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Gobierna solo el Presidente?

Poderes de decreto y diseo institucional en brasil y Argentina


Author(s): Gabriel L. Negretto
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 42, No. 167 (Oct. - Dec., 2002), pp. 377-404
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455843 .
Accessed: 18/07/2013 16:13
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DesarrolloEconbmico,vol. 42, N9167 (octubre-diciembre2002)

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,GOBIERNA SOLO EL PRESIDENTE?


PODERES DE DECRETO Y DISENO
INSTITUCIONAL EN BRASIL Y ARGENTINA*
GABRIELL. NEGRETTO**

Introducci6n
Como lo muestranalgunos estudios recientes dentro de la literaturainstitucionalista,los regimenespresidencialespresentandiferenciassustantivasen cuanto
a la formaen que se distribuyeel poderentrelos presidentesy las asambleas legisevidentes en el Ambitode las atribulativas.Estas variacionesson particularmente
ciones legislativas.Mientrasalgunos regimenespresidencialesconfierenal poder
EjecutivoOnicamentela facultadde rechazarcambios legislativos,otrosle otorgan
unaampliagama de instrumentosparapromoverlos,incluyendola atribuci6nconstitucionalde iniciarpolfticaslegislativasmedianteel uso de decretos. Pero, ,cuAles
exactamenteel impactode este poder proactivoen el desarrollode las relaciones
Ejecutivo-Legislativo?
Aunquese han realizadodiferentesesfuerzos por responderesta pregunta,
acerca de la medidaen
persisteadn en la literaturaun altogrado de incertidumbre
decisivaque los poderes de decretopermitena unpresidentecontrolaro influenciar
menteel proceso legislativo.Eneste articulose sostiene que dentrode un sistemade
separaci6n de poderes, como el r6gimenpresidencial,el poder constitucionalde
decreto incrementade manerasignificativala capacidad del Ejecutivoparaintroducir cambios legislativosque los congresistasno habrianiniciado,ni probablemente
aprobado, en ausencia de este instrumento.Esta capacidad, sin embargo, no es
uniformeen todos los casos. Medianteel desarrollode un modeloespacial de relaclones Ejecutivo-Legislativo,
mostrar6que el mayoro menorpoder de negociaci6n
del Ejecutivoparapromovercambioslegislativospormediode decretos,asi como su
los valiososcomentarios,
criticasy sugerenciasformulados
a anteriores
versionesde este
*Agradezco
trabajoporAnaMariaMustapic,MarkJones, KentEaton,Matthew
Shugart,EricMagar,BenitoNacif,Jorge
Schiav6n,FabriceLehoucqy JosepColomer.
de los revisoresan6nimos
Agradezcotambi6nlas observaciones
de DesarrolloEcondmico.

de EstudiosPoliticosdelCentrode Investigaci6n
de la Divisi6n
*"Profesor-investigador
y DocenciaEcoelectr6nica:
n6mica,M6xico,D.F.Direcci6n
<gabriel.negretto@cide.edu>.

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capacidadparacontrolarla agenda legislativa,variande acuerdocon dos condiciones: las normasque regulanla aprobaci6nde decretosy el gradode respaldopartidariocon que cuente el Ejecutivodentrode la legislatura.
Paraexponerla 16gicaque se encuentradetras de estas hip6tesis,analizare
los casos de Brasily Argentina.Ambospaises incorporaron
comparativamente
poderes de decreto en constitucionesque previamentese habiancaracterizadopor
conferira un nuOmero
elevado de actores facultades para prevenirmodificaciones
al
rapidasy/o abruptas statuquo.Porotraparte,ambasconstitucionesfueronredactadas duranteo inmediatamente
despubs de unafuertecrisiseconomica-que hizo
deseable e inclusonecesariocambiardrasticamenteunmodelode gestioneconomica estatista-porotrocon orientacionde libremercado.Sinembargo,las variaciones
en las normasque regulanlos decretos y el nivelde apoyo legislativode los presidentes produjoen estos paises diferentesresultadosen terminosde la efectividad
de los decretos como instrumentosde politicalegislativa.Con mas requisitosque
cumplirparalograrla aprobaci6nde decretosy con unabase de respaldopartidario
generalmentemas debilen ambas cAmaras,los presidentesen Brasilhan sido menos capaces que sus paresargentinosparaimpulsarcambioslegislativosacordesa
sus preferencias.
Este articuloesta divididoen tres secciones. Enla seccion I se desarrollaun
modelo espacial para explicarel impactode las variablesinstitucionalessobre la
capacidad del Ejecutivoparalegislarmediantedecretos. Enla seccion IIse describen los origenes de los poderes de decreto y su implementaciOn
en Brasil,entre
1988 y 1999. En la seccion IIIse desarrollaun analisisparalelode la inclusionde
poderesde decretoen Argentinay su uso entre1983y 1999.Elarticuloconcluyecon
unabrevereflexionsobrelas implicacionesnormativas
y positivasdel analisisprecedente, desde la Opticadel diseno constitucional.

El poder constitucionalde decreto


Unade las interpretaciones
mas divulgadasdel "gobiernopordecreto"en las
nuevas democraciasha asociado este fenomenoa los desafios que enfrentanlos
a la democrapaises situadosen unatransici6ndual,de algin tipode autoritarismo
cia y de una economiaestatistaa otrade mercado.Durantela primeramitadde los
afos ochenta,algunospaises inmersosen procesos de democratizacioncomo Bolivia,Argentina,Peruy Brasil,comenzarona adoptarmedidasestabilizadorasy reformas estructuralespormediode decretos.Alobservaresta tendencia,los estudiosos
de las transicionesdemocraticasy de las reformaseconOmicascoincidieronde modo
casi unanimeen ver en la practicadel decretismoun impedimentoabsolutoparala
consolidaciOnde las institucionesrepresentativas(Przeworski,1991; Haggardy
Kaufman,1995).Eneste sentido,algunosautoresadvertianinclusoel surgimientode
un nuevo tipo de democracia de baja calidad, un regimen de representacion
en el cual se Ilevariana cabo procesos electoralescon relativanorma"delegativa",
lidad,perodonde los representantes,unavez electos, no estarianobligadosa rendir

cuentas de su ejercicio (O'Donell, 1994).


Desde un punto de vista normativo, los primeros estudios sobre el fenOmeno
del decreto pusieron de manifiesto un aspecto preocupante de las nuevas democra-

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cias. Es claroque en unregimendemocraticoel procesode elaboraci6nde las leyes


no debe concentrarseen manos de un 6rgano unipersonaly no deliberativo.Sin
embargo,el principalproblemade estos trabajosfue la ausencia de un anlisis empiricoy positivoacerca de las causas que conduciana los presidentesa emprender
politicaspOblicaspormediode decretosy la frecuenciacon que lo hacian.Poruna
parte,no se estableciddistincionalgunaentrelos casos en los cuales el Ejecutivo
utilizabade factodecretosde naturalezalegislativade aquellosen los cuales actuaba bajoprovisionesconstitucionalesexplicitaso con previaautorizacidn
legislativao
judicial.Porotraparte,cuandoel uso de decretosera reconocidoporla constituci6n
o poralgunadoctrinajudicial,esos estudiosno tomaronen consideracionc6mo las
variantesinstitucionalespodrianafectarla capacidaddel Ejecutivoparaimponersus
dominante
preferenciasde politicalegislativa.De cualquiermanera,la interpretaci6n
del momentoestimoque el uso de decretosrepresentabaun procedimiento
unilateral
de elaboraci6nde politicaslegislativasporpartedel Ejecutivo.
Nofuesinohastalostrabajosde Matthew
Shugart,JohnCareyy ScottMainwaring
en numerosospaises las
que se inicioun esfuerzoporcompararsistem&ticamente
variacionesen los podereslegislativosdel Ejecutivo
(Shugarty Carey,1992;Mainwaring
y Shugart,1997;Careyy Shugart,1998). Estosautoresmostraronque los decretos
de naturalezalegislativason a menudoutilizadospordelegacionde los legisladores,
o bien un recursoen el que media autorizacionconstitucionalexplicita.Lo que es
mas, contrala perspectivaconvencionalde entonces, Shugarty Careysenalaron
que las provisionesconstitucionalesque autorizanel uso de decretosson ocasionalmenteintroducidasporlos propioslegisladores,particularmente
cuandopertenecen
a partidoscon escasa disciplinainternay orientacionlocalista(Shugarty Carey,
1992, pp. 174-193;Shugart,1998).
De acuerdocon esta lineade investigacion,el gradode influenciade los presidentes sobre el proceso legislativoresultade la suma de sus poderes legislativos
constitucionalesy partidarios.Eneste sentido,Mainwaring
y Shugartsenalanque el
potencialcontrolsobre el proceso legislativoque tiene un Ejecutivoinvestidocon
ampliospoderes legislativos,puede no realizarseen los hechos si el partidodel presidenteposee apenas unapequei~aminoriaen la legislatura;
o si, teniendosu partido
unamayoriade legisladores,el mismoes poco cohesivoe indisciplinado
(Mainwaring
y Shugart,1997, p. 395). De maneramas especificay contrala imagende un Ejecutivo despotico frecuentementeasociada a la facultadde decreto, Careyy Shugart
han argumentadoque este poderno permiteal Ejecutivoimponersus preferencias
de politicalegislativacontrala voluntadde una mayoriacohesiva de legisladores,
cuandoel Ejecutivocarece de fuertespoderes reactivosparavetar
particularmente
decisiones adversas provenientesde la legislatura(Careyy Shugart,1998, p. 9).
A pesarde estas contribuciones,persisteunaltogradode incertidumbre
acerca de la medidaen que el uso de decretos permiteal Ejecutivoincidiren la agenda
Eneste sentido,al mismotiempoque afirmanque los
legislativao inclusocontrolarla.
poderes constitucionalesdel Ejecutivopuedenno ser efectivoscuandolos poderes
partidariosson limitados,Mainwaringy Shugart seialan que "los presidentes
facultadoscon ampliospodereslegislativospuedentenerunainfluenciasignificativa
sobre los legisladores, inclusive si su partido carece de mayoria legislativa -y, de
hecho, hasta cuando se trata de un partido minoritario-"(Mainwaringy Shugart,

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1997, p. 41)1. Mas aOn,aunqueno se supone que el poder de decreto otorgueal


