COSER - Ivo. Conceito de Federalismo e A Idéia de Interesse No Brasil Do Século XIX PDF

O Conceito de Federalismo e a Idia de Interesse
no Brasil do Sculo XIX*

Ivo Coser
este artigo, o objetivo abordar o conceito de federalismo e a

idia de interesse provincial no Brasil do sculo XIX. A meu ver, o
conceito de federalismo deve ser pensado de forma conjunta com o tema do interesse. Busco assinalar as mudanas sofridas pelo conceito
em momentos histricos fundamentais do sculo XIX. Usualmente a literatura discute o debate entre centralizao e federalismo sem perceber as descontinuidades, no mbito poltico, que acometeram o conceito ao longo do sculo XIX1. Efetuo uma anlise dos momentos histricos nos quais estiveram em discusso propostas que descentralizavam
a organizao do poder a fim de perceber as alteraes na idia de
federalismo.
A anlise dos debates parlamentares ocorridos na Constituinte de 1823

apontam para o fato de que o termo federalismo era entendido como
confederao, ou seja, a reunio de Estados soberanos em torno de um
centro comum. Essa maneira de organizar o Estado era entendida
como compatvel com a monarquia. Ao longo desses debates, emerge
com clareza a idia de que a provncia deveria dispor dos meios neces-
* Este artigo rene aspectos discutidos em minha tese de doutorado defendida no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ em dezembro de 2006, intitulada O Pensamento Poltico do Visconde do Uruguai e o Debate entre Centralizao e Federalismo no Brasil (1822-1860), lanada posteriormente como livro pela editora da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG/IUPERJ em 2008.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 51, no 4, 2008, pp. 941 a 981.
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Revista Dados 2008 Vol. 51 no 4

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srios para gerir sua justia e economia internas. O desenvolvimento e

a eficcia da justia somente seriam obtidos caso a provncia dispusesse de autonomia.
O pensamento federalista articulado em torno do Cdigo do Processo
(1832) entende que a descentralizao deve permitir que o cidado situado no municpio participe da montagem do aparelho judicirio.
Nesse contexto histrico, o tema da participao do cidado ativo e a
educao poltica que aquela propicia so os valores principais mobilizados pelos federalistas. O conceito2 de federalismo passa a estar relacionado aos valores associados participao do cidado ativo na esfera que lhe mais prxima, ou seja, o municpio. Nessa esfera, o cidado
poderia articular seus interesses particulares com a produo do bem
pblico.
As revoltas regenciais levam o pensamento federalista a reformular essa
perspectiva, concedendo precedncia ao tema do interesse provincial.
Os debates em torno do Ato Adicional (1831-1834) apontam para uma
reviso do projeto federalista. A partir da anlise de debates parlamentares e de jornais da poca, considero que a idia de interesse provincial
emerge como um aspecto central do conceito de federalismo.
A DEFINIO CONTEMPORNEA DE FEDERALISMO

A definio contempornea de federalismo o apresenta como um sistema de governo no qual o poder dividido entre o governo central (a
Unio) e os governos regionais. O federalismo definido, em sua acepo positiva, como um meio-termo entre um governo unitrio, com os
poderes exclusivamente concentrados na Unio, e uma confederao,
na qual o poder central seria nulo ou fraco. Por sua vez, a confederao
caracterizada como uma aliana entre Estados independentes. O governo central no poderia aplicar as leis sobre os cidados sem a aprovao dos Estados, que seriam, em ltima instncia, a fonte da soberania. A diferena essencial entre federao e confederao que, na primeira, o governo central possui poder sobre os cidados dos Estados
ou provncias que compem a Unio sem que essa ao tenha de ser
acordada pelos Estados3. A experincia histrica que gera esse novo
contedo a construo do Estado norte-americano a partir de 1787.
A Conveno da Filadlfia foi convocada em 1787 com o intuito de rever os artigos aprovados no Congresso Continental em 1777 (usualmente conhecidos como Artigos da Confederao)4. Observemos, ini-
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O Conceito de Federalismo e a Idia de Interesse no Brasil do Sculo XIX
cialmente, que aspecto Hamilton, no artigo 15, criticava na confederao norte-americana produzida em 1777:
O vcio enorme e radical na construo da Confederao atual est no
princpio da legislao para Estados ou governos em seu carter de corporaes ou coletividades, em contraposio legislao para os indivduos que os compem. Embora no se estenda a todos os poderes
conferidos Unio, esse princpio invade e governa aqueles de que depende a eficcia dos demais. Exceto no tocante honra de rateio, os
Estados Unidos tm direito ilimitado a requisitar homens e dinheiro;
mas no tm autoridade para mobiliz-los por meio de normas que se
estendam aos cidados da Amrica. A conseqncia que, embora em
teoria as resolues da Unio referentes a essas questes sejam leis que
se aplicam constitucionalmente aos seus membros, na prtica elas so
meras recomendaes que os Estados podem escolher observar ou
desconsiderar (Madison, Hamilton e Jay, 1993:160-161).
fundamental que assinalemos com nfase o principal defeito, para

Hamilton, da confederao elaborada em 1777: o poder central no
dispunha de autonomia para agir sobre os cidados que compunham a
Unio. Poderia apenas recomendar a aplicao de suas resolues, cabendo aos Estados adotar ou no tais resolues. A soluo poltica,
para o autor, consistia no reforo do poder central. Este deveria dispor
dos poderes necessrios para agir sobre os cidados, sem passar pelos
Estados. A conseqncia desse reforo seria uma alterao fundamental no status constitucional dos Estados, que deveriam dispor de autonomia, mas no seriam mais entidades soberanas; agora estariam
subordinados ao poder central.
Podemos perceber claramente a nova direo que Hamilton pretendia
introduzir no arranjo constitucional norte-americano. Entretanto, para se referir s inovaes que deveriam ser introduzidas, o autor ainda
fazia uso do termo confederao. Vejamos um trecho do mesmo artigo
15 citado anteriormente:
Com o abandono de todas as pretenses a um governo confederado,
isso nos reduziria a uma simples aliana ofensiva e defensiva e nos poria em condies de sermos ciclicamente amigos e inimigos uns dos outros, ao sabor de nossas cobias e rivalidades. Mas se no queremos ser
postos nessa situao; e se ainda nos mantemos fiis ao projeto de um
governo nacional, o que a mesma coisa, de um poder superintendente
sob a direo de um conselho comum, devemos incorporar em nosso
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plano aqueles ingredientes que podem ser considerados pela diferena

entre uma liga e um governo; devemos ampliar a autoridade da Unio
s pessoas dos cidados os nicos objetos prprios de governo (ibidem:161-162).
Observemos que Hamilton condenava o fato de que fossem abandonadas todas as pretenses a um governo confederado em detrimento de
uma mera liga. Esta seria, segundo ele, a mera reunio de Estados, uma
aliana com fins defensivos ou ofensivos. Para Hamilton, deveriam ser
introduzidas inovaes que estabelecessem uma diferena radical entre uma confederao (confederate government) e uma liga (league). Para
tanto, o autor argumentava que seria imprescindvel que a Unio
tivesse os poderes necessrios para chegar at o cidado.
Podemos assinalar que Hamilton j mencionava um de seus elementos
distintivos, ou seja, a capacidade de o governo central chegar at os cidados das unidades que compem o Estado sem passar pelo crivo
dessas unidades. Ocorre que o poltico norte-americano faz uso do termo governo confederado, distinguindo esse novo arranjo poltico de
uma mera liga sem fazer a distino entre federao e confederao,
como seria mais usual em nossa contemporaneidade. Revela, dessa
forma, que sob uma palavra antiga se manifestava um novo contedo.
O uso do termo confederao de Estados para se referir aos Estados
Unidos da Amrica foi comum at a Guerra Civil (1861-1865)5. Esse
descompasso entre o novo contedo histrico, gerado a partir da
experincia norte-americana, e a persistncia de velhas palavras foi
claramente percebido por Tocqueville (1977:123):
Em todas as confederaes que precederam a Unio Americana de nossos dias, o governo federal, a fim de prover s suas necessidades, dirigia-se aos governos particulares. No caso em que a medida prescrita
desagradava a um deles, este podia sempre subtrair-se necessidade
de obedecer. [...] Na Amrica, a Unio tem por governados, no Estados, mas simples cidados. Quando quer cobrar um imposto no se dirige ao governo de Massachusetts, mas a cada um habitante de Massachusetts. Os antigos governos federais tinham diante de si povos; o da
Unio tem indivduos. No toma emprestada a sua fora, mas vai ele
mesmo busc-la. Tem seus prprios administradores, seus tribunais,
seus oficiais da justia, seu exrcito. [...] Aqui o poder central age sem
intermedirios sobre os governados, julga-os ele prprio, como fazem
os governos nacionais, mas s age, neste caso, dentro de um crculo restrito. [...] Assim, achou-se uma forma de governo que no era, precisa-
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mente, nem nacional, nem federal; mas parou-se a, e a nova palavra

que deve exprimir a coisa nova de maneira alguma existe ainda6.
Em Tocqueville est presente a percepo da inovao da Conveno

da Filadlfia para com as experincias europias de confederao, ou
seja, a Unio atuava diretamente sobre os cidados, sem a necessidade
de recorrer s unidades da federao. Entretanto, essa centralidade da
Unio no era semelhante quela dos Estados unitrios, pois as unidades que compunham o Estado dispunham de uma autonomia e de liberdades que inexistiam nos Estados unitrios. Nestes, as partes que
compunham o Estado eram meramente unidades administrativas,
sem dispor de autonomia e de liberdade para escolha de funcionrios,
organizao da Justia e recolhimento de impostos, aspectos que ocorriam no caso norte-americano.
O autor francs lamentava que no houvesse um termo novo capaz de
designar o arranjo norte-americano. Nesse sentido, Tocqueville assinalava o descompasso entre as palavras disponveis (federao e confederao) e a novidade histrica. Ao longo do debate poltico anterior,
federao havia sido um sinnimo de confederao. Quando, posteriormente, o termo foi associado exclusivamente novidade introduzida pelo caso norte-americano, o que ocorreu foi meramente a reutilizao de um antigo termo para um novo contedo.
Portanto, podemos observar os seguintes pontos: 1) o uso dos termos
federao e confederao para se referir ao caso norte-americano era
um procedimento comum. Isso porque a palavra federao estava associada confederao. 2) A inovao produzida pela experincia norte-americana consistiu no seguinte contedo: as unidades que compunham a Unio disporiam de autonomia poltica e administrativa, entretanto, isso no implicava um poder central fraco ou nulo; os Estados
no seriam entendidos como um poder soberano tal qual a Unio. As
resolues da Unio teriam carter impositivo para os Estados, e no
mais seriam meras recomendaes. Ao mesmo tempo que o poder central era reforado, os Estados disporiam de autonomia decisria em aspectos importantes. Nesse sentido, a idia de federao era uma novidade poltica, como bem escreveu Tocqueville; no era uma repetio
das confederaes, pois o poder central era forte, tampouco os estados
desempenhavam o mesmo papel que em um Estado unitrio.
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O CONCEITO DE CONFEDERAO/FEDERALISMO NO DEBATE POLTICO

