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SUMRIO EXECUTIVO ............................................................................................. 4
Introduo ................................................................................................................... 21
Captulo I Macroeconomia e o investimento em energia ........................................... 26
Captulo II Consideraes tericas ........................................................................... 32
II.1 Introduo..................................................................................................... 32
II.2 Necessidade de regulao no setor energtico ................................................ 34
II.3 Precificao da energia no modelo bsico ...................................................... 37
II.3.1 Precificao no incio do contrato............................................................ 37
II.3.2 Precificao ao longo do contrato............................................................... 52
II.3.3 O custo marginal na atividade de gerao ................................................... 57
II.4 Precificao da energia sob hipteses de informao assimtrica e possibilidade
de comportamento oportunista ................................................................................ 60
II.4.1 Precificao no incio do contrato............................................................ 60
II.4.2 Reviso de preos ao longo do contrato ................................................... 74
II.4.3 Incentivos para ganhos de produtividade ................................................. 81
II.5 Alternativas para reduo do custo de energia ................................................ 84
II.5.1 Reduo dos riscos regulatrios e negociais ............................................ 84
II.5.2 Maior celeridade no fornecimento do licenciamento socioambiental ....... 86
II.5.3 Reduo da tributao e encargos do setor............................................... 88
II.5.4 Estmulo construo de usinas com reservatrios .................................. 90
II.5.5 Estmulo ao mercado livre ....................................................................... 90
Captulo III - O marco regulatrio do setor eltrico brasileiro ...................................... 97
III.1 Introduo .................................................................................................... 97
III.2 A Evoluo do Marco Legal ......................................................................... 98
III.3 As alteraes recentes no marco regulatrio da energia eltrica a MP 579 105
III.3.1 As alteraes produzidas pela Medida Provisria n 579, de 2012 ........ 106
III.3.2 Os custos decorrentes da MP 579 e da poltica de conteno de tarifas . 111
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SUMRIO EXECUTIVO
H cada vez mais consenso entre os diversos segmentos da sociedade
brasileira de que a deficincia em infraestrutura um dos obstculos para que possamos
alcanar taxas mais altas de crescimento. No caso especfico da energia eltrica, o Brasil
ainda sofre o trauma do racionamento de 2001. Mesmo assim, decorridos mais de dez
anos do episdio, o problema da oferta insuficiente de energia no parece ter sido
devidamente solucionado. Em 2012, ano de hidrologia ruim, houve forte temor de que
faltasse energia eltrica. Foi necessrio acionar todas as usinas termoeltricas e alguns
analistas acreditam que s no houve necessidade de racionamento porque a economia
havia crescido muito pouco naquele ano.
Este livro pretende discutir o que deve ser feito para garantir que o setor
eltrico seja capaz de suprir a energia de que o pas tanto necessita.
O primeiro problema que se coloca o do investimento e seu
financiamento. Apesar de o acesso energia eltrica ser quase universal no Brasil, com
97,8% de cobertura em 2010, segundo o IBGE, outros indicadores no so to bons. O
consumo de energia ainda baixo, comparativamente aos pases desenvolvidos e do
leste asitico. Indicadores de qualidade, como a Durao Equivalente de Continuidade
(DEC), que mensura o nmero de horas com interrupo de energia durante o ano, vem
crescendo desde 2008, assim como a insatisfao do consumidor, medida pela Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Por isso, tanto para aumentar o consumo, como
para melhorar a qualidade do servio oferecido, necessrio muito investimento.
De acordo com o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2022,
publicado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), do Ministrio de Minas e
Energia, o consumo de energia eltrica dever aumentar 51% entre 2013 e 2022, e o
investimento anual mdio em gerao e transmisso deve ser da ordem de R$ 26
bilhes, ou 0,6% do PIB estimado para 2013.
Uma identidade bsica da economia que poupana igual ao
investimento. A poupana, por sua vez, compe-se da soma da poupana domstica
com a poupana externa. O grande problema do Brasil que a taxa de poupana
domstica muito baixa, da ordem de 16% do PIB. J a taxa de investimento est em
torno de 19% do PIB, indicando a necessidade de poupana externa da ordem de 3% do
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de grande porte, a R$ 956,70, para trmicas a leo diesel) h quem defenda a tese de
que a cobrana deveria ser feita pelo custo mdio, e no pelo custo marginal, pois isso
permitiria baratear as tarifas, fazendo com que todo o potencial de lucro excedente
(correspondente diferena entre o custo marginal e o custo efetivo de gerao da
empresa) fosse repassado para os consumidores.
So, contudo, argumentos falaciosos. Se raciocinarmos dinamicamente, o
lucro extraordinrio permite capitalizar as empresas e aumentar a oferta de energia no
longo prazo. Alm disso, um poderoso incentivo para as empresas investirem mais em
aumento de produtividade, permitindo reduo de custos e, consequentemente, de
tarifas no longo prazo. Em relao aos supostos benefcios de uma tarifa menor,
decorrente da cobrana pelo custo mdio, eles no existem quando analisamos o
problema sob uma perspectiva de equilbrio geral. Sinteticamente, estabelecer uma
tarifa abaixo do custo marginal gera distores na economia, que leva a preos mais
altos para os demais bens. No caso da energia eltrica, a distoro se traduz em
acionamento excessivo de usinas trmicas, mais caras e mais poluentes.
A regra de igualar o preo ao custo marginal no impede que, em
situaes especficas, haja subsdios ao consumidor final. Exemplos comuns na
literatura para justificar subsdios so a gerao de externalidades e maior justia social.
Mas nem sempre os pressupostos que embasam as concluses tericas
so verificados na realidade. Para a atividade de distribuio, por exemplo, os
investimentos so feitos ao longo do contrato, de forma que, em qualquer momento,
haver investimentos relativamente novos, e outros j realizados h mais tempo. Nesse
caso, se a tarifa recebida pelo produtor for igual ao custo marginal, no haver
equilbrio econmico-financeiro em caso de tendncia de queda de custos ao longo do
perodo de concesso. Pode-se mostrar que a fixao da tarifa pelo custo mdio,
remunerando o investimento de acordo com os custos vigentes na poca de sua
contratao uma opo melhor do que igualar o preo ao custo marginal vigente.
Outro problema, este mais associado atividade de gerao, refere-se ao
fato de a vida til de uma usina normalmente prxima de 100 anos ser muito mais
longa do que o prazo de concesso, de at 30 anos. Isso gera forte descontinuidade de
custos, pois, nos primeiros 30 anos, necessrio remunerar todos os custos de
amortizao e depreciao, alm dos custos de operao e manuteno (O&M). Aps os
30 anos iniciais, os custos passam a ser somente os de O & M, uma queda de cerca de
70%.
.
Quando houver vrias usinas em operao, das mais diferentes idades
ii)
iii)
energia
entre
produtores
distribuidoras,
consumidores
finais
(livres)
ou
menos
que
quatorze
aproveitamentos
hidroeltricos
deixaram
de
ser
16
17
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com reservatrio captam e permitem o uso dessa gua. A capacidade de reservao das
nossas usinas, hoje, suficiente para o abastecimento por apenas cinco meses, e o
Governo estima que ser de apenas 3,24 meses em 2022. Seremos cada vez mais
forados a utilizar usinas trmicas, muito mais caras e poluentes. Devemos fazer essa
opo e jogar fora essa riqueza?
Sintetizando, conclumos que no se deve buscar modicidade tarifria a
qualquer custo, pois os benefcios no curto prazo, traduzidos em tarifas mais baixas, se
revertem em fortes prejuzos no longo prazo, com custos de produo mais elevados e,
possivelmente, expanso da oferta em ritmo inferior expanso da demanda, limitando
o crescimento potencial do pas. Para redues sustentveis de tarifas, necessrio,
acima de tudo, criar condies para reduo de custos no setor. Para tanto, as seguintes
aes devem ser implementadas: reduo dos riscos regulatrios e negociais; estmulo
ao mercado livre; reduo da tributao e encargos setoriais; estmulo construo de
usinas com reservatrios; e maior celeridade no fornecimento do licenciamento
socioambiental.
No que diz respeito a este ltimo quesito, fundamental aprimorar o
processo de licenciamento ambiental. Duas medidas despontam como essenciais nesse
mister. A primeira se refere obteno da LP com antecedncia, de modo que os
interessados conheam as condicionantes dos empreendimentos e possam precific-las
adequadamente. A outra iniciativa importante, reivindicao, alis, do Frum do Meio
Ambiente do Setor Eltrico, a instituio de um interlocutor nico na esfera
governamental com quem os empreendedores possam tratar das questes ambientais,
em vez de terem que lidar com diferentes rgos de Governo para resolver essas
questes.
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Introduo
H cada vez mais consenso entre os diversos segmentos da sociedade
brasileira de que a deficincia em infraestrutura um dos obstculos para que possamos
alcanar taxas mais altas de crescimento. A imprensa frequentemente noticia nossas
carncias nas mais diversas reas de infraestrutura. Estradas esburacadas, aeroportos e
portos congestionados e apages que, no raro, atingem mais de um estado so temas
que, rotineiramente, aparecem nas pginas de nossos noticirios.
No caso especfico da energia eltrica, o Brasil ainda tem o trauma do
racionamento de 2001. Mesmo assim, decorridos mais de dez anos do episdio, o
problema da oferta insuficiente de energia no parece ter sido devidamente solucionado:
h uma constante preocupao de que a oferta no venha sendo capaz de acompanhar a
expanso da demanda. Em 2012, ano de hidrologia ruim, houve forte temor de que
poderia haver racionamento. Foi necessrio acionar todas as usinas termoeltricas e
alguns analistas acreditam que s no houve necessidade de racionamento porque a
economia havia crescido muito pouco naquele ano.
O objetivo deste livro discutir o que deve ser feito para garantir que o
setor eltrico possa suprir a energia de que o pas tanto necessita, a preos condizentes
com as nossas disponibilidades hdricas. Em linhas gerais, veremos que necessria a
participao ativa do setor privado. Para tanto, deve haver um ambiente de estabilidade
regulatria. Ao rgo regulador incumbe a difcil tarefa de criar mecanismos em que as
tarifas cobradas sejam, ao mesmo tempo, mdicas para o consumidor, e capazes de
remunerar adequadamente o capital das empresas.
A despeito de inmeros avanos ocorridos desde os anos 1990, vimos
observando retrocessos em importantes aspectos: aumento da interveno estatal, com
desestmulo para a participao privada, e aparente obsesso do governo por reduo de
tarifas, mesmo que no acompanhada de reduo de custos na mesma proporo. As
consequncias so queda de rentabilidade das empresas do setor, o que compromete sua
capacidade futura de investimento; deteriorao das contas pblicas; e distoro de
preos relativos, estimulando o uso ineficiente da energia.
O livro est organizado em seis captulos, alm desta Introduo. No
Captulo I discutimos a importncia do investimento no setor eltrico para a economia
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por parte do BNDES; iii) licitantes com avaliao imprecisa dos custos e riscos ou com
maior predisposio a correr riscos excessivos.
Discutimos tambm naquele captulo o problema do comportamento
oportunista por parte do Governo em relao aos contratos de distribuio. A queda na
remunerao do capital regulatrio, a forma de mensur-lo e o maior repasse dos ganhos
de produtividade para as tarifas podem vir a comprometer a viabilidade econmicofinanceira da atividade de distribuio.
Ao longo do livro, vimos que boa parte do esforo governamental para
alcanar modicidade tarifria foi via reduo de preos, sem uma equivalente
preocupao com reduo de custos. No Captulo V discutimos a necessidade de o pas
aproveitar plenamente o seu potencial hidroeltrico, como forma de efetivamente
reduzir os custos de produo. necessrio abandonar a prtica de construir usinas a fio
dgua, que, por no terem reservatrios, geram menos energia e obrigam o uso mais
intenso de energia termoeltrica, mais cara e mais poluente. Esse captulo discutir as
consequncias dessa poltica para o custo de energia no longo prazo.
Por fim, o Captulo VI sumariza os principais resultados e conclui.
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pouco no ano. Mesmo com baixo crescimento (de 1,0%), as usinas trmicas tiveram de
ser acionadas a plena carga, o que avanou pelo primeiro semestre de 2013.
De acordo com o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2022,
publicado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), do Ministrio de Minas e
Energia, o consumo de energia eltrica dever aumentar 51% entre 2013 e 2022,
passando de 520 TWh para 785,1 TWh. Em valores per capita, o aumento ser de 44%,
passando de 2,6 mil KWh para 3,8 mil KWh no perodo. Para ampliar a oferta, somente
para construo de usinas, sero necessrios investimentos da ordem de R$ 200 bilhes.
Investimentos adicionais de R$ 60 bilhes sero necessrios para adequar o sistema de
transmisso. Assim, o investimento anual mdio deve ser da ordem de R$ 26 bilhes, o
que corresponde a 0,6% do PIB estimado para 2013.
Curiosamente, a projeo da EPE implica a manuteno dos atuais nveis
de investimento como proporo do PIB. Tendo em vista as carncias no setor,
podemos interpretar esse montante como um piso para os investimentos, ou seja, o
mnimo necessrio para que a expanso da oferta ocorra com qualidade
aproximadamente igual que temos hoje.
Mesmo que corresponda a um piso para os investimentos em energia, os
R$ 26 bilhes anuais representariam mais da metade dos cerca de 1% do PIB (conforme
Frischtak, 2013) que o Estado investe anualmente em infraestrutura. Como mostraremos
a seguir, pouco provvel que a capacidade de investimento do setor pblico, incluindo
a Eletrobras, aumente nos prximos anos, especialmente aps a MP n 579, que retirou
da estatal importante fonte de receita.
Uma identidade bsica da economia que poupana igual ao
investimento. A poupana, por sua vez, compe-se da soma da poupana domstica
com a poupana externa. O grande problema do Brasil que a taxa de poupana
domstica muito baixa, da ordem de 16% do PIB, de acordo com o IBGE. J a taxa de
investimento est em torno de 19% do PIB, indicando a necessidade de poupana
externa da ordem de 3% do PIB. Contabilmente, a poupana externa corresponde ao
dficit em transaes correntes. Assim, se quisermos aumentar a taxa de investimento,
digamos, para 25% do PIB, mantendo a atual taxa de poupana domstica, o dficit em
transaes correntes teria de se elevar para 9% do PIB.
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economia. Como o setor pblico poupa menos do que o setor privado, a taxa de
poupana agregada cairia.
Se a expanso do setor eltrico tiver de ser feita com financiamento
governamental, uma terceira possibilidade seria via aumento do endividamento. Aqui
tambm as possibilidades so limitadas. Em que pese a forte queda da relao dvida
lquida/PIB observada nos ltimos anos, o endividamento bruto tem aumentado
fortemente, passando de 60,0% do PIB, em dezembro de 2006, para 65,8% do PIB, em
agosto de 2013, em razo, sobretudo, dos emprstimos do Tesouro para o BNDES e do
aumento das reservas internacionais2. Alm de pressionar a taxa de juros, o aumento do
endividamento pblico, tal como ocorre com aumento dos tributos, reduz a capacidade
de investimento do setor privado, que obrigado a transferir recursos para o setor
pblico.
Outra possibilidade de financiamento dos investimentos em energia
eltrica seria diretamente pela estatal Eletrobras, que, desde 2010, no integra mais o
setor pblico consolidado, para fins de contabilidade. Ocorre que a Eletrobras tambm
est com problemas de caixa. Conforme discutiremos no Captulo III, a Medida
Provisria n 579, de 2012, reduziu as perspectivas de receitas da empresa, ao impor
novas regras tarifrias para as geradoras. Em 2012 a empresa teve prejuzo de quase R$
7 bilhes e, at o 3 trimestre de 2013, o prejuzo acumulado no ano atingia R$ 800
milhes.
Um forte indicador da fragilidade do grupo Eletrobras a sua
incapacidade de concretizar os diversos compromissos assumidos na construo de
linhas de transmisso. Esse tema ser discutido com maior profundidade no Captulo
IV, mas cabe aqui ressaltar que as subsidirias da empresa, em especial a Chesf, no
vm conseguindo cumprir os cronogramas no prazo contratual por falta de caixa. Os
atrasos na entrega de linhas de transmisso chegaram a tal ponto que a Aneel proibiu a
empresa, junto com Furnas e Eletronorte, ambas subsidirias da Eletrobras, de participar
de novas licitaes. Destaque-se que tais atrasos geram desperdcio de energia porque as
usinas ficam prontas, mas no tm como fazer com que a energia gerada chegue ao
consumidor final. Isso tambm encarece a conta de luz, pois os consumidores acabam
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sendo obrigados a pagar pela energia no gerada, uma vez que o empreendedor
construiu a geradora dentro do prazo estabelecido e tem direito sua remunerao.
Vimos, portanto, que o setor pblico, incluindo a estatal Eletrobras,
possui capacidade muito limitada de financiar a expanso do setor eltrico.
