BASE SOCIAL DE LAS ESTRUCTURAS Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

(Tomado de Teora Administrativa de o!ierno" de #$an I%na&io #im'ne( Nieto) editado *or e+
De*artamento A&ad'mi&o de Administra&i,n de +a Universidad de+ -a&.i&o/
Esta gradacin entre lo asocial, lo asociativo o asociacionista grupal y lo societal
general o, lo que es lo mismo, entre lo asocial, lo privado y lo pblico- se refleja en la
Figura 1, * donde se reproduce y ampla el esquema que !emos llamado de "#$%&'%-
()&*"%&'+
En ella aparecen, en tres crculos conc,ntricos -a, b, c,. los sucesivos /mbitos de
integracin de los elementos administrativos, representados por los respectivos
subsistemas monodisciplinarios, de modo que, al avan0ar del centro !acia la periferia
los elementos van ganando en dimensin social lo que correlativamente pierden en rigor
determinista y en su concomitante posibilidad de control interno por parte de la gerencia
institucional+
En el crculo ms ntimo, (a), slidamente protegido del erratismo y la
impredecibilidad ambiental del sistema social general, se alberga el proceso tecnolgico
-(., que, justamente por ser social, programable, predecible y regulable !asta sus
ltimas consecuencias y reducible a relaciones mec/nicas de causa a efecto, es el factor
m/s estable, racional, automati0able y recurrente de todos los que constituyen la
administracin sincr,tica y el que aporta a la gerencia la m/s slida y co!erente dosis
de rigor operativo1 en realidad, cuando la gerencia maneja puras y simples alternativas
tecnolgicas desnudas de sentido social est/ eliminando toda la incertidumbre propia de
la circunstancia social y tomando decisiones informables, sin me0cla de aleatoriedad
intuitiva1 de modo si slo eso fuese la administracin no sera ,sta ciencia social+ sino
algoritmo computable, ni sus gerentes administradores sino +ingenieros+ Este primer
crculo corresponde a lo que "arsons llama el 2subsistema t,cnico2 de la institucin+
El segundo crculo (b) alberga los ingredientes constitutivos del 2managerial
subsystem2 de "arsons, que es el /mbito de los elementos manejados por la gerencia
institucional segn pautas m/s o menos rigori0ables de racionalidad y de co!erencia+
Figuran en ,l, en primer lugar, los elementos microeconomicos (E-) microjurdicos
- &. que son capaces de sustraerse, por decisin endgena de la gerencia institucional, a
la incertidumbre del ambiente, de modo que, si pudiesen aislarse del erratismo que los
circunda, resultaran tan predecibles, regulables y controlables por la institucin como
se supone lo es la misma tecnologa+ %e trata del programa microeconmico y de la
organi0acin formal como los precipitados administrativi0ables del sistema econmico
y del jurdico respectivamente+
En esta primera sntesis estructural-funcional del rgano y del programa de accin
surge ya el primer embrin de la administracin sincr,tica, tal como fue entendida por
la Escuela 3l/sica !asta la eclosin de los valores psicolgicos y polticos en la teora
administrativa+ El 2*ovimiento 3ientfico2 que preconi0 esta e4trema posicin terica
de aislamiento del grupo intermedio respecto de las fuer0as ambientales se qued as a
mitad de camino en la construccin interdisciplinaria y lo que perdi en cobertura
pr/ctica lo gan en rigor terico al reducir la administracin institucional a puras pautas+
econmico-jurdicas de organi0acin formali0ada en roles estereotipados para la
optimi0acin del proceso de transformacin de medios en fines+
En efecto, la actividad microeconmica,+ tal como !a sido elaborada por el
marginalismo, carece de toda referencia social !istorificable y se constituye en teora
pura de pretensin universali0ante, y lo mismo le pasa al derec!o+ cuando se define
como teora pura de la norma jurdica+ 5e modo que, en tales condiciones, se supone
que el gerente institucional articula, maneja, ejecuta y controla1 su programa
microeconmico de transformacin eficiente de insumos en productos segn unas
opciones tecnolgicas y unas pautas de organi0acin estatuidas jurdicamente1 y, en la
medida que fuese capa0 de !acer slo eso, estara manejando, en verdad, un sistema
asocial, formado por una funcin econmica y una estructura jurdica tan asociales
como la misma tecnologa+
"or eso la construccin sincr,tica de la, administracin no resulta posible !asta
que la psicologa social y la politologa son capaces de identificar, entre sus objetos
de conocimiento, el /mbito propio gel grupo intermedio, permitiendo establecer un
conjunto de principios, a4iomas, o !iptesis validables respectivamente como
psicologa grupal o micropsicologa -3-. y como poltica institucional o
micropoltica -6-., en e4actamente el mismo sentido y con los alcances que 7urvitc!
