ANALISIS DEL COMPORTAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE

LA NACION, DEFICIT FISCAL Y PERSPECTIVAS

El comportamiento de la economía desde el año 2000 se ha visto afectado por la lenta

recuperación de la demanda interna, el desequilibrio fiscal, la difícil situación en los
mercados internacionales y la persistencia del conflicto armado. Radica en esos
objetivos de recuperación económica la importancia de analizar los balances fiscales
que proporciona el gobierno, su comportamiento y tomar, como ciudadano activo, una
posición que ayude en la consecución de dichos objetivos. Para entender los
resultados que muestran esos balances, debemos entender el comportamiento del
presupuesto general dela nación, aquí lo haremos desde el inicio de la gestión Uribe,
en 2002, estableciendo comparativos con la administración inmediatamente anterior,
pasando por unos datos de la historia del manejo de las finanzas del Estado.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de enero 15 de 1996, que nos da
las disposiciones y normas que rigen en materia presupuestal en el país, nos define el
Presupuesto General de la Nación como “el instrumento para el cumplimiento de los
planes y programas de desarrollo económico y social” (Articulo 10), compuesto por los
presupuestos de los Establecimientos Públicos de Orden Nacional y el Presupuesto
Nacional, que comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Publico, la
Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del
nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado EICE y las sociedades de economía mixta (A° 3
EOP).

El sistema presupuestal de Colombia esta constituido por un Plan Financiero, por el

Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nación
(Articulo 6 EOP).

Le corresponde al Gobierno realizar el Proyecto del Presupuesto General de la

Nación según los anteproyectos que presentan los otros organismos que conforman el
Presupuesto. El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico en coordinación con el
Departamento Nacional de Planeación, prepara el Plan Financiero, basado en las
ejecuciones anuales anteriores y sometido a las consideraciones del Consejo Nacional
de Política Económica y Social CONPES, previo concepto del Consejo Superior de
Política Fiscal CONFIS. Además prepara el Plan Operativo Anual de Inversiones,
que debe ser aprobado por el CONPES, y que será incluido en el Proyecto del
Presupuesto General de la Nación por la Dirección General del Presupuesto. Las
Disposiciones Generales las realiza el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.
Todos estos anteproyectos son presentados a las comisiones económicas del Senado
y Cámara cada año, durante la primera semana del mes de abril, y este es sometido a
consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.
El presupuesto Anual de Rentas y Gastos se presenta en forma definitiva a partir del 20
de julio al Congreso. (Artículos 47 al 53 EOP).

La ejecución de dichos proyectos, previamente aprobados, corresponde al Congreso

Nacional, Senado y Cámara, la Presidencia de la República, los ministerios,
departamentos administrativos, entidades descentralizadas, la Corte Suprema y
Constitucional, los Tribunales de lo Contencioso, la Contraloría General, la
Registraduría Nacional y el Ministerio Público.

El Presupuesto General de la Nación, compuesto por el Presupuesto de Rentas

(estimación de ingresos corrientes de la nación), Presupuesto del Gasto o Ley de
Apropiaciones (que incluye las apropiaciones para las entidades del gobierno
nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de
deuda publica), y las Disposiciones Generales (normatividad que asegura la correcta
ejecución del presupuesto), es el instrumento mas importante que tiene el Gobierno
para cumplir las metas y objetivos fijados en materia de desarrollo económico y social,
así como en los planes de inversión publica. Éste es una herramienta política y
administrativa de gran importancia, que traduce las decisiones gubernamentales en
todos los aspectos, y que debe cumplir con los medios idóneos para la planificación,
coordinación, ejecución y control de los planes y programas (A° 11 EOP).

En cuanto a los recursos del gobierno, éstos son obtenidos, básicamente, por los
impuestos que pagamos todos los contribuyentes (ingresos corrientes, que se
subdividen en tributarios y no tributarios), por los créditos otorgados por entidades
nacionales e internacionales (ingresos de capital), las rentas parafiscales (recaudadas
y administradas por el Sena y el ICBF) y los fondos especiales (para la prestación de
un servicio publico especifico).

Para poder entender lo que ocurre hoy con los ingresos y su utilización para suplir los
gastos, debemos observar lo que ha ocurrido con los ingresos del gobierno desde el
siglo pasado.

