Projekat

Kreiranje strategije razvoja lokalne uprave i samouprave u BiH

od strane kljunih domaih aktera

Analiza stanja lokalne uprave i samouprave

u Bosni i Hercegovini
(nacrt)

Maj 2005.
1

Sadraj:
Uvodne i metodoloke napomene
Pregled glavnih problema identifikovanih po segmentima analize
I

ISTORIJSKI I SOCIJALNI BACKGROUND

1. Staro i novo
2. Vanjski faktor: drava i optina
3. Unutranji faktor: optina drava u malom
4. Rat i optinski autarkizam
5. Lokalna jedinica i lokalna zajednica
6. Neformalne grupe
7. Korupcija
8. Pregled najvanijih problema

II

PRAVNI OKVIR LOKALNE UPRAVE

1. Ustavna pozicija lokalne samouprave
Postoje li ustavni modeli lokalne samouprave?
2. Zakonski koncept lokalne samouprave
Teorija i Povelja
Teorija i zakoni
3. Teritorijalna struktura
4. Struktura organa lokalne samouprave i njihov odnos sa dravnim organima
5. Pregled najvanijih problema

III

DISTRIBUCIJA NADLENOSTI I KLJUNI PROBLEMI

U FUNKCIONISANJU LOKALNE UPRAVE
1. Vie i/ili manje centralizacije
2. ta je propisano?
3. Primjena Povelje lijek protiv centralizacije
4. Poreenje sa zahtjevima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi
5. Pregled najvanijih problema

IV

FINANSIRANJE LOKALNE UPRAVE I NJENA IMOVINA

1. Ne moe bez novca
2. Malo vlastitih izvora
3. Stanje je pod (tuom) kontrolom
Ko utie na visinu izvora
Od koga zavisi efikasnost naplate prihoda
4. ta su najvaniji izvori finansiranja, a ta donose reforme?
Najznaajniji izvor finansiranja
ta donose reforme fiskalnog sistema?
Upravljanje ostvarenim prihodima
5. Imovina lokalne uprave
6. Finansiranje optina i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
7. Pregled glavnih problema

NAJVANIJI, LJUDSKI RESURSI

1. Upravljanje ljudskim resursima kao novi koncept u javnoj upravi
2. Postoji li politika upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj upravi u BiH?
Velike razlike u normativnim rjeenjima
Ima li optinska uprava institucionalnu podrku?
2

Mogu li donatorski projekti biti zamjena za javnu politiku?

3. Stanje ljudskih resursa u lokalnoj upravi
Malo mladih, a puno inovnika i zastarjelih znanja
Viak i manjak zaposlenih
U traganju za menaderima u optinskoj upravi
Malo domaih programa
ta mui velike centre, a ta male optine
Ko brine o ljudskim resursima u optinskoj upravi
4. Pregled najvanijih problema
VI

PRIMJENA PRINCIPA I MEHANIZAMA DOBRE UPRAVE

1. ta podrazumijeva dobra uprava
2. Kako izgleda dobra uprava na normativnom i reformskom planu
Aktuelna zakonska rjeenja
Proces i programi reforme javne uprave u BiH
Projekti podrke razvoju lokalne uprave
3. Ide li praksa lokalne uprave u BiH ispred normativnih i reformskih rjeenja?
ta odlikuje najbolje
ta je sa kljunim planskim instrumentima
Jaz izmeu vodeih i ostalih
Stanje se stalno mijenja
4. Poreenje stanja sa standardima Evropske unije
5. Pregled najvanijih problema

VII

UEE GRAANA
1. Aktivno uee graana sutina lokalne demokratije
2. Pravni okvir za graansko uee u odluivanju
Dravni nivo
Entiteti
Kantoni F BiH
Lokalni nivo (optine i gradovi)
3. Kakvo je stvarno uee graana na terenu
4. Prednosti i nedostaci aktuelnih politika i praksi uea graana
5. Pregled glavnih problema

VIII

INFORMATIZACIJA KA ELEKTRONSKOJ UPRAVI

1. Sa pjeakog na elektronsko poslovanje
2. Strateke pripreme obavljene, realizacija kasni
3. Kakvo je stanje informatizacije na terenu
IT organizaciono skoro da ne postoji
Nema dovoljno IT znanja
Oprema ko moe, a ko hoe
Malo pravih informacionih sistema
Internet se rijetko koristi
Ko zaostaje, ko napreduje, a ko je lider
4. Evropski standardi za e-upravu
5. Pregled najvanijih problema

PRILOZI

Uvodne i metodoloke napomene

Analiza koja slijedi predstavlja prvi, tekstualno najintenzivniji, dio projekta Kreiranje
strategije razvoja lokalne uprave i samouprave u Bosni i Hercegovini od strane kljunih domaih
aktera1. Ovaj projekat, zapoet krajem 2004. godine, nastoji da ostvari sljedee ciljeve:

Postavljanje kompleksa pitanja razvoja lokalne uprave i samouprave meu

prioritetna pitanja reforme javne uprave u BiH;

Kreiranje nedostajue cjelovite, sistemski zasnovane i opteprihvaene strategije

razvoja lokalne uprave i samouprave u BiH;

Stvaranje vodeeg jezgra kljunih domaih aktera (vodeih2 optinskih uprava,

nevladinih organizacija, domaih praktiara i strunjaka koji ve prednjae u uvoenju principa
dobre uprave) kao kljune snage za kreaciju i implementaciju strategije.

Uspostavljanje kvalitativno novog pristupa u politici i praksi kreiranja rjeenja za

lokalni nivo u BiH ("bottom up" umjesto "top-down").
Poseban cilj je osiguranje zvaninog prihvatanja tako razvijene strategije od strane
relevantnih domaih i meunarodnih institucija.
Analiza stanja lokalne uprave i samouprave u BiH je, iz perspektive projekta, prvi vaan,
bolje reeno temeljni, dokument u nizu3. Odmah nakon nje i iz nje, izvodi se SWOT analiza
(analiza snaga, slabosti, prilika i prijetnji za razvoj lokalne uprave u BiH), kao most izmeu
sadanjeg i eljenog stanja. Na SWOT analizi izgradie se strateki plan razvoja lokalne uprave i
samouprave u BiH, sa vizijom razvoja i misijom, stratekim i operativnim ciljevima, te programima
i projektima ija konsistentna implementacija treba da dovede do ostvarivanja zacrtanih stratekih
ciljeva i vizije razvoja. Potom e strateki plan biti pretoen u plan implementacije sa akcionim
planom. Konano, posebno e biti razvijen plan javnog zagovaranja i promocije strategije.
Smjetena u takav kontekst, jasno je da e analiza stanja, po prirodi stvari, izgubiti poneto
od objektivnosti i neutralnosti, ili neka nam bude dozvoljeno da kaemo direktnije od
posmatrake pasivnosti inae svojstvene analizi kao metodu. Ova analiza ne moe nikako ostati
pasivna, jer treba da poslui kao injenina i idejna podloga za kreiranje strategije, s jedne strane, i
jer je rezultat koncentrisanog timskog rada inae vrlo aktivnih uesnika zbivanja u svijetu ivota
lokalne uprave i samouprave u BiH, s druge strane. Kako da bude objektivna i neutralna kad su
njeni autori prije sve drugo nego pasivni posmatrai dogaaja u procesima promjena koje su itekako
zahvatile lokalni nivo u BiH...
Kako je jednom rekao Peter Drucker, veliki uitelj menadmenta, nema nita uzaludnije, a
ni opasnije, nego traiti ispravan odgovor na pogreno postavljeno pitanje. Kao najvanija podloga
za kreiranje strategije, analiza je usmjerena na dolaenje do pravih pitanja, na koje strategija tek
treba da obezbijedi odgovore. Dakle, radi se o pokuaju dijagnoze stanja realizovanih (i
nerealizovanih) mogunosti jednog veoma kompleksnog fenomena, kakav je lokalna samouprava, u
jednoj veoma specifinoj zemlji, kakva je Bosna i Hercegovina, u jednom posebnom, haotinom,
prelaznom vremenu, manje-vie poznatom kao tranzicija. Zato je odlikuje primjetna napetost,
neuobiajena ivost, otvorenost, ak nedovrenost, proistekli iz nastojanja da bude istovremeno
1

Radi se o projektu iniciranom i tehniki voenom od strane Agencije EDA iz Banje Luke, finansijski podranom od
strane Fonda otvoreno drutvo BiH (Program lokalne uprave) i SDC / Intercooperation (Program razvoja optina).
2
Pod vodeim optinskim upravama podrazumijevaju se one koje prednjae u primjeni principa dobre uprave.
3
Vremenski, predvieno je da SWOT analiza bude zavrena u maju a strateki plan do oktobra 2005. godine, plan
implementacije sa akcionim planom do proljea 2006, kada treba da bude gotov i plan javnog zagovaranja i promocije
strategije....

sveobuhvatna i sistematina, istraivaki i problemski zapitana, podjednako zainteresovana za

aktuelna koncepcijska i normativna rjeenja i praktino stanje na terenu.
Analiza kree iz prolosti, ocrtavajui relevantni istorijski i socijalni background, i stie do
budunosti koja je ve poela, registrujui prve znakove elektronske uprave. Osam glavnih
aspekata, ili dijelova analize, su fiziki poredani jedan do drugog, a misaono meuzavisni i
isprepleteni, obuhvatajui:
# Istorijski i socijalni background,
# Pravni okvir lokalne samouprave,
# Distribuciju nadlenosti i kljune probleme u funkcionisanju lokalne uprave,
# Finansiranje i imovinu lokalne uprave,
# Najvanije, ljudske resurse,
# Primjenu principa i mehanizama dobre uprave na lokalnom nivou,
# Uee graana u poslovima lokalne samouprave, i
# Informatizaciju lokalne uprave.
U prva dva dijela, koja u cjelini predstavljaju doprinos profesora Zdravka Zlokape,
analizirane su najvanije karakteristike lokalne samouprave u BiH kao normativne konstrukcije, iza
koje stoji svijet ideja njenih kreatora, ali i skup realnih socijalnih i politikih odnosa koji se
uspostavljaju izmeu njenih dijelova i organa i izmeu lanova lokalne zajednice. Zato je ovdje
znalaki kombinovan analitiki i deskriptivni pristup. Analitiki pristup, uz pretenu upotrebu
sociolokih metoda, omoguio je da sagledamo kljune koncepte lokalne samouprave u dinamikoj
perspektivi i u razliitim konstelacijama moi. Deskriptivne metode posluile su ocrtavanju opteg
pristupa poimanju lokalne samouprave u BiH i njenog normativnog modela, onako kako je izloen
u kljunim pravnim aktima, te dinamikom istraivanju njene strukture i elemenata od kojih je
sainjena.
U treem dijelu analize, koji predstavlja zajedniki rezultat dvojice praktiara, Ranka
Karapetrovia i Elmira Srkalovia, priroda same stvari (otvorenih vruih pitanja distribucije
nadlenosti i sukoba izmeu teoretski poeljne decentralizacije i aktuelne centralizacije) diktirala je
izabranu perspektivu i metodu analize demonstraciju niza stvarnih primjera (ma koliko ponekad
izgledali fantastino) i injenica iz ivota sada i ovdje, kako bi se u prvi plan iznijele
protivrjenosti i ogranienja postojeeg modela distribucije nadlenosti, ali i ogromna odstupanja
od modela za koji se zalae Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. Od vjetine analize (mada ni
toga nije nedostajalo) ovdje je bila vanija percepcija dakle kako itavu stvar vide oni koji
svakodnevno moraju da razrjeavaju probleme kvadrature kruga u lokalnoj upravi u BiH.
U etvrtom dijelu analize, koji predstavlja doprinos Milenka Krajinika, brojke govore same
za sebe. Izvrena je detaljna, kvantitativna i kvalitativna analiza izvora finansiranja, prihoda i
rashoda optina u oba entiteta, uea prihoda optina u ukupnim prihodima entiteta, te analiza
moguih uticaja aktuelne fiskalne reforme na finansiranje optina. Znatno vie kvalitativno nego
kvantitativno, otvorena su i pitanja prenosa otuene imovine optinama.
Poslednja etiri dijela analize slijede slian metodoloki obrazac: prvo se koncepcijski
obrazlau stvari koje e se analizirati (jer se radi o relativno novim konceptima za nae prilike),
onda se analizira u kojoj mjeri i kako su te stvari normativno regulisane u BiH (aktuelne politike),
da bi se prelo na analizu stanja na terenu, dakle na aktuelne prakse, sa identifikacijom optina
koje prednjae u pogledu kvalitetnih rjeenja, inovacija, itd. Tako se peti dio analize (zajedniki
rad Steve Pucara i Zdravka Miovia) bavi ljudskim resursima, esti dio (zajedniki prilog Zdravka
Miovia i eljka Varuneka) primjenom principa i mehanizama dobre uprave na lokalnom nivou u
BiH, dok sedmi dio, u prilogu Igora Stojanovia, izdvaja i posebno obrauje uee graana u
lokalnoj samoupravi. Jo jedna karakteristika dobre uprave informatizacija i elektronska uprava
izdvojena je u poseban segment analize (prilog Steve Pucara), kako bi se naglasio presudan uticaj
intenzivnog razvoja informaciono-komunikacionih tehnologija na daljnji razvoj lokalne uprave.

Svaki dio analize nastoji usporediti sadanje stanje lokalne uprave i samouprave u BiH (na
normativnom i na praktinom planu) sa evropskim standardima, izloenim u Evropskoj povelji o
lokalnoj samoupravi i razraenim u nizu opteprihvaenih dokumenata i metodologija. Time se
ocrtavaju pribline dimenzije jaza izmeu stanja kakvo ono sada jeste i stanja kakvo treba da bude,
ako elimo da i u podruju lokalne uprave i samouprave postanemo dio evropske zajednice.
Svaki dio analize zavrava svojevrsnim rezimiranjem najvanijih problema otkrivenih
tokom analize. Pregled identifikovanih najvanijih problema prikazan je na poetku analize, kao
neka vrsta rezimea nalaza. Kako je ve na prvi pogled vidljivo, ne radi se o izolovanim, meusobno
nezavisnim problemima, ve o sistemu problema koje karakteriu snane interakcije. Ovako
izdvojeni i jasnije prikazani, ovi spletovi problema posluie kao podloga za zavrnu SWOT
analizu (analizu snaga, slabosti, prilika i prijetnji za razvoj lokalne uprave i samouprave u BiH), i,
konano, za definisanje kljunih stratekih pitanja, ijim e se rjeavanjem baviti strateki
dokument.
Zbog izrazito kratkog vremena za izradu analize (praktino su samo tri mjeseca stajala na
raspolaganju timu eksperata i praktiara), preteno su koriteni raspoloivi sekundarni izvori
podataka. Zato za neka vana pitanja, koja su ovdje tek naeta, tek predstoje ozbiljna, dubinska
istraivanja.
Veoma je vano istai da je analiza u cjelini, bez obzira na jasnu identifikaciju autora koji su
presudno doprinijeli uobliavanju pojedinih segmenata, rezultat njihove intenzivne saradnje i
timskog rada. Svi lanovi ekspertnog tima su, uz strunost, strpljivost, otvorenost i meusobno
dopunjavanje u analizi, pokazali tako rijedak i tako neophodan entuzijazam, svojstven ljudima koji
su nauili da se nose sa izazovima.
Konanom profilisanju i kvalitetu analize, u svim njenih segmentima, itekako je doprinio
mali, odabrani tim eksperata-recezenata (Ljubia Markovi, Brankica Radulovi i Fadil ero), koji
su strpljivo, kritiki i sistematino pregledali prve verzije analize i dali itav niz koncepcijskih i
detaljnih sugestija za korekcije i poboljanja. Po ostvarenom doprinosu i po uloenom entuzijazmu,
oni predstavljaju nedjeljiv dio autorskog tima.
Nadamo se da e analiza biti zanimljiva i inspirativna i onim itaocima koji je budu
posmatrali izvan konteksta projekta Kreiranje strategije razvoja lokalne uprave i samouprave u
BiH od strane kljunih domaih aktera. Da je raena izvan tog konteksta, vjerovatno bi neke
konstatacije i ocjene bile saoptene na blai, vie diplomatski, ali i manje akciono orijentisan nain.
U Banjoj Luci, 2. 5. 2005. godine,

Zdravko Miovi, voa projekta

Pregled glavnih problema, identifikovanih po segmentima analize

I Istorijski i socijalni background:
Kulturno nasljee je u mnogo emu inkompatibilno sa savremnim demokratskim
promjenama koje su u toku; procesi kulturne adaptacije su u principu spori, pa se sa
disonancijama ove vrste mora raunati kao s dugoronim problemom;
Tradicionalno shvatanje lokalne samouprave kao produene ruke drave;
Decenijsko ideoloko zamagljivanje odnosa u optini i davanje optini zadataka koje ona ne
moe da vri (upravljanje privredom, kadrovska politika u lokalnim preduzeima i sl.);
Autarhine tendencije u optinama, sklonost ka zatvaranju i samodovoljnosti, naroito
pojaana tokom posljednjeg rata kada su optine bile ostavljene same sebi i prisiljene
oslanjati se samo na lokalne snage;
Postojanje etabliranih formalnih i neformalnih elita u optinama koje pokuavaju da
sauvaju svoj povoljan poloaj;
Razgranati mehanizmi korupcije u koje je ukljuen i dio lokalnih vlasti, zbog ega lokalno
stanovnitvo izraava vrlo visoko nepovjerenje prema svim nivoima vlasti, pa i onom
lokalnom.
II Pravni okvir lokalne samouprave:
U BiH ne postoje specijalizovane institucije koje bi se nauno i struno bavile prouavanjem
lokalne samuprave, koje bi prenosile strana iskustva i prilagoavale ih lokalnim uslovima i
koje bi dravi predlagale mjere za poboljavanje ovog segmenta politikog sistema; Postoji
samo jedan struni asopis koji se bavi ovim pitanjima;
Ne postoji adekvatan pa ak ni ujednaen tretman lokalne samouprave u pravnom sistemu
BiH neki pravni akti i ne spominju lokalnu samoupravu, neki je spominju samo usput i
povrno, neki propisi bitni za lokalnu samoupravu jo nisu ni doneseni, itd.
Ne postoji jasno i snano politiko opredjeljenje u prilog razvijanja lokalne samouprave kao
kole demokratije;
Ni u teoriji, ni u politikim niti pravnim dokumentima nije definisan jasan i primjenljiv
model lokalne samouprave kompatibilan s evropskom paradigmom izloenom u Povelji o
lokalnoj samoupravi;
Teritorijalna struktura lokalne samouprave je vrlo neujednaena: kraj patuljastih postoje
ogromne optine, a sve imaju iste nadlenosti;
Ogromne su razlike u stepenu urbanizacije i infrastrukturne opremljenosti pojedinih optina,
a ne postoje razlike u pravnom statusu (gradske, seoske i sl.).
III Distribucija nadlenosti i kljuni problemi u funkcionisanju lokalne uprave i
samouprave:
Tenja ka centralizaciji to veeg broja ovlatenja u rukama entitetskih (RS) ili kantonalnih
organa (FBiH) osnovno je obiljeje odnosa izmeu lokalnih i centralnih vlasti; preokretanje
ovog odnosa u korist decentralistikih tendencija je conditio sine qua non daljeg razvoja
lokalne samouprave;
Postoji neusklaenost izmeu formalnih ovlatenja i onoga to jedinice lokalne samouprave
stvarno rade; naime, optine esto preuzimaju poslove koje dravni organi ne mogu ili nee
da rade, a da preuzimanje poslova i odgovornosti nije praeno i odgovarajuim sredstvima
(briga oko raseljenih lica i oko povratnika, briga oko porodica poginulih boraca i sl.);
7

 Primjena Evropske povelje je djelimina i selektivna; najbolji lijek protiv deformacija

lokalne samouprave je dosljedna primjena Povelje koja uvaava lokalne tradicije i
specifinosti;
U pogledu privredne razvijenosti postoje ogromne razlike izmeu optina, a to povlai za
sobom i razliit nivo ostvarivanja prava graana u njima;
Problem monotipske optine sve optine, bez obzira na velike meusobne razlike (u
pogledu potreba, sposobnosti, stanovnitva, veliine, razvijenosti...) imaju jedinstveno
definisane nadlenosti za jedne to predstavlja ogranienje, a za druge teret...
IV Finansiranje i imovina:
Naelne postavke koje garantuju raspoloivost dovoljnih sredstava za izvravanje obaveza i
zadataka na optinskom nivou nisu adekvatno normativno razraene ni realizovane;
Izrazit disparitet izmeu finansijskih sposobnosti optina i odgovornosti i potreba koje pred
njih postavljaju graani;
Imovina koja je potrebna optinama za obavljanje funkcija nije u njihovom vlasnitvu i
njome se ne upravlja dovoljno efikasno;
Niko jo ni ne razmilja (a kamoli da neto ini) o stvarnoj fiskalnoj decentralizaciji,
karakteristinoj za procese tranzicije i reformi;
Velika je neizvjesnost u pogledu raspodjele PDV-a, koji e zamijeniti porez na promet kao
najvaniji izvor finansiranja optinskih budeta;
Niska je efikasnost naplate prihoda koji pripadaju optini;
Nisu razraeni mehanizmi fiskalnog izjednaavanja, kako bi se usluge mogle pruati
efikasno i u optinama koje imaju slabu poresku osnovu, ili koje imaju velike potrebe za
odreenom vrstom usluga;
Jo nema praksi uvoenja lokalnih poreza, o ijem uvoenju, visini i naplati bi vodila rauna
lokalna uprava.
V Najvaniji, ljudski resursi:

Nema jedinstvene, jasne i konsistentne domae politike upravljanja ljudskim resursima u

lokalnoj upravi (veoma razliita normativna rjeenja izmeu entiteta i potpuno oslanjanje na
donatorske projekte i inicijative)
Slaba institucionalna podrka upravljanju ljudskim resursima (nedovoljan obuhvat i
kapacitet tek uspostavljenih agencija za dravnu slubu u FBiH, optinska uprava u RS
preputena sama sebi);
Aktuelna normativna rjeenja ne omoguavaju zapoljavanje i adekvatno nagraivanje
kvalitetnog osoblja u lokalnoj upravi;
Nema odgovarajue obrazovne infrastrukture ni programa strunog usavravanja koji bi
kontinuirano pratili potrebe lokalne uprave; nedostatak programa i instituticija za
prekvalifikaciju osoblja u lokalnoj upravi;
Nepovoljna starosna struktura zaposlenih u lokalnoj upravi, viak zaposlenih sa zastarjelim
znanjima i vjetinama, birokratskim mentalitetom i inovnikim pristupom;
Manjak kvalitetnog osoblja i savremenih znanja kljunih za usvajanje evropskih standarda i
ukljuivanje u informatiko drutvo;
Ogroman nedostatak menaderskih znanja i vjetina u optinskoj upravi;
Nedostatak internih sistema vrednovanja radnog doprinosa i promocije zaposlenih u
optinskoj upravi;
Pretjerana politizacija ozbiljno dovodi u pitanje profesionalizam optinske uprave;
Nema specijalizovanih jedinica ni specijalista za upravljanje ljudskim resursima u
optinskim upravama.
8

VI Primjena principa i mehanizama dobre uprave:

Nema obuhvatne, jasne i konsistentne domae javne politike u vezi sa promocijom i

uvoenjem principa i mehanizama dobre uprave:

Odsustvo bilo kakvog normativnog regulisanja niza kljunih principa dobre uprave
(korisnike orijentacije, efektivnosti, efikasnosti, kvaliteta);
Nedostatak domaeg vlasnitva i liderstva u kreiranju i sprovoenju reforme javne
uprave preputanje kljunih pitanja vezanih za reforme javne uprave donatorskim
projektima i strancima;
Kanjenje u ostvarenju procesa reformi javne uprave;
Zanemarenost lokalnog nivoa u aktuelnom programu reforme javne uprave u BiH:
Dominira top-down (naredbodavna linija, odozgo-prema dole) pristup u kreiranju i
sprovoenju reforme javne uprave - prioritet je uspostavljanje funkcionalne drave, a
potpuno je zanemareno uspostavljanje funkcionalne optine (nivoa na kojem se
ostvaruje najvei dio potreba graana);
Zanemariva uloga predstavnika lokalne uprave u procesu reforme;
Generalno negativna percepcija stanja uprave u BiH na svim nivoima u pogledu svih
principa dobre uprave;
Nepovjerenje graana u lokalnu upravu, uzrokovano negativnom percepcijom
korumpiranosti optinskih slubenika;
Nedostatak kvalitetne meke infrastrukture i instrumenata za razvoj optina i optinske
uprave:
Nedovoljna pokrivenost optina razvojnim, prostornim, urbanistikim i regulacionim
planovima, uz izraene probleme neaurnosti, hijerarhijske neusklaenosti planova i
nedovoljno kvalitetne podrke urbanistikih zavoda i projektnih biroa;
Veoma ogranieni fiskalni i administrativni instrumenti kojima optinske uprave mogu
uticati na razvoj optina;
Nedostatak strunjaka, timova i organizacija za bavljenje razvojem na optinskom
nivou;
Jaz izmeu malog broja vodeih optinskih uprava (koje odlikuje visok nivo primjene
informacionih tehnologija i uvoenje sistema upravljanja kvalitetom) i veine jo uvijek
naglaeno birokratskih sredina (sa slabim voenjem i rezultatima, niskim nivoom primjene
IT, vrlo oskudnim resursima...);
Praksa politizacije svega i svaega i na lokalnom nivou esto ugroava profesionalizam
optinske uprave.

VII Uee graana:

Pravna regulativa u oblasti direktnog uea graana u procesima odluivanja nije
meusobno usaglaena i harmonizovana (postoje razlike u kvalitetu i kvantitetu odredaba
koje ureuju razne aspekte uea graana u procesu donoenja odluka);
Preveliko je diskreciono pravo odluivanja vlasti o pitanjima ukljuivanja graana u
donoenje odluka (primjer: malobrojna su pravno definisana drutvena pitanja o kojima se
obavezno provodi javna rasprava);
Ne postoji normiran protokol provoenja i vrednovanja javnih rasprava (na lokalnom nivou
prisutni su razliiti naini organizovanja i provoenja javnih rasprava ija je efikasnost i
sutina upitna);
Favorizuje se posredni oblik graanskog uea u odluivanju unutar pravnog okvira, a
neposredni zanemaruje (u odsustvu pravnih garancija neposrednog uea rijetki su primjeri
u praksi lokalnih vlasti da ukljuuju graane vie nego to su obavezni zakonom);
9

 Zastarjela su postojea rjeenja graanskog uea u odluivanju na lokalnom nivou koja su

garantovana pravnim okvirom (statuti optina uglavnom predviaju referendum, zbor
graana i rijetko graansku inicijativu);
Nedovoljna je transparetnost rada lokalnih vlasti, uglavnom ograniena na informisanje
javnosti o donesenim odlukama, a ne i na segment planiranja odluka;
Nepovjerenje graana prema lokalnoj upravi usljed postojee korupcije u radu vlasti, te
nedovoljne informisanosti;
Nerazvijen odnos civilnog sektora i lokalnih vlasti (rijetki su primjeri partnerstva i
saradnje);
Mjesne zajednice uglavnom ne funkcioniu;
Graani su nedovoljno edukovani o potrebi i nainima uea u lokalnom odluivanju, to
doprinosi trendu opadanja interesa za uee.
VIII Informatizacija ka elektronskoj upravi:
Zanemarivanje optinskog nivoa uprave u stratekim dokumentima za razvoj informatikog
drutva i elektronske uprave u BiH (ako se bude ekalo da optinska uprava doe na red,
ko zna koliko to moe potrajati);
Kanjenje u realizaciji stratekih dokumenata za razvoj elektronske uprave i usvajanju
zakonodavstva u ovoj oblasti;
Aktuelna normativna rjeenja za lokalnu upravu i samoupravu ne uzimaju u obzir intenzivan
razvoj informaciono-komunikacionih tehnologija i koncept e-uprave kao kljuni razvojni
trend i priliku;
Nedostatak informatikih radnih mjesta i organizacionih jedinica u optinama;
Nedostatak informatikih strunjaka i informaciono-komunikacionih znanja u optinskoj
upravi, nizak nivo informatike pismenosti u nizu optina u BiH;
Nedostatak standarda u pogledu IT opreme i programske podrke za lokalnu upravu;
Slaba informatika opremljenost niza optinskih uprava u BiH;
Postojeci informacioni sistemi najee zasnovani na nedovoljnoj i neujednaenoj
programskoj podrci i ad hoc pristupu;
Veliki jaz izmeu optina koje prednjae u uvoenju elektronske uprave i optina koje
zaostaju;
Horizontalno i vertikalno umreenje izmeu institucija je jo uvijek zanemarivo;
Nedovoljno koritenje Interneta kao izvora informacija, s jedne, i kao jeftinog i efikasnog
kanala za komunikaciju sa korisnicima (e-mail, web stranica, web portal), s druge strane.

10

ISTORIJSKI I SOCIJALNI BACKGROUND

1. Staro i novo
Zbog boljeg razumijevanja sadanjeg stanja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini ne
treba ii u daleku prolost tokom koje su se na ovim prostorima izmijenile tri razliite drave
Otomanska i Austro-Ugarska imperija i Jugoslavija, te razliiti politiki i pravni reimi pod kojima
se oblikovao sistem lokalne samouprave. To svakako ne znai da prolost, ak i ona daleka, nema
znaaja za predmet nae rasprave poto je svaka od pomenutih drava ostavila duboke tragove u
materijalnoj i duhovnoj kulturi ovdanjih naroda; na te emo relikte na odgovarajuim mjestima
ovoga rada skrenuti panju. Na sadanji sistem lokalne samouprave najdublji trag su ipak ostavili komunistiki reim i njegov koncept vlasti. Aktuelni koncept lokalne samouprave jo
uvijek nosi vidna obiljeja komunistikog modela, koji je novim propisima stavljen van snage jo
prije desetak godina, na samom poetku procesa tranzicije.
S uruavanjem socijalistikog ureenja poeo je da se uruava i komunalni sistem koji je
postojao punih pola vijeka kao komunistiki supstitut lokalne samouprave. Kasnije emo ire
objasniti sintagmu komunalni sistem; ovdje je vano da primijetimo da je raspadanje
socijalistikih institucija kao to su planska privreda i monistiki politiki sistem bilo praeno
uvoenjem njihovih demokratskih zamjena - tritem i pluralistikim politikim odnosima.
Svakako da je uvoenje novih institucija i stvaranje novih organizacija ilo tegobno i sporo, ali na
politikom planu nije bilo velikih nedoumica ni u zemljama koje su uvozile nove institucije, niti u
onima koje su, kao stare demokratije, izvozile liberalni pluralizam i pomagale bivim
socijalistikim zemljama da instaliraju demokratske odnose. inilo se prirodnim da se stare
ekonomske i politike strukture zamijene novima, i inilo se oiglednim koji novi oblici trebaju
zamijeniti stare. Na teorijskom planu je bilo neto vie opreza iako e, u atmosferi opteg
optimizma zbog konane pobjede liberalne demokratije diljem svijeta, neki teoretiari otii tako
daleko da proglase kraj istorije (Fukuyama); ushienje zbog konanog sloma autoritarnih reima
zasjenilo je nauni oprez i skepsu.
Iako se inilo da e od svih segmenata starog politikog sistema biti najjednostavnije
demontirati komunalni sistem i zamijeniti ga klasinom lokalnom samoupravom, praksa nije
opravdala oekivanja. Tekoe tranzicije koje Bosna i Hercegovina nije mogla da izbjegne na
globalnom planu multiplicirale su se na lokalnom nivou. Izgledalo je prirodno da se demokratija
najlake zane i ojaa u malim zajednicama kao to su optine. Meutim, obnova demokratije je u
lokalnim jedinicama tekla jednako sporo i tegobno kao i u irim teritorijalnim sistemima. Bilo je
oito da je tranzicija i ovdje zapela na istom problemu kao i na viim nivoima drutvene
organizacije: izvrena je zamjena institucija ali s tim nije automatski dolo do sutinske promjene
u sadraju i nainu njihovog rada. U sistem lokalne samouprave ugraene su demokratske forme
ali se ovaj dio politikog sistema ipak nije sutinski demokratizovao. Lokalna samouprava je ostala
nerazvijena, u vanjskim odnosima zavisna od drave, a u unutranjim oslonjena na neformalnu
mo sve kao to je i prije bilo, s tim da je u nekim aspektima dolo i do znatnog pogoranja.
Oito je da neke mone sile dre lokalnu samoupravu u stanju zamrznutog razvoja i da
imobiliziraju sve napore uloene u modernizaciju ovog subsistema.
11

O kakvim se monim silama radi? U radu poput ovoga ne moemo se zadovoljiti samo
snanim ali metaforiki neodreenim i analitiki nepotkrijepljenim izrazima. Poto lokalnu
samoupravu u ovom radu shvatamo kao jedan od (relativno samostalnih) podsistema politikog
sistema, inioce koji bitno determiniu funkcionisanje lokalne samouprave moemo, u skladu s
izabranim pristupom, iz analitikih razloga podijeliti na vanjske i unutranje. Ovdje emo u
najkraim crtama izloiti djelovanje onih egzogenih i endogenih inilaca koji po naem miljenju
imaju najveu snagu i koji u najveoj mjeri odreuju ponaanje lokalnog subsistema; njihova
detaljna elaboracija slijedi u kasnijim poglavljima.

2. Vanjski faktor: drava i optina

Najvaniji egzogeni inilac koji ve decenijama presudno determinie funkcionisanje lokalne
samouprave jeste drava. U sistemskom smislu, najvaniju okolinu za svaku optinu ponaosob ne
predstavljaju druge optine ve drava. Poto bi sa ekonomskog i politikog stanovita bilo
racionalno i logino da su optine prevashodno okrenute svojim graanima a u vanjskoj
komunikaciji jedna drugoj, moe se postojee stanje njihove iskljuive orijentacije prema dravi
oznaiti kao neprirodno i nametnuto. Drava snano privlai optine snagom svoje politike i
ekonomske moi pa i danas spreava da se demokratizuju davno uspostavljeni i petrificirani
strukturalni odnosi.
Dominacija drave nad lokalnom samoupravom ne mora imati ideoloke korjene, ali je kod
nas dovedena do kraja zahvaljujui decenijskoj dominaciji jednog ideolokog projekta
komunalnog sistema. Socijalizam je inkorporirao lokalnu samoupravu u dravu, napravio je od
lokalne samouprave sastavni dio totalitarne drave, uinio ju je najniim izvrnim pogonom u
dravnoj maineriji. Vremenom je to postalo prirodno stanje, a dravnim organima je prelo u
naviku da izvravanje znatnog dijela dravnih poslova povjeravaju optinama s obrazloenjem da
se na taj nain vri podrutvljavanje politike i da se socijaliziraju dravni poslovi. Istraivanja
raena osamdesetih godina prolog vijeka pokazala su da je prenesenih poslova bilo toliko da su
sainjavali 60% do 70% ukupnog optinskog posla. Prenoenje dravnih ovlatenja na lokalne
organe imalo je jo jednu, vrlo bitnu, posljedicu: optina se prema graanima sve vie pojavljivala
kao drava; dakle, ne kao javni servis nego kao prinuda i kao prijetnja.
Drava nije optinu shvatala ak ni kao svoju produenu ruku, ve kao svoj vlastiti organ.
To nije pisalo u zakonu, ali se ispoljavalo u dvostrukoj odgovornosti optinskog naelnika, u pravu
dravnih organa da kontroliu zakonitost i svrsishodnost svih odluka donesenih na lokalnom nivou
itd. Opisani nain shvatanja lokalne samouprave nije se mnogo promijenio ni s uvoenjem
demokratskih institucija. Nova vlast i nove institucije bile su impregnirane starim duhom koji se
prenosio preko starih struktura i preko stare politike elite koja se zadrala i na dravnom i na
lokalnom nivou.

3. Unutranji faktor: optina drava u malom

A ta je to iznutra podravalo opisane centralistike odnose? U optinama su morali djelovati i
neki endogeni inioci koji su iznutra slabili prirodne tenje optina ka to veoj autonomiji. ini
nam se da su nastojanja drave nailazila na slab otpor jer su bila u skladu s jednom optom
tendencijom: optina ne samo da je bila podravljena ona je bila postala drava u malom. To je
uinjeno proirivanjem njenih nadlenosti na podruja koja tradicionalno ne pripadaju lokalnoj
samoupravi, u prvom redu na podruje privrede. Od uvoenja komunistike vlasti, drava je bila
12

odgovorna za razvoj i funkcionisanje privrede. Sva su dravna preduzea bila kategorizirana na ona
saveznog, republikog ili optinskog znaaja i svaki politiki nivo se brinuo za svoja preduzea.
Ta briga nije bila samo formalna i nije se svodila na povremene politike rasprave o stanju u
pojedinim preduzeima. Drava je u svakom preduzeu imala svog povjerenika, tj. imenovala je
direktora preduzea koji je za realizaciju dravnih planova bio odgovoran nadlenom dravnom
organu.
Uvodjenje radnikog samoupravljanja i radnikih savjeta samo je malo promijenilo ovaj
paternalistiki odnos koji je postao jo izrazitiji s uvodjenjem vijea udruenog rada kao posebnog
skuptinskog doma. Ta je struktura ustanovljena ve na optinskom nivou pa je skuptina optine
raspravljala o proizvodnim planovima svojih preduzea i o njihovom izvravanju, a optinska
kadrovska komisija je postavljala i smjenjivala rukovodee kadrove u privredi. Vremenom se to
razvilo u pravu opsesiju i dovelo do stvaranja optinske privrede, optinske politike elite,
optinskog drutva koje je kontrolisala optinska drava malog, zatvorenog i sebi okrenutog
drutva pritisnutog malom, opakom i prema gore odgovornom dravom.

4. Rat i optinski autarkizam

Razaranje svih ovih lokalnih struktura i duboko ukorijenjenih navika, stvaranih decenijama i
duboko sraslih s lokalnim tradicijama, nije moglo da se izvri preko noi i tako jednostavno kao to
je relativno lako i brzo bila izvrena zamjena institucionalnih i organizacionih aranmana. Osim
toga, demokratska tranzicija je u BiH bila usporena zbog rata; rat je sam po sebi nasilniki i
autoritaran i logino to je na podrujima zahvaenim ratom dolo do jaanja nedemokratskih i
centralistikih tendencija. Posmatrano iz ugla lokalne samouprave, rat je doveo do socioloki vrlo
zanimljive i posve neistraene konstelacije omoguio je uspon posve suprotnih socijalnih
trendova: s jedne strane doveo je do visoke centralizacije i direktne vezanosti optina za dravne
organe; s druge strane omoguio je visoku samostalnost optina u svim poslovima koji dravu nisu
zanimali.
Tako su u svim optinama bila stvorena ratna predsjednitva ili krizni tabovi iji je zadatak
bio da sve snage u optini mobiliu za potrebe rata; to nisu bili dislocirani dravni organi iako su
bili od strane drave imenovani, ali su ipak u potpunosti bili podreeni dravnim organima, s njima
su saraivali i njima podnosili izvjetaje. Paralelno s ovim organima i dalje su u optinama
postojali organi lokalne samouprave koji su se bavili poslovima iz svog djelokruga. Nesumnjivo je
da su u odnosu izmeu ovih organa uvijek dominirali oni prvi jer su oni prenosili nareenja viih
nivoa i kreirali politiku za nie nivoe drutvene organizacije. Zapravo jo uvijek ne znamo kako je
taj sistem stvarno funkcionisao jer jo nema posebnih studija o tom periodu. Sigurno je da je
generisao ogromnu mo iako je funkcionisao krajnje netransparentno i balkanski aljkavo poto
ratna predsjednitva nisu javno objavljivala mnogo svojih dokumenata; ta je mo bila izvan bilo
kakve demokratske kontrole, bila je mistina i zastraujua, a poticala je vie iz neformalnih nego iz
formalnih i legalnih izvora.
Iako su ratna predsjednitva ukinuta vrlo brzo poslije potpisivanja Dejtonskog mirovnog
sporazuma, ipak su mnoge lokalne zajednice jo dugo pratile u ratu zacrtane trendove i vie se
povinovale uticajima neformalne moi nego to su se odazivale na impulse iz formalnih kanala.
Naime, ono to predstavlja bitnu osobinu sistema vlasti u bh optinama tokom rata jeste paralelno
postojanje formalnog i neformalnog sistema vlasti, pri emu je onaj neformalni esto bio uticajniji
od formalnog i ak odreivao kako e funkcionisati formalna vlast.

13

5. Lokalna jedinica i lokalna zajednica

Funkcionisanje savremene lokalne samouprave nemogue je razumjeti ako se u analizu ne
uvede i odnos izmeu lokalne jedinice i lokalne zajednice. Lokalne jedinice su u naem sluaju
optine, a pod tim se izrazom podrazumijevaju formalne strukture o kojima smo govorili u
prethodnom tekstu i ije emo odnose podrobno izloiti u sljedeoj glavi.
Svaka optina, kao to smo ve rekli, osim institucionalne strukture predstavlja i pravi
socijalni mikrokosmos, lokalnu zajednicu koja funkcionie djelimino u okviru formalne optinske
strukture, a djelimino izvan nje. Lokalna jedinica i lokalna zajednica nisu identine ali su tako
tijesno povezane da se ne mogu istraivati niti u potpunosti razumjeti jedna bez druge; njihovo
razdvajanje je mogue samo iz analitikih razloga.
I lokalna jedinica i lokalna zajednica funkcioniu kao dinamiki sistemi moi koji mogu da se
djelimino preklapaju, mogu da sarauju ili konkuriu jedan drugom. Optina pri tome funkcionie
kao tipian birokratski sistem s definisanim ulogama i statusima, izrazito hijerarhijskom
strukturom, s monocentrinom distribucijom moi i sa subordinacijom kao dominantnim nainom
ureivanja unutranjih odnosa. Paralelno s ovako ureenim odnosima u formalnoj strukturi, lokalna
zajednica tei poliarhijskom strukturiranju, demokratski je orijentisana i ima policentrinu
distribuciju moi.
Odnos izmeu ova dva sistema je takav da formalna struktura optine u veini aspekata
dominira nad disperziranom socijalnom strukturom lokalne zajednice. Djelimino je to logino i
oekivano formalne birokratske strukture imaju mnoge prednosti nad neformalnim, demokratskim
i ad hoc strukturama. Meutim, dominacija optine nad lokalnom zajednicom djelimino je
posljedica ranijih, komunistikih vremena kada je dravni sistem u potpunosti gospodario nad
politikim i socijalnim sistemom koji su uzvraali pasivnom rezistencijom kao jedino moguim
oblikom otpora. Na to smo mislili kada smo u ranijem tekstu rekli da se u komunalnom sistemu
optina bila pretvorila u dravu i prema graanima nastupala iskljuivo u toj ulozi.
Sada, kada su s propau monistikog sistema nestali raniji oblici potinjavanja, mogle su se
oekivati promjene i ovdje, u prirodi odnosa izmeu formalne optinske strukture i onoga to se
obino zove civilno drutvo; bilo bi logino da se oba sistema demokratizuju i da klasini sistem
moi, monistiki i oligarhijski, bude zamijenjen korporativistikim u kojem se optinske i dravne
slube, strukovne organizacije, NVO sektor i drugi oblici organizovanja civilnog drutva pojavljuju
u jednoj ne hijerarhijski ve matrino organizovanoj
strukturi. Moglo se oekivati da i na
lokalnom nivou doe do uspostave pluralistikog sistema, kao to je prije toga bilo uinjeno na
ravni globalnog drutva.
To se, meutim, nije desilo. Vjerovatno je uzrok tome usklaeno djelovanje vanjskih i
unutranjih inilaca o kojima je ve bilo rijei, a kojima nikako nije stalo do sutinske promjene
postojeih odnosa.

6. Neformalne grupe
Ali ini nam se da postoji jo jedna mona snaga koja djeluje sinhronizovano s prve dvije i
tako pojaava efekat optinskog zatvaranja. To je sistem neformalne moi za koji smo ve
konstatovali da postoji u svim naim optinama i da je u mnogima on presudni drutveni inilac
koji odreuje smjer i brzinu optinskog razvoja.
14

Istraivanja raena krajem 80-tih godina prolog vijeka pokazala su da u svim naim
optinama postoji akumulirana golema neformalna mo koja se ispoljavala kroz izrazitu dominaciju
roakih i teritorijalnih klanova u voenju svih lokalnih poslova. U svakoj je optini, pored
formalne politike strukture funkcionisao paraleleni sistem neformalne moi sastavljen od lokalne
privredno-politike elite vrsto izmeu sebe povezane direktnim i pobonim rodbinskim vezama i
ponekad jo jaim zaviajnim sponama. U veini optina se decenijama vrtjela svojevrsna
kadrovska vrteka: isti je krug ljudi kruio s jedne funkcije na drugu, a sve je formalno bilo
pokriveno odlukama lokalne kadrovske komisije. Ta formalna struktura djelimino se poklapala s
onom neformalnom jer su se postepeno u optinama stvorile porodine politike dinastije: lanovi
partijskog komiteta povezivali su se krvno meu sobom i s lanovima privredne elite, pa su sjednice
optinskih komiteta ponekad liile na proirena porodina okupljanja.
Tokom rata i tranzicije ova struktura nije sruena ve je ojaana svjeom krvlju: istroene
dinastije zamijenjene su novima, oslabljeni porodini klanovi povukli su se pred naletom
agresivnih ratnih profitera i drugih grupa koje su tokom rata na razne sumnjive naine dole do
ogromnog bogatstva koje u tranziciji ele da uveaju i legalizuju. U izvjesnom smislu nova je
struktura komplikovanija od one koja je postojala u prethodnom jednopartijskom sistemu: u borbu
oko realokacije moi sada se ukljuuje vie politikih partija, lobija i interesnih grupa pa se balans
neophodan za funkcionisanje lokalnog sistema uspostavlja poslije zakulisnih politikih igara,
intriga i zavjera.
U nekim je optinama ova neformalna struktura posve potisnula formalnu; te su optine
postale pravi nedodirljivi zabran pojedinih jakih ljudi; tamo je i dravna policija pod njihovom
kontrolom, tuilatva su godinama imobilizirana, a sudovi nisu radili. Ove ekstremne lokalne
autarkije ne bi mogle postojati bez dobrih veza i podrke u dravnim organima i partijskim
centralama. Tako se i neformalna struktura stavlja u funkciju jaanja centralistikih tendencija, dok
s druge strane njeno djelovanje gura optine u samotnjatvo i izolaciju.

7. Korupcija
Primjeri optina koje su potpuno potpale pod vlast organizovanih neformalnih grupa
nesumnjivo su ekstremni i rijetki. Ono to je masovna i uobiajena pojava u naim optinama jeste
povezanost neformalnih grupa s vrlo rairenom pojavom korupcije. Sva istraivanja javnog
mnijenja raena posljednjih godina (UNDP, Transparency International i sl.) ukazuju da je
korupcija toliko uhvatila maha da je premreila i sapela itavo drutvo, u nekim optinama u tolikoj
mjeri da to onemoguuje njihovo normalno funkcionisanje.
Pri tome se uopte ne radi o onim masovnim i najvidljivijim oblicima korupcije koji su svima
poznati i vidljivi i koji najvie ljute graane - o podmiivanju javnih slubenika da bi se ubrzalo
dobijanje kakve slubene isprave, o darivanju ljekara da bolje pripaze na nekog pacijenta, o
plaanju umanjenih saobraajnih kazni bez priznanica isl. - ve o korupciji koja se odnosi na mali
broj uticajnih ljudi u optinama: na naelnike i rukovodioce pojedinih slubi, ali i na itav lokalni
tehnokratski i politokratski sloj. Visoko pozicionirani lokalni funkcioneri mogu da pojedincima i
preduzeima naprave razne usluge ija se vrijednost ponekad mjeri milionskim iznosima, to znai
da su za jednak iznos oteeni javni interesi: mogu da im pomognu u pobjeivanju na optinskim
tenderima iako nije u pitanju najbolja ponuda, mogu da im dodijele optinsko graevinsko
zemljite pod izuzetno povoljnim uslovima, mogu im dati optinsku imovinu na koritenje uz
smijeno malu naknadu, mogu im pogreno obraunati optinske naknade omoguavajui im tako
ogromne utede i istovremeno oteujui optinski budet itd.
15

Zloupotreba slubenih ovlatenja i poloaja u optinama od strane lokalnih funkcionera je sve

ea, ili se bar sve vie takvih sluajeva otkriva. injenica da se u kriminal uputaju ljudi koji su
do izbora na politike pozicije vaili za potene i ugledne, ne moe se objanjavati samo
individualno-psiholokim ili moralnim razlozima. Iz ugla ove analize zanimljivo je objanjenje
koje u istraivanju ovih socijalnih disfunkcija traga za njihovim sistemskim uzrocima.
S dosta uvjerljivosti moe se tvrditi da je poveanju kriminala i korupcije na lokalnom nivou u
znatnoj mjeri doprinijelo uvoenje novih institucija bez odgovarajue kulturne i organizacijske
pripreme. Na primjer, zamjenjivanje kolektivnog upravljanja u optinama inokosnim upravljanjem
destabiliziralo je dotadanju distribuciju moi na lokalnom nivou. Uvoenje funkcije naelnika
uticalo je na promjenu odnosa snaga unutar optinskog rukovodstva tako da je centar moi sa
skuptine optine premjeten na naelnika i uzak krug njegovih najbliih saradnika; poto ova
realokacija moi nije bila praena i uspostavljanjem efikasnih mehanizama nadzora i kontrole to je
kod lokalnih upravljaa stvorilo osjeaj nedodirljivosti; i neke od njih navelo da se ogrijee o zakon
i moral.

16

8. Pregled najvanijih problema

Analiza je pokazala da se najvei problemi koncentriu oko sljedeih pitanja:
Kulturno nasljee je u mnogo emu inkompatibilno sa savremnim demokratskim
promjenama koje su u toku; procesi kulturne adaptacije su u principu spori, pa se sa
disonancijama ove vrste mora raunati kao s dugoronim problemom;
Tradicionalno shvatanje lokalne samouprave kao produene ruke drave;
Decenijsko ideoloko zamagljivanje odnosa u optini i davanje optini zadataka koje ona
ne moe da vri (upravljanje privredom, kadrovska politika u lokalnim preduzeima i sl.);
Autarhine tendencije u optinama, sklonost ka zatvaranju i samodovoljnosti, naroito
pojaana tokom posljednjeg rata kada su optine bile ostavljene same sebi i prisiljene
oslanjati se samo na lokalne snage;
Postojanje etabliranih formalnih i neformalnih elita u optinama koje pokuavaju da
sauvaju svoj povoljan poloaj;
Razgranati mehanizmi korupcije u koje je ukljuen i dio lokalnih vlasti, zbog ega
lokalno stanovnitvo izraava vrlo visoko nepovjerenje prema svim nivoima vlasti, pa i
onom lokalnom.

17

II

PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE

1. Ustavna pozicija lokalne samouprave

Ustav BiH ne spominje lokalnu samoupravu niti jednom rijeju pa se, prema tome, uopte ne
bavi njome. Izostavljanje ovog segmenta politikog sistema iz najvieg pravnog akta drave
vjerovatno je posljedica nastojanja ustavotvorca da dravne nadlenosti reducira na najmanji
mogui broj kako bi smanjio strah etnikih skupina od pretjeranog dravnog centralizma. Vrlo
decentralizovana drava sa malim brojem nadlenosti trebala je da svim etnikim grupama otvori
to iri prostor za etniku samoupravu; eksplicitni i nedvosmisleni mehanizmi zatite, takoe
etniki zasnovani, trebali su da ubijede manje etnike grupe kako njihova ravnopravnost nee biti
ugroena bez obzira na broj pripadnika pojedinih naroda. Ovi mehanizmi postoje na vrhu dravne
piramide, ali su usidreni i na dnu politikog sistema u optinama: one su entitetskim ustavom i
zakonom obavezne da konkretnim mjerama obezbijede provoenje principa nacionalne
ravnopravnosti.
Lokalna samouprava je, dakle, izvan ingerencija centralne dravne vlasti. Time se ni
najmanje ne umanjuje drutveni i politiki znaaj ovog dijela politikog sistema; znatno prije
pisanja Ustava BiH ve je postojala Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, pa je bilo logino za
pretpostaviti da e i BiH potpisati ovu povelju i tako se obavezati da njena naela provede kroz
svoje zakonodavstvo. Tako je i bilo: BiH je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi
12. 07. 2002. godine. Ratifikacija je bila posljedica obaveza preuzetih prijemom BiH u lanstvo
Savjeta Evrope aprila 2002. god.; BiH se, izmeu ostalog, obavezala da e u toku naredne dvije
godine od prijema provesti Povelju o lokalnoj samoupravi. A ni Evropska povelja ne insistira da
odredbe o lokalnoj samoupravi budu ugraene u ustave drava potpisnica: u l. 2 utvrena je
obaveza potpisnica da princip lokalne samouprave ustanove zakonom i, gdje je to mogue
ustavom.
Poto je Ustav BiH jednom optom odredbom (generalna klauzula nadlenosti) sva ovlatenja
koja izriito nisu povjerena dravi prepustio nadlenosti entiteta, to podrazumijeva da je u toj grupi
i lokalna samouprava ona se, naime, ne nalazi meu onih 10 nadlenosti rezervisanih za dravu
BiH. S druge strane, ustavi entiteta sadre odredbe o lokalnoj samoupravi, ali ne u tolikoj mjeri i
sadrinski ne tako bogate da bi se moglo rei da ustavi konstituiu cjelovit model lokalne
samouprave. To od ustava, uostalom, ne treba ni oekivati. Zadaa je najvieg pravnog akta da
uspostavi odreene institucije, garantuje prava i slobode i stvori mehanizme njihove zatite. U
pogledu lokalne samouprave ustavi entiteta sadre i vie od toga. Oba ova dokumenta polaze od
vrlo slinog, ako ne identinog shvatanja lokalne samouprave svode je na privjesak dravne
strukture i ne daju joj onu samostalnost i samoupravnost koju ona sadri ve u svom nazivu.
Upravo razvojni put Ustava Republike Srpske otkriva protivrjean odnos ustavotvorca prema
ovom segmentu politikog sistema. Vjerovatno inspirisan oiglednom istinom da je lokalna
samouprava osnovna kola demokratije, ustavotvorac joj je u prvoj vaeoj verziji ustava iz 1992.
god. posvetio istinski demokratski nadahnute redove u ak 14 lanova. Vrhunac je nesumnjivo bilo
pravo predlaganja zakona koje su po Ustavu imale sve optine. Prvim izmjenama ustava ovo je
pravo bez ikakvog obrazloenja ukinuto (zamijenjeno je pravom optina da pokreu inicijativu, to
18

je velika razlika u odnosu na pravo predlaganja zakona), a kasnijim mijenjanjem najvieg pravnog
akta zemlje lokalna samouprava je svedena na sadanja dva lana i dvije istinski demokratski
nadahnute i posve bezopasne ustavne fraze. Lokalna samouprava je gubila na politikom znaaju
kako se smanjivao broj lanova Ustava koji su joj bili posveeni. To je svakako samo sluajna
podudarnost poto lokalna samouprava u Republici Srpskoj nikada nije imala neki poseban politiki
znaaj, ak i dok joj je Ustav posveivao vie panje.
Ustav RS je tokom vremena pretrpio itav niz promjena koje su ostavile nedirnutim rijetko
koji njegov lan. Ali i poslije svih izmjena i redukcija, u najviem pravnom aktu Republike Srpske
ostale su neke kljune odredbe ija bi dosljedna operacionalizacija bitno poveala politiku teinu
lokalne samouprave.
U jednom od svojih prvih lanova Ustav RS svrstava lokalnu samoupravu u same temelje na
kojima poiva ustavno ureenje zemlje (l. 5); lokalna samouprava je stavljena uz bok onim
osnovnim institucijama na kojima su usidrene sve moderne demokratije i koje Ustav proglaava
temeljem ustavnog ureenja. Zatita ljudskih sloboda i prava, vladavina prava, viepartijski sistem,
podjela vlasti, trina privreda, slobodni izbori, socijalna pravda i zatita prava manjina zaista su
temelj bez kojeg je nemogua izgradnja stabilnih svih ostalih drutvenih odnosa. Svrstati ovdje i
lokalnu samoupravu znai dodijeliti joj izuzetan znaaj u izgradnji demokratije.
Ustav Republike Srpske sadri jo jednu zvunu frazu o lokalnoj samoupravi: u dijelu Ustava
koji govori o pravima i dunostima Republike, prava jedinica lokalne samouprave su proglaena
onom granicom koju dravni organi ne smiju prei, odnosno onom granicom od koje poinju prava
drave. Time su jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj dobile status kakav nemaju u
mnogim drugim ustavima. Veina ustava, naime, osim to konstituie lokalnu samoupravu kao dio
politikog sistema, obino sadri jo samo normu da se lokalna samouprava ureuje zakonom.
Osim ovih lanova posveenih lokalnoj samoupravi, Ustav RS sadri jo samo jedan lan koji
govori o optini. Dok su prethodna dva lana formulisani kao ustavna naela pa su i prilino
apstraktnog znaenja, ovaj posveen optini je isuvie konkretan za ustavni dokument. U ovom
lanu se, s preciznou svojstvenom zakonima a ne ustavima, nabrajaju poslovi koje optina
obavlja. To su iskljuivo lokalni i komunalni poslovi, ime je napravljen zaokret u odnosu na ranije,
vrlo iroke nadlenosti optine u privredi i kadrovskoj politici. Ali i sada je zadrana obaveza
optine da izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno
optini, ime je ostavljena mogunost da drava ponovo pretvori optinu u svoju ekspozituru.
Ustav Federacije BiH u potpunosti izraava potrebu da se odnosi izmeu etnikih zajednica
izbalansiraju od vrha do dna drutvene strukture. Federacija ima 10 kantona pri ijem je formiranju
bio presudan etniki kriterij, iako Zakon o federalnim jedinicama kantonima navodi vie mjerila
koja treba uzeti u obzir prilikom njihovog formiranja. Nacionalni kriterij se protee do optina,
poto Ustav Federacije nalae kantonima da svoje obaveze izvravaju vodei rauna o nacionalnoj
strukturi stanovinitva u svakoj optini (lan V.1.1.b), a svaku optinu obavezuje da u vrenju
svojih nadlenosti vodi racuna o nacionalnoj strukturi svoga stanovnistva (lan VI.1.b).
U Ustavu nije reeno u ijoj je nadlenosti lokalna samouprava federalnoj ili kantonalnoj,
poto je Ustav nijednom nivou vlasti nije eksplicitno dodijelio, pa je najloginije zakljuiti da
zakonsko ureivanje lokalne samouprave spada i u zajedniku nadlenost FBiH i kantona (kao
pravo utvrivanja politike i donoenja zakona), kao i u nadlenost kantona (kao nadlenost koja
nije izriito povjerena federalnoj vlasti). No, ima ovdje neto to zbunjuje: iako briga o lokalnoj
samoupravi nije dodijeljena kantonima, njima je izriito u nadlenost povjereno obavljanje poslova
koji su per definitionem poslovi lokalne samouprave: kultura, turizam, lokalno poslovanje, briga o
lokalnom zemljitu, komunalne djelatnosti... Po Ustavu, kantoni ove poslove mogu, a u nekim
19

sluajevima i moraju da prenesu optinama, iz ega proizlazi da u Federaciji optine svoje

samoupravne nadlenosti obavljaju kao prenesene. Ovo jeste moda paradoksalno ali ne bi bilo
pogubno za lokalnu samoupravu da uz povjeravanje nadlenosti ne ide i pravo kontrole njihovog
obavljanja. Poto optine imaju mali broj originernih nadlenosti (koje obavljaju potpuno
samostalno i bez prava kantonalnih organa da se mijeaju u njihovo vrenje), a veliki broj
prenesenih ovlatenja proizlazi da veinu svojih poslova optine obavljaju pod punom i striktnom
kontrolom odozgo; time je poveana njihova zavisnost od viih nivoa odluivanja i u sistem lokalne
samouprave uvedena pretjerana centralizacija koja ovaj dio politikog sistema direktno vezuje za
dravne teritorijalne forme.
Ustavi kantona ne pomau mnogo pri analizi lokalne samouprave. Oni uglavnom doslovno
preuzimaju ono to o optinskim vlastima pie u Ustavu Federacije. Drugim putem je iao jedino
ustavotvorac Tuzlanskog kantona koje je poglavlju o optinama i lokalnoj samoupravi posvetio
znatniju panju razraujui rjeenja iz Evropske Povelje o lokalnoj samoupravi.

