Deutsche Gesellschaft fr

Techische Zusammenarbeit
(GTZ) GmbH

Proyecto Desarrollo Institucional

para la Gestion de Sitios Contaminados
PN: 99.21.34.3

LA REGULACIN DE LA REMEDIACIN DE
SUELOS CONTAMINADOS EN MXICO Y
PROPUESTAS PARA SU FORTALECIMIENTO
Revisin del marco jurdico y propuestas para su
fortalecimiento

Lic. Miguel ngel Cancino

Mxico D. F. 2001

COOPERACIN ENTRE

Deutsche Gesellschaft fr
Techische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Proyecto
Desarrollo Institucional y Gestin
de Sitios Contaminados
Dr. W. Schmidt
Asesor

Lic. Victor Lichtinger Waisman,

Secretario del Medio Ambiente y Recursos
Naturales
Biol. Ral Arriaga Becerra,
Subsecretario de Gestin para la Proteccin
Ambiental
Dr. Guillermo Romn Moguel,
Director General de Manejo Integral de
Contaminantes

IMPRESO
Ttulo:

LA REGULACIN DE LA REMEDIACIN DE
SUELOS CONTAMINADOS EN MXICO Y
PROPUESTAS PARA SU FORTALECIMIENTO

Autor:

Lic. Miguel Angel Cancino

Coordinacin
y redaccin:

Dr. Ing. G. Wehenpohl - GTZ

Dr. W. Schmidt - GFI Umwelt

Diseo grafico
de portada:

Oscar Santiago Mar Mar

Publicado el:

Agosto de 2001 por GFI encargado de GTZ

Pginas:

55 p.

Esta publicacin
est disponible
atravs del los
webs sites:

www.gtz.org.mx
www.semarnat.gob.mx
Se autoriza la reproduccin parcial o total,
citando la fuente de referencia

Secretara de Medio Ambiente Recursos y

Naturales, 2001

Deutsche Gesellschaft fr Technische

Zusammenarbeit GTZ GmbH, 2001

DIRECCIONES
Proyecto Sitios Contaminados
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Col. Tlacopac San Angel
01040 Mxico, D.F.
sitcogtz@terra.com.mx

Gesellschaft fr Infrastruktur
und Umwelt mbH
Knigswintererstr.827
D-53227 Bonn, Alemania
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DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA GESTION DE SITIOS

CONTAMINADOS

LA REGULACIN DE LA REMEDIACIN DE SUELOS

CONTAMINADOS EN MXICO Y PROPUESTAS PARA SU
FORTALECIMIENTO.
Revisin del marco jurdico y propuestas para su fortalecimiento

Lic. Miguel ngel Cancino

Mxico D. F. 2001

INDICE
1.

Introduccin.

2.

Fortalecimiento de la gestin ambiental y actualizacin del marco jurdico

ambiental.

2.1 Tendencias recientes de la actualizacin del derecho ambiental en Mxico.

2.2 La eficiencia y la eficacia de la normatividad ambiental.
3.

Diagnstico sobre el marco jurdico e institucional para la gestin de suelos

contaminados.

3.1 Los orgenes.

3.2 La remediacin de sitios desde la normatividad orgnica.
3.3 La remediacin de suelos contaminados en las reformas a la LGEEPA de
diciembre de 1996.
3.4 La aplicacin de las disposiciones sustantivas y orgnicas para la
remediacin de suelos contaminados.
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
3.4.5
3.4.6
4.

Auditorias Ambientales.
Inspeccin y vigilancia.
Emergencias y Contingencias Ambientales.
Programa de identificacin y caracterizacin
contaminados.
La NOM-EM-138-ECOL-2002.
Conclusiones.

de

sitios

La construccin de un marco normativo para la remediacin de los suelos

contaminados.

4.1 Bases constitucionales.4.1.1

4.1.2
4.1.3
4.1.4

Artculo 4 Constitucional.
Artculo 25 Constitucional.
Artculo 27 Constitucional.
Artculo 73 Constitucional.

4.2 Aspectos jurdicos para la remediacin de suelos contaminados.4.2.1

4.2.2

mbito espacial y material.

Distribucin de competencias.

4.3 Aspectos jurdicos para la remediacin de suelos contaminados.

4.3.1

Criterios aplicables a prevencin y remediacin de sitios

contaminados.

4.4 Regulacin sustantiva de la restauracin de suelos contaminados.

4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.4.4
4.4.5
4.4.6
4.4.7
4.4.8
4.4.9
5.

Responsabilidad
Evaluacin del grado de contaminacin en el suelo.
La remediacin.
Intervencin forzosa en un predio contaminado.
Inventario de sitios contaminados y restaurados.
Empresas especializadas en evaluacin y remediacin.
Instrumentos Econmicos.
Responsabilidad administrativa, civil y penal.
Mejora regulatoria.

Alternativas para regular la prevencin de la contaminacin de sitios y su

remediacin.

5.1 Emitir reglamentaciones derivadas del texto vigente de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
5.2 Expedir una ley especial.
5.3 Modificar la LGEEPA.
5.4 Incorporacin del tema a una ley general de residuos.

1.

Introduccin.

Es indudable que en los ltimos aos, la gestin ambiental en nuestro pas se ha visto
fortalecida, tanto por la creacin de instituciones como por la actualizacin y
modernizacin de nuestro marco jurdico. Sin embargo, an existen insuficiencias y
deficiencias de nuestro marco jurdico e institucional que requieren ser revisados y
ajustados.
Uno de los aspectos en donde se demuestra esa insuficiencia de la legislacin
ambiental mexicana, es el referido a la remediacin de suelos. Como se podr observar
a lo largo de este trabajo, en los ltimos aos se han realizado una serie de acciones
tendientes a atender la problemtica derivada de la contaminacin de suelos por
materiales o residuos peligrosos; sin embargo, el marco jurdico no ha permitido una
accin integral en la materia.
Por ello, el presente trabajo tiene por objeto principal hacer una serie de planteamientos
para mejorar la normatividad ambiental mexicana, para que se realicen ajustes
tendientes a identificar suelos contaminados, involucrando a los tres ordenes de
gobierno y a los sectores de la sociedad interesados en ello; caracterizar esos suelos
para definir el grado de contaminacin; llevar a cabo las acciones de remediacin que
resulten procedentes, con el propsito de valorizar esos suelos y darles un uso
productivo.
Es muy importante considerar que el presente trabajo debe de ser considerado como
parte de un proyecto que promueve la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, en cooperacin con la Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)
denominado Desarrollo Institucional para la Gestin de Sitios Contaminados, para la
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. En particular, el desarrollo de este
trabajo se vincula con otro trabajo elaborado en el marco del proyecto antes citado1.
El documento contiene cuatro apartados referidos el primero a la descripcin del
proceso que se ha seguido en Mxico para fortalecer la gestin ambiental y la
actualizacin de la legislacin ambiental en nuestro pas, en donde se seala el
contexto en el que debe inscribirse la reglamentacin de la remediacin de suelos. El
siguiente apartado, se refiere al diagnstico de la normatividad para la remediacin de
suelos en el marco jurdico ambiental, el tercer apartado plantea los aspectos que
debern ser considerados en la construccin de una regulacin del asunto que nos
ocupa y finalmente, el apartado nmero cinco se refiere a las alternativas para
formalizar los cambios en la legislacin mexicana.

Cortinas de Nava, Cristina, Campos de accin de la poltica ambiental respecto a sitios contaminados.
Mimeo.

2.

Fortalecimiento de la gestin ambiental y actualizacin del marco

jurdico ambiental.

2.1

Tendencias recientes de la actualizacin del derecho ambiental en Mxico.

La revisin y sobre todo la adecuacin de la normatividad relacionada con la

remediacin de suelos contaminados, debe ubicarse dentro de dos procesos que
actualmente se presentan en nuestro pas: el fortalecimiento de la gestin ambiental y
la consecuente actualizacin de la legislacin en la materia.
Como resultado de la preocupacin de la sociedad por detener y revertir fenmenos y
situaciones de hecho que propician el deterioro del ambiente, el agotamiento de los
recursos naturales y afectaciones a las personas y sus bienes, en las ltimas tres
dcadas, tanto en Mxico como en otros pases y regiones del mundo, se han venido
presentando cambios en nuestras instituciones y en el marco jurdico, dirigidos
fundamentalmente a reforzar las herramientas y mecanismos para enfrentar la
problemtica ambiental.
La gestin ambiental es considerada como el conjunto de actos normativos y
materiales que buscan una ordenacin del ambiente, que van desde la formulacin de
la poltica ambiental hasta la realizacin de acciones materiales que tienen ese
propsito2. En la gestin ambiental se incluyen actos no slo de las autoridades
gubernamentales, sino tambin de la llamada sociedad civil, integrada por personas,
grupos y organizaciones sociales y privadas.
Por ello, es fundamental que la sociedad en su conjunto, gobernantes y gobernados,
cuenten con los instrumentos necesarios para prevenir, evitar, mitigar y compensar,
oportunamente, los efectos adversos sobre el ambiente y los recursos naturales que se
generen por la realizacin de procesos productivos y de consumo, as como para
remediar los daos que, en su caso, se ocasionen.
A partir de los aos setentas, paulatinamente, la gestin ambiental en el sector pblico
se ha venido transformando de manera importante, ya que de ser parcial, sectorizada y
dispersa, antes de esa dcada, hoy se habla de un proceso tendente a lograr una
gestin ambiental integral, transectorial, descentralizada y con participacin de la
sociedad civil. Es justamente hacia ese esquema que tanto en el mbito federal, como
en algunas entidades federativas se ha pretendido caminar.
2

Braes, Ral. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Ed. Fondo de Cultura Econmica y Fundacin
Mexicana para la Educacin Ambiental, Mxico, 2000. p. 117

Los cambios en la manera de asumir la gestin ambiental, tienen su reflejo, su

manifestacin, en el sistema jurdico. Las sociedades modernas se construyen a partir
de lo que se denomina un Estado de Derecho, cuyos rasgos medulares son: el imperio
de la ley, la divisin de poderes, la legalidad de los actos de la administracin y la
garanta de los derechos y libertades fundamentales de los hombres.
Sin duda el primero de esos rasgos, el imperio de la ley, constituye el aspecto vertebral
de cualquier Estado, ya que implica que ste debe someter el ejercicio de sus acciones
al conjunto de directrices generales y abstractas que integran el Derecho.
La idea del Estado de Derecho significa, por una parte, que la accin gubernamental
debe sujetarse a un rgimen jurdico determinado, que haga posible la verificacin de
su cumplimiento, y por otra, que los gobernados tengan plena certeza de la forma en
que se regulan sus conductas, en cules son sus derechos y cules sus obligaciones.
As, a travs del Estado de Derecho es posible garantizar un sentido determinado de la
conducta de los gobernantes, desde la perspectiva de los gobernados y viceversa.
En este contexto, cualquier tipo de actividad social resulta potencialmente encuadrable
en alguno de los mbitos normativos previstos por el orden jurdico. Precisamente sobre
este supuesto descansa la idea del imperio de la ley como elemento fundamental del
Estado de Derecho y, con ella, el llamado principio de legalidad. Los actos de gobierno,
en general, deben contener un soporte normativo directo, al grado de que, en un Estado
de Derecho, slo se consideran legtimas las acciones pblicas que pueden justificarse
como el ejercicio de una potestad legalmente conferida.
Por lo anterior, resulta fundamental para cualquier orden de gobierno contar con un
marco jurdico slido, completo y actualizado para cumplir de manera eficaz y eficiente
con las responsabilidades y funciones que de acuerdo con la ley le corresponden y que
propicie que los individuos que integran la sociedad civil realicen sus actos en
congruencia con ese marco.
Como se puede deducir de lo planteado, incorporar en nuestros ordenamientos
jurdicos instituciones, categoras, consideraciones tcnicas, principios, herramientas y
mecanismos necesarios para prevenir o corregir los efectos adversos al ambiente y a
los recursos naturales generados en procesos productivos y de consumo, permitir
fortalecer la gestin ambiental.
Desde nuestro punto de vista, las modificaciones que en los ltimos aos se han venido
realizando en nuestro pas a diversos ordenamientos jurdicos, tanto a nivel federal
como en las entidades federativas, lo que buscan es precisamente eso, el
fortalecimiento de la gestin ambiental, lograr que sta tenga, en el mbito pblico, por
lo menos las caractersticas de integral, transectorial y descentralizada.
La gestin ambiental debe ser integral, para que en ella sean considerados todos los
aspectos que inciden de manera directa en el manejo de los ecosistemas y sus
elementos; transectorial, para que las distintas dependencias y entidades que integran

las administraciones pblicas encaucen el ejercicio de sus atribuciones considerando la

preservacin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente; y descentralizada,
para que sean los gobiernos estatales y municipales a quienes corresponda la atencin
de problemas ambientales en sus circunscripciones territoriales, dotndolos de los
recursos necesarios para tales fines.
En complemento, la actualizacin de nuestro marco jurdico ambiental a nivel tanto
federal como en la mayora de las entidades federativas, ha estado dirigida al logro de
los siguientes objetivos:
Incorporar en la legislacin, las orientaciones de la poltica pblica ambiental basadas
en el principio del desarrollo sustentable.- En este caso no se trata de una cuestin
meramente dogmtica o coyuntural, se pretende aplicar, por lo menos en las distintas
materias reguladas en la legislacin ambiental, el criterio de sustentabilidad en las
distintas actividades que inciden sobre el ambiente y el aprovechamiento de los
recursos naturales.
Juridificar los principios fundamentales de la gestin ambiental.- Vinculado con el
aspecto anterior, la juridificacin de los principios anotados, significa incorporar en
nuestro marco jurdico, con un peso importante, principios que permitan a autoridades y
particulares llevar a cabo actividades en beneficio del medio ambiente en su conjunto.
En este caso estamos hablando de principios tan importantes como el precautorio o
preventivo, o el que seala que quien contamina paga.
Distribuir de manera clara y adecuada las atribuciones en materia ambiental entre los
tres ordenes de gobierno.- En este caso, en primer lugar se busca delimitar con toda
precisin las atribuciones que corresponden al Gobierno Federal y a los gobiernos de
las entidades federativas y de los municipios, a fin de evitar contradicciones, vacos o
duplicidades que entorpezcan la gestin ambiental. Adems se considera que es
necesario establecer mejores mecanismos de coordinacin entre los gobiernos de los
tres niveles, es decir sumar y multiplicar esfuerzos para hacer frente de mejor manera a
los problemas ambientales.
La distribucin de competencias en materia ambiental debe prever una mayor
participacin de los gobiernos locales, es decir, distribuir competencias significa
descentralizar, pero la descentralizacin debe darse considerando contextos concretos,
posibilidades reales y oportunas para no generar vacos en la atencin de asuntos
fundamentales desde el punto de vista ambiental. A nivel federal, se ha afirmado que la
reforma a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente de 1996,
sent las bases para una descentralizacin gradual y ordenada de atribuciones a favor
de los gobiernos locales.
Fortalecer los instrumentos de poltica ambiental.- Es indudable que uno de los
propsitos ms importantes de los procesos de actualizacin de la normatividad
ambiental, es reforzar las herramientas con que cuenta el gobierno para formular,

instrumentar y evaluar sus polticas pblicas en la materia, los llamados instrumentos

