Zahit der Austrokeynesianismus zur gesellschaftskritischen Okonomie? Brigitte Unger Was ist gesellschaftskritische Okonomie? ‘Wenn man nach dem Begriff »gesellschaftskitische Okonomies im Internet googlet, go finden sich darin nur Fintragungen der Zeitschrift Kurswechsel, Gesellschaftskri tische Okonomie it demmnach ein Begriff, den es nur im Kurswechsel gibt, und der tuntrennbar mitihm verbunden ist. Dle Frage muss daher lauten: ist der Austrokeyne sianismus fur die Herausgeberinnen, Autorlnnen und Leserinnen des Kurswechsels ‘in salonfihiges Konzept? Ist er flr die ideologische Einstellang dieser Zielgrappe politsch uad gkonomisch akzeptabel2 Fandiger wird man, wenn man den Begriff »Gesellschaliskritiks ergooglet. Werke von Habermas, Durkheim, Marx und vielen anderen mehr, tauchen dann am Bildschirm auf. »Gesellschaftskrtikzielt auf die Analyse (problematischer) ge sellschafllicher Steukturen und (wenn moglich) auch auf praktische Verbesserung Gurch Einzelmanahmen, grundlegende Reformen oder gar durch revolutionare Unalzungen« definiert Wikipedia diesen Begriff (www.wikipedia.com). Ist der Austrokeynesianismus ein gesellschaftsveranderndes oder gar Fevolutionares Kon, opt? Beide Fragen, nach dem speziell geselischaftskritsch 6konomischen Aspekt des Austrokeynesianismus und nach seiner algemeinen gesellschaftskeitischen Funktion, fassen sich zanachst einmal mit einem klaren Nein beantworten. Der Austrokeyne slanismus war fir die mesten Herausgeberlnnen, Autorinnen und Leserinnen des Kurswechsels immer 2u wenig links, 2u wenig rot, 20 sehr mit dem Klassenfeind verbridernd, zu schr die Arbeite eilullend und za sehr rosa, Und der Austrokeyne Slanismus war von seinem Entstehungszeitpunkt in den 1960er oder frthen 1970er Jahren bis 2a seinem Ende in den 1980er oder 1990er Jahren nie ein revolutionares ‘Umvlaungskonzept. Eflektive Gesellschaftskriti, wie sie der Marxismus oder der Sovalismus betrieb, war ihm fremd, Es war nie seine Absicht den status quo 20 ver: ndern. Im Gegenteil, Reformen wurden vermieden und wenn sie erfolgten,zielten sie darauf hin, diesen status quo 7u erhal Schon ein nostagisches Flair anfet, war als Berubigung und Belriedung gedacht, nicht als revolutorisches Element. Trotzdem hat erin dieser Funktion der Beruhigung und Befriedung, einen wich tigen Beitrag zur Entwicklung der ésterreichischen Wirtschaft geleistt. Okonomisch Austrokeynesianismus, dem inzwischen, that ex, vetglichen mit anderen Lindeen, es erméglict, bis in die 1990er Jahre ma: krodkonomische Variablen wie Arbeitslosigket und Inflation besser steuern 2u kon nn als die Wirtschaftspolitikvieleranderer Linder. Gesllschaftspoltisch hat er das wor karwecel at Kurswechse 4/2006: 66-781. Unger: Za der Austokeynesianismus zur gtellchafiskrtschen Okooomlc? 6 Thema Solidartit hervorgehoben, die Idee gemeinsam im Boot 2u sitzen. Solange cs gelang hohe Wachstumsraten zu erzielen, ein Zusammenleben im Wiederaufbau lund Wachstum zu ermidglichen, wares auch méglich, den in Osterreich latent vor handenen Hass gegen Randgruppen bedeckt zuhalten, Der Hass gegen das Fremde, das Andere wobnt dem Alpenbewohner, dessen Weit- und Umsicht ja ducch die um: Tiegenden Berge begrenzt ist in tester Secle inne. Man sagt a, dass der Mensch nur so weit denken kann, wie er sehen kann. Dem Austrokeynesianismus gelang es, die latent vorhandene Auslinderfeindlichkeit der Osterzeicher und Osterteicherinnen im Zaum des allgemeinen Wohlstands zu halen. Im folgenden soll das Konzept des Austro-Keynesianismus dargestellt werden (siche IL) und gezeigt werden, wie wirtschaftspolitische Krisen durch ihn Gberwun: den wurden (siche II). Ob es aus heutiger Perspektive geschen ein erfolgreiches wit schaftspolitisches Konzept war und was er gesellschaftspolitisch bewirkt hat, wird am Schluss evaluiert (siehe IV). Der Austro-Keynesianism, ein ge bis in die 90er Jahre TL Die Sternstunden des Austro-Keynesianismus genes wirtschaftspolitisches Konzept Wann der Austrokeynesianismus genau begann, Hiss sich ex post nicht rachr genau beurteilen. Meist werden die 1960er Jahte genannt, Spaetestens aber etabliert war cals der erste Olschock Osterreich 1973 vollkommen unvorhergeschen traf. Die Lohnabschlisse wurden noch unter einer sehr optimistischen Wachstumsprognose ‘yon +3,5% abgeschlossen, wihhrend in Wirklichkeit ein Wachstumseinbeuch von -2% crfolgte. Gemeinsam korrigierten die Sozialpartner den Beler ueberhihter Lon abschlisse. Vallbeschiftigung hatte Priritit, auch fir die konservative Opposition. Die Regierung beschloss zwei Budgetiberschreitungsgesetze und weiteteerstmals das Budgetdefizt stark aus. Der Inflationsdruck sollte durch cine Hartwahrungs: politi der Oesterreichischen Nationalbank durch Fixierung des Schillings an die DM erfolgen. Man hoffe dadurch auf einen Import des niedrigen Preisniveaus