En el caso de los provenientes de la tributación vemos que como consecuencia de

sucesivas reformas tributarias, que cada año van aumentando las bases gravables y
las tarifas que se cobran a los contribuyentes, éstos han aumentado considerablemente
desde 1980, para este año los ingresos corrientes representaban el 8,3% del PIB. Para
1999 había llegado al 14%, con 5,7 puntos de aumento representados en mayores
cargas impositivas (4,4 puntos) y el incremento de los ingresos no tributarios (1,3
puntos).

Hasta 1984 los ingresos de la nación presentaron un crecimiento acelerado, notorio

desde 1974, cuando se introduce una reforma tributaria, es así como para 1982 del
total de los ingresos el 84,4% correspondía a ingresos corrientes, participación que fue
disminuyendo en los años posteriores (por ejemplo 1995 con un 71,1%), obligando al
estado a cubrir parte de sus progresivos, y a veces injustificados, gastos con recursos
de capital, es decir con dineros provenientes de créditos. Los efectos de la reforma
tributaria de 1974 en la estructura fiscal se vieron el año posterior, el Gobierno asumió
la necesidad de adicionar al presupuesto cerca de $18.000 millones debido a los
desequilibrios presupuestales y financieros que se dieron como consecuencia de la
adaptación.

Los impuestos directos, que hasta 1975 eran la fuente principal de ingresos,
comenzaron a perder importancia frente a los otros rubros que integran los ingresos
corrientes, después de la reforma tributaria de 1974 y de la bonanza cafetera de 1975,
los impuestos al sector externo aumentaron su importe, disminuyendo después por
causa de la baja del precio del café en los años 80 y por repetidas rebajas en
aranceles. Hoy la importancia de los ingresos tributarios ha variado significativamente,
el impuesto de renta y complementarios ha dejado de ocupar el primer lugar, que ahora
ocupa el IVA, demostrando que es mucho más fácil implementar y recaudar impuestos
indirectos, además de su dificultad para ser evadidos. El impuesto a la renta es el único
impuesto directo que queda desde la desaparición del impuesto al patrimonio en 1990.

En cuanto a los Ingresos de Capital, cuya finalidad es ayudar a financiar las

inversiones, se subdividen en recursos de balance del tesoro y en recursos de crédito
interno y externo, los primeros son el resultado al cierre de la vigencia y en su mayor
parte corresponden a reservas para obligaciones contratadas por el fisco, aunque no
están especificados en la ley del presupuesto, debido a la incertidumbre por los
excedentes del periodo para cubrir gastos causados; los créditos internos se refieren a
la colocación de bonos de deuda publica a corto y largo plazo en el mercado financiero,
utilización de pagarés, entre otros. Los créditos externos son préstamos obtenidos de
entidades financieras internacionales y la colocación de bonos en los mercados
internacionales.

En 1999, año en que el país se encontraba en una preocupante y agravante recesión,

que llevo a un deterioro aun mayor de la situación fiscal, Colombia recurrió a un crédito
del Fondo Monetario Internacional por valor de US$ 2.700 millones, buscando reducir el
déficit fiscal, que para ese entonces era del 6,2% del PIB, a 3,2% en 2000, 2,5% en
2001, y 1,5% en 2002; se adquirieron otros prestamos por valor de US$ 6.900 millones
para impulsar el crecimiento económico, que tenia una estimación para 1999 de -3,5%
del PIB, buscando llegar a 3% en el 2000 y la inflación de 11% llevarla a 10%; para el
2001 el crecimiento seria del 3,6% y la inflación bajaría al 8%, valores que para el 2002
serían de 4,8% y 6% respectivamente, esto acompañado de medidas como la
eliminación de la banda cambiaria.

Hablemos ahora de los Gastos o apropiaciones, que incluyen las apropiaciones para
la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General, la Registraduría Nacional del
Estado Civil, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos
Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, inversión
o servicio de deuda publica, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos (A° 11 EOP).

Se clasifican en dos: gastos corrientes o de funcionamiento (costo de administración

estatal, el servicio de deuda, salarios, sueldos, prestaciones sociales, servicios,
materiales o suministros), gastos de capital (pagos dirigidos a financiar gastos de
inversión, pago de prestamos y financiación de inversiones de diferentes niveles del
sector publico, en forma de transferencia de capital o inversiones).