BRASILEIRO NA CONSTITUINTE DE 1823
Logo no comeo dos debates parlamentares da Constituinte de 1823,
entrou em discusso uma emenda estabelecendo que o Imprio brasileiro compreendesse confederalmente as provncias que formavam o antigo Imprio portugus na Amrica7. Ao longo dos debates, e no apenas dessa emenda, os deputados utilizavam indistintamente os termos
federao e confederao. Em que pese o uso indistinto, ocorreu a predominncia do contedo proveniente da experincia confederativa; as
inovaes norte-americanas ainda no haviam sido incorporadas ao
debate brasileiro. O termo confederao/federao definido como a
reunio de Estados soberanos com o objetivo de resistir a ameaas externas. Nesse modelo, o poder da Unio fraco ou mesmo nulo,
dependendo, para sua ao, de recursos e de autorizao dos Estados-membros:
bem conhecida a confederao Helvetica, a dos antigos estados geraes da Holanda, quando este se constituiu em repblica, e a confederao do corpo germnico composta de estados independentes, ainda que associados para a resistncia a inimigos comuns, contribuindo cada estado com seu contingente de soldados e dinheiro para as despesas gerais
de sua associao, at sendo cada estado regido por sua particular forma de governo (Silva Lisboa, sesso da Cmara dos Deputados, 17 de
setembro de 1823, p. 158; nfase do autor).
Essa definio no implicava uma incompatibilidade entre a forma de

governo monrquica e o modelo confederativo/federalista. O deputado Carneiro Cunha expressava uma opinio bastante difundida na
Constituinte: [...] federao no se ope monarquia constitucional,
como h exemplos, tanto na histria antiga como na moderna, e mesmo na Europa [...] (Assemblia Constituinte, 17 de setembro de 1823,
p. 152). A definio de confederao/federao acarretava, para as
correntes federalistas, trs pontos: 1) o rompimento do pacto colonial
implicava o retorno do poder soberano para as diversas provncias; 2)
o pacto a ser firmado na Constituinte deveria retornar s provncias
para sua aprovao ou recusa; 3) o arranjo constitucional deveria conferir autonomia s provncias8. Na elaborao desse ltimo aspecto, as
correntes federalistas buscaram afirmar a precedncia da provncia.
Na medida em que a provncia possua precedncia diante da Unio,
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os poderes escolhidos nesta deveriam dispor de autoridade e de autonomia:

Que as provncias so ajuntamentos de homens com iguais direitos.
Que neste exerccio de direitos iguais e maneiras de maior utilidade se
funda a unio federal de homens, casas, vilas, cidades, provncias e reinos, sujeitando-se todos ao Imprio de um, a quem tributo mantena e honra
para salvao certa de todos, ajuntando-se os seus procuradores em conclio comum, para se estabelecerem as regras da prol geral, ficando a prol de cada casa a
indagao mais perspicaz e interessada dos filhos (Ferreira Frana, sesso da
Cmara dos Deputados, 18 de setembro de 1823, p. 130; nfase do
autor).
[...] federao no se ope monarquia constitucional, como h exemplos, tanto na histria antiga, como na moderna, e mesmo na Europa,
[...]; podendo haver em cada uma das provncias uma primeira assemblia provincial, que tenha a iniciativa das leis regulamentares, e que informando com
mais conhecimentos assemblia dos representantes da nao tudo quanto for
mister para promover a sua prosperidade, consiga-se desta sorte o bem, que
todos desejamos. Considerada, e admitida por esta forma, a federao
opor-se- integridade do Imprio? No, decerto (Carneiro Cunha,
Assemblia Constituinte, 17 de setembro de 1823, pp. 152-153; nfase
do autor).
Para a corrente federalista, a forma de governo monrquica representativa deveria permitir que cada provncia buscasse a realizao de
seus interesses conforme cada qual os entendesse. Esse um limite legitimamente reconhecido pelas partes quando realizam o pacto. A submisso ao monarca ocorria tendo em vista a liberdade das provncias
em promoverem sua prosperidade. Essa busca implicava dois aspectos:
a existncia de um Legislativo provincial que dispusesse de autonomia em face do legislativo nacional e que a escolha ou a eleio dos funcionrios fosse feita a partir dos cidados ativos residentes na provncia e pelos poderes provinciais. Tal procedimento encontrava justificativa nos motivos do comportamento do funcionrio oriundo da provncia: vnculos para com a localidade. Esses funcionrios estariam diretamente empenhados em contribuir para a prosperidade local. Podemos assinalar, no argumento federalista acerca do funcionrio, a presena da idia de interesse, ou seja, velar pelo que seu9. O funcionrio
local seria mais eficiente do que um funcionrio sem vnculos nomeado pelo poder central. Para os federalistas, o bom desempenho do funcionrio no provm de seu treinamento nem de seu vnculo com o po-
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der central, mas de sua ligao com a localidade. Na medida em que,

por meio desse funcionrio, esto presentes os objetivos da provncia,
ele superior a um funcionrio mais treinado e vinculado a interesses
que no esto referidos dinmica provincial.
Devemos enfatizar o seguinte aspecto: a forma de governo um fator
secundrio neste debate. Observemos que, para Ferreira Frana, o que
relevante que esteja garantido que cada provncia disponha de liberdade para administrar seus interesses, para governar a casa. Desde
que esse dado esteja garantido, no h nenhum problema que a forma
de governo seja a monrquica. A provncia somente entraria no pacto
se ficasse assegurado que caberia a ela a administrao da casa.
O uso da idia da casa no argumento federalista nos remete anlise de
Ilmar Rohloff de Mattos sobre o Imprio brasileiro. Ele elabora o conceito de casa como um dos instrumentos fundamentais para a interpretao das idias dos liberais moderados no Imprio (1994:109-123). Segundo esse autor, a dimenso da casa envolvia a esfera privada; o responsvel pela casa era o encarregado de regular a economia e sua administrao, cuidando da famlia, dos agregados e dos escravos. Os liberais moderados projetavam para o Estado essa dimenso. Nessa projeo, ganhava proeminncia o chefe da casa, que desempenhava o papel ativo em sua administrao.
No argumento federalista, a provncia desempenharia o mesmo papel
do indivduo com relao sua casa; o indivduo tem interesse em buscar a prosperidade e a felicidade de sua casa. Nesse sentido, a provncia deve controlar as atividades que dizem respeito realizao de
seus interesses. Os federalistas transpem uma idia proveniente da
esfera privada para a esfera pblica: administrar o Estado da mesma
maneira que o cidado ativo vela por sua casa.
Portanto, podemos delinear o seguinte contedo na idia de federao: o Estado mais bem administrado quando os interesses provinciais esto em primeiro plano. Para a corrente federalista, as provncias
deveriam dispor do controle sobre a segurana, a administrao e a
prosperidade material. A dimenso privada se projeta sobre a esfera
pblica no em sua dimenso patrimonial, mas como a precedncia do
interesse provincial como a mola fundamental na montagem do
Estado.
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Ainda que na Constituinte de 1823 j esteja presente a idia de que, no

modelo federativo, a provncia vela por seus assuntos com a mesma
acuidade que o cidado ativo cuida de sua casa, essa temtica emergir
com mais intensidade nos debates em torno do juiz de paz (1827) e do
Cdigo do Processo (1832). O debate poltico acerca dessas duas leis revelou uma dimenso relevante para a compreenso do conceito de federalismo.
O CDIGO DO PROCESSO: O FEDERALISMO COMO A DISSEMINAO DO

PODER PELA SOCIEDADE
Com a abdicao de D. Pedro I ocorreram mudanas significativas na
composio social da elite poltica hegemnica. O perodo regencial foi
marcado pela ascenso do setor social ligado ao abastecimento interno
no sul de Minas Gerais. Segundo Lenharo (1993), o setor mercantil de
abastecimento desempenhou um papel importante na economia brasileira at a dcada de 1830, quando o caf se tornou a principal atividade e o setor foi disputado por dois grupos. O primeiro, localizado sobretudo no sul de Minas Gerais, tambm inclua paulistas e fluminenses. Suas atividades estavam relacionadas produo mercantil de
subsistncia e de exportao. J o segundo procedia da Corte e fora recrutado principalmente entre a nobreza e a alta burocracia de Estado.
Sua criao foi fruto de uma poltica generosa de D. Joo VI e de D.
Pedro I, que distriburam vastas extenses de terra nas proximidades
do Rio de Janeiro. O primeiro grupo apresentava fora poltica no mbito provincial, mas era barrado na Corte pelo segundo grupo, que se
valia de sua maior proximidade com o novo monarca (ver Lenharo,
1993:24). Em 1831, com a abdicao do imperador, o primeiro grupo
passa a controlar o processo poltico. O segundo, com os recursos do
setor de subsistncia, financia a colonizao e a expanso da economia
cafeeira no Vale do Paraba, vindo a dar o troco durante o regresso
conservador.
Na Constituinte de 1823, predominou a compreenso do federalismo
como uma dimenso que dizia respeito exclusivamente organizao
das provncias. A anlise acerca do debate em torno da lei do juiz de
paz e do Cdigo do Processo nos revelou que o conceito de federalismo
foi ampliado de sua dimenso inicial. O federalismo no estava relacionado apenas descentralizao do poder no mbito provincial; a
descentralizao do poder deveria ser disseminada sobretudo pela sociedade, a fim de que o cidado ativo situado nos municpios partici-
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passe diretamente, ou por meio dos rgos municipais, da montagem

do Estado.
Com a elaborao do Cdigo do Processo Criminal, parte substancial dos
encarregados da justia criminal passou a ser eleita no municpio. O
Cdigo do Processo aumentou consideravelmente tanto os poderes do
juiz de paz, tornando-o o principal agente do Judicirio nas localidades, quanto os do jri, alm de estabelecer que o promotor e o juiz municipal seriam escolhidos no municpio.
De acordo com a Lei de 1827, o juiz de paz era eleito diretamente pelos
cidados da localidade, sendo, portanto, uma expresso da vontade
poltica destes. importante destacar algumas caractersticas dessa
eleio: direta e nica, sem intermedirios entre o eleitor e a figura do
representante, ou seja, expresso direta das vontades do eleitorado.
Observemos os motivos pelos quais o juiz de paz ganhou essa importncia: em primeiro lugar, pela extino do delegado; em segundo,
porque ficou encarregado de elaborar o auto do processo criminal10.
No art. 19, o Cdigo do Processo aboliu os delegados, que antes eram nomeados pelo poder central e ficavam subordinados ao chefe de polcia,
que tambm possua a mesma origem. Na medida em que no havia
mais os delegados, as aes do chefe de polcia nos municpios passavam a depender do juiz de paz, o qual ficava encarregado de recrutar a
Guarda Nacional para cumprir ordens judiciais, mandados de busca
etc. Nesse sentido, as aes do poder central passavam a depender da
cooperao de uma figura eleita na localidade.
Com o Cdigo do Processo, o juiz de paz era quem procedia ao corpo de
delito, que vem a ser o conjunto de elementos sensveis do fato criminoso (Almeida Jnior, 1920:7), e formava a culpa (ver Cdigo do Processo, art. 12, 4); esta era ento entregue ao juiz de direito e ao jri de acusao para que deliberassem se existia a necessidade de se instaurar
um processo (ver Cdigo do Processo, art. 228). Em caso positivo, iniciava-se o julgamento a partir das provas recolhidas anteriormente.
Para que o juiz de direito declare a responsabilidade criminal e imponha a sano, necessrio ter certeza de que um ilcito penal foi praticado e de que possvel identificar seu autor (cf. Almeida Jnior,
1920). No Estado moderno, a nica maneira pela qual um juiz pode ser
convencido a emitir um julgamento por meio das provas, que devem
ser obtidas mediante certas formalidades marcadas constitucional-
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mente (ver Bajer, 2002). Alm desse importante papel no processo criminal, o juiz de paz julgava pequenos delitos e concedia o passaporte
para o deslocamento interno (ver Cdigo do Processo, art. 12, 1-7).
No Cdigo do Processo, alm do juiz de paz, havia trs importantes figuras que eram escolhidas entre os cidados da localidade: o promotor, o
juiz municipal e o jri popular. Segundo esse Cdigo, o promotor ficava
encarregado da denncia de crimes pblicos e policiais perante o jri,
sendo escolhido pelo presidente de provncia a partir de uma lista trplice elaborada pela Cmara Municipal entre os eleitores locais. Qualquer eleitor com bom senso e probidade reconhecidos poderia compor
a lista; a lei, ademais, mandava que se desse preferncia aos que fossem instrudos nas leis (ver Cdigo do Processo, art. 36). O juiz municipal
ficava encarregado de substituir eventualmente o juiz de direito e de
exercer cumulativamente a jurisdio criminal. Era escolhido da mesma forma e com os mesmos pr-requisitos que o promotor (ver Cdigo
do Processo, art. 33). J a lei do jri popular foi promulgada em setembro
de 1830 em meio ao processo de dissdio entre o imperador, D. Pedro I,
e a elite poltica brasileira, nesse momento ainda toda unida contra as
aes daquele. No art. 15, a lei determinava que o jri fosse escolhido
pelos eleitores da municipalidade e pelos vereadores. Com a promulgao do Cdigo do Processo Criminal, em 1832, essa escolha passa a ser
feita pelo juiz de paz, pelo capelo e pelo presidente da Cmara Municipal (ver Lei da Eleio dos Jurados e Promotores, art. 15, e Cdigo do
Processo Criminal, art. 24). Podiam ser jurados todos aqueles que fossem eleitores de segundo grau; para aferir se havia algo contra eles,
seus nomes eram publicados. Findas as contestaes, se porventura
houvesse, as urnas com os nomes eram lacradas para que fossem sorteados na poca dos julgamentos. Portanto, figuras importantes do funcionamento da Justia (juiz de paz, promotor, jri e juiz municipal)
passaram a ser escolhidas ou eleitas a partir do municpio.
Essa caracterstica levou a uma srie de artigos publicados no jornal
Astro de Minas, assinados por Do Federalista, nos quais o aspecto positivo do modelo federalista era a responsabilidade que o funcionrio
eleito possua perante os cidados11. Esse jornal era ligado aos liberais
moderados. Nova Luz Brasileira, ligado aos liberais exaltados, argumentava que a federao acarretaria a eleio de todo o poder Judicirio (ver Nova Luz Brasileira, 7/1/1831) e dos comandantes de armas
(ver Nova Luz Brasileira, 4/1/1831).
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Ivo Coser
A idia de federao chega ao Brasil enfatizando a necessidade de que

