PARLAMENTUL EUROPEAN

2004

2009

Comisia pentru afaceri constituionale

27.11.2008

DOCUMENT DE LUCRU
privind provocarea pentru democraie: acordarea de puteri cetenilor UE
Comisia pentru afaceri constituionale
Raportor pentru aviz: Andrzej Wielowieyski

DT\755803RO.doc

RO

PE416.377v01-00

RO

Scopul prezentului raport este de a explora mijloacele care permit reducerea breei dintre
cetenii europeni i Uniunea European i instituiile acesteia, cunoscut adesea sub numele
de deficit democratic1, prin introducerea unei noi practici democratice de consultare a
cetenilor europeni.
Se consider c cetenii europeni au impresia c nu dispun de suficiente puteri. n
comparaie cu politica naional, acetia cred c nu au suficient influen asupra politicii
europene. Este foarte important s se dezvolte n rndul acestora sentimentul c se afl n
centrul politicilor Uniunii Europene i c iau parte la procesul de integrare european.
I. Criza legitimitii democratice n cadrul guvernrii europene
Brea democratic dintre Uniunea European i cetenii acesteia se adncete din cauza (1)
complexitii intrinsece a procesului decizional i (2) a crizei legitimitii n contextul (3)
transformrii guvernrii, i (4) a deficitului din comunicare. Aceti factori accentueaz (5)
lipsa de ncredere i de angajament ale cetenilor fa de UE.
Uniunea European apare ca un organism politic complex al crui proces decizional tinde s
fie opac. Principalele caracteristici ale deficitului democratic n cadrul UE sunt (1)
predominarea puterilor executive, att la nivel supranaional (Comisia European), ct i la
nivel interguvernamental (Consiliul). n al doilea rnd, observm c procesul decizional
depinde n mare msur de experi, ceea ce duce la preponderena grupurilor foarte
specializate. n sfrit, un proces de negociere complex, dominat de principiile de negociere i
de consens , face ca rezultatele s fie greu de neles pentru ceteanul de rnd i mrete
sentimentul de distanare n raport cu deciziile politice luate de Bruxelles.
ntotdeauna va exista un anumit grad de deficit democratic n orice sistem reprezentativ.
Totui, acest deficit poate fi contrabalansat prin alte surse de legitimitate. UE nu poate
pretinde c are vreo surs de legitimitate tradiional (constituie, limb, teritoriu, istorie,
etnie) i a trebuit s-i construiasc legitimitatea pornind de la nsui procesul de integrare.
UE revendic o legitimitate a rezultatelor, subliniind rolul pe care l-a avut n crearea unui
spaiu de pace i de prosperitate comun i n iniierea unor proiecte concrete (uniunea
vamal, uniunea economic i monetar, etc.). Cu toate acestea, acest argument este pe
punctul de a-i pierde fundamentul, fiind ameninat de o vacuitate ideologic i moral.
Aceast situaie impune o nou surs de legitimitate care s rennoiasc legtur dintre
Uniunea European i cetenii acesteia.
Aceste evenimente au loc ntr-un context determinat de efectele globalizrii, de dinamica
integrrii europene nsi i de evoluii cocio-politice intense. Globalizarea limiteaz
capacitatea statului-naiune de a avea politici autonome i de a rspunde adecvat nevoilor i
aspiraiilor cetenilor acestuia. Integrarea european ar putea fi interpretat ca o eroziune
organizat a puterii i a cmpului de aciune al statelor-naiune, ceea ce poate duce la un efect
secundar periculos de a estompa responsabilitile. n final, dezvoltarea socio-politic i
tehnologic contribuie la o puternic individualizare a comportamentului alegtorilor i
consolideaz tendina de a dezvolta mai multe instrumente de democraie direct, pe lng
sistemul reprezentativ tradiional (iniiativ popular, referendumuri).
1

Se presupune c acest concept de deficit democratic a aprut pentru prima dat n Manifestul JEF (Tinerii
federaliti europeni) n 1977 (Berlin, 1977)