Independentemente de preferncias polticas ou ideolgicas, no h como expandir o
parque energtico brasileiro no montante necessrio para satisfazer o aumento projetado
de demanda sem contar com o investimento privado. Alm de dispor de recursos, o
investimento privado tende a ser mais eficiente do que o do setor pblico. Abbud e
Montalvo (2003) mostraram forte queda de custos na gerao e transmisso a partir de
1995, superior a 50%, quando empresas privadas ingressaram no mercado brasileiro.
necessrio, portanto, que o Governo e o rgo regulador criem um
ambiente favorvel para atrao do capital privado ao setor eltrico. Para o investidor,
irrelevante se ir aplicar seus recursos em eletricidade, estradas, automveis ou em
artigos de higiene pessoal, aqui ou no exterior. O que importa obter uma boa relao
risco/retorno. Infelizmente, no Brasil, a taxa de poupana baixa, o que significa
escassez de oferta de fundos e, consequentemente, maior poder de barganha de quem
possui capital. O Governo precisa ter conscincia dessa limitao de nossa economia e
se convencer de que, para atrair investidores para o setor de energia, dever oferecer um
retorno compatvel com a escassez de capital e risco assumido. No prximo captulo
discutiremos como Governo e regulador devem atuar de forma a, simultaneamente,
conseguir atrair capital para o setor e, na medida do possvel, assegurar modicidade
tarifria e expanso com qualidade da oferta de energia.
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aberto, com mais de 80% das aes preferenciais em poder do setor privado, a
Eletrobras uma empresa estatal e, portanto, suas decises podem ser influenciadas por
decises de seu controlador principal, a Unio. Isso possibilita que a empresa
desenvolva projetos pouco rentveis, distorcendo os preos relativos do setor
energtico.
33
As outras restries incluem, entre outras, presena de externalidades, mercado de crdito imperfeito,
informao incompleta e assimtrica.
34
Pode ser recomendvel construir mais de uma linha de transmisso por motivos de segurana. Por
exemplo, a energia de Itaipu transmitida por cinco linhas. O problema que quanto maior a segurana,
maior o custo do sistema.
5
Entre 500 kW e 3.000 kW, o consumidor somente ter liberdade de escolher seu fornecedor se adquirir
energia de fonte incentivada. Somente consumidores com carga igual ou superior a 3.000 kW tm total
liberdade de escolher a fonte e o fornecedor.
6
Uma anlise dos problemas decorrentes da no expanso do mercado livre ser feita na Seo II.5.5.
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Estamos nos referindo aqui somente ao problema da externalidade decorrente de haver vrias usinas em
uma mesma bacia. O MRE tambm enseja o compartilhamento dos riscos hidrolgicos em nvel nacional,
permitindo otimizar o despacho conforme as estaes seca e chuvosa de cada regio do Pas.
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acesso no constituem, per se, motivo para regulao do setor. Se o Governo entende
ser necessrio garantir o acesso energia ou maior modicidade tarifria, pode atingir
esse objetivo via um sistema de subsdios sem precisar intervir diretamente no setor. Na
Seo II.3.1.a voltaremos a discutir esse tema.
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H, no entanto, regra que permite ao Estado despachar usinas fora da ordem de mrito econmico, de
forma a garantir a segurana do abastecimento (Resoluo n 8, de 2007, do Conselho Nacional de
Poltica Energtica).
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Na Subseo II.3.3 mostraremos que h justificativa para utilizar o custo mdio, em vez do marginal, em
decorrncia da discrepncia entre a vida real do ativo e seu prazo contbil de depreciao. Mas esse um
problema distinto do que discutimos aqui, que o custo marginal crescente.
10 No curto prazo, algumas atividades do processo de produo de energia, como as linhas de
transmisso e distribuio, apresentam custo marginal decrescente. Nesse caso, o custo mdio maior do
que o custo marginal. No longo prazo, entretanto, podemos supor que o custo marginal sempre
crescente ou, pelo menos, no decrescente. medida que as usinas geradoras passam a ser construdas
em locais mais distantes, ou que as cidades (ou a atividade econmica, de forma geral) se expandem na
direo das periferias, os custos marginais de transmisso e distribuio aumentam.
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O sistema atual comporta-se aproximadamente dessa forma. O consumidor paga a tarifa para a
distribuidora que, por sua vez, remunera as transmissoras e geradoras de acordo com os respectivos custos
de produo.
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oferta de energia no longo prazo. Alm disso, um poderoso incentivo para as empresas
investirem mais em aumento de produtividade, permitindo reduo de custos e,
consequentemente, de tarifas no longo prazo.
Subseo II.4.312.
Em relao aos supostos benefcios de uma tarifa menor decorrente da
cobrana pelo custo mdio, eles no existem quando analisamos o problema sob uma
perspectiva de equilbrio geral. Sinteticamente, estabelecer uma tarifa abaixo do custo
marginal gera distores na economia, que leva a preos mais altos para os demais bens.
No caso da energia eltrica, a distoro se traduz em acionamento excessivo de usinas
trmicas, mais caras. Se a tarifa fosse mais alta (igual ao custo marginal), a demanda
seria menor e, consequentemente, haveria menor necessidade de acionar usinas mais
caras. Ao acionar tais usinas, a sociedade est utilizando fatores de produo
(engenheiros, leo combustvel ou gs, demais insumos necessrios para construir a
usina) que seriam mais eficientemente empregados em outras atividades.
Um exemplo ajuda a compreender o ponto. Suponhamos haver dez
usinas, cada uma produzindo uma unidade de energia com custo crescente: a energia
produzida na primeira usina custa $ 1, na segunda usina, $ 2, e assim sucessivamente
at chegar dcima usina, que produz ao custo de $ 10. Suponhamos que a demanda
por energia seja tal que, se o preo for $ 1, os consumidores desejaro consumir 9
unidades de energia; se o preo for $ 2, a demanda ser de 8 unidades, e ir decrescendo
uma unidade por real, at que, ao preo de $ 10, a demanda seja nula. fcil perceber
que, nesse mercado, o equilbrio se d com a produo e consumo de 5 unidades, ao
custo de R$ 5. O grfico a seguir mostra a relao entre oferta e demanda do exemplo.
Nesse caso, a avaliao que a sociedade faz para o consumo de energia (o preo que
est disposta a pagar) iguala-se ao custo marginal (CMg) de produo. Observe-se que,
nesse caso, o custo mdio de produo (CMe) de $3.
12
Alternativamente, pode-se pensar em tributar parte do lucro extraordinrio. O resultado final em termos
de bem-estar, contudo, depender de como o Governo utilizar os recursos arrecadados. Se for para
reduzir outros tipos de tributos, pode haver ganho de bem estar social. Se as receitas adicionais forem
desperdiadas, a sociedade estar pior porque no auferir os benefcios de longo prazo decorrentes do
estmulo produtividade e maior capitalizao do setor.
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Oferta
10
Demanda
Preo
5
4
3
2
0
0
10
Quantidade
Comparativamente soluo que iguala preo ao custo marginal (com cinco unidades
produzidas ao custo de $5), no seria a proposta de igualar preo ao custo mdio mais
interessante ao gerar maior produo (6,4 unidades) a uma tarifa mais baixa ($3,6)?
40
41
14
Nos processos licitatrios do setor de energia, por exemplo, o Governo no fixa o preo diretamente,
mas impe parmetros, como o preo-teto no leilo, que limitam o preo final.
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entre oferta e demanda. Uma atenuante, nesse caso, que o rgo regulador pode tentar
limitar a oferta, deixando de licitar novos projetos.
A situao mais grave (e, conforme discutiremos no Captulo IV, mais
provvel) ocorre quando o rgo regulador impe uma tarifa muito baixa e h excesso
de demanda por energia. Nesse caso, h uma tendncia ao aprofundamento dos
desequilbrios. A tarifa baixa incentiva o consumo e desestimula o investimento. Isso
faz com que, no mdio prazo, a discrepncia entre oferta e demanda se acentue. Nesse
caso, mesmo se o rgo regulador licitar novos projetos, no haver investidores
interessados em realiz-los15.
No Captulo IV mostraremos que o Governo tem sido aparentemente bem sucedido em encontrar
investidores dispostos a construir novos projetos de gerao, apesar de reclamaes generalizadas de que
o preo-teto dos leiles invivel. Conforme argumentaremos, o sucesso dos leiles pode ser somente
aparente; h um forte risco de estarmos comprometendo nossa oferta de energia no mdio e longo prazos.
16
Para uma compreenso geral de falhas de mercado, ver Stiglitz (1999).
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45
preos17. Mas a teoria nos ensina que a capacidade de repasse limitada, de forma que,
somente parte daquele aumento ser repassada aos consumidores. Ou seja, as
comercializadoras tambm observaro reduo de lucros, tornando-se menos atraentes
ao capital, comprometendo a oferta de seus servios no mdio e no longo prazos.
Ademais, no mercado livre, a busca por preos baixos de energia incessante, dada a
sua grande influncia nos preos finais dos produtos das empresas que dele participam,
em geral chamadas de eletro-intensivas.
Impor s empresas do setor energtico a obrigao de subsidiar
consumidores tambm suscita outra questo: por que so essas empresas que devem
arcar com os subsdios, e no outras? Por que no siderrgicas, fbricas de automveis,
distribuidores de gasolina, operadoras de telefonia, bancos ou sales de beleza?
O grande atributo de um sistema de preos sinalizar para a sociedade
onde devem ser investidos os recursos da economia. Ao tributar somente um setor, sem
justificativas tcnicas para tal, est-se distorcendo artificialmente o sistema de preos, o
que gera graves distores alocativas. O capital deixa de fluir para aquele setor que est
sendo mais pesadamente tributado e que apresenta retornos menores e passa a
privilegiar outros setores de atividade. Ao atrair menos capital, o setor energtico perde
musculatura e capacidade de investimento, provocando os mencionados prejuzos para a
oferta no mdio e no longo prazos.
Frequentemente o Governo transfere a conta dos subsdios para os
consumidores de energia, por meio de subsdios cruzados. Um exemplo tpico de
subsdio cruzado so programas em que consumidores residenciais que consomem mais
(supostamente, de maior renda) subsidiam a conta de energia dos consumidores de
baixa renda. Outro exemplo a Conta de Consumo de Combustveis (CCC, que ser
discutida na Subseo III.3.2.b), em que os consumidores do ACR subsidiavam a conta
dos consumidores de energia de sistemas isolados do Sistema Interligado Nacional.
Tal como no caso das empresas, via de regra, no h justificativa
econmica
18
igualmente indagar por que que quem utiliza o ferro eltrico em So Paulo deve ajudar
17
46
19
Para a discusso a respeito de encargos incidentes sobre a energia eltrica e quem deve pag-los, ver
Montalvo (2009).
47
controlador, pode optar por utilizar a estatal como instrumento para implantar uma
poltica de modicidade tarifria.
O uso da estatal para atingir os objetivos de modicidade tarifria no
elimina os problemas decorrentes de os preos serem artificialmente definidos. O que
ocorrer que, ao longo do tempo, a estatal acumular prejuzos ou, na melhor das
hipteses, sofrer reduo nos lucros. Em ambos os casos, os acionistas privados, diante
dos menores dividendos e perspectivas de lucros, tendero a se desfazer de suas aes,
reduzindo a capacidade de a empresa investir no aumento da capacidade, transmisso e
distribuio de energia eltrica.
Nos anos 1980, a prtica de segurar as tarifas de energia com o objetivo
de controlar a inflao fez com que se formasse um esqueleto, s resolvido em 1993,
por meio da Lei n 8.631, o que custou US$ 26 bilhes ao Tesouro. A atual poltica de
modicidade tarifria pode ter desfecho semelhante.
No Captulo III mostraremos que o Tesouro dever aportar cerca de R$10
bilhes em 2013 para assegurar a reduo de tarifas prometida quando da edio da
Medida Provisria n 579, de 2012. Em relao Eletrobras, somente no ltimo
trimestre de 2012, o prejuzo da estatal foi de R$ 10,5 bilhes. A persistir essa
tendncia, o Governo ser forado a capitalizar a estatal, debitando a conta ao Tesouro.
Dependendo da forma de contabilizao, os gastos decorrentes de uma
poltica de modicidade tarifria podem no sensibilizar o resultado primrio do setor
pblico. Mas no h como evitar que, no futuro, o setor pblico (incluindo o setor
pblico financeiro) seja afetado, por exemplo, por meio de aumento da dvida bruta,
reduo de receitas de dividendos ou deteriorao do resultado do BNDES.
Cabe ainda ressaltar que o uso da Eletrobras para subsidiar tarifas, alm
de deteriorar as contas pblicas, ineficiente. Se o objetivo do Governo despender
recursos para manter tarifas artificialmente baixas, mais eficiente que o faa dando um
subsdio para todas as empresas do setor, e no somente para a Eletrobras.
Antes de prosseguirmos para a prxima seo, convm fazer um breve
sumrio da discusso acima. A teoria econmica recomenda o subsdio de tarifas em
determinadas situaes, como no caso de existncia de externalidades ou de ateno
populao de menor renda. Contudo, redues generalizadas de tarifas sem a
correspondente reduo de custos so ineficientes, pois distorcem as decises de
48
20
Estamos nos referindo aqui somente aos chamados custos no gerenciveis, como o caso do custo da
energia comprada pela distribuidora.
49
Na gerao e na transmisso tambm pode haver o mesmo problema, mas em grau bem menor, tendo
em vista que so atividades em que a maior parte do investimento feita no incio do contrato de
concesso.
22
Haveria ainda a incidncia de juros, mas estamos desconsiderando para simplificar a anlise.
54
23
Estamos atribuindo a queda do preo a um termo bastante vago denominado tecnologia. O avano
tecnolgico no necessariamente implica aumento de produtividade do ponto de vista de engenharia. A
subestao pode ter-se tornado mais barata porque o pas pode ter se aberto mais ao exterior, reduzido
tributaes, reduzido os custos de logstica etc. Em todos esses casos diz-se que houve ganhos de
produtividade.
55
efetivamente esperados, havendo pouco espao para remunerar o risco24. Assim sendo,
como exemplificamos anteriormente, a remunerao dos ativos com base em seu custo
de renovao causar prejuzos para as empresas.
Sendo assim, h duas opes para o regulador: i) estabelecer uma
margem razovel para o risco de obsolescncia ao fixar o preo-teto e, nas revises,
considerar sempre o custo marginal; ii) fixar o preo-teto sem considerar esse risco de
obsolescncia, mas garantir ao distribuidor a remunerao de acordo com o custo de
aquisio dos equipamentos.
A segunda opo tem o grande atrativo de reduzir a tarifa mdia. Isso
porque se a distribuidora tiver de assumir o risco de obsolescncia 25 ir naturalmente
querer cobrar por isso. Cobrir riscos uma atividade valorizada pela sociedade. No
por outra razo que companhias seguradoras lucram milhes mundo afora. Nesse caso
especfico, a diferena entre a distribuidora e uma seguradora seria a forma de cobrar
pela assuno do risco: a seguradora exige o pagamento de um prmio; a distribuidora
exigiria uma tarifa mais alta.
O raciocnio acima, aplicado ao caso de obsolescncia do capital, pode
ser empregado para qualquer situao que implique alteraes nos custos das empresas
decorrentes de custos de financiamento e de percepo de riscos. Para os investimentos,
as revises contratuais deveriam considerar as condies de preo e de financiamento
vigentes na poca da aquisio de tais ativos. As novas condies deveriam ser
aplicadas somente para os novos investimentos.
Destaque-se que movimentos nos custos de financiamentos e na
percepo de risco no so unidirecionais. Apesar de a experincia brasileira dos
ltimos vinte anos ter sido no sentido de uma tendncia de queda de juros e risco, nada
impede que haja uma reverso no futuro, e que as taxas de juros e o risco voltem a subir.
Por isso, uma regra que exclua das revises contratuais os custos associados aos
investimentos antigos neutra do ponto de vista da firma. Comparativamente a uma
regra que sempre remunera de acordo com o custo marginal, a distribuidora seria
favorecida quando a situao macroeconmica melhorasse; e seria prejudicada se a
situao macroeconmica se deteriorasse.
24
Em verdade, h vrios tipos de risco e alguns so cobertos pelas tarifas, como o risco-Pas. Mas o risco
de obsolescncia usualmente no reconhecido.
25
Enfatizando, mais uma vez, que a distribuidora incorre em diversos outros riscos.
56
26
Alguns componentes do custo original podem se alterar ao longo do tempo. Por exemplo, um
emprstimo a taxas variveis tende a acompanhar os movimentos da macroeconomia. Outros custos,
entretanto, no se alteram, como o custo de aquisio do equipamento ou do financiamentos a taxas fixas.
57
integralmente,
ou
quase,
recuperado
pelas
geradoras.
energia
velha
substancialmente mais barata, custando cerca de 30% da energia nova, sendo essa
diferena atribuda, essencialmente, ao custo de depreciao de ativos e amortizao da
dvida27.
Uma leitura desatenta desses valores sugeriria que a poltica tima seria
fixar a tarifa de acordo com o custo da energia nova, pois esta representaria, mais
adequadamente, o custo marginal. Tomando por base os leiles ocorridos desde 2005
(excetuando os projetos estruturantes do Rio Madeira e Belo Monte), o custo da energia
nova de fonte hidroeltrica para o gerador estaria em torno de R$ 100,00/MWh. Como
as despesas com O & M correspondem a cerca de 30% das despesas totais da energia
nova, o MWh da energia velha custaria em torno de R$ 30,00. So esses valores que,
grosso modo, garantem o equilbrio econmico-financeiro da geradora ao longo do
contrato de concesso. Assim, se os consumidores pagassem R$ 100,00/MWh para toda
a energia consumida, os fornecedores de energia velha teriam um lucro de R$ 70,00, o
que poderia suscitar outra discusso, sobre quem deve se apropriar desse lucro.