Postoje li ustavni modeli lokalne samouprave?

Iz ovoga pregleda ustavnih rjeenja moe se zakljuiti da Ustav RS ne sadri ono to bi se
moglo nazvati modelom lokalne samouprave, a da su elementi takvog modela sadrani u Ustavu
Federacije BiH u krajnje reduciranom obliku. Ustav RS se u najveoj mjeri ograniava na to da
normira ovaj nivo vlasti na najoptiji nain na nivou ustavnih principa: iako samo implicitno
propisuje obaveznost postojanja lokalne samouprave, ugrauje je u temelje ustavnog ureenja i
uspostavlja je kao granicu ovlatenja drave, ali ne obezbjeuje mehanizme koji e garantovati
ostvarivanje takve ustavne pozicije lokalne samouprave. Ovaj se ustav u jednom svom lanu bavi i
optinom, ali ne uspostavlja eksplicitnu vezu izmeu optine i lokalne samouprave, ak ne
propisuje da se lokalna samouprava ostvaruje u optini. Ustavom su propisane nadlenosti optine i
to je uglavnom ono to se svugdje u svijetu smatra djelokrugom lokalne samouprave. Ipak, ini se
da ovaj ustavni lan ima prevashodnu namjenu da obezbijedi obavezu optine da izvrava zakone,
druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno optini; otuda na utisak da ovaj
ustav posve u skladu s nasljeem komunalnog sistema i dalje tretira lokalnu samoupravu kao
mikro-dravnu funkciju, a da one krasne fraze o njenom temeljnom poloaju predstavljaju samo
tukaturu koja prikriva pravo lice demokratije u ovom entitetu.
Ustav Federacije BiH i ustavi njenih entiteta su nedvosmisleni u utvrivanju lokalne
samouprave kao obaveznog dijela politikog sistema. Ustav Federacije BiH sadri elemente modela
lokalne samouprave u smislu da odreuje mjesto i nain njenog ostvarivanja, njenu strukturu i
odnos prema kantonalnim i dravnim vlastima. Zanimljivo je da ovaj Ustav ne predvia mogunost
povjeravanja optinama izvrenja entitetskih zakona, ali obavezuje kantone da odreene nadlenosti
iz svog djelokruga prenesu na optine. Tako bi se moglo rei da ustav obezbjeuje optinama
relativno nezavisnu poziciju u odnosu na dravu ali ih istovremeno ini veoma zavisnim od
kantona. Iz optinske pozicije gledano, njima je zapravo posve svejedno od koga e zavisiti; bitno
je da je naruena njihova autonomija.
Kao to su i drugi autori ve primijetili, ni ustavi kantona ne donose neto bitno novo u
odnosu na Ustav Federacije bar kada je lokalna samouprava u pitanju; oni sadre uglavnom
prepisane odgovarajue odredbe Ustava Federacije BiH. Iako su ponekad previe uoptene a
drugi puta opet previe detaljne, ustavne norme nisu smetnja da se zakonom propie realna, tj.
provediva i funkcionalna struktura lokalne samouprave. Ustavne norme svojom irinom i
neodreenou moda ostavljaju previe prostora zakonodavcu ali ustavotvorac drugaije skoro da i
ne moe da postupi: poto se socijalne i politike okolnosti u tranzicionim zemljama vrlo brzo
20

mijenjaju, usklaivanje socijalnih struktura ne moe se vriti ustavom ve pravnim normama niim
od ustavnih zakonima, statutima, pravilnicima i poslovnicima.
Svim ustavotvorcima u BiH moraju da se zamjere bar dvije stvari: prva je ta da u najviim
pravnim aktima ostavljaju isuvie pravnih praznina koje nii nivoi vlasti potom popunjavaju
neadekvatnim propisima. Drugi propust ustavotvoraca odnosi se na nedosljednost - ako ustavno
dobro normiraju neki problem, ne obezbijede mehanizme za provoenje ustavnih rjeenja. Ove se
primjedbe u najveoj mjeri odnose na garantovanje autonomije lokalne samouprave, na
obezbjeivanje stabilnih izvora iz kojih se ona finansira i, posebno u Federaciji, na nedosljedno
izvrenu decentralizaciju koja se zaustavila na kantonima.

2. Zakonski koncept lokalne samouprave

Osnovni pravni okvir za funkcionisanje lokalne samouprave predstavljaju zakoni o lokalnoj
samoupravi onaj u RS, u Federaciji i odgovarajui kantonalni zakoni, ali i jo itav niz drugih
zakona u kojima su regulisani pojedini aspekti lokalne samouprave najkrai spisak bi obuhvatio
bar dvadesetak zakona bez kojih lokalna samouprava ne bi mogla funkcionisati. Ovdje emo se
najvie baviti osnovnim propisima, tj. onim zakonima kojima se uspostavljaju temeljni strukturalni
odnosi u lokalnoj samoupavi, poto ostali separati ove studije sadre detaljne analize pojedinih
podruja lokalne samouprave (finansije, distribucija nadlenosti, transparentnost, korisnika
orijentacija itd).
Kao to se iz ranijeg teksta vidi, ustavi su u teorijskom pogledu neutralni oni o lokalnoj
samoupravi sadre samo osnovne naznake iz kojih se ne moe rekonstruisati teorijski model koji
je posluio kao inspiracija ustavnih normi i ijoj realizaciji ustavotvorac tei. Sa zakonima o
lokalnoj samoupravi stvar stoji znatno drugaije: oni, ako nita drugo, u osnovnim odredbama
sadre definicije osnovnih pojmova, a pravne definicije uvijek imaju teorijsku dimenziju ili su
inspirisane odreenim teorijskim stavovima. Zbog toga emo prvo izloiti koncept lokalne
samouprave onako kako se on da rekonstruisati iz teksta zakona, potom emo potraiti korjene
njegove teorijske ili politike inspiracije, a zatim izloiti kako su zakoni rijeili osnovna pitanja koja
se postavljaju pred svaki sistem lokalne uprave.

Teorija i Povelja
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske sadri jednu teorijsku nedosljednost koja se
manje ili vie vidljivo provlai kroz ovaj cijeli normativni proizvod. Isti problem postoji i u
zakonodavstvu Federacije BiH: u ovom entitetu problem se ispoljava u tome to federalni Zakon o
osnovama lokalne samouprave i kantonalni zakoni poivaju na razliitim konceptima lokalne
samouprave, pa to u itav ovaj podsistem politikog sistema unosi istu onu napetost koja se osjeti u
Republici Srpskoj. O emu se radi?
Objanjavanje ovog problema potrebno je zapoeti izlaganjem koncepta lokalne samouprave
koji je sadran u Evropskoj povelji, poto je taj dokument referentni okvir kojem mora teiti i ije
standarde mora ispuniti i bosanskohercegovako zakondavstvo ako BiH eli dobiti imprimatur za
ulazak u Evropu. Samom pojmu lokalne samouprave posveen je 3. lan Povelje koji se upravo
tako i zove (Koncept lokalne samouprave) i koji emo citirati in extenso da bismo u to veoj
mjeri izbjegli mogunost krive interpretacije:
21

1. Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama

zakona, reguliu i rukovode odreenim dijelovima javnih poslova, na osnovu sopstvene
odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva.
2. Ovo pravo lokalne vlasti e vriti putem savjeta ili skuptina. sastavljenih od lanova
izabranih na slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, opteg, za sve jednakog
birakog prava, a koji (savjeti, odnosno skuptine) mogu da imaju izvrne organe koji su im
odgovorni. Ovo pravo nee ni u kojem smislu derogirati zborove graana, referendume ili bilo koji
drugi oblik neposrednog uea graana u odluivanju - tamo gdje su oni predvieni statutom.
Povelja oito polazi od institucionalnog shvatanja lokalne samouprave ili bar u njenom
vienju ovog dijela politikog sistema institucije vlasti su u prvom planu. Istina, institucije koje
djeluju u granicama zakona i u interesu lokalnog stanovnitva. Institucije se formiraju
demokratski (na slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, opteg, za sve
jednakog birakog prava) i same e se pridravati demokratskih procedura i nee ni u kojem
smislu derogirati ... bilo koji ... oblik neposrednog uea graana u odluivanju tamo gdje je
neposredno uee graana predvieno statutom. Ovo implicira da su mogue i jedinice lokalne
samouprave iji statuti ne predviaju neposredno uee graana u odluivanju, tj. takve jedinice u
kojima je lokalna samouprava iskljuivo predstavnika.
Drugim rijeima, Povelja definie lokalnu samoupravu kao mreu javnih tijela demokratski
izabranih i nadlenih da u skladu s demokratskim procedurama reguliu odreene dijelove javnih
poslova i da upravljaju njima. Povelja pri tome uzima u obzir i osnovni demokratski princip o pravu
graana da uestvuju u voenju javnih poslova; Povelja zapravo polazi od ovoga principa i zato je
on ugraen u njenu preambulu. Meutim, sam koncept lokalne samouprave je institucionalni, iako
institucije ne smiju zasjeniti oblike neposredne demokratije tamo gdje oni postoje.
Teorija i zakoni
Pogledajmo sada kakav je koncept lokalne samouprave ugraen u bosansko-hercegovako
zakonodavstvo.
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je u velikoj mjeri napisan tako da zadovoljava
evropsko poimanje lokalne samouprave, ali u pogledu osnovnog koncepta polazi od shvatanja
drugaijeg od onoga izloenog u Evropskoj povelji. lan 2. ovoga Zakona pokuava da kombinuje
dva pristupa, ali je iz poretka elemenata u definiciji jasno emu se daje prioritet: Lokalna
samouprava je pravo graana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih
predstavnika uestvuju u ostvarivanju zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i
pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim
poslovima koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva.
Ova definicija shvata lokalnu samoupravu u dvostrukom znaenju: prvo kao kolektivno pravo
graana i tek potom kao pravo i sposobnost lokalnih organa da reguliu i upravljaju javnim
poslovima iz svoje nadlenosti a u interesu lokalnih stanovnika. Logika nedosljednost ovoga
shvatanja ogleda se u tome to se ovo pravo pravo na lokalnu samoupravu ne nalazi u onom
poglavlju Ustava RS koje je posveeno slobodama i pravima, a nema ga ni u meunarodnim
katalozima ljudskih prava. Lokalna samouprava shvaena kao ljudsko pravo mogla bi se podvesti
pod pravo na uestvovanje u javnom ivotu onako kako je formulisano u lanu 21. Univerzalne
deklaracije o ljudskim pravima ili u lanu 25. PGP. Ali ni u jednom od ovih meunarodnih
instrumenata ne eksplicira se pravo na lokalnu samoupavu ni kao individualno ni kao kolektivno
pravo.

22

Osim spomenute logike nedosljednosti, ovakvo shvatanje lokalne samouprave ima i veliku
formalnu manu koja se ogleda u tome da nije usklaeno s konceptom lokalne samouprave
izloenim u Evropskoj povelji. Ovaj prigovor je vaan zbog toga to je s ulaskom u Savjet Evrope
BiH prihvatila obavezu da svoje zakone uskladi s Poveljom. A Povelja, kao to smo vidjeli, u prvi
plan stavlja ono shvatanje lokalne samouprave koje u Zakonu RS predstavlja njenu drugu i, reklo bi
se, manje vanu, dimenziju. U Povelji je, dakle, dominatno ono to je nama manje vano, a nama je
najvanije ono to Povelja spominje samo u preambuli. Pa ak i tamo se lokalna samouprava ne
stipulira kao ljudsko pravo ve se kae da se Povelja donosi imajui u vidu to da je pravo gradjana
da uestvuju u voenju javnih poslova demokratski princip koji vai u svim zemljama-lanicama
Savjeta Evrope i da je Savjet Evrope uvjeren da je najneposrednije ostvarivanje ovog prava
mogue upravo na lokalnom nivou.
Sa zakonodavstvom Federacije BiH stvar je jo malo komplikovanija. Zakon o osnovama
lokalne samouprave vidljivo odraava dvojnost zakonodavca koji je razapet izmeu shvatanja
lokalne samouprave kao graanskog prava i drugaijeg shvatanja izloenog u Evropskoj povelji.
Rjeenje je naeno u tome da se prihvate oba kocepta, s tim da je onaj koji je po miljenju
zakonodavca vaniji a to je tradicionalno jugoslovensko shvatanje lokalne samouprave kao
ljudskog prava stavljen na prvo mjesto, to je poredak obrnut od onoga u Evropskoj povelji.
Zanimljivo je da se u samoj zakonskoj formulaciji i ne spominje neposredno uee graana u
javnim poslovima, ali se ipak govori o lokalnoj samoupravi kao ljudskom pravu. Zapravo je
teorijska pozadina ovog zakona vrlo konfuzna, pa emo oba lana u kojima se iznosi koncept
lokalne samouprave citirati u cijelosti:
lan 3.
Pravo na lokalnu samoupravu obuhvata pravo graana da preko neposredno izabranih organa
uestvuju u voenju javnih poslova, osiguranju uslova za ivot i rad i zatitu i unapreenju
njihovih zajednikih interesa.
lan 4.
Lokalna samoupava je pravo, obaveza i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama
zakona, regulira i upravlja odreenim javnim poslovima u skladu sa interesima lokalnog
stanovnitva, a na osnovu line odgovornosti.
Zakonodavac je poslije lana 3. posve usvojio shvatanje iz Povelje i to do te mjere da
neposredno sudjelovanje graana u odluivanju spominje samo u lanu 15. kojim ovo pravo uvodi i
u lanu 18., u kojem obavezuje kantonalnog zakonodavca da ovo i druga pitanja blie uredi svojim
zakonom.
Ako je kod federalnog zakonodavca i bilo nekih dvoumica emu dati prioritet institucijama
ili ljudima kantonalni zakoni ne izraavaju takve dvojbe. U njima, istina, nema definicija s
teorijskim znaenjima, ali se iz tretmana pojedinih aspekata lokalne samouprave vidi kakvo je
teorijsko shvatanje u pozadini. Stav kantonalnih zakonodavaca najoiglednije dolazi do izraaja u
poglavljima koja se odnose na nadzor i zatitu lokalne samouprave, a najee se upravo tako i
zovu. Ponekad je teorijska inspiracija zakonodavca sasvim jasna, kao u sluaju Tuzlanskog kantona
iji zakon ima poglavlje Zatita prava graana na lokalnu samoupravu, to samo po sebi dovoljno
govori. No, i ostali kantonalni zakoni nita manje od tuzlanskog usvajaju shvatanje lokalne
samouprave kao ljudskog prava, a u tome idu ak tako daleko da uopte ne sadre odredbe o tome
kako se optinski organi mogu zatititi u sluaju da kanton ili drava svojim propisima povreuju
njihova prava. Drugim rijeima, predvia se zatita prava graana na lokalnu samoupravu, ali ne i
zatita lokalne samouprave same.
23

3. Teritorijalna struktura
Naprijed je ve reeno da je Bosna i Hercegovina iz socijalistikog perioda naslijedila optine
koje su veliinom teritorije bile bez premca u Evropi. To je bio rezultat teritorijalne transformacije
zemlje koju su vladajui komunisti zapoeli pedesetih, a zavrili krajem ezdesetih godina prolog
vijeka, kada se broj optina u BiH zaustavio na 109, s prosjenom povrinom od oko 500 km. To
je bila ogromna redukcija jer je samo desetak godina ranije BiH bila podijeljena na oko 400 optina,
a dvadeset godina ranije dakle u vrijeme kada je Komunistika partija tek preuzela vlast - bilo ih
je oko 800.
Vodee naelo kojeg se Komunistika partija pridravala u svojim reformama lokalne
samouprave bilo je da jednu optinu treba da sainjava jedan grad sa okolinom koja mu prirodno
gravitira. Zato su manje i ekonomski slabije optine jednostavno pripajane veim i privredno
razvijenijim centrima. Tako je svaki gradi u BiH dobio ogromno seosko zalee koje se polako
demografski praznilo slijevajui se u gradske centre koji su preko noi izrastali u gradove bez
urbanih struktura i pravog graanskog stalea; graanstvo je ne samo sistematski zatirano poslije
rata, ve je i ekonomska nerazvijenost BiH bila prepreka da se obnovi srednji sloj i da svoj nain
ivota nametne kao dominantan bar u gradovima. Socioloka dimenzija ovog procesa je zanimljiva
i danas poto se isti proces ponovio jo jaim intenzitetom i tokom posljednjeg ratnog sukoba na tlu
BiH.
Prilikom potpisivanja Mirovnog sporazuma u Dejtonu 1995. god. izvreno je i tzv. unutranje
razgranienje: teritorija Bosne i Hercegovine je podijeljena izmeu dva entiteta u omjeru 51% :
49%. Poto su pri podjeli presudni bili politiki, a ne logiki, ekonomski ili istorijski kriteriji, to
znai da se uopte nije vodilo rauna o optinskim granicama. Dejtonski sporazum je posve
poremetio kvantitativne odnose izmeu optina: neke su ostale nedirnute, tj. onako ogromne kakve
su bile i ranije, a druge su drastino smanjene jer im je entitetskom linijom teritorija podijeljena na
nejednake dijelove koji su pripali razliitim entitetima. Tako sada u BiH ima nekoliko optina s
povrinom veom od 1000 km, ali i ne mali broj patuljastih optina s povrinom od desetak
kvadratnih kilometara i s nekoliko desetina ili stotina stanovnika.
Veliina teritorije i broj stanovnika nisu jedino po emu se optine razlikuju. Kao to
pokazuju tabele u prilogu, ogromne su razlike u prihodima pojedinih optina, to je posljedica
njihove razliite ekonomske razvijenosti.
Bosna i Hercegovina je i prije posljednjeg rata bila jedna od najnerazvijenijih jugoslovenskih
republika, koja je ostatak drave opsluivala proizvodima teke industrije, elektrinom energijom i
sirovinama. Tokom rata i ta vrsta industrije je unitena, propala ili tehnoloki toliko prevaziena da
ju je apsurdno obnavljati, a privreda se sporo preorijentie na nove proizvode; novi pogoni s novim
radnim mjestima se sporo otvaraju pa se zemlja nalazi u stranim ekonomskim i socijalnim
problemima koji se direktno odraavaju na veliinu optinskih budeta.
Sve optine u BiH, bez obzira na entitetske i kantonalne podjele, imaju iste ili vrlo sline
nadlenosti poto je u oba entiteta usvojen model monotipne lokalne samouprave. Zakoni o
lokalnoj samoupravi su uveli kategoriju grada, ali u cijeloj BiH samo etiri jedinice lokalne
samouprave imaju taj status, koji ih, uzgred budi reeno, ni u emu bitnom ne razlikuje od optina.
Poto neke nove optine uopte nemaju urbano jezgro, postoji realna potreba da se uvede
razlikovanje na seoske i gradske optine i da se, shodno tome, optinama dodijeli i razliit krug
nadlenosti. U Federaciji BiH taj problem se rjeava tako da kantoni na pojedine optine prenose
manji broj nadlenosti nego na druge, ali ni tamo taj problem nije sistemski rijeen. U Republici
24

Srpskoj problem se prividno rjeava tako da Narodna skuptina svake godine usvaja listu s
kategorizacijom optina: optine su podijeljene na razvijene, srednje razvijene, nerazvijene i izrazito
nerazvijene, pa zavisno od grupe u koju su svrstane imaju razliit tretman u podjeli odreenih
izvora prihoda. To, meutim, ne rjeava problem monotipnosti jer sve optine i dalje imaju iste
nadlenosti i razliite mogunosti da ih ispunjavaju.
Otpori teritorijalnoj transformaciji ili uvoenju vie tipova optina su veoma jaki i meu
optinama i u centralnim entitetskim vlastima. U optinama su se ve etablirale lokalne politike i
privredne elite koje ne ele da izgube svoj teritorij i koje uporno lobiraju kod kantonalnih i
entitetskih vlasti da se zadri postojea organizacija prostora. Centralne vlasti na to pristaju jer
nemaju ni snage ni ideja kako da provedu transformaciju ijih se rezultata i same plae. Naime,
velika je vjerovatnoa da se u entitetima uspostave etniki iste optine sa stanovnitvom drugaijeg
nacionalnog sastava od onog koji brojano dominira u entitetu. U zemlji koja je jo uvijek duboko
rascijepljena etnikim podjelama to moe da ima samo loe posljedice.

4. Struktura organa lokalne samouprave i njihov odnos s dravnim

organima
Poto je lokalna samouprava u nadlenosti entiteta, oni su nemajui nikakve zajednike
politike o ovim pitanjima, razliito pristupali ispunjavanju obaveze da se i u oblasti lokalne
samouprave priblie evropskim standardima. Zahvaljujui koordinaciji koju vri Savjet Evrope,
postignut je izvjestan napredak u ujednaavanju strukture optinskih organa; postepeno je ta
struktura u dobroj mjeri unificirana na itavom podruju BiH, iako na dravnom nivou nema
propisa koji bi normativno regulisao ova pitanja.
U FBiH se ve 1995. god. prilo usklaivanju strukture lokalnih jedinica sa onim to se smatra
evropskim standardom u toj oblasti, a izloeno je u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi.
Usvojen je Zakon o osnovama lokalne samouprave, ali je organizacija organa lokalne samouprave
preputena regulaciji kantonalnih zakonodavstava. Sada je pripremljen nacrt novog zakona koji iste
stvari regulie znatno detaljnije i, moglo bi se rei, modernije. Poto nacrt treba da bude uskoro
usvojen, govoriemo o rjeenjima koja on predvia.
Republika Srpska je u nekoliko navrata mijenjala svoj zakon o lokalnoj samoupravi tek u
onom usvojenom 1999. napustila je komitetsko-odborski nain organizovanja organa u lokalnim
jedinicama, prela na isto predstavniko naelo u izboru skuptine i na monokratsko naelo u
obavljanju izvrne vlasti. Novi zakon je donesen krajem 2004. god. (primjenjuje se od 1.1.2005.
god.). Po ovom zakonu samo su dva organa u optini skuptina optine i naelnik, oba birana
neposredno. Poto je u Federaciji donesen Zakon o neposrednom izboru naelnika, time je osnovna
struktura optinskih organa u oba entiteta posve ujednaena kao i nain na koji stiu legitimitet.
Ostale su ipak neke razlike na koje emo ukazati u analizi ovih normativnih rjeenja.
Za jedinicu lokalne samouprave je veoma vano kako e biti rijeeni odnosi izmeu njenih
organa; to nikako nije samo doktrinarno i teorijsko pitanje. Smatra se da monokratsko naelo ima
vee izglede na uspjeh u sredinama koje tee brzom razvoju jer to naelo u prvi plan stavlja
efikasnost ak i po cijenu zapostavljanja demokratskih odnosa. Poto je BiH zemlja u kojoj su
ekonomski razvoj i efikasnost ivotna potreba, moglo se oekivati da e joj biti poeljnija i blia
rjeenja koja favorizuju brz uspjeh i rezultate. Zanimljivo je da i poslije 10 godina primjene u
Federaciji odnosno 6 godina u Republici Srpskoj nova organizacija ne daje znatnijih rezultata, to
znai da je plodotvorna tek u kombinaciji s jo nekim drugim elementima koji joj u BiH nisu
obezbijeeni. Ali to je pitanje na koje emo se vratiti u zakljuku ove studije.

25

Novim zakonskim rjeenjima postie se to da su relacije izmeu organa optine stabilne i

jasne. To je vano zbog toga da ih se bar sprijei da jedan drugog blokiraju i ometaju u radu, ako ih
se ne moe navesti na kooperaciju. Meusobna podmetanja i blokade uopte nisu nemogui,
posebno u optini u kojoj naelnik ne pripada partiji koja ima veinu u lokalnoj skuptini/vijeu.
Naime, politike partije meusobnu netoleranciju esto sa dravno-entitetsko-kantonalnog nivoa
prenose na lokalni plan i spremne su zanemariti javni interes samo da dokau nesposobnost
politikih takmaca. Normativno posmatrano, zakoni u BiH su nali dobar put da preduprijede takve
situacije. Svaki organ ima striktno odreene nadlenosti i ne smije se mijeati u tui posao. Kako
pokazuje tabela koja slijedi, skuptina ima politiko-usmjeravajuu zadau, a naelnik iskljuivo
izvrnu. Valja, meutim, imati na umu da se u lokalnim zajednicama ovo teorijsko razlikovanje i
odvajanje ne moe provoditi striktno kao u dravnoj vlasti i da skuptina i naelnik moraju imati
mnogo tolerancije i razumijevanja jedno prema drugome ako ele da normativna rjeenja daju
rezultate.

NADLENOSTI SKUPTINE OPTINE/VIJEA I NAELNIKA

SKUPTINA OPTINE/VIJEE
Donosi statut optine
Donosi odluke i druga opta akta
Donosi budet i zavrni raun budeta
Donosi ekonomski plan, plan razvoja i
investicione programe
Donosi razvojne, prostorne i urbanistike
planove i programe
Donosi program ureenja graevinskog
zemljita i plan koritenja javnih povrina

NAELNIK
Predlae statut optine
Predlae odluke i druga opta akta skuptini
Izrauje nacrt i podnosi skuptini na
usvajanje godinji budet
Izrauje nacrt i podnosi skuptini na
usvajanje ekonomski plan, razvojni plan i
investicioni program
Izrauje nacrt i podnosi skuptini na
usvajanje razvojni plan, investicioni program,
prostorni i urbanistiki plan i ostale planske i
regulatorne dokumente koji se odnose na
koritenje i upravljanje zemljitem,
ukljuujui i koritenje javnog zemljita

Donosi odluke i druga opta akta o obavljanju

funkcija iz oblasti kulture, obrazovanja,
sporta, zdravstva, socijalne zatite,
Provodi lokalnu politiku u skladu sa
informacija, zanatstva, turizma,
odlukama skuptine, izvrava lokalni budet i
ugostiteljstva i zatite okoline
obezbjeuje primjenu odluka i drugih akata
skuptine
Donosi odluke o pribavljanju, upravljanju i
raspolaganju imovinom optine
Oba organa se biraju neposredno, to pojaava njihovu mo, naelnikovu moda vie nego
mo skuptine. U ovakvoj konstelaciji, s jednakom legitimacionom bazom, naelnik je u odreenoj
prednosti koja proizlazi iz lakoe s kojom inokosni organ funkcionie. Ali dominacija naelnika je
neto s im se moralo raunati kada su usvojena ova rjeenja.

26

U RS naelnik i skuptina su u dobroj mjeri meusobno nezavisni, u smislu da ne

predstavljaju prijetnju jedno drugom. Oba organa se biraju neposredno i ne mogu smijeniti jedan
drugog niti to moe uiniti vlada. Skuptina i naelnik su izjednaeni i u pravu da mogu traiti od
ministarstva da kontrolie zakonitost akata koje donosi onaj drugi organ (l.85).
Skuptini je ipak dato jedno naizgled mono sredstvo pritiska na naelnika: ona ima pravo da
pokrene inicijativu njegovog opoziva, ako se za to izjasni treina odlbornika. No, inicijativa mora
biti verifikovana od strane graana, i to natpolovinom veinom u biraki spisak upisanih biraa.
To je uslov koji je teko ostvariti i zbog kojeg e se malo koja skuptina odluiti da referendumski
provjerava naelnikovu popularnost.
U FBiH je uspostavljena neka vrsta ravnotee straha: naelnik ima pravo da raspusti
skuptinu, a skuptina ima pravo da pokrene proceduru opoziva naelnika. Naelnikov zahtjev je
neopoziv, a ishod procedure koju skuptina pokree ne mora zavriti smjenom naelnika. Prema
tome, skuptina ima vie razloga za strah. Meutim, naelnikovo pravo rasputanja skuptine je
strogo ogranieno na sluajeve predviene zakonom, tako da ni on ne moe ovim svojim pravom
drati skuptinu u velikom strahu. S druge strane, smjena naelnika je u Federaciji neto laka nego
u RS: ako skuptina pokrene proceduru opoziva dovoljno je da za nju glasa veina izalih biraa.
I Nacrt zakona u Federaciji i Zakon o lokalnoj samoupravi u RS na jednak nain rjeavaju
odnose izmeu lokalnih i dravnih organa. Nacrt ak upotrebljava izraz partnerski odnosi, a
Zakon RS iako ne upotrebljava taj pojam postavlja stvari na isti nain. Svrha je ovih odredaba da
garantuju autonomiju jedinica lokalne samouprave u domenu samostalnih poslova (nadleni organi
mogu vriti samo kontrolu zakonitosti akata), i da ogranie kontrolu nad njima na administrativni
nadzor.
S druge strane, entitetski i kantonalni organi vlasti su obavezni da sasluaju sve primjedbe i
sugestije koje dolaze od organa lokalnih jedinica, kao to su ovi duni razmotriti sve inicijative koje
odozgo dolaze k njima.
Zakoni koje smo izloili tek su stupili na snagu (Zakon o lokalnoj samoupravi RS) ili su u fazi
usvajanja u zakonodavnim organima (Zakon o osnovama lokalne samouprave FBiH). U svakom
sluaju njihov stvarni efekat e doi do izraaja tek kada kantoni i lokalne jedinice usaglase svoje
akte s novim pravnim rjeenjima i kada ponu da ih primjenjuju. Do tada, kao to se esto zbiva u
ovoj oblasti, primjenjivae se pravila koja lokalni akteri poznaju i na koja su navikli. ta vie,
dejstvo starih pravila e se vjerovatno produiti i kada nova stupe na snagu.
U BiH se za relativno kratko vrijeme promijenilo mnogo propisa i uspostavljeno je mnogo
novih institucionalnih aranmana; problem je u tome to se organizacione i normativne strukture
uspostavljaju i mijenjaju mnogo lake i bre nego to je sluaj sa ljudima oni ne mogu tako lako
da novim okolnostima prilagode svoje vrijednosti, tradicije i navike. To posebno sporo ide na
lokalnom nivou koji je moda pod najjaim pritiskom promjena i koji se promjenama najjae opire.
Na lokalnom nivou se uspostavljaju novi socijalni i politiki odnosi i izgrauje civilno drutvo.
Procesi njegove izgradnje mukotrpni su i spori i prolaze kroz brojne mune faze; neke od njih
moda mogu malo da se ubrzaju i skrate, ali se nikako ne mogu preskoiti.

27

5. Pregled najvanijih problema

Analiza ukazuje da su sljedea pitanja otvorena ili loe rijeena i da su potencijalni izvor
nestabilnosti i ubudue:
U BiH ne postoje specijalizovane institucije koje bi se nauno i struno bavile
prouavanjem lokalne samuprave, koje bi prenosile strana iskustva i prilagoavale ih
lokalnim uslovima i koje bi dravi predlagale mjere za poboljavanje ovog segmenta
politikog sistema; Postoji samo jedan struni asopis koji se bavi ovim pitanjima;
Ne postoji adekvatan pa ak ni ujednaen tretman lokalne samouprave u pravnom
sistemu BiH neki pravni akti i ne spominju lokalnu samoupravu, neki je spominju samo
usput i povrno, neki propisi bitni za lokalnu samoupravu jo nisu ni doneseni, itd.
Ne postoji jasno i snano politiko opredjeljenje u prilog razvijanja lokalne samouprave
kao kole demokratije;
Ni u teoriji, ni u politikim niti pravnim dokumentima nije definisan jasan i primjenljiv
model lokalne samouprave kompatibilan s evropskom paradigmom izloenom u Povelji o
lokalnoj samoupravi;
Teritorijalna struktura lokalne samouprave je vrlo neujednaena: kraj patuljastih postoje
ogromne optine, a sve imaju iste nadlenosti;
Ogromne su razlike u stepenu urbanizacije i infrastrukturne opremljenosti pojedinih
optina, a ne postoje razlike u pravnom statusu (gradske, seoske i sl.).

28

III

DISTRIBUCIJA NADLENOSTI I KLJUNI PROBLEMI

U FUNKCIONISANJU LOKALNE UPRAVE I SAMOUPRAVE

1. Vie i/ili manje centralizacije

Osnovna razlika izmeu danas postojeih sistema lokalne samouprave svodi se na ovlatenja
kojima centralna vlast raspolae u odnosu na jedinice lokalne samouprave. Drugim rijeima, sistemi
lokalne samouprave razlikuju se po snazi centralizacije kojoj su njihove jedinice izloene. Pri tome
treba imati u vidu da odreena mjera centralizacije postoji i u najdemokratinijim anglo-saksonskim
i skandinavskim modelima, poznatim po visokoj autonomiji lokalnih jedinica; teritorijalnim
oblicima organizovanja viim od optinskog svugdje su dati instrumenti da ostvaruju interese
(provode politiku) koji se prostiru preko optinskih granica, pri emu je konflikt izmeu
centralistikih i autonomistikih tendencija neizbjean.
Najjai argument branilaca lokalne autonomije star je koliko i ideja lokalne samouprave:
odreene drutvene potrebe najbolje se spoznaju tamo gdje nastaju u lokalnim zajednicama, a tu
se pronalaze i najbolji naini njihovog zadovoljavanja; zbog toga graanima treba dati mogunost
da se organizuju na mikro-nivou, a lokalnim jedinicama treba dati mogunost da odluuju o
zadovoljavanju zajednikih potreba koje nastaju na njihovom podruju.
S druge strane, oni koji opravdavaju sve jai zamah centralizirajuih tendencija istiu da je
broj ljudskih potreba sve vei, a da ih je sve manje koje se kvalitetno mogu zadovoljiti na
optinskom nivou; danas se ak ni odvoz smea - nekada sinonim za komunalne djelatnosti i posao
rezervisan za optinske slube - ne obavlja kao isto lokalna ve kao regionalna a vrlo esto i kao
meunarodno organizovana djelatnost. Odatle slijedi vei znaaj irih zajednica u odnosu na ue i
integrirajuih procesa (itaj: centralizirajuih) u odnosu na dezintegrirajue (itaj: jaanje optinske
autonomije).
Demokratske zemlje uspijevaju da pronau balans izmeu ovih krajnjih tendencija; u tim
zemljama se odnos izmeu centralnih i lokalnih organa cijelo vrijeme ve decenijama odrava u
dinamikoj ravnotei koja se uvijek iznova remeti i uspostavlja, a vrti se oko centralnog problema:
kako to bolje i to efikasnije zadovoljiti potrebe graana.
Kao to smo ukratko iznijeli u prethodna dva poglavlja, izmeu centralnih i lokalnih organa u
BiH se ve dugo decenijama odravaju odnosi u kojima centralni organi izrazito dominiraju:
oni imaju brojnije nadlenosti i pravo kontrole nad radom lokalnih organa, oni imaju pravo
preraspodjele nadlenosti i redistribucije sredstava; osim toga, oni su u samom srcu vlasti u
egzekutivi, i to im daje brojne druge, manje vidljive pogodnosti iz kojih crpu svoju mo. Istini za
volju, na prvi pogled se ini da je BiH prije posljednjeg rata bila manje centralizovana. Taj utisak
proizlazi iz injenice da su tada neki poslovi koje danas obavljaju dravni organi - bili u
nadlenosti lokalne uprave, na primjer:
3 unutranji poslovi i lokalna policija,
3 neki poslovi iz oblasti odbrane,
3 poslovi naplate i kontrole prihoda (uprava prihoda) i
3 poslovi katastra nekretnina i imovinsko pravni poslovi.
29

Meutim, kao to smo ranije vidjeli, centralizacija se ne odvija samo putem preraspodjele
nadlenosti, ve prevashodno zadravanjem nadzornih funkcija pri centralnim organima, kontrolom
finansijskih sredstava i razvojnih instrumenata, te snanom ideolokom funkcijom. Zato vie
nadlenosti na lokalnom nivou nije uvijek znailo i manje centralizma. Optine su u komunalnom
sistemu raspolagale veom autonomijom samo prividno: one su autonomno i samoupravno
izvravale sve nadlenosti koje bi im drava povjerila, i to je predstavljalo oko 60% njihovog posla.
Razlikovanje izmeu izvornih i prenesenih nadlenosti govori da preneseni poslovi i dalje ostaju
dravni, poto ih drava optinama samo povjerava na izvrenje; to istovremeno znai da poslove
povjerene optinama drava moe vratiti u svoju nadlenost ili moe njihovo izvravanje povjeriti
nekome drugom kako ve zakljui da je svrsishodnije, jeftinije ili sa stanovita korisnika
pogodnije i bolje.
Entitetskim ustavima i zakonima o lokalnoj samoupravi neke od optinskih nadlenosti su
prenesene na entitetski, odnosno kantonalni nivo. Time je obavljanje ovih poslova centralizovano,
iako je istovremno izvrena njihova dekoncentracija, tj. obavljanje ovih poslova vri se izvan
sjedita centralnog dravnog organa, u njegovim podrunim jedinicama. Na taj nain nisu samo
suene nadlenosti optina ve je narueno jedno od osnovnih naela upravnog postupka:
onemogueno je ostvarivanje principa dvostepenosti u rjeavanju zahtjeva graana, poto sada isti
organ odluuje u prvom i drugom stepenu.
Situacija danas, poslije uvoenja lokalne samouprave, nije mnogo drugaija od one kakva je
bila za vrijeme komunalnog sistema. Razlike u detaljima svakako postoje ali ne mogu da zavaraju.
Postoje i razlike izmeu entiteta ali ni one nisu bitne: u F BiH centralizacija je izvrena na nivou
kantona, a u RS na nivou entiteta. U oba entiteta postoji nesklad izmeu propisanih nadlenosti i
njihovog izvravanja. esto se deava da lokalne zajednice preuzimaju neke poslove koji nisu u
njihovoj nadlenosti; one su na to prinuene poto nadleni organi ne obavljaju te poslove na
zadovoljavajui nain. To se najee odnosi na brigu o porodicama poginulih i nestalih boraca, na
brigu o invalidima te o izbjeglom i raseljenom stanovnitvu i penzionerima.
Provedenom centralizacijom poslovi uzeti od optina nisu obavljani efikasnije i ekonominije
ve naprotiv - kvalitet usluga u ovim oblastima je opao. Na primjer, u oblasti unutranjih poslova,
kod izdavanja linih dokumenata skoro redovno nedostaju obrasci za pojedina lina dokumenta,
iako ih graani plaaju u cijelosti; to se nije dogaalo kada su ti poslovi bili u nadlenosti lokalnih
vlasti. Slino stanje je i u drugim oblastima (nadlenostima) koje su preuzete od lokalne uprave.
Dodatna centralizacija izvrena je i prilikom ukidanja optinskih SIZ-ova. Osnovno
obrazovanje je, na primjer, u cijelosti preneseno u nadlenost vieg nivoa vlasti kao i veina
poslova iz oblasti kulture. Centralizaciju poslova pratila je odgovarajua ili jo vea centralizacija
sredstava.
Ukratko, koncepcija lokalne samouprave u RS je centralistika, jednostepena i monotipska, a
lokalnim vlastima nisu date one nadlenosti koje su po prirodi stvari najblie graanima.
U Federaciji Bosne i Hercegovine optine predstavljaju trei nivo vlasti. Pri tome sve analize
pokazuju da u cjelokupnom politikom sistemu vlast na nivou optina funkcionie najefikasnije,
da su optinske usluge najtraenije, a da je optinska vlast najpodlonija ocjeni i kontroli korisnika.
U vezi s posljednjim atributom, oito je da distribuiranje tako velikog broja obaveza na ovom
nivou u F BiH nije praeno odgovarajuim ovlatenjima. Ova asimetrija ne bi predstavljala fokus
interesa ovog dijela analize da iz nje ne nastaju kljuni problemi funkcionisanja lokalne uprave.
Naime, procesi osnovne djelatnosti lokalne uprave, tj. pruanje usluga korisnicima (kako
administrativnih, tako i javnih) mogu postajati povremeno kritini poto sredstva - iako izvorno
pripadaju optinama - ne dou do njih. Refleksije ovakve situacije su viestruke, a posljedice mogu
biti veoma znaajne. Stvara se skoro bezizlazna situacija, jer u upravnoj hijerarhiji ne postoji
mogunost efikasnog uticaja odozdo prema gore. Drugim rijeima, organi lokalne uprave nemaju
naina da efikasno utiu na organe dravne uprave kada ih ovi zakidaju u njihovim pravima. Isto
tako, optine esto ne mogu u zakonskom roku da rijee odreene zahtjeve gradjana jer su vezane
30

saglasnostima koje daju hijerarhijski vii organi (npr. resorna kantonalna ministarstva, Direkcija
cesta Federacije BiH, i sl.), a ovi su opet poslovino poznati po tome da ne haju mnogo za rokove.
Navedeni primjeri su stvarni i uestali, a posljedica su neadekvatnog pravnog formulisanja
kroz materijalne propise u smislu otklanjanja tako nastalih posljedica. Naime, u prvom sluaju
imamo svojevrsno prisvajanje nadlenosti (sredstva), koje bezobzirno ugroava lokalnu autonomiju,
a u drugom odsustvo mehanizama (povratnih) kojim bi kantonalni i organi Federacije BiH bili
prinueni da se pridravaju rokova ZUP-a.
Pitanjem nadlenosti vie vlasti su se bavile od sluaja do sluaja, kada je trebalo pojedine
atraktivnije nadlenosti oduzeti od lokalnih vlasti, a isto tako kada je trebalo neke delikatne
nadlenosti prenijeti optinama (npr. gradjevinska inspekcija u F BiH i neki poslovi vezani za
izbjeglo i raseljeno stanovnitvo u RS). Demontiran je prethodni komunalni sistem lokalne uprave,
a novi - zasnovan na Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i savremenim obiljejima kao to su:
autonomija i samostalnost, decentralizacija i demokratizacija - se sporo uspostavlja.

2. ta je propisano?
Kao to smo ve kazali, u Ustavu Bosne i Hercegovine lokalna samouprava nije regulisana.
Ustav BiH nigdje eksplicitno ne pominje oblik organizovanja lokalne samouprave niti nadlenosti
koje ovaj dio politikog sistema treba da obavlja. Ustav samo obavezuje na primjenu principa
ustavnosti prilikom eventualne podjele zemlje na bilo kakve nie jedinice; Ustav posebno naglaava
da e opta naela meunarodnog prava biti sastavni dio unutranjeg prava BiH i entiteta (lan
III., 3., (b)). Ovo istiemo zbog toga to preambula Evropske povelje o lokalnoj samoupravi polazi
od toga da je pravo gradjana da uestvuju u voenju javnih poslova demokratski princip koji vai
u svim zemljama-lanicama Savjeta Evrope i da je najneposrednije ostvarivanje ovog prava
mogue upravo na lokalnom nivou, tj. kroz lokalnu samoupravu.
BiH je, kao to znamo, primijenila ovaj osnovni demokratski princip, iako u njegovoj
realizaciji postoje izvjesne razlike izmeu entiteta.
Ustav Federacije BiH pominje optinu i "ugrubo" odreuje njene nadlenosti ali ne ulazi u
njihovu detaljniju razradu. Ustav Federacije BiH "precizira" samo da je optina jedinica lokalne
samouprave i da ima statut koji mora biti sainjen uz potivanje ustavnosti i zakonitosti (VI., l. 2).
U Ustavu RS na nadlenosti optine odnosi se lan 102. koji glasi:
Optina preko svojih organa u skladu sa zakonom:
1. donosi program razvoja, urbanistiki plan, budet i zavrni raun,
2. ureuje i obezbeuje obavljanje komunalnih djelatnosti,
3. ureuje i obezbeuje korienje gradskog graevinskog zemljita i poslovnog prostora,
4. stara se o izgradnji, odravanju i korienju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata
od optinskog znaaja,
5. stara se o zadovoljenju odreenih potreba graana u kulturi, obrazovanju, zdravstvenoj i
socijalnoj zatiti, fizikoj kulturi, informisanju, zanatstvu, turizmu i ugostiteljstvu, zatiti
ivotne sredine i drugim oblastima,
6. izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno optini,
obezbeuje izvravanje propisa i drugih optih akata optine,
7. obrazuje organe, organizacije i slube za potrebe optine i ureuje njihovu organizaciju i
poslovanje,
8. obavlja i druge poslove utvrene Ustavom, zakonom i statutom optine.
Sistem lokalne uprave ureuje se zakonom.
Zakonom se moe povjeriti vrenje poslova lokalne uprave i gradu.
31

U FBiH Zakon o osnovama lokalne samouprave ("Slubene novine Federacije BiH" broj
6/95) odreuje djelokrug optina, te predstavlja okvir za kantonalne zakone o lokalnoj samoupravi.
On odreuje da optina u svom djelokrugu: stvara uslove za potivanje i zatitu ljudskih prava,
osigurava javni red i mir, vodi brigu o djeci, obrazovanju, odgoju, radu i zapoljavanju, vodi
urbanistiko-stambenu politiku, vri upravne poslove iz svog samoupravnog djelokruga, itd.
U Federaciji Bosne i Hercegovine, optine su nivo lokalne vlasti. Njihova nadlenost
precizirana je kantonalnim zakonima, s tim da postoje nadlenosti iz autonomnog djelokruga
optina, ali i nadlenosti koje su sa nivoa entiteta i kantona prenesene na optine. U prenosu
nadlenosti Ustav FBiH je napravio vrlo precizne distinkcije, vjerovatno brinui se da ne
debalansira osjetljive nacionalne odnose na lokalnom nivou. Ve prvi lan u glavi o optinskim
vlastima naglaava da u vrenju svojih nadlenosti svaka optina ... vodi rauna o nacionalnoj
strukturi stanovnitva u optini (VI.,1.,b), a u glavi posveenoj kantonalnim vlastima, poslije
generalnog ovlatenja datog svakom kantonu da svoje nadlenosti prenosi na nie ili na vie nivoe
vlasti, Ustav precizira kada kanton moe a kada je duan prenijeti ovlatenja na optine4.
Do problema dolazi u operacionalizaciji ovih ustavnih odredbi koja se vri kantonalnim
zakonima. Ovi zakoni kantone postavljaju u dominantan poloaj i to tako to ne prenose ovlatenja
na lokalni nivo, to kantonima daju pravo da obustavljaju od izvrenja opte pravne akte lokalne
vlasti, i slino.
Izneseno ukazuje na to da postojei pravni propisi (federalni i kantonalni zakoni) nisu
kvalitetan formalni okvir za adekvatno ostvarivanje lokalne samouprave, jer u nekim svojim
segmentima jesu golo funkcionisanje dravne uprave (imamo pojavu prinude, organizovanje
odozgo prema dole, funkcionisanje koje karakterie obaveznost i slino), dok lokalnu samoupravu
odlikuju drugi atributi (dobrovoljnost, izvorite u samim graanima, dobrovoljnost u izvravanju
lokalnih potreba i poslova javnog znaaja).
Dok je novi Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH u pripremi, u RS je novi Zakon o
lokalnoj samoupravi5 ve donesen, u saradnji sa strunjacima Savjeta Evrope. Meutim, ni to nije
pomoglo da se zemlja ovim zakonom otarasi bremena centralizma. Zakonom o lokalnoj samoupravi
su samo popisane nadlenosti lokalne samouprave (l.11.-27.), izvrena je njihova sistematizacija i
izloeni su na jasan i pregledan nain, ali nije uinjen bitan napredak u decentralizaciji. ak se ini
da je zakonodavac htio da stvori privid da je dolo do stvarnog proirenja nadlenosti, iako to
stvarno nije uraeno. Evo nekoliko ilustrativnih primjera.
U lanu 12. Zakona o lokalnoj samoupravi optinama je dato u nadlenost vrenje
katastarskih, geodetskih i imovinsko-pravnih poslova, u skladu sa zakonom, a zakon koji regulie
ovu oblast nije promijenjen.
Optine po Zakonu o lokalnoj samoupravi imaju pravo da vre naplatu, kontrolu naplate i
prinudnu naplatu izvornih prihoda optine, ali je zakon koji regulie ovu oblast propisao
nadlenost entiteta za ove poslove.
Formulacija koja se odnosi na poslove pravnog zastupanja optine najvie govori o
spremnosti viih vlasti da izvre decentralizaciju. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i ovo je
nadlenost optine; ipak je posebni zakon koji regulie ovu oblast (Zakon o pravobranilatvu RS6),
4

Citiran u cjelini ovaj lan glasi:

(1) Svaki kanton ovlaen je da delegira ili prenese svoje nadlenosti na opine na svojoj teritoriji ili na federalnu
vlast.
(2) Svaki kanton moe delegirati svoje nadlenosti vezane za obrazovanje, kulturu, turizam, lokalno poslovanje i
dobrotvorne aktivnosti, radio i televiziju opinama na svojoj teritoriji, a duan je to uiniti prema opinama ije
veinsko stanovnitvo, po nacionalnoj strukturi, nije stanovnitvo koje ini nacionalnu veinu u kantonu kao cjelini.
(3) Svaki kanton moe zakljuivati sporazume sa dravama meunarodnim organizacijama samo uz saglasnost
Parlamenta Federacije. (Ustav FBiH, V., 1., 2.)
5
6

Slubeni glasnik RS,broj 101/04.

Slubeni glasnik RS,broj 16/05.

32

a koji je donesen nakon usvajanja Zakona o lokalnoj samoupravi, i dalje zadrao nadlenost
Pravobranilatva RS za poslove pravnog zastupanja optina (lan 1.stav 1. Zakona o
pravobranilatvu RS). Interesantni za ovu problematiku su stavovi 3. i 4. istog lana koji glase:
U imovinsko-pravnim sporovima optine, grada i njihovih organa, u sporovima naplate za
naknade i usluge, kao i u sporovima iz radnih odnosa, poslove zastupanja pred sudovima i drugim
organima e vriti lice odreeno zakonom ili drugim aktom tih subjekata. Ukoliko to nije utvreno
zakonom ili drugim aktom ovlaeni organ subjekta iz stava 1. e posebnom odlukom odrediti lice
koje e ih zastupati pred sudovima i drugim organima.
Lice iz prethodnog stava mora biti diplomirani pravnik sa poloenim pravosudnim ispitom.
Dakle, Zakon o lokalnoj samoupravi je dao iskljuivu nadlenost optinama u poslovima
pravnog zastupanja, a Zakon o pravobranilatvu je to ograniio samo na neke poslove pravnog
zastupanja optine, mada je donesen poslije Zakona o lokalnoj samoupravi. Oito je da su ova dva
zakona u koliziji. Takoe je oito da zakonodavac Zakon o lokalnoj samoupravi, koji je tzv lex
specialis i koji ima prednost u odnosu na ostale zakone u ovoj oblasti, nije tako tretirao u ovom
sluaju.
Sve ovo pokazuje da novim Zakonom o lokalnoj samoupravi nije uinjen nikakav pomak u
smislu decentralizacije vlasti u RS. Zakonima je u RS uspostavljena centralizovana struktura vlasti
u kojoj su mnoge nadlenosti - koje bi po prirodi stvari trebalo da vre lokalne vlasti, odnosno
lokalna uprava jer je najblia graanima - jo uvijek rezervisane za entitetsku vlast.
Tabele koje su date u prilogu detaljno pokazuju podjelu nadlenosti izmeu optina i vieg
nivoa vlasti u oba entiteta.
Kada su u pitanju nadlenosti, poseban problem predstavlja neadekvatna teritorijalna
organizacija. Izmeu optina postoje velike razlike u povrini i broju stanovnika. Povrina
najmanje optine u RS je 23 km2 (Kasindo), a najveu povrinu ima grad Banjaluka - 1232 km2.
(Ovdje ne pravimo razliku izmeu optina i gradova poto grad ima iste nadlenosti kao optina.)
Od ukupno 62 optine u RS, manje od 100 km2 ima 10 optina, vie od 500 km2 ima 19 optina, a 3
optine imaju preko 1.000 km2 povrine. Broj stanovnika se kree od 60, koliko ima Istoni Drvar,
do 223.457, koliko ima Banjaluka. Manje od 1.000 stanovnika imaju 4 optine, od 1.000 5.000
stanovnika ima 12 optina, od 5.000 10.000 stanovnika ima 7 optina, od 10.000 20.000
stanovnika ima 17 optina, od 20.000 50.000 stanovnika ima 17 optina, od 50.000 100.000
stanovnika imaju 4 optine, a preko 100.000 stanovnika imaju optina Bijeljina i grad Banjaluka.
Povrina najmanje optine u F BiH (i najmanje u cijeloj BiH) je 10,2 km2 (Doboj Jug), a
najveu povrinu Mostar 1179,7 km2. Broj stanovnika se kree od 831, koliko ima Trnovo u F
BiH, do 131.856, koliko ima Tuzla. Iz detaljnih tabela o povrini, broju stanovnika... po optinama
u oba entiteta (prikazanih u prilogu) oigledne su ogromne razlike i neravnotee izmeu optina.
Ovakvoj strukturi optina ne odgovara jedinstveno odreena nadlenost za svaku optinu, jer
predstavlja nemoguu misiju da iste nadlenosti ima optina sa manje od 100 stanovnika i grad sa
preko 200.000 stanovnika. Rat u BiH, a poslije i Dejtonski mirovni sporazum, doveli su do
stvaranja patuljstih optina zbog nerazumno povuene meuentitetske linije razgranienja. Ovom je
linijom 12 optina podijeljeno na nejednake dijelove od kojih je svaki pripao drugom entitetu i
konstituisao se kao optina. Dok optina kojoj je pripao vei dio teritorije nastavlja da egzistira kao
normalna optina, obavljajui sve ustavne i zakonske funkcije, onaj manji dio najee tavori s
druge strane meuentitetske linije i nije u stanju da ostvaruje sve svoje funkcije. Ovo je prvenstveno
politiko pitanje, a vlasti nisu spremne da se s njim suoe. No, ovakva teritorijalna organizacija
entitetima slui kao izgovor da neke poslove ne prenesu na optine, jer navodno male optine ne
mogu da preuzmu nove nadlenosti.

