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Revista de sociologa, N23 (2010) pp.

11-37

Conflicto poltico y diseos institucionales


de participacin en el caso chileno*
Gonzalo Delamaza**
Resumen
La escasa involucracin de los ciudadanos, el debilitamiento de los mecanismos de representacin, la tecnificacin del proceso de toma de decisiones, y el predominio de las concepciones
elitistas y solo delegativas en Amrica Latina, son factores que han llevado a plantear la necesidad
de fortalecer la dimensin participativa de la democracia (ODonnell, 1993; Avritzer, 2002;
PNUD, 2004). En Chile el tema ha suscitado relativo entusiasmo pero ha tenido escasos frutos,
generndose diversas iniciativas legales y de poltica pblica para abordarlo. Sin embargo, el
diseo de la gobernabilidad democrtica hegemnico desde fines de los ochenta ha restringido
la participacin institucional a instancias de escaso poder, de carcter principalmente consultivas y no vinculadas a la creacin de espacio pblico deliberativo. La posibilidad de ampliacin
de dicha participacin supone hacer coherentes los esfuerzos hasta ahora aislados y carentes
tanto de una voluntad poltica clara, como de estndares que garanticen su sostenibilidad e
institucionalizacin.
Palabras clave: Participacin ciudadana - polticas pblicas - mecanismos de participacin
- democracia.

Abstract
There are many reasons that highlight the need to foster participative dimension of democracy.
Some of them are the lack of enough involvement of citizens, the weakening of the traditional ways
of representation, the increasingly technocratic character of the decision making process and the
predominance of the elitist and delegative conception of democracy in Latin America (ODonnell,
1993; Avritzer, 2002; PNUD, 2004). In Chile there has raised an enthusiastic debate but with lack
of outcomes, despite the variety of legal initiatives and public policies to deal with this issue. But the
democratic governance design that has been hegemonic since late eighties has restricted institutional
participation to powerless mechanisms, with a mainly consultative character and not linked to the
creation of a deliberative public space. The possibility of broadening of such participation needs
to align the different efforts. Until now they have been isolated and lacking of a clear political will,
just as of standards that could assure their sustainability and institutionalization.
Keywords: Citizen participation - public policies - participation mechanisms - democracy.

Este artculo forma parte del proyecto FONDECYT N1085180 Agendas de participacin ciudadana y redes
de poltica pblica como componentes de la reforma democrtica del Estado, dirigido por el autor.

** Socilogo por la Universidad Catlica de Chile y Diplomado (D.E.A.) por la Escuela de Altos Estudios en
Ciencias Sociales, Pars. Estudios de doctorado en la Universidad de Leiden, Holanda. Ha sido profesor
visitante en el Centro de Estudios Latinoamericanos de Harvard University. Investigador de la Universidad
de Los Lagos en Santiago, donde dirige el Programa Ciudadana y Gestin Pblica.

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GONZALO DELAMAZA

I. El debate sobre participacin ciudadana, todos de acuerdo?


Durante los aos noventa la participacin ciudadana pareci ser una idea polticamente
correcta, es decir, form parte del discurso oficialmente aceptado. Pero su significado
permaneci en la ambigedad y su despliegue fue muy acotado. En cualquier caso, hablar
de participacin ciudadana en el contexto de los noventa no comprometa ningn cambio
concreto en las orientaciones y prcticas del proceso poltico e institucional (Delamaza,
2005; Ms Voces, 2005). La situacin cambi el 2006, con la apertura y rpida clausura
del debate sobre gobierno ciudadano, realizado con una amplia e intensa aunque breve
movilizacin social la rebelin de los pinginos como teln de fondo1. Ese debate permiti
ver que el consenso no era tal, cuando se trataba de poner en prctica transformaciones
concretas en el modo de gobernar (Delamaza, 2006). Surgieron as voces explcitamente
contrarias a la introduccin de nuevos mecanismos de participacin institucional, y que
denunciaron la idea de gobierno ciudadano como algo carente de sentido y preado de
peligros. Las principales vertientes de crtica pueden sistematizarse en tres: a) las limitaciones
propias de los espacios de participacin. Se cuestiona la formacin de elites participativas
en el nivel, las que hacen predominar finalmente los intereses de los grupos organizados por
sobre los no organizados, y por tanto situaciones de captura de los espacios pblicos; b)
las exigencias de racionalidad de las polticas pblicas, frente a la racionalidad limitada
de la ciudadana. Se cuestiona la falta de conocimiento tcnico de los ciudadanos/as, la
dispersin de sus demandas, las dificultades de gestin, y la prdida de eficiencia y mayor
gasto de recursos en la obtencin de soluciones, y c) el debilitamiento de la democracia
representativa. Se cuestiona el que la participacin ciudadana directa pueda provocar un
proceso de informalizacin de la poltica, al establecer canales alternos no institucionalizados
de mediacin, con el consecuente debilitamiento de los partidos polticos y conflictos con
las instancias surgidas desde elecciones populares2.
Sin embargo, y ms all del debate terico e histrico-cultural, han surgido en Chile y
Latinoamrica, una multitud de experiencias que permiten realizar tambin un debate emprico
sobre las formas de democracia directa y de democracia participativa y sus instrumentos
de gestin, muy vinculados por cierto a modificaciones y nuevos enfoques de polticas
pblicas. Entre estas experiencias podemos contar: el reconocimiento constitucional a los
mecanismos de democracia directa (iniciativa popular de ley, revocatoria de mandato y
plebiscitos); diversas reformas legales y administrativas; diseos de poltica y de programas
(PNUD, 2004; Payne, 2003; Hevia, 2005; Delamaza, 2009); en el mbito local destacan los
presupuestos municipales participativos; Consejos Gestores; Mesas de Concertacin; rganos
de contralora social; e instrumentos y normativas de planificacin participativa (Montecinos,
2007; Grompone, 2007; Bebbington et al., 2005). En este artculo no abordaremos lo
1

Al inicio de su gobierno, la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) indic que quera modificar su modo de
ejercer el poder por medio de lo que llam gobierno ciudadano. A menos de un mes de asumido el gobierno,
se produjo la primera movilizacin social masiva y en la calle desde 1989. Fue protagonizada durante algunas
semanas por los estudiantes de enseanza media y se la llam rebelin de los pinginos, por la apariencia
que presentan los estudiantes vestidos de uniforme, reunidos en grandes grupos.
Ver, entre otros, los siguientes trabajos: Canto (2005), Bebbington etal. (2005) y Boeninger (2007).

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referido a las necesarias reformas del sistema poltico, sino slo aquello referido al diseo,
implementacin y evaluacin de polticas pblicas.
El Estado no tiene una posicin homognea frente al tema de la participacin. Diferentes
capas geolgicas del Estado y centros de iniciativa poltica pertenecientes a l expresan
distintas orientaciones, programas, objetivos y estrategias, que muchas veces se contraponen
entre s (Delamaza, 2005). En el Ejecutivo chileno, por ejemplo, se pueden diferenciar los
ncleos estratgicos (Presidencia, Interior y Hacienda), de los de la sectorialidad social
tradicional (ministerios sociales) y los programas innovadores (MIDEPLAN principalmente),
que no mantienen iniciativas coherentes entre s. Tampoco se da una situacin articulada
entre los niveles de la institucionalidad, siendo especialmente dbil el nivel regional (no
cuenta con estructuras de participacin) y con un diseo muy limitado el mbito municipal,
como lo muestran las escasas evaluaciones al respecto (SUBDERE, 2004; Ms Voces, 2005).
De all las dificultades para impulsar iniciativas explcitas de reforma en esta materia, que
han surgido desde el propio Ejecutivo a partir del ao 20003.
Incluso las polticas de modernizacin del Estado aplicadas en Chile resultan poco
claras al respecto, pues si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio hacer ms
eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por medio de una gestin pblica
participativa (Comit de Modernizacin, 2000: 16), en la prctica, el nfasis ha sido dado
a la eficiencia y no a la participacin, asumiendo la modernizacin del Estado un enfoque
gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de autonoma que han
ganado sus elites tecno-burocrticas4. Esta situacin recin comienza a cambiar, y a girar
hacia la participacin, aunque en forma muy paulatina y con alcances an incipientes, a
partir del ao 2002 (Montecinos, 2007: 329). Sin embargo, no se aprecia una estrategia
integrada de reforma estatal que incorpore el componente de participacin. Al interior de la
institucionalidad estatal se pueden identificar diferentes enfoques y tensiones, que han tenido
consecuencias sobre las iniciativas en pro de la participacin, sus avances y retrocesos5.
La tradicin histrica chilena, su cultura poltica y sus prcticas estatales tampoco ofrecen
modelos tiles a los desafos actuales de la participacin ciudadana. El Estado unitario,
centralizado y dividido sectorialmente, el sistema poltico presidencialista (reforzado por el
binominalismo), junto al impacto de las reformas institucionales neoliberales (muchas de las
cuales no han sido modificadas con posterioridad a 1990), crean condiciones desfavorables
para la participacin. La tradicin de iluminismo democrtico del Estado chileno hace
3
4
5

Desde el ao 2004 se tramita en el Parlamento una Ley de Asociatividad y Participacin de la Sociedad Civil en
la Gestin Pblica, sin que hasta la fecha de elaboracin de este artculo (marzo 2010) se haya aprobado.
Sobre tecnocracia y poltica, ver Silva (2006) y BID (2006).
En octubre de 2009, el Consorcio para la Reforma del Estado, compuesto por siete think tanks, expresivos
del arco poltico de la Concertacin y la oposicin de derecha, junto a cuatro centros universitarios, dieron
a conocer una propuesta transversal sobre reforma del Estado. En ella el tema de participacin ocupa cuatro
numerales (sobre un total de 109 en el total del documento). Uno afirma la necesidad de un enfoque amplio;
el segundo alerta sobre los costos y riesgos de intervencin y captura por grupos de inters particulares; el
tercero propone difundir documentos de consulta de medidas de poltica para recibir aportes; y el cuarto
remite a la necesidad de descentralizar el Estado (Consorcio para la Reforma del Estado, 2009: 21-22).