Ejecutivoun dominioindisputablesobre el proceso legislativo,diversosestudiosde
tiendena disminuirla capacidadde
caso indicanque ciertosarreglosinstitucionales
de las
en el proceso de elaboraciOn
los legisladoresde participarsignificativamente
leyes, ya sea porquela asamblea se encuentrafragmentadao bien por los altos
costos que implicaparalos legisladoresrevertirun decretoen situacionesde emergencia (FerreiraRubioy Goretti,1998;Power,1998;Eaton,2000, p. 362).
condiAsi,sigue sin ser plenamentedespejadaunaimportanteinc6gnita:
,que
Iacapacidaddel Ejecutivode implementar
ciones especificasreduceno incrementan
cambioslegislativospormediode decretos?Elprop6sitode este articuloes precisamentecontribuir
a este debate. Medianteunestudiocomparativodemostrareque la
capacidad relativadel Ejecutivoparacontrolarla agenda legislativapormedio de
decretos, estA supeditadaal tipo de normasque regulanIa aprobaci6nde estos
instrumentosy al grado de respaldopartidariode que disfrutael propioEjecutivo
dentrode la Legislatura.Parajustificaresta hip6tesiscomienzocon unandlisispositivosobrela naturalezay funcionamiento
de los poderesconstitucionalesde decreto.
la. Concepto
Este articulose centrafundamentalmente
en el tipo de decreto Ilamadopor
Careyy Shugart"poderconstitucionalde decreto"(PCD).Es decir,se tratade la
facultadconstitucionaldel Ejecutivoparaexpedirdecretosde naturalezalegislativa
sin que medie una delegaci6nexpresade autoridadporpartede la legislatura(Careyy Shugart,1998,p. 13)2.Desde unpuntode vistajuridico,existentrescaracteristicas que definenel poder constitucionalde decreto:primero,que sea reconocido
explicitamenteen la constituci6no en algunadoctrinajudicialformuladapor una
corte constitucional;segundo, que su uso solo procedaen situacionesde extrema
urgenciaque hagan imposibleo altamenteinconvenienteseguir el procedimiento
ordinarioparala elaboracionde las leyes; y tercero,que el mismopermitaal Ejecutivo introducircambios en la legislaci6nexistentesin la necesidad de deliberaci6n
previadentrode la asamblea3.
Enla granmayoriade las constituciones,la existenciade unasituaci6ncriticao
de decreto.Porlo
excepcionalaparececomo la raisond'etredel poderconstitucional
general,esta situaci6nde emergenciahace referenciaa una crisisecon6micaque
demandasoluci6ninmediata,y la asamblea,o no esti en condicionesde actuar,o su
Ahorabien, el
actuaci6nseria inapropiadadada la urgenciade las circunstancias4.
1 El6nfasis es mio,
2No debe confundirseel poderconstitucionalde decreto
(PCD)con otrotipo de decisiones del Ejecutivo,
como los decretos administrativos,que regulanmateriasde competenciaexclusivadel Ejecutivoen su carActer
de jefe de la administraci6npiblica, o con los decretos reglamentarios,que completanlos detalles necesarios
para la implementaci6nde las leyes aprobadas por Iaasamblea legislativa.
3 Esta interpretaci6ndel poder constitucionalde decreto es distintade la ofrecida porCareyy Shugart,
pues estos autoresincluyendentrodel concepto a aquellos casos en que la Asambleatiene la oportunidadde
debatirla medidapropuestaporel Ejecutivoantes de que surtaefecto, perola propuestase convierteen ley si los
estos instrumentosdeben sin duda considerarsecomo poder
legisladoresse abstienen de actuar.Enmi
de agenda aunque de naturalezadistintaal
an.lisis
decreto.
4 Sobre el particular,v6anse las constitucionesde Argentina(art.99.3), Brasil(art.62), Chile(art.32.22),
Colombia(arts. 213 y 215), y Peri (art. 118, sec. 19).

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de que los decretosde naturalezalegislativaprocedanunicarequisitoconstitucional


mente bajo condicionesde extremaurgenciano significa,porsupuesto, que 6stos
sean utilizadosen la prActicaexclusivamentecuandotiene lugarunaverdaderacrisis. Dadoque el Ejecutivoes con frecuenciael inicoactorfacultadoparadeclararla
existenciade unaemergencia,61mismosuele tenerunampliogradode discrecionainstanciala situacionde emerlos hechos y justificaren Oltima
lidadparainterpretar
gencia5.Loanteriorconstituyesin duda unaimportanteventajaparael Ejecutivo.
Lasegunda caracteristicaimportantedel PCDconsiste en que, unavez emitido, produce un cambio inmediatoen el statu quo legislativosin que la asamblea
puedadiscutirex antela convenienciade la propuesta6.Esterasgodistingueal PCD
no s0lo de las atribucionesregularesde los presidentesparaenviariniciativasde ley
a la asamblea, sino tambiende aquellasotrasformasde "poderde agenda"que,
como los decretos,puedentambi6nincrementar
la capacidaddel Ejecutivoparaque
sus propuestassean aceptadas como nuevas leyes, inclusocuando una mayoria
legislativahubiese preferidouna politicalegislativadiferenteal statuquo (Tsebelis,
2001, pp. 159-165).
Unaformatipicade ese poderde agenda que se encuentratantoen regimenes
como presidencialeses la capacidad del Ejecutivopararemitira la
parlamentarios
asambleaunainiciativaque debe ser votadaen un plazodeterminadoy/o bajociertas restriccionesen el procedimientode enmienda.Variospresidentesde America
Latinatienen este poder cuando proponenleyes presupuestaleso cuando tienen
MAsaun, en muchos de estos
derecho de enviarleyes paratratamiento"urgente".
la
constituci6n
establece
la
paises
que propuesta presidencial se convierte
automAticamente
en ley si la asamblea no toma una decision dentrode un plazo
Lasimilitudentreel poderde decretoy estas formasde
fijadoconstitucionalmente7.
poderde agenda resideen que en amboscasos el Ejecutivodefinela agenda legislativa,mientrasque los legisladoresse ven limitadosa vetaro no sus iniciativas.De
algunamanera,esta circunstanciainvierteel ordenque se supone deben seguirlas
propuestaslegislativasen un sistemade separacionde poderes(Tsebelis,1995).La
diferenciaimportantees que solo los decretos permitenal Ejecutivopromulgaruna
nuevalegislaci6nsin intervenci6npreviade la asamblea.
Desde esta perspectiva,el principalefecto del PCDes forzara la asambleaa
tomaracciones ex post, eligiendono entreel statuquo antey el proyectodel Ejecutivo,sino entrela nueva legislaciony el resultadoque se obtendriasi el decreto es
enmendadoo suprimidodespues de que hayasurtidoefectos legales. Estacaracte5 Eneste aspecto cabe establecer una importanteanalogiaentreel poder constitucionalde decreto y los
Ilamados"poderes de emergencia".Los tipicos poderes de emergencia (tal como el estado de sitio o la ley
marcial)aludena la facultaddel Ejecutivoparasuspender las garantiasconstitucionalesen condiciones de crisis
politicainternay no suelen contemplarla posibilidadde legislar (aunque hay excepciones, como el caso del
estado de emergencia previstoen el articulo213 de la Constituci6nde Colombia).No obstante, ambos tipos de
decisi6n pertenecen al g6nero de medidas de excepci6n pormedio de las cuales el Ejecutivosuspende temporalmenteel funcionamientonormalde la constituci6nen situaciones de crisis.
6 Enestricto sentido, el tipo de decreto delegado al Ejecutivopor partede la asamblea compartecon el
PCDesta caracteristica,pues en el momentoen que la asamblea delega poderes legislativosen cierta area, el
Ejecutivopuede utilizardecretos para instrumentarcambios que tienen tambien inmediatafuerza de ley. La
diferenciamas relevante,naturalmente,consiste en que previoa la delegaci6n del poderde decreto, la asamblea
tiene la oportunidad(ausente en el PCD)de discutirel alcance y los limitesen el uso del poder de decreto.
7 Eneste aspecto ver las constitucionesde Chile(art.64), Paraguay(art.210) y Uruguay(art. 168).

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risticahace sin duda del decreto el instrumentomfs poderoso parafijarla agenda


legislativapuesto que privaa los legisladoresde la oportunidadde evaluarlas consecuencias de uncambiolegislativoantes de que 6ste se produzca.Estaventaja,sin
embargo,esta sujetaa variaciones,dependiendotantode las normasque regulanla
efectivode actorescon poderde
aprobacionde decretos ex post, como del nuimero
veto representadosen la asamblea.
lb. Variaciones
La capacidad del Ejecutivoparaconseguirla aprobacionde un decretoen la
formaen que fue concebido inicialmentedepende de dos tipos de reglas. Laprimera, y mas evidente, se refierea si la legislaturapuede introducirenmiendas a la
propuesta(reglaabierta),o si su poderde revisi6nse limitaa aceptaro rechazarla
propuestacomo un todo (reglacerrada).Lasegunda regladefine lo que habrade
entendersepor"consentimiento"
legislativo,trasla expedicionde undecreto.Alrescual
pecto existen dos posibilidades.Una es la regla de aprobacionexplicita,o10
significaque el decretopermaneceracomo ley a futurosOlosi recibeel voto afirmativode la asamblea legislativa.En este caso, la falta de decision por parte de la
legislaturaal concluirel plazoconstitucionalfijadoparadichoefecto, implicala invalidez a futurodel decreto. Lasegunda posibilidadconsiste en la aprobaciOn
tAcita;
bajoesta formael decretopermaneceracomo ley a menosque la legislaturarechace
expresamentela medida.Enotraspalabras,la faltade una decision porpartede la
legislaturaes suficienteparaque el decretoperdurecomo ley a futuro.
de decretosdeterminantantola
Lasreglasque se adoptenparala aprobaciOn
capacidad del Ejecutivoparacambiarel statuquo,como la capacidadde los legisladoresparalimitaro controlarlas iniciativasdel Ejecutivo.Porunaparte,mientrasla
regla abiertapermitea los legisladoreselegir entreel rechazo,la aprobaciOno la
enmiendadel decreto,la reglacerradarestringeel nOmerode alternativasa la aprounavez que hayasurtidoefectos legales. Porotra
baciOndel decretoo su revocaciOn
tacitarequieresolamentede ia ausencia de
parte,mientrasla reglade aprobaciOn
el
decreto
sea
aprobadoen sus terminosoriginales,la reglade
oposiciOnparaque
el
de una mayorialegislativaen la asamblea.
explicita
exige
apoyo
aprobaciOn
Paramostrarel impactode estas reglas,imaginemosa un Ejecutivo
y unaasamblea negociandounapoliticaeconomica,porejemplo,que tanlejos irde unaeconomia dirigidapor el Estado a otracon orientaciOn
de mercado,donde el grado de
aperturase mideporel nOmerode empresasptiblicasa ser privatizadas.Se asume
que cada participanteen la negociaciOntienepreferenciasporungradode apertura
decrece simetricamente
a medida
"ideal",
y que el valorasignadoa otrasalternativas
se asume que cada jugadorposee inforque se alejende ese puntoideal8.TambiOn
maciOncompletay perfectasobre las preferenciasy estrategiasde los demas. En
este modelo,el Ejecutivo(E)es el primeroen moveral proponeruna nueva ley por
mediode un decreto. Porsu parte,la legislaturaestAintegradaporuna Camarade
Diputados(D)y unSenado(S), que tienenla autoridadparaaceptaro vetarel decreto (sinposibilidadde realizarenmiendas)antes de que expireel plazoserialadoen la
8 Sobre la configuraci6nde preferenciasen modelos de analisisespacial, v6ase MelvinHinichy Michael
Munger,AnaliticalPolitics,CambridgeUniversityPress, 1997, pp. 21-49.

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Y DISENOINSTITUCIONAL
DECRETO

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FIGURA 1

Desacuerdo sobre la direcciondel cambio legislativo


Ps

Sr

(R)
sr(R)DPDr
I

PD

(R)

II

Dr

constituci6n,pero sdlo si lo hacen en formaconjunta.(R)es el resultadode reserva,


del decretodespues de que
esto es, la situaci6nlegalque se derivade la revocaciOn
tuvoefectos.
Empecemos con una distribucionde preferenciasen la que algunos de los
principalesactoresdiscrepanen cuantoa la direcci6ndel cambiolegislativo.Eneste
modelo,representadoen la Figura1, la politicalegislativaidealdel Ejecutivose ubica
al interiordel conjuntode politicasque la mayoriade la CAmarade Diputadosprefiereal resultadode reserva9.Sinembargo,unode los actorescolectivoscon poder
de veto sobre la legislaci6n,en este caso la mayoriaen el Senado, prefiereel resultado de reservaa cualquierade las politicasaceptables paralos demas actores.En
otraspalabras,las preferenciasdel Ejecutivoy de la mayorfade la Camarade Diputados por una parte,y las de la mayoriadel Senado por la otra,se encuentranen
estrictaoposici6n. Esto podriareflejarque el partidodel presidentecontrolauna
mayoriaen la Camarade Diputados,perono asi en el Senado, en el que la mayoria
de escaros es controladaporun partidoo partidosde oposicion.
puede el
,COmo
poderde decretoayudaral Ejecutivoa rompercon la potencialparalisis
que implica
esta situaci6n?
Contrariamente
a la percepci6ncomonde que los poderesde decretoproveen
al Ejecutivode un eficaz instrumento
parasuperarunasituacionde potencialparalisis legislativa,el andlisisde las reglas que normanla aprobaci6nde los decretos
muestraque este no es siempreel caso. Si la regla para la aprobaciOnlegislativa
supone que el decreto requieredel voto afirmativode ambas camaras para convertirseen ley,ningondecretoque implementara
la politicaidealdel Ejecutivoseria
aprobadoen la hipotesisque analizamos,ya que solo la mayoriade la C~marade
Diputadostiene incentivosparadar su consentimiento.Asi, el decreto seria insuficiente para inducirun cambiolegislativoen la direcciondeseada por el gobierno.
Serias61lobajola reglade aprobaciontacitaque el Ejecutivopodriautilizarcon exito
un decretoparapromulgarcambios legislativosen el punto(E),pues los diputados
no tendrianningOninteres en sumarse a los senadores para rechazarconjuntamentela nuevalegislacion.Dadoque el consentimientode ambos S y D es requisito pararevocarel decreto,no habriaanulaciOn
y el Ejecutivoconseguiriasu resultado ideal.
9Todavez que se hablade mayoriasen unacAmaralegislativase asume que las mismasse conformanen
tornoa las preferenciasdel legisladormedianode la misma.

