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NDICE
Agradecimientos ................................................................................................................ 9
Introduccin .................................................................................................................... 11
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AGRADECIMIENTOS
Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en
Georgetown University, New York University y el Institut d'Etudes Politiques de Paris durante los aos 1995-1999. Estoy particularmente agradecido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres instituciones, Eusebi Mujal-Len, Steven Brams y Jean Lca, respectivamente.
Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes
graduados de las instituciones mencionadas, as como a la Conferencia
Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), en Mxico, la Universidad Sanmartn en
Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Crdoba (Argentina), la Universidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landvar en Guatemala, y la
Universidad de Panam.
Entre aquellos que proporcionaron datos inditos, crearon ocasiones
de intercambios o hicieron comentarios tiles, quiero mencionar a Antonio
Agosta, Manuel Alcntara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus
Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Barnes, Michelle Beyeler,
Caries Boix, Ana-Sofa Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza,
Alberto Daz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishburn, Bernard
Grofman, Jos-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber,
Arend Lijphart, Juan J. Linz, lain McLean, Beatriz Magaloni, Helen
Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payase, RubnDaro Rodrguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Snchez-Cuenca, Giulia de
Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo
Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude
contar con dos ayudantes de investigacin, Francesca Vassallo y Eric
Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Carnpreli.
Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del
editor y tres evaluadores annimos para Oxford University Press.
Hubo ayuda financiera de la Comisin Interministerial de Ciencia y
Tecnologa del Gobierno de Espaa (CICYT, PR95-249) y de la Comisin
Interdepartamental de Investigacin y Tecnologa de la Generalidad de
Catalua (CIRIT, 1995BEAI400127).
INTRODUCCIN
Cuanto ms complejas son las instituciones polticas, ms estables y
socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un extensivo
anlisis de esta relacin. La discusin es terica, histrica y comparativa.
Muchos de los conceptos, las preguntas y las hiptesis se basan en la
teora de la eleccin social. Las aplicaciones empricas abarcan ms de 40
pases democrticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja
Edad media hasta el presente.
Las instituciones polticas son concebidas en esta obra como las reglas
formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes temas:
quines pueden votar, cmo se cuentan los votos y qu se vota.
Complejidad significa que existen mltiples ganadores, como en los electorados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas multipartidistas basados en la representacin proporcional, y en esquemas de
divisin de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el gobierno
central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es
evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregacin de la utilidad
que los individuos obtienen con la satisfaccin de sus preferencias.
Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes
apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo.
Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones pluralistas
en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los
procedimientos de decisin en la produccin de diferentes grados de satisfaccin poltica, ms que el de las predisposiciones creadas por las estructuras sociales, econmicas o culturales. El pluralismo poltico no es
elogiado como un bien en s mismo ni slo como un medio para limitar el
poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad
individual por encima de todo. Las instituciones democrticas pluralistas
son juzgadas como mejores que las frmulas alternativas por su superior
capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.
CAPITULO
Este esquema bsico puede ser vlido para todos los tipos de rgimen
poltico, tanto democrticos como no-democrticos. Algunos regmenes
autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provisin de
algunos bienes pblicos, como paz y orden social, orgullo nacional y
expansin exterior o ciertos resultados econmicos positivos. Sin embargo,
cuanto menor es el nmero de personas que participan en el nombramiento
de los lderes y la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las
decisiones polticas satisfagan slo intereses privados o intereses pblicos
de pequeos grupos. Los gobernantes no-democrticos o autonombrados
tendern a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus
seguidores y resistirn las demandas de otros grupos mediante mecanismos
restrictivos o represivos. En cambio, cuanto mayor sea el nmero de
individuos que participen en la eleccin de los lderes y la toma de
decisiones, mayores sern las oportunidades de que los grupos grandes
desarrollen sus demandas y obtengan satisfaccin con los resultados
polticos.
Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de
muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes
pblicos pueden ser objeto de competencia democrtica porque todos ellos
comportan siempre alguna dimensin redistributiva. Ciertos bienes
pblicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciudadanos de un modo que stos difcilmente pueden anticipar. Esta categora incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las disposiciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la
proteccin ambiental. Los bienes pblicos universales pueden ser provistos
a travs de polticas consensuales, incluso en regmenes relativamente
restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por polticas que
produzcan diferentes niveles de satisfaccin de los ciudadanos y de utilidad
social. Este es el caso, por ejemplo, de la defensa, segn si se basa en el
reclutamiento obligatorio o en un ejrcito profesional. Un supervit
presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos
precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos
segn si se gasta en defensa, en seguridad social o en algn otro sector. El
dinero de los contribuyentes puede ser usado para subvencionar un
sistema escolar controlado por el estado o las escuelas religiosas, aunque
ambas alternativas pueden satisfacer un derecho universal a la escolaridad.
Las obras pblicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos
externos, etc.
Diferentes frmulas institucionales pueden producir diferentes grados
de eficiencia social en la provisin de bienes pblicos. En otras palabras,
decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos
institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de
ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concretamente,
los regmenes democrticos organizados
en esquemas
institucionales
simples promueven la concentracin del poder
y la alternancia de
L A UT I L I DAD SOC I AL
seable porque crea oportunidades mejores y ms regulares que las frmulas no-democrticas para la satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos. Por razones anlogas, como se discutir en las pginas siguientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institucionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los
regmenes democrticos ms simples. (Para fuentes y discusin del utilitarismo, vanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.)
En los modelos inspirados por la teora de la eleccin social, la
desutilidad o insatisfaccin poltica corresponde a la distancia entre las
preferencias de los votantes y la eleccin social. Esto puede ser escrito del
siguiente modo:
NOTA: N = 3 votantes: A, B, C.
GRFICO 1.2.
posibles en una eleccin conjunta slo si las posiciones extremas correspondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferentes
temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una
eleccin conjunta incluira otros puntos situados fuera del conjunto de
Pareto y seguramente algunos situados ms all del rango de las
preferencias de los votantes.
A continuacin introducimos dos nuevas variables en el modelo. Primero, supongamos un electorado ms complejo, compuesto por cinco
votantes con preferencias ms dispersas que los tres votantes anteriores.
En otras palabras, el electorado con tres votantes, A, B y C, es ampliado
con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias estn situadas ms all
del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como
se muestra en el Grfico 1.3. La adicin de D y E puede corresponder a la
aplicacin de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso
tpico de democratizacin gradual.
CAPITULO
Una comunidad poltica puede ser definida como un conjunto de individuos que se reconocen algn inters comn bsico y toman decisiones
colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias
concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fcil.
Cuando el grueso de la poblacin es suficientemente homogneo en trminos socioeconmicos y culturales, como suele suceder en comunidades
pequeas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede
identificar una alternativa aceptable y producir una eleccin social relativamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales
sofisticados. Como se ver ms adelante, las comunidades pequeas con
intereses homogneos pueden adoptar un sufragio virtualmente universal
y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votacin altamente
inclusivas.
En cambio, en electorados complejos, formados por la concesin de
derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente heterogneas, puede ser difcil conseguir decisiones colectivas vinculantes y
producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad.
Este suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construccin de estados-nacin amplios e inicialmente heterogneos y de democratizacin. Cuanto ms dispersas son las preferencias de los grupos de
votantes sobre los temas sometidos a votacin, ms complejo es el electorado y ms difcil es alcanzar acuerdos.
En procesos histricos modernos, las consecuencias de dar derechos
de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido
enormemente variadas. La conversin de ciertos grupos en votantes no ha
producido mucha innovacin poltica porque la mayor parte de sus
miembros han desarrollado preferencias similares a las ya existentes
entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau-
Casos:
C OMUN AS, P AR L AM EN T OS Y C OL ON I AS
Segundo, se revisarn las elecciones en algunas unidades locales incluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas
locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los
Borbones antes de la Revolucin, as como los condados y los municipios en
las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover.
Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los
reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre
aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los
intereses de varias categoras sociales en territorios extensos. Pero los
representantes electos popularmente de las comunas y otras unidades locales
tambin enviaban delegados a los parlamentos medievales. Las elecciones
parlamentarias modernas se construyeron en gran medida sobre este
precedente.
Tercero, se analizarn algunas famosas instituciones coloniales. Estas
incluyen los dominios britnicos en Amrica del Norte antes de la formacin
de Estados Unidos, as como ciertas colonias espaolas en Amrica del Norte
y del Sur durante el proceso que les condujo a su independencia. Aunque los
dos grupos de colonias se basaron en modelos diferentes, en ambos la
aplicacin de regulaciones electorales que eran relativamente restrictivas en
las metrpolis permitieron prcticas ms permisivas en los territorios
situados al otro lado del Atlntico. De hecho, las elecciones participativas
fueron acontecimientos cruciales en los procesos de independencia. Slo
cuando las pequeas unidades independientes formaron amplios estadosnacin, ciertos criterios iniciales de concesin de derechos de voto, ms bien
vagos, fueron sustituidos por requerimientos ms concretos.
El conocimiento de los casos de electorados simples que aqu se revisan
es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiadores. Pero,
aparentemente, los casos de los distintos pases aqu recopilados no haban
sido comparados en la perspectiva adoptada en este trabajo.
Las comunas y los cantones suizos . Durante la Edad Media, las
comunas germnicas fueron reconocidas como la mxima autoridad legal y
poltica sobre la poblacin rural. Tomaban decisiones en asambleas populares
con un nmero fijo de miembros: los dueos de los hogares mayores de 14 o de
16 aos de edad. Se permita la presencia pasiva de las mujeres casadas y los
nios, los cuales acudan a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la
presuncin de que cada casa y familia tena intereses homogneos. La
pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y
era determinada del mismo modo como se decide la participacin en las
reuniones de propietarios de viviendas en las modernas comunidades urbanas:
slo se admita a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los
arrendatarios temporales sin propiedad en la comunidad.
En algunas comunas de zonas montaosas de lengua germnica, la Asamblea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la maana, y formaba un gran crculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria
Las comunas italianas. Durante el siglo XII las ciudades del Norte de Italia,
lideradas por sus cnsules, se hicieron autnomas del Emperador y de las
autoridades de la Iglesia. Gnova, Pava, Pisa, Siena y otras muchas comunas se
organizaron en torno a la Asamblea de todos los ciudadanos o arenga. La
Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamacin, un procedimiento prximo a la unanimidad, o por eleccin indirecta. En la segunda mitad
del siglo XIII se ampli la participacin del pueblo. En ciudades como Gnova y
Bolonia, los
participantes habituales en las Asambleas populares ascendan
midad en medios rurales ms simples. Como lo sugiere uno de los ms reconocidos historiadores del perodo, una fuente principal de frustracin poltica [en
ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resueltamente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la
unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentacin de puntos de
vista irreconciliables (Brucker, 1962: 393).
Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de
Europa, la autonoma local fue una tradicin romana, pero tambin fue una
creacin de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus seores. Tal vez
bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenan un comercio
regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas populares desde finales del siglo XVIII. Especialmente en la regin meridional del Languedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la Asamblea
General de Vecinos participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas)
si eran nativos o residentes de largo perodo. La participacin se sola considerar
una obligacin ms que un derecho. Las Asambleas elegan procuradores o
sndicos, as como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el Cuerpo de
la villa, cuya legislacin controlaba. Los cargos municipales eran ocupados
durante cortos perodos de unos dos aos. Ciertas restricciones con respecto a la
reeleccin y la acumulacin de cargos por los miembros de una misma familia
promovan la apertura y la circulacin de los nombrados (Babeau, 1882; PetitDutaillis, 1947).
Adems, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provinciales desde mediados del siglo xv, aunque stos slo se reunan por mandato del
rey. Durante los siglos XVI y XVII, los Estados locales y provinciales mantuvieron e
incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los emprstitos y los gastos se
sometan a votacin, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue ampliado y
aument la participacin popular. Sin embargo, el control cada vez ms
centralizado del pas por la Corona dobleg gradualmente la autonoma de los
cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introduccin de candidaturas oficiales que jugaban con ventaja en las elecciones (Babean, 1894;
Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980).
De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la direccin de
un parlamento moderno, aunque acabaron convirtindose en un rgano meramente consultivo del rey. Al principio, tenan poder de establecer impuestos y
su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras
crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de
una forma rudimentaria durante el siglo XIV (en 1302, 1308, 1314 y en reuniones
frecuentes entre 1344 y 1358), ms formalmente una vez en el siglo XV (1484) y de
nuevo con cierta regularidad durante los siglos XVI y XVII (1560, 1576-77, 158889, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 aos antes de su nueva
convocatoria en 1789.
Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del
Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (segn la
localidad y de un modo ms flexible en los medios rurales). En este marco, el voto
de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viudas y las
hijas que vivan en una casa diferente tambin tenan derecho de voto (Cadart,
1952: 46-47). A partir del siglo XV, el sufragio se extendi a los
habitantes de
los
pequeos
pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu-
dades la eleccin de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos municipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los
distritos rurales el sistema se aproxim mucho al sufragio adulto masculino
(Bridge, 1921: 56). Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los
Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio masculino universal en las reas rurales (Howard, 1930: 132, pero vanse los comentarios de Major, 1951: 44).
Para la eleccin de los representantes del Tercer Estado a los Estados Generales en 1789, se ampli el nmero de distritos electorales y se aument el nmero de escaos en proporcin a la poblacin de cada distrito. Se concedieron
derechos de sufragio a todos los hombres de ms de 25 aos de edad, franceses o
naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local
(as como a las mujeres de las rdenes religiosas). (Regulaciones para la
convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987: 180184.) Segn algunas interpretaciones recientes, esto no quedaba lejos del sufragio
masculino (Jones, 1988: 63); las elecciones [a los Estados Generales] de 1789
fueron el espectculo ms democrtico nunca visto en la historia de Europa y no
volvi a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo (Doyle, 1989:
97).
A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia
haban sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados provinciales. Cada uno de los tres rdenes elega representantes en asambleas primarias separadas, en las que el Tercer Estado tena ms representantes que los otros
dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados formaban
una sola Asamblea electoral y elegan conjuntamente a los diputados de los Estados
Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, as, electos en
distritos multinominales por la regla de la mayora. Cada escao se elega por
separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un
candidato obtena un apoyo mayoritario (en 1789 la mayora absoluta fue requerida
slo en las dos primeras vueltas; la tercera decida por mayora relativa). Aunque
este procedimiento era vulnerable al voto estratgico, pudo inducir intercambios de
votos en diferentes vueltas, lo cual permita una representacin genricamente
proporcional de diferentes categoras de intereses. De hecho, no se solan necesitar
muchas vueltas de votacin porque podan formarse amplias mayoras sobre la
base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuerdos. La eleccin
conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la
elaboracin en comn de un solo cuaderno de quejas (cahier de dolances) en
cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notablemente armnicas; los
cahiers mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cmo debera
desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyendo la sustitucin de la
monarqua autoritaria por un gobierno representativo constitucional que
promoviera los derechos individuales y la modernizacin econmica (Doyle, 1980).
1295, incluy dos caballeros por cada uno de los tres condados rurales y dos diputados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.
En los condados rurales, hasta el siglo xiv, cada habitante y plebeyo del
condado tena voz en la eleccin de los caballeros tanto si era propietario como si
no, tanto si posea bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al
ao (Bishop, 1893: 71). Antes del siglo xv es probable que cada hombre
emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los
sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la poblacin
masculina contribua al salario del sheriff como representante, de modo que cabe
suponer que las elecciones parlamentarias seguan sin duda el mismo principio.
De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, es probable que las
elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino
universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar participaran en la
eleccin de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayora
de los habitantes participaba en la eleccin (Seymour y Frary, 1918, 1: 66).
A partir del siglo xv los derechos de voto se limitaron en alguna medida a los
poseedores de tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al ao, al menos,
cargas aparte. La misma ley que estableci esta regulacin explicaba que las
elecciones anteriores se haban masificado con muchas personas de bajo nivel y
mucha confusin se haba creado. El nuevo electorado estaba formado por
agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales
era relativamente ms fcil identificar intereses comunes y producir decisiones
colectivas vinculantes (Seymour y Frary, 1918, 1: 69).
A partir de 1688, la Cmara de los Comunes decidi los derechos de voto en
varios municipios. Diversas frmulas de residencia y contribucin a los gastos
municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local,
mientras que, en la mayor parte de los municipios, hombre emancipado se
convirti en una categora ms restrictiva que exclua a los siervos, los villanos y
otros desfavorecidos. La proporcin de poblacin con derecho de voto a nivel
nacional en la Inglaterra de los siglos XVI y XVII era menor que en algunos de los
otros casos europeos antes mencionados. Pero los lmites al sufragio eran vagos e
inciertos y la participacin era an notable en muchos distritos locales. El sistema
se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y m u ch os
candidatos locales independientes, l o cual permita una representacin variada de
diferentes grupos de preferencias.
Una serie de estudios histricos ha presentado un panorama de las elecciones
en Gran Bretaa antes de las reformas electorales del siglo XIX en el que la participacin poltica amplia era la norma ms que la excepcin. Hubo un alto nmero
de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha accin entre 1689 y 1715
y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron debates
sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. El electorado era una
entidad numricamente impresionante y, durante la mayor parte de este perodo,
continuamente creciente. Comprenda un fondo electoral vasto, aunque algo
nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con
notable frecuencia en elecciones en las que se abra la posibilidad de su participacin. Las campaas electorales eran acontecimientos abiertos, espectculos
pblicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las lites locales se
hizo cada vez ms difcil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a candidatos
innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).
El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones restrictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes
unipartidistas y la restriccin de la agenda poltica a unos pocos temas en los que
un grupo homogneo poda promover un inters dominante. Como se ver en la
prxima seccin, una serie de reformas electorales durante el siglo XIX establecieron a lo largo del pas ms distritos y mejor definidos, pero tambin lmites
ms rgidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso
electoral que en algunos de los perodos anteriores (Plumb, 1967, 1969;
O'Gorman, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997).
Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente
universal en las colonias britnicas de Amrica del Norte se remontan a la eleccin de la Cmara de Diputados en Virginia en 1619, a la que sigui casi inmediatamente la Asamblea ele Maryland y la eleccin anual de Gobernador en Plymouth. En los orgenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elector
no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos
se permita votar a todos los habitantes. Ms tarde, las restricciones al sufragio
introducidas en Gran Bretaa se extendieron a las colonias, especialmente en
forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, sta no era una
condicin extempornea. Como en los otros casos europeos anteriormente mencionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartan ciertos intereses comunes bsicos, los cuales les permitan estar correctamente representados por el cabeza de hogar, tena un slido fundamento en la propiedad
familiar. Adems, la ausencia de seores feudales, una disponibilidad mucho
mayor de tierra y la amplia difusin de la propiedad territorial y personal en las
colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos britnicos para votar
tuvieran all resultados mucho menos restrictivos.
pensaron que la participacin poltica debera ser reservada a aquellos que tuvieran un inters comn y una vinculacin a la comunidad, a aquellos con un
inters en la sociedad, ya que slo stos podran realizar juicios competentes y
razonables.
Es interesante observar que, ya en los primeros aos de la independencia,
emergi una nueva estrategia de concesin y denegacin simultneas de derechos
de voto a diferentes grupos de electores que sera ampliamente desarrollada
durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron
reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religiosos
se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios
estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por primera vez. Pero,
por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimientos formales de ser
mayor de 21 aos de edad, de gnero masculino, tener la ciudadana y ser
residente, mientras que ocho estados modificaron sus constituciones para excluir
de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor parte de los indios. En
conjunto, el electorado de los 13 estados probablemente pas de un 50-80 por
ciento [de la poblacin adulta masculina] en el perodo provincial tardo a un 6090 por ciento al trmino del perodo revolucionario (Dinkin, 1982), lo cual
significa alrededor del 15-25 por ciento de la poblacin total.
Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel local
fue introducido en las colonias espaolas de Amrica del Norte y del Sur ms
abruptamente que en las colonias britnicas. Tras la invasin de Espaa por las
tropas de Napolen en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada
por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las
Cortes medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los representantes a la Junta Central de Espaa fueron elegidos indirectamente con sufragio
restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de
elecciones y loteras.
Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una combinacin de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La
Constitucin aprobada en Cdiz en 1812 introdujo el sufragio masculino virtualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de
Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se
ampliaba el electorado, se aument la proporcin de representantes procedentes
de las colonias espaolas en las Amricas y en Filipinas. En 1812, todos los
hombres de ms de 25 aos de edad y nativos de la provincia, cualquiera que
fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos
grupos a partir de la presuncin de que no compartan ciertos intereses comunes
bsicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miembros de
las rdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los carentes de
empleo o negocio u otro modo de vida honesto. Se admiti, sin embargo, que
votaran los indios nativos en las colonias (Chvarri, 1988; Demlas-Bohy y
Guerra, 1996).
La movilizacin electoral inicial, que en Espaa se interrumpi pronto con el
restablecimiento de la monarqua tradicional, fue un episodio muy importante en
el proceso por el que las colonias espaolas obtuvieron su independencia. Ms de
cien ciudades americanas
participaron en las
primeras elecciones espaolas
y la poltica
electoral moviliz a
amplios grupos en el proceso inmediato
subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel electoral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeas ciudades y los organismos
provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la cada de la dominacin espaola
facilitara la fragmentacin territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este
empuje explica la temprana existencia [en 18201 de un sufragio relativamente
amplio en el mundo hispnico... con pocas excepciones, en la mayor parte de los
pases de Amrica Latina la idea de un sufragio extenso gan apoyos durante la
primera mitad del siglo xtx hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo
occidental (Posada-Carb, 1996: 6).
Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Espaa (el Mxico actual) en 1812-20. Para la eleccin de representantes tanto a las
Cortes espaolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron distritos
electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran
unidades socialmente bastante homogneas. En muchos lugares las Repblicas
indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, acceder a la votacin y a los cargos pblicos, al tiempo que se mantena la homogeneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prcticas electorales obtuvieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de
voto a todos los hombres adultos con ms de 18 aos de edad y a los casados
ms jvenes, incluidos no slo los nativos sino tambin los extranjeros patriotas
(Annino, 1995, 1996).
De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, as como otras provincias en Ro de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con reglas
poco definidas en 1811. Ms formalmente, se estableci el sufragio universal de
todos los hombres de ms de 20 aos de edad para elecciones directas de
representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron
derechos de voto a un 20 por ciento de la poblacin total (Chiaramonte, 1995;
Alonso, 1996).
La Corona de Portugal convoc elecciones en 1821, segn las reglas proporcionadas por la Constitucin espaola de 1812. En Brasil, las elecciones movilizaron el inters de la mayora de la poblacin adulta masculina de los municipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo. Los requisitos econmicos
eran bajos y podan ser cumplidos por todos excepto los mendigos y vagabundos
y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados
con una participacin relativamente amplia. Aproximadamente, la mitad de los
hombres liberados mayores de 24 aos de edad estaba en el censo y, en algunas
provincias, su nmero lleg al 85 por ciento (Graham, 1995).
As pues, algunas comunidades relativamente pequeas y homogneas fueron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elecciones con amplios derechos de voto. Pero la creacin repentina de nuevos estados grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto
amplios produjo una gran inestabilidad poltica. La movilizacin poltica fue doblegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor
parte de los nuevos estados en Iberoamrica, as como en Espaa y Portugal, durante la segunda mitad del siglo XIX.
sicin desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero tambin por
mantener frmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los
distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de convertirse
en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente.
Esta seccin est dividida en dos. Primero, se revisan los argumentos a
favor y en contra de la ampliacin del electorado. Segundo, se identifican
diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferentes
combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de votantes y
arreglos institucionales.
INSTITUCIONES POLTICAS
(Para una comparable tipologa en tres categoras de los argumentos retricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la poltica social, vase Hirschman, 1991.)
Inocuidad
Ciertos autores contemporneos han sostenido que las personas dependientes, dado que estn dirigidas polticamente por personas que
comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de desarrollar preferencias polticas diferenciadas. Cabe as considerar que los
nios, los jvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se
juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueos con
derechos de voto.
La idea de una representacin virtual ya haba emergido en algunas
sociedades ms o menos homogneas durante la Edad media. En aquel
tiempo se argument que, as como el padre de un hogar tradicional poda
votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes paternalistas
podan actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este argumento,
adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presuncin de que los no
votantes no produciran una distorsin potencial de la eleccin social y, por
tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votaran
como los miembros del grupo ganador existente.
