ASPECTE TEORETICE I PRACTICE PRIVIND APLICAREA LEGII NR.

554/2004 A
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV, MODIFICAT I COMPLETAT

Mihaela ILIESCU
Procuror Parchetul de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie

TEME:
Interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ 1 :
exercitarea, de ctre instane, i a controlului de oportunitate (temeinicie) asupra actului administrativ atacat
sau numai a controlului de legalitate?
2)
Interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 4 din aceeai lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.
262/2007 2 , dispoziii referitoare la exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative.
3)
Exist obligaia pentru funcionarii publici, care se adreseaz instanelor cu aciuni n
realizarea/recunoaterea drepturilor salariale, de a urma procedura administrativ prealabil, prevzut de
art. 7 din Legea nr. 554/2004?
1)

1) Interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004: exercitarea, de ctre
instane, i a controlului de oportunitate (temeinicie) asupra actului administrativ atacat sau numai a
controlului de legalitate ? Aceast tem a constituit obiect al prospectrii practicii judiciare, n cadrul
Serviciului Judiciar Civil, n cursul anului 2007.
Potrivit dispoziiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007, instana, sesizat
cu aciunea n nulitatea actului administrativ, poate pronuna urmtoarele soluii: Instana, soluionnd cererea la
care se refer art. 8 alin. (1), poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea
public s emit un act administrativ, s elibereze un alt nscris sau s efectueze o anumit operaiune administrativ.
Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. (6), i asupra legalitii
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.
n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale
cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru.
Textul de lege confer, astfel, instanelor de contencios administrative competena de a constata nulitatea,
respectiv, de a anula, n tot sau n parte, actelele administrative nelegal emise, de a obliga autoritile administrative
s emit un anumit act, s elibereze un nscris, s efectueze o anumit operaiune administrativ, i, totodat, s
cenzureze i operaiunile administrative, care au stat la baza emiterii actului administrativ atacat, prin raportare la
definiiile legale, nscrise n articolele 1 i 2 din aceeai lege.
n cele ce urmeaz, voi insista asupra definiiilor legale ale sintagmelor interesul legitim privat i
interesul legitim public, ntruct invocarea acestora, n motivarea aciunilor, introduse n condiiile artate de
articolele 7 i 8 din lege, implic dezbaterea asupra legalitii i temeiniciei actului administrative atacat, respectiv,
legalitatatea operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii lor.
Art. 2 lit. p) definete interesul legitim privat ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n
considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat.
n acelai spirit, art. 2 litera r) definete interesul legitim public ca fiind interesul care vizeaz
ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale
cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenelor autoritilor publice.
n doctrin 3 , se consider ndeobte c, pentru a fi legal, un act administrativ, trebuie s fie emis: a) conform
Constituiei, b) legilor n vigoare, c) pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice superioare organului
1

Publicat n MONITORUL OFICIAL, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificri i completri
ulterioare.
2
Publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 510 din 30 iulie 2007.
119