33

3. Primjena Povelje lijek protiv centralizacije

BiH je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi i na taj nain se obavezala da
njena naela ugradi u svoj pravni sistem. Budui da Povelja insistira na decentralizaciji, moglo se
oekivati da preuzimanje evropskih standarda smanji opasnosti od centralizacije. To se, naalost,
nije desilo. Kao to smo pokazali u prethodnom poglavlju, i u FBiH i u RS i dalje je prisutna stalna
opasnost od centralizacije nadlenosti. Svaki novi zakon moe izuzeti neku nadlenost iz
optinskog djelokruga i prenijeti je na kanton ili entitet. Tako je kroz proces privatizacije izvrena
centralizacija u komunalnim djelatnostima, a lokalne jedinice su dovedene u paradoksalan poloaj:
lokalna uprava nema nikakve nadlenosti u tom procesu, a odgovorna je za stanje u ovoj oblasti.
Paradigmatian je primjer kako je tu uraeno u Republici Srpskoj. Narodna skuptina RS je
na sjednici odranoj 23.jula 2003.godine donijela Zakljuak kojim je obavezala Vladu RS da za
septembarsko zasjedanje Narodne skuptine RS pripremi Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o
komunalnim djelatnostima u dijelu koji se odnosi na komunalna preduzea, a u cilju vraanja
nadlenosti lokalnim zajednicama nad ovim preduzeima, kao i da se preispitaju rjeenja u Zakonu
o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima koja se odnose na privatizaciju komunalnih
preduzea. Do usvajanja ovih izmjena Vlada RS e obustaviti imenovanja upravnih i nadzornih
odbora u ovim preduzeima7. Meutim, ne samo da Vlada nita od ovoga nije uradila nego je ubrzo
donesen novi Zakon o javnim preduzeima8, po kojem Vlada ponovo imenuje predstavnike
dravnog kapitala u javnim komunalnim preduzeima, a lokalna uprava jo uvijek nema nikakve
nadlenosti u ovom procesu.
Komunalne djelatnosti spadaju u samostalne poslove optina; one su za obavljanje ovih
djelatnosti odgovorne graanima i svakodnevno su izloene javnom ocjenjivanju: kako brzo, s
kojim kvalitetom i po kojoj cijeni to rade. S druge strane, iz naprijed navedenog se vidi koliko su
optine samostalne u upravljanju komunalnim preduzeima. Sigurno je da se ovakva konstelacija
nigdje ne moe sresti - da komunalnim, dakle optinskim, preduzeima upravlja drava (ili entitet
koji samo sebe smatra dravom), a da su optine odgovorne za posljedice.
Ovo je jedan od kljunih problema lokalne samouprave u RS. Ukoliko dodje do realizacije
ovakvog koncepta privatizacije, moe se desiti da optine nee moi da obezbijede obavljanje
komunalnih djelatnosti, kako je to zakonom propisano9.
Slina situacija je i sa privatizacijom poslovnog prostora koji su optine izgradile svojim
sredstvima i koji predstavlja imovinu optina. Ovdje je Vlada drugaije postupila pa je Zakonom o
privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa10, optinama ostavljeno da provode
postupak privatizacije poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa, ali su im uzeta sredstva od
privatizacije. Optinama je ostavljeno 30% tih sredstava, ali je odreeno u koje namjene to mogu
koristiti (ureenje gradskog graevinskog zemljita).
Poseban problem predstavljaju iskljuive nadlenosti RS koje su optine morale preuzeti
silom prilika. To se naroito odnosi na borako-invalidsku zatitu i zbrinjavanje izbjeglog i
raseljenog stanovnitva. Zbog nedovoljne brige nadlenih ministarstava, optine su bile prinuene
preuzeti odreene nadlenosti koje se odnose na pomo u zbrinjavanju ovih kategorija stanovnitva.
7

Ovaj zakljuak je objavljen u Slubenom glasniku RS, broj 68/03.

Slubeni glasnik RS, broj 75/04.
9
Sam koncept privatizacije komunalnih preduzea je vrlo sporan. Nijedna optina u RS ne podrava ovaj koncept, ali
ga entitetska vlast uporno namee. U Evropi i svijetu se ve dugo obavljanje pojedinih komunalnih poslova putem
tendera ili koncesije povjerava privatnim preduzeima kao i odravanje i izgradnja komunalnih postrojenja, dok je sve
ostalo u nadlenosti optine, tj. javnih komunalnih preduzea u kojima je optina iskljuivi ili veinski vlasnik. U RS
je, kao to smo vidjeli, pristup posve drugaiji, a posljedice ovakvog stanja se ve osjeaju.
Najdrastiniji primjer je privatizacija JKP istoa iz Banjaluke; tada je privatizovana i Reginalna deponija u
Ramiima, pa je bilo dosta muke dok nije vraena na upravljanje gradu Banjaluci i 7 optina banjaluke regije koje su
osnovale novo Javno komunalno preduzee Depot Banjaluka. Takoe je Vlada RS preuzela vlasnitvo nad
Toplanom Banjaluka, pa su se ove zime graani Banjaluke smrzavali.
10
Slubeni glasnik RS, broj 98/04.
8

34

Problem je u tome to razvijenije optine imaju mogunosti da vie pomognu svojim graanima
nego to su to nerazvijene optine u stanju, a to dovodi do neravnopravnosti graana u ostvarivanju
nekih od elementarnih prava.
Dobro je da je BiH ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Normalno je
oekivanje da e opredjeljenje BiH za ukljuivanje u evropske integracije ubrzati proces
inkorporiranja Povelje u domae zakonodavstvo. Do toga e doi ne samo zbog zahtjeva evropskih
institucija, nego i zbog pritisaka domae javnosti da se i u BiH primijene evropski standardi u
oblasti lokalne samouprave.
Naalost, ovaj proces se odvija isuvie sporo, a Evropska povelja o lokalnoj samoupravi se
primjenjuje nedosljedno. Suvie su jake centralistike tendencije viih nivoa vlasti, a slabo razvijeni
mehanizmi zatite prava lokalne samouprave.

4. Poreenje sa zahtjevima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi u lanu 4. - koji je naslovljen Djelokrug lokalne
samouprave - govori o nadlenostima lokalne uprave:
1. Osnovna prava i dunosti lokalnih vlasti bie utvreni ustavom ili statutom. Time se,
meutim, ne spreava prenoenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifine
zadatke u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti e, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da sprovode svoje
inicijative u vezi sa svim stvarima koje nisu iskljuene iz njihove nadlenosti, niti
stavljene u nadlenost nekoj drugoj vlasti.
3. Javni poslovi e se po pravilu, vriti prije svega od strane onih vlasti koje su najblie
graanima. Prilikom prenoenja odgovornosti na neku drugu vlast vodie se rauna o
obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonominosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima e, po pravilu, biti puna i iskljuiva. Ona ne smiju biti
uskraena ili ograniena od strane neke druge - centralne ili regionalne vlasti, osim u
sluajevima predvienim zakonom.
5. U sluajevima prenoenja ovlaenja sa centralnih i regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim
vlastima e, u to je mogue veoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagoavaju njihovo
sprovoenje lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti e biti konsultovane, u najveoj moguoj meri. pravovremeno i na
odgovarajui nain u procesu planiranja i donoenja odluka o svim stvarima koje ih se
direktno tiu.
Kao to se iz navedenih odredaba vidi, Povelja je na stanovitu vrlo irokog djelokruga
lokalne samouprave. Zbog toga Povelja i ne sadri taksativno pobrojane nadlenosti koje bi lokalne
vlasti trebale da obavljaju to je preputeno ustavu zemlje i statutu lokalne jedinice. Meutim,
nadlenost lokalnih jedinica moe se naknadno proiriti, i to na dva naina:
# zakonom se mogu na lokalne jedinice prenijeti prava i odgovornosti za specifine
zadatke, i
# same lokalne vlasti mogu preuzeti odreene poslove ili - kako Povelja kae - imaju
puno diskreciono pravo da sprovode svoje inicijative u vezi sa svim stvarima koje nisu
iskljuene iz njihove nadlenosti niti stavljene u nadlenost neke druge vlasti.
Prema tome, djelokrug nadlenosti lokalnih vlasti i ne moe se tano odrediti, jer je fluidan, u
jednim zemljama je vei, a u drugima manji, zavisno od pravne tradicije, snage lokalnih zajednica i
drugih okolnosti. Ali, osnovni princip raspodjele nadlenosti mora biti to da javne poslove
obavljaju one vlasti koje su najblie graanima, kao to nalae Povelja (stav 3), odnosno naelo
subsidijarnosti, koje zahtijeva da svaka nadlenost bude tamo gdje se moe relevantno upotrijebiti,
35

da se odluke donose tamo gdje su najblie graanima, da vii entitet ne preuzima funkcije koje
moe zadovoljavujue obavljati nii entitet, i sl.
U RS se esto kao opravdanje za neprenoenje nadlenost na lokalnu upravu uzima usko
odreena nadlenost u Ustavu RS, mada se iz citirane odredbe Povelje (stav 1.) vidi da to ne smije
biti razlog. Sigurno je da se prilikom izrade novog zakona o lokalnoj samoupravi, a ni prilikom
izrade drugih zakona kojima se odreuju nadlenosti lokalnih vlasti, nije dovoljno vodilo rauna o
principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. U rukama viih vlasti ostale su neke
nadlenosti koje bi kvalitetnije obavljale lokalne vlasti, to znai da bi i interesi graana bili bolje i
potpunije zadovoljeni.
Moda su najbolji primjer katastarski, geodetski i imovinsko pravni poslovi koje su nekad
obavljale lokalne vlasti i koji su vezani za ostale poslove lokalne uprave, u prvom redu poslove
prostornog ureenja i stambeno-komunalne poslove. U interesu samih graana je da ove poslove
obavljaju lokalne vlasti. Da je u ovom sluaju bila prisutna orijentacija ka graaninu-korisniku, ovo
bi pitanje do sada bilo rijeeno u njihovom interesu i u skladu s Poveljom; kao to znamo, ni novi
zakon ga nije rijeio u skladu s evropskim standardima.
Primjer osnovnog obrazovanja je takoe vrlo ilustrativan. Da li je dobro rjeenje da je optina
u ovoj oblasti nadlena samo da odreuje kolska podruja i postavlja jednog lana kolskog
odbora, dok je sve ostalo u nadlenosti Ministarstva prosvjete? Ranije rjeenje, kada su optine
finansirale i plate prosvjetnih radnika, imalo je za posljedicu velike materijalne razlike i
nezadovoljstvo prosvjetara. Sada su plate prosvjetnih radnika ujednaene zahvaljujui tome to se
svi finansiraju iz entitetskog budeta, ali bogatije optine i danas pomau svojim uiteljima i
nastavnicima, a one siromanije to sebi ne mogu da priute. Osim ovih vanrednih i poluilegalnih
mjera, kojima pribjegavaju lokalne vlasti da poprave poloaj prosvjetnih radnika, ne bi li lokalna
zajednica mogla kvalitetnije od ministarstva odluiti gdje je potrebno graditi novi kolski objekat?
Zahtjeve evropskih standarda, odnosno autonomnost lokalne uprave u F BiH tek treba da
uvai novi Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH. Zakon o principima lokalne
samouprave u Federaciji BiH bi trebao predstavljati kljunu kariku reforme u ovoj oblasti, naravno
u korist optina. Njegova bitnost ogledala bi se kroz jasno razlikovanje nadlenosti odgovornosti
lokalnih i viih nivoa vlasti i kroz striktnu primjenu generalne klauzule nadlenosti u korist
lokalnih vlasti.
Kao to Povelja nalae, lokalna samouprava bi rjeavala sva pitanja lokalnog znaaja koja
nisu u iskljuivoj nadlenosti viih nivoa vlasti. Fiskalnom decentralizacijom uticalo bi se na
finansijsku autonomiju lokalne samouprave, a zakonom bi jasno bili ustanovljeni izvori finansiranja
lokalne vlasti. Jaanjem uloga mjesnih zajednica u odluivanju o lokalnim poslovima, graanima bi
se pruila mogunost uticaja na proces donoenja odluka za koje su neposredno zainteresovani
(graanske inicijative, referendumi, itd.).
Moemo zakljuiti da se sa primjenom Evropske povelje o lokalnoj samoupravi tek otpoelo,
ali da e se jo dosta nadlenosti morati distribuirati lokalnoj upravi da bi se moglo rei kako se
Povelja primjenjuje u zadovoljavajuoj mjeri.

36

5. Pregled najvanijih problema

Analiza pokazuje da se bez rjeavanja sljedeih pitanja teko moe oekivati bitan napredak
u funkcionisanju lokalne uprave:
Tenja ka centralizaciji to veeg broja ovlatenja u rukama entitetskih (RS) ili kantonalnih
organa (FBiH) osnovno je obiljeje odnosa izmeu lokalnih i centralnih vlasti; preokretanje
ovog odnosa u korist decentralistikih tendencija je conditio sine qua non daljeg razvoja
lokalne samouprave;
Postoji neusklaenost izmeu formalnih ovlatenja i onoga to jedinice lokalne samouprave
stvarno rade; naime, optine esto preuzimaju poslove koje dravni organi ne mogu ili nee
da rade, a da preuzimanje poslova i odgovornosti nije praeno i odgovarajuim sredstvima
(briga oko raseljenih lica i oko povratnika, briga oko porodica poginulih boraca i sl.);
Primjena Evropske povelje je djelimina i selektivna; najbolji lijek protiv deformacija
lokalne samouprave je dosljedna primjena Povelje koja uvaava lokalne tradicije i
specifinosti;
U pogledu privredne razvijenosti postoje ogromne razlike izmeu optina, a to povlai za
sobom i razliit nivo ostvarivanja prava graana u njima;
Problem monotipske optine sve optine, bez obzira na velike meusobne razlike (u
pogledu potreba, sposobnosti, stanovnitva, veliine, razvijenosti...) imaju jedinstveno
definisane nadlenosti za jedne to predstavlja ogranienje, a za druge teret...

37

IV

FINANSIRANJE LOKALNE UPRAVE I NJENA IMOVINA

1. Ne moe bez novca
Bosnu i Hercegovinu karakterie sloen administrativni sistem koji obuhvata tri, odnosno
etiri nivoa teritorijalne organizacije (drava entitet optina u RS, odnosno drava entitet
kanton/upanija optina u FBiH), pri emu lokalni nivo uprave predstavljaju samo optine. Bosna
i Hercegovina ima lokalnu upravu jednog nivoa, ije su nadlenosti veoma ograniene. Prihodi
lokalne zajednice su, takoe, veoma ogranieni, a vii nivoi uprave nastavljaju sa centralizacijom
fiskalnog sistema. O potrebi i procesu fiskalne decentralizacije jo nema ni rijei, iako je upravo
fiskalna decentralizacija jedna od najvanijih odlika tranzicije11.
Jedna od kljunih pretpostavki za obavljanje poslova lokalne uprave u okviru nadlenosti
koje joj pripadaju je raspolaganje adekvatnim resursima12. Ovaj dio analize treba da ukae na
kljune probleme u finansiranju lokalne uprave u dosadanjem periodu, te da sagleda mogui uticaj
reforme fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini na finansiranje lokalne uprave.
Postojea koncepcija finansiranja lokalne uprave u BiH zasniva se na stavu da lokalna
zajednica treba da ima dovoljna sredstava za svoje funkcionisanje. Ovaj opti stav se ne provodi
tako to se lokalnim zajednicama nadomjetaju nedostajua sredstva sa vieg nivoa vlasti kako bi se
obezbijedilo njihovo nesmetano funkcionisanje i razvoj (osim u izuzetnim sluajevima i u
skromnom iznosu). Stvarno funkcionisanje se svodi na to da se rashodi lokalne zajednice svode u
okvire moguih (ostvarenih) prihoda, pri emu se razvoj lokalne zajednice, unapreenje komunalne
infrastrukture (saobraaj, vodosnabdijevanje, energetika, toplovodi, otpad, ekologija) , drutvene
infrastrukture (kolstvo, zdravstvo, kultura, sport, informisanje...) i javnih slubi (vatrogasna,
protivgradna...) uglavnom ne moe nai meu prioritetima.
Novim zakonskim rjeenjima (Zakon o lokalnoj samoupravi u RS i Nacrt Zakona o
principima lokalne samouprave u FBiH) opisana koncepcija nije bitnije promijenjena.

2. Malo vlastitih izvora

U ovom dijelu sagledane su vrste javnih prihoda u Bosni i Hercegovini i pripadnost
odreenih vrsta prihoda pojedinim nivoima uprave (lokalni, kantonalni, entitetski, dravni nivo).
Raspodjela prihoda izmeu nivoa vlasti se razlikuje u dva entiteta, ali prihodi lokalne
zajednice imaju neke zajednike karakteristike. Prihodi lokalnih zajednica u BiH su veoma
skromni, a posebno su niski njihovi vlastiti izvorni prihodi, s im su u vezi svakako i javni rashodi
na lokalnom nivou. Tako u FBiH ispod 8% javnih rashoda otpada na optine, ili oko 4,2% GDP. U
RS je situacija u ovom pogledu neto povoljnija, ali nedovoljno. Ovakva pripadnost javnih prihoda
11

DECENTRALIZATION Experiments and Reforms, OSI/LGI, 2000

Druga bitna pretpostavka za efikasno funkcionisanje lokalne uprave i njen razvoj je efikasnost korienja
raspoloivih resursa.

12

38

lokalnom nivou je po meunarodnim standardima veoma niska, ak i u odnosu na zemlje gdje su

funkcije optina minimalne i svedene samo na najelementarnije.13 Ni u jednom entitetu nema
razvijenog sistema fiskalnog izjednaavanja (tek neto se malo realizuje kroz raspodjelu zajednikih
poreza i povremene dotacije, ali je to nedovoljno). U postojeim uslovima vii nivoi vlasti (entiteti,
a u FBiH i kantoni) imaju regulatorsku vlast nad dobrim dijelom optinskih prihoda.
Osnove za ostvarivanje prihoda kojima raspolau dravni organi, institucije i fondovi
(ukljuujui sve nivoe vlasti) u Bosni i Hercegovini su mnogobrojne i veoma raznovrsne. Tako u
Republici Srpskoj, posmatrano po iframa prihoda razlikujemo 144 vrste javnih prihoda, dok u
Federaciji BiH tek neto manje. Svi ovi prihodi se mogu grupisati u nekoliko osnovnih grupa:
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9

Porez na promet roba i usluga

Akcize
Carine
Porez na platu
Porez na dobit
Porezi graana
Doprinosi
Takse i naknade
Kazne i
Ostali prihodi.

Korisnici ovih prihoda su dravni budet, budeti entiteta, budeti kantona, te budeti
optina i gradova i vanbudetski fondovi. Neki od prihoda pripadaju iskljuivo jednom od
navedenih korisnika i predstavljaju njegov izvorni prihod, dok se drugi dijele izmeu pojedinih
korisnika.14
U daljem tekstu dat je pregled pripadnosti prihoda po korisnicima, posmatrano po
navedenim grupama prihoda.
Porez na promet roba i usluga
Porez na promet roba i usluga bio je regulisan entitetskim zakonima o akcizama i porezu na
promet, a od 01.01.2005. regulisan je Zakonom o porezu na promet na nivou BiH.
Prihod po osnovu poreza na promet koji se odnosi na akcizne proizvode je zajedniki prihod
BiH, entiteta, kantona i optina koji se uplauje na zajedniki raun, a zatim se izmeu BiH i njenih
entiteta dijeli prema utvrenom koeficijentu, dok raspodjela optinama nije u potpunosti definisana
i trenutno se vri na nivou ostvarenja istog iz prethodnog perioda.
U Federaciji BiH je porez na promet neakciznih proizvoda i usluga u cjelosti prihod
kantona, koji oni nakon ubiranja dijele tako to jedan dio usmjeravaju optinama. Postoje znaajne
razlike meu kantonima u tom pogledu, ali se generalno moe rei da je uee optina u prihodu
od poreza na promet nisko, jer je ukupna optinska potronja finansirana iz svih izvora u
prethodnom periodu dostizala ispod 35% poreza na promet prikupljenog u Federaciji BiH (Tabela
IV.1.).

13

USAID Procjena lokalne uprave u BiH i preporuke, 2003.

Zakonom o budetskom sistemu RS (Sl. Glasnik RS br. 96/03) propisano je koji se javni prihodi dijele izmeu
budeta RS i budeta optina i gradova i u kojoj proporciji. U FBiH je Zakonom o pripadnosti javnih prihoda i
finansiranju FBiH (Sl. Novine FBiH br. 26/96 i 32/98) odreena raspodjela izmeu Federacije BiH i kantona/upanija,
dok svaki kanton zasebno propisuje raspodjelu izmeu tog kantona i optina koje mu pripadaju.

14

39

Tabela IV.1. Uee optina u ukupnim prihodima FBiH i raspodjela prihoda

miliona KM
Vrsta prihoda
Poreski prihodi
Porez na promet
Carina
Akciza
Porez na dobit
Porez na plate
Ostali poreski prihod
Neporeski prihodi
Ukupno
Fondovi
Ukupno budet i fondovi
Potronja optina
Uee optina u ukupnim prihodima
izraeno u %

2002
2018.2
785.4
516.2
450.7
40.2
136.4
89.4
344.7
2362.9
1344.8
3707.7
280.1

2003
2103.1
921.3
474.6
408.4
52.6
146.5
99.6
321.4
2424.5
1465.2
3889.7
306.3

7.55

7.87

Federacija*
895.9
0
420.7
444.8
30.4
0
0
178.6
1074.5

Kantoni*
1154.1
960.2
0
0
31.6
132.4
29.9
129.8
1283.9

Optine*
173.5
81.2
0
0
1.4
29.0
61.9
101.4
274.9

Izvor: Ministastvo finansija Federacije BiH, *podaci za 2004. godinu

Prihod po ovom osnovu (porez na promet neakciznih proizvoda i porez na promet usluga) se
u RS dijeli izmeu budeta republike i budeta optina i gradova u zavisnosti od nivoa razvijenosti
optine. Tako razvijenim optinama pripada 30% ovog poreza, srednje razvijenim 40%,
nerazvijenim 50% i izrazito nerazvijenim 60%, a gradovima 35% poreza na promet koji se prikupi
na podruju optine, odnosno grada. Preostali iznos od 70% do 40% pripada budetu Republike
Srpske. Kako se u najrazvijenijim optinama i gradovima prikupi najvei dio ovog prihoda, u
apsolutnom iznosu lokalne zajednice (optine i gradovi) u raspolaganju ovim prihodom uestvuju
do 35%, dok budet republike korisi izmeu 65 i 70 % prihoda po osnovu poreza na promet. Na
ovakvo stanje ukazuje analiza uea optina u pojedinim vrstama konsolidovanih prihoda RS
(ukupni prihodi republike i optina po pojedinim osnovama), koja je uraena za prethodne godine
(Tabela IV.2.).
Posebno zabrinjavaju dvije injenice:
a) da se uee optina u prihodima po ovom osnovu smanjuje u prethodne tri godine, a da
je pri tome ovaj izvor prihoda najznaajniji sa aspekta strukture prihoda optina15, i
b) da se prema novim zakonskim rjeenjima od 01.01.2005. godine dio ovog poreza koji se
odnosi na akcizne proizvode uplauje na jedinstven raun na nivou BiH te da nije jasno razraena
metodologija raspodjele ovih prihoda optinama.
Akciza
Prihod po ovom osnovu je do 2005. godine bio iskljuivi prihod budeta entiteta. Prema
novim zakonskim rjeenjima predstavlja prihod drave i entiteta. Lokalna zajednica nema uea u
prihodima po ovom osnovu.
Carina
Carina je, kao i akciza, predstavljala iskljuivo prihod entitetskog budeta, dok se po novom
propisu kao vrsta indirektnog poreza (pored akcize i poreza na promet - PDV-a) usmjerava na
zajedniki raun drave i predstavlja prihod drave i entiteta. Lokalna zajednica ne ostvaruje
prihode po ovom osnovu.
Porez na platu
Prihod od poreza na platu u RS dijeli se izmeu republikog budeta i budeta lokalnih
zajednica u omjeru 75%:25%, dok se u FBiH prihod od ovog poreza dijeli izmeu kantona i
15

Detaljnije e o tome biti rijei u dijelu koji govori o strukturi prihoda lokalnih zajednica

40

optina. Optine su, u 2004. godini, posmatrano prosjeno za sve kantone, uestvovale u raspodjeli
ovog prihoda sa 22%.
Porez na dobit
Prihod od poreza na dobit je u potpunosti prihod republikog budeta u RS, a u FBiH ovaj
prihod pripada federalnom i kantonalnim budetima.
Porezi graana
Prihodi po ovom osnovu su prihodi koji nastaju naplatom poreza na imovinu, i raznih
poreza na dohodak graana. to se tie poreza na dohodak u RS, samo porez na prihode od
poljoprivrede i umarstva pripada lokalnoj zajednici, porez na prihode od samostalne djelatnosti se
dijeli izmeu republike i optina u omjeru 75%:25%, dok svi ostali (godinji porez na dohodak
graana, porez na prihode od autorskih prava, patenata, prihod od kapitala, poreza na prihod od
zakupa...) pripadaju republikom budetu. to se tie poreza na imovinu, lokalnoj zajednici pripada
prihod od poreza na imovinu (nekretnine), porez na naslijee i poklone, porez na dobitke od igara
na sreu i porez na promet nepokretnosti i prava. Svi ostali porezi iz ove grupe (porez na upotrebu
motornih vozila, mobilnih telefona, amaca, vazduhoplova, porez na dranje oruja) pripadaju
republikom budetu. U FBiH porezi graana i ostali porezi (porez na potronju u ugostiteljstvu,
porez od igara na sreu, porez na firmu i reklamu) se dijele izmeu kantona i optina, pri emu
postoji znaajna razlika od kantona do kantona (Tabela IV.5.)
Doprinosi
Doprinosi predstavljaju prihod vanbudetskih fondova i to po vrstama doprinosa : doprinos
za PIO, doprinos za zdravstveno osiguranje i doprinos za osiguranje od nezaposlenosti dok u RS
postoji jo i doprinos za djeiju zatitu.
Takse i naknade
Kljuni propisi koji reguliu ovu oblast su zakoni o administrativnim taksama i naknadama,
zakoni o komunalnim taksama i zakoni o graevinskom zemljitu.
Prihod po ovim osnovama je veoma raznovrstan. Pojednostavljeno se moe rei da lokalnim
zajednicama pripadaju optinske i gradske administrativne takse, komunalne naknade po raznim
osnovama i naknade vezane za graevinsko zemljite. Ostale takse i naknade pripadaju budetima
kantona ili entiteta. Administrativne takse u Federaciji BiH pripadaju budetima kantona, a u
Republici Srpskoj budetu entiteta.
Kazne
Prihod koji po ovom osnovi pripada lokalnoj zajednici je skroman i odnosi se na prihod od
kazni izreenih u prekrajnom postupku za prekraje propisane aktom skuptine optine /
optinskog vijea, i oduzetu imovinsku korist po tom osnovu. Sve ostale kazne su prihod budeta
viih nivoa vlasti.
Ostali prihodi
U ostale prihode koji pripadaju lokalnoj zajednici spadaju prihodi koje ista ostvaruje a koji
nisu pobrojani u naprijed navedene, kao to su prihod od zakupa, kamata i sl.
Lokalna zajednica u prihodima od indirektnih poreza uestvuje samo u dijelu poreza na
promet i nema uea u prihodima od carina i akciza16. Lokalne zajednice ne uestvuju u
prihodima koji su po izdanosti veoma znaajni i kod kojih je zbog naina naplate poreska evazija
manja, a kontrola laka.

16

U RS postoji propisana podjela akcize samo na naftne derivate po kome bi optine trebale da dobiju 7,5% ovih
prihoda, ali je u praksi prihod koji optine ostvaruju po ovom osnovu veoma mali.

41

Znaajan porast uea optina prisutan je kod ostalih poreza, prije svega zahvaljujui
prihodima od poreza na imovinu. Stalni rast uea optina prisutan je kod taksa, jer su lokalne
zajednice zbog nedostajuih poreskih prihoda bile upuene na obezbjeenje prihoda iz komunalnih
taksa i naknada. Porast uea prisutan je i kod ostalih neporeskih prihoda, u okviru kojih su
znaajne pomoi i donacije, kao i drugi povremeni i privremeni izvori prihoda, to finansiranje
lokalnih zajednica u ovom dijelu ini nesigurnim, jer su prihodi po ovom osnovu u budunosti
veoma neizvjesni.

42

Tabela 2.

Uee optina u ukupnim prihodima RS

PRIHODI
Poreski prihodi
Porez na promet roba i usluga
Porez na plate i dohodak
Porez na dobit
Akcize
Carine
Ostali porezi
Neporeski prihodi
Takse i kazne
Namjenske takse-posebne naknade
Dividende
Ostali neporeski prihodi
Ukupno budetski prihodi
Vanbudetski fondovi
Fond PIO
Fond djeije zatite
Fond za zapoljavanje
Fond zdravstvenog osiguranja
Ukupno konsolidovani prihodi
Memo stavka:GDP mil KM
Izvor: Ministarstvo finansija RS

2001
Konsolidovani
800.0
290.0
98.0
16.0
157.0
160.0
79.0
186.0
104.0
47.0
0.0
35.0
986.0
388.1
213.2
15.8
8.0
151.1
1,374.1
2,978.0

Opstine
111.2
79.5
31.7
0.0
0.0
0.0
0.0
85.0
50.0
0.0
0.0
35.0
196.2
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
196.2

miliona KM
%uces
13.9
27.4
32.3
0.0
0.0
0.0
0.0
45.7
48.1
0.0
0.0
100.0
19.9
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
14.3

2002
Konsolidovani
973.0
386.4
105.4
17.3
189.1
168.4
106.4
238.3
138.3
36.1
21.5
42.4
1,211.3
444.1
242.1
26.5
8.8
166.7
1,655.4
3,417.0

Opstine
178.3
132.4
20.4
0.0
0.0
0.0
25.5
54.3
50.5
0.0
0.0
3.8
232.6
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
232.6

%uces.
18.3
34.3
19.4
0.0
0.0
0.0
24.0
22.8
36.5
0.0
0.0
9.0
19.2
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
14.1

2003
Konsolidovani
978.6
441.9
121.9
16.3
200.8
149.4
48.3
311.1
166.8
36.9
23.3
84.1
1,289.7
459.0
240.4
20.2
9.6
188.8
1,748.7
3,717.0

Opstine
204.6
146.3
29.3
0.0
0.0
0.0
29.0
93.7
65.3
0.0
0.0
28.4
298.3
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
298.3

%uces
20.9
33.1
24.0
0.0
0.0
0.0
60.0
30.1
39.1
0.0
0.0
33.8
23.1
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
17.1

2004
Konsolidovani
1,017.2
499.9
133.3
19.7
200.2
112.9
51.2
292.7
149.7
28.9
14.9
99.2
1,309.9
470.4
277.0
21.7
9.7
162.0
1,780.3
3,940.0

Opstine
212.1
151.3
30.8
0.0
0.0
0.0
30.0
131.4
73.5
0.0
0.0
57.9
343.5
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

%uces
20.9
30.3
23.1
0.0
0.0
0.0
58.6
44.9
49.1
0.0
0.0
58.4
26.2
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

43

Kreiranje strategije razvoja lokalne uprave u BiH od strane kljunih domaih aktera

3. Stanje je pod (tuom) kontrolom

Optine imaju na raspolaganju etiri vrste izvora sredstava:
9 prihode koji iskljuivo pripadaju optini,
9 zajednike poreze koje dijele sa viim nivoom vlasti,
9 dotacije od vieg nivoa vlasti,
9 zaduivanje.
Ko utie na visinu izvora?
Ono to je vano napomenuti sa aspekta centralizacije fiskalnog sistema je injenica da
optine ne mogu uticati na visinu niti jednog od ovih izvora (osim izuzetno nekih lokalnih taksa).
Lokalne uprave za sada ne mogu uticati na visinu stopa postojeih poreza, pa ak ni onih koji u
potpunosti pripadaju lokalnoj zajednici. Takoe, nije praksa, niti se lokalne uprave bave uvoenjem
novih poreza, iako je to praksa razvijenih zemalja. U takvim okolnostima prostor za uticaj na
vlastiti razvoj u lokalnim zajednicama veoma je ogranien. Lokalne zajednice nisu u stanju da
obezbijede sredstva potrebna za razvojne programe s jedne strane, niti mogu bitno uticati na
ambijent koji e biti stimulativan za investicije ili racionalno korienje resursa s druge strane, osim
kod poboljanja administrativnih procedura koja se tiu optine i kod dodjele lokacija potencijalnim
investitorima.
Omjer u raspodjeli zajednikih poreza odreuje vii nivo, prema ne ba jasnim kriterijima,
ili bar bez jasne argumentacije za postojee odnose raspodjele. Takoe, primjenu postojeih odnosa
raspodjele provodi vii nivo, koji istovremeno vri i kontrolu primjene(?!) Transparentnost
raspodjele zajednikih poreza je upitna, jer optine nemaju jasnog uvida u to kako se potuju
postavljeni kriteriji raspodjele. Naime, vii nivoi vlasti ne konsultuju optine po pitanjima
raspodjele i redistribucije javnih prihoda iako im je to obaveza. Pored toga, prisutni su i sluajevi
gdje je dio javnog prihoda zakonom dodijeljen optini, ali je optina obavezna (takoe po zakonu)
da taj dio prihoda vrati viem nivou vlasti.17
Dotacije od vieg nivoa vlasti su takoe u iskljuivoj nadlenosti tog vieg nivoa, bez jasnih
kriterijuma za njihovu doznaku optinama, odnosno bez obaveznosti vieg nivoa da te doznake
stvarno i ini. Navedeno stanje je vjerovatno razlog to je ovaj izvor finansiranja lokalnih zajednica
veoma skroman, gotovo simbolian u odnosu na zemlje gdje postoji razvijen sistem fiskalnog
izjednaavanja (primjer Slovenije).
Zaduivanje optina je takoe pod kontrolom vieg nivoa vlasti, ono je veoma ogranieno i
zbog toga sada ne predstavlja znaajniji izvor finansiranja. Naime, u sluaju ozbiljnijih
investicionih potreba, optine ne mogu da se zaduuju kod komercijalnih banaka bez prethodne
saglasnosti vieg nivoa vlasti, dok im je za inostrano zaduenje uglavnom potrebna garancija vieg
nivoa vlasti. Razvoj komunalne infrastrukture, kao i razvoj u drugim oblastima na nivou optine se
u prethodnom periodu bazirao najveim dijelom na meunarodnoj pomoi i donacijama. Kako e u
buduem periodu donacije i grantovi biti veoma ogranieni, to se pristup optina tritu kapitala
javlja kao neophodan preduslov za razvoj, posebno u oblasti veih projekata infrastrukturnog
karaktera, koje optine ne mogu finansirati iz tekuih sredstava. Nije sporno da odreeni oblik
kontrole zaduivanja optina treba i mora da postoji, ali uloga viih nivoa vlasti bi trebala da bude
usmjerena na olakanje pristupa optina tritu kapitala, kada optina ispunjava uslove za budue
zaduivanje (nije prezaduena, moe da servisira svoje obaveze, program koji eli sa finansira je
finansijski odriv, itd.)
Probleme u finansiranju aktivnosti lokalne zajednice esto uzrokuje i neusklaenost
zakonskih propisa, optih i posebnih, koji reguliu oblast finansiranja, te nepostojanje podzakonskih
akata, iako je rok za njihovo donoenje odreen u samom zakonu.
17

U FBiH Zakonom o cestama je predvieno da 25% naknade za odravanje cesta pripada optinama i da se ta sredstva
mogu koristiti iskljuivo za odravanje lokalnih cesta, ali je istim propisom predvieno da je odravanje lokalnih cesta
u nadlenosti kantona, to znai da optine ta sredstva moraju vratiti kantonu.

Od koga zavisi efikasnost naplate prihoda?

Sve poreze ubiru poreski organi na nivou entiteta, tako da optine ne mogu uticati na
efikasnost naplate, a entitetski organi imaju malo motiva da poveaju ubiranje poreza koji pripadaju
optinama (npr. porez na imovinu). Posebno je izraen problem ubiranja prihoda kada se radi o
velikom broju poreskih obveznika, ije su pojedinane poreske obaveze male. Optine u postojeim
zakonskim uslovima nisu u moguosti da uspostave kvalitetne mehanizme naplate, jer naplata
sudskim putem esto nosi vee trokove nego to su prihodi po tim osnovama.
U poslednje vrijeme sve vei broj optina pristupa definisanju i izradi vlastitih strategija
razvoja, pokazujui odgovornost za vlastiti razvoj kao i potrebu da se tim razvojem upravlja.
Meutim, u navedenim uslovima finansiranja optina, one uglavnom nisu u stanju da obezbijede
mehanizme za implementaciju definisanih strategija, niti su u poziciji da se bave dugoronim
planiranjem i upravljanjem finansijskim resursima.

4.

ta su najvaniji izvori finansiranja, a ta donose reforme?

Struktura prihoda optina predstavljena je sljedeim tabelama.

Tabela IV.3. Struktura optinskih prihoda u % u Republici Srpskoj
miliona KM
%
PRIHODI
2003
uea
Poreski prihodi
204.6
68.6
Porez na promet roba i usluga
146.3
49.0
Porez na plate
28.8
9.7
Porez na dohodak
0.5
0.2
Porez na imovinu
18.9
6.3
Porez na prihod od imovine
9.0
3.0
Ostali porezi
1.1
0.4
Neporeski prihodi
93.7
31.4
Kazne
0.5
0.2
Takse i naknade
64.9
21.8
Prihod od imovine
5.9
2.0
Ostali neporeski prihodi
22.4
7.5
Ukupni prihodi
298.3
Izvor: Ministarstvo finansija RS

45

Tabela IV.4. Struktura prihoda optina u FBiH

PRIHODI
Poreski prihodi
Porez na promet roba i usluga
Porez na plate
Porez na dobit
Porezi graana
Ostali porezi
Neporeski prihodi
Kazne
Takse i naknade
Ostali prihod
Ostali neporeski prihodi
Ukupni prihodi
Izvor: Ministarstvo finansija FBiH

2004.
173.4
81.2
29.0
1.4
54.5
7.3
101.5
0.2
54.6
1.2
45.5
274.9

miliona KM
% uea
63.0
29.5
10.5
0.5
19.8
2.6
37.0
0.0
19.9
0.4
16.5

Treba imati u vidu da je ova struktura veoma razliita od kantona do kantona.

Tabela IV.5. Struktura prihoda optina u 2003.godini po kantonima/upanijama (od 1 do 10)
u%
Vrsta prihoda
Porez na platu
Porez na imovinu
Porez na promet
Porez graana
Prihod od sredstava
Pristojbe i naplate
Grantovi
Ostalo
Ukupno

2
7
14
34
4
4
21
13
3
100

4
1
23
1
30
24
9
8
100

7
13
29
4
6
28
11
2
100

9
14
25
3
9
28
12
0
100

12
5
32
5
4
13
27
2
100

8
10
24
4
6
35
9
4
100

16
17
11
1
26
23
4
2
100

11
2
40
3
33
0
0
11
100

0
26
0
2
23
14
34
1
100

10
7
2
41
1
23
19
4
3
100

Izvor: Ministarstvo finansija Federacije BiH

Struktura optinskih prihoda po kantonu u %

(2003-Fed. Ministarstvo finansija)

100%
90%
80%
70%
60%

3%
13%

21%

8%
24%

34%
1%

20%

23%

0%

28%

30%

14%

0%
12%

2%

4%
9%

27%

6%
4%

30%
10%

2%
11%

28%
13%

4%
4%

50%
40%

8%

29%

9%
3%

5%
5%

25%

32%

2%
4%

11%
0%

23%

26%

3%

1%
11%

13%

5%
12%

7%

1%
4%

7%

9%

10%
8%

22%
14%

16%

23%
1%

40%

24%

2%
0%
2%
11%

2%
14%

26%
0%

16%
3%

23%

17%
14%

2%
4%
19%

33%

35%

6%
4%

1%

34%

41%

21%

ostalo
grantovi
pristojbe i naplate
prihod od sredstava
porez graana
porez na promet
porez na imovinu

15%
2%
7%

10

porez na platu

8%

ALL

Najznaajniji izvori finansiranja optina

46

U strukturi prihoda optina najznaajnije mjesto zauzima porez na promet proizvoda i

usluga i to u FBiH neto ispod 30% , a u RS sa gotovo 50% uea. Zbog ovakvog znaaja ovog
poreza za finansiranje lokalne zajednice, veoma je vano kako e se poreskom reformom, koja je u
toku, definisati elementi bitni za ubiranje ovog poreza, kao i za njegovu pripadnost pojedinim
nivoima vlasti. Ovo pitanje je veoma vano, kako u tekuem prelaznom periodu do uvoenja PDVa, a posebno kada porez na promet bude zamijenjen porezom na dodatu vrijednost.
Drugi po veliini prihod optina su takse i naknade, gdje znaajno mjesto zauzimaju
naknade po osnovu graevinskog zemljita. Ne treba, meutim, zanemariti da su ovi prihodi
namjenskog karaktera, te da njihova upotreba za finansiranje administrativnih rashoda lokalnih
zajednica, a usled nedostatka drugih prihoda (poreskih), dovodi u pitanje efikasnost u ostvarivanju
zadataka iz nadlenosti lokalne zajednice. U ovakvim sluajevima uglavnom je razvojna
komponenta dovedena u pitanje.
Porez na plate je takoe znaajan izvor prihoda lokalne zajednice, ali u trenutnoj raspodjeli
ovog poreza optine uestvuju sa niskim udjelom. U takvim okolnostima lokalne zajednice nisu u
poziciji da bitnije utiu na nivo zaposlenosti, od koga direktno zavisi ovaj javni prihod. S druge
strane, problem nezaposlenosti u krajnjoj liniji najvie pogaa upravo lokalne zajednice.
Porez na imovinu kao izvorni prihod lokalne zajednice je veoma bitan, iako trenutno u
strukturi ne zauzima tako znaajno mjesto. Ovom porezu je, od njegovog uvoenja, posveeno malo
panje (uglavnom se stalno pokuavaju unaprijediti indirektni porezi), te bi u narednom periodu
trebalo voditi intenzivne aktivnosti na razvoju ovog oblika poreza. Inicijativa za tu aktivnost mora
doi i od lokalne zajednice.
Visoko uee ostalih prihoda je rezultat znaajnog udjela grantova, kao i nedovoljno
ureene i standardizovane klasifikacije prihoda koje lokalne zajednice primjenjuju, a to bi takoe
trebalo biti predmet unapreenja, kako bi se u budunosti olakalo efikasnije planiranje. Visoko
uee ostalih prihoda, u koje su ukljueni povremeni i privremeni prihodi, je faktor nesigurnosti i
neizvjesnosti, kako u planiranju, tako i u realizaciji aktivnosti iz nadlenosti lokalne zajednice.
ta donose reforme fiskalnog sistema?
Posebno vano pitanje je uticaj poreske reforme u oblasti indirektnog oporezivanja na javne
finansije u cjelini, kao i na budue finansiranje lokalnih zajednica.18 Potpuno zanematrivanje
interesa lokalnih zajednica u definisanju nove fiskalne politike u oblasti indirektnog oporezivanja je
vie nego zabrinjavajue19. Nepoznanice u vezi sa raspodjelom PDV-a i ueem optina u toj
raspodjeli mogle bi bitno ugroziti finansiranje i najosnovnijih funkcija optina, pa ak i onih koje do
sada nisu imale ozbiljnijih finansijskih problema. Kako je porez na promet pojedinano
najznaajniji prihod lokalnih zajednica, njegova zamjena sa PDV-om, ukoliko adekvatan dio PDV-a
ne bude alociran kao prihod lokalnih zajednica, moe veoma negativno uticati na finansiranje
njihovih osnovnih funkcija.
Pitanje alokacije sredstava od PDV-a prema optinama je kompleksno, jer primjena PDV-a,
zbog svoje centralizovanosti, ne uzima u obzir dosadanju povezanost raspodjele prihoda sa
mjestom ubiranja poreza. Uvoenjem PDV-a kantoni/upanije e izgubiti 70% dosadanjeg
prihoda (od poreza na promet) i time e se direktno pogorati fiskalna situacija u optinama.20
Meutim, treba naglasiti da uvoenje PDV-a ne mora samo po sebi negativno uticati na
optinske budete. Ako se izvri adekvatna raspodjela prihoda po ovom osnovu i ako se smanji
poreska evazija, to je jedan od ciljeva poreske reforme, uvoenje PDV-a moe poboljati prihode i
optinskih budeta.
18

Sistemski pregled javne uprave u BiH, Zavrni izvjetaj, EU i ECO, Knjiga br.5.
Prvo eksplicitno javno skretanje panje na ovaj problem proisteklo je iz USAID-ovog izvjetaja: Procjena lokalne
uprave u Bosni i Hercegovini i preporuke, Novembar 2003. Vano je napomenuti da tada uoena opasnost posluila
kao osnova za dizajniranje posebne policy komponente (u okviru koje treba da se ostvari uticaj na dizajniranje rjeenja
PDV-a koja e biti povoljna za optine) u novom USAID-ovom projektu, GAP Projekat upravne odgovornosti, koji je
otpoeo u avgustu 2005. godine.
20
Tony Levitas: Predstojea primjena i posljedice uvoenja PDV-a, izloeno na seminaru organizovanom od strane
LGSA-PADCO, Brko, 2005.
19

47

Ovo pitanje je toliko znaajno da se sa primjenom Zakona o PDV-u ne bi smjelo poeti dok
se ne rijei pitanje uea optina u prihodima od PDV-a, ili ne donese zakon o fiskalnom
izjednaavanju. Zbog razliitosti u nadlenostima viih nivoa vlasti u dva entiteta, prema sadanjem
stanju, vjerovatno bi se morali donijeti zakoni o fiskalnom izjednaavanju na nivou entiteta, u RS za
uravnoteenje republikog i optinskih budeta, a u FBiH za uravnoteenje federalnog, kantonalnih
i optinskih budeta. Ovo i zbog toga to se postojei propisi koji reguliu pitanja raspodjele
prihoda od PDV-a bave samo pitanjem raspodjele izmeu drave i entiteta, pri emu je entitetima
preputena briga za dalju preraspodjelu ovih prihoda na nie nivoe vlasti. Primjena PDV-a e
pokazati da li e postojati potreba za redefinisanjem postojeeg sistema raspodjele izmeu drave i
entiteta ili e se to regulisati Zakonom o fiskalnom izjednaavanju izmeu drave i entiteta.
U Bosni i Hercegovini ne postoji razvijen sistem fiskalnog izjednaavanja21. Sistem
fiskalnog izjednaavanja ima za cilj uravnoteenje prihoda koje primaju razliiti nivoi vlasti i
prihoda koje primaju lokalne zajednice. Dakle radi se o dva tipa odnosa: vertikalni izmeu entiteta
(kantona/upanija) i optina i horizontalni odnos meu lokalnim zajednicama. Tehniki gledano,
vertikalni odnos je onaj koji je bitan, on odreuje koliko e vii nivo vlasti ustupiti novca
optinama. Takoe, razvijen model sa jasnim kriterijima moe uspjeno rijeiti i horizontalno
izjednaavanje. Iskustva nekih zemalja (Slovenija, Njemaka, Maarska) mogu posluiti kao dobar
primjer. 22
Upravljanje ostvarenim prihodima
Ovako ostvarenim prihodima lokalne zajednice su pokrivale rashode, finansirajui u
najveem dijelu osnovne funkcije, tako da velik dio rashoda otpada na opte javne usluge, tj
direktne trokove administracije. Iako postoje razlike od optine do optine, moe se zakljuiti da je
uglavnom nedostajalo sredstava za razvoj, posebno ako se izuzme meunarodna pomo (grantovi),
iz kojih je u proteklom vremenu u dobrom dijelu obezbjeivan razvoj, posebno komunalne
infrastrukture.
Veliina i nivo razvijenosti optine je vaan faktor u finansiranju optina u BiH, kako sa
aspekta raspoloivosti izvora prihoda tako i sa aspekta naina upravljanja javnim poslovima pa i
finansijama. Malim optinama nedostaju finansijska sredstva ali i potrebni kadrovi kako bi
dugorono mogle da ispunjavaju svoje zadatke. Iako bi trebale obavljati iste zadatke kao i vee
optine, male i nerazvijene optine uglavnom nemaju na raspolaganju (ili imaju vrlo malo)
profesionalnih administratora i drugih specijalistikih profila za obavljanje tih zadataka. U takvim
uslovima teko se moe govoriti o profesionalnoj lokalnoj upravi. Ove optine imaju mali broj
stanovnika, nerazvijenu privrednu strukturu ili su bez ikakvih privrednih kapaciteta te im je
mogunost prikupljanja poreza i drugih prihoda veoma ograniena.

5. Imovina lokalne uprave

Prema postojeim propisima imovina lokalne uprave ili optinska imovina nije definisana
ustavnim odredbama. Ona se u tom smislu tretira kao dio dravne imovine, dakle njen vlasnik je
drava. Dijelovi dravne imovine koji su vezani za funkcije koje obavlja optina se nalaze na
raspolaganju optinama ili optine imaju pravo koritenja te imovine. Stanje u ovoj oblasti je u
dobroj mjeri neureeno i sa aspekta zakonske regulative i sa aspekta evidencija i inventara date
imovine. Novim Zakonom o lokalnoj samoupravi u RS (ovaj zakon je u FBiH tek u pripremi)
navedeno je da se imovina potrebna za izvravanje obaveznih funkcija lokalne samouprave
21

Pod sistemom fiskalnog izjednaavanja ne podrazumijevamo pojedinane ad hoc dotacije optinama koje su uz to i
neobavezne, niti pokuaj diferencirane raspodjele poreza na promet izmeu optina i entiteta, jer se pokazao kao veoma
neefikasan i nemoan da ostvari ciljeve fiskalnog izjednaavanja.
22
Interesantna su iskustva drugih zemalja iznesena u radu Finansiranje lokalne samouprave studija sluaja
Njemake, Slovenije i Hrvatske, Friedrich Ebert Stiftung, Ured u Zagrebu, 2003.

48

dodjeljuje jedinicama lokalne samouprave u vlasnitvo, te da e se postupak utvrivanja i prenosa te

imovine urediti posebnim zakonom. Nacrt Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji
BiH, lanom 27., regulie da optine imaju pravo na imovinu i sredstva srazmjerno nadlenostima.
Dalje je regulisano sa e imovina biti u vlasnitvu optina i da one moraju tom imovinom upravljati
u skladu sa zakonom. Za sada se dalje od navedenog nije otilo ni u jednom entitetu.
Optine su odgovorne za funkcije koje su im date u nadlenost, a nisu vlasnici imovine
potrebne za obavljanje tih funkcija, to je neodrivo. Oit primjer su javna komunalna preduzea.
Ovakvo stanje zahtijeva hitan prenos imovine optinama, potrebne za obavljanje funkcija koje su u
nadlenosti lokalne zajednice, kao i imovine koju je finansirana i izgraena sredstvima lokalne
zajednice. Naalost, u poslednje vrijeme ovaj proces se kree upravo u suprotnom pravcu, tako da
vii organi vlasti imovinu izuzimaju od lokalnih zajednica obrazlaui to potrebom provoenja
postupka privatizacije ili nekim drugim razlozima.
Iskustva drugih zemalja u tranziciji pokazala su da se u procesu decentralizacije i reforme
javnog sektora ne moe zaobii prenos javne svojine optinama, jer je svojina jedan od preduslova
za autonomnu lokalnu upravu.23 Niz argumenata idu u prilog prenosa vlasnitva na optine:
9 Nema stvarne lokalne uprave bez zdrave ekonomske baze, a zdrave ekonomske baze
nema bez svojine;
9 Poboljava se efikasnost i efektivnost u pruanju javnih usluga;
9 Ekonomska racionalnost bazirana na teoriji javnog izbora ide u prilog decentralizaciji
dravne svojine;
9 Svojina moe da donese dodatne stabilne vlastite prihode optini, a oni su joj veoma
potrebni.
Argumenti protiv decentralizacije, koji obino govore o neefikasnom upravljanju imovinom,
o gubitku dravne svojine i o neuravnoteanosti izmeu optina, nisu odrivi. Naime ne radi se o
gubitku javne svojine ve o promjeni nivoa, a iskustva o centralistikom upravljanju privredom
ukazuju upravo na suprotno kad je u pitanju efikasnost upravljanja imovinom.
Osnovni koraci u regulisanju ovog pitanja su da se imovina lokalne uprave definie
propisima, a zatim da se zakonski uredi postupak prenosa imovine sa drave na optine. U tom
postupku bi prije svega trebalo potovati princip funkcionalnosti (imovina vezana za funkcije),
koji moe biti dopunjen sa principom porijekla (imovina izgraena putem samodoprinosa,
finansirana iz optinskih budeta i sl.) uz mogunost da se od strane drave regulie kontrola
promjene namjene imovine da se eventualno ne ugroze osnovne funkcije.
Lekcije nauene iz iskustva drugih zemalja u pogledu prenosa imovine na optine su:
9 bitan je politiki konsenzus, jer imovina je pitanje ekonomske moi i javljaju se otpori,
9 formiranje novog (lokalnog) javnog vlasnitva treba biti bazirano na ustavnom zakonu,
9 kategorije lokalne imovine trebaju biti jasno identifikovane,
9 koristiti funkcionalni princip prenosa imovine,
9 nepostojanje katastra javne imovine ne smije biti razlog odgaanja poetka procesa, jer
se najvei dio imovine lako identifikuje,
9 treba odrediti rok za proces prenosa i akcioni plan, inae e proces dugo trajati,
9 treba upravljati procesom.

23

Transfer javne svojine na lokalnu upravu, OSI i LGI, Budimpeta 2004.

49

6. Finansiranje optina i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Iz navedenog se moe vidjeti da se u finansiranju lokalne samouprave u BiH niti jedno
naelo Evropske povelje ne potuje, ili bar ne potuje sutinski i u potpunosti. Uporedimo stanje po
naelima:
# Adekvatnost prihoda ovo naelo zahtijeva da lokalna zajednica mora imati adekvatne
prihode. Ako to nije sluaj, onda lokalna samouprava ne moe zadovoljiti potrebe
graana i lokalna demokratija je diskreditovana. U BiH postoji znaajna vertikalna i
horizontalna neuravnoteenost, te je stvarna adekvatnost prihoda upitna.
# Znaajni vlastiti prihodi ovo naelo je daleko od primjene u BiH, jer analize pokazuju
da su vlastiti prihodi optina veoma skromni, te da dominiraju zajedniki prihodi i
prihodi koji su pod kontrolom vieg nivoa vlasti.
# Fiskalno izjednaavanje sistemi bez fiskalnog izjednaavanja su u pravilu
neuravnoteeni. U BiH ne postoji razvijen sistem fiskalnog izjednaavanja.
# Predvidivost i transparentnost bez primjene ovog naela optine ne mogu efikasno
planirati budete, a posebno investicije, te nemaju pristup kreditnom kapitalu. Dodjela
sredstava sa vieg nivoa mora biti propisana jasnim i pravinim procedurama i prema
modelima (formulama) koji su unaprijed poznati, zakonom regulisani i obavezni.
Optine u BiH u sadanjim uslovima finansiranja ne mogu predvidjeti svoje budue
prihode sa potrebnim stepenom pouzdanosti, to im dodatno oteava finansiranje.
# Pravo na posudbu bez primjene ovog naela nema bitnog unapreenja infrastrukture, a
zbog postojeih ogranienja ovaj izvor finansiranja optina u BiH je veoma skroman.