define el /mbito de la microsociologa+
El aporte de la psicologa social a la construccin microadministrativa - el
subsistema psicolgico-social de la administracin - fue precisamente el sociali0ar
esas variables puras de la economa y del derec!o, poniendo el ,nfasis en el 2!ic et
nunc2 de las conductas espont/neas de miembros y clientelas+
Entran as a tallar en la vida administrativa las reacciones y respuestas de los di-
ferentes individuos frente al conjunto de los valores grupales, apartando al an/lisis
administrativo del paradigma formal del rol estereotipado y dando entrada al tema de
las motivaciones+ con cuanto de indeterminacin y complejidad del /mbito
institucional tales valores psicolgicos implican en t,rminos de conductas
espont/neas -3-.+
5e la misma manera entran al /mbito institucional los elementos micropolticos
que !acen posible la asignacin autoritaria de valores -6-. en el seno del grupo
intermedio por parte de sus propias fuer0as endgenas+ Frente a los fines estatuidos o
declarados, la vida institucional+ es una permanente peripecia de fines individuales y
subgrupales que pugnan + por imponerse y pervivir diferenciadamente mediante
participacin, imposicin, desconcentracin, delegacin, especiali0acin o lidera0go+
8na sociedad de capitales, como tipo real pr4imo al e4tremo ideal de la
institucionali0acin del grupo intermedio 2es en verdad una 9nstitucin poltica2
-*9::%, 1;<=> 1=<. 2que debe ser estudiada como tal en la teora poltica pura2
-?E$:E, 1;<@> AA.+
3ada miembro de la institucin que tiene a su cargo alguna funcin especfica y di-
ferenciada 2representa tanto una pericia particular como un problema1 esto, a su ve0,
le convierte en representante virtual del /rea del problema en el proceso de
decisin2+
(oda institucin es un /mbito de gobierno endgeno porque es un sistema
micropoltico o como prefiere llamado E#%(&' -ibd+., 2parapoltico2 - en el que
se ejerce el poder+ B este poder, gobierno o accin poltica de /mbito
microadministrativo o gerencial es la contracara privada o grupal de la macropoltica
-C9*D'EE, 1;FG. o poltica pblica, constituyendo, ambas reunidas, la integridad
del sistema poltico+ "or eso uno de los fundadores del moderno enfoque
funcionalista de la ciencia poltica, 3!arles E+ *E$$9#*, !a podido titular una de
sus obras como 27obierno "blico y 7obierno "rivado2 -1;@@. que, en nuestros
t,rminos, representa la distincin entre la macro y la micropoltica y que coincide
plenamente con nuestra percepcin administrativa de la distincin pblico-privada *+
El /mbito microadministrativo determinado en la Figura 1 por el crculo -b.
incluye, en consecuencia, las caras microadministrativi0adas de cada una de las cuatro
ciencias b/sicas, y el manejo de la problem/tica interdisciplinaria que conlleva es,
justamente, lo que constituye el campo de accin y decisin de la gerencia institucional+
%i, por un momento, consideramos la frontera -b. como impermeable, podramos definir
la institucin administrativa como un sistema cerrado de asociacin privada en el que
intercambian sus efectos las decisiones microeconmicas de transformacin de insumos
en productos, las microjurdicas de la ordenacin reglada, las micropsicolgicas de las
conductas de grupo y las micropo9ticas del poder endoinstitucional+
En el tercer crculo (c) el sistema institucional desemboca en la incierta cosmogona de
las variables macroscpicas que constituyen el sistema suprainstitucional+ Es el /mbito
de lo que "arsons llama el 2institutional subsystem2 y que traduce perfectamente la idea
- por m/s que el vocablo- de la insercin del grupo intermedio en el sistema social
general> porque la institucin administrativa es el grupo intermedio esencialmente
politi0able y gobernable en atencin a la potencial acumulacin+ de intereses pblicos
que pueden recaer sobre sus insumos, sus productos, su organi0acin formal e informal,
sus decisiones o su tecnologa y a la necesidad de salvaguardados mediante medidas de
gobierno+ 5e modo que los valores sociales comunitarios o generales intercambian su
influencia macroadministrativa con los valores microsociales o asociativos y con los
asociales a trav,s de la porosidad de la frontera institucional+
En el sistema social general se !acen presentes, como decamos, las estructuras y
funciones que definen a todo grupo social y todas ellas lo !acen aqu, por definicin, a
escala macroscpica+ Estas estructuras y funciones, siempre limitadas a los campos
relevantes para el an/lisis administrativo, son la macropsicologa o cultura -3 H., el
macroderec!o -& H., la macroeconoma -EH. B la macropoltica -6H., es decir, los mis-
mos cuatro arquetipos afiliables a las respectivas ciencias sociales de las que decimos
que nace la administracin sincr,tica+ :a cultura y el orden jurdico o macroderec!o
son, respectivamente, la estructura2 d,bil2 B la 2fuerte2 del sistema social general, y la
poltica y la macroeconoma su funcionalidad teleolgica y procesal u operativa+
%i emprendemos el camino de regreso sobre el itinerario de la Figura 1, compro-
