Lokalna Samouprava I Proces Pristupanja Srbije EU

Naslov:
Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera
Izdava:
Stalna konferencija gradova i optina - Savez gradova i optina Srbije
Za izdavaa:
ore Stanii
Autor:
Vladimir M. Pavlovi
Lektor:
Marijana Miloevi
Dizajn:
Nikola Stevanovi
tampa:
Dosije, Beograd
Lokalna samouprava i proces

pristupanja Srbije EU - od
posmatraa do partnera
Tira:
1500
ISBN 978-86-88459-05-1
Stvaranje ove publikacije pomogla je Kraljevina vedska u okviru programa

"Podrka lokalnim samoupravama u Srbiji u procesu evropskih integracija".
Sadraj publikacije je iskljuivo odgovornost SKGO.
Beograd 2012.
Objanjenje
Prirunik Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera je osmiljen
tako da omogui itaocu jasne, konkretne i primenljive informacije. Prirunik sadri posebne segmente
s ciljem da se itaocu prui pregledan, lak pristup tekstu i istovremeno omogue jezgrovite informacije
ali i smernice za one koji ele vie.
Dodatne informacije
Informacije koje dodatno potkrepljuju argumentaciju u tekstu i pruaju iri osvrt na
tezu koja se obrauje u tom delu teksta.
Primeri dobre ili loe prakse

Konkretni primeri dobre prakse koji potvruju opravdanost predloenog reenja za
konkretan problem/izazov, primenu odreenog instrumenta ili modela. Primeri loe
prakse iz kojih se mogu izvui odgovarajue pouke.
Sadraj
Poglavlje 1
7
Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji
1. Kreiranje praktinih politika u EU zato je to bitno?
2. Lokalne samouprave u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u EU

nunost saradnje i nelagodnost konkurencije
2.1. Nadlenost u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti od Evropske unije do lokalne
samouprave
11
13
3. Nadlenost lokalne samouprave u Srbiji
15
15
20
4. Instrumenti saradnje izmeu razliitih nivoa upravljanja

4.1. Instrumenti kojima se omoguava integrisano upravljanje aktivnostima na lokalnom nivou
4.2. Instrumenti kojima se omoguava saradnja izmeu razliitih nivoa teritorijalnog
organizovanja
4.3. Instrumenti kojima se omoguava uee razliitih zainteresovanih strana
4.4. Instrumenti kojima se omoguava koordinacija izmeu razliitih nivoa vrenja vlasti
4.5. Instrumenti kojima se omoguavaju ili integriu sektorski prioriteti
Obratite panju
23
25
27
Kljune poruke i pouke koje treba izvui iz konkretne situacije ili procesa.
29
Upuivanje na druge delove prirunika

Poglavlja prirunika su meusobno povezana i pojedine teze ili teme se obrauju u
vie poglavlja. Slui za lake kretanje kroz prirunik radi povezivanja ili uporeivanja
odreenih informacija.
Preporuka za itanje
Bibliografske jedinice u kojima se detaljno obrauje konkretna tema ili pitanje.
5. Oekivani uticaj procesa kreiranja politika na vie nivoa u EU na lokalne

samouprave u Srbiji
Poglavlje 2
33
Lokalne samouprave i pregovori o pristupanju Srbije EU
34
1. Pregovori o pristupanju kljuni korak ka punopravnom lanstvu u EU
35
2. Kljuni akteri i mehanizmi u procesu pregovora
38
38
39
43
3. Tok pregovora
3.1. Formalni poetak pregovora
3.2. Analitiki pregled pravnih tekovina EU skrining (Screening)
3.3. Pregovori o pristupanju
44
4. Lokalne samouprave u procesu pristupnih pregovora zato je to bitno?
47
5. Uloga Stalne konferencije gradova i optina (SKGO) u procesu pregovaranja
Poglavlje 3
51
Programi i fondovi EU
52
1. Logika postojanja programa i fondova EU
54
54
56
2. Instrumenti, programi i fondovi EU

2.1. Instrumenti regionalne politike EU
2.2. Programi Zajednice (EU)
59
59
60
63
3. Lokalna samouprava u Srbiji i apsorpcija sredstava iz EU programa i fondova

3.1. Kratak osvrt na Instrument za pretpristupnu pomo (IPA)
3.2. Programiranje IPA okvir za primenu
3.3. Programi Zajednice (EU) za koje moe da konkurie Srbija
65
65
68
69
71
4. Izazovi apsorpcije sredstava

4.1. Strateko planiranje
4.2. Koordinacija
4.3. Kofinansiranje i predfinansiranje
4.4. Ljudski resursi
Poglavlje 4
75
Primena pravnih tekovina EU na lokalnom nivou
76
1. Kratak osvrt na pravni sistem EU
78
2. Ka znaajnijoj ulozi lokalne samouprave u procesu stvaranja pravnih tekovina EU
79
80
81
83
3. Tri koraka u primeni pravnih tekovina EU

3.1. Pripremna faza i donoenje pravnog akta na nivou EU
3.2. Usklaivanje nacionalnog pravnog sistema sa pravnim tekovinama EU
3.3. Sprovoenje pravnih tekovina EU na lokalnom niovu
Umesto predgovora:
Velika oekivanja i nelagodnost evropskih integracija

Proces pristupanja Srbije Evropskoj uniji (EU) nalazi se na prekretnici. Trenutak dobijanja
datuma za poetak pristupnih pregovora, kljunog koraka u ovoj fazi pristupanja, u mnogome
e obeleiti sudbinu itavog procesa evropskih integracija u Srbiji. U trenutku nastajanja ovih
redova, ideja evropskih integracija nalazi se pred moda najveim izazovima i potekoama
u poslednjih dvanaest godina. Preoptereene teinom politikih odluka koje treba doneti, ali
i nepotrebnom politizacijom nekih odluka koje su ve donesene, evropske integracije Srbije
opet su na svojevrsnom poetku. Oigledna nadmo politike dimenzije procesa koji trenutno
postoji u naem javnom ivotu sve vie zamagljuje sutinu evropskih integracija. One nisu cilj
koji bi trebalo da se nae na neijoj politikoj agendi ve referentni okvir koji bi trebalo da
ponudi odriv, u praksi proveren i dokazan, model za primenu standarda i dosezanje vrednosti
neophodnih za funkcionisanje jedne moderne, demokratski ustrojene zajednice.
Posmatrano iz ugla lokalnih samouprava, sutina evropskih integracija predstavlja primenu

standarda i vrednosti EU politika kroz lokalne politike, radi odrivog socio-ekonomskog razvoja
zajednice i unapreenja kvaliteta ivota graana. Uloga koju e lokalne samouprave imati tokom
trajanja pristupnih pregovora od sutinskog je znaaja za rezultate pregovora i uspeh u primeni
pravnih tekovina EU u srpskom praktino-politikom okviru. Lokalne samouprave ne smeju biti
pasivni posmatrai u ovoj fazi procesa. Kvalitet prisustva i ukljuivanja lokalnih samouprava u
pristupnim pregovorima direktno je povezan sa kvalitetom rezultata istih, a to su nesumnjivo
pokazala iskustva zemalja iz regiona koje su nedavno prole kroz isti proces.
Proces pristupanja EU meu lokalnim samoupravama stvara velika oekivanja: nove mogunosti
za finansiranje lokalnog razvoja, nove kontakte i partnerstva, primenu standarda koji e olakati
rad lokalnih samouprava i unaprediti kvalitet ivota i sl. Neophodno je, meutim, jasno istai
da je ostvarivanje ovih oekivanja praeno svojevrsnom nelagodnou evropske integracije. U
emu se ta nelagodnost ogleda? Lokalne samouprave momentom punopravnog lanstva Srbije
u EU postaju deo sloenog, viedimenzionalnog sistema kreiranja EU politika koji poiva na
ciljevima, logici i instrumentima upravljanja na vie nivoa vlasti, za koje nije lako nai jedinstveni
okvir delovanja. Primena pravnih tekovina EU koje se donose u institucionalnom okviru EU,
a koje imaju direktan uticaj na lokalne zajednice, primorae lokalne samouprave u Srbiji
da: uspostavljaju i grade partnerstva na razliitim nivoima vrenja vlasti, insistiraju na boljoj
vertikalnoj i horizontalnoj kooridinaciji u procesu kreiranja praktinih politika na nacionalnom
nivou, zastupaju dalju decentralizaciju i dekocentraciju vlasti i bore se za finansijsku odrivost
i nezavisnost u vrenju nadlenosti. Privlaenje sredstava iz programa i fondova EU, jedan
od najee (zlo)upotrebljavanih argumenata u prilog evropskih integracija, podrazumeva
konstantno takmienje sa drugim lokalnim samoupravama, regionima EU, u razvijanju

inovativnijih ideja, kreiranju funkcionalnijih partnerstava i osmiljavanju boljih projekata za
privlaenje sredstava kojih skoro nikad nema u onoj meri u kojoj bi zadovoljile potrebe svih.
Logika je jednostavna korienje sredstava nije omogueno jednostavnom injenicom
njihovog postojanja i dostupnosti lokalnim samoupravama. Da bi dobile ova sredstva, lokalne
samouprave moraju da: strateki planiraju svoj razvoj, kreiraju partnerstva na razliitim nivoima
upravljanja i kontinuirano grade svoje kapacitete (ljudske, finansijske i institucionalne). Ovaj
posao nije lak i podjednako zahteva politiku podrku, ali i jasnu zajedniku viziju budunosti
meu svim akterima unutar zajednice iji su deo, kao i odlunost da tu ideju sprovedu u delo.
Ovaj prirunik predstavlja skroman doprinos pokuaju da se razume proces upravljanja na

vie nivoa vlasti u EU i instrumenata koji su na raspolaganju lokalnim samoupravama u okviru
procesa kreiranja EU politika. On, takoe, prua osnovne informacije neophodne za razumevanje
pristupnih pregovora i uloge koju imaju lokalne samouprave u zavrnoj fazi procesa pristupanja.
Prirunik e, nadamo se, pomoi dodatnom razumevanju logike postojanja, ciljeva i praktino-politikog okvira u kome se koriste fondovi i programi EU i izazova koji se nalaze (ili e se
nalaziti) pred lokalnim samoupravama pri njihovoj apsorpciji. Izazovi primene pravnih tekovina
EU na lokalnom nivou takoe su zanaajan segment procesa pristupanja EU, te im je posveena
i odgovarajua panja unutar prirunika.
Prirunik je nastao kao rezultat aktivnosti unutar programa Podrka lokalnim samoupravama u
Srbiji u procesu evropskih integracija (komponenta: Pristupanje Srbije EU i uticaj na lokalni nivo
vlasti) koji u partnerstvu izvode Stalna konferencija gradova i optina - Savez gradova i optina
Srbije (SKGO) i vedska asocijacija lokalnih vlasti i regiona (SALAR), uz finansijsku podrku
Kraljevine vedske.
Autor naroitu zahvalnost duguje profesionalnom timu SKGO. Na rezultatima njihovog

dugogodinjeg predanog rada utemeljen je ovaj prirunik.
Beograd, decembar 2012.

Vladimir M. Pavlovi
1.
Kreiranje praktinih politika u EU pogled

iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji
Punopravno lanstvo u EU za lokalne samouprave
podrazumeva prihvatanje novog okvira uestvovanja u
procesu kreiranja praktinih politika i donoenja odluka.
Lokalne samouprave dobijaju mogunost da utiu na ciljeve,
praktino-politiki okvir, sadrinu EU politika i instrumente

kojima se standardi i vrednosti EU politika primenjuju na
lokalnom nivou. U ovom poglavlju nalaze se informacije koje

bi trebalo da olakaju predstavnicima lokalnih samouprava
razumevanje logike uticaja na proces kreiranja praktinih
politika u EU, kroz sistem upravljanja na vie nivoa vlasti.
Akteri na razliitim nivoima vrenja vlasti u EU osmislili su
i primenjuju itav niz inovativnih instrumenata kojima ele

da poveaju svoj uticaj na sam proces, ali istovremeno i da
otklone smetnje u primeni standarda i vrednosti EU politika.

U ovom delu prirunika moe se nai samo segment itavog
spektra instrumenata.
1.
Kreiranje praktinih politika u EU zato je to bitno?
omogue lokalnim samoupravama u Srbiji da razumeju koncept upravljanja na vie

nivoa vlasti u EU. Lokalnim samoupravama su, takoe, neophodni instrumenti koji bi
trebalo da omogue lake ostvarivanje ciljeva u ovako sloenom sistemu.
Evropska unija (EU) je jedinstvena tvorevina, specifina po institucionalnom i pravnom

okviru na osnovu koga deluje i utie na svakodnevni ivot graana u mnogo veoj
meri nego to oni to i mogu da pretpostave. Ne postoji jedinstveni nain objanjenja
procesa kreiranja praktinih politika (policy making) u EU. Iste institucije EU deluju na
razliite naine, u zavisnosti od konkretne praktine politike. Predstavnici drava lanica
EU u ovom procesu ne nastupaju na jedinstven nain prema EU njihovo delovanje
je opet uslovljeno konkretnom politikom. Procedure za osmiljavanje i primenu istih
praktinih politika menjale su se pratei proirenje i produbljivanje evropske integracije
(najbolji primer za ovo su ekonomska politika i politika ivotne sredine).
Nove nadlenosti i insistiranje na primeni principa supsidijarnosti, proporcionalnosti
i prenetih ovlaenja u procesu kreiranja praktinih politika na nivou EU namentule
su kao neophodnost ukljuivanje drugih nivoa upravljanja (regionalne vlasti i lokalne
samouprave). Svaki od ovih principa primenjuje se uz potovanje koncepta partnerstva
koji podrazumeva saradnju evropskog, nacionalnog, regionalnog i lokalnog nivoa
u kreiranju praktinih poliitka. Postepeno poveravanje dela suvereniteta drava
lanica Evropskoj uniji imalo je za posledicu stvaranje jednog specifinog sistema
nadlenosti u kome proces kreiranja praktinih politika ne predstavlja eksluzivno
pravo drava lanica i institucija EU.
Kreiranje pojedinih praktinih politika van okvira prakse i kulture donoenja odluka
na nivou pojedinane drave uticale su na to da nevladini subjekti (organizacije
civilnog drutva, razliiti oblici udruivanja u profitnom sektoru) sutinski preispitaju
i promene svoj nain delovanja i uticaja u oblastima ije se ureivanje u potpunosti
ili delimno nalazi van nadlenosti drave. Intenzivna, viedimenzionalna interakcija i
meuzavisnost izmeu svih aktera radi zajednikog donoenja odluka, osmiljavanja
i primene politika EU alje jednostavnu poruku lokalnim samoupravama u zemljama
lanicama EU: Ukoliko niste aktivni akter u procesu, niste u mogunosti da kvalitetno
i odgovorno upravljate javnim poslovima u interesu vaih graana.
Neosporna je polazna teza da je primena standarda i vrednosti praktinih politika
EU neophodan instrument koji bi lokalnim samoupravama u Srbiji trebalo da
poslui da unaprede svoje razvojne politike i stvore pretpostavke za odrivi socio-ekonomski razvoj lokalnih zajednica. Prednost lokalnih samouprava u Srbiji jeste
u tome to mogu da ue na primerima dobre i loe prakse lokalnih samouprava
irom EU koje su, u manjoj ili veoj meri, sa promenljivim uspehom uesnice u
procesu evropske integracije. Pitanje koje se logino namee jeste: koja su to znanja,
vetine i informacije potrebne lokalnim samoupravama u vezi sa procesom kreiranja
praktinih politika u EU? To su, pre svega, znanja i informacije koje bi trebalo da
Razumevanje koncepta nadlenosti u praktino-politikom sistemu EU i

njegove veze sa konceptom nadlenosti lokalnih samouprava te pravnog,
politikog i kulturolokog uticaja koji proces kreiranja praktinih politika u
EU ima na lokalne samouprave je osnovni preduslov za ukljuivanje i uticaj
na proces kreiranja EU politika.
Usvajanje ovih znanja i informacija, zatim njihovo ouvanje u institucionalnoj memoriji

lokalne samouprave ini lokalnu samoupravu sposobnom da utie na osmiljavanje
pojedine praktine politike na razliitim nivoima upravljanja. Prilagoavanje
instrumenata praktino-politikom okruenju u Srbiji i njihova odgovarajua primena
doprinose odgovornoj, racionalnoj i efikasnoj primeni standarda i vrednosti EU
politika na lokalnom nivou. Oba procesa vode ka istim rezultatatima: unapreenju
performansi javnih poslova koje sprovode lokalne samouprave i postizanju odrivog
socio-ekonomskog i kulturnog razvoja jedne zajednice.
2.
Lokalne samouprave u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u

EU nunost saradnje i nelagodnost konkurencije
Proces upravljanja na vie nivoa vlasti u EU (multilevel governance in the EU), u najirem
smislu rei, podrazumeva tri osnovna nivoa vlasti. Prvi nadnacionalni evropski u kome
kljunu ulogu igraju institucije EU: Evropska komisija, Savet EU i Evropski parlament,
uz sve izraeniju ulogu Komiteta regiona i Ekonomskog i socijalnog komiteta, i
sveprisutnu ulogu Suda pravde EU, koji je odigrao kljunu ulogu u pojedinim fazama
osmiljavanja i primene pojedinih praktinih politika. Drugi nivo je nacionalni nivo, u
kome je dominantna uloga centralnih vlasti drava lanica. Trei nivo vlasti, konano,
podrazumeva regionalne vlasti i/ili lokalne samouprave u zavisnosti od teritorijalne
organizacije pojedinane drave lanice. Ovi nivoi su u stalnom meusobnom
proimanju vertikalno (izmeu razliitih nivoa vlasti) i horizontalno (interakcija
odgovarajuih aktera na istom nivou vlasti). Postojanje horizontalne i vertikalne
dimenzije dodatno uslonjava proces upravljanja i sa produbljivanjem integracije u
pojedinim politikama EU postepeno slabi dominantnu ulogu koju na svakom od nivoa
imaju navedeni akteri.
Institucije EU deluju kao uticajni, nezavisni akteri u procesu kreiranja praktinih
politika na nivou EU. Rastui uticaj koji EU politike imaju na regionalne i lokalne nivoe
10
grafikon 1
SUPRANACIONALNI
NIVO
Organi EU
Sistem upravljanja
na vie nivoa
vlasti u EU
Evropski savet
Savet ministara EU
(Savet)
Evropska komisija
Evropski parlament
Sud EU
Zakonodavstvo
Pravosue
Evropski ekonomski i
socijalni komitet
Komitet
regiona
Evropski revizorski
sud
Akteri na svakom od ovih nivoa upravljanja raspolau razliitim izvorima (informacije,

politika mo, ekspertiza, ugled), zavise jedni od drugih i svi su ukljueni u proces
donoenja obavezujuih odluka kroz stalno pregovaranje, dogovaranje i primenu, s
time to ne postoji akter koji ima iskljuivu nadlenost za osmiljavanje politika ili
nepromenljiva hijerarhija politikih autoriteta na bilo kom od tri pomenuta nivoa
upravljanja.
Evropska centralna
banka
Savetovanje
Sve drave lanice.
Akteri: nacionalne vlade, parlamenti, politike partije,
organizacije civilnog drutva, privatni sektor, graani
Nacionalni nivo
Regionalne jedinice (tamo gde postoji ovaj vid teritorijalne organizacije).

Akteri: regionalne vlasti, lokalne samouprave,
organizacije civilnog drutva, privatni sektor, graani
Subnacionalni nivo
U Briselu trenutno postoji vie od 300 stalnih predstavnitava regionalnih i

lokalnih vlasti.
od poverenja na
svim ovim nivoima
vrenja vlasti?
Vreme je da ih
pronaete!
2.1. Nadlenost u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti od Evropske unije

do lokalne samouprave
vlasti je, meutim, mobilisao aktere sa ovog nivoa upravljanja da se aktivno ukljue
u evropski nivo odluivanja. Prisustvo lokalnih samouprava i regionalnih vlasti u
centru kreiraja EU politika i donoenja odluka je uticalo na stvaranje nove prakse u
kojoj je ukljuenost lokalnog i regonalnog nivoa vlasti u proces kreiranja praktinih
politika za EU institucije postalo podjednako vano kao i uee centralnih vlasti.
Imate li partnere
uticajem EU politika). Neposredna primena i dejstvo pojedinih kategorija pravnih

tekovina EU predstavljaju znaajan faktor koji uslovljava okvire osmiljavanja i
instrumente primene pojedinih lokalnih politika. irenje nadlenosti EU i poveravanje
dela suvereniteta kroz proces upravljanja na EU nivou stvara kod drava lanica skoro
refleksni odgovor kroz pokuaje da se ogranii odgovornost regionalnog i lokalnog
nivoa vlasti za osmiljavanje i primenu pojedinih praktinih politika.
Kreiranje praktinih politika na nivou drave lanice EU odavno je prestalo da bude

njeno eksluzivno pravo. Dejstvo pravnih tekovina EU (Acquis communautaire) na
nacionalni praktino-politiki i pravni okvir, primena otvorenog metoda koordinacije
od strane EU, konstantni zahtevi regionalnih i lokalnih nivoa vlasti za odgovarajuom
decentralizacijom i dekoncentracijom vlasti radi adekvatnog odgovora na rastue
obaveze u voenju javnih politika samo su neki od faktora koji ograniavaju slobodu
osmiljavanja praktinih politika na nivou lokalnih samouprava.
Regionalni i lokalni nivoi upravljanja nalaze se pod rastuim pritiskom primene
standarda politika osmiljenih na nivou EU ili drave lanice (opet pod snanim
EU raspolae razliitim nivoima nadlenosti koje su na nju prenele drave lanice

radi ostvarivanja ciljeva predvienih ugovorima o EU. Za svaku lokalnu samoupravu
nuno je da razume sutinu etiri osnovne kategorije nadlenosti EU i konkretne
politike koje se unutar svake od kategorija nadlenosti osmiljavaju.
1. Iskljuiva nadlenost Evropske unije EU ima zakonodavna ovlaenja i samo ona
moe usvajati obavezujua akta. Aktivnost drave je ograniena na donoenje
obavezujuih akata jedino po izriitom ovlaenju EU ili ukoliko treba primeniti
mere koje je definisala EU.
2. Podeljena/konkurentna nadlenost pravo osmiljavanja i regulisanja praktinih
politika pripada i EU i dravama lanicama. Pravo drave lanice da ureuje
politike u ovoj oblasti je ogranieno legislativnim delovanjem EU, i to: a) pravne
tekovine EU iskljuuju pravo drave lanice da ureuje one oblasti politika na
koje se ove tekovine odnose; b) drava lanica moe usvajati samo one mere
koje reguliu materiju nepokrivenu pravnim tekovinama EU ili su potrebne za
njihovu primenu; c) drava lanica moe ponovo stei pravo da ureuje odreene
praktine politike u sluaju da EU odlui da u konkretnim praktinim politikama
ne vri svoja ovlaenja.
3. Koordinacija praktinih politika drava lanica EU daje iroke smernice i pokree
inicijative prema dravama lanicama u cilju koordinacije nacionalnih ekonomskih
politika, politika zapoljavanja i socijalnih politika.
4. Podrka, koordinacija i dopunjavanje aktivnosti drava lanica EU prua pomo,
preduzima razliite mere za koordinaciju ili dopunjuje delovanje drava lanica, ne
dirajui u njihova ovlaenja.
11
Podeljena/konkurentna
nadlenost
Iskljuiva nadlenost EU
Carinska unija
Politika konkurencije
Monetarna politika (drave
ija je moneta evro)
Zajednika trgovinska
politika
Zajednika politika ribarstva
(ouvanje biolokog
bogatstva mora)
tabela 1
Tipovi
Podrka, koordinacija i
Koordinacija praktinih politika
dopunjavanje aktivnosti drava
drava lanica
lanica
Unutranje trite
Ekonomska politika
Socijalna politika (aspekti
Politika zapoljavanja
definisani Osnivakim
ugovorima)
Ekonomska, socijalna i
teritorijalna kohezija
Poljoprivreda i ribarstvo
ivotna sredina
Zatita potroaa
Transport
Transevropske mree
Energija
Oblast slobode, bezbednosti
i pravde
Bezbednost u oblasti javnog
zdravlja (aspekti definisani
Osnivakim ugovorima)
13
sa druge strane iz sopstvenih ustavnih ovlaenja i zakonskog okvira kojima se te

nadlenosti definiu i koje se razlikuju od jedne do druge drave lanice.
Tip nadlenosti
Oblast praktine politike
Zatita i unapreenje
zdravlja ljudi
Industrija
Kultura
Turizam
Obrazovanje i struno
osposobljavanje
Omladina i sport
Civilna zatita
Administrativna saradnja
Sajmon Hiks, Politiki sistem Evropske unije, JP Slubeni glasnik, Beograd, 2007.
3.
u Srbiji
Nadlenosti lokalne samouprave u Srbiji po pojedinim oblastima

Oblasti nadlenosti lokalnih samouprava
nadlenosti u EU
Partnerski pristup je ustanovljen kao jedan od osnovnih principa upravljanja

strukturnim fondovima EU. Meutim, vremenom se razvio u kljuni princip u primeni
decentralizacije, dekocentracije i regionalizacije prilikom osmiljavanja politika.
Nacionalne, regionalne, lokalne i sublokalne vlasti u svakoj od zemalja lanica svoje
nadlenosti crpu sa jedne strane iz osnivakih ugovora EU i pravnih tekovina EU, a
lokalnih samouprava
Nadlenost lokalne samouprave u Srbiji
Delovanje EU na razliitim nivoima nadlenosti prilikom osmiljavanja praktinih

politika dodatno odreuje primena tri sutinska principa:
1. Princip prenetih ovlaenja EU deluje u granicama ovlaenja koja su na nju
prenele drave lanice putem osnivakih ugovora kako bi se ostvarili ciljevi
definisani ovim ugovorima. Ovaj princip primenjuje se na sve tipove nadlenosti
EU.
2. Princip supsidijarnosti Evropska unija e se ukljuivati u oblasti koje ne potpadaju
u njenu iskljuivu nadlenost onda i u onoj meri, ukoliko nadlenosti (i strateki
ciljevi koje treba ostvariti vrenjem tih nadlenosti) ne mogu da se ostvare na
nivou drava lanica, a s obzirom na obim i efekte ovih nadlenosti, mogu da se
ostvare na nivou EU.
3. Princip proporcionalnosti mere EU, po svom sadraju i formi, moraju biti u
granicama onoga to je neophodno da bi se ostvarili ciljevi predvieni ugovorima.
Primena ovog principa se, takoe, prostire na sve vrste nadlenosti EU.
tabela 2
Oblasti nadlenosti
Aktivnosti lokalnih samouprava
12
Ureivanje sopstvene
nadlenosti/druge
normativne i opte
nadlenosti
Lokalni razvoj i privreda
Finansije i budet
Urbanizam, graevinski i Komunalni i stambeni

imovinskopravni poslovi poslovi
Donoenje statuta
Donoenje i
sprovoenje programa
razvoja
Donoenje budeta i
zavrnog rauna
Prostorno i urbanistiko
planiranje
Normativni poslovi
u komunalnim
delatnostima
Ureivanje organizacije i Poslovi u oblasti

rada slubi
poljoprivrede
Poslovi trezora
Izdavanje urbanistikih
akata
Upravni postupci
u komunalnim
delatnostima
Osnivanje javnih slubi i

javnih agencija
Poslovi u oblasti
veterinarstva
Budetsko
raunovodstvo
Ureenje graevinskog
zemljita
Komunalna inspekcija
Neposredno uee
graana u poslovima
lokalne samouprave
Poslovi u oblasti vodoprivrede
Interna revizija
Izdavanje graevinskih
dozvola
Odravanje i
bezbednost korienja
stambenih zgrada
Druge normativne i
izborne nadlenosti
Skuptine grada
Razvoj turizma
Praenje poslova javnih

preduzea
Izdavanje upotrebnih
dozvola
Iseljenje bespravno
useljenih stanova
Zatita i unapreenje
ljudskih i manjinskih
prava
Ugostiteljstvo, zanatstvo Utvrivanje i naplata

i trgovina
javnih prihoda
Legalizacija objekata
Davanje stanova u zakup

i otkup stanova
Uvrivanje jezika i
pisama nacionalnih
manjina u slubenoj
upotrebi na teritoriji
optine
Poslovi u vezi sa
registracijom privatnih
preduzetnika
Poreska inspekcija
Graevinska inspekcija
Javno informisanje
Podsticanje/pomo u
razvoju zadrugarstva
Poslovi poreskog
izvrenja
Imovinskopravni poslovi
Zatita lokalne
samouprave
Drugi poslovi u vezi sa

privredom
Javne nabavke
Saradnja i udruivanje
Simboli Optine i Grada
Upravljanje imovinom
Odnos sa organima
Republike i AP
Oblasti nadlenosti lokalnih samouprava