von Deutschland nach Osterreich. Es ist ein Spezfikum der dsterreichischen politischen ‘Akteure, dass sie auf Grund der Erfahrung mit Hyperinflation in den awanziger Jah ren inflationre Tendenzen extrem firchteten, Eine Abwertung warde auch von den Gewerkschaften immer abgelehat (siehe 2. B, Kreiskys Versuch, den ersten Olschock mit einer Abwertung 2u entgegnen, der von Gewerkschallsprisident Anton Benya iassiv abgelehnt wurde). Aus Angst vor Inflation waren auch die Lohnabseblisse in den Folgejahren sehr zuriickhaltend. Offentliche Investitionsprogramme und in direkte Zinssubventionen sollten die privaten Investitionen ankurbeln, Insgesamt bestand dieses Modell, das spiter als »Austro-Keynesianismus« bekannt wurde, aus folgenden nachfrage-und angebotssetigen Instrumenten (auf Vollbeschaitigung und Wachstum orientier? 1. Budgetdefiite um die Nachfalge 2u stimulieren 2. eine akkommodierende Geldpolitik der niedrigen Zinssitze um die privaten Inyesttionen anzukurbelo 3. Horten von Arbeit in der Verstatlchten Industrie 4. eine Hartwihrangspolitik 5. eine gemaiigte Einkommenspolitik der Sozialpartner, Kurswechsel 4/2006: 66-78 evr rsmechselatos B. Unger: Zaht der Autrokeynesianismos zur geselichafsrischen Okonomie? 11.2 Der Austro-Keynesianismus im Rahmen des Osterreichischen ‘Wohlfahrtsstaates Der Austro-Keynestanismus war ein wichtiger Bestandteil des @sterreichischen Wohl: {artsstaates, Seine makodkonomische Steuerung erfuhr damit auch eine sozialpoli ‘ische Einbettung und Untermauerung (Unger und Heitzmann 2003), ‘Nach Esping Andersen (1990 u, 1996) gehért Osterreich zusammen mit Bel sien, den Niedeslanden, Frankreich, Deutschland und Italien zu den kontinentalen, ‘Bismarkchens, konservativen oder christlich-demokratischen Wohlfahrtsstaaten, Es war Bismarcks Idee, einen Woblfahrtss:aat 2u grinden, um das glatte und rei bungslose Funktionieren des mannlichen Arbeiters au garantieren, indem er gegen iit Arbeit verbundenen Risiken abgesichert wird, die durch 2weckgebundene Bei trige von Arbeitgebern und Arbeitnehmern finanziert werden, Dieses Konzept ist als Reaktion auf die franzasische Revoluticn zu sehen, Statt ein woui, ca ia, ga ira, «2 ira, les aristocrates on les pendrac (ja, es witd gehen, die Aristokraten werden ‘wir authingen) zu riskieren, sette Bismarck sechzig Jahre spater auf die Befriedung des minnlichen Broterwerhers. Beschiftigungsorientierte Sorialversicherungspro: ‘gramme orientieren sich am Einkommenserhalt dieses mannlichen Broterwerbers, indem sie das traditionelle Familiengefige zu erhalten versuchten, Fin funktionierender Arbeitsmarkt mit Vollbeschaftigung, ist eine Grundvoraus- setzung fir das Funktionieren moderner kontinentaler Woblfaheissaaten, da thre Finanzierung ja essenziell von zweckgebuncdenen Beitrigen dee Arbeitgeber und Ar beitnehmer abhingen. Die Vollbeschaftigungsstrategie der Nachkriegszet, die die Existenz dieser Woblfahrtsstaaten erlaubte, kam allerdings Mitte der 1970er Jahre, beginnend mit dem Olschack 1973, unter Druck. Kontinentale Wohlfabrtsstaaten sahen die Lsung des Beschiftigungsproblems nach dem Olschock 1973 im Abschot ten von Arbeit. Sie versuchten den Arbeitsmarkt intakt 2u halten, in dem sie das Acbeitslosenproblem in andere Bereiche, wie Ausbildung, Fruhpensionierung oder Invalidititsrente verschoben. »Wohlfahtt statt Arbeit« durch Frihpensionierung und Lnvalidititsrenten solten Jobs fir die steigende Anzahl weiblicher und junger eschattigungssucher ermoglichen. Die Strategie stll sich als problematisch heraus, da die Arbeitslosigheit immer weiter anstieg und ein geringerer Anteil von Arbeit: rnchmern einen immer grGeren Antel von Pensionisten zu finanzieren hatte. Dies war eine Bedrohung einer der Hauptfunktionen des Austrokeynesianismus, der auf die Solidartit der Arbeitaehmer und Arbeitgeber setze Das Alpenmodell der Nachkriegszet war eine erfolgriche Kombination von koor dinierter makrodkonomischer Politik, Steuer- Industie-Sozial-, Arbeitsmarkt-und Lohnpolitik, »Austro-Keynesianismus« beinhaltet eine breite Palette von Werkzeu- gen, die in der kommenden Krise eingesetz: werden konnten, Da das Modell sowobl angebots- als auch nachfrageseitige Elemente enthielt, konnte es dem externen Druck mit einer Vielzahl von Instrumenten, die virlabel einsetzbar waren, standhalten Zwischen 1970 und 1999, beteug die durchschnittiche Arbeitslosigkeit in Europa 64%, wahrend sie in Osterreich bei nur 3,3%, also beinahe der Halft, lag, Die Infla tionsrate, die 6.9% in Europa betrug, war in diesem Zeitraum nur 4,1% in Osterreich, Dieser hervorragenden Leistung des Austeokeynesianismus beviiglich nflations- und Arbeitslosenrate steht eine geringe Leistungsfihigkeit bezigich Einkommensvertei Jung und Zahlungsbilanzungleichgewichte gegentiber. or uswechel at Kurwehae 4/2008: 66B. Unger: hl der