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GONZALO DELAMAZA

que privilegie el cambio y las reformas desde arriba y con sentido nacional, antes que
aquellas dirigidas desde abajo y que contengan algn tipo de ethos local (Salazar y
Pinto, 2000).
Los diversos trabajos que sistematizan la experiencia latinoamericana arrojan varias
conclusiones en comn. En general, coinciden en sealar que el xito en la transformacin
de los mtodos y los objetivos de gestin de las polticas pblicas no dependen de la mera
existencia de mecanismos participativos, sino que fundamentalmente de la capacidad
existente en las contrapartes de la sociedad civil para hacerlos exigibles. Lo mismo ocurre
del lado del sector pblico, pues el xito de la nueva gestin pblica participativa dependera
fundamentalmente de la capacidad de los funcionarios pblicos de aprehender y de generar
compromisos con estos nuevos enfoques. Vale decir, que la mera promulgacin legal o instalacin
administrativa de la democracia participativa no resulta en s misma suficiente6.
En este artculo se proponen categoras conceptuales para clasificar y analizar las
caractersticas y el potencial democratizador de los diferentes mecanismos de participacin
que se han ensayado en diversos contextos. Luego se traza la trayectoria poltica de la
participacin institucional en el pas y se releva la evidencia emprica con que se cuenta
respecto de lo realizado en distintos mbitos de poltica. La hiptesis del trabajo es que la
concepcin de participacin dominante en las polticas pblicas consistente con el diseo
de la gobernabilidad democrtica hegemnico desde fines de los ochenta ha restringido la
participacin institucional a instancias de escaso poder, de carcter principalmente consultivas
y no vinculadas a la creacin de espacio pblico deliberativo. En el acpite final se proponen
algunas de las innovaciones institucionales y conceptuales que debieran producirse para
hacer de la participacin ciudadana un real factor de profundizacin democrtica.
II. Categoras de participacin ciudadana: Para qu?, por qu?, cundo?
y cmo?
No toda participacin se ejerce por la va institucional, ni tampoco toda participacin
incidente en las polticas y la gestin pblica se realiza por vas institucionales. De hecho, la
relevancia de las vas institucionales tiene relacin con su capacidad de canalizar efectivamente
las demandas existentes en la sociedad, reduciendo los costos de transaccin implicados y
con una expectativa razonable de obtener resultados positivos. En la relacin entre el Estado
y la sociedad en Amrica Latina esos elementos no han estado tradicionalmente presentes,
predominando relaciones de cooptacin e incorporacin subordinada (populismo, clientelismo,
caudillismo) o la confrontacin, sea por la va de formas ms o menos violentas o por la va
de los movimientos sociales y de protesta organizada que realizan presin por obtener sus
demandas, buscando impactar las polticas por fuera de la institucionalidad (BID, 2006).

Ver al respecto los trabajos de Bebbington etal. (2005), Canto etal. (2003). Tambin: Lpez y Pacheco (2006),
Mrquez etal. (2001) y Remy (2005).

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Un intento por clasificar las formas de participacin segn su relacin con la institucionalidad
y su capacidad de incidir es el propuesto por Mara Isabel Remy. El caso peruano, analizado
por la autora, muestra que la efectividad poltica de los mecanismos no institucionalizados,
particularmente la protesta pblica, resulta mayor que la que se obtiene a travs de los
mecanismos institucionalizados, en especial los de dilogo con la autoridad. Estos ltimos,
aunque establecidos por la ley y formalmente operativos, no resultan eficaces para abordar
materias significativas, ni cuentan con gran legitimidad entre la poblacin peruana (Remy,
2005). De tal manera que el desafo no consiste solamente en institucionalizar, sino dotar
a este nuevo tipo de instituciones de atribuciones y consecuencias prcticas que las hagan
relevantes a los ojos de la poblacin y los ciudadanos.
Tambin se puede mirar la participacin desde el punto de vista de quines, cmo y
para qu se involucran. Este punto de vista permite una apreciacin de los mecanismos
institucionales y operativos que existen en el proceso, ms all del nivel de decisin que
las personas puedan alcanzar. Los tipos de participacin son clasificados en asociativos
y personales. En los primeros la participacin se realiza en nombre de organizaciones o
asociaciones, mientras que en los segundos se participa de manera individual, en tanto
ciudadano/a individual. A su vez la participacin asociativa puede ser relativa a temas
sectoriales, o bien ejercerse en el plano territorial. Y la personal puede ser intensiva, es decir,
que requiere de mayor dedicacin de tiempo y recursos, as como un proceso de acciones
sucesivas a realizar (como ocurre con el presupuesto participativo y con la participacin en
las instancias contempladas en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, por ejemplo),
o bien extensiva, que alcanza a muchas personas, pero a travs de actos simples y fciles
de realizar (como una consulta electrnica o una encuesta de satisfaccin de usuario). Las
formas intensivas son mejores para deliberar pero involucran a un activo ms pequeo de
personas, normalmente lderes. Las extensivas no permiten la deliberacin, pero ayudan a
tomar decisiones con mayor legitimidad y pueden involucrar grandes cantidades de personas
(Font etal., 2000).
Otro punto de vista es mirar la participacin segn los niveles que alcanza en cada una
de las fases de la poltica. En un trabajo reciente, Fernndez y Ordez revisan las distintas
categoras utilizadas y proponen una clasificacin que evite algunas duplicaciones e
inconsistencias de las clasificaciones anteriores. Las etapas o fases de la poltica se clasifican
en informacin, diagnstico y decisin, implementacin y evaluacin y reformulacin.
Estas se cruzan con los niveles que puede alcanzar la participacin y su impacto concreto
en la ciudadana. La escala aqu va desde la no participacin (pero que muchas veces es
presentada como tal) hasta la participacin empoderadora, pasando por las modalidades
instrumentales (Fernndez y Ordez, 2007).
En el caso de la participacin empoderadora, resulta deseable describir el tipo de poder
que otorga a la ciudadana, es decir, poder para qu? Desde el punto de vista de la gestin
pblica, que estamos analizando prioritariamente aqu, el poder se puede clasificar en
diferentes categoras: poder de denuncia, de certificacin, de asignacin, de deliberacin y
de escrutinio (Cunill, 2007). Estas categoras permiten una mayor precisin al momento de

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GONZALO DELAMAZA

Cuadro 1

Matriz de clasificacin de la participacin ciudadana.


Tipos de participacin y fase asociada de la poltica
NO PARTICIPACIN
Uso de TI

Campaas

TIPO DE PARTICIPACIN

Gestin interna, mejora


de atencin al usuario

NO PARTICIPACIN
ENCUBIERTA

Informacin

Difusin de
informacin
Consulta no
vinculante

FASE ASOCIADA

Consulta
vinculante

Participacin
deliberativa

Diagnstico y
decisin

Ejecucin delegada

Coejecucin, supervicin

Implementacin

Evaluacin pasiva:
consulta, quejas
y reclamos

Reformulacin deliberativa
(Control social)

Evaluacin y
reformulacin

PARTICIPACIN
INSTRUMENTAL

PARTICIPACIN
EMPODERADORA

Fuente: Fernndez y Ordez (2007: 33).

planificar o de evaluar los mecanismos de participacin concretos y los espacios que abren
a la ciudadana participante.
Por ltimo, veremos que los distintos mecanismos de participacin tienen diferentes
ventajas y desventajas, las que son importantes de considerar a la hora de promoverlos.
De tal manera que se requerir un diagnstico de la situacin en la que se quiere poner en
prctica el proceso, as como los objetivos prioritarios que se persiguen con la participacin,
los que difieren segn casos y lugares. De esta manera podemos proponer una ltima forma
de clasificar la participacin ciudadana, esta vez segn diferentes criterios, que nos permitir
evaluar potencialidades y limitaciones de acuerdo a los objetivos perseguidos.
III. La participacin en Chile: polticas pblicas
Se ha afirmado precedentemente que los avances en la materia en el pas son an
escasos y acusan mltiples deficiencias, existiendo un amplio campo de avance posible
para los efectos de contar con una gestin pblica participativa, con mayores grados de
involucramiento de la ciudadana y con una mayor eficiencia y eficacia en la gestin. En

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Cuadro 2

Clasificacin de instrumentos de participacin segn caractersticas relevantes


Criterios

Aconsejable

Deficitario

Representatividad

Encuesta deliberativa

Consejo consultivo

Grado de informacin/deliberacin

Consejo consultivo

Plebiscito
Encuestas

Capacidad educativa

Presupuesto participativo
Planes estratgicos

Consejo consultivo

Extensin

Plebiscito

Consejo consultivo

Presupuesto participativo
Costo/dificultad organizativa

Consejo consultivo

Encuesta deliberativa
Presupuesto participativo

Impacto en polticas

Plebiscito
Presupuesto participativo

Encuesta deliberativa

Fuente: Font (2004).

este apartado examinamos algunos de los datos que existen sobre este tema, considerando,
sin embargo, que los estudios empricos son escasos en nuestro pas en comparacin con
otros pases de Amrica Latina. La agenda de participacin est relativamente ausente de la
investigacin acadmica en Chile y no existen centros especializados en esta materia7.