50

7. Pregled glavnih problema

Da bi lokalna zajednica mogla osigurati kvalitetne usluge svojim graanima, ona mora
raspolagati imovinom i finansijskim sredstvima koji su dovoljni za obavljanje poslova koji su u
njenoj nadlenosti. Zakoni u oba entiteta naelno garantuju raspoloivost dovoljnih sredstava za
izvravanje obaveza i zadataka na optinskom nivou. Takoe, naelno je definisano da se imovina
potrebna za obavljanje funkcija prenosi lokalnim zajednicama u vlasnitvo. Stvarni problem je u
tome to ove naelne postavke nisu adekvatno normativno razraene ni realizovane.
S druge strane, graani smatraju optine odgovornim ne samo za usluge koje su u optinskoj
nadlenosti, ve najee i za one koje su u nadlenosti vieg nivoa vlasti. Ova situacija stvara
potrebu za velikim infrastrukturnim kapitalnim investicijama koje su neophodne za ekonomski i
drutveni razvoj.
Analize ukazuju na disparitet izmeu finansijskih sposobnosti optina i odgovornosti i
potreba koje pred njih postavljaju graani.24
Osnovni problemi sa kojima se suoavaju optine, u pogledu finansijsko-materijalnih uslova
za obavljanje funkcija iz njihove nadlenosti, su:
Imovina koja im je potrebna za obavljanje funkcija nije u njihovom vlasnitvu i njome se
ne upravlja dovoljno efikasno;
Velika je neizvjesnost u pogledu raspodjele PDV-a, koji e zamijeniti porez na promet
kao najvaniji izvor finansiranja optinskih budeta;
Niska je efikasnost naplate prihoda koji pripadaju optini.
Ukoliko se u kratkom roku ne pristupi nedvosmislenom definisanju vlasnitva nad
imovinom koja je, po prirodi stvari, lokalna, te ne izvri identifikacija i prenos te imovine u
vlasnitvo optinama, obavljanje niza funkcija bie jo vie oteano, a upravljanje tom imovinom
neefikasno.
Optine bi u oblasti finansiranja mogle doi u kritian poloaj ako se:
9 ne izvri adekvatna raspodjela prihoda od indirektnih poreza,
9 ne unaprijedi naplata javnih prihoda koji pripadaju optini,
9 ne uvede neki obavezan oblik fiskalnog izjednaavanja, kako bi se usluge mogle pruati
efikasno i u optinama koje imaju slabu poresku osnovu, ili koje imaju velike potrebe za
odreenom vrstom usluga,
9 ne pone sa praksom uvoenja lokalnih poreza, o ijem uvoenju, visini i naplati bi
vodila rauna lokalna uprava.
Fiskalna decentralizacija (ali stvarna) treba da pomogne da graani budu bolje upoznati
kako se troi novac od poreza koji oni plaaju. Time bi se popravilo inae veoma poljuljano
povjerenje graana u lokalnu upravu, a i u politiare.
Poreska reforma (uvoenje PDV) bi se morala iskoristiti kao prilika za redefinisanje
finansiranja lokalne uprave. Prema sadanjim informacijama, indirektni porezi e se ubirati na
dravnom nivou. Iz njih e se prvo podmirivati potrebe spoljnjeg duga i rashodi zajednikih organa
na dravnom nivou. Preostali iznos e se, prema utvrenoj formuli raspodjeljivati na entitete i
distrikt. Entitetima je ostavljena autonomija za dalju preraspodjelu tog prihoda do nivoa lokalne
zajednice. Ideja da se optinama doznauje iznos sredstava koji su do sada ostvarivali od poreza na
promet nije dobra. Ona sa sobom nosi sve dosadanje slabosti sistema raspodjele (zadrava sve
neuravnoteenosti, rizik kanjenja doznaka, nemogunost uticaja na visinu prihoda i njihovu
predvidivost od strane optina ...), ali donosi i neke nove probleme. Optine u takvim okolnostima

24

USAID, Procjena lokalne uprave u BiH i preporuke, 2003.

51

nee imati koristi od oekivanog poveanja ove vrste javnih prihoda, ali mogu (i vjerovatno hoe)
biti izloene riziku smanjenja prihoda ili poveanog troenja na viem nivo vlasti.
Nivo potrebnih sredstava za efikasno finansiranje optinskih funkcija svakako zavisi od
raspodjele nadlenosti izmeu optina i viih nivoa vlasti. Novu raspodjelu indirektnih poreza
mogue je iskoristiti za poboljanje efikasnosti finansiranja optina. Neophodno je procijeniti koji
dio od ubranih indirektnih poreza treba da pripadne optinama da se ne ugrozi njihovo finansiranje.
Procjenu je mogue izvriti pod pretpostavkom da e se zadrati postojee stanje u obimu poslova
koje obavljaju optine i da e se zadrati dosadanji nain raspodjele direktnih poreza i ostalih
javnih prihoda. Uz date pretpostavke i prema preliminarnim procjenama, minimalno 20% prihoda
od svih indirektnih poreza koji se ubiru na nivou drave trebalo bi da pripadne optinama, te da se
kao dodatak tome razvije sistem fiskalnog izjednaavanja, kako bi finansiranje optina bilo u
dovoljnoj mjeri stabilno.

52

V
NAJVANIJI, LJUDSKI RESURSI
1. Upravljanje ljudskim resursima kao novi koncept u javnoj upravi
Veina uspjenih organizacija danas istie u prvi plan znanja i sposobnosti svojih ljudi kao
najvanije faktore svog uspjeha. Ono to zovemo ljudski resursi, ljudski potencijali, ljudski kapital,
objanjava i omoguuje njihovu izuzetnost.
Pitanje kvaliteta ljudskih resursa se posebno odnosi na rad uprave, to znai i na rad lokalne
uprave o kojoj ovdje govorimo. Lokalna uprava je servis svojih graana i poreskih obveznika, njen
osnovni proizvod je usluga, a ljudi zaposleni u optinskoj upravi su glavni i najvaniji resurs u
pruanju kvalitetnih usluga. Zbog toga se podrazumijeva da optinska uprava, da bi bila uspjena,
mora u svakom trenutku posjedovati kompetentne, sposobne i dobro motivisane rukovodioce i
slubenike.
Osnovni model na kojem se zasniva upravljanje ljudskim resursima (ili ljudskim
potencijalima), kao savremen koncept25, saeto se moe predstaviti na sljedei nain: Radni uinak
= ono to ovjek moe (sposobnost, kompetentnost) X ono to hoe (motivisanost) X okolnosti26.
Koncept upravljanja ljudskim resursima, dakle, podrazumijeva istovremeno podizanje nivoa
sve tri bitne grupe faktora, i kompetentnosti i motivisanosti zaposlenih, ali i uslova u kojim oni
rade. Taj zahtjev eksplicitno sadri i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, u 2. stavu lana 6:
Uslovi rada zaposlenih u lokalnim organima vlasti bie takvi da omogue zapoljavanje
visokokvalitetnog osoblja, sposobnog i kompetentnog. U tom cilju, obezbijedie se odgovarajui
uslovi i mogunosti za obuku zaposlenih u upravi, njihovo odgovarajue nagraivanje, kao i
mogunosti napredovanja u slubi.
Preporuke Evropskog instituta za javnu upravu, sadrane u metodologiji za unapreivanje
javnih organizacija kroz samoprocjenjivanje (CAF = Common Assessment Framework)27,
razrauju ovaj zahtjev, istiui kao dobre primjere javne organizacije koje:
9 Razvijaju i komuniciraju politiku upravljanja ljudskim resursima zasnovanu na strategiji i
planovima razvoja organizacije (naroito jasne i objektivne kriterijume u vezi sa
zapoljavanjem, promocijom, nagradama i postavljanjem na rukovodna radna mjesta);
9 Redovno analiziraju trenutne i budue potrebe za ljudskim resursima, uzimajui u obzir
potrebe i oekivanje svih relevantnih strana zainteresovanih za rad organizacije;
9 Usklauju zadatake, ovlatenja i odgovornosti (npr. preko opisa poslova) sa strategijom i
planovima, u opise poslova za rukovodna radna mjesta ukljuuju menaderske i liderske
vjetine neophodne za rukovodioce;
9 Obezbjeuju dobre uslove rada u organizaciji;
9 Vode politiku jednakih prava pri zapoljavanju (nema polne, nacionalne, religijske, ni bilo
koje druge diskriminacije);
9 Identifikuju i evidentiraju sadanja znanja, vjetine i stavove zaposlenih;
9 Kreiraju i komuniciraju sa zaposlenima plan obuke zasnovan na sadanjim i buduim
organizacionim i linim potrebama;
9 Razvijaju liderske vjetine u cijeloj organizaciji;
25

Rije je o konceptu koji je teoretski, a u razvijenim drutvima i uspjenim organizacijama i praktino, zamijenio
ranije vaei koncept personalnog ili kadrovskog menamenta.
26
Znakom mnoenja (X) naprosto se eli rei da e radni uinak, kao rezultat, biti jednak nuli ako je bilo koji od faktora
nula.
27
European Institute of Public Administration: The Common Assessment Framework (CAF) Improving an
organisation through Self-assessment, Maastricht 2002, str. 17-19

53

9 Pruaju podrku i pomo novim zaposlenim (programi uvoenja u posao);

9 Uvode i podravaju savremene metode obuke zaposlenih (multimedijalni pristup, obuka na
radu, uenje na daljinu, elektronska obuka...) i sadraje obuke (strani jezici, kompjuterska
obuka, timski rad, kvalitet...);
9 Razvijaju i promoviu vjetine komuniciranja i korisniku orijentaciju kod zaposlenih;
9 Redovno planiraju izdvajanje sredstava za obuku i usavravanje zaposlenih;
9 Promoviu kulturu otvorene, nehijerarhijske komunikacije i dijaloga;
9 Proaktivno trae ideje i sugestije od zaposlenih;
9 Ukljuuju zaposlene u kreiranje strategije, planova i programa unapreivanje procesa i
usluga;
9 Dogovaraju sa zaposlenima ciljeve koje treba ostvariti i naine mjerenja ostvarenja;
9 Redovno organizuju i sprovode anketiranja zaposlenih...
Takoe, norma ISO 9001:200028 u taki 6.2. (koja se odnosi na ljudske resurse) utvruje:
Osoblje koje obavlja poslove koji utiu na kvalitet mora biti kompetentno na osnovu
odgovarajueg obrazovanja, osposobljavanja, uvjebavanja i iskustva. U taki 6.2.2. norma izriito
trai od organizacije da mora odrediti neophodno potrebne sposobnosti za osoblje, osigurati
osposobljavanje i preduzeti akcije u tom pravcu, osigurati da je osoblje svjesno vanosti svojih
aktivnosti, te ocjenjivati efekte svih ovih aktivnosti.
Ako se BiH eli pridruiti evropskoj porodici, javna uprava treba da slijedi ove obrasce. U
zemljama koje su orijentirane ka evropskim integracijama, menadment ljudskim potencijalima u
javnom sektoru predstavlja jedan od glavnih prioriteta: trae se nove vjetine i novi, znatno vii,
standardi usluga.29
Gdje je BiH danas u pogledu upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj upravi?
Razmotriemo oba plana, normativni i praktini. Prvo normativni, jer bi ovaj plan u pravilu trebao
da prethodi praktinoj realizaciji. Drugim rijeima, ureena politika razvoja i upravljanja ljudskim
resursima trebalo bi da usmjerava i olakava deavanja u realnom ivotu. Da li je tako?

2. Postoji li politika upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj upravi u

BiH?
Velike razlike u normativnim rjeenjima
Normativna rjeenja u dva entiteta dijametralno se razlikuju. Nacrt Zakona o principima
lokalne samouprave u FBiH eksplicitno tretira finansijske resurse i imovinu, ali ni jednom rijeju ne
pominje bilo ta to bi makar asociralo na ljudske resurse. A u obrazloenju razloga za donoenje
zakona na prvom mjestu su standardi razvijenih zemalja Evrope i Evropska povelja o lokalnoj
samoupravi?! S druge strane, Zakon o lokalnoj samoupravi u RS posveuje kompletno poglavlje XI
(lanove 111-161) zaposlenima u administrativnoj slubi jedinice lokalne samouprave. Bez imalo
zadrke moglo bi se rei da zakon u ovom sluaju suvie detaljno razrauje ovo podruje, pruajui
detaljne opise radnih mjesta (skoro da daje sistematizaciju), detaljno reguliui proceduru
zapoljavanja, ocjenjivanja, napredovanja, rasporeivanja... potom praktino cjelokupnu oblast rada
i radnih odnosa. Takvom detaljnom razradom (nepotrebnom birokratizacijom) zakon vie odmae
nego to pomae moderno shvaenom upravljanju ljudskim resursima u javnoj upravi. Ako je sve
propisano (a jeste, ako upotrijebite ak 50 lanova zakona), gdje je onda stvaralaki prostor za
naelnike optina da upotrijebe nova, savremena rjeenja za privlaenje, usavravanje i motivisanje
zaposlenih (a itav niz ba takvih rjeenja uopte nije ni pomenut, vjerovatno zato to su autori
zakona raspolagali relativno zastarjelim konceptima i informacijama iz ove oblasti).

28

Radi se o aktuelnom sistemu upravljanja kvalitetom

Sistemski pregled javne uprave u BiH Zavrni izvjetaj, Ured koordinatora javne uprave, mart 2005. (dostupno
na sajtu Delegacije Evropske Komisije u BiH (www.delbih.cec.eu.int), str. 50

29

54

Ima i prostijih razloga za ovakve razlike izmeu dva entitetska zakona. Dio je sadran u
razliitom obuhvatu zakona o dravnoj slubi. Tako Zakon o dravnoj slubi Federacije BiH30,
osim zaposlenih na nivoima Federacije i kantona, obuhvata svo osoblje u optinskoj upravi koje ima
potrebne kvalifikacije (univerzitetsku diplomu). Za vie od 80% ostalih zaposlenih u optinskoj
upravi (onih koji nemaju univerzitetsku diplomu) ostaje da vai Zakon o radnim odnosima i
plaama slubenika organa uprave u Federaciji BiH iz 1998. godine. A Zakonom o administrativnoj
slubi u upravi RS iz 2002. zaposleni u optinskoj upravi uopte nisu obuhvaeni!?31 Zato valjda
Zakon o lokalnoj samoupravi tako detaljno ureuje pitanja vezana za zaposlene u administrativnoj
slubi u lokalnoj samoupravi.
(Radi potpunosti informacije, treba dodati ocjenu iz pomenutog Sistemskog pregleda javne
uprave u BiH da pravni okvir kojim se ureuju pitanja iz domena zaposlenih u javnoj upravi Brko
distrikta ima zasigurno najiri opseg primjene od svih srodnih propisa u BiH32. Radi se o
rjeenjima iz ranijeg Pravilnika o radu javnih slubenika Brko Distrikta iz 2001. i nedavno
usvojenog Zakona o javnim slubenicima i namjetenicima Brko distrikta iz novembra 2004.)
O stvarnom dometu aktuelnih normativnih rjeenja u pogledu uslova za zapoljavanje i
nagraivanje visokokvalitetnog osoblja u optinskoj upravi najbolji svjedoi sljedei stav iz prve
ruke, izreen od strane optinskog naelnika koji je postigao najbolje rezultate u upravljanju
ljudskim resursima i pruanju kvalitetnih usluga: Kada je u pitanju nagraivanje, treba istai da
lokalne vlasti nisu u mogunosti to osigurati na adekvatan nain, s obzirom na zakonsku regulativu
koja ureuje radne odnose i plate zaposlenika u upravi. Sadanji sistem nagraivanja ne osigurava
uslove za zapoljavanje kvalitetnog kadra u lokalnoj upravi.33
Vrlo je vano istai da zakoni o dravnoj/administrativnoj slubi zabranjuju slubenicima
rad po uputama politikih stranaka i lanstvo u njihovim rukovodstvima. Time je, makar zasad
samo u Federaciji BiH i Brko distriktu, normativno osloboen prostor za profesionalnu optinsku
upravu, inae estoko izloenu politizaciji u svim aspektima rada.
Ima li optinska uprava institucionalnu podrku?
Predvieno je da niz stvari koje se tiu upravljanja ljudskim resursima obavljaju agencije za
dravnu slubu, uspostavljene na nivou drave i na nivou entiteta. Ali, samo u jednom dijelu
zemlje, jer nije predvieno da Agencija za dravnu upravu u RS obavlja poslove vezane za
upravljanje ljudskim resursima za optinske uprave. To znai da u RS optinska uprava nema
nikakvu institucionalnu podrku u pogledu upravljanja ljudskim resursima, a da u Federaciji BiH
dio poslova vezanih za upravljanje ljudskim resursima u optinskoj upravi obavlja Agencija za
dravnu slubu Federacije BiH, sa pet regionalnih ureda (Sarajevo, Tuzla, Zenica, Mostar i Livno)
nadlenih za dravne slubenike34 na kantonalnom i na optinskom nivou. Prva iskustva su vezana
za proces regrutovanja i izbora kadrova za optinske uprave (oglaavanje za upranjene radne
pozicije, prijavljivanje, izbor, testiranje...) i nisu ba pozitivna, jer se agencija, jo uvijek nespremna
na odgovori na mnogobrojne i esto hitne zahtjeve, pokazuje kao usko grlo. Trenutno je u toku
izrada Pravilnika o ocjenjivanju rada za dravne slubenike koji rade na nivou Federacije, kantona i
optina. Mada je predvieno da Agencija preuzme i dio poslova vezan za obuku i usavravanje, jo
uvijek nema vidljivih rezultata za optinski nivo.

30

Zakon o dravnoj slubi u FBiH (Slubene novine Federacije BiH, br. 29/03), Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o dravnoj slubi u FBiH (Slubene novine Federacije BiH, br. 23/04, 39/04 i 54/04). U punoj primjeni je tek
od 31. 1. 2005.
31
Sistemski pregled javne uprave u BiH (str. 52) preporuuje ujednaavanje, tako da se Zakonom o dravnoj slubi u
FBiH obuhvati i osoblje koje nema univerzitetsku diplomu, a Zakonom o administrativnoj slubi u upravi RS obuhvati i
optinski nivo.
32
Sistemski pregled javne uprave u BiH, str. 52
33
Ljubia Markovi Modernizacija lokalne uprave i samouprave, Centar za promociju civilnog drutva, Sarajevo,
2004, str. 23
34
Radi se samo o manjem dijelu osoblja optinske uprave u Federaciji BiH, koje ima status dravnih slubenika
(osoblje sa visokom strunom spremom).

55

Oekivalo se da e kompleks pitanja vezanih za obuku i usavravanje dravnih slubenika

za sve nivoe biti rijeen kroz projekat pokrenut i voen od strane Razvojnog programa UN (UNDP).
Projekat je u 7-8 godina (koliko je ve aktuelan) doivio niz transformacija osnovne ideje: od
Koleda za dravne slubenike35, najprije zamiljenog u vidu ozbiljne edukativne institucije po
principu sve na jednom mjestu za obuku i usavravanje dravnih slubenika, u skladu sa
nauenim lekcijama i najboljim iskustvima iz zemalja u tranziciji, a potom reduciranog na neku
vrstu virtuelne mree organizacija i pojedinaca koji se profesionalno bave pruanjem usluga
obuke... Sve je ostalo samo na papiru i praktino se izgubilo u nizu sastanaka sa entitetskim
vlastima koje oigledno nisu ba razumjele o emu se radi. Slina ocjena mogla bi se dati i onima
koji su vodili projekat i doveli ga u novi oblik nazvan koordinacija obuke dravnih slubenika36,
ta god da to znailo.
Mogu li donatorski projekti biti zamjena za javnu politiku?
Problem nedostatka javne politike i prakse u oblasti razvoja ljudskih resursa za lokalni nivo
vlasti prepoznat je od strane vie donatora. ak bi se moglo rei da je lokalni nivo izloen ve due
vrijeme itavom nizu programa obuke sa manje-vie slinom tematikom i metodikom, izvoenim
od strane niza razliitih inostranih i domaih organizacija i trenera, sa velikim razlikama u kvalitetu
procesa obuke i rezultatima. Izdvajamo nekoliko najznaajnijih projekata:
3 OSCE-ovi programi obuke
3 Projekat razvoja lokalne uprave Fonda otvoreno drutvo BiH
3 Projekat razvoja optina (MDP) u regiji Doboja SDC/Intercooperation
3 Projekat podrke lokalnim upravama u Sjevernoistonoj Bosni (LGSA) USAID/
PADCO
3 Projekat upravne odgovornosti (GAP) USAID/ DAI
3 VNG Jaanje lokalne javne administracije u BiH.
Tabela V.1. Pregled donatorskih projekata u pogledu obuke za optinski nivo
Projekat
Fokus u pogledu obuke
Misija OSCE-a prua tehniku pomo najveem broju optina u BiH
najdui vremenski period. Fokus obuke se vremenom mijenjao: od obuke
za kapitalno budetiranje, preko obuke za finansijsko upravljanje, do
kvalitativno prilino upitnih obuka za planiranje lokalnog ekonomskog
razvoja, upravljanje ljudskim resursima, itd. Trenutno OSCE prua
OSCE
podrku odabranim optinama u definisanju organizacionih potreba i u
definisanju potrebnog administrativnog ustrojstva u skladu sa tim
potrebama. Ovo ukljuuje podrku u identifikovanju broja i vrste radnih
mjesta, definisanju jasnih opisa radnih zadataka za svako radno mjesto,
prilagoavanju postojee kadrovske strukture utvrenim potrebama, itd.
U ovom projektu obuka je slijedila logiku procesa uvoenja promjena: od
formiranja optinskih timova za promjene i njihovih inicijalnih obuka
ciljanih na promjenu preteno birokratskog naina razmiljanja i rada,
Projekat razvoja
preko definisanja vizija razvoja, misija optinske uprave, uvoenja
lokalne uprave
kodeksa dobre uprave, itd. do uvoenja kompleksnog i kompletnog
Fonda otvoreno
sistema upravljanja kvalitetom po vaeim standardima. Praktino je
drutvo BiH
obuka stalno bila usko vezana za implementaciju principa i mehanizama
dobre uprave. Paralelno sa obukom rukovodilaca i zaposlenih u optinskoj
upravi, izvodila se obuka i priprema graana u mjesnim zajednicama za
aktivno uee u donoenju odluka.
35

CIVIL SERVICE STAFF COLLEGE IN BiH (CSSC) PROJECT DOCUMENT,

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN017195.pdf
36
Pogledati na: www.undp.ba (strane koje se odnose na Demokratsku upravu)

56

Projekat razvoja
optina (MDP) u
regiji Doboja

Obuka u okviru ovog projekta praktino je kreirana i izvoena na osnovu

nauenih lekcija prethodnog projekta.

Projekat podrke
lokalnim upravama
u Sjevernoistonoj
Bosni (LGSA)

Ovaj projekat obavlja specifine obuke uvijek usko vezane za rezultate

koje optinske uprave treba da postigne (uspostavljanje alter-sala,
poboljanje procedura, koritenje programskih paketa za upravljanje
dokumentacijom i finansijama, unapreenje poslovnog okruenja,
planiranje ekonomskog razvoja i programiranje kapitalnih investicija).

Projekat upravne
odgovornosti
(GAP)

U pogledu obuke u znatnoj mjeri slian prethodnom projektu.

VNG Jaanje
lokalne javne
administracije u BiH

Ovaj projekat je u oblasti razvoja ljudskih resursa u velikoj mjeri saraivao

sa misijom OSCE a u Sarajevu, sa tri glavne grupe aktivnosti:
uspostavljanje infrastrukture za obuku, trening trenera za obuku o
informacionim uslugama i obuku za lokalni ekonomski razvoj

U situaciji kad domae vlasti vrlo malo rade u ovoj oblasti, pomo koju optine dobijaju na
ovaj nain je dobrodola. Pored direktnih koristi koje optine ovdje ostvaruju, isto toliko je korisno
to to se u praksi mogu vidjeti uspjeni sluajevi. Svi ovi projekti ukljuivali su i studijska
putovanja koja su omoguila optinskim naelnicima i njihovim saradnicima da se uivo upoznaju
sa dobrim optinskim praksama u drugim zemljama, i da dio tih praksi preuzmu. Takoe, ovi
projekti su u velikoj mjeri doprinijeli formiranju domaih organizacija i konsultanata,
specijalizovanih za pruanje usluga obuke i razvoja lokalne uprave.
Meutim, ono to je negativna strana ovog donatorskog uea je znaajna razliitost u
njihovom pristupu promjenama i poboljanjima. Ovakav pristup kod mnogih optina moe stvoriti
konfuziju oko toga koja su ispravna rjeenja, a koja ne. Prvenstveno zato donatorski projekti ipak ne
mogu zamijeniti sveobuhvatnu domau politiku razvoja lokalne uprave u kojoj politika razvoja
ljudskih resursa ima najvaniju ulogu.

3. Stanje ljudskih resursa u lokalnoj upravi

Malo mladih, a puno inovnika i zastarjelih znanja
Vrlo je malo istraivanja koja se bave ovim problemom, tako da se moe pronai tek
nekolicina kvantitativnih pokazatelja stanja.
Za ilustraciju starosne strukture zaposlenih u lokalnoj upravi (predstavljene sljedeom
slikom) iskoristiemo podatke dobijene istraivanjem Ministarstva za upravu i lokalnu samoupravu
RS, pretpostavljajui da se podaci za FBiH bitno ne razlikuju.

57

Slika V.1. Starosna struktura zaposlenih u lokalnoj upravi

50 i vie
22%

do 30
godina
5.40%

30-40
27.90%

40-50
44.70%

Izvor: Istraivanje Ministarstva za upravu i samoupravu RS37

Dvije treine zaposlenih ima preko 40 godina. To moe da znai da je znatan dio osoblja
optinskih uprava zadran iz prethodnog sistema. U ne ba malom broju sluajeva radi se o ljudima
koji su, zbog ratnih nevolja i okolnosti, promijenili mjesto boravka i optinsku upravu u kojoj rade.
Nepovoljna starosna struktura vodi i pretpostavci o nedostatku nekih vanih savremenih podruja
znanja, kljunih za usvajanje evropskih standarda i prikljuivanje globalnom informatikom drutvu
(znanje engleskog jezika, informatika znanja i kompjuterske vjetine, korisnika orijentacija,
timski rad i projektni pristup...), koje obrazovni sistem ranije naprosto nije favorizovao ili
sadravao. Istovremeno, ovakva starosna struktura upuuje na zakljuak o birokratskom mentalitetu
i inovnikom, rutinerskom pristupu kao dominantnim karakteristikama veine optinskih uprava38.
Ni kvalifikaciona struktura nije ohrabrujua.
Slika V.2 . Obrazovna struktura zaposlenih u lokalnoj upravi
Magisterij, Bez kole,
1.73%
0.41%
Fakultetska
diploma, 28%

Via kola,
13.24%

Osnovna
kola, 5.60%

Srednja
kola,
51.02%

Izvor: UNDP-a Izvjetaj o eSpremnosti Preliminarna studija,

http://www.undp.ba/download.aspx?id=160

37

Navedeno prema Strategija razvoja informacionog drutva u BiH, str. 82

Do takvog zakljuka dolo se i u Preliminarnoj dijagnozi stanja lokalne uprave u BiH, obavljenoj na uzorku od 14
optina 2000. i 2001. godine (vidjeti u: Razvoj dobre uprave, EDA Banja Luka 2002, str. 12). Nalazi su potvreni i
kasnije u gotovo istovjetnom terenskom istraivanju na uzorku od 9 optina u regiji Doboja.
38

58

injenica da manje od jedne treine zaposlenih ima univerzitetsku dilomu, a vie od

polovine srednokolsko obrazovanje, otvara pitanja obima i kvaliteta strunih, specijalistikih
znanja potrebnih za obavljanje poslova uprave. Uz pitanja obima i kvaliteta postojeih strunih
znanja i vjetina u optinskim upravama, sve je izraeniji problem njihovog obnavljanja i
usavravanja, jer struna znanja sve bre zastarijevaju, a postojea obrazovna infrastruktura u BiH
uopte nije prilagoenima zahtjevima kontinuiranog, doivotnog uenja. U tome su praktino
optine preputene same sebi, s jedne strane, i donatorskim projektima, s druge strane.
I USAID-ov tim eksperata na osnovu niza intervuja sa optinskim naelnicima 2003. godine,
kao svoj osnovni nalaz vezan za ljudske resurse, definie iroki disparitet u vjetinama i znanju na
optinskim nivou. Naelnici u oba entiteta su se alili na naslijee velikog broja osoblja od
prethodne vlade ili jo od vremena rata. Ovo osoblje esto nema vjetina, profesionalizma i
spremnosti da radi u modernom sistemu javne uprave. 39
Viak i manjak zaposlenih
Problem vika zaposlenih u administraciji, karakteristian za BiH, oigledan je i na
lokalnom nivou. Prema podacima koritenim u Strategiji razvoja informacionog drutva u BiH, u
RS u prosjeku je jedan optinski inovnik dolazio na 367 stanovnika, a u razvijenom svijetu
otprilike jedan na 2.000. Razlika je suvie velika, bez obzira na ogromnu razliku u okolnostima koja
ovakva poreenja esto ini veoma problematinim. Nema pouzdanih podataka o dimenzijama
problema vika zaposlenih u optinskoj upravi. Ipak, problem je, makar na optinskom nivou,
shvaen veoma ozbiljno i u najveem broju optina u nekoliko poslednjih godina postepeno se
rjeava, esto mukotrpno i bez dovoljno sredstava za prilino skupe otpremnine. Rjeavanje
problema vika zaposlenih (u kvantitativnom smislu) pretpostavka je za rjeavanje drugog,
suprotnog problema manjka zaposlenih (u kvalitativnom smislu), jer troak suvinog i
nedovoljno kvalifikovanog osoblja uzrokuje nemogunost upoljavanja odgovarajuih strunjaka,
naroito u finansijskom i informatikom podruju, a to je kritino za bilo koji proces reformi40.
Rjeavanje prvog problema (vika zaposlenih) posebno je limitirano pomanjkanjem menaderske
smjelosti naelnika i sredstava u optinskim budetima, dok je rjeavanje drugog problema (manjak
kvalitetnog osoblja) bitno uslovljeno stvaranjem kvalitetnije sistemske podrke.
Dio oba problema mogao bi se rijeiti prekvalifikacijom i dokvalifikacijom postojeeg
osoblja, kada bi postojala pratea infrastruktura u vidu odgovarajuih programa strunog
obrazovanja i obuke i kvalifikovanih institucija. Takve infrastrukture za sada nema, a nee je dugo
ni biti ako se nastavi praksa ekanja da je meunarodne organizacije stvore.
U traganju za menaderima u optinskoj upravi
Posebno je aktuelan i akutan problem nedostatka menaderskih znanja i vjetina. Od
optinskih uprava sve vie se oekuje da posluju prema pravilima efektivnog i efikasnog
menamenta, a optinski rukovodioci praktino nemaju skoro nikakvu priliku da na organizovan i
sistematian nain steknu znanja i vjetine karakteristine za javni menadment. Preliminarna
analiza potreba za menaderskim znanjima i vjetinama u optinskim strukturama, koju je sproveo
UNDP u okviru projekta stvaranja Koleda za dravne slubenike (Civil Service Staff College),
procjenjuje sljedei broj naelnika i rukovodilaca u optinama u BiH kojima nedostaju ova
znanja41:
u malim optinama (5-25,000 stanovnika): oko 500 ljudi
u srednje velikim optinama (30-60,000 stanovnika): oko 1120 ljudi
u velikim optinama (+75,000 stanovnika): oko 1000 ljudi
Distrikt Brko: oko 30 ljudi
39

USAID: Procjena lokalne uprave u Bosni i Hercegovini i preporuke, Novembar 2003, str. 13
Isto, str. 13
41
CIVIL SERVICE STAFF COLLEGE IN BiH (CSSC) PROJECT DOCUMENT,
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN017195.pdf
40

59

Ovi podaci nam govore da u BiH ima oko 2650 ljudi koji su na rukovodeim funkcijama u
optinama u BiH, a koji nemaju dovoljno menaderskih znanja. To nije nikakvo udo, jer nivo ovih
znanja kod naelnika i rukovodstva u lokalnoj upravi u BiH zavisi samo od sluajnosti. Naime,
sistem po kom funkcionie lokalna uprava kod nas je takav da se naelnik direktno bira na
demokratskim izborima. To, zaista, u potpunosti zadovoljava demokratske principe koji vae svuda
u razvijenom svijetu. Ali, poto optine, prema postojeim zakonima, nemaju pravo da imaju
gradskog menadera, onda menaderske sposobnosti na vrhu optine iskljuivo zavise od toga
koliko se naelnik u dotadanjoj karijeri susretao sa ovim problemima. U BiH se, na primjer,
deavaju situacije da naelnici ne posjeduju fakultetsko obrazovanje a est je sluaj da nemaju
nikakvo formalno obrazovanje iz oblasti menadmenta. S druge strane, dosadanja uobiajena
praksa da se ostali rukovodei kadar u optini postavlja prema politikoj pripadnosti, esto bez
obzira na vlastitu osposobljenost i na eventualne sposobnosti drugih koji nisu pripadnici te politike
opcije, u velikoj mjeri poveava rizik da ti ljudi ne posjeduju dovoljan nivo menaderskih i
liderskih znanja i vjetina.
U nedostatku liderskih sposobnosti i menaderskih znanja i vjetina mogu se traiti glavni
unutranji uzroci relativno niskog stepena korienja mehanizama motivisanja zaposlenih u
optinskoj upravi. U situaciji kada su mogunosti za korienje spoljnih, materijalnih podsticaja
veoma limitirane, veina naelnika praktino uopte ne koristi potencijal tzv. unutranje
(intrinzike) motivacije, kojoj je u osnovi podravanje ciljeva i vjerovanje u njihovu ispravnost i
vanost, isticanje individualnih i timskih doprinosa u postizanju rezultata i uspjenosti organizacije,
stvaranje skladne atmosfere i podsticanje otvorene komunikacije, itd. Samo prepoznavanjem
vanosti ove dimenzije i korienjem unutranjih motivatora moe se dugorono uspostaviti
moderna i kvalitetna uprava.
Malo domaih programa
Ni za rjeavanje ovog problema, nedostatka menaderskih znanja i vjetina u optinskoj
upravi, nema odgovarajue obrazovne infrastrukture u BiH. Istina, poinju da se oblikuju novi
smjerovi na fakultetima, okrenuti javnom menadmentu, ali optereeni zastarjelim i premalo
praktinim profesorskim znanjima i iskustvima. U domenu obuke i usavravanja opet je problem
preputen donatorskim projektima i preduzetnitvu nekoliko organizacija iz nevladinog sektora.
Ovdje vrijedi posebno istai angaovanje Centra za promociju civilnog drutva, u nekoliko
osnovnih vidova: publikovanje asopisa Lokalna samouprava sa nizom tektova domaih
eksperata i praktiara, praktikume iz javnog menadmenta za lokalni nivo (preuzete i prevedene iz
drugih zemalja u tranziciji), te povremena savjetovanja i seminare za optinske naelnike o temama
koje su posebno aktuelne. Agencija EDA svoje programe obuke (koji obuhvataju principe dobre
uprave, upravljanje promjenama, timski rad, javne nabavke, lokalni ekonomski razvoj, sisteme
upravljanja kvalitetom...) u pravilu vezuje za uvoenje dobre uprave u konkretnim optinama,
doprinosei stvaranju kvalitetnih optinskih timova kao osnovnih pokretaa promjena na
optinskom nivou. Centri civilnih inicijativa svoje programe obuke usmjeravaju vie prema
odbornicima/vijenicima i prema graanima u mjesnim zajednicama, doprinosei jaanju uea
graana u odluivanju. Praktino, ove tri vodee domae nevladine organizacije stvorile su, vie
spontano nego namjerno, meusobno komplementarne programe obuke za optinski nivo.
ta mui velike centre, a ta male optine
Uz zajednike probleme, vezane za ljudske resurse, postoji i niz posebnih. Male i siromane
optine (a takvih nije mali broj), posebno one udaljene od veih centara, hronino mui problem
nedostatka strunih kadrova, tako da se u njima ne moe stvoriti kritina masa onih koji mogu
izvesti kvalitativne promjene. U takvim sredinama posao u optinskoj upravi je esto jedino kolikotoliko sigurno i stabilno zaposlenje, sve pozicije su odavno zauzete, tako da se stanje vremenom
konzervira. Veliki centri imaju opet problem kako da privuku i zadre kvalitetne kadrove, jer
optinska uprava ni po primanjima ni po izazovima koje nudi nije konkurentna finansijskim
institucijama, meunarodnim organizacijama, boljim firmama, itd. Naime, ni plate, ni drutveni
60

status, ni drugi potencijalni motivacioni faktori, nisu u skladu sa obimom posla, odgovornou,
pritiscima i svim ostalim to prati rad slubenika u veim centrima.
I velike centre i male optine jo uvijek mui problem pretjerane politizacije, ime se
najdirektnije dovodi u pitanje profesionalizam koji graani oekuju od optinske uprave. Na prvi
pogled moe se initi da je ovaj problem ak vei u malim sredinama. Meutim, este politike
promjene i bespotedne politike borbe, karakteristine za velike centre, ine i ovdje velike tete,
koje se lako i nepromiljeno nanose, a sporo i mukotrpno popravljaju. Efekti primjene novih
zakonskih rjeenja koja nastoje da ogranie politike upotrebe i zloupotrebe javne uprave tek se
oekuju.
Ko brine o ljudskim resursima u optinskoj upravi
Ako su ljudski resursi najvaniji, postoji li poseban dio organizacije optinske uprave koji
brine o njima osam sati dnevno?
Na osnovu preporuka koje je OSCE davao u veini optina u kojima su obavljali analizu u
oblasti upravljanja ljudskim resursima42, mogli bi se okvirno izvesti sljedei zakljuci:
Organizaciona struktura u veini sluajeva ne odgovara potrebama optina u obavljanju
svojih poslova i radnih zadataka;
Sistematizacija radnih mjesta najee nije odgovarajua;
Postoje esti sluajevi neusklaenosti nivoa obrazovanja zaposlenih sa potrebama radnih
mjesta;
Pitanje zapoljavanja novih radnika esto nije adekvatno regulisano, tako da to znaajno
smanjuje transparentnost i efikasnost u odabiru novih radnika;
Ne sprovodi se analiza rezultata rada zaposlenih, to negativno utie na motivaciju;
Najee ne postoje programi obuke u cilju popunjavanja praznina u obrazovanju osoblja.
Izuzmu li se uspjeni primjeri nekolicine optina (koji predstavljaju izuzetak, a ne pravilo)
vodeih u primjeni principa i mehanizama dobre uprave (o kojima e biti rijei u sljedeem dijelu
analize), moe se konstatovati da su poslovi upravljanja ljudskim resursima potpuno zanemareni u
veini optina u BiH. Ne samo da nema posebne organizacione jedinice koja bi bila specijalizovana
za ovu vrstu poslova, ve nema ni specijaliste koji bi predstavljao dragocjenu pomo naelniku u
korienju i razvijanju najvanijih, ljudskih resursa u organizaciji. U organizacionom pogledu,
upravljanje ljudskim resursima u optinskoj upravi reducirano je najee samo na kadrovske
evidencije i radne odnose.
Izuzetak su optine koje su istinski uvele sistem upravljanja kvalitetom i uspjeno
primjenjuju zahtjeve norme 9001:2000 u pogledu ljudskih resursa. Prva koja je to uinila, optina
Centar Sarajevo, prednjai po razvijenom sistemu planiranja obuke i stalnog usavravanja osoblja,
te po razvijenim mehanizmima motivisanja, posebno koristei intrinzike (unutranje) motivatore.
Ipak, i u ovom sluaju postoji potreba za bitnim unapreivanjem sistema praenja i vrednovanja
radnog doprinosa zaposlenih i organizacionih jedinica.

42

Vie o ovome na http://oscebih.org/public/bos/document.asp?d=6&l=bos&dep=11

61

4. Pregled najvanijih problema

Najvaniji problemi, registrovani tokom analize, mogli bi se saeto prikazati na sljedei
nain:

Nema jedinstvene, jasne i konsistentne domae politike upravljanja ljudskim resursima u

lokalnoj upravi (veoma razliita normativna rjeenja izmeu entiteta i potpuno oslanjanje na
donatorske projekte i inicijative)
Slaba institucionalna podrka upravljanju ljudskim resursima (nedovoljan obuhvat i
kapacitet tek uspostavljenih agencija za dravnu slubu u FBiH, optinska uprava u RS
preputena sama sebi);
Aktuelna normativna rjeenja ne omoguavaju zapoljavanje i adekvatno nagraivanje
kvalitetnog osoblja u lokalnoj upravi;
Nema odgovarajue obrazovne infrastrukture ni programa strunog usavravanja koji bi
kontinuirano pratili potrebe lokalne uprave; nedostatak programa i instituticija za
prekvalifikaciju osoblja u lokalnoj upravi;
Nepovoljna starosna struktura zaposlenih u lokalnoj upravi, viak zaposlenih sa zastarjelim
znanjima i vjetinama, birokratskim mentalitetom i inovnikim pristupom;
Manjak kvalitetnog osoblja i savremenih znanja kljunih za usvajanje evropskih standarda i
ukljuivanje u informatiko drutvo;
Ogroman nedostatak menaderskih znanja i vjetina u optinskoj upravi;
Nedostatak internih sistema vrednovanja radnog doprinosa i promocije zaposlenih u
optinskoj upravi;
Pretjerana politizacija ozbiljno dovodi u pitanje profesionalizam optinske uprave;
Nema specijalizovanih jedinica ni specijalista za upravljanje ljudskim resursima u
optinskim upravama.

62

VI
PRIMJENA PRINCIPA I MEHANIZAMA DOBRE UPRAVE
1. ta podrazumijeva dobra uprava
U fokusu ovog dijela analize je koncepcija dobre uprave43 (good governance),
preciznije primjena principa i mehanizama dobre uprave na lokalnom nivou u BiH.
Evropski principi za javnu administraciju44 istiu u prvi plan pouzdanost i predvidivost
(pravnu sigurnost), otvorenost i transparentnost, odgovornost, te efektivnost i efikasnost.
Kombinujui i pojednostavljujui niz raspoloivih definicija, pod dobrom upravom za potrebe ove
analize podrazumijevaemo pravno pouzdano i predvidivo, korisniki orijentisano, efektivno i
efikasno, transparentno i odgovorno, te naglaeno participativno* upravljanje javnim poslovima u
najboljem javnom interesu, na svim nivoima, od dravnog do lokalnog. Radi se o relativno novoj
koncepciji, koja predstavlja poseban izazov za zemlje u tranziciji, a primjenjiva je prvenstveno za
lokalni nivo.
Postizanje dobre uprave jedan je od kljunih ciljeva reforme javne uprave za zemlje u
tranziciji. To podrazumijeva sutinske promjene i nove vrijednosne karakteristike: korisniku
umjesto birokratske orijentacije, otvorenost i transparentnost umjesto zatvorenosti, diskretnosti i
tajnosti, vladavinu prava umjesto samovolje u voenju javnih poslova, ali i nova znaenja
efektivnosti i efikasnosti.
Princip pouzdanosti i predvidivosti, ili pravne sigurnosti, podrazumijeva vladavinu prava,
odnosno zakona kao temeljnu pretpostavku dobre uprave, dakle izvravanje dunosti u skladu sa
zakonom, nepristrasnost, neutralnost i uoptenost primjene zakona, potovanje pravne nadlenosti i
proporcionalnosti administrativnog djelovanja, proceduralnu pravinost, blagovremenost i
profesionalizam.
Korisnika orijentacija najsaetije se definie u odreivanju lokalne uprave kao servisa
njenih graana, efektivnost u osnovi predstavlja odnos izmeu ostvarenih izlaza (rezultata) i
postavljenih ciljeva - ostvarivanje relevantnih ciljeva lokalne uprave, a efikasnost odnos izmeu
korienih resursa i rezultata racionalno korienje resursa. Teoretski posmatrano, ovdje se susreu
dva u osnovi razliita pristupa reformi javne uprave, vestminsterski i ameriki45. Oba pristupa se
zasnivaju na prenosu dobrih iskustava i modela iz poslovnog menadmenta (privatnog sektora) u
javni sektor. Pritom vestminsterski koncept ima teite na korisnikoj orijentaciji i efektivnosti menaderi u javnoj upravi dobijaju novi (nebirokratski) osnovni zadatak da rade prave stvari, u
najboljem interesu korisnika, ali i fleksibilna ovlaenja u korienju resursa, respektujui
specifinosti sredine i organizacije. Ameriki model reforme javne uprave prvenstveno se odnosi na
poboljanje efikasnosti, odnosno kreiranje uprave koja radi bolje a kota manje, optimizirajui
korienje resursa i inisistirajui na unifirmnim, univerzalnim rjeenjima, primjenjivim u svim
sredinama.
43

Koncept dobre uprave, u irem znaenju, ne odnosi se samo na javni sektor, ve puno znaenje dobija u partnerstvu
javnog sektora, privatnog sektora i civilnog drutva. Javna uprava treba da kreira stabilno i podsticajno politiko i
pravno okruenje. Privatni sektor generie radna mjesta i prihode. Civilno drutvo olakava politike i drutvene
interakcije mobilizacijom razliitih grupa da uestvuju u ekonomskim, socijalnim i politikim aktivnostima.
44

Evropski principi za javnu administraciju(SIGMA dokument br. 27), kod nas objavio Centar za promociju civilnog
drutva Sarajevo, april 2001. godine, str. 111-120. Pogledati takoe: Ljubia Markovi, Modernizacija lokalne uprave i
samouprave, Centar za promociju civilnog drutva Sarajevo, 2004. godine, str. 25-28
*
Stanje u pogledu participacije ili uea graana posebno je analizirano.
45
Kettl, Donald: The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance, The
Brookings Institute, 2000.

63

Prema Evropskim principima za javnu administraciju (SIGMA dokument br. 27)

otvorenost i transparentnost podrazumijevaju dostupnost uprave vanjskom ispitivanju, kontroli i
superviziji, a odgovornost zahtjev da uprava, na konkretan i pravno definisan nain, objasni i
opravda svoje odluke i postupke drugim upravnim tijelima ili nivoima, u skladu sa zakonom i
ustanovljenim procedurama. Kao to korisnika orijentacija, efektivnost i efikasnost lokalne uprave
imaju oiglednu vezu sa zadovoljstvom graana i drugih zainteresovanih strana, tako primjena
principa otvorenosti, transparentnosti i odgovornosti u radu lokalne uprave itekako utiu na
stvaranje ili gubljenje povjerenja tih istih graana i drugih uesnika.
Reformisana lokalna uprava je, dakle, pravno pouzdana i predvidiva, korisniki orijentisana,
efektivna i efikasna, transparentna i odgovorna. Praktino, to znai da ispunjava svoje zakonom
definisane nadlenosti i obaveze, ostvarujui visok nivo zadovoljstva korisnika, ali i zaposlenih46,
realizujui jasno definisane i opteprihvaene razvojne i operativne planove i ciljeve, te
obezbjeujui kvalitetne usluge u najkraim rokovima i uz najnie trokove. U tome moderna
lokalna uprava praktino slijedi obrazac ponaanja uspjenih poslovnih, privatnih organizacija. To
je potreban, ali ne i dovoljan uslov za istinski reformisanu upravu. Kao javna organizacija, koja je
posveena javnom interesu i koja raspolae javnim sredstvima, lokalna uprava sve to radi mora da
radi maksimalno transparentno i odgovorno, nepristrasno i profesionalno. Tek tada moemo
govoriti o punoj primjeni principa dobre uprave.
Kako je BiH zemlja u poodmaklom (makar vremenski) procesu tranzicije i zapoetom
procesu reforme javne uprave, dakle u nekoj vrsti komara u kojem se vrlo teko razlikuje prolo od
sadanjeg, sadanje od eljenog, eljeno od prolog... u prvi plan analize stanja izbijaju sljedea
pitanja:
" Da li su / u kojoj mjeri / kako aktuelne politike u BiH (dakle na normativnom planu)za
lokalni nivo uzele u obzir principe i mehanizme dobre uprave?
" Kakva su najvanija kretanja u praksi? U kojoj mjeri stvarnost slijedi normativne obrasce, a
u kojoj ih kreira...

2. Kako izgleda dobra uprava na normativnom i reformskom planu

U kojoj mjeri i kako je pitanje dobre uprave, posebno u pogledu korisnike orijentacije, efektivnosti
i efikasnosti,ali i transparentnosti i odgovornosti obuhvaeno i regulisano aktuelnim politikama u
BiH u domenu lokalne uprave?
Govorimo o aktuelnim politikama jer je, s obzirom na kompleksnu administrativnu strukturu
BiH, skoro nemogue oekivati jedinstvenu politiku. Uz to, vrijeme tranzicije u pravilu
podrazumijeva neku vrstu preplitanja, ak borbe izmeu ranije politike (ili politika) i nove politike
(ili politika). Istovremeno, itav niz uticajnih aktera na ovom podruju (kako domaih, tako i
meunarodnih), to zbog razliitih interesa, a poneto bogami i zbog razliite percepcije stanja i
mogunosti, oigledno zagovara razliite, ponekad i suprotstavljene politike.
Zato pod aktuelnim politikama podrazumijevamo najvanija aktuelna zakonska rjeenja,
kljune karakteristike procesa i programa reformi javne uprave u BiH, te ciljeve aktuelnih projekata
razvoja lokalne uprave u BiH.
Aktuelna zakonska rjeenja
Sa aspekta aktuelnih zakonskih rjeenja, posebno zakona o lokalnoj samoupravi47, slika je
pomijeana. Vidljiva je izrazita neravnotea u tretmanu principa korisnike orijentacije, efektivnosti
i efikasnosti, s jedne strane, i otvorenosti, transparentnosti i odgovornosti, s druge strane.
46

Samo zadovoljni zaposleni mogu obezbijediti zadovoljstvo korisnika.

Konstatacije se odnose kako na Zakon o lokalnoj samoupravi RS (Slubeni glasnik RS br. 101, od 18. 11. 2004.), koji
je tek u januaru 2005. stupio na snagu, tako i na Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH, koji je
poetkom marta 2005. u parlamentarnoj proceduri utvren kao Nacrt i upuen u javnu raspravu.

47

64

Tako se u pogledu korisnike orijentacije, efektivnosti i efikasnosti prije moe govoriti o

odsustvu bilo kakve politike i bilo kakvog regulisanja. Zakon ne upuuje na koncept dobre uprave
ni eksplicitno (jezikim formulacijama) ni implicitno (koncepcijskom osnovom)... Zakon propisuje
nadlenosti, kako na planu regulatornih radnji i upravljanja optinom, tako i na planu pruanja
usluga, ali nigdje ne insistira na korisnikoj orijentaciji, efektivnosti i efikasnosti, a ni kvalitetu
upravljanja i pruanja usluga. Prva slabost je, dakle, ve u kljunom zakonu, koji treba da regulie
bitna pitanja lokalne uprave: ne moemo oekivati praktine rezultate u pogledu primjene principa i
mehanizama dobre uprave koji podrazumijevaju korisniku orijentaciju i kvalitet, efektivnost i
efikasnost, ako je zakon u tome nemut, ako uopte ne poznaje te kategorije, ako ne daje ni
minimalne naznake, a kamoli uvodi principe i mehanizme i propisuje kako se prati i vrednuje
njihovo ostvarivanje...
Nema vidljivih znakova promjena ni kod drugih relevantnih zakona. Tako su, recimo,
procedure rjeavanja predmeta iz nadlenosti lokalne uprave, koje imaju znaajan uticaj na stvari
koje analiziramo, regulisane zakonom o upravnom postupku, koji je u svemu zadrao duh drugog
vremena i drugog vrijednosnog sistema. U pogledu rokova rjeavanja predmeta, zakon insistira
samo na maksimalno dozvoljenom vremenu rjeavanja, to je u osnovi birokratski koncept
efikasnosti (kad je krajnji rok za rjeavanje). Po novom, korisniki orijentisanom konceptu, pitanje
efikasnosti postaje prvenstveno pitanje brzine pruanja usluga: orijentacija prema korisniku trai to
je mogue bru uslugu, a zakonom propisani rokovi postaju samo krajnji okviri koji ne smiju da se
premae. Dakle, perspektiva se skoro u potpunosti mijenja: umjesto birokratskog gledanja unazad
(do kada problem, postupak... treba da se rijei po zakonskim rokovima), gledamo preduzetniki,
unaprijed (kada i kako najbre moemo da rijeimo problem, postupak... ne ugroavajuu validnost
postupka ni rjeenja), umjesto reaktivnog ponaanja, karakteristinog za tradicionalno poimanje
uprave, moderna uprava zahtjeva proaktivno ponaanje.
Oigledno je da ono to bismo mogli nazvati zvanina domaa politika u vezi sa lokalnom
upravom u BiH, na normativnom planu, itav niz vanih principa dobre uprave ne postavlja kao
standard koji optinske uprave treba da dostignu. Da stvar bude gora, ona ih ni ne promovie niti
preporuuje. Cijeli kompleks stvari vezanih za promociju i primjenu koncepcije dobre uprave
preputen je inicijativi optinskih uprava i meunarodnih organizacija. Ma koliko to grubo zvualo,
iz analize relevantnih zakona i programa, te nedostatka podzakonskih akata i preporuka, moe se
zakljuiti da zvanina domaa politika u segmentu lokalne uprave (a vjerovatno i u drugim
segmentima) naprosto ne poznaje principe korisnike orijentacije, efektivnosti, efikasnosti,
kvaliteta...
Principi otvorenosti, transparentnosti i odgovornosti znatno su vie promovisani i
regulisani aktuelnim zakonskim rjeenjima. I Zakon o lokalnoj samoupravi RS i Zakon o principima
lokalne samouprave u Federaciji BiH (u nacrtu) reguliu skoro detaljno javnost rada organa lokalne
samouprave, ukljuujui u sadraj pojma javnosti rada ono to podrazumijevaju principi otvorenosti
i transparentnosti. Takoe, detaljno su razraena pitanja koja se tiu administrativnog nadzora nad
radom jedinica lokalne samouprave48. Osim propisima o lokalnoj samoupravi, principi otvorenosti,
transparentnosti i odgovornosti promovisani su i nekim, za BiH potpuno novim propisima,
karakteristinim za zemlje u tranziciji (propisi o slobodi pristupa informacijama, o javnim
nabavkama, o spreavanju sukoba interesa...).
Proces i programi reforme javne uprave u BiH
Kako stoji sa procesom i programima reforme javne uprave u BiH koliko i kako vode rauna o
principima dobre uprave?

48

Kvalitet samih rjeenja nije predmet analize.