Austrokeynesanismas zur getllichaiskrtschen Okonomie? ® Gerade das ngesellschafiskritisches Element, wie eine Umvertellung der Einkom- ‘men und VermOgen fehlte. Fine »Gerechte Einkommensverteilung« war nie ein de klariertes wirtschaftspolitisches Ziel in Osterreich. Der Ginikoeffizient zeigt, dass die Ungleichheit der personellen Einkommensverteilung in Osterteich (31,6) ber dem EU: Durchschnitt (28,3 lag (Unger 1998). Auch die Leistungsbilane zigte cin Kleines Defizit auf (0,89 des BIP), wihrend sie in der EU ausgeglichen war, Insgesamt weist, das Alpenmodel allerdings eine bessere makrodkonomische Leistungsfahigkelt 2 Schen 1970 und 1999 auf, als die meisten anderen Linder. Bei der Bewiltigung von Arbeitslosighet rangierte Osterreich auf Patz 3 in Europa (damalige EU-9 und ehe- malige EFTA-Linder, lag nur hinter der Schweiz-und Deutschland, die allerdings in dden 90er Jahren grofe Schwierigkeiten bekamen. Bemigich der Erreichurg aller vier Ziele, lag Osterreich auf Platz ff, hinter Deutschland, Schweir, Norwegen und den Niederlanden. Es hatte eines der hdchsten Pro-Kopf-Einkommen Europas, es gab fast keine Streiks, und es hatte eine der geringsten Kriminalititsraten und sozialen, Frieden. Dies stelit die Frage, wie das dstereichische Alpenmodell die Herausforde rungen der 1980er und 1990er Jahre bewaltigt hat. IL.3 Krisenbewaltigungskapazitit des Austrokeynesianismus Wie Scharpf und Schmid (2000, Kapitel 1) zeigten, agierten die meisten Linder An- fang der 70er Jahre noch wie geschlossenen Wietschaften, Der internationale Handel und die Finanzmobilitit waren weit unter jenem Niveau vor dem Ersten Weltkrieg, Devisenkontrollen, Preisegulierungen und Importrestriktionen waren lich, Han delsabkommen wie GATT und WTO entstanden nur langsarm, Der Grad der Inter: nationalisierung war immer noch sehr maGig in diesem »goldenen Zeitalters. Der erste Olschock bedeutete das Ende dieser Periode des hohen Wachstums und der Volbeschaftigung. Das Alpenmodell unterschied sich hier von vielen Ansitzen in anderen Landern, indem es durch sein breites Repertoire angebots- urd nachfra sgescitiger Instrumente negative wietschafliche Auswitkungen Vor sich hinschieben konnte (Hemerijck, Unger, Visser 2000). Die enorme Steigerung des Olpreises durch die OPEC 1973 um mehr als das 16fache kam auf Osterreich wéllig unerwartet 2u. Einerstarken und gut organisierten ‘makrodkonomischen Wirtschafispoliik war es allerdings méglich, den Schock 2u absorbieren. Erstmalig verabschiedete das Parlament zwei Budgetiberschreitungsge setze und damit wurde das Defiit von 1,5% auf 45% des BIP erhoht. Die Einfuhrung der Laxusmehrwertsteuer auf Autos sollte die Importe dmpfen und die Leistungs: bilanz entlasten, Das Abkommen der Sozialpartner, die Lohnforderungen moderat zu gestalten, um die Inflation niedrig zu halten und die Aufwertung des Schillings uum 39%, sowie das Festlegen der Zinssitze unter deutschem Niveau halfen, die Stag flation zu dberwinden. Zu diesen makrodkonomischen Instrumenten wurden die Exportsubventionen erhoht, um den Ausfall privater Firmen und die Probleme durch die Aufwertung des Schillings zu kompensieren, Die statliche Industrie hortete Ar beet, de nach dem Schock sofort wieder flexibel eingesetzt werden konnte Die Arbeitsmarktpolitik setzte auf Auslinder als Puffer. 1975 wurde das Auslin- erbeschaftigungsgesetz der Zustindigheit der Sozialpartner Ubertragen. Als Folge davon wurden die Arbeitsgenehmigungen 1975 drastisch reduziert. 53.000 aus dlisch Beschattigte wurden zwischen 1973 und 1976 abgebaut, die Anzahl auslin. dlischer Arbeiter wurde um 20% zwischen 73 und 78 reduziert, was in etwa einer Kroes $2006: 66-78 vv sweet0 1B. Unger: Za der Austrokeynesianimus nur geselchafskrischen Okonomie? Redukaion des Arbeitskriftepotentials um 2% entsprach (siehe Scharpf 1991, S. 58) Arbeitszeitverkiraung auf 40 Stundenwoche half ebenfalls, das Beschaftigungs problem zu bewaltigen. ‘Osterreich absorbierte den ersten Olschock erfolgreich. Die Mischung einer ma: krodkonomischen Nachfragesteuerung mit angebotsseitigen Elementen, wie Ex portsubventionen, moderaten Lohnen, einer Hartwahrungspolitik und der verstat- lichten Industrie als Beschaftigungspufer,e-moglichtees, den Akteuren des Alpen. modells im ersten Olschock bess alsin anderen kontinentalen Wohlfahrtsstaaten, wie etwa in Belgien, die Schwierigheiten 2u zbsorbiere. ‘Der zweite Olschock 1978/79 traf Osterreich harter, weil er fast parallel mit der Hochzinspoltikin den USA, de sch auf Europa trug, tatfand, Die Austrokeynesia nische Strategie 2u wiederholen, wie es auch deim ersten Olschock ublich war, indem rman durch die Krise mit niederen Zinsen und hohen Budgetdefizten durchtaucht, ging diesmal daneben. Die Nationalbank verlor fast ein Dritel ihrer Wahrungsreser ‘ven und war damit gezwungen, die Zinsen auf das