Introdução Ao Direito Previdenciário-Corr

PS-GRADUAO LATO SENSU
INTRODUO AO DIREITO
PREVIDENCIRIO

Editorao e Reviso: Editora Prominas e Organizadores

Coordenao Pedaggica
INSTITUTO PROMINAS

Impresso
e
Editorao
APOSTILA RECONHECIDA E AUTORIZADA NA FORMA DO CONVNIO
FIRMADO ENTRE UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
E O INSTITUTO PROMINAS.

MDULO 4

SUMRIO

UNIDADE 1 INTRODUO ................................................................................. 03

UNIDADE 2 A PROTEO SOCIAL AO TRABALHADOR ................................ 05
2.1 Surgimento e evoluo ...................................................................................... 05
2.2 Da caridade Assistncia ................................................................................. 08
2.3 O Estado de bem-estar social, poltica social, seguridade social ...................... 10

UNIDADE 3 AS CONSTITUIES BRASILEIRAS E A PROTEO SOCIAL .. 13

UNIDADE 4 A SEGURIDADE SOCIAL NA CRFB/88 ......................................... 16
4.1 Objetivos da Seguridade Social ........................................................................ 17
4.2 O trip da Seguridade Social ............................................................................. 18
4.2.1 Sade ............................................................................................................. 18
4.2.2 Assistncia Social .......................................................................................... 21
4.2.3 Previdncia ..................................................................................................... 24

UNIDADE 5 FUNDAMENTOS DA SEGURIDADE SOCIAL ................................ 26

UNIDADE 6 MODELOS DE PREVIDNCIA SOCIAL ......................................... 28
6.1 Sistemas contributivos e no contributivos........................................................ 29
6.2 Sistemas contributivos de capitalizao e repartio ........................................ 30
6.3 Sistemas privados de previdncia ..................................................................... 31
6.4 O sistema de pilares Modelo Brasileiro .......................................................... 33

UNIDADE 7 REGIMES PREVIDENCIRIOS ...................................................... 36
7.1 O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) ................................................ 37
7.2 Regimes de previdncia de agentes pblicos ocupantes de cargos efetivos
e vitalcios................................................................................................................ 38
7.3 Regime Previdencirio Complementar .............................................................. 39
7.4 Regime dos Militares das Foras Armadas ....................................................... 40

UNIDADE 8 A CONSTITUICIONALIZAO DO DIREITO
PREVIDENCIRIO (Marcelo Leonardo Tavares) ................................................. 42

REFERNCIAS ....................................................................................................... 68
3
UNIDADE 1 INTRODUO

Iniciamos o curso de especializao em Direito Previdencirio afirmando que
a Seguridade Social uma necessidade que baliza o Estado na busca de
estabelecer a justia social mediante a redistribuio de renda e a assistncia aos
menos favorecidos.
Concordamos com Fillipo (2007) quando ressalta que as discusses em
torno do tema Seguridade Social deveriam ocupar um lugar de destaque na agenda
brasileira, especialmente num pas com ndices elevados de pobreza em algumas
regies, crescente aumento da populao de idosos e alto ndice de acidentes de
trabalho e de mortes em acidentes de veculos, que oneram expressivamente as
despesas com sade pblica e previdncia social.
Mesmo com atrasos e participando de uma luta sem fim, temos visto
avanos nas trs reas que formam seguridade social no Brasil (sade, previdncia
e assistncia social) as quais sero analisadas ao longo deste curso.
De todo modo, o que se espera um estado de bem-estar social que avance
sempre no caminho da universalidade e incluso e temos os estudiosos e
operadores do Direito Previdencirio que muito tm a contribuir com tais avanos.
Neste primeiro momento, o foco est justamente em delinear a proteo
social ao trabalhador; relembrar o caminho percorrido pelas constituies;
apresentar os fundamentos, os modelos e os regimes da Previdncia Social. O
ltimo tpico traz justamente um estudo especial muito bem elaborado pelo Senhor
Juiz Federal e professor MARCELO LEONARDO TAVARES, intitulado A
Constitucionalizao do Direito Previdencirio.
Ressaltamos em primeiro lugar que embora a escrita acadmica tenha como
premissa ser cientfica, baseada em normas e padres da academia, fugiremos um
pouco s regras para nos aproximarmos de vocs e para que os temas abordados
cheguem de maneira clara e objetiva, mas no menos cientficos. Em segundo lugar,
deixamos claro que este mdulo uma compilao das ideias de vrios autores,
incluindo aqueles que consideramos clssicos, no se tratando, portanto, de uma
redao original e tendo em vista o carter didtico da obra, no sero expressas
opinies pessoais.

Site: www.ucamprominas.com.br
e-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Horrios de Atendimento: manh - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:12 as 18:00 horas

4

Ao final do mdulo, alm da lista de referncias bsicas, encontram-se
outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas, mas que, de todo modo,
podem servir para sanar lacunas que por ventura venham a surgir ao longo dos
estudos.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

5

UNIDADE 2 A PROTEO SOCIAL AO TRABALHADOR

2.1 Surgimento e evoluo

CELSO BARROSO LEITE e LUIZ PARANHOS VELLOSO (1963 apud
TAVARES, 2008) assinalam que se costuma atribuir o bero da previdncia social a
instituies de cunho mutualista de que se tem notcia na Grcia e Roma antigas, ou
ainda a recuados perodos da histria chinesa. Durante a idade Mdia, certas
corporaes profissionais mantiveram seguros sociais para seus membros.
O marco de criao da assistncia social, tema a ser exaustivamente
trabalhado ao longo do curso, encontra-se na Inglaterra e data de 1601, com a
edio da Lei dos Pobres (Poor Law), a qual regulamentou a instituio de auxlios e
socorros pblicos aos necessitados.
Para CARLOS ALBERTO PEREIRA DE CASTRO e JOO BATISTA
LAZZARI (2009), o direito proteo social do trabalhador pelo Estado tem sua
gnese relacionada ao desenvolvimento da sua estrutura e da discusso histrica
sobre quais deveriam ser as suas funes.

O Estado Contemporneo possui, entre suas funes, a proteo social dos
indivduos em relao a eventos que lhes possam causar a dificuldade ou
at mesmo a impossibilidade de subsistncia por conta prpria, pela
atividade laborativa. Tal proteo, que tem formao embrionria do Estado
Moderno, encontra-se consolidada nas polticas de Seguridade Social,
dentre as quais se destaca, para os fins deste estudo, a Previdncia Social
(CASTRO; LAZZARI, 2009, p. 33).

A verdade que o ser humano, desde os primrdios da civilizao, tem
vivido em comunidade e a evoluo histrica da proteo social teve na assistncia
mtua familiar o seu marco inicial, pois os pais, cnjuges, irmos e filhos
providenciavam auxlio para outros membros da famlia que no possuam mais
condies de trabalhar, considerando a famlia clula-me da sociedade, sendo a
principal responsvel pela proteo social aos necessitados.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

6

Com o desenvolvimento das relaes sociais, ocorreu a formao de novos
grupos de pessoas que encontram afinidades nas relaes de trabalho, sendo,
portanto, o trabalho um gerador de afinidades e infortnios (GUSMO, 2012).
Neste convvio, para sua subsistncia, aprendeu a obter bens, trocando os
excedentes de sua produo individual por outros bens. Com o desenvolvimento das
sociedades, o trabalho passou a ser, numa determinada fase da histria mais
precisamente na Antiguidade Clssica , considerado como ocupao abjeta,
relegada a plano inferior, e por isso confiada a indivduos cujo status na sociedade
era excludente os servos e escravos. Dizia Aristteles que para se obter cultura
era necessrio o cio, razo pela qual deveria existir o escravo. Muitos mencionam
advir desta poca a etimologia do vocbulo trabalho derivando do latim tripalium
(MORAES FILHO; MORAES, 1993, p. 17).
Mais adiante no tempo, dentro do chamado sistema feudal, aparecem os
primeiros agrupamentos de indivduos que, fugindo das terras dos nobres, fixavam-
se nas urbes, estabelecendo-se, pela identidade de ofcios entre eles, uma
aproximao maior, a ponto de surgirem as denominadas corporaes de ofcio, nas
quais se firmavam contratos de locao de servios em subordinao ao mestre da
corporao.
Mas com o Estado Moderno assim considerado em contraposio ao
modelo poltico Medieval, como antecedente, e ao Estado Contemporneo, como
sucessor daquele , a partir da Revoluo Industrial, que desponta o trabalho tal
como hoje o concebemos. O surgimento dos teares mecnicos, dos inventos
movidos a vapor e das mquinas em geral estabeleceu uma separao entre os
detentores dos meios de produo e aqueles que simplesmente se ocupavam e
sobreviviam do emprego de sua fora de trabalho pelos primeiros. Paralelamente a
esse fenmeno, a Revoluo Francesa e seus ideais libertrios proclamaram a
liberdade individual plena e a igualdade absoluta entre os homens, conceitos que,
tempos aps, foram contestados tal como concebidos naquela oportunidade
(CASTRO; LAZZARI, 2009).
Nos primrdios da relao de emprego moderna, o trabalho retribudo por
salrio, sem regulamentao alguma, era motivo de submisso de trabalhadores a

Telefone: (0xx31) 3865-1400

7

condies anlogas s dos escravos, no existindo, at ento, nada que se pudesse
comparar proteo do indivduo, seja em carter de relao empregado-
empregador, seja na questo relativa aos riscos da atividade laborativa, no tocante
eventual perda ou reduo da capacidade de trabalho. Vale dizer, os direitos dos
trabalhadores eram aqueles assegurados pelos seus contratos, sem que houvesse
qualquer interveno estatal no sentido de estabelecer garantias mnimas.
Comearam, ento, a eclodir manifestaes dos trabalhadores por melhores
condies de trabalho e de subsistncia, com greves e revoltas violentamente
reprimidas pelo prprio Poder constitudo. Surgiram da as primeiras preocupaes
com a proteo previdenciria do trabalhador, ante a inquietao dos detentores do
poder nos Estados com a insatisfao popular, o que acarretou a interveno estatal
no que diz respeito s relaes de trabalho e segurana do indivduo quanto a
infortnios.
Como disse Bismarck (s.d apud CASTRO E LAZZARI, 2009), governante
alemo daquela poca, justificando a adoo das primeiras normas previdencirias:
Por mais caro que parea o seguro social, resulta menos gravoso que os riscos de
uma revoluo.
Nesse contexto, as revoltas operrias permaneceram por todo o sculo XIX,
ocorrendo, de modo simultneo e paulatino, um movimento de cada vez maior
tolerncia s causas operrias (cessao da proibio de coalizes entre
trabalhadores, primeiras leis de proteo ao trabalhador), o que culminaria numa
concepo diversa de Estado, a que se denominaria Estado Social, Estado de Bem-
Estar, ou ainda, Estado Contemporneo.
Nem sempre, como visto, houve a preocupao efetiva com a proteo dos
indivduos quanto a seus infortnios. Somente em tempos mais recentes, a partir do
mal do sculo XIX, a questo se tornou importante dentro da ordem jurdica dos
Estados. MOZART VICTOR RUSSOMANO (1981, p. 18) comenta que o mundo
contemporneo abandonou, h muito, os antigos conceitos da Justia Comutativa,
pois as novas realidades sociais e econmicas, ao longo da Histria, mostraram que
no basta dar a cada um o que seu para que a sociedade seja justa. Na verdade

Telefone: (0xx31) 3865-1400

8

algumas vezes, dando a cada um o que no seu que se engrandece a condio
humana e que se redime a injustia dos grandes abismos sociais.
Enfim, a proteo social o conjunto de medidas de carter social
destinadas a atender certas necessidades individuais; mais especificamente, s
necessidades individuais que, no atendidas, repercutem sobre os demais
indivduos e, em ltima anlise, sobre a sociedade (LEITE, 1978, p. 16).
Em verdade, a marcha evolutiva do sistema de proteo, desde a
assistncia prestada por caridade at o estgio em que se mostra como um direito
subjetivo, garantido pelo Estado e pela sociedade a seus membros, o reflexo de
trs formas distintas de soluo do problema: a da beneficncia entre pessoas; a da
assistncia pblica; e a da previdncia social, que culminou no ideal de seguridade
social (CASTRO; LAZZARI, 2009).

2.2 Da caridade Assistncia

No dicionrio Aurlio (FERREIRA, 2004), encontramos algumas definies
para caridade que podem ser resumidas em: benevolncia, complacncia, esmola
(auxlio, amparo, benefcio, favor).
uma prtica de assistncia ao outro no se limitando civilizao judaico-
crist (caridade como amor ao prximo) muito menos s sociedades capitalistas
(caridade em decorrncias das mazelas impostas pela tica da pobreza que
incomoda).
Sob a tica da solidariedade social, pobres, viajantes, incapazes e doentes
eram alvos de aes que assumiram formas variadas nas diferentes sociedades,
sempre motivadas pela compreenso de que entre os homens nunca deixaro de
existir os mais frgeis, carecedores de ajuda alheia (CARVALHO, 2008).
Embora a proteo ao ser humano venha da antiguidade, quanto ao sujeito
enquanto trabalhador, recente a proteo social aos riscos de trabalho. Em
perodos passados, anteriormente ao surgimento das primeiras leis de proteo
social, a defesa do trabalhador quanto aos riscos no trabalho e perda da condio

Telefone: (0xx31) 3865-1400

9

de subsistncia se dava pela assistncia caritativa individual ou pela reunio de
pessoas. J. R. FEIJ COIMBRA (1997), citando Oscar Saraiva (s.d), menciona que
nas sociedades romanas e gregas da Antiguidade se encontram referncias a
associaes de pessoas com o intuito de, mediante contribuio para um fundo
comum, receberem socorro em caso de adversidades decorrentes da perda da
capacidade laborativa.
No perodo das corporaes de ofcio, Idade Mdia Europeia, tem-se o
aparecimento das guildas, entre cujos escopos estava tambm o de associao de
assistncia mtua. Porm, somente com o desenvolvimento da sociedade
industrial que vamos obter um salto considervel em matria de proteo, com o
reconhecimento de que a sociedade no seu todo deve ser solidria com seus
incapacitados (CASTRO; LAZZARI, 2009).
MOZART VICTOR RUSSOMANO (1981, p. 19) confirma que at o sculo
XVIII no havia a sistematizao de qualquer forma de prestao estatal, pois, de
um modo geral, no se atribua ao Estado o dever de dar assistncia aos
necessitados. A exceo registrada na Histria, j citada anteriormente, a Poor
Law, editada em 1601 na Inglaterra, institua contribuio obrigatria para fins
sociais, com intuito assistencial.
Na Idade Moderna, havia um fosso imenso separando a classe operria da
classe dos detentores dos meios de produo. E o Estado Moderno, dentro da
concepo liberal, limitava-se a assistir, inerte, s relaes entre particulares, sem
estabelecer normas de limitao autonomia pessoal. Desse modo, a proteo ao
trabalhador, at ento voluntariamente feita por aqueles que se preocupavam com a
dignidade humana, muitas vezes s existia sob a forma de caridade.
No obstante isso, a interveno estatal, no perodo do liberalismo
econmico, limitava-se a prestar benefcios assistenciais, ou seja, oferecia penses
pecunirias e abrigo aos financeiramente carentes (CASTRO; LAZZARI, 2009).
Nota-se, portanto, que, no tocante atuao no campo do amparo aos
indivduos, o primeiro tipo de proteo social que podemos reconhecer no mundo
o tipo liberal, em que predomina a assistncia aos pobres enquanto uma

Telefone: (0xx31) 3865-1400

10

preocupao do Estado. Ento, o Estado d assistncia; e o mercado, o resto
(ANDRADE, 2003, p. 18).
DANIEL MACHADO DA ROCHA (2004, p. 28) adverte que as manifestaes
assistenciais de at ento tinham inserido o carter de mutualidade, mas no o de
seguro, no havendo garantia plena de proteo em caso de necessidade. O seguro
de vida surge somente em 1762, com a fundao em Londres da primeira
companhia de seguros de vida dentro de bases cientficas. Em 1849, surgiram
empresas que se dedicavam instituio de seguros populares, destinados classe
trabalhadora.
O mesmo autor ressalta que, de acordo com o pensamento liberal da poca,
em sntese, os instrumentos de proteo social da poca eram: a assistncia social
privada e pblica, a poupana individual, o mutualismo e o seguro privado.
2.3 O Estado de bem-estar social, poltica social, seguridade social