Drutvene delatnosti
Zatita ivotne sredine
Inspekcijski nadzor
Opta uprava i
zajedniki poslovi
Poslovi budetske
inspekcije
Poslovi linih stanja

graana
Poslovi u oblasti
odbrane
Poslovi obrazovanja
Poslovi drutvene
brige o deci
Donoenje programa
korienja i zatite
prirodnih vrednosti i
zatite ivotne sredine
Poslovi graevniske
inspekcije
Poslovi u vezi
sa voenjem
jedinstvenog birakog
spiska
Poslovi u vezi sa
vanrednim situacijama
Kultura
Donoenje lokalnih
akcionih i sanacionih
planova
Poslovi komunalne
inspekcije
Pruanje pravne
pomoi graanima
Poslovi koji proizilaze

iz statusa javnih vlasti
Sport i omladina
Utvrivanje posebne
naknade za zatitu i
unapreenje ivotne
sredine
Poslovi saobraajne
inspekcije
Izdavanje radnih
knjiica
Poslovi komunalne
policije u gradovima
Zdravstvena zatita
Praenje i kontrola
stanja ivotne sredine
Poslovi prosvetne
inspekcije
Izdavanje uverenja i
potvrda
Poslovi ekoloke
inspekcije
Overa potpisa,
rukopisa i prepisa
dokumenata
Borako-invalidska
zatita
Poslovi uslunog
centra
Povereni poslovi
Komesarijata za
izbeglice
Poslovi mesnih
kancelarija
ak i ovako jednostavan pregled trenutnih nadlenosti u procesu kreiranja

praktinih politika na nivou EU i nadlenosti lokalnih samouprava jasno pokazuje da
e praktine politike koje se nalaze u iskljuivoj tj. podeljenoj nadlenosti EU imati
ogroman uticaj na lokalne samouprave u Srbiji, a koje e se poveavati uporedo sa
napretkom drave u procesu evropskih integracija.
Ostale nadlenosti
Staranje o zatiti
ivotne sredine
Socijalna zatita
4.
Instrumenti saradnje izmeu razliitih nivoa upravljanja

Kreiranje praktinih politika u sloenom, viedimenzionalnom procesu upravljanja
na vie nivoa vlasti u EU imalo je za posledicu stvaranje niza instrumenata saradnje
izmeu aktera u ovom procesu. Ovde emo analizirati pet tipinih instrumenata
saradnje:
1.Instrumenti kojima se omoguava integrisano upravljanje aktivnostima na
lokalnom nivou;
2.Instrumenti kojima se omoguava saradnja izmeu razliitih nivoa teritorijalnog
organizovanja;
3.Instrumenti kojima se omoguava uee razliitih zainteresovanih strana;
4.Instrumenti kojima se omoguava koordinacija izmeu razliitih nivoa vrenja
vlasti;
5.Instrumenti kojima se omoguavaju ili integriu sektorski prioriteti.
Struni i
administrativni poslovi
za potrebe mesnih
zajednica
Svaki od elemenata bie predstavljen kroz: kratak opis instrumenta, ulogu svakog
od kljunih aktera na razliitim nivoima vlasti (EU, nacionalni, regionalni, lokalni,
sublokalni i profitni sektor) u osmiljavanju i primeni tih instrumenata i primere
dobre prakse.
Organizacija uprave i
personalni poslovi
4.1. Instrumenti kojima se omoguava integrisano upravljanje aktivnostima
Kancelarijsko
poslovanje
Poslovi informacionog
sistema
Drugi poslovi logistike
podrke
15
Prof. dr Bogoljub Milosavljevi, Doc. dr Jelena Jerini, Nadlenosti optina

i gradova u Srbiji informator za graane, Beograd, 2012.
Nadlenosti lokalne samouprave u Srbiji po pojedinim oblastima
Aktivnosti lokalnih samouprava
14
na lokalnom nivou (strategije lokalnog odrivog razvoja i akcioni planovi)

Opis instr umenata
Strategije lokalnog odrivog razvoja (SLOR) predstavljaju krovne strateke osnove
lokalnih samouprava, koji uspostavljaju osnove delovanja lokalnih samouprava,
kreiranja politika na lokalnom nivou i utvruju smernice njihovog budueg razvoja.
Neophodno je
napraviti jedinstveni
registar nadlenosti
lokalnih samouprava
u Srbiji.
tabela 3
Proces i uloge razliitih
nivoa vrenja vlasti u
primeni instrumenata
kojima se omoguava
integrisano upravljanje
aktivnostima na
lokalnom nivou (EU,
nacionalni, regionalni,
SLOR je vaan instrument u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti budui da

povezuje EU prioritete u politikama koje imaju uticaj na lokalni nivo, nacionalne
strategije i sektorske planove sa javnim politikama lokalnih samouprava. Povezivanje
vie nivoa vlasti kroz SLOR vri se uzimajui u obzir svakodnevni ivot, obaveze i
potrebe graana, te on postavlja konkretne korake, ukazuje na detaljne planove
i/ili alatke za upravljanje politikama na lokalnom nivou radi zadovoljenja potreba
graana i unapreenja njihovog socio-ekonomskog poloaja.
Lokalni akcioni planovi razvijaju se u okviru Strategije lokalnog odrivog razvoja
radi ostvarivanja sektorskih stratekih ciljeva definisanih unutar SLOR-a. Ovi planovi
mogu biti osmiljavani kako na lokalnom tako i na sublokalnom nivou. Izrada (nakon
toga i primena) lokalnih akcionih planova, kao i samog SLOR-a, trebalo bi da bude
izvedena u komunikaciji sa regionalnim i centralnim nivoima vlasti radi doprinosa
postizanju onih ciljeva koji su zajedniki za sve nivoe vlasti.
Vr ste instr umenata

Instrumenti za integrisano upravljanje aktivnostima na lokalnom nivou u upravljanju
na vie nivoa vlasti razlikuju se od jedne do druge drave lanice EU. Ovde bi valjalo
pomenuti praktino-politike platforme (policy platforms) poput Evropske platforme
protiv siromatva i socijalne iskljuenosti (European Platform against Poverty and
Social Exclusion), lokalne akcione planove za integrisano upravljanje projektima
unutar URBACT programa (program EU za razmenu znanja i ideja za odrivi urbani
razvoj).
to se tie instrumenata zajednikih za sve drave svakako je najznaajniji SLOR kao
metodoloki pristup koji preporuuje Evropska komisija. Stalna konferencija gradova
i optina (SKGO) preporuuje SLOR kao referentni metodoloki osnov za strateko
planiranje odrivog razvoja na lokalnom nivou.
lokalni, sublokalni i
Regionalna vlast (ukoliko postoji)
npr. gradske optine, mesne

zajednice
Pojedinici, graani
Sublokalni nivo
Lokalna samouprava
Nivo vlasti
Definisanje lokalnih stratekih ciljeva
Definisanje oblasti delovanja i kljunih problema
Definisanje aktivnosti za postizanje kohezije i konkuretnosti
Koraci u primeni
Definisanje zajednikih teritorijalnih i socio-ekonomskih ciljeva
Donoenje mera
Mere za ukljuivanje svih aktera

Finansiranje
Implementacija lokalnih akcionih planova
Procena uticaja
Primeri dobre prakse:

Srbija - Izrada Odrivog energetskog akcionog plana (SEAP) u lokalnim
samoupravama Valjevo i Sokobanja
Profitni sektor
Centralna vlast
profitni sektor)
EU
16
Za izradu odrivih energetskih akcionih planova primenjene su SEAP i SLOR

metodologije koje preporuuje Evropska komisija za izradu stratekih dokumenata
ove vrste. Karakteristika metodolokog okvira SEAP su veliki vremenski ciklusi koji
zahtevaju itav niz aktivnosti koje moraju preduzeti lokalne samouprave. Imajui
ovo u vidu, SEAP metodologija je dopunjena osnovnim postavkama SLOR pristupa
stratekom planiranju.
Grad Valjevo i Optina Sokobanja su unutar projekta MSP IPA 2007 Dobra uprava,
planiranje i pruanje usluga (komponenta 1: optinsko planiranje) odabrane kao
pilot-optine za izradu SEAP. Opti cilj projekta je bio da doprinese boljoj upravi i
ekonomskom razvoju u Srbiji kroz podrku velikom nizu aspekata decentralizacije
odgovornosti i nadlenosti sa centralnog na lokalni nivo. Cilj same komponente je
bio nadgradnja na uspehe iz prolosti; nadgradnja na rad SKGO i fokusiranje na
pomo optinama oko sprovoenja lokalnih strategija odrivog razvoja.
x
x
U izradi odrivih energetskih akcionih planova primenjeni su sledei osnovni

metodoloki principi:
jedinica lokalne samouprave vodi i upravlja procesom;
pristup je participativan, uz uee najireg kruga zainteresovanih strana;
proces je organizovan u pet faza koje se ponavljaju u desetogodinjim ciklusima.
17
O izazovima
stratekog planiranja
na nivou lokalnih
samouprava vidi vie
u poglavlju 4,
odeljku 4.1
Izazovi absorbcije
sredstava,
na strani 65
18
Izrada odrivog akcionog plana za Grad Valjevo i Optinu Sokobanja podrazumevala

je sledee faze:
0 faza Pribavljanje politike podrke i otpoinjanje procesa
Ova faza je podrazumevala sledee:

Obezbeivanje politike podrke ( javna podrka predsednika i skuptine);
Uspostavljanje organizacione strukture (imenovanje koordinatora izrade plana,
koordinacionog tela kao operativnog tela za sprovoenje i organizavanje
procesa izrade SEAP);
Ukljuivanje zainteresovanih strana (imenovanje radne grupe kao kljunog
tela za osmiljavanje i primenu svih onih aktivnosti tokom izrade plana koje
zahtevaju ukljuivanje zainteresovanih strana). Radnu grupu su u obe lokalne
samouprave inili predstavnici svih zainteresovanih strana (lokalna samouprava,
privatni sektor, industrija, organizacije civilnog drutva, bolnica, kole, privredna
komora);
Informisanje graana (osmiljen je model komunikacije sa graanima povodom
izrade plana koji je trebalo da doprinese unapreenju kvaliteta procesa i boljem
sprovoenju plana od trenutka njegovog donoenja).
Faza 1 Analiza postojeeg stanja u lokalnom energetskom sektoru
Ova faza je podrazumevala sledee korake:

Analiza postojeeg zakonskog i stratekog okvira (u cilju utvrivanja (ne)usklaenosti lokalnih politika, planova, procedura i odluka u oblasti energetske
politike u Valjevu i Sokobanji sa onim na centralnom nivou);
Analiza trenutnog stanja je podrazumevala sledee: odabir sektora na nivou
obe lokalne samouprave radi ukljuivanja u analizu i planiranje; formiranje tima
za analizu i podelu zadataka; utvrivanje realistinog kalendara obavaljanja
aktivnosti; odreivanje indikatora za praenje i prikupljanje podataka (podaci
za optinske zgrade, opremu, postrojenja, potronju u javnoj rasveti, podaci za
industriju, potronju za optinski vozni park, javni transport i, konano, privatni
i komercijalni transport). Analiza je pokazala da postoji veliki prostor za utedu
energije, racionalnu potronju koja moe generisati veu upoljivost, smanjenje
emisije gasova sa efektom staklene bate i unapreenje zdravlja i kvaliteta ivota;
SWOT (strengths, weaknesses, opportunities, threats) analiza (razumevanje
trenutnog poloaja lokalne samouprava kada je u pitanju energetsko planiranje i
definisanje naina na koje treba delovati da bi se ostvarili ciljevi i efekti odrivog
energetskog planiranja na nivou grada i optine).
Faza 2 Stvaranje stratekog okvira
Ova faza podrazumevala je unapreenje postojeih stratekih okvira sa sledeim

ciljevima:
definisanje vizije razvoja energetskog sektora u Valjevu i Sokobanji;
definisanje prioriteta razvoja energetskog sektora u Valjevu i Sokobanji;
utvrivanje stratekih ciljeva za svaki od prioriteta i
definisanje seta specifinih ciljeva koji e doprineti ostvarivanje svakog od
utvrenih stratekih ciljeva.
Faza 3 Izrada akcionog plana
Akcionim planom u obe lokalne samouprave predviaju se konkretne aktivnosti/

projekti/programi koji se moraju sprovesti da bi se dostigili specifini i strateki
ciljevi definisani stratekim osnovom. Akcioni plan se izrauje za vremenski period
od osam godina metodologija SEAP Evropske komisije predvia period do 2020.
godine budui da je ovo referentna godina u smislu dostizanja ciljeva Evropa 2020.
U akcionom planu, za svaki od specifinih ciljeva iz stratekog okvira, definisani su
konkretni projekti/programi, a za svaki od njih institucije i partneri odgovorni za
sprovoenje, vremenski okvir izvoenja, finansijska sredstva i izvori finansiranja
(naroito sopstveno uee) i, na kraju, indikatori uspenosti izvedenog projekta.
Faza 4 Sprovoenje , evaluacija i monitoring akcionog plana
Izrada odrivog energetskog akcionog plana i njegovo usvajanje oznaavaju

kraj jednog procesa, ali istovremeno obeleava poetak njegove primene koja je
podjednako teka i izazovna. Uspenost primene odrivog energetskog akcionog
plana u Gradu Valjevu i Optini Sokobanja pratie se monitoringom i evaluacijom.
Monitoring i evaluacija akcionog plana e omoguiti:
sistemsko i redovno prikupljanje podataka;
praenje sprovoenja akcionog plana (obuhvaeni ciljevi, inicirani projekti i
programi);
procenu uspenosti realizacije akcionog plana (ostvareni specifini ciljevi,
realizovani projekti i programi);
unapreenje efikasnosti i uspenosti sprovoenja akcionog plana;
izmene akcionog plana na osnovu monitoringa i evaluacije.
19
20
Vr ste instrumenata
4.2. Instrumenti kojima se omoguava saradnja izmeu razliitih nivoa

teritorijalnog organizovanja
razliitih nivoa
teritorijalnog
organizovanja (EU,
profitni sektor)
Nivo vlasti
EU
Koraci u primeni
Odluka o partnerima
Utvrivanje uslova za partnerstvo

Definisanje zajednikih teritorijalnih, socio-ekonomskih prioriteta i ciljeva u
konkretnoj oblasti
Sublokalni nivo
Profitni sektor
saradnja izmeu
Pojedinici,
graani
se omoguava
npr. gradske
optine, mesne
zajednice
instrumenata kojima
Kljuni principi na kojima ovi instrumenti poivaju su sledei:

1.Povezivanje kljunih izazova, prioriteta i teritorijalnih indikatora sa razliitih
teritorijalnih nivoa;
2.Definisanje aktivnosti na susedskim teritorijama;
3.Omoguavanje saradnje izmeu pograninih regiona sa proaktivnim partnerskim
pristupom;
4.Stvaranje operativnih platformi koje omoguavaju komunikaciju izmeu susedskh
zemalja, regiona i lokalnih samouprava;
5.Odravanje decentralizovane i otvorene komunikacije;
6.Izrada teritorijalnih analiza uticaja.
Lokalna samouprava
vlasti u primeni
Regionalna vlast
(ukoliko postoji)
razliitih nivoa vrenja
Centralna vlast
tabela 4
Proces i uloge
Opis instrumenata
Ovo su instrumenti koji obezbeuju koordinisano umreavanje razliitih teritorijalnih
nivoa, najee pomou strategija i akcionih planova. Instrumenti omoguavaju saradnju
izmeu regiona i lokalnih samouprava (npr. Baltika strategija, Dunavska strategija,
Istono partnerstvo i sl.). Kljuni cilj ovih instrumenata je unapreenje saradnje izmeu
susedskih teritorija (regiona i lokalnih samouparava) i omoguavanje umreavanja i
koordinisanog delovanja radi ostvarivanja zajedniki definisanih teritorijalnih izazova.
Razvijanje teritorijalnih indikatora
Definisanje kljunih izazova za teritoriju
Utvriivanje meusobno povezanih projekata na osnovu uspostavljenih ciljeva
Uspostavljanje mera
Finansiranje
Implementacija zajednikih projekata

Procena uticaja
Teritorijalni paktovi (Territorial Pacts)

Teritorijalni pakt je sporazum izmeu lokalnog i regionalnog nivoa vlasti kojim se
obavezuju na koordinaciju i usaglaavanje sopstvenih praktino-politikih agendi sa
ciljem fokusiranja aktivnosti i finansijskih resursa na postizanje ciljeva strategije Evropa
2020. Teritorijalni pakt je sredstvo za udruivanje postojeih resursa na lokalnom
nivou i njihovo usmeravanje na realizaciju zajednikih razvojnih ciljeva. EU institucije,
potujui naelo supsidijarnosti i proporcionalnosti, pruaju podrku teritorijalnim
paktovima kroz intenziviranu saradnju, koordinaciju i pojednostavljivanje upravaljanja
instrumentima EU politika i izvorima finansiranja. Paktovi omoguavaju koordinisanje
i odrivost razliitiih projekata za ekonomski razvoj na teritoriji obuhvaenoj paktom
(npr. region, lokalna samouprava ili sublokalni nivo) tako to ih smetaju u jedan
integrisani okvir nastao na osnovu pregovora razliitih tipova vlasti ukljuenih u pakt.
Partneri unutar teritorijalnog pakta definiu razvojne ciljeve za teritoriju obuhvaenu
paktom, odabiraju projekte u skladu sa ovim ciljevima i dogovaraju o merama koje
e omoguiti realizaciju projekata. Udruenja poslodavaca i sindikati takoe mogu
potpisivati ovakve paktove. U ovim sluajevima oni moraju identifikovati finansijske
izvore kojima e doprineti funkcionisanju pakta (praksa pokazuje da se ovi izvori
dobijaju iz profitnog sektora i iz lokalnih samouprava). U sluaju ovakvih paktova,
takoe, treba definisati pojednostavljene administrativne procedure i odgovarajui
pravni okvir za sprovoenje projekata unutar pakta. Teritorijalni paktovi koje ine
udruenja poslodavaca i sindikati, takoe, moraju uspostaviti set specifinih pravila
poslovanja koja e se primeniti unutar pakta s ciljem da se smanje trokovi radne
snage i unapredi fleksibilnost za motivisanje kompanija da investiraju u teritoriju
obuhvaenu paktom.
Praksa je pokazala da se teritorijalni paktovi u zemljama lanicama EU

formiraju s obzirom na lokalne specifinosti, potrebe i prioritete. Komitet
regiona preporuuje da teritorijalni pakt sadri sledee odredbe:
Pravne odredbe kojima se identifikuju praktine politike i nain njihovog
prilagoavanja radi ostvarivanja reformi predvienih strategijom Evropa
2020;
Finansijske odredbe kojima se definiu izvori neophodni za postizanje
ciljeva (EU, nacionalni, lokalni, javni ili privatni);
Odredbe, neophodne za dobro upravljanje, kojima se obezbeuju
informacije o moguim novim, inovativnim okvirima za efikasnije
sprovoenje praktinih politika.
21
Evropskog
udruivanja za
teritorijalnu
saradnju se nalazi
u prilogu 1 ovog
prirunika.
Ovde jo treba pomenuti i Evropsko udruivanje za teritorijalnu saradnju (European

Grouping for Teritorial Cooperation) EGTC, kao instrument koji omoguava
prekograninu, transnacionalnu i meuregionalnu saradnju. EGTC poiva na Uredbi
o evropskom udruivanju za teritorijalnu saradnju koja ne namee standardizaciju
u teritorijalnoj saradnji ve olakava saradnju, potujui specifinosti aktera koji
uspostavljaju saradnju ovog tipa. EGTC, pored ostalog, mora imati lanove iz
najmanje dve zemlje lanice EU, pravni subjektivitet u skladu sa pravnim tekovinama
EU, statut na kome poiva, upravno sedite, organe i godinji budet.
Definisanje kljunih problema i prioriteta u zajednici
Koraci u primeni

kojima se omoguava
uee razliitih
zainteresovanih
strana (EU, nacionalni,
regionalni, lokalni,
sublokalni i profitni
sektor)
Sublokalni nivo
x
x
Osmiljavanje realnih (malih/efektivnih) projekata za ostvarivanje ciljeva/

prioriteta
Povezivanje projekata sa ciljevima i planovima na viim nivoima vlasti
Optimalno korienje finansijskih izvora

Procena uticaja
Profitni sektor
Nivo vlasti
Pojedinici, graani
koalicija u okviru
Unutar pakta ove osnove su grupisane u pet domena (vei prosperitet i blagostanje,
konkurentna i odriva ekonomija, bolje i pravinije zapoljavanje, visok standard i
kvalitet ivota, efektivna i efikasna administracija). Flamanske vlasti, socijalni partneri
i organizacije civilnog drutva su potpisnici pakta i posveni njegovom sprovoenju.
Nezavisni nadzorni odbor nadzire njegovu primenu.
tabela 5
npr. gradske optine,

mesne zajednice
Lista postojeih
Primena ovih instrumenata poiva na sledeim principima:

1.definisanje problema i prioriteta zajednice;
2.osmiljavanje inovativnih ideja i praksi koje omoguuju uee sublokalnog
nivoa u kreiranju praktinih politika za stvarenje reenja kao odgovora na rastue
potrebe zajednice;
3.stvaranje okvira za kreiranje politika i planova na lokalnom nivou koji nee stvarati
podele u zajednici;
4.integrisanje aktivnosti razliitih nivoa vrenja vlasti sa efektivnim politikama;
5.omoguavanje uzajamne razmene znanja i zajednikog uenja;
6.otvorena i stalna komunikacija.
Lokalna samouprava
Socijalni partneri na teritoriji Flandrije su 2009. godine potpisali Teritorijalni pakt

Flandrija u pokretu 2020, potvrujui svoju volju da podre zajedniku posveenost
ostvarenju dvadeset zadatih ciljeva i ostvarivanju konkretnih rezultata navedenih
u paktu. Cilj potpisnika pakta je da se, uz podrku flandrijskih vlasti, Flandrija
transforimie u ekonomski odrivo i socijalno odgovorno drutvo i izbori mesto
meu pet najboljih EU regiona do 2020. godine. Flandrija u pokretu 2020. je
definisala sedam fundamentalnih osnova, dogovorenih izmeu socijalnih partnera,
istraivakih institucija, udruenja i vlade:
otvorno preduzetnitvo;
Flandrija, zajednica zasnovana na uenju;
Flandrijski centar za inovaciju;
zeleni i dinamini urbani regioni;
evropski centar znanja;
drutveno odgovorna zajednica;
odluno upravljanje na svim nivoima vlasti.
Opis instrumenata
Ovo su instrumenti koji su osmiljeni na sublokalnom nivou zarad unapreenja
uea i saradnje razliitih aktera iz javnog i privatnog sektora. Uee odozdo
nagore (bottom-up participation) moe biti obezbeeno stvaranjem koalicija za
lokalni razvoj koje mogu da zastupaju interese sublokalnih nivoa na lokalnom nivou
ili itave lokalne zajednice pred viim nivoima vrenja vlasti. Koalicije ovoga tipa
esto se umreavaju sa drugim koalicijama za razvoj. Instrumenti ovog tipa imaju
za cilj da primoraju lokalne vlasti da uzmu obzir i odgovore na potrebe sublokalnog
nivoa kroz interaktivan, participativan i otvoren model saradnje.
Regionalna vlast (ukoliko

postoji)
Primer dobre prakse:

Belgija Pakt Flandrija u pokretu 2020.
23
4.3. Instrumenti kojima se omoguava uee razliitih zainteresovanih strana
Centralna vlast
U proteklih nekoliko godina drave lanice EU primenjivale su razliite vrste teritorijalnih

paktova (Austrija Teritorijalni pakt za zapoljavanje 20072013; Belgija Pakt Flandrija
u pokretu 2020; Francuska Teritorijalni pakt za inkluziju; Nemaka BMBF inicijativa
za preduzetnike regione; panija Teritorijalni pakt Katalonije za prirodu).
EU
22
x
x
Vr ste instrumenata
Lokalne grupe za podrku (Local Support Groups) LSG
Lokalne grupe za podrku predstavljaju zvanina partnerstva koja ukljuuju
zainteresovane strane iz javnog i privatnog sektora. Osmiljene su kao instrument
komunikacije sa slinim grupama iz drugih lokalnih samouprava u cilju razmene
projekata, ideja, praksi i znanja neophodnih za odrivi urbani razvoj.
Lokalna strateka partnerstva (Local Strategic Partnership) - LSP
Lokalna strateka partnerstva su partnerstva koja okupljaju organizacije iz privatnog
i javnog sektora na nivou jedne suburbane zajednice. Kljuni cilj LSP je unapreenje
kvaliteta ivota u toj zajednici. LSP je osnovan i deluje na lokalnom nivou, a samim
time prua mogunost graanima da neposredno utiu na proces donoenja odluka.
Na ovaj nain se akterima u jednoj sublokalnoj zajednici omoguava da iznesu stav
o tome na koji nain lokalna samouprava treba da odgovori na njihove potrebe.
Unutar LSP osnivaju se lokalni timovi za delovanje (Local Action Teams) LAT radi
definisanja projekata koji e biti zasnovani na potrebama zajednice i ukljuiti aktere
van LSP-a u reavanje problema karakteristinih za jednu suburbanu zajednicu.
vrenja vlasti
Ovi insturmenti osmiljeni su da omogue sistemsku koordinaciju izmeu razliitih
nivoa vlasti na osnovu strukturisanih sporazuma ili ugovora. Ovim instrumentima
se tei uspostavljanju dobrovoljne i odrive posveenosti aktera sa razliitih nivoa
vlasti, koji upravljaju izvorima finansiranja, za osmiljavanje i primenu praktinih
politika na regionalnom i lokalnom nivou.
tabela 6
Kljuni principi na kojima poivaju ovi instrumenti su:

1. meupovezanost problema i prioriteta razliitih nivoa vrenja vlasti;
2. definisanje zajednikih ciljeva za razliite nivoe vlasti;
3. meupovezanost aktivnosti na razliitim nivoima vlasti;
4. definisanje ugovora na dobrovoljnoj bazi;
5. omoguavanje pregovora i uea uz konstantnu i otvorenu komunikaciju.
kojima se omoguava
koordinacija izmeu
razliitih nivoa vrenja
vlasti (EU, nacionalni,
regionalni, lokalni,
sublokalni i profitni
sektor)
Sublokalni nivo
Razvijanje projekata sa ciljem promocije saradnje vie nivoa vlasti
Razvijanje ugovora na dobrovoljnoj bazi
Definisanje problema i prioriteta