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GABRIEL
L. NEGRETTO

FIGURA
2
Desacuerdo sobre el grado del cambio legislativo

Sr

Dr

diferentede preferencias,representadaen
Supongamosahoraunadistribuci6n
la Figura2, bajo la cual todos los actores coincidenen cambiarel statu quo en la
mismadirecci6n,pero discrepanen cuantoal grado del cambio.Parecidoal caso
anterior,la legislaci6nideal del Ejecutivo(E) estA situadadentrodel conjuntode
opciones preferidasporla mayorfaen la Cmara de Diputados,perofueradel conjuntode politicaslegislativaspreferidasporla mayoriadel Senadosobreel resultado
de revocaci6n.Estaconfiguraci6nde preferencias,sin embargo,no da lugara una
potencialparalisisy la confrontaci6nse restringea decidircu~n moderadoo radical
debe ser el cambiolegislativo.
Lospuntosde equilibrioa los que pueden Ilegarlos actoresson similaresa los
del modeloanterior.Bajola reglade aprobaci6nexplfcita,no seriaaprobadoningun
decreto en el punto(E) puesto que, como en el primercaso, sl6o una mayoriade
diputadostiene incentivosa cooperar.No obstante, en esta situaci6nel Ejecutivo
puede obtenerel consentimientode ambascAmarasmoviendosu iniciativahaciaun
puntoen el cual la mayoriaen el Senado se muestreindiferenteentreaceptarlao
rechazarla,Ioque dariaun resultado(Sr).Talcomo en el modeloprevio,s6lo la regla
de ia aprobaciontAcitapermitiria
al Ejecutivopromulgary mantenerun decreto en
(E),ya que la mayoriade diputadosno tendriaen este caso incentivoa unirsea la
mayoriade senadores con el finde rechazarla politicalegislativaen discusi6n.
LC6mocambiarianlos resultadossi el Ejecutivose movierahaciaun puntombs
alejadode las preferenciasde los legisladores,digamos (E')?A diferenciade los
ejemplosanteriores,ahoraia politicalegislativaidealdel Ejecutivoest; situadafuera
del conjuntode alternativasque ambas camarasprefierenal resultadode reserva
(R), reflejandoquizas que uno o mas partidosde oposici6n controlanla mayoria
legislativaen las dos camaras.Bajola reglade aprobaci6nexplicita,el decreto no
seria aprobadoen el punto(E'),por tanto,la mejorestrategiadel Ejecutivoseria
acomodarel decretoen el punto(Sr).Bajola reglade aprobaci6ntacita,el decreto
tampocoseriaaprobadoporlos legisladoresen (E').Peroen este caso el Ejecutivo
podriaelegir una alternativamas cercana a sus preferencias,digamos (Dr),donde
los diputadosse muestrenindiferentesrespecto de aprobaro rechazarla iniciativa
del Ejecutivo.
En una situacioCn
en la que la mayoriade ambas cAmarasposeen incentivos
rechazar
un
es precisoconsiderarel poderque tiene el Ejecutivopara
decreto,
para
reaccionaren contrade unadecisi6nadversade la legislatura.Supongamosque (E')

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DECRETO

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es de nuevola politicalegislativaidealdel Ejecutivo,y 6ste posee un poderde veto


que los partidosde oposici6nno pueden superar(aunquecontrolenla mayoriaen
ambas cmaras). Bajola reglade aprobaci6nexplicita,la mayorialegislativade una
o ambascamaraspodriasimplementeoptarporabstenersede tomarunadecisi6ny
esperara que el decreto pierdavalidezal expedirel plazo pararesolver.Dichode
otramanera,dado que bajoesta reglala faltade resoluci6nde la legislaturaimplica
el
rechazoal decreto, una mayoriade oposicionen la asamblea puede neutralizar
poder de veto del Ejecutivoprivandoa este de la posibilidadde usarlo10.Bajolas
mismascondiciones,perocon la reglade aprobaci6ntAcita,el Ejecutivopuede sostener su decreto en (E').Inclusosi la legislaturaapruebauna ley para revocarel
decreto,el Ejecutivopodriarecurrir
entonces a su poderde veto pararechazarla ley
y mantenerel decretoen su puntoideal.
N6tese que estos resultadosse hanobtenidoasumiendoque la asambleasolo
tienecapacidadparaaceptaro rechazarel decreto,perono paraintroducir
enmiendas al mismo.Si las modificacionesson permitidas,como de hecho ocurreen todas
las constitucionesque actualmenteincluyenestos poderes,los legisladorestendrian
siempre mayoroportunidadpara controlarlas iniciativasdel Ejecutivoy negociar
cambios que acerquenel decretoa sus preferencias.Los legisladorespodrian,por
ejemplo,ofreceral Ejecutivola opci6nde aceptarlas modificacionesintroducidasal
decreto(digamosen Sr)o el resultadode reserva.Eneste caso, la Onicaformaque
tendriael Ejecutivode hacer prevalecersu politicaidealseria pormediode unveto
parcialque quienesse oponenal decretooriginalen la legislaturasean incapaces de
superar.AOnasi, si el decreto esta sujeto a la aprobaciontacita, los legisladores
podrianevitareste veto por mediode la inaccidny forzara que un nuevo decreto
sobre el tema incluyalas modificacionesrequeridasparaser aprobado.
Estesimpleandlisisespacialtieneimportantes
En
implicacionesinstitucionales.
primerlugar,el modelopruebaque el poderconstitucionalde decreto proporciona
invariablemente
al Ejecutivola ventajade moverprimeroy cambiarel statuquo, lo
que le permitemanipularla agenda legislativaanticipandolas posibles reacciones
de los legisladores.Estaventaja,sin embargo,dificilmentepuede ser utilizadapara
promulgarun decretoque se encuentrafueradel conjuntode alternativasque la mayorialegislativaprefiereal resultadode reserva.De hecho, el Onicocaso en que el
Ejecutivopodrialiteralmenteimponersus preferenciassobre unamayorialegislativa
de oposici6nseriaaquelen el cual concurrieran
dos condiciones:1) que la aprobaci6n tacitabastase paraque el decretopermanecieracomo ley a futuro,y 2) que el
veto del Ejecutivono pueda ser superadoporla mayoriaopositoraen la legislatura.
Cuandoestas condicionesestAnpresentes,el poder constitucionalde decretopodriaefectivamenteotorgaral Ejecutivounainfluenciapredominantesobre la politica
legislativa,inclusocuandosu partidoen la legislaturamantieneapenas unaminoria
de escaros.
Lasegunda implicacidnimportante
del modelo,es que la capacidadque tenga
el Ejecutivopararecurrir
a decretos como metodode controlsobre la agenda legislativa,dependa no solamentede las reglas de aprobaci6nde los mismossino tambien de la estructurade la legislaturay de los interesespartidariosque
estin n repre10 Si
la politica legislativaideal del Ejecutivoestuviera situada en (E), una oposici6n mayoritariaen el
Senado seria suficientepara impedirla ratificaci6ndel decreto y paradesecharlo en Oltimainstancia.

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GABRIEL
L. NEGRETTO

sentados en ella. Cuandola legislaturaes bicameraly cada camaraexpresa preferenciasdiferentescon respecto a la direcciono el grado del cambio legislativo,la
capacidad de los legisladoresparacoordinarseentresi con el propositode aprobar
o rechazarundecretose ve reducidasignificativamente.
Contodo, la capacidaddel
Ejecutivoparacontrolarla agenda en estas circunstanciases muchomas debilbajo
la reglade aprobacionexplicitaque bajola reglade aprobaciontacita.Siempreque
el decreto requieradel voto afirmativode los legisladoresparaconvertirseen ley y
que la legislaturaes bicameral,el Ejecutivo
necesitaradel respaldoconjuntode ambas
camarasparalograrque el decreto permanezcaa futuro.Si, porel contrario,el decreto adquirieseel caracterde ley gracias a la ausencia de oposicion,el Ejecutivo
necesitaradel apoyo de su partidoen solo una camaraparasostenerel decreto.
Finalmente,el alcance que tenga el veto del Ejecutivoes importante
paraproteger al decretode unaeventualrevocaciOno modificacibnprovenientede la mayoria
opositoraen la legislatura.Sinembargo,su relevanciavariade acuerdocon el tipode
reglas que normanel procedimientode aprobacidn.Si la legislaturaes controlada
porunpartidoo coalicionde oposicionque reOnelos votosnecesariospararechazar
undecretoperono parasuperarunveto, el Ejecutivotendraabiertala posibilidadde
amenazara la legislaturacon utilizarsu poder de veto para mantenersu politica
legislativa.Perosi el decretose normaporel procedimientode aprobacionexplicita,
el veto pierdesu utilidaden tantounasola
puede, pormediode la inaccion,
ca.mara
a este instrumento.
privaral Ejecutivode la posibilidadde recurrir
Masallade los arreglosinstitucionales,parece claroque la naturalezadel decreto o restriccionescoyunturalespueden limitarla capacidad de los legisladores
paracontrolarlas iniciativasdel Ejecutivo.Inclusosi legisladoresde oposicionprefieren la revocacionde un decreto a su aprobacion,y reonensuficientesvotos para
hacerprevaleceresta alternativa,los costos de revocarel decretodel Ejecutivopueden en ciertas circunstanciasser mas altos que los costos en que incurririan
los
legisladoressi optaranporla aprobacin11.Este puede ser el caso, porejemplo,de
los planesde estabilizacioneconOmicaimpulsadospordecretodentrode uncontexto de inflacibnelevada,o en generalde medidasadoptadasen situacionesde emergencia. Ahorabien,el hechode que los legisladoresenfrenteno no situacionescomo
estas, es unacuestionempiricaque no esta sujetaa generalizacion.
Los casos de Brasily Argentinapresentanun grado de diferenciaciOn
Optimo
para comprenderel funcionamientode los decretos de naturalezalegislativabajo
distintos.Ambospaises hanincorporadopoderesde decreto
arreglosinstitucionales
en constitucionescaracterizadasporun modelode separaciOnde poderes que incluye no sOlo una division entre el Ejecutivoy la Legislatura,sino tambiOnel
bicameralismo.
elecAsimismo,tantoBrasilcomoArgentinaposeen unanormatividad
toralque hace muyimprobableel controlde un solo partidosobre el Ejecutivoy la
unacircunstanciarealmenteatipica12
legislatura,haciendodel "gobiernounificado"
Sin embargo, cada constituciOnesta provistade diferentesreglas para el uso de
1 Tambienpodriaocurrirque si el cambiodel statuquofueramuydrasticoy el resultadode revocaci6nse
ubicaramuycercano a las preferenciasinicialesdel Ejecutivo,su revocaci6no modificaci6npodrianser inttiles.
12Parautilizarlos terminosde GaryCox MathewMcCubbins,Brasil
y
y Argentinacombinanun altogrado
de separaci6n de poderes con un alto grado de separaci6n de prop6sitos.Vease su articulo"TheInstitutional
Determinantsof EconomicPolicyOutcomes",en Haggardy McCubbins(1999, pp.21-63).

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DECRETO
EN BRASILY ARGENTINA

387

decretos, y esta pensada parafuncionarbajoestructurasy formasde organizaci6n


con unainfluenciadiferenteen la representaciony el apoyodel partidodel
partidaria
Ejecutivodentrode la legislatura.Comomostrar6m~s adelante,estas variaciones
hantenidoun enormeimpactoen la capacidadde los ejecutivosde Brasily Argentina para impulsarcambios en la legislaci6na traves de decretos, asi como en la
capacidad de los legisladoresparacompartiro limitaresas iniciativasdel Ejecutivo.