as atribuies do poder central sejam deslocadas para a provncia. No
entanto, esse movimento de retirar as atribuies do poder central no
fica restrito a uma transferncia destas para as assemblias provinciais; chega at os municpios. No debate poltico brasileiro, a idia de
federalismo esteve diretamente associada a um movimento no qual o
exerccio do poder pblico espalhado na sociedade. Em outras palavras, posto ao alcance do cidado ativo.
Nesse momento histrico, parte considervel dos federalistas acreditava que o federalismo permitiria que os interesses dos cidados ativos
e a liberdade caminhassem de maneira virtuosa. Um dos mais importantes era Evaristo da Veiga12, que em 1833 o ano seguinte promulgao do Cdigo escreveu acerca da importncia da eleio do juiz de
paz:
O dia das eleies se avizinha, e tenho de contribuir com meu voto para
a nomeao dos juzes de paz do meu distrito. Noutro tempo, eu nada
entendia da influencia que podia ter hum bom ou mau juiz de paz; deixava a escolha ao acaso, persuadido que de todo modo as coisas hirio
bem [...]. Mas depois de 7 de abril, quando comearo a correr pelas
ruas magotes de gente armados de facas, grande nmero de ociosos, de
vagabundos [...] que assustavam o povo, ameaando os bens e a vida de
cada um. [...]. Duraram os sustos alguns meses: mas homens de bem
exerciam o cargo de juiz de paz, eles animaram os cidados e reprimiram os perturbadores [...]. Aprendi ento a conhecer a importncia daquele emprego e prometi ter grande escrpulo no meu voto toda vez
que se tratasse de eleger juzes de paz. [...]. Contaram-me huma vez que
se trabalhava para nomear eleitores a certos sujeitos que no mereciam
conceito, que para este fim havia um ajuste, ou como eles dizem huma
cabala; e me convidaro a ligar-me com outros cidados que pretendiam votar em pessoas de mais estimao e confiana. Imbudo como
estava das minhas idias, respondi que no entrava em conluios. Outros foram da mesma opinio, e a cabala que eu receava triunfou completamente. Ento eu reconheci que em eleies necessrio ceder do
prprio juzo, de particulares afeies, de relaes de comrcio ou de
famlia, e encostar-se o votante quele crculo que melhor lhe agrada, que est mais de acordo com seus desejos e esperanas (Aurora
Fluminense, 15/2/1833; nfase no original).
Observemos que, para Evaristo, o eleitor despertado para a importncia da eleio de juiz de paz quando desordeiros ameaaram sua
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propriedade. O cidado movido pelo interesse de que a lei garanta sua

esfera privada no deve permitir que um funcionrio nomeado por um
poder distante tenha influncia sobre seus assuntos. Quando ocorrem
as primeiras eleies, esses cidados, pouco habituados ao exerccio
do poder em sua esfera mais prxima, no se envolvem. Sculos de
uma legislao colonial opressiva no lhes ensinou a se envolver com
os assuntos pblicos. No entanto, quando fatos que pem em risco
seus interesses ocorrem, esses eleitores decidem participar. Evaristo
no se ilude acerca da capacidade da lei em mudar os costumes arraigados; reconhece que no ser imediatamente que os cidados ativos
sairo de seu isolamento. Segundo Evaristo, nas primeiras eleies, as
cabalas vencem. O motivo reside no fato de os cidados ainda no terem
sado de sua esfera privada. Apenas lentamente, mediante o exerccio
da participao, o cidado ativo vai escolher melhor o juiz de paz. O cidado associar seus interesses individuais a proteo de sua propriedade escolha de funcionrios pblicos que respeitem seus
direitos. Reconhecer que, para que tal escolha recaia sobre um candidato correto, deve haver um envolvimento com outros eleitores.
Essa ao coletiva somente pode ocorrer quando existe a liberdade de
escolha, a eleio de um magistrado, por exemplo, na qual diversos
candidatos participam; muitos desses candidatos so homens que se
impem no por seu cabedal pessoal estudos e propriedades , mas
sim em razo da alta estima de seus concidados. Essa participao s
ocorre porque o funcionrio eleito responde perante os demais cidados ativos.
Cabe pr em destaque o sentido que o conceito de federalismo recebe
nesse momento histrico. Em primeiro lugar, o arranjo constitucional
federalista definido a partir de dois pontos: o mecanismo de responsabilidade que os funcionrios possuem para com os cidados seja na
esfera provincial, seja na esfera municipal e a liberdade de que as provncias devem dispor para administrar seus recursos e legislar tendo
em vista suas realidades singulares. Em segundo lugar, e diretamente
associado ao primeiro, esse modelo constitucional permite que o cidado olhe para o que pblico como algo que lhe diz respeito, e no
como algo que somente diz respeito a um funcionrio nomeado por um
poder distante. O cidado exerce seu interesse individual junto ao interesse pblico. Essa caracterstica do pensamento federalista formulado em torno do Cdigo do Processo pode ser percebida por meio do conceito de interesse bem compreendido formulado a partir da leitura da
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
obra de Tocqueville (1977). Na anlise que o autor efetuava da experincia norte-americana, estava presente a idia de que nos Estados
Unidos o interesse individual, longe de colocar o cidado em uma priso, isolado dos demais, era capaz de lig-lo a outros. Para Tocqueville,
o cidado norte-americano, ao efetuar uma ao tendo seu interesse
privado como mvel, terminava produzindo uma ao dotada de
virtudes pblicas.
Seguindo as lies de Montesquieu, Tocqueville considerava que s
instituies deve corresponder um esprito que as anime. Nesse sentido, o autor enxergou na experincia norte-americana cidados comuns, movidos por seus interesses individuais, envolvidos nas solues de problemas coletivos, unindo sua liberdade com a liberdade pblica. O interesse do indivduo por suas coisas, bem como o apego ao
que lhe pertence, consegue se tornar uma virtude. A disperso do poder na sociedade norte-americana leva o indivduo, na defesa de seu
interesse, a sair do isolamento e a buscar a cooperao de outros na
procura de solues (cf. Jasmin, 2000:77).
O patriotismo municipal (expresso de Tocqueville apud Jasmin,
2000) norte-americano o espao institucional primordial para a manifestao do interesse bem compreendido. Sem este os cidados jamais
obtero o aprendizado prtico para a resoluo dos assuntos pblicos,
tampouco associaro corretamente sua liberdade individual liberdade pblica. Os Estados centralizados, equivocadamente, somente chamam seus cidados para decidir os assuntos gerais, abstratos, sem
uma ligao direta e imediata com a vida desses indivduos.
importante assinalar que, para Tocqueville, o interesse bem compreendido se manifesta sem nenhuma referncia a uma virtude herica
externa aos interesses dos cidados; est relacionado apenas ao empenho do indivduo em resolver seus problemas. A partir dessa paixo
pouco nobre, o cidado supera seu isolamento, constri uma esfera pblica baseada na liberdade e internaliza a lei como expresso do bem
pblico (Werneck Vianna, 1997:109).
A Regncia marca a entrada no ncleo do poder de um grupo que no
participava do poder na poca de D. Pedro I. A referncia a Tocqueville
nos permite compreender o mecanismo que os defensores do Cdigo do
Processo pretendiam pr em movimento. A idia de federalismo formulada durante o Cdigo refora a idia de desconfiana para com o
Estado. A nica maneira de assegurar os interesses e a liberdade dos ci-
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
dados seria tornar os cargos pblicos mais importantes eleitos ou escolhidos a partir dos municpios. Torna-se fundamental compreender
que os federalistas descrevem a eleio do juiz de paz e a escolha dos
demais cargos pelos poderes municipais como um espao no qual os cidados, movidos por seus interesses, criam um vnculo positivo com o
Estado e com a liberdade pblica. Somente no modelo institucional em
que o poder pblico esteja sujeito aos interesses dos cidados, estes podem internalizar a Lei. O federalismo era o arranjo poltico que permitiria a combinao entre virtude e interesse de maneira satisfatria.
O pensamento federalista no desconhecia a demora para que essas
prticas vingassem na sociedade brasileira. Nesse sentido, veja um trecho do jornal Astro de Minas:
Ns no desconhecemos que o sistema federativo no Brasil h de acarretar alguns inconvenientes; sobretudo no princpio. [...] mas ousamos
asseverar, que para as futuras eleies os Povos j amestrados pelos poucos prejuzos no votaro em semelhantes carrascos, e assim pouco a pouco iro abrindo os olhos acerca da escolha dos candidatos. [...]. Mas formada que esteja a federao de Estados fazendo as suas leis prprias e peculiares, tendo em seu
seio todos os recursos, s por isso poder empregar toda a fora de que
capaz; as autoridades sempre vigiadas e prestes a responder pelos seus abusos estaro em contato com os povos que as elegero (Do Federalista, Astro de
Minas, 28/6/1832; nfases do autor).
As alteraes nas leis no implicariam mudanas imediatas na prtica

social. Entretanto, uma mudana somente ocorreria caso fosse dado
aos cidados o espao pblico para que seus interesses individuais fossem lentamente educados a fim de combinar interesses e bem pblico.
Os federalistas brasileiros no tiveram a preocupao de compatibilizar esses interesses com uma virtude herica, proveniente de uma nobreza que de maneira desinteressada velaria pela res publica. Seu mundo de origem e sua referncia eram os homens comuns que, dispondo
de propriedade e de interesses individuais, deveriam controlar um
Estado. Este, em razo da experincia colonial e do reinado de D. Pedro
I, surgia como uma ameaa a seus interesses. No entanto, para os federalistas, controlar o Estado a partir dos interesses era indissocivel da
descentralizao do poder, de colocar o poder sob a influncia dos cidados ativos e da esfera pblica na qual estes tomavam parte e de
tornar o poder sujeito influncia da opinio pblica, dos pasquins,
das sociedades, entre outros.
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
O ATO ADICIONAL CONTRA O CDIGO DO PROCESSO