de poltica ambiental.
En este caso y para los propsitos de este trabajo, reviste la mayor importancia el
fortalecimiento de los llamados instrumentos preventivos o precautorios, de regulacin
directa o tambin denominados de comando y control, como son el ordenamiento
ecolgico del territorio, la evaluacin del impacto ambiental, el rgimen de
normalizacin y el sistema de permisos o autorizaciones, ya que a travs de su
aplicacin, se adoptarn medidas para prevenir, evitar, mitigar o compensar los efectos
adversos al ambiente que se generen por obras o actividades diversas.
Asimismo, la modernizacin de la normatividad ambiental en este rubro ha permitido
incorporar en la legislacin instrumentos inductivos que promuevan la adopcin
voluntaria de prcticas amigables con el ambiente, por parte de sujetos cuyas
actividades generen los efectos anteriormente sealados, como es el caso de la
autorregulacin, la auditora ambiental y los denominados instrumentos econmicos.
Ampliar los mrgenes para la participacin social en la gestin ambiental.- Este aspecto
constituye uno de los elementos centrales en la reforma del marco jurdico ambiental.
En los diversos instrumentos que a nivel internacional se han formalizado en materia
ambiental, destaca la participacin social como uno de los aspectos que permiten
evaluar la solidez de la gestin pblica ambiental. Este aspecto es asumido en tres
vertientes fundamentales: el derecho de los grupos, organizaciones y personas a
participar en la toma de decisiones que puedan afectar el entorno en el que se
desarrollan; el acceso a la informacin ambiental tanto en el caso de informacin
general sobre la situacin de ciertos ecosistemas, recursos o actividades productivas,
como en el derecho a conocer la informacin existente en los expedientes que manejan
las autoridades ambientales; y finalmente, en el acceso de las personas a
procedimientos judiciales o administrativos que permitan proteger su derecho a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
Acotar la discrecionalidad de las autoridades ambientales.- En todo sistema jurdico y
normativo, se reconoce la necesidad de que la autoridad cuente con ciertos mrgenes
de discrecionalidad en el ejercicio de sus responsabilidades. Sin embargo, si esa
discrecionalidad no es acotada debidamente, los actos de autoridad pueden convertirse
en arbitrarios y la normatividad no da seguridad jurdica a los particulares ni certeza a la
propia autoridad del alcance de sus actos. Por ello, es necesario que todo proceso de
formulacin o modificacin legislativa prevea con todo rigor los criterios de actuacin de
las autoridades ambientales.
Evitar excesos regulatorios.- En materia ambiental, es muy fcil caer en esquemas
excesivamente regulatorios debido a la naturaleza de las conductas que son
controladas por el marco jurdico. Sin embargo, ello propicia o puede propiciar que se
establezcan obligaciones y cargas a quienes realizan actividades productivas cuando
stas no producen ningn efecto adverso al ambiente, a los recursos naturales o a la

salud de la poblacin. Adems, una regulacin excesiva crea cargas burocrticas

innecesarias que obstaculizan el buen funcionamiento de las dependencias de los
gobiernos respectivos. Es decir, debe regularse, desde el punto de vista ambiental, slo
aquello que realmente genere efectos negativos sobre nuestros ecosistemas y sus
elementos.
En este mismo aspecto, en los ltimos aos se han venido presentando
transformaciones muy importantes en el quehacer gubernamental, a travs de la
llamada mejora regulatoria, que tiene que ver con el funcionamiento ptimo de las
dependencias y entidades gubernamentales; la existencia de trmites y procedimientos
administrativos giles, objetivos y transparentes; el reconocimiento de los derechos y
obligaciones especficas que deben cumplir los gobernados, entre otras cuestiones
relacionadas. Creemos que la formulacin o modificacin de instrumentos jurdicos
debe necesariamente considerar ese aspecto.
El fortalecimiento de la gestin ambiental a travs de la modificacin de la normatividad
en la materia a partir de los objetivos antes descritos, se puede observar claramente a
nivel federal, con la creacin en 1994 de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, hoy de Medio Ambiente y Recursos Naturales; con las
modificaciones a las Leyes General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
en 1996, Forestal en 1997, con la expedicin de la Ley General de Vida Silvestre en
2000, as como de Reglamentos en materia forestal, impacto ambiental, reas naturales
protegidas, auditoria ambiental, entre otros. Recientemente, siguiendo ese mismo
enfoque fueron modificados los tres ordenamientos antes sealados, as como el
Cdigo Penal Federal.
A nivel de las entidades federativas y municipios, tambin los ltimos cinco aos han
implicado transformaciones importantes. En al menos quince Estados se han llevado a
cabo procesos de modificacin de la normatividad ambiental y de la transformacin de
las dependencias encargadas de su aplicacin.
Como conclusin de todo lo anteriormente anotado, podemos afirmar que la revisin y
ajustes de la normatividad aplicable a la remediacin de suelos contaminados debe ser
ubicada en el contexto anteriormente descrito, y sus particularidades, debern ser
consistentes con los procesos de fortalecimiento de la gestin ambiental y
modernizacin del marco jurdico ambiental que se vienen desarrollando en nuestro
pas en los ltimos aos, sobre todo en la ltima dcada.

2.2

La eficiencia y la eficacia de la normatividad ambiental.-

En todo ejercicio de revisin y, sobre todo de elaboracin de disposiciones jurdicas

relacionadas con la preservacin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente, en
este caso en materia de suelos contaminados, debe necesariamente tomarse en cuenta
la cuestin de la eficiencia y eficacia de esas disposiciones. No se trata slo de un
aspecto jurdico o meramente acadmico; tiene que ver con la aplicacin efectiva y
oportuna de la normatividad que regula materias ambientales especficas.
Cuando nos referimos a la necesidad de considerar la eficiencia y eficacia de la
legislacin ambiental en la formulacin de normas jurdicas, significa que debemos
construir el derecho de manera que sus preceptos sean congruentes con la realidad a
la que pretende dirigirse.
Los problemas de aplicacin de la ley se derivan, en muchos casos, del hecho de que
las normas jurdicas estn formuladas desconociendo los fenmenos o las situaciones
que se pretenden regular o los aspectos cientficos, tecnolgicos, sociales o
econmicos que estn involucrados en una problemtica determinada.
Siguiendo a Braes3 la palabra eficacia designa el grado de acatamiento de una norma
jurdica por quienes son sus destinatarios. La eficacia, se refiere al grado de idoneidad
que posee una norma jurdica para satisfacer la necesidad que se tuvo en cuenta al
expedirla. La eficacia es un fenmeno propiamente normativo; los abogados suelen
afirmar que una norma es ineficaz en tanto sta no es aplicada. En cambio la
ineficiencia rebasa ese mbito ya que tiene que ver con las condiciones materiales para
su aplicacin.
De acuerdo con el autor antes sealado, las razones ms comunes de la ineficiencia de
la legislacin ambiental son las siguientes:
El escaso desarrollo de la legislacin ambiental, que no permite la regulacin especfica
y determinada de ciertas conductas que se pretende regular. En este caso la regulacin
es incompleta o insuficiente, existen normas que regulan problemas determinados pero
no de manera suficiente. En el caso de la legislacin ambiental mexicana, existen
muchos ejemplos de ello, como la regulacin de las actividades altamente riesgosas o
la generacin manejo y disposicin final de residuos slidos, industriales y peligrosos o,
por supuesto, la remediacin de suelos contaminados.
La segunda de las razones consiste en el enfoque equivocado que la legislacin
ambiental asume para el tratamiento jurdico de muchos problemas ambientales. Es
justamente en este punto en donde encontramos en muchas ocasiones la falta de
idoneidad de las prescripciones legales ambientales con las necesidades que se
3

Idem. p. 655

tuvieron en cuenta al momento de su expedicin. Esta causa comn de ineficiencia

suele tener variados y complejos orgenes, dentro de los que destacan los siguientes:
1.

La escasa presencia de la idea de desarrollo sustentable en la legislacin

ambiental y en el conjunto del sistema jurdico de que este forma parte.

2.

La insuficiente o equivocada consideracin de la informacin cientfica y social que

est involucrada en el problema ambiental de que se trate.

3.

La carencia de mecanismos necesarios para la aplicacin de la legislacin

ambiental o lo inapropiado de los mecanismos existentes.

4.

La heterogeneidad estructural de la propia legislacin ambiental.

En este caso, dentro del sistema jurdico mexicano podemos plantar como ejemplo de
una disposicin ineficiente a la NOM-052-ECOL-1999, en donde se establecen las
caractersticas de los residuos peligrosos y el listado de los mismos, en virtud de que no
permite distinguir, a partir de las peculiaridades de los residuos, distintas formas de
manejo, sin reconocer la diferencia que existe en cuanto al riesgo que puede generarse
para las personas y para los ecosistemas y sus elementos.
Adems, consideramos que la estructura administrativa que ha adoptado la Secretara
de Medio Ambiente y Recursos Naturales podra ser considerada como un obstculo a
la adecuada aplicacin de la normatividad ambiental, si no se superan las deficiencias
que se pueden apreciar en su operacin y funcionamiento.
En el caso de la ineficacia de las normas jurdicas, las razones que la generan tienen
que ver, como ya se dijo, con su falta de aplicacin, lo que segn el propio autor al que
nos venimos refiriendo, se debe fundamentalmente a los problemas de ineficiencia. Sin
embargo, en la ineficiencia de la legislacin ambiental pueden intervenir otros factores,
tales como la deficiencia que presentan las instituciones encargadas de aplicar, desde
la perspectiva administrativa y judicial, las normas jurdicas, o el desconocimiento o
escasa valoracin social de las normas que no son aplicadas.
Por todo lo anterior, con el propsito de que las propuestas de normatividad que se
realicen en torno a la regulacin de la remediacin de suelos contaminados sean
suficientemente slidos, buscando su eficiencia y eficacia desde el punto de vista
jurdico, se considerar el contexto descrito en el apartado anterior, as como las
propuestas que sobre los campos de accin de la poltica respecto a sitios
contaminados han sido elaborados en el marco del proyecto de desarrollo institucional
para la gestin de sitios contaminados.4

En particular en el trabajo citado en la nota nmero 1 en este documento.

3.

Diagnstico sobre el marco jurdico e institucional para la gestin de

suelos contaminados.

Como ya se mencion en la parte introductoria del presente trabajo, la legislacin

ambiental mexicana regula de manera parcial y deficiente la remediacin de sitios
contaminados. El presente apartado, tiene por objeto mostrar cul es la situacin actual
de la normatividad en la materia que nos ocupa, destacando los principales problemas
que debern ser resueltos con la formulacin de disposiciones relacionadas con la
remediacin de sitios contaminados.
3.1

Los orgenes.-

Las pocas disposiciones que la legislacin ambiental mexicana contiene respecto de la

remediacin de suelos contaminados, se ubican dentro de la regulacin de la
generacin, manejo y disposicin final de residuos peligrosos, y la realizacin de
actividades altamente riesgosas, en donde se utilizan volmenes importantes de los
denominados materiales peligrosos.
Aunque podemos encontrar antecedentes normativos desde la dcada de los cuarentas
del siglo pasado, sobre todo en la legislacin sanitaria o en los cdigos civiles, no es
sino hasta 1988, con la expedicin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente (Diario Oficial de la Federacin de fecha 28 de enero de 1988),
cuando la legislacin ambiental mexicana se ocupa de la regulacin del manejo de
materiales y residuos peligrosos y la realizacin de actividades altamente riesgosas.
En efecto, sealaba el artculo 5. de ese ordenamiento que dentro de los asuntos de
alcance general de la nacin o de inters de la federacin se encuentran La regulacin
de las actividades que deban considerarse altamente riesgosas,...por la magnitud o
gravedad de los efectos que puedan generar en el equilibrio ecolgico o el ambiente,
(as como la) regulacin de las actividades relacionadas con materiales o residuos
peligrosos.
A partir de ello, la propia Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente (LGEEPA) estableca unas cuantas disposiciones en las materias sealadas,
con base en las cuales se emiti el reglamento de la ley en materia de residuos
peligrosos, diversas normas tcnicas ecolgicas y los listados relativos a materiales
peligrosos. En ningn caso se incluyeron disposiciones relacionadas con la remediacin
de sitios contaminados, aunque es preciso aclarar que las normas de la legislacin
ambiental estaban encaminadas a prevenir esa contaminacin o a adoptar medidas
correctivas cuando se diera ese supuesto.

Por otro lado, es importante tomar en cuenta que en la LGEEPA, en su captulo relativo
a los delitos ambientales, se estableci uno referido al asunto que nos ocupa. El artculo
184 del ordenamiento estableca que Se impondr pena de tres meses a seis aos de
prisin y multa por el equivalente de 1.000 a 20,000 das de salario mnimo vigente en
el Distrito Federal, al que sin autorizacin de la Secretara o contraviniendo los trminos
en que sta hubiere sido concedida, fabrique, elabore, transporte, distribuya, comercie,
almacene, posea, use, reuse, recicle, recolecte, trate, deseche, descargue, disponga o
en general realice actos con materiales o residuos peligrosos que ocasionen o puedan
ocasionar graves daos a la salud pblica, a los ecosistemas o sus elementos.
Independientemente de las dificultades para aplicar el precepto, dado lo abierto de sus
prescripciones y la dificultad para probar sus hiptesis, sirvi de fundamento para iniciar
los primeros proceso penales por el indebido manejo de residuos peligrosos, vinculados
con la contaminacin de suelos. Particularmente este precepto permiti presentar
denuncias penales en los conocidos casos de las empresas Texaco en Mexicali, Alco
Pacfico y Metales y Derivados en Tijuana, ambas Ciudades del Estado de Baja
California.
Esta disposicin es importante, porque el proceso penal permite resarcir los daos
causados y en el caso que nos ocupa, ese resarcimiento podra relacionarse, entre
otras cosas, con la remediacin del suelo.

3.2

La remediacin de sitios desde la normatividad orgnica.