Conforme mostraremos a seguir, o correto no estabelecer a tarifa em R$ 100,00, mas
como a mdia (ponderada pelas respectivas participaes no produto) de custos da
energia nova e velha.
Apesar de os preos da energia nova e da energia velha serem diferentes,
seu custo econmico, entendido como os recursos (mo de obra, equipamentos,
matrias primas, etc.) necessrios para prover o servio, o mesmo. O que explica a
diferena de tarifas o fato de o ativo (no caso, a usina) ter uma vida econmica mais
longa do que o contrato de concesso.
Uma usina pode durar 100 anos ou mais. Suponhamos que esse seja, de
fato, o perodo de sua vida til. Nesse caso, a tarifa correta (que reflete adequadamente
os custos de produo) seria uma que incorporasse, a cada ano, 1/100 do valor
investido28. Ao final de 100 anos, o investidor teria sido adequadamente ressarcido
pelos gastos de investimento em que incorreu e a usina no teria mais nenhum valor,
pois teria acabado sua vida til.
27
Posteriormente comentaremos sobre outros fatores que encarecem a energia nova, como os maiores
custos ambientais.
28
Devidamente acrescido de uma taxa de juros que refletisse o custo de oportunidade do capital da
geradora.
58
29
59
O trabalho de Vickerey analisa quatro tipos de leilo. O de envelope fechado de primeiro preo, onde
ganha quem oferece a melhor proposta; o de envelope fechado de segundo preo, onde tambm ganha
quem oferece a melhor proposta, mas o valor pago corresponde ao da segunda melhor proposta; o leilo
ingls, que o mais tradicional, onde os licitantes se encontram e vo apresentando preos
sucessivamente maiores, at chegar a um vencedor; e o alemo (ou holands) onde h um preo-teto, e o
leiloeiro vai sucessivamente decrescendo o preo ofertado, vencendo o leilo o licitante que primeiro
aceitar o preo corrente. No Brasil, os leiles para gerao se do em duas etapas: a primeira de
primeiro preo. Se as propostas vencedoras forem semelhantes, h um novo leilo, do tipo ingls reverso,
ou seja, h um preo-teto e ganha o leilo quem oferecer a energia a um preo mais baixo.
61
Vamos tomar o caso da gerao como exemplo, mas pode ser estendido sem perda de generalidade para
as outras atividades do setor eltrico.
62
leilo e, por fim; quando h uma empresa que no precisa maximizar seus lucros para
sobreviver, como o caso da Eletrobras. Trataremos de cada um desses casos nas
subsees seguintes.
II.4.1.a Por que um leilo pode ser ineficiente
Ver, entre outros, Williansom (1976), Guash e Spiller (1998) e Guash (2004).
63
mas desestimular
Jornal da Energia, 21/12/2012, Aneel atende pleito da Bertin, mas determina revogao de mais 4 UTEs, disponvel em:
http://www.jornaldaenergia.com.br/ler_noticia.php?id_noticia=12152&id_secao=14.
34
Observe-se que, quando discutimos comportamentos oportunistas, estamos nos referindo a alteraes
contratuais j previstas pelo concessionrio, quando da participao no leilo. Distingue-se, portanto, de
alteraes contratuais decorrentes de fatos no previstos (por exemplo, um desastre natural totalmente
atpico para a regio). Essas ltimas no guardam nenhuma relao com comportamento oportunista.
64
35
65
Mesmo que no haja contratao formal de um seguro (e para bens de capital muito
especficos pode ser que sequer haja seguradoras dispostas a segurar o bem cobrando
um prmio razovel), a empresa avessa ao risco ir requerer uma tarifa maior, para que
se sinta devidamente compensada pelo risco. Se no conseguir essa tarifa mais alta, esse
licitante ir preferir investir seus recursos em uma atividade menos arriscada. Outra
forma de interpretar a maior tarifa considerar esse aumento como um prmio de
seguro que a empresa paga a si prpria. A empresa poderia utilizar esses recursos para
fazer um fundo que, em caso de sinistro, seja acionado.
Semelhantemente ao que ocorre nos dois casos anteriores, a avaliao
diferente de riscos pode fazer com que o vencedor de um leilo no seja a empresa mais
eficiente, aquela que consegue construir a usina a um menor custo, mas o licitante que
menos se preocupa com o risco.
Nesse caso, se tudo correr bem, ex post, a concesso ser bem sucedida.
O contratado receber uma tarifa que lhe garanta equilibrar financeiramente suas
atividades e a tarifa, de fato, teria sido a mais baixa possvel. Mas, se algo der errado,
corre-se o risco de a empresa no entregar a oferta de energia prometida ou de entregar
um projeto de m qualidade, com maior probabilidade de falhas.
No mundo real, no existe projeto que, com 100% de certeza, seja vivel.
Tampouco h um valor bem definido a partir do qual se possa dizer que um projeto
arriscado, ao passo que outro no. H uma espcie de zona cinzenta, onde um projeto
pode ser considerado prudente por um nmero razovel de analistas, e arrojado por
outros tantos. Mas h regies no espao de probabilidade que esto claramente
associadas a decises arriscadas ou, no extremo oposto, a decises extremamente
seguras. Um projeto cuja tarifa garanta a sua viabilizao financeira com probabilidade
inferior a 30% certamente ser considerado arriscado. J um projeto cuja tarifa garanta a
viabilidade do investimento com 95% de probabilidade deve ser considerado um projeto
seguro.
Se no for bem desenhado, um leilo corre srio risco de ter como
vencedor um concorrente que seja mais amante do risco. Como j dissemos, se tudo der
certo, o projeto se viabilizar. Mas, se houver algum problema, o projeto deixar de ser
financeiramente vivel e, provavelmente, o regulador se ver forado a renegociar os
termos do contrato ou a encontrar outro investidor. Nesse caso, contudo, ou o regulador
ir manter o preo artificialmente baixo ao consumidor, sendo necessrio subsidiar a
67
68
recuperar o custo de produo. Esse caso torna o argumento acima ainda mais
contundente.
Um segundo problema da reduo de lucros da Eletrobras refere-se
situao dos acionistas minoritrios. A consequncia natural de uma queda da
lucratividade a reduo do preo das aes da empresa, de forma a reduzir a
atratividade da empresa em caso de abertura de capital. Em outras palavras, lucros
abaixo do custo de oportunidade desestimulam a entrada de capital na empresa,
reduzindo suas opes para financiar o investimento.
A ao agressiva da Eletrobras nos leiles traz ainda um terceiro impacto
no setor de eletricidade. Dado o peso da estatal no setor, ela pode inviabilizar a
participao de outras empresas, especialmente as estrangeiras, que, por falta de
oportunidade de investir seu capital, migram para outros setores ou investem em
projetos no exterior. O Brasil, com baixas taxas de poupana, no deveria se dar ao luxo
de expulsar o capital de um setor to estratgico como o de energia. A Argentina o fez,
no incio do Governo Nstor Kirchner, e sofre consequncias dessa medida at hoje.
Cabe aqui fazer uma analogia com o setor de petrleo. A Petrobras
praticamente monopolista na atividade de refino. J na distribuio, os postos BR
representam pouco menos de 40% do total. Para atingir o objetivo de controlar o preo
da gasolina, o Governo intervm no preo da refinaria, impondo prejuzos estatal.
Cria-se, ento, um crculo vicioso: o Governo intervm no preo do refino, para no
inviabilizar o setor de distribuio37. O refino torna-se ento uma atividade no atrativa
para o setor privado, e a Petrobrs continua a ser a monopolista da atividade. Como a
Petrobras a monopolista, o Governo sente-se mais confortvel em controlar o preo do
refino. Ao final, a Petrobras fica sem recursos para desenvolver outras atividades mais
lucrativas, como a explorao do pr-sal38.
Em resumo, h ineficincia quando a Eletrobras vence um leilo ao
oferecer energia a preos irrealisticamente baixos. Isso porque a energia no ser
produzida ao menor custo quando adicionarmos s tarifas os benefcios indiretos que o
Governo oferecer Eletrobras e o custo de oportunidade do capital. Adicionalmente,
37
70
Ver o Relatrio da Comisso Mista do Congresso sobre crise de abastecimento, Senado Federal, (2002).
71
volume superior demanda estimada. Nesse caso, corre-se o risco de ser gerado um
excesso de energia, aumentando o custo para os usurios.
Alm de um comportamento mais rgido por parte do rgo regulador,
uma alternativa para reduzir a probabilidade de leiles gerarem resultados ineficientes
introduzir uma fase de pr-qualificao, onde os licitantes apresentariam um plano de
negcios e uma metodologia de execuo. Do plano de negcios constaria a anlise
econmico-financeira do projeto, bem como a avaliao de riscos, com diferentes
cenrios de custos. J a metodologia de execuo conteria as informaes tcnicas e
operacionais referentes explorao da concesso e ao investimento. Se a proposta
financeira do licitante no for compatvel com o plano de negcios e com a anlise
econmico-financeira, ele seria desabilitado do certame.
A desvantagem do requerimento de plano de negcios e metodologia de
execuo o aumento da burocracia. Os custos de transao, entretanto, no devem
aumentar de forma significativa, pois, acredita-se, os consrcios no participariam do
leilo sem antes fazer uma anlise criteriosa dos custos e riscos associados ao
desenvolvimento do projeto. Ainda assim, pode haver um aumento de morosidade nos
processos licitatrios, em decorrncia do prazo necessrio para analisar as propostas.
Mas uma opo prefervel a arriscar conceder o empreendimento a um licitante que
tenha oferecido preos abaixo dos custos de produo e que, no futuro, ou no oferecer
o servio prometido, ou conseguir recuperar, seja diretamente via tarifas, seja
indiretamente via outras benesses, os prejuzos em que incorreu.
73
76
um sobrepreo de $ 100. Quanto mais avessa ao risco, mais prximo de $ 150 ser a
oferta da firma. Dessa forma, a tendncia o leilo ser vencido pela licitante que
oferecer $ 100 como prmio de risco, mesmo que seu custo de produo seja superior ao
de outras firmas40, ou seja, a vencedora no seria a empresa mais eficiente.
Tendo em vista que tal risco seria totalmente evitvel (bastaria remunerar
adequadamente os novos investimentos), o comportamento oportunista por parte do
regulador gera ineficincia alocativa, traduzida, no caso, em tarifas mais elevadas e
concessionrias menos eficientes. Se as empresas mais srias forem tambm as mais
avessas ao risco, a prtica de sub-remunerar investimentos adicionais aumenta a
probabilidade de o leilo ser vencido por empresas oportunistas.
Um quarto problema que, com o aumento do risco, haver uma
tendncia de sada de capital do setor. Isso decorre no s do menor interesse que a
atividade de distribuio ir provocar, mas tambm porque algumas empresas no
conseguiro recuperar os investimentos realizados. Em ambos os casos, compromete-se
a oferta de energia no mdio e no longo prazo.
Passemos ento a nos preocupar em como resolver o problema. J vimos
que, simplesmente aceitar o pedido da concessionria no soluo, pois ela tenderia a
dizer que seu custo de oportunidade muito elevado. Leiles tampouco so opes
viveis.
Outra soluo bvia seria o Governo se comprometer a no ter um
comportamento oportunista, e agir de acordo. Mas se a credibilidade tiver sido abalada,
ser necessrio algum tempo para que seja recuperada. Nesse nterim, sero necessrios
instrumentos contratuais que tentem, pelo menos, mitigar os riscos.
Uma possibilidade travar a Taxa Interna de Retorno (TIR) quando da
assinatura do contrato. Assim, ao longo de todo o perodo de concesso, a licitante teria
garantido um retorno para os novos investimentos equivalentes TIR. O problema
que as condies macroeconmicas se alteram ao longo do tempo. Assim, travar a TIR
pode gerar lucros excessivos para a distribuidora, se a taxa de juros e a percepo de
risco carem aps a realizao do leilo, ou gerar prejuzos caso o ambiente
macroeconmico se deteriore.
40
Mais precisamente, considerando os exemplos extremos de firmas que exigem $ 100 ou $ 150, a firma
mais propensa ao risco vencer o leilo, mesmo se seu custo de produo for at $ 49 superior ao custo de
produo da firma mais avessa ao risco.
79
No Brasil, contratos entre a estatal Eletrobras e o rgo regulador podem embutir taxas de retorno
muito abaixo do que aquilo que poderia ser considerado justo e, portanto, no deveriam servir como
parmetro para negociaes com o setor privado.
42
Se a empresa no tiver custo algum em devolver a concesso, ela ter maior poder de barganha para
pressionar o regulador a aceitar novas condies contratuais. Isso porque a empresa que viesse a substitula incorreria em novos custos no afundados (por exemplo, para montar a estrutura administrativa). A
substituio de concessionrias impe, portanto, custos mais altos para a atividade de distribuio. Diante
disso, o regulador poderia aceitar rever os contratos, desde que os ganhos da atual concessionria sejam
inferiores ao aumento de custos que a troca de concessionrias provocaria.
80
43
81
Por isso, a regulao por taxa de retorno um tipo de regulao classificado como de
baixo poder de incentivos.
A segunda forma mais comum de regulao por fixao de preo-teto
(price cap, em ingls). Nesse caso, como o nome sugere, o regulador fixa um preoteto, independentemente dos custos da concessionria. Para garantir modicidade
tarifria, o preo-teto deve ser fixado em um valor que permita a devida cobertura de
custos, mas no gere grandes excedentes para a concessionria. A dificuldade est
justamente em fixar o preo-teto, pois, se for muito baixo, poder afugentar potenciais
investidores e estimular comportamento oportunista por parte do regulado.
fcil ver que a fixao de um preo-teto d o mximo estmulo para
que a empresa aumente a produtividade, pois qualquer ganho que obtiver em termos de
reduo de custos ser integralmente apropriado por ela. Ao renovar as concesses, a
empresa, dominando uma tecnologia de menor custo, poder fazer ofertas mais
competitivas no leilo. Se vrias empresas (nas respectivas concesses) tiverem tido a
oportunidade de adotar tcnicas mais produtivas, o resultado final ser uma reduo das
tarifas no longo prazo.
Para alguns reguladores, esperar vencer o perodo de concesso pode ser
um prazo muito longo. Por isso estabelecem regras que permitam que parte dos ganhos
de produtividade seja transferida para os consumidores j ao longo do contrato de
concesso. Para cumprir esse objetivo os contratos preveem revises tarifrias,
realizadas normalmente a cada quatro ou cinco anos, em que avaliada a evoluo dos
custos do setor e aplicado o chamado fator X. Esse fator corresponde a uma reduo
percentual nas tarifas, pr-fixada, e que busca refletir os ganhos de produtividade
ocorridos no intervalo entre duas revises.
Assim, na reviso tarifria, o regulador olharia para dois custos. Aqueles
custos que no so administrados pela distribuidora como tributos, tarifas pagas para
transmisso e gerao , so integralmente repassados para as tarifas. J os custos
administrveis pela distribuidora so reajustados pela inflao (ou por algum outro
ndice pr-definido, como variao cambial ou ndice de custos do setor) e, sobre eles,
aplica-se o redutor previsto no fator X para se chegar tarifa final.
Por ser pr-fixado, o fator X tambm uma forma de regulao de alto
poder de incentivos. Afinal, como a distribuidora sabe que independentemente do que
82
fizer a tarifa aps a reviso tarifria ser a mesma, ela ter o mximo incentivo em
adotar a tecnologia que lhe garanta maior produtividade.
H dois comportamentos que o regulador deveria evitar a qualquer custo.
O primeiro aps observar ex post o ganho de produtividade obtido pela
concessionria, tentar repass-lo integralmente para o consumidor final. Essa estratgia
garantiria no curto prazo a menor tarifa possvel, mas desestimularia a empresa a
investir em novas tecnologias. Afinal, se todo o ganho de produtividade que conseguir
for repassado para os consumidores, no haver incentivos para a concessionria
aumentar sua produtividade44. Retorna-se, ento, a um modelo de regulao de baixo
poder de incentivos, que no gera modicidade tarifria no longo prazo.
O segundo perigo o regulador exagerar no fator X. Se o redutor for
muito elevado, as empresas tero pouco incentivo para atuar no setor, pois sabem, de
antemo, que, por um lado, todo ganho de produtividade ser repassado para os
consumidores, e, por outro, que se no conseguirem reduzir os custos na mesma
velocidade do fator X incorrero em prejuzo. Nesse caso, ou o setor eltrico observa
uma maior participao de aventureiros, ou as empresas interessadas em atuar na rea
de energia passaro a exigir tarifas iniciais mais altas para se precaverem do risco de
no conseguirem reduzir os custos na velocidade requerida.
Em outras palavras, havendo assimetria de informaes, o melhor que o
regulador deve fazer para estimular as empresas a adotar tecnologias mais eficientes
permitir que o regulado se aproprie de pelo menos parte dos ganhos de produtividade
que obtiver. Quanto maior for a parcela apropriada, maior o estmulo para adoo de
tecnologias de menor custo e, portanto, maior a modicidade tarifria no longo prazo.