13
O conceito de federalismo, discutido a partir da promulgao e do funcionamento do Cdigo do Processo, sofre modificaes relevantes para
sua compreenso. Em primeiro lugar, grupos defensores do federalismo efetuam uma crtica descentralizao presente no Cdigo do Processo; em segundo, a inovao da experincia norte-americana percebida; em terceiro, conferem precedncia ao interesse provincial em
face do tema da liberdade. Essas alteraes ganham corpo ao longo dos
debates em torno do Ato Adicional.
O Ato Adicional possui um histrico que tem incio em 6 de maio de
1831, quando o deputado Miranda Ribeiro apresentou e conseguiu a
aprovao do requerimento que previa a formao de uma comisso
para propor a reforma da Constituio. Em 9 de julho de 1831, a comisso formada por Paula e Souza, Miranda Ribeiro e Paraizo apresentava
o resultado dos trabalhos. O momento poltico no qual se d a proposta
de Miranda Ribeiro era extremamente crtico. O imperador abdicara
havia apenas dois meses; a Regncia estava se assentando no poder; e a
capital fora palco de vrias revoltas, durante as quais se pensou em retirar o jovem imperador da cidade em virtude da inexistncia de segurana para sua pessoa. A gravidade dos conflitos armados foi tamanha
que impulsionou o projeto da Guarda Nacional. Proposto em julho de
1831, os pontos mais debatidos foram: o Senado temporrio eleito pela
Assemblia Provincial e a monarquia federativa.
No primeiro artigo, sem deixar dvidas a que veio, o parecer da comisso prope uma nova redao do art. 1o da Constituio: o Imprio do
Brasil seria uma associao poltica dos cidados brasileiros de todas
as suas provncias federadas por essa Constituio. Alm da monarquia
federativa, a comisso prope a separao entre rendas provinciais e
gerais, o que ser mantido no Ato Adicional. O Senado deixaria de ser
vitalcio, escolhido pelo imperador a partir de uma lista trplice, e passaria a ser eleito pela Assemblia Provincial. Esta tambm ficaria encarregada da eleio do vice-presidente. Por ltimo, o projeto prope a
supresso do Poder Moderador e do Conselho de Estado14.
O Senado reconheceu a constitucionalidade da reforma, entretanto,
transferiu sua realizao para representantes eleitos para tal, ou seja,
para a prxima legislatura, e negou a possibilidade de reforma dos artigos que tornavam a monarquia federativa e o Senado temporrio e
eleito a partir das Assemblias Provinciais15. A derrubada desses dois
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
pontos monarquia federativa e Senado temporrio e eleito pelas

Assemblias ps em marcha a tentativa de aprovar as reformas sem a
participao do Senado. Um dos principais artfices desse movimento
foi o ministro da Justia, Diogo Feij. A Constituio de Pouso Alegre,
principal documento poltico desse movimento, incorporava os
pontos do projeto apresentado pela comisso16.
Em 30 de julho de 1832, a Cmara se rene para tentar votar um parecer
segundo o qual ela se converteria em Assemblia Nacional para empreender a reforma mesmo sem a anuncia do Senado. Durante os debates
na Cmara dos Deputados, Honrio Hermeto agrupou uma maioria
capaz de derrotar esse movimento. A derrota aponta para um reconhecimento, por parte dos descentralizadores, dos limites impostos pelo
Senado. Nesse sentido, forma-se, na Cmara, uma nova comisso composta por Bernardo Pereira de Vasconcelos, Limpo de Abreu e Paula de
Arajo. As linhas centrais do projeto elaborado por essa comisso
formaro a base do Ato Adicional aprovado em 1834.
Logo aps a promulgao do Ato Adicional, Alves Branco e Limpo de
Abreu, dois importantes defensores do Ato Adicional e crticos do regresso conservador, efetuaram crtica ao Cdigo do Processo em bases
semelhantes. O Cdigo do Processo transferiu atribuies para cidados
que, apesar de seus vnculos para com a localidade, no possuam preparo tcnico para o desempenho das pesadas funes que lhes foram
delegadas17. As leis descentralizadas so um instrumento por meio do
qual os cidados ativos se civilizam18; porm, esses mecanismos deveriam ser aplicados apenas em regies com um determinado nvel de
desenvolvimento19. Com o Ato Adicional promulgado em 1834, a aplicao dos mecanismos descentralizadores presentes no Cdigo do Processo passou a ser controlada pelo Legislativo provincial. Esse esprito
presente no Ato Adicional foi claramente percebido por Tavares
Bastos. Segundo este, no bastava escrever que todos os cargos do Judicirio seriam eletivos; o nvel de civilizao existente no pas no permitia que esse mecanismo fosse aplicado indistintamente, apenas o Legislativo provincial poderia decidir como e onde essa legislao poderia ser aplicada (ver Bastos, 1937, parte II, cap. IV:162-163; 173). A inexistncia de um determinado nvel de civilizao20 homogeneamente
difundido na sociedade brasileira apontava para a possibilidade de
que os conflitos polticos transbordassem para alm dos limites tolerveis para a elite poltica brasileira do sculo XIX. Vejamos alguns exem-
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
plos mencionados no debate poltico do sculo XIX dessa funo desempenhada pelo Legislativo provincial.
Em 1836, a Assemblia Provincial de Pernambuco retirou as atribuies policiais do juiz de paz, passando-as para os prefeitos e subprefeitos nomeados pelo presidente provincial (ver Bastos, 1937:169 e Souza,
1997). Em 1838, o Legislativo provincial de Alagoas atribuiu cumulativamente aos juzes municipais o exerccio das atribuies criminais do
juiz de paz (Bastos, 1937:169-170). A Assemblia Provincial de Alagoas
determinou a elevao do censo para a seleo do jri e criou a figura
dos prefeitos, nomeados pelo presidente provincial. A concesso de
fianas seria uma atribuio delegada sobretudo ao juiz de direito, e
no ao juiz de paz. Em 1835, a Assemblia Provincial de So Paulo
criou a figura do prefeito nomeado pelo presidente de provncia. Este
ficaria encarregado de fiscalizar os empregados municipais, comandar a Guarda Policial, prender os delinqentes e vigiar as pessoas que
entrassem no municpio (ibidem:169). Ou seja, incorporava diversas
tarefas que cabiam ao juiz de paz.
Gostaria de chamar a ateno do leitor para o seguinte: esse conjunto
de atos dos Legislativos Provinciais somente foram desencadeados em
razo do Ato Adicional. De acordo com aqueles, as Assemblias Provinciais poderiam legislar sobre os funcionrios provinciais, bem como sobre a diviso civil e judiciria. Os atos do Legislativo provincial
atacavam as atribuies dos cargos eleitos ou escolhidos a partir do
municpio (o juiz de paz, o jri e o promotor) em favor do juiz de direito
e dos prefeitos. Como Tavares Bastos assinalava: Conforme j advertimos quanto polcia, o que as leis fortificavam era o juiz de direito ou
juiz municipal (1937:193). Em outras palavras, o Ato Adicional realizava a mesma tarefa do regresso conservador, ou seja, o esvaziamento
dos cargos eletivos em detrimento dos cargos nomeados. No entanto,
com uma diferena fundamental e chave: quem realizava essa tarefa
era o Legislativo provincial, tendo em conta os interesses provinciais, e
no os motivos do poder central. Alm disso, com o Ato Adicional os
cargos nomeados eram controlados pelo Legislativo provincial. O pensamento federalista procura deslocar a primazia poltica para o Legislativo provincial como um meio pelo qual seriam podados os excessos
descentralizadores presentes no Cdigo do Processo. A partir dos mecanismos presentes no Ato Adicional, os diversos legislativos provinciais iniciaram a reforma do Cdigo do Processo, desmobilizando a participao dos cidados ativos exercida diretamente no municpio.
958

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
A bibliografia tem usualmente creditado aos conservadores, a partir

do fim dos anos 1830, a reviso da legislao descentralizadora. Essa
compreenso considera o Ato Adicional um desdobramento natural
das idias federalistas presentes no Cdigo do Processo. Em minha compreenso, essa viso implica reforar a idia de que os federalistas no
tentaram conter a ecloso do Brasil profundo, pois estavam imbudos de um liberalismo utpico.
Neste artigo, a perspectiva distinta: os liberais moderados recusam o
encontro com as demandas das classes subalternas por terra e vo buscar a reforma do Estado imperial por dentro; a reforma do Estado seria
a obra das elites provinciais21. A descentralizao do poder, efetuada
com o Cdigo do Processo, forou o encontro das elites locais com a
massa do povo sem direitos (Werneck Vianna, 1991:158). O pensamento federalista, com sua idia de tornar o poder responsvel perante
os cidados, recuou diante dos efeitos inesperados dessa opinio. A
idia de mobilizar a sociedade a partir do interesse bem compreendido, capturar o Estado e implementar a ordem e a justia sucumbe, no
pensamento federalista, preocupao para com a ameaa unidade
nacional e ordem social. A reforma do Estado Imperial no ser mais
uma tarefa vinda da sociedade, mas de elites alocadas no Estado.
Enxergamos no Ato Adicional, e no na Lei de Interpretao (1839), o
primeiro momento desse recuo. Ocorre que o regresso federalista era,
em seus instrumentos e objetivos, bastante diferente daquele que ser
levado a cabo pelos centralizadores. A inteno dos federalistas com o
Ato Adicional era conter os conflitos armados que apareciam no Brasil.
Entretanto, para os federalistas, essa tarefa de conteno deveria ser
conduzida pelo Legislativo provincial, e no pelo poder central, conforme os centralizadores pensavam diferena significativa se pensarmos no papel do interesse provincial em cada corrente de pensamento.
Os debates acerca do Ato Adicional, que comeam em 183122, revelam
a emergncia da idia de que a provncia possuiria negcios particulares23, interesses particulares24, bem particular25, necessidades provinciais26,
termos que denotam a presena da idia de que a provncia possua um
conjunto de assuntos distintos daqueles que eram comuns a todo o
Imprio. Ao formular a existncia desses interesses provinciais, o pensamento federalista sustenta que a provncia deveria buscar a realizao deles sem referncia a motivos externos:
O que embaraa que isto sejam idias federativas, se so idias de justia e ordem? [...] No h povo que queira estar assim apertado e oprimi-
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
do. Todos querem que as suas provncias tenham certos meios administrativos,
certa governana que tenda a promover o bem particular da provncia, no que
vai igualmente compreendido o bem geral do imprio (Lino Coutinho, sesso
da Cmara dos Deputados, 17 de maio de 1831, p. 48; nfase do autor).
Para Lino Coutinho, defensor do federalismo desde a Constituinte de