A pesar de la casi inexistencia de reglamentacin, la problemtica relacionada con la

contaminacin de suelos provocada por el inadecuado manejo de materiales y residuos
peligrosos, fue atendida por las distintas unidades administrativas que participaban en
la gestin ambiental, con fundamento en sus instrumentos de creacin y en las
disposiciones que regulaban su organizacin y funcionamiento. En efecto, con la
creacin de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) en mayo de 1992, se crean
en junio de ese mismo ao, el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), como los rganos encargados de
formular y desarrollar la poltica ambiental del Gobierno Federal. Al primero se le
otorgan facultades normativas y de gestin, y al segundo se le reconoce como una
instancia administrativa encargada de la promocin y vigilancia del cumplimiento de la
normatividad ambiental.
Cabe sealar que ni el Reglamento Interior de la SEDESOL, ni el Acuerdo que regula la
organizacin y funcionamiento del Instituto Nacional de Ecologa y la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente (Diario Oficial de la Federacin del 4 de junio de
1992 y 17 de julio de 1992, respectivamente) otorgaron a esos rganos competencias
especficas para la remediacin de sitios contaminados. Sin embargo, en el caso de la

10

PROFEPA, a partir de sus atribuciones para promover o llevar a cabo auditoras

ambientales, as como para determinar las medidas correctivas para subsanar las
irregularidades detectadas por la violacin de la normatividad ambiental, comenz a
tomar decisiones en materia de remediacin de sitios contaminados.
Con la creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP) en diciembre de 1994 y la integracin a esta dependencia del INE y la
PROFEPA, desde la normatividad orgnica, se refuerzan las atribuciones del Gobierno
Federal para atender la problemtica relacionada con suelos contaminados, sobre todo
en el caso de la PROFEPA. El esquema que se sigue para distinguir los mbitos de
actuacin entre esos dos organismos es el mismo que consider en el momento de su
creacin en 1992, el INE mantiene su carcter de ente encargado de determinar las
polticas a seguir en las materias que se le otorgan, emitir la normatividad y otorgar
permisos, licencias, autorizaciones que correspondieran; mientras que la PROFEPA
conserva sus funciones bsicas de vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental
y promover su aplicacin (se ampla su mbito de actuacin al adicionrsele facultades
para verificar el cumplimiento de la normatividad federal en materia de recursos
naturales, ya que hasta ese momento slo le correspondan respecto de reglas
aplicables a la prevencin y control de la contaminacin ambiental).
El Reglamento Interior de la SEMARNAP facultaba al INE, para emitir normas oficiales
mexicanas relacionadas con la generacin, manejo o disposicin final de residuos
peligrosos y con la utilizacin de materiales peligrosos; para otorgar las autorizaciones
respectivas y para coadyuvar con la PROFEPA en la determinacin de las medidas
necesarias para la atencin de emergencias ambientales, as como para la prevencin
y control de accidentes que involucren materiales y residuos peligrosos y los que
puedan causar graves desequilibrios ecolgicos y participar en su aplicacin.
Por su parte, la PROFEPA mantiene sus atribuciones principales de vigilancia y
promocin del cumplimiento de la ley ambiental y para promover la realizacin de
auditoras ambientales. Adems, el propio Reglamento Interior de la SEMARNAP, en su
artculo 68, le otorga nuevas facultades, dentro de las que destacan las siguientes:
Emitir recomendaciones para aplicar medidas preventivas, correctivas y de seguridad,
para la atencin de emergencias ambientales.
Formular programas para la evaluacin, remediacin y seguimiento de daos
ambientales.
Elaborar programas para la identificacin, evaluacin y remediacin de sitios
contaminados que pongan en peligro a la poblacin o al ambiente.
Coordinar y realizar, en los trminos que establezcan las disposiciones jurdicas
aplicables, por s misma o por terceros, acciones de remediacin de sitios
contaminados que pongan en peligro a la poblacin o al ambiente, y

11

Aportar los elementos tcnicos...para demandar ante las instancias que procedan, la
remediacin de sitios daados por particulares.
Cabe anotar que con la emisin de un nuevo Reglamento Interior de la SEMARNAP,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de junio de 2000, se adicion una
facultad al INE en materia de suelos contaminados, que consisti en Evaluar,
dictaminar y resolver sobre la utilizacin de tecnologas y sustancias para la
remediacin de sitios contaminados por materiales y residuos peligrosos. La
incorporacin de esa facultad al INE, dejaba ver la intencin de corregir slo algunas de
las insuficiencias de nuestra legislacin en la materia, as como la necesidad de que
entre la PROFEPA y el INE se diera una mejor y ms estrecha colaboracin en la
materia.
Bajo ese esquema de distribucin de funciones, el INE y la PROFEPA desarrollaron sus
actividades en la materia que nos ocupa hasta mediados del ao 2001. Por tanto, sin
que existieran en la legislacin ambiental disposiciones para remediar sitios
contaminados, por lo menos hasta 1996, la PROFEPA fue quien desarroll diversas
actividades sobre el particular.5
Finalmente, el 4 de junio de 2001 se public en el rgano de difusin anotado, el
Reglamento Interior de la actual Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), en donde, en la materia que nos ocupa, se realizan los siguientes
ajustes.
Las atribuciones que tena el INE en materia de remediacin de sitios se incorporan a
las de las Subsecretaras de Planeacin y Poltica Ambiental, la cual elabora, aplica y
evala polticas y programas generales para la remediacin de ecosistemas; por ello, se
entendera que a ella le correspondera fijar los alcances de una poltica en materia de
remediacin de suelos contaminados. Por su parte, a la Subsecretara de Fomento y
Normatividad Ambiental se le otorga la facultad general para disear y promover
instrumentos de fomento y normatividad ambiental para proteger los recursos naturales
y los ecosistemas, respecto de la contaminacin al suelo y remediacin de
ecosistemas; es decir esta es la unidad administrativa encargada de normar las
acciones de remediacin de suelos contaminados y de disear y promover instrumentos
para tales fines. En tercer lugar, a la Subsecretara de Gestin para la Proteccin
Ambiental, le corresponde:
Coadyuvar con la PROFEPA en la determinacin de medidas para el manejo de
materiales y residuos peligrosos, atencin de accidentes que los involucren y para la
atencin de emergencias ambientales, y

Una descripcin de las actividades desarrolladas por la PROFEPA en esta materia se encuentra en el
Informe de Actividades 1994-2000, PROFEPA.

12

Elaborar programas para la identificacin, evaluacin y remediacin de sitios

contaminados por materiales y residuos peligrosos, as como evaluar, dictaminar y
resolver sobre la utilizacin de tecnologas y substancias para la recuperacin de sitios
contaminados por esos materiales y residuos.
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 26 del Reglamento Interior de la
SEMARNAT, esas atribuciones sern ejercidas a travs de la Direccin General de
Manejo Integral de Contaminantes, quien tiene atribuciones para aplicar la poltica
general sobre materiales, sustancias y residuos peligrosos y actividades altamente
riesgosas, as como participar en su formulacin, con otras unidades administrativas de
la propia dependencia.
A partir de esas atribuciones, la ltima de las unidades administrativas sealadas se
constituye como el rea operativa encargada de atender la problemtica relacionada
con la remediacin de sitios contaminados.
Como se podr observar, esta Subsecretara asume las facultades que hasta ese
momento le haban correspondido a la PROFEPA, quien continuar conociendo del
tema a travs de sus facultades para verificar el cumplimiento de la normatividad
relacionada con materiales y residuos peligrosos, imponer medidas de seguridad,
correctivas o de urgente aplicacin y sanciones, promover y desarrollar auditorias
ambientales y atender emergencias ambientales.

3.3

La remediacin de suelos contaminados en las reformas a la LGEEPA de

diciembre de 1996.

El 13 de diciembre de 1996, se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto

por el cual se reforma y adiciona la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente. El Decreto constitua una profunda reforma al ordenamiento; la totalidad
de sus captulos fueron modificados y ajustados a los requerimientos y necesidades de
las circunstancias y problemtica ambiental que en aqul momento se consider
adecuado atender. Es indudablemente la reforma de 1996 a la LGEEPA implic
avances importantes para la modernizacin de la legislacin ambiental de nuestro pas
y para el fortalecimiento de la gestin ambiental. Sin embargo, debe reconocerse que,
al igual que todo ordenamiento jurdico, es perfectible.
En materia de remediacin de sitios contaminados, la LGEEPA incorpor como uno de
los criterios que debern ser observados para la prevencin y control de la
contaminacin del suelo el siguiente:

13

En los suelos contaminados por la presencia de materiales o residuos peligrosos,

debern llevarse a cabo las acciones necesarias para recuperar o restablecer sus
condiciones, de tal manera que puedan ser utilizados en cualquier tipo de actividad
prevista por el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecolgico que resulte
aplicable. (artculo 134, fraccin V)
Cabe sealar que de acuerdo a lo dispuesto en la propia LGEEPA, los criterios
ecolgicos son lineamientos obligatorios para orientar las acciones de preservacin y
remediacin del equilibrio ecolgico, el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales y la proteccin del ambiente. Es decir son directrices que debern tomar en
cuenta los particulares que realicen actividades que generen efectos adversos al
ambiente y autoridades cuando ejerzan facultades normativas, de gestin (otorgamiento
de permisos, licencias o autorizaciones) o de vigilancia.
En concordancia con el principio anotado, el artculo 152 Bis de la propia LGEEPA
establece a partir de diciembre de 1996 que
Cuando la generacin, manejo o disposicin final de materiales o residuos peligrosos,
produzca contaminacin del suelo, los responsables de dichas operaciones debern
llevar a cabo las acciones necesarias para recuperar y restablecer las condiciones del
mismo, con el propsito de que ste pueda ser destinado a alguna de las actividades
previstas en el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecolgico que resulte
aplicable para el predio o la zona respectiva.
Como se observa, en este caso se trata de una obligacin directa para los sujetos que a
travs de sus conductas incurran en el supuesto previsto en el precepto.
Las dos disposiciones sealadas, fueron las nicas que especficamente se
incorporaron a la LGEEPA en 1996 en materia de remediacin de sitios. Destaca el
hecho de que ambas estn vinculadas con la afectacin de suelos por el manejo
inadecuado de materiales y residuos peligrosos. Adems, como se observa, no se
establece la forma en que se realizar la evaluacin del grado de contaminacin ni la
limpieza del sitio, por lo que queda a discrecin arbitraria de la autoridad que conozca
del caso, la solucin del problema especfico.
La nica prescripcin que se estableci en la LGEEPA para definir el grado de limpieza
del sitio, fue la referencia a los programas de desarrollo urbano o de ordenamiento
ecolgico que resultaran aplicables. Es decir, la limpieza del suelo debera darse en
funcin de la utilizacin futura del mismo.
Si bien es cierto que en la materia que nos ocupa no haba ms regulacin que las
normas anotadas, la reforma de 1996 a la LGEEPA incluy otras disposiciones que
podemos considerar como aplicables a la remediacin de sitios contaminados. Dentro
de stas, destacan, en primer lugar, varios principios incorporados en el artculo 15 del
ordenamiento, que establecen que:

14

Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, est
obligado a prevenir, minimizar o reparar los daos que cause, as como a asumir los
costos que dicha afectacin implique.
Las autoridades y los particulares debern asumir la responsabilidad de la proteccin
del equilibrio ecolgico.
La prevencin de las causas que los generan, es el medio ms eficaz para evitar los
desequilibrios ecolgicos.
De acuerdo con el propio artculo 15, los principios previstos en l son obligatorios para
el Ejecutivo Federal y por tanto para sus dependencias y entidades, en la formulacin y
conduccin de la poltica ambiental y en la expedicin de normas oficiales mexicanas y
dems instrumentos previstos en la LGEEPA. A partir de ello los principios de
prevencin y quien contamina paga o quien contamina asume los costos ambientales
de sus actividades, debern ser considerados en la regulacin de conductas que
generen efectos negativos al ambiente y los recursos naturales, emisin de
normatividad, otorgamiento de permisos o autorizaciones, acciones de inspeccin y
vigilancia, diseo y aplicacin de instrumentos econmicos, autorregulacin, etctera.
En el caso que nos ocupa, la generacin, manejo y disposicin de materiales y residuos
peligrosos, segn corresponda, deber llevarse a cabo de manera tal que se prevenga
la contaminacin de suelo, agua y aire o daos a la salud de las personas o a sus
bienes.
Por otro lado, son aplicables a la remediacin de suelos contaminados los criterios
establecidos por la LGEEPA para la preservacin y aprovechamiento sustentable del
suelo y sus recursos y para la prevencin y control de la contaminacin del suelo.
Aunque en el primer caso se trata de criterios aplicables a actividades que tienen por
objeto el uso y aprovechamiento del suelo como recurso, a travs de actividades como
la agricultura, la ganadera, los aprovechamientos forestales, etctera, algunos de ellos
resultan aplicables al caso que nos ocupa. En efecto, el artculo 98 de la Ley, dispone
que la realizacin de las obras que por s mismas puedan provocar deterioro severo de
los suelos, deben incluir acciones equivalentes de regeneracin, recuperacin y
restablecimiento de su vocacin natural.
Por su parte los criterios relativos a la prevencin y control de la contaminacin del
suelo son todos plenamente aplicables al asunto que nos ocupa, en virtud de que
consisten, conforme al artculo 134 de la LGEEPA, en lo siguiente:
Corresponde al Estado y a la Sociedad prevenir la contaminacin del suelo.
Deben ser controlados los residuos en tanto que constituyen la principal fuente de
contaminacin de los suelos.

15

Es necesario prevenir y reducir la generacin de residuos slidos, municipales e

industriales y regular su manejo y disposicin final adecuados.
La utilizacin de plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas debe ser compatible con
el equilibrio de los ecosistemas y considerar sus efectos sobre la salud humana.
Es necesario remediar suelos contaminados con materiales y residuos peligrosos.
Finalmente, dentro de las disposiciones de la LGEEPA que resultan aplicables a la
remediacin de sitios contaminados, segn el texto vigente a partir de diciembre de
1996, se encuentran las relativas a la autorregulacin y auditorias ambientales,
instrumentos econmicos, normalizacin, emergencias y contingencias ambientales e
inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la normatividad, a las cuales ms adelante
nos referiremos.
3.4

La aplicacin de las disposiciones sustantivas y orgnicas para la

remediacin de suelos contaminados.

El periodo en el que manifiesta con mayor fuerza la actuacin de las autoridades

ambientales federales, en relacin con la remediacin de sitios contaminados, es el
comprendido entre junio de 1995 y finales del ao 2000.6 Esa actuacin se bas
fundamentalmente en las disposiciones orgnicas, y las contenidas en la LGEEPA a
que nos hemos referido con anterioridad.
A continuacin describiremos los mecanismos y formalidades legales que se han
seguido para remediar suelos contaminados en los ltimos aos, sobre todo por parte
de la PROFEPA, en su carcter de autoridad encargada de promover y vigilar el
cumplimiento de la normatividad ambiental.
3.4.1 auditorias Ambientales.Como ya se apuntaba, uno de los primeros instrumentos utilizados para los fines
anotados fue la auditora ambiental. Es importante recordar que este instrumento
inductivo de poltica ambiental se incorpora como tal a nuestra legislacin sustantiva
hasta diciembre de 1996, con la reforma de la LGEEPA. Sin embargo, con base en las
atribuciones que se le otorgan desde 1992, la PROFEPA inicia un programa dirigido a
fomentar la realizacin de auditorias ambientales.

Sin considerar el resultado de las acciones desarrolladas sobre el particular en la presente

administracin.