A questo do estmulo adoo de tecnologias mais modernas tem-se
tornado particularmente importante nos ltimos anos, com o advento do smart grid. Os
smart grids so redes inteligentes, que permitem transmisso em tempo real sobre o
consumo. Tambm permitem diferenciar consumidores prioritrios (por exemplo,
hospitais) de no prioritrios. Outros possveis usos do smart grid so a insero de
microprodutores de energia (por exemplo, consumidores residenciais que possuem placa
solar) no sistema, que poderiam vender eventuais excessos de produo; a tarifao
44
83
84
esperada, o empresrio ir escolher a atividade que lhe garante essa taxa com menor
risco.
Por exemplo, se puder optar por um empreendimento A, que gere taxas
de retorno de 8%, 9% ou 10% ao ano, com igual probabilidade, ou um empreendimento
B, cujas taxas de retorno so 2%, 9% ou 16% ao ano, tambm com igual probabilidade,
a maioria dos investidores optar pelo empreendimento A, que oferece menor risco,
embora gerem o mesmo retorno esperado (9%). No por outro motivo que os ttulos
pblicos so to atraentes, pois oferecem baixssimo risco (pelo menos comparados a
outros ttulos brasileiros). Para induzir os empresrios a investir no empreendimento B,
ser necessrio aumentar seu retorno esperado.
Nas sees anteriores, vimos que h caractersticas inerentes ao setor
eltrico que se constituem em fontes de risco. Em especial, a longa maturao dos
investimentos e a impossibilidade de prever todas as circunstncias no contrato
aumentam substancialmente a probabilidade de comportamento oportunista por parte do
Governo.
Para mitigar o risco regulatrio, necessrio, em primeiro lugar, contar
com instituies estveis. Um Poder Judicirio independente e eficiente importante
para barrar eventuais aes oportunistas por parte do Governo. Recentemente, por
exemplo, o CNPE publicou resoluo obrigando os agentes de gerao e
comercializao de energia eltrica a arcar com metade dos custos do acionamento das
trmicas. O resultado foi a judicializao da questo, que levou, entre outros prejuzos,
paralisao da Cmara de Comercializao de Energia (CCEE) por dois meses. A
deciso foi temporariamente suspensa por fora de liminar, mas a anlise do mrito
pode demorar anos.
O Poder Judicirio tambm pode contribuir para o desenvolvimento do
setor energtico, se conseguir punir exemplarmente aes como atos de vandalismo nos
canteiros de obras e roubo de energia, desestimulando a recorrncia de tais atos.
To ou ainda mais importante do que um Judicirio independente e
eficiente, o prprio Poder Executivo emitir sinais crveis de que est comprometido
com a estabilidade das regras. Para ganhar credibilidade, so necessrias aes
reiteradas no sentido de preservar a viabilidade dos negcios. Isso implica estabelecer
preos-teto capazes de atrair o setor privado nos leiles e estabelecer parmetros que
85
garantam remunerao adequada do capital por ocasio das revises tarifrias, bem
como somente alterar as regras com prvia discusso com o mercado, mediante
audincias pblicas ou outros mecanismos bem aceitos pelas empresas.
Conforme discutimos anteriormente, o Governo tem um incentivo de
curto prazo no sentido de pressionar as tarifas para baixo, pois as empresas, aps terem
incorrido nos custos afundados iniciais, tm pouco incentivo para devolver a concesso.
Mas, no longo prazo, a consequncia dessa poltica afugentar o investimento privado,
comprometendo a oferta de energia.
O Governo tambm pode reduzir riscos se delinear claramente a poltica
energtica de longo prazo. Na Medida Provisria n 579, de 2012, o Governo deu o
prazo de um ms para que as concessionrias decidissem se antecipariam ou no a
renovao das concesses. A partir de 2015, vrias distribuidoras tero de renovar os
contratos de concesso. At o momento no foram divulgadas as regras da renovao, e
representantes do Governo j disseram imprensa que no h pressa na definio dos
termos da renovao. Isso encurta o horizonte de planejamento das empresas do setor, o
que tende a aumentar os custos, pois algumas opes estratgicas somente esto
disponveis no longo prazo.
86
Pblico. Assim, uma legislao nica, racional e coerente, destinada a sanar esses
problemas, certamente reduziria os custos do setor.
Em decorrncia da falta de uma legislao capaz de racionalizar o processo,
o empreendedor tem que bater porta de uma quantidade de rgos pblicos que
precisam autorizar a obra e sua posterior operao. Atualmente, alm dos rgos
ambientais, os empreendedores precisam obter anuncia da Fundao Nacional do ndio
(Funai), do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), da
Fundao Palmares, e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), entre
outras instituies pblicas. H casos em que at 15 diferentes rgos precisam ser
consultados, segundo o Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico, rgo formado por
19 associaes de empresas geradoras, transmissoras, distribuidoras e de consumidores
do setor eltrico.
Essa peregrinao adiciona custos ao empreendimento e comumente gera
atrasos no incio das obras e da operao do empreendimento, que tambm se
transformam em custos. De acordo com o Frum, o maior problema est na obteno da
Licena Prvia, que demora, em mdia, de quatro a cinco anos para ser obtida.
Em razo disso, o Frum entregou proposta ao Governo Federal para a
criao de um balco nico para o licenciamento dessas obras, o que pouparia tempo
e esforo dos empreendedores e reduziria os custos das obras e, consequentemente, da
energia. O balco nico agilizaria o licenciamento ao concentrar o processo numa
instncia responsvel por sua gesto e coordenao, interagindo com as entidades que
precisam se manifestar sobre o licenciamento, segundo o Frum.
Outro aspecto que tem pesado nos custos desses empreendimentos so
exigncias de contrapartidas pelo licenciamento que nada tm a ver com o impacto do
empreendimento. Tornou-se comum exigir dos empreendedores obras de saneamento
bsico para as cidades afetadas pela obra ou a construo de rodovias. Tratadas como
contrapartidas, demandas dessa natureza so muitas vezes respaldadas pelos rgos que
devem licenciar o empreendimento e acabam fazendo parte do custo da obra, na falta de
legislao que discipline adequadamente o que pode e o que no pode fazer parte das
compensaes socioambientais. Seria adequado que houvesse normas especficas sobre
isso, para reduzir a margem de discricionariedade dos agentes pblicos e as incertezas
do empreendedor e, com isso, os custos do empreendimento e da energia.
87
45
Criada pela Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. O clculo da CFURH baseia-se na gerao
efetiva das usinas hidreltricas, de acordo com a seguinte frmula: CFURH = TAR x GH x 6,75%, onde
TAR refere-se Tarifa Atualizada de Referncia estabelecida anualmente pela ANEEL (em R$/MWh) e
GH
o
montante
(em
MWh)
da
gerao
mensal
da
usina
hidreltrica.
Destina-se a compensar os municpios afetados pela perda de terras produtivas, ocasionada por inundao
de
reas
na
construo
de
reservatrios
de
usinas
hidreltricas.
Do montante arrecadado mensalmente a ttulo de compensao financeira, 45% se destinam aos Estados,
45% aos Municpios, 3% ao Ministrio de Meio Ambiente, 3% ao Ministrio de Minas e Energia, e 4%
ao Ministrio de Cincia e Tecnologia. A gesto da sua arrecadao fica a cargo da ANEEL.
46
A participao de encargos e tributos na conta de luz depende de vrios fatores, como a classe do
consumidor (residencial, industrial etc.), do consumo e da Unidade da Federao em que se localiza (pois
as alquotas de ICMS variam).
47
A carga efetiva sobre o setor eltrico pode ser mais baixa que os 39% mostrados acima. As
desoneraes promovidas pela MP 579 podem ter feito a carga cair para 35%, se utilizarmos o mesmo
impacto de 4 pontos percentuais estimado pela Aneel. Por outro lado, esses valores no incluem IR e
88
89
51
Lei n 9.074, de 1995 estabeleceu como consumidores livres aqueles com carga superior a 3.000 kW,
que podem optar pela contratao do fornecimento de qualquer empresa concessionria, permissionria
ou autorizada para a comercializao.
52
So fontes incentivadas elica, Pequenas Centrais Hidreltricas - PCHs, biomassa ou solar. O incentivo
oferecido para adquirir esse tipo de energia reduo na tarifa de transmisso.
53
Em tese, as geradoras poderiam vender diretamente energia para os consumidores, como ocorre
atualmente. Entretanto, devido pequena escala de consumo, pouco provvel que as geradoras venham
a se interessar pelo mercado de pequenos consumidores.
54
A comercializadora tem a opo de fechar um contrato de mdio prazo, digamos, de trs anos, ou de
negociar diariamente sua energia pelo valor do PLD. O preo fixado em contrato deve, portanto, refletir o
custo de oportunidade da comercializadora, que vender no mercado vista. H, contudo, outros fatores,
91
92
Tanto a atividade de transmisso como a rede de postes so monoplios naturais e, por isso, devem
sofrer maior regulamentao. J gerao e comercializao ao consumidor final podem ser atividades
concorrenciais, cabendo ao rgo regulador garantir as devidas condies de concorrncia.
57
Informaes extradas dos Anurios Estatsticos de Energia Eltrica de 2011 e 2012, publicados pela
EPE.
93
desde 2006 a energia vendida no ACL vem representando mais de 50% do consumo de
energia do setor. Nos ltimos anos observa-se, inclusive, uma tendncia de crescimento,
partindo de 53%, em 2009, e atingindo 62% em 2012.
Contudo, quando se olha para a evoluo recente, percebe-se que o ACL
est relativamente estagnado, com participao relativa flutuando em torno de 25%
desde 200658. De uma forma geral, o que se percebe uma falta de estmulo para
expanso desse mercado, a despeito de medidas pontuais no sentido de favorec-lo.
O modelo implantado quando da reestruturao do setor eltrico nos anos
1990 previa aumento gradual da abrangncia do mercado livre. Uma proposta que
chegou a ser estudada pela Aneel previa o acesso de todos os consumidores ao mercado
livre a partir de 2005.
A expanso do mercado livre realidade em vrios pases. Na Europa,
Austrlia, Nova Zelndia, o mercado encontra-se totalmente aberto, inclusive a
consumidores residenciais, no mnimo, desde 2007. Destaque-se, o crescimento do
mercado livre no privilgio somente dos pases desenvolvidos. Na Colmbia,
Guatemala e Panam, quem consome acima de 100 kW pode escolher livremente seu
fornecedor. No Uruguai, o limite mnimo de 250 kW, no Chile, de 500 kW, e na
Bolvia e Peru, 1.000 kW59.
No Brasil, a nica ampliao que houve no ACL desde a sua criao foi a
incluso de consumidores especiais, definidos como aqueles cuja carga seja igual ou
maior que 500 kW e que adquiram energia de fontes incentivadas. Ou seja, pelo lado da
demanda tem havido estmulos insuficientes para a ampliao do ACL.
Em relao oferta, na maioria dos leiles de energia nova de fonte
hidroeltrica, a parcela destinada ao atendimento do mercado livre est limitada a 30%.
A manter essa prtica, no longo prazo, o ACL ficar limitado a consumir 30% da
produo da gerao hidroeltrica, justamente a fonte de energia mais barata e de maior
interesse para tornar a indstria nacional mais competitiva no mercado internacional.
58
59
94
Expanses mais acentuadas do mercado livre podem se tornar inviveis, pois a carncia
de oferta far com que o preo no mercado livre deixe de ser competitivo.
Outro fator que pode comprometer o desenvolvimento do mercado livre
no mdio e no longo prazos o seu uso para viabilizar preos baixos de energia no setor
regulado. Conforme argumenta Rego (2012)60, os leiles de energia nova dos grandes
projetos estruturantes, como Belo Monte, Santo Antnio e Jirau foram viabilizados com
um preo surpreendentemente baixo, em grande parte, porque as concessionrias
esperam recuperar receita vendendo energia mais cara no ACL, compensando, assim, as
baixas margens obtidas no mercado regulado.
Ocorre que esse um equilbrio instvel. Se o preo no ACL tornar-se
sistematicamente superior ao do mercado regulado, as empresas do mercado livre
tendero a retornar para o mercado cativo. Reconhece-se que h fortes restries
mobilidade: a empresa tem de comunicar distribuidora a inteno de voltar para o
mercado regulado com antecedncia mnima de cinco anos. No longo prazo, entretanto,
tais regras no impediro tal retorno.
Por fim, o ACL pode tambm ser vtima de uma melhora do ambiente
macroeconmico. O que se viu na ltima dcada foi o encolhimento da participao da
indstria no PIB. Como os clientes do ACL so majoritariamente do setor industrial,
isso ajuda a explicar a relativa estabilidade da participao do ACL no consumo
agregado de energia.
Em parte, o encolhimento da participao da indstria no PIB deve-se a
fatores de longo prazo. Mas h causas conjunturais que, uma vez devidamente
encaminhadas, podem permitir uma recuperao de nossa atividade industrial. Mais
especificamente, a retomada do crescimento nas economias centrais propiciar maior
demanda por nossas exportaes; uma maior preocupao com estabilidade fiscal
permitir maior depreciao do cmbio; e um aumento de investimentos em
infraestrutura permitir aumentar a competitividade da indstria nacional.
60
95
96
III.1 Introduo
No Captulo I vimos que, por consideraes fiscais e de eficincia, o
capital privado tem um papel imprescindvel na oferta de energia eltrica brasileira. No
Captulo II discutimos a precificao eficiente da energia. Neste Captulo veremos como
o marco regulatrio do setor eltrico tem evoludo no Brasil, tanto no que diz respeito
participao do setor privado, como precificao da energia.
O setor eltrico brasileiro vem passando por profundas modificaes nos
ltimos vinte anos. Iniciou-se na dcada de 1990, com uma reforma de cunho liberal
que permitiu a entrada de capital privado, com o objetivo de retomar os investimentos e
eliminar diversas distores que vinham se acumulando.
Em 2003, novas alteraes foram feitas no marco regulatrio. Ainda que
algumas medidas fossem na direo de liberalizar o mercado, como a criao do
Ambiente de Contratao Livre (ACL), de forma geral essa reforma aumentou o
predomnio do Governo Federal sobre o setor eltrico, com enfraquecimento da agncia
reguladora e o retorno ativo de estatais federais aos leiles de novos empreendimentos
de gerao e transmisso.
Em 2012, a Medida Provisria (MP) n 579, convertida posteriormente
na Lei n 12.783, de 2013, inaugurou o que alguns analistas denominam de novssimo
modelo do setor eltrico. Esse normativo, junto com outros que se seguiram, permitiu a
renovao de concesses sem licitao, desde que as empresas aceitassem as condies
impostas pelo Governo. Alm disso, dentro de um contexto de busca por modicidade
tarifria, o Tesouro Nacional passou a subsidiar a tarifa de energia, dentro de uma
estratgia de impedir que aumentos de custos chegassem ao consumidor final.
Este Captulo est dividido em trs sees, alm desta Introduo. A
Seo III.2 descreve a evoluo do marco legal do setor eltrico nos ltimos vinte anos,
com nfase no modelo introduzido em 1995 e na reforma do primeiro Governo Lula, em
2003 e 2004.
97
61
98
99
tcnicos do setor. S depois disso a proposta foi enviada ao Congresso Nacional, onde,
graas ao debate prvio havido, foi rapidamente aprovada.
A reforma, de natureza liberal, permitiu o ingresso da iniciativa privada
nos negcios do setor eltrico (Lei de Concesses, regulamentando a Constituio de
1988), notadamente nas atividades de gerao e transmisso, mediante licitao de
novas concesses.
Os primeiros movimentos governamentais foram de privatizao das
concessionrias de distribuio, estatais estaduais na sua larga maioria, o que resultou
na venda de distribuidoras responsveis por cerca de 85% do mercado nacional. O
segmento de gerao da Eletrosul, subsidiria da Eletrobras, tambm foi vendido. Foi,
entretanto, a nica geradora federal licitada, junto com parte do parque gerador da
CESP, do Governo de So Paulo. As demais geradoras e as linhas de transmisso
existentes seguiram sob controle estatal, via subsidirias da Eletrobras.
Na margem, entretanto, a participao do setor privado aumentou.
Criaram-se leiles de linhas de transmisso, a partir de 1999, no modelo que perdura at
hoje. Entre 1996 considerando-se as obras que j vinham em andamento e 2002
foram agregados novos 11.144 quilmetros62 de linhas Rede, o que contribuiu para
aumentar a segurana do sistema.
Buscou-se a retomada de 22 empreendimentos de gerao j outorgados,
mas que no saiam do papel, num total de 11.549 MW, dos quais 10.489 MW
provenientes de hidreltricas e 1.060 MW de trmicas, segundo dados da Agncia
Nacional de Energia Eltrica. A condio para isso era que 1/3 dos investimentos
fossem privados. A participao do investimento privado nesses empreendimentos
acabou chegando, em mdia, a 2/3, tal o interesse que despertaram, dada a nova
legislao.
Ao mesmo tempo, foram criados leiles de novos empreendimentos de
gerao, em regime de maior lance pelo Uso de Bem Pblico (UBP). O Governo
Federal precisava arrecadar, frente crise fiscal, e esse era o modelo que melhor lhe
62
Boletim
Energia
n
387,
Agncia
Nacional
de
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_boletim/boletins/boletim_387.html,
06/11/2009.