Lisboa, no havia problema algum em ser tachado de federalista.
Observemos, inicialmente, nos termos do autor, a idia presente no trecho acima. Para Lino Coutinho, cada provncia deve dispor de certos
meios administrativos que lhe devem permitir buscar o bem particular da provncia. Ato contnuo, Lino Coutinho conclui que, nessa
busca de seu bem particular, j est presente o bem geral do Imprio; o
desenvolvimento da provncia contribui para o engrandecimento do
Imprio. Podemos assinalar que a passagem do interesse provincial
para o bem geral do Imprio automtica. No argumento do deputado, no se opera nenhum outro clculo que no seja o da provncia em
busca de seus objetivos. Na medida em que no existe mais um centro
comum com poderes capazes de impor uniformemente uma poltica
para todo o Imprio, o pensamento federalista formula a idia de que,
a partir dos interesses provinciais, poderia brotar a unidade nacional.
Na sesso de 26 de junho de 1834, estava em discusso a emenda que
permitiria s Assemblias Provinciais fixar o nmero de seus
deputados:
Sabe-se que existem entre certas provncias certa rivalidade, certo cime, alis,
necessrios at certo ponto: esta rivalidade, este desejo de primarem umas sobre as outras, sendo razovel, pode vir a ser um princpio de progresso, sem
dvida de grande vantagem para o Brasil; mas se exorbitarem de certos
limites, ns veremos que o Brasil se fracionar (Evaristo da Veiga, sesso da Cmara dos Deputados, 26 de junho de 1834; nfase do autor).
O deputado Evaristo da Veiga acreditava que, nas provncias mais desenvolvidas, tal atribuio poderia pertencer s Assemblias Provinciais. Entretanto, nas provncias menos desenvolvidas, essa atribuio
poderia dar margem a excessos. Evaristo conclui que, em face dessa
distribuio desigual do desenvolvimento, deveria caber Assemblia Geral estipular o nmero de deputados provinciais para cada
provncia. O que nos parece relevante assinalar que, na idia de federalismo, est presente um valor que nem sequer mencionado no argumento centralizador: a rivalidade provincial. Evaristo da Veiga, um
defensor do Ato Adicional, discute o grau de liberdade que ser dado
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
s provncias tendo em vista que a [...] rivalidade, este desejo de primarem umas sobre as outras, sendo razovel, pode vir a ser um princpio de progresso [...]. Na idia de federalismo, est presente uma atribuio de valor positivo para a rivalidade provincial, a perspectiva de
que a competio motiva as provncias a buscar um desenvolvimento
maior. Cada provncia vai buscar se afirmar sobre a outra, dispor de
bens que a outra no dispe, incitando nas demais o desejo de
superarem o patamar alcanado pela mais desenvolvida.
Observemos que, no conceito de federao, estava presente a idia de
um desenvolvimento desigual entre as provncias, e que tal conseqncia era inevitvel. O mal de um desenvolvimento desigual era o
preo a ser pago por um bem maior, o progresso advindo da competio. A meu ver, esse aspecto, j presente no trecho analisado, pode ser
reforado a partir do trecho a seguir, que se revela de grande
importncia:
Eu disse que as provncias devem ter toda a amplitude para se governarem; mas que era preciso que se afrouxassem o n, e que ficassem sujeitas ao governo central por uma unio doce e suportvel; [...]. Eu advoguei unicamente a causa da justia com o objeto de impedir a separao. Eu no vejo, contudo, que j se tocou neste ponto, que ele traga consigo to graves inconvenientes, nem que d lugar a verificar-se um quadro to triste como o que foi apresentado pelo Sr. Cunha, acontecer-lhe-ia
o mesmo que sucede a respeito dos indivduos, alguns dos quais so mais ricos e
outros mais pobres. Haviam de florescer as provncias mais abundantes em
produtos e ficar atrasadas aquelas que produzissem menos, as quais se vero
por isso foradas a limitar suas despesas, em proporo s suas rendas, at chegarem maior prosperidade (Lino Coutinho, sesso da Cmara dos
Deputados, 17 de maio de 1831, p. 49; nfase do autor).
No argumento federalista, a rivalidade provincial possui aspectos positivos. ela que estimula as provncias a buscarem o desenvolvimento, pois cada uma no deseja ser ultrapassada pela outra. Se, por um
lado, da natureza da competio que ocorra uma distribuio desigual dos bens, por outro, tal distribuio estimularia a provncia menos desenvolvida a buscar os meios para atingir um padro mais elevado de desenvolvimento. A nao um espao social comum s diversas provncias, no qual cada uma busca maximizar sua situao.
Dessa competio vai emergir uma poltica nacional capaz de ligar as
diversas provncias. A idia de interesse provincial presente no concei-
961

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
to de federalismo estava diretamente ligada ao papel desempenhado

pelo interesse na sociedade.
Em 14 de novembro de 1828, escrevendo em seu jornal Aurora Fluminense, o deputado Evaristo da Veiga discorre sobre sua viso do papel
da propriedade e do interesse na sociedade:
A propriedade dos homens a f fundamental da sociedade. Se a possesso exclusiva, que contm a propriedade, parece a princpio prpria para dividir os
homens, a comunicao dos bens e servios os rene e restabelece a nica comunicao de bens conforme o interesse da reproduo. Sem propriedade de capital e lucro, no se pode conhecer seno homens selvagens, dispersos,
reduzidos a uma indigncia mais espantosa. O interesse a principal causa da discrdia entre os homens; [...]. O interesse um motivo necessrio para
levar o homem ao trabalho. Sem a propriedade o homem se torna um ente
puramente passivo sem ao (Aurora Fluminense, 14/11/1828; nfases
do autor).
Podemos destacar, nesse trecho, duas idias centrais: propriedade e interesse. Inicialmente, vejamos a idia de propriedade. Evaristo associa
propriedade possesso exclusiva de um bem, o qual o indivduo no
deseja compartilhar com outro. O deputado refora o sentido individualista, ou egosta, da propriedade por meio da associao entre propriedade e interesse. Da mesma forma que a posse exclusiva provoca a
diviso entre os homens, o interesse causa discrdia. Segundo o Dicionrio Moraes, em sua edio de 1823, interesse vem a ser: Proveito, utilidade, lucro [...] cada um trata dos seus interesses. J interessar aponta
para [...] lucrar. Segundo Evaristo, o sentimento de egosmo existente no interesse pode parecer algo negativo, pois a possesso exclusiva
pode parecer um meio para dividir os homens. Nesse sentido, seria aparentemente um vcio, ou seja, um sentimento que no traz benefcio algum ao indivduo e coletividade. No entanto, apenas aparentemente
o egosmo um mal. Em primeiro lugar, o interesse, no argumento de
Evaristo, est associado civilizao, ao progresso. Sem o interesse, o
homem se assemelha ao selvagem. esse vcio (o interesse, o egosmo, o
amor-prprio) que o leva ao aperfeioamento e ao desenvolvimento
material. Em ltima instncia, somos levados a concluir que o aparecimento do interesse que move a sociedade rumo ao progresso. Em segundo lugar, essa diviso remediada pela comunicao de bens e servios, que nos remete idia de mercado como um espao de troca. Para
Evaristo, esse espao de comunicao est dotado de uma lgica que,
no final, institui uma paz entre os homens e sua luta pela posse
962

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
exclusiva de um bem, pois da lgica dessa comunicao funcionar

segundo as necessidades de reproduo da sociedade27.
Inicialmente, assinalamos a presena, no argumento federalista, de
uma analogia entre a provncia e o indivduo natural. O pacto constitucional servir a seus propsitos caso permita provncia dispor de liberdade para a manifestao de seus interesses; nos termos de Ferreira
Frana analisados anteriormente, para cuidar de sua casa; e velar pela
casa implicava cuidar da segurana, justia e prosperidade. Nesse sentido, cada provncia cuidaria de seus interesses da mesma maneira que
o indivduo vela pelos seus. A idia de interesse provincial mobilizada
pelos federalistas era semelhante ao uso feito por Evaristo da Veiga.
Cada provncia buscaria sua prosperidade movida por seu interesse.
Cada provncia cuidaria de aperfeioar sua casa. Esse esforo movido
por seu egosmo, usando em seu proveito os benefcios gerados por
esse empenho. O interesse geral nasce de um conflito entre os interesses. Nessa perspectiva, o interesse geral apenas uma agregao de
interesses particulares, dos quais se tira uma mdia, sem que esses em
nenhum momento alterem seu carter egosta.
Estabelecido que os interesses das provncias devam estar auto-referidos e que a unidade nacional/o Estado-nao nasce da soma desses interesses, logicamente os representantes destes, ao marcarem o grau de
ao do poder central, no devem permitir que este disponha de foras
para alterar sua dinmica natural. Nesse sentido, o grau de fora do
poder central deve ser necessariamente baixo.
Na medida em que o conceito de federao ficava associado a um arranjo constitucional que permitia s provncias a busca de seus interesses, sem que essa busca implicasse o rompimento da unidade nacional,
era rechaada a idia de federao como uma reunio de Estados soberanos. Em 4 de julho de 1834, Souza Martins realizava um importante
discurso na Cmara dos Deputados:
A palavra federao pode-se depreender por verdadeira etimologia aliana,
liga, unio concordo que no convm ao Brasil uma federao tal como a dos
estados da Alemanha etc. Esta deve ter a oposio da maioria da cmara;
mas no acho justo nivelar uma tal federao com as reformas que se
vo agora estabelecer; estas reformas constitucionais nada mais so
que dar algumas atribuies legislativas aos conselhos gerais sem dependncia do poder geral; neste sentido no merece censura a federao, no
sentido de dar a certas autoridades locais certas atribuies que no podem ser
963

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
exercitadas pelo governo central (sesso da Cmara dos Deputados, 4 de

julho de 1834, p. 29; nfases do autor).
Souza Martins um deputado favorvel ao princpio federativo. Entretanto, ele recusa, para que seja aplicado ao Brasil, um determinado
sentido desse termo, o de liga, aliana e unio. Observemos que os
termos liga e aliana so utilizados por Hamilton para determinar o
modelo oposto ao federalismo norte-americano. Souza Martins no
concordava que, no Brasil, fosse aplicada a idia de uma liga de Estados independentes. Sua adeso ao princpio federativo se dava por outros motivos. A idia de federao, para o deputado, abarcava o princpio de se conceder s provncias maior liberdade para gerir seus assuntos. No caso em debate, a idia de federao implicava conceder poderes mais abrangentes para as Assemblias Provinciais. O Legislativo
provincial no mais seria um rgo administrativo, mas sim um rgo
poltico.
O pensamento centralizador percebia alterao no conceito de federalismo. No se tratava mais da unio de Estados soberanos, como no
modelo confederativo: A federao que desejamos, dizem eles, no
a germnica ou a helvtica ou da antiga Holanda ou da Amrica do
Norte, apenas aquela que consiste em dar aos governos provinciais maiores
atribuies para o expediente de negcios locais. E nisto insistem, senhores
(Calmon, sesso de 1o de setembro de 1832, p. 234; nfase do autor).
medida que se vai firmando a idia de interesse provincial, ocorre a
compreenso da inovao presente na experincia norte-americana.
No debate parlamentar de 1834, emerge a compreenso de que, no conceito de federalismo, ocorreram alteraes significativas em virtude
da Conveno de 1787. possvel afirmar que, em 1834, a idia de federao no envolve mais o elemento confederativo, ou seja, a Unio lida
com seus membros como Estados soberanos aos quais ela recomenda
procedimentos. O pensamento federalista abandona a idia de que as
provncias so Estados independentes: Nos Estados Unidos h uma
tendncia por uniformidade de certas coisas nos diversos estados, hoje
muito se fala em um cdigo para os diversos estados da Unio; eles vo
se aproximando centralizao quanto possvel (Paula Arajo,
sesso da Cmara dos Deputados, 25 de junho de 1834, p. 173).
Analisemos o trecho anterior tendo em vista o conceito de confederao presente at ento: os membros da Unio esto unidos, sobretudo,
com fins de defesa, mantendo cada um suas leis prprias. Segundo
964