16

La auditora ambiental es definida en nuestra normatividad ambiental (artculo 38 Bis de

la LGEEPA ) como:
...el examen metodolgico de (las) operaciones (de una empresa), respecto de la
contaminacin y el riesgo que generan, as como el grado de cumplimiento de la
normatividad ambiental y de los parmetros internacionales y de buenas prcticas de
operacin e ingeniera aplicables, con el objeto de definir las medidas preventivas y
correctivas necesarias para proteger el medio ambiente.)
Sin entrar a detalles respecto de los alcances tcnicos y jurdicos de la auditora
ambiental podemos afirmar que sus caractersticas principales son:
Es un instrumento voluntario por medio del cual el responsable de la operacin de un
establecimiento industrial, comercial o de servicios revisa su grado de cumplimiento de
la normatividad ambiental, se obliga a observar conductas y prcticas ms estrictas de
las previstas en esa normatividad, as como a prevenir y corregir las deficiencias que se
hubieren detectado durante el proceso de auditora.
A la conclusin de la auditora ambiental, se determinaba el conjunto de medidas
preventivas y correctivas que habra que llevar a cabo, por parte de la empresa, lo cual
se formalizaba mediante la firma de un convenio con plazos especficos de
cumplimiento. Una vez la PROFEPA, por su cuenta o a travs de un auditor reconocido
por ella, constatara la realizacin de todas y cada una de las medidas preventivas y
correctivas, por parte del responsable de la empresa, otorga lo que se denomina el
certificado de industria limpia, que acredita que la empresa opera en pleno
acatamiento de la normatividad ambiental aplicable en Mxico y sigue, adicionalmente,
otras pautas de conducta ms estrictas, desde el punto de vista ambiental.
Es importante sealar que las auditoras ambientales y el otorgamiento del certificado
citado, no se vinculan especficamente con la remediacin de suelos contaminados con
materiales o residuos peligrosos en forma especfica. Es decir, un caso concreto de
contaminacin de suelos, no era resuelto a travs de la realizacin de una auditora
ambiental.
De acuerdo con ello, cuando de la realizacin de la auditora ambiental se detectara
suelo contaminado, la autoridad ambiental convena con el responsable las acciones de
remediacin correspondientes, basados en el dictamen de la empresa auditora y en la
metodologa o tcnica propuesta por sta y avalada por la PROFEPA. En este caso, el
responsable de la contaminacin deba estar de acuerdo con los trminos de la
remediacin. Evidentemente se presentaron casos en donde el sujeto obligado a la
remediacin no estaba de acuerdo con la propuesta de la empresa auditora o de la
determinacin de la PROFEPA, en cuyo caso se retrazaba la suscripcin del convenio
respectivo y por lo tanto la realizacin de las acciones de remediacin y otras que se
hubiera detectado como necesarias.

17

Lo anterior evidenciaba varias cosas: un vaco normativo que no otorga certeza ni a los
particulares ni a las autoridades sobre los criterios, lineamientos, parmetros a seguir
en la remediacin de suelos contaminados. Por lo general se optaba por aplicar normas
extranjeras que la mayora de las veces resultan ajenas a la problemtica que se
presentaba o se presenta en nuestro pas. Adems, lo anterior genera una gran
discrecionalidad para la autoridad o para los auditores al imponer mtodos o tcnicas
especficas de remediacin.
A pesar de lo anterior, gracias a las auditorias ambientales se llevaron a cabo acciones
de remediacin de suelos contaminados sin precedentes en la gestin ambiental de
nuestro pas.7
3.4.2 Inspeccin y vigilancia.El segundo mecanismo por medio del cual la PROFEPA, con base en sus atribuciones,
conoce problemas relacionados con suelos contaminados y su restauracin, es a travs
de las acciones de inspeccin del cumplimiento de la nomatividad aplicable a la
generacin, manejo y disposicin final, segn corresponda, de residuos peligrosos.
Desde su creacin en 1992, ese organismo asumi facultades para llevar a cabo actos
de inspeccin en establecimientos en donde se generaban o manejaban residuos
peligrosos o en donde se realizaban actividades altamente riesgosas que utilizaban
grandes cantidades de materiales peligrosos.
Dentro de los procedimientos administrativos que la PROFEPA instaura a partir de los
actos de inspeccin que realiza, puede determinar acciones de restauracin de sitios
contaminados con materiales o residuos peligrosos, en tres momentos distintos: como
medida correctiva o de urgente aplicacin, como medida de seguridad o como sancin.
Para ubicar el contexto jurdico dentro del cual se adoptan esas acciones, es necesario
describir de manera genrica, las formalidades y etapas que comprende un
procedimiento de inspeccin.
En primer lugar, para llevar a cabo una inspeccin administrativa, es necesario que la
autoridad competente, en este caso la PROFEPA, emita una orden de inspeccin, que
seale los motivos que justifican el acto de molestia, el objeto especfico de la diligencia
y las disposiciones jurdicas que la fundamentan, tanto en la parte sustantiva como por
lo que hace a la facultad de la autoridad.
En cumplimiento de esa orden de inspeccin, los servidores pblicos designados para
ello se constituyen en el establecimiento que corresponda, con el fin de circunstanciar
los hechos que observen en la diligencia, respecto del cumplimiento de la normatividad
7

Vase informe de actividades 1995-2000 de la PROFEPA.

18

ambiental, en el caso que nos ocupa la referida al manejo de materiales y residuos

peligrosos.
De la evaluacin del resultado de la visita de inspeccin, la autoridad puede ordenar la
imposicin de medidas de seguridad, correctivas o de urgente aplicacin, de acuerdo
con la gravedad del caso.
Las medidas de seguridad se pueden imponer cuando se presentan casos graves que
ameritan tomar decisiones rpidas con el fin de detener, evitar o corregir situaciones
extremas que impliquen o puedan implicar afectaciones importantes al medio ambiente,
los recursos naturales o la salud pblica.
De acuerdo con el artculo 170 de la LGEEPA, la PROFEPA puede imponer una
medida de seguridad Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecolgico, de
dao o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminacin con
repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud
pblica.... Como se observa se trata de una situacin extrema y, presuntamente
excepcional.
Dentro de las medidas de seguridad que la LGEEPA establece se encuentra la
consistente en La neutralizacin o cualquier accin anloga que impida que materiales
o residuos peligrosos generen los efectos previstos...en el prrafo anterior.
La segunda opcin para ordenar la remediacin de sitios contaminados que hubieran
sido detectados en una visita de inspeccin, es a travs de la imposicin de medidas
correctivas o de urgente aplicacin. En este caso, se presume de los hechos
circunstanciados en las actas que se levantan en una diligencia de inspeccin, no se
llega al supuesto previsto en el artculo 170, sin embargo, antes de concluir el proceso
respectivo, se obliga al infractor a llevar a cabo ciertas acciones para corregir las
irregularidades detectadas.
As, con fundamento en el artculo 167 de la LGEEPA, la autoridad ambiental que
orden la visita de inspeccin, una vez analizada el acta respectiva, le debe comunicar
al interesado que deber adoptar medidas correctivas o de urgente aplicacin para
subsanar las irregularidades que, en el caso que nos ocupa, estuvieran vinculadas con
la violacin de las obligaciones que la ley impone para el manejo y disposicin de
materiales y residuos peligrosos.
Finalmente, en las resoluciones administrativas que ponen fin a los procedimientos de
inspeccin, la PROFEPA tambin puede ordenar la realizacin de acciones de
remediacin de suelos contaminados. En efecto, el artculo 169 de la LGEEPA
establece que En la resolucin administrativa correspondiente, se sealarn o, en su
caso, adicionarn las medidas que debern llevarse a cabo para corregir las
deficiencias o irregularidades observadas, el plazo otorgado al infractor par satisfacerlas
y las sanciones a que se hubiere hecho acreedor...

19

En estos dos ltimos casos, la determinacin de la autoridad ambiental respecto de la

forma de evaluar el grado de contaminacin del suelo, para llevar a cabo la
caracterizacin o evaluacin y las acciones de remediacin son completamente
arbitrarias. Regularmente, igual que en el caso de las medidas de seguridad, se impone
al infractor la obligacin de proponer las acciones respectivas, mismas que sern
evaluadas y aceptadas por la PROFEPA. En la mayora de los casos y para evitar
controversias con los particulares, la PROFEPA obliga a los particulares a enviar a
confinamiento los suelos contaminados, sin considerar o evaluar otras opciones de
remediacin.
Lo anterior, en mucho se debe a la inexistencia de normas oficiales mexicanas que
establecieran los parmetros y procedimientos a seguir por la PROFEPA.
Desafortunadamente no existe informacin a travs de la cual pudiera constatarse la
cantidad y calidad de las acciones de remediacin realizadas a travs de procesos de
inspeccin desarrollados por la PROFEPA. Sin embargo, en los casos conocidos de las
empresas Alco-Pacfico (Tijuana), Basf (D. F. y Morelos), Pyosa (Monterrey), Met-Mex
(Torren), Qumicos y Derivados (Salamanca), CFE (Veracruz y Ciudad Jurez),
PEMEX (diversas ciudades), Trinity (D. F.), entre muchas otras, fue a travs de estos
procesos como se llevaron a cabo acciones de remediacin de sitios.
3.4.3 Emergencias y Contingencias Ambientales.Otro de los casos en donde se toman determinaciones para llevar a cabo la
remediacin de suelos contaminados, es cuando derivado de situaciones de
emergencias y contingencias ambientales se genera la contaminacin de suelos con
materiales o residuos peligrosos.
La LGEEPA define a las contingencias ambientales como la situacin de riesgo,
derivada de actividades humanas o fenmenos naturales, que pueden poner en peligro
la integridad de los ecosistemas, y a las emergencias ecolgicas como una situacin
derivada de actividades humanas o fenmenos naturales que al afectar severamente a
sus elementos, pone en peligro a uno ms ecosistemas.
Como se puede apreciar, la diferencia entre ambas consiste en que la contingencia se
presenta en situaciones de riesgo latente de daos ambientales y las emergencias
consisten en situaciones en donde se estn llevando a cabo esos daos.
Por lo general, es como consecuencia de derrames o fugas de materiales o residuos
peligrosos, en donde se presenta la contaminacin de suelos que deben ser
restaurados. Las fugas o derrames que se presentan en los ductos de PEMEX, ya sea
por falta de mantenimiento o por actos ilcitos de terceros, o los accidentes en
carreteras federales de transportes de materiales o residuos peligrosos, suelen ser los

20

casos ms frecuentes de contingencias o emergencias ambientales que propician la

contaminacin de suelos y su remediacin.
En estos casos, la obligacin de remediar se ordena a travs de la imposicin de
medidas de seguridad, en donde se siguen las formalidades a que nos hemos referido
ms arriba.
Igualmente en estos supuestos, la decisin arbitraria de la autoridad ambiental, sigue
siendo la constante en la atencin de los problemas ambientales que se generan por la
presencia de emergencias o contingencias ambientales.
3.4.4 Programa de identificacin y caracterizacin de sitios contaminados.Hasta aqu, en los distintos casos a los que nos hemos referido, es posible identificar,
aunque en algunos casos con dificultad, a los responsables de la contaminacin de
suelos. Sin embargo, tambin se han venido detectando sitios abandonados que se
encuentran contaminados con materiales y residuos peligrosos, representando un
riesgo para la poblacin y el medio ambiente.
De acuerdo con sus atribuciones, la PROFEPA desarroll un programa para identificar
y caracterizar sitios contaminados abandonados. Como ya se mencion, la PROFEPA,
desde 1995 contaba con atribuciones para:
Elaborar programas para la identificacin, evaluacin y remediacin de sitios
contaminados que pongan en peligro a la poblacin o al ambiente, y
Coordinar y realizar, en los trminos que establezcan las disposiciones jurdicas
aplicables, por s misma o por terceros, acciones de remediacin de sitios
contaminados que pongan en peligro a la poblacin o al ambiente.
En estos casos, el programa desarrollado por PROFEPA busc identificar sitios
abandonados, caracterizarlos en trminos del tipo y la cantidad de contaminantes,
establecer prioridades de atencin a partir del riesgo que representaban para la
poblacin y para el medio ambiente y llevar a cabo acciones de remediacin
procedentes.
De acuerdo con el informe publicado por la PROFEPA sobre el desarrollo de este
programa, se avanz en las primeras etapas, pero no as en la ltima y quiz la ms
importante que es la remediacin de los sitios. Evidentemente si no existe responsable,
es muy difcil que las autoridades ambientales, con fondos fiscales, lleven a cabo la
remediacin de los sitios.
En estos casos, se demuestra la carencia de alternativas de solucin desde la
legislacin ambiental, ya que no se establecen mecanismos que permitan esquemas de

21

gestin que permitan recuperar costos de remediacin con intervencin de empresas

especializadas, autoridades federales y locales.
Lo que se intentaba para lograr la remediacin era interponer una denuncia penal
contra quien resultara responsable, para que, en el caso de que el ministerio pblico
llegara a determinar a un presunto responsable, lo obligara a remediar los sitios
contaminados. Sin embargo ello no dio resultados.
Uno de los casos que se menciona en el informe de la PROFEPA es el de la empresa
Metales y Derivados, en Tijuana, Baja California, en donde a pesar de que se identific
al responsable, se present la denuncia penal correspondiente y se decret la clausura
definitiva de sus instalaciones, hasta la fecha no ha sido posible llevar a cabo la
remediacin del sitio. Ms an, con una percepcin equivocada de la aplicacin de la
legislacin mexicana, la Comisin de Cooperacin Ambiental para Amrica del Norte,
recomend abrir un expediente de hechos, cuyas conclusiones han sido recientemente
dadas a conocer a la opinin pblica.
Finalmente, conviene sealar que este programa fue una especie de prueba para
abordar la problemtica de suelos contaminados con materiales y residuos peligrosos.
Las soluciones se daban caso por caso, sin contar con una metodologa uniforme para
la identificacin, caracterizacin, elaboracin de propuestas de remediacin y su
ejecucin. Adems, los resultados obtenidos por el desarrollo de estas acciones estn
lejos de lo que podramos considerar un inventario nacional de sitios contaminados.
Sin embargo, la experiencia generada en la ejecucin de las actividades respectivas por
parte de la PROFEPA, es sumamente til para el establecimiento de una poltica en la
materia.
3.4.5 La NOM-EM-138-ECOL-2002.
El da 20 de agosto de 2002 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Norma
Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-138-ECOL-2002, en donde se establecen
fundamentalmente previsiones para establecer:
Los lmites mximos permisibles de contaminacin en suelos afectados por derrame de
hidrocarburos;
Las reglas para llevar a cabo la caracterizacin del sitio afectado; y
El procedimiento para la restauracin del sitio afectado por derrames de hidrocarburos.
Dicho instrumento jurdico, recoge dos aspectos: la experiencia obtenida en la
PROFEPA desde 1995 para la atencin de emergencias ambientales generadas por el
derrame de diversas sustancias, en particular hidrocarburos y, en segundo lugar, las

22

atribuciones que han sido asignadas a las diferentes unidades administrativas de la

SEMARNAT.
La propia norma oficial mexicana, en su apartado de consideraciones o razonamientos
que justifican su emisin, seala que las acciones que al respecto desarrollan las
distintas unidades administrativas de la SEMARNAT, incluida la PROFEPA, no tienen la
fuerza jurdica necesaria, por lo que los particulares y autoridades involucradas no
tienen la certeza jurdica requerida.
Adems, se expresa que actualmente en nuestro pas no se cuenta con un marco
jurdico suficiente y transparente que precise los lmites mximos permisibles de
contaminacin de suelos, la metodologa para su caracterizacin y los procedimientos a
seguir para atender emergencias ambientales por derrames de hidrocarburos.
Aunque limitada en cuanto a sus alcances, la NOM-EM-138-ECOL-2002 llena un vaco
importante de nuestra normatividad ambiental, ya que sus previsiones se aplican
nicamente en el caso de derrames de hidrocarburos que contaminen o puedan
contaminar suelos. Como se ver ms adelante, la regulacin de la prevencin de la
contaminacin de suelos y su restauracin, debe tener alcances mucho ms amplios;
sin embargo, en virtud de lo importante que resulta atender los problemas que se
derivan de la contaminacin de suelos por derrame de hidrocarburos, indudablemente
resultan de mucha utilidad las disposiciones previstas en la Norma.
A continuacin describiremos brevemente el contenido del instrumento jurdico que se
comenta.
En primer lugar, como ya se mencion, se establecen los lmites mximos permisibles
de contaminacin de suelos por hidrocarburos, especificndose los parmetros a
considerar en el caso de los distintos productos y materiales asociados (por ejemplo
combustleo, emulsiones, asfalto, parafinas, diesel, etc.)
Un segundo aspecto que se regula en la NOM-EM-138-ECOL-2002 es el relativo a las
peculiaridades que habrn de considerarse en la caracterizacin de los sitios
contaminados por derrames de hidrocarburos. De acuerdo con la Norma, esta actividad
deber contener los elementos que a continuacin se indican, con las especificaciones
que en cada case se prevn:
Estudios de campo del sitio.
Muestreo y caracterizacin del sitio.
Seleccin del equipo de muestreo y del recipiente respectivo.
Conservacin de muestras.