Quando da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, em 1789, viu-
se a primeira meno ao conceito que mais tarde seria entendido como bem-estar
social. A proteo ao indivduo se inscreveu como o princpio da Seguridade Social,
um direito subjetivo assegurado a todos.
Na apresentao de sua dissertao de Mestrado em Economia, MARIA
PANDOLFI GUERREIRO (2010) inicia refletindo que muitos so os modos de
organizao de um estado de bem-estar social e de suas redes de proteo.
Pondera que no existe frmula nica. Ele pode ser mais ou menos inclusivo, mais
ou menos universal, com maiores ou menores graus de desmercantilizao na
proviso do bem-estar. Tambm, a principal responsabilidade pode estar centrada
no Estado, no indivduo ou na famlia. Seu carter pode ser mais progressivo ou
mais regressivo e, ainda, priorizar polticas de transferncias horizontais ou verticais.
O resultado deste mix de escolhas formar sociedades mais ou menos igualitrias,
com maiores ou menores equidade de oportunidades e maiores ou menores graus
de solidariedade.
Vrios podem ser os modelos (liberal, conservador, socialdemocrata) de um
Estado de bem-estar social. Os pases que adotaram propostas mais universalistas

Telefone: (0xx31) 3865-1400

11

so os mais inclusivos, os que sua populao apresenta melhor qualidade de vida,
enfim, so os mais eficientes na promoo do bem estar social.
O regime social-democrata de estado de bem-estar pode ser considerado o
mais completo, pois, atravs de seu sistema altamente igualitrio e universal garante
um maior grau de desmercantilizao, o mais amplo sentimento de solidariedade
entre a populao, e diminui imensamente o risco da pobreza.
O regime de bem-estar social conservador, corporativo ou meritocrtico,
pode ser considerado como uma forma intermediria entre o liberal e o social-
democrata. Foi construdo nos moldes bismarckianos: apresenta proteo social
atrelada ao mercado de trabalho, muitas vezes com diferenciaes entre os distintos
cargos e ocupaes.
J no modelo liberal, a diretriz era de que a grande maioria da populao
fosse capaz de prover seu prprio bem-estar no mercado e a interferncia do Estado
deveria ser mnima, apenas para os comprovadamente pobres (atravs de testes de
meios) (GUERREIRO, 2010).
No mbito mais geral das polticas sociais, pode-se dizer que o grande
avano foi a criao da Seguridade Social, uma nova e mais abrangente concepo
de proteo social. Esta nova concepo percebe as polticas sociais como uma
rede, que deve ser integrada para um melhor resultado, preterindo as polticas
sociais isoladas. Assim, a Seguridade Social abrange as reas da Previdncia
Social, da Assistncia Social e da Sade, colocando-as todas num mesmo patamar
de importncia, conforme Castro; Ribeiro,

para expressar um arranjo consistente com uma ampla rede de proteo
aos riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, trajetria laboral e
insuficincia de renda, agravados por um modelo econmico excludente e
pela perversa distribuio de renda do pas (CASTRO; RIBEIRO, 2009, p.
28).

EVILSIO SALVADOR (2007, p. 81) reitera esta posio afirmando que um
dos maiores avanos em termos de poltica social foi a adoo do conceito de
seguridade social englobando, em um mesmo sistema, as polticas de sade,

Telefone: (0xx31) 3865-1400

12

previdncia e assistncia social. [...] A rede de proteo da seguridade social
permite a manuteno do padro de renda e protege o cidado ou sua famlia contra
as situaes de incapacidade de trabalhar ou de diminuio da capacidade laboral
derivada dos ciclos vitais.
Veremos estes componentes da seguridade social ao longo desta apostila
e de todo o curso de Direito Previdencirio.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

13

UNIDADE 3 AS CONSTITUIES BRASILEIRAS E A
PROTEO SOCIAL

O desenvolvimento da interveno estatal no tocante proteo social, aos
riscos sociais tanto no Brasil quanto no mundo aconteceu de maneira gradual.
Em relao ao Brasil, da Constituio de 1824 que no tratou do assunto e
no fazia nenhuma meno previdncia social ou aposentadoria at a Constituio
de 1988, observamos perfeitamente a excluso de 1824 at o amplo sistema criado
a partir de 1988.
Repassando...
Constituio de 1891 foi a primeira a tratar de aposentadoria, que somente
poderia ser dada aos funcionrios pblicos em caso de invalidez no servio da
Nao (art. 75).
Nas disposies transitrias, tambm concedia o direito de aposentadoria
aos magistrados que no se enquadrassem na nova organizao judiciria criada e
ainda previa implicitamente o direito aos demais juzes (art. 6).
Evidencia-se a natureza no contributiva que revestia a aposentadoria do
servidor, restrita aos invlidos em servio. Nada se falava sobre os demais
trabalhadores e servidores, ou seja, proteo social organizao estatal era algo
estranho (IBRAHIM, 2009).
Constituio de 1934 avana nas garantias sociais, at porque j algum
tempo posterior Lei Eloy Chaves (Decreto Legislativo n 4.682/23), prevendo a
competncia privativa da Unio para legislar sobre assistncia social (art. 5, XIX, c).
Tambm vem a prever a proteo ao trabalhador e gestante, alm de
determinar instituio de previdncia, mediante contribuio igual da Unio, do
empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos
casos de acidentes de trabalho ou de morte (art. 121, 1, h).
Esta Constituio ficou conhecida como a primeira a tratar de previdncia e
a instituir a fonte trplice de custeio, com recursos dos trabalhadores, dos

Telefone: (0xx31) 3865-1400

14

empregadores e da Unio. Os servidores tambm tinham direito ao benefcio, que,
de acordo com a Constituio, deveria constar de Estatuto dos Funcionrios
Pblicos (art. 170).
Constituio de 1937 no trouxe grandes mudanas, limitando-se a prever
a instituio de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de
acidentes do trabalho (art. 137, m). Tambm determinava que as associaes de
trabalhadores tm o dever de prestar aos seus associados auxlio ou assistncia, no
referente s prticas administrativas ou judiciais relativas aos seguros de acidentes
do trabalho e aos seguros sociais (art. 137, n).
Com relao ao servidor, havia tambm meno criao do Estatuto dos
Funcionrios Pblicos, tratando dos direitos e obrigaes destes (art. 156).
Constituio de 1946 dava competncia Unio para legislar sobre
normas de seguro e previdncia social (art. 5, XV); tambm previa a
obrigatoriedade de previdncia, mediante contribuio da Unio, do empregador e
do empregado, em favor da maternidade e contra as consequncias da doena, da
velhice, da invalidez e da morte (art. 157, XVI).
Ressalte-se que foi a primeira a garantir aposentadoria ao servidor que
contasse com 35 anos de servio (art. 191, 3).
Constituio de 1967 tambm dava competncia Unio para legislar
sobre normas de seguro e previdncia social (art. 8, XVII, c). Ainda trazia o direito
aos trabalhadores previdncia social, mediante contribuio da Unio, do
empregador e do empregado, para seguro-desemprego, proteo da maternidade e
nos casos de doena, velhice, invalidez e morte (art. 158, XVI).
Importante frisar a confirmao de que nenhuma prestao de servio de
carter assistencial ou de benefcio compreendido na previdncia social ser criada,
majorada ou estendida sem a correspondente fonte de custeio total (art. 158, 1),
mas este dispositivo foi criado em 1965, por meio de Emenda Constituio de
1946, e naturalmente mantida na Carta dois anos depois.
A Emenda de 1969 repetiu as normas de 1967 sobre proteo social,
mantendo a competncia da Unio em matria previdenciria e repetindo as demais

Telefone: (0xx31) 3865-1400

15

regras. Tambm havia em ambas o direito ao servidor de se aposentar
voluntariamente, aps 35 anos de servio (IBRAHIM, 2009).

Telefone: (0xx31) 3865-1400

16

UNIDADE 4 A SEGURIDADE SOCIAL NA CRFB/88

Para CELSO BARROSO LEITE (1992), a seguridade social o conjunto de
medidas destinadas a atender s necessidades bsicas do ser humano. Portanto, o
direito da seguridade destina-se a garantir, precipuamente, o mnimo de condio
social necessria a uma vida digna, atendendo ao fundamento da Repblica contido
no art. 1, III, da CRFB/88.
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia social e assistncia social (TAVARES, 2008;
CASTRO; LAZZARI, 2009), conforme previsto no Captulo II do Ttulo VIII da
Constituio Federal de 1988.
No entendimento de FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2009, p. 8), o melhor
termo seria segurana social, inclusive estando este termo mais correto de acordo
com a lngua portuguesa, visto que o constituinte teve a inteno de criar um
sistema protetivo que at a CRFB/88 inexistia no Brasil. Explica ainda que o Estado,
de acordo com esse novo conceito, seria responsvel pela criao de uma teia de
proteo capaz de atender aos anseios e necessidades de todos na rea social.
O mesmo autor esclarece ainda que a seguridade social objeto de estudo
e normatizao do Direito Previdencirio e que, muito embora a previdncia seja
menor que a seguridade, como aquela anterior a esta, o ramo do direito adota seu
nome. De todo modo, a utilizao de designaes diversas como direito da
seguridade social tambm correta.
Essa rede protetiva formada pelo Estado e particulares, com contribuio de
todos, inclusive do beneficirio de tais direitos, tem como objetivo estabelecer aes
positivas no sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus
dependentes, provindo-lhes a manuteno de um padro mnimo de vida.
A interveno estatal obrigatria, quer por meio de aes diretas ou
controle, devendo atender a toda e qualquer demanda referente ao bem-estar da
pessoa humana.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

17

A Lei n 8.212/91 dispe sobre a organizao da Seguridade Social, mas,
segundo WLADIMIR NOVAES MARTINEZ (1999), o legislador fica devendo as
normas sobre efetivao da seguridade social, por falta de definio poltica e
reconhecida incapacidade de efetivamente atender as diretrizes constitucionais da
matria. Todavia a Seguridade Social seja uma tcnica de proteo social avanada
em relao Previdncia Social, capaz de integr-la com a assistncia social e
incorporar as aes de sade, ela ainda um esforo nacional extraordinrio no
sentido de um amplo atendimento populao, obreira ou no, empenho sujos
objetivos esto distncia.

4.1 Objetivos da Seguridade Social
Os objetivos da Seguridade Social so veiculados mediante princpios que
expandem seus efeitos pelas trs reas de concentrao da seguridade, informando
as condutas estatais, normativas ou administrativas de previdncia, assistncia e
sade (TAVARES, 2008).
Segundo JOS AFONSO DA SILVA (1998, p. 193), estes princpios no
esto aptos produo imediata de efeitos. Sua natureza institutiva
1
gera
aplicabilidade mediata, no integral, servindo:
a) como vetor de orientao interpretativa de regras constitucionais e de
normas legais administrativas;
b) de paradigma para verificao de validade material de normas
infraconstitucionais editadas antes ou depois da Carta;
c) para impedir o retrocesso na proteo do ncleo das prestaes sociais
sobre a matria (BARROSO, 1996, p. 148).
Para concretizar os princpios, cabe ao Legislativo editar leis
implementadoras de aes conjuntas de seguridade, cuja competncia privativa da
Unio (art. 22, XXIII, CRFB/88).

1
Carecem de concretizao mediante de criao de instituies previstas em lei.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

18

A lei n 8.212/91 a principal lei sobre seguridade social tratando do custeio
de todo o sistema.
Por uma questo meramente didtica e de estrutura do curso, os princpios
(gerais, constitucionais e especficos) sero discutidos em pormenores num segundo
momento especfico do curso.

4.2 O trip da Seguridade Social

4.2.1 Sade

A sade direito de todos e dever do Estado (art. 196, CRFB/88), com
preocupao no que se refere reduo do risco de doena (preveno) e acesso
igualitrio s aes e servios para sua promoo (campanhas), proteo e
recuperao.
Independente de contribuio, qualquer pessoa tem o direito de obter
atendimento na rede pblica de sade.
A sade pblica dever do poder pblico, que pode conveniar-se com entes
de natureza privada para prest-la. De qualquer forma, ser gratuita para os
pacientes, devendo o Estado remunerar as entidades pelo servio, conforme ilustra
o quadro abaixo.

Instituies pblicas diretamente

Pblica
Sistema nico de
Sade (SUS)

Instituies privadas -
indiretamente
Sem fins lucrativos
(filantrpicas)
Com fins lucrativos
Sade
(art. 199)

Privada a assistncia
sade privada livre
iniciativa privada (art.
199)

Fonte: TAVARES (2008, p. 13)

Telefone: (0xx31) 3865-1400

19

Mesmo a pessoa que, comprovadamente, possua meios para patrocinar seu
prprio atendimento mdico ter a rede pblica como opo vlida. No lcito
Administrao Pblica negar atendimento mdico a esta pessoa com base em sua
riqueza pessoal.
Atualmente a sade tem organizao totalmente distinta da previdncia
social. Aps a extino do Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia
Social (INAMPS), as aes nesta rea passaram a ser de responsabilidade direta do
Ministrio da Sade, por meio do Sistema nico de Sade (SUS).
Embora os operadores do Direito Previdencirio tenham em mente a
diferena entre a previdncia e a sade, para leigos ocorre certa confuso, portanto,
de maneira rpida e clara temos que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
responsvel pela previdncia social brasileira, no tem qualquer responsabilidade
com hospitais, casas de sade e atendimentos na rea de sade em geral.
A sade segmento autnomo da seguridade social, com organizao
distinta. Tem o escopo mais amplo de todos os ramos protetivos, j que no possui
restrio sua clientela protegida, ou seja, qualquer pessoa tem direito ao
atendimento providenciado pelo Estado e, ainda, no necessita de comprovao
de contribuio do beneficirio direto.
A sade garantida mediante polticas sociais e econmicas visando
reduo do risco de doena e de outros agravos, com o acesso universal e
igualitrio s aes e aos servios necessrios para sua promoo, proteo e
recuperao. As condies para implantao de tais aes da sade, alm de sua
organizao e do funcionamento, so objeto de regulamentao pela Lei n
8.080/90.
As aes e os servios de sade so de extrema relevncia, cabendo ao
Poder Pblico, sua execuo diretamente ou atravs de terceiros, incluindo pessoas
fsicas ou jurdicas de direito privado.
O emprego de particulares na proteo sade frequente, com o governo
reembolsando atendimentos destas entidades ao SUS.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

20

As aes e os servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada
e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes: descentralizao, com direo nica em cada esfera de
governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuzo dos servios assistenciais e participao da comunidade.
O SUS financiado com recursos do oramento da seguridade social, da
Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes. O
oramento da seguridade social destina ao SUS, de acordo com a receita estimada,
os recursos necessrios realizao de suas finalidades, previstos em proposta
elaborada pela sua direo nacional, com a participao dos rgos da Previdncia
Social e da Assistncia Social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas
na Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 31, Lei n 8.080/90).
A Constituio, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 29/2000,
determina que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios devem aplicar,
anualmente, em aes e servios pblicos de sade, recursos mnimos derivados da
aplicao de percentuais calculados sobre suas arrecadaes tributrias, alm de
parcela dos valores obtidos a partir de repasses da Unio e dos estados e dos
Fundos de Participao de estados e municpios. Os percentuais mnimos sero
fixados em Lei Complementar (art. 198, 2, CRFB/88).
Em 16 de janeiro de 2012, a presidente da Repblica, Dilma Roussef,
sancionou a Lei Complementar n 141, que regulamenta a Emenda Constitucional
29, aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro passado. O texto define
claramente o que deve ser considerado gasto em sade e fixa os percentuais
mnimos de investimento na rea pela Unio, Estados e Municpios.
regulamenta o 3 do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre os
valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios em aes e servios pblicos de sade;
estabelece os critrios de rateio dos recursos de transferncias para a sade
e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade
nas 3 (trs) esferas de governo;

Telefone: (0xx31) 3865-1400

21

revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689,
de 27 de julho de 1993; e d outras providncias.