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Paula Arajo, comeavam a ocorrer mudanas no modelo norte-americano: a autonomia que cada membro da Unio dispunha para editar
seus respectivos cdigos estava sofrendo restries. No debate poltico
norte-americano, comeava-se a atribuir ao poder central a tarefa de
elaborar os cdigos nacionais, uniformizando as diversas leis estaduais (ver Kramnick, 1993). O poder central determinava os cdigos
nacionais, cabendo aos poderes estaduais adequar-se a esses limites
previamente estabelecidos. Portanto, a iniciativa poltica se invertia,
cabendo agora ao poder central estabelecer os limites da ao dos Estados-membros. A compreenso desse reforo do poder central, no caso
norte-americano, encontra em Evaristo da Veiga outro porta-voz:
Sigamos nossos mestres, nossos irmos mais velhos em prudncia e circunspeo; os americanos do norte existiam isolados em provncias separadas: tentaram federar-se, e a este respeito h um abuso de palavra
entre ns, que nos induz a gravssimo erro: chama-se federalista aquele
que no seno democrata, e chama-se unitrio aquele que chamado na Amrica do Norte federalista; federalista o que quer os laos da unio, o que quer
que as provncias tenham em si aquilo que lhes convm para seu bem, mas que
no se desliguem uma das outras. Qual foi porm a marcha que seguiram
os americanos? Estados separados trataram de reunir-se, cederam uma poro igual de seus direitos para constiturem a federao; hoje tendem a uniformizarem-se em suas instituies pela instituio da federao (sesso da
Cmara dos Deputados, 26 de junho de 1834, p. 182; nfases do autor).
Analisemos essa passagem tendo em vista os pontos discutidos anteriormente. Podemos assinalar que, para Evaristo da Veiga, o Estado
norte-americano formado a partir da reunio de Estados independentes. Entretanto, assinalava, essa situao j no correspondia realidade naquele momento histrico. Naquela poca, nos Estados Unidos, o poder central estava empenhado em uniformizar as leis, reforando os laos comuns entre as partes. Nos Estados Unidos, federalistas eram aqueles que defendiam uma soma maior de poderes para o
poder central. Fato novo se pensarmos que, na idia de confederao,
o poder central no dispunha de atribuies para agir diretamente sobre os cidados. Afinal, na viso dos deputados brasileiros, o que
estava ocorrendo nos Estados Unidos? Vejamos um trecho de Bernardo
Pereira de Vasconcelos:
Na constituio dos Estados Unidos de 1778 os estados soberanos no permitiam ao governo geral arrecadar de indivduos a soma necessria
para as despesas da Unio; o governo orava as suas despesas econmi-
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Ivo Coser
cas e as provncias deviam dar a quantia necessria para fazer face a estas despesas, elas passavam a impor, a arrecadar e a remeter para o governo geral, mas o resultado foi que a maior parte das provncias se arrogaro o direito de investigar se o governo geral tinha feito o seu oramento com excesso; e disto resultou que no mandavam os meios necessrios para a Unio, e esta foi a principal razo por que se convocou a conveno geral de 1787, que reforou este artigo da constituio e determinou que o governo geral em todas as ocasies no contratasse com os
estados como entidades coletivas, mas sim como indivduos, que pudesse mandar recrutar, impor etc., enfim independentes de todos os
atos por que se achava autorizado pela constituio (sesso da Cmara
dos Deputados, 1o de julho de 1834, p. 10; nfases do autor).
O trecho de Vasconcelos extremamente importante. Pedimos ao leitor que observe a meno que o poltico mineiro faz Constituio norte-americana de 1778*, conhecida atualmente como os Artigos da Confederao. Segundo Vasconcelos, nessa Constituio, o poder central
orava suas despesas e as provncias forneciam os recursos. Tal situao, segundo ele, levava o poder central a uma situao de dependncia das provncias, porque, caso estas no concordassem com as despesas, no haveria recursos disponveis para a ao da Unio. Se observarmos o conceito de confederao debatido at ento, notaremos o seguinte: o governo central lida com os Estados-membros como Estados
independentes, o que implicaria dizer que, em certos casos, o governo
central no poderia impor medidas ao Estado-membro, mas apenas
sugerir. Alm disso, o governo da Unio no poderia agir diretamente
sobre os cidados sem a anuncia dos Estados soberanos. De acordo
com Vasconcelos, o governo da Unio no tinha poderes para exigir
que a provncia arcasse com a parte da despesa que lhe era devida. Em
linhas gerais, o poder central, para agir, necessitava da concordncia
das provncias. A Conveno de 1787 assinalou uma ruptura com esse
modelo. A partir de ento, o poder central disporia de poderes que lhe
permitiriam agir diretamente sobre os cidados sem necessitar da
anuncia das provncias. Estas deixavam de ser entidades soberanas
para serem partes de um todo, do qual o poder central era o porta-voz.
* Segundo Kramnick (1993:8-9), os artigos da Confederao foram formulados em 1776 e
aprovados pelo Congresso Continental em 1777. Em razo de o trecho citado mencionar
1778, e no 1777, podemos considerar que, como se tratava da transcrio de um disurso, talvez tenha ocorrido um erro de reviso ou um lapso durante a fala. [N.A.]
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Portanto, em nossa anlise do debate poltico brasileiro, podemos assinalar que a partir de 1834 ficava claro, para a elite poltica imperial, que
nos Estados Unidos havia ocorrido um movimento que visava permitir ao poder central agir diretamente sobre os cidados sem lidar com
as provncias, como se estas fossem Estados independentes. Nesse sentido, o conceito de federao ficava limpo dos elementos confederativos. O problema sempre espinhoso de que as reformas deveriam retornar s provncias para sua aprovao ou recusa, se no desaparecia
de todo, ficava em segundo plano; j no aparecia como um trao necessrio do conceito de federao. Com isso, as correntes federalistas
passavam a centrar sua argumentao na defesa dos interesses provinciais. O pacto federativo era o espao no qual as diversas provncias
explicitavam suas demandas forjadas forjadas internamente , sem
referncia s restantes.
EM DEFESA DOS INTERESSES DAS PROVNCIAS MAIS CIVILIZADAS

Em 1837, era discutida a Lei de Interpretao do Ato Adicional, a qual
imprimiu uma mudana nos rumos polticos do Imprio brasileiro.
Seu contedo apontava claramente para um reforo do poder central
em detrimento do Legislativo provincial. A Lei de Interpretao do
Ato Adicional era formada por seis artigos. O primeiro e o segundo foram os mais debatidos no Senado e na Cmara. O art. 1o estabelecia que
a palavra polcia, presente no art. 10o do Ato Adicional, somente dizia
respeito polcia administrativa e no judiciria, enquanto o art. 2o
estabelecia que a Assemblia Provincial somente poderia alterar o nmero dos empregos criados por lei geral. Dessa maneira, a Assemblia
Provincial ficava impedida de alterar a natureza e as atribuies desses
empregos.
A iniciativa dos centralizadores trazia as seguintes conseqncias: em
primeiro lugar, com o art. 2o, ficava vetado s Assemblias Provinciais
alterarem as atribuies dos cargos. Nos termos do debate poltico da
poca, com a Lei de Interpretao, as Assemblias Provinciais no poderiam adequar as leis nacionais s necessidades das provncias. Segundo os federalistas, as leis nacionais deveriam ser adaptadas aos
fins e meios estabelecidos pela Assemblia Provincial, o rgo mais
prximo realidade provincial. Em segundo lugar, com o art. 1o, distinguia-se a polcia administrativa da polcia judiciria, sendo esta subordinada ao poder central28. A polcia judiciria ficava inteiramente
subordinada ao poder central. Conforme os adversrios da Lei de
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Ivo Coser
Interpretao costumavam repetir, o ministro da Justia controlava da

nomeao do presidente de relao at o carcereiro.
As correntes federalistas criticaram o contedo centralizador da lei,
contrrio aos interesses provinciais. Segundo o senador Alencar, a
transferncia de atribuies para a Assemblia Geral no seria apropriada, pois esta estaria mais ocupada com o todo da nao sem capacidade para os negcios peculiares das provncias (sesso do Senado,
29 de julho de 1839). O rgo encarregado de cuidar dos negcios peculiares das provncias deveria ser o Legislativo provincial. Vejamos o argumento do ex-ministro da Justia e regente e, naquele momento,
senador, Diogo Antnio Feij:
Na verdade, j se mostrou que a polcia interna essencial a toda corporao, desde a famlia at a associao geral, que dela depende a existncia e a conservao da mesma sociedade; sendo isto assim, como que,
podendo o chefe de famlia regular a sua economia domstica, o municpio a sua
economia municipal, o mestre a economia de sua aula, na qual regula o servio
e os castigos correcionais etc., as cmaras legislativas da mesma sorte, como
ento se quer negar este direito s provncias? (sesso do Senado, 26 de
julho de 1839, p. 371; nfase do autor).
Segundo Feij, o cidado ativo, para o bom funcionamento da casa,

deve controlar a economia domstica. De acordo com o Dicionrio Moraes (1844), economia significava: O regime ou governo dos bens
ou da casa de cada um. Economia poltica: cincia que ensina a conhecer as riquezas naturais e industriais de um pas e os modos de aproveitar e acrescentar. Da mesma maneira, para o bom funcionamento e
desenvolvimento da provncia, o Legislativo provincial deveria controlar a polcia judiciria.
O argumento de Feij, ao mobilizar a idia do controle sobre a economia domstica, confere uma dimenso extremamente ampla discusso acerca da polcia judiciria. Desse modo, manifesta-se, em seu argumento, um dos traos fundamentais do conceito de federalismo: a
idia de que a provncia deve lidar com seus assuntos da mesma forma
que o cidado ativo lida com a casa (ver Mattos, 1994). A justificativa
para a liberdade provincial busca sua lgica na esfera privada e, mais
especificamente, em uma determinada idia de indivduo. O cidado
ativo que melhor controla os recursos de sua casa obtm, na competio entre os demais, uma posio mais vantajosa. A provncia, ou melhor, o Legislativo provincial, eleito pelos cidados ativos, regula a po-
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
lcia judiciria tendo em vista a melhor maneira de aproveitar os recursos naturais e sociais da provncia. Nesse sentido, o federalismo um
arranjo poltico que permite s provncias a busca da melhor forma de
aproveitar seus recursos sociais e naturais, de tal modo que, na competio entre as demais unidades da federao, a localidade consiga
predominar. A organizao retira sua lgica do cidado ativo e da
competio entre esses cidados.
O argumento centralizador apontava para os conflitos de interpretao desencadeados a partir da promulgao do Ato Adicional. Segundo Paulino Jos Soares de Souza, deputado geral e ex-presidente da
provncia do Rio de Janeiro, a permisso para que a Assemblia Provincial Legislasse sobre a criao e a supresso de empregos provinciais teria gerado leis provinciais que alteraram atribuies estabelecidas por leis nacionais. Como Paulino escreveu no Ensaio, Assemblia
Geral competia fazer os cdigos civil, de processos etc.; s assemblias
provinciais, criar os empregos necessrios e marcar-lhes a atribuio
como se fosse possvel separar uma coisa da outra (ver Souza, 1997:373).
O pensamento federalista reconhecia esses conflitos, mas apontava
para um aspecto positivo contido no Ato Adicional. Vejamos a defesa
que Tefilo Ottoni realiza do Ato Adicional:
Apontar-se-h um outro exemplo de leis provinciais absurdas; mas so
esses casos excees de regra geral; e absurdos, leis mancas tambm
tm sado desta casa, tm sido sancionadas pelo poder moderador, e
muitas vezes no ano seguinte ns vemos na necessidade de reform-las. Talvez que pudesse apresentar como prova o que os nobres deputados dizem a respeito do cdigo do processo; no o fao, porm,
porque tambm creio que com ele no tem aparecido esses males que se
tm apregoado; pelo menos no os vejo na provncia donde sou filho, mas
peo licena cmara para poder dizer que talvez nasa isso de ser a provncia
de Minas uma das mais ilustradas, sem querer deslustrar as 17 co-irms. Em
Minas posso assegurar que a administrao de justia tem melhorado
com os cdigos: citarei para exemplo os crimes contra a propriedade,
avultavam muito mais do que atualmente. Em alguns municpios tem
sucedido muitas vezes, havendo neles autoridades ativas que nem um
s processo se apresenta para se submeter considerao dos jurados:
as coisas tm melhorado, e por conseguinte temos progredido. Ora, o
que sucede em Minas talvez suceda na Bahia e em muitas outras importantes
provncias que esto em circunstncias de exercer todos os direitos que o Ato
Adicional confere.
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Ivo Coser
Sr. Presidente, se h uma provncia em que os jurados no podem ainda ter lugar; e noutra em vez de guardas nacionais mais quadram as antigas milcias no
maior nmero e nas mais importantes; a civilizao tem feito muitos progressos, e no acho justo que a maioria sofra quebra de prerrogativas, porque uma
minoria insignificante pode abusar, ou no tirar vantagens que elas concedem
(sesso da Cmara dos Deputados, 12 de junho de 1839, p. 383; nfases
do autor).
Inicialmente, observemos a referncia promulgao de leis provinciais