23

Nmero de muestras.
Responsabilidades de la empresa muestradora.
Identificacin de las muestras.
Registro de la informacin del muestreo.
En tercer lugar, la NOM-EM-138-ECOL-2002 establece los procedimientos a seguir
para la restauracin de suelos contaminados por derrames de hidrocarburos, lo que
ser considerado como una emergencia ambiental, de acuerdo con la definicin que de
sta establece la LGEEPA. En trminos generales el procedimiento incluye las
siguientes actividades:
Notificacin a la PROFEPA del derrame respectivo.
Muestreo u caracterizacin del sito, notificando de las actividades correspondientes a la
PROFEPA y, en su caso a la Comisin Nacional del Agua.
Restauracin del sitio basado en la propuesta respectiva que hubiera sido sometida y
validada por la SEMARNAT, a travs de su Direccin General de Manejo Integral de
Contaminantes.
Liberacin del sitio, previa validacin de la PROFEPA del cumplimiento de los trminos
del programa de restauracin de sitios que corresponda.
Finalmente, cabe sealar que la NOM-EM-138-ECOL-2002 permite la participacin de
las unidades de verificacin, organismos de certificacin y laboratorios de prueba
autorizados en trminos de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
3.4.6 Conclusiones.A manera de conclusiones, de lo descrito anteriormente podemos afirmar que:
1.

La legislacin ambiental mexicana es insuficiente para atender la problemtica

derivada de la contaminacin de suelos contaminados, por lo que las autoridades
ambientales han actuado con fundamento en disposiciones orgnicas, que regulan
su organizacin y funcionamiento, para atender el asunto que nos ocupa. Lo
anterior en parte trata de ser subsanado con la emisin de la NOM-EM-138-ECOL,
sin embargo, como ya se pudo observar, sus alcances son parciales y limitados.

2.

La participacin de los gobiernos federal, estatales y municipales en la materia es

sumamente difusa, ya que no cuentan con facultades especficas en la materia, ni

24

disposiciones que propicien una coordinacin entre ellos para la atencin del
problema.
3.

No existe una poltica pblica en materia de deteccin, evaluacin y remediacin

de suelos contaminados con materiales y residuos peligrosos.

4.

La identificacin, caracterizacin, evaluacin y remediacin de sitios contaminados

se han llevado a cabo a travs de decisiones arbitrarias de la autoridad ambiental,
ya que no cuenta con criterios y lineamientos claros y objetivos para tales fines.

5.

No existe informacin completa sobre los criterios adoptados para llevar a cabo la
remediacin de suelos contaminados, por lo que no ser posible evaluar la forma
en que ello se realiz y los efectos y alcances de esa accin.

6.

La legislacin ambiental no establece mecanismos para llevar a cabo la

remediacin de suelos contaminados cuando no es posible detectar a los
responsables de esa contaminacin.

4.

La construccin de un marco normativo para la remediacin de los

suelos contaminados.

El presente apartado tiene por objeto describir los aspectos jurdicos que debern ser
considerados en la formulacin de disposiciones jurdicas vinculadas con la prevencin
de la contaminacin de suelos por materiales y residuos peligrosos y su remediacin.
Es importante tener claro que la construccin de ese marco normativo debe
necesariamente ubicarse en el contexto descrito en el apartado nmero dos de este
trabajo, es decir, en necesario:
Considerar los rasgos caractersticos del proceso de modernizacin y actualizacin de
la legislacin ambiental mexicana que se ha venido desarrollando en los ltimos aos,
particularmente a partir de finales de 1994.
Buscar que la formulacin de disposiciones que sern integradas al marco jurdico
ambiental, se prevea que stas sean eficientes y eficaces, para que resulten
adecuadamente aplicables a las conductas y circunstancias que se pretende regular.
Construir ese marco jurdico con base en el mbito, enfoque, objetivos y alcances que
para los campos de accin de la poltica ambiental respecto a sitios contaminados,
planteados dentro del mismo proyecto en el cual se elabora el presente documento.

25

Lo anterior es fundamental porque la legislacin ambiental es la fuente de la

incorporacin de la gestin ambiental a la funcin pblica del Estado, as como de la
organizacin que ste asume; es tambin fuente principal de la poltica ambiental y de
los mecanismos para la aplicacin de esa poltica.
El conjunto de apreciaciones, planteamientos y propuestas que se realizan en este
apartado, debern ser considerados en la formulacin de las disposiciones jurdicas en
la materia, como es el caso, por ejemplo, de las normas oficiales mexicanas. En efecto,
el Programa Nacional de Normalizacin 2002, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 25 de marzo de ese ao, contempla diversas normas vinculadas con el
tema que nos ocupa, en particular en el numeral 35 correspondiente a la programacin
de la SEMARNAT, se establece como uno de los temas reprogramados el de
restauracin de suelos contaminados por hidrocarburos y metales (muestreo,
caracterizacin, evaluacin de riesgo ecolgico y lmites de limpieza), que corresponde
a la NOM-EM-138-ECOL, expedida el 20 de agosto de 2002.
Adems, el Programa Nacional de Normalizacin prev otras normas oficiales
mexicanas relacionadas con la generacin, manejo y disposicin final de residuos
peligrosos y con la realizacin de actividades altamente riesgosas.
4.1

Bases constitucionales.-

La formulacin de cualquier disposicin jurdica ambiental, debe necesariamente

fundamentarse en las disposiciones que en la materia establece la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos. Con el propsito de ubicar la regulacin de la
prevencin de la contaminacin de suelos y su remediacin, dentro de la legislacin
ambiental en nuestro pas, es preciso repasar el marco constitucional ambiental, para
que a la vez, podamos identificar los alcances que podr tener dicha regulacin.
En primer lugar, es importante considerar que el hecho de que nuestro marco
constitucional incorpore disposiciones en materia ambiental es fundamental, si
tomamos en cuenta el principio de Supremaca de la Constitucin que se deriva de su
artculo 133, segn el cual toda regulacin que forme parte del sistema jurdico
mexicano debe sustentarse en las prescripciones de nuestra Carta Fundamental. Es
decir, mientras ms completas sean las bases constitucionales del derecho ambiental
en nuestro pas, mejores herramientas jurdicas podrn desarrollarse para preservar el
equilibrio ecolgico y proteger el ambiente.
Las disposiciones jurdicas que constituyen las bases constitucionales del derecho
ambiental estn contenidas en los artculos 4., 25, 27 y 73, que se refieren a la materia
en forma integral, como podremos observar ms adelante. Sin embargo, no hay que
desconocer que el propio texto constitucional incluye otras disposiciones que se

26

relacionan de manera ms especfica con aspectos ambientales o de recursos

naturales, como es el caso de la regulacin de las aguas nacionales, propiedad minera,
salubridad general, zona econmica exclusiva, aprovechamiento de los hidrocarburos,
actividad pesquera, atmsfera, etctera.
A continuacin describiremos las disposiciones
constitucionales del derecho ambiental mexicano.

que

constituyen

las

bases

4.1.1 Artculo 4 Constitucional.En 1998, durante el segundo periodo de sesiones del Congreso de la Unin, se
aprobaron las modificaciones a los artculos 4 y 25 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. En el primero de los preceptos, en su prrafo quinto, se
estableci que:
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y
bienestar.
Sin duda ese es uno de los derechos ms importantes que cualquier sistema jurdico
puede otorgar a las personas, ya que constituye la base para ejercer acciones en contra
de obras o actividades que perjudiquen o puedan llegar a afectar negativamente el
ambiente, los recursos naturales o la salud de la poblacin. Es decir, ese derecho es la
llave para abrir la puerta que d acceso a la justicia ambiental, de una justicia ambiental
eficaz, eficiente y oportuna, en donde se reconozca ese derecho como un derecho
fundamental sujeto a protecciones procesales especficas.
Por lo mismo, la forma y trminos en que se establezca, su naturaleza jurdica, los
alcances que se le asignen y la reglamentacin a la que est sujeto su ejercicio, son
aspectos fundamentales que deben ser resueltos satisfactoriamente en los sistemas
jurdicos.
Desgraciadamente en el caso de nuestro texto constitucional, en virtud de que el
derecho que nos ocupa es considerado como un derecho programtico, es muy difcil
que pueda servir para los propsitos arriba anotados; Sobre todo si consideramos que
en nuestro pas el sistema de proteccin constitucional y legal de los derechos
fundamentales de las personas, contina basndose en la decimonnica idea del
individualismo, a pesar de los cambios que recientemente se han empezado a adoptar
en materia de acceso a la justicia, sobre todo en el funcionamiento del Poder Judicial
Federal.
Adems de lo anterior, la modificacin al artculo 4 constitucional no incluy las
garantas procesales para la proteccin del derecho de las personas a disfrutar de un
medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, la obligacin de ellas

27

mismas y del Estado por proteger ese derecho y los dems principios para hacerlo
efectivo ante las instancias jurisdiccionales.
Pases como Brasil, Venezuela, Colombia, Costa Rica, entre otros de Latinoamrica,
as como en Estados Unidos de Norteamrica, Canad y en diversos pases de la
Unin Europea, han incorporado en sus Constituciones Polticas derechos similares al
anotado, pero, adems han establecido las reglas procesales para hacer efectiva su
proteccin.
Una de las tareas pendientes en nuestra sociedad es precisamente legislar para crear y
fortalecer el acceso a la justicia ambiental, una justicia oportuna, eficaz y eficiente que
proteja los derechos fundamentales de los individuos para disfrutar de un medio
ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, considerando la necesidad de
desarrollar actividades y procesos productivos que generen la riqueza necesaria para
incrementar la calidad de vida de la poblacin, con todo lo que ello implica.
4.1.2 Artculo 25 Constitucional.En este precepto se incluyen dos disposiciones que son consideradas como
fundamento constitucional del marco jurdico ambiental mexicano. La primera de ellas
est contenida, desde 1983, en el prrafo sexto del artculo sealado, en donde se
establece lo siguiente:
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyar e impulsar a las empresas
de los sectores social y privado de la economa, sujetndolos a las modalidades que
dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos,
cuidando su conservacin y el medio ambiente.
A partir de la incorporacin de esa norma, por primera vez nuestro texto constitucional
establece al medio ambiente como objeto de proteccin jurdica, a pesar de lo limitado
de los alcances de la disposicin de la que forma parte. En efecto, como se podr
observar, la primera parte de la norma se refiere a la obligacin del Estado por apoyar e
impulsar a las empresas de los sectores social y privado. Como se recordar, la reforma
de 1983 tena por objeto, entre otras cosas, establecer las reglas a las que se sujetara
la formulacin e instrumentacin de la planeacin nacional del desarrollo, en donde la
sectorizacin juega un papel importante (los sectores que se reconocen son el pblico,
el privado y el social).
En ese contexto, el nfasis de la norma que se comenta es precisamente a otorgar un
apoyo a las empresas de los sectores no gubernamentales. Afortunadamente, la
segunda parte de la disposicin seala que en las actividades productivas que se lleven
a cabo debern observarse las modalidades que dicte el inters pblico, cuidando el
medio ambiente.

28

Lo anterior es importante porque, en primer lugar, se reitera lo previsto en el artculo 27

Constitucional en su tercer prrafo, que establece la facultad de la Nacin para imponer
modalidades a la propiedad privada con base en el inters pblico. Es decir, las
actividades productivas pueden limitarse o restringirse cuando puedan ser contrarias a
los intereses pblicos, sociales o nacionales, de acuerdo con las disposiciones jurdicas
que en su caso resulten aplicables.
Por otro lado, destaca la norma porque se establece en el derecho mexicano la
necesidad de equilibrar la realizacin de actividades y procesos productivos con la
proteccin del ambiente en su conjunto. Esto ltimo ha permitido establecer
restricciones a la actividad econmica cuando ello es necesario para preservar los
recursos naturales y proteger el ambiente, sin que implique violaciones al principio de
libertad de trabajo previsto en el artculo 5 de la propia Constitucin Poltica.
La segunda disposicin del artculo 25 Constitucional que forma parte de las bases
constitucionales del derecho ambiental mexicano, est prevista en su primer prrafo.
Como ya se mencion, en diciembre de 1998 se modific ese prrafo para quedar
como sigue:
Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea
integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la Nacin y su rgimen
democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una
ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y
la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
Constitucin.
La reforma a este precepto es importante porque establece que el desarrollo nacional
deber tener un carcter sustentable, lo que implica que los principios y lineamientos
que orienten la actividad gubernamental debern considerar la preservacin del
equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente. De esta forma el plan nacional de
desarrollo que en cada periodo gubernamental a nivel federal se elabora y aplica, as
como los programas y proyectos que de l se deriven, debern incluir medidas que en
su conjunto lo hagan sustentable.
Una de las crticas que ha prevalecido sobre la gestin ambiental desarrollada por el
Gobierno Federal y los gobiernos locales, ha sido su carcter parcial o sectorial y por
tanto, su falta de transversalidad en toda la administracin pblica. La Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, a travs de sus reformas de 1996,
estableci la obligatoriedad de las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, de que en el ejercicio de sus atribuciones y el desarrollo de sus
programas, se atiendan los criterios, lineamientos y disposiciones que la propia ley
establece. Sin embargo, en los hechos ha sido muy difcil que esos rganos pblicos
incluyan componentes o consideraciones ambientales en sus programas o acciones,
salvo que se trate de aspectos obligatorios, como la obtencin de una autorizacin en
materia de impacto ambiental, por ejemplo.