deutsche Niveau anzuheben. Das ‘Enden det aktiven Nominalzinspolitike (Winckler 1980) wurde mit dem Anstei igen der Bedeutung der Finanzmarkte begriindet. Wie Scharpf (2000, Kap. 1) betont, haat der erste Olschock nicht nur zur Stagflation in Europa gefuhrt, sondern auch ‘zum Heranwachsen grofer Offshore-Finanzzentten, die die Petro-Dollars Europa absorbierten, Das Heranwachsen von grofen Petro-Dollar-Markten, auSerhalb der Kontrolle nationaler Zentralbanken, fihte letztendlich zur Kapitalmacktliberalise rung im Europa. De facto mussten die Nationalbanken bereits einen fait a compli erfillen, Das Geld war bereits auferhalb ihcer Kontrollegeraten. In Osterreich war die Regulierung des Finanzmarktes sehr strikt gewesen und Kapitalexporte hatten, die Genehmigung der Oesterreichischen Nationalbank benotit. Erst 1987 wurden die Kapitalmarkte dereguliert, spiter als in anderen Linder. Die Sanktion der Fi ite hatte das Land bereits 1981 getroffen, als die Spekulation gegen den Schilling die dsterreichische Notenbank dezu zwang, ihre Zinspolitik autzugeben, Die Arbeitslosenquoten waren immer noch niedrig, diesmal aber um einen héheren Preis erkault; Mit einem Budgetdefzt von -3,5%, einer erzwungenen Erhohung der Zinssitze, massiver Verluste von Wihrungsceserven und einer Abwertung des Schl lings tum 2,3%. Die makrodkonomische Wirtschaftspoitik verlor an Steuerungska. pazitit und ~ mittels Unterstitaung fir altere Arbeitnehmer und Frihpensionie: rungen - wurden die Arbeitsmarkiprobleme langsam in die Sozialpolitik hiner: sgeschoben, Dadurch dass es leicht mglich war, Beschaftigungsprobleme ins Budget lund in die Pensionsversicherung auszulagern, wurden Reformen verschoben. Der zweite Olschock warde mit wirtschaftspolitischen Mitteln absorbiert, deren Wirk: samkeit angesichts der zunchmenden Globalisierung schwicher geworden waren. Die Arbeitsmarktpolitik bestand vorwiegend aus passiver Arbeitsmarktpoliti (mit ‘Ausnahme der Arbeitszeitverkiirzung). Junge und Arbeitslose wurden bet ihrer Ar beitssuche unterstitzt, basierend auf dem Arbeitsmarktfoderungsgesetz von 1968, Arbeitslose erhielten eine Leistung der Arbeitslosenversicherung (heute basierend auf dem Arbeitslosengesetz 1977). Insgesamt gelang es Osterreich in den 7Oer Jahren weit besser als anderen kontinentaler Wohlfahrsstaaten Arbeitslosigkeit zu bekimp- fen (Unger 2001). ‘Der markanteste Punkt der wirtschaftspolitischen Entwicklungen in den 80er Jab ren war der Zusammenbruch der verstaatlichten Industrie. 1985 war immer noch sor krswecheelat Kurswechel 12006: 66-78‘Unger: Zalt der Austokeynesianismus zur gsellschafisrischen Okonomie? a rund ein finftel der dsterreichischen Industrie verstaatlcht, wovon ein dritel der Stahlsektor war, Die verstatlchte Industrie beschattigte mehr als 100,000 Arbeter, 18,4% der gesamten Industrie Beschaihigten Sie erzelte31,6% des Umsatzes der Ge samtindustrie,21,5% der Exporte und tatigte19,2% der Invesitionen (siche Aiginger 1986 8. 495) Die verstaatlichte Industrie war stark subventioniert und einem intetnationalen ‘wirtschaftspoitischen Trend zu Folge, setze eine Privatisierungwelle in Europa ein In Belgien hatten die Privatisierungen berets in den 1960er Jahren begonnen und sich die Beschiftigten in der Stahlbranche bis in die 1990er Jahre bereits halbiert) (siche Aiginger 1986 S. 494), Osterreich versuchte wieder, die Beschifgten linger als in anderen Lindern 2u halten, und begann mit der Umstrukturierung der ver staatlichten Industrie erst spater, als die sozalstische Partel (SPO), nicht mehr Wil- lens war, die verstaatlichte Industrie weiter zu subventionieren. Die Gewerkschaften folgten dem neuen Programm zgerné, da der OGB im Dilemma stand, Er hatte cinerscits eine Versteatlichte Industrie dic die am besten organisierten und verdie nenden Arbeitnehmer hatte zu vertreten und anderseits dem Druck des privaten, Sektors stand zu halten, der immer weniger bereit war, die wachsenden Defiite der verstaatlichten Industrie mit zu finanaieren. Das Privatisierungsprogramra 1987 be inhaltete eine teilweise Privatisierung bis 2u 49%, Dass die verstatlichte Industrie geopfert wurde, in der immerhin die gewerk: schafilich am stirksten organisierten Betricbe und die oyalsten Wahler der SPO titig ‘waren, fdhrte2u einer Schwchung sowohl des OGB als det SPO. Die Arbeiter, frus- \riert von der Bedrohung ihrer Jobs, hatten die idealen Kunden der rechtpopulis schen Freiheitlichen Partei Ostereichs unter Jorg Haider, ‘»Makrookonomische Wirtschafspoltik hatte einen Schwenk von Vollbeschajtigung hin zu Budgetkonsoidierunge vorgenommen. Die hohen Zinssatze der frihen ‘80er Jahre belasteten das Budget. Die Zinsen in Kombination mit niedrigeren Wachstumsraten, bewirkten, dass die Staatsschuld schneller wuchs als da: BIP. ie Schulden- Output- Quote steg, und immer mekr