El concepto de representacin virtual sin votar se us como argumento
contra la concesin de derechos de voto a los colonos, en particular en las
colonias britnicas en Amrica del Norte. Durante la polmica que llev a la
guerra por la independencia americana, ciertos polticos britnicos
mantuvieron que la Cmara de los Comunes representaba de hecho a los
colonos, aunque stos no eligieran a sus propios re-presentantes en la
cmara, porque los colonos compartan los mismos intereses que aquellos
que votaban en Gran Bretaa.
En consistente rplica a estas aserciones, la independencia de las colonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se haban
convertido en un pueblo diferente, lo cual significaba que haban dejado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los britnicos y que haban desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que
no eran suficientemente atendidos en la Cmara de los Comunes. Sin
embargo, esto no impidi que las comunidades americanas independientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin
derecho de voto o para aadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban
privados de votar, incluidos las mujeres y los nios, bajo la presuncin
de que no tenan intereses diferentes de los electores adultos varones.
A partir de esta discusin, el liberal ingls James Mill precis los argumentos. Mill apoy una ampliacin considerable del electorado en
Gran Bretaa a principios del siglo XIX, pero no lleg a incluir en ella a
los votantes superfluos. En una serie de artculos publicados entre
subray el papel dirigente de la clase media en la promocin de estabilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una lnea comparable a
como el votante mediano ha sido considerado capaz de producir alta
utilidad social en la moderna teora de la eleccin social. Concretamente,
Mill esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover
reformas liberales. Pero tambin confiaba en que la inmensa mayora de la
gente que senta una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros
de la clase media (a travs de su empleo, su renta, la proteccin que reciba,
el alojamiento y la salud) querr ser guiada por su consejo y su ejemplo.
De acuerdo con ello, James Mill estaba a favor de un amplio sufragio adulto masculino que incluyera a ciertas clases, profesiones y colectividades que se haban convertido en centrales en la sociedad moderna,
pero haban sido excluidas del voto en el perodo anterior: Sin embargo,
Mill pensaba que cualquier otra porcin de la comunidad ms all de estos grupos, si emergiera dentro del cuerpo elector, sera lo mismo. La
inferencia lgica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras
sealaba que todos aquellos individuos cuyos intereses estn indiscutiblemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del
electorado] sin inconveniente. Estos incluan, en particular, a todos los
nios y jvenes cuyos intereses estn incluidos en los de sus padres. James Mill esperaba que, dado que la gran mayora de los hombres mayores tenan hijos, cuyos intereses contemplaban corno una parte esencial
de los suyos propios, aunque los jvenes no votaran, sus intereses no seran sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los derechos de voto podan ser negados sin mayor problema a las mujeres dado
que los intereses de casi [sic] todas ellas estn incluidos en los de sus padres o en los de sus maridos (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978).
Es interesante observar que este argumento fue ms tarde utilizado
por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos
de voto a las mujeres. Si las opiniones y los intereses de las mujeres son
idnticos a los de los hombres de un grado social similar, deca la sufragista americana Lydia E. Becker, no hay ningn peligro en darles los
mismos medios de expresarse que se dan a los hombres (Becker, 1872).
En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revelaran las mismas preferencias polticas que sus padres y maridos con derechos de voto llev a algunos lderes polticos a percibir el sufragio de
las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia innovadora de otros grupos con preferencias ms diferenciadas que obtenan
nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los
negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, desarroll este argumento del contrapeso. Jacobi elogi los valores femeninos a favor del conservadurismo, el ahorro, la repulsin por el despilfarro, el inters en el carcter personal, la simplicidad extrema de sus
juicios, su preocupacin por los temas directos y vitales, cualidades to-
das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a
las mujeres y deben continuar rodendolas, como razones para darles el
voto. Jacobi esperaba que la influencia de las mujeres que actualmente
estn implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente incivilizada
que se encuentran entre nosotros, ser utilizada no slo para dar apoyo a
los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a
las ignorantes mujeres votantes de modo que acten como contrapeso,
cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignorantes e
interesados (Jacobi, 1894).
Con una orientacin parecida, algunas mujeres catlicas y conservadoras crearon la Unin Francesa para el Sufragio Femenino, la primera
organizacin nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus
lderes equiparaban la emancipacin de la mujer a la defensa de la iglesia,
la familia y la patria. Ms concretamente, promovieron la frmula de un
sufragio de familia por el que slo el cabeza de familia votara, pero con
tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los
abuelos y los nios, en el supuesto de que todos ellos compartan los
mismos intereses (Rosanvallon, 1992).
El argumento de la inocuidad se hizo ms sofisticado a medida que
se desarroll el movimiento sufragista. As como la tradicional esfera de la
mujer en el hogar se hizo ms pblica a travs del desarrollo de grandes
establecimientos comerciales, lavanderas y escuelas pblicas, y as como
un mayor nmero de mujeres entr en el mercado de trabajo, se
argument que sus intereses se fundan con los de los votantes hombres
ya existentes por dos vas diferentes. Primero, estos cambios provocaban
nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varn se
acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segundo,
las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y
econmicos parecidos a los de sus compaeros hombres (Kraditor, 1965,
esp. cap. 3; Harvey, 1998).
Riesgo
En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja
tradicin que seala los riesgos de permitir la participacin electoral de
gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal
como el argumento del riesgo fue formulado, por ejemplo, en una
asamblea local francesa de mediados del siglo XVIII con respecto a la eleccin de artesanos como diputados, ciertas gentes son fciles de engaar,
incapaces de entender por s mismos qu favorecera los intereses de la
ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que
votan (Temple, 1973: 78).
Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento poltico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un individuo reconozca incluso los
nombres de los candidatos. Este argu-
mento ha arraigado en pases en los que se ha introducido o se ha propuesto una ampliacin repentina del electorado en un contexto de analfabetismo masivo y en ausencia de partidos polticos bien organizados,
como en algunos estados europeos del siglo XIX. Para el observador alarmado, los votantes desinformados pueden ser vctimas de los patronos, los
aspirantes a dictador, los demagogos, los fanticos o los extremistas de
variados colores. Entonces, la eleccin social sera imprevisible e inestable,
dado que podran formarse mayoras variables por iniciativa de lderes
ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solan ver como
una pendiente resbaladiza hacia lo desconocido.
Este tipo de advertencia se dirigi contra el argumento de la inocuidad antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el
Canciller Otto Frst von Bismarck cuando promovi el sufragio masculino
universal en la Confederacin de Alemania del Norte (y ms tarde
el Imperio Germnico). Implcitamente, Bismarck esperaba que los
campesinos, que eran globalmente leales al Rey, seran tambin obedientes
a sus seores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo,
como seal el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios polticos
potenciales que haban sido previamente marginados de la actividad
poltica, como el clero catlico en las reas rurales y los lderes socialistas y
comunistas en las fbricas y minas, podran hacerse con el control de los
nuevos votantes y producir una alta fragmentacin de los representantes
electos. El sufragio masculino universal, sin partidos polticos firmemente
establecidos y bien organizados, adverta, especialmente en un estado
federado como Alemania, creara numerosas fracciones incapaces de formar
una mayora, un parlamento edificado sobre arenas movedizas (Mohl,
1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427).
Es muy interesante observar que esta posicin tambin puede encontrarse en el lado izquierdo del espectro poltico. En situaciones en las
que amplias capas de la poblacin estaban privadas del voto en las elecciones polticas, ciertos lderes liberales, radicales y socialistas fueron reacios a una ampliacin significativa del electorado. Teman que los nuevos
votantes desinformados seran engaados por empresarios polticos sin
escrpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar derechos
de voto, muchos lderes polticos de la izquierda dieron prioridad a la
promocin de la educacin pblica y la escuela obligatoria, la cual era
considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, ms
concretamente, una condicin necesaria para formar electorados conscientes y homogneos capaces de apoyar programas progresistas.
El socialista britnico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en
referirse a la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las
clases trabajadoras. De acuerdo con ello, consider que un gobierno
basado en elecciones populares slo podra ser tolerado como el mejor
medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad mediante una educacin superior de todas las clases (Owen, 1828, 1 844, en
1993, vol. 1: LIII; vol. 2: 121).
Amenaza
bres saquear a los ricos). Los derechos de voto para los pobres, conclua, no
seran tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, seran
aceptables all.
Anlogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres porque
vea a las mujeres, en todo el mundo, en un estado de esclavitud
personal. Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres,
crea que sus votos no seran tan inocuos como otros (incluido James Mil])
pensaban. Las mujeres podran desarrollar intereses y deseos polticos
alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia
proteccin de los hombres -deca Macaulay- se les deba negar el derecho
de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978).
Los temores con respecto a la propiedad privada tambin alcanzaron a
algunos destacados liberales moderados de la poca. Pierre-Paul RoyerCollard elogi el papel de los votantes intermedios en la produccin de
resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que todos
los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media. Sin
embargo, cuando analiz las leyes electorales que iban a aprobarse durante
la monarqua constitucional francesa, postul que se requiriera un cierto
grado de riqueza personal- para dar el derecho de voto a una persona. La
riqueza se usaba aqu como un ndice de la capacidad individual de hacer
un juicio libre e informado.
En contraste con el tpico argumento del riesgo con respecto a las
elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para
ser capaz de tomar decisiones razonables no era postulado con la intencin de impedir decisiones voltiles de votantes desinformados que
produciran resultados inestables. En este enfoque se pretenda mantener
los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconoca la
existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes
existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la
prueba de la aptitud poltica y de la capacidad de votar correctamente
del individuo - e n otras palabras, la capacidad de votar por los intereses
esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, segn
Barante, 1863: 103-117).
En una lnea parecida, y quiz ms explcitamente, el poltico liberal y
novelista romntico francs, Benjamin Constant, declar que para votar;
como para ser miembro de una asociacin, una persona necesita cierto
grado de instruccin y un' inters comn con los dems miembros de la
asociacin. En esta perspectiva, la instruccin de los votantes era
considerada una condicin suficiente para producir una eleccin social
aceptable si se cumpla la condicin necesaria de que los votantes compartan un inters comn con el grupo ganador previamente existente. La
educacin era un instrumento para evitar la manipulacin, de un modo
parecido a como lo era para quienes teman el riesgo de la imprevisin y la
inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consideraba
que la manipulacin de los
nuevos votantes slo sera evitada si stos
eran capaces
de identificar sus
intereses de acuerdo con las prefe-
INSTITUCIONES POLTICAS
Derechos de voto
Reino Unido
1716-1831
1832-1866
1867-1884
1885-1917
1918 1927
1928 1970
1971
Electores corno
porcentaje de la
poblacin total
Reglas informales
Hombres adultos (21), impuestos
Hombres adultos, menores impuestos
Hombres adultos, an menores impuestos
Hombres adultos, algunas mujeres
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres (desde 18 aos)
3
4
8-9
15-19
44-49
65-70
72-78
Fstados Unidos
1976-1978
Reglas informales
1789-1878
Hombres blancos adultos (21),
con propiedad o impuestos
1879-1919
Blancos adultos, no negros del Sur
1919-1963
Incluidas mujeres adultas
1964-1970
Incluidos negros del Sur
1971Hombres y mujeres (desde 18 aos
16-20
21-24
49-55
60
67-70
Canad
1891-1917
1918 1959
1960-1970
1971-
25-30
50-55
55-60
60-65
Australia
1901-1902
1902-1967
1968-1972
1973-
Nueva Zelanda
1851-1875
Hombres europeos adultos (21),
con propiedad o ingreso
1 876-1892
Hombres adultos
1893-1964
Hombres y mujeres adultos
1965-1973
Hombres y mujeres ms jvenes (20)
1974Hombres y mujeres (desde 18 aos)
Aumento
en puntos
porcentuales
+1
+4
+6
+25
+16
+2
15
+1
+1
+25
+5
+7
+20
25
50-55
55
60-65
15
25-30
48-55
55
60-65
+25
+5
+10
+18
+5
NOTA: Los rangos de valores sobre la poblacin total son debidos a cambios demogrficos.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y Mitchell (1992-95).
CUADRO
Derechos de voto
Francia
1791-1795
1801-1814
1815-1847
1848-1851
.................
Electores como
porcentaje de la
poblacin total
15
20
1
27
1871-1936
.................
Hombres adultos
20-29
1945-1972
63-57
1973-
Italia
1861-1881
1882-1911
1912-1918
1919
.................
1946-1974
65
28
32
64-68
Espaa
1810,20,36
.................
28-33
1834-1867
1868-1875
1876-1889
1890-1923
.................
1-4
25-29
5
23-25
1931-1932
1933-1936
.................
Hombres adultos
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres adultos (21)
1979-
+8
1977-1978
+5
-19
+26
1975-
Aumento
en puntos
porcentuales
78
+21
-24
+20
26 53-55
+27
70
77-80
+7
Derechos de moto
Alemania
1871-1917
1918-1933
......................
1946-1971
1972
Suecia
1866-1909
1910-1920
1921-1940
1941-1969
1970-1973
1974Noruega
1814-1896
1897-1906
1907-1912
1913-1918
1919-1945
1946-1968
1969-1977
1978Finlandia
1900-1906
1907-1940
1944-1969
1970-1971
1972-
Electores como
porcentaje de la
poblacin total
Aumento
en puntos
porcentuales
18-22
64-68
+44
67
70
+3
6-7
20
55-65
68-69
70
72-76
+13
+35
+3
+1
+4
5-9
20
32-34
46
51-62
68
69
73-76
+11
+12
+12
+5
+6
+1
+4
9
48-50
62
67
82
+49
+12
+5
+15
NOTA Y FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2.
Las lneas de puntos indican perodos autoritarios.
Casos:
LA CREACIN DE ELECTORADOS COMPLEJOS
El modelo anglo
La tpica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es u n a
continua combinacin de medidas de zanahoria y palo. P o r u n lado, hay un
proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado mediante la
suavizacin gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes
introducen nuevas barreras legales o polticas para el ejercicio de los derechos
de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos
altamente restrictivos. El proceso tiende a evitar la formacin sbita de una
nueva mayora alternativa al electorado existente mediante un incremento slo
gradual de s u complejidad y la reduccin de las alternativas potencialmente
ganadoras a dos.
duccin del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaos promovi la formacin de candidaturas de coalicin multipartidista, al tiempo que
algunos votantes tendan a dividir su voto entre candidatos de diferentes partidos, con lo cual se creaba una cierta representacin pluralista. Sin embargo, estas prcticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos
uninominales que inducen el voto a un solo partido.
Cuarto, los candidatos y las elites polticas locales fueron gradualmente
reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucional
decisivo fue la centralizacin del poder legislativo en el Gabinete, lo cual indujo
un voto de partido ms disciplinado en la Cmara de los Comunes. A media que
los miembros del Parlamento perdieron poder y aument la organizacin y la
disciplina de partido de mbito nacional, los lderes nacionales fueron capaces de
nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a
adaptarse al estrecho margen de eleccin ofrecido por un sistema de dos partidos.
De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sistema
bipartidista disminuy las posibilidades de eleccin de candidatos por el
electorado.
Los conservadores y los liberales dominaron la vida poltica britnica durante el siglo xtx, mientras que los minoritarios radicales promovan, sin xito,
formas de representacin ms pluralistas. A largo plazo, emergi gradualmente
una nueva mayora potencial, no como sustitucin repentina de alguno de los dos
partidos dominantes existentes, sino a travs de estadios intermedios que incluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes
sindicales y, ms tarde, la escisin del partido Liberal (con la faccin liderada por
Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado ms amplio, el partido
Laborista obtuvo algunos xitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus lderes
vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes,
abandonaron sus anteriores propuestas de representacin proporcional. Las reglas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos principales mediante la sustitucin de los liberales por los laboristas, pero, de este
modo, el sistema institucional encontr nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus
aspectos ms restrictivos.
Estados Unidos. El proceso de asignacin de derechos de voto ha sido an
ms lento y ms restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicialmente, como se ha mencionado en la seccin anterior, algunas regulaciones britnicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que requeran propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho ms amplio en
las colonias britnicas en Amrica del Norte que en Gran Bretaa debido a la
amplia difusin de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a partir
de un amplio electorado inicial de ms de un 15 por ciento de la poblacin total
antes de la independencia, se desarroll un proceso muy lento de ampliaciones
graduales del electorado durante los siguientes doscientos aos.
Los estadios bsicos de esta ampliacin del electorado incluyeron: la supresin de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos durante
el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusin de los
americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de
1870 y ms tarde en el Sur en el decenio de 1960; as como la ampliacin a votantes jvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones
limitadas estuvo acompaada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar
a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo XIX y principios del
XX, y a reforzar el sistema de dos partidos.
Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de
regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Catorce
estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por
condiciones menos exigentes. El proceso de abolicin de los requisitos de tierra
empez en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del
Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente
reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y,
finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de
impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de residencia
variaban entre seis meses y uno o dos aos, aunque a los extranjeros se les
permita votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New
Jersey en 1807, mientras que un nmero limitado de mujeres votantes con
propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts,
Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la mayor parte de
las antiguas provincias - t o d o ello en contraste con las prcticas habituales
durante el perodo colonial.- . En ocho de las antiguas colonias y en
once estados del Sur de la Unin, as como en los nuevos estados, los americanosafricanos fueron excluidos de las elecciones (slo podan votar en seis estados de
Nueva Inglaterra). Asimismo, se neg el acceso al sufragio a los soldados, los
estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la mayor parte
de los estados.
Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no
slo por las presiones de los excluidos y los clculos prudentes de los votantes y los
lderes existentes, sino tambin por la competencia entre estados. Un estado
abandonara, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de retener a
trabajadores que eran atrados por reglas ms permisivas en otro estado; ciertos
estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante
la concesin del derecho de voto; y un estado limtrofe entre el Sur y el Norte se
opondra al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de
ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nativos del Sur
(Porter, 1969).
Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la mayor
parte de los estados hasta despus de la Guerra Civil. Sin embargo, continuaron
privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Adems,
dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con
efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-africanos, en cinco
contra los indios, los mexicanos y los asiticos, y en seis contra inmigrantes
europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En
una lnea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas
medias fueron particularmente restrictivas en un perodo en el que
aproximadamente un cuarto de la poblacin adulta masculina haba nacido en el
extranjero y un 10 por ciento no eran blancos.
Una contramedida que fue quiz an ms efectiva fue descubierta con la
generalizacin del registro voluntario de electores. Slo tres estados haban
adoptado este artilugio a primeros del siglo XIX. Pero la mayor parte de los estados
del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta treinta y un
estados les haban seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio
siguiente. Habitualmente los estados requeran un registro anual en
per-
sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente poderosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del
Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos
significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos ms recientes (Piven y
Cloward, 1988).
El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo XIX contra
los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro voluntario tena
un coste relativamente alto, suele ser conocido como la gran exclusin electoral.
Estas medidas fueron cruciales para impedir la formacin de un partido socialista
con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo contraste con Gran
Bretaa y la mayor parte de los pases avanzados de la poca.
Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres
en varios estados, empezando por Colorado
en 1893, hasta el
reconocimiento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos argumentos de las sufragistas sealaban el papel potencial de contrapeso de las
nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos
ms impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las
mujeres podra ayudar a mantener la supremaca poltica de los votantes existentes
porque haba ms mujeres nativas, las cuales probablemente reproduciran el
comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes recientes,
contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introduccin del requisito de
ciudadana formal, ningn estado permiti votar a los extranjeros a partir de 1928.
En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mujeres debido a que
haba ms mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19,
261-265).
Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohibidos
para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la mayor parte
de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron acceder a las
urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reducidos a treinta das
en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los pases
democrticos, los jvenes a partir de los 18 aos de edad fueron cooptados al
electorado un ao despus.
Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo,
un 20-25 por ciento de la poblacin total de Estados Unidos recibi derechos de
voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los
negros permanecieron excluidos. Con la inclusin compensatoria de las mujeres, el
electorado aument hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero slo lleg al 6070 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los
electores han inducido a slo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos
legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de
que slo la mitad de la poblacin total, aproximadamente, est realmente incluida
en las listas electorales.
La participacin electoral tambin fue desincentivada por medio de las restricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema
estable y rgido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos
obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones nacionales a
la Cmara de Representantes. Incluso despus de la emergencia del partido
Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demcratas, a
mediados del siglo XIX, los terceros
partidos mantuvieron organizaciones
estables, ganaron
en Asambleas
estatales, eligieron Gobernadores, y envia-
de las leyes de los diferentes estados en torno al sufragio adulto de los hombres,
mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro
estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborgenes de Australia,
Asia, frica y las islas del Pacfico fueron excluidos del electorado hasta 1967.
Tambin se impusieron requisitos de residencia relativamente altos.
En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes
estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o
de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos,
mientras que se asignaron cuatro escaos parlamentarios reservados a los aborgenes maors. El sufragio de las mujeres se estableci muy pronto, en trminos
comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968).
A pesar de que estos pases adoptaron disposiciones ms inclusivas que las
desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencionados-Canad, Australia y Nueva Zelanda-el porcentaje de votantes sobre la
Poblacin total permaneci por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55
por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jvenes a partir de 18
aos de edad increment ese porcentaje entre cinco y diez puntos (vase el Cuadro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se bas en distritos uninominales
y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el nmero de
alternativas que los votantes pueden escoger.
El modelo latino
La estrategia latina para la asignacin de los derechos de voto es la
introduccin repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e
institucionales restrictivas. En Francia, Italia y Espaa durante el siglo XIX y
principios del xx, esta decisin comport la creacin de nuevos electorados
masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos polticos eran
dbiles, no estaban bien organizados, o simplemente no existan. Los sistemas
electorales tpicamente basados en distritos pequeos y en reglas de mayora
relativa y de mayora absoluta, no crearon incentivos para la emergencia y la
consolidacin de partidos polticos de mbito nacional. Unos resultados
electorales imprevisibles y una nueva movilizacin electoral amenazadora
provocaron temores de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes
existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias
para restablecer el antiguo orden poltico.
blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente despus de la Guerra, el Partido Socialista Italiano se uni a la Internacional Comunista dirigida por
los bolcheviques rusos, conden la colaboracin con el estado burgus en
cualquier forma y reclam todo el poder para los trabajadores. A la derecha, y
ms o menos al mismo tiempo, el Papa elimin la prohibicin, que haba estado
vigente durante ms de cuarenta aos, de que los catlicos participaran en los
asuntos polticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su rechazo
del estado italiano. El nuevo Partido Popular empez a movilizar catlicos y
amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos.
El resultado de la primera eleccin por sufragio masculino universal en 1919
dej atnitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos
partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los catlicos antiestado
italiano, obtuvieron en total ms de la mitad de los votos populares y de los
escaos parlamentarios. Para los socialistas, el xito electoral fue considerado solo
un medio de facilitar la destruccin del Parlamento y los rganos de la dominacin burguesa. A continuacin, apoyaron una serie de huelgas industriales y
ocupaciones de fbricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje par
lamentario. Los catlicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el
Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran
incapaces de comprometerse en colaboracin gubernamental alguna (SetonWatson, 1967; Farnelti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 19%).
La siguiente eleccin en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la
importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se
pudo formar ninguna mayora gubernamental con unos resultados tan azarosos,
producidos por la instauracin repentina de un sufragio de masas. El conflicto
social, la violencia y la bipolarizacin poltica aumentaron rpidamente. Se estableci una dictadura fascista durante ms de veinte aos, la cual acab llevando
a una guerra civil abierta. (Para la caracterizacin coincidente del conflicto poltico
de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por historiadores tanto de
la derecha como de la izquierda, vanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y
Pavone, 1991.)
exaltados, a la izquierda, los cuales promovan alternativas de rgimen incompatibles, produjeron una inestabilidad poltica permanente.
Un rgimen poltico mucho ms duradero fue establecido con la restauracin
de la Monarqua por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue
limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la poblacin total. El Gobierno
fue capaz de controlar las elecciones mediante la promocin de candidatos
oficiales y la organizacin del fraude a travs de la administracin de justicia y los
gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarrollaron
relaciones de clientela con los electores mediante la distribucin de beneficios
privados (incluidos empleos pblicos) a cambio de apoyo poltico, con la ayuda de
burcratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas restricciones a
la participacin y la competencia poltica indujeron el desarrollo de movimientos
polticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973;
Varela, 1977; Tusell, 1991).