3.1. La participacin ciudadana realmente existente


Durante los dos primeros gobiernos de la Concertacin (1990-2000) el estmulo de
la participacin se hizo principalmente dentro de los diseos de los programas sociales.
Para ello se busc incorporar a los organismos no gubernamentales, as como a las
organizaciones de base, dentro de distintas fases de ejecucin de los programas, con
nfasis en el cofinanciamiento y la implementacin. El principal programa de la poca fue
el de pavimentos participativos, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres
cofinanciaban la pavimentacin de sus calles y pasajes, subsidiando as al Estado, cuyos

Un relevamiento del conocimiento producido a travs de encuestas sobre este tema en el pas, desde 1990
hasta el 2006, indica que slo se cuenta con series de datos sobre la participacin electoral y la participacin
en organizaciones (en trminos cuantitativos), mientras que la gran cantidad de estudios de opinin no incorporan esta temtica en sus preguntas (Gerber, 2007).

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GONZALO DELAMAZA

recursos resultaban insuficientes8. El problema de la participacin ingres como tal a la


agenda poltica en la campaa presidencial de 1999, recin despus que se produjeron
cambios en el cuadropoltico electoral a fines de 1997.
A fines de 1997 se realizaron en Chile elecciones parlamentarias en las cuales la coalicin
gobernante perdi alrededor de un milln de votos. Gran parte de esos votantes opt por
no concurrir a votar o anular su voto en la urna, normalmente con consignas antipolticas
o simplemente expresiones de descontento. Al ao siguiente el crecimiento econmico
disminuy sensiblemente acusando los efectos de la llamada crisis asitica, lo que impact
sobre el empleo y en general las expectativas de la poblacin. Ambos hechos la desafeccin
poltica y el relativo agotamiento del modelo de crecimiento vigente desde mediados de
los ochenta marcaron un cambio de etapa en el rumbo poltico de la transicin chilena9.
Por ello no es de extraar que los siete candidatos a la presidencia en 1999 lo hicieran en
nombre de la necesidad de introducir cambios significativos en la conduccin del pas,
contrastando con el claro sesgo continuista de la anterior eleccin realizada en 1993.
Ricardo Lagos, el candidato de la coalicin de gobierno, que result ganador por
estrecho margen, levant la oferta de fortalecer la funcin pblica en materias de proteccin
social, expresadas en una reforma del sistema de salud. Tambin abord el tema de la
participacin ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, as como
de profundizar la reforma del Estado. Se convoc a un Consejo Ciudadano de amplia
composicin para formular una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil, lo que abri
expectativas de cambio en ese plano (DOS, 2007). La mayor prioridad poltica que haba
adquirido el tema de la participacin ciudadana se expres en la promulgacin de un plan
gubernamental que recogi los planteamientos del Consejo Ciudadano10. En el 2002 se
dict un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que llev a que los diferentes
ministerios comprometieran metas especficas apuntando a incorporar la participacin en
las polticas y programas que impulsan. El 2004 se present al Parlamento el proyecto de
ley sobre Asociatividad y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.
Una evaluacin de la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas y
programas pblicos realizada el 2007, a partir del Informe Gubernamental realizado por
la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS, 2007), arroja la sorprendente cantidad de
305 mecanismos de participacin, correspondientes a 155 compromisos de participacin
ciudadana establecidos por la totalidad de los 18 ministerios en que se divide la administracin
8

El Informe sobre el Programa de Pavimentacin Participativa comienza as: El Programa de Pavimentacin


Participativa es una iniciativa del gobierno nacional comenzada en 1995, que sustituy un programa anterior
de Pavimentos Participativos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) que, a pesar de su nombre,
no consideraba la participacin de los vecinos (Valenzuela etal., 2000: 158).
9
Adicionalmente, aconteci que, en octubre de 1998, el general Pinochet fue detenido en Londres lo que lo
oblig en definitiva a retirarse de la escena poltica a su regreso en abril de 2000. Ello marc tambin un cambio
relevante en la agenda poltica del pas, alejando los temores de una mayor influencia militar en ella.
10 El Consejo fue formado por 28 ciudadanos/as vinculados a distintas organizaciones y cuatro representantes
ministeriales. Ver el texto de la respuesta presidencial al Informe del Consejo en: http://www.portalciudadano.
cl/detalle_noticia.html?id=69;id_seccion=129.

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central (Fernndez y Ordez, 2007: 32). Sin embargo, la misma evaluacin muestra el
escaso potencial efectivo de promocin de la participacin ciudadana.
El anlisis de la iniciativa gubernamental entrega datos que confirman, seis aos despus
de establecido el instructivo presidencial, la falta de avances sustantivos en la materia. Por
un lado se establece que un 37% de lo que se informa como participacin por parte de los
ministerios y servicios y se publica como tal por la DOS no corresponde a participacin.
Ello evidencia una falta de comprensin y claridad, as como ausencia total de estndares,
respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos participativos puestos en prctica estn
concentrados en la modalidad instrumental (44%), muy principalmente en la modalidad ms
bsica de esta: la participacin informativa, que alcanza un 26% del total de mecanismos.
La participacin que los autores llaman empoderadora, pues tiene consecuencias de
fortalecimiento tanto para la gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil
slo alcanza un 19% (Fernndez y Ordez, 2007). Dichas iniciativas no han comprometido
ningn reacomodo institucional, siguiendo en este sentido la tendencia previa: fortalecer
programticamente las instancias existentes, sin enfrentar los desafos de cambio institucional
ni de rediseo poltico que introducir la participacin supone.
Estos resultados muestran la falta de un concepto claro acerca de lo que la participacin
puede significar para las polticas pblicas. No solamente los ministerios y servicios informan
errneamente a la reparticin encargada del seguimiento (la DOS), sino que sta carece de

Cuadro 3

Mecanismos de participacin incorporados


a la gestin pblica segn tipos de participacin
NO PARTICIPACIN
Uso de tecnologas de
informacin 3,3%

Campaas 9,2%

Gestin interna, mejora de atencin al


usuario 24,9%

TIPO DE PARTICIPACIN
INSTRUMENTAL

EMPODERADORA

Difusin de la informacin
26,2%
Consulta no vinculante
8,9%

Participacin
deliberativa 9,8%

Ejecucin delegada 3,0%

Coejecucin,
supervisin 5,9%

Evaluacin pasiva:
consultas, quejas,
reclamos 5,6%

Reformulacin
deliberativa (control
social) 3,3%

N = 305 (mecanismos institucionalizados de participacin informados en DOS, 2007).


Fuente: Fernndez y Ordez (2007: 47).

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estndares apropiados para orientarlos y producir el avance que se busca en la gestin del
Estado. En agosto del 2008 se public un nuevo Instructivo Presidencial de Participacin
Ciudadana, referido a cuatro mandatos vlidos para todos los ministerios: establecer una
normativa general sobre participacin ciudadana; rendir una cuenta anual de gestin y
ejecucin presupuestaria; disear mecanismos para establecer Consejos Consultivos de la
Sociedad Civil y poner a disposicin de la ciudadana sus planes, programa y proyectos.
Similares problemas ha sufrido la principal iniciativa legislativa que se ha intentado durante
el perodo: el proyecto de ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin
Pblica, presentado al Parlamento en junio del 2004, luego de un proceso de discusin
prelegislativo de ms de 3 aos11. El proyecto de ley tuvo una etapa de discusin hasta el
primer semestre del 2006, cuando el Ejecutivo bajo nueva administracin envi un veto
sustitutivo que reforz sus contenidos incluyendo los siguientes aspectos principales: establece
el derecho a la participacin ciudadana en la gestin pblica como componente de la Ley
de Bases de la Administracin Pblica; establece la obligatoriedad de conformar Consejos de
Organizaciones de la Sociedad Civil, de carcter consultivo en materias predeterminadas, en
las distintas reparticiones pblicas, incluyendo ministerios, servicios y municipios; establece
una categora de Asociaciones y Organizaciones de Inters Pblico (OIP); simplifica el
trmite para constituir organizaciones de inters pblico, a travs del sistema de registro;
crea un Fondo para el Fortalecimiento de las OIP, coadministrado con representantes de estas
organizaciones; establece un Estatuto del Voluntariado y establece un sistema de Cuentas
Pblicas que incluye la respuesta obligatoria de la autoridad a los planteamientos de la
ciudadana12. El proyecto en cuestin fue aprobado con apoyo transversal por la Cmara
de Diputados y por la Comisin de Gobierno Interior del Senado. Sin embargo, en sesin
de diciembre del 2008 la Sala del Senado lo rechaz debiendo constituirse una Comisin
Mixta (diputados y senadores) que deber proponer un nuevo proyecto.
Todas las propuestas relativas a mecanismos de democracia directa, incluidas en las primeras
versiones del proyecto, fueron excluidas en el enviado al Parlamento, aparentemente por
acuerdos tomados entre los responsables polticos de la Concertacin13. Con posterioridad, sin
embargo, se envi al Parlamento una propuesta de reforma constitucional que, de aprobarse,
permitira formular luego una propuesta para establecer la iniciativa popular de ley14.
En el mbito poltico a comienzos del gobierno de Bachelet (2006-2010) el debate
estuvo marcado por la propuesta genrica de realizar un gobierno ciudadano, lo que
fue interpretado por actores polticos como un by pass a los partidos polticos en diversas
materias de gobierno. A ello se sum la conformacin de diversos consejos y comisiones

11

El texto del proyecto de ley de 2004 en: http://www.chilevoluntario.cl/temas/ley.html.