Budgetausgaben musten den steigenden Zinszahlungen geopfert werden (Pirker 2004, $.29) Verschuldungsprobleme in Europa waren eine Konsequene der Finanzmirkte, die immer machtiger geworden waren, die USA Zinssatze die auf Grund der hohen Ver: schulddung in der USA gestiegen waren, gingen langsam auf Europa Uber, Stat einer Kombination niederer Zinsen und hoher Budgetdefizite, Kernsticken der keyne: nlschen Wirtschaftspolitk, waren es nun hohe Zinsen und niedrigere Budyetdefizite, die 2u einer Verabschiedung keynesianischer makrodkonomischer Wirts:haftspol. tik fir die Beschaftigung filhrten. Die Steuerreform 1988 hatte 2um Ziel das dster reichische Steuersystem auf internationalen Standard zu bringen. Die Ziele dieser Reform waren es, die Steuerbasis auszuweiten und die Steuersatze 2u senken, Wie Farny199%6 treffend zeigte, entwickelte sich Osterreich seit 1988 langsam zu einem Steuerparadies. Die Steuerreform 1993 schatfte die Gewerbesteuer sowie weitere Un temnehmerbezogene Steuern ab (Farny 1996, 8 61, 72). Was die Verm@gensstevern anbelangt, rangierte Ostereich innerhalb der OECD hinter derTiirkei an letzter Stel le, und weit unter den EU-Durchschnitt (Farny 1996 S. 74), Der Schvrenk von makrodkonomischer wirtschafispoliischer Steueruag hin 2u Industriepoltik, bestand vornamlich aus Privatisierung, Férderung von Klein- und Kurowechel 42006166 wrkuriwechsel at2 B. Unger: Zt der Austrokeyneianismus ar geslschaftshritichen Okonomie? Mittetbetrieben, und Steuerwetthewerb. Dies war der erste Schrtt Osterreichs auf dem Weg zum Neoliberalismus. Budgetkonsolidierung wurde in Osterreich vorerst durch den Verkauf verstaatlichter Unternehmen und Steuererhohungen vorgenom- men, insbesondere in den geschitzten Stouersegmenten, wie indirekte Steuern und Steuern auf Arbeit. Beschattigungsprobleme wurden immer noch durch das Entsenden der Arbeits Josen in Fruhpensionen und durch passive Arbeitsmarktpoltik geldst, Pensionse ungen, zusammen mit dem demokratischen Trend einer lingeren Lebenserwartung, vverscharften allerdings zunehmend das Finanzierungsproblem der Pensionen. In den 80er und 906r Jahren wurde der dsterreichische Wohlfahrtstaat langsam in einen »Pensionistenstaatstransformiert, 1993 wurden 2,2 mal mehr Transfers far alte Leute als fir Jnge ausgegeben, Nur Italien konnte Osterreich in diesem Aspekt noch dber- bieten (3,5 mal mehr) (vergleiche Esping Anderson 1996, S. 4). Die Pensionsreform 1985 beinhaltete die ersten Kurzungen der Auszahlungen. ine weitere Reform 1987, bestand aus Kirungen der Dienstleistungen. Die Bemes: ‘sungsgrundlage fr Pensionen wurde von 10 auf 1 Beitragsjahre erhaht. Schulen ‘und Universtaten wurden nicht mehr als Beltragszahlungsiquivalente bericksich tigt. In den spiten 80er Jahsen warten makrodkonomische Instrumente far die Be- schiftigung aufgegeben worden, und auch die Industriepoitik des Horten von Arbeit vorhanden. Frihpension und eine moderate Lohnpolitik waren nin die Pfeiler der Beschaitigungspolitik, Sozialpolitik und Lohnpolitik mussten nun allein die Last der steigenden internationalen Nationalisierung mit ihrem Druck auf den Arbeitsmarkt bewaltigen, Der Zusammenbruch und die Privatisierung der verstuatlichten Betriebe waren die groBen Ereignisse der #0er Jahre. Die 90er Jahre wurden durch die EU Volksab- stimmung 1994 und EU Mitgliedschaft 1995 sowie durch den Beitctt zur Europi- ‘sehen Wirtschafts- und Wahrungsunion 1999 dominier. Wieder wares das Muster ‘des alten guten dsterreichischen Kompromisses, das alle bsterteichische Sozialpart. ner, nach Europa gingen. 1992 schlossen sie ein Abkommen, in dem sie die neue Orientierung von der geschlossenen zur offenen Volkswirtschaft kodifizieten. Als diese neue Ausrichtung entschieden war, gab es keine weiteren Argumente mehr. Die Volksabstimmung resultierte in einem sindrucksvollen Sieg der EU Befirworter. (66% watlten fr die EU Miliedschaft, ohne sich jedoch bewusst 2 sein, dass die nichsten Budgetkirzungen berets vor der Tur standen, Osterreich wurde cin Mitglied der Europaischen Union am 1. inner 1995 und ein Mitglied der Europaischen Wahrungsunicn 1999, Insbesondere der zweite Beitritt Dedeutete weiter Restriktionen fir die beschiftigungsorientierte makrookonomische Politik. Die Maastrchtkriterien beinhalten Restriktionen beziglich Budgetdefiit ‘quote fir jene Linder die der Wahrungsunion betreten wollen. Die Neuverschul ungsquote darf nicht 39% des BIP Ubersteigen. Far jene Lander, die bereits beim Euro sind, galt das noch strengere Budgetkriterien des Stabiltatspakts 1997, das ein liber den Konjunkturzyldus ausgeglichenes Budget, also ein strukturelles Nulldefzt vorsah. Die Geldpolitik wurde an die Europaische Zentralbank delegiert und die Steuerreformen bemilten sich vor allem darum, die Arbeitskosten 24 reduzieren, ‘Angebotsseitige Elemente nahmen in der Wietschaftspolitik ganz deutlich 2u. Die neoliberale Welle hate auch Osterreich erfass, obgleich 10 oder 15 Jahre spiter als, die anderen Linder. Die Industeiepoitik zelte auf weitere Privatisierungen, diesmal woe kurswechl at Kurswechiel 4/2006: 66-781B. Unger: Zahle der Ausrokeynesianismus zur getallchafikrtschen Okonomic? 