65

Reforma javne uprave u BiH zvanino je otpoela prihvatanjem dokumenta Reforma javne
uprave - Na program49 28. marta 200350. u Briselu od strane dravnog i entitetskih premijera.
Dokument postavlja orjentire za pripremu nedostajue strategije za reformu javne uprave u BiH.
Koncepcija dobre uprave postavljena je kao osnovni cilj reforme: Na najvaniji cilj je stvaranje
visokokvalitetne javne uprave u cijeloj Bosni i Hercegovini, to obuhvata profesionalnu dravnu
slubu na svim nivoima. Javna uprava mora biti ekonomina i na pouzdan nain upravljati javnim
sredstvima, mora biti odgovorna, transparentna i efikasna u pruanju usluga51. Razumljiv je
akcenat na efikasnosti i drutvenoj ekonominosti jer je udio javne potronje u GDP-u bio
nepodnoljivo visok52. Prema tom dokumentu, reforma javne uprave u BiH ima pet osnovnih
ciljeva:
u pogledu organizacije, uiniti javnu upravu ekonominijom i bolje organizovanom,
u pogledu finansiranja, osigurati da se novac poreskih obaveza troi ekonomino i
transparentno,
u pogledu osoblja, osigurati da dravna sluba bude profesionalna i da slui graanima53,
u pogledu postupka, osigurati da javna uprava funkcionie u skladu sa najboljom praksom
Evropske unije,
u pogledu usluga, osigurati da javne usluge budu kvalitetne i prilagoene potrebama
graana.
Iako je eksplicitno navedena tek u razradi poslednjeg cilja, lokalna uprava ima naglaen
interes za to bru i potpuniju realizaciju svakog od navedenih ciljeva. Sporno je, meutim, to se
proces reformi sprovodi odozgo nadole (top-down), stavljajui u prvi plan centralizaciju, a u
poslednji decentralizaciju, sa skoro zanemarivom ulogom predstavnika lokalne uprave u procesu
reforme. Sadanji prioriteti reforme54 su:
9 okonanje funkcionalne analize uprave na svim nivoima vlasti (sve funkcionalne
analize trebale su biti zavrene do oktobra 2004. godine to se nije desilo ni do
poetka marta 2005.)
9 usvajanje strategije reforme javne uprave sa akcionim planom (strategija trebala biti
kreirana na osnovu preporuka funkcionalnih pregleda i usvojena do kraja 2004. ni
za ovo kanjenje poetkom marta 2005. nema nikakvih javnih obrazloenja ni
nagovjetaja novog roka)
9 nastavak aktivnosti na implementaciji zakona o dravnoj slubi
9 nastavak aktivnosti na reformi odbrane i unutranjih poslova
9 jaanje administrativnih kapaciteta za evropske integracije.
Ako sudimo po osnovnom programskom dokumentu reforme javne uprave u BiH,
koncepcija dobre uprave, makar na terminolokom planu, ini vaan dio sadraja reforme.
Meutim, stepen razrade osnovnog dokumenta, te smjer i tempo implementacije, ne ostavljaju
mjesta za optimizam, posebno ako itavu stvar gledamo iz perspektive lokalne uprave. Aktuelni
proces i programi reforme javne uprave u BiH, sudei po sadanjem nainu dizajniranja i tempu
implementacije, pitanje transformacije lokalne uprave u moderan, korisniki orijentisan, efektivan i

49

Na program u stvari predstavlja neku vrstu sporazuma izmeu vlada u BiH i meunarodne zajednice
(predstavljene lanovima Upravnog odbora Savjeta za implementaciju mira), a pripremljen je u najvanijim crtama
ranije od strane OHR-a bez bitnog uticaja domaih vlada (Job and Justice Our Agenda).
50
Program reforme javne uprave u RS sainjen je ranije i verifikovan od strane Vlade RS jo 2000. godine
51
Reforma javne uprave na program, Upravni odbor Savjeta za implementaciju mira, Brisel, 28.marta 2003.
(www.mpr.gov.ba), str. 4
52
Prema nalazima Svjetske banke (Bosnia and Herzegovina From Aid Dependency to Fiscal Reliance - A Public
Expenditure and Institutional Review, October 2002, www.worldbank.org.ba, str. 22) udio javne potronje dostizao je
2000. godine ak 63,9% GDP-a , znatno vie nego u ostalim tranzicionim zemljama
53
Civil Service u engleskom je i u jezikoj formulaciji sadrana sutina korisnike orijentacije: sluiti graanima
54
Prema: Srednjorona strategija razvoja BiH PRSP (2004-2007), april 2004, str. 148-150

66

efikasan sistem, ostavie jo dugo otvorenim, praktino zapostavljenim, samo na nivou

deklarativnog, bez odgovarajuih normativnih rjeenja i stvarnih implementacionih mehanizama.
Projekti podrke razvoju lokalne uprave
Ono to se proputa na normativnom i reformskom planu, uveliko se odvija na praktinom.
Radi se o itavom niz projekata podrke razvoju optinskih uprava, koji se odvijaju bez dovoljno
meusobne koordinacije i skoro bez ikakvih sinergetskih efekata. Skoro svi ti projekti inicirani su i
snano podrani od strane spoljnih donatora, sa meunarodnim specijalizovanim organizacijama
kao glavnim implementatorima55.
Vremenski najdua i projektno najraznovrsnija podrka razvoju lokalne uprave prua se od
strane OSCE Misije u BiH. Sadanja tehnika pomo fokusirana je na uspostavljanje efektivnog i
transparentnog naina upravljanja budetom i javnim trokovima, kao i na razvoju procedura
interne kontrole. Takoe, obezbjeuje se poetna pomo za uspostavljanje internih sistema
upravljanja ljudskim resursima. Trenutno, OSCE-ov odjel za reformu javne uprave prua tehniku
podrku u 113 optina i vri detaljnu procjenu u etiri kantona u FBiH56. Pitanje kvaliteta podrke
lokalnim upravama koju prua OSCE ostaje otvoreno, jer relativno mali broj savjetnika (34)
pokriva znatno vie optina, i to istovremeno u razliitim podrujima ekspertize.
Drugaije je sa projektima koji imaju odreeniji tematski i geografski fokus. Za potrebe ove
analize saeto emo pokazati kako etiri projekta, koja su skoro u cjelini zasnovana na koncepciji
dobre lokalne uprave, tretiraju principe dobre uprave.
Tabela VI.1. Projekti usmjereni na uvoenje principa dobre uprave na lokalnom nivou
Projekti
Program lokalne
uprave57 Fonda otvoreno
drutvo BiH

MDP58 / Program
razvoja optina u regiji
Doboja

LGSA59 / Podrka
lokalnoj upravi - USAID

Fokus projekta u pogledu odabranih principa dobre uprave

Fokus se vremenom pomjerao: od efektivnosti (vizija razvoja, sistem
vrijednosti, prioriteti), preko efikasnosti (unapreenje informacionog sistema,
alter sala, reininjering kritinih procesa) do korisnike orijentacije (sistem
upravljanja kvalitetom, stalno mjerenje zadovoljstva korisnika usluga).
Paralelno je konstantno podizan stepen uea graana u odluivanju.
Unapreenje transparentnosti posebno je izvedeno u obalsti javnih nabavki.
Ostvarena je ravnotea izmeu aktivnosti obuke i konsaltinga.
U prvom planu je unapreenje efektivnosti optinskih uprava stvaranjem jasne
vizije razvoja, praene odgovarajuim planovima, programima i projektima.
Paralelno, ostvarena su izvjesna unapreenja u pogledu efikasnosti
(informacioni sistem, alter sala...). Unapreenje transparentnosti je ostvareno
u domenu javnih nabavki kroz obuke i razradu optinske dokumnetacije za
javne nabavke. Vana komponenta projekta je unapreenje uea graana u
svim segmentima rada lokalne uprave. Inae, aktivnosti obuke su do sada bile
neto izraenije od aktivnosti konsaltinga.
Kompleksniji vid podrke u poreenju sa prethodna dva projekta. U prvom
planu je istovremeno unapreenje efikasnosti pruanja usluga i korisnike
orijentacije, u vidu optinskih alter sala, reininjeringa administrativnih
procesa i odgovarajue programske podrke. Uvode se centri za informisanje

55

Ipak, vodea optinska uprava u BiH po primjeni principa dobre uprave nije rezultat ovakve meunarodne podrke,
ve entuzijazma i liderskog potencijala optinskog rukovodstva. Radi se o optini Centar Sarajevo, koja je prva, bez
ikakve podrke (esto i bez ikakvog razumijevanja iz okruenja) uvela principe i mehanizme dobre uprave.
56
Vidjeti vie o ovome na: www.oscebih.org/admin_reform
57
Radi se o nizu meusobno povezanih projekata osmiljenih u okviru Programa lokalne uprave, kojima je u periodu od
2000. do 2004. godine obuhvaeno desetak optina iz sjeveroistonog i sjeverozapadnog dijela BiH. Glavni kreatori i
implementatori ovih projekata su nevladine organizacije EDA iz Banjaluke i Centri civilnih inicijativa iz Tuzle.
58
Projekat finansiran od strane SDC-a (Swiss Cooperation Office Bosnia and Herzegovina), implementator:
Intercooperation Bern. Obuhvata desetak optina iz oba entiteta, geografski centar projekta je Doboj. Prva faza projekta
trajala je od novembra 2001. do avgusta 2004. Trenutno je u toku druga faza, koja treba da traje do avgusta 2007.

67

GAP60 / Projekat
odgovornosti uprave
USAID i SIDA

graana radi postizanja otvorenosti i transparentnosti. Kasnije se teite

pomjera na efektivnost (planovi lokalnog ekonomskog razvoja i programi
kapitalnih investicija). Pionirski pokuaji uvoenja partnerstva javnog i
privatnog sektora u BiH na lokalnom nivou (za kapitalne investicije).
Naknadno se aktivira i uee graana, posebno u odreivanju prioriteta
projekata po mjesnim zajednicama.
Najkompleksniji vid podrke u poreenju sa prethodna tri projekta. Praktino
obuhvata dobre prakse iz projekta LGSA u pogledu efikasnosti i korisnike
orijentacije, kasnije vjerovatno i u pogledu efektivnosti, ali i ukljuuje i neke
nove komponente od kojih je najvanija komponenta uticaja na zakonodavstvo,
kako bi se ojaala uloga i finansijska pozicija optina.

Bez obzira na izvjesne razlike, vidljive i iz ovog saetog prikaza, moe se rei da je
koncepcija dobre uprave u punoj mjeri zastupljena tek u projektima podrke lokalnoj upravi. Ona u
stvari predstavlja zajedniku pozadinu veine tih projekata, sa razliitim interpretacijama i
izvedbama karakteristinim za razliite preferencije donatora, razliite osnovne modele koji se
koriste i razliite implementatore.

3. Ide li praksa lokalne uprave u BiH ispred normativnih i reformskih

rjeenja?
Ako principi i mehanizmi korisnike orijentacije, kvaliteta, efektivnosti i efikasnosti (za razliku od
principa transparentnosti i odgovornosti) nisu makar promovisani niti jednim zakonskim i
podzakonskim aktom, da li onda uopte moemo oekivati, traiti ili analizirati njihovu primjenu u
praksi lokalnih uprava u BiH?
Paradoksalno, odgovor je da moemo. Kao to je ve nagovijeteno, u praksi se ipak odvija
(vie spontano i samoinicijativno, a esto uz podrku meunarodnih donatora i implementatora)
transformacija lokalne uprave - od birokratskog koncepta ka servisu graana i partnerstvu javnog i
privatnog sektora... Dobri poznavaoci mogu uoiti rastui niz kvalitetnih promjena, ali se jo uvijek
radi o pojedinanim inicijativama i projektnom pristupu, a ne o sistemskim i institucionalnim
promjenama.
To potvruje i dominantna percepcija javne uprave, koja obuhvata sve nivoe uprave, ali se
moe pretpostaviti da su odgovori anketiranih dobrim dijelom izvedeni iz iskustva sa lokalnom
upravom, sa kojom imaju najvie posla. Naime, UNDP je 2003. objavio rezultate obimnog
istraivanja percepcije uprave iz ugla graana, privrednika i dravnih slubenika61. Anketa o radu
dravne uprave na svim nivoima vlasti u BiH provedena je meu 1.891 ispitanikom iz tri uzorka
(507 graana, 487 privrednika i 901 dravni slubenik iz 51 optine, Brko distrikta i svih nivoa
institucija vlasti u BiH.
Rezultati su prilino nepovoljni kod svih grupa ispitinika. Prenosimo, radi ilustracije,
vienje graana:

59

Projekat finansiran od strane USAID-a, vodei implementator je PADCO Inc. Obuhvata petnaestak optina u
sjeveroinstonom dijelu BiH. Projekat zavrava u julu 2005.
60
Projekat finansiran od strane USAID-a i vedske SIDA-e, vodei implementator je DAI Inc. Zapoeo u avgustu
2004., treba da traje do avgusta 2007. godine. Obuhvatie oko 40 optina u svim dijelovima BiH.
61
Governance Perception Survey in Bosnia and Herzegovina, UNDP B&H, CSSC Programme, May 2003

68

Slika VI.1. Percepcija uprave u BiH od strane graana

Kako graani vide dobru upravu

100%
90%
80%

45

56

70%

55

48

54

50

52

55

Nepovoljno

60%

Neodluno

50%

28

40%

22

23

30%

27

24

25

22

25

26

25

19

23

Povoljno

20%

27

21

10%

23

25

ek
Pr
os
j

as
no
st
Ef
ik

ac
ija
Tr
an
sp
ar
en
tn
os
t
Pr
of
es
io
na
l iz
am
Je
dn
ak
op
ra
vn
os
t

ri
je
nt
O

ra
s
ep
ri
st
N

Pa
rt
ic
ip
at
iv

no
s

no
st

0%

Oigledno je da dominira negativna, nepovoljna percepcija javne uprave u svim aspektima

koji se direktno odnose na primjenu principa dobre uprave:
Nepovoljna percepcija nepristrasnosti (45%), profesionalizma (54%) i jednakopravnosti
(50%) upuuju na nizak stepen potovanja principa pouzdanosti i predvidivosti (pravne
sigurnosti),
Nepovoljna percepcija orijentacije (ak 55%) vodi konstataciji da je birokratska
orijentacija jo uvijek znatno prisutnija od korisnike,
Najnii stepen pozitivne, povoljne percepcije efikasnosti (samo 19%) pokazuje koliko su
graani nezadovoljni brzinom, kvalitetom i cijenom usluga javne uprave,
Nepovoljna percepcija transparentnosti (48%) pokazuje da je uprava jo veoma daleko
od pune primjene transparetnosti i otvorenosti,
Najvii stepen negativne, nepovoljne percepcije participativnosti pokazuje da su graani
veoma nezadovoljni prilikama za uee u kreiranju odluka uprave i rjeavanju
problema zajednice.
Pojednostavljeno, moemo rei da nezadovoljstvo graana primjenom principa dobre uprave
u BiH znatno vee nego zadovoljstvo, i da varira izmeu 45 i 55 procenata.
ta odlikuje najbolje
S druge strane, u nekoliko optinskih uprava koje prednjae62 u pogledu primjene principa
dobre uprave, redovna ispitivanja korisnika pokazuju znatno povoljniju percepciju: procenat
anketiranih koji istiu zadovoljstvo uslugama i radom optinske uprave kree se ve stabilno
izmeu 80 i 90%. Radi se, naravno, o optinama koje predstavljaju lidere promjena63,
karakteristine prvenstveno po uvedenom sistemu upravljanja kvalitetom (serije ISO 9001:2000)64
koji, u najboljim sluajevima, odlikuje:
62

Radi se o optinama Centar Sarajevo, Laktai i Teanj, koje su prve uvele mehanizme redovnog ispitivanja
zadovoljstva korisnika uslugama i radom optinske uprave
63
Uz pomenute tri optinske uprave posebno vrijedi istai Banjaluku, Tuzlu, Gradaac, Srebrenik, Derventu, Jablanicu,
Novo Sarajevo, Novi Grad Sarajevo, Lukavac...
64
Ovdje odmah treba upozoriti i na pogrene upotrebe ideje o uvoenju sistema upravljanja kvalitetom u optinsku
upravu, kada se dobijanje ISO sertifikata pretpostavlja stvarnom reininjeringu procesa i cjelokupnog sistema konkretne

69

9 sve izraenija korisnika orijentacija, sa sve suptilnijim instrumentima istraivanja

zadovoljstva korisnika i brzim prilagoavanjem usluga i procedura njihovim zahtjevima;
9 kreativno i odgovorno upravljanje razvojem optine u svim segmentima nadlenosti
optinske uprave (esto i vie od toga), jasni i opteprihvaeni razvojni i operativni
planovi, razvijen sistem praenja i vrednovanja ostvarenja;
9 rastui obuhvat i kvalitet javnih usluga;
9 znatno unaprijeena efikasnost u pruanju usluga, ostvarena
o reininjeringom kljunih procesa;
o uspostavljanjem savremenih mikroorganizacionih rjeenja i savremenog
kompjuterizovanog integrisanog informacionog sistema, sa kvalitetnim
programskim rjeenjima i umreavanjem;
o uspostavljanjem alter sale po principu sve na jednom mjestu za korisnike
usluga;
o pojednostavljivanjem procedura, postupaka i uputstava, te decentralizacijom
usluga prema mjesnim zajednicama, ak i do kunog praga korisnika;
o uspostavljanjem savremenog koncepta i mehanizama upravljanja ljudskim
resursima, promocijom i uvoenjem koncepta stalnog usavravanja
zaposlenih;
o uspostavljanjem standarda i normi izvrenja...
9 znatno unaprijeena javnost i transparentnost rada optinske uprave, ostvarena
o uspostavljanjem savremenih, tehniki i kadrovski osposobljenih info centara,
sa politikom komuniciranja koja je potpuno jednostavna i razumljiva;
o uspostavljanjem administrativnih i drugih ureda u mjesnim zajednicama, koji
olakavaju kontakte izmeu lokalne vlasti i graana;
o uspostavljanjem pisanih procedura kroz koje se ovaj princip u znaajnoj
mjeri primjenjuje, te stalno prati, analizira i poboljava;
o razvijenim sistemom i praksom internih revizija;
o redovnim, makar mjesenim objavljivanjem svih podataka vezanih za
prikupljanje i troenje optinskog budeta, na nain dostupan najiroj javnosti
o detaljnom razradom dokumentacije i uvoenjem potpuno transparentnih
procedura za sve javne nabavke;
o stalnim izdavanjem informativnih biltena, uspostavljanem web stranice, te
drugim nainima koji osiguravaju brzo, jednostavno i potpuno informisanje
graana i korisnika usluga;
o postavljenem kompetentnih slubenika za informisanje i odnose sa javnou;
o osiguranjem dvosmjerne komunikacije sa graanima (anketiranje,
elektronska komunikacija, otvorena telefonska linija, forumi...);
o podsticanjem stanovnika i lokalnih organizacija da se, direktno ili indirektno,
ukljue u izradu ili implementaciju projekata koji se provode u njihovim
sredinama;
o normativnim regulisanjem i stalnom brigom da se, pogotovo kroz organe
mjesnih zajednica, graani redovno i potpuno informiu...
Niz ovih rjeenja standard izriito ne zahtijeva, ali ih zahtijeva dobro upravljanje, sistem
upravljanja kvalitetom. Uz uveden kompleksan sistem upravljanja kvalitetom, veina ovih optina
je osnovne principe i mehanizme dobre uprave ugradila u novi sistem vrijednosti, obavezujui za
sve, u vidu Kodeksa dobre lokalne uprave koji predstavlja skup principa i vrijednosti kojima se
omoguuje tranzicija lokalne uprave u BiH u domenu rada i ponaanja ka modernom i kvalitetnom

optinske uprave (vidjeti vie u: Z. Miovi Kako do dobre uprave, EDA Agencija za razvoj preduzea, Banjaluka,
2004. godine, str. 61-62)

70

servisu graana, te podsticanju i usmjeravanju lokalnog ekonomskog i socijalnog razvoja65.

Kodeksom se praktino uvode i razrauju principi i mehanizmi efikasnosti, transparentnosti,
participacije i odgovornosti kao vodei u radu svih segmenata optinske uprave i ponaanju svih
lokalnih aktera, od rukovodilaca i zaposlenih u optinskoj upravi do vijenika/odbornika.
Primjer Statuta i drugih akata optine Centar Sarajevo66 predstavlja vjerovatno najbolji
domai primjer razrade i primjene principa dobre uprave na lokalnom nivou, posebno u pogledu
otvorenosti, transparentnosti i uea graana.
Projekat Najbolje prakse lokalne uprave u BiH67 na najbolji nain je pokazao dostignut
visok nivo primjene principa efikasnosti, transparentnosti i participacije (u optinama Centar
Sarajevo, Laktai, Teanj, Gradaac, Banjaluka...), te ohrabrujuu zainteresovanost drugih optina
za primjenu slinih rjeenja u svojim sredinama. Posebno je zanimljiv podatak da su, od est
nagraenih optinskih praksi, etiri kreirane bez ikakve, tehnike ili finansijske, meunarodne
podrke, dok su dvije imale ogranienu tehniku pomo od domaih konsultantskih kua i
finansijsku pomo od donatora. Niti jedna od nagraenih optinskih praksi nije kreirana u okviru
projekata sa znatnom meunarodnom tehnikom i finansijskom podrkom. Glavna nauena lekcija
mogla bi se formulisati na sljedei nain: to je vee domae uee u projektima vezanim za
dobru upravu u BiH, bolji su rezultati tih projekata. A kao zajedniki imenitelj optina koje
ostvaruju najbolje prakse moemo da definiemo dvije kljune stvari: visok nivo uvoenja
informacionih tehnologija u poslovanje i uvoenje sistema upravljanja kvalitetom.
ta je sa kljunim planskim instrumentima
Dobre optinske uprave u BiH sve vie ispoljavaju preduzetnitvo i inovativnost u hvatanju
u kotac sa izazovima lokalnog ekonomskog razvoja, iako ne raspolau kljunim administrativnim i
fiskalnim instrumentima za rjeavanje ove vrste problema. Paraleno sa stvaranjem Srednjorone
strategije razvoja BiH68 i pet regionalnih razvojnih strategija, vodee optinske uprave kreiraju
svoje strategije ekonomskog razvoja. Te strategije su, u najboljim sluajevima69, zasnovane na
partnerstvu javnog, privatnog i nevladinog sektora i nizu programa i projekata kojima se unapreuje
lokalno poslovno okruenje, olakava i podstie dinamian razvoj malih i srednjih preduzea, stvara
preduzetnika klima i kultura, podstie seosko preduzetnitvo, intenziviraju interakcije na lokalnom
tritu rada i formira ekoloka kultura. Dvije se bitne stvari na ovaj nain mijenjaju u kulturi
upravljanja optinom: uspostavljaju se kvalitativno nove, partnerske interakcije izmeu javnog,
privatnog i nevladinog sektora, s jedne strane, i uvodi dugorono, viegodinje upravljanje
optinskim resursima, s druge strane. Sem veoma ogranienih administrativnih i fiskalnih
instrumenata kojima optine raspolau (zbog centralizacije), sve izraeniji postaje problem
nedostatka strunjaka, timova i organizacija za bavljenje razvojem. Primjetna praksa formiranja
optinskih razvojnih agencija ne rjeava sutinski dio problema: nedostatak kritine mase ljudi i
znanja za rjeavanje razvojnih problema i upravljanje projektnim ciklusom.
Stanje varira i u domenu kreiranja i donoenja kljunih planskih dokumenta kojima
optinske uprave vre regulaciju i upravljanje optinom, posebno u pogledu prostornih,
urbanistikih i regulacionih planova. Nema jedinstvenog pristupa ni podataka za BiH, tako da emo
stanje prikazati po entitetima.
65

Razvoj lokalne uprave (Izvjetaj o projektu Uvoenje principa i mehanizama transparentne, efikasne i korisniki
orijentisane lokalne uprave u BiH), EDA Banjaluka, 2002, str. 44-46. Vidjeti prve primjere takvog kodeksa,
razraenog od strane optinskih timova i usvojenog konsensusom od optinskih skuptina / vijea u optinama Laktai,
Teanj, Srebrenik...
66
Vidjeti u: Lj. Markovi Modernizacija lokalne uprave i samouprave, str. 37-106. Da optina Centar predstavlja
primjer kvalitetne uprave i u meunarodnim okvirima, potvruje injenica da je dobila deset prestinih meunarodnih
nagrada za kvalitet usluga koje prua korisnicima.
67
Radi se o projektu iniciranom i podranom od strane Fonda otvoreno drutvo BiH, 2003. godine
68
Srednjorona razvojna strategija BiH PRSP (2004-2007) , april 2004.
69
Kao i u sluaju uvoenja sistema upravljanja kvalitetom, i ovdje nisu rijetke situacije povrnog i pomodnog
pristupa stratekom planiranju, tako da se deava da se usvojeni strateki planovi pokau kao neupotrebljivi.

71

Stanje u Republici Srpskoj70 saeto se moe prikazati na sljedei nain:

9 Godine 1996. uraen je Etapni Prostorni plan RS 1996-2015. koji obuhvata prostor cijele
RS71 (ovaj plan treba da predstavlja okvir u koji se uklapaju regionalni i optinski prostorni
planovi).
9 Od ukupno 64 optine u RS, trenutno 32 optine (ili 50%) imaju usvojene optinske
prostorne planove. U toku je izrada jo pet optinskih prostornih planova i jednog
regionalnog (za Istono Sarajevo), koji obuhvata sedam optina. Tako dolazimo do broja od
44 optine u RS (neto vie od dvije treine) koje imaju ili e uskoro imati usvojene
prostorne planove. Poseban problem je aurnost prostornih planova 29 optinskih
prostornih planova (66% ili dvije treine) nisu aurni, odnosno doneeni su prije 1992.
godine u znatno drugaijim ekonomskim, socijalnim i politikim okolnostima.
9 Od ukupno 64 optine u RS, trenutno 36 optina (ili 56%) ima usvojene urbanistike
planove. U toku je izrada urbanistikih planova za jo tri optine, tako da e se broj optina
sa usvojenim urbanistikim planovima uskoro popeti na 39 (ili 61%). I ovdje je neaurnost
veliki problem: 27 optinskih urbanistikih planova (ili 69%) doneeno je prije 1992.
godine.
9 Nema aurnih podataka za stanje regulacionih planova u 2005. godini. U 2001. godini u 44
optine bilo je 256 regulacionih planova za gradsko podruje, a 51 regulacioni plan za
vangradsko podruje. Ukupno 16 optina (ili 25%, dakle jedna etvrtina) nije imalo ni jedan
regulacioni plan. Najvie uraenih regulacionih planova imala je Banja Luka 70 za
gradsko i 19 za vangradsko podruje.
9 Poseban problem je neusklaenost planova po hijerarhiji, jer optinski prostorni planovi
najveim dijelom nisu usklaeni sa Etapnim prostornim planom RS, a urbanistiki planovi
nisu usklaeni sa optinskim prostornim planovima.
Za Federaciju BiH naprosto nije bilo mogue u kratkom roku obezbijediti ni priblino slian
nivo preciznosti podataka. Mali dio prikupljenih podataka daje sljedeu skicu stanja:
9 Ne postoji Prostorni plan Federacije BiH, a nee ga ni biti u kratkom roku. Nema vie ni
zakonskih pretpostavki za njegovu izradu, jer je Zakon o prostornom ureenju
Federacije BiH, usvojen 2002. nakon dugogodinje procedure, odlukom Ustavnog suda
FBiH (krajem 2004.) stavljen van snage. Tako je na kantone prenesena nadlenost
donoenja prostornih planova, bez potovanja pravila prostorne piramide i bez obaveze
meusobne koordinacije;
9 Jo od 2000. godine veina kantonalnih skuptina je u svoje programe rada uvrstila i
pristupanje izradi prostornih planova kantona. Stanje realizacije je aroliko:
o Tuzlanski kanton ima usvojen Prostorni plan (izraen uz pomo Kanadskog
Urbanistikog zavoda);
o Za Sarajevski kanton u toku je zavrna faza izrade Prostornog plana;
o U Srednjobosanskom kantonu Prostorni plan je u fazi usvajanja nacrta;
o U Zeniko-dobojskom kantonu u toku je izrada analitike dokumentacione osnove i
prikupljanje podataka iz svih 12 optina;
o U Unsko-sanskom kantonu tek otpoinju aktivnosti na pripremama za izradu;
o Nema podataka da su ostali kantoni preduzeli pripremne korake za izradu prostornih
planova;
9 Nema pouzdanih podataka o stanju prostornih i urbanistikih planova po optinama u
FBiH. Pretpostavlja se da je stanje vrlo aroliko, da u nizu optina prostorni i

70

Prikazano prema Informaciji o stanju i izradi prostorne i urbanistike dokumentacije po optinama i gradovima u
RS, pripremljenoj u oktobru 2001. od strane Urbanistikog zavoda RS. Podaci za period 2001-2005 prikupljeni su
usmeno iz istog izvora.
71
Tanije, uraena je prva etapa, koja obuhvata period 1996-2001. Druga etapa, koja obuhvata 2001-2015. jo nije
zavrena.

72

urbanistiki planovi nisu aurirani, da je najbolje stanje u sjeditima kantona, a najgore u

novoformiranim optinama.
Osim problema nepokrivenosti niza optina prostornim, urbanistikim, pa i regulacionim
planovima, te problema neaurnosti i hijerarhijske neusklaenosti planova, kritino je stanje i sa
urbanistikim zavodima i drugim specijalizovanim konsultantskim kuama za izradu planova.
Veliko je pitanje da li ove kue mogu kvalitetno zadovoljiti velike potrebe optina u pogledu
kreiranja planskih istrumenata. Otvoreno je i pitanje metodologije planiranja sa aspekta aktivnog
uea graana i interesnih grupa u procesu planiranja. Vrlo je vano da se uee graana
obezbijedi ve u poetnoj fazi, a ne da se ogranii samo na raspravu o ve utvrenom nacrtu.
Anketiranje graana koji ive u odreenom podruju moe biti dobar metod i moe znatno
doprinijeti izradi kvalitetnih smjernica ve u poetku planiranja. Naalost, ovo se pri izradi planova
najee zanemaruje, pa se problemi i potekoe naknadno javljaju.
Jaz izmeu vodeih i ostalih
Iako je sve vie inovativnih, praktinih rjeenja na terenu, jo uvijek je veliki jaz izmeu
rastue grupacije optinskih uprava, koje primjenjuju principe dobre uprave, i ostalih, jo uvijek
naglaeno birokratskih sredina. Odreen broj optina u oba entiteta prolazi kroz obuke iz dobre
uprave, fiskalnog upravljanja, uslune orijentacije itd. koji je ve stvorio podjelu na prvorazredne i
drugorazredne optine.72 Kljune slabosti73 birokratskih, jo uvijek nereformisanih optinskih
uprava u svim dijelovima BiH, mogu se saeti na sljedei nain:
nedostatak kljunih planova i programa - optinsko vostvo nije u stanju da kreativno i
odgovorno upravlja razvojem optine i optinske uprave, esto zbog nedostatka vizije i
upravljakih kapaciteta
projektovani i operativni sistem uprave je birokratski, a ne korisniki orijentisan
o suvie komplikovane i dugotrajne procedure
o graanin mora da prikuplja razne saglasnosti i potvrde neophodne za rjeavanje predmeta,
umjesto da papiri i informacije hodaju;
nizak nivo razvijenosti informacionih sistema i, uopte, primjene IT u radu uprave (nema ni
ozbiljnih poetaka rada na promovisanju e-governance);
nema razraenog sistema upravljanja ljudskim resursima, nedovoljna strunost osoblja,
profesionalni standardi i kriteriji potisnuti politikim kriterijima;
zakonom predvieni rokovi za obradu predmeta pravnih i fizikih lica esto se probijaju,
posebno kod kompleksnijih i zahtjevnijih usluga (npr. urbanistikih);
nizak nivo obuhvata stanovnitva javnim uslugama, nizak kvalitet javnih usluga
malo ili nikakvo stvarno uee javnosti u procesu kreiranja budeta i nedovoljna
transparentnost u njegovom troenju,
nedovoljne, esto vrlo oskudne pisane procedure,
nerazvijen sistem i prakse interne revizije,
nerazraene i netransparente procedure javnih nabavki,
zapostavljeni odnosi s javnou...
Relativno nizak nivo transparentnosti i odgovornosti u takvim optinama uzrokuje da je
percepcija korumpiranosti optinskih slubenika u 2004. godini jo uvijek veoma visoka nalaze se
na treem mjestu74 (iza ljekara ili medicinskog osoblja, i policajaca) ali je vidljivo statistiki
znaajno smanjenje u odnosu na 2002. godinu (-9.14). Opada i broj graana koji smatraju da su svi
optinski slubenici umijeani u korupciju i raste broj onih koji smatraju da su samo neki
korumpirani. Ipak, neto vie od polovine graana jo uvijek smatra da je korupcija prisutna u
72

Sistem nacionalnog integriteta, Transparency International BiH, 2004, str. 105

Radi se o terenskim nalazima i iskustvima autora ovog dijela analize
74
Studija percepcije korupcije 2004, Transparency International BiH, 2004, str. 24 i 25
73

73

optinskim upravama, ali se taj procenat vremenom smanjuje, tako da je 2004. za 12%75 manji u
odnosu na istraivanje iz 2002. Kako autori studije upozoravaju, prilino visok i zabrinjavajui
procenat percepcije korupcije u optinskoj upravi ne znai da je ona prisutnija nego na ostalim
nivoima, ve se radi naprosto o tome da graani veinu svojih poslova obavljaju na optinskom
nivou, a znatno manje imaju potrebe za rjeavanjem problema na viim nivoima uprave.
Loa percepcija je djelimino rezultat i jo uvijek neodluene terenske borbe izmeu
profesionalizacije i politizacije optinske uprave. Insistiranje na striktnoj primjeni institucije javnog
konkursa daje pozitivne rezultate. Ipak, uprkos primjeenom napretku koji je ostvaren u proteklom
periodu, optine su u velikoj mjeri ostale legla stranakog politikanstva i generatori zapoljavanja
po partijskoj liniji, te stoga i dalje dobivaju loe ocjene graana zbog prisustva korupcije u njihovim
redovima.76 Jo je uvijek nedodirnut dio problema koji se tie izabranih vijenika/odbornika, koji
u praksi odgovornost prema rukovodstvima svojih politikih partija stavljaju na prvo, a prema
graanima koji su ih birali na poslednje mjesto.
Da stvar bude gora, politizacija uprave, este politike promjene i bespotedne politike borbe
koje se sa viih nivoa prenose na lokalni nivo, predstavljaju ozbiljnu prijetnju odrivosti dobrih
praksi u vodeim optinama u BiH. U okolnostima gdje je sve podlono politikim upotrebama i
zloupotrebama, u drutvu u kojem nije ni blizu izgraen sistem vrijednosti koji bi najbolje
postavljao kao uzor ostalima, otvoreno je pitanje da li e najbolji moi da odre ritam stalnog
napretka, ili e se naprosto i oni poeti utapati u opti depresivni ambijent.
Stanje se stalno mijenja
Slika stanja u pogledu primjene principa dobre uprave na lokalnom nivou u BiH stalno se
mijenja. Ipak, pokuaemo uhvatiti trenutak, dakle dati procjene77 o trenutnom stanju, ali i
oekivanim, skoro izvjesnim rezultatima u vremenskom horizontu do 2007. godine.
U pogledu uvoenja sistema upravljanja kvalitetom u optinsku upravu, procjene izgledaju
ovako:
9 Sistem upravljanja kvalitetom (serije ISO 9001:2000) uveden je u devet78 optinskih
uprava. U tri optinske uprave (Centar Sarajevo, Teanj i Laktai) ve je uspjeno
izvrena i prva resertifikacija sistema;
9 U toku je uvoenje sistema upravljanja kvalitetom u tri79 optinske uprave;
9 Jo pet80 optinskih uprava su donijele odluke i planirale sredstva za uvoenje sistema
upravljanja kvalitetom. Trenutno su u fazi raspisivanja tendera za izbor konsultantske
kue koja treba da im pomogne u pripremi uprave za uvoenje sistema;
9 U toku je predkvalifikacijski proces za optine Sarajevske ekonomske regije, u
organizaciji SERDA-e (esnaest optina i grad Istono Sarajevo).
U pogledu primjene osnovnih principa i uvoenja mehanizama dobre uprave u optinama,
procjene su sljedee:
9 Napredan nivo primjene principa, sa nizom mehanizama dobre uprave ostvaruje se
stabilno u desetak optina. Jo najmanje dvadesetak81 optina otpoelo je sa ozbiljnim
uvoenjem, nakon obavljenih priprema u toku prethodne dvije godine.

75

Isto, str. 126

Sistem nacionalnog integriteta, str. 105
77
Radi se o autorskim procjenama (prva polovina aprila 2005. godine), zasnovanim na stalnom i stvarnom uvidu u
stanje na lokalnom nivou, zavrene i tekue donatorske projekte, njihove ostvarene i oekivane efekte... Ukljuene su i
procjene nekolicine uistinu dobrih poznavalaca prilika na lokalnom nivou u BiH.
78
Centar Sarajevo, Laktai, Teanj, Srebrenik, Derventa, Novi Grad Sarajevo, Banja Luka, Jablanica i Lukavac
79
Novo Sarajevo, Stari Grad Sarajevo i Gradaac
80
Biha, Kiseljak, Tuzla, Graanica i Novi Travnik
81
Radi se o optinama obuhvaenim ranije navedenim projektima USAID-a (u Srednjoj i Sjevernoistonoj Bosni),
SDC-a (Doboj i okolne optine).
76

74

9 U toku je priprema najmanje tridesetak82 optina za uvoenje principa i razliitih

mehanizama dobre uprave;
9 Postoje planovi i obezbijeena sredstva za pripremu jo najmanje tridesetak83 optina za
uvoenje principa i mehanizama dobre uprave, preteno u 2006. i 2007. godini.

4. Poreenje stanja sa standardima Evropske unije

Kao to je ve reeno, osnovni evropski principi za javnu upravu obuhvataju:
"
"
"
"

Pouzdanost i predvidivost (pravnu sigurnost)

Otvorenost i transparentnost
Odgovornost
Efikasnost i efektivnost.

U dosadanjem toku analize stanja lokalne uprave u BiH konstatovani su pozitivni pomaci u
ostvarivanju svih ovih principa, ali u relativno malom broju optinskih uprava. Drugim rijeima,
uoene su znatne razlike u kvalitetu ispunjavanja ovih standarda izmeu manjine iznutra
reformisanih optinskih uprava i veine jo uvijek birokratskih i nereformisanih sredina, koje nisu u
stanju ni da otponu taj proces bez intenzivne i obuhvatne spoljne pomoi.
Evropski standardi za javne organizacije eksplicitno su dati u vidu zajednikog okvira
za procjenu (CAF Common Assessment Framework84), kreiranog od strane Evropskog instituta
za javnu upravu. CAF je metodologija razvijena kao instrument podrke javnim administracijama u
Evropi u cilju razumjevanja i korienja principa upravljanja kvalitetom. Osnovni model koji
objanjava svrhu primjene CAF-a ga objanjava u irem kontekstu reforme u upravi. Sutina ovog
modela, zasnovanog na ideji izvrsnosti, svodi se na stvaranje operativnih pretpostavki
(metodologije i alata) za samoevaluaciju, poreenje sa drugima (boljima, naprednijima) i stalnom
razvijanju vlastitih kapaciteta i performansi. On obezbjeuje jednostavan okvir za korienje
prilikom samoprocjenjivanja organizacija u javnom sektoru.

82

Prve grupacije optina obuhvaenih USAID-ovim projektom GAP i Projektom razvoja zajednica (finansiranim iz
IDA kredita).
83
Druge grupacije optina obuhvaenih sa prethodna dva projekta.
84
The Common Assessment Framework (CAF) Improving an organisation through self-assessment, European
Institute of Public Administration, Maastricht, 2004.

75

Ova metodologija objanjava kljune implikacije 9 navedenih kriterijuma boljim

razumjevanjem vanosti svakoga ponaosob i njihovih meusobnih odnosa unutar svake javne
uprave. Time se stvara dobra osnova za identifikovanje oblasti u kojim se prioritetno zahtijeva
poboljanje u odnosu na svoje rezultate, ali i rezultate drugih uprava. Prema ovoj metodologiji,
oblasti koje se utiu na performanse javne administracije su: liderstvo, politika i strategija,
menadment ljudskih resursa, partnerstva i resursi, i upravljanje procesima i promjenama. Rezultati
koji su pokazatelj stanja performansi su: rezultati korisnike orijentacije, rezultati u vezi sa
zaposlenima, rezultati u odnosu na iru drutvenu zajednicu, i rezultati kljunih oblasti za
funkcionisanje.
Vrijedi pomenuti da je EDA Banjaluka krajem 2004. godine otpoela projekat adapatacije i
uvoenja CAF metodologije za samoprocjenu optinskih uprava u BiH, sa krajnjim ciljem ta tako
prilagoena metodologija u 2006. godini postane zvanina i opteprihvaena od strane optinskih
uprava i drugih relevantnih aktera u BiH.
Zahtjevi aktuelnog standarda kvaliteta (ISO 9001:2000) takoe se mogu tretirati kao
evropski standardi za javnu upravu. Oni podrazumijevaju osam osnovnih principa dobrog
upravljanja:
9 Usmjerenost na korisnika (korisniku orijentaciju)
9 Liderstvo
9 Ukljuenost (aktivno sudjelovanje) saradnika
9 Procesni pristup
9 Sistemski pristup upravljanju
9 Stalno poboljavanje
9 Odluivanje na osnovu injenica
9 Obostrano korisni odnosi sa dobavljaima.
I evropski principi za javnu upravu, i CAF model, i sistem upravljanja kvalitetom u stvari
insistiraju na razradi i primjeni principa dobre uprave. Iz djelimino razliitih perspektiva
(upravnog prava i upravljanja) sva tri pristupa govore o istom i imaju isti cilj.
Kao to su ve pokazale najbolje optinske prakse u BiH, mogue je dostii standarde
Evropske unije ovdje i sada. Te prakse predstavljaju vrijedan potencijal koji treba iskoristiti na
najbolji nain. Takoe, treba iskoristiti povoljnu, stimulativnu klimu koju su proizvele na terenu.
Ali, taj izazovan i nimalo lak posao ne moe biti preputen samo entuzijazmu optinskih naelnika i
njihovih saradnika, niti pomoi donatora i konsultanata. Niti se moe oekivati od optinskog nivoa
da jedini dostigne evropske standarde, dok se vii i moniji nivoi vlasti nastavljaju ponaati po
balkanskim standardima.

76

5. Pregled najvanijih problema

Naveemo najvanije probleme, registrovane tokom analize:

Nema obuhvatne, jasne i konsistentne domae javne politike u vezi sa promocijom i

uvoenjem principa i mehanizama dobre uprave:

Odsustvo bilo kakvog normativnog regulisanja niza kljunih principa dobre uprave
(korisnike orijentacije, efektivnosti, efikasnosti, kvaliteta);
Nedostatak domaeg vlasnitva i liderstva u kreiranju i sprovoenju reforme javne
uprave preputanje kljunih pitanja vezanih za reforme javne uprave donatorskim
projektima i strancima;
Kanjenje u ostvarenju procesa reformi javne uprave;
Zanemarenost lokalnog nivoa u aktuelnom programu reforme javne uprave u BiH:
Dominira top-down (naredbodavna linija, odozgo-prema dole) pristup u kreiranju i
sprovoenju reforme javne uprave - prioritet je uspostavljanje funkcionalne drave, a
potpuno je zanemareno uspostavljanje funkcionalne optine (nivoa na kojem se ostvaruje
najvei dio potreba graana);
Zanemariva uloga predstavnika lokalne uprave u procesu reforme;
Generalno negativna percepcija stanja uprave u BiH na svim nivoima u pogledu svih
principa dobre uprave;
Nepovjerenje graana u lokalnu upravu, uzrokovano negativnom percepcijom
korumpiranosti optinskih slubenika;
Nedostatak kvalitetne meke infrastrukture i instrumenata za razvoj optina i optinske
uprave:
Nedovoljna pokrivenost optina razvojnim, prostornim, urbanistikim i regulacionim
planovima, uz izraene probleme neaurnosti, hijerarhijske neusklaenosti planova i
nedovoljno kvalitetne podrke urbanistikih zavoda i projektnih biroa;
Veoma ogranieni fiskalni i administrativni instrumenti kojima optinske uprave mogu
uticati na razvoj optina;
Nedostatak strunjaka, timova i organizacija za bavljenje razvojem na optinskom
nivou;
Jaz izmeu malog broja vodeih optinskih uprava (koje odlikuje visok nivo primjene
informacionih tehnologija i uvoenje sistema upravljanja kvalitetom) i veine jo uvijek
naglaeno birokratskih sredina (sa slabim voenjem i rezultatima, niskim nivoom primjene
IT, vrlo oskudnim resursima...);
Praksa politizacije svega i svaega i na lokalnom nivou esto ugroava profesionalizam
optinske uprave.
S druge strane, na terenu se odvija vrlo snaan proces unapreenja optinskih uprava...

77

VII
UEE GRAANA
1. Aktivno uee graana sutina lokalne demokratije
Uee graana podrazumijeva svaku aktivnost kojom se graani ukljuuju u proces
donoenja javnih odluka i tako utiu na kvalitet svog i ivota svojih sugraana. Uloga graana u
politikom ivotu se ne zavrava izborima, odnosno glasanjem. Ne bi bilo pretjerano rei da u
pravom demokratskom sistemu uloga graana tek tu i poinje. Oni su aktivno ukljueni i u procese
implementacije, praenja i vrednovanja aktivnosti lokalnih vlasti. Uee moe biti:
aktivno - predstavlja situaciju u kojoj su graani u direktnoj interakciji (kroz razne
oblike udruivanja i inicijativa) sa predstavnicima vlasti;
pasivno kada graani samo prisustvuju sastancima ili prezentacijama kako bi se blie
upoznali sa konkretnim odlukama ili programima.
Uee dobija svoj puni oblik i efekat kada se graani okupljaju kako bi se informisali i
razgovarali o problemima svoje zajednice i kao rezultat ponudili potencijalna rjeenja
predstavnicima vlasti.
Jedan od kljunih faktora u iniciranju i razvijanju procesa uea graana jeste
razumijevanje vanosti graanskog uea od strane izabranih predstavnika, kao i njihova
spremnost da podre i stimuliu graane da se ukljue u drutvene tokove svojih zajednica.
Oekivanje da e graansko uee samo po sebi poeti funkcionisati jeste velika zabluda i upravo
je na izabranim predstavnicima odgovornost da taj proces iniciraju i podre.
S obzirom na injenicu da lokalne vlasti imaju zakonodavnu i izvrnu komponentu, vano je
naglasiti neophodnost razumijevanja potrebe da se graani ukljue u rad obje komponente vlasti.
Saradnja odbornika/vijenika sa graanima znai odravanje stalnog kontakta pomenutih
izabranih predstavnika sa graanima, odnosno otvaranje koridora za komunikaciju kako bi
odbornici/vijenici imali miljenje graana o problemima u zajednicama kojima se trebaju baviti.
Loa je praksa da graani u optinama znaju jako malo ili nimalo o lanovima lokalnog parlamenta,
a jo manje o tome kako bi ih mogli kontaktirati.
Sa druge strane, izvrni dio lokalne vlasti e uoiti velike prednosti ukoliko ukljui graane
u kreiranje konkretnih operativnih odluka. Jasne procedure odluivanja, kao i kriterijumi na osnovu
kojih se utvruju prioriteti (npr. u procesu planiranja budeta), uputie snanu poruku graanima da
je njihovo uee poeljno i svrsishodno.
Potrebno je da postoji konsistentnost u politici lokalnih vlasti u namjeri da ukljue graane.
Uee na nain da se povremeno, ili u vezi sa odreenim temama, pozivaju graani da daju svoje
miljenje, bez stvarne spremnosti da se to miljenje zaista i dobije, te kasnije uvai, alje upravo
suprotnu poruku javnosti. Rezultat ovakvog pristupa 'pro forme' jeste daljnji pad povjerenja javnosti
u rad lokalnih vlasti i njihove namjere da slue javnim interesima.
Uee graana je isuvie vaan aspekt u radu lokalne vlasti da bi bio preputen
individualnom razumijevanju pojedinaca. Potrebno je razviti i usvojiti obavezujue procese unutar
lokalnih vlasti koji e, nezavisno od miljenja pojedinaca, sistemski i dugorono omoguiti
graanima da, ukoliko oni to ele, uestvuju u donoenju odluka. Samo jasne odluke koje imaju
obavezujui karakter za nosioce vlasti, odgovorne za njihovo provoenje (a ne tumaenje) sa
definisanim vremenskim okvirima, dae potrebnu dozu odrivosti procesa ukljuivanja graana.

78

2. Pravni okvir za graansko uee u odluivanju

Kljuni pravni instrumenti kojima je definisano pitanje uea graana u procesima
odluivanja u BiH jesu:
Na nivou BiH: Ustav Bosne i Hercegovine i Poslovnik Predstavnikog doma
Parlamentarne skuptine BiH;
Na nivou BiH entiteta (Republika Srpska i Federacija BiH): ustavi entiteta, poslovnici
entitetskih skuptina i zakoni o lokalnoj samoupravi oba entiteta;
Na nivou kantona u Federaciji BiH: Ustavi kantona, poslovnici kantonalnih skuptina i
kantonalni zakoni o lokalnoj samoupravi;
Na nivou optina: statuti optina, poslovnici optinskih skuptina i statuti mjesnih
zajednica (opcionalno).
Dravni nivo
Ustav BiH predvia neposredan izbor lanova Predstavnikog doma Parlamentarne
skuptine BiH, te neposredan izbor lanova kolektivnog efa drave kao jedine mogunosti graana
da direktno utiu na donoenje odluka. Sve ostale mogunosti su posredne. Prema tome, moe se
rei da Ustav BiH preferira iskljuivo oblike posredne demokratije. Kako Ustav BiH nije izdvojio
nijedno pitanje o kojem bi graani trebali neposredno iskazati svoju politiku volju, slijedi
zakljuak je da neposredna demokratija u odluivanju nije zastupljena na nivou BiH. Ipak, kako je
BiH ratifikovala razliite meunarodne sporazume i time ih ukljuila u svoj pravni sistem, ti
sporazumi predstavljaju osnovu za neposredno uee graana u odluivanju. Ta osnova ipak nije
nikada razraena, usljed nepostojanja zakona koji bi detaljnije uredio ovo pitanje.
Poslovnik Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine BiH uglavnom razrauje pitanja
uea graana, ali ne u direktnom smislu, nego kroz posveivanje vie panje javnosti rada (od
lana 75. do lana 78. Poslovnika).
Poslovnik utvruje da Dom radi javno i na vrijeme, u cjelosti i objektivno obavijetava
javnost o svom radu. Ipak, mogue je uoiti da Poslovnik proputa urediti javnost rada razliitih
komisija Parlamenta
Pored javnosti rada Parlamenta, Poslovnik tretira i pitanje javne rasprave koje se pominje u
kontekstu iniciranja procedure za izmjene Ustava BiH, pri emu javnu raspravu organizuje
Komisija za ustavno-pravna pitanja, a Poslovnik se ovim pitanjem ne bavi detaljnije.
Entiteti
Ustavi entiteta takoe ne sadre odredbe kojima bi se regulisalo pravo graana da
neposredno uestvuju u procesima odluivanja. Naprotiv, postoji utisak da se favorizuju oblici
posredne demokratije, to se najbolje oituje u skraenoj formulaciji lana 25. Meunarodnog pakta
o graanskim i politikim pravima85, predstavljenoj u Ustavu RS na nain da graani imaju pravo
da uestvuju u voenju javnih poslova. Potrebno je napomenuti da su i u sluaju entitetskih ustava
na snazi ratifikovane meunarodne konvencije i ugovori koji svojim sadrajem nadomjeuju ono
to tekstovi entitetskih ustava ne sadre u vezi sa mogunou graana da neposredno uestvuju u
odluivanju.
Poslovnici entitetskih skuptina u osnovi tretiraju pitanja u vezi sa javnou rada, prava na
podnoenje inicijative za donoenje zakona, te javnih rasprava.
Od pomenutih aspekata najkontroverzniji je onaj koji se tie javnih rasprava. Brojne
nejasnoe i nedefinisanosti otvaraju mnogo mogunosti za slobodno i razliito tumaenje i primjenu
javnih rasprava Mogue je uoiti da sam in raspisivanja, te provoenja i razmatranja/usvajanja
85

lan 25. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima: svaki graanin... bez nerazumnih ogranienja ima
pravo i mogunosti da uestvuje u voenju javnih poslova bilo posredno bilo preko slobodno izabranih predstavnika

79

zakljuaka javnih rasprava jeste u nadlenosti parlamenata (i njihovih komisija), to nije sporno sa
stanovita nadlenosti. Meutim, postoji zabrinutost za nepristrasnost procesa jer isto 'tijelo' stavlja
svoj prijedlog na javnu raspravu, samostalno prezentira materiju javnosti, te samo sebi prezentira
zakljuke rasprava. Bilo bi dobro nai naina za prisustvo nezavisnih strana u opisanom procesu
provoenja javnih rasprava.
Pravo na pokretanje inicijative za donoenje zakona je, prema poslovnicima, demokratski
postupak koji poznaje iroku grupu moguih pokretaa inicijativa (optine i gradovi, preduzea,
politike organizacije i graani)86. Iako opisani postupak upuuje na najvie demokratske
kriterijume, potrebno je primijetiti da podnoenje inicijative jeste samo prvi korak, te da u nastavku
ovog procesa o podnesenim inicijativama uee graana ponovo gubi mogunost neposrednog
doprinosa, jer u nastavku inicijative (nakon prvog koraka) graani ne mogu direktno saraivati sa
nadlenim parlamentarnim komisijama ili vladinim tijelima.
Zakon o lokalnoj samoupravi RS primjenjuje se od januara 2005. godine i sadri bitne
pozitivne odredbe u vezi sa direktnim ueem graana. Zakon prvo daje naelno rjeenje u kojem
su gradovi i optine imperativnom normom obavezni da, u interesu lokalnog stanovnitva, razviju
mehanizme direktnog uea graana. U dodatku na ovo Zakon i razrauje termin 'mehanizme' na
nain da se misli na sve mehanizme koji nisu zabranjeni zakonom, a neke od njih su i nabrojani
(referendum, zbor graana, graanska inicijativa, mjesna zajednica, paneli graana, 'sati graana').
Pored pomenutog, Zakon (lanom 104) predvia obavezu skuptine optine/grada da razmatra
svaku inicijativu koju dobije od graana, pod uslovom da je inicijativa sainjena na nain i u obliku
propisanom statutom i potpisana od strane odreenog broja biraa.
Zakon o osnovama lokalne samouprave Parlament Federacije BiH donio je jo 1995. godine
i s razlogom se moe tvrditi da su upravo takve okolnosti uticale da su u ovom zakonu izostala ili su
neadekvatna mnoga rjeenja od kojih zavisi ostvarivanje i zatita lokalne samouprave. Kao
ilustrativan primjer za to moe se navesti upravo injenica da su njegove odredbe o neposrednom
ueu graana u odluivanju vrlo skromne. Naime, Zakon sadri odredbu da ''graani mogu
neposredno odluivati o lokalnim poslovima optine'', te da su ''oblici neposrednog odluivanja
graana: referendum, zbor graana i dr.'', bez ikakve dalje razrade ovih normi.
Oita potreba da se lokalna samouprava potpunije i adekvatnije uredi federalnim zakonom
rezultirala je time da je upravo sada u zakonodavnoj proceduri donoenje Zakona o principima
lokalne samouprave.
Kantoni FBiH
Ustavi svih kantona sadre samo jednu odredbu koja je od neposrednog uticaja na uee
graana u donoenju odluka. Ona se odnosi na javnost rada kantonalnih skuptina i (u razliitim
jezikim varijantama) glasi: Skuptina zasjeda javno, osim u izuzetnim okolnostima predvienim
poslovnikom i objavljuje izvjetaje o zasjedanjima i odlukama. To znai da u ovim aktima nema
odredaba o inicijativi graana za donoenje zakona, niti o javnoj raspravi o nacrtu zakona.
Svi kantonalni zakoni o lokalnoj samoupravi sadre odreene odredbe o ueu graana u
donoenju odluka. One su, u osnovi, istog ili slinog sadraja i kod svih su rasporeene u tri
posebno oznaena poglavlja koja obuhvataju:
neposredno uee graana u odluivanju,
mjesnu samoupravu koja se ostvaruje u mjesnoj zajednici, te
zatitu prava graana na lokalnu samoupravu.
Ostvarivanje neposrednog uea graana u odluivanju predvia se kroz sljedee oblike:
86

lan 170. Poslovnika NS RS; Sl. glasnik RS 50/01

lanovi 144-145 Poslovnika Predstavnikog doma Parlamenta FBiH

80

referendum,
zbor graana, te
graansku inicijativu.