29

La obligacin de contar con un sistema nacional de planeacin sustentable, implica que

las acciones de gobierno debern tomar en cuenta los efectos ambientales, sociales y
econmicos. Desdichadamente, a pesar de la previsin constitucional que comentamos,
en el Plan Nacional de Desarrollo que fue expedido por la actual administracin federal,
no se aprecia el carcter sustentable de la planeacin nacional de desarrollo,
circunscribiendo las polticas pblicas ambientales al sector respectivo.
4.1.3 Artculo 27 Constitucional.Indudablemente este es uno de los preceptos ms importante de los que constituyen
las bases constitucionales del derecho ambiental en nuestro pas, en virtud de los
alcances de sus disposiciones y de los efectos de stas sobre la realizacin de
actividades que generen o puedan generar efectos adversos al ambiente o los recursos
naturales.
Desde su texto original de 1917, permita regular conductas encaminadas a la
proteccin ambiental, aunque no con el carcter integral con el que lo hace en su texto
vigente. En efecto, de ese texto, destacan dos disposiciones previstas en sus prrafos
primero y tercero. Un el primer caso, el artculo 27 Constitucional expresa que:
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual a tenido y tiene el derecho de
transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
De ese primer prrafo destacan dos normas: la que otorga a la Nacin la titularidad
originaria de tierras y aguas; y la que establece el derecho de propiedad privada como
un derecho derivado, precario. Lo anterior significaba negar la naturaleza del derecho
de propiedad privada que hasta ese momento haba prevalecido en nuestro sistema
jurdico; se desconoca el carcter de la propiedad como un derecho natural, anterior y
superior a cualquier otro derecho y se substitua por un derecho que tena una funcin
social o que deba cumplir una funcin social.
Llevar a cabo un anlisis o descripcin pormenorizada de las implicaciones histricas,
econmicas, sociales, jurdicas de este precepto, rebasa con mucho las peculiaridades
de este trabajo. Sin embargo, basta decir que esta disposicin es el eje de regulacin
del ejercicio del derecho de propiedad en nuestro sistema jurdico desde 1917 y que
entre sus alcances, cabe destacar el hecho de que el ejercicio del derecho de
propiedad que corresponde a las personas, siempre estar supeditado al inters de la
Nacin, como la titular originaria de cualquier tipo de derecho sobre tierras y aguas en
el territorio nacional.
Ello implica que la extensin del derecho de propiedad en la realizacin de cualquier
actividad productiva estar limitada por los intereses que la Nacin tenga y que se

30

expresen en la propia Constitucin Poltica y en las leyes que de deriven de ella. Y es

ah justamente cuando adquiere relevancia el tercer prrafo del artculo 27 del
ordenamiento que comentamos. En efecto, en l se expresa lo siguiente:
La Nacin tendr en todo el tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las
modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de
hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr
el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin rural y urbana.
Como se aprecia, estas previsiones permiten restringir, limitar, regular el ejercicio del
derecho de propiedad cuando, en el desarrollo de actividades o procesos productivos,
se pretenda hacer prevalecer los intereses superiores de la sociedad, de la colectividad
o de la Nacin. Adems se establece el derecho de regular los elementos (recursos)
naturales susceptibles de apropiacin para cuidar de su conservacin. En 1987,
cuando se modifica este prrafo tercero, se adiciona en los siguientes trminos:
...En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para...preservar y remediar el
equilibrio ecolgico...
Con ello, se incorpora al texto constitucional la previsin que obliga al Estado a adoptar
acciones y programas encaminados al cumplimiento de los fines citados; es decir, la
imposicin de modalidades a la propiedad y la regulacin del aprovechamiento y la
conservacin de los recursos naturales se vinculan a la preservacin y remediacin del
equilibrio ecolgico.
Las anteriores disposiciones fundamentan la expedicin de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, como un ordenamiento en el que se establecen
los criterios, lineamientos y dems disposiciones jurdicas encaminadas a regular las
conductas que inciden sobre el ambiente y los recursos naturales de nuestro territorio.
A partir de la reforma constitucional de 1987, la regulacin de la preservacin y
remediacin del equilibrio ecolgico se va a considerar como el objeto de regulacin del
derecho ambiental del sistema jurdico mexicano y, a partir de ello, la legislacin en la
materia paulatinamente tender a adquirir un carcter integral, holstico, en donde los
que se pretende es regular bajo una misma orientacin, los diferentes elementos
naturales y sociales que interactan y que propician la vida en todas sus formas. De ah
la importancia de considerar a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente como un ordenamiento marco en materia ambiental.

31

4.1.4 Artculo 73 Constitucional.Como se sabe, este precepto establece las diferentes materias en las que el Congreso
de la Unin es competente para legislar. La fraccin XXIX-G del artculo 73
Constitucional expresa que el citado rgano legislativo es competente:
Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los
gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas
competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y remediacin
del equilibrio ecolgico.
Con fundamento en esta disposicin y conforme a lo dispuesto en el artculo 27 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unin emiti
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) como un
ordenamiento en el que se establecen dos tipos de normas: las federales que estn
referidas a regular las materias que la propia Ley considera de competencia de ese
orden de gobierno; y criterios y lineamientos a seguir por las legislaturas locales para
que los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios puedan ejercer las
atribuciones que en materia ambiental les corresponde.
Al margen del contenido normativo de las distintas materias que se contemplan en la
LGEEPA, una de las caractersticas fundamentales del ordenamiento es la
descentralizacin de funciones a favor de los gobiernos locales.
Si se revisa la legislacin emitida y aplicada en el periodo que va de 1917 a 1970, se
podr observar que uno de sus rasgos fundamentales es su carcter federal. En 1971
se reforma el propio artculo 73 constitucional en su fraccin XVI para refrendar el
carcter federal de la materia.
En efecto, en dicha fraccin, en donde se establece la facultad del Congreso de la
Unin para dictar leyes sobre salubridad general y se sealan las bases para ello, se
incorpora la siguiente disposicin: Las medidas que el Consejo (de Salubridad
General) haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, as como las
adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental, sern despus
revisadas por el Congreso de la Unin, en los casos que le competan.
Este fue el fundamento constitucional de las leyes y disposiciones reglamentarias que
se emitieron entre 1971 y 1987, que tuvieron un carcter higienista y que eran
formuladas y aplicadas por las autoridades federales.
Para descentralizar la materia y para propiciar la participacin de los gobiernos locales
en la atencin de las problemticas ambientales que se presentan en sus
circunscripciones territoriales, la LGEEPA les otorg diversas facultades. A partir de la
expedicin de esa Ley, todas las entidades federativas del pas emitieron sus propias

32

leyes locales en materia ambiental y, cada vez ms en espacios reservados

exclusivamente a las autoridades federales exigen hoy, una mayor participacin.
Entre los juristas, el tema de la distribucin de competencias en materia ambiental y la
facultad del Congreso de la Unin para determinar, en una ley secundaria, esa
distribucin, son temas que cotidianamente se prestan a discusin. Sin embargo, todos
los das se toman decisiones basadas en una interpretacin del artculo 73, fraccin
XXIX-G Constitucional, en el sentido de que ello s es posible.
De acuerdo con lo anteriormente sealado, considerar las bases constitucionales de la
legislacin ambiental en la construccin del marco jurdico aplicable a la remediacin de
suelos contaminados con materiales y residuos peligrosos, es importante ya que:
1.

La remediacin de suelos contaminados es una manera de atender y garantizar el

derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su
desarrollo, salud y bienestar.

2.

La incorporacin de ese derecho en nuestro texto constitucional, obliga a los

rganos del poder pblico a emprender acciones para protegerlo, como en el caso
de la remediacin de suelos contaminados.

3.

Las personas que realicen actividades productivas o ejerzan su derecho de

propiedad, estn obligadas a prevenir daos al ambiente y a los recursos
naturales y a sujetarse a las modalidades que se impongan desde la ley.

4.

A partir del esquema de distribucin de competencias entre los tres ordenes de

gobierno, la remediacin de suelos puede convertirse en una tarea en la que
participen coordinadamente el Gobierno federal y los gobiernos de las entidades
federativas y de los municipios.

4.2

Aspectos jurdicos para la remediacin de suelos contaminados.-

A continuacin describiremos, desde el punto de vista jurdico, cuales son los aspectos
particulares que debern ser considerados en la regulacin de acciones de remediacin
de suelos contaminados con materiales y residuos peligrosos en el derecho ambiental
mexicano.
4.2.1 mbito espacial y material.Uno de los aspectos ms relevantes para determinar el objeto y alcances de cualquier
conjunto normativo, tiene que ver con la determinacin de su mbito espacial y material
de aplicacin, con sus propsitos y con la determinacin del tipo de conductas que se
pretende encuadrar en una regulacin determinada.

33

Desde nuestro punto de vista, el tema de la contaminacin de suelos debe quedar

comprendido dentro de la regulacin de la prevencin y control de la contaminacin
ambiental, es decir de la normatividad aplicable a la prevencin y control de la
contaminacin del suelo, del agua y del aire por la realizacin de actividades
industriales, comerciales y de servicios. Como se sabe, este bloque de la legislacin
ambiental incluye normatividad respecto de:
1.

Contaminacin atmosfrica.

2.

Descargas de aguas residuales y aprovechamiento de agua para usos

industriales, comerciales y de servicios.

3.

Generacin, manejo y disposicin final de todo tipo de residuos (slidos,

industriales, peligrosos).

4.

Realizacin de actividades riesgosas desde el punto de vista ambiental por las

caractersticas y volumen de utilizacin de materiales peligrosos.

5.

Emisin de ruido, vibraciones, energa trmica, lumnica, olores, radiaciones

electromagnticas y otras formas de contaminacin.

6.

Aplicacin de plaguicidas y fertilizantes.

7.

Generacin de energa nuclear.

Es decir, en la legislacin sobre remediacin de suelos contaminados estaramos

distinguiendo casos en donde el suelo es utilizado para otros fines, por ejemplo
aprovechamientos forestales, actividades agrcolas y pecuarias, salvo que se trate del
uso y aplicacin de plaguicidas y fertilizantes, programas de combate a la
desertificacin y deforestacin, etctera. Evidentemente, la legislacin ambiental deber
contener visiones integrales para la preservacin, aprovechamiento sustentable y
remediacin de suelo por la realizacin de todo tipo de actividades humanas y
fenmenos naturales.
De acuerdo con lo anterior, la legislacin ambiental deber orientar sus disposiciones a
la prevencin de la contaminacin del suelo con materiales y residuos peligrosos o
cualquier otro tipo de contaminante, as como a la remediacin del suelo contaminado,
con el propsito de valorizarlo y darle un uso productivo.
Para la determinacin de los alcances de la normatividad ambiental en el caso que nos
ocupa, es muy importante el establecimiento de definiciones que acoten perfectamente
el mbito de aplicacin de esa normatividad. Por tanto, adicionalmente a las
definiciones establecidas en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, se debern incorporar en nuestra legislacin ambiental referida a suelos
contaminados, las siguientes:

34

Suelo: Capa superior de la corteza terrestre, conformada por partculas inorgnicas,

materia orgnica, componentes gaseosos y lquidos, excluyendo los acuferos y otros
cuerpos de agua, que tiene funciones naturales relevantes para los ecosistemas o tiles
para los seres humanos;
Suelo contaminado: Aqul cuyas caractersticas fsicas, qumicas y biolgicas han sido
alteradas negativamente por la presencia de materiales o residuos que, por sus
cantidades y caractersticas, pueden representar un riesgo para la salud humana, el
resto de los organismos vivos, para el aprovechamiento de los bienes o propiedades de
las personas y para los ecosistemas y sus elementos;
Remediacin: Conjunto de medidas a las que se someten los suelos contaminados para
eliminar o reducir los contaminantes, prevenir o reducir de manera duradera su
dispersin en el ambiente, los ecosistemas y sus elementos, sin modificarlos, y eliminar
o reducir los cambios nocivos en las caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas de los
suelos contaminados, a fin de prevenir o disminuir riesgos ambientales, los daos a la
salud de las personas o al ambiente y los recursos naturales;
Riesgo ambiental: Probabilidad de que el manejo, la liberacin al ambiente y la
exposicin a un material o residuo, ocasionen efectos adversos en la salud humana, en
los dems organismos vivos, en los medios ambientales aire, agua y suelo o en los
bienes y propiedades pertenecientes a las personas, si se renen las condiciones
necesarias para ello;
Por otro lado, dentro de la legislacin ambiental deber establecerse expresamente que
las acciones de remediacin de suelos contaminados con todo tipo de materiales o
residuos, se consideran como causas de utilidad pblica. Lo anterior permitir a las
autoridades ambientales llevar a cabo intervenciones obligatorias en los predios
respectivos y someter a los responsables de los mismos a diversas obligaciones con
esos fines. En concreto, la determinacin de esos casos como utilidad pblica, permitir
llevar a cabo actos expropiatorios, ocupaciones forzosas o imponer modalidades y
limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad.
Lo anterior es importante, sobre todo para incluir en la legislacin disposiciones que
permitan al Estado actuar de manera oportuna, cuando se trate de sitios abandonados
o en donde el responsable no est en posibilidad de llevar a cabo las acciones de
remediacin que se requieran y se estn ocasionando daos o exista el riesgo
inminente de ello, en perjuicio de la salud pblica, los ecosistemas y sus elementos, la
flora, fauna y los dems recursos naturales.
En complemento a lo anterior, para determinar las orientaciones de la legislacin en
materia de remediacin de suelos contaminados, en preciso incluir los principios que
debern ser observados por los distintos sujetos que participen en las acciones de
identificacin, evaluacin y remediacin de suelos contaminados con todo tipo de

35

materiales y residuos. En este sentido, debern incorporarse por lo menos los

siguientes principios8:
1.

El estado deber promover acciones de identificacin de suelos contaminados que

requieran atencin prioritaria, con el propsito de definir el grado de limpieza que
se requiere al llevar a cabo su remediacin;

2.

La valorizacin de los sitios contaminados para su uso productivo, se deber

realizar a travs de la aplicacin de medidas tendentes a contener, reducir o
eliminar los contaminantes;

3.

Los responsables de la contaminacin de suelos con cualquier tipo de material o

residuo debern llevar a cabo las acciones necesarias para su remediacin,
independientemente de las sanciones y dems acciones correctivas que
procedan;

4.

Se deber promover la coordinacin entre los tres ordenes de gobierno, as como

la participacin de la sociedad civil y las personas involucradas, para llevar a cabo
la identificacin, caracterizacin y remediacin de suelos contaminados;

5.

Es necesario promover el derecho a la informacin, en cuanto al impacto potencial

de las sustancias txicas presentes en los sitios contaminados, sobre el medio
ambiente y la salud pblica.

6.

La consideracin de la realidad nacional y local al formular e instrumentar las

polticas en la materia, lo cual demanda su ejecucin gradual y adaptacin flexible
a las circunstancias particulares de cada entidad.

Las consideraciones anteriormente descritas permitirn que desde la legislacin

ambiental se establezcan las bases y principios generales para desarrollar una poltica
pblica en materia de remediacin de suelos contaminados, pero sobre todo hacer
nfasis en su prevencin. Adems, con ello se propiciara la atencin de la problemtica
de una manera integral, de alcance nacional, en donde estaran incorporados no slo
los tres rdenes de gobierno, sino adems los particulares involucrados en la
problemtica y los sectores de la sociedad interesados en su atencin.

Tomados del documento campos de accin de la poltica ambiental respecto a sitios contaminados
elaborado por la Dra. Cristina Cortinas.

