de los bienes del Estado deber comunicarse a la CONTADURA GENERAL, acompaando los antecedentes que permitan efectuar las pertinentes registraciones, en la forma y oportunidad que determine el PEN.
LEY 19.076 Ao 1971 TRANSFERENCIAS DE INMUEBLES Esta Ley otorga el marco jurdico para la transferencia a titulo gratuito u oneroso de superficies ubicadas en zonas afectadas a la explotacin ferroviaria con cargo de construir obras fijas para el almacenamiento de granos (silos), bajo ciertas condiciones de permanencia de las instalaciones y de transporte de productos por ferrocarril.
LEY 21.626 Ao 1977 TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN Define al TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN como ente autrquico en jurisdiccin de la SECRETARA DE TRANSPORTE Y OBRAS PBLICAS DEL MINISTERIO DE ECONOMA (hoy depende de la SECRETARA DE OBRAS PBLICAS), entre cuyas funciones est la de tasar los inmuebles que el Gobierno Nacional, entes descentralizados, autrquicos y empresas del Estado proyecten adquirir o enajenar.
DECRETO N 2.045/1980 La SECRETARIA DE HACIENDA, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA, por intermedio de la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES, intervendr, obligatoriamente, en toda medida de gobierno que implique la celebracin, ya sea a ttulo oneroso o gratuito, de los siguientes actos con relacin a inmuebles estatales: a) Adquisicin o enajenacin. b) Constitucin, transferencia, modificacin o extincin de otros derechos reales o personales.
LEY 22.423 CAT.OPP/CAG/2007-01 10
Ao 1981 VENTA DE INMUEBLES DEL ESTADO Faculta al PEN a vender los inmuebles del dominio privado del Estado Nacional que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones, por intermedio de la SECRETARA DE HACIENDA dependiente del MINISTERIO DE ECONOMA, la cual es el organismo centralizador de la gestin del patrimonio inmobiliario estatal (hoy es el ONABE) y tendr facultades para disponer, tramitar, aprobar y perfeccionar las enajenaciones respectivas. Autoriza la venta directa de inmuebles cuando sus ocupantes los utilicen como vivienda, comercio, industria o para la prestacin de servicios pblicos a los propietarios de inmuebles linderos con respecto a predios estatales que, encontrndose en zona urbana, su configuracin catastral no resulte reglamentaria o hallndose situados en zona rural sus dimensiones no resulten aptas para la explotacin econmica que se desarrolle predominantemente en el lugar; y a las cooperativas de vivienda u otras entidades sin fines de lucro, que los adquieran con el objeto de construir viviendas para sus asociados. Estableci adems que las entidades autrquicas nacionales, empresas o sociedades del Estado, encomendarn a la SECRETARA DE HACIENDA (hoy al ONABE), la venta de los inmuebles a ellas afectados que resulten innecesarios para su gestin, la cual imputar los importes que recaudare por dicho concepto a los recursos de la entidad con destino a inversiones patrimoniales. Este rgimen ser de aplicacin optativa para aquellas entidades que posean, por sus estatutos, capacidad para la realizacin de enajenacines inmobiliarias. Por otra parte, con carcter previo a toda tramitacin tendiente a la adquisicin de inmuebles, los mencionados organismos debern requerir informacin a la SECRETARA DE ESTADO DE HACIENDA (hoy al ONABE), sobre la existencia de inmuebles disponibles.
DECRETO N 101/1985 Facult al Sr. Ministro de Economa a realizar concesiones de uso precario y gratuito de inmuebles fiscales afectados a la jurisdiccin del PEN que por razones circunstanciales no tengan destino til, cuando le sean requeridos por organismos pblicos o por instituciones privadas, para el desarrollo de sus actividades de inters general (artculo 53 de la Ley de Contabilidad -DECRETO LEY 23.354/1956-). Hoy esta facultad la tiene el ONABE.
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LEY 23.697 Ao 1989 LEY DE EMERGENCIA ECONOMICA. VENTA DE INMUEBLES INNECESARIOS En el Captulo XXVI, artculos 60; 61 y 62, establece que el PEN centralizar, coordinar e impulsar las acciones tendientes a agilizar las ventas de los inmuebles del dominio privado del Estado Nacional, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones o gestin. Tambin determina que las entidades autrquicas nacionales, empresas y sociedades del Estado, encomendarn la venta de los inmuebles a ellas afectados, que resulten innecesarios para su gestin a la SECRETARA DE HACIENDA, y que, con carcter previo a toda tramitacin tendiente a la adquisicin de inmuebles, debern requerir informacin a esa Secretara sobre la existencia de bienes disponibles
DECRETO N 731/1990 INSTITUTO MOVILIZADOR DE ACTIVOS Por este decreto se cre el INSTITUTO MOVILIZADOR DE ACTIVOS, con amplias facultades, entre otras, para vender o realizar bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la Administracin Pblica Nacional. La ADMINISTRACIN GENERAL DE INMUEBLES FISCALES pas a depender del Instituto
DECRETO N 1.757/1990 Es un Decreto que legisla sobre una multiplicidad de temas, entre los cuales podemos citar la racionalizacin del gasto pblico y la reforma administrativa, incluyendo la regulacin de la venta de bienes del Estado. Derog el rgimen aprobado por el DECRETO N 731/1990 en las partes destinadas a regular la venta de los bienes innecesarios del Estado Nacional y, sin perjuicio de ello asign al MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS competencia exclusiva para disponer la venta de bienes muebles y rezago y de bienes inmuebles que no resultan indispensables para la gestin del servicio o actividad empresarial.
DECRETO N 2.154/1990 VENTA DIRECTA DE INMUEBLES Estableci que el PEN podr disponer la venta directa de los inmuebles del dominio privado del Estado a sus actuales ocupantes o a las formas asociativas que los representen.
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LEY 23.967 Ao 1991 TIERRAS FISCALES. TRANSFERENCIA A PROVINCIAS Establece la transferencia de tierras fiscales a los estados provinciales, para su posterior venta a los actuales ocupantes o para la incorporacin a los planes provinciales de vivienda social para familias de recursos insuficientes. Para coordinar el cumplimiento de esta Ley entre el Congreso de la Nacin, el PEN y los estados provinciales, se crea una Comisin Bicameral.
LEY 23.985 Ao 1991 FUERZAS ARMADAS. BIENES INMUEBLES Deber elevarse anualmente al Ministro de Defensa un informe en el que se detallarn cules son los inmuebles que tengan asignados en uso las Fuerzas Armadas que resulten innecesarios o prescindibles para el servicio, pudiendo sugerirse que sean objeto de venta, permuta, locacin, concesin de uso u otra forma aplicable de contratacin. Luego, la LEY 24.159 extendi estas disposiciones a Gendarmera Nacional y Prefectura Naval Argentina. Asimismo, por LEY 25.393 del ao 2001, con carcter excepcional podrn efectuarse contrataciones directas cuando el adquirente de inmuebles fuera una provincia, un municipio, una comuna o un organismo centralizado o descentralizado del Estado Nacional. En este caso se deber establecer un plazo no inferior a los diez (10) aos, a contar desde que se realice la escritura traslativa del dominio a nombre del comprador, plazo en el cual el bien no podr ser destinado a un fin distinto al indicado por el comprador en los documentos de venta.
LEY N 24.045 Ao 1991 REFORMA DEL ESTADO Se cre por esta Ley una cuenta especial en jurisdiccin del MINISTERIO DE DEFENSA con el nombre de "Producido de enajenaciones, privatizaciones, rentas y distribucin de utilidades de las empresas del rea del MINISTERIO DE DEFENSA". En ella se depositar el total de los fondos provenientes de las privatizaciones y enajenaciones de bienes que realice este Ministerio, los cuales sern destinados a atender las necesidades de la reestructuracin de las Fuerzas Armadas y de Seguridad cuando estas ltimas acten en CAT.OPP/CAG/2007-01 13
jurisdiccin de dicho Ministerio, y del sector de produccin para la defensa, no pudiendo ser utilizados para atender gastos corrientes.
DECRETO N 407/1991 EMERGENCIA ECONOMICA. VENTA DE INMUEBLES FISCALES Ordena a la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES que confeccione una nmina de inmuebles desafectados total o parcialmente del servicio y la formulacin de un cronograma de ventas inmobiliarias. El plan de ventas deba ejecutarse en un plazo mximo de 90 das; los inmuebles no desafectedos sin razn justificada se tendran por automticamente encomendados para su venta a la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES en los trminos del Artculo 62 de la LEY 23.697, de Emergencia Econmica. El COMIT DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO creado por DECRETO N 1.757/1990 tena a su cargo la fiscalizacin de la gestin inmobiliaria enajenatoria. Qued facultado tambin para propiciar la disponibilidad automtica de bienes races cuyas caractersticas o configuracin no se correspondieran funcionalmente con el destino que le atribuyese el organismo o entidad de revista. El Art. 4. Estableca : .....Podr disponerse la venta de inmuebles en el estado de conservacin y ocupacin en que se encuentren, y asimismo, cuando adolecieran de deficiencias en su ttulo, configuracin catastral o edilicia o inscripcin registral, y aun cuando puedan considerarse potencial o actualmente litigiosos en su aspecto dominial, ocupacional o constructivo. En estos casos ser condicin de venta, la cual deber ser debidamente publicitada, que el saneamiento dominial, catastral, constructivo, registral o judicial, deber ser tomado a cargo por quienes resultaren sus adquirentes, con renuncia expresa por su parte a la garanta de eviccin y por vicios redhibitorios. ... Por Art. 11. determin que mantendra vigencia el rgimen normativo sobre ventas de bienes inmuebles innecesarios para el Estado Nacional existente al dictarse el DECRETO N 731/1990. Como se desprende de la normativa, la venta de inmuebles form parte importante en la emergencia para mejorar el financiamiento del Estado. Aunque es dudoso que puedan obtenerse buenos precios de venta cuando se trata de ofrecer todo al mismo tiempo y se incluyen hasta los inmuebles no saneados dominialmente o sujetos a procesos judiciales. No obstante, demuestra la necesidad de la poca por obtener recursos financieros.
DECRETO N 846/1991 CAT.OPP/CAG/2007-01 14
Crea, en el mbito de la Presidencia de la Nacin, la COMISION DE TIERRAS FISCALES PROGRAMA ARRAIGO, cuyas funciones, entre otras, sern: realizar el relevamiento nacional de las tierras fiscales ocupadas por asentamientos irregulares y coordinar su accionar con los entes nacionales, provinciales y/o municipales competentes en la materia.
DECRETO N 2.137/1991 Segn este Decreto, las funciones de fiscalizacin de la gestin inmobiliaria enajenatoria que ejerca el COMIT DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO, creado por el DECRETO N 1757/1990 seran ejercidas por un nuevo rgano denominado: COMISION DE VENTA DE INMUEBLES ESTATALES, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
RESOLUCIN N 596/1991 FERROCARRILES ARGENTINOS Dispuso dejar sin efecto todas las reservas de inmuebles de propiedad ferroviaria afectados a planes de obras, que a la fecha no hayan tenido efectivo principio de ejecucin.
RESOLUCIN N 912/1991 MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS Establece que cuando resultare conveniente contar con la tasacin de un mismo inmueble por parte de dos o ms rganos tasadores habilitados a ese fin de acuerdo a las prescripciones del DECRETO N 407/1991, el precio base para el remate o licitacin pblica se fijar promediando los valores emergentes de los respectivos informes valuatorios.
RESOLUCIN N 558/1992. MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS (MEYOSP) Resuelve que, segn lo establecido en los DECRETOS N. 407/1991 y 2.137/1991, en las ventas inmobiliarias por contratacin directa, la resolucin aprobatoria previa y fundada que emita el MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS o los organismos en que se hubiere delegado la funcin aprobatoria har innecesario emitir una nueva resolucin aprobatoria, una vez concretada la operacin de venta.
DECRETO N 591/1992 REGLAMENTACIN LEY 23.697 CAT.OPP/CAG/2007-01 15
Reglament el Art. 1 de la LEY 23.697 para la transferencia de tierras del Estado Nacional destinadas al desarrollo de planes y programas para la radicacin definitiva y la regularizacin dominial a favor de actuales ocupantes y su grupo familiar. El organismo ejecutor fue la COMISION DE TIERRAS FISCALES NACIONALES - PROGRAMA ARRAIGO -
RESOLUCIN 1.062/1992 MEYOSP Resuelve que la COMISION DE VENTA DE INMUEBLES ESTATALES tendr atribuciones para representar a FERROCARRILES ARGENTINOS y a FERROCARRILES METROPOLITRANOS S.A. para gestionar la venta de sus inmuebles.
LEY N 24.146 Ao 1992 EMERGENCIA ECONOMICA Esta Ley fue modificada por las LEYES 24.383 del ao 1994 y 24.768 de 1996. Estableci que el PEN deba disponer, a ttulo gratuito, la transferencia de inmuebles innecesarios a los gobiernos provinciales, municipales y comunales o a las entidades de bien pblico que lo soliciten para la ejecucin de proyectos de inters social y comunitario. Cuando el valor de los inmuebles supere $300.000, la diferencia podr ser abonada por los beneficiarios. Los bienes inmuebles que estuvieren destinados a vivienda del personal u ocupados por familias de escasos recursos, podan ser transferidos a sus actuales ocupantes en forma onerosa, con facilidades financieras. Estas transferencias nicamente podan ser dispuestas en todos los casos con cargo a ser destinados los inmuebles por sus beneficiarios a programas de rehabilitacin y desarrollo urbano, infraestructura de servicios, construccin de viviendas de inters social para familias que las utilicen con carcter de vivienda nica y permanente y no poseyeran otros inmuebles, la habilitacin de parques o plazas pblicas, o de unidades educacionales, culturales, asistenciales o sanitarias, o al desarrollo de actividades deportivas, emprendimientos productivos generados o administrados por municipios, provincias o la Ciudad de Buenos Aires. La autoridad de aplicacin de esta ley, fue, inicialmente, la SUBSECRETARA DE ADMINISTRACIN DE BIENES, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS PBLICOS. CAT.OPP/CAG/2007-01 16
DECRETO N 776/93 Reglament la LEY 24.146, entre otras cuestiones, en cuanto a los requisitos que deban cumplir las familias de bajos recursos y el personal de los organismos que ocupen inmuebles fiscales; la obligatoriedad de aprobar mediante leyes provinciales u ordenanzas municipales las partidas presupuestarias para la ejecucin de los proyectos sobre los inmuebles recibidos; y: a) condonar la totalidad de la deuda que por impuestos, gravmenes, tasas, mejoras o contribuciones tuviere el ente propietario del inmueble que se transfiere y, b) conceder a los inmuebles de propiedad de esos entes una zonificacin urbana igual o mejor a la que tuvieran los inmuebles que lo circundan.
RESOLUCIN 825/93 FERROCARRILES ARGENTINOS Permite ceder el uso de inmuebles no entregados a los concesionarios ferroviarios, a las provincias y municipios, a cambio de un canon simblico. Los inmuebles debern destinarse a actividades sin fines de lucro. Para el caso de que particulares soliciten mantener y conservar estos inmuebles, podr otorgarse permiso de uso pero como tenencia onerosa.
DECRETO 1.085/94 Determina que la COMISIN DE TIERRAS FISCALES NACIONALES PROGRAMA ARRAIGO tendr intervencin y participacin en la tramitacin de las solicitudes de inmuebles de propiedad del Estado nacional, desocupados e innecesarios para su gestin, que formulen las provincias, municipios y comunas, para destinarlos a la construccin de viviendas para familias de escasos recursos que fueran ocupantes de otros inmuebles del Estado Nacional.
LEY 24.364 Ao 1994 FERROCARRIL TRANSPATAGNICO Por esta Ley se encomend al Estado Nacional, realizar un estudio de prefactibilidad para la construccin y funcionamiento bajo el rgimen de concesin, de una lnea frrea en la regin patagnica, que se interconectar con la red ferroviaria existente al norte, noroeste y nordeste de la Repblica y que atravesando las Provincias de Ro Negro, Chubut y Santa Cruz llegue a la Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, CAT.OPP/CAG/2007-01 17
concretando la vinculacin fsica de sta con el continente, a travs del Estrecho de Magallanes, acorde a lo determinado por la LEY 23.212.
LEY N 24.374 Ao 1994 INMUEBLES Esta norma establece un rgimen de regularizacin dominial de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el de casa habitacin nica y permanente, en favor de ocupantes que acrediten la posesin pblica, pacfica y continua durante 3 aos, con anterioridad al 1/1/1992.
DECRETO 1.737/94 REESTRUCTURACION FERROVIARIA Instruy a la Empresa Ferrocarriles Argentinos para que proceda a la relocalizacin de las instalaciones y tendido ferroviario de la denominada Terminal Retiro. Para los inmuebles que como consecuencia de la privatizacin y racionalizacin del servicio quedasen desafectados, la LEY N 23.697 dispuso su enajenacin. El artculo 10 del DECRETO N 1.143/1991 encomend al MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS en su carcter de autoridad de aplicacin la creacin de un fondo integrado con los recursos emergentes de los bienes inmuebles y otros activos de las empresas que actualmente prestan los servicios ferroviarios de pasajeros, para aplicar al pago de los subsidios que se convinieren con los concesionarios. As, el PEN mantiene como objetivo bsico que las obras de restructuracin ferroviaria no impliquen una erogacin para el Tesoro de la Nacin. El DECRETO N 602/1992 encomend a la COMISION VENTA INMUEBLES ESTATALES la confeccin de un plan maestro de urbanizacin y propuso optimizar los ingresos provenientes de la venta o concesin de los inmuebles propiedad de la Nacin en el rea en cuestin, delegndole la competencia para vender o concesionar los inmuebles resultantes del parcelamiento, mediante licitacin o subasta pblica. La Comisin recibi asistencia tcnica para el diseo de un plan de desarrollo, previo concurso de antecedentes realizado con la participacin del BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO (BIRF), cuyo resultado fue una propuesta de modificacin de la infraestructura ferroviaria existente, tendiente a reubicar el tendido ferroviario con el fin de modernizar y racionalizar la prestacin de los servicios, relocalizando el tendido de vas y unificando las terminales de pasajeros, con miras a facilitar la transferencia entre los distintos modos de transporte, la reduccin de la contaminacin ambiental y una elevacin de la esttica y del CAT.OPP/CAG/2007-01 18
nivel de vida de los habitantes, la generacin de una amplia zona de parques pblicos y la refuncionalizacin de la antigua estacin del Ferrocarril Bartolom Mitre, que se destinara a usos culturales y recreativos. Estableci pautas de zonificacin y uso del suelo, destacndose el destino del 65 % del rea desafectada a tierra libre de uso pblico y 35 % al rea privada y encomend el estudio y la adopcin de soluciones inmediatas destinadas a mejorar la circulacin vial en la Avenida del Libertador General San Martn entre las Avenidas Ramos Meja y Callao. Para el transporte de cargas, recomend trasladar las operaciones fuera de reas urbanas de alta densidad y el rediseo de la infraestructura, para posibilitar un mejor acceso al puerto. Luego de 13 aos, las soluciones para el rea estn sujetas a otras variables como el problemtico acceso al Puerto de Buenos Aires de vehculos pesados y el gran avance de las construcciones de la denominada Villa 31 hacia el noroeste.