4.2.2 Assistncia Social

A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar (art. 203,
CRFB/88), ou seja, quelas pessoas que no possuem condies de manuteno
prpria. Assim como a sade, independe de contribuio direta do beneficirio. O
requisito para o auxlio assistencial a necessidade do assistido.
A assistncia social serve para preencher as lacunas deixadas pela
previdncia social, que, devido sua natureza contributiva, acaba por excluir os
necessitados.
Agora, a pessoa dotada de recursos para a sua manuteno, logicamente,
no ser destinatria das aes estatais na rea assistencial, no sendo lcito a esta
a obteno de benefcio assistencial pecunirio.
Naturalmente, outras aes assistenciais, no pecunirias, direcionadas a
providenciar um melhor convvio do beneficirio em sociedade, podem ser
extensveis a pessoas dotadas de recursos, pois a o conceito de pessoa
necessitada mais elstico.
A Constituio determina que a ao estatal na assistncia social seja
realizada preferencialmente com recursos do oramento da Seguridade Social, e
organizada com base na descentralizao poltico-administrativa, cabendo a
coordenao e as normas gerais esfera federal, e a coordenao e a execuo
dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistncia social. A participao da populao tambm prevista
em texto constitucional, por meio de organizaes representativas, na formulao
das polticas e no controle das aes em todos os nveis (art. 204).
A EC n 42/2003 trouxe a faculdade, aos Estados e ao Distrito Federal, de
vincular ao programa de apoio incluso e promoo social at cinco dcimos por
cento (0,5%) de sua receita tributria lquida. Neste caso, tais recursos ficam
necessariamente atrelados s aes sociais previstas, sendo proibida a aplicao

Telefone: (0xx31) 3865-1400

22

destes com despesas com pessoal e encargos sociais, servio da dvida ou qualquer
outra despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes
sociais apoiadas.
A assistncia social regida por lei prpria (Lei n 8.742/93
2
), a qual traz
definio legal deste segmento da seguridade social:

A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de
Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada
atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da
sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.

A assistncia social tem por objetivos a proteo famlia, maternidade,
infncia, adolescncia e velhice; o amparo s crianas e adolescentes carentes;
a promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e a reabilitao de
pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria; e a garantia de 1 (um) salrio mnimo de benefcio mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia (art. 2 da Lei n 8.742/93).
O benefcio de prestao continuada a garantia de um salrio-mnimo
mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou
mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-
la provida por sua famlia. (art. 20, Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011).
A idade de 65 anos, em substituio aos 67 anos, anteriormente previstos,
foi fixada pelo Estatuto do Idoso, aprovado pela Lei n 10.741, de 1 de outubro de
2003. Melhor seria a lei manter a idade, mas ampliar as possibilidades de obteno
do mesmo, em especial o conceito de necessitado.
A prestao pecuniria assistencial tradicional conhecida como Benefcio
de Prestao Continuada, instituda pela Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993,
conhecida como Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Tecnicamente, no se

2
Vrios artigos com redao dada pela Lei n 12.435/2011.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

23

trata de benefcio previdencirio, embora sua concesso e administrao sejam
feitas pelo prprio INSS.
O referido benefcio intransfervel, no gerando direito penso por morte
aos herdeiros ou sucessores, e sim extinguindo-se com a morte do segurado.
Todavia, o valor no recebido em vida pelo beneficirio ser pago aos herdeiros (art.
23 do Regulamento do Benefcio de Prestao Continuada (RBPC), aprovado pelo
Decreto n 6.214/07).
O beneficirio no pode acumular o Benefcio de Prestao Continuada com
qualquer outro benefcio no mbito da Seguridade Social ou de outro regime,
inclusive o seguro-desemprego, ressalvados o de assistncia mdica e a penso
especial de natureza indenizatria, bem como a remunerao advinda de contrato
de aprendizagem no caso da pessoa com deficincia, observado o disposto no
inciso VI do caput e no 2 do art. 4 (Redao dada pelo Decreto n 7.617, de
2011).
Pargrafo nico. A acumulao do benefcio com a remunerao advinda do
contrato de aprendizagem pela pessoa com deficincia est limitada ao prazo
mximo de dois anos. (Includo pelo Decreto n 7.617, de 2011).
At o advento do Regulamento do Benefcio de Prestao Continuada,
admitia-se a acumulao com a penso especial devida aos dependentes das
vtimas da hemodilise de Caruaru/PE, prevista na Lei n 9.422, de 24 de dezembro
de 1996 (IBRAHIM, 2009, p. 16).
Apesar do benefcio de prestao continuada ser o benefcio assistencial por
excelncia, outros existem na lei. So os benefcios eventuais, isto , os auxlios
funeral e natalidade, que eram benefcios previdencirios, mas agora vinculados
assistncia social. Tambm so limitados s famlias cujas rendas mensais per
capita sejam inferiores a 1/4 (um quarto) do salrio-mnimo.
O auxlio natalidade era benefcio previdencirio concedido segurada
gestante ou ao segurado pelo parto de sua esposa ou companheira no segurada
em prestao nica, desde que estes possussem remunerao inferior a
determinado patamar. J o auxlio funeral era pago ao executor dos prstimos

Telefone: (0xx31) 3865-1400

24

fnebres, em cota nica, desde que o interessado possusse remunerao inferior a
determinado patamar (arts. 140 e 141 da Lei n 8.213/91, ambos revogados pela Lei
n 9.528/97).
Dispe a LOAS que compete os estados destinar recursos financeiros aos
municpios a ttulo de participao no custeio do pagamento dos auxlios natalidade
e funeral, mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de
Assistncia Social (art. 13, I, Lei n 8.742/93).

Destinar recursos financeiros aos Municpios, a ttulo de participao no
custeio do pagamento dos benefcios eventuais de que trata o art. 22,
mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistncia
Social; (Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011).

4.2.3 Previdncia

FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2009) coloca a previdncia como um seguro
sui generis, pois de filiao compulsria para os regimes bsicos (RGPS e
RPPS
3
), alm de coletivo, contributivo e de organizao estatal, amparando seus
beneficirios contra os chamados riscos sociais.
A Previdncia Social tcnica protetiva mais evoluda que os antigos
seguros sociais, devido maior abrangncia de proteo e a flexibilizao da
correspectividade individual entre contribuio e benefcio. A solidariedade mais
forte nos sistemas atuais. A seguridade social, como ltima etapa ainda a ser
plenamente alcanada, abrangendo a previdncia social, busca a proteo mxima,
a ser implementada de acordo com as possibilidades oramentrias.
Em um conceito restrito, os riscos sociais cobertos pelos regimes protetivos
so as adversidades da vida a que qualquer pessoa est submetida, como o risco
de doena ou acidente, tanto quanto eventos previsveis, como idade avanada
geradores de impedimento para o segurado providenciar sua manuteno.

3
Regime Geral de Previdncia Social e Regime Prprio de Previdncia Social.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

25

Todavia, interessante observar que o conceito de risco social no to
limitado como possa parecer, pois abrange outras situaes estranhas ideia de
infortnio, como a maternidade. Da alguns criticarem a concepo de riscos
sociais, sugerindo adotar-se o termo necessidade social (ASSIS, s.d. apud
IBRAHIM, 2009). Da mesma forma, Paul Durand (1991 apud IBRAHIM, 2009) afirma
que o qualificativo de risco pode ser utilizado tambm para acontecimentos
venturosos. Desta forma, devemos interpretar risco social como todo evento coberto
pelo sistema protetivo, com o intuito de fornecer ao segurado algum rendimento
substituidor de sua remunerao, como indenizao por sequelas ou em razo de
encargos familiares.
A previdncia brasileira comporta dois regimes bsicos, que so o Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS) e os Regimes Prprios de Previdncia de
Servidores Pblicos (RPPS), este ltimo para servidores ocupantes de cargos
efetivos e militares. Em paralelo aos regimes bsicos, h o complementar.
Embora o RGPS, administrado pelo INSS, seja somente um dos
componentes da previdncia brasileira, frequentemente utilizado como sinnimo
da Previdncia Social brasileira, devido sua importncia por atender grande
maioria da populao.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

26

UNIDADE 5 FUNDAMENTOS DA SEGURIDADE SOCIAL

CARLOS ALBERTO PEREIRA DE CASTRO e JOO BATISTA LAZZARI
(2009) colocam como fundamentos da Previdncia Social, motivos de carter
sociolgico e outros de carter poltico.
Estendendo esses motivos, JOS JAYME DE SOUZA SANTORO (2001) diz
que as medidas de proteo social so de iniciativa e responsabilidade do estado e
possuem motivaes as quais variam qualitativa e quantitativamente em decorrncia
do momento. Para ele esses motivos ou fundamentos podem ser econmicos,
polticos, sociais e jurdicos.
De todo modo, os fenmenos que levam o Estado e a sociedade a se
preocuparem com a questo da subsistncia no campo previdencirio so de matiz
especfica, ou seja, so fenmenos que atingem indivduos que exercem alguma
atividade laborativa, no sentido de assegurar direitos mnimos na relao de
trabalho, ou de garantir o sustento, temporrio ou permanentemente, quando
diminuda ou eliminada a capacidade para prover a si mesmo e a seus familiares.
Mesmo se confundindo sociolgica e politicamente, manuteno da
dignidade humana, solidariedade social, proteo aos previdentes, redistribuio de
renda so finalidades da Previdncia Social.
Os motivos econmicos tm como base os chamados efeitos materiais
negativos, ou seja, a perda da capacidade de auferir rendimentos de parte da
populao, derivada dos eventos ligados aos riscos de existncia, quais sejam:
incapacidade total ou parcial para o trabalho, desemprego, doena, velhice,
acidentes do trabalho, morte, etc., mais ou menos agravados em funo da evoluo
da prpria sociedade.
Evidentemente que a economia tem interesse em abrandar esses efeitos
negativos e manter as atividades produtivas de consumo, o que pode acontecer pela
sade e melhor distribuio de renda, que no final a busca do bem comum.
As pessoas geralmente s pensam na ocorrncia de um dano quando ele
acontece, ou seja, no tem costume de antecipar e prevenir-se; outras s se

Telefone: (0xx31) 3865-1400

27

dispem a tomar qualquer atitude diante do risco ou na iminncia da ocorrncia do
dano, j quando sentem a chegada dos seus efeitos e no caso do Brasil, a grande
maioria da populao no dispe de recursos econmicos para, sozinha, arcar com
a responsabilidade de autoproteo.
Estes so os motivos sociais que partem do princpio de que os indivduos,
porque dotados de livre arbtrio, ordinariamente demonstram quase total
incapacidade de adoo, por conta prpria, de mecanismos de autoproteo contra
os riscos sociais. So motivos que levam o Estado a suprir a incapacidade do
indivduo a fim de no causar mais transtornos para a sociedade.
Os Motivos Jurdicos podem ser analisados sob a tica da comunidade
internacional, que no mais se pode conceber a existncia de Estado que subestime
ou ignore as ideias de proteo social, e que no possua em funcionamento
mecanismos prprios de defesa de massa contra os riscos de existncia. Aqui como
em outros pases, faz parte da realidade dos tempos atuais e esto assumidos em
nossa Carta Magna.
Os chamados Motivos Polticos fundam-se no fato de que, nas sociedades
modernas, no mais se admite o exerccio do poder sem legitimidade, sem
compromisso com a garantia dos direitos sociais.
A importncia desse vnculo poltico clausula do contrato social
estabelecido entre o cidado-eleitor e o Estado (este representado pelas foras
polticas e pelos dirigentes polticos), onde se pretende garantir um acordo entre
geraes, de tal modo que no s os excludos da fora de trabalho, por fora de
eventos econmicos ou de existncia, tenham a tranquilidade e a certeza de que
estaro amparados pela repartio financeira advinda dos tributos ou das
contribuies da populao economicamente ativa.
A experincia brasileira no tem sido das mais felizes, no que concerne
garantia e segurana futuras. Especialmente no que se refere Previdncia Social,
muitos erros polticos foram cometidos no decorrer do tempo, tornando-se difcil e
traumtica qualquer correo de rumo.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

28

UNIDADE 6 MODELOS DE PREVIDNCIA SOCIAL

J vimos que a Previdncia Social um direito subjetivo do indivduo
exercitado em face da sociedade a que pertence, personificada na figura do Estado-
Providncia, portanto, impe-se que esta sociedade participe do regime de seguro
social, por meio de aportes que garantam recursos financeiros suficientes
aplicao da poltica de segurana social (CASTRO; LAZZARI, 2009).
Em mbito mundial so vrios os sistemas existentes e em funcionamento
para levar a proteo social aos indivduos que esto com sua capacidade de
trabalho ou subsistncia afetados. Alguns desses modelos esto em fase de
transio e outros j foram modificados do original, como veremos a seguir,
relembrando que a proteo social um fenmeno tpico do sculo XX.
Analisando tais modelos do ponto de vista poltico-ideolgico, como o faz
GOSTA ESPING-ANDERSEN (1990 apud CASTRO; LAZZARI, 2009, p. 55), so
identificados trs modelos de regimes.
O primeiro, denominado regime socialdemocrata, tpico dos pases nrdicos,
cuja nfase a universalidade da cobertura a todos os cidados, marcado por
benefcios de montante consideravelmente elevado em comparao a outros pases,
mesclando-se benefcios baseados em contribuies e no-contributivos, alm de
uma vasta malha de servios pblicos, gratuitos.
O segundo, chamado conservador-corporativo, nasceu na Europa ocidental,
cuja tendncia priorizar o seguro social compulsrio voltado proteo dos riscos
sociais, com foco na populao que exerce trabalho remunerado, cujo custeio tem
por base principal a contribuio destes trabalhadores e de seus tomadores de
servios, com benefcios proporcionais s contribuies. H tambm benefcios no
contributivos para atender demandas assistenciais.
O terceiro, identificado como liberal, garante uma proteo residual, com
benefcios contributivos e no contributivos que visam o combate pobreza e a
garantia de um patamar mnimo de renda, com limitada rede de servios pblicos
gratuitos.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

29

Este modelo adotado, entre outros pases, no Reino Unido, Irlanda,
Canad e Estados Unidos.
Um quarto modelo, segundo alguns estudiosos, seria denominado
mediterrneo, por ser tpico dos pases do sul da Europa (Espanha, Portugal, Itlia,
Grcia) e diferencia-se do regime dito conservador-corporativo por haver um sistema
de sade pblica universal e, dada a grande quantidade de pessoas trabalhando na
informalidade ou em regime de economia familiar, h uma preocupao especfica,
alm da proteo populao assalariada (BATISTA, 2008, p. 21-22).

6.1 Sistemas contributivos e no contributivos
Dentre outros modos, os sistemas previdencirios podem ser separados em
relao ao custeio, de acordo com a fonte de arrecadao da receita necessria ao
desempenho da poltica de proteo social.
H, assim, sistemas que adotam, em seus regramentos, que a arrecadao
dos recursos financeiros para a ao na esfera do seguro social dar-se- por meio
de aportes diferenciados dos tributos em geral, de modo que as pessoas
especificadas na legislao prpria ficam obrigadas a contribuir para o regime. Entre
as pessoas legalmente obrigadas a contribuir esto aqueles que sero os potenciais
beneficirios do sistema, os segurados, bem como outras pessoas naturais ou
jurdicas pertencentes sociedade a quem a lei cometa o nus de tambm
participar no custeio do regime. o sistema dito contributivo, embasado nas
contribuies sociais.
Contribuies sociais so aquelas destinadas exclusivamente a servir de
base financeira para as prestaes previdencirias (COIMBRA, 1997, p. 240) e, no
sistema brasileiro, tambm para as reas de atuao assistencial e de sade
pblica.
Noutros sistemas de financiamento, a arrecadao provm no de um tributo
especfico, mas sim da destinao de parcela da arrecadao tributria geral, de
modo que os contribuintes do regime no so identificveis, j que qualquer pessoa

Telefone: (0xx31) 3865-1400

30

que tenha pago tributo ao Estado estar, indiretamente, contribuindo para o custeio
da Previdncia.
So os sistemas ditos no contributivos. A Austrlia e alguns pases da
Europa a Dinamarca, por exemplo adotam o sistema no contributivo.
A Previdncia Social brasileira composta por mais de um regime jurdico.
O Regime Geral de Previdncia Social, que abarca a maior parte dos indivduos,
sempre foi de natureza contributiva, tal como indica o art. 201 da Constituio, j
que os trabalhadores, desde a criao do sistema, sempre contriburam de forma
compulsria para o custeio deste regime.
Alm do Regime Geral, h os regimes previdencirios institudos pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, para proteo, quanto aos riscos sociais, dos
agentes pblicos titulares de cargos efetivos e vitalcios, conforme previso contida
nos artigos 40 e 149 da Constituio. Quanto a esses ltimos, durante muito tempo
houve a concesso de benefcios de aposentadorias (e em alguns casos, de outros
benefcios) sem a exigncia de contribuio por parte dos servidores, apresentando-
se, at a promulgao da Emenda Constitucional n 20/98, como regimes
tipicamente no-contributivos. Com a exigncia de contribuio, que passou a
constar expressamente do texto do caput do art. 40 da Carta a partir de 16.12.1998,
tambm os chamados regimes prprios passaram a ter carter contributivo.
No sistema contributivo, os recursos oramentrios do Estado para o custeio
do regime previdencirio tambm concorrem para este, mas no com a importncia
que os mesmos possuem no modelo no contributivo. Cumpre ao Estado garantir a
sustentao do regime previdencirio, com uma participao que pode variar, j que
eventuais insuficincias financeiras devero ser cobertas pelo Poder Pblico (art. 16,
pargrafo nico, da Lei n 8.212/91).