Svi poslovnici o radu kantonalnih skuptina, sa izuzetkom Skuptine Hercegovakoneretvanskog kantona, sadre posebna poglavlja o:
javnosti rada;
inicijativi za donoenje zakona;
javnoj raspravi o nacrtu zakona, drugog propisa ili opteg akta, te o
odnosu skuptine prema politikim partijama i udruenjima graana.
U Hercegovako-neretvanskom kantonu jo je na snazi Privremeni poslovnik o radu
Skuptine ovog kantona iz 1998 godine, u kome se nijedna odredba ne odnosi na navedena pitanja.
Opta karakteristika regulisanja navedenih pitanja jeste da su odnosne odredbe u svim ovim
poslovnicima istog ili vrlo slinog sadraja. To upuuje na zakljuak da je prilikom izrade ovih
akata ostvarivana meusobna saradnja, odnosno da su koritena rjeenja drugih kantona, to moe
biti i vrlo korisno, pod uslovom da to podrazumijeva njihova pozitivna iskustva.
Lokalni nivo (optine i gradovi)
Statuti optina u RS kreu se u okvirima koje je postavio prethodni Zakon o lokalnoj
samoupravi. Kako je novi zakon nedavno stupio na snagu, optine imaju rok od 6 mjeseci za
usklaivanje svojih Statuta sa novim zakonom. Taj rok jo uvijek tee. Iako ve zastarjeli, i trenutni
statuti optina sadre odreene odredbe o ukljuivanju graana u proces odluivanja. To se
prvenstveno odnosi na mogunost odravanja referenduma i zbora graana. Referendum se pri tome
koncipira vrlo iroko i demokratski: moe se raspisati uvijek kada to zahtijeva opti interes u
optini, a odluku o tome donosi skuptina optine na prijedlog naelnika ili treine odbornika;
odluka donesena na referendumu je obavezujua ako se za nju izjasni veina od ukupnog broja
upisanih biraa. Zborovi graana se u statutima samo spominju. Oito je njihovo detaljnije
regulisanje preputeno statutima mjesnih zajednica.
Mjesnu zajednicu svi statuti optina shvataju kao poseban oblik uea graana u lokalnoj
samoupravi, koji se moe osnovati kada za to postoje uslovi propisani statutom. Optinski statuti
vrlo detaljno propisuju proceduru osnivanja mjesnih zajednica, a sadraj njihovog rada oito
ostavljaju njima samima. Pri tome su kriterijumi za osnivanje mjesnih zajednica tako artikulisani
da skuptina optine, koja je jedina mjerodavna da ocijeni opravdanost osnivanja novih mjesnih
zajednica, uvijek moe nai opravdanje da odbije novopokrenute inicijative.
Statuti optina u FBiH takoe kao glavne oblike uee graana poznaju referendum, zbor
graana i graansku inicijativu. Mogue je uoiti i razliitosti statutarnih rijeenja od optine do
optine, pri emu su odstupanja prilino velika od strogo formalnih mogunosti do zaista
funkcionalnih rjeenja (znaajno naprednijih od samog Zakona o principima lokalne samouprave)
koja, pored pomenute tri mogunosti, predviaju i tzv. slobodne oblike udruivanja (lan 58.
Statuta Optine Centar Sarajevo).
Statut Brko Distrikta je formulacije odredaba u vezi sa ueem graana direktno preuzeo
iz odgovarajuih meunarodnih instrumenata prilagodivi ih naoj pravnoj terminologiji. Statut
garantuje svim stanovnicima Distrikta da mogu ravnopravno uestvovati u vrenju javnih poslova,
garantuje slobodu udruivanja, obavezuje zvaninike da osiguraju uvid javnosti u aktivnosti
Distrikta, u javne dokumente, odluke i zvanine sastanke, te utvruje obaveza Distrikta da
odgovara na sve zahtjeve fizikih i pravnih lica i blagovremeno poduzima odgovarajue radnje na
nain predvien zakonom. Pored ovih vrlo demokratskih odredaba, zauuje to je restriktivno
ustanovljeno pravo predlaganja zakona. Naime, ono je uskraeno graanima (bez obzira na njihov
81

broj) i dato samo gradonaelniku i svakom poslaniku. Pored pomenutog, Brko Distrikt ima i Zakon
o mjesnim zajednicama.
Poslovnici optinskih skuptina u FBiH, RS te Brko Distriktu uglavnom tretiraju pitanja:
javnosti rada skuptina,
davanje inicijative za donoenja akta, i
provoenje javne rasprave.

3. Kakvo je stvarno uee graana na terenu

Praktino prisustvo graana u procesima odluivanja na lokalnom nivou (kao i na viim
nivoima vlasti) nije zadovoljavajue. Iako predstavnici vlasti tvrde da u svoje odluke ukljuuju
graane, sami graani imaju drugaije miljenje. Kljuni mehanizmi koji bi trebali osigurati
direktno uee graana, a koji su definisani postojeim pravnim okvirom, uglavnom ne
funkcioniu.
Mjesne zajednice su, uz rijetke izuzetke, neaktivne i slabo funkcionalne, sa upitnim nainom
izbora vostva, koji uglavnom slijedi podjele politikih partija, umjesto da brine o interesima
graana koji ive u tim mjesnim zajednicama. esto suoene sa slabom finansijskom podrkom
matinih optina, mjesne zajednice uglavnom preivljavaju i nominalno figuriraju kao mogui nain
uea za graane. Takoe, upitna je stvarna veza mjesnih zajednica, tj. njihovog 'vostva' sa
ostatkom zajednica/graana, gdje je est sluaj da lideri MZ istupaju kao pojedinci bez stvarnog
legitimiteta.3 4
Referendum kao nain uea u lokalnom odluivanju se koristi jako rijetko, odnosno
gotovo nikako. S obzirom na to da je njegovo provoenje skupo, te da se obino bavi krupnim
pitanjima, esto proe vie godina (ponekad i decenije), a da se referendum ne provede. Kao
mehanizam za aktivno i neposredno uee graana referendum je nepraktian i skup.
Javne rasprave su definitivno najee pominjani nain za dobijanje miljenja/stavova
graana u vezi sa lokalnim odluivanjem. Iako esto koritene, javne rasprave viene u praksi imaju
znaajne nedostatke koji se ogledaju u tri kljuna segmenta:
a) odsustvo jasnih kriterijuma o pitanjima o kojima se pokree javna rasprava,
b) proces pripreme i provoenja javnih rasprava,
c) status dobijenih zakljuaka javnih rasprava i informisanje javnosti.
Nepostojanje definisanih i transparentno objavljenih kriterijuma o pitanjima o kojima se
inicira javna rasprava kreira situaciju gdje je teko objasniti zato jedna odluka ide, a druga ne ide
na javnu raspravu. U ovakvoj situaciji obino se stvara sumnja javnosti u pravinost odluivanja
koje je bazirano na linoj volji.
Priprema i provoenje javnih rasprava (kreiranje materijala za javne rasprave, voenje
sastanaka tumaenje materije i evidentiranje zakljuaka od strane slubenika vlasti, pisanje
izvjetaja o zakljucima javnih rasprava...) takoe se suoava sa nizom postupaka koji zahtijevaju
vie transparetnosti. ta je osnova za odabir broja javnih sastanaka/zajednica, mjesta gdje e biti
odrane i uesnika javnih rasprava? Koji kriterijumi definiu neku javnu raspravu uspjenom? Itd.
Odgovori na ova pitanja su uglavnom line interpretacije zvaninika vlasti bez utemeljenja na
definisanim i obavezujuim procedurama. Ovakva situacija ne doprinosi izvjesnosti upravljanja na
lokalnom nivou, a to je vrlo vano za sticanje i jaanje povjerenja javnosti.
Na kraju, ali ne i najmanje vana, jeste sudbina zakljuaka javnih rasprava. Izuzev oko jako
vanih pitanja kada je propisano aktima vie snage u dnevnom odluivanju (budetsko planiranje,
3

Izvjetaj Intercooperation/Swiss 'Istraivanje Civilnog Drutva' - Februar 2004 - Projekat razvoj optina u BiH
(www.intercooperation.ch)
4
Izvjetaj o projektu Razvoj lokalne samouprave, Centri Civilnih Inicijativa (CCI) (www.ccibh.org)

82

npr.) esto se deava da rezultati javnih rasprava ostanu bez odjeka u konanim odlukama. Takoe,
rijetko ili nikako su uesnici javnih rasprava dobili povratnu informaciju o statusu zakljuaka sa
rasprava. Ovakva situacija doprinosi jaanju frustracija graana i osjeanja da se sve provodi 'forme
radi', te umanjuje spremnost i motiv graana da ponovo uestvuju, ne samo u javnim raspravama. 5
Sa strane graana, evidentni su indikatori nedovoljnog razumijevanja sopstvene (nove)
uloge u procesima lokalnog odluivanja. Slaba informisanost, statinost i nespremnost za inicijativu
prema vlastima jesu vidljive karakteristike uea graana u stvarnosti. Umjesto poeljnog
proaktivnog, dominira reaktivan pristup, koji ne daje potrebne efekte, jer veina odluka do te faze
va bude donesena, pa su mogunosti za promjene minimalne ili nikakve. Posljedice su esto
nezadovoljstvo i frustracije procesima odluivanja.
Evidentno je postojanje motivacionog (kod graana) i pravnog/procesnog (kod vlasti)
faktora, koji utiu na stvarno uee graana u procesima odluivanja i koji bi trebali biti
razjanjeni.
Rezultat svega reenog jeste opadajue povjerenje graana u rad vlasti (uz rijetke izuzetke) i
generalno u sistem.6 esto se interesi pojedinaca ili pojedinih biznisa stavljaju ispred javnih, a
nedovoljno ozbiljno razmatranje prijedloga koji dolaze od strane graana predstavlja znak povrnog
pristupa. Izvjesno je postojanje obostrane odgovornosti (graana i vlasti) za postojeu situaciju uz
napomenu da je odgovornost ipak malo vea na strani nosilaca vlasti, ako ni zbog ega drugog onda
zbog javnih sredstava kojim su oni plaeni za svoj rad.
Paraleleno sa svim pomenutim, u praksi je evidentno i djelovanje nevladinih, ne-profitnih i
nepolitikih organizacija (NVO), koje posebno rade na zastupanju interesa graana. Pravni status
NVO-a je definisan zakonima o nevladinim organizacijama na dravnom i entitetskim nivoima7.
Iako ovaj vid prisustva graana u procesima odluivanja nije ureen ranije analiziranim pravnim
aktima, kao relativno nov pristup, ipak ima znaajnog uticaja, te se oekuje da taj uticaj raste u
budunosti.
Fokusirajui lokalni nivo vlasti prema stavovima 73 nevladine organizacije iz BiH, gotovo
50% njih saradnju sa lokalnim vlastima ocjenjuje kao dobru ili jako dobru8. Ipak, dobra saradnja
varira od optine do optine i uglavnom je bazirana na kratkoronim naporima i razumijevanju
predstavnika lokalnih vlasti. Rijetki su primjeri razvijenih i ureenih procedura saradnje izmeu
NVO-a i lokalnih vlasti. Postoje razliitosti izmeu optina u sferi saradnje sa NVO-a i neke od njih
su:
o postojanje pisanih politika ili okvira za saradnju sa NVO-a,
o kancelarije, odjeljenja ili slubenici odgovorni za saradnju sa NVO-a kao i kapaciteti
tih osoba ili tijela,
o mogunost finansiranja ili drugih oblika podrke,
o transparentne procedure dodjele sredstava, itd9.
Evidentno je da optinski zvaninici uglavnom shvataju NVO-e kao 'isporuioce usluga',10 a
ne kao partnere u kreiranju lokalnih politika.
Sa druge strane, kljuni izazovi u radu NVO-a mogu se svrstati u:
5

Monitoring procesa planiranja budeta u 7 optina BiH CCI juni/decembar 2003 godine unutar projekta
Razvoj lokalne samouprave (www.ccibh.org)
6
Izvjetaj UNDP-a za prvi kvartal 2004 projekat Sistem ranog upozoravanja (www.undp.ba)
7
Slubeni glasnik BiH br. 32/01 ; Slubeni glasnik RS br. 52/01 ; Slubeni glasnik FBiH br.45/02
8
Izvjetaj USAID-a Istraivanje civilnog drutva u BiH juni 2004
9
Izvjetaj RMAP projekta UNDP-a, april 2004
10
Pod ovim terminom podrazumijeva se da veina NVO-a u okviru svojih projekata obezbjeuje razne
(uglavnom) socijalne usluge graanima

83

o pomanjkanje koordinacije i saradnje izmeu NVO-a,

o posveivanje glavnine panje na identifikovanje problema, ali ne i na kreiranje
kreativnih rjeenja za te probleme,
o potrebu za veom transparetnou i odgovornou.

4. Prednosti i nedostaci aktuelnih politika i praksi uea graana

Malo toga u opisanom pravnom okviru i praksi graanskog uea u BiH moe biti
okarakterisano kao prednost.
Mogue je izdvojiti postojanje malog broja znaajno razvijenih (i u evropskim mjerilima)
optinskih uprava u BiH koje su prilino ispred zakonskih standarda BiH u oblasti uea graana i
koje mogu posluiti kao model drugim optinama kako bi bre napredovale u ovoj oblasti. Iako su
ovi pozitivni primjeri generisani uglavnom na linoj harizmi i posveenosti lidera tih optina, i nisu
posljedica sistemskog djelovanja drave, vani su i kao motivacioni faktor, jer je opredijeljenost
pojedinaca veoma bitna za postizanje napretka.
Takoe, vrijedi zabiljeiti kao prednost i rastui angaman i uticaj nevladinih organizacija
koje se specijalizuju za podruje uea graana u procesima odluivanja. Dobar takav primjer je
uspjeh kampanje za neposredan izbor naelnika u Federaciji BiH, koju su osmislili i izveli Centri
civilnih inicijativa.
Sa druge strane, nedostaci su brojni.
Aktuelne politike favorizuju indirektno uee graana u svakom segmentu, izbjegavajui
dati doprinos afirmaciji stalnog i direktnog graanskog prisustva u odluivanju. Odsustvo
formulacija za podsticanje direktnog uea graana u pravnim aktima (izuzev Zakona o lokalnoj
samoupravi RS i statuta pojedinih optina) je znaajno i gotovo generie zakljuak o namjeri
izbjegavanja. Kako god bilo, ovakvo stanje djeluje obeshrabrujue za graane, a demotivirajue za
javne slubenike.
Sutinsko opredeljenje vlasti da ukljue graane uglavnom ne postoji. Limitiran broj
postojeih mehanizama ukljuivanja graana, uglavnom slabo funkcionalnih, stvara privid elje
vlasti da ukljue graane. Nain rada lokalnih slubenika unutar administracija jo uvijek ne
odraava elju da se graani prihvate kao partneri i uglavnom ne postoji stvarna briga za miljenje i
stavove javnosti (izuzev u predizborno vrijeme), pogotovo u planiranju donoenja odluka.
Generalno, vlasti jo uvijek ne razumiju da graanin-partner predstavlja snagu, a ne zapreku u
uspjenom lokalnom upravljanju. Podatak iz istraivanja CCI-a 11 gdje je 32% upitanih slubenika u
10 optina u BiH jasno reklo da direktno uee graana vidi kao smetnju u radu lokalnih vlasti
jeste snaan indikator stanja u ovoj oblasti?!
Nedovoljna transparentnost rada vlasti je oigledna i direktno ima uticaja, kako na
mogunost praenja rada vlasti, tako i na spremnost graana da uestvuju u odluivanju.
Transparentnost se pominje u vie pravnih akata (npr. Zakon o slobodi pristupa informacijama), ali
sutinski u javnosti ne postoje informacije koje bi dale bolju sliku o odlukama koje vlasti planiraju
donijeti, kao i o kriterijumima koritenim za odluivanje. Postoji oekivanje javnosti da vlasti
trebaju uraditi vie na nuenju informacija javnosti od pasivnog injenja dostupnim kroz procedure
Zakona o slobodi informacijama, kao i da te informacije budu razumljivije obinim ljudima.
Graani BiH ele biti aktivni u odluivanju (posebno na lokalnom nivou), ali su loe
informisani kako o nainima uea, tako i o bitnim osnovama za odluivanje. Potrebno je shvatiti
da ova spremnost postoji, te preuzeti odgovornost za podsticanje i razvoj saradnje izmeu graana i
vlasti, naroito u oblasti informisanja.
11

Istraivanje CCI a 'Uee graana u BiH prepreke i njihovo prevazilaenje' mart 2005

84

Od 1.000 graana ukljuenih u istraivanje CCI-a, njih 90% je izjavilo da bi graani trebali
uestvovati u politikom ivotu u optinama, 63% je izjavilo da bi se odazvali na poziv vlasti za
saradnjom, a samo 29% ispitanih je ocijenilo svoju informisanosti o politikim zbivanjima u optini
kao dobru.
Slika VII.1: Spremnost graana na uee i nivo njihove informisanosti
100

90%

80

63%

60
29%

%
40
20
0

Dobro sam
informisan/a o
politikim zbivanjima
u optini

Odazvali bi se na poziv
vlasti na saradnju

Graani bi trebali
uestvovati u politikom,
ivotu opina

Evidentna je disharmonija izmeu razliitih pravnih akata koji ureuju pitanja uea
graana u odluivanju. Ovakvo stanje nije afirmativno i izvjesne aktivnosti na poboljanju stanja su
ve u toku (novi Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH, prilagoavanje statuta optina i
gradova u RS). Svakako e biti potrebna dodatna panja ovim pitanjima kako bi se uskladile ne
samo formalne adredbe nego i funkcionalnost rijeenja.

85

5. Pregled glavnih problema

U oblasti uea graana analizom su identifikovana sledea pitanja na koja bi strategija
trebala obratiti panju:
Pravna regulativa u oblasti direktnog uea graana u procesima odluivanja nije
meusobno usaglaena i harmonizovana (postoje razlike u kvalitetu i kvantitetu odredaba
koje ureuju razne aspekte uea graana u procesu donoenja odluka);
Preveliko je diskreciono pravo odluivanja vlasti o pitanjima ukljuivanja graana u
donoenje odluka (primjer: malobrojna su pravno definisana drutvena pitanja o kojima se
obavezno provodi javna rasprava);
Ne postoji normiran protokol provoenja i vrednovanja javnih rasprava (na lokalnom nivou
prisutni su razliiti naini organizovanja i provoenja javnih rasprava ija je efikasnost i
sutina upitna);
Favorizuje se posredni oblik graanskog uea u odluivanju unutar pravnog okvira, a
neposredni zanemaruje (u odsustvu pravnih garancija neposrednog uea rijetki su primjeri
u praksi lokalnih vlasti da ukljuuju graane vie nego to su obavezni zakonom);
Zastarjela su postojea rjeenja graanskog uea u odluivanju na lokalnom nivou koja su
garantovana pravnim okvirom (statuti optina uglavnom predviaju referendum, zbor
graana i rijetko graansku inicijativu);
Nedovoljna je transparetnost rada lokalnih vlasti, uglavnom ograniena na informisanje
javnosti o donesenim odlukama, a ne i na segment planiranja odluka;
Nepovjerenje graana prema lokalnoj upravi usljed postojee korupcije u radu vlasti, te
nedovoljne informisanosti;
Nerazvijen odnos civilnog sektora i lokalnih vlasti (rijetki su primjeri partnerstva i saradnje);
Mjesne zajednice uglavnom ne funkcioniu;
Graani su nedovoljno edukovani o potrebi i nainima uea u lokalnom odluivanju, to
doprinosi trendu opadanja interesa za uee.

86

VIII
INFORMATIZACIJA KA ELEKTRONSKOJ UPRAVI
1. Sa pjeakog na elektronsko poslovanje
Primjena modela dobre uprave, koji podrazumijeva korisniku orijentaciju, poveanje
efektivnosti, efikasnosti, transparentnosti i uea graana, u dananje vrijeme se ne moe ni
zamisliti bez koritenja informaciono-komunikacionih tehnologija. Sve vea upotreba ovih
tehnologija i napredak Interneta stavili su veoma mone alate na raspolaganje graanima,
preduzeima, ali i optinskim upravama. Putem korienja informaciono-komunikacionih
tehnologija, optinska administracija zaista moe da pobolja usluge, inei ih brim, daleko
dostupnijim i efikasnijim, kao i da svoje poslovanje priblii graanima, preduzeima i drugim
zainteresovanim stranama. Stoga je ovo izazov za optinske administracije, da se prilagode i uvedu
inovativne naine rada, ukljuujui zdrava i stabilna partnerstva sa privatnim sektorom.
Prelazak rada lokalne uprave sa pjeakog na elektronsko poslovanje se, isto tako, ne
moe zamisliti bez primjene principa dobre uprave, jer uvoenje novih tehnologija podrazumijeva i
krupne promjene mentalnih obrazaca i unutranjih procedura rada administracije. Elektronizaciju
rada optinske uprave treba shvatiti kao dio cjelokupne tranzicije ka dobroj upravi, a ne kao
tehniko-tehnoloki poduhvat. Takvo uvoenje "elektronske uprave" moe se s pravom smatrati
evolucionim procesom u kome se smjenjuju periodi brzih promjena sa periodima zastoja koji su
potrebni da bi se nastale promjene razumjele i provele.
Nezaobilazna transformacija lokalne uprave kroz intenziviranje primjene informacionokomunikacionih tehnologija jedan je od segmenata izgradnje informacionog drutva u BiH.
Primjena novih tehnologija znatno e izmijeniti ustaljeno miljenje o sporoj, neefikasnoj i skupoj
upravi, koje sada vlada meu graanima. Zato bi, prilikom utvrivanja koncepcije razvoja
elektronske uprave, trebalo imati u vidu kljune elemente koje bi ona morala zadovoljiti:
pruiti graanima bre, jednostavnije i jeftinije usluge,
omoguiti poveanje transparentnosti rada javne uprave,
omoguiti lokalnoj upravi kvalitetno odluivanje zasnovano na relevantnim informacijama
dobijenim iz aurnih, lako dostupnih i umreenih baza podataka,
omoguiti efikasniju razmjenu informacija izmeu razliitih segmenata uprave na svim
nivoima, kao i razmjenu informacija sa drugim zainteresovanim uesnicima (privreda,
prosvjeta, sudstvo...),
omoguiti konstantno uvoenje novih usluga, itd.
Lokalna uprava je po definiciji dio globalnog informatikog drutva. Sa poveanjem stepena
integrisanosti lokalne uprave u informatiko drutvo poveavae se i efikasnost, transparentnost,
pristupanost, kao i orijentisanost prema korisnicima. Naravno, informatizacija mora biti provedena
kvalitetno, kako bi mogla ispuniti svoju osnovnu namjenu. Poveanjem stepena upotrebe
informaciono-komunikacionih tehnologija i uvoenjem usluga elektronskog poslovanja optine e
olakati pristup graanima i drugim korisnicima, omoguiti razmjenu podataka iz javne evidencije
sa drugim optinama, a takoe indirektno uticati na razvoj svijesti o potrebi korienja modernih
tehnologija. Poveanje dostupnosti usluga, pribliavanje sadraja usluga, smanjenje broja koraka i
vremena potrebnog za pruanje usluge, te olakanje pristupa za udaljene ili tee pokretne graane
vodie nastanku prave e-optine ijim radom e biti zadovoljni svi. Posredno, neminovno e doi do
razvoja boljih poslovnih odnosa sa privatnim sektorom, poveae se javnost procesa odluivanja to
e, opet, dovesti do poveanja stepena demokratije.
Meutim, kad je u pitanju proces odluivanja, ne poveava se samo njegova transparentnost.
Elektronizacija rada lokalne uprave ima znaajan uticaj na kvalitet ovog procesa. Oni koji donose
87

odluke, na ovaj nain, dobijaju mogunost da u odluivanju koriste mnoge informacije koje do tad,
iz razliitih razloga, nisu koristili. Tako se, sve vie, suava prostor za odluivanje koje nije
bazirano na jasnim i objektivnim kriterijumima i injenicama i bitno poboljava kvalitet odluka.
Ipak, uz sve prednosti koje ona donosi, uvoenje e-uprave nije lak i brz proces. Ako
fenomen e-uprave posmatramo iz ugla siromanih optina, onda to izgleda samo kao spisak lijepih
elja u ije mogunosti ostvarenja e mnogi izraziti velike rezerve. Postavlja se objektivno pitanje
kako e optine iji je godinji budet oko milion KM uvesti elektronsko poslovanje? Sa druge
strane, u zadnje vrijeme je dolo do naglog razvoja na tritu komunikacione opreme, tako da je ona
viestruko pojeftinila. Takoe, na tritu je dolo do poveane ponude komunikacionih resursa, to
je, ili e vrlo skoro, uticati na izrazit pad cijena87. Tree, na tritu je dolo do pojeftinjenja Internet
usluga i poveanja broja dobavljaa (provajdera). I, na kraju, razvile su se nove tehnologije koje
omoguuju jeftinija i pouzdanija rjeenja. Relevatne procjene govore da e se ovaj trend nastaviti,
to e svakako pomoi u buduem razvoju elektronskog poslovanja.

2. Strateke pripreme obavljene, realizacija kasni

Platforma za uvoenje IT-a u poslove uprave u BiH utvrena je kroz niz stratekih
dokumenata.
Prvi korak je bila Strategija za smanjenje siromatva (PRSP - Poverty Reduction Strategy
Paper), koju je usvojio Savjet ministara BiH i podrale vlade oba entiteta u aprilu 2004. godine.
Ciljajui na razvoj BiH generalno, ovaj dokument svoj znaajan dio posveuje koristima koje
imamo od informaciono-komunikacionih tehnologija. Prioriteti koji su u njemu postavljeni imaju za
cilj kako poboljanje opte IT atmosfere (vei kvalitet strunog IT usavravanja, stimulisanje veeg
koritenja Interneta, jau infrastrukturu itd.), tako i promovisanje koritenja IT-a u upravi
(postavljanje portala i pristupnih taaka na javnim mjestima, uspostavljanje ministarstva ili agencije
za IT). Ovaj dokument je na domaem terenu uvrstio opredjeljenje ve dato na meunarodnoj
sceni prihvatanjem 2002 e-SEE Agenda (Plan Jugoistone Evrope za 2002. godinu), koji zahtijeva
konkretan plan za e-upravu, izraen kao dio opte strategije za razvoj BiH kao "informatikog
drutva".
Na osnovu prethodno spomenutih dokumenata, u junu 2004. godine, meu-dravni forum
sastavljen od IT strunjaka i kadrova sa svih nivoa vlasti je zavrio dokument pod nazivom Politika
za razvoj informaciono-komunikacionih tehnologija u BiH (Policy for Development of Information i
Communication Technology in BiH) pod pokroviteljstvom UNDP-a88. Dalje, strategiju zasnovanu
na ovoj politici je prolog novembra usvojio Savjet ministara BiH, zajedno sa konkretnim akcionim
planovima za etiri najvanija stuba: e-obrazovanje, e-infrastrukturu, e-zakonodavstvo i e-upravu.
Sa posebnim osvrtom na ovaj poslednji stub, ovaj dokument je pokrio planski period od 2004. do
2007. godine, i dao strateke smjernice za aktivnosti koje se odnose i na optinski nivo, sa posebnim
naglaskom na:
re-ininjering uprave.
tehnoloku i razvojnu osnovu
IT infrastrukturu
IT sigurnost
interoperabilnost organizacionih jedinica
automatizaciju zajednikih upravnih funkcija
harmonizaciju i automatizaciju osnovnih evidencija
87

Uz tri telekom operatera u BiH, optike mree su sagradile i elektroprivrede oba entiteta. Vlastite mree u vrlo skoro
vrijeme namjeravaju graditi i Srpske pote i eljeznice RS
88
Sva tri dokumenta (Politika, Strategija i Akcioni plan razvoja informacionog drutva u BiH) mogu se pronai na
www.undp.ba (Informaciono drutvo u BiH)

88

automatizaciju pojedinanih specijalizovanih funkcija

pruanje e-usluga javnosti
portalima i pristupnim takama na javnim mjestima
e-demokratiju.
injenica da ovaj dokument jo nisu usvojile vlade entiteta89 niti njihovi administrativni
dijelovi, od kojih se oekuje znaajan dio sredstava potrebnih za njegovu implementaciju, dovodi u
pitanje planirani poetak i dinamiku realizacije. to se tie dravnog nivoa, Agencija za
informatiko drutvo AID, za koju je u dokumentu predvieno da e biti nadlena za veliki dio
projekata i veinu koordinacije, jo uvijek nije formirana. U meuvremenu, odgovarajui zadaci su
povjereni Ministarstvu transporta i komunikacija, sa minimalnim kapacitetima i bez ikakvih
sredstava koje bi posvetilo konkretnim projektima. U ovim uslovima, logino je pretpostaviti da e
stvarna implementacija akcionog plana za 2005. godinu u velikoj mjeri ostati u rukama pojedinih
institucija, u skladu sa ve rasporeenim sredstvima ili sredstvima koja su dali donatori u vidu
projekata tehnike pomoi.
Sistemski pregled javne uprave u BiH90 ukazuje na potrebu utvrivanja prioriteta meu
predloenim IT projektima na osnovu realnog pregleda potreba, uinaka, raspoloive politike
podrke, raspoloivih sredstava, tehnikih kapaciteta, odrivih modela u vezi trokova projekata,
itd.
Takoe, UNDP je u toku 2004. godine pokrenuo projekat kreiranja "elektronskog
zakonodavstva" u BiH, a podrao ga je Savjet ministara BiH. Projekt je pokrenut radi regulisanja
oblasti elektronskog poslovanja i omoguavanja rasta trgovine elektronskim putem, tj. radi
pravljenja kljunih zakona iz te oblasti, kao to su zakoni o elektronskom potpisu, elektronskom
poslovanju i certifikacionoj agenciji BiH.
Predloeni tekstovi zakona o elektronskom poslovanju i zakona o certifikacijskoj
instituciji BiH su trenutno u procesu javne rasprave prije nego to odu u
parlamentarnu proceduru.
Mora se naglasiti da nijedan od ovih stratekih dokumenata ne tretira problem
informatizacije lokalne uprave na detaljniji nain, osim to se ona samo spominje na pojedinim
mjestima. S druge strane, informatizaciju lokalne uprave ne tretira ni regulativa koja se tie ove
oblasti (Zakoni o lokalnoj samoupravi, itd.).

3. Kakvo je stanje informatizacije na terenu

Indikativno je da nema ozbiljnih istraivanja ni ozbiljnog pregleda stanja informatizacije u
optinama u BiH. ak se u tek zavrenom Sistemskom pregledu javne uprave u BiH (poglavlje 5.
Informaciona tehnologija) na vie mjesta direktno saoptava kako stanje na optinskom nivou
uopte nije razmatrano91. Uz sve rizike koji proistiu iz odsustva ozbiljnih terenskih istraivanja i
pregleda, ovdje emo pokuati da prikupimo i poredamo niz parcijalnih uvida, nalaza i procjena
stanja.
IT organizaciono skoro da ne postoji

89

Vrijedi istai da Ministarstvo uprave i lokalne samouprave jo od prije ima vlastitu srednjoronu strategiju (period od
2004. do 2007.) fokusiranu na baze podataka u matinim uredima, web stranice optina, automatizaciju Centralne
pisarnice Vlade RS, sveobuhvatan program za edukaciju dravnih slubenika, itd.
90
Sistemski pregled javne uprave u BiH Zavrni izvjetaj, Ured koordinatora javne uprave, mart 2005. (dostupno
na sajtu Delegacije Evropske Komisije u BiH (www.delbih.cec.eu.int), str. 295
91
Prvi utisak nakon itanja Sistemskog pregleda je zanemarivanje optinskog nivoa uprave (ne samo u dijelu koji se
odnosi na IT), kao da optinski nivo nije graanima najblii i najvaniji.

89

Elektronizacija rada optinske uprave, kao to smo rekli, nije stvaranje tehniko-tehnolokih
rjeenja, ve se u velikoj mjeri odnosi na re-ininjering poslovnih procesa u sklopu tranzicije ka
dobroj upravi. Meutim, nepostojanje svijesti rukovodeeg kadra o potencijalnom doprinosu IT-a,
opti nedostatak finansijskih sredstava i drugi problemi, dovode do toga da mnoge optine ili uopte
nemaju IT odjeljenja, pa ak ni IT radna mjesta, ili imaju samo jednog ovjeka koji se bavi tim
poslovima. Ako postoji jedna osoba, ona je zaduena za praktino sve poslove, od odravanja
postojeih sistema i opreme, planiranja, programiranja, do razvoenja mrenih kablova, itd.
Jedna od anketa Sistemskog pregleda javne uprave u BiH92 je u pregledanim institucijama
svih nivoa vlasti otkrila da u preko 50% institucija rukovodstvo koje donosi odluke ne zagovara
aktivno koritenje IT-a i nije svjesno njegovih potencijalnih prednosti. Ovo je indikativan podatak i
to se tie sistematizacije radnih mjesta optinama u BiH. Naime, u sistematizacijama radnih mjesta
u optinama u BiH, najee ne postoje takva radna mjesta kao to su IT arhitekta, administrator
sistema, programer ili web dizajner, itd., jer se za tim radnim mjestima ne vidi potreba. esto se,
zbog ovakvog pristupa, deava da u ovoj oblasti rade i oni koji nisu strunjaci (osoblje koje
"pomae da se rijee IT problemi" ili "zna neto o kompjuterima") tako da se ljudi koji nemaju
odreeno IT obrazovanje ponekad ubrajaju u zaposlene koji se smatraju strunim IT osobljem. IT
aktivnosti, ako i kad se sprovode u optinama u BiH, esto se sprovode na ad-hoc principu, u
zavisnosti od interesa i volje pojedinih zaposlenih. Ponekada postoji samo nepisana ideja o
moguim IT projektima ili planovima; rijee postoje okvirni pisani planovi.
Ipak, ima pozitivnih primjera. Pododjeljenje za informatiku Odjeljenja za tehnikoadministrativne poslove Distrikta Brko je pozitivan primjer male centralne IT jedinice u upravi.93
Takoe, dobro funkcioniu i Informatiki centar u optini Sarajevo Centar i Odsjek za informatiku
Gradske uprave Banja Luka. Ovakvih primjera ima jo, ali se mora naglasiti da su malobrojni.
Nema dovoljno IT znanja
Analiza u Sistemskom pregledu javne uprave u BiH94 u ovoj oblasti tvrdi da ima mnogo,
generalno manjih, institucija na svim nivoima koje imaju izuzetno nizak procenat zaposlenih koji
imaju osnovna raunarska znanja. Situacija sa zaposlenima koji imaju napredna raunarska znanja
je ak i gora.

Izvor: Sistemski pregled javne uprave u BiH Zavrni izvjetaj, str. 270
92

O ovome vie u Sistemski pregled javne uprave u BiH Zavrni izvjetaj, str. 261

93

O ovome vie u Sistemski pregled javne uprave u BiH Zavrni izvjetaj, str. 266
Ibidem, str. 270

94

90

Kada je u pitanju samo lokalni nivo, sline tvrdnje se zastupaju i u UNDP-ovom dokumentu
Izvjetaj o e-spremnosti BiH, gdje se posebno naglaava da je kod lokalne uprave procenat onih
koji mogu ili koriste kompjuter mnogo nii nego u viim nivoima vlade95.
I pored velikih potreba za obukom zaposlenih u lokalnoj upravi u ovoj oblasti, nema puno
inicijative da se ona i realizuje. Obuku uglavnom obavljaju male privatne firme kojima optine
plaaju za njihove usluge. Javne institucije koje se bave ovim poslom su rijetke. Kao pozitivan
primjer moemo izdvojiti Centar za informatiku, edukaciju i razvoj pri Ministarstvu uprave i
lokalne samouprave RS, koji ima sveobuhvatnu osnovnu IT obuku za zaposlene u upravi. Ovaj
centar se aktivno bavi i informatikom obukom zaposlenih u lokalnoj upravi.
Oprema ko moe, a ko hoe
Na osnovu dostupnih podataka iz razliitih izvora (Izvjetaj o e-spremnosti BiH, ICT Forum,
UNDP BiH, 2003., Ministarstvo uprave i lokalne samouprave RS, i dr.) mogu se izvesti odreeni
zakljuci.
Kao prvo, oigledna je razlika u tehnolokoj opremljenosti izmeu razvijenih, manje-vie
velikih optina i malih, siromanih i nerazvijenih optina. Tako, relativno razvijene optine imaju 12 zaposlena po raunaru, dok kod siromanih optina se ovaj broj kree oko omjera 1:10.
Drugo, donatorska pomo je imala znaajnog uticaja na ovakvo stanje. Oigledan primjer je
Srebrenica koja je, iako relativno nerazvijena optina, ipak pri vrhu po opremljenosti raunarskom
opremom (1.2 zaposlena po jednom raunaru).
I, kao tree, istai emo primjer optina, koje imaju veoma mali broj raunara. Ovakve
optine, iako relativno nerazvijene, nisu ba toliko siromane da ne mogu izdvojiti odreena
sredstva za kupovinu, makar polovne, raunarske opreme. Uostalom, uvijek postoje mogunosti
utede. Tako npr. ako je naelniku optine informatizacija prioritet, onda on moe da odlui da se
ne kupuju skupa slubena vozila, kao to je to inae praksa kod nas, ve da se novac uloi u
kupovinu raunara. Ovdje prije da se radi o nerazumijevanju, neznanju i strahu od promjena koje
ovakva informatizacija donosi.
Malo pravih informacionih sistema
Kod veine optina u BiH, pod informatizacijom se podrazumjeva puka kompjuterizacija
pojedinanih manualnih operacija, kao to je izrada pisanih dokumenata na raunarima, ili obrada
podataka podrana sa samostalno razvijenim MS-Access aplikacijama ili Excel tablicama sa
makroima. Pored ovoga, sloeni procesi su rijetko automatizovani i u veini sluajeva se rade poluruno. Zbog toga izgleda da se pod informatizacijom uglavnom podrazumijeva mogunost
zaposlenih da uobiajne poslove zavre koristei raunare, bez detaljnog re-ininjeringa poslovnih
procesa. A to je, praktino, daleko od pravog informacionog sistema.
Meutim, postoji nekoliko interesantnih iskustava, koja je vrijedno spomenuti. Tu spadaju
sistemi za upravljanje dokumentima i procesima rada, sistemi za arhiviranje, sistemi za finansijske
operacije, raunovodstvo i nabavku. Tako se, na primjer, u nekim optinama koriste softverska
rjeenja koja omoguavaju lokalnoj upravi da precizno vodi svoj budet. Ona im omoguavaju da
prate sve finansijske transakcije koje optina ima. Dobar sistem izvjetavanja, kakav posjeduje
veina ovih programa, omoguava finansijskoj slubi relativno lako i precizno voenje ovih
poslova. Koritenje ovakvih programa predstavlja parcijalno uvoenje info sistema.
Kod uvoenja integralnog informacionog sistema, zajednika funkcija koja je oito najbolji
kandidat kao osnova za integralni info sistem je upravljanje dokumentima, tj. automatizacija toka
dokumenata, uvijek prisutnih u upravi. Neke optine koriste i konkretna softverska rjeenja koja im
znaajno poboljavaju rad. Postoje softverska rjeenja koja prate logiku postojeeg naina rada
95

Izvjetaj o e-spremnosti BiH, ICT Forum, UNDP BiH, str. 29

91

optinskih pisarnica. Zahtjevi graana se, na ovaj nain, unose u sistem na prijemnom mjestu i u
vrlo kratkom vremenu, gotovo odmah, upuuju odjeljenju koje treba da ga rjeava. Naelnici
odjeljenja mogu vidjeti sve predmete koji se obrauju i kontrolisati trajanje procesa, trenutnu
poziciju predmeta, itd., to im omoguava bolju upravljanje svojim odjeljenjem. Sve to, naravno,
moe da se prati i na nivou upravljanja cjelokupnom optinskom administracijom, ime se stvaraju
pretpostavke za znatno efektivnije i efikasnije upravljanje.
Jo jedan od problema sa kojima se optine suoavaju u stvaranju svojih informacionih
sistema je problem osnovnih registara. Osnovni registri obuhvataju sve baze podataka iji sadraj
koristi vie institucija na razliitim nivoima vlasti - kao to su registri graana, registri u privredi i
zemljine knjige. Trenutna situacija je takva da se koristi odreeni broj heterogenih sistema u
kojima se nalaze ovi registri: neki od njih su naslijeeni od starih sistema, neki od njih su izraeni u
posljednjoj deceniji. Na primjer, u sluaju aplikacija za katastre, postoje djelimina lokalna ili
regionalna rjeenja. U praksi se moe nai jedna mjeavina razliitih IT rjeenja koja se bave ovom
materijom. U RS je Katastarski informacioni sistem centralizovan i trenutno radi na UNIX-u. U
FBiH, u okviru postojeeg projekta za kompjuterizovanje katastra, koji se realizuje u saradnji sa
Ministarstvom pravde, se trenutno vri testiranje sistema u Sarajevu i Konjicu. Za razliku od RS-a,
u FBiH je katastar decentralizovan.
Meutim, jedan od najee priznatih problema ostaje neuvezanost i nedostatak
komunikacije izmeu optina i institucija na viim nivoima vlasti. Horizontalno i vertikalno
umreenje izmeu institucija je jo uvijek zanemarivo.
Lokalne mree (LANovi) kao infrastruktura informacionom sistemu, u optinskim upravama
BiH su, generalno, na veoma niskom nivou ili nema lokalnih mrea uopte. One su obino
postavljene ad hoc, bez ikakvih planskih projekata ili odgovarajue organizacije za upravljanje,
odravanje ili izradu mrea. Izuzetak su napredne optine, kojih je malo, a koje uspjevaju da ovom
problemu pristupe na osmiljen nain.
Internet se rijetko koristi
Prema podacima iz Sistemskog pregleda javne uprave u BiH96 procenat zaposlenih koji
imaju pristup Internetu u javnoj upravi je oko 40%, ili sa svojih vlastitih raunara ili sa zajednikih
raunara odreenih za pristup Internetu, a prosjeni procenat u EU je 65%. Nadalje, oko 30%
zaposlenih imaju vlastiti e-mail raun (prosjek EU je 70%). Imajui u vidu opti trend
zanemarivanja lokalne uprave u BiH, moemo s pravom pretpostaviti da su ovi rezultati znatno nii
za lokalni nivo.
Veina optina ima pristup Internetu preko provajdera Internet usluga (Internet service
provider - ISP), obino privatnih kompanija koje rade na lokalnom ili regionalnom nivou. Cijene se
generalno formiraju kombinovanjem pretplate koja se plaa provajderu sa cijenom impulsa kao za
osnovnu telefoniju. Najee se koriste dial-up konekcije, a ima i neto beinih konekcija na
Internet.
to se tie sopstvenih web stranica i web portala na internetu, Sistemski pregled javne
uprave u BiH97 navodi da 38% pregledanih institucija ima svoje vlastite web stranice. Ovaj
procenat za lokalnu upravu je neto nii. Od 147 optina u BiH, neto manje od 50 ima sopstvene
web stranice.
Uvidom u postojee sajtove optina, moe se primijetiti da je veina dostupnih
informacija statina, poput podataka o optini i njenim slubenicima, kontakt informacijama, kao
to su adrese, telefonski brojevi, radno vrijeme, program dogaaja i vijesti. Neke web stranice imaju
i konkretne informacije, kao to je dio o trenutnim inicijativama, ili zakonodavne i javne
dokumente, a veoma mali broj web stranica ima dio pod naslovom "esto postavljana pitanja"
96
97

Sistemski pregled javne uprave u BiH Zavrni izvjetaj, str. 278

Ibidem, str. 293

92

(FAQ) ili dokumente i obrasce koji se mogu skidati. Mogunost davanja povratnih informacija je
ograniena i esto nema prostora za komentare, albe i preporuke, kao jeftinog i efikasnog naina
da se unaprijedi komunikacija sa korisnicima usluga.

Ko zaostaje, ko napreduje, a ko je lider?

Najobimnije istraivanje o stanju dravne uprave izvrio je UNDP tokom 2003. godine. Dio
istraivanja koji tretira stanje informatizacije98 na nivou lokalne uprave pokazao je potpuno
nezadovoljavajue stanje u ovoj oblasti, s izuzetkom nekoliko optina. Po ovom istraivanju,
optine se, prema svom pristupu i politikama prema uvoenju informaciono-komunikacionih
tehnologija, mogu podijeliti u tri osnovne grupe:

Optine koje zaostaju. Ovo su, prema UNDP-u, uglavnom male i siromane optine kod
kojih je kljuno da malo ili nikako ulau u izgradnju i unaprijeenje IKT resursa i ovoj
oblasti posveuju vrlo malu panju. Ovakvih optina je najvie u BiH.
Optine koje napreduju. Ovo su, prema UNDP-u, uglavnom srednje velike gradske
optine koje imaju srednji nivo optereenja i resurse koji zadovoljavaju trenutno stanje, ali
nema bitnijih unaprijeenja. Ove optine, u pravilu, slijede lidere i prilagoavaju njihova
rjeenja svojim potrebama.
Lideri u stvaranju elektronske optinske uprave. Ovo su, prema UNDP-u, uglavnom
velike gradske optine koje su suoene sa velikim izazovima u podruju upravljanja
podacima i organizaciji administracije, pa su tako primorane da ulau vea sredstva u IKT
resurse, toj oblasti posveuju vie panje, to za posljedicu ima bolju opremljenost, veu
primjenu IKT i bolje usluge. Ove optine, u pravilu, mogu da preuzmu ulogu lidera u
stvaranju elektronske optinske uprave.

Ova klasifikacija, ma koliko nesavrena, moe posluiti kao orijentacija u ilustrovanju stanja
na terenu.
Optine koje zaostaju
Sudei po gore pomenutom istraivanju UNDP-a, zajednika karakteristika informatiki
najoskudnije grupacije optina je da svako odjeljenje optine sve svoje poslove radi nezavisno od
svih drugih, u okviru zatvorenog administrativnog sistema.
U ovakvim optinama graani najee gube mnogo vremena dok dobiju uslugu. Svako
pojedinano odjeljenje ovdje funkcionie skoro nezavisno i rijetko postoji razmjena informacija
izmeu njih. esto se i podaci vode i pretrauju na staromodan nain, bez elektronske obrade
podataka. Ovdje nije potrebno nabrajati primjere ovakvih optina jer ih je, prema pomenutom
istraivanju, jo uvijek najvie u BiH. Dovoljno je ui u bilo koju optinu gdje se graani, u sklopu
redovnih procedura, alju od kancelarije do kancelarije, pa je odmah jasno o emu se radi.
Karakteristino je za ovakve optinske uprave da:
imaju obino vie od 10 zaposlenih na 1 raunar,
par raunara kojim raspolau koriste se uglavnom za izradu dokumenata (uloga pisae
maine),
od baza podataka i programa, koristi se samo par zastarjelih verzija (tek rijetki imaju i
novi program za matini ured, tek u poetku primjene, ili program uveden od strane
ministarstva, npr. za pitanja boraca i rtava rata u RS, za sve optine),
imaju vrlo nizak nivo informatike pismenosti (tek par zaposlenih zna raditi s
kompjuterima),
98

Izvjetaj o e-spremnosti BiH, ICT Forum, UNDP BiH, 2003.

93

 nema predvienih IT radnih mjesta u sistematizaciji, niti se ova vrsta znanja i vjetina
trai pri prijemu novih radnika,
nema ulaganja u nabavku i primjenu informacionih tehnologija
postoji izraeno nerazumijevanje, neznanje i strah od promjena koje informatizacija
donosi...
Mora se naglasiti da su, kod nekih optina ovog tipa, ostvarena ograniena poboljanja u
radu uvoenjem elektronske obrade podataka, kao to je to ve sluaj u optinama gdje postoje
funkcionalne baze podataka. Meutim, ovi zatvoreni podsistemi slue prije svega optinskim
slubenicima da lake obavljaju svoj posao, ali nemaju nikakav uticaj na kvalitet pruanja usluga
klijentima. To to e optinski slubenik, u svojoj bazi podataka, brzo pronai podatke koji su
potrebni graaninu, nee osloboditi graanina obaveze da prije ili poslije toga stoji u redu na jo
altera da bi ispunio sve uslove koje neka od procedura zahtijeva.
Optine koje napreduju
U nizu srednjih po veliini i preteno urbanih optina moemo zapaziti kvalitetan korak
naprijed u primjeni informacionih tehnologija.
Ovaj model i dalje predvia da svako odjeljenje samostalno nastupa prema klijentu.
Meutim, usljed ustanovljavanja koncepta zajednikog informacionog sistema i parcijalne
realizacije podsistema, sada su odjeljenja u mogunosti da meusobno razmjenjuju informacije na
osnovu prethodno dogovorenih ovlaenja za pristup. ta ovo praktino znai za klijenta koji eli
odreenu uslugu u optini? Graanin i dalje dolazi u prijemnu kancelariju u optini koja ga upuuje
na neko odjeljenje, ali sada ne mora da ide od kancelarije do kancelarije. Slubenik odjeljenja u
koje je upuen, preko informacionog sistema, trenutno dobija sve podatke koji su graaninu
potrebni iz drugih odjeljenja da bi dobio uslugu iz tog konkretnog odjeljenja.
Za najbolje predstavnike ove grupacije optinskih uprava karakteristino je da:
9 imaju obino 2-3 zaposlenih na 1 raunar,
9 imaju nekoliko vanih kompjuterizovanih baza podataka i programa (za matini ured, za
privredu, za finansije...),
9 uvode ili su ve uvele program za upravljanje dokumentacijom99, kao kljunu
komponentu (kimu) svog informacionog sistema,
9 poinju da organizovano unapreuju nivo informatike pismenosti zaposlenih (od
osnovnih paketa, preko specifinih baza podataka, do korienja Interneta),
9 imaju posebno radno mjesto (administrator sistema) i odgovarajueg strunjaka koji
brine o odravanju i razvoju sistema, te o potrebama internih korisnika,
9 poinju da planiraju sredstva i ulau u nabavku i primjenu IT,
9 imaju web-stranicu, ali vie statikog karaktera, bez stvarne i stalne interakcije sa
korisnicima...
Ovako obino funkcioniu optine koje nemaju problem velikog broja klijenata. Sa ovim
unapreenjima, poveanje zadovoljstva graana radom optinske administracije i poveanje
efikasnosti rada same optinske administracije veoma je znaajno. Optina Laktai je, recimo,
postigla zavidan uspjeh u poveanju zadovoljstva svojih korisnika usluga. Kontinuirnim
unapreenjima ova optina je, od administracije koja je kasnila u primjeni IT, postala jedan od
lidera u ovoj oblasti.
Lideri u stvaranju elektronske optinske uprave
Kod odreenog broja optina u BiH primjenjuje se uvoenje informacionog sistema sa
istovremenim stvaranjem alter-sale (one stop shop) po principu sve usluge na jednom mjestu za
korisnika, uz kompletan ili djelimian reininjering procesa i poslova. Ovo se posebno odnosi na
99

Radi se, praktino, o nekoj vrsti elektronske pisarnice, gdje se elektronski prati kretanje predmeta i omoguuje
znatno efikasnije upravljanje

94

velike optine koje imaju veliki broj klijenata u toku dana i gdje je stvaranje jedinstvene alter sale
jedini nain da se ostvari dobra usluga za korisnike.
U modelu rada optinske administracije koji se zasniva na jedinstvenom alteru, klijenti
mogu da odmah dobiju niz usluga trenutnog karaktera (obino usluge optinske uprave, posebno
matinog ureda). Za usluge koje podrazumijevaju odreen proces i vremenski period rjeavanja,
omogueno im je da na jednom mjestu predaju zahtjev i preuzmu rjeenje.
Optine koje su uvele ovaj model fiziki su ustanovile i opremile alter-salu, izvrile
reininjering procesa i prilagoavanje procedura, uvele nova rjeenja programske podrke (posebno
je vaan program za upravljanje dokumentacijom), premjestile kadrove iz postojeih organa i/ili
primile nove ljude, obavile kompleksnu obuku sa naglaenom korisnikom orijentacijom, i, to je
najvanije, promovisale promjenu naina razmiljanja, ne samo alterskih radnika, ve i ostalih
zaposlenih, u pravcu primjene principa dobre uprave. Dobar primjer optina koje su koristile ovaj
metod su: optina Centar Sarajevo (kao prva optina u BiH) i ostale gradske sarajevske optine,
Tuzla, Banja Luka, Prijedor, Gradaac, Teanj, Doboj, itd. Niz optina podranih kroz projekte
USAID-a (Prnjavor, Derventa, Modria, B. Brod, Odak, amac, Srebrenik, Oraje, Lukavac,
Zvornik...) poinje takoe da koristi ovaj model.
Najbolje meu njima, dakle lidere u primjeni informacionih tehnologija na optinskom
nivou, odlikuju sljedee karakteristike:
9 skoro svaki zaposleni ima svoj raunar (vrlo su blizu omjera 1:1),
9 sve baze podataka su kompjuterizovane i aurne, sa snanom programskom podrkom,
integrisanom putem monog programa za upravljanje dokumentacijom,
9 razvijena interna mrea (Intranet) i razmjena podataka izmeu odjeljenja,
9 kontinuirano informatiko osposobljavanje i usavravanje zaposlenih,
9 stalna i stalno rastua ulaganja u nabavku i primjenu IT,
9 formirane posebne organizacione jedinice (IT centri znanja) u okviru optinske uprave
zaduene za razvoj info-sistema i uvoenje elektronske uprave (npr. Informatiki centar
u optini Centar Sarajevo, Odsjek za informatiku u Banjoj Luci)
9 vrlo dinamian i interaktivan web portal, sa stalno aurnim informacijama, putem kojega
se, izmeu ostalog, mogu preuzimati dokumenti i upuivati zahtjevi optinskoj upravi...

4. Evropski standardi za e-upravu

Takoe bi trebalo da se osvrnemo na iskustva i standarde koji su prisutni u zemljama Evropske
unije. Rjeenja koja primjenjuju zemlje EU su vrlo raznolika, ali u sutini prate osnovne smernice
koje su definisane na nivou Unije: eEurope 2005 i Government OnLine Initiative. Umjesto
jedinstvenog fizikog altera, ideal postaje virtuelni, one stop shop portal, pruanje usluga po
principu bilo koji podatak, na bilo kom mjestu i u bilo koje vrijeme.
Plan e-Evropa 2005 obuhvata listu od 20 usluga (12 za graane i 8 za poslovne subjekte) za
koje se uprave u zemljama lanicama EU stalno podstiu da ih ponu pruati on-line, a rok je 2005.
godina. Od 12 e-usluga namjenjenih graanima, na lokalnu upravu u BiH odnose se usluge vezane
za izdavanje graevinskih dozvola i, takoe, izvodi iz matinih knjiga (roenih, vjenanih). Od 8 eusluga namjenjenih poslovnim subjektima, nadlenosti optina u BiH su u oblasti registracije novih
preduzea (optine vre registraciju radnji) i oblasti javnih nabavki.
Napredak uprava u zemljama lanicama EU-a u implementaciji liste traenih 20 e-usluga se
stalno prati od strane Evropske komisije i mjeri se putem sljedee petostepene skale:
0. Nema informacija: na Internetu nema nikavih informacija o uslugama.
1. Ima informacija: na Internetu imaju samo informacije o uslugama (opis procedure,
legislative itd.).
2. Jednosmjerna interakcija: mogue je pohranjivanje praznih formulara i formulara prijava
sa Interneta na lini raunar. Prazni formulari se takoe mogu tampati.
95

3. Dvosmjerna interakcija: mogue je popunjavanje praznih formulara ili formulara prijava

putem Interneta, to takoe ukljuuje provjeru vjerodostojnosti. Popunjavanjem praznog
formulara ili formulara prijave, aktivira se odreena usluga putem Interneta.
4. Transakcija: mogua je realizacija cijele usluge putem Interneta, ukljuujui
popunjavanje praznih formulara ili formulara prijava, provjeru vjerodostojnosti, plaanja
i izdavanje potvrda, pisanih naloga ili drugih oblika rezultata izvrene usluge putem
Interneta.
Rjeenja primjenjena u lokalnim uprava evropskih zemalja veinom zavise od dravne i
politike organizacije, ali i od nivoa informatizacije u pojedinoj zemlji. Kao primjer izrazite
decentralizacije po pitanju razvoja, izbora i nabavke informacionih i komunikacionih proizvoda
moe se izdvojiti Norveka. Meutim, kljuni segmenti kao to su upravljanje znanjem,
raspoloivost i meuoperativnost podataka, te siguronosni aspekti (infrastruktura javnih kljueva i
elektronski potpis) su i u ovom sluaju centralizovani.

96

5. Pregled najvanijih problema

Lista najvanijih problema, registrovanih tokom analize, izgledala bi otprilike ovako:
Zanemarivanje optinskog nivoa uprave u stratekim dokumentima za razvoj
informatikog drutva i elektronske uprave u BiH (ako se bude ekalo da optinska
uprava doe na red, ko zna koliko to moe potrajati);
Kanjenje u realizaciji stratekih dokumenata za razvoj elektronske uprave i usvajanju
zakonodavstva u ovoj oblasti;
Aktuelna normativna rjeenja za lokalnu upravu i samoupravu ne uzimaju u obzir
intenzivan razvoj informaciono-komunikacionih tehnologija i koncept e-uprave kao
kljuni razvojni trend i priliku;
Nedostatak informatikih radnih mjesta i organizacionih jedinica u optinama;
Nedostatak informatikih strunjaka i informaciono-komunikacionih znanja u optinskoj
upravi, nizak nivo informatike pismenosti u nizu optina u BiH;
Nedostatak standarda u pogledu IT opreme i programske podrke za lokalnu upravu;
Slaba informatika opremljenost niza optinskih uprava u BiH;
Postojeci informacioni sistemi najee zasnovani na nedovoljnoj i neujednaenoj
programskoj podrci i ad hoc pristupu;
Veliki jaz izmeu optina koje prednjae u uvoenju elektronske uprave i optina koje
zaostaju;
Horizontalno i vertikalno umreenje izmeu institucija je jo uvijek zanemarivo;
Nedovoljno koritenje Interneta kao izvora informacija, s jedne, i kao jeftinog i
efikasnog kanala za komunikaciju sa korisnicima (e-mail, web stranica, web portal), s
druge strane.