Comentarios crticos sobre diversos aspectos incluidos en el proyecto de ley de Asociaciones y Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica en: http://www.accionag.cl/ley.php.
13 A pesar de que el apoyo ciudadano a introducir mecanismos de democracia directa, como la revocatoria de
mandato, el plebiscito y la iniciativa popular de ley bordean el 80% (Recabarren y Aubry, 2005: 79).
14 Ms antecedentes sobre este y otros proyectos anteriores sobre el tema (presentados por parlamentarios) en:
http://www.iurisprudentia.cl/2008/03/24/notas-sobre-la-iniciativa-ciudadana-de-ley-ii/.
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CONFLICTO poltico y diseos institucionales

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que combinaban expertos y representantes de diversos organismos sociales, convocados


para sugerir polticas de alto consenso en materias sensibles (infancia, previsin, educacin).
Sin embargo, lo que dio vigencia y polmica al debate sobre gobierno ciudadano fue la
amplia movilizacin de los estudiantes secundarios que el gobierno debi enfrentar recin
comenzando (mayo-junio de 2006). En dicho contexto se reaviv en la elite poltica chilena
el temor al desborde de las demandas sociales, que haba acompaado los primeros aos
de la transicin poltica. Algunos sectores del propio gobierno consideraron tambin que la
movilizacin estudiantil haba sido estimulada por este tipo de enfoques de poltica. Como
resultado de ello se dej de mencionar dicha consigna.
No obstante, la iniciativa gubernamental aparece tensionada por diferentes orientaciones. As,
en septiembre del 2006 la presidenta present los contenidos de su Agenda Pro Participacin.
Se aprecia una clara diferencia entre el fundamento que la presidenta esgrime en su discurso
y el contenido concreto de la Agenda, lo que probablemente exprese las tensiones entre la
voluntad programtica y las restricciones polticas. El primero incluye reformas polticas:
sistema binominal, inscripcin automtica, participacin poltica de la mujer, voto de
chilenos en el exterior; eleccin de autoridades regionales; reforma municipal para crear
gobiernos locales; iniciativa popular de ley; entre otras. La agenda especfica, en cambio,
resulta mucho ms limitada. En ella se propone la formacin de consejos de organizaciones
de la sociedad civil, con carcter consultivo, en diferentes niveles; el incremento del fondo
concursable para apoyo de las organizaciones sociales; proyectos de infraestructura regional
para albergar organizaciones; mejorar el acceso a la informacin sobre polticas pblicas y
el impulso de las medidas contra la discriminacin y en pro de la tolerancia15.

3.2. Diversidad de modalidades consultivas en la institucionalidad participativa


Otro aspecto relevante de considerar es la variedad de mecanismos institucionales
que se han instalado desde 1990 en adelante, bajo la forma de consejos, la mayora de
ellos de carcter consultivo, donde concurre el sector pblico y la sociedad civil. La mayor
parte de ellos se conforma a travs de lo que Mara Isabel Remy llama participacin por
invitacin, que busca incorporar visiones externas al Estado, seleccionando integrantes
de manera unilateral por parte de la autoridad, sin arreglo a estndares, sino a razones
de estrategia poltica (Remy, 2005). Esto ha dado un predominio amplsimo a tcnicos y
profesionales especializados, as como a la reiteracin de un esquema que rene a tcnicos
cercanos a la Concertacin y a la oposicin de derecha, quienes normalmente concuerdan
aspectos que luego, eventualmente, sern materia de proyectos gubernativos. Este esquema
se volvera a repetir en el caso de las Comisiones Asesoras Presidenciales organizadas por
el gobierno de Bachelet (Aguilera, 2009). Una revisin de los estatutos y caractersticas de
dichos Consejos revela una gran variedad de criterios para su conformacin, as como en
el alcance y atribuciones que se les entregan. Sin embargo, la misma variedad existente,

15

Ver los contenidos principales del discurso y la agenda en: http://www.prensapresidencia.cl/view/viewFrameComunicado.asp?codigo=5262.

22

GONZALO DELAMAZA

indica que se trata de un mecanismo ampliamente utilizado, que cumple una funcin en la
legitimacin poltica de los gobiernos de la Concertacin, por lo que vale la pena intentar
una clasificacin.
En primer trmino estn los Consejos Directivos conformados a travs de mecanismos
de cooptacin selectiva. A travs de diversos criterios se incluyen personas designadas por
el Presidente/a de la Repblica provenientes de distintos sectores. En el caso del FOSIS, este
incluye representantes de diferentes ministerios y servicios pblicos y cuatro personas no
pertenecientes al mbito gubernamental: del sector empresarial, sindical, acadmico y de
organismos no gubernamentales. Sus funciones son directivas, aunque de hecho las delega
en el Director Ejecutivo. Tambin es el caso de la Comisin CONICYT integrada por diversas
personas del mundo acadmico. Lo interesante de estos consejos es que tienen a su cargo
funciones de orientacin poltica de las reparticiones mencionadas.
Una segunda va de constitucin de los consejos, la de ms reciente creacin, es la
designacin a propuesta de organizaciones del sector involucrado, como ocurre con el
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, donde son diversas ramas artsticas quienes
proponen al presidente ternas de nombres para su seleccin. Este Consejo cumple de hecho
la funcin de un ministerio, pues su presidenta tiene rango ministerial y es de confianza
del presidente.
Una tercera modalidad es la que presenta la Comisin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI), cuyo consejo est conformado por representantes del Presidente de la Repblica
y consejeros electos peridicamente por las diferentes etnias reconocidas en el pas. Los
sucesivos conflictos institucionales sufridos por esa organizacin sugieren que dicha
combinacin de consejeros no ha tenido los resultados que se esperaron. Por una parte,
frente a los conflictos ms importantes, tanto algunos de los representantes del Presidente se
han comportado autnomamente, lo que ha llevado a su remocin. Por otra, la legitimidad
electoral de los consejeros indgenas se confronta con su condicin minoritaria en el
Consejo. Eso ha llevado en diversas ocasiones a situaciones altamente conflictivas. Ello
ocurri especialmente durante el perodo de Eduardo Frei, quien privilegi explcitamente la
construccin de obras de infraestructura y viales por sobre la aplicacin de la Ley Indgena
o la oposicin de sectores indgenas.
Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se puede mencionar el
de la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), el del Fondo de Fortalecimiento
de la Sociedad Civil y los Consejos del sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos
Comunales de Salud y Consejos Integrados de la Red Asistencial (CIRA)). Tambin el Sistema
de Garantas Explcitas en Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Consultivo conformado
por especialistas del rea de salud.
Otras modalidades de constitucin fueron las utilizadas en el caso del Fondo de las
Amricas, al cual concurran representantes de diversos ministerios, un representante del
gobierno de Estados Unidos (de donde provenan los recursos) junto a un nmero mayoritario
de representantes electos de las organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo

CONFLICTO poltico y diseos institucionales

23

presida. Similar es el sistema contemplado para el Consejo del Fondo de Fortalecimiento de


la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y asociatividad16. La experiencia
del Consejo del Fondo de las Amricas no present los conflictos de la CONADI, a pesar de
que, al igual que este, su consejo inclua la participacin directa de consejeros legitimados
electoralmente. Ello lleva a pensar que los problemas no emanan necesariamente de
introducir participacin directa de sectores sociales, sino del marco legal y poltico en que
estos consejos se desenvuelven.
Tambin se han producido problemas debidos al centralismo de la gestin pblica en
Chile. Ha sido el caso de los conflictos ambientales, en los cuales en ms de una ocasin
los ministros sectoriales han impuesto sus decisiones a las Comisiones Regionales del Medio
Ambiente (COREMA). La particularidad de las COREMAs, es que estn reguladas por la
ley de medio ambiente y cuentan con atribuciones definidas. Medio ambiente es el nico
sector que cuenta con una institucionalidad participativa sancionada legalmente. En este
caso, las atribuciones de los organismos participativos suelen colisionar con la tradicin y
cultura poltica chilena de decidir desde el centro. Este problema no afecta solamente a los
representantes de la sociedad civil, sino tambin a los representantes regionales del gobierno,
que ven as cercenadas sus atribuciones establecidas por ley.
Finalmente, en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Consejos Asesores Presidenciales
de carcter transitorio, establecidos para ampliar el debate y los criterios con anterioridad
a la formulacin de polticas o la presentacin de proyectos de ley. Dichas comisiones han
sido publicitadas como un mecanismo de participacin, pero manifiestan una gran diversidad
de criterios en cuanto a su conformacin, tendiendo en general a sobrevalorar el papel de
los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la sociedad civil o las organizaciones
sociales vinculadas al tema17. Pero por sobre todo la limitacin de dichos consejos es su
falta de articulacin con las instancias de formulacin y decisin de las polticas pblicas,
por lo cual sus resultados son extremadamente dismiles18.
De hecho la formacin de consejos y comisiones ha sido un mecanismo permanentemente
utilizado desde 1990, para temas de derechos humanos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de
Dilogo, Comisin Valech), educacin (Comisin Brunner y Comisin Asesora Presidencial
de Educacin), pobreza (Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza) y pueblos
indgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de participacin ciudadana
institucionalizada, estas comisiones pueden considerarse una respuesta ad hoc a necesidades
polticas, que amplan la interlocucin e intentan preparar condiciones para un acuerdo
poltico. Por ello todas utilizan la metodologa de participacin por invitacin, sin establecer
criterios pblicos para su integracin. Por eso tampoco se precisa exactamente el destino de

16

Un anlisis pormenorizado de la juridicidad de estos consejos en Viveros (2008).


De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todos incorpor
organizaciones sociales de profesores y estudiantes, quienes se retiraron antes de firmar el documento final.
No ocurri lo mismo con las referidas a Infancia, Previsin Social, Sistema Binominal y Trabajo y Equidad
(Aguilera, 2009).
18 Un anlisis de dichas Comisiones Asesoras bajo el gobierno de Bachelet, en Aguilera (2009).
17

24

GONZALO DELAMAZA

las propuestas que elaboran y cada una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura
de sus deliberaciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin19.
En el caso de la Comisin de Educacin (2006) que privilegi la incorporacin ms
orgnica de sectores sociales, la falta de metas claras para su trabajo y para el destino de
sus propuestas, hizo que el compromiso de los sectores ms crticos del gobierno fuese de
corta duracin y debilit el carcter deliberativo que la instancia deba tener. Tampoco se
resolvi adecuadamente la relacin entre tcnicos y representantes. En trminos de
nmero, los primeros estaban sobrerrepresentados. Ms all de eso, las condiciones del
dilogo y el destino concreto de las deliberaciones eran un asunto que no estaba resuelto
con claridad. Ello condujo a que el informe de la Comisin no fuese de consenso, que
luego el Ministerio de Educacin filtrara las propuestas que incluira como proyectos de ley.
Finalmente se conform otra instancia, de carcter poltico, donde el gobierno y los partidos
que lo apoyan negociaron con la oposicin el contenido concreto de las reformas.
El anlisis de los Consejos Mixtos muestra que existen una gran cantidad y variedad
de ellos, que se utilizan como un modo de involucrar a la sociedad civil en los asuntos
pblicos, lo que revela la apertura institucional para ello. Sin embargo, al no existir criterios
de conformacin, vnculos de tipo orgnico con las instancias sociales concernidas, ni
estndares para su funcionamiento, su destino depende principalmente de variables polticas
externas y su potencial disminuye.

3.3. Los esfuerzos normativos en revisin


El nico cuerpo legal coherente de participacin ciudadana en la gestin de polticas
pblicas es el contenido en la Ley de Bases del Medio Ambiente, referido a la participacin
de la comunidad en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) al que deben
someterse algunos de los proyectos de inversin en el pas20. La participacin ciudadana se
manifiesta en diversos niveles: en primer lugar, el derecho a la informacin, por la obligacin
del proponente de publicar un extracto del proyecto o actividad sometida a una evaluacin
de impacto ambiental. Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica y las
personas naturales directamente afectadas pueden imponerse del contenido del estudio y
de los documentos acompaados.
Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer el derecho a opinar, mediante
las observaciones fundadas que pueden hacer al proyecto o actividad, las que deben hacerse

19

Tal es la informalidad y el carcter ad hoc de estas comisiones y consejos que en el caso del Consejo Nacional
para la Superacin de la Pobreza, ste no sobrevivi a la desactivacin del Programa Nacional del mismo
nombre y se transform en una fundacin privada con financiamiento pblico. Tampoco tuvo continuidad
alguna el nominado para analizar y proponer una reforma al sistema binominal.
20 La ley distingue entre proyectos que deben someterse a un estudio de impacto ambiental (EIA), que cuentan
con una instancia de participacin, de aquellos que simplemente deben entregar una declaracin de impacto
ambiental. En trminos generales, los primeros son los ms grandes, complejos y con mayor riesgo de afectar
el medio ambiente.

CONFLICTO poltico y diseos institucionales

25

llegar a la CONAMA o a la COREMA respectiva, segn corresponda en el plazo de sesenta


das contados desde la publicacin. El reglamento de la ley establece las formalidades mnimas
que deben cumplir las observaciones. La autoridad administrativa tiene la obligacin de
ponderar, en los fundamentos de su resolucin, las observaciones formuladas y notificar a
quienes las hubieren hecho. Consecuentemente, las observaciones que formule la comunidad
no son vinculantes para la autoridad, que cumple con solo tenerlas en cuenta al dictar su
resolucin.
Luego de 10 aos de vigencia del SEIA la evaluacin corriente de los mecanismos de
participacin establecidos en la ley es que ellos presentan mltiples limitaciones que los hacen
poco efectivos desde el punto de vista de las comunidades afectadas, as como tambin desde
el punto de vista de su legitimidad poltica. Vale decir, las limitaciones se traducen en que
los actores principales involucrados en los conflictos ambientales empresas, organizaciones
ambientalistas, organizaciones comunitarias tienden a utilizar otros mecanismos que
consideran ms efectivos que el sistema establecido21.
Por una parte, la opcin de presentar una Declaracin, en vez de un Estudio de Impacto
Ambiental, permite prescindir del proceso participativo. Por otra, las observaciones realizadas
por la comunidad tienen demasiadas restricciones: no se presentan con anterioridad a
que el proyecto est integrado en el sistema (con lo que se pierde un enorme campo de
negociacin, relacionado sobre todo a la ubicacin fsica de los proyectos), slo pueden
referirse a materias ambientales (aun cuando los proyectos producen muchos otros efectos),
slo se cuenta con sesenta das para hacerlo (lo que supone una comunidad organizada
previamente y que cuenta con la informacin y competencias tcnicas requeridas para ello)
y, finalmente, no son vinculantes para la decisin. De manera adicional, las observaciones se
refieren solamente al proyecto ingresado al SEIA, pero los proponentes tienen la opcin de
realizar adendas al proyecto con posterioridad. Ello ha producido la tendencia a presentar
proyectos que omiten los aspectos ms conflictivos, incorporndolos luego en las adendas,
que no pasan por el proceso de participacin ciudadana.
Tambin ha sido criticada la ubicacin institucional de la CONAMA y la composicin de
las COREMAS. Bsicamente el problema consiste en la pertenencia a un ministerio poltico,
como la Secretara de la Presidencia, y la falta de autonoma de las instancias regionales
con respecto a autoridades sectoriales cuyas prioridades no son la preservacin y cuidado
del medio ambiente. La discusin ha llevado a la presentacin de un proyecto de ley para
la creacin del Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental, estando
pendiente la modificacin del SEIA22.
El Ministerio de Obras Pblicas adapt el sistema puesto en prctica para los proyectos
ingresados al SEIA, aun cuando los proyectos pblicos no tenan la obligatoriedad de presentar
estudios de impacto ambiental. Para ello cre una unidad dedicada al tema (hoy Secretara
21
22

Entrevista a Rodrigo Egaa, ex director de CONAMA, en junio de 2008.


Anlisis sobre el SEIA y la institucionalidad ambiental en la serie de Documentos En Foco, N91 al 95, de
Expansiva, disponibles en: http://www.expansiva.cl.