Energia
Eltrica,
acessado
em
100
convinha, embora tivesse maior impacto nas tarifas ao consumidor, j que os custos dos
lances seriam repassados s tarifas. Esse modelo, de maior gio, tambm foi adotado,
pelos mesmos motivos, pelo Governo Federal, nos atuais leiles de privatizao dos
principais aeroportos do Pas.
As reformas da dcada de 1990, contudo, no se limitaram s
privatizaes e participao do capital privado nos novos investimentos. Antes
rigidamente controlado, o setor passou a ser mais livre e competitivo, com a criao das
figuras do Produtor Independente de Energia (livre para empreender e vender a energia
produzida), do Consumidor Livre (inicialmente s para grandes consumidores)63, do
comercializador (broker) e do Mercado Atacadista de Energia (MAE), onde seriam
fechados os negcios de compra e venda; a garantia do livre acesso s redes de
transmisso e de distribuio; a criao do Operador Nacional do Sistema Eltrico
(ONS), agente pblico, neutro e regulado pela ANEEL; e a criao de uma agncia
reguladora, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
Outro importante pilar do arcabouo jurdico dessa reforma liberalizante
era a desverticalizao do setor eltrico, com a segregao das atividades de gerao,
transmisso, distribuio e comercializao. Pelas dificuldades inerentes ao processo de
implantao dessas regras, inclusive com reao das empresas, que no queriam perder
vantagens, a desverticalizao somente foi consolidada em 2003, com as novas regras
institudas no Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, por meio de Medida
Provisria. O que vinha sendo implantado gradualmente, por meio de negociao, foi
imposto pelo Governo.
63
Atualmente, todos os consumidores com carga superior a 3.000 kW, atendidos em tenso igual ou
superior a 69 kV, podem optar pela contratao do fornecimento de qualquer empresa concessionria,
permissionria ou autorizada para a comercializao. A reduo de tais limites chegou a ser estudada pela
Aneel. A proposta previa que, a partir de 2003, seriam livres todos os consumidores atendidos em tenso
primria de distribuio e com demanda contratada igual ou maior que 500 kW. A partir de 1 de janeiro
de 2005, todos os consumidores, em qualquer classe de tenso ou carga/demanda, passariam a exercer a
opo de serem livres. Esse mecanismo deveria estabelecer a concorrncia de preos e qualidade do
servio no setor.
101
Teodoro, Dilma M., A reestruturao do setor eltrico brasileiro e os reflexos em uma empresa estatal:
um estudo de caso nas Centrais Eltricas de Santa Catarina CELESC, disponvel em
https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/88350/236828.pdf?sequence=1
102
103
Reserva Global de Reverso (RGR)65 e 20% dos recursos de P&D (vide Lei n 9.991, de
2000) para a Empresa de Pesquisa Energtica; e (vi) criou a Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE), com o objetivo de elaborar estudos e pesquisas destinados a subsidiar
o planejamento do setor energtico.
importante mencionar, tambm, o Decreto n 5.163, de 2004, baixado
pelo Governo em funo da nova legislao, que regulamentou a comercializao de
energia eltrica, o processo de outorga de concesses e de autorizaes de gerao de
energia eltrica e deu outras providncias.
Por ltimo, o Decreto n 5.177, de 2004, regulamentou o funcionamento
da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), destinada a viabilizar a
comercializao de energia eltrica no Sistema Interligado Nacional, tanto no Ambiente
de Contratao Regulada (ACR), quanto no de Contratao Livre (ACL), alm de
efetuar a contabilizao e a liquidao financeira das operaes realizadas no mercado
de curto prazo.
O predomnio do Governo Federal sobre o setor eltrico tornou-se
enorme com essas alteraes na legislao. Tudo passou a acontecer sob a sua tutela e,
como consequncia, a agncia reguladora perdeu fora. Como diretriz de Governo, as
empresas estatais federais voltaram a participar ativamente dos leiles de novos
empreendimentos de gerao e de transmisso. O Captulo IV discutir em maior grau
de detalhes os problemas decorrentes do excesso de interveno estatal nesses leiles.
A grande prioridade do Governo Federal era o Ambiente de Contratao
Regulada (ACR), no qual se abastecem as distribuidoras responsveis pelo atendimento
populao e s empresas no participantes do mercado livre (ACL). Foi, portanto, um
movimento no sentido oposto ao que se defendia no governo anterior, de uma gradual
liberao do mercado, por meio da qual, no futuro, at mesmo os consumidores
residenciais poderiam escolher seus fornecedores de energia eltrica, a exemplo do que
ocorre na Europa e em outros pases, como j visto.
65
Encargo criado com a finalidade de prover recursos para reverso e/ou encampao dos servios
pblicos de energia eltrica, como tambm para financiar a expanso e melhoria desses servios. Foi
extinto pela MP n 579, de 2012.
104
A primeira grande constatao a ser feita sobre a nova legislao foi que
ela deu ao Governo Federal um controle quase absoluto do setor. Se antes as licitaes
de novos empreendimentos eram decididas pela Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), um rgo de Estado, no subordinado ao Governo, a partir de 2004, a Aneel
passou somente a operacionalizar os procedimentos licitatrios, seguindo as
determinaes que lhe fossem dadas pelo Governo.
A concentrao dos poderes nas mos do Governo Federal podem gerar
importantes conflitos de interesse. Por exemplo, decises relativas ao volume de energia
a ser licitado, bem como aos contratos com as concessionrias podem estar
subordinadas a objetivos no diretamente relacionados com a oferta e segurana
energticas, como o controle da inflao. Similarmente, h um bvio conflito de
interesses dentro do governo, na sua dupla condio de formulador da poltica
energtica e de controlador da Eletrobras: nada impede que a poltica energtica venha a
ser decidida no sentido de favorecer a estatal, ainda que em prejuzo do setor como um
todo.
Uma alterao importante no novo modelo foi a alterao do critrio de
outorga, que passou do maior valor pago pelo Uso de Bem Pblico (UBP) para a menor
tarifa oferecida, ainda que os vencedores dos leiles continuem pagando taxas por UBP.
Esse critrio tem o mrito de permitir reduo das tarifas e permite, em tese, que o
produtor mais eficiente passe a fornecer energia. No Captulo II, entretanto, vimos que
nem sempre o leilo de menor tarifa garante que o agente mais eficiente ir vencer o
leilo. No Captulo IV veremos que, na experincia brasileira recente, houve, de fato,
situaes em que a busca excessiva por modicidade tarifria levou ao desalinhamento de
preos e a leiles em que o licitante vencedor no teve condies de cumprir os
compromissos assumidos.
105
66
106
67
Subsdio cruzado destinado a custear a gerao de energia por fontes trmicas nos sistemas isolados,
localizados, em geral, na Regio Norte do Pas. gerido pela Eletrobras.
107
vez, das concesses de usinas hidreltricas com potncia inferior a 50 MW, pelo prazo
mximo de at 30 anos e a ttulo oneroso, desde que toda a energia produzida seja
destinada para consumo prprio;
iii)
iv)
licitadas;
108
68
A CDE um fundo setorial que tem seus objetivos fixados no art. 13 da Lei n 10.438, de 2002, com
alteraes introduzidas, entre outras, pelas Leis nos 12.783 e 12.839, de 2013 (oriundas das MPs.
579/2012 e 609/2013, ambas mencionadas neste texto).
69
O Governo reorganizou os encargos setoriais: extinguiu a RGR para os contratos de gerao,
transmisso e distribuio prorrogados no mbito da MP; inseriu o custeio da CCC no mbito da CDE,
que, por sua vez, ganhou nova fonte de recursos (crditos da Unio contra a Itaipu Binacional), o que
diminui o seu impacto nas tarifas ao consumidor. Alm disso, fixou na MP os objetivos da CDE, alguns
pr-existentes e outros novos, de forma a disciplinar em definitivo o funcionamento dessa Conta.
70
Para viabilizar sua construo, a Itaipu Binacional contraiu dvida junto Eletrobras e Unio na
dcada de 1970. O Tesouro e a Eletrobras recebem, em conjunto, cerca de R$ 2,3 bilhes anualmente.
Esse dbito dever ser quitado somente em 2023.
109
110
nas tarifas de energia das geradoras e transmissoras que aderiram aos termos da MP;
ii)
111
garantir a reduo prometida nas tarifas, o Governo passou a assumir parte da diferena
entre o preo anteriormente cobrado por essas geradoras e seu custo de O & M;
v)
112
73
Vrias usinas esto ainda na fase de recuperao do investimento. Itaipu, por exemplo, somente
amortizar seu investimento em 2023. At l, os consumidores de sua energia tero de continuar arcando
com os elevados custos da amortizao e depreciao.
74
Vide: Sindicato dos Engenheiros do Rio de Janeiro. Nota tcnica explica as consequncias da MP
579 disponvel em: http://www.sengerj.org.br/posts/202-nota-tecnica-explica-as-consequencias-da-mp579
113
Os dispndios relativos CCC passaram a ser debitados CDE, conforme a nova redao para o inciso
III do art. 13 da Lei n 10.438, de 2002. J a RGR foi extinta para: i) as concessionrias e permissionrias
de servio pblico de distribuio de energia eltrica; ii) as concessionrias de servio pblico de
transmisso de energia eltrica licitadas a partir de 12 de setembro de 2012; e iii) as concessionrias de
servio pblico de transmisso e gerao de energia eltrica prorrogadas ou licitadas nos termos da Lei
12.783/2013.
76
A reduo a 25% do valor original no foi diretamente imposta pela MP, mas foi consequncia da
forma como as quotas-parte passaram a ser calculadas. A MP autorizou a Unio a destinar CDE os
crditos que possui diretamente e indiretamente, via Eletrobras, junto Itaipu Binacional. A quota-parte
das distribuidoras, cooperativas permissionrias e transmissoras seria calculada a partir da diferena entre
as necessidades de recursos do fundo e a arrecadao proporcionada pelos crditos de Itaipu e outras
fontes, como multas aplicadas pela Aneel. Ao fazer o clculo, chegou-se reduo de 75% da quota-parte
das distribuidoras, que impacta diretamente a tarifa ao consumidor final.
114
regies mais remotas, como j dito. Adicionalmente, a CCC pode ter um impacto
positivo sobre a distribuio de renda, tendo em vista que a renda mdia dos moradores
das regies isoladas tende a ser menor do que no restante do Pas. Destaque-se que
algumas reas isoladas so reas relevantes do ponto de vista de ocupao demogrfica
e econmica. Manaus, por exemplo, somente foi interligada ao SIN em 2013. At ento
era abastecida pela Usina de Balbina, mas dependia fortemente de energia trmica.
J a CDE utilizada majoritariamente para subvencionar a tarifa de
energia para populao de baixa renda e para promover a universalizao do acesso77,
alm das destinaes descritas na Seo III.1. Em 2013, a CDE tambm passou a
financiar a CCC, a compensao referente s geradoras que no aderiram MP 57978, e
os encargos decorrentes do acionamento das usinas trmicas.
Vrias categorias de consumidores usufruem de descontos tarifrios.
Sos os casos de consumidores de baixo poder aquisitivo; de energia adquirida de
empreendimentos hidroeltrico com potncia igual ou inferior a mil kW ou de outras
fontes incentivadas; de energia para uso de irrigao e aquicultura; para empresas
fornecedoras de servios de gua, esgoto e saneamento; para consumidores rurais etc.
At a edio da MP 609, de 2013, quem pagava por esses descontos eram
os demais consumidores da mesma rea de distribuio, ou seja, havia um subsdio
cruzado. Com a edio da MP (e, posteriormente, com sua converso na Lei n 12.839,
de 2013) esses descontos passaram a ser custeados pela CDE.
Nos casos apresentados anteriormente, h um subsdio cruzado. A CCC
faz com que o consumidor das regies isoladas seja subsidiado por todos os
consumidores do Sistema. A CDE faz com que o consumidor de energia de maior renda
ajude a pagar a conta do consumidor de menor poder aquisitivo79. No h qualquer
justificativa econmica para que isso ocorra. Por que que quem utiliza o ferro eltrico
em So Paulo quem deve ajudar a pagar a conta de quem utiliza microondas no interior
77
115
da Amaznia? Por que a conta no deve recair sobre quem vai ao cinema, ou quem
compra roupas, ou quem viaja? Similarmente, por que que o consumidor de Recife
deve ser responsvel por subsidiar projetos de irrigao do Vale do So Francisco? A
questo no se deve ou no haver subsdio, mas, uma vez entendido que o subsdio se
justifica, a conta deve recair sobre o contribuinte, via o Oramento Geral da Unio
(OGU), e no exclusivamente sobre o consumidor de energia.
Alm de ser economicamente mais sensato, retirar os encargos da conta
de energia e transferi-los para o OGU tem o ganho adicional de permitir maior
transparncia ao uso dos recursos pblicos. Na discusso do Oramento, a sociedade,
por meio do Congresso Nacional, pode decidir se os recursos (sempre escassos) devem
ser utilizados para subsidiar o consumidor de energia das regies isoladas, os
consumidores de energia de baixa renda, ou se devem ter outro destino, como educao,
sade, segurana, previdncia e assistncia social, pagamento de funcionalismo pblico
etc.
A Lei n 12.783, de 2013, permitiu, portanto, um ganho de eficincia ao
transferir para o Tesouro um custo que, de fato, deveria ser suportado por todos os
contribuintes, e no pelos consumidores de energia ou pelos consumidores de
determinada classe de renda. Em setembro de 2012, previa-se que o Tesouro teria de
aportar R$ 3,3 bilhes CDE para compensar a supresso ou reduo dos encargos.
Essa conta foi subestimada. A quota-parte mensal das distribuidoras,
principal fonte de receitas da CDE, caiu de R$ 284 milhes em janeiro para R$ 76,5
milhes a partir de fevereiro, o que perfaz uma reduo mensal de aproximadamente R$
200 milhes, ou R$ 2,2 bilhes em onze meses. Adicionalmente, a CDE transferiu R$
1,7 bilho para a CCC ao longo do ano. Dessa forma, a extino da CCC e a reduo da
alquota da CDE tero um impacto aproximado de R$ 4 bilhes, 20% maior do que o
estimado na MP.
Adicionalmente, a CDE destinou R$ 2,8 bilhes em 2013 para cobrir os
gastos decorrentes do fim dos subsdios cruzados associados a descontos tarifrios
(rubrica pagamento modicidade tarifria da CDE). A reduo e eliminao de
encargos, juntamente com a eliminao de subsdios cruzados gerou queda de
116
para
viabilizar
financeiramente
indenizao
117
Ativos reversveis so aqueles que, aps o trmino da concesso, revertem para a Unio. No caso de
geradoras, por exemplo, as barragens, turbinas e todo equipamento eltrico entregue Unio ao final do
contrato de concesso, para que possam ser operados pela concessionria que vier a assumir a usina.
81
Valor Econmico, 05/12/2011, Indenizao a eltricas pode custar R$ 47 bilhes, disponvel em
https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2011/12/5/indenizacao-a-eletricaspode-custar-r-47-bilhoes/
118
diferena entre o valor original do equipamento e o atual passa a constituir prejuzo para
a empresa.
Na Audincia Pblica n 92/201382, a Eletrobras apresentou estimativa de
indenizaes no valor total de R$ 12,4 bilhes, dos quais R$ 6,7 bilhes referentes a
ativos de gerao, e R$ 5,7 bilhes relativos a ativos de transmisso. Estimativas
preliminares da Aneel, entretanto, apresentavam indenizao total de R$ 3,7 bilhes (R$
1,7 bilho na gerao e R$ 2 bilhes para a transmisso). Nesse caso, no total, o
prejuzo estimado para o grupo Eletrobras atinge R$ 8,7 bilhes, sendo R$ 5 bilhes
decorrentes de subavaliao de ativos de gerao, e R$ 3,7 bilhes para os de
transmisso.
Matria publicada pelo Brasil Econmico83 diz que, de acordo com a
Companhia Energtica de So Paulo (CESP), o valor da indenizao devida pelo
Governo Federal hidroeltrica Trs Irmos de R$ 3,8 bilhes, mas o Governo
Federal estima essa indenizao em somente R$ 1,7 bilho. Calcula-se que, juntas, a
Companhia de Transmisso de Energia Eltrica Paulista (Cteep), a Cemig (Minas
Gerais), a Companhia Paranaense de Energia (Copel) e a Companhia Estadual de
Gerao e Transmisso de Energia Eltrica (CEEE), do Rio Grande do Sul, tenham
direito a R$ 5,6 bilhes.
Essa situao de incerteza claramente afeta a capacidade de
planejamento das empresas. Alm de descapitaliz-las, elas tm de registrar em seus
balanos provises para perdas. Se os prejuzos estimados vierem efetivamente a
ocorrer, a indenizao parcial dever se traduzir em reduo de investimentos no mdio
e no longo prazos, tanto em decorrncia de descapitalizao das empresas, como porque
o interesse em investir no setor eltrico deve diminuir.