administrativ emitent, d) actul s fi fost emis n limitele competenelor autoritii publice emitente, e) i n forma i
cu procedura prevzute de lege.
Doctrina subliniaz c al cincilea criteriu privete interesul legitim public ocrotit de lege.
A. Iorgovan arat, n continuare 4 , c scopul regulii juridice, ratio legis, este limita legal a dreptului de
apreciere (a oportunitii) actului administrativ, drept de apreciere la care se raporteaz judectorul de contencios
administrativ, pentru a stabili caracterul ilegal al actului atacat, adic excesul de putere manifestat de autoritatea
administrativ, consacrat expres de art. 2 litera n) din lege.
Potrivit definiiei legale: excesul de putere (nseamn) exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor
publice, prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor
cetenilor.
Legea anterioar a contenciosului administrativ, nr. 29/1990, spre deosebire de legea actual, nu prevedea
i nu definea excesul de putere.
Condiiile de legalitate nu trebuie identificate cu cele de oportunitate, arat A. Iorgovan 5 . n continuare,
autorul subliniaz c excesul de oportunitate este stabilit de judector prin raportare la scopul legii, ceea ce conduce
la excesul de putere.
Instanele de contencios au considerat n mod judicios, c textul articolului 18 sus-citat, se interpreteaz prin
raportare direct la articolul 2 litera n), astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prin modalitatea de
interpretare sistemic i teleologic. Coroborarea celor dou texte de lege confer instanei de contencios
administrativ prerogativa de a exercita un control de legalitate i de oportunitate/temeinicie asupra actului
administrativ atacat de ctre persoana vtmat n dreptul sau n interesul su privat legitim, mai exact, se urmrete
ndeplinirea condiiilor de proporionalitate ntre scopul urmrit de legiuitor i mijloacele folosite.
Se consider, n doctrin 6 , ca fiind limite ale puterii discreionare: regulile pozitive scrise, principiile
generale de drept, principiul egalitii, principiul neretroactivitii actelor administrative, dreptul la aprare i
principiul contradictorialitii, principiul proporionalitii ntre interesul legitim public i cel privat.
Oportunitatea vizeaz momentul, locul i condiiile; mijloacele, durata, calitatea vieii, interesul public,
interesul legitim privat aspecte pe care actul administrativ emis le include, ori le modific ori le afecteaz ntr-un
mod anume, prin prevederile sale specifice.
Or, examinarea legalitii i a operaiunilor administrative premergtoare implic, ipso facto, i prin
corelaie direct cu dispoziiile art. 2 lit. n) din lege, i examinarea temeiniciei, oportunitii ncheierii acestor
operaiuni administrative, pornind de la principiul prioritii interesului public n domeniul dreptului administrativ,
sub aspectele momentului, locului, condiiilor, duratei, calitii vieii i interesului public.
Un exemplu n acest sens, l constituie decizia civil nr. 1146/R din 21 iunie 2007, pronunat de Curtea de
Apel Bucureti - secia a VIII-a de contencios administrativ i fiscal, n dos. nr. 48908/3/2005, avnd ca pri pe
reclamantul Costic Constanda i prtul Consiliul General al Municipiului Bucureti, cu obiectul obligarea
C.G.M.B. s aprobe documentaia PUZ privind terenurile situate n Bucureti, str. Turgheniev i Bd. Aviatorilor,
investiia Satul francez (nepublicat). Prin aceast hotrre, instana a statuat n favoarea protejrii interesului
legitim privat. Tot n favoarea protejrii interesului legitim privat, s-au pronunat instana Tribunalului Neam, prin
sentina civil nr. 209/CA/ 11 iulie 2006, i cea a Tribunalului Vrancea, prin sentina civil nr. 207 din 1 noiembrie
2005, ambele nepublicate.
Drept consecin, judectorul de drept administrativ are dreptul s cenzureze excesul de putere al
administraiei publice, concretizat n acte administrative abuzive sau n refuzul de a rspunde solicitantului, ceea ce
constituie nesocotiri ale intereselor publice i private legitime ale persoanelor fizice i juridice.
2) Interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea
nr. 262/2007, mai exact, a excepiei de nelegalitate a actului administrativ.
i aceast problem de drept a constituit obiect al prospectrii practicii judiciare, n cadrul Serviciului
Judiciar Civil, n cursul anului 2008.
Potrivit art. 4 alin. 1: Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data
emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii
3

Autorul mai vechi R. Ionescu, citat de Antonie Iorgovan, n Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. 4, Ed. All
Beck, Bucureti, 2005, pp. 49-50
4
Idem, pp. 51
5
A. Iorgovan, Tratat universitar de drept administrativ, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2004, vol. II, pp. 97-101
6
A. Iorgovan, idem, pp. 49
120

interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond,
sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. ncheierea de
sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei ci de atac, iar ncheierea prin care se
respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care
instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o
soluioneze.
2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu
citarea prilor i a emitentului. n cazul n care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral emis
anterior intrrii n vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz a fi analizate prin raportare la dispoziiile
legale n vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Excepia de nelegalitate a fost definit 7 ca un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui process pus n
curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri, ameninat s i se
aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la
soluionarea speei.
Dup cum este ndeobte cunoscut, actul administrativ se bucur de prezumia de legalitate, care, la rndul
su, cuprinde prezumiile de autenticitate i veridicitate. Principiul legalitii actelor administrative presupune att ca
autoritile administrative s respecte legea, ct i ca toate deciziile lor s se ntemeieze pe lege
Practica judiciar s-a conturat deja n sensul c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat
pe cale de excepie numai n situaia n care de acest act administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, iar
excepia trebuie s prezinte interes pentru soluionarea fondului cauzei. Dac aceste condiii nu sunt ndeplinite,
excepia de nelegalitate va fi respins ca inadmisibil. 8
n doctrin, se face diferena dintre : a) actele administrative unilaterale cu caracter normativ, care conin
reglementri de principiu aplicabile erga omnes, de exemplu, normele metodologice de aplicare a unei legi sau
ordine, circulare emise de conductorii autoritilor administrative i b) actele administrative unilaterale cu caracter
individual, prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate pentru subiecii de drept crora li se adreseaz :
hotrri de guvern, hotrrile comisiilor de fond funciar, diplome, decizii de pensionare, etc.
Referitor la sfera de aplicare a dispoziiilor art. 4, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,
practica instanei supreme este constant n circumscrierea aplicabilitii doar la actele administrative cu caracter
individual, emise dup intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, conform regulii tempus regit actum, numai n acest
mod este respectat principiul stabilitii raporturilor juridice i al securitii juridice. Aceasta este practica constant a
naltei Curi de Casaie i Justiie. Totui, autorii receni consider c excepia de nelegalitate poate fi invocat
oricnd n cadrul unui process, indifferent de data emiterii actului administrative individual. 9
n privina actelor administrative cu caracter normativ, care cuprind norme cu caracter general, impersonal
i obligatoriu i care se aplic nelimitat n timp pn la momentul ieirii lor din vigoare, exist opinii divergente ale
diferiilor autori, mergnd de la opinia potrivit creia excepia de nelegalitate a acestei categorii poate fi invocat
oricnd, 10 sau constituie doar un incident procedural, care va fi rezolvat de instana sesizat cu fondul pricinii, 11 sau
c situaia acestei categorii de acte rmne neclarificat 12 . Apreciez c prima opinie este cea judicioas, argumentul
principal fiind acela c excepia de nelegalitate este un mijloc de aprare, neputnd fi obligat partea dintr-o aciune
n contencios s i aleag mijloacele de aprare mpotriva unui act administrativ nelegal.
Textul articolului 4, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, a fost criticat pentru
neconstituionalitate, cu prilejul numeroaselor excepii invocate de justiiabili, de fiecare dat excepia fiind respins
cu titlu de exemplu,
deciziile nr. 404/10.04.2008, 492/ 6.05.2008, 698/17.06.2008, 874/10.07.2008,
932/23.0902008, publicate n Monitorul Oficial.
7

Definiia aparine prof. T. Drganu, apud Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, 2009,
Bucureti, pp. 509
8
Decizia nr. 5132 din 25 octombrie 2005, a CCJ secia de contencios administrative i fiscal, publicat pe site-ul
instanei, www.scj.ro
9
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pp. 513
10
Ovidiu Puie, Jurisprudena comentat n materia contenciosului administrativ, partea I Jurisprudena naltei
Curi de Casaie i Justiie, n Curierul Judiciar nr. 7-8/2007, pp. 124 i urm.i G. Brsan, B. Georgescu,
Excepia de nelegalitate n reglementarea Legii nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,
n C.J. nt. 11/2007, pp. 61
11
A. Iorgovan, L. Vian, Al.S. Ciobanu, D.I. Pasre, Tratat..., pp. 127
12
Gabriela Bogasiu, Procedura prealabil n dreptul administrativ.Practic judiciar, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2006,
pp. 112
121