26

GONZALO DELAMAZA

Ejecutiva de Medio Ambiente y Gestin Territorial (SEMAT)) en la Direccin de Obras


Pblicas. El trabajo desarrollado en obras pblicas aborda algunas de las limitaciones del
SEIA, pues introduce de modo sistemtico la participacin anticipada, lo que evita algunos
de los principales conflictos relacionados con la ubicacin de los proyectos (trazado de
los caminos, por ejemplo). Tambin introdujo criterios de participacin ciudadana en las
Bases de Licitacin de obras viales y otras, extendiendo as el alcance institucional de la
participacin. Tambin desarroll Manuales, tanto para los proyectos de infraestructura, como
para proyectos enfocados al mundo indgena. Los manuales son instrumentos destinados
a fortalecer la capacidad de las comunidades para realizar el proceso de participacin de
manera ms informada, consistente y productiva. Como se ver luego, el MOP ha participado
junto a MIDEPLAN en la incorporacin de los criterios de participacin en el Sistema de
Inversin Pblica, sobre la base de su experiencia previa y el carcter pionero de su trabajo
dentro de la administracin pblica. No existen, sin embargo, evaluaciones disponibles sobre
el funcionamiento de estos procesos, en base a estndares de participacin que permitieran
perfeccionarlos o replicarlos en otras reparticiones.
IV. La crisis de la institucionalidad local
Gran parte de los mecanismos de participacin existentes, as como de los propuestos,
se ejercen en el nivel local, siendo frecuente la afirmacin de que es en ese mbito que esta
se puede ejercer de mejor manera. Sin embargo, los estudios existentes sobre la normativa
jurdica indican serios problemas y dficit en la institucionalidad existente. Sobre todo en lo
referido a la valoracin y utilizacin de los instrumentos por parte de los propios municipios
(SUBDERE, 2004). En el cuadro siguiente se resumen las valoraciones de los instrumentos
legales existentes: CESCOS, Audiencias, Plebiscitos comunales, Ordenanzas de Participacin,
segn la clasificacin de municipios de acuerdo a su capacidad que utiliza la SUBDERE
(siendo el tipo 1 la menor capacidad financiera e institucional y el tipo 8 la ms alta).
A lo anterior se debe sumar el dato que dice que slo el 19% de la poblacin conoce
la existencia de los CESCOS (Ms Voces, 2005), lo que llev a la SUBDERE a promover
la realizacin de presupuestos participativos y cartas ciudadanas. Mediante los primeros
los municipios estn incorporando a la poblacin a la decisin sobre algunas partidas
presupuestarias (generalmente pequeas) y a travs de las cartas se establecen compromisos
de gestin (y tambin cogestin) entre municipio y comunidad respecto a temas de inters. Las
ms interesantes de ellas incluyen mecanismos de control y evaluacin de lo comprometido.
El programa de presupuestos participativos est en plena ejecucin, el de cartas ciudadanas
ya se realiz sin que exista evaluacin conocida de sus resultados.
V. La innovacin local en busca de institucionalidad
Ms all de los instrumentos establecidos por ley para la participacin local, existe una
gran cantidad y variedad de formas mediante las cuales diferentes grupos organizados,
en conjunto con municipios y organismos pblicos sectoriales han desarrollado acciones
participativas en distintos mbitos. Dicha creatividad, sin embargo, no resulta adecuadamente

CONFLICTO poltico y diseos institucionales

27

Cuadro 4

Valoracin de los instrumentos legales de participacin


en el mbito local segn tipo de municipio
Tipo de Municipio
Tipos 1,2,3
(149 municipios)

Valoracin de los Instrumentos Legales


Baja representatividad de CESCOS
Falta capacitacin de funcionarios en gestin participativa
Municipios rurales: cercana en vez de instrumentos formal
Faltan recursos para plebiscitos
Faltan compromisos e inters ciudadano para participar
Dispersin geogrfica y principal preocupacin por fuentes laborales
Algunos sistemas alternativos de participacin: consejos territoriales,
organizaciones funcionales

Tipos 4,5,6
(166 municipios)

Alto costo de plebiscitos


Falta de inters de las personas por participar en CESCOS
Formas alternativas: talleres territoriales, encuestas

Tipos 7, 8
(20 municipios)

Cuentan con los 5 instrumentos legales


Inters de desarrollar metodologas participativas
Instrumentos legales no impactan en la gestin participativa: baja
valoracin, alto costo, escaso inters de personas en ellos
Iniciativas adecuadas a la propia realidad comunal

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de SUBDERE (2004).

recogida por los instrumentos legales y de poltica pblica que existen. Ms bien se trata de
innovaciones poco conocidas y producto de la iniciativa local o de la reformulacin local
de algunos programas pblicos, pero que no se generaliza ms all de algunas comunas.
Una muestra de innovaciones locales la constituyen las iniciativas presentadas al Premio
Innovacin y Ciudadana en sus cinco versiones desde el ao 2000 en adelante, provenientes
tanto de la sociedad civil como del Estado (en proporciones similares), que muestran la
existencia de un conjunto vasto y diverso de iniciativas que vinculan proactivamente a la
sociedad civil y al Estado, principalmente en el mbito subnacional.
Las innovaciones que provienen del sector pblico son normalmente procesos relativamente
recientes, que surgen desde agencias especficas y no de las lneas centrales de la poltica,
por lo que su camino de institucionalizacin es an incierto. En el caso de los programas
ms institucionalizados percibimos ms bien una concepcin de participacin que de
consagracin y ejercicio de derechos ciudadanos, como es particularmente el caso de las
experiencias de salud (aunque ello ha comenzado a cambiar) y gran parte de las iniciativas

28

GONZALO DELAMAZA

Cuadro 5

Premio a la innovacin en ciudadana.


Postulaciones por tipo de institucin
Institucin /ao

2000

2001

2002

2004

2006

Total

Estado

280

203

147

197

129

956

51,6

Sociedad civil

192

173

202

182

121

870

46,9

29

29

1,5

472

376

349

379

279

1.855

100,0

Mixtas
Total

Fuente: Delamaza y Fernndez (2008: 20).

municipales. Est ms extendida la idea de innovacin asociada a los cambios en los estilos de
gestin, que a la introduccin de prcticas radicalmente nuevas orientadas al fortalecimiento
de la ciudadana social23.
Ms all del primer impacto de las innovaciones se observa la falta de mecanismos
de aprendizaje y acumulacin de conocimiento en el sector pblico. Son experiencias
an precarias, que dependen del apoyo poltico del alcalde, la disponibilidad de recursos
financieros, el apoyo del nivel central, etc. La dificultad para producir cambio institucional
a partir de la innovacin exitosa es un rasgo altamente negativo en las polticas pblicas.
No parece haber instrumentos que les permitan una evaluacin del impacto real de las
acciones y en funcin de ella organizar la replicabilidad, transferencia o modificacin de
lo realizado. Todava parece ser ms determinante la estructura sectorial de las decisiones
programticas y el control poltico de los recursos institucionales.
Los principales asuntos pendientes en estas innovaciones son el control ciudadano y la
deliberacin. La incorporacin de un enfoque de ciudadana deliberante en la gestin
pblica debe distinguirse claramente del acceso a la informacin, la participacin en la
ejecucin de programas y las consultas a la gente. Pareciera ser que la facultad de deliberar
con consecuencias vinculantes para la poltica pblica est restringida a autoridades, tcnicos y
poderes fcticos, pero tiende a dejar fuera a las expresiones propias de la ciudadana24.

23

Debe considerarse que tambin hay iniciativas de la sociedad civil que surgieron de programas pblicos o de
cooperacin entre ambos sectores. Ubicar el asunto de la accin colectiva a nivel local como un problema
de ciudadanos contra gobiernos o a pesar de los gobiernos o ms all de los gobiernos, es perder de vista el
hecho de que muchas historias exitosas de la accin colectiva son fundamentadas sobre interacciones fuertes
entre las instituciones sociales y pblicas, tanto a nivel local como nacional (Berdegu, 2000: 12).
24 En Chile no hay Consejos Locales en torno a las reas de accin comunal (como los que existen en Brasil,
Bolivia o Colombia); los CESCOS slo tienen facultades consultivas y no funcionan casi en ningn lugar; y las
experiencias de presupuesto participativo an no se generalizan; entre otras falencias.

CONFLICTO poltico y diseos institucionales

29

Las experiencias innovadoras estn transformando las figuras tpicas de la organizacin


social e institucional, de acuerdo al escenario de transformaciones en el que los actores estn
movindose. Lo que surge no responde a modelos puros, sino a una suerte de mestizaje en
varios planos: entre los niveles de la accin, entre los tipos de instituciones, en los mecanismos
de representacin, en las identidades de cada uno. A su vez la innovacin supone una cierta
continuidad de la accin durante un tiempo. Es un problema para los programas as llamados
innovadores: trabajan con plazos muy breves y metas muy acotadas y especficas. El problema
no es slo de la continuidad poltica en s misma, sino tambin el origen de los cambios y
el poder relativo de las agencias que pueden construir gobernabilidad desde abajo. Las
decisiones de interrumpir un programa o bien provienen de una decisin de poltica general,
originada en La Moneda, o bien a partir del control de los recursos y creciente orientacin
programtica del Ministerio de Hacienda25.
En general las iniciativas innovadoras se proyectan cuando involucran una accin
reflexiva sobre s mismas. Pueden ser pequeas comunidades que a travs de un proceso
participativo se han planteado hacia donde quieren ir, en una lgica de accin proyectiva.
Se registran resultados interesantes en trminos de orientar la inversin de agencias sectoriales,
movilizar a la comunidad y sus propios recursos, generar planificaciones plurianuales, etc.
La proyeccin y scaling up de esas experiencias depende directamente de avances sostenidos
en el proceso de descentralizacin, del apoyo que reciban desde los niveles superiores de la
accin pblica y de la mantencin de su autonoma de decisiones. Es en ese plano donde
se verifican hasta ahora los mayores problemas para la incorporacin de la participacin
en el sistema pblico26.
VI. Avances sectoriales y regionales
En este ltimo acpite consignaremos avances que se han venido realizando en diferentes
mbitos y que resultan ejemplos interesantes de tomar en cuenta para la formulacin de
un nuevo ciclo de reformas tendientes a fortalecer la participacin ciudadana en polticas
pblicas.
El Ministerio de Salud asumi la incorporacin de la participacin ciudadana como
parte del proceso de modernizacin de la gestin pblica, apuntando a la democratizacin
y descentralizacin en la entrega de su servicio. Los objetivos fueron coordinar las acciones
de los equipos tcnicos con la ciudadana con el propsito de influir en la mejora de la
salud, calidad de vida y la calidad del servicio. Estos objetivos surgen en relacin a la