La reconstruccin de la coalicin de los liberales con los republicanos excluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue considerada por los gobernantes conservadores como un gran desafo y una gran
amenaza, lo cual les llev a cooptar a los liberales al rgimen mediante su acceso
temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Prxedes-Mateo Sagasta,
trataron entonces de incorporar a una fraccin de los republicanos a sus propias
candidaturas mediante la introduccin del sufragio masculino universal, al
tiempo que mantenan un sistema electoral restrictivo basado principalmente en
distritos uninominales y la regla de la mayora relativa. En 1890, se concedieron
derechos de voto a todos los hombres de ms de 25 aos de edad con dos aos de
residencia y otras restricciones menores. Con ello, el nmero de electores fue
multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abarcaba un cuarto
de la poblacin total, la mitad de cuyos componentes eran analfabetos.
El control de las elecciones por el Gobierno se debilit, pero el papel de las
redes locales aument, incluyendo nuevas prcticas de compra directa de votos.
Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos potencialmente explosivos de la asignacin repentina de derechos de voto a un electorado polticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema poltico y
electoral restrictivo. La participacin electoral fue slo de un 50 por ciento en el
decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las
elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ganaron en Barcelona, y a stas les siguieron nuevas victorias de los republicanos
en Valencia, as como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras
ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conservador reformista Antonio Maura dificult las prcticas corruptas y redujo el papel
de los caciques locales. La participacin electoral subi al 70 por ciento en el
decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republicanos,
as como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976).
Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron
una proposicin de ley en el Parlamento para introducir la representacin proporcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador
empez a preparar el correspondiente proyecto de ley que habra creado un marco
ms pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fracas
cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un
golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.
INSTITUCIONES POLTICAS
La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareaccin, con la proclamacin de la Segunda Repblica en 1931 por una coalicin izquierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las
mujeres un ao despus. Un sistema electoral mayoritario promovi una creciente polarizacin poltica entre dos bloques que apoyaban alternativas de rgimen incompatibles, como se discutir en el prximo captulo. En 1936, un nuevo
golpe militar dio lugar a una guerra civil que termin con el establecimiento de la
dictadura del general Franco. El sufragio universal slo se estableci con xito
en 1977, juntamente con una nueva Monarqua parlamentaria con representacin proporcional (Colomer, 1998).
El modelo nrdico
La estrategia nrdica de derechos de voto coincide con la latina en
que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el modelo
gradual, paso a paso, en los pases anglos. Pero, a diferencia del modelo
latino, la introduccin del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros
pases de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha
poltica, ha corrido en paralelo al establecimiento de esquemas institucionales
pluralistas que permiten la existencia de mltiples partidos. Estos crean
amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes relativamente moderados. La
estabilidad democrtica se consigui, pues, mediante la combinacin de un
nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas.
CAPITULO
En particular, se analizarn dos caractersticas de las reglas de votacin que han sido identificadas por la teora de la eleccin social. La llamada condicin de monotonicidad requiere que una regla de votacin no
d desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumenta.
Examinaremos si los votos y los escaos mantienen relaciones monotnicas bajo diferentes reglas de votacin, es decir, si ambos aumentan
o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que
una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos
apoyo popular en votos que otra alternativa sern consideradas casos
flagrantes de no-monotonicidad.
La segunda condicin se conoce en la teora de la eleccin social como
independencia de las alternativas irrelevantes. Bsicamente, sostiene que
la alternativa ganadora no debera depender de la presencia de otras
alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un
cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora
deja de estar disponible, el resultado no debera cambiar si las preferencias
individuales con respecto a las dems alternativas no cambian. El
incumplimiento de esta condicin por una regla de votacin la hace
vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como divide y vencers y une
y vencers. En general, se considerar que un ganador minoritario y, ms
exactamente, un ganador minoritario situado en una posicin extrema en el
espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podra ser
derrotado por una mayora potencial si existiera la alternativa apropiada.
E L EF I C I EN T E V OT AN T E ME DI AN O
La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con diferentes reglas de votacin es analizada para 452 elecciones parlamentarias
y presidenciales en cuarenta pases durante el perodo 1945-2000 en el
Cuadro 3.1. Se considera ganadores al partido o los partidos que forman
parte del Gabinete en los regmenes parlamentarios y al partido o los
partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los
regmenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se produjeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo ms de la
mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayora relativa y en casi tres
cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayora absoluta (o mayora
relativa cualificada en algunos pases presidenciales). En cambio, los
Gabinetes basados en una representacin proporcional cuentan con el
apoyo del votante mediano en ms del 90 por ciento de los casos. La mayor
parte de los pases de la lista que eligen representantes por representacin
proporcional y tienen regmenes parlamentarios han incluido siempre al
partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 elecciones en diez
pases).
CUADR O 3.1.
Regla de la
MAYORA RELATIVA
Regla (le la
MAYORA ABSOLUTA
REPRESENTACIN
PROPORCIONAL
Gabinete parlmentario
Gabinete parlamentario
Gabinete parlamentario
Canad-,7
India-13
Nueva Zelanda-15
Reino Unido-15
Australia-21
Francia 5'-
Japn-13
Alemania-J4
Austria-17
Blgica-17
R. Checa-3
Dinamarca-21
Espaa-s
Finlandia-15
Francia 4 5
Grecia-16
Holanda-16
Hungra-3
Irlanda-16
Israel-13
41
69
73
0
33
82
100
Presidente
Presidente
Al gentina-6
LSi.tsil-4
Chile-5
(iolombia-,o
Corea Sur-3
Ecuador-5
Estados Unidos-13
Filipinas-3
Per-4
Untgua_y-,o
Venezuela-,o
Media elecciones:
Media pases:
100
25
20
80
33
0
77
67
75
70
60
54
53
Argentina-4
Bolivia-5
Brasil-3
Bulgaria-2
Chile-3
Colombia-2
Costa Rica-12
Ecuador-6
Francia 5%
Per-3
Polonia-2
Portugal-5
Uruguay-,
100
40
67
100
100
50
83
67
50
100
50
100
100
73
76
Italia-71
Noruega-13
Suecia-17
Suiza-15
100
94
100
67
76
50
100
100
100
100
67
100
100
100
46
82
100
91
88
NoTA: Los nmeros son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Presidente apoyado por el primer velo del votante mediano.
Los subndices son cl nmero cle elecciones para cada pas.
Para los regmenes parlamentarios, los datos se refieren a la composicin de partido del
Gabinete ms duradero en cada legislatura, si hay ms de uno.
FUENTE: Clculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder
y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la coleccin en Laver y Schofield,
1990 (Apndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jorres, 1995, Colomer,
1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.
Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con representacin proporcional que producen mltiples ganadores son relativamente ms eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un
solo ganador. Entre stas, cuanto ms inclusiva es la regla, como la mayora absoluta comparada con la mayora relativa, ms eficiente es la
eleccin social.
Las
preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre
la base de sus votos o mediante encuestas de opinin. Para hacer viables
UNANIMIDAD
Sesgo e ineficiencia
El sesgo de los resultados producidos por la regla de la unanimidad en
un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Grfico
3.1. Desde el status quo (SO) inicial, caben decisiones por unanimidad de
los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del
rea con forma de lente en el grfico. Este rea est formada por curvas
circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B
y C que pasan a travs del punto inicial SO. Todos los puntos dentro de
este rea son preferidos por todos los votantes porque estn a menos
distancia de las preferencia de los votantes que SO.
El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide slo en
parte con el conjunto ptimo de Pareto, que es el conjunto ms pequeo
que contiene todas las preferencias de los votantes (el tringulo ABC).
Cualquier resultado dentro de la interseccin (el rea sombreada) es estable porque ninguno de los puntos del rea puede ser derrotado por
unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nueva
unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque
al menos un votante encontrara la nueva propuesta menos satisfactoria y
la vetara.
El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no
el punto ptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Grfico
3.1 OS no est incluido en el conjunto de ganadores por unanimidad.
Como se ha mostrado en otros trabajos, slo si el status quo est muy
alejado de las preferencias de los votantes, es decir, slo si el estado inicial
es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de decisiones
estables por unanimidad incluir
el punto ptimo social. Ms
GRFICO
exactamente, el ptimo social slo puede ser alcanzado mediante una decisin unnime desde un status quo inicial situado fuera de un rea que
sea al menos tres veces ms grande que el conjunto ptimo de Pareto. Si el
status quo inicial est ms cerca de las preferencias de los votantes, es
decir, si es menos insatisfactorio (como en el Grfico 3.1), slo cabe tomar
decisiones socialmente subptimas. En otras palabras: desde estados
iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drsticos que
lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde estados
iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer,
1999a).
Diferentes votantes preferirn diferentes resultados situados dentro
del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el
Grfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferir la alternativa a, mientras
que el votante B preferir b, y el votante C preferir c. Si el votante A
confecciona la agenda, A puede proponer una votacin entre la alternativa a
y el statu quo insatisfactorio (SO). El controlador de la agenda A puede
esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfaccin
de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del
coste
para
otros
votantes
de
negociar
otra
pro-
Casos:
ASAMBLEAS MEDIEVALES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
den a soluciones socialmente ptimas. Por ltimo, cabe esperar un cambio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la capacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.
res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser rganos consultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisin ms
importantes y acabaron convirtindose en instituciones relevantes de gobierno.
La doctrina del consenso unnime emergi de la prctica. A finales del
siglo XI, no slo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino tambin los
poderes civiles haban adoptado una regla virtual de la unanimidad que
tomaba como referencia el principio romano segn el cual Lo que afecta a
todos debe ser aprobado por todos. Sin embargo, la evolucin posterior hizo
pasar a estos rganos de la unanimidad primitiva> a criterios alternativos,
como la parte ms sensata y mayor> (tambin mencionado con respecto a la
Iglesia), las mayoras cualificadas o la regla de la mayora simple
(Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilknson, 1972; Myers, 1975).
A continuacin se analizan dos casos correspondientes a diferentes
perodos, las Cortes de Aragn a partir del siglo XIII y la Dieta polaca a partir
del siglo XVI, por sus semejanzas bsicas: ambas alcanzaron un im portante
control de la legislacin y ambas adoptaron formalmente la regla de la
unanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en ambos casos, el
requisito de acuerdos unnimes redujo su capacidad de toma de decisiones e
hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de instituciones ms eficaces
y menos consensuales.
El Dissentimiento cataln y aragons. Al parecer, una de las reuniones ms
antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna
noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Catalua, para aprobar por consenso y
aclamacin las leyes pblicas ms tarde compiladas en los famosos usos y costumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo XII, los Condes de Barcelona se convirtieron tambin en Reyes de Aragn. A partir de 1162, convocaron
asambleas peridicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, as
como de las ciudades.
En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Catalua y de las Cortes de Aragn, as como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarrollaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo XIII, la confederacin
catalano-aragonesa extendi sus dominios hacia el sur de la pennsula Ibrica
frente a la dominacin musulmana, en paralelo a la expansin de Castilla, y se
convirti en la principal potencia del Mediterrneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdea.
El Rey de Aragn estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada
cinco aos y, tras la unin con Catalua, cada dos aos, aunque el calendario
real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluan la solucin de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciudades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamentos), la aprobacin de legislacin, y la votacin de los impuestos. Para la aprobacin de las leyes ms importantes, las Cortes de Aragn requeran que cada
uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisin unnime (nemine discrepante). Cualquier miembro poda vetar una decisin con su dissentimiento.
Cuando no se consegua el consenso total, a veces se haca constar que el acuer-
do haba sido tomado por un an in iite r e x ce p to N . N . , lo cual daba lugar a ulter io r e s debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un no resultado. Con
el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas absurdas, no
pertinentes o irracionales, en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisin
permanente formada por dos representantes de cada estamento como rbitro para
juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayora existente (vase el anlisis de
Gonzlez Antn, 1978).
El Parlamento cataln fue institucionalizado en una reunin celebrada en
Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de
participantes, incluidos los representantes de los ciudadanos y los hombres de las
villas. El Rey Pedro el Grande promulg una serie de decretos legislativos para
garantizar tanto los derechos de sus sbditos como una administracin correcta,
especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se comprometi a que l y
sus descendientes slo introduciran una constitucin o estatuto general de
Catalua con la aprobacin y el consenso de los prelados, los barones, los
caballeros y los ciudadanos del pas. Las Cortes catalanas deberan ha-be sido
convocadas una vez al ao para tratar de asuntos de utilidad comn para e l pas,
pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trienales en 1302,
aunque la comisin parlamentaria permanente, llamada Generalitat, poda convocar
asambleas extraordinarias.
Los acuerdos unnimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes catalanas por distintos medios, incluidos la deliberacin; las prolongadas negociaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes estamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atraccin
de votos al caballo ganador a travs de sucesivas rondas de votacin en pblico
empezando por la parte ms alta o sanior ; y mediante sobornos del Rey, que
ofreca empleos y dinero a los disidentes.
Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la
toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitucin
fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unnime por la opinin
de la major e de la pus sana part en materia de legislacin (segn el ejemplo de las
Cortes castellanas, as como de las prcticas de la Iglesia antes mencionadas).
Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas vlidas si eran aprobadas por
los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstencin de
los representantes clericales o por otras mayoras cualificadas.
En las Cortes de Valencia se requera la unanimidad para el estamento de los
nobles. Pero al menos en una ocasin, en 1645, se consigui la unanimidad por la
va de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuacin.
Tras la unin de las coronas de Aragn y de Castilla a finales del siglo xv, las
Cortes consensuales de inspiracin unnime fueron gradualmente relegadas por los
monarcas Habsburgo de Espaa. Las Cortes de Aragn abandonaron su virtual
regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fueron
transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras
veintisis aos sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola decisin, ni
en agravios ni en legislacin ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos
constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reuniones ms,
pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinasta Borbn en la
Guerra de Sucesin y el correspondiente establecimiento de una Nueva Planta,
inspirada en el modelo centralizado francs, en 1716 (Coroleu i Pella, 1 876; Ferro,
1987; Gil, 1991).
1982).
Organizaciones intergubernamentales
La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que
Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la unanimidad, en comparacin con la regla de la mayora, puede ser observada en los
dos rganos principales de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual
unanimidad y por la regla de la mayora, respectivamente. Cuando se cre la ONU
en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial haban diseado un plan
para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unin
Sovitica, el Reino Unido, Francia y China estaran permanentemente representados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en
San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autoridad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se
opusieron sin xito, pero consiguieron aadir otros rganos a la ONU, especialmente la Asamblea General.
El Consejo de Seguridad de la ONU est formado actualmente por los cinco
miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales elegidos
por trminos de dos aos. Cada miembro tiene un voto, los cinco miembros
permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve
votos. El Consejo de Seguridad funciona bsicamente con la regla de la
unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstencin). No
es difcil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los
miembros temporales a las propuestas en las que estn de acuerdo. Se ha calculado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la probabilidad de conseguir que se apruebe una propuesta comn (e ignorando la posibilidad de la abstencin), est muy prximo a la unanimidad, alrededor de un
98 por ciento (tanto cuando el nmero de miembros temporales era seis y la regla
de decisin era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes
mencionadas) (Brams, 1975: 182-191).
El nmero de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permanecido
bastante estable entre 1946 y 1990. El nmero medio de resoluciones adoptadas
anualmente era 89 a finales de los aos cuarenta y 102 a finales de los aos
ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco aos del Consejo, los miembros
permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el
tema ms conflictivo fue el Prximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unin
Sovitica us un nmero importante de vetos durante los primeros aos. Pero,
durante el mismo perodo, un gran nmero de resoluciones no fueron adoptadas
porque Estados Unidos consigui suficiente apoyo entre algunos miembros
temporales para derrotar la mayora requerida (el llamado veto ocul-
NOTA: La escala de la izquierda indica el nmero de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de
la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el nmero de resoluciones
aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayora.
FUENTES: Marn-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no est incluida porque lue una sesin abreviada).
GRFICO 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayora en las Naciones Unidas.
estos acuerdos sobre paquetes tendran que haber sido tan complejos que los
costes de negociarlos habran sido prohibitivos (Keohane y Hoffmann, 1990).
Slo la adopcin de nuevas reglas de decisin distintas de la unanimidad y
situadas ms all de los lmites del modelo intergubernamental fue capaz de promover una toma de decisiones ms efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el
Acta nica Europea de 1986 incluan el procedimiento de cooperacin, por el
que el Consejo compartira ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y
la adopcin de votaciones por mayora cualificada con votos ponderados en el
Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado comn.
En opinin del entonces Presidente de la Comisin Europea, Jacques Delors, el
viejo tringulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un
nuevo tringulo "igualdad-mayora-dinamismo", la clave del xito (Delors, 1989).
As se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad
y ulteriores decisiones importantes hacia una unin ms estrecha, incluidas la
creacin de una nueva moneda comn, el euro, y otras ampliaciones. Concretamente, el Tratado de Maastricht sobre la Unin Europea en 1992 introdujo el
procedimiento de codecisin por el que se combinaron nuevos poderes legislativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayora cualificada en el
Consejo de la Unin Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Ministros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 aboli virtualmente el procedimiento de cooperacin y extendi el mbito del procedimiento de codecisin a
la poltica econmica. Sin embargo, todava se toman decisiones unnimes sobre
temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, compuesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la
unanimidad en el Consejo de la Unin Europea para las decisiones en Poltica
Exterior y de Seguridad Comn y en temas de Justicia y de Interior (Nugent,
1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).
MAYORA ABSOLUTA
La idea teolgica de una voluntad general de Dios, que haba sido forjada
en la Iglesia cristiana de la Antigedad y la Alta Edad Media, se transform en
la idea de una voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento poltico
francs del siglo XVIII. En correspondencia con esta transformacin, el elogio
de la regla de la unanimidad, que haba sido inicialmente asociada a la
voluntad divina, fue sustituido por ciertos filsofos por un tributo similar a la
regla de la mayora.
por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los contendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones polticas o ideolgicas y con respecto a la preferencia del votante mediano,
cabe esperar que gane la alternativa ms prxima a la preferencia de ste.
Dado el nmero restringido de alternativas disponibles, la proximidad
relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede tomarse
como una medida de la eficiencia de la eleccin social (Downs, 1957; Davis,
Hinich y Ordeshook, 1970).
Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidimensional, entonces, incluso con slo dos alternativas, pueden producir-se
resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible
ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las alternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayora (Plott, 1967;
McKelvey, 1976, 1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por mayora en una eleccin cualquiera puede ser imprevisible. El ganador depender, ms que de las preferencias sinceras de los votantes, de los temas que adquieran relieve en el debate poltico y la campaa electoral y del
par concreto de alternativas (propuestas polticas, programas de partido o
candidatos) que estn disponibles en la eleccin.
Slo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a travs
de una serie de elecciones por mayora entre dos alternativas en la que
cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguiente. En
este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes
y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez ms, se
acercarn a un rea central de posiciones en el espacio multidimensional y
no volvern a alejarse de ella. El proceso dinmico en elecciones sucesivas
entre dos alternativas no ser tan catico como el modelo esttico
anteriormente mencionado poda sugerir, aunque seguir siendo inestable
(Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y
Feld, 1989). Sin embargo, si se crean ms de dos alternativas, la regla de la
mayora deja de ser eficaz, incluso en un espacio unidimensional.
Los ganadores por mayora pueden mantener relaciones no-monotnicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a
una Asamblea con mltiples distritos, el perdedor por mayora en votos
populares puede convertirse en ganador de una mayora de escaos. Una
alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un mayor nmero de escaos que su rival mayoritario si obtiene estrechas mayoras en un gran nmero de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2.
Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la eleccin del votan-te
mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no
corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el
electorado. Como se ver en algunos casos del mundo real analizados ms
adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitacin de
los distritos electorales y la asignacin territorial de los escaos sn proporcin a la poblacin, puede favorecer estos resultados paradjicos.
CUADR O 3.2.
Partidos:
Izquierda
Distritos:
Total votos:
Total escaos:
A
B
C
40
40
80
160
1
Derecha
60
60
20
>
<
140
2
Nota: El cuadro ilustra la competicin entre dos partidos en tres distritos uninominales.
Los nmeros en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escao en
cada distrito estn subrayados. Como puede verse, el partido de Izquierda obtiene una mayora de
votos (160 a 140), pero el partido Derecha recibe una mayora de escaos (2 a 1).
de casos del mundo real, el ganador con una mayora de votos en un espacio unidimensional puede que no sea la alternativa favorecida por el
votante mediano.
Los ganadores por voto mayoritario-preferencial o por mayora con
segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente, una
alternativa socialmente eficiente puede ser eliminada en la primera vuelta
del recuento de votos (con el primer procedimiento) o en la primera vuelta
de votacin (con el segundo). En tal caso, el ganador final podra ser
derrotado por mayora por la alternativa eliminada si se diera a los votantes
una nueva oportunidad de elegir entre las dos.
Solamente el ganador con el procedimiento de votacin Condorcet en
un espacio unidimensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por
mayora a todas y cada una de las dems alternativas a su derecha o a su
izquierda, correspondera con seguridad a la preferencia del votante
mediano y sera socialmente eficiente. Por definicin, el votante mediano es
siempre necesario para formar una mayora coherente en una sola
dimensin. Pero, en un espacio multidimensional, el procedimiento de
votacin Condorcet es muy ineficaz (puede que no exista ninguna alternativa capaz de ganar por mayora a todas las dems) y puede ser ineficiente, dado que el ganador puede no coincidir con el ptimo social. Dadas
estas desventajas y la dificultad de votar, el procedimiento Condorcet no se
ha usado nunca en elecciones polticas de masas.
Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORA
1.04
INSTITUCIONES POLTICAS
CUADRO 3.3.
1931
1933
Votos Escaos
Votos Escaos
Izquierda
Conjuncin
1936
22
13
-----------------------------
Republicano- 85 89
Socialista
Centro-izqda. 1 4
15 11
100 100
Derecha
Frente Popular
46
60
-------------------------Centro-dcha. 30 3 7
----------------------------Centro-dcha.
23
15
3 4 42
-------------------------------Frente Nacional
31
25
100 100
100 100
-------------------------------
Derecha
Votos Escaos
N O TA : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayores proporciones de escaos que de votos, al revs que las candidaturas separadas. Los votos y
los escaos estn en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido
redondeados por el mtodo de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean
por arriba hasta que suman 100 y entonces los dems enteros se redondean por abajo, ele acuerdo con Balinski y Rachev (1997).
Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores. Centroizquierda: republicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regionales
(ERC, ANV, ORCA).
Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC),
independientes.
Derecha: catlicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monrquicos (RE, CT), fascistas (FE).
FUENTES: Para 1931, clculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Irwin (1991),
p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell
(1971, 1976). Ms detalles en Colomer (2001).
votos que los monrquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los lderes de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos ms moderados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de
cada uno de los dos bloques estaban ms cerca unos de otros que de los candidatos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que
competan en coaliciones opuestas haban sido miembros de la misma candidatura
electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos aos atrs. Los partidos ms
extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de un 1
por ciento de los votos, no obtuvieron representacin. El Partido Comunista obtuvo
slo un 2 por ciento de los votos, pero consigui cierta sobrerrepresentacin a
travs de las listas de coalicin del Frente Popular (Jackson, 1965: 518-525; Linz,
1978).
En esta ocasin fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero recibi
ms escaos que los partidos menos unidos de centro-derecha y de derecha, si
stos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha
obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron slo (15 + 25) el 40 por
ciento de los escaos. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibi sobrerrepresentacin tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo por
mayoras estrechas, y en tres distritos por mayora relativa frente a la mayora
desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-derecha y
derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que necesitaron
una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos electorales
relativamente amplios.
Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado perfectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de
votos que obtuvieron por separado, habran reunido una mayora de votos, pero,
tambin en este caso, menos escaos que el Frente Popular, segn clculos distrito
a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no eran slo
una consecuencia de la asimtrica habilidad de los lderes de los partidos para
formar coaliciones electorales, sino tambin un efecto mecnico de las reglas
electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribucin desigual de
votos a los diferentes grupos polticos en el territorio slo ampli los efectos
distorsionantes de la delimitacin de los distritos. Como consecuencia de las reglas
electorales y las estrategias de coalicin, unos cambios relativamente pequeos en
las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron grandes
vendavales en la representacin institucional.