Definisanje zajednikih ciljeva
x
x

Procena uticaja
Profitni sektor

zajednice
Koraci u primeni
Pojedinici, graani
Lokalna samouprava
Unutar URBACT programa organizovane su pojedinane posete partnerskim

gradovima radi razmene ideja i primera dobre prakse (npr. socijalna preduzea i
zapoljavanje u Liverpulu). Sastanci unutar Mree za koheziju okupljaju sve partnere
sa ciljem rada na konkretnim pitanjima i uspostavljanju lokalnih grupa za podrku.
LSG se u ovim gradovima nalaze u razliitim fazama delovanja pojedine su ve
krenule sa razvijanjem lokalnih akcionih planova i projekata, dok se druge jo uvek
nalaze u fazi priprema neophodnih informacija za pripremu akcionih planova na
sublokalnom nivou.
Regionalna vlast
(ukoliko postoji)
Mrea za koheziju (Cohesion Network CoNet) fokusira se na obrazovanje,

zapoljavanje i ivot u zajednici, integrisanu primenu projekata u ovim oblastima,
a sve u cilju osnaivanja socijalne kohezije u sublokalnim zajednicama. Lokalne
grupe za delovanje unutar Mree osnovane su u jedanaest gradova (Palermo, Hihon,
Malme, Zabrze, Apeldorn, Brisel, Alba Iulia, Sofija, Valuh-en-Velin, Liverpul i Berlin)
ca ciljem ispitivanja moguih pristupa osnaivanju socijalne kohezije u suburbanim
zajednicama i udruivanja graana radi osmiljavanja i sprovoenja projekata (44
realizovana projekta). Svaka od grupa je identifikovala izazove u sopstvenom gradu.
Nivo vlasti
Centralna vlast

EU - Lokalni timovi za delovanje unutar Mree za koheziju (Cohesion Network
Local Action Group)
25
4.4. Instrumenti kojima se omoguava koordinacija izmeu razliitih nivoa
EU
24
26
Vr ste instrumenata
Ugovori izmeu vie strana (Multi-Party Contracts)
Strateki dokumenti EU koji se bave upravljanjem na vie nivoa vlasti istiu znaaj
ovih ugovora koji se u praksi najee zakljuuju izmeu drava lanica, regiona i
lokalnih samouprava. Evropska komisija i istie da se ugovori izmeu vie strana
zakljuujuju na nain i u okvirima u kojima Komisija i centralne vlasti igraju kljunu
ulogu u osmiljavanju ugovora i snose odgovornost za njihovu primenu.
Primer dobre prakse

Region grada Lidsa: Partnerstvo za razvoj lokalnih preduzea (Leeds City Region
Local Enterprise Development Partnership) LEP
LEP predstavlja ugovor izmeu jedanaest lokalnih samouprava regiona grada Lidsa,
sainjen u bliskoj saradnji sa predstavnicima profitnog sektora. LEP odslikava potrebe
regiona u oblasti razvoja preduzetnitva i odrivog ekonomskog razvoja. Razvoj
lokalnih preduzea je u LEP zasnovan na inovaciji, znanjima i potencijalima transportne
politike. LEP poiva na postojeim okvirima organizovanja regiona, ali inicira dodatne
aktivnosti za razvijanje strategije, finansiranja (kroz EU fondove i direktne investicije) i
planiranje daljeg ekonomskog razvoja i aktivnosti na obnovi regiona.
Vlasti regiona grada Lidsa odobrile su LEP, postale strana ugovornica i, nakon
toga, u saradnji sa lokalnim samoupravama izradile akcioni plan za sprovoenje
LEP. Naredni korak je bilo osnivanje LEP odbora regiona Grada Lidsa u kome su
kljunu ulogu imali predstavnici profitnog sektora. LEP odbor je razvio Biznis plan za
razvoj lokalnih preduzea u lokalnim samoupravama potpisnicama LEP. Trenutno se
sprovode aktivnosti iz biznis plana.
Ugovori izmeu centralnih i regionalnih vlasti (State-Region Plan Contracts)
Ugovori ovog tipa predstavljali su kljuni instrument regionalnog razvoja u Francuskoj.
U pitanju su detaljni dokumenti koji uspostavljaju okvir i obaveze za osmiljavanje
pojedinih praktinih politika i programa za njihovo sprovoenje u vremenski
ogranienom periodu. Najnoviji razvoj ovih instrumenata pokazuje da pored
centralnih i regionalnih vlasti sprovoenje ovakvih ugovora sve vie potpomae EU
kroz strukturne fondove. Ugovori sadre jasne finansijske klauzule koje osiguravaju
saradnju izmeu centralnih i regionalnih nivoa vlasti i ne podrazumevaju dodatne
transfere finansijskih sredstava sa centralnog na lokalni nivo. Ugovori obino sadre
jasnu podelu odgovornosti svake od ugovornih strana sa detaljnim opisom i svrhom
svake od mera koje se preduzimaju u okviru ugovornih obaveza.

Francuska - Ugovori izmeu centralnog i regionalnog nivoa vlasti u
Francuskoj (Contrats de Projets tat-Rgion) CPER, Meuoptinske agencije
(tablissement Public de Coopration Intercommunale) EPCI
CPER predstavlja ugovor na osnovu koga se drava i konkretni region obavezuju da

obezbede viegodinje planiranje za projekte (najee su u pitanju projekti velikog
obima npr. infrastruktura i investicioni projekti za podrku razvoja preduzetnitva).
Centralna vlast kroz postojeu administrativnu strukturu daje saglasnost da razvija
i finansira projekte zajedno sa regionalnim vlastima. Ostali nivoi vlasti (lokalni,
sublokalni) se takoe mogu pridruiti CPER ukoliko uestvuju u finansiranju projekata.
EPCI predstavljaju agencije koje se osnivaju za teritorije vie lokalnih samouprava radi
koncipiranja i promovisanja decentralizovanog regionalnog ekonomskog razvoja.
EPCI su osnovane za sprovoenje specifinih projekata koji su komplementarni
onim ugovorenim u CPER. Agencije ovog tipa pokrivaju urbana i ruralna podruja
i prilikom izvoenja projekata sarauju iskljuivo sa postojeim nivoima vlasti u
Francuskoj. Postoje i druge vrste agencija (Pays) koje svoj rad ne baziraju iskljuivo
na saradnji sa javnim vlastima ve stupaju i u partnerske odnose sa socijalnim
partnerima (sindikatima i udrenjima poslodavaca), organizacijama civilnog drutva
i profitnim sektorom.
4.5. Instrumenti kojima se omoguavaju ili integriu sektorski prioriteti

Ovi instrumenti slue ostvarivanju sektorskih prioriteta (najee u oblasti socio-ekonomskog razvoja, ivotne sredine i urbanog razvoja) koji su zajedniki za sve
nivoe vrenja vlasti. Instrumenti poivaju na modelu odozdo nagore u kome lokalne
samouprave formuliu prioritete zasnovane na lokalnim specifinostima i lokalnim
razvojnim politikama, a u okviru sektorskih prioriteta na nivou drave i EU. Logika
postojanja ovih instrumenata je postizanje sinergije izmeu razliitih nivoa vlasti u
ispunjavanju zajednikih sektorskih prioriteta sa naglaskom na objektivne mogunosti
i doprinos lokalnih samouprava ostvarivanju zajednikih sektorskih ciljeva.
Kljuni principi na kojima poiva upotreba instrumenata:
1.definisanje sektorskih prioriteta i izazova u sektorima na viim nivoima vrenja vlasti;
2.integrisanje prioriteta i izazova;
3.meusobno povezivanje razliitih nivoa vlasti u sprovoenju sektorske politike;
4.pronalaenje modaliteta za veu upotrebu principa odozdo nagore prilikom
ostvarivanja prioriteta i odgovarajueg odgovora na definisane izazove;
27
28

vedska Program za investiranje u oblasti klimatskih promena na lokalnom
nivou KLIMP
5.meusobna razmena znanja i iskustava;

6.obezbeivanje otvorene i odrive komunikacije.

zajednice
Centralna vlast
EU
Koraci u primeni
Definisanje problema i prioriteta u pojedinim sektorima

Definisanje zajednikih ciljeva za razliite nivoe vlasti u istom sektoru
Razvijanje projekata za integrisanje aktivnosti razliitih nivoa

vlasti u istom sektoru
KLIMP je razvijen od strane vedske vlade s ciljem da pomogne lokalnim

samoupravama u primeni nacionalnog programa za klimatske promene. KLIMP je, u
svojoj sutini, program koji kroz princip konkurentnosti podstie inovativnost lokalnih
samouprava u reavanju mikroproblema u oblasti klimatskih promena. Lokalne
samouprave razvijaju svoje strategije za klimatske promene (koje sadre kratkorone
i srednjorone prioritete, razvijen plan aktivnosti, definisan set instrumenata za
ostvarivanje prioriteta prilagoen lokalnim kapacitetima). Lokalne samouprave sa
svojim strategijama konkuriu za projekte iz KLIMP-a. Komisija za odrivi razvoj,
institucija ustanovljena od strane vedske vlade, definisala je koncept je i poela sa
implementacijom KLIMP-a 1997. godine. Program promovie ekoloki, odrivi razvoj,
zasnovan na pet osnovnih principa: promocija zdravlja; ouvanje biodiverziteta;
zatita kulturnog naslea; dugorono ouvanje produktivnih kapaciteta ekosistema
i pravilno upravljanje prirodnim resursima.
Profitni sektor
Lokalna samouprava
Nivo vlasti
Pojedinici, graani
Regionalna vlast (ukoliko postoji)
Sublokalni nivo
Program je zasnovan na konceptu saradnje izmeu nacionalnog i lokalnog nivoa

i pristupu odozdo nagore prilikom odabira najboljih mera koje e imati pozitivan
uticaj na klimu i ivotnu sredinu. Lokalne samouprave, regionalne vlasti, preduzea
i druge zainteresovane strane su na ovaj nain stimulisane da planiraju dugorone
investicije koje stimuliu lokalnu inicijativu i uee uz postizanje pozitivinh rezultata
u ivotnoj sredini, ublaavanju negativnih efekata/prilagoavanju na klimatske
promene. Lokalni projekti i mere u oblasti klimatskih promena moraju biti integrisani
u lokalne strateke programe. Po dobijanju sredstava za konretnu strategiju za
klimatske promene na lokalnom nivou, imenuje se koordinator lokalne strategije
(najee lokalna administracija). Projekte predviene za ostvarenje prioriteta u
strategiji odobrava koordinator, a sprovode ih privatne kompanije, organizacije
civilnog drutva, ree lokalna administracija ili kompanije koje je osnovala sama
lokalna samouprava.
Razmena i prenoenje znanja i iskustava


Procena uticaja
tabela 7
kojima se omoguavaju
ili integriu sektorski
prioriteti (EU,
profitni sektor)
Vr ste instrumenata
Program za investiranje u oblasti klimatskih promena na lokalnom nivou (Local
Climate Investment Programme)
Lokalni programi za investiranje su instrumenti osmiljeni u pojedinim dravama
lanicama EU kao deo nacionalnih mapa puta za primenu Akcionog plana za primenu
tehnologija u oblasti ivotne sredine (Environmental Technologies Action Plan) ETAP,
usvojenog od strane Evropske komisije. ETAP ima za cilj da razvije eko-inovativne
projekte i tehnologije koje e unaprediti ivotnu sredinu i konkuretnost EU.
5.
Oekivani uticaj procesa kreiranja politika na vie nivoa u EU na

lokalne samouprave u Srbiji
Kreiranje praktinih politika u sloenom institucionalnom sistemu koji podrazumeva
EU lokalnim samoupravama namee obavezu koordinacije svojih lokalnih politika i
stalne komunikacije sa drugim nivoima vlasti. Lokalne samouprave, takoe, u ovom
procesu moraju angaovati sve raspoloive resurse da bi pokuale da izvre uticaj
na kljune faze kreiranja onih politika koje imaju najvei uticaj na lokalni nivo. Jedna
29
30
od najznaajnijih karaktiristika EU jeste ta da u mnogim politikama nema sopstvene

mehanizme za sprovoenje odluka (mera i pravnih akata) koje donosi. Proirenjem
razliitih nivoa nadlenosti EU na gotovo sve aspekte politika koje su od znaaja za
suverenitet i socio-ekonomski razvoj drava lanica nailazimo na praksu prema kojoj
lokalni i regionalni nivo vlasti sve vie primenjuju odluke donete na nivou EU. Prema
nekim statistikama na sprovoenje EU politika na lokalnom nivou podjednako utiu
pravno obavezujui akti i instrumenti neobavezujueg karaktera kojima EU vri uticaj
na politike u kojima ima ogranienu nadlenost.
O posledicama
primene pravnih
tekovina EU
na lokalne
samouprave,
vidi vie u
Poglavlju 4,
odeljak 3,
Tri koraka u
primeni pravnih
tekovina EU, na
strani 79
Jedan od kljunih zadataka EU je da ouva koncept jedinstvenog trita u kome postoji

sloboda kretanja ljudi, roba, usluga i kapitala. U tom smislu postoji itav niz pravno
obavezujuih aktera koji obavezuju lokalne samouprave da svojim aktivnostima
podravaju, a ne uruavaju koncept jedinstvenog trita. Kao dobar primer navodimo
zabranu diskriminacije poslovanja kompanija iz drugih drava lanica na teritoriji
lokalne samouprave. EU uredbe o javnim nabavkama i dravnoj pomoi su dva dobra
primera uticaja na lokalnu samoupravu. Uredba o javnim nabavkama utie na sve
aspekte rada lokalne samouprave u kojima se ona javlja kao naruilac roba i usluga i u
kojima mora da potuje pravila slobodnog trita EU. Cilj uredbe o dravnoj pomoi je
da onemogui bilo kakvo naruavanje konkerencije i trgovine unutar EU kroz selektivnu
pomo drave pojedinim kompanijama. U oblasti ivotne sredine znaajni uticaj na
lokalnu samoupravu imaju pravno obavezujui akti koji se odnose na: upravljanje
komunalnim otpadnim vodama, vodom za pie i otpadom, kao i ouvanje kvaliteta
vazduha, zatitu od buke i sl. U cilju stvaranja zajednikih pravila za profitni sektor koji
deluje na teritoriji Unije, EU je osmislila set pravnih akata koji se odnose na obaveznu
reviziju i koji imaju znaajan uticaj na poslovanje ne samo profitnog sektora ve i
lokalnih samouprava.
Postoje znaajne oblasti praktino-politikog i kulturolokog uticaja EU u oblastima
u kojima EU nema tako direktnu nadlenost (zapoljavanje, briga o starima,
obrazovanje, civilna zatita i sl.). U ovim oblastima EU, u naelu, nema mogunost
da utie na kreiranje politika kroz donoenje obavezujuih pravnih akata. U ovim
oblastima, meutim, postoji naglaena potreba za saradnjom i razmenom ideja na
EU nivou u cilju reavanja zajednikih problema. U oblastima zapoljavanja, socijalne
zatite i socijalne inkluzije (zatita starih lica, penzioni sistem i smanjenje siromatva),
saradnja je dobila strukturisaniju formu kroz Otvoren metod koordinacije (Open
Method of Coordination).
Drave lanice su, putem ovog
strategije za postizanje zajednikih
ovih strategija u mnogome zavisi
ukljuene u njihovo osmiljavanje
metoda, motivisane da osmisle trogodinje

EU ciljeva u ovim oblastima. Uspena primena
od lokalnih samouprava, pa su i one aktivno
i primenu konkretnih aktivnosti za dostizanje
postavljenih stratekih ciljeva. Strategija Evropa 2020. sadri ciljeve koji se odnose na
zapoljavanje, obrazovanje, smanjenje siromatva i ivotnu sredinu sva ova pitanja
se nalaze na agendama lokalnih samouprava. Uticaj EU u ovim oblastima se moda
najsnanije osea kroz strukturne fondove (naroito Evropski socijalni fond) budui
da ovi fondovi omoguavaju lokalnim samoupravama da finansiraju projekte koji
se bave i oblastima u kojima EU nema vodeu ulogu u kreiranju praktinih politika.
Ana S. Trbovi, Mihajlo Crnobrnja, Efekti integracije Srbije u Evropsku uniju,

MST Gaji, Beograd, 2009.
Sve navedeno trebalo bi da poslui kao kratak uvid sa kakvim obavezama e se

sresti lokalne samouprave u Srbiji u trenutku njenog punopravnog lanstva u EU.
Oigledno je da su izazovi mnogobrojni, ali isto tako su velike i koristi koje lokalna
samouprava moe imati od ovog procesa. Kada je u pitanju evropska integracija, sa
stanovita lokalnih samouprava, nikad nije previe rano zapoeti sa pripremama za
uestvovanje u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti koji funkcionie na nivou EU.
Jedan od bitnih koraka u ovom procesu jeste kvalitet uee lokalnih samouprava
u procesu pristupanja Srbije EU. Aktivno uee i saradnja sa centralnim vlastima u
procesu pristupanja u velikoj meri odreuju na koji nain e lokalne samouprave
u Srbiji doekati punopravno lanstvo i da li e spremne ui u EU arenu kreiranja
praktinih politika.
Iskustvo lokalnih somouprava drava lanica EU nam jasno ukazuje da se interesi
lokalnih zajednica, kada je u pitanju upravljanje na vie nivoa vlasti u EU, uspeno
zastupaju ukoliko se primenjuju odreene nauene lekcije.
31
32
Nauene lekcije: Strateki ciljevi razvoja lokalnih samouprava definisani su na osnovu potreba
i realnih mogunosti svih aktera u lokalnoj zajednici u skladu sa regionalnim i
nacionalnim stratekim ciljevima i obavezno sa stratekim ciljevima na nivou EU;
Aktivnosti predviene za ostvarenje stratekih ciljeva su jasno predstavljene
odgovarajuem nivou vlasti (regionalni, centralni, EU nivo) u zavisnosti od nivoa
nadlenosti na kome se osmiljava ili primenjuje odreena praktina politika;
2.
Lokalne samouprave i pregovori o

pristupanju Srbije EU
Centralni nivo vlasti je partner lokalnim samoupravama i tako mu treba

pristupiti, bez obzira na to to se u pojedinim situacijama interesi centralnog
nivoa vlasti ne moraju nuno poklapati sa interesima lokalnih samouprava;
Kada su u pitanju politike koje imaju znaaj za dravu lanicu u celini (npr.
klimatske promene) kreiranje politika po principu odozgo nadole (topdown policy making) funkcionisae jedino ukoliko su lokalne samouprave
konsultovane od poetka, a podela uloga i odgovornosti u primeni politike
poiva na dogovoru, realnim mogunostima i potrebama svih ukljuenih nivoa
upravljanja;
Mogunost neposrednog zastupanja interesa u Briselu (kroz predstavnitvo
regiona ili nacionalne asocijacije) u mnogome olakava uestvovanje u procesu
kreiranja praktinih politika.
Pregovori o pristupanju Srbije EU (pristupni pregovori)
moraju se voditi uz uvaavanje lokalnih samouprava kao

Za one koji ele da
saznaju vie
Miel Fue, Evropska unija pola veka kasnije: stanje i scenariji obnove, Slubeni
glasnik, Beograd, 2009.
Dezmon Dinan, Sve blia Unija: uvod u evropsku integraciju, Slubeni glasnik,
Beograd, 2009.
Miroslav Prokopijevi, Evropska unija uvod, drugo, dopunjeno izdanje,
Slubeni glasnik, Beograd, 2009.
Helen Walace, Marc Pollac and Alasdair Young, Policy Making in the EU, 6th
Edition, Oxford University Press, 2010.
Rosamond, Ben, (2000), Theories of European Integration, London, Palgrave.
Sebastian Kurpas, Lourdes Acedo Montoya, Andrea Renda, Piotr Maciej

Kaczyski, Lorna Schrefler, Policy-Making in the EU: Achievements, Challenges
and Proposals for Reform,CEPS , Brussels, 2009.
legitimnih partnera u pregovarakom procesu. Ukljuivanje

u pregovaraki proces i redovne konsultacije sa lokalnim
samoupravama, tokom samih pregovora, omoguavaju lake

pregovaranje i ostvarivanje interesa srpske pregovarake
strane. Sposobnost i mogunost lokalnih samouprava da se
ukljue u pristupne pregovore u mnogome e odrediti u kom
roku i sa kakvim uspehom e lokalni nivo poeti u potpunosti

da primenjuje pravne tekovine EU. Ovo poglavlje sadri
osnovne informacije o logici, institucionalnom okviru i toku
pristupnih pregovora. Posebno je objanjena uloga i koristi koje

lokalne samouprave i SKGO, kao nacionalna asocijacija, imaju
od aktivnog ukljuivanja u proces pregovaranja.
33
34
1.
Pregovori o pristupanju kljuni korak ka punopravnom

lanstvu u EU
pravni sistem kao deo svog pravnog sistema. Pravi pregovori se vode u sledeim
segmentima:
odreivajne broja, vremenskog okvira i prirode prelaznih odredaba za primenu
odreenih kategorija pravnih tekovina EU;
utvrivanje doprinosa drave kandidata budetu EU;
uee u institucijama EU;
sredstva koja e drava kandidat moi da koristi iz strukturnih i kohezionih
fondova nakon pristupanja EU.
Republika Srbija je podnoenjem zahteva za punopravno lanstvo u EU 2009. godine

zapoela fazu pristupanja EU. Tri godine kasnije Srbija je dobila status kandidata
za lanstvo u EU. U meuvremenu, Savet ministara EU doneo je odluku o poetku
ratifikacije Sporazuma o stabilizaciji i priduivanju u dravama lanicama EU; Srbija
je dostavila odgovore na Upitnik Evropske komisije; Evropska komisija je objavila
svoje miljenje o zahtevu Srbije za prijem u lanstvo (tzv. Avis), preporuila davanje
statusa kandidata i otvaranje pristupunih pregovora, ukoliko se ispune uslovi u vezi
sa pitanjem Kosova i Metohije.
Najzahtevniji deo pregovora jeste onaj koji se odnosi na utvrivanje rokova unutar
kojih e drava lanica biti u stanju da u potpunosti ravnopravno uestvuje u
zajednikim politikama EU. Za dravu kandidata ovo podrazumeva strateko
planiranje, definisanje realnih rokova za potpuno usklaivanje nacionalnih sa EU
politikama i jasno definisan set mera kojima e se usklaivanje uspeno izvriti u
dogovorenim rokovima.
Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju (SSP) i Prelazni trgovinski sporazum (PTS) sa

EU su potpisani 29. aprila 2008. godine. Srbija je poela da primenjuje PTS 1. januara
2009. godine. EU je 8. decembra 2009. godine poela sa privremenom primenom
PTS. PTS je stupio na snagu 1. februara 2010. godine. Savet ministara EU 14. jula
2010. godine donosi odluku o poetku ratifikacije SSP u zemljama lanicama EU.
Za lokalne samouprave u Srbiji od velikog je znaaja da razumeju vanost pristupnih

pregovora i da se, uzevi u obzir kapacitete kojima raspolau, na najefikasniji i
efektniji nain ukljue u proces pregovora. Srbija se uveliko sprema za proces
pristupnih pregovora iako se datum za njihovo otpoinjanje jo uvek ne moe sa
sigurnou predvideti. Za lokalne samouprave je vano da u ovom trenutku shvate
sve prednosti/nedostatke (ne)ukljuivanja u pregovaraki proces.
Od 27 drava lanica EU samo Litvanija nije ratifikovala SSP sa Srbijom.