En múltiples ocasiones ocurre que los recaudos no llegan a ejecutarse en su totalidad,

lo que obliga a reducir gastos de inversión, pues los gastos de deuda y los de
funcionamiento no pueden reducirse fácilmente. A esto sumamos los efectos de la
inflación, que ha obligado al Gobierno a destinar cada vez más recursos para aumentos
de salarios de los funcionarios públicos, que en realidad aumentan considerablemente
los gastos de personal, sin aliviar de manera real el efecto de esta en la economía
familiar.

Desde 1970 el numero de empleados del Gobierno ha crecido notablemente, haciendo

que se aumenten también los gastos corrientes, disminuyendo los de inversión; a
finales de la década de los 70, por cada peso que el Gobierno gastaba, se destinaban
32 centavos a inversión, para 1983 solo se destinaban 23,5 centavos, y en 1991 eran
solo 22 centavos por peso.

Para el año 2002 los gastos totales fueron de 43,2 billones, correspondientes al 21,2%
del PIB, para el 2008 fueron de 124,2 billones, con un aumento del 187,5%, y para este
año están presupuestados en 140,5 billones, presentando un aumento del 13,1% en
relación a los de 2008 y 225% a los de 2002.

El déficit o superávit fiscal es el resultado del balance fiscal, que según los ingresos o
egresos de un periodo puede dar un resultado que pasará al siguiente; en el primero
sucede que los gastos superan los ingresos recibidos en el periodo, en el segundo los
ingresos percibidos son mayores que el gasto publico, dejando excedentes que podrán
ser reinvertidos en otros aspectos incluidos en los objetivos de gobierno o en empresas
que permitan obtener mayores ingresos.
En el proyecto de ley del presupuesto para este año el gobierno fija una meta de déficit
fiscal de 1,4% PIB del Sector Público Consolidado, con miras de cumplir el propósito de
continuar el proceso de reducción de la deuda pública iniciada en la primera
administración Uribe, que pretende a finales de 2009 alcanzar niveles cercanos al
25,6% del PIB, inferior en 22 puntos porcentuales a los existentes en 2002 (Anexo al
Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2009).

En 2008 el déficit del Sector Publico Consolidado fue de 1% del PIB, para el 2002 fue
de $16 billones, 6,4% del PIB. El ajuste efectuado en el balance fiscal total durante el
periodo 1999 - 2002 asciende a 1,5 puntos del PIB para el Sector Publico Consolidado,
y 2,3 puntos para el Sector Publico No Financiero. En 1999 el balance primario del
GNC presentaba un déficit de 4,1%, nivel alto y preocupante, que ponía en peligro la
sostenibilidad de la deuda y las finanzas públicas. Cifra que ha ido disminuyendo desde
entonces, demostrando un mejor manejo de las finanzas nacionales y cumplimiento de
los objetivos macroeconómicos, aunque mientras se sigan pagando los gastos con
recursos de capital la deuda interna y externa seguirá creciendo, dando como resultado
del balance mayores cuentas por pagar, intereses cada vez mayores que se llevan mas
recursos de la nación que podrían ser destinados a dar bienestar a la sociedad.

Haciendo una revisión rápida después de seis años de la gestión Uribe, vemos que se
han logrado avances significativos en materia de seguridad, confianza, imagen,
crecimiento económico, a pesar de la crisis que nos amenaza ahora (que para mi es
mas una situación particular de un país que siguió a un líder con fines viciados que ha
afectado a todo su sistema y empresas que una situación general, aunque no hay que
negar que se sienten coletazos debido a los negocios que se mantienen con ellos). En
2002, al terminar la gestión de Andrés Pastrana Arango, el país estaba sumido en una
total depresión, teníamos los peores niveles de desempleo, crecimiento e inseguridad
en cincuenta años. Cansados de la permisividad, los colombianos eligieron a un
gobernante que prometía acabar con ella y unirlos para la consecución de un fin
común, no solo en materia de seguridad (proceso de paz con las Farc que había
fracasado con el gobierno anterior), sino de una verdadera recuperación: volver a ser
un país viable en todos los aspectos. Uribe paso del anonimato total, a la mas alta
popularidad alcanzada en muchos años por un candidato presidencial, y luego por un
presidente (hoy 69% según la revista Dinero), además de ser el primero que logro
prolongar su mandato.