11.El poder constitucionalde decreto en Brasil:aprobacionexplicitay


poderes partidarioslimitados
Eltipode decretoque operaactualmenteen Brasilfue unacreaci6nde la constitucionde 1988,que modificolaformade decretovigenteen la constitucionde 1967.
La nueva normatividadremovi6las restriccionesque tenian los legisladorespara
realizarenmiendasa los decretos del Ejecutivoy sustituy6la regla de aprobacion
tacitaporla de aprobacidnexplicital3.De acuerdocon el articulo62 de la constitucidn de 1988, en casos de "relevancia"
el presidentepodrarecurrira
y "urgencia"
"medidasprovisorias(o MPs)"con fuerzade ley que deberasometerde inmediatoal
Congresoparasu aprobacion.Ensu versionoriginal(vigenteportodoel periodoque
analizamosen este trabajo)el mismoarticuloestableciaun plazomaximode 30 dias
para considerarel decreto, pasado el cual la medida perderiaeficacia desde su
edicion.A partirde la enmiendaN232 del 2001 este plazose ha ampliadoa 60 dias,
prorrogablesporunavez.
Lareformaconstitucionalde 1988tuvounfuerteimpactoen el proceso legislaen comparacioncon el periodo1946-64, duranteel
tivode Brasil,particularmente
cual los presidentesbrasileroscontabansolo con el poderde veto parainfluiren el
proceso de elaboracionde las leyes. Si bien redujoel nOmerode votos necesarios
parasuperaren la legislaturaunveto totalo parcialdel presidente(de las dos terceras partesa la mayoriaabsolutadel Congresoen sesi6n conjunta),la nuevaconstituciOnconfirioal Ejecutivoimportantespoderes proactivos.Porun lado,le concedidla
capacidadde darprioridada los proyectosde ley enviadosporel gobierno(art.64),
pero mas importanteadn, le otorgo6a capacidad de iniciarlegislaciOnpordecreto
(art.62). Como resultadode estas atribuciones,el 86 por ciento de las iniciativas
promulgadasen Brasilentre1989y 1997fueronintroducidasporel presidente,cifra
que contrastacon el 43 por ciento correspondienteal periodoentre 1946 y 1964
(Figueiredoy Limongi,2000).
Aunquelos datos mencionadosson relevantes,es precisoobservarcon mayor
detenimientola legislaciOnpordecretoen Brasil,en arasde compararel impactode
estas atribucionesdesde 1988no solo con periodospreviosa su implementaciOn
en
este pais, sino tambiencon otrospaises que han incorporadoeste instrumento
bajo
diferentesregulaciones.El cuadro I muestrael sorprendentendmerode medidas
provisorias(MPs)emitidaspor los presidentesbrasileros entreoctubrede 1988 y
enerode 1999,que asciende a 3.421. Sinembargo,solo 513 (14,9 porciento)corresponden a MPsoriginales.El resto (85 por ciento) lo integrandecretos que fueron
13 Laconstituci6nautoritaria
de 1937 fue la primeraen introducirla legislaci6n pordecreto. MAstardeel
decreto fue eliminadocon la
de 1946, aunque seria nuevamenteincorporadopor los militaresen la
constitucion
constituci6nde 1967.

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GABRIEL
L. NEGRETTO

CUADROI

Decretos en Brasil, 1988-1999


Decretos

Jose
Sarney
10/05/88
15/03/90

Fernando
Collor
05/03/90
12/29/92

Itamar
Franco
01/01/92
01/01/95

Total por presidente


Originales
Reemitidos
Aprobados
Plazo expirado (a)
Rechazados

147
125
22
109
5
9

160
87
73
66
5
11

505
141
364
118
15
-

Fernando
Cardoso
01/01/95
01/01/99
2.609
160
2.449
82
3
1

Total 1988-99

3.421
513 (14,9%) (b)
2.908 (85%) (b)
375 (73%) (c)
28 (5,4%) (c)
21
(4%) (c)

(a) MPsque no fueronreintroducidasal terminodel plazo parasu aprobaci6n.


(b) Cclculo sobre el totalabsoluto de decretos.
(c) CAlculosobre decretos originales.
Fuente:Elaboraci6ndel autorcon informaci6nde Prodasen.

reemitidosal expedirel plazo de 30 dfas que la constitucionestablecia paraque el


Congresose pronunciasesobrela medida.Porotraparte,del totalde MPsoriginales,
375 (73 por ciento) recibieronaprobaciOnexpresa y sOlo21 (4 por ciento)fueron
rechazadasporla legislatura.
De acuerdo con el modelo espacial desarrolladoen este articulo,cuando el
decretose encuentrasujetoa la aprobaciOn
explicitade la asamblea,comoen Brasil,
debil paralograrque
deberiaesperarse del Ejecutivounacapacidad relativamente
sus decretos se mantengancomo ley de acuerdo a sus preferenciasiniciales.A
menos, claro
que cuente con un fuerteapoyo partidarioen la legislatura.Esta
est,, ser desafiadaporla practicade reintroducir
afirmaci6npuede
decretos,que es con
muchola caracteristicamas sobresalientede la legislaciOnpordecretoen Brasil.En
efecto, si el presidentepuede insistiren un decretodespuOsde que expireel plazo
ungranpoderparaimponersus
parasu aprobacionen la asamblea,entonces
tendr,
en la legislatura.
una
si
tiene
su
incluso
presenciaminoritaria
preferencias,
partido
no es correctapues la reiteSinembargo,la evidenciaindicaque esta interpretaciOn
racionde decretos es mas una estrategiapromovidapor los mismoslegisladores
paracontrolarlas iniciativasdel presidenteque un recursode este Oltimoparaimponersu agenda unilateralmente.
Lapracticade remitirun decretodespues de vencido el plazo de aprobaci6n
fue iniciadaporprimeravez porel presidenteSarneycon la MP/29,un decretoque
dado a conoceren 1989. Elarticulo62 de
formabapartede unplande estabilizaciOn
decrenadadecia en su versionoriginalsobrela posibilidadde remitir
la constituciOn
tos; sOloestablecia que un decreto perderiaeficacia desde su ediciOnsi no era
obvia de este articulo,
aprobadodentrodel plazo de 30 dias. Una interpretacion
hubiesesido que la ausenciade aprobaciOn
del Congresosignificabarechazotacito,
y que los decretosrechazadosno podianser editadosnuevamenteporel Ejecutivo14.
14De acuerdo con BernardoCabral,presidentede la Comisi6nde Sistematizaci6nque tuvoa su cargo la
redacci6n del articulo,esta interpretaci6ncorresponde a la intenci6n originalde sus autores. Camara dos
Deputados,AudienciaPOblica0143/00.

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Y
DECRETO

EN BRASILY ARGENTINA
INSTITUCIONAL
DISENO

389

Sinembargo,en el Congresoprevaleciduna lecturadiferentecuandolos legisladores debieronresolveresta problematica.


Unacomisidnespecial creada paradecidiracerca de la constitucionalidad
de
del decretoMP/29,concluy6que la prActicano violabala constitula reintroduccion
ci6n. Desde entonces y hasta la enmiendaN- 32 de setiembredel 2001, la Onica
restricci6nque se introdujoa la practicade remitirdecretos surgi6de una decision
de la CorteSupremade juniode 1990,segOnla cual solo se prohibiala reediciOnen
caso de que el Congresohubiese rechazadoel decretode maneraexplicita15.Acde
tualmente,la mencionadaenmiendaagregaa la anteriorrestriccionla prohibicion
reeditarMPsen una mismasesion legislativacuando se tratasede decretos cuyo
plazo de aprobacion,ahorade 60 dias prorrogablesporuna vez, hayaexpirado16
debemos interpretar
la aparentepasividadque portantotiempoel Congreso
LC6omo
adoptorespecto de la reedicionde MPs?
La vision dominanteen este tema sugiere que remitirdecretos ha sido una
practicapromovidaporel Ejecutivoy sus partidariosen el Congreso,Ilevadaa cabo
con el propOsito
de superarla oposici6na unaMPen la legislatura.Asi, la estrategia
del presidenteconsistiriaen abrumaral Congresocon decretos de maneraque los
legisladorescarecierande tiempoparadiscutirlosen su totalidad.Unavez que esto
sucedieray que los decretosremitidosa la legislaturacumplieransu plazode discusion sin resolucion,el Ejecutivoreenviariaal Congresolos decretos cuantasveces
fuese necesario, hasta que los costos en que incurrala legislaturaal rechazarun
decretosean superioresa los costos de aceptarlo.Conesta imagenen mente,autores como Figueiredoy Limongi(1997, p. 141) y Mainwaring
(1997, p. 63) han argumentadoque la practicade reeditardecretoscambiariade factoel requisitode aprobacionexplicitacontenidoen el articulo62 porunode aprobaciontacita,haciendo
que los decretos se convirtiesenen ley a menos que mediace rechazoexplicitodel
Congreso. En otras palabras,la posibilidadde insistiren decretos le ahorrariaal
Ejecutivoel problemade tener que contarcon una sOlidamayoriaen el Congreso.
Todolo que necesitariaes impedirque la oposici6n consiga los votos suficientes
pararechazar(o modificarde manerasignificativa)el decretopresidencial.
A pesar de su aparente16gica,esta interpretacion
presentavariosproblemas.
Enprimerlugar,undecretoque debe ser reeditadoparamantenerseen vigor,posee
un estado legal mas precarioque uno que se convierteen ley por la ausencia de
revocacion.Mientrasel primerodebe ser renovadoantes de que expireel plazopara
su aprobaciOn,
el segundo regularelacionesjuridicasy derechosde formadefinitiva.
Comolo hanobservadoDellaSalay Kreppel(1998)respectode unapracticasimilar
en Italia,dado que los decretosreemitidosno creanexpectativasestables, podriaen
algunos casos resultardificilhacerloscumplira menos que se convirtiesenen ley
definitiva(p. 190). Estapotencialinestabilidadpodriaincrementarsesi, como veremos, la reedici6ndel decretose acompara a cambiosde contenidocon respectoa
la versionoriginal.Undecretoque se mantienecomo ley bajola reglade aprobaci6n
15 Duranteel gobierno de Collor,un grupo de legisladores intent6introducir
una enmiendasegln la cual
el presidentepodriareeditarMPspor unasola vez, perofracasaronen obtenersuficienteapoyo en la
Caimarade
Diputados.
16Laenmiendapuede consultarseen
http://www.planalto.gov.br