Nakon to i Litvanija ratifikuje SSP, ostaje da Savet ministara EU prihvati SSP
u ime EU, ime se proces ratifikacije u EU zavrava. SSP e stupiti na snagu
prvog dana drugog meseca nakon to EU obavesti Srbiju da je zavrila
proces ratifikacije (najranije u prvoj polovini 2013.godine).
Evropski savet je u drugom pokuaju usvojio zakljuak o dodeljivanju statusa
kandidata Republici Srbiji u martu 2012. godine (u decembru 2011. godine dolo
je do odlaganja donoenja odluke o zahtevu Srbije za prijem u EU). Dodeljivanje
statusa kandidata predstavlja politiku odluku i kao takvo ne prua dovoljan osnov
za dalji napredak u procesu evropskih integracija. Pored ovoga, neophodno je da
Srbija dobije i datum za otpoinjanje pristupnih pregovora ime e, konano, biti
ispunjeni svi uslovi za ovaj najvaniiji korak ka punopravnom lanstvu u EU.
Branko Budimir, Ivana Radi, Vesna Kahrimanovi, Vodi kroz Sporazum o
stabilizaciji i pridruivanju, Colorgrafx, Beograd, 2008.
Pregovori o pristupanju EU su vremenom menjali svoju formu, ali sutina je ostajala
ista. Sr pregovora predstavlja prihvatanje pravnih tekovina EU od strane drave
kandidata za punopravno lanstvo. Polazna osnova za pregovore jeste da drava
kandidat, ukoliko eli da postane punopravni lan EU, mora da prihvati komunitarni
Ukljuivanje lokalnih samouprava u proces podrazumeva razumevanje

institucionalnog i upravljakog okvira unutar koga se vre pregovori,
naina na koji se vode pregovori i uticaja koje na njih mogu da vre lokalne
samouprave.
2.
Kljuni akteri i mehanizmi u procesu pregovora

Pristupni pregovori za Srbiju podrazumevaju stvaranje odrive pregovarake strukture
i izgradnju odgovarajuih kapaciteta administracije (pre svega, ali ne i iskljuivo,
na centralnom nivou). Insitucionalni okvir za koordinaciju procesa pristupanja EU
uspostavljen je po prvi put 2007. godine u okviru procesa pripreme Nacionalnog
programa za integraciju Republike Srbije u EU. Ovaj okvir je prilagoavan u skladu
sa promenama unutar Vlade i delokruga ministarstava, ali do sada nije menjao svoju
osnovnu strukturu. Institucionalna struktura za pregovore u Srbiji poiva na iskustvima
Evropske komisije u prethodnim pristupnim pregovorima, primerima dobre prakse i
sposobnosti domae administracije da se ukljui u ovaj proces. Postojea struktura
za proces pregovora poiva na sledeim akterima i mehanizmima:
35
36
Kancelarija za evropske integracije Vlade Republike Srbije (KEI) osnovana je 2004.

godine sa ciljem da se koordinacija, u to vreme, procesa pridruivanja i pristupanja
Republike Srbije EU obavlja iz posebne slube Vlade. Istovremeno sa osnivanjem
KEI, unutar resornih ministarstava osnovane su i posebne strukture za evropske
integracije (sektori, odeljenja ili jedinice) iji je zadatak bio planiranje i upravljanje
procesom reformi neophodnih za primenu standarda i vrednosti EU politika.
pristupnj Srbije EU. Ovaj savetodavni forum, izmeu ostalih, ine: predsednik Vlade
(predsedavajui), svi ministri, predsednik Odbora za evropske integracije Narodne
skuptine, predstavnik Vlade AP Vojvodina, koordinator nacionalnih saveta nacionalnih
manjina, predsednik Privredne komore Srbije, predsednik Srpske akademije nauka
i umetnosti, predstavnici univerziteta i naunih instituta, predstavnici organizacija
civilnog drutva, predstavnici sindikata i udruenja poslodavaca i direktor KEI.
Koordinaciono telo za proces pristupanja EU koordinira radom organa dravne

uprave i razmatra sva pitanja relevantna za proces evropskih integracija. Na elu
koordinacionog tela nalazi se predsednik Vlade, a u njemu se nalaze jo i potpredsenik
Vlade za evropske integracije, direktor KEI, ministri u ijim resorima se nalazi najvei
deo obaveza koji proistiu iz pregovarakog procesa.
Vlada je u septembru 2012. godine donela Odluku o sastavu novog Koordinacionog

tela, koja je pripremljena uzimajui u obzir novi sastav Vlade i odredbe Zakona
o ministarstvima. Nakon usvajanja nove Odluke od strane Vlade, KEI je, u cilju
efikasnog nastavka rada koordinacione strukture za proces pristupanja EU, zapoela
konsultacije sa relevantim akterima u okviru postupka imenovanja predstavnika
institucija koji uestvuju u radu ovih tela.
Strun grup Koordincionog tel ima zadatak da koordinira sve poslove koji se
odnose na struna pitanja u vezi sa procesom pristupanja. Strunu grupu predvodi
direktor KEI, a njeni lanovi su dravni sekretari ministarstava Vlade Republike Srbije,
budui efovi rdnih grup z pregovore. Struna grupa predstavlja glvno telo z
horizontlno koordinisnje proces pristupnj.
Podgrupe strune grupe predstavljaju rdne grupe z pregovore i kljuni mehnizm
z koordinisnje rzliitih oblsti prvnih tekovin EU. Podel, ndlenost i sstv
strunih grupa se, u osnovi, podudrju s pregovrkim poglavljima. Formirano
je 35 radnih grupa, po kljuu jedna struna grupa jedno pregovarako poglavlje.
Podgrupe se bave pitanjima usklaivanja nacionalnih propisa sa pravnim tekovinama
EU unutar konkretnog poglavlja. One, takoe, predstavljaju osnov za formiranje
pregovarakih timova koji e formirati pregovarake pozicije i voditi pregovore na
tehnikom nivou u fazi pristupnih pregovora.
Odbor za evropske integracije Narodne skuptine Republike Srbije se u svom delokrugu
rada bavi razmatranjem predloga zakona kojima se vri proces usklaivanja pravnog
poretka sa pravnim tekovinama EU i redovnom kontrolom i praenjem sprovoenja
Nacionalnog plana za integraciju Republike Srbije u EU. Neophodnost koordinacije
aktivnosti Narodne skuptine sa drugim akterima unutar procesa pristupanja namee
jasno definisanje njene uloge u celokupnom pregovarakom procesu.
Savet za evropske integracije predstavlja struno i savetodavno telo Vlade Republike
Srbije za proces evropskih integracija. Savet ima sledee funkcije: predlae smernice
sa ciljem unapreenja procesa pristupanja EU, prati primenu strategije pridruivanja
Srbije EU, predlae mere za uspostavljanje opteg nacionalnog konsenzusa o
procesu pristupanja Srbije EU i obvlj druge struno-svetodvne poslove koji
povevju efiksnost rd Vlde Republike Srbije i drugih drvnih orgn u procesu
Mogunost za lokalne samouprave da se ukljue u ovako postavljenu strukturu za

pregovore postoji preko Stalne konferencije gradova i optina (SKGO) koja, kao jedina
nacionalna asocijacija lokalnih samouprava, raspolae legitimitetom i kapacitetom da
zastupa interese lokalnih samouprava u pristupnim pregovorima. SKGO, meutim, nije
deo postojee institucionalne strukture za pristupne pregovore. Cilj, obim i predmet
pristupnih pregovora i injenica da e se veliki deo onoga to se bude pregovaralo
i dogovorilo u fazi pregovora primenjivati na lokalnom nivou ukazuju na nunost
aktivnog uea lokalnih samouprava (kroz aktivnosti SKGO) u ovom procesu.
Tok
pregovora
Analititiki pregled i
ocena usklaenosti
domaeg
zakonodavstva sa
pravnim tekovinama
EU - Screening
Pregovori po
poglavljima
Punopravno
lanstvo u EU
grafikon 2
Tok pristupnih
pregovora
Meuvladina konferencija izmeu drava lanica EU, drave kandidata i predstavnika Evropske komisije
Meuvladinom konferencijom formalno zapoinju pregovori i razmenjuju se pregovaraki okviri
Evropska komisija dostavlja dravi

kandidatu celokupne pravne tekovine
EU po poglavljima pregovora
Otvaranje pregovora
po pojedinanim
poglavljima
Zakljuenje
pregovora u
svim
poglavljima
Izrada i usvajanje
pregovarakih
pozicija
Rezultati pregovora
postaju odredbe
nacrta Ugovora o
pristupanju, odreuje
se datum pristupanja
Drava kandidat popunjava

liste pravnih tekovina EU
(screening liste)
Pregovori u okviru
meuvladinih
konferencija
Evropski savet donosi

jednoglasnu odluku o
prihvatanju Ugovora o
pristupanju uz
saglasnost Evropskog
parlamenta
Drava kandidat na Konferenciji o pristupanju postaje punopravni lan EU
Evropska komisija priprema

izvetaj o rezultatima
analitikog pregleda
Privremeno
zatvaranje pojedinih
poglavlja
Ugovor potpisuju
predstavnici drava lanica
i drave kandidata te se on
upuujue u postupak
ratifikacije shodno
ustavnim odredbama svake
od drava lanica EU
37
38
3.
Vie o primeni
pravnih tekovina
EU o kojima se
pregovara, vidi
poglavlje 4,
odeljak 3.2,
na strani 81
tabela 8
Pregled pregovarakih
poglavlja
Tok pregovora
3.2. Analitiki pregled pravnih tekovina EU skrining (Screening)
3.1. Formalni poetak pregovora
Analitiki pregled pravnih tekovina EU predstavlja fazu pristupnih pregovora u kojoj

se proverava usklaenost nacionalnog zakonodavstva drave kandidata sa pravnim
sistemom EU. Skrining se obavlja za svako od 35 pregovarakih poglavlja sa sledeim
ciljevima:
a) upoznavanje drave kandidata sa sadrinom pravnih tekovina EU unutar svakog
konkretnog pregovarakog poglavlja i
b) precizno odreivanje obaveza koje drava kandidat treba da ispuni da bi, u naelu,
potpuno uskladila svoj pravni poredak sa pravnim poretkom EU do trenutka
stupanja u punopravno lanstvo.
Iako se sve vreme govori o konceptu pregovora za pristupanje, u okviru pregovora ne

pregovara se o (ne)primenjivanju pravnih tekovina EU drava kandidat je u obavezi da
prihvati pravni sistem EU u celosti i da se prilagodi ekonomskom i politikom sistemu
koji postoji u EU. Prostor za pregovore u klasinom smislu postoji samo u delovima
koji se odnose na prelazne periode, uslove pod kojima e drava kandidat postati deo
institucionalne strukture EU i modalitete korienja pojedinih instrumenata EU.
Pregovori o pristupanju poinju odravanjem Meuvladine konferencije kojoj
prisustvuju predstavnici vlada drava lanica EU, Evropske komisije i drave kandidata.
Pregovori se vode u okviru Meuvladine konferencije u okviru 35 pregovarakih
poglavlja. Pregovarake strane u pristupnim pregovorima ine, sa jedne strane,
institucije EU i drave lanice, a sa druge zemlja kandidat.
Pregovori se vode u okviru 35 poglavlja pravnih tekovina EU (Acquis communautaire).
Pegovaraka poglavlja (oblasti pravnih tekovina EU unutar kojih se vode pregovori o pristupanju)
1. Slobodno kretanje robe
13. Ribarstvo
25. Nauka i istraivanje
2. Slobodno kretanje radnika
14. Transportna politika
26. Obrazovanje i kultura
3. Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda

pruanja usluga
15. Energetika
27. ivotna sredina
4. Slobodno kretanje kapitala
16. Oporezivanje
28. Zatita potroaa i zdravlja
5. Javne nabavke
17. Ekonomska i monetarna politika
29. Carinska unija
6. Pravo privrednih drutava
18. Statistika
30. Spoljni odnosi
7. Pravo intelektualne svojine
19. Socijalna politika i zapoljavanje
31. Spoljna, bezbedonosna politika i

politika odbrane
8. Politika konkurencije
20. Preduzetnitvo i industrijska politika
32. Finansijska kontrola
9. Finansijske usluge
21. Transevropske mree
33. Finansijske i budetske odredbe
10. Informatiko drutvo i mediji
22. Regionalna politika i koordinacija

strukturalnih elemenata
34. Institucije
11. Poljoprivreda i ruralni razvoj
23. Pravosue i osnovna prava
35. Ostala pitanja
12. Bezbednost hrane, veterinarska i

fitosanitarna politika
24. Pravda, sloboda i sigurnost
Analitiki pregled pravnih tekovina EU vre predstavnici Evropske komisije i lanovi

radnih grupa za pripremu pregovora za konkretna poglavlja u pregovorima. Teko
je vremenski odrediti trajanje skrininga. Na uspean zavretak ove faze u pristupnim
pregovorima utiu: administrativni kapaciteti drave lanice (pripremljenost radnih
grupa za pripremu pregovora), ostvaren stepen usklaivanja sa pravnim tekovinama
EU unutar Procesa stabilizacije i pridruivanja i sloenost pravnih tekovina EU u
pojedinim poglavljima. Iskustvo iz prethodnih talasa proirenja govori nam da period
skrininga za svih 35 pregovarakih poglavlja traje oko godinu dana.
Ova faza procesa pregovaranja poinje tzv. eksplanatornim skriningom (Explanatory
Screening) u okviru koga Evropska komisija predstavlja dravi kandidatu pravne
tekovine podeljene u pregovaraka poglavlja. Nakon toga, kroz tzv. bilateralni
skrining (Bilateral Screening) procenjuje se nivo usklaenosti pravnog sistema
drave kandidata sa pravnim sistemom EU i utvruje ta je sve potrebno uraditi
da bi se ostvarila usaglaenost sa pravnim tekovinama EU do trenutka stupanja u
punopravno lanstvo. Kroz ove dve vrste analitikog pregleda definie se razlika
izmeu pravnog poretka drave kandidata i pravnih tekovina EU.
Na osnovu rezultata analitikog skrininga drava kandidat procenjuje koliko joj
je potrebno da uskladi svoje nacionalno zakonodavstvo sa pravnim sistemom EU
do trenutka pristupanja. Ovakva procena se obavlja unutar svih 35 pregovarakih
poglavlja. Ukoliko ne postoji mogunost usklaivanja nacionalnih propisa sa
pojedinim pravnim tekovinama EU unutar pristupnih pregovora do punopravnog
lanstva, drava kandidat moe traiti prelazne periode koji su potrebni da se proces
usklaivanja uspeno zavri. Pregovori o pristupanju su, u stvari, u najveem obimu
pregovori o rokovima za primenu. Ve na samom poetku pregovora, EU po pravilu
istie da prelazni periodi nee biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za:
usklaivanje zakonodavstva;
usvajanje optih akata u konretnoj politici EU;
bitne stavke koje se odnose na slobodu trita i funkcionisanje trita EU.
39
40
Svaki eventualni prelazni period u primeni nekog propisa mora biti vremenski
ogranien i praen preciznim planom za njegovu potpunu primenu, koji sainjava
drava kandidat. Ovim planom potrebno je definisati rokove, i to ne samo krajnji rok,
ve i vremenske meustanice, do ostvarivanja cilja, a to je potpuno usaglaavanje
se pravnim tekovinama EU u konkretnoj oblasti. Prelazni periodi se najee trae u
onim oblastima za koja su neophodna velika infrastrukturna prilagoavanja (samim
time neophodno je vreme i finansijska sredstva).
Primer prelaznih perioda u pregovorima o pristupanju Hrvatske sa EU
Poglavlje 11: Poljoprivreda i ruralni razvoj
Dravna pomo produena za jo 3 godine. Hrvatska je osigurala da joj se u prelaznom

periodu od tri godine od dana pristupanja EU dozvoli primena mera dravne pomoi
koje su bile na snazi pre pristupanja. U pitanju su mere koje Hrvatska eli zadrati u
statusu postojee dravne pomoi, uz obavezu da u roku od najvie etiri meseca
od datuma pristupanja, dostavi Evropskoj komisiji popis postojeih mera dravne
pomoi. Ovo znai da e u razdoblju od tri godine od pristupanja Uniji Hrvatska
imati pravo da isplauje odreene mere nacionalne dravne pomoi koje nisu deo
zajednike politike EU. Te se mere odnose na eernu repu, ekstra deviansko i
deviansko maslinovo ulje, duvan, mlene krave i rasplodne svinje.
Poglavlje 16: Oporezivanje
Graevinsko zemljite. Hrvatska moe nastaviti s oslobaanjem od plaanja PDV-a

na graevinsko zemljite do 31. decembra 2014. godine.
Cigarete. U pogledu troarina na cigarete, Hrvatskoj je odobreno prelazno razdoblje
do 31. decembra 2017. godine za dostizanje nivoa oporezivanja EU u ovoj oblasti.
Meunarodni prevoz putnika. Hrvatska je osigurala izuzee za osloboenje od PDV-a
na meunarodni prevoz putnika.
Prag za ulaz u sistem PDV-a. Hrvatska je osigurala izuzee kojim joj je omogueno
da visina praga za ulazak u kategoriju obveznika plaanja PDV-a iznosi 35.000 . To
znai da se fizika i pravna lica koja prilikom svog delovanja ostvare godinji prihod
manji od navedenog praga nee nai u sistemu PDV-a.
Poglavlje 22: Regionalna politika i koordinacija strukturalnih elemenata
Povoljniji uslovi za sprovoenje projekata. Hrvatskoj je odobren zahtev prema kojem
se na projekte koji e se sprovoditi uz sufinansiranje pomou sredstava kohezione

politike EU do 31. decembra 2013. godine nee primenjivati vaee pravilo n+2.
U ovom periodu e se primenjivati pravilo n+3, koje se primenjuje i na projekte
sufinansirane sredstvima iz predpristupnog programa IPA. Pravilo n+3 znai da
Evropska komisija automatski povlai neiskoriena finansijska sredstva, odnosno
sredstva za koja nije primila zahtev za plaanje do kraja tree godine nakon godine
utvrivanja godinjeg proraunskog izdvajanja. Prihvatanjem tog pregovarakog
zahteva Hrvatskoj je omogueno da godinu dana due koristi dodeljena sredstva
iz Strukturnih fondova i Kohezionog fonda u okviru trenutne finansijske perspektive
EU (20072013), to direktnim korisnicima projekata prua dodatno vreme za
kvalitetno ostvarivanje ciljeva projekata i korienje celokupnog iznosa namenjenog
iz evropskog prorauna.
Poglavlje 27: ivotna sredina
1. Upravljanje otpadom
Centri za upravljanje otpadom. Hrvatska je osigurala prelazni period do 31. decembra
2018. godine za izgradnju potrebnih centara za upravljanje otpadom.
Smanjenje udela biorazgradivog otpada. Hrvatska e u toku odobrenog prelaznog
perioda do 31. decembra 2020. godine postepeno smanjivati udeo biorazgradivog
otpada na deponijama kako bi postigla traenu veliinu od 35% masenog udela
biorazgradivog komunalnog otpada.
2. Kvalitet voda
Otpadne vode. Hrvatska je osigurala prelazni period do 31. decembra 2023. godine
kako bi izgradila sistem za odvod i preiavanje otpadnih voda.
Kvalitet vode za pie. Hrvatska je osigurala prelazni period do 31. decembra 2018.
godine za ispunjavanje novih ili stroih zahteva javnog snabdevanja vodom za
pie kojima se osigurava vei kvalitet vode namenjene za pie. Po pristupanju EU,
Hrvatska e zatraiti dodatno produenje roka radi ispunjavanja ovih zahteva za
dodatne tri godine.
Povrinske i podzemne vode. Hrvatska e najkasnije do pristupanja EU izraditi akcioni
plan kojim e se uspostaviti razdoblje prilagoavanja od etiri godine koje je
potrebno za izgradnju skladita za stajsko ubrivo na poljoprivrednim domainstvima
koja imaju stoku. Primena akcionog plana poinje nakon pristupanja Hrvatske EU.
Izgradnja tih sladita ima svrhu zatite povrinskih i podzemnih voda, naroito onih
koje se koriste za pie, na podrujima na kojima postoji mogunost zagaenja od
otpadnih voda s poljoprivrednih domainstava.
41
42
Drava kandidat na osnovu analitikog pregleda pravnih tekovina EU definie svoje

pregovarake pozicije u pristupnim pregovorima. Evropska komsija, istovremeno,
kroz analitiki pregled procenjuje spremnost i sposobnost drave kandidata za
otvaranje pojedinih pregovarakih poglavlja. U praksi ovo funkcionie na taj nain
to Evropska komisija dostalja dravi kandidatu spisak pravnih tekovina EU koje se
odnose na svako pojedinano poglavlje, a pregovaraka grupa za konkretno poglavlje
popunjava tzv. skrining liste. Skrining liste se nakon popunjavanja potvruju unutar
postojee pregovarake strukture drave kandidata.
tabela 9
Pristupni pregovori
Hrvatske i EU: Primer
merila za otvaranje
Zavrna faza analitikog pregleda pravnih tekovina podrazumeva pripremu i izradu

izvetaja o skriningu koji sainjavaju zajedniki Evropska komisija i drava kandidat.
Na osnovu izvetaja o skriningu, ukoliko je to neophodno, Evropska komisija za
odreena pregovaraka poglavlja definie poetna merila (Opening Benchmarks) koja
je neophodno prethodno ostvariti da bi dolo do otvaranja konkretnog poglavalja
za pregovore. Dosadanja praksa u pregovorima pokazala je da se poetna merila
definiu u poglavljima koja su zahtevnija za pregovore (npr. javne nabavke, ivotna
sredina i energetika). Treba imati u vidu da merila mogu biti revidirana ili dopunjena,
naroito u sluajevima kada drava dugo pregovara, a u meuvremenu EU usvoji
nove propise u toj oblasti. Poetna merila najee predstavljaju:
preporuke za usvajanje stratekih i akcionih planova;
usvajanje odreenih zakonskih i podzakonskih akata;
usvajanje ugovornih obaveza sa EU (za Srbiju e ovo, pre svega, podrazumevati
ispunjavanje obaveza iz Ugovora o stabilizaciji i pridruivanju i Ugovora o
energetskoj zajednici) i
uspostavljanje ili unapreenje odreenih administrativnih i institucionalnih
kapaciteta.
pregovora
Poglavlje iz pravnih
tekovina EU
Merila za otvaranje
poglavlja (Opening
Benchmarks)
Merila za zatvaranje
poglavlja (Closing
Benchmarks)
jedno merilo
27. poglavlje ivotna
sredina
Jaati administrativne
kapacitete, izraditi
plan za uspostavljanje
tog procesa i osigurati
finansijska sredstva za
sprovoenje plana
Status poglavlja
Poglavlje otvoreno 19.

februara 2010. godine
etiri merila
Privremeno
zatvoreno poglavlje
na Meuvladinoj
konferenciji, 22.12. 2010.
Prelazne odredbe
Hrvatska je traila
prelazne periode za
ona uputstva i za one
oblasti koje zahtevaju
velike investicije (ureaji
za obradu otpadnih
voda; obrada otpada;
industrijska zagaenja)
3.3. Pregovori o pristupanju

Odluku o poetku pregovora o pristupanju donose jednoglasno drave lanice
u okviru Saveta ministara (Saveta). Savet razmatra rezultate analitikog pregleda
pravnih tekovina EU, ocenjuje mogunost drave kandidata da primeni pravne
tekovine u odreenom poglavlju i, konano, poziva dravu da dostavi svoju
pregovaraku poziciju za konkretno poglavlje. Drava kandidat po pozivu Saveta
dostavlja pregovaraku poziciju, zajedno sa zahtevima o prelaznim periodima
primene pojedinih segmenata pravnih tekovina EU relevantnih za odreeno poglavlje
(ukoliko takav zahtev postoji). Predlog pregovarake pozicije izrauju radne grupe
za svako od 35 poglavlja. U sluaju Srbije ove radne grupe e initi lanovi podgrupa
Strune grupe. Praksa je da pregovarake pozicije za svako od poglavlja odobrava
Vlada. U odreenom broju zemalja koje su vodile pregovore o pristupanju parlament
je takoe potvrivao pojedinane pregovarake pozicije.
Savet, po prijemu pregovarakih pozicija drave kandidata, razmatra pregovaraku
poziciju EU, pripremljenu od strane Evropske komisije i donosi odluku o tome da li
su ispunjeni uslovi za poetak pristupnih pregovora unutar konkretnog poglavlja.
Tehniki deo pregovora unutar poglavlja vode predstavnici Evropske komisije i lanovi
radne grupe za pregovore drave kandidata za odreeno poglavlje. Pregovarako
poglavlje se privremeno zatvara jednoglasnom odlukom Saveta na predlog Evropske
komisije. Svako zatvaranje pregovarakog poglavlja je privremeno, jer se pregovori
ne mogu okonati dokle god sva poglavlja nisu zatvorena.
Evropska komisija tokom pregovora o pristupanju redovno izvetava Savet o toku
pregovora u otvorenim pregovarakim poglavljima, nadgleda sprovoenje preuzetih
obaveza u privremeno zatvorenim poglavljima i objavljuje godinje izvetaje o
napretku drave kandidata u procesu pristupanja.
Uspeno privremeno zatvaranje svih pregovarakih poglavlja uz ispunjenje zavrnih
mera za zakljuivanje pregovora (Closing Benchmarks) utvrenih od strane Saveta
ministara oznaavaju zavretak tehnikog dela pregovora. Evropski savet po zavretku
pregovora o pristupanju donosi odluku o formalnom zakljuivanju pregovora i
zapoinjanju izrade Ugovora o pristupanju. Nacrt Ugovora o pristupanju sastavljaju
predstavnici EU institucija, drava lanica i drave kandidata. Unutar procedure
koja zahteva aktivno uee Evropskog saveta, Saveta ministara, Evropske komisije,
Evropskog parlamenta, najviih predstavnika drava lanica EU i drave kandidata
dolazi do potpisivanja Ugovora. Drave lanice EU moraju ratifikovati potpisani
Ugovor o pristupanju (dosadanje iskustvo je pokazalo da ovaj proces traje oko
osamnaest meseci). U zavisnosti od nacionalnih pravnih poredaka, pojedine drave
mogu odluivati i putem referenduma o pristupanju konkretne drave kandidata.
43
44
Uspeno okonanje procesa ratifikacije Ugovora u dravama lanicama oznaava

zavretak procesa pristupanja i poetak faze punopravnog lanstva u EU drave
kandidata sa svim pravima i obavezama koje lanstvo nosi sa sobom.
4.
tabela 10
Lokalne samouprave u procesu pristupnih pregovora zato je

to bitno?
Jedan od kljunih izazova za lokalne samouprave, u procesu pristupnih pregovora
Srbije, bie primena evropskih standarda i vrednosti kroz preuzete obaveze iz
pregovarakog procesa. Proces pristupanja EU u fazi pregovora pratie dinamina
zakonodavna aktivnost u Srbiji, u kojoj e se od lokalnih samouprava oekivati da
sprovode (postojanje odgovarajueg pravnog, administrativnog, finansijskog okvira)
i primenjuju (postojanje delotvornog okvira za nadzor) pravna akta i kreiraju lokalne
politike u skladu sa dogovorima i obavezama koje proisteknu iz pregovarakog procesa.
Procena sposobnosti
Srbije da preuzme
obaveze iz pravnih
tekovina EU
Ukoliko nastavi dosadanjim tempom usaglaavanja sa pravnim tekovinama EU,

dinamika potpunog usklaivanja pravnog poretka Srbije sa pravnim sistemom EU se
moe predstaviti na sledei nain:
Pregovaraka poglavlja
1. Slobodno kretanje robe

2. Slobodno kretanje radnika
13. Ribarstvo
14. Transportna politika
25. Nauka i istraivanje

26. Obrazovanje i kultura
3. Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda

pruanja usluga
15. Energetika
27. ivotna sredina
4. Slobodno kretanje kapitala

5. Javne nabavke
6. Pravo privrednih drutava
16. Oporezivanje
17. Ekonomska i monetarna politika
18. Statistika
28. Zatita potroaa i zdravlja

29. Carinska unija
30. Spoljni odnosi
7. Pravo intelektualne svojine
19. Socijalna politika i zapoljavanje
31. Spoljna, bezbedonosna politika i

politika odbrane
8. Politika konkurencije
9. Finansijske usluge
20. Preduzetnitvo i industrijska politika