6.2 Sistemas contributivos de capitalizao e repartio
Entre os sistemas baseados em contribuies sociais, encontramos nova
diviso, no que tange forma como os recursos obtidos so utilizados.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

31

Alguns sistemas adotam regras que estabelecem, como contribuio social,
a cotizao de cada indivduo segurado pelo regime durante certo lapso de tempo,
para que se tenha direito a benefcios. Assim, somente o prprio segurado ou uma
coletividade deles contribui para a criao de um fundo individual ou coletivo
com lastro suficiente para cobrir as necessidades previdencirias dos seus
integrantes. O modelo de capitalizao, como chamado, aquele adotado nos
planos individuais de previdncia privada, bem como nos fundos de penso, as
entidades fechadas de previdncia complementar (CASTRO; LAZZARI, 2009).
Nesse sistema, a participao do Estado mnima, e a do empregador vai
variar conforme a normatizao de cada sistema (vide art. 202 da Constituio, com
a redao conferida pela Emenda Constitucional n 20/98). Primordial no sistema de
capitalizao a contribuio do prprio segurado, potencial beneficirio, que
dever cumprir o nmero de cotas ou o valor estabelecido para garantir a proteo
pelo sistema para si e seus dependentes.
J no sistema de repartio, as contribuies sociais vertem para um fundo
nico, do qual saem os recursos para a concesso de benefcios a qualquer
beneficirio que atenda aos requisitos previstos na norma previdenciria.
A participao do segurado continua sendo importante, mas a ausncia de
contribuio em determinado patamar no lhe retira o direito a benefcios e servios,
salvo nas hipteses em que se lhe exige alguma carncia. Como salienta J. R.
FEIJ COIMBRA (1997), este modelo repousa no ideal de solidariedade. No pacto
entre geraes j que cabe atual gerao de trabalhadores em atividade pagar
as contribuies que garantem os benefcios dos atuais inativos, e assim
sucessivamente, no passar dos tempos , ideia lanada no Plano Beveridge ingls,
e que at hoje norteia a maior parte dos sistemas previdencirios no mundo.

6.3 Sistemas privados de previdncia
No ano de 1981, o Chile, ento sob a ditadura de Augusto Pinochet,
inaugurou uma nova forma de gerir a questo previdenciria, na qual as
contribuies dos trabalhadores no mais seriam vertidas para um fundo pblico,

Telefone: (0xx31) 3865-1400

32

mas para entidades privadas, denominadas Administradoras de Fundos de Penses
AFPs, de forma compulsria. Caberia ao Estado o estabelecimento de regras de
funcionamento e fiscalizao. Para os que no conseguissem cotizar o suficiente
para ter direito a uma aposentadoria, foi previsto um benefcio assistencial mnimo.
Houve, ainda, a assuno pelo Estado das despesas com o passivo das
aposentadorias e penses que ento era extinto (CASTRO; LAZZARI, 2009).
Pelo sistema estabelecido, os trabalhadores chilenos devem destinar entre
10 e 12% de seu ganho mensal s AFPs, que investem estes recursos em aes e
bnus, tanto no Chile quanto no exterior sujeitando o capital investido, portanto, s
incertezas do mercado e da economia interna e mundial.
O modelo chileno, totalmente privatizante da previdncia mantida pelo
Estado apenas a assistncia social foi da para frente paradigma para diversos
estudos, ganhando adeptos no campo doutrinrio e, na dcada seguinte, sendo
implantado, com algumas alteraes, em outros pases latino-americanos, como
Mxico, Argentina e Peru. Transformou-se, assim, no modelo preconizado pelo
Banco Mundial (no estudo Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old
and Promote Growth, 2004).
Ao entendermos que a concepo verdadeira de seguridade social envolve a
solidariedade um dos seus fundamentos no podemos concordar que este plano
seja um modelo de sistema de previdncia social, pois falta justamente esse
comprometimento da solidariedade.
O que se nota, todavia, que o modelo privatizante parece ter atingido o seu
ocaso. O Chile, precursor da privatizao, decidiu modificar substancialmente o
sistema, passando a vigorar novas regras a partir de julho de 2008. Nestas, ainda
que no se observe um retorno ao modelo estatal, podem ser notadas mudanas de
carter social, como a instituio de um aporte previsional solidrio a qualquer
pessoa que tenha cotizado valores insuficientes, para assegurar um complemento
de renda custeado pelo Estado a partir destes aportes, o que assegura uma
proteo social pouco maior que a assistencial.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

33

Mantm-se, portanto, o regime das Administradoras de Fundos de Penses,
privadas, mas assegurado um patamar de proteo previdenciria a ser entregue
pelo Estado, caso a cotizao privada seja pequena.
Entretanto, um dos pontos fundamentais da reforma proposta por Michelle
Bachelet, a criao de uma AFP estatal, foi vetado pelo legislativo (informaes
retiradas do site http://wwwbcn.cl/guias/ reforma-previsional-las-pensiones-solidarias,
acesso em 2.1.2009).

6.4 O sistema de pilares Modelo Brasileiro
A doutrina e os organismos ligados pesquisa em matria de seguridade
social tm lanado suas luzes sobre a formao de modelos mais recentes de
financiamento e distribuio de benefcios, superando a noo de uma s forma de
custeio (baseada em contribuies exclusivamente, ou no) e de nveis de cobertura
aos beneficirios, com o fito de atingir o objetivo da universalidade do atendimento
queles que necessitam de proteo.
A isto se costuma denominar de modelos construdos sobre mais de um
pilar. Segundo o Relatrio sobre a Seguridade Social de 2009 da Conferncia
Interamericana de Seguridade Social, a literatura sobre o tema sugere a formao
de trs pilares: o primeiro seria uma rede de seguridade ou penso mnima para
todos os cidados, financiada por impostos gerais; o segundo, um sistema de
benefcios contributivo, voltado atividade laborativa, financiado por contribuies
sobre salrios; e o terceiro, baseado na economia voluntria individual. O modelo
brasileiro atual vai de encontro a esta tendncia, se observarmos que ao chamado
primeiro pilar podemos associar as polticas de assistncia social e sade, ao
segundo pilar os Regimes de Previdncia Social atualmente todos contributivos e
em modelo de repartio simples , e ao terceiro pilar, a Previdncia
Complementar Privada, em forma de capitalizao. No Chile, paradigma de muitos
estudiosos, o segundo pilar foi entregue a administradoras de fundos de penso,
como visto (CASTRO; LAZZARI, 2009).

Telefone: (0xx31) 3865-1400

34

O Banco Mundial, em estudo de 2005, denominado Old Age Income Support
in the 21st Century, tem defendido no mais o modelo de trs pilares, o qual
sustentou at 2004, no j citado texto Averling lhe Old Age Crisis: Policies to Protect
the Old and Promete Growth. A proposta mais recente englobaria cinco nveis de
proteo: pilar zero ou no contributivo; um o qual contributivo em juno dos
ingressos; dois o qual obrigatrio e baseia-se na criao de contas individuais;
trs que consiste em acordos voluntrios flexveis (financiados pelo empregador,
de tipo contribuio definida ou benefcio definido); e, quatro que consiste em
transferncias adicionais em espcie ou monetrias (inter ou intrageracionais,
incluindo seguro de sade, transferncias familiares, etc.).
No mbito das reformas previdencirias em outros pases, pode-se
identificar tambm a questo da existncia de um ou mais sistemas, de acordo com
o estudo de MERCEDES HOCES QUINTEROS (2006, p. 93):

nos pases de sistema nico, a filiao a este de carter obrigatrio; nos
pases de sistema misto integrado, como o do Uruguai, o regime de
capitalizao individual e o de repartio coexistem, sendo obrigatria a
filiao a um dos dois regimes, ou a ambos; e nos de sistema misto em
concorrncia, como o da Colmbia, o regime de capitalizao e o de
repartio so concorrentes, cabendo aos trabalhadores escolher,
obrigatoriamente, um dos regimes, sendo a contribuio destinada
integralmente ao regime escolhido.

O modelo brasileiro, segundo esta linha de pensamento, se divide da
seguinte forma:
Pilar 1 - Previdncia Social Bsica pblica, compulsria em forma de
repartio, com financiamento misto (trabalhadores, tomadores de servios e
poder pblico), dividida em mltiplos regimes: o Regime Geral, administrado
pela Unio, cuja atribuio descentralizada autarquia INSS; e os
Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores, administrados pelos entes
da Federao, baseados no princpio da solidariedade e com o objetivo de
oferecer proteo classe trabalhadora em geral (empregados de qualquer
espcie, trabalhadores avulsos, por conta prpria e empresrios dos meios
urbano e rural, servidores pblicos);

Telefone: (0xx31) 3865-1400

35

Pilar 2 - Previdncia Complementar privada, em regime de
capitalizao, na modalidade contribuio definida, facultativa classe
trabalhadora na modalidade fechada (financiada, neste caso, com
contribuies dos trabalhadores e tomadores de servios), e a todos os
indivduos, na modalidade aberta (com contribuio somente do indivduo),
administrada por entidades de previdncia complementar;
Pilar 3 - Assistncia Social para idosos e portadores de necessidades
ou cuidados especiais, abrangendo as pessoas que estejam carentes de
condies de subsistncia, segundo critrios estabelecidos em lei financiada
pelos contribuintes da Seguridade Social e pelos entes da Federao.
H mltiplos regimes, mas todos so de filiao obrigatria, porque nicos
em relao a cada um dos grupos de indivduos protegidos: trabalhadores da
iniciativa privada, agentes pblicos federais, estaduais e municipais (CASTRO;
LAZZARI, 2009).

Telefone: (0xx31) 3865-1400

36

UNIDADE 7 REGIMES PREVIDENCIRIOS

A previdncia social primeiramente mencionada no art. 6 da Constituio,
o qual dispe que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (Redao dada pela EC
n 26, de 14/02/2000).
Sem dvida, o ramo mais importante da seguridade social e tambm o
mais complexo, no somente em razo de suas especificidades, mas tambm
devido s constantes alteraes legais e constitucionais, muitas realmente
necessrias para a adequao do sistema.
A definio da previdncia social, no mbito constitucional, comea com o
art. 201, que explicita sua natureza contributiva e compulsria e tambm expe a
obrigatoriedade do equilbrio financeiro e atuarial do sistema.
Em verdade, o segmento bsico da previdncia social, de filiao
compulsria e organizao estatal, tem em sua estrutura o Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS) e os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS),
restritos a servidores pblicos de cargo efetivo. A previso de constituio dos RPPS
est no art. 40 da Constituio, sendo seu regime complementar previsto nos
pargrafos 14, 15 e 16. O RGPS, que, por ser o principal segmento previdencirio,
acaba por ser utilizado, frequentemente, como sinnimo da previdncia brasileira,
tem previso no art. 201, tendo seu regime complementar previso no art. 202 da
Constituio.
Ambos os regimes complementares so de ingresso voluntrio, mas aqueles
relativos aos RPPS tm natureza pblica (art. 40, 15, da CRFB/88), ao contrrio do
regime complementar ao RGPS, que tem natureza privada (art. 202, caput, da
CRFB/88) (IBRAHIM, 2009).
Em que pese o princpio da uniformidade de prestaes previdencirias,
contemplado no texto constitucional, o fato que no mbito da Previdncia Social no
Brasil no existe somente um regime previdencirio, mas vrios deles.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

37

Mas o que um regime previdencirio?
Entende-se por regime previdencirio, aquele que abarca, mediante normas
disciplinadoras da relao jurdica previdenciria, uma coletividade de indivduos que
tm vinculao entre si em virtude da relao de trabalho ou categoria profissional a
que est submetida, garantindo a esta coletividade, no mnimo, os benefcios
essencialmente observados em todo sistema de seguro social aposentadoria e
penso por falecimento do segurado (CASTRO; LAZZARI, 2009).
Alguma polmica poderia advir do fato de no se considerar como benefcio
essencial de um regime previdencirio aquele que proteja o indivduo de
incapacidades temporrias para o trabalho. Contudo, se o tomador dos servios do
trabalhador garante a este remunerao integral durante o afastamento por motivo
de sade, no h necessidade de cobertura deste evento. Como a legislao do
trabalho Consolidao das Leis do Trabalho no prev tal garantia, seno nos
primeiros quinze dias de incapacidade, cumpre Previdncia Social proteger o
indivduo que fique incapacitado por mais tempo.

7.1 O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
Principal regime previdencirio na ordem interna, o RGPS abrange
obrigatoriamente todos os trabalhadores da iniciativa privada, ou seja: os
trabalhadores que possuem relao de emprego regida pela Consolidao das Leis
do Trabalho (empregados urbanos, mesmo os que estejam prestando servio a
entidades paraestatais, os aprendizes e os temporrios), pela Lei n 5.889/73
(empregados rurais) e pela Lei n 5.859/72 (empregados domsticos); os
trabalhadores autnomos, eventuais ou no; os empresrios, titulares de firmas
individuais ou scios gestores e prestadores de servios; trabalhadores avulsos;
pequenos produtores rurais e pescadores artesanais trabalhando em regime de
economia familiar; e outras categorias de trabalhadores, como garimpeiros,
empregados de organismos internacionais, sacerdotes, etc. Cerca de 86% da
populao brasileira est amparada por algum regime de previdncia (STEPHANES,
1998, p. 34).

Telefone: (0xx31) 3865-1400

38

regido pela Lei n 8.213/91, intitulada Plano de Benefcios da Previdncia
Social, sendo de filiao compulsria e automtica para os segurados obrigatrios,
permitindo, ainda, que pessoas que no estejam enquadradas como obrigatrios e
no tenham regime prprio de previdncia se inscrevam como segurados
facultativos, passando tambm a serem filiados ao RGPS. o nico regime
previdencirio compulsrio brasileiro que permite a adeso de segurados
facultativos, em obedincia ao princpio da universalidade do atendimento art. 194,
I, da Constituio.
Sua gesto realizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
autarquia federal, responsvel pela concesso de benefcios e servios do RGPS.

7.2 Regimes de previdncia de agentes pblicos ocupantes de cargos efetivos
e vitalcios
A Constituio Federal concede tratamento diferenciado aos agentes
pblicos ocupantes de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, bem como os das autarquias e fundaes pblicas, ao prever a
instituio de regime previdencirio prprio, o qual tambm se aplica aos agentes
pblicos ocupantes de cargos vitalcios (magistrados, membros do Ministrio Pblico
e de Tribunais de Contas) art. 40, caput, com a redao conferida pela EC n
41/03, com alteraes pela EC n 47/05.
Estes, em princpio, tambm no se inserem no regime geral dos
trabalhadores da iniciativa privada, o que significa dizer que lhes assegurado
estatuto prprio a dispor sobre seus direitos previdencirios e a participao destes
no custeio do regime diferenciado.
A Lei n 9.717/98, (com algumas alteraes e redaes, 2001, 2004) dispe
sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de
previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, e d outras
providncias.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

39

A Orientao Normativa MPS n 1/2007, que revogou a Orientao
Normativa MPS n 3/2004, prev em seu art. 10 que ficam submetidos s normas ali
previstas os Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos
titulares de cargos efetivos, dos Magistrados, Ministros e Conselheiros dos Tribunais
de Contas, membros do Ministrio Pblico e de quaisquer dos poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e
fundaes (CASTRO; LAZZARI, 2009).