2 ‘wurden die 50% statliche Antelle iberschritten. Standortsicherung wurde der neve politische Slogan der Industriepolitk. Um attraktiv fir auskindische Unternehmen ~zussein, wollte Ostereich vor allem die angebotsseitigen Elemente auszubauen. Mite der 90¢r Jahre wurden weder Makrodkonomie noch Industriepolitik mehr fir die Beschaftigungspolitik eingeset IL, Austrokeynesianismus unter einem geinderten Krifteverhaltnis IIL! Schwichung der Arbeitnehme Die Schwiichung der Arbeitnehmerseiteerfolgte langsam und kontinuierlich, Sie be: {gann in den 19806r Jahren. Die hohen Subventionen, die immer weiter ansteigenden Defiite der Verstaatlichten Industrie fihrten dazu, dass das Privatisierungstabu in Osterreich durchbrochen wurde. Der ésterreichische Korporatismus war gewilt, der Privatisierungswelle und Internationalisierungswelle zuzustimmen, aber wie Gewerkschaftsprasident Verzetschnitsch es ausdriickte »Die wichtigste Person beim Bobfahren ist der Bremsere, Jedoch auch die Wirtschaftskammer Osterreichs wollte eine langsame Privaisierung: »Bremsen lockern statt Gas geben« war der Slogan des Generalsekretirs Kehrer (Teufelsbauer 1986). Die Sozialpartner waren 2u den Bremsern geworden, nicht mehr za den Steuererm der Wirtschaftspolitik In der EU-Beitritsdebatte wurde deutlich, dass sie nicht mehr die Themen vor: gaben, sondern die von der Regierung vorgegebenen Themen vor allem nur noch ausfhrten. Um Osterreichs EU-Anwicterschaft zu unterstitzen, machten die So iapartner 1992 ein neues Abkommen, in dem sie 2.B, den Preisunterausschuss in den Unterausschuss fir internationalen Wettbewerb umfunktionierten und den Unterausschuss flr internationale Angelegenheiten griindeten (Nowotny 1998). Si spielten eine entscheidende Rolle, die Offentlichkeit und die Medien von det Wich: tigkeit der Mitgliedschaft zu Uberzeugen. Auffallend im Vergleich 2u anderen Lin: ddern war es, dass man in der 6ffentlichen Diskussion kaum Gegenstimmen zur EU hte (was sich vor allem von der norwegischen Diskussion enorm unterschied, wo die Gewerkschaften zum Boykot aufgerufen hatten). Auch bei den darauf folgenden Budgeteinsparungsvorschligen, list sich diese Veranderung des sozialpartnerschafllichen Musters in Osterreich festsellen. Die “Osterreichischen Sozialpartner waren seit den spiten 50er Jabren in fast jede wirt schafispolitsche Entscheidung mit eingebunden. Im November 1994 versuchte die Regierung Vranitzky in Kealition mit der OVP ein Konsolidierungspaket ohne Zu stimmung der Sozialpartner durchausetzen. Das Paket scheiterte an det mangeinden Zastimmung der Gewerkschaften. Die Regierung beschloss 1995 ein Sparpaket, das wesentlich weniger Kirzungen vorsah (Sparpaket 1) Die Regierung war zwar mit ih rem Vorhaben, ohne die Sozialpartner vorzugehen, gescheitert, jedoch haten sich die Bedingungen der Kooperation verandert, Nun wat es die Regierung, die die Richt linien vorgab und die Sozialpartner, de diese ausarbeiteten (Talos 1999). Der neve ‘Vorschlag, den die Sozialpartner im September 1995 vorbereiteten (Sperpaket II) ‘berstieg die Vorschlage des urspringlich von der Regierung geplanten Sparpakets, Es beinhaltete Ausgabenktircungen von 34,5 Mrd.S (=4,9 Mrd. DM), Kiirzungen in der Familienbeihilfe, Geburtenbeihilfe,Selbsthehalt im Gesundheitsbereich,strenge re Regulierungen der Arbeitslosenunterstitzang, Die Strukturanpassungiakte 1995 Kurswechel $2006: 66-78 vwonekurechsel at1 Unger: Zahlt der Austrokeynesianismus zr geslschafsritschen Okonomie? und 1996 erschwerten auch den Zugang zur Frihpensionierung, auch die Invalid titspension folgte auf Grund strikterer Kriterien. ie Sorialpartner hatten deutlich ihre Vetoposition bekundet, aber sie spielten nicht mehr die Rolle des »Gate-Keeperss, d.h. sie konnten die Themen nicht meh ‘vorgeben. Sie nahmen eine im internationslen Vergleich herausragende Rolle als Vermittler zwischen Regierung und ihren Mitgliedern ein; in keinem anderen Land Buropas wurden die Budgetkiirzungen durch die Regierung mit so wenig Protest ‘erwidert wie in Osterteich, Sozialer Frieden und Konsens zeichneten dsterreichische Sovialpartnerschaft und Innenpolitk auch in den neunziger Jahren aus, 111.2 Stabilisierung der Erwartungen oder Einlullung der Arbeitnehmer? ‘Wie Tichy (1985) feststellte, war der Austro-Keynesianismus nicht ein traitionelles [Nachfragemanagement, um antizyklische Politik zu betreiben, sondern eine lang: fristige Politik, um die Erwartungen mittels Einkommens- und Wahrungspolit stabilisieren, die Wachstum