21. Transevropske mree
32. Finansijska kontrola

33. Finansijske i budetske odredbe
10. Informatiko drutvo i mediji
22. Regionalna politika i koordinacija

strukturalnih elemenata
34. Institucije
23. Pravosue i osnovna prava
35. Ostala pitanja
12. Bezbednost hrane, veterinarska i

fitosanitarna politika
24. Pravda, sloboda i sigurnost
Ako nastavi sa ulaganjem napora, Srbija bi na srednji rok (pet godina) trebalo da poseduje kapacitete da ispuni zahteve pravnih tekovina
EU u ovim pregovarakim poglavljima.
Srbija e morati da uloi dodatne napore u cilju usaglaavanja s pravnim tekovinama EU i delotvorne primene tih tekovina na srednji rok
(pet godina) u ovim pregovarakim poglavljima. Potrebno je dodatno usklaivanje pravnog i institucionalnog okvira, a naroito jaanje
administrativnih i implementacionih kapaciteta.
Srbija bi trebalo da uloi znatne i odrive napore u cilju usaglaavanja s pravnim tekovinama EU i delotvorne primene tih tekovina na
srednji rok (pet godina). U navedenim oblastima potrebno je znatno uskladiti pravni i institucionalni okvir i dosta ojaati administrativne
i implementacione kapacitete.
U oblastima ivotne sredine i klimatskih promena potrebno je uloiti dodatne koordinisane i odrive napore u cilju usaglaavanja s
pravnim tekovinama EU i delotvorne primene tih tekovina. Ovde su potrebna znatna ulaganja i jaanje administrativnih kapaciteta radi
sprovoenja zakonodavstva kako bi se na srednji rok postigla usaglaenost o najvanijim pitanjima, ukljuujui i klimatske promene. Puna
usaglaenost s pravnim tekovinama EU mogua je jedino na dug rok i iziskivala bi vii stepen ulaganja.
45
Ukoliko se ovako predstavljena tabela dinamike usklaivanja domaeg pravnog

poretka sa pravnim tekovinama EU uporedi sa postojeim nadlenostima lokalnih
samouprava u Srbiji, oigledno je da e lokalne samouprave podneti znaajan
deo tereta znatno i dodatno koordinisanih napora za usaglaavanje i delotvornu
primenu pravnih tekovina EU u periodu koji e trajati najmanje pet narednih godina.
Imajui u vidu argumente ove vrste partnerstvo izmeu lokalnih samouprava i
centralnih vlasti u celokupnom pregovarakom procesu se namee kao loginost i
nunost. Za lokalne samouprave ovo je bitno iz nekoliko razloga:
Upoznavanje i razumevanje pravnih tekovina EU radi njihove bolje pripreme
Uestvovanje u pregovarakom procesu omoguuje lokalnim samoupravama da se
bolje upoznaju i informiu o dejstvu pravnih tekovina EU na lokalni nivo koje e biti
predmet pregovora. Pristupni pregovori pruaju mogunost lokalnim samoupravama
da se informiu da li e i u kojoj meri pravne tekovine uticati na proirenje postojeih
i uvoenje novih nadlenosti za lokalne samouprave.
Pomo u skriningu radi uspenog voenja pregovarakog procesa Lokalne
samouprave mogu biti od velike pomoi centralnim vlastima u fazi bilateralnog
skrininga, kada je neophodno proceniti dosadanje rezultate u procesu usklaivanja
nacionalnog pravnog poretka sa pravnim sistemom EU. Ovde se misli na skrining
u onim politikama koje su u nadlenosti lokalnih samouprava. Partnerstvo lokalnih
samouprava i centralnih vlasti u skriningu omoguuje kvalitetniju pripremu platformi
za pregovore u konkretnim poglavljima.
Faza pripreme pregovarakih pozicija je jedna od najvanijih faza za lokalne
samouprave unutar itavog procesa pristupanja. Centralne vlasti trebalo bi da se
konsultuju sa lokalnim samoupravama pri pripremi pregovarakih pozicija, naroito
u onom segmentu koji se odnosi na definisanje prelaznih perioda. Prelazni periodi u
oblastima u kojima je primena pravnih tekovina iz konkretnog poglavlja u nadlenosti
lokalnih samouprava moraju biti definisani na osnovu prethodnih konsultacija sa
lokalnim samoupravama. Ueem u skriningu i pripremi pregovarakih pozicija,
lokalne samouprave pomau centralnoj vlasti:
a) u sagledavanju realnog stanja u sprovoenju i primeni pravnih akata koji su
doneseni prihvatanjem politika i pravnih tekovina EU u dosadanjem procesu
evropskih integracija.
b) u pripremi pregovarakih pozicija sa prelaznim periodima koji su definisani na
objektivnim kriterijumima (kapaciteti i nadlenosti aktera za njihovu primenu).
Na ovaj nain su stvoreni preduslovi za uspeno ispunjenje preuzetih obaveza iz
Vie o
nadlenostima u
stvaranju pravnih
tekovina EU.
Vidi poglavlje 1,
odeljak 2.1.
Nadlenost u
procesu upravljanja
na vie nivoa
vlasti od Evropske
unije do lokalne
samouprave,
na strani 11
46
Pristupni pregovori Bugarske i EU: primer nedovoljno dobre koordinacije izmeu

lokalnih samouprava i centralnih vlasti u definisanju prelaznih sporazuma
pregovarakog procesa. Ovako definisani prelazni sporazumi predstavljaju garant da

e po njihovom isteku zaista doi do potpunog usaglaavanja nacionalnog pravnog
poretka sa pravnim sistemom EU. Praksa je pokazala da definisanje prelaznih perioda
bez konsultacija sa lokalnim samoupravama dugorono gledano moe dovesti do
situacija kada drava mora da plaa ogromne penale zbog nemogunosti da ispuni
svoje obaveze u prelaznom periodu definisanom pristupnim pregovorima.
Bugarska je kroz pristupne pregovore uspela da dobije prelazne periode, izmeu

ostalog, u sledeim oblastima ivotne sredine:
est godina nakon punopravnog lanstva za izgradnju postrojenja za tretman
otpadnih voda u svakom naselju sa vie od 10.000 stanovnika (ukupno 124 takva
naselja);
deset godina nakon punopravnog lanstva za izgradnju postrojenja za tretman
otpadnih voda u svakom naselju sa koje ima izmeu 2.000 i 10.000 stanovnika
(ukupno 411 takvih naselja);
Neophodna sredstva: 3.4 milijarde evra
c) u postizanju merila koja su postavljena u konkretnom poglavlju kao uslov

za otpoinjanje pregovora (naroito u sluajevima kada treba uspostaviti novi
ili unaprediti ve postojei administrativni i institucionalni okvir za ostvarenje
konkretnog merila).
Ukljuivanjem u ovu fazu pristupnih pregovora centralne vlasti pomau lokalnoj
samoupravi u pripremi za primenu pravnih tekovina koje su predmet procesa
pregovaranja. Na osnovu pravovremenih informacija o prirodi i dejstvu pravnih
tekovina EU koje su predmet pristupnih pregovora, lokalne samouprave mogu
strateki da planiraju svoj razvoj. Donoenje Nacionalnog programa za usvajanje
propisa Evropske unije (NPAA), koji bi se primenjivao po isteku primene NPI (2008
2012), bie od velike pomoi lokalnim samoupravama. NPAA e sadrati sve rezultate
procesa pregovora o pristupanju i obuhvatae sve one aktivnosti i reformske
procese koje je potrebno preduzeti radi ostvarivanja merila za otvaranje i zatvaranje
pregovarakih poglavlja. Putem NPAA e se, u narednim fazama, planirati donoenje
domaih pravnih akata kojima se preuzimaju pravne tekovine EU. Srbija e u fazi
pristupnih pregovora, u skladu sa preporukama Evropske komisije i usled aktivnog
praenja razvoja pravnog sistema EU od strane domaih nadlenih institucija, menjati
svoje zakonodavstvo paralelno sa dravama lanicama EU.
Pristupno pregovaranje prisustvo lokalnih samouprava u toku samih pregovora
Trebalo bi jo jednom napomenuti da e kvalitet rezultata pregovarakog procesa u
poglavljima koja obuhvataju oblasti koje se nalaze u nadlenosti lokalnih samouprava
u mnogome zavisiti od njihove ukljuenosti u sam tehniki deo pregovora. Prema
idealnom scenariju lokalne samouprave bi trebalo da budu zastupljene u radu
radnih grupa za pregovore i budu direktno ukljuene u proces pregovaranja. U
manje povoljnom scenariju, radna grupa za pregovore bi trebalo da bude u stalnoj
komunikaciji, kroz odgovarajui institucionalni okvir, sa lokalnim samoupravama.
Radna grupa bi unutar ovakvog okvira izvetavala lokalne samouprave o toku
pregovora i vrila stalne konsultacije o narednim koracima u pristupnim pregovorima
u konkretnom poglavlju.
pet godina nakon punopravnog lanstva za izgradnju 54 regionalne deponije i

zatvaranje 260 lokalnih deponija.
Neophodna sredstva: 1 milijarda evra
Bugarska se suoava sa injenicom da e veoma teko ispuniti obaveze iz sva tri
prelazna perioda. Ovo e imati za direktnu posledicu plaanje velikih novanih
penala i, u najgorem sluaju, pokretanje postupka pred Sudom EU zbog neispunjenja
preuzetih ugovornih obaveza.
Ovakva situacija je nastala usled nedovoljno dobre komunikacije i koordinacije

izmeu centralnih i lokalnih vlasti. Uesnici u pristupnim pregovorima sa centralnog
nivoa hteli su da to pre zatvore pregovarako poglavlje, te nisu posvetili dovoljno
vremena komunikaciji sa lokalnim samoupravama o (ne)mogunosti sprovoenja
obaveza u predvienim prelaznim periodima. Lokalne samouprave, pored toga to
nisu bile dovoljno konsultovane, nisu bile u stanju da sagledaju realne finansijske
posledice usvajanje pravnih tekovina EU u oblastima upravljanja otpadom i otpadnim
vodama i sa tim u vezi da predloe prelazne periode koji bi objektivno doveli do
ispunjenja preuzetih obaveza.
5.
Uloga Stalne konferencije gradova i optina u procesu

pregovaranja
Pregovori se vode na tehnikom nivou i podrazumevaju visok stepen znanja unutar
oblasti o kojoj se pregovara (poznavanje pravnih tekovina EU i nacionalnog pravnog
okvira vezanog za konkretno poglavlje). Lokalne samouprave ne raspolau tehnikim
47
48
znanjima koja pokrivaju sve aspekte pregovarakog procesa. One, takoe, ne

raspolau resursima koje bi omoguili efikasnu horizontalnu i vertikalnu komunikaciju
sa drugim akterima ukljuenim u proces pregovora. Blagovremena komunikacija je
od velike vanosti za uvid u bitne informacije vezane za tok pregovora i predstavlja
jedan od preduslova za ravnopravno ukljuivanje u pregovaranja. Postavlja se, takoe,
pitanje legitimnosti pojedinanih aktivnosti lokalnih samouprava u cilju ukljuivanja u
pregovaraki proces, imajui u vidu njegovu prirodu i injenicu da rezultati pregovora
na podjednak nain utiu na sve lokalne samouprave. Uporedna praksa pokazuje da
nacionalne asocijacije lokalnih samouprava po prirodi stvari igraju kljunu ulogu
u zastupanju interesa lokalnih samouprava u pristupnim pregovorima. Nacionalne
asocijacije raspolau kapacitetima i legitimitetom da budu ravnopravan partner, pre
svega, centralnim vlastima u ovom procesu. Promenljiv uspeh nacionalnih asocijacija
zemalja iz ovog regiona u zastupanju interesa lokalnih samouprava tokom pristupnih
pregovora ukazuje nam na neophodnost pravovremene pripreme i stalnog prisustva
u pregovarakom procesu.
Stalna konferencija gradova i optina, u svojstvu jedine nacionalne asocijacija lokalnih
vlasti, zastupa njihove interese i prua podrku u procesu pristupanja Srbije EU. S
obzirom na to da SKGO artikulie i predstavlja interese i potrebe jedinica lokalne
samouprave u odnosu na nacionalni nivo, neophodno je da SKGO bude ukljuen i
konsultovan od strane centralnih vlasti kada su u pitanju pristupni pregovori.
Prvi vaan korak za SKGO i lokalnu samoupravu na ovom putu i preduslov za sve
dalje aktivnosti je priprema i usvajanje Okvirnog dokumenta o uticaju evropskih
integracija na lokalne samouprave i njihovoj ulozi u procesu pristupanja Srbijie
EU (Okvirni dokument). Okvirni dokument e predstavljati strateki praktinopolitiki okvir za delovanje lokalnih samouprava i SKGO u narednim koracima ka
punopravnom lanstvu. Ovaj strateki dokument e sadrati neophodne rezultate
postojeeg stanja, preporuke i predlog aktivnosti za ostvarenje preporuka u cilju to
boljih unutranjih priprema lokalnih samouprava i SKGO i njihovog delovanja prema
pokrajinskom, nacionalnom i EU nivou u procesu pristupanja EU.
Ukljuivanje jedinica lokalne samouprave u proces pregovora posredstvom SKGO je, sa
aspekta interesa lokalne samouprave u Srbiji, neophodno da bi pregovori bili uspeno
voeni, i da bi rezultati pregovora uvaavali interese i potrebe lokalne samouprave.
S tim u vezi oekuje se partnerska saradnja i aktivno uee

predstavnika SKGO u radu tela koja ine pregovaraku strukturu
za pristupne pregovore Srbije. Prisustvo SKGO u ovim telima
obezbedilo bi kanale komunikacije, protok informacija i
konsultacije izmeu centralne vlasti i lokalnih vlasti u vezi sa
najbitnijim segmentima pristupunih pregovora, a to su:
a) analitiki pregled pravnih tekovina EU i trenutnog nivoa
usklaenosti sa pravnim sistemom EU u dosadanjem procesu
Evropskih integracija;
b) priprema pregovarakih pozicija sa posebnim naglaskom
na artikulisanje stavova lokalnih samouprava radi postizanje
dogovora oko sadrine pregovarake pozicije i utvrivanja
prelaznih perioda za konkretno poglavlje;
c) pomo centralnim vlastima u ispunjavanju postavljenih merila
kao uslova za otvaranje ili privremeno zatvaranje konkretnog
pregovarakog poglavlja;
d) podrka radnim grupama tokom pristupnih pregovora u
poglavljima koja su od posebnog znaaja za lokalne samouprave;
e) upoznavanje lokalnih samouprava sa pravima i obavezama koje
nastaju za lokalne samouprave u procesu pregovora.
Paralelno sa pristupnim pregovorima SKGO bi trebalo da nastavi sa podrkom

lokalnim samoupravama u nastojanjima za bru decentralizaciju, dekocentraciju i
reformu sistema lokalne samouprave u skladu sa potrebama i kapacitetima lokalne
samouprave, imajui u vidu evropske standarde i kriterijume. SKGO bi, takoe,
trebalo da prua odrivu podrku lokalnim samoupravama kroz podizanje kapaciteta
za preuzimanje obaveza iz pravnih tekovina EU. Podjednako je vana i uloga SKGO
u jaanju kapaciteta lokalnih samouprava za efikasno korienje fondova EU koji su
namenjeni lokalnim samoupravama.
49
50
Nauene lekcije: Neophodno je osigurati institucionalni okvir za konsultacije sa lokalnim

samouprava u toku pristupnih pregovora;
Blagovremeno informisanje institucija ukljuenih u pristupne pregovore
o posledicama primene odreenih pravnih tekovina EU na lokalni nivo,
neophodnim kapacitetima za primenu pravnih tekovina EU, (institucionalnim/
administrativnim/finansijskim);
3.
Podrka pregovarakim strukturama tokom pristupnih pregovora je neophodna

u cilju formiranja pregovarakih pozicija koji predstavljaju i interese lokalnih
samouprava i objektivno definisanih prelaznih perioda;
Nacionalna asocijacija treba da uestvuje u pregovorima u oblastima od
naroitog znaaja za lokalne samouprave, a koje su u nadlenosti lokalne
samouprave (finansijska kontrola, prostorno planiranje, ekoloka inspekcija,
energetsko planiranje itd.);
Za nacionalnu asocijaciju je bolje da ne uestvuje u pristupnim pregovorima
ukoliko nema ekspertski tim koji poseduje neophodna sektorska znanja;
Odgovorno i odrivo kreiranje javno-privatnih partnerstava na lokalnom nivou
za primenu pravnih tekovina EU usvojenih tokom pristupnih pregovora.
Mnotvo debata, komentara i tumaenja je nastalo o
Evropskim programima i fondovima od trenutka kad su

Za one koji ele da
saznaju vie
ivorad Kovaevi, Meunarodno pregovaranje, Tree izdanje, Filip Vinji i

Diplomatska akademija, Beograd, 2004.
Ministarstvo vanjskih i europskih poslova Republike Hrvatske, to donosi

lanstvo u Europskoj uniji pregled pregovarakih poglavlja, Zagreb, 2012.
Enlargement of the European Union: An Analysis of the Negotiations for

Countries of the Western Balkans, SIGMA paper No.37, OECD, Paris, 2007.
Herbert Brucker, Philip J.H. Shroder, Christian Weise, Doorkeepers and

Gatecrashers: EU Enlargement and Negotiation Strategies, DIW, Discussion
Paper 324, Berlin, April, 2003.
Big Bang, Smaller Shoks, 2004 Enlargement Impact on EU Policies and

Processes, Burson Marsteller, Brussels, 2006.
Analitiki izvetaj koji prati Saoptenje Komisije upueno Evropskom
parlamentu i Savetu COM (2011) 688, Brisel SEC (2011) 1208
Informacija o odnosima Republike Srbije i Evropske unije i njihova perspektiva
u 2012, Kancelarija za evropske integracije Vlade Republike Srbije, Beograd
januar, 2012, www.seio.gov.rs
ovi instrumenti razvojnih politika EU postali dostupni u
Republici Srbiji. Potrebe lokalnih samouprava za znanjima

i informacijama u vezi sa ovim temama ne smanjuju se.
irenje uticaja EU na pojedine politike i produbljivanje
integracije u politikama koje se ve nalaze u nadlenosti EU,
uslovili su poveanje broja programa i fondova i njihovu veu

usredsreenost na ostvarivanje specifiinijih sektorskih ciljeva.
Ovaj segment prirunika prua pregled postojeih finansijskih

instrumenata EU koji su na raspolaganju akterima u Srbiji.
Posebno je objanjena logika postojanja instrumenata, okvir

za njihovo programiranje i sprovoenje i budue projekcije
sredstava koja e se koristiti unutar ovih instrumenata.
Naroita panja je posveena problemima sa kojima se lokalne

samouprave sreu pri pokuajima da privuku sredstva EU
programa i fondova.
51
52
1.
Logika postojanja programa i fondova EU

Kroz specifian institucionalni okvir, proces kreiranja praktinih politika i pravni sistem
EU ostvaruje svoje ciljeve, definisane u osnivakim ugovorima. Kohezija i regionalni
pristup podsticaju razvoja i konkurentnosti predstavljaju osnovne atribute evropske
integracije. Kroz mehanizme jedinstvenog trita i itavog spektra zajednikih politika
EU nastoji da uspostavi ekonomsku i socijalnu koheziju, ravnomerni regionalni razvoj
na itavoj svojoj teritoriji.
Vizija koju EU gaji jeste da do 2020. godine postane najkonkurentniji i najdinaminiji
ekonomski prostor na svetu. Ostvarenje ovako visoko postavljenog cilja trebalo bi
da poiva na: drutvu znanja, ekonomiji koja je sposobna za odrivi rast i razvoj
uz povean broj i kvalitet radnih mesta, kao i veoj socijalnoj koheziji. Ono to se
naroito istie jeste da EU eli da obezbedi odrivi ekonomski rast iskljuivo uz
ouvanje i unapreenje standarda ivotne sredine i ukljuivanje socijalnih pitanja u
ekonomska kretanja, a sve radi poboljanja kvaliteta ivota svojih graana.
Ostvarivanje mogunosti za istovremeni ravnomerni razvoj i koheziju meu dravama
lanicama i regionima unutar EU poiva na spektru definisanih zajednikih politika
(regionalna, koheziona politika kao najznaajnije) i monim instrumentima kreiranim
za ostvarenje stratekih ciljeva projektovanih unutar ovih politika. EU programi i
fondovi izdvajaju se kao kljuni finansijski instrumenti za ostvarivanje nabrojanih
ciljeva i vizije razvoja EU.
Primena EU programa i fondova za ostvarivanje ciljeva regionalne razvoja i kohezije

u periodu 20002006. godine je imala ogroman uticaj na drave lanice, i to u
najvanijim segmentima:
Uticaj na ekonomiju bruto drutveni proizvod po glavi stanovnika u
najsiromanijim regionima je porastao od 66% do 71%;
Stvaranje radnih mesta otvaranje 2.200.000 novih radnih mesta podrano je
instrumentima regionalnog razvoja i kohezije;
Podrka smanjivanju razlike izmeu razvijenosti regiona indeks neuravnoteenog
razvoja izmeu najrazvijenijih i najnerazvijenijih regiona je opao za estinu;
Dodatnih 20.000.000 ljudi ima mogunost da pristupi modernim sistemima za
snabdevanje vodom sisteme za tretman otpadnih voda koristi 23.000.000 ljudi
vie u odnosu na prethodni period;
Odriviji strateki programi vie od polovine zemalja lanica EU ukljuilo je
indikatore i ciljeve smanjenja emisije gasova sa efektom staklene bate u svoje
nacionalne programe za kohezionu politiku;
Finansirano 4.700 km najsavremenijih puteva i 1.200 kilometara pruga visokih

brzina; 77% putne mree i 56% mree pruga visokih brzina izgraeno je pomou
instrumenata regionalnog razvoja i kohezije u manje razvijenim dravama EU;
Podrka preduzetnitvu 230.000 malih i srednjih preduzea dobilo je finansijsku
podrku preko instrumenata regionalnog razvoja i kohezije;
Ulaganje u nauno istraivanje i inovacije 38.000 istraivakih i razvojnih
projekata dobilo je podrku, stvarajui 13.000 radnih mesta za istraivae.
Evaluacija postojeeg programskog ciklusa regionalne politike EU (20072013) od
strane drava lanica EU pokazuje pozitivne trendove u veini nabrojanih segmenata
i u ovom periodu.
Korienje programa i fondova EU kao instrumenata regionalnog razvoja i kohezije

u EU je za regione i lokalne samouprave imalo viestruke koristi. Pored argumenta o
unapreenju socio-ekonomskih parametara regiona/lokalne samouprave, trebalo bi
ukazati na neke, ne tako vidljive ali isto tako bitne, pozitivne efekte korienja ovih
sredstava:
a) jaanje koncepta stratekog planiranja razvojnih politika i investicionih programa
Ciljevi i principi na kojima se zasniva korienje finansijskih instrumenata kojima se
postie ravnomerni regionalni razvoj i kohezija u EU jednostavno su primorali lokalne
samouprave i regione da strateki i dugorono planiraju svoj razvoj. Meuzavisnost
i isprepletanost nadlenosti izmeu lokalnog, regionalnog, nacionalnog i EU
nivoa u sistemu upravljanja na vie nivoa su kao jedan od najznaajnijih efekata
imale osnaivanje horizontalne i vertikalne koordinacije u stratekom planiranju i
komplementarnost stratekih okvira i akcionih planova razliitih nivoa vlasti.
b) uspostavljanje dugoronih partnerskih odnosa izmeu privatnog i javnog sektora
Strateko planiranje na lokalnom i regionalnom nivou u skladu sa ciljevima
regionalnog razvoja i kohezije proizvelo je usklaenost specifinih ciljeva javnog
i privatnog sektora, kroz ije ostvaranje se postiu odgovarajui strateki ciljevi.
Primena standarda i vrednosti EU politika na lokalnom nivou finansirana pomou
instrumenata regionalnog razvoja i kohezije je, takoe, dovela do partnerstava
lokalnih samouprava sa privatnim sektorom (uee u osmiljavanju i izvoenju
projekata, ukljuivanje privatnog sektora u vrenje javnih usluga i sl.).
c) razvijanje kapaciteta za korienje programa i fondova EU Ma koliko izdani bili
programi i fondovi EU, oni nisu dovoljni da u potpunosti odgovore potrebama regiona
i lokalnih samouprava i rastuim izazovima procesa evropske integracije i globalnih
ekonomskih trendova. Lokalne samouprave i regioni moraju da se takmie meu
53
54
sobom da bi privukli to je mogue vie sredstava za ostvarivanje svojih stratekih

ciljeva. Ovakav okvir delovanja namee nuno izgradnju kapaciteta (ljudskih, finansijskih
i institucionalnih), jer se jedino na taj nain mogu generisati inovativne ideje, izvoditi
tehniki izazovni projekti i unapreivati rad i rezltati institucija.
2.
Instrumenti, programi i fondovi EU

Razumevanje ciljeva i principa na kojima poivaju najznaajniji programi i fondovi EU
veoma je vano za lokalne samouprave u Srbiji. U ovom trenutku lokalne samouprave
se mogu javiti kao korisnici pojedinih instrumenata i programa EU. Upoznavanje
sa principima, ciljevima tih programa i pravilima projektnog ciklusa unutar njih
izazov je koji ne zastareva. Instrumenti regionalne politike EU, najizdaniji finansijski
instrumenti za dostizanje ravnomernog regionalnog razvoja i kohezije, nisu dostupni
akterima u Srbiji. Iskustva lokalnih samouprava drugih zemalja (naroito problemi u
apsorpciji sredstava u okviru ovih instrumenata) jasno pokazuju da nikad nije previe
rano poeti sa pripremama za korienje ovih fondova.
2.1. Instrumenti regionalne politike EU

EU je osmislila strukturne fondove i Kohezioni fond kao kljune instrumente za
smanjenje velikih disproporcija u razvijenosti regiona i kvalitetu ivotnog standarda.
U ove fondove spadaju: Evropski fond za regionalni razvoj, Evropski socijalni fond i
Kohezioni fond. Logika postojanja ovih fondova je njihovo korienje za ostvarivanje
tri kljuna cilja na kojima poiva regionalna politika EU:
I Konvergencija promovisanje uslova, faktora i aktivnosti koje bi trebalo da vode ka
stvarnoj transformaciji naslabije razvijenih regiona i zemalja lanica EU.
55
Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF) ojaava ekonomsku i socijalnu koheziju

u EU, smanjujui teritorijalne razlike meu regionima. Kroz ERDF se finansira:
a) preduzetnitvo podrka investicijama, naroito u sektoru malih i srednjih
preduzea;
b) infrastruktura u oblasti zatite ivotne sredine, energetike, telekomunikacija,
saobraaja, istraivanja i inovacija.
Evropski socijalni fond (ESF) je instrument za poveanje upoljivosti i lake
pronalaenje zaposlenja u EU. ESF podrava aktivnosti u oblastima:
a) zapoljavanja,
b) rodne ravnopravnosti,
c) socijalne integracije i borbe protiv diskriminacije prilikom zapoljavanja,
d) jaanja ljudskog kapitala reformom sistema obrazovanja i uspostavljanjem
mree obrazovnih institucija.
Kohezioni fond predstavlja instrument regionalne politike EU koji mogu koristiti
samo drave lanice EU iji je bruto nacionalni proizvod (BNP) po stanovniku nii
od 90% proseka EU. Osnovan je sa ciljom da stabilizuje ekonomska kretanja u ovim
dravama i umanji negativne rezultate nacionalnih ekonomskih i socijalnih politika.
U periodu od 2007. do 2013. godine Kohezioni fond mogu da koriste: Bugarska,
Grka, Estonija, Kipar, Letonija, Litvanija, Maarska, Malta, Poljska, Portugalija,
Rumunija, Slovaka, Slovenija i eka. panija se nalazi u fazi postepenog prestanka
korienja Kohezionog fonda, ali samo dok joj je BNP po stanovniku nii od proseka
EU. Kohezioni fond finansira aktivnosti u sledeim oblastima:
a) saobraaj, naroito transevropske transportne mree;
b) zatita ivotne sredine, ukljuujui i energetsku efikasnost, korienje obnovljivih
izvora energije, razvoj eleznikog transporta, podrka intermodalnosti i jaanje
javnog transporta.
II Regionalna konkurentnost i zapoljavanje podravanje jaanja konkurentnosti,

povoljne investicione klime i zapoljavanja. Unutar ovog cilja instrumenti regionalne
politike EU pomau akterima na regionalnom i lokalnom nivou da osmiljavaju i
primenjuju razvojne programe za ekonomski napredak koji su zasnovani na drutvu
znanja, preduzetnitvu i zatiti ivotne sredine. Investiranje u ljudske resurse i
prilagoavanje radne snage potrebama i specifinostima trita rada neophodne su
aktivnosti za postizanje stratekih prioriteta unutar ovog cilja (Regionalna konkurentnost
i zapoljavanje).
Principi korienja strukturnih fondova

Upravljanje strukturnim fondovima je veliki izazov. Osmiljavanje i izvoenje velikih
meusektorskih, viegodinjih projekata u administrativnom okviru, koji se ne mora
nuno podudarati sa nacionalnom praksom, je sloeno i zahtevno. EU primenjuje
etiri principa u upravljanju strukturnim fondovima. Razumevanje i prihvatanje
principa je vaan korak ka pripremi uspenih projekata kojima se privlae sredstva
iz ovih fondova.
III Evropska teritorijalna saradnja jaanje prekogranine saradnje kroz zajednike

lokalne i regionalne inicijative, jaanje transnacionalne saradnje radi integrisanog
teritorijalnog razvoja, kao i jaanje meuregionalne saradnje i razmene iskustava.
Sledei fondovi uspostavljeni su za ostvarivanje ovako zahtevnih ciljeva:
I Programiranje (programming) podrazumeva izradu viegodinjih programa za

raspodelu sredstava iz strukturnih fondova. Programiranje se vri na osnovu ve
utvrenih alokacija sredstava iz strukturnih fondova za konkretnu dravu lanicu
u skladu sa definisanim ciljevima i kriterijumima. Na ovaj nain se obezbeuje
Strukturni fondovi
su 5 do 10 puta vei
od pretpristupnih
fondova (u periodu
20072013. godine,
npr. Sloveniji je
namenjeno 4,2
milijarde evra,
Rumuniji 19,6
milijardi evra,
Bugarskoj 6,8
milijardi evra itd.).
56
usklaenost ulaganja sa stratekim ciljevima i prioritetima vie nivoa vranja vlasti u