25

De hecho el Programa de Evaluacin de Programas Gubernamentales no depende de MIDEPLAN, sino de la


Direccin de Presupuesto, organismo del Ministerio de Hacienda, lo que significa que esta reparticin negocia
tanto las orientaciones como el financiamiento de los programas sectoriales, los que luego evala segn sus propios
criterios, sin atenerse ni a los planes sectoriales ni a metas de gestin social ms amplias. Sobre este modelo
presupuesto de gestin pblica y sus diferencias con el modelo plan, ver CLAD/BID (2007: 11-12).
26 Un contraejemplo de continuidad es Bogot, donde a travs de cuatro administraciones de diferentes tendencias se ha perfeccionado un sistema de planeacin participativa como parte de un diseo de gobernabilidad
democrtica (Velsquez y Gonzlez, 2003).

30

GONZALO DELAMAZA

implementacin de un nuevo tipo de gestin plasmado por la Reforma de Salud, la cual


orienta principalmente a la prestacin de servicios pblicos y privados, con el fin de
incorporar la nocin de derechos universales a partir de la cual define polticas de acceso,
oportunidad y financiamiento. Por otro lado, esta propuesta intenta promover la gestacin y
consolidacin de redes de salud estableciendo estndares nacionales de calidad (Fernndez
y Ochsenius, 2006)27.
En el mbito territorial destacan las experiencias de planificacin. Si bien es cierto que
en el mbito municipal se establece que la formulacin de los Planes de Desarrollo Local
(PLADECO) debe asegurar la participacin de la comunidad, la prctica corriente es que
sta consista en talleres consultivos organizados por consultoras externas, donde se recogen
opiniones de quienes asisten. Pero no estn definidos estndares que esa participacin
debe cumplir (ni por parte de la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE) que ha
normado la elaboracin de los PLADECO, ni por parte de los propios municipios que los
encargan), ni est definido el modo de incorporacin de los resultados de dicha participacin
en el propio plan. Sin embargo, lo que limita ms severamente el alcance y relevancia de
la participacin en los PLADECO es el hecho de que no existan instancias evaluativas y de
control de gestin y ejecucin del plan, ni que se puedan impugnar decisiones o acciones
que no resultan consistentes con el plan elaborado. Por ltimo, la modalidad ocasional
que asume la participacin en los PLADECO hace que no se produzca un proceso en la
ciudadana, sino que la opinin de los dirigentes se utilice apenas como un insumo en la
elaboracin del plan (Montecinos, 2007).
Desde el 2007 la SUBDERE est desarrollando un programa de trabajo de fomento de la
participacin ciudadana orientado a que ciudadanos puedan influir en las decisiones de las
polticas pblicas a nivel regional y local, generando instancias de participacin vinculante
para mejorar la eficiencia y la eficacia de stas. Los principios asociados a esta estrategia
son los denominados mnimos universales, orientados principalmente a mecanismos de
informacin, reclamos y sugerencias, y los mximos, los cuales son instancias pilotos
asociadas al control social y a la rendicin de cuentas (cartas ciudadanas, presupuestos
participativos). Las iniciativas concretas son el Programa de Apoyo a los Presupuestos
Participativos, los acuerdos con Gobiernos Regionales para la implementacin de Planes
Regionales de Participacin Ciudadana y la actualizacin de las Estrategias de Desarrollo
Regional con enfoque participativo.
En el mbito regional durante los aos 2005 y 2006 se realizaron interesantes ejercicios
de planificacin regional. Una de las experiencias piloto implementadas es el Proceso de
Discusin Presupuestaria Territorial en la Regin del Bo-Bo, la cual tiene como objetivo
coordinar a los diversos actores (pblicos, privados y sociedad civil), promoviendo la
participacin ciudadana local, a travs de todos sus niveles de decisin (diagnstico, discusin,

27

El proceso del sector salud ha pasado por varias etapas y programas diferentes, mayoritariamente orientados
segn una modalidad instrumental, pero crecientemente vinculado a las metas de ciudadana neo-universalista
que plantea la Reforma de Salud y el Sistema de Garantas Explcitas (Fernndez y Ochsenius, 2006).

CONFLICTO poltico y diseos institucionales

31

decisin y control). Los criterios con los que se implementa esta iniciativa son la participacin,
organizacin (a nivel comunal o territorial) y su continuidad en el tiempo, teniendo siempre
como finalidad la profundizacin del Modelo de Gestin Pblica Territorial.
Las fortalezas que se mencionan dentro del desarrollo de este proceso es la posibilidad
de generar compromisos de inversin verificables, la cual se transforma en precedente
para asentar un cambio cultural en relacin a la participacin de diversos actores en la
formulacin y desarrollo de las polticas pblicas, con el propsito de legitimar un modelo
de planificacin territorial con base ciudadana. A partir de la evaluacin realizada se
seala que el xito o fracaso en la implementacin tiene relacin con las particularidades
territoriales, y las bases asentadas para que se instale un proceso de gestin participativa.
Adems de la comprensin que ste es un proceso de largo plazo, que no slo debe tener
en cuenta las capacidades participativas de la ciudadana, sino adems de las autoridades
e instituciones convocadas a participar.28
Otro avance sectorial es el de incorporacin de la participacin ciudadana en el Sistema
Nacional de Inversiones, como iniciativa de MIDEPLAN incluyndola como una iniciativa
integrada a los requisitos de admisibilidad de proyectos, seleccionando programas piloto
donde se incorpora el requerimiento en sus etapas de diseo y de ejecucin. El propsito
de esta iniciativa es sumar a los diferentes sectores de forma gradual y paulatina, con el
objetivo de que en el ao 2010 la participacin ciudadana sea exigida dentro de todas las
iniciativas de inversin. Considerando dentro de esta propuesta la importancia de generar
un proceso regulado que aclare a la ciudadana la forma en que se implementarn los
procesos participativos en cada uno de los sectores, de modo que las demandas de stos sean
consideradas tanto para la mejora de los proyectos como para otorgar una mayor legitimidad
pblica a stos. Dentro del proceso presupuestario 2008, considerado como ao piloto, se
estableci un anlisis del cumplimento de los requerimientos anteriormente sealados, pero
sin emitir juicios con respecto a si los procesos participativos son o no pertinentes, o si se
acogen pertinentemente las iniciativas de la ciudadana vinculada. Para el ao presupuestario
2009 estas exigencias debieran ampliarse a otras iniciativas dentro de las que se incluyen
diversos sectores, especialmente proyectos del MOP29.
Una ltima experiencia, de gran importancia por las proyecciones que puede tener y
la solidez del proceso previo es la constitucin de la Mesa Regional de Desarrollo Rural
de la Regin de Coquimbo. La Mesa se constituy en marzo de 2008, como resultado de
un proceso de ms de dos aos de demanda campesina y negociaciones entre diversas
instituciones de la regin. Tiene como contexto el Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP), la Asociacin de Municipalidades Rurales del Norte Chico, el Gobierno Regional
(la Mesa la preside el Intendente Regional) y el conjunto de organizaciones campesinas de la
Regin de Coquimbo. Es una experiencia de modernizacin institucional de los rganos de
28

En 2008 y 2009 el Sistema de Gestin del Conocimiento sobre Desarrollo de los Territorios-Territorio Chile,
seleccion 20 destacadas en la materia, la mayor parte de las cuales tienen componentes de participacin
ciudadana. Ver al respecto: http://www.territoriochile.cl.
29 http://sni.mideplan.cl/.