Tras las elecciones de 1936, se form un Gabinete ms bien moderado dirigido
por los republicanos de centro-izquierda sin participacin directa de los socialistas
u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar, inicialmente
apoyado por los catlicos y los agrarios, se consum menos de cinco meses despus
de las elecciones. La divisin de Espaa en dos campos que apoyaban la Repblica
y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidi a grandes rasgos con la
divisin territorial de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores. Sin
embargo, los dos bloques quedaron pronto dominados por la iniciativa de los
comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante una cruel guerra civil de
casi tres aos de duracin, murieron varios centenares de miles de personas y otras
tantas huyeron a otros pases.
La explosin de un conflicto bipolarizado por induccin de las instituciones
electorales, ms que como consecuencia directa de las tensiones sociales,
rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Partido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el periodo
siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaos en
nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los laboristas y
a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977, 1980 y
1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la suma de
los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado partido del Pas)
fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaos fueron suficientes para
formar una mayora parlamentaria y un Gabinete de coalicin contra el partido
ms votado. Todo esto es debido a la irregular distribucin de los votos laboristas
en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia del trazado de los
distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaos. (Sobre el mal
aporcionamiento en Australia, vase Hughes, 1990.)
En el perodo posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Gabinetes parlamentarios australianos no contenan el partido preferido por el votante
mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los partidos
polticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posicin no
discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la suma de
sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa distinta
contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna elecciones, el
partido preferido por el votante mediado no form parte del Gabinete ganador (en
1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983, 1984, 1990, 1993 y 1998).
En suma, el voto mayoritario-preferencial en las elecciones a la cmara baja
de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado por
la regla de la mayora relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pretendan
reducir la representacin de los laboristas). En la mayor parte de las elecciones
desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador que no refleja
los deseos de los votantes monotnicamente y que puede ser considerado
socialmente ineficiente.
Presidentes sesgados
La regla de la mayora con segunda vuelta fue introducida por el general De
Gaulle no slo para la eleccin de la Asamblea Nacional francesa, sino tambin
para la eleccin directa de s mismo y de los siguientes Presidentes de Francia. Fue
ratificada por referndum en 1962. La mayora con segunda vuelta ha producido
resultados ms ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que en las
elecciones a la Asamblea antes analizadas.
Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges
Pompidou en 1969 (an bajo la influencia del perodo gaullista), Valry Giscard
d'Estaing en 1974 y Francois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de mayoras
consistentes que incluan el centro poltico. Pero en las otras tres elecciones, la
bipolarizacin promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a candidatos no
preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand en 1988 no
fueron candidatos del votante mediano por mrgenes relativamente pequeos, y
Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron como resultado del
papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta.
Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presidenciales
francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candidato del
votante mediano, es decir, el nico que ganara por mayora contra cualquier otro
candidato (o ganador Condorcet) est indicado entre corchetes, mientras que el
ganador por mayora en la segunda vuelta est en cursiva. A continuacin se
analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes.
1.12
INSTITUCIONES POLTICAS
1965
1988
IZQUIERDA
Barbu
Mitterrand
32
Laguiller
Lajoinie
Juquin
rncdiana
DERECHA
1995
Laguiller
Hue
Mitterrand
34
Waechler
Jospin
Voynet
23
[Balladur]
19
20
5
16
Marcilhacy
[Lecanuet]
16
De Gaulle
44
[Barre]
Chirac
17
20
Chirac
Le Pen
15
De Villiers
Le Pen
Tixier
5
9
100
100
100
NO TA: Los nmeros son porcentajes de votos en la primera vuelta. El candidato del votante
mediano est entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta est en cursiva.
Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, vanse Mends-France y Lanmonier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.
didatos de dos en dos, habra sido el ganador por mayora. El anlisis por un especialista de una recopilacin de encuestas preelectorales indica que el sector de
opinin que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un acuerdo
con los gaullistas, mientras que el sector de opinin que se identifica con
Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al Centro
Democrtico [de Lecanuet] ms que a los comunistas. Esto sugiere, primero, cierta
proximidad ideolgica relativa entre la mayor parte de los votantes de Lecanuet y
los de De Gaulle, los cuales podran formar una mayora frente a la izquierda, y,
segundo, la buena disposicin de la mayor parte de los votantes de izquierda a
apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la oportunidad. Asimismo,
las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al papel de balanza de los
centristas. Una mayora absoluta de votantes pensaba que si el Gabinete gaullista
hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet en la Asamblea, esto habra
permitido al segundo controlar la accin del Gabinete (como deseaba la izquierda)
sin riesgo de provocar inestabilidad gubernamental (en contra de los temores de los
gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los aos siguientes, Lecanuet fue visto como la
encarnacin de la nostalgia del centrismo, el rechazo de los dos bloques, del
maniquesmo, de la bipolarizacin. Pero esto comportaba luchar contra la regla de
votacin, contra la oleada presidencialista, contra los aires de la poca (Duhamel,
1983: 73).
El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue el antiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces era
el candidato de la coalicin de centro-derecha UDF (formada por republicanos
conservadores, cristiano-demcratas, radicales y social-demcratas). Tanto por su
experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa, Barre
estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mitterrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha.
Segn el anlisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la segunda vuelta, la campaa de Chirac fue fundamentalmente una campaa dirigida
en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra
Raymond Barre (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este ltimo, como
respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para enfrentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder y
Chirac, con una campaa populista (en la que critic en particular las propuestas
liberales de Barre en poltica econmica), obtuvieron ms amplios apoyos en la
primera vuelta. Como caba esperar del anterior anlisis, el candidato socialista
Mitterrand gan en la segunda vuelta.
Puede ser interesante sealar que, en la luna de miel de su reeleccin, el
Presidente Mitterrand disolvi inmediatamente la Asamblea y convoc una nueva
eleccin parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayora absoluta.
A pesar de la derrota de Barre, los [ulteriores] llamamientos de Mitterrand al
centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones legislativas,
situaron a Barre en una posicin nodal en la poltica francesa (Gaffney, 1989:
137).
En la siguiente eleccin presidencial en 1995, la retirada de Francois Mitterrand tras catorce aos en el Elseo y el descrdito de los socialistas tras numerosos escndalos de corrupcin dieron una mejor oportunidad al centro-derecha
de ganar la Presidencia de Francia. Segn la opinin dominante en aquel momento,
cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que pasara a la
segunda vuelta poda estar casi seguro de ganar.
114
INSTITUCIONES POLTICAS
MAYORA
R EL AT I V A
La regla de la mayora relativa es la regla de votacin ms eficaz. Incluso con un simple voto categrico, produce siempre un ganador (excepto
en el caso de empate, que es prcticamente negligible en elecciones de
masas).
Parece que la regla de la mayora relativa emergi como un principio de
toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atencin, en la
Europa de la Baja Edad Media; fue bsicamente un recurso de conveniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayora
absoluta en garantizar la produccin de un resultado. En Inglaterra, un
estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayora para las elecciones
directas en los condados. Aquellos con el mayor nmero)) de apoyos seran elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas
electorales poda estimar los deseos de la gente bien escuchando los gritos
de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe-zas y
declarando elegidos a aquellos que tuvieran ms votos que los dems. Pero
los funcionarios en cuestin no solieron preocuparse mucho de que un
candidato fuera elegido por una mayora absoluta, especial-mente si la
asamblea electoral era tumultuosa. La regla de la mayora escueta fue as
establecida y los miembros del Parlamento continuaron siendo elegidos por
mayora relativa, no absoluta, en un sistema que vino a llamarse el que
llega primero (Hart, 1992: 5).
Aunque pudo haber procesos parecidos en otros pases, la regla inglesa
se export directamente a las elecciones en las colonias britnicas y a unos
pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendi
tambin a Amrica Latina para las elecciones directas de presidentes.
Aunque la regla de la mayora relativa pudo producir resultados
relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media,
tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos.
Con la regla de la mayora relativa, la alternativa con el mayor nmero
de votos, cualquiera que sea este nmero, se convierte en el ganador
absoluto. As, cuanto mayor es el nmero de alternativas sometidas a
eleccin, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga slo un apoyo
minoritario y menor puede ser la minora ganadora. Por pequea que sea la
minora ms grande, se aplica el principio general de las reglas_de un solo
ganador y el primero se lo lleva todo.
La regla de la mayora relativa es muy vulnerable a las estrategias de
los perdedores. Mediante la introduccin de unos pocos temas o la creacin
de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alterar el
ganador, produciendo as una gran inestabilidad e imprevisibilidad del
resultado a largo plazo. La regla de la mayora relativa es ms vulnerable a
estas estrategias que las reglas de la mayora simple y de mayoras
cualificadas.
Dicho con mayor precisin, los ganadores por mayora relativa son altamente dependientes de alternativas irrelevantes. Esto significa que el
116
INSTITUCIONES POLTICAS
ganador por mayora relativa depende de si hay otras alternativas disponibles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda
gana contra el partido Derecha en una eleccin a dos. Sin embargo, los
mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo procedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a
elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un nmero suficiente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior
puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas
preferencias, a pesar de obtener los mismos o quiz incluso menos votos
que en la anterior votacin. El nuevo ganador depende de la introduccin
de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es irrelevante).
As pues, la regla de la mayora relativa funciona de modo diferente con
diferentes nmeros de partidos o candidatos. Las elecciones por mayora
relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el nmero de
contendientes, como divide y vencers y une y vencers. Los diferentes
resultados que la regla de la mayora relativa puede producir con diferentes
nmeros de alternativas disponibles pueden ser observados mediante la
comparacin de los casos del Reino Unido, donde ha existido un sistema de
tres partidos en votos durante la mayor parte del siglo xx, y de Estados
Unidos, que est mucho ms prximo a un sistema de dos partidos. Como
se documentar ms adelante, la proporcin de elecciones parlamentarias
que han producido ganadores socialmente ineficientes es mayor en el Reino
Unido que en Estados Unidos.
El ganador por mayora relativa puede ser socialmente eficiente si hay
slo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la mayora
absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a sus
rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente distantes
para ganar la eleccin (como ocurri esencialmente en la India con el
Partido del Congreso desde la independencia del pas a finales de los aos
cuarenta hasta los aos ochenta). Sin embargo, con ms de dos partidos, la
regla de la mayora relativa no suele producir ganadores socialmente
eficientes prximos a la preferencia del votante mediano, como se observar
en los anlisis empricos presentados ms adelante.
En elecciones por mayora relativa con mltiples distritos, las relaciones inconsistentes o no-monotnicas entre votos y escaos incluyen la
paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el
ganador en escaos. La distorsin puede ser an ms notoria con la regla
de la mayora relativa que con la regla de la mayora absoluta, antes
analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una eleccin con tres (o
ms) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor nmero de
votos puede convertirse en la alternativa con mayor nmero de escaos. En
el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un tercio de los
votos obtiene dos tercios de los escaos contra otras dos alternativas ms
votadas. Con la regla de la mayora relativa, hay una alta probabilidad de
que el ganador no corresponda a la preferencia del votante mediano ni a
nivel de distrito ni a nivel de los mltiples distritos.
Partidos:
Izquierda
Distritos: A
B
C
Total votos:
Total escaos:
35
30
40
105
Centro
Derecha
25
30
45
> 100
< 1
40
40
15
>
<
95
2
NoTA: El Cuadro ilustra la competicin entre tres partidos en tres distritos uninominales.
L o s nmeros en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escao en
cada distrito estn subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos, Izquierda >
Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partirlos en escaos.
118
INSTITUCIONES POLTICAS
Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORA RELATIVA
La regla de la mayora relativa con voto categrico se usa para elecciones de masas en dos conjuntos de instituciones polticas: 1) Elecciones
parlamentarias en regmenes parlamentarios basados en el modelo
britnico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas colonias britnicas; 2) Elecciones presidenciales en los regmenes presidenciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de Amrica
Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados
distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Per, Brasil
y Chile que sern analizadas ms adelante, movieron a la mayor parte de
los pases de Amrica Latina a adoptar la regla de la mayora absoluta con
segunda vuelta para las elecciones presidenciales con intencin de evitar
algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la primera frmula.
Como se ver, en las elecciones por mayora relativa se observan con
frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes,
los resultados no-monotnicos y las decisiones con utilidad social relativamente baja.
INSTITUCIONES POLTICAS
el que Nixon habra sido el ganador en votos populares. De hecho, fue imposible
determinar exactamente qu mayora relativa en votos populares tuvo realmente
Kennedy, si es que tuvo alguna (Peirce, 1968: 102).
El resultado de la eleccin permaneci incierto durante varias horas despus del
cierre de las urnas. En la madrugada del da siguiente, 9 de noviembre de 1960, John
Kennedy telefone a un viejo amigo de su padre, eI alcalde de Chicago (Illinois),
Richard Daley, quien le dijo: Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda
de unos cuantos buenos amigos, usted se va a llevar Illinois. Ms tarde se descubri
que Nixon haba ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero haba perdido en el
conjunto del estado gracias al enorme nmero de votos a favor de Kennedy en el
Condado de Cook (Chicago). Kennedy se llev Illinois por una diferencia de 8.858 votos
sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se
haba cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras
legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Kennedy habra
recibido una mayora absoluta de escaos en el Colegio. Pero, con en trasvase de 4.480
votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento ,ira total de votos en Estados
Unidos), Kennedy no habra ganado en el Colegio Electoral (Peirce, 1968: 100-1 10;
Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versin del
perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413).
CUADRO
John F. Kennedy
Richard M. Nixon
1-far F. Byrd
Otros
Total
34.220.984
34.108.157
638.822
188.559
69.156.522
49,48
49,32
0,93
0,27
100,00
Mtodo de recuento B
Votos
% votos
34.049.976
34.108.157
491.527
188.559
Colegio de
Electores
49,46
49,55
0,72
0,27
303
219
15
68.838.219 100,00
537
(mayora: 269)
NOTA: Con el mtodo A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos
demcratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el mtodo B, con
el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demcratas en Alabama se dividen en
5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al nmero de electores del estado que
apoyaron a cada candidato en el Colegio.
En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de
Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abandon a Nixon.
FUENTE: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados anteriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.
bierno dividido cuando slo hay dos partidos puede convertirse en una oportunidad de
estrategias de confrontacin que slo pueden ser superadas por difciles acuerdos por
unanimidad, como se discutir en el captulo siguiente.
En cambio, las Asambleas multipartidistas son ms propensas a producir mayoras viables no-unnimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de llegar
a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elecciones
presidenciales por mayora relativa pueden producir ganadores sorprendentes,
dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrar ms adelante.
Las elecciones presidenciales con reglas de la mayora absoluta o de mayora
relativa cualificada han producido resultados ms eficientes que con la regla de la
mayora relativa simple. Con el requerimiento de una mayora relativa cualificada,
ninguna eleccin ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Argentina,
mientras que slo ocho de las dieciocho elecciones con mayora absoluta han
necesitado una segunda vuelta en los otros seis pases. En slo cinco de las ocho
segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato ms votado en la primera
vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayora absoluta induce la formacin, ya en la
primera vuelta, de coaliciones ms amplias que la regla de la mayora relativa.
Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta y
cuatro elecciones), el ganador por mayora fue el candidato del votante mediano, en
contraste con el
59 por ciento en las elecciones por mayora
relativa
Regla de
mayora relativa
Apoyo
Votante mediano
mayoritario
incluido
Argentina-6
Brasil-4
Chile-5
Colombia-,o
Ecuador-s
33
25
20
100
50
0
80
O
25
20
Per - ,4
25
75
Uruguay-,0
Venezuela-'
20
40
70
Media elecciones:
Media pases
30
27
59
54
83
100
67
100
50
67
100
100
60
85
83
NOTA: Los nmeros son porcentajes de elecciones. Los subndices son el nmero de elecciones en cada pas.
FUENTE: Clculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante mediano, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ganador, pero no necesariamente la posicin exacta de los candidatos o partidos situados a un
mismo lado del ganador ni an menos las posiciones cardinales en el espacio poltico. Para ello,
se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y
Scully (1995), Jones (1995), Huber_y Inglehart (1995).
anteriormente mencionado. En casi todos los pases en que se cambi la regla Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Per y Uruguay- la proporcin de Presidentes
del votante mediano elegidos por mayora absoluta es mayor que con la regla de
la mayora relativa en el correspondiente perodo anterior. La proporcin slo es
ms baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores
en las elecciones presidenciales no-competitivas del perodo anterior con pacto de
Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).
posiciones parecidas, el cristiano-demcrata Hctor Cornejo. A la derecha, el general Manuel Odra, que haba sido dictador en 1948-56, encabez su propia candidatura (UNO). (Para una perspectiva de ms largo plazo, vanse Chang, 1985;
McClintock, 1994.)
Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de
los votos cada uno (con el ex dictador en ltima posicin), como se muestra en el
Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentacin introducida por las candidaturas
menores, ninguno de los tres consigui el tercio de los votos requerido. A Haya de
la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los votos totales).
Haya obtuvo una ventaja de slo un 0,85 por ciento de los votos sobre Belande.
Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres candidatos de
izquierdas, habra obtenido ms de un tercio de los votos totales. Pero Belande
tambin habra pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristianodemcratas. As pues, los pequeos candidatos irrelevantes (no-ganadores)
interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral.
Segn estableca la Constitucin, la eleccin del Presidente del Per fue
traspasada al Congreso, donde ningn partido tena una mayora absoluta de
escaos. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz
de construir una mayora en algn momento de las negociaciones. Sin
embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la
candidatura de Haya. De hecho, Haya se retir. En una asamblea de su
partido dos das despus, declar: Tenemos que reconocer lo que fue
perceptible al da siguiente de la eleccin. Por ejemplo, que el partido Aprista
en el campo electoral ya no podra llamarse ms "partido de las mayoras
nacionales" y que... este honroso ttulo que por treinta aos hemos
ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y esperar a que lo
recuperemos en otras elecciones (Chirinos, 1962, 1984: 107).
Una junta militar tom el poder y anul la eleccin cinco semanas despus
de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convoc una nueva eleccin para un ao despus, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna persecucin significativa de los partidos o los lderes polticos ni reprimir sus actividades polticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar.
Los candidatos menores de izquierda acabaron retirndose, aunque emergi uno
nuevo. Ms decisivamente, el centrista Belande consigui llegar a un acuerdo
con los cristiano-demcratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero
de 1963, los lderes de los dos partidos, Belande y Javier Correa, formalizaron
una coalicin electoral que, en caso de ser ganadora, sera tambin gubernamental, que fue conocida como el pacto de la Avenida Salaverry (Ramrez y
Berrios, 1963).
En esta ocasin hubo mayor participacin electoral. Haya obtuvo ms votos y
ms altos porcentajes que en la eleccin anterior, ms del tercio requerido. Pero lo
mismo hizo Belande, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior
por los cristiano-demcratas (as como de algunos ms de la derecha y de nuevos
votantes). En contraste con la eleccin anterior, Belande gan por mayora
relativa.
La siguiente eleccin presidencial en Per tena que celebrarse en junio de
1969. Unos meses antes de esta fecha, empez a caer la popularidad del Presidente
Belande, la coalicin entre su partidos y los cristiano-demcratas se rompi
como consecuencia de desacuerdos en la gestin gubernamental, e incluso la candidatura derechista, UNO, se dividi en dos. De nuevo, el partido APRA pareca tener la oportunidad de ganar la eleccin presidencial. Pero un golpe militar en oc-
tubre de 1968 impidi que se votara y estableci una dictadura que durara diez
aos. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitieron
acceder al cargo en la historia de Per fue Alan Garca, que gan en las elecciones
de 1985 en la primera vuelta despus de que la regla de la mayora relativa hubiera
sido sustituida por la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta.
Brasileos excntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el perodo
democrtico que empez en 1945 obtuvieron un apoyo popular minoritario. Varios
candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante
mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo
hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una perspectiva de
ms largo plazo, vanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.)
En octubre de 1945, un golpe de estado destituy al dictador Getlio Vargas y
condujo a la primera eleccin competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal
Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el ltimo momento, gan una mayora
absoluta de votos populares y una mayora de escaos en el Congreso. Para las
siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Constitucin de 1946 y
el Cdigo electoral de 1950 (Art. 46) establecieron el principio mayoritario, el cual
fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple
requerimiento de una mayora relativa de votos. El Presidente y el Vicepresidente
eran elegidos en secciones separadas de la papeleta.
El sistema de partidos se organiz alrededor de tres polos principales. A la
izquierda, el Partido del Trabajo Brasileo (PTB), dirigido por Vargas, movilizaba a
electores de las reas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que obtuvo un
10 por ciento de los votos en la primera eleccin) fue prohibido en 1947 y
bsicamente apoy a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.
132
INSTITUCIONES POLTICAS
CUADRO 3 . 1 0 .
IZQUIERDA
Allende
Zamorano
29
3
----------------
1964
Allende
39
------------------
mediana
Bossy
Frei
DERECHA
----------------------Alessandri
32
15
21
100
Durn
Fre
1970
Allende
37
---------------------5
56
Tomc
28
---------------------Alessandri 35
100
100
REPRESENTACIN PROPORCIONAL
134
INSTITUCIONES POLTICAS
INSTITUCIONES POLTICAS
Listas de partido. El principio de la representacin proporcional incentiva la presentacin independiente de partidos o candidatos con su
propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalicin preelectoral.
del sur, Amrica Latina y Europa oriental durante el ltimo cuarto del siglo
xx, tambin adoptaron sistemas de representacin proporcional con listas
de partido para las elecciones polticas nacionales (como se expondr en el
captulo 5).
Hacia el ao 2000, la frmula de cuota Hare se usa en Alemania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, y la porcin proporcional de Lituania. La
frmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la Repblica Checa,
Eslovaquia, Espaa, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y
las porciones proporcionales de Hungra e Italia, as como en Argentina,
Brasil, Chile, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela. La frmula SainteLagu con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria
y Blgica combinan las frmulas Hare y d'Hondt.
C OAL I C I ON E S MUL T I P AR T I DI ST AS
Casos:
GAB I N E T E S MUL T I P AR T I DI ST AS EF I C I EN T E S
Tras la liberacin de Francia de la ocupacin alemana en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representacin proporcional.
Las reglas electorales establecidas en el perodo constituyente 1945-46 incluan
la frmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos
grandes). La papeleta era una lista abierta que permita elegir candidatos de todos los partidos o'panachage. Las reglas admitan apparentments, es decir, coaliciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto
de que todos los escaos de un distrito fueran asignados a los partidos coligados
si sus votos sumaban una mayora absoluta (en cuyo caso los escaos se distribuan entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos).
Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales
que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y gu-
crata Roben Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de
Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Justicia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante largos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman y
Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el
ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Interior. (Clculos del autor, que resultan muy parecidos a los clculos para ministros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontr un promedio de 3,4
cargos por persona.)
Los logros de la Cuarta Repblica francesa incluyen: el restablecimiento de
un rgimen democrtico tras el gobierno autoritario del mariscal Ptain y la
Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupacin alemana mientras continuaba
siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomtico; la contribucin a
los acuerdos europeos sobre el carbn y el acero, la energa atmica y la creacin
de la Comunidad Econmica Europea; la negociacin de la independencia de
Tnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanzamiento de
muchos proyectos y legislacin a largo plazo. Durante la Cuarta Repblica, la
recuperacin econmica y el desarrollo de Francia pueden ser comparados
favorablemente con el resto de Europa. Pars fue durante algn tiempo una muy
atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreci una vida
intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarizacin ideolgica en los
aos sesenta.
La Cuarta Repblica francesa termin como consecuencia de un golpe militar. A principios de 1958, el Ejrcito francs en Argelia empez a actuar en el
combate contra el movimiento independentista sin la aprobacin del Gabinete
francs. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la colonia y amenazaron con marchar sobre Pars en defensa de una Argelia francesa. Entonces el general De Gaulle volvi apresuradamente de su retiro poltico y
chantaje al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban la
presidencia del Gobierno a l mismo. El partido gaullista haba obtenido un 22
por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo haba cado al 4 por ciento en las
siguientes elecciones en 1956. La aprobacin popular de los Primeros ministros y
los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de las dos
legislaturas anteriores (segn la serie de encuestas del IFOP compilada por
MacRae, 196 7: 3 0 9 - 3 1 3 ). N o obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una
decisin ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayora de la Asamblea Nacional vot a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales.