EU. Sa stanovita upravljanja projektima iz strukturnih fondova, proces programiranja
je prva faza projektnog ciklusa i odvija se u saradnji izmeu drave primaoca
sredstava i Evropske komisije.
II Koncentracija (concentration), kao princip korienja strukturnih fondova odnosi
se na njihovo usmeravanje tamo gde su najpotrebniji. Sredstva strukturnih fondova
se koncentriu za ostvarivanje odreenog broja unapred definisanih ciljeva i za one
regione koji ispunjavaju zadate kriterijume.
III Kofinansiranje (co-financing) podrazumeva da deo sredstava uloenih za ostvarivanje
ciljeva regionalnog razvoja i kohezije dolazi iz domaih izvora, odnosno da EU sufinansira
ulaganja drave primaoca. Ideja ovakog pristupa je spreavanje da sredstva iz evropskih
fondova budu prosta zamena za domae investicije i na taj nain obesmisle osnovnu
svrhu tih fondova, ubrzan razvoj kroz uveana ulaganja. Kofinansiranje se obezbeuje
procesom programiranja, tako to sredstva iz domaih izvora bivaju jasno naznaena
u odgovarajuim programskim dokumentima (kao i sredstva iz drugih izvora, poput
sredstava meunarodnih finansijskih institucija, ime se postie koordinacija).
O nainima
kofinansiranja
projekata iz EU
IV Partnerstvo (partnership) podrazumeva saradnju izmeu svih nivoa vlasti drave

lanice i EU. Princip partnerstva sledi se kroz sve faze projektnog ciklusa strukturnih
fondova i Kohezionog fonda. Vremenom, ovaj princip je evoluirao ukljuivanjem i
ekonomskih i socijalnih partnera i organizacija civilnog drutva
fondova i projekata
vidi ovo poglavlje,
odeljak 4.3.
predfinansiranje i
kofinansiranje, na
strani 69.
Svi navedeni principi ine integralni deo i pretpristupne pomoi u Srbiji. Privlaenjem
sredstava iz Instrumenta za pretpristupnu pomo (IPA), akteri u Srbiji se vebaju
da upravljaju porojektima po istim principima kao da su deo drave lanice EU.
Ovakav okvir je dugorono veoma dobar za lokalne samouprave u Srbiji zato to im
omoguava da se kroz praksu pripremaju za privlaenje ozbiljnih sredstava.
Ognjen Miri, Regionalna politika EU kao motor evropskog razvoja, Mladost

grup d.o.o, Loznica, 2009.
2.2. Programi Zajednice (EU)

U cilju uspenog sprovoenja zajednikih politika utvruju se viegodinji programi
koje EU i drave lanice, u domenu svojih nadlenosti, postavljaju u pojedinim
sektorima. Programi zajednice predstavljaju instrumente za postizanje stratekih
ciljeva politika koje se nalaze u nadlenosti EU.
Drave lanice biraju u kojim e programima uestvovati. Odabir programa zavisi

od strateki prioritetnih oblasti konkretne drave i od potrebe da svoje aktivnosti
posebno fokusira na primenu pojedinih politka EU. U privlaenju sredstava iz
Programa Zajednice (EU) svaka drava lanica je uslovljena time da, ako eli da
uestvuje u programu, mora da uplati sopstveni doprinos budetu programa.
Ogranienost finansijskih resursa svih drava, u ovom sluaju i onih iz EU, uslovljava
svaku od njih pojedinano da bira programe za koje ima navei interes, kapacitet i
iskustvo u primeni projekata. U odabiru projekata unutar Programa Zajednice (EU)
primenjuje se princip konkurencije, izbor projekata po njihovom kvalitetu, a ne po
principu srazmernog doprinosa drava uesnica budetu programa.
Iskustva drugih drava u troenju sredstava iz Programa Zajednice (EU) pokazala
su da se pre donoenja odluke o pristupanju pojedinanom programu sagledavaju
stanje i stepen pripremljenosti svih zainteresovanih aktera (vladin sektor, lokalne
samouprave, OCD) da uestvuju u odreenim programima zajednice kako bi se
izbegao negativan scenario po kome drava uplati odreeni finansijski doprinos, ali
zbog nedostatka kvalitetnih projekata ne moe da povrati uloena sredstva.
PROGRAMI ZAJEDNICE ZA PERIOD 20072013.
tabela 11
Programi Zajednice
za period 20072013.
(tabela preuzeta sa
zvaninog sajta Centra
za strateko ekonomska
istraivanja VojvodinaCESS, www.vojvodinacess.org).
BUDET
(milioni evra)
Fiskalis
56.000.000
Carina
133.000.000
Evropski program za zatitu ugroene infrastrukture (EPCIP)
Saradnja sa treim dravama u oblasti migracija
Opti okvirni program za osnovna prava i pravosue
543.000.000
Borba protiv nasilja (Daphne)
116.850.000
Prevencija upotrebe droge i informisanje
21.400.000
Osnovna prava i graani
93.800.000
Civilno pravosue
106.500.000
Krivino pravosue
196.200.000
Opti okvirni program solidarnosti i menadment migratornih kretanja 20072013
5.866.000.000
Fond za izbeglice 20082013
1.184.000.000
Fond za povratnike 20082013
759.000.000
Fond za spoljne granice 20072013
2.152.000.000
Integracija dravljana treih drava 20072013
1.771.000.000
IDABC
Okvirni program za konkurentnost i inovativnost(CIP)
57
150.000.000
3.621.000.000
58
PROGRAMI ZAJEDNICE ZA PERIOD 20072013.

Evropski program Inteligentna energija
Program za preduzetnitvo i inovacije
BUDET
(milioni evra)
727.000.000
2.166.000.000
Program za podrku ICT politika
728.000.000
Sigurniji internet +
45.000.000
Marko Polo(20032010)
400.000.000
Mediji 2007
755.000.000
Omladina u akciji
885.000.000
Program doivotnog uenja
6.970.000.000
Kultura 2007
408.000.000
Evropa za graane
215.000.000
Akcija zajednice u oblasti javnog zdravlja
321.500.000
Zatita potroaa
234.000.000
Program zajednice za zapoljavanje i socijalnu solidarnost Evropske zajednice PROGRESS
743.000.000
Program pomoi i obuka za spreavanje falsifikovanja eura Pericles
4.000.000
Program zatite finansijskih interesa zajednice Hercule II
98.500.000
Program evropske zajednice za ivotnu sredinu LIFE +

Program za brzo reagovanje
12.000.00018.000.000
Transevropske trasportne mree TEN

Program istraivanja u oblasti upravljanja avio-saobraajem SESAR
Sedmi okvirni program za istraivanje i razvoj FP 7
TEMPUS
2.100.000.000
8.013.000.000
700.000.000
50.500.000.000
250.000.000
Osnivanje posebne agencije ili saradnja sa OCD u pripremi svih potencijalnih uesnika
za korienje sredstava iz konkretnog programa zajednice. Uee u Programima
Zajednice (EU) je viestruko korisno za dravu korisnicu zbog toga to priprema,
esto i sprovoenje samog projekta zahtevaju upoznavanje sa institucionalnim
okvirom EU, nainom kreiranja praktinih politika i pravnim tekovinama EU. Ovo
je naroito vano ako drava korisnica Programa Zajednice (EU) nije istovremeno
drava lanica EU to je, kao to emo videti u narednim pasusima, mogue.
Aleksandra Mili, Ivan Kneevi, Eva Srnova, Vera Jourova, Lokalna

samouprava u procesu evropskih integracija izazovi i prilike, Coobo
grafika produkcija, Beograd, 2012.
3.
59
Lokalna samouprava u Srbiji i apsorpcija sredstava iz EU

programa i fondova
3.1. Kratak osvrt na Instrument za pretpristupnu pomo (IPA)

Instrument za pretpristupnu pomo (IPA) predstavlja jedinstveni instrument za
pretpristupnu pomo dravama u procesu evropskih integracija za budetski
period od 2007. do 2013. godine. Imajui u vidu znaaj IPA, u kratkim crtama bie
predstavljeni ciljevi i struktura samog instrumenta.
Integrisani pristup IPA ogleda se kroz njenu strukturu, koja je objedinjena u pet
komponenti tako da prui ciljanu i efikasnu pomo svakoj dravi, u zavisnosti od
njenih razvojnih potreba i statusa na putu evropskih integracija.
Komponente Instrumenta za pretpristupnu pomo IPA 20072013. godine su:
1. Pomo tranziciji i izgradnja institucija
2. Prekogranina saradnja
3. Regionalni razvoj
4. Razvoj ljudskih resursa
5. Ruralni razvoj
IPA pravi razliku izmeu drava korisnica. Dravama kandidatima za punopravno
lanstvo u EU (BJR Makedonija, Srbija, ukljuujui i Kosovo i Metohiju u skladu sa UN
Rezolucijom 1244, Turska i Crna Gora), ukoliko imaju akreditovan decentralizovani sistem
upravljanja fondovima (Decentralised Implementation System DIS) pomo se prua
kroz svih pet komponenti, dok se dravama potencijalnim kandidatima (Albanija i Bosna
i Hercegovina), koje nemaju akreditovan decentalizovan sistem upravljanja fondovima
EU, pomo upuuje samo kroz prve dve komponente. U ovom periodu korisnica IPA je
bila i Hrvatska koja je, u meuvremenu, uspeno zavrila proces pristupanja EU.
tabela 12
IPA programski ciklus
2007-2013.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013.
UKUPNO
(miliona evra)
Turska
497.2
538.7
566.4
653.7
781.9
899.5
935.5
4,872.9
Hrvatska
141.2
146.0
151.2
153.6
156.6
159.7
162.9
1,071.2
Makedonija
58.5
70.2
81.8
91.7
98.0
105.1
117.2
622.5
Srbija
189.7
190.9
194.8
198.0
201.9
205.9
214.7
1,395.9
Kosovo prema
Rezoluciji UN 1244
68.3
184.7
106.1
67.3
68.7
70.0
73.7
638.8
Crna Gora
31.4
32.6
33.3
33.5
34.2
34.8
35.4
235.2
BiH
62.1
74.8
89.1
105.4
107.4
109.5
111.8
660.1
Albanija
61.0
70.7
81.2
92.7
94.4
96.3
98.1
594.4
Zemlja/godina
60
Osnovni preduslov za korienje svih pet IPA komponenti predstavlja sticanje statusa
kandidata za lanstvo u EU i akreditacija DIS od strane institucija EU.
DIS podrazumeva preuzimanje poslova raspisivanja tendera, zakljuivanja ugovora,
plaanja i kontrole troenja sredstava od Evropske komisije i njihovo prenoenje na
institucije Vlade Republike Srbije. Srbija se trenutno nalazi u etvrtoj fazi (od ukupno
est) za akreditaciju DIS faza procene usklaenosti. Oekuje se da se ovaj proces
okona tokom 2013. godine.
U programskom periodu 20072013. godine IPA poiva na dva prioriteta:
pomo dravama u ispunjavanju politikih i ekonomskih kriterijuma i kriterijuma
koji se odnose na usvajanje pravnih tekovina EU;
izgradnja administrativnih kapaciteta i jaanje pravosua; pomo dravama
u procesu priprema za korienje strukturnih i Kohezionog fonda EU posle
pristupanja EU. Ciljevi svake od pet komponenti IPA, kao i pravila za upravljanje
projektima, osmiljeni su tako da paralelno sa ostvarenjem stratekih ciljeva
na kojima poiva upotreba IPA pripremaju aktere (izmeu ostalih i lokalne
samouprave) za korienje odgovarajuih strukturnih fondova i Kohezionog
fonda EU.
tabela 13
Raspoloivi finansijski
instrumenti
Drave kandidati
Drave lanice EU
IPA
Strukturni fondovi i Kohezioni fond
IPA I Tranzicija i izgradnja institucija

IPA II Prekogranina saradnja
Evropska teritorijalna saradnja (deo ERDF)
IPA III Regionalni razvoj
Evropski fond za regionalni razvoj i Kohezioni fond
IPA IV Razvoj ljudskih resursa
Evropski socijalni fond
IPA V Ruralni razvoj
Evropski poljopirvredni fond za ruralni razvoj
3.2. Programiranje IPA okvir za primenu

Programiranje IPA je proces izrade niza dokumenata koja predstavljaju referentni
okvir za utvrivanje i formulaciju projekata koje finansira EU. Dokumenti se izrauju
u skladu sa standardnim procedurama Evropske komisije i prioritetima vlade drave
korisnice. Kljuni dokumenti u procesu programiranja su Viegodinji indikativni
finansijski okvir i Viegodinji indikativni planski dokument.
61
Viegodinji indikativni finansijski okvir (Multi-annual Indicative Financial Framecork

MIFF)
Prvi dokument koji se izrauje u procesu programiranja je Viegodinji indikativni
finansijski okvir (Multi-annual Indicative Financial Framecork MIFF), definisan od
strane Evropske komisije, pokazuje preraspodelu IPA sredstava po dravi korisnici i
po komponentama. To je tabelarni prikaz koji pokriva trogodinji period i obrazlae
kriterijume alokacije sredstava, u zavisnosti od potreba, apsorpcionog i upravljakog
kapaciteta konkretne drave korisnice instrumenta.
MIFF poiva na principima fleksibilnosti kada je re o iznosu sredstava koji
drava korisnica moe dobiti, i postojanju zagarantovanih finansijskih sredstava
koja bi trebalo da omogue dravi korisnici viegodinje planiranje. Fleksibilnost
omoguava da se sredstva, ukoliko je potrebno, revidiraju na godinjem nivou, kao i
da se promene ukoliko u meuvremenu doe do menjanja statusa drave korisnice
(potencijalni kandidat, kandidat, lanica sluaj Hrvatska) ili ako doe do promene u
kapacitetu korienja sredstava i primeni, odnosno nepotovanju finansijskih pravila
EU.
Viegodinji indikativni planski dokument (Multiannual Indicative Planning Document
MIPD)
Nakon MIFF, sledei programski dokument, koji se izrauje unutar IPA, jeste
Viegodinji indikativni planski dokument (Multi-annual Indicative Planning
Document MIPD). Ovo je dokument Evropske komisije i priprema se posebno
za svaku zemlju potencijalnog kandidata i kandidata za lanstvo u EU. Dokument
se priprema u konsultativnom postupku sa nadlenim institucijama vlade drave
korisnice IPA. MIPD definie prioritete po pojedinanim komponentama IPA, kao i
finansijska sredstva za sprovoenje utvrenih prioriteta tokom tri budetske godine.
Usvojeni prioriteti moraju biti u skladu sa ciljevima strategije proirenja EU,
prioritetima Evropskog partnerstva i godinjim izvetajima o napretku u procesu
pristupanja EU. Dokument se priprema za tri godine i revidira se na godinjem nivou.
MIPD predstavlja kljuni dokument na osnovu koga se utvruju prioriteti za finansiranje
iz sredstava IPA, a dalji proces programiranja zavisi od odgovarajue IPA komponente.
U poslednjem MIPD-u, koji pokriva period 20112013, sledeim prioritetima e se
pruati podrka: prevazilaenje ekonomske krize i poboljanje konkurentnosti;
socijalna ukljuenost i pomirenje, jaanje vladavine prava i javne uprave.
Andrija Pejovi, Bojan ivadinovi, Gordana Lazarevi, Ivan Kneevi, Mirjana
Lazovi, Ognjen Miri, Instrument za pretpristupnu pomo IPA 2007 2013,
tree izmenjeno i dopunjeno izdanje, Mladost group, Loznica, 2011.
Prilikom pripremanja
projekata obavezno
vodite rauna o
priritetima MIPD za
Srbiju
62
IPA komponenta I Tranzicija i izgradnja institucija

Na osnovu MIPD-a, nadlene institucije, prema odgovarajuoj proceduri, predlau
predloge projekata (tzv. project fiche). U okviru prve IPA komponente, MIPD utvruje
sedam sektora u okviru kojih se pripremaju predlozi projekata:
1. Pravosue i unutranji poslovi
2. Reforma javne uprave
3. Drutveni razvoj
4. Razvoj privatnog sektora
5. Transport
6. Zatita ivotne sredine, klimatske promene i energija
aktivnosti i mera za prioritetnost projekata i prikaz relevantnih struktura i organa za

upravljanje i kontrolu operativnih programa u oblasti komponente (Ruralni razvoj).
Svi odobreni projekti, tokom jedne programske godine, ine godinji nacionalni
program.
Programi i projekti namenjeni podrci razvoja lokalnih samouprava u Srbiji

finansirani iz IPA fonda predstavljaju kontinuitet podrke EU za usvajanje standarda
i vrednosti EU politika u Srbiji. Kroz IPA se dugorono, korienjem pretpristupnih
fondova, pripremaju institucije na regionalnom i lokalnom nivou za budue efikasno
i efektivno korienje Strukturnih fondova EU.
IPA komponenta II Prekogranina saradnja

Na osnovu MIPD-a, za svaki od programa prekogranine saradnje priprema se
Zajedniki programski dokument koji utvruje oblasti podrke i prioritete. Ovaj
dokument priprema nacionalni IPA koordinator u saradnji sa dravom sa kojom
Republika Srbija uestvuje u programu prekogranine saradnje i Evropskom
komisijom, uz konsultacije sa zainteresovanim stranama. Na osnovu Zajednikog
programskog dokumenta raspisuje se javni poziv za dodelu bespovratnih sredstava.
IPA komponenta III i IV Regionalni razvoj i razvoj ljudskih resursa
Drave koje mogu da koriste IPA komponente III i IV u obavezi su da pripreme Okvir
za strateko usklaivanje (Strategic Coherence Framework). Okvirom za strateko
usklaivanje definiu se tematski prioriteti u okviru IPA komponenti III i IV, definicije
tematskih oblasti u kojima drava korisnica namerava da koncentrie pomo, opis
ciljeva, spisak programa i budetski okvir za sprovoenje tih programa za period od
tri godine. Na osnovu ovog dokumenta relevantne institucije izrauju viegodinje
operativne programe koji sadre procenu srednjoronih potreba i ciljeva, opis
izabranih stratekih prioriteta, finansijske procene za svaku godinu, ukljuujui i
procenu ukupnog doprinosa EU i nacionalnog kofinansiranja. Unutar komponente
regionalni razvoj dodaje se jo i indikativni spisak veih projekata i opis relevantnih
struktura i organa za upravljanje i kontrolu operativnih programa.
IPA komponenta V Ruralni razvoj
Na osnvou MIPD-a, drave koje mogu da koriste IPA komponentu V u obavezi su
da pripreme Nacionalni program ruralnog razvoja. Ovaj dokument, izmeu ostalog,
trebalo bi da sadri presek trenutnog stanja u oblasti politike ruralnog razvoja,
prioritete za finansiranje, prikaz finansijskih sredstava i njihove izvore, predlog
Kada je u pitanju nova finansijska perspektiva IPA, predlog budeta za

programski period (20142020) je 14,1 milijarda evra (poveanje od 2,6
milijardi u odnosu na period 20072013 i to bez Hrvatske). Predlae se da
se umesto IPA komponenti uvedu IPA prioritetne oblasti i da se primeni
sektorski pristup u planiranju (uz obaveznu akreditaciju DIS). Pregovara se
i o mogunosti postojanja i rezervnih sredstva koja bi koristile drave koje
imaju kapacitet da ih utroe.
3.3. Programi Zajednice (EU) za koje moe da konkurie Srbija

EU je dravama Zapadnog Balkana preporuila selektivan pristup Programima Zajednice
(EU), kroz postepeno pristupanje ovim programima u skladu sa trenutnim potrebama
konkretne drave. Zaintresovana drava, prilikom odabira programa, vodi rauna o svojim
stratekim prioritetima, raspoloivim administrativnim i institucionalnim kapacitetima,
zakonodavnom okviru i budetskim sredstvima koje je potrebno izdvojiti za uee u
odreenom programu. Pristupanje svakom programu predvia koordinatora/kontakt
osobu za program, s ciljem pruanja podrke i unapreenja uea drave u programima
EU. Za pojedine programe potrebno je osnovati dravnu agenciju, akreditovanu od
strane Evropske komisije, koja e biti nadlena za sprovoenje programa u zemlji.
Republika Srbija, kao kandidat za punopravno lanstvo u EU, formalno moe
pristupiti veini Programa Zajednice (EU). Sledi tabelarni prikaz programa kojima je
pristupila Republika Srbija unutar budetskog ciklusa (20072013):
Kultura 2007
Carina;
PROGRESS (zapoljavanje i socijalna politika)
TEMPUS (reforma visokog obrazovanja)
CIP (preduzetnitvo i inovacije) i to:

potprogram A program za preduzetnitvo i inovacije
potprogram B program podrke politici informaciono-komunikacionih tehnologija
Mladi u akciji (ogranien pristup)
Evropa za graane
Erazmus Mundus (visoko obrazovanje)
tabela 14
Programi Zajednice
(EU) dostupni Srbiji
Sedmi okvirni program FP7 (istraivanje, tehnoloki razvoj)

Programi u kojima mogu da uestvuju lokalne samouprave
Programi koji nisu predvieni za lokalne samouprave
63
64
Republika Srbija je izrazila zainteresovanost za uee i u sledeim Programima

Zajednice (EU): LIFE+ (ivotna sredina), Integrisani program za doivotno uenje,
Mladi u akciji (punopravno uee) i Marko Polo 2 (transport). Meutim, za
punopravno uee u ovim programima neophodno je formirati i odgovarajua tela
za njihovu administraciju u dravi.
Za lokalne samouprave velika mogunost za privlaenje sredstava iz programa lei u

aktivnosti Aktivni graani Evrope. Evropska komisija u okviru ove aktivnosti ukljuuje
graane u razliite aktivnosti koje spajaju ljude iz lokalnih zajednica irom EU, u
cilju razmene ideja, iskustava i vrednosti o zajednikoj istoriji i izgradnji budunosti.
Ove aktivnosti realizuju se putem sastanaka, studijskih razmena i debata izmeu
graana Evrope. U ovu aktivnost bie alocirano 45% ukupnog raspoloivog budeta
programa. Aktivnost Aktivni graani Evrope obuhvata dve podaktivnosti:
Pristupanje konkretnom programu postie se zakljuivanjem Memoranduma o

razumevanju izmeu Evropske komisije i drave zainteresovane za pristupanje
pojedinom programu, te plaanjem odgovarajueg iznosa za uee u programu.
Memorandum priprema Evropska komisija nakon to nadlena institucija na
dravnom nivou iskae interes za uee u programu. Memorandum se razlikuje od
programa do programa, ali u osnovi sadri pravila uea u programu, neophodne
administrativne kapacitete, mehanizme za upravljanje programom, kao i finansijske
odredbe. Drava ima mogunost da deo sredstava za plaanje iznosa neophodnog
za pristupanje programu zatrai u okviru IPA. Iznos koji bi drava trebalo da izdvaja
iz vlastitog budeta moe biti predmet pregovaranja sa Evropskom komisijom.
Iznos koji drava uplauje na ime uea u konkretnom programu ne garantuje i
stvarno finansiranje prijavljenih projekata u okviru programa. Uspeno osmiljeni i
odobreni projekti mogu povui i vea sredstva od iznosa koji odreena drava plaa
za ulazak u program.
tabela 15
Prikaz programa
Evropa za graane
Lokalne samouprave u Srbiji bi trebalo da obrate naroitu panju na program Evropa

za graane (Europe for Citizens), koji obezbeuje instrumente u cilju promocije
evropskog graanstva. Ovaj program omoguava graanima Evrope da aktivno
uestvuju u izgradnji Evrope i evropskih vrednosti, stavljajui graane u prvi plan.
Bratimljenje gradova povezivanje gradskih optina i dobrovoljno uee graana u

saradnji sa lokalnim vlastima. SKGO je izrazila elju da operacionalizuje ovu komponentu.
Projekti graana i mere podrke unutar ove podaktivnosti promoviu se inicijative
graana i mere za podrku lokalnim samoupravama u ostvarivanju ciljeva programa.
Jasminka Kronja, Programi Evropske zajednice, Mladost group, Loznica, 2009.
4.
Izazovi apsorpcije sredstava

Planiranje i sprovoenje IPA projekata i uestvovanje u Programima Zajednice (EU)
zahteva od lokalne samouprave unapreenje stratekog planiranja, bolju koordinaciju
aktivnosti sa centralnom vlasti i drugim lokalnim samoupravama, odriv sistem
obezbeivanja sredstava za predfinansiranje i kofinansiranje projekata i izgradnju
kapaciteta za pripremu i sprovoenje projekata.
4.1. Strateko planiranje
Evropa za graane
Osnovni cilj programa
premoavanje jaza izmeu graana i EU finansijskim sredstvima kojima se pomau aktivna prava
graanstva.
Specifini ciljevi programa
spajanje ljudi iz lokalnih zajednica irom Evrope u cilju razmene iskustva, miljenja i vrednosti;
podsticanje akcije i debate u vezi sa pitanjima evropskog graanstva, demokratije, zajednikih
vrednosti, zajednike istorije i kulture saradnjom sa nevladinim organizacijama;
pribliavanje Evrope njenim graanima promovisanjem evropskih vrednosti i dostignua;
ohrabrivanje saradnje izmeu graana i nevladinih organizacija iz svih zemalja uesnica, doprinos
interkulturnom dijalogu.
Aktivnosti koje podrava

program
Ko moe da uestvuje?
lokalne samouprave
organizacije civilnog drutva
evropske istraivake organizacije
Okvirni budet programa
215.000.000 evra
Nacionalna kontakt taka
Kancelarija za saradnju sa civilnim drutvom Vlade Republike Srbije
aktivni graani Evrope;

aktivno civilno drutvo za Evropu;
zajedno za Evropu;
seanje na evropske rtve.
Prema podacima iz 2011. godine broj stratekih/akcionih planova koje su

optine i gradovi u Srbiji razvile, ili jo uvek razvijaju, je 696. U proseku
optina/grad u Srbiji ima izraeno ili u procesu izrade 4.16 stratekih/
akcionih planova (2010. godine to je bilo 3.7 stratekih/akcionih planova;
2009. godine 3.2 strateka/akciona plana; 2008. godine je bilo 2.8 stratekih/
akcionih planova). Od toga, 3.2 strateka/akciona plana je usvojeno od
strane lokalnih skuptina (2010. godine to je bilo 2.8 stratekih/akcionih
planova; 2009. godine 2.1 strateki/akcioni plan; 2008. godine je bilo 1.6
stratekih/akcionih planova), dok je u proseku jedan (0,96) strateki/akcioni
plan bio u fazi izrade, ili izraen, ili u procesu usvajanja (2010. godine to
je bilo 0.9 stratekih/akcionih planova; 2009. godine je bilo 1.1 strateki/
akcioni plan).
65
66
Trend poveanja aktivnosti u stratekom planiranju lokalnih samouprava svakako

je ohrabruju. Ovaj proces je, meutim, praen i odreenim izazovima. to se tie
same strukture i sadraja stratekih dokumenata postoji negativna tendencija prema
kojoj strategije u sebi ne sadre akicione planove. Sistem implementacije strategije
esto nije dovoljno definisan. Strateki i specifini ciljevi esto su olako definisani
i nemerljivi, to je moe biti posledica nepostojanja i/ili nemogunosti dobijanja
aurnih podataka za kvalitetnu socio-ekonomsku analizu na osnovu koje bi se
stvorile realne osnove za definisanje ciljeva. Broj projekata u akcionim planovima
je veliki tako da se postavlja pitanje koliko su ti planovi realni. este su situacije u
kojima lokalne samouprave planiraju i predviaju realizaciju projekata koji nisu u
okviru njihovih nadlenosti.
Praksa u primeni strategija, takoe, pokazuje da lokalne samouprave raspolau
nedovoljno definisanim procedurama za primenu akcionog plana (ukoliko postoji).
Veina strategija ne sadri standardizovane indikatore za praenje i merenje
uspenosti implementiranih projekata. Kancelarije ili odeljenja za lokalni ekonomski
razvoj najee su kljuni akteri u procesu izrade stratekih dokumenata. Praksa,
meutim, pokazuje da po njihovoj izradi ne postoji jasno pravilo ko rukovodi
procesom stratekog planiranja, ko implementacijom a ko monitoringom i
evaluacijom. Nedostatak politike podrke, neusaglaenost sa budetom i
finansijskim mogunostima i iskljuenost aktera van lokalne samopurave (profitni
sektor i OCD) kljuni su izazovi u fazi primene stratekih dokumenata.
grafikon 3 Organizaciona struktura izrade i primene SLOR/a
Izrada Strategije
Implementacija Strategije
TEMATSKE RADNE GRUPE

rade na izradi vizijeciljevaaktivnosti
za Skuptinu partnera
PARTNERSKI SPORAZUMI
aktiviraju partnerstva za implementaciju pojedinanih aktivnosti
SKUPTINA PARTNERA
objedinjuje, distribuira i predlae
Strategiju Skuptini optine
SKUPTINA OPTINE/GRADA
raspravlja i usvaja finalnu
Strategiju odrivog razvoja
lokalne zajednice
STRUNI KADROVI OPTINE

uestvuju i daju doprinos procesu
izrade Strategije
KOMISIJA ZA IZRADU STRATEGIJE

koordinira i prati implementaciju
Lokalnog akcionog plana
GRADONAELNIK
preuzima odgovornost
za njeno sprovoenje
grafikon 4 SLOR strateki dokument
U pojedinim sektorskim oblastima nemogunost dobrog stratekog planiranja

prouzrokovana je injenicom da su nacionalna dokumenta u toj oblasti preobimna,
nejasno, nedovoljno definisana, esto se preklapaju i nedostaju im jasna uputstva za
primenu da bi bila upotrebljiva na lokalnom nivou.
PRIORITET 1
STRATEKI
DOKUMENT
PRIORITET 2
STRATEKI CILJEVI
PRIORITET 3
Neophodno je primeniti jedinstven pristup stratekom planiranju u Srbiji.