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GONZALO DELAMAZA

Gobierno y municipalidades, y de desarrollo de la capacidad organizativa de los campesinos


para incidir en la construccin de polticas regionales de desarrollo rural, que se manifiesta
en un acuerdo entre las partes para instalar una institucionalidad cuya misin es elaborar
y ejecutar un Plan de Desarrollo, con la concurrencia de una amplia gama de entidades
pblicas y de la sociedad civil (Ros, 2008).
Lo ms relevante del proceso de la Mesa Rural es la construccin de capacidades
organizativas de los campesinos, que elaboran sus propias definiciones de desarrollo,
estructuran un discurso inclusivo y despliegan una estrategia de posicionamiento en el
mbito poltico que es compartida por los municipios rurales. Todo esto en el marco de los
espacios de accin que se generaron con la implementacin de los Consejos de Desarrollo
Local (CDL), instrumento de concertacin entre el Estado y la sociedad civil que crea el
INDAP para dar viabilidad al Proyecto de Desarrollo Rural de Comunidades Campesinas
y Pequeos Productores Agropecuarios (PRODECOP), de modernizacin de la agricultura
campesina. El caso de la Mesa Regional se diferencia de las mltiples Mesas Territoriales que
se han implementado para abordar diferentes temticas en su grado de institucionalizacin
y formalizacin, en el alcance de sus objetivos y en la amplitud de la representacin que
incluye. De hecho en Coquimbo existan una decena de Mesas relativas a temas que ahora
estn incluidos y articulados en esta instancia, por lo cual han sido desactivadas30.
VII. Conclusiones sobre el diseo institucional de la participacin
ciudadana
La revisin de la trayectoria poltica, iniciativas legales, institucionalidad, funcionamiento
de la normativa existente e iniciativas sectoriales y regionales muestra un panorama amplio
y dinmico de las formas de institucionalizacin de la participacin en las polticas pblicas
en Chile. Sin embargo, este panorama presenta un conjunto de limitaciones, producto de
su nfasis principalmente consultivo, su escaso soporte jurdico y tcnico y su carcter
instrumental. Estos rasgos comunes obedecen a patrones de orientacin poltica que han
restringido la participacin en el pas, relacionados con el modelo de gobernabilidad que ha
orientado la construccin y gestin estatal durante estos aos. Esa imbricacin entre diseos
de participacin y poltica es la que el caso chileno pone de relieve.
El enfoque de construccin democrtica vincula la consideracin de los aspectos
institucionales con los desarrollos de la actora social, dada la estrecha imbricacin entre
actores situados en distintos niveles de poder y mbitos de inters pblico. Vale decir, que
los cambios institucionales que redundan en apertura del Estado a la sociedad facilitan el
surgimiento de una ciudadana activa y deliberante. De este modo, el rol del Estado no
30

Existen algunas instancias que han alcanzado un grado interesante de institucionalizacin en el mbito regional,
como la Comisin Regional de la Pesca Artesanal de Maule (COREDEPA) y el consorcio Araucana Andina
(Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2006). Pero la experiencia ms extendida es de instancias ad hoc, sin
criterios claros de integracin y cuya sostenibilidad es baja, pues est asociada a determinadas orientaciones
de la autoridad. Las mesas generadas por el Programa Chile Emprende en diferentes territorios podran dar
lugar a formas nuevas de institucionalizacin si resuelven esas limitaciones (Gmez etal., 2006).

CONFLICTO poltico y diseos institucionales

33

culmina con el reconocimiento legal de ciertos derechos de ciudadana (pasiva) sino que
puede ir ms all. Es ah donde se abre el espacio de la participacin, que puede involucrar
la definicin de intereses, prioridades y control del quehacer pblico, incidir en la toma
de decisiones, deliberar argumentativamente y ampliar los temas de la agenda poltica y
coordinar sus esfuerzos para la generacin y ampliacin de bienes pblicos. El supuesto es
que esa provisin de bienes pblicos no est asegurada por s sola a travs de los recursos
estatales ni de la operacin del mercado.
Sin embargo, la construccin de interfaces entre Estado y sociedad abarca un amplio
rango de materias y modalidades y slo algunas de ellas pueden considerarse participacin
ciudadana con consecuencias democratizantes, de acuerdo al planteamiento que hemos
esbozado: las que denotan un proceso de apertura efectivo y ampliacin democrtica del
Estado de efectos duraderos; las que colaboran a superar la fragmentacin de los actores de la
sociedad civil y a generar en ella nuevas capacidades para la incidencia en la esfera pblica;
las que promueven el cambio institucional en favor de un empoderamiento de la sociedad
en los asuntos pblicos. El Estado cuenta con recursos especficos para promover o inhibir
estos procesos, a saber el uso monoplico de la fuerza, la obligatoriedad de la norma legal
y la legitimidad democrtica. Vale decir, la capacidad de moldear los espacios y relaciones
que establece, es alta. De all que sea relevante analizar tanto las orientaciones de poltica
como los diseos institucionales que el Estado pone en prctica para la participacin de la
ciudadana y el vnculo con la sociedad. De ello depender, en gran medida, el potencial
y los lmites de la participacin.
El artculo analiz diversas iniciativas y orientaciones presentes en el Estado chileno,
evaluando algunas de sus potencialidades. La diversidad de agendas que vinculan al Estado
con la sociedad a travs de las polticas pblicas relevan la importancia y amplitud de este
vnculo para la accin estatal. Sin embargo, los resultados indican un desempeo modesto
del Estado chileno en cuanto a institucionalizar adecuadamente la participacin de las y los
ciudadanos, convirtiendo esa participacin en un factor de construccin y fortalecimiento
democrtico. En las diferentes dimensiones de anlisis revisadas, los resultados son
extremadamente limitados y los desafos de gran envergadura.
Las formas de participacin utilizadas tienen mayoritariamente un carcter institucionalizado
y se ejercen ms bien en las etapas de implementacin que en la definicin de las agendas. Su
nfasis est en el espacio microlocal el barrio, la comunidad rural y se refiere a modalidades de
cofinanciamiento, de favorecer pequeas iniciativas de desarrollo local o adecuar parcialmente
los instrumentos de inversin pblica en pequea escala. Estas modalidades han dado origen
a un importante nmero de innovaciones locales donde convergen los actores de lo pblico,
generalmente autoridades locales u operadores de los servicios sectoriales con dirigentes
sociales. Muchas de las iniciativas innovadoras muestran un cierto potencial de fortalecimiento
ciudadano ms que capacidad de modificacin institucional del Estado pero lo hacen a
travs de unidades especficas y aisladas entre s. Se multiplican all donde existen contrapartes
sociales organizadas previamente y agentes pblicos con voluntad poltica de apertura, pero
sin responder a lineamientos comunes desde el Estado central.

34

GONZALO DELAMAZA

Dos rasgos propios de la institucionalidad estatal acrecientan las limitaciones de la


agenda participativa: el centralismo y el predominio excesivo del Ministerio de Hacienda
en la determinacin de metas de la accin pblica. El sistema poltico chileno es altamente
centralizado y el diseo de gobernabilidad vigente en los ltimos veinte aos tiende a
profundizar dicho rasgo, pues el proyecto poltico de la transicin contempl solamente la
democratizacin poltica de los municipios y no un cambio de la arquitectura institucional
y administrativa del pas. Por su parte, el nfasis en la responsabilidad fiscal ha fortalecido
significativamente el rol del Ministerio de Hacienda, no slo en el control del gasto, sino
en la orientacin del conjunto de los programas, labor que realiza a travs de diferentes
instrumentos de modernizacin y evaluacin de programas pblicos. Ese rol domina la gestin
del Estado, pues no tiene interlocutores para negociar metas especficas, ni mecanismos para
acoger polticas concertadas con la sociedad civil en espacios regionales o locales. Fomenta
modalidades de cofinanciamiento que alivien el gasto fiscal, pero no instancias de decisin
conjunta o coprovisin de servicios sobre la base de agendas compartidas y adecuacin
de instrumentos de inversin y accin pblica. La llamada agenda de modernizacin
del Estado promueve a su vez procesos inspirados en los mismos principios asegurar la
eficacia y eficiencia de la gestin en su conjunto y no contempla adecuaciones como las
que requiere la participacin y concertacin con la sociedad civil.
De acuerdo a lo expuesto, se puede concluir que el proceso de participacin ocupa
un espacio institucional reducido y con baja articulacin al ciclo de las polticas pblicas
en las que interviene. Esto debilita su potencial, por cuanto limita sus posibilidades de
incremento de escala.
En sntesis, los espacios y mecanismos de participacin estn incrustados (embedded) en
una trama institucional ms amplia. Sus posibilidades, de avance, sustentabilidad, apropiacin
ciudadana, incremento de impacto (scaling up) y capacidad transformadora estn en directa
relacin con la coherencia y articulacin interna de los diseos institucionales de la gestin
pblica. En la medida que el proceso de participacin no forma parte estructurante del
proceso democrtico ni de la toma de decisiones en la gestin estatal, su potencialidad se
ve naturalmente disminuida31.
La problemtica de los diseos institucionales de la participacin no es tanto la de crear
instancias acordes a un modelo preestablecido, sino la de generar dinmicas continuas de
democratizacin en los mbitos donde se aplica, de tal modo de aumentar la incidencia
relativa de los sectores tradicionalmente excluidos, as como de introducir instancias de
transparencia y control pblicos para los mecanismos de asignacin de bienes y servicios
pblicos. La publificacin de las relaciones entre el Estado y el ciudadano representa una
aspiracin y un norte que acta en contra de orientaciones tradicionales como el clientelismo

31

La adscripcin de algunos convenios y tratados internacionales, as como la emergencia del neouniversalismo en diversas reas de la poltica social, introduce innovaciones que podran evolucionar hacia el diseo
institucional de modalidades de participacin sujetas a estndares ms altos y mayor publificacin.

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35

y el corporativismo, as como expresas tensiones con la agenda de modernizacin neoliberal


del Estado, que conceptualiza al ciudadano como cliente.
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