DECRETO 1.885/94 Reglamenta la LEY 24.374, determinando que las viviendas comprendidas en el rgimen de la Ley deben reunir las caractersticas contempladas para viviendas econmicas a los efectos de la aplicacin de planes originados en el Fondo Nacional de la Vivienda, atendiendo a la composicin del grupo familiar conviviente.
DECRETO 1.383/96 Crea el Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (ENABIEF), como ente autrquico en el mbito de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE, al que le transfiere, en afectacin, los bienes ferroviarios no concesionados; le otorga las facultades dadas por las LEYES 24.146 y 24.383 y la competencia sobre el rea Retiro que el DECRETO N 602 otorgara a la COMISION VENTA INMUEBLES ESTATALES.
DECRETO 1.450/96 MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS Aprob la estructura organizativa de la Administracin Central del citado Departamento de Estado, cuya DIRECCION NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO, dependiente de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE deba coordinar las polticas, normas y procedimientos relacionadas con la administracin de los bienes fsicos del Estado Nacional, mantener el control permanente de la actividad inmobiliaria estatal, incluyendo la implementacin del Inventario General de Bienes del Estado Nacional, CAT.OPP/CAG/2007-01 19
aplicar la LEY N 24.146 y su modificatoria LEY N 24.383 y proponer la transferencia de inmuebles fiscales de acuerdo con lo establecido en ambas normas.
DECISIN ADMINISTRATIVA N 84/1996 Crea en el mbito de la DIRECCION NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO de la SUBSECRETARIA DE ADMINISTRACION DE BIENES de la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, el Registro Nacional de Bienes Inmuebles Privados del ESTADO NACIONAL. El Programa de Reforma de la Administracin Financiera Gubernamental fue diseado con el objetivo de lograr que la gestin del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS se realice, en lo que respecta a la administracin financiera del Estado, con economicidad, eficiencia y efectividad, generando informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones de gobierno, y realizando de acuerdo a ello la gestin de los recursos pblicos en un marco de absoluta transparencia. Este Programa se basa en la creacin de diversos sistemas de administracin interrelacionados y en los conceptos de centralizacin normativa y descentralizacin operativa definidos en l y cuyo Captulo VII establece las bases para la creacin del Sistema de Administracin de Bienes del Estado Nacional (SABEN), constituido por el conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos que se aplicarn a las operaciones administrativas relacionadas con la adquisicin, administracin y disposicin de los bienes fsicos del Estado. La toma del Registro dispuesta en esta Decisin Administrativa se deba realizar en distintas etapas: a) Etapa 1 - Reconocimiento general del universo de Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional b) Etapa 2 - Relevamiento integral de la totalidad de los Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional incorporados a la Etapa 1. c) Etapa 3 - Programa de valorizacin del patrimonio inmobiliario fiscal incorporado al Registro Nacional de Bienes Inmuebles Privados La CONTADURIA GENERAL DE LA NACION establecera los criterios de valuacin y amortizacin del patrimonio fsico del ESTADO NACIONAL de acuerdo con los contenidos de la Etapa 3. No obstante, la DECISIN ADMINISTRATIVA N 327/1998 cancel la Etapa 3
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LEY 24.855 Ao 1997 FONDO FIDUCIARIO FEDERAL DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL Entre sus objetivos expresa la generacin de la infraestructura econmica y social necesaria y prioritaria para la integracin territorial, el desarrollo regional y el intercambio comercial y la mejora de oportunidades y condiciones de acceso a la vivienda en los sectores de ingresos medios y medios bajos de la poblacin. En cuanto a las obras, una de las prioridades del fondo fiduciario es la construccin, mejoramiento o adecuacin de la infraestructura ferroviaria.
MINISTERIO DE DEFENSA DECRETO 719/1997 AutorIza al MINISTERIO DE DEFENSA a efectuar la enajenacin de los bienes inmuebles oportunamente asignados al mismo, destinando su producido conforme las previsiones de la LEY 24.045 a la reestructuracin de las Fuerzas Armadas.
DECRETO N 1.090/1997 MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS Instruy a la SECRETARIA DE TRANSPORTE para desafectar, total o parcialmente, del uso ferroviario las playas de cargas ubicadas dentro del ejido urbano de la Ciudad de Buenos Aires y de otros grandes centros urbanos del pas, en tanto no tengan uso operativo justificado, transfirindolos al ENTE NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES FERROVIARIOS (ENABIEF) para destinarlos a la construccin de centros de trasbordo multimodales de pasajeros; la construccin de parques y plazas pblicas y la construccin de viviendas y explotacin comercial de locales. Estas desafectaciones se convalidaron por DECRETO N 837/1998
LEY 25.069 Ao 1998 Regula la transferencia de los inmuebles de propiedad del Estado Nacional afectados al Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) a los acopiadores y productores de cereales, oleaginosas y cualquier otra especie agrcola de caractersticas similares, cuyas inversiones se hayan ejecutado dentro del marco de la LEY 19.076. Determina que la autoridad de aplicacin de esta Ley es el ENABIEF (hoy ONABE).
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LEY 25.152 Ao 1999 REFORMA DEL ESTADO. ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS PUBLICOS Establece, entre otras cuestiones, las medidas a las cuales se debern ajustar los poderes del Estado Nacional para la administracin de los recursos pblicos; la formulacin del Presupuesto General de la Administracin Nacional; eficiencia y calidad de la gestin pblica; evaluacin de calidad del gasto; presupuesto plurianual e informacin pblica y de libre acceso. Adems, determina que toda creacin de organismo descentralizado, empresa pblica de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del ESTADO NACIONAL requerir del dictado de una Ley.
DECRETO N 346/1999 Dispone que todo el material de va de trocha ancha existente transferido al ENTE NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES FERROVIARIOS (ENABIEF), dependiente de la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, con ms el producido por levantamientos de ramales e instalaciones de la misma trocha, queda a disposicin del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS a travs de la SECRETARIA DE TRANSPORTE, para ser utilizados en la construccin del FERROCARRIL TRASANDINO DEL SUR y del FERROCARRIL TRANSPATAGONICO. Esta norma inmoviliz material ferroviario en gran parte obsoleto, que an hoy debe ser dificultosamente custodiado.
DECISIN ADMINISTRATIVA 56/1999 TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACION Dispuso que el TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN practicara la valuacin contable de la totalidad de los Bienes Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las J urisdicciones y Entidades de la Administracin Nacional, incluyendo las Instituciones de Seguridad Social y las Universidades Nacionales. Adems, las autoridades de aplicacin sern la SECRETARIA DE HACIENDA, a travs de la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION y la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS, a travs del TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIN.
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DECRETO N 436/2000 REGLAMENTO PARA LA ADQUISICION, ENAJ ENACION Y CONTRATACION DE BIENES Y SERVICIOS DEL ESTADO NACIONAL Aprob la reglamentacin de los Artculos 55, 56, 61 y 62 del Captulo VI de la LEY DE CONTABILIDAD (DECRETO LEY N 23.354), vigente en funcin de lo establecido por el Artculo 137, inciso a) de la LEY 24.156, constituyendo el "REGLAMENTO PARA LA ADQUISICION, ENAJ ENACION Y CONTRATACION DE BIENES Y SERVICIOS DEL ESTADO NACIONAL". Se rigen por este Reglamento los contratos de compraventa, suministros, servicios, locaciones, alquileres con opcin a compra, permutas y concesiones de uso de los bienes del dominio pblico y privado del ESTADO NACIONAL, que celebren las entidades estatales comprendidas en su mbito de aplicacin. Estableci determinadas pautas de publicidad, difusin y transparencia para los procedimientos de contrataciones: pliegos, licitaciones, procesos y criterios de seleccin con parmetros de evaluacin predefinidos. Tambin las condiciones que deben reunir las contrataciones directas. Se incluyen nuevas modalidades contractuales como las compras informatizadas y las iniciativas privadas
DECRETO 443/2000 MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA Disolvi el Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) y cre el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIN DE BIENES (ONABE) como rgano desconcentrado de la SECRETARA DE OBRAS PBLICAS, resultado de la unin entre el ENABIEF y la DIRECCIN NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO (DNBE).
DECRETO N 1.247/2000 INMUEBLES Prorrog el plazo de vigencia instituido por el artculo 16 de la LEY 24.146, modificado por las LEYES N 24.383 y 24.768, en relacin con la presentacin de solicitudes de transferencia de inmuebles innecesarios para el cumplimiento de los fines o gestin de la Administracin Pblica Nacional. El nuevo plazo de vencimiento fue el 31 de diciembre del ao 2003, que result definitivo al no ser nuevamente prorrogado.
DECRETO DELEGADO N 1.023/2001 REGIMEN GENERAL DE CONTRATACIONES, CAT.OPP/CAG/2007-01 23
Esta norma derog los artculos 55 al 63 del DECRETO LEY N 23.354 de diciembre de 1956, vigentes en funcin de lo establecido por el inciso a) del artculo 137 de la LEY N 24.156 y sus modificaciones y lo reemplaz por un nuevo rgimen. Tambin dispuso que podra utilizarse el procedimiento de contratacin directa para las contrataciones entre reparticiones pblicas o en las que tenga participacin mayoritaria el Estado Nacional, quedando en stos casos prohibida la subcontratacin del objeto.
DECRETO 35/2001 INMUEBLES Deleg en el MINISTRO DEL INTERIOR el carcter de autoridad de aplicacin de las LEYES 23.985 y 24.159 en todo lo que corresponda a inmuebles que se encuentren asignados en uso y administracin a la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y a la GENDARMERA NACIONAL ARGENTINA.
DECRETO 666/2003 REGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION NACIONAL Introdujo modificaciones al Rgimen General establecido mediante el DECRETO N 1023/2001, expresando que ...teniendo en cuenta que la contratacin directa entre reparticiones pblicas puede dar lugar a la perpetuacin de monopolios estatales ineficientes y costosos, siendo contrario al principio de transparencia que debe primar en las contrataciones de la Administracin Pblica Nacional, resulta necesario eliminar la norma que as lo permite.
DECRETO 1.142/2003 MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS Aprueba la estructura organizativa del primer nivel operativo del citado Departamento de Estado, estableciendo que corresponde a la SECRETARIA DE OBRAS PBLICAS presidir el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES.
DECRETO 204/2004 REGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION NACIONAL Facult la realizacin de contrataciones directas entre las jurisdicciones y entidades del ESTADO NACIONAL, con organismos provinciales, municipales o del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, como as tambin con las empresas y sociedades en las que tenga participacin mayoritaria el Estado, siempre que tengan por objeto la CAT.OPP/CAG/2007-01 24
prestacin de servicios de seguridad, logstica o de salud, y con las Universidades Nacionales.
DECRETO N 835/2004 PROGRAMA ARRAIGO BANCO SOCIAL DE TIERRAS Se crea el Registro denominado "Banco Social de Tierras", en el mbito de la COMISIN DE TIERRAS FISCALES NACIONALES. Se conformar con la informacin que brinden los rganos de la Administracin Pblica Nacional, sus empresas y entes descentralizados., sobre inmuebles ociosos de dominio privado del Estado Nacional, distribuidos en todo el territorio nacional, innecesarios para la funcin y gestin de los organismos en cuya jurisdiccin revistan, que puedan ser afectados a fines sociales Hoy, estos inmuebles pueden transformarse en una herramienta social para solucionar el problema de las ocupaciones de tierras que ha conformado, particularmente en las grandes urbes, un escenario complejo, heterogneo y altamente conflictivo. El Estado debe aportar toda su capacidad y bienes en el mejoramiento de la calidad de vida de las familias de menores recursos, paliando la problemtica de la marginacin creada por el crecimiento vegetativo de la poblacin y las migraciones internas y externas. Segn los propios considerandos del DECRETO, es un dato de la realidad que el acceso a la tierra, a la vivienda digna y al hbitat adecuado es una meta virtualmente inalcanzable para los sectores de menores recursos. Adems, la LEY N 23.302, declara de inters nacional la atencin y apoyo a los aborgenes y a las comunidades indgenas existentes en el pas, y su defensa y desarrollo para su plena participacin en el proceso socioeconmico y cultural de la Nacin, respetando sus propios valores y modalidades, disponindose la implementacin de planes que permitan el acceso a la propiedad de la tierra.
DECRETO 1.261/2004 TRANSPORTE FERROVIARIO Por esta norma, el Estado Nacional reasume la prestacin de los Servicios Interurbanos de Transporte Ferroviario de Pasajeros de largo recorrido, cuyo trazado sea de carcter interjurisdiccional, suprimidos por DECRETO N 1.168/1992, con el objetivo de reposicionar al ferrocarril en el sistema multimodal de transporte. Se instruy al MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS para que a travs de la SECRETARIA DE TRANSPORTE determine el uso y CAT.OPP/CAG/2007-01 25
destino del material rodante tractivo y remolcado y de los inmuebles correspondientes a predios ferroviarios y los edificios directamente necesarios para las operaciones ferroviarias, incluyendo los asignados a tareas administrativas y auxiliares contando con la asistencia del ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES, dependiente de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS.
PROYECTOS DE LEY El da 4 de julio de 2007 la Cmara de Senadores de la Nacin sancion un Proyecto de Ley y lo envi en revisin a la Cmara de Diputados El objeto de este Proyecto es el reordenamiento de la actividad ferroviaria, ubicando como pieza clave de toda la accin a los nuevos criterios de gestin y de rentabilidad, y a la consideracin del usuario. Para ello crea dos empresas que funcionarn en la rbita del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS: a) La ADMINISTRACION DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD DEL ESTADO, que tendr a su cargo la administracin de la infraestructura ferroviaria actual, la que se construya en el futuro, su mantenimiento y la gestin de los sistemas de control de circulacin de trenes. Ello incluye a los bienes necesarios para el cumplimiento de su misin, los bienes ferroviarios concesionados a privados cuando por cualquier causa finalice la concesin, o se resuelva desafectar de la explotacin bienes muebles o inmuebles, y el patrimonio ferroviario que se encuentre en jurisdiccin del ONABE el que se transferir a la nueva Empresa. Esta Empresa deber definir la red ferroviaria nacional primaria y secundaria y las explotaciones colaterales. b) La OPERADORA FERROVIARIA SOCIEDAD DEL ESTADO, que tendr a su cargo la prestacin de los servicios de transporte ferroviario tanto de cargas como de pasajeros, en todas sus formas, que le sean asignados, incluyendo el mantenimiento del material rodante. Deber Administrar los bienes muebles e inmuebles que le sean asignados por la ADMINISTRACION DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD DEL ESTADO para la prestacin del servicio de transporte ferroviario.
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BIBLIOGRAFA CONSULTADA Legislacin sobre ventas inmobiliarias del Estado Nacional. ENABIEF. 1997 La Administracin de los inmuebles innecesarios del Estado Nacional. J os Luis TESORO. INAP CAT.OPP/CAG/2007-01 27
Captulo Segundo 2. Usucapin En este Captulo trataremos la adquisicin por prescripcin adquisitiva (usucapin) de bienes de propiedad del Estado Nacional o los estados provinciales o los estados municipales por parte de personas fsicas o jurdicas particulares mediante prescripcin adquisitiva o usucapin. Habida cuenta que el dominio del Estado sobre sus bienes no est sometido a un rgimen nico se definir cada tipo de dominio y se analizarn sus notas primordiales, los elementos que concurren a configurar las diferentes formas de propiedad estatal, el objetivo del sometimiento de los bienes a los distintos regmenes y las consecuencias jurdicas de su ocupacin por los particulares, el marco normativo actual y diversas propuestas de reforma. La prescripcin adquisitiva tambin reconoce distintas modalidades y, si bien el efecto de una y otra es el mismo, las causas determinantes de la adquisicin del dominio poseen modulaciones propias en uno y otro caso. Como queda dicho, existen distintos planteos tendientes a cambiar la legislacin vigente en materia de prescripcin adquisitiva sobre bienes del Estado, lo que sern objeto de particular estudio en razn de que se considera urgente la adopcin de medidas que impidan la prdida de los derechos del Estado sobre sus bienes en general y, en particular sobre cierta clase de ellos. En este orden, se analizarn distintos proyectos de leyes que ponen de manifiesto la preocupacin de los legisladores por introducir modificaciones al estado de cosas imperante. 2.1. Bienes Pblicos y Privados del Estado La distincin fundamental que corresponde hacer en esta materia es entre bienes del dominio pblico y bienes del dominio privado del Estado, pues el rgimen jurdico aplicable a ambas categoras es diverso. El artculo 2339 del Cdigo Civil establece al respecto: Las cosas son bienes pblicos del Estado general que forma la Nacin, o de los estados particulares de que ella se compone, segn la distribucin de los poderes hecha por la Constitucin Nacional; o son bienes privados del estado general o de los estados particulares. CAT.OPP/CAG/2007-01 28
2.1.1. Bienes Pblicos del Estado. 2.1.1.1. Definicin La siguiente definicin de dominio pblico rene los principales elementos: El conjunto de bienes de propiedad pblica del Estado (lato sensu), afectados al uso pblico, directo o indirecto, de los habitantes y sometidos a un rgimen jurdico especial de derecho pblico, y, por lo tanto, exorbitante del derecho privado, en funcin de los fines que con ellos se tiende a satisfacer. 2.1.1.2. Rgimen Jurdico El rgimen del dominio pblico es nico. Todos los bienes del dominio pblico tienen el mismo rgimen jurdico esencial, pero adaptado a las particularidades de cada bien. La caracterstica del uso comn, respecto de los bienes del dominio pblico, se funda en principios bsicos aplicables a todos los bienes pblicos que se destinan a esos usos. Lo mismo sucede con los usos especiales. El rgimen jurdico del dominio pblico es tambin de excepcin y de interpretacin estricta: en su conjunto slo es aplicable a los bienes dominiales. Los caracteres bsicos del rgimen jurdico del dominio pblico son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. Sin embargo, no son atributos exclusivos de los bienes dominiales. Son "efectos", no "causas" de la dominialidad. 2.1.1.3. Inalienabilidad e imprescriptibilidad La inalienabilidad y la imprescriptibilidad no bastan, por s solas, para considerar que un bien pertenece al dominio pblico. Existen muchos bienes que, a pesar de su carcter inalienable e imprescriptible, pertenecen al dominio "privado" del Estado o al de los particulares. Lo que define a un bien de pblico y le imprime sus notas correlativas entre ellas la inalienabilidad y la imprescriptibilidad es su afectacin al uso pblico, directo o indirecto. (CSJ N, Fallos, 48:195; ver tambin, Fallos, 146:288; 147:149; 147:178). Troplong, en el comentario al artculo 2226 del Cdigo Civil Francs, volcado en el comentario al artculo 3952 del Cdigo Civil, dice: "Hay cosas que son imprescriptibles por si mismas, otras que lo son por razn de su destino, y otras por razn de las personas que las poseen. Las cosas imprescriptibles por s mismas, son aquellas que por su destino CAT.OPP/CAG/2007-01 29
natural pertenecen a todo el mundo, y no son susceptibles de apropiacin privada, como la mar, la libertad del hombre, etc. Las cosas imprescriptibles en razn de su destino, son aquellas que por si mismas admiten la propiedad privada; pero que por su destino accidental estn retiradas del comercio y afectas al uso pblico, como los caminos, las calles, etc. , estas cosas mientras estn afectas al servicio publico son imprescriptibles. Las cosas que no son prescriptibles en razn de las personas que las poseen son las que pertenecen a personas privilegiadas contra las cuales no corre la prescripcin. Esta ltima caracterstica nos acerca a la delimitacin del objeto de estudio, pues nos adelanta que una parte de los bienes del Estado (los del dominio pblico) no son susceptibles de adquisicin por prescripcin adquisitiva. Esto es as, pero ello no implica que, en el terreno de los hechos, no se planteen eventuales entredichos que puedan llegar a los tribunales. La jurista Mirta Liliana Bellotti 5 seala que dichos caracteres inalienabilidad e imprescriptibilidad- son inherentes a los bienes pblicos, pertenecientes a la esencia del rgimen del dominio publico y que existen por principio, aunque la respectiva legislacin los silencie. En ausencia de explcitas disposiciones legales son fruto de la elaboracin doctrinal, mediante la coordinacin de diversos textos legales. En el derecho argentino la inalienabilidad y la imprescriptibilidad no estn previstas expresamente por la ley pero resultan de la aplicacin coordinada de diversos textos del Cdigo Civil. La Inalienabilidad halla fundamento legal en la aplicacin armnica de los arts. 953, 2336 y 2604 del Cdigo Civil 6 . La imprescriptibilidad encuentra fundamento legal en nuestro derecho a travs de los artculos 2400; 3951; 3952 y 4019 del mismo Cdigo 7 .