36

4.2.2 Distribucin de competencias.Uno de los aspectos ms importantes a considerar en la atencin de la problemtica

existente en torno a la contaminacin de suelos, es la determinacin de los mbitos de
actuacin de las autoridades ambientales de los tres niveles de gobierno (federal,
estatal y municipal), as como de los mecanismos de coordinacin entre ellos.
Como ya se mencion en el apartado relativo a las bases constitucionales de la
legislacin ambiental, a partir de lo dispuesto en el artculo 73, fraccin XXIX-G, la
legislacin ambiental que emita el Congreso de la Unin puede distribuir competencias
entre los tres ordenes de gobierno en los diversos aspectos que contempla esa
legislacin.
As, a partir de ello es posible que desde la LGEEPA se establezcan dos tipos de
disposiciones: en primer lugar, las que van a constituir el marco jurdico a nivel federal,
que sern aplicables inmediatamente en cuanto entre en vigor el ordenamiento o la
disposicin ambiental que apruebe el Congreso de la Unin, como es el caso de
normatividad relacionada con la evaluacin del impacto ambiental, emisiones de
contaminantes a la atmsfera provenientes de fuentes consideradas federales, la
generacin manejo y disposicin final de residuos peligrosos, la realizacin de
actividades consideradas altamente riesgosas por el tipo de materiales que en ellas se
utilizan, el rgimen de responsabilidad ambiental, etctera.
Por otra parte, la LGEEPA puede contener disposiciones que sern consideradas como
criterios, lineamientos, bases, que las legislaturas locales debern seguir cuando
regulen los aspectos que el propio ordenamiento establece como de carcter o
atribucin local.
Lo anterior, deriva del carcter general de la legislacin ambiental que se expida
conforme a lo dispuesto en la fraccin XXIX-G del artculo 73 constitucional.
Ello es til en la regulacin de la remediacin de suelos contaminados ya que permite,
por una parte, establecer las normas que sern aplicables a nivel federal y los criterios y
lineamientos que debern seguir los gobiernos locales en la regulacin del mismo
aspecto a nivel local. Es decir, desde la LGEEPA o cualquier ordenamiento derivado de
esa facultad del Congreso de la Unin, se pueden prever esquemas de
descentralizacin y coordinacin lo suficientemente completos como para emprender, a
nivel nacional, acciones en la materia que atiendan el problema desde una perspectiva
integral, regulando la remediacin de suelos contaminados cualquiera que sea el origen
de esa contaminacin (ya se trate de contaminantes regulados a nivel federal o por
actividades reguladas a nivel local).
En ese sentido, se propone que en la legislacin ambiental se prevea que corresponde
al Gobierno Federal la regulacin de la remediacin de suelos contaminados, cuando
dicha contaminacin es producida por materiales y residuos peligrosos o por otros

37

contaminantes sujetos a regulaciones federales (plaguicidas o fertilizantes, por

ejemplo); y en consecuencia, corresponder a los gobiernos locales, estatales y
municipales, de acuerdo con lo que determinen las legislaturas de las entidades
federativas, la regulacin de la remediacin de suelos contaminados por todo tipo de
materiales y residuos, cuya normatividad sea estatal (residuos slidos e industriales no
peligrosos, por ejemplo).
A partir de ello, el esquema que se propone sea incluido en la legislacin ambiental
para distribuir competencias entre los tres niveles de gobierno, en materia de
remediacin de suelos contaminados es el que a continuacin se describe en trminos
generales.
Al Gobierno Federal le correspondera:
En primer lugar, promover un programa nacional para la remediacin de sitios
contaminados por todo tipo de materiales y residuos, el cual podra formar parte del
programa ambiental nacional y en donde se incluyeran las acciones que los gobiernos
locales debern adoptar en la materia.
Evidentemente en su elaboracin deber preverse una participacin activa de los
gobiernos locales. Para ello, el ordenamiento que corresponda, deber prever
incentivos para que los gobiernos lleven a cabo acciones de identificacin,
caracterizacin y remediacin de suelos contaminados, para recuperar su valor,
otorgarles usos productivos y proteger la salud de la poblacin, los ecosistemas y sus
elementos.
Asimismo, para prevenir esa contaminacin, el Gobierno Federal seguira contando con
atribuciones para regular la generacin, manejo y disposicin final de residuos
peligrosos y la realizacin de actividades altamente riesgosas.
Una facultad adicional que deber incorporarse a favor del Gobierno Federal, es la de
regular la remediacin de suelos contaminados con materiales y residuos peligrosos o
cualquier contaminante normado por la legislacin ambiental federal. Esta disposicin
permitir a ese orden de gobierno emitir normas oficiales mexicanas o cualquier otra
disposicin reglamentaria en la materia, otorgar permisos y autorizaciones, fomentar la
investigacin y educacin, promover la integracin de inventarios y registros, etctera.
Evidentemente, se buscara que la normatividad que se refiere al diseo, promocin y
aplicacin de instrumentos de poltica se vincule con la materia que nos ocupe, as
como la normatividad relativa a mecanismos de control, o para imponer sanciones.
Un aspecto fundamental para dar cohesin a la normatividad en materia de remediacin
de suelos contaminados, tanto a nivel federal como estatal y municipal, es el hecho de
que el Gobierno Federal tenga las facultades para determinar los parmetros de
limpieza que correspondan, a travs de la emisin de normas oficiales mexicanas, que

38

se sustenten en los criterios que establezca la Secretara de Salud del Ejecutivo

Federal, con base en las atribuciones que le corresponden en trminos de lo dispuesto
por la Ley General de Salud y por la Leo Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ms adelante detallaremos la vinculacin entre las atribuciones de esa dependencia
con las que le deben corresponder a las autoridades ambientales, a nivel federal a la
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Por su parte, a los gobiernos locales, reiteramos, de acuerdo a las determinaciones que
adopten las legislaturas locales, correspondera:
Elaborar programas para la prevencin de la contaminacin de suelos con materiales,
residuos y dems contaminantes de su competencia, as como para identificar,
caracterizar y remediar esos suelos en la entidad federativa y municipio que
corresponda. Se deber enfatizar que ese programa deber ser congruente con el
programa nacional y con las acciones que de l resulten.
Igualmente que en el caso del Gobierno Federal, se deber establecer la obligacin de
los gobiernos locales de promover la participacin de los distintos sectores de la
sociedad involucrados en la remediacin de suelos, desde quienes realicen actividades
que pueden generar la contaminacin de suelos hasta los pobladores que se ubiquen
en las inmediaciones de los establecimientos respectivos, los institutos de educacin e
investigacin, organizaciones sociales, privadas y pblicas, especialistas y dems
interesados.
Adems, se deber reconocer la facultad para los gobiernos de las entidades
federativas y de los municipios para reglamentar la identificacin, caracterizacin y
remediacin de suelos contaminados con materiales, residuos y contaminantes de su
competencia.
En relacin con el tema de la distribucin de competencias, no deber dejarse pasar la
oportunidad de incluir esquemas que permitan que el Gobierno Federal transmita sus
funciones a los gobiernos de las entidades federativas y a su vez stos a los gobiernos
municipales, conforme a lo dispuesto por el artculo 116 de nuestra Constitucin
General de la Repblica y las Constituciones de los Estados. En consecuencia, debern
incorporarse las disposiciones respectivas que fundamenten esas acciones, as como
los requisitos y formalidades que correspondan.
Finalmente, no debe perderse de vista que la reglamentacin sobre remediacin de
suelos contaminados debe vincularse con otras disposiciones fundamentales de la
normatividad ambiental tales como: los instrumentos de poltica ambiental, para disear
y aplicar instrumentos que permitan prevenir esa contaminacin o facilitar la
remediacin, a travs de emisin de normas oficiales mexicanas, procesos de
evaluacin de impacto ambiental, formulacin de programas de ordenamiento ecolgico
del territorio, auditorias ambientales, acciones de autorregulacin, instrumentos

39

econmicos, fiscales y financieros, entre otros; participacin social y acceso a la

informacin; promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica, responsabilidad civil,
penal y administrativa, entre otros muchos aspectos de la normatividad ambiental que
pueden aprovecharse para atender la problemtica derivada de la contaminacin de
suelos.
4.3

Aspectos tcnicos para la remediacin de suelos contaminados.

4.3.1 Criterios aplicables a prevencin y remediacin de sitios contaminados.Un aspecto que resulta indispensable a incluir en la normatividad relacionada con la
remediacin de suelos, se refiere a los criterios que debern ser observados por las
autoridades ambientales y los particulares para prevenir la contaminacin de suelos. De
acuerdo con la propuesta de poltica pblica propuesta por la Doctora Cristina Cortinas,
adems de los criterios establecidos en el captulo de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, relativo a la prevencin y control de la
contaminacin del suelo, debern ser considerados los siguientes:
1.

Al determinar la peligrosidad y el riesgo de los materiales y residuos y sustancias

txicas presentes en los sitios contaminados, se tomarn en consideracin las
formas o especies qumicas bajo las cuales se presenten, a fin de estimar su
movilidad y biodisponibilidad potencial.

2.

Las condiciones particulares de los suelos y del clima en los lugares en los que se
ubican los sitios contaminados sern tomados en cuenta al determinar la
posibilidad de movilizacin de los contaminantes fuera de estos sitios y las
medidas a seguir para contener o eliminar su posible migracin.

3.

En la determinacin del grado de remediacin de los sitios contaminados,

dependiendo de la complejidad del caso, se podrn aplicar criterios genricos de
limpieza basados en lmites mximos permisibles de sustancias txicas
predeterminadas o se decidir caso por caso, en funcin de los resultados de
estudios de evaluacin del riesgo.

4.

Al definir los niveles de limpieza de los sitios contaminados, a partir del

establecimiento de niveles mximos permisibles de carcter genrico para los
contaminantes riesgosos, se considerarn los relativos al suelo y al agua
subterrnea de consumo humano.

5.

En el caso de sustancias cancergenas, las evaluaciones del riesgo se definirn en

trminos probabilsticos considerando el incremento en el nmero de cnceres
que podran ocurrir en la poblacin expuesta, en tanto que para las sustancias no

40

cancergenas se determinar la dosis o concentracin de las mismas a las que

podra estar expuesta la poblacin receptora y comparar con la dosis o
concentracin que no provoca ningn efecto observable o que ha sido fijada como
nivel mximo permisible.
6.

Tratndose de sustancias potencialmente cancergenas, dependiendo de las

condiciones en las que se presenten en el sitio y de la vulnerabilidad de las
poblaciones en riesgo, se determinar la magnitud del riesgo aceptable en un
rango comprendido entre 10-4 y 10-5.

7.

Al remediar los sitios contaminados se buscar alcanzar un nivel de limpieza que

permita su multifuncionalidad, de acuerdo con los usos del suelo autorizados en la
zona.

8.

Se debe acordar prioridad al tratamiento de los contaminantes para eliminar sus

propiedades txicas y reducir su volumen, sobre su contencin o confinamiento,
siempre que esto sea tcnica y econmicamente factible.

9.

En casos en donde los niveles de contaminacin representen un riesgo inminente

para la salud de la poblacin vecina y no se pueda alcanzar el nivel de limpieza
esperado, por no ser factible tcnicamente o no ser viable econmicamente, se
adoptarn medidas urgentes que reduzcan el riesgo tanto como sea posible.

Como ya se anot en otra parte del presente trabajo, la incorporacin de estos criterios
en la legislacin ambiental es importante, ya que permitir que stos sean considerados
en la emisin de normas oficiales mexicanas, en el otorgamiento de todo tipo de
permisos y autorizaciones, en el diseo y aplicacin de instrumentos econmicos,
autorregulacin o auditorias ambientales, etc.
4.4

Regulacin sustantiva de la restauracin de suelos contaminados.

Considerando lo comentado en los tres incisos anteriores, los aspectos que

mnimamente debe incluir la reglamentacin de acciones de restauracin de suelos, son
los siguientes9:

No debe perderse de vista el hecho de que la obligacin primaria que debe prevalecer en estos casos, es prevenir
cualquier manejo inadecuado de materiales y residuos que contaminen o puedan contaminar el suelo, desarrollar
actividades que afecten negativamente el ambiente, los recursos naturales y la salud de la poblacin, previniendo,
mitigando, evitando y compensado esa afectacin y, por supuesto, asumir los costos ambientales generados por la
realizacin de esas actividades.

41

4.4.1 Responsabilidad. Se deber establecer en la legislacin ambiental que quienes generen, manejen,
utilicen, posean o dispongan, segn se trate, de materiales, residuos u otro tipo de
contaminantes, sern responsables de los daos que llegaran a generarse,
particularmente tratndose de suelos; por lo que estarn obligados a llevar a cabo las
acciones de remediacin que corresponda.
Asimismo, se deber incluir una previsin que disponga que los propietarios o
poseedores de predios cuyos suelos se encuentren contaminados, sern responsables
de esa contaminacin y por lo tanto de llevar a cabo las acciones de remediacin que
resulten necesarias. Esa disposicin deber ser establecerse como una presuncin juris
tantum, es decir, como un supuesto que admite prueba en contrario, a fin de no generar
situaciones de inequidad o injusticia.
Para complementar lo anterior, se deber obligar, desde la legislacin ambiental, a que
quienes enajenen o transfieran temporalmente la utilizacin de predios en los que se
han generado, manejado o dispuesto residuos, realizado actividades riesgosas en
donde se hubieran manejado materiales peligrosos o en donde se pudiera generar
contaminacin, a manifestarlo a quienes se les transfieran los predios y derechos
respectivos, as como a las autoridades ambientales. En este caso, se deber obligar a
los notarios y dems fedatarios a garantizar que se cumpla con estas obligaciones.
Vinculado con dicha obligacin, para esos mismos casos, los responsables debern
demostrar, mediante dictamen emitido por perito en la materia, que el suelo y las
instalaciones no rebasan los lmites y parmetros que determinen las normas oficiales
mexicanas o disposiciones reglamentarias que correspondan, en caso contrario, el
instrumento en el que se consigne la transferencia de propiedad o de posesin, deber
especificar a quin le corresponder llevar a cabo la remediacin del suelo.
Finalmente, cuando se trate de cierre de operaciones de instalaciones en donde se
realizaban actividades como las anteriormente sealadas, el responsable del
funcionamiento deber obtener de perito acreditado, dictamen en el que se determine
que los suelos no rebasan los lmites y parmetros que determinen las normas oficiales
mexicanas o disposiciones reglamentarias que correspondan, e informarlo a las
autoridades ambientales que correspondan.
Para el caso en que el responsable de la contaminacin de suelos no pueda llevar a
cabo las acciones de remediacin, por causas debidamente justificadas que la propia
normatividad deber sealar, y que debern ser extremas, las autoridades ambientales
podrn por s o a travs de terceros especializados, llevar a cabo esas acciones,
cuando se trate de casos graves para la salud de la poblacin, de los ecosistemas o
sus elementos o de los recursos naturales. Sin embargo, en estos casos, los cargos
generados se considerarn como crditos fiscales a cargo del propietario del predio.

42

En ese mismo supuesto, la normatividad ambiental podra incluir esquemas que

permitan la remediacin del suelo, su valorizacin y su aprovechamiento productivo. Es
decir, podrn permitirse intervenciones de terceros que faciliten las labores de
remediacin. Ms adelante detallaremos un mecanismo que podra ser utilizado para
los propsitos referidos.
Para este ltimo supuesto, la normatividad debe dejar suficientemente claro que las
autoridades ambientales no sustituyen a los responsables de la contaminacin del
suelo.
4.4.2 Evaluacin del grado de contaminacin en el suelo.
Indudablemente, uno de los aspectos ms relevantes que deben ser incluidos en la
normatividad ambiental vinculada con la remediacin de suelos contaminados, es el
relativo a la forma, metodologa, criterios, parmetros, etctera, que tendrn que ser
consideraros en la determinacin del nivel de contaminacin de suelos, ya que ello
sustentar las acciones de remediacin respectivas. Desde nuestro punto de vista, la
legislacin deber prever las siguientes cuestiones:
Obligacin de las autoridades ambientales para llevar a cabo acciones de identificacin
de suelos contaminados, en donde se involucren a los gobiernos estatales y
municipales.
Definicin de los casos o supuestos en donde el Gobierno Federal y los gobiernos
locales debern dar prioridad a las acciones de remediacin, con el propsito de
atender situaciones en las que se ponga en peligro la salud humana, los ecosistemas y
sus elementos y los recursos naturales en general. En este caso, la normatividad podra
indicar que tratndose de ciertos contaminantes, proximidad del predio a centros de
poblacin, recursos naturales afectados, etctera, la remediacin es inmediata o a corto
plazo.
Establecimiento de la facultad de la SEMARNAT para emitir las normas oficiales
mexicanas que sealen los mtodos a utilizar u objetivos generales de los trabajos a
desarrollar, para las evaluaciones del grado de contaminacin de los suelos.
En este caso, se debern incluir los aspectos a ser considerados en la evaluacin,
dentro de los que destacan los siguientes:
1.
2.
3.
4.

tipo de actividades que originaron la contaminacin,

responsables de las actividades,
propietarios o poseedores del predio;
caractersticas y volumen de los materiales, residuos o contaminantes;

43

5.
6.

factores que contribuyen a la vulnerabilidad de los pobladores, los ecosistemas y

sus elementos y los recursos naturales;
usos de suelo previstos por los instrumentos de planeacin urbana o ambiental
que correspondan para el suelo contaminado.

