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Captulo 4
Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones
Guillermo O'Donnell
Para Gabriela, por las luces de Navidadl
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Introduccin
Desde hace un tiempo me ocupo, y preocupo, por un tema que en su momento denomin "accountability horizontal". Como es necesario para entender las reflexiones que siguen, transcribo a continuacin la definicin de accozmtability
horizontal que he propuesto:
"[La accountability horizontal consiste en] La existencia de-agencias estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el
control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment,en
relacin con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como iIcitas.'"
, "Accollntability
cuntas, agradezco
a Gabriela
Ippolito-O'Donnell
sus lcidos,
indispensa-
comentarios.
---
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En relacin con la accountability horizontal, la distingu de la vertical. Por
sta me refer principalmente al tradicional mecanismo de las elecciones. Pero
tambin anot, entre "las buenas noticis" que ofrece el panorama contemporneo,que
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"[E]n muchas nuevas poliarquas han aparecido diversas organizaciones (incluidas organizaciones de derechos humanos que extendieron la definicin inicial de su misin) que exigen con vigor que
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los funcionarios estatales respeten las libertades y garantas liberales bsicas de la poblacin. sobre todo los dbiles y los pobres.
Otras organizaciones supervisan las elecciones y asumen otras tareas democrticas, como la educacin de la poblacin en el conocimiento y ejercicio de sus derechos polticos. Otras actan como
guardianes republicanas de la legalidad de las acciones estatales en
trminos de sus posibles transgresiones en contra de otras agencias
estatales y de la conducta tica de los funcionarios pblicos." J
Acabo de enfatizar los trminos "liberales", "democrticas" y "republicanas"
porque en la accountability horizontal desarrollo el argumento que resumen tres
grandes corrientes, parcialmente concurrentes y conflictivas, que se conjugan en las
poliarquas contemporneas:
rizontal presento otros dos argumentos: el primero consiste en que el peso de cada
una de esas corrientes vara significativamente en diversas poliarquas y el segundo,
que en buena parte de ellas, incluidas las latinoamericanas, por cierto, el peso relativo de las corrientes liberal y republicana es pronunciadamente menor que el de la
democrtica. Argumento, adems, en dicho texto que esta debilidad de las dimensiones liberal y republicana se expresa, ~ntre otras cosas, a travs de serios dficits
de accowltability horizontal.
Por otro lado, al inventariar las "buenas noticias" referidas en el prrafo antes
transcripto me bas en evidencia proveniente de la informacin y en estudios sobre movimientos sociales, derechos humanos, sociedad civil, capital social y otros.
Sobre estos fenmenos, en textos que incluyen su captulo en este volumen as co-
Ibd.. p. 27.
Para no prolongar
excesivamente
el presente
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de es-
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mo en otros recientes,S Smulovitz y Peruzzotti dan dos pasos muy tiles. Primero,
renen los fenmenos mencionados anteriormente dentro del concepto de accountability social (vertical) y los distinguen de los tradicionales mecanismos de accOlllltability electoral (vertical). Segundo, enuncian diversos argumentos e hiptesis acerca de las caractersticas y consecuencias de la accollntability social.
Obviamente, de igual modo que el concepto de accollntability horizontal, el de
accollntability social incluye fenmenos que, aunque comparten atributos q!~
permiten considerados parte del respectivo concepto, presentan caractersticas
diferenciales. Esta situacin aconseja realizar lo que estos autores proponen y este volumen avanza: explorar analtica y empricamente algunas de esas caractersticas, no slo en s mismas sino tambin tal como aparecen comparativamente en diversos contextos nacionales y subnacionales. Para que esto fuera posible,
tambin sera conveniente elaborar tipologas de diversos fenmenos de accountability social, para no perdemos en la gran variedad de situaciones empricamente comprendidas en este concepto.
Las reflexiones que siguen apuntan a colaborar con los avances que propone
este volumen. Aclaro sin embargo que, dado que en los ltimos tiempos me he
interesado principalmente por la accollntability horizontal, estas reflexiones buscan sobre todo explorar interrelaciones entre sta y el tema principal de este volumen: la accollntability social.
Accountability
en: Mainwaring,
Oxford,
Aeeountability
Oxford
Seott y Welna,
University
in Latin Ameriea,"
and Horizontal
Christopher,
(eds.),
Controls.