III.3.2.d Subsdio s distribuidoras para pagar a conta das geradoras que no
aderiram prorrogao antecipada dos contratos
82
Documento disponvel em
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/092/apresentacao/expositor__pedro_hosken_-_eletrobras_-_5_min.pdf
83
Vide reportagem intitulada: Unio deve R$ 21 bi a eltricas, de 12/11/2013, disponvel em:
https://www1.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?page=&cod=931265
119
84
120
Trata-se aqui de uma simplificao, pois parte do parque gerador formado por fontes no
convencionais de energia. Isso, contudo, no invalida o raciocnio.
121
20% nas tarifas residenciais, decidiu assumir esse custo adicional, evitando seu repasse
para as tarifas. Na ausncia do subsdio do Tesouro, a reduo do preo das tarifas teria
sido somente de 10%, conforme estimativa da Confederao Nacional da Indstria
(CNI)86.
O custo do acionamento das trmicas tem sido o principal custo
decorrente da poltica de reduo das tarifas. A operacionalizao do subsdio
governamental tem sido feito por meio de repasses da CDE. Em 2013, os repasses para
financiar os custos das termoeltricas e cobertura da Conta de Compensao de
Variao de Valores de Itens da Parcela A (CVA87) atingiram R$ 9,5 bilhes.
A CDE tambm foi assumiu outros gastos, como os custos associados da
exposio involuntria das distribuidoras, devido no realizao do leilo A-1 em
dezembro de 2012 e frustrao do leilo A de energia existente, em junho de 201388.
At outubro de 2013, os gastos da CDE para cobrir a exposio involuntria das
distribuidoras havia atingido R$ 200 milhes. Alm disso, tambm tem que ser custeado
pela CDE o risco hidrolgico dos geradores que tiveram suas concesses renovadas
transferido aos consumidores junto com as cotas de energia velha distribudas pelo
Governo, como determinou a MP 579.
Para possibilitar o pagamento dessas despesas e outras j mencionadas,
como a subveno para modicidade tarifria, a RGR transferiu cerca de R$ 5 bilhes
para a CDE em maio e junho, e o Tesouro, outros R$ 9,9 bilhes entre junho e
dezembro. Provavelmente o Tesouro s comeou a financiar diretamente os custos
decorrentes da nova poltica tarifria quando constatou que a RGR no dispunha mais
de saldo suficiente para ser transferido para a CDE: o saldo disponvel da RGR caiu de
R$ 15,3 bilhes, em janeiro, para pouco mais de R$ 500 milhes em julho de 2013,
chegando, em 2014, com pouco mais de R$ 2 milhes. Essa reduo foi, em larga
medida, provocada pelo pagamento de R$ 12 bilhes referentes a indenizaes das
geradoras e transmissoras que renovaram suas concesses, no mbito da MP 579.
86
122
89
At a edio deste livro, a soluo do problema no estava ainda definida. provvel que o Tesouro
venha a desembolsar recursos, mas talvez no seja via aportes na CDE.
90
O despacho das usinas feito pelo ONS e segue, em princpio, uma ordem de mrito econmico, isto ,
as usinas de menor custo de gerao (as hidreltricas, em geral) so despachadas prioritariamente.
Contudo, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) baixou a Resoluo n 8/2007, autorizando
o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) a acionar extraordinariamente usinas termeltricas fora
da ordem do mrito econmico, com vistas garantia do suprimento energtico, por deciso do Comit
de Monitoramento do Setor Eltrico CMSE, presidido pelo Ministro de Minas e Energia e composto por
representantes dos principais rgos do setor eltrico.
123
reservatrios das hidreltricas. Esse custo denominado pelo setor como Encargo de
Servios do Sistema por Segurana Energtica. Essa medida deveria valer at que nova
metodologia, destinada a levar em conta esses custos, fosse implantada nos programas
computacionais do setor eltrico, o que ocorreria em 1 de setembro de 2013.
Em linguagem mais simples, metade do custo maior de gerao das
usinas termeltricas a gs e a leo, despachadas desde 18 de outubro de 2012, por falta
de gua nos reservatrios das hidreltricas, teria de ser paga pelos comercializadores e
geradores, inclusive as usinas trmicas, entre abril e julho de 2013.
No bastasse a ilegalidade e a ilegitimidade da medida o CNPE rgo
de assessoramento da Presidncia da Repblica, com a atribuio de propor ao
Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas especficas, e suas resolues no
tm fora de lei , o custo da operao no pequeno.
Durante o pico de acionamento, 65 das 70 trmicas brasileiras estiveram
ligadas, gerando, a preos que variaram entre 330 e 600 R$/MWh, cerca de 18% da
energia consumida no Pas. Para se ter ideia do custo adicional com a gerao trmica,
as hidreltricas geram a preos entre 85 e 160 R$/MWh. Paga-se, no mnimo, o dobro
pelo MWh de fonte trmica.
Para reduzir o impacto dessa gerao sobre as tarifas ao consumidor, o
Governo anunciou o desligamento de 34 trmicas a leo diesel e combustvel, as mais
caras (num total de 3.800 MW), no dia 3 de julho de 2013. Contudo, estima-se que as
demais trmicas devem ficar ligadas pelo menos at novembro deste ano, quando
termina o perodo seco.
A Resoluo CNPE n 3, de 2013, provocou uma verdadeira guerra
judicial entre empresas e associaes de empresas do setor e o Governo Federal, evento
rarssimo no setor eltrico, tradicionalmente avesso via judicial. A gravidade da
interveno fez com a Associao Brasileira dos Comercializadores de Energia
(Abraceel) dissesse aberta e oficialmente, em artigo publicado na sua newsletter de
maio, que o ambiente de negcios no nosso setor est cada vez mais confuso, ao
referir-se ao assunto.
124
125
91
No cabe discutir aqui as vantagens e desvantagens de cada modelo. Mas vale lembrar que, quando o
critrio de outorga o maior valor pago pelo direito de explorao do servio, quem ganha o
contribuinte, pois a arrecadao do Governo pode reduzir a tributao. J no critrio de menor preo,
quem ganha o consumidor de energia eltrica.
127
Em anlise dos leiles de energia nova ocorridos entre 2005 e 2011, Rego
(2012) mostrou que nada menos que quatorze empreendimentos hidroeltricos no
foram comercializados em decorrncia de preos-teto fixados em valores muito baixos.
Desde ento, houve outros leiles frustrados.
Os aproveitamentos Estreito e Cachoeira, integrantes do chamado
Complexo do Baixo Parnaba, entre Piau e Maranho, tiveram sua venda frustrada em
duas ocasies, nos Leiles de Energia Nova de 2010 e de 2012, quando foram postos
venda em conjunto com o aproveitamento Castelhano e leiloados em bloco.
O aproveitamento Sinop, em Mato Grosso, tambm teve de ser colocado
venda por duas vezes, por falta de interessados na primeira oportunidade. Foi
arrematado, finalmente, por um consrcio liderado pela Alupar (51%), com Chesf
(24,5%) e Eletronorte (24,5%), mas logo aps o leilo o scio privado declarou que no
iria continuar no consrcio92. Contudo, ele s deixaria o consrcio aps a assinatura do
contrato, quando poder ser substitudo pela Electricit de France (EDF)93, que
participou do leilo junto com a Cemig e est em tratativas com a Eletrobras com essa
finalidade.
O caso mais notrio de preo-teto inadequado, entretanto, dos
aproveitamentos Barra do Pomba e Cambuci, que tiveram seus custos de viabilidade
fixados pela prpria EPE em R$ 125,41/MWh e R$ 152,54/MWh, respectivamente, o
que as retirava previamente de um leilo com preo-teto a R$ 125,00. Nesse mesmo
leilo, a EPE permitiu que as trmicas vendessem energia at a R$ 138,00/MWh, valor
que tornaria vivel Barra do Pomba Nesse exemplo, portanto, o poder concedente
escolheu uma combinao de preos teto duplamente infeliz, sem sentido do ponto de
vista econmico, pois afugentou potenciais interessados em construir usinas
hidroeltricas e atraiu interessados em construir usinas trmicas, mais caras e mais
poluentes.
Conforme argumenta Rego (2012), alm da frustrao dos leiles, outra
evidncia de que preos-teto baixos afugentam investidores que at 47% dos
empreendedores tecnicamente qualificados para participar dos leiles deixam de
participar deles aps a divulgao do preo mximo pela EPE.
92
93
128
Conforme explicamos no Captulo III, na primeira reforma do setor eltrico, nos anos 1990, o processo
de privatizao avanou mais fortemente no setor de distribuio, tendo a atividade de gerao
129
permanecido predominantemente estatal. Nos leiles de novos empreendimentos desse perodo, contudo,
prevaleceu a iniciativa privada.
95
Abbud, O. e Montalvo, E., A crise de energia de 2001 deveu-se reestruturao do setor eltrico?
Para
onde
seguir
aps
a
crise?,
2003,
disponvel
em
http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/840/R157-08.pdf?sequence=4.
96
http://exame.abril.com.br/revista-exame/edicoes/104402/noticias/o-jeito-e-brigar-na-justica?page=3
130
condies de crdito. De fato, o que veio a ocorrer que, nesse novo cenrio, o Grupo
teria de oferecer R$ 2 bilhes em contragarantias, montante de que no dispunha. O
resultado que das 22 concesses ganhas, 16 foram revogadas pela Aneel ou vendidas
pelo Grupo. As seis restantes iniciaram obras que, pelo menos desde setembro de 2012,
no apresentam avano. A experincia mal sucedida levou inclusive o Governo a alterar
as regras de leilo, exigindo garantias maiores.
Trata-se, portanto, de uma situao em que o licitante no conhece
adequadamente os riscos do projeto. O vencedor do leilo, no caso, no foi o licitante
mais eficiente, mas o que menos valorizava o risco. Um leilo mais rigoroso, com
exigncia de um plano de negcios e metodologia de execuo, certamente teria evitado
esse problema.
No Captulo II discutimos a importncia do Estado na viabilizao de
leiles. Nesse sentido, interessante examinar o que ocorreu com os leiles dos trs
projetos estruturantes do Governo, Santo Antnio, Jirau e Belo Monte, para
compreender como esses leiles foram viabilizados, com a venda de energia a preos
considerados, em princpio, inviveis para os demais participantes do mercado.
No caso do leilo de Santo Antnio, o Governo precisou lutar para
promover concorrncia. Um consrcio, do qual faziam parte uma grande empresa de
construo, um gerador estatal e potenciais usurios de grande porte, estava em posio
privilegiada, j que a construtora fizera os estudos de inventrio e de viabilidade do
projeto. Alm disso, o consrcio tinha acordos de exclusividade com os trs maiores
fornecedores de turbinas do mundo.
Superados os acordos de exclusividade, com a interferncia da Aneel e do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), trs consrcios participaram
do leilo. A presena estatal foi essencial, com as empresas do grupo Eletrobras
concorrendo entre si, participando dos trs consrcios, em propores societrias que
variaram entre 39% e 49%. O lance vencedor, de R$ 78,90/MWh, do Consrcio
Madeira Energia foi mais de 35% menor que o preo-teto, uma reduo de preo de R$
43,10/MWh.
No leilo de Jirau, novamente as estatais federais competiram entre si, nos
dois consrcios participantes, em propores de 39% e 40% - neste ltimo caso com
131
Ver: http://www.cerpch.unifei.edu.br/noticias/atrasos-encarecem-jirau-e-hidreletrica-espera-perdao.html
133
98
134
136
03/12/1999 a 15/08/2002
23/09/2003 a 12/07/2013
Privada
71,43
57,23
Grupo Eletrobras
4,76
36,75
Estatal estadual
23,81
6,02
Total
100,00
100,00
Fonte: Aneel
Furnas. Esse percentual refere-se, neste caso, a apenas um dos 21 lotes leiloados, a LT
Bateias-Ibiuna, componente da Interligao Sul-Sudeste. Trs lotes no tiveram
interessados nesse perodo: dois foram leiloados posteriormente, e um foi atribudo a
Furnas, por se tratar de obra prioritria.
Cabe lembrar que nos trs anos em que foram realizados os seis
primeiros leiles de linhas de transmisso, essa era uma experincia inteiramente nova
para o setor, tanto para quem leiloava as linhas, no caso, a Aneel, que atuava em nome
do poder concedente, sem interferncia governamental, quanto para as empresas.
Na ausncia das empresas do Grupo Eletrobras, tradicionais construtoras
e operadoras de linhas de transmisso, a iniciativa privada e as estatais estaduais
comearam a participar dos leiles. A julgar pelo nmero de participantes nos dois
ltimos leiles desse perodo, os de n 03/2001 e 02/2002, o nmero de interessados em
disputar essas linhas crescia a cada leilo. No leilo de 2001, dez empresas e cinco
consrcios depositaram as garantias para poder oferecer seus lances. No de 2002, seis
empresas e 17 consrcios depositaram garantias. A grande maioria era de
empreendedores privados.
Curiosamente, a despeito do nmero de interessados, o desgio no leilo
de n 03/2001 foi de apenas 0,87%. No de n 02/2002, o desgio foi maior, alcanando
9,82%. A mdia do valor de desgio nos lotes dos seis leiles desse perodo foi de
apenas 7,07%, sendo o maior deles de 20,27%, alcanado exatamente no primeiro leilo
de linhas de transmisso realizado no Pas, em 1999. Mas essa era uma realidade que
estava prestes a mudar com a participao ativa das empresas estatais do Grupo
Eletrobras, a partir de 2003.
A partir do momento em que foram autorizadas a participar dos leiles de
linhas de transmisso, as estatais federais do Grupo Eletrobras lanaram-se a eles com
disposio. J no primeiro leilo de 2003, elas participaram de sete dos 17 consrcios
que depositaram garantias. A Eletrosul liderou dois deles e Furnas, Chesf e Eletronorte
participaram de outros cinco. Essa atuao iria se repetir nos leiles seguintes, com pelo
menos uma das estatais participando ativamente de todos eles, sozinha ou em consrcio.
Os nmeros apresentados na Figura IV.2 mostram que as empresas do
Grupo Eletrobras aumentaram a sua participao de 4,76%, no perodo de 1999 a 2002,
138
mdia de 28,45%
superior a 40%
Privado
59,40%
58,82%
57,14%
Eletrobras
36,84%
36,47%
38,78%
Estaduais
3,76%
4,70%
4,08%
Fonte: Aneel
que, no tendo objetivo de lucro e sendo suportadas pelo Governo, alm de orientadas
por ele nesse sentido, podem ir bastante mais longe na sua disposio de pagar gios
altos. Tendo em vista que a iniciativa privada venceu mais lotes que as estatais do
Grupo Eletrobras e as estaduais juntas, no demais supor que os preos iniciais dos
leiles de transmisso estavam superestimados. Nesse caso, a causa de tantos desgios
altos eram mesmo preos limites mal estimados, trazidos para baixo com folga pela
competio nos leiles.
Outro aspecto a concluir que a participao das subsidirias da
Eletrobras no trouxe benefcios do ponto de vista da reduo de tarifas ao
consumidor99. Se no era para implementar uma poltica de reduo tarifria, porque a
estatal participou dos leiles de linhas de transmisso, por meio de suas subsidirias?
A primeira resposta que vem mente a crena estatista e o desejo de
controle sobre os leiles e sobre o setor por parte do novo Governo, o que seria mais
fcil por meio das empresas nas quais ele acionista majoritrio. Nesse sentido,
bastante esclarecedora a declarao de Ado Linhares Muniz, presidente da Cmara
Setorial de Energia Elica do Cear, ao jornal O Estado de S. Paulo, por ocasio do
leilo de reserva de energia (gerao elica), realizado em 23 de agosto de 2013, em que
CHESF e Furnas arremataram 38 dos 66 projetos oferecidos. Segundo ele, a CHESF
entrou pesado no leilo "porque queria o domnio do Nordeste", isso apesar de ter tido
prejuzo de R$ 5,2 bilhes, em 2012, e de R$ 265 milhes, no primeiro semestre deste
ano.
A segunda causa sobre a qual se pode especular o corporativismo
dessas estatais, que possuem forte poder de presso sobre as autoridades. Por ltimo,
resta a hiptese de que os polticos gostam de empresas estatais, porque podem nomear
seus afilhados para os cargos nelas existentes, prtica de pleno conhecimento pblico,
na raiz de muitos escndalos da histria recente do Pas.
To importante quanto avaliar as causas, entender as consequncias
dessa poltica, que aparentemente no vem sendo boa para o Pas. Tem havido atrasos
nas obras, que fragilizam o Sistema Interligado Nacional e, junto com a falta de
99
Destaque-se que estamos falando em reduo das tarifas. Certamente, se uma empresa do grupo
Eletrobras venceu o leilo porque ofereceu um preo mais baixo que as demais, de forma que, na
ausncia da estatal, o consumidor iria pagar uma tarifa mais alta. Assim, ainda que a Eletrobras no tenha
contribudo para uma queda na tarifa, certamente contribuiu para que ela no aumentasse.
140
CanalEnergia, 12/09/2013.
141
Poderiam estar ajudando a economizar gua dos reservatrios das usinas hidreltricas
desde 9 de julho de 2012, ou gerando energia mais barata do que a das trmicas,
acionadas em outubro de 2012 para enfrentar essa falta dgua. A energia dos parques
elicos baianos, mesmo no sendo gerada, est sendo paga pelo consumidor desde
julho, j que o cronograma do empreendimento de gerao foi cumprido. Essa
remunerao soma um prejuzo total estimado pela Aneel em cerca de 770 milhes de
reais.