PE416.377v01-00

RO

2/6

DT\755803RO.doc

n urma acestor caracteristici intrinsece ale sistemului i ale dinamicii contextului, observm
un deficit de ncredere i de participare din partea cetenilor europeni, care se traduce
printr-un colaps dramatic al legitimitii populare a Uniunii Europene ncepnd cu anii
19901. Sondajele Eurobarometru demonstreaz n mod sistematic existena ntre 1989 i
2006 a acestui sentiment de ndeprtare din partea cetenilor, nsoit de o puternic senzaie
c la nivelul UE [nu] se ine cont de vocea lor2.
Deficitul de informaie i deficienele n materie de comunicare pot fi considerate ca fiind
unul dintre principalii factori ai acestei dezangajri a cetenilor. Nevoia unei abordri
comune n vederea comunicrii privind Europa a fost recunoscut prin acordul inter
instituional Parteneriatul pentru comunicarea privind Europa, care promite s devin cadrul
unei abordri coordonate ntre instituiile europene i statele membre. UE nu dispune nc de
mijloace audiovizuale paneuropene, i nici de o cultur informativ n legtur cu subiectele
comunitare care favorizeaz experii i persoanele care au acces la informaii confideniale i,
prin urmare, mpiedic dezbaterile s ajung la opinia public naional. Aceasta duce la
absena unui spaiu european public de dezbatere, o condiie important pentru apariia unei
contiine europene, care ar permite restabilirea legturii dintre Uniunea European i
cetenii acesteia i ar contribui la crearea unor noi surse de legitimitate.
II. Reducerea breei dintre UE i cetenii acesteia
S-a ncercat reducerea breei dintre UE i cetenii acesteia prin (1) accentul pus pe reformele
instituionale, (2) reformele metodei de consultare, (3) dezvoltarea ceteniei europene i (4)
transformarea politicii de comunicare a UE i (5) punerea n aplicare a unor experimente de
democraie participativ la nivelul uniunii.
Dup raportul Vedel din 1972, majoritatea eforturilor destinate s umple deficitul democratic
n procesul decizional european au luat forma unor reforme instituionale care au consolidat
Parlamentul European ca o consecin a transferului de noi competene ctre comunitile
europene.
Practica de consultare a fost, de asemenea, mbuntit prin introducerea n 1984 a crilor
verzi, ale cror obiectiv este acela de a implica prile interesate de la nceputul procesului de
elaborare a propunerilor legislative, practic devenit curent ncepnd cu a doua jumtate a
anilor 1990.
Alte iniiative de restabilire a legturii cu cetenii europeni au fost realizate de Parlamentul
European. n urma declaraiei de la Stuttgart din 1983, care afirma nevoia unor noi metode
care s rspund dorinelor popoarelor democratice europene, Parlamentul European a iniiat
mai multe propuneri n vederea introducerii referendumului la scar european, fie direct (prin
rezoluiile sale din 19873 i 19884), fie indirect, prin vocea comisiilor sale (raportul Puron i
raportul Herman).
1

Hix, Simon, Care sunt problemele Uniunii Europene i care este rezolvarea acestora, Malden, Polity Press,
2008, p.50-51
2
Eurobarometrul 189 a+b, 10/06
3
Rezoluia A2-28/87, JO C 190/72
4
Rezoluia A2-106/88, JO C 187/231

DT\755803RO.doc

3/6

PE416.377v01-00

RO

Cetenia european reprezint pentru UE un mare potenial de a restabili legtura cu cetenii

i de a reduce brea democratic. Un progres important a fost ratificarea Cartei drepturilor
fundamentale ale UE, n care, n capitolul V numit Cetenie, sunt stipulate drepturile
individuale de care beneficiaz cetenii la nivel european.
Planul D1 al Comisiei constituie o important contribuie la politica de comunicare
autonom, deoarece propune explicit promovarea participrii cetenilor n procesul
democratic prin intermediul unei consultri mai eficiente pentru cunoaterea adevratelor
aspiraii ale acestora. Planul de Aciune2 care a urmat dup aceasta, este i mai ambiios
deoarece recunoate c comunicarea este mai mult dect informaie: aceasta stabilete o
relaie i iniiaz un dialog cu cetenii europeni, ascult cu atenie i stabilete o legtur cu
cetenii. (...) este o parte esenial a procesului politic.
n parte ca o consecin a noului impuls dat politicii de comunicare a UE ca un drum cu dou
direcii pentru interacionarea cu cetenii, s-au elaborat mai multe experimente
participative cu scopul de a implica cetenii; aceasta este iniiativa Comisiei Europene
privind Consultarea cetenilor europeni sau proiectul Agora cetenilor al Parlamentului
European.
III. Acordarea de puteri cetenilor Uniunii Europene graie unei noi practici
democratice
Dezvoltarea unei sfere publice europene este, dup cum arat Jrgen Habermas, o condiie
pentru participarea efectiv a tuturor cetenilor. Dac introducerea iniiativei ceteneti
europene prevzut de Tratatul de la Lisabona constituie o evoluie considerabil n aceast
direcie (autonomizarea i participarea cetenilor), aceasta nu constituie un instrument
sistematic, ci accesoriu i lipsit de dimensiunea educativ, participativ i dialectic pe care o
comport consultarea popular ca dialog sistematic ntre ceteni i reprezentanii acestora.
Raportorul sugereaz, prin urmare, s se sprijine instituirea unei noi practici politice:
Consultarea ceteneasc european de interes general (CEIG). Organizat simultan n
toate rile Uniunii Europene, aceasta ar cuprinde o serie de aspecte precise cu privire la
orientrile strategice ale Uniunii i ar avea loc n mod regulat i neobligatoriu.
Obiectivul acesteia s-ar constitui nu numai n colectarea prerilor cetenilor cu ocazia
definirii politicilor, dar i n a face posibil o adevrat comunicare bidirecional cu
cetenii, insernd o doz de umanitate n mecanica tehnocratic i teoria arid a integrrii
europene3.
Urmtoarele aspecte trebuie s fie considerate eseniale n elaborarea acestei practici
democratice: (1) baza juridic, (2) definirea coninutului, (3) calendarul i frecvena, (4)
simultaneitatea, (5) comunicarea i (6) participarea actorilor principali (mass-media, statele
membre i cetenii).