7.3 Regime Previdencirio Complementar
A previdncia complementar tem assumido a pauta do atual debate
previdencirio, demonstrando que a sociedade acorda para a importncia deste
segmento protetivo. Tal impulso foi visivelmente iniciado com a Lei n 6.435/77, a
qual previa o funcionamento deste sistema.
O sistema brasileiro, quando da confeco da Lei n 6.435/77, como aponta
MANUEL SEBASTIO SOARES PVOAS (1985), teve clara influncia do modelo
americano ps-guerra, como a criao do regime de previdncia da Polcia de Nova
York, em 1857. Antes da lei de 1977, a previdncia complementar no Brasil se
limitava a montepios e fundaes de seguridade social.
No Brasil, a prioridade acabou por ser o sistema estatal, ao contrrio do
sistema norte-americano, mas a previdncia complementar passa a ter papel
destacado por aqui ainda nos anos 1970, e especialmente aps a EC n 20/98.
Atualmente, o regramento legal da matria consta da Lei Complementar n
109, de 29 de maio de 2001 (DOU de 30/05/2001), que trata genericamente do
Regime de Previdncia Complementar. Na Constituio, o assunto tratado no art.
202. O regime complementar dos servidores pblicos, quando vinculados a RPPS,
previsto no art. 40, 14, 15 e 16 da Constituio, sendo de natureza pblica, e no
privada.
A Constituio traz algumas normas de relevncia no segmento privado de
previdncia, tendo a constante preocupao de estimular os participantes do plano a

Telefone: (0xx31) 3865-1400

40

acompanhar ativamente a administrao do mesmo, com a necessidade de
informao plena clientela e at mesmo a participao direta desta.
Tambm h a LC n 108, de 29 de maio de 2001 (DOU de 30/05/2001), a
qual dispe sobre a relao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios, suas autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras
entidades pblicas, e suas respectivas entidades fechadas de previdncia
complementar.
Esta hiptese no se confunde com o patrocnio do Ente Pblico a sistema
complementar de regime prprio de previdncia social RPPS. A LC n 108/01 trata,
em regra, das relaes de complementao quando o regime bsico o RGPS. A
complementao pblica a RPPS seria objeto de lei especfica da Unio, afora a lei
do Ente Federativo instituindo o regime. Todavia, na ausncia de norma especfica
da Unio, pode-se utilizar as LC n 108 e 109/01, desde que respeitadas as
especificidades deste regime complementar pblico (IBRAHIM, 2009).
Assim, tem-se a LC n 109/01 tratando da previdncia complementar no
mbito privado, em regime aberto ou fechado, e a LC n 108/91, referente ao regime
complementar de empregados pblicos da Administrao Pblica. A norma legal que
regular o regime complementar pblico dos RPPS ainda no existe, viabilizando a
utilizao subsidiria da normatizao existente (IBRAHIM, 2009).

7.4 Regime dos Militares das Foras Armadas
Os militares no so mais considerados, pelo texto constitucional, servidores
pblicos, em face das alteraes propostas pelo Poder Executivo e promulgadas
pela Emenda Constitucional n 18, de 5.2.98, criando tratamento diferenciado para
os membros das Foras Armadas em vrios aspectos, fundamentalmente acabando
com o tratamento isonmico exigido pelo texto original da Constituio entre
servidores civis e militares.
Alm da diferenciao no que tange ao modo de reajuste da remunerao,
permitindo-se que os oficiais e graduados das Foras Armadas tenham ndices de
majorao e pocas diversas em relao aos servidores pblicos civis, tambm no

Telefone: (0xx31) 3865-1400

41

que concerne concesso de benefcios de inatividade so os militares privilegiados
pela ordem jurdica, tendo passado inclumes pelas reformas constitucionais.
Assim, a Constituio, em seu atual art. 142, X, remete lei ordinria o
tratamento de vrias matrias de interesse dos militares, entre as quais as
condies de transferncia do militar para a inatividade, apenas exigido que sejam
respeitados os 7e 8do art. 40.
A Lei n 6.880/80, que dispe sobre o Estatuto dos Militares considerados
assim os membros das Foras Armadas , norma recepcionada pela ordem
constitucional vigente, prev a transferncia para a reserva remunerada, nos arts. 96
a 103, e a reforma, nos arts. 104 a 114. O Estatuto em comento sofreu recentes
alteraes pela Lei n 10.416/02, e pela Medida Provisria n 2.215-10, de
31.8.2001, esta se mantendo vigente at deliberao do Congresso Nacional sobre
a matria, conforme disposto no art. 2da Emenda Constitucional n 32, de 2001.
Segundo os dados coletados por REINHOLD STEPHANES (1998, p. 108), a
sustentabilidade do regime dos militares ainda menor do que a dos demais
regimes diferenciados. o que explica: a atual discrepncia entre os valores
arrecadados pela Unio e o pagamento efetuado um problema de difcil soluo.
Isto em funo do crescimento do nmero de aposentadorias e penses, dada a
precocidade com que so obtidas e ao longo perodo durante o qual so usufrudas.
As simulaes realizadas mostram que para financiar plenamente os benefcios
auferidos na reserva, o Governo deveria participar com uma contribuio anual de
25%, e cada membro das Foras Armadas com 16%.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

42

UNIDADE 8 A CONSTITUICIONALIZAO DO DIREITO
PREVIDENCIRIO (Marcelo Leonardo Tavares)

A previdncia social um instituto jurdico mediante o qual as sociedades
organizadas procuram evitar a misria humana com aes planejadas de proteo
dos indivduos em situao de impossibilidade permanente ou temporria de
sustento prprio.
O Estado brasileiro tem experincia na matria h oitenta anos e adota um
programa de previdncia bsica que se pretende universal, mas mantm
praticamente metade de sua populao ativa sem proteo securitria.
Sob aspecto jurdico, se h um ramo do Direito brasileiro em que os
problemas jamais decorreram da omisso legislativa, este o Previdencirio. Como
se no bastassem as normas legais, h uma profuso inquestionvel e muitas vezes
incompreensvel de princpios e regras constitucionais semnticas de seguro social.
Mas, ao lado delas, existe um papel fundamental na previso constitucional
positivada de alguns institutos previdencirios que proporcionaram ao Poder
Judicirio brasileiro a soluo criativa para questes relevantes de efetivao do
princpio da dignidade da pessoa humana, a partir de 1988.
O estudo da constitucionalizao do Direito Previdencirio brasileiro uma
tima via para se tentar entender a construo de nosso deficiente Estado
Providncia, e tambm para estabelecer discusso a respeito do contedo
fundamental dos direitos sociais.
Se verdade que o fenmeno da constitucionalizao formal pode no
resultar necessariamente em progresso institucional se no for objeto de
alinhamento com os fatores reais de poder; tambm a afirmao da relevncia do
deslocamento do ncleo de proteo dos direitos para a Constituio, em especial
dos de ndole social, a fim de que o Direito cumpra sua tarefa transformadora da
sociedade, atravs da cogncia do dever-ser.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

43

Em relao Previdncia, ao mesmo tempo em que o Brasil foi, na Amrica
Latina, um dos pases pioneiros na estruturao do sistema de proteo social
pblico e universal, a avaliao da caminhada de nossas instituies demonstra um
percurso em parte tortuoso e acidentado, em que a adoo sucessiva de modelos
de seguro prescindiu de uma clara determinao de aonde se queria chegar, pelo
menos em relao a parte da populao.
A proteo previdenciria, no Brasil, um retrato de nossas desigualdades.
Privilegiou parte da populao para quem as normas constitucionais e legais
permitiam fruio de vantagens abusivas sem respaldo financeiro e alijou a maioria
da proteo mesmo em configurao bsica. A fartura aristocrtica descontrolada
sustentada com ingressos pblicos minou reservas que deveriam ter sido formadas
no perodo inicial de capitalizao e deixou desprevenido o Estado garantidor,
exigindo a repartio do custo entre todos no final do sculo XX e incio do XXI.
Decises polticas estruturais para o sistema j foram adotadas sem estudo
de impacto financeiro ou foram impostas de forma desequilibrada s a parcela da
populao, enquanto se manteve, para determinadas categorias profissionais,
modelos previdencirios fadados inviabilidade.
Resultado: a crise. E a tentativa de correo de rumo e aproximao de
critrios utilizados pelos diversos sistemas de seguro.
A compreenso do fenmeno exige um pouco de conhecimento histrico da
Previdncia Social no Brasil e de aspectos peculiares da constitucionalizao da
matria, a fim de que se possa, ao final, enfrentar algumas questes que esto a
merecer a devida ateno da comunidade jurdica.

Histrico da Previdncia Social no Brasil
A Constituio brasileira adota hoje trs regimes previdencirios: um sistema
geral, pblico, institucional e compulsrio destinado aos trabalhadores; outro,
tambm com a mesma natureza, de filiao obrigatria para servidores pblicos
ocupantes de cargo efetivo (com previso constitucional de complementao

Telefone: (0xx31) 3865-1400

44

pblica), e, por fim, um regime privado civil e contratual. Alm disso, os dependentes
dos militares so beneficirios de penso prevista em lei especfica.
A configurao do momento fruto de evoluo institucional quase secular.
A Constituio de 1824, de inspirao liberal, basicamente s se preocupou
com direitos individuais e polticos (art. 179), enunciando-os como inviolveis e
baseados na liberdade, na segurana individual e na propriedade. Em relao aos
direitos sociais, previu a instruo primria e gratuita aos cidados, e garantiu os
socorros pblicos, referncia inicial ao que viria a ser o sistema securitrio. A
Previdncia Social, no Imprio, teve uma configurao embrionria, no se podendo
afirmar que tivesse minimamente uma estrutura institucional, pois apenas algumas
categorias profissionais foram premiadas com sistema de cobertura de riscos
sociais, como, por exemplo, os militares. Os planos de auxlio social limitavam-se a
atender a classes determinadas, de forma assistemtica e integralmente s custas
do Tesouro.
O sistema de proteo previdenciria brasileiro surgiu em verso
corporativa, durante a 1 Constituio Republicana: para os trabalhadores urbanos,
uma previdncia de natureza privada vinculada a categorias profissionais e
empresas, com trplice quotizao do custeio entre os trabalhadores, os
empregadores e o Estado; para os servidores e militares, um sistema assistencial
pblico privilegiado e, por definio, gratuito para os beneficirios. E isto precisa ser
bem compreendido, pois no h, a rigor, proteo gratuita. Ou o sistema
sustentado pelos que dele se beneficiam ou garantido mediante a onerao de
toda sociedade.
Portanto, a referncia gratuidade significa tecnicamente a inexistncia de
contribuio especfica do grupo segurado, mas sim a disperso do custeio entre a
totalidade da populao.
O movimento republicano da segunda metade do sculo XIX culminou com a
proclamao da Repblica. Com o Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889,
instituiu-se o Governo Provisrio, a Federao e foi determinada a realizao de
eleio para escolha de um congresso constituinte.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

45

A Constituio de 1891, promulgada pela Assembleia Constituinte a partir do
projeto de autoria de Rui Barbosa, foi a mais concisa das constituies brasileiras
(com 91 artigos e mais oito nas Disposies Transitrias) e tratou dos cidados
brasileiros no Ttulo IV. No artigo 75, disps sobre a proteo de servidores: A
aposentadoria s pode ser dada aos funcionrios pblicos em caso de invalidez a
servio da nao, prescindindo de contribuio.
No houve aluso constitucional a um sistema de proteo dos
trabalhadores.
No final do sculo XIX, o mundo sofreu grandes transformaes, em meio a
conquistas tecnolgicas e ao questionamento da validade exclusiva dos valores
liberais burgueses. E o fato produziu reflexos no Brasil.
O primeiro modelo previdencirio brasileiro de proteo dos trabalhadores foi
previsto por normas infraconstitucionais e derivou da experincia alem baseada em
regime gerenciado pelo Estado, com financiamento do poder pblico, dos
empregadores e dos empregados, com o estabelecimento de um seguro-doena
obrigatrio, em 1883, por inspirao de Otto von Bismarck.
Na poca, a originalidade do modelo bismarckiano foi grande. O projeto de
seguro obrigatrio fundou-se na tcnica de garantir proteo somente aos que
contribussem para a cotizao e na medida desta, com estabelecimento de clculo
atuarial a partir do volume dessas contribuies. Os benefcios eram gerados por
Caixas autnomas, vinculadas s categorias profissionais. Os contribuintes eram
separados em cinco classes distintas levando em conta o volume das contribuies
e as aposentadorias eram calculadas em uma porcentagem do salrio do
trabalhador quando em atividade.
O fim do sculo XIX, na Europa, foi marcado por uma intensa atividade
intelectual de debate sobre o novo sistema por sindicalistas, mdicos, juristas,
polticos e filsofos, o que contribuiu para sua divulgao.
Dessa forma, os primeiros planos privados corporativistas de previdncia
foram implementados no Brasil. Em 1919, a Lei n 3.724 instituiu o seguro
obrigatrio de acidente do trabalho e a Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo n 4.682

Telefone: (0xx31) 3865-1400

46

de 24/1/1923, determinou a criao de Caixas de Aposentadoria e Penso (de
natureza privada) para os empregados das empresas ferrovirias. As Caixas de
Aposentadoria e Penso proliferaram na dcada de 1920, sempre vinculadas s
empresas e de natureza privada.
O Brasil institucionalizou a Previdncia para os trabalhadores adotando o
modelo de Bismarck. Ocorre que, simultaneamente, na Europa, a Constituio
alem de Weimar acolheu os valores da social-democracia e a importncia da
interveno do Estado na ordem econmica e social. Por consequncia, as novas
ideias aqui tambm tiveram eco.
Seguindo esta orientao, a Constituio de 1934 caracterizou-se por ser a
primeira forjada nos moldes do Estado intervencionista. Ao lado dos direitos
individuais (Ttulo VII), o Constituinte preocupou-se com a proteo da famlia, com a
cultura e o ensino e destacou, em Ttulo prprio (XII), a ordem econmica e social,
com a exigncia do cumprimento de funo social pela propriedade, a socializao
de empresas econmicas e a interveno na administrao de empresas quando
exigido pelo interesse pblico. As aposentadorias dos funcionrios pblicos foram
previstas no art. 170 e a proteo trabalhista-previdenciria do trabalhador foi objeto
do art. 121, com o direito licena-maternidade e com a forma trplice de custeio,
mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do empregado. Essa
Constituio foi fundamental na implementao do sistema empregatcio brasileiro,
que permanece basicamente em vigor ainda no sculo XXI.
A Carta outorgada, de 1937, utilizou a expresso seguro social, com a
proteo gestante, velhice, invalidez e casos de acidente do trabalho. A cobertura
dos funcionrios pblicos foi prevista no art. 156, com referncia aposentadoria
compulsria e aposentadoria por invalidez, integral ou proporcional, alm de
licena de trs meses para a gestante.
Foi durante a vigncia das Cartas de 1934 e de 1937 que a previdncia
social se estruturou como seguro de natureza pblica no Brasil, com a criao dos
Institutos de Aposentadoria e Penses, divididos em categorias profissionais e
mantidos em parte com contribuio do Estado. Essa profunda modificao na

Telefone: (0xx31) 3865-1400

47

proteo social previdenciria, com a passagem do sistema privado para o pblico,
foi realizada atravs de legislao infraconstitucional.
Assim, surgiram o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos
(IAPM) em 1933, o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios (IAPC) e
o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Bancrios (IAPB) em 1934, o IAP dos
Industririos (IAPI) em 1936 e o IAP dos Empregados em Transportes e Cargas
(IAPTEC) em 1938; cada um com regras prprias de cobertura. Esse processo de
criao de Institutos avanou at o incio dos anos 1950, quando praticamente toda
a populao urbana assalariada j se encontrava coberta pela previdncia, exceto
os trabalhadores domsticos e autnomos.
Na Constituio de 1946, o art. 191 cuidou da aposentadoria dos
funcionrios pblicos por invalidez, compulsria aos setenta anos de idade, e
voluntria aos trinta anos de servio, sem qualquer aluso participao dos
servidores no custeio o financiamento continuava a ser exclusivo do Estado.
A previdncia social (termo assim usado pela primeira vez, em substituio
ao anterior seguro social) mereceu ateno no artigo 157, ao lado dos direitos dos
trabalhadores. A proteo gestante, antes e depois do parto, foi prevista como
direito, bem como a assistncia aos desempregados. A Constituio garantiu
previdncia, mediante contribuio da Unio, do empregador e do empregado, em
favor da maternidade e contra as consequncias da doena, da velhice, da invalidez
e da morte, alm de obrigatoriedade da instituio do seguro pelo empregador
contra acidentes do trabalho.
Praticamente ao mesmo tempo (1942), o ingls William Beveridge
apresentou com sucesso seu relatrio Social Insurance and Allied Services que
modificou definitivamente alguns paradigmas anteriores dos regimes previdencirios
europeus. O trabalho defendia a implantao de acesso universal e igualitrio a um
sistema pblico e bsico mantido pelo Estado, com a desconsiderao da
estruturao de classes. Para ele, as aposentadorias deveriam garantir um mnimo
vital (mnimo existencial), sem o necessrio compromisso com a manuteno do
poder de compra dos salrios, e, para isto, props que o Estado garantisse um plano
bsico e limitado quanto ao valor das aposentadorias, com possibilidade de