En materia de seguridad, entre 2002 y 2007 los homicidios disminuyeron un 67%, los
secuestros lo hicieron en un 243%, además de tener a las guerrillas casi acabadas y el
proceso de paz con las autodefensas, esto ha hecho a Colombia un país confiable para
la inversión extranjera, demostrado en el crecimiento de la economía, que para el 2007
creció 7,5%, con un promedio de 5,5% en cinco años.

Miremos ahora detalladamente la gestión del Presidente Uribe, para el año 2009 se
estima que el recaudo llegue a $75,4 billones (ingresos corrientes: $48,4 billones,
recursos de capital $6,9 billones, rentas parafiscales y fondos especiales $20,1
billones), que corresponden al 17,2% del PIB, en 2008 el recaudo fue de $67,4 billones,
con una participación en el PIB del 16,9%, esperando un incremento de 11,9% y un
crecimiento de 0,3% del PIB; para 2002 (año en que inicia su primer mandato Álvaro
Uribe Vélez) los ingresos totales fueron de $30,2 billones, valor correspondiente tan
solo al 14,8% del PIB, frente a un 14,6% en 2001 (ultimo año de gobierno de Andrés
Pastrana Arango), este incremento (0,2%) es debido principalmente al impuesto para
preservar la seguridad democrática, de carácter temporal y fue creado mediante el
decreto 1838 de 2002. Dejando de lado este impuesto, los ingresos tributarios tiene
una reducción del 0,5% del PIB en 2002 frente al año 2001, consecuencia del
decrecimiento de 2001.

Si observamos las diferencias en los ingresos en los años anteriormente mencionados,

encontramos que el 2009 frente a 2002 tiene una diferencia proyectada de $45,2
billones, un aumento del 149,7% en 7 años, la diferencia existente entre ese año y el
anterior es de $37,2 billones, con un aumento del 123% en 8 años.

Los ingresos de capital para el 2009 están previstos en $48,4 billones, que
representan el 34,4% del Presupuesto y el 11% del PIB; para 2002 son de $2,5
billones, con un incremento del 25,3% frente a 2001, conformado básicamente por los
excedentes financieros de las empresas descentralizadas (Ecopetrol 57%).

Los gastos totales para 2009 están presupuestados en $130,700 miles de millones,
frente a los $116,463 mm de 2008, con un aumento del 12,2%, representados
básicamente en gastos de personal ($13,440 mm), generales ($3,885 mm),
transferencias (el Sistema General de Pensiones $22,149 mm, pago de pensiones
$21,506 mm, resto de transferencias $9,386 mm), operación comercial ($6 mm), deuda
($37,030 mm) e inversión (con el rubro de menor valor, $23,297 mm); tanto en los
gastos de personal como en los generales el sector defensa ocupa el primer lugar
debido a la política de seguridad democrática, en los primeros ocupan el 61%, suman
8,3 billones y crecieron un 10,6% con respecto al 2008.

Las transferencias representan el 75% del total de los gastos de funcionamiento, es

decir $53,042 mm, frente a los $46,043 mm de 2008, con un crecimiento de 15,2%; y la
inversión esta presupuestada en $30 billones, de los cuales $23,3 billones se financia
con aportes de la Nación, incluyendo $5.9 billones de subsidios a los combustibles, y
$6,7 billones con recursos propios de los Establecimientos Públicos. Frente a 2008
presentan un aumento de 40% si se contempla el subsidio a los combustibles; si se
excluye, el crecimiento es de 16%. En términos del PIB aumenta su participación de
5,4% a 6,8%; en el año 2002 fue de $2,8 billones, es decir que el crecimiento durante
estos siete años ha sido de 732,1%, crecimiento que podría ser aun mejor, debido al
potencial que tiene Colombia.