A Agncia, que multou a Chesf em 11,5 milhes de reais pelos atrasos,
s nesse caso, encaminhou relatrio detalhado Advocacia-Geral da Unio (AGU),
apontando as causas do problema. A AGU ter que decidir se vai Justia para cobrar
esse prejuzo da Chesf, mas, de uma forma ou de outra, a conta desse desastre
certamente ir para o bolso do consumidor de energia eltrica. As linhas de transmisso
que ligaro os parques elicos ao SIN, ao que se sabe, s ficaro prontas em 2014.
No total, a Chesf j foi multada pela Aneel com 26 penalidades
irrecorrveis em mbito administrativo em mais de R$ 25 milhes, a includa essa
multa pelas linhas de conexo dos parques elicos.
J Furnas chegou a ter, segundo a Aneel, 39 obras atrasadas, com um
atraso mdio de at 710 dias. Entre as obras no concludas havia atrasos de at 2.525
dias. Furnas tinha cinco infraes administrativas irrecorrveis, num total de mais de R$
4,5 milhes.
A Eletronorte tinha cinco multas irrecorrveis. Chegou a ter 49 atrasos
em obras, tendo alcanado a mdia de 344 dias de atraso. Havia obra com atraso de
1.736 dias em sua carteira. A estatal federal em melhor situao era a Eletrosul, que
tinha apenas trs infraes irrecorrveis, relativas a um atraso mdio que chegou apenas
a 51 dias.
Os atrasos levaram o Poder Concedente a instituir regra para impedir
que as empresas inadimplentes com suas obrigaes continuassem arrematando
empreendimentos. Passou a fazer parte dos editais dos leiles regra que inviabiliza a
participao de empresas que apresentem tempo mdio de atraso na entrada em
operao comercial de instalaes de transmisso superior a 180 dias em relao s
142
101
102
143
144
107
145
A forte queda nas tarifas entre 2012 e 2013 deve-se, em grande parte, ao impacto da MP 579, de
2012/Lei n 12.783, de 2013, tema tratado no Captulo III.
109
Com esses critrios, nossa amostra composta por:
i)
Distribuidoras com reviso tarifria em 2011: Coelce, Eletropaulo, Celpa, Elektro,
Bandeirante e CPFL Piratininga;
ii)
Distribuidoras com reviso tarifria em 2013: Cemat, Cemig-D, CPFL Paulista, Enersul,
AES Sul, Coelba, Cosern, Celpe, RGE, Escelsa, Ceal, Cemar, Cepisa, EPB, Celg,
Amazonas e Light.
146
impacto da MP 579. Tambm normalizamos em 100 o valor das tarifas em 2010 para
facilitar a comparao.
Figura IV.4: Evoluo das tarifas de energia eltrica entre 2010 e 2013 para as
distribuidoras com reviso tarifria em 2011 e 2013.
120,00
115,00
110,00
105,00
100,00
95,00
90,00
85,00
80,00
2010
2011
2012
2013
H aspectos idiossincrticos tanto nos reajuste anuais, como na reviso peridica. Em relao aos
reajustes anuais, o ndice de cada empresa depende do custo da energia que adquiriu, e isso depende,
entre outros fatores, da proporo da energia comprada de Itaipu (cujo preo fixado em dlar) e da
compra de energia gerada por usinas termoeltricas. O fato de a maioria das empresas que sofreram
reviso em 2011 ser de So Paulo pode distorcer um pouco os resultados quantitativos. Observe-se,
contudo, que as tarifas da CPFL-Paulista, cuja reviso ocorreu em 2013, tiveram comportamento mais
semelhante ao das outras empresas que tiveram reviso em 2013 do que ao de suas congneres paulistas.
147
diferena, superior a 5 pontos percentuais, pode ser vista, grosso modo, como resultante
do impacto das alteraes metodolgicas embutidas no 3CRTP.
Por fim, em 2013, as Distribuidoras 2011 tiveram um reajuste positivo de
2,8%, revertendo a reduo prxima a 18%, observada no incio do ano em decorrncia
da MP 579. No caso das Distribuidoras 2013, a reviso tarifria garantiu que, em mdia,
a variao de preos continuasse negativa, mas o reajuste mdio final, de -6% ficou bem
aqum da reduo mdia de 18% decorrente da reviso extraordinria 111.
Ainda difcil avaliar o impacto da reduo tarifria sobre as
distribuidoras e consumidores. Para as distribuidoras, uma das poucas evidncias a
queda em suas margens de lucratividade observada nos ltimos anos. A Figura IV.5
mostra a mdia aritmtica da margem lquida e da rentabilidade sobre o patrimnio
lquido de uma amostra de empresas de energia controladoras de concessionrias de
distribuio, bem como o resultado para a mdia das empresas listadas no anurio Valor
1000, publicao do jornal Valor Econmico, que lista os resultados das mil maiores
empresas brasileiras do setor no financeiro por ativos.
Figura IV.5: Margem lquida e rentabilidade sobre o PL de empresas do setor eltrico e
de empresas que formam a base do Valor 1000
Margem Lquida
2012
2010
Rentabilidade sobre o PL
Variao
2012
2010
Variao
Amostra distribuidoras
6,8
12,4
-5,6
9,3
15,5
-6,3
Distribuidoras 2011
7,6
13,8
-6,2
9,5
19,6
-10,1
10,4
-1,9
6,9
13,8
-6,9
8,5
Valor 1000
Fonte: Valor 1000, 2013, e Valor 1000, 2011.
111
Esses valores parecem contradizer fortemente os resultados coletados pelo IBGE, que, at outubro de
2013, mostram que o custo da energia eltrica caiu 15%. Alguns fatores que explicam essas diferenas
so o fato de a inflao calculada pelo IBGE levar em considerao somente as principais regies
metropolitanas do Brasil, com as devidas ponderaes pela populao, ao passo que aqui utilizamos a
mdia aritmtica simples. Alm disso, o IBGE considera a mdia das tarifas ao longo do perodo, e aqui
estamos considerando somente um valor final. Assim, se o preo de um servio alterado somente no
ltimo ms do ano, seu impacto sobre a inflao em doze meses ser mnimo, pois no influenciar
significativamente o preo mdio do perodo. J aqui estamos considerando somente o preo de final de
perodo.
112
Os grupos que fazem parte da amostra Distribuidoras 2011 foram: Endesa, controladora da Coelce;
Brasiliana de Energia, controladora da Eletropaulo; Equatorial Energia, controladora da Celpa; Elektro;
148
pode ser visto, na mdia, a margem lquida de todas as grandes empresas caiu entre
2010 e 2012. Entretanto, a queda foi mais acentuada para as empresas do setor eltrico,
e foi particularmente mais aguda para os grupos que controlam as Distribuidoras 2011.
Observe-se que, em 2010, os grupos controladores de distribuidoras tiveram, em mdia,
margem lquida superior das empresas que integram o Valor 1000. J em 2012, a
margem lquida daquelas empresas havia ficado aqum da mdia do Valor 1000.
J a reduo da rentabilidade sobre o patrimnio lquido (PL) foi
ligeiramente menor para as empresas do setor eltrico em geral, porm, mais acentuada
para as controladoras das Distribuidoras 2011. Observe-se que a rentabilidade sobre o
patrimnio lquido tende a ser superestimada para as empresas do setor eltrico, uma
vez que h exigncia de elevados investimentos iniciais que, para efeitos de balano,
no so corrigidos. Isso subestima contabilmente os ativos e, consequentemente, o
patrimnio lquido (que corresponde diferena entre ativo e passivo), aumentando
artificialmente a rentabilidade sobre o PL.
O que se v, ento, que a contrapartida da reduo das tarifas tem sido a
menor rentabilidade das distribuidoras. Ao contrrio do que possa parecer em uma
primeira leitura, essa no uma concluso tautolgica. Conforme discutido na Seo
II.5, as tarifas podem ser reduzidas por meio de efetivas redues de custos, sem
prejudicar a rentabilidade das distribuidoras. Ainda uma questo em aberto como a
busca da modicidade tarifria ir afetar a vida futura das empresas e consumidores.
possvel que as empresas viessem gozando de rentabilidade elevada e, agora, em
decorrncia de presses do Governo, estariam obtendo uma remunerao justa. Mas
igualmente possvel que a modicidade tarifria esteja deprimindo os retornos do
investimento a um nvel que possa comprometer a sustentabilidade do setor. O fato de,
em 2012, trs empresas da amostra113 terem apresentado margem lquida negativa e de a
mdia das empresas ter obtido rentabilidade menor que a mdia das mil maiores so
indcios de que a busca por modicidade tarifria pode ter sido excessiva.
Nesse caso, os benefcios de curto prazo, traduzidos na forma de contas
de luz mais baixas, devem ser pesados contra possveis consequncias de longo prazo,
EDP, controladora da Bandeirante; e CPFL, controladora da Piratininga. Para a amostra geral, inclumos
ainda Eletrobras, Cemig, Neoenergia, Copel, Light, Celesc, CEEPar e Energisa. Todos esses grupos
foram listados na publicao Valor 1000 de 2013 e 2011.
113
Eletrobras, Celesc e CEEE-Par.
149
Atualizao monetria;
ii)
que sintetiza a variao da extenso da rede, dos consumos de alta, mdia e baixa
114
Vide
Nota
Tcnica
n
452/2013
SRE/ANEEL,
disponvel
em:
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/consulta_publica/documentos/Nota%20T%C3%A9cnica_452_2013_
SRE%20Aprimoramentos%20da%20Metodologias%20de%20Revis%C3%A3o%20Tarif%C3%A1ria%2
0Discuss%C3%A3o%20Conceitual.pdf
115
Os ajustes referem-se : i) deduo dos custos relativos gerao prpria, que so tratados na Parcela
A; ii) deduo das receitas com servios taxados, que so tratadas na metodologia de Outras Receitas;
iii) excluso dos custos de capital associados s anuidades relativas a veculos, sistemas de informtica e
aluguel de mveis e imveis administrativos, que so tratados como Base de Anuidade Regulatria
BAR na metodologia de definio da Base de Remunerao Regulatria; iv) excluso dos custos
adicionais relativos ao crescimento dos processos e atividades comerciais e de operao e manuteno.
151
116
152
ao final do perodo, o investimento no tivesse sido efetivado, ela seria penalizada, com
reduo na tarifa.
No 3 Ciclo, a parcela Pd passou a ser estimada com base nos dados
efetivamente ocorridos entre as duas revises. Em princpio, como o fator X incidir
sobre reajustes futuros, o mais correto seria utilizar uma estimativa do crescimento
esperado da produtividade. Ocorre que, na prtica, as estimativas de crescimento
baseiam-se em dados ocorridos e esto mais sujeitas a erros.
Por outro lado, utilizar ganhos de produtividade ocorridos no passado
pode ser inadequado quando h motivos para se acreditar que o ambiente
macroeconmico se alterou. Um dos principais determinantes da demanda por energia
o crescimento da economia caiu substancialmente entre 2007-2010 e 2011-2014
(considerando as projees). Nesse cenrio de desacelerao econmica, o clculo de
ganhos de produtividade considerando valores passados tender a superestimar os
ganhos efetivamente observados.
Exceto pelo problema acima, a alterao metodolgica do 3 Ciclo parece
ter sido adequada e, em princpio, neutra para empresas e consumidores. Tudo
depende de como era a qualidade das estimativas antes e aps a alterao metodolgica.
Outra alterao entre o 2 e o 3 Ciclos de Reviso foi a eliminao do
componente Xa. O objetivo desse componente era ajustar a tarifa em decorrncia de
variaes de preos relativos. Mais especificamente, o reajuste bsico dado pela
variao do IGP-M, que um ndice geral, formado por uma mdia ponderada da
inflao no atacado, ao consumidor e na construo civil. Entretanto, a evoluo de
alguns custos, como salrios, pode ser mais bem descrita pela evoluo de um ndice de
preos ao consumidor, como o IPCA. Dessa forma, quando o IPCA subia mais
fortemente que o IGP-M, o fator Xa era negativo, levando a um reajuste mais elevado
das tarifas (lembrando que para estabelecer a nova tarifa, o Fator X subtrado do IGPM), o que refletia adequadamente o aumento de custos das empresas. Similarmente,
quando o IGP-M subia mais fortemente, o reajuste tarifrio era mais baixo.
Como, a priori, no h porque esperar que a inflao medida por um
ndice seja maior que outra, a excluso do componente Xa do Fator X, em princpio,
neutra para consumidores e distribuidoras. Entretanto, gera um aumento desnecessrio
de risco para as empresas, pois o reajuste anual das tarifas passa a refletir com menor
fidelidade o real aumento de custos dos insumos. Em 2009, por exemplo, a inflao
medida pelo IPCA foi de 4,1%, enquanto que a do IGP-M foi negativa, de -1,72%. Ou
154
seja, houve um diferencial de quase seis pontos percentuais que deixaria de ser
considerado caso o 3 Ciclo j estivesse em vigor.
A Figura IV.6 mostra o Fator X estabelecido no 2 e 3 Ciclos de Reviso
para as vinte maiores distribuidoras, segundo o nmero de consumidores atendidos117.
Para o 2 Ciclo no estamos considerando o componente Xa, que definido a cada ano.
No caso do 3 Ciclo no consideramos a Parcela Q, pois essa tambm definida ex post.
Figura IV.6 Componentes do Fator X no Terceiro e Segundo Ciclos de reviso
tarifria, por concessionria 118.
terceiro ciclo
Pd
segundo ciclo
Total
Xe
Total
CEMIG
1,15
0,68
1,83
0,84
0,84
ELETROPAULO
1,03
1,03
2,42
2,42
COELBA
0,84
2,84
1,15
1,15
CPFL Paulista
1,25
1,25
0,83
0,83
CELPE
1,27
0,51
1,78
0,37
0,37
COELCE
1,53
3,53
2,82
2,82
Celesc
1,33
1,33
1,08
1,08
CELG
1,29
1,29
ELEKTRO
1,33
3,33
1,24
1,24
CEMAR
1,31
1,45
2,76
1,06
1,06
CELPA
0,46
2,46
0,43
0,43
BANDEIRANTE
1,08
1,08
0,74
0,74
RGE
0,77
0,77
0,66
0,66
ESCELSA
0,99
1,68
2,67
0,95
0,95
AES SUL
1,12
1,12
1,5
1,5
Mdia
1,13
0,72
1,86
1,02
1,02
As distribuidoras Ampla e Copel no foram includas na amostra porque ainda no tiveram o 3CRTP
concludo ou porque no havia dados disponveis.
118
Para o segundo ciclo, a tabela considera os valores de Xe homologado nas revises tarifrias. O Xe
efetivo poderia ser recalculado, caso o valor investido pela distribuidora fosse menor do que o anunciado.
155
Alguns ativos fixos, como veculos e imveis de uso administrativo e softwares no integram a base de
remunerao regulatria, mas fazem jus a uma anuidade.
156
120
Em situaes excepcionais a Aneel pode reconhecer alguns equipamentos de reserva para fins de
compor a base de remunerao regulatria.
157
121
159
160
122
Ver
https://www.mfs.com/wps/FileServerServlet?servletCommand=serveUnprotectedFileAsset&fileAssetPat
h=/files/documents/news/mfse_emdusd_wp.pdf
161
tarifria e outra. Ao se remunerar todo o capital pelo WACC mais recente, est-se, na
prtica, exigindo que a empresa renegocie periodicamente todos os seus compromissos
financeiros, o que aumenta os custos de transao e, ainda assim, isso pode ser
insuficiente para resolver o problema.
Pode-se pensar que se a empresa contratar somente emprstimos com
taxas flutuantes estar protegida de variaes do WACC. Afinal, se as condies
econmicas melhorarem, os juros pagos automaticamente cairiam, o que viabilizaria
uma reduo do WACC. Isso parcialmente correto. Juros flutuantes, de fato, podem
resolver parte do problema de adaptao a alteraes no ambiente macroeconmico.
Mas somente parte. Em primeiro lugar, uma estratgia tima de composio de ativos
dificilmente ser uma constituda por 100% da dvida com juros flutuantes. O portfolio
timo certamente conter ttulos em renda fixa e mesmo denominados em outras
moedas.
Mesmo para operaes com juros flutuantes necessrio levar em
considerao que, quando uma operao contratada, h tambm um spread que reflete
o risco do tomador. Esse spread usualmente fixo, de forma que, ainda que a percepo
de risco oferecido por aquele agente melhore ao longo do tempo, ele continuar
pagando spreads mais altos referentes aos emprstimos mais antigos. Dessa forma, o
ideal seria que a WACC refletisse, pelo menos em parte, a parcela do financiamento que
pouco sensvel a variaes no custo de oportunidade.
As questes aqui levantadas tm como objetivo no somente uma
eventual alterao da metodologia adotada, mas, principalmente, chamar ateno para a
necessidade de rbitros, quando uma das partes se julgar prejudicada. Conforme
argumentamos no Captulo II, a necessidade de pesados investimentos iniciais favorece
o comportamento oportunista por parte do rgo regulador. A escolha da metodologia
de definio da base de remunerao e da metodologia de clculo pode ser
adequadamente manipulada de forma a forar uma reduo excessiva da remunerao.