13.10.2005 COM(2005) 494:

SEC(2005) 985
3
Expresie creat de Dan OBrien i Daniel Keohane, Centre for European Reform.
2

PE416.377v01-00

RO

4/6

DT\755803RO.doc

Aceast iniiativ ar putea avea ca baz juridic articolul 284 din Tratatul CE, n
conformitate cu care, Pentru ndeplinirea sarcinilor care i sunt ncredinate, Comisia poate
solicita i primi toate informaiile i poate proceda la toate verificrile necesare (...). n
aceast situaie, Comisia ar aciona ca putere consultativ mandatat de ctre Consiliu. Este
necesar, n aceast privin, s se ajung la un consens politic i s se garanteze participarea
Parlamentului European - singura instituie european care i reprezint direct pe ceteni - n
selectarea ntrebrilor de adresat, prin intermediul unui inter-grup specific compus din
reprezentani ai comisiilor Parlamentului European. Pentru a asigura acest consens politic, ar
putea fi instituit un acord interinstituional.
n ceea ce privete coninutul CEIG, ar trebui ca domeniile acoperite s in de sfera de
competen a Comisiei. Sfera sa de cuprindere ar trebui s fie suficient de vast pentru a se
putea culege informaii cu privire la preferinele cetenilor europeni, fr a diminua
solemnitatea procesului. Claritatea ntrebrilor este, de asemenea, esenial pentru ca cetenii
s poat rspunde pe baza preferinelor lor reale i fr a trebui s dispun de competene
juridice speciale.
Calendarul unei CEIG trebuie s in seama de necesitatea de a prevedea o campanie de
comunicare bine conceput, echilibrat i eficient. Simultaneitatea procesului n diferitele
state membre este un element nevralgic care i va permite CEIG s cristalizeze opiniile, sub
efectul catalizator al mass-mediei, determinnd apariia unui joc politic transeuropean i a
unei sfere de dezbatere public cu adevrat european. Caracterul regulat al acestui tip de
consultare va garanta nu numai mbuntirea progresiv a procesului, dar i ritualizarea
acestuia i acceptarea sa de ctre ceteni.
Trei categorii de actori merit o atenie special, innd cont de rolul esenial pe care acetia l
joac n proces: mass-media, statele membre la nivelul guvernelor, al parlamentelor i al
partidelor politice, precum i cetenii nii.
Simultaneitatea evenimentului i puternica echivalen a ntrebrilor n contexte naionale
diferite sunt factori care vor contribui n mod considerabil la atractivitatea CEIG pentru massmedia de la nivel naional. Reelele mediatice europene vor utiliza astfel n comun un
material referitor la jocul politic la nivelul Uniunii Europene, iar cooperarea acestora va
consolida posibilitile de interaciune i calitatea (i atractivitatea) rezultatului.
Participarea guvernelor statelor membre este, de asemenea, un aspect important al
funcionrii CEIG - acestea vor beneficia de o viziune clar a voinei cetenilor i de un
spaiu de dialog cu acetia, care va consolida legitimitatea aciunii lor. Participarea guvernelor
nc de la nceputul procesului va oferi din plin ONG-urilor i partidelor naionale ocazia de a
le propune cetenilor varietatea necesar de interpretri politice. Ar fi posibil s se asocieze i
mai strns statele membre, dndu-le posibilitatea s adauge ntrebri.
Participarea cetenilor va depinde n mare msur nu numai de aspecte legate de forma
coninutului i a comunicrii, dar i de interesul temelor abordate n ntrebri i de rezultatele
procesului de consultare. O CEIG nu trebuie s caute cu orice pre s evite aspectele
controversate, n msura n care acestea prezint un interes mai mare. Acceptarea acestei
practici de ctre ceteni depinde, de asemenea, de claritatea care nconjoar rolul diferiilor
actori la diferite niveluri ale consultrii (iniiativ, elaborarea ntrebrilor, publicarea
DT\755803RO.doc

5/6

PE416.377v01-00

RO

rezultatelor, rspuns oficial). Cu toate acestea, este i mai important s se in seama n mod
corespunztor de rezultatul consultrii i s se considere c aceasta reprezint un mod esenial
de consolidare att a ncrederii ceteanului n sistem, ct i a participrii sale. Un angajament
clar trebuie formulat ntr-un rspuns oficial, nsoit de o strategie de punere n aplicare.

PE416.377v01-00

RO

6/6

DT\755803RO.doc