und Invesitionen ankurbelnsolten, Osterreich war eines, der wenigen Linder, das den ersten Olschock ohne grofe Einbriiche aberstand und ‘damit auch die Weichen niedriger Arbeitslosenraten fur die Zukunft legte. Denn die Pfadabhaingigheit der Arbeitslosigkeit (Hysteresis) wurde ein Problem, mit dem viele anderen Lander - wie 2, B, Belgien ~in den spaten 70er und frihen 80er Jahren bereits zu kimpfen hatten. Die dkonomische und politologische hhend mit dem Zusammenhang zwischen Lohnverhandlungsprozessen und der Ab- stimmung mit der Geldpolitik. Gerade Osterreich aber ist ein Beispiel dafir, dass cine gelungene Koordinierung die Abstimmang dreier Gebiete erfordert: Geldpolitik, Lohnpolitik und Budgetpolitik. Es war gelungen, dem Stagflationsproblem der 70er Jahre zu entkommen und sowol Arbeitslosigkeit ls auch Inflation niedrig zu halten Der Preis, dafir - eine mafig defizitire Leistungsbilanz. und im Vergleich zu den anderen Korporatistschen Staaten eine extrem ungleiche Einkommensverteilung ~, die nie in Osterreichthematisiert wurde, wurden auch in der internationalen Debatte nicht beachtet, als das » Modell Osterreich« gefeiert wurde Ein wichtiger gesllschaftspolitischer Preis dieser Politik war, dass dadurch, dass das Thema Einkommensvertellung tabu gewesen war und blic, kein Protestpoten- tial aufgebaut war, als die unktionelle (Arbeit versus Kapitaleinkommen) und die personelle Einkommensverteilung (gemessen am Gini Koeffzient) in den 1990er Jahren drastisch ungleicher wurde, Wahrend der Austro-Keynesianismus die Preis: und Lohnervartungen stabiliser, paralysierte er auch die Arbeiterbewegung und machte sie handlungsunfahig, ratur heute beschaftigt sich sehr einge- IIL Die Grablegung des Austro-Keynesianismus Offziell wurde der Austro-Keynesianismus relativ frih begraben. Die gestiegene ‘Mobilit des Kapitals bewirkte, dass der 2veite Olschock nicht mehr mit denselben Mitteln durchgetaucht werden konnte, wie der erste. Als die Oesterreichische Natio- ralbank auf den zweiten Olschock 1979 wieder mit Zinssatzen unter dem deutschen Niveau die Krise durchtauchen wollte verlor sie ein Drittel ihrer internationalen ‘Wabrungsteserven, Unter den neuen internationalen Bedingungen wurde aber die austrokeynesia histiasche Steuerung immer schwieriger. Mit dem Verlust der Wahlen der Sozialis: sor karswechelat Kurs! 412006: 66-78B. Unger: Zale der Austrokeynesianismus zu gsellchaltskrtischen Okonomie? 1 tischen Partet Osterreichs 1983 (die SPO verlor die absolute Mehrheit und formte cin Minderheitenkabinett mit der Freiheitlichen Partei Osterreichs unter Norbert Steger).1985 wurde der nicht linger existierende Austrokeynesianismus offzell begraben, als Kanzler Sinowatz erklarte, das die austrokeynesianische Folitik des »Durchtauchens« nicht kinger mittlfristig oder langristig durchsetzbar se, sondern cine Kurzfriststrategie (Seidel 1993: 146). Es war aber gelungen, die Konsequenzen der Internationalisierung zu verzogern und die steigende Arbeitslosigheit um ein Jahrzehnt 2u verschieben, Obgleich nicht mehr alle Eckpfeler des Austro-Keynesianismus tiberlebt haten, estreckten sich Tele von thm, vor allem die zuriickhaltende Lohnpolitik und eine im internationalen Vergleich weniger restriktive Budgetpolitik noch zehi bis faint zchn Jahre weiter. Seine wichtigste Bestandsbedingung, nimlich ein Gleichgewicht dder Krae zwischen Kapital und Arbeit sind jedoch durch Internationalisierung, Globalisierung, nicht mehr gegeben, IV. Ex post Evaluierung des Austro-Keynesianismus Beciiglich seiner makrookonomischen Leistungsfihigkeit war und ist der Austro Keynesianismusein Erfolg Im Februar 2006 betrug die Arbeitslosenrate in Ostereich 5.19% und war damit fst nur halb so hoch wie in der BU (EU-15 8.2%, EU-25 89%). Der inzwischen zu Grabe getragene Austrokeynesianismus hat einen Pad niedriger Sockelarbeitsosighitgeegt, von dem Ostereeich auch heute noch profit ‘Auch die Inflationsrate ist niedrig. Sie betrug im Julé 2006 1.8%, Der Austro Keynesianismus hat ginstige makrodkonomische Eckdaten hinterlassen, Aber gota de jene Daten die fr Solidaitt wihtg sind, wie hohe Wachstumsraten und Res Jofnsteigerung sind in den 1990er und 2000r Jahren zuickgeblicben, ‘Wabrend man lange Zeit dachte, dass soziler Frieden und Stabiititin Ostereich so fest verankert sind wie die 6stereichischen Alpen (sche Unger und Heitmann 2003), ist in den letzten Jahren ein Bruch erfolgt. Durch den poltschen Wechslin Osterrech im Jahe 2000, kam es 2 ener konser: ‘ativen Koalitonsegierung zwischen Ostereichischer Volkspate und Freieiicher Parti Ostereichs. Damitverindert sich ein wichtiges Element der dstrteichischen Sozialpartnerschaf: der Proporz. Ostertechs Sovialpartnerschaft war Fr zwei groe Parteien zugeschneidert ~ eine konservatve und eine sozialdemnokratische. Nicht obne Grund war die