Telefone: (0xx31) 3865-1400

48

complementao individualizada no estatal. A universalidade fazia referncia a trs
elementos: generalizao total de acesso, administrao integrada dos servios
pblicos de previdncia e sade e prestaes previdencirias praticamente idnticas
em valor. Segundo Beveridge, este arranjo liberal combinava um seguro bsico,
suficiente para viver em qualquer circunstncia, com a liberdade do cidado de
organizar sua prpria vida e de sua famlia, mediante a utilizao do sistema de
complementao. O grande mrito da revoluo previdenciria inglesa foi tornar
imperativa a universalidade da cobertura social e a unificao dos regimes de
seguro j institucionalizados (MERRIEN, 2005, p. 123 apud TAVARES, 2008, p.
597).
Para acompanhar a mudana de paradigma, no perodo de vigncia da
Constituio de 1946, duas grandes alteraes ocorreram mediante normas
infraconstitucionais: a unificao dos critrios de cobertura pelos diversos institutos
pblicos securitrios (Lei n 3.807/60 Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS)
e a criao de um instituto previdencirio nico, a partir da reunio dos institutos das
categorias profissionais (Decreto-Lei 72/66) o Instituto Nacional de Previdncia
Social INPS. O Brasil, ento, passou a incorporar alguns princpios do modelo
universal e uniforme idealizado por William Beveridge.
Por fim, a Constituio de 1988 foi responsvel por importantes alteraes:
1) reuniu as coberturas de previdncia, assistncia e sade em um sistema de
seguridade social, imantando-as com princpios e objetivos comuns, em especial, a
universalidade, a igualdade, irredutibilidade real do valor dos benefcios e carter
democrtico e descentralizado da administrao; 2) consolidou o sistema securitrio
dos trabalhadores e o de assistncia social como prestaes vinculadas aos
princpios bsicos fundamentadores do Estado Social e Democrtico de Direito, em
especial dignidade da pessoa humana; e, 3) incorporou ao sistema previdencirio
milhes de trabalhadores rurais.
Posteriormente, a EC n 3/93 tornou a contribuio obrigatria para os
servidores nos regimes prprios.
A EC n 20/98 alterou vrias das caractersticas do Regime Geral de
Previdncia dos trabalhadores, modificando critrios de concesso de benefcios e

Telefone: (0xx31) 3865-1400

49

as Emendas Constitucionais de n 41/2003 e 47/2005 redefiniram o regime dos
servidores, aproximando-o do sistema geral, possibilitando que as entidades
federativas limitassem-se cobertura de um plano bsico, desde que oferecessem a
opo de complementao pblica, e vedando a adoo de critrios legais
diferenciados por categoria profissional.
A evoluo histrica demonstra que as duas primeiras constituies no
cuidaram, a no ser episodicamente, da matria econmica e social. Foi a partir da
Carta de 1934 que se iniciou uma nova era no constitucionalismo brasileiro, com a
incorporao, em Ttulo prprio, das normas bsicas dos direitos do trabalhador e de
previdncia e assistncia social. Os eventos de incapacidade, maternidade, morte e
idade passaram a receber proteo permanente a partir da Carta Social de 1946. No
Regime Geral, tivemos, inicialmente, uma proteo social atravs da atuao de
vrias Caixas privadas vinculadas a categorias profissionais, com posterior adoo
de um sistema unificado de regras e institutos pblicos. A aposentadoria do servidor
pblico teve sua primeira previso j na Carta de 1891 e, at a EC n 1/69, sempre
foi financiada exclusivamente pelo Estado.
O resultado que, na poca da promulgao da Constituio de 1988, no
mbito da Previdncia pblica, estava consolidado um Regime Geral que protegia os
trabalhadores urbanos e rurais sob a inspirao do modelo contributivo beveridgiano
universal, uniforme e bsico; e um sistema ainda no completamente contributivo de
natureza bismarckiana para os servidores, com seguro corporativo seletivo e de
cobertura total.
A modificao da estrutura previdenciria brasileira aps 1988, no somente
a relativa aos sistemas de servidores como tambm a protetiva dos trabalhadores,
vem sendo realizada atravs de um processo de reforma constitucional e legislativa
no qual se destacam dois princpios inspiradores: a universalidade e a uniformidade.
A universalidade importa o objetivo de abranger o maior nmero possvel de
brasileiros na proteo previdenciria, enquanto a uniformidade destina-se a fixar
um sistema de seguro social bsico e com regras, se no iguais, bastante
aproximadas para toda populao. Da universalidade resulta o aumento dos filiados

Telefone: (0xx31) 3865-1400

50

previdncia, enquanto da uniformidade a aproximao dos regimes, inicialmente
entre trabalhadores urbanos e rurais, e depois entre servidores e trabalhadores.
O que podemos verificar que o Direito Previdencirio foi um dos primeiros
ramos do Direito a ter status constitucional formal. E tambm que sua previso na
Carta de 1988 no encontra precedentes no somente em extenso, mas na
efetivao dos direitos decorrentes da proteo securitria, em virtude da fora
normativa assumida.
A questo agora saber o quanto h de fundamentalidade nesta previso e
quais as consequncias do fenmeno de constitucionalizao para o sistema.

A Constitucionalizao do Direito Previdencirio na Carta de 1988
A constitucionalizao do Direito um fenmeno decorrente da evoluo do
Estado de Direito na legitimao da ordem poltica, pois procura estabelecer um
limite de proteo no somente em face do abuso do poder estatal representado
pela expanso totalitria de um governante absolutista, mas tambm contra o
absolutismo majoritrio em uma democracia; isto , a elevao de determinados
valores alada constitucional positivada protege a existncia da minoria contra
investidas de coero da maioria no sistema democrtico.
O termo constitucionalizao do Direito pode indicar a presena de dois
fenmenos no Direito: 1) a incorporao Constituio, de temas de alada
infraconstitucional; e, 2) o efeito normativo do contedo material da Constituio
influenciando o sistema jurdico infraconstitucional (BARROSO, 2004).
No que se refere ao primeiro tema, uma excessiva positivao das relaes
sociais pela Constituio no somente acaba por restringir em excesso a liberdade
dos indivduos, com tambm reduz indevidamente o espao da poltica, locus normal
do debate no processo democrtico em que deve prevalecer a vontade majoritria
(ZIPPELIUS, 1997, p. 389).
O legislador constituinte originrio brasileiro exagerou na insero de
questes pontuais do Direito Previdencirio no merecedoras de destaque na
Constituio de 1988 como normas de supremacia superior. Tal fato decorreu, na

Telefone: (0xx31) 3865-1400

51

Assembleia Nacional Constituinte, da desconfiana na atuao poltica futura da
maioria governista no Congresso Nacional no atendimento aos argumentos
econmicos em detrimento do respeito s condies mnimas de manuteno das
aposentadorias e penses.
E o quadro s vem se agravando pela edio de emendas constitucionais
reformadoras (em especial, pelas Emendas Constitucionais n 20/98, 41/03 e 47/05),
cada vez mais caudalosas e tratando de alguns institutos sem relevo constitucional.
Mas agora, pela razo contrria.
As emendas em matria previdenciria foram, todas, de iniciativa da
Presidncia da Repblica, e concretizam a desconfiana do Poder Executivo na
atuao ordinria de eventual maioria legislativa.
A consequncia, por um motivo ou por outro, a existncia de vrias
normas constitucionais dependentes de regulamentao legal, o que contribui para a
perda de efetividade da Constituio e seu descrdito.
O fato que os legisladores constituintes, originrio e derivado, no confiam
nos polticos. Seria simples de entender, se os rgos no fossem os mesmos na
ltima configurao constitucional.
Dentre os vrios possveis, basta um exemplo esclarecedor.
Qual a relevncia da previso normativa do art. 201, pargrafo 6 da
Constituio (A gratificao natalina dos aposentados e pensionistas ter por base
o valor dos proventos do ms de dezembro de cada ano.)?
Nenhuma. Desde que no se considere que a legislao previdenciria da
poca (art. 151, da Lei n 3.807/60) previa o pagamento do abono anual, no ms
de janeiro do ano seguinte, correspondente a 1/12 (um doze avos) do total recebido
no ano, sem correo monetria, em uma poca em que a inflao chegava aos
dois dgitos mensais.
Portanto, a elevao do tema estatura constitucional decorre da
desconfiana mantida em relao atuao ordinria do legislador, que no previa

Telefone: (0xx31) 3865-1400

52

um valor da gratificao condigno para os aposentados e pensionistas mais
carentes.
Quanto influncia da fora normativa da constituio sobre os diversos
ramos do Direito e a transformao desta no centro do ordenamento jurdico,
verifica-se que isto somente foi possvel quando o Estado de Direito, aps a
Segunda Grande Guerra, avanou sobre o positivismo jurdico estrito prevalecente
at ento e redescobriu o fundamento dos valores. O resultado, conceito material de
Estado de Direito, caracteriza-se, pois, pelo fato de o poder do Estado ficar
vinculado aos princpios e valores superiores do Direito, e a Constituio no mais
somente fixar limites do exerccio do Poder Pblico, mas tambm passar a proteger
valores de ordem de vida comum entre os membros da sociedade (BOCKEFORD,
2000 apud TAVARES, 2008).
Sob este prisma, pode-se afirmar que a constitucionalizao dos direitos
revela a fundamentalidade dos mesmos e reafirma sua positividade no sentido de
serem posies juridicamente garantidas e no meras proclamaes filosficas,
servindo ainda para legitimar a ordem jurdica. Assim que a positivao
constitucional contribui para a efetividade dos valores morais, em especial para
tornar efetiva a fruio dos direitos fundamentais e, no que nos interessa como
objeto deste trabalho, dos direitos previdencirios como direitos sociais
(CANOTILHO, 2001, p. 56)
A questo saber o quanto h de fundamentalidade nestes direitos.
O jurista alemo Ernst-Wolfgang Bockenford, em texto classificatrio de
teorias de direitos fundamentais, afirma que os pases adotam determinados
modelos de fundamentao, tomando por base especficas concepes de Estado e
de Teoria da Constituio, o que gera consequncias tanto na interpretao
sistemtica das normas declaratrias e assecuratrias dos direitos, quanto na
aplicao dos sistemas de efetividade.
Esclarecendo que os modelos tericos de direitos fundamentais podem
apresentar-se nos Estados de maneira isolada ou combinada, Bockenford classifica-
os da seguinte forma: teoria liberal ou do Estado de Direito burgus, teoria

Telefone: (0xx31) 3865-1400

53

institucional, teoria axiolgica, teoria democrtico-funcional e teoria do Estado
Social. Como no h espao para discorremos mais detidamente sobre todos os
modelos, passemos a dar preferncia ao estudo dos modelos liberal e social.
A teoria liberal concebe os direitos fundamentais como direitos da liberdade
do indivduo em face do Estado. De acordo com ela, a esfera de liberdade pr-
estatal, cabendo ao Estado to-somente reconhec-la e criar mecanismos de
proteo e garantia a liberdade no constituda pelo Estado, mas precede a este.
A adoo desta teoria gera as seguintes consequncias na interpretao dos direitos
fundamentais: a liberdade vista como uma liberdade sem mais, ou seja, no
integra as atribuies do Estado, o exame da finalidade de seu exerccio; o ncleo
do direito da liberdade conserva o carter preexistente em face da competncia
estatal legislativa as leis concretizadoras da liberdade somente podem limit-la
observando o princpio da razoabilidade e desde que no atinja seu ncleo; e as
instituies jurdicas de garantia do direito de liberdade no tm relao direta com o
contedo do direito em si, que existir mesmo sem a proteo formal da
Administrao. Por fim, h uma relativa cegueira quanto capacidade ftica do
Estado em realizar a proteo da liberdade o direito deve ser protegido sem que
se cogite se o Estado tem condies materiais para tanto.
E a Teoria de Direitos Fundamentais do Estado Social pretende superar o
conceito de liberdade meramente formal para alcanar a liberdade real e os direitos
fundamentais deixam de ter carter meramente negativo, para passarem a ser
integrados por pretenses positivas a prestaes. As consequncias jurdicas da
adoo do modelo acabam por depender da existncia de meios financeiros
garantidores das aes estatais. A impossibilidade econmica e a reserva do
possvel funcionam como limite da garantia prestacional desses direitos. Essa
postura contraria a concepo liberal, para a qual os direitos fundamentais so
direitos incondicionais por preexistirem ao Estado e exigirem dele uma postura
negativa, de absteno.
Assim, como passa a haver exigibilidade da entrega de bens e servios,
desloca-se para o Judicirio a responsabilidade de tomar opes discricionrias

Telefone: (0xx31) 3865-1400

54

envolvendo meios financeiros disponveis, produzindo-se uma politizao de
decises jurdicas.
Como visto, a adoo de determinada teoria de direitos relaciona-se com as
opes polticas fundamentais tomadas pelo Poder Constituinte no momento da
elaborao do pacto social e ter consequncia no s na forma de positivao dos
valores, como tambm influncia na linha interpretativa das normas e no sistema de
proteo.
Para compreendermos a estrutura dos direitos fundamentais brasileiros,
portanto, necessrio que encontremos resposta seguinte pergunta: qual(is)
teria(m) sido a(s) teoria(s) de direito(s) adotada(s) pela Constituio de 1988?
A Constituio da Repblica qualifica o Estado brasileiro como Estado
Democrtico de Direito (art. 12) e consagra os valores da liberdade, da igualdade e
da fraternidade, no prembulo, como a base de construo do pacto social brasileiro
e protege o homem, quer em sua dimenso liberal contra a atuao indevida do
Estado (por exemplo, a liberdade de pensamento, locomoo e a intimidade e
propriedade - art. 5, IV, XV, X e XXII), quer na dimenso social, de igualdade de
chances e de solidariedade (e. g., o atendimento funo social da propriedade, a
reserva de vagas em cargos e empregos pblicos para pessoas portadoras de
deficincias, o ensino fundamental gratuito e a assistncia social - art. 5, XXIII; 37,
VIII; 208, I).
O Estado Social uma nota caracterstica das Constituies brasileiras
desde 1934 e, na atual, decorre da invocao de assegurar o exerccio dos direitos
sociais e individuais ... como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista
... (Prembulo); tem como fundamentos a dignidade da pessoa humana ... (e)... os
valores sociais do trabalho (art. 1, III e IV, 1 parte); e por objetivo erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais ... (art. 3, III).
A Constituio, dessa forma, no adota uma teoria especfica de direitos
fundamentais, mas uma conjugao dos modelos liberal e social.
Os direitos individuais so concebidos na organizao estatal brasileira em
regra como direitos de proteo em face do Estado, na clssica concepo

Telefone: (0xx31) 3865-1400

55

burguesa de liberdade sem mais, como acontece com a liberdade de ir e vir.
Excluindo as possibilidades de limitao razovel dessa liberdade para a boa
regulao do convvio social, essa tida como liberdade inerente ao homem,
reconhecida e protegida pelo Estado, independentemente de ser til ou no a
determinada finalidade institucional. Alguns direitos sociais so concebidos tambm
sob este modelo, como o caso do direito de greve, direito tipicamente vinculado ao
valor da liberdade.
Os direitos sociais prestacionais so classicamente direitos que consolidam
a teoria social de direitos fundamentais e se baseiam nos princpios do Estado
Social de Direito. Sob essa ptica, os direitos passam a ser frudos atravs do
Estado, que se transforma de inimigo em aliado do homem na consolidao da
liberdade e da igualdade de chances. Como exemplo, podemos utilizar o direito
educao fundamental, imprescindvel para que as pessoas, libertadas da
ignorncia, tenham condies mnimas de exerccio da autonomia de vontade e
oportunidade de acesso a uma vida digna. Merece esta leitura algumas garantias
instrumentais dos direitos da liberdade, como o direito de acesso justia e a
assistncia jurdica integral e gratuita (art. 52, XXXV e LXXIV).
Essas so as concepes genricas de direitos fundamentais configuradas
pelo Estado brasileiro, o que no impede que as outras teorias meream
acolhimento com abrangncia mais pontual e referncia a casos determinados.
A adoo das referidas teorias marca indelevelmente a escolha dos
princpios norteadores dos fundamentos e objetivos da Repblica pelo legislador
constituinte originrio e responsvel pela prpria configurao dos direitos sociais,
em especial para nosso tema, do direito previdncia social.
Apesar de reunidos no mesmo sistema de princpios fundamentais, existem
duas ordens de valores aladas como primordiais na elaborao do pacto social
brasileiro: a primeira, imediatamente ligada aos valores da liberdade do indivduo, da
igualdade de chances e da solidariedade, reconhece internamente a preexistncia
dos direitos humanos; e a segunda, alinhada com os valores da justia social,
destina-se a proporcionar o maior bem-estar possvel sociedade. Sendo assim,
pode-se afirmar que nem todos os princpios fundamentais relacionam-se com a