El general De Gaulle acab doblegando la rebelin militar y dio la independencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institucionales que crearon una nueva Quinta Repblica. Por un lado, la inestabilidad
gubernamental fue reducida mediante la introduccin de ms altos requerimientos para presentar un voto de censura y la concesin al Presidente de la Repblica (el propio De Gaulle) del poder de disolucin de la Asamblea. Por otro
lado, la representacin proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por la
regla de la mayora.
Sin embargo, como se ha sealado anteriormente, el pluralismo poltico de
Francia resisti los efectos restrictivos de la reformaelectoral y reemergi con an
ms fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalicin pentapartidista
cohabitaba con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno de
los cuales era, de hecho, una coalicin multipartidsta).
Escaos
Ministerios
IZQUIERDA
Comunistas
27
25
4
------------------------------------------------------------------------------
mediana
18
20
23
Socialistas
Radicales
12
12
29
Cristianos
20
22
25
Conservadores
14
13
14
-----------------------------------------------------------------------------Gaullistas
6
5
3
Otros
3
3
2
DERECHA
100
NoTA:
100
100
Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las cinco eleccio-
nes y los 25 Gabinetes del perodo 1945-1958. Las lneas de puntos separan a los partidos de ga-
IZQUIERDA
Comunistas
25
26
<1
32
32
-------------------------------------------------------------------------------------------------
mediana
DERECHA
Laicos
21
18
15 mediana 23
21
40
Cristianos
40
44
76
35
38
53
Liberales
4
4
3
2
2
4
------------------------------------------------------ -----------------------------Fascistas
6
6
0
6
6
0
Otros
3
2
[5]
2
1
[3]
100
100
100
100
100
100
NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios. Las lneas de puntos
separan a los partidos de Gabinete de los partidos ms extremos y otros.
Comunistas: PCI y grupos menores (PSIUP, LC, DP); Laicos: socialistas (PSI), socialdemcratas (PSDI), republicanos (PRI), y radicales (PR); Cristianos: DCI; Liberales: PLI; Fascistas: monrquicos y MSI. Otros en ministerios indica independientes.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Furlong (1994).
les, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontacin mediante la formacin de un frente comn con dos partidos radicales minoritarios como compromiso de que apoyaran un Gabinete ms orientado a la izquierda despus de
las elecciones si obtenan un nmero suficiente de escaos. Sin embargo, esta
estrategia de los socialistas dispar por la culata. De hecho, indujo a los cristianos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como socios gubernamentales con exclusin de los socialistas, una coalicin que fue predominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980.
El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posicin
central en la dimensin izquierda-derecha, despus, les dio cierta ventaja global
en la formacin de gobiernos durante cincuenta aos, como se refleja en la ms
alta proporcin de ministerios que de votos y escaos que controlaron. En
tiempos ms recientes emergieron nuevas frmulas gubernamentales, incluida la
formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabinetes desde
1967 se han basado en coaliciones ganadoras mnimas sin socios numricamente
superfluos, pero ha habido una considerable rotacin de partidos en todos los
ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a la hora de
aprobar las polticas pblicas ms importantes (Daalder, 1986, 1989). El Cuadro
3.13 muestra los resultados en votos y escaos, as como la ulterior distribucin
de ministerios, en el perodo 1946-98.
La formacin de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holanda.
Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que llegan a
un acuerdo (con un rcord de 207 das en 1977). Estos costes de negociacin, un
par de cambios de coalicin durante la legislatura de 1963-67, as como cierta
incapacidad de predecir la composicin partidaria exacta de los Gabinetes a partir
de los resultados electorales, movieron a algunos polticos y lderes de opinin a
subrayar los aspectos negativos del modelo de poltica de consenso y a favorecer
decisiones ms drsticas. Durante los aos setenta, incluso Arend Lijphart lleg a
sospechar que la acomodacin sera sustituida por una mayor confrontacin
(como se explica en Lijphart, 1989).
Sin embargo, el panorama completo de la poltica holandesa desde 1945
muestra un nivel muy alto de estabilidad, moderacin y eficiencia social de los
Gabinetes y de las polticas pblicas. Las negociaciones poselectorales son abier-
Socialistas
Cristianos
Liberales
Otros
29
36
13
22
100
Escaos
30
44
14
12
100
Ministerios
21
55
12
12
100
NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las 16 elecciones y los
21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en CDA en
1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: WD. Otros en ministerios incluye DS'70, D'66,
PPR e independientes.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.
tas y no secretas. Un sesenta por ciento de los Gabinetes completaron sus perodos,
con una duracin media de ms de treinta meses. Slo doce Primeros ministros
encabezaron veintin Gabinetes en cincuenta y cinco aos, algunos con largos
estancias en el poder, cono el socialista W. Drees durante diez aos (1948-58) y el
cristiano R. F. M. Lubbers durante doce aos (1982-94). Por sus logros en uno
economa prspera y de bienestar, Holanda es ampliamente considerado como uno
de los pases mejor gobernados del mundo.
La A l e ma n i a de posguerra
Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los
gobernadores militares en las zonas de ocupacin americana, britnica y francesa
de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democrticas.
Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales ( L d n d e r )
mediante reglas de representacin proporcional con listas de partido (y reglas
mixtos en la zona britnica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los
Lander nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas reglas
constitucionales y de escoger el sistema electoral para unas elecciones
parlamentarias nacionales, las cuales tambin seran aprobadas por los
gobernadores militares.
Los cristiano-demcratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de
Baviera (CDU/CSU), preferan la regla de la mayora relativa en distritos uninominales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder formar
Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemcratas (SPD), que haban sido el
segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, estimaron
que, con la regla de la mayora relativa, la probabilidad de convertirse en ganadores
absolutos sera relativamente menor y las oportunidades de encabezar coaliciones
multipartidistas mayoritarias seran escasas, dado que los partidos pequeos (como
los centristas liberal-demcratas, FDP) podran quedar eliminados del Parlamento.
As, una mayora organizada por los socialistas y los liberales defendi la
representacin proporcional, volviendo de este modo al principio institucional
bsico de la Repblica de Weimar (Merkl, 1963; para un modelo formal, vase Bawn,
1993).
Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en
una papeleta nica para cada votante y distritos con dos niveles de asignacin
de escaos. Primero, las listas de partido reciban escaos sobre la base de los
votos a nivel del L n d mediante la frmula d'Hondt. Los partidos tenan que superar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uninominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de
la mitad de los escaos, pero stos no afectaban, en general, al nmero de escaos asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elecciones a partir de 1953 con la introduccin de dos votos separados por votante.
Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de
listas de partidos pequeos que tienen menos o menos visibles candidatos individuales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporcin
de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros partidos pequeos, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta ms
del 15 por ciento (Barnes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).
Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que
estableciera la regla de la mayora relativa en la segunda mitad del decenio de
1960, pero fracasaron de nuevo debido a los clculos adversos al riesgo de los lderes socialistas, como se ha analizado en el Captulo 2. En 1985, la frmula electoral fue sustituida por la cuota Hare con restos ms altos, la cual produce una
representacin an ms proporcional que la frmula anteriormente utilizada.
Hay que subrayar que el sistema alemn no es un sistema mixto de representacin proporcional y mayora relativa, sino un sistema de representacin
proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no slo
una lista de partido, sino tambin algunos de los candidatos individuales para
ocupar los correspondientes escaos de partido. Slo si un partido gana ms
candidatos individuales que escaos obtenidos por representacin proporcional,
retiene los escaos adicionales y el Parlamento se ampla. Pero llamar a esto sistema de miembros adicionales puede ser confusionario, ya que, en catorce
elecciones de 1949 a 1998, los escaos adicionales han sido menos de un 0,5 por
ciento del total de escaos en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde
1949 han producido asignaciones de escaos a los partidos extremadamente proporcionales a sus votos.
En las primeras elecciones despus de la Guerra, la mayor parte de los partidos polticos de la Repblica de Weimar obtuvieron representacin parlamentaria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas
alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en
1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de
partidos se simplific gradualmente en torno a los partidos grandes, los cristianos
y los socialistas, con el pequeo partido liberal en medio. Sin embargo, esto no
impidi la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especialmente
los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990.
Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coaliciones
multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante mediano
y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron tambin el
escao mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949, 1953 y
1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal (FDP) y el
partido alemn (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemn solamente en una.
El partido liberal (FDP) se convirti en el partido del votante mediano y del
escao mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Form coaliciones mayoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el perodo 1982-98), bien con
los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la Gran coalicin cristianosocialista (1966-69) que rode al votante mediano entre los dos partidos coligados. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se reencontraron con los cristianos mediante una mocin de censura en el Parlamento en 1982 que segua la evolucin del apoyo de los ciudadanos. En las siguientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parlamentarias preferidas durante las campaas electorales.
Los liberales han estado en el gobierno mucho ms tiempo que cualquiera de
los otros partidos gracias a su posicin de bisagra y a pesar de haber recibido,
como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un cuarto de
los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han obtenido
una proporcin de carteras ministeriales que es casi el doble que su proporcin
media de votos y escaos, como puede verse en el Cuadro 3.14.
(1949-1998)
Votos
IZQUIERDA
DERECHA
Socialistas
Liberales
Cristianos
Otros
Escaos
Ministerios
38
9
38
9
27
44
46
16
54
100
100
100
NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las 14 elecciones
~~ os i 6 Gabinetes del perodo 1949-1998.
S, ialistas: SPD; Liberales: FDP; Cristianos: CDU/CSU; Otros en ministerios incluye el
pcrtido Alemn (DP) y los Verdes.
Fui NTr: Clculos del autor con datos en Woldendorp, Budge y Keman (1993), Schmidt
(1996) y prensa.
Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer ministro) y diecisis Gabinetes en cuarenta y nueva aos. Esto significa que las legislaturas tendieron a completar el perodo legal de cuatro aos y los Gabinetes
fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes
(hasta veintisis, es decir, una cada dos aos, como promedio). Como reaccin a
la experiencia de la Repblica de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue
reforzada mediante la mocin de censura constructiva, la cual requiere una
mayora a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos
cancilleres estuvieron en el cargo durante perodos rcord, como Konrad Adenauer durante catorce aos (1949-63) y Helmut Kohl durante diecisis aos
(1982-98).
As como sucede con los otros casos de representacin proporcional y coaliciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeo de Alemania
despus de la Guerra puede ser atribuido a Ios efectos directos de sus frmulas
institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de mltiples ganadores produjeron resultados gubernamentales y de polticas pblicas que
acompaaron el caso ms espectacular de recuperacin y prosperidad de la segunda mitad del siglo xx, el llamado milagro alemn. A partir de la destruccin y
la humillacin de la posguerra, el gobierno estableci slidos fundamentos para el
desarrollo de una economa de mercado, despleg eficaces iniciativas en las obras
pblicas y la poltica social, y la renta per cpita se multiplic por tres. El pas
recuper el respeto internacional, consigui la reunificacin con la parte oriental
en el marco de las instituciones democrticas existentes, y desempe un papel
crucial en la construccin y la ampliacin de la Unin Europea.
CAPITULO 4
QU SE VOTA
La utilidad social requerira que hubiera solo un gobierno; pero la diversidad de los elementos sociales
igualmente requiere que no debera haber un solo
poder.
FRANCOIS M . GUIZOT
INSTITUCIONES POLITiCAS
tido puede transferir el correspondiente apoyo de los votantes ms interesados en sus propuestas al siguiente estadio parlamentario de formacin
de coaliciones.
El proceso de formacin de Gabinete en regmenes parlamentarios con
representacin proporcional suele incluir dos tipos de acuerdos. Uno es Ya
distribucin de las carteras en el Gabinete a partidos con fuertes
preferencias en diferentes campos - c o m o la Poltica social o el Trabajo
para los socialistas, la Educacin para los cristianos, las Finanzas para los
liberales, la Agricultura para los agrarios, e t c . - . El otro tipo de acuerdo se
deriva de la negociacin de compromisos intermedios entre los partidos en
algunos temas importantes, especialmente la Poltica macroeconmica,
Interior y Asuntos Exteriores. (Vanse Budge y Keman 1990; Lav e r
y
Shepsle 1994, 1996.) Esta combinacin de variados acuerdos
multipartidistas en diferentes temas puede producir una satisfaccin
poltica ampliamente difundida entre los ciudadanos y alta utilidad social.
Anlogamente, las elecciones separadas para diferentes instituciones
con poderes significativos en diferentes campos polticos pueden tratar
diferentes conjuntos de temas. Este es el caso de las elecciones separa-das
para la Asamblea y la Presidencia en regmenes presidenciales y semipresidenciales, as como para las Asambleas regionales, los jefes de los
ejecutivos regionales, los alcaldes, etc., en estados descentralizados.
Cuanto mayor es el nmero de cargos separados, menor el nmero de
temas que corresponde a cada uno de ellos. Cuanto menor es el nnoer o
de temas importantes en una campaa electoral, ms predecible y estable
es el resultado electoral. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el nmero de
poderes separados, ms amplia es la agencia global que puede ser
desarrollada por todas las instituciones electas en conjunto.
Las elecciones separadas para diferentes cargos facilitan que los votantes elijan diferentes partidos polticos segn sus preferencias en diferentes temas. Diferentes partidos pueden obtener apoyo electoral de los
mismos ciudadanos en diferentes elecciones, segn los temas correspondientes. En la medida en que existe separacin de poderes, diversas instituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las preferencias de los ciudadanos en diferentes temas.
En la medida en que existen poderes compartidos, es decir, cuando
instituciones elegidas por separado con diferentes mayoras polticas tienen que colaborar en decisiones polticas, las negociaciones nter-institucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados capaces de producir alta utilidad social. Aunque algunas de las elecciones
separadas puedan producir resultados socialmente sesgados, minoritarios
ineficientes (por ejemplo, como consecuencia de usar la regla de la mayora
relativa o algn otro procedimiento excluyente), la cooperacin interinstitucional puede contrarrestar estas tendencias y aproximarse a
soluciones ms estables y eficientes.
Globalmente, los mltiples ganadores parciales en Gabinetes de coalicin
multipartidista y en
esquemas de
divisin
de poderes sern capa-
INSTITUCIONES POLTICAS
164
INSTITUCIONES POLTICAS
polticas. Esta categora incluye el tpico Gabinete unipartidista en el parlamentarismo unicameral con regla de la mayora relativa, las situaciones
de gobierno unificado en los regmenes presidenciales y semipresidenciales, as como los estados unitarios o de federalismo centralizado, a
pesar de sus diferentes frmulas constitucionales, porque todos ellos son
gobiernos de un solo partido.
Se considerar que existe gobierno dividido cuando existe un Gabinete multipartidista o en minora en el parlamentarismo con representacin proporcional, en la tpica situacin de gobierno dividido en el presidencialismo y de cohabitacin en el semipresidencialismo, as como en
el federalismo descentralizado, porque todos ellos implican la coexistencia
o el acuerdo de mltiples ganadores parciales. (Para enfoques re-la(.
ionados con ste, vanse Laver y Shepsle, 1991; Tsebelis, 1995.) Se
analizar la utilidad social relativa producida por el gobierno unificado y
el gobierno dividido en cada tipo de rgimen.
Este captulo est organizado en dos secciones. La primera trata del
gobierno unificado. La segunda analiza el gobierno dividido horizontalmente, comparando en particular, el parlamentarismo, el presidencialismo y el semipresidencialismo, as como el gobierno dividido verticalmente o federalismo.
las reglas constitucionales suelen requerir que algunas decisiones ejecutivas sean compartidas con los miembros del Gabinete). Pero el Primer
ministro o el Presidente tambin tiende a prevalecer sobre una Asamblea
en la que el partido del Primer ministro o el Presidente tiene una mayo-ra,
ms que al contrario, a pesar de que es la Asamblea la que ha nombrado al
Primer ministro o ha sido elegida por separado del Presidente. As, el poder
relativo de las instituciones no depende mecnicamente de las relaciones
principal-agente, sino que depende en gran medida de la capacidad de
toma de decisiones de cada unidad institucional.
As pues, la tendencia a la concentracin de poderes se autorrefuerza.
Cuando diferentes instituciones caen bajo el control del mismo partido
poltico, no slo se comportan como un solo actor, sino que la ms
concentrada o ms pequea prevalece.
Esta situacin desequilibrada se refleja en las habituales quejas por el
paradjico declive de los parlamentos en los regmenes parlamentarios y
el no menos paradjico dominio del ejecutivo en los regmenes con
elecciones separadas para la Asamblea y la Presidencia. Estas quejas
empezaron a orse como resultado de las primeras elecciones con virtual
sufragio masculino universal a principios del siglo xx en Europa occidental
y Amrica del Norte (Bryce, 1921).
Los nuevos, amplios y complejos electorados lanzaron muchas ms
demandas de provisin de bienes pblicos y decisiones redistributivas que
sus predecesores en tiempos predemocrticos o semidemocrticos y
contribuyeron a ampliar sustancialmente las agendas de los gobiernos. En
este contexto, tom relieve la relativa ventaja organizativa de las instituciones unipersonales sobre la Asamblea con muchos miembros. Cuanto
mayor se hizo el nmero de temas a tratar, ms prominente fue la ventaja
relativa de los Primer ministros o los Presidentes unipersonales para tomar
decisiones efectivas a costa de unas Asambleas que tenan que hacer frente
a nuevos costes de toma de decisiones. El liderazgo sin contrapesos y la
dominacin del ejecutivo emergieron como alternativas temporalmente
atractivas frente a unos parlamentos que se mostraban ms inefectivos de
lo esperado.
La dominacin de la unidad con menor nmero de miembros y mayor
capacidad de toma de decisiones puede explicarse por factores institucionales, como la eficacia organizativa y las reglas electorales. La eficacia
organizativa refleja los problemas de la accin colectiva. Una sola persona
o una organizacin pequea como una Presidencia o un Gabinete, puede
decidir ms deprisa que una gran organizacin, como una Asamblea, por
razones de unidad de propsitos y del tiempo. requerido para reunir
informacin, compartir la informacin de otros, negociar y votar, incluso si
todos o una mayora de los miembros de la organizacin numerosa
comparten preferencias polticas parecidas. Dicho de otro modo, un
Gabinete prevalece sobre una Asamblea con la misma mayora poltica por
similares razones de accin colectiva por las que el Consejo de administracin prevalece sobre los accionistas en las empresas modernas.
1(<tt
INSTITUCIONES POLTICAS
168
INSTITUCIONES POLTICAS
Una de las reglas institucionales dirigidas a mantener cierto equilibrio de poderes entre la Presidencia y la Asamblea cuando son elegidas
por separado o, al menos, a limitar el grado de concentracin de poderes
en la Presidencia, especialmente en perodos de gobierno unificado, es la
prohibicin de la reeleccin presidencial o el establecimiento de un
nmero limitado de perodos en el cargo.
Mediante un argumento ms general a favor de la reduccin del poder de los gobernantes y las oportunidades de conducta autointeresada,
tambin se han promovido lmites a los perodos de los legisladores en la
Asamblea. A veces, diferentes propuestas de lmites a los perodos estn
vinculadas a diferentes duraciones de los mismos.
Dado que sta es una cuestin de relaciones interinstitucionales y de
poder relativo, necesitamos analizar los lmites a los perodos y su duracin en todas las instituciones implicadas, especialmente la Presidencia y
la Asamblea, y no slo en cada una de las instituciones por separado.
Desde el enfoque analtico presentado anteriormente, se obtiene el siguiente argumento.
Cuando tanto. el Presidente como los miembros de la Asamblea tienen prohibida la reeleccin o estn sujetos a fuertes lmites en el nmero
de perodos, as como en el caso de que ni el Presidente ni los miembros
de la Asamblea estn limitados en el nmero de perodos en que pueden
ejercer su cargo, el Presidente prevalece. Esto es debido, como se ha
sealado anteriormente, a la mayor efectividad de la Presidencia
unipersonal en la toma de decisiones, as como a su caracterstica
constitutiva de ganador total, las cuales inducen al Presidente a resistirse
a compartir el poder con la Asamblea si no se le imponen contrapesos
asimtricos.
INSTITUCIONES POLTICAS
'i 9
CUADRO 4.1. Reeleccin de Presidentes y Asambleas en Amrica del Norte y del Sur
Relacin equilibrada
Presidente:
Limitacin de mandatos
No reeleccin inmediata
Asamblea:
Limitacin de mandatos
Reeleccin ilimitada
Reeleccin ilimitada
Mxico 1 9 1 7
6 3/6
Costa Rica 1949 4 4
Venezuela 1999 6 5
---------------------------------------------------------------------Bolivia 1 9 9 4
4 4/6
Argentina 1994
5 5/5
4 4/8
6 4/8
Brasil 1997
Chile 1 9 9 4
Per 1 9 9 3
55
Colombia 1 9 9 1
4 4/4
EE.UU. 1951
4 2/6
Ecuador 1998
Uruguay 1966
4 2-4
5 5/5
N O T A : Los nmeros son la duracin del mandato en aos para el Presidente y la cmara
o las dos cmaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la
Asamblea unicameral). Los aos indican las reglas constitucionales ms recientes sobre el tema.
F U E N T E S : Gonzlez (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Senatero (1997),
lattp://www.venezuela.gov.ve/constitucion
QU SE VOTA
1.71
Casos:
INTERCAMBIOS ENTRE LOS LMITES A LOS PERODOS Y SU DURACIN
dido tener efectos contraproducentes. Con los mandatos propuestos, las elecciones
al Congreso siempre habran sido concurrentes con las elecciones presidenciales.
Como se analizar en la siguiente seccin, las elecciones concurrentes a Presidente
y al Congreso habitualmente favorecen al partido del Presidente, en contraste con
las elecciones no-concurrentes. El efecto probable de la reforma habra sido, pues,
una mayor frecuencia de gobierno unificado, es decir, de mayora del partido del
Presidente en el Congreso. De acuerdo con nuestro anlisis anterior, el gobierno
unificado habra dado a la Presidencia unipersonal una fuerte ventaja sobre el
Congreso con muchos miembros. (Sundquist, 1992: 71-74; otras propuestas
parecidas fueron presentadas por el Comit sobre la Reforma Constitucional en
1987: Robinson, 1985, 1989.)
Ms recientemente, se promovieron lmites temporales a la reeleccin de los
legisladores. Desde 1990, fueron aprobadas iniciativas para limitar los perodos en
el cargo de los miembros de las Asambleas estatales en veintitrs Estados. Los
republicanos se presentaron a las elecciones al Congreso de 1994 con la pro-puesta
de introducir lmites temporales a los miembros de las dos cmaras. Pero estas
decisiones y propuestas fueron anuladas por el Tribunal Supremo en 1995 y de
nuevo en 1997, as como por algunos tribunales estatales.
As pues, se ha preservado un cierto equilibrio de poderes entre un Presidente
unipersonal limitado a dos perodos en el cargo y un Congreso con muchos
miembros sin lmites temporales a la reeleccin. De hecho, la duracin media de los
Presidentes americanos en el cargo entre 1945 y 2000 fije de 5,6 aos, mientras
que la duracin media de los congresistas fue mucho mayor; 10,4 aos los
representantes y 10,3 aos los senadores durante el perodo 1953-2000. (Clculos
del autor con datos en Ornstein, Mann y Malbin, 1998.)
Con esta posicin, Porfirio Daz fue elegido Presidente de Mxico en 1877.
Sin embargo, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presentarse de nuevo al cargo tras un perodo interino. As, fue elegido Presidente de
nuevo en 1884, y de nuevo reform la Constitucin para su propia reeleccin inmediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimi todos los lmites y alarg el
mandato presidencial de cuatro a seis aos. Daz fue elegido cuatro veces ms
con las nuevas reglas. Durante su sptima eleccin en 1910, las acusaciones de
fraude electoral eran ya muy amplias.
La oposicin liberal a la dictadura de Daz fue liderada por Francisco I. Madero, quien organiz un Partido Anti-Reeleccin con un programa basado en la
no-reeleccin del Presidente y la reduccin del mandato presidencial a cuatro
aos. Las demandas sociales de distribucin de la tierra a los campesinos y de
mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron aadidas al programa poltico revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escdtvs,
Madeeo opuso la democracia al poder absoluto (Madero, 1908).
En 1911, Porfirio Daz fue derrocado por un movimiento revolucionario bajo
el lema Sufragio efectivo, No reeleccin. La nueva Constitucin de 1917, escrita
en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presiden-te
mexicano no reelegido, prohibi la reeleccin de todos los poderes ejecutivos:
Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes municipales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964).