Democraric
Accol/nlabiliry
in Larin America,
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<;',~:o
Para la discusin
de estos derechos
tora ''Teora democrtica y poltica comparada" publicado en: Desarrollo Econmico, vol. 39, nm. 56, enero-marzo de 2000, pp. 519-570. En este texto argumento que un estado de derecho democrtico no slo establece y respalda las reglas y derechos nsitos a la definicin de democracia poltica (o poliarqua) sino tambin
que es un sistema legal que "cierra", en el sentido de que nadie puede declararse exento de la vigencia de esas
reglas. Sealo asimismo que la consiguiente prohibicin de de /egibus so/utus es una de las caractersticas especficamente diferenciales de la democracia poltica en relacin con todo tipo de rgimen o estado autoritario.
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nes de diversas agencias estatales, entonces uno puede ser escptico acerca de la
voluntad de ese Ejecutivo de respetar los derechos civiles de aquellos que -no cabe duda- lo molestan mediante el ejercicio de la accountability social.
Si, a pesar de esto, en estas situaciones la accountability social existe y se manifiesta de diversas maneras, segurarmente no es porque existan un pleno estado de
derecho democrtico ni un gobierno que acepta la accountability social debido a
que cree que normativamente le corresponde hacerla. Parece claro en cambio ~e,
como Smulovitz y Peruzzotti sealan, hay en la sociedad individuos y asociacions
que sienten con suficiente intensidad que vale la pena intentar la accountability social, y que tienen capacidad tanto individual como organizativa para ello. Esto tambin ocurre porque esos individuos y asociaciones estn protegidos por los derechos mencionados anteriormente o porque, aunque inicialmente no lo estn, esos
derechos suelen ser invocados efectiv~ente
primeros. Que estos derechos existan bajo gobiernos poco liberales y republicanos
slo puede entenderse porque, como Smulovitz y Peruzzotti tambin sealan, quienes ejercen la accountability social impondrn prohibitivos costos a la tentativa de
eliminarlos, sin contar que en ese caso el respectivo gobierno dejaa de gozar de
las -actualmente-
zonable grado de respeto de esos derechos trae aparejado. Esto quiere decir que en
el mundo contemporneo los gobiernos democrticamente electos pueden llevar
adelante con cierto grado de impunidad las violaciones a la accountability horizontal (especialmente si ellas no incluyen demasiada corrupcin) pero no les es posible -por
demasiado costoso-
, Para la fundamentacin
de estas afinnaciones
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Interrelaciones
-
Legislativo y Judi-
cial- que las constituciones, desde la de Estados Unidos en principio hasta prcticamente las de todo el mundo en la actualidad,9 tratan de establecer un equilibrio entre sus poderes y atribuciones. A lo largo del tiempo, estas instituciones
han sido complementadas, ~unque con diferentes ritmos y caractersticas segn
los pases, por agencias que llamo asignadas: fiscalas, auditoras, conseils d'Etat, ombudsmen y similares.
La razn de estas innovaciones ha sido la evidencia que existen deficiencias en
las instituciones de balance como instrumentos de accountability horizontal. Estas
deficiencias son varias. Una consiste en que estas instituciones son reactivas y, por
lo tanto, intermitentes; slo actan frente a las transgresiones ya producidas o inminentes por parte de otro Poder. Otra radica que los conflictos que se desatan alrededor de cuestiones de accountability horizontal entre estos supremos poderes del
Estado suelen ser sumamente dramticos y polticamente costosoS;1IIeste inconveniente se acenta porque suele imputarse a los respectivos actores motivaciones
estrechamente partidarias. Finalmente, debido a que la atencin de quienes encabezan estos Poderes est centrada en el desempeo de sus propias funciones
constitucionales, las instituciones de balance suelen ser un tosco instrumento para
efectivizar la accountability horizontal frente a la creciente complejidad y especializacin de las burocracias y las polticas estatales.
Ante a estos inconvenientes, en principio las agencias asignadas cuentan con
varias ventajas. Una consiste en que no suelen ser reactivas e intermitentes sino
proactivas y permanentes en sus tareas de control. Otra es que para sus acciones
pueden invocar criterios profesionales, "apolticos," que tienden a disminuir el
dramatismo y la conflictividad de esas situaciones. Finalmente, estas agencias
'''Horizontal
Accountability:
Incluso en los regmenes parlamentarios. a partir de la adopcin en Europa despus de la Segunda Guerra
Mundial de diversas formas de revisin judicial del carcter constitucional de los actos de las otras ramas.