Telefone: (0xx31) 3865-1400

56

consolidao dos direitos fundamentais, pois alguns determinam a atuao do
Estado como condutor do desenvolvimento social.
O princpio da dignidade da pessoa humana o grande valor vetor dos
direitos fundamentais e, dentre eles, dos direitos sociais prestacionais, nos quais se
encontram previstos os direitos previdencirios. Em relao aos direitos sociais, da
dignidade humana resulta a obrigao de o Estado garantir um mnimo de recursos
materiais suficientes para que, a partir da, a pessoa possa exercer sua prpria
autonomia (NOBRE JUNIOR, 2000, p. 192). A dignidade humana, ao servir de
princpio fundamentador dos direitos prestacionais, consolida o conceito de mnimo
social e gera, por consequncia, a incorporao dos direitos prestacionais mnimos
concepo material de direitos fundamentais. Sendo assim, os direitos
previdencirios passam a ter um ncleo material de direitos fundamentais.
Ora, isto cria duas categorias de proteo previdenciria: a primeira,
composta pelos direitos sociais mnimos, vinculada dignidade da pessoa humana e
configurada como verdadeiros direitos fundamentais, que devem ser implementados
pelos poderes pblicos; e outra, ligada justia social e capacidade jurdica e
ftica (leia-se, econmica) do Estado em proporcionar bem estar a todas as pessoas
(art. 32, IV), na forma da lei (TORRES, 1989, p. 30).
Portanto, ao questionamento a respeito da existncia de espao
constitucional para o direito previdencirio, responde-se: em nossa concepo de
constituio de um Estado Democrtico de Direito de um pas de desenvolvimento
tardio, h um ncleo de proteo previdenciria que merece proteo no estatuto do
contrato social. O que se deve verificar, ento, a extenso de seu contedo.
A previdncia fundamental deve ser baseada nos princpios da
universalidade, da uniformidade e da solidariedade na proteo dos segurados mais
desvalidos, mediante a participao do Estado; na cobertura dos riscos sociais da
morte, da idade avanada, da incapacidade, da maternidade e do desemprego
involuntrio; e no estabelecimento de patamares mnimo e mximo de pagamento
dos benefcios, com a manuteno real do valor das prestaes.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

57

So os requisitos mnimos para a configurao da previdncia como direito
fundamental e os principais alicerces sobre os quais deve ser estruturada. Com o
atendimento desses pressupostos, a previdncia torna-se um forte instrumento de
concretizao do fundamento constitucional da dignidade da pessoa humana e dos
objetivos de erradicao da pobreza e de reduo de desigualdades sociais,
possibilitando o acesso s oportunidades e garantindo cidadania. Como previdncia
bsica, pode ser comparada a um patamar mnimo abaixo do qual ningum deve
recear cair, mas acima do qual podem surgir e florescer desigualdades sociais
apoiadas na autonomia privada e no talento individual.
Assegurada essa configurao mnima, da qual o Estado no se pode furtar,
a proteo perde o carter de fundamentalidade e passa a ser merecedora de
proteo na medida das possibilidades oramentrias e a partir de uma avaliao de
convenincia e oportunidade da maioria do povo, mediante manifestao
democrtica.
Analisando a tradicional organizao do seguro social pblico no Brasil,
conclui-se que a configurao bsica do Regime Geral de Previdncia Social (mas
sequer toda ela) dotada das condies mnimas de preservao da dignidade
humana como valor.
Essa, portanto, a previdncia fundamental. o limite mnimo de proteo
securitria pblica, que tem natureza constitucional material e deve ser positivada na
Constituio.
Como exemplo dessa configurao de mnimo social fundamental que incide
sobre as duas formas de previdncia social pblica, cabe a anlise da deciso
adotada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das medidas cautelares nas
ADls, n 3.105/DF e n 3. 128/DF.
Neste caso, em que o Tribunal apreciou a constitucionalidade da previso de
instituio de cobrana da contribuio dos servidores inativos e pensionistas do
servio pblico, foi declarada suspensa a eficcia das expresses cinquenta por
cento e sessenta por cento constantes nos incisos I e II, do art. 4, da EC n
41/2003. que o art. 195, II, da Constituio da Repblica, instituiu imunidade

Telefone: (0xx31) 3865-1400

58

tributria para cobrana dos inativos e pensionistas do Regime Geral de Previdncia
Social, diante da considerao de que, sendo a renda do benefcio pago pelo
referido Regime, de natureza fundamental e alimentar, a imunidade concretizaria o
carter de mnimo existencial da previdncia bsica. Ora, se no pode haver
tributao dos inativos do Regime Geral at o limite mximo de pagamento dos
benefcios, no se poderia tributar o que ultrapassasse cinquenta por cento ou
sessenta por cento at cem por cento deste limite. Assim que o STF somente
considerou constitucional a cobrana de contribuio sobre a renda de aposentarias
e penses dos servidores inativos e pensionistas no que ultrapassasse cem por
cento do limite mximo para recebimento de benefcios previdencirios do Regime
Geral.
Estabelecido o conceito de previdncia fundamental, resta saber se essa
composio do mnimo merece proteo como clusula ptrea (art. 60, pargrafo 4,
da CRFB).
A Constituio Brasileira protege os valores compreendidos como essenciais
formao de seu pacto social de uma eroso abolicionista e descaracterizadora do
Estado, preservando os princpios bsicos da estrutura de nossa democracia, a
separao dos rgos do Estado, a descentralizao de poderes e os direitos e
garantias individuais.
A Constituio no veda a reforma que busque o aperfeioamento desses
princpios, mas sim uma alterao supressiva ou redutora de sua essncia (art. 60,
pargrafo 4).
No caso do ltimo inciso do dispositivo referido, o constituinte optou pela
utilizao da frmula direitos e garantias individuais, que tem gerado controvrsias
na doutrina.
Alguns autores tm defendido a incluso dos direitos sociais clusula, por
meio de interpretao com resultado extensivo, sob o argumento de que os direitos
individuais, sem a complementao dos direitos sociais, no conseguem concretizar
o princpio da dignidade da pessoa humana, motivo pelo qual no faz sentido limitar-
se a proteo somente aos direitos de primeira gerao, excluindo os de segunda.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

59

Outros, sob uma leitura mais direta e literal da Carta, negam a possibilidade de
extenso, principalmente sob o argumento de que os direitos sociais, por no
protegerem a liberdade, no so direitos fundamentais (MENDES, 1997, p. 69-91).
Considerando que os direitos individuais encontram-se esteados nos
fundamentos da Repblica, principalmente na dignidade da pessoa humana, pode-
se tambm, em princpio, concluir que existam direitos sociais intimamente ligados
garantia da dignidade da pessoa aos quais poderia ser estendida a proteo. Para
tanto, necessrio o aprofundamento do conceito de dignidade e suas implicaes.
A dignidade humana um valor moral prvio prpria organizao social,
uma qualidade imanente dos seres humanos que os coloca como destinatrios de
respeito e merecedores de igual ateno por parte do Estado e de seus
semelhantes, de tal forma que no percam a possibilidade de exercer autonomia.
A dignidade pressupe considerao pela vida e pela integridade do ser
humano, garantias de presena de condies bsicas para uma existncia na qual
se possa exercer a liberdade e receber respeito como pessoa dotada de razo.
O respeito dignidade no deve ser encarado somente como um dever de
absteno do Estado na invaso do espao individual de autonomia. Isto pouco.
Cabe organizao estatal criar mecanismos de proteo do homem para que este
no seja tratado como mero instrumento econmico ou poltico pelos rgos do
poder pblico ou por seus semelhantes.
A dignidade da pessoa humana ainda um valor que serve como
fundamento para a trade componente da Revoluo Francesa: a liberdade, a
igualdade e a fraternidade (solidariedade). Atravs da trade, legitima as ordens
constitucionais e os direitos fundamentais, utilizando, como filtros de insero dos
trs valores, os princpios fundamentais do Estado.
Em relao liberdade, o Estado deve prover mecanismos contra a
pobreza, a partir de prestaes sociais mnimas, para permitir que as pessoas
possam exercer a autonomia privada. A misria, a doena e a ignorncia aprisionam
o homem a uma existncia indigna e retiram dele a possibilidade de ser livre.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

60

A igualdade como valor em uma Repblica que tem por objetivo a
erradicao da pobreza e a reduo da desigualdade social (art. 3, III, CRFB/88),
est relacionada capacidade de se proporcionarem condies materiais mnimas
de acesso aos mecanismos atravs dos quais as pessoas possam exercer sua
autonomia. A igualdade vinculada dignidade da pessoa no compromete o Estado
a distribuir bens para tornar todos iguais, mas exige que este assegure as condies
mnimas necessrias s pessoas contra uma existncia degradante. Essa igualdade,
a igualdade de oportunidades, pressupe no a isonomia simtrica dos socialistas,
mas a inexistncia da desigualdade aviltante.
E como ltimo desses valores, a solidariedade pressupe que o Estado
tenha a obrigao de organizar juridicamente a repartio bsica de riqueza,
fazendo surgir o conceito ora intitulado de solidariedade gerenciada atravs de
medidas de escoamento mnimo de bens do grupo mais abastado para o mais
carente, para garantir a existncia digna dos ltimos.
Sendo assim, quando os direitos sociais so necessrios para uma
existncia digna do homem, acabam por assumir uma funo fundamental e passam
a ser intitulados direitos sociais do mnimo existencial, enquanto para alm deles h
os direitos sociais formais. Com isso, est-se a afirmar que existem direitos sociais
fundamentais, intimamente vinculados ao valor da dignidade, porquanto no pode
haver liberdade e dignidade na misria e na ignorncia, e outros direitos sociais, no
dotados de fundamentalidade, que devem ser providos pelo Estado na medida do
possvel.
Os direitos sociais materialmente fundamentais devem ser includos na
leitura que resulta da interpretao do dispositivo constitucional, para que possam
merecer proteo como clusula ptrea ou de imutabilidade constitucional. Dessa
forma, chega-se a uma soluo intermediria, para aceitar a garantia do limite contra
abolio somente para os direitos do mnimo social da Constituio da Repblica.
Consolidada a importncia da constitucionalizao do direito previdencirio
constitucional, pode-se ento enfrentar duas questes relevantes a respeito da
constitucionalizao da matria.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

61

Estudo de Dois Casos

1) Cassao de aposentadoria nos regimes previdencirios dos servidores por
motivos funcionais
Uma questo interessante relacionada com os efeitos da
constitucionalizao do Direito Previdencirio envolve a discusso a respeito da
possibilidade de ser cassada uma aposentadoria do Regime Prprio dos servidores
pblicos, em relao qual tenha havido contribuio, em virtude de aplicao
sano disciplinar administrativa ordinariamente prevista em norma legal.
Seria cabvel, em um sistema contributivo de previdncia, desconstituir a
deciso de aposentao de um servidor pblico por cometimento de infrao
administrativa durante a vida laboral ativa?
A pena de cassao de aposentadoria um instituto tradicional no Direito
Administrativo brasileiro, mas importante assinalar que sua criao data de uma
poca em que o servidor no vertia contribuies para o sistema de proteo social.
E isto era bastante adequado estrutura gratuita do benefcio: o servidor pblico, ao
preencher os requisitos previstos na legislao, em geral, idade ou tempo de
servio, caso no cometesse faltas disciplinares passveis de sano, tinha
reconhecida pela sociedade a relevncia de seu trabalho pblico e passava para a
inatividade gozando de um favor estatal: a aposentadoria fruda a partir da
arrecadao genrica dos ingressos pblicos da sociedade, sem necessidade de
contribuio especfica do funcionrio durante o perodo ativo.
Mas no seria outra a situao de uma aposentadoria para a qual o
funcionrio tivesse contribudo? No haveria direito adquirido decorrente do
pagamento e do preenchimento dos pressupostos de concesso?
primeira vista, a configurao atual do sistema previdencirio dos
servidores, de natureza contributiva, mediante clculo do valor da aposentadoria a
partir de mdia aritmtica das remuneraes que serviram de base para incidncia
das contribuies, e com previso de reajuste posterior concesso sem paridade
com a remunerao dos ativos, retira a qualidade de servidor da pessoa

Telefone: (0xx31) 3865-1400

62

aposentada. E, se o aposentado no mais servidor, no seria cabvel cassar-lhe a
aposentadoria por motivo funcional.
Mas no tem sido esta a concluso do Supremo Tribunal Federal. Em
decises recentes sobre o tema, o Tribunal tem apenas feito referncia
possibilidade de cassao de aposentadoria com fundamento em julgado proferido
por unanimidade do Plenrio da Corte no Mandado de Segurana n 21.948-3, em
setembro de 1994, de relatoria do Ministro Nri da Silveira.
Seria, contudo, importante, que a Corte voltasse a enfrentar categoricamente
a questo vista das profundas modificaes introduzidas pela Reforma da
Previdncia, em especial, pelas EC n 41/2003 e n 47/2005.
O fato sob apreciao no MS 21.948-3 envolvia demisso de procurador
autrquico do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, por ato do Presidente da
Repblica datado de 2 de setembro de 1993, por valer-se do cargo em detrimento
da dignidade da funo pblica e desdia.
No que concerne ao mrito, o impetrante alegava ter preenchido os
requisitos para o gozo de aposentadoria por tempo de servio, pelo decurso de 37
anos, o que lhe garantia direito adquirido, tendo em vista ter pago contribuio para
a mesma. Logo, no poderia ser demitido se sua situao encontrava-se
consolidada anteriormente.
O ministro relator, cujo voto denegou a segurana e julgou improcedente o
pedido, fundamentou sua deciso em dois pontos: 1) a Constituio de 1988, no art.
41, pargrafo 1, prev a perda de cargo mediante processo administrativo; 2) o
mero decurso do tempo no confere ao servidor pblico imunidade quanto a sua
demisso, porquanto, mesmo que se estivesse diante de uma aposentadoria
consumada, poderia ser aplicada a sano de cassao.
No julgamento, o ponto principal parece no ter sido abordado: o carter
contributivo da previdncia dos servidores.
Ao contrrio do que sustenta o relator, o servidor, no caso, no possua
apenas tempo de servio. Houve pagamento de contribuio, de natureza tributria,
que lhe colocava disposio uma srie de benefcios, dentre os quais, a

Telefone: (0xx31) 3865-1400

63

aposentadoria por tempo de servio, e, sendo seus requisitos preenchidos, ser-lhe ia
assegurado o direito.
A rigor, ainda, no seria possvel, em um sistema como o atual, afirmar que
a cassao da aposentadoria decorreria da previso constitucional da perda do
cargo, uma vez que o funcionrio aposentado no o ocupa mais e tanto assim que
tradicionalmente as normas de Direito Administrativo relacionam a aposentadoria
como uma das hipteses de vacncia de cargo pblico, ensejando mesmo a
ocupao por outra pessoa (Por exemplo, como consta no art. 33 da Lei n 8.112/90
Regime Jurdico nico dos Servidores Federais).
Ora, ou bem o cargo est vago quando da aposentadoria e, portanto, o
aposentado no mais tecnicamente servidor, ou no est, e outra pessoa no
pode ocup-lo.
Da porque no ser to fcil como parece afirmar que a Constituio, no art.
41, pargrafo 1, respalda a legislao que cuida da cassao de aposentadoria a
partir da mera aluso demisso do servidor ativo.
O ministro relator afirmou ainda em seu voto que o ato presidencial no
disps sobre contagem de tempo de servio, nem acerca das contribuies
previdencirias recolhidas ou a respeito dos efeitos previdencirios da cassao e
sugere que o funcionrio possa prosseguir vinculado ao Regime Geral de
Previdncia, mediante eventual contagem recproca.
Mas no apontou soluo para o fato de que o servidor pode ter contribudo
com valores muito superiores aos que lhe seriam exigidos pelo INSS e, tratando-se
de contribuies de natureza tributria, seria no mnimo questionvel que os valores
sobre os quais incidiram as contribuies mensais no fossem considerados na
integralidade para o fim de clculo de mdia aritmtica apuratria do montante da
aposentadoria do Regime Geral.
Portanto, a concluso a que se chega, aps a promulgao das Emendas
Constitucionais n 41/03 e n 47/05, : 1) no atual sistema contributivo de Regime
Prprio, o aposentado no mais um servidor pblico. Ao se aposentar, h a
vacncia do cargo e no se poderia mais romper um vnculo funcional no mais

Telefone: (0xx31) 3865-1400

64

existente, atravs da cassao da aposentadoria, em razo de mau servio
prestado. Preenchidos os requisitos de fruio do benefcio em um sistema
contributivo, a aposentadoria no pode ser cassada por motivo relacionado a atos de
servio (por exemplo, desdia), mas somente se houver vcio no preenchimento dos
pressupostos de aposentao, como o caso de fraude em contagem de servio.
Da mesma forma com que, no regime do INSS, se um empregado preencher os
pressupostos para aposentadoria, tem direito a ela e a m qualidade de seu trabalho
na empresa no pode ser motivo para desconstituio do ato previdencirio, no se
pode mais aplicar a sano de cassao de aposentadoria nos Regimes Prprios,
instituto que no teria sido recepcionado pelas emendas constitucionais; 2) a
demisso do servidor pblico lhe d o direito de contar, em outro regime pblico, o
tempo de contribuio comprovado por certido, com compensao financeira entre
eles, e o direito e devoluo da diferena das contribuies baseadas em valor que,
diante de limitao prevista no sistema que o acolher, no podero integrar a
mdia aritmtica para o clculo do benefcio.