El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros
pases del rea. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presidenciales llev a los gobiernos de Amrica Central a comprometerse a mantener el
principio constitucional de la no reeleccin para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en
Washington en 1927. El principio de no-reeleccin fue tambin ampliamente
adoptado en las repblicas de Amrica del Sur.
Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el Mxico posrevolucionario acab
llevando a una nueva forma de concentracin del poder que dio ventaja a la
Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregn rompi las reglas existentes
cuando intent que se aprobara la reeleccin en 1927 y la ampliacin del mandato
presidencial de cuatro a seis aos un ao despus. Consigui su reeleccin en
1928, pero fue asesinado casi inmediatamente.
En 1933 se introdujo una frmula ms afortunada para establecer una nueva
relacin de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reeleccin del Presidente,
con un mandato de seis aos, y tambin la no-reeleccin de los diputados y los
senadores, con mandatos de tres y seis aos, respectivamente. Esta frmula hizo
que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran siempre
inexpertos, as como dependientes del Presidente para ulteriores nombramientos
tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estuvo formado por
hombres ms bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Presidente Lzaro
Crdenas (1934-40) fue el primero que goz de las ventajas de esta nueva
regulacin. Tambin suprimi la Vicepresidencia y acumul por primera vez los
cargos de Presidente de la Repblica y jefe del partido nico, el Partido Nacional
Revolucionario (PNR, ms tarde PRM y, desde 1946, Partido Revolucionario
Institucional).
Pese a basarse en un esquema constitucional de divisin de poderes entre
el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, Mxico se convirti
un rgimen presidencial autoritario con creciente concentracin de poderes
en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente slo poda ser elegido
para un perodo de seis aos, pero, como consecuencia de aplicar el mismo
principio de no-reeleccin a las dems instituciones y perodos ms cortos a los
diputados, se encontraba con un Congreso mucho ms dbil, as como con Gobernadores de los Estados bastante limitados.
Hasta finales del siglo xx, los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron toda
la legislacin; sus vetos a la legislacin del Congreso nunca fueron revocados por
ste; cada uno de ellos nombr a todos los miembros del Gabinete y hasta 18.000
funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin contrapesos
del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano tambin pudo
nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los candidatos a
Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1 9 9 4 , cada
Presidente en ejercicio nombr a su sucesor mediante el llamado dedazo.
Abundaron los sobornos, la manipulacin y los fraudes electorales. Como dijo un
ayudante del Presidente Miguel Alemn a principios de los aos cincuenta, el
poder de un Presidente de Mxico no tiene ms lmite que el temporal, sus seis
aos en el cargo.
Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residencia presidencial de Los Pinos en la ciudad de Mxico durante varios decenios. La
concentracin del poder se acentu an ms tras las medidas represivas adoptadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las
Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de Mxico, durante la presidencia de Gustavo
Daz Ordaz (1964-70), as como durante la de Luis Echevarra, que haba sido
Secretario de Gobernacin en 1968 (1970-76). Lleg al mximo con Jos Lpez
Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simblico y conoci la
quiebra del modelo tradicional de crecimiento econmico controlado por el estado.
La reeleccin de los miembros del Congreso y otros cargos no-presidenciales fue
una demanda permanente de los partidos de oposicin en los sucesivos intentos
de democratizacin (Craig y Cornelius, 1 9 9 5 ; Weldon, 1997; C o l o mer, 1 9 9 8 b ) .
A continuacin se describen brevemente cuatro casos de reformas institucionales recientes sobre los lmites de los mandatos y su duracin. Mientras que los
casos de Argentina y Brasil parecen haberse estabilizado en relaciones rela-
Autoritarismo unificado
Un rgimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente concentrado. Los procesos de democratizacin tienden a establecer frmulas pluralistas y una relacin equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido anteriormente para casos de democracias recientes y se analizar ms extensamente en
el ltimo captulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los
poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el
perodo presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o
de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a regmenes no-democrticos.
Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que disolvieron el Parlamento elegido que les haba nombrado y se convirtieron en dictadores, incluidos Benito Mussolini en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania
en 1934. Pero la concentracin del poder evoluciona con mayor frecuencia hacia
formas dictatoriales en regmenes presidenciales. A veces, el Presidente y su
partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia
con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de Mxico desde el decenio de 1930, Juan Domingo Pern en Argentina en el de 1 9 5 0 , y otros
muchos caudillos electos en Amrica Latina y en frica en los aos cincuenta y
sesenta.
Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asamblea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napolon
en Francia en 1851; as como.los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; Jos
M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1 9 4 6 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina
(frente a un intento de destitucin por la Asamblea) en Colombia en 1949; Ferdinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973;
Alberto Fujimori en Per en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris
Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrtica) en 1993.
Es interesante observar que si un rgimen autoritario es establecido directamente por una faccin de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolucionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la
Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabinete, Comit o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la
1 80
INSTITUCIONES POLTICAS
temente, del voto dividido. Como se ha sugerido anteriormente, los regmenes simples inducen a los votantes a elegir un solo paquete de propuesta polticas sobre todos los temas al mismo tiempo. En cambio, en los
rei,'menes complejos, los votantes tienen la oportunidad de distinguir las
propuestas de los partidos con respecto a los diferentes temas, votar de un
modo diferente para diversos cargos, y dividir el gobierno entre mas de un
partido.
En particular, como se ver en las pginas siguientes, mientras que las
elecciones concurrentes tienden a producir proporciones ms altas de voto
unificado, el cual produce gobierno unificado, los votantes tienden a dividir
sus votos bajo los incentivos proporcionados por elecciones no concurrentes
para diferentes cargos.
Sobre la base de poderes exclusivos y separados de diferentes instituciones
una situacin de gobierno dividido puede reflejar las variadas preferencias
de los votantes sobre diferentes temas mejor que un gobierno unificado. Si,
en cambio, instituciones elegidas por separado comparten poderes, una
situacin de gobierno dividido puede forzar a diferentes partidos con
diferentes niveles de apoyo electoral a negociar y pactar decisiones de
polticas pblicas desde posiciones inicialmente diferenciadas. Como
consecuencia tanto de decisiones separadas como de decisiones conjuntas,
habr un nmero relativamente mayor de votantes cuyas preferencias se
tomen en cuenta en un proceso institucional de toma de decisiones con un
gobierno dividido que en uno con un gobierno unificado de un solo partido
basado en un apoyo popular ms estrecho.
VOTO DIVIDIDO
QU SE VOTA
181
INSTITUCIONES POLTICAS
Ms prefe rido:
Menos preferido:
Este ejemplo muestra los difciles clculos que los votantes sofisticados
tendran que hacer para dividir sus papeletas con xito en elecciones
concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presidencia no
tiene ninguna esperanza porque los seguidores fieles de su rival, Derecha,
son mucho ms numerosos, mientras que, en cambio, la competencia por la
Asamblea es muy incierta y el voto estratgico de unos cuantos votantes
intermedios centristas podra decidir el ganador. Los votantes intermedios,
s votan de acuerdo con su primera preferencia, I-D, es decir, si dividen su
voto entre Izquierda para la Presidencia y Derecha para la Asamblea,
pueden decantar la balanza a favor de la Derecha en la Asamblea. Pero, en
la situacin hipottica que acabamos de describir, estaran desperdiciando
sus votos por un candidatos sin esperanzas a la Presidencia. El resultado
electoral puede ser, entonces, D-D, es decir, un gobierno unificado del
partido Derecha, la ltima preferencia de los votantes.
En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al
revs, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentara el
apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganara
igualmente, pero podra ayudar a Izquierda a ganar la competicin por
Elecciones concurrentes
Brasil (1945-50)-2
Estados Unidos-13
Costa Rica-11
Per (1980-95)-4
Uruguay-1t
Venezuela-8
Media elecciones:
Media pases:
50
54
45
50
55
63
53
53
100
71
77
100
86
87
NOTA: Los nmeros son los porcentajes de elecciones con diferentes partirlos ganadores en la
Presidencia y en la Asamblea. Los subndices son el nmero de elecciones contabilizadas para cada
pas entre 1 9 4 5 y 1995. Argentina y Bolivia no estn incluidas porque la papeleta nica forzaba a los
volantes a votar en bloque por el mismo partido para las dos instituciones; en Colombia, el
pacto de Frente Nacional cre gobiernos unificados a pesar de que las elecciones no eran
concurrentes.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Nohlen (1993), Congressional Quarlerly's Guide lo U.S.
Elections (1998), Polilica/ Data Base of 1he Americas (1999), Europa World Yearbook.
Cf. Mainwaring and Shugart ( 1 9 9 7 ), Tabla 11.3, para las dos cmaras de la Asamblea.
modo que no coincida con las elecciones presidenciales. En el perodo 1 9 4 5 9 5 , menos de un tercio de las elecciones estatales fue concurrente con las
elecciones presidenciales ( 2 4 2 de 761 elecciones estatales). La proporcin
media de Gobernadores pertenecientes a un partido que no estaba en la
Presidencia es mayor en las elecciones estatales que no concurren con la
eleccin presidencial que en las que concurren (62 y 41 por ciento,
respectivamente). (Clculos del autor.)
En una lnea similar, los anlisis empricos de las elecciones territoriales en Alemania, en perodos tanto de gobierno unificado como de gobierno dividido (1953-57 y 1 9 7 2 - 7 6 , respectivamente), muestran que el
partido del Canciller, es decir, el socio mayor de la coalicin gobernante a
nivel nacional, tiende a perder votos en las elecciones territoriales que
siguen a la eleccin nacional, aunque el partido sea reelegido con un porcentaje de votos relativamente alto en la siguiente eleccin nacional. Dado
que la cmara alta federal de Alemania, el Bundesrat, est formada por
delegados de los gobiernos territoriales, el voto dividido es tambin un
medio de equilibrar la relacin de fuerzas entre los partidos mayoritarios en
las dos cmaras del parlamento nacional (Lohmann, Brady y Rivers, 1997).
Una interesante variante se da en las elecciones separadas para las
dos cmaras del parlamento, como puede ilustrarse con las elecciones al
Senado federal de Australia. Las elecciones a la Cmara y al Senado fueron concurrentes durante el perodo 1946-61, lo cual produjo dos mayoras
partidistas diferentes en slo un tercio de los casos (en dos de seis
elecciones). Es interesante observar que, aunque se reintrodujeron
elecciones concurrentes en 1974, muchos votantes se han beneficiado de
las diferencia entre los sistemas electorales de cada una de las dos cmaras
para mar e-uer su anterior tendencia a dividir los votos. Las encuestas sugieren que un cierto nmero de votantes estratgicos votan por un partido
minoritario al Senado para producir un bicameralismo permanentemente
dividido (en las nueve elecciones siguientes) (Bowler y Denemark, 1993).
Hay otra variante en los pases regionalizados con elecciones noconcurrentes, como Espaa e Italia, donde las regiones con elecciones separadas tienen mayores proporciones de Presidentes de partidos que no
estn en el Gobierno central que aquellas regiones que celebran sus elecciones simultneamente, como se muestra en el Cuadro 4.4. Un anlisis
ms detallado de las elecciones regionales en Espaa desde 1980 muestra
que esto se debe a las mayores oportunidades creadas por las elecciones
separadas para que los votantes revelen sus variadas preferencias en
diferentes temas (especialmente en tenias culturales regionales), a los
diferentes niveles de participacin en las elecciones a diferentes niveles (los
cuales revelan diferentes intensidades de preferencias en temas nacionales
y en temas regionales), y al voto dividido estratgico de un sector decisivo
de votantes centristas (Colomer y Martnez, 1995; Colomer, 1998a, 1999c).
CUADRO 4.5.
Parlamentariomayoritarista
Australia-2,
Canad-17
48
41
Argentina-,2
Bolivia-5
Parlamentariorepr. proporcional
33
100
Alemania-14
Austria-,7
93
71
India-13
31
Brasil-12
90
Blgica-17
94
Japn-13
31
Chile-15
93
R. Checa-3
100
100
Nueva Zelanda-15
Colombia-14
29
Dinamarca-21
Reino Unido-15
43
Espaa-8
Costa Rica-12
Ecuador- 6
42
100
Estados Unidos-27
63
Grecia-16
Filipinas-5
Per-7
60
57
Holanda-16
Hungra-3
Uruguay-,,
55
Irlanda-16
Venezuela-10
50
Israel-1,
Italia-
Bulgaria-5
Francia, 5"-17
80
59
Noruega-13
Suecia-17
Polonia-4
Portugal-J
75
57
Suiza-15
Semi-presidencial
Media elecciones:
Media pases:
27
26
63
Finlandia-15
Francia, 4"-5
63
64
100
100
25
100
67
63
100
91
61
94
100
84
84
(1999),
Europa World
En cambio, todos los casos menos uno de los regmenes con representacin proporcional en la muestra han producido gobierno dividido la
mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalicin multipartidista, bien
Gabinetes en minora con apoyo multipartidista en el parlamento. En la
Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta Repblica en Francia,
Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resultado del 100
por ciento de las elecciones.
Entre los regmenes pluralistas, los diferentes efectos de la representacin proporcional y de los esquemas de divisin de poderes pueden
ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado anteriormente, la representacin proporcional induce que un nmero relativamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y
programas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en
su mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias.
La divisin de poderes en los regmenes presidenciales y
semipresidenciales tambin da a los partidos polticos algunas
oportunidades de participar en las elecciones aireando diferentes temas, y
a los ciudadanos, la ocasin de elegir diferentes partidos para diferentes
cargos. Sin embargo, el tpico ganador nico en una eleccin presidencial
introduce un nivel importante de unificacin de las preferencias de los
ciudadanos. La eleccin popular de un Presidente unipersonal, que debe
ser decidida por medio de alguna regla excluyente, es siempre una
competicin con un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos
partidos que competiran en elecciones parlamentarias con representacin
proporcional se abstienen de participar en las elecciones presidenciales.
La mayor parte de los candidatos que compiten creen tener expectativas
razonables de convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la
regla de la mayora relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede
ocurrir en la primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los
ciudadanos tienden a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para
no desperdiciar sus votos. La reduccin de las alternativas polticas
disponibles originada por las elecciones presidenciales tiene tambin
efectos en las elecciones paralelas a la Asamblea, incluso si stas se
deciden por representacin proporcional, especialmente si las campaas a
la Presidencia y a la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado
de pluralismo poltico y la frecuencia de gobierno dividido en los
regmenes presidenciales y semipresidenciales es relativamente menor que
en los regmenes parlamentarios con representacin proporcional.
Presidentes multipartidistas
La cooperacin interinstitucional en situaciones de gobierno presidencial dividido puede ser ms difcil de alcanzar en sistemas bipartidistas
que en sistemas multipartidistas, debido al gran nmero de oportunidades
creadas por el multipartidismo para que el partido del Presidente forme
coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos.
En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuando el
Presidente y la mayora de la Asamblea estn apoyados por diferentes
partidos polticos requieren bien difciles acuerdos unnimes, bien
indisciplina de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi
unnimes para compartir el poder durante largos perodos en Colombia y
Venezuela durante su redemocratizacin en 1958, respectivamente en los
llamados Frente Nacional y Pacto de Punto Fijo. Estos acuerdos
cooperativos fueron concebidos con el fin de apoyar un nuevo y frgil Rgimen democrtico. Sin embargo, los consiguientes repartos de poder
entre los dos partidos acabaron siendo exclusivistas y promovieron indirectamente la emergencia de conflictos y movimientos antisistema
(Hartlyn, 1994: Coppedge, 1994).
En el bipartidismo de Estados Unidos, los altos niveles de indiscipli-,
de partido suelen permitir que los Presidentes renan mayoras legislativas
que incluyen congresistas del partido de oposicin en variados temas. Pero el
gobierno dividido ha sido difcil de manejar en perodos de mayor disciplina
de partido, como se discutir ms adelante. En general, los sistemas
bipartidistas pueden ser compatibles con la cooperacin interinstitucional
en la medida en que los partidos estn internamente fracturados, lo cual
equivale a decir que existen de hecho ms de dos partidos.
En centraste con los problemas del bipartidismo en las situaciones de
gobierno dividido, los sistemas multipartidistas permiten mayor
cooperacin. Si la relacin interinstitucional est suficientemente
equilibrada, es decir, si el Presidente unipersonal tiene poderes
limitados, la Asamblea puede convertirse en la arena apropiada para las
negociaciones y los compromisos multipartidistas de un modo parecido
a lo que ocurre en los regmenes parlamentarios.
De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los regmenes presidenciales en Amrica Latina han sido coaliciones multipartidistas. Una revisin emprica por Grace-Ivana Deheza abarca 116
Gabinetes presidenciales en nueve democracias presidenciales de Amrica
del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per,
Uruguay y Venezuela) entre 1958 (ao en que se formaron los primeros
Gabinetes de coalicin en Colombia y Venezuela) y 1994. Se considera que
se ha formado un nuevo Gabinete cuando cambia el Presidente o cuando se
modifica la composicin de partido del Gabinete.
La coaliciones multiparticlistas constituyen un 59 por ciento de los
Gabinetes presidenciales examinados, una proporcin an ms alta que los
Gabinetes de coalicin multiparticlistas en los regmenes parlamentarios en
un perodo similar (la cual est alrededor del 50 por ciento, segn las
fuentes mencionadas ms adelante). Slo un cuarto de los Gabinetes
presidenciales multipartidistas corresponde a coaliciones presidenciales
preelectorales, mientras que tres cuartos estn creados por negociaciones
parlamentarias poselectorales. El caso ms pluralista es Brasil, donde
todos los Gabinetes presidenciales examinados eran coaliciones
multipartidistas.
Los Gabinetes de un solo partido en minora en la Asamblea son un 22
por ciento de los casos, pero en muchos de stos el partido del Presidente
tiene ms de un 45 por ciento de los escaos en la Asamblea y puede
formar coaliciones mayoritarias a d h o c con partidos pequeos en diferentes temas. Por ltimo, los Gabinetes de mayora de un solo partido son
slo un 19 por ciento de los casos (incluidos, en particular, todos los
Gabinetes presidenciales en la bipartidista Argentina).
Las carteras del Gabinete presidencial se distribuyen entre los miembros de la coalicin en proporciones muy prximas a las contribuciones de
cada partido en escaos para formar una mayora en la Asamblea, de un
modo muy parecido a las negociaciones en los regmenes parlamentarios.
El partido del Presidente suele retener las carteras ms importantes,
incluidas Economa, Defensa e Interior, pero los otros partidos de la
coalicin son compensados con proporciones de carteras algo superiores a
sus contribuciones en escaos. (Deheza, 1997, 1998; para datos comparables en los regmenes parlamentarios, Laver y Schofield, 1990; Strom,
1990.)
Las oportunidades para la cooperacin y los acuerdos amplios que
crea el gobierno dividido horizontal han sido observadas incluso por Juan
J. Linz, el mayor crtico del presidencialismo, quien sostiene que ste fue
un factor crucial de la quiebra de las democracias en Amrica Latina en el
pasado. En palabras de Linz, el hecho de que, de los 10 pases
[presidencialistas] que han experimentado una quiebra desde 1945
[Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Filipinas, Per, Uruguay], en el momento de escribir [1994] nueve sean democracias [presidenciales] muestra que la democratizacin es posible en
pases con una tradicin presidencialista. Tal vez las sociedades y sus liderazgos en estas democracias presidenciales han aprendido de los fracasos del pasado y podamos encontrar en el futuro sistemas presidenciales
que sean tan estables como las democracias parlamentarias lo son en
Europa (Linz, 1994: 74; Linz y Valenzuela, 1994; vanse tambin Colomer,
1994; Mainwaring y Shugart, 1997).
Casos:
C OOP ER AC I N I N T ER I N ST I T UC I ON AL HOR I Z ON T AL
A continuacin se examinan tres casos de cooperacin interinstitucional con relativo xito en esquemas de divisin horizontal de poderes.
Primero, se discutirn las oportunidades y los problemas del gobierno dividido en el sistema presidencial bipartidista de Estados Unidos. Segundo,
se analizarn los resultados de la cohabitacin de diferentes mayoras
polticas de apoyo al Presidente y al Primer ministro parlamentario en la
semipresidencial Quinta Repblica de Francia. Por ltimo, se revisarn las
peculiares condiciones institucionales para la formacin de coaliciones
multipartidistas en la Asamblea en apoyo del Presidente en el rgimen
presidencial parlamentarizado de Bolivia.
dos cmaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los
Gobernadores y las Asambleas de los estados.
Concretamente, ha habido mayoras de partido diferentes en apoyo del Presidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el perodo
1832-1998. La proporcin de elecciones federales que han producido gobierno
dividido es an mayor en el ms reciente perodo 1945-98: un 71 por ciento de las
elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren-tes. La
proporcin media de estados con representacin dividida en el Senado entre los
dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera eleccin directa de
senadores en 1914 hasta 1954, pero aument a un 40 por ciento en el ulterior
perodo 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no est en la
Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el perodo,)
1946 -95 (en 421 de 761 elecciones). La proporcin de estados con diferentes
partidos en la Gubernatura y en la mayora de la Asamblea era slo un 15 por
ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a
medados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kernell, 1991; Brunell y
Grofman 1998; clculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.)
Como se ha sealado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado
tanto por los efectos mecnicos de ciertos mecanismos institucionales, como el
trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto dividido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas en
el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia creciente
ilel voto dividido estratgico en la produccin de gobierno dividido en Estados
Unidos. Se ha sealado, en particular, que en las elecciones al Congreso noconcurrentes (convocadas a mitad del trmino presidencial), en los distritos en los
que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favorecen a los
del partido que no est en la Presidencia; los candidatos en el cargo del partido
que no est en la Presidencia arrasan; y los mrgenes de victoria de los
candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no marginales se
reducen en comparacin con los obtenidos en las elecciones concurrentes (Alesina
y Rosenthal, 1995).
En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue
creado habitualmente por la eleccin de un Presidente republicano y una mayora
demcrata en el Congreso, como sucedi durante las presidencias de Dwight
Eisenhower (en el perodo 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald Ford (197477), Ronald Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas situaciones, el
Presidente republicano poda reunir una mayora en el Congreso o adaptarse a las
iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al alto nivel de
indisciplina de partido de los representantes y senadores demcratas
(especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los conservadores del Sur), lo cual mova al Presidente a negociar con el congresista
mediano. Se obtuvieron tambin muchos compromisos gracias a la abundancia de
temas locales, a las decisiones de repartidora, as como al comercio y los
intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale,
1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993).
El perodo de gobierno dividido entre un Presidente demcrata y una mayora
republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en 19952001, cre una nueva situacin, especialmente como resultado del mayor nivel de
fervor poltico e ideolgico y de disciplina de partido en las votaciones
de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos partidos relativamente disciplinados, slo caba esperar bien difciles acuerdos por
unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el
Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperacin bipartidista
e interinstitucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que haba
propuesto inicialmente y la adopcin de posiciones polticas moderadas, especialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos
equilibrados, la reforma de la asistencia social, as como la ms tradicionalmente
bipartidista poltica exterior. Las fuentes ms claras de conflicto potencial fueron
reducidas a los temas morales y de valores de familia (lo cual promovi
indirectamente el relieve de los escndalos sexuales, incluido sobre el
comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora experiencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las
principales polticas pblicas ms que en ningn perodo anterior (Quirk y Cunion, 1999).
En general, el desempeo gubernamental en perodos de gobierno dividido no
es inferior al de los perodos de gobierno unificado. Con respecto a la produccin
legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislacin importante ms
frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, no parece que haya ninguna
relacin entre el gobierno dividido y eI volumen de legislacin importante apoyada
por la administracin (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El nivel global de
conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comits del Congreso de EE.UU
entre 1947 y 1990 disminuy, a pesar de las proporciones crecientes de gobierno
dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes importantes aprobadas entre
1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas durante los dieciocho
aos de gobierno unificado, mientras que una media anual de 5,9 fueron
aprobadas durante los veintisis aos de gobierno dividido. Con respecto a los
nombramientos
judiciales,
que
requieren
un
amplsimo
consenso
interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jueces en
situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quince en
situaciones de gobierno dividido (uno cada veintin meses) (Mayhew, 1991;
Fiorina, 1992).
En perodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de parlisis, bloqueo, punto muerto y embotellamiento. (Vase, por ejemplo,
Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente
concentre muchsimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente
porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas decisiones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minoritarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En
cambio, la toma de decisiones polticas en situaciones de gobierno dividido puede
ser relativamente contenciosa y requerir ms tiempo de negociacin de los
legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin
una mayora de partido en el Congreso tienden a promover menos confrontacin
partidista y a ser ms pactistas que los que se encuentran en la situacin
alternativa. Las decisiones de polticas pblicas en perodos de gobierno dividido
tienden a ser ms consensuales y socialmente eficientes que las que se toman en
perodos de gobierno unificado.
201
del presidencialismo. Antes de las experiencias reales de cohabitacin, Duverger
especul que las instituciones existentes produciran alternativas fases presidenciales y parlamentarias, siempre a favor de una sola mayora poltica compacta con una sola figura dominante, bien el Presidente, bien el Primer ministro,
respectivamente (Duverger, 1978, 1980). La hiptesis de las fases alternativas fue
reproducida en la mayor parte de las publicaciones en ingls sobre Francia (vase
la discusin en Lovecy, 1992; Bahro, Bayerlein y Veser, 1998). Sin embargo, la
experiencia real de cohabitacin desde mediados del decenio de 1980 movi al
propio Duverger a un nuevo anlisis de lo que se haba esperado que seria una
fase parlamentaria en el que reconoca que haba una divisin de poderes ms
importante de lo esperado (Duverger, 1986 y, sobre todo, 1996, pp. 519 ss.).
La distincin entre gobierno unificado y gobierno dividido puede dar cuenta
de la evolucin poltica durante la Quinta Repblica francesa en un marco
comparativo. Primero, durante los perodos en que el partido del Presidente tiene
una mayora en la Asamblea, el rgimen funciona de un modo muy parecido a un
rgimen presidencial con gobierno unificado, como haba sido deseado y previsto
por sus diseadores, pero tambin como un rgimen parlamentario en
circunstancias parecidas de mayora de un solo partido. En todas estas situaciones, el unipersonal Presidente (o Primer ministro parlamentario de un solo partido) se convierte en la figura principal, con considerables poderes.
Segundo, tanto durante los perodos de Presidentes minoritarios como durante los de cohabitacin, diferentes partidos polticos o coaliciones comparten el
poder, lo cual les fuerza a negociar y formar amplias mayoras multipartidistas
para la toma efectiva de decisiones polticas. Ms concretamente, la situacin de un
Presidente en minora es, como seal Duverger, ms dbil que en el rgimen
britnico [con gobiernos parlamentarios unificados] porque el socio principal de la
alianza slo controla directamente uno de los partidos aliados (Duverger, 1986:
512). Pero en una situacin de cohabitacin, aunque el Presidente es ciertamente
ms dbil que el Presidente en una situacin de gobierno dividido en un rgimen
presidencial, no est completamente subordinado al Primer ministro
parlamentario y mantiene poderes importantes que le permiten, de hecho, limitar
los del Primer ministro.
Los poderes presidenciales en situaciones de cohabitacin incluyen los siguientes: ciertos dominios reservados (de hecho compartidos), como la defensa
(incluido el control sobre el uso de la Fuerza nuclear), la poltica exterior (incluidas las enormes consecuencias de la pertenencia a la Unin Europea en la
poltica econmica y otras polticas), y la justicia, incluido el veto al nombramiento de los tres ministros correspondientes. Los poderes del Presidente tambin
incluyen: muchos nombramientos ejecutivos; la presidencia de las reuniones
semanales del Consejo de ministros y su agenda; el poder de veto de hecho de
ciertos decretos-leyes y ordenanzas aprobados por el Gabinete por delegacin de la
Asamblea; la posibilidad de pedir revisiones de las leyes al Gabinete o a la
Asamblea y de apelar al Consejo Constitucional con respecto a la legislacin; la
convocatoria de referndums, especialmente en asuntos constitucionales; y los
poderes excepcionales. Todas estas oportunidades convierten al Presidente francs en mucho ms poderoso que cualquier monarca o presidente elegido en un
rgimen parlamentario. Adems, tiene el poder de disolver la Asamblea, del cual
carece habitualmente el Presidente en los regmenes presidenciales.
1(2
INSTITUCIONES POLTICAS
Todos Ios Presidentes en situaciones de cohabitacin han ejercido sus poderes para bloquear o moderar ciertas iniciativas del Gabinete, incluidos temas
tales como le privatizacin de empresas estatales, hospitales y prisiones; las subvenciones pblicas a las escuelas privadas; la regionalizacin de los dominios coloniales; la regulacin de los medios audiovisuales; el despido de los empleados; y
los derechos de asilo y ciudadana. La cooperacin interinstitucional ha producido
compromisos consensuales para el nombramiento de los miembros del Consejo de
Poltica Monetaria, el Consejo Econmico y Social, y los dos miembros franceses
de la Comisin Europea. Un innovador acuerdo en poltica exterior movi a
establecer la participacin conjunta del Presidente y del Primer ministro en las
reuniones en la cumbre del Grupo de los Siete y del Consejo Europeo, en
llamativo contraste con las confrontaciones habituales en poltica exterior qua
haban tenido lugar en los perodos anteriores de gobierno unificado.
Todos los especialistas en la poltica francesa estn de acuerdo en que la
primera experiencia de cohabitacin, en 1986-88, que haba sido recibida con
alarma y con la expectativa de conflicto y discordia por la mayor parte de los
observadores, fue menos suave que las subsiguientes cohabitaciones constructivas. (Vanse, por ej., Pierce, 1991; Gouaud, 1996.) Como se ha indicado en
el Captulo 3, los dos siguientes Presidentes en cohabitacin, Mitterrand en 199395 y Chirac en 1997-2002, no correspondan a la primera preferencia del votante
mediano. Pero gracias a la interaccin de estos Presidentes con Primeros
ministros que incluan al votante mediano entre sus apoyos, se evitaron decisiones polticas muy sesgadas y socialmente ineficientes - e n contraste con el
alto nivel de bipolarizacin que domin el perodo presidencial de De Gaulle-. La
cohabitacin interinstitucional promovi ms compromisos y mayoras de apoyo a
las polticas consensuales ms amplias que en la mayor parte de los regmenes
parlamentarios. La mayor parte de los ciudadanos en seguida se dieron cuenta de
las ventajas del gobierno dividido y lo aprobaron ampliamente con sus votos y
opiniones (como se refleja, por ejemplo, en la serie de encuestas de Sofres y de
BVA compiladas por Duverger, 1996: 556 ss.). (Para otra interpretacin positiva en
un marco histrico y comparativo ms amplio, vase Furet, Julliard y
Rosanvallon, 1998.)
chez de Lozada (del partido nacionalista histrico, Movimiento Nacional Revolucionario, MNR) convoc a un grupo internacional de acadmicos y expertos que
tomaron inspiracin en la transicin a la democracia con un rgimen parlamentario
en Espaa. (Vase el informe en Fundacin Milenio, 1997.) As se lleg a acuerdos
constitucionales a favor tanto de la democratizacin como de una toma de
decisiones ms efectiva, incluidas las garantas de los derechos civiles, los derechos
de los pueblos indgenas, la independencia de la justicia, el reforzamiento de los
gobiernos locales, nuevas formas de participacin popular y las reformas
electorales.
En el marco constitucional inicial, cada boliviano votaba en bloque para
muchos cargos, incluidos los de Presidente, Vicepresidente, senadores, diputa-dos,
alcaldes y consejeros locales; en otras palabras, cada votante tena que elegir un
solo partido y todos sus candidatos para los diferentes cargos. La Cmara de
diputados (o cmara baja del Congreso bicameral) era elegida por representacin
proporcional con la frmula de cuota Hare y los restos ms altos. Como se ha
mencionado anteriormente, esta frmula puede promover fragmentacin de los
partidos porque un conjunto de candidaturas pequeas puede obtener una
representacin ms ventajosa que una candidatura grande (de hecho, hasta
veintisis partidos obtuvieron escaos en la primera eleccin boliviana de 1979).
Sin embargo, en contraste con el proceso en Colombia descrito anterior-mente, el
nivel de fragmentacin de los partidos en Bolivia fue reducido como consecuencia
del procedimiento de voto en bloque en la eleccin presidencial. Con este
mecanismo, algunos candidatos con expectativas de ser minoritarios tienen
incentivos para no concurrir separadamente a la eleccin y mantener su apoyo a
algn candidato presidencial potencialmente ganador.
No obstante, la frmula electora] boliviana fue revisada en 1986 mediante el
requerimiento de que un partido obtenga al menos un escao basado en la cuota
de votos para poder entrar en el reparto de escaos por restos, lo cual reduce la
fragmentacin. En 1994 se introdujo un nuevo sistema electoral con doble voto
basado en el modelo alemn (analizado en el Captulo 3), el cual crea ciertas
oportunidades para el voto dividido. Las elecciones nacionales y las locales fueron
programadas para aos alternativos, lo cual tambin crea incentivos para que
algunos ciudadanos dividan sus votos entre diferentes partidos para diferentes
cargos. El Senado pas a ser elegido en distritos trinominales en los que el partido
ms votado es recompensado con dos escaos, lo cual tiende a producir una
mayora diferente que en la Cmara de diputados.
El Presidente de Bolivia no puede ser reelegido en periodos sucesivos. Si
ningn candidato a Presidente obtiene una mayora absoluta de los votos populares, la segunda vuelta es transferida al Congreso. Segn la Constitucin de 1967,
el Congreso poda elegir entre los tres candidatos ms votados en una primera
ronda y slo entre los dos ms votados en las rondas siguientes. La reforma de
1994 redujo las posibilidades de eleccin del Congreso a los dos candidatos ms
votados en tres rondas; tras stas, el candidato con ms votos populares sera
nombrado Presidente. Esta ltima reforma pretenda tanto reducir la distorsin
institucional de los resultados electorales como conseguir una decisin ms efectiva
en la seleccin de un ganador.
El rgimen poltico boliviano ha sido llamado presidencialismo hbrido y
presidencialismo parlamentarizado. (Vanse, por ejemplo, Shugart y Carey, 1992:
81-85; Gamarra, 1997.) Este tipo de rgimen tiene al menos dos ventajas.
204
INSTITUCIONES POLTICAS
296
INSTITUCIONES POLTICAS
Izquierda
A:
B:
C:
Derecha
60
60
40
40
40
60
160
140
Unitario
(ganador nacional):
Descentralizado
(ganadores regionales): 60 + 60 + 60 = 180.
NoTA: Los nmeros son votantes en cada una de las regiones (A, B, C) y a nivel nacional.
Estn subrayados los nmeros de votantes ganadores con diferentes frmulas institucionales.
208
I N ST I T UC I ON ES P OL T I C AS
C UADR O 4 . 7 .
P r im e r a
preferencia:
segunda preferencia:
ltima
preferencia
Grupo pequeo
Unitario
(ganador total)
parcial)
Paridad
(ganador
Separacin
(ganador nico)
Separacin
(ganador nico)
Paridad
(perdedor parcial)
Unitario
(perdedor total)
Bicameralismo dividido
Un elemento institucional cnicial para la cooperacin entre el Gobierno
central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la cmara alta
de representacin territorial.
Las cmaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo,
pero su diversidad institucional es muy notable. Las cmaras altas de origen no-democrtico en los regmenes parlamentarios fueron desprovistas
de poderes importantes mediante la asignacin a la cmara baja del papel
decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaa, Francia e incluso
en algunos pases regionalizados como Austria, Blgica y Espaa). En otros
casos, la cmara alta es elegida mediante procedimientos que tienden a
reproducir la composicin poltica de la cmara baja, de modo que resulta
improbable que aparezca un fuerte desacuerdo poltico entre ellas (como en
Austria, Italia y Japn). Los miembros de la cmara alta tambin pueden
ser nombrados al margen de las elecciones (como en Canad).
En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimtrico, la segunda cmara no representa preferencias de los votantes muy diferentes de
las representadas en la cmara baja. La segunda cmara slo puede
introducir retrasos y mejoras en la aprobacin de las leyes, especialmente
si puede iniciar legislacin, si las dos cmaras pueden proceder a un alto
nmero de rondas negociadoras antes de que la cmara baja tome la
decisin final, o si la cmara baja subordinada contiene un solo partido
ganador frente a una cmara baja multipartidista (Tsebelis y Money, 1997).
La segunda cmara es slo un actor fuertemente decisivo si tiene a la
vez poderes legislativos y una mayora poltica diferenciada de la cmara
baja. Estas condiciones de simetra slo se cumplen en cmaras altas de
representacin territorial en estados federales. El bicameralismo simtrico
suele requerir bien la eleccin indirecta de la cmara por los Gobiernos o
los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Rusia), bien
distritos regionales diferentes y elecciones populares no-concurrentes
capaces de producir ganadores distintos de los de la cmara baja (como en
Argentina,
Australia,
Brasil,
Estados
Unidos,
Suiza
y
Ve-
nezuela), En contraste con la asignacin de escaos ms o menos proporcional a la poblacin que suele corresponder a la cmara baja, en la
cmara alta federal suele darse una representacin igual a cada regin,
independientemente de la poblacin (o al menos las unidades ms pequeas reciben una sobrerrepresentacin). Los desacuerdos entre las dos
cmara, en un estado federal pueden resolverse mediante negociaciones de
delegados de las dos cmaras en un comit conjunto (como en Alemania,
Estados Unidos y Suiza) o por decisin de las dos cmaras en sesin
conjunta (como en Australia, India, Venezuela y, para algunos temas,
Brasil).
El bicameralismo rene algunos efectos de la divisin de poderes tanto
horizontal como vertical. Primero, ofrece a los partidos un incentivo para
ampliar la agenda de temas, a la vez que permite a los ciudadanos la
divisin de sus votos de un modo anlogo a las elecciones separadas
horizontalmente. Al mismo tiempo, las cmaras altas federales pueden
promover la cooperacin vertical entre el Gobierno central y los gobiernos
regionales en la toma de decisiones polticas.
Un bicameralismo simtrico con suficientes mecanismos de cooperacin. tiene efectos parecidos a las reglas de decisin inclusivas (como la
mayora de dos tercios que se requiere para decisiones en muchos temas
constitucionales en Blgica, la mayora de dos tercios en cada una de las
dos cmaras usada en Argentina, o el requerimiento de doble mayora con
respecto a los cantones de Suiza, como se ver ms adelante). El
requerimiento de dos mayoras diferentes en las dos cmaras para la toma
de decisiones equivale al requerimiento de una supermayora. Incluso si
cada una de las cmaras toma decisiones por la regla de la mayora simple,
las decisiones conjuntas de dos cmaras polticamente diferenciadas sern
negociadas y se alcanzarn en torno a alternativas moderadas e
intermedias. Una decisin bicameral recibir habitualmente el apoyo de
una mayora inclusiva, de modo que dar satisfaccin a un nmero mayor
de ciudadanos que una decisin unicameral (Riker, 1992a, b).
Casos:
COOPERACIN Y CONFLICTO INTERINSTITUCIONAL VERTICAL
21 1
QU SE V OT A
mantener
los esquemas
cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos partidos
menores, especialmente los populistas (o agrarios, ms tarde Partido Popular,SVP),
tambin han obtenido representacin (Gruner, 1978; Linder, 1994).
De 1874 a 1959, el nmero de referndums sobre legislacin federal aumento
continuadamente desde una media de uno cada dos aos y medio a uno cada
cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del gobierno
nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que muchos
cantones contienen un nmero muy pequeo de votantes, una minora nacional
farmada por un conjunto de pequeas mayoras cantonales puede vetar una
propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referndum estuvieran
distribuidos entre los cantones de un modo ptimo, el mnimo nmero de votantes
capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sera menos del 10
por ciento (Germann, 1992).
La amenaza permanente de referndum - m s que el veto real en s mismaevita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que lla
Asamblea puede aprobar legislacin por mayora simple, el temor de una ulterior
derrota en referndum induce a los legisladores a construir mayoras
parlamentarias muy amplias (Neidhart, 1970).
Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rotatorio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cmaras de la Asamblea
Federal. Durante mucho tiempo, la Constitucin requiri formalmente que no
hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantn (hasta que la regla formal ue
abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente
5bedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones
germanfonos ms grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes de
los cantones latinos (habitualmente, un miembro del cantn francfono ms
grande, Vaud, y otro bien de otro cantn francfono, bien del cantn italianfono de
Ticino, bien los dos). Esta distribucin es bastante proporcional a la distribucin de
las lenguas de familia entre la poblacin: aproximadamente, un 70 por ciento
alemn, un 20 por ciento francs, un 9 por ciento italiano (y un 1 por ciento
romance). En aos recientes, la inclusin de al menos una mujer en el Consejo se
ha convertido tambin en una regla informal. Los cargos en el Consejo suelen
cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a propuesta del partido
correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo con el origen esperado de
rea y lengua. La combinacin de reglas sobre el cantn, la lengua y el gnero, as
como las preferencias de partido, suelen reducir mucho el nmero de candidatos
potenciales.
Sobre la base de la evolucin electoral anteriormente esbozada y la amenaza de
referndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables entre los
radicales y los conservadores desde 1891, as como a la ampliacin de la coalicin a
los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente durante el perodo
de guerra y de posguerra, 1943-54. La frmula mgica ms estable no fue
adoptada, sin embargo, hasta despus de las elecciones de 1959, cuando,
excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo (tres de ellos
por enfermedad). Esta oportunidad para una renovacin ms amplia abri la puerta
a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspondiente distribucin de
cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los socialistas y los
populistas es 2: 2: 2: 1, respectivamente, en ajustada proporcin a los votos y
escaos de cada partido.
Para tener expectativas razonables de ganar un referndum en la mayora
QU SE VOTA
213
de los cantones, una coalicin nacional mayoritaria debera tener una mayora o al
menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayora de los cantones.
Adems, un nmero notable de votantes en un referndum pueden no seguir la
posicin adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, especialmente
en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minoritarios, o pueden
abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas o son
indiferentes. Ni siquiera los lderes nacionales de los partidos pueden contar
siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante independientes (Steiner, 1983).
En la crucial eleccin de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una
mayora absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en slo
seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayora en slo un cantn. En cambio, los socialistas fueron el partido ms votado en ocho cantones,
incluidos los dos cantones gemanfonos ms grandes, Berna y Zurich, y quedaron
a la par con los radicales en el cantn francfono ms grande, Vaud, todos ellos
proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencionado
anteriormente.
Todos estos factores llevaron a partidos polticos movidos por motivaciones
razonablemente auto-interesadas a la formacin racional de mayoras con
miembros numricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Federal.
En la Asamblea bicameral elegida en 1959, caba formar una coalicin estrechamente ganadora mnima con los radicales y los conservadores-cristianos, los
cuales habran reunido 130 escaos sobre 244. Los dos partidos haban obtenido
en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero haban obtenido un apoyo
mayoritario entre los dos en slo doce de los veintin cantones, entre los cuales no
estaban incluidos los francfonos Vaud y Ginebra. Una mayora alternativa con
miembros numricamente superfluos, formada por los radicales, los
conservadores-cristianos y los populistas, se habra basado en un 59 por ciento de
los votos populares y en un 64 por ciento de los escaos, pero sus socios haban
obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en slo diecisis can-tones, entre los
cuales tampoco estaban incluidos los dos francfonos ms grandes. En cambio,
slo los cuatro socios de la frmula mgica, con inclusin de los socialistas, que
reunan entre todos un 85 por ciento de los votos populares y los escaos
parlamentarios, haban obtenido una mayora de votos en los veintids cantones,
lo cual permita que la correspondiente mayora legislativa y el Consejo pudieran
hacer frente con confianza al desafo de los referndums populares. (Clculos del
autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Basilea, 1964.)
De hecho, tras la adopcin de la frmula mgica en 1959, la proporcin de
todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constitucionales,
las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucionales)
que fueron derrotadas en referndum disminuy de un 40 por ciento en el perodo
anterior a un 25 por ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998).
Un modelo simplificado de la discusin aqu analizada puede verse en el
Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamao con desigual apoyo a los
partidos polticos puede producir una mayora nacional estrecha que es una minoria en la mayora de los cantones, as como una mayora nacional ampliada del
60 por ciento que sigue siendo una minora en algunos cantones, mientras que, en
cambio, una mayora tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los votos
populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.
CUADRO 4.8.
Cantones:
Radicales
Cristianos
Socialistas
Populistas
Otros
Total:
NorA:
Total
nacional:
10
10
15
5
6
5
10
26
25
25
10
10
10
14
40
35
25
100
La mayora nacional hipottica formada por los radicales y los cristianos con
(26+25) 51 por ciento de los votos, es mayora en slo un cantn, B (25/35). La mayora nacio-
nal con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con
(26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayora en slo dos cantones, A (25/40) y B (25/35).
Slo la an ms amplia coalicin de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos,
los populistas y los socialistas, que refine un 86 por ciento de los votos, es mayora en todos los
cantones.
QU SE VOTA
215
Los ciudadanos suizos se han beneficiado de varias circunstancias afortunadas en la historia contempornea, las cuales han establecido los fundamentos de
su bienestar. Una de ellas, y no la menos importante, ha sido el establecimiento
de unas instituciones federales que requieren mayoras tanto a nivel nacional
como en los cantones para la toma de decisiones polticas. Las correspondientes
supermayoras legislativas y ejecutivas han permitido el desarrollo pacfico de un
alto grado de pluralismo poltico y cultural y una gran estabilidad democrtica y de
polticas pblicas.
QU SE VOTA
217
El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cmaras, que es un producto de la divisin vertical de poderes y de las elecciones separadas para los diferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre los
dos principales partidos y sus socios de coalicin para la aprobacin de legislacin
en temas importantes con amplio apoyo poltico. En 1949, slo un 10 por ciento de
todas las leyes federales requirieron la aprobacin de la cmara alta. A mediados
del decenio de 1990, la proporcin de legislacin federal so-metida al derecho de
veto absoluto de la cmara alta haba aumentado hasta un 60 por ciento. As pues,
la mayor parte de la legislacin tiene que ser aprobada de hecho con el apoyo de los
cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales renen en conjunto una media
del 90 por ciento de los votos populares. A pesar de que la cmara alta no
interviene formalmente en la investidura o la censura del Canciller y del Gabinete,
se considera que tuvo un papel destacado en las di-misiones de al menos dos
Cancilleres, el cristiano-demcrata Konrad Adenauer en 1963 y el socialdemcrata
Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993).
El desempeo legislativo en perodos de gobierno bicameral dividido puede ser
comparado favorablemente con el de los perodos de gobierno bicameral unificado,
es decir, con la misma mayora poltica en las dos cmaras. El nmero de leyes
aprobadas anualmente por la cmara baja en el perodo de gobierno bicameral
dividido 1969-81 fue 103, mientras que los nmeros correspondientes en los
perodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para 198290, con una media total de 111. La proporcin de leyes que requeran la aprobacin
de la cmara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en el perodo
mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por ciento en los dos
perodos mencionados de bicameralismo unificado, con una media total de un 52
por ciento. (Clculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)
El despliegue del modelo federal de la Unin Europea requerira una expansin de los poderes del Parlamento Europeo y unas relaciones interinstitucionales ms equilibradas, pero est anticipado por la evolucin reciente. El modelo federal se basa en un doble criterio de representacin. Mientras que el Consejo, formado por representantes de los gobiernos de los estados, puede ser considerado una cmara alta de representacin territorial, el Parlamento sera el rgano representativo de los ciudadanos europeos en su conjunto. De acuerdo con
las relaciones tpicas de un rgimen parlamentario, la Comisin, u rgano ejecutivo, sera nombrada por las dos cmaras parlamentarias y seria responsable
ante ellas.
En el esquema existente, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo
son elegidos por separado y con diferentes reglas. Esto suele producir la posibilidad de formar diferentes mayoras polticas de partido en cada cmara, como
tpico bicameralismo simtrico de los estados federales anteriormente analizado.
como resultado, las decisiones interinstitucionles tienen que basarse en acuerdos
muy amplios. En particular, los miembros de la Comisin Europea, incluido el
Presidente, que eran tradicionalmente nombrados por el Consejo (en la prctica,
por los gobiernos estatales), necesitan la aprobacin del Parlamento desde que
entr en vigor el Tratado de Amsterdam en 1999. El requerimiento de dos
mayoras, en el Consejo y en el Parlamento, tiende a producir una supermayora
consensual no sustancialmente diferente en su composicin partidaria del apoyo
dado a las Comisiones nombradas con los procedimientos anteriores, pero somete
al rgano ejecutivo de la Unin Europea al control de los representantes de los
ciudadanos europeos.