A partir de esa informacin, la evaluacin deber orientarse a determinar el tipo y

niveles de concentracin de contaminantes en el suelo, las rutas y vas ms probables
de exposicin y los efectos adversos potenciales que se puedan ocasionar en funcin
de esas rutas y vas y la caracterizacin de la magnitud de los riesgos.
Otro aspecto relacionado con la evaluacin del grado de contaminacin de suelos que
deber ser considerado en la normatividad ambiental, se relaciona con la capacidad de
las personas fsicas o morales para llevar a cabo esa evaluacin. Al respecto, se
sugiere que esas actividades las realicen especialistas acreditados en trminos de la
Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
No debe olvidarse que en la definicin de los criterios, lineamientos, metodologas y en
la formulacin de las normas oficiales mexicanas respectivas, deber darse a la
Secretara de Salud una participacin fundamental, ya que a ella le corresponde emitir
normas sobre calidad ambiental y con base en ello y coordinadamente, las autoridades
ambientales debern formular sus propias determinaciones. Esto debe quedar
suficientemente claro en la normatividad ambiental.
4.4.3 La remediacin.A partir de la identificacin y evaluacin del grado de contaminacin de suelos, es
necesario establecer con toda claridad las reglas a las que se sujetarn las acciones de
remediacin correspondientes. Para ello, la legislacin deber prever:
Expedicin de normas oficiales mexicanas que determinen los parmetros de limpieza,
considerando las caractersticas y volmenes de contaminantes, la vulnerabilidad del
entorno, la naturaleza del suelo y su rgimen de aprovechamiento, entre otros
aspectos. Asimismo, se podr prever que esos parmetros se establezcan por las
autoridades ambientales caso por caso, siguiendo criterios y lineamientos especficos
previstos en las normas oficiales mexicanas.
Expedicin de normas oficiales mexicanas que sealen las tcnicas y metodologas de
remediacin, en cuya formulacin debern participar las dependencias competentes,
organismos privados y sociales, centros de investigacin, especialistas y toda persona
que pueda apoyar a encontrar las mejores herramientas para llevar a cabo la
remediacin de suelos contaminados.

44

Obligacin de los responsables de la remediacin de formular y ejecutar programas de

remediacin, cuyo contenido mnimo deber ser reglamentado en la legislacin
ambiental. Esos programas debern someterse a la consideracin de las autoridades
ambientales, quienes contarn con plazos especficos para dar respuesta a los
interesados, o de lo contrario se aplicar la positiva o negativa ficta. Con el propsito de
evitar discrecionalidad para autoridades y, por tanto, falta de certeza para los
particulares, la normatividad ambiental deber dejar perfectamente claro el contenido,
trminos y alcances de los programas de remediacin.
Obligacin de los responsables de afianzar el cumplimiento del programa de
remediacin.
Obligacin de la autoridad de hacer pblicos los programas de remediacin y las
medidas adoptadas para evitar daos a la salud de la poblacin, a los ecosistemas y
sus elementos y a los recursos naturales.
Igualmente que en el caso anterior, las
contaminados debern ser realizadas por
especializadas, de acuerdo con lo previsto
Normalizacin. En este caso se podr prever
parte de las autoridades ambientales.

acciones de remediacin de suelos

personas acreditadas ante instancias
en la Ley Federal sobre Metrologa y
un registro o autorizacin especfico por

4.4.4 Intervencin forzosa en un predio contaminado.

Las acciones de remediacin de suelos contaminados deben ser consideradas como
una causa de utilidad pblica, con el propsito de que el Estado, a travs de los tres
rdenes de gobierno, pueda llevar a cabo acciones consideradas de inters pblico; o
en otras palabras, que los gobiernos federal, estatales o municipales puedan imponer
modalidades a la propiedad privada o llevar a cabo actos expropiatorios, conforme a lo
dispuesto en el segundo y tercer prrafo del artculo 27 de nuestra Constitucin General
de la Repblica.
En el caso de que los particulares se nieguen a llevar a cabo las acciones de
remediacin que correspondan, o cuando ello sea necesario por tratarse de una
situacin que ocasione o pueda ocasionar grave riesgo a la salud de la poblacin o
afectacin a los recursos naturales, la flora, la fauna o los ecosistemas y sus elementos,
las autoridades ambientales debern tener las facultades para tomar medidas para
evitar que se sigan presentando esas situaciones.
Lo anterior se puede dar por varias vas de derecho pblico: La expropiacin por causa
de utilidad pblica o la limitacin al dominio o a alguno de los atributos de la propiedad.
En estos casos se debern buscar esquemas que permitan a la autoridad atender esas

45

situaciones de emergencia, valorizar los predios, reintegrarlos al comercio, beneficiar a

quienes participen en esos esquemas y gravar a los responsables de la contaminacin.
El derecho administrativo mexicano tiene aejos antecedentes en el caso de actos
expropiatorios y algunos no tan viejos en el caso de intervenciones forzadas de bienes
inmuebles, como es el caso de las edificaciones ruinosas reguladas en los reglamentos
de construcciones.
En todo caso, la legislacin deber dejar claro que el gobierno no puede substituir a los
particulares en la atencin y responsabilidad derivada de la contaminacin de suelos
por un inadecuado manejo de residuos, materiales y otras actividades que puedan
generar esa contaminacin.
4.4.5 Inventario de sitios contaminados y restaurados.
La normatividad ambiental debe prever la obligacin de las autoridades ambientales de
integrar un inventario y registro de suelos contaminados y restaurados. En ello se
debern prever mecanismos que faciliten la integracin de estos inventarios o registros
por parte de los gobiernos de los tres niveles.
4.4.6 Empresas especializadas en evaluacin y remediacin.
Como ya se mencion con anterioridad, se podra incluir un captulo en el que se
establezcan los requisitos y formalidades para que personas fsicas y morales lleven a
cabo acciones para evaluar el grado y caractersticas de los suelos contaminados y
para su remediacin.
Se sugiere que se vinculen las disposiciones de la legislacin ambiental con las que se
encuentran vigentes en materia de normalizacin y, sobre todo, las referidas a los
organismos que participan en la denominada evaluacin de conformidad prevista en
esa normatividad.
4.4.7 Instrumentos Econmicos.
Con el propsito de apoyar las acciones gubernamentales dirigidas a la identificacin,
caracterizacin y remediacin de suelos contaminados, la normatividad ambiental
puede prever la integracin de instrumentos econmicos. Con la reforma a la LGEEPA
en diciembre de 1996, se incorporan como complemento de los instrumentos de

46

comando y control diversos instrumentos inductivos, entre ellos los instrumentos

econmicos: fiscales, financieros y de mercado.
En la normatividad en la materia que nos ocupa, deber hacerse o bien una remisin a
las disposiciones de la LGEEPA o bien disear y establecer instrumentos y
mecanismos especficos que coadyuven a la realizacin de acciones de restauracin de
sitios contaminados.
Adems, se deber incorporar en la legislacin la creacin de fondos ambientales, en
donde se incorporen los recursos provenientes de diversas fuentes, entre ellos:
1.
2.
3.
4.
5.

Recursos fiscales;
Derechos provenientes de permisos y autorizaciones en materia de restauracin
de suelos;
Aportaciones voluntarias de personas y organismos pblicos, privados y sociales,
nacionales y extranjeros;
Multas provenientes de infracciones a la normatividad ambiental;
Conmutaciones de infracciones a la normatividad ambiental.

En todo caso, la legislacin ambiental debe incorporar las reglas mnimas que debern
ser observadas en la integracin de ese fondo, as como en la disposicin de los
recursos y en la supervisin y evaluacin de las acciones que a travs de l se realicen.
4.4.8 Responsabilidad administrativa, civil y penal.No debe dejarse de lado un tema tan importante como es el de la imputacin de
responsabilidad a quienes generen o propicien la contaminacin de suelos. Por ello,
debern elaborarse normas especficas respecto de las conductas que constituirn
infracciones a la normatividad ambiental, a efecto de poder imponer medidas
correctivas, de urgente aplicacin, de seguridad y sanciones. En todo caso, el rgimen
de sanciones administrativas debe dirigirse hacia la reparacin del dao, es decir, hacia
la remediacin de los suelos contaminados, la restauracin de otros recursos naturales
daados y la reparacin de los daos causados a las personas en su salud o en sus
bienes.
Igualmente, deber reglamentarse con mayor detalle la llamada responsabilidad civil
objetiva prevista en los cdigos civiles, para que a travs de acciones ante el poder
judicial, se pueda obtener, por parte de los afectados, la reparacin del dao y perjuicio
que hubieran sufrido y la remediacin del suelo contaminado.
Finalmente, la legislacin penal deber ser revisada para incorporar en ella tipos que
estn vinculados con la contaminacin de suelos, priorizando la remediacin, en
paralelo a las penas corporales y pecuniarias.

47

4.4.9

Mejora regulatoria.

Un aspecto que no debe dejarse de lado en la elaboracin de normas sobre

remediacin de suelos contaminados, es la mejora regulatoria. Ello implica varias
cosas: evitar excesos regulatorios, crear certeza jurdica en los particulares y las
autoridades respecto del marco jurdico aplicable, establecer procedimientos giles,
transparentes, sin discrecionalidad para las autoridades, en donde se sealen plazos
concretos y criterios para la toma de decisiones.

5.

Alternativas para regular la prevencin de la contaminacin de sitios

y su remediacin.

Con el propsito de adecuar la legislacin ambiental para incorporar un conjunto de

disposiciones que constituyan el marco jurdico para llevar a cabo la restauracin de
suelos contaminados con materiales, residuos o cualquier otro contaminante, desde
nuestro punto de vista existen tres alternativas:
5.1

Emitir reglamentaciones derivadas del texto vigente de la Ley General del

Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.

La primera opcin consiste en que, con fundamento en las disposiciones vigentes de la

LGEEPA, se reglamente la identificacin, evaluacin del grado de contaminacin de
suelos contaminados y su remediacin. En este caso se pueden expedir dos tipos de
disposiciones reglamentarias: un reglamento de la LGEEPA en la materia o normas
oficiales mexicanas.
Esta alternativa permitira que en el corto plazo se incorporen en la normatividad
ambiental mexicana, preceptos dedicados a atender la problemtica que nos ocupa, ya
que depende exclusivamente del Ejecutivo Federal.
Sin embargo, este supuesto implica desventajas importantes, dentro de las que destaca
el hecho de que la regulacin de la remediacin de suelos estara vinculada nicamente
a las disposiciones vigentes en materia de generacin, manejo y disposicin final de
materiales y residuos peligrosos; y desde nuestro punto de vista, esas disposiciones
son sumamente limitadas para atender el problema en forma integral y no permitira
incorporar muchos de los aspectos sealados en el apartado anterior.

48

Por tanto no creemos que sea una opcin adecuada si se quiere reglamentar con
detalle la remediacin de suelos contaminados; pero de manera interina podra ser
una opcin para cubrir en el corto plazo, un vaco normativo importante, hasta en tanto
se realicen los ajustes a la legislacin ambiental que permitan una reglamentacin
mucho ms completa.
5.2

Expedir una ley especial.

La segunda alternativa consiste en emitir un ordenamiento especfico, una ley especial,

que derive de lo dispuesto por los artculos 27 y 73-XXIX-G de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.
En este caso, se emitira una ley general para la remediacin de sitios contaminados,
que contendra disposiciones aplicables a nivel federal y criterios y lineamientos a las
legislaturas locales para que en sus mbitos de competencia emitieran la
reglamentacin procedente. Bajo este esquema no habra ningn problema para regular
los distintos aspectos que hemos venido comentando como necesarios para llevar a
cabo la remediacin de suelos contaminados, su valorizacin e incorporacin a usos
productivos.
Las desventajas que vemos en estos casos se derivan bsicamente del escepticismo
que ha despertado la proliferacin de leyes generales y las dificultades para concretar
acuerdos entre las dependencias de la administracin pblica federal y las distintas
fracciones parlamentarias representadas tanto en la Cmara de Diputados como en la
de Senadores del Congreso de la Unin.
Otro riesgo que se tiene en esta opcin es reiterar disposiciones ya contempladas en la
LGEEPA o, por el contrario, separar completamente los dos ordenamientos,
desaprovechando muchos aspectos regulados en la ley citada.
5.3

Modificar la LGEEPA.

La tercera alternativa para incorporar disposiciones ms completas en materia de

remediacin de suelos contaminados en nuestro marco jurdico, consiste en la
modificacin de la LGEEPA y la emisin de las disposiciones reglamentarias que fueren
necesarias.
Al igual que en el caso anterior, creemos que con una reforma a la LGEEPA podran
cubrirse los distintos aspectos que planteamos como necesarios de considerar al
momento de reglamentar la remediacin de suelos contaminados. Adems, en esta
opcin se podra dar una perfecta vinculacin con otros apartados de la legislacin

49

ambiental que resultan fundamentales en la materia que nos ocupa, como es el caso de
los principios para la aplicacin de la normatividad ambiental, los instrumentos de
poltica, la distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno, la imposicin
de medidas de seguridad, correctivas o de urgente aplicacin, denuncia popular,
recurso de revisin, entre otros.
La desventaja que podra tener esta alternativa, se deriva del hecho de que al plantear
modificaciones a la LGEEPA, algunos sectores o fracciones parlamentarias querran
aprovechar la ocasin y abordar otros temas contenidos o no en el citado
ordenamiento, lo que podra distraer la atencin de la regulacin de la remediacin de
suelos contaminados.
A partir de las modificaciones a la LGEEPA se sentaran las bases para la emisin de
un reglamento en la materia y de normas oficiales mexicanas para completar la
normatividad.
5.4

Incorporacin del tema a una ley general de residuos.

En noviembre de 2001, se present en la Cmara de Diputados del Congreso de la

Unin, una iniciativa de Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos,
en donde se incorpora un Ttulo relativo a prevenir la contaminacin de suelos por el
indebido manejo de residuos o materiales peligrosos, as como a regular las acciones
de remediacin respectivas.
Esa iniciativa fue aprobada en la Cmara de Diputados por unanimidad, en el segundo
periodo de sesiones del ao de 2002, y se remiti a la Cmara de Senadores para su
anlisis, discusin y en su caso aprobacin.
En caso de que sta ltima apruebe el Decreto respectivo de la Cmara de Diputados,
se incorporaran al derecho positivo mexicano diversas disposiciones en materia de
restauracin de suelos contaminados con materiales o residuos peligrosos, que
pudieran cubrir los huecos que hoy se observan en nuestro marco jurdico.

50