97

PRILOZI:
9 Tabela II.1: Pregled eksternih propisa koje koriste optine u F BiH
9 Tabela II.2: Pregled eksternih propisa koje koriste optine u RS
9 Tabela II.3 : Budeti, teritorija i broj stanovnika optina u RS
9 Tabela II.4 : Budeti, teritorija i broj stanovnika optina u F BiH
9 Tabela III. 1: Podjela nadlenosti u RS
9 Tabela III. 2: Podjela nadlenosti u F BiH
9 Tabela VIII. 1: Podaci Ministarstva lokalne uprave i samouprave o stanju
informatike opreme u optinama Republike Srpske

98

Tabela II.1: Pregled eksternih propisa koje koriste optine u F BiH (preuzeto iz dokumentacije optine Centar Sarajevo)
1. SLUBA ZA OPU UPRAVU I LOKALNU SAMOPRAVU
BR.

1.
2.
3.
4.
5.

6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.

PROPIS

ZAKON O DRAVLJANSTVU BIH

ZAKON O ARHIVSKOJ GRAI
PRAVILNIK O OBRASCIMA I NAINU ODREIVANJA IZDAVANJA,
PONITAVANJA I ZAMJENE JEDINSTVENOG MATINOG BROJA,
EVIDENCIJAMA I NAINU UPISIVANJA JMB U MATINE KNJIGE
PRAVILNIK O ODREIVANJU JMB STRANIM DRAVLJANIMA
PRAVILNIK O VRENJU NADZORA NAD PROVOENJEM ZAKONA
O JMB
UPUTA O NAKNADNOM UPISU U MATINU KNJIGU ROENIH
KOJI SU STEKLI DRAVLJANSTVO R BIH U SKLADU SA
ZAKONOM O DRAVLJANSTVU R BIH
IZBORNI ZAKON BOSNE I HERCEGOVINE
ZAKON O PRUANJU PRAVNE POMOI
PRAVILNIK O UNUTRANJEM POSLOVANJU SLUBI PRAVNE
POMOI
ZAKON O OVJERAVANJU POTPISA, RUKOPISA I PREPISA
UPUTSTVO ZA IZVRENJE ZAKONA O OVJERAVANJU POTPISA,
RUKOPISA I PREPISA
PORODINI ZAKON BIH
ZAKON O MATINIM KNJIGAMA
ZAKON O LINOM IMENU
ZAKON O PEATIMA
UPUTSTVO O VOENJU MATINIH KNJIGA
PRAVILNIK O IZDAVANJU IZVODA IZ MATINIH KNJIGA

GLASILO

("Slubeni glasnik BiH", br. 13/99, 41/02, 6/03 i 14/03)

("Slubeni glasnik BiH", br. 16/01)
("Slubeni glasnik BiH", br. 39/02)
("Slubeni glasnik BiH", br. 39/02)
("Slubeni glasnik BiH", br. 39/02)

("Slubeni glasnik BiH", br. 27/00)

("Slubeni glasnik BiH", br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02 i 4/04, 20/04)
("Slubeni list SR BIH", br. 11/77)
("Slubeni list SR BIH", br. 30/77)
("Slubeni list SR BIH", br. 37/71, 39/75 i 42/98)
("Slubeni list SR BIH", br. 37/71, 39/75)
("Slubeni list SR BIH", br. 21/79 i 44/89)
("Slubeni list R BiH", br. 20/92 i 13/94)
("Slubeni list R BiH", br. 35/71, 38/86, 37/88 i 33/90)
("Slubeni list R BiH", br. 13/94 i 21/96)
("Slubeni list R BiH", br. 21/93)
("Slubeni list R BiH", br. 21/93)

99

18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.

27.

28.

29.

30.

31.

32.
33.

NAMIJENJENIH INOSTRANSTVU
ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I
HERCEGOVINE
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O DRAVNOJ
SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
ZAKON O DRAVLJANSTVU FEDERACIJE BIH
ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJAMA U FEDERACIJI
BIH
ZAKON O RADU
ZAKON O RADNIM ODNOSIMA I PLAAMA SLUBENIKA ORGANA
UPRAVE U FEDERACIJI BIH
ZAKON O ARHIVSKOJ GRAI FEDERACIJE BIH
UREDBA O ORGANIZOVANJU I NAINU VRENJA ARHIVSKIH
POSLOVA U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U
FEDERACIJI BIH
UREDBA O POSLOVIMA OSNOVNE DJELATNOSTI IZ
NADLENOSTI ORGANA DRAVNE SLUBE KOJE OBAVLJAJU
DRAVNI SLUBENICI, UVJETIMA ZA VRENJE TIH POSLOVA I
OSTVARIVANJU ODREENIH PRAVA IZ RADNOG ODNOSA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU ORGANA UPRAVE I
SLUBI ZA UPRAVU U FEDERACIJI BIH
UREDBA O POSLOVIMA OSNOVNIH DJELATNOSTI I POMONOTEHNIKIM POSLOVIMA I UVJETIMA ZA NJIHOVO VRENJE U
ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FEDERACIJI BIH
UREDBA O USLOVIMA, NAINU I PROGRAMU O POLAGANJU
ISPITA OPEG ZNANJA IZ STRUNOG ISPITA ZA DRAVNE
SLUBENIKE U ORGANIMA DRAVNE SLUBE U FBIH
UREDBA O USLOVIMA I NAINU POLAGANJA STRUNOG ISPITA
SLUBENIKA ORGANA UPRAVE I SLUBI ZA UPRAVU
UREDBA O ORGANIZOVANJU I NAINU VRENJA ARHIVSKIH
POSLOVA U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U
FEDERACIJI BIH
UREDBA O NAKNADAMA I DRUGIM MATERIJALNIM PRAVIMA

("Slubene novine Federacije BiH", br. 29/03)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 23/04, 39/04 i 54/04)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 43/01 i 1/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 2/98 i 48/99)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 32/01)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 43/99, 32/00, 29/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 13/98)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 45/02)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 22/03)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 35/04)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 20/98)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 42/98)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 3/05)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 24/98, 12/00, 25/01, 2/02, 59/03)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 22/03)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 34/04 i 56/04)

100

34.

35.

36.

37.

38.

39.
40.
41.

42.
43.
44.
45.

KOJA NEMAJU KARAKTER PLAE

UREDBA O PRAVILIMA DISCIPLINSKOG POSTUPKA ZA
DISCIPLINSKU ODGOVORNOST DRAVNOG SLUBENIKA U
ORGANIMA DRAVNE SLUBE U FBIH
UPUTSTVO O NAINU VOENJA POSTUPKA STICANJA I
PRESTANKA DRAVLJANSTVA FEDERACIJE BIH I VOENJU
EVIDENCIJA TOG DRAVLJANSTVA
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA
U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FEDERACIJI
BIH
UPUTSTVO ZA PROVOENJE ZAKONA O SLOBODI PRISTUPA
INFORMACIJAMA U FEDERACIJI BIH
UPUTSTVO O ARHIVSKOJ KNJIZI I UVANJU REGISTRATURSKOG
MATERIJALA I ARHIVSKE GRAE, ODABIRANJE ARHIVSKE
GRAE, PRIMOPREDAJA ARHIVSKE GRAE IZMEU ORGANA
UPRAVE I SLUBI ZA UPRAVU I NADLENOG ARHIVA
PRAVILNIK O VOENJU KNJIGA DRAVLJANA F BIH ZA LICA
KOJA SU ROENA NA TERITORIJI REPUBLIKE SRPSKE
OPI KOLEKTIVNI UGOVOR ZA TERITORIJU FEDERACIJE BIH
PRAVILNIK O JEDINSTVENIM KRITERIJIMA, PRAVILIMA I
POSTUPKU IMENOVANJA I POSTAVLJENJA DRAVNOG
SLUBENIKA U ORGANIMA DRAVNE SLUBE U FBIH
PRAVILNIK O OCJENJIVANJU RADA DRAVNIH SLUBENIKA U
ORGANIMA DRAVNE SLUBE U FBIH
PROGRAM POLAGANJA ISPITA OPEG ZNANJA ZA DRAVNE
SLUBENIKE
ETIKI KODEKS ZA DRAVNE SLUBENIKE U FBIH
KOLEKTIVNI UGOVOR ZA SLUBENIKE ORGANA UPRAVE I
SUDAKE VLASTI

("Slubene novine Federacije BiH", br. 72/04)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 8/02)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 30/98, 49/98 i 5/00)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 32/01)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 26/98)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 46/03)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 19/00)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 7/05)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 7/05)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 3/05)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 7/05)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 23/00 i 50/00)

101

2. SLUBA ZA UPRAVU ZA PROSTORNO UREENJE I KOMUNALNE POSLOVE

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.

PROPIS

ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I

HERCEGOVINE
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O DRAVNOJ
SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O UPRAVI U FEDERACIJI BIH
ZAKON O BUDETIMA I PRORAUNIMA U FEDERACIJI BIH
URREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE, VRENJU USLUGA I
USTUPANJU RADOVA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA
U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FBIH
ZAKON O PROSTORNOM UREENJU
ZAKON O GRAENJU
ZAKON O GRAEVINSKOM ZEMLJITU FEDERACIJE BIH
ISPRAVKA ZAKONA O GRAEVINSKOM ZEMLJITU
ZAKON O VLASNIKO-PRAVNIM ODNOSIMA
ZAKON O SVOJINI NA DIJELOVIMA ZGRADA
ZAKON O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
ZAKON O CESTAMA FBIH
ZAKON O STAMBENIM ODNOSIMA
ZAKON O PRODAJI STANOVA NA KOJIMA POSTOJI STANARSKO
PRAVO
ZAKON O ZATITI OD POARA
ZAKON O ZATITI I SPAAVANJU LJUDI I MATERIJALNIH
DOBARA OD PRIRODNIH I DRUGIH NESREA
KRIVINI ZAKON FEDERACIJE BIH
ZAKON O ELEKTRINOJ ENERGIJI
PRAVILNIK O TEHNIKIM NORMATIVIMA ZA PROJEKTOVANJE,

GLASILO
("Slubene novine Federacije BiH", br. 29/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 23/04, 39/04 i 54/04)
("Slubene novine FBiH", br. 2/98 i 48/99)
("Slubene novine FBiH", br. 28/97 i 26/02)
("Slubene novine FBiH", br. 20/98)
(Slubene novine FBiH, br. 34/04)
("Slubene novine FBiH ", br. 20/98)
("Slubene novine FBiH ", br. 30/98,49/98 i 5/00)
("Slubene novine F BiH ", br. 52/02)
("Slubene novine F BiH", br. 55/02)
("Slubene novine F BiH", br. 25/03)
("Slubene novine F BiH", br. 16/04)
("Slubene novine F BiH", br. 6/98)
("Slubeni list SR BiH", br. 35/77)
("Slubene novine F BiH", br. 2/98)
("Slubene novine FBiH", br. 6/02, 18/02-ispravka)
("Slubene novine F BiH", br. 11/98,12/99 i 19/99)
("Slubene novine F BiH", br. 27/97,11/98,22/99,27/99,7/00 i 15/02)
("Slubeni list SR BiH", br.15/87)
("Slubene novine F BiH", br. 39/03)
("Slubene novine F BiH", br. 43/98,2/99,15/99,29/00 i 59/02)
("Slubene novine F BiH", br. 41/02)
("Slubeni list SFRJ", br. 10/90)

102

24.

25.

GRAENJE, POGON I ODRAVANJE GASNIH KOTLOVNICA

UPUTSTVO O OBAVEZNOJ JEDINSTVENOJ METODOLOGIJI ZA
PRIPREMU I IZRADU REGULACIONIH PLANOVA I
URBANISTIKIH PROJEKATA
UPUTSTVO O OBAVEZNOJ JEDINSTVENOJ METODOLOGIJI ZA
PRIPREMU I IZRADU PROSTORNIH I URBANISTIKIH PLANOVA I
URBANISTIKIH REDOVA

Slubeni list SR BiH broj 37/87

Slubeni list SR BiH broj 22/87

3. SLUBA ZA INVESTICIJE
BR.

1.

2.
3.
4.

5.

6.
7.

8.

PROPIS

ZAKON O DRAVNOJ SLUBI I ZAKON O IZMJENAMA I

DOPUNAMA ZAKONA O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI
BOSNE I HERCEGOVINE
ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU I ZAKON O IZMJENAMA I
DOPUNAMA ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O RADNIM ODNOSIMA I PLAAMA SLUBENIKA
ORGANA UPRAVE U FEDERACIJE BIH
ZAKON PRORAUNIMA-BUDETIMA U FEDERACIJI BIH
UREDBA O POSLOVIMA OSNOVNE DJELATNOSTI IZ
NADLENOSTI ORGANA DRAVNE SLUBE KOJE OBAVLJAJU
DRAVNI SLUBENICI, UVJETIMA ZA VRENJE TIH POSLOVA I
OSTVARIVANJU ODREENIH PRAVA IZ RADNOG ODNOSA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG
POSLOVANJA U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U
FBIH
UPUTSTVO O ARHIVSKOJ KNJIZI I UVANJU
REGISTRATURSKOG MATERIJALA I ARHIVSKE GRAE,

GLASILO

("Slubene novine Federacije BiH", br. 29/03, 23/04, 39/04 i 54/04)

("Slubene novine FBiH", br. 2/98 i 48/99)

("Slubene novine F BiH", br. 13/98)
("Slubene novine F BiH", br. 20/98)

("Slubene novine FBiH ", br. 35/04)

("Slubene novine FBiH ", br. 20/98)

("Slubene novine FBiH ", br. 30/98,49/98 i 5/00)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 26/98)

103

9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.

16.

17.

18.

ODABIRANJE ARHIVSKE GRAE, PRIMOPREDAJA ARHIVSKE

GRAE IZMEU ORGANA UPRAVE I SLUBI ZA UPRAVU I
NADLENOG ARHIVA
ZAKON O GRAENJU
ZAKON O GRAEVINSKOM ZEMLJITU
ZAKON O CESTAMA FBIH
ZAKON O VODAMA
ZAKON O ZATITI VODA I ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA
ZAKONA O ZATITI VODA
ZAKON O OBLIGACIONIM ODNOSIMA
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE, USLUGAMA I
USTUPANJU RADOVA
PRAVILNIK O SADRAJU, OBLIKU, USLOVIMA I NAINU
IZDAVANJA I UVANJA VODOPRIVREDNIH AKATA I PRAVILNIK
O IZMJENAMA PRAVILNIKA O SADRAJU, OBLIKU, USLOVIMA I
NAINU IZDAVANJA I UVANJA VODOPRIVREDNIH AKATA
PRAVILNIK O METODOLOGIJI ZA IDENTIFIKACIJU,
FORMULACIJU I UTVRIVANJE PROGRAMA JAVNIH
INVESTICIJA I PRIORITETA RAZVOJNIH PROGRAMA I
PROJEKATA
ODLUKA O DAVANJU SAGLASNOSTI ZA POTPISIVANJE
PROTOKOLA ZA PROJEKAT "FINANSIRANJE KOMUNALNE
INFRASTRUKTURE"

("Slubene novine F BiH", br. 55/02)

(Slubeni list R BiH, br. 25/03)
("Slubene novine F BiH", br. 6/02)
("Slubene novine F BiH ", br. 18/98)
("Slubene novine F BiH ", br. 33/03 i 54/04)
(Slubeni list R BiH, br. 2/92, 13/93, 13/94)
("Slubene novine F BiH ", br. 34/04)

("Slubene novine F BiH ", br. 22/02 i 15/04)

("Slubene novine F BiH ", br. 7/04)

("Slubene novine F BiH ", br. 50/04)

104

4. SLUBA ZA UPRAVU ZA STAMBENE POSLOVE

BR.
1.
2.
3.
4.
6.
7.
8.
9.
10.

11.
12.
13.
14.

15.
16.

PROPIS

ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU

ZAKON O STAMBENIM ODNOSIMA
ZAKON O PRODAJI STANOVA NA KOJIMA POSTOJI STANARSKO
PRAVO
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRODAJI STANOVA
NA KOJIMA POSTOJI STANARSKO PRAVO
ZAKON O ZAKUPU POSLOVNIH ZGRADA I PROSTORIJA
ZAKON O PRESTANKU PRIMJENE ZAKONA O NAPUTENIM
STANOVIMA
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRESTANKU
PRIMJENE ZAKONA O NAPUTENIM STANOVIMA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU ORGANA UPRAVE I
SLUBI ZA UPRAVU U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE, VRENJU USLUGA I
USTUPANJU RADOVA
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA U
ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FEDERACIJI BOSNE I
HERCEGOVINE
ODLUKA O PRIVREMENOM UREIVANJU PRODAJE STANOVA
ODLUKA VISOKOG PREDSTAVNIKA ZA BIH
ODLUKA O DONOENJU UPUTSTVA O DOKAZIMA KOJI SE PRILAU
ZA OTKUP NAPUTENIH STANOVA U SKLADU SA L. 8B. ZAKONA O
PRODAJI STANOVA NA KOJIMA POSTOJI STANARSKO PRAVO
UPUTSTVO O POSTUPKU KONTROLE ZAKLJUENIH I/ILI
OBNOVLJENIH UGOVORA O KORITENJU STANA
UPUTSTVO O PRIMJENI ZAKONA O PRESTANKU PRIMJENE ZAKONA
O NAPUTENIM STANOVIMA

GLASILO
("Slubene novine F BiH", br. 2/98 i 48/99)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 11/98, 12/99 i 19/99).
("Slubene novine Federacije BiH", br. 27/97, 11/98, 22/99, 27/99, 7/00,
32/01, 61/01, 15/02 i 54/04)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 54/04)
("Slubeni list SR BiH", br. 33/77)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 11/98, 38/98, 12/99, 18/99, 27/99,
43/99, 37/01 i 56/01
("Slubene novine Federacije BiH", br. 24/03)
("Slubene novine F BiH", br. 20/98)
("Slubene novine F BiH ", br. 34/04)

("Slubene novine F BiH", br. 30/98)

(Slubene novine Federacije BiH", br. 7/00, 16/00, 48/00 i 32/02)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 56/01)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 56/01)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 19/02)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 43/99 i 56/01)

105

5. SLUBA ZA UPRAVU, RAD, SOCIJALNA PITANJA, ZDRAVSTVO, IZBJEGLA I RASELJENA LICA

BR.
1.

2.

3.

4.

5.
6.
7.

8.
9.
10.

11.
12.
13.

PROPIS

ZAKON O IZBJEGLICAMA IZ BOSNE I HERCEGOVINE I RASELJENIM

OSOBA U BOSNI HERCEGOVINI
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O IZBJEGLICAMA IZ
BOSNE I HERCEGOVINE I RASELJENIM OSOBA U BOSNI
HERCEGOVINI
ODLUKA O UTVRIVANJU PREDMETA, KOLIINA I VRIJEDNOSTI
PREDMETA NA KOJE SE PRI UVOZU PRIMJENJUJU CARINSKE
POVLASTICE I UVJETA ZA OSTVARIVANJE
UPUTSTVO O STATUSU OSOBA IZ SRBIJE I CRNE GORE KOJE SU
PRIVREMENO PRIHVAENE U BOSNU I HERCEGOVINU
UPUTSTVO O PROVOENJU PROCEDURA ZA ODABIR KORISNIKA
PROGRAMA POMOI U OBNOVI STAMBENIH JEDINICA U SVRHU
POVRATKA
ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O OSNOVAMA SOCIJALNE ZATITE, ZATITE CIVILNIH
RTAVA RATA I ZATITE PORODICE SA DJECOM
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O OSNOVAMA
SOCIJALNE ZATITE, ZATITE CIVILNIH RTAVA RATA I ZATITE
PORODICE SA DJECOM
ZAKON O RADU
ZAKON O RASELJENIM OSOBAMA PROGNANICIMA I
IZBJEGLICAMA POVRATNICIMA U FEDERACIJI BOSNE I
HERCEGOVINE
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O RASELJENIM
OSOBAMA PROGNANICIMA I IZBJEGLICAMA POVRATNICIMA U
FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
PRAVILNIK O RADNIM KNJIICAMA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU ORGANA UPRAVE I
SLUBI ZA UPRAVU U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE

GLASILO
(''Slubeni glasnik BiH'', br. 23/99)

(''Slubeni glasnik BiH'', br. 33/03)

(''Slubeni glasnik BiH'', br. 9/98)

(''Slubeni glasnik BiH'', br. 13/03)

(''Slubeni glasnik BiH'', br. 25/04)

(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 2/98 i 48/99)
(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 36/99)

(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 54/04)

(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 43/99 i 30/00)
(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 19/00)

(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 18/03 i 56/01)

(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 42/00)
(''Slubene novine Federacije BIH'', br. 20/98)

106

14.

15.

16.

UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA U

ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FEDERACIJI BOSNE
I HERCEGOVINE
UPUTSTVO O VOENJU CENTRALNE I OSNOVNE EVIDENCIJE O
RASELJENIM OSOBAMA PROGNANICIMA I IZBJEGLICAMA
POVRATNICIMA ZA TERITORIJI FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
UPUTSTVO O STATUSU OSOBA IZ SRBIJE I CRNE GORE KOJE SU
PRIVREMENO PRIHVAENE U BOSNU I HERCEGOVINU

(Slubene novine Federacije BIH, br. 30/98)

(Slubene novine Federacije BIH , br. 29/00)

(Slubene novine Federacije BIH, br. 23/03)

6. SLUBA ZA UPRAVU ZA BORAKO-INVALIDSKU ZATITU

BR.
1.
2.

3.

4.

5.

PROPIS

ZAKON O OSNOVNIM PRAVIMA BORACA I LANOVA NJIHOVIH

PORODICA-PRATEE INSTRUKCIJE
ZAKON O OSNOVNIM PRAVIMA VOJNIH INVALIDA I PORODICA
PALIH BORACA-PRATEE INSTRUKCIJE
ZAKON O IZUZETNOM MATERIJALNOM OBEZBJEENJU ZA
VRIJEME RATNOG STANJA RATNIH VOJNIH INVALIDA I PORODICA
POGINULIH BORACA
ODLUKA O USLOVIMA I NAINU OSTVARIVANJA MJESENE
NOVANE NAKNADE PRIPADNIKA ORUANIH SNAGA R BIH
DOBITNIKA NAJVEEG RATNOG PRIZNANJA, ZNAKE ZLATNI
LJILJAN
ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU

GLASILO
(Slubene novine Federacije BiH, br. 33/04)
(Slubeni list R BiH, br. 2/92 i 13/94)

(Slubeni list R BiH, br. 33/95, 37/95 i 17/96)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 26/03)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 2/92 i 48/99)

107

7. SLUBA ZA UPRAVU ZA IMOVINSKO-PRAVNE POSLOVE, GEODETSKE POSLOVE I KATASTAR

NEKRETNINA
BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.

PROPIS

ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I

HERCEGOVINE
ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O GRAEVINSKOM ZEMLJITU FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
ZAKON O NACIONALIZACIJI NAJAMNIH ZGRADA I
GRAEVINSKOG ZEMLJITA
ZAKON O EKSPROPRIJACIJI
ZAKON O PREMJERU I KATASTRU NEKRETNINA
ZAKON O UZURPACIJAMA
ZAKON O PROMETU NEPOKRETNOSTI
ZAKON O UKNJIENJU NEKRETNINA U DRUTVENOJ SVOJINI
ZAKON O VLASNIKO-PRAVNIM ODNOSIMA
ZAKON O PRESTANKU PRIMJENE ZAKONA O NAPUTENIM
NEKRETNINAMA U SVOJINI GRAANA
ZAKON O IZVRENJU ODLUKA KOMISIJE ZA IMOVINSKE
ZAHTJEVE IZBJEGLICA I RASELJENIH LICA
ZAKON O NAKNADAMA ZA KORITENJE PODATAKA I VRENJE
USLUGA U OBLASTI PREMJERA I KATASTRA NEKRETNINA
ZAKON O KOMASACIJI
ZAKON O ARONDACIJI
ZAKON O ZEMLJINIM KNJIGAMA FEDERACIJE B I H
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O ZEMLJINIM
KNJIGAMA FEDERACIJE B I H
UREDBA O UPISU U JAVNE KNJIGE NEKRETNINA I PRAVA NA
NEKRETNINAMA U POSTUPKU PRIVATIZACIJE

GLASILO
(Slubene novine Federacije BiH, br. 29/03)
(Slubene novine Federacije BIH, br. 2/98 I 48/99)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 25/03)
(Slubeni list FNRJ, br. 52/58)
(Slubeni list SR BiH, br. 38/89 I 15/94)
(Slubene novine Federacije BiH, br.4/93, 13/94)
(Slubeni list SR BiH, br. 6/78)
(Slubeni list SR BiH, br. 38/78, 4/89, 29/90, 22/91, 21/92, 3/93 I 18/94)
(Slubeni list SR BiH, br. 28/77 )
(Slubene novine Federacije BiH, br. 6/98 I 29/03)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 11/98, 29/98, 27/99, 43/99, 37/01, 56/01
I 24/03)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 43/99, 51/00, 56/01 I 24/03)
(Slubeni list SR BiH, br. 35/85, 12/87 I 4/93)
(Slubeni list SR BiH, br. 24/85)
(Slubeni list SR BiH, br. 6/78)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 19/03)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 54/04)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 45/99 I 48/00)

108

19.
20.

21.

22.

23.

24.

25.

26.
27.
28.

UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU

ODLUKA O PRIVREMENOJ OBUSTAVI OD IZVRENJA ODLUKE
CRPC KOJE SU DONESENE POSLIJE 30. 06. 2003. GODINE
UPUTSTVO O PRIMJENI ZAKONA O PRESTANKU PRIMJENE
ZAKONA O NAPUTENOJ NEPOKRETNOJ IMOVINI U VLASNITVU
GRAANA
UPUTSTVO ZA SPROVOENJE UREDBE O UPISU NEKRETNINA U
JAVNE KNJIGE
UPUTSTVO O RAZMJENI INFORMACIJA O ZAPEAENOJ I
IMOVINI NA KOJOJ SU NOSIOCI STANARSKOG PRAVA ILI
VLASNICI UVEDENI U POSJED
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA
U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FBIH
PRAVILNIK O IZLAGANJU NA JAVNI UVID PODATKE PREMJERA I
KATASTARSKOG KLASIRANJA ZEMLJITA I ODREIVANJA UPISA
PRAVA NA NEKRETNINAMA
PRAVILNIK ZA IZRADU PLANOVA I RAUNANJE POVRINA
PRAVILNIK O SNIMANJU DETALJA
PRAVILNIK O KATASTRU UMA

(Slubene novine Federacije BiH, br. 20/98)

("Slubene novine Federacije BiH", broj 23/04)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 43/99 I 56/01)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 45/99)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 8/02)

(Slubene novine Federacije BiH, br. 30/98, 49/98 I 5/00)

(Slubeni list SR BiH, br. 25/88)

(Slubeni list SR BiH, br. 13/91)
(Slubeni list SR BiH, br. 4/91)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 60/03)

109

8. SLUBA ZA UPRAVU ZA OBRAZOVANJE, KULTURU, SPORT I INFORMISANJE

BROJ

PROPIS

GLASILO

OKVIRNI ZAKON O OSNOVNOM I SREDNJEM OBRAZOVANJU U

BOSNI I HERCEGOVINI
ZAKON O ZATITI PRAVA PRIPADNIKA NACIONALNIH MANJINA
ZAKON O PRAVNOM POLOAJU VJERSKIH ZAJEDNICA
ZAKON O UDRUENJIMA I FONDACIJAMA BOSNE I
HERCEGOVINE
ZAKON O UDRUENJIMA I FONDACIJAMA FEDERACIJE BIH
ZAKON O HUMANITARNOJ DJELATNOSTI I HUMANITARNIM
ORGANIZACIJAMA

(Slubeni glasnik BiH br. 18/03)

7.

ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU

(Slubene novine Federacije BiH, br. 2/98 i 48/99)

8.

ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I

HERCEGOVINE
ZAKON O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJI
ZAKON O MINISTARSTVIMA I DRUGIM ORGANIMA UPRAVE

(Slubene novine Federacije BiH, br. 29/03 i 39/04)

UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU ORGANA UPRAVE I

SLUBI ZA UPRAVU U FEDERACIJI BIH
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBA
PRAVILNIK O NAINU VOENJA REGISTRA UDRUENJA I
FONDACIJA BIH I STRANIH MEUNARODNIH UDRUENJA I
FONDACIJA I DRUGIH NEPROFITNIH ORGANIZACIJA
PRAVILNIK O NAINU VOENJA REGISTRA UDRUENJA I
FONDACIJA I STRANIH I MEUNARODNIH NEVLADINIH
ORGANIZACIJA
REZOLUCIJA O MLADIMA BOSNE HERCEGOVINE
ODLUKA KOJOM SE PROGLAAVA ZAKON O SUKOBU INTERESA
U INSTITUCIJI VLASTI BOSNE I HERCEGOVINE
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA
U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U F BIH

(Slubene novine Federacije BiH, br. 20/98)

1.
2.
3.
4.
5.
6.

9.
10.
11.
12.
13.

14.

15.
16.
17.

(Slubeni glasnik BiH br. 12/03)

(Slubeni list SR BiH, br. 36/76)
(Slubeni glasnik BiH, br. 32/01)
(Slubene novine Federacije BiH, br. 45/02)
(Sl. novine Federacije BiH, br. 35/98 prestao da vai, osim l. 2,5,11. i 12,
lan 22. stav 2, l. 26. i 27, lan 29. stav 2, lan 30. stav 1. i l. 34. i 35.)

( Slubeni glasnik BiH , br. 28/00)

(Slubeni glasnik BiH br. 5/03 i 42/04)

(Slubene novine Federacije BIH, br. 31/98, 49/02, 6/03)

(Slubeni glasnik BiH br. 9/02)

(Slubene novine Federacije BIH, br. 61/02)

(Slubeni glasnik BiH br. 12/03)
(Slubeni glasnik BiH br. 13/02)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 30/98, 49/98 i 5/00)

110

9. SLUBA ZA UPRAVU ZA PRIVREDU I FINANSIJE

BROJ

PROPIS

10.

ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU

ZAKON O SAMOSTALNOM PRIVREIVANJU
ZAKON O TURISTIKO-UGOSTITELJSKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O TRGOVINI
ZAKON O PRIJEVOZU U UNUTARNJEM CESTOVNOM PROMETU
ZAKON O ZAKUPU POSLOVNIH ZGRADA I PROSTORIJA
ZAKON O LOVSTVU
ZAKON O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
ZAKON O PRORAUNIMA BUDETIMA FEDERACIJE BIH
ZAKON O RAUNOVODSTVU

11.

ZAKON O POREZU NA PROMET PROIZVODA I USLUGA

12.

ZAKON O POREZU NA PLAU

13.

ZAKON O DOPRINOSIMA
ZAKON O RADNIM ODNOSIMA I PLAAMA SLUBENIKA
ORGANA UPRAVE U FEDERACIJI BIH
ZAKON O TREZORU U FEDERACIJI BIH
ZAKON O FINANSIJSKOM POSLOVANJU
ZAKON O PRIPADNOSTI JAVNIH PRIHODA

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.

ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BIH

ODLUKA O STANDARDNOJ KLASIFIKACIJI DJELATNOSTI U
FEDERACIJI BIH
ODLUKA O NOMENKLATURI SREDSTAVA KOJI SE AMORTIZUJU I
O MINIMALNIM STOPAMA AMORTIZACIJE
PRAVILNIK O RAZVRSTAVANJU, MINIMALNIM UVJETIMA I
KATEGORIZACIJI UGOSTITELJSKIH OBJEKATA

GLASILO

("Slubene novine Federacije BiH", br. 2/98 i 48/99)

("Slubeni list SR BiH", br. 26/89 i 29/90)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 19/96 i 28/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 2/95 i 19/96)
("Slubene novine Federacije", br. 23/98)
("Slubeni list SR BiH", br. 33/77, 12/87, 30/90,"Slubeni list R BiH", br. 3/93 i
13/94)
("Slubeni list SR BiH", br. 7/77 i 30/90)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 2/98)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 20/98)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 2/95 i 12/98)
( Slubene novine Federacije BiH br.49/02 i 14/04)
( Slubene novine F BiH br.26/96, 27/97, 12/98, 29/00, 4/00, 16/01, 7/02, 27/02 i
6/04)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 35/98, 54/00, 16/01 i 37/01)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 13/98)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 58/02)
("Slubene novine FederacijE BiH", br. 2/95)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 26/96, 32/98 I 37/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 29/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 28/98)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 45/99)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 23/96, 46/98, 27/00 i 36/02)

111

22.

23.
24.
25.
26.
27.

28.

29.
30.

PRAVILNIK O UVJETIMA MINIMALNE TEHNIKE

OPREMLJENOSTI POSLOVNIH PROSTORIJA ZA OBAVLJANJE
TRGOVAKE DJELATNOSTI
PRAVILNIK O KNJIGOVODSTVU PRORAUNA BUDETA U
FEDERACIJI BIH
PRAVILNIK O FINANSIJSKOM IZVJETAVANJU I GODINJEM
OBRAUNU PRORAUNA BUDETA U FEDERACIJI BIH
PRAVILNIK O PRIMJENI ODREDABA ZAKONA O POREZU NA PROMET PROIZVODA I
USLUGA
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE,VRENJA USLUGA I USTUPANJE RADOVA

UREDBA O RAUNOVODSTVU PRORAUNA BUDETA U

FEDERACIJI BIH
UREDBA O NAKNADAMA I DRUGIM MATERIJALNIM PRAVIMA
RUKOVODILACA IZVRNIH ORGANA VLASTI FEDERACIJE BIH I
SLUBENIKA FEDERALNIH MINISTARSTAVA I DRUGIH TIJELA
FEDERALNE UPRAVE
UREDBA O NAKNADAMA ZA PUTNE TROKOVE
RAUNOVODSTVENI STANDARDI FEDERACIJE BIH I
MEUNARODNI RAUNOVODSTVENI STANDARDI

("Slubene novine Federacije BiH", br. 7/95, 14/99, 42/99, 48/00 i 58/01)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 56/02 preien tekst)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 30/99 i 54/99)
( Slubene novine Federacije BiH br. 53/02 i 4/03)
( Slubene novine Federacije BiH br.40/03,58/03 i 11/04)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 47/98)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 44/98 i 49/00)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 18/96 i 49/00)

("Slubene novine Federacije BiH", br. 50/98, 52/99 i 54/00)

112

10. SLUBA CIVILNE ZATITE

BROJ
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.

19.

20.

PROPIS
ZAKON O ODBRANI FBIH
UREDBA O ORGANIZACIJI, SADRAJU I PROVOENJU MJERA ZATITE I
SPAAVANJA LJUDI I MATERIJALNIH DOBARA
UPUTSTVO O SADRAJU I NAINU IZRADE PLANA ZATITE OD
ELEMENTARNIH NEPOGODA
ZAKON O AMNESTIJI ZA NEDOPUTENO DRANJE MINSKO-EKSPLOZIVNIH
SREDSTAVA I ORUJA U FBIH
ZAKON O DEMINIRANJU U BIH
ODLUKA O OSNIVANJU KOMISIJE ZA DEMINIRANJE U BIH
UREDBA O PLANOVIMA ODBRANE OD POPLAVA
KORITENJE SKLONITA U MIRU, PRIVREMENA INSTRUKCIJA
PRIVREMENE OKVIRNE LINE I MATERIJALNE FORMACIJE TABOVA,
JEDINICA I POVJERENIKA CZ
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
ODLUKA O GLAVNOM OPERATIVNOM PLANU ODBRANE OD POPLAVA ZA
2003.GODINU
ZAKON O FEDERALNIM MINISTARSTVIMA I DRUGIM TIJELIMA FEDERALNE
UPRAVE
ZAKON O ZATITI I SPAAVANJU LJUDI I MATERIJALNIH DOBARA
ODPRIRODNIH I DRUGIH NESREA
UREDBA O FEDERALNOM TABU CIVILNE ZATITE
UREDBA O SADRAJU I NAINU IZRADE PLANOVA ZATITE I SPAAVANJA OD
PRIRODNIH I DRUGIH NESREA
UREDBA O NAINU DAVANJA I VRAANJA MATERIJALNIH SREDSTAVA
UZETIH ZA POTREBE CIVILNE ZATITE
UREDBA O VISINI I POSTUPKU OSTVARIVANJA PRAVA NA JEDNOKRATNU
POMO U CIVILNOJ ZATITI
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE, VRENJU USLUGA I USTUPANJU
RADOVA
ODLUKU O VRSTI I MINIMALNIM KOLIINAMA SREDSTAVA POTREBNIH ZA
SPROVOENJE LINE I KOLEKTIVNE ZATITE FRAANA I ZAPOSLENIKA U
POSLOVNIM OBJEKTIMA I STAMBENIM ZGRADAMA OD PRIRODNIH I DRUGIH
NESREA
METODOLOGIJA ZA IZREDU PROCJENE UGROENOSTI OD PRIRODNIH I
DRUGIH NESREA

GLASILO
("Slubene novine F BiH", br. 15/96)
("Slubene novine F BiH", br. 27/98)
("Slubeni list SR BiH", br. 24/91)
("Slubene novine F BiH", br. 51/02)
("Slubeni glasnik BiH", br. 5/02)
("Slubeni glasnik BiH" , br. 16/02)
("Slubene novine F BiH" , br. 3/02)
(Ministarstvo odbrane FBiH 10.6-77/97)
(Ministarstvo odbrane R BiH, E. :01-559/94)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 2/98 i 48/99)
("Slubene novine Federacije BiH" , br. 20/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 19/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 39/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 54/03)
("Slubene novine Federacije BiH", 23/04)
("Slubene novine Federacije BiH", 23/04)
("Slubene novine Federacije BiH", 23/04)
("Slubene novine Federacije BiH", 34//04)
("Slubene novine Federacije BiH", 34//04)
("Slubene novine Federacije BiH", 35//04)

113

10. SLUBA ZA INSPEKCIJSKE POSLOVE

BROJ

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.

PROPIS

ZAKON O UPRAVI U FEDERACIJI BIH

ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I
HERCEGOVINE
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG
POSLOVANJA U ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U
FBIH
ZAKON O IZVRNOM POSTUPKU
KRIVINI ZAKON F BIH
ZAKON O KRIVINIM POSTUPKU
ZAKON O PROSTORNOM UREENJU
ZAKON O GRAENJU
ZAKON O GRAEVINSKOM ZEMLJITU FEDERACIJE BIH
ZAKON O ZEMLJINIM KNJIGAMA
ZAKON O VLASNIKO-PRAVNIM ODNOSIMA

GLASILO

("Slubene novine Federacije BiH", br. 28/97, 26/02)

("Slubene novine FBiH", br. 2/98 i 48/99)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 29/03)
("Slubene novine FBiH ", br. 20/98)
("Slubene novine FBiH ", br. 30/98,49/98 i 5/00)
("Slubene novine FBiH ", br. 23/03)
("Slubene novine FBiH ", br. 36/03)
("Slubene novine FBiH ", br. 35/03)
("Slubene novine F BiH ", br. 52/02)
("Slubene novine F BiH", br. 55/02)
("Slubene novine F BiH", br. 25/03)
("Slubene novine F BiH", br. 19/03)
("Slubene novine F BiH", br. 6/98)

114

11. SLUBA ZA INFORMATIKU I INFORMISANJE

BROJ
1.
2.
3.
4.
5.
6.

7.
8.
9.
10.

PROPIS

ZAKON O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJAMA U F BIH

ZAKON O ZATITI OD KLEVETE U FEDERACIJI BIH
ZAKON O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJI U BIH
ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BIH
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE, VRENJU USLUGA I USTUPANJU
RADOVA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU ORGANA UPRAVE I
SLUBI ZA UPRAVU U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
UPUTSTVO O NAINU VRENJA KANCELARIJSKOG POSLOVANJA U
ORGANIMA UPRAVE I SLUBAMA ZA UPRAVU U FEDERACIJI BOSNE I
HERCEGOVINE
ZAKON O KOMUNIKACIJAMA
ZAKON O OSNOVAMA JAVNOG RTV SISTEMA I O JAVNOM RTV SERVISU
BIH
ZAKON O STATISTICI BOSNE I HERCEGOVINE

GLASILO
("Slubene novine F BiH", br. 32/01)
("Slubene novine F BiH", br. 52/02, 19/03)
(" Slubeni glasnik BiH " br. 28/00)
("Slubene novine F BiH", br. 29/03)
("Slubene novine F BiH", br. 34/03)

("Slubene novine F BiH", br. 20/98)

("Slubene novine F BiH", br. 30/98)

(" Slubeni glasnik BiH " br. 31/03)
(" Slubeni glasnik BiH " br. 29/02)
(" Slubeni glasnik BiH " br. 26/04)

115

12. SLUBA ZA ZAJEDNIKE POSLOVE

BROJ
1.
2.
3.
4.

5.

6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.

16.

17.

PROPIS
ZAKON O POREZU NA PROMET PROIZVODA I USLUGA
ZAKON O RADNIM ODNOSIMA I PLAAMA SLUBENIKA ORGANA
UPRAVE U FEDERACIJE BIH
ZAKON O DRAVNOJ SLUBI U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O DRAVNOJ SLUBI U
FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE
UREDBA O POSLOVIMA OSNOVNE DJELATNOSTI IZ NADLENOSTI
ORGANA DRAVNE SLUBE KOJE OBAVLJAJU DRAVNI SLUBENICI,
UVJETIMA ZA VRENJE TIH POSLOVA I OSTVARIVANJU ODREENIH
PRAVA IZ RADNOG ODNOSA
ZAKON O OGRANIENOJ UPOTREBI DUHANSKIH PRERAEVINA
ZAKON O AGENCIJAMA ZA ZATITU LJUDI I IMOVINE
PRAVILNIK O UGOSTITELJSTVU
ZAKON O ZATITI STANOVNITVA OD ZARAZNIH BOLESTI
ZAKON O ZATITI OD POARA
PRAVILNIK O TEHNIKIM NORMATIVIMA ZA HIDRANTSKU MREU
ZA HIDRANTSKU MREU ZA GAENJE POARA
ZAKON O ZATITI NA RADU
ZAKON O ZATITI I SPAAVANJU LJUDI I MATERIJALNIH DOBARA OD
PRIRODNIH I DRUGIH NESREA
ZAKON O PROSTORNOM UREENJU
ZAKON O GRAENJU
UREDBA O PROSTORNIM STANDARDIMA, URBANISTIKO-TEHNIKIM
UVJETIMA I NORMATIVIMA ZA SPREAVANJE STVARANJA SVIH
BARIJERA ZA OSOBE SA UMANJENIM TJELESNIM SPOSOBNOSTIMA
UREDBA O POSTUPKU NABAVKE ROBE, USLUGA I USTUPANJU
RADOVA

GLASILO

("Slubene novine Federacije BiH", br. 53/02- preieni

tekst)
("Slubene novine F BiH", br. 13/98)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 29/03)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 23/04 i 54/04)
("Slubene novine Federacije BiH", br. 35/04)
("Slubene novine F BiH", br. 6/98 )
("Slubene novine F BiH", br. 50/02 )
("Slubene novine Federacije BiH", br. 23/96 )
("Slubene novine SR BiH", br. 36/87 )
(Slubeni list SR BiH, br 15/87, 37/88, 38/89 i 36/90 i
Slubeni list R BiH, br. 13/93)
(Sl. SFRJ br. 30/91)
(Sl. SR BiH br. 22/90)
("Slubene novine F BiH", br. 39/03)
("Slubene novine F BiH", br. 52/02);
("Slubene novine FBiH",
broj 55/02 )
("Slubene novine F BiH", br. 10/04)
("Slubene novine F BiH", br. 34/04)

116

Tabela II.2: Pregled eksternih propisa koje koriste optine u RS (preuzeto iz dokumentacije Gradske uprave Banja Luka)
1. ODJELJENJE ZA OPTU UPRAVU
BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.

PROPIS

GLASILO

ZAKON O MATINIM KNJIGAMA

UPUTSTVO O VOENJU MATINIH KNJIGA I PRAVILNIK O OBRASCIMA
UPUTSTVO O NAINU VOENJA EVIDENCIJE O DRAVLJANSTVU I IZDAVANJA
UVJERENJA O DRAVLJANSTVU
ZAKON O DRAVLJANSTVU REPUBLIKE SRPSKE
ZAKON O DRAVLJANSTVU BIH
UPUTSTVO O NAKNADNOM UPISU U MKR LICA KOJA SU STEKLA DRAVLJANSTVO
RBIH U SKLADU SA ZAKONOM O DRAVLJANSTVU RBIH
ZAKON O LINOM IMENU
PORODINI ZAKON
UGOVOR O DVOJNOM DRAVLJANSTVU IZMEU BIH I SICG
ZAKON O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O OVJERAVANJU POTPISA, RUKOPISA I PREPISA
UREDBA O KANCELARIJSKOM POSLOVANJU
UPUTSTVO O SPROVOENJU KANCELARIJSKOG POSLOVANJA
UPUTSTVO O RADNOJ KNJIICI
ZAKON O PEETIMA
ZAKON O ADMINISTRATIVNIM TAKSAMA I NAKNADAMA
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
ZAKON O RADU
ZAKON O RADNI ODNOSIMA U DRAVNIM ORGANIMA

Sl.gl.RS,br.18/99
Sl.gl.RS,br.21/99 i 62/03

OPTI KOLEKTIVNI UGOVOR-PREIENI TEKST

Sl.gl.RS,br.13/98, 39/99,26/00,21/01

ZAKON O PENZIJSKO INVALIDSKOM OSIGURANJU

ZAKON O ZAPOLJAVANJU
ZAKON O MINISTARSKIM, VLADINIM I DRUGIM IMENOVANJIMA
ZAKON O SLAVAMA I SVETKOVINAMA
ZAKON O DJEIJOJ ZATITI

Sl. gl. RS,br.36/00

Sl.gl.RS,br.35/99 i 17/00
Sl.gl.BiH,br.4/97 i 13/99
Sl.gl.BiH, br.27/00
Sl.gl.RS,br.27/93 i 15/00
Sl.gl.RS, br.54/02
Sl.gl.BiH, br.4/03
Sl.gl.RS, br.13/02
Sl.gl.RS, br.11/95
Sl.gl.RS,br.1/04
Sl.gl.RS,br.92/95
Sl.gl.RS,br.22/96
Sl.gl.RS, br.17/92 i 63/01
Sl.gl.RS, br.37/01
Sl.gl.RS, br.101/04
Sl.gl.RS,br.38/00,40/00,47/02,38/03,66/03
Sl.gl.RS, br.11/94, 6/97 i 96/03
Sl.gl.RS,br.32/00,40/00,37/01,32/02,
40/02,47/02 i 110/03
Sl.gl.RS, br.38/00 i 85/03
Sl.gl.RS, br.41/03
Sl.gl.RS, br.19/92
Sl.gl.RS, br.4/02

117

BR.
26.
27.
28.
29.

30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.

41.
42.

43.
44.

PROPIS
UPUSTVO O OBRASCIMA I VOENJU EVIDENCIJE U OBLASTI RADA
ZAKON O PRUANJU PRAVNE POMOI
IZBORNI ZAKON BIH
PRAVILNIK O VOENJU CENTRALNIH BIRAKIH SPISKOVA I REGISTRACIJE
BIRAA,TE PRAVILNIK O IZMJENAMA I DOPUNAMA PRAVILNIKA O VOENJU
CENTRALNIH BIRAKIH SPISKOVA I REGISTRACIJE BIRAA
ZAKON O ARHIVSKOJ DJELATNOSTI
PRAVILNIK O NAINU PROMOPREDAJE ARHIVSKE GRAE IZMEU IMALACA
ARHIVSKE GRAE I ARHIVA RS
PRAVILNIK O UVANJU I ZATITI ARHIVSKE GRAE I REGISTRATURSKOG
MATERIJALA VAN ARHIVA
PRAVILNIK O ODABIRANJU ARHIVSKE GRAE IZ REGISTRATURSKOG MATERIJALA
ZAKON O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJAMA
UPUSTVO O IZVRAVANJU ZAKONA O OVJERAVANJU POTPISA, RUKOPISA I
PREPISA
ZAKON O PEATIMA
ZAKON O ZATITI NA RADU
ZAKON O ZATITI OD POARA
ZAKON O POSTUPKU NABAVKE ROBA, USLUGA I USTUPANJU RADOVA
PRAVILNIK O USLOVIMA ZA UTVRIVANJE RADNIH MJESTA SA POSEBNIM
USLOVIMA RADA I LJEKARSKIM PREGLEDIMA RADNIKA NA TIM RADNIM
MJESTIMA
PRAVILNIK O POSTUPKU SKRAIVANJA RADNOG VREMENA NA RADNIM MJESTIMA
SA POSEBNIM USLOVIMA
PRAVILNIK O USLOVIMA KOJE U POGLEDU KADROVA I TEHNIKE OPREME
MORAJU ISPUNJAVATI ORGANIZACIJE KOJE VRE PERIODINE PREGLEDE I
ISPITIVANJA IZ OBLASTI ZATITE NA RADU
PRAVILNIK O VOENJU EVIDENCIJE UVANJA ISPRAVA I SADRAJU GODINJEG
IZVJETAJA IZ OBLASTI ZATITE NA RADU
PRAVILNIK O NAINU I POSTUPKU VRENJA PERIODINIH PREGLEDA I
ISPITIVANJA IZ OBLASTI ZATITE NA RADU

GLASILO
Sl.gl.RS, br.14/97
Sl.list SRBiH, br 11/77
Sl.gl.BiH, br.23/01,07/02,9/02 i 20/02
Sl.gl.BiH,mart 2004

Sl.gl.RS, br.35/99 i 9/00

Sl.gl.RS, br.31/00
Sl.gl.RS, br.31/00
Sl.gl.RS, br.31/00
Sl.gl.RS,br.20/01
Sl.gl.RS, br.16/95
Sl.gl.RS,br.17/92
Sl.gl.RS,br.29/93, 14/94, 21/96, i 10/98
Sl.gl.RS,br.16/95 i 16/02
Sl.gl.RS, br.20/01
Sl.list BiH, broj 2/91
Sl.list BiH, broj 2/91
Sl.list BiH, broj 2/91
Sl.list BiH, broj 2/91
Sl.list BiH, broj 2/91

118

2. ODJELJENJE ZA PRIVREDU I DRUTVENE DJELATNOSTI

Br.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

PROPIS
ZAKON O OSNOVNOJ KOLI
ZAKON O SREDNJOJ KOLI
ZAKON O VIOJ KOLI
ZAKON O UNIVERZITETU
ZAKON O DJEIJOJ ZATITI
ZAKON O UENIKOM I STUDENTSKOM STANDARDU
ZAKON O SPORTU
ZAKON O KULTURNIM DOBRIMA
ZAKON O MUZEJSKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O ZDRAVSTVENOJ ZATITI
ZAKON O ZDRAVSTVENOM OSIGURANJU
ZAKON O ZATITI STANOVNITVA OD ZARAZNIH BOLESTI
ZAKON O PRESTANKU PRIMJENE ZAKONA O KORITENJU NAPUTENE IMOVINE
ZAKON O SOCIJALNOJ ZATITI
ZAKON O PREDUZEIMA
ZAKON O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
ZAKON O ZATITI BILJA
ZAKON O PREVOZU U DRUMSKOM SAOBRAAJU
ZAKON O IGRAMA NA SREU
ZAKON O TRGOVINI
ZAKON O RADU
ZAKON O BANKAMA RS
ZAKON O ORUJU I MUNICIJI
ZAKON O KLASIFIKACIJI DJELATNOSTI I O REGISTRU JEDINICA
ZAKON O UPISU U SUDSKI REGISTAR

ZAKON O PROMETU EKSPLOZIVNIH MATERIJALA I ZAPALJIVIH TENOSTI I GASOVA

ZAKON O DRAVNIM PREDUZEIMA
ZAKON O UREENJU PROSTORA
ZAKON O STRANIM ULAGANJIMA
ZAKON O AGENCIJI ZA BANKARSTVO REPUBLIKE SRPSKE
PRAVILNIK O RAZVRSTAVANJU, MINIMALNIM USLOVIMA I KATEGORIZACIJI
UGOSTITELJSKIH OBJEKATA

GLASILO
Sl.gl.RS,br.38/04
Sl.gl.RS,br.38/04
Sl.gl.RS,br.13/94
Sl.gl.RS,br.12/93
Sl.gl.RS,br.04/02, 66/03
Sl.gl.RS,br.18/94
Sl.gl.RS;br.4/02
Sl.gl.RS,br.11/95
Sl.gl.RS,br.35/99
Sl.gl.RS,br.18/99,58/01, 51/03
Sl.gl.RS,br.18/99,58/01, 51/03
Sl.gl.RS,br.10/95
Sl.gl.RS,br.38/98,96/03
Sl.gl.RS,br.5/93,15/96, 110/03
Sl.gl.RS,br.24/98,62/02
Sl.gl.RS,br.14/04, 49/04
Sl.gl.RS,br.13/97
Sl.gl RS, br. 4/00
Sl.gl.RS,br.6/99
Sl.gl.RS,br. 16/96, 25/96,52/01
Sl.gl.RS,br.38/00, 47/02
Sl.gl.RS,br.74/02
Sl.gl.RS,br.13/93
Sl.gl.RS,br.4/97, 113/04 i 14/05
Sl.gl.RS,br.24/98, 37/01, 39/03
Sl.gl.RS,br.16/96
Sl.gl.RS,br.3/95
Sl.gl.RS,br.84/02
Sl.gl.RS,br.25/02
Sl.gl.RS,br.10/98
Sl.gl.RS,br.7/95, 13/05

119

Br.
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49

50
51
52
53
54
55
56
57
58

PROPIS
PRAVILNIK O USLOVIMA KOJE MORAJU ISPUNJAVATI AGENCIJE ZA ZAPOLJAVANJE
PRAVILNIK O ODREIVANJU POSLOVA KOJI SE SMATRAJU UMJETNIKIM, STARIM
ZANATIMA I POSLOVIMA DOMAE RADINOSTI
PRAVILNIK O ODREIVANJU DJELATNOSTI ZA IJE OBAVLJANJE NIJE POTREBAN POSLOVNI
PROSTOR
ZAKON O ZANATSKO-PREDUZETNIKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O UGOSTITELJSTVU
ODLUKA O ODREIVANJU RADNOG VREMENA UGOSTITELJSKIH OBJEKATA NA TERITORIJI
GRADA BANJA LUKA
ZAKON O ZDRAVSTVENOJ ZATITI IVOTINJA I VETERINARSKOJ SLUBI
ZAKON O TURIZMU
ZAKON O KOMUNALNIM DJELATNOSTIMA
ZAKON O VODAMA
ZAKON O LOVSTVU
ZAKON O UMAMA
ZAKON O RIBARSTVU
ZAKON O ZEMLJORADNIKIM ZADRUGAMA
ZAKON O PODSTICANJU RAZVOJA MALIH I SREDNJIH PREDUZEA
ZAKON O JAVNIM SLUBAMA
ZAKON O MINISTARSKIM IMENOVANJIMA,IMENOVANJIMA VIJEA MINISTARA I DRUGIM
IMENOVANJIMA
ZAKON O ZATITI POTROAA
PRAVILNIK O MINIMALNIM USLOVIMA U POGLEDU POSL. PROSTORA,UREAJA I OPREME ZA
OBAVLJANJE TRGOV. DJELAT.
PRAVILNIK O MINIMALNIM USLOVIMA ZA RAD PILANA
UREDBA O DAVANJU SAGLASNOSTI NA CIJENE ODREENIH PROIZVODA
ZAKON O PRIVATIZACIJI DRAVNOG KAPITALA U PREDUZEIMA
UREDBA O UTVRIVANJU METODOLOGIJE ZA PRIPREMU PROGRAMA PRIVATIZACIJE
DRAVNOG KAPITALA U PREDUZEIMA
PRAVILA DIREKTNE I TENDERSKE PRODAJE, LICITACIJE I SPECIJALNE LICITACIJE
ZAKON O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
ZAKON O STEAJNOM POSTUPKU

GLASILO
Sl.gl.RS,br.4/01
Sl.gl.RS,br.44/02
Sl.gl.RS,br.49/02
Sl.gl.RS,br.16/02,
39/03 i 97/04
Sl.gl.RS,br.3/04
Sl. gl. RS, br. 7/01
Sl.gl.RS,br.11/95, 52/01
Sl.gl.RS,br. 55/03
Sl.gl.RS,br.11/95,51/02
Sl.gl.RS,br.10/98
Sl.gl.RS,br.13/94
Sl.gl.RS,br.13/94,66/03
Sl.gl.RS,br.4/02
Sl.gl.RS,br18/99
Sl.gl.RS,br.64/02
Sl.gl.RS,br.17/92, 11/93, 21/96
Sl.gl.RS,br.41/03
Sl.gl.BiH,br.17/02
Sl.gl.RS,br.5/97,9/99, 3/00,10/00, 25/00,
45/00, 14/02,64/03,76/03,93/03,
45/04 i 52/04
Sl.gl.RS,br.34/03
Sl.gl.RS,br.41/00,12/02
Sl.gl. RS 24/98, 62/02
Sl.gl. RS, br. 28/98
Sl.gl. RS, 33/98
Sl.gl. RS, br. 13/02
Sl.gl. RS, br. 101/04
Sl.gl. RS, br. 67/02, 96/03

120

Br.
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85

PROPIS
PRAVILNIK O OBLIKU, SADRAJU I NAINU VOENJA KNJIGE ALBI I KNJIGE GOSTIJU
ZAKON O UDRUENJIMA I FONDACIJAMA
ZAKON O LIJEKOVIMA
ZAKON O OSIGURANJU IMOVINE I LICA
ZAKON O SJEMENU I SADNOM MATERIJALU
ZAKON O MIKROKREDITNIM ORGANIZACIJAMA
ZAKON O OBEZBJEENJU I USMJERAVANJU SREDSTAVA ZA PODSTICAJ RAZVOJA
POLJOPRIVREDE I SELA
ZAKON O AGENCIJI ZA LIJEKOVE RS
ZAKON O AGENCIJAMA ZA OBEZBJEENJE LICA I IMOVINE I PRIVATNOJ DETEKTIVSKOJ
DJELATNOSTI
ODLUKA O USLOVIMA I NAINU OBAVLJANJA MJENJAKIH POSLOVA
ZAKON O JAVNIM PRIHODIMA I RASHODIMA
ZAKON O BIBLIOTEKARSKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O PRAVNOM POLOAJU VJERSKIH ZAJEDNICA
ZAKON O POLOAJU I OVLATENJ. CRVENOG KRSTA
ZAKON O NAUNO-ISTRAIVAKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O RASELJENIM LICIMA, IZBJEGLICAMA I POVRATNICIMA U RS
ANEKS 7 - SPORAZUM O IZBJEGLIM I RASELJENIM LICIMA
ZAKON O ZATITI PRAVA PRIPADNIKA NACIONALNIH MANJINA BIH
ZAKON O ZABRANI PRODAJE I UPOTREBE DUVANSKIH PROIZVODA LICIMA MLAIM OD 18
GODINA
ZAKON O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
IZMJENE I DOPUNE ZAKONA O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
ZAKON O POSTUPKU NABAVKE ROBE, USLUGA I USTUPANJU RADOVA

ZAKON O KONCESIJAMA
UREDBA O IZMJENAMA I DOPUNAMA UREDBE O RAZVRSTAVANJU JEDINICA
RAZVRSTAVANJA PREMA KLASIFIKACIJI DJLEATNOSTI
ZAKON O ZATITI IVOTNE SREDINE

GLASILO
Sl. gl. RS, br. 48/04
Sl.gl.RS,br.52/01
Sl.gl.RS,br.19/01
Sl.gl.RS,br. 14/00
Sl.gl.RS,br. 13/97
Sl.gl. RS, br. 19/01
Sl.gl.RS,br. 43/02
Sl. gl. RS, br. 10/98
Sl. gl. RS, br. 50/02
Sl. gl. RS, br. 39/03
Sl.gl.RS,br. 4/92, 3/93, 26/94, 15/96
Sl.gl.RS,br.52/01,39/03
Sl.list BiH,br.36/76
Sl.gl.RS,18/94
Sl. gl. RS, br. 48/02
Sl.gl.RS,br.33/99,65/01
Dejtonski sporazum
Sl. gl. BiH, br. 12/03
Sl. gl. RS,br. 46/04
Sl. gl. RS,br. 14/04
Sl. gl. RS,br. 49/04
Sl. gl. RS, br. 20/01
Sl. gl. RS, br. 25/02
Sl. gl. RS, br. 14/05

ZAKON O ZATITI PRIRODE

Sl. gl. RS, br. 53/02

Sl. gl. RS, br.50/02

ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA BOSNE I HERCEGOVINE

Sl. list BiH, br. 49/04

121

3. ODJELJENJE ZA FINANSIJE
Br.
1.
2.
3.

PROPIS
ZAKON O RAUNOVODSTVU RAUNOVODSTVENIH STANDARDA RS,
PRAVILNIK O SADRINI POJEDINIH RAUNA U KONTNOM OKVIRU ZA KORISNIKE PRIHODA BUDETA
REPUBLIKE, OPTINA I GRADOVA, BUDETSKIH FONDOVA I JAVNIH FONDOVA
ZAKON O BUDETSKOM SISTEMU RS

4.