Freiheitlche Parei daher immer ein Gegner der Sonalpariner Schat und versuchte sogar eine eigene Gewerkschaf als Herausforderang an den Ostereichischen Gewerkschaftsbund in den 1990er Jahren zu grinden, Die jngstePrivatisierungswelle, das Nichteinberichen der Gewerkschaften 7.8 indie Sozial- und Pensionsreformdebatten, das Ubergehen der Sozialpartaer durch uunmittebare Abstimmungen im Parlament obne vorherige Bearbeitung in den soz alpartnerschaftchen Gremien, sind deutliche Zeichen der Schwichung der Gewerk Schafissite der Sozilpartner. Die jingsten Skandale win Spekulationsgeschlfe der Bawag und Geldwasche (Unger 2007) haben auch 2 einer fnanzillen Acshohlung der Gewerkschaftengefuhrt und 2u cine noch deulicheren Distaierung der SPO von den Sozialparinern. Doch auch die Wirtschafskammer Osterzechs, die in Os terrech die Lohnverhandlung,fahrt, wird nicht umfassend einbezogen,obgleich die Ergebnisse mehr ihrer Vorstellung entsprechen als jener der Gewerkschafen. Auf Kurswechtel 412006: 66-78 sor kurswechelt16 B. Unger: Zable dee A snus zur geelechafshitischen Okonomie? ceuropiischer Ebene wird die Wirtschaftskammer Osterreichs als Kammer nicht a erkannt, da die EU nur freiwilige Interessensverbande akveptirt, Die dsterreichische Sozialpartnerschaft war immer fir cin Zsvei-Gropartein: system (SPO-OVP) beide »Lager« waren katholisch. In den Niederlanden oder in Belgien hingegen waren immer mehr als zwei Partelen involvirt. Der hollindische sorial@konomische Rat besteht aus 2.B, wesentlich mehr und mehr divergierenden [Akteuren als der sterreichischen Beirat fuer Wirtschafts- und Sozialfragen. Seit dem AAufkommen der FPO und ihrer Telnahme in die Regierung, ist die Osterreichische Sorialpartnerschaft gefthrdet. Ob sie, als letztes Glied des Austro-Keynesianismus, ebenfalls beendigt wird, bleibt offen ‘Austro-Keynesianismus und Sozialpartnerschaft haben immer hinter verschlos- senen Turen agiert, Dies hate eine wichtige Funktion: naeolich eindeutige und ein stimmige Entscheidungen unter heterogenen Akteuren zusammen 2u bringen, Statt wie in den Niederlanden jahrelange Diskussionen zwischen allen Akteuren 2u brn, die am Ende doch wieder scheitern kinnen (wi die set zwei Jahren anhaltende Dis. kussion um eine Verlingerung des Pensionsalters und um eine eventuelle Besteue- rung der Pensionen, die nun wieder ad acta gelegt wurde) haben die dsterreichischen politischen Akteure auf Verhandlungen ara griinen Tisch hinter verschlossenen ‘Tren gesetzt. Dies hat kurafristig gesehen sicher geringere Transaktionskosten, da Entscheidungen schneller (obgleich weniger demokratisch) erfolgen kénnen. Der Preis dafr war, dass eine Diskussionskultur in Osterreich nicht besteht, Unter neuen internationalen Anforderungen kann dies ein Problem werden. So etwa hat der che: rmalige Gewerkschaftsprisident Verzetnitsch m. E, im Falle Bawag nichts anderes ge: tan, als Sozialpartner und dsterreichische Politker eh und je taten: Entscheidungen ziemlich autonom hinter geschlossenen Turen 2u trefen. Dass diese Entscheidungen ‘nun, sowohl was ihr Zustandekommen, das Ausma des Schadens (etwa durch Spe- keulationsgeschifte auf internationalen Finanzmarkten wie mit der Brokerfirma Refco in der Karibik) als auch was die Rechtsfolgen und Schadenszahlungen anbelangt nicht mehr national zugedeckt werden kénnen, und dass was fruher normal und fanktionierend war nun als kriminell heureit wird, ist ein deutliches Zeichen, dass die konomischen, poitschen und gesellschaflichen Bedingungen fir den Austr Keynesianismus nicht mehe gegeben sind. ‘Okonomisch st durch die Pfadabhingigkeit wirtschallicher Entwicklung die ge ringere Sockelarbeitslosigkeit als Langiristerfolg gebieben. Fur niedrige Inflationsra ten sorgt ohnchin die EU. Gesellschafispolitisch hinkt Osterreich der internationalen Entwicklung hinten nach. Die mangelnde ‘Teansparenz von Entscheidungen, die Un. fihigkeit zum Diskurs, die immer noch offen zur Schau gestellten Nichteinbeziehung und Diskriminierung von Frauen, die wieder offen zur Schau gestelte Auslander feindlichkeit (die auf dem Wahlplakat der FPOe » Daham stattIslame ja beinab in ‘Kunstform treffend auf einen Punkt gebracht wird) bringen wieder an die Oberfiche, was der Austro-Keynestanismus zugedeckt hat. Gesellschaftspolitisch gesehen, hat sich durch ihn nichts verindert. In dieser Sinne kann er daher nicht zur gesell schaftskritischen Okonomie gezihlt werden, Aber wenn der Horizontvergleich der Gebirgsleute mit den Flachlndernstienmt, misste man ja wabrscheinlich 2uerst die Alpen abtragen, um gesellschaftspolitisch in Ostereich etwas zu verindern, Ange. schen dieser schwierigen Anforderungen hat der Austro-Keynesianismus zumindest ‘konomischen Erfolg verbucht. swore kurswechselat Kurswechael 412006: 66-78'B. 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