5 Informe presentado en la ctedra de Derecho Reales de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Crdoba, convocada en reunin por el Dr. Luis Moisset de Espans, para analizar un proyecto de modificacin del Cdigo Civil para proteger los bienes de dominio pblico. 6 Art. 953 CC. El objeto de los actos jurdicos deben ser cosas que estn en el comercio Art. 2336CC: Estn en el comercio todas las cosas cuya enajenacin no fuere expresamente prohibida o dependiente de una autorizacin pblica Art. 2604 CC: El derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta por la destruccin o consumo total de la cosa que estaba sometida a l, o cuando la cosa es puesta fuera del comercio. 7 Art. 2400 CC: Todas las cosas que estn en el comercio son susceptibles de posesin. Los bienes que no fueren cosas, no son susceptibles de posesin. Art.3951CC: El Estado general o provincial, y todas las personas jurdicas estn sometidas a las mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripcin. Art. 3952 CC: Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesin puede ser objeto de una adquisicin. Art. 4019 CC: Todas las acciones son prescriptibles, con excepcin de las siguientes: 1) las acciones de reivindicacin de la propiedad de una cosa que est fuera del comercio.... CAT.OPP/CAG/2007-01 30
Bibiloni acertadamente 8 intent llenar el vaco legal de nuestra actual legislacin, proponiendo el siguiente texto: Los bienes de dominio pblico enumerados en el artculo anterior son inalienables e imprescriptibles. La Comisin de Reformas al Cdigo Civil acept esa sugerencia. El proyecto de Reforma de Unificacin de la legislacin Civil y Comercial de 1998 en su art. 228 dice textualmente: Las cosas pblicas del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. La J urisprudencia de la Suprema Corte de J usticia de la Nacin se ha pronunciado reiteradamente estableciendo el carcter inalienable e imprescriptible de los bienes pertenecientes al dominio publico. 9
En el Derecho Comparado se establecen expresamente estos principios en la Constitucin o en el Cdigo Civil. La Constitucin de Mxico en el art. 27 regula: .....el Dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible... El Cdigo Civil Italiano en el art. 823 dispone: Los bienes que son parte del dominio pblico son inalienables y no pueden ser objeto de derechos a favor de terceros, sino en los modos y en los lmites establecidos por la ley que los regula. El art. 132 de la Constitucin de Espaa establece: La ley regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico inspirndose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad como su desafectacin. En la Conclusin del trabajo citado, la mencionada autora expresa que Si bien los caracteres de inalienabilidad e imprescriptibilidad de las cosas de dominio pblico son inherentes a su rgimen jurdico y existen aunque la legislacin no los establezca expresamente, es muy conveniente regular expresamente principios tan importantes. Las normas deben contener los principios del Derecho a fin de hacerlos evidentes, de manera que con la simple lectura de la ley sean conocidos hasta por el ms inexperto. No deben permanecer tcitos en la legislacin reservados a los juristas experimentados que luego de una interpretacin doctrinaria los hacen salir a la luz. Debe modificarse el Cdigo Civil e incluirse una norma que incorpore los caracteres mencionados. En este sentido, tomando como fuente el art. 823 del Cdigo Civil Italiano, propone agregar al art. 2341 el siguiente prrafo: Los bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles. No pueden ser objetos de derechos incompatibles con el destino al que fueron afectados.
8 Anteproyecto de Reformas al Cdigo Civil 9 Suprema Corte de J usticia de la Nacin. Fallos, tomo 48, pgina 200. Fallos tomo 146, pginas 289 y 297 y pginas 304 y 315, tomo 147, pginas 180 y 220-221. CAT.OPP/CAG/2007-01 31
2.1.1.4. Elementos del dominio pblico En cuanto a los elementos del dominio pblico, cabe distinguir los que se expresan a continuacin: a) Elemento subjetivo: se refiere al sujeto que es titular del dominio pblico. En relacin con la titularidad de estos bienes, existen quienes la atribuyen al Estado, como Vlez Sarfield y quienes invisten con ella al pueblo, como Marienhoff o los romanos. Sea como fuere, lo cierto es que los bienes del dominio pblico no son res nullius (cosas de nadie), sino que sus titulares son personas jurdicas pblicas y, entre estas, personas estatales. Ello excluye a las personas jurdicas pblicas no estatales y a las personas privadas que por delegacin, subrogacin, concesin o cualquier otra figura jurdica ejercen funciones propias del Estado o en nombre y representacin de ste. b) Elemento objetivo: se relaciona con los objetos, bienes o cosas, que integran el dominio pblico, cuyo rgimen legal se est establecido en el Cdigo Civil, o sea que rige por el derecho privado. El dominio pblico se ejerce sobre cosas idnticas a aquellas sobre los cuales se ejerce la propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de las cualidades materiales de los objetos. El art. 2340, que establece qu bienes quedan comprendidos entre los bienes pblicos, en su inc. 7 in fine pone de relieve el carcter enunciativo de la enumeracin del Cdigo citado, haciendo referencia a todos aquellos bienes o cosas de los que se valen los entes pblicos para el cumplimiento de sus fines 10
En ciertos casos los bienes accesorios de inmuebles dominiales slo integran el dominio pblico cuando contribuyen permanente, directa e inmediatamente a que el bien dominial cumpla los fines que motivan su institucin.
10 Los bienes pblicos as enumerados son: 1 - Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislacin especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua; 2 - Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros; 3 - Los ros, sus cauces, las dems aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin; 4 - Las playas del mar y las riberas internas de los ros, entendindose por tales la extensin de tierra que las aguas baan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias; 5 - Los lagos navegables y sus lechos; 6 - Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; 7 - Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad comn; 8 - Los documentos oficiales de los poderes del Estado; 9 - Las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos de inters cientfico. CAT.OPP/CAG/2007-01 32
El rgimen jurdico del dominio pblico exige que los bienes o las cosas que lo integran fsicamente tengan un relativo carcter permanente e irreemplazable; si no es as, no se justifica ese rgimen. Por tal motivo las cosas consumibles y las fungibles no integran el dominio pblico. Integran, pues, el dominio pblico inmuebles, muebles, semovientes, objetos inmateriales y derechos, y las llamadas universalidades pblicas en la medida que renan las caractersticas enunciadas. Conforme con el artculo 2341 del Cdigo Civil Las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes pblicos del Estado o de los Estados con sujecin a las normas respectivas. c) Elemento teleolgico o finalista: el uso pblico es determinante de la dominialidad. Dicho uso puede ser directo o inmediato e indirecto o mediato. Parte de la doctrina opina que slo los bienes destinados al uso directo de la comunidad estn dentro del dominio pblico. Hay quienes sostienen que tambin los bienes o cosas destinados al uso indirecto a travs de un servicio pblico, integran el concepto de dominio pblico (CSJ N, Fallos, 33:116; 158:358). El citado inciso 7 in fine, del artculo 2340 del Cdigo Civil parece inclinar la balanza a favor de estos ltimos. Lo que caracteriza al dominio pblico no es ni el uso directo, ni la afectacin a un servicio pblico, sino la afectacin del bien a utilidad o comodidad comn, concepto ste ms amplio que aqullos. d) Elemento normativo: El sometimiento de bienes a un rgimen de derecho pblico, condicin sine qua non de la dominialidad pblica, slo puede resultar de una disposicin de la autoridad competente, que en nuestro derecho es el Congreso: el carcter dominial de una cosa o de un bien depende de una norma legal, de una ley en sentido formal y no de cualquier acto administrativo. Un acto administrativo no puede ser fuente atributiva del carcter pblico o privado de una cosa. La Administracin slo podr "crear" los bienes que integran el dominio pblico llamado "artificial" (plazas, calles, caminos, cementerios, monumentos, bibliotecas, edificios, etc.); pero la condicin jurdica de esos bienes creados, no deriva de acto administrativo alguno, sino de ley. Por ello no hay que confundir "afectacin" del bien al uso pblico, con la "atribucin" del carcter pblico o privado de los bienes. A nivel nacional la afectacin puede hacerla el Poder Ejecutivo por acto administrativo; en las provincias puede realizarla la autoridad que la respectiva Constitucin disponga. CAT.OPP/CAG/2007-01 33
No habiendo bienes pblicos por derecho natural, sino nicamente por declaracin legal, el acto estatal que establezca la dominialidad de una cosa, cualquiera sea su origen o ndole, es siempre atributivo del carcter pblico del bien. En el derecho argentino corresponde a la legislacin de fondo (nacional) decidir qu bienes son pblicos y qu bienes son privados, sin perjuicio de la posibilidad de la legislacin local de regular su uso y goce. An cuando la determinacin de los bienes que han de integrar el dominio pblico corresponde a la Nacin (art. 75, inc. 12, CN), ese dominio pertenece a la Nacin o a las provincias, segn el territorio en que se encuentre. Ello surge de los artculos 75, incs. 5, 10, 13, 18 y 30, 121, 125, y 126 de la Constitucin, de los arts. 2339 y 2340 del Cdigo Civil y de la jurisprudencia de la Corte Suprema de J usticia de la Nacin (CSJ N, Fallos, 126:82; 120:154; 134:293; 154:317). El artculo 124 de la Constitucin, reconoce el dominio originario de las provincias respecto de los recursos naturales con tal amplitud que no distingue en cuanto a la calidad de renovables o no renovables: corresponden al dominio provincial todos los recursos naturales de su territorio. En igual sentido, la Ley de Federalizacin de Hidrocarburos N 24.145 dispuso la transferencia del dominio pblico de los hidrocarburos del Estado Nacional a las provincias en cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas. El Acuerdo Federal Minero, del 6 de mayo de 1993, ratificado por ley N 24.228, reconoci a las autoridades provinciales como administradores del patrimonio minero de sus respectivos estados, consolidndose en el art. 124 de la Constitucin, el pleno dominio provincial sobre esos recursos. La Ley 23.696 posibilita la transferencia mediante convenio a jurisdicciones provinciales o municipales de las rutas nacionales de inters provincial y de las redes de distribucin de Gas del Estado (anexo I, II). As, la Nacin le transfiri a la provincia de Buenos Aires por un convenio el dominio y jurisdiccin de la Ruta Nacional N 2. Dicho convenio fue aprobado por Decreto de la Provincia de Buenos Aires N 4872/90. Mediante el Decreto N 1055/89 se autoriz la cesin a las provincias en cuyo territorio se encuentren de los yacimientos petrolferos abandonados o de escasas reservas, sin el pago del derecho de explotacin (art. 20). CAT.OPP/CAG/2007-01 34
Por el Decreto N 942/89 se determin, a pedido de la Provincia de Ro Negro, la transferencia a su favor de los bienes y servicios afectados al servicio pblico de electricidad en su territorio, y que estaban a cargo de Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado. El Convenio celebrado en su consecuencia fue ratificado por Decreto N 975/90. La Ley N 24.093 faculta al Poder Ejecutivo a transferir a las provincias que as lo soliciten, a ttulo gratuito, el dominio o la administracin de los puertos. 2.1.1.5. Clasificacin del dominio publico En razn de la formacin de los bienes el dominio pblico puede ser natural o artificial. El natural recae sobre aquellos bienes que se encuentran en la naturaleza y sobre los cuales no es posible la intervencin de la mano del hombre. (playas de mar, ros, arroyos). El artificial est constituido por bienes que son creados por la accin humana (calles, caminos, puentes etc.). En el dominio pblico natural, la ubicacin dentro del dominio pblico que efecta la ley, implica su afectacin de pleno derecho, v.gr., una isla o un ro. Tratndose de bienes del dominio pblico natural, su carcter proviene de una decisin, adoptada por la misma ley en funcin de los poderes que la Constitucin deposit en el Congreso de la Nacin, y conservan tal carcter aunque la Administracin decida darles un tratamiento, uso o explotacin econmica, concedindolos a particulares. As, las islas son bienes del dominio pblico independiente del uso que se les asigne o confiera. El Cdigo Civil ha reservado las islas para el patrimonio pblico estatal, no obstante la jurisprudencia ha admitido por costumbre contra legem la posibilidad de su usucapin (CSJ N, J A, 1942-I-1015). En los bienes del dominio pblico artificial, adems de la calificacin de la ley nacional, de la cual deriva su condicin jurdica, es necesario un acto de afectacin de parte de la Administracin (nacional, provincial o municipal), v.gr., un buque de guerra, una plaza, etctera. 2.1.1.6. Afectacin. Afectar es consagrar un bien al dominio pblico. Desafectar, por el contrario, es sustraerlo de su destino al uso pblico. La desafectacin de un bien del dominio pblico, en principio debe efectuarse por un acto de derecho pblico. As, la Procuracin del Tesoro ha establecido: La desafectacin no requiere necesariamente el dictado de una ley formal sino que puede realizarse mediante simple acto administrativo, siempre que ste exprese la CAT.OPP/CAG/2007-01 35
inequvoca voluntad de liberarlo del vnculo de inenajenabilidad que lo liga al Estado (PTN, Dictmenes, 59:176; 68:8). Excepcionalmente, puede desafectarse el bien por hechos, pero en tal caso es necesaria la ratificacin, mediante acto administrativo (del voto en disidencia del doctor Barbera Guzzo, SC Mendoza, 4/11/75, "Heredia de Chambn, Modesta A. c/Provincia de Mendoza", J A, 1976-III-81). Los requisitos que dan validez a la afectacin son: a) El asentimiento expreso (en caso de ley o acto administrativo) o implcito, que preste la autoridad administrativa competente. Cuando se trata de dominio pblico natural, respecto del cual la determinacin de su condicin jurdica importa su afectacin, la autoridad competente ser el Congreso, dado que le corresponde dicha determinacin. Lo mismo sucede para la desafectacin, ya que implicando el cambio de su condicin jurdica, slo puede hacerla la mencionada autoridad. En el caso de un bien del dominio pblico artificial, como la afectacin no es lo mismo que la determinacin de su calidad jurdica de cosa pblica, ella puede provenir del Congreso Nacional, de las legislaturas provinciales o de los rganos municipales. La desafectacin, a su vez, pueden declararla las mismas autoridades administrativas que realizaron la afectacin. b) El ttulo traslativo de dominio en poder del Estado de un bien que se afecta. Sin embargo, a los estados se los considera propietarios, sin necesidad de un ttulo traslativo de propiedad ni de posesin, de todos aquellos bienes que en virtud de lo regulado por ley nacional integran el dominio pblico, y c) A los efectos de la incorporacin de un bien al dominio pblico la afectacin debe ser actual, debiendo el bien estar real y efectivamente afectado al uso o servicio pblico. "La mera adquisicin de un inmueble y la declaracin de que all se realizar la obra que va a estar afectada al uso pblico, no implica afectacin, y, por lo tanto, el bien no se encuentra incorporado al dominio pblico: es simplemente un bien privado del Estado" (SC Mendoza, 4/11/75 "Heredia de Chambn, Modesta A. c/Provincia de Mendoza", J A, 1976-III-81). 2.1.1.7. Desafectacin tcita. La desafectacin tcita se presenta cuando los bienes del dominio pblico dejan de poseer tal carcter, no por cambiar su calificacin, sino porque la cesacin de esa calidad se debe a un hecho exterior de la naturaleza o a una transformacin en su estado externo, debido a obras realizadas por autoridad competente. Por ejemplo, un ro que por causas naturales se seca o es desecado por obras de la autoridad. CAT.OPP/CAG/2007-01 36
"No puede hablarse de desafectacin tcita para designar actos irregulares que supongan hacer caso omiso de la legislacin de fondo, como ocurre con las enajenaciones directas decididas sin previa desafectacin ordenada por el rgano del Estado correspondiente (en el caso de bienes del dominio pblico del Estado, una ley especial) o con la admisin de actos de los particulares que avancen sobre el dominio pblico estatal (caso de allanamiento del Estado en los juicios de prescripcin veinteal o treintaal)... La reforma del Cdigo Civil por la ley 17.711, no bast para alterar la calificacin jurdica de los bienes en el art. 2340, inc. 6, de dicho cuerpo legal" (C1CivCom BBlanca, 22/5/81, "Provincia de Buenos Aires c/Daz, J uan y otro", RepED, 16-374). 2.1.1.8. Uso pblico El uso del dominio pblico puede ser comn o especial. Cada uno de esos usos presenta caractersticas propias. 2.1.1.9. Uso comn. Es el uso que pueden realizar todas las personas en forma directa, individual o colectivamente, por su sola condicin de tales, sujetndose a la obligacin de observar las disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente. Podemos mencionar como ejemplos el trnsito por las vas y lugares pblicos, la contemplacin o admiracin de monumentos, la consulta de libros en las bibliotecas pblicas, etctera. El uso comn se caracteriza por ser: a) Libre. No est sujeto a ninguna autorizacin administrativa previa; el nico lmite que puede imponrsele es el que resulte del ejercicio de la polica administrativa. b) Gratuito. El principio general es que el uso comn de los bienes dominiales es gratuito; sin perjuicio de ello, en ciertos casos es oneroso, como, por ejemplo, cuando se cobra un peaje por trnsito en los caminos construidos o que se hayan otorgado en explotacin, administracin, reparacin, ampliacin, conservacin o mantenimiento de los ya existentes, a travs de un contrato de concesin de obra pblica; o cuando se exige una suma de dinero para tener acceso a algunos paseos pblicos, por ejemplo al jardn zoolgico. La onerosidad del uso debe emanar de un texto legal (PTN, Dictmenes, 86:214). c) Impersonal. El uso comn se distingue del uso especial por el carcter impersonal del usuario. Cuando el usuario tiene cualquier status jurdico personal, se est en presencia de un uso especial. d) Ilimitado. Existe el uso comn, mientras el bien permanezca afectado al dominio pblico. CAT.OPP/CAG/2007-01 37
La mayor parte de la doctrina nacional y extranjera establece que el uso comn de los bienes dominiales constituye un inters simple de los particulares. Nosotros consideramos que la triparticin entre derecho subjetivo, inters legtimo e inters simple, est superada y por ende el particular posee un derecho subjetivo al uso comn de los bienes pblicos. Tal apreciacin contribuye a una acabada proteccin de los bienes dominiales. De igual modo, vincula la responsabilidad del Estado, como lo sealara la Corte Suprema de J usticia: "El uso y goce de los bienes del dominio pblico por parte de los particulares importa para el Estado la obligacin de colocarlos en condiciones de ser utilizados sin riesgos" (CSJ N, 1/12/92, "Pose, J os D. v. Prov. del Chubut y otra", J A, 1994- II-262 y 1996-II-sntesis). 2.1.1.10. Uso especial. Uso especial es aquel que slo pueden realizar las personas que hayan adquirido la respectiva facultad, de conformidad con el ordenamiento jurdico vigente. En tal sentido ha expresado la jurisprudencia: "a diferencia de lo que acontece con el uso comn o general, el uso especial sobre una porcin del dominio pblico no satisface, en forma inmediata y principal, necesidades colectivas, ni tiene por objeto el desarrollo de la personalidad humana con referencia al mbito de la libertad; en otras palabras, no se trata de un derecho que corresponda al hombre en su calidad de tal. Teniendo por finalidad acrecentar su esfera de accin y su podero econmico, la adquisicin de este derecho supone, indispensablemente, un acto expreso del Estado..." (CS Tucumn, 29/10/82, "Huerta, Manuel y otros c/Municipalidad de San Miguel de Tucumn", ED, 104-667). El uso especial se caracteriza por ser: a) Reglado. Slo pueden adquirir un derecho privativo de los bienes del dominio pblico, los que hayan reunido los requisitos fijados por la autoridad estatal. b) Oneroso. El uso privativo o especial de los bienes dominiales es oneroso. Tal carcter surge del acto administrativo que otorga el permiso o la concesin. El canon que paga el usuario es la justa contrapartida por el beneficio patrimonial que se le otorga. c) Personal. Es la diferencia subjetiva fundamental con el uso comn. d) Limitado. Es una regla de buena poltica administrativa que los bienes del dominio pblico, que se conceden en uso privativo, lo sean por un perodo determinado de tiempo. 2.1.2. Bienes privados del estado El artculo 2342 del Cdigo Civil enumera los bienes privados del Estado general o de los estados particulares: CAT.OPP/CAG/2007-01 38