En cuanto al manejo de los dineros del Estado, considero, de una manera pragmática y
con todo respeto, que los políticos y economistas tienen procedimientos y sistemas
complicados que van quedando obsoletos frente a los cambios rápidos y drásticos que
está dando nuestra sociedad, que se mueve a velocidades inimaginables y necesita
respuestas y soluciones a esa misma velocidad. Uso las palabras de Jefferson,
refiriéndose a las constituciones, para reforzar mi pensamiento: “Algunos individuos
contemplan las constituciones con reverente veneración y las consideran como el Arca
de la Alianza, demasiado sagradas para que nadie las toque. Atribuyen a los hombres
del tiempo precedente una sabiduría sobrehumana y suponen que lo que hicieron esta
por encima de toda rectificación… ciertamente, no postulamos cambios frecuentes e
improvisados en leyes e instituciones, deben ir emparejadas con el progreso de la
mente humana. A medida que se realizan nuevos descubrimientos, se revelan nuevas
verdades y cambian costumbres y opiniones, con la mudanza de las circunstancias, las
instituciones han de progresar también, mantenerse al ritmo de los tiempos.” Las
maneras obsoletas de algunos gobiernos, como el nuestro, no es un secreto, y no solo
los colombianos sufrimos por ello.

Otro tema preocupante es el creciente tamaño del Gobierno, pues en nuestro país éste
es el mayor empleador que existe, pero que no es capaz de llevar la carga que esto
implica, obligándolo a endeudarse para poder cumplir con las obligaciones que se
generan por este aspecto (entre otros), lo que demuestra la ineficacia de la
administración de éstas, pues pareciera que el fin fuera desperdiciar recursos en lugar
de optimizarlos, pues todos los colombianos sabemos el alto grado de burocracia que
tenemos, a pesar de las cifras que arrojan los balances de gestión del Presidente
Uribe. Pienso que en este aspecto solo tendríamos dos salidas, las únicas que yo veo,
podrían existir muchas más, pero las más viables para mi son: la primera, aplicar una
administración eficaz en ellas que optimice los recursos y lleve a niveles de calidad en
la prestación de servicios; o como segunda medida, conceder o privatizar; y traigo
como ejemplo de buen resultado de esta opción el caso de la empresa Puertos de
Colombia, ahora llamadas Sociedades Portuarias Regionales, que tras la concesión
hecha en 1994 han tenido un gran mejoramiento, a tal punto que hoy son reconocidos
como puertos estratégicos y con mayor proyección en el Caribe y el Pacifico. Puesto
que considero que las empresas estatales le quitan tiempo y esfuerzos al Gobierno
Central, la segunda es la mejor opción, que además de permitirle enfocarse en lo
realmente importante para una gestión eficaz, genera empleos mejor pagados y
permite optimizar los recursos en los aspectos mas importantes de nuestra sociedad:
educación, salud, tecnología, infraestructura, y obtener utilidades de sus inversiones.

Alvin y Heidy Toffler afirman en su libro La Creación de la Nueva Civilización que la

creación de esta sobre los restos de la antigua implica el diseño de nuevas estructuras
políticas mas adecuadas en muchos países a la vez. A lo largo de décadas toda la
“maquinaria legislativa mundial” acabara por enfrentarse a una creciente demanda de
reestructuración. Todas las instituciones tendrán que ser modificadas sustancialmente,
porque resultan cada vez más inviables para las necesidades de un mundo cambiante.
Además, considero que la descentralización es la mejor manera de avanzar en cuanto
a la solución de situaciones que se presentan en nuestra sociedad, la centralización
coarta el crecimiento que podrían tener los departamentos si no lo estuvieran. Pero
para lograr lo propuesto aquí, para lograr el avance que necesitamos en nuestra
sociedad, debemos generar un cambio de pensamiento general, tal vez deben ser las
situaciones propicias, como el caso Uribe, que despierten el sentir colombiano, que
permanece dormido o indiferente ante el día a día y todo lo hace cotidiano, para que la
conciencia colectiva se encamine a la nueva civilización, con nuevas estructuras
políticas, nuevos ambientes sociales, educación, progreso, y, un concepto que podría
decirlo todo, verdadero desarrollo.
BIBLIOGRAFIA

• Estatuto Orgánico del Presupuesto

• Balance Macroeconómico 2002, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
• Primer Análisis de Coyuntura 2008, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
• Presupuesto General de la Nación 2009
• Estructura Económica Colombiana, Gilberto Arango Londoño, 2002.
• Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2009
• Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2008
• Revista Dinero
• La Creación de la Nueva Civilización, Alvin y Heidy Toffler