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390

GABRIEL
L. NEGRETTO

tacita evitatodas estas inconveniencias:en ausencia de rechazo,se convierteen


una ley validahasta que otrodecretoo ley lo modifique.
Dado que los presidentes1ogicamentepreferirian
que sus decretos se convirtiesen en ley definitivaantes que tener que recurrira la reediciOnde los mismos,
deberiamospreguntarnossi acaso no es 6sta una practicatoleradao, mas aOn,
inducidaa veces por los propioslegisladores.Y Io que encontramoses que, en
verdad,los legisladorestienenpoderosas razonesparapreferirla reedicionde decretos a su rechazo,aprobaci6no modificacion.
Laprimerarazones que aunestandode acuerdocon el contenidode undecreto, la reedicionle permitea los legisladoresevadirresponsabilidadsobre los costos
politicosque pudieranacarrearlos mismos.Eneste sentido,se sabe pordeclaraciones de ex legisladoresque desde 1990se adopt6en el Congresola normade no dar
apoyo explicito,al menos no inicialmente,a ciertasmedidasecon6micas(comoplala imagende
nes de ajuste)frentea los cuales los legisladoresno desean transmitir
estar afectandoimportantesinteresessociales17.Unasegunda razOnes que si los
legisladoresdiscrepancon el decreto en su versiOnoriginal,forzarla reedicibnse
vuelveparaellos unaestrategiaeficienteparaobligaral Ejecutivoa negociarmodificaciones de formaindirecta.Esta es una practicaperfectamente16gicadesde el
puntode vista del analisisespacial desarrolladoen paginas anteriores.Dado que
unaresoluciOn
de la legislaturarechazandoo modificandoel decretopodriaconcluir
con un veto parcialdel Ejecutivo,la inaccionbajola reglade la aprobaciOn
explicita
es unamejorestrategiapuesto que le permitea los legisladoressugeriradecuaciones al decreto sin necesidad de generarun conflictocon el Ejecutivoni tener que
reunirlas mayoriasnecesarias parasuperarunveto18.
Enun recientetrabajo,AmorimNetoy PauloTafner(2002) proveendatos que
en particular,demostrandoque tanto la reedici6nde
apoyan esta interpretaciOn;
decretosen generalcomo la reedicioncon modificacionesen el textooriginales una
practicaque ha tendidoa aumentaren la medidaen que el presidentegoza de un
evidentedesde la
apoyo mAssOlidoen la legislatura.Estoha sido particularmente
primerapresidenciade Cardoso(1995-1999)en la que casi un 20 porcientode los
decretosreemitidosincluyeronalteracionesen el textooriginal(Amorim
Netoy Tafner
2002: 10). EnunmismosentidoReich(2002:23) pruebaque a medidaque undecreto es reeditadosucesivas veces incrementaproporcionalmente
la probabilidadde
que incorporesugerenciashechas porlos legisladoreso que anticipeposiblesobjeciones porpartedel Congreso.Enresumidascuentas, la reediciOnoperamas como
un mecanismode ajusteentrelas preferenciasdel Ejecutivoy las de los legisladores
del primeroparacontrolarla agenda legislativa.Estetipo
que como unacto unilateral
de ajustede preferenciasno es posibleen el caso de decretos sujetosa la reglade
la aprobaci6ntAcita,puestoque aquila Onicasalidade unamayoriade legisladores
o rechazarloen formaexplicitay enfrenque discrepancon el decretoes modificarlo
tarasi la posibilidadde un veto presidencial.
17Vanse las declaraciones de Nelson Jobimen Camarade Diputados,AudienciaPOblica0219/00.
18Elpresidenteen Brasilestd dotado de un poder de veto relativamented6bil puesto que aunque puede
realizarobservaciones en todo o partede unainiciativa(art.66), su veto puede ser superado porla insistenciade
una mayoriaabsolutade ambas cdmarasreunidasal efecto. De todos modos, no debe minimizarselos costos de
transacci6nque esta insistenciapuede generarparalos legisladores,mixime teniendoen cuenta la fragmentaci6n del Congresoen Brasil.

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EN BRASILY ARGENTINA
DECRETO

391

II
CUADRO
Porcentajede escaniosdel partidodel presidenteen el Congreso
Presidente
de Diputados
Senado
Cimara
Sarney (PFL)(a)
Collor (PRN)
Franco (b)
Cardoso (PSDB)

1986-90
1990-92
1994-98

24,1
7,9
N.D.
12,1

1987-90
1991-92
1995-99

22,6
5,8
N.D.
13,6

Fuente: Banco de Dados Politicosdas Ambricas,elecciones legislativas 1986, 1987, 1990, 1991, 1994 y
1995.
(a) AunqueSarneyfue originalmentecandidatoa vicepresidentecon apoyo del PMDB,en realidadpertenecia al PFL,donde se encontrabala mayoriade sus seguidores.
(b) Franco remplazdal presidente Collordespues del juicio politicoque se siguib en su contra en 1992.
Francose apoyo en una coalicion ad hoc y no se le identific0con un partidoen particular.

Unpuntoes suficientementeclaro:la reiteraci6nde MPsen Brasilrevelaque el


Ejecutivoenfrentacon frecuenciadificultadespararecibirla aprobaci6nexplicitaa
sus propuestasde decreto.Y esto ha ido en aumento:Collorremiti6tresveces mas
MPsque el presidenteSarney,Francolo hizocinco veces mas que Collory Cardoso
cinco veces mas que Franco.No obstante, el nuOmero
de decretos aprobadosno
creciden la mismaproporcidn.De hecho, como puede apreciarseen el cuadroI,la
tasa de decretos con aprobacionexplicitadel Congresoha ido disminuyendoconstantemente.
Porotraparte,auncuandolos decretossean aprobados,esto no implicanecesariamenteque los legisladoreslos respaldenen sus t6rminosoriginales.Dadoque
la constitucionde 1988 no restringea los legisladoresa debatirla aprobaci6nde
decretos bajo una regla cerrada,las enmiendasson en principioadmitidas19.De
acuerdocon Figueiredoy Limongi(1997),entre1989y 1995 el porcentajede iniciativas enmendadas(sobre el totalde MPsoriginalesexpedidas) que se convirtieron
en ley,fue de 46,1 porciento(p. 150). Enun analisisporpresidencias,Reich(2002:
13) muestraque del total de decretos convertidosen ley, un 51 por ciento fueron
enmendados por el Congresoen la presidenciade Sarney,un 70 por ciento en la
presidenciade Collor,un 38 por ciento en la de Francoy un 36 por ciento en la
primerade Cardoso.Esta estadisticaserala claramenteuna importanteparticipacidn del Congresoen la elaboracionde leyes por decreto, e incluso revelacierta
resistenciarespecto de las propuestasoriginalesdel Ejecutivo,sobre todo en las
areas de mayorinteresparalos legisladores,como medidasde estabilizacibn,salariosminimos,y programasde privatizaci6n
(Reich,2002: 17).
Lo anteriorobliga a reflexionarsobre la relacionque guardanlas MPscon la
formacionde mayoriaslegislativas.Debidoa la estructurabicameraldel Congreso
brasilei)oy a la reglade aprobacionexplicita,los decretospresidencialesno pueden
convertirseen ley sin el respaldode unamayorialegislativaen cada camara.Y este
apoyo puede ser muydificilde lograr.Comopuede verse en el cuadroII,desde el
comienzode la transiciondemocraticael partidodel presidentejamas ha contado
con unamayoriaindependienteen ningunade las camaras.Estose debe fundamentalmentea una estructuraconstitucionaly a un sistemaelectoralque no solo auspi19MAso menos al mismo
tiempoque el Congreso acept6 la posibilidadde reintroducir
decretos, la resoluci6nnOm.1/89 tambidnautoriz6explicitamentea los legisladores para proponerenmiendas a los decretos.

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392

GABRIEL
L. NEGRETTO

cian la formaci6nde mayoriaslegislativasde diferenteorigenpartidarioal del presidente, sino que tambienpromuevenla fragmentaci6nde los partidos.
Las reglas mas importantesque producenestos efectos son un calendariode
elecciones no concurrentes(hastala reformade 1994),y unaCamaraaltacon periodos de renovaci6nescalonados, a lo que se suma una elecci6n presidencialpor
mayoriaa doble vueltay un sistemade representacionproporcionalparala composici6nde la CAmarade Diputadosque combinadiferenteselementoscomo las listas
abiertas,distritoselectoralesde altamagnitudy unumbralmuybajoparala admisi6n
Comoresultadode estas reglas, entre 1990 y 1994, por
de partidosminoritarios20.
de partidospoliticosen IaCamarade Diputadosascenel
nUmero
efectivo
ejemplo,
dia a mas de 8 y en el Senado estaba porencimade 5 (Mainwaring,
1997, p. 74).
Desde luego, el porcentajede escaros del partidodel presidenteen la legislaturano es un indicadordefinitivodel verdaderonivelde apoyolegislativoque puede
el presitener el Ejecutivo.Inclusocuando el partidoen el gobiernoes minoritario,
dente y los lideresde su partidotienenla oportunidadde formarcoalicionesmayoritariasmultipartidistas
paralegislar.De hecho,este ha sidofrecuentementeel caso en
Brasildesde el iniciode la transicidna la democracia.SdloCollorperdioen 1992 la
mayoriaen ambas camaras, al igual que poco despues, entre agosto de 1993 y
diciembre de 1994, Franco perderia la mayoria en la Ccmara de Diputados
1997, p. 74).
(Mainwaring,
De cualquiermanera,el principalproblemano residetantoen la capacidadde
formarcoaliciones legislativascomo en obtener de ellas una fuente confiabley
predeciblede apoyo. Algunosestudios recienteshan descubiertoque aunquelas
reglas electoralesen Brasildesincentivanla cohesion y ia disciplinapartidarias,el
controlcentralizadoque ejercenlos lideresparlamentarios
sobrelas votacionesen la
asamblea y sobre el acceso a recursos,les permiteimpedircomportamientosde
Figueiredoy Limongi(2000) sefaindisciplina.Siguiendoesta lineaargumentativa,
lan que entre 1988 y 1997 los presidentesde turnohan conseguido muy amplias
mayoriasen las votacionesnominales,como corolariode un promediode disciplina
en la coalici6npresidencialde 85,6 porciento.
Estaconclusi6nes sin embargocontrovertida.
Porunlado,el exitodel gobierno
en conseguirvotacionesnominalesa favorde sus politicasen el plenode la asamblea, puede no ser siempreun buen indicadorde los obstAculosque enfrentael
Ejecutivoparaproducirmayoriascoherentescuandosu partidoes apenas un socio
Comosefala Ames (2001: 188dentrode una coaliciOnmultipartidista.
minoritario
204), un indicadorcomo este no registralas iniciativasde ley que no recibieronvotaci6nen el plenodebidoa lafaltainicialde acuerdonirevelalos costos en terminosde
tiempoy recursosmaterialesque pudo haberimplicadoobtenerun respaldomayoritarioen la votaciOnfinal(Ames,2001). Porotraparte,aunanalizandolos nivelesde
disciplinapor medio de votaciones nominales,otros estudios verificanla enorme
variacionque ha existido en cada periodoen cuanto al apoyo que el presidente
obtuvo por parte de cada uno de los principalessocios de la coalici6n. En este
sentido,AmorimNeto(2002)encuentraque el nivelde disciplinalegislativaen Brasil
solo registranivelesrelativamente
elevados porpartede los principalespartidosde
20Paraunalistade los diferentesfactoresque afectanel nomerode partidosy su nivelde disciplinainterna
y cohesi6n, v6ase Mainwaringy Shugart(1997).