2) Aposentadoria como sano disciplinar para magistrados
A constitucionalizao da previdncia social, principalmente aps a
aproximao dos sistemas de Regimes Prprios entre si e tambm com o Regime
Geral, fez com que algumas previses de aposentadorias especiais, contidas em
legislao pretrita promulgao da Emenda n 20/98, no fossem mais
recepcionadas pelo ordenamento constitucional.
o exemplo da aposentadoria compulsria de magistrados vitalcios,
decidida por ato administrativo dos tribunais.
A Lei Complementar n 35/79, Lei Orgnica da Magistratura Federal, no art.
42, V, dispe a respeito da possibilidade de aposentadoria compulsria com
vencimentos proporcionais ao tempo de servio para o magistrado que cometer
infrao disciplinar.
Na poca de sua edio, estava em vigor a Emenda Constitucional n 1/69
Constituio de 1967 que, no art. 113, aludia a duas modalidades de aposentadorias

Telefone: (0xx31) 3865-1400

65

compulsrias: aos setenta anos de servio ou por invalidez comprovada. Mas no
vedava o tratamento extensivo da matria por lei, motivo pelo qual os tribunais
consideravam vlida a previso da LOMAN ao instituir mais uma hiptese de
aposentadoria compulsria.
A promulgao da Constituio de 1988 no alterou a matria, pois os
magistrados continuaram a ter tratamento previdencirio especial, o que deu
respaldo para a instituio de critrios legais diferenciados de aposentadoria
4
.
Ocorre que a Emenda Constitucional n 20/98 modificou o dispositivo do art.
93, VI, da Constituio, dando-lhe a seguinte redao:
VI a aposentadoria dos magistrados e a penso de seus dependentes
observaro o disposto no art. 40.
Mediante essa alterao, foram unificados os critrios de aposentadorias no
servio pblico, entre ocupantes de cargos efetivos e vitalcios, vedando-se a
discriminao entre eles.
E, por consequncia, deixou de ser recepcionada a possibilidade de
aplicao de sano de aposentadoria compulsria aos magistrados, que passaram
a ter todas as hipteses de ingresso na inatividade previstas de forma exaustiva no
art. 40, da Constituio, do mesmo modo que os servidores ocupantes de cargo
efetivo.
A mudana foi realizada j em atraso, pois h muito no se tem como
justificar perante a populao a aplicao legal de uma sano da qual resulta a
vantagem de permanecer inativo com percepo de rendimentos.
Alis, pode-se afirmar que a instituio legal dessa modalidade de punio
a magistrados no mantinha coerncia com a prpria previso ordinria de cassao
de aposentadoria no servio pblico, uma vez que o mesmo Estado que
institucionalizava a perda de proventos do funcionrio indigno pelo cometimento de

4
O art. 93, VI, da Constituio da Repblica, na redao original, somente aludia a duas modalidades
de aposentadoria integrais, a compulsria por idade e por incapacidade, e aposentadoria
proporcional por tempo de servio, mas no exclua outras possibilidades, inclusive mediante
produo legislativa.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

66

ato atentatrio ao servio pblico, concedia aposentadoria um magistrado pelo
mesmo motivo.
A imposio de contribuio tributria, a consolidao da natureza
securitria da previdncia dos agentes pblicos e a padronizao desse regime
tornou incompatvel com a Constituio a possibilidade de aposentadoria no
respaldada em risco social (sinistro) individual.
Mas, contraditoriamente, j no ano de 2004, foi promulgada a Emenda
Constitucional n 45 que, ao instituir o Conselho Nacional de Justia, deu-lhe
atribuio para determinar a aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo
de servio a magistrados, no art. 103-B, pargrafo 4, III.
A partir, ento, desta nova previso, foi reinstituda a possibilidade de
aplicao de sano disciplinar de aposentadoria aos magistrados, mediante
aplicao da regra especial que contraria a aluso genrica de padronizao de
critrios de inatividade.
O resultado que, a contar da vigncia da EC n 20/98 e at a vspera da
entrada em vigor da EC n 45/04, no havia respaldo constitucional de validade para
a aplicao de sano administrativa de aposentadoria compulsria a magistrados.
vista do exemplo, observa-se que a evoluo normativa constitucional
previdenciria no Brasil histria baseada em avanos e recuos institucionais
sucessivos ditados pela carncia de definio de objetivos estratgicos de longo
prazo e pela ausncia de estudo atuarial e de coerncia do sistema. Alm disso,
muito mais marcada por um voluntarismo governamental momentneo do que pelo
planejamento responsvel com vista ao cumprimento dos princpios e objetivos
fundamentais estabelecidos no pacto social.

Concluso
A constitucionalizao do Direito Previdencirio permite a identificao de
dois fenmenos contraditrios: 1) em linhas gerais, h uma tendncia para a
uniformizao dos sistemas pblicos de seguro e os dispositivos constitucionais
informadores dos regimes, sob viso global, tm conseguido delinear de forma

Telefone: (0xx31) 3865-1400

67

satisfatria o rumo a seguir pela legislao; 2) mas a Constituio tem sido tambm
palco de previses de regras pontuais de aplicao de hipteses especiais e
excludentes da normatizao geral, criadoras invariavelmente de vantagens
corporativas antirrepublicanas injustificveis sob aspecto de seguro pblico e que
acabam por onerar a parte majoritria mais pobre da sociedade, criando uma
solidariedade invertida, na qual os mais carentes, atravs da carga geral de
ingressos pblicos, ajudam a manter benefcios para os mais ricos.
O presente trabalho pretendeu, assim, demonstrar, a partir do necessrio
estudo das instituies previdencirias brasileiras, a importncia da
constitucionalizao desse ramo do Direito, no somente com exemplos indicadores
da positivao constitucional de temas que no mereceriam constar na lei
fundamental e que, por isso, desorientam os aplicadores do Direito e os enredam em
dificuldades normativas assistemticas, criando uma sensao de se estar no
labirinto de Minos espera do monstro devorador de homens. Mas tambm a
importncia da positivao, por uma Constituio de um Estado Democrtico (e
Social) de Direito como o nosso, de normas materialmente integradoras do pacto
social e orientadoras das regras infraconstitucionais que instituem os regimes de
seguro pblico.
A exata medida da conscincia constitucional do Direito Previdencirio
contribuir para a adoo de critrios universais, uniformes e mais justos, e
proporcionar a correta explorao das potencialidades normativas constitucionais
de orientao hermenutica, de controle de validade e de instituio de direitos
sociais negativos e prestacionais efetivos na garantia da proteo fundamental pelo
Estado (TAVARES, 2008).

Telefone: (0xx31) 3865-1400

68

REFERNCIAS

REFERNCIAS BSICAS

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito
Previdencirio. 11 ed. Revista e atualizada conforme a Legislao em vigor at
maro de 2009. Florianpolis: Conceito Editorial, 2009.
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Resumo de Direito Previdencirio. 10 ed. Revista,
ampliada e atualizada. Niteri (RJ): Impetus, 2009.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio: Regime Geral de Previdncia
Social e Regimes Prprios de Previdncia Social. 10 ed. Revista, ampliada e
atualizada at a Ementa Constitucional 47/2005. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

REFERNCIAS COMPLEMENTARES

ANDRADE, Eli Ila Gurgel. Estado e Previdncia no Brasil. In: MARQUES, Rosa
Maria et al. A Previdncia Social no Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo,
2003.
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976. Lisboa: Almedina, 2000.
BARBOSA, Rui. A Questo Social e Poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao
Casa de Rui Barbosa, 1998.
BARROSO, Luiz Roberto. Interpretao e Aplicao das Normas Constitucionais.
So Paulo: Saraiva, 1996.
BARROSO, Luiz Roberto. Neoconstitucionalismo e Constitucionalizao do Direito.
Revista de Direito Administrativo, n. 240, 2004.
BATISTA, Analia Soria et al. Envelhecimento e Dependncia: desafios para a
organizao da proteo social. Braslia: MPS, SPPS, 2008, pp. 21-22.
BERCOVICI, Gilberto. Constituio e Estado de Exceo Permanente - atualidade
de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2004.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. So Paulo: Malheiros,
1997.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

69

BRASIL. Lei n. 8.742 de 07 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da Assistncia
Social e d outras providncias. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8742.htm
BRASIL. Lei n. 8080 de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a
promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios
correspondentes e d outras providncias. Disponvel em:
http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/lei8080.pdf
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado de Direito. Lisboa: Editora Gradiva,
2001.
CARVALHO, Graziela Figueiredo de. A assistncia social no Brasil: da cidadania ao
direito. Rio de Janeiro: PUC, 2008. Disponvel em:
http://www.maxwell.lambda.ele.puc-rio.br/11992/11992.PDF
CASTRO, Jorge Abraho de; RIBEIRO, Jos Aparecido Carlos. As polticas sociais
e a Constituio de 1988: conquistas e desafios. IN: Polticas sociais
acompanhamento e anlise: vinte anos da constituio federal. Braslia, IPEA, 2009,
vol. N. 17. Introduo.
COlMBRA, J. R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 7 ed. Rio de Janeiro: Edies
Trabalhistas, 1997.
ESCORSIM, Silvana Maria. A filantropia no Brasil: entre a caridade e a poltica de
assistncia social. Revista Espao Acadmico, n. 86 jul. 2008. Disponvel em:
http://www.espacoacademico.com.br/086/86escorsim.htm
FAVARETTO, Joana Paula. Acordos internacionais de previdncia social. Disponvel
em:
http://www3.pucrs.br/pucrs/files/uni/poa/direito/graduacao/tcc/tcc2/trabalhos2008_1/j
oana_paula.pdf
FEITOSA, Maria Luiza P. de A. M. F. (Org). Fundamentos constitucionais e marcos
jurdicos internacionais dos direitos humanos do trabalhador. Disponvel em:
http://www.redhbrasil.net/documentos/bilbioteca_on_line/modulo2/mod2_4fundament
os_m_luiza.pdf
FILIPPO, Filipe de. Os princpios e objetivos da Seguridade Social, luz da
Constituio Federal. In: mbito Jurdico, Rio Grande, X, n. 43, jul 2007. Disponvel
em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2012
GALVO, Paulo Braga. Emenda e Reviso Constitucional na Constituio de 1988.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Vol. l.
Rio de Janeiro: UERJ, Anual, 1993-, n 1.

Telefone: (0xx31) 3865-1400

70

GUERREIRO, Maria Pandolfi. Anlise dos Gastos Sociais Brasileiros na Perspectiva
do Estado de Bem-Estar Social: 1988 a 2008. Niteri: Universidade Federal
Fluminense, 2010.
GUSMO, Marlene Elisa Griebler B.. A evoluo da proteo social do mundo e do
Brasil (2012). Disponvel em: http://www.oab-
sc.org.br/artigo.do?artigoadvogado.id=633
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. 2 ed. So Paulo: LTR, 1978.
LEITE, Celso Barroso. In: BALERA, Wagner (org.). Curso de Direito Previdencirio.
So Paulo: LTR, 1992.
LIMA JUNIOR, Jayme Benvenuto. (org.). Manual de Direitos Humanos
Internacionais. Disponvel em:
http://www.gajop.org.br/arquivos/publicacoes/Manual_de_Direitos_Acesso_aos_Sist
emas_global_e_Regional.pdf
MARTINEZ, Wladimir Novaes. Comentrios Lei Bsica da Previdncia Social.
Braslia: LTR/Rede Brasil, 1999. CDRom.
MATOS, Maristela Araujo de. Direitos humanos previdencirios. In: mbito Jurdico,
Rio Grande, XIV, n. 92, set 2011. Disponvel em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10341&revista_cadern
o=20
MENDES, Gilmar Ferreira. Os limites da Reviso Constitucional. Cadernos de
Direito Constitucional e Cincia Poltica, ano 5. n. 21. So Paulo: Revista dos
Tribunais, out.-nov, 1997).
MlRANDA, Pontes. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de
1969, tomo VI. Rio de Janeiro: Saraiva, 1969.
MORAES FILHO, Evaristo de; MORAES, Antnio Carlos Flores de. Introduo ao
Direito do trabalho. 6 ed. So Paulo: LTR, 1993.
MOTTA, Sylvio. A hierarquia legal dos tratados internacionais. Disponvel em:
http://www.conjur.com.br/2009-set-18/convencao-direitos-pessoas-deficiencia-status-
ec
NOBRE JUNIOR, Edilson Pereira. O Direito Brasileiro e o Princpio da Dignidade da
Pessoa Humana. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal,
Trimestral, ano 37, janeiro-maro, 2000.
PVOAS, Manuel Sebastio Soares. Previdncia privada: filosofia, fundamentos
tcnicos e conceituao jurdica. Fundao Escola Nacional de Seguros, 1985.
QUINTEROS, Mercedes Hoces. Portabilidade dos fundos previdencirios: uma nova
alternativa para os trabalhadores migrantes. In: BRASIL. Ministrio da Previdncia

Telefone: (0xx31) 3865-1400

71

Social. Migraes Internacionais e a Previdncia Social. Braslia: MPAS, SPS,
CGEP, 2006.
ROCHA, Daniel Machado da. O Direito Fundamental Previdncia Social na
Perspectiva dos Princpios Constitucionais Diretivos do Sistema Previdencirio
Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
RUSSOMANO, Mozart Victor. Comentrios Consolidao das Leis da Previdncia
Social. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
SALVADOR, EVILSIO. Quem financia e qual o destino dos recursos da
seguridade social no Brasil?. IN: Observatrio da Cidadania n11. Rio de Janeiro,
IBASE, 2007.
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. 5 ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2005.
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3 ed. So Paulo:
Malheiros, 1998.
SILVA, Luzia Gomes da. Seguridade Social: Das origens e conceito aos princpios
que sustentam o Estado Democrtico do Direito. In: mbito Jurdico, Rio Grande,
XV, n. 99, abr 2012. Disponvel em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11417&revist
a_caderno=20
STEPHANES, Reinhold. Reforma da previdncia sem segredos. Rio de Janeiro:
Record, 1998.
TAVARES, Marcelo Leonardo. A Constitucionalizao do Direito Previdencirio. In:
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio: Regime Geral de Previdncia
Social e Regimes Prprios de Previdncia Social. 10 ed. Revista, ampliada e
atualizada at a Ementa Constitucional 47/2005. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008
TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial e os Direitos Fundamentais. Revista
de Direito Administrativo, n. 177. Rio de Janeiro: Renovar, 1989.
TURCO, Larissa P. H. Evoluo histrica dos direitos sociais no constitucionalismo -
1988. Disponvel em:
http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/ETIC/article/viewFile/2312/1807
VIElRA, Oscar Vilhena Vieira. A Constituio e sua Reserva de Justia - um Ensaio
sobre os Limites Materiais ao Poder de Reforma. So Paulo: Malheiros, 1999.
ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria Geral do Estado. Lisboa: Caloust Gulbenkian, 1997.

Introdução Ao Direito Previdenciário-Corr

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Introdução Ao Direito Previdenciário-Corr

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

PS-GRADUAO LATO SENSU

Das könnte Ihnen auch gefallen