absurdas. Esse era um dos pontos mais mencionados pelos defensores
da Lei de Interpretao. Segundo Paulino Jos Soares de Souza, em algumas provncias, o Legislativo provincial extinguiu cargos previstos
no Cdigo do Processo transferindo suas atribuies para outros cargos,
ou simplesmente suprimindo o cargo, mas sem definir que cargos herdariam suas tarefas. Tefilo Ottoni reconhecia que tais exemplos estavam ocorrendo, mas destacava que o Legislativo geral ocasionalmente
aprovava leis para posteriormente reform-las. Em sntese, no Legislativo geral, tambm eram produzidas leis absurdas. Em seguida, Tefilo Ottoni argumentava que, em Minas Gerais, desde a promulgao do
Ato Adicional a administrao da Justia havia melhorado. O poltico
mineiro no mencionava que a produo legislativa provincial de Minas fosse caracterizada por leis incompatveis com as leis nacionais.
Segundo ele, o motivo pelo qual isso se dava residia no fato de Minas
ser uma das provncias mais ilustradas. Um pouco mais adiante, seu argumento indicava que o progressivo desenvolvimento da civilizao no
Brasil contribuiria para que cada vez um nmero menor de leis absurdas fossem promulgadas. Estabelecendo essas premissas, Ottoni conclui que a supresso do Ato Adicional no poderia ser realizada porque, nas provncias mais civilizadas, no eram encontrados motivos
suficientes para cancelar a descentralizao.
Podemos formular a seguinte pergunta: ser que Ottoni imaginava
que a maior parte das provncias no Brasil possua o mesmo nvel de civilizao presente em Minas Gerais e na Bahia? Podemos afirmar que o
deputado eleito pela provncia de Minas no considerava que a difuso da civilizao na sociedade brasileira fosse homognea. A imagem
mais comum no pensamento poltico brasileiro, seja nos centralizadores, seja nos federalistas, foi a de uma sociedade com ilhas de civilizao cercadas por um vasto serto. Mesmo nas provncias mais ricas, a
presena da civilizao estava restrita s cidades mais populosas. O
uso que Ottoni faz do termo maioria para se referir s provncias que
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
no deveriam sofrer com a quebra da descentralizao prevista no Ato

nos parece mais um recurso parlamentar para angariar apoio do que
um julgamento acerca da sociedade brasileira.
Portanto, podemos formular a seguinte concluso: no argumento de
Ottoni, no havia motivos que levassem ao cancelamento do Ato Adicional. Tal posio decorria do lugar de onde Ottoni analisava o funcionamento do Ato Adicional, ou seja, de uma das provncias mais civilizadas. Em nenhum momento de seu argumento, introduzida a idia
de que o Ato Adicional deveria ser mantido tendo em vista todo o
Imprio, formado por partes heterogneas, por provncias marcadas
pela civilizao ou pela barbrie. Em resumo, Ottoni pensava o arranjo
poltico que costurava o pacto entre as diversas partes que compunham a Unio com base nas provncias mais civilizadas e seus interesses.
A mesma perspectiva estava presente em Tavares Bastos, em sua crtica
s leis centralizadoras e na defesa do Ato Adicional:
No hesitamos em condenar a organizao policial e judiciria da lei de
3 de dezembro; mas tambm no reputamos to elevada superfcie de nossa
civilizao, que a todo o pas se possa aplicar o princpio da polcia eletiva. Se,
por um lado, fora inconveniente estender este belo princpio s solides do
Amazonas e s florestas de Gois e Mato Grosso, , por outro lado, injustssimo
privar do gozo dessa liberdade as provncias superiores em civilizao. Por
isso condenamos a uniformidade nas instituies secundrias do governo dos povos (1937:173; nfase do autor).
Observemos o incio do trecho. Nele, Tavares Bastos criticava o mecanismo descentralizador presente no Cdigo do Processo: tornar elegvel
a partir do municpio os principais cargos do aparelho Judicirio. O
motivo pelo qual Tavares Bastos criticava esse fato residia na difuso
desigual da civilizao no Brasil. Sendo um pas heterogneo, as precondies civilizatrias para que esse mecanismo fosse aplicado no
estavam homogeneamente espalhadas pelo territrio brasileiro. Com
a descentralizao prevista no Cdigo do Processo, eclodiram diversas
revoltas que mobilizaram os setores subalternos da sociedade. Nestes,
a fora do interesse era fraca em virtude de sua insero marginal na
sociedade brasileira. Entretanto, devemos assinalar o seguinte: essa
idia, a difuso desigual da civilizao na sociedade brasileira, utilizada tambm para efetuar a crtica ao mecanismo centralizador a lei
de 3 de dezembro. Da mesma maneira que os federalistas aplicaram in-
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
distintamente o princpio descentralizador em todo o pas, os centralizadores efetuaram esse mesmo molde; aplicaram uniformemente a
concentrao de atribuies nas mos do poder central.
Em seguida, o argumento de Tavares Bastos opera uma passagem decisiva. A centralizao aplicou uniformemente um princpio sacrificando as provncias mais civilizadas. Em sua perspectiva, est presente a
idia de que os interesses das provncias mais civilizadas no podem
ser prejudicados pela necessidade de coeso entre as diversas partes
que compem o Imprio brasileiro. Para Tavares Bastos, onde for possvel que o interesse fecunde a sociedade sem levantar a ameaa das rebelies, a descentralizao deve ser adotada; porm, nas regies nas
quais esse interesse for ameaado, a descentralizao deve ser contida.
O instrumento mais capaz para realizar esse clculo vem a ser o Legislativo provincial. Isso porque o guia de sua ao no sero os interesses
vagos e vazios do todo, da nao, mas sim os interesses provinciais. As
provncias mais civilizadas no deveriam perder a liberdade prevista
no Ato Adicional de controlar a polcia judiciria porque outras, menos civilizadas, haviam abusado dessa prerrogativa. Ou seja, no argumento de Ottoni, as provncias mais civilizadas no deveriam abrir
mo da descentralizao em favor das provncias menos civilizadas.
Devemos deslocar para dentro do argumento de Ottoni e de Tavares
Bastos o conceito de federalismo a fim de precisarmos seu sentido poltico. O conceito de federalismo envolve a idia de que a provncia possui interesses que lhe dizem respeito exclusivamente. O pacto federativo deve conceder liberdade s provncias para marcar os fins e os
meios a serem atingidos. No conceito de federalismo, essa liberdade
fundamental, pois ela que assegura que esse interesse provincial se
manifeste plenamente. O poder central no deve, para os federalistas,
introduzir valores estranhos provncia. A prosperidade comum, segundo os federalistas, nasce da busca de cada provncia em satisfazer
suas polticas. Nesse sentido, para Ottoni e Tavares Bastos, as provncias mais civilizadas no devem restringir sua liberdade provincial em
nome de valores que dizem respeito a uma realidade estranha a seus
interesses. Em seu argumento, as provncias menos desenvolvidas desempenham o mesmo papel descrito por Lino Coutinho anteriormente: da mesma maneira que alguns indivduos no so bem-sucedidos
na realizao de seus interesses, o pacto federativo deve permitir que
as provncias mais capazes se imponham. Um dos valores que reagem
ao arranjo descentralizador a competio, bem como sua inevitvel
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
desigualdade. Nesse sentido, considero que a compreenso do debate

entre centralizadores e federalistas no sculo XIX no Brasil passa, necessariamente, pela compreenso do conceito de interesse provincial e
da maneira pela qual essas correntes avaliaram esse conceito.
CONCLUSO
Neste artigo, busquei identificar o contedo da idia de interesse provincial e como este interage com a idia da formao do Estado-nao
entre centralizadores e federalistas. Assinalar o vnculo entre o interesse de grupos sociais e de provncias no debate entre centralizadores e
federalistas um elemento de grande importncia29. O que falta conhecer como cada corrente poltica avaliou o papel desses interesses na
construo do Estado-nao.
No caminho percorrido, podemos assinalar que, para os federalistas,
a partir dos interesses, caracterstica do cidado ativo, e de sua dinmica que o Estado-nao deve ser montado. Esse cidado ativo se encontra mais presente nas provncias mais civilizadas. Nesse sentido, o pacto federativo deve partir das provncias mais civilizadas para o centro.
O movimento dos atores polticos que mais tarde vo se opor poltica centralizadora caminhava no sentido de adequar a descentralizao s regies mais civilizadas. Esse movimento poltico objetivo,
como assinalava Alves Branco em seu relatrio de ministro da Justia,
era fazer recuar esses chefes polticos turbulentos. Como faz-lo?
A corrente federalista operou com o Ato Adicional uma redefinio politicamente significativa na idia de federalismo. O debate poltico em
torno do Cdigo do Processo apresentou a idia de federalismo como
uma poltica que deveria descentralizar o poder, colocando-o mais
prximo ao cidado. O Estado colonial era visto como uma mquina
poltica estranha ao cidado ativo. Nesse sentido, descentralizar o poder envolvia despertar o cidado para a importncia de sua participao nos assuntos pblicos de tal maneira que seus interesses fossem
combinados com o bem pblico.
Com o Ato Adicional, essa dimenso posta em segundo plano. Para
os federalistas, a emergncia dos conflitos armados, com sua inevitvel malta turbulenta, a partir da promulgao do Cdigo do Processo, exige uma redefinio da idia de federalismo. O ator principal do federalismo no ser mais o cidado ativo, localizado nos municpios, mas o
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
Legislativo provincial. As elites polticas situadas no Legislativo vo