1 - Todas las tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales de la Repblica, carecen de otro dueo; 2 - Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fsiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra; 3 - Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, segn las disposiciones de este Cdigo; 4 - Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construccin hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los Estados por cualquier ttulo; 5 - Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ros de la Repblica, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios. 2.2. Proyectos de ley EXPEDIENTE NUMERO 297/96 S-96-0297:FERNANDEZ DE KIRCHNER TEXTO ORIGINAL 27/03/1996 PROYECTO DE LEY ESTABLECIENDO EL SISTEMA DE DISPOSICION Y ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO NACIONAL - Este proyecto implicara la creacin de una nueva categora de bienes imprescriptibles, que vendra a sumarse a la de los bienes del dominio pblico del Estado: la de los inmuebles del dominio privado del Estado, que quedaran equiparados a aquellos en esta materia. En efecto, los dos artculos cuya modificacin propugna se refieren a los bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada. Lo propuesto estara en lnea con las prerrogativas que otros regmenes otorgan al Estado teniendo en miras sus fines vinculados con el bien comn. En este sentido, sera equiparable a las clusulas exorbitantes o, mejor dicho, rgimen exorbitante, entendido como un entorno objetivo a la voluntad de las partes- en los contratos administrativos. La proteccin de los bienes del dominio privado del Estado de la prescripcin adquisitiva sera la consecuencia de la presuncin de que esos bienes estn afectados a un fin pblico o propio de la Administracin, coadyuvando al desempeo eficiente de la Administracin y al logro de los resultados requeridos por la sociedad, como lo expresa el Decreto N 1023/01 en relacin con el objeto de las contrataciones pblicas, y ese CAT.OPP/CAG/2007-01 39
sera el fundamento para darles un especial resguardo o, en otros trminos, someterlos a un rgimen exorbitante del derecho privado. El artculo 45 Usucapin-, perteneciente al Capitulo VIII del proyecto propone la reforma de los artculos 3951 y 3952 del Cdigo Civil, propiciando las siguientes redacciones: Artculo 3.951: El Estado nacional o las provincias y sus entes autrquicos u organismos descentralizados que tengan personalidad jurdica propia, estn sometidos a las mismas prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada. Sin embargo, no estn sujetos a la prdida del derecho sobre sus bienes inmuebles por prescripcin adquisitiva. Pueden, igualmente oponer la prescripcin ganada. Articulo 3.952: Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesin pueden ser objeto de una adquisicin, con excepcin de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado nacional o las provincias y sus entes autrquicos u organismos descentralizados, que tengan personalidad jurdica propia, a que alude el artculo anterior.
EXPEDIENTE NUMERO 613/07 S-613/07: J ORGE M. CAPITANICH. TEXTO ORIGINAL. Ao 2007 PROYECTO DE LEY SUSPENSIN DE PLAZOS PARA ADQUISICIN POR PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE BIENES DE DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO NACIONAL. Este proyecto, al igual que el anterior, tiene por objeto la proteccin de los bienes inmuebles del dominio privado del Estado de las pretensiones de particulares que puedan intentar adquirirlos invocando la prescripcin adquisitiva. Su alcance es menos amplio, pues en lugar de eliminar con carcter general y perpetuo la posibilidad de usucapin de dichos inmuebles, propicia un mecanismo transitorio (suspensin por 5 aos del plazo de prescripcin y del tratamiento judicial de las causas que se tramiten a tal fin) que permita al Estado la adopcin de los recaudos pertinentes para la proteccin de su patrimonio. Se transcribe a continuacin el articulado del proyecto: ARTICULO 1. Suspndase por cinco (5) aos: a) el plazo establecido en el artculo 4015 del Cdigo Civil para obtener la prescripcin adquisitiva de los bienes de dominio CAT.OPP/CAG/2007-01 40
privado del Estado Nacional; y b) el tratamiento en sede judicial de los juicios por prescripcin adquisitiva de los bienes de dominio privado del Estado Nacional. ARTICULO 2. Durante el perodo citado en el artculo anterior, la Autoridad de Aplicacin arbitrar las acciones necesarias para reformular los mecanismos de informacin de los bienes de dominio privado del Estado Nacional y coordinar con los organismos de catastro y con los registros de la propiedad inmueble de los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a fin de posibilitar la administracin y el resguardo de los mismos. ARTICULO 3. El Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONABE) dependiente de la Secretara de Obras Pblicas del Ministerio de Planificacin Federal Inversin Pblica y Servicios, ser la Autoridad de Aplicacin de la presente Ley. ARTICULO 4. Invtase a las provincias y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a adherir a la presente. ARTICULO 5. Comunquese al Poder Ejecutivo. En los fundamentos invocados por el legislador que presenta este proyecto se comienza por recordar la clsica divisin de los bienes del Estado en dominio pblico y dominio privado, y se alude a la afectacin o desafectacin de los primeros, que tiene lugar mediante un acto de las autoridades administrativas competentes que los tienen bajo su guarda y administracin. Se remarca a la imprescriptibilidad como una de las caractersticas ms importantes que diferencian a los bienes pblicos de los bienes privados del Estado y se destaca que se trata de un principio por el cual es que resulta inimaginable que un particular adquiera por prescripcin un camino pblico o el cauce de un arroyo, por ejemplo. Despus de enumerar los bienes pblicos segn el Art.2340 y los bienes privados segn el artculo 2342 del Cdigo Civil, pone de manifiesto que, a diferencia de los bienes pblicos, los del dominio privado del Estado Nacional no son imprescriptibles, pueden adquirirse por prescripcin adquisitiva o usucapin. Recuerda que la prescripcin adquisitiva es un modo de adquirir el dominio poseyendo un bien inmueble durante un tiempo determinado y cumplimentando las condiciones fijadas por la Ley, transformando la posesin continuada (ejercicio de un poder de hecho sobre una cosa determinada), en derecho (propiedad) y transcribe el artculo 4015 de dicho Cdigo, segn el cual la prescripcin se cumple luego de transcurridos veinte aos de posesin pblica, pacfica e ininterrumpida, no siendo CAT.OPP/CAG/2007-01 41
necesario ttulo vlido ni buena fe por parte del poseedor, de donde surge que la parte accionante deba acreditar la existencia de los dos requisitos necesarios para la procedencia de la prescripcin que invoca: la posesin y el tiempo. Seguidamente pone de manifiesto que esta forma excepcional de adquirir dominio est siendo ejercida sobre varios bienes de dominio privado del Estado Nacional, por lo que resulta necesario adoptar medidas que permitan salvaguardarlos. En este sentido advierte que, si bien estos inmuebles poseen restricciones para el uso pblico, no dejan de ser patrimonio de toda la sociedad, siendo el Estado ms que titular de dominio, el administrador de los bienes de los ciudadanos. Por lo tanto, la apropiacin de un particular de un inmueble del Estado Nacional, atenta contra el inters general. En todo caso (se afirma) es el mismo Congreso Nacional, representando a toda la sociedad, quien luego de analizar la situacin particular de cada bien y sopesando las necesidades sociales e individuales, quien puede decidir el destino de esos inmuebles, incluso mediante donaciones sin cargo a particulares. Puntualiza que, por otro lado, es necesario tener en cuenta que, en su gran mayora estas acciones incoadas en contra del Estado Nacional desvirtan el espritu previsto por el Cdigo Civil, no siendo realizadas por las personas que hicieran posesin de los bienes originariamente sino por terceros mediante la cesin de los derechos, existiendo por otro lado casos en que se realizaron demandas por prescripcin adquisitiva de inmuebles ubicados en lugares declarados como patrimonio histrico. Agrega el presentante del proyecto que, adems del costo econmico ocasionado por la prdida del bien (en algunos casos de millones de pesos) y por el pago de los honorarios a los abogados litigantes-, es grave adems el perjuicio ocasionado a la conciencia colectiva de la comunidad, que ve cmo unos pocos se apropian de bienes que deberan ser utilizados para el desarrollo de polticas de Estado y el beneficio de todos los argentinos. Para concluir, manifiesta que la suspensin de los plazos por cinco (5) aos, permitir al ONABE contar con el tiempo suficiente para terminar con el proceso ya iniciado de reformulacin de los mecanismos de informacin de los bienes y trabajar en coordinacin con los organismos provinciales de catastro y registros de la propiedad inmueble, a fin de adecuarlos para una ptima gestin de bienes del Estado Nacional. Finalmente destaca que el logro de estos objetivos permitir desarrollar acciones preventivas con relacin a los bienes objeto de esta presentacin, tales como suscribir convenios de resguardo, intimaciones, perturbacin de la tenencia en los casos de CAT.OPP/CAG/2007-01 42
ocupaciones ilegtimas y en los casos que ya se encuentren sustanciados ante la justicia, contar con elementos pertinentes para la defensa en juicio de los intereses que debemos proteger.
EXPEDIENTE NUMERO N 589 00589S05 GERARDO R. MORALES. TEXTO ORIGINAL. Ao 2005 PROYECTO DE LEY ESTABLECIENDO EL SISTEMA DE DISPOSICION Y ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO NACIONAL - Este proyecto, a diferencia de los anteriores, no propone la introduccin de modificaciones a la legislacin de fondo ni a las normas procedimentales, sino que se dirige a la proteccin de los bienes del dominio privado del Estado mediante la modificacin de la Ley N 14.159, para que los intereses pblicos sean mejor defendidos en los juicios de usucapin promovidos por particulares contra el Estado. Se transcriben a continuacin las principales disposiciones del texto original Artculo 1 Modifcase el inciso d) del artculo 24 de la ley 14.159, el que quedar redactado de la siguiente manera: Inciso d) En caso de haber inters fiscal comprometido, el juicio se entender con el representante legal de la Nacin, de la provincia o de la municipalidad a quien afecte la demanda. Previo a la aprobacin del plano para prescribir, el Registro Inmobiliario deber solicitar informacin sobre el inmueble a usucapir a los siguientes organismos: I) A la Comisin Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Histricos a los efectos de que informe si el bien se encuentra comprendido dentro de algn rgimen de proteccin especial, como ser la ley 12.665; o si est incluido en zona declarada por la UNESCO como patrimonio natural y cultural de la humanidad II) A los organismos indicados en los artculos 5 y 55 de la ley 25.473 a los efectos de que informen si se encuentra comprendido dentro de zonas de yacimientos arqueolgicos o paleontolgicos. CAT.OPP/CAG/2007-01 43
III) A los organismos provinciales competentes en materia hidrulica a los efectos de que informen si se encuentra comprendido en los bienes del dominio pblico enunciados en los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artculo 2.340 del Cdigo Civil; o si por su ubicacin puede ser perjudicial o entraar riesgo para los poseedores. IV) A la Administracin de Parques Nacionales a los efectos de que informe si se encuentra comprendido dentro de un parque o reserva natural. V) A la Contadura General de la Nacin, al Organismo Nacional de Administracin de Bienes del Estado (ONABE) y al organismo que detente el uso del inmueble, de acuerdo a lo establecido en artculo 51 del decreto ley 23.354/56, o en su caso a los respectivos entes provinciales o municipales, a los efectos de ser notificados del trmite iniciado e informar asimismo sobre situacin de dominio y de uso del bien. Dichos informes debern acompaar al plano, referencindose adems en la cartula del mismo, tornando totalmente nulo al trmite la falta de cumplimiento de lo dispuesto Se resean a continuacin los fundamentos ms importantes invocados por el legislador jujeo presentante del proyecto: La ley 14.159 de catastro nacional y prescripcin adquisitiva de inmuebles data de ms de cincuenta aos atrs (1952). El ttulo VI legisla especficamente sobre la prescripcin adquisitiva de inmuebles por la posesin continuada de los mismos (artculos 4.015 y concordantes del Cdigo Civil) estableciendo requisitos cuya acreditacin es obligatoria a partir de ese momento en la promocin de juicios tendientes a obtener la propiedad por prescripcin adquisitiva. El espritu de esta ley fue regularizar y otorgar ttulos de propiedad a primitivos ocupantes de inmuebles, muchos de ellos descendientes de aborgenes y de los primeros pobladores de nuestra patria. Pero despus de cincuenta y dos aos resulta que se est desvirtuando el principio de justicia y equidad que inspir a los legisladores cuyo objetivo era perfeccionar ttulos de los primitivos poseedores de las tierras. CAT.OPP/CAG/2007-01 44
Actualmente estamos viendo la avidez de algunos por acumular tierras y convertirse en latifundistas. Con ese propsito poseen las tierras, muchas veces en dimensiones que es imposible decir que se puedan ejercer actos posesorios idneos. As, por la escasez de requisitos de la ley 14.159, se la utiliza para adquirir grandes extensiones de tierra, presentando el plano para prescribir, el certificado de dominio, algn pago de impuestos, es decir cumpliendo con requisitos mnimos de la ley, por lo que los juicios generalmente terminan con una sentencia favorable ya que en sede judicial se aplica una interpretacin literal de estos requisitos, entendiendo muchos jueces que en el cumplimiento de los mismos se agota la prueba de la existencia del animus domini necesario para prescribir. Pero lo realmente grave del tema es que se est poseyendo (con el propsito de prescribir) monumentos y lugares histricos, yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos, bienes del dominio pblico comprendidos en el artculo 2.340 del Cdigo Civil (como, por ejemplo, ros, sus cauces, lagos navegables y sus lechos), parques y reservas naturales e inmuebles que se encuentran dentro de las zonas declaradas patrimonio de la humanidad. En cuanto a los monumentos y lugares histricos, la ley 12.665 cre una Comisin Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Histricos, dependiente actualmente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la cual ejerce la superintendencia inmediata sobre los museos, monumentos y lugares histricos nacionales, y en concurrencia con las respectivas autoridades de las instituciones que se acojan a la presente ley, cuando se trate de museos, monumentos y lugares histricos provinciales o municipales. Atento a que conforme al artculo 4 de la ley 12.665 esta comisin debe confeccionar y actualizar peridicamente una lista de monumentos histricos del pas, resulta conveniente que en todo juicio de prescripcin adquisitiva, la comisin verifique si la zona a usucapir no se encuentra comprendida entre los lugares histricos, cuya preservacin le compete, en cuyo caso la demanda no prosperar, bajo pena de nulidad. Respecto a los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos, la ley 25.743 de proteccin del patrimonio arqueolgico y paleontolgico tiene por objeto la preservacin, proteccin y tutela del patrimonio arqueolgico y paleontolgico como parte integrante del patrimonio cultural de la Nacin. De acuerdo al artculo 2 forman parte del patrimonio arqueolgico las cosas muebles e inmuebles o vestigios de cualquier naturaleza que se encuentren en la superficie, subsuelo o sumergidos en aguas jurisdiccionales que puedan proporcionar informacin sobre los CAT.OPP/CAG/2007-01 45
grupos socioculturales que habitaron el pas desde pocas precolombinas hasta pocas histricas recientes. Forman parte del patrimonio paleontolgico los organismos o parte de organismos o indicios de la actividad vital de organismos que vivieron en el pasado geolgico y toda concentracin natural de fsiles en un cuerpo de roca o sedimentos expuestos en la superficie o situados en el subsuelo o bajo las aguas jurisdiccionales. Conforme artculo 5 de esta ley, el Instituto Nacional de Antropologa y Pensamiento Latinoamericano, dependiente de la Secretara de Cultura de la Nacin, ser el organismo nacional competente que tendr a su cargo la tutela del patrimonio arqueolgico. La Secretara de Ciencia y Tecnologa ser la autoridad de aplicacin en materia paleontolgica conforme al artculo 55 de la ley. Por ello, tambin resulta conveniente dar intervencin previa a estos dos organismos, a fin que dictaminen si los bienes inmuebles que se pretenden usucapir no forman parte del patrimonio arqueolgico o paleontolgico, en cuyo caso la demanda no prosperar, bajo pena de nulidad. En cuanto a los parques y reservas nacionales, la ley 12.103 y sus sucesivas modificaciones, que cre la Administracin de Parques Nacionales, es la que ejerce la administracin y contralor de los parques y reservas nacionales, a la que tambin debe darse participacin Un tema que merece especial atencin es el de los lugares declarados por la UNESCO patrimonio natural o cultural de la humanidad. Actualmente, en la Repblica Argentina constituyen patrimonio natural de la humanidad los siguientes: Talampaya, en La Rioja; valle de la Luna o Ischigualasto, en San Juan; Parque Nacional Los Glaciares, en Santa Cruz; Parque Nacional Iguaz, en Misiones; pennsula Valds, en Chubut; cuya proteccin es una obligacin moral de todos los argentinos. Adems, constituyen patrimonio cultural de la humanidad, a saber: el Camino de las Estancias Jesuticas, en Crdoba; la Manzana de la Compaa de Jess, en Crdoba; las Misiones Jesuticas Guaranes, en Misiones, y las cuevas de las Manos, en Santa Cruz. Y en Jujuy tenemos un patrimonio cultural y natural (nico en la Argentina que rene el doble carcter) declarado como tal por la UNESCO: se trata de la Quebrada de Humahuaca. Sobre este particular, se pueden citar numerosos expedientes radicados en juzgados de la provincia de Jujuy que recogen acciones iniciadas por particulares con el objeto de usucapir inmuebles comprendidos dentro de las caractersticas citadas. As, por ejemplo, en CAT.OPP/CAG/2007-01 46
el expediente B.-104.865 caratulado Genoveva Robles de Ruiz c/Estado provincial s/prescripcin adquisitiva, el actor intenta ser reconocido como titular de dominio de un inmueble que representa una porcin del conocido Pucar de Tilcara, yacimiento arqueolgico cuyo origen se remonta a los inicios de nuestra era; y redescubierto y revitalizado por el doctor Di Benedetto a fines del siglo XIX. Por el expediente B.-104.899 tramita otra prescripcin, sobre una fraccin diferente del mismo pucar. En el expediente B.-123.751, que resulta an ms paradjico, caratulado Martina Quispe c/N. N. s/prescripcin adquisitiva, la actora promueve el reconocimiento de su titularidad de dominio sobre casi 60 hectreas conocidas como el Amarillo de Yacorait, las que comprenden el cerro, el ro y un yacimiento arqueolgico y paleontolgico. Adems, en zona declarada por la UNESCO como patrimonio cultural y natural de la humanidad. Lo expuesto tendra ribetes inslitos (confrontando los hechos con legislacin, jurisprudencia y doctrina sobre prescripcin adquisitiva en nuestro pas) si no fuera porque existen antecedentes de expedientes similares tramitados que llegaron a buen trmino para el actor, en el que los intereses pblicos no se advierten de la situacin hasta que sta ya est con sentencia, con el consabido perjuicio. Este proyecto intenta remediar este estado de situacin, generando la obligacin de remitir informes a los organismos con competencia en la materia. Concluye el legislador presentante que esta iniciativa intenta complementar el instituto de la usucapin para casos especficos de inmuebles ubicados en zonas de proteccin especial. Tambin dedica un prrafo a los bienes del dominio pblico del Estado: En cuanto a los bienes del dominio pblico enunciados en el artculo 2.340 del Cdigo Civil, es necesario prestar especial atencin a los ros, los lagos, lagunas, ya que se ha observado que se inician juicios tendientes a obtener ttulos de propiedad sobre las mrgenes de los mismos, lo que adems de ser imprescriptibles, entraan un peligro para los poseedores, sobre todo cuando se trata de ros que naturalmente cambian su cauce o por crecidas producen estragos en las viviendas existentes sobre dichos mrgenes Por tal motivo, tambin resulta conveniente dar intervencin a los organismos provinciales que tienen competencia en materia hidrulica, a los efectos de que se expidan sobre el particular. CAT.OPP/CAG/2007-01 47
En relacin con la recomendacin citada en el prrafo final de los fundamentos del proyecto que acabamos de analizar en punto que antecede, viene al caso comentar sobre la demanda por usucapin de un fundo rural dentro del parque Nacional Ro Pilcomayo en Formosa: 11
La parte actora invoc una posesin pacfica, pblica e ininterrumpida de sesenta aos y acompa documentacin que pretenda avalar dicha posesin. La administracin de Parques Nacionales contest la demanda argumentando que las tierras fiscales de que se trataba en el caso eran de dominio pblico, por lo tanto son inalienables e imprescriptibles. Adems reconvino por desalojo. Manifest tambin que no hubo desafectacin al dominio pblico, y que el Estado sigui con su jurisdiccin sobre las tierras reclamando siempre el pago de cnones que se adeudaban y a su vez la actora siempre reclamaba la suspensin de esos cnones, lo que implicara reconocer en el estado la posesin. En el Fallo se concluy por rechazar la demanda, dado que para usucapir es necesario ser poseedor y la actora en sus reiterados actos se consider tenedora, al reclamar fehacientemente se rebajara y extinguiera el pago de cnones. Al margen de sto, se dej en claro en los Considerandos que, al no haberse desafectado el bien, se est a lo dispuesto por el Art. 2340 CC y concordantes.