Las relaciones interinstitucionales federalizantes segn el modelo aqu esbozado han sido promovidas por los partidos polticos agregativos de mbito europeo. Las sucesivas ampliaciones de la Unin Europea hicieron que un nmero
creciente de partidos nacionales o regionales obtuvieran representacin en las
instituciones, desde unos 40 en la primera eleccin directa del Parlamento Europeo en 1979, hasta 110 en 1999. No obstante, es muy notable que el nmero
absoluto de Grupos Polticos Europeos en el Parlamento disminuyera a raz de las
elecciones de 1994 y de 1999 y que la fragmentacin partidaria en el Parlamento
disminuyera de un modo continuado en cada una de las cinco elecciones del
perodo 1979-99 (si se mide, por ejemplo, mediante el nmero efectivo de partidos
u otros ndices parecidos de fragmentacin). A pesar de representar a quince
estados-miembros con sus propios sistemas de partidos, el Parlamento Europeo
de finales del siglo xx y principios del siglo xxi est menos fragmentado que los
parlamentos de varios pases europeos, como Blgica, Dinamarca, Finlandia,
Holanda e Italia.
El Partido Socialista Europeo fue el grupo mayor en el Parlamento Europeo
tras las cuatro primeras elecciones, con una media de un tercio de los escaos,
aproximadamente, y el nico grupo que integr partidos nacionales de todos los
estados-miembros desde la primera eleccin. Tambin incluye al partido
poscomunista italiano de los Demcratas de Izquierda desde 1994. El Partido
Popular Europeo, que inicialmente reuni a partidos cristiano-demcratas de
nueve pases, fue ampliado con los conservadores britnicos y otros aliados
menores en 1992, Forza Italia en 1995, y los gaullistas franceses en 1999, cada
uno de los cuales haba formado anteriormente sus propios grupos de tipo nacionalista. Se convirti en el mayor grupo del Parlamento tras la quinta eleccin
en 1999.
QU SE VOTA
219
Los dos Grupos Polticos Europeos mencionados, los socialistas y los populares, siempre han reunido conjuntamente ms de la mitad de los miembros
del Parlamento Europeo y esta proporcin ha aumentado en cada eleccin. Los
socialistas y los populares, junto con los intermedios liberales, que son el tercer
grupo en nmero de escaos, tienden a formar coaliciones conectadas en torno
al centro, especialmente en temas econmicos y de poltica exterior. Tambin se
forman algunas coaliciones alternativas, como la llamada mayora de progreso
organizada en torno a los socialistas con los verdes, los comunistas y los liberales
como socios potenciales, especialmente con respecto a temas de poltica social y
derechos humanos. Asimismo, se han formado coaliciones de centro-derecha sin
los socialistas, incluso para la eleccin del presidente del Parlamento (Gafney,
1996; Raunio, 1997; Jacobs, Corbett y Shakleton, 2000).
La formacin de Grupos Polticos Europeos cada vez ms agregativos y de
coaliciones mayoritarias polticamente viables ha dado mucha ms eficacia al
Parlamento Europeo desde finales del decenio de 1980 que en periodos anteriores.
En la medida en que el Parlamento es capaz de tomar decisiones, se promueven
relaciones interinstitucionales correspondientes al modelo federal de la Unin
Europea. Los partidos polticos en el Parlamento Europeo se benefician de las
oportunidades creadas por las reglas institucionales existentes en un momento
dado. Pero, al mismo tiempo, crean estas oportunidades mediante la pro-mocin
de tratados y regulaciones de tipo constitucional que reducen el tradicional
dficit democrtico de las instituciones europeas y reemplazan el papel
dominante del Consejo por frmulas ms complejas. En la medida en que las
agrupaciones partidistas nacionales ceden terreno a grupos multipartidistas ms
amplios de mbito europeo, las decisiones hacia una unin ms estrecha encuentran menor resistencia nacionalista. El modelo intergubernamental, que
condujo a la euroesclerosis y el europesimismo a principios del decenio de
1980, ha sido gradualmente sustituido por relaciones interinstitucionales federalizantes capaces de promover perspectivas ms optimistas (Colomer y Flosli,
1997; Colomer, 2001a).
La desintegracin de Yugoslavia
La dispersin de Yugoslavia en el decenio de 1990 es un ejemplo espectacular de la difcil supervivencia de una federacin multinacional en democracia
cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en
dominante. La mayor debilidad del pas desde su fundacin fue una composicin
dispar en ventaja de Serbia, previamente independiente.
Al final de la primera guerra mundial, Eslovenia y Croacia, liberadas por la
cada del Imperio Austrohngaro y con temor al expansionismo italiano, se unieron a la Gran Serbia para formar el llamado Reino Unido de los Serbios, los
Croatas y los Eslovenos (en este orden), bajo la monarqua serbia. Dicho en pocas
palabras, las instituciones polticas serbias, tal como haban sido diseadas en la
Constitucin serbia de 1903, fueron extendidas a otros territorios en 1918. Se
mantuvieron las frmulas bsicas de un estado unitario y un rgimen parlamentario unicameral, las cuales promovan una alta concentracin del poder. Se
estableci una sola nacionalidad e incluso se proclam una sola lengua, el serbocroata-esloveno. Los tres pueblos se consideraban eslavos y compartan la
religin cristiana, aunque haban acumulado la pertenencia a dos imperios (el
QU SE VOTA
221
dudas generalizadas acerca del futuro de la ficcin federal autoritaria. La ingeniera constitucional de Tito a favor de nuevas repblicas y provincias acab provocando efectos no intencionados. Una vez se convocaron elecciones competitivas, stas se convirtieron en plataformas para la promocin y la manipulacin de
sentimientos de pertenencia e identidad que promovieron confusin y desintegracin.
A partir de 1989, el nuevo Presidente serbio elegido, el ex comunista (ahora
socialista) Slobodan Milosevic, lider el proyecto de una reunificacin serbia)).
Primero, impuso el control de su partido poltico sobre el Gobierno de
Montenegro y el control administrativo de Vojvodina, al tiempo que suprimi la
Asamblea y el Gobierno de Kosovo. En 1991, la declaracin de independencia de
la tnicamente homognea Eslovenia, donde apenas vivan serbios, fue respondida con la rpida retirada de las tropas federales dominadas por los serbios. De
hecho, la secesin eslovena podra haber dado a los serbios tina mayora ms
clara en el resto de Yugoslavia. La independencia de Croacia en 1992, en cambio, provoc un intento serbio de conquistar la Eslavonia oriental, as como la
proclamacin de la Repblica serbia de Krajina, aunque Croacia acab reconquistando el territorio en 1995. El choque entre los serbios y los croatas fue muy
sangriento durante la guerra de Bosnia-llerz_egovina en 1992-95 (con unos
250.000 muertos), y termin en la divisin de hecho del pas entre la federacin
croata-musulmana de Bosnia-Herzegovina y la Repblica Serbia de Bosnia. En
Kosovo se procedi a una limpieza tnica (por las dos partes), incluso durante
los bombardeos de la OTAN en 1999.
En suma, el lder del proyecto de la Gran Serbia, Milosevic, que gobernaba
sobre un cuarto, aproximadamente, de la poblacin total de la antigua Yugoslavia, trat una y otra vez de redibujar el mapa de los Balcanes de modo que le
permitiera, como nuevo presidente de una Yugoslavia reducida, gobernar sobre
ms de la mitad de la misma poblacin. Pero todos los grupos minoritarios resistieron el intento y eligieron la secesin (Bennett, 1995; Udovicki y Ridgeway,
1997).
QU SE VOTA
223
embargo, son ms vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen mecanismos federales ms robustos de cooperacin multilateral (Colomer, 1998a
1999c).
Caso:
EL REINO MUY UNIDO
A mediados del siglo XVIII , el rgimen poltico de Inglaterra era considerado el mejor ejemplo de una nacin en el mundo que tiene como fin directo de
su constitucin la libertad poltica fundada en el principio de la separacin de
poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo xx, los
estudiosos de la poltica coincidan ampliamente en que el Reino Unido era el
ejemplo original y mejor de un modelo de democracia basado en la concentracin
del poder (vase, por ejemplo, Ljphart, 1984: 5).
De hecho, la vieja Inglaterra se haba convertido en un complejo
compuesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda
(en 1801-1921). Durante algn tiempo tras la unin con Escocia, el
Gobierno central en Londres respet la autonoma escocesa, especialmente
en asuntos de religin, derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaa estuvo
tambin altamente descentralizada a favor de los Gobiernos locales al menos
hasta principios del siglo xlx (North y Weingast, 1989; Weingast, 1995).
Sin embargo, el rgimen britnico era particularmente vulnerable a las
tendencias unificadoras debido a que la inicial divisin horizontal de poderes se
basaba en la coexistencia de la Cmara de los Comunes con instituciones nodemocrticas, principalmente un ejecutivo monrquico y una cmara alta
aristocrtica. Con la continuada expansin de los derechos de voto durante los
siglos xix y xx (como se ha analizado en el Captulo 2), la Cmara de los Comunes elegida popularmente acab prevaleciendo sobre el Rey y la Cmara de
los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sistema
electoral muy restrictivo basado en la regla de la mayora relativa, el cual suele
producir un sistema de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. As pues, la
democratizacin comport una creciente concentracin de poderes en manos de
un solo actor, el partido en el Gabinete y, ms exactamente, el Primer ministro.
Como resultado de esta evolucin, tambin la justicia se hizo vulnerable a la
correspondiente mayora parlamentaria. La unificacin del Gobierno nacional
provoc, asimismo, una creciente centralizacin. Mientras que ciertas
instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas, Irlanda eligi la
secesin antes de ser dominada, en 1921. Ms tarde, el conflicto violento en
Irlanda del Norte condujo a la supresin de la Asamblea local por el Gobierno
central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno
central durante el decenio de 1980, incluida la abolicin del Consejo del Gran
Londres.
Slo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un restablecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que haban sido excluidos
del poder durante un largo perodo sin alternancia en el Gobierno. Los turnos
entre los partidos laborista y conservador haban durado una media de menos
de siete aos entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de
nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta dieciocho aos despus de la pri-
QU SE VOTA
225
mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas que
dieron a los conservadores una mayora absoluta de escaos en la Cmara de los
Comunes (siempre basada en una minora de votos populares), un perodo casi
tres veces ms largo que el promedio anterior.
A partir de ciertos clculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista
eligi preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmente
con los liberales, que haban permanecido en la oposicin durante varios decenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producan una alternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Gabinete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inici las correspondientes reformas institucionales.
Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de
divisin del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Primero,
los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introduccin de
la eleccin directa del alcalde de Londres y de la representacin proporcional para
la eleccin separada de la correspondiente Asamblea local. Se crearon Asambleas
y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin poderes fiscales ni
legislativos) sobre la base de una representacin proporcional. Un pacto entre los
Gobiernos britnico e irlands, as como entre todos los partidos de la regin,
condujo a la devolucin condicional del autogobierno a Irlanda del Norte y al
establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confederal entre los estados
de las dos islas.
A nivel horizontal, se lanz una iniciativa para una ambiciosa reforma electoral de la Cmara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dej de ser
una excepcin en Europa cuando, en 1 9 9 9 , sus representantes en el Parlamento
Europeo fueron elegidos por representacin proporcional (como en todos los
dems estados-miembros de la Unin Europea). El Gobierno haba establecido
una Comisin Independiente sobre el Sistema de Votacin, presidida por el
antiguo ministro laborista y lder de los liberales en la Cmara de los Lores, Lord
Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboracin de una seleccin de
destacados politlogos (o pseflogos, como llaman all a los expertos electorales).
En diciembre de 1998, la Comisin public un informe en el que recomendaba
que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigedad, basado en la
regla de la mayora relativa fuera reemplazado por un sistema de miembros
adicionales capaz de producir una alta proporcionalidad de la representacin.
(Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis-temas
electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir, 1 9 9 8 ;
Dunleavy y Margetts, 1999.)
Estas reformas podran producir un giro espectacular en las tendencias histricas tradicionales del rgimen poltico britnico que le llevaran de la concentracin del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obstante, desde el enfoque presentado en las pginas anteriores, hay que aadir algunos comentarios.
Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos
regionales en los territorios de Inglaterra podra inducir bien gobierno unificado
(si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayora en las regiones), bien
bipolarizacin entre el Gobierno central y Escocia, ms que una cooperacin
interregional.
Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios en la
Cmara de los Lores, sta no fue reemplazada por la correspondiente c-
CAPTULO
LA ELECCIN DE INSTITUCIONES
SOCIALMENTE EFICIENTES
Al elaborar un sistema de gobierno y fijar los diversos contrapesos y controles de la constitucin, debe suponerse que todo
hombre es un sinvergenza y no tiene otro fin en sus acciones
que el inters privado.
Mediante este inters hemos de gobernarlo y, por medio de l,
hacerle cooperar al bien pblico, a pesar de su insaciable avaricia y ambicin.
DAVID HUME
ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los
regmenes parlamentarios con representacin proporcional, as como por el
federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existencia de
mltiples ganadores y los incentivos institucionales para la cooperacin
multipartidista tienden a producir resultados altamente satisfactorios.
Asimismo, la divisin horizontal de poderes entre el Presidente y la
Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de
utilidad social si los incentivos para la cooperacin interinstitucional y
multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Ms
concretamente, las frmulas semipresidenciales con gobierno dividido, es
decir, la cohabitacin de diferentes mayoras polticas en apoyo del
Gabinete parlamentario y de la Presidencia, as como otras variantes intermedias y parlamentarizadas de la divisin horizontal del poder; son
mejores para inducir cooperacin interinstitucional que los regmenes
presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas ms rgidos y
potencialmente conflictivos de separacin de poderes.
Por ltimo, los regmenes parlamentarios unicamerales con reglas
electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unificado, es decir, un solo ganador absoluto, deberan ser considerados menos
eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los estados
unitarios en sociedades complejas tambin producen resultados peores que
los estados descentralizados.
Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son consistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el
desempeo econmico y social de diferentes tipos de rgimen democrtico.
Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo britnico de
rgimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayora
relativa fue analizado como el origen de la poltica de confrontacin. Los
efectos sociales de este modelo institucional pueden resumirse en dos
puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social-mente
minoritarios y sesgados que satisfacen slo las preferencias cle pequeos
grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por intereses
minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos en el
Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drsticos e inestabilidad en las polticas pblicas, las cuales a su vez desaniman la inversin y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad
(Finer, 1975, 1982).
Segundo, ciertas correlaciones estadsticas muestran que los regmenes pluralistas pueden ser comparados. favorablemente con los regmenes que promueven la concentracin del poder con respecto a ciertas
variables econmicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado que los
regmenes parlamentarios con representacin proporcional estn asociados
a ms altos niveles de participacin poltica y ms bajos niveles de
violencia poltica que las frmulas democrticas alternativas (Powell, 1982).
Los
regmenes
polticos
gobernados
colegialmente
con
Presidencial y
semipresidencial
1
(3)
Parlamentario
repr. proporcional
4
(8)
Total
10
(10)
(21)
Proporcin xito:
42 %
56%
69%
NOTA: Los nmeros son los casos de democracias en pases con ms de un milln de
habitantes con xito o duraderas, es decir, que han durado hasta 2000; los nmeros entre
parntesis son los casos de democracias en pases con rns de un milln de habitantes
fracasadas, es decir, que no han durado hasta 2000. Las proporciones de xito son las
proporciones de casos de democratizacin con xito sobre el nmero total cle intentos de
democratizacin.
F U E N T E : Elaboracin del autor con datos en Huntington (1991), lvarez et al. (1996), Gasiorowski (1996), Power y Gasiorowski (1997), Przewoiski et al. (en prensa), informes de Freedom House (1972-1999), y prensa. Vanse tambin los Cuadros 5.2 y 5.3.
Segn las categoras usadas en este libro, los regmenes institucionales democrticos se clasifican en parlamentario-mayoritarista, presidencial y semipresidencial, y parlamentario-representacin proporcional,
en el orden presumido de menor a mayor eficiencia social. Los cambios
institucionales se agrupan en los tres perodos histricos u olas de democratizacin habitualmente establecidos: 1874-1943, 1944-1973, y
1974-2000.
10
1943
1973
2000
mente amplio. Con respecto a las elecciones parlamentarias, es interesante observar que de las once democracias europeas con representacin
proporcional que quebraron durante los decenios de 1920 y 1930, todas
restablecieron la representacin proporcional en la ulterior redemocratizacin: siete tras la segunda guerra mundial (Alemania, Austria,
Blgica, Dinamarca, Holanda, Italia y Noruega) y cuatro tras la cada del
comunismo en el decenio de 1990 (Checoslovaquia, Estonia, Letonia y
Lituania). Entre los nuevos pases que usan la representacin proporcional, dos haban usado frmulas electorales mayoritaristas en anteriores experiencias democrticas fracasadas (Espaa y Grecia) y cuatro
fueron nuevos llegados a la democracia (frica del Sur, Eslovenia, Hungra e Israel).
Como ya se ha mencionado, tres democracias parlamentarias-mayoritaristas cambiaron a alternativas ms pluralistas sin fractura democrtica. Suiza se uni a la tendencia general europea de las nuevas democracias al final de la primera guerra mundial (Rappard, 1936). Nueva
Zelanda reemplaz los distritos uninominales y la regla de la mayo-ra
relativa, que haban producido el sistema bipartidista ms puro del
mundo, con la representacin proporcional, que ha producido multipartidismo y Gabinetes de coalicin, tras una decisin en referndum en
1993 (Vowles, 1995; Jackson y McRobie, 1998). Japn reemplaz un sis-
en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japn en 1994), y dos han sido cambios
desde frmulas parlamentarias con representacin proporcional a frmulas
de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ninguna
democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un rgimen
parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido varias
reglas electorales proporcionales y una incipiente descentralizacin, como
se ha analizado al final del Captulo 4.
Los cambios a favor del federalismo y otras frmulas de divisin
vertical del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cuatro
democracias de larga duracin han mantenido estructuras federales desde
el principio: Australia, Canad, Estados Unidos y Suiza. Cuatro grandes
pases latinoamericanos han mantenido frmulas federales incluso durante
perodos autoritarios: Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela. Los cambios
desde estados unitarios o imperiales a estructuras federales o regionales
durante los procesos de democratizacin o durante perodos democrticos
incluyen Africa del Sur, Alemania, Austria, Blgica, Espaa, India e Italia
(cf. Elazar; 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b, Tabla 2).
Las federaciones tienden a fracasar si estn formadas por slo dos
unidades y si han sido diseadas bajo regmenes autoritarios, como se ha
analizado en el Captulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia
atrs a partir de federaciones multilaterales en contextos democrticos,
Cuando en un territorio se han creado mltiples ganadores, stos resisten
efectivamente los intentos de simplificar la estructura poltica correspondiente.
A finales del siglo xx, de los sesenta y cuatro regmenes democrticos
en pases con ms de un milln de habitantes, slo un 16 por ciento son
regmenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas, mientras
que un 50 por ciento son regmenes presidenciales o semipresidenciales, y
un 34 por ciento son regmenes parlamentarios con representacin
proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un 23 por ciento
tienen una divisin de poderes de tipo federal. El xito relativo de las
frmulas pluralistas debe ser sometido a la observacin de su
supervivencia en el futuro. Sin embargo, el anlisis emprico aqu presentado permite mantener la hiptesis sobre la mayor capacidad de las
instituciones polticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un
apoyo estable.
IN S T IT U C I O N E S POLTICAS
Parlamentario
mayoritarista
1 era ola
Australia 1902
1874-1943_ Canad 1891
Presidencial y
semipresidencial
Parlamentario
repr. proporcional
Finlandia 1907
Irlanda 1920
Suecia 1910
Suiza 1918
Suiza 1874-1918
Francia 1870-1940
Argentina 1912-30
Austria 1918-33
Espaa 1869-73,
Chile 1925-73
Blgica 1899-1940
1890-1923, 1931-36
Colombia 1903-49
Checoslovaquia 1918-39
Portugal 1910-26
Dinamarca 1915-40
Cuba 1940-52
Estonia 1922-34
Francia 1848-51
Holanda 1917-40
Uniguay 1918-73
Italia 1919-22
Semipresidencial
Letonia
1922-34
Alemania 1918-33
Lituania
1922-26
Noruega 1897-1940
Total:
Democracias duraderas:
5
1
4
Democracias fracasadas:
3
8
10
------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
239
QU SE VOTA
CUADRO 5.2. (Cont.)
Parlamentario
mayoritarista
Presidencial y
semipresidencial
Colombia
Parlamentario
repr. proporcional
1958
Alemania 1948
Austria 1945
Venezuela
Blgica 1945
Jamaica 1962
Semipresidencial
Dinamarca 1945
Japn 1952-1994
Francia 1958
Francia 1945-1958
2da. ola
Botsuana 1966
1944-73
1958
Mauricio 1968
Holanda 1945
Trinidad 1962
Israel 1948
Italia 1945
Noruega 1945
Argentina 1946-55
Corea S. 1960-61
Bolivia 1952-64
Ghana 1969-72
Brasil 1945-64
Grecia 1946-67
Ecuador 1948-61
Indonesia 1955-66
Filipinas 1946-72
Kenya 1963-66
Guatemala1 944-54
Laos 1954-58
Honduras 1957-62
Malasia 1957-69
Nigeria 1960-5
Paquistn 1947-54
Sierra Leone 1961-6
Madagascar 1960-71
Nigeria 1979-82
Panam 1952-68
Paquistn 1972-6
Sudn 1956-57,65-68
Per 1956-67
Tailandia 1975-76
Scmipresidencial
Turqua 1961-80
Somalia 1960-8
Total:
Democracias duraderas:
Democracias fracasadas:
Lbano 1943-76
6
15
4
13
9
1
INSTITUCIONES POLTICAS
CUADRO 5.2.
Parlanrentario
mayoritarista
3era Ola
1974
(Cont.)
Presidencial y
semipresidencial
Parlamentario
repr. proporcional
Argentina 1983
Bolivia 1982
R. Checa 1990
Brasil 1979
Eslovaquia 1994
Chile 1990
Corea S. 1988
Eslovenia 1991
Espaa 1977
R. Dominicana 1966
Ecuador 1979
El Salvador 1984
Estonia 1992
Grecia 1975
Hungra 1990
Filipinas 1986
Japn 1994
Guatemala 1985
Honduras 1982
Israel 1996
Malawi 1994
Letonia 1994
Nueva Zelanda 1993
Mal 1992
Mxico 1997
Namibia 1990
Nicaragua 1990
Panam 1994
Taiwan 1996
Uruguay 1984
Senupresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1990
Lituania 1992
Mongolia 1992
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996
FRACASOS:
Ghana 1979-82
Nigeria 1991-2
Per 1980-92
Uganda 1980-4
--------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Total:
Democracias duraderas:
Democracias fracasadas:
2
0
27
4
11
0
Parlanrentario
mayoritarista
Australia 1902
Presidencial y
semipresidencial
Argentina 1983
Parlamentario
repr. proporcional
Botsuana 1966
Bolivia 1982
Canad 1891
India 1947
Brasil 1979
Chile 1990
Austria 1945
Blgica 1945
Jamaica 1962
Mauricio 1968
Papa-N. Guinea 1977
Colombia 1958
Corea S. 1988
Costa Rica 1953
R. Checa 1990
Dinamarca 1945
Eslovaquia 1994
R. Dominicana 1966
Ecuador 1979
Eslovenia 1991
Espaa 1977
El Salvador 1984
Estados Unidos 1879
Estonia 1992
Finlandia 1907
Trinidad 1962
Filipinas 1986
Grecia 1975
Guatemala 1985
Honduras 1982
Holanda 1945
Hungra 1990
Irlanda 1920
Italia 1945
Japn (1952) 1994
Mxico 1997
Namibia 1990
Letonia 1994
Nueva Zelanda (1876) 1993
Nicaragua 1990
Noruega 1945
Panam 1994
Taiwan 1996
Suecia 1910
Suiza (1874) 1918
Uruguay 1984
Venezuela 1958
Semipresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1991
Francia(1945)1958
Lituania 1991
Mongolia 1991
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996
- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -Total:
10
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1 6%
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