bamos que los valores cu1turales del entorno condicionan las conductas esperadas de la
institucin administrativa, que el ordenamiento jurdico general condiciona la
normatividad org/nica y estatutaria de la entidad, y que las opciones macroeconmicaI
globales condicionan las opciones program/ticas de la gerencia, todo ello en tanto
mayor grado cuanto m/s abierta resulta +la institucin administrativa a su entorno
pblico, societal, general o global por ra0n de la porosidad de su frontera+
"odramos imaginar, en un e4tremo del continuo pblico-privado, un pas
occidental en el que e4iste una escuela de dan0as orientales, destinada a prestar ese
servicio a un grupo de personas que tratan de Jescapar a su realidad !istrica, financiada
ntegramente por los alumnos, regida por sus propios estatutos y que, ni por ra0n de su
producto educativo, ni de la utili0acin de insumos !umanos, materiales o financieros,
despierta inter,s pblico, positivo o negativo, alguno+
(al institucin vendra a ser un quiste social, en la que los participantes se
desprenden de su propia realidad societal para vivir asociativamente una e4periencia
privada sin porcin, significativa de intereses pblicos+ En ese e4tremo de la
privati0acin de intereses sera ,sta una> institucin encerrada en la frontera -b. de la
Figura 1 y al !acer su diseccin administrativa encontraramos slo unas t,cnicas de
baile, unos programas microeconmicos, un ordenamiento microjurdico y unas
manifestaciones culturales autosuficientes y aisladas de la referencia a los valores
econmicos, jurdicos y culturales del +sistema social general+
En el otro e4tremo del continuo podemos imaginar una escuela de alfabeti0acin en
un pas con un alto nivel de analfabetismo, en el que insumos, productos, r,gimen
estatutario y vivencias grupales est/n tan abiertos a los respectivos valores polticos del
entorno que las t,cnicas de enseKan0a, la organi0acin, la contratacin de maestros, el
financiamiento, la locali0acin, tamaKo y condiciones de las aulas, etc+, resultan de
inter,s pblico, lo que es causa y consecuencia de que la psicologa grupal, el r,gimen
estatutario y el programa educativo resulten en una prolongacin, sin solucin de
continuidad, de la cultura, del orden jurdico y de la planificacin macroeconmica de la
sociedad+
5e modo que, para que sea posible distinguir analticamente entre los valores
culturales compartidos por la comunidad y las especficas motivacin es del grupo
intermedio -3H vs+ 3-. o entre las opciones econmicas macro y microadministrativas
-E H vs+ E-. o entre el orden juridico comunitario, macroderec!o o derec!o pblico en
nuestro peculiar sentido y el ordenamiento especfico de la entidad, derec!o privado o
microderec!o -GH vs+ &-., es condicin necesaria la e4istencia de la frontera
institucional -b.++ con cuanto de personera diferenciada, autonoma, capacidad de
decisin, titularidad de derec!os y obligaciones, diferenciacin de intereses, etc+,
supone, segn !emos sentado el ser o acercarse al paradigma de la institucin
administrativa+
"ero, al mismo tiempo, esa frontera institucional !a de tener la porosidad suficiente
para permitir la comunicacin primaria entre esos pares de valores macro y
micoradministrativos que constituyen la unidad epistemolgica de la respectiva ciencia,
!aciendo que la ciencia econmica sea una sola aunque analticamente divisible en
macro y microeconoma, uno solo el derec!o, una la politologa y una la psicologa
social+
"ero, adem/s de reflejar el distinto grado de sociabilidad en que aparecen, a la !ora
de su integracin administrativa, los distintos elementos interdisciplinarios, la Figura 1
los agrupa en dos crculos que representan respectivamente los elementos estructurales
-t. y funcionales -f. de la construccin sincr,tica+
(odo el derec!o y toda la psicologa social, tanto en su dimensin microscpica
como en la macroscpica, son ciencias estructurales para la administracin, como toda
la economa y toda la ciencia poltica lo son funcionales+ B ese es +asunto que requiere
a!ora, de su propia e4plicacin, porque con ello nos trasladamos desde el sistema social
real a los sistemas cientficos que tratan de conceptuali0arlo+
Lueda apuntada desde a!ora una concepcin administrativa de la distincin
pblico-privada que se aparta de los criterios tradicionales de elaboracin por parte de
las ciencias sociales particulares, sea porque en alguna de ellas, como la economa o el
derec!o, la distincin se !a entendido de diferente manera, o sea porque en otras !a sido
apenas utili0ada o ro0ada+
Es ,sta la distincin crucial sobre la que apoyaremos nuestra posterior elaboracin
de la #dministracin "blica y a ella se reserva el tercer tomo de este estudio
administrativo, por lo que lo dic!o en la (eora 7eneral y en este libro sobre el tema
!abr/ de tomarse !asta entonces a beneficio de inventario+
"ero para mantener la trama bastar/ con entender por a!ora que administracin
privada es sinnimo de microadministracin y que administracin pblica lo es de
macro, y que la frontera -b. de la Figura 1 separa en consecuencia las esferas pblica y
privada del sistema social general+