11 Comentario al Caso Parque Nacional Rio Pilcomayo. Facultad de Ciencias Econmicas. Material Acadmico. Dominio Pblico y Dominio Privado (Dr. Alejandro Taraborrelli)
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Captulo Tercero: 3. La inclusin social y los Bienes del Estado La discusin sobre el proyecto de Ley de Bienes del Estado comprender la forma en que el patrimonio fiscal ser administrado y la manera de como se dispondr de l. Sobre este ltimo aspecto, el presente captulo pretende hacer hincapi en el uso de los bienes inmuebles estatales como uno de los tantos recursos que se requerirn para resolver en nuestra sociedad el problema de la exclusin social. 3.1. La exclusin / inclusin social La inclusin social o su contracara la exclusin social se puede describir, segn la Comunidad Econmica Europea (1993), como la imposibilidad o la no habilitacin para acceder a los derechos sociales sin ayuda, sufrimiento de la autoestima, inadecuacin de las capacidades para cumplir con las obligaciones, riesgo de estar relegado por largo tiempo a sobrevivir del asistencialismo y estigmatizacin. 12
Dentro de la normativa nacional, los considerandos del Decreto 1506/2004 expresan que el gobierno nacional considera prioritario consolidar las tareas realizadas para la inclusin social de la poblacin ms vulnerable, con eje en la persona y en la familia, como unidad decisiva para el desarrollo social y econmico de nuestro pas. En la misma norma se establecen dos objetivos centrales en materia de empleo: a) promover una verdadera cultura del trabajo entre aquellos beneficiarios con condiciones de empleabilidad promoviendo su insercin o reinsercin laboral y b) disminuir la vulnerabilidad de las familias que se ubican en una situacin estructuralmente ms desventajosa, de tal modo que la sola mejora del ingreso no mejora sus perspectivas de desarrollo humano. La gravedad de la exclusin social surge palmaria del segundo objetivo la sola mejora del ingreso no mejora sus perspectivas de desarrollo humano, por ello las acciones gubernamentales que se requieren para superarla debern contar, adems de la coordinacin necesaria, con el compromiso de todas las reas del gobierno. Este
12 En Bernardo Kliksberg .-Inequidad en Amrica Latina: Un tema Clave publicado en la Revista APORTES para el Estado y la Administracin Gubernamental N 13 La Cuestin Social -Otoo 1999 CAT.OPP/CAG/2007-01 49
compromiso debera reflejarse en la asignacin generosa, por parte de cada una de las reas, de recursos humanos, fsicos y financieros; todo ello en pos de una clara consigna: garantizar a los sectores excluidos ingresos adecuados, nutricin y salud apropiadas, educacin de calidad, puestos de trabajo, vivienda, acceso a crditos para producir, proteccin contra la delincuencia. El ingreso medio mensual per capita de la poblacin de nuestro pas, segn datos del INDEC, nos permite tener un indicio sobre la poblacin que debe ser alcanzada por los programas de inclusin social: Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ingreso medio mensual per cpita (en $) 73 158 227 300 381 476 599 774 1059 2201 Primer Trimestre de 2007 Fuente: INDEC 13
Extensa y conocida es la lista de dificultades que trae aparejada la exclusin social, por ello preferimos enfocar en los resultados positivos que traen los procesos de inclusin, siguiendo el anlisis que hace Kliksberg 14 cuando examina los impactos de los niveles de equidad e inequidad sobre el crecimiento de las naciones, sealaremos las interrelaciones que entre ellas se presentan: a) la elasticidad de la pobreza ante el crecimiento se reduce cuando la desigualdad es mayor b) reducir las desigualdades crea condiciones propicias para aumentar significativamente la inversin destinada a formar capital humano c) una estrategia de mejoramiento de la equidad puede impactar muy favorablemente en las tasas de ahorro nacional d) el mejoramiento de la equidad tiene efectos positivos sobre las posibilidades de desarrollo tecnolgico e) la mejor equidad crear condiciones ms favorables para fortalecer y desarrollar el capital social que comprende aspectos como los valores compartidos, el grado de asociatividad de una sociedad, sus capacidades para promover concertaciones, sinergias, construir redes, el clima de confianza mutua entre sus componentes, las normas sociales, las instituciones
13 Diario LA NACIN 21/06/2007 14 Idem op. citado CAT.OPP/CAG/2007-01 50
f) los altos niveles de inequidad afectan duramente la tan buscada gobernabilidad en las sociedades democrticas 3.2. Exclusin social y vivienda Una de las imgenes de la exclusin social es sin duda el hbitat de las personas excluidas, la cuestin de las villas, de los Ncleo Habitacional Transitorio (NHT), de los asentamientos a la vera de las vas de los ferrocarriles urbanos, entre otros similares, es uno de los temas de cada da. Slo en la Ciudad de Buenos Aires 15 con una poblacin de alrededor de los 3.000.000 de habitantes, los que habitan en estas precarias condiciones suman unas 150.000 personas. Segn el Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (IVC) 16 , en la Ciudad de Buenos Aires coexisten ms de 85.000 familias con situacin habitacional deficitaria. Durante el perodo comprendido entre 1991 y 2001...... aument 100,3% la cantidad de personas que habitan en villas de emergencia y ncleos habitacionales transitorios, mientras que el total de la poblacin residente en la Ciudad de Buenos Aires disminuy un 6% aproximadamente, lo que da cuenta de un fuerte proceso de concentracin de riqueza acompaado de niveles crecientes de exclusin social. Por otra parte, la agudizacin de la crisis ha incorporado al proceso de empobrecimiento y exclusin a sectores medios que hasta ese momento contaban con capacidad de ahorro. Segn datos de la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda 17 los asentamientos precarios se caracterizan por presentar una ocupacin del espacio de manera espontnea, no planificada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado. En la Ciudad de Buenos Aires, contina, Se reconocen, en cuanto al estado de construccin de las viviendas, tres situaciones distintas: 1. No recuperable: el 30% de las viviendas estn construidas con chapa y cartn con un alto grado de deterioro y obsolescencia 2. Precarias: el 65% posee muros de ladrillo de canto, cimientos muy precarios y techo de chapa de zinc sobre tirantes de madera. 3. Consolidadas: el 5% presenta una estructura portante slida y se encuentra generalmente en los bordes de las manzanas.
15 Dato de la Coordinadora de Villas del GCBA Diario LA NACIN 30/07/2006 16 .www.buenosairesgov.ar/areas/planeamiento_obras/vivienda/sit_habitacional.php?menu_id =7538 CAT.OPP/CAG/2007-01 51
Respecto a la calidad del suelo, donde se asientan las villas, la mencionada Revista seala que el 95% de las construcciones se encuentra en zonas de baados, terrenos de relleno, compuestos mayormente por materiales de desechos domiciliarios y escombros, dando un suelo poco estable y de baja resistencia. La escasa profundidad de la napa fretica produce anegamiento de los pozos negros y un medio ambiente insalubre. Siempre segn los datos de la CMV 18 , la conformacin de la poblacin de las villas y N.H.T., ha variado sustancialmente a partir de la dcada del 90. Actualmente, no est constituida mayoritariamente por migrantes rurales sino por trabajadores urbanos desplazados del sistema laboral formal, as como tambin por la migracin producida desde los pases limtrofes. Su agrupamiento territorial tiene como base comn la generacin de acciones que sustentan estrategias de supervivencia, generalmente consolidadas en torno de lazos de parentesco y origen. El perfil laboral de la poblacin se caracteriza por la nula o escasa calificacin, por lo que resulta precaria la condicin de empleo de la mayora de los habitantes. Como resultado, mientras que para Capital Federal y Gran Buenos Aires la tasa de desocupacin ronda el 18%, en las villas se ubica en el 61% de la P.E.A. En cuanto a la estructura de ingresos, el 38,8% de las familias presenta un ingreso menor a $ 300.- mensuales. Ms all que nuestra Constitucin Nacional establece que todo habitante de la Nacin tiene derecho a una vivienda digna, y sin entrar en discusiones jurdicas 19 , que no se materialice este anhelo constitucional no slo afecta al que no cuenta con un techo digno, sino al conjunto de la sociedad. En efecto, las denominadas villas esconden entre gente trabajadora toda clase de negocios delictivos, siendo quizs el ms significativo el de la droga. Las polticas de inclusin social, abarcan muchos aspectos y requieren de muchos recursos, pero sin duda la vivienda es, despus de la alimentacin, el elemento indispensable que se le debe asegurar a todos los habitantes de nuestro pas. 3.3. Recursos: Los inmuebles estatales Resulta una verdad de perogrullo que para hacer viviendas hace falta el espacio geogrfico donde ubicarlas y para ello, el Estado Nacional cuenta con tierras fiscales, en
17 Revista C. N. Vivienda N 9 Mayo 2003 http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf 18 Revista Consejo Nacional de la Vivienda N 9 Mayo 2003 http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf CAT.OPP/CAG/2007-01 52
cantidad y de calidad, dentro o vecinas a las grandes ciudades argentinas. Esto ltimo es importante, ya que asegura contar con el recurso, cualquiera sea la respuesta a la discusin si las viviendas para las personas comprendidas en los programas de inclusin social debe estar en el corazn de las grandes ciudades o en las afueras. Los ejemplos de inmuebles nacionales son abundantes, las ex playas de carga ferroviarias, como Retiro, Palermo, Caballito, Liniers, Alianza, Haedo, Lans, que hoy son utilizadas solo parcialmente por los concesionarios ferroviarios; predios del Ministerio de Defensa, como los ubicados en Campo de Mayo, Villa Martelli, Morn, El Palomar; las tierras del INTA Castelar, del IFONA y del ex Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia. 3.4. Oposicin a la inclusin social Sin pretender entrar en la discusin sobre las variables socio-polticas que comprende la problemtica de la exclusin social, nos detendremos en uno de los aspectos sealados por Carlos Acua: el empoderamiento e inclusin de los excluidos no son neutros con respecto a la distribucin de poder en la sociedad. Esto implica que otros actores (los ya incluidos) pierden relativa influencia sobre las decisiones y distribucin de recursos. El mismo autor destaca que: Un primer problema es que la historia muestra que los procesos de empoderamiento e inclusin socio-poltica conllevan importantes arcos de oposicin: quines son los opositores a estos procesos?, cules son sus intereses?, con qu recursos y capacidades cuentan?, qu incentivos pueden tener los afectados por el empoderamiento de los excluidos para aceptarlo? Estas son preguntas clave para comprender un primer obstculo para el xito de estos procesos. Diagnsticos sobre las caractersticas y posibles cursos de accin por parte de actores sociales dominantes, algunos de los actores polticos y la burocracia, parecen ineludibles a la hora de disear e implementar estrategias de empoderamiento y desarrollo inclusivo. 20
Para el caso particular de los inmuebles estatales, como uno de los recursos a distribuir, entre los actores opositores al proceso de inclusin podemos sealar:
19 Ver Captulo Sptimo: Derechos constitucionales. de propiedad o a la propiedad? del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado 2005- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales 20 Carlos H. Acua .- Precondiciones y Riesgos Socio-Polticos que enfrentan Procesos de Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo -Contenidos esquemticos de la presentacin en el Taller Internacional sobre Participacin y Empoderamiento para un Desarrollo Inclusivo, Lima 9 al 11 de julio de 2001 CAT.OPP/CAG/2007-01 53
a) La clase media, que se niega a cualquier ayuda a los sectores excluidos y les reclaman trabajo y esfuerzo, como si vivir en las condiciones que muchos habitan y sin servicios mnimos, no fuera ya un esfuerzo. Por una cuestin de justificada envidia, la clase media, rechaza que se le otorguen a los excluidos viviendas dentro de las ciudades. Cuando decimos justificada envidia, nos referimos a que buena parte de la clase media y baja debe desplazarse desde sus lugares de residencia a sus trabajos en un deficiente sistema de trasporte. El sentir de la clase media, en nuestra opinin, queda expresado en la respuesta que alguien dio a la pregunta 21 Uds recibiran, para quedarse en un terreno lindero a su hogar, a la gente de la villa el cartn que se incendio (en febrero 2007): la demaggica Rosario Lufrano de Telefe se quejaba porque nadie los quera como vecinos, segn ella no entenda por qu, la gente argumentaba la seguridad de la zona y que nadie quiere una villa, digo yo porque no se los lleva a vivir con ella al country, me parece que los periodistas en su mayora son unos hipcritas, en las villas habrn gente decente y trabajadora, pero una gran parte todos sabemos que no lo es, no ser culpa de ellos, pero esto es as, no seamos hipcritas tambin, la realidad no es discriminar, estoy de acuerdo en que les vendan o alquilen viviendas baratas a (los argentinos) que las necesiten, pero no en capital o bs.as., sino en las provincias despobladas, y de paso que les den trabajo, especialmente en el sur del pas.- basta de villas miserias, que son el foco de la delincuencia y la droga, salven e los pibes que son inocentes.- La clase media no es un actor menor ya que, como seala Carlos Acua el inicio y sostn del proceso de empoderamiento e inclusin demanda la accin de actores ya incluidos, que permitan restarle estabilidad al viejo equilibrio excluyente. Si bien el arco de alianzas necesarias para sostener este proceso es contingente a las caractersticas propias de cada sociedad, se pueden identificar tres elementos centrales para el xito o fracaso de este tipo de alianzas: a) la relacin entre los beneficiarios del empoderamiento y las clases medias; b) el papel de los medios de comunicacin (creando ambientes ideolgico/culturales ms o menos propicios a la integracin socio-poltica); y c) el papel de los actores internacionales ..... (por su capacidad de actuar no slo aportando recursos para alivianar el costo domstico de estos procesos, sino tambin legitimando como necesarios/inevitables estos procesos frente a los opositores particularmente frente a los actores socio-econmico dominantes-) 22
b) los grupos asociados a la droga y a los delitos, que mantienen cautivos a los propios excluidos impidiendo acciones que conduzcan a modificar el actual hbitat donde puedan desarrollar sus actividades ilcitas. En mayo de 2002, refirindose a los sucesos que
21 De la pgina web de Yahoo: en Yahoo respuestas 22 Carlos H. Acua Trabajo citado CAT.OPP/CAG/2007-01 54
culminaron con la presidencia del Dr. De la Rua, leamos en Clarn: Algunos los llaman "los hijos de los comedores populares". Otros, directamente, "el lumpenaje de la falopa" o "los guachitos". Son los nuevos jvenes del conurbano. Hijos de la desocupacin perpetua, la exclusin, la miseria, la falta de futuro. Y sbditos de la droga. .. Por aquellos das de descontrol y furia, el propio intendente de La Matanza, Alberto Ballestrini, asegur que en los saqueos "intervinieron narcos y ''pendejos'' que se refugian en las villas y trabajan para ellos. (...) 23
c) Los sectores inmobiliarios, que pretenden adquirir los inmuebles estatales ubicados en las cercanas de los lugares de ms alto valor inmobiliario, para volcarlos al mercado en el cual slo pueden participar empresas o clases altas. Adems, dentro del sector inmobiliario aparece, como lo ha sealado el Director Ejecutivo del ONABE para el caso de la Villa 31, un negocio inmobiliario marginal, donde hay todo tipo de alquileres, alquileres de locales, de vivienda, la villa ha cambiado totalmente. Una buena parte de la villa es un espacio de negocios hoy, donde unos vivos sacan ganancias de la desgracia de muchos. 24
d) La necesidad de los excluidos de contar con una porcin de tierra, hace que aparezcan personajes que los incentiven a ocupar un pedazo de tierra fiscal desprotegido por dinero o un voto. Como se seala en el documento Pobreza urbana: estrategia orientada a la accin para los gobiernos e instituciones municipales de Amrica Latina y el Caribe 25 , refirindose al caso del Estado de Michoacn (Mxico), uno de los puntos ms cuestionados fue la forma en que se asign una parte importante de los terrenos incorporados al rea urbana. Dominaron los criterios polticos antes que los socioeconmicos y grupos ligados al PRI, Partido Revolucionario Institucional, Antorcha Campesina y el Partido Cardenista se adjudicaron una buena parte de las reservas (Fausto Brito, 2000:96). La estrategia fue la invasin de predios y la presin poltica con marchas, toma de oficinas para que los funcionarios les asignaran la posesin de los mismos. El resultado fue que se dejaron de lado las solicitudes de la poblacin de escasos recursos y se privilegi a los grupos ligados a las organizaciones polticas afines al gobierno. Los beneficiarios no fueron, pues, la poblacin de menores recursos (Universidad de Guadalajara, 1997). Como puede observarse las acciones que deben encararse para superar la exclusin social, superan ampliamente el dictado de una Ley de Administracin y Disposicin de
23 El rol de las "bandas de la droga" Diario Clarn 19 de mayo de 2002 24 Pagina Web del Organismo Nacional de Bienes Comunicado de prensa del 3 de julio de 2006. CAT.OPP/CAG/2007-01 55
Bienes del Estado, pero reiteramos que el presente trabajo pretende introducir la problemtica de la exclusin social en la discusin de la norma y por otra parte incorporar este concepto en el anlisis de la legislacin de otros pases: cmo entienden la exclusin social y qu soluciones han encarado. 3.5. Las polticas pblicas "No hay ninguna poltica integral para estos asentamientos, ni de la ciudad ni nuestra. Estamos trabajando en el tema", asegura Fernando Surez, Director Ejecutivo del Organismo Nacional de Administracin de Bienes. 26
En nuestro pas, varias experiencias a favor del acceso a la vivienda digna, se han discontinuado o se encuentran debilitadas, como ejemplo de este ltimo caso puede verse la falta de colaboracin para concretar el Banco Social de Tierras, creado en el ao 2004 27 , que slo requera de los organismos de la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL, sus empresas y entes descentralizados, o todo otro ente donde el ESTADO NACIONAL tenga participacin total o mayoritaria de capital o en la formacin de las decisiones societarias, informacin sobre inmuebles de dominio privado del ESTADO NACIONAL, en los plazos y condiciones que luego se determinaron. En el ya citado documento del proyecto Pobreza urbana: estrategia orientada a la accin para los gobiernos e instituciones municipales de Amrica Latina y el Caribe, Nora Clichevsky, refirindose al caso argentino, seala respecto al Banco Social de Tierras que mientras ste busca centralizar los datos existentes....... de los inmuebles que permanecen ociosos y sera como una herramienta para solucionar el problema de las ocupaciones ilegales, el proyecto del Organismo Nacional de Administracin de Bienes ONABE, por fuera del Banco Social de Tierras, es transformar casi 60.000 has. de suelo pertenecientes a los ferrocarriles en proyectos urbanos de gran escala, vendiendo tierra para conjuntos de vivienda a sectores medios y/o altos. Esta afirmacin, cierta o no, muestra a las claras la necesidad de definir los lineamientos generales en materia de disposicin de los bienes del estado.