Recuerdo que mi definicin de accoulltability social no incluye cualquier tipo de interaccin entre instituciones estatales. aunque sea de mutuo control. Se refiere exclusivamente a acciones iniciadas por una de
ellas sobre la base de aducir que otra agencia ha cometido. o est en proceso de cometer, una transgresin
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pueden especializarse en escarbar complejos y a veces oscuros vericuetos de las
burocracias Y polticas estatales.
Idealmente, ambos tipos de agencias de accountability horizontal deberan
funcionar complementariamente.
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que ciertas agencias de accountability horizontal se resuelvan a asumir sus frecuentemente arduas responsabilidades.
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Sin duda, cada dimensin de accountability (las dos verticales, electoral y social y las dos horizontales, de balance y por asignacin) es importante per se. Pero estoy persuadido de que buena parte de los fenmenos ms interesantes y polticamente ms importantes, as como los que ms necesitan nuestras investigaciones, se sitan en las interacciones entre estas dimensiones. Esto me parece
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particularmente cierto en casos en los que, como suele ocurrir en Amrica Latina, varias de esas dimensiones operan deficientemente. Es en esas interacciones,
tanto de induccin como de estimulacin, donde pueden descubrirse oportunidades de avanzar en la muy necesari~ democratizacin de nuestros pases.
Finalmente, la operacin de accountability horizontal genera un producto lateral para el ejercicio de la accountabilty vertical, tanto la electoral como la social.
Las instituciones de balance y las asignadas no suelen ser diseadas para generar
informacin pblicamente disponible que puede ser apropiada por la sociedad,
incluso por los medios. Pero si esas agencias funcionan ms o menos efectivamente, generan flujos de informacin disponibles tanto para la accollntability
electoral como para la social. De otra manera, esa informacin faltara o sera distorsionada por agencias estatales que han logrado eximirse de accollntability horizontal. Aunque escasamente comentada, esta es una contribucin muy impor-
Sobre la accountability
--1
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social
Despus de esta incursin en el terreno de las interacciones entre la accollntability vertical y la horizontal, vuelvo al concepto de accollntability social. Conviene recordar la genealoga y el parentesco de los conceptos. La intuicin de que
una sociedad activa y bien organizada vigoriza un rgimen representativo y promueve la accountability de los gobernantes es tan antigua, por lo menos, como
Locke. Ya en el siglo XX, los pluralistas anglosajes (como Bentley, Truman y el
primer Dahl) recalcaron hasta el exceso el papel de los grupos sociales organizados en el funcionamiento de la democracia. Ms recientemente, los trabajos (supuestamente neotocquevilleanos) de Robert Putnam y la literatura sobre "capital
social" que generaron han resucitado el inters sobre los inputs polticos de la so94
/ Controlando la porrtlca
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ciedad. A este inters contribuyen fructferamente Smulovitz y Peruzzotti. Considero que el ngulo de originalidad de su aporte reside principalmente en dos aspectos descuidados por sus predecesores. Uno es que la orientacin principal o
ms frecuente de las acciones comprendidas en el concepto de accountability social no es -al
menos directamente-
la demanda de que ciertas cuestiones consideradas de carcter general sean tenidas en cuenta "adecuadamente"
1
I
agrega una serie de actividades sociales diversas que comparten las caractersti-
Aunque, debido a que todos ellos y la accountability social tienen en comn ser demandantes frente al Estado, esa literatura probablemente ofrezca puntas analticas y.empricas aprovechables para el estudio de esa
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accoulllability.
" Ver
Smulovitz,
Catalina,
"Constitucin
y Poder Judicial
en la nueva demo-
cracia argentina. La experiencia de las instituciones", en: Acua, Carlos, (org.), La nueva matriz poltica argentina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1995, pp. 71-114, Y Peruzzoui, Enrique, "Modernization and Juridification in Latin America: A Reassessment of the Latn American Development Path", en:Thesis Eleven,
nm. 58 1999, pp. 59-82.
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esta direccin, a la espera de las contribuciones tanto empricas como comparativas de las que el presente volumen es.una primera expresin.