A possibilidade contratual de levar demandas para arbitragem pode contribuir
fortemente para a reduo de comportamentos oportunistas.
A melhor soluo, entretanto, o rgo regulador evitar se comportar de
forma oportunista, e reconhecer que modicidade tarifria deve ser obtida dentro dos
limites do possvel, no caso, respeitando o custo de oportunidade do investidor.
163
Os leiles A-5 preveem a entrega de energia a partir de 1 de janeiro do quinto ano adiante,
independentemente da poca do ano em que foi realizado. O mesmo ocorre com os leiles A-3, com
entrega para o terceiro ano.
164
distribuidoras pela Aneel, como mandava a MP. Isso no ocorreu porque CESP,
CEMIG e COPEL no concordaram em renovar suas concesses de gerao nos termos
propostos pela Medida Provisria, o que gerou dficit da quantidade de energia prevista
nas contas do Governo para ser alocada em cotas s distribuidoras.
Em vista do problema criado, o Governo tentou realizar o Leilo A, em
24/06/2013, para negociar Contratos de Comercializao de Energia no Ambiente
Regulado por quantidade, para suprimento no perodo de 1 de julho de 2013 a 30 de
junho de 2014, para todas as fontes energticas, com o objetivo de suprir a demanda das
distribuidoras, mas o leilo resultou vazio em razo do preo-teto fixado pelo Governo,
de R$ 171,80/MWh, considerado insuficiente pelos agentes que tinham energia para
vender. O problema continuou vivo.
No leilo A-1, realizado em 17/12/2013, havia uma demanda declarada
pelas distribuidoras de 6.300 MWmed, mas foram negociados apenas 2.600 MWmed, a
um preo-teto de R$ 192,00/MWh. Esse preo foi definido pelo Ministrio de Minas e
Energia, conforme o disposto no art. 19, 3, do Decreto n 5.163, de 30 de julho de
2004, que regulamentou o modelo estabelecido pelo Governo em 2003. O decreto diz
que esse preo no poder superar o valor mdio resultante dos leiles de compra de
energia eltrica proveniente de novos empreendimentos realizados no ano "A - 5" de
2009, uma das medidas adotadas na ocasio, com o objetivo de reduo tarifria. Por
sorte, o preo foi alto no leilo de 2009, o que permitiu a oferta de R$ 192,00/MWh.
Ainda assim, restou uma falha de suprimento de 3.700 MWmed para 2014.
Embora o preo desse leilo A-1, de 2013, tenha sido estimulante para a
comercializao de energia em um horizonte de 12 meses, os preos para contratos de
18 e 36 meses no foram bons, o que resultou em baixa venda de energia. Para 18
meses, s foram vendidos 98 MWmed da CESP. Para 36 meses, foram vendidos 819
MWmed, dos quais 783 MWmed foram vendidos pela Eletronorte, estatal federal,
possivelmente compelida a vender esse montante pelo seu acionista majoritrio.
Os detentores de energia que participaram desse leilo certamente no
venderam tudo o que tinham na expectativa de venda dessa energia a PLD, no futuro,
com expectativa de bom preo, uma vez que o PLD estava alto naquela ocasio (em
torno de R$ 250,00/MWh em 31/12/2013) e j chegou aos R$ 822,00/MWh, por causa
da falta de chuvas no perodo mido 2013/2014. Como os reservatrios ficaram baixos
166
em 2012/13, a escassez deve permanecer ainda que chova bem na estao mida
2013/14, o que no ocorreu at o fim de janeiro.
O resultado que esse montante que falta, de 3.700 MWmed, ter que ser
comprado pelas distribuidoras ao preo spot do mercado de energia eltrica (PLD), um
valor maior que o qudruplo do preo de contratao do leilo A-1, de 2013.
Considerado um PLD atual de R$ 822,00/MWh e um valor de R$ 192,00/MWh, do
leilo A-1, de 2013, o custo adicional desse suprimento poder chegar a algo em torno
de R$ 20 bilhes!
As oscilaes de preo da energia que as distribuidoras tm que comprar
e que no so repassadas automaticamente (por mecanismo pass through, estabelecido
em lei ou contrato) s tarifas ao consumidor vo para uma conta grfica, cujo repasse de
valores somente autorizado pela Aneel nos reajustes tarifrios ordinrios, realizados
apenas uma vez por ano. S ento esses valores vo para a tarifa ao consumidor final e
so recuperados pelas distribuidoras, que os financiaram at ento. Incluem-se a ESS
(despacho trmico quando falta gua nos reservatrios das usinas) e as cotas de energia
demandadas pelas distribuidoras no satisfeitas (como na exposio involuntria das
distribuidoras no caso presente ou como na ocorrida quando a Aneel cancelou os 800
MWmed, conforme j citado).
Quando esses valores ficam muito altos e comprometem o caixa das
distribuidoras, tem havido, em regra, duas solues possveis: reviso tarifria
extraordinria com repasse imediato desses custos ao consumidor, como ocorrido no
passado, por causa de variaes cambiais nas cotas da energia de Itaipu, cotadas em
dlar e compradas obrigatoriamente pelas distribuidoras ou socorro do Tesouro, via
Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE). Em resumo, resta decidir quem pagar a
conta, se o consumidor de energia eltrica ou o contribuinte. Considerando que 2014
um ano eleitoral, a ltima hiptese ser a mais provvel.
Mas h outro efeito colateral da MP 579, que tambm ter impacto sobre
os consumidores. Os riscos do Mecanismo de Realocao de Energia (MRE), bolsa que
equalizava os recebimentos dos geradores que so despachados pelo Operador Nacional
do Sistema Eltrico (ONS), e, portanto, tm sua gerao de energia e seus ganhos
determinados por um terceiro, em razo da necessidade de otimizao do Sistema
167
Interligado Nacional (SIN), passaram dos geradores para as distribuidoras, isto , para o
consumidor final.
168
Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed., 2008, Agncia Nacional de Energia Eltrica.
Ver http://www.itaipu.gov.br/?q=pt/node/418&foto=sli_faq.jpg, acessado em 01/10/2009.
169
170
171
Figura V.1 - Preo de gerao de energia eltrica por fonte (R$/MWh) 126
Fonte
Custo fixo
CVU
(R$/MWh)
Preo final
84,58
84,58
Elica
Hidroeltrica de mdio porte
124,43
124,43
147,46
147,46
158,94
158,94
Trmica nuclear
145,48
21,44
166,92
159,34
176,85
336,19
Trmica a biomassa
Trmica a gs natural
171,44
186,98
358,42
166,94
259,3
426,24
166,57
669,24
835,81
166,57
790,13
956,7
Trmica a carvo
(*)
No informado
Fonte: Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS).
127
(*) Fontes intermitentes, que no podem operar na base da matriz.
126
Os custos fixos de gerao da Figura V.1 so preos mdios dos Leiles de Energia Nova do perodo
de 2005 a 2010, com exceo do custo da energia elica, que o valor mdio alcanado no Leilo A-3 de
18/11/2013. O custo fixo de gerao de trmica nuclear o valor da tarifa estabelecida pela ANEEL para
as Usinas Angra I e II. Os valores de CVU mdios (custo varivel de gerao quando a trmica
chamada a gerar), informados pelo ONS, so os considerados na elaborao do Plano Mensal de
Operao Maro/2013. Para as UTEs participantes dos Leiles de Energia, os valores so atualizados
mensalmente pela Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), com base no reajustes dos
respectivos combustveis no mercado internacional.
127
De acordo com a pgina da Norte Energia, concessionria da Usina Belo Monte
(http://pt.norteenergiasa.com.br/2011/04/26/por-que-belo-monte/), acessada em 19/12/2011, o preo da
energia de fonte solar fotovoltaica estimado em R$ 500,00/MWh.
128
Adotado neste trabalho o valor refencial de 10.500 MW mdios para a Usina de Itaipu.
172
setembro de 2013129. A mdia desses Encargos ficou em R$ 150 milhes entre 2003 e
2007, para efeito de comparao130.
Para os consumidores do mercado livre, o impacto financeiro da gerao
termeltrica foi imediato, j que eles tm que pagar mensalmente o sobrecusto da
gerao trmica. Esse impacto no ms de fevereiro de 2013 praticamente anulou os
ganhos da reduo tarifria implantada pelo Governo Federal, por meio da MP n 579,
de 2012, de acordo com a Associao Brasileira de Grandes Consumidores Industriais
de Energia e de Consumidores Livres (ABRACE)131. A tarifa caiu, em mdia, R$ 24 por
MWh, vantagem praticamente anulada pelo custo adicional da gerao trmica, que
chegou a R$ 22 por MWh, segundo a ABRACE. Mas essas foram apenas algumas das
consequncias do macio despacho trmico de outubro de 2013. O tema foi bastante
discutido por Tancredi e Abbud (2013).
Voltando discusso sobre as vantagens das hidreltricas, outros fatores
que as tornam uma fonte de primeira grandeza o fato de que elas geram energia
renovvel e oferecem, alm disso, mltiplos benefcios sociedade, como, por exemplo,
o suprimento de gua, o controle de cheias, a irrigao, a melhoria da navegao, o
turismo e a recreao. Assim, consideradas as caractersticas do nosso Sistema, as
usinas hidreltricas so tambm mais vantajosas do ponto de vista socioambiental. Isso
decorre do fato de que a nica alternativa que pode dar confiabilidade ao abastecimento
em substituio gerao hidreltrica so as usinas trmicas, mais caras e mais
poluentes
As fontes elica e solar, favoritas dos ambientalistas, assim como as
trmicas a bagao de cana, tambm consideradas limpas, no podem operar na base,
dada a sua intermitncia, conforme assinalado na Figura V.1. Servem, como j dito,
apenas como fontes complementares, capazes de economizar gua dos reservatrios das
usinas. Em resumo, a nica alternativa segura gerao hidreltrica a gerao trmica,
bastante poluente, como veremos a seguir. As emisses provenientes da gerao trmica
tm aumentado no Brasil, dado o aumento de sua participao na matriz energtica,
notadamente a partir de 2001, quando entraram em operao os primeiros 951,8 MW de
129
173
132
Anurio Estatstico de Energia Eltrica 2013, Empresa de Pesquisa Energtica, Ministrio de Minas e
Energia.
133
MtCo2eq. milhes de toneladas de CO2 equivalente
174
Na Amaznia Brasileira, excede 2200 mm. Na Amaznia como um todo, excede 2400
mm, mais que o triplo dos 800 mm mdios!. Essa seria, sem dvida, uma forte razo
adicional para construirmos hidreltricas com reservatrios de forma a nos
beneficiarmos desse regime de chuvas.
Mas h uma militncia ambientalista radical e equivocada, que, sem
qualquer base cientfica, se ope fortemente construo de novas usinas hidreltricas
desde os anos 1980. Em nome da proteo ambiental e da preservao dos sistemas
naturais, passaram a exercer presso, inclusive com forte campanha de imprensa, sobre
os rgos multilaterais de crdito, como o Banco Mundial, para reduzir o apoio tcnico
e financeiro construo de hidreltricas. Segundo esses grupos, a hidreletricidade no
poderia ser considerada energia limpa e renovvel por causa dos reservatrios.
A raciocinar por essa lgica, reservatrios tambm no seriam aceitveis
para suprimento de gua, para o controle de cheias, para a irrigao, a melhoria da
navegao, o turismo e a recreao etc., os usos mltiplos dos reservatrios criados pela
gerao hidreltrica que nenhuma outra forma de gerao oferece. A oposio irracional
a barragens, reservatrios e outras obras de infraestrutura contribuiu, segundo o j
citado Gomide, para que o sculo XX se encerrasse com 850 milhes de pessoas sem
acesso adequado gua, 1,6 bilho de pessoas sem acesso eletricidade e 2,9 bilhes de
pessoas tentando sobreviver com renda inferior a 2 dlares por dia.
certo que a preservao da natureza um imperativo, mas, como alerta
Gomide o desenvolvimento sustentvel implica a converso tima dos recursos
naturais em benefcios para a humanidade (atual e futura gerao). No h conflito
algum entre o avanado grau de conscincia ambiental felizmente predominante e o
aproveitamento efetivo, oportuno e conveniente dos extraordinrios recursos hdricos
brasileiros.
H elementos que demonstram isso fartamente. A grande maioria dos
aproveitamentos hidreltricos viveis no Brasil est na Amaznia, tida pelos
ambientalistas mais radicais como um santurio natural intocvel. Mas de acordo com
dados da Empresa de Pesquisa Energtica, todas as usinas hidreltricas existentes e a
serem ainda construdas ocupariam menos de 10.500 km de floresta, ou seja, apenas
0,16% de todo o bioma amaznico, com seus 6,5 milhes de km, se includa a sua parte
situada em territrio estrangeiro, como apontaram Abbud e Tancredi (2010).
175
177
menores custos e
menos problemas de
licenciamento
socioambiental, passou a vigorar nos ltimos dez ou quinze anos, em que pesem as
declaraes pblicas de autoridades do setor de que no h nenhuma diretriz nesse
sentido.
Os fatos contradizem as declaraes oficiais e o resultado dessa poltica
pode ser constatado pelos dados da Aneel relativos s hidreltricas leiloadas de 2000 a
2012. De 42 empreendimentos, que somam 28.834,74 MW, apenas dez so usinas com
reservatrios. Essas usinas agregam somente 1.940,6 MW de potncia instalada ao
sistema eltrico. Os outros 32 empreendimentos, com 26.894,14 MW, so de usinas a
178
fio dgua, ou seja, sem qualquer capacidade de guardar gua para gerao de
eletricidade nos perodos secos. Como se v, apenas 6,73% da capacidade de gerao
desses empreendimentos so provenientes de usinas com reservatrio (Tancredi e
Abbud, 2013).
necessrio reconhecer que no haveria o menor sentido em construir
usinas com reservatrios em muitos casos, tendo em vista o fato de que o relevo da
regio onde se encontram os empreendimentos seria totalmente desfavorvel a isso. o
caso das usinas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, que somam 6.900 MW, e que
no comportariam reservatrios, dada a suave topografia da regio em que se
encontram.
134
135
CanalEnergia, 10/12/2013.
Extra, 22/02/2013
180
plurianual, vem caindo ano a ano. Desde a dcada de 1990 o Sistema perdeu essa
capacidade e a tendncia para o futuro de piora, conforme dados do ONS, expressos na
Figura V.2, a seguir, que mostra a evoluo da relao entre a energia armazenada
mxima nos reservatrios e a carga do SIN.
Figura V.2: Relao entre Energia Armazenada Mxima e Carga do SIN (projeo 2012-2016)
136
181
137
182
Concluses
A economia brasileira tem crescido pouco nos ltimos anos, e as
perspectivas no so muito animadoras. Dificilmente conseguiremos, de forma
sustentvel, atingir taxas de crescimento muito acima de 3% ao ano, o que est longe de
ser suficiente para nos levar ao patamar de desenvolvimento que a sociedade almeja.
Um dos principais limitadores de nossa economia so os baixos nveis de investimento
que, por sua vez, so limitados por baixas taxas de poupana.
Tendo em vista nossa reduzida capacidade de investir, necessrio que,
pelo menos, o investimento seja feito em ativos que permitam maiores ganhos de
produtividade. Por esse motivo, investimentos em infraestrutura so to importantes,
pois permitem que o aumento de produtividade se irradie por toda a economia. No caso
especfico da energia eltrica, trata-se de um insumo fundamental para o bem estar das
famlias e para a produtividade da economia.
Considerando o enorme potencial hidroeltrico do Pas e nossa dotao
de recursos, expandir o parque gerador de energia permitir aproveitar plenamente
nossas vantagens comparativas, em indstrias eletrointensivas como a metalrgica (com
destaque para o alumnio) e a siderrgica. A energia eltrica tambm importante
insumo para a irrigao, permitindo fortes ganhos de produtividade para a agricultura. A
produtividade do trabalho pode igualmente ser fortemente beneficiada pela energia
eltrica, por meio de diversos mecanismos: aumento do conforto, que torna as pessoas
mais dispostas a produzir; maior eficincia dos gastos, com a possibilidade de estocar
alimentos em geladeiras e freezers; aumento da informao, com o uso de televiso e
computadores; reduo do tempo de deslocamento, com a construo de linhas de metr
e trens urbanos, etc.
A baixa capacidade de investimento do setor pblico e a tendncia de o
setor privado ser mais eficiente faz com que a participao do capital privado seja
essencial para expanso de nosso parque eltrico. Contudo, para que isso se viabilize,
necessrio garantir um ambiente propcio para o investimento.
H vrias peculiaridades no setor de energia eltrica que fazem com que
a atividade precise ser regulada pelo setor pblico. No caso da hidroeletricidade, o
principal insumo a gua de propriedade da Unio. As linhas de transmisso e
183
187
ii)
iii)
iv)
v)
Sobre esse ltimo ponto, cabe destacar que o Brasil dos poucos pases
que tem a sorte de ainda contar com imenso potencial hidroeltrico a ser explorado, que
permite a gerao de energia limpa, renovvel e de baixo custo. Entretanto, o pas vem
188
189
REFERNCIAS
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reestruturao do setor eltrico? Para onde seguir aps a crise? Revista de
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Discusso n 69 do Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado. Braslia, DF.
maro/2010,
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