Prevazilaenje problema u odrivom i efikasnom stratekom planiranju podrazumeva
sledee korake:
Uspostavljanje jedinstvenog mehanizma planiranja na nivou lokalne samouprave
koja e pomoi boljoj horizontalnoj i vertikalnoj koordinaciji politika. Svojim
aktivnostima SKGO promovie SLOR metodologiju koju preporuuje Evropska
komisija kao nacionalni standard za strateko planiranje na lokalnom nivou.
Podizanje kapaciteta lokalne samouprave za planiranje i osnaivanje
meusektorske komunikacije i koordinacije.
Finansijsko planiranje lokalnog razvoja u skladu sa snagom i kapacitetima lokalnih
samouprava, uz maksimalno korienje lokalnih kapaciteta i diversifikaciji izvora
finansiranja za sprovoenje stratekih planova.
VIZIJA (10 god)

odobrena od radnih grupa i Skuptine partnera
LOKALNI
AKCIONI
PLAN
AKTIVNOST 1
1. uesnici (odgovorni + partneri)

2. izvori finansiranja
3. vremenski okvir
AKTIVNOST 2
1. uesnici (odgovorni + partneri)

2. izvori finansiranja
3. vremenski okvir
KRATKORONI CILJEVI
po indikatorima
Indikatori odrivosti
Set optinskih
indikatora
Indikatori uinka
1. Stopa nezaposlenosti
2. Emisija dva p/c
3. Itd.
Ukljueni optinski sektori
Aktivnosti, budet i osnovana partnerstva, itd.
67
68
4.2. Koordinacija
4.3. Kofinansiranje i predfinansiranje
Jedna od kljunih prepreka u privlaenju sredstava je i odsustvo horizontalne i

vertikalne koordinacije u procesu kreiranja politika. Nedovoljno jasno odreene
nadlenosti dravnih organa u domenu oblikovanja politika i primene propisa u
pojedinim sektorima i nerazvijen mehanizam za usklaivanje aktivnosti od znaaja
za lokalnu samoupravu oteavaju koordinaciju u stratekom planiranju na razliitim
nivoima vrenja vlasti.
Jedan od kljunih problema u apspropciji sredstava jeste obezbeivanje dugorone

likvidnosti lokalne samouprave za implementaciju projekata. EU procedure za
privlaenje sredstava najee zahtevaju od dobitnika granta da kofinansiraju
izvoenje aktivnosti unutar odobrenih sredstava za implementaciju projekta (u
pojedinim sluajevima stepen kofinansiranja moe ii i do 50%, npr. u sluaju projekata
koji ostvaruju prihode). U pojedinim sluajevima se oekuje ak i predfinansiranje,
koje podrazumeva potpuno plaanje inicijalnih rauna dobavljaa na projektu iz
sredstava lokalne samouprave. Sredstva iz EU granta nadoknadie ove trokove u
punom iznosu nakon izvrenih nabavki i pravne obrade rashoda.
Postoje i situacije kada se na centralnom nivou osnivaju tela koja se bave lokalnom
samoupravom i decentralizacijom, a kojima se poveravaju normativno nejasna
ovlaenja. Ovo oteava uspostavljanje hijerarhije stratekih ciljeva na razliitim
nivoima stratekog planiranja, i samim time koordinisanog planiranja aktivnosti za
sprovoenje ciljeva (finansiranih, izmeu ostalog, i kroz privuena sredstva iz EU
programa i fondova).
Glavne odlike odnosa centralne vlasti prema lokalnim samoupravama u procesu
koordinacije pri stratekom planiranju su: odsustvo sistemske saradnje, selektivnost i
politika obojenost u koordinaciji sa lokalnim samoupravama i odsustvo dugorono
odrivih institucionalnih mehanizama za saradnju dva nivoa vrenja vlasti.
Preporuke za poboljanje koordinacije
Sistemski preduslov je odreivanje posebnog organa dravne uprave zaduenog

za koordinaciju stratekog planiranja i donoenja odluka koje imaju direktan
uticaj na lokalne samouprave.
Stvaranje praktino-politikog okvira za ukljuivanje predstavnika lokalne vlasti
u rad tela koja se bave stratekim planiranjem na centralnom nivou.
Unapreenje zakonodavne politike koja e omoguiti uee lokalnog nivoa
vlasti u zakonodavnoj delatnosti unutar sektorskih politika koje se nalaze u
lokalnoj nadlenosti ili imaju uticaj na nju.
Utvrivanje praktinih politika i definisanje odluka koje nije mogue doneti bez
uea lokalnog nivoa vlasti.
Duan Damjanovi, Jelena Jerini, Tatijana Pavlovi-Kriani (urednici),

Horizontalna i vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka od
znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji, Standard2, Beograd, 2011.
Specifinosti pravila u korienju pojedinih finansijskih instrumenata EU zahteva

odrivu likvidnost lokalnih samouprava i mnogo vee poetno finansijsko uee
od onog projektovanog na osnovu pravila poziva za podnoenje predloga projekata
(npr. uslovljenost uplate nove trane sredstava na osnovu odobrenog periodinog
izvetaja unutar projekata prekogranine saradnje u praksi ima za posledicu da
lokalne samouprava finansiraju aktivnosti na projektu u pojedinim fazama sa mnogo
vie od projektovanih 15% obaveznog kofinansiranja).
Praksa iz regiona je pokazala da je strateko budetsko planiranje lokalnih samouprava
osnovni preduslov za obezbeivanje sredstava za predfinansiranje i kofinansiranje
projekata iz EU fondova. Lokalne samouprave, takoe, pribegavaju razliitim oblicima
zaduivanja uzimanje kredita ili zajmova od banaka i drugih finansijskih institucija.
Kreditiranje e imati smisla ukoliko e vei deo otplate glavnice biti obezbeen
sredstvima EU (koja su lokalnoj samoupravi zagarantovana momentom zakljuenja
ugovora), dok e lokalna samouprava iz svojih izvornih prihoda servisirati kamate i
naknade. Praksa pokazuje da banke daju povoljnije uslove lokalnim samoupravama
prilikom klasinog pozajmljivanja za predfinansiranje i kofinansiranje projekata nego
to je to sluaj sa zajmovima kod investicionih projekata koji se finansiraju izvornim
prihodima.
ak i lokalne samouprave sa obezbeenim finansijskim portfoliom (koji im
omoguava ispunjenje svih finansijskih obaveza koje proizilaze iz izvoenja projekta)
mogu potraivati bankarsku garanciju od banke ili neke druge finansijske institucije
(npr. nekog garancijskog fonda). Motiv za ovakvo delovanje lokalnih samouprava
moe biti obezbeenje od iznenadnih problema u plaanju rauna ili mogunost
avansne uplate koja je uslovljena postojanjem ovakve garancije.
69
70

Rumunija: Bankarske garancije za finansiranje EU projekata u ruralnu
infrastrukturu
U Rumuniji, ruralne lokalne samouprave koje dobijaju finansiranje iz EU finansiranog
Nacionalnog programa za ruralni razvoj (NPRD) mogu da izaberu da dobiju avansne
uplate pre poetka projekta (nakon to su zavrene i pravno potvrene javne nabavke)
do 50% ukupno odobrenih trokova. Avansne uplate uglavnom iskljuuju potrebu
za zajmom ili kreditnom linijom. Ipak, NPRD zahteva od korisnika avansne uplate
da obezbedi garantno pismo od banke ili dravnog Garancijskog fonda za mala i
srednja preduzea ili Garancijskog fonda za ruralne kredite. Garantno pismo daje
mogunost upravi NPRD da aktivira bankarska/garancijska sredstva ukoliko lokalna
samouprava ne ispuni sve obaveze u otplati avansne uplate. Naknada za garantno
pismo koje izdaju dva dravna fonda se utvruje odlukom ministra poljoprivrede.
Garancija moe da pokriva do 110% avansne uplate. Kolateral za izdavanje bankarske
garancije jesu prihodi budeta lokalne samouprave.
Podrka centralne vlasti lokalnim samoupravama u ostvarenju odrive finansijske

likvidnosti neophodne za predfinansiranje i kofinansiranje projekata iz EU programa
i fondova sastoji se u donoenju odgovarajuih politikih i makroekonomskih odluka
(npr. ukoliko drava eli da smanji budetski deficit nee podrati zaduivanje, ali
moe promovisati avansne uplate). Drave koje ele da smanje sloenost procedura
i ukljuenost centralnih vlasti u sprovoenju EU projekata omoguavaju lokalnim
samoupravama da se zaduuju pod privilegovanim uslovima.
Najbitnije je, u stvari, da postoji konsenzus izmeu svih aktera u lokalnoj zajednici
koji su to najisplativiji modaliteti za zaduivanje lokalnih samouprava i da li je,
dugorono, isplativa njihova upotreba.
Vodi za zaduivanje lokalnih samouprava i najnovija reenja u zemljama

NALASA, NALAS, Beograd, 2011.
4.4. Ljudski resursi

U cilju ohrabrivanja i podrke lokalnim samoupravama u korienju EU grantova
neke drave imaju posebne odredbe u legislativi kojom se reguliu lokalne finansije
i dug. Takve odredbe mogu imati razliite ciljeve:
I uproavanje procesa za odobravanje duga lokalnoj samoupravi (npr. kroz
jednostavnije birokratske zahteve za odobrenje duga ili eliminisanje obaveznog
odobrenja centralne vlasti za zaduivanje lokalne samouprave).
II omoguavanje lokalnim samoupravama da uzmu zajmove kako bi obezbedile
likvidnost projekata kroz: a) izuzetke od postojeih uslova i granica zaduivanja; i b)
obezbeivanje dravne garancije za zajmove lokalnih samouprava koji se koriste za
predfinansiranje ili kofinansiranje projekata iz EU fondova i programa.
III obezbeivanje sredstava iz nacionalnih budeta za odravanje likvidnosti lokalne
samouprave na projektu dok se ne dobiju ugovorena sredstva. Najbolji instrument za
ovakav vid podrke predfinansiranju ili kofinansiranju jeste avansno plaanje (npr.
plaanje od 30 do 50% ukupno odobrenih trokova, nakon to je zakljuen sporazum
o finansiranju. Avansne uplate omoguavaju lokalnim samoupravama da plate prve
fakture dobavljaima. Kada je u pitanju avansno plaanje, lokalne samouprave moraju
biti oprezne i veoma precizne u definisanju usluga i drugih aktivnost koje e se platiti
sredstvima iz avansnog plaanja. U suprotnom, moe se desiti da ova sredstva ne
budu dovoljna, a da jo nije dolo do konane realizacije sredstava dobijenih iz EU
programa ili fondova.
Lokalne samouprave moraju formirati posebne operativne timove, koji bi se bavili

pitanjima u vezi sa definisanjem, sistematizovanjem i sprovoenjem projekata
finansiranih iz fondova i programa EU; a ukoliko je potrebno identifikuju spoljne
strune saradnike koji bi im mogli pomoi u ispunjavanju procedura, pribavljanju
podataka i popunjavanju neophodne projektne dokumentacije

Maarska, timovi za izradu projekata
Praksa iz maarskih lokalnih samouprava pokazala je da bi tim trebalo da ima 57
lanova ( jedan strunjak za mikroekonomski razvoj, dva originalna mislioca
osobe zaduene za stvaranje i razradu projektnih ideja, dva projekt menadera, jedan
strunjak za monitoring i jedan strunjak za odnose sa javnou). Vie od polovina
lanova tima mora da zna engleski jezik i da poseduje neophodne vetine u radu
na raunaru. Tim je direktno bio odgovoran predsedniku optine tj. gradonaelniku.
Tim za pripremu projekata prikuplja i prati informacije od vanosti za upravljanje

projektima, stvara originalne projektne ideje, na osnovu njih priprema projektnu
dokumentaciju, prati procedure vezane za ove poslove i obavetava javnost na
lokalnom nivou o svojim aktivnostima. Projektni tim mora da poseduje dobru
71
72
vertikalnu komunikaciju sa relevantnim ustanovama, resornim ministarstvima,

predstavnicima meunarodnih organizacija i kljunih donatora. Dobra horizontalna
komunikacija sa matinom lokalnom samoupravom, susedskim optinama,
regionalnim razvojnim agencijama (po ugledu na principe regionalne politike
EU), organizacijama civilnog drutva i profitnim sektorom je, takoe, neophodna.
Projektni tim trebalo bi da poseduje znanja o osnovnim stratekim dokumentima
na nivou Srbije i EU. Dobra horizontalna i vertikalna komunikacija omoguava timu
uvid u ciljeve posebnih sektorskih strategija neophodnih za podnoenje konkretnih
projekata.
Iskustvo lokalnih samouprava eke Republike u korienju Strukturnih
fondova EU
Istovremeno sa mogunou da koristi Strukturne fondove EU, u ekoj Republici su

se pojavile i brojne komercijalne firme i agencije. One su nudile lokalnim vlastima
dobijanje evropskih sredstava, tj. pisanje projekata i apliciranje na konkurse, kako bi
optine dobile finansijsku podrku za svoje projekte. Predstavnici lokalne vlasti su ih
na poetku esto koristili jer su se plaili ulaska u komplikovan proces povlaenja
sredstava iz evropskih fondova i programa. Dok nisu imali dovoljno iskustva, lokalni
predstavnici su bili u strahu od uzaludnog gubljenja vremena i nisu bili sigurni u uspeh
njihovog projekta. Iz tog razloga su angaovani profesionalci iz komercijalnih firmi, koji
su, zapravo, bili motivisani iskljuivo profitom. Danas je, meutim, uveden sistem po
kome ozbiljne kompanije projekat koji nije odobren za finansiranje vraaju na doradu,
a naplauju se samo neizbeni trokovi. Ranije se deavalo da neka kompanija bude u
potpunosti isplaena ak iako projekat nije odobren.
Trokovi nisu jedina mana kod angaovanja komercijalnih firmi za pripremu projekata.
Sledea je ta da one nemaju nikakvu odgovornost za dobjieni projekat. Ako i ima
nekakve koristi od njih, onda se ona zavrava sa uspenim odobrenjem projekta.
Obaveze u vezi sa realizacijom projekta ostaju na lokalnoj samoupravi. Ukoliko ne
postoji veza izmeu onoga ko projekat priprema i onoga ko ga potpisuje (tj. lokalne
vlasti) onda lokalni slubenici ne znaju ta zapravo treba da rade sa projektom. Projekt
menader ne odgovara za projekat i lokalna vlast nije u stanju da ispuni projektni plan,
niti da ispuni projektne ciljeve.
Posao se ne zavrava odobravanjem projekta, ve time zapoinje, a za to su potrebni
ljudi. Potrebno je da obrazovati sopstveni kvalitetan projektni tim, sa jasno definisanim
zaduenjima, koji moe kontinuirano da prati realizaciju projekta i na vreme utvrdi i

rei potencijalne probleme. Oni e voditi rauna o obavezama po projektu, tako da nije
strano i ako se stvari vraaju u nazad, sve dok se uslovi koji su definisani projektom ne
ispune. Ulaganje u ljude i trening sopstvenog tima, koji se identifikuje sa projektom i
realizuje ga sa dobrim rezultatom, zaista se isplati. Kada se jednom formira ovakav tim
vie nema potrebe za korienjem usluga konsultantskih firmi.
Efikasna lokalna samouprava moe dobro razvijenim stratekim planiranjem i

razvojem projekata obezbediti znaajan priliv bespovratnih sredstava iz programa i
fondova EU. Planiranje i sprovoenje ovih projekata ima viestruke efekte na teritoriji
odreene lokalne samouprave. Lokalna samouprava, kroz navedene projekte, moe
da modernizuje rad optinskih slubi i organa, a to e imati neposredan efekat na
kvalitet ivota njenih graana. Takoe, projekti finansirani iz EU fondova imaju veliki
uticaj na ekonomski razvoj i unapreenje pojedinih sektorskih razvojnih politika na
teritoriji lokalne samouprave. Ukoliko se lokalna samouprava nalazi u pograninim
regionima mogue je: poboljati saradnju sa prekograninim optinama i stvoriti
snane regionalne veze koje e biti veoma korisne nakon stupanja Srbije u punopravno
lanstvo EU. Dugorono gledano, lokalna samouprava na ovaj nain stvara odrivi
sistem za upravljanje projektima. Lokalna samouprava dugorono gradi kapaacitete
i mree neophodne za povlaenje sredstava iz struktrunih i kohezionih fondova koji
su viestruko vei po obimu finansijskih sredstava od pretpristupnih fondova.
73
74
Nauene lekcije: Oslanjanje na resurse lokalne samouprave;

Obezbeivanje politike podrke radu projektnog tima u lokalnoj samoupravi;
Izgradnja partnerstava sa organizacijama civilnog drutva i profitnim sektorom
prilikom privlaenja sredstava;
4.
Primena pravnih tekovina EU na

lokalnom nivou
Stvaranje odgovarajueg pravnog okvira i obezbeivanje podsticajnih mera

potrebnih da se zadre ljudi zaposleni u lokalnoj administraciji koji poseduju
specifina znanja i vetine neophodne lokalnim samoupravama u fazi
pristupanja Srbije EU;
Ulaganje u projektni tim (dodatne obuke);
Strateko planiranje podrazumeva budetsko planiranje;
Redovno informisanje javnosti i politikih predstavnika u lokalnoj samoupravi o
rezultatima ostvarenih projekata
Za one koji ele da

saznaju vie
Upravljanje fondovima EU, grupa autora, Novi Sad, Privredna akademija,

2008.
Prirunik za pripremu projekata finansiranih iz sredstava IPA, Sluba za
upravljanje kadrovima, Vlada Republike Srbije
Prirunik za programiranje IPA sredstava, drugo izdanje, Kancelarija za evropske
integracije,Beograd 2011.
Primena pravnih tekovina EU na teritoriji lokalne samouprave

ne poinje prihvatanjem nove nadlenosti, primenom novog
zakona ili donoenjem lokalne odluke. Dejstvo jednog pravnog

akta EU na lokalnu samoupravu zapoinje kada Evropska
komisija pokrene javnu debatu o buduim smernicama
IPA renik pojmova, Kancelarija za evropske integracije, Beograd, 2010.
njenih zakonodavnih aktivnosti u pojedinim politikama.
Prirunik za pripremu projektnog zadatka, Kancelarija za evropske integracije,

Beograd, 2011.
zakonodavnom procesu na nivou EU i u tom procesu iskoristiti
Saveti i sugestije za podnoenje prijava za grantove, Kancelarija za evropske

integracije, Beograd, 2011.
Lokalne samouprave drave lanice moraju se angaovati u

sve instrumente kojima raspolau. Vei uticaj na donoenje
pravnog akta na nivou EU omoguava njegovu laku pirimenu

na lokalnom nivou. Isto vai i za usklaivanje nacionalnog
pravnog poretka sa pravnim aktom EU. Saradnja centralnih

i lokalnih vlasti u procesu usklaivanja, postojanje odrive
platforme za pregovore i dogovore oko podela obaveza i
odgovornosti u primeni pravnih tekovina EU predstavljaju

klju uspeha u uspenoj primeni standarda i vrednosti EU
politika na lokalnom nivou.
75
76
1.
Kratak osvrt na pravni sistem EU

Pravne tekovine EU poivaju na hijerarhiji pravnih akata donetih unutar procesa
definisanog Osnivakim ugovorima i nadlenostima razliitih nivoa vrenja vlasti
unutar EU.
I Primarni izvori prava EU usvojeni od strane drava lanica:
Osnivaki ugovori ugovori kojima su osnovane Evropske zajednice. To su:
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik (istekao 2002.), Ugovor o
osnivanju Evropske ekonomske zajednice, Ugovor o osnivanju Evropske zajednice
za atomsku energiju;
ugovori kojima su menjani i dopunjavani Osnivaki ugovori, a to su: Ugovor
o stvaranju zajednikih organa, Ugovori o budetu, Jedinstveni evropski akt,
Ugovor o osnivanju EU i Ugovor o funkcionisanju EU iz Mastrihta, Ugovor iz
Amsterdama, Ugovor iz Nice, Ugovor iz Lisabona;
protokoli, prilozi i deklaracije koji prate navedene ugovore;
ugovori o pristupanju pojedinane drave lanice EU sa prateim protokolima,
prilozima i deklaracijama koji sadre kriterijume koji se postavljaju pred dravu u
procesu pristupanja EU, i neophodne izmene Osnivakih ugovora;
Osnovna povelja o ljudskim pravima.
Primarni izvori prava EU predstavljaju osnov celokupnih pravnih tekovina EU i
osnovni okvir za delovanje koji se primenjuje kroz donoenje odgovarajuih mera na
nivou EU i drava lanica.
II Meunarodni ugovori predstavljaju instrument za razvoj razliitih vidova saradnje
EU i njenih drava lanica na meunarodnom nivou. Postoje dve osnovne vrste
meunarodnih ugovora:
ugovori koje su drave lanice zakljuile sa drugim dravama i meunarodnim
organizacijama pre stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Evropskih zajednica,
ostali su na snazi i njih Osnivaki ugovori nisu problematizovali;
ugovori koje su zakljuile Evropske zajednice sa dravama nelanicama i
meunarodnim organizacijama.
III Sekundarni izvor prava EU ine ga pravni akti koje donose institucije EU u skladu
sa ovlaenim utvrenim primarnim izvorima. Postoje dve kategorije pravnih akata
koji su deo sekundarnih izvora prava EU:
a) Obavezujui akti institucija EU pravni akti koje svi nivoi vrenja vlasti moraju
potovati i primenjivati u skladu sa svojim nadlenostima.
Uredbe (regulations)uredba ima optu primenu i odnosi se na sve subjekte na

teritoriji EU i po tome je slina zakonu u nacionalnom zakonodavstvu. Potpuna
analogija sa zakonom ne moe se povui. Obavezujua je u svojoj celokupnosti i
drave je ne mogu menjati niti je mogu dovoditi u pitanje.
Izriito je zabranjena bilo kakva aktivnost drave koja bi mogla da prikrije

komunitarni karakter ovakvog akta, tj. zabranjuje se bilo kakva nacionalna
mera za uvoenje uredbe u domai pravni sistem.
Uputstva/direktive (directives) uputstvo je obavezujue za drave lanice u smislu

odreivanja cilja koji se mora ostvariti, ali je na vladama drava lanica da izaberu
najbolji metod za ostvarivanje tog cilja. Takoe, uputstva ne moraju biti upuena
svim dravama lanicama, ve mogu biti upuena odreenim dravama u EU.
Uputstva se sastoje iz dva akta. Prvi akt je akt EU, kojim se propisuje cilj koji se treba
dostii i vreme za koje se to mora uraditi, a drugi je akt drave lanice, koji uputstvo
prilagoava svom zakonodavstvu i uvodi ga u domai pravni sistem.
Uputstvo stupa na snagu onog dana kada drava lanica objavi svoj akt u Slubenom
listu, ali to mora biti u roku koji je propisala EU. Uputstvo se razlikuje od uredbe po
tome to, da bi stupilo na snagu, zahteva posredni akt koji donosi drava lanica, a
slinost sa uredbom je u tome to se odnosi na unapred neogranien broj sluajeva
i lica. Uputstva nisu obavezujua u svojoj celokupnosti, ve samo u pogledu cilja
koji mora da se dostigne. U sluaju da drave ne uvedu direktivu u pravni sistem
u propisanom roku, Evropska komisija pokree tubu protiv drave lanice za
neispunjenje obaveze iz ugovora pred Sudom EU, koji moe izrei kaznu dotinoj
dravi.
Akt koji donosi drava lanica mora biti onog ranga koji nacionalno
zakonodavstvo zahteva za domai akt o istoj stvari (npr. ako ustav zahteva
donoenje zakona o finansijskom sistemu, direktiva o finansijskom sistemu
mora biti uvedena u nacionalno zakonodavstvo putem zakona, a ne putem
uredbe vlade).
Odluke (decisions) - imaju direktno dejstvo, to znai da nije potreban posredni akt
drave, ali se odnose samo na subjekte na koje je naslovljena. Ovo je tipian akt koji
donosi sama Evropska komisija. Savet ministara moe preneti na Evropsku komisiju
ovlaenje za donoenje odluka u odreenim oblastima koje se nalaze u nadlenosti
77
78
Saveta ministara. Odluka stupa na snagu poto subjekt na koji se odluka odnosi,
dobije obavetenje o njenom sadraju.
Osnivakim ugovorima uz primenu principa prenetih ovlaenja, supsidijarnosti i

proporcionalnosti, u mnogome je proirilo uticaj EU na kreiranje politika na lokalnom
nivou u oblastima u kojima EU nema iskljuivu nadlenost.
b) Akti neobavezujue pravne prirode deklaratorni instrumenti koji predstavljaju

stav konkretne EU institucije o nainu funkcionisanja na eljenom pravcu razvoja
odnosa ili stavu i preporukama za poeljno ponaanje subjekata kojima su upueni.
Najei sluajevi
donoenja odluka
javljaju se u
oblasti kontrole
Uee lokalnih samouprava u zakonodavnom procesu na nivou EU poslednjim

reformama Osnivakih ugovora je dodatno osnaeno, pre svega kroz:
Preporuke (recommendations) i miljenja (opinions) preporuke i miljenja nemaju