Curtea Constituional a motivat soluia de respingere prin mai multe argumente: principiul stabilitii
raporturilor juridice, dei neconsacrat expres de legea romn, nu poate ns implica promovarea unui drept prin
intermediul unei ilegaliti. Contestarea pe cale incidental a legalitii, indifferent de data la care a fost emis actul
administrativ, se justific prin necesitatea exercitrii unui control de legalitate fr de care soluia pronunat de
instan risc s fie fondat pe un act ilegal. Or, astfel, ar fi zdruncinat nsui fundamentul statului de drept, cci ar fi
posibil ca instana de judecat s pronune, n numele legii, o hotrre bazat pe un actul administrativ unilateral cu
caracter individual, pe cale de excepie, apare c ao modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit cruia
fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru nici nu a fost limitat n timp dreptul de a ridica o asemenea
excepie. (considerentele deciziei nr. 404 din 10 aprilie 2008 13 ).
Din raionamentul juridic dezvoltat de Curtea Constituional, rezult c, nu doar pe calea aciunii directe,
invocat n termenul legal, ci i pe calea excepiei de nelegalitate, invocat oricnd, se poate pune n discuie un act
administrativ ndoielnic, dnd efectelor principiului cele ce sunt vremelnice pentru o aciune juridic sunt
permenente pentru constituirea excepiei. Pentru aciunea direct, legea prevede termenul de 6 luni sau, pentru
motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, de cel mult un an, conform dispoziiilor art. 11 alineatele
1 i 2 din lege.
Pe o poziie contrar, se situeaz nalta Curte de Casaie i Justiie, care consider c excepia de
nelegalitate nu poate fi ridicat sine die, ci numai n limita de timp a unui an scurs de la data comunicrii sau a lurii
de cunotin a actului administrativ individual vtmtor, adic n termenul legal de 1 an pentru introducerea
aciunii.
Raionamentul juridic dezvoltat de ctre nalta Curte are n vedere aplicarea constant a principiului
prioritii, atunci cnd exist contradicie ntre normele naionale i internaionale.
Astfel, judectorul naional, n calitate de prim judector al C.E.D.O., are obligaia de a asigura efectul
deplin al normelor acestei Convenii, aplicndu-le n mod preeminent.
Mai departe, judectorul naional, n calitate de prim judector comunitar, are competena de a asigura pe
deplin aplicarea dreptului comunitar, fie interpretnd, fie ndeprtnd legea naional care i s-ar opune. Referitor la
posibilitatea invocrii excepiei de nelegalitate cu privire la actele instituiilor comunitare, c, atunci cnd partea
ndreptit s formuleze aciune n anulare mpotriva unui act comunitar, depete temenul limit pentru
introducerea acestei aciuni, trebuie s prevad i s accepte faptul c i se va opune caracterul definitiv al actului
respectiv i nu va mai putea solicita n instan controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidental a
excepiei de nelegalitate. Judectorii instanei supreme au ajuns la concluzia c dispoziiile art. 4 modificat din
Legea nr. 554/2004, care permit repunerea n discuie, n mod repetat i fr limit de timp, a legalitii oricrui act
administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, ncalc principiile fundamentale artate i
contravin practicii C.E.D.O. i Curii de Justiie de la Luxemburg n situaii juridice similare, cu att mai mult cu ct,
n privina actelor administrative individuale, admiterea excepiei de nelegalitate produce efecte similare , ca
ntindere i control, cu anularea actului. 14
Chestiunea de drept este nc subiect de dezbatere ntre teoreticieni i juritii practicieni.
3) Exist obligaia pentru funcionarii publici, care se adreseaz instanelor cu aciuni n
realizarea/recunoaterea drepturilor salariale, de a urma procedura administrativ prealabil, prevzute de
art. 7 din Legea nr. 554/2004? Tema a fost obiect al dezbaterilor referitoare la unificarea practicii judiciare n
cadrul Grupului de lucru 2 al Consiliului Superior al Magistraturii.
n practica instanelor, au aprut ambele opinii.
Potrivit unei opinii minoritare, funcionarul public nu trebuie s parcurg procedura administrativ
prealabil, ntruct demersul su juridic se ntemeiaz pe dispoziiile articolelor 89, 91 indice 1 i 93 din Legea nr.
188/1999 privind statutul funcionarilor publici, n redactarea iniial, n prezent, articolele 97-103, iar obiectul
cererii l constituie plata unor drepturi salariale neacordate funcionarului public, fr temei legal, deci, este vorba de
o veritabil aciune n despgubiri; faptul c nu s-au acordat drepturile pretins recunoscute de lege, confer
legitimitatea de a fi solicitate instanei, fr a fi nevoie de un rspuns negativ exprimat n procedura prealabil; fostul
art. 95, n prezent, art. 106, trimite la normele juridice speciale din dreptul administrativ i al muncii.
Potrivit unei alte opinii, majoritare, funcionarul public trebuie s parcurg procedura administrativ
prealabil, prevzut de art. 7, ntruct n msura n care instana competent este cea de contencios administrativ,
13

Publicat n Monitorul Oficial nr. 347 din 06/05/2008

Decizia nr. 4445 din 2 decembrie 2008, pronunat de CCJ secia de contencios administrativ i fiscal, publicat
pe site-ul su.
14

122

aceasta este datoare s verifice ndeplinirea tuturor condiiilor prevzute de legea-cadru a contenciosului
administrativ i care i se aplic funcionarului public n ntregime. n acest sens, indic decizia civil nr. 519 din 12
februarie 2008 a naltei Curi de Casaie i Justiiei secia de contencios administrativ i fiscal 15 i decizia nr. 441
din 10 mai 2007, pronunat de Curtea Constituional 16 , n referire la dispoz. art. 31 din O.G. nr. 6/2007 privind
unele msuri de reglementare a drepturilor salariale i a altor drepturi ale funcionarilor publici. 17
Consider c opinia majoritar este cea judicioas.

15

Publicat pe site-ul Curii www.scj.ro

Publicat n Monitorul Oficial nr. 370 din 31/05/2007
17
Publicat n Monitorul oficial, partea I, nr. 66 din 29 ianuarie 2007
16

123