25 Pobreza urbana: estrategia orientada a la accin para los gobiernos e instituciones municipales de Amrica Latina y el Caribe preparado por la Nora Clichevsky en el marco del proyecto CEPAL - Ao 2006 26 Del artculo Crecen las villas paralelas a las vas Diario LA NACION 14/02/2007 - 27 Ver Informes sobre Administracin de Bienes del Estado 2005 y 2006- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales CAT.OPP/CAG/2007-01 56
Retornando al caso del Banco Social de Tierras, en el Presupuesto Nacional 2007, en la Poltica Presupuestaria de la J URISDICCION 56, MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS puede observarse que ya no se hace mencin al Banco Social de Tierras. Si bien respecto al tema expresa: en el transcurso del ejercicio 2006 se procedi a la creacin de la Subsecretara de Tierras para el Hbitat Social cuyo objetivo fundamental es colaborar en la formulacin de polticas de tierras, la deteccin de terrenos aptos para el desarrollo de programas de viviendas y equipamiento social, y en coordinacin con el Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONAB) en la identificacin de inmuebles del Estado Nacional que puedan ser afectados a fines sociales y todo tipo de polticas orientadas a la satisfaccin de las necesidades de hbitat de los ciudadanos. .................................................................................................................................................... Resolver la transferencia de inmuebles innecesarios y/u ociosos a favor de estados provinciales, municipales y comunales y de entidades de bien pblico que hubiesen ingresado las solicitudes respectivas con anterioridad al 31 de diciembre de 2003. Esta actividad se desenvuelve en el marco de la Ley N 24.146 destinando dichos activos a la ejecucin de proyectos que cubran demandas en materia de vivienda, salud, educacin, recreacin, etc., y las tierras improductivas a la concrecin de planes habitacionales y el desarrollo de emprendimientos productivos generadores de fuentes de trabajo y de impacto en las economas regionales, entre otros. Siguiendo con el anlisis de las referencias al Banco Social de Tierras dentro del Presupuesto Nacional 2007, pueden encontrarse entre las ACCIONES PARA LA PROVISION DE TIERRAS PARA EL HABITAT SOCIAL, cuya UNIDAD EJ ECUTORA es la SUBSECRETARIA DE TIERRAS PARA EL HABITAT SOCIAL (Servicio Administrativo Financiero 354) las siguientes: - Provisin de tierras para desarrollar programas de viviendas sociales; - Realizacin de mensuras y subdivisiones de grandes extensiones de tierra; - Otorgamiento de las escrituras traslativas de dominio; - Realizacin de planos y procesos de prescripcin adquisitiva; - Asesoramiento jurdico en conflicto de intereses relacionados con la tenencia de la tierra Pero si bien una de las enumeradas acciones contempla la provisin de tierras, cuando se indaga en las metas de la Subsecretara de Tierras para el Hbitat Social, no se establecen metas concretas figurando tan solo la concrecin de 1500 escrituras para la Normalizacin de la Situacin Dominial. en concordancia con otra problemtica: disminuir el CAT.OPP/CAG/2007-01 57
dficit existente o las causas desfavorables para el bienestar de la poblacin que sufren ms de 5 millones de personas que no cuentan con el ttulo de propiedad de sus tierras. 3.6. El Proyecto de Ley de Bienes El proyecto de ley de bienes deber resolver la puja de intereses en el destino de las tierras fiscales: espacios verdes, su venta, su uso para vivienda social. En el Captulo Primero del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado correspondiente al ao 2005 de este Observatorio 28 se describi el desequilibrio entre los espacios verdes de la Ciudad de Buenos Aires y los partidos vecinos: Hoy, los Partidos del Gran Buenos Aires, con ms de 9 millones de habitantes, slo disponen de unas 800 hectreas de espacios verdes parquizados, correspondindole a cada habitante 0,90 m2., incluyendo los Bosques de Ezeiza y el Parque Pereyra Iraola, cuando los valores internacionales indican como mnimo adecuado para los grandes centros urbanos, una relacin de entre 10 y 15 m2/habitante. Respecto a la venta de estas tierras, si el objetivo es hacer bajar los valores inmobiliarios la realidad ha demostrado su fracaso, si en cambio la venta fuera con fines recaudatorios los montos que ingresan en el Tesoro son poco significativos respecto al Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Nacin. En el periodo 2003-2007 solamente se vendieron inmuebles del patrimonio nacional en el extranjero (Ro de J aneiro 29 , Montevideo), quedando pendiente tan solo definir la venta de un predio perteneciente a la estacin de pasajeros del ex ferrocarril Belgrano en la Ciudad de Santa Fe. Finalmente estas tierras estatales podran constituirse en un recurso preciado para resolver el problema de la exclusin social. En el Captulo Cuarto del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado correspondiente al ao 2006 se desarrollo el tema de las BARRERAS PARA EL USO SOCIAL DE LAS TIERRAS FISCALES refirindonos a la decisin del Gobierno de privatizar una serie de inmuebles de propiedad estatal que se encontraban ocupados por pobladores de escasos recursos. En este capitulo se pretende sealar la necesidad de establecer y mantener acciones proactivas sobre las tierras fiscales
28 Informe sobre Administracin de Bienes del Estado 2005- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales 29 ver Punto 2.9 Explotaciones / Uso social de los bienes del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado 2006- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales CAT.OPP/CAG/2007-01 58
para destinarlas a la construccin de vivienda de inters social, y para ello resulta de inters ver el caso de la legislacin de Colombia. Si bien en el ya mencionado Informe sobre Administracin de Bienes del Estado del ao 2005 30 , se analiz el caso de esta Repblica, que a partir del ao 2003 encar un Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, dentro del cual se contemplaba el Programa para la Gestin Eficiente de Activos Pblicos PROGA , ahora nuevamente analizaremos su legislacin pero desde la ptica de la inclusin social. La Ley colombiana 708 del ao 2001, dispone en su artculo 1 que Las entidades pblicas del orden nacional, de carcter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Pblico, as como los rganos autnomos e independientes, debern transferir a ttulo gratuito al Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana, INURBE, en el trmino y con la progresividad que establezca el Gobierno Nacional los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, o la porcin de ellos con vocacin para la construccin o el desarrollo de proyectos de vivienda de inters social de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, y sin perjuicio de lo establecido en los planes de ordenamiento territorial. Asimismo, en el pargrafo 1 del mismo artculo establece la responsabilidad de todas las reas de gobierno en la concrecin y aporte de recursos financieros para concretar la transferencia: En todo caso la entidad que transfiera bienes inmuebles fiscales en virtud de lo aqu previsto, deber sufragar todos los costos necesarios para realizar la transferencia al INURBE, y obtener el paz y salvo correspondiente a los impuestos, tasas, contribuciones, y valorizacin, que recaigan sobre el inmueble que transfieren, situacin que deber verificar el Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana, Inurbe, antes de registrar cada resolucin contentiva de ttulo traslaticio de dominio de las referidas en la presente ley. En cuanto a cmo estos inmuebles llegan a los sectores carenciados, la Ley dispone en su artculo 4 que El INURBE entregar los inmuebles que le sean transferidos en virtud de la presente ley de, as como aquellos de su propiedad que cumplan con las condiciones sealadas en el artculo 1 de esta ley, en calidad de subsidio en terrenos, La Ley 708, es clara respecto al destino del resto de las tierras estatales, en el artculo 8 establece que Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades pblicas del orden nacional, de carcter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Pblico, as como de los rganos autnomos e independientes, que no tengan vocacin para la construccin de vivienda de inters social, y adems que no los requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de
30 Ver Captulo Sexto: Anlisis Comparado del Informe sobre Administracin de Bienes del Estado. 2005- Observatorio de Polticas Pblicas. Administradores Gubernamentales CAT.OPP/CAG/2007-01 59
enajenacin onerosa que debern tener las entidades, deben ser transferidos a ttulo gratuito a otras entidades pblicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepcin de aquellos ocupados ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de inters social, los cuales debern ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el artculo 58 de la Ley 9a. 1 de 1989. En el 2005, se pretende hacer ms eficiente el proceso y mediante el Artculo 69 de la Ley 962 se establece la Racionalizacin del Trmite de Transferencias de Bienes Fiscales en virtud de la Ley 708 de 2001, fijando que Las entidades del orden nacional a que hace referencia el artculo 1 de la Ley 708 de 2001, podrn transferir directamente a los municipios y distritos los bienes inmuebles fiscales, o la porcin de ellos con vocacin para la construccin o el desarrollo de proyectos de vivienda de inters social, previa suscripcin de un convenio entre el Fondo Nacional de Vivienda y la entidad territorial, mediante el cual se conserva el objeto de asignar dichos inmuebles, como Subsidio Familiar de Vivienda en especie por parte del Fondo y que la preservacin del predio estar a cargo de la entidad receptora del inmueble. CAT.OPP/CAG/2007-01 60
Captulo Cuarto: 4. Estados Unidos y la Administracin de tierras fiscales en fideicomisos 31
4.1. Introduccin Al finalizar la Guerra de la Independencia de EE.UU se abri la puerta a un vasto flujo de inmigrantes que se asentaron en las montaas Apalaches y en el oeste Americano. Los ciento cuarenta siguientes aos fueron testigos del asentamiento de europeos, asiticos y africanos en el continente americano y de la transformacin de posesin de las tierras que pas de manos de las civilizaciones aborgenes a los nuevos estados organizados y del rpido crecimiento de ciudades, pueblos y asentamientos, cada uno claramente dividido en ejidos urbanos, secciones y cuarto de secciones establecidos por la normativa legal federal de Estados Unidos. En diferentes momentos el gobierno federal obtuvo los ttulos de posesin de ms del ochenta por ciento de las tierras de los Estados Unidos. En la actualidad menos del treinta por ciento de las mismas permanecen bajo la propiedad federal, siendo el cincuenta por ciento restante transferidas al sector privado y a instituciones de los distintos Estados como parte del afianzamiento de las fronteras de la Unin. Entre los millones de acres (2,5 acres equivalen a una hectrea) transferidos desde la propiedad federal, en ese perodo, se encuentran ms de ochenta millones de acres de tierras fiscales en fideicomisos especficos (tierras que fueron otorgadas a los Estados recientemente organizados para el sostn de la educacin pblica). Estas tierras concedidas a los nuevos estados, y los propsitos que inspiraron su cesin, estn ntimamente ligados en los comienzos histricos con la implacable expansin hacia el oeste que devino en la era del Destino Manifiesto de los Estados Unidos.