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guntarse acerca del eco obtenido en el Estado por la voz as ejercida.'5 Pero, como
creo haberlo ilustrado implcitamente en las pginas precedentes, esa pregunta re-
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mite a dos de los temas clsicos de la ciencia poltica: el de las demandas, o inputs,
de la sociedad sobre el Estado y el gobierno y al del tipo de actores, las modalidades de formulacin y los sesgos de acceso de esos inputs. La ventaja de la definicin de accollntability social de Smulovitz y Peruzzotti es, como ya coment, que
restringe esa temtica a un subconjunto de esos inputs: el de acciones que no invocan -al
menos directamente-
mente en un lenguaje de derechos y legalidad. Sin embargo, la variedad y complejidad de los fenmenos que permanecen dentro de este subconjunto sigue
siendo enorme. Por ello, sugiero que el desarrollo terico y emprico de un concepto novedoso e interesante como el de accountability social requiere -como ha
ocurrido tantas otras veces en las ciencias sociales-
~ I
I
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Procusto
Adam Przeworski nos tiene acostumbrados a textos ejemplares por el rigor
analtico, la creatividad terica y la seriedad de las investigaciones que los sustentan. Precisamente por esto no quiero dejar de comentar su contribucin a este
volumen. En ella, Przeworski comete tres errores: conceptual, metodolgico y de
atribucin cusal, los cuales sustentan una admonicin: que los intelectuales latinoamericanos abandonemos nuestra "cultura del lamento." Voy por partes.
1. El error conceptual. Por supuesto, przeworski tiene derecho a no considerar til el concepto de "democracia delegativa." Pero su argumento contra ste se
limita, por un lado, a reproducir una fanfarronada de Margaret Thatcher, como si
elfo fuese descripcin suficiente de cmo funciona el rgimen poltico britnico.16
" Lo cual no implica que a veces una voz desatendida deje de tener importantes consecuencias. Por ejemplo.
demandas reiteradamente desatendidas de castigo de corrupci6n o transgresi6n pueden ejercer fuerte influencia
en la opini6n pblica y contribuir a la derrota electoral del gobierno de turno. En otras palabras. puede haber
aqu una importante conexi6n entre las dimensiones sociales y electorales de la accountabiUt)' vertical.
,. Al menos desde Lijphart (Las democracias cOnlempor6neas. Barcelona. Ariel. 1987, versi6n en espaol).
sabemos que el rgimen britnico es excepcional dentro de las antiguas democracias por su fuerte carcter
mayoritario y la alta disciplina partidaria en el Parlamento. A pesar de que la expresi6n de Thatcher es obviamente exagerada (pensemos s6lo en la gran independencia del Poder Judicial en ese pas), esas caractersticas de Gran Bretaa escasamente la hacen apropiada para el uso que le da przeworski. como si fuera representativa del conjunto de democracias al que se refiere.
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por otro lado, Przeworski dice nunca haber odo a Fernando Henrique Cardoso
decir algo parecido. Adems de que el estilo personal de este ltimo es diferente
del de Thatcher, a nadie que yo sepa (el suscripto incluido, cticos o apologistas), se le ha ocurrido que Brasil con Cardoso es un caso de democracia delegativa. Sacar conclusiones acerca de la democracia delegativa sobre la base de dos
casosque no lo son es un error elemental,particularmente sorprendenteen quien,
como Przeworski, es coautor de un excelente texto de metodologa comparad"
va.17Es tambin sorprendente porque en este y otros textos Przeworski discute
conceptos seria y afiladamente. Pero en su captulo en el presente volumen se limita a lo que l mismo llama "ancdotas", que para peor no tienen relacin conceptual con el tema supuestamente en discusin.
2. El error metodolgico. Para operacionalizar la accountability horizontal,
Przeworski cuenta puntos de veto e instituciones que no son controladas directamente por el Ejecutivo. As encuentra que no hay grandes diferencias entre
diversos pases; por lo tanto "muchos de los problemas que con frecuencia se
identifican como tpicamente latinoamericanos son en realidad genricos o al
menos (sic) universales de las democracias."'8Hay dos problemas en esta conclusin. Primero, Przeworski no se pregunta si esos puntos de veto y de autonoma funcionan efectivamente como tales. Que las respectivas atribuciones de
esas agencias estn en el texto de las constituciones y de las leyes, bien lo sabemos. Pero precisamente de lo que se trata es de saber si ellas funcionan efectivamente o no.'9 De hecho, en muchos casos esas instituciones han sido anuladas, cooptadas, paralizadas o vaciadas por el Ejecutivo, a veces en connivencia
con el Legislativo y hasta con el Judicial. El mecnico co1teode Przeworski ignora este tema crucial; esto le permite concluir que, al menos eneste respecto,no
hay diferencias dignas de mencin entre los gobiernos de, diginos, Fujimori,
Menem y Chvez, y los de democracias altamente institucionalizadas. Agrego
que un estudio reciente encontr que en general el tipo de agencia que Przeworski computa es significativamente menos autnomo en Amrica Latina que
en Estados Unidos, en trminos de qu poderes nombran a los dirigentes de las
respectivas agencias y de la dependencia de stos respecto de los primeros pa-
Przeworski, Adam y Teune, Henry, The Logic 01Comparative Sociallnquiry, Nueva York, Wiley, 1970.