comandar a disseminao do poder pela sociedade.
A ao desse Legislativo provincial apontou para a direo do esvaziamento das figuras centrais do Cdigo do Processo: o juiz de paz e o jri.
As atribuies destes so esvaziadas em favor do juiz de direito, que
com o Ato Adicional passa a ser controlado por esse Legislativo. A prpria Cmara Municipal passa a ser controlada pelo Legislativo provincial, com a criao da figura do prefeito. Se pensarmos que essa ao de
esvaziamento no era coordenada, podemos supor, a partir de seu sentido inicial, que atingiria os demais cargos escolhidos no municpio o
promotor e o juiz municipal.
Ao mesmo tempo que os liberais moderados operavam essa redefinio do conceito de federalismo, outro movimento intelectual era realizado: a idia de federao era apresentada de maneira distinta da idia
de confederao. No comeo da dcada de 1830, as inovaes operadas
no contexto poltico norte-americano eram percebidas no debate poltico brasileiro. O conceito de federalismo no envolvia a noo de que
os Estados-membros do pacto fossem soberanos. Em contrapartida,
emerge como aspecto central a idia de que as provncias possuam negcios particulares, interesses, necessidades provinciais. Para que tais assuntos fossem atendidos, era necessrio que o Legislativo provincial
fosse o rgo encarregado de adaptar as leis nacionais realidade local. Na formulao dessa perspectiva, a corrente federalista mobilizava a idia de interesse: as provncias tal como o cidado ativo no controle da casa velava por seus interesses de tal maneira que estes eram
forjados internamente, sem referncia ao interesse da nao. Esse era o
resultado do conflito entre os vrios interesses provinciais. O conflito
deveria ocorrer dentro de limites pacficos, mas era essa dinmica
conflituosa que impulsionava o desenvolvimento nacional e impedia a
possibilidade de arbtrio do poder central.
Busquei destacar que as correntes federalistas favorveis ao Ato Adicional empreenderam uma resistncia s leis centralizadoras com base
nas idias acima delineadas. O pensamento federalista reconhecia que
o Ato Adicional havia permitido certas leis absurdas; algumas das medidas tomadas por legislativos provinciais contrariavam as leis nacionais. No entanto, tal fato no justificava que fosse tolhida a autonomia
das provncias mais civilizadas. Nestas, em razo do maior nvel de civilizao existente, a promulgao das leis absurdas no se manifesta-
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1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
va da mesma forma que nas provncias menos civilizadas. Para os federalistas, o pacto federativo era pensado a partir do interesse das provncias mais civilizadas. A idia de uma ao que procurasse intencionalmente regular esses interesses a partir de valores referidos idia
de Estado-nao surge aos federalistas como uma via arbitrria e
contrria aos interesses provinciais.
(Recebido para publicao em junho de 2007)
(Verso definitiva em novembro de2008)
NOTAS
1. Ver, por exemplo, Torres (1961).
2. Idia de conceito pensada a partir de Koselleck (2006).
3. Ver Plano e Greenberg (1965), Riker (1973), Levi (1986), Bulpitt (1996) e Grant (1996).
4. Sobre o processo histrico norte-americano que compreende dos Artigos da Confederao at a Conveno da Filadlfia, ver Kramnick (1993) e Storing (1981).
5. A historiografia mais recente tem ressaltado que a idia de que, com a Conveno da
Filadlfia, o poder central passa a dominar as identidades regionais um equvoco.
A prpria persistncia da escravido nos estados do sul aponta para a fora poltica
dos Estados e para a limitao dos poderes do governo nacional. O reforo do poder
central e a mudana do modelo confederativo para federativo constituram um lento
processo histrico que comeou em 1787. Ver Greene (2006a; 2006b), Pamplona
(2003, especialmente o captulo 3) e Grant (1996).
6. As citaes foram retiradas do tomo I, que foi publicado em 1832. A inovao norte-americana ainda no estava inteiramente clara para o debate poltico francs. O
dicionrio da Academia Francesa, em sua edio de 1832-1835, ainda definia federal utilizando a referncia da confederao: Fderal qui rapport une confderation.
Por sua vez, o termo federativo estava ainda mais associado a confederao: Fdratif. De lassociation politique de plusieurs tats, unis entre eux para une aliance gnral, et
soumis en certains cas des dliberations communes, mais dont chacun est regi par ses lois
particulires.
7. Emenda apresentada pelo deputado Antonio Ferreira Frana, em 17 de setembro de
1823.
8. Sobre o federalismo pernambucano, ver Mello (2004).
9. A assemblia declara, deste modo, que jamais se adotaram planos financeiros que
retardem como at agora a marcha do engrandecimento de cada uma das provncias:
diz mais, que os empregados pblicos sero em regra tirados dos prprios cidados: estes mais
ligados, mais interessados pelo solo onde exercem jurisdio, pois seu pas natal; sero mais
pontuais, mais ativos, e vigilantes no cansaro de promover a pblica prosperida-
975

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
Ivo Coser
de (Montezuma, sesso da Cmara dos Deputados, 17 de setembro de 1823, p. 155;

nfase do autor).
10. Uma anlise extremamente esclarecedora do funcionamento do juiz de paz, com a
promulgao do Cdigo do Processo, pode ser encontrada em Flory (1986) e em Velasco (2002).
11. Finalmente, pode-se estabelecer como regra, apesar de uma ou outra exceo, que
todo poder, cuja responsabilidade est longe do foco das suas aes, infalivelmente
mais, ou menos, arbitrrio e por conseqncia sempre pesado aos Povos. No ser
assim com o regime federativo. As autoridades escolhidas pelo mesmo Estado onde
tem de exercer as suas funes vem a responsabilidade iminente, como Dmocles tinha a espada que o devia punir pendente por um fio sobre a sua cabea (Astro de
Minas, 28/6/1832).
12. Sobre a vida de Evaristo da Veiga, ver Sousa (1988a).
13. Sobre o arranjo institucional do Ato Adicional, ver Carvalho (1998) e Dolhnikoff
(2005).
14. Ver parecer sobre a Reforma da Constituio apud Pinto (1983:449-470).
15. Ver emendas aprovadas pelo Senado ao projeto da Cmara dos Deputados, Pinto
(1983:476-477).
16. O projeto da chamada Constituio de Pouso Alegre encontra-se em Sousa (1988b).
17. Ver Alves Branco, relatrio de ministro da Justia (1835:18-19), ou Limpo de Abreu,
relatrio de ministro da Justia (1836:30-31).
18. Ver Alves Branco, relatrio de ministro da Justia (1834:22).
19. Ver Limpo de Abreu, relatrio de ministro da Justia (1836:34), e Alves Branco, relatrio de ministro da Justia (1834:23).
20. Efetuei uma anlise dos sentidos do termo civilizao presentes no debate entre centralizadores e federalistas no captulo 5 de minha tese de doutorado. Nesse captulo,
proponho o conceito de civilizao/serto como um instrumento de anlise para a
reflexo poltica do sculo XIX. Ferreira (1999) efetuou uma anlise relevante do
tema civilizao no debate entre Tavares Bastos e Visconde do Uruguai, especialmente nas pp. 125-144.
21. Ver Fernandes (1975, especialmente os trs primeiros captulos) e Werneck Vianna
(1991; 1996; 1997).
22. A primeira moo apresentada para as reformas constitucionais que viriam a ser o
Ato Adicional foi apresentada em 6 de maio de 1831. Ver Pinto (1983:443).
23. Ver Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 17 de maio de 1831, p. 48.
26. Ver Marinho (1978:20).
27. Podemos perguntar: de onde Evaristo retirou tais idias? Muito provavelmente de
Adam Smith, se no diretamente, por meio de algumas das passagens difundidas
por um contemporneo seu, Jos da Silva Lisboa. O ponto que, a meu ver, deve ser
destacado na passagem anterior, e que justifica que se utilize como referncia o pensamento de Adam Smith, reside na relao entre um aparente vcio e o desenvolvimento da sociedade. Albert Hirschman (1979) destaca, em seu trabalho, o fato de que
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uma das principais contribuies de Adam Smith, no campo das idias, foi tornar
paixes anteriormente consideradas vcio em qualidades que levam melhoria das
condies sociais. E o fez, em primeiro lugar, substituindo a expresso vcios privados,
usada por Bernard Mandeville em The Fable of the Bees, por expresses quase neutras
como vantagem ou interesse. Em segundo, por meio de sua obra mais importante, A
Riqueza das Naes, Adam Smith apresenta os homens agindo exclusivamente no desejo de melhorar suas condies; o interesse, ou seja, uma motivao econmica
que alimenta a sociedade. Nas palavras de Hirschman (ibidem:103), [...] os impulsos
no econmicos, por mais poderosos que sejam, se alimentam dos impulsos econmicos e s fazem refor-los, estando eles assim privados de sua existncia independente anterior. No se trata de imputar a Evaristo uma teoria complexa sobre os
sentimentos morais, como est presente em Adam Smith, mas sim de apontar a presena da idia de que so os interesses egostas do indivduo por seu bem-estar material que movem a sociedade em direo ao progresso.
28. A polcia judiciria dizia respeito represso e preveno de delitos, enquanto a
polcia administrativa tratava da salubridade dos lugares, estradas, feiras, mercados
pblicos etc. Ver a definio de Lopes Gama, sesso do Senado, 26 de julho de 1839,
p. 381.
29. Aspecto estabelecido por Lenharo (1993), Fragoso (1992) e Mattos (1994; 1999; 2005).
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Ivo Coser
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Cdigo do Processo de 1832. Rio de Janeiro, Typographia Nacional, 1874.
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1813, 1831 e 1844.
980

1 Reviso: 15.12.2008 2 Reviso: 31.01.2009
ABSTRACT
The Concept of Federalism and the Notion of Interest in 19th Century
Brazil
This article analyzes the formation of the concept of Federalism in 19th century
Brazilian political debate. We seek to understand the transition from the
concept of Confederation to that of Federalism and the political values that
came to be associated with the latter. Based on the methodology of Conceptual
History formulated by Reinhart Koselleck, we focus on the continuities and
breaks in the issue of decentralization. Analyzing 19th century newspapers and
Parliamentary debates, we contend that the notion of Provincial interest is a
key aspect for understanding the Federalist thinking formulated in the first
half of the 19th century.
Key words: federalism; confederation; Brazilian political thinking;
nation-building; Judiciary
RSUM
Le Concept de Fdralisme et l'Ide d'Intrt dans le Brsil du XIXe Sicle
Dans cet article, on cherche comprendre la formation du concept de
fdralisme dans le domaine politique brsilien du XIXe sicle. Cest--dire, le
passage du concept de confdration vers celui de fdralisme ainsi que les
valeurs politiques qui y seront associs. Suivant la mthodologie de lHistoire
des Concepts propose par Reinhart Koselleck, on a essay dobserver les
continuits et les discontinuits par rapport au sujet de la dcentralisation.
Daprs lanalyse des journaux et des dbats parlementaires de lpoque, on
peroit que lide dintrt provincial est un aspect fondamental pour
comprendre la pense fdraliste diffuse pendant la premire moiti du XIXe
sicle.
Mots-cl: fdralisme; Confdration; pense politique brsilienne;
construction de ltat nation; pouvoir judiciaire
981

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O Conceito de Federalismo e a Idia de Interesse

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der central, mas de sua ligao com a localidade. Na medida em que,

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Ainda que na Constituinte de 1823 j esteja presente a idia de que, no

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A idia de federao chega ao Brasil enfatizando a necessidade de que

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propriedade. O cidado movido pelo interesse de que a lei garanta sua

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pontos monarquia federativa e Senado temporrio e eleito pelas

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A bibliografia tem usualmente creditado aos conservadores, a partir

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Para Lino Coutinho, defensor do federalismo desde a Constituinte de

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to de federalismo estava diretamente ligada ao papel desempenhado

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exclusiva de um bem, pois da lgica dessa comunicao funcionar

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exercitadas pelo governo central (sesso da Cmara dos Deputados, 4 de

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