31 Documento original: Trust Lands in the American West: A legal overview and Policy Assessment por Peter W.Culp, Diane B. Conradi y Cynthia C Tuel Lincoln Institute of Land Policy Sonora Institute Ao 2005
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4.2. Educacin, Cesin y Expansin Una vez finalizada la Guerra de la Independencia, una de las primeras tareas que enfrent el Congreso Norteamericano, luego de la Declaracin de la Independencia, fue enfrentarse a la desenfrenada especulacin inmobiliaria en los territorios del oeste y la expansin de los asentamientos de pobladores de raza blanca en esos territorios. Sin un sistema que regularizar el proceso de reclamo de tierras y organizar los gobiernos territoriales, con cada nuevo asentamiento se incrementaba la posibilidad de que alguna o todas las poblaciones recientemente asentadas pudieran eventualmente desprenderse para formar un estado independiente fuera del control de la Unin. Mientras la rpida expansin hacia el oeste era vista como esencial para asegurar las nuevas reivindicaciones nacionales de la frontera oeste, el Congreso estaba crecientemente preocupado de cmo desarrollar la poltica de los asentamientos en los nuevos territorios, de cmo financiar los gobiernos que inevitablemente era necesario crear para esos territorios, y lo ms importante de todo: como asegurar que los nuevos territorios apoyaran los valores democrticos por los cuales se haba realizado la Guerra Revolucionaria. Estas preocupaciones se volvieron agudas cuando se acercaban el fin de la revolucin en septiembre de 1783, cuando el Congreso enfrentaba una gran deuda por la guerra que limitaba fuertemente los medios de financiacin de la Nacin. Entre los lderes revolucionarios norteamericanos exista un fuerte sentimiento que impartir educacin pblica en los territorios era un elemento esencial para asegurar el futuro democrtico de la nacin en expansin. En aquellos tiempos, las oportunidades educacionales slo alcanzaban a la clase alta, sin embargo el concepto de la educacin pblica haba sido un tema importante en el asentamiento de las colonias americanas desde un principio. Ya por el ao 1.600, unas cuantas colonias haban requerido leyes de creacin de un sistema pblico de educacin y algunas de las constituciones de los primeros estados haban establecido clusulas que requeran la educacin pblica de todos sus ciudadanos. Este tema fue adoptado con gran fervor por los revolucionarios norteamericanos, quienes crean que una ciudadana bien educada era esencial para proteger la libertad y asegurar que los ciudadanos de la Repblica estaran bien preparados para ejercer las libertades bsicas de religin, prensa, asamblea, debido proceso de las leyes y el juicio por jurados. Los primeros programas federales que eventualmente condujeron a la creacin de fideicomisos especficos con tierras fiscales estatales esencialmente provinieron de la CAT.OPP/CAG/2007-01 62
tensin generada por la creencia en la necesidad (o al menos la inevitable) de la expansin hacia el oeste, y en la creencia de que un pueblo libre tendra la necesidad de tener una poblacin instruida. Thomas J efferson, figura popular y lder poltico de aquella poca, era uno de los propulsores de esta idea; y continuamente pregonaba su concepto de democracia agraria que la defina como una sociedad que lograra su fortaleza a travs de granjeros bien instruidos, cuyo compromiso con la tierra lograr fundar una sociedad igualitaria y libre. Muchos revolucionarios (J efferson incluido) crean igualmente esencial que este sistema educativo debera ser gestionado por el gobierno a fin de controlar las influencias sectarias. Sin embargo, vean un rol limitado para el nuevo gobierno federal, por lo que ellos crean que la educacin debera estar bajo el control de cada estado y no depender del control federal. Mientras los estados del este tenan una base de tierras y propiedad que podra proveer de recursos impositivos para financiar la educacin pblica, en los territorios del oeste estos recursos eran simplemente inexistentes. Para las comunidades nacientes en estos territorios, estaba claro que los nuevos gobiernos estaduales o el gobierno federal deban subsidiar los servicios pblicos bsicos hasta que una base econmica y suficiente poblacin se hubiese establecido en los mismos. Sin embargo, hasta que las tierras pasaran a manos de las comunidades o fueran entregadas por el gobierno federal, las mismas estaban exceptuadas de pagar impuestos en los nuevos estados creados. Esto generaba otro punto de preocupacin en la era posterior a la Revolucin, el principio de que los nuevos estados deban unirse a la Unin en un pie de igualdad con los que haban ingresado con anterioridad. Sin ninguna garanta de un apropiado grado de igualdad e independencia, los lderes de aquella poca consideraron que haba serios riesgos de rebeliones internas o cambios de lealtades dentro los nuevos territorios que podra llevar a la fragmentacin de la nacin. Una solucin a los problemas de deuda, especulacin, expansin, educacin y pie de igualdad finalmente apareci cuando el Congreso Norteamericano negoci la cesin de los reclamos de las tierras de las colonias del oeste a favor del gobierno federal. Con la cesin de las tierras del oeste, el Congreso Norteamericano no slo puso fin a la catica especulacin sino que tambin garantiz que el gobierno siempre dispusiera de un recurso abundante como eran las tierras, en caso de guerras, recesiones y otros tipos de problemas que pudieran afectar a las finanzas pblicas. La administracin de estas tierras poda proveer la solucin a la organizacin de asentamientos y a la formacin de los nuevos CAT.OPP/CAG/2007-01 63
estados, a la solucin de la educacin pblica y de otros servicios esenciales para sus ciudadanos, y para el repago de la deuda nacional. En los aos siguientes, el Congreso Norteamericano promulg la Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787, que establecan las polticas que gobernaran el traspaso de las tierras pblicas y la creacin de nuevos estados. Estas leyes tambin crearon el sistema de fideicomisos de tierras fiscales para el sostenimiento de la educacin pblica y de otras instituciones pblicas esenciales para los nuevos estados. La concesin de tierras para sostener la educacin pblica no era un concepto nuevo. Las tierras cedidas a instituciones educativas era una prctica heredada de Europa, cuyos antecedentes se remontaban al imperio Romano, la antigua Grecia y hasta los distintos reinos de Egipto. Tambin este tipo de prctica se pueden encontrar durante el reinado de Enrique V en Inglaterra y durante los aos 1600 y 1700 las colonias americanas haban provedo tierras para distintas instituciones educativas desde universidades hasta escuelas primarias. Muchos de estos estados tambin utilizaron la venta o el alquiler de tierras como una fuente de recursos para la educacin pblica. Aunque en las trece colonias originales no existan tierras concedidas para la educacin pblica, los gobiernos coloniales y posteriormente los estados de Connecticut, Massachusetts, New York, New Hampshire, New J ersey, Pennsylvania, North Carolina, y Georgia hicieron importantes donaciones de tierras para sostener la educacin pblica. Estas primeras donaciones de tierras generaron una variedad de fondos permanentes para las escuelas que eran financiados por la venta o alquiler de tierras fiscales. Se reservaron tierras fiscales en cada ejido urbano para apoyar la educacin pblica o se donaban tierras fiscales para apoyar instituciones educacionales especficas. Dados estos antecedentes, la innovacin que produjeron las dos leyes mencionadas, no se refieren al concepto de financiar la educacin pblica con la donacin en fideicomiso de tierras fiscales, sino lo que establecieron fue la sistematizacin de esta prctica a una escala masiva. 4.3. La Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787 La Ley General de Tierras estableci el sistema de parcelamiento cuadricular. Este sistema ideado por parte del gobierno federal fue la creacin del proceso de parcelamiento y venta de tierras; la ley tambin estableca el proceso de escrituracin y los antecedentes necesarios para generar la posesin de las tierras de dominio pblico (tierras fiscales). Tambin defini las primeras reservas de tierras fiscales para los nuevos estados. Previ CAT.OPP/CAG/2007-01 64
que la seccin 16 de cada ejido urbano (una milla cuadrada -2,6 Km 2 - adyacente al centro de la localidad de 36 millas cuadradas) sera reservada para el mantenimiento de las escuelas pblicas de esa comunidad. El sistema de parcelamiento cuadricular, combinado con la reserva de una seccin cntrica para el financiamiento de las escuelas, era un concepto que claramente defina el sistema de gobernabilidad de las colonias y el sentimiento revolucionario relacionado con la educacin pblica influenciado por la era del racionalismo y por el concepto de democracia agraria. Este sistema de organizacin de la tierra y de la educacin gener la idea de la comunidad local como unidad bsica de gobierno, con poblaciones orientadas alrededor de pequeas comunidades agrarias que proveeran de una educacin democrtica a sus ciudadanos, con comunidades racionalmente distribuidas a lo largo del territorio bajo un sistema lgico y matemtico de parcelamiento cuadricular. En palabras de la Corte Suprema de Estados Unidos, el Congreso, al reservar la misma seccin cntrica en cada localidad de cada nuevo Estado que se sumar al sistema federal, tena como objetivo promocionar el buen gobierno y la felicidad de la poblacin por la difusin de la religin, la moral y el conocimiento. Por lo tanto a travs de la uniformidad de la asociacin local, buscaba plasmar en el corazn de cada nueva comunidad los mismos sentimientos de respeto a la sabidura, a la previsin, al arte de gobernar ya existentes en los estados ms antiguos. La Ley de Noroeste, promulgada en 1787, cre un sistema de gobiernos territoriales y un proceso de transicin para convertir a los territorios en nuevos estados. Tambin introdujo la visin de tierras baratas, la igualdad territorial, y la educacin pblica que eran consideradas crticas para el xito de los nuevos asentamientos del oeste. El artculo tercero de la Ley estableca que la religin, la moral y el conocimiento son necesarios para el buen gobierno y la felicidad de la poblacin, y por lo tanto las escuelas y los recursos educativos debern siempre ser impulsados, y el artculo quinto estableca que el Congreso debera admitir cada nuevo estado en un pie de igualdad con los existentes. Bajo los trminos de esta Ley, luego del asentamiento en nuevas regiones, stas deberan ser organizadas por una ley del Congreso en territorios estadounidenses, con un gobernador territorial elegido por el Presidente. Una vez que la poblacin alcanzar los 5.000 adultos masculinos, el Territorio podra elegir un legislador y enviarlo al Congreso Norteamericano como delegado sin poder de voto. Cuando la poblacin alcanzar los 60.000 adultos masculinos, el Territorio podra pedir al Congreso su admisin en la Unin. Si la peticin era aceptada, el Congreso deba aprobar una ley autorizando una convencin constituyente en el nuevo estado, y la constitucin propuesta estaba sujeta a un CAT.OPP/CAG/2007-01 65
referndum popular en el territorio. Si el resultado era exitoso, la constitucin estadual debera ser enviada al Congreso Norteamericano para su ratificacin, y recin entonces el nuevo estado sera admitido en la Unin. Al momento de la admisin, el nuevo estado tambin recibira tierras fiscales en fideicomiso para financiar sus escuelas pblicas, as como otras tierras fiscales adicionales, tambin en fideicomiso para financiar otras instituciones. 4.4. El surgimiento de tierras fiscales en fideicomiso para escuelas El proceso de admisin de un nuevo estado definido en la Ley del Noroeste nunca fue seguido estrictamente por el Congreso Norteamericano. Esto fue particularmente cierto en los aos que siguieron a la Guerra Civil, cuando la admisin de nuevos estados fue un proceso que polticamente estaba cargado de conflictos sobre la esclavitud y del deseo tanto del Norte como del Sur por mantener un balance igualitario entre estados libres y estados esclavistas. Antes de 1803, diecisis estados integraban la Unin, junto a las trece colonias originales estaban Vermont, Tennessee, y Kentucky, que se forjaron a travs de la cesin de tierras de las colonias a travs de distintos mecanismos. Como no haba tierras fiscales federales en estos estados, ninguno de ellos recibi cesin de tierras fiscales en fideicomiso para financiar escuelas. Ohio, en 1803, fue el primer estado de dominio pblico admitido en la Unin, y el primer estado en recibir tierras fiscales en fideicomiso para financiar sus escuelas (la seccin 16 prevista en la Ley General de Tierras). Despus de Ohio, virtualmente cada nuevo estado admitido en la Unin recibi una gran cantidad de tierras fiscales en fideicomiso en el momento de su admisin. Hubo slo tres excepciones: Maine, que fue creado por tierras cedidas por Massachussets como parte del Compromiso de Missouri de 1820 (que negoci la admisin de Maine como un estado libre a cambio de la admisin de Missouri como un estado esclavista); Texas, que fue anexado como un estado soberano existente en 1848, despus de su exitosa guerra de independencia contra Mxico (y por lo tanto tena soberana sobre sus tierras) y West Virginia que se forj su independencia del ya existente Estado de Virginia y admitido como un estado libre durante la Guerra Civil. CAT.OPP/CAG/2007-01 66
4.5. Consolidacin de la autoridad estadual sobre las tierras fiscales cedidas en fideicomiso para escuelas pblicas Mientras el Congreso Norteamericano mantena un apoyo constante a la prctica de ceder tierras fiscales a los estados, la doctrina bajo la cual esto ocurra evolucion significativamente con el transcurso del tiempo. Por ejemplo, aunque actualmente nos referimos a las tierras fiscales que fueron cedidas a los estados como tierras fiscales en fideicomiso con fines especficos, bajo el concepto original de la Ley General de Tierras y la Ley del Noroeste, la seccin 16 en cada pueblo debera ser reservada para mantener las escuelas de esa localidad. Como el proceso de ingreso de nuevos estados a la Unin sigui su curso, la poca practicidad de este concepto, dado en gran parte por las limitaciones que el sistema de parcelamiento cuadricular tena en s mismo, se volvi recurrente. Esto se deba a que las localidades en las tierras del oeste se haban desarrollado relacionadas con los ros, tierras frtiles, pasajes montaosos, rutas, ferrocarriles y fuertes del ejrcito y no con lmites artificiales como fijaba la ley. Por eso, no siempre existan gobiernos locales relacionados con cada pueblo que permitiera administrar las tierras fiscales en fideicomiso, y cuando estos gobiernos existan frecuentemente carecan de los recursos y capacidades para administrar dichas tierras. Sin embargo, mientras algunas tierras fiscales podan ser alquiladas para la agricultura u otro fin comercial, otras no se encontraban en las proximidades de los centros poblacionales. Debido a esta causa, muchas de estas tierras no provean de recursos econmicos significativos para financiar las escuelas en una comunidad, y por lo tanto, en algunos casos, las tierras eran entregadas a los maestros para su explotacin, en lugar de pagarles un sueldo hasta que hubiese suficientes ingresos por impuestos que pudieran cubrir el pago del sueldo del maestro. En respuesta a este problema, el Congreso Norteamericano fue variando la poltica de ceder tierras fiscales en el centro de las localidades para su administracin local, para posteriormente centralizar la administracin de las tierras fiscales en manos del gobierno estadual y distribuir los beneficios obtenidos a las escuelas de cada localidad. Finalmente, en la concesin de tierras a Michigan en 1836, el Congreso Norteamericano simplemente otorg tierras fiscales en fideicomiso al Estado para financiar las escuelas. Para mediados del siglo XIX el Congreso Norteamericano abandon el concepto de otorgar tierras fiscales para financiar las escuelas en los ejidos urbanos y sigui CAT.OPP/CAG/2007-01 67
el sistema utilizado para Michigan, simplemente otorgando tierras al estado, para ser administradas por l para financiar las escuelas de todo el estado. 4.6. Expansin del proceso de cesin de tierras fiscales en fideicomiso con fines especficos La superficie de las tierras cedidas se increment significativamente con el transcurso del tiempo. Desde 1803 a 1853, el Congreso admiti en la Unin catorce nuevos estados, cada uno de los cuales recibi la seccin 16 de cada localidad. Sin embargo, con la admisin de California en 1850 y la de Oregn en 1859, el Congreso comenz a ceder dos secciones (la 16 y la 36) en cada localidad del nuevo estado incorporado. Con la admisin de Utah, la cesin abarc las secciones 2, 16, 32 y 36. El Congreso continu con esta poltica con la admisin de Arizona y Nuevo Mxico en 1910. La causa de estos incrementos en las cantidades de tierras fiscales cedidas tiene que ver con una cuestin prctica. Cuando se admiti a los primeros estados (los del medio este y los del sur), los estados administraron las tierras vendindolas o alquilndolas para la agricultura. Sin embargo, cuando se procedi a la admisin de estados que se encontraban al oeste del meridiano 100, la calidad de las tierras fiscales cedidas vari significativamente pasando de una llanura rica en el este a tierras ridas y secas en el oeste. Por esto razn, las tierras del oeste tenan un bajo valor para la agricultura y la organizacin de actividades ganaderas, mineras o forestales an no haba florecido. A raz de esta situacin, se consider que estos estados necesitaran de mayor cantidad de tierras fiscales en fideicomiso para poder financiar a sus escuelas y otras instituciones de servicios esenciales. Una estimacin realizada por la Comisin de Tierras de Washington, calcul que el valor de una seccin de tierra era de alrededor de u$s 800 y suponiendo que la misma pudiese ser vendida y ese dinero reinvertido se podra obtener una renta de slo u$s 48 por ao que era equivalente al sueldo de un mes de un maestro. La cesin de tierras fiscales para financiar escuelas fue acompaada tambin por la cesin de grandes superficies de tierras fiscales para financiar otras instituciones pblicas. Por ejemplo en 1841, se otorgaron 200.000 has de tierras fiscales a cada estado para distintas instituciones pblicas. Posteriormente por la Ley de Institutos Agrcolas de 1862 se concedieron tierras fiscales, a todos los estados que no se haban rebelado contra la Unin, para financiar escuelas agrcolas y mecnicas (cuando la Guerra Civil termin este beneficio se extendi a los estados restantes). Otros programas de cesin de tierras fiscales fueron CAT.OPP/CAG/2007-01 68
utilizados para financiar mejoras en la infraestructura de los estados, por ejemplo ferrocarriles. El tamao de las cesiones aument con el tiempo. En el momento de admitir a los Estados Nuevo Mxico y Arizona, ambos recibieron enormes cantidades de tierras fiscales en fideicomiso para: universidades ( 80.000 Has.), edificios pblicos (40.000 Has), asilos psiquitricos (40.000 Has), escuelas y asilos de ciegos, sordos y mudos (40.000 Has), hospital para discapacitados mineros (20.000 Has), escuelas primarias (80.000 Has), crceles y reformatorios (40.000 Has), escuelas de agricultura y mecnicas (60.000 Has), escuelas mineras (60.000 Has), institutos militares (40.000 Has), y 400.000 has para el pago de bonos municipales. Muchos estados recibieron otras tierras fiscales para financiar sus funciones territoriales de gobierno. Tambin se cedieron tierras fiscales a todos los estados (incluidos los del este) para financiar universidades. Aparte de estas cesiones adicionales, el Congreso llev a la prctica el permitirle a los estados seleccionar tierras a cambio dentro de las fronteras estaduales de las del gobierno federal cuando las tierras originales que les correspondan en una determinada localidad se encontraren ocupadas por colonos privados, cesiones a ferrocarriles hechas por el Estado Federal u otro tipo de reservas federales. En un comienzo no podan ser tomadas como tierras a cambio tierras federales que ya tuvieran un destino especfico. En la ley mnibus de 1889 que aprob las constituciones de Dakota del Norte, Dakota del Sur, Montana, y Washington y la de 1896 de Utah no se poda compensar tierras tomando para los estados las tierras federales previstas para reservas de comunidades indgenas. Sin embargo, al final del proceso de cesin de tierras el Congreso permiti entregar como tierras a cambio incluso reas que estaban reservadas para propsitos federales. Esto se puede comprobar en los casos de Oklahoma, Arizona y Nuevo Mxico que recibieron como tierras a cambio incluso aquellas que eran para las reservaciones indias. Al menos inicialmente, este canje de tierras no fue la panacea para los estados. Un ejemplo de esa realidad, fue el estado de Washington que recibi tierras fiscales muy alejadas de los ros navegables o de las lneas ferroviarias por lo que no eran factibles de ser utilizadas, en el corto plazo para la tala de rboles o para la agricultura. Por lo tanto estas tierras provean de muy pocos recursos para financiar la educacin y otras instituciones estatales en los primeros aos de la cesin. Washington liquid rpidamente las tierras que tenan algn valor comercial a los pocos aos de la creacin del estado. Solamente dej en alquiler y procedi a vender la CAT.OPP/CAG/2007-01 69