obavezujuu pravnu snagu. Ovi akti imaju zakonodavnu vrednost zato to su drave
obavezne da u budunosti, prilikom donoenja propisa, te propise prave u duhu
ovih miljenja i preporuka, a nacionalni sudovi su, prilikom donoenja presuda
iz nadlenosti EU, duni da uzmu u obzir njihov sadraj kao smernicu prilikom
odluivanja u konkretnom sluaju.
potovanja prava
konkurencije i
kontrole dodele
dravne pomoi
Drugi akti su akti institucija koji se ne mogu podvesti ni pod jednu od navedenih
kategorija izvora pravnih tekovina EU: rezolucije, deklaracije, akcioni planovi, bele i
zelene knjige i sl., zajednike akcije, okvirne direktive, zajedniki stav.
2.
Ka znaajnijoj ulozi lokalne samouprave u procesu stvaranja

pravnih tekovina EU
EU od drave kandidata za punopravno lanstvo ne zahteva promenu unutranje
teritorijalne organizacije (uvoenje regionalnog nivoa teritorijalne autonomije ili
obavezne nove nadlenosti jedinica lokalne samouprave). Obaveza primene EU
politika i pravnih tekovina EU jesu faktori koji uslovljavaju jaanje administrativnih i
institucionalnih kapaciteta i neophodno prilagoavanje postojeeg sistema vrenja
vlasti na nivou drave budue lanice EU.
Uspenim zavretkom pristupnih pregovora, drava kandidat (uskoro i punopravni

lan EU) obavezala se ugovorom da e u odreenom vremenskom periodu poeti
u potpunosti da primenjuje pravne tekovine EU i da preuzima obaveze koje iz njih
proizilaze. Nova drava lanica unutar ovog, za nju novog, okvira uestvuje u kreiranju
EU politika, ali je istovremeno u obavezi da ih primenjuje na regionalnom i lokalnom
nivou. Drava predstavlja kljunog aktera u primeni standarda i usvajanju vrednosti
EU politika kroz primenu pravnih tekovina EU. Lokalne samouprave, meutim, imaju
sve znaajniju ulogu u ovom procesu.
Unutar pravnog i praktino-politikog okvira EU istie se uloga lokalne samouprave.
EU potuje odreena naela, izmeu ostalog i nacionalne identitete drava lanica
na kojima poivaju njihove osnovne politike i ustavne strukture, ukljuujui i
regionalnu i lokalnu samoupravu. Delovanje EU u nadlenostima predvienim
79
3.
jaanje uloge nacionalnih parlamenata u zakonodavnoj proceduri na nivou EU

na ovaj nain i lokalne samouprave posredno mogu da utiu na zakonodavni
proces. Mogunost delovanja lokalnih samouprava u ovakvom okviru mogua
je jedino ukoliko postoji funkcionalna vertikalna komunikacija sa parlamentom;
obavezne konsultacije o efektima predloenog pravnog akta obavezni deo
zakonodavne procedure predstavlja razmatranje efekata koje predloeni pravni
akt proizvodi na lokalnom i regionalnom nivou. Na ovaj nain lokalni nivo vlasti
ima priliku da prui svoj doprinos razvoju pravnih tekovina, to je i oekivano,
budui da se skoro 2/3 propisa donetih na nivou EU i primenjuje na lokalnom i
regionalnom nivou;
osnaena uloga Komiteta regiona Komitet regiona je nakon poslednjih promena
u zakonodavnom okviru EU postao znaajno uticajnija institucija u procesu
kreiranja praktinih politika. Mogunost uticaja lokalnih samouprava kroz ovako
osnaen Komitet regiona na EU politike koje su od neposrednog znaaja za lokalni
nivo, podignuta je na kvalitativno vii nivo. Proirenje mandata Komiteta regiona
na pet godina, njegovo ukljuivanje u kompletan tok zakonodavnog procesa
i mogunost delovanja pred Sudom EU u cilju zatite lokalnih i regionalnih
nivoa vlasti (stavljanje van snage propisa kojim se kri princip supsidijariteta
usled regionalnih i lokalnih nadlenosti) su kljuni pomaci unapred u odnosu na
prethodni praktinopolitiki okvir;
realno stanje u lokalnim samoupravama kao osnov za zakonodavnu inicijativu
Evropske komisije Evropska komisija prilikom predlaganja pravnog akta u
obavezi je da vodi rauna o finansijskim trokovima i administrativnim teretima
primene propisa na lokalnom nivou;
pruanje javnih usluga Osnivaki ugovori ukazuju na znaaj lokalnih samouprava
u organizovanju i pruanju javnih usluga;
lokalne samouprave i koheziona politikanovim programskim okvirom kohezione
politike lokalne saomuprave su prepoznate kao kljuni faktor u postizanju
socioekonomskih ciljeva kohezione politike.
Tri koraka u primeni pravnih tekovina EU

Proces primene pravnih tekovina EU na lokalnom nivou ne poinje i ne zavrava se
na nivou jedne lokalne zajednice iji svakodnevni ivot treba ustrojiti i unaprediti
Vie o primeni
principa
supsidijarnosti u
procesu kreiranja
praktinih politika
u EU, vidi poglavlje
1, Nadlenost u
procesu upravljanja
na vie nivoa vlasti
od Evropske
unije do lokalne
samouprave,
na strani 12
O znaaju
koordinacije u
procesu donoenja
politika vidi
poglavlje 3,
odeljak 4.2.
koordinacija na
strani 68
80
primenom odreenih standarda i vrednosti EU politka. Ovaj proces se istovremeno

obavlja u Briselu, regionalnoj skuptini, prestonici ili asocijaciji lokalnih samouprava.
Sloenost politikog sistema EU i proces upravljanja na vie nivoa vlasti uslovljavaju
stalnu prisutnost lokalnih samouprava u svim fazama procesa stvaranja i primene
pravnih tekovina EU.
poslanike u Evropskom parlamentu.U idealnom sluaju, ovi poslanici trebalo bi da

budu aktivni u odborima u ijem delokrugu rada se nalazi i oblast koju pokriva
predloeni pravni akt.
3.1. Pripremna faza i donoenje pravnog akta na nivou EU
Proces usklaivanja zavisi od pravne prirode samog pravnog akta EU, karaktera
obaveza koja iz njega proizilazi i statusa drave koja ga primenjuje u odnosu na
EU (drava lanica ili drava nelanica). Ovi faktori, takoe, utiu i na definisanje
usklaivanja kao specifinog procesa usaglaavanja nacionalnog prava sa pravom
EU, odnosno svih potrebnih faza ovog procesa. Usklaivanje ima dve komponente:
a)pozitivna komponenta putem usklaivanja se donose nacionalni propisi kojima
se prenose obaveze koje proistiu iz konkretnog pravnog akta EU;
b)negativna komponenta usklaivanje podrazumeva ukidanje odreenih
nacionalnih propisa i nedonoenje novih propisa koji bi bili u suprotnosti sa
obavezama koje proistiu iz pravnih tekovina EU (u sluaju Srbije ovo ukljuuje i
Prelazni trgovinski sporazum i Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju).
Lokalne samouprave su oduvek bile vrlo aktivne u pripremi i donoenju pravnih

akata na nivou EU, naroito kada su u pitanju praktine politike koje su od znaaja
za lokalni nivo. U poetku, uee lokalnih smouprava je bilo neformalne prirode, ali
vremenom je dobijalo na legitimnosti tako da danas lokalne samouprave predstavljaju
znaajne aktere unutar institucionalnog i praktinopolitikog okruenja u EU. Stvaran
uticaj lokanih samouprava na zakonodavni proces u EU je teko proceniti. Prisustvo
lokalnih samouprava, formalno i neformalno, oigledno je i u pripremnoj fazi pre
formalnog pokretanja zakonodavne inicijative od strane Evropske komisije.
Pripremna faza moe da potraje i nekoliko godina. U ovoj fazi lokalne samouprave
ostvaruju kontakte sa Evropskom komisijom (najee preko regionalnih
predstavnitava ili predstavnitva nacionalne asocijacije). Lokalne samouprave,
takoe, vre pritisak na ministarstvo u ijem resoru e biti pravni akt koji je predmet
nove zakonodavne inicijative Evropske komisije, kao i na nacionalni parlament. Faze
izrade zelene knjige i bele knjige od strane Evropske komisije su pripremne faze
unutar kojih lokalne samouprave imaju najveu mogunost za uticaj na budui
izgled predloga pravnog akta. Zakonodavni proces poinje predlaganjem pravnog
akta od strane Evropske komisije. Obaveza sprovoenja analize efekata predloga
propisa na lokalni i regionalni nivo i obaveza Evropske komisije da trai miljenje od
Komiteta regiona, takoe su take u procesu u kojima lokalne samouprave mogu da
ostvare vei uticaj.
Nakon to predlog pravnog akta bude upuen Savetu i Evropskom parlamentu,
prostor lokalnih samouprava za uticaj na sadrinu predloga bie znaajno suen.
U ovoj fazi preporuuje se intenziviranje saradnje i kreiranje zajednike platforme
o sadrini predloenog akta sa organima centralne vlasti, naroito resornim
ministarstvom, predstavnitvom asocijacije lokalnih samouprava i ekspertima u
stalnom predstavnitvu drave lanice u Briselu. Preko predstavnika drave lanice
u telima Saveta (radnim telima, komitetima ili odgovarajuoj formaciji Saveta)
lokalne samouprave mogu pokuati da ostvare uticaj na donoenje pravnog akta
u trenutku kada se on nalazi u samom Savetu. to se tie komunikacije i uticaja
na Evropski parlament, praksa pokazuje da lokalne samouprave, preko regionalnih
predstavnitava u Briselu ili predstavnitva nacionalne asocijacije, lobiraju uticajne
81
3.2. Usklaivanje nacionalnog pravnog sistema sa pravnim tekovinama EU
U praksi potpuno usklaivanje pojedinog pravnog akta EU podrazumeva istovremeno

usvajanje i ukidanje propisa. Pozitivni i negativni procesi usklaivanja se mogu odvijati
paralelno kod donoenja jednog ili vie propisa kojim se domae pravo ujedno usklauje
sa pravom EU i ukidaju se neusklaeni propisi. Delotvorno usklaivanje nacionalnog
zakonodavstva sa pravnim aktom, takoe, podrazumeva sprovoenje (implementation/
practical application) koje obuhvata obezbeenje pravnih (odreivanje nadlenosti,
nadzora, sankcija itd.), administrativnih, infrastrukturnih i budetskih pretpostavki za
pravilnu primenu propisa EU. Pored sprovoenja, neophodno je obezbediti i njegovu
primenu (enforcement) koja podrazumeva u praksi preduzimanje mera nadzora
potovanja propisa EU (donoenje odgovarajuih upravnih i sudskih akata).
Ako usklaivanje posmatramo sa stanovita drave lanice, samo se direktive prenose,
jer se uredbe i odluke neposredno primenjuju bez posredovanja nacionalnog propisa.
Srbija, kao drava kandidat za punopravno lanstvo u EU, u procesu usklaivanja
e morati da usvaja odreene uredbe i odluke tako to e ih putem nacionalnih
propisa uvoditi u pravni poredak. U ovakvim sluajevima usvojeni nacionalni propisi
za primenu konkretne uredbe ili odluke primenjivae se do trenutka stupanja Srbije
u punopravno lanstvo, kada e biti stavljeni van snage.
Za Republiku Srbiju proces usklaivanja je direktno povezan sa procesom pristupanja.
Srbija je u fazi pristupanja obavezna da pokae sposobnost da sve obaveze
delotvorno sprovodi pre lanstva, ali izuzetno, ona moe ugovoriti prelazne periode
(transitional periods) za puno sprovoenje tih obaveza nakon stupanja u lanstvo.
Za detaljnije
informacije o toku
voenja pristupnih
pregovora, vidi
poglavlje 2, odeljak
2, Kljuni akteri
i mehanizmi u
procesu pregovora
na strani 39
82
Takoe, kada je u pitanju neki vitalni nacionalni interes, drava kandidat moe
pregovarati uslove iskljuenja(derogation) primene odreene obaveze iz propisa EU
u odnosu na nju. Definisanje prelaznog perioda i uspeh drave da predloeni prelazni
period ustanovi tokom pregovora, u naelu, znai da se propis EU prenosi u poredak
drave kandidata pre lanstva, ali da se sprovoenje i primena moe fazno odloiti
do pune implementacije. U sluaju iskljuenja, mogue je zadrati nacionalnu meru
koja nije u skladu sa nekom obavezom iz propisa EU pod uslovima pod kojima je
derogacija ugovorena (trajno ili privremeno iskljuenje). Prelazni periodi i iskljuenja
predstavljaju izuzetke od pravila, te kao takvi, moraju biti argumentovani, a u pogledu
prelaznih perioda neophodno je postojanje uverljivih implementacionih planova.
Vesna Kneevi Predi, Zoran Radivojevi, Kako nastaje i deluje pravo

Evropske unije, Slubeni glasnik, 2009
Iako nije punopravna lanica EU, Srbija preuzima obaveze pozitivnog i negativnog
usklaivanja. U vezi sa tim naroito treba istai obaveze negativnog usklaivanja u
odnosu na trgovinske odredbe Prelaznog trgovinskog sporazuma (ukidanje carina,
koliinskih ogranienja, mera jednakog dejstva, fiskalne diskriminacije i sl.).
Nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju,

negativno usklaivanje e biti obavezno i u odnosu na odredbe koje
ustanovljavaju odreena prava dravljana EU u Srbiji (pravo poslovnog
nastanjivanja, zapoljavanja, pruanja usluga, kretanja kapitala, pribavljanja
nepokretnosti i sl.).
Koordinacija u procesu donoenja odluka

Uspeno i blagovremeno usklaivanje konkretnog EU pravnog akta sa nacionalnim
pravnim poretkom podrazumeva efikasnu i funkcionalnu koordinaciju u procesu
donoenja odluka izmeu razliitih nivoa vlasti. Lokalne samouprave, po pravilu,
u ovom procesu uestvuju preko nacionalnih asocijacija lokalnih samouprava.
Kvalitetnu vertikalnu komunikaciju izmeu centralnih vlasti i lokalnih samouprava je
mogue ostvariti kroz:
Isporazume o saradnji ije potpisivanje esto predstavlja prvi korak ka uspostavljanju
ireg institucionalnog mehanizma saradnje drave i nacionalne asocijacije. SKGO
je u praksi potvrdila dobrobit korienja ovog instrumenta.
IIuee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata praksa je
pokazala da drave lanice najee trae pomo od nacionalnih asocijacija pri
izradi stratekih domumenata. U Srbiji danas postoji niz nacionalnih strategija

u ijoj je izradi delom uestvovala i SKGO. U tom smislu, uspostavljena je dobra
praksa konsultovanja SKGO i tokom kreiranja stratekih dokumenata. Faza
implementacije ovih strategija ostaje jo uvek izazov;
IIIuee u zakonodavnom procesu uloga lokalnih samouprava u zakonodavnom
procesu unutar drave lanice EU stvara preduslove za laku i efikasniju primenu
pravnih tekovina EU. Ovo podrazumeva postojanje zakonodavne politike,
jasnog i preciznog zakonskog okvira i razvijene kulture konsultacija sa lokalnim
samooupravama tokom zakonodavnog procesa.
Unutar postojee zakonodavne politike u Srbiji postoji trend izrade pravnih akata
bez prethodnog razvijanja politike koju je potrebno realizovati kroz odreeni zakon.
Ovo najee vodi ka tome da izrada zakona zamenjuje izradu politike. Iako se proces
izrade politika koordinira u okviru Godinjeg programa rada Vlade, ovaj Program,
u stvari, najee predstavlja, prosti zbir godinjih planova rada pojedinanih
ministarstava. Nadlena ministarstva, u odsustvu ozbiljnijeg koordinacionog rada
Vlade, i dalje ostaju centralni akteri u procesu kreiranja politike, i konicipiranja
zakonodavnog okvira za njeno sprovoenje. Disharmonino kreiranje politika
unutar ministarstava, esto odsustvo horizontalne povezanosti meu politikama
(ak i unutar istog ministarstva) i kreiranje zakona pre politika nameu proaktivnu i
lidersku ulogu SKGO kao predlagaa stratekih praktino-politikih okvira.
3.3. Sprovoenje pravnih tekovina EU na lokalnom nivou

Konsultacija sa lokalnim samoupravama u procesu usklaivanja nacionalnih propisa
sa pravnim tekovinama EU i dobra koordinacija izmeu razliitih nivoa vlasti svodi
na minimum negativne efekte procesa primene pravnih tekovina EU, meu kojima
naroitu panju treba obratiti na eventualne trokove koje lokalna samouprava moe
imati usled primene pravnog akta i uspostavljanje novih nadlenosti neophodnih za
njegovu primenu.
Vrenje postojeih i uspostavljanje novih nadlenosti za lokalne samouprave su
direktno povezane sa sredstvima neophodnim za njihovo obavljanje. Gotovo je
ustaljen scenario da se nova drava lanica EU, neposredno po pristupanju EU,
suoava sa nizom izazova u vezi sa prilagoavanjem postojeeg sistema vrenja
vlasti (definisanje nadlenosti) i efikasnim upravljanjem finansijskim resursima
neophodnim za njihovo sprovoenje.
Iskustva drava iz regiona, punopravnih lanica EU, pokazuju
nam da sledei uzroci oteavaju primenu pravnih tekovina EU po
pristupanju u EU:
83
84
1.nepostojanje dovoljno znanja na nivou lokalnih samouprava o

posledicama lanstva u EU na proces kreiranja politika i vrenja
nadlenosti na lokalnom nivou;
2.nepostojanje volje centralnih vlasti da aktivno ukljue lokalne
samouprave i iskoriste njihove resurse u procesu pristupanja EU
(ovde se pre svega misli na pristupne pregovore i definisanje
prelaznih perioda neophodnih za primenu pojedinih segmenata
pravnih tekovina EU);
3.nepostojanje sektorskih analiza uticaja primene pravnih tekovina
(samim time i uticaja na nadlenosti lokalnih samouprava);
4.nepostojanje svesti o neophodnosti saradnje i konsenzusa izmeu
lokalnih samouprava i centralnih vlasti na koji nain treba definisati
nadlenosti i stvoriti sistem za finansiranje postojeih ili uvoenje
novih nadlenosti.
Na nivou zemalja lanica EU, u naelu, skoro je ustaljen neformalan model za

pregovor/dogovor izmeu centralnog, regionalnog i lokalnog nivoa vlasti oko naina
na koji se finansiraju trokovi primene novih nadlenosti. Re je o nadlenostima
subnacionalnih nivoa vlasti nastalih usled potrebe primene pravnih tekovina EU.
U skoro svim sluajevima u pitanju je institucija koju ine predstavnici centralnih i
regionalnih vlasti, sa jedne, i nacionalnih asocijacija lokalnih samouprava, sa druge
strane.
Uspostavljanje modela za dogovor oko finansiranja trokova primene novih
nadlenosti
Belgija: region Flandrija regionalne vlasti Flandrije su u obavezi da konsultuju
Savetodavni odbor Flandrije (Flemis Advisory Board) u primeni pravnih tekovina
EU. Savetodavni odbor Flandrije ini etrnaest lanova koje imenuje resorni ministar
(ministarstvo pravde). Deset lanova su eksperti, dok su etri lana predstavici
lokalne samouprave.
Francuska: kljunu ulogu u donoenju odluka o snoenju trokova novih nadlenosti
donosi Savetodavna komisija (Consultative Commision). Polovina lanova izabrana
(veina od ovih su predstavnici lokalnih smouprava), dok drugu polovinu ine
predstavnici ministarstava.
Hrvatska: asocijacije lokalnih samouprava su deo posebne radne grupe za pripremu

zakonodavstva koje e prouzrokovati dodatne trokove ili nove nadlenosti na
lokalnom nivou.
Finska: posebna Institucija za saradnju (Cooperative Body) je ustanovljena za
utvrivanje najboljeg naina za finanisranje primene novih pravnih tekovina EU ili
nove nadlenosti prouzrokovane obavezom primene pravnih akata EU.
Danska: institucija koja predstavlja mesto pregovora i dogovora nadlenih
ministarstava i asocijacije lokalnih samouprava je Komitet za finansije (Financial
Committee), koji ine predstavnici resornog ministarstva u ijoj nadlenosti je
primena konkretnog EU propisa, asocijacije lokalnih samouprava i Ministarstva
finansija.
85
86
Nauene lekcije: uspostavljanje i unapreenje kontakata sa EU akterima aktivno ukljuenim u

zakonodavni proces (bratimljenje i umreavanje sa lokalnim vlastima u postojeim
lanicama EU, uee u evropskim asocijacijama lokalnih samouprava, povezivanje
sa predstavnitvima u Briselu regiona zemalja Zapadnog Balkana i sl.);
blagovremeno povezivanje sa telima Komiteta regiona;
odgovorno i racionalno pristupanje otvaranju predstavnitava lokalnih
samouprava u Briselu i koordinacija sa SKGO o misiji i mandatu budueg
predstavnitva Stalne konferencije gradova i optina u Briselu;
korienje ve postojeih resursa za povezivanje sa inostranim strukovnim
udruenjima i lobi grupama koje deluju u Briselu (kancelarije privrednih komora,
ambasadori, klubovi prijateljstava i sl.);
unapreenje saradnje sa nacionalnim parlamentima uz njihovu pojaanu ulogu
u zakonodavnoj inicijativi na nivou EU.
Za one koji ele da

saznaju vie
Blagoje S. Babi, Vodi kroz pravo Evropske unije, Slubeni glasnik, Beograd,
2009.
Vesna Knezevi Predi, Ogled o suverenosti: suverenost i Evropska unija, igoja

tampa, Beograd, 2001.
Aleksandra avoki, Osnovi ekolokog prava Evropske unije, Pravni fakultet

Univerzitet Union i Slubeni glasnik, Beograd 2007.
Craig, P. and De Burca, G., EU LAW, Text, Cases and Materials 4th ed., Oxford UP
2007.
Prilog 1. Koalicije unutar Evropskog udruivanja za teritorijalnu saradnju
Naziv koalicije
Drave iz kojih dolaze lanice koalicije
Godina i mesec
stvaranja koalicije
Abaj-Abajban
Maarska i Slovaka
2010/06
Amphictyony
Grka, Kipar, Italija i Francuska
2008/12
ArchiMed
Italija, panija i Kipar
2009/07
Cerdanya Cross-Border Bolnica
panija i Francuska
2010/04
Duero-Douro
Portugal i panija
2009/03
Evrodistrikt Saar Moselle
Francuska i Nemaka
2010/05
Evrodistrikt Strasbourg Ortenau
Francuska i Nemaka
2010/02
Evroregion Pyrnes-Mditeranne
panija i Francuska
2009/08
Galicia-Norte Portugal
Portugal i panija
2008/10
GECT- INTERREG Programme Grande Rgion
Francuska, Nemaka, Belgija i

Luksenburg
2010/04
Ister-Granum
Maarska i Slovaka
2008/11
Karst-Bodva
Maarska i Slovaka
2009/02
Lille-Kortrijk-Tournai
Francuska i Belgija
2008/01
West-Vlaanderen/Flandre-Dunkerque-Cte dOpale
Belgija i Francuska
2009/04
Jo Shaw, Law of the European Union, Palgrave 2000.
UTTS
Maarska i Slovaka
2009/01
John Fairhurst, Law of the European Union, Longman 2006.
ZASNET
Portugal i panija
2010/03
Josephine Steiner, Lorna Woods and Christian Twigg-Flesner, EU Law, Oxford

UP, 2006.
Stephen Weatherill, Cases and Materials on EU Law, 8th edition Oxford UP 2007.
Rudden and Wyatt's EU Treaties and Legislation, Ninth edition, Oxford UP 2004.
87

Lokalna Samouprava I Proces Pristupanja Srbije EU

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Lokalna Samouprava I Proces Pristupanja Srbije EU

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Naslov:

Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Lokalna samouprava i proces

Stvaranje ove publikacije pomogla je Kraljevina vedska u okviru programa

Primeri dobre ili loe prakse

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

1. Kreiranje praktinih politika u EU zato je to bitno?

2. Lokalne samouprave u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u EU

3. Nadlenost lokalne samouprave u Srbiji

4. Instrumenti saradnje izmeu razliitih nivoa upravljanja

Upuivanje na druge delove prirunika

5. Oekivani uticaj procesa kreiranja politika na vie nivoa u EU na lokalne

Lokalne samouprave i pregovori o pristupanju Srbije EU

1. Pregovori o pristupanju kljuni korak ka punopravnom lanstvu u EU

2. Kljuni akteri i mehanizmi u procesu pregovora

4. Lokalne samouprave u procesu pristupnih pregovora zato je to bitno?

5. Uloga Stalne konferencije gradova i optina (SKGO) u procesu pregovaranja

1. Logika postojanja programa i fondova EU

2. Instrumenti, programi i fondovi EU

3. Lokalna samouprava u Srbiji i apsorpcija sredstava iz EU programa i fondova

4. Izazovi apsorpcije sredstava

Primena pravnih tekovina EU na lokalnom nivou

1. Kratak osvrt na pravni sistem EU

2. Ka znaajnijoj ulozi lokalne samouprave u procesu stvaranja pravnih tekovina EU

3. Tri koraka u primeni pravnih tekovina EU

Velika oekivanja i nelagodnost evropskih integracija

Posmatrano iz ugla lokalnih samouprava, sutina evropskih integracija predstavlja primenu

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

konstantno takmienje sa drugim lokalnim samoupravama, regionima EU, u razvijanju

Ovaj prirunik predstavlja skroman doprinos pokuaju da se razume proces upravljanja na

Autor naroitu zahvalnost duguje profesionalnom timu SKGO. Na rezultatima njihovog

Beograd, decembar 2012.

Kreiranje praktinih politika u EU pogled

Punopravno lanstvo u EU za lokalne samouprave

podrazumeva prihvatanje novog okvira uestvovanja u

procesu kreiranja praktinih politika i donoenja odluka.

Lokalne samouprave dobijaju mogunost da utiu na ciljeve,

praktino-politiki okvir, sadrinu EU politika i instrumente

lokalnom nivou. U ovom poglavlju nalaze se informacije koje

politika u EU, kroz sistem upravljanja na vie nivoa vlasti.

Akteri na razliitim nivoima vrenja vlasti u EU osmislili su

i primenjuju itav niz inovativnih instrumenata kojima ele

otklone smetnje u primeni standarda i vrednosti EU politika.

Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

Kreiranje praktinih politika u EU zato je to bitno?

omogue lokalnim samoupravama u Srbiji da razumeju koncept upravljanja na vie

Evropska unija (EU) je jedinstvena tvorevina, specifina po institucionalnom i pravnom

Razumevanje koncepta nadlenosti u praktino-politikom sistemu EU i

Usvajanje ovih znanja i informacija, zatim njihovo ouvanje u institucionalnoj memoriji

Lokalne samouprave u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u

Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

Akteri na svakom od ovih nivoa upravljanja raspolau razliitim izvorima (informacije,

Regionalne jedinice (tamo gde postoji ovaj vid teritorijalne organizacije).

U Briselu trenutno postoji vie od 300 stalnih predstavnitava regionalnih i

2.1. Nadlenost u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti od Evropske unije

uticajem EU politika). Neposredna primena i dejstvo pojedinih kategorija pravnih

Kreiranje praktinih politika na nivou drave lanice EU odavno je prestalo da bude

EU raspolae razliitim nivoima nadlenosti koje su na nju prenele drave lanice

Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

sa druge strane iz sopstvenih ustavnih ovlaenja i zakonskog okvira kojima se te