ZAKON O POREZU NA DOHODAK GRAANA

5.

ZAKON O AKCIZAMA I POREZU NA PROMET NA PROMET

6.
7.
8.
9.

ZAKON O DOPRINOSIMA
ZAKON O DEVIZNOM POSLOVANJU
ZAKON O POSTUPKU NABAVKE ROBA,USLUGA I USTUPANJA RADOVA
RAUNOVODSTVENI STANDARDI KNJIGA 1 I 2
PRAVILNIK O FINANSIJS-KOM IZVJETAVANJU ZA KORISNIKE PRIHODA BUDETA
REPUBLIKE,OPTINA,GRADOVA I FONDOVA
PRAVILNIK O NAINU I ROKOVIMA VRENJA POPISA I USKLAIVANJA KNJIGOVODSTVENOG STANJA SA
STVARNIM STANJEM
NAREDBA O UPLAIVANJU ODREENIH PRIHODA BUDETA REPUBLIKE,OPTINA I
GRADOVA,BUDETSKIH FONDOVA I FONDOVA
UREDBA O IZDATCIMA ZA SLUBENA PUTOVANJA U INOSTRANSTVO KOJI SE ORGANIMA UPRAVE
PRIZNAJU U MATERIJALNE TROKOVE

10.
11.
12.
13.
14.

UREDBA O USLOVIMA I NAINU PLAANJA GOTOVIM NOVCEM

15.

OPTI KOLEKTIVNI UGOVOR PREIENI TEKST

16.

POSEBNI KOLEKTIVNI UGOVOR ZA ZAPOSLENE U OBLASTI UPRAVE U RS

GLASILO
Sl.gl.RS,br.18/99 i 62/02
Sl.gl.RS,br.86/02
Sl.gl.RS,br.96/03
Sl.gl.RS , br.51/01,68/01 i
65/03
Sl. gl. RS, br. 25/02, 30/02,
60/03, 96/03
Sl.gl.RS,br.51/01,96//03
Sl.gl.RS,br.96/03
Sl.gl.RS,br.20/01
Sl.gl.RS,br.20/01
Sl.gl.RS,br.11/04
Sl.gl.RSbr.37/00
Sl.gl.RS,br.7/04 i 24/04
Sl.gl.RS,br.54/01
Sl.gl.RS,br.97/03 i 1/04

Sl.gl.RS,br.13/98,39/99,
26/00 i 21/01
Sl.gl.RS,br.16/98

122

3. ODJELJENJE ZA PROSTORNO UREENJE

BR.
1.
2.
3.

PROPIS

4.

ZAKON O OSNOVAMA BEZBJEDNOSTI SAOBRAAJA

5.

ZAKON O PUTEVIMA

6.

ZAKON O VODAMA

7.

ZAKON O UMAMA

8.

ZAKON O ODRAVANJU STAMBENIH ZGRADA

9.

ZAKON O POSTUPKU NABAVKE ROBE, USLUGA

GLASILO
Sl.glasnik RS,br.13/02
Sl.glasnik RS,br.84/02
Sl.glasnik RS,br.86/03
Sl.list SRBiH,
3/90,9/90,40/90
Sl.glasnik RS,br.3/04
Sl.glasnik RS,
br.10/98,51/01
Sl.glasnik RS, br.66/03
Sl.glasnik RS, br.16/02 i
65/03
Sl.glasnik RS, br.66/03

10.

PRAVILNIK O VRENJU TEHNIKOG PREGLEDA OBJEKATA I IZDAVANJE ODOBRENJA ZA UPOTREBU

Sl.glasnik RS, br.37/04

ZAKON O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU

ZAKON O UREENJU PROSTORA
ZAKON O GRAEVINSKOM ZEMLJITU

4. ODJELJENJE ZA STAMBENO-KOMUNALNE DJELATNOSTI

4.1. ODSJEK ZA KOMUNALNE POSLOVE
BR.
1.

PROPIS

GLASILO

ZAKON O KOMUNALNIM DJELATNOSTIMA

123

4.2. ODSJEK ZA STAMBENE POSLOVE

BR.
1.
2.

PROPIS
ZAKON O PRESTANKU PRIMJENE ZAKONA O KORITENJU NAPUTENE IMOVINE
ZAKON O PRIVATIZACIJI DRAVNIH STANOVA

GLASILO
Sl.gl.RS,br.38/098,96/03
Sl.glasnik RS, br.11/00,18/01,35/01,47/02,
65/03

3.
4.

ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O STAMBENIM ODNOSIMA

ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRESTANKU PRIMJENE ZAKONA O
KORITENJU NAPUTENE IMOVINE

Sl.gl.RS,br.38/98,96/03

5.

PREUZETI ZAKON O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU

Sl. list SFRJ, br. 47/86 preieni tekst

6.

ZAKON O UPRAVNIM SPOROVIMA

Sl. glasnik RS, br. 12/94

ZAKON O STAMBENIM ODNOSIMA

Sl.glasnik SRBiH, br.13/74,23/76,34/83,12/87,

Sl.glasnik RS, br.19/93,22/93,12/99

7.
8.

ZAKON O ZAKUPU POSLOVNIH ZGRADA I PROSTORIJA BR. 33/77,

124

5. ODJELJENJE ZA BORAKO-INVALIDSKU ZATITU

BR

PROPIS

GLASILO

1.

ZAKON O PRAVIMA BORACA, VOJNIH INVALIDA I PORODICA POGINULIH BORACA

ODBRAMBENO OTADBINSKOG RATA

Sl.glasnik RS, br.46/04

2.

ZAKON O ZATITI CIVILNIH RTAVA RATA

Sl.glasnik RS, br.25/93,32/94

3.

ZAKON O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU

Sl.glasnik RS, br.13/2002

4.

ZAKON O ZDRAVSTVENOM OSIGURANJU

Sl.glasnikRS, br.18/99

5.

PRAVILNIK O NAKNADI TROKOVA ZA IZGRADNJU NADGROBNOG SPOMENIKA

POGINULOM BORCU

Sl.glasnik RS, br.34/97

6.

PRAVILNIK O STAMBENOM ZBRINJAVANJU PORODICA POGINULIH BORACA I RATNIH

VOJNIH INVALIDA

Sl.glanik RS br.103/200

7.

INSTRUKCIJA O NAKNADI TROKOVA IZGRADNJE NADGROBNOG SPOMENIKA

POGINULOM BORCU-MINISTARSTVA ZA PITANJA BORACA,RTAVA RATA I RADA

05/5-4332/98 od 11.11.1998.

8.

PRAVILNIK O RADU PRVOSTEPENE LJEKARSKE KOMISIJE

Sl.glasnik RS, br.22/93

9.

PRAVILNIK O OTEENJIMA ORGANIZMA PO OSNOVU KOJIH VOJNI INVALID IMA

PRAVO NA ORTOPEDSKI DODATAK I RAZVRSTAVANJE TIH OTEENJA U STEPENE

Sl.glasnik RS, br.22/93

10.

PRAVILNIK O MEDICINSKIM INDIKACIJAMA ZA RAZVRSTAVANJE VOJNIH INVALIDA

OD PRVE DO ETVRTE KATEGORIJE PREMA STEPENU POTREBE ZA NJEGOM I POMOI
OD STRANE DRUGOG LICA I GRUPI VOJNOG INVALIDITETA

Sl.glasnik RS, br.22/93

PRAVILNIK O UTVRIVANJU PROCENTA VOJNOG INVALIDITETA

Sl.glasnik RS, br.22/93

11.

6. ODJELJENJE ZA INFORMATIKU
BR.
1.

PROPIS
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI

GLASILO
Sl.glasnik RS, br.35/99,20/01,51/01

125

7. ODJELJENJE ZA CIVILNU ZATITU

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.

PROPIS
ZAKON O CIVILNOJ ZATITI;
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI;
ODLUKA O UTVRIVANJU METODOLOGIJE ZA IZRADU PLANOVA CZ
PRAVILNIK O NAINU I UPOTREBI ZNAKA CZ U MIRU I RATU
PRAVILNIK O VELIINI,SADRAJU I UPOTREBI LINE KARTE ZA PRIPADNIKE CZ
UPUTSTVO O POSLOVIMA I ZADATCIMA I NAINU RADA POVJERENIKA CZ
UPUTSTVO O SADRAJU I NAINU VOENJA EVIDENCIJE PRIPADNIKA I MTS CZ
ODLUKA O SADRAJU I IZGLEDU POZIVA ZA OBUKU I VJEBU,POZIV ZA
MOBILIZACIJU I DR.
UPUTSTVO O OBUI I ODJEI PRIPADNIKA CZ
UPUTSTVO O OZNAKAMA SPECIJALNOSTI JEDINICA I STARJEINSKIH DUNOSTI
PRIPADNIKA CZ RS
NASTAVNI PLAN I PROGRAM OBUKE TABOVA I JEDINICA POVJERENIKA CZ
PRAVILNIK O VRSTI KRITERIJUMA ZA DODJELU PRIZNANJA I NAGRADA U CZ
ODLUKA O OKVIRNOJ LINOJ I MATERIJALNOJ FORMACIJI TABOVA I JEDINICA
ODLUKA O OSNIVANJU RCZ

GLASILO

Sl.gl.RS,br. 44/02
Sl.gl.RS,br. 69/02
Sl.gl.RS,br. 69/02
Sl.gl.RS,br. 69/02
Sl.gl.RS,br. 69/02
Sl.gl.RS,br. 51/03
Sl.gl. RS,br. 51/03
Sl.gl.RS,br. 51/03

Sl.gl.RS, br.15/03
Sl.gl.RS,br.15/03
Sl.gl.RS,br.15/03
Sl.gl.RS,br.15/03

8. ODJELJENJE ZA INSPEKCIJE
8.1. INSPEKCIJA ZA JAVNE PUTEVE
BR.
1.
2.
3.

PROPIS

GLASILO

ZAKON O JAVNIM PUTEVIMA

ZAKON O UZURPACIJAMA

Sl. gl.RS, br. 3/04

Sl.list SR BiH br.6/78

PRAVILNIK O PROJEKTOVANJU PUTEVA

Sl.list SFRJ, br. 35/81

4.

STANDARDI ZA HORIZONTALNU SAOBRAAJNU SIGNALIZACIJU

Sl.list SFRJ, br 17/80

5.

PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA.

126

8.2. INSPEKCIJA ZA SAOBRAAJ

BR.
1.
2.
3.
4.

PROPIS
ZAKON O PREVOZU U DRUMSKOM SAOBRAAJU
ZAKON O MEUNARODNOM I MEUENTITETSKOM DRUMSKOM PREVOZU
PRAVILNIK O IZDAVANJU RJEENJA O ISPUNJAVANJU USLOVA ZA OBAVLJANJE
JAVNOG PREVOZA LICA I STVARI-LICENCA
PRAVILNIK O TEHNIKO EKSPLOATACIONIM USLOVIMA I NAINU OBILJEAVANJA
VOZILA KOJIMA SE VRI PREVOZ

GLASILO
Sl. gl.RS, br.4/00, 26/01,85/03

Sl.gl.BiH,br.1/02
Sl.glasnik RS br.23/00
Sl.glasnik RS br.23/00

5.

PRAVILNIK O OBRAZCU, SADRAJU I NAINU POPUNJAVANJA PUTNOG NALOGA

Sl.glasnik RS br.23/00, 21/04

6.

PRAVILNIK O PREVENTIVNIM TEHNIKIM PREGLEDIMA MOTORNIH I PRIKLJUNIH

VOZILA

Sl.glasnik Rs br. 23/00

7.

PRAVILNIK O KATEGORIZACIJI AUTOBUSKIH STANICA

Sl.glasnik Rs br. 23/00

8.

PRAVILNIK O OBRAZCU, SADRAJU I NAINU VOENJA SAOBRAAJNOG DNEVNIKA

Sl.glasnik RS br.23/00

9.

PRAVILNIK O OBRAZCU, SADRAJU I NAINU VOENJA PUTNOG LISTA SA SPISKOM

PUTNIKA
PRAVILNIK O NAINU DISTRIBUCIJE DOZVOLA ZA VANLINIJSKI PREVOZ U
MEUNARODNOM DRUMSKOM SAOBRAAJU

10.

Sl.glasnik RS br.23/00
Sl.glasnik RS br.23/00

8.3. INSPEKCIJA ZA ZATITU IVOTNE SREDINE

BR
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

PROPIS

GLASILO

ZAKON O ZATITI IVOTNE SREDINE

Sl.gl.RS,br.53/02

ZAKON O ZATITI PRIRODE

ZAKON O ZATITI VAZDUHA
ZAKON O ZATITI VODA
ZAKON O FONDU O ZATITI IVOTNE SREDINE
ZAKON O UPRAVLJANJU OTPADOM
PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA

Sl.gl.RS,br. 50/02
Sl.gl.RS,br.53/02
Sl.gl.RS,br 53/02
Sl.gl-RS,br.51/02
Sl.gl.RS,br.53/02

127

8.4. KOMUNALNA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.

PROPIS
ZAKON O KOMUNALNIM DJELATNOSTIMA
DRUGI ZAKONSKI PROPISI I PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU ZAKONA
ZAKON O KOMUNALNOJ POLICIJI
ZAKON O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU
ZAKON O UPOTREBI ZASTEVA,GRBA I HIMNE
ZAKON O ODRAVANJU STAMBENIH ZGRADA

GLASILO
Sl.glasnik RS, br.11/95,51/02
Sl.glasnik RS, br.85/03
Sl.glasnik RS, br.13/02
Sl.glasnik RS, br.4/93
Sl.glasnik RS, br.16/02,65/03

8.5. ODSJEK ZA INSPEKCIJSKE POSLOVE

BR
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17..

PROPIS

GLASILO

ZAKON O TRINOJ INSPEKCIJI

Sl.gl.RS,br.10/97,52/01

ZAKON O TRGOVINI
ZAKON O TURIZMU
ZAKON O PREDUZEIMA
ZAKON O UGOSTITELJSTVU
ZAKON O STANDARDIZACIJI
ZAKON O MJERNIM JEDINICAMA I MJERILIMA
ZAKON O SANITARNOJ INSPEKCIJI
ZAKON O ZDRAVSTVENOJ ZATITI IVOTINJA I VETERINARSKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O POLJOPRIVREDNOJ INSPEKCIJI
ZAKON O SJEMENU I SADNOM MATERIJALU
ZAKON O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
ZAKON O UMAMA
ZAKON O ZATITI BILJA
ZAKON O PREVOZU U DRUMSKOM SAOBRAAJU
ZAKON O VODAMA
ZAKON O UREENJU PROSTORA

Sl.gl.RS,br.16/96,25//9652/01
Sl.gl.RS,br.55/03
Sl.gl.RS,br24/98
Sl.gl-RS,br.3/04
Sl.gl.RS,br.36/99
Sl.gl.RS,br14/94
Sl.gl.RS,br.11/95,10/97,52/01
Sl.gl.RS,br.10/97
Sl.gl.RS,br.13/97
Sl.gl.RS,br.14/04
Sl.gl.RS,br.13/97
Sl.gl.RS,br.10/98,51/01
Sl.gl.RS,br.19/96,26/96,10/98,53/02

128

8.6. POLJOPRIVREDNA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.

PROPIS
ZAKON O POLJOPRIVREDNOJ INSPEKCIJI
ZAKON O DUVANU
ZAKON O VINU I RAKIJI
ZAKON O ZATITI BILJA
ZAKON O SJEMENU I SADNOM MATERIJALU
ZAKON O POLJOPRIVREDNOM ZEMLJITU
ZAKON O RIBARSTVU
ZAKON O MJERAMA ZA UNAPREENJE STOARSTVA
ZAKON O ZEMLJORADNIKIM ZADRUGAMA
PRAVILNIK O NORMAMA KVALITETA, PAKOVANJU, PLOMBIRANJU I DEKLARISANJU
SADNOG MATERIJALA POLJOPRIVREDNOG BILJA
PRAVILNIK O KONTROLI PROIZVODNJE SADNOG MATERIJALA POLJOPRIVREDNOG BILJA
PRAVILNIK O KVALITETU SJEMENA POLJOPRIVREDNOG BILJA
PRAVILNIK O KONTROLI PROIZVODNJE SJEMENA POLJOPRIVREDNOG BILJA
PRAVILNIK O KVALITETU ALKOHOLNIH PIA
PRAVILNIK O SANITARNO TEHNIKIM I DRUGIM USLOVIMA ZA OBAVLJANJE
DJELATNOSTI PROIZVODNJE ALKOHOLNIH I BEZALKOHOLNIH PIA
PRAVILNIK O KVALITETU VINA
PRAVILNIK O KVALITETU STONE HRANE
PRAVILNIK O ORGANIZACIJI I RADU RIBARSKO-UVARSKE SLUBE
PRAVILNIK O POSEBNIM REVIRIMA
PRAVILNIK O SREDSTVIMA I MAMCIMA ZA VRENJE RIBOLOVA, DOZVOLJENOM
MAKSIMALNOM ULOVU, MINIMALNIM MJERAMA I LOVOSTAJIMA

GLASILO
Sl. gl. RS, br. 10/97
Sl.gl. RS, br. 4/97
Sl. gl. RS ,br.3/97
Sl. gl. RS ,br.13/97
Sl. gl. RS, br.13/97
Sl. gl. RS, br. 14/04, 22/04
Sl. gl. RS, br. 4/02
Sl.gl.RS,br.10/98
Sl. gl. RS br.18/99
Sl.glasnik RS br.30/98
Sl.glasnik RS br.30/98
Sl.glasnik RS br.30/98
Sl.glasnik RS br.30/98
Sl.list SFRJ br.16/88
Sl.glasnik RS br.5/97
Sl.list SFRJ br.16/88
Sl.list SFRJ br.15/89
Sl.glasnik RS br.92/03
Sl.glasnik RS br.92/03
Sl.glasnik RS br.92/03

129

8.7. SANITARNA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

PROPIS
ZAKON O SANITARNOJ INSPEKCIJI
ZAKON O ZDRAVSTVENOJ ISPRAVNOSTI IVOTNIH NAMIRNICA I PREDMETA OPTE
UPOTREBE
ZAKON O ZDRAVSTVENOM NADZORU IVOTNIH NAMIRNICA I PREDMETA OPTE
UPOTREBE
ZAKON O VODAMA
ZAKON O ZATITI STANOVNITVA OD ZARAZNIH BOLESTI
ZAKON O ZABRANI PRODAJE I UPOTREBE DUVANSKIH PROIZVODA LICIMA MLAIM OD
18 GODINA
ZAKON O ZABRANI REKLAMIRANJA DUVANSKIH PROIZVODA
ZAKON O ZABRANI PUENJA DUVANSKIH PROIZVODA NA JAVNIM MJESTIMA
PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA

GLASILO
Sl.gl.RS,br14/94
Sl.list SFRJ ,br.53/91
Sl.list SR BiH,br.43/86, 18/90, 7/92
Sl.gl.RS,br.10/98,51/01
Sl.gl.RS,br.10/95
Sl.gl.RS,br.46/04, 74/04
Sl.gl.RS,br.46/04, 74/04
Sl.gl.RS,br.46/04, 74/04

8.8. UMARSKA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.
3.
4.

PROPIS
ZAKON O UMAMA
ZAKON O LOVSTVU
ZAKON O ZATITI BILJA
DRUGI ZAKONSKI PROPISI I PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU ZAKONA

GLASILO
Sl.gl.RS,br.13/94
Sl. gl. RS, br. 4/02
Sl. gl. RS, br. 13/97

130

8.9. TRINA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.

PROPIS
ZAKON O TRINOJ INSPEKCIJI
ZAKON O TRGOVINI
ZAKON O ZANATSKO-PREDUZETNIKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O PREDUZEIMA
ZAKON O TURIZMU
ZAKON O UGOSTITELJSTVU
ZAKON O STANDARDIZACIJI
ZAKON O STANDARDIZACIJI U RS
ZAKON O KONTROLI PREDMETA OD DRAGOCIJENIH METALA U RS
ZAKON O METEROLOGIJI U RS
ZAKON O IGOVIMA
ZAKON O MODELIMA I UZORCIMA
ZAKON O SISTEMU DRUTVENE KONTROLE CIJENA
ZAKON O ZABRANI PRODAJE I UPOTREBE DUVANSKIH PROIZVODA LICIMA MLAIM
OD 18 GODINA
ZAKON O ZABRANI REKLAMIRANJA DUVANSKIH PROIZVODA
PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA
ZAKON O KONKURENCIJI
ZAKON O ZATITI POTROAA
ZAKON O IGRAMA NA SREU
ZAKON O OPTOJ SIGURNOSTI PROIZVODA
ZAKON O NADZORU NAD TRITEM U BOSNI I HERCEGOVINI
ZAKON O TEHNIKIM ZAHTJEVIMA ZA PROIZVODE I OCJENJIVANJE USKLAENOSTI
PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA
JUS-STANDARDI

GLASILO
Sl.gl.RS,br.10/97,52/01
Sl.gl.RS,br.16/96,25/96, 52/01
Sl.gl.RS,br.16/02,39/03
Sl.gl.RS,br.24/98
Sl.gl.RS,br.55/03
Sl.gl.RS,br.3/04
Sl.gl.RS,br.36/99
Sl.gl.RS,br.10/02
Sl.gl.RS,br.13/02,39/03
Sl.gl.RS,br.13/02
Sl.gl.RS,br.36/99
Sl.gl.RS,br.36/99
Sl. list SFRJ,br.84/89
Sl.gl.RS,br.46/04
Sl.gl.RS,br.46/04
Sl.gl.BiH,br.30/01
Sl.gl.biH,br.17/02
Sl.glasnik RS, br.6/99
Sl.glasnik BiH, br 45/04
Sl.list BiH, br.45/04
Sl.list BiH, br.45/04
Katalog JUS Standarda

131

8.10. URBANISTIKO-GRAEVINSKA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.

PROPIS
ZAKON O UREENJU PROSTORA
ZAKON O GRAEVINSKOM ZEMLJITU
ZAKON O SEIZMOLOKOJ DJELATNOSTI
ZAKON O ODRAVANJU STAMBENIH ZGRADA
PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA
PRAVILNIK O SADRINI I NAINU VOENJA GRAEVINSKOG DNEVNIKA I KNJIGE
INSPEKCIJE
PRAVILNIK O SADRINI PLANOVA
PRAVILNIK O VRENJU TEHNIKOG PREGLEDA OBJEKATA I IZADVANJU ODOBRENJA ZA
UPOTREBU
PRAVILNIK O VRENJU STRUNOG NADZORA U TOKU IZGRADNJE OBJEKATA
PRAVILNIK O USLOVIMA ZA PLANIRANJE I PROJEKTOVANJE GRAEVINA ZA
NESMETANO KRETANJE DJECE I OSOBA SA UMANJENIM TJELESNIM SPOSOBNOSTIMA
UPUTSTVO O SADRAJU, OBLIKU I NAINU EVIDENCIJE O IZVRENIM INSPEKCIJSKIM
PREGLEDIMA

GLASILO
Sl.gl. RS, br.84/02, 14/03
Sl.gl.RS,br.86/03
Sl.gl.RS,br.20/97
Sl.gl.RS,br.16/02,65/03
Sl.glasnik RS br. 15/02
Sl.glasnik RS br.7/03
Sl.glasnik RS br.37/04
Sl.glasnik RS br. 7/04
Sl.glasnik RS br. 2/03
Sl.glasnik RS br.56/01

8.11. VETERINARSKA INSPEKCIJA

BR.
1.

PROPIS

GLASILO
Sl.gl.RS,br.11/95,

ZAKON O ZDRAVSTVENOJ ZATITI IVOTINJA I VETERINARSKOJ DJELATNOSTI

2.
3.
4.
5.
6.

ZAKON O ZDRAVSTVENOJ ISPRAVNOSTI IVOTNIH NAMIRNICA I PREDMETA OPTE UPOTREBE

ZAKON O ZDRAVSTVENOM NADZORU IVOTNIH NAMIRNICA I PREDMETA OPTE UPOTREBE
ZAKON O VETERINARSKIM LJEKOVIMA I VETERINAR.-MEDIC.PROIZVODIMA
ZAKON O MJERAMA ZA UNAPREENJE STOARSTVA

10/97,52/01
Sl.list SFRJ,br.53/91
sl.list SR BiH,br.43/86,18/90,7/92
Sl.gl.RS,br.37/02
Sl.gl.RS,br.10/98

PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA

132

8.12. VODOPRIVREDNA INSPEKCIJA

BR.
1.
2.

1.
2.

3.

PROPIS
ZAKON O VODAMA
ZAKON O UREENJU PROSTORA

GLASILO
Sl.gl.RS,br.10/98,51/01
Sl.gl.RS,br.19/96,26/96,
10/98,53/02
Sl.glasnik RS, br. 53/02

3.
4.
5.

ZAKON O ZATITI VODA

PODZAKONSKI AKTI DONESENI NA OSNOVU GORE NAVEDENIH ZAKONA
PRAVILNIK O USLOVIMA ISPUTANJA OTPADNIH VODA U POVRINSKE VODE

Sl.glasnik RS br. 44/01

6.

PRAVILNIK O USLOVIMA ISPUTANJA OTPADNIH VODA U JAVNU KANALIZACIJU

PRAVILNIK O TRETMANU I ODVODNJI OTPADNIH VODA SA PODRUJA GRADOVA I
NASELJA GDJE NEMA JAVNE KANALIZACIJE
PRAVILNIK O MJERAMA ZATITE, NAINU ODREIVANJA I ODRAVANJA ZONA I
POJASEVA SANITARNE ZATITE, PODRUJA NA KOJIMA SE NALAZE IZVORITA, KAO I
VODNIH OBJEKATA I VODA NAMIJENJENIH LJUDSKOJ UPOTREBI
PRAVILNIK O NAINU ODRAVANJA RIJENIH KORITA I VODNOG ZEMLJITA

Sl.glasnik RS br. 44/01

Sl.glasnik RS br.68/01
Sl.glasnik RS br. 34/03
Sl.glasnik RS br.34/03

133

Tabela II.3 : Budeti, teritorija i broj stanovnika optina u RS

R.
br.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47

Optine
Banja Luka
Berkovii
Bijeljina
Bilea
Bratunac
ajnie
elinac
Derventa
Doboj
Gacko
Gradika
Han Pijesak
Jezero
Kalinovik
Kneevo
Kotor Varo
Kozarska Dubica
Krupa na Uni
Kupres
Laktai
Lopare
Ljubinje
Milii
Modria
Mrkonji Grad
Nevesinje
Novi Grad
Osmaci
Pale
Pelagievo
Petrovac
Petrovo
Prijedor
Prnjavor
Ribnik
Rogatica
Rudo
Sokolac
Srbac
Foa
Srebrenica
Kasindo
Bos. Kostajnica
Bos. Brod
Istoni Drvar
Istoni Mostar
Otra Luka

Broj
Povrina
Ostvareni budet
stanovnika km2
2003 (KM)
223.457
1.232,00
84.818.160
2.782
270,00
431.773
106.671
734,00
24.071.703
12.219
632,33
1.870.357
22.879
293,00
2.255.786
5.283
274,00
821.556
17.441
361,80
1.577.373
42.499
517,00
5.199.719
79.987
813,90
12.729.492
10.245
736,00
9.111.641
61.107
762,00
8.707.210
4.882
320,00
1.244.530
1.306
65,00
217.116
4.840
638,00
613.830
12.207
360,00
1.092.437
19.980
560,01
2.474.459
34.716
499,00
4.516.732
1.939
124,00
331.248
478
45,40
140.357
40.097
388,00
12.535.090
18.865
280,00
1.550.871
4.237
320,60
619.027
10.146
285,00
1.823.862
28.402
294,90
4.381.823
19.884
664,94
3.975.170
18.858
1.040,00
2.092.948
30.974
469,70
4.038.803
4.773
95,00
533.371
26.847
491,83
4.538.064
6.404
178,00
944.588
187
145,00
969.125
11.975
146,50
1.015.499
98.020
834,00
13.053.119
49.559
630,00
7.820.152
8.965
507,60
1.073.247
14.766
664,00
2.619.051
9.742
344,00
1.155.141
17.376
689,00
3.535.107
24.620
453,00
2.712.647
25.338
1.115,00
3.514.237
21.768
527,00
2.915.750
16.665
23,00
2.717.017
7.824
143,00
806.847
20.341
220,00
5.377.424
60
84,00
289.350
786
87,80
89.245
3.299
203,60
712.194
134

48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62

Stari Grad RS
Ustipraa
Lukavica
Donji abar
amac
ekovii
ipovo
Tesli
Trebinje
Trnovo
Ugljevik
Viegrad
Vlasenica
Vukosavlje
Zvornik

3.168
3.077
9.089
2.894
23.189
10.099
10.518
48.731
31.139
2.583
16.899
19.300
20.301
5.420
51.382

90,00
123,00
44,85
49,00
178,00
198,00
510,00
845,60
858,00
138,00
164,20
448,00
260,00
94,90
350,00

411.482
1.377.151
4.246.467
1.253.989
3.634.796
888.756
2.362.379
6.191.502
7.765.175
407.154
6.248.422
2.519.946
2.027.737
384.315
6.915.529

Tabela II.4 : Budeti, teritorija i broj stanovnika optina u F BiH

Optina
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Banovii
Biha
Bosanska Krupa
Bosanski Petrovac
Bosansko Grahovo
Breza
Bugojno
Busovaa
Buim
apljina
Cazin
eli
Centar Sarajevo
itluk
Doboj - Istok
Doboj - Jug
Dobretii
Domaljevac amac
Donji Vakuf
Drvar
Foa
Fojnica
Glamo
Gorade
Gornji Vakuf - Uskoplje
Graanica
Gradaac
Grude
Hadii
Ilida

Broj
stanovnika*
25,941
60,741
29,609
8,130
2,485
13,846
37,441
15,955
18,300
22,573
61,234
15,396
67,993
16,424
10,623
4,809
3,243
5,008
13,401
12,962
2,287
11,115
4,973
31,556
20,051
52,264
47,577
13,360
20,169
48,007

Povrina
(km2)
183.3
688.3
561.6
709.0
780.1
68.5
360.8
157.6
130.3
256.4
355.6
136.8
31.2
180.9
34.6
10.2
59.4
44.4
320.0
872.9
169.4
301.3
1047.6
248.8
402.4
216.0
217.7
220.8
272.9
139.3

Budet**
3,431,500
10,957,360
2,995,000
1,222,770
n/a
1,978,952
3,783,000
1,477,950
1,392,000
4,105,500
5,922,000
1,191,632
13,663,350
4,700,000
1,439,700
1,262,460
n/a
1,785,000
1,877,444
1,595,000
665,000
n/a
1,500,523
2,574,000
1,638,000
5,806,000
6,373,200
5,130,052
3,577,000
9,000,000
135

31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79

Ilija
Jablanica
Jajce
Kakanj
Kalesija
Kiseljak
Kladanj
Klju
Konjic
Kreevo
Kupres
Livno
Ljubuki
Lukavac
Maglaj
Mostar-ukupno
N. Sarajevo
Neum
Novi Grad
Novi Travnik
Odak
Olovo
Oraje
Pale
Posuje
Prozor
Ravno
Sanski Most
Sapna
iroki Brijeg
Srebrenik
Stari Grad
Stolac
Teoak
Teanj
Tomislavgrad
Travnik
Trnovo
Tuzla
Usora
Vare
Velika Kladua
Visoko
Vitez
Vogoa
Zavidovii
Zenica
epe
ivinice

15,351
13,065
23,704
44,180
35,252
21,347
15,764
16,014
30,040
5,934
3,680
32,422
22,070
52,012
21,488
105,454
74,349
4,764
116,897
25,202
17,074
13,010
22,604
1,370
16,122
17,360
1,854
53,367
14,370
29,970
40,289
38,104
13,001
7,045
48,739
27,737
51,446
831
131,856
7,107
11,326
49,967
40,477
23,834
19,986
36,767
128,604
30,784
53,249

308.6
297.3
339.4
377.0
201.3
164.9
313.3
358.9
1169.2
146.7
576.9
994.1
292.7
336.7
340.0
1179.7
11.5
225.5
47.9
242.5
158.4
387.2
129.5
86.4
461.1
477.4
331.4
781.2
121.4
387.6
247.9
55.6
294.0
28.8
142.5
967.4
538.9
332.0
293.9
50.9
390.1
331.6
233.6
158.6
71.7
590.3
505.5
207.5
290.6

3,508,000
4,068,000
3,754,900
4,048,000
3,150,210
2,512,000
1,932,900
1,987,519
6,170,273
n/a
1,148,821
4,400,000
5,795,000
6,454,000
4,068,160
14,100,000
11,545,000
1,300,000
11,985,300
1,792,922
2,760,000
1,242,600
5,403,000
716,450
3,071,800
5,221,855
n/a
6,265,000
1,468,337
7,271,400
6,138,900
11,234,030
1,466,300
791,500
5,066,000
3,277,300
4,850,000
1,575,900
26,500,000
830,000
1,148,600
2,491,800
4,388,000
n/a
5,076,900
4,153,850
15,685,000
3,200,000
9,316,792

136

Tabela III. 1: Podjela nadlenosti u RS

Nadlenost
RS

Optina

Funkcija nadlenost
1. OBRAZOVANJE
1. Predkolsko

Provoenje nadlenosti

2. Osnovno

3. Srednje

4. Visoko
5. Obrazovanje odraslih

2. OPTA UPRAVA
1. Javna uprava

Ova oblast u nadlenosti je optine u pogledu

osnivanja i finansiranja, a samo djelimino u
nadlenosti entiteta u pogledu propisivanja
uslova kojima se ova oblast regulie i
finansiranja koje se obavlja putem Javnog fonda
djeije zatite.

Nadlenost optine sprovodi se putem

Odjeljenja za privredu i drutvene djelatnosti.
Pretene nadlenosti ima entitet, a optina vri
neke poslove u ovoj oblasti putem Odjeljenja za
privredu i drutvene djelatnosti. ( prati se rad
osnovnih kola, utvruju podruja koja
pokrivaju O, daje materijalna pomo i sl.)
Pretene nadlenosti ima entitet, a optina vri
strune i upravne poslove u ovoj oblasti putem
Odjeljenja za privredu i drutvene djelatnosti, te
vri finanisranje srednjih kola u dijelu
materijalnih trokova.
Iskljuive nadlenosti u ovoj oblasti ima entitet.
Ova oblast je u nadlenosti optina, mada se
negdje organizuje i vri i potpuno samostalno.

X
X

2. Policija
3. Pravosue
4. Civilna zatita

X
X

5. Protivpoarna zatita

6. Registar graanskih stanja

7. Registar biraa
8. Statistika

X
X

Najvei dio poslova u okviru javne uprave

odvija se u optini (Odjeljenja za lokalnu
upravu), a dio nadlenosti iz javne uprave vri
entitet preko detairanih organa(Podrunih
jedinica).
Finansiranje javne uprave vri se iz izvornih
sredstava optine, i iz sredstava koje entitet
ostvari na podruju optine i procentualno vrati
optini.
Iskljuiva nadlenost entiteta.
Iskljuiva nadlenost entiteta.
Nadlenost optine, putem Odjeljenja za optu
upravu.
Nadlenost entiteta ( MUP), a finansiranje
profesionalne vatrogasne jedinice nadlenost
budeta optine.
Nadlenost optine, putem Odjeljenja za optu
upravu.
Dio nadlenosti utvren je na nivou entiteta
(Ministarstvo za lokalnu samoupravu-prijem i
otpust dravljanstva, jedinstven matini broj-za
sada MUP)
U nadlenosti optine, Odjeljenje za optu
upravu.
Iskljuiva nadlenost entiteta, ostvaruje se
putem Republikog zavoda za statistiku i
hijerarhijski organizovanih odjeljenja po
optinama,

137

3. ZDRAVSTVENA ZATITA
1. Bolnice

2. Domovi zdravlja

3. Specijalizovani zavodi

4. SOCIJALNA ZATITA
1. Centri za socijalni rad

2. Gerijatrijski centri

3. Crveni krst

5. KULTURA, FIZIKA KULTURA I SPORT

1. Pozorita
X
X

2. Muzeji

3. Biblioteke

4. Sport i sportski klubovi

5. Sportske i kulturne dvorane

6. Galerije

7. Druge kulturne institucije

U nadlenosti entiteta u pogledu osnivanja i

finansiranja.
U nadlenosti optine u pogledu osnivanja i
praenja stanja u primarnoj zdravstvenoj zatiti
putem Odjeljenja za privredu i drutvene
djelatnosti) , finansiranje je u nadlenosti
Republikog javnog fonda zdravstvenog
osiguranja, putem Regionalnih fondova.
U nadlenosti entiteta u pogledu osnivanja i
finansiranja.
U nadlenosti optine u pogledu osnivanja ,
finansiranja
(Odjeljenje za privredu i drutvene djelatnosti)
U nadlenosti optine u pogledu osnivanja i
finansiranja (Odjeljenje za privredu i drutvene
djelatnosti).
Djelimino u nadlenosti entiteta,dio
finansiranja, u nadlenosti optine u pogledu
osnivanja i finansiranja (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti).
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) izuzev onih institucija
kojima je dat znaaj od interesa za entitet i koje
onda osniva i finansira Republika
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) izuzev onih institucija
kojima je dat znaaj od interesa za entitet i koje
onda osniva i finansira Republika
U nadlenosti optine osnivanje i snoenje
materijalnih trokova,obezbjedjenje
prostora(Odjeljenje za privredu i drutvene
djelatnosti) ,a plate zaposlenih finansira
Republika,izuzev onih institucija kojima je dat
znaaj od interesa za entitet i koje onda osniva i
finansira Republika
Opte interese u oblasti sporta i sredstva za
njihovo ostvarivanje obezbjeuje entitet.
Sportske klubove finansira optina.
U nadlenosti optine ( Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti)
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) izuzev onih institucija
kojima je dat znaaj od interesa za entitet i koje
onda osniva i finansira Republika
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) izuzev onih institucija
kojima je dat znaaj od interesa za entitet i koje
onda osniva i finansira Republika

6. URBANIZAM, PROSTORNO UREENJE I STAMBENA POLITIKA

U nadlenosti optine (Odjeljenje za prostorno
1. Urbanistiko planiranje
X
2. Geodetsko katastarski i
imovinsko-pravni poslovi

uredjenje)
U nadlenosti Republike

138

U nadlenosti optine (Odjeljenje za prostorno

3. Regulaciono planiranje
X
ureenje)
prostornog razvoja
U nadlenosti optine (Odjeljenje za stambeno
4. Upravljanje i odravanje
X
komunalne poslove).
stambenog fonda
U nadlenosti optine (Odjeljenje za stambeno5. Upravljanje optinskom
X
komunalne poslove).
imovinom
7. KOMUNALNE I DRUGE JAVNE USLUNE DJELATNOSTI
U nadlenosti entiteta, realizuje se u okviru
1. Elektrina energija
X

2. Vodosnabdjevanje

3. Snabdjevanje gasom
4. Toplovod

5. Sanitacija

6. Odvoz smea

7. Ceste, putevi, mostovi

7. Groblje

8. ZATITA OKOLINE
1. Zatita prirodne sredine

2. Borba protiv zagaenja

9. SAOBRAAJ, TRANSPORT
1. Drumski saobraaj

2. eljezniki saobraaj
3. Vazduni saobraaj - aerodromi
4. Vodeni saobraaj luke

X
X
X

javnog preduzea od interesa za Republiku.

U nadlenosti optine, preneseno u neposrednu
realizaciju javnim preduzeima (u okviru
optine o ovom se brine Odjeljenje za stambenokomunalne poslove)
U nadlenosti optine, preneseno u neposrednu
realizaciju javnim preduzeima (u okviru
optine o ovom se brine Odjeljenje za stambenokomunalne poslove)
U nadlenosti optine, preneseno u neposrednu
realizaciju javnim preduzeima (u okviru
optine o ovom se brine Odjeljenje za stambenokomunalne poslove)
U nadlenosti optine, preneseno u neposrednu
realizaciju javnim preduzeima (u okviru
optine o ovom se brine Odjeljenje za stambenokomunalne poslove)
U nadlenosti optine, lokalni i nekategorisani
putevi (u okviru optine o ovom se brine
Odjeljenje za stambeno-komunalne poslove)
Nadlenosti Republike je za magistralne i
regionalne puteve (Javno preduzee PUTEVI
RS).
U nadlenosti optine, preneseno u neposrednu
realizaciju javnim preduzeima (u okviru
optine o ovom se brine Odjeljenje za stambenokomunalne poslove)
U nadlenosti optine (Odjeljenje za stambenokomunalne polsove, ali je djelimino vezano i za
druga odjeljenja npr. Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti)
U nadlenosti optine (Odjeljenje za stambenokomunalne polsove, ali je djelimino vezano i za
druga odjeljenja npr. Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti)

U nadlenosti optine, djelimino povjereno

javnim preduzeima, a djelimino privatnim
preduzeima.
U okviru optine za funkcionisanje ove oblasti
nadleno je Odjeljenje za privredu i drutvene
djelatnosti.
U nadlenosti entiteta.
U nadlenosti entiteta.
U nadlenosti entiteta.

139

10. PRIVREDA
1. Trgovina

2. Zanatstvo

3. Turizam

4. Ugostiteljstvo

5. Poljoprivreda

6. umarstvo

7. Zapoljavanje

Politika trgovine, propisi i uslovi su u

nadlenosti entiteta, kao i osnivanje i briga o
dravnim preduzeima u ovoj oblasti.
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) su registracije i evidencije
privatnih radnji iz ove oblasti.
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) registracije radnji i
evidnecije.
U nadlenosti entiteta je globalna poitika
turizma i donoenje propisa . U nadlenosti
optine (Odjeljenje za privredu i drutvene
djelatnosti) je briga o turistikim savezima i
registraciji privatnih turistikih agencija.
U nadlenosti drave je donoenje propisa u
ovoj oblasti i osnivanje i briga o dravnim
preduzeima
U nadlenosti optine (Odjeljenje za privredu i
drutvene djelatnosti) je registracija i evidencija
privatnih radnji.
Dio funkcija je u nadlenosti entiteta, a dio
prenesen na optine ( npr. registracija djelatnosti
u oblasti poljoprivrede i sl.)
U nadlenosti entiteta dravne ume.a privatne
u nadlenosti optine.
U nadlenosti entiteta, realizuje se kroz
Republiki zavod za zapoljavanje, koji je po
hijerarhijskom principu organizovan na
podruju svih optina (filijale).
U nadlenosti optine je ovjera ugovora o
zapoljavanju kod privatnih poslodavaca i
voenje evidencija o radu.

11. INFORMISANJE
1. Javno glasilo novine

2. Radio

3. Televizija

Mogu biti u nadlenosti entiteta ako su od

znaaja za Republiku i ako su osnovani od nje,
saglasnost za rad se daje na nivou entiteta.
Mogu biti od znaaja za optinu, i tada su
osnovani od strane optine.
Mogu biti u nadlenosti entiteta ako su od
znaaja za Republiku i ako su osnovani od nje,
saglasnost za rad se daje na nivou entiteta.
Mogu biti od znaaja za optinu, stvaranje
uslova za njihov rad je nadlenost optine
(Odjeljenje za privredu i drutvene djelatnosti)
Mogu biti u nadlenosti entiteta ako su od
znaaja za Republiku i ako su osnovani od nje,
saglasnost za rad se daje na nivou entiteta.
Mogu biti od znaaja za optinu, stvaranje
uslova za njihov rad je nadlenost optine
(Odjeljenje za privredu i drutvene djelatnosti)

140

Tabela III. 2: Podjela nadlenosti u F BiH

OBLAST
Kanton

Nadlenost
Opis nadlenosti
Optina
Dvojna Iskljuiva

1. OPTA UPRAVA
1.1. Javna uprava

1.2. Pravosue

1.3. Policija

1.4. Civilna zatita

1.5. Mjesne zajednice

1.6. Vatrogasna djelatnost
1.7. Registar graanskih
stanja
1.8. Registar birakih
spiskova
2. OBRAZOVANJE
2.1. Predkolsko

X
X
X
X

2.2. Osnovno

2.3. Srednje

2.4. Visoko

2.5. Obrazovanje odraslih

X
3. ZDRAVSTVENA ZATITA
3.1. Bolnice
X
3.2. Domovi zdravlja

3.3. Specijalni zavodi

4. SOCIJALNA ZATITA
4.1. Centri za socijalni rad

Stvaranje politike u vezi sa

reguliranjem i osiguranjem javnih
slubi je u nadlenosti kantona. Optina
vri provoenje i finansiranje.
Finansiranje optinskih sudova,
tuilatava i optinskih sudova za
prekraje je u nadlenosti kantona.
Osnivanje i finansiranje optinskog
pravobranilatva vre optine.
Uspostava i nadzor policije je u
nadlenosti kantona.
Osnivanje i finansiranje odjeljenja
CZ-a.
Osnivanje i finansiranje.
Finansiranje i zatita od poara.
Voenje evidencije o linim stanjima
graana kao to je matina evidencija.
Voenje birakih spiskova.

Stvaranje i provoenje politike, te

donoenje propisa je u nadlenosti
kantona. Optina vri finansiranje.
Donoenje propisa i finansiranje je u
nadlenosti kantona.
Donoenje propisa i finansiranje je u
nadlenosti kantona.
Donoenje propisa i finansiranje je u
nadlenosti kantona.

Podijeljena nadlenost sa Federacijom.

Optina ih osniva. Ostalo vri
Federacija i kantoni.

5. KULTURA, FIZIKA KULTURA I SPORT

5.1. Pozorita
X
5.2. Muzeji

5.3. Biblioteke

Optina finansira centare za socijalni

rad u dijelu materijalnih i drugih
davanja. Ostale nadlenosti su
podijeljene izmeu Federacije i
kantona.
Finansiranje samo onih koja su od
interesa za optinu.
Finansiranje samo onih koja su od
interesa za optinu.
Finansiranje samo onih koje su od
interesa za optinu.

141

5.4. Sportski klubovi

Finansiranje samo onih koji su od

interesa za optinu.
5.5. Sportske i kulturne
X
Finansiranje samo onih koje su od
dvorane
interesa za optinu.
5.6. Galerije
X
Finansiranje samo onih koje su od
interesa za optinu.
5.7. Druge kulturne
X
Finansiranje samo onih koje su od
institucije
interesa za optinu.
6. URBANIZAM, PROSTORNO UREENJE I STAMBENA POLITIKA
6.1. Urbanistiko planiranje
X
6.2. Premjer i katastar
X
U nadlenosti optine je uspostavljanje
zemljita
i odravanje premjera i katastra
nekretnina, koritenje i upravljanje
graevinskim zemljitem.
6.3. Regulaciono planiranje
X
prostornog razvoja
6.4. Upravljanje i odravanje
X
stambenog fonda
6.5. Upravljanje optinskom
X
imovinom
7. KOMUNALNE I DRUGE JAVNE USLUNE DJELATNOSTI
7.1. Elektrina energija
X
Podijeljena nadlenost sa Federacijom.
7.2. Vodosnabdjevanje
X
Optina osniva javna preduzea u ovoj
oblasti.
7.3. Snabdjevanje gasom
X
Podijeljena nadlenost sa Federacijom.
7.4. Toplovod
X
Optina osniva javna preduzea u ovoj
oblasti.
7.5. Sanitacija
X
Optina osniva javna preduzea u ovoj
oblasti.
7.6. Odvoz smea
X
Optina osniva javna preduzea u ovoj
oblasti.
7.7. Ceste, putevi, mostovi
X
Izgradnja, koritenje i odravanje
lokalnih puteva, ulica i mostova je u
nadlenosti optine. Regionalni putevi
su u nadlenosti kantona, a magistralni
putevi su u nadlenosti Federacije.
7.8. Groblja
X
8. ZATITA OKOLINE
8.1. Zatita prirodne sredine
X
Provoenje propisa kantona, a Optina
donosi svoj program.
8.2. Borba protiv zagaenja
X
Provoenje propisa kantona, a Optina
donosi svoj program.
9. SAOBRAAJ, TRANSPORT
9.1. Drumski saobraaj
X
10. EKONOMIJA
10.1. Trgovina
X
Provoenje propisa Federacije i
kantona.
10.2. Zanatstvo
X
10.3. Turizam
X
Kanton precizira (kantonalne turistike
zajednice) politiku i vodi razvoj u ovoj
oblasti.
10.4. Vodoprivreda
X
Podijeljena nadlenost sa Federacijom.
10.5. umarstvo
X
10.6. Ugostiteljstvo
X

142

10.7. Zapoljavanje
11. INFORMISANJE
11.1. Javna glasila novina

11.2. Radio
11.3. Televizija

X
X

Finansiranje samo onih koje su od

interesa za optinu.

143

Tabela VIII. 1: Podaci Ministarstva lokalne uprave i samouprave

informatike opreme u optinama Republike Srpske

Rb.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43

Optina - grad
Banja Luka
Berkovii
Bijeljina
Bilea
Bratunac
ajnie
elinac
Derventa
Doboj
Gacko
Gradika
Han Pijesak
Jezero
Kalinovik
Kneevo
Kotor Varo
Kozarska Dubica
Krupa na Uni
Kupres
Laktai
Lopare
Ljubinje
Milii
Modria
Mrkonji Grad
Nevesinje
Novi Grad
Osmaci
Pale
Pelagievo
Petrovac
Petrovo
Prijedor
Prnjavor
Ribnik
Rogatica
Rudo
Sokolac
Srbac
Foa
Srebrenica
Kasindo
Kostajnica

Ukupno
zaposlenih
412
17
219
62
51
21
55
81
186
60
147
20
11
24
58
60
97
18
11
72
67
23
39
67
46
63
84
22
58
34
13
28
170
117
52
50
31
39
69
73
49
43
22

Broj zaposlenih Ukupan

koji
koriste broj
raunar
raunara
250
200
11
4
62
60
10
5
16
8
6
32
13
26
30
0
67
9
9
90
58
3
4
2
3
3
3
9
5
30
15
80
0
12
3
2
2
70
53
53
7
3
4
15
10
49
27
14
12
25
5
39
16
10
5
0
17
10
10
11
6
21
9
120
84
45
45
40
10
11
8
18
11
6
8
35
11
18
13
21
40
35
15
9
7

o stanju
Broj
umreenih
raunara
100
0
42
1
0
4
0
11
58
3
21
0
0
1
1
5
0
0
1
53
2
2
0
26
2
2
0
0
0
0
1
37
37
0
4
6
3
4
3
40
2
0
144

44
Bos. Brod
45
Istoni Drvar
46
Istoni Mostar
47
Otra Luka
48
Stari Grad RS
49
Ustipraa
50
Lukavica
51
Donji abar
52
amac
53
ekovii
54
ipovo
55
Tesli
56
Trebinje
57
Trnovo
58
Ugljevik
59
Viegrad
60
Vlasenica
61
Vukosavlje
62
Zvornik
Ukupno

53
11
6
25
13
25
66
18
56
34
39
90
142
14
53
60
58
27
127
3858

29
5
1
5
6
8
55
10
36
3
28
52
34
0
41
60
0
5
65
1768

31
2
1
5
6
6
15
10
26
7
14
31
20
0
9
2
12
3
38
1166

6
1
0
0
0
0
7
2
21
3
6
5
5
0
3
2
1
29
563

145