madera de las tierras ms accesibles y que generaron los principales recursos que se volcaron al fideicomiso del estado. Para aquellos estados que siguieron conservando las tierras fiscales en fideicomiso hasta la actualidad, la seleccin de tierras a cambio que en su momento no haba sido la ptima les ha producido significativos dividendos ya que en el intercambio de tierras les permiti obtener grandes superficies en vez de tener parcelas aisladas en los ejidos urbanos. Adems, hoy las tierras ya no se encuentran en lugares inaccesibles o remotos como lo eran en el momento de la cesin. Si tomamos el caso de Arizona, por ejemplo, se qued con enormes superficies en todo el estado a cambio de las parcelas que deba recibir originalmente. Como Arizona creci esas tierras tiene actualmente un alto valor. El Departamento de Tierras del Estado hoy controla ms del treinta por ciento de las tierras disponibles para desarrollo urbano en el condado de Maricopa, que es el de mayor desarrollo del Estado. Una estimacin rpida realizada de una superficie de 8.000 has., que se encuentra ubicada al norte de Phoenix (capital del estado), permitir generar por alquiler y venta de tierras una suma aproximada a los cuarenta mil millones de dlares para el fondo fiduciario estadual en los prximos cien aos. El Congreso Norteamericano continu con este enfoque de cesin de tierras en fideicomiso a los estados hasta ceder los derechos mineros sobre las tierras ya cedidas. Al principio estos derechos haban sido excluidos de la cesin de tierras lo que fue apoyado por la doctrina establecida por la Corte Suprema pero por la Ley J ones de 1927, el Congreso decidi ceder los derechos mineros a los estados en todas las tierras cedidas. 4.7. Cambios de reglas en la administracin y ventas de tierras fiscales en fideicomiso Las reglas y las restricciones aplicables a las tierras fiscales en fideicomiso variaron significativamente con el transcurso del tiempo. En las primeras cesiones de tierras a los estados, el Congreso supuso que las tierras en fideicomiso para financiar escuelas seran alquiladas para generar ingresos pero que no seran vendidas. Sin embargo, la experiencia de los estados con el alquiler demostr tener fallas. En 1827, Ohio pidi permiso para vender las tierras por lo que el Congreso aprob legislacin retroactiva que permita a todos los estados la posibilidad de enajenar las tierras cedidas en fiducia. Con esto el Congreso dej que los estados administrarn las tierras cedidas como mejor les pareciera. CAT.OPP/CAG/2007-01 70
El Estado de Indiana sirve como un excelente ejemplo de la administracin de uno de los primeros fondos fiduciarios. En su Constitucin aprobada en 1816 contena slo una mencin al fondo fiduciario de tierras para las escuelas si la seccin 16 de cualquier localidad fuese vendida o cedida, otra porcin de tierra equivalente deba ser cedida a los habitantes de esa localidad para financiar las escuelas En esta redaccin se nota claramente la falta de requerimientos sobre la venta o disposicin de las tierras, de las obligaciones fiduciarias o de otros principios comnmente asociados con los fondos fiduciarios de tierras. La mayora de las primeras cesiones de tierras en fiducia slo contenan clusulas similares a la mencionada. La mayora de los primeros estados a los que se les entregaron tierras en fiducia procedieron rpidamente a su venta. Esto trajo como resultado que los potenciales beneficios que se podra haber obtenido de la renta de las tierras se perdieron debido a la incompetencia, falta de una poltica definida y a la corrupcin generando slo recursos nfimos para las escuelas. Para 1830, los estados estaban muy preocupados con la sustentabilidad de este enfoque en la administracin de las tierras fiscales fiduciarias. Una de las primeras innovaciones para resolver este problema apareci con la admisin del Estado de Michigan en 1837. Aunque las cesiones previas de tierras fiscales establecan que las mismas se realizaban para financiar la educacin pblica, en la Constitucin de Michigan se adoptaron las primeras restricciones especficas en el uso de los recursos provenientes de estas tierras. Se requera que el Estado deba establecer procedimientos para las ventas de tierras y el producido de esas ventas pasara a un fondo permanente. Este fondo deba ser invertido y los intereses de estas inversiones ms los ingresos por alquiler de tierras seran utilizados para financiar las actividades escolares. Esto serva para un doble objetivo, primero desalentar las ventas rpidas de tierras con el objeto de lograr beneficios en el corto plazo (dado que se podan disponer solamente de los intereses generados con el dinero obtenido de las ventas) y segundo que el producido por las ventas no estuviese inmediatamente disponible (asegurando que cuando las tierras fuesen vendidas, el estado continuara beneficindose con la inversin de esos recursos a perpetuidad). Despus de la Constitucin de Michigan, todos los estados que ingresaron posteriormente a la Unin adoptaron el concepto de fondo permanente; Luisiana que fue admitida veinticinco aos antes, modific su Constitucin para crear el fondo permanente. Como se ver ms adelante, el Congreso Norteamericano sigui con este concepto CAT.OPP/CAG/2007-01 71
incorporando el requerimiento de un fondo permanente en la Ley de Incorporacin del Estado de Colorado y lo hizo extensivo a todas las cesiones de tierras fiscales posteriores. Esta innovacin fue rpidamente complementada con complejas restricciones incluidas en las constituciones estaduales para la venta y alquiler de tierras en fiducia. Algunos estados comenzaron a establecer requerimientos de precios mnimos para la venta, de valor de mercado y todas deban realizarse por remate pblico. Paulatinamente los estados fueron adoptando un enfoque cada vez ms conservador en la administracin de las tierras fiscales en fideicomiso que se reflej tambin en la poltica que se adopt el gobierno federal en el manejo de sus propias tierras fiscales. A medida que transcurri el siglo XIX, el Congreso fue cambiando su poltica de disposicin rpida de las tierras para fortalecer el principio de destino manifiesto hacia una poltica de retencin de tierras fiscales y de la administracin de las mismas a largo plazo para mltiples propsitos. Con esta modificacin de la poltica, el Congreso reserv las tierras fiscales para bosques, parques y otros usos pblicos. Las restricciones impuestas a los fondos fiduciarios estaduales siguieron la misma direccin con limitaciones tales como prohibicin de ventas de tierras fiscales estaduales y un fuerte nfasis en el alquiler y licencias en las plantaciones de bosques para obtencin de madera, pastura para ganado, agricultura y otros usos sustentables. Es importante destacar, que muchas de estas limitaciones fueron impuestas por los propios estados ya que para mediados del siglo XIX las restricciones que se haban aprobado en cada estado eran mucho ms fuertes que las que haba establecido el Congreso Norteamericano en las leyes de admisin de nuevos estados. Una visin equivocada es que el Congreso Norteamericano desarroll estas restricciones sobre los fondos fiduciarios de tierras fiscales para que los estados no mal vendieran las tierras, pero de hecho el objetivo era asegurarle a los estados los beneficios que recibiran de sus fondos fiduciarios a largo plazo ya que el Congreso Nacional sigui con su poltica de cesin de tierras a los estados a pesar de estas restricciones impuestas a la administracin de tierras fiscales. La primera restriccin del Congreso apareci en la Ley de admisin de Colorado en 1875, que contena requerimientos para establecer un fondo estadual permanente, la venta de tierras por licitacin pblica y fijacin de precios mnimos para toda venta de tierras. Todos los estados que fueron admitidos posteriormente estuvieron sujetos a similares requerimientos. Sin embargo estas restricciones no impidieron que varios estados continuarn con un programa de rpida venta de tierras. El Estado de Oregon vendi la mayor parte de las tierras fiscales de su fondo fiduciario basndose en el concepto de que CAT.OPP/CAG/2007-01 72
las tierras en manos privadas generaran mayores ingresos para el Estado a travs de impuestos que si permanecan bajo la propiedad estatal. Esta poltica se discontinu luego del descubrimiento de una amplia red de corrupcin y fraude determinada por una serie de investigaciones realizadas entre 1872 y 1913 que produjo el encarcelamiento de veintin funcionarios de alto nivel estaduales y federales. Si tomamos la perspectiva del valor actual de las tierras y los recursos que las mismas generan, es razonable pensar que hubiese sido preferible dar en alquiler las tierras a los maestros ms que darles un salario. Sin embargo varias de las polticas que hubiesen beneficiado a los actuales estudiantes hubiesen perjudicado a las primeras generaciones de alumnos. El desarrollo del proceso de cesin de tierras en fiducias continu con las Leyes de Admisin de Nuevo Mxico y Arizona. Estas Leyes establecieron detalladas condiciones sobre la administracin y disposicin de los fondos fiduciarios de tierras y sobre la administracin de los recursos derivados de ellos. Incluan que la venta o alquiler de tierras deba hacerse por licitacin pblica, excepciones para los alquileres de corto plazo, el alquiler de tierras relacionadas con la minera y condiciones para establecer el fondo permanente. Tambin estableca que cualquiera que dispusiera de tierras violando estos requerimientos sera responsable de estas anomalas ante el Fiscal General de Estados Unidos. 4.8. Lecciones dadas por la historia Debido al proceso acumulativo que caracteriz al programa federal de cesin de tierras a los estados, existen substanciales diferencias en los enfoques que le dieron los distintos estados al tema. Estas diferencias van desde requerimientos de si las tierras deben ser vendidas en licitacin pblica hasta sutiles variaciones en las formas, que implican que las mismas no pueden ser analizadas en la J usticia. Por ejemplo, existen muchas variaciones en las formas de describir el propsito que tienen las tierras cedidas a los estados que generan sutiles implicancias sobre como se deben administrar las tierras y quien se debe beneficiar con los recursos que de ellas se obtienen. En la Ley de admisin de Ohio las tierras fueron cedidas para el uso de las escuelas. En cambio en el caso de Oklahoma se indicaba que las tierras cedidas eran para el uso y beneficio de las escuelas primarias, mientras que en la Ley de admisin de Colorado se estableca que la cesin era para financiar las escuelas primarias. Esta frase tambin fue utilizada en otras leyes de admisin de nuevos estados. CAT.OPP/CAG/2007-01 73
Estas diferencias dejaban librados a los estados a desarrollar su propia poltica sobre la forma de administrar las tierras cedidas en fideicomiso. Ninguna ley de admisin estableca una forma especfica de administrar los fideicomisos, aunque varios estados adoptaron el sistema de crear una comisin de tierras dirigida por funcionarios de alto nivel. Otros estados prefirieron comisiones dirigidas por funcionarios elegidos por el gobernador y otras por funcionarios elegidos por votacin popular. Estas diferencias en las leyes de admisin y en las constituciones estaduales se tradujeron en una significativa diversidad de programas de administracin de las tierras fiscales en fideicomiso. Sin embargo como la historia lo ha demostrado, todos estos fondos tienen un origen comn y por lo tanto comparten muchas caractersticas similares. Tal vez las ms importante en el concepto de responsabilidad fiduciaria en si misma. 4.9. Situacin Actual A continuacin se realiza un estudio de distintas variables de la administracin de las tierras fiscales en fideicomiso a fin analizar el resultado de esta poltica pblica en los distintos estados y ver que grado de participacin tienen los recursos obtenidos en la financiacin de la educacin pblica en cada estado. Como se puede observar en el Grfico N 1, el Estado de Arizona con 9,3 millones de acres (3,72 millones de hectreas) y Nuevo Mxico con 9 millones de acres (3,6 millones de hectreas) tienen por lejos las mayores superficies de tierras fiscales en fideicomiso, siguindolos Montana con 5.1 millones de acres (2 millones de hectreas). Entre los tres estados tienen aproximadamente el 50% de las tierras fiscales en fideicomiso de todos los estados de la Unin. De hecho, nueve de los once estados del oeste - Arizona, Colorado, Idaho, Montana, Nuevo Mxico, Oregon, Utah, Washington, y Wyoming poseen 40 millones de acres (16,5 millones de hectreas) que representan aproximadamente el ochenta y cinco por ciento de las tierras fiscales estaduales existentes en Estados Unidos.
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Grfico N 1: Superficie en acres de los fondos fiduciarios de tierras en los distintos estados
Notas: 1- Todos los datos han sido extractados de los informes anuales del ao 2004 excepto los estados de Colorado, Minnesota, Dakota del Norte, Utah y Washington que los datos fueron tomados de los informes del ao 2003 2- Fondo Fiduciario de tierras para escuelas primarias 3- Otros fondos fiduciarios de tierras para otras instituciones pblicas
4- Abreviaturas de los estados AZ: Arizona; CA: California; CO: Colorado; ID: Idaho; MN: Minnesota; MT: Montana NE: Nebraska; NV: Nevada; NM:Nuevo Mxico; ND: North Dakota; OK: Oklahoma OR: Oregon; SD: South Dakota; TX: Texas; UT: Utah; WA: Washington WI: Wisconsin; WY: Wyoming
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Grfico N 2- Ingresos Brutos Anuales por las Tierras Fiscales en Fideicomiso Ao 2003 (en u$s)
Si comparamos el Grfico N 1 con el Grfico N 2 nos encontramos que, no en todos los casos existe una relacin directa entre los ingresos brutos generados por las tierras fiscales en fideicomiso y la superficie de tierras fiscales de cada estado, es decir que no existe un ingreso uniforme por acre de superficie en fideicomiso. Esto se debe a que las actividades desarrolladas con las tierras fiscales en fideicomiso son muy variables y se pueden clasificar en: Superficiales: alquiler de tierras fiscales para agricultura, pastoreo de ganado, comercio, industria, reas residenciales y derechos de paso para instalaciones de empresas de servicios pblicos tales como gasoductos, electroductos, cableados subterrneos de empresas de telecomunicaciones, etc. Subterrneos: regalas por petrleo, gas, carbn y otros minerales. Ventas de tierras fiscales. Si tomamos el caso de Texas, los altos ingresos por la administracin de sus tierras fiscales tienen origen en las regalas obtenidas por la explotacin de gas y petrleo de esas tierras. La mayora de los estados obtiene la mayor parte de sus ingresos de una pequea porcin de todo su portfolio de tierras fiscales en fideicomiso. Analizando el origen de los CAT.OPP/CAG/2007-01 76
ingresos nos encontramos con que los Estados de Idaho, Montana, Oregon y Washington los obtienen fundamentalmente de las tierras con bosques de madera de alta calidad, mientras que Montana, Nuevo Mxico, Texas, Utah, y Wyoming los obtienen de sus reservas de gas y petrleo. Para los casos de Colorado, Montana, Nuevo Mxico, y Utah dependen tambin de las regalas carbonferas y de otros. Por ltimo Arizona y Utah tambin obtienen recursos de importancia por los nuevos desarrollos de reas comerciales y residenciales dentro de cada estado.
Grfico N 3 Balance de los fondos permanentes de los fondos fiduciarios Ao 2003 (en u$s)
Virtualmente, todos los estados que continan poseyendo tierras fiscales en fideicomiso cuentan con algn tipo de mecanismo de fondo permanente para retener los producidos de las ventas de tierras fiscales o las regalas obtenidas de los recursos no renovables (tales como petrleo, gas y otros minerales) y adems para proteger el corpus o core de sus fondos fiduciarios. Estos recursos son generalmente invertidos en una combinacin de bonos de alta calificacin segn las empresas evaluadoras de riesgo (Standard and Poors, A.M. Best) aunque algunos estados permiten que un porcentaje de los fondos sean invertidos en acciones de empresas de primera lnea. En algunos estados estos fondos son utilizados para garantizar bonos de escuelas, prstamos y otros beneficiarios de la deuda pblica. CAT.OPP/CAG/2007-01 77
Algunos de estos fondos tienen actualmente varios miles de millones de dlares tal como se puede observar en el Grfico N 3. Texas y Nuevo Mxico, que ganan cientos de millones anuales de las regalas petroleras y gasferas, tiene los fondos permanentes ms grandes (Nuevo Mxico tiene un fondo equivalente a 7.600 millones de dlares y Texas a casi 20.000 millones de dlares. De los estados no productores de gas y petrleo, Arizona tiene el fondo permanente ms grande que totaliza 1.300 millones y que est creciendo rpidamente debido a la venta de tierras fiscales de alto valor. Los fondos que se distribuyen a los beneficiarios (las escuelas pblicas) son la suma los intereses generados de los fondos permanentes y aquellos ingresos obtenidos de las actividades de caractersticas renovables, es decir alquileres de tierras fiscales para agricultura, pastoreo de ganado, comercio, industria, reas residenciales y derechos de paso para instalaciones de empresas de servicios pblicos. Estos ingresos en varios estados, principalmente en aquellos con muy pocas tierras fiscales, no representan una porcin significativa del presupuesto educativo estadual. Sin embargo en unos pocos estados los fondos distribuidos llegan a varios cientos de millones de dlares anuales. La tabla N 1 brinda una idea rpida de la importancia relativa de estos recursos respecto el presupuesto anual de las escuelas primarias de cada estado. Si analizamos el contenido de la misma, vale la pena hacer notar que en muchos estados, los recursos distribuidos no son significativos para financiar la educacin pblica primaria dados los altos valores de los presupuestos educativos. Sin embargo, en el Estado de Nuevo Mxico representan el 14,33% del presupuesto anual de las escuelas primarias, seguido por Dakota del Norte con 7,50% y Montana con 4,66%. Un caso especial es el Estado de Texas que distribuye anualmente unos 880 millones de dlares, siendo por lejos en valor absoluto el mayor aporte de todos los estados, pero estos recursos representan solo el 2,37% del presupuesto anual de las escuelas primarias del Estado de Texas.
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Tabla N 1 Distribucin de Recursos vs. Presupuesto Educacin Pblica Primaria por Estado (en u$s)
Nota: * Datos de recursos distribuidos en el ao 2003. Para el resto de los Estados los datos corresponden al ao 2004. Los presupuestos educativos corresponden al ao 2003
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Tabla N 2 Recursos Obtenidos vs. Presupuesto del Ente Administrador de algunos de los estados analizados Estado Recursos Obtenidos (en mill. de u$s) Gastos del Ente Administrador (en mill. de u$s) Porcentaje del Gasto de Administracin Arizona 226,38 13,50 5,96% Colorado* 31,00 3,40 10,96% Idazo 55,10 13,00 23,59% Montana 56,26 8,80 15,64% Nuevo Mxico 381,00 14,00 3,67% Oregon* 42,79 5,00 11,68% Utah* 25,82 9,40 36,40% Washington* 89,00 24,20 27,19% Nota: Los datos corresponden al ao 2004 salvo para los Estados sealados con * cuyos recursos obtenidos corresponden al ao 2003
Una de las premisas de esta poltica pblica de fondos fiduciarios de tierras fiscales es que los Entes Administradores se financien con parte de los recursos distribuidos de la administracin de los fondos sin tener que apelar al presupuesto anual de cada estado. En la Tabla N 2, se han tomado algunos estados y se comparan el presupuesto del ente administrador y los recursos distribuidos anualmente a los beneficiarios a fin de analizar la eficiencia de cada ente administrador. El menos eficiente es el ente del estado de Washington con un gasto del 27,19% de los recursos distribuidos mientras que en Nuevo Mxico se obtiene la mayor eficiencia con solo una participacin del 3,67%. 4.10. Conclusiones Del estudio de la poltica en el manejo de las tierras fiscales en fideicomiso en los distintos estados de Estados Unidos de Amrica se desprenden algunas conclusiones que se mencionan a continuacin: 1. Persistencia y continuidad en una poltica pblica determinada: la decisin tomada hace ms de 200 aos de financiar la educacin pblica y de otros servicios CAT.OPP/CAG/2007-01 80
esenciales para los ciudadanos con los recursos obtenidos por la administracin de tierras fiscales. 2. Mejora continua de la poltica pblica adoptada: Ante los fracasos en las administraciones iniciales en algunos estados desde el Congreso Norteamericano se busc siempre mejorar los procedimientos y poner limitaciones a la discrecionalidad de los funcionarios antes que proceder al cambio de poltica. 3. Preservacin de los recursos para las generaciones futuras: Al crear los fondos permanentes y permitir disponer slo de los intereses generados por los mismos y de los ingresos obtenidos por las actividades que se podran denominar renovables se preserva la existencia de recursos para las generaciones futuras ya que los fondos permanentes son a perpetuidad. 4. Adopcin de la poltica pblica nacional por parte de los estados: A pesar que algunos estados prcticamente remataron el patrimonio de tierras fiscales cedido por el Gobierno Nacional, otros estados, ya sea por condicionamientos impuestos por el Congreso Norteamericano o por decisin propia continuaron y mejoraron la poltica originalmente establecida. 5. Limitacin en los presupuestos de los entes de administracin: En este caso los valores de eficiencia obtenidos son muy dispares, sin embargo es necesario destacar la limitacin que estos organismos no pueden recurrir al presupuesto del estado ni pueden utilizar para la administracin los recursos obtenidos por venta de tierras o por actividades no renovables ya que stas deben se depositadas en los fondos permanentes.