"Transcripto del captulo de przeworski, en este volumen. Mi traduccin.
17
19
Para la elaboracin de este tema me remito al artculo de mi autora "Otra institucionalizacin," en: Ago-
99
Matthew S.; Moreno. Erika y Crispo Brian, 'The Accountability Deficit in Latin America," de
prxima publicacin en: Mainwaring, Scott y Welna, Christopher, op. cit. Como estos autores dicen: "U na
cuestin clave en relacin con las agencias de superintendencia [en mis trminos, de accollnlabjlity horizontal (O'Donnell) [es en qu medida tienen autntica independencia en relacin con las agencias electas [es
decir, Ejecutivo y Legislativo (O'Donnell)] que se supone vigilan:'
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"
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Mi traduccin.Ver
el artculo de Prze\Vorski
/ Controlando la poltica
en este volumen.
_1
--1
presin, tal vez no.1o sepamos, przeworski agrega que Amrica Latina es el continente ms desigual del mundo. Dicho esto, comenta: "Soy escptico... [conrespecto a que esto] se deba a la debilidad de los mecanismos de accoll1ltability,
electoral, horizontal o vertical."23 Tal como lo sugieren sus exticas interpretaciones de conceptos tales como democracia delegativa, accollntability social y accOl/lltability horizontal, parece que Przeworski -aburrido de nuestros lamentosha dejado de leemos. Lo mismo deja de la afirmacin que acabo de transcribir.
Que yo sepa, la direccin de los esfuerzos explicativos actuales es exactamen~
la opuesta de la que Przeworski comenta:24esto es, tomar la extrema desigualdad
y pobreza como importantes causas del mal funcionamiento y la escasa representatividad de los regmenes democrticos latinoamericanos. En todo caso, la pregunta acerca de estos regmenes en relacin con la desigualdad y la pobreza es si
se pueden utilizar sus libertades polticas como palanca para superar colectivamente esos males, y cmo hacerlo.
4. Lamentos. Exhortar a no lamentarse implica invitar a callarse. Al hacer este gesto -para
decido suavemente-
es consistente: como sabe que todas las democracias (dicho sea de paso, con o
sin extrema desigualdad y pobreza) son en el fondo lo mismo, y como implcitamente no hay ningn horizonte mejor que este mundo de Procusto (o, para los no
afectos a la mitologa, este low equilibriunl trap), lo nico posible es el silencio.
Corresponde entonces informar de estos "hechos"25 a los inadvertidos intelectuales latinoamericanos. As dejaremos delamentamos, !y de lamentamos tanto que
hemos creado una cultura dellamentoP. Por detrs de su tono condescendiente,
"
Por
cierto,
przeworski
no es un adepto
del realismo
mgico.
Pero
no le haca
falta
pendular
hacia
el rea-
lismo ingenuo, como cuando luego de afirmar que "Tlris is jllst ,lre way lije is" C"Ases la vida", una afirmacin probablemente tomada de Mr. Gardiner), comentando la equivalencia entre Gran Bretaa y Brasil,
agrega que "[Tlllis fact is jllst self-evidel/t" C"Este hecho es simplemente auto-evidente"). Prefiero el Przeworski antipositivista de antes, a quien le gustaba citar con aprobadn una frase cuyo autor no recuerdo: "A
fact. il/fact, is very abstract" C"Un hecho, de hecho. es algo muy abstracto").
,. La afirmacin de przeworski acerca de nuestra "cultura del lamento" es particularmente llamativa teniendo en cuenta sus numerosos escritos contra las explicaciones culturalistas de la poltica. El limo de ellos,
del 23 de agosto de 2000, cuando present una ponencia dedicada en buena parte a esta crtica en la Fundacin Juan March. Madrid.
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de przeworski
/ Controlando la poltca
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en este volumen