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DECRETO

393

la coaliciOn(superioresen promedioal 70 porciento)en presidenciascomo las de


Cardoso,donde la distribuci6nde cargos ministerialesha seguido una normade
proporcionalidad
respecto al peso legislativode los mismos.
Unacomparaci6nentrelas experienciasde Sarneyy Collor,porun lado, y las
de Cardoso,porotro,son ilustrativas
de la variaci6nen cuantoal gradode apoyoque
los presidenteshan gozado de su coalici6n.Los planes econOmicosde los dos primerossufrieronprofundasmodificacionesdebidoa la oposici6npersonificadaen el
PMDB,que ha sido desde el comienzode la transici6n,y hasta 1996, el partidocon
mayorrepresentaci6nen el Congresoy el principalsocio de la gran mayoriade
coalicionespresidenciales.Enenerode 1989,en uncontextode crecienteinflaciony
crisisfiscal,Sarneyemiti6unaserie de MPsconocidas como el PlanVerano.Se trato
de unproyectode estabilizacibn
dirigidoa adoptarunanuevamoneday a implementar
ElnOcleodel
algunasmedidasparala reformadel sector pOblicoy de privatizaci6n.
Plan,la creacionde unanuevamoneda,fue aprobado;sin embargo,su diseno originalfue modificadosignificativamente
duranteel proceso. Despues del rechazoa la
MP25 porla cual se regulabala disoluci6nde las empresaspuiblicas,granpartedel
paquetede MPsfue sujetoa intensasnegociacionesentreel gobiernoy el PMDB.De
las 17 MPsque integrabanel Plan,dos fueronrechazadas,unase regreso,una mAs
fue reformadaporfaltade consenso, otrase abrog6a solicitudde los legisladoresy
dos maisfueronemitidasparamodificarMPsanteriores,tambiena solicitudde los
legisladores21
Laexperienciade Collores adnmas representativa
de los costos implicadosen
la elaboraci6nde politicaspeblicas por mediode decretos, cuando el partidodel
presidentecarece de suficienteapoyo en la legislatura.Conel fracasodel proyecto
estabilizadorde Sarney,Brasilentr6en una etapa de hiperinflacion
que para los
tiemposde Collorhabiaalcanzadounindiceanualde 2.937,8 porciento22.Enel af~n
de irmcs lejosque sus antecesores,Collorno sdlointent6frenarla inflaci6n,sinoque
I implementacion
de un planmis ambiciosode cambioestructural,
tambienbusc la
un
modelo
que incluia
agresivode privatizacibn
y reformasal sector pOblico.Antela
muy pronunciadadepresiOneconomica que se vivia,el presidenteno tuvo mayor
problemaparaaseguraren un principioel apoyolegislativonecesarioparacontrolar
la inflacion.Sin embargo, las medidas de estabilizaci6n(incluidala controvertida
congelacidnde cuentasbancarias)no dieronlos resultadosesperadosy parafinales
de 1990 el apoyo politicodel presidentese habiaerosionadosensiblemente,sobre
todo en las areas relacionadascon las reformasestructurales.Desde este momento
enormesdificultay hasta el juiciopoliticoal que fue sujetoen 1992, CollorenfrentC6
des paraimplementar
su agenda. De untotalde 160 MPs,sOlo41 porcientofueron
aprobadasy la granmayoriasufri6cambiosen unaproporcionde 33 enmiendaspor
MPen promedio(Power,1998, p. 216).
Probablementeel complejoentornoecon6micofue el causante de los sucesivos fracasos en los planes de estabilizaci6n.Perocon todo, no hay duda de que las
reglasparael uso de decretosy la ausenciade unamayorialegislativacohesionada
en tornoal presidente,jugaronun papel importanteparahacer de Brasiluno de los
'ltimos paises de AmericaLatinaen iniciarlas reformaseconOmicasestructurales,y
21Sobre este tema vease Figueiredo
y Limongi(1999).
22V6ase WorldTables,Banco Mundial
(1993).

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GABRIEL

394

Tomandoen cuenta las restriccionesa


uno de los mas lentos en implementarlas23.
reformasecon6micasque incluyeronlos legisladoresen la constituci6nde 1988, es
evidenteque sus preferenciasno favorecianuna separacibndrasticade la tradicional economiadirigidaporel Estadoa otrade mercado.Laconstituci6ndiscriminola
participaci6nde empresasextranjerasen diversasactividadeseconOmicas,otorgoa
los trabajadorespciblicospermanenciaen el empleo,y creo unmonopolioestatalen
actividadesmuyatractivasparala inversionexternacomoel petroleoy las telecomunicaciones.En1991Collortrat6de ganarapoyoen la legislaturaparamodificarestas
clausulas,perofracas6.
La experienciade Cardosodesde su primerapresidenciacontrastanotablementecon la de los anteriorespresidentes.Cardosologr6obtenerun sOlidoapoyo
sus medidasde estabilizaci6ncomo pararealizar
legislativotantoparaimplementar
enmiendasconstitucionalesorientadasa terminarcon los monopoliosdel Estadoy
A su vez, Cardosose convirtioen
con la discriminaciC6n
contrala inversionextranjera.
el presidentecuyos decretos en temas crucialesde reformaeconOmicahan sufrido
de una coaliciOn
menos rechazosy modificaciones.El6xitose debe a la formaciOn
de gobiernoy legislativamas solidaque las anterioresgracias al acercamientode
posiciones que se produjoentresu partido,el PartidoSocial DembcrataBrasileno
(PSDB),y el PMDB,que ademas de ser el partidocon mas escanos usualmente
contieneel apoyo del legisladormedianodel Congreso.Altiempode la eleccidnde
como el PMDB(de centro)abandonaCardoso,tantoel PSDB(de centro-izquierda)
ronsu tradicionalposturacontrariaa esquemas reformistasde mercadoy aceptaron
los lineamientosbasicos del programadel presidente,probablementeinducidospor
la popularidadque alcanz6dichoprogramadesde que fueraimplementadohaciael
finalde la presidenciade Franco,siendo entonces Cardosoministrode Hacienda.
Noobstanteesto, el crecientenOmero
de decretosreemitidosduranteel gobierno de Cardoso,reflejaque sus partidariosen el Congresoprefirieron
ser cautos en
sus muestrasde apoyoal Ejecutivoantes que compartirunaresponsabilidaddirecta
en materiade politicaeconomica.Estopuede deberse a que los legisladoresquisieronrespaldaral presidentesin asumirlos costos de ciertaspoliticas,o bien prefirieronnegociar los cambios legislativossin enmendarexplicitamentelas propuestas
presidenciales.Sea cualfuereel caso, nadagarantizaque en Brasilunfuturofracaso
economicoo undescenso en la popularidaddel presidenteno repercutaen el eventual reemplazodel apoyo pasivo por la resistenciaactivade los legisladores.Mas
aUndesde la Oltimaenmiendaconstitucionalque proveeal Congresode un mayor
controlsobre ia capacidad del presidentede remitirdecretos.

ill. El poder constitucionalde decreto en Argentina:


aprobaci6ntacita y fuertes poderes partidarios
A diferenciade ia experienciabrasileia,la utilizaciOn
de decretosde naturaleza
en
inicialmente
de
una
metaconstitucional,
legislativa Argentina
provino
puesto
practica
en vigorni se
que este tipo de decretos no estaban autorizadosporla constituciOn
derivabande unadelegaciOnde autoridadporpartede los legisladores.Losdecre23Paraver unaexplicacidny comparaci6nde las diferenciasde grado tiempopara implementaci6nde
y
la
reformasecon6micas en Am6ricaLatina,ver Schiavon(2000).

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395

tos de contenidolegislativo,conocidosen Argentinacomodecretosde "necesidady


de factoporel entoncespresidenteRaOl
Alfonsin
(DNUs),fueronintroducidos
urgencia"
del partidoUni6nCivicaRadical(UCR)pocos ahos despues del comienzo de la
transici6ndemocrAticaen 198324.S6lo en 1990, con la salidade Alfonsiny la elecci6n de Menemdel PartidoJusticialista(PJ), los DNUsfueronreconocidospor la
de legislacionconstitucionalmente
CorteSupremacomo instrumentos
validos.
del
En diciembrede 1990 la CorteSuprema,al resolverla constitucionalidad
decreto36/90 que creabaunsistemapuiblicoobligatoriode prestamos,determin6la
validez de los DNUs,sujetaa dos condiciones. Estas eran: 1) la existenciade un
"seriopeligrosocial",que haga necesarioadoptarmedidasrpidas y 2) que el Congreso no adoptaramedidasdiferentesal decretoen los temas relacionadoscon la
beneficidclaramenteal presipoliticaeconomicaen cuestidn25.EstainterpretaciOn
dente. Porunaparte,el requisitode altopeligrosocialno fue unalimitaciOn
importante pues, en estrictosentido,qued6a discrecibndel presidentedecidircuandoexiste
unaemergenciarealy cublesson las medidasmAsapropiadasparasuperarla26.
Por
otraparte,la Corteconsider6que la sola inacciondel Congresoera pruebasuficiente
de consentimientolegislativo.Enotraspalabras,se habiaadoptadola reglade aprobaci6ntAcitaparadeterminarsi un decretose convertiaen ley permanente.
de esta interpretaciOn,
Debe tomarseen cuentatambienel impactoinstitucional
considerandoel poderde veto del presidenteen Argentina.A diferenciadel Ejecutivo en Brasil,cuyo veto (totaly parcial)puede ser superadocon la mayoriaabsoluta
de votos en ambas camaras,el Ejecutivoen Argentinatiene un poder de veto que
requierede la mayoriacalificadade 2/3 partesde votos en cada camaraparaser
de la CorteSuprema,que desde los ahos
superado.A ello se sumala interpretacion
sesenta consider6validoel uso del veto parcial,aunqueeste no era contemplado
dentrode la constituci6n(Gelli,1994)27.Estosignificaque si los legisladoresdesean
aprobarlos decretos presidencialescon enmiendaso en Oltimainstancia,derogarlos, el presidentepuede todaviarechazarlas reformasy sostener el veto en sus
terminosoriginales.
Nofue sino hastalas reformasde 1994que se incorpor6el poderde decretoen
la constituci6n.De conformidadcon el articulo99.3 del nuevoordenamientojuridico
"solamentecuandocircunstanciasexcepcionaleshicieranimposibleseguirlostramites ordinariosprevistospor esta constituciOn
parala sanci6n de las leyes, y no se
tratede normasque regulenmateriapenal,tributaria,
electoralo el r6gimende los
partidospoliticos,podra[el Ejecutivo]dictardecretos por razonesde necesidad y
la constitucidnestablecioque
urgencia...".Encuantoa las reglasparalaaprobaciOn,
el jefe de gabinetefuerael encargadode enviarel DNUa una ComisionBicameral
Permanenteen un plazode diez dias28.Laconstituci6nno impusoa los legisladores
restriccionesde ning'n ordenpararealizarenmiendas.Sinembargo,no es claroque
sucede en los casos en que el Congresono tome unadecisionsobre un decreto.
24 El
primerdecreto de este tipo fue el que implement6el IlamadoPlanAustralen 1985, que consisti6 en
un paquete de estabilizaci6ncreado paradisminuirla inflaci6n.Parael uso de decretos de contenidolegislativo
antes de 1983, v6ase Lugones, Garay,Dugo y Corcuera(1992).
25Vease el caso "Peralta",
en ElDerecho, 1991, vol. 141, pp. 519-548.
26 Tradicionalmente,
la SupremaCorte de Argentinaha considerado estos asuntos como "cuestiones
politicas"ajenas a la jurisdicci6nde los jueces.
Negretto(1994).
Vease
27Elveto parcialfue finalmenteincluidoen
la constitucioncon las reformasde 1994.
28 Laconstituci6nde 1994 asigna al jefe de gabinete la funci6nde coordinadorde ministros.

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GABRIEL
L. NEGRETTO

Decretos
Total por presidente (a)
Aprobados
Rechazados
Inacci6n del Congreso

CUADRO
Ill
Decretosen Argentina,1983-1999
I
Menem
Alfonsfn Menem
II
(1983-1989)(1989-1995) (1995-1999)
10
4
1
5

174
32
6
136

98
5
7
88

Total
1983-99
282
41 (14,5 %)
14 (4,9%)
229 (81,2%)

(a) Conexcepci6n del periodo1983-89, cuando la entonces reciencreada categoriade decretos de "necesidad y urgencia"no era usada regularmente,estas cifras reflejansolo aquellos decretos reconocidos por el
Ejecutivoexplicitamentecomo DNUs. Otrosautores (Rubioy Goretti1996, 1998a, 1998b) incluyenun numero
considerablede decretos que el Ejecutivono reconoci6como DNUs,peroque no obstanteellos los incluyeronen
esta clasificaci6n por su contenido legal. [Un nOmeroimportantede decretos no reconocidos explicitamente
como DNUs pudieronhaber invadidoprerrogativasexclusivas de la legislatura.Comofuere, el status legal de
esos decretos es controvertido;pruebade ello es que el Ejecutivono tuvouna raz6nvalida,al menos hasta 1994,
para ocultar su caricter de DNUs, si es que se pensaba que pertenecian a esta categoria. Dado el amplio
reconocimientoconstitucionalque otorg6 la SupremaCorte a los DNUs en 1990, los decretos estaban mejor
protegidosante posibles problemasque se les hubieranpresentadoen el terrenolegal si eranemitidosexplicitamentecomo DNUs,que si eranemitidoscomo decretos regularesinvadiendojurisdiccioneslegislativas.De esta
manera,parael prop6sitode contarel nOmerototalde DNUses mbsconfiableincluirs61oaquellosque los actores
involucradosreconocieroncomo tales.]
CdmaFuente:Elaboraci6ndel autorcon informaci6nprovistaporla Direcci6nde Informaci6n
Parlamentaria,
ra de Diputados.

Durantela negociaci6nque Ilev6a la reformade 1994, en tantoque los negola reglade aprobacibnexplicita,los negociadoresde la UCRbuscaronimplementar
del
PJ
esta
ciadores
rechazaron postura(GarciaLema,1994,p. 205)29.Como reflejo
de lafaltade acuerdoentrelos dos principalespartidos,la convencionconstituyente
dej6sin definirel puntoa finde que 6ste sea resueltoporunafuturaleyaprobadapor
mayoriaabsolutaen ambas camaras.Despu6s de la sanci6nde la constituci6n,ni
durantela segunda presidenciade Menemnidurantela recientepresidenciade De
fue posible reglamentarel tramitede los decretos,
la ROa(AlianzaUCR-Frepaso)
principalmente
poroposici6nde lasfuerzasde apoyolegislativodel presidente.Como
consecuencia, sigue vigentehastahoyla reglade aprobaci6ntcita establecidapor
la CorteSupremaen 1990.
Talcomo sucede en Brasil,el uso regularde decretosen Argentinaha conducido a un incrementoen ia participaci6nde los presidentesen el proceso de elaborade los DNUs,la participaci6nlegislatici6n de las leyes. Despues de la introducci6n
va del presidenteha pasado de un promediode 40 porcientoa 53,9 porcientobajo
el gobiernode Alfonsin,a 59,1 porcientocon Menemen su primerperiodoy a 54,3
porcientoen su segundo periodo30.De cualquieramanera,estos porcentajestodavia son bajos si se comparancon la estadfsticade Brasil.Y la principalcausa de la
diferenciaes que en Argentinaha habidounnuimero
inferiorde decretosen un perfodo de tiempom~s largo.Comose observaen el cuadroIIl,inclusivesi se descuentan
29Paradetalles sobre este proceso de reforma,ver
Negretto(2000).
30 Los porcentajesse calcularonsumando los DNUs al total de leyes aprobadas en cada periodo, que
hubieransido iniciadasporel Ejecutivo.Lainformaci6nes de la Direcci6nde Informaci6nParlamentaria,
Congreso de la Naci6n.

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397

del computolos decretos reemitidos,entre 1988 y 1999 los presidentesde Brasil


emitieroncerca del doble de decretos de los que fueron introducidospor sus
homologosargentinosentre1983y 1999.
La segunda diferenciaimportantees la mayorcantidadde decretos que se
convirtieron
en ley definitivaen Argentinade acuerdoa las preferenciasinicialesdel
presidente.Contadossobre los decretosoriginales,en tantoque el bajonOmerode
rechazoses similaren ambospaises, el nOmero
de decretosaprobadosexplicitamente es mayoren Brasilque en Argentina.Sinembargo,es precisoteneren cuentaque
en este U0timo
pais, debidoa ia reglade aprobaci6ntacita,los casos de inacciondel
Congreso,que asciendenal 81 porciento,importanla vigenciafuturadel decretotal
como si se le hubiese dado una aprobacionexpresa sin modificaciOn
alguna.Esto
quieredecirque, aun sin tomaren cuenta el importantenOmerode modificaciones
que hansufridoen Brasillos decretosaprobadosexplicitamente,ni el fenomenode
resultaclarode este simple
la reediciOn,
la mayorcapacidadde los presidenan.lisis
tes argentinosde introduciry mantener
legislaci6npor decreto de acuerdo a sus
preferencias.
A diferenciade sus contrapartesbrasileios, los presidentesen Argentinano
necesitandel apoyolegislativoexplicitode unamayoriaen ambas camaraspues la
sola ausencia de oposicionen unade las camarases suficienteparahacerque sus
decretos permanezcancomo ley a futuro.Mas aun, en el supuesto atipicode que
existaoposicionen ambasc~maras,la mayoriade dos terciosnecesariaparasuperarel veto presidencialle permiteeventualmenteal Ejecutivoprotegersus iniciativas
con el apoyode unaminoriade legisladores31.Comose predijomedianteel modelo
espacial,estos factoresle asegurana los presidentesargentinosun mayorcontrolde
ia agenda legislativa.
Lasdinamicasde reformaecon6micaen ambos paises confirmanesta predicEn
y crisisfiscal,tantoCollorcomo Menemcentracion. uncontextode hiperinflaciOn
ronsu atenciOnen tomarmedidasdrasticasde estabilizacione implementarreformas estructuralesde mercado.Ycomolo serialaronel presidenteCollory Cavallo,el
ministrode Economiade Menem,los decretosde emergenciafueronun instrumento
crucialparaformularlas politicasestabilizadoras32.
Sin embargo,mientrasMenem
consumar
de
sus
en
un
de tiemporelativamente
mayoria
objetivos
periodo
logro
ia
corto,Collorsimplementeno pudo (lazetta,1997).
Elexito de Menemse debi6 no solo a los ampliospoderes legislativosque le
fuerondelegados en 1989 pararealizarprivatizacionesy reformarel sector piblico,
sino tambiOn
al apoyo pasivodel Congresoa sus decretosde emergenciaen varias
en
las
cuales
no se le delegaronfacultades,como reformastributarias,
regulaareas
comercial,entreotras33.Porel contrario,
ci6n laboral,deuda pOblicay liberalizaciOn
31 Como han observado FerreiraRubioy Goretti(1998a), han habido varios casos en los que Menem
el veto parcial),con el prop6sitode reaccionarcontrael
recurri6con 6xitoa su facultadde veto (particularmente
rechazoexplicitoa sus decretos, o biencontraproyectosde ley que intentaronmodificarel contenidode decretos
ya vigentes.
32V6anse los discursos de ambos actores citados por Power(1998, p. 216) y FerreiraRubioy Goretti
(1998, p. 36).
33A fines de 1989 el Congreso aprob6dos leyes de reformasecon6mica con el apoyo de la oposici6n:la
ley de EmergenciaAdministrativa
y la ley de EmergenciaEcon6mica.Ambas delegaron al Ejecutivoamplios
poderes legislativosen el Areade privatizacionesy de reformasal sector pOblico,aunquebajountiempolimitado
que requeriade la intervenci6ndel Congreso para ser renovado.

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GABRIEL
L. NEGRETTO

CUADRO
IV
del
del
de
escanios
partido presidenteen el Congreso
Porcentaje
Presidente

Senado

CAmarade Diputados

Alfonsin

1983-85
1985-87
1987-89

50,8
51,6
45,4

1983-86
1986-89

39,1
39,1

Menem I

1989-91
1991-93
1993-95

47,2
45,1
49,4

1989-92
1992-95

56,3
62,5

Menem 11

1995-97
1997-99

51,0
46,3

1995-98

55,1

Fuente:Molinelli,Palanzay Sin (1999).

fuertesresistenciasdentro
en los PCDy enfrentc6
Collordescanso fundamentalmente
de acuerdoa sus
decretos
fuesen
sus
de
su
fuera
aprobados
y
coalicionparaque
preferencias,sobre todo los relacionadoscon la reformadel Estado.
del PCDen Argentina,
Estecontrastemuestraque, apartedel diseno particular
el relativoexitode la legislacidnpordecretoen este pais respondetambienal grado
de apoyopartidario
que tuvoen la legislaturael Ejecutivo.Comoen el caso de Brasil,
las reglas constitucionalesy electoralesen Argentinahacen muyimprobablela formaci6nde gobiernosunificados.Desde que comenzarala transici6ndemocratica,
solo entre1995y 1997el partidodel presidentetuvomayoriaen ambascAmarasdel
a la existenciade un sistema bicameralcon
Congreso,debido fundamentalmente
ciclos electoralesmixtosy con elecciones escalonadas paradiputadosy senadores.
No obstante,tantoel sistemade elecci6n indirectacomo desde 1994 el de mayoria
relativacalificadaparala elecci6n del presidente,juntoa elecciones paradiputados
con listascerradas,y distritosde tamaque combinanla representacionproporcional
de partidosen Argentina.
ro moderado,lograroncontenerla fragmentaciOn
Encontrastecon el multipartidismo
brasilero,el nOmerode partidosefectivos
en Argentinaduranteel periodoque va de 1983a 1999, ha osciladoentreunminimo
de 3,3
de 2,3 y unmaximode 2,7 en el Senado,y entreunminimode 2,2 y unmarximo
Palanzay Sin, 1999, pp. 305 y 306). Elefecto
en la Camarade Diputados(Molinelli,
principalde este sistemade partidoses reducirlas probabilidadesde tenerun presidente con minoriaen ambas camaras.Comopuede observarseen el cuadroIV,el
partidodel presidenteha mantenidosiempreunamayoriaabsoluta,o como minimo
unamayoriarelativa,en al menosunade las camaras.Enla Camarade Diputadosen
los presidentesde Argentinahantenidodesde 1983 una representacidn
particular,
superioral 45 por ciento. Este es exactamenteel nivelde apoyo partidarioque retacita,
quiereun presidenteparasostenersus decretos bajola reglade aprobaciOn
sin tenersiquieraque recurrira la amenazade veto.
Los historicosniveles de disciplinapartidariaen Argentinahan sido tambien
crucialesparael apoyo legislativodel presidente.Graciasa la existenciade listas
abundantes
cerradasy a la capacidad de los lideresparlamentarios
paradistribuir
recursosmaterialesy politicosentrelos legisladores,los partidosen Argentinamanide altadisciplina,de hecho muchomayorque la observafiestanuncomportamiento

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DECRETO

399

da en Brasil.Unestudiode 78 votacionesnominalesllevadasa cabo en la CAmara


de
Diputadosentre1989y 1991 (Jones, 1998),muestraque la mediay la medianaen el
nivelde disciplinapartidaria
fue de 94 y 97 parael PartidoJusticialistay de 98 y 100
parala Uni6nCivicaRadical.
Dado el nivelde representaciondel partidodel presidenteen el Congresoy el
altogradode disciplinapartidaria
en Argentina,no es sorprendenteencontrarque el
Congresoacaso raravez ha reaccionadocontraundecreto.Sabiendoque la ausencia de rechazovalidalos decretos, los legisladoresdel partidodel presidenteoptaronnormalmenteporla aceptaciOnpasivade sus iniciativas.Existenvariasrazones
posiblesparaexplicaresta estrategiade los legisladores.Unaes apoyaral presidente cuando coincidencon su politicalegislativa,perosin incurrir
en responsabilidad
directaporla implementacion
de medidasque afectenlos interesesde sus electores.
Estono es diferentea lo que ya se discuti6parael caso brasilenoen lo relativoa las
reediciones.Unasegunda razonparala pasividadlegislativa,relacionadaa la anteabiertacon el Ejecutivoen temas sobre los cuales los
rior,es evitarla confrontacibn
legisladoresno coinciden plenamentecon la posicion presidencial.Y existen elementosparapensarque con frecuenciaeste ha sido el caso, sobretodo durantelos
gobiernosde Menem.
Lasreformasde mercadoimplementadasporMenemjamasrecibieronunapoactivo
dentrodel PJ.Elpartidoestuvotradicionalmente
asociado a un
yo
mayoritario
modeloestatistade conducci6nde la economiay muchosde sus electorespertenecian a los gruposque resultarianmas afectados con las nuevas medidas (como la
clase trabajadora
y los empleadosdel sectorpiblico). De hecho, variosindicadores
confirmanque a pesar de la altadisciplina,el PJmostr6poca cohesionen los temas
de reformaecon6mica.Comodestaca Mustapic(1998),cerca del 30 porcientode
los vetos utilizadospor Menemdurantesu primerperiodofueronvetos parciales
sobre leyes iniciadaspor el presidente,pero enmendadasen el Congresocon la
participacibnde legisladoresde su propiopartido.Muchosde estos vetos fueron
vertidossobre leyes que implementaban
importantesreformaseconomicas.
Eneste contextode conflictointrapartidista,
resultaclaroque los legisladores
el apoyopasivoparala aprobacionde decretos:mientrasel apoelijanregularmente
yo explicitopodriaafectarinteresesde sus seguidores,la revocacibnexplicitapodria
comprometersus propiasposiciones politicasdentrode un partidocaracterizado
porser altamentedisciplinado.Estoquizaexpliquetambienla paradojade porque
Menemutilizbun muyextenso nOmerode DNUsa pesar de contarcon un nivelde
apoyo partidariodentrodel Congresoaparentementealto.Antela faltade una posiciOnunificadasobre ciertostemas al interiordel partido,Menemdecidic5omitirlos
de disciprocedimientoslegislativosordinariosy apoyarseen unaforma"negativa"
con el finde impulsarun procesode elaboracionde leyes pordecreplinapartidaria
to. Enotraspalabras,en arasde mantenerundecreto,el presidentes6lo solicitabaa
sus partidariosprevenirla aprobacionde una ley ulteriorque revocarao modificara
sustancialmenteel decreto.
Cabe destacarque Menemno siemprerecurri6a los DNUsparaneutralizar
la
oposicion dentrode su propiopartido.En algunas Areassensibles, como la de
de atribucioprivatizaciones,el presidentese sirvi6regularmentededelegaci-n
la
nes o del procedimiento ordinariopara legislar (Llanos, 1998, pp. 764 y 765). Algo
similarocurri6 en el ambito de la reformalaboral, donde el presidente enfrent6 una

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400

GABRIEL
L. NEGRETTO

fuerteoposiciOnporpartede los sindicatosy de sus representantesen el Congreso,


todos ellos miembrosdel PJ (Etchemendyy Palermo,1998)34. Si contrastamosla
actitudasumidaen estas Areasde legislaciOncon la observadaen otros6mbitosque
tambiensufrieronmodificaciones,como los impuestoso las reformasfiscales, en los
cuales los DNUsfueronutilizadoscon regularidad,podemos inferirque el presidente realiz6un uso selectivo del decreto, evitAndolocuando era probableque
emergieraunaoposicionactivadentrode su partidoo porpartede gruposde interes
organizados35
De todas formas,aunprefiriendo
regularciertasareas pormediode legislaci6n
el presidenteno dud6en hacerprevalecersu voluntadanteel Congresoen
ordinaria,
aquellos casos en que su propiopartidole neg6 apoyo, como fue el caso con el
de Aeropuertosde 1997.Yes interesanteobservarque una
decretode privatizacion
mismacapacidadde imposici6npudoobservarsedurantela recientepresidenciade
De la Rua en casos altamentecontrovertidos,como la reducci6nde salarios del
sector p'blico en mayode 2000, a pesar de contartansolo con unamayoriarelativa
en la Camarade Diputadosy de tenerun Senado dominadoporla oposici6n.Dificilmenteun presidenteen Brasilha tenidoesta capacidaden condicionessemejantes.
Ensintesis,las experienciasde Brasily Argentinaen la legislacionpordecreto
confirmanque el PCDprovee al presidentede la oportunidadparafijarla agenda
legislativa.No obstante,como sugiereel modeloespacial desarrolladoen este articulo, las diferenciasen los arreglosinstitucionalesdeterminanel grado en que el
presidentepuede inducirla cooperaciOnde los legisladoresparaconvertirsus decretosen ley,en los terminosen que fueronpropuestos.Eneste sentido,parececlaro
que la capacidad relativadel Ejecutivoparapromovercambios legislativosque se
encuentrencerca de sus preferenciasha sido mas fuerteen Argentinaque en Brasil.
crucialescomola regla
EnArgentina,el Ejecutivocuentacon recursosinstitucionales
de aprobaciontacita,ausente en Brasil,y con un apoyo partidarioen el Congreso
es suficienteparamantenerun decretoa futuro.
que aun no siendo mayoritario

IV.Conclusiones
En la literaturacomparada,los regimenespresidencialeshan sido descritos
comunmentede acuerdocon los patronesencontradosen el modelonorteamericano, en el cual los legisladorescontrolanla agenda, al introducir
propuestasde legislacibnque el Ejecutivosolo tieneel poderde aceptaro rechazar.Peroesta imagenno
describe el proceso de elaboraci6nde leyes en numerososregimenespresidenciales donde el presidentetiene la capacidadde iniciarcambioslegislativospormedio
de decretos.Enestos casos los papeles se invierten.ElEjecutivoes quiencontrolala
agenda legislativay los legisladoresactuiancomo instanciade aceptaciono rechazo
a los cambiospropuestos.Contodo, el gradoen el cual el Ejecutivopuede efectivamenterecurrir
a decretos paracontrolarla agenda legislativay obtenerun consentimientode los legisladoreslo mas cercanoposiblede sus preferenciasiniciales,estA
sujetoa variaciones.
34 ElOnicodecreto en el ambitolaboralfue el que regul6las huelgas. Vease Etchemendyy Palermo(1998).

35Sobre los factores que explicanla opci6n entreintroduciriniciativasordinariasde ley y cambiarel statu
quo pormedio de decretos, v6ase Magar(2000).

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Y
DECRETO

EN
ARGENTINA
DISElNOINSTITUCIONAL BRASILY

401

Eneste trabajohe demostradoque lacapacidaddel Ejecutivo


parafijarlaagenda
es ms fuertecuandolos decretosson reguladosporaprobaci6ntAcitay larepresentaci6ndel partidodel presidenteen el Congresoes alta,que cuandosu regulaci6n
del partidodel presisupone aprobacionexplicitay la representacionparlamentaria
dente es baja.Lasdindmicasen el proceso legislativoen Brasily Argentinaapoyan
este punto.Con requisitosm~isexigentes para la aprobaci6nde decretos y bajos
nivelesde representaciOn
en el Congreso,los presidentesde Brasilhansido normalmentemenos exitosos que los argentinosen transformar
sus decretos de urgencia
en leyes permanentes,y muchomenos en hacerlode acuerdoa sus preferencias
iniciales.
Elestudio precedentesobre los efectos del PCDen Brasily Argentinaofrece
una oportunidadparareflexionaren tornoal disero institucional.
Yasea desde una
perspectivanormativao positiva,los poderesde decretono parecenser una buena
del regimendemocrAtico.Una
eleccion paramejorarla calidado el funcionamiento
vez implementados,los decretos puedenser utilizadosparacumplirprop6sitosdistintosa los que motivaron
su incorporacion
en la constituci6n.MAsprecisamente,de
ser un instrumento
disenadoparaemplearseen circunstanciasde verdaderaemergencia, los decretospuedenIlegara ser,como ha sucedidoen Brasily Argentina,un
instrumento
cotidianoparalegislar.Elgranpeligrode incluiren la constituci6nestos
es
poderes que pueden terminarsiendo utilizadosparaimpulsarcualquierpolitica
legislativaque el gobiernoconsidere importanteo conveniente,y no s6lo las que
buscan mantenerla estabilidaddel regimendemocraticoo del sistemaecon6mico
en condicionesde extremaurgencia,como se supone deberiaser. De esta manera
los poderes de decretodebilitanlos mecanismosde rendicionde cuentasverticaly
horizontal,deterioranla legitimidaddel procesolegislativoen unregimendemocratico y minanla confianzade los ciudadanosy de los agentes econOmicosen las
decisiones del gobierno.
Masaun,la perdidade legitimidadno es necesariamentecompensadacon un
sistema de elaboracibnde leyes
efectivo.Enmuchasocasiones, la atribuciOn
formaldel Ejecutivopara iniciarieyes
m.s por medio de decretos ha sido creada para
volvermas efectivoel proceso legislativoen un sistemade separaci6nde poderes.
No obstante,como lo muestrala comparaci6nentrelos casos de Argentinay Brasil,
no es claroque el uso de decretoshaga mas agil y eficienteel proceso legislativo,al
menos no sin considerarculies son las reglas parala aprobacionde decretos y el
nivelde apoyo partidariodel que goza el presidenteen la legislatura.
Enun pianoideal, podrianexcluirsede la constitucionlos poderes de decreto
como instrumentosparaenfrentareventualesemergenciassi de antemanose evitan
potenciales conflictosentre el presidentey la asamblea, o si se introducenen la
mismamecanismosque favorezcanla cooperaciOnentrepoderes cuando emerjan
conflictos.Laprimeraalternativaexigiriaproveeral Ejecutivode una base sOlidade
apoyo partidarioen la legislatura,pormediode reglaselectoralescomo la eleccibn
del presidentepormayoriarelativa,los ciclos concurrentesde elecciones y los sistemas de listacerrada,que tiendena reducirel nivelde pluralismopartidarioe incrementar la disciplina. La segunda opci6n implicariaotorgar al Ejecutivo poderes de
agenda moderados, reducir el margen de votos necesarios en la legislatura para
superar un veto, y cambiar el sistema bicameral por uno que elimine la segunda

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402

GABRIEL
L. NEGRETTO

cAmarao reduzcasu poderde bloqueoen cualquierarea de legislacibn.Desafortunadamente,cualesquierade estas alternativasde reformase hallaen los hechos
impedidaporquebienva en contrade los interesesdel presidente,que normalmente
desea desempeharun papel decisivo en la elaboracionde politicaspi'blicas,bien
afecta los interesesde los legisladores,que prefierenpreservarel poderde oponerse a los cambioslegislativospropuestosporel Ejecutivoantes que impulsarlosellos
mismos.

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Y DISENOINSTITUCIONAL
EN BRASILY ARGENTINA
DECRETO

403

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404

GABRIEL
L. NEGRETTO

RESUMEN
Cd6moinfluye el poder constitucional de
decreto en la elaboracidnde politicas pdblicas
de un regimenpresidencial?A pesar de intentos
recientes por respondereste interrogante,persiste adn en la literaturaun altogrado de incertidumbreacerca de la medidaen que los poderes
de decreto permitena unpresidentecontrolaro
influenciardecisivamenteel proceso legislativo.
Enel presente articulose sostiene que en unsistema de separaci6nde poderes, el poder constitucionalde decretoincrementade manerasignificativala capacidad del Ejecutivopara controlarla agenda legislativa.Esta capacidad, sin
embargo,no se presenta de modo uniformeen
todos los casos. Medianteel desarrollode un

modelo espacial de relacionesejecutivo-legislativo, el autorargumentaque el mayoro menor


poder de negociacidn que tenga un Ejecutivo
para promovercambios legislativospor medio
de decretos, varia de acuerdo a dos factores
interrelacionados:las normas que regulan la
aprobacidnde los decretosy el grado de respaldo partidariocon que cuente el Ejecutivodentro
de la legislatura.Esta hipdtesisse apoya en un
an~lisiscomparativodel disef'o constitucionaly
de decretos en Brasily Arde la implementacidn
gentina, dos casos que presentan diferencias
significativastantoen las normasque regulanel
uso de los decretos como en la naturalezay formacidnde mayorfaslegislativas.

SUMMARY
Whatis the effect of constitutionaldecree
authority on the policy-making process of a
presidentialregime?In spite of recent effortsto
answerthis question,thereis stilla great deal of
uncertaintyin the literatureabout the extent to
which decree powers may allow presidents to
controlthelegislativeprocess. Thisarticleargues
that in a separation-of-powers system the
existence of constitutional decree authority
effectivelyenhances the abilityof executives to
act as agenda setters. Thiscapacity however,is
notuniformacross allcases. Developinga spatial
model of executive-legislative relations, the

authorargues that the greateror lesser bargaining power of the executive to promote legal
changes throughdecrees variesaccordingto two
interrelated factors: the rules governing the
approvalof decrees and the extent of partisan
supportof the executivein the legislature.These
propositions are supported by a comparative
analysis of the process of constitutionaldesign
and implementationof legislative decrees in
Brazil and Argentina, two cases that present
significantvariationin the rules regulatingthe
validity of decrees and in the nature and
compositionof legislativemajorities.

REGISTRO
BIBLIOGRAFICO
NEGRETTO,GabrielL.
"LGobiernasolo el Presidente? Poderes de decreto y diseio institucionalen Brasil y Argentina".
- REVISTADE CIENCIASSOCIALES(Buenos Aires),vol. 42, N2 167,
DESARROLLO
ECONOMICO
octubre-diciembre2002 (pp. 377-404).
Descriptores:<Ciencia politica><Regimenes presidenciales> <Estudios institucionales> <Relaciones Ejecutivo-Legislativo>
<Brasil><Argentina>.

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